Beschikking van de Commissie

van 25 juli 2001

betreffende steunmaatregel nr. C 67/99 (ex NN 148/98) die Duitsland ten gunste van de groep Dampfkesselbau Hohenturm, Duitsland, heeft verleend

(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 2382)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2001/825/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken(1) overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag en artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(2),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Bij brief van 27 december 1996 keurde de Commissie steunmaatregelen ter hoogte van 32,5 miljoen DEM goed voor de privatisering en herstructurering van Dampfkesselbau Hohenturm GmbH(3). Tegelijk werd Duitsland ertoe verplicht de Commissie jaarlijks verslag uit te brengen over de herstructurering. Bij brief van 20 november 1998 diende Duitsland een dergelijk verslag in over 1997.

(2) Duitsland stelde de Commissie bij dezelfde gelegenheid ervan op de hoogte dat het door de Commissie goedgekeurde, oorspronkelijke herstructuringsplan was mislukt. Bovendien werd de Commissie een belangrijke wijziging van het plan meegedeeld; in het kader hiervan waren nieuwe herstructureringsmaatregelen gepland, die mogelijkerwijs staatssteun ter hoogte van 13,825 miljoen DEM zouden omvatten. Bij schrijven van 31 maart 1999 verstrekte Duitsland de Commissie aanvullende inlichtingen.

(3) De Commissie stelde Duitsland bij brief van 25 oktober 1999 in kennis van haar besluit om ten aanzien van deze steun de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. Het inleiden van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). Tegelijk maande de Commissie alle overige belanghebbenden aan om hun opmerkingen kenbaar te maken. De Commissie heeft evenwel geen opmerkingen van overige belanghebbenden ontvangen.

(4) Nadat Duitsland bij brief van 27 januari 2000 zijn mening over het inleiden van de procedure te kennen had gegeven, verzocht de Commissie bij brief van 22 februari 2000 om aanvullende inlichtingen, die haar bij brief van 14 april 2000 werden verstrekt. Op een bijeenkomst te Brussel op 16 mei 2000 legde de Commissie Duitsland haar bezwaren ten aanzien van de zaak voor. Duitsland verstrekte bij brief van 22 november 2000 aanvullende inlichtingen. Bij brief van 8 januari 2001 stelde de Commissie enkele laatste vragen, die bij brief van 15 februari 2001 werden beantwoord.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL

1. De begunstigde

(5) De begunstigde is de groep Dampfkessel Hohenturm, een economische eenheid die bestaat uit verscheidene volgens Duits recht opgerichte en afzonderlijke rechtspersonen(5). Deze economische eenheid omvat ondernemingen die de bedrijfsactiviteiten van de voormalige DDR-staatsonderneming Dampfkessel Hohenturm GmbH voortzetten. De Commissie heeft de privatisering en herstructurering van de groep Dampfkessel in 1996 bij beschikking goedgekeurd (hierna: "de beschikking van 1996")(6).

(6) Een belangrijk element van de herstructurering van de vroegere Dampfkessel Hohenturm GmbH bestond destijds in een verandering van de bedrijfsstructuur in een holding company, DH Industrieholding GmbH ("DH Holding") en de oprichting van vijf nieuwe operationele eenheden. Alle activa van de voormalige Dampfkessel Hohenturm GmbH gingen over naar de holding company. De operationele eenheden dienden de voor hun werkzaamheden benodigde installaties te huren van DH Holding.

(7) In dit verband werden de volgende vijf operationele dochterondernemingen afgesplitst van de voormalige Dampfkessel Hohenturm GmbH: DH Dampfkesselbau GmbH & Co. KG ("DHD"), DH Kraftwerksservice GmbH & Co. KG ("DHKS"), DH Werkstoffprüfung GmbH & Co. KG ("DHW"), DH Schweißtechnik & Service GmbH ("DHSS") en DH Bio-Energieanlagen GmbH ("DHBio"). De oorspronkelijke deelneming van DH Holding van 50 % in DHBio is inmiddels van de hand gedaan. De overige dochterondernemingen waren vanaf het begin voor 100 % in het bezit van DH Holding.

(8) De activiteiten van de groep Dampfkessel Hohenturm omvatten de ontwikkeling, fabricage, assemblage en marketing van uitrusting en installaties voor energiecentrales, voorzieningen voor milieubescherming, pijpleidingen en de daarmee samenhangende herstel- en onderhoudsdiensten. In 1998 hadden de ondernemingen, die eigendom waren van een groep particuliere investeerders, circa 160 werknemers in dienst en behaalden zij een omzet van circa 28 miljoen DEM. Ook als groep beschouwd vormen de ondernemingen een KMO.

(9) In mei 1998 moest de belangrijkste dochter van DH Holding, DHD, faillissement aanvragen. Om de exploitatie van de in faillissement verkerende dochteronderneming voort te zetten richtte DH Holding in augustus 1998 een nieuwe dochteronderneming op, DH Dampfkessel- und Behälterbau Hohenturm GmbH ("DHDB"). Er werden circa 50 van de 80 voormalige werknemers van DHD overgenomen.

(10) In april 2000 deelde Duitsland de Commissie mee dat de investeerders voornemens waren DHDB te verkopen aan een andere groep, DIM Industriemontagen (DIM). Volgens Duitsland dient deze verkoop plaats te vinden onder marktvoorwaarden en onder toezicht van externe deskundigen. De verkoop zal pas van kracht worden na goedkeuring van de herstructureringsmaatregelen door de Commissie, dit evenwel met tot 1 januari 2000 terugwerkende kracht. Deze methode was al eens toegepast op een andere dochter van DH Holding, namelijk DHKS, die reeds in 1999 aan DIM was verkocht.

(11) DIM wordt direct en indirect door dezelfde particuliere investeerders beheerd die ook over een meerderheidsparticipatie in DH Holding beschikken. Met haar talrijke dochterondernemingen biedt DIM een uitgebreid scala van industriële diensten aan, waaronder de fabricage van alle voor bepaalde industriële doeleinden benodigde machines. In 1999 had DIM meer dan 700 werknemers in dienst en werd een omzet behaald van 125 miljoen DEM, terwijl de geraamde omzet voor 2000 150 miljoen DEM bedroeg. DIM is derhalve geen KMO.

(12) DIM maakt op haar beurt deel uit van een groter conglomeraat, dat wordt beheerd door dezelfde investeerders, de groep Hydraulik Nord GmbH. Deze groep heeft circa 1700 werknemers en behaalde in 1999 een omzet van circa 400 miljoen DEM. De groep Hydraulik Nord GmbH is met haar talrijke dochters actief in de bouwnijverheid, de machinebouw en de dienstverlening aan het bedrijfsleven. Bovendien beschikt de groep over enkele participaties in risicodragend kapitaal. De groep Hydraulik Nord GmbH is geen KMO.

(13) De particuliere investeerders die toezicht uitoefenen op al deze ondernemingen hebben in het verleden herhaaldelijk aangetoond in staat te zijn voormalige staatsbedrijven met succes te herstructureren.

(14) De ondernemingen die deel uitmaken van de groep Dampfkessel Hohenturm zijn gevestigd in Hohenturm, Saksen-Anhalt, een gebied met een hoge werkeloosheid (20,4 %). Saksen-Anhalt is een streek die op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag voor steun in aanmerking komt.

2. Het in 1996 goedgekeurde herstructureringsplan

(15) Volgens het oorspronkelijke, in 1996 goedgekeurde herstructureringsplan zou de groep Dampfkessel Hohenturm complete installaties en machines voor kleine en middelgrote energiecentrales en ketelinstallaties leveren. In dit verband moest de groep Dampfkessel Hohenturm voldoen aan de van de zijde van gemeentes en middenstand verwachte vraag.

(16) Voor de uitvoering van dit eerste herstructureringsplan keurde de Commissie bij beschikking van 1996 herstructureringssteun ten belope van 32,5 miljoen DEM goed. Het plan omvatte niet alleen de verkoop van de voormalige Dampfkessel Hohenturm GmbH, maar met name aanzienlijke investeringen voor nieuwe productie-installaties en de tenuitvoerlegging van meerdere kostenbesparende maatregelen. Destijds werd verondersteld dat de geherstructureerde groep Dampfkessel Hohenturm uiterlijk in 1999 weer winstgevend zou worden.

3. Het falen van het herstructuringsplan van 1996

(17) Duitsland heeft verscheidene oorzaken aangewezen voor het mislukken van het oorspronkelijke herstructureringsplan en het faillissement van DHD als gevolg daarvan. Beslissend voor het mislukken van het herstructureringsplan van 1996 was evenwel dat het omvormen van de groep Dampfkessel Hohenturm tot een totaalleverancier van complete kleine en middelgrote energiecentrales en ketelinstallaties op een misvatting berustte. De groep beschikte van meet af aan niet over de noodzakelijke technische kennis, noch over de nodige zakelijke ervaring, noch over toereikende financiële middelen om alle dienstverlening in het kader van dit soort complexe contracten met succes te kunnen verrichten.

(18) Bovendien is de algemene markt voor installaties en machines sinds 1995/1996 teruggelopen en structureel veranderd. Deze ontwikkeling wordt enerzijds aan de economische crisis in Azië toegeschreven, anderzijds aan de onzekere vooruitzichten voor energiecentrales, in verband met de liberalisering van de energiemarkt. Door de veranderingen op de markt zagen verscheidene grote leveranciers van energiecentrales (zoals Babcock, Steinmüller, Lentjes, EVT) zich genoodzaakt tot herstructurering of fusie en het voeren van een nieuwe handelsstrategie. Deze grotere concurrenten waren van oudsher gespecialiseerd in grotere energiecentrales. Nu zagen ze zich echter gedwongen zich ook te begeven op de markt voor verhoudingsgewijs kleine energiecentrales, het gebied waarop de groep Dampfkessel Hohenturm zich na haar herstructurering wilde richten. Bijgevolg was de concurrentie op de doelmarkt van de groep Dampfkessel Hohenturm veel groter dan ten tijde van het opstellen van het herstructureringsplan het geval was.

(19) De investeerders hadden de kans om Dampfkessel Hohenturm GmbH vóór de koop van de onderneming zorgvuldig te laten onderzoeken. Volgens Duitsland moesten zij zich echter wegens tijdgebrek baseren op de door de onderneming afgegeven verklaringen. Enkele van de aldus verkregen cijfers bleken later misleidend of zelfs onjuist te zijn.

(20) Na de privatisering moesten de particuliere investeerders vaststellen dat het door de onderneming opgegeven aanbodsvolume groter was dan de werkelijke ordermogelijkheden op de markt. Terwijl de onderneming een in waarde uitgedrukt aanbod van meer dan 180 miljoen DEM opgaf, kon slechts voor circa 1 miljoen aan opdrachten worden binnengehaald. Bovendien hadden de particuliere investeerders van de groep Dampfkessel Hohenturm geen rekening gehouden met verliezen uit oude contracten die Dampfkessel Hohenturm GmbH vóór haar privatisering had afgesloten. Het nakomen van deze contracten bracht verliezen mee van circa 5,5 miljoen DEM. Voorts verklaarden de investeerders dat zij aanvankelijk onjuist waren voorgelicht over schadevergoedingen waarop op grond van oude contracten van Dampfkessel Hohenturm GmbH aanspraak werd gemaakt.

(21) Wat de ontwikkeling van de omzet en het bedrijfsresultaat betreft tenslotte, wijkt de situatie in december 1998 duidelijk af van de in het herstructureringsplan omschreven doelstelling. Circa 80 % van de verliezen die na de privatisering van de hele groep Dampfkessel werden geleden, te weten 24 miljoen DEM, betrof de sector techniek. Deze situatie leidde in mei 1998 tot het faillissement van de belangrijkste dochteronderneming van de DHD-groep, die op deze markt actief was.

4. Het gewijzigde herstructureringsplan

(22) Naar aanleiding van deze moeilijkheden besloten de particuliere investeerders van de groep Dampfkessel Hohenturm in 1998 om hun herstructureringsplan ingrijpend te wijzigen. Er zou beter rekening worden gehouden met de - beperkte - mogelijkheden van de DH-groep en de veranderde markt.

4.1. Interne maatregelen

(23) Aangezien uit ervaringen in het verleden was gebleken dat de groep Dampfkessel Hohenturm niet geoutilleerd was om totaaloplossingen voor hele energiecentrales te leveren, bestond het nieuwe herstructureringsplan hoofdzakelijk in een heroriëntatie van de groep. De oorspronkelijke doelstelling om mee te dingen als leverancier van complete installaties werd opgegeven.

(24) De groep Dampfkessel Hohenturm werkt inmiddels als toeleverancier voor grotere ondernemingen. Dit vergt beduidend minder van haar technologische capaciteiten en financiële middelen, hetgeen beter past bij de grootte van de groep. Bovendien zal de groep in toenemende mate actief zijn als leverancier van onderdelen en als dienstverlener aan energiebedrijven. Daarnaast zullen in de toekomst meer klantgerichte oplossingen worden aangeboden, zoals reparatie en aanpassing van bestaande installaties. In dit marktsegment zijn de grotere ondernemingen, die veeleer standaardproducten leveren, minder sterk vertegenwoordigd.

(25) Belangrijk in dit verband was de oprichting van een nieuwe onderneming, DHDB, met het oog op de voortzetting van de activiteiten van de voormalige DHD. De particuliere investeerders stelden deze nieuwe onderneming een beginkapitaal van 1 miljoen DEM beschikbaar. Aangezien alle activa die DHD voor haar exploitatie had gebruikt bij DH Holding waren achtergebleven, kon het nieuwe DHDB enkel de werknemers overnemen. Voor deze transactie werd niets betaald.

(26) De particuliere investeerders moesten evenwel erkennen dat DHDB ondanks deze maatregelen nog altijd niet rendabel zou kunnen zijn binnen de groep Dampfkessel Hohenturm. Derhalve besloten zij DHDB onder te brengen in de winstgevende groep DIM, waarover zij eveneens zeggenschap uitoefenen. Men verwacht belangrijke synergetische effecten van deze transactie: DHDB zou kunnen profiteren van de know-how en de contracten van de groep op het gebied van algemene industriële dienstverlening. Zowel op het gebied van management als technologie is deze know-how van doorslaggevend belang. Bovendien zal de groep DIM DHDB voorzien van voldoende financiële middelen.

(27) Wat de overige dochtermaatschappijen van DH Holding betreft, schijnt DHSS een nieuwe lastechniek te ontwikkelen, die in 2000 op de markt zou worden gebracht. In 1999 boekte DHW verliezen, maar men hoopt in 2000 weer winst te maken.

4.2. Financiële maatregelen

(28) Het in 1998 aan de Commissie voorgelegde herstructureringsplan voorzag bovendien in drie nieuwe steunmaatregelen van de staat ten behoeve van de groep Dampfkessel Hohenturm. Deze maatregelen bevatten wellicht elementen van staatssteun.

4.2.1. BvS-garantie ten belope van 3 miljoen DEM

(29) In haar oorspronkelijke aanmelding verklaarde Duitsland dat de BvS voor de nieuwe onderneming DHDB een avalgarantie ten belope van 3 miljoen DEM zou verlenen. In afwachting van de definitieve beschikking van de Commissie is deze maatregel nog niet tenuitvoergelegd.

(30) Duitsland verklaart thans dat deze maatregel is vervallen, aangezien DHDB spoedig zal worden opgenomen in de aanmerkelijk grotere groep DIM, die de vereiste middelen van 3 miljoen DEM zelf zal kunnen opbrengen. Derhalve trok Duitsland dit onderdeel van de aanmelding formeel in bij schrijven van 22 november 2000.

4.2.2. Overheidsdeelneming in het kapitaal

(31) De tweede maatregel ten behoeve van de groep Dampfkessel bestaat in een deelneming in het kapitaal door de deelstaat Saksen-Anhalt ten belope van 825000 DEM, die de nieuwe onderneming DHDB reeds heeft ontvangen. Deze deelneming in het kapitaal was bestemd voor de vlottende activa van DHDB, die door de economische situatie van de groep moeilijkheden ondervond bij het aantrekken van buitenlands kapitaal. Volgens Duitsland valt deze overheidsdeelneming in het kapitaal onder een goedgekeurde steunregeling(7).

4.2.3. Wijziging en uitbreiding van een bestaande garantie

(32) De derde maatregel in het kader van het gewijzigde herstructureringsplan bestaat uit verschillende wijzigingen en uitbreidingen van een bestaande garantie. Volgens Duitsland had de bevoegde Oost-Duitse privatiseringsinstantie de onderneming deze garantie in 1995, vóór de privatisering verleend. Deze maatregel was door de Commissie toegestaan op grond van een goedgekeurde steunregeling(8). De garantie dekte oorspronkelijk een risico van maximaal 15 miljoen DEM en was renouvellerend van opzet. De garantievoorwaarden werden nadien herhaaldelijk gewijzigd:

(33) Ten eerste waren de particuliere investeerders die de groep Dampfkessel kochten krachtens het oorspronkelijke privatiseringscontract verplicht tot uiterlijk 1998 alle resterende risico's over te nemen die nog door de garantie werden gedekt. Het privatiseringscontract bevatte bovendien strafbepalingen voor het geval dat deze verplichting niet werd nagekomen: de laatste tranche van de reeds goedgekeurde steun(9) ten bedrage van 5 miljoen DEM zou uitsluitend worden betaald, wanneer de investeerders op de vastgestelde uiterste datum verantwoording zouden nemen voor alle door de garantie gedekte risico's op zich zouden nemen. Zo niet, dan kon de resterende tranche van 5 miljoen DEM door de BvS worden gebruikt om de garantie af te lossen en op die manier het risico dat een beroep op deze instantie zou worden gedaan aanmerkelijk te beperken.

(34) In 1998 bleken de investeerders echter slechts 5 miljoen DEM bijeen te kunnen brengen voor de overname van het door de garantie gedekte risico. De rest van de garantie voor risico's van ten hoogste 10 miljoen DEM bleef derhalve voorlopig bij de BvS. Door twee nieuwe overeenkomsten werd de termijn voor de overname van de garantie door de investeerders uitgesteld tot eind 2000. In zijn laatste aanmelding van 15 februari 2001 bevestigde Duitsland dat de investeerders de garantie inmiddels geheel hadden overgenomen.

(35) De Commissie stelt vast dat de aan de voorwaarde voor uitkering van de laatste steuntranche in het kader van het privatiseringscontract, namelijk de overname van alle door de garantie gedekte risico's door de investeerders, op het genoemde tijdstip niet was voldaan. Niettemin besloot de BvS de investeerders de steuntranche uit te betalen, in plaats van deze te gebruiken ter beperking van het eigen risico in verband met de garantie, zoals was bepaald in het privatiseringscontract(10). Begin 1998 bedroeg het door de garantie gedekte risico volgens Duitsland 9,961 miljoen DEM.

(36) Ten tweede werd de opzet van de garantie gewijzigd. Oorspronkelijk was deze garantie op renouvellerende basis toegekend. Derhalve gold de garantie, binnen de maximumbedragen, ook voor alle nieuwe verplichtingen die de groep Dampfkessel Hohenturm op welk tijdstip dan ook aanging. Op grond van een overeenkomst werd, met ingang van september 1998, een einde gemaakt aan het renouvellerend karakter van de garantie. Dit om te voorkomen dat nog meer nieuwe verplichtingen onder de garantie van de BvS zouden vallen. Bijgevolg zou ook het risico dat er een beroep op de garantie zou worden gedaan geleidelijk afnemen.

(37) Ten derde werd de garantie in december 1998 in nog een opzicht gewijzigd door een nieuwe overeenkomst. Oorspronkelijk was de garantie van de BvS als een honoreringsgarantie opgezet. De schuldeisers konden zich dus enkel tot de instelling (de BvS) richten, wanneer hun pogingen om de vordering bij de belangrijkste schuldenaar te innen geen vrucht afwierpen. Dit leidde ertoe dat de schuldeisers van de groep alleen een beroep konden doen op de BvS, indien zij de groep Dampfkessel tevoren tot betaling hadden aangemaand. Door het permanente geldgebrek van de groep zou een dergelijke verzoek om betaling onvermijdelijk tot insolventie hebben geleid. In december 1998 dekte de garantie nog altijd een risico van in totaal circa 6,3 miljoen DEM.

(38) Om de groep Dampfkessel niet in een situatie te brengen die door haar garantie duur zou uitpakken voor de BvS, werd het honoreringsaspect van de garantie vanaf december 1998 gedeeltelijk afgeschaft. Daarna konden de schuldeisers van de groep Dampfkessel zich voor een bedrag van minder dan 5 miljoen DEM rechtstreeks tot de BvS richten, zonder eerst de groep Dampfkessel tot betaling aan te hoeven manen. Deze rechtstreekse vordering was evenwel alleen toegestaan, indien anders de liquiditeitspositie van de DH-groep in gevaar zou komen. Op grond van deze nieuwe overeenkomst nam de BvS rechtstreeks vorderingen van in totaal 2,55 miljoen DEM voor zijn rekening en wendde zodoende het faillissement van de groep Dampfkessel af.

(39) Ter compensering van deze wijziging, bereikten de BvS en de particuliere investeerders overeenstemming over een terugbetalingsregeling voor de door de BvS op grond van de garantie betaalde bedragen. Volgens deze regeling zou de groep Dampfkessel Hohenturm in 2001 een derde, en in navolgende jaren tweederde van haar jaarlijkse cashflow aan de BvS afdragen (Besserungsscheinregelung). De overeenkomst blijft van kracht tot de groep Dampfkessel de BvS het volledige bedrag heeft terugbetaald dat deze in verband met de garantie heeft uitgekeerd.

4.2.4. Investeerdersbijdrage

(40) In het kader van het gewijzigde herstructureringsplan hebben de particuliere investeerders de pas opgerichte DHDB reeds eigen vermogen ten belope van 1 miljoen DEM ter beschikking gesteld. Daarenboven hebben zij met een aandeelhouderslening van 3,5 miljoen DEM deelgenomen in het kapitaal van DH Holding. Hiervan gebruikte DH Holding 1,6 miljoen DEM om verliezen te dekken die in de loop van het faillissement van DHD ontstonden bij andere dochtermaatschappijen van de groep Dampfkessel Hohenturm. Bovendien zij erop gewezen dat DIM DHDB een garantie van 3 miljoen DEM zal verlenen, zodra deze aan de groep DIM is verkocht.

5. Redenen voor inleiding van de formele onderzoeksprocedure

(41) Bij de inleiding van de formele onderzoeksprocedure maakte de Commissie haar bezwaren kenbaar betreffende het herstel van de rentabiliteit door het gewijzigde herstructureringsplan. In het bijzonder diende de vraag zich aan, of de nieuwe dochtermaatschappij DHDB over voldoende middelen zou kunnen beschikken binnen de groep Dampfkessel. Bovendien stelde de Commissie vast dat er onvoldoende informatie voorhanden was om een uitzondering te rechtvaardigen op de fundamentele regel dat steun slechts eenmaal mag worden toegekend. Tenslotte was ook onzeker of Duitsland bij het tenuitvoerleggen van de eerdere herstructureringssteun de beschikking van 1996 in acht had genomen.

III. BEOORDELING VAN DE STEUN

1. Toepasselijkheid van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

(42) Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten aan afzonderlijke ondernemingen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, indien zij de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging op de gemeenschappelijke markt vervalsen of dreigen te vervalsen.

1.1. Maatregelen inzake de garantie van de BvS

(43) Nadat de voorganger van de BvS in 1995 een garantie voor 15 miljoen DEM had verleend aan Dampfkessel Hohenturm GmbH, wijzigde de BvS deze garantie in de jaren daarna herhaaldelijk. Volgens Duitsland werd op deze manier het risico van een beroep op de BvS beperkt. Bijgevolg zou er geen sprake zijn van staatssteun. Teneinde vast te stellen of de betreffende maatregelen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormen, dienen zij afzonderlijk te worden onderzocht.

(44) Overeenkomstig de jurisdictie van het Hof van Justitie vormt een maatregel van een overheidsorgaan geen staatssteun, indien deze instelling zich gedraagt als een particuliere investeerder die tracht vorderingen te innen van een schuldenaar in financiële moeilijkheden(11). Derhalve moet worden onderzocht of de maatregelen van de BvS na 1997 beoogden het risico dat de garantie met zich bracht, te verminderen.

(45) De Commissie constateert vooralsnog dat op grond van het privatiseringscontract van 1995 de laatste steuntranche van 5 miljoen DEM, die bij beschikking van 1996 is goedgekeurd, aan de investeerders zou worden uitbetaald onder voorwaarde dat deze vóór 1998 de gehele garantie van oorspronkelijk 15 miljoen DEM zouden overnemen. Aan deze voorwaarde werd niet voldaan, aangezien de particuliere investeerders slechts 5 miljoen DEM konden betalen. Ofschoon aan de in het privatiseringscontract van 1995 vastgelegde voorwaarde niet werd voldaan, besloot de BvS de resterende steun van 5 miljoen DEM toch uit te betalen. Aldus verzuimde de BvS om het risico dat in verband met de garantie een beroep op hem zou worden gedaan aanzienlijk te beperken.

(46) Duitsland verklaarde dat de groep Dampfkessel zonder deze schenking insolvent zou zijn geraakt. Tegen deze achtergrond hadden de schuldeisers van Dampfkessel een beroep gedaan op de garantie van de BvS, die daarop schulden ten belope van maximaal 9,961 miljoen DEM had moeten betalen. Bovendien verklaarde Duitsland dat de BvS in geval van faillissement van de groep Dampfkessel ongeveer 3,9 miljoen DEM van de boedel zou hebben teruggekregen.

(47) De BvS stond derhalve voor de keuze om de 5 miljoen DEM uit te betalen, of dit bedrag te gebruiken om zijn eigen risico in verband met de garantie aanmerkelijk te beperken. Uit een vergelijking tussen deze alternatieven blijkt dat de BvS, door de steuntranche van 5 miljoen DEM uit te betalen, niet koos voor een aanpak waarmee hij zijn risico doeltreffend had kunnen beperken: door deze schenking aan de investeerders bedroeg het risico van de BvS in verband met de garantie circa 10 miljoen DEM. In het andere geval zou de BvS zijn risico met 5 miljoen DEM hebben kunnen beperken. Bovendien zou hij dan tenminste enkele van zijn vorderingen op de faillissementsboedel van de groep Dampfkessel hebben kunnen vereffenen.

(48) Het besluit van de BvS om de steuntranche van 5 miljoen DEM uit te betalen was derhalve genomen omdat de BvS de onderneming van de groep Dampfkessel in bedrijf wilde houden, waarbij hij er niet in de eerste plaats op uit was het eigen risico te beperken. In dit opzicht handelde de BvS niet als een particuliere schuldeiser.

(49) Bovendien stelt de Commissie vast dat het besluit tot uitbetaling van deze laatste tranche van 5 miljoen DEM niet verenigbaar is met de bepalingen van haar goedkeuringsbeschikking van 1996. Duitsland verklaarde zelf(12), dat deze subsidie bestemd was voor de vlottende activa van de groep Dampfkessel. Derhalve vormt deze maatregel kassteun en beslist geen investeringssteun.

(50) In dit verband wijst de Commissie erop dat zij in haar beschikking van 1996 herstructureringssteun ten belope van 32,5 miljoen DEM had goedgekeurd, op voorwaarde dat circa 11,9 miljoen DEM ter financiering van de herstructureringsmaatregelen in de vroegere Dampfkessel Hohenturm GmbH zou worden geïnvesteerd. Duitsland heeft echter verklaard(13), dat hiervoor slechts een bedrag van 6,2 miljoen DEM is gebruikt. De resterende herstructureringssteun werd hoofdzakelijk ten behoeve van de liquiditeit van de groep Dampfkessel gebruikt. In de beschikking van 1996 wordt evenwel geen goedkeuring gegeven voor extra kassteun van 5 miljoen DEM.

(51) Ten tweede dient te worden onderzocht of de door de BvS toegekende verlenging van de termijn waarbinnen de particuliere investeerders de resterende garantie moesten overnemen, een nieuw geval van staatssteun vormt. De garantie werd oorspronkelijk verleend in het kader van een goedgekeurde steunregeling. Duitsland heeft de Commissie uitvoerig aangetoond dat de BvS zonder deze maatregel niet in staat was geweest een aanzienlijk deel van het gegarandeerde bedrag terug te vorderen, gezien het dreigende faillissement van de groep Dampfkessel. Afgezien van de algemene vraag of een particuliere schuldeiser een dergelijke maatregel onder de gegeven omstandigheden zou hebben genomen, heeft Duitsland de Commissie niet aangetoond dat een particuliere instelling in deze situatie werkelijk de aflossingstermijn zou hebben verlengd zonder enige financiële tegenprestatie. Bijgevolg kan de Commissie niet concluderen dat de BvS door het verlengen van de termijn heeft gehandeld als een particuliere instelling die haar risico op middellange termijn tracht te beperken.

(52) Soortgelijke overwegingen gelden voor de overeenkomst van december 1998, waarmee een einde kwam aan de honoreringsgarantie, zodat de schuldeisers van de groep Dampfkessel in de gelegenheid werden gesteld om een rechtstreekse vordering in te stellen tegen de BvS. Ofschoon deze overeenkomst er opnieuw toe heeft bijgedragen het faillissement van de groep af te wenden en een rechtstreeks beroep op de volledige garantie van de BvS te voorkomen, is niet bewezen dat een particuliere schuldeiser in een soortgelijke situatie een dergelijke maatregel had genomen zonder tegenprestatie. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat ook deze maatregel een steunelement bevat.

(53) De overeenkomst van september 1998, waarmee het renouvellerende karakter van de garantie werd beëindigd, vormt daarentegen geen staatssteun. Door deze maatregel werd namelijk het risico van een beroep op de BvS in verband met de garantie werkelijk permanent beperkt, zonder dat dit de groep Dampfkessel of haar schuldeisers financieel voordeel bood.

1.2. Deelneming in het kapitaal door de deelstaat Saksen-Anhalt

(54) De deelneming in het kapitaal door de deelstaat Saksen-Anhalt ten belope van 825000 DEM leverde de begunstigde een financieel voordeel op. Gelet op de toenmalige economische moeilijkheden zou de onderneming deze middelen uit particuliere bronnen niet hebben ontvangen.

(55) Duitsland betoogt dat deze steun werd verleend in overeenstemming met een overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder a) (ex artikel 92, lid 3, onder a)), van het EG-Verdrag goedgekeurde steunregeling(14), namelijk de richtlijn betreffende consolidatieparticipaties in het MKB in de deelstaat Saksen-Anhalt (Richtlinie über Konsolidierungsbeteiligungen im Mittelstand des Landes Saksen-Anhalt). De Commissie moet echter vaststellen dat niet is voldaan aan een van de voorwaarden die zij aan goedkeuring van de regeling had gesteld. Zij keurde de regeling namelijk goed onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat de steunmaatregelen niet zouden worden gecumuleerd met andere herstructureringssteun(15). In het onderhavige geval werd naast de deelneming door de deelstaat Saksen-Anhalt ook de 5 miljoen DEM in verband met de verlengde terugbetalingstermijn van de garantie betaald, hetgeen - zoals reeds uiteengezet - staatssteun vormt. Derhalve is de desbetreffende regeling in het onderhavige geval niet van toepassing en dient de maatregel te worden getoetst aan artikel 87 van het EG-Verdrag.

(56) Voornoemde steunmaatregelen zouden de mededinging kunnen vervalsen. Gelet op het soort steun en het intracommunautaire handelsverkeer op de markt waarop de groep Dampfkessel actief is, is artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag van toepassing op de volgende maatregelen:

a) de uitbetaling van de laatste steuntranche van 5 miljoen DEM door de BvS;

b) de tijdige aan de verlenging van de termijn voor de overname van de BvS-garantie door de particuliere investeerders; het steunelement van deze maatregel is wellicht minder groot dan de toenmalige nominale waarde van de garantie;

c) de in december 1998 overeengekomen wijziging van de BvS-garantie, waardoor de schuldeisers van Dampfkessel zich rechtstreeks tot de BvS konden wenden;

d) de deelneming in het kapitaal door de deelstaat Saksen-Anhalt ten belope van 825000 DEM.

2. Verenigbaarheid van de steunmaatregelen met het Verdrag

(57) Maatregelen die in het toepassingsgebied van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallen, zijn in de regel met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar, tenzij zij onder de uitzonderingen van artikel 87, leden 1 en 2, van het EG-Verdrag vallen. In elk geval zijn de lidstaten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag verplicht om dergelijke steunmaatregelen vooraf aan te melden.

(58) In het onderhavige geval is artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag van toepassing, krachtens welk de Commissie onder bepaalde omstandigheden staatssteun kan toestaan. Overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag behoren hiertoe steunmaatregelen om de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid of bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie heeft in haar communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(16) van 1994 ("de kaderregeling van 1994") uitvoerig de voorwaarden omschreven voor een positieve gebruikmaking van deze discretionaire bevoegdheid door de Commissie.

(59) De Commissie kan op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag steunmaatregelen van overheidswege goedkeuren, indien deze gericht zijn op het bevorderen van de economische ontwikkeling van streken waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. De nieuwe Duitse deelstaten zijn zulke streken. In het onderhavige geval wordt met de steun echter in de eerste plaats beoogd een onderneming in moeilijkheden te herstructureren, niet de economische ontwikkeling van een streek te bevorderen. Hoewel een met succes geherstructureerde onderneming kan bijdragen aan de ontwikkeling van een streek, dient de steunmaatregel veeleer te worden getoetst aan artikel 87, lid 3, onder c), dan aan artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag.

(60) De voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen worden in de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun (punt 3.2) toegelicht. De in overweging 56 vermelde steunmaatregelen voldoen aan alle hierin genoemde voorwaarden:

2.1. De onderneming moet voor steun in aanmerking komen

(61) Overeenkomstig de kaderregeling van 1994 kan herstructureringssteun alleen aan ondernemingen in moeilijkheden worden verleend. Een pas opgerichte onderneming komt in beginsel niet in aanmerking voor steun, aangezien een nieuwe onderneming doorgaans niet als onderneming in moeilijkheden wordt beschouwd. Deze regel geldt ook voor nieuwe ondernemingen die worden opgericht na de liquidatie van een vorige onderneming. De enige uitzondering op deze regel vormen ondernemingen die steun ontvangen van de BvS in het kader van zijn opdracht tot privatisering van voormalige DDR-staatsondernemingen. Deze uitzondering, die betrekking heeft op de unieke situatie in Oost-Duitsland, geldt alleen voor privatiseringen die de BvS voor het einde van 1999 heeft verricht(17).

(62) In het onderhavige geval zijn alle steunmaatregelen ten gunste van de groep Dampfkessel voor het einde van 1999 genomen. Gelet op de aanhoudende financiële moeilijkheden van de groep Dampfkessel, kan deze - met inbegrip van haar pas opgerichte dochter DHDB - derhalve worden beschouwd als een voor herstructureringssteun in aanmerking komende onderneming in moeilijkheden.

(63) Overeenkomstig punt 3.2.2 (i) van de kaderregeling van 1994 kan herstructureringssteun in beginsel slechts eenmaal worden verleend. In het onderhavige geval ontving de groep Dampfkessel op grond van het gewijzigde herstructureringsplan een tweede steunpakket, naast de steun waarop de beschikking van 1996 betrekking had. Evenwel moet ook rekening worden gehouden met de economische context, aangezien de Oost-Duitse economie in de jaren '90 ingrijpende veranderingen heeft doorgemaakt. Bijgevolg hoeft het beginsel dat steun doorgaans slechts eenmaal wordt uitgekeerd, niet strikt te worden toegepast(18).

2.2. Herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn

(64) Een belangrijke voorwaarde voor de toepassing van de kaderregeling van 1994 bestaat erin dat de levensvatbaarheid van de onderneming binnen een vastgestelde periode op grond van realistische verwachtingen wordt hersteld. Het herstructureringsplan lost de problemen op waarvoor eerder DHD zich geplaatst zag. Het ontbrak dit bedrijf, dat thans in staat van faillissement is, aan de technische en financiële vereisten, alsmede aan de noodzakelijke managementcapaciteiten, om contracten voor complete energiecentrales met goed resultaat uit te voeren. Als opvolger richt DHDB haar activiteit op een marktsegment dat haar duidelijk betere commerciële mogelijkheden biedt. DHDB zal in het vervolg actief zijn als leverancier aan andere fabrikanten van energiecentrales en bovendien onderhoud en dienstverlening verzorgen. Dit soort contracten vereisen minder deskundigheid en financiële middelen. De oriëntatie op klantgerichte oplossingen zal er voorts toe bijdragen dat DHDB zich kan onttrekken aan de mededinging met grotere concurrenten, die over het algemeen standaardproducten aanbieden.

(65) Bovendien zal DHDB als belangrijkste overblijvende dochter van de groep Dampfkessel in hoge mate profiteren van haar aansluiting bij de groep DIM. Het zal de onderneming de nodige ervaring en toegang tot afnemers verschaffen. Deze integratie in een grotere onderneming, die op verscheidene aanverwante markten met succes actief is, zal waarschijnlijk een aanzienlijk synergetisch voordeel opleveren. Daarenboven zal DIM de nieuwe dochter DHDB de financiële middelen ter beschikking stellen die nodig zijn om productiecontracten af te sluiten en uit te voeren.

(66) De Commissie wijst er voorts op, dat de investeerders achter de groep DIM in het verleden hebben aangetoond in staat te zijn om voormalige staatsproductiebedrijven in aanverwante sectoren in Oost-Duitsland met succes te privatiseren. Het falen van het oorspronkelijke herstructureringsplan is duidelijk terug te voeren op een reeks bijzondere omstandigheden. De bezwaren die de Commissie naar aanleiding van het inleiden van de formele onderzoeksprocedure naar voren heeft gebracht ten aanzien van de financiële middelen die de groep Dampfkessel aan DHDB ter beschikking zou kunnen stellen, zijn met het oog op de aanstaande integratie van DHDB in de DIM-groep ingetrokken.

2.3. Vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging

(67) De begunstigden mogen de steun niet voor uitbreiding van de capaciteit gebruiken en dienen bij overcapaciteit in hun sector de eigen capaciteiten te reduceren. Hoewel deze regel in principe ook geldt voor herstructureringen in voor steun in aanmerking komende streken, is hierop een flexibeler toepassing van dit beginsel mogelijk(19). Dit geldt in het bijzonder voor steunmaatregelen ten behoeve van KMO's, die minder gevolgen hebben voor het handelsverkeer dan steun aan grote ondernemingen, en waarbij eventuele nadelige effecten op de mededinging wellicht worden gecompenseerd door de economische voordelen(20).

(68) De Commissie stelt op grond van de beschikbare informatie vast, dat de staatssteun in het kader van het gewijzigde herstructureringsplan geen stijging van de capaciteit tot gevolg zal hebben. Aangezien DHDB slechts 50 van de 80 voormalige DHD-werknemers heeft overgenomen, moet zelfs van een capaciteitsvermindering worden uitgegaan. Gelet op het soort activiteit van de groep - het op bestelling fabriceren van energiecentrales en het verlenen van aanverwante diensten - kan de capaciteit van de groep Dampfkessel echter moeilijk worden vastgesteld.

(69) Tenslotte wijst de Commissie erop, dat de groep Dampfkessel op de markt voor de bouw van energiecentrales concurreert met aanmerkelijk grotere ondernemingen. Bijgevolg zal de steun aan de groep Dampfkessel waarschijnlijk slechts een gering concurrentieverstorend effect hebben. Gelet op de aan de herstructureringssteun verbonden voordelen, zal zich door de maatregelen geen buitensporige vervalsing van de mededinging voordoen. Derhalve is op deze punten aan de kaderregeling van 1994 voldaan.

2.4. Evenredigheid van de steun

(70) De steunmaatregelen moeten beperkt blijven tot het voor de herstructurering noodzakelijke minimum en in een redelijke verhouding staan tot de totale herstructureringskosten. De begunstigde moet een aanzienlijke bijdrage leveren aan de herstructureringskosten van de groep Dampfkessel.

(71) De Commissie stelt vast, dat de particuliere investeerders een oorspronkelijk voorgenomen overheidsmaatregel (de garantie van 3 miljoen DEM) inmiddels hebben overgenomen. Er zij in dit verband op gewezen dat de investeerders van de groep Dampfkessel in het kader van het goedgekeurde herstructureringsplan reeds ruime financiële middelen ter beschikking hebben gesteld. De investeerders hebben DHDB kapitaal ten belope van 1 miljoen DEM ter beschikking gesteld en DH Holding een aandeelhouderslening van 3,5 miljoen DEM verleend. Derhalve bedraagt de totale uit particuliere middelen afkomstige kapitaalinbreng voor de ondernemingen van de groep Dampfkessel circa 7,5 miljoen DEM. Deze bijdrage staat in redelijke verhouding tot de door de onderneming ontvangen publieke middelen ten belope van 5,825 miljoen DEM, te vermeerderen met de steun in de vorm van de uitgestelde overnametermijn voor de BvS-garantie. De Commissie is er derhalve van overtuigd, dat de investeerders een aanzienlijke bijdrage aan de herstructureringskosten leveren.

2.5. Volledige uitvoering van het herstructureringsplan

(72) De onderneming die herstructureringssteun ontvangt moet het door de Commissie goedgekeurde herstructureringsplan volledig uitvoeren. De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van het plan aan de hand van door Duitsland voorgelegde jaarlijkse verslagen.

IV. CONCLUSIE

(73) De Commissie stelt vast dat Duitsland de aanmelding met betrekking tot de voorgenomen garantie van 3 miljoen DEM ten gunste van de groep Dampfkessel Hohenturm heeft ingetrokken.

(74) Voorts stelt de Commissie vast dat de in overweging 56 vermelde maatregelen ten gunste van de groep Dampfkessel staatssteun vormen. Duitsland heeft deze maatregelen in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag ten uitvoer gelegd. De maatregelen voldoen evenwel aan de in de kaderregeling van 1994 vervatte criteria en zijn derhalve krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De Commissie stelt vast dat Duitsland zijn aanmelding met betrekking tot de voorgenomen garantie van 3 miljoen DEM ten gunste van de groep Dampfkessel Hohenturm heeft ingetrokken.

Artikel 2

De ad hoc-herstructureringssteun in de vorm van

a) een subsidie van de Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) ten belope van 5 miljoen DEM,

b) een verlenging van de termijn voor de overname van de BvS-garantie door de investeerders,

c) de wijziging van de BvS-garantie in december 1998, waardoor de schuldeisers van Dampfkessel rechtstreeks een beroep konden doen op de BvS, alsook

d) een deelneming in het kapitaal door de deelstaat Saksen-Anhalt ten belope van 825000 DEM,

die Duitsland in 1998 en 1999 aan de groep Dampfkessel Hohenturm heeft verleend, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 3

1. Het herstructureringsplan moet volledig worden uitgevoerd. Alle passende maatregelen worden genomen om deze uitvoering te waarborgen.

2. De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van het plan aan de hand van door Duitsland voorgelegde jaarlijkse verslagen.

3. Indien niet wordt voldaan aan de in dit artikel vermelde voorwaarden, kan de toegepaste uitzonderingsregeling worden ingetrokken.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 25 juli 2001.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB C 379 van 31.12.1999, blz. 4.

(2) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(3) Staatssteunmaatregel nr. N 729/96; brief van de Commissie van 27 december 1996 (SG (96) D/11702).

(4) Zie voetnoot 1.

(5) Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie en van het Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen moet onder het begrip onderneming in het kader van het mededingingsrecht een economische eenheid worden verstaan, ook al wordt deze gevormd door verscheidene natuurlijke of rechtspersonen (Arrest van 12 juli 1984, zaak 170/83, Hydrotherm Gerätebau GmbH/Firma Compact, Jurispr. 1984, blz. 2999); Arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van 29 juni 2000, DSG Dradenauer Stahlgesellschaft/Commissie, zaak T-234/95, Jurispr. 2000, blz. II-2603, punt 124).

(6) Zie voetnoot 3.

(7) Zie hieronder voetnoot 14.

(8) Steunmaatregel nr. 768/94 (Drittes Treuhand-Regime), door de Commissie bij schrijven SG(95) D/1062 van 1 februari 1995 goedgekeurd.

(9) Op grond van de in voetnoot 3 genoemde beschikking van de Commissie.

(10) Duitsland laat in haar mededeling van 15 februari 2001 weten dat dit tot de wettelijk toegestane mogelijkheden behoorde.

(11) Arrest van 29 april 1999, zaak C-342/96, Spanje/Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-2459, punt 46, en arrest van 29 juni 1999, zaak C-256/97, DMT, Jurispr. 1999, blz. I-3913, punt 24.

(12) Bij mededeling van 15 februari 2001.

(13) Bij mededeling van 27 januari 2000.

(14) Staatssteunmaatregel N 337/97, schrijven van de Commissie SG(97) D/6876 van 12 augustus 1997.

(15) Zie artikel 7 van de goedkeuringsbeschikking van de Commissie inzake staatssteunmaatregel N 337/97.

(16) PB C 368 van 23.12.1994. Deze kaderregeling werd in 1999 herzien (PB C 288 van 9.10.1999, blz. 2). In het onderhavige geval is de versie van 1999 niet van toepassing, omdat de steunmaatregelen vóór publicatie hiervan werden toegekend (cf. punt 7 van de kaderregeling van 1999).

(17) Zie voetnoot 10 van de kaderregeling van 1999.

(18) Wat de vóór eind 2000 aangemelde herstructureringen in Oost-Duitsland betreft, is de kaderregeling van 1999 aanmerkelijk soepeler met betrekking tot het beginsel dat steun in de regel slechts eenmaal wordt verleend.

(19) Zie punt 3.2.3 van de kaderregeling van 1994.

(20) Zie punt 3.2.4 van de kaderregeling van 1994.