BIJLAGE

RICHTSNOEREN VOOR HET BEGINSEL ENERGIE-EFFICIËNTIE EERST

1. INLEIDING

In deze richtsnoeren wordt uitgelegd hoe het beginsel “energie-efficiëntie eerst” (EE1st) moet worden toegepast. Als de richtsnoeren worden gevolgd, betekent dit niet automatisch dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan.

De richtsnoeren zijn in de eerste plaats bedoeld voor beleidsmakers en regelgevers op Europees, nationaal en lokaal niveau, en tot op zekere hoogte voor marktspelers en investeerders die besluiten nemen over duurzame en efficiënte maatregelen.

Deze richtsnoeren zijn gebaseerd op een studie in opdracht van de Commissie (“Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making” (1)) en aanvullend onderzoek om het beginsel werkbaarder te maken, en met name op de voorlopige bevindingen van de projecten Enefirst (2) en sEEnergies (3) in het kader van Horizon 2020. In navolging van de aanpak van de ondersteunende studie zijn de richtsnoeren bedoeld om meer inzicht te verschaffen in de acties die beleidsmakers en regelgevers in het besluitvormingsproces moeten ondernemen bij de toepassing van het EE1st-beginsel (zie figuur 1). In het laatste deel wordt nader ingegaan op de gebieden die moeten worden bekeken en worden voorbeelden gegeven van de toepassing van het beginsel in de context van verschillende sectoren.

Figuur 1 Fasen, stappen en acties die beleidsmakers en regelgevers in overweging moeten nemen bij de toepassing van het EE1st-beginsel



Bron: Europese Commissie op basis van de studie van Ecorys.

2. DEFINITIE EN TOEPASSING OP EU-NIVEAU

2.1. Definitie van het EE1st-beginsel op EU-niveau

Met de goedkeuring van de mededeling over de energie-unie in februari 2015 (COM(2015) 80 final) werd “energie-efficiëntie eerst” op EU-niveau erkend als leidend beginsel voor energie-efficiëntie, een van de vijf pijlers van de energie-unie. Bijgevolg, en mede nadat het Europees Parlement zich nadrukkelijk achter het beginsel had geschaard, werd het verankerd in de verordening inzake de governance van de energie-unie en klimaatactie (Verordening (EU) 2018/1999) en in de richtlijn energie-efficiëntie (Richtlijn (EU) 2018/2002).

De governanceverordening is de eerste rechtshandeling waarin het beginsel wordt gedefinieerd en waarin wordt opgeroepen tot de toepassing ervan op EU-niveau. Artikel 2, punt 18, luidt namelijk:

““energie-efficiëntie eerst”: dat in energieplanning en in besluiten over energiebeleid en -investeringen zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met alternatieve, kostenefficiënte energie-efficiëntiemaatregelen om de vraag naar energie en de energievoorziening efficiënter te maken, met name door middel van kosteneffectieve besparingen op het eindgebruik van energie, vraagresponsinitiatieven en efficiëntere omzetting, transmissie en distributie van energie, zonder afbreuk te doen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van die besluiten.”

Voorts wordt in overweging 64 uitgelegd wat de toepassing van het beginsel inhoudt:

“De lidstaten moeten het beginsel “energie-efficiëntie eerst” hanteren, hetgeen betekent dat ze voorafgaand aan het nemen van besluiten over energieplanning, -beleid en -investeringen moeten nagaan of kostenefficiënte en technisch, economisch en ecologisch verantwoorde alternatieve energie-efficiëntiemaatregelen een volwaardig of gedeeltelijk alternatief kunnen vormen voor de voorgenomen plannings-, beleids- en investeringsmaatregelen, zonder afbreuk te doen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de respectieve besluiten. Dit houdt met name in dat energie-efficiëntie moet worden beschouwd als een cruciaal aspect en een centrale overweging bij de toekomstige besluitvorming over investeringen in de energie-infrastructuur van de Unie. Tot dergelijke kostenefficiënte alternatieven behoren onder meer maatregelen om de vraag naar energie en de energievoorziening efficiënter te maken, met name door middel van kosteneffectieve besparingen op het eindgebruik van energie, vraagresponsinitiatieven en efficiëntere omzetting, transmissie en distributie van energie. De lidstaten moeten de verspreiding van dat beginsel ook aanmoedigen bij regionale en lokale overheden en in de particuliere sector.”

Een aanvullende toelichting op de wijze waarop het beginsel moet worden nageleefd, is opgenomen in de wijziging van 2018 van de richtlijn energie-efficiëntie, waarvan overweging 2 luidt:

“Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad is een stap op weg naar de verwezenlijking van de energie-unie, waarbij energie-efficiëntie moet worden beschouwd als een op zichzelf staande energiebron. Bij het vaststellen van nieuwe regels voor de aanbodzijde en andere beleidsdomeinen moet rekening worden gehouden met het beginsel “voorrang voor energie-efficiëntie”. De Commissie moet ervoor zorgen dat energie-efficiëntie en vraagsturing onder gelijke voorwaarden kunnen concurreren met productiecapaciteit. Telkens wanneer er besluiten met betrekking tot de planning van het energiesysteem of tot de financiering ervan worden genomen, moet rekening worden gehouden met energie-efficiëntie. Energie-efficiëntieverbeteringen moeten worden gerealiseerd wanneer deze kosteneffectiever zijn dan gelijkwaardige oplossingen aan de aanbodzijde. Dit zou moeten helpen om de vele voordelen van energie-efficiëntie voor de samenleving van de Unie te benutten, met name voor de burgers en de bedrijven.”

Hoewel de voor de wetgeving van de Unie gekozen definitie een van de vele is en in de literatuur andere definities te vinden zijn (4), gaat het ongeacht de exacte definitie om de grondgedachte dat prioriteit moet worden gegeven aan energie-efficiëntie.

2.2. Toepassing van het EE1st-beginsel op EU-niveau

Naast specifieke maatregelen en streefcijfers bevat de richtlijn energie-efficiëntie ook specifieke eisen om in bepaalde contexten naar oplossingen voor energie-efficiëntie te kijken, zodat al wordt voorzien in concrete manieren om het EE1st-beginsel toe te passen. Zo schrijft artikel 6 voor dat de lidstaten bij de aankoop van producten, gebouwen en diensten rekening moeten houden met hoge energie-efficiëntieprestaties. Evenzo schrijft artikel 19 voor dat de lidstaten regelgevende en niet-regelgevende belemmeringen voor overheidsaankopen moeten wegnemen, evenals jaarlijkse begrotingen en boekhoudingen waardoor overheidsinstanties ervan worden weerhouden om bij hun investeringsbeslissingen rekening te houden met energie-efficiëntie (5). Hiertoe zijn in artikel 19 maatregelen opgenomen die de lidstaten kunnen overwegen voor het wegnemen van belemmeringen, waaronder bestuursrechtelijke bepalingen of wijzigingen van het wettelijk kader, vereenvoudigde administratieve procedures of ondersteunende maatregelen, zoals richtsnoeren en technische bijstand, alsook bewustmaking en prikkels.

Verder schrijft artikel 14 voor dat de lidstaten in hun kosten-batenanalyse (KBA) voor nieuwe en ingrijpend gerenoveerde elektriciteitsinstallaties de meest hulpbronnenefficiënte en kostenefficiënte oplossingen om aan de behoeften inzake verwarming en koeling te voldoen, moeten vaststellen en in het bijzonder hoogrenderende warmtekrachtkoppeling als een energie-efficiënte oplossing moeten beschouwen. Artikel 15 schrijft voor dat de lidstaten erop moeten toezien dat de nationale reguleringsinstanties voor energie bij de uitvoering van de regelgevende taken in verband met het beheer van gas- en elektriciteitsinfrastructuur rekening houden met energie-efficiëntie. Daarnaast moeten netbeheerders worden aangemoedigd systeemdiensten beschikbaar te stellen zodat netgebruikers maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie kunnen uitvoeren in het kader van de continue ontwikkeling van slimme energienetten.

Het voorstel voor de herziening van de richtlijn energie-efficiëntie (6) bevat een nieuw artikel over het EE1st-beginsel, dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat bij de plannings-, beleids- en investeringsbeslissingen in verband met energiesystemen en andere sectoren dan energie, rekening wordt gehouden met energie-efficiëntieoplossingen. Ook schrijft het voor dat de lidstaten bevorderen en verzekeren dat methoden voor kosten-batenanalyse worden toegepast die een goede beoordeling van de bredere voordelen van energie-efficiëntieoplossingen mogelijk maken. Het voorziet tevens in een goede monitoring van de toepassing van het beginsel door een specifieke entiteit en verslaglegging.

Terwijl de governanceverordening vraagrespons op basis van het EE1st-beginsel omvat, wordt in de wetgeving inzake de opzet van de elektriciteitsmarkt (7) uitgelegd hoe gedistribueerde energiebronnen moeten worden behandeld in de netplanning en -exploitatie (zie ook punt 4.1.1.2). Overeenkomstig de elektriciteitsrichtlijn moeten transmissiesysteembeheerders (TSB’s) bij de planning “volledig rekening [houden] met het potentiële gebruik van vraagrespons, energieopslagfaciliteiten of andere hulpbronnen als alternatieven voor uitbreiding van het systeem, alsook het verwachte verbruik en de handel met andere landen” (artikel 51, lid 3). In distributienetplannen “wordt op transparante wijze beschreven welke flexibiliteitsdiensten op middellange en lange termijn vereist zijn […]. In het netontwikkelingsplan worden ook de vraagrespons, energie-efficiëntie, energieopslagfaciliteiten of andere hulpbronnen vermeld die de distributiesysteembeheerder moet gebruiken als alternatief voor de uitbreiding van het systeem” (de artikelen 13 en 17, en artikel 32, leden 1 en 3).

Ook in andere beleidsmaatregelen van de EU wordt de rol van energie-efficiëntie rechtstreeks benadrukt. In de EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem (COM(2020) 299 final) vormt energie-efficiëntie de kern en wordt ertoe opgeroepen het EE1st-beginsel toe te passen in het volledige energiesysteem. Dit houdt onder meer in dat prioriteit moet worden gegeven aan oplossingen aan de vraagzijde als deze kosteneffectiever zijn dan investeringen in energievoorzieningsinfrastructuur voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Het beginsel houdt verband met circulariteit en een beter gebruik van hulpbronnen, wat moet leiden tot een daling van de totale investeringsbehoeften en kosten in verband met energieproductie, -infrastructuur en -gebruik.

In de renovatiegolfstrategie (COM(2020) 662 final) wordt “energie-efficiëntie eerst” aangemerkt als een van de kernbeginselen voor de renovatie van gebouwen tegen 2030 en 2050. Dit zal een leidend beginsel zijn bij de uitvoering van de strategie, met inbegrip van de herziening van de richtlijn energieprestatie van gebouwen, die gepland is voor het einde van 2021. Daarvoor werd het EE1st-beginsel ook benadrukt in Aanbeveling (EU) 2019/786 van de Commissie van 8 mei 2019 betreffende de renovatie van gebouwen (8), die een leidraad vormde voor de ontwikkeling van de renovatiestrategieën voor de lange termijn zoals vereist door de richtlijn energieprestatie van gebouwen.

Het voorstel van de Europese Commissie voor de herziening van de TEN-E-verordening van 15 december 2020 (9) versterkt het beginsel ook, zodat voor consistentie van het beleid wordt gezorgd en de ontwikkeling van een doeltreffende infrastructuur wordt gewaarborgd. In het voorstel wordt het EE1st-beginsel geïntegreerd in het plannings- en projectbeoordelingsproces door verplichte bepalingen in te voeren. Meer in het bijzonder moet het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators volgens het voorstel het EE1st-beginsel opnemen in de kaderrichtsnoeren voor de door het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders (ENTSB) voor gas en het ENTSB voor elektriciteit te ontwikkelen gezamenlijke scenario’s. Bij de beoordeling van de leemten op het gebied van infrastructuur passen de ENTSB’s het EE1st-beginsel toe en nemen zij met prioriteit alle relevante niet-infrastructurele oplossingen in overweging.

3. TOEPASSING VAN HET EE1ST-BEGINSEL IN HET BESLUITVORMINGSPROCES

3.1. Te volgen aanpak

Hoewel energie-efficiëntiebeleid gericht is op het bevorderen van ambitie op het gebied van energie-efficiëntie en het vaststellen van maatregelen die rechtstreeks tot energiebesparingen leiden, is het idee achter het EE1st-beginsel om zorgvuldig rekening te houden met specifieke energiebesparingsoplossingen als mogelijke alternatieven, waaronder gedragsverandering van burgers en organisaties, en energiebehoud. Dit betekent dat de uitvoering van een energie-efficiënte oplossing een van de mogelijke uitkomsten is nadat het beginsel is toegepast, maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn overeenkomstig de beoordeling van de opties.

De logica achter het EE1st-beginsel is dat het moet leiden tot het vaststellen van haalbare energie-efficiëntieoplossingen volgens de meest recente stand van de techniek, dat het de toepassing van die oplossingen mogelijk moet maken en dat het een goede uitvoering moet garanderen als voor die aanpak wordt gekozen. Bovendien moet volgens het beginsel rekening worden gehouden met mogelijke negatieve gevolgen voor de energie-efficiëntie van specifieke besluiten (bv. uitbreiding van de infrastructuur voor fossiel gas met afschrijvingstermijnen tot vijftig jaar) die energie-efficiëntie op lange termijn kunnen verhinderen.

EE1st is, samen met hulpbronnenefficiëntie, ook een belangrijke factor in de langetermijnstrategie inzake decarbonisatie van de EU, wat inhoudt dat het huidige energiesysteem, dat grotendeels gebaseerd is op fossiele brandstoffen, tegen het midden van de eeuw radicaal zal moeten veranderen met de grootschalige elektrificatie van het energiesysteem die wordt gedreven door de inzet van hernieuwbare energiebronnen, zowel op het niveau van eindgebruikers als om koolstofvrije brandstoffen en grondstoffen voor de industrie te produceren.

Ook moet worden benadrukt dat de EE1st-doelstelling niet beperkt blijft tot de vermindering van het verbruik van fossiele brandstoffen. De onderliggende aanname is dat de beste energie de energie is die niet wordt geproduceerd omdat er geen behoefte aan is. Dit betekent dat het terugdringen van de vraag ook de voorkeur moet krijgen boven de productie van energie uit klimaatneutrale bronnen, mede omdat hierdoor het niveau van de investeringen die nodig zijn voor de overgang naar hernieuwbare energiebronnen kan worden beheerst en een duurzamere benadering van hulpbronnen, die hoe dan ook beperkt zijn, wordt ondersteund.

Om te bepalen of energie-efficiëntie prioriteit moet krijgen boven andere opties, volstaat een eenvoudige kosteneffectiviteitsanalyse niet en moeten verschillende aspecten in aanmerking worden genomen:

Bredere context

Energie-efficiëntiemaatregelen moeten in een bredere context worden bezien. Energie-efficiëntie is met name een cruciale bouwsteen van het klimaat- en energiebeleid van de EU in de transitie naar klimaatneutraliteit tegen 2050. Dit betekent dat het beginsel ecologisch duurzame beleggingen moet ondersteunen in overeenstemming met de taxonomieverordening (10). Andere onderliggende beginselen van beleidsvorming zijn eveneens van belang, zoals het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” of het “innovatiebeginsel”. Bovendien moeten deze beginselen gezamenlijk in aanmerking worden genomen bij het aanpakken van opkomende technologieën en het vaststellen van toekomstbestendige benaderingen. Prognoses van de relevante markten en toekomstige trends zijn cruciale elementen waarmee in dit verband rekening moet worden gehouden.

Maatschappelijk perspectief

Kostenefficiëntie staat centraal in het EE1st-beginsel en moet in de eerste plaats worden bezien vanuit een breed maatschappelijk perspectief, niet enkel vanuit het kostenefficiëntieperspectief van de investeerder of de gebruiker. Dit vereist dat rekening wordt gehouden met de vele voordelen van energie-efficiëntie voor de samenleving als geheel (11). Dit brede maatschappelijke perspectief is van cruciaal belang voor een goede beoordeling van energie-efficiëntieopties. Bovendien moet kostenefficiëntie vanuit korte- en langetermijnperspectief worden bekeken, rekening houdend met waardevermindering en afschrijvingstermijnen.

Systeembenadering

In het kader van het EE1st-beginsel moet worden gekeken naar efficiëntieverbeteringen op systeemniveau. Dit houdt in dat de optimalisering van het energiesysteem en de efficiënte integratie van oplossingen op het gebied van schone energie centraal staan bij de toepassing van het beginsel. Hiervoor is een bredere kijk nodig, waarbij hulpbronnen aan de aanbodzijde (fossiele brandstoffen, hernieuwbare energiebronnen, infrastructuur) worden beoordeeld in verhouding tot hulpbronnen aan de vraagzijde (vraagflexibiliteit en vraagrespons, verbeterde energieprestaties van specifieke oplossingen, energievoorzieningszekerheid) door vanuit een maatschappelijk perspectief naar de kosten en baten te kijken zoals hierboven vermeld. Een dergelijke benadering wordt uitgewerkt in het Enefirst-project (12). Dit betekent dat de hele energieketen moet worden beschouwd: productie, vervoer, distributie, verbruik, einde van de levensduur.

Niveau van de besluitvorming

De systeembenadering heeft betrekking op de toepassing van het beginsel op besluiten over het ontwerp en de planning van activa. Deze benadering kan het beginsel nog ingewikkelder maken. Op een lager besluitvormingsniveau is een eenvoudigere toepassing van het beginsel ook wenselijk wanneer een besluit betrekking heeft op de keuze van specifieke activa. In dit verband ligt de nadruk op de beoordeling van de energie-efficiëntie (energieprestatie) van alternatieven. Deze benadering is erop gericht de efficiëntie aan de aanbodzijde te verbeteren of de vraag naar energie terug te dringen door energie-efficiëntere producten en diensten te kiezen, waardoor ook toekomstgerichte, innovatievriendelijke, hulpbronnenefficiënte en op circulariteit gerichte besluiten worden ondersteund. Met andere woorden, het beginsel moet investeringen in het meest efficiënte alternatief van alle efficiënte alternatieven stimuleren.

Uiteenlopende stimulansen

Bredere maatschappelijke voordelen en de efficiëntie van het energiesysteem moeten meer prioriteit krijgen en ook door individuele investeerders in aanmerking worden genomen. Vanuit het perspectief van de investeerder en de eindgebruiker zouden de individuele voordelen normaal gesproken zwaarder wegen dan de bredere effecten als die niet redelijk zijn geprijsd. Daarom zijn specifieke maatregelen en stimulansen nodig om ervoor te zorgen dat op de verschillende niveaus van de besluitvorming terdege rekening wordt gehouden met systeemefficiëntie.

Soort besluit en besluitvormer

De wijze waarop het beginsel wordt toegepast, hangt af van waar, wanneer en door wie het moet worden toegepast. Het beginsel is van toepassing op verschillende soorten besluiten die betrekking hebben op planningsactiviteiten, beleidsontwerp, de voorbereiding van investeringsprojecten en de financiering daarvan. Deze besluiten zijn niet beperkt tot de energiesector, maar energie-efficiëntie kan een bijzonder belangrijke rol spelen bij besluiten over energie-infrastructuur, waarbij oplossingen aan de vraagzijde een aanvulling kunnen vormen op of in de plaats kunnen komen van investeringen aan de aanbodzijde, wanneer één oplossing vanwege de algehele efficiëntie ervan prioriteit krijgt boven bestaande alternatieven, of als er nieuwe componenten kunnen worden ingevoerd (bv. compressoren die afvalwarmte/afvalelektriciteit kunnen terugwinnen). Bovendien hebben de verschillende besluitvormers een verschillende rol bij de toepassing van het beginsel, afhankelijk van de sector en de context van de besluiten.

Subsidiabele acties

Het beginsel heeft als doel een breed spectrum van energie-efficiëntiemaatregelen aan de vraag- en aanbodzijde te onderzoeken. Hoewel oplossingen aan de vraagzijde essentieel zijn om de behoefte aan energie te verminderen of het gebruik ervan te verbeteren, moet bij de uitrol van energie-infrastructuur of de inzet van energieverbruikende apparatuur ook worden gekeken naar technologieën en manieren waarop deze kunnen worden geëxploiteerd zodat ze energiebesparingen opleveren (13).

Randvoorwaarden

Bij de toepassing van het beginsel gaat het erom dat rekening wordt gehouden met specifieke elementen, maar het voornaamste doel van het beginsel is om energie-efficiëntieoplossingen uit te voeren wanneer deze als de juiste oplossing worden aangemerkt. Dit houdt in dat de opname van het EE1st-beginsel in de beleidsvorming ook moet leiden tot het wegnemen van regelgevende en niet-regelgevende belemmeringen die de levensvatbaarheid en de uitvoering van energie-efficiëntieoplossingen in de weg staan. Om alle energie-efficiënte opties te kunnen onderzoeken, moeten de verschillende actoren bovendien over voldoende informatie beschikken over de energiebesparingen van de verschillende oplossingen en over manieren om de sociale, ecologische en economische gevolgen, kosten en baten ervan te beoordelen. Er moet ook rekening worden gehouden met de toekomstige gevolgen van de klimaatverandering voor het energiesysteem en voor de energie-efficiëntieoplossingen zelf. Voorts zijn wellicht specifieke stimulansen of voorschriften nodig om energie-efficiënt gedrag en investeringen aan te moedigen, aangezien de bredere voordelen van energiebesparingen voor de samenleving groter kunnen zijn dan voor investeerders.

3.2. Te ondernemen stappen

Zoals hierboven aangegeven, hangen de acties die bij de toepassing van het beginsel moeten worden ondernomen in hoofdzaak af van de fase van het besluitvormingsproces en het soort besluitvormer. In onderstaande matrix (zie tabel 1) worden verschillende stappen in verband met de toepassing van het EE1st-beginsel in het besluitvormingsproces gekoppeld aan de verschillende fasen en soorten besluitvormers (14).

Tabel 1

Acties van verschillende besluitvormers in verband met het EE1st-beginsel in het besluitvormingsproces

Fase Beleidmakers Regelgevende instanties Marktentiteiten Aanvang — Beleidsdoelen vaststellen — Regelgevingskader definiëren/actualiseren — Beleidseffecten en alternatieven analyseren — Regels inzake markttoegang vaststellen voor oplossingen op het gebied van energie-efficiëntie of vraagrespons — Het bedrijfs-/projectdoel toetsen aan de beleidsdoelstellingen en regels voor markttoegang — Het bedrijfs-/projectdoel definiëren Voorbereiding — De KBA-methode in beginsel vaststellen — De KBA-methode voor concrete toepassing vaststellen — Informatie verzamelen — Prognose maken van de vraag naar energiediensten — Andere kosten en risico’s identificeren — Systematisch alternatieven beoordelen op basis van het EE1st-beginsel Validering — Het uitvoeringsplan controleren en zo nodig goedkeuren — Het uitvoeringsplan voorstellen Uitvoering — Het plan uitvoeren, bv. een ontworpen dienst verlenen, technologieën op het gebied van energie-efficiëntie toepassen, investeringsbeslissingen nemen enz.

Bron: Studie van Ecorys.

Op basis van deze matrix is een besluitvormingsinstrument ontworpen in de vorm van een beslisboom met vragen die naar de respectieve stappen leiden. Het instrument biedt inzicht in de verschillende stappen door meerdere richtinggevende vragen te identificeren die wijzen op kwesties waarnaar bij de toepassing van het EE1st-beginsel moet worden gekeken. Om de toepasbaarheid van het instrument beter te illustreren, werden in de studie ook vier praktijkvoorbeelden gegeven (zie punt 4).

In de bovenstaande schematische weergave van een besluitvormingsproces hebben de verschillende spelers verschillende rollen. Bij de meeste in de studie geanalyseerde beleidsterreinen en toepassingen van het EE1st-beginsel zijn marktentiteiten de actoren bij het opstellen van plannen of het voorbereiden van investeringsbeslissingen. Daarom is dit actieschema geschikt voor deze geïdentificeerde beleidsterreinen en toepassingen. Er zijn echter ook andere terreinen waarop beleidsmakers (bv. de ontwikkeling van nationale energie- en klimaatplannen en andere beleidsbesluiten) of regelgevende instanties (bv. prognoses of scenario’s voor het netuitbreidingsplan (goedkeuren)) ten minste voor de systematische beoordeling in de uitvoeringsfase de belangrijkste spelers zijn. Dit betekent dat de wijze waarop het EE1st-beginsel door de verschillende spelers zal worden toegepast, sterk afhankelijk is van de context. Terwijl sommige stappen op alle situaties van toepassing zijn, kunnen sommige sectorspecifiek zijn en verschillende acties impliceren, afhankelijk van het soort besluit, het beleidsterrein of de betrokken spelers. In sommige gevallen is er mogelijk slechts één soort besluitvormer bij betrokken.

Ongeacht de sector en het soort besluit (beleid, planning of investeringen) blijft de algemene benadering van de toepassing van het beginsel dezelfde, maar moeten verschillende spelers verschillende stappen volgen.

Beleidsmakers en regelgevers spelen een specifieke rol doordat zij de toepassing van het beginsel mogelijk maken door de juiste regels vast te stellen (de aanvangsfase) en de toepassing ervan te valideren. Zij kunnen ook de spelers zijn die het beginsel rechtstreeks toepassen, volgens de in de voorbereidings- en uitvoeringsfase vastgestelde stappen. Beleidsmakers moeten het EE1st-beginsel bijvoorbeeld toepassen bij het voorbereiden van strategische plannen of het vaststellen van beleidsdoelstellingen. Regelgevers moeten het beginsel toepassen bij het vaststellen van de regels en voorschriften die van invloed zijn op het energiesysteem, met name de regels voor de marktstructuur, of die gevolgen hebben voor het energieverbruik. In de meeste gevallen vindt de voorbereiding en uitvoering van besluiten echter op het niveau van de marktentiteiten plaats.

Aangezien deze richtsnoeren in de eerste plaats gericht zijn op beleidsmakers en regelgevers, ligt de nadruk meer op de algemene en universele aspecten van de toepassing van het beginsel. Hiertoe worden, op basis van de in de studie onderscheiden fasen en stappen, in de volgende punten specifiekere acties geïdentificeerd en toegelicht die beleidsmakers en regelgevers in overweging moeten nemen, met name wat betreft de aanvangsfase waarin de juiste randvoorwaarden moeten worden vastgesteld en wat betreft de voorbereidings- en valideringsfase voor regelgevers, aangezien deze acties ook door beleidsmakers kunnen worden ondernomen. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de acties in verband met monitoring en verslaglegging, als follow-up van de genomen besluiten en gemaakte keuzes.

De stappen in de voorbereidings- en uitvoeringsfase van een besluitvormingsproces hangen ook in hoge mate af van de context. Er kunnen enkele specifiekere acties worden aangegeven, evenals de eisen waaraan moet worden voldaan om die acties naar behoren uit te voeren. Nadere uitleg over hoe deze acties moeten worden uitgevoerd, valt echter buiten het kader van dit document. Deze acties worden doorgaans ondernomen door marktentiteiten die onder verschillende voorwaarden werken en er zouden gedetailleerde sectorale handleidingen nodig zijn om rekening te houden met alle specifieke kenmerken. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de acties en de bijbehorende voorwaarden met betrekking tot de verschillende stappen van een voorbereidings- en uitvoeringsfase. In de praktijkvoorbeelden van de studie, die in punt 4 worden gepresenteerd, worden concrete acties voor relevante spelers onderscheiden in het kader van een specifiek besluit in de geselecteerde sector. Vanuit het perspectief van de beleidsmakers moet de correcte integratie van het EE1st-beginsel in de voorbereidings- en uitvoeringsfase worden gewaarborgd door een behoorlijke effectbeoordeling.

Tabel 2

Stappen, acties en voorwaarden voor de toepassing van het EE1st-beginsel door uitvoerders

Stap Acties Voorwaarden Het bedrijfs-/projectdoel definiëren — Energie-efficiëntie als onderdeel van de oplossing beschouwen — Beschikbaarheid van informatie — Toegang tot knowhow De KBA-methode vaststellen — Nadenken over de bredere voordelen van energie-efficiëntie en de kwantificering daarvan — Criteria vaststellen voor de keuze van de juiste oplossing — Standaardmethoden om uit te kiezen — Beschikbaarheid van gegevens — Beschikbaarheid van instrumenten/modellen Informatie verzamelen — De markten analyseren — Innovatieve oplossingen analyseren — Nadenken over beleidsontwikkeling — Kwaliteitsgegevens voor KBA verzamelen — Investeringsbehoeften en rendement van investeringen beoordelen — Beschikbaarheid van informatie — Beschikbaarheid van gegevens — Deskundigheid Prognose maken van de vraag naar energiediensten — Rekening houden met de toekomstige vraag naar energie — De effecten van alternatieven op het energieverbruik en, waar van toepassing, op de belasting beoordelen — Beschikbaarheid van uitgesplitste gegevens over energieverbruik — Nationale/regionale prognoses — Stabiel beleidskader Andere kosten en risico’s identificeren — Rekening houden met de effecten van uitvoeringsfactoren — Rekening houden met veranderingen in brandstof- en energieprijzen — Rekening houden met macro-economische ontwikkelingen — Rekening houden met terugverdientijden en toekomstige kasstromen — Beschikbaarheid van gegevens — Duidelijke beleidsdoelstellingen — Beschikbaarheid van ervaringen uit het verleden — Beschikbaarheid van risicobeperkende oplossingen (bv. leveranciers van energiediensten) Alternatieven beoordelen — KBA uitvoeren (effecten in geld uitdrukken) — Kosteneffectiviteit beoordelen — Controleren of oplossingen toekomstbestendig zijn — Rekening houden met overheidssteun en beschikbare financiering — Toegang tot en gebruiksgemak van beschikbare gegevens en instrumenten/modellen — Juiste deskundigheid — Financieringsregelingen en steun voor energie-efficiëntieprojecten Uitvoeren — De juiste middelen en knowhow toewijzen — Gebruikmaken van ondersteunende instrumenten — Zorgen voor correct gebruik — Beschikbaarheid van deskundigheid en middelen (mankracht en geld) — Gemakkelijke toegang tot steunregelingen — Feedbackmechanismen uitvoerder-gebruiker Monitoren en evalueren — Gegevens verzamelen — De uitvoering controleren — Evalueren van de effecten en of er doelstellingen zijn bereikt — Vooraf vastgestelde indicatoren — Toegang tot gegevens — Beschikbaarheid van instrumenten voor gegevensanalyse en -verwerking — Beschikbaarheid van middelen

Bron: Europese Commissie.

3.3. Belangrijkste spelers

Oplossingen voor energie-efficiëntie kunnen door de overheidssector, particuliere bedrijven en consumenten worden uitgevoerd, maar de toepassing van het EE1st-beginsel heeft ook een aantal bredere gevolgen voor beleidsmakers en regelgevende instanties, die de weg moeten effenen voor energie-efficiënte oplossingen in verschillende contexten te kunnen toepassen. Als gevolg van de toepassing van het beginsel door deze spelers moeten marktentiteiten en investeerders over de juiste instrumenten en informatie beschikken die nodig zijn om energie-efficiënte oplossingen goed te kunnen beoordelen en uitvoeren.

Hieronder volgen de belangrijkste spelers.

Beleidsmakers

Hiertoe behoren:

a) EU-instellingen die betrokken zijn bij de standaardwetgevingsprocedure van de EU, d.w.z. de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie;

b) regeringen, nationale parlementen en administratieve diensten waarvan de bevoegdheid zich over het gehele grondgebied van een lidstaat uitstrekt;

c) regionale, provinciale en lokale overheden, parlementen en administratieve diensten waarvan de bevoegdheid zich over de regio’s, provincies en gemeenten van een lidstaat uitstrekt.

Voor beleidsmakers heeft de toepassing van het EE1st-beginsel betrekking op alle aspecten die van invloed zijn op de subsidiabiliteit, haalbaarheid en ondersteuning van energie-efficiëntie (met inbegrip van maatregelen die energiebesparend gedrag stimuleren), niet in de laatste plaats via overheidsfinanciering en overheidsopdrachten. Door het kader vast te stellen, moeten beleidsmakers andere entiteiten stimuleren om voor energie-efficiënte oplossingen te kiezen. Hiertoe moeten doelstellingen worden vastgesteld die energie-efficiënte alternatieven niet in de weg staan, moeten juridische en administratieve belemmeringen worden weggenomen en moet een goede beoordeling worden uitgevoerd van verschillende beleidsinitiatieven, het effect daarvan op het energieverbruik en mogelijke wisselwerkingen tussen energiebesparingsmaatregelen, ook vanuit een toekomstgericht perspectief.

Beleidsmakers moeten er ook voor zorgen dat energie-efficiënte oplossingen worden gestimuleerd om in te spelen op het feit dat energie-efficiëntiemaatregelen vanuit individueel perspectief niet altijd als kostenoptimaal worden beschouwd (bv. vanwege lange terugverdientijden, de eraan verbonden risico’s of onvoldoende bekendheid), maar vanuit een maatschappelijk perspectief wenselijke oplossingen zijn. Om aan al deze aspecten aandacht te besteden, moet energie-efficiëntie een politieke prioriteit worden, zowel op strategisch als op operationeel niveau, met inbegrip van de eventuele betrokkenheid van financiële instellingen.

Op lokaal niveau liggen de besluiten van overheidsinstanties doorgaans dichter bij de uitvoering; zij kunnen rechtstreeks van invloed zijn op de keuze van een oplossing. Besluiten over specifieke uitgaven van de beschikbare middelen, besluiten die het mogelijk maken om investeringen aan te trekken en het plannen van de verlening van openbare diensten zijn voorbeelden waarbij het EE1st-beginsel waar mogelijk in aanmerking moet worden genomen. Daarnaast hebben lokale overheden een langetermijnplanning nodig om het EE1st-beginsel toe te passen bij de beoordeling van de verschillende opties en om te voorkomen dat zij aan bepaalde technologieën of trajecten vast komen te zitten, in overeenstemming met lokale planningscycli.

Regelgevende instanties

Deze groep omvat openbare regelgevende instanties of instanties die op nationaal of regionaal niveau zijn aangewezen om regels vast te stellen en de naleving te waarborgen, toezicht te houden op de werking van markten en de tarieven in gereglementeerde marktsegmenten te controleren. Hiertoe behoren met name energieregulators en -agentschappen met regelgevende en toezichthoudende taken.

Regelgevende instanties moeten de regels die toegang tot de markt garanderen, zekerstellen en energie-efficiënte oplossingen mogelijk maken. Zij moeten ook methoden en richtsnoeren verschaffen voor de beoordeling van verschillende alternatieven in de kosten-batenanalyse, rekening houdend met bredere voordelen, en tot slot de uitvoering controleren om na te gaan of het EE1st-beginsel correct is toegepast bij de goedkeuring, verificatie of monitoring van de door marktbedrijven ingediende projecten. Wat dit laatste betreft, is het belangrijk dat passende monitoringbepalingen en evaluaties worden vastgesteld om informatie te verzamelen over de werking van energie-efficiëntie in de praktijk.

Marktentiteiten

Deze groep omvat bedrijven, energiegemeenschappen van burgers, en investeerders, die verantwoordelijk zijn voor de feitelijke besluiten op de markt. De groep omvat ook aanbestedende diensten en instanties (15) zoals gedefinieerd in de regels inzake overheidsopdrachten, voor zover hun aankoopbeslissingen van goederen of diensten op verschillende markten van invloed zijn op het energieverbruik. Het EE1st-beginsel is van toepassing op besluiten over criteria voor openbare aanbestedingen of besluiten over de aankoop, huur of modernisering van gebouwen die deze autoriteiten bezitten of gebruiken.

Binnen de energiesector ligt de nadruk uiteraard vooral op de bedrijven op de energiemarkt die onderworpen zijn aan specifieke regelgeving, met name:

a) energieleveranciers: commerciële producenten van elektriciteit, warmte of koude en andere grondstoffen, alsmede de rechtspersonen die energie (bv. elektriciteit, warmte/koude, aardgas) aan consumenten verkopen;

b) netwerkexploitanten: entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de exploitatie, het onderhoud en, indien nodig, de ontwikkeling van het distributie- en transmissiesysteem in een bepaald gebied om ervoor te zorgen dat het systeem op lange termijn kan voldoen aan de vraag naar elektriciteit, warmte of koude en aardgas, en

c) aanbieders van vraagsturingsdiensten: entiteiten die consumenten ondersteunen bij de verbetering van de energie-efficiëntie en de vraagrespons, en die de responsflexibiliteit van consumenten, waaronder bijvoorbeeld de aankoopgroeperingen in het elektriciteitssysteem, vergroten.

In vergelijking met commerciële bedrijven, die in de eerste plaats streven naar winstmaximalisatie, kunnen nutsbedrijven verschillende doelstellingen hebben die bij regelgeving worden vastgesteld. Zij kunnen worden verplicht duurzaamheidsdoelstellingen na te streven of een of andere vorm van duurzaamheidscriteria toe te passen bij hun investeringsbeslissingen. In dergelijke situaties zou het EE1st-beginsel van toepassing zijn bij het vaststellen van projectdoelen, het uitvoeren van een kosten-batenanalyse, het beoordelen van de gevolgen van verschillende alternatieven of het vinden van de juiste oplossing voor de uitvoering.

De groep marktentiteiten omvat ook gereguleerde beleggers en openbare en particuliere financiële instellingen die in het kader van hun activiteiten het EE1st-beginsel toepassen. Het EE1st-beginsel moet ertoe bijdragen dat de activiteiten van financiële instellingen gericht zijn op de houdbaarheid van hun activa en financiële portefeuille op lange termijn. Met het oog op de toekomst moet het EE1st-beginsel de ontwikkeling ondersteunen van innovatieve inkomstenmodellen op het gebied van energie-efficiëntie (bijvoorbeeld energie-efficiëntie als dienst) en de voorwaarden waaronder particuliere investeringen kunnen worden ontsloten.

In het algemeen moeten op bedrijfsniveau energiebeheersystemen, zoals de norm ISO 50001, indien naar behoren toegepast, leiden tot de invoering van energie-efficiënte oplossingen ter verbetering van de energieprestaties van bedrijven. Daarnaast moeten energieaudits en de follow-up daarvan leiden tot een groter bewustzijn en verbeteringen van de energie-efficiëntie, indien deze vanuit het perspectief van het bedrijfsleven kosteneffectief zijn. Dit betekent niet dat het EE1st-beginsel volstrekt irrelevant is. De toepassing van het EE1st-beginsel kan commerciële bedrijven ook helpen energie-efficiënte projecten en investeringen te selecteren, de kosten en baten, met inbegrip van bredere voordelen voor hun werknemers, goed te beoordelen en deze projecten en investeringen op de juiste manier uit te voeren.

3.4. Het vaststellen van beleidsdoelen

Het is belangrijk dat bij streefcijfers en doelstellingen niet vooraf wordt bepaald welke oplossingen moeten worden gebruikt om ze te bereiken, tenzij dat noodzakelijk is. Indien energie-efficiëntiemaatregelen deel kunnen uitmaken van de oplossing, mogen beleidsdoelstellingen dergelijke maatregelen niet in de weg staan. Daarom moeten doelstellingen worden vastgesteld op basis van resultaten en gewenste effecten in plaats van op input. Een voor de hand liggende benadering bestaat in het vaststellen van overkoepelende doelstellingen op basis van systeemprestaties in plaats van streefcijfers voor specifieke oplossingen, zoals het afstemmen van het energieaanbod op de vraag, in plaats van de opwekkingscapaciteit met 5 % te verhogen om te kunnen voldoen aan de verwachte groei van de vraag. Het spreekt vanzelf dat beleidsdoelen in bepaalde situaties zeer specifiek moeten zijn, maar dit mag geen beletsel vormen om rekening te houden met de wijze waarop energie-efficiënte oplossingen kunnen worden ondersteund met goed gedefinieerde streefcijfers. Bijgevolg is het belangrijk om al bij het vaststellen van de streefcijfers, voor initiatieven die van invloed zijn op het energieverbruik, te kijken naar de gevolgen voor het energieverbruik en de wisselwerkingen tussen de verschillende oplossingen waarmee deze streefcijfers kunnen worden bereikt.

In dit verband is het belangrijk om de indicatoren en methoden voor het monitoren van de streefdoelen goed te definiëren. Als een vermindering van het energieverbruik kan bijdragen tot de vastgestelde doelstellingen of als het bereiken van de vastgestelde doelstellingen het energieverbruik zou beïnvloeden, moet een schatting worden gemaakt van het verband tussen de doelstellingen en het verwachte energieverbruik. In dit vroege stadium van het besluitvormingsproces kunnen dergelijke schattingen moeilijk zijn en zijn enige ervaring en bewijs uit het verleden noodzakelijk. Daarom is het zaak vanaf het allereerste begin na te denken over de monitoring van de werkelijke gevolgen voor het energieverbruik van de voor de verwezenlijking van deze doelstellingen ondernomen acties, met inbegrip van monitoring- en evaluatieprotocollen.

3.5. Het vaststellen van het regelgevingskader

3.5.1. De juiste regels en wetgeving vaststellen

Zowel voor het EE1st-beginsel als voor energie-efficiënte maatregelen is een passend ondersteunend rechtskader nodig om de toepassing ervan in de praktijk mogelijk te maken. Op grond van de wetgeving moet energie-efficiëntie als mogelijke oplossing worden aangewezen, moet deze kunnen worden uitgevoerd en moet worden gezorgd voor een goede follow-up. Zo nodig moeten ook de belemmeringen voor energie-efficiënte oplossingen ermee worden aangepakt.

Om te beoordelen of het EE1st-beginsel kan worden toegepast op een specifiek beleidsinitiatief of project of specifieke regelgeving, kan een eerste screening op basis van een reeks vragen (drie groepen van drie vragen) worden uitgevoerd. Aan de hand van de eerste groep vragen wordt nagegaan of energie-efficiëntie binnen het kader van een toekomstig initiatief of project valt. Aan de hand van de tweede groep wordt verduidelijkt of energie-efficiëntie in de praktijk kan worden toegepast en aan de hand van de derde groep of energie-efficiëntie naar behoren kan worden doorgevoerd.

Dit zijn de drie groepen vragen:

1. Is energie-efficiëntie een optie? — Is het initiatief van invloed op het energieverbruik of leidt het tot een uitbreiding van de energievoorziening? — Kan energie-efficiëntie bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het initiatief? — Zijn er energie-efficiëntieoplossingen die in het kader van het initiatief kunnen worden overwogen? Deze vragen moeten gezamenlijk worden bekeken en in de aangegeven volgorde worden beantwoord. Als het antwoord op alle vragen JA is, moeten de verdere aspecten van het EE1st-beginsel waarop de onderstaande vragen betrekking hebben, worden onderzocht (ook als de antwoorden niet zeker zijn). Als het antwoord op de eerste vraag NEE is, kan het EE1-beginsel niet worden toegepast. Als het antwoord op de vraag bij het tweede streepje NEE is, is energie-efficiëntie geen adequate aanpak om de doelstellingen in een bepaalde context te bereiken, en een ontkennend antwoord op de laatste vraag wijst erop dat er geen haalbare energie-efficiënte oplossing is om die doelstellingen te bereiken. Bij een of meer ontkennende antwoorden hoeven de andere groepen vragen niet te worden bekeken.

2. Is de uitvoering van de energie-efficiëntieoplossing haalbaar? — Kan een goede inschatting worden gemaakt van de directe en bredere voordelen van energie-efficiëntieoplossingen op het niveau van het energiesysteem of op het niveau van individuele apparaten? — Zijn er belemmeringen voor de uitvoering van de mogelijke energie-efficiëntieoplossing? — Kan worden gegarandeerd dat energie-efficiëntieoplossingen doeltreffend zijn om de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken of daartoe bij te dragen? Als het antwoord op een van de vragen NEE of onzeker is, is verdere actie overeenkomstig het EE1-beginsel nodig om de problemen aan te pakken. Een bevestigend antwoord op alle vragen betekent dat de relevante besluitvormers in een bepaalde context het EE1st-beginsel moeten kunnen toepassen. In elk geval moet ook naar de derde groep vragen worden gekeken.

3. Kan de energie-efficiëntieoplossing goed worden uitgevoerd? — Weten de voor de uitvoering verantwoordelijke entiteiten hoe zij energie-efficiëntieoplossingen moeten beoordelen? — Zijn er voldoende middelen en informatie beschikbaar om energie-efficiëntieoplossingen uit te voeren? — Bestaan er mechanismen waarmee de uitvoering kan worden afgedwongen en gecontroleerd? Als het antwoord op een van de vragen NEE of onzeker is, zijn aanvullende acties nodig om ervoor te zorgen dat het beginsel kan worden nageleefd met een juiste keuze van de beste oplossingen. Bevestigende antwoorden betekenen dat voor de relevante entiteiten de juiste voorwaarden aanwezig zijn om een weloverwogen besluit te kunnen nemen dat, uitgaande van de beleidsdoelstellingen, optimaal zou zijn als het beginsel in het kader van het geplande initiatief wordt toegepast.

Verdere actie houdt niet noodzakelijkerwijs in dat in de wetgeving of in de regels specifieke bepalingen moeten worden opgenomen. Sommige kwesties kunnen buiten het rechtskader of de formele eisen worden aangepakt. Het is echter belangrijk dat, indien uit de eerste reeks vragen blijkt dat energie-efficiëntie deel kan uitmaken van de oplossing, de bepalingen op de juiste manier worden vastgesteld. Met name:

1) moet er expliciet uit voortvloeien dat energie-efficiëntie een mogelijke oplossing is die moet worden bekeken en prioriteit moet krijgen als deze kostenefficiënt is en geschikt is voor het beoogde doel;

2) moet de rol erin worden erkend die energie-efficiëntie kan spelen bij het aanpakken van andere doelstellingen, zoals vermindering van de broeikasgasuitstoot, verontreinigende stoffen en het gebruik van niet-energetische hulpbronnen, verbetering van de gezondheid en het comfort, vermindering van energiearmoede;

3) moeten zij ervoor zorgen dat de eisen energie-efficiëntie in de voorziening, de transmissie, de distributie en het verbruik van energie mogelijk maken, en met name dat oplossingen aan de vraagzijde kunnen worden toegepast. De integratie van energie of de toepassing van energie-efficiëntie mag niet worden belemmerd door technische specificaties;

4) moeten zij een omschrijving omvatten van de prestaties en niet van een concrete oplossing die moet worden bereikt. Op prestaties gebaseerde regelgeving zou energie-efficiëntie onder dezelfde voorwaarden mogelijk maken als andere alternatieven;

5) moeten de rol en de verplichtingen van de verschillende spelers bij de beoordeling en verificatie van energie-efficiëntieoplossingen erin worden gespecificeerd;

6) moeten zij voorzien in duidelijke criteria en methoden voor het beoordelen van de kosten en baten van energie-efficiënte oplossingen en de gevolgen voor het energieverbruik;

7) moet erin worden verwezen naar informatie en gegevens die (moeten) worden gebruikt voor de beoordeling van het bestaande energiebesparingspotentieel en de kosten en baten van energie-efficiëntie;

8) moeten zij ervoor zorgen dat energie-efficiëntie in aanmerking komt, en zelfs de voorkeur moet krijgen, voor overheidssteun en -financiering;

9) moeten zij de monitoring van de gevolgen voor het energieverbruik en de verificatie van andere gevolgen van energie-efficiënte oplossingen omvatten.

Een belangrijk aspect in verband met regels en eisen is bewustmaking over mogelijke energie-efficiëntiemaatregelen, de kosten en baten ervan en de manieren waarop ze optimaal kunnen worden uitgevoerd. Het kan ook nodig zijn dat wettelijke bepalingen belemmeringen voor het EE1st-beginsel en specifieke energie-efficiëntieoplossingen wegnemen. Hiertoe moeten dergelijke belemmeringen goed in kaart worden gebracht.

3.5.2. Belemmeringen voor het EE1st-beginsel in kaart brengen

Wanneer wordt besloten of een energie-efficiënte oplossing een haalbare optie is om de vastgestelde streefcijfers te halen, is het uitgangspunt met name om na te gaan of er energie-efficiëntieacties zijn die een alternatief kunnen vormen voor de uitbreiding van de aanbodzijde in een energiesysteem of die de vraag naar energie in de eindgebruikerssectoren kunnen verminderen. Als de eventuele mogelijkheden bekend zijn, kunnen energie-efficiënte maatregelen vervolgens worden geanalyseerd en worden vergeleken met andere alternatieven.

Bij deze voorlopige inventarisatie en de daaropvolgende selectie van energie-efficiënte oplossingen overeenkomstig het EE1st-beginsel is er echter sprake van diverse belemmeringen. In het kader van een van de onderdelen van het Enefirst-project (16) werden deze potentiële belemmeringen in kaart gebracht en onderverdeeld in de volgende categorieën:

— politieke belemmeringen — houden verband met de voorkeur voor bepaalde oplossingen of de voortzetting van de eerder gekozen aanpak;

— regelgevende belemmeringen — wanneer bestaande regelgeving de keuze van energie-efficiënte oplossingen verhindert;

— belemmeringen op het gebied van beleidsinteractie (bv. tegenstrijdige doelstellingen of prioriteiten) — houden verband met het feit dat besluitvormers geneigd zijn naar hun specifieke beleidsterreinen te kijken en er sprake kan zijn van wisselwerkingen met energie-efficiëntiemaatregelen;

— financiële belemmeringen — onvoldoende middelen of financiële steun voor energie-efficiënte oplossingen, mogelijk als gevolg van de manier waarop zij worden beoordeeld en gewaardeerd;

— technische belemmeringen — de energie-efficiënte oplossing kan technisch moeilijker te beoordelen zijn of in een haalbare optie worden geïntegreerd;

— informatiebelemmeringen — gebrek aan beschikbare informatie en gegevens om de voordelen van energie-efficiëntieoplossingen naar behoren vast te stellen en te schatten;

— culturele en gedragsgebonden belemmeringen — gedrag en gewoonten die de reikwijdte van de overwogen opties beperken;

— belemmeringen op het gebied van communicatie/bewustzijn — gebrek aan bekendheid met opties voor energie-efficiëntie;

— gebrek aan deskundigheid — onvoldoende kennis over de toepassing van oplossingen/technologieën op het gebied van energie-efficiëntie en voorkeur voor bepaalde oplossingen waardoor opties voor energie-efficiëntie worden uitgesloten;

— vooringenomenheid door beïnvloeding als gevolg van het gewicht van de belanghebbenden aan de aanbodzijde in de beleids- of besluitvorming — beleidsmakers worden beïnvloed door belanghebbenden aan de aanbodzijde;

— belemmeringen in de toeleveringsketen — energiemarkten zijn ontworpen vanuit het oogpunt van de aanbodzijde, zodat energie-efficiëntie het bestaande systeem kan verstoren.

De belemmeringen kunnen verschillen voor specifieke beleidsterreinen en worden in detail uitgewerkt in het Enefirst-verslag.

De hierboven genoemde belemmeringen zijn het meest relevant voor de beleidsvorming en moeten daarom in aanmerking worden genomen bij het bepalen van het juiste beleidskader. Zij kunnen echter ook van invloed zijn op het ontwerp en de aanpak van specifieke investeringsprojecten. Bovendien kunnen er andere specifiekere of lokale belemmeringen bestaan, afhankelijk van het soort en de reikwijdte van de energie-efficiëntiemaatregel.

Tot slot kunnen sommige belemmeringen verband houden met de door de overheid aan energie-efficiëntie bestede middelen. Onvoldoende administratieve en financiële middelen voor de ondersteuning, beoordeling en bevordering van energie-efficiëntieoplossingen en -technologieën is een veelvuldig gemelde belemmering voor een bredere toepassing van het EE1st-beginsel. Een belangrijke taak van de beleidsmakers bestaat er dan ook in om de nodige bestuurlijke capaciteit en deskundigheid op het gebied van energie-efficiëntie op te bouwen, en ervoor te zorgen dat overheidsinstanties over voldoende financiële middelen beschikken om marktentiteiten en consumenten te helpen bij de uitvoering van energie-efficiënte oplossingen en om de beleidseffecten te monitoren.

3.5.3. Het beginsel in het beleids- en rechtskader integreren

Een van de overwegingen voor het ondersteunende kader voor het EE1st-beginsel houdt verband met de wijze waarop de aanbevelingen van deze richtsnoeren kunnen worden gehandhaafd.

Het aanpakken van specifieke belemmeringen, het vaststellen van eisen of het definiëren van specifieke stimulansen voor energie-efficiënte oplossingen vormen onderdelen van het energie-efficiëntiebeleid. Het is belangrijk deze aspecten gescheiden te houden. In het energie-efficiëntiebeleid worden specifieke maatregelen en doelstellingen voor energie-efficiëntie vastgesteld, evenals ondersteunende en gunstige voorwaarden. Bij het EE1st-beginsel gaat het om het zoeken naar en analyseren van energie-efficiënte alternatieven voor besluiten die van invloed zijn op het energieverbruik en de energievoorziening. De toepassing van het beginsel moet ook leiden tot specifieke acties die deze analyse en uitvoering van energie-efficiëntieoplossingen mogelijk maken. De vorm van deze acties wordt gewoonlijk in beleidsmaatregelen inzake energie-efficiëntie gedefinieerd. De juridische vorm van deze acties gaat dus verder dan de bespreking van het beginsel en maakt meer deel uit van de ontwikkeling van het energiebeleid. Om energie-efficiëntie aan te moedigen en de hierboven genoemde belemmeringen weg te nemen, zou een directe impuls voor energie-efficiëntieoplossingen bijvoorbeeld de vorm kunnen aannemen van specifieke energie-efficiëntiestreefcijfers. Een andere manier is om voor energieleveranciers bindende energiebesparingsverplichtingen vast te stellen die hen verplichten het energieverbruik van hun klanten te verminderen (17).

Bindende streefcijfers en voorschrijvende eisen voor het gebruik van energie-efficiënte oplossingen beantwoorden aan de doelstellingen van het EE1st-beginsel. De vorm van dergelijke eisen, de striktheid ervan of de verplichting die zij opleggen, zijn echter kwesties die als onderdeel van het energiebeleid moeten worden beschouwd. Vanuit het EE1st-perspectief is het belangrijk dat verschillende aspecten worden bekeken en behandeld.

3.5.4. “Energie-efficiëntie eerst” stimuleren

In de meeste gevallen moet de voorkeur worden gegeven aan energie-efficiëntiemaatregelen, indien zij op basis van een zorgvuldige beoordeling van de bredere voordelen als kosteneffectieve optie worden aangemerkt. De voordelen hebben echter niet altijd betrekking op de actor die een investeringsbeslissing moet nemen. Bredere voordelen van energie-efficiëntie kunnen meer betrekking hebben op de samenleving (bv. schone lucht) dan op de investeerder die de beslissing neemt. Evenzo kan de eindgebruiker profiteren van energiebesparingen, maar deze voordelen kunnen van gering belang zijn voor de eigenaar van een actief (bv. gesplitste stimulansen voor gehuurde onroerende goederen).

Bovendien is energie-efficiëntie, met name voor nutsbedrijven, geen voor de hand liggende koers, want wanneer consumenten energie besparen, verkopen nutsbedrijven minder van hun product. Daarom is het belangrijk om bedrijfsmodellen voor energie waarin een hogere verkoop van energie wordt bevorderd te veranderen in bedrijfsmodellen waarin energiediensten of het bereiken van een bepaald niveau van comfort wordt beloond, bijvoorbeeld het model van “energie-efficiëntie als dienst”. Een andere negatieve stimulans is het feit dat de aankoop van energie-efficiënte apparatuur of de renovatie van gebouwen relatief hoge aanloopkosten met zich meebrengt, terwijl de terugverdientijden lang kunnen zijn.

Om deze redenen volstaat het vaak niet om energie-efficiëntie mogelijk te maken en zijn er directe of indirecte stimulansen nodig, zodat bij de besluitvorming rekening wordt gehouden met de bredere voordelen van energie-efficiëntiemaatregelen voor de samenleving. Stimulansen moeten er met name voor zorgen dat de keuzes van individuen zodanig worden beïnvloed dat zij het systeem als geheel ten goede komen.

3.5.5. Financiering en financiële ondersteuning

De ondersteuning van de uitvoering van een specifiek instrument voor energie-efficiëntie

Het is belangrijk dat er specifieke financiering voor de ondersteuning van energie-efficiëntie is. Hierdoor kunnen energie-efficiëntieprojecten worden bevorderd en krijgen investeerders duidelijkheid over de beschikbare financiële steun. Hoewel energie-efficiëntie in het kader van verschillende financieringsprogramma’s in aanmerking komt voor financiering, is er momenteel een beperkt aantal regelingen voor overheidsfinanciering gereserveerd voor energie-efficiëntieprojecten.

Het opzetten van een specifiek fonds of een specifieke regeling voor energie-efficiëntie kan sterkere stimulansen bieden voor investeringen in energie-efficiëntie. Een dergelijk fonds zou bijdragen tot de totstandbrenging van een voorbeeldkader waarbinnen het EE1st-beginsel ten volle wordt toegepast. Doorgaans geldt dat pakketoplossingen waarbij financiële steun wordt gecombineerd met adviesdiensten, een hoger absorptiepercentage hebben en van een groter hefboomeffect profiteren (18).

De toepassing van het EE1st-beginsel op alle relevante gebieden van de financieringsinstrumenten van de EU

Door criteria vast te stellen om in aanmerking te komen voor financiële steun middels het bepalen van energie-efficiëntiestreefcijfers en benchmarks, zal prioriteit worden toegekend aan energie-efficiënte projecten. Waar mogelijk kunnen EU-fondsen (sector- of technologiespecifieke) drempelwaarden voor energieverbruik of efficiëntieverbeteringen vaststellen op basis van de beste beschikbare technologieën.

In het kader van de cohesiebeleidsfondsen moeten de beheersautoriteiten ervoor zorgen dat de programma’s in hun prioriteiten en doelstellingen specifiek verwijzen naar de bevordering van het EE1st-beginsel (19), en dit voldoende tot uitdrukking laten komen in de subsidiabiliteitstabel, bijvoorbeeld door een hogere kostendekking te bieden voor projecten die aan het EE1st-beginsel voldoen. Interreg-programma’s moeten deze acties in een grensoverschrijdende of transnationale context in overweging nemen.

Voorts moeten de beheersautoriteiten rekening houden met energie-efficiëntie bij het vaststellen van selectiecriteria voor maatregelen in de sectoren waar het EE1st-beginsel kan worden toegepast (zie punt 4.2), zodat projecten die dit beginsel toepassen, voorrang kunnen krijgen.

De beheersautoriteiten kunnen ook een differentiatie van de steunintensiteit overwegen, zodat projecten op het gebied van energie-efficiëntie of die het EE1st-beginsel toepassen, kunnen profiteren van een preferentiële overheidssteun (bonus).

In het kader van InvestEU worden de uitvoerende partners verzocht in een deel van hun indieningsdossier in te gaan op energie-efficiëntie, hetgeen een op zichzelf staand element van hun due diligence zou vormen bij de beoordeling van projecten. Een dergelijk deel zou van toepassing zijn op alle projecten, buiten het beleidsvenster voor duurzame infrastructuur.

De aanbeveling om rekening te houden met selectiecriteria in verband met energie-efficiëntie heeft ook betrekking op Europese, nationale of regionale programma’s in het kader van oproepen tot het indienen van projecten.

Wanneer overheidsinstanties en uitvoerende partners van EU-fondsen maatregelen ontwikkelen en uitvoeren waarbij energie-efficiëntie de primaire doelstelling is, worden zij aangemoedigd een gedegen onderbouwing te geven van de wijze waarop energie-efficiëntie centraal staat in het project, het programma of de maatregel, en van waarom het risico van groenwassen niet op hen van toepassing is.

Het verlenen van technische bijstand om fondsbeheerders en projectontwikkelaars te helpen bij de toepassing van het EE1st-beginsel

Naast de daadwerkelijk voor energie-efficiëntie beschikbare middelen zouden energie-efficiënte oplossingen verder worden gestimuleerd door het aanpakken van de risicoperceptie, het bevorderen van samenvoeging en bijstand voor projectontwikkeling. Hoewel deze acties reeds deel uitmaken van het beleid voor de financiering van energie, moeten beleidsmakers de beschikbare instrumenten onder aanvragers en fondsbeheerders promoten.

De Europese Commissie kan de beheersautoriteiten adviesdiensten aanbieden om hen te helpen het EE1st-beginsel in hun programma’s te operationaliseren, met name via het instrument voor technische ondersteuning (20).

Specifieke adviesdiensten kunnen worden aangeboden aan financiële instellingen die profiteren van EU-programma’s, om het EE1st-beginsel zowel tijdens de beoordelingsfase (due diligence) als in de uitvoeringsfase (projectontwikkeling) tot uiting te brengen. De Europese Commissie werkt aan de ontwikkeling van dergelijke specifieke adviesproducten op basis van succesvolle ervaringen van de Europese Investeringsbank en andere potentiële uitvoerende partners (nationale stimuleringsbanken, Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling enz.).

Projectontwikkelaars die investeringen in energie-efficiëntie willen doen of het EE1st-beginsel willen opnemen, kunnen technische bijstand op ad-hocbasis ontvangen van de advieshub van de EU, Elena, programma’s in het kader van het cohesiebeleid, naargelang het geval, en andere steun voor projectontwikkeling in het kader van het LIFE-programma “Transitie naar schone energie”. In sommige gevallen kunnen de kosten van energieaudits (gedeeltelijk) in aanmerking komen voor EU-steun.

Technische bijstand zal beheersautoriteiten, financiële instellingen en projectontwikkelaars helpen om geschikte indicatoren en methoden voor het meten van energiebesparingen te gebruiken, en kan betrekking hebben op een deel van de monitoringeisen, zoals energieaudits voor de betrokken activa.

De inachtneming van het EE1st-beginsel in de richtsnoeren voor staatssteun

Energie-efficiëntie komt aan de orde in zowel de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van energie en milieu als de algemene groepsvrijstellingsverordening, die allebei momenteel worden herzien (21). Dit is relevant voor operationele programma’s die onder gedeeld beheer vallen en waarvoor niet standaard een vrijstelling staatssteun geldt. Dit kan ook van toepassing zijn op projecten die worden gefinancierd in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht.

3.5.6. Informatieverstrekking

Het gebrek aan kennis van mogelijkheden om energie te besparen, de mogelijke voordelen ervan en manieren om dit te beoordelen, vormt een belemmering voor de toepassing van het EE1st-beginsel. Als er naast dit gebrek aan voldoende informatie sprake is van gewoonten en voorkeuren in het verleden, volstaat het niet om enkel de informatie beschikbaar te stellen. Er zijn herhaalde voorlichtings- en informatiecampagnes nodig om verandering te brengen in het negatieve beeld van energie-efficiëntie als iets wat veel inspanningen en geld vergt om energiebesparingen te realiseren en ook nog eens ten koste van de prestaties gaat. Energie-efficiëntie moet juist in verband worden gebracht met meer comfort, betere prestaties en hogere kwaliteit. Ook moeten de bekendheid met en de kennis over de mogelijkheden en de bredere effecten van energie-efficiëntie in verschillende sectoren worden vergroot. Dit houdt onder meer in dat de keuze voor investeringen in energie-efficiëntie gemakkelijker moet worden gemaakt, waarbij burgers op het moment van hun beslissing om te investeren ook informatie krijgen die de negatieve invloed van cognitieve vooroordelen afzwakt, bijvoorbeeld door informatie te verstrekken over toekomstige kostenbesparingen en ecologische en sociale voordelen (22). Doeltreffende voorlichtingscampagnes moeten daarom gericht zijn op achtergrondkennis, voorkeuren en cognitieve vooroordelen die van invloed zijn op energiegerelateerde beslissingen (23).

Voorts ontbreken goede beschikbare gegevens en methoden om de bredere voordelen van verbeteringen van de energie-efficiëntie te beoordelen. Hierdoor wordt de mogelijkheid beperkt om die voordelen te kwantificeren en te zorgen voor een passende kosten-batenanalyse. Op lokaal niveau zijn steden en lokale gemeenschappen in het algemeen het best in staat om energie-efficiëntiemaatregelen uit te voeren, in nauwe samenwerking met burgers, consumenten en energiegemeenschappen. Door het gebrek aan gegevens en de vaak beperkte financiële draagkracht, technische capaciteit en vaardigheden is het voor steden en lokale gemeenschappen echter onmogelijk om solide plannen voor verwarming en/of energie-efficiëntie op te stellen en om energie-efficiëntie in aanmerking te nemen bij bestemmings- en ontwikkelingsplannen. In dit verband moeten niet enkel de relevante gegevens beschikbaar worden gesteld, maar moet er ook voor worden gezorgd dat de beschikbare informatie en gegevens kunnen worden geanalyseerd door degenen die er gebruik van moeten maken. Het is dus essentieel dat werk wordt gemaakt van capaciteitsopbouw.

In het kader van het EE1st-beginsel is het ook belangrijk ervoor te zorgen dat de informatie op het juiste moment en in het juiste formaat wordt verstrekt. Informatie over energie-efficiëntieopties en de potentiële voordelen ervan moet op duidelijke wijze aan autoriteiten en marktentiteiten worden verstrekt om bij hun plannings- of investeringsbeslissingen de keuze voor een specifieke optie te vergemakkelijken. Eenvoudigweg gegevens of richtsnoeren publiceren volstaat wellicht niet. Informatie over energie-efficiënte oplossingen moet relevant zijn en aan specifieke contexten worden aangepast om het besluitvormingsproces positief en naar behoren te kunnen beïnvloeden. Het moet ook actief worden bevorderd.

Bovendien is de manier waarop de informatie wordt gepresenteerd en bevorderd van grote invloed op het besluitvormingsproces. Zodra er basiskennis aanwezig is, moet de communicatie ook worden aangepast aan de doelgroep en aan de specifieke context, zodat ze gemakkelijk te begrijpen is. De verstrekte informatie moet bewuste besluitvorming op basis van bewijs en transparantie vergemakkelijken. Het besluitvormingsproces van investeerders omvat een analyse van de voor- en nadelen van verschillende oplossingen, dus eenzijdige berichten kunnen ontoereikend zijn. Tweezijdige communicatie zou overtuigender kunnen zijn, omdat daarmee kan worden ingegaan op de vragen die worden gesteld in de analyse die voorafgaat aan het nemen van een besluit.

In dit verband is het van belang de verwachte energiebesparingen van een bepaalde actie, technologie of oplossing te presenteren, samen met de informatie over de wijze waarop deze moet worden uitgevoerd en gebruikt. Het is ook goed om te wijzen op mogelijke rebound-effecten, d.w.z. dat de verwachte energiebesparingen wellicht lager uitvallen als gevolg van een toename van het energieverbruik na energie-efficiëntiemaatregelen. Aangezien het overdreven aanprijzen van energie-efficiëntiemaatregelen contraproductief kan zijn, is het van essentieel belang dat ze naar behoren worden beoordeeld voordat ze worden uitgevoerd. Als de beoordeling niet overeenkomt met de verwachtingen die in de verstrekte informatie worden gewekt, kan dit besluitvormers ontmoedigen om voor energie-efficiënte opties te kiezen.

Wat de informatie over financiering betreft, is het belangrijk dat financiële instellingen op de hoogte zijn van de reële risico’s en voordelen van investeringen in energie-efficiëntie. Een belangrijk instrument dat in overweging moet worden genomen, is de databank van het Europees platform voor de risicovermindering van investeringen in energie-efficiëntie met gegevens over de energie- en financiële prestaties van energie-efficiëntieprojecten die door EU-, nationale en lokale overheidsmiddelen worden ondersteund. Overheidsinstanties, projectontwikkelaars en financiële instellingen moeten sterk aangemoedigd blijven worden deze databank te vullen, zodat de informatie over het energie-efficiëntiepotentieel verder wordt vergroot en uitgebreid. Een ruimere beschikbaarheid van marktgegevens en resultaten op het gebied van investeringen zal bijdragen tot het verminderen van het risico van investeringen in energie-efficiëntie en tot het opschalen van investeringen in energie-efficiëntie.

3.5.7. Leidende rol van de overheidssector

Prioritering van energie-efficiëntie betekent ook dat overheidsinstanties het goede voorbeeld moeten geven. Ook al is de algemene impact in absolute termen wellicht niet significant, toch spelen overheidsinstanties een belangrijke rol bij het bevorderen van energie-efficiënt gedrag en energie-efficiënte producten en diensten. Het is daarnaast van wezenlijk belang dat prioritering van energie-efficiëntie in de overheidssector wordt gepresenteerd als voorbeeld van een duurzaam en goed beheer van overheidsmiddelen. Het kiezen van energie-efficiëntieoplossingen in combinatie met hernieuwbare energiebronnen kan bovendien als demonstratieproject dienen en zorgen voor reclame voor wenselijke benaderingen.

De overheidssector kan op verschillende manieren het goede voorbeeld geven, met name door:

a) de vaststelling van specifieke doelstellingen voor overheidsgebouwen in termen van energieprestatie of renovatietempo. De artikelen 5 en 6 van de richtlijn energie-efficiëntie zijn voorbeelden van een dergelijke aanpak op EU-niveau, maar deze kan op nationaal niveau worden versterkt. Overheidsgebouwen moeten een voorbeeldfunctie vervullen door de toepassing van verschillende energie-efficiëntieoplossingen om de haalbaarheid en de voordelen ervan aan te tonen. In het bijzonder moeten in nieuwe gebouwen functionaliteit, ontwerp en duurzaamheid, inclusie en esthetiek overeenkomstig het Nieuw Europees Bauhaus (24) worden gekoppeld aan de best mogelijke energieprestatie, waarbij indien mogelijk de verplichte eisen voor bijna-energieneutrale gebouwen van artikel 9 van de richtlijn energieprestatie van gebouwen worden overtroffen. Ambitieuze doelstellingen voor overheidsgebouwen moeten bovendien worden gekoppeld aan communicatie. Energierenovaties moeten zodanig worden uitgevoerd en gepresenteerd dat betere energieprestaties worden geassocieerd met meer comfort en kostenbesparingen. Overheidsinstanties moeten er tevens voor zorgen dat de klasse van het energieprestatiecertificaat van een gebouw duidelijk wordt meegedeeld aan het publiek (overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn energieprestatie van gebouwen). In het kader van energieprestatiecertificaten moet ook rekening worden gehouden met aanvullende informatie die oplossingen op het gebied van energie-efficiëntie zou kunnen bevorderen, zoals verwachte bredere voordelen in termen van broeikasgasemissiereducties;

b) de bevordering van de aanschaf van energie-efficiënte producten en diensten. Groene overheidsopdrachten en artikel 6 van de richtlijn energie-efficiëntie vormen reeds een stimulans voor overheidsinstanties om de meest energie-efficiënte producten te kopen. Overeenkomstig het EE1st-beginsel moeten energieprestatiecriteria echter op grote schaal worden toegepast bij openbare aanbestedingen en een aanzienlijk gewicht hebben bij de beoordeling en selectie van offertes. Bovendien is het noodzakelijk om bij openbare aanbestedingen de energieprestatie niet als een van de aanvullende criteria te gebruiken, maar als een centrale voorwaarde en/of gunningscriterium. Overheidsafnemers moeten beoordelen hoe de gewenste prestaties van aanbestede producten kunnen worden bereikt overeenkomstig de energieprestatiedoelstellingen. Er moet een analyse worden gemaakt van specifieke aandacht voor de prestaties van energie-efficiëntere opties, voor zover die bestaan;

c) gebruik te maken van energiediensten en energieprestatiecontracten (25), energieaudits uit te voeren en energiebeheersystemen in te voeren. Net als bij specifieke renovatiedoelstellingen moeten overheidsgebouwen ook een voorbeeld zijn van de toepassing van beschikbare oplossingen waardoor gemakkelijker energiebesparingen kunnen worden gerealiseerd. De voordelen van de toepassing van deze oplossingen, met name voor de overheidsbegroting, moeten worden bevorderd en aan het publiek worden bekendgemaakt.

3.6. Het analyseren van beleidseffecten en alternatieven

Nadat de verschillende opties voor het bereiken van de gewenste doelstellingen in kaart zijn gebracht en strenge randvoorwaarden voor energie-efficiënte oplossingen zijn geschapen, moeten deze beleidsopties naar behoren worden beoordeeld, waarbij bijzondere aandacht moet worden besteed aan de alternatieven aan de vraagzijde. Bij het bepalen van strategisch beleid waarbij energie-efficiëntie vanaf het begin als onderdeel van de oplossing wordt beschouwd, is het bovendien nuttig om ambitieuze energie-efficiëntieacties te onderzoeken, bijvoorbeeld door een scenario voor hoge energie-efficiëntie te hanteren in modellen waarin de energie-efficiëntie tot de grens van de kosteneffectiviteit of de haalbaarheid ervan wordt doorgevoerd.

De analyse van haalbare opties kan deel uitmaken van regelgevingseffectbeoordelingen of kosten-batenanalysen die voorafgaan aan politieke, plannings- of investeringsbeslissingen. In het kader van effectbeoordelingen moeten de verschillende elementen die in deze richtsnoeren aan bod komen, worden onderzocht om het EE1st-beginsel volledig te weerspiegelen. Hiertoe behoren:

— aandacht voor belemmeringen voor de toepassing van energie-efficiëntie;

— het vaststellen van beleidsdoelstellingen die het gebruik en de prioriteit van kostenefficiënte energie-efficiëntieoplossingen mogelijk maken;

— het in kaart brengen van een breed spectrum van opties, waarbij speciaal wordt gekeken naar oplossingen aan de vraagzijde en verbeteringen van de energie-efficiëntie;

— het evalueren van de effecten van de verschillende opties op het energieverbruik (bij voorkeur zowel voor het eindverbruik als het primaire-energieverbruik) en het in aanmerking nemen van deze effecten in actuele prognoses voor de energievraag in de beoordeling;

— het evalueren van de kosten en baten van de opties vanuit het perspectief van i) de samenleving, ii) de marktdeelnemers die de energie-efficiëntieplannen uitvoeren, en iii) de eindverbruiker;

— in de beoordeling moet rekening worden gehouden met de milieugerelateerde, sociale en economische effecten, met inbegrip van de verdelingseffecten en de bestrijding van energiearmoede, waarbij een levenscyclusanalyse wordt gemaakt en de juiste aannames voor koolstofbeprijzing worden toegepast;

— indien een volledige kosten-batenanalyse wordt uitgevoerd, moet een gevoeligheidsanalyse worden uitgevoerd voor de verschillende bij de kosten-batenanalyse in beschouwing genomen disconteringsvoeten en tot het maximum doorgevoerde energie-efficiëntiemaatregelen;

— het beoordelen van de samenhang van de voorkeursoptie met energie-efficiëntiestreefcijfers en -acties en met andere strategische doelstellingen en beginselen;

— het vaststellen van operationele stappen en doelstellingen die de uitvoering van energie-efficiënte oplossingen mogelijk maken;

— het vaststellen van bepalingen inzake beleidsevaluatie en evaluatie van investeringen die vereisen dat op transparante wijze gerealiseerde energiebesparingen worden gemonitord, bv. zoals gedefinieerd in de methode in de zin van artikel 7 van de richtlijn energie-efficiëntie.

Als we kijken naar de gevolgen voor het energieverbruik, kan zowel primaire energie als eindenergie relevant zijn. Eindenergie geeft een beter beeld van de veranderingen in de vraag en de voordelen die de vermindering ervan met zich meebrengt, terwijl primaire energie relevanter is vanuit het oogpunt van klimaatdoelstellingen en milieuvoordelen. De keuze van de indicator hangt dus af van de context, maar het is goed om ze in uitgebreide beoordelingen allebei te behandelen.

In specifieke situaties is het doorgaans wettelijk vereist dat uitgebreide effectbeoordelingen worden uitgevoerd, maar overeenkomstig het EE1st-beginsel kan een grondige kosten-batenanalyse (zie hieronder) deel uitmaken van de voorbereiding van investerings- of beleidsbeslissingen die gevolgen hebben voor het energieverbruik of de energievoorziening. Bij de toepassing van het beginsel moet voor strategische plannings- en investeringsbeslissingen een systeem- en maatschappelijk perspectief worden gehanteerd. Bij de keuze van specifieke activa en oplossingen in het kader van vooraf gedefinieerde projecten moeten ook energie-efficiëntere oplossingen worden geanalyseerd, waarbij wordt uitgegaan van het perspectief van de maatschappij, de uitvoerende entiteit of de eindgebruiker.

Tabel 3

Kosten- en batencomponenten voor de beoordeling van energie-efficiëntiemaatregelen vanuit verschillende perspectieven

KBA voor energie-efficiëntiemaatregelen Perspectief van maatschappij marktdeelnemers die maatregelen uitvoeren (bv. energiebedrijf) eindverbruiker Vermeden kosten van het energievoorzieningssysteem (productie- en capaciteitskosten, netwerkverliezen, omzettingsverliezen, kosten voor netverzwaring enz.) Baat Baat Bredere voordelen of nevenvoordelen Baat Baat Baat Doorberekenen van kosten via nettarieven of energieprijzen, of inkomsten uit energiediensten Baat Compensatie van netto gederfde inkomsten voor netbeheerders Baat Bonus voor uitvoering of gedeelde besparingen Baat Incrementele technologiekosten Kosten Kosten Kosten voor uitvoering programma/maatregel Kosten Kosten Stimulansbetalingen Kosten Baat Besparingen op de energierekening Baat Gederfde marginale inkomsten Verlies

Bron: Gebaseerd op Wuppertalinstituut (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done, punt 2.10.

Daarnaast is het belangrijk om de relevante gegevensbronnen en indicatoren voor prognoses van de toekomstige energievraag vast te stellen, de effecten op energiebesparingen te meten en de voortgang te monitoren. Aangezien de beschikbaarheid van gegevens en de nationale praktijken verschillen, kunnen deze verschillende gegevensbronnen relevant zijn. Het is van essentieel belang dat de gebruikte indicatoren en gegevens transparant en vergelijkbaar zijn.

In voorkomend geval moet bijzondere aandacht worden besteed aan een nauwkeurige valorisatie van de flexibiliteit aan de vraagzijde. Hiertoe moet rekening worden gehouden met alle soorten eindgebruikers en gedistribueerde flexibiliteitsinstrumenten in het geïntegreerde energiesysteem. Het is belangrijk om naar zowel de investerings- als de exploitatiekosten te kijken, maar tegelijkertijd de voordelen voor alle eindgebruikers te erkennen.

3.7. Omschrijving van de kosten-batenanalyse

Een KBA kan een op zichzelf staande analyse zijn of een essentieel onderdeel vormen van een uitgebreidere effectbeoordeling. Bij alle KBA’s moet gebruik worden gemaakt van levenscyclusbeoordelingsmethoden (26) en rekening worden gehouden met deugdelijke koolstofprijsprognoses. Krachtens het EE1st-beginsel is het belangrijk dat bij de beoordeling van de kosten en baten van verschillende opties een KBA waar mogelijk vanuit een maatschappelijk perspectief wordt gemaakt. Bij de vergelijking en analyse van de opties wordt gekeken naar alle effecten van energiebesparingen en is het energieverbruik dus niet de enige effectindicator. Vanuit het EE1st-perspectief is vermindering van het energieverbruik zeker een voordeel op zich, maar afgezien van energiebesparingen moet in een KBA ook aandacht worden besteed aan bredere voordelen, met inbegrip van die waaraan niet gemakkelijk een prijs kan worden toegekend.

Maatschappelijke voordelen zijn onder meer een verbetering van het welzijn en het comfort, bijvoorbeeld door goede verwarming/koeling en een betere binnenluchtkwaliteit in woningen (27), die vervolgens leiden tot een betere gezondheid, zowel fysiek als geestelijk, ook onder toekomstige klimaatomstandigheden. Bovendien kan een lager verbruik van fossiele brandstoffen in veel gevallen leiden tot lagere emissies van elektriciteitscentrales en vervoer, waardoor de negatieve gevolgen van luchtverontreiniging worden beperkt. Door een verbeterde efficiëntie wordt ook de energierekening lager en kan het gezinsinkomen stijgen, waardoor het mogelijk wordt geld aan andere zaken uit te geven. Een ander belangrijk voordeel is de bestrijding van energiearmoede, iets wat in veel landen een probleem blijft.

Energie-efficiëntie kan talrijke bredere voordelen opleveren, maar het is vaak moeilijk om deze voordelen goed te kwantificeren of in geld uit te drukken. Het kan bijzonder moeilijk zijn om de juiste gegevens te vinden en de verbanden tussen energie-efficiëntie en sociale, ecologische of economische indicatoren aan te geven. Het gebrek aan informatie kan met name op lokaal niveau een probleem zijn en houdt ook verband met de beschikbaarheid van gegevens over de daadwerkelijke energiebesparingen na de uitvoering van een maatregel. Bijgevolg worden verschillende methoden gebruikt om deze effecten in kaart te brengen. Zonder afbreuk te doen aan de KBA-methoden op EU-niveau waarin de TEN-E-verordening (28) voorziet, moeten de regelgevende instanties, om robuuste KBA’s te waarborgen, relevante methoden vaststellen voor het uitvoeren van KBA’s op specifieke gebieden (29) en deze zo nodig vergezeld doen gaan van aanvullende richtsnoeren.

Elke KBA-methode moet gebaseerd zijn op het door de beleidsmakers vastgestelde regelgevingskader en rekening houden met de voorwaarden en beperkingen voor de toepassing van energie-efficiëntieoplossingen. Op basis van de voorgestelde KBA-methode moeten marktentiteiten hun investeringsopties systematisch kunnen beoordelen. De door de regelgevende instanties opgestelde richtsnoeren moeten marktentiteiten helpen bij het beoordelen van de kosten en baten van de verschillende opties vanuit het perspectief van de maatschappij, de marktdeelnemers die dit plan uitvoeren en de consumenten.

In het Odyssee-Mure-project zijn bredere voordelen van investeringen in energie-efficiëntie geanalyseerd (30). Aanvullende gegevens zijn te vinden in het door de ECEEE (31) opgestelde document en in de studie in opdracht van de Europese Commissie (32). In figuur 2 staan enkele van de belangrijkste gebieden waarop investeringen in energie-efficiëntie van invloed zijn en die in een grondige KBA in beschouwing kunnen worden genomen.

Op basis van de in het Odyssee-Mure-project voorgestelde aanpak kunnen de vele voordelen van energie-efficiëntie worden onderverdeeld in maatschappelijke, ecologische en economische voordelen.

Figuur 2 Vele mogelijke voordelen van energie-efficiëntie



Bron: Europese Commissie op basis van Odyssee-Mure.

Milieuvoordelen betreffen de bredere effecten van een lager energieverbruik, met name lagere broeikasgasemissies en minder luchtverontreiniging in verband met energieverbruik. Bovendien wordt door een lagere energievraag een beter beheer van energiebronnen en andere hulpbronnen mogelijk. Dit leidt rechtstreeks tot besparingen op de te produceren energie (waardoor de negatieve externe effecten in verband met energievoorziening worden weggenomen) en met name besparingen op de hoeveelheid verbruikte fossiele brandstoffen. Ook wordt de behoefte aan investeringen in hernieuwbare energie om de doelstellingen van het beleid te halen erdoor verminderd.

De economische voordelen kunnen zich op microniveau en op macroniveau voordoen. Op microniveau houden de effecten verband met een hogere industriële productiviteit als gevolg van lagere energie-uitgaven en een hogere marktwaarde van activa met betere energieprestaties. Op macroniveau betreffen de effecten veranderingen in het bbp en de werkgelegenheid, en door het effect op de energieprijzen ook veranderingen in de overheidsbegrotingen. Dankzij de positieve maatschappelijke en milieueffecten nemen bovendien de werkloosheid en de uitgaven voor sociale voorzieningen af. Andere effecten waarmee rekening moet worden gehouden, hebben betrekking op de innovatie en het concurrentievermogen (33), die kunnen worden verbeterd met energie-efficiënte technologieën, en een grotere energiezekerheid door een geringere afhankelijkheid van invoer (34).

Dit zijn slechts enkele van de algemene voordelen van een grotere energie-efficiëntie.

3.7.1. Mogelijke instrumenten en methoden

Het is een uitdaging en nog steeds niet gangbaar om een robuuste methode voor de kwantificering van de bredere voordelen van energie-efficiëntie te definiëren. Voor deze richtsnoeren is gebruikgemaakt van twee onderzoeksprojecten: 1) Combi (Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe), een project in het kader van Horizon 2020 (35), en 2) de in opdracht van de Europese Commissie uitgevoerde studie “The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies” (36). Ook in het onderzoeksproject Micat in het kader van Horizon 2020 (37) wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een methode en een instrument met behulp waarvan een dergelijke beoordeling kan worden gemaakt.

Door verbeteringen van de energie-efficiëntie in het vervoer kunnen de externe effecten van vervoer worden verminderd. Het handboek voor de bepaling van de externe kosten in de vervoersector (38) biedt gedetailleerde inzichten en methoden voor het ramen van de verschillende milieueffecten.

(a) MAATSCHAPPELIJKE EFFECTEN

Gezondheid en welzijn

De gezondheid van de mens is een van de belangrijkste nevenvoordelen van energie-efficiëntie. Om de belangrijkste positieve en negatieve effecten van de verbeterde energieprestatie van gebouwen te meten en te kwantificeren, kan worden gekeken naar de volgende aspecten die van invloed zijn op de gezondheid:

— het vermogen om woningen op de juiste temperatuur te houden, ook in het toekomstige klimaat, dat rechtstreeks verband houdt met verbeteringen van de energie-efficiëntie in gebouwen;

— luchtdichtheidsniveaus die over het algemeen worden verhoogd door verbeteringen van de energie-efficiëntie en adequate ventilatie, waarmee terdege rekening moet worden gehouden bij het vaststellen van energie-efficiëntie-eisen;

— de binnenluchtkwaliteit, die verband houdt met de concentratie van belangrijke binnenluchtverontreinigende stoffen (verontreinigende vluchtige organische stoffen zoals benzeen, radon, koolmonoxide, NOx, ultrafijne deeltjes). De kwaliteit van de binnenlucht hangt sterk af van energie-efficiëntie (39), ook al kunnen de verbanden positief of negatief zijn, afhankelijk van het ventilatieniveau dat het gevolg is van de efficiëntieverbeteringen;

— schimmel en vochtigheid, meestal als gevolg van de temperatuur en de mate waarin wordt geventileerd in het gebouw;

— binnenverlichting, die vaak wordt verbeterd met energie-efficiënte oplossingen, heeft grote gevolgen voor de gezondheid en het welzijn van de bewoners (40);

— geluidsniveau — isolatie van de gebouwschil, met name ramen, vermindert de blootstelling aan buitengeluid;

— gebruik van giftige materialen — renovaties leiden tot het verwijderen van asbest en lood en het aanbrengen van bescherming tegen radon.

De positieve effecten van verbeteringen van de energie-efficiëntie komen tot uiting in de afname van het aantal hart- en vaatziekten, luchtwegaandoeningen (astma, infectieziekten, allergieën enz.), gevallen van longkanker en cognitieve en geestelijke gezondheidsproblemen. Zowel chronische als acute luchtwegaandoeningen kunnen optreden als gevolg van blootstelling aan luchtvervuiling binnenshuis door systemen en brandstoffen voor ruimteverwarming. Astma en allergieën zijn het gevolg van schimmels die gedijen in vochtige en slecht verwarmde huizen, terwijl beroerten en hart- en vaatziekten verband houden met blootstelling aan extreme temperaturen (41).

Specifieke gezondheidsresultaten kunnen moeilijk vast te stellen zijn en worden daarom vaak gemeten in termen van de totale ziekte- of sterftecijfers, die blijken uit het aantal doktersbezoeken, ziekenhuisopnamen en dagen ziekteverzuim van werk of school, of uit risicofactoren zoals thermische omstandigheden, geluidshinder enz.

Met behulp van een op coëfficiënten gebaseerde aanpak kunnen de gezondheidsvoordelen van energie-efficiëntie en de gevolgen voor de luchtkwaliteit worden omgezet in economische termen (bv. gezondheidskosten in verband met ziekten). De methoden die worden gebruikt om deze outputindicator te meten, zijn over het algemeen gebaseerd op de gemiddelde waarde van het leven, verkregen door middel van waardering via enquêtes of studies inzake de bereidheid tot betalen (42).

Het onderzoeksproject Combi was gericht op het kwantificeren van de neveneffecten op de volksgezondheid in verband met energiearmoede. In het kader van het project werden drie categorieën neveneffecten geanalyseerd:

— overmatige ziekte in de winter als gevolg van koude binnenshuis;

— astma als gevolg van vochtigheid binnenshuis.

De methode voor het kwantificeren en in geld uitdrukken van de effecten wordt beschreven in het technisch verslag (43).

De gevolgen van de geraamde daling van de uitstoot van verontreinigende stoffen in ton kunnen worden vertaald in een verlaging van de uitgaven voor gezondheidszorg met behulp van het GAINS-model (44), dat de Europese Commissie voor diverse effectbeoordelingen heeft gebruikt. Voor het GAINS-model zijn gedetailleerde inputgegevens nodig over het totale energieverbruik van alle belangrijke activiteiten waarbij luchtverontreiniging ontstaat en broeikasgassen worden uitgestoten, maar de bebouwde omgeving is niet opgenomen in de lijst van receptoren waarvoor het effect van luchtverontreiniging wordt beoordeeld.

Het BPIE heeft ook een methode ontwikkeld voor het definiëren, meten, kwantificeren en in geld uitdrukken van het effect van een verbeterde kwaliteit van het binnenmilieu (beter thermisch comfort, betere binnenluchtkwaliteit, verlichting en akoestiek (45)) in scholen, ziekenhuizen en kantoren (46). In de beschreven benadering worden de gemiddelde resultaten naar haalbare procentuele verbeteringen van de prestaties/productiviteit geëxtrapoleerd.

Energiearmoede

Energiearmoede kan worden opgevat als het verstoken zijn van elementaire energievoorzieningen, wat een energiegerelateerde uiting is van algemene armoede en waarvan is aangetoond dat het samenhangt met het risico op hogere ziekte- of zelfs sterftecijfers. Bij het bestuderen van de voordelen van energie-efficiëntieprogramma’s wat de bestrijding van energiearmoede betreft, moeten de effectbeoordelingen gericht zijn op gerealiseerde of verwachte besparingen van energiekosten voor kwetsbare huishoudens of meer comfort binnenshuis in hun woning. Het levert veel gezondheidsvoordelen op als de binnentemperatuur op een comfortabeler niveau kan worden gehouden, aangezien het leven in een slecht geventileerde woning die koud is in de winter of te heet is in de zomer, allerlei gezondheidsproblemen kan veroorzaken. Vernieuwingen en andere energie-efficiëntieverbeteringen die energiearme huishoudens in staat stellen de binnentemperatuur te verbeteren, kunnen een positieve invloed hebben op de geestelijke gezondheid en het aantal cardiorespiratoire aandoeningen, en bijgevolg helpen ongelijkheden op gezondheidsgebied te verkleinen.

Besparingen op de energie-uitgaven en de mogelijkheid om een comfortabelere binnentemperatuur te handhaven, kunnen andere voordelen hebben, waardoor het positieve effect op de budgetten van huishoudens kan worden versterkt. Zo waren de gezondheidsvoordelen van energie-efficiënte renovatie het grootst bij huishoudens die, voordat de energie-efficiëntiemaatregelen werden uitgevoerd, vanwege budgettaire beperkingen onvolledig gebruikmaakten van de energiediensten voor verwarming of koeling. Een beter lichamelijk en geestelijk welzijn als gevolg van een beter binnenklimaat kan ook een positief effect hebben op de onderwijsresultaten of arbeidsprestaties, waardoor de arbeidsparticipatie en productiviteit toenemen en het mogelijk wordt om financieel aantrekkelijkere loopbaantrajecten te volgen. In landen waar de zorgkosten hoog zijn, kunnen gezondheidsverbeteringen als gevolg van verbeterde woonomstandigheden er ook toe leiden dat het beschikbare inkomen van kwetsbare huishoudens stijgt omdat ze minder medische uitgaven hebben. Naast de financiële gevolgen die bijdragen tot armoedebestrijding, kan energie-efficiënte renovatie of een verhuizing naar een nieuw, energie-efficiënt gebouw nog een ander maatschappelijk voordeel hebben dat verband houdt met de betere sociale integratie van kansarme huishoudens, omdat het sociaal isolement als gevolg van schaamte over de leefomstandigheden wordt doorbroken (47).

(b) MILIEUEFFECTEN

Verbeteringen van de energie-efficiëntie kunnen in verschillende opzichten een positief effect hebben op het milieu:

— Energie en klimaatverandering — Maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie leiden vanzelfsprekend tot een vermindering van de energievraag en vervolgens tot een geringer gebruik van de daarmee samenhangende hulpbronnen, met name fossiele brandstoffen. Een lager verbruik van fossiele brandstoffen betekent dat er minder broeikasgassen worden uitgestoten.

— Duurzame consumptie en productie — Deze categorie heeft betrekking op de uitstoot van lokale luchtverontreinigende stoffen en het materiaalverbruik. Energie-efficiëntiemaatregelen kunnen leiden tot een daling van de uitstoot van zwavel, deeltjes en andere verontreinigende stoffen die schadelijk zijn voor de menselijke gezondheid. Anderzijds kunnen energie-efficiëntiemaatregelen ook leiden tot een toename van het materiaalgebruik, bijvoorbeeld in het geval van de renovatie van gebouwen.

— Ecosystemen — Verbeterde energie-efficiëntie die resulteert in een lagere energievraag kan leiden tot een lagere vraag naar water en minder landgebruik door de sector elektriciteitsopwekking. Energie-efficiënte renovaties van gebouwen waarbij gebruikgemaakt wordt van groene muren en daken, bieden een leefomgeving voor planten en dieren in een stedelijke omgeving.

De volgende specifieke indicatoren moeten onder andere worden gebruikt om deze effecten te meten.

Vermindering van de uitstoot van broeikasgassen

Het verband tussen energiebesparing en CO2-emissies is vrij duidelijk wanneer wordt gekeken naar de energiedragers. Gewoonlijk wordt een lineaire benadering toegepast waarbij gebruikgemaakt wordt van vaste emissiefactoren van CO2-eenheden per eenheid brandstofverbruik. Dit kan op twee manieren: door de emissiefactoren af te leiden uit historische gegevens of door gebruik te maken van gepubliceerde emissiefactoren (bv. van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering).

Tabel 4

Gemiddelde emissiefactoren in de EU met betrekking tot de calorische onderwaarde

Gemiddelde emissiefactoren (t CO2/TJ) Gemiddelde emissiefactoren (t CO2/toe) Ruwe aardolie 73,3 3,07 Aardgascondensaten 64,2 2,69 Motorbenzine 69,3 2,90 Gasolie/dieselolie 74,1 3,10 Antraciet 98,3 4,12 Cokeskool 94,6 3,96 Ligniet 101 4,23 Aardgas 56,1 2,35 Turf 106 4,44

Bron: Verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie, bijlage VI (48).

Wat energiebesparingen met betrekking tot elektriciteit betreft, kan het verband tussen de energiebesparing en de broeikasgasemissiereductie worden geraamd op basis van de broeikasgasintensiteit van elektriciteitsopwekking, die op basis van gegevens uit 2018 werd geraamd op 287 g CO2-eq./kWh (3,34 t CO2-eq./toe) voor de EU (49). De nationale intensiteiten verschillen naargelang van het aandeel hernieuwbare energie en de brandstofmix bij het opwekken van elektriciteit, en bij elke kosten-batenanalyse voor investeringen in energie-efficiëntie moet rekening worden gehouden met de broeikasgasintensiteit van het lokale net. Bovendien moet worden opgemerkt dat de broeikasgasintensiteit van elektriciteit in de loop der tijd verandert en, nu steeds meer hernieuwbare energie wordt gebruikt, zal afnemen. Daarom moet rekening worden gehouden met toekomstverwachtingen wanneer wordt gekeken naar de effecten van energiebesparingen op langere termijn. Het Europees Milieuagentschap (EEA) publiceert historische gegevens en kortetermijnproxy’s voor de broeikasgasintensiteit van elektriciteit in de lidstaten (50).

Evenzo kan in veel toepassingen de broeikasgasintensiteit van de afgeleide warmteproductie worden berekend: 253 g CO2-eq. /kWh (2,95 t CO2-eq. /toe) voor de EU op basis van Eurostat-gegevens van 2018 (51). Ook hier moet rekening worden gehouden met de context van de lidstaten en toekomstige ontwikkelingen.

Het kan ook interessant zijn om ramingen te maken van de broeikasgaseffecten van de eindenergiebesparingen in de bouwsector. Deze kunnen wederom worden afgeleid uit de broeikasgasintensiteit van gebouwen (52), die in 2018 op EU27-niveau ongeveer 222 g CO2-eq. /kWh (of 2,58 t CO2-eq. /toe) bedroeg. Bijgevolg kan een besparing van 1 kWh eindenergie worden vertaald in een besparing van 222 g CO2-eq. aan broeikasgasemissies. Ook hier geldt dat de waarden op nationaal niveau en in de loop der tijd verschillen.

Voor warmtekrachtkoppelingstechnologieën waarbij warmte en elektriciteit worden gekoppeld, moet worden gekeken naar de “marginale” energiemix, waardoor een realistischer beeld van de samenstelling van de relevante elektriciteitsproductie-eenheden en nauwkeurigere ramingen van de primaire-energiefactor en de CO2-equivalente emissiefactor worden verkregen. Een mogelijke methode en een raming van de “marginale” efficiëntie en koolstoffactoren zijn te vinden in een studie over dit onderwerp (53).

Bij het vergelijken van de kosteneffectiviteit van energie-efficiëntiemaatregelen is het ook nuttig om te kijken naar de verhouding tussen het geïnvesteerde bedrag en de bespaarde hoeveelheid CO2. Bij deze verhouding moet rekening worden gehouden met de levenscyclus van de betrokken activa en met verdere of toekomstige acties die in een later stadium moeten worden uitgevoerd (bv. gefaseerde renovatie, opeenvolgende maatregelen inzake verwarmingssystemen, gebouwschil), om lock-ineffecten en “laaghangend fruit”-acties te voorkomen. Ook bij deze vergelijking moet worden gekeken naar de indirecte kosten en de bredere voordelen van de verschillende opties.

Vermindering van de uitstoot van lokale luchtverontreinigende stoffen en andere broeikasgassen

De vermeden luchtverontreiniging (zwaveldioxide — SO2, stikstofoxiden — NOx, vluchtige organische verbindingen — VOS, fijnstof met een diameter van minder dan 10 μm — PM10, fijnstof met een diameter van minder dan 2,5 μm — PM2,5) en andere broeikasuitstoot (distikstofoxide — N2O, methaan — CH4) is afhankelijk van de omvang van de energiebesparing, de bespaarde brandstof, de technologie en de apparatuur om luchtverontreiniging tegen te gaan.

Het GAINS-model voor luchtverontreiniging en broeikasgassen (54) is een specifiek model dat kan worden gebruikt voor de beoordeling van de effecten op plaatselijke luchtverontreiniging. Het is een geavanceerd modelleringsinstrument dat kan worden gebruikt voor beoordelingen op EU-niveau en per lidstaat. Het GAINS-model wordt algemeen gebruikt om het klimaat- en energiebeleid van de EU te beoordelen.

Het is vrij gebruikelijk dat emissies van SO2 en NOx worden omgerekend in monetaire termen. Gewoonlijk houden de meeste kosten verband met gezondheidsschade en productiviteitsverlies. Wanneer alle kosten en baten in geld worden uitgedrukt, moet worden voorkomen dat de voordelen van een betere luchtkwaliteit dubbel worden geteld onder de gezondheidseffecten in verband met de vermindering van de luchtverontreiniging.

Effecten op ecosystemen (met inbegrip van effecten op het waterverbruik)

Ecosystemen kunnen negatieve gevolgen ondervinden wanneer de kritische belasting voor het absorptievermogen van verontreinigende stoffen wordt overschreden, zoals verminderde vegetatiegroei, veranderende eigenschappen van waterlichamen, veranderende minerale samenstelling van de bodem, vermindering van de oogsten in de landbouw. In het GAINS-model wordt gekeken naar twee soorten ecosysteemeffecten: verzuring als gevolg van zwaveldepositie en eutrofiëring als gevolg van stikstofdepositie.

Elektriciteitsopwekking heeft gevolgen voor het verbruik van water, dat voornamelijk voor koeling wordt gebruikt. Het waterverbruik van de energiesector kan worden geraamd