BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 31 juli 1991 betreffende steun, verleend door de Derbyshire County Council aan Toyota Motor Corporation, een onderneming die motorvoertuigen produceert (Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek) (92/11/EEG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

I

Op 18 april 1989 kondigden Toyota Motor Corporation (Toyota) en de Regering van het Verenigd Koninkrijk (VK) aan, dat Toyota besloten had tot het bouwen van een nieuwe fabriek van personenauto's op een 280 acre groot terrein te Burnaston, Derbyshire, Verenigd Koninkrijk. De produktie zou naar gepland einde 1992 starten met als aanvankelijk streefcijfer een produktie van 100 000 voertuigen per jaar, vervolgens toenemend tot 200 000. In dat laatste stadium zouden in totaal 3 000 personen rechtstreeks in het bedrijf werkzaam zijn. De totale investeringen werden geraamd op 400 miljoen pond sterling (570 miljoen ecu). Hierbij zou geen financiële bijstand van de centrale overheid worden verleend. De plaatselijke autoriteiten in Derbyshire hadden een bescheiden bijstand met betrekking tot een aantal aspecten van het project aangeboden, zoals het bouwrijp maken van het terrein en het aanleggen van de toegangswegen. Hierbij werd duidelijk gesteld dat indien voor een dergelijke bijstand aanmelding bij de Commissie zou zijn vereist, de Britse Regering de nodige stappen zou nemen. Op 26 april 1989 gaven de Britse autoriteiten de Commissie bevestiging van deze toezegging.

Bij brief van 7 februari 1990 stelden de Britse autoriteiten er de Commissie van in kennis, dat de besprekingen tussen Toyota en de Derbyshire County Council (DCC) met betrekking tot een aantal plaatselijke voorzieningen ten behoeve van eerstgenoemde bijna waren afgerond. Deze voorzieningen omvatten verscheidene infrastructuurwerken buiten het Toyota-terrein en andere faciliteiten die nodig waren in verband met plaatselijke behoeften die waren ontstaan door de investering van Toyota. De Britse autoriteiten stelden dat dit pakket niets bevatte dat als steunmaatregelen van de Staten als omschreven in artikel 92 van het EEG-Verdrag zou kunnen worden beschouwd.

Rond deze tijd verschenen persberichten waarin erop werd gewezen dat het terrein van de oorspronkelijke oppervlakte van 280 acre was vergroot tot 580 acre en aan Toyota beneden de volle marktwaarde was verkocht.

Deze persberichten waren grotendeels gebaseerd op de notulen van een vergadering van het beleidscomité van de DCC van 21 november 1989, waarvan ook de Commissie kennis heeft kunnen nemen. Uit deze notulen bleek, dat de DCC had ingestemd met een pakket maatregelen in verband met het opbrengen en bouwrijp maken van een terrein voor het project en de verkoop aan Toyota van een "kern" van 280 acre, zoals de onderneming oorspronkelijk had verlangd, alsmede van een onmiddellijk aangrenzend terrein van 300 acre, waaraan Toyota daarna nog behoefte bleek te hebben. Naar schatting van de DCC bedroegen de als volgt gespecificeerde kosten hiervan:

- Verkoop van 280 acre tegen 35 350 pond sterling per acre: 9,9 miljoen pond sterling - Verkoop van 300 acre tegen 28 000 pond sterling per acre: 8,4 miljoen pond sterling Totaal 18,3 miljoen pond sterling - Geraamde kosten van het opbrengen van het terrein: 13,4 miljoen pond sterling - Geraamde netto-kosten voor toegangswegen en voorzieningen: 4,9 miljoen pond sterling Totaal 18,3 miljoen pond sterling

De verkoopprijzen van de grond zouden naar beweren de marktwaarde van een zo groot terrein "met aanzienlijke plannings- en andere vereisten" weerspiegelen en de daarmee gemoeide kosten van het aanleggen van toegangswegen en voorzieningen dekken. Ook werd gesteld dat zij "zouden voldoen aan het EEG-vereiste dat voor dergelijke investeringen in de automobielindustrie geen subsidie mag worden verleend".

Een uitgebreide briefwisseling en een bijeenkomst van de Commissie en de Britse autoriteiten ter vaststelling van de relevante feiten en cijfers met betrekking tot het project en het door de DCC aangeboden pakket maatregelen volgden. In brieven aan de Britse autoriteiten van 9 en 26 februari 1990 wees de Commissie op de recente berichten in de pers, dat het in Derbyshire gelegen terrein onder de prijs aan Toyota zou zijn verkocht, waarbij zij verzocht om de relevante informatie, met name om een exemplaar van het verslag van de District Valuer (2) inzake de verkoop van het terrein aan Toyota, alsmede om de rapporten van de DCC dienaangaande, alvorens een bijeenkomst te beleggen.

De Britse autoriteiten schreven de Commissie op 26 februari 1990 met bijvoeging van een informatieve nota over het door de DCC aan Toyota aangeboden pakket maatregelen. Volgens deze nota zou de DCC een 580 acre groot terrein opbrengen voor doorverkoop aan Toyota tegen een prijs van 18,3 miljoen pond sterling (26,1 miljoen ecu). Verschillende infrastructuurdiensten zouden kosteloos aan Toyota worden verleend, vrijwel geheel binnen het terrein. De bedoeling van de DCC was om de gehele transactie zoveel mogelijk kostendekkend af te sluiten, waarbij de rechtstreekse kosten van de grondaankoop zouden worden gedekt uit de inkomsten uit de verkoop van het volledig van infrastructuurwerken voorziene terrein. Voor de vaststelling van de marktwaarde van de grond diende deze in twee delen te worden opgesplitst: een "kern" van 280 acre in overheidseigendom en het resterende terrein van 300 acre dat in bezit was van verscheidene, hoofdzakelijk particuliere eigenaars en dat zou moeten worden onteigend. Het "kern"-terrein was door de taxateur van de verkoper, de City Estates and Valuations Officer in juni 1989 getaxeerd op 12,6 miljoen pond sterling (18 miljoen ecu). Deze taxatie was informeel besproken met de District Valuer, die zijn instemming had betuigd met de basis waarop deze was uitgevoerd.

Op 28 februari schreven de Britse autoriteiten opnieuw aan de Commissie, waarbij zij opmerkten dat het advies van de District Valuer met betrekking tot de taxatie van het terrein mondeling was gegeven. Wel werd een briefwisseling bijgevoegd van de DCC inzake de taxatiebasis. In deze briefwisseling werd betoogd dat het zinvoller was het terrein van 580 acre als één geheel te beschouwen, in plaats van dit op te splitsen in een "kern" van 280 acre en een "uitbreiding" van 300 acre.

Op dezelfde datum vond een bijeenkomst plaats tussen de Commissie en de Britse autoriteiten. Laatstgenoemden erkenden dat wegens begrotingsoverschrijdingen de oorspronkelijke bedoeling van de DCC om de gehele transactie kostendekkend af te sluiten inmiddels waarschijnlijk niet zou kunnen worden gerealiseerd. De Commissie verzocht om aanvullende schriftelijke informatie, daaronder begrepen een afschrift van de oorspronkelijke overeenkomst tot verkoop van de grond tussen de DCC en Toyota, stukken waaruit blijkt dat de verkoopprijs van de grond overeenkomt met de marktprijs, en een schriftelijke bevestiging van het advies van de District Valuer. Op 10 mei verstrekten de Britse autoriteiten deze inlichtingen aan de Commissie.

Ingevolge de condities van de verkoopovereenkomst tussen DCC en Toyota van 21 februari 1990 zou Toyota de eerste 280 acre van de grond van DCC kopen voor 9,9 miljoen pond sterling (14,1 miljoen ecu), overeenkomende met een gemiddelde verkoopprijs per acre van 35 357 pond sterling, en zoveel van de overige 300 acre van hetzelfde terrein als het bedrijf nodig zou hebben voor 28 000 pond sterling per acre. Aangenomen dat Toyota zou besluiten het resterende gedeelte van de 300 acre in zijn geheel te kopen, zou de verkoopprijs van het resterende gedeelte op 8,4 miljoen pond sterling (12 miljoen ecu) komen en dat van het in totaal 580 acre grote terrein op 18,3 miljoen pond sterling (26,1 miljoen ecu).

De eerste 280 acre van het terrein zijn door de Derby District Valuer formeel getaxeerd op 12,6 miljoen pond sterling (18 miljoen ecu), dat is 45 000 pond sterling per acre. Bij deze taxatie is ervan uitgegaan dat het hier ging om een vrij en onbelast terrein met voorzieningen tot de grenzen ervan; de berekening werd uitgevoerd op basis van actuele marktwaarden, verdisconteerd met het waarschijnlijke tijdsbestek voor de voltooiing van een dergelijke infrastructuur. De District Valuer erkende dat aanzienlijk kleinere terreinen die geschikt zijn voor industriële ontwikkeling in dit gebied 200 000 tot 250 000 pond sterling per acre kunnen opbrengen, doch stelde dat een grote waardeverminderingsfactor moet worden toegepast op de acrewaarde bij de verkoop van zeer grote terreinen. Ook moet natuurlijk rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van ieder individueel terrein.

De Commissie volgde het argument dat de verkoopprijzen moeten worden verlaagd, wanneer de gegevens betreffende transacties inzake kleine terreinen worden toegepast op transacties voor een zeer groot terrein, en nam nota van de in het onderhavige geval toegepaste hoge korting van circa 80 %. Zij merkte evenwel op dat het 280 acre grote terrein aan Toyota werd verkocht tegen een gemiddelde prijs per acre van slechts 35 357 pond sterling, ofwel 78,6 % van de gemiddelde waarde van 45 000 pond sterling volgens de District Valuer, ondanks de voor de DCC en alle plaatselijke overheden geldende wettelijke verplichting om bij de verkoop van activa hun optimale waarde te realiseren. De Commissie is derhalve van mening dat 45 000 pond sterling per acre de minimumverkoopprijs voor de eerste 280 acre moet zijn. Op grond hiervan had de verkoopprijs van de eerste 280 acre minimaal 12,6 miljoen pond sterling moeten belopen, oftewel 2,7 miljoen pond sterling méér dan de aan Toyota berekende prijs.

Dientengevolge besloot de Commissie op 25 juli 1990 de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de voorwaarden van de verkoop van het terrein van 580 acre te Burnaston door de DCC aan Toyota. Deze voorwaarden leken te wijzen op een staatssteunelement van ten minste 2,7 miljoen pond sterling voor de verkoop van het terreingedeelte van 280 acre. De Commissie was niet in kennis gesteld van een eventuele taxatie van de overige 300 acre door de District Valuer. De situatie betreffende de verkoop van deze 300 acre diende te worden verduidelijkt in het licht van aanvullende informatie die door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moest worden verstrekt en waarbij de vraag centraal stond of de transactie diende te worden behandeld als twee afzonderlijke verkopen of als de verkoop van één enkel terrein. Werd Toyota in de gelegenheid gesteld het terrein te kopen tegen minder dan de volle marktwaarde, dan zou het feit dat het bedrijf niet de volledige kosten behoefde te dragen die een dergelijke verwerving onder normale marktvoorwaarden met zich meebrengt, indirecte steunverlening in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag betekenen.

Bij brief van 17 september 1990 maande de Commissie de Britse Regering aan binnen een maand haar opmerkingen kenbaar te maken en alle voor de beoordeling van het geval noodzakelijke inlichtingen te verstrekken. Overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag werden ook de andere Lid-Staten en belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken.

II

In het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, heeft de Britse Regering haar opmerkingen gemaakt bij brieven van 16 oktober 1990, 1 februari 1991 en 17 mei 1991 alsmede tijdens bijeenkomsten met de diensten van de Commissie welke op 19 maart, 28 mei en 20 juni 1991 zijn gehouden. De laatste bijeenkomst werd eveneens bijgewoond door vertegenwoordigers van de Toyota Motor Company. De door deze vertegenwoordigers gemaakte opmerkingen zijn vervolgens bij brief van 20 juni 1991 door de juridische vertegenwoordigers van het bedrijf aan de Commissie toegezonden. De Britse Regering hield hierbij steeds vol dat de verkoop van het terrein door de DCC aan Toyota geen staatssteun inhield.

Geen andere Lid-Staat of belanghebbende heeft krachtens de procedure zijn opmerkingen kenbaar gemaakt.

III

De Britse Regering beantwoordde de brief van de Commissie van 17 september 1990 inzake de inleiding van de procedure bij brief van 16 oktober 1990. Zij voerde aan dat de transacties tussen de DCC en Toyota, zoals deze in eerdere briefwisseling waren beschreven, het resultaat waren van normale zakelijke onderhandelingen en geen staatssteunelement bevatten. De Britse Regering voerde hierbij onder meer de volgende argumenten aan:

- De overdracht van het terrein van 580 acre diende te worden beschouwd als één enkele transactie met betrekking tot het gehele terrein. Terwijl Toyota in januari 1989 met de DCC besprekingen was begonnen over het "kern"-terrein van 280 acre, had het bedrijf de DCC minder dan één maand daarna verzocht om te onderzoeken of het mogelijk was het gehele terrein van 580 acre op te brengen; onderhandelingen over de prijs waren toen nog niet begonnen. In de zomer van 1989 had Toyota definitief besloten het gehele terrein te kopen. Vanaf februari 1990 verkeerde de DCC derhalve in de veronderstelling dat niet alleen het terrein van 280 acre zou worden ontwikkeld doch dat Toyota het hele terrein nodig zou hebben, in welk geval de koopprijs zou worden vastgesteld op basis van 580 acre, dan wel dat het bedrijf de "kern" zou nemen, waarbij de DCC het overige terrein geschikt zou maken voor industriële of handelsdoeleinden, in welk geval de 9,9 miljoen pond sterling (14,1 miljoen ecu) die betaald waren voor de "kern" gerechtvaardigd zouden zijn gezien de aanwezigheid van Toyota als "vlaggeschip". Hoe dan ook was het bedrag van 9,9 miljoen pond sterling niet meer dan een "historisch overblijfsel" uit de aanvangsperiode van de besprekingen en had het geen werkelijke betekenis. In de grondovereenkomst werd slechts van afzonderlijke percelen gesproken omdat tegen de opdrachten tot onteigening, die waren uitgevaardigd om de resterende 300 acre te verwerven, tot einde januari 1990 beroep kon worden aangetekend.

- De verkoopprijs van 18,3 miljoen pond sterling (26,1 miljoen ecu) weerspiegelde het voornemen van de DCC om de transactie ten minste kostendekkend te doen zijn. De DCC had het terrein door middel van onteigening in maart 1990 in bezit gekregen en droeg het in juni 1990 over aan Toyota. De totale aankoopprijs die door de DCC moest worden betaald kon eerst worden vastgesteld nadat alle vorderingen tot schadevergoeding in het kader van de onteigeningsprocedure waren behandeld. De hoogste raming bedroeg 13,4 miljoen pond sterling (9,1 miljoen ecu), d.w.z. 11 miljoen pond sterling betaald aan Derby City Council voor de overdracht van de "kern" van 280 acre en 2,4 miljoen pond sterling voor de uitbetaling van schadevergoedingen voor de resterende 300 acre, waarin de afwezigheid van ontwikkelingspotentieel vóór de komst van Toyota door een gebrek aan toegangswegen en voorzieningen, duidelijk tot uiting kwam.

- Wat betreft het verschil tussen de verkoopprijs van de kern van 280 acre (9,9 miljoen pond sterling) en de taxatie door de District Valuer (12,6 miljoen pond sterling), dient met een aantal factoren rekening te worden gehouden. De taxatie van grond is geen exacte wetenschap, met name wanneer het een uniek en buitengewoon groot terrein betreft als in dit geval. De verkoopprijs was het resultaat van harde zakelijke onderhandelingen waarbij Toyota een bijzonder sterke onderhandelingspositie had. Bovendien had de District Valuer zich geen rekenschap gegeven van een aantal problemen die de kosten voor de ontwikkeling van het terrein zouden verhogen doch die door de DCC wel onder ogen waren gezien. Met name het hellende karakter van het terrein, waardoor omvangrijke grondwerken nodig waren om een vlak terrein te scheppen, en de ongunstige bodemgesteldheid waardoor uitgebreide heiwerkzaamheden nodig waren voor er gebouwd zou kunnen worden, zou Toyota in totaal 16 miljoen pond sterling kosten.

Bij brief van 20 december 1990 verzocht de Commissie om verdere inlichtingen inzake bepaalde aspecten van de grondtransacties tussen de DCC en Toyota alvorens een bilaterale bijeenkomst te organiseren waarom door de Britse autoriteiten was verzocht. De gevraagde informatie betrof de wettelijke bepalingen inzake de verkoop van activa door plaatselijke overheden, bewijsstukken met betrekking tot vergelijkbare transacties elders in het Verenigd Koninkrijk indien beschikbaar, de ontwikkeling van grondprijzen en stukken betreffende andere potentiële kopers van het terrein te Burnaston.

De Britse Regering antwoordde de Commissie bij brief van 1 februari 1991. Zij verstrekte verdere toelichtingen inzake de overdracht van het terrein en wees erop dat deze als één enkele transactie moest worden beschouwd met betrekking tot de 580 acre. Zij voegde daarbij het relevante rechtsvoorschrift van de Local Government Act van 1972 ter zake van de voorwaarden voor de verkoop van activa. Hierin heet het dat plaatselijke autoriteiten over het algemeen geen grond mogen verkopen "tegen een vergoeding die minder hoog is dan die welke redelijkerwijs kan worden verkregen". Er was weinig bewijsmateriaal over vergelijkbare transacties elders in het VK of over een andere potentiële koper van het desbetreffende terrein toen of op korte termijn beschikbaar. In de brief werd er echter op gewezen dat een advies dat door een District Valuer aan een plaatselijke overheid werd verstrekt, over het algemeen noch wettelijk vereist noch bindend was.

Tijdens een bijeenkomst met vertegenwoordigers van de Britse Regering op 19 maart 1991 stelde de Commissie dat zij, in het licht van de overgelegde stukken en de argumenten die in de laatste briefwisseling naar voren waren gebracht, ermee akkoord ging dat de verkoop van het terrein van 580 acre door de DCC aan Toyota als één enkele transactie moest worden beschouwd. Om vast te stellen of deze transactie staatssteunelementen inhield was het echter noodzakelijk om een taxatie van het gehele terrein te laten verrichten en de Commissie verzocht de Britse autoriteiten hiertoe maatregelen te treffen. De Commissie suggereerde, zonder aan te dringen, dat de District Valuer de aangewezen persoon leek om deze taxatie op zich te nemen ten behoeve van de consistentie en gezien zijn wettelijk voorgeschreven functie. Zij gaf tevens een taakomschrijving met betrekking tot de uitvoering van de taxatie. De vertegenwoordigers van de Britse Regering hadden geen bezwaar tegen het voorstel om de taxatie door de District Valuer te doen uitvoeren, mits deze hiertoe bereid was, noch tegen de voorgestelde taakomschrijving.

Bij brief van 26 maart 1991 bevestigde de Commissie de Britse autoriteiten haar verzoek om een taxatie van het terrein van 580 acre, met de volgende taakomschrijving:

"De taxatie dient te worden uitgevoerd op grond van dezelfde criteria en methodiek die in de oorspronkelijke taxatie van het "kern"-terrein zijn gehanteerd indien er geen dwingende reden bestaat om hiervan af te wijken. De taxatie dient met name te zijn gebaseerd op waarden die op de datum van de verkoopovereenkomst golden, d. w. z. in februari 1990, waarbij ervan moet worden uitgegaan dat voorzieningen beschikbaar zijn tot de grenzen van het terrein en dat de grond vrij te aanvaarden was. Met zogenoemde nadelen van de "uitbreiding" met 300 acre - te weten de moeilijke toegankelijkheid en het geringe ontwikkelingspotentieel - dient geen rekening te worden gehouden. Hoe relevant zij ook mogen zijn indien dit gedeelte van het terrein afzonderlijk zou worden getaxeerd, zij doen niet ter zake wanneer het totale terrein van 580 acre wordt beschouwd als één enkel terrein dat wordt gekocht met volledige bouwvergunning voor industriële ontwikkeling. Tenslotte ben ik van mening dat bij de taxatie geen rekening zou moeten worden gehouden met de twee "aanzienlijke problemen" in verband met het hellende karakter van het land en de ongunstige bodemgesteldheid waarover u in uw brief van 16 oktober 1990 spreekt. Onze ervaring heeft geleerd dat deze "problemen" in feite een normaal kenmerk zijn van grote terreinen die met het oog op industriële ontwikkeling worden opgebracht. De daarmee samenhangende kosten voor heiwerkzaamheden vormen eveneens normale kosten voor auto-assemblagefabrieken op het platteland.".

Kort daarop deelden de Britse autoriteiten de diensten van de Commissie mede dat de District Valuer bereid was de taxatie uit te voeren.

Bij brief van 17 mei 1991 dienden de Britse autoriteiten het verslag van de District Valuer bij de Commissie in en verzochten zij om een ontmoeting op korte termijn om het te bespreken.

In zijn verslag geeft de District Valuer een nauwkeurige beschrijving van het terrein, de vroegere functies ervan, de bouwvergunning die op 9 augustus 1989 werd verleend voor de bouw van de fabriek voor de assemblage en produktie van automobielen alsmede de geldende voorwaarden en de verkoopovereenkomst die ter beschikking was gesteld. Vervolgens bevestigde hij de taakomschrijving voor zijn taxatie en beschreef deze als volgt:

"Ik wens derhalve duidelijk te stellen dat deze taxatie mijn beoordeling inhoudt van de prijs waarvoor het terrein, naar redelijkerwijs kan worden verwacht, op de dag van de taxatie op de vrije markt zou kunnen worden verkocht, ervan uitgaande dat zich een koper aanbiedt en onder de voorwaarden van de verkoopovereenkomst en bij de beschikbaarheid van een bouwvergunning.

Om alle twijfel te vermijden worden alle kenmerken van het terrein opgesomd alsmede de problemen die de verkopers en kopers bij normale onderhandelingen op de vrije markt zouden hebben beïnvloed.".

Op deze basis concludeerde de District Valuer dat de waarde van het terrein 22,5 miljoen pond sterling bedroeg. Hij voegde toe dat uitgebreid onderzoek op nationale schaal geen vergelijkbare transacties van deze omvang aan het licht had gebracht en weinig nuttig bewijsmateriaal had opgeleverd.

Tijdens een ontmoeting tussen vertegenwoordigers van de Britse Regering en de Commissie op 28 mei 1991 stelden eerstgenoemden dat het verslag van de District Valuer, hoewel het op zich steekhoudend was, toch niet aantoonde dat het project van de overheid steun ontving. Uit niets bleek dat Toyota van plan was om staatssteun aan te vragen of te ontvangen. Omtrent een technisch punt merkten de vertegenwoordigers van de Britse Regering op dat de District Valuer had moeten worden verzocht zijn beoordeling te baseren op de grondprijzen van april 1989 - toen de voorwaarden van de verkoop feitelijk werden overeengekomen - en niet van februari 1990, toen de verkoopovereenkomst formeel werd ondertekend. Ten slotte merkten zij op dat zelfs indien van staatssteun kon worden gesproken, het bedrag zo gering was dat het de handel tussen de Lid-Staten niet zou beïnvloeden.

Tijdens een volgende bijeenkomst op 20 juni, die tevens werd bijgewoond door vertegenwoordigers van Toyota, werd een aantal documenten aan de Commissie ter hand gesteld; er werd verwezen naar andere stukken die later op dezelfde dag door de juridische vertegenwoordigers van Toyota formeel werden ingediend. Deze laatste documenten omvatten

- de notities van de belangrijkste vertegenwoordiger van Toyota,

- een vergelijking van de grondprijzen in Zuid-Wales, Burnaston en Humberside

en

- een uitvoeriger vergelijking van prijzen van onontwikkelde industrieterreinen door Toyota.

De overige documenten die door de Britse vertegenwoordigers werden overhandigd omvatten

- een afschrift van een brief van 3 juli 1991 van de District Valuer in antwoord op een verzoek van het Ministerie van Handel en Industrie om na te gaan welk gevolg het voor zijn verslag zou kunnen hebben gehad indien hij april 1989 in plaats van februari 1990 als datum van taxatie had gekozen. In deze brief werd opgemerkt dat de marktvoorwaarden in de desbetreffende periode in feite waren verslechterd; het was de "overtuigde conclusie" van de Valuer dat "de waarde in april 1989 niet geringer zou zijn geweest dan die welke ik in februari 1990 heb opgegeven. Ik zou de waarde op beide data zelfs gelijk schatten.",

- afschriften van twee verslagen van 13 en 14 juni 1991 van een Brits adviesbureau op het gebied van onroerend goed, naar aanleiding van een op eigen initiatief ingediend verzoek van 7 juni van het Ministerie van Handel en Industrie; in het eerste verslag werden de wijzigingen in de waarde van grond gedurende de periode april 1989 tot februari 1990 in de Derby-streek geanalyseerd en in het tweede verslag werd een alternatieve taxatie gegeven van het terrein van 580 acre per februari 1990. In het laatste verslag, dat gedeeltelijk op door het Ministerie van Handel en Industrie verstrekte informatie is gebaseerd, werd het terrein op 19 miljoen pond sterling getaxeerd. Het andere onderzoek had tot de conclusie geleid dat, zonder rekening te houden met de invloed van Toyota, de waarde van de grond in de desbetreffende periode van tien maanden met 18 % was gestegen en

- tabellen van de grondprijzen van terreinen voor industriële en opslagdoeleinden vanaf 1 april 1989 en in 1990, overgenomen uit het Property Market Report van het Valuation Office.

Tijdens de bijeenkomst stelden de Britse vertegenwoordigers dat de grondprijzen over het algemeen tussen april 1989 en februari 1990 sterk waren gestegen. Bovendien waren zij van mening dat, aangezien grondtaxatie onvermijdelijk arbitrair is en een subjectief element bevat, de partijen zich veeleer zouden moeten bezighouden met het vaststellen van een redelijke prijs dan van één absoluut cijfer, met name omdat, zoals de District Valuer zelf had toegegeven, hij nauwelijks of geen vergelijkingsmateriaal had voor zijn taxatie.

De vertegenwoordigers van Toyota benadrukten hun vanaf het begin openlijk beleden voornemen om het project te Burnaston uit te voeren zonder steun van de centrale regering of de plaatselijke overheid aan te vragen of te ontvangen. Zij schetsten hun zuiver zakelijke benadering met betrekking tot hun bestudering van alternatieve terreinen, evenals hun besluit om het terrein te Burnaston te kiezen op basis van de opvatting dat de door de DCC gevraagde prijs de handelswaarde van het terrein vertegenwoordigde. Zij herhaalden het standpunt van de Britse vertegenwoordigers dat een aantal grondprijzen een redelijker aanpak van het taxatieprobleem zou zijn geweest dan één enkele prijs.

Bij brief van 11 juli 1991 legden de Britse autoriteiten nog een intern document over dat door Toyota met betrekking tot de transactie was opgesteld. Zij verzochten de Commissie rekening te houden met de erin vervatte gegevens, met name die welke betrekking hadden op de prijzen die Toyota voor andere terreinen in het VK waren geboden, met het verzoek de vertrouwelijkheid van een deel van de informatie te respecteren. In dit document werd opnieuw een aantal van de algemene argumenten die in een eerder stadium door de Britse zijde naar voren waren gebracht herhaald, namelijk dat de transactie geen staatssteun inhield. Het document bevatte onder meer de volgende opmerkingen:

- aangezien dit de eerste keer zou kunnen zijn dat de Commissie een besluit neemt over staatssteun met betrekking tot de verkoop van aan de Staat toebehorende grond, zou het niet "gebaseerd moeten zijn op slechts oppervlakkig onderzoek en zwak bewijsmateriaal";

- bij taxatie van het terrein dient rekening te worden gehouden met alle ter zake doende overwegingen en doeleinden van de partijen, met inbegrip van het feit dat Toyota een sterke onderhandelingspositie had ten opzichte van de DCC, die een groot onontwikkeld terrein aanbood dat in de toekomst moeilijk verkoopbaar zou kunnen blijken en die zich eveneens bewust was van de aanzienlijke niet-financiële voordelen voor de DCC indien de koop zou doorgaan;

- de alternatieve taxatie in opdracht van de Britse autoriteiten brengt een aantal tekortkomingen van het verslag van de District Valuer aan het licht, hetgeen mede pleit voor het vaststellen van een marge voor de prijs van bij voorbeeld 16 tot 24 miljoen pond sterling in plaats van een vast bedrag zoals in de taxatie.

IV

Toyota Motor Incorporation is de grootste producent van motorvoertuigen met de hoofdzetel in Japan. In 1990 verkocht de groep in de gehele wereld in totaal 4,4 miljoen auto's, en werd een nettoverkoopcijfer gehaald van 58 084 miljoen ecu. In hetzelfde jaar werden 351 000 auto's van dit merk ingevoerd in de Gemeenschap, wat neerkomt op 2,7 % van de auto's die in dat jaar in de Gemeenschap werden geregistreerd. De investering door de onderneming in een fabriek te Burnaston die in 1989 werd aangekondigd vormde de volgende stap in een reeks maatregelen waarmee werd beoogd de banden van het bedrijf met Europa nauwer aan te halen. Toyota legt zich erop toe om, in zijn eigen woorden, "een volledig aanvaard lid van de Europese automobielindustrie te worden".

De markt voor personenauto's in West-Europa maakte aan het einde van de jaren tachtig een periode van snelle groei door, doch zij is, met Duitsland als enige uitzondering, in de afgelopen jaren sterk teruggelopen en de vooruitzichten op korte termijn blijven moeilijk en onzeker. Op de middellange tot lange termijn lijkt een terugkeer tot een groeipercentage van circa 1 à 2 % per jaar een redelijke hypothese.

V

Bij de inleiding van de onderhavige procedure stelde de Commissie dat "de kwestie van het al dan niet bestaan van staatssteun moet worden toegespitst op de vraag, of de voorwaarden en omstandigheden waaronder de verkoop van de grond aan Toyota door de DCC heeft plaatsgevonden, afwijken van de gebruikelijke handelspraktijken en criteria in een zodanige mate, dat zij staatssteun ten behoeve van Toyota vormen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag". Dit blijft het uitgangspunt dat bij de bestudering van deze zaak moet worden gehanteerd. De Commissie is er volledig van overtuigd dat de Britse Regering zelf niet voornemens was steun aan het project te verlenen. De Commissie heeft eveneens vanaf het begin aanvaard dat niets erop wijst dat Toyota om staatssteun heeft verzocht of erop uit was rechtstreeks of onrechtstreeks staatssteun te ontvangen via de voorwaarden voor de overdracht van het terrein. Dat het niet in de bedoeling van Toyota lag om staatssteun te ontvangen betekent evenwel niet dat de verkoop van het terrein door de DCC geen staatssteun impliceerde. Het is tevens duidelijk dat het betrokken steunbedrag gering is ten opzichte van de totale kosten van het project en dat Toyota in ieder geval ook zonder de steun met het project zou zijn gestart.

De DCC was volgens de nationale wetgeving verplicht het terrein aan Toyota te verkopen voor de hoogste opbrengst die redelijkerwijs kon worden verkregen. In de praktijk zou hierbij, volgens de Britse autoriteiten, rekening moeten worden gehouden met factoren zoals de aard en de lokatie van de grond, de plannings- en andere problemen ten aanzien van de ontwikkeling alsmede de grondmarkt. Dit uitgangspunt strookt met het standpunt van de Commissie dat de instelling van een overheidsinstantie wanneer deze activa aan een in de Gemeenschap werkzaam bedrijf verkoopt, overeen dient te komen met de denkwijze van een particuliere verkoper die handelt onder de normale voorwaarden van een markteconomie overeenkomstig het standpunt van de Commissie inzake de deelneming van overheidsinstanties in het kapitaal van ondernemingen (3). Gelet op een en ander zou een particuliere verkoper het bod van verschillende gegadigden bestuderen en het goed aan de hoogste bieder verkopen. Wanneer de verkoper ziet dat zich vanwege bijzondere omstandigheden, zoals bij voorbeeld de omvang van een terrein of de ongunstige bouwvoorwaarden, niet onmiddellijk andere potentiële kopers aandienen en wanneer hij geen betrouwbare referentie heeft met betrekking tot de marktwaarde van het goed, zou hij dit door een professionele taxateur laten taxeren, rekening houdende met alle omstandigheden alsmede met de verkoopvoorwaarden die geen verband houden met de prijs, alvorens het te verkopen. Hij zou vervolgens trachten om het aldus tot stand gekomen taxatiebedrag als verkoopprijs van de koper te verkrijgen.

Bij de verkoop van het terrein te Burnaston liet de DCC geen taxatie van het terrein uitvoeren alvorens het in april 1989 aan Toyota aan te bieden. De enige taxatie waarover de DCC beschikte had betrekking op de kern van 280 acre die in juni 1989 was uitgevoerd, dat wil zeggen na het bod van Toyota. Zoals bij de inleiding van de onderhavige procedure werd opgemerkt overschreed deze taxatie het van Toyota gevraagde bedrag met 2,7 miljoen pond sterling en werd er door de DCC geen poging gedaan om de verkoopprijs te herzien ten einde met dit verschil rekening te houden. Het resterende gedeelte van het terrein werd door de DCC niet uit eigen beweging getaxeerd.

De Commissie kan niet aanvaarden dat het streven van de DCC om de aan Toyota aangeboden "package deal" kostendekkend af te sluiten, blijkens de notulen van het beleidscomité van de DCC van 21 november 1989 zoals hierboven vermeld en in de daaropvolgende briefwisseling met de Britse autoriteiten bevestigd, overeenstemt met de handelwijze van een commercieel geïnspireerde verkoper. Dit streven was expliciet gebaseerd op de geraamde kosten voor het opbrengen van de grond en voor de aanleg van toegangswegen en het verschaffen van voorzieningen naar het terrein. De "aanzienlijke plannings- en andere problemen" die volgens de DCC het terrein kenmerkten en de marktprijs ervan beïnvloedden golden niet voor de koper, Toyota. De Commissie kan niet aanvaarden dat een ruwe raming van de kosten voor het bijeenbrengen van voornamelijk landbouwgrond en het verschaffen van voorzieningen wordt voorgesteld als een redelijk substituut voor de marktprijs of de hoogste prijs die de DCC redelijkerwijs zou kunnen hebben gekregen, aangezien deze geen verband hield met de waarde van industriegrond (4).

Onder deze omstandigheden, en gezien het feit dat de Commissie ermee instemde de verkoop van het terrein als één enkele transactie te beschouwen, zag de Commissie geen andere mogelijkheid dan dat het gehele terrein zou worden getaxeerd op basis van dezelfde uitgangspunten als de oorspronkelijke taxatie die met betrekking tot het kerngedeelte van 280 acre was uitgevoerd, en dat zij deze taxatie zou vergelijken met de door Toyota betaalde prijs om vast te stellen of de transactie staatssteun omvatte. De Britse autoriteiten aanvaardden deze benadering in maart 1991 en maakten geen bezwaar tegen de voorgestelde punten waarmee bij de taxatie rekening zou moeten worden gehouden of tegen het voorstel dat de taxatie door de District Valuer zou worden uitgevoerd.

Wat de argumenten betreft die door de Britse Regering en Toyota zijn aangevoerd met betrekking tot het verslag van de District Valuer, wil de Commissie allereerst in algemene zin opmerken dat deze argumenten overtuigender zouden zijn geweest indien zij naar voren waren gebracht vóórdat de Britse autoriteiten hadden ingestemd met de door de Commissie gewenste taakomschrijving van de taxatie en de indiening van het verslag door de District Valuer. Met betrekking tot het specifieke argument dat de taxatie gebaseerd had moeten zijn op de prijzen van april 1989 en niet van februari 1990 heeft de District Valuer zelf bevestigd dat dit geen invloed zou hebben gehad op zijn conclusie. Bovendien vindt de Commissie in de studie inzake grondprijsontwikkelingen gedurende deze periode, waartoe de Britse autoriteiten opdracht hadden gegeven, niet voldoende aanleiding om deze conclusie in twijfel te trekken. Wat het argument betreft dat er kosten zijn verbonden aan de beweerde problemen met betrekking tot het hellende karakter van het terrein en de ongunstige bodemgesteldheid, is de Commissie van mening dat dergelijke kosten normaal zijn voor grote terreinen die geschikt moeten worden gemaakt voor industriële ontwikkeling, met name de kosten voor heiwerkzaamheden in verband met de bouw van fabrieken voor de assemblage van motorvoertuigen op het platteland. Zij zijn niet van dien aard dat zij bijzondere overweging door de District Valuer rechtvaardigden naast de "uitvoerige beschijving van de topografie" die reeds in zijn verslag is opgenomen.

Wat de andere taxaties betreft waartoe de Britse autoriteiten op eigen initiatief opdracht hebben gegeven nadat zij van de District Valuer het verslag hadden ontvangen alsmede zijn brief waarin hij bevestigde dat een prijs gebaseerd op de situatie van februari 1990 niet zou verschillen van de in zijn conclusie genoemde prijs, kan de Commissie niet akkoord gaan met kritiek achteraf en het door een partij met terugwerkende kracht vervangen van een particuliere taxateur door een door de overheid benoemde taxateur zonder dat hiertoe een dwingende reden bestaat. Dit zou niet in het belang zijn van een eerlijke en consistente besluitvorming van de Commissie. Bovendien is de Commissie niet van mening dat de inhoud van deze vertrouwelijke taxatie de kritiek rechtvaardigt die achteraf door Toyota op de methodiek van de District Valuer is geleverd.

De Commissie ziet geen redelijk motief om in dit late stadium de prijs die in het verslag van de District Valuer wordt genoemd te vervangen door een "representatieve prijsmarge" zonder dat hiertoe eerder een voorstel was gedaan en zonder deugdelijke criteria voor de afbakening van een dergelijke marge. In dit stadium te trachten een reeks waarden vast te stellen zou slechts een element van ongerechtvaardigde arbitrage en onzekerheid toevoegen en zou in strijd zijn met het streven naar rechtvaardigheid en objectiviteit waardoor de Commissie zich gedurende deze gehele procedure heeft laten leiden. De Commissie wijst er in dit verband op dat het taxatierapport waartoe door de Britse autoriteiten op eigen initiatief opdracht was gegeven zelf in de conclusie een nauwkeurig taxatiebedrag vermeldt en niet verwijst naar een prijswaaier waarbinnen een "redelijke marktwaarde" zou vallen.

Ten slotte heeft de Commissie de vertrouwelijke stukken bestudeerd die door Toyota met betrekking tot alternatieve terreinen waren toegezonden, alsmede de stukken die door de Britse autoriteiten waren overgelegd met betrekking tot de grondprijzen voor industrie- en opslagterreinen van het Valuation Office, en heeft geconstateerd dat zij geen afbreuk doen aan de conclusie dat de transactie tussen de DCC en Toyota staatssteun omvatte ten belope van 4,2 miljoen pond sterling.

De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat het verschil van 4,2 miljoen pond sterling tussen de taxatie van de District Valuer van het terrein van 22,5 miljoen pond sterling en de door Toyota betaalde prijs van 18,3 miljoen pond sterling de verlening van staatssteun door de DCC aan het bedrijf inhoudt.

Er bestaat een omvangrijk intracommunautair handelsverkeer in personenauto's, dat in 1990 6 398 000 stuks omvatte, met een waarde van 48 292 miljoen ecu. De steun van 4,2 miljoen pond sterling die door de DCC aan Toyota is verleend zal derhalve het intracommunautaire handelsverkeer in auto's ongunstig beïnvloeden en dreigt de mededinging op deze markt te verstoren. Deze steun kan derhalve worden beschouwd als aan Toyota verleende staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

VI

Deze steun, die niet binnen het toepassingsgebied van een goedgekeurde regeling valt, had bij de Commissie moeten worden aangemeld ingevolge artikel 93, lid 3, van het Verdrag. Bovendien valt de betrokken commerciële activiteit binnen de parameters van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie (5). Hierin wordt gesteld: "Ten aanzien van buiten het toepassingsgebied van een goedgekeurde steunregeling te verlenen steun geldt voor elke project uiteraard, ongeacht de ermee gemoeide uitgaven en de steunintensiteit, de verplichting van aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag.".

Aangezien de Britse Regering de steun in dit geval niet van tevoren heeft aangemeld, was de Commissie niet in staat haar standpunt inzake de maatregelen te bepalen voordat zij ten uitvoer werden gelegd. De steun is dan ook onrechtmatig nu hij in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag werd toegekend.

In dit verband moet worden opgemerkt dat - gezien het dwingende karakter van de procedureregels van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, die ook van belang zijn met betrekking tot de openbare orde, en waarvan het Hof van Justitie in zijn arrest van 19 juni 1973 in zaak 77/72 (6) de rechtstreekse werking heeft erkend - de onrechtmatigheid van de steun in kwestie niet a posteriori ongedaan kan worden gemaakt.

VII

In artikel 92, lid 3, van het Verdrag worden de steunmaatregelen opgesomd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Verenigbaarheid met het Verdrag moet worden vastgesteld in de context van de Gemeenschap als geheel en niet van een afzonderlijke Lid-Staat. Om de goede werking van de gemeenschappelijke markt te garanderen en met inaanmerkingneming van de in artikel 3, onder f), vervatte beginselen, moeten de in artikel 92, lid 3, van het Verdrag opgesomde uitzonderingen op het in artikel 92, lid 1, neergelegde beginsel bij de toetsing van elke steunregeling of afzonderlijke steunmaatregel op restrictieve wijze worden uitgelegd. Met name kunnen zij slechts van toepassing zijn indien de Commissie constateert dat het marktmechanisme op zichzelf, zonder dat de steun wordt verleend, niet toereikend is om eventuele ontvangers van de steun ertoe te bewegen zo te handelen dat een van de nagestreefde doelstellingen wordt bereikt.

Ten aanzien van de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder a) en c) (inzake steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde streken te bevorderen), zij erop gewezen dat Burnaston, Derbyshire, niet ligt in een streek die in aanmerking komt voor regionale steun uit hoofde van artikel 92, lid 3, onder a) of onder c).

Wat de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder b), betreft, blijkt op generlei wijze uit de feiten dat de steun in kwestie bedoeld is om de verwezenlijking van een project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Britse economie op te heffen. Overigens heeft de Britse Regering de steun in kwestie ook niet met zodanige argumenten gerechtvaardigd.

Ten aanzien van de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, welke betrekking heeft op "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken", kan de Commissie bepaalde vormen van steun aan de automobielindustrie als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt goedkeuren mits zij beantwoorden aan een van de positieve criteria voor de beoordeling van gevallen van steunverlening - met uitzondering van regionale steun - die worden genoemd in de richtsnoeren welke deel uitmaken van het communautair kader voor staatssteun aan die sector. Deze criteria betreffen steun met de volgende doelstellingen: reddings- en herstructureringssteun, steun voor innovatie of fundamentele rationalisatie, onderzoek en ontwikkeling, milieubescherming, en steun voor basisberoepsopleiding. Geen van deze doelstellingen zijn op de steun in het project in kwestie van toepassing, en de Britse Regering heeft dit ook nooit beweerd.

VIII

Wanneer toegekende steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kan de Commissie - gebruik makend van de bevoegdheid die haar bij artikel 93, lid 2, van het Verdrag wordt verleend en op grond van het arrest van het Hof van Justitie van 12 juli 1973 in zaak 70/72 (7), welke uitspraak werd bevestigd bij arrest van 24 februari 1987 in zaak 310/85 (8) - de Lid-Staten verzoeken de verleende steun terug te vorderen. Uit dien hoofde is het noodzakelijk dat de Britse autoriteiten binnen twee maanden de onverenigbare steun die door de Derbyshire County Council aan Toyota is verleend, terugvorderen, welke terugvordering moet plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen van nationaal recht, met name die welke betrekking hebben op de moratoire interesten over schulden aan de Staat, voor het geval de terugbetaling later geschiedt dan door de Commissie is bepaald,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De steunverlening in de vorm van een subsidie ten bedrage van 4,2 miljoen pond sterling aan Toyota Motor Corporation welke een gevolg was van de verkoop aan die onderneming van een terrein van 580 acre te Burnaston door de Derbyshire County Council in februari 1990, is onrechtmatig daar deze in strijd met artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag is verleend. Bovendien is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag.

Artikel 2

De Regering van het Verenigd Koninkrijk zorgt ervoor dat deze steun ongedaan wordt gemaakt door middel van een betaling van 4,2 miljoen pond sterling door Toyota aan de Derbyshire County Council binnen twee maanden vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking. Dit bedrag wordt verhoogd met de interest die het bedrijf ten onrechte zou kunnen ontvangen indien de terugbetaling na de genoemde termijn van twee maanden zou plaatsvinden.

Artikel 3

De Regering van het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen zij heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk. Gedaan te Brussel, 31 juli 1991. Voor de Commissie

Leon BRITTAN

Vice-Voorzitter

(1) PB nr. C 326 van 28. 12. 1990, blz. 8. (2) De District Valuer is een overheidsambtenaar (belastingdienst) met wettelijk voorgeschreven functies die onder meer taxaties uitvoert ten behoeve van plaatselijke autoriteiten. (3) Bulletin EG 9-1984. (4) Zoals hierboven wordt opgemerkt is het onwaarschijnlijk dat de berekeningen op grond waarvan de transactie kostendekkend zou kunnen worden afgesloten, haalbaar zijn; de kostenoverschrijdingen door de DCC met betrekking tot het verschaffen van de nodige voorzieningen zullen aanzienlijk zijn. (5) PB nr. C 123 van 18. 5. 1989, blz. 3. (6) Jurispr. 1973, blz. 611. (7) Jurispr. 1973, blz. 813. (8) Jurispr. 1987, blz. 901.