SPECIAAL VERSLAG Nr. 19/98 over de communautaire financiering van bepaalde maatregelen naar aanleiding van de BSE-crisis, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 383/01)

VERKLARENDE WOORDENLIJST

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING VAN HET SPECIAAL VERSLAG OVER DE COMMUNAUTAIRE FINANCIERING VAN BEPAALDE MAATREGELEN TEN GEVOLGE VAN DE BSE-CRISIS

Inleiding

Er werden verordeningen vastgesteld door de Raad om specifieke maatregelen te financieren uit het EOGFL teneinde de BSE-crisis van 1996 aan te kunnen pakken. Zij voorzagen in de spoedige overdracht van middelen van de EU-begroting voor 1996 en 1997 naar de lidstaten, waardoor deze de onderhavige maatregelen op uiteenlopende wijzen konden uitvoeren. Ongeveer 25 % (550 Mio ECU) van het totaalbedrag (2 148 Mio ECU) werd ter beschikking gesteld van het Verenigd Koninkrijk voor de "Over Thirty Months Scheme" (OTMS) en de "Selective Cull Scheme" (SCS), terwijl de rest werd verdeeld over alle lidstaten, ongeveer in samenhang met de omvang van hun nationale rundveestapels. Het was de uitgesproken doelstelling van de Raad om snel te handelen ter bescherming van de gezondheid van mens en dier en ter ondersteuning van de rundvleesproducenten. Deze laatste werden destijds reeds geconfronteerd met een onevenwichtige markt waarbij het hoogtepunt van de productiecyclus bijna was bereikt.

In dit verslag onderzoekt de Kamer de maatregelen die getroffen zijn tot eliminatie van bepaald vee/rundvlees dat geacht wordt een risico voor de volksgezondheid te vormen, alsmede de maatregelen die getroffen zijn om producenten te ondersteunen en de productie te beperken - in het licht van de communautaire uitgaven.

Eliminatiemaatregelen

Deze maatregelen zijn grotendeels veterinair van aard (normaliter voor 50 % medegefinancierd) maar zijn niettemin voor 70 % door de Gemeenschap medegefinancierd en komen als marktsteun ten laste van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (zie paragraaf 23).

Ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de eliminatieregelingen zijn aanzienlijke tekortkomingen geconstateerd:

a) de OTMS bracht serieuze logistieke problemen met zich voor het Verenigd Koninkrijk (zie paragraaf 27); kruiscontroles betreffende dubbele aanvragen werden niet verricht (zie paragraaf 29); omdat er niet voor een volledig controletraject kon worden gezorgd (zie paragraaf 31), was er geen garantie dat alle dieren waarvoor compensatie werd aangevraagd volgens de in de verordeningen voorgeschreven wijze werden geëlimineerd;

b) het besluit van de Belgische autoriteiten om te opteren voor het niet slachten en vernietigen van uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde kalveren ging ten koste van het beoogde effect van de maatregel om het vertrouwen van de consument in rundvlees te herstellen (zie paragraaf 35). Ofschoon al dergelijke kalveren in Frankrijk en Nederland werden geslacht, is er geen bewijs dat alle karkassen naar behoren zijn vernietigd (zie paragraaf 34);

c) de door de Commissie vastgestelde termijn voor het opnieuw aankopen van rundvlees in het Verenigd Koninkrijk uit oude interventievoorraden was niet verenigbaar met de doelstelling om het vlees dat mogelijk afkomstig is van dieren van meer dan 30 maanden oud ten tijde van de slacht terug te kopen (zie paragraaf 37);

d) de resultaten van wetenschappelijk onderzoek wijzen erop dat de in het Verenigd Koninkrijk toegepaste "selective cull scheme" slechts een marginaal effect op de uitroeiing van BSE zal hebben (zie paragraaf 48); 65 000 van de dieren in kwestie, die alle vóór juli 1993 waren geboren, konden niet getraceerd worden (zie paragraaf 50).

Marktmaatregelen

De voorstellen die door de Commissie vóór de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1357/96 van de Raad zijn voorgelegd voorzien uitsluitend in extra betalingen aan producenten in het kader van de subsidiabiliteit voor de speciale premie voor rundvlees en de zoogkoeienpremie. Door het besluit van de Raad om ook een bedrag ineens aan de lidstaten toe te kennen kon de steunverlening tot andere categorieën producenten worden uitgebreid (zie paragraaf 59). Verordening (EG) nr. 2443/96 van de Raad zette deze lijn nog verder voort door 500 Mio ECU aan lidstaten toe te kennen op basis van de omvang van hun nationale rundveestapel, waardoor producenten ook compensatie konden ontvangen met betrekking tot dieren waarvoor zij normaliter geen aanspraak op premies konden maken en waarvoor geen betrouwbare gegevensbestanden bestonden. Categorieën producenten die niet de rundvleesproductie als voornaamste bron van inkomsten hebben, maar met name de melk- en kalfsvleesproductie, kregen ook communautaire steun (zie paragraaf 69).

De lidstaten hadden hierdoor een zekere flexibiliteit bij de uitvoering, hetgeen resulteerde in aanzienlijke variaties in de hoogte van de compensatiebedragen die voor dezelfde categorie dieren werden betaald (zie paragraaf 71). Voorzover de terugvorderingen tekortschieten kan het voorkomen dat niet alle producenten die voor het kalenderjaar 1996 voor meer dieren recht op premies hebben dan voor 1995, hun volledige rechtmatige deel betaald krijgen (zie paragraaf 66).

Wat de maatregelen voor productiebeheersing betreft, kan de premie voor de verwerking van kalveren op economische gronden gerechtvaardigd worden (zie paragraaf 85), terwijl ongeveer 40 % van de uitgaven uit hoofde van de premieregeling voor het vervroegd op de markt brengen een ongerechtvaardigde betaling aan producenten vormt. Terwijl het nog te vroeg is om een uitspraak te doen over de effecten van de premieregeling voor de verwerking van kalveren, is het effect van de "premie voor het vervroegd op de markt brengen" op de roodvleesproductie beperkt en zijn de hiermee gemoeide kosten hoog (zie paragraaf 88).

Conclusie

De mate waarin de kosten van dergelijke noodsituaties uit de Gemeenschapsbegroting gefinancierd moeten worden dient verder te worden overwogen, gegeven het quasi-diergeneeskundige karakter van de in dergelijke omstandigheden getroffen maatregelen.

Het feit dat er in het Verenigd Koninkrijk geen adequaat toezicht was op het veevoerverbod betekende dat een groot aantal dieren die BSE ontwikkelden (36 000) werden geboren nadat het verbod inging. De lidstaten ontwikkelden uiteenlopende tactieken met betrekking tot de noodslacht van met BSE besmette veestapels en uitgevoerde Britse kalveren.

De met de goedkeuring van de rekeningen belaste afdeling heeft zich bij haar controles voornamelijk gericht op het Verenigd Koninkrijk en op betalingen verricht uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1357/96. Daarnaast legden de veterinaire inspecteurs van de Commissie een groot aantal controlebezoeken aan de lidstaten af. Desondanks ontbrak het in de lidstaten aan de nodige nauwgezetheid bij het uitvoeren van maatregelen zoals de slacht van Britse kalveren die voor het verbod zijn uitgevoerd, het terugkopen van ex-interventierundvlees, noodslachtregelingen, compensatie aan boeren uit hoofde van Verordening (EG) nr. 2443/96, en de regelingen voor kalveren, en werden deze maatregelen niet in alle lidstaten op dezelfde wijze ten uitvoer gebracht.

Het feit dat deze maatregelen niet in alle lidstaten op dezelfde wijze ten uitvoer werden gebracht ondermijnde de maatregelen om de boeren op billijke wijze te compenseren. Dit was hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de twee belangrijkste maatregelen (Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96) het mogelijk maakte dat lidstaten betalingen verrichtten die geen verband hielden met de traditionele premieregelingen voor speciaal rundvlees of voor zoogkoeien, en derhalve buiten het bereik van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (IACS) vielen.

Door de BSE-crisis en de nasleep ervan wordt onderstreept dat het dringend zaak is dat de EU een preventieve strategie uitstippelt en vaststelt (d.w.z. een actieprogramma) om dit soort crises gecoördineerd, effectief en tijdig tegemoet te kunnen treden.

INLEIDING

Achtergrondinformatie

1. BSE werd in 1986 voor het eerst vastgesteld door pathologen in het Central Veterinary Laboratory in Weybridge, Engeland. BSE behoort tot een reeks van overdraagbare spongiforme encephalopathieën (OSE's), welke gekenmerkt worden door de aanwezigheid van een abnormale vorm van een eiwit genaamd prion. Overdraagbare spongiforme encephalopathieën zijn niet besmettelijk, en het tot dusver voorhanden zijnde wetenschappelijk bewijs wijst erop dat vee BSE oploopt door voeder te eten dat het infectieagens bevat.

2. In december 1987 werd vastgesteld dat BSE hoogst waarschijnlijk veroorzaakt wordt door van herkauwers gemaakt vlees- en beendermeel in veevoer (1). De volgende twee voornaamste factoren worden geacht tot de epidemie in het Verenigd Koninkrijk te hebben geleid: het hoge percentage van met scrapie geïnfecteerd schapenvlees in het voeder en het gebruik van destructiemethoden die de infectiebron niet elimineerden. Dientengevolge heeft het Verenigd Koninkrijk in juli 1988 een verbod op het vervoederen van van herkauwers afkomstig eiwit aan vee ingevoerd (2). Het verbod werd in september 1990 uitgebreid tot elk dierlijk voer en exporten van dergelijk voeder werden in feite verboden. In juni 1994 werd overeenkomstig Beschikking 94/381/EG van de Commissie het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit aan herkauwers in de EU verboden. Overeenkomstig Beschikking 94/382/EG van de Commissie werden alternatieve warmtebehandelingssystemen voor de verwerking van dierlijk afval ingevoerd om te bewerkstelligen dat de scrapie- en BSE-agentia in de bedrijven waar met materialen met een hoge risicofactor wordt gewerkt, worden geïnactiveerd.

3. Thans wordt door de Britse autoriteiten erkend dat, daar er eerder nog sprake was van kruisbesmetting van voer, het verbod pas volledig van kracht was vanaf 1 augustus 1996 (3) toen het bezit van VBM op terreinen waar veevoer wordt bewaard verboden werd verklaard (4) en toen al in circa 36 000 gevallen BSE was geconstateerd bij dieren die geboren waren sinds de invoering van het verbod van 1988.

4. In juni 1988 werd in het Verenigd Koninkrijk een wetgeving ingevoerd die een meldingsplicht voor BSE voorschrijft en in april 1990 werd op communautair niveau een meldingsplicht voor de ziekte ingesteld (5). Sinds april 1990 (6) moeten de karkassen en de slachtafvallen van bevestigde BSE-gevallen gedestrueerd worden. Het aantal officiële BSE-gevallen in de EU is weergegeven in tabel 1. Het is duidelijk dat de frequentie in het Verenigd Koninkrijk vele malen hoger ligt dan elders, maar deze neemt sinds 1992 snel af.

5. Het is niet bekend hoeveel van het infectieagens moet zijn opgenomen alvorens de ziekte wordt opgelopen. Genetische aanleg kan hierbij ook een rol spelen. De ziekte wordt op kleine schaal overgedragen via het moederdier (in minder dan 10 % van de gevallen), maar dit is op zich niet genoeg voor een bestendiging van de ziekte (7). Er bestaat enige onduidelijkheid over de vraag of BSE spontaan kan optreden, met andere woorden of BSE op kan treden zonder dat dat aan besmet voeder of aan verticale transmissie kan worden toegeschreven.

6. Op 20 maart 1996 kondigde de regering van het Verenigd Koninkrijk aan dat er mogelijk een verband bestaat tussen BSE en een nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob (nvZCJ), een dodelijke ziekte die bij mensen voorkomt (8). De incubatietijd bij mensen is onbekend maar zou, gezien de incubatietijd van andere bij mensen voorkomende OSE's, tot 30 jaar kunnen oplopen. Per 1 juli 1998 hadden zich in het Verenigd Koninkrijk 27 duidelijke of vermoedelijke gevallen van nvZCJ voorgedaan, en was er in Frankrijk een geval. Er bestaat geen betrouwbare voorspelling van het aantal mensen dat de ziekte alsnog kan ontwikkelen doordat zij vele jaren geleden besmette rundvleesproducten hebben gegeten. De mededeling van de regering van het Verenigd Koninkrijk zou verstrekkende economische gevolgen hebben voor de sector rundvlees in de EU.

7. Op 27 maart 1996 besloot de Commissie officieel (Beschikking 96/239/EG van de Commissie) alle rundvleesexporten uit het Verenigd Koninkrijk naar zowel de andere EU-lidstaten als derde landen te verbieden. Op 21 juni 1996 heeft de Europese Raad van Florence een kaderregeling ingesteld voor opheffing van het verbod (9). Op 17 maart 1998 nam de Raad een besluit dat voorziet in een gedeeltelijke opheffing van het verbod met betrekking tot Noord-Ierland.

8. De rundvleesprijzen in de gehele EU daalden omdat de consumenten geen rundvlees meer kochten. In april 1996 werd de eerste van een reeks noodmaatregelen op communautair niveau genomen om de problemen te verminderen. Globaal zijn de maatregelen in twee categorieën onder te verdelen: maatregelen die gericht zijn op het van de markt nemen van dieren/vlees die/dat om de een of andere reden als "verdacht" worden/wordt beschouwd en marktmaatregelen in de vorm van producentensteun (extra betalingen per dier en op slacht gebaseerde compensatie voor inkomstenderving) en productiebeheersing via de slacht van jonge kalveren en een premie voor het vervroegd op de markt brengen.

9. De Kamer heeft al eerder verslag uitgebracht (10) over aspecten van voorgaande regelingen en heeft haar onderzoeken in België, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk voortgezet, die tezamen 90 % van de communautaire uitgaven aan BSE-gerelateerde maatregelen voor hun rekening nemen. Alle BSE-gerelateerde maatregelen waarvoor uitgaven ten laste van de communautaire begroting zijn gekomen, exclusief de kosten van openbare opslag en uitvoerrestituties, zijn onderzocht vanuit het oogpunt van zowel wettigheid/regelmatigheid als de prijs/kwaliteitverhouding (11).

10. De totale communautaire uitgaven voor aan BSE gerelateerde maatregelen voor 1996 en 1997 bedroegen 2 149 Mio ECU - in tabel 2 worden deze per lidstaat uitgesplitst. Dit komt neer op een toename van 32 % - ten opzichte van de uitgaven volgens de normale premieregeling (exclusief kosten van openbare opslag en uitvoerrestituties) - voor 1996 en 1997.

11. De enorme bedragen die ermee waren gemoeid hebben zowel in de lidstaten als op communautair niveau veel aandacht getrokken. Gedurende de periode van mei 1996 tot juli 1998 heeft de eenheid die belast is met de goedkeuring van de rekeningen zes lidstaten eenmaal, Frankrijk tweemaal en Duitsland driemaal bezocht om diverse maatregelen die verband houden met BSE te controleren. Daarbij was de aandacht vooral gevestigd op de krachtens Verordening (EG) nr. 1357/96 gedane betalingen en in mindere mate op de maatregelen conform Verordening (EG) nr. 2443/96. Daarnaast heeft de eenheid een aantal bezoeken aan het Verenigd Koninkrijk gebracht om de OTMS, SCS en ten slotte de PVK te controleren. Bij het merendeel van de uitgaven uit hoofde van PVK's, de veestapelslachtregelingen, de vernietiging van geëxporteerde Britse kalveren en Verordening (EG) nr. 2443/96 heeft de Commissie geen controles uitgevoerd. Ondanks de controlebezoeken die de veterinaire inspecteurs bij herhaling aan de lidstaten hebben gebracht blijkt uit recente onderzoeken dat de verordeningen op het gebied van het veevoer en de behandeling van VBM nog steeds niet worden nageleefd. Er lopen nog inbreukprocedures tegen 13 lidstaten (12).

Verslag van het Europees Parlement

12. Het Europees Parlement heeft op 18 juli 1996 een tijdelijke enquêtecommissie inzake BSE in het leven geroepen (13). Uiteenlopende bronnen zijn gehoord, met inbegrip van commissarissen en functionarissen van de Commissie, wetenschappelijke deskundigen en nationale vertegenwoordigers. De commissie heeft hierover in februari 1997 verslag uitgebracht (14). In het desbetreffende verslag wordt met name de periode tot het begin van de crisis in maart 1996 behandeld, met de nadruk op de gevolgen van BSE voor de volksgezondheid.

13. In het verslag werd veel kritiek geleverd op zowel de EU-instellingen als de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk. Naast de bevindingen met betrekking tot de volksgezondheid was de slotsom dat de organisatiestructuur en het besluitvormingssysteem van de Commissie inadequaat waren om BSE aan te pakken. De door de Commissie op de fabricage en het gebruik van vlees- en beendermeel (VBM) uitgeoefende controles werden ineffectief bevonden, en de Commissie werd bekritiseerd omdat zij tussen juni 1990 en mei 1994 geen onderzoek naar BSE had verricht in het Verenigd Koninkrijk. De Raad werd bekritiseerd omdat BSE tussen juni 1990 en juli 1994 niet specifiek was aangepakt en er geen stappen waren genomen om het Verenigd Koninkrijk uitvoerverboden op te leggen.

14. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, luidde de slotsom van het verslag dat BSE is voortgesproten uit de invoering van herziene VBM-productieprocessen die het infectieagens niet vernietigden. Het verbod op het voeren van VBM aan vee werd ineffectief bevonden en het Verenigd Koninkrijk werd bekritiseerd omdat het er niet in was geslaagd te voorkomen dat producenten VBM naar andere landen bleven uitvoeren nadat in het land zelf het gebruik ervan voor veevoer reeds verboden was. Een andere bevinding van het verslag was dat de Britse autoriteiten niet voldeden aan de wetgeving en overeenkomsten op zowel nationaal als EU-niveau - met betrekking tot dierenidentificatieregisters, het gebruik van VBM en het uitvoerverbod voor rundvlees.

15. Er zijn vele aanbevelingen in het verslag gedaan. Naast kwesties die specifiek met de volksgezondheid verband houden, hebben de aanbevelingen betrekking op terreinen als het besluitvormingsproces binnen de Commissie, alsmede op verbeteringen op het gebied van de wetgeving inzake diervoeding die impliceren dat de Britse autoriteiten voor de crisis moeten betalen en die waarborgen dat alle BSE-gevallen in de EU worden gemeld. In april 1977 (15) werd een follow-up-enquêtecommissie in het leven geroepen om te controleren of er met de uitvoering van deze aanbevelingen door de Commissie vooruitgang wordt geboekt. Zij heeft diverse voortgangsrapporten van de Commissie bestudeerd en hierover in november 1997 verslag uitgebracht (16). Volgens de enquêtecommissie zijn de meeste aanbevelingen door de Commissie opgevolgd.

VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE MARKT

16. De normale productiecyclus voor rundvlees is vijf tot zes jaar. De productie bereikte een ongekend hoogtepunt in 1991 en zou in 1996 wederom een piek hebben bereikt als de maatregelen ter leniging van de gevolgen van de BSE-crisis niet hadden hoeven te worden genomen. Maatregelen als de verwerkingspremie voor kalveren en de premie voor het vervroegd op de markt brengen, gekoppeld aan de in het Verenigd Koninkrijk toegepaste "over thirty months scheme", hebben de totale productie onder controle gehouden, ofwel net onder het niveau van acht miljoen ton (zie tabel 3), maar het volledige effect ervan zal pas duidelijk worden als de productiecyclus zich in een neerwaartse fase bevindt.

17. In 1995 bedroeg de consumptie nog 7,5 miljoen ton maar zij daalde in 1996 met meer dan 500 000 ton, hoofdzakelijk door de BSE-crisis, waarna zij zich in 1997 gedeeltelijk weer herstelde tot 95 % van het niveau van 1995. De consumptie per hoofd herstelde zich van een dieptepunt van 18,6 kg in 1996 tot 19,1 kg in 1997 maar zij was niet voldoende om tegen de productie op te wegen, en het ziet er niet naar uit dat een niveau als dat van 1995 in de nabije toekomst zal worden bereikt.

18. De daling van de vraag naar rundvlees heeft voor lagere prijzen gezorgd. Tussen januari en juni 1996 zijn de prijzen voor jonge stieren van R3-kwaliteit gemiddeld met 10 % gedaald in de EU. In september 1997 is het prijsniveau weer gestegen tot gemiddeld 7 % lager dan het niveau van begin 1996.

19. De rundvleesexporten van de EU (exclusief levende dieren) zijn de afgelopen jaren geleidelijk gedaald, en wel van 1,24 miljoen ton in 1991 tot 0,96 miljoen ton in 1996. De exporten voor 1997 worden geschat op 0,94 miljoen ton. Het niveau van de importen heeft een grotere verandering ondergaan en is van 0,45 miljoen ton in 1991 tot 0,36 miljoen in 1996 gedaald. De mogelijkheden voor subsidiëring van de exporten zijn beperkt door de GATT-overeenkomst en er moet bij voorkeur toegang worden verleend aan importen van landen waarmee Europa associatieovereenkomsten heeft gesloten.

20. Ten gevolge van de BSE-crisis werden de maximale interventieaankopen die aanvankelijk voor 1996 en 1997 waren vastgesteld met 150 000 ton per jaar verhoogd. Van een situatie met verwaarloosbare voorraden in 1995, hadden de voorraden eind 1996 een niveau van 434 000 ton bereikt en bedroeg de eindstand in december 1997 629 000 ton (zie tabel 3).

21. BSE had ernstige gevolgen voor de intracommunautaire handel en exporten naar derde landen, met name voor het Verenigd Koninkrijk, dat een totaal verbod is opgelegd, maar ook voor specifieke lidstaten die grote afnemers zijn kwijtgeraakt.

ELIMINATIEMAATREGELEN

Inleiding

22. De door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen voor de eliminatie uit de voedselketen van vlees dat geacht werd een risico voor de volksgezondheid te vormen, waren:

a) het Verenigd Koninkrijk voerde een regeling in om al het vlees van vee van meer dan 30 maanden oud (OTMS) dat geacht werd te behoren tot de groep dieren die de meeste kans hadden tekenen van de ziekte te vertonen, uit de voedselketen te elimineren (Verordening (EG) nr. 716/96 van de Commissie);

b) de aankoop en vernietiging van kalveren die vóór de invoering van het verbod vanuit het Verenigd Koninkrijk voor kalfsvleesproductie naar Frankrijk, België en Nederland waren uitgevoerd (Verordening (EG) nr. 717/96 van de Commissie);

c) in het Verenigd Koninkrijk was een maatregel ingevoerd die voorziet in het opnieuw aankopen van vroegere voorraden interventierundvlees en de vernietiging van opgekocht interventievlees dat vóór 27 maart 1996 was aangekocht (Verordening (EG) nr. 1757/96 van de Commissie);

d) noodslachtregelingen voor Portugal en het Verenigd Koninkrijk (juli 1996), Frankrijk en Duitsland (begin 1997) en Ierland (juni 1997).

23. De totale kosten van deze maatregelen voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 van het EOGFL bedroegen 620 Mio ECU, waarvan 85 % betrekking heeft op de OTMS (zie tabel 2). In tegenstelling tot de premieregelingen die de basis vormen van de traditionele marktsteun, hebben deze regelingen een quasi-veterinair karakter en worden slechts gedeeltelijk uit de communautaire begroting gefinancierd (70 %). Ter vergelijking: in het geval van de klassieke varkenspest wordt slacht voor veterinaire doeleinden voor 50 % medegefinancierd. Wat de "selective cull scheme" betreft, lijkt er meer reden te zijn om de uitgaven (26 Mio ECU) als veterinaire maatregel dan als marktsteun te behandelen.

In het Verenigd Koninkrijk toegepaste "over thirty months scheme" (OTMS)

24. Het "Spongiform Encephalopathy Advisory Committee" (SEAC) van de Britse regering heeft in maart 1996 aanbevolen dat vee van meer dan 30 maanden oud onder officieel toezicht uitgebeend moest worden in bedrijven die hiervoor een vergunning hebben, maar het heeft niet voorgesteld om het vlees als ongeschikt voor menselijke consumptie te behandelen. Desalniettemin besloot de regering (17) al het rundvlees van vee van meer dan 30 maanden oud uit de voedselketen van mens en dier te halen teneinde het vertrouwen van de consument en de markt te herstellen.

25. Vee met BSE wordt geslacht voordat de symptomen zichtbaar zijn, en het aantal officiële gevallen wordt daardoor aanzienlijk verminderd. Toch wordt dit behandeld als een interventiemaatregel om de landbouwmarkt te stabiliseren. De Commissie heeft erin toegestemd het compensatieaspect van deze maatregel vanaf 29 april 1996 mede te financieren en heeft tot eind 1997 513 Mio ECU besteed. Vanuit communautair oogpunt betekent het een aanzienlijke last voor de begroting die niet van korte duur is. Het Verenigd Koninkrijk erkent dat het er tot augustus 1996 niet in geslaagd is naar behoren toe te zien op de naleving van het in juli 1988 ingevoerde veevoerverbod (18). Hierdoor kunnen met BSE besmette dieren (die nog geen symptomen vertonen) langer in de veestapel blijven. De Britse autoriteiten schatten dat er circa 5,5 miljoen koeien zijn geboren vóór 1 augustus 1996 die nog in de regeling opgenomen moeten worden. Als al deze dieren volgens de regeling verwerkt zouden worden, zou dit de EU-begroting - bij de huidige financieringstarieven - nog eens 1,6 miljard ECU kosten.

26. Krachtens Verordening (EG) nr. 716/96 mogen hiertoe aangestelde autoriteiten vee van meer dan 30 maanden oud kopen dat gedurende ten minste drie maanden op de boerderij gehouden is (per 25 november 1996 werd krachtens Verordening (EG) nr. 2149/96 de duur van deze periode tot zes maanden verhoogd) en geen tekenen van BSE vertoonde. Het Verenigd Koninkrijk moet de producent op basis van het gewicht van het dier betalen, terwijl de Gemeenschap het Verenigd Koninkrijk een vast bedrag per dier betaalt tegen bewijs van vernietiging. Het tarief werd aanvankelijk vastgesteld op basis van de "laatstgenoteerde prijs voor karkassen van koeien op de markt van het Verenigd Koninkrijk" van 1 ECU per kg voor een koe met een nominaal gewicht van 560 kg. Het communautaire financieringstarief werd vastgesteld op 70 % van deze prijs, te weten 392 ECU, en is tweemaal verlaagd om de ontwikkelingen in de marktprijzen weer te geven. Wat stieren, stierkalven en vaarsen betreft zijn de coëfficiënten voor de omrekening van levend naar dood gewicht in augustus 1996 aangepast van 2:1 naar 1,7:1. Het jaar daarop werden gedifferentieerde steuntarieven ingevoerd.

27. De tenuitvoerlegging van de OTMS is met veel problemen gepaard gegaan alleen al vanwege het aantal stuks vee dat erbij betrokken is en de gecompliceerde procedures die door de Britse autoriteiten worden toegepast. Het vee kan worden aangeboden via circa 200 veemarkten of rechtstreeks aan zo'n 60 abattoirs. Producenten zijn niet verplicht hun oude koeien te laten slachten maar zij kunnen deze niet verkopen. De overgrote meerderheid van dieren die volgens de regeling zijn aangeboden, waren slachtkoeien. Van meet af aan was er een achterstand van 150 000 stuks vee (tussen 20 maart 1996 en de invoering van de regeling werd dergelijk vee niet verwerkt) die pas in december 1996 was weggewerkt. De destructiebedrijven hadden niet voldoende capaciteit om de aanvoer van de abattoirs te kunnen verwerken, zodat 177 000 karkassen naar koelhuizen werden afgevoerd. De karkassen werden later verwijderd en waren eind 1997 vernietigd. Vanwege de zeer beperkte verbrandingscapaciteit zijn enorme hoeveelheden VBM en talg opgeslagen (respectievelijk 328 000 en 170 000 ton per juni 1998) die pas na vele jaren zullen zijn weggewerkt, tenzij de capaciteit kan worden vergroot en/of het materiaal als afval wordt gestort en/of wordt uitgevoerd (momenteel niet toegestaan).

28. De Kamer en de Commissie waren van oordeel dat gedurende de beginmaanden van de regeling de controles niet doeltreffend verliepen. In diverse stadia waren er problemen bij het vergelijken van de output (gewicht) van de abattoirs/koelhuizen met de input van de destructiebedrijven en van de opslagplaatsen voor restmateriaal. De betrouwbaarheid van de controles over de laatstgenoemde fase was bijzonder gebrekkig. De Kamer concludeert dan ook dat er weinig zekerheid bestaat dat alle dieren waarvoor volgens de OTMS declaraties zijn ingediend uiteindelijk zijn verbrand of in de vorm van VBM en talg zijn opgeslagen.

29. Er zijn vervolgens veel verbeteringen in de controleprocedures doorgevoerd maar er moeten nog een aantal belangrijke kruiscontroles worden vervolledigd. De oormerknummers van OTMS-vee en specifieke gewichten werden pas op 4 augustus 1997 in een computerdatabase ingevoerd, toen er al 1,6 miljoen dieren waren geslacht. Dergelijke informatie wordt thans ingevoerd, maar in april 1988 was nog niet alles bijgewerkt. Er is een gedeeltelijke kruiscontrole verricht tussen de oormerkgegevens van de OTMS en die van de "Beef Marketing Payments Scheme" (BMPS). Hieruit bleek dat in ongeveer 5 000 gevallen hetzelfde oormerknummer bij beide regelingen was ingevoerd of tweemaal bij dezelfde regeling voorkwam. Er zijn dan ook meer kruiscontroles benodigd om mogelijke dubbele betalingen aan het licht te brengen, zowel binnen de OTMS als in vergelijking met andere regelingen zoals de "selective cull scheme", en om te bepalen of aanvragen voor communautaire financiering gegrond zijn.

30. Krachtens Verordening (EG) nr. 716/96 zou het Verenigd Koninkrijk alleen communautaire steun kunnen aanvragen voor vernietigde (verbrande) dieren. De verordening werd met ingang van 26 september 1996 gewijzigd (19) om in de mogelijkheid te voorzien van een voorschot van 80 % op basis van het aantal vernietigde karkassen. Dat men er niet in is geslaagd om vanaf het begin essentiële informatie in de geautomatiseerde gegevensbestanden op te slaan impliceert dat de door de Britse autoriteiten ingediende aanvragen onnauwkeurig zijn, niet alleen met betrekking tot het aantal voor destructie bestemde karkassen maar ook wat het aantal vernietigde karkassen (de door BSE getroffen dieren die rechtstreeks de verbrandingsovens in zijn gegaan) betreft.

31. Er is een geautomatiseerd batch-systeem ingevoerd waarbij alle 2 miljoen dieren die vóór 4 januari 1998 zijn geslacht als batch 1 worden behandeld en sindsdien worden er wekelijks batchcontroles tot stand gebracht. Voor batch 1 zal de hoeveelheid opgeslagen VBM worden gedeeld door het totale aantal geslachte dieren, en de resulterende hoeveelheid zal worden gebruikt om het aantal vernietigde dieren te bepalen aan de hand van de hoeveelheid VBM die verbrand is. Dit vormt de basis van de aanvraag voor het eindsaldo van 20 % dat, zoals eind 1997 het geval was, circa 100 Mio ECU bedraagt. Deze raming zal evenmin nauwkeurig zijn voorzover het VBM materiaal bevat dat niet onder de regeling valt, zoals bepaald risicomateriaal van schapen, karkassen volgens de noodslachtregeling en vee dat volgens de OTMS is afgekeurd. Betalingen met betrekking tot deze eerste batch kunnen derhalve niet volledig worden geverifieerd.

32. Aangezien er vanaf het begin geen geschikte systemen zijn ingevoerd om een adequaat controletraject te waarborgen, heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk laten weten dat zij een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de financiering van de eerste 250 000 dieren die uit hoofde van de OTMS zijn geslacht. Het gaat bij dit voorbehoud om een bedrag van circa 80 Mio ECU in verband met het voorschot dat reeds aan het Verenigd Koninkrijk is betaald.

Vóór 20 maart 1996 uitgevoerde Britse kalveren

33. Verordening (EG) nr. 717/96 voorzag in de aankoop en destructie van uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde kalveren die zich op 20 maart 1996 op landbouwbedrijven in Frankrijk, Nederland en België bevonden. De aankoopprijs was gebaseerd op de heersende marktprijs voor kalveren, waarvan 70 % door de Gemeenschap werd gefinancierd. Deze maatregel werd ingevoerd omdat de mogelijkheid dat kalveren die vóór het uitvoerverbod van 21 maart 1996 zijn ingevoerd in de menselijke of dierlijke voedselketens terecht zouden kunnen komen, heeft geleid tot een gebrek aan vertrouwen van de consument. De maatregel was facultatief voor de betrokken lidstaten. Frankrijk en Nederland hebben respectievelijk zo'n 79 500 en 59 500 kalveren vernietigd.

34. In Frankrijk constateerde de Kamer dat de controles op het vervoer van karkassen naar destructiebedrijven niet toereikend waren (vrachtauto's waren niet verzegeld) en dat men er niet in was geslaagd de karkassen systematisch van een merkteken te voorzien. Bovendien is er enkel op globale basis bewijs van verbranding voorhanden - de karkassen vormden slechts een onderdeel van het totale vernietigde materiaal. In Nederland konden de autoriteiten een verschil van 872 kalveren tussen de veterinaire documenten en de identificatiedatabank niet verklaren.

35. België besloot de maatregel niet toe te passen en de 20 000 kalveren in kwestie werden geslacht en via de normale commerciële kanalen voor consumptie verkocht. De afwezigheid van uitvoerbeperkingen maakte de maatregel minder doeltreffend.

Opnieuw aankopen van ex-interventierundvlees

36. Verordening (EG) nr. 1757/96 voorziet in het opnieuw aankopen en de destructie van vóór 27 maart 1996 verkocht rundvlees uit de interventievoorraden en de destructie van oude voorraden ontbeend rundvlees die zich nog in interventievoorraden in het Verenigd Koninkrijk bevinden. Oude voorraden moesten per 31 maart 1997 zijn vernietigd maar vanwege een gebrek aan verbrandingscapaciteit werd de termijn verlengd tot 31 oktober 1997. Er werd 5 328 ton van de resterende interventievoorraad vernietigd en 4,1 Mio GBP (5,4 Mio ECU) werd afgeschreven. Aanvragen voor heraankoop moesten vóór 18 september 1997 zijn ingediend, hetgeen vrijwillig was. In totaal werd er 650 ton vlees opnieuw aangekocht, waarmee een bedrag was gemoeid van 2,4 Mio GBP (3,2 Mio ECU, waarvan 2,4 Mio ECU ten laste van het Gemeenschapsbudget kwam).

37. De door de Commissie vastgestelde termijnen waren krap, betaling voor de overgenomen producten moest vóór 15 oktober 1996 geschieden. Deze beperking was niet verenigbaar met de doelstelling om vlees dat mogelijk afkomstig is van dieren die meer dan 30 maanden oud zijn ten tijde van de slacht terug te kopen, teneinde het uit de handel te nemen (20). Volgens de Commissie werd de vastgestelde termijn beïnvloed door de wens om het risico op fraude te vermijden.

Noodslachtregelingen

Gedwongen slacht van veestapels

38. Portugal, Frankrijk en Ierland (21) hebben hele - door de Gemeenschap gefinancierde - noodslachtregelingen met betrekking tot veestapels ten uitvoer gebracht. Er is een slacht- en destructiebeleid gevolgd voor alle dieren in veestapels waar BSE-gevallen zijn voorgekomen.

39. De slacht van een hele veestapel is op wetenschappelijke gronden gerechtvaardigd als de mogelijkheid bestaat dat alle dieren van de veestapel aan hetzelfde voer als het BSE-geval zijn blootgesteld. Ook andere redenen die niet met het uitroeien van de ziekte verband houden, hebben een aanleiding voor een dergelijke benadering gevormd. Zo bevat het Ierse programma voor de controle en uitroeiing van BSE bijvoorbeeld de doelstelling om aan de vereisten van markten van derde landen tegemoet te komen en het vertrouwen van de consument te herstellen door veestapels waar BSE in voorkomt te decimeren en uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde dieren te vernietigen, opdat zo snel mogelijk een BSE-vrije status verkregen zou worden. Zelfs al is een met BSE besmette koe slechts enige weken op een landbouwbedrijf geweest en kon zij onmogelijk daar zijn besmet, dan wordt toch de hele veestapel geslacht. In één specifiek geval heeft dit geleid tot de slacht van 738 stuks vee, waarvoor de veehouder 570 000 ECU betaald heeft gekregen.

40. Volgens de verordeningen mogen Portugal en Frankrijk (maar Ierland niet) extra betalingen verrichten. In het geval van Portugal wordt steun betaald voor "verloren productieve waarde", hetgeen veel hoger uitvalt dan het bedrag dat voor directe compensatie wordt betaald, terwijl voor Frankrijk het tegendeel geldt. Het gedeelte van het totale aan de producent betaalde compensatiebedrag dat ten laste van de communautaire begroting komt, varieert derhalve aanzienlijk - van 27 % voor Portugal tot 70 % voor Ierland (zie tabel 4).

Duitsland

41. In de vijf BSE-gevallen die tot januari 1997 in Duitsland zijn gemeld, is de hele veestapel geslacht en zijn de producenten uit nationale fondsen gecompenseerd. Alle BSE-gevallen betroffen dieren uit het Verenigd Koninkrijk. Na het geval dat zich in januari voordeed, werd besloten al het uit het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland ingevoerde vee te slachten, teneinde het risico uit te sluiten dat de ziekte zich bij deze dieren openbaart.

42. Krachtens Verordening (EG) nr. 299/97 van de Commissie (22) wordt 70 % van de betaalde compensatie medegefinancierd door de Gemeenschap - tot een maximum van 735 ECU per dier. Onder de verordening vallen runderen die in het Verenigd Koninkrijk of in Zwitserland zijn geboren of rechtstreeks van daar geboren dieren afstammen; het betreft maximaal 19 200 dieren. Sinds maart 1997 zijn de directe afstammelingen van dergelijke dieren echter enkel onder toezicht gesteld en werd het aantal voor de slacht bestemde dieren bijgevolg verminderd tot 5 633. Voor meer dan 1 000 van deze dieren zijn door de producenten gerechtelijke beroepsprocedures tegen de slachtaanzeggingen aangespannen. Deze beroepsprocedures zijn gegrond bij gebrek aan bewijs dat BSE besmettelijk is.

43. De Commissie rechtvaardigde de verordening door te verwijzen naar artikel 23 van Verordening (EEG) nr. 805/68: "teneinde rekening te houden met de beperkingen van het vrije verkeer, die uit de toepassing van maatregelen om de verbreiding van veeziekten te bestrijden zouden kunnen voortvloeien, kunnen buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt worden genomen". In dit opzicht zij erop gewezen dat:

a) de "beperkingen van het vrije verkeer" in maart 1996 werden opgelegd op vee dat uit het Verenigd Koninkrijk was ingevoerd (23), lang na de invoer van het vee in kwestie, dat derhalve niet aan dergelijke beperkingen werd onderworpen;

b) dergelijke "beperkingen van het vrije verkeer" niet zijn opgelegd met betrekking tot uit Zwitserland afkomstig vee in de EU.

44. Compensatiebetalingen voor de slacht van dieren waarop geen communautaire beperking van het vrije verkeer van toepassing is, kunnen in deze context niet als een marktsteunmaatregel worden beschouwd. De uitgaven uit hoofde van Verordening (EG) nr. 299/97 (3,2 Mio ECU) ontberen een geldige rechtsgrond.

De "selective cull scheme" (Verenigd Koninkrijk)

45. Het in het Verenigd Koninkrijk toegepaste uitroeiingsprogramma werd bij Beschikking 96/385/EG van de Commissie goedgekeurd, en krachtens Verordening (EG) nr. 1484/96 van de Commissie was het Verenigd Koninkrijk gemachtigd compensatie te betalen voor dieren die op grond van de regeling inzake gedwongen selectieve slachting waarin dit programma voorziet, waren geslacht. In het originele programma werd melding gemaakt van een selectieve gedwongen slachting van dieren en/of beslagen van de voedergroepen geboren in 1990/1991, 1991/1992 en 1992/1993 waarvan vaststaat dat zij de meeste kans hebben gehad besmet VBM te hebben gegeten, maar dit werd gewijzigd en uitgebreid tot de groep geboren in 1989/1990 - op vrijwillige basis. Meer dan 60 % van de 324 000 dieren waarbij deze mogelijke besmetting per maart 1998 is vastgesteld, was geboren in het tijdvak 1989/1990 waarvoor slachting vrijwillig is. Om voor compensatie in aanmerking te komen moeten de dieren per 1 augustus 1996 op het landbouwbedrijf aanwezig zijn.

46. De compensatie aan landbouwers is gebaseerd op de objectieve marktwaarde van elk betrokken dier en wordt voor 70 % door de Gemeenschap gefinancierd. Het Verenigd Koninkrijk was ook gemachtigd aanvullende bedragen uit nationale fondsen uit te keren.

47. Krachtens artikel 2 van Beschikking 96/385/EG moest het Verenigd Koninkrijk de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen voor de tenuitvoerlegging van het programma uiterlijk op 1 augustus 1996 in werking doen treden. In mei 1996 werden voor het eerst voorstellen voor een "selective cull scheme" ingediend en deze waren uitsluitend gebaseerd op de veronderstelling dat besmetting via het veevoer plaatsvond. Met de noodslachting zou in september of oktober 1996 aangevangen moeten worden, maar op 1 augustus 1996 adviseerde de SEAC de regering om de implicaties van de onderzoeksbevindingen betreffende overdracht van BSE via het moederdier in aanmerking te nemen en werd de noodslachting uitgesteld.

48. Details van het onderzoek werden op 29 augustus 1996 gepubliceerd (24). Volgens dit onderzoek zou de epidemie rond 2001 vrijwel uitgewoekerd zijn, ongeacht eventuele verdere maatregelen. Desalniettemin was het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van de op 21 juni 1996 door de Europese Raad overeengekomen kaderregeling (25) verplicht de "selective cull scheme" in de praktijk te brengen - als eerste vereiste voor een opheffing van het uitvoerverbod - maar hiermee werd pas begin 1997 aangevangen.

49. De definitie van het begrip "voedergroep" werd in juni 1997 gewijzigd. De nieuwe definitie betekent dat sommige dieren die reeds geslacht waren er niet meer bij inbegrepen zouden zijn. De nieuwe regels zijn niet met terugwerkende kracht toegepast, maar landbouwers die op dat moment in het bezit waren van een voorlopige slachtaanzegging konden om een nieuwe beoordeling verzoeken - door ongeveer 200 werd dit dan ook gedaan. De gegevens voor de tracering van voedergroepen zijn eveneens gewijzigd en een amendement op het uitroeiingsprogramma werd in december 1997 goedgekeurd (26). Deze veranderingen hebben de voltooiing van de noodslachtregeling verder vertraagd.

50. Tegen juni 1998 had men in Groot-Brittannië (27) 229 000 dieren geslacht, waarvan 71 000 uit hoofde van de "selective cull scheme" en 158 000 vóór de invoering ervan. Voor nog eens 65 000 dieren betekende de afwezigheid van een systeem voor volledige traceerbaarheid en inadequate bedrijfsregisters dat zij niet getraceerd konden worden (28).

51. De doelstelling van de SCS is vergelijkbaar met die van de OTMS in die zin dat ernaar wordt gestreefd BSE-gevallen te voorkomen, maar de SCS is selectiever. De twee regelingen overlappen elkaar in die zin dat veel potentiële slachtdieren reeds volgens de OTMS zijn geëlimineerd (21 500 per april 1998). Aangezien het gemiddelde compensatiebedrag dat aan de producent wordt betaald volgens de SCS driemaal hoger is dan volgens de OTMS en de communautaire bijdrage meer dan tweemaal zo hoog is (790 ECU tegen 370 ECU (zie tabel 4), heeft dit de Gemeenschap naar schatting 9 Mio ECU bespaard. Daarentegen komen de dieren van producenten die denken dat zij onder de SCS vallen waarschijnlijk niet in aanmerking voor compensatie volgens de OTMS.

52. In de praktijk is compensatie voor koeien van iedere leeftijd gebaseerd op de vervangingswaarde van jonge koeien. Koeien die uit hoofde van de SCS worden geslacht zijn over het algemeen oud en zijn op de markt gemiddeld slechts 50 % van deze vervangingswaarde waard. De compensatie is relatief hoog geweest (zie tabel 4), gemiddeld 2 000 ECU per dier en niet minder dan 250 000 ECU voor een stamboekstier). De noodzakelijkerwijs vrijwillige opneming van de voedergroep van 1989/1990 in de regeling en het gebrek aan goede registers doet afbreuk aan de doeltreffendheid van de SCS.

Compensatie voor BSE-gevallen

53. De communautaire wetgeving (29) vereist dat de karkassen van BSE-gevallen vernietigd worden maar dit is niet altijd gebeurd; de eerste Belgische en Luxemburgse BSE-karkassen werden (in september en oktober 1997) verwerkt tot beendermeel dat in verscheidene lidstaten werd verkocht en naar derde landen werd uitgevoerd. In beide gevallen werden de van besmetting verdachte dieren eerst getest op rabies: de uitslag van de testen bleek negatief te zijn. De koppen van de dieren in kwestie werden vervolgens op BSE getest. De uitslag hiervan was positief maar deze was pas enkele weken nadat de karkassen verwerkt waren beschikbaar. De overige dieren in de besmette veestapels werden vernietigd.

54. Alle lidstaten beschikken over een compensatiesysteem voor runderen die als vermoedelijke BSE-gevallen worden gedood. De compensatie is in het algemeen lager voor officiële gevallen en verschilt aanzienlijk per lidstaat (zie tabel 5). In Frankrijk is het gemiddeld betaalde compensatiebedrag de helft van wat in Ierland wordt uitgekeerd. Italië betaalt geen compensatie voor dieren die BSE opliepen voordat zij werden ingevoerd. De Gemeenschap draagt niet bij in de kosten van compensatie voor dieren die met BSE zijn besmet.

55. Het gebrek aan, of lage niveau van, compensatie voor besmette dieren kan verklaren waarom zo weinig gevallen in sommige lidstaten gemeld zijn (zie tabel 1). Volgens de Ierse autoriteiten is BSE niet alleen aangetroffen bij vee dat uit het Verenigd Koninkrijk was ingevoerd maar ook bij twee volwassen koeien binnen enkele maanden na hun invoer uit Nederland (dat tot 31 december 1997 slechts twee gevallen had gemeld) en hetzelfde geldt voor een uit Denemarken ingevoerde volwassen koe. Volgens een analyse (30) had in de periode 1985-1989 het aantal potentiële BSE-gevallen dat door andere lidstaten uit het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd ongeveer 1 600 moeten zijn, terwijl er eind 1997 slechts 400 gevallen waren gemeld. Dit is deels te wijten aan het ontbreken van een gestandaardiseerd toezichtsysteem en het niet altijd even alert zijn op BSE, hetgeen ertoe kan leiden dat te weinig gevallen worden ontdekt en verkeerde diagnoses worden gesteld, zoals in paragraaf 53 wordt geïllustreerd. Bovendien staan veel van de in de lidstaten gemelde gevallen niet in verband met in het Verenigd Koninkrijk geboren vee. Het merendeel der dieren ontwikkelde BSE naar alle waarschijnlijkheid door het eten van besmet voer.

MARKTMAATREGELEN

Inleiding

56. In overeenstemming met de eliminatiemaatregelen werden door de Raad twee verordeningen vastgesteld om - bij wijze van marktsteun - te voorzien in een totaalbedrag van 1 350 Mio ECU. Daarnaast werd 16,7 Mio ECU besteed aan aparte opslag voor kalfsvlees. Om de verwachte overproductie van rundvlees te beperken werden controles ingevoerd in de vorm van een premie voor het vervroegd op de markt brengen en een verwerkingspremie voor kalveren (200 Mio ECU).

Producentensteun

57. Verordening (EG) nr. 1357/96 voorziet in aanvullende betalingen voor 1996 in de vorm van de speciale premie voor rundvlees en de zoogkoeienpremie (ZKP) alsmede het verdelen van specifieke bedragen over de lidstaten (261 Mio ECU). De steun is voor producenten in de sector rundvlees die "als gevolg van de marktsituatie te maken hebben met acute problemen (. . .)". Lidstaten kunnen kiezen voor:

a) standaard aanvullende betalingen per dier (artikel 1 en artikel 4, onder a)) van 23 ECU per dier voor de speciale premie voor rundvlees en 27 ECU per dier voor de zoogkoeienpremie, maar ook voor verdeling van het specifieke bedrag op een soortgelijke of andere basis, of

b) overeenkomstig artikel 5 - gebruikmaking van het totale bedrag dat, uitgaande van deze standaardtarieven en van het specifieke bedrag, zou zijn betaald teneinde volgens objectieve criteria betalingen te verrichten, mits het totale bedrag niet hoger is dan het inkomensverlies en de concurrentie niet verstoort (artikel 5). Alle betalingen moesten vóór 15 oktober 1996 worden verricht om voor communautaire financiering in aanmerking te komen.

Ongelijkheid van steuntarieven

58. Ten aanzien van aanvullingen op de standaardbetalingen aan SPR en ZKP blijkt uit tabel 6 dat er enorme verschillen tussen de lidstaten zijn, variërend van nul in Italië tot 46 ECU per dier in Frankrijk voor mannelijke runderen en van 7,5 ECU in Duitsland tot 81,6 ECU in België voor de ZKP.

59. Uit informatie van de lidstaten blijkt dat sommige producenten betalingen hebben ontvangen voor dieren die normaliter niet voor de standaard speciale premie voor rundvlees en zoogkoeienpremie in aanmerking zouden komen, omdat de inkomensderving niet beperkt bleef tot de sectoren die vanouds door de Gemeenschap worden gesteund. In sommige gevallen betekende dit dat producenten betalingen ontvingen voor dieren die boven de voor de rundvleespremieregeling gehanteerde grens van 90 dieren uitkwamen, of in andere gevallen werd niet aan de criteria voor het veebezettingsgetal voldaan (11 Mio ECU in Frankrijk). Betalingen voor een andere categorie, zoals melkkoeien (11 Mio ECU in België) en mestkalveren (7 Mio ECU in Nederland), en aanvullende betalingen voor reeds geslachte/verkochte dieren (16 Mio ECU in Ierland, 64 Mio ECU in Italië en 34 Mio ECU in het Verenigd Koninkrijk (31) werden ook verricht.

60. Dientengevolge werd de steun aan een grotere groep producenten in deze lidstaten betaald. Als compensatie bijvoorbeeld uitsluitend op basis van recht op premies was betaald, zou in Nederland slechts 30 % van de producenten compensatie voor hun inkomensverlies hebben ontvangen. De lidstaten werd niet verteld hoe het inkomensverlies berekend moest worden en zij gebruikten verschillende aannamen bij hun berekeningen. Het is derhalve niet mogelijk de cijfers te vergelijken of hun geldigheid nauwkeurig te toetsen. Ofschoon er enige aanwijzingen zijn dat bepaalde sectoren wellicht teveel compensatie hebben ontvangen, hebben verscheidene lidstaten hun aannamen herzien en hebben zij radicaal andere cijfers naar voren gebracht om aan te tonen dat de totale verliezen elk toegekend compensatiebedrag overschreden. De situatie werd nog verder bemoeilijkt door het feit dat andere maatregelen die later door de Commissie werden ingevoerd een effect op de prijzen hadden dat niet was te voorzien toen de ex ante raming van verliezen werd gemaakt.

61. Sommige lidstaten omzeilden de met de sectoriële analyse van geraamd inkomensverlies gepaard gaande problemen door over de hele linie een vast tarief te betalen. Zo betaalde Duitsland bijvoorbeeld 7 ECU voor elk dier dat gedurende 1996 bij de "Tierseuchenkasse" (ziekenfonds voor dieren) was ingeschreven.

Controles

62. De controle van de Kamer betreffende de Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96 omvatte niet de systemen die werden gebruikt voor de standaardbetalingen per dier uit hoofde van de premieregelingen die werden onderzocht en waarover verslag werd uitgebracht in haar Jaarverslag over 1996 (zie de paragrafen 4.45-4.60).

63. Veel van de door de lidstaten gevolgde regelingen vallen buiten het bestek van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (IACS), dat - wat dieren betreft - betrekking heeft op premieregelingen (speciale premie voor rundvlees, zoogkoeienpremie, transformatiepremie en premie voor het vervroegd op de markt brengen, seizoencorrectiepremie en aanvulling voor extensivering - waarop artikel 4, onder a) tot en met k), van Verordening (EEG) nr. 805/68 betrekking heeft). In hoeverre de begunstigden aan controle worden onderworpen, wordt aan het oordeel van de lidstaten overgelaten.

64. Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad werd ingevoerd teneinde de traceerbaarheid te kunnen verbeteren, aangezien de tenuitvoerlegging van Richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren onbevredigend bleek te zijn. Met de verordening wordt beoogd weer stabiliteit te brengen op de rundvlees(producten)markt, die de nasleep van BSE ondergaat, maar de termijnen voor de invoering van bepaalde hoofdelementen liggen in het verre verschiet. De databank moet bijvoorbeeld vóór 1 januari 2000 volledig operationeel zijn en het dubbeloormerken heeft alleen betrekking op dieren die na januari 1998 zijn geboren. Dergelijke dieren moeten ook worden geïdentificeerd in een paspoort. Het is derhalve nog te vroeg om de voordelen van het nieuwe systeem in de praktijk te zien, ofschoon enkele lidstaten een aantal van de geplande controles reeds hebben ingevoerd. In het Verenigd Koninkrijk werden bijvoorbeeld veepaspoorten met ingang van 1 juli 1996 verplicht gesteld.

Terugvorderingen

65. Lidstaten die betalingen volgens het bepaalde van artikel 1, ofwel gebaseerd op 1995, hebben verricht, moeten hetgeen onverschuldigd is betaald terugvorderen van producenten die geen SPR en/of ZKP voor het kalenderjaar 1996 hebben aangevraagd of die aanvragen voor minder dieren dan het voorgaande jaar hebben ingediend. Artikel 3 bepaalt dat de lidstaten met het aldus teruggevorderde geld extra betalingen moeten verrichten aan degenen wier aanvragen voor 1996 op meer dieren betrekking hebben dan die voor 1995.

66. De vereiste terugvordering van betalingen blijkt een zware administratieve taak te zijn, bijvoorbeeld het vergelijken van aanvragen in gevallen dat bedrijven gereorganiseerd zijn en het behandelen van niet meer bestaande bedrijven in geval van pensioen, overlijden of faillissement. Frankrijk had ten tijde van de controle (juli 1997) slechts 60 % van het gefactureerde bedrag teruggevorderd. Het Verenigd Koninkrijk had 96 % van het verschuldigde bedrag teruggevorderd en heeft het geld herverdeeld over de producenten die ervoor in aanmerking kwamen. Er wordt geen verdere herverdeling overwogen. Het is derhalve onwaarschijnlijk dat de lidstaten 100 % van het verschuldigde bedrag terugvorderen. Het kan dan ook voorkomen dat, voorzover de terugvorderingen tekortschieten, niet alle producenten die voor het kalenderjaar 1996 voor meer dieren recht op premies hebben dan voor 1995, hun volledige rechtmatige deel betaald krijgen.

67. De lidstaten die artikel 5 hebben toegepast, zijn van oordeel dat zij niets hoeven terug te vorderen, ook al hebben zij steun betaald op basis van aanvragen voor 1995. Luxemburg betaalde bijvoorbeeld 0,6 Mio ECU aan producenten op basis van SPR-aanvragen voor 1995, en België betaalde 28,5 Mio ECU op basis van SPR- en ZKP-aanvragen voor 1995. Dit is nog een voorbeeld van de ongelijke behandeling van producenten in de lidstaten.

Rechtstreekse steun

68. Krachtens Verordening (EG) nr. 2443/96 werd in totaal 491,63 Mio ECU aan de lidstaten toegekend op basis van de omvang van de nationale veestapels, teneinde betalingen volgens objectieve criteria te verrichten om de inkomens van producenten of de rundvleessector te ondersteunen, mits deze betalingen de concurrentie niet verstoren. De verordening vermeldde niet precies hoe de betalingen verricht moesten worden maar bepaalde een termijn van 15 oktober 1997. In tegenstelling tot het bepaalde in Verordening (EG) nr. 1357/96, was er geen vereiste om rekening te houden met inkomensverlies.

69. De lidstaten hadden volgens deze verordening meer tijd om maatregelen uit te werken dan zij volgens Verordening (EG) nr. 1357/96 hadden. Dit komt tot uitdrukking in de grotere verscheidenheid van regelingen die werden vastgesteld. In sommige gevallen, zoals in Duitsland, werd geen poging gedaan om de steun op bepaalde sectoren te richten: dezelfde algemene benadering werd gevolgd als volgens Verordening (EG) nr. 1357/96, maar het steunbedrag was lager (6 ECU). Bepaalde lidstaten kozen ervoor om een gedeelte van het toegekende steunbedrag aan te wenden voor de eerste aanzet tot kwaliteitscontrole/verbetering - b.v. België (0,5 Mio ECU) en het Verenigd Koninkrijk (3,5 Mio ECU). Extra betalingen per dier waren wederom de gangbare vorm van steunverlening. Het Verenigd Koninkrijk paste bijvoorbeeld één bedrag per dier (40 ECU) toe voor alle ZKP-aanvragen voor 1996, terwijl Ierland bijvoorbeeld 7,8 ECU per SPR en 15,6 ECU per ZKP betaalde. Op slacht gebaseerde regelingen werden ook op grotere schaal toegepast. Sommige regelingen waren structureler van aard - Luxemburg betaalde op basis van grootvee-eenheden die voor de berekening van compensatiesteun werden gebruikt, en België voerde een bedrijfsbeëindigingspremie in die bedoeld was om rundvleesproducenten te stimuleren met pensioen te gaan. Italië en Nederland verleenden meer steun aan de kalfsvleessector.

70. In Frankrijk werd de steun verdeeld over de departementen. Bij het vaststellen van de steuntarieven moesten de departementen rekening houden met de steun die reeds uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1357/96 was betaald en deze steun richten op recente verliezen die nog niet gecompenseerd waren. Door deze gedecentraliseerde benadering kon elk departement de steun volgens regionale prioriteiten verdelen, waardoor het kan voorkomen dat dichtbij elkaar gelegen bedrijven volgens verschillende compensatietarieven betaald krijgen.

Effectiviteit

71. De Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96 zijn op zeer verschillende wijze toegepast in de lidstaten. Omdat de steun volgens Verordening (EG) nr. 2443/96 niet aan inkomensverliezen wordt gekoppeld, neemt de kans op een onrechtvaardige verdeling van de steun en op overcompensatie waarschijnlijk toe. In dit opzicht wordt het besluit van Frankrijk om deze koppeling wel te maken toegejuicht. De uitbreiding van de maatregelen en de variatie in de betaalde bedragen weerspiegelen ten dele de uiteenlopende reacties van consumenten in de lidstaten, maar rechtvaardigen deze niet helemaal.

Productiebeheersing

Inleiding

72. Krachtens Verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad moeten de lidstaten vóór 1 december 1996 de regelingen voor de verwerkingspremie voor kalveren (PVK) en/of de premie voor het vervroegd op de markt brengen (PVM) in de praktijk brengen met betrekking tot de periode tot 30 november 1998. Als reactie op de BSE-crisis hebben het Verenigd Koninkrijk en Portugal de PVK reeds met ingang van respectievelijk april en mei 1996 toegepast. Frankrijk had ook besloten de regeling vanaf oktober 1996 toe te passen. Ierland was de enige lidstaat die er als direct gevolg van de vereisten van de verordening toe overging, zij het twee maanden na de termijn. Eind 1997 waren volgens beide regelingen circa 1,5 miljoen kalveren verwerkt (tabellen 7 en 8).

73. Het doel van de twee regelingen was het aantal kalveren dat voor de roodvleesproductie wordt gebruikt jaarlijks met 1 miljoen te beperken. De PVK was de meest drastische van de twee omdat deze daadwerkelijk bijdroeg tot de slacht en destructie van kalveren van minder dan 20 dagen oud, terwijl via de PVM producenten enkel worden aangemoedigd iets jongere en daardoor lichtere mestkalveren te slachten, zodat er meer kalveren moeten worden gebruikt om een bepaalde hoeveelheid kalfsvlees te kunnen produceren. De extra kalveren die worden gebruikt komen dan niet in de productie van rood vlees terecht.

74. De Britse OTMS heeft een aanzienlijk effect op de productie gehad in die zin dat er jaarlijks steeds zo'n 300 000 ton minder in de voedselketen terechtkomt. Ook de noodslachtregelingen met betrekking tot veestapels zouden een klein effect op de productie van 1997 hebben gehad (30 000 ton).

Premie voor de verwerking van kalveren (PVK)

75. Uit tabel 7 blijkt dat 70 % van alle kalveren die onder de regeling vallen in het Verenigd Koninkrijk wordt verwerkt. Dit was te verwachten, aangezien er geen mogelijkheid is om kalveren uit te voeren naar andere lidstaten die deze vanouds kochten om ze vet te mesten. In de verordeningen wordt de oorsprong van de kalveren niet precies vermeld, slechts dat zij geboren waren in de EU. Het steuntarief was 120 ECU per mannelijk melkkalf en 150 ECU voor niet-melkkalveren, hetgeen in mei 1997 met 5 ECU werd verlaagd en in december 1997 voor beide categorieën tot 115 ECU werd gelijkgetrokken.

76. De Kamer heeft opmerkingen gemaakt over de invoering van de regeling in Portugal en het Verenigd Koninkrijk in haar jaarverslag over 1996. Haar grootste bezorgdheid was het ontbreken van de verzekering dat alle geslachte kalveren subsidiabel waren en naar behoren werden weggewerkt.

77. In Frankrijk is ongeveer 40 % van de geslachte kalveren afkomstig van lidstaten als Italië, Nederland en Duitsland, die de regeling niet toepassen.

78. In Ierland werd de PVK in februari 1997 - bijna een jaar na de invoering in Noord-Ierland - ingevoerd. De relatief hoge prijzen voor kalveren in Ierland maken de regeling onaantrekkelijk voor alle kalveren behalve voor pure melkkalveren, waarnaar weinig of geen vraag is. Daarnaast worden zwakke kalveren onderworpen aan de regeling, ook al zijn zij daarvoor al te oud, omdat de registratie van de geboortedata fraudegevoelig is.

De premie voor het vervroegd op de markt brengen (PVM)

79. De maximale karkasgewichten die zijn toegestaan om voor de PVM in aanmerking te komen, zijn per lidstaat vastgesteld op basis van de Eurostat-statistieken voor 1995 (of op basis van door de Commissie goedgekeurde alternatieven), minus 15 %. De resulterende gewichten lopen nogal uiteen, met aanzienlijke verschillen tussen de voornaamste kalfsvlees producerende lidstaten - Nederland, Frankrijk en Italië, met respectievelijk 33, 21 en 18 % van de aanvragen (zie tabel 8). Voor Frankrijk geldt bijvoorbeeld een maximaal gewicht van 108 kg, terwijl dat voor Nederland 138 kg bedraagt.

80. Het basissteuntarief was in december en januari 1997 vastgesteld op 65 ECU per geslacht kalf, waarna het eerst tot 60 ECU en later tot 45 verlaagd werd. Omdat werd ingezien dat karkassen onder de 120 kg ongewoon zijn wat de kalfsvleesproductie betreft, werden verschillende steuntarieven ingevoerd (32).

81. In de voornaamste kalfsvlees producerende lidstaten is er sprake van een grote concentratie van de productie, zodat de steun goeddeels aan een kleine groep grootschalige gespecialiseerde producenten wordt uitbetaald.

82. De regeling is tamelijk eenvoudig toe te passen. Het grootste probleem heeft betrekking op het wegen van de karkassen. In de lidstaten wordt in zekere mate een flexibele houding aangenomen ten opzichte van de precieze bepaling van het bij de aanvraag vermelde gewicht van de karkassen. Slechts enkele abattoirs zijn uitgerust met elektronische weegschalen die een bon met het werkelijke gewicht verschaffen, en het is daarom zelden mogelijk een ex post controle te verrichten op de gewichten van de dieren waarvoor een aanvraag is ingediend.

83. Het controletraject van de aanvragen naar de bedrijfsregisters is in de meeste gevallen niet in orde doordat er geen duidelijk verband bestaat tussen de aanvragen en de afzonderlijke kalveren omdat de oormerknummers niet zijn vermeld. Het bewijs dat de kalveren aan de verblijfsvereisten voldoen (aanvankelijk 60 dagen in de EU, maar met ingang van 8 januari 1997 is dit tot 90 dagen verlengd) ontbreekt vaak. In Frankrijk was geen duidelijk controletraject van het bedrijfsregister naar de aanvraag aanwezig. In Italië verschilden de procedures per abattoir en per regio; in een aantal gevallen ontbrak een duidelijk bewijs van de bij de aanvragen vermelde gewichten van de kalveren, daar de registers van werkelijke gewichten niet worden bewaard.

Effectiviteit van de regelingen betreffende kalveren

84. In overeenstemming met artikel 1, lid 6, van Verordening (EG) nr. 2222/96 heeft de Commissie een interimverslag opgesteld met betrekking tot de toepassing van de twee maatregelen (april 1997) (33) waarin wordt geconcludeerd dat, wat de PVM betreft, 75 % van de betalingen voor Nederland, Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk betrekking hadden op kalveren die, ongeacht de premie, op of onder het geschikte gewicht zouden zijn geslacht. In een tweede verslag dat op verzoek van de Raad was opgesteld (september 1997) (34) werden verschillende veronderstellingen aangenomen, en naar schatting is voor 40 % van alle kalveren onterecht van de PVM geprofiteerd. Uitgaande van feitelijke gegevens voor 1997 en van dezelfde veronderstellingen, valt 42 % van de kalveren onder deze categorie. De met deze uitgaven gemoeide kosten voor de communautaire begroting bedragen 23 Mio ECU voor 1997 en, ceteris paribus, hetzelfde voor 1998.

85. De Commissie berekent dat de PVK de communautaire begroting over de periode van twee jaar per jaar zo'n 559 Mio ECU aan netto besparingen oplevert doordat er minder van interventie gebruik wordt gemaakt.

86. In Frankrijk heeft de PVM geen aanwijsbaar effect op de productiestrategieën gehad. Het gemiddelde slachtgewicht voor de eerste zes maanden van 1997, dat 124,8 kg was, lag ruim boven het maximumgewicht voor de PVM-regeling, en bijgevolg komt slechts 15 % van de geslachte kalveren voor de premie in aanmerking. Dit is aanzienlijk minder dan in de andere grote kalfsvlees producerende lidstaten (zie tabel 8). In België hebben enkele producenten evenwel de vetmestingsperiode voor sommige soorten kalveren verkort teneinde het aantal kalveren dat voor de PVM in aanmerking komt te doen toenemen. In België en Nederland was het gemiddelde slachtgewicht voor de eerste helft van 1997 met ongeveer 9 % afgenomen in vergelijking met het gemiddelde voor 1996. Het communautaire gemiddelde over 1997 (132,5 kg) is met 5 % gedaald ten opzichte van dat van 1996 (139,1 kg). In dezelfde periode steeg het totale aantal kalveren dat voor de kalfsvleesproductie werd gebruikt met 4 %, terwijl het sinds 1992 elk jaar was gedaald. Over de periode 1995-1997 bleef de productie van kalfsvlees stabiel op circa 790 000 ton.

87. Zoals in de preambule van Verordening (EG) nr. 2222/96 wordt vermeld, is de beoogde beperking van het aantal voor de rundvleesproductie gebruikte kalveren met 1 miljoen verwezenlijkt. Uit tabel 3 blijkt echter dat de totale roodvleesproductie (na bijstelling voor onder meer de effecten van de OTMS) in 1997 met 2 % is gedaald, hetgeen grotendeels met de productiecyclus te maken heeft. Het volledige effect van de PVK zal pas in 1998/1999 voelbaar worden.

88. In vergelijking met de PVK is de PVM minder doeltreffend, en de behaalde resultaten verschaffen weinig waar voor het geld - de kosten van 234 000 extra kalveren voor de kalfsvleesproductie bedragen 55,6 Mio ECU, hetgeen neerkomt op 237 ECU per kalf, ofwel viermaal het premietarief. Daarom moet ofwel van de PVM worden afgestapt of deze moet worden gewijzigd, opdat de kans dat voor "BSE-vrije" kalveren de premie wordt verkregen tot een minimum wordt beperkt.

CONCLUSIE

89. Uit de controle is gebleken dat het uitgeven van 2 149 Mio ECU aan maatregelen voor "eliminatie" en "marktsteun", tezamen met de uitvoering van maatregelen voor "productiebeheersing", gepaard is gegaan met een gedeeltelijk herstel van de consumptie van rundvlees en dat de maatregelen een positief effect op het inkomen van de producenten hebben gehad (zie paragraaf 17).

90. De mate waarin de kosten van dergelijke noodsituaties uit de Gemeenschapsbegroting gefinancierd moeten worden dient verder te worden overwogen, gegeven het quasi-diergeneeskundige karakter van de in dergelijke omstandigheden getroffen maatregelen (zie paragraaf 23).

91. Door de BSE-crisis wordt benadrukt hoe belangrijk het is om uitgebreide en betrouwbare dierenregisters in de lidstaten tot stand te brengen. De Kamer heeft hier in het verleden al herhaalde malen op gewezen, meest recentelijk in haar jaarverslag 1996 in haar opmerkingen over het beheer over en de controle van de EU-premies ten gunste van bepaalde rundvleesproducenten. Als dergelijke registers ontbreken, gaat dit ten koste van de effectiviteit van acties met betrekking tot veestapels. Bijgevolg wordt tracering onmogelijk gemaakt, hetgeen zeer duidelijk naar voren is gekomen in het geval van de in het Verenigd Koninkrijk toegepaste "selective cull scheme", waarbij de bestemming van zo'n 65 000 stuks vee niet geverifieerd kan worden (zie paragraaf 50).

92. Het feit dat er in het Verenigd Koninkrijk geen adequaat toezicht was op het veevoerverbod betekende dat een groot aantal dieren die BSE ontwikkelden (36 000) werden geboren nadat het verbod inging (zie paragraaf 25). De lidstaten ontwikkelden uiteenlopende tactieken met betrekking tot de noodslachting van met BSE besmette veestapels en uitgevoerde Britse kalveren (zie de paragrafen 35, 38 en 45).

93. De met de goedkeuring van de rekeningen belaste afdeling heeft zich bij haar controles voornamelijk gericht op het Verenigd Koninkrijk en op betalingen verricht uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1357/96. Daarnaast legden de veterinaire inspecteurs van de Commissie een groot aantal controlebezoeken aan de lidstaten af (zie paragraaf 11). Desondanks ontbrak het in de lidstaten aan de nodige nauwgezetheid bij het uitvoeren van maatregelen zoals de slacht van Britse kalveren die voor het verbod zijn uitgevoerd, het terugkopen van ex-interventierundvlees, noodslachtingsregelingen, compensatie aan boeren uit hoofde van Verordening (EG) nr. 2443/96, en de regelingen voor kalveren, en werden deze maatregelen niet in alle lidstaten op dezelfde wijze ten uitvoer gebracht.

94. Het feit dat de maatregelen niet overal op dezelfde wijze ten uitvoer werden gebracht ondermijnde de maatregelen om de boeren op billijke wijze te compenseren. Dit was hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de twee belangrijkste maatregelen (Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96) het mogelijk maakten dat lidstaten betalingen verrichtten die geen verband hielden met de traditionele premieregelingen voor speciaal rundvlees en voor zoogkoeien, en derhalve buiten het bereik van het geïntegreerd beheers- en controlessysteem (IACS) vielen (zie de paragrafen 60 en 63).

95. De maatregelen die zijn geïntroduceerd om de productie te beheersen zijn per definitie van korte duur en zullen in elk geval weinig effect hebben als het exportverbod dat momenteel geldt voor het Verenigd Koninkrijk wordt opgeheven. Ook zal enig besluit om de OTMS te ontmantelen leiden tot een toename in de productie (zie paragraaf 74). Gezien de onder de GATT geldende beperkingen op gesubsidieerde export kan dit leiden tot een toename in voorraden die volgens de Commissie tegen het jaar 2005 op zou kunnen lopen tot 1,5 miljoen ton (35).

96. Door de BSE-crisis en de nasleep ervan wordt onderstreept dat het dringend zaak is dat de EU een preventieve strategie uitstippelt en vaststelt (d. w. z. een actieprogramma) om dit soort crises gecoördineerd, effectief en tijdig tegemoet te kunnen treden.

Dit verslag is door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 7 oktober 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) BSE in Great Britain: A Progress Report (juni 1997), Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (UK).

(2) Op grond van de "BSE Order 1988" (Statutary Instrument nr. 1039) is de verkoop, het aanbod en het gebruik van bepaalde voedingsstoffen voor het vervoederen aan herkauwers verboden - aanvankelijk voor een bepaalde periode, maar in december 1989 voor onbepaalde tijd verlengd.

(3) De "BSE Order 1996" (SI 1996/2007).

(4) Beschikking 90/134/EEG van de Commissie (PB L 76 van 22.3.1990, blz. 23).

(5) Dieren waarbij BSE wordt vastgesteld moeten krachtens artikel 2 van Beschikking 94/474/EG van de Commissie (PB L 194 van 29.7.1994, blz. 96) vernietigd worden.

(6) Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (SEAC) Statement on maternal transmission (17 april 1997).

(7) Op 18 september 1997 is het Raadgevend Comité van de Commissie inzake gevaarlijke pathogenen (Advisory Committee on Dangerous Pathogens, ACDP) tot het besluit gekomen dat het agens van BSE voortaan als voor de mens pathogeen dient te worden aangemerkt.

(8) De vijf vereisten zijn: 1. tenuitvoerlegging van een selectief slachtprogramma; 2. invoering van een effectief dieridentificatie- en verplaatsingsregistratiesysteem; 3. wetgeving voor de verwijdering van zoogdier-VBM van voermolens en landbouwbedrijven; 4. effectieve tenuitvoerlegging van de OTM-regeling; 5. verbeterde methoden voor de verwijdering van GRM uit karkassen.

(9) Jaarverslag van de Rekenkamer over 1996, zie de paragrafen 4.61-4.75.

(10) De tenuitvoerlegging van het uitvoerverbod is niet onderzocht.

(11) COM(1998) 282.

(12) PB C 261 van 9.9.1996.

(13) A4-0020/97.

(14) PB C 150 van 19.5.1997.

(15) A4-0362/97.

(16) De "Beef (Emergency Control) Order 1996".

(17) BSE in Great Britain: A Progress Report, december 1997.

(18) Verordening (EG) nr. 1846/96 van de Commissie (PB L 245 van 26.9.1996, blz. 9).

(19) Na de sluitingsdatum voor aanvragen hebben drie handelaren het Britse interventiebureau verzocht vlees terug te kopen (26 ton). Het was bekend dat er nog 450 ton vrij in de handel was, maar er vonden geen hernieuwde aankopen plaats volgens deze verordening.

(20) Respectievelijk Verordening (EG) nr. 1508/96 van de Commissie (PB L 189 van 30.7.1996, blz. 86), Verordening (EG) nr. 164/97 van de Commissie (PB L 29 van 31.1.1997, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 1112/97 van de Commissie (PB L 162 van 19.6.1997, blz. 17).

(21) Verordening (EG) nr. 299/97 van de Commissie van 19 februari 1997 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen tot ondersteuning van de rundvleesmarkt in Duitsland (PB L 50 van 20.2.1997, blz. 16).

(22) Zie de eerste overweging van Verordening (EG) nr. 299/97.

(23) Transmission dynamics and epidemiology of BSE in British cattle, Anderson e. a., Nature, 29 augustus 1996.

(24) Beschikking 97/870/EG van de Commissie.

(25) In Noord-Ierland werden alle 1 461 nog levende dieren via het geautomatiseerde systeem getraceerd, waarna zij zijn geslacht.

(26) BSE in GB, June 1998, Progress report.

(27) Risk of BSE from the import of cattle from the UK into countries of the EU, B.E.C. Schreuder e. a., "The Veterinary Record", 23 augustus 1997.

(28) Zie het Jaarverslag 1996 van de Rekenkamer voor opmerkingen over de toepassing van deze maatregel in het Verenigd Koninkrijk.

(29) Respectievelijk 50/65/80 ECU voor

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING

Eliminatiemaatregelen

De Commissie is het niet eens met de Rekenkamer dat het om "quasi-veterinaire" maatregelen gaat. De aard van deze maatregelen en de procentuele bijdrage van de Gemeenschap zijn in de buitengewone vergadering van de Raad begin april 1996 vastgesteld. Voor de marktondersteuningsmaatregelen is het gebruikelijke medefinancieringspercentage gehanteerd, namelijk 70 % (dit percentage is al vaak in de varkensvleessector toegepast).

a) In verband met de gebreken die de Commissie opgespoord heeft bij de zeven inspecties om de tenuitvoerlegging en de toepassing van de OTMS-regeling te beoordelen, worden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen financiële correcties ten aanzien van deze regeling overwogen.

b) In afwachting van een nauwkeurige evaluatie van de maatregel is volgens de Commissie niet bewezen dat de maatregel, omdat hij in België niet toegepast is, minder doeltreffend was om het vertrouwen van de Franse en de Nederlandse consument terug te winnen (zie antwoord op punt 34).

c) De betalingstermijnen waren opzettelijk zo krap vastgesteld met het oog op de doelgroep en om aan de verbruikers een duidelijk signaal te geven, waardoor de doeltreffendheid van de maatregel kon worden verhoogd en tegelijkertijd fraude kon worden voorkomen (zie antwoord op punt 37).

d) De 65 000 niet-traceerbare runderen behoren hoofdzakelijk tot de "vrijwillig" gemelde runderen van de cohort (leeftijdsgroep) 1989/1990. Bij de opname van deze dieren in de selectieve noodslachtregeling was men zich er wel van bewust dat de oorsprong van een groot aantal van deze dieren niet nagespoord zou kunnen worden omdat er op dat tijdstip geen nationale noch communautaire voorschriften inzake tracering bestonden. Er zij echter op gewezen dat niet-getraceerde dieren die onder de selectieve slachtregeling vielen, toch niet in de voedselketen voor mens of dier terechtgekomen konden zijn, want al deze dieren waren ouder dan 30 maanden en zouden dus toch op grond van de OTMS-regeling opgeruimd zijn.

Marktmaatregelen

Volgens de Commissie heeft de Raad opzettelijk een tamelijk grote speelruimte gelaten om rekening te houden met de uiteenlopende omstandigheden in de lidstaten, bij de producenten en bij de verbruikers, hetgeen tot gevolg had dat de toegekende bedragen en de begunstigden niet overal dezelfde waren. Bovendien zij eraan herinnerd dat ook de melkveehouders en de kalvermesters door de BSE-crisis verlies hebben geleden. Belangrijk daarbij is dat elke lidstaat de moeilijkheden waarvoor hij zich geplaatst zag, zo doeltreffend mogelijk heeft aangepakt, zonder dat dit tot concurrentieverstoring geleid heeft (zie antwoorden op de punten 58-71).

De Commissie wijst erop dat de ernst van de crisis - tot nu toe waarschijnlijk de zwaarste crisis in de rundvleessector - dringende maatregelen vereiste en dat terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen volstrekt noodzakelijk was voor een billijke toepassing van de compensaties (zie antwoorden op de punten 66 en 67).

Wat de maatregelen voor jonge kalveren betreft, wijst de Commissie erop dat de twee regelingen deel uitmaken van hetzelfde pakket, aangezien het politiek onmogelijk was slechts een van de beide regelingen goed te keuren, zodat zij allebei tegelijk aangenomen moesten worden. Derhalve moet ook de doeltreffendheid van de beide maatregelen als geheel worden onderzocht (zie antwoorden op de punten 84-88).

De Commissie ziet in het raam van de goedkeuring van de rekeningen nauwlettend toe op de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen.

Conclusie

Bij de invoering van de maatregelen in april 1996 heeft de Raad duidelijk aangegeven wat zij inhouden. Het medefinancieringspercentage beantwoordt aan het voor marktondersteuningsmaatregelen gebruikelijke percentage.

Er bestonden geen voorschriften op grond waarvan de Commissie toezicht kon uitoefenen op het in 1988/1989 in het Verenigd Koninkrijk opgelegde verbod om vleesbeendermeel te vervoederen, toen het risico voor verbreiding van BSE buiten het Verenigd Koninkrijk het grootste was. De Commissie waarschuwde in het kader van het Permanent Veterinair Comité voor het risico van BSE-verspreiding, en adviseerde de andere lidstaten om, bij gebrek aan voorschriften van de Gemeenschap, zelf maatregelen te treffen.

De Commissie wijst erop dat, indien de lidstaten de BSE-maatregelen niet overeenkomstig de voorschriften ten uitvoer hebben gelegd, dit bij de goedkeuring van de rekeningen consequenties zal hebben. Zoals reeds in het antwoord op punt 4.75 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 is opgemerkt en in het antwoord op vorige punten van dit speciale verslag is onderstreept, hebben de diensten van de Commissie de meeste lidstaten vaak bezocht om de tenuitvoerlegging van de Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96 (extra betalingen aan rundvleesproducenten), alsmede de premieregelingen voor de verwerking van kalveren en voor het vervroegd op de markt brengen te controleren.

Het streven naar een bepaalde subsidiariteitsmarge voor de lidstaten was geenszins bedoeld om de controles in het kader van het GBCS te omzeilen, maar veeleer om de lidstaten de kans te geven om de doelstellingen van deze steunregeling door het treffen van efficiëntere maatregelen te bereiken. Niet alle lidstaten hebben in het kader van het GBCS controles uitgevoerd op de in de Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96 bedoelde maatregelen, maar deze konden volgens de Commissie anderszins worden gecontroleerd bijvoorbeeld bij betalingen in het kader van de ziekteverzekering voor dieren (Duitsland) of in het kader van de regeling begeleidende maatregelen (Oostenrijk).

De Gemeenschap beschikt al over een rechtsgrondslag om uitbraken van dierziekten, inclusief zoönosen, aan te pakken. Met betrekking tot overdraagbare spongiforme encefalopathieën wordt een specifieke verordening van de Raad en het Parlement voorbereid die de meeste van de huidige vrijwaringsmaatregelen zal vervangen. Bovendien heeft de Commissie bij het bepalen van haar prioriteiten van het voorontwerp van begroting 1999 aangekondigd dat zij besprekingen op gang zal brengen over de verantwoordelijkheid van de verschillende partijen die bij de bestrijding van besmettelijke dierziekten zijn betrokken, namelijk de producenten, de lidstaten en de Unie. Deze besprekingen moeten nog beginnen, zodat het voorbarig zou zijn om nu al de oprichting van een verzekeringsfonds voor te stellen.

ALGEMENE OPMERKING

1. Alles bij elkaar genomen, is de Commissie van mening dat de Commissie zeer snel doeltreffende maatregelen genomen heeft waarmee de Gemeenschap adequaat kon reageren op de nooit eerder geziene crisis die uitbrak na de kennisgeving van de regering van het Verenigd Koninkrijk op 20 maart 1996. Van de ene dag op de andere kwam de rundvleesmarkt in de Gemeenschap aan de rand van een instorting te staan, doordat het vertrouwen van de consument wegsmolt.

De Raad was vastbesloten snel te handelen om de gezondheid van mens en dier te beschermen en de rundvleesproducenten te ondersteunen. Binnen korte tijd werden daartoe maatregelen door de Raad en de Commissie getroffen.

De maatregelen verschilden naar doelstelling en vorm om zoveel mogelijk aspecten van de crisis snel en doeltreffend te kunnen aanpakken. Zo was de regeling voor het slachten van meer dan 30 maanden oude dieren, de zogenaamde "Over Thirty Months Scheme", erop gericht de volksgezondheid te beschermen, het vertrouwen van de verbruiker te herstellen en de rundvleesproducenten te ondersteunen, terwijl de Verordeningen (EG) nr. 1357/96 en (EG) nr. 2443/96 ten doel hadden rechtstreeks aanvullende bedragen aan rundvleesproducenten te betalen op basis van objectieve criteria die voor elke lidstaat waren vastgesteld om met zijn specifieke situatie rekening te houden. Hierdoor kon een subsidiariteitselement worden ingebouwd, dat vaak wordt verlangd, maar waarvoor in het gemeenschappelijk landbouwbeleid weinig ruimte is.

Naast financiële steun uit het EOGFL, werden nog andere maatregelen vastgesteld, zoals verbeteringen in de etikettering van rundvlees en de identificatie van dieren om het vertrouwen van de consument te herstellen en de gezondheid van mens en dier te beschermen.

Bovendien gaf de Commissie gehoor aan aanbevelingen van het Europees Parlement inzake de organisatie van diensten van de Commissie en verbeteringen in de regelgeving, hetgeen erkend werd door de Tijdelijke Commissie follow-up BSE-aanbevelingen van het Parlement.

Wat de doeltreffendheid van de marktherstelmaatregelen betreft, is de Commissie het met de Rekenkamer eens dat het nog te vroeg is om het uiteindelijke effect van maatregelen, zoals de premies voor de verwerking en het vervroegd op de markt brengen van kalveren, te beoordelen, maar er kan wel niet aan getwijfeld worden dat de rundvleesproductie als gevolg van deze regelingen en andere BSE-maatregelen, in het bijzonder de Over Thirty Months Scheme in het Verenigd Koninkrijk, teruggelopen is.

2. De Commissie heeft van bij het begin nauwlettend toegezien op de toepassing van de BSE-maatregelen.

De eenheid Goedkeuring van de rekeningen heeft talrijke bezoeken aan de voornaamste betrokken lidstaten gebracht om de controleprocedures die noodzakelijk waren voor een correcte betaling van de BSE-subsidies en voor een behoorlijke destructie van het materiaal dat niet in de menselijke voedselketen terecht mocht komen, te kunnen beoordelen. Deze bezoeken hebben aanleiding gegeven tot een reeks aanbevelingen om de controleprocedures te verbeteren. Het doel daarvan was te garanderen enerzijds dat de Gemeenschapsvoorschriften door de lidstaten in acht genomen zouden worden en Gemeenschapsfinanciering te weigeren, als dat niet het geval was, en anderzijds dat het risicomateriaal gescheiden van alle ander materiaal zou worden gehouden, alsmede deugdelijk gecontroleerd en behoorlijk opgeruimd zou worden.

Ook andere diensten van de Commissie hebben vaak inspecties uitgevoerd om ter plaatse de toepassing van de door de lidstaten getroffen maatregelen om BSE uit te roeien en de inachtneming van het verbod tot uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk te controleren. De veterinaire diensten en de UCLAF hebben hun medewerking verleend bij de uitvoering van deze zware taak (zie de bijlage waarin de controlebezoeken van de diensten van de Commissie zijn opgesomd).

INLEIDING

11. Naast de door de Rekenkamer vermelde controlebezoeken, is ook een inspectie in Nederland, de belangrijkste begunstigde van de premieregeling inzake het vervroegd op de markt brengen, uitgevoerd kort nadat de regeling van toepassing was geworden om na te gaan of de nodige controles werden verricht. De regeling inzake de verwerkingspremie voor kalveren is gecontroleerd in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, die samen goed zijn voor meer dan 93 % van alle in het kader van die regeling geslachte dieren. Wat Verordening (EG) nr. 2443/96 betreft, zijn een aantal lidstaten nog vóór de betalingen plaatsvonden, bezocht zodat de verificatie van de uitgaven pas later kan worden afgerond. Derhalve acht de Commissie de opmerking van de Rekenkamer over deze maatregel voorbarig.

De Commissie heeft tal van inspecties met betrekking tot de BSE-maatregelen uitgevoerd en acht het controlebereik voldoende groot. Toen de Commissiediensten de doorlichting van de BSE-maatregelen voorbereidden, hebben zij bij de risicoanalyse rekening gehouden met de onderzoeken die de Rekenkamer wou uitvoeren en heeft zij, om overlappingen te voorkomen, besloten zich te verlaten op het onderzoek van de Rekenkamer met betrekking tot Verordening (EG) nr. 717/96 (vernietiging van uitgevoerde Britse kalveren) en van de selectieve noodslachtregelingen in de lidstaten buiten het Verenigd Koninkrijk, te meer omdat deze maatregelen slechts op een gering aantal dieren betrekking hadden en derhalve binnen een korte tijdsspanne werden uitgevoerd. Meer tijd en moeite werden daarentegen besteed aan BSE-maatregelen die grotere uitgaven met zich brachten.

In het kader van de coördinatie van de controlebezoeken tussen de diensten van de Commissie en de Rekenkamer, kan de Commissie besluiten geen controles uit te voeren ten aanzien van maatregelen die, zoals de vernietiging van Britse kalveren en de selectieve noodslachtregelingen, reeds door de Rekenkamer waren doorgelicht. In dergelijke gevallen trekt de Commissie de nodige financiële gevolgen uit de bevindingen van de Rekenkamer, zodat zij de betrokken controlebezoeken niet hoeft over te doen.

Verslag van het Europees Parlement

12-15. De Commissie heeft uitvoerig geantwoord op de aan haar gerichte kritiek in de beide verslagen van de Tijdelijke Enquêtecommissie en van de Folluw-up-commissie. De laatste mededeling van de Commissie aan het Parlement over de naar aanleiding van de parlementaire verslagen uitgevoerde en voorgenomen maatregelen dateert van 6 mei 1998 (COM(1998) 282 def.).

Na het verschijnen van het verslag van de Tijdelijke Enquêtecommissie in februari 1997 is een nauwe en constructieve samenwerking tussen het Europees Parlement en de Commissie tot stand gekomen. Daardoor zijn de gezondheid van de verbruiker en de voedselveiligheid het zwaartepunt gaan vormen van een belangrijke, gezamenlijk nagestreefde beleidsdoelstelling. De grondslag voor het herstel van het vertrouwen van de consument is gelegd, doordat sedert februari 1997 een aantal belangrijke resultaten werden behaald.

Verscheidene van deze resultaten betreffen de voedselveiligheid en de consumentenbescherming, met name de nieuwe aanpak op het gebied van wetenschappelijke advisering, risicoanalyse, identificatie van dieren en controle en inspectie, die gebaseerd zullen zijn op de beginselen van kwaliteit, onafhankelijkheid en doorzichtigheid. Ook hebben specifiek op het gebied van de bestrijding van BSE belangrijke ontwikkelingen plaatsgevonden. Er zijn aanzienlijke financiële middelen uitgetrokken om het BSE-onderzoek te bevorderen. Er zijn nieuwe voorschriften vastgesteld om de verbreiding van BSE tegen te gaan en de volksgezondheid te beschermen. Daarbij zijn vooral de voorschriften inzake BSE-bewaking en de handel en het gebruik van vlees- en beendermeel verscherpt. Voorts heeft de Commissie zich bijzonder ingespannen om ervoor te zorgen dat de Gemeenschapsvoorschriften op het gebied van BSE in acht genomen werden. Daartoe is een groot aantal veterinaire inspecties uitgevoerd. Wanneer de toepassing van de Gemeenschapsvoorschriften te wensen overliet, zijn inbreukprocedures ingeleid tegen de lidstaten die in gebreke bleven.

Volgens de Commissie kan het vertrouwen van de verbruiker slechts worden teruggewonnen, wanneer Europees Parlement, Raad en Commissie nauw met de lidstaten samenwerken op basis van een gemeenschappelijke inzet om de volksgezondheid te beschermen.

VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE MARKT

17. Dankzij de maatregelen van de Commissie, in het bijzonder op veterinairrechtelijk gebied en inzake verkoopbevordering en etikettering, zal het rundvleesverbruik zich naar verwachting maximaal, en tegen 2001 mogelijk zelfs volledig, herstellen van de door BSE veroorzaakte inzinking (1).

ELIMINATIEMAATREGELEN

Inleiding

De Commissie is het niet eens met de Rekenkamer dat het om "quasi-veterinaire" maatregelen gaat. De aard van deze maatregelen en de procentuele bijdrage van de Gemeenschap zijn in de buitengewone vergadering van de Raad begin april 1996 vastgesteld. Voor de marktondersteuningsmaatregelen is het gebruikelijke medefinancieringspercentage gehanteerd, namelijk 70 % (dit percentage is al vaak in de varkensvleessector toegepast).

In het Verenigd Koninkrijk toegepaste "Over Thirty Months Scheme" (OTMS)

26. Toen de maatregel inging, was eenvoudigheidshalve een vast compensatiebedrag per geslacht dier vastgesteld op basis van de marktwaarde van een koe. Overigens waren de meeste meer dan 30 maanden oude geslachte dieren koeien, waarvoor de marktprijs veel lager was dan voor stieren en vaarzen. Toen de Commissie later vaststelde dat de marktsituatie sterk veranderd was, is het bedrag per koe tweemaal verlaagd en zijn uiteindelijk afzonderlijke bedragen voor stieren en vaarzen vastgesteld, die echter hoog genoeg waren om de doeltreffendheid van de maatregel niet in het gedrang te brengen.

27-32. Zoals de Rekenkamer vaststelt, heeft de Commissie een aantal gebreken opgespoord bij de toepassing van de OTMS-regeling in het Verenigd Koninkrijk. Het gaat onder andere om gebreken in verband met het controletraject, bij het toezicht op het materiaal van in het kader van de regeling geslachte dieren, te late kruiscontroles binnen de regeling en te late toetsing met andere regelingen, alsmede vertragingen bij de vernietiging van materiaal.

Al deze tekortkomingen en nog een aantal andere bevindingen van de Commissie worden verder onderzocht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 worden financiële correcties overwogen en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is ook meegedeeld dat voorbehoud gemaakt wordt ten aanzien van de uitgaven voor 1998.

Vóór 20 maart 1996 uitgevoerde Britse kalveren

34. De bevindingen van de Rekenkamer en van de Commissie, alsmede de antwoorden van de lidstaten worden verder onderzocht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

35. De vernietiging van uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde kalveren was geen veterinairrechtelijke maatregel maar een marktreguleringsmaatregel om het vertrouwen van de consument terug te winnen. De lidstaten waren uiteraard bevoegd voor de tenuitvoerlegging ervan, omdat zij de respons van hun eigen verbruikers het beste kunnen inschatten. In afwachting van nauwkeurige evaluatie van de maatregel is de Commissie van mening dat het niet bewezen is dat de maatregel, wat het terugwinnen van het vertrouwen van de consument betreft, minder doeltreffend was.

Opnieuw aankopen van ex-interventie rundvlees

37. Er dient op gewezen te worden dat het hoofddoel van de maatregel het opruimen van reeds lang opgeslagen vleesvoorraden was, zoals is aangegeven in de overwegingen van Verordening (EG) nr. 1757/96 van de Commissie. Bovendien moesten wegens de toen heersende marktcrisis dringend maatregelen worden getroffen om het vertrouwen van de verbruikers te herstellen. De betalingstermijnen werden derhalve opzettelijk zo krap vastgesteld met het oog op de doelgroep en om aan de verbruikers een duidelijk signaal te geven, waardoor de doeltreffendheid van de maatregel kon worden verhoogd en tegelijkertijd fraude kon worden voorkomen.

Noodslachtregelingen

Gedwongen slacht van veestapels

40. De lidstaten, behalve Ierland, hadden gevraagd, afgezien van de 30 % die normaal voor rekening van de nationale begroting is, de bijdrage van de Gemeenschap, zo nodig, met extra nationale steun te mogen aanvullen (met name wanneer het totale bedrag door de lidstaat ontoereikend geacht wordt om de maatregel effect te laten sorteren). Door deze keuzemogelijkheid varieert het aandeel van de Gemeenschap en het totaalbedrag per dier naar gelang van de lidstaat, hetgeen uiteraard strookt met de gevraagde speelruimte, die dan ook aan de lidstaten is verleend.

Duitsland

43-44. Zoals in de eerste overweging van Verordening (EG) nr. 299/97 van de Commissie aangegeven is, waren in het Verenigd Koninkrijk geboren dieren naar andere lidstaten uitgevoerd, voordat het uitvoerverbod van kracht werd. De mogelijkheid dat deze dieren en uit Zwitserland uitgevoerde dieren, of de afstammelingen daarvan, in de voedselketen voor mens of dier terecht zouden kunnen komen, heeft in Duitsland het vertrouwen van de verbruiker in rundvlees ondergraven en heeft daar tot een verstoring van de markt geleid. Het uitvoerverbod heeft er derhalve tot gevolg gehad dat de consument, in het besef van deze mogelijkheid, geen vertrouwen meer had in rundvlees van welke oorsprong dan ook, hetgeen buitengewone marktondersteuningsmaatregelen noodzakelijk maakte.

Artikel 23 van Verordening (EEG) nr. 805/68 doelt op situaties waarin het vrije verkeer beperkt kan worden door de toepassing van maatregelen om de verbreiding van ziekten tegen te gaan. Dat risico bestond wel degelijk in Duitsland. De compensatie voor de vernietiging van de betrokken dieren heeft het gewenste effect gehad en heeft voorkomen dat veel verder reikende maatregelen moesten worden getroffen.

De "selective cull scheme" (SCS) in het Verenigd Koninkrijk

50. De 65 000 niet-traceerbare runderen behoren hoofdzakelijk tot de "vrijwillig" gemelde runderen van de cohort (leeftijdsgroep) 1989/1990. Bij de opname van deze dieren in de selectieve noodslachtregeling was men zich er wel van bewust dat de oorsprong van een groot aantal van deze dieren niet nagespoord zou kunnen worden omdat er op dat tijdstip geen nationale noch communautaire voorschriften inzake tracering bestonden. Er zij echter op gewezen dat niet-getraceerde dieren die onder de selectieve slachtregeling vielen, niet in de voedselketen voor mens of dier terechtgekomen konden zijn, want al die dieren zouden, aangezien zij ouder dan 30 maanden waren, toch op grond van de OTMS-regeling opgeruimd zijn.

51. De opzet van de beide maatregelen is verschillend. De OTMS is een maatregel van algemene aard om de verbruikers de zekerheid te geven dat dieren van een bepaalde leeftijd die nog ziek zouden kunnen worden, opgeruimd worden en niet in de menselijke voedselketen terecht kunnen komen. De SCS daarentegen is een specifieke maatregel voor dieren die vanaf 1989 gelijk met de door BSE aangetaste dieren zijn opgekweekt. Het gezondheidsrisico bij onder de selectieve slachtregeling vallende dieren is derhalve veel groter, zodat een aparte behandeling verantwoord is. Anders dan een groot deel van de OTMS-runderen zijn de in het kader van de SCS geslachte dieren meestal in volle productie en hebben deze dus een grotere waarde, zodat aan de betrokken rundveehouders een hogere premie betaald moet worden.

52. De Commissie financiert slechts voor in het kader van de SCS opgeruimde dieren 70 % van de marktwaarde. Het Verenigd Koninkrijk betaalt het verschil tussen deze waarde en de vervangingskosten voor het dier. Met het oog op een nauwkeurige schatting van de markt- en de vervangingswaarde worden deze door onafhankelijke schatters bepaald. De Commissie gaat in het kader van de goedkeuring van de rekeningen na of deze waarderingen correct zijn.

Compensatie voor BSE-gevallen

53. Het communautaire voorschrift geldt voor runderen die bij de keuring vóór het slachten klinische symptomen vertonen op grond waarvan BSE kan worden vermoed en derhalve voor nadere keuring aangehouden moeten worden, apart geslacht moeten worden en waarvan de hersenen op BSE onderzocht moeten worden. Indien besmetting met BSE wordt bevestigd, moet het geslachte dier worden vernietigd (artikel 2 van Beschikking 94/474/EG van de Commissie, PB L 194 van 29.7.1994, blz. 96). Bij de Belgische en Luxemburgse karkassen waren er geen klinische verschijnselen die op BSE wezen, maar alle van rabies verdachte dieren worden in het raam van een routinebewakingsprogramma ook op BSE onderzocht.

55. In dit punt worden een aantal beweringen over de vermeende oorsprong van een aantal BSE-gevallen in Ierland als feiten voorgesteld. Deze beweringen konden echter niet hardgemaakt worden en worden door Nederland en Denemarken betwist. Bovendien wordt verwezen naar een schatting van het aantal uit het Verenigd Koninkrijk uitgevoerde "potentiële" BSE-gevallen, die echter in de lidstaten van bestemming nooit gemeld zijn. Deze cijfers werden, toen zij in een artikel in Veterinary Record in 1997 gepubliceerd werden, aangevochten door de betrokken lidstaten (Duitsland, Ierland en Denemarken). In antwoord op de bezwaren van de genoemde lidstaten hebben de auteurs verklaard dat hun artikel niet als stemmingmakerij noch als kritiek bedoeld was. De bedoeling was de overige lidstaten opmerkzaam te maken op het gevaar voor de invoer van besmet materiaal dat verder in omloop kon worden gebracht, en niet om te verkondigen hoeveel klinische gevallen in de betrokken landen voorgekomen zijn of zouden zijn. Daarbij hebben ze ook erkend dat de statistische gegevens waarop zij hun schattingen gebaseerd hadden, een aanzienlijke foutmarge bevatten.

MARKTMAATREGELEN

Ongelijkheid van steuntarieven

58-61. De Raad heeft opzettelijk een tamelijk grote speelruimte gelaten om rekening te houden met de uiteenlopende omstandigheden in de lidstaten, bij de producenten en bij de verbruikers. Daarom konden alleen de lidstaten voor de doeltreffendste oplossing zorgen, hetgeen tot gevolg had dat de toegekende bedragen en de begunstigden niet overal dezelfde waren. Belangrijk daarbij is dat elke lidstaat de moeilijkheden waarvoor hij zich geplaatst zag, zo doeltreffend mogelijk heeft aangepakt.

58. Niets wijst erop dat deze verscheidenheid tot concurrentieverstoring geleid heeft.

59. Volgens de Commissie zijn de door de Rekenkamer aangehaalde gevallen niet in strijd met Verordening (EG) nr. 1357/96 van de Raad.

60. Volgens de Commissie zijn er niet "enige aanwijzingen" waaruit geconcludeerd kan worden dat er van overcompensatie sprake is. In het verslag van de Rekenkamer worden geen bewijzen voor een dergelijke overcompensatie aangevoerd.

Controles

Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad is een van de vele initiatieven die de Commissie na het uitbreken van de BSE-crisis genomen heeft om door betere veterinaire controles de volksgezondheid te beschermen. De met de verordening nagestreefde betere traceerbaarheid van de dieren komt ook de controle van de uit het EOGFL-Garantie gefinancierde premieregelingen voor dieren ten goede.

Terugvorderingen

66. De maatregel, en meer in het bijzonder het terugvorderingsaspect, is in aanmerking genomen bij alle inspecties die de Commissie in het kader van haar controle op te toepassing van de rundvleespremies heeft verricht. Niet-teruggevorderde bedragen zijn nader onderzocht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

67. Het verschil in behandeling is in Verordening (EG) nr. 1357/96 ingebouwd. Aangezien de beschikbare gegevens voor de betaling van de premies betrekking hadden op 1995 en de BSE-crisis eerst in maart 1996 is uitgebroken, leek een verrekening, met behulp van de gegevens voor de betaling van de premies voor 1996, de billijkste manier om de producenten schadeloos te stellen. Uiteindelijk werd echter in de door de Raad aangenomen verordening enige speelruimte gelaten voor de lidstaten die over andere informatiebronnen beschikten waarmee de doelstellingen van de verordening konden worden bereikt. Een op het subsidiariteitsbeginsel gebaseerde aanpak heeft tot gevolg dat de voor hetzelfde probleem voorgestelde oplossing van gebied tot gebied kan verschillen.

Rechtstreekse steun

68-71. Er zijn obj