NL Publicatieblad van de Europese Unie L 59/87

BESLUIT (EU) 2016/288 VAN DE COMMISSIE

van 27 maart 2015

betreffende steunmaatregel SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) ten uitvoer gelegd door het Verenigd Koninkrijk — Heffing over aggregaten

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2015) 2141)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij schrijven van 20 december 2001 (geregistreerd op 28 december 2001) hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk (hierna „Britse autoriteiten” genoemd) bij de Commissie aanmelding gedaan van de steunregeling „Gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland”. In hun aanmelding deelden de Britse autoriteiten de Commissie mee dat zij voornemens waren met ingang van 1 april 2002 een heffing over aggregaten (toeslagmaterialen) in te voeren. Deze heffing zou worden ingevoerd bij de Finance Act 2001 (begrotingswet 2001), deel 2, artikelen 16 tot en met 49, en Schedule 4 tot en met 10. De steunregeling zelf (gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland) werd omschreven als bestaande uit de invoering van de heffing in verschillende fasen in Noord-Ierland om zo het internationale concurrentievermogen te behouden van ondernemingen in Noord-Ierland die verwerkte producten, zoals beton en asfalt, uit aggregaten vervaardigen. Deze gefaseerde invoering van de heffing voor Noord-Ierland zou worden ingevoerd bij de Finance Act 2002.

(2) Naast de aanmelding heeft de Commissie op 27 september 2001 een klacht ontvangen van twee ondernemingen die zich bezighouden met de winning en verwerking van aggregaten, en op 15 april 2002 een aanvullende klacht van de British Aggregates Association (hierna „BAA” genoemd). De klagers waren van mening dat de Finance Act 2001 staatssteun inhield voor de producten en processen die waren vrijgesteld van de heffing over aggregaten (hierna „de AGL” genoemd), en waren van oordeel dat de afwijkingen met betrekking tot Noord-Ierland met de interne markt onverenigbare steun waren.

(3) Nadat op 21 februari 2002 aanvullende gegevens waren verschaft, heeft de Commissie op 24 april 2002 een „besluit geen bezwaar” vastgesteld ten aanzien van de AGL (2). Zij was van oordeel dat de verschillende vrijstellingen in de Finance Act 2001 werden gerechtvaardigd door de opzet van het belastingstelsel en dat de Finance Act 2001 geen staatssteun inhield. Voorts vormde de gefaseerde invoering van de AGL in Noord-Ierland volgens de Commissie steun die verenigbaar was met de interne markt.

(4) Op 12 juli 2002 heeft BAA een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 24 april 2002 ingesteld, geregistreerd als zaak T-210/02. Op 13 september 2006 heeft het Gerecht het beroep over de hele lijn verworpen. Op 27 november 2006 heeft BAA beroep ingesteld tegen het arrest van het Gerecht. Bij arrest van 22 december 2008 in zaak C-487/06 P heeft het Hof van Justitie het bestreden arrest vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht.

(5) Op 7 maart 2012 heeft het Gerecht in zijn arrest in zaak T-210/02 RENV het in overweging 3 genoemde besluit van de Commissie nietig verklaard. Het Gerecht oordeelde dat de Commissie niet kon aantonen dat de aan de vrijstelling verbonden belastingdifferentiatie gerechtvaardigd is op grond van het beginsel van normale belasting dat ten grondslag ligt aan de AGL, of op grond van de milieudoelstelling van de AGL. Het Gerecht oordeelde met name dat de Commissie bij de beoordeling van de selectiviteit van eventuele uit de AGL voortvloeiende voordelen kennelijk geen rekening had gehouden met het beginsel van normale belastingheffing. In dit verband heeft het Gerecht gewezen op de tegenstrijdigheden in de terminologie van de Commissie in haar besluit, met name ten aanzien van de termen „natuurlijk”, „primair” en „secundair” aggregaat, die niet overeenkomen met de termen die worden gebruikt in de Finance Act 2001, zoals gewijzigd. Bovendien had de Commissie in haar besluit verzuimd uit te leggen waarom er bij bepaalde vrijgestelde materialen (gebruikt als aggregaten, zoals kleikorrels) geen sprake is van dezelfde feitelijke en juridische situatie als bij belast materiaal.

(6) Na de nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 24 april 2002 moest de Commissie opnieuw bezien of de bij de Finance Act 2001 vastgestelde vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen, als gewijzigd bij de Finance Act 2002 en Finance Act 2007, staatssteun vormden. De Commissie registreerde de zaak onder een NN-referentienummer, omdat de AGL sinds 1 april 2002 van kracht is. De kwestie van de verenigbaarheid van de gefaseerde invoering van de AGL in Noord-Ierland is onderzocht in het kader van een andere procedure (zie steunmaatregel SA.18859 (2011/C)) — Verenigd Koninkrijk — Vrijstelling van de aggregaatheffing in Noord-Ierland (ex N 2/04)).

(7) In aanvulling op de opmerkingen en verklaringen tijdens de procedure voor de rechterlijke instanties van de Unie, diende de klager verdere opmerkingen en informatie in bij de Commissie op 13 juni 2012 en 26 oktober 2012. Deze opmerkingen werden op 15 mei 2013 het Verenigd Koninkrijk toegezonden. Op 27 september 2012 en 27 mei 2013 verstrekten de Britse autoriteiten nadere informatie over de AGL.

(8) Bij brief van 31 juli 2013 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk meegedeeld dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de belastingvrijstellingen, -uitsluitingen en -verminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 3, onder e), artikel 17, lid 3, onder f), punten i) en ii), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen dat wordt gebruikt als aggregaat of hoofdzakelijk bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie en leisteen), artikel 17, lid 4, onder c), punten i) en ii) (wanneer het hoofdzakelijk uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (voor zover het klei betreft), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft waarbij materialen als aggregaat worden gebruikt), en artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), waarbij materialen als aggregaat worden gebruikt) van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007. De Commissie heeft geen bezwaar gemaakt tegen de belastingvrijstellingen, belastinguitsluitingen en belastingverminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 2, onder b), artikel 17, lid 2, onder c), artikel 17, lid 2, onder d), artikel 17, lid 3, onder b), artikel 17, lid 3, onder c), artikel 17, lid 3, onder d) en d bis), artikel 17, lid 4, onder d), en artikel 17, lid 4, onder e), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen dat wordt gebruikt voor andere doeleinden dan als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder c) (wanneer het geheel uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (met uitzondering van klei), artikel 18, lid 2, onder a), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het betrekking heeft op materialen die niet als aggregaat worden gebruikt), artikel 18, lid 2, onder c), artikel 30, lid 1, onder a), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het vrijgestelde processen in de zin van artikel 18, lid 2, onder a) en c), betreft), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), waarbij materialen niet als aggregaat worden gebruikt) en artikel 30, lid 1, onder c), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, op grond van het feit dat deze bepalingen geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

(9) Het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steun te maken.

(10) De Commissie heeft uitgebreide opmerkingen ontvangen van zestien belanghebbenden tussen 20 december 2013 en 17 januari 2014, aanvullende informatie van een lid van de British Aggregates Association (hierna „BAA” genoemd) op 10 februari 2014 en van BAA op 5 maart 2014. Deze opmerkingen werden op 27 mei 2014 en 13 juni 2014 voor een reactie doorgezonden naar het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn antwoord ingediend bij brief van 30 juni 2014. Daarnaast heeft het op 1 oktober 2013, 31 oktober 2013 en 28 februari 2014 opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.

(11) De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk op 14 juli 2014, 1 september 2014, 8 september 2014 en 28 november 2014 om nadere informatie verzocht. Het Verenigd Koninkrijk heeft deze informatie verschaft op 29 augustus 2014, 9 september 2014, 18 september 2014 en 8 en 9 december 2014.

(12) Na een driepartijenoverleg op 15 juli 2014 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk en BAA op 18 juli 2014 verzocht om samen nadere informatie te verschaffen. Deze informatie is op 8 september 2014 verschaft aan de Commissie. BAA heeft op 15 september 2014 aanvullende informatie verstrekt in antwoord op de vragen van de Commissie. Deze informatie is vervolgens doorgezonden aan de Britse autoriteiten op 17 oktober 2014, die op 12 november 2014, 14 november 2014 en 17 november 2014 hebben geantwoord.

(13) De Commissie heeft op 10 juli 2014 en 16 oktober 2014 BAA om nadere informatie verzocht. BAA heeft deze informatie op 6 november 2014 en 21 november 2014 verschaft. Deze informatie werd op 2 december 2014 doorgezonden aan de Britse autoriteiten, die op 18 december 2014 reageerden.

2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. HET BEGRIP „AGGREGAAT”

(14) Aggregaat wordt gebruikt in de bouwsector. Het betreft doorgaans (4) korrelvormig of uit deeltjes bestaand materiaal dat vanwege zijn fysieke en chemisch inerte eigenschappen geschikt is voor gebruik in de bouw, zuiver of gemengd met cement (5), kalk of bitumen, als beton, steenslag, asfalt of afwateringslagen (6) of als ophoog- en aanvulmateriaal (7). Aggregaten kunnen natuurlijk, verwerkt of gerecycled zijn (8). Het besluit tot inleiding van de procedure omschrijft in de punten 8 tot en met 13 uitgebreid de begrippen „aggregaat” en „gebruik als aggregaat”.

(15) De definitie van aggregaten is onlosmakelijk verbonden met het mogelijke gebruik van bepaalde korrelvormige of uit deeltjes bestaande gewonnen materialen in de bouwsector, zoals uiteengezet in overweging 14, aangezien precies dit is wat aggregaten van mineralen onderscheidt.

(16) Natuurlijke aggregaten komen van nature voor en kunnen zonder industriële verwerking worden gebruikt. Deze bestaan uit zand, grind en steenslag (9) en worden gewonnen in steengroeven en grindgroeven of uit baggerwerkzaamheden op zee.

(17) Gerecyclede aggregaten zijn afkomstig uit de herverwerking van materialen die eerder zijn gebruikt in de bouw, met inbegrip van bouw- en sloopafval (10).

(18) Kunstmatige aggregaten zijn over het algemeen licht van gewicht, hebben een hoge dichtheid en worden voor speciale doeleinden geproduceerd. Zij worden geproduceerd na toepassing van een industrieel proces (meestal een thermisch proces). Voorbeelden hiervan zijn: hoogovenslakaggregaat, geëxpandeerde kleikorrels, geëxpandeerd perlietaggregaat, geëxpandeerd polystyreen druppelaggregaat (11).

(19) Materialen die geschikt zijn voor gebruik als aggregaat kunnen ook worden gebruikt om andere producten te vervaardigen. In die zin maakt de industrie een onderscheid tussen zand, grind en steenslagmaterialen die wél en zand, grind en steenslagmaterialen die niét als aggregaat worden gebruikt (12). Gesteente, zand en grind die niet als aggregaat worden gebruikt, worden bijvoorbeeld voor de vervaardiging van cement, glas en andere industriële (13) of agrarische doeleinden gebruikt (14).

2.2. ACHTERGROND EN DOELSTELLING VAN DE AGL

(20) Aggregaat is een beperkte natuurlijke hulpbron wat betreft de plaatsen waar het verantwoord gewonnen kan worden (15). De winning van aggregaat neemt op de middellange tot lange termijn land in beslag en veroorzaakt milieuschade en -vervuiling.

(21) Naar aanleiding van een reeks maatregelen die gericht waren op het aanpakken van de milieuproblemen die gepaard gaan met de winning van aggregaten, als beschreven in de punten 15 tot en met 18 van het besluit tot inleiding van de procedure, werd de AGL in april 2002 geïntroduceerd met als doel het stimuleren van het efficiënter gebruik van aggregaten in de bouwsector door: — het internaliseren in de prijs van aggregaten van sommige milieukosten van de winning van aggregaten, zoals lawaai, stof, horizonvervuiling en verlies aan biodiversiteit. In die zin moet de AGL de efficiënte winning van aggregaten stimuleren en zuinig gebruik en minder afval op de bouwplaats bevorderen; — het stimuleren van een verschuiving van de vraag van actief gewonnen aggregaten naar alternatieven zoals: — gerecyclede aggregaten; — afval en bijproducten van andere processen, zoals de winning van andere mineralen (afval van klei- en steenkoolwinning, glasafval en bandenafval) (16).

(22) De Britse autoriteiten hadden in dit verband naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure verklaard dat aggregaten voor gebruik in de bouw betrekkelijk laagwaardige producten zijn, vooral in vergelijking met de totale kosten van bouwprojecten waarvoor aggregaten worden gebruikt. Aggregaten kunnen betrekkelijk eenvoudig uit de bodem worden gewonnen. Zonder aanvullende prijssignalen, zoals die door de AGL worden gegeven, is er dus geen bijzondere prikkel om aggregaten efficiënt te gebruiken.

(23) Bovendien zou zonder aanvullende prijssignalen het recyclen van aggregaten economisch niet haalbaar zijn. De Britse autoriteiten beschouwen het stimuleren van het gebruik van gerecyclede aggregaten, hoewel ook dit gepaard gaat met milieukosten zoals energiegebruik en lawaai, als een belangrijk element om de milieukosten in verband met de winning van materialen uit de bodem te verminderen (zoals langetermijngevolgen voor de biodiversiteit). Ten slotte behoeft het gebruik van gerecyclede materialen geen verstoring van nieuw land of de zeebodem.

(24) De structuur van de AGL wil niet alleen het gebruik van gerecyclede aggregaten als alternatief voor nieuw gewonnen materiaal stimuleren, maar ook de winning van specifiek voor gebruik als aggregaat bestemd zand, grind en gesteente verminderen door het gebruik te stimuleren van andere materialen die anders zouden worden gestort. Bijproducten en afval(gesteente) van andere winningsprocessen of van industriële processen worden meestal beschouwd als van mindere kwaliteit en specificatie dan de materialen die specifiek worden gewonnen en geëxploiteerd voor gebruik als aggregaat. De doeleinden en toepassingen ervan kunnen iets verschillen. Vanwege hun lagere dichtheid of ongelijkmatige grootte is het gebruik ervan mogelijk niet veilig bij de aanleg van bepaalde wegdekken of in andere situaties waarin de aggregaten bestand moeten zijn tegen hoge druk en slijtage. Bijproducten en afval(gesteente) zijn in veel situaties nog wel een mogelijk alternatief voor aggregaten van de hoogste kwaliteit. Bijproducten en afval(gesteente) uit de processen als bedoeld in de Finance Act 2001 zouden zonder het bestaan van de AGL worden gestort. Aangezien zij echter een onvermijdelijk bijproduct zijn van een aantal processen die belangrijke materialen opleveren voor de bouwsector (zoals dakleisteen) of andere industrieën (zoals veldspaat voor de glasindustrie), vonden de Britse autoriteiten het uit milieuoogpunt efficiënter om voor deze materialen het gebruik ervan als aggregaten te stimuleren, in plaats van deze als afval te storten. Dit voorkomt extra milieukosten door een reeds gewonnen product te gebruiken dat anders als afval zou worden gestort, in tegenstelling tot de (aanvullende) winning van nieuw aggregaat met onnodige bijkomende milieukosten (verstoring van nieuw land). Bovendien helpt dit bij het herstellen van land dat al ontsierd is door grote bergen afval(gesteente). De Britse autoriteiten voegden daaraan toe dat de toepassing van de AGL op deze materialen als ongewenst effect zou kunnen hebben dat het reeds bestaande geringe gebruik van deze materialen zou worden ontmoedigd, wat zou leiden tot een toename in plaats van afname van het storten. Punt 23 van het besluit tot inleiding van de procedure bevat een uitgebreid overzicht van ramingen van de beschikbare hoeveelheden alternatieven.

(25) Aanvankelijke prognoses suggereerden dat de AGL de vraag naar natuurlijke aggregaten zou verminderen met gemiddeld 20 Mt per jaar.

(26) De Britse autoriteiten hadden aangegeven dat, aangezien de heffing bedoeld is om aan te zetten tot een efficiëntere winning en efficiënter gebruik van natuurlijke aggregaten, deze „wordt afgewenteld op degenen die zich bezighouden met de winning ten behoeve van de commerciële exploitatie van aggregaten” (17). In dit verband verklaarden de Britse autoriteiten dat hoewel de winning van hoogwaardige materialen voor gebruik in de bouwsector ook materialen van lagere kwaliteit en dus een lagere prijs oplevert, het in de praktijk niet mogelijk is om voor deze materialen een belastingvoordeel toe te kennen zoals voor bijproducten van industriële processen of andere winningsactiviteiten. In de eerste plaats zal het percentage van aggregaten van hoge en lage kwaliteit per steengroeve variëren vanwege geologische factoren, maar dit is geen onveranderlijk cijfer voor een bepaalde steengroeve, aangezien efficiëntere praktijken kunnen bijdragen tot het verminderen van het percentage laagwaardig aggregaat. Bovendien is het begrip aggregaat van lage kwaliteit tot op zekere hoogte een subjectief begrip. Wat één steengroeve-exploitant zou beschouwen als lage kwaliteit, kan voor een andere deel uitmaken van zijn primaire productaanbod. Vrijstelling van aggregaten van lage kwaliteit kan dus leiden tot een ongelijke behandeling van exploitanten en tot belastingontduiking of -ontwijking. Uitgebreide publieke consultatie met de sector over deze kwestie rond de tijd van de invoering van de AGL leverde geen werkbare definitie op voor het onderscheid tussen hoogwaardige materialen (die moet worden belast) en laagwaardige bijproducten van het proces van de winning van hoogwaardige aggregaten. De Britse autoriteiten hadden verder opgemerkt dat het belasten van laagwaardige aggregaten ook de wens weerspiegelt om de milieukosten van aggregatenwinning aan te pakken, ongeacht of het gewonnen product uiteindelijk wordt beschouwd als zijnde van hoge of lage kwaliteit.

(27) Tot slot hadden de Britse autoriteiten opgemerkt dat de AGL niet wordt opgevat als een algemene belasting op mineralenwinning, maar als een belasting op de winning van in de bouwsector als aggregaat gebruikt gesteente, zand en grind dat commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk. De Britse autoriteiten hebben verklaard dat, hoewel de winning van andere materialen weliswaar vergelijkbare milieugevolgen kan hebben, niet voor alle materialen geschikte opties voorhanden zijn om de intensiteit van de winning te verminderen door het gebruik van alternatieve materialen zoals gerecyclede materialen en afvalgesteente. Daarnaast was de winning van aggregaat de grootste delfstoffenwinningsactiviteit in het Verenigd Koninkrijk (in 2002 goed voor ongeveer 70 % van alle delfstoffenwinning (gerekend in ton)) en vormde dus de belangrijkste bron van milieuschade als gevolg van delfstoffenwinning in het Verenigd Koninkrijk als geheel. Het toepassingsgebied van de belasting werd afgebakend om de grootste milieuvoordelen te behalen in de vorm van een vermindering van aggregatenwinning en in termen van het behoud van strategische hulpbronnen, zonder dat evenwel fiscaal dead weight zou drukken op materialen waarvoor geen alternatief bestaat.

2.3. FINANCE ACT 2001, INWERKINGTREDING, WIJZIGINGEN EN DUUR

(28) De primaire wetgeving inzake de AGL is opgenomen in de Finance Act 2001, artikelen 16 tot en met 49 en Schedule 4 tot en met 10. De Finance Act 2001 werd op 11 mei 2001 goedgekeurd en is onderhevig geweest aan een aantal wijzigingen zoals beschreven in de punten 28 en 29 van het besluit tot inleiding van de procedure. In dit besluit wordt verwezen naar de Finance Act 2001 zoals gewijzigd. De AGL is op 1 april 2002 in werking getreden en blijft van toepassing. De wet beperkt de toepassing van de AGL niet in de tijd.

(29) Naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Britse autoriteiten de Finance Act 2001 gewijzigd door voor de materialen ten aanzien waarvan de Commissie op 1 april 2014 twijfel had geformuleerd, de vrijstellingen op te schorten.

(30) De Britse autoriteiten verklaarden dat zij bij de voorbereiding van de noodzakelijke wetgeving voor de schorsing op grond van de opmerkingen van de sector tot de conclusie waren gekomen dat het vaststellen of bepaalde materialen „voor gebruik als aggregaat waren gewonnen” onwerkbaar zou zijn. Daarom bedachten zij een nieuw criterium, „voor de bouw”, dat in overeenstemming is met de in de bestaande wetgeving gebruikte definities. Om met de toepassing van het laatste criterium echter hetzelfde resultaat te bereiken als bedoeld in het besluit tot inleiding van de procedure, is in de schorsingswetgeving bovendien bepaald dat: i) klei (inclusief ball clay, kaolien en vuurvaste klei) en schalie voor de vervaardiging van keramische bouwproducten, en ii) gips voor de vervaardiging van gips en gipsplaat, als vrijgestelde processen worden beschouwd. De reden hiervoor is dat zij kunnen worden opgenomen in „voor de bouw” gewonnen materialen, maar geen gebruik als aggregaat van de respectieve materialen vertegenwoordigen.

2.4. STRUCTUUR VAN DE AGL EN BELASTBARE FEITEN

(31) In artikel 16, lid 1, van de Finance Act 2001 is bepaald: „een heffing, die wordt aangeduid als heffing over aggregaten, wordt in overeenstemming met dit deel geheven over aggregaten die commercieel worden geëxploiteerd”. Artikel 16, lid 2, luidt: „de heffing is verschuldigd wanneer een hoeveelheid belastbaar aggregaat op of na de ingangsdatum commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk”.

(32) Volgens artikel 17, lid 1, wordt onder „aggregaat” begrepen „(onverminderd artikel 18 hieronder) gesteente, grind of zand, alsmede alle materialen die voorlopig daarin zijn geïncorporeerd of van nature daarmee zijn gemengd”.

(33) Artikel 18, lid 1, luidt: „Wanneer in dit deel sprake is van aggregaat, omvat dit: a) verwijzingen naar afval(gesteente), de restanten en andere bijproducten als gevolg van de toepassing van een vrijgesteld proces op aggregaat, b) maar omvat dit geen verwijzingen naar iets anders dat resulteert uit de toepassing van dit soort proces op een aggregaat”.

(34) Volgens artikel 18, lid 2, zijn vrijgestelde processen: „a) het houwen van gesteente om steen te produceren met één of meer vlakke oppervlakken; b) een proces waarbij een relevante stof wordt gewonnen of anderszins gescheiden (hetzij als onderdeel van het proces van het winnen ervan uit de bodem of anderszins) van aggregaat; c) een proces voor de productie van kalk of cement uit kalksteen of uit kalksteen en een ander materiaal.”

(35) Artikel 18, lid 3, vermeldt de relevante stoffen als zijnde a) anhydriet; b) ball clay; c) zwaarspaat; e) kaolien; f) veldspaat; g) vuurvaste klei; i) vloeispaat; j) vollersaarde; k) edelstenen en halfedelstenen; l) gips; m) metaal of metaalerts; n) muscoviet; o) perliet; p) potas; q) puimsteen; r) natuurfosfaten; s) natriumchloride; t) talk, en u) vermiculiet. De punten d) en h), van lid 3 van artikel 18 werden met terugwerkende kracht per 1 april 2002 geschrapt door wijzigingen aangebracht door de Finance Act 2002.

(36) In artikel 16, lid 2, van de Finance Act 2001, gelezen in samenhang met artikel 19, leden 1 en 2, is bepaald dat de AGL verschuldigd is over een van de volgende vier soorten van commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk die het eerst zou plaatsvinden: a) bij de verwijdering van aggregaat van de winningslocatie, of een locatie die is geregistreerd onder de naam van een persoon die de exploitant is van de winningslocatie (18), of een andere locatie waarnaar de hoeveelheid aggregaat was verplaatst zodat op die locatie een vrijgesteld proces kon worden toegepast, maar waar dit soort proces niet werd toegepast; b) wanneer een overeenkomst om het materiaal aan een persoon te leveren erop van toepassing wordt (19); c) het wordt gebruikt voor bouwdoeleinden (20), of d) het is gemengd, anders dan in toegestane omstandigheden (21), met andere materialen of stoffen dan water.

(37) Voor de toepassing van de AGL wordt in de Finance Act 2001 in hoofdzaak tussen drie soorten winningslocaties onderscheiden: a) de haven of andere aanlandingsplaats waar van de zeebodem van het Verenigd Koninkrijk gewonnen aggregaat het eerst wordt aangevoerd (artikel 20, lid 1, onder a)); b) de locatie waar een vrijgesteld proces heeft plaatsgevonden (artikel 20, lid 1, onder b)). Dit betreft situaties waarin een vrijgesteld proces is toegepast, de vrijgestelde stof is gewonnen en een hoeveelheid aggregaat is overgebleven en wordt geëxploiteerd. De plaats waar de vrijgestelde stof wordt gewonnen, is dan de winningslocatie van het aggregaat; c) de locatie waar het aggregaat wordt gewonnen uit de bodem (artikel 20, lid 1, onder d)).

(38) Door het begrip „commerciële exploitatie” is de AGL van toepassing op zowel in het Verenigd Koninkrijk gewonnen aggregaten als ingevoerde aggregaten. Ingevoerde aggregaten worden niet onderworpen aan de AGL wanneer zij in het Verenigd Koninkrijk aankomen (22), maar pas wanneer daarover een overeenkomst wordt gesloten (en het aggregaat zich al in het Verenigd Koninkrijk bevindt) of wanneer zij worden gebruikt voor bouwdoeleinden (in het Verenigd Koninkrijk) of worden gemengd (in het Verenigd Koninkrijk) met andere materialen of stoffen dan water, tenzij in toegestane omstandigheden (23).

(39) Artikel 19, lid 3, van de Finance Act 2001 bevat meer informatie over het begrip „commerciële exploitatie”. In dat lid is onder e) bepaald dat er geen commerciële exploitatie plaatsvindt wanneer het materiaal, zonder onderworpen te zijn geweest aan een proces waarbij het wordt gemengd met andere stoffen of materialen (behalve water), weer deel wordt van de bodem op de locatie waar het werd gewonnen (24).

(40) In de artikelen 21 en 22 is bepaald wie de exploitant van een locatie is en of de exploitant van een locatie dan wel een andere persoon verantwoordelijk is voor de exploitatie (en dus gehouden wordt tot voldoening van de AGL) in een bepaalde situatie.

2.5. HET BEGRIP „BELASTBAAR AGGREGAAT” — VRIJSTELLINGEN VAN DE AGL EN BELASTINGKREDIETEN

(41) Artikel 17, lid 2, van de Finance Act 2001 bepaalt dat aggregaat geen belastbaar aggregaat is in vier gevallen: a) indien het uitdrukkelijk is vrijgesteld; b) indien het eerder is gebruikt voor de bouw (vóór of na de ingangsdatum); c) indien het een aggregaat is, of afgeleid is van aggregaat, dat reeds is onderworpen aan de AGL; d) indien het een aggregaat is dat werd verwijderd van zijn winningslocatie vóór de ingangsdatum.

(42) Een aggregaat wordt geacht voor bouwdoeleinden te worden gebruikt wanneer het wordt gebruikt als materiaal of ondersteuning bij de bouw of verbetering van een structuur (met inbegrip van wegen, paden, de weg waarop een spoorlijn is of wordt aangelegd, taluds, gebouwen en bruggen) of wanneer het wordt gemengd met een materiaal als onderdeel van het productieproces van mortel, beton, tarmac, bitumen wegdek of een soortgelijk bouwmateriaal (25).

(43) Volgens artikel 17, lid 3, is aggregaat vrijgesteld van de AGL indien: „b) het geheel bestaat uit aggregaat dat is gewonnen door verwijdering uit de bodem op de locatie van een gebouw of bouwproject tijdens rechtmatig uitgevoerde uitgravingen: i) in verband met het verbouwen of optrekken van het gebouw, en ii) uitsluitend ten behoeve van het aanleggen van funderingen of het leggen van pijpleidingen of kabels; c) het geheel bestaat uit aggregaat dat is gewonnen i) door verwijdering uit de bedding van een rivier, kanaal of waterloop (natuurlijk of kunstmatig) of uit een havenbekken in of toegangsgeul tot een (natuurlijke of kunstmatige) haven, en ii) in de loop van baggerwerkzaamheden die uitsluitend dienen voor het creëren, herstellen, verbeteren of onderhouden van die rivier, dat kanaal, die waterloop, dat havenbekken of die toegangsgeul; d) het geheel bestaat uit aggregaat dat is gewonnen door verwijdering uit de bodem langs het (voorgestelde) tracé van een (voorgestelde) snelweg en in de loop van de uitgevoerde uitgravingen: i) met het oog op het verbeteren of onderhouden van de snelweg of de bouw van de voorgestelde snelweg, en ii) niet met het doel dat aggregaat te winnen; d bis) het geheel bestaat uit aggregaat dat is gewonnen door verwijdering uit de bodem langs het (voorgestelde) tracé route van een spoorweg, tramweg of monorail of voorgestelde spoorweg, tramweg of monorail en in de loop van de uitgevoerde uitgravingen: i) met het oog op het verbeteren of onderhouden van de spoorweg, tramweg of monorail of de bouw van de voorgestelde spoorweg, tramweg of monorail, en ii) niet met het doel dat aggregaat te winnen; e) het geheel bestaat uit afval(gesteente) of andere bijproducten, met uitzondering van de deklaag, verkregen door de winning of andere scheiding van een hoeveelheid aggregaat of van kaolien of ball clay, of f) het geheel bestaat uit afvalgesteente van een proces waarbij i) steenkool, bruinkool, leisteen of schalie of ii) een in artikel 18, lid 3, hierna bedoelde stof, is gescheiden van ander gesteente na extractie of winning met dat andere gesteente.”

(44) Lid 3, onder d bis), van artikel 17 werd ingevoegd door artikel 22, lid 3, van de Finance Act 2007, en is van toepassing vanaf 1 augustus 2007.

(45) Daarnaast stelt lid 4 van artikel 17 aggregaten vrij die geheel of hoofdzakelijk bestaan uit één of meer van de volgende materialen, of deel uitmaken van een materiaal dat hieruit bestaat, namelijk: „a) steenkool, bruinkool, leisteen of schalie; c) afval(gesteente) of andere bijproducten, van i) een industrieel verbrandingsproces, of ii) het smelten of de raffinage van metalen; d) het boorgruis afkomstig van activiteiten uitgevoerd in overeenstemming met een vergunning verstrekt krachtens de Petroleum Act 1998 of de Petroleum (Production) Act (Northern Ireland) 1964; e) materiaal afkomstig van werkzaamheden die zijn uitgevoerd bij de uitoefening van de nodige bevoegdheden in overeenstemming met, of die zijn toegekend door, bepalingen voorzien in of op grond van de New Roads and Street Works Act 1991, de Roads (Northern Ireland) Order 1993 of de Street Works (Northern Ireland) Order 1995; f) klei, aarde of plantaardig of ander organisch materiaal.”

(46) Volgens de AGL-mededeling nr. 1 betekent „geheel” dat 100 % van het desbetreffende materiaal een van de vrijgestelde materialen is. „Hoofdzakelijk” betekent dat meer dan 50 % van het materiaal een van de vrijgestelde materialen is. Kunstmatig mengen van aggregaat met een grotere hoeveelheid vrijgesteld materiaal zal geen vrijgesteld mengsel opleveren, maar betekent dat over het aggregaat AGL verschuldigd is op het tijdstip van het mengen.

(47) In artikel 30, lid 1, van de Finance Act 2001 is bepaald dat regels moeten worden opgesteld om het recht van een persoon op een belastingkrediet vast te stellen indien: a) het aggregaat dat onderworpen is geweest aan de AGL, uit het Verenigd Koninkrijk wordt uitgevoerd in de vorm van aggregaat; b) een vrijgesteld proces wordt toegepast op het aggregaat dat onderworpen is geweest aan de AGL; c) het aggregaat dat onderworpen is geweest aan de AGL, wordt gebruikt in een voorgeschreven industrieel of agrarisch proces; d) het aggregaat dat onderworpen is geweest aan de AGL, wordt afgevoerd op een manier die niet bestaat uit het gebruik ervan voor de bouw zoals kan worden voorgeschreven (26), of e) het geheel of een deel van een schuld aan een persoon die verantwoordelijk is voor het commercieel exploiteren van aggregaat, in diens boekhouding als een oninbare vordering wordt afgeschreven.

(48) Artikel 30, lid 1, onder b), van de Finance Act 2001 voorziet in belastingvermindering ingeval een vrijgesteld proces in de zin van artikel 18, lid 2 onder a), b) en c), van de Finance Act 2001 is toegepast op het materiaal wanneer het materiaal reeds onderworpen is geweest aan de AGL. Het weerspiegelt bijgevolg de vrijstellingen van artikel 18, lid 2.

(49) De industriële en agrarische processen die voor de belastingvermindering op grond van artikel 30, lid 1, onder c), in aanmerking komen, zijn in het Schedule „Industrial and Agricultural Processes” bij Regulation 13 van de Aggregates Levy (General) Regulations 2002 opgesomd. AGL-mededeling nr. 2 (27) beschrijft meer in detail de aard van de desbetreffende processen. Het betreft de volgende processen: Industriële processen — Code 001: productie van ijzer, staal en non-ferrometaal en smeltprocessen, met inbegrip van gieterijprocessen, precisiegietwerk, sinterfabrieken en draadtrekken — Code 002: legering — Code 003: emissiebestrijding voor lucht, land en water — Code 004: filtratie en zuivering van drinkwater, lucht en olie — Code 005: afvalwaterzuivering — Code 006: opwekking van energie — Code 007: keramische processen — Code 008: hittebestendige processen — Code 009: vervaardiging van glas en glaswerk — Code 010: vervaardiging van glasvezel — Code 011: synthetische of kunstmatige vezels — Code 012: vervaardiging en verwerking van voedingsmiddelen en dranken — Code 013: productie van kunststof, rubber en PVC — Code 014: chemische productie zoals natriumcarbonaat, zeewatermagnesia, aluminiumoxide, siliciumdioxide — Code 015: vervaardiging van geprecipiteerd calciumcarbonaat — Code 016: vervaardiging van farmaceutische producten, bleekmiddelen, toiletartikelen en wasmiddelen — Code 017: beluchtingsprocessen — Code 018: vervaardiging van vulstoffen voor coatings, afdichtingsmiddelen, lijmen, verven, species, mastiek, plamuur en andere bindende of wijzigende media — Code 019: vervaardiging van pigmenten, vernissen en inkten — Code 020: vervaardiging van groeimedia en lijnmarkeringen voor sportvelden en andere recreatieve voorzieningen — Code 021: verbranding — Code 022: vervaardiging van droogmiddel — Code 023: vervaardiging van tapijtrug, onderlaag en schuim — Code 024: harsprocessen — Code 025: vervaardiging van smeermiddel — Code 026: leerlooierij — Code 027: vervaardiging van papier — Code 028: vervaardiging van materialen voor de kunstnijverheid — Code 029: vervaardiging van speelzand, bijvoorbeeld voor zandbakken — Code 030: vervaardiging van kleiduiven — Code 031: straal- en slijpprocessen: gespecialiseerd zandstralen, ijzervrij slijpen (kiezelmolens) en vervaardiging van schuurpapier — Code 032: gebruik als stutmiddel in de oliewinning (of -productie), zoals breekzand en boorvloeistoffen — Code 033: rookgasontzwaveling en rookgasreiniging — Code 034: vervaardiging van explosieonderdrukkende stoffen voor de mijnbouw — Code 035: vervaardiging van brandblussers — Code 036: vervaardiging van brandvertragende materialen — Code 037: zuurneutralisatie — Code 038: vervaardiging van wrijvingsmaterialen, bijvoorbeeld automobielonderdelen Landbouwprocessen — Code 039: vervaardiging van bodemtoevoegingen — Code 040: vervaardiging van diervoeder — Code 041: vervaardiging van strooisel voor dieren — Code 042: vervaardiging van meststoffen — Code 043: vervaardiging van pesticiden en herbiciden — Code 044: vervaardiging van groeimedia, zoals compost, uitsluitend voor land- en tuinbouw — Code 045: bodembehandeling, waaronder mineraalverrijking en zuurgraadvermindering.

2.6. TARIEF

(50) Oorspronkelijk bedroeg de AGL 1,60 GBP/ton. Dat tarief werd vanaf 1 april 2008 verhoogd tot 1,95 GBP/ton voor commercieel geëxploiteerde aggregaten. Het tarief bedraagt momenteel 2,00 GBP/ton (sinds 1 april 2009).

2.7. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(51) Zoals toegelicht in punt 170 van het besluit tot inleiding van de procedure, betwijfelde de Commissie of de vrijstellingen en uitsluitingen genoemd in punt 139 van het besluit tot inleiding van de procedure (28) (hierna „de hier onderzochte vrijstellingen” genoemd) gerechtvaardigd waren door de algemene beginselen en de opzet van de AGL. De desbetreffende vrijstellingen en uitsluitingen leken de begunstigden vrij te stellen van een belasting die zij normaal gesproken verschuldigd waren en vormden exploitatiesteun. Aangezien de Commissie onvoldoende elementen had om te concluderen of de maatregel voldoet aan de voorwaarden van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (29) (hierna „het milieusteunkader van 2001” genoemd) en de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van 2008 (30) (hierna „de richtsnoeren milieusteun van 2008” genoemd), betwijfelde zij de verenigbaarheid van de hier onderzochte vrijstellingen en uitsluitingen met de interne markt.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(52) Zoals vermeld in overweging 10, heeft de Commissie na de publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure uitgebreide opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(53) Deze opmerkingen van belanghebbenden betroffen i) het besluit tot inleiding van de procedure zelf, ii) de opzet van de AGL, iii) de vrijstellingen waarvan in het besluit tot inleiding van de procedure reeds was geconcludeerd dat deze geen staatssteun vormden, en iv) de hier onderzochte vrijstellingen.

(54) Gemakshalve worden in deze afdeling de met betrekking tot het besluit tot inleiding van de procedure ontvangen opmerkingen samengevat. De overige categorieën ontvangen opmerkingen zijn opgenomen in de desbetreffende delen van dit besluit.

3.1. OPMERKINGEN OVER DE INHOUD VAN HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE

a) Opmerkingen van Richard Bird (BAA), ontvangen op 20 en 23 december 2013

(55) De heer Bird verschafte de Commissie zijn bijdrage aan de publieke consultatie van de Britse autoriteiten over de aanpak van de opschorting van de vrijstellingen van de AGL ten aanzien waarvan de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure twijfel had geuit.

(56) De heer Bird stelt verder dat het besluit tot inleiding van de procedure een aantal onjuistheden bevatte, zoals: i) er zijn verschillende steengroeven geïdentificeerd, waaruit blijkt dat er geen risico bestaat dat de voorraden aggregaten in het Verenigd Koninkrijk uitgeput zullen raken; ii) slakaggregaat, gebroken slakaggregaat en het kiezelzand uit de vervaardiging van kaolien zijn altijd belangrijke bronnen van aggregaat geweest; iii) vrijgestelde aggregaten en gerecyclede aggregaten konden de kwaliteitsaggregaten voor de bouw niet vervangen; deze worden samen met aggregaten van lagere kwaliteit gewonnen (een ton aggregaten van goede kwaliteit met een ton aggregaten van lagere kwaliteit). Door de winning van dit materiaal ontstonden nieuwe steenbergen; iv) een aantal vormen van misbruik van de AGL vindt nu plaats; v) een aantal steengroeven is geopend alleen om vrijgestelde aggregaten te kunnen produceren (31). De heer Bird stelt dat er leisteengroeven zijn die alleen leisteen produceren, en geen dakleien. De heer Bird geeft als voorbeeld de namen van twee steengroeven; vi) steengroeven voor schalieaggregaten produceren en verkopen onbelaste aggregaten. Voor de aanleg van een weg in de buurt van Edinburgh werd 1 miljoen ton schalie werd gebruikt; vii) het besluit tot inleiding van de procedure zou er niet in slagen om vast te stellen wat aggregaat is: gesteente van geringere omvang, gebroken of ongebroken, waaronder natuurlijk zand en grind. Stortsteen voor zeeweringen, steen voor rivierbescherming, muursteen, openhaard-steen, afwateringssteen, kasseien voor wegen en steen voor golfbrekers worden allemaal belast als aggregaten als zij, geologisch gezien, geen leisteen of schalie zijn; viii) de AGL is onzinnig omdat gesorteerd, niet-gehouwen muursteen wordt belast; ix) alleen leisteen uit Noord-Wales mag worden gebruikt voor dakleien. Leisteen uit andere leisteengebieden in het Verenigd Koninkrijk wordt niet voor dakleien, maar als muursteen of straatsteen gebruikt. Zandsteen, muur- en straatsteen wordt belast. Schalie wordt niet voor dakbedekking gebruikt. Er zijn leisteen- en schaliesteengroeven geopend omdat de materialen zijn vrijgesteld van de heffing (32); x) de AGL zou in feite een negatieve invloed hebben gehad op het milieu omdat werkzaamheden met gerecyclede aggregaten milieubelastend zijn, ook vanwege de langere vervoersafstanden van vrijgestelde materialen; xi) kwartszand uit de productie van kaolien is altijd een bron van aggregaat geweest. Er is weinig zand in Cornwall, waardoor het zand uit kaoliengroeven de winning van natuurlijk zand niet vermindert. Het is in feite een belangrijke bron van zand in het gebied. Dit zand verstoort de markt voor gebroken steenstof, dat een bijproduct is van plaatselijke steengroeven voor hard aggregaat die als belangrijkste doel hebben aggregaatsteenslag voor beton, asfalt en de bouw te produceren; xii) de bijproducten van kaolien zijn vrijgesteld, terwijl bijproducten van kalksteen worden belast, zelfs wanneer het kalksteen wordt gebruikt voor de landbouw of voor industriële verwerking. Zij produceren 20 % afval/bijproducten; xiii) een aantal uitgeputte kaoliengroeven zouden zijn heropend enkel en alleen voor de winning van de vrijgestelde aggregaten, aangezien het kaolien was uitgeput. Daarentegen zou wie een oude stortplaats voor graniet wil exploiteren, de belasting moeten betalen; xiv) de bijproducten van het raffineren en het smelten van metaal zijn in feite niet hetzelfde als natuurlijke aggregaten, maar zij werden nooit als afval beschouwd en hebben een zeer goede markt. De heer Bird stelt dat de AGL van toepassing moet zijn op bijproducten die geen afvalstoffen zijn; xv) de heer Bird is van mening dat het onmogelijk is om hoogwaardige aggregaten te vervangen door aggregaten van de meeste winningen van leisteen, schalie of kaolien.

(57) De heer Bird heeft deze informatie aangevuld met een verklaring van 10 februari 2014 betreffende de toepassingen van slakaggregaat, een bijproduct van de staalindustrie. Deze verklaring moet aantonen dat slak geen afval is maar een eersteklas aggregaat dat kan worden gebruikt als alternatief voor cement.

b) Opmerkingen van BAA, ontvangen op 10 januari 2014

(58) BAA is van mening dat het begrip aggregaat niet moeten worden gebruikt om te bepalen of de AGL staatssteun oplevert, aangezien er geen duidelijke definitie van aggregaat is die overeenkomt met het toepassingsgebied van de belasting. De Commissie definieert aggregaten in het besluit tot inleiding van de procedure als „gesteente, grind en zand gewonnen voor het leveren van bulk in de bouw”. Met de AGL zouden echter veel materialen worden belast die worden gebruikt voor andere doeleinden dan „het leveren van bulk in de bouw”, zoals niet-gehouwen bouwsteen voor het bouwen van muren, stortsteen, spoorballast, steen met een hoog polijstgetal (hierna „PSV” genoemd), voor slipvrij asfalt enz. BAA vermeldt dat de Britse mededingingsautoriteiten de aggregatenmarkt een aantal malen hebben beoordeeld en dat zij over het algemeen hebben geconcludeerd dat de markten voor gespecialiseerde materialen, zoals spoorballast en steen met hoge PSV, onderling verschillen én van de markt voor „bouwaggregaat” verschillen, aangezien zij worden gebruikt voor verschillende toepassingen en aan de vraagzijde noch aan de aanbodzijde sprake van substitutie is (33).

(59) BAA stelt dat drie van de vrijstellingen ten aanzien waarvan de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot een positieve conclusie kwam, selectief zijn: de vrijstelling voor gerecycled bouwafval, aggregaat opgegraven bij de aanleg van wegen, spoorwegen, gebouwen enz., en industrieel afval/bijproduct. BAA beweert dat er uit oogpunt van de doelstelling „verschuiving van de vraag” bij deze drie categorieën van vrijgestelde materialen sprake is van dezelfde situatie als bij het afval/bijproduct van onder andere kaolien, leisteen en steenkool ten aanzien waarvan de Commissie twijfel heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure.

c) Opmerkingen van Lantoom Quarry, ontvangen op 16 januari 2014

(60) Lantoom Quarry beweert dat het besluit tot inleiding van de procedure onzekerheid heeft gecreëerd en invloed heeft gehad op investeringen en werkgelegenheid.

4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK

(61) De Britse autoriteiten hebben uitgebreide opmerkingen ingediend over de twijfel die is geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, evenals aanvullende informatie en verenigbaarheidsgronden voor de hier onderzochte vrijstellingen.

(62) De Britse autoriteiten hebben geen opmerkingen ingediend over de inhoud van het besluit tot inleiding van de procedure. Gemakshalve zijn de ontvangen opmerkingen en informatie opgenomen in de desbetreffende delen van dit besluit.

5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

(63) De Commissie heeft bij de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure reeds besloten geen bezwaar te maken tegen de vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 2, onder b), artikel 17, lid 2, onder c), artikel 17, lid 2, onder d), artikel 17, lid 3, onder b), artikel 17, lid 3, onder c), artikel 17, lid 3, onder d), en artikel 17, lid 3, onder d bis), artikel 17, lid 4, onder d), en artikel 17, lid 4, onder e), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen en wordt gebruikt voor andere doeleinden dan als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder c) (wanneer het geheel uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (met uitzondering van klei), artikel 18, lid 2, onder a), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het materialen betreft die niet als aggregaat worden gebruikt), artikel 18, lid 2, onder c), artikel 30, lid 1, onder a), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het vrijgestelde processen betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder a) en c)), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), dat materialen oplevert die niet als aggregaat worden gebruikt), en artikel 30, lid 1, onder c), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, met betrekking tot de AGL, aangezien de Commissie van oordeel was dat deze bepalingen geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Daarom zal de Commissie geen beoordeling uitvoeren van deze vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007 met betrekking tot de AGL, en zal zij haar beoordeling beperken tot de hier onderzochte vrijstellingen.

5.1. BEOORDELING VAN DE OPMERKINGEN ONTVANGEN OVER DE INHOUD VAN HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE

(64) BAA stelt, zoals vermeld in overweging 59, dat uit oogpunt van de doelstelling „verschuiving van de vraag”, de vrijstellingen voor gerecycled bouwafval, aggregaat opgegraven bij de aanleg van wegen, spoorwegen, gebouwen enz., en industrieel afval/bijproduct niet binnen de opzet van de AGL vallen.

(65) De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure geconcludeerd dat er bij gerecyclede en nieuw gewonnen aggregaten, gelet op de doelstelling van de AGL, geen sprake is van een vergelijkbare situatie en dat het gemaakte onderscheid tussen gerecyclede en nieuw gewonnen aggregaten voortvloeit uit de aard en de opzet van de AGL. Het is duidelijk dat het gebruik van gerecycled aggregaat, hoewel het recyclingproces minder milieuvriendelijk is dan het uitgraven van nieuw gewonnen aggregaat, het uitgraven van dezelfde hoeveelheid nieuw gewonnen aggregaat voorkomt. Bovendien is het duidelijk dat het stimuleren van het gebruik van materialen die het onvermijdelijke gevolg zijn van bepaalde activiteiten die in elk geval zouden plaatsvinden, ervoor zorgt dat zich minder afval ophoopt en voorkomt dat dezelfde hoeveelheid natuurlijk aggregaat moet worden uitgegraven.

(66) Daarom dragen deze drie vrijstellingen bij tot een groter milieuvoordeel doordat extra winningsactiviteiten worden voorkomen.

(67) Verschillende belanghebbenden hebben in dit verband vermeld dat er gevallen zijn geweest van extra uitgravingen enkel en alleen met het oog op het verkrijgen van aggregaten voor de verkoop. Dit zijn echter duidelijk gevallen van misstanden die gemeld moeten worden en volgens het nationale recht van het Verenigd Koninkrijk afgehandeld moeten worden, en vormen geen staatssteunkwestie.

(68) De redenen voor de twijfel die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure heeft geuit ten aanzien van het afval/bijproduct van onder andere kaolien, leisteen en steenkool, hebben geen invloed op de beoordeling van de drie bovengenoemde vrijstellingen; voornamelijk loopt de twijfel van de Commissie niet vooruit op de definitieve uitkomsten van de formele onderzoeksprocedure, en de materialen die aan vrijstellingen onderworpen zijn, zijn verschillend en leiden tot verschillende omstandigheden.

(69) De heer Bird wijst erop dat een reeks materialen die van de AGL zijn vrijgesteld, als aggregaten worden gebruikt, hetgeen bewijst dat de vrijstellingen van de AGL helpen om de milieudoelstelling van die heffing te bereiken, aangezien daarmee met succes nieuw uitgegraven aggregaten kunnen worden vervangen.

(70) Uit de door de Britse autoriteiten ingediende gegevens blijkt, zoals in overweging 143 verder zal worden aangetoond, dat het aantal steengroeven dat vrijgestelde materialen produceert, na de invoering van de AGL niet is toegenomen maar in feite is afgenomen.

(71) Een van de door de heer Bird genoemde steengroeven die alleen leisteen en geen dakleien zou produceren, produceert, volgens haar eigen website, in feite dakleien. Ten aanzien van de andere steengroeve hebben de Britse autoriteiten toegezegd te onderzoeken welk materiaal deze eigenlijk produceert en zullen zij een aanvang maken met handhavend optreden overeenkomstig de nationale wetgeving, ongeacht de uitkomsten van het onderzoek.

(72) De Britse autoriteiten en BAA hebben gesteld dat zij geen informatie hebben dat oude kaoliengroeven onlangs zijn heropend. De Britse autoriteiten zijn niet bekend met enige toestemming die in dit verband is verleend en de twee producenten van kaolien en ball clay zijn niet op de hoogte van dit soort openingen.

5.2. STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU (EX ARTIKEL 87, LID 1, VEG)

(73) Een maatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien deze aan vier voorwaarden voldoet. In de eerste plaats moet de maatregel de begunstigden een voordeel verschaffen. In de tweede plaats moet de maatregel bepaalde ondernemingen of bepaalde economische activiteiten begunstigen (selectiviteit). In de derde plaats moet de maatregel door de Staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd. Een vierde criterium is dat de maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging op de interne markt kunnen vervalsen.

(74) Volgens vaste rechtspraak heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor — zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn — van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (34).

(75) Ten aanzien van het criterium van de selectiviteit van het voordeel moet, om te beoordelen of een overheidsmaatregel selectief is, worden nagegaan of deze maatregel in het kader van een bepaalde rechtsregeling of specifiek belastingstelsel bepaalde ondernemingen of bepaalde producties in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan begunstigen ten opzichte van andere, die zich, gelet op de doelstelling van genoemde regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (35).

(76) Een maatregel die weliswaar de begunstigde bevoordeelt, maar wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel waarvan hij deel uitmaakt, voldoet echter niet aan deze selectiviteitsvoorwaarde (36). Een lidstaat kan dus aantonen dat een maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van zijn belastingstelsel voortvloeit.

(77) Voor de beoordeling van de selectiviteit van het voordeel dat door de betrokken maatregel wordt verleend, is het belangrijk om te bepalen wat het referentiekader is, daar het bestaan van een voordeel slechts ten opzichte van dit referentiekader kan worden vastgesteld (37).

(78) Samengevat, selectiviteit kan worden beoordeeld door een aanpak in drie stappen te volgen: i) de bepaling van het referentiesysteem (of normale belastingstelsel) waarmee het beginsel van normale belasting van de AGL en de (milieu-)doelstellingen worden geïdentificeerd; ii) de vaststelling of de belastingdifferentiatie een afwijking van het normale belastingstelsel vormt, voor zover zij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, en iii) in het geval van vergelijkbaarheid van de juridische en feitelijke situatie vormt de belastingdifferentiatie geen afwijking indien deze kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling van het belastingstelsel. Bij afwezigheid van dit soort rechtvaardiging moet de maatregel als feitelijk selectief worden beschouwd. Bij de rechtvaardiging van de belastingdifferentiatie kunnen alleen de voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel noodzakelijke intrinsieke mechanismen van het belastingstelsel worden ingeroepen. Doelstellingen criteria die vreemd zijn aan het belastingstelsel, kunnen in dit verband niet in overweging worden genomen.

(79) Zoals het Gerecht heeft bevestigd (38), bestaat het referentiekader aan de hand waarvan de normale belasting en het bestaan van eventuele selectieve voordelen moeten worden vastgesteld, uit de AGL als zodanig, waarbij een specifieke belastingregeling voor de aggregaatsector in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd. Bijgevolg is het aan de hand van de normale belasting en de doelstelling van de AGL dat moet worden onderzocht of belastingdifferentiaties gerechtvaardigd zijn.

(80) De Commissie heeft de Finance Act 2001, zoals met terugwerkende kracht gewijzigd door de Finance Act 2002, onderzocht. Aangezien de AGL een lopende regeling is, heeft de Commissie ook de vrijstelling van artikel 17, lid 3, onder d bis), onderzocht, die werd geïntroduceerd bij de Finance Act 2007.

5.3. NORMALE BELASTING KRACHTENS DE AGL EN DOELSTELLING VAN DE AGL

(81) De AGL is een heffing op aggregaten. In artikel 16, leden 1 en 2, van de Finance Act 2001 is een heffing vastgesteld op belastbare aggregaten die in het Verenigd Koninkrijk op of na de ingangsdatum ervan commercieel worden geëxploiteerd.

(82) De AGL werd op 1 april 2002 ingevoerd. Artikel 19 bevat een definitie van wat commerciële exploitatie is. Vier soorten van commerciële exploitatie worden in aanmerking genomen: a) het verwijderen van aggregaat uit zijn winningslocatie; b) het sluiten van een overeenkomst voor levering; c) het gebruik voor de bouw, of d) het mengen met andere materialen of stoffen dan water.

(83) Met betrekking tot het begrip „aggregaten” hebben de Britse autoriteiten bij vele gelegenheden bevestigd dat de AGL niet wordt opgevat als een heffing op alle gewonnen mineralen of zelfs op alle vormen van gesteente, grind of zand, maar alleen op gesteente, grind en zand gewonnen voor het leveren van bulk in de bouw.

(84) Dit wordt verder bevestigd door de voorbereidende werkzaamheden van de AGL (39). Deze werkzaamheden bevestigen dat de AGL vanaf het begin bedoeld was als een belasting op aggregaten, en niet op een bepaald gewonnen mineraal. Dit is ook erkend door het Gerecht (40).

(85) Zoals aangegeven in overweging 14, kunnen aggregaten doorgaans worden omschreven als overeenkomend met korrelvormige of uit deeltjes bestaande materialen die vanwege hun fysieke en chemisch inerte eigenschappen geschikt zijn voor gebruik in de bouw, zuiver of gemengd met cement, kalk of bitumen, als beton, steenslag, asfalt of afwateringslagen, of als ophoog- en aanvulmateriaal. Natuurlijke aggregaten zijn zand, steen en grind. Materialen die als aggregaten worden gebruikt kunnen echter ook andere doeleinden dienen. Met andere woorden, voor de toepassing van de AGL hangt het feit of een materiaal als aggregaat moet worden beschouwd niet af van het gebruik ervan maar van de geologische samenstelling ervan.

(86) Bij de opstelling van de AGL-wetgeving beseften de Britse autoriteiten dat een definitie van het toepassingsgebied van de belasting op grond van gebruik problematisch zou blijken, aangezien het beoogde gebruik van het product zou kunnen veranderen na het verstrijken van het tijdstip van verschuldigdheid (41). Om dit probleem op te lossen, hebben de Britse autoriteiten een andere techniek gekozen. In plaats van een nauwkeurige definitie van de term „aggregaat” of algemene belastingcriteria te gebruiken, onderwerpt de Finance Act 2001 eerst zand, grind of gesteente aan de belasting, maar versmalt dan de toepassing en het toepassingsgebied van de belasting middels uitsluitingen, vrijstellingen en belastingverminderingen voor gesteente, zand of grind die voor bepaalde doeleinden zijn gebruikt of bepaalde processen hebben ondergaan.

(87) De AGL heeft ten doel ervoor te zorgen dat de invloed op het milieu van de winning van aggregaten (met name schade aan de biodiversiteit en horizonvervuiling) beter tot uiting komt in de prijzen om zo aan te zetten tot een efficiëntere winning en efficiënter gebruik van aggregaten. Daarnaast is het de bedoeling een verschuiving van de vraag aan te moedigen — van nieuw gewonnen aggregaten naar alternatieve aggregaten zoals gerecyclede aggregaten en aggregaten die bijproducten of afval zijn van bepaalde industriële processen of winningsprocessen. De verschuiving van de vraag vermindert op haar beurt de behoefte aan nieuw gewonnen aggregaten en beperkt bijgevolg de schade aan het milieu die met de winningsactiviteiten samengaan.

(88) De Commissie oordeelde in het besluit tot inleiding van de procedure dat het nodig was om de doelstelling van het belastingstelsel van de AGL vast te stellen niet door naar de terminologie van nieuwe of primaire aggregaten te kijken, maar naar de inhoud ervan. De terminologie wordt nader omschreven in de punten 64 en 65 van het besluit tot inleiding van de procedure.

(89) Ongeacht de gebruikte terminologie zetten de Britse autoriteiten aggregaten die (nieuw) werden gewonnen voor gebruik als aggregaat af tegen verschillende materialen die ofwel niet nieuw werden gewonnen als aggregaten of die onvermijdelijk werden verkregen als resultaat van andere activiteiten die niet waren gericht op de winning van aggregaten, maar die niettemin konden dienen als alternatieven voor nieuwe en specifiek gewonnen aggregaten.

(90) Rekening houdende met de verklaringen van de Britse autoriteiten, concludeerde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat bij de AGL het beginsel van normale belasting van de AGL het belasten is van gesteente, grind en zand die (nieuw) zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat en die vanaf 1 april 2002 in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd.

(91) Ten aanzien van de doelstelling van de AGL merkte de Commissie op dat de AGL erop is gericht de winning van aggregaten efficiënter te maken door de milieukosten van die activiteit te internaliseren. Daarnaast is zij gericht op het verschuiven van de vraag: van actieve winning van steen, grind en zand voor gebruik als aggregaat in de bouw naar het gebruik van aggregaten die bijproducten of afval zijn van bepaalde processen of van gerecyclede aggregaten.

(92) De Commissie heeft uitgebreide opmerkingen van belanghebbenden ontvangen ten aanzien van het beginsel van normale belasting en de doelstelling van de AGL.

5.4. OPMERKINGEN ONTVANGEN OVER HET BEGINSEL VAN NORMALE BELASTING EN DE DOELSTELLING VAN DE AGL

a) Opmerkingen van BAA, ontvangen op 15 september 2014

(93) BAA herhaalde haar stellingen uit eerdere verklaringen dat de AGL inherent onlogisch is. BAA stelt dat er geen duidelijke definitie is voor aggregaten die het toepassingsgebied van de AGL kan verklaren. BAA stelt dat de AGL veel materialen belast die buiten het toepassingsgebied van de definitie in het besluit tot inleiding van de procedure vallen, d.w.z. materialen die worden gebruikt voor andere doeleinden dan „het leveren van bulk in de bouw” of het gebruik in beton, steenslag, asfalt, afwateringslagen of als ophoog- en aanvulmateriaal. BAA beweert dat stortsteen voor zeeweringen, die wordt belast, niet wordt gebruikt om bulk toe te voegen in de bouw en veel groter en zwaarder is dan aggregaten die worden gebruikt voor beton of de andere genoemde toepassingen. Bovendien wordt niet-gehouwen bouwsteen belast door de AGL, hoewel deze wordt gebruikt voor de constructie van muren van gebouwen en traditionele omheiningen (d.w.z. stapelmuren die akkers en velden begrenzen) in plaats van een van de genoemde toepassingen. BAA voert aan dat niet kan worden gesteld dat deze materialen „aggregaten” zijn en dat dakleien, gehouwen bouwsteen of klei voor de vervaardiging van bakstenen geen „aggregaten” zijn. Alle materialen zijn gesteente gewonnen uit de bodem, maar worden gebruikt voor verschillende doeleinden en zijn niet inwisselbaar. Bovendien zouden er geen milieuargumenten zijn om sommige van deze materialen wél en andere niét als „aggregaat” te bestempelen.

(94) BAA voert aan dat het feit dat de vrijstellingen zijn gebaseerd op de geologie van het materiaal, problematisch is omdat de geologische termen van klei, schalie en leisteen betrekking hebben op een zeer brede geologische groep gesteenten die worden gewonnen uit steengroeven en die niet kunnen worden gebruikt bij de vervaardiging van dakleien of keramische producten. Uit geologisch oogpunt wordt dit materiaal echter nog steeds ingedeeld als vrijgestelde klei, schalie en leisteen. BAA deelt een aantal verklaringen mee van dr. Rachel Hardie, een gespecialiseerd geoloog, ten aanzien van de slechte keuze van geologische termen voor de differentiatie van gesteenten. Bovendien leveren de vrijstellingen voor materiaal dat hoofdzakelijk uit bepaalde geologische groepen bestaat, nog meer problemen op. In dat verband heeft BAA een rapport verstrekt dat in 2003 door de British Geological Society is opgesteld voor de Britse belastingdienst om belastingambtenaren te helpen de vrijstellingen voor leisteen, schalie en klei, geologisch gezien, correct toe te passen (hierna „het rapport van 2003” genoemd). Dit rapport probeert schalie, leisteen en klei te definiëren aan de hand van de kenmerken en geologische oorsprong ervan, om zo de Britse belastingdienst houvast te bieden. Het vermeldt echter ook dat „de oorspronkelijke keuze van deze termen ten behoeve van de Finance Act meer blijkt te zijn gebaseerd op het gebruik ervan als economische minerale grondstoffen dan als geologische entiteiten”. Nog steeds volgens dit rapport komen „klei, schalie, moddersteen en leisteen op grote schaal voor in het Verenigd Koninkrijk”, waarbij „schalielagen” vaak „in afwisseling met zandsteenlagen voorkomen”.

(95) BAA stelt dat de Britse autoriteiten schalie en moddersteen als synoniemen hebben beschouwd en dat bijgevolg de hele gesteentefamilie als vrijgesteld is beschouwd. Bovendien zijn volgens BAA de definities voor de drie materialen in het rapport van 2003 uiterst beperkend en hadden ook nog andere materialen als schalie, leisteen of klei kunnen worden ingedeeld. Zo is leisteenrots met de voor de productie van dakleien vereiste „leisplijting” betrekkelijk zeldzaam en kunnen gesteenten met zwakke leisplijting, die ongeschikt zouden zijn voor splijten, op een veel grotere schaal voorkomen, maar nog steeds worden ingedeeld als leisteen. BAA betoogt verder, gedeeltelijk citerend uit het rapport van 2003, dat leisteen ook wordt gewonnen voor decoratieve architecturale toepassingen, d.w.z. natuursteen, gevelbekleding, bestrating, vensterbanken, open haarden, tafelbladen en ornamenten voor huis en tuin, waarvoor leisplijting minder belangrijk zou zijn dan houwen en polijsten. BAA geeft als voorbeeld een leisteengroeve die leisteen produceert dat verschilt van dakleien en waarvan niet duidelijk zou zijn of het materiaal eigenlijk wel als leisteen zou moeten worden ingedeeld.

(96) BAA voert aan dat het haar ervaring is dat vaak het advies van een deskundige geoloog wordt gevraagd om voor de toepassing van de AGL na te gaan welk gesteente aanwezig is in een steengroeve en of een vrijstelling beschikbaar is voor de winning ervan.

(97) BAA stelt dat, hoewel zij geen informatie heeft over de evolutie van steenbergen van leisteen en schalie sinds de invoering van de AGL, de steenbergen van belast bijproduct van aggregaten zijn toegenomen. BAA voert voorbeelden aan van drie steengroeven waar steenbergen van bijproducten zich hebben opgestapeld. Eén groeve moest meer dan 1 miljoen ton bijproducten afvoeren, terwijl een andere 2 miljoen GBP moest investeren in een nieuwe installatie voor verdere verwerking van hun bijproduct met het oog op verkoop.

b) Opmerkingen van BAA, ontvangen op 17 januari 2014

(98) BAA stelt dat de Britse autoriteiten, toen dezen de vrijstellingen van de AGL opschortten ten aanzien waarvan de Commissie twijfel had geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, in feite twee nieuwe vrijstellingen hebben geïntroduceerd: voor klei en schalie gebruikt in keramische bouwproducten en voor gips gebruikt in gips en gipsplaten. Zij menen dat er bij deze materialen geen sprake kan zijn van een andere situatie dan materialen die worden belast in het kader van de milieulogica van de AGL. BAA voert aan dat er bij deze materialen sprake is van dezelfde situatie als bij gesteente, zand en grind, aangezien zij zijn gewonnen voor de bouw. Zij beweren dat deze extra vrijstellingen staatssteun vormen die de Commissie niet verenigbaar kon verklaren, aangezien niet aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan.

(99) BAA betoogt dat de winning van klei en schalie voor de vervaardiging van keramische bouwproducten zou kunnen worden verminderd door gebruik te maken van betonnen bouwproducten die kunnen worden vervaardigd uit afval en bijproduct van steengroeven (die vaak worden belast).

(100) BAA stelt dat het niet uitmaakt dat klei een chemische verandering ondergaat wanneer deze wordt gebruikt bij de vervaardiging van bakstenen en andere keramische bouwproducten, aangezien dit uit milieuoogpunt niet relevant is.

c) Opmerkingen van Cloburn Quarry Company Ltd, ontvangen op 17 januari 2014

(101) Cloburn Quarry Company Ltd (hierna „Cloburn Quarry” genoemd) stelt dat zij graniet en grauwacke wint. Dit laatste wordt gebruikt voor antislipaggregaten met een PSV van meer dan 70. Aangezien er voor bijproducten van dergelijk materiaal geen vrijstelling is, stapelen grote voorraden stof van grauwacke zich op, hetgeen na verloop van tijd een groot probleem zal opleveren.

(102) Cloburn Quarry stelt dat de verkoopvolumes van de steengroeve recentelijk zijn gedaald van 1,3 miljoen ton in 2007/2008 naar 0,5 miljoen ton. Dit zou minder het gevolg zijn van de recessie en meer het gevolg van de vrijgestelde verkoop van concurrerende steengroeven.

(103) Volgens Cloburn Quarry reduceert de AGL de mogelijkheden van de steengroeve om te concurreren met geïmporteerde aggregaten, aangezien de bijproducten daarvan elders zonder belasting worden verkocht en extern met groeven die dit soort heffing niet hoeven te betalen.

(104) Cloburn Quarry stelt dat de AGL heeft geleid tot een malaise op de markt, d.w.z. lage prijzen voor aggregaten en vrijgestelde steengroeven die hun materialen verder kunnen vervoeren.

(105) Volgens Cloburn Quarry is in 2013 de verkoop van 50 000 ton aggregaten verloren gegaan als gevolg van de vrijgestelde steengroeven. Er is een bijzonder probleem met schalieafzettingen die worden gebruikt op grote bouwplaatsen, vooral langs de corridor Glasgow-Edinburgh. Ongeveer 1 miljoen ton schalie werd gebruikt voor wegenbouw. Dit heeft negatief uitgewerkt op de mededinging, aangezien andere steengroeven hun laagwaardige bijproducten niet konden verkopen. Bovendien concurreren de helderrode aggregaten van de steengroeve met het vrijgestelde pruimrode decoratieve leisteen.

(106) De groeve beweert dat zij met concurrentie te kampen heeft gehad en offertes voor projecten heeft verloren aan steengroeven die vermoedelijk een vrijstelling van de AGL genieten. Volgens de steengroeve is een van de contracten naar een steengroeve gegaan die een bouwvergunning kreeg om een afzetting vrijgesteld schalie af te graven voor de winning van aggregaten. Volgens de steengroeve was ten minste 800 000 ton schalie beschikbaar, die aan de hoofdaannemer had kunnen worden doorverkocht.

(107) De groeve maakte ook een aantal algemene opmerkingen over het gebrek aan milieudoelstellingen van de AGL.

d) Opmerkingen van Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd, ontvangen op 8 januari 2014

(108) Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd (hierna „Blinkbonny Quarry” genoemd) meldt dat zij concurrentie heeft ondervonden van een andere steengroeve die mogelijk vrijgesteld materiaal verkoopt dat wordt gebruikt in stortklaar beton en dus in staat is om lagere prijzen te bieden. Zij meent dat zonder de vrijstelling de concurrerende steengroeve niet zou zijn geopend en niet zou hebben kunnen concurreren op de markt. Deze groeve beweert dat de vrijstelling haar concurrent in staat stelt zijn materiaal te vervoeren over langere afstanden, hetgeen milieuschade oplevert.

(109) Blinkbonny Quarry diende verder een reeks opmerkingen in naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure. Zij stelt dat de maatregel degenen met vrijstellingen bevoordeelt doordat deze producten op een open markt kunnen verkopen zonder dezelfde kosten te moeten maken als degenen die niet van dit voordeel profiteren.

(110) Blinkbonny Quarry is van mening dat de AGL zijn doelstelling voorbijschiet, aangezien de AGL ertoe heeft geleid dat goedkoper materiaal wordt gecreëerd dat verder wordt vervoerd, en de winning in de hand werkt van vrijgesteld aggregaat om zo goedkopere materialen te produceren die geen bijproducten of afval zijn. Bovendien beweert de Quarry dat vrijgestelde schalie en leisteen worden verkocht als aggregaten voor de bouw en, dankzij de vrijstelling, meer schalie en leisteen worden gewonnen voor gebruik als aggregaat.

e) Opmerkingen van Kinegar Quarries Ltd, ontvangen op 15 januari 2014

(111) Kinegar Quarries Ltd (hierna „Kinegar Quarries” genoemd) stelt dat alle groeven laagwaardige aggregaten produceren. Zij is van mening dat het geen verschil maakt of het product bestaat uit leisteen dat over de hele wereld wordt geëxporteerd of gewone aggregaten die binnen 15 km van de steengroeve worden gebruikt. Kinegar Quarries betoogt dat, aangezien aggregaten secundaire producten zijn, zij op uiteenlopende manieren kunnen worden gebruikt en altijd goedkoop zijn geweest. Kinegar Quarries is verder van mening dat de kostprijs van aggregaten laag is, aangezien aggregaten een bijproduct zijn van een hoogwaardiger product en, om de voorraad evenwichtig te houden, overeenkomstig vraag en aanbod worden geprijsd. Zij verklaart niettemin dat aggregaten altijd wel wat inkomsten opleverden totdat de AGL werd geïntroduceerd. Daarna waren secundaire aggregaten nodig om te kunnen concurreren met aggregaten die de vrijstelling genieten, hetgeen in bepaalde omstandigheden niet mogelijk was. De productie van secundaire aggregaten is echter niet verminderd, aangezien er vraag is naar het hoogwaardigere product. Dit soort aggregaat valt eenvoudigweg niet even goed te verkopen. Een en ander zou de voorraden secundaire aggregaten doen toenemen. Bovendien stelt Kinegar Quarries dat er geen milieuvoordelen zijn vanwege het extra vervoer van aggregaten.

(112) Kinegar Quarries verklaart dat de Britse regering ervoor had willen zorgen dat producenten die geen aggregaten produceren, hun bijproducten kunnen verkopen als van heffing vrijgestelde aggregaten, om zo hun voorraden bijproducten zo klein mogelijk te houden. Zij meent dat dit doel is bereikt door de vrijstellingen die zijn toegekend aan producenten die geen aggregaten produceren (en een toenemend aantal aggregatenproducenten) voor producten die in feite aggregaten genoemd moeten worden, aangezien zij worden verkocht voor hetzelfde doel als materiaal van een aggregatenproducent. De voorraden bijproducten zijn echter verplaatst van producenten die geen aggregaat produceren, naar aggregatenproducenten die heffing betalen.

(113) Kinegar Quarries vermeldt dat na de invoering van de AGL haar verkoop van secundaire aggregaten is gedaald van meer dan 50 000 ton in 2007 naar 9 000 ton in 2013, en dat dit niet volledig kan worden toegeschreven aan de economische recessie. Zij stelt dat zij niet langer in staat is te concurreren met vrijgestelde aggregaten, aangezien haar offertes tussen 1,5 en 2,0 GBP hoger liggen dan die van haar concurrenten.

f) Opmerkingen van Torrington Stone Ltd (Beam Quarry & Vyse Quarry) op 17 januari 2014

(114) Torrington Stone Ltd (Beam Quarry & Vyse Quarry) (hierna „Torrington Stone” genoemd) betoogt dat zij, indien haar beide steengroeven niet van dezelfde eigenaar zouden zijn, als gevolg van de invoering van de AGL vandaag niet levensvatbaar zou zijn. Zij stelt dat klanten zich bij hun aankopen laten leiden door de beschrijvingen van de materialen, zoals kwaliteit en grootte, en niet door de geologie van de materialen. Klanten weten niet of een materiaal al dan niet is belast.

(115) Een van de steengroeven produceert voornamelijk schalie met moddersteen-bijproducten, terwijl de andere voornamelijk grove zandsteen met afvalgesteente van schalie produceert. Zij worden allemaal als aggregaten verkocht. Het bijproduct van moddersteen kan niet met winst worden verkocht en wordt daarom als afval gestort.

g) Opmerkingen van de Mineral Products Association Ltd, ontvangen op 2 januari 2014

(116) De Mineral Products Association Ltd (hierna „Mineral Products Association” genoemd) beweert dat de mogelijkheden van sommige exploitanten om vrijgestelde materialen, zoals schalie en leisteen, te winnen met het oog op levering op aggregatenmarkten, in strijd is met de oorspronkelijke uitgangspunten van de vormgeving van de AGL. De Mineral Products Association is van mening dat gewonnen materialen die als aggregaten worden gebruikt, aan de AGL moeten worden onderworpen en dat de vrijstellingen moeten worden beperkt tot de materialen die niet als aggregaten worden gebruikt.

(117) De Mineral Products Association stelt dat materialen die ontstaan als gevolg van afzonderlijke verbrandingsprocessen of het smelten en raffineren van metalen, echte bijproducten van deze processen zijn en moeten worden vrijgesteld, aangezien zij voldoen aan de onderliggende doelstelling van de AGL om het gebruik van gerecycled materiaal en hulpbronnenefficiency te stimuleren. Ter vergelijking, vrijstellingen voor schalie, leisteen en andere delfstoffen leiden tot lokale marktverstoringen omdat belaste materialen daardoor worden vervangen door onbelaste materialen.

h) Opmerkingen van BAA, ontvangen op 10 januari 2014

(118) BAA stelt dat de milieudoelstelling van de AGL erin bestaat de vraag te verschuiven naar afval/bijproduct — en niet het beginsel „de vervuiler betaalt” te doen toepassen, zoals de Commissie stelt in haar besluit tot inleiding van de procedure. Deze beweerde primaire doelstelling van het beginsel „de vervuiler betaalt” zou, mocht dit gelden, een selectieve benadering van materialen inhouden (beperkt tot de „aggregatensector”, maar niet voor andere mineralenwinningsactiviteiten), hetgeen onvermijdelijk resulteert in staatssteun. In plaats daarvan is het de milieudoelstelling van de AGL om het gebruik te bevorderen van aggregaten die bijproducten van afval van bepaalde processen of gerecyclede aggregaten zijn, om zo het gebruik van gewonnen aggregaten te verminderen (opzet van „verschuiving van de vraag”).

(119) BAA stelt dat het effect van wat de opzet van „verschuiving van de vraag” van de belasting is, in de praktijk zou betekenen dat de AGL zou worden beperkt tot gesteente, zand of grind die worden gebruikt om bulk toe te voegen aan bouwmaterialen, en dat, gelet op deze doelstelling, alleen bijproducten of afval die gewonnen mineralen zouden kunnen vervangen, de vrijstelling moeten kunnen krijgen. BAA wijst er echter op dat deze beperking niet het leidbeginsel is van de AGL, die het mogelijk maakt materialen te belasten die niet kunnen worden vervangen.

(120) BAA is van mening dat zelfs indien de hier onderzochte vrijstellingen werden geschrapt, het toepassingsgebied van de AGL niet in overeenstemming zou zijn met haar milieulogica, d.w.z. de opzet van „verschuiving van de vraag”. Volgens BAA zou door het schrappen van vrijstellingen voor bijproducten/afvalstoffen minder goed aansluiten bij de milieudoelstelling van de AGL. Daarentegen zou het schrappen van vrijstellingen voor materiaal gewonnen voor „gebruik als aggregaat”, zoals leisteen en schalie, wel in overeenstemming zijn met de milieudoelstelling van de AGL.

(121) BAA is van mening dat het feit dat het toepassingsgebied van de AGL niet overeenkomt met de milieudoelstelling van „verschuiving van de vraag”, mag blijken uit het feit dat bijproducten/afval van kalk of gehouwen bouwsteen en materialen zoals spoorballast en steensoorten met een hoge PSV, die niet substitueerbaar is, worden belast.

(122) BAA is van mening dat het toepassingsgebied van de AGL te ver is verwijderd van haar milieulogica. Dit zou te wijten zijn aan het feit dat sommige materialen die niet worden belast, zouden kunnen worden vervangen door bijproduct of afval. Als voorbeeld wordt gegeven klei die wordt gebruikt voor baksteen en ball clay die wordt gebruikt voor tegels.

i) Opmerkingen van BAA, ontvangen op 17 januari 2014

(123) BAA heeft een exemplaar van de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 ingediend en opgemerkt dat in deze publicatie verscheidene graniet- en leisteengroeven zich profileren als producenten van vergelijkbare soorten producten en bouwsteen. BAA betoogt dat uit deze gids blijkt dat de vrijstellingen van de AGL niet in overeenstemming zijn met de opzet ervan, d.w.z. een verschuiving van de vraag realiseren — van materialen die zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat naar afval dat kan worden gebruikt als aggregaat.

(124) Volgens BAA is er bewijs voorhanden dat de beschikbaarheid van vrijstellingen voor het bijproduct/afval van kaoliengroeven het winnen van meer materiaal dan nodig is, in de hand heeft gewerkt, enkel en alleen om de vrijstellingen te kunnen krijgen voor de beweerde bijproducten, d.w.z. hoogwaardig graniet (42). BAA betoogt verder dat er ook bewijs is dat sommige exploitanten van kaoliengroeven hun inspanningen concentreren op de winning van deze beweerde bijproducten in plaats van het oorspronkelijke kaolienmateriaal (43). BAA verwijst naar een e-mail van een steengroeve-exploitant aan BAA (44) waarin deze beweert dat hij sinds de invoering van de AGL grote problemen heeft gehad om te kunnen concurreren met aggregaten uit kaoliengroeven, omdat de daar geproduceerde aggregaten goedkoper zijn en de markt hebben overgenomen. Volgens dit e-mail bestaan de aggregaten die door kaoliengroeven worden verkocht, uit hoogwaardig steen en zijn zij geen secundair product of bijproduct. De productie van de desbetreffende steengroeve-exploitant is gehalveerd en hij heeft al ruim negen jaar geen winst meer behaald. Zijn afvalstoffen kunnen niet worden verkocht.

(125) BAA stelt dat de manier waarop de AGL wordt toegepast in het kader van kalkwinning, problematisch is. De kalkwinning zelf wordt niet belast, maar het afval of de bijproducten ervan worden belast. Bovendien geldt de AGL voor zeer fijn materiaal (fines), een bijproduct of afval van bepaalde groeven, dat gebruikt zou kunnen worden bij de vervaardiging van betonnen bouwblokken om zo de vervaardiging van baksteen door onbelaste klei te vervangen.

j) Opmerkingen van Quarry Products Association Northern Ireland Ltd, ontvangen op 8 januari 2014

(126) Quarry Products Association Northern Ireland Ltd (hierna „QPANI” genoemd) stelt dat zij ongeveer 95 % van de ondernemingen representeert die actief zijn in de levering van steengroeveproducten aan de bouwsector in Noord-Ierland. QPANI vindt dat de vormgeving van de AGL vanaf het begin gebrekkig was omdat materialen belast hadden moeten worden op grond van hun gebruik, in plaats van op hun geologie.

(127) QPANI meent dat er geen vrijstelling van de AGL zou moeten zijn voor schalie en leisteen die als aggregaten worden gebruikt. Leisteen en schalie worden gebruikt als aggregaten op de Britse bouwmarkten en kunnen een grote invloed hebben op de lokale markt waar zij aan markten voor aggregaten worden geleverd. Dit geldt met name voor Noord-Ierland. Hoewel het bij de aanvoer van leisteen en schalie voor gebruik als aggregaat om materialen kan gaan die in feite bijproducten zijn van de winning voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat (bijv. de winning van leisteen voor de vervaardiging van dakleien), worden deze materialen ook voornamelijk gewonnen voor de levering aan de aggregatenmarkten.

(128) QPANI plaatst ook vraagtekens bij de vrijstelling voor materialen die „hoofdzakelijk” bestaan uit steenkool, bruinkool, leisteen of schalie. Volgens QPANI zou het eenvoudiger en consequenter zijn indien een eenvoudig onderscheid zou worden gemaakt tussen, enerzijds, materialen die als aggregaten worden gebruikt en, anderzijds, materialen die worden gebruikt voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat. Materialen die als aggregaten worden gebruikt, moeten worden onderworpen aan de AGL en materialen die voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat worden gebruikt, mogen niet aan de AGL worden onderworpen.

(129) De AGL heeft volgens QPANI geleid tot milieuschade doordat vrijgestelde materialen nu verder kunnen worden vervoerd.

(130) QPANI beweert dat in Noord-Ierland honderdduizenden tonnen schalie uit Donegal (Ierland) zijn geïmporteerd. Schalie uit Ierland wordt verkocht in bouwmarkten in heel Noord-Ierland. Langs de grens met Ierland zijn voor bouwprojecten vrijgestelde aggregaten uit Ierland gebruikt die waren ingedeeld als schalie.

(131) QPANI verwijst verder naar gesteente dat wordt omschreven als schalie en dus onrechtmatig profiteert van de vrijstelling.

k) Opmerkingen van de Britse autoriteiten

(132) De Britse autoriteiten handhaven hun standpunt dat de hier onderzochte vrijstellingen en belastingverminderingen geen aanleiding tot staatssteun geven. In het bijzonder beweren zij dat het door de heffing gemaakte onderscheid wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel en dus niet aan de voorwaarde van selectiviteit voldoet.

(133) De Britse autoriteiten erkennen de beschrijving van aggregaten zoals opgenomen in punt 8 van het besluit tot inleiding van de procedure. Bovendien zijn zij het eens met de opzet van de AGL zoals omschreven in punt 67 van het besluit tot inleiding van de procedure.

(134) De Britse autoriteiten vermelden dat het Gerecht heeft opgemerkt in punt 55 van het arrest van 7 maart 2012 (zaak T-210/02 RENV) dat „het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting alleen [is] gebaseerd op het begrip commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk van een belastbaar materiaal als „aggregaat””. De Britse autoriteiten betogen dat, aangezien de AGL niet is bedoeld om gesteente, zand of grind voor gebruik in industriële en agrarische processen te belasten, heffingen die betaald zijn over materialen die voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat worden gebruikt, als belastingkrediet kunnen worden teruggevorderd. Volgens diezelfde logica vallen gesteente, zand of grind die worden gewonnen, maar niet commercieel worden geëxploiteerd (in de zin van de wetgeving) buiten het toepassingsgebied van de heffing.

(135) Het Verenigd Koninkrijk verklaarde, onder verwijzing naar datzelfde arrest van het Gerecht (punt 64), dat de doelstelling van de AGL „in wezen erin [bestaat] in de bouwsector het gebruik te bevorderen van gerecycleerde aggregaten of aggregaten die bijproducten of afvalstoffen van bepaalde procedés zijn (ook wel „secundaire” aggregaten genoemd), om aldus het gebruik te verminderen van aggregaten die worden gewonnen uit steengroeven (ook wel „primaire” aggregaten genoemd), die niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen zijn, en aldus de met dit winningsprocedé samenhangende milieuaantastingen te beperken (hierna: „doelstelling van verschuiving van de vraag” of „milieudoelstelling van de AGL”)”.

(136) De Britse autoriteiten betogen dat de opzet van de belasting vanaf het begin duidelijk was omschreven in de effectbeoordeling van de regelgeving: „Het belangrijkste doel van de door de regering gekozen optie zou zijn de milieukosten van delfstoffenwinning, die drukken op personen en ondernemingen en meer algemeen de samenleving, te verminderen en recycling te stimuleren”.

(137) Volgens de Britse autoriteiten beoogt de AGL haar milieudoelstelling op twee verschillende, maar onderling verbonden manieren te bereiken. In de eerste plaats helpt het opleggen van de heffing om een deel van de door winning en vervoer van aggregaat veroorzaakte schade te internaliseren. De heffing leidt aldus tot een afname van de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat omdat de kosten toenemen. In de tweede plaats worden vrijstellingen en belastingverminderingen verleend voor afval en gerecyclede materialen om de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat te verschuiven naar deze materialen, waarbij de productie van niet als aggregaat gebruikt materiaal niet wordt ontmoedigd. Om haar milieudoelstelling te bereiken, werd de AGL zodanig vormgegeven dat ervoor gezorgd werd dat economisch aantrekkelijke alternatieven voor nieuw gewonnen, belastbaar aggregaat beschikbaar zijn.

(138) De Britse autoriteiten stellen dat de AGL middels haar vrijstellingen beoogt het gebruik te bevorderen van gerecycled materiaal of bijproducten (die ontstaan in een proces dat niet is bedoeld om aggregaten te produceren), teneinde de vraag naar natuurlijke aggregaten te reduceren en daardoor de milieuschade in verband met het winnen van aggregaten te verminderen. De afwijkingen van het toepassingsgebied van de belasting kunnen in twee categorieën uiteenvallen: gerecycled aggregaat en niet te vermijden afval/bijproducten. Deze laatste kunnen worden gedefinieerd als materialen die in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd en als bouwaggregaat worden gebruikt, maar die ontstaan als een onvermijdelijk gevolg van een proces dat niet is bedoeld om aggregaat produceren. Op hun beurt vallen dergelijke producten in twee categorieën uiteen: a) materialen die onvermijdelijk ontstaan bij de winning van niet voor gebruik als aggregaat bestemde mineralen, of b) materialen die onvermijdelijk voortkomen uit graaf- of baggerprocessen die niet zijn bedoeld om materiaal voor commerciële exploitatie te winnen.

(139) De Britse autoriteiten stellen dat er bij de materialen die worden gewonnen om als aggregaten commercieel geëxploiteerd te worden of die ontstaan als bijproducten van een proces dat bedoeld is om aggregaat te produceren voor commerciële exploitatie, sprake is van een feitelijke situatie die verschilt van die van de vrijgestelde materialen.

(140) De Britse autoriteiten stellen dat, in overeenstemming met de hierboven beschreven afwijkingen, bij de vrijstellingen van de heffing onderscheiden werd tussen afvalstoffen die ontstaan als het bijproduct van de winning van een niet als aggregaat bestemd mineraal (die vrijgesteld zijn), en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de winning van aggregaat (zoals afval van kalksteen) (die aan de belasting onderworpen blijven). Naar hun mening vloeit het onderscheid voort uit de doelstelling om de winning van kalksteen voor aggregaat te ontmoedigen, maar de productie van niet voor aggregaat bestemd materiaal niet te ontmoedigen. De AGL ontmoedigt de winning van aggregaat uit natuurlijk gesteente en het stimuleert het gebruik van alternatieve bronnen van aggregaat.

(141) De Britse autoriteiten voeren aan dat de vrijstellingen van de belasting van cruciaal belang zijn voor het bereiken van de milieudoelstelling van de AGL, aangezien zij de door nieuwe winning van delfstoffen veroorzaakte schade verminderen. Zij stellen dat juist het prijsverschil tussen vrijgestelde en belaste materialen de vraag verschuift weg van nieuwe winning van delfstoffen. De vrijstellingen zijn in overeenstemming met de milieudoelstelling van de AGL, omdat het gebruik van vrijgestelde materialen uiteindelijk de vraag naar de winning van nieuw aggregaat en de daaraan verbonden milieuschade vermindert.

(142) De Britse autoriteiten stellen dat er talrijke voorbeelden zijn van vrijgestelde materialen die hoogwaardige aggregaten vervangen. Bijvoorbeeld, de bouw van het Olympische Park 2012 vereiste meer dan 1 miljoen ton aggregaat als opvul- en aanvulmateriaal. Bijproducten van kaolienproductie uit Cornwall werden gebruikt naast gerecyclede aggregaten in plaats van hoogwaardige aggregaten zoals nieuw gewonnen kalksteen of graniet. Afvalgesteente afkomstig van leisteen van een […] (45) leisteengroeve werd gebruikt als pijpfundering in de […]. Dit gebroken leisteen werd gebruikt in plaats van ander steenslagaggregaat. Bijproducten van leisteen uit dezelfde groeve werden ook gebruikt in de bouw van […] in plaats van hoogwaardig aggregaat.

(143) De Britse autoriteiten laten zien dat het aantal vrijgestelde groeven niet is toegenomen na de introductie van de AGL zoals blijkt uit de onderstaande tabel met het op een bepaald tijdstip aantal actieve groeven. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ball clay 20 20 22 18 18 18 Kaolien 17 17 17 17 15 15 Kalksteen 348 348 359 336 340 319 Stollings- en metamorfe gesteenten 211 211 210 204 213 199 Leisteen 43 43 44 43 40 35 Klei en schalie 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ball clay 18 18 18 18 18 18 Kaolien 13 12 16 17 16 15 Kalksteen 338 335 324 331 317 322 Stollings- en metamorfe gesteenten 208 203 207 195 204 191 Leisteen 36 37 32 33 33 32 Klei en schalie 175 165 156 159 155 155

(144) In 2009 was steenslag goed voor 59,4 % van de primaire verkoop van aggregaten in het Verenigd Koninkrijk. De rest van deze verkopen betrof zand en grind. Kalksteen was veruit de belangrijkste bron van steenslagaggregaat, en was goed voor 66 % van het totaal, gevolgd door stollingsgesteente zoals graniet (24 %) en zandsteen (9 %). Kalksteen, stollingsgesteente en zandsteen hebben verschillende toepassingen, bijvoorbeeld als bouwsteen of, in het geval van kalksteen, industriekalk.

(145) In 2012 kon één ton kalksteenaggregaat worden verkocht voor tussen 7,16 en 11,70 GBP/ton. Eén ton graniet kon worden verkocht voor tussen 6,12 en 12,82 GBP/ton. Eén ton leisteenaggregaat kon worden verkocht voor tussen 2 en 8 GBP/ton.

(146) De Britse autoriteiten dienden samen met BAA ten aanzien van decoratieve aggregaten informatie in dat dit een atypisch gebruik van aggregaten zou zijn. Decoratieve aggregaten die in landschapsarchitectuur worden gebruikt, worden in geringe hoeveelheden gebruikt en gekozen op grond van hun visuele eigenschappen, zoals kleur en vorm, waarbij bouweigenschappen zoals sterkte een minder belangrijke rol spelen, in tegenstelling tot andere toepassingen van aggregaat. Gezien de geringe hoeveelheden vormen decoratieve aggregaten een klein deel van de marktvraag naar aggregaten in het Verenigd Koninkrijk.

5.5 BEOORDELING VAN DE ONTVANGEN OPMERKINGEN

(147) De Commissie concludeerde reeds in het besluit tot inleiding van de procedure dat het beginsel van normale belasting van de AGL kan worden samengevat als de belasting van gesteente, grind en zand die nieuw/actief zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat en vanaf 1 april 2002 commercieel worden geëxploiteerd binnen het Verenigd Koninkrijk.

(148) In aanvulling op de bovenstaande opmerkingen van de Britse autoriteiten ten aanzien van het belastingbeginsel dat ten grondslag ligt aan de AGL, maakt de Commissie de volgende opmerkingen.

(149) Verschillende derden hebben opgemerkt dat de AGL materialen niet op consequente wijze behandelt, aangezien bijproducten van andere vrijgestelde materialen (gesteente gebruikt om stenen te produceren met één of meer vlakke oppervlakken (hierna „gehouwen steen” genoemd), kalk), steensoorten met een hoge PSV, stortsteen voor zeeweringen, muursteen en bijproducten/afval van de winning van primaire hoogwaardige aggregaten niet zijn vrijgesteld. Bij deze materialen zou sprake zijn van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij de momenteel vrijgestelde bijproducten van materialen die niet voor aggregaat bestemd zijn of als bij materialen die gespecialiseerde toepassingen hebben die niet worden belast.

(150) De Commissie stelde zelf de vraag in het besluit tot inleiding van de procedure waarom het gerechtvaardigd wordt geacht om vrijstelling te verlenen voor bijproducten van ball clay, kaolien, steenkool, bruinkool, leisteen en schalie, maar niet voor de bijproducten van kalk voor landbouwgebruik en gehouwen steen.

5.5.1 BELASTING VAN BIJPRODUCTEN VAN DE WINNING VAN GEHOUWEN STEEN EN KALKSTEEN

(151) Na ontvangst van uitgebreide informatie van derden en van de Britse autoriteiten, merkt de Commissie op dat afval of bijproducten van de winning van gehouwen steen en kalksteen bestaan uit hetzelfde soort gesteente als gehouwen steen en kalksteen: i) afval van de winning van voor de productie van kalk gebruikte kalksteen bevat waarschijnlijk ook kalksteen, en ii) afval van de winning van gesteente om gehouwen steen te produceren, bestaat waarschijnlijk grotendeels uit de schilfers van hetzelfde soort gesteente dat wordt gehouwen.

(152) De vrijstellingen van de AGL maken onderscheid tussen afvalmaterialen die ontstaan als het bijproduct van het gewonnen materiaal dat niet wordt gebruikt als aggregaat (zoals afval uit de winning van kaolien en ball clay, steenkool, bruinkool en leisteen) — die vrijgesteld zijn — en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de actieve winning van materiaal voor gebruik als aggregaat (zoals afval van kalksteen) — die aan de belasting onderworpen blijven.

(153) Dit fiscale onderscheid vloeit voort uit de doelstelling om de nieuwe winning van leisteen, graniet, zandsteen enz., voor gebruik als aggregaat te ontmoedigen, maar de productie van niet als aggregaat bestemd materiaal niet te ontmoedigen.

(154) Zoals uiteengezet door de Britse autoriteiten zijn kalksteen, zandsteen en graniet de meest voorkomende materialen die worden gewonnen voor gebruik als aggregaat. Een AGL-vrijstelling voor bijproducten van gehouwen steen of voor kalksteen voor de productie van kalk zou immers het niveau ten minste behouden of zelfs de nieuwe winning van deze stoffen in de hand werken.

(155) Bovendien zijn er geen extra (verwerkings-)kosten voor het verkrijgen van gehouwen steen en kalk van de belangrijkste gewonnen materialen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de winning van ball clay en kaolien, waarbij het scheiden van deze materialen uit het afval zeer kostbaar is.

(156) De Britse autoriteiten hebben verklaard dat zowel steen die wordt gehouwen als voor het verkrijgen van kalk gebruikte kalksteen actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Ook kunnen de bijproducten en het afval daarvan apart worden verkocht, zelfs zonder het hoofdmateriaal, aangezien het materiaal van goede kwaliteit betreft voor gebruik als aggregaat. Ten bewijze hiervan hebben de Britse autoriteiten prijsinformatie verstrekt waaruit blijkt dat de prijzen van kalksteen en gehouwen steen in de meeste gevallen in feite niet veel hoger liggen dan de prijzen van hun respectieve bijproducten. De prijs van voor kalk gebruikt kalksteen ligt tussen 12,50 en 19,50 GBP/ton, terwijl de prijs van het bijproduct tussen 7,16 en 11,70 GBP/ton ligt. Stollingsgesteente (met inbegrip van graniet), dat ook wordt gebruikt om gehouwen steen te produceren, kost tussen 5,51 en 12,91 GBP/ton, terwijl het bijproduct verkoopt voor tussen 6,12 en 12,82 GBP/ton. Dit zou betekenen dat als er geen vraag is naar de gespecialiseerde, hoogwaardige producten, de steengroeve nog steeds zou doorgaan met de nieuwe winning, aangezien het economisch verantwoord is om het nieuw gewonnen product en zijn bijproduct te verkopen als aggregaat. Het kan niet worden uitgesloten dat de vrijstelling van bijproducten dan ook de extra winning van natuurlijke delfstoffen in de hand zou werken en bijgevolg de milieulogica van de AGL zou ondermijnen.

(157) Bovendien is er geen objectieve manier om onderscheid te maken tussen kalksteen als bijproduct van de vervaardiging van landbouwkalk en kalksteen dat speciaal wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Hetzelfde geldt voor graniet en zandsteen en voor bijproducten van gehouwen steen. Deze nieuw gewonnen materialen en hun bijproducten zijn dan ook inwisselbaar en de steengroeve-exploitant kan bijgevolg besluiten, afhankelijk van de vraag, om beide voor hetzelfde „gebruik als aggregaat” te verkopen.

(158) Op grond van de overwegingen in de bovenstaande overwegingen 151 tot en met 157 merkt de Commissie op dat er bij de bijproducten van de winning van kalk en gehouwen steen geen sprake is van een feitelijke en juridische situatie die verschilt van die van de nieuw gewonnen producten. Daarnaast zou een eventuele vrijstelling voor afvalgesteente afkomstig van de winning van kalksteen/gesteente dat wordt gebruikt voor gehouwen steen of voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat, alleen in de hand werken dat nog meer gesteente en kalksteen alleen maar nieuw wordt gewonnen, en niet bijdragen aan de verschuiving van de vraag.

5.5.2 STEEN MET EEN HOGE PSV, STORTSTEEN VOOR ZEEWERINGEN, MUURSTEEN, PRIMAIRE HOOGWAARDIGE AGGREGATEN EN HUN BIJPRODUCTEN/AFVAL

(159) Bij materialen gebruikt voor steensoorten met een hoge PSV, stortsteen, muursteen en primaire hoogwaardige aggregaten gaat het in feite ofwel om gespecialiseerd gebruik van de respectieve materialen of om gebruik waarbij de materialen niet kunnen worden vervangen door gerecyclede aggregaten of door afval van materialen die niet onderworpen zijn aan de belasting.

(160) Alle materialen die worden gebruikt voor steensoorten met een hoge PSV, stortsteen, muursteen en primaire hoogwaardige aggregaten en hun bijproducten, zijn echter afkomstig van hetzelfde gesteente. Stortsteen wordt bijvoorbeeld geproduceerd uit hetzelfde gesteente als het kleinere a