SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/86 (Opmerkingen ex artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag) over de financiele en technische samenwerking met India vergezeld van de antwoorden van de Commissie (87/C 75/01)

INHOUD

Paragraaf

1. Inleiding .

1.1 - 1.5 2. De gefinancierde acties .

2.1 - 2.51

De kunstmestleveranties .

2.1 - 2.14

Beheer van de acties voor de levering van kunstmest .

2.3 - 2.8 Balans van voor- en nadelen van de kunstmestleveranties .

2.9 - 2.12

Voordelen .

2.9 - 2.10

Nadelen .

2.11 - 2.12

Conclusies .

2.13 - 2.14

Het als tegenwaardefondsen aanmerken van de kunstmestleveraties .

2.15 - 2.21

De koppeling van de Indiase projecten aan de kunstmestleveranties .

2.15 - 2.18

De aard en de draagwijdte van de financiële constructie .

2.19 - 2.21

De ontwikkelingsprojecten .

2.22 - 2.51

Vernieuwing van irrigatiesystemen .

2.24 - 2.29

Modelproject forellenkweek .

2.30 - 2.37

Maatregelen om het hoofd te bieden aan uitzonderlijke omstandigheden .

2.38 - 2.48

Bouw van schuilplaatsen tegen cyclonen in Tamil Nadu .

2.39 - 2.44

Bescherming tegen de cyclonen en overstromingen in Orissa en West-Bengalen .

2.45 - 2.48

Opmerkingen die voor alle ontwikkelingsprojecten gelden .

2.49 - 2.51

3. Beheersysteem voor de aan India verstrekte hulp .

3.1 - 3.32

Het bijhouden van de dossiers .

3.1 - 3.5 De door de Gemeenschap toegepaste administratieve middelen .

3.6 - 3.9 Het mechanisme van betaling van communautaire subsidies .

3.10 - 3.28

Het "Geconsolideerd Fonds van India'' .

3.11 - 3.14

Het beginsel volgens hetwelk de gelden door het Fonds worden gesluisd .

3.11 - 1.5 De regels voor de verdeling en omzetting van de ontvangen gelden .

3.12 - 3.14

De uitwerking op de communautaire subsidies .

3.15 - 3.16

Paragraaf

Opmerkingen betreffende het functioneren van het Fonds .

3.17 - 3.22

Door het mechanisme van het Fonds geboden mogelijkheden om de problemen

op te lossen .

3.23 - 3.28

De inning van douanerechten .

3.29 - 1.5 Noodzaak van een kaderovereenkomst .

3.30 - 3.32

4. Conclusies .

4.1 - 4.4 Bijlage

blz.

Voorbeeld van zes aan kunstmestleveranties gekoppelde projecten: door de Kamer ingewonnen informatie .

17

Antwoorden van de commissie .

20 - 23

1. INLEIDING

1.1. In 1974 heeft de Raad verschillende resoluties aangenomen waarin het beginsel van financiële en technische hulp aan de niet-geassocieerde ontwikkelingslanden (NGOL) is vastgelegd. Sinds 1981 hebben deze hulpacties een rechtsgrondslag in Verordening (EEG) nr. 442/81 van

de Raad van 17 februari 1981 (1). De financiële en technische samenwerking van de Gemeenschap met India is begonnen in 1976. Deze loopt thans naar behoren en jaarlijks zijn hiermee ongeveer 60 Mio ECU gemoeid. Tezamen met de voedselhulp in dezelfde orde van grootte, brengt dit de jaarlijkse financiële verplichtingen van de Gemeenschap op circa 120 Mio ECU.

1.2. Dit verslag heeft betrekking op de financiering van de in India uitgevoerde acties ten laste van artikel 930 van de begroting "Financiële en technische samenwerking met ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en Azië'' (OLLAA). Het totaal van de sinds 1976 door de Gemeenschappen terzake aangegane verplichtingen bedraagt 315 Mio ECU, verdeeld over ongeveer twintig acties (zie tabel 1). Het betreft hier uitsluitend autonome financieringen omdat de Gemeenschap zich in India niet verplicht heeft tot co-financieringen met andere donorlanden of -instellingen. Een groot deel van de acties is thans in uitvoering. Het onderzoek van de Rekenkamer had betrekking op een financiering van 200 Mio ECU (64 % van het totaal) waarvan 128,3 Mio ECU (41 % van de vastleggingen) ter plaatse, in het noorden, westen en zuiden van het land, werden gecontroleerd. Voorts is nuttige informatie ontleend aan een in september 1985 opgesteld rapport van de financieel controleur van de Commissie, dat betrekking heeft op financieringen ten belope van 68,5 Mio ECU.

1.3. De bevindingen van dit onderzoek geven, over het geheel genomen, aanleiding tot een positief oordeel over de resultaten van de financiële en technische samenwerking met India. De context waarbinnen de acties in India worden uitgevoerd, steekt namelijk gunstig af bij die in andere ontwikkelingslanden. De technische diensten voor de irrigatie, waterbouwkundige werken, waterleiding enz., die bij het grootste gedeelte van de door de EEG gefinancierde projecten betrokken zijn, lijken in de deelstaten van de Indiase Unie goed te functioneren. In sommige gevallen hebben zij specifieke administratieve structuren ontwikkeld ter wille van de uitvoering van de communautaire projecten, hetgeen het toezicht op de voortgang en de controle in algemene zin vergemakkelijkt.

1.4. De keuze en de toepassing van de mechanismen voor het budgettaire en boekhoudkundige beheer, waartoe de Gemeenschap en India in gemeen overleg hebben besloten, geven daarentegen aanleiding tot ernstige reserves, hoewel zij het in het begin mogelijk hebben gemaakt, de samenwerking met India snel te starten en deze van de kant van de Gemeenschap te beheren met zeer weinig administratief personeel. Maar het zou te betreuren zijn als de in 1976 aangenomen beleidslijnen in de toekomst nog steeds onveranderd zouden worden toegepast.

1.5. Dit verslag omvat twee delen:

(a) de gefinancierde acties;

(b) het systeem van beheer van de aan India verstrekte hulp.

2. DE GEFINANCIERDE ACTIES

De kunstmestleveranties

2.1. Bij het onderzoek van de stukken en van het boekhoudkundig beheer is gebleken dat met de kunstmestleveranties, qua vastleggingen thans 212 Mio ECU, ofwel 67,3 % van de financiële en technische samenwerking met India zijn gemoeid (zie tabel 1). Sinds 1979 besluit de Commissie ieder jaar, na advies van het comité voor hulp aan niet-geassocieerde ontwikkelingslanden (comité NGOL), een kunstmestleverantie ten behoeve van India te financieren. In principe wordt na deze besluiten en ondertekening van de desbetreffende financieringsovereenkomsten door de Indiase autoriteiten - Mineral and Metal Trading Corporation of India (MMTC) - in samenwerking met de Commissie van de Europese Gemeenschappen een inschrijvingsprocedure ingeleid. Zij selecteren de leveranciers van kunstmest van communautaire oorsprong die de meest gunstige offertes doen. De MMTC sluit een contract met deze leveranciers, betaalt hun zodra zij aan hun verplichtingen hebben voldaan en dient bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen de desbetreffende facturen voor aankoop en/of transport in. Binnen de voor de vastleggingen gestelde grenzen vergoedt de Commissie daarna de desbetreffende uitgaven in deviezen aan de Indiase autoriteiten.

2.2. Deze uitgaven worden aangewezen op artikel 930 van de begroting dat sinds 1981 uitsluitend dient ter dekking van de overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 443/81 van de Raad van 17 februari 1981 (1) aangegane betalingsverplichtingen. Het moet echter in twijfel worden getrokken of dit systeem rechtens voldoet aan de bij deze verordening vastgestelde regels. Artikel 6, lid 1, van de verordening bepaalt namelijk: "De hulp kan dienen ter dekking van uitgaven voor invoer . . . welke voor de uitvoering van de projecten en programma's nodig zijn''. Deze essentiële bepaling geeft namelijk impliciet te kennen dat de financiële en technische hulp bestaat in de financiering van "projecten'' en "programma's'', welke termen nog niet omschreven zijn, maar vanzelfsprekend geen internationale handelsverrichtingen omvatten. Bovendien machtigt deze bepaling slechts tot bijkomende invoer die gekoppeld is aan de uitvoering van projecten of programma's die vorm geven aan het communautaire ontwikkelingshulpbeleid. Invoerverrichtingen vormen echter het hoofdelement van de acties tot levering van kunstmest en zij zijn stellig niet, in de zin van de verordening, nodig voor de uitvoering van projecten en programma's die door de Gemeenschap worden gefinancierd.

Beheer van de acties voor de levering van kunstmest

2.3. Bij onderzoek van de dossiers van de Commissie blijkt dat door of voor rekening van de Commissie op gezette

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

tijden studies zijn verricht naar de behoefte van India aan kunstmest. Duidelijk blijkt hieruit dat kunstmest een fundamenteel element is van de groene revolutie in India en dat aan de stijgende behoefte van India op dit gebied niet alleen voldaan kan worden door de binnenlandse produktie, hoewel die in een groeistadium verkeert. Elke financiële hulp aan het Indiase invoerprogramma is dus evenzeer een verlichting voor de betalingsbalans van India die een structureel tekort vertoont. In dit opzicht is de hulp van de Gemeenschap ontegenzeggelijk nuttig. Zij voorziet in een werkelijke behoefte.

2.4. De door de Gemeenschap gefinancierde invoer van kunstmest betreft echter bijna uitsluitend stikstofmeststoffen (ureum), terwijl voornoemde studies aantonen dat India behoefte heeft aan kunstmest van andere aard, met name aan kaliumchloride, die Europese producenten zouden kunnen leveren. De Kamer heeft in de dossiers van de Commissie sporen aangetroffen van door de Europese producenten van stikstofmeststoffen uitgeoefende druk.

2.5. De aanvankelijke offertes van de Europese producenten liggen zeer dicht bij elkaar en hebben een tamelijk hoog prijspeil. Tot nu toe heeft de MMTC met de leveranciers die de laagste prijs vroegen steeds heronderhandeld over een vermindering van de prijs die resulteerde uit de inschrijvingsprocedures. Deze praktijk wettigt het vermoeden dat de internationale inschrijvingsprocedure, voortvloeiend uit de vanaf de aanvang uitgewerkte communautaire gedragslijn, het niet steeds mogelijk maakt de gunstigste prijzen te krijgen.

2.6. Minstens eenmaal werden door de Indiase autoriteiten inschrijvingsprocedures geopend voordat de Commissie het advies had ingewonnen van het comité NGOL en dus voordat zij besloten had de invoer van kunstmest te financieren.

2.7. De diensten van de Commissie werden niet steeds vooraf door de Indiase autoriteiten in kennis gesteld van de voorwaarden van de inschrijvingsprocedures en soms niet eens in staat gesteld bij het openen van de offertebrieven aanwezig te zijn.

2.8. Minstens eenmaal is de communautaire financiering ten bedrage van 6,3 Mio ECU ten goede gekomen aan een buiten de Gemeenschap gevestigde leverancier. Met de winst op deze handelsverrichting waren noch Europese noch Indiase belangen gediend.

Balans van voor- en nadelen van de kunstmestleveranties

Voordelen

2.9. Het eerste voordeel van de financiering van kunstmestleveranties is dat de Indiase economie deze onbetwist nodig heeft voor een snellere groei van zijn landbouw (zie paragraaf 2.3). Maar voor de Gemeenschap is het belangrijkste voordeel waarschijnlijk van administratieve aard.

Deze acties zijn eenvoudig te beheren. Het volstaat toezicht te houden op het verloop van de inschrijvingsprocedures en betalingen te verrichten op basis van de contracten en

verzoeken om vergoeding. De gelden worden snel overgedragen, hetgeen duidelijk blijkt uit tabel 1 waaruit valt af te lezen dat kunstmestleveranties van vóór 1984 volledig betaald zijn, terwijl van de andere soorten acties alleen die waartoe vóór 1978 is besloten nu volledig zijn afgewikkeld. De keuze van een dergelijk systeem bij het begin van de samenwerking tussen India en de EEG kon verklaard worden door de politieke noodzaak om vlug te handelen en het praktisch ontbrekende administratieve kader bij het Directoraat-generaal Ontwikkeling (DG VIII) (zie de paragrafen 3.6-3.9).

2.10. Een ander gevolg komt voort uit het feit dat de communautaire deviezen die in het geding zijn naar exporteurs gaan die zelf uit de Gemeenschap afkomstig zijn. Anders gezegd: het gaat om "gebonden'' hulp. In een economisch klimaat dat gekenmerkt wordt door protectionisme van India en door concurrentie van Japanse en Noordamerikaanse exporteurs, garandeert de levering van kunstmest een export van Europese goederen die gelijk is aan de door de Gemeenschap verleende subsidie.

Nadelen

2.11. Wanneer de kunstmest eenmaal geleverd is, is geen enkele andere overdracht van produkten of technologie vanuit Europa naar het ontvangende land meer mogelijk. Naarmate India besluit, voorzichtig en geleidelijk sommige deuren van zijn buitenlandse handel te openen, blijkt dit land echter zeer geïnteresseerd in overdracht van technologie op gebieden waar het meent lacunes te moeten opvullen. Deze houding is overduidelijk op zeer hoog niveau, komt minder sterk naar voren bij de administratieve tussenschakels, maar is weer duidelijk waarneembaar op het niveau van de veldwerkers, die met de projectleiding zijn belast.

2.12. De kunstmestleveranties scheppen zelfs geen duurzame band. Dit zou daarentegen wel het geval zijn indien de leverantie betrekking had op een meer geavanceerde technologie (bijv. materieel voor de voedingsmiddelenindustrie), gekoppeld aan technische hulp of indien deze hulp op zijn minst indirect tot deze inbreng van technologie zou kunnen leiden. Zo zou bijvoorbeeld de mogelijkheid kunnen worden bestudeerd om de bouw van fabrieken met fijnstampmachines te financieren voor de produktie van plantaardige consumptieolie waaraan bij de bevolking van India grote behoefte bestaat en waarvan de grondstof in een aanloopfase door de Gemeenschap zou worden geleverd.

Conclusies

2.13. Globaal genomen bestaat het huidige beleid erin, 67,3 % van de communautaire steun te verlenen in de vorm van consumptiegoederen en van alle mogelijke consumptiegoederen uitsluitend stikstofmest te leveren. Het zou wenselijk zijn, geleidelijk het aandeel van de consumptiegoederen in het totaal van de steun aan India te verminderen naarmate dit land daarmee instemt of het zelfs wenst. Zo zouden de mogelijkheden tot financiering van investeringsprojecten

vergroot worden. Gelijktijdig met deze geleidelijke inkrimping zou het nodig zijn dat de Gemeenschap zich zowel te Brussel als te New Delhi voorziet van administratieve en

financiële diensten die in staat zijn, in samenwerking met de Indiase autoriteiten, een toenemend aantal projecten en programma's uit te werken die zo efficiënt mogelijk bijdragen tot de verwezenlijking van de voornaamste ontwikkelingsdoelstellingen van Verordening (EEG) nr. 442/81 (1), namelijk de plattelandsontwikkeling en de ontwikkeling van de voedselproduktie ten bate van de meest behoeftige bevolkingslagen.

2.14. Voor zover de levering van consumptiegoederen zou worden voortgezet, dienen deze te worden gediversifieerd, zodat zij niet alleen maar bestaan uit kunstmest. En zelfs wat die kunstmest betreft bestaan er andere produkten dan ureum.

Het als tegenwaardefondsen aanmerken van de kunstmestleveranties

De koppeling van de Indiase projecten aan de kunstmestleveranties

2.15. De Commissie heeft de kunstmestleveranties vaak het aanzien gegeven van ontwikkelingsprojecten door naast deze kunstmestleveringen lijsten van ontwikkelingsprojecten te stellen waarvan deze of gene leverantie geacht wordt de tegenwaarde te zijn. Hoewel er geen twijfel bestaat over het feit dat in de rekeningen van de Gemeenschap de vastlegging en de betaling betrekking hebben op kunstmestleveranties, zoals een alomvattend onderzoek van de bewijsstukken inzake de uitgaven aantoont, bestaat er een zekere onduidelijkheid in de aan de Raad van Ministers (comité NGOL) voorgelegde besluiten en in de met de Indiase Republiek gesloten financieringsovereenkomsten.

2.16. In de periode 1978-1980 had de Commissie de operatie doen voorkomen als een kunstmestleverantie,

waaraan de voorwaarde was verbonden dat door India bepaalde investeringen werden gedaan. Later heeft zij de operatie voorgesteld als een financiering van investeringen in de vorm van kunstmestleveranties. Tot in 1984 bleef de naam van de besluiten en financieringsovereenkomsten evenwel steeds "kunstmestleverantie''. De opmerkingen van de

Lid-Staten in het comité NGOL hadden dan ook uitsluitend betrekking op de vraag of het al dan niet noodzakelijk was, in de vorm van consumptiegoederen hulp aan India te verlenen. De aan de kunstmestleveranties gekoppelde ontwikkelingsprojecten werden nimmer op hun eigen verdiensten of gebreken beoordeeld.

2.17. Aan de hand van de dossiers is het onmogelijk na te gaan of de Gemeenschap bij het nemen van haar beslissing de bedoeling had, ten laste van de begrotingskredieten de invoer door India van kunstmest uit de Gemeenschap te financieren, op voorwaarde dat namens de Gemeenschap specifieke ontwikkelingsacties werden ondernomen die gefinancierd werden binnen het kader van de begroting van de Indiase Republiek, dan wel of de Gemeenschap de bedoeling had specifieke ontwikkelingsacties te financieren door een bijdrage in natura te leveren, en wel in de vorm van kunstmest, en aldus te voorkomen dat de ontvanger in deviezen moet betalen.

2.18. Zoals nader aangegeven in de paragrafen 2.1 en 2.15 laat de analyse van het budgettaire en comptabele beheer geen enkele twijfel: het gaat in concreto om kunstmestleveranties. De Gemeenschap heeft echter van de Indiase Republiek gedaan gekregen dat zij in haar investeringsprogramma projecten aanwijst die zij "politiek'' koppelt aan de levering van kunstmest en waarvoor zij de Gemeenschap een bepaald recht van toezicht verleent (toezending van uitvoeringsverslagen, het accepteren van bezoeken, het overnemen van enkele adviezen van deskundigen en het erkennen van een controlerecht vanwege de Gemeenschap). Men kan zich afvragen welk toegevoegd effect voortvloeit uit dit identifi-

catieproces. Bij de Gemeenschap worden uitsluitend projecten ingediend die volledig met roepia's worden gefinancierd, hetgeen normaal gesproken elke import van goederen en diensten uit Europa uitsluit (zie paragraaf 2.11). De Indiase Republiek gaat er mee akkoord op tweeërlei wijze gebonden te zijn door de hulp die zij ontvangt. In de eerste plaats kan zij slechts kunstmest uit de Gemeenschap kopen. Bovendien aanvaardt zij bepaalde beperkingen ten aanzien van de evolutie van haar intern ontwikkelingsprogramma.

De aard en de draagwijdte van de financiële constructie

2.19. Vanuit financieel oogpunt kan de door de Commissie gegeven voorstelling van zaken geenszins worden aangemerkt als een "tegenwaardeoperatie'', zoals die wel voorkomt op het gebied van de voedselhulp:

(a) bij voedselhulp worden de produkten geleverd via een verkooptransactie. De gelden die aldus werkelijk beschikbaar komen worden gestort op een rekening die vervolgens gebruikt wordt voor de rechtstreekse financiering van projecten die verband houden met de ontwikkeling van de produktieve sector waarvan door de oorspronkelijke import een gebrek wordt ondervangen. Vanuit boekhoudkundig standpunt is de keten van oorzaak en gevolg ononderbroken. Het is zeer wel mogelijk het gebruik van de communautaire gelden te volgen vanaf de vastlegging van de oorspronkelijke uitgaven tot het eindgebruik van de toegestane kredieten, namelijk de realisering van de tegenwaarde-investering;

(b) in de voor de kunstmest toegepaste constructie ontbreekt echter de financiële band tussen de oorspronkelijke vastlegging voor de leverantie en de uitvoering door India van het daaraan gekoppelde project. De ontvangsten die voorvloeien uit de verkoop van de kunstmest op de Indiase markt worden niet gecrediteerd op een rekening die daarna zou dienen tot financiering van genoemde projecten. Deze laatste worden in het algemeen enkele jaren later in roepia's gefinancierd ten laste van de Indiase begroting.

2.20. Door de Commissie wordt geen enkel toezicht uitgeoefend op de naleving van de door de ontvangende Staat aangegane verplichting tot financiering van de aan de leveranties gekoppelde acties. Evenmin wordt boekhoudkundig toezicht uitgeoefend op de in India verrichte betalin-

gen om deze acties ten uitvoer te leggen. In New Delhi kan de ontwikkelingsadviseur geen enkele financiële sanctie toepassen, zoals met name niet-betaling van de voor de voortgang van de projecten noodzakelijke kredieten, daar deze kredieten al sinds lang zijn betaald om daarmee de kunstmestle-

veranties te financieren; bovendien zijn die kredieten niet terugvorderbaar omdat ze al aan derden zijn betaald die wat hen betreft hun verplichtingen zijn nagekomen. Hij bevindt zich dus in een zeer slechte positie om enige informatie te kunnen verkrijgen die het mogelijk maakt toezicht te houden op de voortgang, de moeilijkheden of de vertragingen bij genoemde "projecten''. Bij kunstmestleveranties is een dergelijke werkwijze trouwens logisch.

2.21. Maar indien, zoals de presentatie van de financieringsbesluiten zou kunnen doen vermoeden, dit soort operatie zou moeten worden aangemerkt als een financiering van een investering, dan zou het volledig in strijd zijn met het financieel reglement, dat de kredieten van de Gemeenschap ter beschikking worden gesteld van de ontvangende Staat voordat met de uitvoering van de projecten is begonnen. De kunstmestleverantie zou dan immers neerkomen op een volkomen onrechtmatig voorschot. Een boekhoudkundige controle op het gebruik van deze voorschotten zou trouwens

doen blijken dat van de bedragen die thans als uitgaven ten laste van de samenwerking met India zijn geboekt, in feite een groot percentage nog niet heeft geleid tot enige uitbetaling voor welk project dan ook. De Kamer heeft bij voorbeeld in Gujarat een middelgroot irrigatieproject - Project KALI II - bezocht dat, gekoppeld aan een kunstmestleverantie NA/83/26, in de rekeningen van de Gemeenschap als een communautaire uitgave verschijnt die volledig is vastgelegd en sinds juli 1985 (datum van betaling van de kunstmest) is betaald. In werkelijkheid is voor deze installatie tot in april 1986 door wie dan ook en waar dan ook nog geen enkele betaling gedaan en met de projectuitvoering is nog niet eens begonnen. Dit voorbeeld is geenszins een uitzondering (zie in de bijlage de door de Kamer vergaarde gegevens met betrekking tot aan kunstmestleveranties gekoppelde projecten).

De ontwikkelingsprojecten

2.22. Naast de kunstmestleveranties vormen de ontwikkelingsprojecten die duidelijk als zodanig door de communautaire instanties zijn goedgekeurd, momenteel slechts 32,7 % van de financiële en technische samenwerking met India en is er een totaalbedrag mee gemoeid van 103 Mio ECU. Dit betrekkelijk kleine percentage is bijzonder betreurenswaardig, om niet te zeggen verontrustend. Bij analyse van de rekeningen sinds 1975 blijkt geen enkele tendens naar een geleidelijke verhoging van dit percentage, terwijl het hier toch gaat om het normale gebruik van artikel 930.

2.23. Dit soort financieringen komt inderdaad overeen met de letter en de geest van Verordening (EEG) nr. 442/81 (1):

(a) het gaat stellig om de financiering van projecten - in het algemeen investeringen die bijdragen tot de structuurverbetering van de ontvangende landen - of van

programma's, dat wil zeggen verzamelingen van acties die tot de verwezenlijking van eenzelfde doel bijdragen (ontwikkeling van het landbouwkrediet, onderzoeksorganisaties, enz.) zoals in de verordening is voorgeschreven (zie met name artikel 6) (1);

(b) de directe financiering in Ecu's maakt, voor zover nodig, betalingen in plaatselijke munteenheid of in deviezen mogelijk, die soms rechtstreeks onder haar eigen controle door de Commissie worden verricht ten behoeve van de leveranciers van materieel of van expertisediensten. Dat maakt een echte samenwerking mogelijk waarbij de technische inbreng uit de Gemeenschap en de inbreng uit de ontvangende staat gezamenlijk bijdragen tot de verwezenlijking van de projecten;

(c) de toepassing van de bepalingen van het financieel reglement wordt niet belemmerd door een breuk van het financieel en boekhoudkundig mechanisme en het blijft mogelijk automatisch een serieuze voortgangscontrole

en controle in het algemeen te organiseren, met name wat de voorschotten betreft. De mogelijkheid die de Commissie zich voorbehoudt om de vastgelegde gelden, met name het eindsaldo, niet uit te betalen in geval van niet-naleving van de financieringsovereenkomst, zet de diensten van de Commissie en de Indiase autoritei-

ten ertoe aan een goed administratief en technisch toezicht op het verloop van de acties uit te oefenen.

De navolgende opmerkingen betreffen 7 acties waarmee 33,1 Mio ECU zijn gemoeid.

Vernieuwing van irrigatiesystemen

2.24. De financieringsovereenkomst NA/83/18 van juni 1984 bepaalt dat de Gemeenschap tot een maximum van 25 Mio ECU de regering van India rechtstreeks zal steunen bij de financiering van een 5-jarig renovatieprogramma voor 150 kleinschalige irrigatiesystemen in Tamil Nadu, waarvan de kosten geschat waren op 41,3 Mio ECU. De te renoveren systemen zijn zeer oud (soms enkele honderden jaren). Zij bestaan uit ondiepe natuurlijke inzinkingen, afgesloten door kleine aarden dijken, waarmee het water van de moessonregens kan worden vastgehouden. Vanuit elk van deze reservoirs worden door gebruikmaking van de zwaartekracht percelen van ongeveer 100 hectaren bevloeid.

2.25. Begin 1985 had de Commissie voor één week een deskundige ter plaatse gezonden. Sindsdien is het programma goed van de grond gekomen. Door de deelstaat Tamil Nadu zijn administratieve en technische structuren ad hoc tot stand gebracht. Zij zijn onderworpen aan duidelijke en serieuze externe controleprocedures waardoor nauwlettend toezicht wordt uitgeoefend op de kwaliteit van het uitgevoerde werk.

2.26. Van de 150 geselecteerde lokaties zijn er 48 gunstig beoordeeld. Zij vertonen volgens de criteria van de Wereld-

bank over 25 jaar geactualiseerde rentabiliteitspercentages van 2 en zelfs 2,5 en worden thans gerenoveerd. Momenteel worden zes andere aan een beoordeling onderworpen. De

werkzaamheden (betreffende 36 systemen) werden in een betrekkelijk laag tempo (selectie via een inschrijvingsprocedure voor aannemers die gebruik maken van seizoenarbeiders uit de landbouw) maar wel serieus uitgevoerd. De werkelijke kosten wijken licht af van de ramingen en de doelstellingen moeten ietwat naar beneden worden bijgesteld.

2.27. Er is veel zorg besteed aan het toekomstig beheer van de bevloeide gebieden (systeem voor de verdeling van het water, enz.). Het is nu al zeker dat de verbetering van de

irrigatiesystemen volledig ten nutte zal komen van een landbouwbevolking die al meer dan duizend jaar irrigatie bedrijft.

2.28. Irrigatie door gebruikmaking van de zwaartekracht is een duizend jaar oud procédé dat het voordeel heeft dat er niet behoeft te worden gepompt en er geen energie wordt verbruikt. Daartegenover staat dat de waterbekkens uitgestrekt en ondiep moeten zijn, zodat er veel bouwland verloren gaat en een zeer grote verdamping in de hand wordt gewerkt. Het dieper maken van de reservoirs zou deze nadelen kunnen verminderen, maar dan zou het water moeten worden opgepompt en dus energie worden verbruikt. Bij de huidige stand van de economie van Tamil Nadu, waarin nog slechts in vrij beperkte mate gebruik wordt gemaakt van waterkrachtenergie en de kernenergie nog in een verkennend stadium verkeert, zou waarschijnlijk een oplossing kunnen worden gezocht in de richting van wind- en zonne-energie. Misschien zou het zin hebben na te gaan of, gezien de respectieve kosten-/batenverhoudingen van deze alternatieven, het rendement van het project niet kan worden opgevoerd door dergelijke energiesystemen met inschakeling van Europese technische bijstand te installeren. Het welslagen van zo'n onderneming zou belangrijke gevolgen hebben voor de ontwikkeling, omdat in Tamil Nadu nog enkele honderden kleinschalige irrigatiesystemen renovatie behoeven.

2.29. Wat de financiering betreft zij vermeld dat de autoriteiten van Tamil Nadu tot op heden circa 1,6 Mio ECU hebben uitgegeven en dat de Commissie op basis van bewijsstukken (die overigens onvolledig zijn (2)) de federale regering van India een eerste betaling van 1,32 Mio ECU heeft doen toekomen. Deze heeft van dit bedrag 30 % behouden en de rest ter beschikking gesteld van Tamil Nadu, waarvan 70 % (dus circa 0,65 Mio ECU) in de vorm van een lening en 30 % (dus ongeveer 0,27 Mio ECU) in de vorm van subsidies. Geconstateerd moet worden dat deze gang van zaken niet strookt met de tussen de beide contractpartners gesloten financieringsovereenkomst (zie de paragrafen 3.11-3.16).

Modelproject forellenkweek

2.30. De eind 1983 tussen de Gemeenschap en de Indiase Republiek gesloten Overeenkomst NA/82/30 bepaalt dat de Gemeenschap voor een bedrag van 1 Mio ECU steun zal verlenen om in drie en een half jaar twee fases te verwezenlijken van een project dat ertoe dient, aan te tonen dat in Kashmir regenboogforellen kunnen worden gekweekt. De totale kosten van het project zijn geschat op 1,37 Mio ECU. De bedoeling is om in een streek waar zich reeds enkele proefcentra voor de karperteelt bevinden, met Europese technische hulp nieuwe installaties en technieken te introdu-

ceren om ter plaatse een forellenkweek te ontwikkelen. In fase I zou per jaar een produktie van 10 ton forel en in fase II van 400 000 pootvissen gehaald moeten worden om 50 landbouwers in staat te stellen op hun beurt de forellenkweek te bedrijven.

2.31. Het gaat om een modelproject waartoe de Commissie in nauwe samenwerking met de deelstaten Jammu en Kashmir het initiatief heeft genomen en dat voor een belangrijk deel steunt op technische bijstand. Ondanks de betrekkelijk geringe vastgelegde financiële middelen heeft het project van de Commissie een belangrijke voorbereiding en administratieve begeleiding gekregen.

2.32. Het haalbaarheidsonderzoek werd via een onderhandse aanbesteding aan een Schotse deskundige gegund. Vervolgens werd de voor de ontwikkeling van het project zelf noodzakelijke technische bijstand aan dezelfde deskundige toevertrouwd via een contract dat enkele dagen na de financieringsovereenkomst werd gesloten. Artikel 6, sub 3, van laatstgenoemde overeenkomst bepaalde echter: "Het advieswerk wordt verzorgd door een adviseur uit een EEG-land die door de Commissie overeenkomstig de

gebruikelijke regels wordt uitgekozen.''.

2.33. In artikel 6, sub 1, bepaalt de financieringsovereenkomst ook nog dat "de installaties en andere goederen van buitenlandse oorsprong worden geleverd door Lid-Staten van de EEG na een oproep tot inschrijving aan gespecialiseerde fabrikanten in de EEG-landen''. Deze procedure werd nooit in acht genomen.

2.34. De werkzaamheden van fase I zijn tot een goed einde gebracht en de doelstellingen zijn gehaald. Technisch is nu bewezen dat het kweken van forellen in Kashmir mogelijk is. Nu moet nog overdracht van technologische kennis worden bestendigd om te bereiken dat de plaatselijke technici in staat zijn deze aankweek van vis, die met name wat betreft het voederen van de pootvis en de forellen zo lastig is, voort te zetten. Vooral dient nog proefondervindelijk te worden aangetoond dat er voor de forellenproduktie op grote schaal lonende afzetmogelijkheden bestaan en dat het mogelijk is aangepaste handelsstructuren tot stand te brengen.

2.35. Door de delegatie van de Commissie te New Delhi wordt degelijk toezicht uitgeoefend op het project. De ontwikkelingsadviseur die vreesde dat het project door de autoriteiten van Jammu en Kashmir aan zijn doel werd onttrokken (men ging zich meer richten op een half-industriële produktie dan op de spreiding van technische kennis en nieuwe middelen onder de plattelandsbevolking) heeft gedaan gekregen dat het project tussentijds beoordeeld wordt voordat fase II ervan gefinancierd wordt.

2.36. Van de 724 000 ECU die zijn uitgetrokken voor de aanschaf van materieel en technische bijstand werden door de Gemeenschap reeds circa 400 000 ECU uitbetaald. Door de autoriteiten van Jammu en Kashmir werd daarentegen geen enkel verzoek om vergoeding ingediend ten aanzien van de 276 000 ECU waarop zij aanspraak kunnen maken voor door hen uitgevoerde bouwwerkzaamheden die al een waarde vertegenwoordigen van ca. 300 000 ECU. De lokale autoriteiten geven er namelijk de voorkeur aan dat de communautaire kredieten hun volledig toevloeien in de vorm

van grotere technische bijstand of meer geïmporteerd materiaal in plaats van via de voor hen geldende Indiase financieringsprocedures (zie de paragrafen 3.11-3.16). In casu zouden zij slechts 70 % van de 276 000 ECU (ofwel 193 200 ECU) kunnen ontvangen, waarvan 70 % (135 240 ECU) in de vorm van leningen en 30 % (57 960 ECU) in de vorm van subsidies.

2.37. Voor de ontwikkeling van het modelproject is de aanschaf van geïmporteerd materieel (meetapparatuur, terreinauto) van groot belang. Door de autoriteiten van Kashmir moesten aan de federale regering reeds hoge douanerechten worden betaald, variërend van 100 tot 300 % naar gelang van het produkt, waarmee in totaal circa 0,140 Mio ECU was gemoeid (zie paragraaf 3.29).

Maatregelen om het hoofd te bieden aan uitzonderlijke omstandigheden

2.38. In India werden voor een bedrag van 21,9 Mio ECU acht acties uitgevoerd om het hoofd te bieden aan uitzonderlijke omstandigheden (artikel 3, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 442/81 (1)). Vijf daarvan, die betrekking hebben op de bouw van schuilgelegenheden in Tamil Nadu, Orissa en West-Bengalen met een waarde van in totaal 7,1 Mio ECU, werden door de Kamer aan een onderzoek onderworpen.

Bouw van schuilplaatsen tegen cyclonen in Tamil Nadu

2.39. Krachtens drie opeenvolgende financieringsover-

eenkomsten (NA/78/2, NA/80/34 en NA/82/6) heeft de Gemeenschap zich verplicht om met respectievelijk 1 Mio ECU, 0,6 Mio ECU en 1 Mio ECU drie acties voor de bouw van respectievelijk 50, 20 en 30 schuilplaatsen tegen cyclonen te financieren. Dit zijn ronde gebouwen met een oppervlakte van ongeveer 400 m$, die over de kuststrook van Tamil Nadu zijn verdeeld om in geval van storm of cycloon aan de plattelandsbevolking schuilgelegenheid te kunnen bieden. In rustige tijden kunnen de schuilplaatsen worden gebruikt voor sociale doeleinden (scholen, poliklinieken, vergaderzalen, enz.) waarvan het kortstondige of periodieke karakter met de hoofdbestemming van deze gebouwen verenigbaar is.

2.40. De kritische zone heeft enkele miljoenen inwoners. De 100 geplande schuilplaatsen kunnen in het gunstigste geval 100 000 personen herbergen. Normaliter had de bouw al voltooid moeten zijn. Alleen de schuilplaatsen van fase I waren bijna voltooid (44) of in een vergevorderd stadium van uitvoering (6). Van die van fase II waren er 6 voltooid en 13 in aanbouw. Fase III had tot geen enkele uitgave geleid, daar nog steeds niet alle lokaties waren uitgekozen.

2.41. De schuilplaatsen van de eerste fase konden slechts worden gebouwd ten koste van een overschrijding van de kostenraming met ongeveer 50 %. Voor alle in aanbouw zijnde schuilplaatsen overschrijden de reeds gedane uitgaven het geraamde kostentotaal. De prijs van de nog te bouwen schuilplaatsen zal noodzakelijkerwijs nog veel hoger zijn, omdat ze in zeer moeilijk toegankelijke gebieden liggen, waardoor de kosten van de werkzaamheden wat deze laatste

tranches betreft met een factor 3 moeten worden vermenigvuldigd. In de bouwperiode lag de inflatie tussen 5 en 15 % per jaar. Het is dus te betreuren dat de oorspronkelijke kostenramingen voor de derde fase een eenvoudige voortzetting vormden van die van de tweede fase. De autoriteiten van Tamil Nadu voor wier rekening de kosten van budgetoverschrijdingen komen, moeten òf hun doelstellingen terugschroeven òf meer middelen aan het programma toewijzen.

2.42. Op basis van bewijsstukken betreffende de voortgang van de werkzaamheden en de door de autoriteiten van Tamil Nadu verrichte uitgaven hebben de Indiase autoriteiten gedeeltelijke betalingen van kredieten voor circa 1,8 Mio ECU ontvangen. Deze bedragen werden in afwijking van de in de paragrafen 3.11-3.16 beschreven procedure door de federale autoriteiten volledig doorgegeven aan de autoriteiten van Tamil Nadu. De betaling werd echter voor ongeveer 70 % verricht in de vorm van leningen en voor slechts 30 % in de vorm van subsidies.

2.43. De schuilplaatsen zijn van voldoende kwaliteit. Ze worden echter niet altijd afdoende onderhouden wanneer ze eenmaal aan de dorpsautoriteiten zijn overgedragen. Bovendien is het risico groot dat ze in geval van stormen of cyclonen niet gebruikt kunnen worden zoals gepland, omdat zij bijna alle permanent bewoond worden door vluchtelingen uit Sri Lanka. Soms zijn tegen de schuilplaatsen andere bouwsels gezet, hetgeen wijst op een begin van permanente vestiging.

2.44. Een voorwaarde voor het gebruik van de schuilplaatsen bij een cycloon is dat de bevolking vooraf wordt gewaarschuwd en bereid is de woning te verlaten. De alarmsystemen die deel uitmaken van fase III zijn echter nog in studie en zullen nog lang op zich laten wachten. Bovendien heeft de bevolking tijdens de laatste cyclonen soms geaarzeld, have en goed zonder bewaking achter te laten. In sommige gevallen heeft de lokale pers echter gemeld dat van de schuilplaatsen gebruik werd gemaakt.

Bescherming tegen de cyclonen en overstro-

mingen in Orissa en West-Bengalen

2.45. De financieringsovereenkomsten NA/79/36 en NA/79/37 van februari 1980 beogen voor een bedrag van 4,5 Mio ECU te voorzien in de bouw van een honderdtal schuilplaatsen en zo'n vijftig landingsstrips voor helikopters, de aanleg van honderd terpen om er dorpen op te vestigen, de levering van reddingsboten en enkele andere acties van dezelfde aard.

2.46. In het algemeen is gebleken dat de werkelijke kosten fors boven de geraamde kosten lagen, zodat het bijna onvermijdelijk was de doelstellingen terug te schroeven. De programma's die begin 1983 voltooid hadden moeten zijn, hebben vertraging opgelopen. De communautaire betalingen (circa 3 Mio ECU begin 1985) hebben de lokale autoriteiten, belast met het in werking stellen van de installaties, vertraagd bereikt.

2.47. De gelden werden volledig overgemaakt aan de betrokken deelstaten. 70 % (dus 2 Mio ECU) werd overgemaakt in de vorm van leningen en slechts 30 % (dus 1 Mio ECU) in de vorm van subsidies.

2.48. De kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden is goed, afgezien van enkele, somtijds jammerlijke leemtes op bepaalde punten (zoals een onafgewerkt verlaat in een dijk ter bescherming tegen overstromingen).

Opmerkingen die voor alle ontwikkelingsprojecten gelden 2.49. De ten laste van artikel 930 gefinancierde ontwikkelingsprojecten zijn aan geen enkele handelsverrichting gebonden. Het feit dat de financiering ervan volledig geschiedt in convertibele deviezen had het mogelijk moeten maken echte samenwerkingsacties te ondernemen. Nimmer hebben de Indiase autoriteiten enige terughoudendheid getoond om in die richting te werken. Niettemin was de keuze van de projecten tot nu toe praktisch nooit georiënteerd op dergelijke acties. Alleen het modelproject (zie paragraaf 2.30) voor het kweken van forellen haakt daarop in. Wanneer de ontwikkelingsadviseur van de delegatie acties betreffende een afgebakend gebied van plattelandsontwikkeling in India aanwijst en deze in de vorm van aantrekkelijke projecten worden ingediend, zou zulks in de toekomst de basis voor een nieuwe samenwerkingsfase met India kunnen vormen. Met name door de delegatie te New Delhi zijn reeds voorstellen in deze zin uitgewerkt, die een bestudering waard zijn, zoals die betreffende de kartering van het aardoppervlak in niet-strategische gebieden, de ontwikkeling van voedermiddelentechnologieën, het beheer van de waterhuishouding in de irrigatiesystemen alsook genetische en veterinaire technieken op het gebied van de veeteelt. De Gemeenschap zou een andere rol kunnen spelen dan die van passieve geldschieter, waartoe zij zich op het ogenblik al te vaak beperkt. De selectie van enkele zeer concrete doelen, waarop zich in dit geval de hulp van de Gemeenschap zou toespitsen, zou het voordeel hebben dat een zo sterk mogelijke concentratie van menselijke, intellectuele, financiële en technische middelen van de Gemeenschap ten bate van India wordt aangemoedigd en dat tevens de controle en het toezicht op het verloop van de ondernomen acties wordt bevorderd. Dit zou uiteindelijk slechts kunnen resulteren in een grotere doeltreffendheid.

2.50. Wat betreft de uitvoering van de projecten zij vermeld dat, afgezien van de opmerkingen over de beheersystemen betreffende de steunmaatregelen die in het tweede deel van het verslag zijn uiteengezet, de bevindingen tijdens de bezoeken ter plaatse aantonen dat de door de Gemeenschap gesteunde projecten door de Indiase autoriteiten, zowel de centrale als de lokale, in het algemeen goed worden beheerd. Met name de verificatie van de lokale procedures voor inschrijvingen, de contracten inzake de uitvoering van werken en de lokale betalingen, alsmede de vergaarde informatie over de lokale administratie van de projecten tonen aan dat een zeer gedegen beheer wordt gevoerd.

2.51. De belangrijkste kritische opmerkingen betreffen de vaak voorkomende vergissingen bij het programmeren van termijnen en kosten (zodat de doelstellingen vaak

kwantitatief moeten worden teruggeschroefd), die grotendeels te wijten zijn aan de inschakeling van plaatselijke, seizoengebonden aannemers, die dan ook niet in staat zijn de werkzaamheden binnen de gestelde termijn uit te voeren. Zonder nog nader in te gaan op de voorkeur voor deze categorie aannemers, die het voordeel bieden dat zij buiten het seizoen arbeidskrachten in dienst hebben die anders zonder werk waren, zou het wenselijk zijn dat bij de programmering van de werkzaamheden rekening wordt gehouden met de gevolgen die praktisch onvermijdelijk daaruit voortvloeien voor het verloop van de werkzaamheden. De sancties voor vertragingen, die momenteel nagenoeg niet bestaan, zouden dan ook kunnen worden verscherpt en toegepast.

3. BEHEERSYSTEEM VOOR DE AAN INDIA VERSTREKTE HULP

Het bijhouden van de dossiers

3.1. De onderzoeken die zijn uitgevoerd bij de verschillende geografische, technische en financiële diensten die betrokken zijn bij de besluitvorming en het beheer inzake de communautaire hulp hebben aangetoond dat de bij de Commissie voorhanden zijnde informatie op zowel onregelmatige als onsamenhangende wijze wordt verspreid. In sommige gevallen bevat geen enkel dossier het minimum aan informatie dat voor de voortgangscontrole op de projecten noodzakelijk is. Bepaalde leemten zijn te verklaren door de ontwikkeling van de administratieve structuren (splitsing van diensten, wisseling van de persoon die de dossiers behandelt, enz.), andere door de ingevoerde procedures voor het administratieve beheer of de gekozen financieringsvormen.

3.2. De geografische en technische diensten van de Commissie zijn bij de vervolgcontroles op de projecten betrokken. Zij moeten nagaan of de acties volgens de vervalkalenders verlopen en hun aanvankelijk overeengekomen doelstellingen halen. Om deze reden is de overlegging door de begunstigde van voorbereidende technische documenten of tussenverslagen over de uitvoering, in de financieringsover-

eenkomsten vaak als voorwaarde gesteld voor de betaling van de communautaire subsidie of een gedeelte daarvan. Bij ontvangst in de postkamer worden deze documenten, als zij zijn ingediend tot staving van een betalingsaanvraag, dan ook rechtstreeks doorgezonden aan de financiële dienst van DG VIII. Maar het is geenszins zo dat deze laatste systematisch hiervan een kopie aan de geografische diensten of zelfs maar aan de technische diensten zendt. Deze diensten die kopieën zonder bijlagen ontvangen van de betalingsaanvragen, hebben zelf niet altijd de tegenwoordigheid van geest, de financiële dienst te vragen naar de inhoud van deze bijlagen die toch van wezenlijk belang is. Zo heeft de Kamer kunnen constateren dat verschillende (geografische en technische) dossiers niet de informatieve documenten bevatten die zich in de financiële dossiers bevinden.

3.3. De technische diensten zijn in principe verantwoordelijk voor het technisch toezicht op de uitvoering van de projecten. Opdat zij deze taak kunnen vervullen is voorgeschreven, dat zij telkens over de voortgang van de projecten

worden geraadpleegd voordat wordt overgegaan tot subsidiebetaling. Het werk van de technische diensten is op deze raadpleging afgestemd. Sommige dossiers maken echter een ontwikkeling door zonder dat de Commissie zelf betalingen betreffende deze dossiers verricht. Dit is met name het geval met de pseudo-projecten die gekoppeld aan de kunstmestleveranties worden uitgevoerd, waarvoor de betalingen aan de aannemers of aan de leveranciers rechtstreeks door de Indiase autoriteiten worden verricht. In dit geval vragen de financiële diensten nooit advies aan de technische diensten. Dit heeft

automatisch tot gevolg dat in de technische dossiers praktisch niets is terug te vinden over de controles op deze projecten.

3.4. Voor de met de kunstmestverrichtingen gepaard gaande acties is, evenals voor de door de Gemeenschap gefinancierde acties, voorgeschreven dat de voor de uitvoering verantwoordelijke autoriteiten op gezette tijden tussenrapporten indienen aan de hand waarvan de voortgang van de actie kan worden gevolgd. In deze gevallen echter worden

de communautaire gelden ter vergoeding van de prijs van de ingevoerde kunstmest zeer snel betaald, vaak heel lang voordat ter plekke een begin is gemaakt met de parallelacties. De indiening van tussenrapporten over de uitvoering van het project is dus geen voorwaarde meer voor een latere betaling door de Gemeenschap. Daarom is het niet te verwonderen dat bij acties die gekoppeld zijn aan kunstmestleveranties zeer vaak geen verslag over de uitvoering van het project in de dossiers van de Commissie is te vinden. Dit geldt zowel voor de technische dossiers om de in paragraaf 3.3 uiteengezette reden, als voor de geografische en financiële dossiers om deze bijkomende reden.

3.5. Deze tekortkomingen zijn niet van zuiver formele aard. Het ontbreken van informatie in de dossiers is de oorzaak en de afspiegeling van een onvolledige greep op het dossier zelf. Het niet gestadig bijhouden van het dossier is een leemte op zichzelf omdat het hierdoor onmogelijk is, te

onderkennen dat een actie ontspoort, de oorzaken hiervan te analyseren en eventueel te adviseren, de actie weer op het rechte spoor te zetten, maar leidt ook tot een zwakke positie bij het aanwijzen van en het onderhandelen over toekomstige acties wegens het ontbreken van ervaring en kritische informatie die het eventueel mogelijk maken, de inhoud van de nieuwe voor financiering door de Gemeenschap voorgedragen acties te betwisten of te wijzigen.

De door de Gemeenschap toegepaste administratieve middelen

3.6. De administratieve middelen die de Gemeenschap - Directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (DG I), DG VIII en de delegatie van de Commissie te New Delhi - aanwendt om de in het kader van de samenwerking met India gefinancierde acties voor te bereiden, te selecteren, in overeenkomsten te gieten, uit te voeren en te controleren, zijn ontoereikend. Dit manco heeft een dergelijke omvang aangenomen dat het in genen dele meer kan worden gecompenseerd door de goede kwaliteit van het verrichte werk.

3.7. In Brussel (DG I) werd gedurende het hele jaar 1985, waarin de missie van de Kamer werd voorbereid, geen enkel

verantwoordelijk persoon (Desk Officer) voor India aange-

wezen. Aan het bevoegde personeelslid was in het begin van het jaar een andere functie toebedeeld en hij werd vóór december niet vervangen. Om te doen beseffen hoe onaanvaardbaar deze situatie is hoeft er alleen maar aan herinnerd te worden dat India met een jaarlijkse financiering in de orde van 130 Mio ECU verreweg het belangrijkste is van alle ontwikkelingslanden waaraan de EEG hulp verleent. Voorts is het vanwege de toekomstige ontwikkeling van de samenwerking met India juist sinds een of twee jaar nodig dat er meer denkwerk wordt verricht en dat een goede verbinding tussen Brussel en de delegatie te New Delhi tot stand wordt gebracht. Het ontbreken van een voor de regio verantwoordelijk persoon sinds eind 1984 is dus uiterst laakbaar.

3.8. De delegatie van de Commissie in India, die geopend is in mei 1983, is voor dit land, Nepal en Bhutan verant-

woordelijk voor vraagstukken inzake ontwikkelingssamenwerking. Zij is zeer jong. Aan deze delegatie is een ontwikkelingsadviseur toegewezen die evenals zijn naaste medewerkers bezoldigd wordt ten laste van de kredieten van artikel 930 van de begroting volgens de procedures van de Europese Associatie voor Samenwerking. Deze kosten worden zoals in soortgelijke gevallen aangewezen op een kredietreserve die ongeveer 3 % uitmaakt van de kredieten voor de financiële en technische samenwerking met de OLLAA-landen. Deze 3 % vormen een jaarlijks door de Raad toegestaan maximum. Op deze reserve worden eveneens aangewezen de kosten van externe technisch deskundigen die voor het toezicht en de advisering bij de uitvoering van de projecten worden aangetrokken. De ontwikkelingsadviseur beschikt over voldoende administratieve middelen (voldoende kredieten voor dienstreizen, administratieve medewerkers, enz.). Tot op heden heeft hij echter nog geen gebruik gemaakt van de hem geboden mogelijkheid, een inlander van academisch niveau als adjunct aan te stellen. De aanwezigheid van een dergelijk persoon zou vanaf het begin bijzonder nuttig zijn geweest. Het is volstrekt abnormaal dat na twee jaar nog steeds niemand is aangesteld.

3.9. In feite is het beheersysteem betreffende de ontwikkelingshulp in twintig jaar tijds niet veel veranderd. Geleidelijk is dit systeem ingevoerd in over het algemeen dunbevolkte landen, waar een presentie van de Gemeenschap is gewaarborgd door de vestiging van delegaties of "antennes'' in bijna alle ontvangende landen. Ook het toezicht vanuit Brussel op de werking van dit mechanisme kon steunen op veelvuldige bezoeken ter plaatse. De uitbreiding sinds een tiental jaren van het aantal ontvangende landen tot alle ontwikkelingslanden plaatst het probleem van het beheer in een ander perspectief. De te controleren zone is niet langer beperkt tot een continent, maar omvat verscheidene landengroepen in de hele wereld (Zuidoost-Azië, het Indiase sub-continent, een gedeelte van het Midden-Oosten, de landen rond de Middellandse Zee, de Andes-Staten en Centraal-Amerika). Al deze landengroepen hebben de omvang van Afrika bezuiden de Sahara, maar met uitzondering van de mediterrane landen wordt op elke groep slechts toezicht uitgeoefend door één delegatie met een beperkt personeelsbestand, hoewel de communautaire financieringen geografisch vaak zeer gespreid zijn (met name bij financieringen van een programma waarin talrijke micro-projecten zijn verenigd). Voortaan zouden de bezoeken ter plaatse aan projecten in deze landen vanuit Brussel of vanuit de vestigingsplaats van de delegatie niet meer het nagenoeg enige middel mogen zijn om het

noodzakelijke toezicht te waarborgen. Bezoeken ter plaatse,

met name die van de delegaties, blijven onontbeerlijk, doch

zij moeten deel uitmaken van een permanent beheer- en controlesysteem, dat is opgezet op basis van een boekhouding en bewijsstukken; dit houdt in dat er strikte beheer-

procedures bestaan, die alle communautaire activiteiten in de steunontvangende landen dekken. Het is dus absoluut noodzakelijk dat de mechanismen voor het financiële en boekhoudkundige beheer een "monitoring'' mogelijk maken van de financieringen waartoe is besloten. Is dit niet het geval, dan zal de Gemeenschap ertoe genoopt worden, steeds vaker over te gaan tot financieringen van globale aard, die voornamelijk dienen ter verbetering van de betalingsbalansen van de ontvangende landen. Zo maakt bijvoorbeeld het in de betrekkingen met India opgezette financiële, administratieve en boekhoudkundige systeem het beter mogelijk de door de Gemeenschap uitbetaalde gelden te kennen dan de werkelijk ter plaatse verrichte uitgaven per project. Zou dit soort situaties blijvend worden aanvaard, dan is de Gemeenschap niet meer bij machte, de gevolgen van de door haar verleende ontwikkelingshulp ook maar in grote lijnen te beoordelen.

Het mechanisme van betaling van communautaire subsidies

3.10. De formulering van de overeenkomsten inzake de financiering van de verrichtingen in het kader van de financiële en technische samenwerking met India verschilt naar gelang van de gefinancierde projecten. De overeenkomsten hebben echter wel een gemeenschappelijke logica. De kredieten die in Ecu's zijn uitgedrukt, worden, na overlegging van deugdelijke bewijsstukken, in de vorm van recht-

streekse subsidies ter beschikking gesteld van de regering van India, die deze doorgeeft (in het Engels: "to channel'', "to pass on'') aan de instantie die opdracht heeft gegeven tot de uitvoering van de projecten. Afgaande op de bewijsstukken op basis waarvan de betalingen door de Commissie worden verricht, mocht de Kamer aannemen dat de door de Gemeenschap betaalde subsidies voor de financiering van de projecten de opdrachtgevers daadwerkelijk bereikt hadden onder de voorwaarden die vooraf waren overeengekomen tussen de Gemeenschap en de Indiase Republiek. De ter plaatse uitgevoerde controles hebben echter aangetoond dat wegens de mechanismen van het "Geconsolideerd Fonds van India'', waardoor de communautaire subsidies gesluisd worden, de werkelijkheid in het veld zeer sterk verschilt van wat in de financieringsovereenkomsten is bepaald.

Het "Geconsolideerd Fonds van India''

Het beginsel volgens hetwelk de gelden door het Fonds worden gesluisd

3.11. Ten aanzien van de financiering van investeringen, gericht op de interne ontwikkeling van het land, zijn in de grondwet van India enkele basisregels opgenomen: gelijke behandeling van de verschillende deelstaten van de Unie, toewijzing van de voor de financiering van de ontwikkelingsinvesteringen bestemde middelen aan een "Geconsolideerd Fonds van India'' en beheer van deze middelen in het kader van vijfjarenplannen voor de ontwikkeling van India volgens een regeling die is vastgesteld op voorstel van twee commissies, de "Plancommissie'' en de Commissie "financiën''. In de

loop van de tijd hebben beide instanties op deze basis de hierna vermelde nadere regels bepaald. Alle externe middelen van India, ook die welke zijn toegewezen aan specifieke projecten, moeten door het "Geconsolideerd Fonds van India'' gesluisd worden. Afgezien van enkele afwijkingen, geschiedt de financiering uit dit Fonds volgens de volgende regels.

De regels voor de verdeling en omzetting van

de ontvangen gelden

3.12. De externe ontwikkelingsgelden die aan door de Unie zelf beheerde projecten (centrale projecten) zijn toegewezen, worden door het Fonds voor 100 % doorgegeven. Dit kan gebeuren in de vorm van leningen maar ook in de vorm van subsidies.

3.13. Tegen overlegging van bewijsstukken worden de uitgaven voor projecten die beheerd worden door de deelstaten van de Unie achteraf vergoed. Deze vergoeding is, behoudens uitzonderingsgevallen, gedeeltelijk. De mogelijkheid van overneming van de financiële last is gewoonlijk beperkt tot 70 % van de uitgaven waarvoor externe hulp wordt verstrekt en die uiteraard in het kader van het plan moeten worden goedgekeurd. Voorgeschreven is, dat de resterende 30 % alsmede iedere overschrijding van de geraamde kosten ten laste komen van de deelstaten, waarvan de begrotingen deels gevoed worden met lokale middelen en deels met algemene bijdragen uit het "Geconsolideerd Fonds van India'' volgens een verdeelsleutel die varieert naar gelang van de economische en budgettaire situatie van de betrokken deelstaat.

3.14. Ten slotte zij nog gewezen op het belangrijke punt dat het gedeelte van de externe hulp dat aan de deelstaat wordt betaald, nooit geheel in de vorm van een subsidie wordt uitbetaald, zelfs niet - hetgeen het geval is met de EEG - wanneer de externe hulp voor 100 % in de vorm van een gift wordt verstrekt. De Indiase regeling houdt in dat in de meeste gevallen dit gedeelte dat door het Fonds ter beschikking wordt gesteld zelf weer voor 70 % in de vorm van leningen en 30 % in de vorm van subsidies wordt uitbetaald. Voor de deelstaten die als bijzonder arm worden beschouwd kunnen deze percentages respectievelijk 10 % en 90 % zijn, maar dat is niet automatisch het geval.

De uitwerking op de communautaire subsidies

3.15. Uit het voorgaande volgt dat voor het overgrote deel van de door de Gemeenschap gefinancierde projecten van iedere door de Gemeenschap betaalde Ecu 0,30 ECU wordt ingehouden ten bate van het Geconsolideerd Fonds om andere ontwikkelingsprojecten of -programma's te financieren van welker bestaan de Gemeenschap niet eens op de hoogte is of om bij te dragen aan de rechtstreekse financiering van de begrotingen van de deelstaten der Unie. Ook wordt van elke betaalde Ecu 0,49 ECU daadwerkelijk in de vorm van een lening ter beschikking van het project gesteld. Uiteindelijk komt per Ecu slechts 0,21 ECU als subsidie ten goede van het project. In tabel 2 is deze feitelijke situatie schematisch weergegeven.

3.16. De door de Kamer geïnventariseerde uitzonderingsgevallen betreffen enerzijds de projecten voor landbouwkre-

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

23. 3. 87

Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen

diet, die door de koppeling ervan aan kunstmestleveranties op federaal niveau worden beheerd. De communautaire hulp aan deze projecten wordt dus voor 100 % doorgegeven, maar dan in de vorm van een lening en niet in de vorm van een subsidie - zoals voorgeschreven in de financieringsovereenkomst - (zie in de bijlage de verificaties van de Kamer betreffende de aan kunstmestleveranties gekoppelde projecten). Anderzijds ontvangen de projecten voor de bouw van schuilplaatsen tegen cyclonen, die door de deelstaten van de Unie worden uitgevoerd, in afwijking van de algemene regels, 100 % van de betaalde communautaire hulp, maar voor slechts 30 % in de vorm van subsidie, in plaats van de voorgeschreven 100 %, en voor 70 % in de vorm van een lening (zie paragraaf 2.42).

Opmerkingen betreffende het functioneren van het Fonds

3.17. Het merendeel van de externe hulp die India ontvangt bestaat uit leningen (Wereldbank, maar ook vele Staten). In deze gevallen is de omzetting in subsidie van een gedeelte van de lening een werkelijke tegenprestatie voor het feit dat op het voor elk project doorgegeven bedrag een heffing wordt toegepast. De begunstigde deelstaat ontvangt kwantitatief minder, maar kwalitatief meer. De andere Indiase deelstaten waaraan de hulp niet is toegewezen ontvangen ook een deel van de externe hulp, in de vorm van een bijdrage uit het "Geconsolideerd Fonds van India'' aan hun begroting, of in de vorm van leningen waarvan de middelen uit de opgelegde heffingen afkomstig zijn.

3.18. Met deze situatie heeft de Gemeenschap tot nu toe genoegen genomen, hoewel dit bij ieder project resulteert in een inbreuk op de ondertekende financieringsovereenkomsten. De Commissie is weliswaar op de hoogte van het bestaan van het Fonds, maar is in het algemeen onkundig van de mechanismen ervan, met name van de omzettingsrol die het speelt. In elk geval wordt er in geen van de aan het comité NGOL voorgelegde documenten gewag van gemaakt. Na-

tuurlijk is het wel zo, dat de projecten in het algemeen uiteindelijk voor 100 % worden gefinancierd en, aangenomen dat zij in beginsel ten slotte operationeel worden en in het algemeen goed worden uitgevoerd voor bedragen die op z'n minst overeenkomen met de oorspronkelijk geraamde kosten, kan men zich afvragen welke zin het heeft, in te gaan op de bijzonderheden van de interne financiële regels van de Indiase Unie.

3.19. Toch heeft dit zin, en wel in de eerste plaats omdat de wijze waarop het project zelf wordt gefinancierd niet zonder gevolgen is voor zijn eigen rentabiliteit. Het feit dat een gedeelte van de gelden in de vorm van een lening wordt uitbetaald brengt met zich mee, dat na verloop van tijd steeds terugkerende lasten ontstaan. Op het moment van de beoordeling van de financiële uitvoerbaarheid van het project is het op z'n minst noodzakelijk dat dit aspect van de operatie bekend is. Met een dergelijke voorafgaande kennis is door de Commissie en dus zeker door de nationale deskundigen van het comité NGOL nimmer rekening gehouden. Dit verzuim is temeer te betreuren daar de belangrijkste kritiek op het beheer zelf van de projecten betrekking heeft op de grote onderwaardering van de kosten (zie paragraaf 2.51).

3.20. Het is noodzakelijk dat de Gemeenschap een mogelijkheid behoudt om toezicht uit te oefenen op de

concrete afwikkeling van de projecten, met name om te kunnen reageren wanneer deze niet normaal verloopt. Zij kan dat alleen maar doen via een systeem van financieel en boekhoudkundig beheer dat doorlopend functioneert. Zij moet in staat zijn om, op basis van bewijsstukken over de voortgang van de werkzaamheden, te beslissen over het al of niet uitbetalen van de communautaire gelden en aldus een echte controle op de voortgang van het project uit te oefenen. Deze doorlopende boekhoudkundige band dient haar even-

eens in staat te stellen na te gaan of de communautaire gelden op de juiste wijze worden besteed.

3.21. Rechtvaardiging van de in India geconstateerde situatie door erop te wijzen dat deze op grond van de constitutie onvermijdelijk is, kan niet ernstig worden opgevat. In werkelijkheid legt de grondwet de vastgestelde regels niet op, maar vinden deze eenvoudigweg hun oorsprong in de keuze van de Indiase autoriteiten (zie paragraaf 3.11) die door de EEG geaccepteerd is, hoewel de begrotingsdocumenten of de met de Indiase Republiek ondertekende overeenkomsten hiervan volstrekt geen gewag maken.

3.22. Dat de regels van het Geconsolideerd Fonds in elk geval door de andere donors worden aanvaard, is geen geldig argument. Deze hebben slechts aarzelend een systeem aan-

vaard dat het volume van de door hen verstrekte leningen vermindert en men dient wel te bedenken dat het doorgegeven deel meer waarde krijgt, doordat het voor een gedeelte wordt omgezet in subsidie. Het lijkt geen slag in de lucht te veronderstellen dat de op de communautaire subsidies ingehouden bedragen deze waardevermeerdering begunstigen.

Door het mechanisme van het Fonds geboden mogelijkheden om de problemen op te lossen

3.23. Dat de subsidies van de Gemeenschap door het Geconsolideerd Fonds van India gesluisd worden, is op zich geen probleem voor de Gemeenschap. Waar het op aankomt, is dat India al bij de onderhandelingen over de financieringsovereenkomsten aan de Gemeenschap kan mededelen hoe het land de toegekende subsidies wil laten bijdragen tot het welslagen van de te financieren ontwikkelingsprojecten. In dit stadium kan India gemakkelijk gedetailleerd mededelen langs welke weg elk ingediend project gefinancierd wordt (financieringen door respectievelijk de opdrachtgever, de Indiase Unie, de Gemeenschap en andere donors en aard van deze financieringen: subsidies, leningen, middelen die het project zelf oplevert, enz.).

3.24. Een dergelijke voorafgaande informatie zou het de Gemeenschap mogelijk maken, zich een toekomstbeeld te vormen van de steun, het gebruik ervan en het financieel evenwicht van het project. Niet alleen zou zij zich dan met kennis van zaken over het project kunnen uitspreken, maar ook zou daarna, wanneer een financieringsschema wordt overeengekomen, niets meer eraan in de weg staan dat de werkelijke gegevens betreffende de financiële uitvoering van het project volledig worden doorgegeven. De Gemeenschap zou dan de oorspronkelijke verplichting kunnen vergelijken met de definitieve uitvoering.

3.25. De aldus bereikte doorzichtigheid zou duidelijk de werkelijke financiële status van de communautaire subsidies

doen blijken en met name de wijze waarop deze subsidies in de huidige stand van zaken in de vorm van feitelijke cofinancieringen (zie paragraaf 3.22) bijdragen tot de verwezenlijking van zeer uiteenlopende projecten. De politieke autoriteiten van de Gemeenschap zouden dan uiteraard de voorkeur kunnen geven aan de andere in het Indiase systeem toegelaten financieringsformules.

3.26. Gekozen zou kunnen worden voor centrale projecten van de Indiase Unie. In het algemeen gaat het om programma's (bij voorbeeld: het in de bijlage genoemde programma voor landbouwkrediet). De regels van het Geconsolideerd Fonds van India laten dan de mogelijkheid open dat de gelden volledig worden doorgegeven en verplichten niet tot omzetting daarvan in leningen.

3.27. Het zou ook mogelijk zijn het verschil tot uitdrukking te brengen tussen de communautaire subsidies en de leningen van andere "donors'' om een beroep te kunnen doen op de ontheffingsclausules van het Geconsolideerd Fonds van India (mogelijkheid om de gelden volledig door te geven, uitzonderlijke mogelijkheid om de hele betaling in de vorm van een subsidie te verrichten).

3.28. Deze oplossingen, die in beginsel als enige met de communautaire regels overeenkomen, zouden kunnen worden toegepast op een wijze die voldoet aan de Indiase eis van een billijke verdeling over de deelstaten. Dit geldt heel duidelijk voor de centrale projecten die de federatie ten goede komen. Dat zou ook kunnen gelden voor de andere projecten. Binnen zeer korte tijd en gezien de door elk der Lid-Staten van de Gemeenschap verstrekte bilaterale hulp, is India in staat gebleken alle financieringen van communautaire oorsprong over alle deelstaten van de Unie te verdelen.

De inning van douanerechten

3.29. Er zijn maar heel weinig door de Gemeenschap gefinancierde acties waarbij de invoer van materieel uit de Gemeenschap noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een project of programma. Doch steeds wanneer de financieringsovereenkomsten in een dergelijke import voorzien, heeft de toepassing van de ongewijzigd in de financierings-

overeenkomsten overgenomen bepalingen van artikel 6,

lid 1, tweede alinea, van Verordening (EEG) nr. 442/81 (1) volgens welke: "belastingen, rechten en heffingen, . . . van communautaire financiering zijn uitgesloten'' tot moeilijkheden geleid. De centrale autoriteiten van India onderwerpen deze invoer namelijk aan draconische vergunningenstelsels die de levering van de goederen lang ophouden. Zij innen bovendien hoge douanerechten die tot 300 % van de waarde van de produkten kunnen gaan (zie paragraaf 2.37). Weliswaar komen deze belastingen niet ten laste van de communautaire begroting, maar zij drukken zwaar op de lokale financiering van de projecten, terwijl daarover niets is medegedeeld bij de indiening van de oorspronkelijke kostenraming, die de communautaire autoriteiten in staat moet stellen de uitvoerbaarheid van de projecten te beoordelen. Van geval tot geval kunnen vrijstellingen worden verleend, maar hierover moeten dan met de autoriteiten te New Delhi maandenlang onderhandelingen worden gevoerd waarvan men vooraf de duur, noch het resultaat kent. Ook dit is een

obstakel voor de opstelling van een gedegen financieringsplan op het tijdstip waarop over het dossier een beslissing moet vallen.

Noodzaak van een kaderovereenkomst

3.30. Na tien jaar ontwikkelingssamenwerking met India is er nog geen kaderovereenkomst met dit land gesloten en evenmin is daarover onderhandeld. Deze leemte is betreurenswaardig. Voor andere landen waarmee op grote schaal wordt samengewerkt, heeft de Gemeenschap de juridische, administratieve en financiële context waarbinnen de samenwerking zich dient af te spelen nader bepaald door dergelijke kaderovereenkomsten te sluiten. Wat deze landen betreft wordt sindsdien voor iedere door de Gemeenschap gefinancierde actie alleen nog maar een financieel en technisch memorandum opgesteld, waarin enerzijds het doel en de financiële limieten van de te ondernemen actie is vastgesteld en anderzijds een beschrijving wordt gegeven van de fysieke kenmerken van deze acties alsmede van de bijzondere administratieve voorwaarden betreffende de tenuitvoerlegging ervan.

3.31. Het belang van deze aanpak is, dat maar éénmaal, maar dan wel grondig, moet worden onderhandeld over de budgettaire, financiële en administratieve regels, alsmede over de controleregeling die op de door de Gemeenschap gefinancierde acties van toepassing is. Vervolgens kan iedere specifieke actie worden overeengekomen door alleen de financiële en technische componenten daarvan te bepalen in een procedureel kader dat in beginsel duidelijk is en vooraf is overeengekomen.

3.32. Wat India betreft, het land dat van alle OLLAA-landen de meeste hulp van de Gemeenschap ontvangt, zou bij de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst een duidelijke en niet mis te verstane omschrijving moeten worden gegeven van de financiële status van de communautaire subsidies, de douaneregels die gelden bij de invoer van installaties uit de Gemeenschap, de procedures voor een financieel toezicht en voor de controle op de overeengekomen acties die gekoppeld zijn aan andere recht-

streeks door de Gemeenschap gefinancierde acties. Op deze punten heeft de huidige wazigheid van de regelingen het in feite immers mogelijk gemaakt, mechanismen in het leven te roepen die op gespannen voet staan met de communautaire beginselen inzake beheer en controle op budgettair en boekhoudkundig gebied.

4. CONCLUSIES

4.1. Tot op heden is de financiële en technische samenwerking van de Gemeenschap met India ingepast in een context die gekenmerkt wordt door een economische politiek van planning en isolering van de wereldmarkt. De jaarlijkse kunstmestleveranties, die belangrijke besparingen aan deviezen mogelijk maken, en de projecten die ter hand werden genomen met behulp van Indiase technologieën en middelen, waren volledig verenigbaar met de Indiase politieke en economische beleidslijnen.

De beperkte administratieve middelen van de Gemeenschap maakten een meer uitgewerkte vorm van ontwikkelingssamenwerking nauwelijks mogelijk. Hoewel de ondernomen acties in het veld op een bevredigende wijze werden uitgevoerd en hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de daarmee beoogde doelstellingen, kan men zich echter afvragen of de Gemeenschap wel de nodige voorzieningen heeft getroffen om in de toekomst efficiënt te kunnen optreden.

4.2. In India leeft nu duidelijk het besef dat voor de interne ontwikkeling van het land steeds meer overdracht van technologische kennis noodzakelijk is. Anderzijds brengt het zich openstellen van India voor de buitenwereld met zich mee dat gezocht moet worden naar nieuwe afzetgebieden voor de export. In deze nieuwe constellatie kan de communautaire samenwerking in redelijkheid niet meer beperkt blijven tot loutere overdrachten van gelden die bestemd zijn om de betalingsbalans in evenwicht te brengen en om de begrotingssituatie van het land te verbeteren. Bijgevolg is het paradoxaal dat ongeveer twee derde van de communautaire hulp nog steeds verleend wordt in de vorm van subsidies voor de aankoop van consumptiegoederen.

4.3. Denkwerk, dat tot nu toe ontbroken heeft, is nodig

om duurzamere banden met India te smeden. Een gunstige

uitwerking zou kunnen worden verwacht van de organisatie van projecten waarbij India profiteert van de overdracht van technologische kennis die de Gemeenschap kan bieden. Het vermogen tot zelfontwikkeling, waarvan India blijk heeft

gegeven bij het tot stand brengen en verbeteren van zijn eigen plattelandsinfrastructuur, is ook een niet te verwaarlozen factor. Hiervan zou gebruik kunnen worden gemaakt in de vorm van technische bijstand van India aan andere derde landen die in een nog moeilijker situatie verkeren. Het lijkt geen slecht idee, titel 9 van de begroting van de Gemeenschap te laten dienen tot financieel platform voor een dergelijk "driehoekssysteem'' van technische bijstand.

4.4. Een grondige bezinning kan slechts uitmonden in een betere omschrijving van de doelstellingen van de communautaire samenwerking met India. Onderhandelingen over een kaderovereenkomst zullen zeker leiden tot een verduidelijking van de situatie betreffende het beheer van en het toezicht op communautaire gelden. Vervolgens zal de Gemeenschap ontegenzeglijk in een betere positie verkeren om een financiële en technische samenwerking voort te zetten die aangepast is aan de nieuwe economische en politieke context van India.

Dit verslag is door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 4 december 1986.

Voor de Rekenkamer

Marcel MART

President

(1) De voetnoten zijn aan het eind van het verslag opgenomen.

(1) PB nr. L 48 van 21. 2. 1981, blz. 8.

(2) In het licht van de bepalingen van artikel 7, sub 3, van de technische en administratieve uitvoeringsbepalingen van Over-

eenkomst NA/83/18.

BIJLAGE Voorbeeld van zes aan kunstmestleveranties gekoppelde projecten: door de Kamer ingewonnen informatie

BIJLAGE

Voorbeeld van zes aan kunstmestleveranties gekoppelde projecten

Door de kamer ingewonnen informatie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

2. DE GEFINANCIERDE ACTIES

Kunstmestleveranties

2.1. tot en met 2.8. Behalve in 1985 (de markt was toen namelijk zeer gedeprimeerd) hebben de Europese leveranciers altijd prijzen toegepast die met de wereldmarktkoersen overeenstemden. Daar geen producent de totale gevraagde hoeveelheid alleen kan leveren is er in de aanbestedingsprocedure een onderhandelingsfase ingebouwd. De MMTC heeft vaak de gelegenheid te baat genomen om de door de EEG gefinancierde aankoop aan te vullen met een commerciële bestelling, die zij met haar eigen middelen betaalde, bij dezelfde producent en tegen dezelfde prijs, wat een extra voordeel betekent voor de Europese producenten. Een vertegenwoordiger van de Commissie neemt aan de opening van de inschrijvingen deel sedert 1984. In 1983 was er inderdaad een leverancier wiens hoofdvestiging buiten de Gemeenschap lag, maar de fabrikant was een in de EEG gevestigde dochteronderneming.

In sommige gevallen werden berichten van aanbesteding uitgeschreven alvorens de financieringsovereenkomst was ondertekend, dit in verband met het tijdschema voor de leveringen, maar steeds was er een opschortende voorwaarde aan verbonden. Deze werkwijze is tijdbesparend en ook elders gebruikelijk, bij voorbeeld ten opzichte van de ACS-landen.

2.4. De in India gebruikte kunstmest bestaat voor 68 % uit stikstofhoudende meststoffen, voornamelijk ureum, voor 10 % uit potas en voor 22 % uit fosfaathoudende meststoffen. Begrijpelijkerwijs zorgt India dan ook in de eerste plaats voor de aanvoer van de nodige stikstofhoudende meststoffen. Zeven Lid-Staten zijn op de ureummarkt vertegenwoordigd. Tevens zijn stikstofhoudende meststoffen de enige soort kunstmest waarvan Europa een overschot produceert. Toch is in de financieringsovereenkomsten voorzien in de mogelijkheid om de aankopen te diversifiëren en andere soorten kunstmest te leveren indien de Indiase instanties daarom verzoeken.

In 1982 heeft India zo gevraagd potas te ontvangen en er is dan ook potas geleverd tot volle tevredenheid van India.

Conclusies

2.13. Gezien het bijzondere belang van projecten waarmede technologische kennis wordt overgedragen, is de Commissie het ermede eens dat het de voorkeur verdient in de toekomst een afnemend percentage van het totale hulppro-

gramma van de Gemeenschap ten gunste van India in het belang van de ontwikkeling van dat land te financieren door middel van meststofleveranties en, mits India daarmede instemt, wil zij dat ook gaan doen.

Het als tegenwaardemiddelen aanmerken van kunstmest-

leveranties

Koppeling van Indiase projecten aan de kunstmestleve-

ranties

2.15. tot en met 2.18. Deze koppelingspraktijk werd

ingevoerd om rekening te houden met het onloochenbare vermogen van India om de voor de uitvoering van ontwikkelingsprojecten vereiste deskundigheid en uitrusting beschikbaar te stellen, vooral op het gebied van de landbouw en de sociale infrastructuur; de hoofdbehoefte is dan de financiële inbreng en niet de know-how. De praktijk is bijgevolg in beginsel niet gefundeerd op de hulp met basisprodukten, maar veeleer op een bijdrage tot de ontwikkeling die de Indiase en de Europese belangen dient. Daarom wordt de levering van meststoffen met de overeenkomstige ontwikkelingsprojecten samen in één financieringsovereenkomst opgenomen, maar dit betekent niet dat die ontwikkelingsprojecten zelf de tegenwaarde in boekhoudkundig opzicht vormen van de communautaire bijdrage.

Het is niet correct op te merken dat deze praktijk het beheer van de kredieten vergemakkelijkt en vervolgens aan te nemen dat zij om die reden werd gekozen; het als tegenwaarde gefinancierde project krijgt dezelfde aandacht, en moet ook evenveel aandacht krijgen, als direct gefinancierde projecten. Als een dergelijk project wellicht al eens minder aandacht kreeg dan gewenst, dan komt dit door het gebrek aan personeel, zoals de Rekenkamer terecht opmerkt.

Aard en draagwijdte van de financiële constructie

2.19. en 2.20. In het verslag van de Rekenkamer wordt duidelijk de indruk gewekt dat er een kwalitatief verschil bestaat bij het toezicht op de projecten naargelang zij direct door de Gemeenschap dan wel via de levering van kunstmest worden gefinancierd. Waar is dat de Gemeenschap voor de direct gefinancierde projecten over meer gedetailleerde financiële gegevens beschikt en uiteindelijk met een stopzetting van de betalingen kan dreigen.

Opgemerkt zij nog dat de overheidsinstanties ook ten aanzien van tegenwaardeprojecten die aan kunstmestleveranties gekoppeld zijn zeer goed weten dat het door de Gemeenschap gefinancierde projecten betreft. Zo hebben de overheidsinstanties voor bepaalde maatregelen "cellen voor de uitvoering van EEG-projecten'' gevormd, die verantwoordelijk zijn voor de maatregelen waarvoor de Europese Gemeenschap steun verleent.

2.21. Gezien de eerder (2.15.-2.18.) uiteengezette redenen is de Commissie het niet eens met de in deze paragraaf van het verslag van de Rekenkamer ontwikkelde visie. Voorts is het evident dat de levering van kunstmest een concreet element van ontwikkelingshulp ten bate van de Indiase landbouwproduktie en dito plattelandssector vormt.

Modelproject forellenkweek 2.32. Er bestaat geen onverenigbaarheid tussen de sluiting van een onderhands contract met de adviseur en de bepalingen van punt 6.3. van de financieringsovereenkomst. Deze werkwijze werd unaniem als de meest economische en verstandige beschouwd. De voorschriften van de Commissie inzake besloten aanbestedingsprocedures zijn pas in 1986 ingevoerd, jaren na de overeenkomst inzake technische bijstand.

2.33. Het is juist dat een ruimere raadpleging mogelijk was geweest, maar het betreft hier een modelproject en de adviseur was, wegens de technische karakteristieken van de benodigdheden, belast met de aankoop van het materiaal - van weinig belang en van geringe omvang.

In werkelijkheid is al het materiaal, van oorsprong uit meerdere EG-Lid-Staten, door een enkele firma geleverd, die moest zorgen voor de compatibiliteit van de installaties, een punt van groot gewicht voor het welslagen van dit proefproject.

Opmerkingen die voor alle ontwikkelingsprojecten gelden

2.51. Het is juist dat herhaaldelijk vertraging in de uitvoering van de projecten en kostenoverschrijdingen zijn voorgekomen (even goed voor direct gefinancierde als voor met tegenwaardemiddelen bekostigde projecten). Ten dele wordt dit verklaard door het feit dat de inflatie groter was dan voorzien en door administratieve vertragingen. Voor de toekomst mag echter worden verwacht dat die problemen minder groot zullen zijn, gezien de recente bepalingen inzake opdrachten aan deskundigen tot evaluatie van projecten en de systematische voorschriften betreffende onafhankelijke controle en permanente evaluatie.

3. BEHEERSYSTEEM VOOR DE AAN INDIA VERSTREKTE HULP

Het bijhouden van de dossiers

3.2. De originelen van de betalingsaanvragen van niet-geassocieerde landen worden doorgaans rechtstreeks toegezonden aan de financiële dienst, die deze documenten voor advies ter beschikking houdt van de technische of de geografische dienst, naar gelang van het geval. Deze laatste moeten beslissen of zij voor hun dossiers al dan niet een fotokopie nodig hebben. Vervolgens worden de originelen voor betaling teruggestuurd naar de financiële dienst en door de financiële controle van DG XIX zoals voorgeschreven aan de Rekenkamer bezorgd.

3.3. tot en met 3.5. De Commissie is het niet eens met de mening van de Rekenkamer dat de financiering van een project via de levering van kunstmest het onmogelijk maakt de uitvoering ervan even goed te volgen als die van een direct gefinancierd project.

Wel kan de Commissie niet vóór iedere betaling de vordering van aldus gefinancierde projecten nagaan en zodoende een voorafgaande controle oefenen op de Indiase overheidsdiensten.

Uit het Indiase gezichtspunt echter is het technische, administratieve en financiële toezicht in beide gevallen absoluut gelijk, want ingeschakeld in hetzelfde kader van Indiase budgettaire en administratieve procedures. Het enige verschil is dat de Indiase overheid de verzoeken om terugbetaling die zij voor direct gefinancierde projecten van de deelstaten ontvangt aan de Commissie doorgeeft, wat zij uiteraard niet

doet voor de via kunstmestleveranties gefinancierde projecten.

Ook tussen de systemen die de Commissie kan toepassen voor het volgen van projecten bestaat er geen fundamenteel onderscheid naar gelang de wijze van financiering:

- de in de financieringsovereenkomsten opgenomen bepalingen inzake het volgen van de uitvoering zijn dezelfde (periodiciteit van de vorderingsrapporten, toegang tot de documenten);

- de opdrachten aan adviseurs voor periodieke controlereizen werden zowel voor direct als voor indirect gefinancierde projecten gegeven;

- de delegatie van de Commissie volgt de direct en de indirect gefinancierde projecten zonder enige bijzondere prioriteit voor de ene of de andere soort.

Concluderende: zowel van de zijde van de Commissie als van de zijde van India is de bepalende factor voor de kwaliteit van het toezicht op een project niet de wijze van financiering, maar de tijd die aan dat toezicht wordt besteed, de regelmaat van de controlebezoeken en de kwaliteit van de plaatselijke dienst die met de uitvoering belast is, en van de capaciteit van die diensten heeft de Rekenkamer zich ter plaatse een beeld kunnen vormen.

De Commissie zal de Indiase instanties herinneren aan hun verplichtingen ter zake om een verbetering van de uitvoeringsdossiers te verkrijgen.

Door de Gemeenschap aangewende administratieve

middelen

3.6. tot en met 3.9. Het is juist dat het personeelsgebrek, zowel te Brussel als bij de delegatie te New Delhi, de mogelijkheden van de Commissie om controle te oefenen en op te treden heeft beperkt. Er werden evenwel maatregelen genomen om de situatie te verbeteren binnen de door de begroting opgelegde beperkingen. Bij de Commissie te Brussel is een ambtenaar voor de ontwikkelingshulp aan India aangesteld. Een tweede ontwikkelingsadviseur zal begin 1987 naar de delegatie worden uitgezonden. Deze adviseurs zijn evenwel voor nog andere landen bevoegd en derhalve zijn deze maatregelen nog niet voldoende. De voorstelling van de rapporten zal eveneens door stroomlijning worden verbeterd.

Het betalingsmechanisme van de communautaire subsidies

3.10. tot en met 3.14. Het verslag spreekt zich zeer negatief uit over de werking van het "Geconsolideerd Fonds''; de Commissie is van mening dat daarbij niet genoeg rekening is gehouden met de complexiteit en de enorme afmetingen van India, waarvan de centrale regering vanzelfsprekend genoopt is tot het voeren van een beleid dat niet alleen de stevigheid van de federale structuren bevordert, maar ook voorziet in een zo billijk mogelijke verdeling van de middelen

over de diverse deelstaten. Het "India Financial System for External Assistance'' zorgt er via het stelsel van aanvullende financiering voor dat de voornaamste begunstigde de staat is waar het project wordt uitgevoerd. Toch behelst het ook voorzieningen voor neveneffecten die ten goede komen aan de staten, inzonderheid de armste, die geen rechtstreekse hulp van de internationale gemeenschap ontvangen.

Al hebben sommige donors kritiek op het systeem voor het doorgeven van de hulp, toch constateert de Commissie dat allen het accepteren, en het feit dat de communautaire hulp in de vorm van een subsidie wordt gegeven verandert niets aan de motieven op grond waarvan de Indiase regering er de algemene regels voor handhaaft. In alle gevallen wordt de kwaliteit van de projecten bepaald door hun technische en economische haalbaarheid. Het Indiase beleid, dat inhoudt dat alle projecten economisch gezond moeten zijn, ook als zij door middel van een schenking worden gefinancierd, kan alleen maar worden goedgekeurd.

Effect op de communautaire subsidies

3.15. Afgezien van de deugdelijkheid van het Indiase systeem blijft de essentiële vraag of de toepassing van dat systeem op de steun van de Gemeenschap afbreuk doet aan de letter en de geest van de financieringsovereenkomsten. De Rekenkamer is van mening dat het feit dat slechts 21 % van de als gift toegekende EEG-steun naar de staat die het project uitvoert gaat, voordelen aan de centrale regering verschaft ten nadele van de staten. Deze redenering is betwistbaar, want krachtens zijn grondwet is India een unie van staten en de federale staat omvat zowel de centrale regering als de regering van de verschillende deelstaten. De begunstigde van de communautaire steun wordt in de financieringsovereenkomsten altijd "de republiek India'' genoemd, dat wil zeggen de federale unie van de staten, nooit één afzonderlijke deelstaat. Tevens zijn de meeste door de Gemeenschap gefinancierde projecten maatregelen voor het creëren van fundamentele infrastructuurvoorzieningen - irrigatie, watervoorziening - die ter plaatse worden uitgevoerd door de diensten van de staat in het kader van zijn ontwikkelingsplan en die later kosteloos worden overgedragen aan de plattelandsbevolking (particulieren of dorpsgemeenschappen), die in werkelijkheid de uiteindelijke echte begunstigde is. Indien een financieringsovereenkomst dus een communautaire financiering ten bedrage van 100 ECU inhoudt, dan worden er werken ter waarde van 100 ECU (of het equivalent in Indiase valuta) tot stand gebracht en overgedragen aan de begunstigde bevolking, geheel in overeenstemming met het voornaamste doel van de inzet van de Gemeenschap ten bate van de ontwikkeling.

Opmerkingen betreffende het functioneren van het fonds

3.17. De Rekenkamer moet beseffen dat de Commissie genoopt is de institutionele voorschriften van de federale republiek India te accepteren ten aanzien van de bepalingen inzake verdeling en doorstorting van de steun die de Gemeenschap beschikbaar stelt. Het is een verkeerde zienswijze dat de positie van de Commissie fundamenteel anders is

dan die van de andere donors omdat zij hulp in de vorm van giften verstrekt. Ook andere belangrijke donors doen dit, bij

voorbeeld het Verenigd Koninkrijk (de voornaamste bilaterale donor met meer dan 200 miljoen ECU per jaar), dat zijn steun voor 100 % in de vorm van giften verleent. Ook de Deense en de Nederlandse hulp, die evenals die van de Gemeenschap uitgaven in plaatselijke valuta dekt, bestaat uit giften.

Door het mechanisme van het fonds geboden mogelijkheden om de problemen op te lossen

3.23. Het is voor de Commissie evenwel geen probleem om het systeem doorzichtiger uiteen te zetten in de financieringsvoorstellen en -overeenkomsten, welk systeem overi-

gens bekend zou moeten zijn bij alle Lid-Staten die bilaterale steun aan India verstrekken. Maar het is en mag niet bepalend zijn voor de keuze van de projecten die voor EEG-financiering in aanmerking kunnen komen.

Inning van douanerechten

3.29. Het probleem is pas onlangs gerezen in verband met project NA/82-30 - Visteelt in Kasjmir - want dit was het eerste project waarvoor de invoer van materiaal nodig was. Heffingen en rechten worden wel niet door de EEG-deelnemers bekostigd, maar zij verhogen de kosten en de financiële lasten van de projecten en verminderen de aanvullende financiering voor de projecten waarvoor de EEG steun in de vorm van giften toekent. Daarom werd aan de Indiase autoriteiten bij de laatste jaarlijkse vergadering met klem verzocht een algemene fiscale vrijstelling in overweging te nemen. De Commissie volgt die kwestie van nabij.

Noodzaak van een kaderovereenkomst

3.30. tot en met 3.32. Het beginsel van de ontwikkelingssamenwerking is duidelijk geformuleerd in de door de Gemeenschap met India gesloten overeenkomst (nr. 3246/81 van 26 oktober 1984) betreffende de commerciële betrekkingen en de economische samenwerking met dat land.

Er zij echter op gewezen dat de met andere landen, zoals Indonesië, gesloten kaderovereenkomsten algemene bepalingen bevatten die overeenkomen met die welke deel uitmaken van de met India gesloten overeenkomsten. Het sluiten van een soortgelijke kaderovereenkomst met India zou dus niets essentieels toevoegen. Het openen van besprekingen over een kaderovereenkomst zou echter wel zin hebben indien er substantiële punten in zouden worden opgenomen, met name een meer dynamische samenwerking dank zij een grotere overdracht van know-how. Het ligt dan ook in de bedoeling van de Commissie om een aanvang te maken met een wijziging in de samenwerking van de Gemeenschap met India (zoals overigens met andere landen), die aanvankelijk alleen was opgevat als samenwerking op het gebied van handel en hulpverlening, ten einde ze met de volgende

gebieden uit te breiden: industrie, wetenschap en technologie, energie, visserij en bijgevolg opleiding, onderzoek, stimulering van de samenwerking tussen ondernemingen en van de overdracht van technologie.

Bij de financiering van projecten zal bijzondere aandacht worden geschonken aan die projecten welke de mogelijkheid tot overdracht van technologie bieden, met name door samenwerking tussen Europese en Indiase ondernemers.

De in het verslag van de Rekenkamer aangestipte en hoger besproken procedureproblemen zullen in de toekomst duidelijker worden uiteengezet in de bijzondere bepalingen van de financieringsovereenkomsten.

4. CONCLUSIES

4.1. tot en met 4.4. De Commissie is het globaal gezien eens met de in de conclusies neergelegde overwegingen van de Rekenkamer met betrekking tot de opvoering van de overdracht van technologie, het zoeken naar nieuwe afzetmoge-

lijkheden voor de export en het smeden van duurzamer banden met India.

Gezien evenwel het eigenlijke doel van de ontwikkelingshulp, verbetering van het lot van de armste bevolkingsgroepen, moet het concept overdracht van technologie derwijze worden toegepast dat rekening wordt gehouden met het opnamevermogen van de plattelandsbevolking en met de culturele en sociale factoren. Uit contacten met de Indiase overheid is gebleken dat zij bereid is met de Commissie te bestuderen hoe op dit gebied nog vooruitgang mogelijk is.

De toepassing van de Indiase know-how ten voordele van andere, minder ontwikkelde landen is een interessant idee, dat al toepassing heeft gevonden; de Gemeenschap heeft bijvoorbeeld al ten behoeve van Afrikaanse technici opleidingscursussen over irrigatietechnieken georganiseerd in Indiase instellingen.

Wat de sluiting van een kaderovereenkomst betreft, dit is een mogelijkheid die tot verbetering van de samenwerking tussen India en de Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingshulp zou kunnen leiden.