BESLUIT (EU) 2020/394 VAN DE COMMISSIE

van 7 oktober 2019

betreffende steunmaatregel SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) door de Helleense Republiek ten uitvoer gelegd in de vorm van rentesubsidies en garanties in verband met de branden van 2007 (het onderhavige besluit heeft alleen betrekking op de landbouwsector)

(kennisgeving geschied onder nummer C(2019) 7094)

(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna “VWEU” genoemd), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 108, lid 2, eerste alinea, VWEU te hebben uitgenodigd hun opmerkingen te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Op 22 juli 2014 heeft de Commissie een klacht ontvangen over vermeende steun van Griekenland aan Sogia Ellas SA en de dochterondernemingen daarvan (hierna “Sogia Ellas” genoemd), die actief zijn in de verwerking van landbouwproducten. De steun bestond uit rentesubsidies en staatsgaranties voor bestaande leningen waarvoor na heronderhandeling een aflossingsvrije periode zou gelden, en voor nieuwe leningen.

(2) Bij brief van 25 juli 2014 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten om informatie over de vermeende steun verzocht. De Griekse autoriteiten hebben bij brief van 17 november 2014 geantwoord en gedetailleerde informatie over de rechtsgrondslagen van de vermeende steun verstrekt. De Commissie heeft Griekenland op 11 december 2015 een tweede brief gestuurd, waarop de Griekse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 11 februari 2016, die op dezelfde datum is ingekomen. In hun antwoord hebben de Griekse autoriteiten aanvullende informatie verstrekt over de rechtsgrondslagen, de voorwaarden voor de toekenning van de steun en de begunstigden.

(3) In haar brief van 11 december 2015 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten meegedeeld dat uit het eerste onderzoek van de door hen verstrekte informatie is gebleken dat de vermeende steun is toegekend zonder de goedkeuring van de Commissie. Bovendien was de vermeende steun niet beperkt tot Sogia Ellas en de dochterondernemingen daarvan, maar had deze op grond van de Griekse wetgeving ook aan andere begunstigden kunnen worden toegekend. Daarom heeft de Commissie besloten een onderzoek naar niet-aangemelde staatssteun in te leiden (zaak SA.39119 (2015/NN)) en het toepassingsgebied van haar onderzoek uit te breiden tot de gehele landbouwsector.

(4) Het besluit van de Commissie betreffende de inleiding van de procedure (hierna “inleidingsbesluit” genoemd) is op 16 september 2016 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft de Griekse autoriteiten verzocht een raming van het aantal begunstigden van elke in het inleidingsbesluit vastgestelde regeling en de betrokken steunbedragen mee te delen. Bij ontstentenis daarvan zou de Commissie, zoals vermeld in het inleidingsbesluit, een besluit nemen op basis van de informatie waarover zij beschikt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(5) Geen enkele belanghebbende heeft opmerkingen gemaakt. De Griekse autoriteiten hebben hun opmerkingen over het inleidingsbesluit op 23 september 2016 kenbaar gemaakt. In hun antwoord hebben de Griekse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat zij de in het inleidingsbesluit gevraagde informatie niet konden verstrekken.

(6) Bij brieven van 2 december 2016 en 15 januari 2018 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten opnieuw verzocht de ontbrekende informatie te verstrekken. De Griekse autoriteiten hebben de verlangde informatie verstrekt bij brieven van respectievelijk 9 maart 2017 en 21 februari 2018.

(7) Het onderhavige besluit heeft, net als het inleidingsbesluit, alleen betrekking op activiteiten die verband houden met de productie, verwerking en afzet van landbouwproducten, d.w.z. producten die zijn opgenomen in bijlage I bij het VWEU, met uitzondering van visserij- en aquacultuurproducten, en met de bosbouw, zoals gedefinieerd door Eurostat. Het laat dus steun onverlet die mogelijk aan andere sectoren van de economie is toegekend in overeenstemming met de betrokken steunregelingen.

II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

1. Doelstelling

(8) De doelstelling van de maatregelen bestond erin steun te verlenen aan ondernemingen die, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, gevestigd en actief zijn in de Griekse gebieden die te lijden hebben gehad onder de branden van 2007. Volgens de Griekse autoriteiten was het ruimere doel het herstel van de productiecapaciteit, die ernstig was aangetast door de branden.

2. Rechtsgrondslag

(9) De rechtsgrondslagen voor de vermeende steun zijn te vinden in besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) van de minister van Economische Zaken en Financiën, zoals gewijzigd en aangevuld bij besluit nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (PBHR 1780/Β’/5-9-2007), besluit nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (PBHR 2139/Β’/2-11-2007), besluit nr. 6391/Β.342/8-2-2008 (PBHR 242/Β’/14-2-2008), besluit nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (PBHR 1548/Β’/5-8-2008), besluit nr. 57198/Β.2406/28-12-2012 (PBHR 3462/Β’/28-12-2012), alsmede artikel 2, lid 7, van wet nr. 3816/2010 (PBHR 6/Α’/26.1.2010) en artikel 21, lid 5, van wet nr. 3867/2010 (PBHR 128/A’/3.8.2010).

(10) De voorwaarden waaronder de garantie van de Griekse staat is verleend op grond van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007), zijn nader vastgesteld in besluit nr. 2/54310/0025/13.09.2007 (PBHR Β” 1858/13.9.2007) van de minister van Economische Zaken en Financiën. Dat besluit is gewijzigd bij besluit nr. 2/86490/0025/31.12.2007 (PBHR B” 2493/31.12.2007) van de viceminister van Financiën, besluit nr. 2/57144/0025/20.08.2008 (PBHR B” 1732/28.8.2008), besluit nr. 2/22475/0025/25.04.2012 (PBHR Β” 1346/25.4.2012) van de minister van Financiën en besluit nr. 2/52027/0025/30.08.2012 (PBHR Β” 2404/30.8.2012) van de viceminister van Financiën en besluit nr. 2/1755/0025/20.02.2013 (PBHR Β” 465/27.2.2013) van de viceminister van Financiën. Besluit nr. 2/1755/0025/20.02.2013 is verder gewijzigd bij Besluit nr. 2/38310/0025/14.05.2014 (PBHR Β” 1262/16.5.2014) en Besluit nr. 2/43758/0025/29/06/2015 (PBHR Β” 1289/29.6.2015), die derhalve relevant zijn voor het onderhavige besluit.

3. Maatregelen

(11) Op 25 augustus 2007 heeft de Griekse minister van Binnenlandse Zaken, Openbaar Bestuur en Decentralisatie bij ministerieel besluit nr. 47870/25.08.2007 (PBHR 1706/B’/25.8.2007) een nationale noodtoestand uitgeroepen als gevolg van de branden van juli en augustus 2007 die waren uitgebroken in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en het district Aigialeia in het departement Achaia.

(12) De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat de branden in die gebieden hevig en allesverwoestend waren en dat zij het leven hebben gekost aan mensen en talrijke dieren. Daarnaast hebben zij een enorme ravage aangericht op het platteland, waar bossen, landbouwgronden en infrastructuur verloren zijn gegaan, met zeer ernstige gevolgen voor de plaatselijke economie. De branden waren zo groot dat zij door de Griekse autoriteiten als ramp in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU werden aangemerkt, zoals blijkt uit de desbetreffende grafieken van de Commissie, waarnaar de Griekse autoriteiten hebben verwezen in hun mededeling aan de Commissie (3).

(13) Om deze situatie het hoofd te bieden heeft de Griekse minister van Economische Zaken en Financiën besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) (4) aangenomen, dat achtereenvolgens is gewijzigd en aangevuld. Dit besluit had als titel “Leningen voor bedrijfskapitaal en andere kredietfaciliteiten voor ondernemingen en beroepsbeoefenaren die te lijden hebben gehad onder de branden van 2007 in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en in het district Aigialeia in [het departement] Achaia”.

(14) In het besluit waren twee staatssteunregelingen (5) vastgesteld, namelijk: a) een regeling betreffende de herschikking van, al dan niet achterstallige, schulden die tot 25 augustus 2007 waren opgebouwd (6) (in het kader van dit besluit “regeling A” genoemd), waarbij schulden werden gekapitaliseerd en vervolgens in nieuwe leningen werden omgezet en waarbij een “aflossingsvrije periode”, rentesubsidies en staatsgaranties werden toegekend; b) een regeling betreffende nieuwe leningen voor bedrijfskapitaal die na 25 augustus 2007 moesten worden verstrekt en waarvoor rentesubsidies en staatsgaranties konden worden verleend (7) (in het kader van dit besluit “regeling B” genoemd).

(15) Met name in besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) was het volgende bepaald: “Schuldherschikking en verstrekking van werkkapitaal aan ondernemingen en beroepsbeoefenaren die gevestigd en actief zijn in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en in het district Aigialeia in het departement Achaia, die te lijden hebben gehad onder de branden van 2007 Α. Schuldherschikking Alle tot 25 augustus 2007 opgebouwde, opeisbare en niet-opeisbare schulden van ondernemingen en beroepsbeoefenaren die in de loop van het jaar 2007 te lijden hebben gehad onder de branden, worden gekapitaliseerd en omgezet in een nieuwe lening met een aflossingsvrije periode van 28 maanden. De eerste tranche is op 31 december 2009 verschuldigd. De rest van de lening wordt in gelijke halfjaarlijkse tranches terugbetaald (aflossing van de hoofdsom en rente). De volledige looptijd van de lening in het kader van de herschikking bedraagt tien jaar, de aflossingsvrije periode daaronder begrepen. De rente over de lening wordt tijdens de aflossingsvrije periode voor 100 % gesubsidieerd door de overeenkomstig wet 128/1975 ingestelde rekening en voor de rest van de looptijd van de lening voor 50 %. De rentevoet bij een schuldherschikking is de rentevoet van de laatste uitgifte van Grieks schatkistpapier met een looptijd van twaalf maanden vóór het begin van de renteperiode, vermeerderd met 70 % van de volledige bijdrage overeenkomstig wet 128/1975. Het subsidiepercentage wordt naar boven/beneden afgerond op het dichtstbijzijnde kwart van een punt. Voor de hoofdsom en de rente over de bovengenoemde leningen wordt de garantie van de Griekse regering verleend overeenkomstig wet 2322/1995, zoals van kracht. Β. Verstrekking van leningen voor bedrijfskapitaal aan ondernemingen en beroepsbeoefenaren Kredietinstellingen kunnen bedrijfskapitaal verstrekken op grond van de overeenkomstige bepalingen inzake beheersbehoeften en bedrijfskapitaal van wet nr. 1955/2.7.1991 van de gouverneur van de Bank van Griekenland, zoals van kracht. Deze leningen worden gesubsidieerd door de rekening die overeenkomstig wet 128/1975 is ingesteld, en wel als volgt: a. voor leningen tot 5 000 EUR, 100 % rentesubsidie; b. voor leningen tot 20 000 EUR, 80 % rentesubsidie; c. voor leningen tot 60 000 EUR, 50 % rentesubsidie; d. voor leningen tot 90 000 EUR, 30 % rentesubsidie. Het bedrag van de rentesubsidie is voor het gehele leningbedrag gelijk. Deze leningen worden verstrekt tot een maximumbedrag van 35 % van de omzet van de onderneming voor het jaar 2006 en hebben een looptijd van 60 maanden. De rentevoet voor de bovengenoemde leningen is de rentevoet van de laatste uitgifte van Grieks schatkistpapier met een looptijd van twaalf maanden vóór het begin van de renteperiode, vermeerderd met 70 % van de volledige bijdrage overeenkomstig wet 128/1975. Het subsidiepercentage wordt naar boven/beneden afgerond op het dichtstbijzijnde kwart van een punt. Opgemerkt zij dat de omzet van ondernemingen die in het voorgaande jaar 2006 geen verkopen hebben gerealiseerd of die van 1 januari 2007 tot en met 31 augustus 2007 met hun activiteiten zijn begonnen, wordt bepaald door de aankopen die tijdens de eerste zes maanden van de activiteiten in 2007 zijn gerealiseerd, vermenigvuldigd met twee (2), en dat het bedrag wordt vastgesteld na aftrek van een brutowinstmarge van 45 %. Voor de hoofdsom en de rente over de bovengenoemde leningen wordt de garantie van de Griekse regering verleend overeenkomstig wet 2322/1995, zoals van kracht.”.

(16) Bij besluit nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (PBHR 1780/Β’/5-9-2007) zijn de titel en het dispositief van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) gewijzigd. De nieuwe titel luidde “Leningen voor bedrijfskapitaal en andere kredietfaciliteiten voor ondernemingen en beroepsbeoefenaren in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en in het district Aigialeia in [het departement] Achaia”. Met andere woorden, de bewoording “die zijn getroffen door de branden van 2007”, waarmee werd verwezen naar de begunstigden van de steunregelingen en aldus het toepassingsgebied van de steunregelingen kennelijk werd beperkt tot de begunstigden die daadwerkelijk te lijden hebben gehad onder de branden, is uit de titel van de rechtsgrondslag geschrapt.

(17) Bovendien is bij besluit nr. 38600/Β.1750/5-9-2007 (PBHR 1780/Β’/5-9-2007) aan de eerste zin van hoofdstuk A van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) een zin toegevoegd, die in het volgende citaat is benadrukt: “Α. Schuldherschikking Alle tot 25 augustus 2007 opgebouwde, opeisbare en niet-opeisbare schulden van ondernemingen en beroepsbeoefenaren in de voornoemde departementen die in de loop van het jaar 2007 te lijden hebben gehad onder de branden, worden gekapitaliseerd en omgezet in een nieuwe lening met een aflossingsvrije periode van 28 maanden. De eerste tranche is op 31 december 2009 verschuldigd.” [nadruk toegevoegd].

(18) Deze twee wijzigingen samen hebben ertoe geleid dat het vereiste dat de door de begunstigden geleden schade moest zijn veroorzaakt door de branden van 2007, niet meer op de begunstigden van toepassing was, maar alleen op de departementen waarin zij gevestigd en actief waren, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel. Deze conclusie wordt versterkt door het antwoord van de Griekse autoriteiten op een vraag die de Commissie in haar brief van 11 december 2015 heeft gesteld, namelijk of de vergoeding aan de begunstigden bestemd was voor de schade die zij als rechtstreeks gevolg van de branden hadden geleden. In hun antwoord van 11 februari 2016 benadrukten de Griekse autoriteiten het universele en ongekende karakter van de branden die de ondernemingen schade hebben berokkend louter omdat zij productieactiviteiten hadden in de getroffen gebieden.

(19) Besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) is verder gewijzigd en aangevuld bij de andere in overweging 9 genoemde besluiten en wetten. In besluit nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (PBHR 2139/Β’/2-11-2007) was onder meer het volgende bepaald: “a) Aan het einde van hoofdstuk Α [van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] “Schuldherschikking” worden de volgende alinea’s toegevoegd: “Kredietinstellingen kunnen bovengenoemde herschikkingen zonder garantie van de Griekse staat ten uitvoer leggen tot een bedrag van maximaal 25 000 000 EUR per onderneming. Commerciële ondernemingen en beroepsbeoefenaren kunnen een herschikking aangaan voor bedragen tot 100 000 EUR. Wanneer ondernemingen een aanvraag indienen voor een schuldherschikking ten belope van meer dan 100 000 EUR en tot maximaal 25 000 000 EUR, moet aan de kredietinstelling waarbij zij de meeste schulden hebben, een onderzoek van de levensvatbaarheid worden verstrekt met het oog op beoordeling ervan door die kredietinstelling. De bepalingen van hoofdstuk A zijn niet van toepassing op: — leningen van ondernemingen/beroepsbeoefenaren die reeds zijn opgenomen in de bepalingen van herschikkingen overeenkomstig de wet 128/1975, zoals van kracht, tenzij deze ondernemingen of beroepsbeoefenaren aantoonbaar schade door de brand hebben geleden aan gebouwen op hun terrein, aan mechanische apparatuur, aan grondstoffen of aan hun goederen. Om deze schade te bevestigen, moeten zij een certificaat van de bevoegde autoriteiten van hun departement overleggen, — leningen van ondernemingen/beroepsbeoefenaren die zijn aangegaan tegen de overdracht van het recht op een subsidie uit een investeringsprogramma in het kader van staatssteunregelingen, — leningen van ondernemingen/beroepsbeoefenaren die zijn opgenomen in een financieringsregeling, op basis waarvan de investering wordt beschouwd als onderdeel van een staatssteunregeling” b) Aan het einde van hoofdstuk Β [van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (GG II 1740/30-8-2007)] “Verstrekking van leningen voor bedrijfskapitaal aan ondernemingen en beroepsbeoefenaren” worden de volgende twee alinea’s toegevoegd: “De bovenstaande bepalingen van hoofdstuk B hebben betrekking op ondernemingen en beroepsbeoefenaren die in aanmerking kwamen voor subsidies uit een investeringsprogramma in het kader van staatssteunregelingen, op voorwaarde dat het investeringsproject is voltooid. De bovenstaande bepalingen van de hoofdstukken Α en Β hebben betrekking op zowel ondernemingen als beroepsbeoefenaren die gevestigd en actief zijn in de gemeentelijke eenheden Αigio, Ακrata, Diakopto, Sumpoliteia, Erineos en Aigeira in het district Aigialeia in het departement Achaia en in de gemeentelijke eenheden Eleios-Pronnoi en Livathos van in het departement Kefalonia.”.

(20) Bij besluit nr. 6391/Β.342/8-2-2008 (PBHR 242/Β’/14-2-2008) is het bedrag gewijzigd (van 100 000 EUR naar 150 000 EUR) waarvoor ondernemingen die opnieuw over hun schulden wensten te onderhandelen, een onderzoek van de levensvatbaarheid moesten indienen. Voorts is bij het besluit de termijn voor de indiening van dergelijke aanvragen verlengd van 31 december 2007 tot 31 maart 2008.

(21) Bij besluit nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (PBHR 1548/Β’/5-8-2008) werd het geografische toepassingsgebied van de regelingen, zoals beschreven in overweging 25, uitgebreid en werd de termijn voor het indienen van aanvragen voor deelname aan de regeling opnieuw verlengd tot 31 augustus 2008.

(22) Bij besluit nr. 57198/Β.2406/28-12-2012 (PBHR 3462/Β’/28-12-2012) werden de regelingen zodanig gewijzigd dat begunstigden die geen staatsgarantie hadden ontvangen, konden verzoeken om opschorting van de terugbetaling van hun schuld voor de periode tussen 1 januari 2012 en 31 december 2012. De kredietnemers waren de rente verschuldigd die tijdens de opschortingsperiode werd opgebouwd. De begunstigden konden tot 28 februari 2013 bij de financiële instellingen een aanvraag indienen om van deze bepaling gebruik te maken.

(23) De voorwaarden voor de verlening van de staatsgarantie waren uitvoerig beschreven in besluit nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (PBHR Β’ 1858/13.9.2007), waarvan de relevante delen als volgt luidden: “1) De Griekse staat verleent een garantie van maximaal 80 % voor het herschikken van tot 25 augustus 2007 opgebouwde, al dan niet opeisbare, schulden uit leningen die door kredietinstellingen zijn verstrekt aan beroepsbeoefenaren en ondernemingen die, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, gevestigd en actief zijn in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en in het district Aigialeia in het departement Achaia, gemeenten die in 2007 te lijden hebben gehad onder de branden, en het omzetten van die schulden in een nieuwe lening die in gelijke halfjaarlijkse tranches (aflossing van hoofdsom en rente) moet worden terugbetaald, met een aflossingsvrije periode van 25 augustus 2007 tot en met 31 december 2009. De totale looptijd van de lening in het kader van de herschikking bedraagt tien (10) jaar, de aflossingsvrije periode daaronder begrepen. De eerste tranche van deze lening is op 30 juni 2010 verschuldigd. De rentevoet van de lening in het kader van de herschikking wordt gesubsidieerd en vastgesteld overeenkomstig de voorwaarden van besluit nr. 36579/Β.1666/27.8.2007 van de minister van Economische Zaken en Financiën. De garantie van de Griekse staat wordt toegepast op 80 % van de herschikte schuld en van de rente over die schulden tot een bedrag van 20 000 000,00 EUR per onderneming. De garantie van de Griekse staat wordt ook verleend aan commerciële ondernemingen [van natuurlijke personen], geregistreerde leden van de Kamers van Koophandel en de beroepsbeoefenaren van deze departementen, voor zover hun te herstructureren schulden niet meer bedragen dan 100 000,00 EUR. De rente voor de aflossingsvrije periode wordt gekapitaliseerd op 31 december 2009, terwijl de eerste tranche van de lening op 30 juni 2010 verschuldigd is. In geval van niet-betaling van drie opeenvolgende aflossingstranches met de bijbehorende rente of drie tranches van de hoofdsom en de rente die uit de bovengenoemde herschikking voortvloeien, wordt het volledige bedrag van de herschikte schulden opeisbaar en verschuldigd. Om hun gegarandeerde vorderingen door de staat te laten vereffenen, moeten de banken na drie maanden, te rekenen vanaf de derde tranche, de in besluit nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) van de minister van Economische Zaken en Financiën bedoelde bewijsstukken overleggen. 2) De Griekse staat verleent een garantie van 80 % voor de verstrekking van leningen voor bedrijfskapitaal met een looptijd van vijf jaar, de aflossingsvrije periode daaronder begrepen, aan beroepsbeoefenaren en ondernemingen die, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, gevestigd en actief zijn in de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en in het district Aigialeia in het departement Achaia, die in 2007 te lijden hebben gehad onder de branden. De rentevoet van de bovengenoemde leningen wordt gesubsidieerd en vastgesteld overeenkomstig de voorwaarden van besluit nr. 36579/Β.1666/27.8.2007 van de minister van Economische Zaken en Financiën. Deze leningen worden aan alle ondernemingen in deze departementen verstrekt tot een maximum van 35 % van de omzet van de onderneming voor het jaar 2006 en een maximaal leenbedrag van 90 000,00 EUR per onderneming. De omzet van ondernemingen die in het voorgaande jaar 2006 geen verkopen hebben gerealiseerd of die tussen 1 januari 2007 en 27 augustus 2007 met hun activiteiten zijn gestart, wordt bepaald door de aankopen die tijdens de eerste zes maanden van de activiteiten in 2007 zijn gerealiseerd, vermenigvuldigd met twee (2) en het bedrag wordt vastgesteld na aftrek van een brutowinstmarge van 45 %. Deze leningen worden terugbetaald in gelijke halfjaarlijkse tranches van de hoofdsom en de rente, met een aflossingsvrije periode voor het kapitaal vanaf de datum van uitbetaling tot en met 31 december 2009. De eerste tranche is op 30 juni 2010 verschuldigd. Het niet-gesubsidieerde deel van de rente in de aflossingsvrije periode wordt door de ondernemingen betaald. Deze leningen worden beheerst door een nieuwe, afzonderlijke leningovereenkomst. Voor de bovengenoemde leningen verleent de Griekse staat een garantie voor 80 % van het kapitaal en de overeenkomstige rente in de aflossingsvrije periode en de normale periode voor alle ondernemingen. […] Vereiste bewijsstukken: […] (v) Onderzoek van de levensvatbaarheid samen met het voorgestelde zakelijke zekerheid (alleen voor ondernemingen die een schuldherschikking aanvragen voor een bedrag van meer dan 100 000,00 EUR). Dit onderzoek in kwestie dient het volgende te bestrijken: a) de totale passiva van de onderneming na afwikkeling van haar schuld aan het kredietsysteem, haar leveranciers, verzekeringsfondsen, de overheid en de algemene markt, alsmede akkoorden over herschikkingen voor de terugbetaling van die passiva; b) de gepubliceerde rekeningen van de onderneming over de afgelopen drie jaar (ondernemingen die een boekhouding van het type B voeren, moeten de formulieren E3 en E9 voor de afgelopen drie jaar indienen); c) het kasstroomschema van de onderneming voor de komende drie jaar (ontvangsten en betalingen); d) de geraamde inkomsten en winst van de onderneming voor de komende drie jaar; e) het voor de bedrijfsvoering benodigde bedrijfskapitaal en de financieringsbronnen; f) bestaande zekerheden, voorgestelde herstructurering van bestaande zekerheden ter dekking van afgewikkelde schulden, en voorgestelde nieuwe zakelijke zekerheden voor af te wikkelen schulden (alleen als de schulden meer dan 100 000,00 EUR bedragen). B. Ondernemingen en beroepsbeoefenaren in de bovengenoemde departementen die na de bosbranden alleen een nieuwe lening voor bedrijfskapitaal aanvragen, moeten hun aanvraag indienen bij het Nationaal Bureau voor de algemene boekhouding, directoraat 25, afdeling D, en daarbij de volgende bewijsstukken overleggen: a) de openbaar gemaakte rekeningen van de onderneming over de afgelopen drie jaar (ondernemingen die een boekhouding van het type B voeren, moeten de formulieren E3 en E9 voor de afgelopen drie jaar indienen); b) het kasstroomschema van de onderneming voor de komende drie jaar (ontvangsten en betalingen); c) de geraamde inkomsten en winst van de onderneming voor de komende drie jaar; d) een bewijs van inschrijving bij de kamer van het departement waar de onderneming is gevestigd (beroepsbeoefenaren en veehouders moeten een certificaat van aanvang van de activiteiten van het plaatselijke belastingkantoor overleggen); e) het relevante formulier, ingevuld en ondertekend, van het Nationaal Bureau voor de algemene boekhouding, getiteld “Beoordeling van de levensvatbaarheid van ondernemingen die een Griekse overheidsgarantie aanvragen”, dat beschikbaar is op de website van het Bureau (www.mof-glk.gr). Voor alle categorieën van ondernemingen is het stellen van zakelijke zekerheden niet vereist om nieuwe leningen voor bedrijfskapitaal te dekken. De aanvragen en de onderzoeken van de levensvatbaarheid worden geëvalueerd door de Raad van bestuur en beoordeling van de verantwoordelijkheid voor garanties van de Griekse staat (artikel 37 van wet 3458/2006, GG I 94/8.5.2006), voordat de verlening van de garantie definitief wordt goedgekeurd overeenkomstig de bepalingen van de nationale en communautaire wetgeving (artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag), samen met de bestaande en voorgestelde zekerheden, die de te herschikken schuld (indien nodig) volledig zullen dekken.”.

(24) Krachtens artikel 2, lid 7, van wet nr. 3816/2010 (PBHR 6/A’/26.1.2010), zoals gewijzigd bij artikel 21, lid 5, van wet nr. 3867/2010 (PBHR 128/A’/3.8.2010), hadden de begunstigden van de op grond van besluit nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (PBHR Β” 1858/13.9.2007)) verstrekte leningen het recht om tot en met 30 augustus 2010, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010, te vragen om een opschorting gedurende twee jaar van de terugbetaling ter aflossing van het kapitaal met een overeenkomstige verlenging van de contractuele looptijd van de lening en met rentebetalingen tijdens de opschorting volgens de frequentie van de rentebetaling waarin de overeenkomst voorziet. De kredietnemers waren de rente verschuldigd. Bij besluit nr. 2/22475/0025/25.4.2012 (PBHR Β” 1346), zoals gewijzigd bij besluit nr. 2/52027/0025/30.8.2012 (PBHR Β” 2404) en besluit nr. 2/1755/0025/20.2.2013 (PBHR Β” 465/27.2.2013), kon deze opschorting worden verlengd van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012 op basis van een daartoe strekkende aanvraag die uiterlijk op 28 februari 2013 bij de financiële instelling moest worden ingediend. Besluit nr. 2/38310/0025/14.5.2014 (PBHR Β” 1262/16.5.2014) voorzag in een verdere opschorting van 31 december 2013 tot en met 31 december 2014, terwijl besluit nr. 2/43758/0025/29.6.2015 (PBHR Β” 1289/29.6.2015) voor leningen die na 1 januari 2017 afliepen, voorzag in een verdere opschorting van 31 december 2013 tot en met 31 december 2016.

4. Geografisch toepassingsbereik van de steunmaatregelen

(25) De steunregelingen waren aanvankelijk van toepassing op de departementen Messenië, Ilia, Arcadië, Laconië, Euboea en het district Aigialeia in het departement Achaia. Het toepassingsbereik werd vervolgens uitgebreid tot de gemeenten Aigio, Akrata, Diakopto, Sumpoliteia, Erineos en Aigeira in het departement Achaia, alsmede tot de gemeenten Eleios-Pronnoi en Leivathos in het departement Kefalonia overeenkomstig besluit nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (PBHR 2139/Β’/2.11.2007) en specifiek voor de staatsgaranties overeenkomstig besluit nr. 2/86490/0025/31.12.2007 (PBHR B” 2493PBHR 2493/31.12.2007), en tot de gemeenten Argalasti en Afeton, en de plaatsen Agia Paraskevi, Zormiadon, Poros en Troulos van de gemeente Skiathos in het departement Magnisia overeenkomstig besluit nr. 34227/Β.1123/23-7-2008 (PBHR 1548/Β’/5.8.2008) en specifiek voor de staatsgaranties overeenkomstig besluit nr. 2/57144/0025/20.8.2008 (PBHR B” 1732/28.8.2008).

5. Looptijd

(26) Ministerieel besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30.8.2007) van de minister van Economische Zaken en Financiën houdende vaststelling van de staatssteunregelingen (met verdere wijzigingen) is op 30 augustus 2007 gepubliceerd en is volgens de door de Griekse autoriteiten ingediende opmerkingen nog steeds van kracht.

(27) De Griekse autoriteiten hebben aangegeven dat de begunstigden hun aanvragen uiterlijk op 31 december 2007 moesten indienen, terwijl de aanvragen in het geval van Argalasti, Afeton en de plaatsen Agia Paraskevi, Zormiadon, Poros en Troulos van de gemeente Skiathos in het departement Magnisia uiterlijk op 31 oktober 2008 moesten worden ingediend. De looptijd van de leningen in het kader van regeling A (zie overweging 14) bedroeg tien jaar en in het kader van regeling B (zie overweging 14) vijf jaar. De leningen werden uiterlijk op 31 december 2010 verstrekt. De staatsgaranties waren gekoppeld aan de specifieke financiële transacties (d.w.z. ofwel aan leningen in verband met de schuldherschikking in het kader van regeling A en de hierboven genoemde looptijd van tien jaar, ofwel aan de bedrijfskapitaalleningen in het kader van regeling B en de hierboven genoemde looptijd van vijf jaar).

6. Geraamd bedrag van de vermeende steun

(28) De Griekse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat in totaal voor 192 771 140,81 EUR aan rentesubsidies aan de begunstigden is toegekend. Met name een van de begunstigden — Sogia Ellas en de dochterondernemingen daarvan — heeft een rentesubsidie ten belope van 8 293 527,92 EUR ontvangen en aan die onderneming is geen staatsgarantie verleend. Met betrekking tot staatsgaranties hebben de Griekse autoriteiten aangegeven dat de leningen in totaal 146 969 403,78 EUR bedroegen en dat het totale door de Griekse staat gegarandeerde bedrag 117 575 523,04 EUR bedroeg. De Griekse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat de kredietinstellingen reeds verzoeken hebben ingediend om een beroep te doen op de garantie voor 396 leningen (voor 298 begunstigden), samen goed voor een totaalbedrag van 55 233 316,43 EUR. De Griekse autoriteiten hebben opgemerkt dat van de 76 verzoeken die ten tijde van de indiening van de informatie in februari 2018 zijn beoordeeld, in 62 gevallen de staatsgarantie werd geactiveerd en dat de Griekse staat dus een bedrag van 6 836 810,80 EUR aan kredietinstellingen heeft betaald. Deze berekeningen zijn voorlopig, aangezien de Griekse autoriteiten nog steeds informatie aan het verwerken zijn met het oog op de bevestiging van de eindbegunstigden en de bedragen.

7. Begunstigden

(29) De steunregelingen lijken open te staan voor onder meer (8) alle ondernemingen die actief zijn in de productie, verwerking en afzet van de in bijlage I bij het VWEU vermelde landbouwproducten en in de bosbouw, voor zover zij, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, gevestigd en actief zijn in een van de gebieden waarop de steunregelingen van toepassing zijn (zie overweging 15).

(30) De Griekse autoriteiten hebben het aantal begunstigden van rentesubsidies voorlopig geraamd op 3 773 ondernemingen (met inbegrip van Sogia Ellas en de dochterondernemingen daarvan) en het aantal begunstigden van staatsgaranties op 746 ondernemingen.

8. Subsidiabele kosten

(31) De subsidiabele kosten waren kennelijk de exploitatiekosten van ondernemingen die, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, gevestigd en actief zijn in een van de gebieden waarop de steunregelingen van toepassing zijn. Indien deze ondernemingen geen economische activiteiten uitoefenden, waren zij van de regelingen uitgesloten. Wanneer de ondernemingen meer dan één productie-eenheid hadden, konden zij op grond van de regelingen steun ontvangen voor de activiteiten van de productie-eenheden die in de getroffen gebieden gevestigd en actief waren. Met name in het kader van regeling B konden de begunstigden leningen verkrijgen tot 35 % van de omzet van hun productie-eenheid die in de betrokken gebieden gevestigd en actief is, ongeacht de plaats van de maatschappelijke zetel van de onderneming.

9. Vorm en intensiteit van de steun

(32) De steun wordt toegekend in de vorm van staatsgaranties en rentesubsidies. De staatsgaranties waren van toepassing op 80 % van de lening, met inbegrip van de respectieve rente. Wat de rentesubsidies betreft, bedroeg de steun voor heronderhandelde leningen 100 % tijdens de aflossingsvrije periode en 50 % voor de rest van de looptijd van de lening. Voor de nieuwe leningen varieerde de rentesubsidie tussen 30 % en 100 %, zoals beschreven in overweging 15.

III. TWIJFELS DIE DE COMMISSIE BIJ DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE HEEFT GEUIT

1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(33) Om op gestructureerde wijze te beoordelen of de betrokken regelingen aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU voldeden, heeft de Commissie de twee in beide regelingen gebruikte instrumenten afzonderlijk geanalyseerd: de rentesubsidie enerzijds en de staatsgarantie anderzijds.

Rentesubsidie

(34) De rentesubsidie die door de Griekse staat is toegekend op grond van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007), zoals deze achtereenvolgens is gewijzigd en aangevuld, voldeed aan alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU. Deze subsidie is door de Griekse staat toegekend en heeft een duidelijk voordeel opgeleverd, aangezien leningen hierdoor veel goedkoper en in sommige gevallen en voor bepaalde perioden zelfs rentevrij werden, zoals uitvoerig beschreven in overweging 15.

(35) Bovendien was ook aan de selectiviteitsvoorwaarde voldaan, aangezien de begunstigden beperkt waren tot ondernemingen met vestigingen in de door de branden van 2007 getroffen geografische gebieden, zoals vastgesteld in overweging 25.

(36) Wat de voorwaarde inzake mededingingsverstoring betreft, wijst, volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie, het enkele feit dat de concurrentiepositie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt versterkt doordat haar een economisch voordeel wordt verschaft dat zij anders in het kader van de normale uitoefening van haar activiteiten niet zou hebben gehad, erop dat er mogelijk sprake is van een verstoring van de mededinging (9). In casu werd de concurrentiepositie van de begunstigden versterkt door het economische voordeel uit hoofde van de nationale maatregel, en kon de maatregel de mededinging dus verstoren. Steunverlening aan een onderneming die actief is op een voor handelsverkeer binnen de Unie openstaande markt, kan het handelsverkeer tussen de lidstaten negatief beïnvloeden (10). De begunstigden van de betrokken steun waren actief op de zeer concurrerende markt voor landbouwproducten en in de bosbouw. Voorts is er volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te zijn beïnvloed — zelfs de omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde ondernemingen vrij klein zijn, sluit niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen ondernemingen ongunstig wordt beïnvloed (11). Er is sprake van een omvangrijke handel in landbouw- en bosbouwproducten binnen de Unie. Daarom kon deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(37) Wat de rentesubsidie betreft, bleek dus dat aan alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU was voldaan.

Staatsgarantie

(38) Bij besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007), zoals achtereenvolgens gewijzigd en aangevuld, heeft de Griekse staat ook besloten zijn garantie te verlenen aan ondernemingen met vestigingen in de door de branden van 2007 getroffen geografische gebieden. De voorwaarden voor de verlening van deze garantie waren nader vastgesteld in besluit nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (PBHR Β” 1858/13.9.2007), zoals achtereenvolgens gewijzigd en aangevuld. Zoals in punt 2.1 van de mededeling van de Commissie betreffende garanties (12) is vastgesteld, zijn de algemene criteria van artikel 107, lid 1, VWEU eveneens van toepassing op garanties. Rechtstreeks door de staat verleende garanties kunnen inderdaad staatssteun vormen. Het voordeel van een staatsgarantie is dat het daaraan verbonden risico door de staat wordt gedragen. Dat risico zou normaal gesproken door een passende premie moeten worden vergoed. Wanneer de staat van een dergelijke premie afziet, is er zowel een voordeel voor de onderneming waaraan de staatsgarantie wordt verleend, als een derving van middelen door de staat. Bijgevolg werd de garantie in casu met staatsmiddelen bekostigd. Voorts is in de mededeling van de Commissie betreffende garanties gepreciseerd dat ook wanneer blijkt dat de staat nimmer een betaling uit hoofde van een verstrekte garantie verricht, er toch sprake kan zijn van staatssteun.

(39) De garantie in het kader van de regelingen heeft een duidelijk voordeel. Zoals aangegeven in punt 2.2 van de mededeling van de Commissie betreffende garanties, verkrijgt de kredietnemer een voordeel, wanneer hij geen of een lage premie betaalt. Vergeleken met een situatie zonder garantie, kan de kredietnemer dankzij de staatsgarantie voor leningen bovendien betere financiële voorwaarden krijgen dan de voorwaarden die doorgaans op de financiële markten voorhanden zijn.

(40) Het feit dat de begunstigden van regeling A zekerheden moesten stellen indien hun heronderhandelde schuld meer dan 100 000,00 EUR bedroeg (zie overweging 23), heeft niets afgedaan aan de beoordeling dat er zelfs in deze die gevallen sprake was van een steunelement in de verleende staatsgarantie. De relevante opmerkingen van de Commissie in haar Besluit 2012/320/EU (13), die door het Gerecht zijn gehandhaafd in zijn arrest in zaak T-150/12 (14), waren ook op de onderhavige zaak van toepassing. Zelfs indien de begunstigden zekerheden hadden gesteld, vormde de staatsgarantie dus steun, aangezien deze afhankelijk was van de discretionaire bevoegdheid van de staat om gebruik te maken van de rechten uit hoofde van de zekerheidsovereenkomsten, ingeval de begunstigden de leningen niet zouden terugbetalen. Dit was het geval, omdat de rechtsgrondslag van de regelingen kennelijk niet voorzag in de automatische activering van de zekerheidsovereenkomsten indien de begunstigden de leningen niet betaalden. Ten slotte was het onduidelijk of de zekerheid in alle gevallen het volledige bedrag van de lening moest dekken. Ook was onduidelijk of de zekerheid een rol speelde bij de berekening van de toepasselijke premie (indien van toepassing).

(41) In punt 3.4. van de mededeling van de Commissie betreffende garanties is een lijst van voorwaarden opgenomen, waarvan de cumulatieve vervulling de aanwezigheid van staatssteun zou uitsluiten. De maatregel in kwestie leek niet aan al deze voorwaarden te voldoen. Met name leken kredietnemers in financiële moeilijkheden niet van de regelingen te zijn uitgesloten, zoals vereist in punt 3.4, onder a), van de mededeling van de Commissie betreffende garanties. De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat ondernemingen in moeilijkheden van de regelingen waren uitgesloten, aangezien zij een levensvatbaarheidsonderzoek moesten indienen voordat zij de staatsgarantie konden verkrijgen. Op basis van de bewoordingen van besluit nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (PBHR Β” 1858/13.9.2007) gold de verplichting om een onderzoek van de levensvatbaarheid in te dienen echter alleen voor ondernemingen die een schuldherschikking voor een bedrag van meer dan 100 000,00 EUR hadden aangevraagd, zoals vermeld in overweging 23. Wat de overige begunstigden van regeling A en alle begunstigden van regeling B betreft, leek er dus geen sprake te zijn van een uitsluiting voor ondernemingen in moeilijkheden. Bovendien kon de Commissie op basis van haar redenering in de overwegingen 88 en 89 van Besluit 2012/307/EU van de Commissie (15), dit argument niet aanvaarden in het licht van bovengenoemd ministerieel besluit. In dat besluit was vastgesteld dat het onderzoek van de levensvatbaarheid betrekking moest hebben op “de totale passiva van de onderneming na afwikkeling van haar schuld aan het kredietsysteem, haar leveranciers, verzekeringsfondsen, de overheid en de algemene markt, alsmede akkoorden over herschikkingen voor de terugbetaling van die passiva”. Derhalve kon niet worden uitgesloten dat steun werd toegekend aan ondernemingen in moeilijkheden, aangezien in het onderzoek van de levensvatbaarheid zelf rekening werd gehouden met de herschikking van de schuld op basis van regeling A. Met andere woorden, het onderzoek van de levensvatbaarheid was gericht op de levensvatbaarheidsvooruitzichten van de begunstigden na de herschikking van hun schuld op basis van regeling A. Dit houdt in dat de aanvragers ten tijde van het onderzoek mogelijk in moeilijkheden verkeerden, maar desalniettemin tot regeling A konden worden toegelaten omdat een potentieel herstel van de levensvatbaarheid werd verwacht na de ontvangst van de steun.

(42) Met betrekking tot punt 3.4, onder d), van de mededeling van de Commissie betreffende garanties was het bovendien onduidelijk of de begunstigden een premie betaalden en, zo ja, op welke basis die premie was berekend om een marktconforme prijs voor elke garantie te verkrijgen. In de rechtsgrondslagen van de regelingen worden geen berekeningen vermeld en de Griekse autoriteiten hebben in hun brieven, zoals bedoeld in overweging 2, evenmin een verplichting genoemd om een premie te betalen als voorwaarde voor de verlening van de staatsgaranties. Het viel dus te betwijfelen of de voorwaarden van de regeling gebaseerd waren op een realistische risicoanalyse, zodat de regeling dankzij mogelijke door de begunstigde ondernemingen betaalde premies naar alle waarschijnlijkheid zichzelf zou financieren.

(43) Er is dus kennelijk niet op een degelijke en voortdurende wijze beoordeeld of de regeling wel zichzelf financiert, noch is eenmaal per jaar nagegaan of de hoogte van de premies (zo die er al waren) toereikend is, noch was er sprake van een mogelijke aanpassing van de premies, zodat de regelingen zichzelf verder zouden blijven financieren. Ook op dit punt ontbrak het aan bepalingen in de rechtsgrondslagen. Derhalve is evenmin voldaan aan de voorwaarde van punt 3.4, onder e), van de mededeling van de Commissie betreffende garanties.

(44) Voorts was het ook twijfelachtig of, ingeval er in het kader van deze regelingen premies voor staatsgaranties in rekening waren gebracht, deze premies — overeenkomstig punt 3.4, onder f), van de mededeling van de Commissie betreffende garanties — de normale aan het verstrekken van de garantie verbonden risico’s, de beheerskosten van de regeling en een jaarlijkse vergoeding over een toereikend kapitaal dekten, ook al betrof het helemaal niet of slechts ten dele volgestort kapitaal. Het was dan ook de vraag of de premies “conform de marktprijzen” waren.

(45) Bovendien is gebleken dat in aanmerking komende ondernemingen in het kader van de regeling niet werden bepaald aan de hand van rating, hetgeen een voorwaarde is om de transparantie te garanderen overeenkomstig punt 3.4, onder g), van de mededeling van de Commissie betreffende garanties.

(46) Bij de vaststelling van het inleidingsbesluit waren er geen aanwijzingen waaruit bleek of de in punt 3.5 van de mededeling van de Commissie betreffende garanties bedoelde mogelijkheden voor het gebruik van “safe harbour-premies” in het kader van garantieregelingen voor kleine en middelgrote ondernemingen of het gebruik van uniforme premies in het kader van garantieregelingen voor kleine en middelgrote ondernemingen van toepassing waren op de betrokken regelingen. Het viel niet uit te sluiten dat kleine en middelgrote ondernemingen in aanmerking kwamen voor deze regelingen.

(47) Op basis van de voorwaarden van punt 3.4 van de mededeling betreffende garanties kon de Commissie dus niet uitsluiten dat er sprake was van staatssteun. De staatsgaranties van de betrokken maatregelen vormden daarentegen staatssteun, aangezien zij voldeden aan de desbetreffende voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU.

(48) Wat de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat betreft, was het duidelijk dat de staatsgaranties door de Griekse staat waren verleend.

(49) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie opgemerkt dat de Raad van bestuur en beoordeling van de verantwoordelijkheid voor garanties van de Griekse staat krachtens besluit nr. 2/54310/0025/13.9.2007 (PBHR Β” 1858/13.9.2007) verantwoordelijk was voor de evaluatie van alle aanvragen voordat de staatsgaranties werden verleend (16). De maatregelen waren dus toerekenbaar aan de staat en de Griekse autoriteiten konden niet aanvoeren dat de staatsgaranties ex tunc konden worden ingetrokken met het argument dat sommige voorwaarden voor de verlening ervan ten tijde van de verlening niet waren vervuld.

(50) Wat de bekostiging van de maatregelen met staatsmiddelen betreft, hebben de staatsgaranties ervoor gezorgd dat de daaraan verbonden risico’s door de staat werden gedragen. Bij betrokken staatsgaranties werden de risico’s dus gelopen met staatsmiddelen. Als de garantie namelijk werd aangesproken, dan moest een bedrag uit de staatsbegroting worden betaald. Bovendien houdt elke garantie zonder behoorlijke vergoeding een direct verlies aan financiële middelen voor de staat in. De rechtsgrondslagen voor het verlenen van de staatsgaranties voorzagen niet in een door de begunstigden te betalen premie. Uit de informatie waarover de Commissie ten tijde van de vaststelling van het inleidingsbesluit beschikte, blijkt dat er geen premies zijn betaald door de ondernemingen die in aanmerking kwamen voor de garanties, zodat de garanties niet naar behoren werden vergoed.

(51) Uit de beschikbare informatie volgt dat de ondernemingen die in aanmerking kwamen voor de garanties, niet gehouden waren een premie te betalen (voor zover een premie verschuldigd was) die gelijk was aan wat een ondernemer in een markteconomie had kunnen verlangen voor de verlening van een dergelijke garantie, en dus dat zij een voordeel hebben verkregen. Voorts kon niet worden uitgesloten dat sommige begunstigden niet in staat waren of niet in staat zouden zijn geweest een garantie of lening op de markt te verkrijgen (tegen om het even welke premie of rente), in welk geval hun voordeel overeenkwam of zou overeenkomen met het daadwerkelijk door de staatsgarantie gedekte bedrag.

(52) Wat betreft selectiviteit, mededingingsverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer golden dezelfde overwegingen als die welke in de overwegingen 35 en 36 zijn beschreven. Derhalve is ook aan deze voorwaarden voldaan.

(53) Bij de vaststelling van het inleidingsbesluit was voor de staatsgarantie voor de leningen dus kennelijk voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU.

2. Onrechtmatigheid van de steunregelingen

(54) Aangezien de maatregelen reeds ten uitvoer waren gelegd zonder bij de Commissie te zijn aangemeld, vormde de in het kader van de regelingen verleende steun onrechtmatige steun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (17).

3. Verenigbaarheid van de steun met de interne markt

(55) Nu is vastgesteld dat de regelingen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moest worden beoordeeld of de steun verenigbaar was met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 2, of artikel 107, lid 3, VWEU.

(56) Griekenland heeft zich beroepen op de mogelijke verenigbaarheid overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.

(57) De geografische toepasbaarheid van de regelingen is beperkt tot gebieden die te lijden hebben gehad onder grote branden, die volgens de Griekse autoriteiten als een natuurramp moeten worden aangemerkt. Natuurbranden met een natuurlijke oorzaak worden door de Commissie heeft als natuurramp beschouwd en zij heeft vastgesteld dat branden die tot wijdverspreide verliezen leiden, onder de noemer buitengewone gebeurtenis vallen. Dit onderscheid had geen gevolgen voor de beoordeling, aangezien zowel natuurrampen als buitengewone gebeurtenissen op grond van dezelfde afwijking krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU moeten worden beoordeeld als steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen.

(58) Aangezien de betrokken steunregelingen niet-aangemelde steun waren, kon de afwijking krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU pas van toepassing zijn indien de regelingen in overeenstemming waren met de staatssteunregels die van kracht waren ten tijde van de toekenning van de steun. Volgens de door de Griekse autoriteiten verstrekte informatie werden de betrokken regelingen sinds 25 augustus 2007 toegepast. Bijgevolg werd de verenigbaarheid van die regelingen met de interne markt getoetst aan de staatssteunregels die in die periode van kracht waren. Dit waren de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (“richtsnoeren 2007-2013”) (18), en met name afdeling V.B.2 voor de landbouw en afdeling VII voor de bosbouw.

(59) In het licht van de in overweging 40 geuite twijfels over de vraag of ondernemingen in moeilijkheden uitgesloten waren van de betrokken regelingen, heeft de Commissie bij de vaststelling van het inleidingsbesluit een toelichting gegeven. Steun voor ondernemingen in moeilijkheden kan alleen als verenigbaar worden beschouwd indien deze voldoet aan de voorwaarden van de richtsnoeren van de Commissie voor reddings- en herstructureringssteun (hierna “richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun” genoemd) (19), die van toepassing waren toen de steun in het kader van de betrokken regelingen werd toegekend. De enige uitzondering voor steun aan ondernemingen in moeilijkheden was steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen, waarop de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun niet van toepassing waren, zoals vermeld in de punten 19 en 20 van die richtsnoeren. Hieruit volgt dat in het volgende deel over steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen alle ondernemingen worden onderzocht, ongeacht hun levensvatbaarheid ten tijde van de toekenning van de steun, terwijl in het deel over steun om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken een onderscheid wordt gemaakt tussen gezonde ondernemingen enerzijds en ondernemingen in moeilijkheden waarop de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van toepassing zijn anderzijds.

Steun tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen

(60) Wat de in de landbouw toegekende steun betreft, moest de Commissie nagaan of de ter rechtvaardiging van de toegekende steun ingeroepen natuurramp of buitengewone gebeurtenis daadwerkelijk had plaatsgevonden en of aan de volgende cumulatieve voorwaarden van afdeling V.B.2 van de richtsnoeren 2007-2013 was voldaan: a) de schade waarvoor de vergoeding is toegekend, was een bewezen rechtstreeks gevolg van de natuurramp of de buitengewone gebeurtenis; b) de steun heeft niet geleid tot overcompensatie van de schade en heeft alleen de door de natuurramp of de buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade hersteld, waarbij de schade zo nauwkeurig mogelijk moest worden beoordeeld, terwijl de daaruit voortvloeiende vergoeding op het niveau van de individuele begunstigde moest worden berekend en de eventueel verschuldigde betalingen, bijvoorbeeld in het kader van een verzekeringspolis, op het steunbedrag in mindering moesten worden gebracht.

(61) In de rechtsgrondslag van de onderzochte regelingen worden de door branden getroffen gebieden geïdentificeerd. Aangezien de Commissie in haar rechtsinstrumenten inzake staatssteun steeds heeft geoordeeld dat natuurbranden met een natuurlijke oorzaak natuurrampen zijn en dat branden die tot wijdverspreide verliezen leiden, buitengewone gebeurtenissen zijn in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU (20), zouden ondernemingen die schade hebben geleden door de branden in kwestie, ongeacht hun juridische kwalificatie als natuurramp of buitengewone gebeurtenis, kunnen worden aangemerkt als begunstigden van steun voor de schade die zij hebben geleden als rechtstreeks gevolg van die omstandigheden.

(62) In de betrokken regelingen is echter geen enkele definitie van schade gegeven en is geen enkel verband gelegd tussen de steun en de als gevolg van de branden geleden schade. Het enige verband tussen de begunstigden en de branden was veeleer het feit dat de begunstigden, ongeacht de plaats van hun maatschappelijke zetel, in een van de door de branden getroffen geografische gebieden gevestigd en actief waren. Dit werd afgeleid uit het antwoord van de Griekse autoriteiten dat in overweging 18 wordt aangehaald. Het is dus mogelijk dat begunstigden helemaal geen schade hebben geleden en als dat wel het geval is, wordt in de rechtsgrondslag van de steunregelingen niet vereist dat deze schade rechtstreeks door de branden is veroorzaakt (21).

(63) Bovendien was de volgende wijziging van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007) bij besluit nr. 46082/Β.2123/24-10-2007 (PBHR 2139/Β’/2-11-2007) tekenend voor het ontbreken van een rechtstreeks verband tussen de eventueel geleden schade en de branden, als voorwaarde voor de toekenning van de steun, zoals blijkt uit het desbetreffende uittreksel dat in overweging 19 is aangehaald. Door die wijziging werden bestaande leningen die in het verleden al waren herschikt, uitgesloten van de toepassing van hoofdstuk A van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007), namelijk de herschikking van schulden met een rentesubsidie. In de wijziging was alleen voorzien in een uitzondering voor ondernemingen die “aantoonbaar schade door de brand [hadden] geleden aan gebouwen op hun terrein, aan mechanische apparatuur, aan grondstoffen of aan hun goederen. Om deze schade te bevestigen, [moesten] zij een certificaat van de bevoegde autoriteiten van hun departement overleggen”. Als er in het algemene kader van de regeling echter een rechtstreeks verband was geweest tussen de schade en de branden, zou dit uittreksel zonder betekenis zijn geweest, aangezien alle begunstigden per definitie door de branden rechtstreeks schade hadden moeten lijden. De enige logische conclusie die uit die wijziging kon worden getrokken, was dus a contrario dat niet alle begunstigden schade hadden moeten lijden door de branden.

(64) Bovendien leken de rechtsgrondslagen van de regelingen geen enkele methode te bevatten voor een zo nauwkeurig mogelijke beoordeling van de schade die de ondernemingen hebben geleden als rechtstreeks gevolg van de branden. Evenmin werden daarin de subsidiabele kosten op basis van deze schade bepaald. In overweging 62 is reeds vastgesteld dat er door de regelingen geen rechtstreeks verband wordt gelegd tussen de branden en de schade die deze branden daadwerkelijk aan de begunstigden hebben toegebracht. Zoals in overweging 15 vermeld, werd het hoogte van de steun uiteindelijk veeleer bepaald door het bedrag van de lening waarvoor de rentesubsidie en de staatsgarantie waren verleend. Het bedrag van de lening zelf werd echter opengelaten in het geval van regeling A. In het geval van regeling B werd het bedrag vastgesteld op basis van de omzet van elke onderneming.

(65) Bovendien leken de regelingen niet te voorzien in een mechanisme om toezicht te houden op de cumulatie van steun in het kader van deze regelingen met steun in het kader van andere regelingen, teneinde overcompensatie te voorkomen voor de schade die de individuele begunstigden als gevolg van de branden in kwestie hadden geleden. In de gevallen waarin een onderneming inderdaad schade had geleden als gevolg van de branden, bevatten de regelingen bovendien geen bepalingen ter uitsluiting van steun voor betalingen die, bijvoorbeeld in het kader van een verzekeringspolis, verschuldigd waren voor dezelfde schade.

(66) Wat de in de bosbouwsector toegekende steun betreft, is een onderscheid gemaakt tussen staatssteun voor de instandhouding, de verbetering, de ontwikkeling en het onderhoud van bossen vanwege de milieu-, beschermings- en recreatiefuncties ervan, en staatssteun voor bossen die voor commerciële doeleinden worden gebruikt. Met betrekking tot het eerstgenoemde punt wordt in afdeling VII van de richtsnoeren 2007-2013 de mogelijkheid geboden om staatssteun goed te keuren voor het herstel van bossen die als gevolg van onder meer brand schade hebben geleden. In overeenstemming met dat beleid was in punt 174, onder c), van de richtsnoeren 2007-2013 bepaald dat geen steun mocht worden aanvaard voor een commercieel levensvatbare kap of herbebossing na een kap, en evenmin voor het uitvoeren of instandhouden van beplantingen waarvan het milieu- of recreatievoordeel niet is aangetoond. Daarentegen moest de verenigbaarheid van steun voor bossen die voor commerciële doeleinden worden gebruikt, rechtstreeks worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, aangezien er in dat verband geen richtsnoeren van de Commissie van toepassing waren.

(67) Wat betreft steun voor bossen die niet voor commerciële doeleinden worden gebruikt, moest overeenkomstig punt 175, onder a), van de richtsnoeren 2007-2013 worden aangetoond dat de steun rechtstreeks heeft bijgedragen tot het behoud of het herstel van de ecologische, beschermings- en recreatiefuncties van de bossen, de biodiversiteit en de gezondheid van het bos als ecosysteem. Dit kan het geval zijn wanneer de steun wordt toegekend om het herstel van door brand beschadigde bossen te plannen en uit te voeren, op voorwaarde dat dergelijke maatregelen in hoofdzaak bedoeld zijn om bij te dragen tot het behoud of het herstel van het bosecosysteem en de biodiversiteit ervan of van het traditionele landschap. Er mag echter geen steun worden verleend voor het kappen van bomen waarvan het hoofddoel de commercieel levensvatbare houtwinning is, en evenmin voor herbebossing in het geval dat gekapte bomen door soortgelijke exemplaren worden vervangen. Wegens het ontbreken van een verband tussen de steun en de door de branden veroorzaakte schade had de Commissie twijfels geuit of aan deze voorwaarden was voldaan in alle gevallen waarin steun in het kader van deze regelingen was toegekend voor bossen die niet voor commerciële doeleinden worden gebruikt. De Commissie betwijfelde ook of deze steun in hoofdzaak bedoeld was voor het herstel van het bosecosysteem en de biodiversiteit ervan of van het traditionele landschap, aangezien de rechtsgrondslagen van de steunregelingen niets in die zin bevatten.

(68) Zoals aangegeven, moet steun voor bossen die voor commerciële doeleinden worden gebruikt, rechtstreeks aan artikel 107, lid 2, onder b), VWEU worden getoetst. Overeenkomstig de besluitvormingspraktijk van de Commissie (22) moet de schade waarvoor steun wordt toegekend, een aantoonbaar rechtstreeks gevolg zijn van de natuurramp of de buitengewone gebeurtenis. De steun mag niet leiden tot overcompensatie van de schade; de steun mag alleen strekken tot herstel van de schade veroorzaakt door de natuurramp of de buitengewone gebeurtenis. De steun is in alle vormen per begunstigde beperkt tot de geleden materiële schade. De beoordeling van de vervulling van deze voorwaarden in de overwegingen 62 tot en met 65 voor de landbouwsector was hoe dan ook mutatis mutandis van toepassing op de bosbouwsector. De Commissie had ook twijfels over het bestaan van een rechtstreeks verband tussen de schade en de branden, en over het voorkomen van overcompensatie. Ten slotte leken de rechtsgrondslagen van de regelingen de steun niet te beperken tot de geleden materiële schade.

(69) In het licht van deze opmerkingen was de Commissie in het inleidingsbesluit (zie overweging 67 van het inleidingsbesluit) van mening dat de door de Griekse autoriteiten verstrekte informatie geen ondersteuning bood voor het argument dat de onderzochte regelingen, gezien hun aard en operationele voorzieningen, bedoeld waren om de door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen veroorzaakte schade te herstellen. De Commissie had dan ook ernstige twijfels over de verenigbaarheid ervan met artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.

Steun om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te bevorderen of te vergemakkelijken

(70) In het inleidingsbesluit (zie overweging 68 van het inleidingsbesluit) kon niet worden uitgesloten dat ondernemingen in het kader van de betrokken regelingen steun hebben ontvangen zonder door de branden te zijn getroffen, en dus dat deze steun niet verenigbaar was met de staatssteunregels krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Daarom moest de verenigbaarheid ook in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU worden onderzocht.

(71) Op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Griekse autoriteiten hebben niet betoogd dat de betrokken staatssteunregelingen onder artikel 107, lid 3, onder c), VWEU vallen.

(72) Voor gezonde ondernemingen leek er ten tijde van de vaststelling van het inleidingsbesluit geen geschikte rechtsgrondslag voor staatssteun in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU te bestaan. De steun die in het kader van de staatssteunregelingen werd verleend, leek exploitatiesteun te zijn, die onverenigbaar was met het VWEU.

(73) Wat specifiek ondernemingen in moeilijkheden betreft, heeft de Commissie, gezien de in overweging 40 geuite twijfels of sommige van de begunstigden ondernemingen in moeilijkheden waren, onderzocht of de steun verenigbaar kon worden verklaard op grond van het instrument van het Unierecht dat van toepassing was op de datum van de toekenning van de steun. Volgens punt 145 van de richtsnoeren 2007-2013 en de punten 19 en 20 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun wordt steun voor de redding en herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden in de land- en bosbouwsector beoordeeld op basis van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun. De beoordeling werd niet tot steunregelingen voor kleine en middelgrote ondernemingen beperkt om dezelfde redenen als die welke in overweging 46 zijn genoemd.

(74) Volgens punt 15 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun biedt reddingssteun een onderneming in moeilijkheden, gedurende maximaal zes maanden, enig respijt. De betrokken steunregelingen leken een looptijd te hebben van tien jaar in geval van regeling A en vijf jaar in geval van regeling B, zoals aangegeven in overweging 15. Derhalve kon de steun die in het kader van deze regelingen is toegekend, niet als reddingssteun worden beschouwd.

(75) Volgens punt 17 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moet herstructurering berusten op een haalbaar, samenhangend en ingrijpend plan om de levensvatbaarheid van een onderneming op langere termijn te herstellen. Herstructurering behelst doorgaans een of meer van de volgende elementen: reorganisatie en rationalisering van de activiteiten van de onderneming op efficiëntere basis, waarbij verliesgevende activiteiten gewoonlijk worden afgestoten, herstructurering van bestaande activiteiten die opnieuw concurrerend kunnen worden gemaakt, en mogelijkerwijze diversificatie naar nieuwe en levensvatbare activiteiten. Naast een materiële herstructurering is meestal ook een financiële herstructurering (kapitaalinjecties, schuldvermindering) noodzakelijk. Daarentegen kan een herstructurering in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun niet beperkt blijven tot financiële steun om verliezen uit het verleden aan te zuiveren, zonder de oorzaken van deze verliezen aan te pakken.

(76) Op grond van punt 35 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moet een herstructureringsplan, waarvan de looptijd zo kort mogelijk moet zijn, binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming herstellen en gebaseerd zijn op realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden. Daarnaast omvat een herstructurering de terugtrekking uit de activiteiten die — zelfs na de herstructurering — structureel verliesgevend zouden blijven.

(77) Op grond van de punten 38 en 39 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moeten er compenserende maatregelen worden genomen om te garanderen dat de ongunstige effecten op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zo beperkt mogelijk blijven zodat de positieve effecten opwegen tegen de negatieve effecten. Bij die maatregelen kan het onder meer gaan om de afstoting van activa, inkrimping van capaciteit of van de aanwezigheid op de markt, en verlaging van de toegangsdrempels op de betrokken markten.

(78) In punt 45 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun is vastgesteld dat om de mededingingsverstorende effecten te beperken, de omvang van de steun of de vorm waarin hij wordt verleend zodanig moet zijn dat de onderneming niet de beschikking krijgt over extra kasmiddelen die kunnen worden gebruikt voor agressieve, marktverstorende activiteiten welke met het herstructureringsproces geen verband houden en dat de steun noch geheel noch gedeeltelijk mag worden gebruikt voor de financiering van nieuwe investeringen die voor het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming niet onmisbaar zijn.

(79) Bij de vaststelling van het inleidingsbesluit leek er geen enkel herstructureringsplan (in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun) te zijn gekoppeld aan een van de maatregelen, en daarom was het onmogelijk om de naleving van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun te analyseren. Ervan uitgaande dat een deel van de maatregelen is toegekend aan ondernemingen in moeilijkheden, leken de maatregelen zuivere financiële steun te zijn die bedoeld was om de verliezen uit het verleden te compenseren zonder de oorzaken van die verliezen aan te pakken.

(80) Rekening houdend met al deze elementen heeft de Commissie in het inleidingsbesluit twijfels geuit over de verenigbaarheid van de steunregelingen met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun (zie overweging 78 van het inleidingsbesluit). De Commissie koesterde dus twijfels over de verenigbaarheid van de steunregelingen met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, met betrekking tot zowel gezonde ondernemingen als ondernemingen in moeilijkheden.

Mogelijke verenigbaarheid met andere afwijkingen krachtens artikel 107 VWEU

(81) Bij de vaststelling van het inleidingsbesluit (zie overweging 79) was de Commissie van mening dat de begunstigden, de subsidiabele kosten en de steunintensiteit van de beoordeelde staatssteunmaatregelen niet leken te vallen binnen de werkingssfeer van Verordening (EU) nr. 702/2014 van de Commissie (23) (hierna “groepsvrijstellingsverordening voor de landbouw” genoemd), op grond waarvan bepaalde categorieën steun verenigbaar zijn met de interne markt krachtens de artikelen 107 en 108 VWEU.

(82) Met betrekking tot de toepasselijkheid van de andere afwijkingen waarin het VWEU voorziet, was de Commissie van mening dat de steun niet in aanmerking kwam voor de afwijking krachtens artikel 107, lid 2, onder a), VWEU, aangezien het geen steunmaatregel van sociale aard of steun in de zin van artikel 107, lid 2, onder c), VWEU, betrof. Hetzelfde gold voor de afwijkingen waarin artikel 107, lid 3, onder a), b) en d), VWEU voorziet: de steunmaatregelen in kwestie zijn niet bestemd om de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, te bevorderen, noch om een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.

Slotopmerkingen

(83) Ten slotte zij opgemerkt dat overeenkomstig het Deggendorf-beginsel — zoals uiteengezet in het arrest van het Gerecht in de gevoegde zaken T-244/93 en T-486/93 — de uitbetaling van steun in het kader van een regeling aan een onderneming die eerder onrechtmatige en bij een beschikking van de Commissie onverenigbaar verklaarde steun heeft ontvangen, moet worden opgeschort totdat die onderneming het totale bedrag van de onrechtmatige en onverenigbare steun met de bijbehorende terugvorderingsrente heeft terugbetaald of op een geblokkeerde rekening heeft gestort (24). De rechtsgrondslagen van de steunregelingen voorzagen niet in deze opschorting. Het was dan ook twijfelachtig of op grond van die rechtsgrondslagen ondernemingen waren uitgesloten die steun hadden ontvangen die in het verleden onverenigbaar was verklaard maar op dat moment nog niet was teruggevorderd.

IV. OPMERKINGEN VAN GRIEKENLAND

(84) In hun brief van 23 september 2016 hebben de Griekse autoriteiten opmerkingen gemaakt waarin zij een aantal van de bevindingen in het inleidingsbesluit aanvechten. Volgens de Griekse autoriteiten was er in de onderhavige zaak geen sprake van staatssteun. Mocht er toch sprake zou zijn van staatssteun, dan zou deze steun bovendien verenigbaar zijn met de staatssteunregels. Daarenboven hebben zij aangevoerd dat indien de staatssteun onverenigbaar zou blijken, het volstrekt onmogelijk was om deze terug te vorderen. Ten slotte hebben zij aangegeven bezig te zijn met het opsporen van informatie over de begunstigden van de regelingen, maar dat zij er op dat tijdstip nog niet in waren geslaagd.

1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(85) De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat er helemaal geen sprake was van staatssteun, omdat niet was voldaan aan de voorwaarden inzake de verlening van een economisch voordeel, selectiviteit, mededingingsverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer. Zij hebben de vervulling van de resterende cumulatieve voorwaarden voor het bestaan van staatssteun niet aangevochten.

(86) De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat de voorwaarden inzake de verlening van een economisch voordeel, selectiviteit, mededingingsverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer niet waren vervuld, omdat de betrokken regelingen waren ingesteld om de schade te vergoeden die was veroorzaakt door een uitzonderlijke en buitengewone gebeurtenis, namelijk de branden in specifieke gebieden.

(87) Met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel hebben de Griekse autoriteiten met name betoogd dat er geen sprake was van een dergelijk voordeel, aangezien het bij de schade niet ging om normale lasten en de betrokken situatie geen normale marktvoorwaarde was. Integendeel, het ging om een uitzonderlijke en buitengewone gebeurtenis.

(88) De Griekse autoriteiten hebben verder aangevoerd dat het er in casu niet om ging een selectieve behandeling te verstrekken aan sommige ondernemingen, maar niet aan andere ondernemingen die zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevonden, maar dat het de bedoeling was om een uitzonderlijke omstandigheid aan te pakken waaronder ondernemingen in bepaalde gebieden te lijden hadden. Die ondernemingen bevonden zich daardoor immers in een bijzondere en zeer ongunstige situatie ten opzichte van andere ondernemingen in hun sector. Bovendien werden de voorwaarden voor het aanpakken van deze buitengewone gebeurtenis op transparante en objectieve wijze vastgesteld en hadden zij tot doel het financiële evenwicht in de getroffen gebieden te herstellen. De vastgestelde regelingen waren dus noodzakelijk om een doelstelling van algemeen belang te dienen.

(89) Met betrekking tot de verstoring van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer blijven de Griekse autoriteiten erbij dat de regelingen bedoeld waren om een buitengewone gebeurtenis aan te pakken. De regelingen hebben de concurrentiepositie van de begunstigden niet verbeterd, maar de situatie van de begunstigden teruggebracht naar de toestand zoals die vóór de natuurramp was.

Specifieke aanvullende opmerkingen over het ontbreken van staatssteun met betrekking tot de staatsgaranties

(90) De Griekse autoriteiten hebben nogmaals kort de rechtsgrondslag van de staatsgaranties beschreven, alsmede het personele toepassingsgebied van de betrokken regelingen. Zij hebben opgemerkt dat de garanties waren gekoppeld aan specifieke financiële transacties voor een vast maximumbedrag, dat zij beperkt waren in de tijd en dat zij niet meer dan 80 % van de uitstaande leningen van de begunstigden dekten.

(91) Bovendien hebben de Griekse autoriteiten aangevoerd dat de regelingen niet openstonden voor ondernemingen in financiële moeilijkheden. Zij hebben erop gewezen dat de levensvatbaarheid van alle begunstigden door de Raad van bestuur en beoordeling van de verantwoordelijkheid voor garanties van de Griekse staat is beoordeeld aan de hand van de vereiste bewijsstukken die door de begunstigden zijn overgelegd. Deze vereisten omvatten de indiening van een onderzoek van de levensvatbaarheid in het geval van ondernemingen die een schuldherschikking voor een bedrag van meer dan 100 000,00 EUR in het kader van regeling A hebben aangevraagd. Dat was niet het geval voor alle andere ondernemingen in het kader van regeling A en alle ondernemingen in het kader van regeling B. De Griekse autoriteiten hebben verklaard dat het vereiste om een onderzoek van de levensvatbaarheid in te dienen niet van toepassing was op de laatstgenoemde ondernemingen omdat het steunbedrag beperkt was en de specifieke informatie reeds te vinden was in het relevante formulier van het Nationaal Bureau voor de algemene boekhouding, getiteld “Beoordeling van de levensvatbaarheid van ondernemingen die een Griekse overheidsgarantie aanvragen”, en deze informatie kon worden afgeleid uit de andere bewijsstukken die door de geïnteresseerde ondernemingen moesten worden ingediend. Om die redenen stonden de regelingen alleen open voor levensvatbare ondernemingen.

(92) De Griekse autoriteiten hebben ook betoogd dat de voorwaarden van de betrokken regelingen verschilden van de voorwaarden in de bij Besluit 2012/307/EU beoordeelde regelingen, en zij komen aldus op tegen de desbetreffende bevinding van het in overweging 40 aangehaalde inleidingsbesluit.

(93) Volgens de rechtsgrondslagen van de bij Besluit 2012/307/EU beoordeelde regelingen konden ondernemingen voor de regelingen in aanmerking komen indien zij naar verwachting levensvatbaar zouden worden na de toekenning van de steun. In de regelingen die in casu aan de orde zijn, is de levensvatbaarheid van de begunstigden na de toekenning van de steun daarentegen slechts één factor waarmee rekening wordt gehouden voor een beter begrip van hun cashflow, voor hun algemene prognosetabel voor de komende drie jaar en voor de beoordeling van de daarin vermelde financiële gegevens.

(94) De Griekse autoriteiten hebben ook aangevoerd dat de staatsgarantie werd verleend op basis van zekerheden die voldoende werden geacht om de belangen van de Griekse staat te beschermen ingeval de begunstigden hun leningen niet zouden terugbetalen. Deze zekerheden zijn identiek aan die welke banken voor andere kredietnemers aanvaarden en zijn in overeenstemming met de bankcriteria en de gangbare bankpraktijk. Volgens artikel 11, leden 1 en 2, van wet 2322/1995 treedt de staat hoe dan ook volledig in de plaats van de bank in haar rechten jegens de kredietnemer. Voorts zijn de belastingautoriteiten overeenkomstig besluit nr. 2/478/0025/4.1.2006 (GG II 16/13.1.2006) verplicht alle nodige juridische stappen te ondernemen om de door de staat uit hoofde van de garantie betaalde bedragen te innen. Bovendien zijn de toepasselijke civielrechtelijke bepalingen voor de garantieovereenkomsten van toepassing, waardoor het belang van de Griekse staat in dit geval wordt beschermd. Om deze redenen hebben de Griekse autoriteiten betoogd dat de staatsgaranties in kwestie de ondernemingen geen voordeel hebben opgeleverd en dat er geen staatsmiddelen zijn gebruikt, aangezien de belangen van de staat volledig waren beschermd doordat de staat van de begunstigden die hun leningen niet hadden terugbetaald, kon verzoeken om de betalingen die de staat in het kader van de garantie had moeten verrichten.

(95) De Griekse autoriteiten zijn voorts opgekomen tegen de in overweging 39 aangehaalde opmerking uit het inleidingsbesluit dat kredietnemers, vergeleken met een situatie zonder garantie, dankzij de staatsgarantie voor leningen betere financiële voorwaarden kunnen krijgen dan de voorwaarden die doorgaans op de financiële markten voorhanden zijn. Volgens hen bepalen de betrokken regelingen slechts de voorwaarden voor de verlening van de staatsgaranties en zijn zij niet van invloed op de voorwaarden voor het verkrijgen van een lening op de markt. Bovendien heeft het huns inziens in elk geval geen zin om deze situatie te vergelijken met een situatie zonder garantie, aangezien een kredietnemer altijd een garant nodig heeft om een lening op de markt te verkrijgen. De staat heeft dus niet een ongebruikelijke praktijk toegepast, die ook in het licht van de uitzonderlijke en buitengewone gebeurtenissen een voordeel zou opleveren in het onderhavige geval.

(96) De Griekse autoriteiten hebben de in overweging 49 aangehaalde opmerking uit het inleidingsbesluit aangevochten. De Commissie heeft in die overweging opgemerkt dat de Raad van bestuur en beoordeling van de verantwoordelijkheid voor garanties van de Griekse staat alle aanvragen heeft beoordeeld vóór de verlening van de staatsgarantie en dat de Griekse autoriteiten later dus niet konden aanvoeren dat die garanties ex tunc konden worden ingetrokken met het argument dat sommige voorwaarden voor de verlening ervan tijde van de verlening niet waren vervuld. De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat de staatsgaranties — ondanks de rol van deze raad — ex tunc kunnen worden ingetrokken indien de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging ervan later niet door de betrokken financiële instelling worden vervuld.

2. Verenigbaarheid van de steun met de interne markt

(97) De Griekse autoriteiten hebben gesteld dat, indien de Commissie tot de conclusie komt dat met de betrokken regelingen staatssteun is toegekend, deze op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU verenigbaar is met de interne markt. Subsidiair hebben zij betoogd dat de steunregelingen verenigbaar met de interne markt konden worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.

(98) De Griekse autoriteiten hebben erop gewezen dat de richtsnoeren geen bindende rechtsregels, maar indicatieve beoordelingsregels zijn, die moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de bindende bepalingen van het Unierecht. Volgens de Griekse autoriteiten moeten de richtsnoeren derhalve worden uitgelegd op een wijze die niet in strijd is met de logica van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, dat voorziet in een automatische afwijking van het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde verbod. De Griekse autoriteiten hebben een beschrijving verstrekt van de ernst van de branden en de daarmee gepaard gaande schade, die met de betrokken steunregelingen is vergoed. Op grond daarvan hebben zij aangevoerd dat de intensiteit van de gebeurtenis van dien aard was dat alle ondernemingen die in de door de branden getroffen gebieden actief waren, schade hebben geleden die verband hield met de branden. De Griekse autoriteiten waren van mening dat dit ook het geval was wanneer de ondernemingen zelf geen schade aan hun eigendommen hadden geleden, omdat de schade zo omvangrijk was dat hun eigen schade zeker was en vaststond.

(99) De Griekse autoriteiten zijn ook opgekomen tegen overweging 61 van het inleidingsbesluit, zoals aangehaald in overweging 63 van het onderhavige besluit. Er zij aan herinnerd dat de regeling bestaande leningen die in het verleden al waren herschikt, uitsloot van de toepassing van hoofdstuk A van besluit nr. 36579/Β.1666/27-8-2007 (PBHR 1740/Β’/30-8-2007), namelijk de herschikking van schulden met een rentesubsidie. De enige uitzondering was voor ondernemingen die konden bewijzen dat zij schade hadden geleden door de branden. De Commissie stelde vast dat aangezien de begunstigden alleen op grond van die uitzondering een rechtstreeks verband tussen de schade en de branden moesten aantonen, er dus kon worden afgeleid dat een dergelijk vereiste niet bestond voor de overige begunstigden in het kader van de regelingen. Volgens de Griekse autoriteiten toont deze uitzondering alleen aan dat voor die specifieke gevallen aanvullend bewijs van de begunstigden werd verlangd.

(100) Subsidiair hebben de Griekse autoriteiten aangevoerd dat de regelingen verenigbaar zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, omdat zij hebben bijgedragen tot het verhelpen van een ernstige verstoring in de economie van het land als gevolg van de branden.

3. Volstrekte onmogelijkheid om steun terug te vorderen

(101) De Griekse autoriteiten hebben betoogd dat indien de staatssteun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, deze volstrekt onmogelijk kan worden teruggevorderd omdat het onmogelijk is het terug te vorderen bedrag te berekenen. Deze onmogelijkheid vloeit voort uit het feit dat de directe en indirecte schade die door de branden is veroorzaakt, in mindering moet worden gebracht op het terugvorderingsbedrag. Volgens de Griekse autoriteiten is dit onmogelijk vanwege de lange tijd die sinds de natuurramp is verstreken en omdat de begunstigden op grond van het nationale recht niet verplicht waren de relevante documenten te bewaren die het bestaan van de schade en het precieze bedrag ervan aantonen.

(102) Bovendien hebben de Griekse autoriteiten de Commissie verzocht de terugvordering niet te gelasten, aangezien het voor hen onmogelijk is de terugvordering uit te voeren en hun niet kan worden gevraagd het onmogelijke te doen. In dat verband verwezen zij naar de overwegingen 149, 150, 152 en 156 van Besluit (EU) 2016/195 van de Commissie (25).

4. Moeilijkheid om de in het inleidingsbesluit gevraagde aanvullende informatie te verstrekken

(103) Ten slotte hebben de Griekse autoriteiten met betrekking tot de verzoeken die in de conclusie van het inleidingsbesluit aan Griekenland waren gericht, aangegeven dat zij de begunstigden van de betrokken regelingen trachten op te sporen, maar dat dit moeilijk is, met name vanwege het grote aantal begunstigden. Zij hebben ook opgemerkt dat zij de begunstigden niet individueel in kennis hoefden te stellen van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, maar dat zij daarvan op de hoogte zijn gesteld en de gelegenheid hadden hun opmerkingen te maken na de bekendmaking van het inleidingsbesluit in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(104) In de daaropvolgende ingediende stukken van 9 maart 2017 en 21 februari 2018 hebben de Griekse autoriteiten de ontbrekende informatie verstrekt over het geraamde aantal begunstigden van de regelingen en de geraamde bedragen die daarmee gemoeid waren.

V. JURIDISCHE BEOORDELING

1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(105) In artikel 107, lid 1, VWEU wordt het volgende bepaald: “Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(106) Om als steun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet een maatregel bijgevolg aan elk van de volgende voorwaarden voldoen: de maatregel is toerekenbaar aan de staat en wordt met staatsmiddelen bekostigd; met de maatregel wordt de ontvanger ervan een voordeel toegekend; dat voordeel is selectief; en de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

(107) In het kader van de onderzoeksprocedure heeft de Commissie vastgesteld dat voor de betrokken steunregelingen aan deze voorwaarden was voldaan.

(108) Om te beginnen merkt de Commissie op dat de definitie van staatssteun in artikel 107, lid 1, VWEU een objectief karakter heeft. Bij de uitlegging ervan en de vaststelling van de vervulling van de voorwaarden wordt alleen rekening gehouden met de gevolgen van de onderzochte maatregelen en niet met de oorzaken, doeleinden of oogmerken ervan (26). Het algemeen belang of zelfs een legitiem doel van het overheidsbeleid dat met een maatregel wordt nagestreefd, mag dus niet per se de toepassing van de staatssteunregels uitsluiten.

(109) Om die redenen kan de Commissie niet instemmen met de argumenten die de Griekse autoriteiten in hun brief van 23 september 2016 hebben aangevoerd met betrekking tot de van de betrokken regelingen uitgaande verlening van een economisch voordeel, selectiviteit, verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie. Deze opmerkingen zijn gebaseerd op een onjuiste opvatting van het toepasselijke criterium voor het vaststellen van de vervulling van de voorwaarden voor staatssteun, waarbij de nadruk wordt gelegd op de oorzaken en de doelstellingen van de regelingen.

(110) Voorts merkt de Commissie op dat, indien de aan de opmerkingen van de Griekse autoriteiten ten grondslag liggende gedachtegang tot het logische einde wordt gevolgd, er geen sprake kan zijn van staatssteun in gevallen waarin de staat met staatsmiddelen bekostigde steun heeft toegekend voor de vergoeding van schade als gevolg van natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen. Een dergelijke opvatting zou niet alleen haaks staan op het objectieve karakter van de definitie van staatssteun, zoals geanalyseerd in overweging 107, maar ook ingaan tegen de letter van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, waarin is bepaald dat steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar zijn met de interne markt. Het Gerecht heeft dezelfde opmerking gemaakt naar aanleiding van hetzelfde argument van Griekenland in een zaak met betrekking tot staatssteun die Griekenland had verleend ter compensatie van schade als gevolg van ongunstige weersomstandigheden (27).

(111) Bij de vraag of een voordeel rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen wordt bekostigd en de vraag of die maatregel aan de staat valt toe te rekenen, gaat het om twee afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden om van staatssteun te kunnen spreken (28). Wanneer een overheidsinstantie een voordeel aan een begunstigde verleent, valt deze maatregel per definitie aan de staat toe te rekenen, zelfs indien de betrokken instantie juridische autonomie ten opzichte van andere overheden geniet. Alleen voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, kunnen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen (29).

(112) Zoals geanalyseerd in het inleidingsbesluit (zie de overwegingen 33, 45 en 46 van dat besluit), waren zowel de rentesubsidies als de staatsgaranties aan Griekenland toe te rekenen en werden beide maatregelen met staatsmiddelen bekostigd. De steun is inderdaad door de centrale overheid toegekend uit de centrale overheidsbegroting. Dit is duidelijk vastgesteld in de rechtsgrondslagen van de regelingen en wordt door Griekenland niet betwist.

(113) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden — d.w.z. zonder overheidsingrijpen — niet had kunnen verkrijgen (30). Ook hier geldt dat alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming relevant zijn, en niet de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel (31). Telkens wanneer de financiële situatie van een onderneming verbetert als gevolg van overheidsingrijpen op voorwaarden die afwijken van normale marktvoorwaarden, is er sprake van een voordeel. Om dit te kunnen beoordelen, moet de financiële situatie van de onderneming ná de maatregel worden vergeleken met haar financiële situatie indien de maatregel niet was genomen (32).

(114) Ook de precieze vorm van de maatregel is niet van belang om te bepalen of daarmee een economisch voordeel aan de onderneming wordt verleend (33). Niet alleen het verlenen van positieve economische voordelen is relevant voor het begrip “staatssteun”, maar ook het verlichten van economische lasten kan een voordeel zijn.

(115) Zoals beschreven in het inleidingsbesluit (zie de overwegingen 33 en 47 van dat besluit) hadden de begunstigden onder normale marktomstandigheden niet hetzelfde economische voordeel kunnen verkrijgen, waardoor hun financiële situatie verbeterde onder andere voorwaarden dan onder normale marktomstandigheden.

(116) De Griekse autoriteiten hebben echter aangevoerd (zie de overwegingen 86 en 87) dat er geen sprake was van een economisch voordeel, vanwege het uitzonderlijke en buitengewone karakter van de gebeurtenis die tot abnormale marktomstandigheden heeft geleid. Het begrip “normale marktomstandigheden” dat wordt gebruikt om te bepalen of er sprake is van een voordeel, heeft echter betrekking op de mogelijkheid voor de begunstigde om hetzelfde economische voordeel op de markt te genieten als uit hoofde van de steun, en niet op de beoordeling of de markt normaal functioneert of zich in een crisis bevindt. Indien de door de Griekse autoriteiten voorgestelde uitlegging zou worden aanvaard, zou het bestaan van een economisch voordeel worden bepaald door de oorzaak of de doelstelling van de steun en zou elke lidstaat zich kunnen beroepen op een legitieme doelstelling om te voorkomen dat de staatssteunregels op een maatregel van toepassing zijn (34).

(117) Om binnen het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU te vallen, moet de steunmaatregel “bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen. Het feit dat de steun niet voor een of meer bijzondere en vooraf aangewezen begunstigden is bedoeld, maar met toepassing van een aantal objectieve criteria en binnen een vooraf bepaald globaal budget aan een onbepaald aantal begunstigden kan worden verleend die niet tevoren zijn geïndividualiseerd, volstaat niet om het selectieve karakter van de maatregel te ontkennen (35). Bovendien vallen in beginsel uitsluitend maatregelen die gelden voor het gehele grondgebied van de lidstaat buiten het regionale selectiviteitscriterium van artikel 107, lid 1, VWEU (36).

(118) Zoals in de overwegingen 34 en 51 is vermeld, hebben de betrokken steunregelingen alleen een voordeel opgeleverd voor ondernemingen die gevestigd en actief waren in de geografische gebieden die in 2007 te lijden hebben gehad onder de branden. Zij waren niet van toepassing op de rest van het grondgebied van Griekenland. Andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden — binnen de landbouwsector of andere sectoren — komen niet in aanmerking voor steun en zullen dus niet hetzelfde voordeel ontvangen. Het feit dat bepaalde ondernemingen wel en andere niet te lijden hebben gehad onder de branden, brengt hen niet in een andere situatie, aangezien brandschade deel uitmaakt van het economische risico waarmee elke onderneming kan worden geconfronteerd. Steun voor natuurrampen (waaronder brand) is een categorie van steun in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU en de richtsnoeren 2007-2013 (zie overweging 142), en daarom zijn dergelijke maatregelen per definitie selectief. Bijgevolg wordt met de regelingen slechts aan bepaalde ondernemingen (overweging 29) een selectief economisch voordeel verleend, doordat hun concurrentiepositie op de markt wordt versterkt.

(119) Met het argument van de Griekse autoriteiten in overweging 88 wordt opnieuw getracht te tornen aan het criterium op basis waarvan het bestaan van selectiviteit wordt vastgesteld. Overeenkomstig de rechtspraak van de Unierechters (aangehaald in overweging 117) zijn het bestaan van buitengewone gebeurtenissen, het beweerde transparante en objectieve karakter van de voorwaarden voor de toekenning van de steun en de ruimere doelstelling van de steun niet relevant bij de beoordeling van het bestaan van staatssteun.

(120) Een door de staat toegekende maatregel wordt geacht de mededinging te vervalsen of het risico daartoe in te houden wanneer daarmee de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen kan worden versterkt (37). Praktisch gezien kan doorgaans tot het bestaan van een vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden geconcludeerd wanneer de staat een financieel voordeel verleent aan een onderneming in een geliberaliseerde sector waar er concurrentie is of zou kunnen zijn (38). Overheidssteun houdt het risico in dat de mededinging wordt vervalst, zelfs indien de begunstigde onderneming met die steun niet wordt geholpen te groeien en haar marktaandeel te vergroten. Het is voldoende dat de onderneming dankzij de steun een sterkere concurrentiepositie kan behouden dan het geval was geweest indien de steun niet was verschaft. In dat verband is het, wil steun geacht worden de mededinging te vervalsen, doorgaans voldoende dat steun de begunstigde ervan een voordeel verleent door de onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen (39). Volgens de definitie van staatssteun is het niet vereist dat de vervalsing van de mededinging of de beïnvloeding van het handelsverkeer aanzienlijk of materieel is. De omstandigheid dat het steunbedrag gering is of de begunstigde onderneming klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat de mededinging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst (40), mits het risico op dit soort vervalsing niet louter hypothetisch is (41).

(121) Overheidssteun voor ondernemingen vormt alleen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. In dat verband hoeft niet te worden vastgesteld dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten daadwerkelijk heeft beïnvloed, maar moet enkel worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden (42). Met name heeft de Unierechter geoordeeld dat “[w]anneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen in het handelsverkeer binnen [de Unie] versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, dit handelsverkeer [moet] worden geacht door de steun te worden beïnvloed” (43).

(122) De beoordeling in het inleidingsbesluit, zoals uiteengezet in de overwegingen 36 en 52 van het onderhavige besluit, is bevestigd. De begunstigden die onder het toepassingsgebied van het onderhavige besluit vallen, zijn actief op de zeer concurrerende markt voor landbouwproducten en in de bosbouw. In dit verband moet worden opgemerkt dat de handel in landbouwproducten tussen Griekenland en de andere lidstaten in 2017 goed was voor bijna 4 miljard EUR aan uitgevoerde producten en meer dan 5 miljard EUR aan ingevoerde producten (44). De begunstigden zouden normaal gesproken zelf de kosten van de schade hebben moeten dragen. Anders dan Griekenland heeft opgemerkt (zie de overwegingen 85 tot en met 89), concludeert de Commissie dat deze steunregelingen de concurrentiepositie van de begunstigden hebben verbeterd. Het feit dat zij mogelijk te lijden hebben gehad onder de natuurramp is ook hier niet relevant voor de beoordeling van het bestaan van een dreiging van mededingingsverstoring en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie. Bovendien staan de land- en bosbouwsector open voor handel binnen de Unie en zijn zij dus gevoelig voor maatregelen ten gunste van ondernemingen in een bepaalde lidstaat. De betrokken regelingen dreigen de mededinging op de interne markt dus te verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.

(123) Wat betreft het argument van de Griekse autoriteiten dat de betrokken steunregelingen de situatie van de begunstigden ten opzichte van hun concurrenten niet hebben verbeterd, maar alleen de functionele capaciteiten van deze ondernemingen hebben teruggebracht naar de toestand zoals die vóór de natuurramp waren, verwijst de Commissie naar het arrest van het Gerecht in de zaak Griekenland/Commissie (45). In die zaak hadden de Griekse autoriteiten aangevoerd dat de betrokken staatssteun de landbouwers slechts gedeeltelijk heeft vergoed voor de schade die zij als gevolg van de slechte weersomstandigheden hadden geleden en dus de mededinging heeft hersteld. Het Gerecht heeft dit argument verworpen en geoordeeld dat de vaststelling van eenzijdige maatregelen door de lidstaten om de mededingingsvoorwaarden van een economische sector in overeenstemming te brengen met die welke in andere lidstaten bestaan, niet afdoet aan de kwalificatie van deze maatregelen als staatssteun (46).

Bestaan van steun in het geval van staatsgaranties

(124) De bevindingen van het inleidingsbesluit met betrekking tot het bestaan van steun in het geval van staatsgaranties (zie de overwegingen 38 tot en met 53 van het onderhavige besluit) werden in de formele onderzoeksprocedure bevestigd, ondanks de argumenten die de Griekse autoriteiten hebben aangevoerd om het tegendeel te beweren. De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn van toepassing op staatsgaranties (47) en zijn ook voor de staatsgaranties vervuld.

(125) De garanties zijn rechtstreeks door de staat met staatsmiddelen verleend en hebben een voordeel opgeleverd. Zoals in punt 2.1 van de mededeling van de Commissie betreffende garanties (48) is bepaald, bestond dit voordeel erin dat het aan de garantie verbonden risico door de staat werd gedragen. Dat risico had normaal gesproken met een passende premie moeten worden vergoed. In casu is door de begunstigden geen enkele premie, laat staan een passende premie, betaald. In de rechtsgrondslagen van de betrokken regelingen is een dergelijke verplichting niet opgenomen en de Griekse autoriteiten hebben niet eens getracht het tegendeel te betogen. Er was dus sprake van een voordeel voor de begunstigden en een derving van staatsmiddelen. Dit geldt zelfs indien zou blijken dat voor sommige begunstigden van de regelingen nooit betalingen uit hoofde van de staatsgarantie zijn gedaan.

(126) Bijgevolg hebben de staatsgaranties de kredietnemers een voordeel opgeleverd, aangezien zij daarvoor geen enkele premie hoefden te betalen. Derhalve is in het onderhavige geval voldaan aan het vereiste van een economisch voordeel teneinde het bestaan van steun vast te stellen. In het inleidingsbesluit zijn de relevante uittreksels uit punt 2.2 van de mededeling van de Commissie betreffende garanties (49) herhaald en is v