BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 13 maart 1996 betreffende de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van staatsgaranties voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) van grote ondernemingen in moeilijkheden op grond van de garantieregelingen van de Länder Saksen-Anhalt, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Beieren, Bremen, Mecklenburg-Voorpommeren, Sleeswijk-Holstein en Saksen (Slechts de tekst in de Duitse taal is autentiek) (96/475/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 23 december 1994 (1), inzonderheid op de punten 4.1 en 4.2,

Na kennisneming van de gemaakte opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. INLEIDING

1. Bij brieven

- SG(94) D/12198 van 18 augustus 1994

- SG(94) D/12184 van 18 augustus 1994

- SG(94) D/15710 van 9 november 1994

- SG(94) D/12186 van 18 augustus 1994

- SG(94) D/15712 van 9 november 1994

- SG(94) D/15714 van 9 november 1994

- SG(94) D/15716 van 9 november 1994

- SG(94) D/15718 van 9 november 1994

- SG(94) D/17918 van 12 december 1994

heeft de Commissie, krachtens artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag, dienstige maatregelen voorgesteld ten aanzien van de garantieregelingen van de volgende Länder:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. De Duitse autoriteiten hebben op 23 februari 1995 hun opmerkingen in het kader van de procedure van artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag gemaakt.

In hun standpuntbepaling hebben zij de meeste van de door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen aanvaard, maar eveneens enkele voorstellen afgewezen, met name het voorstel tot individuele aanmelding van alle gevallen waarin garanties voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) van grote ondernemingen (volgens de in de kaderregeling inzake overheidssteun voor het MKB gegeven definitie) in moeilijkheden worden verleend. De Duitse autoriteiten hebben zich bereid verklaard, dergelijke gevallen slechts vanaf een garantiebedrag van meer dan 50 miljoen DM (25 miljoen ecu) aan te melden.

De Commissie achtte dit standpunt van de Duitse autoriteiten onaanvaardbaar. In haar mededeling over de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden heeft zij immers bepaald dat elke steunmaatregel voor herstructurering van grote ondernemingen in moeilijkheden afzonderlijk dient te worden aangemeld. Bij deze aanmeldingsverplichting is in de kaderregeling geen drempelwaarde (steun-/garantiebedrag) opgenomen.

De Commissie was derhalve van mening, dat garanties voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) van grote ondernemingen op grond van de genoemde regelingen die tot de formulering van dienstige maatregelen krachtens artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag geleid hebben, niet meer met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. Bijgevolg besloot zij op 15 maart 1995 de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

In dit verband zij erop gewezen, dat de Commissie bij brief nr. 12184 van 18 augustus 1994 betreffende de garantieregeling van het Land Nedersaksen (beschikking van 27 juli 1994) niet heeft voorgesteld dat alle garanties voor herstructureringsmaatregelen van grote ondernemingen (volgens de in de communautaire kaderregeling inzake het MKB gegeven definitie) in moeilijkheden dienden te worden aangemeld, daar de oorspronkelijke goedkeuring van de regeling reeds een afzonderlijke aanmelding voorschreef voor alle belangrijke gevallen (garanties voor leningen van meer dan 0,5 miljoen ecu aan ondernemingen met meer dan 300 werknemers (in gevoelige sectoren: 50 werknemers)).

De procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Vedrag, heeft derhalve geen betrekking op Nedersaksen.

3. De Duitse Regering werd bij brief SG(95) D/41305 van 4 april 1995 van dit besluit in kennis gesteld. De andere Lid-Staat en overige belanghebbenden werden door de bekendmaking van de desbetreffende brief in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (2) hiervan op de hoogte gebracht. In deze brief respectievelijk deze bekendmaking in het Publikatieblad werden de Duitse Regering, de andere Lid-Staten en de overige belanghebbenden verzocht hun opmerkingen binnen één maand kenbaar te maken.

II. OPMERKINGEN IN HET KADER VAN DE PROCEDURE

4. De Duitse autoriteiten hebben op 29 mei 1995 hun standpunt voorgelegd. Op 9 november 1995 zijn met de Duitse autoriteiten besprekingen over deze zaak gevoerd.

Van de andere Lid-Staten en overige belanghebbenden zijn geen opmerkingen ontvangen.

II.1 Het standpunt van de Duitse autoriteiten

5. Reeds bij haar standpunt van 23 februari 1995 ten aanzien van de krachtens artikel 93, lid 1, voorgestelde dienstige maatregelen heeft de Duitse Regering zich niet volledig akkoord kunnen verklaren met de verplichting tot aanmelding van alle afzonderlijke gevallen van garantieverlening voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van sanering en consolidatie) van ondernemingen in moeilijkheden die te groot zijn om te voldoen aan de definitie in de communautaire kaderregeling inzake het MKB. De Duitse Regering liet echter haar voorkeur blijken voor het hanteren van een ander criterium: blijft de garantie ten behoeve van een onderneming beneden een vast te leggen drempelwaarde, dan wordt deze, ongeacht de grootte en de ligging van de onderneming en zonder afzonderlijke aanmelding beschouwd als door de Commissie goedgekeurd. Als drempelwaarde heeft zij een bedrag van 50 miljoen DM (ca. 25 miljoen ecu) voorgesteld.

Ter motivering heeft de Duitse Regering aangevoerd, dat twijfelachtig is of het bij garanties om steun gaat, daar deze in sterke mate verzekerend van aard zijn. Voorts is de steunintensiteit van de staatsgaranties volgens de Duitse Regering gering. Het verliespercentage beweegt zich binnen de voor banken gebruikelijke door voorzieningen gedekte marges. Uit een onderzoek van het Land Baden-Württemberg in het najaar van 1994 is bij voorbeeld gebleken dat voor garanties in het kader van een programma voor garantieverleningen en kassteun het jaarlijkse verliespercentage in de periode van 1991 tot en met 1994 tussen 1,26 % en 2,84 % lag. Voorts gaat het volgens de Duitse Regering om potentiële verplichtingen, omdat bij de verlening van de garantie niet vaststaat of daarop een beroep wordt gedaan, en waarvoor premies tussen 0,5 % en 1 % van het gegarandeerde risico worden betaald. Vóór de garantieverlening wordt de kredietwaardigheid van de betrokken ondernemingen (in de regel door onafhankelijke deskundigen) nagegaan en onderzocht. Gezien hun strenge begrotingsvoorschriften zijn de Länder verplicht uitsluitend garanties te verlenen waarvoor het bij een normale economische ontwikkeling zeker is dat het gegarandeerde krediet wordt terugbetaald. In de regel houden de banken een risico van 20 %. Bij garantieverleningen voor herstructureringsmaatregelen (met begrip van voorgenomen sanering en consolidatie) van grote ondernemingen in moeilijkheden is er, gelet op het verhoogde verliesrisico weliswaar een hogere intensiteit dan bij garantieverleningen voor andere doeleinden, maar in vergelijking met andere steunvormen is de steunintensiteit van de garanties veel geringer.

6. In haar standpunt van 29 mei 1995 in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag is de Duitse Regering van mening, dat de Commissie in het kader van de inleiding van de procedure veronderstelt dat een onderneming zich reeds in moeilijkheden bevindt, wanneer banken niet meer bereid zijn voor eigen risico kredieten aan de onderneming te verlenen en wanneer voor de verlening van kredieten garanties worden verlangd. Op grond van de reeds in haar standpunt van 25 februari 1995 gemaakte opmerkingen acht de Duitse Regering de haars inziens door de Commissie hieruit afgeleide verplichting tot aanmelding van alle gevallen van toepassing van de garantieregeling onaanvaardbaar.

6.1. Voorts heeft de Duitse Regering aangevoerd, dat de in Duitsland bestaande garantieregelingen zijn gebaseerd op het beginsel dat slechts een staatsgarantie wordt toegekend, wanneer een onderneming anders geen kredieten kan krijgen, omdat zij onvoldoende voor de banken gebruikelijke zekerheden kan stellen. Het loutere feit dat zekerheden ontbreken, geeft geen aanwijzing omtrent het concurrentievermogen van een onderneming. Evenmin strookt het vermoeden dat een onderneming zich reeds in moeilijkheden bevindt wanneer zij zonder staatsgarantie geen bankkrediet kan krijgen, met de realiteit in de kredietverlening, waarbij veel meer wordt uitgegaan van de bereidheid van de banken risicio's te nemen en van de voorgeschreven kredietplafonds. Zo kunnen vaak ook economisch gezonde ondernemingen die willen uitbreiden, met hun beperkte eigen vermogen niet de noodzakelijke en zinvolle uitbreiding van hun bedrijfsactiviteiten financieren. Dit geldt vooral voor middelgrote ondernemingen, die volgens de Duitse Regering weliswaar de strikte maxima van de communautaire kaderregeling inzake het MKB overschrijden, maar - in tegenstelling tot de grote ondernemingen - moeilijkheden ondervinden bij het verkrijgen van kredieten, daar hun in de regel te geringe eigen vermogen de bereidheid van de banken om te lenen beperkt. Juist in dergelijke gevallen is volgens de Duitse Regering steun in de vorm van garanties van bijzondere betekenis, omdat zonder dergelijke steun de ontwikkelingsmogelijkheden voor middelgrote ondernemingen, wier ontwikkeling juist de mededinging bevordert en de verdeling van de markt onder enkele concerns verhindert, niet kunnen worden benut. Voorts beklemtoont de Duitse Regering dat bij de garantieverlening geen inbreng van staatskapitaal plaatsvindt. De toekenning van garanties geschiedt tegen de gangbare marktvoorwaarden en komt enkel in de plaats van de zekerheden van de betrokken onderneming die de banken vanuit het oogpunt van hun behoefte aan zekerheid als onvoldoende of niet waardeerbaar beschouwen. De Duitse Regering geeft echter toe, dat in de regel kan worden verondersteld dat grote en gezonde ondernemingen (grote kapitaalvennootschappen) gewoonlijk in staat zijn op de financiële markten ook zonder garanties de nodige leningen te vinden. Dit geldt echter niet voor middelgrote familiebedrijven of kleinere kapitaalvennootschappen, ook al overschrijden ze de maxima van de communautaire kaderregeling inzake het MKB.

6.2. De Duitse Regering herhaalt vervolgens haar standpunt dat gezien het geringe steunequivalent (zo al bestaande) van garanties de invoering van een drempelwaarde in Duitsland noodzakelijk is. Bij de vaststelling hiervan dient bovendien te worden bedacht dat de met de afzonderlijke aanmeldingen gepaard gaande extra administratieve belasting, alsmede de duur van de procedure in een redelijke verhouding moeten staan tot de steunintensiteit en de invloed van deze garantieverleningen op de mededinging binnen de Gemeenschap.

6.3. Tijdens de bespreking van 9 november 1995 heeft de Duitse Regering geen nieuwe argumenten aangevoerd, maar haar eis tot invoering van een drempelwaarde herhaald; voorts heeft zij gewezen op de extra administratieve belasting en op de vertragingen waartoe afzonderlijke aanmeldingen leiden.

III. BEOORDELING

7. De Commissie heeft haar standpunt ten aanzien van reddings- en herstructureringssteun vastgesteld in de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, die in december 1994 is bekendgemaakt. Deze kaderregeling vorm in wezen een bevestiging van het vaste beleid van de Commissie op het gebied van steun ten behoeve van ondernemingen in moeilijkheden, zoals dat in 1979 reeds in het Achtste Verslag over het mededingingsbeleid (punt 228) was vastgelegd.

7.1. In het Achtste Verslag over het mededingingsbeleid heeft de Commissie immers "zowel ten aanzien van de "steun voor reddingsoperaties" als voor de "begeleidende steun"" geëist dat "[ . . . ] de belangrijke concrete toepassingsgevallen haar vooraf worden medegedeeld". In de kaderregeling heeft de Commissie deze eisen verduidelijkt door te bepalen (punt 4.1, tweede alinea) dat "toekenning van steun voor redding of herstructurering [ . . . ] afzonderlijk dient te worden aangemeld [ . . . ] zoals ook geldt voor dergelijke steun aan grote ondernemingen", resp. beklemtoond (punt 4.2, eerste alinea) dat "elke steunmaatregel voor redding of herstructurering van grote ondernemingen [ . . . ] afzonderlijk dient te worden aangemeld".

Het begrip "herstructureringssteun" vervangt in deze formulering het begrip "begeleidende steun", zonder dat er evenwel een inhoudelijk verschil tussen beide begrippen bestaat.

7.2. Het begrip "grote onderneming" wordt in punt 4.2, eerste alinea, van de kaderregeling met de formulering "grote ondernemingen, dit wil zeggen ondernemingen die niet vallen onder de definitie van het MKB" tegenover het MKB gesteld. Met betrekking tot het begrip MKB wordt in punt 3.2.4 van de kaderregeling verwezen naar de in de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor het midden- en kleinbedrijf (3) gegeven "uniforme definitie [ . . . ] met het oog op het toezicht op staatssteun".

7.3. Het begrip "onderneming in moeilijkheden" wordt in punt 2.1, eerste alinea, van de kaderregeling gedefinieerd als een onderneming "die niet in staat is uit" de "moeilijkheden te komen, noch met eigen middelen, noch door het nodige kapitaal te verkrijgen van aandeelhouders of via leningen". De Commissie licht aldaar toe dat "ondernemingen die reddings- of herstructureringssteun van hun regering ontvangen [ . . . ] financieel zwak" staan, "over het algemeen door slechte bedrijfsresultaten in het verleden en sombere toekomstperspectieven". Volgens de Commissie worden zij "gekenmerkt door een verminderde rentabiliteit of toenemend verlies, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere cash flow, een stijgende schulden- en rentelast en een lage nettowaarde van de activa. In acute gevallen kan de onderneming reeds insolvent zijn geworden of in ontbinding verkeren."

7.4. Het begrip "herstructureringssteun" wordt in punt 2.1, vierde alinea, van de kaderregeling nader bepaalde. Dergelijke herstructureringssteun voor ondernemingen in moeilijkheden wordt verleend "als onderdeel van een haalbaar, coherent en ingrijpende plan om de levensvatbaarheid van een onderneming op lange termijn te herstellen". De herstructureringsmaatregelen moeten "een ordelijke overgang van de onderneming naar een nieuwe economische structuur met goede vooruitzichten op duurzame levensvatbaarheid mogelijk maken, zodat de onderneming in de toekomst op de solide grondslag van haar eigen middelen kan functioneren, zonder verdere bijstand van de overheid". De herstructurering behelst doorgaans een fysieke herstructurering (reorganisatie en rationalisatie van de activiteiten van de onderneming) en een financiële herstructurering (kapitaalinbreng, schuldvermindering).

8. De Commissie heeft bij de inleiding van de procedure expliciet verwezen naar haar mededeling van 23 december 1994 betreffende de vorengenoemde kaderregeling.

9. De Duitse Regering lijkt in haar opmerkingen in twijfel te willen trekken dat garanties steun vormen, met name op grond van het feit dat garanties in hoge mate als verzekering fungeren en wegens de geringe steunintensiteit en het lage verliespercentage, dat door in het bankbedrijf gebruikelijke voorzieningen wordt gedekt. Dat garanties steun vormen, ontkent zij echter niet principieel.

9.1. De Commissie is van oordeel, dat een garantie ten behoeve van een onderneming geen steun vormt, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:

- de financiële toestand van de betrokken onderneming is gezond;

- de onderneming zou ook zonder de staatsgarantie in staat zijn een lening van een particulier bedrijf te verkrijgen;

- de staatsgarantie wordt verleend tegen een door de kredietnemer te betalen premie, die overeenkomt met de op de markt gebruikelijke tegenprestatie voor het door de kredietverstrekker bij particuliere leningen met gelijke looptijd en tegen vergelijkbare voorwaarden aangegane risico, waarbij rekening wordt gehouden met de financiële toestand van de begunstigde, diens bedrijfstak, de economische vooruitzichten en de voor de kredietgarantie gestelde zekerheden;

- de garantie is in omvang en termijn beperkt en aan een nauwkeurig afgebakende financiële transactie gebonden;

- voor het geval van niet-nakoming door de begunstigde is in de overeenkomst bepaald dat het nog uitstaande leningbedrag door de garantieverlener wordt teruggevorderd, zo nodig door de verkoop van bepaalde activa van de kredietnemer dan wel door diens liquidatie.

De garanties ten behoeve van de herstructurering van grote ondernemingen in moeilijkheden waarop de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag betrekking heeft, voldoen niet aan deze voorwaarden, daar zij:

- aan ondernemingen worden verleend waarvan de financiële toestand niet gezond is;

- enkel worden verleend ("subsidiariteitsbeginsel"), indien de onderneming anders geen kredieten kan krijgen, omdat zij de in het bankbedrijf gebruikelijke zekerheden onvoldoende kan stellen (zie het standpunt van de Duitse Regering van 29 mei 1995).

De Commissie is van oordeel dat de garanties waarop de procedure van artikel 93, lid 2, betrekking heeft, onbetwistbaar steunmaatregelen zijn in de zin van artikel 92, lid 1. Dank zij de garantie kan de onderneming financiële middelen verwerven, waardoor zij kan voorkomen dat zij van de markt verdwijnt. Wanneer de onderstemming van de markt verdwijnt, vervalt een bestaand overschot aan produktiecapaciteit of worden de vrijgekomen marktaandelen overgenomen door concurrenten, die in beide gevallen hun rentabiliteit zouden kunnen verbeteren. De garantieregelingen waarop de procedure van artikel 93, lid 2, betrekking heeft, sluiten de toekenning van garanties en behoeve van ondernemingen die aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen, niet uit. Derhalve moet ervan worden uitgegaan, dat de betrokken garanties, het handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden.

9.2. Volgens de Commissie kan de steunintensiteit van garanties voor leningen aan ondernemingen in moeilijkheden niet op grond van het "ex-post" (na herstructurering) vastgestelde verliespercentage worden beoordeeld. Wanneer op het tijdstip van de beslissing over het krediet het zeer waarschijnlijk is dat de kredietnemer in gebreke zal blijven, kan volgens de Commissie de waarde van de garantie oplopen tot het bedrag dat door de garantie daadwerkelijk wordt zekergesteld.

9.3. Voorts is de Commissie van oordeel dat de in het kader van de onderzochte garantieregelingen te betalen premies (volgens de mededeling van de Duitse Regering van 23 februari 1995 tussen 0,5 % en 1 % van het gegarandeerde risico) zeker niet volstaan om het te verwachten verliespercentage - volgens dezelfde mededeling van de Duitse Regering voor de periode van 1991 tot en met 1994 tussen 1,26 % en 2,84 % in Baden-Württemberg - goed te maken. Er bestaat bovendien grote twijfel over de mate waarin het verliespercentage voor Baden-Württemberg toepasbaar is op de situatie in de andere Länder, met name de nieuwe Länder.

Ook het argument van de Duitse autoriteiten dat de toekenning van garanties tegen marktvoorwaarden plaatsvindt en enkel zekerheden vervangt die voor de banken niet volstaan of als dekking van het risico niet in aanmerking komen, is innerlijk tegenstrijdig, daar de begunstigde ondernemingen kunstmatig in een marktsegment worden geplaatst, waartoe zij niet behoren en dat voor hen niet openstaat.

Om dezelfde reden kan voor de betrokken ondernemingen in moeilijkheden het "verzekerings"-argument niet worden ingeroepen.

9.4. Concluderend kan worden vastgesteld, dat volgens de Commissie garanties als zekerheid voor een voorgenomen herstructurering van bedrijven in moeilijkheden steun voor ondernemingen in moeilijkheden vormen, en derhalve volgens de daarvoor geldende criteria moeten worden beoordeeld.

10. In haar standpunt van 29 mei 1995 komt de Duitse Regering tot de conclusie dat de Commissie bij de inleiding van de procedure veronderstelt dat een onderneming zich reeds in moeilijkheden bevindt, wanneer banken niet meer bereid zijn voor eigen risico kredieten aan een onderneming te verlenen en wanneer voor de verkrijging van kredieten garanties worden verlangd. Volgens de Duitse Regering heeft de Commissie hieruit een verplichting tot aanmelding voor alle toepasselijke gevallen afgeleid.

10.1. De Commissie begrijpt deze opvatting van de Duitse Regering niet, die op geen enkele manier uit de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag is af te leiden:

- ten eerste heeft de inleiding van deze procedure uitsluitend betrekking op "grote ondernemingen";

- ten tweede heeft de inleiding van de procedure uitsluitend betrekking op "de toekenning van garanties voor herstructureringsmaatregelen";

- ten derde heeft de inleiding van de procedure - onder uitdrukkelijke verwijzing naar de mededeling van de Commissie van 23 december 1994 over de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden - betrekking op ondernemingen in moeilijkheden. Alleen al gezien de uitdrukkelijke verwijzing naar de kaderregeling moet het daar gebruikte begrip "onderneming in moeilijkheden" worden gehanteerd (zie hiervoor, punt 7.3). Volgens de kaderregeling is een "onderneming in moeilijkheden" een onderneming "die niet in staat is uit" de "moeilijkheden te komen, noch met eigen middelen, noch door het nodige kapitaal te verkrijgen van aandeelhouders of via leningen". Doorslaggevend is in het onderhavige geval de "noodzaak uit de moeilijkheden te komen".

10.2. De opvatting van de Duitse autoriteiten is voor de Commissie ook onbegrijpelijk, omdat de Commissie bij de formulering van de in de inleiding vermelde voorstellen voor dienstige maatregelen, garanties voor kredieten ter financiering van initiële investeringen bij voorbeeld, die nodig zijn wanneer banken niet meer bereid zijn de betrokken ondernemingen leningen voor eigen risico te verstrekken, geenszins principieel als steunmaatregelen ten behoeve van ondernemingen in moeilijkheden heeft aangemerkt.

Voor alle duidelijkheid lijkt het zinvol het volgende uiteen te zetten:

Allereerst zij eraan herinnerd, dat volgens punt 18, onder i), van de bijlage betreffende de methoden voor de toepassing van de beginselen voor de coördinatie van de steunregelingen met regionale strekking (4) als initiële investering wordt beschouwd "de investering in vaste activa bij vestiging van een nieuwe onderneming, de uitbreiding van een bestaande onderneming of bij inschakeling van de onderneming bij een activiteit die een fundamentele wijziging meebrengt in de produktie of het produktieproces van een bestaande onderneming (door middel van rationalisatie, herstructurering of modernisering)", alsmede "door overneming van een onderneming die gesloten is of die zou hebben moeten sluiten indien een dergelijke overneming achterwege was gebleven".

In het kader van genoemde voorstellen voor dienstige maatregelen heeft de Commissie vastgesteld, dat de garantieregelingen waarop de dienstige maatregelen betrekking hebben, garanties mogelijk maken voor leningen ter financiering van initiële investeringen, en wel inclusief investeringen in vaste activa, die verband houden met de inschakeling van de onderneming bij een activiteit die een fundamentele wijziging meebrengt in de produktie of het produktieproces van een bestaande onderneming (door middel van rationalisatie, herstructurering of modernisering) respectievelijk met investeringen in de vorm van een overname van een onderneming die zou hebben moeten sluiten.

De Commissie heeft vastgesteld, dat het moeilijk is een onderscheid te maken tussen een voorgenomen herstructurering (consolidatie of sanering) van een in moeilijkheden verkerende onderneming en een investeringsplan voor een bestaande onderneming die in een proces van rationalisatie, herstructurering of modernisering verkeert; dit onderscheid is des te moeilijker te maken, wanneer de overname van een bedrijf, dat gesloten is of zonder overname zou hebben moeten sluiten, door een garantie wordt gedekt en wordt gecombineerd met investeringen voor rationalisatie, herstructurering of modernisering, die op hun beurt weer door garanties gedekt zijn.

De Commissie heeft daarom het standpunt ingenomen, dat zij zich er ten aanzien van grote ondernemingen minstens van dient te vergewissen of de bovengenoemde garantievormen (fundamentele wijziging, overname van een reeds gesloten respectievelijk met sluiting bedreigd bedrijf) geen steun voor de herstructurering van een onderneming in moeilijkheden vormen. Derhalve heeft de Commissie de Duitse autoriteiten als dienstige maatregelen zoals bedoeld in artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag voorgesteld (hetgeen niet geldt voor de garantieregeling van Nedersaksen), alle garantieverleningen voor kredieten aan grote ondernemingen aan te melden, wanneer deze betrekking hebben op de financiering van investeringen in vaste activa, die verband houden met de inschakeling van de onderneming bij een activiteit die een fundamentele wijziging meebrengt in de produktie of het produktieproces van een bestaande onderneming (door middel van rationalisatie herstructurering of modernisering), of op de financiering van investeringen in de vorm van overname van een onderneming die gesloten is of die zou hebben moeten sluiten indien een dergelijke overname niet had plaatsgevonden.

De Duitse Regering heeft dit voorstel (punt bb van het standpunt van de Duitse Regering van 23 februari 1995) niet aanvaard. Dit voorstel is nog steeds voorwerp van de in het kader van de procedure van artikel 93, lid 1, lopende besprekingen. Het voorwerp van de huidige procedure van artikel 93, lid 2, is uitsluitend de aanmelding van alle afzonderlijke garantieverleningen voor de herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) van ondernemingen in moeilijkheden die groter zijn dan MKB's (punt dd van het standpunt van de Duitse Regering van 23 februari 1995). De Commissie heeft er bij schrijven SG(95) D/4305 van 4 april 1995, waarin de Duitse autoriteiten in kennis zijn gesteld van de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-verdrag, uitdrukkelijk op gewezen, dat deze inleiding van de procedure uitsluitend op dit punt betrekking heeft, en heeft tevens vastgesteld, dat ten aanzien van de overige door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen, die door de Duitse Regering in het standpunt van 23 februari 1995 zijn afgewezen, een grondiger onderzoek van de aangevoerde opmerkingen vereist is, zodat de Commissie zich later over deze overige aspecten kan uitspreken.

10.3. De in punt 6.1 van deze beschikking weergegeven argumenten van de Duitse Regering in haar standpunt van 29 mei 1995 betreffende de kwalificatie van ondernemingen die zonder overheidsgaranties geen bankkrediet kunnen krijgen, met name gezonde ondernemingen met een beperkt eigen vermogen, dienen derhalve in het kader van de huidige procedure van artikel 93, lid 2, als zonder voorwerp te worden aangemerkt.

11. Het voorstel van de Duitse autoriteiten om voor afzonderlijke aanmeldingen een drempelwaarde van 50 miljoen DM in te voeren (vgl. het standpunt van de Duitse Regering van 23 februari 1995) is niet verenigbaar met de bovengenoemde kaderregeling voor ondernemingen in moeilijkheden.

Zoals reeds in punt 7.1 is uiteengezet, is het beleid van de Commissie, dat op het gebied van steunmaatregelen ten behoeve van in moeilijkheden verkerende ondernemingen elke steunmaatregel voor grote ondernemingen afzonderlijk dient te worden aangemeld. De Commissie bevestigt in de onderhavige beschikking dit standpunt.

11.1. In de inleiding tot de genoemde kaderregeling (punt 1.1) heeft de Commissie nogmaals het belang beklemtoond van uitgebreid en streng toezicht op staatssteun op de voltooide interne markt. Dit geldt in het bijzonder voor steun voor ondernemingen in moeilijkheden. Door dergelijke steunmaatregelen wordt het normale selectiemechanisme van de markt immers uitgeschakeld, terwijl dit juist een wezenlijk element is voor het behoud van het concurrentievermogen van de Europese economieën en ervoor zorgt dat met name op markten met overschotten aan produktiecapaciteit ondernemingen die het minst kostenefficiënt produceren, van de markt worden verdrongen en dat de meer doelmatige ondernemingen hun activiteiten en marktaandelen - eventueel ook in het extracommunautaire handelsverkeer - kunnen uitbreiden. Steun voor ondernemingen in moeilijkheden benadeelt doelmatige ondernemingen, doordat hun winstgevendheid daalt en hun ontwikkelingskansen verminderen. Vaak hebben deze concurrenten op tijd de noodzaak van hun eigen herstructurering ingezien en reeds een door henzelf gefinancierd herstructureringsproces doorgemaakt, waarvan zij echter de vruchten niet kunnen plukken doordat staatssteun voor de herstructurering van concurrenten wordt verleend. In deze omstandigheden bedreigen succesvolle, door de staat gesteunde herstructureringen van concurrenten op middellange termijn zelfs hun eigen bestaan.

Afgezien van de bedreiging op lange termijn van het concurrentievermogen der Europese economieën die van buitensporig gebruik van steunmaatregelen voor ondernemingen in moeilijkheden kan uitgaan, bestaat meer in het bijzonder het gevaar van een binnenlandse en intracommunautaire subsidiewedloop tussen overheden en Lid-Staten.

11.2. Daarom hecht de Commissie zoveel belang aan het nauwgezet toezicht op herstructureringssteun en de naleving van de in punt 3.2 van haar kaderregeling aangegeven fundamentele voorwaarden voor de toelaatbaarheid van herstructureringssteun, namelijk

- indiening en uitvoering van een levensvatbaar herstructureringsplan, dat het concurrentievermogen van de onderneming binnen een redelijke termijn hersteld;

- beperking van de steun tot het ter uitvoering van de herstucturering strikt noodzakelijke minimum;

- voorkoming - voor zover mogelijk - van nadelige gevolgen voor concurrenten, eventueel ook door capaciteitsvermindering;

- voortdurende controle door middel van periodieke verslagen.

De Commissie is van mening dat dit toezicht in geval van grote ondernemingen, die over het algemeen op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer werkzaam zijn, in het belang van de concurrenten voor ieder geval apart door de Commissie zelf dient te worden uitgeoefend. Dit is alleen al daarom noodzakelijk, om in dit voor het intracommunautaire handelsverkeer wat bedrijfsgrootte betreft bijzonder relevante segment ondernemingen in de verschillende Lid-Staten een gelijke behandeling te kunnen garanderen ten aanzien van de strengheid van de eisen voor de bovenvermelde afzonderlijke goedkeuringscriteria, maar ook - in verband daarmee - ten aanzien van de beoordeling van de marktverhoudingen.

Daarom is de Commissie, zoals in punt 4.1 van de kaderregeling uiteengezet, enkel voor het MKB bereid haar goedkeuring te hechten aan reddings- en herstructureringssteun in het kader van steunprogramma's. Zoals zij in punt 3.2.4 van de kaderregeling verklaart, is zij bereid voor herstructureringssteun voor het MKB minder strenge voorwaarden te stellen, daar steun voor het MKB doorgaans minder nadelige gevolgen heeft voor het handelsverkeer dan steun aan grote ondernemingen en het aannemelijker is dat de mogelijke vervalsing van de mededinging wordt gecompenseerd door economische voordelen. In dit verband verwijst de Commissie naar haar argumentatie in punt 3.3 van de Communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor het MKB.

11.3. Om nog een tweede reden acht de Commissie de invoering van een drempelwaarde weinig zinvol: zij is er namelijk van overtuigd, dat een grote onderneming in moeilijkheden normaal een aanzienlijk steunbedrag nodig heeft, waarvoor in ieder geval een uitvoerig onderzoek is vereist, en dat herstructureringssteun van te geringe omvang normaal het concurrentievermogen van een onderneming op lange termijn niet kan herstellen; dergelijke herstructureringssteun is naar haar oordeel niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar en houdt tevens het risico in dat, wegens de te beperkte omvang van de aanvankelijk doorgevoerde herstructureringsmaatregelen, opnieuw herstructureringssteun moet worden verleend. Dergelijke herhaalde herstructureringssteun van geringe omvang draait meestal uit op blijvende exploitatiesteun, zonder dat de onderliggende structurele problemen van de onderneming op afdoende wijze worden opgelost.

11.4. De Commissie heeft reeds in punt 10.2 vastgesteld, dat er moeilijk een onderscheid is te maken tussen de voorgenomen herstructurering (consolidatie en sanering) van een in moeilijkheden verkerende onderneming en een plan voor een initiële investering in een bestaande onderneming die in een proces van rationalisatie, herstructurering of modernisering verkeert; voorts heeft zij betoogd dat dit onderscheid des te moeilijker te maken is, wanneer de overname van een bedrijf dat gesloten is of zonder overname zou hebben moeten sluiten, door een garantie wordt gedekt en met investeringen voor rationalisatie, herstructurering of modernisering wordt verbonden, die op hun beurt weer door garanties gedekt zijn.

Daar het vast beleid van de Commissie is, plannen voor initiële investeringen van grote ondernemingen overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder a) en c), van het EG-Verdrag enkel in regionale ontwikkelingsgebieden met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te beschouwen, kan door de beoordeling van elk afzonderlijk geval van aangemelde herstructureringssteun ten behoeve van grote ondernemingen ook worden gegarandeerd dat initiële investeringen van gezonde grote ondernemingen niet in aanmerking kunnen komen voor steun ingevolge regelingen voor ondernemingen in moeilijkheden.

11.5. Voorts is de Commissie van mening dat staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag, ongeacht de vorm waarin deze wordt verleend, op dezelfde manier moet worden behandeld. De toekenning van garanties, hetgeen staatssteun vormt, mag procedureel niet worden bevoordeeld ten opzichte van de verlening van andere vormen van steun ten behoeve van grote ondernemingen in moeilijkheden. Dit beginsel moet in het bijzonder worden nageleefd, wanneer volgens de inlichtingen waarover de Commissie beschikt, deze steunvorm in de diverse Lid-Staten verhoudingsgewijs te vaak wordt gehanteerd.

11.6. Een aparte behandeling van garanties is ook niet te rechtvaardigen door te wijzen op de lage "ex-post"-steunintensiteit. Zoals reeds in punt 9.2 uiteengezet, is de Commissie van mening dat voor een onderneming in moeilijkheden de waarde van steun in de vorm van een garantie kan oplopen tot de waarde van de door de garantie mogelijk gemaakte lening.

Juist wegens de geringe last die de toekenning van garanties legt op de overheidsbegrotingen, heeft het instrument van de garantie vanuit macro-economisch standpunt een - vergeleken met bij voorbeeld rechtstreekse kapitaalinbreng van dezelfde omvang - zeer sterk mededingingvervalsend effect. Garantieregelingen zijn daardoor een bijzonder effectief instrument van het economisch overheidsbeleid, waaraan bijzondere aandacht moet worden besteed, wanneer het wordt gebruikt voor ondernemingen in moeilijkheden.

11.7. De Duitse autoriteiten hebben de door hen voorgestelde drempelwaarde van 50 miljoen DM niet met argumenten betreffende met mededingingsbeleid gestaafd. Met name is niet gemotiveerd dat de garanties pas vanaf een bedrag van 50 miljoen DM tot een dergelijke mate van mededingingsvervalsing en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer zouden leiden, dat een beoordeling van elk geval afzonderlijk noodzakelijk is.

11.8. Het praktische argument van de administratieve belasting en de opmerking dat "honderden gevallen zullen moeten worden aangemeld", is weliswaar dienstig voor de organisatorische voorbereiding van de afhandeling van de onderzoeksprocedure inzake steunmaatregelen, maar kan de Commissie niet van haar verplichtingen ontslaan de concurrenten te beschermen.

De Commissie is zich terdege bewust van de administratieve belasting waartoe de aanmelding van elk geval van herstructureringssteun ten behoeve van in moeilijkheden verkerende grote ondernemingen aanleiding zal geven, alsmede van de mogelijkerwijs daarmee samenhangende vertragingen. Zij heeft zich reeds in punt 4.2 van de kaderregeling ertoe verbonden, alles in het werk te stellen om snel te beslissen, en heeft de Lid-Staten er uitdrukkelijk op gewezen hoe onnodige vertragingen kunnen worden vermeden.

IV. INWERKINGTREDING

12. Bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag, heeft de Commissie vastgesteld dat een Lid-Staat waartegen een procedure wordt ingeleid wegens niet-toepassing van door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen, de betrokken steun wettig mag blijven verlenen, totdat de Commissie een eindbeschikking heeft gegeven.

12.1. Dit betekent dat de Lid-Staat in het kader van de onderhavige eindbeschikking een redelijke termijn moet krijgen om de tot nog toe wettig toegepaste steunregelingen te wijzigen. Gezien de noodzaak van snelle beslissingen in geval van herstructureringssteun dient er met name voor te worden gezorgd dat ondernemingen die reeds herstructureringssteun op grond van de geldende regelingen hebben aangevraagd, door de aanpassing van de steunregelingen die leidt tot voor hen niet te voorziene wijzigingen van de voorschriften, niet in gevaar komen. De Commissie is van oordeel dat aan deze vereisten is voldaan, wanneer de verplichting tot afzonderlijke aanmelding per 1 juli 1996 in werking treedt ten aanzien van de herstructurering van grote ondernemingen in moeilijkheden waarvoor op uiterlijk 30 juni 1996 bij de voor de behandeling van de aanvragen bevoegde autoriteiten geen garantieaanvraag is ingediend,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De garantieregelingen van de Länder Saksen-Anhalt, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Beieren, Bremen, Mecklenburg-Voorpommeren, Sleeswijk-Holstein en Saksen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze regelingen voorzien in de verlening van garanties voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) voor grote ondernemingen in moeilijkheden zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie.

De verlening van garanties voor herstructureringsmaatregelen van grote ondernemingen in moeilijkheden, op grond van bovengenoemde garantieregelingen dient overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag afzonderlijk bij de Commissie te worden aangemeld, opdat de Commissie de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt in elk geval kan onderzoeken.

Artikel 2

Deze beschikking geldt vanaf 1 juli 1996 voor alle garanties voor herstructureringsmaatregelen (met inbegrip van voorgenomen sanering en consolidatie) voor grote ondernemingen in moeilijkheden op grond van de garantieregelingen van de Länder Saksen-Anhalt, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Beieren, Bremen, Mecklenburg-Voorpommeren, Sleeswijk-Holstein en Saksen, waarvoor op uiterlijk 30 juni 1996 bij de voor de behandeling van de aanvragen bevoegde autoriteiten geen formele garantieaanvraag is ingediend.

Artikel 3

Duitsland deelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking mede, welke maatregelen het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 13 maart 1996.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 368 van 31. 12. 1994, blz. 12.

(2) PB nr. C 242 van 19. 9. 1995, blz. 5.

(3) PB nr. C 213 van 19. 8. 1992, blz. 2.

(4) PB nr. C 31 van 3. 2. 1979, blz. 9.