SPECIAAL VERSLAG Nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, met name de "Unité de coordination de la lutte antifraude" (UCLAF), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 230/01)

1. INLEIDING

Controlebereik

1.1. Begin 1997 besloot de Kamer een controle te verrichten bij de diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn inzake de fraudebestrijding, vooral de "Unité de coordination de la lutte antifraude" (UCLAF). Tot op heden bestond de controle uit een evaluatie van de maatregelen die zijn genomen ter invoering van passende juridische, organisatorische en administratieve regelingen voor een succesvolle uitvoering van de taak van de UCLAF, uit een beoordeling van de doeltreffendheid van de UCLAF op basis van een onderzoek van al zijn eenheden, onderzoeken in het Verenigd Koninkrijk en in Nederland (1), en een globaal onderzoek van de verantwoordelijkheden inzake fraudebestrijding van de Veiligheidsdienst, DG XIX en DG XX.

Voornaamste opmerkingen

1.2. De Commissie heeft zich vooral sinds 1990 grote inspanningen getroost in haar strijd tegen fraude. Dit heeft geleid tot een beter juridisch en administratief kader op dit gebied (zie de paragrafen 2.4-2.6). De in het kader van de derde pijler gesloten overeenkomsten en protocollen zijn echter nog steeds niet geratificeerd (zie paragraaf 2.11).

1.3. Binnen de Commissie werd een structuur voor fraudebestrijding opgezet (zie de paragrafen 2.20-2.23), maar de organisatorische regelingen, waaronder ook die in verband met de lidstaten, zijn niet altijd duidelijk en vaak ingewikkeld en log (zie paragraaf 2.34, tabel 1 alsook de paragrafen 3.21-3.23, 3.35 en 3.36). Bovendien worden de maatregelen en procedures inzake beveiliging dikwijls niet correct toegepast (zie de paragrafen 2.28-2.32).

1.4. De UCLAF kreeg meer taken, meer bevoegdheden en meer personeel toegewezen. Ongeveer 50 % van het personeel is in tijdelijke dienst, waardoor een gebrek aan continuïteit in de organisatie ontstaat (zie de paragrafen 3.2-3.4).

1.5. De databases van de UCLAF waren niet geheel operationeel of doeltreffend (zie de paragrafen 3.29-3.33). De databases werden zelden gebruikt en de in drie of vier operationele UCLAF-eenheden bewaarde informatie was niet aangesloten op de database Pre-IRENE (zie de paragrafen 3.8-3.10).

1.6. De beheersinformatie was ontoereikend voor een doeltreffend beheer van het grote aantal gevallen dat de UCLAF moet behandelen (zie de paragrafen 3.10-3.12). Ook het ontbreken van vaste methodes voor documentatie- en dossierbeheer wordt als een ernstige tekortkoming beschouwd (zie de paragrafen 3.13-3.18).

1.7. De samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie wordt gehinderd door de wijze waarop de voorrechten en immuniteiten van het personeel van de Europese Unie worden toegepast (zie de paragrafen 3.24-3.26). Bovendien kreeg de UCLAF bij haar inspecties op het grondgebied van de lidstaten te kampen met ernstige beperkingen in verband met de nationale wetgeving (zie de paragrafen 3.20-3.23).

1.8. De terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt belemmerd doordat de informatie over de teruggevorderde bedragen onvolledig wordt geregistreerd (zie de paragrafen 4.3-4.5). Voorts houden de lidstaten zich niet strikt aan hun verplichting alle informatie terzake aan de Commissie door te geven (zie de paragrafen 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 en 4.20).

1.9. Opgemerkt zij dat voor het EOGFL-Garantie voorschriften zijn vastgesteld ter opstelling van een zogeheten "zwarte lijst". Tot dusverre zijn de resultaten teleurstellend (zie de paragrafen 4.12-4.14).

1.10. In de strijd tegen de fraude zijn er ook een aantal preventieve maatregelen genomen (zie de paragrafen 2.13-2.15 en 2.19). Maar de risicoanalyse die werd uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) kende grote vertragingen en van de onderzoeksterreinen die in de studie zouden worden opgenomen werd slechts een deel behandeld (zie de paragrafen 2.16-2.18).

1.11. Sommige delen van de informatie over fraudegevallen die wordt bekendgemaakt in het jaarverslag van de Commissie over de fraudebestrijding zijn onvolledig en dus misleidend (zie de paragrafen 5.4-5.11).

1.12. De procedures en verantwoordelijkheden in verband met de bestrijding van interne corruptie en disciplinaire vergrijpen zijn onduidelijk en onvolledig (zie de paragrafen 6.3 en 6.11-6.13). Met name zijn er geen duidelijke richtlijnen voor onderzoeken (zie de paragrafen 6.5-6.7) en is er geen duidelijk beleid (bijvoorbeeld een "zero tolerance"-beleid) (zie de paragrafen 6.8 en 6.9). Er bestaat teveel aarzeling om de immuniteit op te heffen van personeelsleden van de Europese Unie die worden verdacht van corruptie (zie paragraaf 6.10).

2. DE ORGANISATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING DOOR DE COMMISSIE

De strategie van de Commissie bij de fraudebestrijding

2.1. De organisatie van de fraudebestrijding binnen de Commissie en de op dit gebied beschikbaar gestelde middelen werden in meerdere fasen ontwikkeld.

2.2. In een eerste fase vormde de Commissie in bepaalde DG's (vooral VI, XX en XXI) administratieve eenheden die verantwoordelijk waren voor de fraudebestrijding. In een tweede fase besloot de Commissie in 1987 (2) een centrale coördinatie-eenheid (Unité de coordination de la lutte antifraude - UCLAF) op te richten bij het Secretariaat-generaal en in de verschillende DG's antifraudeteams op te zetten. Bij het begin van de tweede fase beschikte de UCLAF over tien ambtenaren (waaronder vijf van categorie A) onder het gezag van een directeur. Gepland werd dat er bij de operationele diensten en de UCLAF extra personeelsleden zouden worden aangesteld.

2.3. De derde fase is eind 1994 ingegaan en wordt gekenmerkt door een scherp onderscheid tussen de taak een gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren en de opdracht informatie te verzamelen, onderzoeken te verrichten en corrigerende maatregelen te bevorderen ingeval de financiële belangen van de Gemeenschap in gevaar zijn gebracht. De Commissie besloot de verantwoordelijkheden van de verschillende DG's inzake fraudebestrijding over te dragen aan de UCLAF teneinde op dit terrein een verregaande centralisatie te bereiken (3) (zie paragraaf 2.5). Daarom werden aanzienlijke personele middelen en het grootste deel van de begrotingsbevoegdheid aan de UCLAF overgedragen (zie bijlage II voor financiële bijzonderheden).

2.4. Gelijktijdig met deze ontwikkelingen werd de interne markt voltooid en trad het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) in werking. Daarom ontwierp de Commissie in 1994 een nieuwe fraudebestrijdingsstrategie die op vier hoofdlijnen berust:

- aanwezigheid op het terrein;

- nauwere samenwerking met de lidstaten;

- verbetering van de communautaire wetgeving;

- harmonisatie van de strafvorderingssystemen van de lidstaten (4).

2.5. De Commissie stelt jaarlijks een werkprogramma op om haar strategie tegen fraude te bevorderen (5); dit programma is bindend, niet alleen voor de UCLAF, maar ook voor alle diensten die op dit gebied verantwoordelijkheden dragen (zie de paragrafen 2.20-2.24). In het werkprogramma 1997/1998 verklaart de Commissie dat zij beoogt "de aanwezigheid in het veld te versterken [en] het beleid van partnerschap met de nationale autoriteiten voort te zetten". Als voornaamste doelstellingen worden aangegeven:

- opsporing van onregelmatigheden, waarbij de Commissie denkt de meeste waarde te kunnen toevoegen door zich te concentreren op grote transnationale gevallen;

- terugvordering van de betrokken bedragen, waarbij de Commissie de follow-up wil versterken;

- preventie van fraude door verbetering van de systemen en de wetgeving;

- beklemtoning van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor een deugdelijk beheer van het stelsel van eigen middelen;

- de eventuele oprichting van een Europees "rechtsgebied voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie", waarbinnen de strafrechtelijke sancties op delicten ten nadele van de communautaire begroting zijn geharmoniseerd;

- voorbereiding van de uitbreiding door de ontwikkeling van betrekkingen met de landen die kandidaat zijn voor toetreding.

De Kamer heeft akte genomen van de mededeling van de Commissie van 18 november 1997 met de titel: "Verbetering van het optreden tegen onbekwaamheid, financiële onregelmatigheden, fraude en corruptie" [SEC(97) 2182/2]. Het eerste deel van de mededeling bevat een beschrijving van de huidige situatie bij de Commissie, waardoor de in dit verslag beschreven opvatting van de Kamer wordt bevestigd. In het tweede worden acties voorgesteld om de tekortkomingen in de bestaande situatie te verhelpen. De Kamer juicht de inhoud van de mededeling toe, maar kan het effect van de daarin gedane voorstellen momenteel nog niet beoordelen. Een door de Raad vastgesteld Actieplan (6) bevat gedetailleerde aanbevelingen die duidelijk maken in welke richting op dit terrein verder moet worden gewerkt.

2.6. Het behoort duidelijk tot de verantwoordelijkheid van de Commissie om de aanwezigheid van de UCLAF op het terrein doeltreffender te maken. In hoofdstuk 3 van dit verslag worden enkele aspecten besproken van de wijze waarop de UCLAF haar taken uitvoert. Het initiatief om de communautaire wetgeving te verbeteren berust bij de Commissie, hoewel voor betekenisvolle wijzigingen waarschijnlijk een optreden van de Raad en van het Parlement vereist zal zijn. De vorderingen bij dit aspect van de strategie van de Commissie vallen buiten het bestek van dit verslag. Met een nauwere samenwerking bij het onderzoek van fraude en onregelmatigheden en bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen zijn zowel de Commissie als de lidstaten gemoeid; enige actie is mogelijk door wetgeving in het kader van de eerste pijler van het Verdrag. De vorderingen bij de financiële follow-up en de terugvorderingsacties in de gevallen waarbij de UCLAF betrokken was, worden besproken in hoofdstuk 4 van dit verslag. Harmonisatie van de strafvorderingssystemen in de lidstaten veronderstelt dat alle nationale regeringen actie ondernemen in het kader van de derde pijler van het Verdrag.

2.7. Aangezien er geen communautair strafrecht bestaat, wordt de bestrijding van fraude (en corruptie) ten aanzien van de communautaire financiën behandeld in voorschriften die hetzij onder de eerste, hetzij onder de derde pijler van de Unie vallen. In artikel 209 A van het EG-Verdrag wordt de lidstaten de verplichting opgelegd, ter bestrijding van "communautaire" fraude dezelfde maatregelen te nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Deze verplichting valt ongetwijfeld onder de eerste pijler.

2.8. Niettemin vergt de opsporing en vervolging van fraude strafrechtelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden; voor de naleving van die verplichting werd het noodzakelijk geacht te werken met instrumenten van het klassieke volkenrecht, namelijk overeenkomsten, die als zodanig tot de derde pijler behoren. Met communautaire voorschriften kunnen geen strafrechtelijke sancties worden opgelegd. Maar een overtreding van de communautaire normen, zowel opzettelijk (dus frauduleus) als door nalatigheid, wordt wel in het algemeen begrip onregelmatigheid opgenomen. De wetgeving voorziet in administratieve sancties en in uitgebreide controle- en verificatiebevoegdheden voor de Commissie met het oog op de opsporing van zulke onregelmatigheden.

2.9. Hoewel er binnen de eerste pijler bepaalde regels inzake de fraudebestrijding bestaan, moet een definitie van fraude worden gezocht binnen de derde pijler: op 26 juli 1995 keurde de Raad een Akte goed tot vaststelling van een overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (7). Voor de toepassing van deze Overeenkomst wordt onder fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad, verstaan:

a) wat de uitgaven betreft, elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen, wederrechtelijk worden ontvangen of achtergehouden; met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; deze middelen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend;

b) wat de ontvangsten betreft, elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd; met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden of van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.

2.10. Opgemerkt zij dat in het Verdrag van Amsterdam artikel 209 A is uitgebreid met de eis dat de maatregelen die worden genomen ter bestrijding van fraude ". . . afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden". De nieuwe tekst van het artikel bepaalt nu bovendien dat de Raad ". . .na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen [aanneemt] op het gebied van de preventie . . . van fraude . . . om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht en de nationale rechtsbedeling". Dit zou de mogelijkheid kunnen bieden om ook op het gebied van de harmonisatie van de nationale strafrechtstelsels communautair op te treden, zonder afbreuk te doen aan de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied. De administratieve sancties zouden later kunnen worden vastgesteld.

2.11. De acties binnen de derde pijler leidden tot twee overeenkomsten en twee protocollen die door de Raad in het tijdvak 1995-1997 werden goedgekeurd (een ervan is de in paragraaf 2.9 vermelde overeenkomst). Deze instrumenten worden echter pas van kracht wanneer ze door de 15 lidstaten zijn geratificeerd; tot nu toe werden ze nog door geen enkele lidstaat bekrachtigd. Daardoor berusten de huidige regelingen voor gerechtelijke samenwerking nog steeds op internationale rechtsregels uit de jaren 50, toen Europa nog geen gemeenschappelijke instellingen of beleidslijnen had waarvoor een enkele begroting gold, toen handels- en kapitaalstromen een fractie van de huidige waren en toen de financiële criminaliteit een zaak was van individuen of bendes, en niet van georganiseerde internationale netwerken die naar buiten toe de schijn van wettigheid kunnen ophouden zoals tegenwoordig het geval is (8).

2.12. Gesteld al dat alle nieuwe instrumenten op korte termijn worden geratificeerd, dan nog moet er een hele reeks maatregelen worden genomen om de rechtsgrondslag van het antifraudebeleid te versterken. De discontinuïteit van de wettelijke procedures en de ongelijkheid van de verschillende strafrechtstelsels van de lidstaten, vooral inzake de aard en de zwaarte van de sancties, belemmeren een doeltreffende fraudebestrijding (9). Er is behoefte aan een radicaal antwoord op de - algemeen veroordeelde maar nog steeds getolereerde - absurditeit dat onze nationale grenzen wijd open staan voor misdadigers, maar gesloten blijven voor degenen die de misdaad moeten bestrijden, hoewel onze landen daardoor het risico lopen, vrijplaatsen voor de misdaad te worden (10).

Fraudepreventie

SEM 2000

2.13. Samen met de lidstaten ondernam de Commissie een groots opgezette actie in drie fasen met de naam SEM 2000 ("Sound and Efficient Management 2000") om het beheer van de communautaire middelen doelmatiger te maken. In de eerste twee fasen moest de Commissie de kwaliteit van haar eigen financieel beheer verbeteren. De derde fase is erop gericht verbeteringen aan te brengen in het beheer van de communautaire middelen door de lidstaten.

Het "fraudebestendig" maken van de wetgeving2.14. In dit verband nam de Commissie in 1996 interne maatregelen om de wetgeving en de besluiten met directe of indirecte financiële gevolgen fraudebestendig te maken (11). De ingewikkeldheid en ondoorzichtigheid van vele communautaire voorschriften maakt de begroting van de EU bijzonder kwetsbaar voor fraude. Aan de vereiste wijzigingen in de wetgeving zal lange tijd onafgebroken moeten worden gewerkt.

Het waarschuwingssysteem op het gebied van de directe uitgaven2.15. In juli 1997 startte de Commissie een project met het oog op de invoering van een waarschuwingssysteem in geval van administratieve fouten of fraude, begaan door organisaties of ondernemingen die rechtstreekse financiering van de Commissie ontvangen (12). Het is nog te vroeg om de doeltreffendheid daarvan te evalueren.

Het stellen van prioriteiten

2.16. De UCLAF heeft een basis nodig om te bepalen welke gevallen voorrang moeten krijgen bij de toewijzing van de beperkte middelen voor het inspecteren van gevoelige gebieden en ondernemers en/of ontvangers met een hoog risico. Dit vergt weer criteria ter optimalisering van het gebruik van de verschillende gegevens waarover de eenheid beschikt. Op 8 december 1995 sloot de UCLAF een administratieve regeling met het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) om een studie te verrichten over:

- de ontwikkeling en toepassing van methoden voor het herkennen van patronen bij de fraudegevallen die zijn opgeslagen in de databases IRENE en Pre-IRENE van de Commissie;

- de vaststelling van risicoparameters in verband met transacties die worden gefinancierd of gecofinancierd uit de communautaire begroting;

- de beschrijving van ontwikkelingen over een bepaald tijdvak en de opsporing van verschillen tussen subsidiebedragen in referentietransacties en in IRENE-gevallen.

2.17. Oorspronkelijk moest het project worden uitgevoerd binnen twaalf maanden na de ondertekening van het contract. Door personeels- en technische problemen kon pas in april 1996 met de werkzaamheden voor het project worden gestart. Daarom werd de termijn voor de aflevering van de studie eerst verlengd tot eind maart 1997. Toen het GCO instemde met de opneming van bijkomend materiaal en de resultaten van een gedachtewisseling met de Europese Rekenkamer inzake de methoden voor statistische steekproefneming, keurde de UCLAF een tweede termijnverlenging tot eind juli 1997 goed. De resultaten van de studie zullen voor de UCLAF pas praktisch nut hebben als de computersystemen verder zijn ontwikkeld.

2.18. Wegens de onvolledigheid van de informatie in de databases Pre-IRENE en IRENE bleef het werk inzake de herkenning van fraudepatronen beperkt tot bepaalde onderwerpen in de IRENE-database (consumptiesteun voor olijfolie, uitvoerrestituties voor rundvlees, eigen middelen). DG XX weigerde zijn visum voor de saldobetaling. Intussen is het wel zo dat de UCLAF nog geen systematische grondslag voor de beoordeling van de informatie in deze databases heeft ontwikkeld om aldus te helpen bij het vaststellen van de prioriteiten.

Andere acties

2.19. Onlangs werd een aantal acties op douanegebied ondernomen. Voorts organiseerde de UCLAF seminars voor de diensten van de lidstaten om de aandacht voor fraude te verhogen (zie bijlage IV).

De verdeling van verantwoordelijkheden: het mandaat van de UCLAF

2.20. Krachtens de beschikking van de Commissie van februari 1995 (13) is de UCLAF verantwoordelijk voor alle activiteiten van de Commissie op het gebied van de fraudebestrijding. Het gaat hier met name om:

- de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap;

- de opzet van de fraudebestrijding op alle gebieden;

- de ontwikkeling van de infrastructuur die voor de fraudebestrijding noodzakelijk is (databases enz.);

- de verzameling van informatie betreffende fraudegevallen en de verwerking van deze informatie;

- de operationele maatregelen (onderzoeken enz.).

2.21. De verschillende Directoraten-generaal van de Commissie zijn verantwoordelijk voor het opzetten en beheren van een gemeenschappelijk beleid op hun respectieve terreinen, waaronder de controle van de correcte toepassing van de communautaire wetgeving. De UCLAF en de betrokken afdelingen moeten nauw samenwerken, hun activiteiten coördineren en alle voor hun werk noodzakelijke informatie uitwisselen (14). In februari 1995 verzocht de Secretaris-generaal van de Commissie de Directeuren-generaal en de Hoofden van de diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitgaven of de eigen middelen, ervoor te zorgen dat elke aanwijzing voor mogelijke fraude onmiddellijk en systematisch aan de UCLAF wordt toegezonden.

2.22. In april 1997 verzocht de Secretaris-generaal de Directeuren-generaal en de Diensthoofden in een nieuwe nota de onderstaande richtlijnen betreffende te ondernemen actie in geval van vermoedelijke fraude, onregelmatigheden of disciplinaire vergrijpen onder de aandacht van hun diensten te brengen.

2.23. Wanneer een ambtenaar kennis krijgt van een incident is het overeenkomstig de nota van de Secretaris-generaal normaal gesproken zijn plicht zo snel mogelijk zijn Directeur-generaal of Diensthoofd in te lichten. De Directeur-generaal moet onverwijld de desbetreffende dienst op de hoogte stellen (DG XIX wordt niet genoemd):

- DG IX bij mogelijke disciplinaire vergrijpen of professioneel wangedrag;

- DG XX bij onregelmatigheden in verband met het aangaan van betalingsverplichtingen, het verstrekken van betalingsopdrachten, de vaststelling en inning van communautaire ontvangsten;

- de UCLAF voor alle gevallen betreffende vermoedelijke fraude ten aanzien van de begroting van de Gemeenschap;

- de Veiligheidsdienst voor alle kwesties betreffende de veiligheid van personen, eigendommen of gebouwen van de Commissie, inclusief de beveiliging, de overdracht en het gebruik van informatie (15).

2.24. Door de interne richtlijnen werd een "verklikkersysteem" ingevoerd waardoor een ambtenaar rechtstreeks de voornoemde diensten kan inlichten. De Kamer ontdekte gevallen waarin dit zeer nuttig is gebleken (zie paragraaf 6.8).

2.25. Rechtstreeks contact tussen de Commissie en de nationale gerechtelijke of fraudebestrijdingsautoriteiten betreffende fraudegevallen moet via de UCLAF lopen (16). Het is dan ook de UCLAF die de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat in kennis moet stellen van vermoedens of bewijzen in een bepaald geval.

Veiligheidsmaatregelen

2.26. Bij beschikking van 30 november 1994 vaardigde de Commissie een aantal regels uit over de veiligheidsmaatregelen die van toepassing zijn op geheime informatie die in verband met de werkzaamheden van de Europese Unie wordt verschaft of doorgegeven (17).

2.27. Met deze beschikking wordt beoogd te zorgen voor een deugdelijke bescherming van informatie op papier of in elektronische vorm en wel op eenzelfde niveau als bij de eigenaar, die een andere instelling of een lidstaat kan zijn. De beschikking bevat specifieke maatregelen met betrekking tot de toekenning van een veiligheidsklasse, de toegang en de bewaring, alsmede de screening van ambtenaren en andere personeelsleden die toegang hebben tot gevoelige informatie.

2.28. De tenuitvoerlegging van de in de beschikking voorgeschreven veiligheidsmaatregelen vertoont ernstige tekortkomingen. De Veiligheidsdienst van de Commissie verrichtte in 1996 een veiligheidsinspectie van de kantoren van de UCLAF. Daarbij werd echter niet gekeken naar een essentieel aspect, namelijk de persoonlijke eigenschappen van de personeelsleden (via doorlichting of speciaal onderzoek). Maar na deze inspectie vroeg de UCLAF in mei 1997 om doorlichting van 59 vaste ambtenaren en in juli om doorlichting van nog eens drie vaste ambtenaren. Er werd geen verzoek gedaan met betrekking tot de tijdelijke personeelsleden of de gedetacheerde nationale experts, die samen meer dan de helft van het personeelsbestand van de UCLAF vormen.

2.29. Eind oktober 1997 waren slechts twee UCLAF-ambtenaren doorgelicht en in DG XIX en DG XX is tot dusver geen enkel rechtstreeks bij de fraudebestrijding betrokken personeelslid doorgelicht.

2.30. Voorts werden geen veiligheidsinspecties verricht bij de andere diensten die toegang hebben tot informatie betreffende fraudebestrijding (databases, vertrouwelijke documenten). De door de Commissie bewaarde persoonsdossiers van de personeelsleden die toegang hebben tot geheime informatie werden niet onderzocht, hoewel dit hoogst belangrijke inlichtingen op veiligheidsgebied zou kunnen opleveren.

2.31. Er is nog geen door de UCLAF toe te passen besluit genomen over de aanwerving van een voltijds veiligheidsambtenaar (gepland voor 1998) of over andere essentiële aangelegenheden zoals de beginselen voor de classificatie, de indeling in veiligheidsklassen van informatie, de controle van documenten en de registratie van stukken met een hogere indeling dan "restricted". Voorlopig wordt het dus aan elk personeelslid overgelaten voor de veiligheid van de informatie in het bezit van de UCLAF te zorgen.

2.32. Het feit dat de beschikking van de Commissie van 30 november 1994 ruim twee jaar na de reorganisatie van de diensten van de Commissie nog niet ten volle is uitgevoerd, terwijl de verantwoordelijkheden van de UCLAF steeds toenemen, geeft reden tot bezorgdheid. Bijzonder zorgwekkend is dat de geschiktheid van al het personeel dat toegang heeft tot gevoelige gegevens niet wordt onderzocht. De Kamer kreeg kennis van een specifiek geval waarin een ambtenaar op het eerste gezicht ongeschikt is voor een bepaalde functie waarin hij toegang heeft tot gevoelige gegevens.

Interne administratieve onderzoeken

2.33. Teneinde voldoende bewijzen te verzamelen om te kunnen beslissen of in een bepaald geval strafrechtelijke vervolging moet worden ingesteld, moet de UCLAF een administratief onderzoek verrichten en inzake de resultaten daarvan een standpunt innemen. Er bestaan zeer bekende gevallen (bijvoorbeeld in de sector toerisme) waarin dossiers voor de UCLAF-onderzoekers werden achtergehouden en waarin bezwarende documenten systematisch werden vernietigd. Zulke gevallen illustreren de noodzaak, aan de UCLAF bevoegdheden te verlenen waardoor zij in een zo vroeg mogelijk stadium toegang heeft tot alle dossiers van de ordonnateurs; dit gaat verder dan de eenvoudige instructie om in geval van vermoedelijke fraude de UCLAF te verwittigen. In een poging de situatie te verbeteren stelde de Secretaris-generaal van de Commissie in april 1996 een procedure vast waardoor de UCLAF onderzoeken kan verrichten nadat de Secretaris-generaal en de Directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer vooraf hebben ingestemd met specifieke voorstellen van de Directeur van de UCLAF.

2.34. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de methoden om bepaalde operationele taken van de UCLAF uit te voeren. De tabel toont ook aan dat op sommige gebieden ernstige tekortkomingen bestaan, bijvoorbeeld bij de omschrijving van de bevoegdheden van de UCLAF met betrekking tot het ondervragen van Commissieambtenaren en het onderzoeken van dossiers en kantoren in gebouwen van de Commissie.

3. ORGANISATIE VAN DE UCLAF

Structuur

3.1. Momenteel bestaat de UCLAF uit twee eenheden voor horizontale ondersteuning en vier operationele eenheden. De eerste eenheid (F1) is verantwoordelijk voor algemene beleidsaangelegenheden, juridische kwesties en coördinatie, de tweede (F2) voor inlichtingenwerk, informatie en evaluatie van de wetgeving, de derde (F3) voor de Structuurfondsen en andere gebieden, de vierde (F4)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

voor de handel in landbouwproducten, de vijfde (F5) voor de gemeenschappelijke marktordeningen in de landbouw en de zesde (F6) voor de eigen middelen. Voorts wordt de directeur van de UCLAF bijgestaan door een adviseur met specifieke bevoegdheden inzake externe opleiding, seminars, betrekkingen met de media en coördinatie van studies.

Huidige personele middelen

3.2. Om de beschikbare posten zo snel mogelijk te bezetten en de met de fraudebestrijding opgedane ervaring te vergroten heeft de UCLAF in 1994 en 1995 een groot aantal nationale ambtenaren met de vereiste ervaring en aangetoonde deskundigheid inzake financiën, politie, douane, gerechtelijke en fiscale aangelegenheden, geselecteerd en aangesteld op basis van tijdelijke contracten. Tabel 2 geeft het aantal personeelsleden van UCLAF en hun status per 15 september 1997 weer. Van de 126 personeelsleden zijn er slechts 60 (48 %) ambtenaar. De overige 66 hebben tijdelijke contracten waarvan de ene helft afloopt in 1997 en de andere helft in 1998. Daarnaast zijn er 20 personeelsleden in DG XIX en DG XX met enige verantwoordelijkheid inzake de fraudebestrijding.

3.3. Door de snelle werving van tijdelijk personeel kon de UCLAF in een minimum van tijd operationeel worden, maar wanneer vele van deze personeelsleden bij afloop van hun tijdelijk standaardcontract gelijktijdig vertrekken zouden er ernstige problemen kunnen ontstaan. Daarom heeft de UCLAF de nodige procedures aangevangen voor een algemeen vergelijkend onderzoek voor de werving van gespecialiseerde onderzoekers. Niettemin vindt de UCLAF dat er evenwicht moet zijn tussen de werving van vast personeel en een regelmatige wisseling van tijdelijk personeel, gedetacheerd door de bevoegde nationale autoriteiten.

3.4. Van meer recente datum is de werving van nationale rechtsgeleerden of magistraten met ervaring. De voortzetting van dit beleid om binnen de UCLAF een

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

contactpunt voor de vervolging te vormen met experts inzake strafrecht die in verbinding met de nationale gerechtelijke instanties bijstand en advies verlenen en zaken coördineren, zou een waardevolle bijdrage leveren aan de fraudebestrijding. De situatie zou verder kunnen worden verbeterd door de werving van nog meer ervaren magistraten of rechtsgeleerden zodat de UCLAF kan putten uit de ervaring van ten minste één magistraat of ander nationaal expert per lidstaat.

Financiële middelen

3.5. Met de methoden van de Commissie voor de raming van personeels- en inrichtingskosten (18), aangepast om rekening te houden met de dienstreiskosten van de UCLAF, schat de Kamer de kosten van de UCLAF voor het begrotingsjaar 1996 op circa 12,4 Mio ECU.

3.6. Afgezien van de kosten van de UCLAF voor personeel en huisvesting bedroegen de uitgaven van de Commissie voor de fraudebestrijding in 1996 11,1 Mio ECU en in 1997 (schatting) 11,9 Mio ECU (zie bijlage II).

3.7. Sommige fraudebestrijdingskredieten die uitsluitend aan de Commissie worden toegewezen hebben betrekking op specifieke UCLAF-activiteiten, zoals gespecialiseerde computerprogramma's, toegang tot databases, bepaalde computers enz. Zij worden in de praktijk opgenomen in begrotingsonderdeel A-3 5 3 0 en in specifieke gevallen in A-3 5 3 1. De fraudebestrijdingskredieten die rechtstreeks ten gunste van de lidstaten worden toegewezen worden door de UCLAF gebruikt voor de financiering van nationale controlestructuren, de bekostiging van de inzet van experts bij nationale onderzoeken of gezamenlijke onderzoeken met de Commissie en van uitgaven voor opleiding en voor de cofinanciering van bepaalde programma's ter invoering van nieuwe controlemethoden.

Werkmethoden

3.8. Bij het praktische werk van de UCLAF wordt in de eerste plaats uitgegaan van de informatie die uit de verschillende beschikbare bronnen wordt ontvangen (zie paragraaf 3.28). Deze wordt door het personeel van de UCLAF beoordeeld en dan wordt beslist om al dan niet een dossier te openen met betrekking tot de ontvangen informatie. De Kamer probeerde documentatie te vinden over het systeem om de dossiers te openen en te volgen, verslag erover uit te brengen en ze af te sluiten. Er bestaat echter geen gemeenschappelijk systeem en pogingen tot standaardisatie, met name via het interne beheerssysteem Pre-IRENE (zie bijlage III), hadden slechts weinig succes.

3.9. Er was een duidelijk verschil tussen de eenheden wat betreft het gebruik van het computersysteem Pre-IRENE. Dit liep uiteen van een bijna volledig gebruik van het systeem tot een minimaal gebruik van het computerhulpmiddel om een eenvoudige en onvolledige lijst van de dossiers van de eenheid bij te houden. Een aanzienlijk aantal ingevoerde dossiers werd nooit met behulp van het systeem bijgewerkt. De eenheden die het interne beheerssysteem Pre-IRENE niet ten volle benutten, hanteerden diverse methoden om de dossiers te volgen, zoals binnen de eenheid ontwikkelde spreadsheets en bijeenkomsten van onderzoekers van de eenheid. Deze verschillende listings en beheersmiddelen konden ten aanzien van het aantal gevallen niet op elkaar worden aangesloten.

3.10. Tabel 3 toont het aantal gevallen in de Pre-IRENE database van de UCLAF en de gevallen in andere soorten listings in de verschillende operationele eenheden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.11. Binnen de eenheden worden de gevallen normaliter toegewezen aan een bevoegd personeelslid dat verantwoordelijk is tegenover een coördinator en uiteindelijk tegenover het hoofd van de eenheid. Gezien het aantal gevallen in de meeste eenheden kan worden betwijfeld of het management in staat is lopende gevallen doeltreffend te controleren en beheren zonder een degelijk systeem voor beheersinformatie.

3.12. Aangezien in drie van de vier eenheden het aantal gevallen in de honderden loopt is het duidelijk dat het hoofd van de eenheid niet te allen tijde kan beschikken over alle noodzakelijke informatie. De coördinator moet ervoor zorgen dat de door hem gecontroleerde gevallen aan bepaalde normen voldoen en dat de chefs worden ingelicht over de vorderingen of problemen met de lopende gevallen. Het zou van nut zijn als de taak van de coördinator in alle eenheden gelijk was gedefinieerd en er een gestructureerd systeem voor verslaglegging over het beheer bestond. Momenteel zijn de coördinatoren te vaak belast met een groot aantal gevallen waarvoor zij persoonlijk verantwoordelijk zijn, terwijl ze ook verantwoordelijk blijven voor de coördinatie van door de afzonderlijke onderzoekers behandelde gevallen.

Beheer van de dossiers

3.13. Wegens de vertrouwelijke aard van de meeste gevallen zijn de details van een geval terecht alleen bekend bij degenen die ze moeten weten. Vaak zijn dat de onderzoeker, zijn coördinator en het hoofd van de eenheid. Bij een dergelijke regeling dienen echter beveiligingen te worden ingebouwd waardoor het verrichte werk wordt beschermd en ervoor wordt gezorgd dat het achteraf nuttig wordt gebruikt.

3.14. Gezien de huidige structuur van de UCLAF - zo'n 50 % van de onderzoekers heeft een tijdelijk contract dat binnen een jaar afloopt - is het waarschijnlijk dat in een aanzienlijk aantal gevallen de verantwoordelijke ambtenaar bij de opening van het dossier niet dezelfde zal zijn als bij de afsluiting. De dossiers over de gevallen moeten dan ook behoorlijk gestructureerd zijn zodat een ander UCLAF-personeelslid het geval kan overnemen als dit nodig mocht zijn. In de door de controleurs onderzochte gevallen bleek dat de meeste dossiers geen standaardstructuur hadden en dat de onderzoekers geen instructies hadden gekregen over de juiste structuur van een dossier. Voorts waren er ook geen richtlijnen inzake de norm waaraan documenten en noten moeten beantwoorden om te voldoen aan de minimumeisen die in de wetgeving van de lidstaten voor strafrechtelijke bewijsstukken worden gesteld.

3.15. De onderzochte dossiers varieerden van (enkele) goed gestructureerde, geïndexeerde en geannoteerde dossiers tot dossiers die niet veel meer waren dan een verzameling stukken die ongeordend in ringbanden waren opgeborgen. De meest voorkomende tekortkoming was het ontbreken van een duidelijke identificatie van de stukken in het dossier (geen lijst, vaak geen data, geen bronaanduiding en tenslotte vaak geen samenvatting van het geval). Zo de dossiers al verslagen over de voortgang of het controlebezoek bevatten, dan hadden deze geen uniforme inhoud en bleken zij niet binnen een bepaald tijdskader te zijn opgesteld, zoals een halfjaarlijks voortgangsverslag, een controleverslag dat binnen een bepaalde termijn na het controlebezoek werd voltooid enz. Voorts bevatten de dossiers zelden enig bewijs dat de coördinatoren en/of de hoofden van eenheden het werk hadden beoordeeld. Er bestaat geen overzicht van de aan elk geval bestede tijd en middelen. Bovendien bestaat er geen referentiesysteem om verwante gevallen te koppelen. Een ambtenaar had zes dossiers overgenomen en/of geopend over één en dezelfde verdachte.

3.16. Als men ziet dat vele nationale onderzoeksdiensten gedwongen zijn de onderzoeksdossiers voor het openbaar ministerie op een zeer gestructureerde wijze samen te stellen, valt moeilijk te vatten hoe de UCLAF-dossiers de basis kunnen vormen voor een zaak met inachtneming van de nationale wetgeving. Het openbaar maken van bewijs en van gebruikt en ongebruikt materiaal enz. zijn slechts enkele van de eisen van nationaal recht waaraan de Commissie zal moeten voldoen als zij de nieuwe Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 betreffende controles ter plaatse (zie de paragrafen 20-22 van bijlage I) wil toepassen.

3.17. Het gebrek aan algemene richtlijnen betreffende de vorm en inhoud van dossiers (of ten minste een aantal minimumeisen) moet worden aangepakt. De uitbreiding van de UCLAF van tien personeelsleden in 1987 tot 126 nu, samen met de toename van het aantal gevallen, betekent dat er doeltreffender methoden voor personeelsbeheer en dossiercontrole nodig zijn.

3.18. Door het gebrek aan discipline bij het beheer van de dossiers wordt het mogelijk deze te manipuleren, daar op elk ogenblik stukken kunnen worden toegevoegd of verwijderd. Dit zou de geloofwaardigheid van de UCLAF en de waarde van de geleverde bewijzen kunnen verminderen als de verdachte goede juridische bijstand heeft.

Samenwerking met de lidstaten

Knelpunten voor de diensten van de Commissie

3.19. Zowel op het terrein van de fraudebestrijding zelf als later op administratief en juridisch vlak is een volledige en eerlijke samenwerking in vertrouwen tussen de bevoegde instanties in de lidstaten en de fraudebestrijdingsstructuur van de Commissie noodzakelijk. Een klimaat van vertrouwen is onmisbaar om beleidslijnen die een volledige samenwerking vereisen, uit te voeren en resultaten te doen opleveren, vooral waar het gaat om gezamenlijk uitgevoerde onderzoeken. Het welslagen van de fraudebestrijding is ook afhankelijk van de mate waarin verantwoordelijkheden en informatie met de desbetreffende afdelingen in de lidstaten worden gedeeld.

3.20 Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 beoogt het juridisch gewicht van de bevindingen van de controleurs te verhogen door te bepalen dat de door de UCLAF-personeelsleden opgestelde verslagen in strafrechtelijke procedures toelaatbaar bewijs vormen (19). De controles en verificaties ter plaatse worden door de Commissie voorbereid en geleid in nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, die tijdig over voorwerp, doel en rechtsgrondslag van de controles en verificaties worden geïnformeerd.

3.21. De nieuwe Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 bepaalt dat de controleurs van de Commissie zich dienen "te houden aan de procedureregels van de wetgeving van de betrokken lidstaat" en dat zij ervoor moeten zorgen dat hun verslagen "worden opgesteld met inachtneming van de procedurevoorschriften die in de wetgeving van de betrokken lidstaat zijn vastgesteld". Dit houdt in dat de UCLAF te maken heeft met een enorme verscheidenheid aan systemen en procedures. De UCLAF wordt dus geconfronteerd met de wetgeving van 15 lidstaten en bovendien bestaan er binnen elke lidstaat verschillende organen voor wetshandhaving en onderzoek (gerechtelijke instanties die zijn gespecialiseerd in de bestrijding van financiële criminaliteit, naast de traditionele wetshandhavers, zoals diverse soorten politie, douanerechercheurs, fiscale autoriteiten, autoriteiten voor bedrijfstoezicht, rechterlijke instanties enz.). Elk van die organen kan andere regels hebben die moeten worden nageleefd. Latere uitbreidingen van de EU kunnen deze situatie alleen maar ingewikkelder maken.

3.22. De UCLAF pakt dit probleem aan door instructies op te stellen voor de uitvoering van onderzoeken krachtens de nieuwe verordening. Maar de UCLAF beschikt nog niet over een volledige set nationale wetten, regels en procedures dat zij aan de lidstaten heeft gevraagd. Zelfs na ontvangst daarvan zal het onvermijdelijk nog een hele tijd duren voordat volledige instructies kunnen worden opgesteld. Voorts moet deze maatregel worden ondersteund door ervaren personeel (al dan niet voor onderzoek) dat door de lidstaten wordt gedetacheerd.

3.23. Uit de eerste ervaringen blijkt dat de activiteiten van de UCLAF-ambtenaren, wegens de uitgebreide bevoegdheden krachtens de nieuwe verordening en wegens het feit dat de controlebezoeken ingevolge de verordening thans als antifraudeonderzoeken worden bestempeld, nauwgezet werden gevolgd door de juristen die de bezochte organisaties vertegenwoordigen. De hiervoor en in paragraaf 3.22 beschreven problemen kunnen verklaren waarom de UCLAF tot nu toe slechts vijf missies krachtens de nieuwe verordening heeft uitgevoerd.

Behandeling van de ingediende verzoeken

3.24. In verband met de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten is het bijzonder belangrijk dat de Europese en nationale autoriteiten de door hun partners ingediende verzoeken op constructieve wijze behandelen. Het is aan de lidstaten om te beslissen of een procedure moet worden aangevangen wanneer de Commissie de bevoegde nationale autoriteiten heeft ingeschakeld nadat zij voldoende bewijzen heeft verzameld. Maar wanneer de lidstaten tijdens een onderzoek de hulp van de Commissie inroepen, moet deze - ondermeer - het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen zodanig toepassen dat de lidstaten de nodige acties kunnen ondernemen.

3.25. De door het Protocol aan de Gemeenschappen toegekende voorrechten en immuniteiten hebben immers een functioneel karakter, in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd (20). Als er geen gevaar voor belemmering bestaat, is de Commissie dus verplicht afstand te doen van de onschendbaarheid van haar gebouwen en een huiszoeking door de bevoegde nationale autoriteiten toe te staan (artikel 1). En hoewel in artikel 12 wordt bepaald dat de ambtenaren zijn vrijgesteld van rechtsvervolging voor hetgeen zij in hun officiële hoedanigheid hebben gedaan, wordt de Commissie geacht deze immuniteit op te heffen wanneer zulks niet strijdig is met de belangen van de Gemeenschappen (artikel 18). Overeenkomstig artikel 19 van het Statuut van de ambtenaren moet het tot aanstelling bevoegde gezag machtiging geven wanneer een ambtenaar wordt gevraagd te getuigen inzake een aspect van een strafrechtszaak en dus ook over tijdens een huiszoeking in beslag genomen documenten. Deze machtiging kan slechts worden geweigerd, indien de belangen van de Gemeenschappen zulks vorderen en indien weigering niet kan leiden tot strafrechtelijke gevolgen voor de betrokken ambtenaar.

3.26. De Kamer stelde in actuele gevallen verschillende problemen vast. In drie van de door de Kamer onderzochte gevallen leidden de lidstaten de door de UCLAF gevraagde procedures niet in hoewel er bewijzen waren bijgebracht. Voorts ontbrak in een van de onderzochte gevallen de samenwerking tussen de lidstaten die nodig is in de door de UCLAF aangebrachte gevallen. Daar de UCLAF niet altijd volledig op de hoogte is van de redenen om niet samen te werken, is het moeilijk verder iets te ondernemen. In twee door de Kamer onderzochte gevallen heeft de Commissie de lidstaten niet of pas laat gevraagd een procedure in te leiden, ofschoon op grond van de beschikbare bewijzen het bestaan van ernstige onregelmatigheden kon worden vermoed. In één ander geval heeft de Commissie de immuniteit van drie ambtenaren pas 20 maanden na een verzoek van de bevoegde nationale instantie opgeheven (zie ook paragraaf 6.10).

3.27. De twee bezochte lidstaten bekritiseerden de UCLAF in die zin dat een zaak in eerste instantie goed werd aangepakt, maar dat de verdere behandeling en de follow-up beter konden. Er was sprake van gebrek aan overleg en feedback. In een bepaald geval had een lidstaat de UCLAF gecontacteerd ter voorbereiding van een actie, maar de UCLAF had niet alle informatie in haar bezit bekendgemaakt. De lidstaat verrichte daarop huiszoeking en ontdekte informatie in verband met een vermoedelijke fraude waarover de UCLAF reeds een dossier had. Tevens werd gewezen op het feit dat een door de UCLAF gestart onderzoek zonder reden scheen te zijn stopgezet. In een specifiek geval was een lidstaat bezorgd over het feit dat een meer dan een jaar voordien gesignaleerd geval van vermoedelijke fraude zo lang in handen van de UCLAF bleef zonder dat er iets concreets werd ondernomen. Tenslotte werd kritiek geuit op het feit dat in sommige gevallen het in de lidstaten verrichte werk werd voltooid zonder dat de UCLAF daarover een verslag of een brief toezond. In één geval konden de betrokken diensten van de Commissie het zelfs na twee jaar niet eens worden over de vraag of er al dan niet fraude was gepleegd.

Informatie- en inlichtingensystemen

Databases

3.28. Het zoeken en verzamelen van tot nog toe niet-beschikbare informatie in verband met de fraudebestrijding, het benutten van in een andere context beschikbare informatie en het combineren van informatie uit verschillende bronnen tot een samenhangend geheel zijn belangrijke middelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Door dit soort "inlichtingenwerk" methodisch te behandelen kan een beter beeld worden verkregen van de verschillende soorten fraude en fraudeurs en kan beter worden gezorgd voor de bescherming van de communautaire financiën (met een optimale kosten-batenverhouding). Met de fraudebestrijding is een zo enorme hoeveelheid informatie gemoeid dat gedetailleerde kennis van de resultaten van het op dat gebied verrichte werk noodzakelijk is vanaf de eerste onderzoeksfase tot aan de terugvordering en de oplegging van sancties.

3.29. Op basis van haar in maart 1994 bekendgemaakte strategisch programma besteedde de Commissie ruime middelen aan de uitbreiding van haar databases en informatienetwerken en aan de ontwikkeling van een rationele en geïntegreerde aanpak. Tabel 4 laat zien dat er nog zeer weinig gebruik wordt gemaakt van de database IRENE, waarin de mededelingen van de lidstaten over fraude en onregelmatigheden worden geregistreerd.

3.30. Met betrekking tot Pre-IRENE, de interne database voor dossierbeheer van de UCLAF, blijkt uit paragraaf 3.10 dat de toepassing ervan geen volledig succes is geweest. De UCLAF werkt momenteel aan IRENE 95, waarin IRENE en pre-IRENE worden samengevoegd en

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

gekoppeld aan andere informatiebronnen. Met het project "UCLAF Integrated Information Management Systems (UIMS)" zouden alle gegevens die op alle terreinen van communautaire activiteit beschikbaar zijn voor inlichtingen- en onderzoekswerk met elkaar in verband gebracht en geïnterpreteerd worden, maar het project werd opgeheven. In plaats daarvan werd het project "Integrated Information Intelligence Management System (IIIMS)" gestart. In het kader van het project DAF (Documentation Antifraude) werden vier elektronische registers voor lidstaten ingericht (Verenigd Koninkrijk, Spanje, Portugal en Griekenland) om aan te geven welke systemen ter voorkoming en opsporing van fraude in die landen bestaan. Dit project werd gestaakt omdat de lidstaten niet bereid waren steeds de nodige gegevens te verstrekken. Het APSO (Antifraud Policy Support Office), dat nuttig zou kunnen zijn om in de grote behoefte aan informatie te voorzien, wacht nog steeds op goedkeuring bij wege van een formele overeenkomst met het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO). Momenteel bestaat er enkel een "support cell" binnen de UCLAF, waar een B-ambtenaar op specifiek verzoek van de onderzoekers gegevens verzamelt.

3.31. De ontwikkeling van de databases met inlichtingen en dossiergegevens kende vertragingen en uitvoeringsproblemen. Wegens het geringe gebruik van de databases en de gedeeltelijke onbetrouwbaarheid van de daarin opgeslagen informatie kan ernstig worden betwijfeld of een van deze informaticamiddelen wel echt operationeel kan worden genoemd. Al te vaak blijken databases te worden vervangen door nieuwe modellen met ruimere mogelijkheden voordat er een elementaire database met bijvoorbeeld een lijst van lopende zaken is opgezet.

3.32. Momenteel hebben nationale onderzoeksdiensten geen rechtstreekse toegang tot IRENE/Pre-IRENE. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de UCLAF en de nationale autoriteiten eenzelfde geval onderzoeken zonder zich van dit dubbel werk bewust te zijn.

3.33. Tijdens de bezoeken aan de twee lidstaten werd door de nationale ambtenaren geopperd dat de UCLAF meer middelen moet inzetten voor grensoverschrijdend inlichtingenwerk in plaats van het aantal eigen inspecties te verhogen, omdat zij op dat gebied het meeste zou kunnen bijdragen aan het succes van de fraudebestrijding. (Hiertoe zouden de informele contacten tussen de UCLAF en Europol kunnen worden versterkt om op Europees niveau een inlichtingensysteem te vormen) (21).

3.34. Op het vlak van de rechtstreekse uitgaven beschikt de UCLAF niet over een enkele database waarmee informatie over de bedragen die werden vastgesteld en/of teruggevorderd wordt gekoppeld aan gevallen van fraude of onregelmatigheden. Aangezien de UCLAF te maken krijgt met steeds meer gevallen op dat terrein moet de invoering van dat soort database worden overwogen.

3.35. De systemen SCENT en CIS (Customs Information System) werden ontwikkeld voor de douanediensten van de lidstaten (zie bijlage III). In 1994 werden een aantal maatregelen genomen ter verbetering van de regeling douanevervoer:

- er werd een lijst opgesteld van zeer fraudegevoelige producten (22);

- er werd een alarmeringssysteem ("Early Warning System" - EWS) ingevoerd waarmee tussen het douanekantoor van vertrek en dat van bestemming informatie wordt uitgewisseld over zendingen fraudegevoelige producten, zodat het kantoor van vertrek kan worden verwittigd als de goederen niet zijn aangebracht.

3.36. Volgens de bezochte lidstaten is het EWS omslachtig. Het zou volledig gecomputeriseerd moeten zijn en op een meer selectieve basis moeten werken. Soortgelijke kritiek werd geuit in verband met de verzoeken in het kader van de regeling Wederzijdse bijstand. Daar zulke aanvragen vaak veel werk meebrengen, zouden een verklaring van de redenen voor het doen van een aanvraag of vergaderingen ad hoc om van gedachten te wisselen bijdragen tot een betere motivatie van de nationale diensten.

Andere informatiebronnen

3.37. In november 1994 vestigde de Commissie een permanent systeem voor het rechtstreeks doorgeven van informatie inzake communautaire fraude door in elke lidstaat een kosteloos telefoonnummer in te voeren. In 1995 en 1996 ontving de Commissie meer dan 8 000 meldingen. Een zeer beperkt aantal daarvan gaf aanleiding tot nader onderzoek. Ongeveer 50 meldingen leidden tot een formeel onderzoek. De Commissie werkt ook met informanten die worden betaald uit een begrotingsonderdeel ten bedrage van 200 000 ECU. In het tijdvak 1995-1997 waren met dit systeem slechts drie betalingen gemoeid.

4. FINANCIËLE FOLLOW-UP EN TERUGVORDERING

Algemeen overzicht

4.1. Terugvordering is een fundamentele verplichting en een logisch resultaat van het onderzoekswerk, aangezien in feite de rechtvaardigheid tegenover de belastingbetaler wordt hersteld door de schuldige persoon of organisatie het onrechtmatig verkregen financieel voordeel te ontnemen. Daarmee is het ook een der parameters voor het succes van de fraudebestrijding.

4.2. In beginsel kunnen de bedragen die gemoeid zijn met fraude en onregelmatigheden op het gebied van de eigen middelen en de indirecte uitgaven alleen worden teruggevorderd door de lidstaten, handelend krachtens het Gemeenschapsrecht en het nationale recht. Daarom moet de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten haar regelmatig via de verplichte procedures verslag uitbrengen, zodat op communautair niveau op basis van de beschikbare middelen rechtens passende maatregelen kunnen worden getroffen (23). De Commissie is echter goeddeels autonoom in verband met de directe uitgaven (24).

4.3. In haar verslag tot staving van de betrouwbaarheidsverklaring inzake de uitvoering van de begroting 1995 (25) stelde de Kamer dat de Commissie de aangegeven of bekende bedragen gemoeid met fraude of onregelmatigheden alsmede de vooruitzichten op de inning ervan moest vermelden. In haar jaarverslag 1993 over de fraudebestrijding kondigde de Commissie weliswaar aan dat dank zij de verfijning en de kwantitatieve en kwalitatieve verbetering van de invoerprocedures IRENE kon worden gebruikt voor het financiële toezicht op terugvorderingen in gevallen van fraude en onregelmatigheden, waarbij de capaciteiten van de betrokken operationele DG's optimaal zouden worden benut (26), maar een reeks problemen blijft bestaan.

4.4. De UCLAF moet de rol van katalysator spelen door de als ordonnateur optredende DG's stelselmatig te verzoeken een raming te maken van de schuld of de invorderingsopdrachten op basis van de vraag of de schuldvordering al dan niet als zeker, vaststaand en invorderbaar is aangemerkt. De UCLAF zendt de informatie die de lidstaten meedelen krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 (EOGFL-Garantie), (EG) nr. 1681/94 (Structuurfondsen) en (EG) nr. 1831/94 (Cohesiefonds) (27) en die in de database IRENE is opgenomen, naar DG XIX om deze te doen opnemen onder de "buiten de balanstelling opgenomen verbintenissen" van de Commissie. Op historische gronden worden de mededelingen krachtens Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 (traditionele eigen middelen) door de lidstaten naar DG XIX gezonden. Daar die informatie op papier werd verstrekt, moest DG XIX deze handmatig in de database IRENE invoeren. Vanaf begin 1997 zouden de lidstaten zelf de informatie via een elektronisch systeem rechtstreeks in de database invoeren. Maar wegens verschillende problemen wordt het systeem niet door alle lidstaten gebruikt.

4.5. IRENE geeft nog steeds geen nauwkeurig beeld van de situatie inzake de terugvordering in gesignaleerde gevallen van fraude en onregelmatigheden. De doeltreffendheid van de terugvorderingsprocedure heeft te lijden van het feit dat de verschillende betrokken DG's niet in voldoende mate samenwerken maar elk voor zich oplossingen voor hun specifieke problemen zoeken. Andere ernstige problemen zijn de traagheid van de interne administratieve procedures bij de Commissie en in de lidstaten en het hoge percentage van gevallen waarin de betrokken ondernemingen de terugvorderingsbesluiten aanvechten voor nationale rechterlijke instanties. Bovendien zijn de cijfers in vroegere jaarverslagen over de fraudebestrijding niet betrouwbaar (zie paragraaf 5.4).

Traditionele eigen middelen

4.6. Overeenkomstig het besluit betreffende de eigen middelen en Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad ter uitvoering daarvan moeten de lidstaten in gevallen waarin fraude of onregelmatigheden zijn vastgesteld alle verschuldigde bedragen vaststellen, boeken en terugvorderen (28). De Commissie moet ervoor zorgen dat de nationale autoriteiten de procedures voor terugvordering inderdaad aanvangen en voltooien, zodat aan de lidstaten kwijting kan worden verleend als hun beheer bevredigend kan worden geacht. Indien bedragen wegens faillissement of verjaring niet terugvorderbaar zijn, moet de lidstaat aantonen dat hij in dit verband al het mogelijke heeft gedaan; slechts dan hoeft hij de bedragen niet ter beschikking van de Gemeenschap te stellen.

4.7. De grootste moeilijkheid voor een doeltreffend financieel toezicht is het feit dat er sprake is van twee bevoegdheidssferen: enerzijds de boeking van de bedragen, waarvoor gewoonlijk een dienst boekhouding verantwoordelijk is, en anderzijds de opsporing en melding van fraude, waarvoor gewoonlijk specifieke afdelingen bestaan. Daarom is het niet gemakkelijk de IRENE-gegevens aan te sluiten op die welke in de lidstaten worden bewaard. Dit komt deels doordat in de specifieke B-boekhouding niet enkel bedragen in verband met fraude en onregelmatigheden zijn opgenomen, hetgeen ook niet de bedoeling van die boekhouding was.

4.8. De Commissie zou de situatie inzake de terugvordering van eigen middelen constant moeten doorlichten, zodat zij kan oproepen tot maatregelen die zij nodig acht ter correctie van tekortkomingen in het nationale optreden. Door de in paragraaf 4.4 beschreven technische problemen bevatte IRENE in september 1997 slechts informatie over de situatie in zeven lidstaten in 1996 en in acht lidstaten in 1997 en de gegevens betreffende de traditionele eigen middelen zijn bijna een jaar lang niet meer systematisch bijgewerkt.

4.9. Een andere moeilijkheid is dat de lidstaten tot juli 1996 niet verplicht waren hun verslagen regelmatig bij te werken en de teruggevorderde bedragen systematisch aan de Commissie te melden. Na de wijziging van de verordening wordt nu voorgeschreven dat de opgaven van invorderingen die de lidstaten in geval van fraude of onregelmatigheden toezenden, elk kwartaal tot in details worden bijgewerkt.

EOGFL-Garantie

4.10. Op het gebied van het EOGFL-Garantie werd de laatste jaren enige vooruitgang geboekt: van de in totaal 6 878 gevallen van onregelmatigheden die vóór 1993 waren gemeld, werden er 5 370 afgesloten; dat betekent dat de lidstaten alle verschuldigde bedragen hebben ingevorderd (5 043 gevallen) of dat de Commissie in verband met de goedkeuring van de rekeningen (29) heeft besloten de niet-invorderbare bedragen ten laste te brengen van de lidstaat (30) (28 gevallen) of van de Gemeenschap (299 gevallen). Maar in deze gevallen gaat het om betrekkelijk kleine bedragen (in totaal 228,7 Mio ECU); wanneer het gaat om grote bedragen vergt de invordering vaak veel tijd wegens de gerechtelijke procedures die moeten worden gevolgd. Zo waren er op het gebied van het EOGFL-Garantie 1 508 vóór 1993 gemelde gevallen voor een totaalbedrag van 549 Mio ECU nog niet afgesloten; in 400 gevallen liepen gerechtelijke procedures. Meer dan 80 % van al deze processen werd in twee lidstaten (Italië en Duitsland) aangespannen.

4.11. Beklemtoond moet worden dat niet alle lidstaten voldoen aan hun mededelingsplicht krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91. De Commissie heeft dit echter niet vermeld in de toelichtingen bij de "niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen", de potentiële lasten en tegoeden die bij haar jaarrekening 1996 zijn gevoegd.

Verbeteringen van de wetgeving op landbouwgebied

4.12. In 1995 stelde de Raad Verordening (EG) nr. 1469/95 (31) vast betreffende de maatregelen die moeten worden genomen ten aanzien van bepaalde begunstigden van uit het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde verrichtingen bij wie gevaar voor onbetrouwbaarheid bestaat. De uitvoeringsverordening (EG) nr. 745/96 van de Commissie (32), die gedetailleerde regels bevat, werd van kracht op 1 juli 1996.

4.13. Dit is de eerste keer dat de communautaire wetgeving een lijst voorschrijft (de zogenaamde "zwarte lijst") van marktdeelnemers - personen of ondernemingen - die doelbewust of door grove nalatigheid een onregelmatigheid hebben begaan; deze lijst kan door de bevoegde nationale autoriteiten worden gebruikt voor het nemen van de noodzakelijke preventieve maatregelen. De lidstaten kunnen deze marktdeelnemers verscherpte controles opleggen of andere maatregelen nemen, die kunnen reiken tot opschorting van betalingen of tijdelijke uitsluiting daarvan. De UCLAF heeft een gecomputeriseerd systeem opgezet om de informatie op te slaan en te verwerken en om ervoor te zorgen dat deze aan de andere nationale autoriteiten wordt doorgegeven.

4.14. Op 30 juni 1997 had de Commissie slechts vier mededelingen van drie lidstaten (33) ontvangen. Maar volgens de mededelingen van de lidstaten krachtens artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 595/91 hadden veel meer marktdeelnemers op de zwarte lijst moeten komen (34). Eigenlijk moet elke mededeling "zo spoedig mogelijk" worden gedaan (artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1469/95) op basis van "de eerste, ook louter interne, schriftelijke evaluatie door een bevoegde administratieve of gerechtelijke instantie, waaruit blijkt dat deze uit concrete feiten concludeert tot het bestaan van een doelbewust of door grove nalatigheid begane onregelmatigheid, onverminderd de mogelijkheid dat deze gevolgtrekking naderhand, in het licht van de ontwikkelingen van de administratieve of de gerechtelijke procedure, dient te worden herzien of ingetrokken" (artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 745/96). De Commissie (UCLAF) wil samen met de lidstaten de redenen voor het uitblijven van mededelingen nagaan en onderzoeken hoe door de UCLAF gecontroleerde gevallen moeten worden behandeld (35).

Structuurfondsen

4.15. In artikel 23 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad worden de taken van de lidstaten en van de Commissie als volgt omschreven: in eerste instantie zijn de lidstaten verantwoordelijk; zij moeten maatregelen nemen om "onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen", "verloren middelen te recupereren" en "de Commissie op de hoogte [te houden] van de daartoe genomen maatregelen en in het bijzonder van het verloop van de bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures" (artikel 23, lid 1). De Commissie beschikt over de bevoegdheden om de uitoefening van deze verantwoordelijkheid te controleren (artikel 23, lid 2).

4.16. De Gedragscode die de Commissie had opgesteld om nader aan te geven op welke wijze de lidstaten onregelmatigheden moesten melden, werd echter door het Hof van Justitie nietigverklaard omdat zij bepalingen bevatte die verder gingen dan hetgeen werd voorgeschreven in artikel 23, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 (36). Hoewel het arrest van het Hof van Justitie de rechtsgrondslag van de verplichting van de lidstaten om gevallen van fraude of onregelmatigheden te melden niet in twijfel trok, had het tot gevolg dat de informatiestroom stokte (37).

4.17. Artikel 23, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 werd in 1993 gewijzigd. Thans wordt bepaald dat de Commissie een gedetailleerde regeling zal opstellen voor de uitvoering van dat lid. Op die basis stelde de Commissie Verordening (EG) nr. 1681/94 vast betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit gebied (38).

4.18. Het is mogelijk op het gebied van het EOGFL-Garantie een lidstaat verantwoordelijk te stellen voor elke nalatigheid bij de invordering van de bedragen in verband met onregelmatigheden en de in te vorderen bedragen ten laste van de betrokken lidstaat te brengen op basis van de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen, maar die mogelijkheid wordt momenteel niet uitdrukkelijk geboden in de verordeningen betreffende de Structuurfondsen. Tijdens de Europese Raad van Madrid in december 1995 werd een uitbreiding van die procedure tot andere begrotingssectoren bepleit. Op 15 oktober 1997 legde de Commissie een document over betreffende de voorwaarden waaronder zij overeenkomstig artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad netto en mogelijke forfaitaire correcties bij de Structuurfondsen zou toepassen (39).

4.19. Op het gebied van de Structuurfondsen wordt momenteel elke onregelmatigheid of nalatigheid die leidt tot verduistering of onrechtmatig gebruik van betalingen door de Commissie in het kader van het partnerschap samen met de lidstaten onderzocht (40). In de praktijk komen terugbetalingen zelden voor en worden de ingevorderde bedragen herschikt of geherprogrammeerd ten behoeve van acties of uiteindelijke begunstigden die niet bij de onregelmatigheid waren betrokken; daarbij gelden specifieke voorwaarden, namelijk dat de lidstaat de onregelmatigheid overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1681/94 heeft gemeld en dat de herprogrammering doorzichtig was. De Commissie vermeldde bij de "buiten de balanstelling opgenomen verbintenissen" voor 1996 het totale bedrag van 81,8 Mio ECU dat krachtens Verordening (EG) nr. 1681/94 was meegedeeld, hoewel de verwachte terugbetalingen aan de communautaire begroting vrij gering zijn. De toelichtingen geven geen opheldering. Bovendien werd niet gesignaleerd dat sommige lidstaten niet aan hun verplichtingen voldoen daar zij niet stelselmatig alle gevallen of resultaten van invorderingsprocedures melden.

4.20. Wanneer er middelen worden herschikt (dus worden overgeheveld van het onregelmatige project naar een ander project), vergt de toepassing van een reeks relevante regels betreffende de herschikking met name de ontwikkeling van een typologie van te melden gevallen en de vaststelling van procedures ter verwerking van de verslagen in de afdelingen van de Commissie. In het algemeen kan worden gesteld dat de huidige situatie onbevredigend is. Tot nu toe is er geen "vademecum" opgesteld met een beschrijving van te melden onregelmatigheden. Er vindt geen regelmatige follow-up plaats van de door de lidstaten gemelde onregelmatigheden. Tijdens een bijeenkomst in april 1995 van vertegenwoordigers van de als ordonnateur optredende DG's voor de Structuurfondsen, DG XIX en DG XX, de juridische dienst en de UCLAF werd wel overeenstemming bereikt over praktische richtlijnen voor de afsluiting van programma's, maar de tenuitvoerlegging daarvan was onbevredigend. De als ordonnateur optredende DG's voor de Structuurfondsen maken geen enkel gebruik van hun toegangsrecht tot de database IRENE. De UCLAF zond hun in februari 1997 een nota over de gevallen waarin artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 moet worden toegepast en de meldingen krachtens Verordening (EG) nr. 1681/94 die tot dan waren ontvangen. De ontvangen feedback bleef echter zeer beperkt.

4.21. De mededelingen van de lidstaten bevatten soms onjuiste informatie of zijn onvolledig. In sommige gevallen is moeilijk uit te maken om welk project van een bepaald programma het precies gaat. Zo is het voor de Commissie moeilijk toezicht te houden op een eventuele herprogrammering. Een specifiek probleem betreft de regio Campania in Italië, die eind 1996 rechtstreeks meer dan 1 000 gevallen van onregelmatigheden meldde aan de UCLAF. Wegens het aantal voorgelegde gevallen en wegens de fouten en omissies in de mededelingen zou alleen een inhoudelijk onderzoek van de dossiers de middelen van de hele UCLAF-eenheid reeds voor lange tijd in beslag hebben genomen. Daarom werden deze gevallen niet in IRENE ingevoerd, maar voor nader onderzoek en classificatie teruggezonden naar de Italiaanse Permanente Vertegenwoordiging in Brussel. Aangezien de mededelingen werden ontvangen zal het uiterst moeilijk zijn de programma's in deze regio op wettige en regelmatige wijze af te sluiten.

5. BETROUWBAARHEID VAN DE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG OVER DE FRAUDEBESTRIJDING

Overgelegde gegevens

5.1. De bedragen die de Commissie in verband met de weerslag van onregelmatigheden op de communautaire begroting vermeldt in de jaarverslagen over fraudebestrijding tonen het financiële belang aan van enerzijds de door de lidstaten formeel gemelde onregelmatigheden en anderzijds de door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatigheden.

5.2. In recente publicaties werden deze bedragen voorgesteld als een soort prestatie-indicator, waarbij de gemiddelde omvang van de zaken en het totale aantal onregelmatigheden in de twee categorieën worden vergeleken (41). De Commissie zelf heeft in haar jaarverslag 1996 over fraudebestrijding een soortgelijke invalshoek. Volgens de door de Commissie goedgekeurde tekst beloopt het gemiddelde effect op de begroting van de door de Commissie onderzochte gevallen (dus de niet formeel door de lidstaten gemelde gevallen) 1,6 Mio ECU. Voor de gevallen van fraude of onregelmatigheden die door de lidstaten krachtens de verschillende verordeningen zijn gemeld is dat gemiddeld 130 000 ECU.

5.3. Volgens de Commissie wordt minder dan 5 % van alle ontdekte gevallen door de Commissie behandeld in nauwe samenwerking met de opsporingsdiensten van de lidstaten. Met deze gevallen is meer dan de helft van de betrokken bedragen in alle sectoren gemoeid (42). Hieruit blijkt de bewuste keuze van de Commissie om haar inspanningen te concentreren op de strijd tegen georganiseerde of geraffineerde fraude. Deze fraudegevallen, waarbij vaak personen of bedrijven zijn betrokken die vanuit een of meerdere landen werkzaam zijn, kunnen immers moeilijk door de lidstaten worden aangepakt zonder de actieve steun die hun enkel op communautair niveau kan worden geboden (43).

Betrouwbaarheid van de gegevens

5.4. De Kamer trachtte de cijfers in het jaarverslag 1996 over de fraudebestrijding te analyseren en vast te stellen of deze al dan niet een getrouw beeld van de werkelijke situatie geven. In theorie vormen de cijfers die worden voorgesteld als formeel door de lidstaten gemeld het totaal van de bedragen die de lidstaten mededelen krachtens de verschillende verordeningen betreffende de sectoren van communautaire inkomsten en uitgaven en die, met uitzondering van de eigen middelen, in de database IRENE zijn opgenomen (zie paragraaf 4.4 en bijlage I, tabel 1).

Y0722(02).1

5.5. Voor 1996 bevat IRENE 645 door de lidstaten meegedeelde gevallen op het gebied van de traditionele eigen middelen met een totale waarde van 123,1 Mio ECU. In het jaarverslag 1996 over de fraudebestrijding is sprake van 1 950 gevallen voor een totaalbedrag van 320 Mio ECU. In een noot wordt verklaard dat hierin een schatting voor de tweede helft van het jaar is begrepen. In de vorige jaren was het gebruikelijk het aantal/bedrag van het eerste halfjaar met twee te vermenigvuldigen. Er is dus een aanzienlijk verschil tussen het gepubliceerde cijfer en de in IRENE beschikbare cijfers.

5.6. Voorzover het gaat om de eigen middelen zou dit probleem voortaan niet meer mogen voorkomen, daar de lidstaten volgens Verordening (EG) nr. 1355/96 van de Raad (44) vaker, namelijk elk kwartaal, verslag moeten uitbrengen over de ontdekte gevallen van onregelmatigheden (zie paragraaf 4.9).

5.7. De bedragen in tabel 5 van de door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatigheden bestaan uit schattingen van het financiële belang van de door de UCLAF behandelde gevallen. Het aantal van deze gevallen uit verschillende bronnen zou in theorie moeten overeenkomen met het totaal van de gevallen in de database Pre-IRENE van de UCLAF. Maar aangezien die database nog niet volledig operationeel is, kwamen de cijfers slechts voor één van de vier eenheden uit deze bron. Wat betreft de drie andere eenheden werd voor de eenheid die het jaarverslag moest opstellen een nota opgesteld met een totaalbedrag van de geschatte financiële waarde van de behandelde gevallen. Onderzoek van die cijfers toonde aan dat circa 88 % van de vermelde bedragen was toe te schrijven aan slechts 12 % van de gevallen. Het geregistreerde bedrag aan BTW dat naar schatting op basis van het werk van de task forces voor sigaretten en alcohol in 1996 voor de eigen middelen van de Gemeenschap verloren ging, maakte ongeveer 36 % uit van het totale financiële effect van de categorie. Dit bedrag mag niet rechtstreeks worden vergeleken met de cijfers die formeel door de lidstaten zijn gemeld.

5.8. De totale waarde van de gevallen in tabel 5 is hoger dan de actuele waarde van de gevallen in Pre-IRENE (2 460 Mio ECU) omdat 49 gevallen uit meer dan één bron afkomstig zijn en in de tabel dus meer dan eens zijn geteld. Pre-IRENE bevat meer dan 142 gevallen waarvoor geen bron is geregistreerd.

5.9. Het feit dat deze cijfers, die worden voorgesteld als ontdekte onregelmatigheden, slechts schattingen zijn, wordt in de verslagen niet duidelijk aangegeven. Bronnen buiten de Commissie of de lidstaten worden niet vermeld. Bovendien worden de cijfers niet jaarlijks bijgewerkt om wijzigingen in het effect van de gevallen, ingevorderde bedragen, wijzigingen van de geschatte waarde, opgegeven gevallen enz. weer te geven. Veel gevallen die aanvankelijk werden opgegeven als door de Commissie in samenwerking met de lidstaten ontdekte onregelmatigheden zullen formeel worden gemeld en dus later ook als zodanig te boek staan. Door het feit dat de gevallen uit vorige jaren niet worden bijgewerkt ontstaat het gevaar dat sommige gevallen in beide categorieën worden vermeld en dus "dubbel worden geteld".

5.10. Twee "UCLAF-gevallen" die voortvloeiden uit controles van de Kamer, werden in de database Pre-IRENE opgenomen voor een totaalbedrag van 30 Mio ECU, zonder bronvermelding. In de jaarverslagen 1995/1996 werd voor deze twee gevallen een waarde van 58,5 Mio ECU vermeld. In IRENE zijn met betrekking tot dezelfde gevallen negen meldingen van vier lidstaten voor een totaalbedrag van 58,8 Mio ECU opgenomen. De samenvoeging tot één UCLAF-geval van wat de lidstaten aan IRENE melden als een aantal onregelmatigheden

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(per eenheid of voorval) geeft de lezer van de jaarverslagen de verkeerde indruk dat de gemiddelde waarde van een UCLAF-geval groter is dan de gemiddelde waarde van de door de lidstaten behandelde gevallen. In genoemd voorbeeld is de gemiddelde waarde bij de UCLAF 29 Mio ECU, terwijl die bij de lidstaten slechts 7 Mio ECU is.

5.11. De resultaten van het werk van de gespecialiseerde task forces (bijv. voor sigaretten, textiel) als weergegeven in de jaarverslagen, zijn qua waarde uiterst belangrijk. Hierbij is echter omzichtigheid geboden, want het gaat om geschatte cijfers en er bestaan geen nauwkeurige cijfers over de werkelijke invorderingen/besparingen voor de communautaire begroting.

6. CORRUPTIE EN DISCIPLINAIRE VERGRIJPEN

Corruptiebestrijding

6.1. Corruptie (zie bijlage I, paragraaf 26) is elk machtsmisbruik of elke onbetamelijkheid in het besluitvormingsproces, veroorzaakt door een ongepaste stimulans of voordeel; de georganiseerde misdaad hanteert dit middel vaak. Corruptie schaadt de belangen van de Unie op verschillende manieren. Ze brengt niet alleen schade toe aan de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, maar ondermijnt ook een correcte besluitvorming; ze vervalst de concurrentie en tart de beginselen van de open markt, met name het functioneren van de interne markt.

6.2. De noodzaak van corruptiebestrijding op het niveau van de Unie is reeds onderkend en er werden een aantal initiatieven genomen die relevant zijn op dit gebied (45). Maar omdat deze geen deel uitmaken van een geïntegreerde aanpak, kwam de Commissie op 21 mei 1997 met een Mededeling aan de Raad en het Europees Parlement (46) om de hoofdlijnen te schetsen van een breed beleid van de Unie ter bestrijding van corruptie. Dit document vormt een goede basis voor voorstellen en acties van de Commissie ter bestrijding van corruptie op specifieke beleidsterreinen, maar heeft geen betrekking op interne corruptie in de communautaire instellingen. Ook de Werkprogramma's Fraudebestrijding van de Commissie bevatten geen strategie voor het aanpakken van corruptie (47).

Toewijzing van verantwoordelijkheden

6.3. De verantwoordelijkheid voor de strijd tegen interne corruptie is niet duidelijk. In de nota van de secretaris-generaal dd. 14.4.1997 met de titel "Acties die moeten worden ondernomen bij verdenking van fraude, onregelmatigheden en disciplinaire vergrijpen" werd herinnerd aan de bevoegdheid van de UCLAF inzake "alle kwesties in verband met gevallen van verdenking van fraude tegen de begroting van de Gemeenschap". Hoewel de directeur van de UCLAF in mei 1996 erop wees dat een duidelijke schriftelijke verwijzing naar corruptie noodzakelijk zou zijn om verwarring inzake de verantwoordelijkheden van de UCLAF te voorkomen, is er nog steeds geen duidelijke formele schriftelijke instructie welke dienst deze taak op zich moet nemen.

6.4. Momenteel behandelt de UCLAF ongeveer 40 gevallen met een "intern aspect". Deze uitdrukking werd door de UCLAF gekozen omdat de grenzen tussen corruptie, belangenconflicten, favoritisme of slecht beheer vaak moeilijk te vinden zijn en gevallen een of meer van de beschreven aspecten kunnen vertonen. De meeste van deze gevallen hebben betrekking op directe uitgaven, maar er zijn ook gevallen die verband houden met het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen.

Gebrek aan duidelijke richtlijnen voor administratieve onderzoeken

6.5. Hoewel er in een organisatie met de omvang van de Commissie een aantal corruptiegevallen te verwachten zijn, is er geen standaardprocedure voor de behandeling van zulke gevallen vastgesteld. Ondanks het feit dat sommige gevallen reeds meerdere jaren oud waren, werd er met de procedures voor het onderzoeken van zulke gevallen telkens geïmproviseerd. Er bestaan geen duidelijke richtlijnen over de vraag hoe de administratieve onderzoeken moeten worden verricht. Er zijn nog twijfels over de bevoegdheden van de ambtenaren van de UCLAF en de Veiligheidsdienst wat betreft het doorzoeken van gebouwen, de inbeslagneming van eigendommen en documenten en de ondervraging van ambtenaren, alsook over de rechten en verplichtingen van de verdachten. Misschien nog erger is het feit dat niet duidelijk is in welke fase de nationale vervolgende instanties moeten worden verwittigd, dus wanneer de belangrijke overgang van een administratief naar een gerechtelijk onderzoek plaatsvindt (48).

6.6. De huidige situatie leidt tot het ernstige en onaanvaardbare risico dat elk verricht onderzoek zal falen omdat de wetten betreffende het onderzoeken van zulke gevallen niet zijn nageleefd en elke latere rechtsvervolging dus niet-ontvankelijk zal zijn.

6.7. De regels betreffende het verzamelen van bewijs en het latere gebruik daarvan lopen in de verschillende lidstaten sterk uiteen. Dit geldt in het bijzonder voor de documenten die een persoon, die later in een strafproces terechtstaat, tijdens een voorafgaand administratief onderzoek heeft moeten overleggen. De regels aangaande de uitsluiting van onwettig verkregen bewijsmateriaal en het moment waarop een verdachte in beschuldiging wordt gesteld en dus bijzondere rechten krijgt (met name het recht om/van de telastlegging in kennis te worden gesteld, het recht om te zwijgen, het recht op bijstand door een raadsman van zijn keuze enz.) verschillen eveneens van de ene lidstaat tot de andere (49).

Toepassing van een "zero tolerance"-beleid

6.8. Vele van de door de UCLAF onderzochte gevallen werden aangebracht door personeelsleden van de Commissie die hun verdenkingen betreffende andere ambtenaren uitten. In alle soorten organisaties bleek dit een van de belangrijkste informatiebronnen voor de ontdekking van corrupte praktijken te zijn (50). Ter bevordering van een sfeer waarin dit soort informatie wordt doorgegeven en fraude of corruptie niet worden getolereerd moet de Commissie een duidelijk en ondubbelzinnig beleid voeren.

6.9. In de organisatie moet een antifraudestemming heersen en de leiding moet bereid zijn te tonen dat gevallen van vermoedelijke interne fraude, corruptie, disciplinaire vergrijpen of slecht beheer op een professionele wijze zullen worden onderzocht en dat indien zij bewezen worden, op strikte en doorzichtige wijze de passende disciplinaire maatregelen zullen worden genomen. Als dit zogeheten "zero tolerance"-beleid (51) wordt uitgevoerd in de communautaire instellingen, moeten daarbij de bepalingen van het Statuut en het Financieel Reglement strikt worden toegepast. Maar in deze context ontbreken definities en richtlijnen betreffende de disciplinaire verantwoordelijkheid en geldelijke aansprakelijkheid van de deelnemers aan de financiële procedures: ordonnateurs, financieel controleurs, rekenplichtigen en voorschotkasbeheerders; de Kamer heeft dit reeds eerder bekritiseerd (52).

6.10. Voorts zou er een verplichting moeten bestaan de bevoegde vervolgende instanties in te lichten over elke verdenking van fraude en corruptie. In dit verband moet terdege duidelijk zijn dat het "Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten" niet kan of zal worden gebruikt ter bescherming van een lid van het leidinggevend of uitvoerend personeel. Bovendien mag het niet voorkomen dat de Commissie de bevoegde gerechtelijke instantie van een lidstaat vraagt haar verzoek tot opheffing van de immuniteit te rechtvaardigen door toezending van relevante stukken. Het moet volstaan dat op grond van de specifieke nationale regels en procedures een met redenen omkleed verzoek wordt ingediend. Als de Commissie ervan overtuigd is dat haar ambtenaar aan zijn verplichtingen heeft voldaan, kan zij hem juridische bijstand verlenen krachtens artikel 24 van het Statuut. In dit verband moet worden bedacht dat alleen in een formeel gerechtelijk onderzoek en uiteindelijk een rechtszaak kan worden uitgemaakt of een verdachte volgens het strafrecht al dan niet schuldig is (53).

Vastgestelde problemen

6.11. Momenteel is het beleid van de Commissie verre van duidelijk; gevallen slepen jarenlang aan en personeelsleden worden in een andere functie overgeplaatst maar blijven in de organisatie (54). In vele van de onderzochte gevallen kon de UCLAF geen toereikend bewijs van corruptie bijbrengen. Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de aanvankelijke verdenking niet gerechtvaardigd was of dat de UCLAF niet in staat was wangedrag te ontdekken. Het is in ieder geval moeilijk voor de UCLAF, toereikend bewijs te vinden als bijvoorbeeld betalingen aan derden werden doorgegeven, want geen enkele Europese instelling is bevoegd huiszoeking te doen, bankrekeningen te analyseren enz. Zulke acties kunnen enkel worden ondernomen met instemming van de betrokkenen of na een machtiging van de bevoegde gerechtelijke instanties. Niettemin was de UCLAF in staat in alle onderzochte gevallen van vermoedelijke corruptie duidelijke bewijzen te ontdekken voor disciplinaire vergrijpen (ernstig wanbeheer, favoritisme, belangenconflicten enz.). Maar slechts in uitzonderlijke gevallen werden er tuchtprocedures aangespannen (55).

6.12. Er waren gevallen waarin een administratief onderzoek werd verricht (tijdens het onderzoek of na indiening van een eindverslag door de UCLAF) zonder dekking van het Statuut of een andere regeling. In zulke gevallen zal de met het onderzoek "ad hoc" belaste ambtenaar (gewoonlijk een niet tot het betrokken DG behorende directeur) waarschijnlijk problemen krijgen (transcriptie van de notulen van de verhoren/gesprekken/hoorzittingen; aanwezigheid van advocaten; opsporing/vordering van documenten). Ook hier bestaan geen richtlijnen inzake het verrichten van zulke onderzoeken.

6.13. Op grond van de opgedane ervaring kan de vraag worden gesteld of de UCLAF met haar huidige structuur wel belast moet worden met de behandeling van gevallen van corruptie waarbij personeelsleden van de Commissie betrokken zijn. Deze verantwoordelijkheid zou onverenigbaar kunnen zijn met het partnerschap tussen de operationele DG's en de UCLAF dat nodig is om de onderzoeken van de UCLAF te doen slagen. Overwogen moet worden een aparte eenheid te vormen die automatisch in kennis wordt gesteld van elke verdenking van corruptie en die beschikt over het gezag en de middelen om de nodige onderzoeken te verrichten.

7. CONCLUSIE

7.1. Daar bij dit onderzoek niet uitgebreid aandacht werd besteed aan de lidstaten en de operationele DG's van de Commissie, zijn de bevindingen toegespitst op de UCLAF. Vooral sinds 1990 heeft de Commissie zich ten zeerste ingespannen in haar strijd tegen fraude met betrekking tot Europese middelen, hetgeen leidde tot een beter juridisch en administratief kader voor de fraudebestrijding. Eind 1994 begon de Commissie met de vorming van de UCLAF als centrale dienst met de vereiste kennis inzake financiën, politie, douane, rechtspleging en belastingen. Maar verbeteringen in de veiligheidsmaatregelen, de interne beheersprocedures, de informatiesystemen en de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn van vitaal belang.

7.2. Een algemene evaluatie van de tot dusver door de UCLAF bereikte resultaten is moeilijk. Wel kan worden gezegd dat de informatie over de invorderingen die door de lidstaten wordt meegedeeld en in de jaarverslagen inzake fraudebestrijding wordt opgenomen, niet betrouwbaar is en niet aangeeft of de invorderingen te danken zijn aan het werk van de UCLAF of aan dat van de nationale autoriteiten. Voorts bestaat er op het gebied van de directe uitgaven geen vlot toegankelijke informatie over het totale bedrag dat als gevolg van de onderzoeken van de UCLAF kan worden ingevorderd. De "zwarte lijst" en het "fraudebestendig-maken" van wetten zijn instrumenten die pas sinds kort worden ingezet en hebben tot dusverre slechts een beperkt effect.

7.3. De UCLAF heeft behoefte aan een beheerssysteem met informatie over de staat van lopende of vroegere dossiers vanaf het moment waarop uit melding of onderzoek de eerste verdenking ontstond tot aan het administratief onderzoek, de inschakeling van de nationale autoriteiten, het strafrechtelijk onderzoek, de vervolging, het proces, de uitspraak en de invordering. Zonder zo'n systeem is een algemene evaluatie van de prestaties van de UCLAF nagenoeg onmogelijk.

7.4. De eerste stappen zijn gezet in een ambitieus programma om fraude tegelijkertijd van alle kanten aan te pakken (preventie, wetshandhaving en administratieve en gerechtelijke samenwerking). Toch zijn er nog grote inspanningen vereist om deze initiatieven volledig effect te doen sorteren. De overeenkomsten en de protocollen die in het kader van de derde pijler werden gesloten, zijn nog geen van alle geratificeerd.

7.5. Fraude ten koste van de communautaire begroting is vaak transnationaal. Maar de wetshandhavers werken volgens een enorm aantal verschillende procedures, los van elkaar en op een zeer tijdrovende manier. De fraudeurs kunnen daarentegen zonder tijdverlies werken met behulp van hun internationale contactnetwerken. De bestaande procedures zijn eenvoudigweg niet opgewassen tegen de nieuwe criminele netwerken. Steun van de Commissie en informatie-uitwisseling tussen de UCLAF en de gerechtelijke instanties van de lidstaten vormen het begin van een oplossing. Toch is er nog een grote hindernis, namelijk het ontbreken van gemeenschappelijke criteria voor het bewijs, waardoor lidstaten het in andere lidstaten verzamelde bewijs niet aanvaarden. Daarom is een "Europees rechtshandhavingsgebied" (56) noodzakelijk, met duidelijke en begrensde doelstellingen die overeenkomen met de specifieke verantwoordelijkheden van de instellingen inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

7.6. De UCLAF heeft een zware rol. Zij heeft administratieve taken in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, die onder de eerste pijler vallen, maar zij heeft ook verantwoordelijkheden inzake gerechtelijke onderzoeken, die tot de derde pijler behoren; daarbij ontbreekt haar de steun van een onafhankelijke Europese gerechtelijke instantie die in staat zou zijn onderzoeken te starten en te leiden en zo nodig vervolgingen in te stellen. Het in paragraaf 3.4 beschreven contactpunt voor verbindings- en strafrechtexperts vormt slechts een aanzet voor de oplossing voor de bestaande problemen (57). Op 25 november 1997 deed de Commissie een mededeling aan de Commissie Begrotingscontrole van het Parlement (doc. SEC(97) 2198) toekomen met de titel: "Verbetering van het optreden tegen onbekwaamheid, financiële onregelmatigheden, fraude en corruptie".

7.7. De UCLAF is niet bevoegd om onderzoeken te verrichten in verband met de andere communautaire instellingen. In de communautaire context moet dit worden beschouwd als een ernstige tekortkoming in het juridisch en organisatorisch kader van de fraudebestrijding. Bij voorrang moet worden gezocht naar een oplossing voor dit probleem en elk voorstel ter reorganisatie van de fraudebestrijding op Europees niveau moet daarop gericht zijn. In dit verband is het ook noodzakelijk de verantwoordelijkheden van Europol en de UCLAF zodanig te omschrijven dat er sprake kan zijn van synergie.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 10 en 11 juni 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Overeenkomstig het wettelijk en administratief kader behoren de acties ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad in eerste instantie tot de verantwoordelijkheid van de lidstaten (zie hoofdstuk 2). Om die reden werd besloten in dat deel ook controles op nationaal niveau te behandelen.

(2) COM(87) 572 def.

(3) SEC(95) 249. Beklemtoond moet worden dat de UCLAF naast zijn onderzoeksactiviteiten nog andere verantwoordelijkheden heeft; zie paragraaf 2.20.

(4) COM(94) 92 def.

(5) Het werkprogramma 1997/1998 van de Commissie betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de fraudebestrijding (COM(97) 199) bevat ook een korte evaluatie van de sinds 1994 bereikte resultaten.

(6) PB C 251 van 15.8.1997.

(7) PB C 316 van 27.11.1995.

(8) Zie "Fraud without Frontiers", een studie over de internationale fraude in de Europese Unie, in 1997 verricht door Deloitte & Touche European and International Fraud Group voor de Europese Commissie (Task force Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, Eenheid Samenwerking op justitieel gebied).

(9) Zie het eindverslag "Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation" van het Seminar over de wettelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te Brussel in november 1993; Oak Tree Press, Dublin, 1994.

(10) Zie "Corpus Juris (hierna te noemen het Corpus Juris) houdende strafrechtelijke bepalingen ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie". Deze studie werd op verzoek van het Europees Parlement en onder auspiciën van het Directoraat-generaal Financiële Controle van de Commissie verricht door onderzoekers van de Europese juristenvereniging voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap; Parijs 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (Uitvoering van aanbeveling nr. 7 van SEM 2000, fase II).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Naast deze algemene richtlijnen werden gedetailleerde regels vastgesteld voor de verdeling van de verantwoordelijkheden op het gebied van de landbouw, de douane en de indirecte belastingen.

(15) De Algemene Inspectie wordt voor deze gevallen niet als een geschikt contactpunt beschouwd daar zij niet is betrokken bij de lopende beheerstaken. Zij heeft tot taak toezicht te houden op de doeltreffendheid van de verschillende diensten van de Commissie in verband met hun regelgeving, gebruik van middelen en resultaten.

(16) Rechtstreeks contact met de veiligheidsautoriteiten in de lidstaten moet via de Veiligheidsdienst worden gelegd.

(17) COM(94) 3282 van 1.3.1995 houdende vervanging van het besluit van 7.7.1986 houdende bepaling van de veiligheidsklasse van documenten en vaststelling van de op vertrouwelijke documenten toepasselijke veiligheidsmaatregelen.

(18) Document DG IX, ref. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Zie aanbeveling nr. 20 in het eindverslag van de tijdelijke enquêtecommissie van het Europees Parlement over het communautair douanevervoer (PE 220.895 def.).

(20) Zie de beschikking van het Hof van Justitie van 13 juli 1990 in zaak C-2/88, Imm. Zwartveld, Jur. 1990, I-3372, overweging 19.

(21) Zie ook het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (97/C 251/01, PB C 251 van 15.8.1997), met name blz. 9.

(22) Besluit nr. 2/94 van de gemengde commissie EEG-EVA "Gemeenschappelijk douanevervoer" (94/848/EG) van 8 december 1994, PB L 371 van 31.12.1994. Gevoelige producten zijn die waarvoor bij import in de Gemeenschap hoge heffingen of bij export naar een derde land zeer hoge restituties gelden.

(23) Verordening (EEG) nr. 595/91 voor het EOGFL-Garantie, Verordening (EEG) nr. 4253/88 voor de Structuurfondsen en Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 voor de eigen middelen.

(24) De Commissie is echter niet bevoegd, de terugvordering van vastgestelde schulden af te dwingen.

(25) PB C 395 van 31.12.1996.

(26) Zie het jaarverslag 1993 van de Commissie "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Fraudebestrijding." COM(94) 94 def., blz. 49.

(27) Tot nu toe werd nog geen enkele mededeling krachtens Verordening (EG) nr. 1831/94 ontvangen.

(28) Zie het jaarverslag 1996 van de Europese Rekenkamer.

(29) De procedure is beschreven in artikel 8, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad en in artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 595/91 van de Raad.

(30) De lidstaat wordt belast als hij niet al het mogelijke heeft gedaan om de betrokken bedragen in te vorderen of zelf nalatig is geweest.

(31) PB L 145 van 29.6.1995.

(32) PB L 102 van 25.4.1996.

(33) Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(34) In document COM(97) 417 wijst de Commissie erop dat de lidstaten alleen op het gebied van de uitvoerrestituties al 72 onregelmatigheden meldden, waarbij de grens van 100 000 ECU overschreden werd (krachtens artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 745/96 worden alle over een periode van een jaar door dezelfde marktdeelnemer begane onregelmatigheden samengeteld).

(35) Zie COM(97) 417 def., blz. 2 en 3.

(36) Arrest van 13 november 1991 in zaak 303/90, Franse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.

(37) Zie het jaarverslag 1994 van de Commissie "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Fraudebestrijding." COM(95) 98 def., blz. 11.

(38) PB L 178 van 12.7.1994.

(39) Zie ook Verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997; PB L 290 van 23.10.1997.

(40) Artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad.

(41) Zie het verslag Bösch (PE 222.169), blz. 8, of het UK Parliament Select Committee on European Legislation, Fight against Fraud Programme, Londen 1997, blz. xxiii.

(42) Zie het jaarverslag 1996 inzake fraudebestrijding (COM(97) 200 def. van 6.5 1997), blz. 22. Intussen is het jaarverslag over 1997 gepubliceerd. Dit rapport maakte geen deel uit van de controle van de Kamer.

(43) Zie het jaarverslag 1995 inzake fraudebestrijding, blz. 80 (COM(96) 173 def.).

(44) PB L 175 van 13.7.1996.

(45) De Overeenkomst inzake de strijd tegen corruptie (zie paragraaf 2.4), de Resolutie van het Europees Parlement betreffende corruptie van 15 december 1995 (rapporteur Mevrouw Salisch) en het Actieplan van de Groep op hoog niveau inzake de georganiseerde criminaliteit (PB C 251 van 4.9.1997) benadrukken de noodzaak de strijd tegen corruptie op te voeren. Voorts werd op 6 oktober 1997 een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld betreffende onderhandelingen in de Raad van Europa en de OESO over corruptiebestrijding (PB L 279 van 13.10.1997).

(46) COM(97) 192 def. Dit document werd opgesteld door de Task force Justitie en binnenlandse zaken.

(47) Voor het werkprogramma 1997 werd dit door het Europees Parlement uitdrukkelijk bekritiseerd (zie PE 222.169).

(48) Ook het verslag Bösch (PE 222.169, blz. 4) bevat kritiek op de ontoereikendheid van de bepalingen inzake de behandeling van gevallen van corruptie in de eigen gelederen van de Commissie.

(49) Zie "Corpus Juris" blz. 134-140.

(50) "Zero tolerance", S. Burns, Accountancy, augustus 1997.

(51) Zie "Fraud without frontiers, an executive summary of the study for the EC on international fraud within the European Union", Deloitte & Touche European fraud and international disputes group, blz. 1.

(52) Advies 4/97 van de Rekenkamer over een voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23.2.1998); hierna te noemen advies 4/97.

(53) Zie de beschikking van het Hof van Justitie van 13 juli 1990 in zaak C-2/88, Imm. Zwartveld, Jur. 1990, I-3372, overweging 19.

(54) Ook in het verslag Bösch (PE 222.169, blz. 15) wordt het ontbreken van een zero tolerance-beleid bekritiseerd: "Door een reeks van gevallen die zich recentelijk hebben voorgedaan is de aandacht gevestigd op het feit dat de betrekkelijk soepele financiële cultuur binnen de Commissie heeft geleid tot gevallen van corruptie binnen haar eigen apparaat die - en dat is wellicht nog verontrustender - gedurende lange tijd helemaal niet werden onderzocht.".

(55) Zie ook advies 4/97 van de Kamer, met name de paragrafen 5.20-5.23.

(56) Toespraak van de heer Klaus Hänsch, Voorzitter van het Europees Parlement, tot de deelnemers aan de interparlementaire conferentie inzake fraude, op 23 en 24 april 1996 gehouden op initiatief van de Commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement.

(57) Dit biedt echter geen oplossing voor het probleem dat de UCLAF niet het recht heeft fraude bij andere Europese instellingen aan te pakken. Bovendien kan de vraag worden gesteld of de UCLAF bevoegd moet zijn inzake corruptiebestrijding.

BIJLAGE I

BASISWETGEVING BETREFFENDE FRAUDEBESTRIJDING

Inleiding

1. Vrijwel alle eigen middelen van de Gemeenschap worden geïnd door de lidstaten en ongeveer 80 % van de communautaire middelen (hoofdzakelijk die van het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen) worden door de lidstaten aan de uiteindelijke begunstigden uitbetaald (indirecte uitgaven). De uitgaven voor de landbouw worden beheerd door de nationale betaalorganen. De Structuurfondsen worden beheerd door de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de communautaire programma's, met name op regionaal en lokaal niveau. De Commissie speelt een belangrijke rol inzake coördinatie en toezicht. Door recente wetswijzigingen werd de rol van de Commissie op het gebied van de controle versterkt.

2. De directe uitgaven worden door de Commissie zelf onder contract beheerd, zonder dat op de lidstaten enige formele verplichting rust. Het betreft uitgaven voor administratie, energie, onderzoek, milieu, interne markt, industrie, toerisme, cultuur en audiovisuele media, het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en de samenwerking met de landen in Midden- en Oost-Europa (PHARE), de onafhankelijke staten van de voormalige Sovjetunie (TACIS), de mediterrane landen (MED) en de landen in Latijns-Amerika en Azië.

De twee pijlers en de fraudebestrijding

3. Door de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ontstond er een nieuw institutioneel kader voor de fraudebestrijding op basis van de eerste en de derde pijler.

De eerste pijler

Bepalingen in de drie Gemeenschapsverdragen

4. De bestrijding van fraude werd als doelstelling formeel vastgelegd in specifieke bepalingen in de drie Gemeenschapsverdragen: het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG), het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), binnen de zogeheten eerste pijler van de institutionele structuur van de Unie (artikelen 209 A EG, 183 A Euratom en 78 decies EGKS). Daarin wordt duidelijk bepaald: "De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap wo