Speciaal verslag nr. 14/2000

over de maatregelen voor een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(krachtens artikel 248, lid 4, van het EG-Verdrag)

(2000/C 353/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

Door de intensivering van de landbouwproductie, deels bevorderd door aanzienlijke steun in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), zijn milieuproblemen ontstaan die aanleiding geven tot ongerustheid. Het onlangs gepubliceerde verslag van het Europees Milieuagentschap over "het milieu in de Europese Unie op de drempel van een nieuwe eeuw" geeft een gedetailleerde analyse van de schade die aan het milieu is toegebracht door bepaalde landbouwpraktijken. Dit verslag van de Rekenkamer behandelt de ecologische tekortkomingen van de wijzigingen in de gemeenschappelijke marktordeningen (GMO's) voor akkerbouwgewassen en vee in het kader van de hervorming van het GLB in 1992. Daarnaast gaat het verslag in op de problemen die zich voordeden bij het verwezenlijken van de verbeteringen voor het milieu die de nieuwe "begeleidende maatregelen" (Verordening (EEG) nr. 2078/92 (milieuvriendelijke landbouw - ML) en Verordening (EEG) nr. 2080/92 (bebossing in de landbouw - BL)) moesten teweegbrengen.

Op milieugebied had de verlaging van de institutionele prijzen voor akkerbouwgewassen (zie de paragrafen 10 - 16), waarmee ook op andere gebieden doeleinden werden nagestreefd, ten doel, de stimulans voor het intensiveren van de productie te verminderen. De beoogde vermindering van de stimulans voor intensievere productiemethoden werd echter afgezwakt door de oppervlaktesteun waarmee het inkomensverlies door prijsverlagingen van de landbouwers werd gecompenseerd, de devaluatie van sommige nationale valuta's ten opzichte van de ecu en hoge prijzen op de wereldmarkt in de jaren na de hervorming.

In de veesector (zie de paragrafen 19 - 26) werd door de hervorming, tezamen met een beperking van de veebezetting, een premie per dier ingevoerd, maar het gewenste doel, nl. extensivering van de productie, werd niet bereikt. Ofschoon de landbouwers hun steunaanvragen beperkten tot het subsidiabele aantal dieren, bleven ze zoveel dieren houden als ze wensten. Bovendien is, door de lagere veevoederprijzen als gevolg van de lagere graanprijzen, de intensieve veefokkerij op stal nog gestimuleerd. De hervorming bood ook geen uitkomst voor de ernstige, aan ontoereikende opruiming van afval te wijten problemen inzake nitraatverontreiniging in regio's met een intensieve productie van varkens en pluimvee. De problemen worden nog verergerd door de ontoereikende toepassing van de nitraatrichtlijn door de lidstaten.

Bovendien is nog steeds communautaire steun verleend voor bepaalde vormen van landbouwproductie die ongewenste neveneffecten hebben op het milieu, zoals de productie van tabak, suikerbieten, melk, wijn, groenten en fruit, vezelvlas en kunstmatig gedroogd veevoeder (zie de paragrafen 27 - 30).

De "begeleidende maatregelen" bij de GMO-wijzigingen aangebracht door de hervorming van 1992, omvatten een maatregel voor milieuvriendelijke landbouw die was bedoeld om landbouwers die milieuvriendelijke maar dure landbouwtechnieken toepassen, compensatie te verschaffen, en een maatregel inzake bebossing die ten doel had, landbouwers hun verlies aan landbouwinkomsten ten gevolge van de aanplant van bomen op hun landbouwgrond, en de daarvoor gedane uitgaven, te vergoeden. Dankzij deze maatregelen werden expliciete milieudoelstellingen in het GLB opgenomen, namelijk vermindering van het verontreinigend effect van de landbouw, bevordering van een milieuvriendelijke extensivering van de landbouw, bijdrage tot een plattelandsbeheer dat verzoenbaar is met ecologisch evenwicht en bestrijding van het broeikaseffect.

De aanwending van de communautaire middelen werd echter noch door de Gemeenschap, noch door de lidstaten in overeenstemming met de vastgestelde milieuprioriteiten (zie de paragrafen 37 - 69) georiënteerd. Bij de goedkeuring van de programma's maakte de Commissie onvoldoende middelen vrij, waardoor in sommige goedkeuringen en in het beheer van het programma gebreken ontstonden. Bijgevolg werden de middelen niet toegewezen aan de zones met de grootste landbouwecologische problemen en/of mogelijkheden. De uitvoeringsvoorschriften met betrekking tot ML werden pas na vier jaar ingevoerd, en die voor BL zelfs helemaal niet.

Sommige programma's zijn niet voldoende effectief omdat de opzet ervan manco's vertoont. In bepaalde gevallen zijn de steunbedragen te laag om landbouwers te doen overstappen op milieuvriendelijke landbouwtechnieken; omdat de steunbedragen zijn gebaseerd op de gemiddelde kosten van het nakomen van de programmavereisten door landbouwers, kregen landbouwers die reeds milieuvriendelijke technieken toepasten, in andere gevallen steunbedragen die ver boven hun werkelijke kosten lagen (zie de paragrafen 54 - 60). Er zou slechts steun mogen worden verleend indien de verplichtingen van de landbouwer verder gaan dan de niveaus van de nitraatrichtlijn en de goede landbouwpraktijk. Het verzuim van de lidstaten om de nitraatrichtlijn ten volle ten uitvoer te leggen, bij gebreke van een geschikte "code voor de goede landbouwpraktijk", creëren een risico dat de ML-maatregelen op tal van plaatsen strijdig zullen blijken met het in het EG-Verdrag opgenomen beginsel dat "de vervuiler betaalt", zodat de Europese belastingbetaler een aantal kosten bestrijdt die eigenlijk door de landbouwers zouden moeten worden gedragen. De coördinatie van de verschillende communautaire programma's die van invloed zijn op de ecologische waarde van de landbouw laat eveneens te wensen over (zie de paragrafen 61 - 70).

Wat de uitvoering en de controle van de programma's betreft (zie de paragrafen 71 - 81), vergt vooral de ML-maatregel veel van de Europese en nationale bestuurlijke infrastructuren. De gebrekkige onderlinge coördinatie van de milieumaatregelen en het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS), en het feit dat de specifieke controlerisico's waarmee de ML- en BL-maatregelen gepaard gaan niet worden aangepakt, leiden tot controleproblemen. Zo is zeer moeilijk na te gaan of landbouwers zich houden aan de beperkingen inzake het gebruik van meststoffen, hetgeen in de meeste programma's een voorwaarde is voor steuntoekenning.

Wat betreft de evaluatie (zie de paragrafen 82 - 89) blijkt het moeilijk om aan de hand van uniforme maatstaven toe te zien op de sinds de start van de programma's geboekte vooruitgang ten aanzien van de te bereiken doelen, daar het ontbreekt aan kwantitatieve doelstellingen en er zowel op communautair en nationaal niveau als bij de lidstaten nagenoeg geen vergelijkende studies voorhanden zijn over de toestand van het milieu vóór de toepassing van de programma's die kunnen fungeren als referentie.

Wat de conclusies en aanbevelingen betreft (zie de paragrafen 90 - 102), is de Gemeenschap er nog niet in geslaagd de landbouw wezenlijk milieuvriendelijker te maken. Met betrekking tot de meest recente, in "Agenda 2000" vervatte wijzigingen in het GLB, waarin de trend wordt voortgezet om binnen het landbouwbeleid van het milieu een prioriteit te maken, is de Rekenkamer van mening dat de bestaande optionele regels inzake milieuvriendelijkheid in alle lidstaten van de EU verplicht hadden moeten worden gesteld.

De lidstaten moeten de opzet, de uitvoering, de controle, de follow-up en de beoordeling van de programma's verbeteren. De Commissie moet de procedure voor de goedkeuring van de programma's en de follow-up ter plaatse verbeteren door voldoende, terzake kundige medewerkers in te zetten, zodat zij zich naar behoren van haar taken kan kwijten. Alle maatregelen die zowel op het milieu als op de landbouw van invloed zijn, moeten grondig worden bestudeerd teneinde te komen tot een betere coördinatie van de verschillende communautaire initiatieven. De EU-steun moet meer gericht worden op prioritaire zones en de bestrijding van schadelijke activiteiten.

INLEIDING

1. Krachtens artikel 33 (voormalig artikel 39, lid 1, onder a)) van het Verdrag van Rome(1) heeft het GLB ten doel, "een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren." Doordat de arbeidskosten en, ten gevolge van de urbanisatie, de grondprijzen zijn gestegen, is de werkgelegenheid in de landbouw afgenomen en zijn de productiemethoden intensiever geworden. Tot de jaren '80 van de twintigste eeuw werden deze trends versterkt en de mechanisering en overvloedige toepassing van landbouwchemicaliën (nitraat- en fosfaatmeststoffen, herbiciden, insecticiden en fungiciden) in de hand gewerkt door hoge prijsondersteuning en andere productiegebonden steunmaatregelen. Het is een feit dat de EU thans van voedsel wordt voorzien door minder dan 5 % van haar bevolking. De prijs die daarvoor wordt betaald is echter, dat de intensieve landbouw wordt geconcentreerd in relatief voordelige gebieden (bijvoorbeeld vruchtbare gronden, gunstig klimaat, nabijheid van leveranciers en afnemers) en een tendens om de landbouw op marginale gronden en/of in afgelegen streken op te geven. Beide tendensen zijn ecologisch beschouwd zorgwekkend.

2. De concentratie en intensivering van de landbouw hebben tot een situatie geleid waarin de stikstofbemesting in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk 34 ton per vierkante mijl bedraagt, tegen 7,6 ton in deVerenigde Staten(2), ook al is de stikstofbemesting tussen 1988 en 1992 sterk gedaald (zie tabel 1). Bij hoog kunst- en stalmestgebruik dringen grote hoeveelheden nitraten in de grond. Deze komen door de regen en de toegenomen irrigatie in oppervlakte- en grondwater terecht, dat zij eutrofiëren, zodat het waterleven gevaar loopt. Zodra water meer dan 50 ml nitraat per liter gaat bevatten, mag dit krachtens de communautaire drinkwaterrichtlijn niet meer worden gebruikt voor menselijke consumptie, omdat hogere gehaltes een gevaar voor de menselijke gezondheid vormen. Waterverontreiniging is een ernstig milieuprobleem, vooral in gebieden waar water schaars is.

Tabel 1

Kunstmestverbruik

(d.w.z. stikstof-fosfor-kali-bemesting), 1988 - 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Door te intensieve beteling, het gebruik van zware machines enz. in bepaalde gebieden, heeft de bodem er organische bestanddelen en waardevolle sporenelementen verloren, soms dermate dat het proces onomkeerbaar dreigt te worden. Volgens het Europees Milieuagentschap (EMA) wordt algemeen gevreesd dat de gehaltes onder het niveau zullen zinken dat nodig is om een stabiele, vruchtbare en gezonde bodem in stand te houden, al zijn de aanwijzingen voor dergelijke kritieke gehaltes niet eenduidig(3). De bodemkwaliteit gaat verder achteruit door toegenomen bevloeiing, die bodemerosie veroorzaakt. Verder nemen de landbouwproducten zelf, hoofdzakelijk uit bestrijdingsmiddelen maar ook uit kunstmest, vergiften op die de gezondheid van mens en dier zouden kunnen bedreigen. Het is opmerkelijk dat er in het milieu, in dierlijke producten en het menselijk lichaam nog steeds sporen worden gevonden van DDT, sinds meer dan 30 jaar een verboden middel.

4. In het Verdrag betreffende de Europese Unie worden zowel "landbouw" als "milieu" beschouwd als beleidsgebieden die tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren en is bepaald dat prioritaire milieuoverwegingen deel moeten uitmaken van de andere beleidsgebieden van de Gemeenschap. In 1992 werden de in het Verdrag vastgelegde bepalingen door het vijfde actieprogramma van de Gemeenschap inzake het milieu (APM 5) onder de titel "Op weg naar duurzame ontwikkeling" in specifieke beleidsdoelen omgezet. In APM 5 werd een gedetailleerde analyse gegeven van de uitdagingen waarvoor de EU zich op het gebied van het milieu gesteld ziet: vijf doelgroepen van het communautair beleid kregen hier voorrang en één daarvan was de landbouwsector. De bepaling in het Verdrag dat milieuoverwegingen bij alle communautaire activiteiten moeten worden betrokken betekende een grote uitdaging voor de GLB-beleidsbepalers, die tot dan toe hun aandacht voornamelijk hadden gericht op de economische doelstellingen van het GLB. In APM 5 staat echter duidelijk dat "... een beleid dat gericht is op economische ontwikkeling,... uiteindelijk gedoemd [is] te mislukken, indien de milieudimensie daar geen integraal deel van uitmaakt... zo heeft ook de planeet Aarde behoefte aan bepaalde types 'investeringen' om te kunnen voortbestaan als een gezond ecosysteem en om duurzame economische groei mogelijk te maken"(4).

5. APM 5 bevatte een gedetailleerde aanklacht tegen de huidige landbouwmethoden; de conclusie luidde dat landbouwmethoden in veel regio's van de Gemeenschap geleid hebben "tot uitputting en aantasting van de natuurlijke hulpbronnen, waar de landbouw zelf uiteindelijk van afhankelijk is: bodem, water en lucht... Al deze omstandigheden in aanmerking genomen is het niet alleen vanuit milieuoogpunt gewenst, maar ook voor landbouw en economie zinvol te trachten een duurzamer evenwicht te vinden tussen landbouwactiviteiten en de natuurlijke reserves van het milieu."(5). Met het oog hierop werd in APM 5 een reeks doelstellingen op middellange en lange termijn voor het communautair beleid omschreven en werd eveneens gespecificeerd hoe en door wie deze doelstellingen moesten worden bereikt (zie bijlage I). APM 5 is dus een "ijkpunt" voor de beoordeling van de door de Gemeenschap te bereiken resultaten.

6. Toen over de goedkeuring van APM 5 werd onderhandeld, werd tegelijkertijd een belangrijke hervorming van het GLB doorgevoerd onder voorzitterschap van Ray MacSharry, de toenmalige EU-commissaris voor landbouw. Tot de hervorming noopten vooral de overproductie en de toenemende druk van de uitgaven, evenals bezorgdheid om het landelijk leefmilieu, maar verwacht werd dat zij, tezamen met de nitraatrichtlijn van 1991, een aantal van de milieuproblemen zou verhelpen die het gevolg waren van een uit de hand gelopen intensivering van de landbouwproductie. De hervorming omvatte twee pakketten wijzigingen van het GLB die van belang waren voor het milieu: ten eerste werd in de gemeenschappelijke marktordeningen (GMO's) voor akkerbouwgewassen en vee de prijsondersteuning verlaagd; ten tweede werden nieuwe milieugerichte "begeleidende maatregelen" ingevoerd.

7. Met de meer recente "Agenda 2000"-hervorming werden nog meer wijzigingen van het GLB ingevoerd die de tendens om in het kader van het landbouwbeleid prioriteit te geven aan het milieu, voortzetten. De Europese Raad van Berlijn van 24 en 25 maart 1999 concludeerde: "De inhoud van die hervorming zal bewerkstelligen dat de landbouw multifunctioneel, duurzaam en concurrerend is, over geheel Europa, regio's met specifieke problemen inbegrepen, gespreid is, in staat is het landschap en de natuur in stand te houden en een wezenlijke bijdrage tot de levensvatbaarheid van het platteland te leveren en kan voldoen aan de wensen en de eisen van de consument op het gebied van de kwaliteit en de veiligheid van het voedsel, de bescherming van het milieu en het welzijn van dieren"(6)-Het EMA leverde daarop de commentaar dat de Agenda 2000-hervormingen de belofte inhouden dat de huidige vooruitgang op dit gebied zal worden voortgezet en dat met de huidige tendens tot internalisatie van de kosten in de landbouw de juiste weg is ingeslagen door ecologisch schadelijke subsidies te verlagen en economische instrumenten in te voeren, zij het langzaam(7). Maar het Agentschap wijst er ook op dat de landbouwsector de marktmechanismen nog steeds verstoort op velerlei manieren die schadelijke landbouwmethoden in de hand werken, en dat de integratie met een werkelijk milieueffect op grote schaal nog tot stand moet komen(8) (bijlage II bevat uittreksels uit het rapport van het Agentschap over de toestand van het milieu in Europa).

8. In dit verslag wordt het ecologische belang van de beleidsmatige wijzigingen in de GMO's na de hervorming van het GLB in 1992 geanalyseerd (zie de paragrafen 10 - 31). Het bevat ook een analyse van het belang van de problemen die worden ondervonden bij het verwezenlijken van de verbeteringen voor het milieu die de "begeleidende maatregelen" hadden moeten opleveren (paragrafen 32 - 89). Bijgestaan door externe specialisten bestudeerde de Rekenkamer in het kader van deze controle, programma's en evaluatierapporten van lidstaten, vakliteratuur op het gebied van research, verslagen van het Europees Milieuagentschap (EMA) van de Gemeenschap, werkstukken van de Internationale Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), rapporten van de Commissie, en studies uitgevoerd door externe milieudeskundigen in opdracht van de Commissie. Verder werden de resultaten van eerdere controles van de Rekenkamer zelf van het financieel beheer en voor de betrouwbaarheidsverklaring bekeken. Wat het veldwerk betreft, werd een reeks controlebezoeken gebracht aan de Commissie, het EMA, de OESO, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal, Oostenrijk en Finland om de tenuitvoerlegging van de "begeleidende maatregelen" ter plaatse te onderzoeken en om informatie afkomstig van andere bronnen aan kruiscontroles te onderwerpen. Ook werd rekening gehouden met de resultaten van parallelle controles door de nationale controle-instanties van Denemarken, Finland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

9. In tabel 2 wordt een analyse van de EOGFL-Garantie-uitgaven gepresenteerd. Uit deze analyse blijkt dat het aandeel in de begroting van milieugerichte "begeleidende maatregelen", zowel in absolute als in relatieve zin, gestaag toeneemt. Vijf jaar na de hervorming en APM 5 bedroegen ze 4,5 % van de totale EOGFL-Garantie-uitgaven, ondanks de medefinanciering door de lidstaten, die wel kan oplopen tot 50 % van de totale uitgaven. Op de milieuvriendelijkheid van de landbouw zijn ook andere EU-middelen in het kader van de belangrijkste GMO's, de structuurmiddelen en andere communautaire initiatieven van invloed, maar de kosten hiervan kunnen niet worden becijferd aangezien het voor milieuvriendelijke landbouw toegekende gedeelte niet als zodanig wordt gespecificeerd in de verschillende boekhoudsystemen van de Commissie.

Tabel 2

Analyse van de uitgaven van het EOGFL per sector, 1993 - 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

EFFECT VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENINGEN OP HET MILIEU NA 1992

Akkerbouwgewassen

10. Ofschoon artikel 10, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad bepaalt dat "De lidstaten... de nodige maatregelen [nemen] om de aanvragers erop te wijzen dat zij de milieuvoorschriften moeten naleven", heeft de Commissie zich niet voldoende aan deze bepaling gehouden om te waarborgen dat de lidstaten deze verplichting nakomen. In de praktijk heeft Italië geen enkele maatregel van deze aard genomen, terwijl België en Portugal niet aan de Rekenkamer hebben meegedeeld op welke wijze deze bepaling van de communautaire regelgeving uitgevoerd wordt.

11. Door de hervorming daalden de institutionele prijzen voor akkerbouwgewassen en werden rechtstreekse oppervlaktegebonden betalingen ingevoerd, met de ecologische doelstelling, de via de GLB-maatregelen gegeven stimulans voor intensieve productie met gebruik van grote hoeveelheden landbouwchemicaliën te verkleinen(9). Deze hervorming werd echter geneutraliseerd door andere factoren. Het verwachte effect van de verlaging van de institutionele prijzen op de interne markt werd uitgehold door een onverwachte stijging van de wereldmarktprijzen voor granen. In sommige lidstaten hielpen de groene ecu-wisselkoersen die waren vastgesteld in het kader van het agromonetair systeem, de prijzen in stand te houden. Landbouwers in Griekenland, Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk ondervonden hierdoor aanzienlijke reële prijsstijgingen tussen 1992 en 1995, eventuele meerkosten van geïmporteerde grondstoffen buiten beschouwing gelaten (zie tabel 3). Doordat de Gemeenschap deze ontwikkeling niet tegenging had de hervorming geen duurzaam, ingrijpend effect op het gebruik van kunstmest door de landbouwers, zoals de Commissie inmiddels heeft vastgesteld: volgens haar blijkt bij nadere beschouwing van de gegevens het gebruik van stikstofmest in de Unie tussen 1985 en 1995 weliswaar te zijn afgenomen, zowel qua volume als qua toepassingspercentage (kilogram per hectare), maar viel de grootste verlaging van het toepassingspercentage tussen 1989 en 1992 te constateren(10). Sindsdien is de gebruikte hoeveelheid relatief stabiel gebleven (zie tabel 1). In zijn verslag constateert het EMA zelfs een geleidelijke toename van de stikstofbemesting na 1992(11).

Tabel 3

Trends in de marktprijzen voor akkerbouwgewassen in geselecteerde lidstaten, 1992 - 1995

Uit de onderstaande tabel blijkt dat de marktprijzen voor akkerbouwgewassen in sommige lidstaten tussen 1992 en 1995 zijn gestegen.

De cijfers staan voor de marktwaarde per ton en luiden in de nationale valuta's van Griekenland (drachme), Spanje (peseta), Ierland (punt), Italië (lire) en het Verenigd Koninkrijk (pond).

In sommige gevallen zijn de prijzen blijven stijgen na 1995; in Griekenland bijvoorbeeld steeg de gerstprijs in 1996 tot 52680 drachmen en in 1997 tot 52970 drachmen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

12. Evenzo nam het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de EU, dat tot 1995 gestaag daalde, in 1996 weer toe. Vaak blijkt dat daar waar het gebruik drastisch gedaald is, dit het gevolg is van eigen initiatieven van lidstaten. Een voorbeeld van een dergelijk initiatief is het pesticidenactieprogramma in Denemarken, ingevoerd in 1987, dat er op gericht is landbouwers oordeelkundig gebruik te leren maken van pesticiden(12). Soortgelijke programma's worden uitgevoerd in Finland, Nederland en Zweden. In deze lidstaten is het verbruik overigens drastisch gedaald na de invoering van belastingen op pesticiden.

13. Doordat voor geïrrigeerde landbouwgrond hogere compensatiebedragen werden betaald dan voor niet-geïrrigeerde landbouwgrond, werden de landbouwers aangemoedigd water te gebruiken. Het bevloeide areaal van de EU nam in de jaren '90 met 123000 hectare per jaar toe(13). Het EMA merkt op dat de landbouw de grootste waterverbruiker in Zuid-Europa is, en wel in stijgende mate(14). Het stelt ook dat, globaal genomen, in de EU gemiddeld 21 % van de hernieuwbare watervoorraden wordt weggepompt, en dat dit niveau kan worden aangehouden. Maar op vele plaatsen in Zuid-Europa is het gebruik van water in de landbouw zo hoog dat het niet kan worden volgehouden: in sommige streken van Spanje, bijvoorbeeld, behoren irrigatie en waterbeheer tot de grootste bedreigingen voor het natuurbehoud(15). Bovendien gaat irrigatie vaak gepaard met intensivering, dat wil zeggen met een hoger gebruik van meststoffen en pesticiden(16). De productie van maïs, gestimuleerd door hogere compensatiebedragen dan voor andere graangewassen worden betaald, heeft ook vaak een negatieve invloed op het milieu, aangezien hiervoor meer water en landbouwchemicaliën moeten worden gebruikt dan voor de graangewassen die zij vervangt. De productie van maïs is geconcentreerd in Zuid-Europa, waar water schaars is en de problemen met nitraatverontreiniging toenemen, al blijft deze er onder het EU-gemiddelde.

14. Als gevolg van de hervorming werden ook hoge steunbedragen betaald voor zonnebloemen en durumtarwe, waardoor de productie van deze gewassen gestimuleerd werd. De teelt van zonnebloemen leidt echter tot problemen van stikstofuitspoeling omdat de grond tijdens het grootste gedeelte van de groeiperiode, namelijk 250 dagen per jaar, braak ligt, terwijl het gemiddelde voor andere gewassen 144 dagen per jaar bedraagt(17). Wat durumtarwe betreft, hebben de hoge steunbedragen voor het verbouwen hiervan en de voortdurende uitbreiding van gebieden die in aanmerking kwamen voor deze steun, geleid tot verlies van zeldzame heestersteppen in Spanje, ten koste van de flora en fauna(18).

15. Daarnaast was bepaald dat de steun uitsluitend zou worden verleend voor land dat vóór de hervorming normaal gesproken voor akkerbouwgewassen gebruikt werd. De bedoeling hiervan was om enerzijds de communautaire uitgaven aan een maximum te binden en anderzijds te voorkomen dat ecologisch waardevol extensief beweid grasland in gebruik zou worden genomen voor akkerbouw. Veel grasland werd echter in aanmerking genomen voor steun voor akkerbouwgewassen omdat het van oudsher zou zijn gebruikt om akkerbouwgewassen te telen volgens een wisselbouwstelsel met lange cycli. In Zweden werd in een officieel onderzoek vastgesteld dat de invoering van akkerbouwsteun de productie van graangewassen heeft begunstigd ten koste van de beweiding, hetgeen een negatieve invloed op het milieu heeft gehad(19). In Spanje werden soortgelijke resultaten vastgesteld. De omvorming van weiland tot landbouwgrond heeft doorgaans negatieve gevolgen voor het milieu aangezien in de graanteelt meer pesticiden worden gebruikt en meer meststoffen uitspoelen dan bij beweiding.

16. De nieuwe regeling heeft een ongunstig effect op het milieu doordat gebieden met hoge opbrengst door de steunverlening bevoorrecht worden en gebieden met lage opbrengst benadeeld worden. De hoge opbrengsten van vóór de hervorming werden verkregen door intensieve praktijken die thans in APM 5 officieel als niet-duurzaam erkend worden. De benadeelde gebieden met lage opbrengst hebben daarentegen vaak grote ecologische waarde dankzij de extensieve landbouw, die leidt tot grotere biodiversiteit dan wanneer de grond zou worden opgegeven. In deze gebieden bestendigen de lage tarieven van de oppervlaktesteun de geringe levensvatbaarheid op lange termijn van de landbouw. Aldus dreigt het gunstige milieueffect van bepaalde landbouwsystemen te verdwijnen waar de grond marginaal of opgegeven dreigt te worden. In de regio Campania (Italië), bijvoorbeeld, varieerde de akkerbouwsteun van 446 ECU/ha in het vruchtbare district Napoli Pianura tot 88 ECU/ha in het arme district Salerno Montagna Interna (1995/1996).

Braaklegging

17. Door de hervorming werd een bepaling inzake braaklegging ingevoerd, die landbouwers verplicht een gedeelte van hun akkerland uit productie te nemen. Braaklegging is zeer heilzaam voor het milieu(20).

18. Verordening (EEG) nr. 2293/92 van de Commissie bepaalt dat de lidstaten "... passende, op de specifieke situatie van de uit productie genomen grond afgestemde maatregelen met het oog op de bescherming van het milieu" moeten nemen(21). De Commissie had aan deze bepaling de hand moeten houden zodat de lidstaten ze toepassen. Ofschoon sommige lidstaten ingezien hebben dat braaklegging positieve gevolgen voor het milieu kan hebben, is dit niet het geval met andere lidstaten (zie tabel 4). Terwijl Denemarken bijvoorbeeld gedetailleerde en allesomvattende voorschriften inzake het beheer van braakleggingen heeft ingevoerd, hebben milieuoverwegingen in Frankrijk nog niet veel aandacht gekregen(22). Zo is er vaak een probleem van uitspoeling van stikstof wanneer de grond onbegroeid gelaten wordt, maar volgens het oorspronkelijke Franse voorschrift was het toegelaten braakland te behouden als kale grond; zelfs na aanpassing van dit voorschrift was een begroening niet vereist vóór 1 mei, ofschoon de uitspoeling van stikstof vooral plaatsheeft tijdens de wintermaanden. In Spanje moeten de landbouwers hun land regelmatig omploegen of besproeien, praktijken die kunnen bijdragen tot bodemerosie en verontreiniging door pesticiden.

Tabel 4

Specificatie en naleving door lidstaten van de voorschriften over het onderhoud van braakland

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Veestapel

19. Met de hervorming in de rundvleessector werd beoogd, "de extensivering te bevorderen door hogere premies waarbij echter tegelijkertijd strenge beperkingen van de veebezetting worden ingevoerd"(23). De Gemeenschap beoogde hiermee de uitgaven aan een maximum te binden en tevens de "tendens tot steeds verdere intensivering" te bestrijden(24), door het aantal dieren per hectare waarvoor de basispremies uitbetaald worden, te beperken(25). De landbouwer wordt betaald per dier tot een maximale veebezetting van 2 grootvee-eenheden (GVE) per hectare; wanneer de veebezetting minder dan 1,4 GVE/ha bedraagt, wordt een bijkomende "extensiveringspremie" uitbetaald.

20. In het kader van de communautaire regelgeving kunnen landbouwers echter in de praktijk zoveel dieren houden als zij wensen, op voorwaarde dat hun aanvragen zich beperken tot het subsidiabele aantal. De organisaties van producenten hadden deze lacune snel ontdekt. Zo raadde één organisatie haar leden het volgende aan: Indien u na het maken van uw berekeningen vaststelt dat uw GLB-veebezetting iets meer dan 1,4 GVE/hectare bedraagt, kan het lonend zijn een klein aantal dieren niet mee te rekenen voor de aanvraag, zodat u in aanmerking komt voor de premie op alle overige dieren(26).

21. Wat kleine producenten betreft, bepaalt Verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad dat "een producent... echter vrijgesteld [wordt] van de toepassing van het veebezettingsgetal wanneer het aantal dieren op zijn bedrijf dat in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van het veebezettingsgetal niet groter is dan 15 GVE"(27). Deze tegemoetkoming ondermijnt de invloed van de maatregel: zo is in Portugal 90 % van alle veebedrijven vrijgesteld(28). Bovendien kunnen in het kader van de communautaire regelgeving ook grote en intensieve producenten profiteren van deze vrijstelling, ofschoon zij door de Raad bedoeld was voor kleine producenten(29): elke producent kan, ongeacht de omvang van zijn bedrijf, premies op zijn eerste 15 GVE ontvangen, zelfs indien hij geen weiland of voederareaal heeft.

22. In de praktijk was het effect van de beperking van de veebezetting dus over het algemeen klein. Zo wees een onderzoek in het Verenigd Koninkrijk uit dat slechts 20 % van de rundveehouders een wijziging in de bedrijfsvoering voorzagen als gevolg van deze regels(30). Bovendien hebben de regels inzake veebezetting enige negatieve gevolgen gehad voor het milieu. In de vallei van de Ebro in Aragon (Spanje), met een grote concentratie van vetmesterijen en veestapels van aanzienlijk meer dan 2 GVE/ha, hebben producenten toch runderpremies ontvangen door weidegrond te huren in de nabijgelegen Pyreneeën. Het milieu heeft hieronder geleden, niet alleen door de aanhoudende intensivering van de productie in de Ebro-vallei, maar ook door het feitelijk niet-benutten van bergweiland(31).

23. In de schapen- en geitensector leidde de instelling van de GMO in 1980 tot een aanzienlijke toename van het aantal dieren, namelijk van 81 miljoen in 1970 tot 113 miljoen in de EU 12 van 1990. De invoering van quota per landbouwer in 1991 stabiliseerde de omvang van de schapenkuddes in de EU, ofschoon deze op bepaalde plaatsen onhoudbaar groot was(32). Het gevolg ervan is overbegrazing, dat wil zeggen rooiing en vernietiging van de plantengroei, met als gevolg verlies van biodiversiteit en bodemerosie. Overbegrazing vormt nog steeds een probleem in sommige delen van Griekenland, Ierland en het Verenigd Koninkrijk(33).

24. Op grond van verordeningen met betrekking tot de GMO's inzake de rund- en kalfsvleessectoren evenals de schapen- en geitenvleessectoren, kunnen lidstaten milieuvoorschriften instellen, dat wil zeggen landbouwers passende milieubeschermende beperkingen met betrekking tot het GLB opleggen en landbouwers die zich daaraan niet houden de communautaire steun ontzeggen. Deze maatregelen hebben echter nog niet veel effect gesorteerd. Tot dusverre hebben alleen Griekenland en het Verenigd Koninkrijk dergelijke maatregelen ingevoerd(34) (zie de tabellen 5 en 6).

Tabel 5

Milieumaatregelen: GMO's rund- en kalfsvlees

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 6

Voorschriften inzake milieuvriendelijkheid: GMO's schapen en geiten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

25. De stimulering van de productie van maïs als veevoeder door hoge communautaire steunbedragen, en de daling van de veevoederprijzen als gevolg van de lagere graanprijzen sedert 1992, maakten dat het intensief fokken op stal aantrekkelijker werd dan het vee te laten grazen op weiland. De Commissie en Eurostat, het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen, hebben erkend dat sommige elementen van de hervorming van 1992 een negatief effect op het milieu hebben gehad. Een goed voorbeeld was de uitbreiding van de steun voor granen tot maïs. Dit bezorgde de intensieve veeteelt een extra comparatief voordeel, met name de melkveehouderij, ten opzichte van de extensieve veeteelt(35).

26. Een grote tekortkoming in het communautair beleid van na de hervorming is verder dat de ernstige milieuproblemen als gevolg van de intensieve veeteelt in Europa niet zijn aangepakt. Geschat wordt dat een modern (vrij klein) landbouwbedrijf van 40 hectare met een melkveestapel van 50 koeien en een bestand van 50 zeugen een vervuilingspotentieel heeft dat evenredig is aan dat van een dorp van 1000 inwoners(36). De communautaire belastingbetaler moet wel de kosten van het stelsel van uitvoerrestituties financieren, dat in zijn huidige vorm indirect de intensieve productie van varkens in grootschalige bedrijven waar duizenden dieren in stallen opgesloten zitten, stimuleert(37). Deze productiemethoden kunnen leiden tot ernstige problemen van nitraatverontreiniging door dierlijk afval(38) en ernstige gevolgen hebben voor de gezondheid van de dieren - aangezien het waarschijnlijk steeds moeilijker wordt op doeltreffende wijze ziektes te beteugelen, tenzij het probleem in zijn geheel aangepakt wordt(39). Dergelijke verontreiniging is een nijpend probleem in met name Nederland en in België, evenals in Frankrijk (Bretagne), Duitsland (Noord-Rijn Westfalen) en Italië (Lombardije)(40).

GMO's waarop de "MacSharry-hervorming" niet van toepassing was

27. Van de GMO's waarop de "MacSharry-hervorming" niet van toepassing was, zijn er verscheidene inmiddels hervormd, maar het toekomstige milieueffect van de gewijzigde regelingen zal afhangen van de mate waarin de lidstaten ze snel, volledig en strikt ten uitvoer leggen. De tabaksproductie, geconcentreerd in Zuid-Europa, is schadelijk aangezien hiervoor grote hoeveelheden pesticiden en meststoffen noodzakelijk zijn. In de melkregeling, waar intensieve productie aanzienlijk bijdraagt tot problemen van verontreiniging door nitraat en andere bedrijfsafvalproducten, wordt geen rekening gehouden met het milieu. Dit geldt evenzeer voor de regeling voor suiker, waar voor de productie van suikerbieten grote hoeveelheden water en onkruidverdelgers nodig zijn. In gebieden met intensieve tuinbouw, evenals in bepaalde wijnbouwgebieden, is het verbruik van pesticiden hoog(41). De Rekenkamer heeft vroeger reeds gevallen van grondwaterverontreiniging vastgesteld, veroorzaakt door óndergraving van grote hoeveelheden fruit, die uit de markt genomen en met communautaire steun betaald waren(42).

28. Zelfs bij recente ontwikkelingen in bepaalde GMO's is onvoldoende rekening gehouden met het milieu. Zo zijn aan de communautaire steun voor het rooien van wijnstokken, een maatregel bedoeld om de overproductie van wijn tegen te gaan, slechts milieuvoorwaarden verbonden indien de lidstaten dit verkiezen. Indien zou worden nagelaten milieuvoorschriften in te voeren zou dit een belangrijke tekortkoming vormen, aangezien rooiing leidt tot een verhoogd risico op bodemerosie. In Griekenland bevindt 80 % van de gerooide wijngaarden zich in traditionele wijngebieden op Kreta en de Peloponnesus, die als gevolg hiervan ten prooi zijn gevallen aan erosie, niet-benutting van het land en branden(43). Uitgraving heeft negatieve gevolgen gehad in Spanje en op Sicilië (Italië), waar sinds 1992 meer dan 15000 hectare wijnstokken gerooid is, hetgeen de Gemeenschap 111 miljoen ECU gekost heeft.

29. De GMO voor vezelvlas heeft duidelijk tot plaatselijke milieuschade geleid. In het kader van de GMO wordt oppervlaktesteun betaald, maar in tegenstelling tot de steun voor akkerbouw wordt er zelfs communautaire steun verleend wanneer het land voordien niet gebruikt werd om vezelvlas te verbouwen. Landbouwers kunnen bijgevolg aanspraak maken op steun door vlas te planten, zelfs op landbouwkundig beschouwd arm maar in ecologisch opzicht rijk land, zoals grasland en grond voor extensieve beweiding. De uitsluiting van vezelvlas uit de steunregeling voor akkerbouw vormt in feite een stimulans om vezelvlas te verbouwen op voorheen onbebouwd land. In het Verenigd Koninkrijk is een aantal officieel beschermde locaties van bijzonder wetenschappelijk belang beschadigd of vernietigd door landbouwers die er vezelvlas op verbouwen.

30. De geringe aandacht voor milieuoverwegingen in sommige onderdelen van het GLB kan wellicht nog het best geïllustreerd worden aan de hand van de niet-hervormde regeling ter ondersteuning van de productie van droog veevoeder. Daarin is in twee steunbedragen voorzien: een laag bedrag voor veevoeder dat op natuurlijke wijze in de zon gedroogd wordt en een hoog bedrag voor machinaal gedroogd veevoeder om de extra stookkosten te compenseren. Dergelijke energiesubsidies druisen in tegen het energiebeleid van de Gemeenschap(44). Het onderscheid in steunbedragen heeft grote gevolgen gehad voor de wijze waarop veevoeder gedroogd wordt. Toen Spanje in 1986 toetrad tot de Gemeenschap, werd jaarlijks slechts 61000 ton veevoeder kunstmatig gedroogd: in 1996/1997 werd 1414000 ton op deze wijze gedroogd aangezien de producenten het hogere steunbedrag profijtelijker vonden. Het energieverbruik per jaar in het kader van deze regeling in Spanje alleen al volstaat voor de jaarlijkse elektriciteitsbehoefte van een stad ter grootte van Alicante (285000 inwoners). Er is meer dan 200000 hectare bos nodig om de kooldioxide die vrijkomt tijdens het drogingsproces te absorberen.

31. Zoals een rapport het samenvat, is het gehele bouwwerk van de Europese landbouw nog steeds gegrondvest op hoge prijzen en hoge subsidies die ontegenzeglijk een zo groot mogelijke productie stimuleren. Bij de hervorming van het GLB van 1992 werd slechts beperkt rekening gehouden met milieuoverwegingen. De Europese Commissie beweert dat de verlaging van de prijzen van een aantal belangrijke producten de druk van de landbouwactiviteiten op het milieu zou hebben verminderd. Meer bepaald werd van deze verlaging verwacht dat zij tot een minder intensief pesticiden- en meststoffengebruik in de akkerbouw en tot een verlaging van de emissies (methaangas, ammoniakgas, stikstofverbindingen) zou leiden. Uiteindelijk maakte het weinig uit(45).

EFFECT VAN DE "BEGELEIDENDE MAATREGELEN" OP HET MILIEU

32. Door de "begeleidende maatregelen" - dat wil zeggen de Verordeningen (EEG) nr. 2078/92, (EEG) nr. 2079/92 en (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 - werd steun ingevoerd voor respectievelijk de "invoering van milieuvriendelijke productiemethoden", "vervroegde uittreding van bedrijfshoofden" en "bebossing van landbouwgrond"(46). In de praktijk heeft de maatregel inzake "vervroegde uittreding" geen noemenswaardige invloed op het milieu gehad. Ofschoon de lidstaten krachtens artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 2079/92 "ecologische reservaten" kunnen aanleggen met land dat niet langer bebouwd wordt, heeft tot dusver slechts Ierland van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, door in totaal 54 hectare voor ecologische doeleinden te bestemmen, hetgeen de EU-begroting jaarlijks 54000 ECU kost. Wegens het geringe milieueffect ervan wordt in dit verslag op de maatregel inzake "vervroegde uittreding" niet verder ingegaan.

33. De doelstellingen van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad, ook wel ML-verordening genoemd, zijn als volgt samen te vatten: de wijzigingen begeleiden die krachtens de regels voor de marktordening moeten worden ingevoerd; bijdragen tot de verwezenlijking van de communautaire beleidsdoelstellingen inzake landbouw en milieu; bijdragen tot het verschaffen van een passend inkomen voor landbouwers. De milieudoelstellingen van Verordening (EEG) nr. 2080/92 zijn: de wijzigingen te begeleiden die krachtens de regels voor de marktordening moeten worden ingevoerd, bij te dragen tot een verbetering, op termijn, van het bosbouwbestand; bij te dragen tot een natuurbeheer dat beter in overeenstemming is met het milieubehoud; en het broeikaseffect te bestrijden en kooldioxide te absorberen(47).

34. Deze maatregelen waren bij het EOGFL-Garantie innovatief, doordat de lidstaten een belangrijke rol werd toebedeeld in de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van het communautaire beleid, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, zoals neergelegd in het Verdrag van Maastricht. Krachtens de ML-verordening moeten lidstaten concrete programma's ontwerpen, afgestemd op hun specifieke landbouw- en milieusituaties. Deze ontwerpprogramma's worden dan bij de Commissie ingediend voor onderzoek en eventuele goedkeuring in de vorm van een besluit. Een eenheid van het directoraat-generaal (DG) Landbouw van de Commissie is verantwoordelijk voor diepgaand onderzoek; andere DG's, zoals DG Milieu en DG Financiële controle worden eveneens tijdens het goedkeuringsproces geraadpleegd. De programma's worden vervolgens ter stemming voorgelegd aan het "STAR-comité"(48), alvorens officieel te worden goedgekeurd door de commissaris voor Landbouw. Landbouwers kunnen aan de programma's deelnemen door met nationale overheidsinstanties contracten voor een periode van vijf jaar af te sluiten, die van toepassing zijn op heel hun bedrijf of op een gedeelte ervan. De landbouwers verplichten zich ertoe de in de contracten bepaalde landbouwmethoden toe te passen. Maar al spelen de lidstaten een grote rol bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de programma's, toch berust de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het financieel beheer van de communautaire middelen overeenkomstig het Financieel Reglement van de Gemeenschappen nog steeds bij de Commissie.

35. De steun wordt verleend in de vorm van premies die berekend worden hetzij per hectare (ha), hetzij per grootvee-eenheid (GVE). Met de steun wordt beoogd, de landbouwers compensatie te verlenen voor meeruitgaven ten gevolge van hun deelname aan de programma's en/of opbrengstverlies. Het beheer en de controle van de programma's zijn in handen van de nationale autoriteiten. De steunuitgaven worden gezamenlijk gefinancierd door de Gemeenschap en lidstaten, in een verhouding van respectievelijk 75 %/25 % in arme gebieden van de EU (Doelstelling 1-gebieden), en van 50 %/50 % in meer welvarende gebieden. Per oktober 1998 waren 158 ML-programma's goedgekeurd, op basis waarvan contracten voor een oppervlakte van ongeveer 23 miljoen ha werden afgesloten, te weten 17 % van alle landbouwgrond in de EU. De in APM 5 opgenomen deelnamedoelstelling, namelijk dat 15 % van de Europese landbouwgrond tegen 2000 onder BL-maatregelen dient te vallen, is dus ruimschoots gehaald. Hoge deelnamepercentages kunnen echter wel worden beschouwd als een eerste stap naar welslagen van een programma maar ze vormen op zich geen garantie voor een ecologisch effect van betekenis. Zelfs indien één hectare op de zeven "duurzaam" wordt bebouwd, zullen de andere doelstellingen van APM 5 niet kunnen worden bereikt zolang de overblijvende zes hectaren met niet-duurzame methoden worden geëxploiteerd.

36. Het bosbouwbeleid als zodanig ressorteert onder de lidstaten. Maar de bebossing van landbouwgrond valt onder het Gemeenschapsbeleid en de BL-verordening functioneert op dezelfde basis als de ML-verordening. De Gemeenschap cofinanciert de kosten voor de aanplant van bomen en de uitgaven voor het onderhoud van de opstanden gedurende vijf jaar, alsmede, gedurende een periode van 20 jaar, de compensatiebetalingen aan de landbouwers voor inkomsten die zij derven door de omvorming van landbouwland tot bosgebied. Er zijn momenteel 43 programma's in uitvoering, verspreid over de gehele EU. Op basis van deze programma's is 700000 hectare bebost.

Planning

Planning van de Commissie

37. Het is van essentieel belang dat schaarse middelen gericht worden ingezet, willen ze zo doeltreffend mogelijk zijn. De Commissie heeft echter geen uitgebreide analyse op EU-niveau uitgevoerd over waar en hoe de EU-middelen het best konden worden gebruikt voor een optimaal effect op het milieu. Dit geldt ook voor de BL-maatregel. Bijgevolg gaf bij de besteding van de EU-middelen de bereidwilligheid van lidstaten om de zaak mede te financieren de doorslag. In gebieden waar prioriteit wordt gegeven aan het milieu en waar plaatselijke financiering beschikbaar is, waren de EU-uitgaven relatief hoog; in armere gebieden en/of gebieden waar ML- en BL-maatregelen minder belangrijk geacht werden, waren de EU-uitgaven laag.

38. De hieruit voortvloeiende onjuiste toewijzing van middelen blijkt uit de tabellen 7en 8. Wanneer de verschillen tussen Oostenrijk en Griekenland of tussen Duitsland en Spanje worden geanalyseerd, blijkt dat bijvoorbeeld beide landen ongeveer dezelfde landbouwoppervlakte hebben, maar zeer uiteenlopende bedragen voor milieuprogramma's ontvangen. Terwijl Spanje en Griekenland duidelijk aangetoonde en dringende problemen hebben, zoals waterverontreiniging, overbegrazing en bodemerosie, wordt veel meer geld uitgegeven in Duitsland en Oostenrijk voor vooral grootschalige maatregelen, die geen grote wijzigingen van de bestaande landbouwmethoden vereisen. Vóór Oostenrijk in 1995 tot de Gemeenschap toetrad was daar reeds lang een milieuwetgeving van kracht; het verbruik van meststoffen lag beneden het gemiddelde van de EU 12, en de veebezetting van 0,7 GVE/ha bedroeg amper de helft van het EU 12-gemiddelde van 1,3 GVE/ha. Hoewel Oostenrijk slechts 2 % van het Europese landbouwareaal bezit, kreeg het 21 % van de totale uitgaven voor ML-maatregelen in de EU.

Tabel 7

Uitgaven voor milieuvriendelijke maatregelen, 1993 - 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 8

EOGFL-uitgaven voor de uitvoering van de bebossingsmaatregelen, 1993 - 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

39. Het hoofddoel van de uitgaven van de Gemeenschap voor ML is bijgevolg thans niet verbetering van ecologisch schadelijke intensieve methoden maar instandhouding van bestaande praktijken. Hoewel dit een wettig en regelmatig gebruik van middelen in het kader van de ML-verordening vormt, levert steun voor bestaande methoden slechts waar voor geld op wanneer kan worden aangetoond dat het alternatief voor steun zou neerkomen op een stopzetting van deze methoden, dat wil zeggen het opgeven van landbouwgrond of intensivering. De Commissie heeft echter programma's goedgekeurd zonder van de lidstaten het nodige bewijsmateriaal te verlangen waaruit dergelijke risico's blijken.

40. Gezien het belang dat in APM 5 wordt toegekend aan het tegengaan van de schade die wordt toegebracht door intensieve landbouwmethoden, is het een fundamenteel inefficiënte aanpak van de verdeling van de steun, de toewijzing van de communautaire middelen te laten afhangen van het vermogen en/of de bereidheid van de lidstaten om medefinanciering te verlenen, en niet van een objectieve beoordeling van de behoeften. De Commissie heeft inmiddels (in het kader van haar verzoek om een verbeterde evaluatie van de ML-programma's) erkend dat er behoefte is aan een doeltreffender verwezenlijking van de doelstelling, programma's inzake landbouw en milieu in het gehele grondgebied van de EU toe te passen volgens de behoeften(49). Het subsidiariteitsbeginsel dat integrerend deel uitmaakt van de Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 en (EEG) nr. 2080/92 van de Raad zou de Commissie niet mogen beletten, de inspanningen van de lidstaten en de Gemeenschap beter te coördineren op basis van op Europees niveau vastgestelde prioriteiten inzake landbouwecologie en bebossing.

41. De Commissie heeft inmiddels erkend dat "86 % van de betrokken uitgaven wordt gedaan in slechts vijf lidstaten. In landbouwgebieden met een zeer productieve en intensieve landbouw wordt over het algemeen slechts in geringe mate gebruikgemaakt van de programma's. In deze gebieden kan de biodiversiteit onder steeds grotere druk komen te staan"(50). De nieuwe verordening over plattelandsontwikkeling (Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad) is preciezer wat betreft de motivering van de programma's en het opzetten van strategieën voor de aanpak van door de landbouw veroorzaakte milieuproblemen(51).

42. De tekortkomingen bij het toewijzen van de steun zijn niet uitsluitend van geografische aard; het belangrijke probleem van luchtverontreiniging door de landbouw is nog niet doeltreffend aangepakt. De landbouw is verantwoordelijk voor 9 % van alle broeikasgasemissies in Europa; hij is de belangrijkste bron van methaangas- (49 %) en stikstofoxide-emissies in de EU(52). Van de landbouw is in Europa ook 95 % van de ammoniakgasemissies, die tot de zure regen bijdragen, afkomstig(53). APM 5 omvatte doelstellingen ter terugdringing van deze verontreiniging, maar de daartoe strekkende communautaire maatregelen zijn nog steeds niet getroffen. De Commissie heeft vastgesteld dat "hoewel bekend is welke bijdrage de landbouw aan de luchtverontreiniging levert, geen specifieke strategie in het kader van de milieumaatregelen in de landbouw [is] ontwikkeld om dit effect tegen te gaan"(54).

43. Dat de Commissie heeft nagelaten een analyse te maken van de belangrijkste milieuproblemen in de EU alvorens te beginnen met de tenuitvoerlegging van de "begeleidende maatregelen", heeft effecten teweeggebracht die gedeeltelijk gecorrigeerd hadden kunnen worden indien de Commissie aan de lidstaten gedetailleerde richtsnoeren voor de opzet van hun programma's had gegeven. Doordat de Commissie het milieuaspect van het bebossingsbeleid niet benadrukt heeft, hebben een aantal lidstaten programma's kunnen indienen waarin commerciële overwegingen een te grote rol spelen.

44. Indien de Commissie de goedkeuring van de programma's had gekoppeld aan de verwezenlijking van specifieke en substantiële verbeteringen in het milieu zou het feit dat milieuoverwegingen minder prioriteit hadden ook deels kunnen zijn gecorrigeerd. In het evaluatierapport van de Commissie over de BL-maatregel worden gebreken toegegeven. In vele programma's zouden de doelen op meer specifieke wijze moeten worden gesteld(55). De Commissie keurde echter aanvankelijk ML-programma's goed waarin niet voldoende voorrang werd verleend aan het milieu. Dit blijkt duidelijk uit de goedkeuring door de Commissie van de Franse "prime à l'herbe"-maatregel in 1993(56), die verleend werd ondanks de bedenkingen geuit door de diensten van de Commissie, over gebrek aan gegevens ter rechtvaardiging van de maatregel(57). Sommige gebreken van deze maatregel zijn echter aangepakt in een programmawijziging in 1998. Een ander voorbeeld is het Finse BL-programma. Ofschoon niet aangetoond was in welke mate dit kon bijdragen tot verbetering van het milieu, werd het toch goedgekeurd op voorwaarde dat de nationale overheid terzake dienende toelichting kon verschaffen. De Finse overheid ging niet in op dit vereiste, maar de Commissie heeft geen corrigerende maatregelen genomen om de inachtneming ervan te verzekeren.

45. De hierboven beschreven tekortkomingen, die ook een negatieve weerslag hadden op de follow-up en de controle van de maatregelen, zijn grotendeels te wijten aan een tekort aan voldoende en vakkundig personeel binnen de eenheid die belast is met milieuvriendelijke landbouw, zowel kwalitatief als kwantitatief. De Commissie heeft op dit gebied niet voldoende mensen ingezet. Deze problemen werden nog verergerd doordat het aantal betrokken programma's veel groter bleek dan verwacht en deze zeer heterogeen zijn wat betreft doelstellingen, administratieve mechanismen, gefinancierde landbouwmethoden en kosten. Zo beslaan de programma's van bepaalde lidstaten het gehele nationale grondgebied (bijvoorbeeld in Zweden) en hebben andere betrekking op bestuurlijke gebieden (bijvoorbeeld in Italië) of topografische zones zoals specifieke valleien (bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk). De Commissie had moeten voorzien dat er zeer vele en zeer diverse programma's zouden komen: met Verordening (EEG) nr. 2078/92 had de Raad een zeer flexibel beleidsinstrument vastgesteld, dat de lidstaten een grote mate van autonomie verleende bij de opzet van programma's die kunnen worden toegesneden op de eigen structuur, systemen en milieutoestand op nationaal, regionaal en lokaal vlak binnen elke lidstaat.

46. Krachtens de Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 en (EEG) nr. 2080/92 moet de Commissie de uitvoeringsbepalingen inzake milieuvriendelijke landbouw en bebossing vaststellen. Er zijn voorschriften opgesteld ter ondersteuning van de begrotingsramingen van de Commissie maar de uitvoeringsbepalingen voor de lidstaten met betrekking tot de inhoud van het programma, de uitvoering, de controle en de evaluatie ervan werden echter niet onmiddellijk door de Commissie ingevoerd. De uitvoeringsverordening betreffende milieuvriendelijke landbouw is pas vier jaar na het in werking treden van de basisverordening van de Raad vastgesteld. Op dat ogenblik waren de meeste programma's van de lidstaten reeds vastgesteld en was een begin gemaakt met de tenuitvoerlegging ervan(58).

47. Wat bebossing betreft, heeft de Commissie tot dusver geen uitvoeringsbepalingen vastgesteld. De Commissie heeft wél uitvoeringsvoorschriften opgesteld, maar die zijn niet rechtsgeldig. Dit verschil in aanpak bij de Commissie tussen de ML-regeling en de BL-maatregel heeft inconsequenties in de tenuitvoerlegging van het communautair beleid teweeggebracht. Zo moeten de lidstaten met betrekking tot ML gedetailleerde bewijzen overleggen tot staving van de voorgestelde steuntarieven voor de programma's; deze specifieke tarieven worden vervolgens goedgekeurd door de Commissie. Voor bebossing wordt dergelijke informatie daarentegen niet van de nationale autoriteiten verlangd; de Commissie keurt de maximale steuntarieven goed, en het staat de lidstaten vrij om tot deze grens steunbedragen vast te stellen, zonder dat de Commissie deze behoeft goed te keuren.

48. Wat de vereisten op het gebied van personeel betreft, heeft de Commissie de werkbelasting voor haar eigen personeel als gevolg van de "begeleidende maatregelen" onderschat. Met name de personeelsbezetting van de eenheid die is belast met ML, was gebaseerd op de veronderstelling dat de meeste lidstaten slechts één ontwerpprogramma zouden indienen voor goedkeuring. In werkelijkheid stelden de meeste lidstaten verscheidene zoneprogramma's voor, alsmede "horizontale" maatregelen voor het gehele nationale grondgebied. Vele van deze ontwerpprogramma's werden naar aanleiding van commentaar van de Commissie gewijzigd en sommige werden als ongeschikt voor communautaire medefinanciering afgewezen. Zo werd een voorstel van België om landbouwers compensatie te betalen voor het verlagen van hun kunstmestgebruik ter vermindering van de nitraatvervuiling verworpen omdat die lidstaat verzuimde, de nitraatrichtlijn ten uitvoer te leggen. Eind 1998 had de Commissie in totaal 158 programma's en meer dan 270 programmawijzigingen goedgekeurd, dat wil zeggen in totaal meer dan 2500 verschillende en vaak complexe maatregelen.

49. Bovendien paste de Commissie de bezetting van de eenheid niet aan, zelfs niet toen duidelijk werd dat zij de werkbelasting onderschat had. In 1998 werd meer dan 1500 miljoen ECU aan uitgaven per jaar beheerd door het equivalent van slechts 4,75 voltijdse personeelsleden van categorie A. Het probleem van onderbezetting werd nog verergerd doordat vacatures niet onmiddellijk werden vervuld en er niet werd gezorgd voor voldoende continuïteit van het personeel. In juni 1997 was er van de twaalf personeelsleden die in oktober 1994 in de eenheid hadden gewerkt nog één over en de meeste vervangende personeelsleden zijn sindsdien op hun beurt vervangen. Zelfs de post van hoofd van de eenheid bleef onbezet van september 1997 tot mei 1998. Bovendien is er een tekort aan personeel van de categorieën B en C, zodat personeel van categorie A zich moet bezighouden met administratieve taken.

50. Er zijn ook "kwalitatieve" lacunes. Slechts één personeelslid van de eenheid heeft enige professionele scholing in landbouwkunde, en geen enkel lid heeft een opleiding gevolgd in milieukunde. Het is meer dan twaalf jaar geleden dat de Commissie een aanwervingsronde voor landbouwkundigen georganiseerd heeft, en de eenheid beschikt niet over de mogelijkheid om een milieudeskundige in dienst te nemen. Pas in 1997 werden officieel middelen aan de eenheid ter beschikking gesteld voor consultancy en de enige relevante specialistische scholing die in de afgelopen vijf jaar aan het personeel van de eenheid gegeven werd, bestond uit twee cursussen van een halve dag over analytische technieken. De tenuitvoerlegging van de nieuwe verordening inzake plattelandsontwikkeling vormt alweer een aanzienlijke toename van de verantwoordelijkheden van de Commissie; zij moet juist becijferen hoeveel middelen zij nodig heeft om deze nieuwe werkbelasting aan te kunnen.

Planning van de lidstaten

51. Het niet-stellen van milieuprioriteiten bij de toekenning van middelen op communautair niveau werd zeer vaak nog eens overgedaan op nationaal en regionaal niveau in de lidstaten. Zoals de Commissie heeft ingezien hebben de ML-programma's bijzonder weinig effect gehad op intensief bebouwde arealen(59). De middelen worden over het algemeen noch toegewezen aan de zones waar het milieu de grootste voorrang moet krijgen, noch voor de landbouwactiviteiten die het meest schadelijk zijn voor het milieu. Dit leidt tot problemen in Duitsland, Frankrijk, Italië, Finland, Portugal, Oostenrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk (zie kader 1).

Kader 1

In Duitsland erkent het nationale ministerie van milieu dat de deelstaat Nord-Rijnland-Westfalen, met 9 % van de landbouwgrond van Duitsland, wegens intensieve landbouwmethoden dringend behoefte heeft aan ML-maatregelen. Slechts 0,7 % van de aan Duitsland betaalde ML-middelen van de EU wordt echter aan dit gebied toegewezen. In Saksen veroorzaakt de intensieve landbouw nitraatverontreiniging en bodemerosie, maar er zijn weinig maatregelen die de meest verontreinigende sector van de Saksische landbouw aanpakken, te weten de grote intensieve veehouderijen opgezet door de voormalige Duitse Democratische Republiek. In Beieren stelden de controleurs van de Rekenkamer vast dat slechts een klein aantal van de landbouwers die deelnamen aan het Kulap-programma hun methoden wijzigden teneinde te voldoen aan de criteria voor subsidie uit het programma. De anderen kregen steun voor hun gewone, bestaande extensieve en milieuvriendelijke landbouwmethoden. De steun zou enkel gerechtvaardigd zijn indien het risico bestond dat deze methoden zouden verdwijnen (dat wil zeggen dat de landbouwactiviteit intensiever of opgegeven zou worden). Bij navraag verklaarden de meeste landbouwers echter dezelfde methoden te zullen blijven toepassen, zelfs indien ze geen steun meer zouden krijgen. Bovendien werd bij een officiële evaluatie in Beieren vastgesteld dat de meeste deelnemers aan bepaalde maatregelen landbouwers waren die deze methoden reeds toepasten en dat er nauwelijks verschil in milieueffect was tussen deelnemende en niet-deelnemende bedrijven. In Baden-Württemberg (Duitsland) biedt het MEKA-programma geen afdoende oplossing voor ernstige plaatselijke milieuproblemen veroorzaakt door intensieve landbouw, zoals de verontreiniging door pesticiden en meststoffen in de Kaiserstuhl-regio, in de Kraichgau en ten zuiden van Stuttgart.

In Frankrijk was de verdeling van middelen over de verschillende regio's gebaseerd op zuiver landbouwkundige criteria, i.e. het aantal landbouwers en hectaren in elke regio, zonder dat rekening werd gehouden met milieuproblemen of -risico's. Bijgevolg werd niet de gepaste voorrang gegeven aan regio's met nijpende milieuproblemen zoals Bretagne, dat lijdt onder een hoge mate van verontreiniging door nitraten als gevolg van de intensieve varkensfokkerij.

Ofschoon in Italië aanvankelijk rekening werd gehouden met het milieu bij de regionale toebedeling van middelen, werd deze aanpak naderhand vervangen door een benadering op basis van de aanvragen, dat wil zeggen dat de regio's die het meeste uitgaven, het daaropvolgende jaar het grootste budget kregen.

In Sicilië wordt de steun zonder onderscheid over de gehele regio verdeeld ofschoon in het regionaal programma wordt aangegeven op welke plaatsen het milieu absolute voorrang moet krijgen. Bovendien houden de belangrijkste problemen verband met waterbeheer en bodemerosie; maar in plaats van deze problemen rechtstreeks aan te pakken, stimuleert het programma de biologische teelt, waarvoor geen afzet is, en een verminderde inzet van chemicaliën.

In Finland doen de grootste problemen van verontreiniging door de landbouw die in het kader van het programma vastgesteld werden zich vooral voor in het zuidwesten. Toch wordt slechts 20 % van de totale uitgaven aan dit gebied toebedeeld. Bovendien mochten landbouwers in het kader van het Finse programma zelfs in bepaalde omstandigheden meer meststoffen gebruiken dan economisch optimaal is.

In Portugal is verzilting van zoet grondwater een groot probleem op nationale schaal. Zeewater sijpelt in doordat te veel grondwater wordt opgepompt voor de landbouw. Dit probleem wordt in het programma niet aangepakt. Bovendien komen uitsluitend bedrijven van minder dan 50 ha en/of 50 GVE in aanmerking voor ML-steun. Hierdoor wordt het aantal hectaren dat in aanmerking komt voor de regeling tot de helft teruggebracht en wordt het milieubeschermende potentieel van het programma uitgehold.

In Spanje werd de nationale maatregel ter bestrijding van bodemerosie - één van de twee grootste milieuproblemen in de Spaanse landbouw - niet uitgevoerd tijdens de eerste twee werkjaren van het programma, daar er geen nationale middelen beschikbaar waren voor de medefinanciering.

In Oostenrijk vond er een provinciale toewijzing van middelen plaats, maar de nationale overheid kon de Rekenkamer geen gegevens ter staving hiervan verschaffen. Bovendien stelden de controleurs van de Rekenkamer vast dat het veebezettingspercentage waarvoor ML-steun werd betaald te hoog was om een belangrijk ecologisch voordeel te bieden voor weiland, dat wil zeggen meer biodiversiteit in de zin van een grotere soortenrijkdom en talrijker voorkomen van wilde planten en dieren. De in het programma toegestane hoge veebezetting gaf de bestaande extensieve producenten in feite beweegredenen om hun productie te intensiveren teneinde de mogelijkheid om steun te krijgen ten volle te benutten. De ML-maatregelen hebben de Oostenrijkse veestapel bijgevolg slechts in zeer geringe mate doen afnemen (0,1 %). Bovendien moesten in deze lidstaat slechts weinig landbouwers hun methoden bijstellen om aan de programmavereisten te voldoen.

In Zweden sloot de nationale rekenkamer zijn rapport af met de opmerking dat de invloed van de subsidies op het milieu veel groter had kunnen zijn indien meer aandacht was gegeven aan bijvoorbeeld de provincie Skåne of Halland waar veel stikstof wordt uitgespoeld.

In het Verenigd Koninkrijk wees de nationale rekenkamer erop dat de steun er binnen de zones van het programma beter kan worden verdeeld en grotere voorrang kan worden verleend aan de ondersteuning van milieuvriendelijke landbouwtechnieken.

52. Ook bij het beheer van ML-maatregelen wordt geen prioriteit gegeven aan milieuoverwegingen. Het EMA heeft over de BL-maatregel opgemerkt dat vaak snelgroeiende soorten, waaronder exoten, zijn gebruikt, dikwijls ten koste van habitats die van grote waarde zijn voor de biodiversiteit(60). In een Ierse studie werd geconcludeerd dat algemeen wordt aangenomen dat het aanplanten van bomen goed is voor het milieu... in Ierland echter, waar de aanplant hoofdzakelijk bestaat uit commerciële opstanden van voor 80 % uitheemse coniferen, baren de externe kosten (kosten die worden gedragen door anderen dan de boseigenaar) van de bebossing ernstige zorgen. Bijzonder zorgwekkend is de potentiële negatieve weerslag van de bosbouw op het landschap, de waterhuishouding, flora en fauna(61). Ook in Spanje, Oostenrijk, Duitsland, Portugal en Italië wordt aan milieubelangen klaarblijkelijk lage prioriteit toegekend (zie kader 2).

Kader 2

In Spanje worden in het nationaal BL-programma de bestrijding van bodemerosie en de bestrijding van woestijnvorming als twee van de belangrijkste doelstellingen opgegeven, maar uit de criteria voor de regionale en plaatselijke verdeling van middelen blijkt dat landbouwkundige en commerciële factoren belangrijker worden geacht dan milieuproblemen.

Bij een van de begunstigden constateerden de controleurs van de Rekenkamer onvoldoende zorg voor het milieu van de zijde van de voor landbouw bevoegde overheidsinstanties. Hoewel ambtenaren van het Milieuagentschap een gemengde aanplant van verschillende soorten eiken aanbevalen (95 % "quercus rotundifolia", met 5 % "quercus suber"), keurden de landbouwkundige overheidsinstanties de aanplant van 100 % "quercus suber" goed.

In Oostenrijk bepaalt het door de Commissie goedgekeurde programma dat 70 % van de steun die in totaal wordt betaald voor "bebossing" in werkelijkheid dient ter bekostiging van de aanleg van boswegen; 37 miljoen ECU op een begroting van 53 miljoen ECU voor 1995 - 1997(62). De aanleg van boswegen is weliswaar door de autoriteiten van de lidstaat verdedigd als een middel om beter zorg te dragen voor de bossen en voor milieuvriendelijke kap en uitsleep, maar het gedeelte van het BL-budget dat eraan wordt besteed is groot. Verder merkt het EMA op dat zelfs smalle onverharde boswegen habitats kunnen versnipperen en voorheen afgelegen gebieden toegankelijker kunnen maken, met gevolgen op lange termijn voor de gaafheid van de ecosystemen(63).

In Duitsland (Beieren) constateerden de controleurs van de Rekenkamer dat de aanleg van onverharde wegen tot nogtoe afgelegen hooggebergtebossen toegankelijker had gemaakt.

In Portugal werd bij een bezoek van controleurs van de Rekenkamer aan bepaalde begunstigden vastgesteld dat ze volgroeide bomen gerooid hadden met de bedoeling in aanmerking te komen voor nieuwe aanplantingssteun. Dit veroorzaakte bodemerosie, een probleem dat nog verergerd werd door overmatig omwoelen van de grond tijdens de aanplant van de nieuwe bomen.

In Italië werd op regionaal niveau slechts 0,001 % van de landbouwgrond van Emilia-Romagna bebost, en dit met boomsoorten die veeleer waren uitgekozen om hun handelswaarde dan om hun waarde voor het milieu.

53. Bovendien doen de middelen waarmee in de programma's milieudoelstellingen worden nagestreefd soms twijfel rijzen omtrent de doeltreffendheid ervan. In Castilla-La Mancha (Spanje) waar het programma gericht is op een verlaging van het waterverbruik, was het gebruik van water reeds voordat de ML-maatregelen werden ingevoerd aan banden gelegd door de nationale wetgeving, krachtens welke grote bedrijven recht hadden op minder water per hectare dan kleine. Het ML-programma voerde als basis voor het meten van de individuele reductie van het waterverbruik het regionale gemiddelde waterverbruik van vóór het programma in. De landbouwers krijgen compensatie wanneer zij zich ertoe verplichten, 50 %, 70 % of 100 % minder water te verbruiken dan het regionale gemiddelde waterverbruik per hectare tijdens de periode voor de inwerkingtreding van het programma. Bovendien worden zij vrijgesteld van de beperkingen op het waterverbruik krachtens de nationale wetgeving.

54. Een dergelijk programma is aantrekkelijk voor landbouwers wier waterverbruik en/of waterrechten reeds beneden de regionale gemiddelden liggen. Deze landbouwers komen toch nog in aanmerking voor de regelingen voor reductie met 50 %, 70 % of 100 % wanneer zij hun werkelijke waterverbruik met minder dan respectievelijk 50 %, 70 % of 100 % verminderen. Landbouwers wier voormalige waterverbruik/rechten onder de 50 % of 70 % van het regionale gemiddelde lagen konden hun werkelijke waterverbruik zelfs verhogen en toch nog steun ontvangen. Deze regeling is ook aantrekkelijk voor landbouwers die in het geheel geen water of waterrechten hebben. Een plaatselijke studie in Castilla-La Mancha wijst op de ongezonde situatie dat de meeste van de 570 landbouwbedrijven die steun hadden gekregen omdat ze ermee hadden ingestemd niet te irrigeren, sowieso niet kónden irrigeren. Omgekeerd bleek de ML-regeling voor kleine bedrijven die reeds aanzienlijke waterrechten genoten en overeenkomstig veel water verbruikten de ML-regeling onaantrekkelijk omdat de steun hun onvoldoende compensatie voor hun opbrengstverlies biedt.

55. De Rekenkamer constateerde in Castilla-La Mancha nog een ander probleem. Er wordt steun betaald voor braakgelegde grond, ook al zijn de programmavoorwaarden voor braaklegging niet strenger dan die welke reeds in de regeling voor akkerbouwgewassen worden gesteld. Uit artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 746/96 van de Commissie volgt dat de betaling van ML-steun in dergelijke omstandigheden onregelmatig is. Daar braakgelegde grond ongeveer 30 % van de onder het programma vallende oppervlakte beslaat, vormt dit een ernstige verspilling van communautaire middelen. Dit probleem had kunnen worden voorkomen door een grondiger onderzoek van het programmadossier vóór de goedkeuring.

56. De doeltreffendheid van de programma's hangt ook af van een correcte berekening van de steunbedragen. Verordening (EEG) nr. 2078/92 bepaalt dat de ML-steun betaald wordt om landbouwers schadeloos te stellen voor het feit dat zij zich specifieke restricties in hun landbouwmethoden opleggen, restricties die netto-inkomensderving tot gevolg hebben. Indien de steunbedragen te laag zijn, zullen weinig landbouwers deelnemen en zal het programma slechts van geringe invloed op het milieu zijn. Indien de steunbedragen te hoog zijn, zullen de uitgaven voor het programma hoger dan nodig uitvallen.

57. De controleurs van de Rekenkamer stelden op vele plaatsen verschillen vast tussen de steunbedragen, die waren afgeleid van zonegemiddelden van de deelnamekosten, en de werkelijke deelnamekosten. Uit een officiële evaluatie in Finland bleek dat de bruto kosten voor Finse landbouwers van hun deelname aan het programma in 1997773 miljoen FIM (110 miljoen ECU) bedroegen; het totale uitbetaalde steunbedrag bedroeg echter 1372 miljoen FIM (195,3 miljoen ECU), een overcompensatie van bijna 600 miljoen FIM (85 miljoen ECU)(64). Voor de periode 1995 - 1997 raamt de Rekenkamer de overcompensatie in Finland op 422 miljoen ECU. In Zweden concludeerde de nationale rekenkamer dat het bedrag van de ML-steun die was betaald voor de maatregel met betrekking tot meerjarige wisselakkerbouw heel wat hoger lag dan de werkelijke deelnamekosten van de Zweedse landbouwers(65). De nationale rekenkamer van het Verenigd Koninkrijk concludeerde dat de steunbedragen voor sommige maatregelen hoger lagen dan de gemiddelde deelnamekosten voor de landbouwers, maar voor de meeste maatregelen waren de steunbedragen lager dan de gemiddelde deelnamekosten van de landbouwers. De nationale rekenkamer van het Verenigd Koninkrijk stelde vast dat de steunbedragen voor bepaalde maatregelen hoger lagen dan de gemiddelde deelnamekosten. In Duitsland, Oostenrijk, Portugal en Spanje werden soortgelijke problemen vastgesteld (zie kader 3).

Kader 3

Een officiële evaluatie van het federale programma in Duitsland heeft uitgewezen dat de steunbedragen niet volstonden om de omschakelingskosten van de landbouwers te dekken. In Baden-Württemberg luidde de conclusie van de officiële MEKA-evaluatie dat de steunbedragen buitensporig hoog waren voor bepaalde maatregelen, zoals de steun voor de bescherming van grasland.

Anders dan bij alle andere maatregelen vervat in het nationaal programma van Oostenrijk, ontbreekt het aan een gekwantificeerde verantwoording van het steunbedrag voor de "Elementarförderung". Dit steunbedrag werd achteraf door de nationale overheid als buitensporig hoog aangemerkt en verlaagd. De bedragen voor verscheidene andere maatregelen, zoals die ter ondersteuning van wisselbouw en voor de stopzetting van de maïsproductie, zijn, afgaande op de beschikbare gegevens, buitensporig hoog. Landbouwers die deelnemen aan erosiebestrijdende maatregelen krijgen daarentegen te lage vergoedingen.

In Portugal dekken de steunbedragen minder dan drievierde van de werkelijke onkosten van de landbouwers.

In Spanje stelden de controleurs van de Rekenkamer een verhoging van de door de Spaanse overheid uitbetaalde steunbedragen vast, waarvoor geen onderbouwing bestond.

58. Steunbedragen voor milieuvriendelijke landbouw zouden ook onjuist kunnen zijn wanneer de programmazone niet homogeen is vanuit een oogpunt van milieu en natuur, zoals bepaald in artikel 3, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2078/92. Indien de zones niet homogeen zijn, vormen steunbedragen op basis van de gemiddelde verloren opbrengst een veel te hoge compensatie voor landbouwers in zones met een lage opbrengst en een te lage compensatie voor landbouwers in zones met een hoge opbrengst. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat tal van programmazones niet homogeen zijn vanuit een oogpunt van milieu en natuur. Zo heeft in Baden-Württemberg (Duitsland) het "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm" (MEKA) betrekking op het gehele gebied. Het gebied omvat echter zowel de vruchtbare, intensief bewerkte akkers van de Rijnvallei als de extensief benutte subalpiene weidegrond van het Zwarte Woud. Op arme grond nemen landbouwers deel aan het programma om hun inkomen te verhogen, terwijl in de vruchtbare gebieden alleen milieubewuste landbouwers deelnemen. De deelname aan het MEKA is dus groter in gebieden met extensieve landbouw en minder groot in de verontreinigde delen met intensieve landbouw van deze regio. In Frankrijk (wat betreft de algemene maatregel "prime à l'herbe") en in Beieren heeft de Rekenkamer soortgelijke problemen geconstateerd (zie kader 4).

Kader 4

Wat de nationale "prime à l'herbe"-maatregel in Frankrijk betreft, is de premie te laag om te voorkomen dat arme weidegrond wordt opgegeven, en in geval van rijke weidegrond betekent het eenvoudigweg een aanvullende bron van inkomsten voor de landbouwers; DG Milieu heeft hiervoor overigens reeds ten tijde van de procedure voor goedkeuring van het programma gewaarschuwd.

In Beieren (Duitsland) is de kwaliteit van de grond sterk wisselend (de pacht varieert van 206 tot 874 DEM per hectare). Het deelnamepercentage aan programma's is hoog in arme gebieden en juist laag in rijke gebieden, waar vaak de meest intensieve landbouw wordt bedreven en zich vaak milieuproblemen voordoen.

59. De Commissie is bekend met het probleem: volgens haar is uit evaluatie en onderzoek gebleken dat het baseren van de zone-indeling op de bestuurlijke regio tot tegenstrijdigheden kan leiden tussen programma's in éénzelfde lidstaat. Een voorbeeld is de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter vermindering van het chemicaliënverbruik in de Italiaanse regionale programma's. Sommige studies tonen aan dat uniforme toepassing op een gehele regio de doeltreffendheid van de maatregelen heeft verminderd, en soms tot overbetaling heeft geleid in gebieden waar de maatregelen minder inspanningen van de landbouwer vergen, en tot onderbetaling in gebieden die gunstiger zijn voor de landbouw, en waar overeenkomstig minder gebruik is gemaakt van de regeling(66).

60. Wat bebossing betreft worden soortgelijke constateringen gedaan. In Spanje werden de officiële berekeningen voor de vaststelling van de steunbedragen voor terugbetaling van aanplantingskosten, onderhoudskosten en gederfde inkomsten uit de landbouw uitgevoerd door een wetenschappelijk adviescomité. Er waren echter geen verslagen beschikbaar van de vergaderingen van het comité noch gegevens waarop de steunbedragen gebaseerd waren, waardoor het voor de Rekenkamer nagenoeg onmogelijk is de juistheid van de steunbedragen te verifiëren. In Portugal kon niet worden verantwoord waarom de aanplantingskosten per hectare toenemen naarmate het landbouwbedrijf groter is. De Commissie heeft soortgelijke problemen vastgesteld in Italië en in Frankrijk, maar heeft hiertegen geen stappen ondernomen. Op regionaal vlak constateerde de Rekenkamer in Extremadura (Spanje) verschillen tussen de toegekende steunbedragen en de werkelijke onkosten van de landbouwers; zo kreeg een landbouwer 185 ESP per jonge boom terugbetaald, ofschoon het plantgoed minder dan 60 ESP per stuk gekost had.

61. In het stadium van de planning zouden de programma's moeten worden gecoördineerd met andere communautaire initiatieven terzake en vice versa, zodat een alomvattende aanpak van de milieuproblemen verzekerd is en dubbel werk en verspilling worden voorkomen. De structuurfondsen geven subsidie voor milieuvriendelijke kapitaalinvesteringen in landbouwbedrijven en de programma's Life en Leader steunen plaatselijke milieuprojecten op het platteland. De Commissie zelf heeft opgemerkt dat gevalstudies wijzen op een gebrek aan coördinatie tussen de begeleidende maatregelen en tussen die maatregelen en het beleid inzake plattelandsontwikkeling(67). De Rekenkamer heeft talrijke gevallen van gebrekkige onderlinge coördinatie in de praktijk vastgesteld.

62. Zo wordt in Spanje BL-steun uitbetaald voor de omvorming van landbouwgrond tot bossen terwijl uit de structuurfondsen herbebossingssteun betaald wordt voor het aanplanten van bomen op niet-landbouwgrond. Daar de nationale overheid echter niet adequaat bepaald heeft op welke basis land moet worden geclassificeerd als "landbouwgrond" is de gekozen definitie, "grond met een productieve functie die een landbouwer inkomsten opbrengt", niet hanteerbaar, omdat zelfs de armste grond (die in aanmerking komt voor de herbebossingssteun uit de structuurfondsen) jaarlijks voor een paar dagen extensieve beweiding kan worden gebruikt. Bijgevolg is de kans groot dat de twee communautaire programma's elkaar overlappen en ontstaat zo het risico van dubbele betalingen. In Portugal bestaat hetzelfde probleem.

63. Ook zijn de afzonderlijke ML-programma's binnen lidstaten of tussen lidstaten onderling gebrekkig gecoördineerd. In Beieren voeren het ministerie van Landbouw en het ministerie van Milieu elk afzonderlijk hun eigen programma uit, namelijk het "Kulturlandschaftsprogramm" (Kulap) en het "Vertragsnaturschutzprogramm" (VNP). Deze zijn gericht op dezelfde problemen, op dezelfde plaatsen, en concurreren in bepaalde gevallen met elkaar (bijvoorbeeld maatregelen ter ondersteuning van milieuvriendelijke wijnbouw). Naar aanleiding van de controle van de Rekenkamer en op verzoek van de Commissie hebben de Beierse autoriteiten inmiddels de procedures geharmoniseerd om samenhang tussen de BL-maatregelen te verzekeren.

64. In Italië bestaan overal in het stroomgebied van de Po gelijksoortige milieuproblemen, maar elk administratief gebied waar deze rivier doorheen stroomt heeft zijn eigen programma ontwikkeld. Zo ook ondersteunen Luxemburg en Duitsland beide milieuvriendelijke wijnbouw op de tegenover elkaar liggende oevers van de Moezel, maar ofschoon de omstandigheden voor milieuvriendelijke landbouw van vergelijkbare aard zijn, zijn de programma's toch verschillend.

65. Met betrekking tot de biologische teelt werd een soortgelijk probleem geconstateerd. Bepaalde lidstaten steunen alleen de omschakeling van conventionele methoden op biologische teelt, terwijl andere lidstaten ook de continuering van de biologische teelt na de omschakeling steunen (zie kader 5).

Kader 5

De criteria voor ML-steunbetalingen ter stimulering van biologische teelt zijn niet in alle lidstaten gelijk. In Frankrijk, Griekenland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk wordt uitsluitend subsidie voor milieuvriendelijke landbouw gegeven bij omschakeling van conventionele methoden op biologische teelt. In deze lidstaten worden de producenten die al biologisch telen niet gesteund. De volgende lidstaten steunen daarentegen de continuering van biologische teelt evenals de omschakeling: Oostenrijk, Finland, Italië en Duitsland. Dit betekent dat bestaande biotelers in Griekenland, Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk benadeeld zijn ten opzichte van landbouwers in andere lidstaten. Een dergelijke situatie kan de interne concurrentie binnen de Gemeenschap verstoren.

66. Er is ook een gebrek aan coördinatie van ML- enerzijds en BL-maatregelen anderzijds. Zo werd in Beieren, in het subalpiene gebied met zowel weiland als bossen, ecologisch waardevol extensief weiland dat in aanmerking kwam voor steunbetalingen voor milieuvriendelijke landbouw bebost met behulp van steunbetalingen in het kader van bebossing. In dergelijke landschappen is de aanplant van bomen om open plekken in het bos "op te vullen" schadelijk voor de biodiversiteit. Soortgelijke praktijken worden in Frankrijk, Portugal, Finland en Oostenrijk toegepast (zie kader 6).

Kader 6

Bij onderzoek door de Rekenkamer naar de uitvoering van de plaatselijke maatregel voor Millevaches in Limousin (Frankrijk) bleek dat weiden op het hoogland, die in aanmerking kwamen voor steunbetalingen, ook op het programma stonden voor bebossing waarvoor BL-steun wordt betaald.

In Portugal kennen de ML-maatregelen in het hoogland weinig succes omdat de BL-steun financieel veel aantrekkelijker is.

In Finland wordt sterk betwijfeld of het uit milieuoogpunt wenselijk is landbouwgrond te bebossen. Het ministerie van Milieu is van mening dat geen enkel landbouwperceel moet worden bebost; met het oog op een zo groot mogelijke biodiversiteit moet voorrang verleend worden aan het behoud van open landbouwgrond.

In Oostenrijk is de situatie soortgelijk: aangezien er veel bossen zijn, is het uit milieuoogpunt niet nodig landbouwgrond te bebossen.

67. Er is bovendien een gebrek aan coördinatie tussen BL/ML-steun en de steun in het kader van de regeling voor akkerbouw. Het EMA heeft gewezen op concurrentie van de BL-maatregelen met de vanouds bestaande betalingen voor productiesteun (zoals de maïspremie)(68). In Zweden oordeelde de nationale rekenkamer dat het gevaar bestond dat milieusubsidies voor langdurige wisselakkerbouw op de tweede plaats komen, na de - hogere - oppervlaktesteun voor akkerbouwgewassen(69). In Portugal en Spanje werden soortgelijke problemen geconstateerd (zie kader 7).

Kader 7

In Portugal moeten bepaalde ML-maatregelen de schadelijke effecten van het GLB tegengaan: er wordt steun verleend voor plaatselijke fruitbomen die anders wellicht zouden worden vervangen door nieuwe soorten met een hogere opbrengst, die beter worden gesubsidieerd in het kader van de GMO voor groenten en fruit, maar waarbij meer landbouwchemicaliën worden verbruikt. Er wordt ook BL-steun verleend om extensieve veeteelt te steunen die bedreigd wordt door de hoge veestapelpremies waarin de GLB-hervorming van 1992 voorziet. Andere maatregelen, bestemd om tijdelijk grasland en weiland te behouden, moeten concurreren met de hogere akkerbouwsteun waarvoor het land in aanmerking komt.

In Spanje wordt ML-steun betaald om het waterverbruik te verminderen, maar in het kader van de steunregeling voor akkerbouwgewassen zijn de steunbedragen voor geïrrigeerd land hoger dan voor niet-geïrrigeerd land en dit stimuleert landbouwers om te irrigeren. Bijgevolg zijn de BL-bedragen opgetrokken om de aantrekkelijkheid van het programma te vergroten voor het akkerbouwbedrijf.

In de voorstellen vervat in "Agenda 2000" wijst de Commissie erop dat "de hoogte van de steun die nog altijd wordt gegeven via de prijzen en specifieke bedragen per gewas (bijvoorbeeld kuilmaïs en vlas)... de landbouwers er wellicht van [weerhoudt] om extensiever te werken of land voor ecologisch gebruik te bestemmen" (in COM 97(2000) def., blz. 27).

68. Er zijn ook ongerechtvaardigde verschillen in de voorschriften omtrent braakleggingen. In het Verenigd Koninkrijk begroenen de landbouwers hun braakland om in aanmerking te komen voor braakleggingsbetalingen in het kader van de akkerbouwgewassenregeling, terwijl de overheid in Saksen uit productie genomen akkerland behalve voor braakleggingsbetalingen ook voor ML-steun in aanmerking laat komen indien het bouwland begroend wordt en blijft.

69. Er is ook een duidelijk gebrek aan onderlinge afstemming van de ML-steun en de milieubeschermingsregeling van de Gemeenschap. Zo wordt ter voorkoming van nitraatverontreiniging een aanzienlijk gedeelte van de ML-steun besteed aan compensatiebetalingen voor landbouwers die minder meststoffen gebruiken. Ondertussen zijn tegen twaalf lidstaten rechtsgedingen aangespannen door het Europees Hof van Justitie wegens niet-omzetting en/of de foutieve toepassing van de communautaire nitraatrichtlijn - op basis van deze richtlijn wordt van landbouwers verwacht dat ze hun verbruik van meststoffen beperken zonder compensatie (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P en UK). In een recente studie luidt de conclusie dat naar schatting 5 - 6 % van de Europese bevolking thans van drinkwater wordt voorzien dat meer nitraat bevat dan het toegestane EU-maximum van 50 mg/liter en dat 25 % van de bevolking water gebruikt met meer nitraat dan de streefwaarde van 25 mg/liter(70). Wat de omzetting van de nitraatrichtlijn betreft - waarvan de gebrekkige uitvoering reeds vroeger in een verslag van de Rekenkamer aan de orde werd gesteld(71) - heeft geen enkele lidstaat al het nodige gedaan (zie tabel 9). Ook de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de met het platteland verband houdende richtlijnen inzake "wilde vogels" en "habitats" is tot dusver problematisch. Zoals het EMA heeft geconcludeerd is op EU-niveau het verband tussen de regelgeving inzake natuurbehoud en het GLB tot dusver ontoereikend(72).

Tabel 9

Tenuitvoerlegging van de nitraatrichtlijn door de lidstaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

70. Verder is er een gebrek aan samenhang tussen de Europese en nationale beleidslijnen inzake landbouw en het milieu. Het EMA heeft geconstateerd dat sommige lidstaten, met name in het Zuiden, het gebruik van water door landbouwers subsidiëren; tegelijkertijd worden EU-middelen aangewend om de landbouwers te betalen voor vermindering van hun waterverbruik. De subsidies die op nationaal niveau het duidelijkst van invloed zijn op het milieu, zijn volgens het EMA die voor bevloeide landbouw in Zuid-Europa. Gemeenten die landbouwbedrijven in het Po-bekken in Italië van water voorzien moeten prijzen in rekening brengen die zijn afgestemd op het dekken van de kosten, maar er worden tal van uitzonderingen toegestaan. In Spanje wordt op het aftappen van water voor de landbouw een recht geheven dat niet evenredig is aan het waterverbruik maar aan het areaal, en de geïnde bedragen dekken de watervoorzieningskosten niet volledig. In andere landen nemen de subsidies soms de vorm aan van belastingvrijstelling: dit geldt voor Portugal, waar water voor bevloeiing is vrijgesteld van een in 1995 ingevoerde nieuwe belasting, en in Nederland, waar de landbouwers zijn vrijgesteld van de belasting op grondwaterwinning(73).

Uitvoering en controle

Uitvoering en controle door de Commissie

71. De toepassing van bepaalde ML-maatregelen blijkt onverenigbaar te zijn met het in het EU-Verdrag vervatte beginsel dat "de vervuiler betaalt"(74). Ofschoon volgens dit beginsel de vervuiler moet betalen voor de preventie of het herstel van schade die door een economische activiteit is veroorzaakt, worden door het ML-beleid de kosten van milieuvervuiling door de landbouw van de landbouwers op de belastingbetalers afgewenteld. Deze benadering is alleen in overeenstemming met het beginsel dat "de vervuiler betaalt" als de landbouwers betaald worden voor naleving van strengere milieunormen dan in de goede landbouwpraktijk worden aangehouden. In grote delen van Europa zijn er echter geen normen voor normale werkwijzen - in de vorm van een "code voor goede landbouwpraktijken" - en als deze er al zijn bestaan ze in rudimentaire vorm. Voor de Commissie is het dus in de praktijk vaak niet doenlijk om landbouwers met behulp van de EU-steun werkelijk milieuvriendelijker te laten produceren in plaats van alleen maar hun inkomens te verhogen.

72. Wat de controle betreft, bezoekt de Commissie niet regelmatig de lidstaten om de gegevens of analyses die door lidstaten ter staving van programmavoorstellen worden ingediend te verifiëren, en evenmin legt het personeel van de eenheid, belast met milieuvriendelijke landbouw/bebossing, regelmatig controlebezoeken af om na te gaan of de programma's in de praktijk een goed ecologisch rendement opleveren. Inspecteurs van de Commissie brengen controlebezoeken ter plaatse om de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen na te gaan; maar het evalueren van de ecologische doeltreffendheid van de ML- en BL-maatregelen behoort niet tot de taak van dit personeel. De huidige aanpak "vanuit-Brussel" van het programmabeheer strookt niet met een doeltreffende, praktijkgerichte controle. De passiviteit van de Commissie in dit opzicht is verontrustend, want zij is goed op de hoogte van de geldigheid van de kritiek van de Rekenkamer: in een evaluatierapport van de Commissie zelf wordt opgemerkt dat er zich bij de diverse maatregelen duidelijk moeilijkheden met de controle voordoen(75).

Uitvoering en controle door de lidstaten

73. Met name het ML-beleid vergt bijzonder veel van de bestuurlijke infrastructuur van de lidstaten. Zo moeten de lidstaten landbouwkundigen en milieudeskundigen inzetten om problemen op dit gebied te releveren en om hiervoor praktische oplossingen voor te stellen. Er zijn administrateurs nodig om de theoretische argumenten van de wetenschappers te vertalen naar uitvoeringsbepalingen voor de programma's, en inspecteurs om de naleving ervan door de begunstigden te controleren. En er is vakkundig personeel nodig voor het toezicht op en de evaluatie van het effect van de programma's.

74. De nationale rekenkamer van het Verenigd Koninkrijk ("National Audit Office" (NAO)) heeft vastgesteld dat de administratiekosten waarmee de subsidies aan landbouwers gepaard gaan zeer hoog zijn(76). Het NAO stelde vast dat de totale administratiekosten voor het grootste programma voor milieuvriendelijke landbouw in het Verenigd Koninkrijk in de aanloopfase van de tenuitvoerlegging in 1995/199613 miljoen ECU bedroegen, hetgeen overeenkomt met 46 % van het bedrag van de aan landbouwers uitbetaalde subsidies (zie grafische voorstelling 1). Het is een ingewikkelde regeling en het beheer ervan omvat een groot aantal verschillende processen. De jaarlijkse beheerskosten van de regeling bedragen in totaal 8 miljoen ECU; de kosten voor milieugericht toezicht en onderzoek 5 miljoen ECU (zie grafische voorstelling 2). Indien goed beheer en goede controle van de programma's dermate hoge kosten met zich meebrengen, zouden de jaarlijks door de lidstaten te dragen collectieve kosten van de uitvoering van het milieuvriendelijk landbouwbeleid 700 miljoen ECU bedragen. Een ander gedetailleerd onderzoek van de activiteiten van de overheidsinstanties van de lidstaten wees zelfs uit dat de totale directe kosten in de gehele EU van de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2078/92 (de uitgaven voor milieugericht toezicht niet inbegrepen) in de periode 1992 - 1996 tussen 1000 en 2000 miljoen ECU moeten hebben bedragen(77). Ondanks deze hoge kosten is er volgens het EMA in vele regio's voor dit nieuwe beleid onvoldoende administratieve capaciteit en ervaring voorhanden(78).

Grafische voorstelling 1

Regeling voor ecologisch kwetsbare gebieden - steunbetalingen en huishoudelijke uitgaven, 1991 - 1992 tot en met 1996 - 1997

>PIC FILE= "C_2000353NL.002701.EPS">

Opmerkingen:

1. Bij de kosten vóór de periode 1993 - 1994 zijn de kosten voor het onderzoeksprogramma niet inbegrepen daar deze niet afzonderlijk kunnen worden vastgesteld.

2. De cijfers 1996 - 1997 zijn ramingen en bevatten ook enig onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot het Countryside Stewardship Scheme.

3. Administratieve uitgaven over 1991 - 1992 waren niet beschikbaar en aangenomen werd dat ze gelijk zouden zijn aan die van 1992 - 1993.

Bron:

Verslag Britse rekenkamer, "Protecting Environmentally Sensitive Areas", blz. 33.

Grafische voorstelling 2

Huishoudelijke uitgaven van de regeling voor ecologisch kwetsbare gebieden, 1995 - 1996

>PIC FILE= "C_2000353NL.002702.EPS">

(79)Bron:

Verslag Britse rekenkamer, "Protecting Environmentally Sensitive Areas", blz. 34.

75. De Rekenkamer heeft in Duitsland, Portugal, het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Spanje, Frankrijk, Finland en Zweden grote problemen bij de uitvoering geconstateerd, die tot geringe deelname door de landbouwers en bijgevolg tot een gering milieueffect hebben geleid (zie kader 8).

Kader 8

In Beieren (Duitsland) wordt van een aantal maatregelen in het kader van het Kulap-programma - zoals braaklegging gedurende 20 jaar, die nauwelijks meer dan 100 ha betreft - zo weinig gebruik gemaakt dat het milieueffect minimaal is. Het MEKA-programma in Baden-Württemberg kampt voor bepaalde maatregelen met dezelfde problemen. In Saksen wordt 85 % van de landbouwgrond bedreigd door erosie, terwijl op slechts 30 % van de landbouwgrond maatregelen tegen erosie genomen worden. In de meest kwetsbare gebieden is de deelname aan de voornaamste maatregel ter bestrijding van erosie (Mulchsaat) in feite uitermate gering (3 %).

In Portugal hadden de maatregelen ter bestrijding van intensieve culturen en die ter omvorming van akkerland tot weiland geen effect op het milieu aangezien ze niet toegepast werden.

In het Verenigd Koninkrijk stelde het NAO vast dat het deelnamepercentage in bepaalde gebieden veel lager was dan gepland: zo werd in de Cotswold-heuvels slechts 1600 ha akkerbouwland omgevormd tot grasland in plaats van de beoogde 6000 ha. Bij nauwkeurig onderzoek van de nationale uitgaven stelde het parlementair comité in het Verenigd Koninkrijk vast dat de invloed van de regeling veel groter zou zijn geweest indien het ministerie meer het voortouw had genomen bij het onder de aandacht brengen van de regeling.

In Oostenrijk constateerden de controleurs van de Rekenkamer dat er verwarring heerste onder de landbouwers en dat er door het grote aantal beschikbare maatregelen veel fouten waren gemaakt bij de aanvraag van de steunbetalingen, waarvan sommige konden worden toegepast in combinatie met andere, terwijl dat bij andere niet mogelijk was.

In Spanje constateerden de controleurs van de Rekenkamer dat de nationale bijdrage met betrekking tot ML- en BL-maatregelen te laat aan de begunstigden werd betaald. Door deze onregelmatige praktijk werd de geloofwaardigheid van de programma's en de deelname eraan ondermijnd.

Het ingewikkelde beheer vormt ook in Frankrijk een probleem, waar het beheer en de controle gescheiden plaatsvonden en verdeeld waren over een groot aantal organisaties.

In Finland vonden de landbouwers de aanvraagprocedure dermate ingewikkeld dat ze er specialisten bij moesten halen om hun aanvraagformulieren in te vullen.

Het Zweeds nationaal controlebureau stelde vast dat landbouwers soms afzagen van de Zweedse ML-regeling vanwege de administratieve rompslomp die deze met zich bracht.

76. Wat de controle van de EU-uitgaven door de lidstaten betreft, is het door de Gemeenschap gesteunde geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS), dat in alle lidstaten wordt gebruikt voor de meeste EOGFL-Garantie-uitgaven, een belangrijk instrument om te controleren of de begunstigden voldoen aan de vereisten van het EOGFL-Garantiefonds. Bij deze financiële controle kwamen in Portugal, Duitsland, Oostenrijk, Italië en Frankrijk tekortkomingen bij de controle van ML- en BL-maatregelen aan het licht die het gevolg waren van het feit dat de ML/BL-controles niet voldeden aan normen vergelijkbaar met die van het GBCS (zie kader 9). Zo zijn in Saksen tal van de officiële kaarten, aan de hand waarvan de steunaanvragen gecontroleerd werden, meer dan 75 jaar oud en bijgevolg onnauwkeurig - een probleem dat zich voordoet in het hele grondgebied van de vroegere Duitse Democratische Republiek. De Commissie heeft zelf opgemerkt dat er in één lidstaat tot 1995 geen bedrijfsinspecties ter plaatse werden verricht, en dat er in verscheidene lidstaten weinig of geen kruiscontroles van de gegevens in het GBCS plaatsvonden(80).

Kader 9

In Portugal was het GBCS nog steeds niet afgerond op het ogenblik dat de controleurs van de Rekenkamer er in januari 1998 een bezoek brachten. In het noorden was het probleem nog groter daar er geen kadaster is. Tijdens hun bezoeken aan landbouwbedrijven stelden de controleurs onregelmatigheden vast met betrekking tot de meeste steunaanvragen van de 16 bezochte bedrijven. Uit een vergelijking tussen akkerbouwsteun, olijvensteun en wijndeclaraties bleek dat buitensporig hoge betalingen gedaan waren voor ML-maatregelen of voor andere regelingen.

In Oostenrijk is de officiële registratie van de hellingspercentages nog niet voltooid, zodat de door de landbouwers verschafte informatie over hellingsgraden in hun steunaanvraag, één van de voorwaarden om bepaalde ML-steun te ontvangen, niet kan worden gecontroleerd door de beleidsambtenaren.

In Italië was de follow-up van discrepanties die met behulp van het GBCS werden opgespoord ontoereikend en leidt die niet altijd tot de toepassing van sancties zoals vereist door de Europese regelgeving. Daar er geen gedetailleerd verslag over de inspectieresultaten bestaat, kan geen risicoanalyse uitgevoerd worden op de steekproefsgewijze uitgevoerde inspectie, zoals vereist door de EU-regelgeving.

In Frankrijk werden velden waarvoor ML-steun verleend werd, niet in dezelfde computer opgeslagen als de velden waarvoor akkerbouwsteun was betaald, zodat er geen computergestuurde kruiscontrole met de percelen waarvoor akkerbouwsteun was betaald, kon worden uitgevoerd.

77. Er zijn nog andere problemen wat de controle betreft. De meeste programma's bevatten een maatregel waardoor landbouwers een vergoeding krijgen wanneer zij minder meststoffen gebruiken (zie kader 10). Het is echter niet doenbaar, te controleren of dergelijke maatregelen toegepast werden. In Finland stelde de nationale rekenkamer vast dat de controle van bepaalde programmavoorwaarden met behulp van de huidige controlemethoden problemen oplevert. Vooral het toezicht op de hoeveelheid gebruikte meststoffen werd als bijzonder moeilijk beschouwd. In verwante studies werd het nagenoeg onmogelijk geacht om op betrouwbare wijze te controleren hoeveel meststoffen waren gebruikt(81). Visuele inspecties, bodemmonsters en onderzoek van de bedrijfsboekhouding kunnen, mits zorgvuldig verricht, hiertoe bijdragen, maar geen van deze methoden geeft uitsluitsel. De controleurs van de Commissie zelf zijn op de hoogte van dit probleem, maar zij blijft dergelijke maatregelen toch goedkeuren.

Kader 10

In Frankrijk werd in verband met de "prime à l'herbe"-regeling de bodem of het water niet routinematig getest, ofschoon landbouwers niet meer dan 70 kg/ha meststoffen op hun grasland mogen gebruiken. De Franse overheid beschouwt het als een onmogelijke taak te controleren of de begunstigden de beperkingen inzake meststoffengebruik naleven. Daarom beperkt de controle zich vaak hoofdzakelijk tot vragen aan de landbouwer over de hoeveelheid meststoffen die hij heeft gebruikt. Indien het antwoord overeenstemt met de door het programma opgelegde beperkte hoeveelheden, wordt de steun uitbetaald.

In het "Steillagenprogramm" (programma voor wijngaarden op steile hellingen) van Rijnland-Palts (Duitsland) mochten de begunstigden bepalen waar de bodemmonsters genomen werden, en mochten ze zelf monsters nemen en deze indienen bij de officiële laboratoria die de bodemmonsters moesten onderzoeken om te verifiëren of de beperkingen inzake meststoffengebruik nageleefd waren.

In principe zouden er tijdens elke "grondige inspectie" bodemtests moeten worden u