NL Publicatieblad van de Europese Unie C 170/1

ADVIES VAN DE RAAD

van 7 juli 2009

over het stabiliteitsprogramma van Slowakije voor de periode 2008-2011

2009/C 170/01

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 2,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

1. Op 7 juli 2009 heeft de Raad het stabiliteitsprogramma van Slowakije voor de periode 2008-2011 behandeld.

2. Na verschillende jaren van hoge bbp-groei te hebben gekend, is de Slowaakse economie beginnen te vertragen in het vierde kwartaal van 2008, toen de bbp-groei ten opzichte van dezelfde periode van het voorgaande jaar tot 2,5 % daalde. Als kleine, open economie met een vrij sterke specialisatie in de automobiel- en elektronicasector wordt Slowakije door de economische neergang getroffen via een forse daling van de buitenlandse vraag. Sinds het vierde kwartaal van 2008 gaat de uitvoer sterk achteruit, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de industriële productie en het ondernemersvertrouwen. De productiesector heeft het meest onder de crisis te lijden, terwijl de banksector slechts licht is getroffen. Na een periode van geleidelijke daling is de werkloosheid in het vierde kwartaal van 2008 beginnen te stijgen als gevolg van aan de economische neergang te wijten ontslagen. Volgens de ramingen zullen de overheidsfinanciën in 2009 en 2010 aanzienlijk verslechteren. Door het teruglopen van het nominale overheidssaldo en het structurele saldo wordt de begrotingsruimte snel kleiner. Het totale volume van de stimuleringspakketten die de Slowaakse overheid in reactie op de crisis heeft aangenomen, wordt in 2009 op ongeveer 0,5 % van het bbp geraamd. Bovendien is de concurrentiepositie van Slowakije verzwakt door de koersstijging van de kroon vóór de invoering van de euro en de relatief sterke loonstijging in 2008, wat een extra uitdaging kan vormen.

3. Volgens het macro-economische scenario van het programma zal de reële bbp-groei vertragen van 6,4 % in 2008 tot 2,4 % in 2009 om zich vervolgens stapsgewijs te herstellen tot gemiddeld 4,5% in 2011. Afgaande op de bbp-ramingen voor het eerste kwartaal van 2009, die ten opzichte van dezelfde periode vorig jaar een krimp van 5,6 % laten zien, lijkt dit scenario op zeer optimistische groeiaannamen te zijn gebaseerd (2). De diensten van de Commissie voorspellen een krimp van 2,6 % in 2009 en een beperkt herstel van 0,7 % in 2010. Aangezien de economische vooruitzichten van de belangrijkste handelspartners van Slowakije de afgelopen maanden snel zijn verslechterd, wordt voorspeld dat de uitvoer forser zal teruglopen en zich langzamer zal herstellen dan in het programma wordt verwacht. Bovendien is het in het programma voorspelde herstel van de economie in 2010 gebaseerd op de aanname dat de potentiële groei niet door de huidige neergang zal worden aangetast, hetgeen onwaarschijnlijk lijkt gezien de verwachte terugval van de investeringen in vaste activa. Volgens het programma zal de inflatie in 2009 dalen tot 2,2 % en vervolgens in 2010 en 2011 met respectievelijk 3,6 % en 4,1 % stijgen. Deze ramingen lijken realistisch maar zijn niet geheel te rijmen met de hogere groeiaannamen voor 2009 van het programma.

4. In 2008 beliep het overheidstekort 2,2 % van het bbp, terwijl in het vorige geactualiseerde convergentieprogramma van een doelstelling van 2,3 % van het bbp werd uitgegaan. Het overheidstekort is iets lager uitgevallen dan verwacht omdat de uitgangspositie in 2007 0,6 % bbp beter bleek te zijn en niet alleen de groei van de ontvangsten, maar ook toename van de uitgaven hoger bleken dan verwacht. De ontvangsten werden in het bijzonder geschraagd door overdrachten van pensioenbijdragen van de pijler met volledige kapitaaldekking naar de op een omslagstelsel gebaseerde pijler, de verkoop van extra emissiequota en iets hoger dan verwachte ontvangsten uit niet-fiscale bronnen. Onverwachte uitgavenstijgingen waren vooral toe te schrijven aan verplichtingen uit vroegere privatiseringen en schuldkwijtscheldingen ten aanzien van niet-financiële ondernemingen. Mede dankzij gunstige arbeidsmarktontwikkelingen en lager dan verwachte uitgaven van lokale overheden kon de uitgavenstijging echter binnen de perken worden gehouden.

5. Volgens het programma zal het overheidstekort in 2009 oplopen tot 3 % van het bbp. De stijging is grotendeels te wijten aan de huidige vertraging en aan de werking van automatische stabilisatoren. De diensten van de Commissie voorspellen een forsere toename van het overheidstekort tot 4,7 % van het bbp, op grond van een aanzienlijk minder gunstig macro-economisch scenario. De veronderstelde begrotingskoers, gemeten als de verandering in het structurele saldo en door de Commissiediensten herberekend op basis van de in het programma verstrekte informatie, beloopt circa 0,5% en is dus licht expansief.

6. In het stabiliteitsprogramma is geen middellangetermijndoelstelling bepaald (3). Centraal staat het streven om het nominale tekort onder de 3 % van het bbp te houden en aldus een buitensporigtekortprocedure te voorkomen. De consolidatie-inspanningen zullen naar verwacht in 2010, wanneer het gros van de stimuleringsmaatregelen zal worden beëindigd naarmate de economie zich herstelt, en vooral in 2011 worden hervat. Voor deze twee jaren zal het nominaal tekort volgens plan respectievelijk 2,9 % en 2,2 % van het bbp bedragen. De aanpassing geschiedt hoofdzakelijk aan de uitgavenzijde. Naar verwacht zal de uitgavenquote tussen 2009 en 2011 met 1 procentpunt van het bbp dalen, vooral als gevolg van lagere uitgaven aan bezoldigingen en intermediair verbruik, sociale uitkeringen en subsidies. Welke maatregelen daartoe zullen worden genomen, wordt echter niet vermeld. De verwachte daling van de ontvangsten met 0,3 procentpunt van het bbp wordt voornamelijk veroorzaakt door een vermindering van de sociale bijdragen.

7. De begrotingsdoelstellingen zijn aan aanzienlijke neerwaartse risico's onderhevig. Het macro-economische scenario is te optimistisch. Doordat van lage werkloosheidscijfers is uitgegaan, is de omvang van de sociale uitkeringen waarschijnlijk onderschat. Door het stijgende aantal werklozen zal de uitvoering van actieve en passieve arbeidsmarktmaatregelen hogere uitgaven vergen dan was begroot. De voorgenomen aanzienlijke vermindering van de bezoldigingen en het intermediair verbruik ten belope van 0,6 procentpunt van het bbp in 2009-2011 wordt niet onderbouwd met nadere informatie over de maatregelen die nodig zijn om dit resultaat te bereiken. De voorgenomen vermindering van subsidies lijkt in het verslechterende macro-economische klimaat moeilijk haalbaar. De ontvangstenramingen moeten om twee redenen met de nodige omzichtigheid worden benaderd. Ten eerste is het goed mogelijk dat vanwege de recente economische ontwikkelingen de belastinginning vooral in 2009 aanzienlijk slechter uitvalt dan verwacht. Ten tweede berust de begroting 2009 op een aanzienlijke overdracht van middelen van de pensioenpijler met volledige kapitaaldekking naar de op een omslagstelsel gebaseerde pijler; die overdracht zal wellicht uitblijven, aangezien slechts weinig bijdragers gebruik blijken te maken van de mogelijkheid om naar de op het omslagstelsel gebaseerde pijler terug te keren.

8. Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting ligt in Slowakije iets boven het EU-gemiddelde, hoofdzakelijk doordat de pensioenuitgaven de komende decennia een vrij forse stijging zullen vertonen. Het is daarom van belang dat de pensioenhervorming die reeds bij wet is vastgesteld, niet wordt teruggedraaid. Om de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing te vrijwaren, moet de hervorming van de omslagstelselpijler van de pensioenregeling worden voortgezet en moet ondermijning van de stabiliteit van de kapitaaldekkingspijler worden vermeden. De begrotingssituatie van 2008 zoals deze in het programma wordt geraamd, is weliswaar verbeterd ten opzichte van de geraamde startpositie van het vorige programma, maar verergert de druk van de vergrijzing op het houdbaarheidstekort. Zou de in de voorjaarsprognoses 2009 van de Commissiediensten voor 2009 voorspelde begrotingssituatie als startpositie worden genomen, dan zou het houdbaarheidstekort aanzienlijk toenemen. Door op middellange termijn grotere primaire overschotten te realiseren zoals in het programma is gepland, kan Slowakije de momenteel middelgrote risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën enigszins binnen de perken houden.

9. Slowakije heeft een niet-bindend meerjarig begrotingskader met een driejarige budgettaire planning. Ondanks de aanbeveling in het advies van de Raad van 2007 zijn geen bindende regels zoals uitgavenplafonds ingevoerd. De tekortdoelstellingen uit de vorige convergentieprogramma's zijn gehaald, voornamelijk dankzij sterker dan verwachte economische prestaties. De in de begrotingskaders voor de middellange termijn beschreven uitgavenplannen zijn in het verleden echter altijd overschreden en vervolgens naar boven herzien. Daarom is het raadzaam een wettelijk bindende uitgavenregel in te voeren om bij lagere ontvangsten voor budgettaire discipline te zorgen. Wat de uitvoering van institutionele hervormingen betreft, wordt in het stabiliteitsprogramma vermeld dat er sinds de laatste actualisering van het convergentieprogramma geen ingrijpende wijzingen zijn doorgevoerd. Het in juni 2008 door de Slowaakse autoriteiten aangenomen moderniseringsprogramma „Slowakije 21” bevat verscheidene maatregelen die strekken tot vereenvoudiging van de belasting- en socialebijdragestelsels en tot invoering van een geïntegreerd systeem voor de inning van belastingen, douanerechten, gezondheidszorgbijdragen en sociale bijdragen. Daartoe wordt naar verwacht uiterlijk in 2013 één enkel bureau voor belastinginning opgericht. Ook wordt overwogen om informaticasystemen te installeren voor de elektronische uitwisseling van gegevens tussen de openbare en de particuliere sector. Die maatregelen zouden het openbaar bestuur efficiënter maken.

10. In reactie op de financiële crisis heeft de Slowaakse overheid een volledige depositogarantie ingevoerd. De Nationale Bank van Slowakije heeft de banken striktere liquiditeitsvereisten opgelegd. Om de gevolgen van mogelijk krappere kredietverlening aan de bedrijfswereld en vooral het midden- en kleinbedrijf (mkb) te ondervangen, heeft de Slowaakse overheid twee staatsbanken geherkapitaliseerd (de Slowaakse garantie- en ontwikkelingsbank en Eximbanka) en een kredietlijn met de Europese Investeringsbank geopend. Tussen het ministerie van Financiën, de Slowaakse vereniging van banken, Eximbanka en de Slowaakse garantie- en ontwikkelingsbank is een memorandum inzake samenwerking en informatieuitwisseling ondertekend met het oog op het verstrekken van bankgaranties voor kredietverlening aan mkb-ondernemingen door commerciële banken.

11. Gelet op de geringe begrotingsruimte als gevolg van de externe onevenwichtigheden kan het beperkte budgettaire stimuleringspakket dat Slowakije voor 2009 en 2010 heeft aangenomen, als een passende reactie op de economische neergang worden aangemerkt. Aan de ontvangstenzijde zijn de voornaamste maatregelen onder meer een tijdelijke verhoging van het belastingvrije inkomen, hogere arbeidsgebonden uitkeringen voor laagbetaalde werknemers, een verlaging van de sociale bijdragen voor zelfstandigen en belastingvoordelen voor O&O-activiteiten van ondernemingen. De voornaamste maatregelen aan de uitgavenzijde zijn onder meer subsidies voor O&O-projecten van ondernemingen, extra financiering voor kmo-ondernemingen en sociale bedrijven, een sloopregeling voor auto's en subsidies voor het scheppen en in stand houden van banen. Het totale volume van de maatregelen wordt door de Slowaakse overheid op ongeveer 0,5 % van het bbp per jaar geraamd (2009 en 2010). Het netto effect van de begrotingsmaatregelen bedraagt 0,4 % van het bbp. Voorts is de Slowaakse overheid voornemens de besteding van EU-middelen te verbeteren en meer vaart te zetten achter de oprichting van publiek-private partnerschappen (PPP) voor de aanleg van autosnelwegen. De genomen maatregelen zijn in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan in die zin dat zij gericht zijn op minderbedeelden en in de meeste gevallen een tijdelijk karakter hebben. Wat de timing betreft, worden de stimuleringspakketten nogal laat in de programmaperiode uitgevoerd: slechts de helft van het totale budgettaire effect is voor 2009 gepland. De PPP-projecten voor vervoersinfrastructuur zouden de economie een aanzienlijke impuls kunnen geven maar worden wellicht met vertraging ingevoerd door administratief oponthoud en ontbrekende kredieten. Al met al zullen de stimuleringsmaatregelen het negatieve effect van de crisis op de binnenlandse vraag en de arbeidsmarkt waarschijnlijk helpen ondervangen. Deze maatregelen houden verband met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en de landenspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 28 januari 2009 in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid heeft uitgebracht en die de Europese Raad in zijn voorjaarsbijeenkomst van 19 maart heeft onderschreven.

12. Het geplande begrotingsbeleid is volgens de voorjaarsprognoses 2009 van de Commissiediensten in 2009 enigszins expansief wegens de uitvoering van het budgettaire stimuleringspakket. Als gevolg van de geplande begrotingsconsolidatie, met in het bijzonder bezuinigingen aan de uitgavenzijde, zal het structurele saldo na 2009 licht verbeteren. De veiligheidsmarge tegen het overschrijden van de referentiewaarde van 3 % van het bbp wordt echter niet gedurende de hele programmaperiode in acht genomen. De begrotingsdoelstellingen zijn waarschijnlijk moeilijk te halen aangezien het macro-economische scenario van het programma zeer optimistisch is en concrete maatregelen tot doorvoering van de geplande uitgavenreducties ontbreken.

13. Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma bijna alle verplichte en facultatieve gegevens (4).

De algemene conclusie is dat het begrotingsbeleid in Slowakije in 2009 licht expansief zal zijn en vanaf 2010 restrictief zal worden. De in het stabiliteitsprogramma gedane begrotingsvoorspellingen zijn gebaseerd op zeer optimistische macro-economische aannamen. De risico's voor de begrotingsdoelstellingen zijn duidelijk negatief. Het expansieve begrotingsbeleid in 2009, inclusief de beperkte stimuleringsmaatregelen, lijkt in het licht van de problematische concurrentiepositie passend te zijn en strookt derhalve met het Europees economisch herstelplan. Om de middellangetermijn begrotingsdoelstellingen te halen, zal na 2009 een grotere structurele consolidatie nodig zijn dan in het programma wordt voorgenomen. De consolidatie-inspanningen moeten worden geschraagd door concrete uitgavenmaatregelen. De verslechtering van de overheidsfinanciën vormt bovendien ook een risico voor de langetermijnhoudbaarheid. In dit verband is het van cruciaal belang de hervorming van het omslagstelselpijler van de pensioenregeling voort te zetten en ondermijning van de stabiliteit van de kapitaaldekkingspijler te vermijden.

In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Slowakije verzocht:

i) de crisisbestrijdingsmaatregelen overeenkomstig het Europees economisch herstelplan zoals gepland en in het kader van het stabiliteits- en groeipact uit te voeren;

ii) te zorgen voor consolidatie in 2010 en in volgende jaren, naarmate de economie zich herstelt. De begrotingsstrategie en het consolidatietraject moeten vanaf 2010 met specifieke maatregelen ter vermindering van de uitgaven worden ondersteund, alsook met wettelijk bindende uitgavenplafonds voor de overheid om budgettaire discipline bij tegenvallende uitgaven te garanderen;

iii) met het oog op de toekomstige vergrijzing de hervorming van de omslagstelselpijler van de pensioenregeling voort te zetten en ondermijning van de stabiliteit van de kapitaaldekkingspijler te vermijden, teneinde de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2007 2008 2009 2010 2011 Reëel bbp (verandering in %) SP apr 2009 10,4 6,4 2,4 3,6 4,5 COM voorjaar 2009 10,4 6,4 –2,6 0,7 n.b. SP nov 2007 8,8 6,8 5,8 5,0 n.b. HICP-inflatie (%) SP apr 2009 1,9 3,9 2,2 3,6 4,1 COM voorjaar 2009 1,9 3,9 2,0 2,4 n.b. SP nov 2007 1,7 2,3 2,6 2,7 n.b. Output gap (5) (% van het potentiele bbp) SP apr 2009 5,1 6,5 3,5 1,7 1,0 COM voorjaar 2009 (6) 6,5 8,0 0,9 –2,2 n.b. SP nov 2007 1,8 2,3 2,1 1,4 n.b. Netto financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland (% van het bbp) SP apr 2009 –4,6 –5,8 –4,2 –2,9 –2,6 COM voorjaar 2009 –4,7 –5,6 –7,6 –6,2 n.b. SP nov 2007 –3,4 –1,9 –1,1 –0,4 n.b. Overheidsontvangsten (% van het bbp) SP apr 2009 32,7 33,4 32,1 31,6 31,8 COM voorjaar 2009 32,5 32,7 33,6 34,1 n.b. SP nov 2007 33,2 33,0 31,8 31,8 n.b. Overheidsuitgaven (% van het bbp) SP apr 2009 34,6 35,6 35,1 34,5 34,1 COM voorjaar 2009 34,4 34,9 38,3 39,4 n.b. SP nov 2007 35,7 35,3 33,7 32,6 n.b. Overheidssaldo (% van het bbp) SP apr 2009 –1,9 –2,2 –3,0 –2,9 –2,2 COM voorjaar 2009 –1,9 –2,2 –4,7 –5,4 n.b. SP nov 2007 –2,5 –2,3 –1,8 –0,8 n.b. Primair saldo (% van het bbp) SP apr 2009 –0,6 –0,9 –1,7 –1,7 –1,0 COM voorjaar 2009 –0,5 –0,9 –3,3 –4,0 n.b. SP nov 2007 –1,0 –0,9 –0,3 0,5 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (7) (% van het bbp) SP apr 2009 –3,4 –4,1 –4,0 –3,4 –2,5 COM voorjaar 2009 –3,8 –4,5 –4,9 –4,7 n.b. SP nov 2007 –3,0 –3,0 –2,4 –1,2 n.b. Structureel saldo (8) (% van het bbp) SP apr 2009 –4,2 –3,8 –4,4 –3,5 –2,6 COM voorjaar 2009 –3,8 –4,7 –5,0 –4,7 n.b. SP nov 2007 –3,0 –3,1 –2,4 –1,2 n.b. Bruto overheidsschuld (% van het bbp) SP apr 2009 29,4 27,6 31,4 32,7 32,7 COM voorjaar 2009 29,4 27,6 32,2 36,3 n.b. SP nov 2007 30,6 30,8 30,5 29,5 n.b. Stabiliteitsprogramma (SP); voorjaarsprognoses van april 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) In het programma wordt een niet volledig uitgewerkt alternatief scenario geschetst, dat gebaseerd is op optimistische groeiaannamen voor 2009 en geloofwaardiger aannamen voor 2010: daarin wordt verwacht dat de bbp-groei zal dalen van 6,4 % in 2008 tot – 1 % in 2009 om zich vervolgens in 2010 tot 1 % te herstellen.

(3) In de actualisering van het convergentieprogramma van november 2007 is bepaald dat tegen 2010 een structureel tekort (dat wil zeggen conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige maatregelen) van 1 % van het bbp moet worden bereikt.

(4) Meer bepaald ontbreken de veranderingen in voorraden en het saldo aan- en verkopen van kostbaarheden in het deel over macro-economische vooruitzichten. In sommige delen ontbreken de gegevens voor 2007 (desgevraagd werden echter bijkomende gegevens verstrekt).

(5) De gegevens voor 2007 over reëel bbp en HICP-inflatie zijn op bilaterale basis verstrekt.

(6) In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.

(7) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 5,6 %, 4,9 %, 4,4 % en 3,9 %, in de periode 2007-2010.

(8) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen vertegenwoordigen volgens het meest recente programma 0,8 % van het bbp in 2007, 0,4 % in 2009, 0,1 % in 2009 en 2010 (tekortverhogend) en 0,3 % in 2008 (tekortverlagend), en 0.2 % van het bbp in 2008 en 0,1 % in 2009 en 2011 (tekortverhogend) volgens de prognoses van de diensten van de Commissie.

Bronnen:

Stabiliteitsprogramma (SP); voorjaarsprognoses van april 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.