NL Publicatieblad van de Europese Unie C 89/2

ADVIES VAN DE RAAD

van 27 maart 2007

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2006-2010

(2007/C 89/02)

De RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 27 maart 2007 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2006-2010 behandeld (2).

(2) Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei vertragen van 2,7 % in 2006 tot gemiddeld 2,2 % gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van plausibele groeiverwachtingen uit te gaan. Ook de inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

(3) In dit geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt uitgegaan van een begrotingsevenwicht in 2006. Deze veronderstelling lijkt door de meest recente gegevens grotendeels bevestigd te worden, terwijl de Commissiediensten in hun najaarsprognoses nog spraken van een tekort van 0,2 % van het BBP. Hoewel het conjunctuurklimaat in 2006 veel gunstiger uitviel dan in de vorige actualisering werd aangenomen en de uitgaven zich algemeen genomen overeenkomstig de verwachtingen ontwikkelden, waren de ontvangsten lager dan voorspeld (met name omdat het effect van de laatste fase van de hervorming van de directe belastingen in 2001, die de belastingwig moest verkleinen, was onderschat). Deze tegenvaller is gedeeltelijk gecompenseerd door het feit dat de geplande eenmalige maatregelen meer hebben opgebracht dan verwacht en door een aantal eenmalige maatregelen van beperkte omvang. Het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) is er in 2006 dan ook aanzienlijk op achteruitgegaan, vooral door maatregelen die de ontvangsten hebben verlaagd.

(4) De begrotingsstrategie op middellange termijn die in het programma gevolgd wordt, is er vooral op gericht de nog steeds hoge schuldquote (bijna 90 % in 2006) gestaag terug te dringen tot minder dan 75 % van het BBP in 2010, zulks door geleidelijk nominale begrotingsoverschotten op te bouwen (van 0,3 % van het BBP in 2007 tot 0,9 % in 2010) om op de toekomstige schok van de vergrijzing voorbereid te zijn. Verwacht wordt dat het primaire overschot, dat sinds 2001 (toen het 7 % van het BBP bedroeg) alsmaar is afgenomen, zich rond de 4,1 % van het BBP zal stabiliseren. De algemene aanpassing is bijna volledig toe te schrijven aan een vermindering van de uitgaven (met 1 procentpunt van het BBP tussen 2006 en 2010). De uitgavenvermindering is toe te schrijven aan een daling van de rente-uitgaven ( procentpunt) als gevolg van de gestage schuldreductie, en aan een verlaging van de primaire uitgaven (met procentpunt). De vermindering is gedeeltelijk tenietgedaan door een daling van de overheidsontvangsten (met procentpunt). Na 2007 stemmen de programmaprognoses grotendeels overeen met de voorspellingen bij ongewijzigd beleid, al lijkt het programma (impliciet) ook uit te gaan van verdere eenmalige maatregelen om de begrotingsdoelstellingen te bereiken. Deze strategie vertoont veel gelijkenis met die van het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma, terwijl ook het macro-economisch scenario vrijwel ongewijzigd blijft.

(5) Aangezien in het programma niets wordt vermeld over eenmalige en andere tijdelijke maatregelen na 2007, is het niet mogelijk het structurele saldo van 2008 en latere jaren te berekenen op basis van de in het programma voorkomende informatie. Ervan uitgaande dat het relatieve effect van de eenmalige maatregelen na 2007 ongewijzigd blijft, zou het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo verbeteren van ongeveer -0,4 % van het BBP in 2006 tot 0,7 % aan het einde van de programmaperiode. Evenals in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma wordt in het nieuwe programma als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel overschot van 0,5 % van het BBP gehanteerd, dat volgens het programma in 2008 bereikt zal zijn. Dat is een jaar later dan in de vorige actualisering werd voorspeld. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge biedt die ruim genoeg is om een buitensporig tekort te voorkomen. De MTD ligt binnen de marge die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot het eurogebied en het WKM II behoren, en is ambitieuzer dan in het licht van de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn noodzakelijk is.

(6) De begrotingsresultaten zouden iets slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Dit is met name het geval voor 2007, vooral omdat de begroting enigszins aan de optimistische kant lijkt en soms onvoldoende bijzonderheden bevat over de voorgenomen maatregelen (zoals onder meer de eenmalige maatregelen op het gebied van de verkoop van onroerende goederen of de overname van pensioenverplichtingen van overheidsbedrijven, welke niet nader zijn gespecificeerd). België heeft algemeen genomen een goede staat van dienst als het gaat om de verwezenlijking van de nominale begrotingsdoelstellingen, maar, net als de afgelopen jaren, zal om de doelstelling voor 2007 te halen streng toezicht nodig blijven. Uit de komende begrotingscontrole zal moeten blijken of er aanvullende maatregelen nodig zijn. Een tegenvallend begrotingsresultaat in 2007 zou ook in de daaropvolgende jaren kunnen doorwerken. Vanaf 2008 bestaat voorts het risico dat eenmalige maatregelen waarvan het effect is uitgewerkt, niet door structurele maatregelen worden vervangen.

(7) In het licht van deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie ontoereikend is om de MTD uiterlijk in 2008 te verwezenlijken zoals met het programma wordt beoogd. Zoals hierboven reeds is aangegeven, is de MTD evenwel ambitieuzer dan noodzakelijk is in het licht van de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn. De begrotingsstrategie lijkt dan ook te volstaan om vanaf 2008 een structurele begrotingssituatie te bewerkstelligen die in het kader van het pact als passend kan worden aangemerkt. De begrotingsstrategie van het programma lijkt bovendien een veiligheidsmarge te verschaffen die ruim genoeg is om gedurende de gehele programmaperiode te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3 % van het BBP overschrijdt. Het volgens het programma beoogde aanpassingstempo richting de MTD dient zodanig te worden opgevoerd dat het strookt met het stabiliteits- en groeipact, volgens welk pact de lidstaten die tot het eurogebied en het WKM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele saldo met 0,5 % van het BBP als benchmark moeten nastreven, waarbij in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, en in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is. Indien met de risico's rekening wordt gehouden, is het met name niet uitgesloten dat het aanpassingstempo in 2007 minder bedraagt dan de benchmark, en daarna vertraagt.

(8) In het programma wordt voor 2006 melding gemaakt van een schuld van 87,7 % van het BBP, maar in dat cijfer is geen rekening gehouden met de overname in 2005 van een deel van de schuld van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS), waardoor de overheidsschuld volgens Eurostat in dat jaar 1,7 % van het BBP hoger is uitgekomen. Om die reden ramen de diensten van de Commissie de bruto overheidsschuld in 2006 op 89,4 % van het BBP, hetgeen nog steeds veel hoger is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het BBP, al moet daaraan worden toegevoegd dat de schuldquote de laatste jaren sterk is gedaald. Volgens het programma zal de schuldquote gedurende de programmaperiode snel teruglopen, namelijk met circa 15 procentpunt. In het licht van de risicobeoordeling, en met name de bovenbeschreven risico's die aan de begrotingsdoelstellingen verbonden zijn, zal de schuldquote zich vermoedelijk iets minder gunstig ontwikkelen dan in het programma wordt voorspeld. Over de gehele programmaperiode bezien lijkt de schuldquote evenwel nog steeds in voldoende mate af te nemen in de richting van de referentiewaarde.

(9) Van de vergrijzing gaat in België een groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het BBP in de komende decennia een forse stijging te zien zullen geven. De budgettaire uitgangspositie, die wordt gekenmerkt door een groot primair overschot (dat evenwel kleiner is dan in 2005), kan de verwachte budgettaire gevolgen van de vergrijzing op lange termijn deels afzwakken, maar kan de forse uitgavenstijging toch niet volledig opvangen. Bovendien blijft de overheidsschuld, ook al vertoont deze een daling, nog altijd ver boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Om een gestage reductie van de schuldquote te bewerkstelligen, moeten gedurende lange tijd grote primaire overschotten worden geboekt, die de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën zouden kunnen verminderen. Al met al lijkt België een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft.

(10) Het stabiliteitsprogramma bevat geen kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen die het verslag van oktober 2006 over de uitvoering van het nationale hervormingsprogramma gehad heeft voor de begrotingsstrategie op middellange termijn. Evenmin verschaft het systematisch informatie over de rechtstreekse voor- en nadelen voor de begroting van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, maar in de begrotingsprognoses van het programma lijkt wel rekening te worden gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het stabiliteitsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name is het volgens beide programma's de bedoeling dat het „generatiepact ”(een veelomvattend plan om de werkgelegenheid te verhogen en de sociale zekerheid te versterken) geleidelijk ten uitvoer wordt gelegd, dat de belastingdruk op arbeid gaandeweg verder wordt verlicht, en dat maatregelen worden genomen om onderzoek en ondernemerschap te stimuleren.

(11) De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is over het algemeen in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.

(12) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enige lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (3).

De Raad meent dat de strategie van een gestage reductie van de nog steeds hoge schuld een goed voorbeeld vormt van een begrotingsbeleid dat strookt met het pact. Hoewel in het programma wordt aangenomen dat vanuit een uitgangspositie van een nominaal begrotingsevenwicht geleidelijk overschotten zullen worden opgebouwd (met name als gevolg van lagere rente-uitgaven), is de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen evenwel aan enige risico's onderhevig. Dit neemt echter niet weg dat de middellangetermijndoelstelling naar verwachting in de loop van de programmaperiode zal worden gehaald.

In het licht van de bovenstaande verzoekt de Raad België om:

i) de begrotingsdoelstelling voor 2007 te verwezenlijken en daarna het aanpassingstempo richting de MTD op te voeren, onder meer door minder vaak van eenmalige maatregelen gebruik te maken;

ii) gezien de hoge schuld en de verwachte toename van de leeftijdsgebonden uitgaven beter voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn zorg te dragen door ten minste de MTD te realiseren en hervormingen door te voeren.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reëel BBP (Verandering in %) SP dec 2006 1,2 2,7 2,2 2,1 2,2 2,2 COM nov 2006 1,1 2,7 2,3 2,2 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 1,4 2,2 2,1 2,3 2,2 n.v.t. HICP-inflatie (%) SP dec 2006 2,5 2,4 1,9 1,8 1,8 1,9 COM nov 2006 2,5 2,4 1,8 1,7 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 2,9 2,8 2,0 1,9 1,7 n.v.t. Output gap (% van het potentiële BBP) SP dec 2006 (4) – 0,8 – 0,3 – 0,4 – 0,4 – 0,4 – 0,3 COM nov 2006 (8) – 1,0 – 0,6 – 0,6 – 0,7 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 (4) – 0,8 – 0,6 – 0,6 – 0,5 – 0,4 n.v.t. Overheidssaldo (% van het BBP) SP dec 2006 0,1 – 2,3 (9) 0,0 0,3 0,5 0,7 0,9 COM nov 2006 – 2,3 – 0,2 – 0,5 – 0,5 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 0,0 0,0 0,3 0,5 0,7 n.v.t. Primair saldo (% van het BBP) SP dec 2006 4,3 1,9 (9) 4,1 4,2 4,1 4,1 4,2 COM nov 2006 1,9 3,9 3,4 3,2 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 4,3 4,1 4,2 4,1 4,1 n.v.t. Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) SP dec 2006 (4) 0,8 – 1,6 (9) 0,2 0,5 0,7 0,9 1,1 COM nov 2006 – 1,7 0,1 – 0,1 – 0,1 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 (4) 0,4 0,3 0,6 0,8 0,9 n.v.t. Structureel saldo (5) (% van het BBP) SP dec 2006 (6) n.v.t. – 0,4 0,1 n.d. n.v.t. n.v.t. COM nov 2006 (7) 0,2 – 0,7 – 0,2 – 0,1 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 0,0 – 0,3 0,4 0,7 0,9 n.v.t. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) SP dec 2006 91,5 93,2 (9) 87,7 89,4 (9) 83,9 85,6 (9) 80,4 82,1 (9) 76,6 78,3 (9) 72,6 74,3 (9) COM nov 2006 93,2 89,4 86,3 83,2 n.v.t. n.v.t. SP dec 2005 94,3 90,7 87,0 83,0 79,1 n.v.t. Stabiliteitsprogramma (SP); economische najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) De actualisering is bijna twee weken na de in de gedragscode vastgestelde uiterste datum van 1 december ingediend.

(3) In de in het programma opgenomen prognoses voor het overheidstekort en de overheidsschuld wordt, anders dan Eurostat op 23 oktober 2006 heeft beslist, geen rekening gehouden met het effect van de overname in 2005 van een deel van de schuld van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS). Bovendien bevat het programma geen informatie over eenmalige en andere tijdelijke maatregelen in de periode 2008-2010.

(4) Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie.

(5) Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

(6) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit het programma (0,6 % van het BBP in 2006 en 0,4 % in 2007, alle met een tekortverminderend effect). In het programma worden geen gegevens verstrekt over eenmalige maatregelen in andere jaren.

(7) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (2,0 % van het BBP in 2005, met een tekortverhogend effect; 0,8 % in 2006 en 0,1 % in 2007, beide met een tekortverminderend effect).

(8) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,2 %, 2,3 %, 2,3 % en 2,2 % in de periode 2005-2008.

(9) De in het programma voorkomende tekort- en schuldcijfers voor 2005 komen van het Belgisch Instituut voor de Nationale Rekeningen. Op 23 oktober 2006 heeft Eurostat de door België meegedeelde gegevens over het tekort en de schuld gewijzigd aangezien ze niet in overeenstemming waren met het ESR 95, in het bijzonder ten aanzien van de overname in 2005 door de overheid (Fonds voor spoorweginfrastructuur — FSI) van 7,4 miljard EUR (2,5 % van het BBP) van de schuld van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) (zie Eurostat News Release nr. 139/2006). Volgens de regels van het ESR 95 is er sprake van een even groot effect op het overheidstekort van 2005. Het effect op de overheidsschuld aan het einde van 2005 bedraagt 5,2 miljard EUR (1,7 % van het BBP, aangezien in dat jaar een gedeeltelijke aflossing plaatsvond). De door Eurostat gewijzigde gegevens voor 2005 zijn gemarkeerd met een asterisk. De met een asterisk gemarkeerde gegevens over de overheidsschuld voor de jaren 2006 tot en met 2010 zijn „mechanisch ”aangepast door de diensten van de Commissie om deze in overeenstemming te brengen met het ESR 95. Bij deze aanpassing van de schuldcijfers is uitgegaan van de technische aanname dat de omvang van de FSI-schulden ongewijzigd blijft. In december 2006 heeft de Belgische regering de wijziging van de Belgische gegevens door Eurostat voor het Europese Gerecht van eerste aanleg aangevochten.

Bron:

Stabiliteitsprogramma (SP); economische najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.