SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/89 over Het agromonetaire stelsel vergezeld van de antwoorden van de Commissie (89/C 128/01)

(Opmerkingen ex artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDING

1.1. Dit verslag bevat de resultaten van een onderzoek van de Rekenkamer naar het agromonetaire stelsel. Het behandelt vooral de gevolgen die dit stelsel voor de algemene begroting heeft en de mate waarin het een belemmering vormt voor het beheer van de gemeenschappelijke landbouwmarkten, die de basis vormen voor het functioneren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (). Ten behoeve van de lezer is in bijlage VII een verklarende woordenlijst opgenomen.

Gemeenschappelijke marktordeningen en gemeenschappelijke prijzen

1.2. Teneinde de vrijheid van handelsverkeer te garanderen, meende de Raad aanvankelijk () dat het niveau van de prijzen in elke valuta ten opzichte van de Ecu hetzelfde moest blijven. Dit betekende dat de door de Raad in Ecu vastgestelde gemeenschappelijke prijzen zouden worden omgerekend in nationale valuta aan de hand van landbouwomrekeningskoersen (groene koersen genoemd), die doorgaans overeen zouden komen met de marktkoersen. Elke aanpassing van de wisselkoersen zou gepaard gaan met evenredige wijzigingen in de groene koersen teneinde deze in overeenstemming te houden met de marktkoersen.

1.3. Bij de eerste veranderingen in de muntpariteiten na de invoering van gemeenschappelijke prijzen in het GLB, werd het beginsel van de eenheid van prijzen echter al losgelaten. Toen de FF in 1969 werd gedevalueerd en de DM gerevalueerd, liet de Raad toe dat de groene en de marktkoersen van elkaar gingen afwijken. Om de verschillen te overbruggen werden monetaire compenserende bedragen (MCB's) ingevoerd, waarmee beoogd werd het effect van het voorheen bestaande stelsel van gemeenschappelijke prijzen op de werking van de interventieregeling te handhaven en het handelsverkeer op basis van gemeenschappelijke prijzen te doen voortbestaan.

1.4. Met de monetaire compensatie wordt luidens de geldende verordeningen vooral gestreefd naar de instandhouding van de werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkten, met inbegrip van de vrijheid van handelsverkeer. Deze verordeningen bepalen onder meer:

(a)teneinde te voorkomen dat de goede werking van de marktordeningen in het algemeen en de interventieregeling in het bijzonder in gevaar wordt gebracht en om te voorkomen dat er moeilijkheden ontstaan door abnormale prijswijzigingen en kunstmatige verschuivingen in de handelsstromen, zullen in het handelsverkeer monetaire compenserende bedragen worden toegepast die in beginsel overeenkomen met het verschil tussen de marktkoers en de landbouwomrekeningskoers. Voorts geldt het volgende:

(b)de toepassing van de monetaire compenserende bedragen moet worden beperkt tot de gevallen waarin het ontbreken ervan tot distorsies in de interventieregeling en/of in het handelsverkeer zou kunnen leiden;

(c)de monetaire compenserende bedragen dienen niet hoger te zijn dan strikt noodzakelijk is om het effect te compenseren dat het verschil tussen de landbouwomrekeningskoers en de marktkoers heeft op de prijzen van de basisprodukten waarvoor interventiemaatregelen gelden ().

1.5. Het agromonetaire stelsel heeft een aantal wijzigingen ondergaan, met name in 1984, toen de groene Ecu en het "switchover"-mechanisme werden ingevoerd (zie paragraaf 2.8) en onlangs weer in 1987, toen de Raad besloot vast te houden aan het "switchover"-mechanisme en bij verordening voorschriften in te voeren voor de automatische afbraak van de in de toekomst tot stand komende nieuwe MCB's (zie paragraaf 2.9). Dit laatste is bedoeld als een stap in de richting van de geleidelijke afschaffing van het stelsel, die in 1992 haar beslag moet hebben gekregen, wanneer volgens het huidige programma de interne markt in werking moet treden.

Doelstellingen van het onderzoek van de Kamer

1.6. De doelstelling van het onderzoek van de Kamer was:

(a)na te gaan in hoeverre het agromonetaire stelsel - zowel voor als na de invoering van de "switchover" - met name door zijn invloed op de gemeenschappelijke prijzen het beheer van de gemeenschappelijke marktordeningen bemoeilijkt;

(b)een beeld te krijgen van de budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel en de wijze waarop deze in de begroting en de jaarrekening van de Gemeenschap tot uitdrukking komen.

1.7. Het onderzoek van de Kamer, waarvoor controlebezoeken aan Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de BR Duitsland werden afgelegd, omvatte geen gedetailleerde controle van de beheers- en controlesystemen in de Lid-Staten. Deze systemen worden ten uitvoer gelegd door de douane-autoriteiten en de betaalkantoren in de Lid-Staten en komen sterk overeen met de systemen voor de inning van de landbouwheffingen en de betaling van de uitvoerrestituties. Deze systemen zijn als zodanig onderworpen aan andere gedetailleerde controles van de Kamer ().

Samenvatting van de resultaten

1.8. De resultaten van het onderzoek van de Kamer kunnen als volgt worden samengevat:

(a)de jaarlijkse besluiten van de Raad tot vaststelling van de landbouwprijzen in Ecu geven geen juist beeld van de werkelijke ontwikkeling van de garantieprijzen: door de toepassing van het "switchover"-mechanisme, bedoeld om het ontstaan van positieve MCB's te voorkomen, stijgen namelijk na elke herschikking binnen het EMS de gemeenschappelijke prijzen overeenkomstig de sterkste valuta in het EMS, de DM. Deze verhogingen van de gemeenschappelijke prijzen zijn echter grotendeels onzichtbaar (paragrafen 4.1 - 4.8). Het effect van deze onzichtbare prijsstijgingen komt op onduidelijke wijze tot uiting in een stijging van de begrotingsuitgaven (paragrafen 6.11 - 6.18). De "switchover" heeft derhalve niet geleid tot een beter beheer van de uitgaven voor de landbouwmarkten. Voorts had het mechanisme tot gevolg dat de voor landbouwdoeleinden gehanteerde wisselkoersen nog meer van de werkelijke wisselkoersen zijn gaan afwijken (paragrafen 4.2 en 4.3);

(b)de begroting en de rekeningen geven slechts een onvolledig beeld van de budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel. Op hoofdstuk 28 van de EOGFL-begroting 1987 zijn bij voorbeeld 636,9 Mio ECU aangewezen, maar de Kamer heeft de totale gevolgen voor de jaarlijkse begroting op ten minste 1 578,2 Mio ECU geraamd (op basis van 10 maanden) en op 1 824,6 Mio ECU op basis van de volledige periode van 12 maanden. Dit komt neer op 7 % van de uitgaven van het EOGFL (paragrafen 6.2 - 6.22). Verreweg het belangrijkste deel daarvan is een gevolg van de door het "switchover"-mechanisme veroorzaakte onzichtbare stijgingen van de gemeenschappelijke prijzen. De interpretatie van de gegevens in de rekeningen wordt ernstig bemoeilijkt doordat de gevolgen van de agromonetaire regeling, met inbegrip van de "switchover", niet duidelijk tot uitdrukking komen.

Uit het voorafgaande blijkt dat men zonder een gedetailleerde kennis van de gevolgen van het agromonetaire stelsel niet volledig kan doorzien wat de werkelijke betekenis is van de jaarlijkse besluiten inzake de landbouwprijzen, en evenmin de gegevens uit de door de Commissie ingediende rekeningen kan interpreteren.

1.9. De van de marktkoersen afwijkende groene koersen en de monetaire compensatie waartoe zij aanleiding geven, vormen een belemmering voor de totstandbrenging van een werkelijk gemeenschappelijke landbouwmarkt in de Gemeenschap. Zoals de Commissie heeft verklaard (), is het agromonetaire stelsel strijdig met de gedachte van de interne Europese markt, die in 1992 tot stand moet komen. Indien men er niet in slaagt het agromonetaire stelsel af te schaffen, zal de landbouw in de Gemeenschap beschermd blijven tegen de wetten van vraag en aanbod, zoals die tot uitdrukking komen in de reële wisselkoersen, die de economische bedrijvigheid in andere sectoren van de economie bepalen en die de basis vormen voor de gemeenschappelijke Europese markt. Het stelsel kan echter pas worden afgeschaft wanneer er overeenstemming is bereikt over werkelijk gemeenschappelijke prijzen, de munteenheden van de Lid-Staten beter op elkaar aansluiten en de rol van de steunprijzen in de landbouw bij het bepalen van de marktprijzen is afgezwakt. Zolang dit niet het geval is, is het onwaarschijnlijk dat de doelstelling van een werkelijk gemeenschappelijke landbouwmarkt zal worden verwezenlijkt.

2. OPZET VAN HET AGROMONETAIRE STELSEL

Verordeningen

2.1. Naarmate het agromonetaire stelsel zich ontwikkelde, bleek het nodig een samenhangend geheel van verordeningen tot stand te brengen die de toepassing ervan moesten regelen. Deze verordeningen zijn herhaaldelijk gewijzigd. De meest recente reeks verordeningen dateert van 1985, direct na de invoering van het "switchover"-mechanisme. Deze verordeningen zijn opgenomen in bijlage I.

Groene koersen en monetaire afwijkingen

2.2. Het Europees Monetair Systeem (EMS) met de Ecu als munteenheid, vormt de monetaire achtergrond van het stelsel van groene koersen en MCB's. Dit wordt nader toegelicht in bijlage II.

2.3. Voor een stelsel met werkelijk gemeenschappelijke prijzen in de Lid-Staten, waarbij de in de valuta van elke Lid-Staat uitgedrukte prijzen dezelfde Ecu-waarde hebben, zouden de groene koersen de schommelingen van de spilkoersen en van de marktkoersen moeten volgen. De Lid-Staten zijn echter al sinds de eerste wijziging van de muntpariteiten na de invoering van de gemeenschappelijke prijzen niet bereid de consequenties daarvan voor de in nationale valuta uitgedrukte garantieprijzen en subsidies te aanvaarden. In een Lid-Staat waar de munt wordt gerevalueerd, zouden deze prijzen en subsidies, ofschoon zij uitgedrukt in Ecu onveranderd blijven, bij omrekening tegen de nieuwe koers dalen en zodoende tot een verlaging van de landbouwinkomens leiden. In een Lid-Staat waar de munt wordt gedevalueerd, zouden de in nationale valuta uitgedrukte Ecu-bedragen stijgen, waardoor de landbouwinkomens zouden toenemen, doch tevens de consumentenprijzen onder inflatoire druk zouden komen te staan.

2.4. De Lid-Staten hebben derhalve getracht de gevolgen van monetaire verschuivingen voor de landbouw op te vangen door de aanpassing van de groene koersen aan de nieuwe reële pariteiten uit te stellen en de in nationale munt uitgedrukte garantieprijzen op hun voorafgaande niveau te handhaven. Dit veroorzaakte monetaire afwijkingen tussen de groene en de marktkoersen. In bijlage III wordt uiteengezet hoe deze afwijkingen worden berekend. Het was de bedoeling om, naarmate de economische gevolgen van de monetaire herschikking doorwerkten in de agrarische sector, de groene koersen geleidelijk op de reële koersen af te stemmen. Dit aanpassingsproces kon echter niet altijd worden afgerond alvorens nieuwe herschikkingen opnieuw tot monetaire afwijkingen tussen de groene en reële koersen leidden.

2.5. Indien er niets werd ondernomen om de monetaire afwijkingen te overbruggen, zou dit onmiddellijk gevolgen hebben voor de werking van de interventiemechanismen en voor de handelsstromen. Een exploitant in een Lid-Staat waar de prijzen in nationale valuta onder het niveau van de gemeenschappelijke prijzen liggen (zoals in Frankrijk, met een zwakke munt), zou bij voorbeeld hogere prijzen krijgen door zijn waren aan te bieden bij interventiebureaus in een andere Lid-Staat waar de prijzen boven de gemeenschappelijke prijzen liggen (zoals in de BR Duitsland, met een sterke munt) en de verkregen deviezen tegen de marktkoers om te wisselen in zijn eigen munt. Ook zou de invoer in de Gemeenschap via Lid-Staten worden geleid waar de landbouwheffingen, uitgedrukt in nationale munt, onder het gemeenschappelijk prijsniveau liggen, terwijl export naar derde landen via Lid-Staten zou worden geleid waar de in nationale munt uitgedrukte restituties hoger zijn dan het gemeenschappelijk prijsniveau.

Monetaire compenserende bedragen

2.6. Om dus de gevolgen voor de interventieregeling en de handelsstromen zoveel mogelijk te beperken en enige kenmerken van een gemeenschappelijk prijsstelsel te behouden, schrijven de agromonetaire verordeningen voor dat er, ingeval groene en marktkoersen verschillen, MCB's worden toegepast die het verschil globaal compenseren. In Lid-Staten waar de groene koersen lager zijn dan de marktkoersen (dat wil zeggen waar de prijzen in nationale valuta hoger zijn dan het gemeenschappelijk prijsniveau), worden de MCB's toegepast als een heffing op invoer en een subsidie op uitvoer, en positieve MCB's genoemd. In Lid-Staten waar de groene koersen hoger zijn dan de marktkoersen (dat wil zeggen waar de prijzen in nationale valuta lager zijn dan het gemeenschappelijk prijsniveau), worden de MCB's toegepast als een subsidie op invoer en een heffing op uitvoer en negatieve MCB's genoemd.

Toepassing van MCB's

2.7. Ofschoon het stelsel van de groene koersen op alle marktsectoren van toepassing is, leidt een monetaire afwijking niet per se tot compensatie. Het beginsel waarop de toepassing van de MCB's berust, is dat deze toepassing moet worden beperkt tot de gevallen waarin "het ontbreken ervan tot distorsies in de interventieregeling en/of in het handelsverkeer zou kunnen leiden" (). Indien er geen interventieregeling bestaat of er, ondanks een monetaire afwijking, geen gevaar voor verstoring van het handelsverkeer wordt verwacht, worden geen MCB's toegepast. Tabel 1 bevat een lijst van marktsectoren waarop MCB's van toepassing zijn.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De groene Ecu en het "switchover"-mechanisme

2.8. Sinds de MCB's in 1969 zijn ingevoerd, heeft de ervaring aangetoond dat het uitermate moeilijk is de positieve monetaire afwijkingen van landen met een sterke valuta weg te werken, omdat dit tot een in nationale munt uitgedrukte prijsverlaging leidt. Het door een meerderheid van de leden van de Raad in maart 1979 goedgekeurde "gentlemen's agreement", dat bepaalde dat een verlaging van de MCB's niet tot een verlaging van de prijzen in nationale valuta zou mogen leiden, gecombineerd met een prijsbeleid dat restrictiever werd naarmate het probleem van de overproduktie toenam, institutionaliseerde in feite de reeds bestaande situatie. In 1984 werd derhalve een methode ingevoerd die ten doel had het probleem te omzeilen door de positieve MCB's in negatieve om te zetten en de invoering van nieuwe positieve MCB's in de toekomst te voorkomen bij de valuta's met een vaste wisselkoers. Hoe deze methode werkt, kan worden afgelezen uit schema 1 en wordt omschreven in bijlage IV. Het belangrijkste element in de regeling is de toepassing van een correctiefactor op de spilkoersen van de valuta's van de Lid-Staten die deelnemen aan het wisselkoersmechanisme van het EMS, en op de fictieve spilkoersen die voor de zwevende valuta's worden gehanteerd.

Automatische afbraak van de MCB's

2.9. In juni 1987 besloot de Raad, tijdens de vaststelling van de landbouwprijzen voor 1987/88, tot een regeling voor de automatische afbraak van nieuwe MCB's die bij toekomstige monetaire herschikkingen tot stand zouden komen. Deze regeling is niet van toepassing op MCB's die ten tijde van het besluit reeds bestonden. De uitvoeringsbepalingen () zijn opgenomen in bijlage IV.

2.10. De besluiten van juni 1987 betreffende nieuwe MCB's werden aangevuld met besluiten die de Raad in juni 1988 tijdens de vaststelling van de prijzen voor 1988/89 nam en die strekten tot afbraak van de resterende negatieve MCB's van de Lid-Staten die in het EMS een kleine fluctuatiemarge hebben ( België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Luxemburg), en wel in vier tot 1992 lopende etappes, te beginnen met een afbraak van ongeveer 25 % op 1 januari 1989. Tevens werd afgesproken de monetaire afwijkingen van Italië en van de resterende vier Lid-Staten met variabele MCB's (Griekenland, Spanje, Portugal, Verenigd Koninkrijk,) weg te werken, doch hiervoor werden geen nauwkeurige bepalingen vastgelegd.

2.11. Het doel van deze twee reeksen besluiten is om uiterlijk in 1992 alle werkelijke monetaire afwijkingen volledig weg te werken. Dit zou mogelijk zijn als de besluiten volledig ten uitvoer worden gelegd, de afspraak betreffende de landen met variabele MCB's en betreffende Italië wordt nagekomen en er in de jaren voorafgaand aan 1992 geen monetaire verstoringen optreden. Iedere herschikking na het begin van het verkoopseizoen 1990/91 zou ertoe leiden dat er ook in 1993 nog monetaire afwijkingen zullen bestaan.

3. HET EFFECT VAN DE GROENE KOERSEN OP HET STELSEL VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE PRIJZEN

Verschillen in de gemeenschappelijke prijzen

3.1. Wanneer de groene koersen afwijken van de marktkoersen, ontstaan er bij omrekening van de in Ecu uitgedrukte gemeenschappelijke landbouwprijzen in nationale valuta prijsverschillen tussen de Lid-Staten onderling. Het gemeenschappelijk prijsniveau verschilt daarom van de ene Lid-Staat tot de andere en is derhalve niet echt gemeenschappelijk meer. De omvang van de verschillen in gemeenschappelijke prijzen, die wordt aangegeven door de werkelijke monetaire afwijking tussen de groene en de reële koersen, heeft sinds de invoering van het agromonetaire stelsel en tussen de Lid-Staten onderling sterk gevarieerd. In bepaalde perioden waren de afwijkingen voor de meeste Lid-Staten slechts klein, terwijl ze op andere tijdstippen zeer groot waren. In 1978 bij voorbeeld, heeft de gecombineerde werkelijke monetaire afwijking tussen de Franse en Duitse groene koersen gedurende het grootste gedeelte van het jaar meer dan 25 % bedragen: het niveau van de in nationale valuta uitgedrukte landbouwgarantieprijzen lag in de BR Duitsland dus 25 % hoger dan in Frankrijk. Ten tijde van de invoering van de "switchover" in 1984, bedroeg dit verschil ongeveer 17 %.

3.2. Ingevolge de agromonetaire besluiten die een onderdeel vormden van de overeenkomsten tot vaststelling van de prijzen van 1987/88 en 1988/89, zijn de monetaire afwijkingen in de meeste Lid-Staten aanzienlijk kleiner geworden en daarmee ook de verschillen in het prijsniveau tussen de Lid-Staten onderling. Zoals blijkt uit de paragrafen 4.5 en 4.6 richten de prijzen zich naar het prijspeil in de BR Duitsland.

3.3. Nog afgezien van de verschillen in de gemeenschappelijke prijzen tussen de Lid-Staten onderling, heeft er zich sinds 1984 binnen de Lid-Staten een stijging voorgedaan van het aantal verschillende groene koersen voor de diverse marktsectoren. Deze differentiatie van de groene koersen is echter niet in elke Lid-Staat dezelfde. Aldus bestonden er in maart 1988 in de BR Duitsland bij voorbeeld drie verschillende groene koersen (melk, granen, overige produkten). Frankrijk had zes groene koersen (melk, varkensvlees, rund-/schapevlees, overige dierlijke produkten, wijn en overige plantaardige produkten), het Verenigd Koninkrijk vijf (varkensvlees, rundvlees, schapevlees, overige dierlijke produkten, plantaardige produkten) en Italië drie (varkensvlees, granen/oliehoudende zaden, overige produkten).

3.4. De verschillen in de gemeenschappelijke prijzen tussen de Lid-Staten onderling en tussen de markten binnen de Lid-Staten, hebben een aantal gevolgen:

(a)zij doen de vraag rijzen in hoeverre Lid-Staten het stelsel kunnen gebruiken voor doelstellingen van nationaal prijsbeleid, die strijdig kunnen zijn met de doelstellingen van de Gemeenschap inzake de werking van gemeenschappelijke marktordeningen;

(b)uiteenlopende prijsniveaus dreigen de middelenallocatie in de landbouw te beïnvloeden;

(c)er zijn rechtstreekse consequenties voor de begroting.

De rechtstreekse consequenties voor de begroting worden nader behandeld in hoofdstuk 6 van dit verslag. De twee andere gevolgen worden behandeld in de volgende paragrafen.

Groene koersen en het prijsbeleid van de Lid-Staten

3.5. Formeel wordt een besluit tot wijziging van de groene koers genomen door de Raad, op basis van een voorstel van de Commissie. Gewoonlijk wordt er eenmaal per jaar, bij gelegenheid van de vaststelling van de landbouwprijzen, besloten tot koerswijzigingen (). Dit betekent dat de afzonderlijke Lid-Staten via onderhandelingen grote invloed kunnen uitoefenen op het niveau van hun groene koersen en aldus hun interne prijzen in hoge mate onder nationale controle kunnen houden.

3.6. Soms was het in het belang van de Lid-Staten, zich te verzetten tegen de druk om de monetaire afwijkingen weg te werken. In het geval van positieve afwijkingen gebeurde dit omdat het nationaal gezien prioriteit had te voorkomen dat de inkomens van de producenten zouden worden verlaagd (bij voorbeeld BR Duitsland, Verenigd Koninkrijk tussen 1980 en 1985). In het geval van negatieve afwijkingen was de oorzaak dat de Lid-Staat prioriteit verleende aan het voorkomen van een stijging van de voedselprijzen (bij voorbeeld het Verenigd Koninkrijk in de jaren zeventig en in 1986 en 1987, Frankrijk in de beginjaren van het agromonetaire stelsel).

3.7. In andere gevallen hebben Lid-Staten met negatieve monetaire afwijkingen getracht om voor specifieke groepen producenten een speciale behandeling te verkrijgen door een selectieve verlaging van de groene koersen. Dit was met name het geval wanneer Lid-Staten de gevolgen van een restrictief beleid ten aanzien van de Ecu-prijzen trachtten af te zwakken door via aanpassingen van de groene Ecu prijsstijgingen in nationale munt tot stand te brengen. In 1986 en begin 1987 werden de monetaire afwijkingen voor dierlijke produkten bij voorbeeld sterker gereduceerd dan die voor graanprodukten omdat men ervan uitging dat de netto-opbrengsten van de landbouwers in de sector dierlijke produkten onder grotere druk stonden, terwijl soortgelijke prijsstijgingen voor graanproducenten niet konden worden gerechtvaardigd.

3.8. Bij de vaststelling van de prijzen voor 1988/89 werden de aanvankelijke voorstellen van de Commissie voor een beperkte opheffing van alleen de Griekse monetaire afwijkingen door een aantal Lid-Staten met negatieve afwijkingen niet geaccepteerd. Zij slaagden er uiteindelijk in een veel verdergaande opheffing van hun eigen monetaire afwijkingen te verkrijgen. Het ging hun er onder meer om vooruitgang te boeken met het oog op de doelstelling de monetaire afwijkingen in 1992 volledig weg te werken, doch tevens werd in de argumentatie van de betrokken Lid-Staten duidelijk vermeld dat zij voor hun producenten streefden naar hogere prijzen in nationale valuta op een moment dat de gemeenschappelijke prijzen in Ecu voor nog een jaar werden bevroren.

3.9. Uit tabel 2 en schema 2 blijkt dat de Lid-Staten sinds 1984 door middel van wijzigingen van de groene koers prijsverhogingen in nationale valuta konden verkrijgen, terwijl de verhogingen van de in Ecu uitgedrukte gemeenschappelijke prijzen werden tegengehouden. Voor "EUR 10" zijn de gemeenschappelijke prijzen in Ecu na de stijging in 1983/84 enigszins gedaald, doch ten gevolge van aanpassingen van de groene koers zijn de prijzen in nationale valuta nominaal elk jaar sterk blijven stijgen. Voor enkele Lid-Staten zijn de nominale prijsstijgingen in nationale valuta aanzienlijk geweest: afgezien van het speciale geval van Griekenland - dat te maken had met de na de toetreding van dit land opgetreden aanpassingen van de prijzen - hebben Frankrijk, Ierland en Italië in deze periode nominale prijsstijgingen in hun eigen valuta verkregen van meer dan 4 % per jaar.

3.10. Enerzijds kan worden aangevoerd dat, gezien de beperkte economische en monetaire samenwerking tussen de Lid-Staten sinds 1969, de dank zij het gebruik van groene koersen ontstane flexibiliteit in het stelsel van gemeenschappelijke prijzen essentieel is geweest voor het blijven functioneren van de gemeenschappelijke marktordeningen: als het agromonetaire stelsel niet voor deze flexibiliteit had gezorgd, had hierin op een andere wijze moeten worden voorzien, omdat anders de druk op de gemeenschappelijke marktordeningen te groot zou zijn geworden.

3.11. Tevens kan worden gesteld dat de differentiatie van de groene koersen naar marktsector geen nieuwe beginselen aan het agromonetaire stelsel toevoegt, doch meer een uitwerking is van het basisbeginsel volgens hetwelk de landbouwomrekeningskoersen van de marktkoersen mogen afwijken.

3.12. Anderzijds is het een onbevredigende situatie dat de Lid-Staten het stelsel van de groene koersen kunnen gebruiken voor doelstellingen van nationaal prijsbeleid, die strijdig zijn met het belang van de Gemeenschap inzake gemeenschappelijke prijzen. Het in bedwang houden van de garantieprijzen teneinde de overproduktie in toom te houden en daarmee de begrotingskosten, heeft verscheidene jaren centraal gestaan in het landbouwbeleid van de Gemeenschap. Het effect van het bevriezen van de in Ecu uitgedrukte prijzen wordt ondermijnd als de Lid-Staten prijsverhogingen kunnen bewerkstelligen door de groene koersen te verlagen. Na de in paragraaf 3.7 vermelde beperkte opheffing van de negatieve monetaire afwijkingen voor granen in 1986 en begin 1987, hebben Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk bij voorbeeld een vermindering verkregen van hun monetaire afwijking met 5,5 punten in het prijzenpakket van 1987/88 en met nog eens 1,5 punt (Frankrijk) en 3,2 punt (Verenigd Koninkrijk) in het prijzenpakket van 1988/89, op een moment dat de Commissie haar graanbeleid volledig had gericht op de beperking van de produktiegroei.

3.13. Bovendien kan, wat de verschillende groene koersen voor de verschillende markten betreft, het argument van paragraaf 3.11 worden weerlegd met de redenering dat wanneer de koersen worden gedifferentieerd, het agromonetaire stelsel geen neutraal instrument van marktbeheer meer is dat alle marktsectoren gelijkelijk beïnvloedt.

Invloed op de allocatie van de middelen

3.14. Door de verschillende prijsniveaus in de Lid-Staten en de isolering van de landbouw van de overige economische sectoren als gevolg van het systeem van groene koersen en MCB's, dreigt de normale werking van het prijsmechanisme diverse distorsies te veroorzaken in de allocatie van de middelen, bij voorbeeld:

(a)in landen met een sterke munt zijn de landbouwprijzen, doordat de groene koersen onder de marktkoers liggen, hoger dan de werkelijke gemeenschappelijke prijzen, waardoor het inkomen van de landbouwers stijgt: dit leidt normaliter tot meer investeringen en een grotere produktie in de landbouw dan het geval zou zijn geweest bij toepassing van marktkoersen. Het omgekeerde is het geval voor landen met een zwakke munt, wanneer de groene koersen onder de marktkoersen blijven. Indien als gevolg hiervan de produktie in de regio's van de Gemeenschap waar de kosten hoger zijn, wordt gestimuleerd en die in de gebieden waar de kosten lager zijn, wordt afgeremd, worden de regionale verschillen aangescherpt en betaalt de Gemeenschap een onnodig hoge prijs voor haar voedselproduktie;

(b)het systeem van de MCB's schept de voorwaarden voor een ongelijke behandeling van de agrarische sectoren in de verschillende Lid-Staten omdat het alleen van toepassing is op sommige landbouwhulpmiddelen. Devaluatie leidt tot een verhoging van de produktiekosten, doordat de invoerprijzen voor niet-agrarische produkten stijgen en de loonkosten gewoonlijk toenemen, daar deze deel uitmaken van de loon-prijsspiraal, terwijl revaluatie daarentegen gewoonlijk leidt tot lagere produktiekosten. Indien de groene koersen onveranderd blijven, stijgen de opbrengsten in de landbouw dus in landen met een sterke munt en dalen zij in landen met een zwakke munt, hetgeen opnieuw de landbouw in landen met een sterke valuta en hogere prijzen zal aanmoedigen;

(c)bij constant blijvende groene koersen wordt in de Lid-Staten met een sterke valuta de landbouwsector qua investeringen en produktie begunstigd ten opzichte van de industriële sector, en het omgekeerde is het geval in Lid-Staten met een zwakke munt.

3.15. Daar staat tegenover dat argumenten gebaseerd op de werking van de vrije markteconomie niet altijd van toepassing zijn in de context van het GLB, waarin de prijzen centraal worden vastgesteld en het interventiesysteem alle producenten dezelfde afzetgarantie biedt, ongeacht de prijzen in nationale valuta en de situatie van vraag en aanbod in de Gemeenschap. De Kamer heeft een studie gemaakt van de Commissiedocumenten en de beschikbare wetenschappelijke literatuur in een poging een overzicht te krijgen van het effect van het agromonetaire stelsel op de structuur van de agrarische produktie in de Gemeenschap. Er schijnt echter weinig te zijn gedaan om het effect van deze factor, die voor de werking van de marktordeningen fundamenteel is, te peilen. Ofschoon de Commissie vier verslagen over de economische invloed van het agromonetaire stelsel heeft uitgebracht - in 1978, 1979, 1984 en 1987 () - bevatten deze slechts reeksen officiële statistieken over elk van de marktsectoren, voorzien van analytisch commentaar. In de verslagen van 1978 en 1979 worden deze statistieken door de Commissie geïnterpreteerd als zouden zij aantonen dat de Lid-Staten met positieve MCB's middelen naar de landbouw overhevelen en hun aandeel in de uiteindelijke agrarische produktie ten koste van Lid-Staten met negatieve monetaire afwijkingen verhogen. Deze bevindingen zijn echter aangevochten () en in de meer recente verslagen heeft men zich terughoudender opgesteld.

3.16. Ambtenaren in de Lid-Staten waar controlebezoeken werden afgelegd, verklaarden deze situatie door aan te voeren dat het agromonetaire stelsel slechts één van de vele factoren vormt die de ontwikkeling van de landbouw in de Gemeenschap beïnvloeden en dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is de agromonetaire effecten los van alle andere factoren te beoordelen. De Kamer erkent dit, doch is niettemin van mening dat de Commissie zich meer had moeten inspannen om bewijsmateriaal te verzamelen waarmee de theoretische hypothesen met betrekking tot de economische gevolgen voor de gemeenschappelijke marktordeningen zouden kunnen worden onderbouwd dan wel verworpen.

4. HET "SWITCHOVER"-MECHANISME

Grondslagen van de switchover

4.1. Het "switchover"-mechanisme werd in 1984 ingevoerd om het hoofd te bieden aan de moeilijkheden met de afbraak van de positieve MCB's in een periode waarin de stijging van de Ecu-prijzen streng aan banden werd gelegd. Dank zij dit mechanisme is weliswaar voorkomen dat er nieuwe positieve MCB's voor de valuta's met een vaste wisselkoers ontstonden en zijn ook de voorheen bestaande positieve MCB's van de BR Duitsland en Nederland afgebroken, maar de keerzijde van dit resultaat is:

(a)dat het stelsel nog weer ingewikkelder is geworden doordat met de groene Ecu een kunstmatige reeks koerswaarden werd ingevoerd;

(b)dat de gemeenschappelijke prijzen onopgemerkt stijgen.

Kunstmatige koerswaarden

4.2. De groene Ecu komt tot stand door de toepassing van de correctiefactor op de spilkoersen van elke valuta ten opzichte van de Ecu. Dit houdt in dat er, naast de preferentiële groene koersen die worden gehanteerd om de gemeenschappelijke in Ecu uitgedrukte landbouwprijzen in nationale valuta om te zetten, een geheel fictieve reeks koerswaarden wordt gecreëerd.

4.3. Voordat de "switchover" werd ingevoerd, was de doelstelling om de monetaire afwijkingen weg te werken synoniem met het afstemmen van de groene koersen op de marktkoersen. Met de invoering van de correctiefactor werd de doelstelling op korte termijn verlegd naar het wegwerken van de monetaire afwijkingen tussen de groene koersen en de kunstmatige groene spilkoersen. In situatie 5 van schema 1 zou het wegwerken van de monetaire afwijkingen bij voorbeeld leiden tot een koers van 2,34113 DM = 7,85183 FF = 1 ECU (groen), die verschilt van de spilkoersen van het EMS (2,05853 DM = 6,90403 FF = 1 ECU). Als dus op een bepaald tijdstip in de toekomst alle afwijkingen zijn weggewerkt, zullen de groene koersen nog steeds niet overeenstemmen met de werkelijke wisselkoersen. Daartoe zou er nog een andere omrekening moeten plaatsvinden, waarvoor een besluit van de Raad tot opheffing van de correctiefactor nodig is. Dit laatste brengt met zich mee dat alle groene koersen door toepassing van de correctiefactor moeten worden gerevalueerd. Tenzij de Gemeenschap echter bereid is te accepteren dat de bedragen die de begunstigden in nationale valuta ontvangen worden verlaagd, dat wil zeggen het "gentlemen's agreement" van 1979 los te laten, zal het noodzakelijk zijn de gemeenschappelijke prijzen in Ecu te verhogen. Op dat moment zal de door het "switchover"-mechanisme veroorzaakte stijging van de gemeenschappelijke prijzen, die momenteel grotendeels onzichtbaar is, duidelijk worden. In de volgende paragrafen worden de gevolgen van de correctiefactor voor de gemeenschappelijke prijzen geanalyseerd.

Gevolgen van de correctiefactor voor de gemeenschappelijke prijzen

4.4. De revaluatie van de Ecu voor agrarische doeleinden, dat wil zeggen de groene Ecu, die wordt verkregen door de correctiefactor op de Ecu toe te passen, leidt tot een effectieve stijging van de gemeenschappelijke landbouwprijzen. De groene Ecu heeft geen invloed op de interventieprijzen in nationale munt, waarvoor onveranderd de groene koersen ten opzichte van de werkelijke Ecu worden gehanteerd. De verschillen in de gemeenschappelijke prijzen in nationale valuta laten zich echter aflezen aan de positieve en negatieve monetaire afwijkingen ten opzichte van de gemeenschappelijke prijzen in Ecu. Als de scheidslijn tussen deze afwijkingen naar boven wordt verplaatst, zoals bij toepassing van de correctiefactor, stijgen de gemeenschappelijke prijzen. Dit kan worden afgelezen uit schema 1. In de stand bij situatie 3 zullen, als het positieve MCB van 7,8 punten en het negatieve MCB van 9,5 punten zijn afgebroken, de in FF en DM uitgedrukte gemeenschappelijke prijzen ten opzichte van de Ecu op 1 ECU (groen) = 2,31728 DM = 7,10590 FF liggen, hetgeen 3,37 % hoger is dan de spilkoersverhouding (1 ECU = 2,24184 DM = 6,87456 FF). Na een herschikking die tot een stijging van de correctiefactor en daarmee tot een stijging van de gemeenschappelijke prijzen leidt, wordt het effect van de hogere prijzen merkbaar wanneer de groene koersen naderhand geleidelijk worden gedevalueerd.

4.5. Aangezien de DM de sterkste munt is gebleven en binnen het EMS het meest is gerevalueerd, komt de nieuwe berekeningsmethode er in de praktijk op neer dat de ontwikkeling van de spilkoers van de groene Ecu is gekoppeld aan de ontwikkeling van de spilkoers van de DM ten opzichte van de ECU. Bij iedere revaluatie van de DM zijn de gemeenschappelijke landbouwprijzen gestegen. Begin 1988 was het cumulatieve effect van deze revaluaties een toeneming van de gemeenschappelijke prijzen met 13,7 % sinds april 1984. De groene Ecu staat dus 13,7 % hoger dan de werkelijke Ecu en bij iedere herschikking wijkt de Ecu voor agrarische doeleinden verder van de werkelijke Ecu af.

4.6. Het aldus optrekken van het gemeenschappelijk prijspeil heeft de volgende consequenties:

(a)telkens wanneer er een herschikking plaatsvindt waarbij de DM ten opzichte van de werkelijke Ecu wordt gerevalueerd, zorgt de correctiefactor voor een automatische stijging van de gemeenschappelijke prijzen; de stijging van het prijspeil is gekoppeld aan de waardering van de DM, waarin eerder de kracht van de industriële economie van de BR Duitsland tot uiting komt dan de behoeften van de landbouw van de Gemeenschap;

(b)deze automatische stijgingen van het gemeenschappelijk prijspeil staan los van de gebruikelijke procedures van de jaarlijkse vaststelling van de prijzen voor de landbouwmarkten;

(c)doordat het gemeenschappelijk prijspeil op deze wijze wordt opgetrokken en niet als gevolg van openlijke politieke afspraken om de prijzen in Ecu te verhogen, blijven de stijgingen grotendeels onopgemerkt: de bij de jaarlijkse prijsbesluiten overeengekomen Ecu-prijzen weerspiegelen niet meer het werkelijke peil van de gemeenschappelijke prijzen.

4.7. Het "switchover"-mechanisme is een technisch instrument waarmee positieve MCB's konden worden afgebroken, terwijl tegelijkertijd de schijn van een restrictief gemeenschappelijk prijsbeleid kon worden opgehouden. In werkelijkheid echter konden de positieve MCB's met dit mechanisme niet worden afgebroken zonder stijging van de gemeenschappelijke prijzen. De werking ervan stemt namelijk geheel overeen met het "gentlemen's agreement" van 1979: de meeste verlagingen van de positieve MCB's werden gecompenseerd door een stijging van de gemeenschappelijke prijzen (). Zoals uiteengezet in de paragrafen 4.2 en 4.3 zal dit duidelijk zichtbaar worden wanneer alle monetaire afwijkingen zijn weggewerkt en het noodzakelijk wordt de groene koersen af te stemmen op de marktkoersen alsmede de Ecu-prijzen te verhogen om de in nationale valuta uitgedrukte waarden van deze Ecu-prijzen te behouden. De Kamer is derhalve van mening dat een van de belangrijkste gevolgen van de "switchover" is geweest dat de werkelijke ontwikkeling van de gemeenschappelijke landbouwprijzen is verdoezeld.

4.8. In hoofdstuk 6 van dit verslag worden de budgettaire gevolgen van de door de correctiefactor veroorzaakte stijging van de gemeenschappelijke prijzen behandeld (paragrafen 6.14 - 6.20).

5. BEREKENING EN TOEPASSING VAN DE MCB'S

Inleiding

5.1. Teneinde te beoordelen of de MCB's zelf een neutrale invloed hebben op het beheer van de gemeenschappelijke marktordeningen, moet worden onderzocht of de wijze waarop de MCB's worden berekend en toegepast overeenkomt met de in paragraaf 1.4 uiteengezette doelstellingen van de monetaire compensatie. Kortom, de MCB's zouden zo moeten worden toegepast dat de marktordeningen en met name hun interventiesystemen zonder distorsies of discriminatie kunnen functioneren en dat de handelsstromen niet worden belemmerd.

Berekeningsgrondslag van de MCB's

5.2. Het beginsel dat ten grondslag ligt aan de toepassing van MCB's is dat voor al het handelsverkeer naar of vanuit een Lid-Staat gemeenschappelijke prijzen gelden. Het gekozen peil is dat waarop het interventiesysteem de markt steunt. Het uitgangspunt voor de berekening van de MCB's is derhalve de interventieprijs. In de rundvleesmarkt zijn de marktprijzen lange tijd onder de interventieprijs gebleven en daarom werd in 1984 besloten om voor de berekening van de MCB's 85 % van de interventieprijs te gebruiken. Sinds 1987 zijn er veranderingen aangebracht in de interventieregelingen voor rundvlees, melk en granen, met als gevolg dat prijsniveaus werden gesteund die onder de interventieprijzen lagen. Dientengevolge is in deze sectoren de berekeningsgrondslag van de MCB's naar beneden aangepast.

5.3. In tabel 1 zijn de begin 1988 gehanteerde berekeningsgrondslagen opgenomen. In enkele sectoren worden diverse andere aanpassingen toegepast (zo gelden bij voorbeeld de vergoedingen voor de verwerkingskosten die zijn begrepen in de interventieprijzen voor magere-melkpoeder en boter niet voor de berekening van de MCB's voor andere zuivelprodukten).

5.4. Voor van basisprodukten afgeleide produkten worden genormaliseerde technische opbrengstcoëfficiënten toegepast. Dit zijn vaak dezelfde als de coëfficiënten die voor invoerheffingen worden gehanteerd, doch voor bepaalde graansoorten (maïs en daarvan afgeleide produkten) zijn speciale coëfficiënten ontwikkeld naar aanleiding van uitspraken van het Hof van Justitie, volgens welke de coëfficiënten voor invoerheffingen tot overcompensatie leidden en tot distorsies van het handelsverkeer aanleiding zouden kunnen geven.

5.5. Het systeem voor de berekening van MCB's is noodzakelijkerwijs forfaitair. Wanneer het peil van de marktprijzen rechtstreeks verband houdt met het door het interventiesysteem gesteunde prijspeil, functioneert de methode om de berekening van de MCB's te baseren op de interventieprijs - aangepast om het feitelijke niveau van prijsondersteuning tot uiting te doen komen - meestal redelijk goed en leidt het in het algemeen niet tot distorsies van de markt. Voorts lijken de voor afgeleide produkten gehanteerde technische coëfficiënten, momenteel althans, geen moeilijkheden te veroorzaken. Dit betekent niet per se dat de coëfficiënten in alle gevallen correct zijn, doch de exploitanten erkennen dat er een genormaliseerd systeem nodig is en zij zijn niet geneigd om de door de Commissie toegepaste coëfficiënten te betwisten, tenzij er ernstige tegenstrijdigheden worden geconstateerd.

5.6. Waar de invloed van het interventiestelsel op de marktprijzen beperkt is en de ontwikkelingen op de markt worden beïnvloed door andere factoren dan het systeem voor de marktondersteuning, zijn er echter problemen gerezen. Een van de meest problematische sectoren in dit opzicht is die van varkensvlees.

MCB's in de sector varkensvlees

5.7. De grondslag voor de berekening van de MCB's voor varkensvlees is verscheidene keren gewijzigd en verlaagd van 92 % van de basisprijs in 1971 tot 35 % van de basisprijs in 1987. Bovendien werd in juni 1987 besloten dat de MCB's voor varkensvlees niet verder mochten stijgen en te dien einde kreeg de Commissie toestemming om zo nodig de groene koersen aan te passen. Om distorsies in het handelsverkeer te voorkomen, is dit slechts van toepassing zolang het verschil tussen de monetaire afwijkingen voor granen en varkensvlees 8 % of minder bedraagt. Ten gevolge van dit beleid zijn de MCB's voor varkensvlees na de prijsbesluiten voor 1988/89 in alle Lid-Staten behalve Griekenland, Ierland, Italië en het Verenigd Koninkrijk teruggebracht tot nul.

5.8. Het zwaarst heeft het argument gewogen dat met grote kracht door de Franse autoriteiten naar voren is gebracht in hun poging om de MCB's in deze sector te verlagen, c.q. volledig af te schaffen. Dit argument was dat varkensvlees niet als een basisprodukt zou moeten worden behandeld, doch als een afgeleid graanprodukt. De MCB's zouden derhalve slechts de graancomponent in de produktie van varkensvlees moeten compenseren. De problemen in deze sector hebben echter structurele oorzaken. In Nederland, Noord-Duitsland en Vlaanderen bestaat een intensieve varkensvleesproduktie met lage produktiekosten per eenheid en gebaseerd op een hoog gebruik van goedkope vervangingsprodukten voor graan (soja, tapioca) die via Rotterdam en Hamburg worden ingevoerd en waarvoor geen MCB's gelden. De Franse varkensvleesproduktie is geconcentreerd in het noordwesten (Bretagne), dat verder van de belangrijkste Franse markten is verwijderd dan de voornaamste Nederlandse en Belgische produktiegebieden. Ook is het aandeel van graan in het varkensvoer er groter. De redenering was dat het relatieve voordeel van de Nederlandse, Duitse en Belgische producenten nog werd vergroot door het agromonetaire stelsel, aangezien zowel Nederland als de BR Duitsland positieve MCB's (voor uitvoer) hadden en de Belgische negatieve MCB's lager waren dan de Franse. Ofschoon niet afdoende kon worden aangetoond dat de hoge MCB's die het gevolg waren van het feit dat varkensvlees werd behandeld als een basisprodukt de oorzaak waren van de moeilijkheden waarmee de Franse varkensvleesindustrie in de jaren tachtig had te kampen, werd overeengekomen de MCB's te verlagen door de berekening te baseren op een vaste graancomponent. Een en ander heeft zijn beslag gekregen in de momenteel gehanteerde 35 % van de basisprijs.

5.9. Deze oplossing leidt echter niet tot een neutraal MCB-peil doordat het graanaandeel in het varkensvoer van de ene Lid-Staat tot de andere sterk verschilt. Geraamd werd () dat in 1983 het graanaandeel in de produktiekosten voor varkensvlees in Denemarken 37,2 %, in Frankrijk 28,3 %, in de BR Duitsland 11,7 % en in Nederland 8,4 % bedroeg. Gegevens van de Commissie () tonen aan dat het graanaandeel bij de produktie van mengvoeder (voor alle diersoorten) in 1985 in Frankrijk 46,8 %, in de Bondsrepubliek 24,6 % en in Nederland 15,2 % bedroeg.

5.10. De besluiten van de Raad van juni 1987 strekkende tot het voorkomen van nieuwe MCB's voor varkensvlees, door de groene koersen voor varkensvlees aan te passen zolang het verschil tussen de monetaire afwijkingen voor granen en varkensvlees 8 % of minder bedraagt, waren opnieuw een poging de concurrentiepositie van varkensvleesproducenten die meer graan in het voer verwerken, te beschermen.

5.11. Uit het voorbeeld van de sector varkensvlees blijkt hoe moeilijk het is om het MCB-stelsel op bevredigende wijze toe te passen op een markt waarvoor geen krachtig interventiesysteem geldt. Gezien de structurele ontwikkelingen in deze industrie, verschaft noch de oplossing om varkensvlees te behandelen als een basisprodukt, noch die om het te behandelen als een van granen afgeleid produkt, een geschikte formule. Het de facto beleid dat in de afgelopen jaren is gevoerd en dat de belangen van de producenten van varkensvlees in landen met een zwakke valuta heeft gediend, komt neer op een streven naar volledige afschaffing van MCB's op varkensvlees.

Franchises

5.12. Van de berekende MCB's wordt een vast bedrag afgetrokken dat de "franchise" wordt genoemd. Dit betekent dat de monetaire afwijking tussen de Lid-Staten niet volledig is gedekt. De franchises van een Lid-Staat met positieve MCB's en een Lid-Staat met negatieve MCB's zijn cumulatief. De bedoeling van de franchises is te voorkomen dat er bij de berekening van de MCB's overcompensatie ontstaat, ofschoon dit slechts bij benadering kan worden verwezenlijkt doordat de franchises uit een vast bedrag bestaan. In 1987 heeft de Commissie gestreefd naar een meer flexibele aanpak met grotere franchises in die sectoren waarin de markt een beperkte invloed onderging van het interventiestelsel. De Commissie beschouwde dit als een verdere stap in de richting van geleidelijke afschaffing van dit stelsel. Ofschoon de Raad instemde met grotere franchises in bepaalde sectoren waarin geen kunstmatige handelsstromen werden verwacht (bij voorbeeld olijfolie), waren de Lid-Staten echter niet bereid de algemene bevoegdheid van de Raad om de franchises vast te stellen aan de Commissie over te dragen.

5.13. De Kamer heeft een aantal situaties onder de loep genomen om na te gaan of het bestaan van franchises (en dus van niet-gedekte monetaire afwijkingen) kunstmatige handelsstromen heeft aangemoedigd. Ofschoon er geen werkelijke aanwijzingen schijnen te bestaan dat de franchises hier systematisch toe leiden, illustreren enkele gevallen de omvang van het probleem. Een recent voorbeeld betreft de opvallende stijging van de uitgaven voor uitvoerrestituties in Nederland. Uit tabel 3 valt af te lezen dat de uitvoerrestituties die de Nederlandse betaalkantoren in het eerste halfjaar van 1988 uitbetaalden voor de sectoren granen, suiker en melk en zuivelprodukten vergeleken met het eerste halfjaar van 1987 zeer sterk gestegen zijn. Tegelijkertijd liepen de door Frankrijk betaalde uitvoerrestituties voor granen en zuivelprodukten en de door België betaalde restituties voor granen en suiker aanzienlijk terug. Ofschoon de tendens dat de export via Lid-Staten met een sterke munteenheid wordt geleid altijd heeft bestaan, waren de stijgingen in 1988 uitzonderlijk groot. De Nederlandse autoriteiten constateerden een aanzienlijke stijging van de uitvoerrestituties die betaald werden aan buiten Nederland gevestigde ondernemingen, die geen dochterondernemingen in Nederland hadden: in de periode van januari tot april 1988 betaalden de Nederlandse interventiebureaus in de suikersector 60 % van de uitvoerrestituties uit aan dergelijke ondernemingen, terwijl dat percentage in 1987 slechts 7 % was.

5.14. Geconstateerd is dat er een bepaalde handelspraktijk bestaat die inhoudt dat er te Antwerpen in België goederen worden geladen die via de Schelde naar Vlissingen worden verscheept, waar zij worden aangegeven en uitgeklaard; zodoende worden uitvoerrestituties in HFL verkregen. Een tweede voorbeeld betreft schepen die te Duinkerken in Frankrijk goederen inladen en naar Vlissingen varen voor de uitklaring. Dit heeft onder meer de volgende redenen:

(a)zowel Franse als Belgische ondernemingen konden hun in nationale munteenheid uitgedrukte uitvoerrestituties met 3 % à 3,5 % verhogen door de export via Nederland te laten lopen. Dit wordt in bijlage VI geïllustreerd aan de hand van graanexporten in juni 1988. Het voordeel was enigszins groter voor zuivelprodukten en enigszins kleiner voor suiker;

(b)de Nederlandse betaalkantoren betalen de exportrestituties sneller dan de betaalkantoren in de andere Lid-Staten, hetgeen inhoudt dat exporteurs bij export via Nederland lagere financieringskosten hebben te dragen.

5.15. Ondernemers die aldus via Nederland naar derde landen exporteren, profiteren van een ongedekte monetaire afwijking die uit de volgende elementen bestaat:

(a)de cumulatieve franchise van de twee betrokken landen: voor granen blijft 0,9 punt van de 1,0 punt bedragende franchise voor Nederland ongedekt, daarbij komen 1,5 punt voor Frankrijk (totaal 2,4 punt) en 0,5 van de 1,5 punt voor België (totaal 1,4 punt);

(b)bijkomende gedeelten van de monetaire afwijking die niet door MCB's worden gedekt ten gevolge van afronding en toepassing van de niet-cumulatieregel (zie bijlage III): bij granen is dit alleen het geval voor Frankrijk met 0,029 punt voor afronding; bij zuivelprodukten waren in Nederland echter ook nog 0,385 punt niet gedekt als gevolg van de niet-cumulatieregel;

(c)bijkomende gedeelten van de monetaire afwijking veroorzaakt door het werkelijke verschil tussen de marktkoersen en de spilkoersen: in dit geval 0,9 punt tussen Nederland en Frankrijk en 1,7 punt tussen Nederland en België. Dit is meer een consequentie van het EMS dan van het agromonetaire stelsel.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.16. De Kamer acht het onbevredigend dat deze vorm van driehoekshandel door de in het agromonetaire stelsel toegepaste koersen wordt aangemoedigd. Voorts bestaat er bij de Kamer enige twijfel over de wettigheid van de door de ondernemers gehanteerde procedures om op deze wijze uitvoerrestituties te verkrijgen en zij zal dit aspect bij haar controle van deze restituties nader onderzoeken. Het is derhalve van belang dat er, wanneer zulke situaties ontdekt worden, maatregelen worden genomen om deze mogelijkheid door wijziging van de koersen af te snijden. Een belangrijke stap in deze richting zou worden gezet door de Nederlandse groene koersen voor de betrokken produkten te verhogen teneinde de niet-gedekte monetaire afwijkingen weg te werken. Ofschoon het prijzenpakket voor 1988/89 voorzag in een verhoging met 1,0 punt van de groene koers voor zuivelprodukten, vanaf 25 juli 1988, zijn er geen andere besluiten genomen ten aanzien van de ongedekte monetaire afwijkingen.

5.17. Een belangrijke consequentie van het bovenstaande is dat de in Nederland betaalde uitvoerrestituties de begroting van de Gemeenschap zwaarder belasten dan wanneer deze restituties in Frankrijk of in België zouden worden betaald. Dit wordt toegelicht in hoofdstuk 6, paragrafen 6.19 en 6.20.

5.18. De Kamer heeft eveneens onderzocht of de zeer grote stroom van magere-melkpoeder vanuit andere Lid-Staten naar de Duitse interventie-opslag, met name in 1986, door soortgelijke factoren kan worden verklaard. Naar het schijnt laat dit zich echter voornamelijk door andere factoren () verklaren, met name door het feit dat de kosten van de voorfinanciering van ter interventie aangeboden produkten in de BR Duitsland lager waren.

5.19. De conclusie van de Kamer is dan ook dat het feit dat er zich geen systematische distorsies voordoen erop duidt dat de afwijking van de beginselen van monetaire compensatie in de vorm van de franchises kan worden gerechtvaardigd. Ten gevolge van de franchises doen zich echter wel specifieke gevallen van kunstmatige handelsstromen voor en bij ontdekking daarvan dienen de Commissie en de Lid-Staten onverwijld maatregelen te nemen.

5.20. Het geval dat in de paragrafen 5.13 - 5.17 wordt behandeld, belicht een specifiek probleem met de franchises, dat grotere vormen begint aan te nemen nu er een tendens bestaat deze voor bepaalde produkten op te trekken; het wordt namelijk mogelijk om MCB's af te breken en toch nog een verschil over te houden tussen de groene en de markt- of spilkoersen. Daarom dient erop te worden toegezien dat het afbraakproces betrekking heeft op de werkelijke monetaire afwijking en niet alleen op de toegepaste afwijking.

Verwerkte produkten

5.21. MCB's worden toegepast op een reeks verwerkte produkten die combinaties van melk en zuivelprodukten, suiker en granen bevatten (deze worden de niet onder bijlage II vallende produkten genoemd omdat zij als zodanig niet in bijlage II van het EEG-Verdrag zijn opgenomen). Tot deze produkten behoren onder meer bakkerswaren en suikergoed. Als berekeningsgrondslag voor deze MCB's gelden de MCB's die van toepassing zijn op de basisprodukten die in het eindprodukt zijn verwerkt, verminderd met 10 %. Hiertoe worden vaste hoeveelheden van het basisprodukt gehanteerd.

5.22. Onder deze regeling valt een groot aantal produkten, waarbij de waarde van het eindprodukt in uiteenlopende mate door het basisprodukt wordt bepaald. Overeenkomstig het beginsel dat MCB's slechts mogen worden toegepast wanneer zij economische gevolgen hebben, zijn er verschillende pogingen ondernomen om drempels vast te stellen waaronder geen MCB's worden toegepast. Sinds juni 1987 worden MCB's die niet hoger zijn dan 3 ECU/100 kg, niet meer toegepast. Ofschoon deze bepaling een verbetering inhoudt ten opzichte van voorgaande regelingen die uitermate ingewikkeld waren en arbitraire gevolgen hadden, kan men zich afvragen of deze drempel hoog genoeg is. De concurrentiepositie op de markt van intensief bewerkte produkten met een hoge toegevoegde waarde wordt niet noemenswaardig beïnvloed door de agromonetaire situatie van de basisprodukten die erin zijn verwerkt. MCB's zouden slechts moeten worden toegepast in gevallen waarin kan worden aangetoond dat bij het ontbreken ervan distorsies in het handelsverkeer zouden optreden. De administratieve regelingen met betrekking tot MCB's voor verwerkte produkten zijn buitengewoon omslachtig en zouden zoveel mogelijk moeten worden vermeden.

Het ontbreken van MCB's in bepaalde sectoren

5.23. Zoals vermeld in paragraaf 2.7, worden de MCB's, ondanks het bestaan van groene koersen, niet in alle sectoren toegepast. Overeenkomstig de beginselen waarop het stelsel berust, dient dit gevallen te betreffen waarin geen gevaar bestaat voor een verstoring van de regelingen ter ondersteuning van de markt of van het handelsverkeer. Dit aspect wordt hieronder behandeld aan de hand van de sectoren rijst en schapevlees.

Rijst

5.24. In haar jaarverslagen over 1978, 1980 en 1985 () heeft de Kamer de aandacht gevestigd op het probleem van driehoekshandel in rijst, als gevolg van het ontbreken van MCB's in de rijstsector. De Kamer ontdekte dat er rijst uit derde landen werd verscheept naar Lid-Staten van de Gemeenschap waar de invoerheffing laag was door een overgewaardeerde groene koers, en vervolgens rechtstreeks naar de werkelijke bestemming in andere Lid-Staten werd uitgevoerd. Ten gevolge daarvan ontstond er een derving aan eigen middelen (becijferd op 1,5 Mio ECU in 1984 en 2,0 Mio ECU in 1985).

5.25. Ofschoon deze praktijken duidelijk waren aangetoond - zo duidelijk dat zij in de officiële statistieken van de Gemeenschap waren opgenomen - namen de Commissie en de Lid-Staten tot 1986 geen maatregelen. Vervolgens hadden de depreciatie van het Britse Pond en het ontstaan van een grote negatieve monetaire afwijking tot gevolg dat grote hoeveelheden voor de BR Duitsland en Nederland bestemde rijst via het Verenigd Koninkrijk werden vervoerd. De invoer van langkorrelige gepelde rijst uit het Verenigd Koninkrijk steeg voor de BR Duitsland van 77 ton in 1985 tot 27 262 ton in 1986 en voor Nederland van 20 ton tot 30 636 ton. De door de Kamer geraamde derving aan eigen middelen bedroeg 3,7 Mio ECU. De maatregelen die uiteindelijk werden genomen, bestonden opmerkelijk genoeg niet uit invoering van MCB's. In plaats daarvan werd er voor de berekening van de heffingen op rijst een speciale omrekeningskoers ingevoerd die vrijwel gelijk was aan de marktkoers. Daardoor is de monetaire afwijking niet meer ongedekt.

Schapevlees

5.26. Voor schapevlees geldt een interventieregeling () en in principe kunnen er MCB's op worden toegepast. In de praktijk hebben de ongemakken, veroorzaakt door koersschommelingen en vooral door het feit dat voor het Verenigd Koninkrijk een negatieve in plaats van een positieve monetaire afwijking ontstond, echter niet voldoende aanleiding gevormd om in deze sector MCB's te gaan toepassen.

5.27. De produktie van schapevlees is geconcentreerd in Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk en de voornaamste intracommunautaire handelsstromen bewegen zich van Ierland en het Verenigd Koninkrijk naar Frankrijk. Toen het Verenigd Koninkrijk een positieve monetaire afwijking had, werd door het ontbreken van MCB's de concurrentiepositie van de uitvoer naar Frankrijk verzwakt, doch toen in 1986 een aanzienlijke negatieve afwijking ontstond, kwam de Franse markt onder druk te staan van de uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk. Om dit probleem het hoofd te bieden, zijn geen MCB's ingevoerd, doch andere maatregelen genomen, met name de "clawback-regeling" voor uitvoer van bepaalde soorten Brits schapevlees.

Het ingewikkelde karakter van het MCB-stelsel

5.28. De Commissie heeft zelf toegegeven () dat het stelsel buitengewoon ingewikkeld is geworden en dat het door de veranderingen "steeds moeilijker te begrijpen is geworden". Wat het ingewikkelde karakter betreft, kunnen een aantal niveaus worden onderscheiden, namelijk een ingewikkelde opzet, ingewikkelde regels voor het berekenen van de MCB's en een ingewikkelde dagelijkse toepassing van het stelsel door het grote aantal verschillende percentages en tariefposten en de talrijke voorschriften inzake procedures en controle.

5.29. Qua opzet is het stelsel ingewikkelder geworden naarmate het zich ontwikkelde, en door de invoering van de "switchover" met de correctiecoëfficiënt en de groene Ecu begrijpen zeer weinig mensen, behalve de specialisten bij de Commissie, de overheidsdiensten van de Lid-Staten en in handelskringen hoe het stelsel momenteel precies functioneert. Zoals kan worden opgemaakt uit de paragrafen 4.4 - 4.7, kan het stelsel vooral een gebrek aan doorzichtigheid in de regeling van de gemeenschappelijke prijzen worden verweten.

5.30. Ook de gedetailleerde voorschriften van de overeenkomst van juni 1987 inzake de berekening van de MCB's en de afbraak ervan zijn ingewikkeld en er wordt een zekere mate van deskundigheid en ijver verlangd om deze onder de knie te krijgen. Hoe belangrijk dit echter is, wordt aangetoond door het aantal organismen - ministerie-afdelingen, handelsverenigingen, handelsfirma's - die hun eigen computerprogramma's uitwerken om de officiële berekeningen van de Commissie, met name die van de wekelijkse veranderingen in de variabele MCB-bedragen, te "schaduwen". Aan het ingewikkelde karakter op dit niveau dient niet al te zwaar te worden getild: slechts weinigen behoeven tot in de kleinste details te weten hoe de berekeningen worden gemaakt en voor de meeste mensen die met het stelsel te maken hebben, is het voldoende te weten hoe de resultaten moeten worden toegepast.

5.31. Wat betreft het ingewikkelde karakter van de dagelijkse toepassing: er bestaan inderdaad duizenden percentages en de kleine handelaar heeft moeite met de toepassing van het stelsel. Het is evenwel niet gezegd dat het stelsel ingewikkelder is dan andere EG-maatregelen voor de landbouw en aangezien het zich uitstekend leent voor automatisering kan het in sommige opzichten zonder problemen worden toegepast. De voorschriften voor de controle zijn niet strenger dan die voor de gebruikelijke materiële en administratieve controles op het handelsverkeer in landbouwprodukten, waarvan zij een onderdeel zijn.

5.32. In het algemeen moet echter worden toegegeven dat het agromonetaire stelsel ondoorzichtig, ingewikkeld en moeilijk te begrijpen is. Dit is een onvermijdelijk gevolg van het besluit om tot monetaire compensatie over te gaan, doch een zo hoge mate van ingewikkeldheid van de communautaire regelingen voor het beheer van de gemeenschappelijke marktordeningen is onbevredigend. En hoe groter de ingewikkeldheid, hoe groter de kans dat er fouten zullen worden gemaakt en er pogingen zullen worden gedaan om met de voorschriften te knoeien, hetgeen in financiële verliezen voor de Gemeenschap resulteert (zie bij voorbeeld het geval van de in de paragrafen 5.18 en 5.19 behandelde invoer van rijst).

Fraude en onregelmatigheden

5.33. Fraude en onregelmatigheden met MCB's kunnen zowel in het intracommunautair handelsverkeer als in het handelsverkeer met derde landen voorkomen. Doch in het laatste geval vormen de uitvoerrestituties en de invoerheffingen gewoonlijk de voornaamste aanleiding tot fraude of onregelmatigheden, aangezien het MCB-element slechts bijkomstig is. Dit gedeelte van het verslag behandelt dus alleen fraude en onregelmatigheden in het intracommunautaire handelsverkeer.

5.34. In tabel 4 zijn de gevallen opgesomd van fraude of onregelmatigheden met MCB's in het intracommunautaire handelsverkeer die door de Lid-Staten krachtens Verordening (EEG) nr. 283/72 van de Raad () zijn gemeld. Met deze 142 gevallen is naar schatting 11,5 Mio ECU gemoeid. Begin september 1988 werden 95 van deze gevallen als afgesloten beschouwd en was er 1,5 Mio ECU (13 % van het totale betrokken bedrag) teruggevorderd.

5.35. Uit de tabel blijkt dat 58 van de 142 gemelde gevallen betrekking hebben op het Verenigd Koninkrijk. In vrijwel al deze gevallen betreft het problemen aan de grens tussen Noord-Ierland en Ierland. In 1980 en 1981, toen het Verenigd Koninkrijk hoge positieve MCB's kende, werden varkens en rundvee over de grens naar Noord-Ierland gesmokkeld om de betaling van MCB's op invoer te ontduiken en vervolgens legaal weer naar Ierland geëxporteerd, waardoor men in aanmerking kwam voor restitutie van de MCB's. Soms maakten de dieren de reis verscheidene keren. Aan deze "carrousel"-formule kwam een einde toen de controles werden verbeterd, doch tevens omdat de smokkel, toen de monetaire afwijkingen tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland afnamen, niet meer de moeite waard was. Vervolgens daalde het Pond Sterling in 1986 sterk in waarde, hetgeen leidde tot een grote negatieve afwijking met aanzienlijke verschillen in MCB's tussen de twee landen. Om de betaling van de MCB's op invoer te ontduiken, werd in Noord-Ierland gefokt vee over de grens gesmokkeld en in Ierland geslacht, en vervolgens werd het vlees legaal naar Groot-Brittannië geëxporteerd, waar het in aanmerking kwam voor hoge MCB-restituties. Naar schatting leverde deze illegale handel () meer dan 100 UKL (150-160 ECU) netto per dier op, welk bedrag uit de begroting van de Gemeenschap werd betaald. Om een einde te maken aan deze handel, werden er in november 1986 door de douane-autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en Ierland speciale eenheden in het leven geroepen om de grens te bewaken en de smokkel te verhinderen. Ofschoon het aantal gemelde gevallen is teruggelopen, is het onwaarschijnlijk dat deze handel volledig is opgehouden, gezien de grote veiligheidsproblemen aan de grens en het feit dat de monetaire afwijkingen tussen de twee landen nog steeds bestaan. Uit de onderzoeken van de Kamer blijkt echter dat de Ierse en Britse autoriteiten alles doen wat redelijkerwijze van hen kan worden verwacht om illegale handel te voorkomen.

5.36. Het hiervoor beschreven probleem is het meest extreme voorbeeld van het soort fraude dat wordt aangemoedigd door het bestaan van grote verschillen op agromonetair gebied in aangrenzende landen met een intensief onderling handelsverkeer en een hechte economische integratie. Zolang deze verschillen bestaan, is een zekere mate van fraude onvermijdelijk en waarschijnlijk zullen slechts de meest flagrante vormen daarvan worden opgespoord.

6. BUDGETTAIRE GEVOLGEN VAN GROENE KOERSEN EN MCB'S

Inleiding

6.1. Daar het bij het agromonetaire stelsel om een beleidsinstrument gaat dat een centrale plaats inneemt in het functioneren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, is het van belang dat de begroting en de rekeningen een duidelijk en volledig beeld geven van de budgettaire gevolgen van dit stelsel als geheel. De gegevens in de rekeningen dienen dan ook duidelijk en ondubbelzinnig te zijn, zodat zij gemakkelijk en zonder misverstanden kunnen worden geïnterpreteerd. Dit is echter momenteel niet het geval:

(a)de bedragen aangewezen op hoofdstuk 28 van de algemene begroting - het enige begrotingsonderdeel waarin de effecten van de MCB's afzonderlijk tot uiting komen - dekken slechts een gedeelte van de rechtstreekse begrotingskosten: met name de invloed van MCB's op invoerheffingen en uitvoerrestituties komt in geen enkel begrotingsonderdeel afzonderlijk tot uiting;

(b)de budgettaire gevolgen van de toepassing van groene koersen voor betalingen ten laste van de begroting (of voor ontvangsten uit de landbouwsector) en van marktkoersen voor de bedragen die op de begroting worden aangewezen, blijven verborgen: dit leidt niet alleen tot ondoorzichtigheid, maar bemoeilijkt ook de interpretatie van de boekhoudgegevens.

In de volgende paragrafen behandelt de Kamer de resultaten van haar evaluatie van de volledige, directe en indirecte budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel. Ook de begrotingskosten van de "switchover" worden geanalyseerd.

Rechtstreekse budgettaire gevolgen, MCB's

6.2. Tabel 5 bevat een overzicht van de rechtstreekse budgettaire gevolgen van de MCB's en geeft aan op welk begrotingsonderdeel de betrokken bedragen zijn aangewezen en of zij apart uit de rekeningen kunnen worden afgelezen. Hieruit blijkt dat de enige gegevens over de rechtstreekse begrotingskosten van MCB's die apart zijn geboekt, de gegevens uit hoofdstuk 28 van de algemene begroting zijn en dat deze slechts een gedeeltelijk beeld geven. De MCB's met betrekking tot het intracommunautair handelsverkeer zijn volledig aangegeven, doch die met betrekking tot het handelsverkeer met derde landen zijn vrijwel geheel onzichtbaar.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.3. Naar aanleiding van de publikatie van het advies van de Kamer van juli 1980 () inzake de MCB's, heeft de Commissie de begrotingsnomenclatuur gewijzigd in een poging de volledige budgettaire gevolgen van de MCB's duidelijker aan te geven, doch deze poging ging niet ver genoeg en enkele van de belangrijkste punten van het advies van de Kamer waren er niet in verwerkt. Zoals uit tabel 5 blijkt, zijn alle MCB's die de invoerheffingen beïnvloeden, opgenomen in hoofdstuk 10 van de afdeling ontvangsten van de begroting als zijnde een onderdeel van die heffingen. Dit geldt zowel voor positieve MCB's, die bij de heffing worden opgeteld, bij voorbeeld in het geval van de BR Duitsland, als voor negatieve MCB's, die het bedrag van de heffing verlagen, bij voorbeeld in het geval van Griekenland. Hierop wordt alleen een uitzondering gemaakt wanneer het van de invoerheffing afgetrokken negatieve MCB hoger is dan de heffing zelf, zodat er aan de importeur, netto, een MCB wordt toegekend. Deze netto uitgavenpost wordt op de begrotingspost 2810 aangewezen en onder de rubriek heffingen op invoer verschijnt niets. Deze wijze van verantwoording van MCB's en invoerheffingen is onbevredigend omdat de gevolgen van de MCB's hierdoor grotendeels onbekend blijven en voorts omdat uit de beschikbare gegevens inzake invoerheffingen niet kan worden afgelezen hoe hoog de bruto-ontvangsten uit deze bron waren.

6.4. Voorts worden de negatieve MCB's die in rekening worden gebracht voor uitvoer uit Lid-Staten met een zwakke munt en de uitvoerrestitutie verlagen, evenmin apart verantwoord: de netto-uitvoerrestitutie, verminderd met het in rekening gebrachte MCB, wordt voor iedere marktsector in het betrokken hoofdstuk van de EOGFL-begroting geboekt. Als het MCB hoger is dan de restitutie, verschijnt de restitutie niet als zodanig in de boeken en wordt het netto-overschot als een landbouwheffing geboekt in hoofdstuk 10. Dit is in strijd met de methode volgens welke positieve MCB's, die voor landen met een sterke munt bij de uitvoerrestitutie worden opgeteld, los van de restitutie onder post 2811 worden geboekt. Zo komt niet alleen nog een ander belangrijk element van de budgettaire gevolgen van de MCB's niet duidelijk in de begroting tot uitdrukking, maar kunnen ook de volledige kosten van de uitvoerrestituties niet worden afgelezen.

6.5. De Kamer heeft getracht een raming te maken van de volledige rechtstreekse begrotingskosten van de MCB's met inbegrip van:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(a)de bedragen die in de jaarlijkse rekeningen op hoofdstuk 28 zijn aangewezen;

(b)de MCB's die van uitvoerrestituties zijn afgetrokken;

(c)de MCB's die opgeteld zijn bij en afgetrokken van invoerheffingen.

De in de jaarlijkse rekeningen opgenomen bedragen

6.6. In tabel 6 staan de bedragen die in de periode 1983 - 1987 in de jaarlijkse rekeningen op hoofdstuk 28 zijn aangewezen. Uit deze tabel blijkt dat de bruto-uitgaven in 1987 1300,9 Mio ECU bedroegen, waar een bedrag van 664,0 Mio ECU tegenover staat aan "negatieve uitgaven" - dat wil zeggen ontvangsten - ten gevolge van MCB's, hetgeen een saldo van 636,9 Mio ECU oplevert. Indien alleen de MCB's in het intracommunautaire handelsverkeer in aanmerking worden genomen - alleen de begrotingskosten van deze MCB's komen volledig tot uitdrukking - beliepen de bruto-uitgaven 1073,9 Mio ECU, waar ontvangsten tegenover staan van 664,0 Mio ECU, hetgeen een saldo van 409,9 Mio ECU aan netto-uitgaven oplevert.

6.7. Uit de tabel blijkt dat de afzonderlijke begrotingsposten en de netto-totalen naargelang van de omvang van de monetaire afwijkingen van jaar tot jaar sterk verschillen. De daling van de netto-uitgaven in 1984 en 1985 geeft bij voorbeeld aan in hoeverre men erin geslaagd was de MCB's af te breken na de invoering van de "switchover", doch in 1986 en 1987 was de monetaire situatie betrekkelijk instabiel, hetgeen leidde tot grotere negatieve monetaire afwijkingen, en dit komt tot uitdrukking in de bedragen in de rekeningen.

Van uitvoerrestituties afgetrokken MCB's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.8. Er zijn ten aanzien van de budgettaire gevolgen van de MCB's die van de uitvoerrestituties worden afgetrokken bij de Commissie geen gegevens beschikbaar waaruit blijkt om welke bedragen het gaat, omdat de huidige handleiding van de Commissie inzake de verantwoording de Lid-Staten verplicht restituties te declareren waarvan de MCB's al zijn afgetrokken. Tijdens haar controlebezoek aan het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk constateerde de Kamer dat de interventiebureaus in hun interne boekhoudsystemen beschikken over betrekkelijk toegankelijke brutogegevens, dat wil zeggen de volledige uitvoerrestitutie en een apart MCB-bedrag, en dat het mogelijk zou zijn om de brutobedragen op te geven zonder dat dit administratief gezien grote moeilijkheden zou opleveren. In het kader van het onderzoek van de Kamer was het echter niet mogelijk om voor iedere Lid-Staat alle brutobedragen te verzamelen en in plaats daarvan werd er een raming gemaakt aan de hand van documenten die de Commissie voor de voorbereiding van de begroting gebruikte. Voor elke marktsector waarop MCB's worden toegepast, becijfert de Commissie een bedrag dat van de prognoses voor de uitvoerrestituties dient te worden afgetrokken. Hiertoe worden gegevens uit voorgaande jaren over feitelijke handelsstromen gebruikt, in combinatie met de meest recente agromonetaire en monetaire parameters. In de laatste raming voor de begroting 1987, die door de diensten van de Commissie eind augustus 1987 was opgesteld (), beliep het geraamde bedrag dat van de uitvoerrestituties diende te worden afgetrokken 216 Mio ECU. Voor de begroting 1988 beliep dit bedrag 111 Mio ECU ().

MCB's opgeteld bij en afgetrokken van invoerheffingen

6.9. Bij de Commissie zijn evenmin gegevens beschikbaar waaruit de omvang blijkt van de MCB's die door de Lid-Staten worden opgeteld bij en afgetrokken van invoerheffingen. In het kader van haar voorontwerp van begroting raamt de Commissie een bedrag dat gebaseerd is op prognoses voor de invoer, prognoses van de gemiddelde heffingsbedragen en een MCB-niveau dat strookt met haar voorstellen voor de afbraak van de MCB's. Het netto-effect van de MCB's opgeteld bij en afgetrokken van invoerheffingen werd voor de begroting 1987 geraamd op een vermindering van de heffingen met 36 Mio ECU () en voor 1988 op een vermindering met 57,5 Mio ECU ().

Indirecte budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel

6.10. Nog afgezien van de rechtstreekse budgettaire gevolgen van de MCB's vloeien er begrotingskosten voort uit het gebruik van de groene koersen die de in Ecu vastgestelde gemeenschappelijke prijzen een verschillende waarde verlenen bij de omrekening in nationale valuta. Dit zijn de budgettaire gevolgen van het feit dat er in de verschillende Lid-Staten verschillende gemeenschappelijke prijzen worden gehanteerd.

Coëfficiënt van de dubbele koers

6.11. Hier gaat het om de budgettaire gevolgen voortvloeiend uit de volgende procedure: wanneer het bedrag van een in Ecu uitgedrukte garantieprijs uit de begroting aan een begunstigde wordt betaald, wordt het tegen de groene koers omgezet in de nationale valuta, doch wanneer dit bedrag in de rekeningen wordt geboekt, wordt het tegen de marktkoers weer in Ecu omgezet (). Door toepassing van de geldende groene koersen op een steunbedrag van 100 ECU voor magere-melkpoeder bestemd voor gebruik in veevoeder ontving een begunstigde in de BR Duitsland in mei 1988 bij voorbeeld DM die in de rekeningen werden verantwoord als 115,15 ECU, een begunstigde in Frankrijk ontving FF met een tegenwaarde van 106,26 ECU en een in het Verenigd Koninkrijk ontving UKL met een tegenwaarde van 99,22 ECU. Dit wordt weergegeven in bijlage V. In dit voorbeeld zijn de begrotingskosten van de in de BR Duitsland betaalde steun dus 16 % hoger dan die van de in het Verenigd Koninkrijk betaalde steun. Zo zijn ook de in de BR Duitsland ontvangen inkomsten uit de landbouw, zoals de suikerheffing, op de begroting 16 % meer waard dan dezelfde inkomsten in het Verenigd Koninkrijk.

6.12. De budgettaire gevolgen van het hanteren van een verschillend prijspeil in elke Lid-Staat kunnen worden voorgesteld door de "coëfficiënt van de dubbele koers", die als volgt wordt gedefinieerd:

Coëfficiënt van de dubbele koers = 1 ECU, omgerekend in nationale valuta tegen de groene koers 1 ECU, omgerekend in nationale valuta tegen een bepaalde marktkoers

1 ECU, omgerekend in nationale valuta tegen een bepaalde marktkoers

Dientengevolge bestaat er voor elke Lid-Staat en voor elke markt met een aparte groene koers een coëfficiënt van de dubbele koers.

6.13. Tijdens het agromonetaire stelsel dat vóór 1984 bestond en voordat de "switchover" werd ingevoerd, hadden de Lid-Staten met positieve MCB's en met prijzen in nationale valuta die boven de gemeenschappelijke prijzen lagen, een coëfficiënt van de dubbele koers die hoger was dan 1: dat wil zeggen dat de coëfficiënt de begrotingsuitgaven verhoogde. Anderzijds hadden de Lid-Staten met negatieve MCB's en met prijzen in nationale valuta die onder de gemeenschappelijke prijzen lagen, een coëfficiënt van de dubbele koers die lager was dan 1, zodat deze de in Ecu uitgedrukte begrotingsuitgaven verlaagde. Wat de budgettaire gevolgen betreft, werden dus de verhoogde begrotingskosten die voortvloeiden uit het hogere prijspeil in de landen met een sterke munt gecompenseerd door de verlaagde kosten in de Lid-Staten met een zwakkere munt. Hoe groter het verschil is tussen de groene koersen en de spil- of marktkoersen, hoe groter de budgettaire gevolgen van de dubbele koers.

Gevolgen van de "switchover" voor de coëfficiënt van de dubbele koers

6.14. De invoering van de "switchover", die de Gemeenschap in staat stelde om de belangen van de BR Duitsland - instandhouding van het binnenlands prijspeil - in overeenstemming te brengen met de belangen van de Gemeenschap - voorkomen dat er nieuwe positieve MCB's ontstaan - heeft echter een belangrijk gevolg gehad voor de verhouding tussen de groene en de marktkoersen en dus voor de coëfficiënten van de dubbele koers. Voor de BR Duitsland en Nederland, die voor de invoering van de "switchover" coëfficiënten hadden van meer dan 1, zijn de coëfficiënten van de dubbele koers bij iedere herschikking waarbij de DM en de HFL werden gerevalueerd, gestegen. Deze coëfficiënten werden pas verlaagd toen de positieve afwijkingen die in april 1984 bestonden, werden weggewerkt door de verhoging van de groene koersen van beide landen. Voor de Lid-Staten met negatieve afwijkingen zijn de coëfficiënten van de dubbele koers gestegen toen deze, zowel "natuurlijke" als "kunstmatige", afwijkingen werden weggewerkt (). De groene koersen voor deze Lid-Staten zijn verlaagd in de richting van de groene spilkoers (de door de correctiefactor aangepaste spilkoers), hetgeen betekent dat als de groene koers eenmaal onder de spilkoers is gezakt, de coëfficiënten van de dubbele koers ook voor deze Lid-Staten hoger dan 1 kunnen zijn.

Zoals blijkt uit situatie 5 in schema 1, is een van de gevolgen van het "switchover"-mechanisme derhalve dat bij iedere herschikking en de daarop volgende verlagingen van de groene koersen, laatstgenoemde zowel bij Lid-Staten met negatieve als bij die met positieve monetaire afwijkingen steeds verder van de reële wisselkoersen afwijken, waardoor de coëfficiënt van de dubbele koers stijgt.

6.15. Tabel 7 bevat de coëfficiënten van de dubbele koers voor granen en voor melk en zuivelprodukten, voor alle Lid-Staten, per mei 1988. Hieruit blijkt dat slechts de coëfficiënten voor het Verenigd Koninkrijk en Griekenland kleiner waren dan 1.

6.16. Het door het "switchover"-mechanisme toegenomen effect van de dubbele koersen weerspiegelt dus de gevolgen die de door de correctiefactor veroorzaakte feitelijke stijging van de gemeenschappelijke prijzen voor de begrotingsuitgaven heeft. Krachtens de voorschriften die vóór april 1984 golden, resulteerde een stijging in de door de Raad overeengekomen gemeenschappelijke prijzen in Ecu rechtstreeks in hogere budgettaire uitgaven zonder dat die de dubbele koers beïnvloedden. Krachtens het huidige stelsel met de "switchover" beïnvloedt de door een stijging van de correctiefactor op het moment van een herschikking veroorzaakte stijging van de gemeenschappelijke prijzen de Ecu-prijzen niet, doch leidt door het dubbele-koerseffect tot verhoogde uitgaven en wel onmiddellijk voor de BR Duitsland en Nederland, en indien de groene koersen worden verlaagd, ook voor de Lid-Staten met negatieve afwijkingen. Een verlaging van een groene koers die niet gepaard gaat met veranderingen in de marktkoersen, heeft dus de volgende effecten:

(a)verhoging van de gemeenschappelijke prijzen in nationale valuta voor de begunstigden in de betrokken Lid-Staat;

(b)vermindering van de negatieve monetaire afwijking, hetgeen voor de uitvoer positieve en voor de invoer negatieve budgettaire gevolgen heeft;

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(c)verhoging van de coëfficiënt van de dubbele koers, hetgeen tot een rechtstreekse stijging van de begrotingsuitgaven leidt.

Met laatstgenoemd punt dient terdege rekening te worden gehouden bij verzoeken van Lid-Staten om verlaging van hun groene koersen en bij het wegwerken van de negatieve monetaire afwijkingen dat tot dezelfde gemeenschappelijke prijzen in de gehele Gemeenschap moet leiden. In het kader van de vaststelling van de prijzen voor 1988/89 heeft de Commissie de netto budgettaire gevolgen van de vermindering met één punt van de monetaire afwijkingen bij de Lid-Staten met negatieve MCB's, op 220 Mio ECU aan bijkomende uitgaven becijferd. Het dubbele-koerseffect alleen al zou de uitgaven met 210 Mio ECU doen stijgen. Gezien de huidige begrotingsdiscipline volgens welke de landbouwuitgaven moeten worden beperkt, vormt dit een extra probleem.

Budgettaire gevolgen in 1987

6.17. De coëfficiënten van de dubbele koers hebben een weerslag op elk onderdeel van de begroting met betrekking tot de uitgaven van het EOGFL en op hoofdstuk 10 inzake de landbouwheffingen in de afdeling ontvangsten van de begroting. Dit effect komt echter niet afzonderlijk tot uiting. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1978 () bekritiseerde de Kamer het feit dat het dubbele-koerseffect noch kan worden afgeleid uit de gepubliceerde begroting, noch uit de rekeningen. In haar antwoord voerde de Commissie aan dat het effect van de dubbele koers in betekenis afnam aangezien de monetaire afwijkingen werden verminderd. Dit is wellicht het geval geweest tijdens het stelsel dat vóór april 1984 gold, doch door het "switchover"-mechanisme neemt dit effect in betekenis toe en zou het duidelijk moeten kunnen worden afgelezen.

6.18. De Kamer heeft het effect berekend voor de uitgavenrekening van het EOGFL van 1987 (). Voor de uitgaven over 10 maanden waarop de officiële rekeningen betrekking hebben, beloopt dit effect 1137,5 Mio ECU. Indien men zich baseert op de uitgaven voor de volledige 12 maanden van 1987, stijgen de gevolgen van de dubbele koers tot 1365,1 Mio ECU. In beide gevallen vormen deze bedragen 5,0 % van de totale uitgaven.

Wat betreft de landbouwheffingen in hoofdstuk 10 van de ontvangstenafdeling van de begroting, bestaan er voor iedere markt onvoldoende afzonderlijke gegevens om de gevolgen nauwkeurig te kunnen berekenen. Eens te meer moet men terugvallen op de gegevens van de begrotingsraming. Voor 1987 raamde de Commissie het dubbele-koerseffect op een stijging van de begrotingsontvangsten met 50 Mio ECU en voor 1988 met 100 Mio ECU.

Bij de suikerheffingen in hoofdstuk 11 van de ontvangstenafdeling van de begroting bedraagt het op grond van de rekeningen becijferde effect van de coëfficiënt van de dubbele koers 108,5 Mio ECU voor het gehele jaar 1987.

Budgettaire gevolgen van de kunstmatige handelsstromen

6.19. In de paragrafen 5.13 - 5.17 is beschreven hoe de gedeeltelijk door de structuur van het agromonetaire stelsel veroorzaakte ongedekte monetaire afwijkingen een stimulans zijn geweest om de uitvoer van suiker, granen en zuivelprodukten naar derde landen vanuit Lid-Staten, zoals Frankrijk en België, via Nederland te doen plaatsvinden, opdat een in HFL uitbetaalde uitvoerrestitutie kon worden verkregen. Deze situatie leidt voor de Gemeenschap rechtstreeks tot verhoogde budgettaire uitgaven, omdat het prijsniveau in Nederland hoger is dan dat in België of Frankrijk, hetgeen tot uitdrukking komt in de coëfficiënt van de dubbele koers.

De gegevens in bijlage VI (afdeling 3, budgettaire gevolgen) laten zien dat bij de uitvoer van graan uit Frankrijk een uitvoerrestitutie van 100 ECU op basis van het gemeenschappelijk prijspeil, verminderd met het bij uitvoer te betalen MCB, in juni 1988 voor 101,47 ECU in de rekeningen zou zijn opgenomen als de uitvoer rechtstreeks uit Frankrijk had plaatsgevonden. Indien het graan echter eerst naar Nederland en vervolgens naar derde landen zou zijn uitgevoerd zodat de uitvoerrestitutie in HFL zou zijn betaald, zou het in rekening gebrachte bedrag 106,6 ECU zijn geweest, hetgeen 4,5 % meer is. De overeenkomende cijfers voor uit België uitgevoerd graan zouden 110,64 ECU hebben bedragen in het geval van rechtstreekse uitvoer en 114,27 ECU indien de uitvoer via Nederland had plaatsgevonden, dat wil zeggen een verschil van 3,2 %.

6.20. Om de budgettaire gevolgen van dit verschijnsel over een bepaalde periode voor granen, suiker en zuivelprodukten te beoordelen, moeten er hypothesen worden opgesteld inzake de normale omvang van de uitvoer uit de betrokken landen. Op grond van tabel 3 kan worden verondersteld dat gedurende het eerste halfjaar van 1988 in elk geval alle bijkomende maandelijkse uitgaven voor uitvoerrestituties in Nederland voor granen (+ 65 Mio HFL), suiker (+ 80 Mio HFL) en zuivelprodukten (+ 100 Mio HFL) boven het "normale" niveau lagen. Indien wordt aangenomen dat deze uitgaven normaliter in Lid-Staten zoals Frankrijk of België zouden zijn betaald, zijn volgens de raming van de Kamer de EOGFL-uitgaven voor het eerste halfjaar van 1988 door het betalen van restituties in HFL met ten minste 25 Mio ECU gestegen.

Geraamd totaal van de budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel in 1987

6.21. In tabel 8 worden de directe en indirecte budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel in 1987 voor de jaarrekening becijferd op in totaal 1578,2 Mio ECU voor 10 maanden en 1824,6 Mio ECU voor het volledige jaar. Dit komt in beide gevallen overeen met 7 % van de totale uitgaven. Ofschoon deze cijfers gebaseerd zijn op een mengeling van werkelijk als uitgaven gedeclareerde bedragen, begrotingsramingen en berekeningen op basis van gedeclareerde bedragen, geven zij de orde van grootte van de gezamenlijke gevolgen aan die in de begroting en de rekeningen duidelijk tot uiting zouden moeten komen. Verreweg het grootste afzonderlijke bedrag vloeit voort uit de coëfficiënt van de dubbele koers.

6.22. De Kamer is van mening dat de Commissie er, zolang het agromonetaire stelsel blijft bestaan, voor dient te zorgen dat de gevolgen van het stelsel duidelijk uit de rekeningen blijken, en dat met name:

(a)de brutocijfers van de MCB's en de uitvoerrestituties met betrekking tot het handelsverkeer met derde landen apart moeten worden geboekt;

(b)ook de brutocijfers van de MCB's en de invoerheffingen apart moeten worden geboekt;

(c)de werkelijke gevolgen van de coëfficiënt van de dubbele koers duidelijk tot uiting moeten komen in de vorm van een toelichting bij de jaarrekening.

Duidelijkheid van de boekhoudgegevens

6.23. Doordat het dubbele-koerseffect niet afzonderlijk tot uiting komt, is een vergelijkende analyse van de begrotingsuitgaven van de diverse Lid-Staten misleidend. Uit paragraaf 6.11 blijkt dat in mei 1988 een uitgavenpost in de BR Duitsland de begroting 16 % meer kostte dan dezelfde transactie in het Verenigd Koninkrijk. Het is derhalve niet mogelijk een vergelijking te maken van de onder dezelfde begrotingspost vallende uitgaven van diverse Lid-Staten en daaruit bij voorbeeld de verhoudingen van de bedrijvigheid af te leiden. Hierdoor wordt de waarde van de rekeningen als informatiebron aanzienlijk beperkt.

Invloed van het "switchover"-mechanisme op de begroting

6.24. Een der belangrijkste elementen bij de beoordeling van de budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel is het effect van het "switchover"-mechanisme op de begrotingsuitgaven. De evaluatie daarvan is ingewikkeld en afhankelijk van de hypothesen waarvan wordt uitgegaan. De vergelijking die gemaakt moet worden is die met wat er zou zijn gebeurd indien de "switchover" niet was ingevoerd en het stelsel van vóór april 1984 van kracht was gebleven. Voor elk van beide stelsels moet rekening worden gehouden met de volgende factoren:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(a)het stelsel met de "switchover":

(i)de directe kosten van de werkelijk toegepaste MCB's;

(ii)de kosten van het dubbele-koerseffect, met inbegrip van de stijging van de budgettaire uitgaven veroorzaakt door de invloed die de correctiefactor op dit effect heeft;

(iii)de gevolgen voor het niveau van de uitvoerrestituties en de invoerheffingen van het groter wordende verschil tussen de prijzen op de wereldmarkt en de prijzen van de Gemeenschap door toepassing van de correctiefactor;

(b)het stelsel van vóór april 1984:

(i)de kosten van de stijging van de in Ecu uitgedrukte gemeenschappelijke prijzen die de Raad zou zijn overeengekomen wanneer de gemeenschappelijke prijzen in nationale valuta niet door een correctiefactor zouden zijn beïnvloed;

(ii)de MCB's en groene koersen die zouden zijn toegepast als de bestaande positieve MCB's waren verlaagd en er geen nieuwe tot stand waren gekomen door de verhoging van de groene DM-koersen die tot verlagingen van de garantieprijzen in DM hebben geleid;

(iii)de kosten van het dubbele-koerseffect, met inachtneming van de groene koersen die zouden zijn toegepast (zie (ii)).

6.25. De hypothese waar het in wezen om gaat en die bepalend is voor het resultaat van de beoordeling is die met betrekking tot de stijging van de Ecu-prijzen die de Raad zou zijn overeengekomen. Men kan aanvoeren dat krachtens het "gentlemen's agreement" stijgingen van de Ecu-prijzen noodzakelijk zouden zijn geweest ingeval de prijzen in DM onveranderd zouden zijn gebleven. Dit zou hebben geleid tot stijgingen van meer dan 3 % in het begin van het verkoopseizoen 1984/85, meer dan 5 % begin 1985 (), meer dan 8 % in 1986/87 en meer dan 1 % in 1987/88. Indien hiervan wordt uitgegaan, kan aan de hand van nauwkeurige berekeningen worden aangetoond dat de beide stelsels ongeveer dezelfde budgettaire gevolgen hebben.

6.26. De alternatieve hypothese is dat de stijgingen van de Ecu-prijzen kleiner zouden zijn geweest wegens de druk die wordt uitgeoefend om tot een restrictief prijsbeleid te komen. Dit zou hebben geleid tot DM-prijzen die lager zijn dan die welke thans worden gehanteerd, en die wellicht gedeeltelijk zouden zijn gecompenseerd met inkomenssteun. In dat geval zouden de uitgaven van het EOGFL waarschijnlijk minder zijn gestegen. Bij deze hypothese heeft de door de correctiefactor veroorzaakte automatische prijsverhoging tot een verhoging van de begrotingsuitgaven geleid.

7. VOORNAAMSTE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

7.1. In dit verslag worden ernstige tekortkomingen van de huidige agromonetaire regelingen belicht. Een beknopt overzicht daarvan treft men aan in de onderstaande paragrafen, samen met de aanbevelingen van de Kamer.

Het "switchover"-mechanisme

7.2. De regeling met de "switchover" - de groene Ecu - heeft de pogingen van de Gemeenschap om de landbouwuitgaven aan een strengere begrotingsdiscipline te onderwerpen ondermijnd doordat het feitelijke prijsniveau sinds 1984 grotendeels onzichtbaar met 13,7 % is gestegen. Dit betekent dat de gemeenschappelijke landbouwprijzen feitelijk niet meer in het kader van de jaarlijkse prijsbesluiten door de Raad worden vastgesteld. In plaats daarvan zijn de gemeenschappelijke prijzen thans gekoppeld aan de waardering van de DM, waarin eerder de kracht van de industriële economie van de BR Duitsland tot uiting komt dan de behoeften van de landbouw van de Gemeenschap. In deze situatie leidt het wegwerken van monetaire afwijkingen ertoe dat de landbouwprijzen in alle Lid-Staten op één lijn worden gebracht met het in de BR Duitsland tot stand komende prijspeil (hoofdstuk 4).

7.3. De Kamer is van oordeel dat de Commissie zo spoedig mogelijk voorstellen zou moeten doen voor de afschaffing van het "switchover"-mechanisme en de groene Ecu. Met het afschaffen van de "switchover" dient niet te worden gewacht tot de monetaire afwijkingen volledig zijn weggewerkt: ten behoeve van de duidelijkheid dient de feitelijke stijging van de gemeenschappelijke prijzen die sinds 1984 door de werking van het "switchover"-mechanisme heeft plaatsgehad, onverwijld zichtbaar te worden gemaakt.

Budgettaire gevolgen

7.4. Uit de begroting of de rekeningen in hun huidige vorm kan niet worden afgelezen wat de werkelijke budgettaire gevolgen van het agromonetaire stelsel zijn. Het ontbreken van duidelijkheid in dit opzicht verhindert in feite een zinvolle interpretatie van de boekhoudgegevens. Niet alleen komen de rechtstreekse gevolgen van de MCB's onvolledig in de begroting tot uiting, maar bovendien worden de gevolgen van de feitelijke stijging van de landbouwprijzen door de toepassing van het "switchover"-mechanisme niet aangegeven (hoofdstuk 6).

7.5. De Kamer acht het wenselijk dat de gevolgen van het agromonetaire stelsel, zolang dit nog van toepassing is, duidelijk uit de rekeningen blijken, en dat met name:

(a)de brutocijfers van de MCB's en de uitvoerrestituties met betrekking tot het handelsverkeer met derde landen apart moet worden geboekt;

(b)ook de brutocijfers van de MCB's en de invoerheffingen apart moeten worden geboekt;

(c)de werkelijke gevolgen van de coëfficiënt van de dubbele koers duidelijk tot uiting moeten komen in een toelichting bij de jaarrekening, zodat een vergelijkende analyse van de boekhoudgegevens kan worden verricht zonder dat er verwarring ontstaat door het gebruik van verschillende wisselkoersen voor het doen van betalingen en het ten laste van de begroting brengen van deze betalingen.

Nationaal prijsbeleid

7.6. Doordat de Lid-Staten nog steeds grote invloed kunnen uitoefenen op het niveau van hun groene koersen en aldus hun interne prijzen in hoge mate onder nationale controle kunnen houden, konden zij doelstellingen van nationaal prijsbeleid nastreven die niet altijd strookten met de doelstellingen van de Gemeenschap (paragraaf 3.12).

7.7. Het bestaan van verschillende groene koersen voor verschillende marktsectoren betekent dat het agromonetaire stelsel geen neutraal instrument van marktbeheer is dat alle sectoren gelijkelijk beïnvloedt (paragraaf 3.13).

7.8. De Kamer is van oordeel dat het wegwerken van de monetaire afwijkingen in het kader van de afschaffing van het agromonetaire stelsel in overeenstemming moet zijn met de prioriteiten van de Gemeenschap inzake de terugkeer naar een stelsel van werkelijk gemeenschappelijke prijzen. Voorts is de Kamer van oordeel dat de doelstelling om de monetaire afwijkingen weg te werken waar mogelijk met zich mee dient te brengen dat er zo spoedig mogelijk een eind komt aan het bestaan van verschillende groene koersen.

Berekening en toepassing van MCB's

7.9. Op het specifieke niveau van de berekening en toepassing van MCB's is er een aantal gebieden waarop het lastig is gebleken het agromonetaire stelsel als neutraal instrument van marktbeheer in stand te houden.

Varkensvlees

7.10. Dit is een voorbeeld van een sector waarin de marktontwikkeling wordt beïnvloed door nog andere factoren dan het stelsel van marktondersteuning. In dergelijke gevallen is de toepassing van MCB's problematisch gebleken (paragrafen 5.7 - 5.11).

Ongedekte monetaire afwijkingen en driehoekshandel

7.11. Het is verscheidene keren voorgekomen dat ongedekte monetaire afwijkingen, bij voorbeeld door het ontbreken van MCB's (rijstsector) of door het bestaan van franchises, hebben bijgedragen tot het stimuleren van driehoekshandel. Een recent voorbeeld hiervan is de opvallende toeneming in 1988 van de uitvoer vanuit Lid-Staten naar derde landen die via Nederland werd geleid en extra begrotingskosten met zich meebracht (paragrafen 5.12 - 5.17; 6.19 en 6.20) (zie tevens de paragrafen 5.24 en 5.25 over begrotingsverliezen in verband met heffingen op rijst).

7.12. De Kamer acht het wenselijk dat de Commissie en de Raad terstond handelend optreden om dergelijke onregelmatigheden tegen te gaan zodra deze zijn geconstateerd. Ofschoon de Kamer in haar jaarverslagen over 1978, 1980 en 1985 steeds weer heeft aangetoond dat er met betrekking tot rijst sprake was van een derving van eigen middelen van de Gemeenschap, heeft het tot 1986 geduurd voor er eindelijk actie werd ondernomen.

Ingewikkeldheid

7.13. De agromonetaire regelingen zijn, vooral sinds de invoering van het "switchover"-mechanisme en de regelingen voor automatische afbraak, uiterst ingewikkeld en moeilijk te begrijpen. Afgezien van het feit dat dit op zichzelf onwenselijk is, vergemakkelijkt het ook pogingen tot manipulatie waardoor de Gemeenschap financiële verliezen lijdt (paragrafen 5.28 - 5.32).

Vooruitzichten op volledige afschaffing van het agromonetaire stelsel

7.14. Er wordt thans door de Raad en de Commissie naar gestreefd het agromonetaire stelsel vóór eind 1992 af te schaffen, zodat een stelsel met werkelijk gemeenschappelijke prijzen kan functioneren, zoals oorspronkelijk de bedoeling was. De besluiten van juni 1987 en 1988 over het wegwerken van de monetaire afwijkingen zijn hierbij van cruciaal belang, zij het dat een volledige regeling nog niet tot stand is gekomen. De Kamer steunt dit streven, maar erkent dat er nog aanzienlijke moeilijkheden uit de weg moeten worden geruimd.

7.15. Al twintig jaar lang wordt de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten door het agromonetaire stelsel verstoord. Het stelsel zelf is echter een gevolg van het feit dat een steunbeleid voor de landbouw dat berust op gemeenschappelijke garantieprijzen die de marktprijzen sterk beïnvloeden, inherent onverenigbaar is met uiteenlopende trends in de economieën van de Lid-Staten.

7.16. Het besluit om het agromonetaire stelsel in het kader van het streven naar de interne markt af te schaffen, heeft een aantal belangrijke gevolgen. Het is duidelijk dat van marktkoersen afwijkende groene koersen en MCB's onverenigbaar zijn met een werkelijke eenheid van de markt. Praktisch gezien bij voorbeeld, kan een stelsel met MCB's niet functioneren zonder grenscontroles om vast te stellen of de goederenbewegingen waarvoor MCB's worden geïnd, c.q. betaald ook werkelijk hebben plaatsgevonden. Als de MCB's worden afgeschaft, moeten de Lid-Staten echter bereid zijn te aanvaarden dat een koerswijziging na een monetaire herschikking onmiddellijk doorwerkt in de landbouwprijzen. De prijzen die de landbouwers ontvangen, c.q. de consumenten betalen, zouden stijgen in de nationale valuta van Lid-Staten waarvan de munteenheid in waarde daalt, hetgeen doorgaans tot een verhoging van de landbouwproduktie leidt. Deze prijzen zouden dalen in Lid-Staten waarvan de munteenheid in waarde toeneemt, hetgeen het tegenovergestelde gevolg voor de landbouwproduktie zou hebben. Indien de landbouwproduktie globaal gezien na een herschikking toeneemt, zou dat kunnen leiden tot een stijging van de begrotingsuitgaven, waardoor de met de begrotingsdiscipline nagestreefde doeleinden in gevaar zouden kunnen komen.

7.17. Of een dergelijke situatie aanvaardbaar is voor de Lid-Staten wordt door drie factoren bepaald:

(a)vooruitgang op de weg naar economische en monetaire gelijkheid zou de frequentie en omvang van de koerswijzigingen verminderen: als deze wijzigingen weinig voorkomen en betrekkelijk gering van omvang zijn, zullen de Lid-Staten de gevolgen ervan wellicht gemakkelijker kunnen opvangen;

(b)overeenstemming over werkelijk gemeenschappelijke landbouwprijzen in de Gemeenschap, die rekening houden met het vereiste van efficiënte landbouwmarkten en de inkomens van de producenten;

(c)een geringere rol van de steunprijzen in de landbouw bij het bepalen van de prijzen op de landbouwmarkten. Als het verband tussen deze prijzen losser wordt, zoals dat onder druk van de begrotingsdiscipline tot op zekere hoogte in een aantal marktsectoren het geval is geweest (bij voorbeeld rundvlees, zuivelprodukten, granen), zal de aanpassing van de marktprijzen in de landbouw na een monetaire herschikking geleidelijker verlopen.

7.18. Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, zal de doelstelling om tot een volledige, blijvende afschaffing van het agromonetaire stelsel te komen moeilijk haalbaar blijken en zal het noodzakelijk zijn van de marktkoersen afwijkende groene koersen te handhaven, evenals een bepaalde vorm van compensatie.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Schema 1: Het agromonetaire stelsel

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Situatie 1 Beginpunt Situatie 2 Herschikking: Revaluatie van DM Devaluatie van FF Invoering van groene koersen Situatie 3 Invoering van de "switchover" Correctiefactor: 1,033651 Situatie 4 Afbraak Verkoopseizoen 1984/85 Situatie 5 Per 1. 1. 88 Correctiefactor: 1,137282 Groene koers 2,38516 DM MCB +1,9 %

1 ECU (g) = 2,34113 DM 7,85183 FF

||

MCB P5,0 % || ||

1,137782 groene koers 7,45826 FF

Groene koersGroene koers

2,51457 DM2,51457 DM

MCB + 10,8 %

MCB + 7,8 % Groene koers

1 ECU (g) = 2,31728 DM 2,38516 DM

ECU (g) = 7,10190 FF MCB + 2,8 %

1,033651

| |

|

|||| |

1 ECU = 2,51457 DM1 ECU = 2,24184 DM MCB P3,5 % ECU = 2,05853 DM

||||||

ECU = 6,49211 FFECU = 6,87456 FF Groene koers ECU = 6,90403 FF

MCB P9,5 %

MCB P5,9 % 6,86866