NL Publicatieblad van de Europese Unie C 177/13

ADVIES VAN DE RAAD

van 8 maart 2005

over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008

(2005/C 177/05)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op 8 maart 2005 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008 behandeld. Het programma voldoet aan de gegevensvereisten van de „gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's”. Het bevat alle verplichte gegevens (2), maar er ontbreekt een facultatief gegeven (de langetermijnuitgaven voor de gezondheidszorg).

In het macro-economische scenario dat aan het geactualiseerde programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei geleidelijk zal aantrekken van 3,9 % in 2004 tot 4,6 % aan het einde van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario op nogal gunstige groeihypothesen gebaseerd te zijn. De inflatieprognoses van het geactualiseerde programma lijken over het algemeen realistisch.

Op 5 juli 2004 heeft de Raad besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond en heeft hij de aanbeveling gedaan dit tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren. In de actualisering wordt de volgende evolutie van het tekort geschetst: 4,4 % van het BBP in 2004, 3,6 % in 2005, 2,9 % in 2006, 2,2 % in 2007 en 1,6 % in 2008. Deze cijfers stroken met de beslissing van Eurostat van 23 september 2004, op grond waarvan pensioenfondsen die deel uitmaken van de tweede pijler tijdelijk, tot de verstrekking van begrotingsgegevens in maart 2007, bij de overheid mogen worden ingedeeld. De Hongaarse autoriteiten hebben besloten om van die mogelijkheid gebruik te maken en hebben in hun presentatie van de cijfers betreffende het overheidstekort de kosten van de tweede pijler die voortvloeien uit de pensioenhervorming van 1998 buiten beschouwing gelaten (3). De streefdatum voor de correctie van het buitensporig tekort wordt in de actualisering behouden. Na de geraamde consolidatie met 0,9 procentpunt BBP in 2004, gaat het geactualiseerde programma uit van een jaarlijkse aanpassing met circa 0,6-0,7 procentpunt gedurende de resterende periode. De consolidatiestrategie in de actualisering is gebaseerd op een verlaging van de uitgavenquote, geschraagd door structurele hervormingen, en gekoppeld aan een meer gematigde daling van de inkomstenquote. De meest uitgesproken uitgavenvermindering zou in 2005 worden doorgevoerd, voornamelijk door een daling van de rentelast met 0,5 procentpunt en een beperking van de overheidsinvesteringen met 1,7 procentpunt. De terugval van de overheidsinvesteringen zou worden gecompenseerd door een toegenomen gebruik van publiek-private partnerschappen. De planning en de kwantificering van de uitgavenbeperkende maatregelen in de laatste jaren van het programma zijn niet voldoende gedetailleerd. Het aanpassingstraject van het primaire tekort zou gelijk zijn aan het traject voor de terugdringing van het overheidstekort. Het primaire tekort zou in 2008 worden omgezet in een gering overschot (met inbegrip van de kosten van de pensioenhervorming).

Het in het programma geschetste aanpassingstraject en met name de tekortdoelstelling voor 2005, met een daaropvolgende aanpassing van 2 procentpunt van het BBP, kan als adequaat worden beschouwd om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, mits het door toereikende maatregelen wordt geflankeerd. Het uiteindelijke streefcijfer van 2,8 % BBP (inclusief de kosten van de pensioenhervorming) laat slechts een kleine veiligheidsmarge over, die nog verder zou kunnen krimpen als gevolg van een veranderende uitgangssituatie in verband met enkele resterende onzekerheden met betrekking tot de begrotingsresultaten 2004 (4). De begrotingsprognoses in het programma lijken aan de optimistische kant: (i) Zoals door de diensten van de Commissie in de najaarsprognoses 2004 is opgemerkt, lijken de tekortdoelstellingen voor 2005 en 2006 onder opwaartse druk te staan. Wat 2005 betreft, wordt hierbij rekening gehouden met het feit dat de Hongaarse regering een „noodreserve” van 0,5 % van het BBP in de begroting heeft opgenomen om een eventuele overschrijding van de doelstelling voor 2005 te voorkomen. Hoewel het bestaan van deze reserve een goede zaak is, lijkt het daarvoor bestemde bedrag ontoereikend, gelet op de risico's waaraan de begroting 2005 blootstaat. Verder bestaat de vrees dat deze reserves te vroeg in het jaar worden vrijgemaakt, waardoor de stimulans om de begroting 2005 rigoureus uit te voeren zou afnemen. Het niet halen van de doelstellingen voor 2005 en 2006 zou de druk op de aanpassing in 2007 en 2008 nog opvoeren. (ii) Uitgavenbeperkingen zijn onderhevig aan risico's omdat de in de begroting 2005 opgenomen hervormingsmaatregelen niet op een alomvattende hervormingsstrategie berusten. (iii) Daarnaast is er bezorgdheid over het halen van de streefcijfers voor de uitgaven en de inkomsten, omdat de doelstellingen van voorgaande jaren bijlange na niet werden verwezenlijkt. Voorts zou een eventuele verlaging van de BTW-tarieven in het kader van de lopende belastinghervorming de inkomsten nog verder onder druk kunnen zetten, ook al is het de bedoeling deze door een verhoging van andere tarieven te compenseren; de beoogde verlaging dient derhalve zorgvuldig te worden gepland en slechts plaats te vinden indien de tekortdoelstellingen volledig zijn gehaald. (iv) Het feit dat de BTW-teruggaven voor economische activiteiten in 2004 vertraging hebben opgelopen, zou ook een risico kunnen inhouden, maar de autoriteiten hebben toegezegd dat zij deze teruggaven versneld zullen verrichten zodat zij niet ten laste van de begroting 2005 komen. Anderzijds zou deze scherpere controle op de BTW-teruggaven, waarmee eind 2004 een aanvang is gemaakt, ook kunnen bijdragen tot een beperking van de verwachte daling van de BTW-ontvangsten, die een neerwaarts risico vormt.

Gelet op deze beoordeling bestaat het risico dat de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan in de actualisering werd verwacht. Hoewel het in het programma uitgestippelde aanpassingstraject en met name de tekortdoelstelling voor 2005, met een daaropvolgende aanpassing van 2 procentpunt BBP, als adequaat kunnen worden beschouwd om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, lijkt de begrotingsstrategie van het programma niet toereikend om dit traject te verwezenlijken en zal zij derhalve wellicht niet kunnen garanderen dat het tekort in 2008 tot onder 3 % BBP zal zijn gedaald. Wil het aanpassingstraject geloofwaardig zijn, dan zullen aanvullende maatregelen moeten worden genomen. Het is met name van het grootste belang dat het nieuwe streefcijfer voor 2005 wordt gehaald. In het licht van de bovenstaande evaluatie zouden aanvullende maatregelen van ten minste 0,5 procentpunt BBP passend zijn.

De schuldquote wordt voor 2004 geraamd op 56,7 % van het BBP (inclusief de kosten van de pensioenhervorming zou deze 59,9 % van het BBP bedragen, iets minder dan de in het Verdrag vermelde referentiewaarde van 60 % van het BBP). In het programma wordt uitgegaan van een daling van de schuldquote met circa 7 procentpunt gedurende de programmaperiode. De risico's met betrekking tot de schuldquote stemmen overeen met die voor de tekortprognoses.

De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn lijkt, wat Hongarije betreft, aan enig risico onderhevig te zijn in verband met de verwachte begrotingskosten van de vergrijzing. Dit risico hangt ten dele samen met de onzekerheid over de begrotingsontwikkelingen op lange termijn, die een gevolg is van het gebrek aan informatie over de uitgavenprognoses in de gezondheidszorg. De in het programma uitgestippelde strategie is vooral gebaseerd op begrotingsconsolidatie in de eerstvolgende jaren en aanvullende hervormingsmaatregelen die in de toekomst zullen worden uitgevoerd. Het hervormde pensioenstelsel, met inbegrip van de invoering van een tweede pijler met kapitaaldekking, draagt in hoge mate bij tot een beperking van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing en van het gevaar dat de overheidsfinanciën onhoudbaar worden. Het is echter belangrijk dat ook andere hervormingen worden uitgevoerd, met name op het gebied van de gezondheidszorg, en dat de voorgenomen begrotingsconsolidatie op middellange termijn vastberaden wordt geïmplementeerd.

Het in het programma geschetste economisch beleid is gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de overheidsfinanciën. Het overheidstekort diende „op geloofwaardige en duurzame wijze te worden teruggedrongen binnen een meerjarenkader dat in overeenstemming is met de besluiten die de Raad in het kader van het begrotingstoezicht zal nemen”. Hoewel Hongarije in 2004 een begrotingsaanpassing heeft doorgevoerd, heeft het niet voldaan aan de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, van de Raad van 5 juli 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure, waartoe door de Raad op 18 januari 2005 was besloten overeenkomstig artikel 104, lid 8, van het Verdrag.

Gezien deze beoordeling en de aanbevelingen in het kader van artikel 104, lid 7, van de Raad van 8 maart 2005 acht de Raad het wenselijk dat Hongarije:

i) binnen een middellangetermijnkader maatregelen neemt om het tekort, inclusief de kosten van de pensioenhervorming, op een geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot minder dan 3 % BBP in 2008, met name door middel van aanvullende maatregelen om de tekortdoelstelling voor 2005 en een daaropvolgende aanpassing van 2 procentpunt BBP te verwezenlijken teneinde het buitensporig tekort voor 2008 te corrigeren, en door alles in het werk te stellen om de begrotingsaanpassing te bespoedigen;

ii) de termijn voor eventuele belastingverlagingen en de verlagingen zelf afhankelijk stelt van het halen van de tekortdoelstellingen van de in december 2004 ingediende actualisering van het convergentieprogramma;

iii) de eerder gedane toezeggingen nakomt en doorgaat met de voorgenomen hervormingen van de overheidssector, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel, zodat tevens de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbetert.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en begrotingsprognoses

2004 2005 2006 2007 2008 Reëel BBP (Verandering in %) CP dec. 2004 3,9 4,0 4,2 4,3 4,6 COM 3,9 3,7 3,8 n.b. n.b. CP mei 2004 3,3-3,5 3,5-4,0 ca 4 4-4,5 4,5-5,0 HICP-inflatie (%) CP dec. 2004 6,8 4,5 4,0 3,5 3,0 COM 6,9 4,6 4,2 n.b. n.b. CP mei 2004 ca 6,5 ca 4,5 ca 4 ca 3,5 ca 3 Overheidssaldo (% van het BBP) CP dec. 2004 (5) – 4,4 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 Met pensioenhervorming (6) – 5,3 – 4,7 – 4,1 – 3,4 – 2,8 COM (7) – 5,5 – 5,2 – 4,7 n.b. n.b. CP mei 2004 (8) – 4,6 – 4,1 – 3,6 – 3,1 – 2,7 Primair saldo (% van het BBP) CP dec. 2004 (5) – 0,4 0,0 0,2 0,6 1,0 Met pensioenhervorming (6) – 1,1 – 0,9 – 0,7 – 0,3 0,1 COM (7) – 1,1 – 1,2 – 1,1 n.b. n.b. CP mei 2004 (8) – 0,5 – 0,2 0,1 0,3 0,4 Bruto overheids-schuld (% van het BBP) CP dec. 2004 (5) 56,7 55,5 53,0 50,6 48,3 Met pensioenhervorming (6) 59,9 58,6 56,8 54,9 53,2 COM (7) 59,7 59,5 58,9 n.b. n.b. CP mei 2004 (8) 59,4 57,9 56,8 55,6 53,7 Convergentieprogramma (CP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.

(2) Het primaire saldo is niet volgens de gebruikelijke definitie berekend.

(3) Mochten de kosten van de pensioenhervorming wel worden meegerekend, dan zou de evolutie van het overheidstekort in de periode 2004-2008 er als volgt uitzien: 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % en 2,8 % van het BBP.

(4) Er bestaat onzekerheid over de registratie van landbouwsubsidies, waardoor het verschil tussen het op kasbasis en het op transactiebasis berekende tekort lager zou kunnen uitvallen; dit zou betekenen dat het op transactiebasis berekende tekort in 2004 hoger zou zijn. Indien de BTW-teruggaven versneld plaatsvinden, zoals door de Hongaarse autoriteiten is aangekondigd, zou dit het tekort van 2004 met bijna 0,7 procentpunt kunnen verhogen.

(5) De Hongaarse autoriteiten hebben besloten om gebruik te maken van de door Eurostat toegestane overgangsperiode om de pensioenfondsen van de tweede pijler bij de overheid in te delen. Daardoor zijn de cijfers voor het overheidstekort tussen 2004 en 2008 0,9 à 1,2 procentpunt per jaar lager dan de in het programma mei 2004 gepresenteerde cijfers. De overgangsperiode eindigt met de verstrekking van begrotingsgegevens in maart 2007.

(6) Deze cijfers zijn niet aangepast en omvatten dus mede de kosten van de pensioenhervorming. Zij worden gepresenteerd om een vergelijking te kunnen maken met het voorgaande programma en met de najaarsprognoses 2004 van de Commissie en omdat het streefcijfer voor 2007 en 2008 niet door deze herindeling van de pensioenfondsen van de tweede pijler wordt beïnvloed.

(7) Deze ramingen van de Commissie zijn niet-aangepaste cijfers en omvatten dus mede de kosten van de pensioenhervorming.

(8) Deze cijfers van het convergentieprogramma van Hongarije van mei 2004 omvatten mede de kosten van de pensioenhervorming.

Bronnen:

Convergentieprogramma (CP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.