De status van spraak op Internet overeenkomstig het gemeenschapsrecht, en inzonderheid overeenkomstig Richtlijn 90/388/EEG (98/C 6/04)

(Voor de EER relevante tekst)

De rechtspositie van spraak op Internet

Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 192 van 24 juli 1990, blz. 10) omschrijft nauwgezet welke diensten de lidstaten voor hun telecommunicatieorganisaties mogen blijven reserveren.

Volgens artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG wordt onder "spraaktelefonie" verstaan: "de commerciële exploitatie ten behoeve van het publiek van direct transport en schakeling van spraak in real time van en naar aansluitpunten van het geschakelde openbaar netwerk, waarvan iedere gebruiker van op een dergelijk aansluitpunt aangesloten apparatuur gebruik kan maken om met een ander aansluitpunt te communiceren".

Op 20 oktober 1995 maakte de Commissie een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten bekend (95/C 275/02, PB C 275, blz. 2) (hierna "de Mededeling" te noemen). Hierin gaf zij haar benadering van de tenuitvoerlegging van de definitie uit artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG aan. Sindsdien is het door de ontwikkeling van specifieke software mogelijk geworden om spraak zodanig te coderen, te comprimeren en te versturen dat spraak kan worden verstuurd via Internet naar Internetabonnees die dezelfde of interoperabele software gebruiken, en via gateways naar gewone telefoons. Dit is een nieuw vraagstuk en de Commissie moet bijgevolg een aanvulling goedkeuren bij de Mededeling over deze diensten, die vaak als "Internettelefonie" worden aangeduid.

In deze mededeling over de tweeweegsuitwisseling van spraak via Internet (1) (2), worden twee centrale aspecten van de regelgeving behandeld:

- ten eerste, de vraag of deze diensten in de periode tot aan de volledige liberalisering van spraaktelefoniediensten en telecommunicatie-infrastructuur vanaf 1998 reeds tot de vrijgemaakte diensten behoren, op grond van een toetsing aan de definitie van spraaktelefonie in Richtlijn 90/388/EEG, en

- ten tweede, de vraag in welke mate die elementen van de regelgeving voor 1998 (3) welke gelden voor de levering van spraaktelefoniediensten, moeten worden toegepast op via Internet geleverde spraakdiensten.

Categorieën van Internettelefonie

Bij het onderzoek van vraagstukken in verband met Internettelefonie worden in deze bekendmaking in het bijzonder situaties onderzocht waarin gebruikers via aansluitpunten op het (vaste) geschakelde openbaar netwerk (PSTN) voor communicatie met Internet worden verbonden, in tegenstelling tot bijvoorbeeld speciale verbindingen of andere middelen waarbij van dergelijke aansluitpunten geen gebruik wordt gemaakt. Rekening houdend met deze inperking, kunnen vanuit het oogpunt van de gebruiker drie verschillende categorieën spraak via Internet worden onderscheiden:

- computer-naar-computer-spraakdiensten: spraak die via Internet wordt verstuurd tussen de PC's van twee gebruikers (die beiden modems, compatibele software, luidsprekers en microfoons gebruiken om te communiceren);

- computer-naar-telefoon-spraakdiensten: spraak die via Internet wordt doorgestuurd tussen de PC van een gebruiker (met een modem, software, luidspreker en microfoon) en een andere gebruiker die gebruik maakt van een klassieke op het geschakelde openbaar netwerk aangesloten telefoon, en

- telefoon-naar-telefoon-spraakdiensten: spraak die via Internet wordt doorgestuurd tussen gebruikers die beiden gebruik maken van een klassieke op het geschakelde openbaar netwerk aangesloten telefoon. In dit geval wordt een deel van de communicatie als pakket doorgestuurd met gebruikmaking van Internetprotocollen, in plaats van volledig langs de nationale en internationale geschakelde openbare netwerken te passeren.

Toetsing aan de definitie van spraaktelefonie in Richtlijn 90/388/EEG

Op grond van de definitie van spraaktelefonie in Richtlijn 90/388/EEG kan spraak tussen Internetgebruikers slechts als spraaktelefonie aangemerkt worden indien aan de volgende criteria is voldaan:

- deze communicaties worden op commerciële basis aangeboden

"Commercieel" moet worden opgevat in de gewone zin van het woord, d.w.z. dat het transport van spraak wordt aangeboden als een afzonderlijke commerciële activiteit met het doel winst te maken. Bijgevolg heeft dit geen betrekking op de gewone technische, niet-commerciële terbeschikkingstelling van een telefoonaansluiting tussen twee gebruikers.

In het geval van Internet hebben de aanbieders van toegang tot Internet (de access providers) (4) - ook al wordt de terbeschikkingstelling van software en browsers waardoor gebruikers van deze software communicaties kunnen versturen en ontvangen, op commerciële basis aangeboden (vaak reeds geïnstalleerd op nieuwe PC's) - vooralsnog niet de hoofdbedoeling spraaktransport op commerciële basis aan te bieden. Ook is Internettelefonie slechts een bijkomend onderdeel van de toegang tot Internet die de klant gekozen heeft om een aantal redenen, zoals browsen, e-mail en het ophalen van bestanden en gegevens et cetera. In andere gevallen heeft de gebruiker de nodige software zelf aangeschaft, en heeft hij die niet gekregen van de aanbieder van toegang tot Internet bij wie hij geabonneerd is.

Aangezien in de meeste gevallen de spraakvoorziening slechts een deel is van een volledig Internetpakket dat de klant wordt aangeboden - waarbij de spraakdienst slechts ondergeschikt is aan andere onderdelen uit het Internetpakket (net zoals videotelefonie momenteel niet als spraaktelefonie wordt beschouwd) -, zal Internetspraak doorgaans niet overeenstemmen met dit eerste deel van de communautaire definitie van spraaktelefonie.

Slechts waar in de Europese Unie telefoon-naar-telefoon-Internettelefonie op de markt wordt gebracht als een alternatieve vorm van spraaktelefoniediensten, zou dit kunnen worden beschouwd als een commercieel aanbod vanwege de betrokken organisatie.

Ook voor spraak via PC's zou gelden dat, wanneer het aanbieden voor ieder telefoonnummer van een dial out-mogelijkheid een doorslaggevende rol krijgt in de commerciële strategie van de dienstverrichters, dit kan worden beschouwd als het aanbieden van spraaktransport op commerciële basis.

- ten behoeve van het publiek

Wat computer-naar-computer-spraakdiensten betreft, zou kunnen worden aangevoerd dat - hoewel enkel gebruikers die zich abonneerden bij een Internet service provider (ISP) welke toegang geeft tot Internet, en die compatibele software gebruiken, Internet kunnen gebruiken om elkaar op te roepen - het bij computer-naar-computer-Internetspraak om een dienst "ten behoeve van het publiek" gaat, omdat deze dienst onder dezelfde voorwaarden ter beschikking staat van alle leden van het publiek.

Via Internet verstuurde computer-naar-telefoon- en telefoon-naar-telefoon-spraak waarbij de eventuele omzetting van het signaal verzorgd wordt door de organisatie die de dienst aanbiedt, zou eveneens aan deze criteria voldoen, omdat deze diensten ter beschikking staan van alle leden van het publiek, mits zij de nodige commerciële overeenkomst sluiten met de betrokken organisatie.

- van en naar aansluitpunten op het geschakelde openbaar telefoonnet

"Van en naar aansluitpunten van het geschakelde openbaar netwerk" betekent dat de spraakdienst, om tot de voor de liberalisering vastgestelde tijdstippen als gereserveerde diensten te kunnen worden aangemerkt, niet alleen op commerciële basis en ten behoeve van het publiek dient te worden aangeboden, maar ook twee netwerkaansluitpunten van het geschakelde openbaar netwerk (5) terzelfder tijd met elkaar moet verbinden.

Deze aansluitpunten zijn die welke worden gedefinieerd door abonneenummers van het nationale nummerplan voor telefoons. Indien bijgevolg via huurlijnen toegang tot Internet verkregen wordt, kan de dienst nooit als spraaktelefonie worden beschouwd, zelfs wanneer het telefoongesprek op het geschakelde openbaar netwerk wordt aangesloten. Dit zou het wel geval zijn, ongeacht of er aansluiting op een telefoon of op een computer plaatsvindt.

Wanneer de Internetgebruiker alleen andere Internetabonnees kan oproepen van wie de computers verbonden zijn door middel van een modem en die compatibele software gebruiken, dan betreft het evenmin "spraaktelefonie", omdat niet "iedere gebruiker", hiervan "(. . .) gebruik kan maken om met een ander aansluitpunt te communiceren" in de zin van "iedere gebruiker naar iedere andere gebruiker". Bij computer-naar-telefoon- of telefoon-naar-telefoon-Internetspraak zou aan dit bestanddeel zijn voldaan.

- waarbij gebruik gemaakt wordt van direct transport en schakeling van spraak in real time

Gezien de techniek voor de eerste spraakberichten tussen Internetgebruikers en het prille stadium van de ontwikkeling van Internettechnologie (voornamelijk bandbreedte en technieken voor het comprimeren) kon er aanvankelijk niet van uitgegaan worden dat Internettelefonie in real time plaatsvindt (6). Deze rudimentaire techniek bestaat erin dat spraak digitaal wordt gecodeerd, in pakketten wordt omgezet en door de gebruiker van een aansluitpunt naar een server gestuurd wordt; van de ontvangende server worden de gegevens dan verstuurd naar de ontvangstapparatuur, die verbonden is met een aansluitpunt dat de pakketten samenvoegt om ze via de luidspreker als spraak af te leveren. De verwerking en de transmissie van één aansluitpunt naar een ander duurt doorgaans nog zolang dat de kwaliteit van deze spraakdienst nog niet kan worden gelijkgesteld met die van een gewone real time-dienst.

Dit zou het wel geval zijn, ongeacht het feit of de via Internet doorgestuurde spraak verloopt tussen twee PC's, tussen een PC en een telefoon van het geschakelde openbaar netwerk of tussen twee telefoons. Hoewel bij spraak tussen twee telefoons via Internet tweemaal omzettingen plaatsvinden, ondervinden deze communicaties vaak minder vertragingen dan die tussen twee PC's. Aangezien een deel van de transmissie verloopt via Internet (dat momenteel slechts één categorie diensten moet verwerken), bestaat echter het onvoorspelbare risico van congestie, waardoor moeilijk of onmogelijk kan worden gegarandeerd dat de betrouwbaarheidsgraad en spraakkwaliteit dezelfde is als die van geschakelde openbare netten.

Wanneer organisaties die telefoon-naar-telefoon-Internetspraak aanbieden, spraakkwaliteit garanderen door de reservatie van bandbreedte en zelf beweren dat de kwaliteit van de dienst dezelfde is als spraak op het circuit-geschakelde openbaar netwerk, dan zal aan dit aspect van de definitie van spraaktelefonie natuurlijk al voldaan zijn.

Samenvattend, is de Commissie van oordeel dat de definitie van spraaktelefonie in Richtlijn 90/388/EEG en de bestaande precedenten een goede leidraad bieden om de rechtspositie van spraakdiensten op Internet in de periode vóór de liberalisering na te gaan.

Deze diensten kunnen in de zin van deze richtlijn momenteel niet als "spraaktelefonie" aangemerkt worden en zij behoren derhalve al tot de diensten die zijn vrijgemaakt vóór de tijdstippen waarop de volledige mededinging tot stand komt. Het publiek krijgt echter al nieuwe spraakdiensten aangeboden waarbij van Internettechnologie gebruik wordt gemaakt. De situatie moet derhalve worden bezien in het licht van de technologische en marktontwikkelingen.

Gevolgen op het gebied van regelgeving

Huidige situatie

- het afgeven van vergunningen

De aanbieders van toegang tot Internet werken momenteel met een vergunning voor datatransmissie of diensten met toegevoegde waarde.

Volgens Richtlijn 90/388/EEG:

- kan het verrichten van andere telecommunicatiediensten dan spraaktelefonie, de uitbouw en het leveren van openbare telecommunicatienetwerken en andere netwerken waarbij radiofrequenties gebruikt worden, enkel onderworpen worden aan een algemene vergunning- of aanmeldingsprocedure. In de mate waarin Internetspraak niet beschouwd wordt als een "spraaktelefoniedienst" in de zin van de richtlijn, kan bijgevolg geen individuele vergunning worden geëist van de aanbieders van diensten op of toegang tot Internet;

- mogen de algemene vergunning- of aanmeldingsprocedures enkel voorwaarden bevatten die objectief (d.i. in verband met de desbetreffende essentiële vereiste), niet-discriminerend, evenredig en doorzichtig zijn. Dit betekent dat voor het afgeven van vergunningen aan de aanbieders van diensten op of toegang tot Internet in beginsel geen specifieke regeling moet worden uitgewerkt, die verschilt van degene die op andere verrichters van datatransmissie van toepassing is. In ieder geval zou, wanneer de Internettelefoondienst slechts een deel is van een volledig Internetpakket dat de klant wordt aangeboden - waarbij de spraakdienst slechts ondergeschikt is aan andere onderdelen uit het Internetpakket -, de telefonietoepassing begrepen zijn in de meer algemene vergunning voor de activiteiten van de aanbieder van toegang tot Internet, en zou het als onevenredig gelden om van aanbieders van toegang tot Internet te eisen dat zij een aanvullende vergunning aanvragen;

- moet een lidstaat, wanneer hij een algemene vergunning voor een niet-gereserveerde dienst wil intrekken of weigert, dit verantwoorden en moet er een procedure bestaan om tegen een dergelijk besluit beroep in te stellen (7);

- moeten de desbetreffende vergunningstelsels aan de Commissie zijn medegedeeld.

De machtigingsrichtlijn, die per 1 januari 1998 van kracht wordt, bevat nadere gegevens over de voorwaarden die aan vergunningen mogen worden verbonden, alsmede over de beginselen die bij de vergunningprocedure in acht moeten worden genomen.

- universele dienstverlening

Voorzover Internetspraak niet als een spraaktelefoniedienst in de zin van de richtlijn wordt beschouwd, mogen aanbieders van toegang tot Internet niet tot de betaling van bijdragen worden verplicht.

De situatie in de toekomst

Zoals uit de bovenstaande analyse blijkt, hangt de rechtspositie van spraak op Internet af van een analyse van de daadwerkelijk verrichte diensten aan de hand van de diverse bestanddelen van de definitie van spraaktelefonie in artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG.

De huidige positie van spraak op Internet in het kader van het Gemeenschapsrecht kan veranderen in het licht van de technologische en marktontwikkelingen. Uit de door de Commissie ontvangen opmerkingen blijkt dat het bijna zover is dat minstens in beperkte mate aan de kernonderdelen van de voorwaarden voor een dergelijke ontwikkeling in de communautaire benadering is voldaan, met name:

- minstens een deel aanbieders van Internetdiensten beginnen een dienst aan te bieden waarbij een Internetgebruiker tegen betaling een lokale Internetdienst kan oproepen, zijn PC of andere eindapparatuur kan aansluiten, het gewenste telefoonnummer ingeven, het gesprek via Internet naar ieder telefoonnummer (inclusief gebruikers zonder modem) aan het andere einde van de verbinding kan leiden;

en

- het gebruik van Internet (en de daaruit voortvloeiende lagere tarieven) vormt een beslissende impuls om zich op een dergelijke dienst te abonneren (ongeacht of de abonnee ook een Internetaansluiting voor een PC neemt, als onderdeel van de dienst die hem of haar in staat stelt de telefoon te gebruiken).

Toch blijven er op het gebied van kwaliteit een aantal elementen waaraan nog moet worden voldaan.

Wanneer aan alle criteria uit de definitie van "spraaktelefonie" is voldaan, dan kunnen die aanbieders van Internetdiensten welke dial out-diensten aanbieden voor eender welk telefoonnummer - en uitsluitend dezen -, krachtens het Gemeenschapsrecht als "spraaktelefonieaanbieders" beschouwd worden. Deze beschrijving is slechts een voorbeeld en sluit geen andere mogelijke interpretaties van de komende ontwikkelingen uit.

Dit kan voor de betrokken ondernemingen aanzienlijke gevolgen hebben op het gebied van regelgeving:

- het afgeven van vergunningen

Op grond van artikel 3 van Richtlijn 90/388/EEG en artikel 7, lid 2, van de machtigingsrichtlijn zouden lidstaten in dat geval het verlenen van spraaktelefoniediensten door aanbieders van Internetdiensten op hun grondgebied afhankelijk kunnen stellen van afzonderlijke vergunningen, indien zij dat nodig achten. De vergunningregelingen moet evenwel bij de Commissie worden aangemeld.

In ieder geval beklemtonen zowel Richtlijn 90/388/EEG als de machtigingsrichtlijn dat, wanneer bepaalde spraakdiensten op Internet als spraaktelefonie kunnen worden beschouwd en bepaalde lidstaten aan dienstaanbieders afzonderlijke vergunningen opleggen, zelfs in dit geval de vergunningregelingen evenredig en niet-discriminerend moeten zijn. Voorts moeten vergunningregelingen ook rekening houden met het belang van de consument die moet kunnen kiezen tussen diverse diensten en bedrijven, met name om onevenredige of discriminerende vergoedingen te vermijden.

- universele dienstverlening

Indien spraak op Internet in de toekomst als spraaktelefonie wordt aangemerkt, kunnen de betrokken dienstaanbieders in de categorie vallen van de organisaties die kunnen worden verplicht om na de openstelling van de markten voor de volledige mededinging aan de financiering van de universele dienstverlening bij te dragen overeenkomstig de beginselen van het Gemeenschapsrecht en de richtsnoeren voor de kosten en financiering van de universele dienstverlening zoals vastgesteld in de mededeling van de Commissie van 27 november 1996 (COM(96) 608).

In de meeste lidstaten zal dit vraagstuk niet aan de orde zijn, maar waar dit wel het geval is, kunnen - in het kader van het Gemeenschapsrecht (8) - bijdragen aan de universele dienstverlening worden verlangd van organisaties die openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare spraaktelefoniediensten exploiteren.

Het opleggen van lasten in verband met een dergelijke verplichting zou evenredig, niet-discriminerend en doorzichtig moeten zijn. Evenredigheid vereist dat:

- dubbele bijdragen voor de universele dienstverlening worden vermeden. Wanneer een dienst wordt verricht die ervan uitgaat dat de gebruiker aangesloten is op een ander netwerk, moet erover gewaakt worden dat ervoor wordt gezorgd dat regelaars niet tweemaal bijdragen innen: eenmaal van de exploitant van het geschakelde openbaar net en eenmaal van de dienstverrichter, ook al omvat de aangeboden dienst spraaktelefonie;

- de kosten en de inspanning die nodig zijn om de voor de berekening van bijdragen voor de universele dienstverlening relevante gegevens vast te stellen, mogen voor de betrokken organisatie geen belasting vormen die onevenredig is met het effect van haar activiteiten op de universele dienstverlening in de betrokken lidstaat. Er kan namelijk een reëel gevaar bestaan dat aanzienlijke drempels worden opgeworpen voor het verrichten van een innoverende dienst.

- verdere verplichtingen die voortvloeien uit de ONP-regelgeving

Zodra bepaalde spraakdiensten op Internet als spraaktelefonie kunnen worden beschouwd, zouden aanbieders van dergelijke diensten, wanneer zij aanmerkelijke marktmacht hebben in de zin van artikel 2 van het voorgestelde amendement van de op artikel 100 A van het EG-Verdrag gebaseerde richtlijn betreffende spraaktelefonie die thans door het Europees Parlement en de Raad besproken wordt, aan de desbetreffende bepalingen van deze richtlijn onderworpen kunnen worden.

De behoefte aan periodieke herziening

De Commissie zal het toepassingsgebied van deze bekendmaking periodiek herzien, en uiterlijk vóór 1 januari 2000.

(1) Toepassingen waarmee bijvoorbeeld opgeslagen gegevens (zoals websites, e-mail of voicemail) kunnen worden opgehaald in spraakvorm, worden in deze bekendmaking niet behandeld, omdat zij beschouwd worden als nieuwe multimediadiensten, ook al omvat deze volledige dienst een onderdeel spraak.

(2) Deze bekendmaking heeft geen betrekking op de situaties waarin Internet alleen gebruikt wordt om een terugbelpunt (call-back operator) op te bellen voor het totstandbrengen van een telefoongesprek via het geschakelde openbaar netwerk (PSTN). De dienst van het terugbelpunt zou evenwel afzonderlijk moeten worden beoordeeld op grond van de definitie van spraaktelefonie. Indien het terugbelpunt, naast het doorschakelen, via eigen of gehuurde infrastructuur ook rechtstreeks spraaktransport zou aanbieden, zou hij onder de categorie van de aanbieders van spraaktelefonie vallen.

(3) Naast Richtlijn 90/388/EEG ("de dienstenrichtlijn"), zoals inzonderheid gewijzigd bij Richtlijn 96/19/EG ("de richtlijn volledige mededinging"), wordt deze regelgeving vastgesteld in drie maatregelen tot harmonisatie, namelijk Richtlijn 97/13/EG ("de machtigingsrichtlijn"), Richtlijn 97/33/EG ("de interconnectierichtlijn") en Richtlijn 95/62/EG als gewijzigd bij Richtlijn 97/. . ./EG ("de spraaktelefonierichtlijn") inzake de toepassing van "Open Network Provision" (ONP) op spraaktelefonie.

(4) Zoals America On Line, CompuServe, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Bij sommige dienstverleners - zoals Globallink - bestaat het aanbod niet in hoofdzaak uit toegang tot Internet, maar uit een product dat vooral op spraak is afgestemd en dat het doorsturen ervan via Internet - vanuit zowel een telefoon als een PC - vergemakkelijkt; zij moeten niet als aanbieders van toegang tot Internet worden beschouwd.

(5) Het geschakelde openbaar netwerk wordt in de richtlijn niet formeel omschreven. Het moet in de gewone betekenis worden opgevat, dat wil zeggen het geschakelde openbaar telefoonnet, het geheel van schakel- en transmissiefaciliteiten die door de telecommunicatiedienst worden gebruikt om de gewone telefoondienst aan te bieden.

(6) Voicemail-toepassingen waartoe via Internet toegang wordt verkregen, zouden buiten de definitie vallen omdat het bij deze diensten zo is dat de spraak niet daadwerkelijk in real time plaatsvindt.

(7) Nadere bepalingen zijn te vinden in artikel 5 van de machtigingsrichtlijn.

(8) Zie Richtlijn 90/388/EEG en Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP), PB L 199 van 26. 7. 1997.