NL Publicatieblad van de Europese Unie L 49/22

BESLUIT (EU) 2018/261 VAN DE COMMISSIE

van 22 januari 2014

betreffende de steunmaatregelen SA.32014 (2011/C), SA.32015 (2011/C) en SA.32016 (2011/C), door de regio Sardinië ten uitvoer gelegd ten faveure van Saremar

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 9101)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. DE PROCEDURE

(1) Bij besluit C(2011) 6961 definitief van 5 oktober 2011 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid (2) ten aanzien van diverse maatregelen die Italië had genomen ten faveure van ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (3) (hierna „het besluit van 2011” genoemd). Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het besluit van 2011 zag.

(2) Italië heeft zijn opmerkingen bij het besluit van 2011 ingediend op 15 november 2011. De Commissie heeft opmerkingen van derden ontvangen en heeft deze voor een reactie doorgeleid naar Italië. Het antwoord van Italië op de opmerkingen van derden is ingekomen bij brieven van 24 april en 4 mei 2012.

(3) Op 4 oktober 2011, 19 oktober 2011, 2 december 2011, 27 januari 2012, 17 februari 2012 en 28 februari 2012 heeft de Commissie nieuwe klachten ontvangen over mogelijke steun voor de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia en/of overnemers daarvan. Een aantal van deze klachten betrof de toekenning van mogelijke nieuwe steun aan Saremar — Sardegna Regionale Marittima (hierna „Saremar” genoemd) door de regio Sardinië (Regione Autonoma della Sardegna).

(4) Op 17 november 2012 heeft de Commissie de onderzoeksprocedure uitgebreid tot onder meer deze steunmaatregelen van de regio Sardinië voor Saremar. Bij besluit C(2012) 9452 definitief van 19 december 2012 heeft de Commissie een wijziging van dat besluit goedgekeurd (hierna „het besluit van 2012” genoemd) (4). Dit besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het onderzoek zag.

(5) De opmerkingen die de regio Sardinië ten aanzien van de maatregelen betreffende Saremar heeft geformuleerd, zijn ingekomen op 13 december 2012 en 26 februari 2013.

(6) Wat meer bepaald die maatregelen betreft, heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van de begunstigde onderneming en van concurrerende ondernemingen, die zij voor een reactie naar Italië heeft doorgeleid. Italië heeft geen opmerkingen gemaakt ten aanzien van de opmerkingen die belanghebbenden hadden gemaakt bij de maatregel waarop het onderhavige besluit ziet.

(7) Bij brief van 14 mei 2013 heeft de regio Sardinië de Commissie verzocht om de maatregelen met betrekking tot Saremar af te splitsen van de formele onderzoeksprocedure die met de besluiten van 2011 en 2012 was ingeleid, om zo voorrang te verlenen aan die maatregelen, met name in het licht van de nakende privatisering van de onderneming.

(8) Over de betrokken maatregelen vond overleg plaats tijdens diverse bijeenkomsten van de Commissie, vertegenwoordigers van de regio Sardinië en Saremar op 24 april 2012, 2 mei 2013, 10 juli 2013 en 10 oktober 2013, alsmede tussen de Commissie en de klagers op 27 juli 2012, 20 november 2012 en 8 augustus 2013.

(9) Bij brief van 6 augustus 2013 heeft de Commissie Italië om verdere informatie verzocht over de te onderzoeken maatregelen. Italië heeft op 26 september en 25 oktober 2013 op dit verzoek geantwoord.

(10) Verdere informatie van de regio Sardinië en van Saremar is bij de Commissie ingekomen op 3 september, 24 oktober, 13 en 21 november 2013.

(11) Met dit besluit wordt ingegaan op het verzoek van de regio Sardinië om de maatregelen met betrekking tot Saremar bij voorrang te behandelen.

2. DE OP GROND VAN DE BESLUITEN VAN 2011 EN 2012 TE ONDERZOEKEN MAATREGELEN

(12) De formele onderzoeksprocedures die bij besluit van 2011 en van 2012 werden ingeleid, betroffen de volgende maatregelen: a) de compensatie voor het beheer van diensten van algemeen economisch belang (DAEB's) in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten; b) de privatisering van alle ondernemingen van de vroegere Gruppo Tirrenia, met inbegrip van een tegengarantie voor CdI, de overnemer van Saremar, en de betaling met uitstel van de overnameprijs door CIN, de overnemer van Tirrenia di Navigazione; c) de voorrang bij de toewijzing van aanlegplaatsen; d) de maatregelen bepaald in wet nr. 163 van 1 oktober 2010 tot omzetting van decreto-legge nr. 125 van 5 augustus 2010; e) de verdere maatregelen van de regio Sardinië ten faveure van Saremar (de compensatie voor het verzorgen van zeeverbindingen op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland in 2011/2012, het Bonus „Sardo Vacanza”-plan, het krediet van 3 miljoen EUR, de patronaatsverklaringen en de herkapitalisatie); f) het misbruik van reddingssteun; g) de compensatie voor het beheer van DAEB's in het kader van toekomstige openbaredienstovereenkomsten/-contracten.

(13) Dit besluit ziet alleen op een aantal maatregelen die de regio Sardinië ten faveure van Saremar heeft genomen en die hierna worden genoemd. Het Bonus „Sardo Vacanza”-plan zal afzonderlijk worden beoordeeld.

2.1. DE BEGUNSTIGDE ONDERNEMING

(14) De Gruppo Tirrenia bestond aanvankelijk uit zes ondernemingen: Tirrenia di Navigazione (hierna „Tirrenia” genoemd), Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar. Deze ondernemingen verrichtten zeevervoersdiensten op grond van afzonderlijke contracten voor openbaredienstverlening die in 1991 met de staat waren afgesloten, en die tot eind 2008 van kracht zijn gebleven (hierna „de initiële overeenkomsten” genoemd). Fintecna — Finanziaria per i Settori Industriale e dei Servizi SpA (hierna „Fintecna” genoemd) (5) was het overheidsbedrijf dat 100 % in handen had van het aandelenkapitaal van Tirrenia, dat zelf weer eigenaar was van de regionale maatschappijen Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar.

(15) In 2004 is Tirrenia gefuseerd met Adriatica; vanaf 2004 bestond de Gruppo Tirrenia uit Tirrenia, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar (6).

(16) In artikel 19 ter van decreto-legge nr. 135/2009 omgezet in wet nr. 166/2009 (hierna „de wet van 2009” genoemd) is onder meer bepaald dat de regionale maatschappijen Caremar, Saremar en Toremar worden overgedragen aan, onderscheidenlijk, de Regio Campanië, de regio Sardinië en de Regio Toscane, met het oog op hun privatisering. In datzelfde artikel is bepaald dat tegen 31 december 2009 nieuwe overeenkomsten zouden worden afgesloten tussen de Italiaanse staat en Tirrenia en Siremar, en dat tussen 31 december 2009 en 28 februari 2010 voor de regionale diensten nieuwe openbaredienstcontracten zouden worden afgesloten tussen Saremar, Toremar, Caremar en de respectieve regio's. Voorts was bepaald dat de nieuwe overeenkomsten of de nieuwe openbaredienstcontracten in werking zouden treden wanneer de privatisering van de verschillende ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia zou zijn voltooid (7).

(17) Saremar is dus aan de regio Sardinië overgedragen op grond van de wet van 2009. De onderneming verzorgde van oudsher, in het kader van de initiële overeenkomst met de staat, zuiver lokale cabotageverbindingen tussen Sardinië en de eilanden ten noordoosten en zuidwesten van Sardinië, alsmede een internationale verbinding met Corsica. Saremar heeft geen activiteiten zonder subsidie verricht.

(18) Op grond van regionale wet nr. 18 van 26 juli 2013 is de bekendmaking van de aanbesteding voor de privatisering van Saremar uitgesteld tot en met 31 december 2013. Dit besluit laat het standpunt onverlet dat de Commissie inneemt ten aanzien van andere maatregelen ten faveure van Saremar of van andere potentiële staatsteunkwesties die de privatisering van de onderneming aan de orde stelt. Alle overige maatregelen waarop de besluiten van 2011 en 2012 zien, met inbegrip van het Bonus „Sardo Vacanza”-plan, worden momenteel onderzocht in het kader van steunmaatregelen SA.32014, SA.32015 en SA.32016 en maken dus niet het voorwerp uit van dit besluit.

2.2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN WAAROP DIT BESLUIT ZIET

(19) De regio Sardinië heeft in 2011 en 2012 diverse maatregelen genomen om het toerisme en de regionale ontwikkeling te bevorderen en om de territoriale continuïteit te garanderen. Volgens de regio Sardinië is dit soort initiatieven in hoofdzaak ingegeven door twee belangrijke ontwikkelingen die zich in 2011 hebben voorgedaan op de markt voor de vervoersdiensten naar het eiland.

(20) In de eerste plaats heeft Compagnia Italiana di Navigazione (hierna „CIN” genoemd) de onderneming pas in juli 2012 overgenomen en de nieuwe overeenkomst ondertekend, ook al stond moedermaatschappij Gruppo Tirrenia al in 2010 te koop. Vermoedelijk tot de datum van ondertekening van de nieuwe overeenkomst bestond er geen enkele zekerheid over de voortzetting van de subsidiëring van zeevervoersdiensten tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland en was evenmin bekend of de nieuwe overeenkomst met de overnemer van Tirrenia een inkrimping van de openbare dienstverlening met zich zou meebrengen.

(21) In de tweede plaats liep er tegen de particuliere scheepvaartmaatschappijen die op de routes tussen Sardinië en het vasteland actief waren, een onderzoek van de nationale mededingingsautoriteit, de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (hierna „de AGCM” genoemd), wegens mogelijke inbreuken op artikel 101 VWEU met betrekking tot een substantiële tariefverhoging voor het vervoer op die routes tussen Sardinië en het vasteland. De AGCM heeft haar onderzoek op 11 juni 2013 (8) afgesloten en de tariefverhoging voor het (passagiers)vervoer die de partijen in de zomer 2011 hadden toegepast, aangemerkt als de tenuitvoerlegging van een onderling afgestemde feitelijke gedraging waarmee artikel 101 VWEU wordt geschonden. Volgens de mededingingsautoriteit liep deze inbreuk van september 2010 tot ten minste eind september 2011.

(22) Ten aanzien van een aantal maatregelen die de regio Sardinië in dat verband heeft genomen, heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid bij besluit van 2012. In het hierna volgende geeft de Commissie een nadere beschrijving van de maatregelen waarop het onderzoek ziet.

2.2.1. COMPENSATIE VOOR HET VERZORGEN VAN VERBINDINGEN OP DE BEIDE ROUTES TUSSEN SARDINIË EN HET ITALIAANSE VASTELAND

2.2.1.1. Rechtskader

(23) De regio Sardinië is van mening dat het verzorgen door Saremar van verbindingen op twee routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland — de route Olbia (Golfo Aranci)-Civitavecchia en de route Vado Ligure-Porto Torres in 2011 en 2012 — kan worden aangemerkt als dienst van algemeen economisch belang (DAEB), waarmee de onderneming correct is belast door diverse besluiten van het regiobestuur (delibere regionali) (toewijzingsbesluiten) die hierna nader worden gepresenteerd.

Besluit nr. 20/57 van het regiobestuur van 26 april 2011

(24) Wat de regio Sardinië betreft, hadden de particuliere ondernemingen die actief waren op de verbindingen van en naar Sardinië, in de lente van 2011 hun tarieven tot een onhoudbaar niveau verhoogd. Volgens besluit nr. 20/57 van het regiobestuur van 26 april 2011 (hierna „besluit nr. 20/57” genoemd) liep er vanaf 1 maart 2011 technisch overleg waarop de belangrijkste rederijen die op de betrokken routes actief zijn, werden opgeroepen om mogelijke oplossingen te zoeken op korte, middellange en lange termijn „om de tarieven binnen acceptabele marges te stabiliseren”. De particuliere exploitanten bleken, volgens de regio Sardinië, niet bereid om in te gaan op de oproep van de Regio om „samen een inspanning te leveren om de toeristenstromen uit te breiden” door middel van een verlaging van de op die routes berekende tarieven.

(25) Door de sterke fluctuaties in de toeristische vraag en door de bezwaren van de productiesectoren die betrouwbare verbindingen met het vasteland eisten, zag de regio Sardinië zich geconfronteerd met de vraag om dringend in te grijpen door te komen met „een concurrerend alternatief voor de tarieven die thans worden berekend door de [particuliere] rederijen”. Het regiobestuur heeft dan ook besloten dat Saremar „op vrijemarktvoorwaarden” verbindingen moest openen met het vasteland en internationale verbindingen „op de voornaamste commerciële en toeristische routes” van en naar Sardinië, waarbij een gescheiden boekhouding zou worden gevoerd om het economische evenwicht te verzekeren en zodoende de vraag naar vervoersdiensten te verzoenen met de economische houdbaarheid van de activiteit.

(26) Saremar had met name de mogelijkheid onderzocht om voor de periode van 15 juni tot en met 15 september 2011 op proef ten minste twee van deze verbindingen (gemengde diensten) in bedrijf te nemen: a) Noordoost-Sardinië (Olbia of Golfo Aranci)-centraal Zuid-Italië (Civitavecchia of Napels), en omgekeerd; b) Noordoost-Sardinië (Olbia of Golfo Aranci))-centraal West-Italië (La Spezia, Carrara of Livorno), en omgekeerd; c) Noordwest-Sardinië (Porto Torres)-West-Italië (Genua of Savona), en omgekeerd.

(27) Daarnaast zou Saremar de mogelijkheid krijgen om de internationale verbindingen uit te breiden.

Besluit nr. 25/69 van het regiobestuur van 19 mei 2011

(28) Bij besluit nr. 25/69 van 19 mei 2011 (hierna „besluit nr. 25/69” genoemd) werd de tariefregeling goedgekeurd die Saremar voor de periode van 15 juni tot en met 15 september 2011 zou gaan hanteren voor passagiers- en vrachtdiensten op de route Golfo Aranci-Civitavecchia, een route die gold als een van de meest gebruikte routes.

(29) De exploitant zou de mogelijkheid hebben om, na voorafgaande kennisgeving aan de regio Sardinië, tariefaanpassingen door te voeren om kostendekkendheid en maximale tevredenheid van de gebruikers te bereiken. Daarnaast zou een eenheidstarief zijn toegepast voor bewoners en niet-bewoners, dat varieert naargelang het hoog- of laagseizoen was.

Besluit nr. 27/4 van het regiobestuur van 1 juni 2011

(30) Bij besluit nr. 27/4 van 1 juni 2011 (hierna „besluit nr. 27/4” genoemd) werd de tariefregeling goedgekeurd die Saremar voor de periode van 22 juni tot en met 15 september 2011 zou gaan hanteren voor passagiers- en vrachtdiensten op de route Vado Ligure-Porto Torres.

(31) Het besluit voorzag in een reductie van 15 % voor bewoners van Sardinië en gaf Saremar de mogelijkheid om tariefaanpassingen door te voeren om kostendekkendheid en maximale tevredenheid van de gebruikers te bereiken.

Besluit nr. 36/6 van het regiobestuur van 1 september 2011

(32) In besluit nr. 36/6 van 1 september 2011 (hierna „besluit nr. 36/6” genoemd) werd aangestipt dat de stijging van de vervoerstarieven op de verbindingen met het vasteland had plaatsgevonden na de verkoop van de vroegere moedermaatschappij Tirrenia (zie overweging 75).

(33) Daarom stelde de regio Sardinië zich positief op tegenover de nietigverklaring van de verkoopprocedure en de afsplitsing van de verkoop van Tirrenia van de aanbestedingsprocedure voor de nieuwe overeenkomst — en dus tegenover initiatieven om het monopolie te bestrijden dat in de feiten voor cabotage in het zeevervoer van en naar Sardinië was ontstaan. Initiatieven zouden zijn genomen om de inleiding van de aanbestedingsprocedure voor het opleggen van openbaredienstverplichtingen te verzekeren met het oog op de keuze van het beste aanbod in termen van aantal routes en havens, frequenties, snelheid, kwaliteit van de dienstverlening en tarieven — voor zowel passagiers als vracht.

(34) Door de onderbreking van de cabotageactiviteiten van Saremar op de verbindingen met het vasteland zou in de feiten de monopoliesituatie uit het verleden zijn hersteld. Op de langere termijn zou de voornaamste doelstelling op regionaal niveau erin bestaan om daadwerkelijke concurrentie op de cabotagemarkt te garanderen. Die doelstelling zou worden behaald door aan de exploitanten die de beste voorwaarden voor deze dienst aanboden, openbaredienstverplichtingen aan te bieden op de belangrijkste routes die voor het eiland van strategisch belang werden geacht.

(35) Bij besluit nr. 36/6 kreeg Saremar de opdracht om, op basis van een ondernemingsplan, de mogelijkheid te onderzoeken om voor de periode 30 september 2011-30 september 2012 bij wijze van proef ten minste een van de volgende gemengde verbindingen in bedrijf te nemen: Olbia-Livorno, Porto Torres-Livorno, of Cagliari-Piombino.

(36) Saremar zou ook de route Golfo Aranci (of Olbia)-Civitavecchia en de route Porto Torres-Vado Ligure (of Genua) heropenen voor de periode 15 mei-15 september 2012. Die routes zouden worden bediend met twee te leasen schepen van het type „cruiseferry”.

(37) In besluit nr. 36/6 werd voorts voorzien in de herkapitalisatie van Saremar ten belope van het krediet dat was verleend aan Tirrenia in amministrazione straordinaria (een bijzondere vorm van surseance van betaling) (cfr. de overwegingen 89 e.v.).

Besluit nr. 48/65 van het regiobestuur van 1 december 2011

(38) In lijn met besluit nr. 36/6 hebben de regio Sardinië en Saremar onderzocht in hoeverre het haalbaar was om voor de periode 30 september 2011-30 september 2012 een gemengde verbinding op te zetten op een van de routes Olbia-Livorno, Porto Torres-Livorno of Cagliari-Piombino. Die analyse betrof met name de bestaande en verwachte vraag naar gemengde diensten, de tarieven, de verwachte kosten en baten, en de rentabiliteit van alternatieven diensten. Uit die analyse bleek dat: a) voor de routes Cagliari-Piombino en Porto Torres-Livorno er een groot risico was op economische onbalans, fluctuerende vraag en concurrentiedruk van substitueerbare diensten; b) voor de route Olbia-Livorno er een mogelijkheid was om tot een economisch evenwicht te komen, ook al bestond er risico op prijsconcurrentie door concurrerende maatschappijen; c) voor de route Olbia-Civitavecchia een economisch evenwicht bereikt kon worden.

(39) In besluit nr. 36/6 wordt opgemerkt dat „de onontkoombare verplichting om tot een budget in evenwicht te komen, hetgeen nodig is om te vermijden dat er sprake is van staatssteun die onverenigbaar is met de communautaire regels, het op korte termijn niet mogelijk maakt om nieuwe commerciële verbindingen in bedrijf te nemen”. Het werd noodzakelijk geacht om verbindingen in bedrijf te nemen die reeds op korte termijn goede vooruitzichten boden op een economisch evenwicht, en om plannen te maken voor verbindingen tijdens het hoogseizoen, die al positieve resultaten hadden opgeleverd tijdens de proefperiode.

(40) Daarom kreeg Saremar opdracht om per direct dagelijks de gemengde route Olbia-Civitavecchia te exploiteren met de veerboten die Saremar in 2011 had ingezet, en daarbij, als referentiekader voor de tarieven, de tarieven voor het laagseizoen te gebruiken die Saremar in 2011 had berekend, met de mogelijkheid voor Saremar om deze aan te passen op basis van de vraag en om de doelstelling van een economisch evenwicht te bereiken.

(41) Daarnaast zouden ten minste drie veerboten van het type cruiseferry met hoge capaciteit worden ingezet om de verbindingen op de routes Olbia-Civitavecchia en Porto Torres-Vado Ligure (of Genua) mogelijk te maken in de periode mei-september 2012.

(42) Saremar zou voor alle verbindingen, onafhankelijk van het seizoen, een basistariefaanbod uitwerken waarmee de maatschappij de dubbele doelstelling van economisch evenwicht en maximale tevredenheid van gebruikers zou kunnen bereiken.

Besluit nr. 12/28 van het regiobestuur van 20 maart 2012

(43) Met besluit nr. 12/28 van 20 maart 2012 (hierna „besluit nr. 12/28” genoemd) heeft de regio Sardinië nota genomen van het voorstel dat Saremar voor de tarieven voor het zomerseizoen 2012 voor de route Olbia-Civitavecchia had gedaan op basis van een marktanalyse die de onderneming had uitgevoerd.

(44) De tarieven zouden worden gedifferentieerd, naargelang het laagseizoen, weekend of hoogseizoen was. Wat betreft het tarief dat voor het hoogseizoen (augustus) zou gelden, stelde Saremar drie alternatieven voor: het eerste nam het tarief voor het hoogseizoen 2011 over, terwijl in de twee andere voorstellen werd gerekend met een verhoging van 5 en 10 EUR van het tarief voor een slaapstoel.

(45) In besluit nr. 12/28 kreeg Saremar opdracht om uit de voorgestelde tarieven het voorstel te kiezen waarbij de doelstellingen van algemeen belang het beste konden worden verzoend met de eis om bij de exploitatie een economisch en financieel evenwicht te verzekeren.

Besluit nr. 22/14 van het regiobestuur van 22 mei 2012

(46) Met besluit nr. 22/14 van 22 mei 2012 (hierna „besluit nr. 22/14” genoemd) heeft de regio Sardinië nota genomen van het voorstel dat Saremar voor de tarieven voor het zomerseizoen 2012 (1 juni-15 september 2012) voor de route Porto Torres-Vado Ligure had gedaan op basis van een marktanalyse die de onderneming had uitgevoerd.

(47) De onderneming stelde tarieven voor die gedifferentieerd werden naargelang het laagseizoen (1-14 juni en 3-15 september), tussenseizoen (15 juni-13 juli) of hoogseizoen (14 juli-2 september) was, met een reductie van 15 % voor de bewoners van Sardinië.

(48) In het besluit worden geen precieze tarieven genoemd die Saremar op de verbinding mag berekenen. De scheepvaartmaatschappij moest de ontwikkelingen op de markt voortdurend monitoren en tariefaanpassingen doorvoeren zodat de doelstellingen van de openbare dienst zo goed mogelijk konden worden verzoend met de eis van het bereiken van een economisch en financieel evenwicht in de bedrijfsvoering. Voorts heeft de regio Sardinië nota genomen van de lease van de veerboot Coraggio om deze tijdens het seizoen in te zetten van 1 juni tot 15 september 2012.

Regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012

(49) In regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012 (hierna „de regionale wet” genoemd) was onder meer bepaald dat de aanbestedingsprocedure voor de privatisering van Saremar onverwijld (binnen zestig dagen na de inwerkingtreding van de wet) moest worden uitgeschreven.

(50) Ook was in die wet bepaald dat de regio Sardinië het eventuele tekort zou dekken dat zou ontstaan als gevolg van de exploitatie door Saremar van zeeverbindingen met het Italiaanse schiereiland; daartoe werd een subsidie van 10 miljoen EUR toegekend.

2.2.1.2. Looptijd

(51) Saremar werd met het verzorgen van een verbinding op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland belast door middel van de in onderstaande tabel genoemde instrumenten. Tabel 1 Besluiten van het regiobestuur waarmee Saremar werd belast met het verzorgen van verbindingen op de beide routes Golfo Aranci (Olbia)-Civitavecchia Vado Ligure-Porto Torres Zomerseizoen 2011 Besluit nr. 25/69 van 19 mei 2011 (15 juni-15 september 2011) Besluit nr. 27/4 van 1 juni 2011 (22 juni-15 september 2011) Winterseizoen 2012 Besluit nr. 48/65 van 1 december 2011 (verbinding onmiddellijk in gebruik genomen) Niet-bediende verbinding Zomerseizoen 2012 Besluit nr. 36/6 van 1 september 2011 (15 mei-15 september 2012) Besluit nr. 36/6 van 1 september 2011 (15 mei-15 september 2012)

(52) De voorlopig goedgekeurde planning werd echter niet volledig nageleefd.

(53) Met name was Saremar in 2011 in de periode van 15 juni tot 15 september dagelijks actief op de route Civitavecchia-Olbia (Golfo Aranci). Op diezelfde route waren tegelijk ook Moby, Tirrenia, Grandi Navi Veloci (GNV) en Forship (Sardinia Ferries) actief.

(54) In 2012 was Saremar op de route actief van 16 januari tot en met 15 september. In het zomerseizoen was Saremar dagelijks actief op de route van 1 juni tot en met 15 september 2012 (en niet vanaf 15 mei 2012, zoals bepaald in besluit nr. 36/6). Op die route waren in het zomerseizoen ook Moby en CIN/Tirrenia actief. Tijdens het winterseizoen (16 januari tot en met 30 mei 2012) was Saremar zes dagen per week actief op deze route (9); op diezelfde route was ook Tirrenia actief op basis van openbaredienstverplichtingen in het kader van de initiële overeenkomst. Geen van de particuliere partijen was echter tijdens de winter op deze route actief.

(55) Saremar was vier dagen per week actief op de route Vado Ligure-Porto Torres (10) tussen 22 juni 2011 en 15 september 2011 en tussen 1 juni 2012 (in plaats van vanaf 15 mei 2012, zoals bepaald in besluit nr. 36/6) en 15 september 2012. In 2011 waren op deze route ook Moby, Tirrenia en GNV actief, terwijl in 2012 ook Moby, CIN/Tirrenia en GNV actief waren.

(56) De dienstverlening werd op deze routes stopgezet op 15 september 2012.

2.2.1.3. De openbaredienstverplichtingen

(57) Volgens de regio Sardinië zijn openbaredienstverplichtingen op tariefgebied opgelegd aan Saremar op de beide verbindingen met het vasteland. Het opleggen van openbaredienstverplichtingen was ingegeven door het feit dat de tarieven — ten koste van de Sardische samenleving — waren gestegen door de mededingingsbeperkende overeenkomst tussen de particuliere rederijen die op de betrokken verbindingen actief waren.

(58) De specifieke tariefbepalingen uit de besluiten waarin de openbaredienstverplichtingen werden opgelegd, zijn als volgt: a) besluit nr. 20/57 bevat geen uitdrukkelijke bepalingen over de tarieven die Saremar op voorgestelde verbindingen mag berekenen; b) in besluit nr. 25/69 werd de tariefregeling goedgekeurd die Saremar op de verbinding Golfo Aranci-Civitavecchia mocht hanteren in de periode tussen 15 juni en 15 september 2011, waarbij Saremar de mogelijkheid kreeg om tariefaanpassingen door te voeren om kostendekkendheid en maximale tevredenheid van de gebruikers te verzekeren, na voorafgaande kennisgeving aan de regio Sardinië; c) bij besluit nr. 27/4 werd de tariefregeling goedgekeurd die Saremar voor de periode van 22 juni tot en met 15 september 2011 mocht hanteren voor gemengde passagiers- en vrachtdiensten op de route Vado Ligure-Porto Torres. In dat besluit werd voorzien in een reductie van 15 % voor bewoners van Sardinië en werd Saremar de mogelijkheid gegeven om tariefaanpassingen door te voeren om kostendekkendheid en maximale tevredenheid van de gebruikers te bereiken, na voorafgaande kennisgeving aan de regio Sardinië; d) in besluit nr. 36/6 worden geen tarieven vermeld; e) in besluit nr. 48/65 wordt Saremar gelast om de verbinding Olbia-Civitavecchia per direct opnieuw in bedrijf te nemen, met als referentietarief de tarieven die Saremar in 2011 voor het laagseizoen had berekend, met de mogelijkheid voor Saremar om deze, na voorafgaande kennisgeving aan de regio Sardinië, aan te passen op basis van de daadwerkelijke vraag en om de doelstelling van een economisch evenwicht te bereiken; f) bij besluit nr. 12/28 werd het door Saremar ingediende voorstel goedgekeurd om voor de zomer 2012 op de verbinding Olbia-Civitavecchia gedifferentieerde tarieven te hanteren, voor het laagseizoen (werkdagen in juni en juli), weekends en hoogseizoen (augustus), waarbij nota werd genomen van de drie alternatieven die Saremar voorstelde voor het in het hoogseizoen te hanteren tarief. In dit besluit heeft de regio Sardinië de door de rederij voorgestelde precieze tarieven niet nader genoemd, noch heeft zij beslist welke van de drie door Saremar voor het hoogseizoen voorgestelde alternatieven zij goedkeurde, maar heeft zij zich ertoe beperkt te bepalen dat Saremar het tarief moest kiezen dat het best geschikt was om redenen van publieke dienstverlening te verzoenen met de eis om een economisch evenwicht na te streven. Op grond van besluit nr. 12/28 zou het bij besluit nr. 48/65 vastgestelde basistarief door Saremar moeten worden gehandhaafd tot eind april 2012; g) bij besluit nr. 22/14 werd het voorstel van Saremar goedgekeurd om gedifferentieerde tarieven te hanteren in 2012 voor het laagseizoen (eerste helft juni en eerste helft september), het tussenseizoen (van medio juni tot medio juli) en het hoogseizoen (van medio juli tot en met 2 september) op de verbinding Porto Torres-Vado Ligure, zonder evenwel nader aan te geven welke tarieven de rederij precies had meegedeeld. Wel is in dat besluit bepaald dat bewoners van Sardinië een reductie van 15 % zouden krijgen.

(59) Wat betreft de dienstverlening op deze beide verbindingen in 2012, heeft de regio Sardinië in de loop van het onderzoek van de Commissie de brieven meegedeeld waarin Saremar de tarieven had meegedeeld die in 2012 op deze verbindingen zouden worden berekend en die de regio Sardinië bij besluiten nr. 12/28 en nr. 22/14 formeel heeft vastgesteld. Voor de route Olbia-Civitavecchia deelde Saremar mee dat op die route tezelfdertijd ook Tirrenia, Moby en GNV actief waren met afhankelijk van het seizoen gedifferentieerde tarieven, en heeft zij bevestigd dat van deze verschillende rederijen Tirrenia de beste tarieven bood. In de brief waren de tarieven aangegeven die in de zomer 2012 van toepassing zouden zijn in het laagseizoen, tijdens weekends en in het hoogseizoen, met drie voorstellen voor het hoogseizoen (in het eerste voorstel werd het tarief van 2011 behouden, in het tweede werd het tarief voor een plaats in een kajuit met 5 EUR en in het derde met 10 EUR verhoogd). In die brief wees Saremar erop dat, evenals in 2011, niet in reducties voor eilandbewoners was voorzien en bevestigde zij dat de tarieven die zij voorstelde, waren gebaseerd op een vergelijking met de tarieven die Tirrenia berekende. Voor de verbinding Porto Torres-Vado Ligure deelde Saremar mee dat was besloten tot het in bedrijf nemen van deze verbinding in 2012 in het licht van de positieve resultaten die in 2011 waren geboekt en stelde zij een beperkte verhoging van de tarieven voor het tussen- en het hoogseizoen voor, waardoor de rederij kostendekkendheid kon bereiken.

(60) Volledigheidshalve merkt de Commissie op dat in besluit nr. 48/65 betreffende de inbedrijfname van de verbinding Olbia-Civitavecchia in januari 2012 is aangegeven dat Saremar op deze verbinding dagelijks cruiseferryschepen zou inzetten. Uit de besluiten voor het opleggen van openbaredienstverplichtingen aan Saremar blijken geen andere verplichtingen (bijv. wat betreft frequenties) voor het verzorgen van de verbinding op de beide routes, afgezien van de verplichting van een gemengde dienst (passagiers en goederen). De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie tijdens de formele onderzoeksprocedure evenmin elementen verschaft waaruit blijkt dat met andere juridische instrumenten andere verplichtingen zijn opgelegd dan die welke zijn aangegeven in bovengenoemde besluiten tot oplegging van die verplichtingen.

2.2.1.4. Compensatie

(61) In geen van de besluiten tot oplegging van openbaredienstverplichtingen is sprake van een compensatie die Saremar moet worden toegekend voor het verzorgen van verbindingen op de beide routes tussen Sardinië en het vasteland in de periode 2011-2012. Integendeel, in de betrokken besluiten is bepaald dat de diensten moeten worden verricht op commerciële voorwaarden, hetgeen Saremar veel manoeuvreerruimte laat bij de aanpassing van het tariefpeil, met het oog op kostendekkendheid op de beide routes.

(62) Met regionale wet nr. 15 van 7 augustus 2012 werd een subsidie van 10 miljoen EUR toegekend uit de begroting 2012 van de regio Sardinië om „het eventuele tekort” te dekken dat voor Saremar ontstaat uit het verzorgen van de verbinding met het vasteland. Uit de publiek beschikbare informatie (11) blijkt dat de compensatie daadwerkelijk aan Saremar is uitgekeerd, in twee tranches — op 6 november 2012 en op 3 december 2012.

(63) Volgens de informatie die tijdens het onderzoek is ontvangen, heeft Saremar bij het verzorgen van de verbindingen op de beide routes een verlies geleden van 214 000 EUR in 2011 en van 13 440 220 EUR in 2012.

2.2.1.5. De concurrentiesituatie op de routes

(64) De concurrentiesituatie op de routes die Sardinië met het Italiaanse vasteland verbinden, is in de periode 2011-2012 aanzienlijk veranderd.

(65) In het voorjaar 2011 waren er op de routes van en naar Sardinië, naast de publieke onderneming Tirrenia, vier particuliere rederijen actief: Moby, Forship, SNAV (12) en GNV.

(66) Moby, dat onder zeggenschap staat van Onorato Partecipazioni Srl (hierna „Onorato Partecipazioni” genoemd), is actief op de markt voor zeevervoersdiensten voor passagiers en vracht op de Middellandse Zee.

(67) GNV, een particuliere speler die onder gezamenlijke zeggenschap staat van Marinvest (een holdingmaatschappij van ondernemingen die in het zeevervoer actief zijn) en van Investitori Associati SGR, is actief op talrijke routes in de Middellandse Zee.

(68) SNAV, dat onder uitsluitende zeggenschap van Marinvest staat, is nagenoeg uitsluitend in het passagiersvervoer actief op diverse routes in de Middellandse Zee.

(69) Forship, dat onder zeggenschap staat van het Franse Lota Maritime SA, vervoert passagiers en voertuigen op de Middellandse Zee, met name van en naar Sardinië, waarbij zij actief is onder de naam Corsica Ferries en Sardinia Ferries.

(70) In mei 2011 heeft de mededingingsautoriteit AGCM tegen alle maatschappijen (met uitzondering van Tirrenia) een onderzoeksprocedure gevoerd wegens mogelijke schending van artikel 101 VWEU met betrekking tot de dienstverlening op de verbindingen tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland, waaronder ook de beide routes waarop Saremar in de periode 2011-2012 voer. De AGCM heeft haar onderzoek op 11 juni 2013 (13) afgesloten en de tariefverhoging voor het (passagiers)vervoer die de partijen hadden toegepast, aangemerkt als de tenuitvoerlegging van een onderling afgestemde feitelijke gedraging waarmee artikel 101 VWEU wordt geschonden. Deze inbreuk liep van september 2010 tot ten minste eind september 2011.

(71) Volgens de AGCM waren in de periode 2009-2010 de belangrijkste spelers op de verbinding Civitavecchia-Olbia (Golfo Aranci) in termen van aantal vervoerde passagiers, Moby en Tirrenia, met een maximumaandeel van, onderscheidenlijk, 40 % en 35 %. In 2011 heeft Tirrenia haar eigen marktaandeel ten koste van Moby uitgebreid, terwijl het aandeel van Saremar onder 10 % bleef (14). De AGCM heeft ten aanzien van deze route het volgende opgemerkt: — Moby heeft verliezen (van minder dan 1 miljoen EUR) geleden in de periode 2008-2010 en in 2011 winst geboekt; — SNAV heeft in de periode 2008-2010 verliezen geleden, zij het dat het om een dalende trend gaat; — ook Forship heeft negatieve resultaten geboekt in de periode 2008-2011.

(72) Op de route Genova (Vado Ligure)-Porto Torres hadden Moby, Tirrenia en GNV in de periode 2009-2010 een vergelijkbaar marktaandeel. Ook op deze route is in 2011 het marktaandeel van Tirrenia toegenomen, terwijl dat van Moby is gedaald. De aanwezigheid van GNV op de markt is met minder dan de helft afgenomen, terwijl het marktaandeel van Saremar onder 10 % bleef. Voorts heeft de AGCM erop gewezen dat: — Moby haar resultaten heeft verbeterd, van een licht verlies in 2008 naar winst in 2011; — GNV heeft in 2008-2010 op de route aanzienlijke verliezen geleden.

(73) In de loop van het onderzoek van de AGCM hebben de particuliere rederijen de tariefverhoging in het zomerseizoen 2011 (doorgaans met meer dan 85 % ten opzichte van 2010 op de route Olbia-Civitavecchia en met 75 % op de route Genua-Porto Torres) verdedigd door de forse stijging van de bunkerkosten. Volgens de AGCM had Tirrenia een bescheidener tariefstijging toegepast, met een stijging van maximaal 30 % op de verbinding Civitavecchia-Golfo Aranci en met 15 % op de verbinding Genua-Porto Torres.

(74) Voorts maakt het AGCM-besluit melding van twee overeenkomsten tussen Moby en GNV uit het voorjaar 2011: het eerste is een codesharingovereenkomst tussen beide ondernemingen op de route Civitavecchia-Olbia in de periode april-december 2011, op grond waarvan de beide maatschappijen samen op de route actief waren en volgens een vooraf bepaald percentage in de opbrengsten deelden, ongeacht de verkochte tickets; het tweede is een overeenkomst waardoor GNV de mogelijkheid kreeg om Moby-tickets te verkopen op de route Genova-Porto Torres tijdens de periode juni-december 2011. Immers, tijdens de betrokken periode, heeft GNV de vraag waaraan zij zelf niet kon voldoen, afgeleid naar Moby — ten koste van Tirrenia en Saremar. In het licht van deze overeenkomsten heeft de AGCM geconcludeerd dat de beide maatschappijen er geen belang bij hadden op de betrokken routes te concurreren op de prijs. Vergelijkbare overeenkomsten zijn in 2012 door diezelfde maatschappijen gesloten.

(75) Door de overname van Tirrenia heeft CIN op 18 juli 2012 de nieuwe overeenkomst met de Italiaanse staat gesloten (zie overweging 16) waarin de maatschappij werd belast met het verrichten van openbaredienstverplichtingen op onder meer de verbinding Civitavecchia-Olbia en Genua-Porto Torres. CIN is een consortium dat, op het tijdstip dat Tirrenia te koop werd gezet, bestond uit Moby, SNAV en GNV (deze beide laatste via Marinvest) en Grimaldi Compagnia di Navigazione, d.w.z. de belangrijkste concurrenten van Tirrenia op de routes die traditioneel als openbare dienst werden bediend (15).

(76) De overname van Tirrenia door CIN is bij de Commissie aangemeld en op 18 januari 2012 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 6, lid 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (16) in te leiden. De transactie werd nadien ingetrokken door de partijen en een nieuwe transactie, met een nieuwe aandeelhoudersstructuur voor CIN, is bij de AGCM aangemeld. De nieuwe concentratieoperatie is op 21 juni 2012 door de AGCM goedgekeurd met een besluit tot goedkeuring onder voorwaarden (17).

(77) GNV en Forship hebben de exploitatie van de verbinding Civitavecchia-Olbia in 2012 stopgezet. In de opmerkingen die werden ingediend tijdens het onderzoek, heeft GNV verklaard dat haar terugtrekking uit de markt het directe gevolg was van de steun die de regio Sardinië aan Saremar had verleend, waardoor deze laatste tarieven had kunnen hanteren die onder de kostprijs lagen (zie overweging 135).

(78) De concurrentiesituatie op de beide routes op het ogenblik dat Saremar de markt betrad, was als volgt: Tabel 2 De concurrentiesituatie op de routes Golfo Aranci (Olbia)-Civitavecchia Vado Ligure-Porto Torres Zomerseizoen 2011 (juni-september) Moby, Tirrenia, GNV (18), Forship (Sardinia Ferries) Moby, Tirrenia, GNV Winterseizoen 2012 (januari-medio mei) CIN/Tirrenia Niet-bediende verbinding Zomerseizoen 2012 (medio mei-september) Moby, CIN/Tirrenia Moby, CIN/Tirrenia, GNV

(79) Bij besluit van 18 juni 2013 (19) heeft de AGCM een formeel onderzoek ingeleid wegens mogelijke schending door Moby en CIN van de voorwaarden die waren vastgesteld in het besluit van de AGCM waarbij de concentratie-Tirrenia/CIN werd goedgekeurd, onder meer de voorwaarde om op drie routes tussen Sardinië en het vasteland (waaronder de beide routes waarop het onderhavige onderzoek ziet) de tariefverhogingen (ten opzichte van de Moby-tarieven van 2009) te beperken tot de stijging van de brandstofprijzen.

2.2.2. PROMOTIEACTIVITEITEN

(80) In besluit nr. 20/58 van het regiobestuur van 26 april 2011 (hierna „besluit nr. 20/58” genoemd) was bepaald dat Agenzia Governativa Regionale Sardegna Promozione (hierna „Sardegna Promozione” genoemd) de promotieactiviteiten van het zogeheten Bonus „Sardo Vacanza”-plan zou financieren voor 3 miljoen EUR (btw inclusief) (20).

(81) Bij besluit nr. 25/53 van het regiobestuur van 19 mei 2011 (hierna „besluit nr. 25/53” genoemd) heeft de regio Sardinië aan Saremar opdracht gegeven om promotieactiviteiten te voeren, die er vooral in bestonden om het logo en publiciteitsmateriaal op de schepen van Saremar uit te stallen en zo Sardinië te promoten als toeristische bestemming, zonder evenwel promotie te voeren voor het Bonus „Sardo Vacanza”-plan. In besluit nr. 25/53 kreeg Sardegna Promozione ook de opdracht om Saremar het in besluit nr. 20/58 uitgetrokken bedrag van 3 miljoen EUR toe te kennen, waarbij onmiddellijk een voorschot van 80 % van het bedrag moest worden uitgekeerd.

2.2.3. HET KREDIET VAN 3 MILJOEN EUR EN DE EERSTE PATRONAATSVERKLARING

(82) Krachtens besluit nr. 23/2 van het regiobestuur van 12 mei 2011 (hierna „besluit nr. 23/2” genoemd) werd Saremar gemachtigd om de toekenning te vragen van een krediet van 3 miljoen EUR tegen „de gemiddelde marktrente”, met een indicatieve looptijd van acht maanden, om het hoofd te bieden aan haar eigen liquiditeitsbehoeften.

(83) Bij besluit nr. 31/24 van het regiobestuur van 20 juli 2011 (hierna „besluit nr. 31/24” genoemd) heeft de regio Sardinië, als enige vennoot van Saremar, een patronaatsverklaring afgegeven aan Banco di Sardegna SpA (hierna „Banco di Sardegna” genoemd) als voorafgaande voorwaarde voor de toekenning van de kredietlijn.

(84) In de patronaatsverklaring zegde de regio Sardinië toe om Banco di Sardegna vooraf in kennis te stellen van eventuele verschuivingen in haar eigen deelneming in de scheepvaartmaatschappij en om erop toe te zien dat de onderneming doelmatig werd beheerd.

(85) Bij besluit nr. 12/15 van het regiobestuur van 20 maart 2012 (hierna „besluit nr. 12/15” genoemd) heeft de regio Sardinië aangekondigd dat de kredietlijn van 3 miljoen EUR die bij besluit nr. 23/2 was goedgekeurd, nooit is geactiveerd ten faveure van Saremar en dat de bij besluit nr. 31/24 goedgekeurde patronaatsverklaring was vervallen.

2.2.4. DE TWEEDE PATRONAATSVERKLARING

(86) Bij besluit nr. 52/119 van het regiobestuur van 23 december 2011 (hierna „besluit nr. 52/119” genoemd) heeft de regio Sardinië een tweede patronaatsverklaring goedgekeurd die moest dienen om Saremar aan een krediet van 5 miljoen EUR te helpen, zodat zij onmiddellijk over voldoende liquiditeit beschikte om de verbindingen met het vasteland te verzorgen. Die garantie was gevraagd door Banca Monti dei Paschi di Siena als voorwaarde om de kredietlijn te kunnen goedkeuren.

(87) In de patronaatsverklaring werd herhaald dat Saremar volledige eigendom van de regio Sardinië was, dat een herkapitalisatie voor 11,5 miljoen EUR was goedgekeurd en dat de onderneming actief zou blijven op de verbindingen met het vasteland. De regio Sardinië zegde toe om de bank vooraf in kennis te stellen van eventuele verschuivingen in haar eigen deelneming in de scheepvaartmaatschappij en om erop toe te zien dat de onderneming doelmatig werd beheerd.

(88) De regio Sardinië merkte op dat deze bij besluit nr. 52/119 goedgekeurde patronaatsverklaring nooit is afgegeven en dat Banca Monti dei Paschi di Siena de onderneming een kredietlijn van 2,5 miljoen EUR op marktvoorwaarden heeft toegekend, zonder dat de regio Sardinië enige garantie heeft afgegeven. In de opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure van 2012 heeft de regio Sardinië de Commissie het contract meegedeeld voor de kredietlijn dat met Banca Monti dei Paschi di Siena was afgesloten en waarin is bepaald dat een kredietlijn voor maximaal 2,5 miljoen EUR wordt toegekend, tegen een variabele rente van éénmaands Euribor + 5 %.

2.2.5. DE HERKAPITALISATIE

(89) In besluit nr. 36/6 is aangegeven dat de vordering van Saremar ten belope van 11 546 403,59 EUR op Tirrenia in amministrazione straordinaria is erkend door de faillissementsafdeling van het Tribunale civile te Rome en uitvoerbaar is verklaard op 1 april 2011. De afboeking van die vordering met 5 773 201,80 EUR, of 50 % van het bedrag, bij de goedkeuring van de balans van Saremar over het boekjaar 2010, resulteerde voor 2010 in een verlies van 5 253 530,05 EUR. Op 28 maart 2012 heeft de aandeelhoudersvergadering van Saremar besloten om het verlies van 4 890 950,36 EUR te absorberen (21), waardoor het maatschappelijk kapitaal in 2012 verder is verlaagd van 6 099 961 EUR tot 1 209 010,64 EUR.

(90) Volgens het Italiaanse Burgerlijk Wetboek moeten, wanneer het kapitaal van een vennootschap met meer dan een derde afneemt, de aandeelhouders een herkapitalisatie van de vennootschap doorvoeren. Bijgevolg heeft de aandeelhoudersvergadering van Saremar op 15 juni 2012 besloten om het maatschappelijk kapitaal te verhogen van 1 209 010,64 EUR tot 6 099 961 EUR, waarvan 824 309,69 EUR, het minimumbedrag dat vereist is om aan de wettelijke kapitaaleisen te voldoen, op 11 juli 2012 is gestort. Voorts is de volstorting van het resterende deel van de herkapitalisatie afhankelijk gesteld van de voorafgaande aanmelding van de maatregel bij de Commissie.

(91) Tot op heden is de Commissie geen kennis gegeven van verdere kapitaalinjecties.

3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE

3.1. COMPENSATIE VOOR HET VERZORGEN VAN VERBINDINGEN OP DE BEIDE ROUTES TUSSEN SARDINIË EN HET ITALIAANSE VASTELAND

3.1.1. KWALIFICATIE ALS STEUN

(92) In het besluit van 2012 was de voorlopige conclusie van de Commissie dat in de besluiten waarmee Saremar werd gelast de beide verbindingen met het vasteland in bedrijf te nemen, de betrokken diensten niet uitdrukkelijk als diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB's” genoemd) werden aangemerkt en dat evenmin sprake was van een aan Saremar uit te keren compensatie voor het verrichten van openbaredienstverplichtingen. Voorts concludeerde de Commissie dat, op basis van de toentertijd beschikbare informatie, de compensatie van 10 miljoen EUR die Saremar was uitgekeerd, kennelijk hoger lag dan de exploitatietekorten.

(93) Daarnaast was de voorlopige conclusie van de Commissie dat het vierde Altmark-criterium (22) niet was vervuld omdat voor de inbedrijfname van de twee in 2011 aan Saremar toegewezen bijkomende verbindingen geen aanbestedingsprocedure was georganiseerd. Zij heeft er ook op gewezen dat er geen enkele aanwijzing was op basis waarvan kon worden aangevoerd dat Saremar deze diensten daadwerkelijk tegen de laagste kosten voor de gemeenschap heeft geleverd.

3.1.2. VERENIGBAARHEID

(94) De Commissie was van oordeel dat de steun in de vorm van een overheidscompensatie voor Saremar niet als met de interne markt verenigbaar kon worden beschouwd, noch van de verplichting tot aanmelding kon worden vrijgesteld op grond van Beschikking nr. 2005/842/EG van de Commissie (23) (hierna „de DAEB-beschikking van 2005” genoemd) of Besluit nr. 2012/21/EU van de Commissie (24) (hierna „het DAEB-besluit van 2011” genoemd).

(95) Aangezien de kwalificatie van de diensten als DAEB's betwistbaar leek en Saremar misschien een buitensporige compensatie had ontvangen, had de Commissie twijfel of de compensatie verenigbaar was op grond van de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (25) (hierna „de DAEB-kaderregeling van 2011” genoemd).

(96) Ten slotte tekende de Commissie nog aan dat, om als verenigbaar met de interne markt te kunnen worden beschouwd, de DAEB's vanaf 31 januari 2012 aan bijkomende voorwaarden moeten voldoen zoals die in de punten 14, 19, 20, 24, 39 en 60 van de DAEB-kaderregeling van 2011 zijn bepaald. De Commissie was van mening dat in dit geval die voorwaarden niet waren vervuld.

3.2. PROMOTIEACTIVITEITEN

(97) De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten verzocht duidelijkheid te verschaffen over de concrete voorwaarden waarop de prijs van het promotieactiviteiten werd bepaald en om de nodige aanwijzingen te verschaffen waaruit blijkt dat de prijs voor die activiteiten marktconform is vastgesteld, bijvoorbeeld op basis van een vergelijking met de op de markt gehanteerde prijzen.

3.3. HET KREDIET VAN 3 MILJOEN EUR EN DE PATRONAATSVERKLARINGEN

(98) Het voorlopige oordeel van de Commissie was dat met de patronaatsverklaringen geen onterecht voordeel aan Saremar was verleend omdat van die verklaringen geen gebruik is gemaakt om leningen of andere financiële verplichtingen van de begunstigde onderneming te garanderen. De Commissie heeft Italië en de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen in dat verband te maken.

(99) De Commissie heeft Italië ook verzocht de nodige bewijzen te leveren dat het krediet van 3 miljoen EUR dat Saremar van Banco di Sardegna heeft gekregen, op marktvoorwaarden is verleend.

3.4. DE HERKAPITALISATIE

(100) Wat de herkapitalisatie van Saremar betreft, was de voorlopige conclusie van de Commissie dat met de maatregel een economisch voordeel aan de onderneming werd verleend, omdat het weinig waarschijnlijk is dat in vergelijkbare omstandigheden een particuliere investeerder op het betrokken kapitaal had ingetekend. De Commissie heeft Italië en de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen in dat verband te maken.

4. DE OPMERKINGEN VAN DE REGIO SARDINIË EN VAN SAREMAR

4.1. COMPENSATIE VOOR HET VERZORGEN VAN VERBINDINGEN OP DE BEIDE ROUTES TUSSEN SARDINIË EN HET ITALIAANSE VASTELAND

(101) Saremar sluit zich aan bij en geeft verdere aanvullingen voor de argumenten die de regio Sardinië heeft aangevoerd ten aanzien van de compensatie verleend voor de diensten die in 2011 en 2012 werden verricht op de beide in bedrijf genomen verbindingen tussen Sardinië en het vasteland. De opmerkingen van beide partijen worden hierna samen onderzocht.

(102) De onderneming heeft geen opmerkingen gemaakt ten aanzien van de andere maatregelen waarop het onderzoek ziet.

4.1.1. DE KWALIFICATIE ALS STEUN

(103) In de eerste plaats heeft de regio Sardinië opgemerkt dat de compensatie die Saremar werd verleend voor de diensten die Saremar heeft verricht op de beide verbindingen met het vasteland, in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie. Ook al leverde de exploitatie van deze verbindingen verliezen op, toch mocht worden aangenomen dat deze activiteiten winst zouden genereren. Door de betrokken maatregelen te nemen heeft de regio Sardinië gehandeld als een bedachtzaam investeerder, omdat de besluiten om de beide verbindingen in bedrijf te nemen waren gebaseerd op vooraf opgestelde ondernemingsplannen. Met name was het zo dat: a) de regio Sardinië, toen deze in maart-april 2011 bepaalde dat Saremar nieuwe verbindingen met het vasteland in bedrijf moest nemen, uitsluitend rekening heeft gehouden met de routes die kostendekkend konden worden geopereerd; b) de regio Sardinië bij besluit nr. 36/6 heeft bepaald dat Saremar, aan de hand van een ondernemingsplan, moest nagaan in hoeverre het economisch haalbaar was om voor de periode 30 september 2011-30 september 2012 ten minste één bijkomende verbinding te openen op een van de routes Olbia-Livorno, Porto Torres-Livorno of Cagliari-Piombino. In dat besluit was ook bepaald dat Saremar, op basis van een ondernemingsplan, de verbinding Golfo Aranci (of Olbia)-Civitavecchia en de verbinding Porto Torres-Vado Ligure (of Genua) moest heropenen voor de periode van 15 mei tot en met 15 september 2012. Ook het besluit om in het zomerseizoen 2012 geen nieuwe routes te openen, maar wel de beide routes te heropenen waarop Saremar reeds in 2011 had gevaren, werd genomen op basis van rendementscriteria; c) het besluit van de regio Sardinië om de exploitatietekorten te beperken door de diensten stop te zetten aan het eind van het hoogseizoen 2012 en om de exploitatietekorten gedeeltelijk te dekken, heeft ertoe bijgedragen dat het ondernemingsrisico tot het minimum werd teruggebracht en zou waarschijnlijk ook door een particuliere investeerder zijn genomen.

(104) In de tweede plaats heeft de regio Sardinië beklemtoond dat in deze zaak de vier Altmark-criteria in acht zijn genomen, en wel om de volgende redenen.

Het eerste Altmark-criterium

(105) De nationale autoriteiten beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid bij het definiëren van DAEB's. Aangezien bij wet nr. 296 van 27 december 2006 de bevoegdheden inzake territoriale continuïteit aan de regio Sardinië zijn overgedragen, is zij de instantie die het best geschikt is om de DAEB voor de verbindingen tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland te definiëren. De regio Sardinië heeft dan ook beklemtoond dat zij zelf er belang bij had om de territoriale continuïteit te garanderen door betaalbare tarieven. Het feit dat de dienst bij wijze van proef aan Saremar was toevertrouwd, was een antwoord op brede maatschappelijke behoeften en was ingegeven door hoogdringendheid.

(106) Ten aanzien van de reële noodzaak om openbaredienstverplichtingen op te leggen, heeft de regio Sardinië in de eerste plaats nogmaals gewezen op de zware crisis bij de voormalige moedermaatschappij Tirrenia, die van oudsher de verbindingen tussen Sardinië en Italië verzorgde. De financiële crisis van Tirrenia zou tot buitengewone onzekerheid hebben geleid over de voorzetting van de publieke dienstverlening en die onzekerheid zou hebben aangehouden tot ten minste juli 2012, toen CIN de nieuwe overeenkomst ondertekende. De regio Sardinië herhaalt dat de verkoop van Tirrenia aan CIN, in de initiële aandeelhoudersstructuur, door de Commissie was geblokkeerd.

(107) In de tweede plaats heeft de regio Sardinië opgemerkt dat de tariefverhogingen in het zeevervoer tussen Sardinië en het vasteland zware gevolgen hadden gehad voor het merendeel van de gebruikers en met name voor de meest kwetsbare groepen van de Sardische samenleving.

(108) Om die redenen had de regio Sardinië in april 2011 besloten om, bij wijze van proef, publieke vervoersdiensten op te zetten die de territoriale continuïteit met het vasteland moesten verzekeren tegen betaalbare tarieven. De particuliere rederijen zijn hierover weliswaar geraadpleegd, maar volgens de regio Sardinië bleken zij niet bereid de tarieven in toom te houden en verzetten zij zich tegen iedere vorm van veralgemeende tariefverplichtingen.

(109) Saremar is met het beheer van de DAEB belast door middel van een reeks toewijzingsbesluiten waarin duidelijk de doelstelling van algemeen belang is herhaald. De regio Sardinië beklemtoont dat het feit dat Saremar met de betrokken diensten werd belast, de enig mogelijke oplossing was om een ernstige verstoring van de territoriale continuïteit te voorkomen.

(110) Saremar handelt als een „interne exploitant” (in-house) van de regio Sardinië en staat onder rechtstreekse zeggenschap van de regio Sardinië, die het volledige maatschappelijke kapitaal in handen heeft. Zij is een vennootschap die zich, volgens haar statuten, toelegt op het verzorgen van verbindingen van Sardinië met de kleinere eilanden, Corsica en het Italiaanse vasteland. Zij beschikt over geen enkele marge met betrekking tot de wijze waarop zij de diensten waarmee zij is belast, organiseert en verricht, omdat die uitvoeringsvoorwaarden eenzijdig door de regio Sardinië worden bepaald, en daarenboven verricht zij geen enkele activiteit die in strijd is met de belangen van de regio Sardinië. Bijgevolg was de regio Sardinië, overeenkomstig de regels inzake overheidsopdrachten, naar eigen zeggen niet verplicht om die dienstverrichting aan te besteden, maar had zij de mogelijkheid om die dienst in te besteden. Mits de compensatie niet hoger uitkomt dan de bij het verrichten van de dienst gemaakte kosten, kan deze niet als staatssteun worden beschouwd.

(111) In dat verband herhaalt de regio Sardinië dat, zoals uitdrukkelijk is bepaald in Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (26), de nationale autoriteiten een beroep kunnen doen op een interne exploitant/interne dienst om vervoersdiensten te verrichten, zonder dat voor de toewijzing van een overheidsopdracht voor dienstverrichting een aanbesteding hoeft te worden georganiseerd. In Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad (27) is eveneens bepaald dat overheden „noodmaatregelen” kunnen „treffen wanneer de dienstverlening uitvalt of dreigt uit te vallen” en dat die „[n]oodmaatregelen” kunnen „bestaan in de onderhandse gunning of een formeel akkoord tot verlenging van een openbaredienstcontract”.

(112) Volgens de regio Sardinië werd deze conclusie door de Commissie bevestigd tijdens een inbreukprocedure tegen Italië wegens inbreuk op Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad (28) (hierna „de verordening cabotage in het zeevervoer” genoemd); in het kader daarvan heeft de Commissie erop gewezen dat, indien de regio's de dienst inbesteden in de zin van het Anav-arrest van het Hof van Justitie (zaak C-410/04) en alle desbetreffende voorwaarden in acht zijn genomen, die verordening geacht kan worden te zijn nagekomen.

(113) De regio Sardinië heeft beklemtoond dat de keuze van de verbindingen die Saremar zou moeten gaan verzorgen, is gebeurd op basis van een haalbaarheidsonderzoek waarin afdoende rekening is gehouden met de eis van het verzekeren van de territoriale continuïteit, zonder doelstellingen van economisch evenwicht van de activiteit uit het oog te verliezen. Zoals herhaald in de opeenvolgende besluiten nr. 25/69 en nr. 27/4, is het na dit soort analyse en op basis van de informatie die Saremar op de markt heeft verzameld, dat voor het hoogseizoen 2011 de verbindingen Civitavecchia-Golfo Aranci (15 juni tot en met 15 september 2011) en Vado Ligure-Porto Torres (22 juni tot en met 15 september 2011) in bedrijf zijn genomen.

(114) De regio Sardinië heeft voorts herhaald dat het verzorgen van de verbindingen op de routes Genova-Porto Torres en Civitavecchia-Olbia buiten de nieuwe overeenkomst valt die de Italiaanse staat met CIN heeft gesloten — en dat daarvoor dus geen openbaredienstverplichtingen gelden die de betaalbaarheid van deze diensten moeten verzekeren. In de nieuwe overeenkomst is wel in de mogelijkheid voorzien dat de tarieven opwaarts worden bijgesteld in het geval van stijgende kosten, met name de bunkerkosten; die overeenkomst biedt dus geen garanties voor de betaalbaarheid van de diensten voor de bewoners van Sardinië.

(115) Wat de regio Sardinië betreft, de diensten die op de beide verbindingen met het vasteland op proef in bedrijf kwamen, zijn in september 2012 definitief stopgezet. Daarom heeft de regio Sardinië een gestructureerd project opgezet voor verbindingen met het vasteland, het Flotta Sarda-project, waarvoor prenotificatie bij de Commissie heeft plaatsgevonden. In dit project wordt een nieuwe onderneming opgericht, Flotta Sarda SpA, die volledig in handen is van en gefinancierd wordt door de regio Sardinië en in het kader van de publieke dienstverlening zal worden belast met zeevervoersdiensten op vier routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland. Flotta Sarda zal jaarlijks een compensatie ontvangen waarmee de aan het vervullen van de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten worden gedekt.

Het tweede Altmark-criterium

(116) Het feit dat in de besluiten van het regiobestuur waarmee de regio Sardinië Saremar heeft gelast de betrokken verbindingen in bedrijf te nemen, niet was voorzien in compensatie, doet niet af aan het feit dat het tweede Altmark-criterium in acht is genomen. Overheden hoeven immers niet vooraf het precieze bedrag aan te geven van de compensatie die zal worden uitgekeerd voor het verrichten van publieke diensten; integendeel het is voldoende dat zij vooraf de parameters vaststellen op basis waarvan de in aanmerking komende kosten worden berekend, voor zover het kosten betreft die rechtstreeks aan het beheer van de DAEB's zijn toe te rekenen. In het onderhavige geval was de regio Sardinië, op het ogenblik dat zij besloot om Saremar te belasten met het in bedrijf nemen van verbindingen met het vasteland, van oordeel dat die diensten geen verliezen zouden doen ontstaan; de compensatie werd weliswaar niet uitgesloten, maar had in theorie overbodig kunnen blijken te zijn.

(117) De regio Sardinië heeft opgemerkt dat, aangezien voor het verrichten van de betrokken diensten een gescheiden boekhouding werd gevoerd, de aan het verrichten van de publieke dienst verbonden nettokosten gemakkelijk konden worden vastgesteld.

Het derde Altmark-criterium

(118) Saremar heeft voor de betrokken publieke diensten een gescheiden boekhouding gevoerd. Volgens de regio Sardinië was dat een afdoende garantie dat de overheidsmiddelen uitsluitend dienden om de betrokken te compenseren voor het geleden verlies. Bijgevolg heeft Saremar, wat de regio Sardinië betreft, geen buitensporige compensatie ontvangen.

Het vierde Altmark-criterium

(119) Volgens de regio Sardinië is het vierde Altmark-criterium vervuld, aangezien de veerboten die op de routes werden ingezet, zijn geleased na een marktconsultatie en de bunkerkosten in lijn liggen van de marktprijzen. Alle elementen met betrekking tot de andere kostenposten (verzekering, ondersteunende scheepvaartdiensten, havengelden) zijn marktconform.

4.1.2. DE VERENIGBAARHEID

(120) Volgens de regio Sardinië sluit de kwalificatie van Saremar als interne exploitant uit dat het discriminatieverbod uit de verordening cabotage in het zeevervoer hoeft te worden toegepast. Bijgevolg wordt door het feit dat Saremar met de openbare dienst werd belast, geen inbreuk gemaakt op de DAEB-beschikking van 2005 en het DAEB-besluit van 2011.

(121) De regio Sardinië heeft verklaard dat de maatregel reeds in april 2011 op hoofdlijnen vastlag; alle steun die ten uitvoer is gelegd vóór de inwerkingtreding van het DAEB-besluit van 2011, dient dus te worden getoetst aan de DAEB-beschikking van 2005. De regio Sardinië is van mening dat de in die beschikking bepaalde verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld. Met name: a) is Saremar met de dienst belast op basis van transparante en niet-discriminerende criteria in de zin van de verordening cabotage in het zeevervoer; b) de drempels van artikel 2, lid 1, onder a) en c), van de DAEB-beschikking van 2005 zijn in acht genomen: de compensatie bedraagt minder dan 30 miljoen EUR en op elk van de routes werden minder dan 300 000 passagiers vervoerd; c) de diensten zijn rechtmatig als DAEB's aangemerkt en Saremar is in verschillende besluiten met het beheer daarvan belast, in overeenstemming met artikel 4 van de DAEB-beschikking; d) de compensatie die Saremar voor de verbindingen met het vasteland is toegekend, bedraagt niet meer dan nodig is om de kosten van de dienstverrichting te dekken, in overeenstemming met artikel 6.

(122) De regio Sardinië betoogt dat, hoe dan ook, de maatregel ook in overeenstemming zou zijn met het DAEB-besluit van 2011, aangezien: a) de tweede drempel die in artikel 2, lid 1, onder d), van dat besluit is bepaald, in acht wordt genomen; b) de dienst aan Saremar is toevertrouwd na technisch overleg met de particuliere exploitanten; de regio Sardinië had bovendien talrijke klachten en protesten ontvangen over de dienstverlening van de particuliere exploitanten; c) de compensatie rekening houdt met de nettokosten die de exploitant voor de dienstverlening moet maken; d) de transparantie-eisen in acht zijn genomen, aangezien de desbetreffende besluiten van het regiobestuur zijn bekendgemaakt.

(123) Ten slotte kan de maatregel, volgens de regio Sardinië, niet worden beschouwd als een maatregel die de mededingingsvoorwaarden zodanig verandert dat het Uniebelang wordt geschaad, aangezien de maatregel is bedoeld om de territoriale continuïteit te verzekeren en uitsluitend betrekking heeft op het tekort dat ontstaat door het beheer van de DAEB's.

4.2. PROMOTIEACTIVITEITEN

(124) Volgens de regio Sardinië diende de subsidie ten behoeve van de promotieactiviteiten voor diensten die Saremar daadwerkelijk heeft verricht, en wordt Saremar daarmee dus geen enkel onterecht economisch voordeel verleend.

(125) De regio Sardinië is van mening dat bij het beoordelen van de vraag of de prijs marktconform was, voldoende rekening dient te worden gehouden met het feit dat de betrokken promotieactiviteiten niet alleen in het hoogseizoen 2011 hebben plaatsgevonden — zoals oorspronkelijk bedoeld was — maar ook in 2012 zijn doorgegaan.

(126) In een vergevorderde fase van de procedure heeft de regio Sardinië op 28 juni 2013 de Commissie een deskundigenrapport meegedeeld om de prijs van de promotieactiviteiten te verantwoorden. De deskundige was tot de conclusie gekomen dat de marktwaarde van de door Saremar in 2011 en 2012 verrichte promotieactiviteiten tussen 2 458 168 EUR en 2 609 631 EUR (exclusief btw) lag; de regio Sardinië is dus van mening dat het aan Saremar uitgekeerde bedrag gerechtvaardigd is. De marktkosten zijn vergeleken met de gemiddelde advertentiekosten per vierkante meter, geraamd op basis van parameters zoals de duur (rekening houdende met bepaalde reducties die werden verleend doordat de reclamecampagne in 2012 bleef doorlopen), het soort advertenties (interne of externe) en de locatie (grote steden, aanzienlijke toestroom van mensen, druk verkeer).

(127) Volgens de regio Sardinië zou, indien het bedrag dat aan Saremar ten behoeve van de promotieactiviteiten werd toegekend, te hoog mocht worden bevonden, het voordeel dat de onderneming verleend krijgt, beperkt blijven tot het verschil tussen het daadwerkelijk toegekende bedrag en de marktwaarde van de diensten. Ten slotte is de regio Sardinië van mening dat de verenigbaarheid van deze steun niettemin moet worden getoetst aan artikel 106, lid 2, VWEU.

4.3. HET KREDIET VAN 3 MILJOEN EUR EN DE PATRONAATSVERKLARINGEN

(128) De regio Sardinië betoogt dat met de kredietlijn van 3 miljoen EUR die Saremar werd toegestaan, geen middelen van de regio gemoeid zijn: deze kredietlijn is Saremar toegekend door Banco di Sardegna, een particuliere financiële instelling, maar is nooit door Saremar gebruikt, waardoor de patronaatsverklaring die in juli 2011 op grond van besluit nr. 23/2 is afgegeven, op 30 november 2011 is vervallen. Aangezien aan de patronaatsverklaring geen enkele financiële verplichting voor de onderneming was verbonden, kan deze ook niet als garantie worden aangemerkt.

(129) De tweede patronaatsverklaring, die bij besluit nr. 52/119 werd goedgekeurd, is nooit afgegeven en bijgevolg is de regio Sardinië nooit enige bindende verplichting ten behoeve van Saremar aangegaan. De financiële transactie waartoe in besluit nr. 52/119 werd besloten (een krediet van 5 miljoen EUR), is immers nooit ten uitvoer gelegd. Zoals in besluit nr. 12/15 werd herhaald, is het door Banca Monti dei Paschi di Siena toegestane krediet aangevraagd en verkregen door Saremar, zonder dat de regio Sardinië enige garantie heeft afgegeven.

4.4. DE HERKAPITALISATIE

(130) De regio Sardinië beklemtoont dat de herkapitalisatie niets te maken heeft met de verbindingen die Saremar verzorgt op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland, maar verband houdt met de verbindingen met de kleinere eilanden en met Corsica die Saremar verzorgt in het kader van de (nadien verlengde) initiële overeenkomst.

(131) Het bedrag van 11,5 miljoen EUR waartoe in besluit nr. 36/6 is besloten, stemde overeen met de vordering op Tirrenia die in het kader van de insolventieprocedure was erkend. Dit bedrag ziet evenwel op de financiële operaties met de Tirrenia-groep die dateren uit de periode vóór 2009. Voor dit bedrag zou dus al in 2004 toestemming zijn gegeven, toen de Commissie de eindbeschikking had gegeven over de initiële overeenkomsten die tot eind 2008 liepen.

(132) Tot dusver is deze herkapitalisatie slechts ten dele doorgevoerd. Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de aandeelhoudersvergadering van Saremar besloten om het maatschappelijk kapitaal te verhogen van 1 209 010,64 EUR tot 6 099 961 EUR door de uitgifte van 307 765 gewone aandelen, tegen een nominale koers van 19,82 EUR. Op 11 juli 2012 heeft de regio Sardinië ingetekend op het maatschappelijke kapitaal van Saremar voor slechts 824 309,6 EUR, waarbij de inschrijving op de resterende 4 066 640,67 EUR afhankelijk werd gesteld van de standstillclausule en de aanmelding van de transactie bij de Commissie.

(133) De regio Sardinië beklemtoont dat met de herkapitalisatie gewoon de middelen werden opgenomen waarover Saremar toch al de beschikking had. Aangezien met deze herkapitalisatie geen nieuwe publieke middelen worden ingebracht, gaat het niet om staatssteun. De maatregel dient geacht te worden in overeenstemming te zijn met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, omdat deze is gebaseerd op een vooraf uitgewerkt ondernemingsplan en is bedoeld om van Saremar een onderneming te maken met goede levensvatbaarheidsvooruitzichten bij haar verkoop.

(134) Ten slotte beklemtoont de regio Sardinië dat ook een aantal particuliere partijen, met name GNV en Moby, kapitaalverhogingen hebben gekregen om exploitatietekorten te dekken. Een aantal van deze maatregelen had plaatsgevonden gelijktijdig met de maatregel die de regio Sardinië ten faveure van Saremar ten uitvoer heeft gelegd.

5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

5.1. MOBY

5.1.1. COMPENSATIE VOOR HET VERZORGEN VAN VERBINDINGEN OP DE BEIDE ROUTES TUSSEN SARDINIË EN HET ITALIAANSE VASTELAND

(135) Volgens Moby had Saremar in 2011 en 2012 de beide verbindingen met het vasteland alleen onder de kostprijs kunnen verzorgen dankzij de subsidie van de regio Sardinië. Moby wijst erop dat door de buitensporig lage tarieven van Saremar de marktstructuur ingrijpend is gewijzigd en dat de particuliere ondernemingen die tot 2011 op de betrokken routes actief waren (zoals GNV of Forship (Sardinia Ferries)), geen andere keuze hadden dan de markt te verlaten.

(136) De maatregel kan, volgens Moby, niet worden verantwoord door redenen van algemeen belang, ten minste om twee redenen.

(137) In de eerste plaats heeft Italië rekening gehouden met het rechtmatige belang van de openbare dienst totdat het op 18 juli 2012 met CIN de nieuwe overeenkomst sloot waarin ook het verrichten van openbaredienstverplichtingen tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland is vastgelegd. In de nieuwe overeenkomst zijn namelijk openbaredienstverplichtingen vastgesteld ten aanzien van het verzorgen, met een frequentie van ten minste eenmaal per dag, van de verbindingen Genua-Porto Torres en Civitavecchia-Olbia tijdens het laagseizoen (het hele jaar door, behalve in de periode juni-september). Ook wordt een maximum bepaald voor de tarieven en zijn voor de eilandbewoners bijkomende reducties bedongen op alle routes die in het kader van de openbare dienst worden geëxploiteerd. Ten slotte worden verplichtingen opgelegd wat betreft minimumcapaciteit, die voor elk van de betrokken routes nader zijn aangegeven.

(138) In de tweede plaats hebben de beide routes in kwestie, aangezien er geen daadwerkelijk belang van de openbare dienst valt waar te nemen, een commercieel karakter. In 2011 en 2012 was Saremar op deze routes actief niet alleen in het laagseizoen, maar ook in het hoogseizoen, toen ook diverse andere spelers op de markt aanwezig waren. De betrokken routes zijn, precies omdat zij in het zomerseizoen een commercieel karakter hebben, uitgesloten van het toepassingsgebied van de nieuwe overeenkomst.

(139) Bovendien worden in de toewijzingsbesluiten de betrokken diensten niet uitdrukkelijk als DAEB's omschreven, noch wordt daarin een recht op compensatie voor de exploitant ervan vastgesteld. Ten slotte heeft de regio Sardinië het verrichten van die diensten direct aan Saremar toegekend, zonder daarvoor eerst een aanbesteding uit te schrijven.

(140) De conclusie van Moby is dat de compensatie niet verantwoord was en hoe dan ook niet evenredig was aan de verliezen die Saremar heeft geleden bij het verrichten van die diensten.

5.1.2. PROMOTIEACTIVITEITEN

(141) Moby betoogt dat de subsidie van 2 479 000 EUR (btw exclusief) die Saremar ten behoeve van de promotieactiviteiten is verleend, duidelijk onevenredig is. Bovendien kan de onmiddellijke uitkering van een voorschot van 80 % van dat bedrag, niet worden beschouwd als een normale zakelijke praktijk.

(142) Volgens Moby blijkt uit de balans van Saremar voor 2011 ook dat Sardegna Promozione, naast het bedrag van 3 miljoen EUR, aan Saremar een bedrag van 1 157 000 EUR (btw exclusief) heeft uitgekeerd als terugbetaling van het bedrag dat de onderneming in het kader van de „Flotta Sarda — zomer 2011”-campagne (zie overweging 80) had voorgeschoten. Moby betoogt dat ook dit bedrag steun ten faveure van Saremar vormt.

(143) Ten slotte heeft Sardegna Promozione geen aanbesteding uitgeschreven voor de toewijzing van de promotiediensten.

5.1.3. HET KREDIET VAN 3 MILJOEN EUR EN DE PATRONAATSVERKLARINGEN

(144) Wat betreft de tweede patronaatsverklaring (zie overweging 87), herhaalt Moby dat de regio Sardinië met besluit nr. 52/119 heeft bevestigd dat er onmiddellijk een krediet van Banca Monti dei Paschi di Siena moest komen om de diensten op de verbinding Civitavecchia-Olbia in bedrijf te kunnen nemen, en dat de bank de regio Sardinië om een garantie had gevraagd. Het feit dat de patronaatsverklaring bij besluit nr. 12/15 formeel is ingetrokken, doet niet ter zake bij de kwalificatie van de maatregel als staatssteun, aangezien uitdrukkelijk om die verklaring is verzocht door Banca Monti dei Paschi di Siena en deze verklaring al haar uitwerking heeft gehad.

5.1.4. DE HERKAPITALISATIE

(145) Moby sluit zich volledig aan bij het voorlopige standpunt dat de Commissie ten aanzien van de herkapitalisatie heeft geformuleerd. Volgens Moby had, in de moeilijke financiële situatie waarin de onderneming verkeerde en gezien het ontbreken van enig vooruitzicht op het herstel van de economische levensvatbaarheid, een particuliere investeerder niet dezelfde investering gedaan. Bovendien heeft de herkapitalisatie in werkelijkheid voor Saremar de toegang vergemakkelijkt tot het door Banca Monti dei Paschi di Siena toegekende krediet en heeft deze dus effecten gehad die vergelijkbaar zijn met die van een garantie — en is zodoende een economisch voordeel aan Saremar verleend.

5.1.5. OVERIGE MAATREGELEN

(146) Moby heeft het ook nog over een bedrag van 4 miljoen EUR dat de regio Sardinië in oktober 2011 zou hebben toegekend. Dit bedrag zou een bijkomende overheidssubsidie zijn die werd toegekend naar aanleiding van de stijging van de exploitatiekosten op de routes naar de kleinere eilanden en naar Corsica die door Saremar werden bediend in het kader van de (nadien verlengde) initiële overeenkomst. Volgens Moby vormt deze maatregel bijkomende steun die Saremar is verleend, zonder dat deze vooraf bij de Commissie is aangemeld.

(147) Moby merkt alle hier te onderzoeken maatregelen aan als onrechtmatige en onverenigbare steun voor Saremar.

5.2. ANDERE PARTIJEN

(148) Geen andere partij heeft binnen de procedurele termijnen opmerkingen gemaakt ten aanzien van de maatregelen waarop dit besluit ziet.

(149) Op 3 juli 2013 heeft GNV in een vergevorderde fase van het onderzoek de Commissie twee documenten doen toekomen: i) het rapport van een deskundige die door rechter was aangesteld in een zaak die GNV voor het Tribunale civile van Genua tegen Saremar had ingeleid, en ii) de beschikking van 11 juni 2013 waarmee die rechter het rapport heeft toegelaten.

(150) In zijn rapport heeft de deskundige drie kwesties onderzocht die relevant kunnen zijn voor de hier uit te voeren beoordeling van de steun: i) de vraag of met de herkapitalisatie eventueel een voordeel is verleend aan het bedrijfsonderdeel dat de beide verbindingen met het vasteland verzorgde; ii) de vraag of de herkapitalisatie in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, en iii) de vraag of de subsidie die Saremar voor de promotieactiviteiten heeft gekregen, marktconform was.

(151) Volgens dit rapport diende de herkapitalisatie om de continuïteit van de onderneming te verzekeren, aangezien er geen zekerheid bestond of de initiële overeenkomst voor de volgende twaalf maanden zou worden verlengd — en of er dus een compensatie voor het jaar nadien beschikbaar zou zijn. Het rapport baseert zich op een document dat met de balans voor 2011 werd goedgekeurd (29) en waarin wordt herhaald dat de beide verbindingen met het Italiaanse vasteland in 2011 een exploitatietekort van 214 000 EUR hadden doen ontstaan, en erop wordt gewezen dat, door de onzekerheid over de privatisering van Tirrenia, er evenmin enige zekerheid bestond over de toekenning van een overheidssubsidie. De conclusie van het rapport is dat de herkapitalisatie noodzakelijk was om de bedrijfscontinuïteit te garanderen en een voordeel heeft opgeleverd voor zowel het bedrijfsonderdeel dat de verbindingen met de kleinere eilanden verzorgde als het bedrijfsonderdeel dat de verbindingen met het vasteland verzorgde.

(152) Het rapport wijst er voorts op dat Saremar in 2011 een voorschot van in totaal 2 523 439 EUR heeft ontvangen, bij een winst van 2 737 797 EUR op de in het kader van de met de staat gesloten overeenkomst geëxploiteerde lijnen en een verlies van 214 358 EUR op de verbindingen met het vasteland.

(153) De deskundige concludeerde voorts dat de herkapitalisatie niet in overeenstemming blijkt te zijn met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, gezien de precaire situatie van de onderneming (die meer dan een derde van haar maatschappelijke kapitaal had verloren), de bijzonder concurrerende markt waarop de onderneming opereerde en haar beperkte commerciële vooruitzichten. Volgens de deskundigen was het weinig waarschijnlijk dat een particuliere investeerder onder die voorwaarden in dit soort activiteiten had geïnvesteerd.

(154) Wat betreft de vraag of de prijs van de promotieactiviteiten beantwoordde aan de marktwaarde, merkte de deskundige op dat Saremar, volgens de balans van de onderneming voor 2011, een bedrag van 2 479 000 EUR had ontvangen als compensatie voor publiciteitsdiensten op de schepen die de verbinding met het vasteland verzorgden. De deskundige heeft onderzocht of deze prijs in overeenstemming was met de marktwaarde, door de kosten voor het verrichten van de vervoersdiensten te delen door het aantal vervoerde passagiers. De kostprijs van 18,47 EUR per passagier die dat opleverde, werd buitensporig geacht vergeleken met de normale kostprijs voor dit soort publiciteit, des te meer omdat het publiciteit betrof die gericht was op passagiers die waren ingescheept — die dus reeds Sardinië als toeristische bestemming hadden gekozen. De prijs die de regio Sardinië betaalde, werd niet in overeenstemming geacht met de marktwaarde van de door Saremar verrichte promotieactiviteiten.

(155) GNV heeft de Commissie ook de opmerkingen doen toekomen die Saremar in het kader van de nationale procedure bij het deskundigenrapport had gemaakt. In haar opmerkingen beklemtoonde Saremar dat, zoals reeds door mededingingsautoriteit AGCM was bevestigd, het aandeel van Saremar op de markt voor verbindingen tussen Sardinië en het vasteland marginaal is gebleven en de reeds bestaande marktverhoudingen dus niet kon veranderen. Saremar heeft ook het negatieve resultaat over 2011 (214 358 EUR) op de routes tussen Sardinië en het vasteland bevestigd en verklaard dat, om de verliezen op de beide routes te compenseren, de onderneming haar tarieven had moeten optrekken tot het niveau dat de particuliere ondernemingen hanteerden.

(156) De stopzetting van de dienstverlening op de beide routes in september 2011 heeft geholpen om de exploitatietekorten binnen de perken te houden; de routes blijven exploiteren, had alleen maar een negatieve invloed op de resultaten gehad en had de regio Sardinië verplicht om maatregelen te nemen om de exploitatietekorten te dekken.

(157) Saremar beklemtoonde dat de toestand van de onderneming op het tijdstip van de herkapitalisatie kritiek was, gezien het (meer dan bescheiden) risico dat de overheidssubsidies zouden dalen. Aangezien de staat de onderneming niet kon steunen, ook niet in termen van management, was de financiële positie van Saremar een bron van grote zorg. Volgens Saremar zou iedere vergelijking met de particuliere partijen dus ongeschikt zijn.

6. OPMERKINGEN VAN ITALIË BIJ DE VAN DERDEN ONTVANGEN OPMERKINGEN

(158) Italië heeft geen opmerkingen gemaakt bij de van derden ontvangen opmerkingen ten aanzien van de maatregelen van de regio Sardinië voor Saremar.

7. BEOORDELING

7.1. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU

(159) In artikel 107, lid 1, VWEU is bepaald dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(160) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief: dit betekent dat de aangemelde maatregelen alleen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, vormen indien elk van deze voorwaarden is vervuld. Met name moet de financiële steun: a) door een lidstaat worden verleend, of met staatsmiddelen worden bekostigd; b) bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen begunstigen; c) de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, en d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.1. COMPENSATIE VOOR HET VERZORGEN VAN VERBINDINGEN OP DE TWEE BIJKOMENDE ROUTES TUSSEN SARDINIË EN HET ITALIAANSE VASTELAND

Staatsmiddelen

(161) Om als staatssteun te kwalificeren, moet een financiële maatregel aan de staat zijn toe te rekenen en moet deze al dan niet rechtstreeks met staatsmiddelen worden bekostigd.

(162) De compensatie voor het verzorgen door Saremar van verbindingen in het zeevervoer wordt door de regio Sardinië toegekend uit de regiobegroting; zij is dus aan de staat toe te rekenen en wordt met staatsmiddelen bekostigd.

(163) Ook de subsidie die Saremar voor de promotieactiviteiten heeft ontvangen, valt aan de staat toe te rekenen: Sardegna Promozione is immers volledig eigendom van de regio Sardinië en heeft tot taak het beleid van de regio wat betreft toerisme en regionale ontwikkeling ten uitvoer te leggen. De gegevens waarover de Commissie beschikt, noch de opmerkingen die belanghebbenden gemaakt na de inleiding van de procedure, hebben het feit dat de betrokken maatregel aan de staat valt toe te rekenen, ter discussie gesteld.

(164) Wat de patronaatsverklaringen betreft, merkt de Commissie op dat daarmee alleen de toezegging van de regio Sardinië werd bekrachtigd om de banken in kennis te stellen van iedere verschuiving in de deelneming van de regio in de onderneming, gekoppeld aan een verklaring op basis waarvan de regio Sardinië, in haar hoedanigheid van aandeelhouder, erop zou toezien dat Saremar efficiënt, doeltreffend en economisch zou worden beheerd. Aangezien met die verklaringen geen enkele door Saremar aangegane financiële verplichting werd gegarandeerd, hebben deze verklaringen geen toekomstige last gecreëerd die op de middelen van de staat zou drukken. Op basis van dit alles concludeert de Commissie dat de patronageverklaringen geen staatssteun vormen.

(165) Alle overige maatregelen bleken te zijn toegekend door de regio Sardinië, waardoor deze rechtstreeks op de begroting van de regio drukten — en dus een inzet van staatsmiddelen inhielden.

Selectiviteit

(166) Alle maatregelen, met inbegrip van de compensatie voor het verzorgen van zeeverbindingen, blijken te zijn toegekend aan één entiteit — en zijn dus duidelijk selectief.

Economisch voordeel

Compensatie voor het verzorgen van verbindingen op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland

(167) Tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft de regio Sardinië in eerste instantie betoogd dat de compensatie voor het verzorgen van verbindingen op de beide routes in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. De regio Sardinië heeft vervolgens betoogd dat met die compensatie de Altmark-criteria werden nageleefd.

(168) De beoordeling of de compensatie daadwerkelijk in overeenstemming is met de Altmark-criteria, wordt uitgevoerd in de overwegingen 180 e.v. Ten algemene merkt de Commissie echter op dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en de inachtneming van de Altmark-criteria: aan de hand van deze beide soorten criteria kan worden nagegaan of er sprake is van een voordeel voor de begunstigde, maar deze criteria hebben duidelijk betrekking op een verschillende rol die een overheidsinstantie kan spelen wanneer zij financiële maatregelen neemt ten faveure van een bepaalde onderneming. Het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie wordt toegepast wanneer overheden handelen in hun hoedanigheid van aandeelhouders (d.w.z. wanneer zij vooral winst willen behalen met de activiteit), terwijl de Altmark-criteria worden toegepast wanneer overheden doelstellingen van algemeen belang nastreven, die niet kenmerkend zijn voor een particuliere partij (d.w.z. wanneer het vooruitzicht op het behalen van winst hoogstens van secundair belang is) (30). De argumenten die de regio Sardinië heeft aangevoerd om de compensatie te verantwoorden die is verleend voor de diensten verricht op de in bedrijf genomen beide verbindingen tussen Sardinië en het vasteland, lijken dus tegenstrijdig.

(169) De Commissie wijst er voorts op dat een maatregel alleen met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie in overeenstemming kan zijn, indien deze is gebaseerd op stevige vooruitzichten op economische levensvatbaarheid van de begunstigde ervan. De regio Sardinië betoogt dat de procedure en de verschillende stappen die zijn gevolgd om te komen tot het besluit om Saremar te belasten met het verzorgen van verbindingen op de betrokken routes, vergelijkbaar zijn met die welke een particuliere speler in gelijksoortige situaties had gevolgd. De Commissie mocht in de loop van het onderzoek echter niet het ondernemingsplan of het marktonderzoek ontvangen dat Saremar vermoedelijk heeft uitgevoerd om de steun te kunnen krijgen, ook al staat het aan de lidstaat om objectieve elementen aan te dragen waaruit blijkt dat de compensatie voor het verzorgen van de verbindingen op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland, toe te schrijven zijn aan zijn hoedanigheid van aandeelhouder (31). Integendeel, bij brief van 26 september 2013 heeft de regio Sardinië bevestigd dat geen enkel ondernemingsplan is opgesteld met het oog op het verzorgen van de verbindingen op de beide routes in de zomer 2012, ook al was daarin wel voorzien door besluit nr. 36/6. Bijgevolg heeft de regio Sardinië, ten minste wat het zomerseizoen 2012 betreft, het besluit om opnieuw op de beide routes te gaan varen, genomen voordat Saremar een ondernemingsplan had uitgewerkt. Bovendien had, zoals blijkt uit de balans van Saremar en door Saremar zelf is bevestigd tijdens de civiele rechtszaak die in Italië loopt, de exploitatie van de beide routes in de zomer 2011 verlies opgeleverd en kon een en ander redelijkerwijs niet het besluit verantwoorden om dezelfde dienstverlening in 2012 voort te zetten, met name bij gebreke van een ondernemingsplan of prognoses waaruit voor de toekomst een substantieel rendement op deze routes blijkt. Concluderend is de Commissie van mening dat de compensatie voor het verzorgen van de verbindingen op de beide routes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland niet toe te schrijven zijn aan de rol van de staat als aandeelhouder — en is deze compensatie dus ook niet in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie.

(170) Wat betreft de verklaringen met betrekking tot de Altmark-criteria, betoogt Italië dat de publieke opdracht die werd gedefinieerd, bestaat in het tegen betaalbare tarieven verzorgen van de verbinding op de reeds genoemde beide cabotageroutes (32). In dat verband merkt de Commissie op dat de diensten alleen als DAEB's zijn aan te merken wanneer deze, zonder een overheidscompensatie, niet op bevredigende wijze door de markt zouden worden verricht en op door de overheid vastgestelde voorwaarden (zoals de tarieven) (33). Volgens de regio Sardinië is de maatregel om Saremar tijdelijk te belasten met het verzorgen van de verbindingen op de beide routes, een maatregel op korte termijn, in afwachting dat doeltreffender wordt gereageerd op het onvermogen van de markt om betaalbare verbindingen te verzekeren tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland.

(171) Hoewel het verzorgen van de verbindingen op de beide routes met het vasteland niet uitdrukkelijk als DAEB is aangemerkt, is in de toewijzingsbesluiten ervan sprake van de betaalbaarheid van de tarieven, die als een noodzakelijke voorwaarde wordt gezien. Tijdens de hele formele onderzoeksprocedure hebben de regio Sardinië en Saremar beklemtoond dat de maatregel te verantwoorden is als dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Deze rechtvaardiging blijkt heel nadrukkelijk uit de opmerkingen die beide partijen hebben gemaakt bij het besluit van 2012, ondanks de bijkomende argumentatie dat de maatregel in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie.

(172) De Commissie onderzoekt hierna of de door het Hof van Justitie in zijn Altmark-arrest vastgestelde voorwaarden in acht zijn genomen, om te bepalen of de compensatie die Saremar voor het verrichten van de openbare dienst heeft ontvangen, al dan niet een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is. Die voorwaarden zijn cumulatief, waardoor het voldoende is dat aan slechts één van deze voorwaarden níét is voldaan, opdat de compensatie de begunstigde een voordeel verleent in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Deze voorwaarden kunnen als volgt worden samengevat: a) de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (eerste Altmark-criterium); b) de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld (tweede Altmark-criterium); c) de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (derde Altmark-criterium); d) wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (vierde Altmark-criterium).

Het tweede Altmark-criterium

(173) Duidelijkheidshalve acht de Commissie het in deze zaak dienstig om de analyse met het tweede Altmark-criterium aan te vangen.

(174) De Commissie merkt op dat de parameters voor het berekenen van de compensatie niet vooraf zijn vastgesteld: van een aan Saremar voor het verzorgen van de verbindingen op de betrokken routes toe te kennen compensatie is niet uitdrukkelijk sprake in de toewijzingsbesluiten, meer bepaald in de besluiten nr. 25/69, nr. 48/65 en nr. 36/6 voor de route Golfo Aranci-Civitavecchia en de besluiten nr. 27/4 en nr. 36/6 voor de route Vado Ligure-Porto Torres. De regio Sardinië heeft zelf toegegeven dat aanvankelijk in geen enkele compensatie was voorzien omdat deze routes als commercieel levensvatbaar werden beschouwd en omdat Saremar de verbindingen op die routes had moeten verzorgen met inachtneming van het beginsel van het economische evenwicht. De regio Sardinië was namelijk niet voornemens om een compensatie te verlenen voor de betrokken diensten. Aangezien in geen enkele compensatiemaatregel voor Saremar was voorzien ten behoeve van de verbindingen op de beide betrokken routes en omdat Saremar over ruimte beschikte om de tarieven te kunnen aanpassen om haar kosten te dekken, kan de Commissie de stelling niet accepteren dat de parameters voor de berekening van die (niet bestaande) compensatie vooraf objectief en transparant zijn vastgesteld.

(175) Bijgevolg was, zoals blijkt uit besluit nr. 20/57, de verplichting om een gescheiden boekhouding te voeren, bedoeld om te verzekeren dat Saremar de verplichting van het economische evenwicht bij de exploitatie van de routes zou nakomen, en diende deze niet om de parameters te bepalen voor een hypothetische toekomstige compensatie, die in feite van bij het begin was uitgesloten.

(176) Het besluit om Saremar een compensatie te verlenen voor het verzorgen van de verbinding op de beide betrokken routes, is namelijk op 7 augustus 2012 door de regio Sardinië genomen; dit betekent dat het compensatiemechanisme achteraf is vastgesteld, nadat het door de exploitatie van de beide routes ontstane tekort aan het licht was gekomen. Zoals reeds werd aangegeven, kunnen het compensatiebedrag noch de parameters voor de berekening ervan vooraf zijn vastgesteld, aangezien het verzorgen van de verbindingen op de beide routes, die als „de belangrijkste toeristische en commerciële trajecten” (34) golden, als potentieel levensvatbaar werd beschouwd en Saremar die dus had moeten exploiteren met inachtneming van het beginsel van het economische evenwicht. De Commissie herhaalt nog dat in de toewijzingsbesluiten duidelijk de marge wordt afgebakend die Saremar kreeg om haar tarieven aan te passen teneinde de levensvatbaarheid van de exploitatie van de beide routes te verzekeren. De Commissie merkt voorts op dat niet alleen Saremar de mogelijkheid had om de tarieven aan te passen met het oog op de economische levensvatbaarheid, maar dat zij ook daadwerkelijk van die mogelijkheid heeft gebruikgemaakt. Met name bleek uit de tariefregeling die Saremar in 2012 voor de route Porto Torres-Vado Ligure had uitgewerkt, dat de voorgestelde tarieven iets hoger lagen dan de tarieven die in 2011 op dezelfde route golden, om aldus de kostendekkendheid te verzekeren. Op basis van de voorgestelde tarieven had Saremar op deze route met een overschot van […] EUR (*1) gerekend.

(177) Bovendien wordt in besluit nr. 48/65 opgemerkt dat „de […] verplichting om tot een budget in evenwicht te komen, hetgeen nodig is om te vermijden dat er sprake is van staatssteun die onverenigbaar is met de communautaire regels, het op korte termijn niet mogelijk maakt om nieuwe commerciële verbindingen in bedrijf te nemen”. Bijgevolg was reeds ten tijde van het toewijzingsbesluit duidelijk dat de regio Sardinië niet voornemens was om enige compensatie toe te kennen op de beide betrokken routes en dat zij zich bovendien bewust was van het feit dat, gezien de marktsituatie, de subsidies die voor het verzorgen van de verbinding op de cabotageroutes tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland, waarschijnlijk als onverenigbare staatssteun zouden worden beschouwd. In zijn rapport over de balans van de regio Sardinië voor het boekjaar 2012 concludeerde de Italiaanse rekenkamer (Corte dei Conti): „[D]e exploitatie van de beide scheepvaartverbindingen […] komt niet alleen niet de onontkoombare verplichting na om, zoals aangegeven in besluit nr. 48/65 van 2011, tot een budget in evenwicht te komen, hetgeen nodig is om te vermijden dat er sprake is van staatssteun die onverenigbaar is met de communautaire regels, maar ook zou deze, indien de regio geen 10 miljoen had betaald, een onbalans van meer dan 13 miljoen hebben doen ontstaan (35).”

(178) Ten slotte is de Commissie, zoals hierna met betrekking tot het eerste Altmark-criterium wordt uiteengezet, van mening dat, voor een deel van de in dit besluit onderzochte periode, geen enkele verplichting is opgelegd waarin duidelijk is vastgesteld welk tariefniveau als betaalbaar kon gelden. Aangezien de parameters voor het berekenen van de compensatie voor de verplichting betaalbare tarieven aan te bieden, noodzakelijkerwijs verband moeten houden met het tariefniveau dat als betaalbaar kan gelden, en aangezien in deze zaak dit niveau niet steeds duidelijk is bepaald, kan niet worden geconcludeerd dat de parameters voor het berekenen van de compensatie vooraf objectief en transparant zijn vastgesteld.

(179) Concluderend is de Commissie van oordeel dat in deze zaak het tweede Altmark-criterium niet kan worden geacht te zijn nageleefd, zodat zij moet oordelen dat met deze compensatie aan Saremar een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is verleend.

Het eerste Altmark-criterium

(180) De Commissie heeft ook ernstige twijfel of het eerste Altmark-criterium in acht is genomen.

(181) In dat verband dient te worden aangetekend dat er geen eenvormige en precieze definitie is van welke dienst volgens het Unierecht kan worden aangemerkt als DAEB in de zin van het eerste Altmark-criterium dan wel artikel 106, lid 2, VWEU (36). In punt 46 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (37) staat daarover het volgende te lezen: „Bij gebreke van specifieke Unieregelgeving waarin de ruimte voor het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang wordt afgebakend, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge bij het omschrijven van een bepaalde dienst als dienst van algemeen economisch belang en bij het verlenen van compensatie aan de dienstverrichter. De bevoegdheid van de Commissie op dit punt is beperkt tot het nagaan of de lidstaat een kennelijke fout heeft gemaakt bij het omschrijven van de dienst als dienst van algemeen economisch belang […], en tot de beoordeling van de met de compensatie gemoeide staatssteun. Wanneer er specifieke regels van de Unie bestaan, wordt de beoordelingsmarge van de lidstaten verder ingeperkt door die regels, onverminderd de taak van de Commissie om na te gaan of de dienst van algemeen economisch belang correct is omschreven uit oogpunt van het staatssteuntoezicht.”

(182) Bijgevolg hebben de nationale autoriteiten de mogelijkheid gekregen om bepaalde diensten als DAEB's aan te merken en deze moeten worden beheerd door openbaredienstverplichtingen vast te stellen die moeten borgen dat het algemeen belang is gegarandeerd wanneer marktwerking onvoldoende is om te verzekeren dat deze diensten worden beheerd op het vereiste niveau of tegen de vereiste voorwaarden.

(183) In deze zaak was de publieke taak die Italië zou hebben vastgesteld, het verzorgen van verbindingen op de beide cabotageroutes tussen het Italiaanse vasteland en Sardinië, met name de route Civitavecchia-Olbia/Golfo Aranci en de route Ligure-Porto Torres, tegen betaalbare tarieven.

(184) Voor cabotage zijn gedetailleerde Unieregels inzake openbaredienstverplichtingen vastgesteld in de verordening cabotage in het zeevervoer en, wat het onderzoek van mogelijke staatssteun voor ondernemingen die zeevervoersdiensten verrichten betreft, in de communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer (38) (hierna „richtsnoeren staatssteun voor het zeevervoer” genoemd).

(185) Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de verordening cabotage in het zeevervoer „[kan] [e]en lidstaat, als voorwaarde voor het verrichten van cabotagediensten, met scheepvaartmaatschappijen die aan geregelde diensten vanuit, tussen en naar eilanden deelnemen, openbaredienstcontracten sluiten of hun openbaredienstverplichtingen opleggen. Wanneer een lids