INHOUDSOPGAVE

1. Procedure 9

2. Achtergrond en beschrijving van de te onderzoeken maatregelen 10

2.1. Algemeen kader 10

2.1.1. De initiële overeenkomsten 10

2.1.2. De verlenging van de initiële overeenkomsten 12

2.1.3. De privatisering van Toremar en het sluiten van het nieuwe dienstcontract 13

2.2. Maatregelen in het kader van de besluiten van 2011 en 2012 13

2.3. Gedetailleerde beschrijving van de maatregelen waarop het onderhavige besluit ziet 13

2.3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië 13

2.3.1.1. De openbaredienstverplichtingen 13

2.3.1.2. Begroting en looptijd 14

2.3.2. De privatisering van Toremar 16

2.3.2.1. De verkoopprocedure en uiteindelijke gunning 17

2.3.2.2. De verkoopovereenkomst 17

2.3.2.3. Procedures op nationaal niveau 18

2.3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Toscane en Moby/Toremar 19

2.3.3.1. De begunstigde onderneming 19

2.3.3.2. De routes 19

2.3.3.3. Looptijd 19

2.3.3.4. De openbaredienstverplichtingen 19

2.3.3.5. De compensatieregelingen en uiteindelijke gunning 20

2.3.4. De voorrang bij het aanmeren 20

2.3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 21

2.4. Inbreukprocedure nr. 2007/4609 21

3. Redenen voor het inleiden en uitbreiden van de procedure 23

3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië 23

3.1.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun 23

3.1.2. Verenigbaarheid 23

3.2. De privatisering van Toremar 24

3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Toscane en Moby/Toremar 24

3.3.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun 24

3.3.2. Verenigbaarheid 25

3.4. De voorrang bij het aanmeren 25

3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 25

4. Opmerkingen van Italië 25

4.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat 25

4.2. Over de privatisering van Toremar 26

4.2.1. Over de verkoopprijs van Toremar 26

4.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure 26

4.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract 26

4.4. Over het voor 2010 gehanteerde rendement van 9,95 % en de vastgestelde risicopremie van 6,5 %, geldend vanaf 2010, zoals vastgesteld in het CIPE-besluit 27

4.5. Over de voorrang bij het aanmeren 27

4.6. Over de in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 28

4.7. Over de vervulling van het DAEB-besluit van 2011 door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract 28

4.8. Over de vervulling van de DAEB-kaderregeling van 2011 door de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract 29

5. Opmerkingen van Moby/Toremar 29

5.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat 29

5.2. Over de privatisering van Toremar 29

5.2.1. Over de prijs die werd betaald voor de aandelen van Toremar 29

5.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure en over de bundeling van de activa van Toremar met een nieuw openbaredienstcontract 29

5.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door het nieuwe openbaredienstcontract 30

5.4. Over de verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië 30

6. Beoordeling 31

6.1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU 31

6.1.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië 31

6.1.1.1. Staatsmiddelen 31

6.1.1.2. Selectiviteit 31

6.1.1.3. Economisch voordeel 31

6.1.1.4. Ongunstige beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer 33

6.1.1.5. Conclusie 33

6.1.1.6. Nieuwe steun of bestaande steun 33

6.1.2. De gunning van het nieuwe openbaredienstcontract gebundeld met de activiteiten van Toremar aan Moby/Toremar 34

6.1.2.1. Het eerste Altmark-criterium 34

6.1.2.2. Het tweede Altmark-criterium 40

6.1.2.3. Het derde Altmark-criterium 40

6.1.2.4. Het vierde Altmark-criterium 43

6.1.2.5. Conclusie 48

6.1.3. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 48

6.1.3.1. Mogelijk gebruik van middelen voor de modernisering van schepen ten behoeve van liquiditeitsdoeleinden 48

6.1.3.2. Fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces 49

6.1.3.3. Mogelijkheid tot het gebruik van FAS-middelen om aan liquiditeitsbehoeften te voldoen 49

6.1.4. Conclusie inzake het bestaan van steun 50

6.2. Rechtmatigheid van de steun 50

6.3. Verenigbaarheid van de steun 50

6.3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië 50

6.3.1.1. Toepasselijke regels 50

6.3.1.2. Reële dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, VWEU 52

6.3.1.3. Noodzaak om openbaredienstverplichtingen en de berekeningswijze van de compensatie vast te leggen in een toewijzingsbesluit 54

6.3.1.4. Lengte van de periode waarvoor een onderneming met het beheer van de DAEB wordt belast 55

6.3.1.5. Naleving van Richtlijn 2006/111/EG 55

6.3.1.6. Hoogte van de compensatie 55

6.3.1.7. De voorrang bij het aanmeren 57

6.3.1.8. Conclusie 58

6.3.2. Conclusie over de verenigbaarheid van de steun 58

7. Conclusie 58

BESLUIT (EU) 2022/348 VAN DE COMMISSIE

van 17 juni 2021

betreffende de maatregelen SA.32014, SA.32015, SA.32016 (2011/C) (ex 2011/NN) door Italië en de regio Toscane ten uitvoer gelegd ten faveure van Toremar en de overnemer Moby

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2022) 4271)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 23 maart 2009, 9 december 2009, 21 december 2009, 6 januari 2010, 27 september 2010 en 12 oktober 2010 heeft de Commissie zes klachten ontvangen betreffende diverse steunmaatregelen die Italië had genomen ten faveure van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (2). De klachten hadden betrekking op de compensatie voor de openbare dienst die aan deze ondernemingen werd toegekend na het verstrijken van de initiële openbaredienstcontracten die voor de periode tussen januari 1989 en december 2008 werden gesloten met Italië (“de oorspronkelijke overeenkomsten”), aanvullende steunmaatregelen vastgelegd in diverse wetgevingshandelingen die werden vastgesteld in het kader van het privatiseringsproces van de ondernemingen, alsook bepaalde kwesties die hoofdzakelijk betrekking hadden op de privatiseringsprocedure van Tirrenia di Navigazione S.p.A. (“Tirrenia”) en Siremar — Sicilia Regionale Marittima S.p.A. (“Siremar”).

(2) Op 1 december 2010 heeft Italië de in 2009 en 2010 door Italië aan Toscana Regionale Marittima S.p.A. (“Toremar”) betaalde compensatie aangemeld bij de Commissie.

(3) Op 5 oktober 2011 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid ten aanzien van diverse maatregelen die Italië had genomen ten faveure van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (“het besluit van 2011”). Het onderzoek betrof onder meer de aan Toremar toegekende compensatie, voor het onderhouden van een aantal scheepvaartroutes vanaf 1 januari 2009 en een aantal andere maatregelen die aan die onderneming waren toegekend (zie overweging 33).

(4) Het besluit van 2011 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het onderzoek zag (3).

(5) Bij brief van 28 september 2011 had Italië de Commissie al in kennis gesteld van het voornemen om de regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia te privatiseren, met inbegrip van Toremar. Op 26 oktober 2011 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen met betrekking tot de privatiseringsprocedure gericht tot Italië. Op 30 november 2011 beantwoordde Italië het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 26 oktober 2011.

(6) Op 15 november 2011 heeft Italië opmerkingen gemaakt over de maatregelen waarop het besluit van 2011 zag.

(7) De onderneming Toscana di Navigazione S.r.l. diende op 28 februari 2012 per fax een klacht in waarin onrechtmatige staatssteun wordt aangevoerd ten gevolge van de privatisering van Toremar en de compensatie die werd uitgekeerd aan Moby S.p.A. (“Moby”), de geselecteerde koper van Toremar. De klager voert meer bepaald aan dat: i) de verkoopprocedure Moby een voordeel heeft verschaft; ii) de fusie tussen Toremar en Moby tot een monopolie op de route Piombino-Elba leidt, en iii) de aan Moby toegekende compensatie voor de openbaredienstverlening gedurende de looptijd van twaalf jaar van het nieuwe openbaredienstcontract onverenigbaar is met de interne markt in de zin dat de klager zelf al vergelijkbare diensten aanbiedt tegen commerciële voorwaarden.

(8) Bij brief van 19 juli 2012 verstrekte Italië aanvullende inlichtingen over de privatisering van de regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Toremar.

(9) Op 7 november 2012 verlengde de Commissie de onderzoeksprocedure, onder meer ten aanzien van bepaalde aanvullende steunmaatregelen die de regio Toscane aan Toremar had verleend met betrekking tot de compensatie van de overheid die in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract aan Toremar werd toegekend. De Commissie heeft op 19 december 2012 een gewijzigde versie van dat besluit vastgesteld (“het besluit van 2012”).

(10) Het besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het onderzoek zag (4).

(11) Op 11 december 2012 heeft Italië zijn opmerkingen ingediend en de Commissie ontving op 22 april 2013 opmerkingen van Toremar en haar overnemer Moby.

(12) Bij besluit van 22 januari 2014 (“het besluit van 2014”) (5) heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de diverse door de regio Sardinië ten gunste van Saremar genomen maatregelen afgesloten. Het beroep dat Saremar en de regio tegen dat besluit instelden, is door het Gerecht in 2017 verworpen (6).

(13) Op 25 januari 2018, 29 maart 2018, 31 augustus 2018, 12 februari 2019, 5, 14 en 17 februari 2020 en 12 oktober 2020 heeft de Commissie Italië om aanvullende informatie verzocht. Italië heeft deze informatie op 26 april 2018, 31 mei 2018, 2 november 2018, 11 december 2018, 8 april 2019, 16 en 28 oktober 2019, 7, 16 en 23 februari 2020, 21 april 2020, 9 november 2020 en 1 en 10 december 2020 verstrekt.

(14) Dit besluit heeft alleen betrekking op mogelijke steun voor Toremar, zoals omschreven in punt 2.3. Alle overige maatregelen waarop de besluiten van 2011 en 2012 betrekking hebben, worden afzonderlijk onderzocht in het kader van steunmaatregelen SA.32014, SA.32015 en SA.32016 en vallen derhalve buiten dit besluit. Die overige maatregelen betreffen met name andere ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia.

2. ACHTERGROND EN BESCHRIJVING VAN DE TE ONDERZOEKEN MAATREGELEN

2.1. Algemeen kader

2.1.1. De initiële overeenkomsten

(15) De Gruppo Tirrenia was via de onderneming Fintecna (7) van oudsher in handen van Italië en bestond oorspronkelijk uit zes ondernemingen, namelijk Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar. Deze ondernemingen verrichtten zeevervoersdiensten op grond van afzonderlijke openbaredienstcontracten die in 1991 met Italië waren afgesloten, en die voor een periode van twintig jaar (van januari 1989 tot december 2008) van kracht zijn gebleven (“de initiële overeenkomsten”). Fintecna had 100 % van het aandelenkapitaal van Tirrenia in handen; Tirrenia zelf was weer volledig eigenaar van de regionale maatschappijen Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar. Adriatica, dat voorheen een aantal routes tussen Italië en Albanië/Kroatië/Griekenland/Montenegro onderhield, is in 2004 met Tirrenia gefuseerd.

(16) Deze initiële overeenkomsten hadden tot doel de regelmatigheid en de betrouwbaarheid van zeevervoersdiensten, die hoofdzakelijk de verbinding tussen het Italiaanse vasteland en Sicilië, Sardinië en andere kleinere Italiaanse eilanden onderhouden, te waarborgen. Daartoe verleende Italië financiële steun in de vorm van subsidies, die rechtstreeks aan elke onderneming van de Gruppo Tirrenia werden uitgekeerd.

(17) Toremar verzorgde van oudsher een aantal routes voor cabotage in het zeevervoer (8) tussen de regio Toscane en de kleinere nabij gelegen eilanden. De precieze routes in kwestie worden in overweging 38 beschreven.

(18) Op 6 augustus 1999 heeft de Commissie besloten de procedure in te leiden van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) ten aanzien van steun die op grond van de initiële overeenkomsten was betaald aan de zes ondernemingen die toentertijd de Gruppo Tirrenia vormden.

(19) Tijdens de onderzoeksfase heeft Italië verzocht om splitsing van het dossier van de Gruppo Tirrenia, teneinde de eindbeslissing over de onderneming Tirrenia te bespoedigen. Dit verzoek was gestoeld op het voornemen van Italië om over te gaan tot privatisering van de groep, en in de eerste plaats van de onderneming Tirrenia, alsook op de wens om het proces juist voor deze onderneming te bespoedigen.

(20) De Commissie besloot het verzoek van Italië in te willigen en heeft bij Beschikking 2001/851/EG (9) de procedure ten aanzien van de steun aan Tirrenia stopgezet (“beschikking van 2001”). De steun werd verenigbaar verklaard met inachtneming van bepaalde verplichtingen door Italië.

(21) In Beschikking 2005/163/EG van de Commissie (10) (“de beschikking van 2004”) verklaarde de Commissie de door Italië aan de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia behalve Tirrenia verleende compensatie deels verenigbaar met de interne markt, deels verenigbaar mits door Italië een aantal verplichtingen in acht wordt genomen, en deels onverenigbaar met de interne markt. Dit besluit was gebaseerd op boekhoudkundige gegevens die de jaren 1992 tot en met 2001 bestreken en bevatte bepaalde voorwaarden ter waarborging van de verenigbaarheid van de compensatie gedurende de hele looptijd van de initiële overeenkomsten.

(22) In zijn arrest van 4 maart 2009 in de zaken T-265/04, T-292/04 en T-504/04 (11) (“het arrest van 2009”) heeft het Gerecht de beschikking van 2004 nietig verklaard.

(23) Bij Besluit (EU) 2020/1411 van de Commissie (12) rondde de Commissie het onderzoek ten aanzien van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia behalve Tirrenia, met inbegrip van Toremar, voor de periode 1992-2008 (de “beschikking van 2020 inzake de Gruppo Tirrenia”) af. De Commissie concludeerde dat de steun die werd uitgekeerd voor het verrichten van cabotagediensten in het zeevervoer bestaande steun vormde, terwijl de steun die werd uitgekeerd voor het verrichten van internationale zeevervoersdiensten verenigbaar was met de kaderregeling van 2011 inzake diensten van algemeen economisch belang (“DAEB”) (“de DAEB-kaderregeling van 2011”) (13).

(24) Bij Besluit (EU) 2020/1412 van de Commissie (14) rondde de Commissie de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de maatregelen die voor de periode 2009-2020 aan Tirrenia en de overnemer CIN waren toegekend af.

2.1.2. De verlenging van de initiële overeenkomsten

(25) Bij artikel 26 van wetsbesluit nr. 207 van 30 december 2008, omgezet in wet nr. 14 van 27 februari 2009, zijn de initiële overeenkomsten (waaronder die welke betrekking heeft op Toremar), die oorspronkelijk op 31 december 2008 zouden vervallen, met één jaar verlengd tot 31 december 2009.

(26) Bij artikel 19-ter van wetsbesluit nr. 135 van 25 september 2009, omgezet in wet nr. 166 van 20 november 2009 (“de wet van 2009”) is bepaald dat, in het licht van de privatisering van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia, de deelnemingen van de regionale ondernemingen (met uitzondering van Siremar) zonder vergoeding als volgt zouden worden overgedragen van de moederonderneming Tirrenia: a) Caremar zou aanvankelijk worden overgedragen aan de regio Campanië. De regio Campanië zou vervolgens de bedrijfsactiviteiten van Caremar gericht op de exploitatie van de vervoersverbindingen met de Pontijnse archipel op zelfstandige basis onder de naam Laziomar (15) overdragen aan de regio Lazio; b) Saremar zou worden overgedragen aan de regio Sardinië, en c) Toremar zou worden overgedragen aan de regio Toscane.

(27) De wet van 2009 bepaalde tevens dat nieuwe overeenkomsten uiterlijk 31 december 2009 zouden worden afgesloten tussen Italië en Tirrenia en Siremar. Evenzo zouden de regionale diensten worden verankerd in ontwerp-openbaredienstcontracten die Saremar en Toremar uiterlijk op 31 december 2009 met de regionale autoriteiten van respectievelijk Sardinië en Toscane zouden afsluiten, en die de regio’s Campanië en Lazio uiterlijk op 28 februari 2010 met Caremar en Laziomar zouden afsluiten. De ontwerpversies van de nieuwe overeenkomsten/openbaredienstcontracten zouden samen met de ondernemingen zelf worden aanbesteed en, wanneer de privatisering van elk van die ondernemingen zou zijn voltooid, door de kopers worden ondertekend (16).

(28) Hiertoe werden de initiële overeenkomsten (waaronder die welke betrekking had op Toremar) bij de wet van 2009 wederom verlengd, van 1 januari 2010 tot 30 september 2010.

(29) In de wet van 2009 waren ook de volgende vaste jaarlijkse compensatieplafonds voor de dienstverrichting vanaf 2010 vastgelegd (in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten alsook van de nieuwe overeenkomsten en openbaredienstcontracten), op een totaal van 184 942 251 EUR: Onderneming Maximale jaarlijkse compensatie Tirrenia 72 685 642 EUR Siremar 55 694 895 EUR Saremar 13 686 441 EUR Toremar 13 005 441 EUR Caremar 29 869 832 EUR (17) Tabel 1 — Compensatieplafonds vanaf 2010

(30) Tot slot bevatte artikel 1 van wet nr. 163 van 1 oktober 2010 tot omzetting van wetsbesluit nr. 125 van 5 augustus 2010 (“de wet van 2010”) de verdere verlenging van de initiële overeenkomsten (waaronder die welke betrekking heeft op Toremar) van 1 oktober 2010 tot en met het einde van de privatiseringsprocessen van Tirrenia en Siremar, respectievelijk op 19 juli 2012 en 31 juli 2012.

2.1.3. De privatisering van Toremar en het sluiten van het nieuwe dienstcontract

(31) In september 2010 werd een aanbestedingsprocedure geopend (zie punt 2.3.2) om een koper te vinden voor Toremar gebundeld met het nieuwe openbaredienstcontract voor het onderhouden van scheepvaartverbindingen voor de duur van twaalf jaar, tegen een compensatie voor openbare diensten.

(32) Na een winnend bod in de aanbestedingsprocedure werd Moby de nieuwe eigenaar van Toremar. De verkoopovereenkomst tussen de regio Toscane en Moby werd op 2 januari 2012 ondertekend. Op diezelfde datum ondertekenden de partijen (met inbegrip van Toremar) het nieuwe dienstcontract voor het onderhouden van scheepvaartverbindingen. Op grond daarvan werd het eigendom van alle aandelen van Toremar op 2 januari 2012 overgedragen van de regio Toscane aan Moby.

2.2. Maatregelen in het kader van de besluiten van 2011 en 2012

(33) In de formele onderzoeksprocedures die bij besluit van 2011 en van 2012 werden ingeleid, zijn de volgende maatregelen beoordeeld: a) de compensatie voor het beheer van diensten van algemeen economisch belang (“DAEB’s”) in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten (maatregel 1); b) de onrechtmatige verlenging van reddingssteun aan Tirrenia en Siremar (maatregel 2); c) de privatisering van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (18) (maatregel 3); d) de betaalde compensatie voor het beheer van een DAEB op grond van de toekomstige overeenkomsten/openbaredienstcontracten (maatregel 4); e) de voorrang bij het aanmeren (maatregel 5); f) de maatregelen bepaald in de wet van 2010 tot omzetting van wetsbesluit nr. 125/2010 (maatregel 6); g) de door de regio Sardinië vastgestelde aanvullende maatregelen ten faveure van Saremar (maatregel 7).

(34) Bij haar besluit van 2014 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure afgesloten met betrekking tot de door de regio Sardinië ten gunste van Saremar genomen maatregelen, die op één maatregel na hierboven zijn aangeduid als “maatregel 7” (19).

2.3. Gedetailleerde beschrijving van de maatregelen waarop het onderhavige besluit ziet

(35) In dit besluit worden de in overweging 33 genoemde maatregelen 1, 3, 4, 5 en 6 alleen behandeld voor zover ze betrekking hebben op Toremar en Moby. Deze maatregelen worden in de onderstaande punten uitvoeriger beschreven.

2.3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië

2.3.1.1. De openbaredienstverplichtingen

(36) Artikel 1 van de initiële overeenkomst met Toremar voorzag in vijfjarenplannen waarin werd gepreciseerd welke havens moesten worden aangedaan, welke scheepstypen moesten worden gebruikt, wat de vereiste frequentie was van de dienst en welke tarieven moesten worden betaald.

(37) Het eerste vijfjarenplan (periode 1990-1994) voor Toremar werd bij ministerieel besluit van 29 mei 1990 goedgekeurd en met terugwerkende kracht per 1 januari 1990 toegepast. In het tweede plan, voor de jaren 1995-1999, goedgekeurd bij ministerieel besluit van 14 mei 1996, bleven de routes en het aantal afvaarten ongewijzigd. Voor de perioden 2000-2004 en 2005-2008 werd een plan opgesteld, maar dat is door de bevoegde ministeries nooit formeel goedgekeurd. In plaats daarvan heeft de regering ad-hocbesluiten genomen om de dienstverlening nauwer te doen aansluiten bij de behoeften van de lokale gemeenschappen, evenwel zonder wezenlijke veranderingen aan te brengen in het stelsel van openbaredienstverlening.

(38) Uit hoofde van de initiële overeenkomst, zoals verlengd bij de in overwegingen 25 tot en met 30 vermelde latere wetgeving, onderhield Toremar het hele jaar door de onderstaande routes: — Op de route Livorno-Gorgona-Capraia leverde Toremar passagiers- en gemengde diensten (passagiers en voertuigen), met een tweewekelijkse verbinding naar het eiland Gorgona en een dagelijkse verbinding naar het eiland Capraia. Een andere maatschappij, Piccola Società Cooperativa Marittima Ligure Tirrena A.R.L., was tijdens de maanden juli en augustus ook actief op de route met een hogesnelheidsvaartuig dat uitsluitend bestemd is voor passagiersvervoer. Die onderneming staakte in 2010 echter haar activiteiten op deze route. — Op de route Piombino-Portoferraio (het eiland Elba) verzorgde Toremar dagelijks gemengde diensten. Moby is ook een concurrent op deze route, met frequente gemengde afvaarten gedurende het hele jaar, net als twee nieuwkomers, Blu Navy, die van start ging met afvaarten in 2010 (van april tot oktober), en Elba Ferries, die alleen tijdens het zomerseizoen actief was. — Op de route Piombino-Cavo-Portoferraio (het eiland Elba) onderhield Toremar de enige passagiersdienst, met behulp van een snelle draagvleugelboot. — Op de route Piombino-Rio Marina-Porto Azzurro-Pianosa (het eiland Elba) was Toremar de enige maatschappij die dagelijks gemengde diensten naar de haven van Rio Marina en een wekelijkse verbinding naar de haven van Pianosa verzorgde. — Op de route Porto S. Stefano-Isola del Giglio verzorgde Toremar het hele jaar door gemengde diensten. De maatschappij Maregiglio was ook actief op de route en onderhield gemengde diensten tijdens de periode april-november, met gemiddeld twee tot vier afvaarten per dag tijdens oktober en november en zes tot acht tussen april en september.

2.3.1.2. Begroting en looptijd

(39) Tabel 2 hieronder geeft het jaarlijkse compensatiebedrag weer dat Italië tijdens de periode 2009-2011 aan Toremar betaalde.

(40) Daarnaast had de regio Toscane een aanvullende jaarlijkse begroting van 3 000 000 EUR gereserveerd om aan Toremar te betalen na verantwoording van de daadwerkelijke kosten en inkomsten die zich tijdens de periode 2010-2011 voordeden. Ten gevolge van de economische en financiële crisis daalde het aantal passagiers tijdens die jaren aanzienlijk, terwijl de brandstofprijzen waren gestegen. Volgens de regio Toscane was de compensatie die uit de centrale staatsbegroting werd betaald derhalve ontoereikend om alle kosten van de openbare dienst te kunnen dekken. Jaar Compensatie Reserve Totaal 2009 13 572 035 13 572 035 2010 13 005 441 3 000 000 16 005 441 2011 13 005 441 3 000 000 16 005 441 Tabel 2 — Toegekende compensatie voor de periode 2009-2011 (EUR)

(41) In de initiële overeenkomst is bepaald dat de jaarlijkse compensatie voor openbare diensten als volgt zou worden uitbetaald: in maart van elk jaar wordt een eerste voorschot betaald, gelijk aan 70 % van de compensatie die in het voorgaande jaar werd betaald. Een tweede betaling in juni bedraagt 20 % van de compensatie. De eventuele eindafrekening op 30 november bedraagt het verschil tussen de uitgekeerde bedragen en het negatieve resultaat van de baten en lasten van de activiteiten in het lopende boekjaar. Indien blijkt dat de betalingen aan Toremar de nettokosten van de geleverde diensten (baten minus verliezen) overschrijden, is in de initiële overeenkomst bepaald dat Toremar gehouden is het verschil terug te betalen (20). — In 2009 toegekende compensatie

(42) In presidentieel besluit nr. 501 van 1 juni 1979 (“besluit nr. 501/79”) zijn de diverse aspecten (kosten en baten) benoemd die in de berekening van de subsidie voor maritieme openbaredienstverleners verdisconteerd moeten worden. Verder voorzag wet nr. 856 van 5 december 1986 (“wet 856/86”) in bepaalde aanpassingen in het stelsel van maritieme openbaredienstverplichtingen in Italië. Ten aanzien van de verbindingen met kleine en grote eilanden werden bij artikel 11 van die wet de voorwaarden voor de berekening van de compensatie voor openbare diensten gewijzigd. De subsidie moest namelijk worden berekend op basis van het verschil tussen de baten en kosten van de dienst, vastgesteld aan de hand van gemiddelde en objectieve parameters, en moest een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal bevatten. Artikel 11 bepaalt tevens dat in de openbaredienstcontracten een lijst met gesubsidieerde routes, de frequenties en de te gebruiken scheepstypen moesten worden opgenomen. De subsidies zouden door de verantwoordelijke ministers moeten worden goedgekeurd. In de initiële overeenkomsten zijn de uitgangspunten van presidentieel besluit nr. 501/79 en wet nr. 856/86 verwerkt.

(43) In 2009 werd de compensatie voor de verrichting van DAEB’s inderdaad berekend overeenkomstig de methode van de initiële overeenkomst, die sinds 1991 van kracht was en na de oorspronkelijke vervaldatum van 31 december 2008 is verlengd. Meer bepaald kwam de hoogte van de compensatie overeen met het gecumuleerde nettotekort van de in het kader van de openbare dienstverlening verrichte diensten, vermeerderd met een variabel bedrag ten belope van het rendement op het geïnvesteerde kapitaal.

(44) Hieronder volgen de diverse kostenelementen die bij de berekening van de door de overheidsinstanties vastgestelde compensatie in aanmerking worden genomen: kosten voor acquisitie, publiciteit en verblijf; kosten voor laden, lossen en manoeuvreren; kosten voor administratief walpersoneel; scheepsonderhoudskosten; administratieve kosten; verzekeringskosten; kosten voor huur en lease; brandstof, belastingen en afschrijvingskosten. — In 2010 en 2011 en vanaf 2012 toegekende compensatie

(45) Vanaf 2010 wordt de compensatie voor het beheer van de DAEB bepaald aan de hand van een nieuwe methode, getiteld “Criteria voor de omschrijving van de openbaredienstverplichtingen en de tariefontwikkeling in de sector cabotage in het zeevervoer van openbaar belang” en opgenomen in het CIPE-besluit (21) van 9 november 2007 (“het CIPE-besluit”) (22). Volgens de preambule werd het CIPE-besluit uitgevaardigd met het oog op de privatisering van de overheidsbedrijven die in het kader van de openbaredienstverlening scheepvaartverbindingen verzorgden (23). De bepalingen van het CIPE-besluit werden toegepast op de door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia sinds 2010 geleverde diensten, zelfs voordat als gevolg van de privatiseringen de respectievelijke nieuwe overeenkomsten en openbaredienstcontracten van kracht werden.

(46) Volgens de methode van het CIPE-besluit mogen de ondernemingen die maritieme openbare diensten verrichten een gepast rendement behalen. Het rendement op kapitaal wordt berekend op basis van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (“WACC”).

(47) Het vereiste rendement op eigen vermogen (24) wordt berekend aan de hand van het Capital Asset Pricing Model (“CAPM”). Op basis van het CAPM worden de kosten van eigen vermogen berekend als functie van i) een risicovrij percentage, ii) de bèta (een schatting van het risicoprofiel van de onderneming vis-à-vis de kapitaalmarkt) en iii) de aan de kapitaalmarkt toegekende risicopremie op eigen vermogen.

(48) Meer bepaald worden de kosten van eigen vermogen berekend door een opslag voor het dragen van extra risico toe te passen op het rendement op risicovrije activiteiten. Deze opslag wordt berekend door de marktrisicopremie te vermenigvuldigen met de bèta ervan, die meet hoe risicovol een bepaalde activiteit is ten opzichte van de markt.

(49) In het CIPE-besluit is bepaald dat het rendement op risicovrije activiteiten overeenkomt met het gemiddelde brutorendement van tienjarige benchmarkobligaties op basis van de afgelopen twaalf maanden waarvoor gegevens beschikbaar zijn.

(50) In het CIPE-besluit is de marktrisicopremie op 4 % vastgesteld. Bij diensten die op niet-exclusieve basis worden verricht, wordt het veronderstelde grotere risico voor de exploitant echter gecompenseerd door nog eens 2,5 % bij de marktrisicopremie op te tellen.

(51) In de praktijk mag het aan Toremar betaalde compensatiebedrag echter niet uitstijgen boven het plafond van 13 005 441 EUR per jaar dat in de wet van 2009 is vastgelegd (zie overweging 29). Hoewel de wet van 2009 voor alle ondernemingen van Tirrenia een maximum heeft vastgesteld voor de jaarlijkse compensatie voor het onderhouden van scheepvaartverbindingen die onder de openbaredienstverlening vallen, bevat het CIPE-besluit tevens bepaalde waarborgen waardoor deze maatschappijen hun exploitatiekosten in voldoende mate kunnen dekken.

(52) Volgens het CIPE-besluit moeten in het bijzonder de omvang van de dienstverlening, de in het nieuwe openbaredienstcontract vastgestelde maximumtarieven en de daadwerkelijk toegekende compensatie zodanig worden vastgesteld dat alle toelaatbare kosten van de dienstverlener worden gedekt. De volgende formule wordt gehanteerd: VA(RSP) + VA(AI(X)) = VA(CA) waarbij: — VA(RSP) staat voor de geactualiseerde waarde van de compensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen; — VA(AI(X)) staat voor de geactualiseerde waarde van overige ontvangsten (tariefopbrengsten en dergelijke); — VA(CA) staat voor de geactualiseerde waarde van toelaatbare exploitatiekosten, schuldaflossing en rendement op het geïnvesteerde kapitaal.

(53) Als de vergelijking niet kloppend is, kan de omvang van de gesubsidieerde activiteiten worden teruggebracht of zou anders de dienstverlening (bv. de scheepstypen) kunnen worden herzien of zouden de tariefeisen kunnen worden aangepast.

(54) Het maximumtarief (exclusief belastingen en havengelden) voor elke dienst wordt jaarlijks aangepast aan de hand van de volgende formule voor prijsplafonds: ΔΤ = ΔΡ – Χ waarbij: — ΔΤ staat voor de jaarlijkse procentuele verandering van het maximumtarief; — ΔΡ staat voor het inflatiepercentage van het referentiejaar; — Χ staat voor het reële jaarlijkse aanpassingspercentage van het maximumtarief uit het openbaredienstcontract, dat voor de duur van het contract constant blijft.

(55) Het CIPE-besluit bepaalt verder dat het maximumtarief kan worden aangepast om rekening te houden met schommelingen in brandstofkosten, met als ijkpunt publiekelijk beschikbare standaardprijzen.

2.3.2. De privatisering van Toremar

(56) De regio Toscane maakte op 13 januari 2010 in haar eigen publicatieblad (25) en in de Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (26) de aanbesteding voor de verkoop van Toremar bekend, alsook de gunning van een compensatie voor openbare diensten voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen op de in overweging 38 vermelde scheepvaartroutes. Deze aankondiging werd voorts bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (27) op 14 januari 2010, en in diverse nationale kranten (28).

(57) Italië koos de procedure zoals bedoeld in artikel 20, lid 1, van het wetboek overheidsopdrachten — wetsbesluit nr. 163/2006 (il Codice dei Contratti pubblici), die lijkt op artikel 21 van Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad (29), waarin staat dat “[v]oor de plaatsing van opdrachten voor het verlenen van in bijlage II B vermelde diensten [zoals vervoer over water] alleen artikel 23 [technische specificaties] en artikel 35, lid 4, [aankondigingen] van toepassing [zijn]”. Het gekozen gunningscriterium was dat van de economisch gunstigste offerte.

2.3.2.1. De verkoopprocedure en uiteindelijke gunning

(58) Na de bekendmaking van de aanbesteding, bij het verstrijken van de termijn, hadden elf partijen belangstelling getoond voor deelname, namelijk: Moby, Toscana di Navigazione S.r.l., Pigreco S.r.l., Sinven S.r.l., Vector S.r.l., Forship S.r.l., Medmar Navi S.p.a., Grandi Navi Veloci S.p.a., Buquebus Italia S.r.l., Loss Cipreses S.p.a. en Blu Navy/Transeuropa Ferries.

(59) De documentatie die door alle elf ondernemingen werd ingediend, bevestigde dat zij alle voldeden aan de vereisten die in het aanbestedingsbericht werden vermeld en derhalve werden alle ondernemingen uitgenodigd om in te schrijven.

(60) De uitnodiging tot inschrijving bevatte het nieuwe twaalfjarige ontwerpcontract dat tussen de winnende inschrijver en de regio Toscane zou worden gesloten, alsmede nadere informatie over de aanbestedingsprocedure. In de uitnodiging werd met name bevestigd dat de economisch gunstigste offerte zou worden gekozen voor het dienstcontract, waarbij voor de prijs 20 punten konden worden toegekend, voor de kwaliteit 70 punten en voor extra diensten 10 punten. Wat de prijs voor de verkoop van de activiteiten van Toremar betreft, werd er in de uitnodiging een vast bedrag ten belope van 10 258 397 EUR genoemd, dat was berekend aan de hand van een onafhankelijke studie, waarin de totale waarde van de activa van Toremar werd beoordeeld (zie de overwegingen 65 tot en met 73). Over deze prijs kon niet worden onderhandeld en de prijs maakte ook geen deel uit van de financiële offerte van de inschrijvers.

(61) Derhalve werden alle mogelijke inschrijvers verzocht om het hierboven vermelde vaste bedrag voor de verkoop van Toremar op te nemen in hun financiële offerte, terwijl de regio Toscane de economisch gunstigste offerte zou uitkiezen voor de aanbesteding als geheel, gebaseerd op de prijs en andere, hoofdzakelijk kwaliteitsgerelateerde, criteria met betrekking tot de dienstverlening zoals bedoeld in de uitnodiging (zie overweging 60).

(62) De elf inschrijvers kregen ook toegang tot virtuele datarooms waarin het volgende aanwezig was: 1) alle juridische, technische, financiële en commerciële informatie over Toremar; 2) informatie over de vloot, de immateriële activa en het onroerend goed van de onderneming; 3) alle informatie met betrekking tot opdrachten voor het leveren van goederen en de aankoop van goederen; 4) de procedures voor het bepalen van de scores en het technisch inschrijvingsformulier; 5) alle andere informatie die de potentiële kopers nodig hadden om het voorwerp van de verkoop juist te kunnen taxeren.

(63) Twee ondernemingen brachten een bod uit, namelijk Moby en Toscana di Navigazione, allebei gevestigde zeevervoerders in Italië. De overige negen ondernemingen hadden bij het verstrijken van de termijn geen bod uitgebracht.

(64) Na de beoordeling van de inschrijvingen werd Toscana di Navigazione S.r.l. uitgesloten van de procedure, aangezien de door die maatschappij ingediende offerte niet strookte met de vereisten inzake de technische offerte en de financiële capaciteit in het aanbestedingsdossier. De opdracht werd daarom zowel wat betreft de privatisering van de activiteiten van Toremar als het onderhouden van de scheepvaartverbindingen aan Moby gegund (zie punt 2.3.3.).

2.3.2.2. De verkoopovereenkomst

(65) Gezien de aard van de aanbesteding koos de regio Toscane ervoor, teneinde het meest concurrerende bod te selecteren, om een vast bedrag te bepalen als prijs voor het aandelenkapitaal van Toremar.

(66) De verkoopovereenkomst werd op 2 januari 2012 ondertekend en beschrijft de overdracht van de aandelen van Toremar aan Moby voor de vaste prijs van 10 258 397 EUR. Dit bedrag wordt in tien jaarlijkse tranches betaald, gerekend vanaf het einde van het eerste jaar van de opdracht, d.w.z. 2 januari 2013.

(67) De vaste prijs van 10 258 397 EUR voor 100 % van de aandelen van Toremar werd bepaald aan de hand van een taxatie door een onafhankelijke deskundige die werd aangevraagd door de regio Toscane en werd opgesteld door Fidi Toscana S.p.A. (“het Fidi-verslag”).

(68) Het bedrag heeft betrekking op de waarde van de materiële activa, gebouwen, vaartuigen, andere materiële vaste en financiële activa en andere vorderingen van de onderneming op 30 juni 2010. De immateriële activa (bv. concessies, vergunningen, licenties, handelsmerken enz.) werden bij de taxatie buiten beschouwing gelaten en overgelaten aan de bieders. Het bedrag was vervolgens onderhevig aan wijzigingen die voortkwamen uit het verschil tussen de nettoboekwaarde van de aandelen op 30 juni 2010 en de marktwaarde ervan (30).

(69) Voornoemd bedrag omvat ook een van Tirrenia geëist krediet van 9 772 572 EUR (“het krediet”).

(70) Op grond van artikel 1, leden 5 en 6, van de verkoopovereenkomst, met verwijzing naar de eerste tranche, verklaart Moby een bedrag van 485 825 EUR te hebben vooruitbetaald aan de regio Toscane, hetgeen overeenkomt met het verschil tussen de verkoopprijs en het krediet.

(71) Krachtens artikel 1, lid 3, van de verkoopovereenkomst is de betaling van de vastgestelde prijs — het voorschot uitgezonderd — onderworpen aan de voorwaarde dat het bedrag van 9 772 572 EUR dat Tirrenia nog aan Toremar verschuldigd is, wordt afbetaald (31). Krachtens artikel 4, lid 3, van de verkoopovereenkomst blijft Moby, indien het kredietbedrag niet is teruggevorderd, verplicht het krediet (of het resterende bedrag daarvan) te allen tijde tot aan het verstrijken van het dienstcontract over te dragen aan de regio Toscane (32).

(72) Overeenkomstig artikel 4 van de verkoopovereenkomst is Moby verplicht de regio Toscane in kennis te stellen van elke verkoop van de aandelen van Toremar aan derden, waarbij de onderneming echter gezamenlijk met de nieuwe koper van de aandelen van Toremar verantwoordelijk blijft voor de verplichtingen van het dienstcontract.

(73) Volgens artikel 5 van de verkoopovereenkomst ten slotte, heeft de Banca Popolare di Milano een garantie geboden voor de regio Toscane die de totale verkoopprijs van de aandelen van Toremar dekt (met inbegrip van de verplichting van de koper om een eventueel kredietbedrag dat nog niet was teruggevorderd van Tirrenia over te dragen).

2.3.2.3. Procedures op nationaal niveau

(74) Het resultaat van de aanbestedingsprocedure waarbij de activiteiten van Toremar en het openbaredienstcontract aan Moby werden gegund, is het voorwerp geweest van diverse procedures voor nationale rechtbanken.

(75) Toscana di Navigazione S.r.l., de uitgesloten bieder en klager in deze processen, heeft de wettigheid van zijn uitsluiting van de aanbestedingsprocedure aangevochten bij de nationale rechtbanken. Aanvankelijk wendde de klager zich voor een procedure in kort geding tot de bestuursrechter in eerste aanleg van Toscane. De bestuursrechter verwierp het verzoek bij vonnis nr. 774 van 14 juli 2011. Die uitspraak werd door de Raad van State bevestigd bij zijn arrest nr. 3666 van 31 augustus 2011, waarin met name werd beklemtoond dat het door de onderneming voorgelegde economische bod onvolledig was wat betreft de extra diensten die moesten worden uitgevoerd en het feit dat het niet op jaarbasis was vastgesteld, en dat het in het aanbestedingsdossier opgenomen herevaluatiemechanisme derhalve niet kon worden toegepast.

(76) Toscana di Navigazione S.r.l. stelde vervolgens beroep in tegen het resultaat van de aanbestedingsprocedure bij de bestuursrechter in eerste aanleg van Toscane, die het beroep bij vonnis nr. 414 van 1 maart 2012 verwierp en bevestigde dat het bod van de onderneming niet strookte met de vereisten van de aanbestedende instantie.

(77) Toscana di Navigazione S.r.l. stelde bij de Raad van State beroep in tegen deze uitspraak, die de onderneming bij arrest nr. 83/2015 in het gelijk stelde en de regio Toscane verzocht de aanbestedingsprocedure opnieuw te bekijken en de vereisten te herzien. Na een controle door de regio Toscane werd besluit nr. 1312 van 30 maart 2015 aangenomen, waarin de beslissing van de regio Toscane om de onderneming uit te sluiten van de aanbestedingsprocedure opnieuw werd bevestigd, aangezien de vereisten inzake de technische, economische en financiële capaciteit voor deelname aan de aanbesteding niet waren bevestigd.

(78) Toscana di Navigazione S.r.l. stelde beroep in tegen besluit nr. 1312 van 30 maart 2015 bij de bestuursrechter in eerste aanleg van Toscane, die het beroep verwierp bij vonnis nr. 1446 van 26 oktober 2015. Uiteindelijk werd dat vonnis bij arrest nr. 3347/2016 bevestigd door de Raad van State.

2.3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Toscane en Moby/Toremar

2.3.3.1. De begunstigde onderneming

(79) Zoals vermeld in overweging 63 brachten Moby en Toscana di Navigazione een bod uit voor het nieuwe openbaredienstcontract. Na de uitsluiting van de laatstgenoemde onderneming tekende Moby/Toremar (33) op 2 januari 2012 het nieuwe openbaredienstcontract met de regio Toscane voor het verzorgen van scheepvaartroutes.

(80) Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van het nieuwe dienstcontract voert Moby de in het contract vastgelegde diensten uitsluitend via Toremar uit.

2.3.3.2. De routes

(81) Moby/Toremar biedt in het kader van de openbare dienstverlening passagiers- en gemengde (passagiers en auto’s) diensten op meerdere routes voor cabotage in het zeevervoer, namelijk de volgende: Livorno-Gorgona-Capraia (Lijn A1) Piombino-Portoferraio (het eiland Elba) (Lijn A2) Piombino-Cavo-Portoferraio (het eiland Elba) (Lijn A2 snel) Piombino-Rio Marina-Porto Azzurro-Pianosa (het eiland Elba) (Lijn A3) Porto S. Stefano-Isola del Giglio (Lijn A4) Porto S. Stefano-Giannutri (Lijn A5) Tabel 3 — Netwerk van routes die Moby/Toremar onderhoudt in het kader van het nieuwe dienstcontract

2.3.3.3. Looptijd

(82) Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Toscane en Moby/Toremar heeft een looptijd van twaalf jaar (2012-2024).

2.3.3.4. De openbaredienstverplichtingen

(83) De vereisten die zijn opgenomen in de overeenkomst met Moby/Toremar hebben onder meer betrekking op de aangedane havens, het type en de capaciteit van de vaartuigen die voor de scheepvaartroutes worden ingezet, de frequentie van de dienstverlening en de maximumtarieven.

2.3.3.5. De compensatieregelingen en uiteindelijke gunning

(84) In de aanbestedingsprocedure werd het jaarlijkse compensatiebedrag in het kader van het nieuwe contract voor de uitvoering van openbaredienstverplichtingen op de in overweging 81 vermelde scheepvaartroutes vastgesteld op een maximum van 14 550 400 EUR (met een totaal van 174 604 810 EUR tijdens de looptijd van het contract van twaalf jaar). Deze waarde werd bepaald door de volgende zaken op te tellen: 13 005 441 EUR zoals bepaald in de wet van 2009 (zie overweging 29), plus een verhoging van 1 544 959 EUR zoals bedoeld in artikel 19-ter, lid 16, punt d), van de wet van 2009 wegens de aanzienlijke investeringen die de maatschappij tijdens de gehele looptijd van het contract moest doen.

(85) Dit compensatiebedrag werd vastgesteld aan de hand van de methode in het CIPE-besluit (zie overwegingen 45 tot en met 55). De waarborgen die werden vastgelegd in het CIPE-besluit zijn opgenomen in het nieuwe dienstcontract.

(86) Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het dienstcontract werd de jaarlijkse compensatie die aan Moby/Toremar moet worden betaald, geraamd op een bedrag van 13 333 318 EUR. Desalniettemin wordt de daadwerkelijke compensatie die overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het dienstcontract aan Moby/Toremar moet worden betaald, vastgesteld aan de hand van het resultaat van de daadwerkelijk verrichte dienstverlening (d.w.z. de prijs per mijl voor elke route), waarbij rekening wordt gehouden met de daaraan verbonden risico’s (commercieel en industrieel) zoals is bepaald in het contract (bv. een verlaging van de compensatie indien de onderneming niet vaart, boeten in het geval dat een verbinding wordt beëindigd enz.).

(87) In het dienstcontract is voorzien in de betaling van een compensatie die niet hoger is dan nodig om de aan het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen verbonden nettokosten te dekken (de economisch-financiële balans). Bij afwijkingen van dit contractuele evenwicht is in artikel 26 van het dienstcontract voorzien in een mechanisme voor evenwichtsherstel waarin alle parameters in verband met de betaling van de compensatie worden geëvalueerd. Indien het compensatiebedrag ten gevolge van een materiële wijziging (34) van de economische parameters waarop het gebaseerd is, ontoereikend zou blijken om alle kosten die bij de dienstverlening komen kijken te dekken, biedt het nieuwe dienstcontract dus de mogelijkheid de belangrijkste parameters van de compensatie te herzien, met name: i) het tariefstelsel; ii) het niveau van de aangeboden openbare diensten; iii) de hoogte van de jaarlijkse maximumprijs, en iv) de kapitaalsubsidies voor investeringen.

(88) Uit hoofde van artikel 4, leden 4, 5 en 6, van het dienstcontract wordt de aan de maatschappij betaalde compensatie met 80 % verlaagd in geval van een onderbreking van de dienstverlening wegens staking van de werknemers en met 30 % in geval van onvoorziene gebeurtenissen, terwijl het niet verrichten van de diensten aanleiding geeft tot de betaling van boeten door de maatschappij.

(89) Overeenkomstig artikel 24 van het dienstcontract is de maatschappij ertoe gehouden een systeem voor technisch, economisch en beheerstoezicht toe te passen waarbij de jaarlijkse winst-en-verliesrekeningen met betrekking tot de diensten die op basis van het dienstcontract worden verleend, ter verificatie naar de regionale autoriteiten wordt gestuurd.

2.3.4. De voorrang bij het aanmeren

(90) Artikel 19-ter, lid 21, van de wet van 2009 bepaalt dat de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (inclusief Toremar) met het oog op de territoriale continuïteit met de eilanden en in het licht van hun openbaredienstverplichtingen de reeds toegewezen ligplaatsen behouden alsmede de voorrang bij de toewijzing van nieuwe plaatsen, conform de door de maritieme autoriteiten gestelde procedures zoals bepaald bij wet nr. 84 van 28 januari 1994 en de Italiaanse Scheepvaartwet.

2.3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(91) De wet van 2010 bood de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia de mogelijkheid om, op tijdelijke basis, financiële middelen die reeds waren bestemd (35) voor verbetering en modernisering van de vloot aan te wenden voor het lenigen van dringende liquiditeitsbehoeften. De ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia die deze mogelijkheid hadden benut, moesten de geoormerkte middelen echter aanzuiveren, zodat zij alsnog de vereiste moderniseringen voor hun schepen konden uitvoeren. Deze moderniseringen waren nodig om aan de nieuwe internationale veiligheidsnormen van het Verdrag van Stockholm uit 1996 te voldoen (36).

(92) Om de modernisering van de gehele Gruppo Tirrenia te kunnen betalen, werd om precies te zijn 23 750 000 EUR uit twee faciliteiten (37) gereserveerd. Van dit bedrag werd 1 617 300 EUR toegewezen aan Toremar, die dit gebruikte om de vloot te moderniseren (zie overweging 138).

(93) In artikel 1 van de wet van 2010 werd daarnaast het volgende bepaald: a) de initiële overeenkomsten worden per 1 oktober 2010 verlengd tot en met het einde van het privatiseringsproces van Tirrenia en Siremar (zie tevens overweging 30); b) artikel 19-ter van wetsbesluit nr. 135/2009, met wijzigingen omgezet in de wet van 2009, is gewijzigd door de opname van lid 24a. Volgens dat lid gelden belastingvrijstellingen voor alle officiële handelingen en activiteiten bij de uitvoering van de bepalingen van de leden 1 tot en met 15 van de wet van 2009. Deze leden hebben betrekking op de liberalisering van de sector cabotage in het zeevervoer door middel van de privatisering van de Gruppo Tirrenia, waaronder de voorbereidende fase, namelijk de overdracht van de regionale ondernemingen aan de desbetreffende regio’s; c) ter waarborging van de continuïteit van de openbare dienstverlening en ter ondersteuning van het privatiseringsproces van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, kunnen de regio’s in kwestie krachtens het CIPE-besluit (38) gebruikmaken van de middelen van het Fondo Aree Sottoutilizzate (“de FAS”) (39).

2.4. Inbreukprocedure nr. 2007/4609

(94) Na eerdere contacten tussen de diensten van de Commissie en Italië heeft de voor energie en vervoer verantwoordelijke directeur-generaal van de Commissie Italië op 19 december 2008 een verzoek om informatie gestuurd. Dit verzoek betrof onder meer een overzicht van de openbaredienstroutes van dat moment en de door Italië beoogde openbaredienstopdracht in het kader van de voorgestelde nieuwe overeenkomsten. Verder werd Italië gevraagd om meer details te verschaffen omtrent de privatiseringsplannen voor de Gruppo Tirrenia.

(95) In zijn brief van 28 april 2009 heeft Italië uitvoerig op het Commissieverzoek van 19 december 2008 geantwoord. Italië merkte in die brief onder meer het volgende op: 1) de verlenging van de initiële overeenkomsten tot en met 31 december 2009 was noodzakelijk met het oog op de liberalisering van de sector cabotage in het zeevervoer in Italië via privatisering van de Gruppo Tirrenia; 2) de aan Gruppo Tirrenia verleende compensatie voor openbare diensten was noodzakelijk voor het garanderen van de territoriale continuïteit met de eilanden met behulp van scheepvaartverbindingen die in onvoldoende mate door particuliere maatschappijen op de markt werden verzorgd; 3) op 10 maart 2009 was een grondig rationaliseringsproces van de routes afgerond. Bij dit proces is rekening gehouden met de relevante sociale, economische en werkgelegenheidsaspecten, evenals met de noodzaak om de voor de territoriale continuïteit essentiële verbindingen te waarborgen, en is overleg gevoerd met de zes betrokken regio’s. Deze rationalisering zou een besparing op de nettokosten van de openbare dienstverlening van ongeveer 66 miljoen EUR opleveren en tot ontslag van ongeveer 600 bemanningsleden van de gehele Gruppo Tirrenia leiden. Italië riep verder in herinnering dat de rationalisering van 2009 een aanvulling vormde op eerdere pogingen (in 2004, 2006 en 2008) om de door de Gruppo Tirrenia verrichte diensten in te krimpen; 4) de doelstellingen waren i) de verbindingen te behouden die nodig zijn voor het waarborgen van de territoriale continuïteit tussen de eilanden onderling en met het vasteland, en van het recht op gezondheid, studie en mobiliteit; ii) de verbindingen te rationaliseren in gevallen waarin particuliere maatschappijen in diezelfde periode dezelfde verbindingen onderhielden, met vergelijkbare garanties op het vlak van kwaliteit en continuïteit, en iii) de zomer- en hogesnelheidsverbindingen voor uitsluitend passagiersvervoer te rationaliseren; 5) in de brief gaf Italië een overzicht van de routes die in 2008 door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia werden onderhouden en het gereduceerde aantal routes dat de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia in 2009 zouden onderhouden. Volgens Italië zouden de laatstgenoemde routes het uitgangspunt vormen voor de nieuwe overeenkomsten die met de nieuwe eigenaren van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia moesten worden gesloten.

(96) Op 21 december 2009 heeft de directeur-generaal van de Commissie die verantwoordelijk is voor energie en vervoer een brief naar Italië gestuurd, waarin onder meer werd opmerkt dat gezien de radicale herstructurering van de sector cabotage in het zeevervoer in Italië en vanwege de aanzienlijke sociale consequenties die met de privatisering gepaard zouden gaan indien de aanbestedingen op basis van een eenvoudig openbaredienstcontract zouden plaatsvinden, de aanbesteding van de scheepvaartondernemingen waaraan dergelijke contracten zijn gegund — in beginsel en bij wijze van uitzondering — aanvaardbaar was met het oog op de naleving van het criterium van non-discriminatie tussen reders uit de Gemeenschap, zoals bepaald in Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad (40) (“de verordening cabotage in het zeevervoer”).

(97) Op 29 januari 2010 (41) heeft de Commissie een aanmaningsbrief inzake verkeerde tenuitvoerlegging van de verordening cabotage in het zeevervoer gestuurd. In deze brief riep de Commissie in herinnering dat die verordening voorschrijft dat wanneer een lidstaat openbaredienstcontracten sluit of openbaredienstverplichtingen oplegt, hij zulks op niet-discriminatoire grondslag moet doen voor alle reders uit de Gemeenschap. In artikel 4, lid 3, van die verordening wordt bepaald dat bestaande openbaredienstcontracten van kracht mogen blijven tot hun looptijd verstreken is. De Commissie heeft evenwel opgemerkt dat de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia ook na het verstrijken van de desbetreffende openbaredienstcontracten (de initiële overeenkomsten) zeevervoersdiensten bleven verrichten. Om precies te zijn zouden deze overeenkomsten eind 2008 komen te vervallen, maar zijn zij door Italië herhaaldelijk verlengd. De Commissie heeft Italië derhalve verzocht zijn opmerkingen kenbaar te maken.

(98) Op 29 januari 2010 heeft de directeur-generaal van de Commissie die verantwoordelijk is voor energie en vervoer tevens de brief van Italië van 22 januari 2010 beantwoord. De directeur-generaal benadrukte dat zijn antwoord alleen betrekking had op de naleving van de verordening cabotage in het zeevervoer en niet op staatssteunkwesties. Tegen die achtergrond gaf de directeur-generaal aan dat de rechtvaardigingen ten aanzien van een aantal routes volstonden om de eerder geuite twijfels weg te nemen. De directeur-generaal herinnerde eraan dat openbaredienstcontracten alleen mogen gelden voor routes waarop sprake is van marktfalen.

(99) Op 29 maart 2010 heeft Italië geantwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie van 29 januari 2010. In zijn reactie verduidelijkte Italië onder meer dat elf belangstellenden zouden deelnemen aan de vervolgfasen van de aanbestedingsprocedure voor Toremar.

(100) Op 10 september 2010 heeft Italië de Commissie tijdens een ad-hocvergadering meegedeeld dat de mededingingsprocedure voor het contract van onder meer Toremar ook was vertraagd. Naderhand zijn de initiële overeenkomsten bij wet nr. 163 van 1 oktober 2010 verder verlengd tot en met het einde van het privatiseringsproces van Tirrenia en Siremar (zie ook overweging 30).

(101) In het licht van deze ontwikkelingen heeft de Commissie op 24 november 2010 een aanvullende aanmaningsbrief verzonden. In deze brief merkt de Commissie het volgende op: a) de initiële overeenkomst van onder meer Toremar werd automatisch en zonder mededingingsprocedure verlengd; b) hoewel de openbaredienstcontracten in kwestie werden gehandhaafd, was er geen mededingingsprocedure doorlopen voor onder meer Toremar; c) zij behield zich het recht voor om indien nodig een met redenen omkleed advies uit te brengen (rekening houdend met eventuele opmerkingen van Italië).

(102) Bij schrijven van 15 juli 2016 heeft Italië de Commissie ervan in kennis gesteld dat de privatisering van alle ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia was voltooid. Op 8 december 2016 heeft de Commissie besloten om de inbreukprocedure te seponeren.

3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN EN UITBREIDEN VAN DE PROCEDURE

3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië

3.1.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun

(103) In haar besluit van 2011 had de Commissie zich op het voorlopige standpunt gesteld dat de omschrijving van de openbaredienstverplichtingen onvoldoende duidelijk was geweest en zij daarom niet definitief kon bepalen of die omschrijving kennelijke fouten bevatte. Meer bepaald ontbrak het de Commissie in dat stadium aan een volledig overzicht van de daadwerkelijk aan Toremar opgelegde verplichtingen ten aanzien van het onderhouden van de routes in kwestie vergeleken met de diensten die door sommige concurrenten op enkele van die routes werden verleend.

(104) De Commissie stelde zich op het voorlopige standpunt dat de tweede voorwaarde van het Altmark-arrest (42) in acht was genomen, aangezien de parameters op grond waarvan de compensatie werd berekend, vooraf waren vastgesteld en aan de transparantievoorschriften voldeden. De Commissie merkte met name op dat deze parameters in de initiële overeenkomst (voor de compensatie voor het jaar 2009) en in het CIPE-besluit (voor de compensatie voor 2010 en later) worden omschreven.

(105) De Commissie meende echter dat de derde voorwaarde van het Altmark-arrest niet in acht leek te zijn genomen en dat de maatschappijen wellicht te veel compensatie hadden ontvangen voor het uitvoeren van de openbarediensttaken. De Commissie betwijfelde met name of de risicopremie van 6,5 % die vanaf 2010 geldt, het risiconiveau adequaat weergeeft, aangezien Toremar op het eerste gezicht niet de risico’s leek te dragen die normaal met de uitvoering van dergelijke diensten gepaard gaan.

(106) Daarnaast was het de voorlopige conclusie van de Commissie dat de vierde Altmark-voorwaarde niet in acht was genomen omdat er voor de verlenging van de initiële overeenkomst geen aanbestedingsprocedure was georganiseerd. De Commissie wees er bovendien op dat zij geen enkel bewijs had ontvangen ter staving van het argument dat Toremar de betreffende diensten daadwerkelijk tegen de laagste kosten voor de gemeenschap heeft geleverd.

(107) In haar besluit van 2011 kwam de Commissie daarom tot de voorlopige conclusie dat de in de periode 2009-2011 aan Toremar betaalde compensatie voor de openbare dienst staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Voorts was de Commissie van oordeel dat deze steun als nieuwe steun moet worden beschouwd.

3.1.2. Verenigbaarheid

(108) In haar besluit van 2011 stelde de Commissie zich op het voorlopige standpunt dat de compensatie voor openbare diensten voor de jaren 2009-2011 buiten de werkingssfeer van zowel de DAEB-beschikking van 2005 (43) als de DAEB-kaderregeling van 2005 (44) valt. Daarom toetste de Commissie deze maatregel rechtstreeks aan artikel 106, lid 2, VWEU en constateerde dat er twijfels bestonden of aan de geldende verenigbaarheidsvoorwaarden was voldaan.

(109) In haar besluit van 2012 merkte de Commissie op dat op 31 januari 2012 een nieuw DAEB-pakket van kracht was geworden, bestaande uit het DAEB-besluit van 2011 (45) en de DAEB-kaderregeling van 2011 (46). De Commissie stelde zich echter op het voorlopige standpunt dat de compensatie voor openbare diensten in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomst niet als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd en niet op grond van het DAEB-besluit van 2011 was vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding.

(110) De wet van 2010 voorzag in de verlenging van de initiële overeenkomst vanaf 30 september 2010 tot en met de voltooiing van het privatiseringsproces. Als gevolg daarvan kon de compensatie die de onderneming vanaf 1 oktober 2010 tot op het moment waarop zij werd geprivatiseerd had ontvangen, worden getoetst aan de DAEB-kaderregeling van 2011, die volgens punt 69 daarvan ook van toepassing is op steun die is toegekend vóór 31 januari 2012 (zie overwegingen 283 en 284).

3.2. De privatisering van Toremar

(111) Op het moment dat het besluit van 2012 werd vastgesteld, betwijfelde de Commissie of de aanbestedingsprocedure voor de verkoop van Toremar voldoende transparant en onvoorwaardelijk was geweest om te kunnen waarborgen dat de verkoop tegen de marktprijs plaatsvond.

(112) In het besluit van 2012 meende de Commissie dat vanwege bepaalde aan de privatisering verbonden voorwaarden het aantal bieders wellicht was beperkt of de verkoopprijs was beïnvloed. De Commissie herhaalde haar vaste praktijk met betrekking tot de verkoop van activa van ondernemingen in overheidshanden (of die in dit geval aan de staat toegerekend kunnen worden): niet-economische overwegingen waaraan een particuliere verkoper zou voorbijgaan, zoals redenen inzake het overheidsbeleid, werkgelegenheidsvereisten of regionale ontwikkeling, wijzen erop dat er sprake is van staatssteun indien daaruit bezwarende verplichtingen voor de potentiële koper voortvloeien en kunnen bijgevolg de verkoopprijs verlagen.

(113) Bovendien was de Commissie op basis van de informatie die in dat stadium beschikbaar was van mening dat de zogenoemde technische en financiële vereisten die in de aanbesteding inzake Toremar werden opgelegd in feite de aanbesteding hebben verstoord doordat de potentiële bieders werden beperkt tot bestaande scheepvaartmaatschappijen, aangezien in het onderhavige geval de onderneming zelf, belast met het openbaredienstcontract, te koop werd aangeboden (47).

(114) Om bovenstaande redenen trok de Commissie de voorlopige conclusie dat de privatiseringsprocedure voor de verkoop van Toremar onvoldoende transparant en onvoorwaardelijk was geweest om als zodanig te waarborgen dat de verkoop tegen de marktprijs plaatsvond. De Commissie kon daarom op dat moment niet uitsluiten dat er een economisch voordeel was toegekend aan de koper.

(115) Aan de hand van de beschikbare informatie op het moment dat zij haar besluit van 2012 bekendmaakte, oordeelde de Commissie ook dat alle steun waarvan tijdens het privatiseringsproces eventueel sprake was, onverenigbaar zou zijn.

3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Toscane en Moby/Toremar

3.3.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun

(116) In de besluiten van 2011 en 2012 nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat de aan Toremar (en de overnemer Moby) betaalde compensatie niet voldeed aan de criteria van het Altmark-arrest en daarom neerkwam op steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie was tot deze conclusie gekomen omdat: i) er ten minste op sommige routes die door Toremar werden onderhouden, concurrenten actief waren die soortgelijke diensten leken te verlenen en er onvoldoende informatie werd verstrekt op basis waarvan de Commissie zou kunnen concluderen of de DAEB een reële behoefte aan een openbare dienst weerspiegelt die niet door marktwerking alleen kon worden ingevuld; ii) de berekening van de compensatie uit hoofde van het CIPE-besluit ertoe leek te hebben geleid dat de maatschappij werd overgecompenseerd voor de openbare dienstverlening, om dezelfde redenen als aangegeven in het besluit van 2011, en iii) er kennelijk niet was voldaan aan het vierde criterium van het Altmark-arrest, aangezien de openbare dienst werd aanbesteed op voorwaarde dat de winnende inschrijver de hele onderneming Toremar zou overnemen. De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat als het openbaredienstcontract zonder overnameverplichting zou zijn aanbesteed, dat tot lagere kosten voor de gemeenschap zou hebben geleid.

3.3.2. Verenigbaarheid

(117) Met betrekking tot de verenigbaarheid van de compensatie aan Toremar heeft de Commissie naar aanleiding van de door Italië verstrekte informatie opgemerkt dat het DAEB-besluit van 2011 niet van toepassing leek te zijn voor dit dienstcontract wegens de lange (twaalf jaar) periode waarvoor de onderneming met het beheer van de dienst is belast. Hoe dan ook kon de Commissie in dat stadium geen uitspraak doen over de toepassing van het DAEB-besluit van 2011 omdat het ondertekende contract nog niet was overgelegd. De Commissie heeft geen informatie ontvangen (bv. het aantal passagiers dat in de twee jaar voorafgaand aan de toewijzing werd vervoerd) om de overige verenigbaarheidsvoorwaarden van het DAEB-besluit van 2011 te onderzoeken. Vervolgens heeft de Commissie de steun getoetst aan de DAEB-kaderregeling van 2011, maar geconstateerd dat er twijfels bestonden of aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van die regeling was voldaan en heeft Italië verzocht aan te tonen dat dat wel het geval was.

3.4. De voorrang bij het aanmeren

(118) In haar besluit van 2011 nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat, voor zover tegenover de voorrang bij het aanmeren geen vergoeding staat, deze maatregel een wettelijk voordeel inhoudt waarmee geen overdracht van staatsmiddelen is gemoeid en dus niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Indien tegenover de voorrang bij het aanmeren wel een vergoeding stond, was de Commissie van oordeel dat de voorrang, voor zover Toremar een echte dienst van algemeen economisch belang verricht en deze voorrang alleen wordt verleend ten aanzien van routes die onder de DAEB vallen, geen extra economisch voordeel zou opleveren aangezien de voorrang een wezenlijk aspect is van de verrichting van de DAEB. Niettemin heeft de Commissie Italië alsook derden verzocht meer informatie over deze maatregel te verschaffen.

(119) Aangezien de Commissie twijfels had geuit over de rechtmatigheid van de DAEB-taak, kon zij geen uitspraak doen over de verenigbaarheid van de maatregel indien deze als steun zou worden beschouwd.

3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(120) In het besluit van 2011 had de Commissie zich op het voorlopige standpunt gesteld dat alle in de wet van 2010 vervatte maatregelen staatssteun vormden ten gunste van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Toremar. Daarbij ging het om: 1) het mogelijke gebruik voor liquiditeitsdoeleinden van middelen die waren bestemd voor de modernisering van de schepen; 2) fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces, en 3) het mogelijke gebruik van FAS-middelen. De Commissie heeft Italië verzocht om voor elk van deze maatregelen te verduidelijken of en op welke wijze zij noodzakelijk waren voor de openbaredienstverlening.

(121) De Commissie kwam ook tot het voorlopige standpunt dat deze maatregelen waarschijnlijk exploitatiesteun vormden, waardoor de kosten die Toremar en de andere ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia anders zelf hadden moeten dragen, lager uitvielen, en dat deze maatregelen derhalve als onverenigbaar met de interne markt moesten worden beschouwd.

4. OPMERKINGEN VAN ITALIË

4.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat

(122) Italië heeft een lijst verstrekt met de routes (ondersteund door de bijbehorende juridische documentatie) die door Toremar in het kader van de openbaredienstverplichtingen worden onderhouden, samen met de frequentie en de dienstregeling per seizoen, het mededingingsklimaat, en de motivatie achter deze openbaredienstverplichtingen.

(123) Met betrekking tot de vraag of er sprake was van een reële DAEB merkte Italië op dat de bovenstaande openbaredienstverplichtingen werden vastgesteld teneinde de territoriale continuïteit en de verbinding tussen het vasteland en de eilanden te behouden. Deze verbinding levert ook een bijdrage aan de economische ontwikkeling van de eilanden en de bevordering van intermodaal vervoer en garandeert tevens dat gedurende het hele jaar aan de essentiële mobiliteitsbehoeften van de eilandgemeenschappen wordt voldaan en dat het grondwettelijke recht op territoriale continuïteit wordt geëerbiedigd.

(124) Wat het mededingingsklimaat betreft, heeft Italië informatie verstrekt waaruit blijkt dat Toremar de enige maatschappij is die de meeste routes het hele jaar door bevaart. Hoewel er met de deelname van Moby enige concurrentie is geweest in de loop der jaren, vooral op de route Piombino-Portoferraio (Lijn A2), is Italië van mening dat de door Toremar aangeboden dienst niet kan worden vervangen en dat de territoriale continuïteit niet door de marktwerking alleen kan worden gegarandeerd.

4.2. Over de privatisering van Toremar

4.2.1. Over de verkoopprijs van Toremar

(125) Volgens Italië omvatte de privatisering van Toremar de overdracht van het volledige aandelenkapitaal van de onderneming via een openbare aanbestedingsprocedure die werd geopend door de regio Toscane. Deze procedure omvatte daarnaast de gelijktijdige toewijzing van maritieme openbare diensten in de Toscaanse archipel voor een periode van twaalf jaar, teneinde de territoriale continuïteit te behouden.

(126) De regio Toscane gaf de opdracht tot een evaluatie door een onafhankelijke deskundige (zie overwegingen 67 en 68) om de juridische en economische aspecten van de verkoop van Toremar te beoordelen. Volgens Italië zijn in die evaluatie (“het Fidi-verslag”) duidelijk en beknopt de procedures beschreven die zijn gevolgd om de marktwaarde van het aandelenkapitaal van Toremar te bepalen.

4.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure

(127) Italië benadrukt dat de procedures werden uitgevoerd met inachtneming van de rechtsbeginselen van transparantie en non-discriminatie. Italië haalde ter verdediging aan dat alle elf partijen die belangstelling hadden getoond, via toegang tot een dataroom waar alle documentatie ter beschikking werd gesteld, de relevante informatie hadden gekregen die nodig was om hun bod uit te brengen. Italië betoogt verder dat het in dit stadium van de procedure geen zeggenschap had over de mogelijke inschrijvers, aangezien de reacties op de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling niet bindend waren. Concurrenten hadden ook het recht om vragen in te dienen en antwoorden te ontvangen van de aanbestedende instantie.

(128) Wat betreft de twijfels van de Commissie omtrent de technische en financiële vereisten die aan bieders werden opgelegd om deel te kunnen nemen aan de aanbesteding, betoogt Italië dat dergelijke vereisten niet discriminerend zijn, maar hun grondslag vinden in de noodzaak een maatschappij te selecteren die specifieke knowhow kan bieden met het oog op de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling van de benodigde openbare diensten. Dit is relevanter in het kader van een aanbesteding zoals die in de onderhavige zaak, waar de verkoop van Toremar werd gecombineerd met het sluiten van een nieuw openbaredienstcontract (48). Volgens Italië druist de opname van technische en financiële vereisten in de aanbesteding niet in tegen de maximale openstelling van de aanbesteding voor alle mogelijke bieders, maar is dit een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de specifieke structuur van deze aanbesteding.

(129) Wat in het bijzonder de overgedragen activa en de verplichting tot behoud van arbeidsplaatsen betreft, beklemtoont Italië dat de verkoop van Toremar geen verplichting inhield met betrekking tot het aantal arbeidsplaatsen.

4.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract

(130) Italië betoogt dat om onderstaande redenen zowel voor de periode 2009-2011 en de periode 2012-2024 werd voldaan aan de vier Altmark-criteria: — Toremar werd daadwerkelijk belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen. Bij de verlenging van de initiële overeenkomst, alsook het nieuwe openbaredienstcontract werden de verplichtingen met betrekking tot de te verzorgen routes, de dienstregeling, de frequentie van de afvaarten, de kwaliteit van de vaartuigen die moesten worden gebruikt en de kwaliteit van de dienstverlening in het algemeen, de tariefverplichtingen ten aanzien van de aangedane havens en de verplichtingen inzake passagiersrechten overeenkomstig de wetgeving van de Unie duidelijk omschreven. Italië is daarom van mening dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk zijn omschreven en dat aan het eerste Altmark-criterium is voldaan. — De parameters op basis waarvan de compensatie werd berekend, zijn vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. Die worden uitvoerig toegelicht in het CIPE-besluit dat van toepassing is voor de compensatie die vanaf 2010 werd toegekend, en werden ook toegepast in het nieuwe openbaredienstcontract (en de bijlagen daarbij). Italië is daarom van mening dat deze parameters vooraf op objectieve en transparante wijze zijn opgesteld en dat aan het tweede Altmark-criterium is voldaan. — Wat het derde Altmark-criterium betreft, is de compensatie zowel bij de verlenging van de initiële overeenkomst als in het nieuwe openbaredienstcontract niet hoger dan nodig om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken. Dat komt duidelijk tot uiting in de winst- en verliesrekeningen van de onderneming, waaruit een verlies van 372 008 EUR voor de driejarige periode van 2009-2011 en een verlies van 353 960 EUR voor de vijfjarige periode van 2012-2016 blijkt. Daarnaast zijn er, ten gevolge van het in artikel 26 van het nieuwe openbaredienstcontract opgenomen mechanisme voor evenwichtsherstel, maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat alle afwijkingen worden gecorrigeerd en overcompensatie derhalve wordt vermeden. — Italië is van mening dat ook aan het vierde Altmark-criterium is voldaan. Tijdens de tweejarige periode van 2010-2011 zag de regio Toscane toe de efficiëntie van de onderneming, terwijl de keuze van de onderneming die belast is met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen tijdens de periode die onder het nieuwe openbaredienstcontract viel, via een aanbestedingsprocedure overeenkomstig de Unieregels werd gemaakt.

4.4. Over het voor 2010 gehanteerde rendement van 9,95 % en de vastgestelde risicopremie van 6,5 %, geldend vanaf 2010, zoals vastgesteld in het CIPE-besluit

(131) In het besluit van 2011 is vermeld dat het rendement op het geïnvesteerde kapitaal voor 2010 was vastgesteld op 9,95 % vóór belastingen. Italië werd verzocht dit te rechtvaardigen, aangezien in het CIPE-besluit is vastgelegd dat de risicopremie van 6,5 % wordt gebruikt voor het bepalen van het rendement op kapitaal aan de hand van de WACC-formule (zie overweging 46).

(132) Italië voert aan dat de verwijzing naar het percentage van 9,95 % betrekking heeft op de ontwerpversies van de nieuwe overeenkomsten/openbaredienstcontracten die samen met de ondernemingen zelf zouden worden aanbesteed en door de kopers worden ondertekend wanneer de privatisering van elke onderneming van de Gruppo Tirrenia zou zijn voltooid (zie overweging 27).

(133) Italië beklemtoont ook dat, omdat voor het compensatiebedrag in de aanbesteding (d.w.z. de basis van de uitnodiging tot inschrijving) een maximum werd vastgesteld in de wet van 2009 (49), inderdaad werd besloten de berekening van de compensatie te vereenvoudigen door de toepassing van een forfaitair rendement op kapitaal. Meer bepaald werd voor de periode van de verlenging van de initiële overeenkomst (d.w.z. 2010-2011) het forfaitair rendement op kapitaal feitelijk berekend op 6,9 %. Per 2012 is in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract met Moby/Toremar een forfaitair rendement op kapitaal van 6,5 % toegepast. Volgens Italië is dit forfaitair rendement op kapitaal nog steeds evenredig met de risico’s die daarmee gepaard gaan en ligt het in ieder geval onder het percentage van 9,95 % dat aanvankelijk aan de Commissie was meegedeeld.

(134) Italië licht verder toe dat toepassing van de volledige methode uit het CIPE-besluit tot een rendement op kapitaal van meer dan 6,5 % had kunnen leiden. Om die reden meent Italië dat zijn vereenvoudigde benadering een voorzichtig karakter heeft en in beginsel geen ruimte biedt voor compensatie aan Moby/Toremar die hoger is dan in het CIPE-besluit is vastgelegd.

4.5. Over de voorrang bij het aanmeren

(135) Italië verwijst naar artikel 19-ter, lid 21, van de wet van 2009 waardoor Toremar in overeenstemming met het nationale recht de reeds toegewezen ligplaatsen alsmede de voorrang bij de toewijzing van nieuwe plaatsen mag behouden (zie overweging 90).

(136) Italië betoogt dat met de toewijzing van de voorrang bij het aanmeren geen staatsmiddelen gemoeid waren. Volgens Italië dragen alle veerdienstmaatschappijen de gebruikelijke vergoedingen voor het aanmeren af aan de havenautoriteiten. Italië stelt verder dat deze voorrang bij het aanmeren alleen voor de openbaredienstroutes geldt en dat Toremar en later Moby/Toremar voor deze voorrang bij het aanmeren geen extra vergoeding betalen of hebben betaald, aangezien de havens hen, ook zonder formele voorrang bij het aanmeren, op grond van hun openbaredienstopdracht als eerste aanmeerplaatsen laten uitkiezen.

(137) Italië is van mening dat de voorrang bij het aanmeren de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Toremar en de overnemer Moby, geen wezenlijk voordeel verschaft. Meer bepaald stellen zij dat de voorrang bij het aanmeren in de praktijk slechts in een zeer beperkt aantal situaties wordt toegepast. Dankzij de omvang van de meeste havens en de dienstregeling voor aankomsten en afvaarten is er onder normale omstandigheden — vertragingen en extreme weersomstandigheden uitgezonderd — geen sprake van overlap bij het gebruik van specifieke aanlegplaatsen door verschillende maatschappijen. Gezien het feit dat Toremar en Moby hun diensten het hele jaar door aanbieden (in tegenstelling tot maatschappijen die bijvoorbeeld alleen in het hoogseizoen actief zijn), is het bovendien logisch dat havens hen, ook zonder formele voorrang bij het aanmeren, als eerste aanlegplaatsen laten uitkiezen. Om die redenen meent Italië dat de voorrang bij het aanmeren Toremar en Moby geen wezenlijk voordeel kan hebben verschaft.

4.6. Over de in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(138) Wat de in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen betreft (zie hierboven overwegingen 91 en 92), voert Italië aan dat de financiële middelen die reeds waren vastgelegd door middel van wet 102/2009 zijn toegewezen aan Toremar en daadwerkelijk voor het initiële doel zijn gebruikt. Meer bepaald heeft Toremar 1 617 300 EUR gebruikt om de vloot te moderniseren teneinde te voldoen aan internationale veiligheidsnormen (d.w.z. 808 650 EUR voor verbeteringen aan het schip Aethalia en 808 650 EUR voor verbeteringen aan het schip Liburna). Er werd ook aangevoerd dat deze middelen niet voor liquiditeitsdoeleinden werden gebruikt.

(139) Inzake de fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces heeft Italië betoogd dat wat de vennootschapsbelasting betreft de maatregel niet is toegepast vanwege het feit dat de overdracht van Caremar, Saremar en Toremar aan de regio’s kosteloos heeft plaatsgevonden. Omdat er geen sprake is van enige vorm van vergoeding, is artikel 86, lid 1, punt a), van de geconsolideerde wet op de inkomstenbelasting inzake vermogenswinst bij de overdracht van activa onder bezwarende titel niet van toepassing. Met betrekking tot de btw wijst Italië erop dat het bij de overdracht van Caremar, Saremar en Toremar om transacties ging die uit hoofde van artikel 10, lid 1, punt 4, van presidentieel besluit nr. 633 van 26 oktober 1972 zijn vrijgesteld van btw. Ten aanzien van andere indirecte belastingen dan de btw benadrukt Italië dat de vrijstelling waarin de wet van 2010 voorziet, is opgezet met het oog op administratieve vereenvoudiging. Vanuit fiscaal oogpunt kunnen de gevolgen ervan als verwaarloosbaar worden beschouwd en van geringe betekenis in vergelijking met forfaitaire belastingen. Meer bepaald gaat het om het registratierecht (168 EUR per document), overschrijvings- en kadasterbelastingen (ieder 168 EUR) en het zegelrecht (14,62 EUR per vier bladzijden).

(140) Wat de FAS-middelen betreft, voert Italië aan dat Toremar daar geen voordeel uit heeft gehaald. Bovendien werd verduidelijkt dat de FAS-middelen niet zijn gebruikt als extra compensatie aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Toremar. In plaats daarvan zijn deze middelen ter beschikking gesteld als aanvulling op de begrotingskredieten die waren vastgelegd voor het uitkeren van de compensaties voor de openbare dienst aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, voor het geval die begrotingskredieten onvoldoende zouden blijken. Italië merkt op dat artikel 1, lid 5-ter, van wetsbesluit nr. 125/2010 de regio’s de gelegenheid bood om de FAS-middelen te gebruiken voor de financiering van (een deel van) de gebruikelijke compensatie voor openbare diensten en zodoende de continuïteit van de maritieme openbare diensten te waarborgen. Bovendien verduidelijkt Italië dat krachtens artikel 26 van wetsbesluit nr. 185/2008 65 miljoen EUR voor elk van de jaren 2009, 2010 en 2011 bestemd was voor de Gruppo Tirrenia en dat bijgevolg 195 miljoen EUR aan de FAS-middelen werd onttrokken. Die middelen werden vervolgens overgemaakt naar de rekening van het Ministerie van Vervoer die bestemd was voor de uitkering van de compensatie voor openbare diensten aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (Tirrenia, Siremar, Caremar, Toremar en Saremar). Deze maatregel zou daarom louter betrekking hebben op de toewijzing van middelen binnen de Italiaanse begroting voor de uitkering van compensaties voor openbaredienstverlening.

4.7. Over de vervulling van het DAEB-besluit van 2011 door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract

(141) Hoewel Italië van oordeel is dat de compensatie voor openbare diensten die in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract aan Toremar werd betaald geen staatssteun vormt, heeft Italië ook betoogd waarom deze maatregel, indien die wel steun inhield, aan het DAEB-besluit van 2011 zou voldoen.

(142) In zijn reactie voert Italië het gemiddelde jaarlijkse verkeer tijdens de periode 2010-2016 aan, gebaseerd op het totaal van de routes. Op grond daarvan legde Italië gegevens over de jaarlijkse passagiersaantallen voor om aan te tonen dat de drempel van 300 000 passagiers, zoals vastgelegd in artikel 2, lid 1, punt d), van het DAEB-besluit van 2011, tot het einde van 2011 niet was overschreden op de door Toremar onderhouden verbindingen en vanaf 2012 niet was overschreden door Moby/Toremar.

4.8. Over de vervulling van de DAEB-kaderregeling van 2011 door de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract

(143) Italië betoogt voorts dat er geen sprake was van overcompensatie ten gunste van Moby/Toremar en dat er is voldaan aan de voorwaarden van de DAEB-kaderregeling van 2011.

(144) Ter rechtvaardiging van het bovenstaande verstrekte Italië informatie over het rendement op het geïnvesteerde kapitaal voor 2010-2017, alsook de methodologie die werd gebruikt om na te gaan of er geen sprake was van overcompensatie voor de diensten die Toremar en Moby/Toremar leveren, de kosten en de inkomsten per route voor 2010-2017 en de afschrijvingsperiode van de vloot voor 2009-2017 (50).

(145) Bovendien voert Italië aan dat Toremar (en Moby/Toremar) tijdens de periode van 2009 tot nu geen commerciële activiteiten hebben verricht.

5. OPMERKINGEN VAN MOBY/TOREMAR

5.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat

(146) Moby/Toremar betogen dat de openbaredienstverplichtingen ten aanzien van de betrokken scheepvaartroutes in het nieuwe openbaredienstcontract en de bijbehorende bijlagen op concrete wijze worden gedefinieerd. Deze verplichtingen hebben onder meer betrekking op de kwaliteit en de kenmerken van de dienst (uit te voeren afvaarten, dienstregelingen, bedrijfsomstandigheden) en de tarieven die van toepassing zijn.

(147) In hun reactie op de aantijging van de klager dat er na de fusie tussen Toremar en Moby een monopolie zou ontstaan op de route Piombino-het eiland Elba, wijzen de laatstgenoemde partijen op de goedkeuring van bovengenoemde fusie door de Italiaanse nationale mededingingsautoriteit bij besluit nr. 22622 van 19 juli 2011, behoudens naleving van bepaalde voorwaarden die er juist op gericht zijn het bestaan van concurrentie op die route te waarborgen.

(148) Voorts voeren Moby/Toremar aan dat de routes in kwestie niet zonder overheidssteun konden worden geëxploiteerd en dat de markt alleen niet kon voorzien in de diensten met de minimumvereisten die de overheidsopdracht met zich bracht.

5.2. Over de privatisering van Toremar

5.2.1. Over de prijs die werd betaald voor de aandelen van Toremar

(149) Moby/Toremar voeren aan dat de privatisering van Toremar geen staatssteunelementen inhoudt, aangezien de overeengekomen prijs werd gecertificeerd door een onafhankelijke taxateur.

5.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure en over de bundeling van de activa van Toremar met een nieuw openbaredienstcontract

(150) In hun reactie op het voorlopige standpunt van de Commissie in het besluit van 2012 dat de technische en financiële vereisten van de aanbesteding mogelijk hebben geleid tot een lager aantal concurrenten die mogelijk belangstelling hadden om in te schrijven, halen Moby/Toremar aan dat deze vereisten inderdaad noodzakelijk waren gezien de specifieke structuur van Toremar ten gevolge van het feit dat de onderneming voorheen deel uitmaakte van de Gruppo Tirrenia.

(151) Volgens Moby/Toremar beschikte Toremar niet over alle voorzieningen om de vereiste scheepvaartdiensten alleen te garanderen en werd er in het verleden altijd gebruikgemaakt van de diensten van de Gruppo Tirrenia, met name van diensten van commerciële aard (bv. coördinatie van de activiteiten van de loketten in de havens, callcenters en communicatie), van technische aard (bv. het beheer van informatiesystemen) en bepaalde meer gespecialiseerde diensten (bv. aanbodbeheer).

(152) Derhalve voeren Moby/Toremar aan dat de aanbesteding zoals die was opgezet, niet als discriminerend kon worden beschouwd en dat het verzoek van de regio Toscane dat de koper van Toremar al actief zou zijn in de sector van het passagiersvervoer over zee voortvloeit uit overwegingen van industriebeleid teneinde de continuïteit van de dienst te waarborgen.

(153) Moby/Toremar voeren aan dat, indien het dienstcontract zonder de verkoop van Toremar zou worden gegund, laatstgenoemde verder geen reden zou hebben om te blijven werken, noch gemakkelijk zou kunnen worden doorverkocht op de markt, gezien de specifieke kenmerken van de vloot. Voorts zou de regio Toscane volgens de partijen waarschijnlijk een hoger compensatiebedrag moeten betalen voor de dienst, aangezien de maatschappij zichzelf zou moeten voorzien van de nodige vaartuigen en personeelsleden. Bovendien zouden de kosten van het uit de vaart nemen van de vloot van Toremar en van het beheer en de liquidatie van de onderneming voor rekening komen van de regio Toscane. Derhalve worden door de bundeling van de activa van Toremar met een nieuw openbaredienstcontract ook de kosten van overheidsingrijpen tot een minimum beperkt.

(154) Tot slot verwezen Moby/Toremar in hun reactie op de aantijging van de klager dat de aanbestedingsprocedure Moby een voordeel had verschaft, naar de procedures op nationaal niveau (zie punt 2.3.2.3), waarin het resultaat van de aanbestedingsprocedure met betrekking tot de privatisering van Toremar en de gunning van het dienstcontract werd bevestigd.

5.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door het nieuwe openbaredienstcontract

(155) Moby/Toremar voeren aan dat het nieuwe openbaredienstcontract voldoet aan alle Altmark-criteria.

(156) Volgens de partijen zijn de openbaredienstverplichtingen duidelijk afgebakend en werden de parameters van de compensatie op voorhand op objectieve en transparante wijze vastgesteld. Bovendien is de compensatie dankzij het mechanisme voor de gunning van de dienst (discontoveiling) en het vastgestelde toezichtsysteem, waardoor Toremar de compensatie alleen ontvangt voor de daadwerkelijk uitgevoerde activiteiten, niet hoger dan nodig om de aan de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten te dekken.

(157) Ten slotte voeren Moby/Toremar aan dat de keuze van de onderneming die belast is met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen is gemaakt door middel van een aanbestedingsprocedure overeenkomstig het Unierecht.

5.4. Over de verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië

(158) Moby/Toremar verwijzen naar Beschikking 2005/163/EG van de Commissie (“de beschikking van 2004”) waarin de Commissie had verklaard dat de door Italië aan de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia behalve Tirrenia zelf verleende compensatie deels verenigbaar was met de interne markt, deels verenigbaar was mits door Italië een aantal verplichtingen in acht wordt genomen, en deels onverenigbaar was met de interne markt.

(159) Zij betogen dat de Commissie op basis van die beschikking de verenigbaarheid van de initiële overeenkomst had bevestigd totdat de looptijd aan het einde van 2008 was verstreken en dat de verlenging voor de jaren 2009 tot en met 2011 slechts een voortzetting vormt van een verenigbare maatregel, en dus een bestaande steunmaatregel. Een dergelijke verlenging houdt geen wezenlijke veranderingen in en was noodzakelijk om de privatiseringsprocedure van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia te organiseren.

(160) Moby/Toremar voeren voorts aan dat zelfs als de Commissie van oordeel zou zijn dat Toremar in het verleden staatssteun heeft ontvangen door de verlenging van de initiële overeenkomst, dit wordt tenietgedaan door het feit dat Toremar via een openbare aanbestedingsprocedure, dus onder marktvoorwaarden, is verkocht aan Moby, tegen een prijs waarin onder meer een beoordeling van dat steunelement was opgenomen. Als gevolg daarvan, en op basis van vaste rechtspraak (51), is de verlenging van de initiële overeenkomst niet relevant voor staatssteun.

6. BEOORDELING

6.1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(161) Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(162) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om te bepalen dat de aangemelde maatregelen staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet derhalve aan alle bovenvermelde voorwaarden zijn voldaan. Met name moet de financiële steun: a) door een lidstaat worden verleend, of met staatsmiddelen worden bekostigd; b) bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen begunstigen; c) de mededinging te vervalsen of dreigen deze te vervalsen; d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(163) De Commissie merkt op dat de voorrang bij het aanmeren, die alleen voor de openbaredienstroutes geldt, onlosmakelijk is verbonden met de uitvoering van de DAEB door Toremar en de overnemer Moby. Deze maatregel zal daarom samen met de aan deze ondernemingen verleende compensatie voor openbare diensten worden beoordeeld (zie de punten 6.1.1 en 6.1.2).

(164) Voorts merkt de Commissie op dat het nieuwe openbaredienstcontract tussen Italië en Moby/Toremar samen met de privatisering van Toremar moet worden beoordeeld. Zo’n gezamenlijke beoordeling is wenselijk omdat Italië in wezen het nieuwe openbaredienstcontract zodanig had opgezet dat de winnende bieder het volledige aandelenkapitaal van Toremar moest overnemen teneinde de in dat openbaredienstcontract opgenomen openbaredienstverplichtingen uit te voeren.

6.1.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Toremar en Italië

6.1.1.1. Staatsmiddelen

(165) Toremar was door Italië belast met het verzorgen van scheepvaartroutes, zoals uiteengezet in de (nadien verlengde) initiële overeenkomst. Die initiële overeenkomst werd met de staat afgesloten en de daaruit voortvloeiende compensatie voor openbare diensten aan Toremar wordt door de staat uit zijn eigen begroting gefinancierd. De compensatie voor openbare diensten aan Toremar kan derhalve worden toegerekend aan de staat en wordt met staatsmiddelen bekostigd.

(166) De Commissie neemt er kennis van dat volgens Italië alle veerdienstmaatschappijen de gebruikelijke vergoedingen voor het aanmeren aan de betreffende havenautoriteiten afdragen, maar dat Toremar geen extra vergoeding betaalde voor de voorrang bij het aanmeren. Desondanks meent de Commissie dat Italië er in beginsel voor had kunnen kiezen om voor de voorrang bij het aanmeren een extra vergoeding in rekening te brengen en dat Italië, door dat niet te doen, verstoken is gebleven van staatsmiddelen. Omdat de voorrang bij het aanmeren bij wet is verleend (zie overweging 90), is deze bovendien aan de staat toerekenbaar.

6.1.1.2. Selectiviteit

(167) Om te worden aangemerkt als staatssteun, moet een maatregel selectief zijn. De compensatie voor openbare diensten, te weten het verzorgen van de scheepvaartverbindingen in kwestie, wordt alleen aan Toremar toegekend en is dus selectief. Omdat de voorrang bij het aanmeren alleen aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, met inbegrip van Toremar, werd toegekend, is ook deze selectief.

6.1.1.3. Economisch voordeel

(168) De Commissie herinnert eraan dat compensaties voor openbaredienstverlening die aan een onderneming worden toegekend, onder bepaalde strikte voorwaarden mogelijk geen economisch voordeel vormen.

(169) In het bijzonder heeft het Hof van Justitie in het Altmark-arrest (52) beslist dat, wanneer een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en voormelde maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen vergeleken met ondernemingen die met hen concurreren in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst, een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt.

(170) Het Hof van Justitie heeft echter ook duidelijk gemaakt dat, om te voorkomen dat een dergelijke compensatie voor openbare diensten in een specifiek geval als staatssteun wordt aangemerkt, moet worden voldaan aan de vier cumulatieve voorwaarden (de “Altmark-criteria”), die hieronder zijn samengevat: — de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (het “eerste Altmark-criterium”); — de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld (het “tweede Altmark-criterium”); — de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (het “derde Altmark-criterium”); — wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (het “vierde Altmark-criterium”).

(171) In haar mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (de “DAEB-mededeling”) (53) heeft de Commissie uitgewerkt hoe zij de Altmark-criteria toepast.

(172) Aangezien de Altmark-criteria die moeten worden nageleefd cumulatieve criteria zijn, zou het niet-naleven van een van deze criteria de Commissie tot de conclusie brengen dat de maatregel die ter beoordeling voorligt de begunstigde een economisch voordeel verschaft. De Commissie zal daarom eerst beoordelen of aan het vierde Altmark-criterium is voldaan.

(173) Volgens het vierde Altmark-criterium dient de compensatie beperkt te blijven tot het minimum dat nodig is om niet als staatssteun te worden beschouwd. Aan dit criterium wordt geacht te zijn voldaan als de begunstigde van de compensatie voor openbare diensten is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die de vereiste diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, of, bij gebreke daarvan, als de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten van een goed beheerde onderneming.

(174) Voor geen van de verlengingen van de initiële overeenkomst in de periode van 1 januari 2009 tot 1 januari 2012 geldt dat Toremar in het kader van een openbare aanbestedingsprocedure is gekozen. Italië heeft de reeds bestaande regeling slechts verlengd, waardoor de reeds gevestigde exploitant compensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen mocht blijven ontvangen.

(175) Bovendien heeft Italië de Commissie geen enkele aanwijzing gegeven dat de hoogte van de compensatie is vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen. Het argument van Italië dat de regio Toscane gedurende de periode 2010-2011 toezicht hield op de efficiëntie van Toremar, is niet genoeg om aan dit criterium te voldoen, aangezien het niet aangeeft of de kosten die Toremar daadwerkelijk heeft gemaakt voor het verrichten van haar openbaredienstverplichtingen, overeenkomen met die van een gemiddelde, goed beheerde onderneming die over adequate vervoermiddelen beschikt.

(176) De Commissie concludeert derhalve dat in het onderhavige geval niet aan het vierde Altmark-criterium is voldaan.

(177) Aangezien in het onderhavige geval niet aan alle vier de cumulatieve Altmark-voorwaarden is voldaan, concludeert de Commissie dat de compensatie voor het onderhouden van scheepvaartroutes in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomst Toremar een economisch voordeel heeft verschaft.

(178) Wat de voorrang bij het aanmeren betreft, herinnert de Commissie er allereerst aan dat de Italiaanse mededingingsautoriteit AGCM bij ten minste twee gelegenheden heeft geoordeeld dat deze maatregel economische waarde vertegenwoordigt (54). Desondanks betaalt Toremar geen enkele vergoeding voor de voorrang bij het aanmeren (zie overweging 136). Daarnaast merkt de Commissie op dat de voorrang bij het aanmeren, in theorie althans, de kosten van de maatschappij kan verlagen (bv. omdat de gegarandeerde aanmeerplaatsen de wachttijd in de havens kunnen verkorten en zodoende tot lagere brandstofkosten leiden) of de inkomsten kan vergroten