NL Publicatieblad van de Europese Unie C 66/12

ADVIES VAN DE RAAD

van 10 maart 2009

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Malta voor de periode 2008-2011

(2009/C 66/03)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Malta voor de periode 2008-2011 behandeld.

(2) Hoewel de financiële crisis tot dusver een bescheiden uitwerking op Malta heeft gehad, zal de economische activiteit, en dan vooral de externe sector, naar verwachting te lijden hebben onder de daaruit voortvloeiende wereldwijde economische neergang. De opmerkelijke vermindering van het overheidstekort die in de periode 2004-2007 plaatsvond, viel tijdelijk stil in 2008, toen het tekort steeg tot naar schatting 3,5 % van het BBP als gevolg van specifieke uitgavenverhogende besluiten. Vanaf 2009 is de begrotingsstrategie opnieuw gericht op hervatting van de consolidatie. Binnen de algemene strategie is een aantal maatregelen genomen om in te spelen op de economische neergang, in de vorm van een verhoging van de overheidsinvesteringen (gedeeltelijk gefinancierd uit EU-middelen), de instandhouding van de koopkracht en directe steunverlening aan de industrie, het toerisme en het mkb. De hervatting van de begrotingsconsolidatie, een verdere diversificatie van de economische basis en een versterking van de exportsector door het concurrentievermogen te verbeteren, zijn belangrijke uitdagingen voor Malta. Malta's strategie is erop gericht het concurrentievermogen op andere gebieden dan de prijs te versterken door opwaartse verschuivingen in activiteiten met toegevoegde waarde te bevorderen, maar kostenconcurrentievermogen blijft de belangrijkste voorwaarde voor een exportgeleide groei.

(3) Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei vertragen van 2,8 % in 2008 tot 2,2 % in 2009 en zich vervolgens herstellen tot een gemiddelde van 2,7 % gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) gaat dit scenario uit van opmerkelijk optimistische groeiaannames omdat wordt verondersteld dat de export zich vrij sterk zal herstellen. De in het programma voorspelde inflatie lijkt aan de hoge kant in 2009, maar plausibel in de jaren daarna. De mogelijkheid dat een algehele loonstijging die de productiviteitswinsten te boven gaat, kan leiden tot een minder gunstige ontwikkeling van Malta's concurrentievermogen dan die waarvan in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt uitgegaan.

(4) Voor 2008 wordt het overheidstekort in de tussentijdse prognose van januari 2009 van de diensten van de Commissie geraamd op 3,5 % van het BBP, tegen een doelstelling van 1,2 % van het BBP in het vorige programma (3). Het verschil weerspiegelt vooral een hogere uitgavengroei dan voorzien, die hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door: i) de niet-gebudgetteerde eenmalige kosten wegens de invoering van vervroegde-uittredingsregelingen voor scheepswerfwerknemers (1 % van het BBP); ii) extra uitgaven met betrekking tot energiesubsidies (0,8 % van het BBP); en iii) een hoger dan geplande groei van de loonsom als gevolg van extra indienstnemingen en hogere salarissen, in het bijzonder in de gezondheidszorg (0,5 % van het BBP).

(5) Volgens het programma wordt gemikt op een daling van het overheidstekort tot 1,5 % van het BBP in 2009 (waarbij eenmalige tekortverminderende transacties in de vorm van grondverkopen op 0,3 % van het BBP worden geraamd). Het structurele tekort neemt in 2009 af. De budgettaire implicaties van maatregelen ter ondersteuning van de economie (naar verwachting 1,5 % van het BBP) worden meer dan gecompenseerd door het tekortverminderende effect van de verlaging van energie- en andere subsidies, het verdwijnen van de eenmalige kosten in verband met de invoering van vervroegde-uittredingsregelingen voor scheepswerfwerknemers en een verhoging van de accijnzen in combinatie met fors hogere belastingontvangsten (van internationale ondernemingen), die circa 2,25 % van het BBP bedragen.

(6) De in de actualisering geschetste begrotingsstrategie voor de middellange termijn is gericht op verdere begrotingsconsolidatie gedurende de programmaperiode, met als overkoepelende middellangetermijndoelstelling (MTD) een begrotingsevenwicht in structurele termen (dat wil zeggen conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) in 2011, één jaar later dan gepland in het stabiliteitsprogramma van 2007. Het nominale tekort zal naar verwachting verder dalen tot 0,3 % van het BBP in 2010 en vervolgens omslaan in een overschot van 1,2 % van het BBP in 2011, al geeft het programma niet aan welke maatregelen aan dit verloop ten grondslag liggen. De tijdens de programmaperiode geplande consolidatie zal voornamelijk worden gerealiseerd door een beperking van de uitgaven, met een verlaging van de uitgavenquote met 3,2 procentpunten van het BBP, terwijl de inkomsten naar verwachting stijgen met 1,2 procentpunten. De uitgavenbeperking wordt gerealiseerd door een verlaging van de subsidies en sociale uitkeringen (vervroegd tot 2009) en van de overheidsconsumptie (verlaat tot 2010-2011). Het grootste deel van de inkomstenstijging tijdens de programmaperiode is te danken aan een veronderstelde hogere opbrengst van de directe belastingen, die volgens het programma toe te schrijven is aan een groter aantal in Malta geregistreerde internationale ondernemingen. De bruto overheidsschuld, die voor 2008 op 62,8 % van het BBP wordt geraamd, zal volgens de prognose met 3 procentpunten afnemen in 2010 en met nog eens 3,5 procentpunten in 2011, voornamelijk dankzij het groeiende primaire overschot vanaf 2009.

(7) De budgettaire uitkomsten zijn gedurende de gehele programmaperiode aan neerwaartse risico's onderhevig. Deze risico's houden meestal verband met het optimistische macro-economische scenario, het vertrouwen op volatiele inkomstenposten (een onzekere toename van de opbrengst van de directe belastingen op internationale ondernemingen) en de kans op uitgavenoverschrijdingen ten opzichte van de geplande, maar uitgestelde vermindering van de overheidsconsumptie. Voor 2010 en 2011 is er sprake van een extra risicofactor: het gebrek aan informatie over maatregelen die het consolidatieproces onderbouwen. Dat geldt vooral ten aanzien van de voorgenomen voortgaande beperking van de ambtenarensalarissen. De aan de voorspelde tekorten verbonden risico's houden in dat de schuldquote hoger kan uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. Bovendien zou, op basis van de thans beschikbare informatie, de liquidatie van Malta Shipyards in de loop van 2009 tot een hogere schuld kunnen leiden.

(8) Van de vergrijzing gaat in Malta een veel geringer langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat volgens prognoses uit 2005 de pensioenuitgaven als percentage van het BBP op lange termijn een daling te zien zullen geven. Toch zal de hervorming van het pensioenstelsel in 2006, waarmee werd beoogd het pensioenniveau te verhogen en tegelijkertijd de pensioenleeftijd op te trekken, op lange termijn waarschijnlijk in hogere uitgaven resulteren. Bovendien ligt het huidige niveau van de bruto overheidsschuld boven de referentiewaarde van het Verdrag. De in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008, die slechter is dan de uitgangspositie van het vorige programma, vergroot het budgettaire effect van de vergrijzing op het houdbaarheidstekort. Een verbetering van de begrotingssituatie zou bijdragen tot een vermindering van de risico's op middellange termijn voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

(9) Hoewel de werkelijke uitgaven in de periode 2004-2007 lager waren dan begroot, heeft de ervaring in 2008 uitgewezen dat overheidsuitgaven nog altijd onderwerp zijn van discretionaire beslissingen in de fase van de begrotingsuitvoering, terwijl het in de begroting ontbreekt aan een heldere visie voor de middellange termijn. Het programma verwacht geen verbeteringen op dit gebied. Bovendien lijken de uitgaven voor onderwijs en gezondheidszorg door een geringe doelmatigheid en doeltreffendheid te worden gekenmerkt.

(10) In oktober 2008 maakte de regering een verhoging bekend van het garantiebedrag voor bij banken in Malta aangehouden deposito's van 20 000 EUR tot 100 000 EUR. Tot dusver zijn geen andere maatregelen nodig gebleken om het financiële stelsel te helpen stabiliseren.

(11) Het begrotingsbeleid in 2009 is afgestemd op een algemene adequate consolidatie van de begroting die in de lijn ligt van het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december 2008 overeenstemming heeft bereikt, in het licht van het grote tekort, de hoge schuldquote en het zwakke concurrentievermogen. Conform het Europees economisch herstelplan heeft Malta hoe dan ook verscheidene maatregelen genomen om de economie in 2009 te ondersteunen. De meeste maatregelen zijn op het juiste moment en gericht genomen en hebben betrekking op sectoren die naar verwachting het zwaarst door de economische neergang zullen worden getroffen, zoals toerisme en industrie. Met uitzondering van de overheidsinvesteringen, die in 2011 zullen afnemen als percentage van het BBP, lijken de maatregelen van permanente aard. Een aantal structurele maatregelen, die onderdeel zijn van de beleidshervormingsagenda voor de lange termijn, moet via een vergroting van het groeipotentieel de uit de economische neergang voortvloeiende uitdagingen het hoofd helpen bieden. Meer in het bijzonder moet de beoogde liberalisering van het openbaar vervoer de sector doelmatiger en concurrerender maken, terwijl de uitvoering van een routekaart voor flexizekerheid een toereikend aanbod van vaardigheden in opkomende gespecialiseerde sectoren zal helpen garanderen. Verder voorziet het programma in hogere uitgaven voor infrastructuur- en milieuprojecten. De maatregelen hangen samen met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en de landspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 28 januari 2009 heeft gedaan in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid.

(12) Volgens het programma zal het structurele saldo, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie, naar verwachting in 2010-2011 verder toenemen met een jaarlijks gemiddelde van 1,25 procentpunten van het BBP. Rekening houdend met de belangrijke risico's voor de begrotingsdoelen zou de koers van het programma geen voldoende veiligheidsmarge bieden ter voorkoming van een eventuele overschrijding van de drempel van 3 % voor het begrotingstekort van het BBP aan het einde van de programmaperiode. De beoogde consolidatie in de laatste jaren van de programmaperiode moet met maatregelen worden onderbouwd. Gezien de risico's voor de schuldprognoses lijkt de schuldquote — hoewel zij volgens de raming van de Commissie op korte termijn licht zou toenemen — op middellange termijn voldoende af te nemen in de richting van de referentiewaarde, ook gelet op de aanzienlijke daling van de quote in de jaren 2004-2007.

(13) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (4).

De algehele conclusie luidt dat het programma, tegen de achtergrond van een verzwakkende economische groei en een overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het BBP voor het begrotingstekort in 2008, vanaf 2009 in een hervatting van de begrotingsconsolidatie voorziet door middel van een beteugeling van de uitgaven en, in mindere mate, een verhoging van de inkomsten. Dit is in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan en kan als toereikend worden beschouwd gezien het grote tekort, de hoge schuldquote en het zwakke concurrentievermogen. Er zijn echter risico's verbonden aan de realisatie van de doelstellingen ten aanzien van het overheidstekort en de overheidsschuld gedurende de programmaperiode. Deze risico's vloeien voort uit het optimistische macro-economische scenario, het vertrouwen op volatiele inkomsten, de kans op uitgavenoverschrijdingen en het gebrek aan informatie over de consolidatiemaatregelen in de laatste jaren van de programmaperiode. De schuldquote, die geacht wordt gedurende de programmaperiode geleidelijk te dalen tot onder de referentiewaarde van 60 % van het BBP maar aan voornoemde risico's onderhevig is, lijkt — hoewel zij volgens de raming van de Commissie op korte termijn licht zou toenemen — op middellange termijn voldoende af te nemen in de richting van de referentiewaarde, ook gezien de aanzienlijke daling van de quote in de jaren 2004-2007. Hoewel de situatie de laatste jaren verbetert, verhoogt het gebrek aan diversificatie van de economische basis Malta's vatbaarheid voor externe schokken, vooral in het kader van de huidige economische neergang. Bovendien blijft het concurrentievermogen kwetsbaar, vooral als de lonen in het algemeen niet in de pas lopen met de productiviteit.

Gezien de bovenstaande evaluatie wordt Malta verzocht:

i) de in het programma voorgenomen begrotingsconsolidatie te hervatten en aldus in 2009 zoals gepland terug te keren naar een tekortquote van minder dan 3 %, en ervoor te zorgen dat de schuldquote navenant wordt teruggebracht door de maatregelen uit te stippelen die de beoogde consolidatie in de laatste jaren van de programmeringsperiode ondersteunen met het oog op de MTD;

ii) het begrotingskader voor de middellange termijn te versterken en de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsuitgaven te verhogen, onder meer door een snellere voorbereiding en uitvoering van een grootschalige hervorming van de gezondheidszorg.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2007 2008 2009 2010 2011 Reëel BBP (verandering in %) SP dec 2008 3,7 2,8 2,2 2,5 2,8 COM jan 2009 3,9 2,1 0,7 1,3 n.b. CP nov 2007 3,5 3,1 3,2 3,4 n.b. HICP-inflatie (%) SP dec 2008 0,7 4,5 2,7 2,3 2,0 COM jan 2009 0,7 4,6 1,9 2,2 n.b. CP nov 2007 0,9 2,5 2,3 2,1 n.b. Output gap (5) (% van het potentiële BBP) SP dec 2008 0,0 0,1 – 0,3 – 0,5 0,5 COM jan 2009 (6) 1,1 1,2 0,0 – 0,6 n.b. CP nov 2007 – 0,8 – 0,1 0,5 1,9 n.b. Netto financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland (% van het BBP) SP dec 2008 – 5,5 – 5,1 – 3,1 – 2,7 0,7 COM jan 2009 – 4,6 – 5,5 – 5,5 – 5,3 n.b. CP nov 2007 – 0,5 0,2 3,2 5,5 n.b. Overheidsontvangsten (% van het BBP) SP dec 2008 40,6 40,6 41,7 41,8 41,9 COM jan 2009 40,4 40,7 41,1 41,2 n.b. CP nov 2007 41,0 40,9 39,9 39,5 n.b. Overheidsuitgaven (% van het BBP) SP dec 2008 42,4 43,9 43,2 42,1 40,7 COM jan 2009 42,2 44,2 43,7 43,8 n.b. CP nov 2007 42,7 42,2 40,0 38,5 n.b. Overheidssaldo (% van het BBP) SP dec 2008 – 1,8 – 3,3 – 1,5 – 0,3 1,2 COM jan 2009 – 1,8 – 3,5 – 2,6 – 2,5 n.b. CP nov 2007 – 1,6 – 1,2 – 0,1 0,9 n.b. Primair saldo (% van het BBP) SP dec 2008 1,6 0,0 1,9 3,0 4,3 COM jan 2009 1,6 – 0,2 0,8 0,8 n.b. CP nov 2007 1,7 2,0 2,9 3,8 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (5) (% van het BBP) SP dec 2008 – 1,8 – 3,4 – 1,4 – 0,1 1,0 COM jan 2009 – 2,2 – 4,0 – 2,6 – 2,3 n.b. CP nov 2007 – 1,3 – 1,2 – 0,3 0,3 n.b. Structureel saldo (7) (% van het BBP) SP dec 2008 – 2,4 – 3,7 – 1,7 – 0,2 0,9 COM jan 2009 – 2,8 – 3,3 – 2,9 – 2,3 n.b. CP nov 2007 – 2,1 – 1,4 – 0,5 0,1 n.b. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) SP dec 2008 62,2 62,8 61,9 59,8 56,3 COM jan 2009 61,9 63,3 64,0 64,2 n.b. CP nov 2007 62,9 60,0 57,2 53,3 n.b. Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Bij de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognose van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen.

(3) In het programma wordt het uiteindelijke tekort voor 2008 geschat op 3,3 % van het BBP, een bevestiging van het in de BTP-kennisgeving van oktober 2008 gerapporteerde cijfer. Gezien de gemelde overschrijding van de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde heeft de Commissie op 18 februari 2009 een verslag opgesteld uit hoofde van artikel 104, lid 3, van het Verdrag.

(4) Er ontbreken met name gegevens voor de periode 2007-2011 over de ontwikkeling van de overheidsschuld, in het bijzonder over de stock-flow adjustments die met het verschil tussen kasbasis en transactiebasis verband houden, alsook over de nettoaccumulatie van financiële activa, privatiseringsopbrengsten, waarderingseffecten en andere liquide financiële activa, en de netto financiële schuld.

(5) In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.

(6) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,3 %, 2 %, 1,9 % en 1,9 % in de periode 2007-2010.

(7) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen vertegenwoordigen volgens het stabiliteitsprogramma van 2008 0,6 % van het BBP in 2007, 0,3 % van het BBP in 2008, 0,3 % van het BBP in 2009 en 0,1 % van het BBP in 2010 (in alle gevallen betreft het een tekortverminderend effect) en volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie 0,6 % van het BBP in 2007, – 0,6 % van het BBP in 2008 en 0,3 % van het BBP in 2009.

Bronnen:

Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.