NL Publicatieblad van de Europese Unie L 217/1

BESLUIT (EU) 2017/1494 VAN DE COMMISSIE

van 19 december 2016

betreffende staatssteun voor een investeringscontract voor de ombouw van de eerste eenheid van de elektriciteitscentrale van Drax tot een biomassacentrale SA.38760 (2016/C) door het Verenigd Koninkrijk

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 8442)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken (1) en gezien hun opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. DE PROCEDURE

(1) Na prenotificatiecontacten heeft het Verenigd Koninkrijk op 2 april 2015 overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU, steun aangemeld bij de Commissie voor de voorgenomen ombouw van eenheid 1 van de elektriciteitscentrale van Drax tot biomassacentrale. De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk op 20 mei, 24 juli en 23 oktober 2015 om aanvullende inlichtingen verzocht. Het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie geantwoord op 26 mei, 25 augustus en 5 november 2015.

(2) Bij brief van 5 januari 2016 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk haar besluit meegedeeld om de in artikel 108, lid 2, VWEU beschreven procedure in te leiden met betrekking tot de steun voor de ombouw van eenheid 1 van de elektriciteitscentrale van Drax (inleidingsbesluit).

(3) Op 18 februari 2015 heeft het Verenigd Koninkrijk opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend bij de Commissie.

(4) Op 5 februari 2016 is het besluit tot inleiding van de procedure bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie nodigde eveneens belanghebbenden uit hun opmerkingen ter zake kenbaar te maken.

(5) De Commissie heeft van 49 belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Op 7 april 2016 heeft de Commissie deze opmerkingen doorgezonden naar het Verenigd Koninkrijk, dat de kans heeft gehad om te reageren. Op 9 mei 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk gereageerd op de opmerkingen.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. Ombouw tot biomassacentrale van Drax en begunstigde

(6) Het Verenigd Koninkrijk heeft acht hernieuwbare-energieprojecten geselecteerd in de definitieve besluitvormingsprocedure betreffende het faciliteren van hernieuwbare energie (Final Investment Decision Enabling for Renewables, FIDeR) (2). Steun voor de geselecteerde projecten wordt verstrekt op basis van investeringscontracten. De aangemelde maatregel betreffende eenheid 1 van de elektriciteitscentrale Drax is één van de acht op grond van de FIDeR geselecteerde projecten (3).

(7) De aangemelde steun bestaat uit exploitatiesteun voor de opgewekte elektriciteit in een eenheid (eenheid 1) van de steenkoolcentrale van Drax, omgebouwd zodat deze volledig op biomassa kan functioneren. De elektriciteitscentrale is gelegen in Selby, North Yorkshire, Noordoost-Engeland. Eigenaar en exploitant is Drax Power Limited (de begunstigde), een dochteronderneming in volledige eigendom van Drax Holding Limited.

(8) Drax is een steenkoolcentrale met een vermogen van 3 960 MW, in bedrijf genomen in 1974. Het huidige voorstel houdt in dat één van de zes eenheden van de elektriciteitscentrale wordt omgebouwd voor de verbranding van uitsluitend biomassa. Vanwege de kenmerken van het verbrandingsproces zal de centrale uitsluitend houtpellets van industriële kwaliteit kunnen verbranden. De centrale levert elektriciteit aan het nationale elektriciteitsnet. Het Verenigd Koninkrijk schat dat het project 1,1 % van de toekomstige jaarlijkse elektriciteit in het Verenigd Koninkrijk zal opwekken.

(9) Volgens schattingen van het Verenigd Koninkrijk zal dankzij het aangemelde project gedurende de looptijd ervan ongeveer 28,8 miljoen ton CO2-uitstoot worden bespaard, en zal ongeveer 3,6 TWh elektriciteit per jaar worden geleverd. De centrale levert koolstofarme elektriciteit in basislast.

(10) Volgens Britse schattingen zal de centrale een nominaal elektrisch vermogen hebben van 645 MW en een gemiddelde belastingsfactor van 78 % (4). De eenheid zal ongeveer 2,4 miljoen ton houtpellets (droge stof) per jaar verbruiken, grotendeels ingevoerd uit het zuidoosten van de Verenigde Staten. Het aandeel van de verschillende bronnen voor houtpellets is bij benadering als volgt: a) 60 % wordt ingevoerd vanuit het zuidoosten van de VS (5); b) 13 % wordt ingevoerd uit Brazilië; c) ongeveer 7 % wordt ingekocht op de spotmarkt; d) 4 % is afkomstig uit Europa. Het overblijvende aandeel van ongeveer 16 % zal afkomstig zijn uit het zuidoosten van de VS en uit Canada. Afhankelijk van de beschikbaarheid kunnen er echter ook kleine hoeveelheden uit de rest van Europa worden ingekocht. Eenheid 1 van Drax wordt niet zodanig omgebouwd dat hij aan de voorschriften inzake afvalverbranding voldoet, en zal dus geen afvalhout kunnen verbranden. De maatregel is gebaseerd op van toepassing zijnde EU-ETS-regels, op grond waarvan het niet vereist is om ETS-emissierechten te verminderen met broeikasgasemissies door de verbranding van biomassa.

(11) In de tabel zijn de verwachte exploitatieparameters van de Drax-eenheid weergegeven, zoals bijgewerkt door het Verenigd Koninkrijk na inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De belastingsfactor wordt volgens het Verenigd Koninkrijk gedefinieerd als het product van de hoeveelheid tijd dat de centrale technisch gereed is om elektriciteit te leveren en de hoeveelheid tijd dat de centrale daadwerkelijk gepland staat voor energielevering. De in de tabel getoonde nettobelastingsfactor wordt verkregen door vermenigvuldiging van een gemiddelde technische beschikbaarheid van 83,7 % met een brutobelastingsfactor van 93,1 % (6). Exploitatieparameters van de centrale Exploitatieparameters Drax-eenheid (bijgewerkt) (7) Brandstofkosten (GBP/GJ) Thermisch rendement (%) Gemiddelde nettobelastingsfactor (%) 8,18 38,6 78

2.2. Nationale rechtsgrondslag, financiering en begroting

(12) De Britse nationale rechtsgrondslag van de maatregel is de Energy Act 2013.

(13) De totale begroting voor het aangemelde project wordt geschat op 1,3 miljard GBP. Het Verenigd Koninkrijk heeft bevestigd dat er geen steun wordt uitgekeerd aan de begunstigde voorafgaand aan de datum van inbedrijfstelling.

(14) De steun zal worden uitgekeerd door een tegenpartij in eigendom van de overheid, de Low Carbon Contracts Company Ltd Deze wordt gefinancierd door middel van een heffing ten laste van alle bevoegde elektriciteitsleveranciers, op basis van hun marktaandeel en berekend aan de hand van het gemeten elektriciteitsverbruik van hun klanten. Elektriciteitsleveranciers dienen hun verplichtingen te voldoen uit eigen middelen, maar mogen de kosten doorberekenen aan consumenten als onderdeel van hun algemene prijsbeleid.

2.3. Vorm en duur van de steun, productiekosten

(15) De steun voor de door het aangemelde project geproduceerde elektriciteit zal bestaan uit een variabele premie (hierna „contract for difference” of „CfD” genoemd), berekend als het verschil tussen een vooraf vastgestelde prijs (de uitoefenprijs) en een schatting van de marktprijs voor elektriciteit (de referentieprijs). De referentieprijs is gebaseerd op schattingen van groothandelsprijzen op de termijnmarkt voor elektriciteit in een bepaalde periode. De begunstigde genereert omzet door de verkoop van elektriciteit op de markt (8). Wanneer de gemiddelde groothandelsprijs van elektriciteit onder de uitoefenprijs valt, ontvangt de begunstigde ter compensatie een aanvullend bedrag van een tegenpartij in eigendom van de overheid, Low Carbon Contracts Company Ltd (hierna „CfD-tegenpartij” genoemd). De begunstigde blijft echter het risico dragen voor het niet bereiken van de referentieprijs en een volumerisico voor het niet bereiken van het geschatte verkochte volume (9). Ongeacht de datum van inbedrijfstelling zullen de steunbetalingen op 31 maart 2027 worden gestaakt.

(16) De steun voor het project wordt daarom bepaald op basis van een ambtshalve vastgestelde uitoefenprijs. Het Verenigd Koninkrijk had de uitoefenprijzen zodanig bepaald, dat gewaarborgd werd dat de steun onder de FIDeR in grote lijnen gelijkwaardig was aan de steun op grond van de regeling voor verplicht gebruik van hernieuwbare energie (10), om te zorgen voor een soepele overgang tussen beide steunregelingen.

(17) Voor het berekenen van de uitoefenprijs voor centrales die uitsluitend voor biomassa worden omgebouwd, zoals de Drax-eenheid, heeft het Verenigd Koninkrijk rekening gehouden met het bereik van de levelised costs of electricity (hierna „LCOE” genoemd) tussen 105 GBP/MWh en 115 GBP/MWh. Het Verenigd Koninkrijk heeft uiteengezet dat de uitoefenprijs voor projecten voor de omzetting van biomassa werd berekend met inachtneming van een minimaal aanvaardbaar rendement (11) van 8,8 % tot 12,7 %.

(18) De van toepassing zijnde uitoefenprijs voor het aangemelde project is 100 GBP/MWh (prijsniveau van 2012, jaarlijks geïndexeerd aan de hand van de consumentenprijsindex). Dit ligt onder de grens die door het Verenigd Koninkrijk is aangemerkt als passend voor biomassaprojecten. Bij de levelised costs zijn de financieringskosten voor nieuwe elektriciteitscentrales inbegrepen, op basis van een korting van 10 % voor alle nieuwe technologieën. Het Verenigd Koninkrijk heeft gedetailleerd laten zien hoe deze kosten zijn berekend, welke gegevensbronnen zijn gebruikt en wat de minimaal aanvaardbare rendementen waren (12).

(19) De belangrijkste aannames die voor de berekening van de uitoefenprijzen zijn gebruikt, waaronder voor de levelised costs, de prijzen van fossiele brandstoffen, de effectieve belastingtarieven en maximale bouwaannames, zijn opgenomen in het verslag van de Britse regering over levelised costs (13) en het verslag van het ministerie van Energie en Klimaatverandering („Department of Energy and Climate Change”) (14). Te dien einde wordt aangenomen dat de groothandelsprijs van elektriciteit ongeveer 55 GBP/MWh in reële termen bedraagt en zal stijgen tot 65 GBP/MWh in 2020. Op grond van deze uitoefenprijs en van de aanvankelijke exploitatieparameters (15) was het reëel intern rendement (Internal Rate of Return, hierna „IRR” genoemd) voor het aangemelde project geraamd op 4,7 % vóór belastingen.

2.4. Cumulatie

(20) Het Verenigd Koninkrijk heeft toegelicht dat projecten waarvoor FIDeR-contracten zijn afgesloten niet meer in aanmerking komen voor steun voor opwekking van dezelfde elektriciteit op grond van de nieuwe CfD-steunregeling. Bovendien komen projecten die geld krijgen op basis van FIDeR-contracten niet in aanmerking voor certificaten in het kader van verplicht gebruik van hernieuwbare energie voor opwekking van dezelfde elektriciteit. Tot slot komt opwekking van hernieuwbare energie die gesteund wordt door middel van een investeringscontract, niet in aanmerking voor deelname aan de capaciteitsmarkt of voor investeringsondersteuning, gedurende de looptijd van het investeringscontract.

(21) Gelet op de in overweging 20 beschreven regels bevestigde het Verenigd Koninkrijk dat noch de begunstigde, noch een van diens directe of indirecte belanghebbenden enige andere steun van het Verenigd Koninkrijk of een andere lidstaat heeft ontvangen, toegezegd heeft gekregen of heeft gevraagd.

2.5. Verbruik en beschikbaarheid van biomassa

(22) Zoals toegelicht in overweging 8 zal de Drax-eenheid uitsluitend houtpellets kunnen verbranden. De in de Drax-eenheid gebruikte houtpellets zullen moeten voldoen aan de Britse duurzaamheidscriteria, zoals een minimale reductie van de broeikasgasemissies met 60 % (16) ten opzichte van de gemiddelde emissie-intensiteit van fossiele brandstoffen in de EU, d.w.z. ten opzichte van de EU-gemiddelden voor kolen en gas. Deze streefcijfers zullen worden verhoogd tot een minimale besparing van broeikasgassen van 72 % vanaf april 2020 en van 75 % vanaf april 2025. De duurzaamheidscriteria bevatten eveneens bepalingen ter bescherming van biodiversiteit en het voorkomen van niet-duurzame praktijken (17).

(23) De wereldwijde vraag naar houtpellets werd in 2014 geschat op 25 miljoen ton (18) per jaar, en in 2012 op 17 miljoen ton (19). De vraag in de Unie is groter dan de productie, wat betekent dat er houtpellets worden ingevoerd. De netto-invoer van houtpellets in de EU werd in 2012 geraamd op 4 miljoen ton per jaar en zal in 2014 naar verwachting toenemen tot ongeveer 5,3 miljoen ton per jaar (20).

(24) In de Unie werden in 2014 ongeveer 18,8 miljoen ton houtpellets verbruikt (21). Van deze 18,8 miljoen ton werden er ongeveer 7,8 miljoen ton gebruikt voor industriële energieopwekking. Het Verenigd Koninkrijk was in 2014 de grootste verbruiker van houtpellets voor industriële doeleinden, met een verbruik van 4,7 miljoen ton.

2.6. Transparantie

(25) Met betrekking tot verslaglegging en transparantie heeft het Verenigd Koninkrijk verklaard dat alle door het FIDeR-proces toegewezen investeringscontracten in definitieve vorm op het internet worden gepubliceerd (22).

2.7. Het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure

(26) Op 5 januari 2016 heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden betreffende de verenigbaarheid van de aangemelde steunmaatregelen met de interne markt, in het bijzonder met het oog op de evenredigheid van de steun en het risico op marktverstoring.

(27) De Commissie heeft in het bijzonder de conclusie getrokken dat het risico van overcompensatie niet kan worden uitgesloten, vanwege onzekerheden in de aannames en naar aanleiding van een door het Verenigd Koninkrijk verschafte gevoeligheidsanalyse voor het schatten van het effect van veranderingen in thermische efficiëntie, belastingsfactor en brandstofkosten op het IRR. Indien de thermische efficiëntie en de belastingsfactor met 5 % zouden stijgen en de brandstofkosten met 5 % zouden dalen, zou het IRR vóór belastingen toenemen van de geschatte 4,7 % tot 15,6 %. Daarom betwijfelde de Commissie of er geen sprake was van overcompensatie.

(28) De Commissie heeft eveneens de zorg geuit dat het aantal benodigde houtpellets voor het volledig met biomassa exploiteren van de Drax-eenheid kan leiden tot onevenredige negatieve effecten op andere deelnemers aan de houtpelletmarkt. Het biomassa-ombouwproject van Drax zou op basis van gegevens uit 2012 ongeveer 9 % van de wereldwijde houtpelletproductie verbruiken en 16 % van de consumptie in de Unie voor zijn rekening nemen. De Commissie betwijfelde of de markt aan een dergelijke verhoging van de vraag kan voldoen zonder buitensporige marktverstoringen.

(29) De Commissie merkte verder op dat biomassa uit hout als grondstof verschillende toepassingen kent. De hogere vraag naar houtpellets kan eveneens leiden tot verstoringen in de houtvezelmarkt, waardoor andere bedrijfstakken worden getroffen, zoals de pulp en papier- of kartonindustrie. Gezien de omvang van het biomassa-ombouwproject van Drax kan de Commissie niet met voldoende zekerheid het bestaan van buitensporige verstoringen in de grondstoffenmarkt (d.w.z. de houtvezelmarkt) uitsluiten.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(30) Naar aanleiding van het inleidingsbesluit heeft de Commissie 49 opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. De Commissie heeft eveneens opmerkingen ontvangen van vakbonden en parlementsleden, zowel van het Europees Parlement als het Britse parlement, ter ondersteuning van het biomassa-ombouwproject van Drax en met de nadruk op het sociaaleconomische belang van het aangemelde project. De gouverneur van Mississippi heeft zijn steun voor het aangemelde project uitgesproken, verwijzend naar de voordelen voor de houtpelletindustrie in die staat. Verschillende ondernemingen in uiteenlopende bedrijfstakken hebben brieven gestuurd ter ondersteuning van het aangemelde project, zoals de productie van vrachtwagons voor spoorvervoer, de bosbouw en de houtpelletindustrie (23).

(31) In totaal hebben 33 belanghebbenden (24) opmerkingen ingediend waarin het positieve effect van het biomassa-ombouwproject van Drax en het beperkte risico op verstoringen in de houtvezelmarkt als gevolg van het aangemelde project werden benadrukt. De opmerkingen hadden betrekking op verschillende onderwerpen, waaronder: de beschikbaarheid en duurzaamheid van biomassa; de economische gevolgen van het aangemelde project, de rol van energiewinning uit biomassa bij het bereiken van de in de richtlijn hernieuwbare energie gestelde doelen, de verwachte exploitatieparameters van de centrale en logistieke aspecten van de grondstofaanvoer.

(32) Verschillende verenigingen van industriële producenten van houtpellets hebben gewezen op de milieuvoordelen van bio-energie en de duurzaamheid van in de VS geproduceerde houtpellets. In hun visie is er voor biomassa een belangrijke rol weggelegd bij het verminderen van broeikasgasemissies.

(33) De European Pellet Council (Europese Raad voor houtpellets) heeft erop gewezen dat de vraag naar houtpellets niet zou leiden tot onevenredige verstoringen in de houtpelletmarkt of voor andere gebruikers van biomassa. Uit door deze organisatie verstrekte gegevens blijkt dat de geschatte stijging van zes miljoen ton in de vraag naar houtpellets tussen 2013 en 2015 niet heeft geleid tot significante prijsstijgingen, maar dat de prijzen sinds 2014 dalen. De European Pellet Council benadrukte eveneens dat de onttrekking van houtvezels voor houtpellets niet significant is (2,4 %) in vergelijking met de onttrekking van houtvezels voor andere bedrijfstakken. Daarnaast wees deze organisatie er onder andere, verwijzend naar een onderzoek (25), op dat de stijging in de vraag naar houtpellets kleiner is dan de daling van de vraag op de pulpmarkt.

(34) Het adviesbureau Forest2Market, heeft een rapport ingediend bij de Commissie (26), dat was opgesteld om de productie, aanlevering van hout en prijstrends te kwantificeren en contextualiseren die zich hebben voorgedaan in het zuidoosten van de VS, voorafgaand aan en sinds de opkomst van de houtpelletindustrie. Het bureau heeft vastgesteld dat het effect van houtpelletfabrieken voor de export op het bosareaal en de houtvezelprijzen in het zuiden van de VS minimaal was, en dat houtpelletfabrieken die naar de Unie uitvoeren op zichzelf beschouwd geen opstuwende werking op de prijs hebben en ook geen invloed hebben op bosareaal of bosbeheer.

(35) Naar schatting van Forest2Market vormt de extra uitvoer van houtpellets naar de Europese Unie 1 % van de totale houtpulpvoorraad van de zuidelijke VS en 0,3 % van de totale Amerikaanse voorraad. De prijs van houtpulp was bovendien waarschijnlijk ook gestegen zonder hogere vraag van de houtpelletmarkt in de Europese Unie. Forest2Market heeft de volgende factoren geïdentificeerd die van invloed zijn op de prijs van houtvezels: a) een daling van de productie van afvalhoutsnippers door zagerijen, vanwege de sterke daling van de huizenmarkt. Deze heeft geleid tot een hogere vraag naar pulphout; b) sterke afwijkingen van gemiddelde neerslagpatronen op lange termijn; en c) veranderingen in landeigendom.

(36) Forest2Market heeft eveneens gegevens verstrekt over het bosareaal. Volgens deze gegevens was de gemiddelde voorraad afvalhout tussen 2007 en 2014 21 % lager dan de voorraad tussen 2000 en 2006. Hierdoor steeg de prijs van naaldhoutafval met 12,5 % en die van hardhoutafval met 10,7 % tussen beide perioden, aan de hand van gemiddelden. Volgens Forest2Market is dit een gevolg van de verminderde beschikbaarheid van zaagafval op de houtprijzen.

(37) Evolution Markets is een handelaar in biomassa. Deze onderneming heeft informatie verschaft over de spotmarkt voor houtpellets. Volgens Evolution Markets is er op de spotmarkt voor houtpellets sprake geweest van enige volatiliteit in de afgelopen 24 maanden, maar de spotmarktprijs voor industriële houtpellets heeft in 2016 een historisch lage waarde bereikt. De spotmarkt voor houtpellets is daarnaast zeer illiquide, en het volume houtpellets dat onder de voorwaarden van de spotmarkt wordt verhandeld is laag in vergelijking met het op basis van langetermijncontracten verhandelde volume. Evolution Markets geeft aan dat, hoewel de spotmarktprijs momenteel lager ligt dan die van langetermijncontracten, het inkopen van voldoende volume voor slechts de helft van de consumptie van de Drax-eenheid zeer moeilijk zou zijn.

(38) Andere belanghebbenden die het biomassa-ombouwproject van Drax steunen, hebben met de in overweging 33 tot en met 37 genoemde vergelijkbare argumenten ingediend. Verschillende partijen (27) hebben naar voren gebracht dat houtpelletfabrieken met name houtafval en houtvezels van lage kwaliteit gebruiken. Een aantal van deze belanghebbenden (28) is van mening dat de houtpelletindustrie het minste voor houtvezels kan betalen en dat mededinging met traditionele bedrijfstakken daarom beperkt zal zijn.

(39) Andere belanghebbenden (29) zijn van mening dat de houtpelletindustrie slechts een klein deel van de totale houtvoorraad in het zuidoosten van de VS gebruikt. De houtpelletindustrie is daarom niet de enige stimulerende factor voor de bosbouw in het zuidoosten van de VS en heeft geen of weinig invloed op de prijzen. Er is zodoende geen overtuigend bewijs voor het argument dat de markt voor de uitvoer van houtpellets heeft geleid tot sluiting van papier- of verpakkingsmateriaalfabrieken (30).

(40) Bepaalde belanghebbenden (31) waren van mening dat de benodigde langetermijncontracten voor de toeleveringsketen van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax duurder zijn dan houtpellets op de spotmarkt, die onvoldoende liquide is om een project van deze omvang van grondstoffen te kunnen voorzien. De US Industrial Wood Pellet Association (USIPA, Amerikaanse vereniging van industriële houtpelletproducenten) gaf aan dat er slechts beperkte handel plaatsvindt in houtvezels en houtproducten tussen de VS en de Europese Unie. Het risico op onevenredige verstoringen is dus gering.

(41) Volgens verschillende belanghebbenden is de vraag van de houtpelletindustrie gunstig voor de bosbouw, aangezien deze laatste is getroffen door de daling van traditionele bedrijfstakken (32). Deze dient daarom niet als onevenredig verstorend te worden beschouwd. De onderneming Westervelt heeft een rapport van Forest Research (33) ingediend, waarin het risico wordt beoordeeld van veranderingen in het indirect gebruik van hout (indirect wood use change, hierna „IWUC” genoemd genoemd) (34). In het rapport wordt geconcludeerd dat het risico op IWUC in het zuidoosten van de VS klein is, aangezien er naar verwachting significante overschotten aan biomassa zullen blijven bestaan en omdat nieuwe houtpelletfabrieken geen hoge prijs kunnen betalen voor hout in vergelijking met al aanwezige verwerkingscapaciteit.

(42) De International Trade Administration (ITA, bestuursorgaan internationale handel) van het Amerikaanse Ministerie van Handel heeft gegevens verstrekt over de Amerikaanse uitvoer van houtpellets. De ITA heeft geen conclusies getrokken uit de gegevens, maar wees op een blogartikel van de hoofdeconoom van het Amerikaanse Ministerie van Landbouw, waarin de positieve economische effecten van de houtpelletproductie werden uitgelicht.

(43) Drie belanghebbenden waren van mening dat steun voor het biomassa-ombouwproject van Drax zou leiden tot overcompensatie en marktverstoringen op de houtvezelmarkt. Renewable Energy Systems Ltd (RES) was van mening dat de exploitatieparameters van de Drax-centrale onderschat waren, en wees specifiek op de nettobelastingsfactor. Deze onderneming beval aan om een terugvorderingsclausule te introduceren en een maximum te bepalen voor het aantal MWh dat steun kan ontvangen. RES gaf eveneens aan dat de uitoefenprijs verlaagd had kunnen worden door concurrerende biedingen.

(44) Fern heeft opmerkingen ingediend namens zeven organisaties (35), die aangaven dat lage schattingen voor de belastingsfactor en hoge schattingen voor de brandstofprijzen zullen leiden tot overcompensatie. Uit deze opmerkingen kwam bovendien naar voren dat het biomassa-ombouwproject van Drax de houtvezelmarkt zou kunnen verstoren, vanwege zijn grote omvang. In deze opmerkingen werden ook de beweringen van het aangemelde project betreffende CO2-besparingen weersproken.

(45) Daarnaast wees Fern er met gegevens van adviesbureau RISI op dat de prijzen in het zuiden van de VS tussen 2011 en 2015 zijn gestegen met 27 % voor zachthout en met 56 % voor hardhout. In de opmerkingen van Fern wordt een marktanalyse aangehaald van het onafhankelijke adviesbureau FORISK (36). Voor deze analyse werd aangenomen dat de wereldwijde vraag naar houtvezels uit industriële houtpellets zou stijgen van 10,6 naar 25 miljoen ton per jaar van 2014 tot 2019. Er werd in de analyse geen rekening gehouden met het effect van zagerijafval. Vervolgens werd aangegeven dat de prijs op stam (37) in het zuidoosten van de VS zou kunnen stijgen met 30 % tot 40 %.

(46) Biofuelwatch herhaalde in een afzonderlijke bijdrage dat de steun voor het biomassa-ombouwproject van Drax zou leiden tot overcompensatie, vanwege onderschatting van de belastingsfactor en overschatting van de brandstofkosten. In deze bijdrage werd eveneens verklaard dat het aangemelde project vanwege zijn omvang een verstorende werking zou hebben op de markt in het zuidoosten van de VS en in Zuid-Amerika, waar Drax ongeveer 16 % van zijn brandstof zou inkopen. Dit zou het risico inhouden van landroof door zwak gereguleerde ondernemingen in Zuid-Amerika.

(47) Drie belanghebbenden (38) steunen het standpunt dat het biomassa-ombouwproject van Drax de mededinging op de grondstoffenmarkt voor houtvezels kan verstoren. AFPA heeft schattingen geleverd van de houtpelletproductie en -uitvoer in het zuidoosten van de VS, gebaseerd op een onderzoek van onafhankelijk adviesbureau RISI. De houtpelletuitvoer naar de Europese Unie steeg van 1,8 naar 4,5 miljoen ton per jaar tussen 2012 en 2015. Volgens de prognose van RISI kan de uitvoer verder stijgen tot 10,6 miljoen ton per jaar in 2019. In figuur 1 wordt de geschatte houtpelletproductie in de VS weergegeven. Figuur 1 Geschatte houtpelletproductie in de VS (in miljoen short ton; bron: RISI)

(48) Volgens de AFPA veroorzaakt de stijging in de houtpelletproductie nu al een stijging in de prijs op stam in het zuidoosten van de VS. In figuur 2 worden de prijzen op stam voor pulphout in het zuidoosten van de VS, tussen 2006 en 2015 weergegeven, zoals aangegeven door de AFPA. Figuur 2 Pulphoutprijzen op stam in het zuidoosten van de VS (USD/cord, bron: RISI)

(49) Het onderzoek van RISI bevat eveneens een gedetailleerde kostenuitsplitsing van de productie van houtpellets in het zuidoosten van de VS (39) en van de uitvoer naar het Verenigd Koninkrijk. Op grond van deze gegevens heeft RISI een schatting gemaakt van het maximale bedrag dat de begunstigde voor houtvezels kan betalen volgens een CfD-contract. Een energiecentrale die een CfD-uitoefenprijs ontvangt van 105 GBP/MWh kan tot 275 USD per ton houtpellets betalen. Rekening houdend met de kosten voor vervoer, productie en kappen komt dit neer op 57,9 USD per ton op stam. Dit is meer dan 4,7 keer de gemiddelde prijs op stam. De begunstigde zou dus in staat zijn om een hogere prijs te bieden dan andere gebruikers van houtvezels.

(50) RISI heeft daarnaast geschat dat de samenstelling van houtpellets uit het zuiden van de VS 64 % zachthoutpulp is, 12 % hardhoutpulp, 12 % restmateriaal van zagerijen en 12 % bosbiomassa (bosrestanten of kapafval dat te klein of van te lage kwaliteit is voor houtpulp). Volgens deze schatting zijn houtpellets grotendeels van materiaal gemaakt dat andere bedrijfstakken ook gebruiken.

(51) Graphic Package International Inc. (GPII) gaf op vergelijkbare wijze aan dat het hout voor de productie van houtpellets in het zuidoosten van de VS voornamelijk bestaat uit rondhout in de vorm van pulp en zaagafval, waarbij bosrestanten minder dan 20 % uitmaakt van de totale benodigde hoeveelheid hout. Naar verwachting zal het houtvezelverbruik door de houtindustrie in het zuiden van de VS stijgen van 170 miljoen droge metrische ton in 2014 naar 182 miljoen ton in 2019, een groei van ongeveer 1,4 % per jaar.

(52) GPII voegde hieraan toe dat het toegenomen gebruik van houtvezel door de houtpelletindustrie leidt tot een stijging van de prijs op stam in het zuidoosten van de VS, onder verwijzing naar gegevens van adviesbureau Forest2Market. GPII meldde dat de prijs op stam voor naaldhoutpulp in het zuiden van de VS gemiddeld is gestegen met 11 % in 2013 en met 10 % in 2014.

(53) GPII heeft kaarten verstrekt met bestaande en voorgenomen houtpelletfabrieken dichtbij twee van zijn kartonfabrieken. Hoewel in het betreffende gebied een aantal pulp-, papier- en houtfabrieken zijn gesloten, worden deze sluitingen meer dan gecompenseerd door het aantal houtpelletfabrieken. GPII verklaart zodoende dat deze houtpelletfabrieken extra verstoringen veroorzaken.

(54) GPII heeft tot slot eveneens een door het Amerikaans Ministerie van Landbouw (USDA) bekostigd onderzoek (40) ingediend betreffende de gevolgen van de houtpelletuitvoer op de prijzen van houtvezels in het zuidoosten van de VS. Volgens dit rapport zal er in 2016 en 2017 40 miljoen GST, gelijk aan 16,9 miljoen metrische ton droog materiaal, worden gebruikt voor bio-energie in het zuiden van de VS, waaronder 8,4 miljoen ton houtpellets. Als gevolg daarvan kan, vanwege het bedrijfsmodel van Drax Power Limited, de prijs op stam voor bepaalde typen hout, namelijk naaldhout exclusief zaaghout, meer dan verdubbelen.

(55) Westrock merkt onder verwijzing naar het RISI-onderzoek op dat het aandeel van biomassa-bosrestanten in houtpellets uit het zuiden van de VS niet hoger is dan 12 %. Op grond van het RISI-onderzoek beweert Westrock eveneens dat de houtvezelconsumptie door houtpelletproducenten naar verwachting tot 2019 jaarlijks zal stijgen met 14 %. In dezelfde periode zal de totale houtvezelvoorraad naar verwachting jaarlijks met slechts 2,0 % stijgen. Dit kan de prijs op stam significant opdrijven, hetgeen voor de traditionele houtindustrie een nadeel betekent.

4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK

(56) Naar aanleiding van het besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure heeft het Verenigd Koninkrijk bijgewerkte informatie verstrekt over de exploitatieparameters van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax. De gemiddelde belastingsfactor is verhoogd van 70,5 % naar 78 %. Het Verenigd Koninkrijk heeft toegelicht dat de geschatte beschikbaarheid van de Drax-centrale de weerslag vormt van opgedane ervaring met een vergelijkbare, voor biomassa omgebouwde eenheid, ondersteund door onafhankelijk advies. Het Verenigd Koninkrijk heeft echter de tijdsduur waarin de centrale beoogd wordt te functioneren, verlengd, mits technisch beschikbaar, van 84,1 % naar 93,3 % van de beschikbare tijd per jaar. De oorzaak van deze verlenging was het elimineren van de lage brutobelastingsfactoren, die waren opgenomen met het oog op mogelijke beperkingen in de aanvoer van brandstof. Deze verwijdering reflecteert het grotere vertrouwen dat men in staat zal zijn om voldoende voorraden houtpellets in te kopen en om het risico op overtollige biomassa aan het eind van de fabriekslevensduur te beheersen.

(57) Het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens een beoordeling uitgevoerd van de schatting van thermische efficiëntie betreffende de ombouw naar biomassa van Drax. De vorige schatting van 38,6 % werd bevestigd. Dit percentage is gebaseerd op ervaring met biomassa-ombouwprojecten, waar Drax onafhankelijk advies over heeft ontvangen.

(58) Het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens een bijgewerkte uitsplitsing van de brandstofkosten verstrekt. De gemiddelde brandstofkosten worden nu geschat op 8,18 GBP/GJ. De eerdere schatting was 8,40 (41) GBP/GJ. In de nieuwe brandstofkostenschatting zijn extra houtpelletcontracten, optimalisatie van bepaalde brandstofgerelateerde kosten en gewijzigde macro-economische variabelen verwerkt. Het Verenigd Koninkrijk wijst er met name op dat de spotmarkt voor houtpellets onvoldoende liquide is om er bij grote, voor biomassa omgebouwde centrales op te kunnen vertrouwen.

(59) Prijzen op grond van langetermijncontracten voor de levering van houtpellets zijn meestal hoger dan de spotmarktprijs. In de bijgewerkte kennisgeving zijn de brandstofkosten nu gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de bestaande langetermijncontracten, die ongeveer 77 % van de houtpelletbehoefte uitmaken, nog te sluiten langetermijncontracten, die ongeveer 15 % van de houtpelletbehoefte uitmaken, en de geschatte inkoop tegen spotmarktprijzen, die 7 % van de houtpelletbehoefte uitmaakt. De beheerskosten voor brandstof, zoals Britse havenkosten, Britse spoorkosten, opslag, duurzaamheidskosten, risicohedging en wisselkoersen, bedragen naar schatting 1,49 GBP/GJ. De kosten van in een Britse haven afgeleverde biomassa-houtpellets zou zodoende […] GBP/GJ minus […] GBP/GJ, te weten […] GBP/GJ bedragen. Dit zou een kostprijs van 181 USD per ton houtpellets betekenen, inclusief verzekering en vervoer (CIF). Het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens toegelicht dat deze prijs op één lijn ligt met de door Amerikaanse leveranciers gemelde kosten, namelijk tussen 6,27 GBP/GJ en 8,24 GBP/GJ (naar een schatting van Ricardo Energy & Environment, een onafhankelijk adviesbureau).

(60) Het Verenigd Koninkrijk heeft benadrukt dat de schattingen voor de exploitatieparameters van de Drax-centrale goed gefundeerd zijn, aangezien ze zijn gecontroleerd door onafhankelijke experts (42). Het Verenigd Koninkrijk heeft bovendien opgemerkt dat er geen correlatie bestaat tussen de drie exploitatieparameters. Grote, gelijktijdige variaties in de winststijging zijn daarom voor de komende 20 jaar onwaarschijnlijk.

(61) Volgens het Verenigd Koninkrijk hebben deze ontwikkelingen de winstgevendheid van het biomassa-ombouwproject van Drax significant beïnvloed. Het geschatte IRR is nu [4-12] %, vóór belastingen, op basis van robuuste parameters en binnen de grenzen van het minimaal aanvaardbaar rendement.

(62) Het Verenigd Koninkrijk heeft bevestigd dat de begunstigde geen houtvezels uit oerbossen zal inkopen. Overeenkomstig de eisen van de regelgeving betreffende normen voor timmerhout in het Verenigd Koninkrijk (United Kingdom Timber Standard) wordt het hout uitsluitend uit productiebos betrokken dat duurzaam en actief wordt beheerd.

(63) Voor wat betreft het voornemen van de begunstigde om houtpellets uit Zuid-Amerika in te kopen, heeft het Verenigd Koninkrijk toegelicht dat het uit Brazilië afkomstige materiaal afkomstig zal zijn van één bedrijf, dat is gevestigd in de zuidelijke staat Rio Grande do Sul. Een gedeelte van de overtollige houtvezels worden gebruikt voor het maken van houtpellets. Het ingekochte materiaal zal zijn gecertificeerd onder het bosbeheerstelsel van de Forest Stewardship Council (FSC), of zijn gecertificeerd als hout onder toezicht van de FSC (FSC Controlled Wood) met een certificering van de FSC betreffende de beheerketen (FSC Chain of Custody) voor de houtpelletonderneming. Het Verenigd Koninkrijk heeft bevestigd dat de onderneming en zijn activiteiten een onafhankelijke controle hebben ondergaan, om te waarborgen dat deze voldoen aan de wettelijke en duurzaamheidscriteria voor biomassa van het Verenigd Koninkrijk.

(64) In een reactie op AFPA-gegevens over de samenstelling van houtpellets heeft het Verenigd Koninkrijk toegelicht dat houtvezel afkomstig van bosbouw iets meer dan 80 % van de grondstoffen vormt voor houtpelletfabrieken in de VS. Het Verenigd Koninkrijk geeft aan dat dit cijfer overeenkomt met de door RISI gerapporteerde gegevens bij gebruik van vergelijkbare definities voor de verschillende houttypen.

(65) Het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens gegevens verschaft over de relatieve omvang van de houtpelletindustrie in de VS. Volgens een analyse van Forest2Market (43) is het bosareaal in het zuiden van de VS tussen 2000 en 2014 toegenomen met bijna 1,2 miljard ton. De uitvoerindustrie voor houtpellets in deze regio groeide tussen 2008 en 2014 van nul tot 3,6 miljoen ton. Dit vertegenwoordigt 0,3 % van de totale voorraad naaldhout voor pulp in het zuiden van de VS, en 0,09 % van de totale voorraad naaldhout (pulphout en timmerhout).

(66) De houtvezelbehoefte van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax van 2,4 miljoen ton houtpellets vertegenwoordigt 0,2 % van de totale voorraad pulp uit hardhout en 0,06 % van de totale voorraad hardhout (pulphout en timmerhout). De totale onttrekking van houtvezels, voor alle consumenten, in het zuiden van de VS in 2014 bedroeg 250,2 miljoen ton, oftewel 3,3 % van de totale bosvoorraad.

(67) Voor wat betreft de locatie van houtvezelfabrieken (zie bijdrage GPII) verklaart het Verenigd Koninkrijk dat nieuwe houtvezelfabrieken gevestigd moeten zijn in gebieden waar ze niet direct moeten concurreren met andere gebruikers van houtgrondstoffen, om de financiering voor de bouw van deze fabrieken te kunnen realiseren. Onder verwijzing naar een rapport van het adviesbureau Forest2Market (44) verklaart het Verenigd Koninkrijk dat de locatie van houtvezelfabrieken afhankelijk is van een aantal factoren, zoals gedaalde vraag, stimuleringsfactoren voor economische ontwikkeling, belastingvrijstelling, de voorraad en prijs van vezels, de nabijheid van vezelvoorraden en de nabijheid van een spoorverbinding naar een diepzeehaven. Uit het rapport blijkt dat 61 % van de houtpelletfabrieken in de zuidelijke VS op meer dan 30 mijl van een concurrent is gevestigd. Uit hetzelfde rapport blijkt dat alle onderzochte houtpelletfabrieken binnen 65 mijl van een concurrent zijn gevestigd. Volgens het rapport is dit ook voor andere houtvezelgebruikers de normale gang van zaken. Zij zijn historisch gezien niet actief geweest zonder mededinging. Tegelijkertijd vindt 72 % van de uitvoer van door Forest2Markets onderzochte houtpelletfabrieken plaats binnen 65 mijl van een gesloten fabriek. Dit geeft aan dat uitvoer van houtpelletfabrieken in de buurt van gesloten locaties plaatsvindt.

(68) Ten aanzien van de onderzoeken van FORISK en USDA, waarin een verband wordt gelegd tussen de groei van het verbruik van biomassa en een stijging van de prijs op stam, geeft het Verenigd Koninkrijk aan dat de houtpelletproductie mogelijk te hoog is ingeschat. Het USDA-onderzoek, ingediend door GPII, bevat bijvoorbeeld de aanname dat de vraag in het zuidelijk kustgebied van de VS meer dan 40 miljoen GST houtvezel bedraagt in 2017, ten opzichte van ongeveer 20 miljoen GST in 2015. Dit zou leiden tot een productie van rond 18 miljoen ton houtpellets in 2017, alleen al in het zuidelijk kustgebied van de VS. Dit is aanzienlijk hoger dan de schattingen van 11,6 miljoen ton in 2019 van FORISK. Bovendien is geen rekening gehouden met andere factoren, zoals de grotere beschikbaarheid van houtafval.

(69) Ten aanzien van de verklaringen betreffende de prijs die de begunstigde kan betalen voor houtvezels, merkt het Verenigd Koninkrijk op dat de door RISI gemaakte schattingen geen rekening houden met de bijgewerkte uitoefenprijs van 100 GBP/MWh in plaats van 105 GBP/MWh en met enige aanvullende kosten in verband met de brandstof. De bijgewerkte gemiddelde brandstofkosten voor eenheid 1 zijn 8,18 GBP/GJ. De kosten van biomassapellets zijn […] GBP/GJ. Andere brandstofgerelateerde kosten, voor gebruik van havens, vervoer per spoor, opslag, duurzaamheidscertificering, hedgevoorzieningen en kosten door wisselkoersen, bedragen […] GBP/GJ (zie overweging 51 hierboven). Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat dit cijfer zich bevindt binnen de door onafhankelijk adviesbureau Ricardo Energy & Environment geschatte marge van 6,27 — 8,24 GBP/GJ voor Amerikaanse houtpelletleveranciers.

(70) Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat andere factoren, waaronder een verminderde voorraad zagerijafval na de neergang op de huizenmarkt, hebben bijgedragen aan de recente stijging van de geregistreerde prijzen op stam. Ter onderstreping van dit standpunt verklaarde het Verenigd Koninkrijk dat er geen zichtbare correlatie bestaat tussen de verandering in de prijs op stam voor naaldhout of hardhout en de aanwezigheid van significante houtpelletproductie.

(71) Het Verenigd Koninkrijk verklaarde eveneens dat de handelsvolumes voor industrieel hout van de VS richting de Europese Unie beperkt zijn. Van een totale productie van ongeveer 270 miljoen ton ongedroogd industrieel rondhout voerde de VS in 2013 ongeveer 3,3 miljoen ton uit naar de Europese Unie (45). Ter vergelijking: De Europese Unie voerde in 2013 ongeveer 31 miljoen ton ongedroogd rondhout in en 15 miljoen ton ongedroogde houtsnippers en zaagsel, voornamelijk uit andere Europese landen. Er wordt in de Europese Unie zodoende voor grondstoffen voor andere dan energietoepassingen beperkt gebruikgemaakt van invoer uit de VS.

5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

(72) Een maatregel geldt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, als het gaat om steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen […] voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(73) Zoals uiteengezet in het inleidingsbesluit zal de begunstigde (Drax Power Limited) exploitatiesteun ontvangen in de vorm van een variabele premie van een CfD-tegenpartij in eigendom van de overheid, voor de door de omgebouwde eenheid opgewekte elektriciteit. Met de maatregel wordt steun verleend voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, in dit geval biomassa, door de geselecteerde begunstigde. Elektriciteit wordt op grote schaal verhandeld tussen de lidstaten. De aangemelde maatregel kan daarom de mededinging op de elektriciteitsmarkt verstoren en de handel tussen de lidstaten aantasten. De centrale zal daarnaast concurreren op de grondstoffenmarkt voor biomassa, omdat de meerderheid van de houtpellets voor de Drax-eenheid vanwege een tekort aan plaatselijke bosbouwgrondstoffen uit het buitenland zal worden ingevoerd (zie overweging 11 hierboven).

(74) De Commissie concludeert dat de aangemelde maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (46).

5.1. Wettigheid van de steunmaatregel

(75) Op grond van de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte inlichtingen merkt de Commissie op dat er nog geen definitieve investeringsbeslissing is genomen, en dat er geen betalingen zullen plaatsvinden voordat de staatssteun is goedgekeurd. De Commissie overweegt daarom dat het Verenigd Koninkrijk aan zijn verplichtingen krachtens artikel 108, lid 3, van het Verdrag heeft voldaan.

5.2. Verenigbaarheid van de steun

(76) De Commissie merkt op dat de aangemelde maatregel beoogt de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, met name uit vaste biomassa, te bevorderen. De aangemelde maatregel valt daarmee onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (hierna „EEAG” genoemd) (47). De Commissie heeft de aangemelde maatregel daarom beoordeeld volgens de algemene verenigbaarheidsvoorwaarden in paragraaf 3.2 van de EEAG en in overeenstemming met de verenigbaarheidscriteria betreffende exploitatiesteun voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in paragraaf 3.3.2.1 van de EEAG.

5.2.1. Doelstelling van algemeen belang

(77) Zoals vastgesteld in het inleidingsbesluit merkt de Commissie op dat het doel van de aangemelde steunmaatregel bestaat uit het helpen van het Verenigd Koninkrijk bij het bereiken van de doelstellingen voor hernieuwbare energie (48) en de CO2-verminderingsdoelstellingen van de Unie als onderdeel van zijn EU 2020-strategie (49). Zoals beschreven in overweging 9 en in overeenstemming met paragrafen 30, 31 en 33 onder a) van de EEAG, heeft het Verenigd Koninkrijk een expliciete schatting gemaakt van de CO2-besparing en de energieopwekkingscapaciteit uit hernieuwbare bronnen die van het aangemelde project worden verwacht. De Commissie is van oordeel dat de aangemelde steunmaatregel gericht is op een doelstelling van gemeenschappelijk belang, in overeenstemming met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(78) Een aantal milieuorganisaties heeft bedenkingen geuit over de milieueffecten van het aangemelde project. Het Verenigd Koninkrijk heeft bevestigd dat de aangemelde steun uitsluitend geldt voor biomassa, zoals omschreven in paragraaf 19, onder 6, van de EEAG. De Commissie brengt in herinnering dat de aangemelde steun het Verenigd Koninkrijk zal helpen om de klimaat- en energiedoelstellingen van de Unie voor 2020 te behalen. Daarnaast merkt de Commissie op dat de houtpellets die gebruikt zullen worden door de voor biomassa om te bouwen centrale van Drax moeten voldoen aan de duurzaamheidscriteria van het Verenigd Koninkrijk zelf, waaronder minimale CO2-besparingen berekend aan de hand van de levenscyclus. De duurzaamheidscriteria van het Verenigd Koninkrijk houden eveneens bepalingen in ter vermijding van andere negatieve milieueffecten, zoals verlies van biodiversiteit.

5.2.2. Noodzaak van overheidsmaatregelen, stimulerend effect en geschiktheid van de steun

(79) De Commissie concludeerde in haar inleidingsbesluit dat de aangemelde steun noodzakelijk is, dat hij een stimulerend effect heeft en dat het gaat om een geschikt instrument. De Commissie merkt onder verwijzing naar paragraaf 38, 107 en 115 van de EEAG met name op dat het marktfalen, dat wil zeggen het niet volledig in de prijs van energie verwerken van alle door het gebruik van fossiele brandstoffen gegenereerde externaliteiten, onvoldoende wordt bestreden door het bestaande beleidskader, en dat het biomassa-ombouwproject niet financieel haalbaar zou zijn zonder de in dit besluit te beoordelen exploitatiesteun.

(80) Onder verwijzing naar paragraaf 49 en 58 van de EEAG heeft het Verenigd Koninkrijk aangetoond dat de in de omgebouwde eenheid van Drax opgewekte LCOE ruim boven de verwachte marktprijs voor elektriciteit liggen. Het Verenigd Koninkrijk heeft met een financiële analyse eveneens aangetoond dat het IRR van het aangemelde project zonder de te beoordelen steun negatief zou zijn. In een dergelijke situatie zouden marktpartijen niet in het biomassa-ombouwproject van Drax willen investeren. De aangemelde steun zou daarom het gedrag van de begunstigde wijzigen. Het Verenigd Koninkrijk bevestigde dat de begunstigde aanvragen moest indienen en dat deze aanvragen zijn ingediend voorafgaand aan de start van het aangemelde project, in overeenstemming met paragraaf 51 van de EEAG.

(81) Het Verenigd Koninkrijk heeft onder verwijzing naar paragraaf 40 en 116 van de EEAG aangetoond dat de aangemelde steun een geschikt instrument is. Zoals toegelicht in het inleidingsbesluit liggen de LCOE boven de verwachte marktprijs voor elektriciteit en zonder staatssteun zou het verwachte IRR negatief zijn. Om het gebrek aan voldoende inkomsten ter financiering van de ombouw naar biomassa van een eenheid van de Drax-centrale te compenseren, heeft het Verenigd Koninkrijk het voornemen om staatssteun te verlenen met een nauwkeurig omschreven doel en gericht op de behoeften van het project, zonder het minimaal aanvaardbare rendement te overschrijden. Het aangemelde project is uit verschillende andere gekozen om de doelstellingen voor hernieuwbare energie van de Unie te bereiken (50), door het verlenen van exploitatiesteun in de vorm van een CfD. In haar besluit in zaak SA.36196 (2014/N), Hervorming elektriciteitsmarkt Verenigd Koninkrijk — Contract for Difference voor hernieuwbare grondstoffen (C(2014) 5079 final) (51), heeft de Commissie geconcludeerd dat het CfD een geschikt instrument is voor het realiseren van de doelstelling van gemeenschappelijk belang.

(82) De Commissie concludeerde daarom dat de aangemelde steun noodzakelijk is, dat hij een stimulerend effect heeft en dat de steun wordt verleend door middel van een geschikt instrument.

5.2.3. Evenredigheid

(83) De Commissie roept in herinnering dat de LCOE voor dergelijke biomassaprojecten, bij een rendement van 10 %, volgens berekeningen van het Verenigd Koninkrijk ten minste 105 GBP/MWh is (52). De Commissie beschouwt de LCOE als passend voor dit type project, aangezien de kosten al zijn bevestigd in eerdere besluiten (53). Het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat de aangemelde steun per eenheid energie niet hoger is dan het verschil tussen de LCOE en de verwachte marktprijs van elektriciteit, aangezien de uitoefenprijs, die bestaat uit de marktprijs plus de premie, op 100 GBP/MWh is gesteld en dit niet hoger is dan de LCOE (54). Het Verenigd Koninkrijk heeft verder bevestigd dat de aangemelde steun verleend blijft worden totdat de investering is afgeschreven volgens gebruikelijke boekhoudregels, en dat de aangemelde steun niet wordt gecombineerd met andere steun.

(84) Het minimaal aanvaardbaar rendement voor het aangemelde project ligt tussen 8,8 % en 12,7 %, vóór belastingen (55). De Commissie heeft dit rendement in haar inleidingsbesluit geaccepteerd. Dit rendement ligt op één lijn met de eerder door de Commissie goedgekeurde percentages voor biomassaprojecten in het Verenigd Koninkrijk (56). De Commissie beoordeelt in dit besluit of het IRR van het project overeenkomt met het minimaal aanvaardbaar rendement.

(85) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie bedenkingen geuit over de vraag of de staatssteun niet tot overcompensatie zou leiden. Ze baseerde zich hierbij op een door het Verenigd Koninkrijk beschikbaar gestelde gevoeligheidsanalyse (57). Het IRR zou, vóór belastingen, zijn gestegen van de geschatte 4,7 % naar meer dan 15,6 % als de thermische efficiëntie en de belastingsfactor zouden stijgen met 5 % en de brandstofkosten met 5 % zouden dalen. De Commissie merkte op dat er onzekerheden aanwezig waren in deze aannames, met name in de verminderde belastingsfactor gedurende een aantal bedrijfsjaren, vanwege logistieke problemen met de aanvoer van houtpellets, en de brandstofkosten (aangezien de leveringscontracten niet de gehele voorraadbehoefte van de biomassa-eenheid afdekten).

(86) Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk bijgewerkte informatie verstrekt over het aangemelde project, met in het bijzonder herziene exploitatieparameters. Op basis van de bijgewerkte informatie is het IRR voor het aangemelde project nu ongeveer [4-12] %, vóór belastingen, hetgeen op een lijn ligt met het minimaal aanvaardbare rendement.

(87) Zoals beschreven in overweging 11 heeft het Verenigd Koninkrijk de aanvankelijk opgenomen lage brutobelastingsfactoren buiten beschouwing gelaten. De gemiddelde nettobelastingsfactor is na het inleidingsbesluit verhoogd van 71 % naar 78 %. Het Verenigd Koninkrijk heeft de nieuwe belastingsfactor onderbouwd door een vergelijking met andere, vergelijkbare centrales. De Commissie merkt op dat de stijging hoger is dan aangenomen in de gevoeligheidsanalyse, en dat de geschatte belastingsfactor van 78 % nu in lijn is met de waarnemingen bij vergelijkbare centrales (58).

(88) Met de herziene belastingsfactor wordt eveneens ingegaan op bedenkingen van derde partijen over de berekening van de lage belastingsfactor (59). RES Ltd heeft aangegeven dat concurrerende biedingen hadden kunnen leiden tot een lager benodigd steunbedrag, op basis van de algemene ervaring met biedprocedures (60). De Commissie merkt op dat een concurrerende biedprocedure geen voorwaarde is en dat de huidige maatregel niet leidt tot overcompensatie.

(89) Zoals aangegeven in het inleidingsbesluit erkent de Commissie dat de levering van houtpellets voor het aangemelde project grotendeels plaatsvindt op grond van langetermijncontracten, waarvan de prijzen mogelijk hoger zijn dan de spotmarktprijzen. De Commissie merkte echter op dat er nog steeds onzekerheden bestonden, aangezien de bestaande leveringscontracten op de datum van het inleidingsbesluit niet de gehele behoefte van het aangemelde project afdekten.

(90) Het Verenigd Koninkrijk heeft de brandstofkosten van een afdoende voorraad houtpellets uitgebreid toegelicht en heeft de schattingen voor brandstofkosten bijgewerkt. De brandstofkosten zijn verminderd van 8,40 USD/GJ tot 8,18 USD/GJ, lager dan het cijfer uit de gevoeligheidsanalyse, op grond van 5 % afwijking, van 8,23 USD/GJ. Het Verenigd Koninkrijk heeft aangegeven dat de schattingen voor brandstofkosten nu gebaseerd zijn op meer langetermijncontracten, waardoor het grootste deel van de houtpelletbehoefte wordt afgedekt, en op schattingen voor toekomstige leveringscontracten en toekomstige spotmarktprijzen (61).

(91) De door het Verenigd Koninkrijk verstrekte documentatie bevatte een gedetailleerde uitsplitsing van de belangrijkste kostenposten in de toeleveringsketen van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax, waaronder brandstofgerelateerde kosten zoals die voor gebruik van havens, vervoer per spoor, opslag, duurzaamheidscertificering, hedgevoorzieningen en kosten door wisselkoersen. Volgens het door het Verenigd Koninkrijk verstrekte advies van onafhankelijke experts liggen de geschatte gemiddelde brandstofkosten voor de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax binnen de prijsmarge van Amerikaanse houtpelletleveranciers (62). De bijgewerkte brandstofkosten zijn gebaseerd op een houtpelletprijs (CIF) van 181 USD per ton, hetgeen ook overeenkomt met de schatting van RISI (63).

(92) Ter onderbouwing van de verklaring betreffende thermische efficiëntie heeft het Verenigd Koninkrijk gegevens verschaft waaruit blijkt dat de thermische efficiëntie van dit type biomassa-ombouwproject zou kunnen stijgen met ongeveer 38 % tot 39 %. De Commissie merkt op dat er wat dit betreft in het inleidingsbesluit geen specifieke bedenkingen zijn geuit, en is van mening dat de efficiëntiegraad in lijn is met de gebruikelijke efficiëntiegraad van vergelijkbare centrales (64).

(93) Het IRR van het aangemelde project is tot slot gewijzigd als gevolg van een aantal factoren, waaronder het verlies van ongeveer een jaar steun, aangezien het voorgestelde investeringscontract afloopt op 31 maart 2027, ongeacht de aanvangsdatum van de maatregel, en vanwege ongunstige ontwikkelingen op het gebied van de wisselkoers. Het IRR is zodoende hoger dan de waarde van 4,7 % die in de oorspronkelijke kennisgeving aan de Commissie werd geschat. Het verschil wordt veroorzaakt door de herziene schattingen van de exploitatieparameters van de centrale.

(94) In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat het geschatte IRR van het aangemelde project gebaseerd is op betrouwbare schattingen van de kosten en exploitatieparameters van de centrale. Het geschatte IRR bevindt zich eveneens binnen de marge van het minimaal aanvaardbare rendement voor dit type project. De steun leidt daarom niet tot overcompensatie en is evenredig met het bereiken van de doelstelling van gemeenschappelijk belang.

5.2.4. Vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer

(95) Voor het beoordelen van de verenigbaarheid van een staatssteunmaatregel moet de Commissie vaststellen dat de negatieve effecten van de steunmaatregel op het vlak van verstoringen van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten beperkt zijn, en dat de positieve effecten ervan op het vlak van de bijdrage aan de doelstelling van gemeenschappelijk belang opwegen tegen die negatieve effecten (65).

(96) Onder verwijzing naar paragrafen 94, 95 en 96 van de EEAG stelt de Commissie vast dat de aangemelde maatregel niet leidt tot duidelijk negatieve effecten, aangezien de steun evenredig is en niet uitsluitend leidt tot een verplaatsing van de activiteit zonder milieueffect. De steun zal bijdragen aan de ombouw van de Drax-eenheid van kolen naar biomassa, waardoor het aandeel van hernieuwbare energie in het Verenigd Koninkrijk wordt vergroot (66).

(97) Bij de beoordeling van de negatieve effecten van de steunmaatregel heeft de Commissie zich geconcentreerd op de voorzienbare effecten van de steun op de mededinging op de betrokken productmarkten en op de locatie van economische activiteiten (67).

5.2.4.1. Negatieve effecten op de elektriciteitsmarkt

(98) Aangezien de steun wordt verleend voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, is de betrokken productmarkt de elektriciteitsmarkt. Onder verwijzing naar paragraaf 89 van de EEAG heeft de Commissie vooral twee potentiële door steun veroorzaakte verstoringen geïdentificeerd: verstoringen van de productmarkt en locatiegebonden effecten.

(99) Onder verwijzing naar paragraaf 101 van de EEAG merkt de Commissie op dat het project bestaat uit de ombouw van een eenheid in een bestaande kolengestookte energiecentrale. Aangezien met het project een bestaande centrale wordt omgebouwd, verwerft de begunstigde geen aanvullende opwekkingscapaciteit op de energiemarkt. De maatregel zal daarom het marktaandeel van de begunstigde op de opwekkingsmarkt niet vergroten.

(100) De Commissie roept bovendien in herinnering dat de elektriciteitsopwekkingscapaciteit van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax ongeveer 1,1 % van de elektriciteitsopwekkingsmarkt van het Verenigd Koninkrijk vormt. De maatregel zal daarom niet leiden tot het negatieve effect van vergroting van de marktmacht van de begunstigde.

(101) Onder verwijzing naar paragrafen 94 tot en met 96 van de EEAG is de Commissie van mening dat het project geen verandering van locatie van de activiteit betreft, en ook geen significant effect heeft op de mededinging op de elektriciteitsopwekkingsmarkt van het Verenigd Koninkrijk. De Commissie concludeert daarom dat de maatregel geen significant effect zou hebben op de mededinging op de elektriciteitsmarkt. Bovendien zal de aangemelde steun het handelsverkeer op de interne elektriciteitsmarkt niet negatief beïnvloeden, dankzij de mate van interconnectiviteit binnen het Verenigd Koninkrijk.

(102) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over de vraag of het aangemelde project de mededinging op de houtpelletmarkt en stroomopwaarts op de grondstoffenmarkt zodanig verstoort dat dit strijdig is met het gemeenschappelijk belang. Gezien de specifieke kenmerken van dit individueel aangemelde project heeft de Commissie haar analyse uitgebreid naar indirecte effecten op de brandstofmarkten, die hier secundaire markten zijn (zie onder).

5.2.4.2. Negatieve effecten op de houtpelletmarkt

(103) De Commissie merkt ten eerste op dat de betreffende Drax-eenheid uitsluitend houtpellets van industriële kwaliteit kan gebruiken als brandstof. Sommige centrales kunnen houtpellets deels vervangen door andere brandstoffen, maar de Drax-eenheid zal vanwege zijn ontwerp naar verwachting niet in staat zijn om houtpellets door andere producten te vervangen. Met het oog op verdere analyse van de mate van verstoring van de mededinging en handel door de exploitatiesteun aan de door de omgebouwde Drax-eenheid opgewekte elektriciteit, is de markt voor industriële houtpellets daarom de relevante productmarkt.

(104) De Commissie concludeert, net als in het inleidingsbesluit, op basis van de handelsstromen, het invoervolume in de Unie en de marktgroei in de afgelopen jaren dat, voor het beoordelen van marktverstoringen, de houtpelletmarkt zich niet beperkt tot een enkele lidstaat of tot de Europese Unie, maar als wereldwijde markt beschouwd moet worden. Dit wordt bevestigd door het grote volume houtpellets dat van overzee wordt ingevoerd voor het verbruik van de Drax-eenheid, overeenkomstig de conclusie in zaak SA.38762 (2014/N).

(105) De Commissie merkt op dat de meerderheid van de houtpelletaanvoer momenteel geschiedt op grond van individueel onderhandelde langetermijncontracten. Bovendien lijken de markttoetredingsbelemmeringen voor nieuwe fabrieken laag te zijn. De recente toename in de productiecapaciteit van houtpellets in het zuidoosten van de VS en in de Unie (68) geeft steun aan deze waarneming, net als de sluiting van langetermijncontracten door Drax om de aanvoer voor de eenheid te waarborgen.

(106) Gelet op trends uit het verleden wordt ook opgemerkt dat de spotmarktprijs in het zuidoosten van de VS, naar verwachting de voornaamste bron van houtpellets voor het aangemelde project, niet significant veranderde toen de invoer in de Unie uit dat gebied toenam. Dit wordt bevestigd door gegevens van de European Pellet Council (69)

(107) De ombouw van de Drax-eenheid zal leiden tot een aanvullende vraag van 2,4 miljoen ton houtpellets. Dit is 12,8 % van het totale houtpelletverbruik in de Unie in 2014 (70). Het jaarlijkse verbruik in de Unie is tussen 2012 en 2014 echter toegenomen met bijna 25 %, of 3,7 miljoen ton. Bovendien is de productiecapaciteit voor houtpellets in het zuidoosten van de VS snel uitgebreid en zal deze naar verwachting ook in de toekomst blijven groeien (71).

(108) Uit de formele onderzoeksprocedure is geen aanwijzing naar voren gekomen dat de houtpelletmarkt de komende jaren niet in staat zal zijn om met vergelijkbare percentages uit te breiden, om een verhoogde vraag door het Drax-project op te vangen.

5.2.4.3. Negatieve effecten op de grondstoffenmarkt

(109) De Commissie heeft in overwegingen 81 tot en met 84 van het inleidingsbesluit opgemerkt dat een hogere vraag naar houtpellets kan leiden tot verdere verstoringen in de grondstoffenmarkt, in dit geval de houtvezelmarkt.

(110) Om economische redenen kopen fabrieken voor halffabricaten op basis van pulphout hun houtvoorraad in binnen een gemiddelde afstand van ongeveer 100 tot 150 kilometer. Dit wordt de aanvoerstraal van de fabriek genoemd. Om deze reden zijn houtvezels een lokaal product, terwijl pellets over lange afstanden worden vervoerd en een wereldwijde markt vormen. Als gevolg daarvan dient te worden vastgesteld op welke lokale markt de grondstoffen voor houtpellets (waarschijnlijk) worden ingekocht, om te kunnen vaststellen wat het effect van de aangemelde maatregel op mededinging en handel is.

(111) Zoals toegelicht in overweging 10 heeft de Drax-eenheid ten opzichte van het inleidingsbesluit zijn brandstoftoevoer verduidelijkt: hij zal 60 % van zijn totale behoefte aan houtvezels in de VS inkopen. Ongeveer 13 % van de brandstofbehoefte wordt in Brazilië gekocht. 7 % van de brandstofbehoefte wordt ingekocht op de spotmarkt. Ongeveer 4 % van de brandstofbehoefte wordt in de Baltische staten in Europa gekocht. Ongeveer 15 % van de brandstofbehoefte wordt ingekocht bij handelaren in het zuidoosten van de VS. De rest van de brandstofbehoefte wordt in Canada of mogelijk in andere lidstaten ingekocht. Dit betekent dat jaarlijks ongeveer 100 000 droge ton wordt ingekocht in andere lidstaten, op basis van langetermijncontracten. Dit zou neerkomen op ongeveer 0,7 % van de productie van houtpellets in de Unie in 2014, geschat op 13,5 miljoen ton (72).

(112) De Commissie merkt op dat de meeste houtpellets buiten de Unie worden ingekocht en dat de markt voor grondstoffen lokaal is. De effecten van een hogere vraag naar houtpellets op de grondstoffenmarkten zullen dus grotendeels buiten de Europese Unie plaatsvinden. Het is daarom onwaarschijnlijk dat het aangemelde project de prijzen op de grondstoffenmarkt in de Unie zal beïnvloeden.

(113) Het grootste deel van de houtpellets voor het project worden ingevoerd uit het zuidoosten van de VS, zodat mogelijke verstoringen van de markt voor houtvezels als grondstof vooral in dat gebied zullen plaatsvinden (73).

(114) In het merendeel van de tijdens de formele onderzoeksprocedure ontvangen opmerkingen wordt het standpunt gevolgd dat industriële houtpellets uit het zuidoosten van de VS voornamelijk bestaan uit houtvezels verkregen uit bosbouw. De Commissie merkt op dat de geschatte groei van de houtpelletindustrie tot 2019 (van ongeveer 14 % per jaar (74)) veel hoger is dan die van de traditionele bosbouw, geschat op ongeveer 1,4 % per jaar (75). Vanwege het lage aandeel van houtpelletproducten in de houtvezelmarkt (76) zou de totale onttrekking echter toenemen met een samengesteld percentage van minder dan 1,8 % per jaar tot 2019. Op grond van door Westrock verstrekte schattingen zal de totale houtvezelvoorraad stijgen met 2,0 % per jaar, hetgeen lager is dan de geschatte groei. Het effect van de leveringen aan de Drax-eenheid is daarom naar verwachting beperkt.

(115) Volgens gegevens van het Verenigd Koninkrijk (77) is de hoeveelheid benodigde grondstof voor de Drax-eenheid, namelijk 2,4 miljoen ton per jaar, minder dan 1 % van de totale onttrekking uit bossen in het zuiden van de VS in 2014, ongeveer 250 miljoen ton. Dit is op zijn beurt een klein percentage van het totale bosareaal. Zelfs rekening houdend met de aanvullende behoefte van andere biomassaprojecten zoals dat van Lynemouth, vormen deze lage percentages geen sterke aanwijzingen van onevenredige verstoringen op de grondstoffenmarkt.

(116) Fern et al. en GPII hebben onderzoeken met marktmodellen verstrekt waaruit een stijging van de prijs op stam blijkt, veroorzaakt door een hogere houtpelletproductie. Het FORISK-onderzoek geeft bijvoorbeeld aan dat een stijging in de wereldwijde vraag naar industriële houtpellets van 10,6 miljoen ton per jaar in 2014 naar 25 miljoen ton in 2019, zonder rekening te houden met het effect van zagerijafval, de prijs op stam in het zuidoosten van de VS kan doen stijgen met 30 % tot 40 % (78). Volgens het door GPII verstrekte USDA-rapport kan een stijging in de biomassaproductie voor bio-energie naar 16,9 miljoen ton in 2016 de prijs van sommige houtsoorten meer dan verdubbelen, met name naaldhout dat niet als timmerhout wordt bestemd (79).

(117) Zoals het Verenigd Koninkrijk echter aangeeft (80), vormt de voor deze onderzoeken gebruikte vraag naar houtpellets geen weerspiegeling van de vraag van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax, maar van totale schattingen en de totale vraag. De totale vraag volgens de schatting in het USDA-onderzoek is bovendien lager dan in recenter onderzoek. Volgens het USDA-onderzoek werd er bijvoorbeeld naar schatting ongeveer 13 miljoen ton hout gebruikt voor bio-energie in het zuidoosten van de VS in 2015. Dit is hoger dan het cijfer van RISI: minder dan 8 miljoen ton voor datzelfde jaar. Daarnaast is de vermeende prijsstijging door de totale geschatte vraag volgens het USDA-rapport van beperkte duur, vanwege de toename van de bosvoorraad naar aanleiding van de gestegen vraag.

(118) Volgens een aantal derde partijen veroorzaakt de stijging in de houtpelletproductie nu al een stijging in de prijs op stam in het zuidoosten van de VS. GPII verklaart bijvoorbeeld, onder verwijzing naar gegevens van adviesbureau Forest2Markets, dat de prijs op stam voor naaldhoutpulp in het zuiden van de VS gemiddeld is gestegen met 11 % in 2013 en met 10 % in 2014. Fern et al. heeft aangegeven dat de prijzen in het zuiden van de VS tussen 2011 en 2015 zijn gestegen met 27 % voor zachthout en met 56 % voor hardhout. AFPA heeft vergelijkbare verklaringen verstrekt (81).

(119) De Commissie merkt wat dit betreft op dat de gemiddelde langetermijnprijs op stam zich niet buiten het historische bereik bevindt (82). In de door Forest2Market (83) verstrekte informatie wordt bovendien de conclusie getrokken dat er verschillende factoren hebben bijgedragen aan de waargenomen prijsverhoging. Forest2Market wees in het bijzonder op een productiedaling van zagerijafval, weersomstandigheden en veranderingen in eigenaarschap als bijdragende factoren. Volgens Forest2Market zouden de prijzen van houtvezels ook gestegen zijn zonder incrementele vraag van uitvoermarkten voor houtpellets (84). De in de loop der tijd gestegen prijs op stam lijkt zodoende het resultaat te zijn van verschillende marktontwikkelingen.

(120) Met betrekking tot de verklaringen betreffende het vermogen van de begunstigde om voor houtvezels te betalen (85), merkt de Commissie op dat de herziene en verlaagde brandstofkosten (86) leiden tot een CIF-houtpelletprijs van 181 USD per ton. Deze is gelijkwaardig aan de door RISI aangegeven CIF-houtpelletprijs (87).

(121) Ten aanzien van de locatie van houtpelletfabrieken wijst de Commissie op de bevinding dat houtpelletfabrieken voor de export die momenteel in bedrijf zijn in het zuidoosten van de VS, zich in het algemeen binnen 65 mijl van elkaar bevinden en voornamelijk binnen een straal van tussen 30 en 65 mijl (88). Het aanvoergebied van deze houtpelletfabrieken overlapt dus dat van andere, concurrerende bedrijfstakken. De Commissie merkt echter op dat de overgrote meerderheid van dergelijke houtpelletfabrieken voor de export zich binnen 65 mijl van een gesloten houtverwerkingsfabriek bevinden. Daarnaast is verduidelijkt dat rekening wordt gehouden met verschillende overwegingen bij het bepalen van de locatie van een houtpelletfabriek. Volgens het door het Verenigd Koninkrijk (89) aangehaalde rapport vond de meerderheid van de sluitingen van pulp- en papierfabrieken in het zuidoosten van de VS plaats voor 2010, zodat er weinig correlatie bestaat met de groei van de houtpelletindustrie (90).

(122) In het Poyry-rapport (91) is tot slot gekeken naar het risico van oneerlijke mededinging om houtvezels tussen de houtpelletindustrie en de traditionele houtvezelverwerkende industrieën. In dit rapport wordt niet alleen rekening gehouden met de vraag naar houtpellets afkomstig van de steun ontvangende, voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax, maar ook van andere fabrieken waaronder die van Lynemouth. In het rapport wordt geconcludeerd dat de bestaande en voorgenomen productiecapaciteit van houtpellets in het zuidoosten van de VS voldoende is om te voldoen aan de gestegen vraag naar houtpellets, en dat het risico op IWUC klein is.

(123) Er dient dus geconcludeerd te worden dat de aangemelde maatregel naar verwachting niet zal leiden tot onevenredige verstoringen op de grondstoffenmarkt. De Commissie merkt met name op dat de plaatselijke marktverstoringen, mochten deze optreden, plaats zouden vinden in het zuidoosten van de VS en dat deze dus weinig of geen effect zouden hebben op de handel tussen de lidstaten. In dit licht wordt ook in herinnering gebracht dat de aangemelde steun zou worden verleend voor de productie van elektriciteit uit biomassa, en dat enig effect van de steun op de grondstoffenmarkt indirect zou zijn.

5.2.4.4. Afwegingstoets

(124) Zoals bepaald in overweging 97 van de EEAG is bij staatssteunmaatregelen die zijn toegespitst op het marktfalen dat zij beogen aan te pakken, het risico dat de steun de mededinging sterk verstoort beperkter. De Commissie merkt op dat de aangemelde steun direct gericht is op het bereiken van de klimaat- en energiedoelstellingen van de Unie voor 2020, op evenredige en passende wijze. Het risico op verstoringen van de mededinging op de elektriciteitsmarkt is daarom ook beperkter, zoals uiteengezet in paragraaf 5.2.4.1. Zoals blijkt uit paragraaf 5.2.4.2 heeft de Commissie geen verstoringen aangetroffen op de betrokken markt voor producten uit houtpellets, noch op de grondstoffenmarkt stroomopwaarts. De Commissie brengt in herinnering dat de mogelijke verstoringen op de grondstoffenmarkt niet direct veroorzaakt worden door de exploitatiesteun, maar door de hogere vraag naar houtpellets als brandstof voor elektriciteitsopwekking. Bovendien zijn de effecten op de grondstoffenmarkt indirect in vergelijking met de verstoringen van de houtpelletmarkt.

(125) De Commissie dient daarnaast vast te stellen of de maatregel de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De effecten op de grondstoffenmarkt zijn plaatselijk van aard en treden voornamelijk buiten de Unie op, aangezien de meerderheid van de houtpellets voor de Drax-eenheid van buiten Europa worden ingevoerd (zie overweging 10). De Commissie merkt in dit verband op dat een eventueel effect op de handel tussen de lidstaten vanwege een gestegen prijs op stam in het zuidoosten van de VS hoe dan ook gering zou zijn.

(126) De Commissie trekt uit bovenstaande de conclusie dat de negatieve gevolgen van de aangemelde steun voor de elektriciteit die wordt opgewekt door de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax, wat betreft verstoring van de mededinging en gevolgen voor de handel tussen de lidstaten op de elektriciteits- en secundaire markten, beperkt zijn, en kleiner zijn dan de positieve effecten door de bijdrage aan de doelstelling van gemeenschappelijk belang, te weten de productie van energie uit hernieuwbare bronnen en vermindering van CO2-emissies bij de opwekking van elektriciteit. De balans is al met al dus positief.

5.2.5. Andere aspecten — naleving van artikelen 30 en 110 VWEU

(127) In het licht van het besluit in zaak SA.36196 (2014/N) inzake CfD voor hernieuwbare energie, het besluit in de zaken SA.38758 (2014/N), SA.38759 (2014/N), SA.38761 (2014/N), SA.38763 (2014/N) en SA.38812 (2014/N) betreffende FIDeR-steun aan vijf windenergieprojecten in zee, en de zaken SA.38762(2015/C)(2014/N) en SA.38796(2014/N) betreffende de biomassaprojecten van Lynemouth en Teesside, heeft het Verenigd Koninkrijk zich ertoe verbonden om verandering aan te brengen in de wijze waarop de aansprakelijkheid van energieleveranciers voor CfD-betalingen wordt berekend, om te waarborgen dat in aanmerking komende hernieuwbare energie die in de Europese Unie, buiten het Verenigd Koninkrijk, wordt opgewekt en aan klanten binnen het Verenigd Koninkrijk wordt geleverd, niet als onderdeel van het marktaandeel van deze leveranciers wordt beschouwd.

(128) Het Verenigd Koninkrijk zal er zorg voor dragen dat er geen CfD-betalingen worden verricht voordat deze aanpassing is doorgevoerd, of, indien dit niet mogelijk is, een mechanisme in werking stellen om elektriciteitsleveranciers te compenseren voor in aanmerking komende ingevoerde elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, geleverd tussen de aanvang van de CfD-betalingen en het van kracht worden van de vrijstelling.

(129) De in overweging 127 genoemde verplichting van het Verenigd Koninkrijk zal eveneens van toepassing zijn op de aangemelde maatregel. Gezien deze verplichting is de Commissie van mening dat het financieringsmechanisme van de aangemelde steunmaatregel geen discriminatie introduceert die strijdig is met artikel 30 of artikel 110 van het Verdrag.

(130) Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de maatregel ter ondersteuning van de voor biomassa om te bouwen eenheid van Drax, aangemeld door het Verenigd Koninkrijk op 15 april 2015, op noodzakelijke en evenredige wijze een doelstelling van algemeen belang nastreeft, in overeenstemming met de EEAG, en dat de maatregel daarom verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De door het Verenigd Koninkrijk op 2 april 2015 aangemelde voorgenomen staatssteun ten gunste van Drax Power Limited in de vorm van subsidie voor de ombouw naar biomassa van eenheid 1 van de elektriciteitscentrale van Drax is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c) van het Verdrag.

Artikel 2

Dit besluit is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Gedaan te Brussel, 19 december 2016. Voor de Commissie Margrethe VESTAGER Lid van de Commissie

(1) PB C 46 van 5.2.2016, blz. 19.

(2) De Commissie heeft inzake zeven van de acht hernieuwbare-energieprojecten een besluit genomen. Op 23 juli 2014 heeft de Commissie een besluit van geen bezwaar aangenomen (C(2014) 5074 final) betreffende vijf windenergieprojecten in zee (staatssteunzaken SA.38758 (2014/N), SA.38759 (2014/N), SA.38761 (2014/N), SA.38763 (2014/N) en SA.38812 (2014/N) — Steun van het Verenigd Koninkrijk voor vijf windmolenparken in zee: Walney, Dudgeon, Hornsea, BurboBank en Beatrice) (PB C 393 van 7.11.2014, blz. 1); Op 22 januari 2015 heeft de Commissie een besluit van geen bezwaar aangenomen (C(2015)168 final) in staatssteunzaak SA.38796 (2014/N) — Project gericht op warmte- en elektriciteitsopwekking met biomassa Teesside (Teesside Dedicated CHP Biomass project), Verenigd Koninkrijk (PB C 406 van 4.11.2016, blz. 1) en heeft een definitief besluit van geen bezwaar (C(2015)8441 final) genomen in de staatssteunzaak SA.38762 (2015/C) (2014/N) — Investeringscontract voor ombouw voor biomassa van de elektriciteitscentrale Lynemouth, Verenigd Koninkrijk, op 1 december 2015 (nog niet gepubliceerd).

(3) Naar biomassa om te bouwen elektriciteitscentrales die twee grondstoffen verbranden en zijn geaccrediteerd op grond van de steunregeling in het kader van verplichtingen op het gebied van hernieuwbare energie (Renewable Obligation), komen in aanmerking voor deelname aan het FIDeR-proces.

(4) Dit is het bijgewerkte cijfer na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure in februari 2016. De belastingsfactor was oorspronkelijk geschat op 70,5 %.

(5) Met de inlichtingen van het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van het inleidingsbesluit wordt ook de beoogde toeleveringsstrategie van de begunstigde verduidelijkt.

(6) De gemiddelde nettobelastingsfactor, voorafgaand aan de actualisatie door het Verenigd Koninkrijk na de inleiding van de onderzoeksprocedure (70,5 %) was het product van een gemiddelde technische beschikbaarheid van 83,7 % en een gemiddelde brutobelastingsfactor van 83,7 %.

(7) Volgens het inleidingsbesluit gelden de volgende initiële exploitatieparameters: a) brandstofkosten 8,39 (GBP/GJ); b) thermisch rendement 38,6 %; en c) gemiddelde nettobelastingsfactor 70,5 %.

(8) Het Verenigd Koninkrijk heeft toegelicht dat de gewijzigde voorwaarde betreffende de afwezigheid van stimulansen voor het opwekken van elektriciteit tegen negatieve prijzen, ingevoerd voor de algemene CfD-regeling (SA.36196) niet van toepassing is op het aangemelde project.

(9) Zie voor meer informatie over de CfD-beloningsregeling de overwegingen 17 tot en met 31 van het besluit van de Commissie van 23 juli 2014 in staatssteunzaak SA.36196 (2014/N) Hervorming elektriciteitsmarkt Verenigd Koninkrijk — Contract for Difference voor hernieuwbare grondstoffen (C(2014) 5079 final). (PB C 393 van 7.11.2014, blz. 1)

(10) De regeling voor verplicht gebruik van hernieuwbare energie was oorspronkelijk goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van 28 februari 2001 in staatssteunzaak N 504/2000 — Verenigd Koninkrijk — Verplichting tot gebruik van duurzame energiebronnen en investeringssubsidies voor technologieën op het gebied van duurzame energiebronnen C(2001) 3267 definitief (PB C 30 van 2.2.2002, blz. 14), en later meermalen gewijzigd. In zijn huidige vorm is de regeling voor verplicht gebruik van hernieuwbare energie goedgekeurd door de Commissie bij haar besluit van 2 april 2013 in staatssteunzaak SA.35565 (2013/N) — Verenigd Koninkrijk, Wijzigingen van de regeling voor verplichting tot gebruik van duurzame energiebronnen (PB C 167 van 13.6.2013, blz. 5). Bepaalde elementen zijn later goedgekeurd voor Noord-Ierland in staatssteunzaak SA.36084 (13/N) Verplichting tot gebruik van hernieuwbare energiebronnen in Noord-Ierland (PB C 167 van 13.6.2013, blz. 1) en Schotland, in staatssteunzaak SA.37453 (2014/N) Wijziging van SA.35565 — Regeling verplichting gebruik van hernieuwbare energiebronnen (PB C 172 van 6.6.2014, blz. 1).

(11) Het minimaal aanvaardbaar rendement wordt gedefinieerd als het minimale rendement dat nodig is om dit soort projecten uit te kunnen voeren.

(12) De Britse autoriteiten hebben al deze elementen gepubliceerd in het document „Electricity Generation Costs”, beschikbaar op https://www.gov.uk/government/publications/electricity-generation-costs.

(13) „Electricity Generation Costs December 2013” DECC (2013), www.gov.uk/government/publications/electricity-generation-costs

(14) www.gov.uk/government/publications/electricity-market-reform-delivery-plan

(15) Zie voetnoot 4 van overweging 10.

(16) De emissies van biomassa worden berekend aan de hand van de levenscyclus.

(17) Zie voor meer informatie: www.gov.uk/government/consultations/ensuring-biomass-affordability-and-value-for-money-under-the-renewables-obligation

(18) Tenzij anders aangegeven wordt met ton altijd metrische ton absoluut droog materiaal bedoeld.

(19) RISI Global Pellet Demand Outlook (Prognose wereldvraag naar pellets van het RISI): www.risiinfo.com/product/2015-global-pellet-demand-outlook-study/

(20) AEBIOM Annual Report 2015 (Jaarverslag AEBIOM 2015).

(21) AEBIOM Statistical Report 2015 (Statistisch verslag AEBIOM 2015).

(22) www.gov.uk/government/publications/final-investment-decision-fid-enabling-for-renewables-investment-contracts Na bekendmaking van het investeringscontract heeft het Verenigd Koninkrijk de uitoefenprijs verlaagd van 105 GBP/MWh naar 100 GBP/MWh. In dit opzicht geven de op internet gepubliceerde investeringscontracten niet de definitieve versie weer.

(23) Het gaat bijvoorbeeld om de Davis Group en TANAC.

(24) Shaw Resources; CANFOR; FIBRECO; Pinnacle; Smart Green Shipping; Astec; European Pellet Council; Pacific bioenergy; Georgia Biomass; Hancock Group; Onex; DB Cargo; Fram; Enviva; Renewable Energy Association; Highland Pellets; Forest2Market; CM Biomass Partners; Westervelt Renewable Energy; Weyerhaeuser; AEBIOM; FEDNAV; SGSF; Evolution Markets; USIPA; Scotia Atlantic; Drax; Beasley Forest Products; Cosan; NAFO; WPAC; Port of Tyne; American Forest Foundation.

(25) Forest2Market; Wood Supply Market Trends in the US South 1995-2015: www.theusipa.org/Documents/USSouthWoodSupplyTrends.pdf

(26) Forest2Market; Wood Supply Market Trends in the US South 1995-2015: www.theusipa.org/Documents/USSouthWoodSupplyTrends.pdf

(27) Canfor Pacific Bioenergy; Pinnacle; Onex; FRAM Renewable Fuels; Georgia Biomass; Hancock Natural Resources; Enviva; Highlands Pellets; USIPA en Weyerhaeuser.

(28) Highlands Pellets; Drax; Weyerhaeuser; CM biomass partners.

(29) Enviva; NAFO; Drax; Astec; Baesley; Drax; AEBIOM en REA.

(30) Baesley; Astec, onder verwijzing naar een rapport van Forest2Market; FRAM Renewable Fuels; NAFO.

(31) Hancock Natural Resources Group; US pellet industry en Highlands Pellets.

(32) Pinnacle; Onex; Scotia Atlantic biomass; Georgia Biomass; Westervelt Renewable Energy; American Forest Foundation; Drax; Weyerhaeuser; Southern Group of State Foresters; CM biomass partners en Smart Green shipping alliance.

(33) The risk of indirect wood use change (May 2014): https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/2014_biomass_forest_research_report_.pdf

(34) Het risico dat de productie van houtpellets voor grootschalige elektriciteits- en warmteopwekking andere gebruikers van dezelfde biomassa als grondstof van de markt verdrijft.

(35) Biofuelwatch; Dogwood Alliance; BirdLife; Europees Milieubureau (EEB); FERN; NRDC en Southern Environmental Law Center.

(36) „How can global demand for wood pellets affect local timber markets in the U.S. South?” Forisk Consulting, May 2015: www.forisk.com/blog/2015/06/02/how-can-global-demand-for-wood-pellets-affect-local-timber-markets-in-the-u-s-south/

(37) Dit is de prijs voor het recht om bomen te kappen.

(38) Graphic Package International Inc. (GPII); American Forest & Paper Association (AFPA) en Westrock.

(39) Tussen 2009 en 2015 was de gemiddelde prijs voor ingevoerde houtpellets in het Verenigd Koninkrijk 194 USD/ton (CIF-prijs 175 USD/ton). De gemiddelde kosten voor vervoer over zee (inclusief vracht, belading en vervoer naar de haven) was 46 USD/ton over dezelfde periode. Rekening houdend met de winst van de fabriek waren de kosten van hout (gekapt, afgeleverd aan de poort van de houtpelletfabriek) gemiddeld 34 % van de invoerprijs. Hetzelfde rapport geeft aan dat de kosten voor kappen en vervoer naar de fabriek 22 USD per Green Short Tonne (hierna „GST” genoemd) bedragen. Dit komt overeen met 49,3 USD per metrische ton droog materiaal.

(40) Karen Lee Abt, Robert C. Abt, Christopher S. Galik en Kenneth E. Skogn. 2014. „Effect of Policies on Pellet Production and Forests in the U.S. South”: www.srs.fs.usda.gov/pubs/47281

(41) In de kennisgeving van het Verenigd Koninkrijk van april 2015 werden brandstofkosten van 8,39 GBP/GJ gemeld, die vervolgens werden bijgewerkt tot 8,40 GBP/GJ in de aanvullende informatie die in augustus 2015 werd verstrekt.

(42) Het Verenigd Koninkrijk heeft een rapport van Ricardo Energy & Environment ingediend.

(43) http://biomassmagazine.com/articles/13137/export-industryundefineds-impacts-on-southern-forests-markets

(44) www.usendowment.org/images/Forests2Market_Pellet_Report_11.2015.pdf

(45) Bestaande uit 0,25 miljoen ton ongedroogde snippers en zaagsel; bijna 2 miljoen ton ongedroogd houtpulp, ongeveer 0,97 miljoen ton ongedroogd industrieel rondhout en 0,056 miljoen ton ongedroogde stammen timmerhout.

(46) Zie ook de besluiten van de Commissie in de zaken SA.38758 (2014/N), SA.38759 (2014/N), SA.38761 (2014/N), SA.38763 (2014/N) en SA.38812 (2014/N); C(2014) 5074 final; PB C 393 van 7.11.2014, blz. 1 en zaken SA.38796 (2014/N); SA.387962 (2015/C)(2014/N) (besluit nog niet bekendgemaakt) waarin sprake is van een vergelijkbare CfD-steun.

(47) PB C 200 van 28.6.2014, blz. 1.

(48) De doelstelling van het Verenigd Koninkrijk is om 15 % van de energiebehoefte op te wekken uit hernieuwbare bronnen. In 2013 was het aandeel hernieuwbare energie 5,1 % (zie SWD(2015) 117 final).

(49) Zie Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB L 140 van 5.6.2009, blz. 16) en Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlĳn 96/61/EG van de Raad (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32), evenals de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's Stappenplan Energie 2050 van 15 december 2011 (COM(2011) 885 definitief).

(50) Zie overweging 6 van dit besluit.

(51) PB C 393 van 7.11.2014, blz. 1.

(52) Zie overweging 17.

(53) Zie bijvoorbeeld het besluit in de zaken SA.38758 (2014/N), SA.38759 (2014/N), SA.38761 (2014/N), SA.38763 (2014/N) en SA.38812 (2014/N) — Steun van het Verenigd Koninkrijk voor vijf windmolenparken in zee: Walney, Dudgeon, Hornsea, Burbo Bank and Beatrice — C(2014) 5074 final, (PB C 393 van 7.11.2014, blz. 1); Zie ook het besluit in de zaken SA.38796 (2014/N) — Verenigd Koninkrijk — Project gericht op warmte- en elektriciteitsopwekking met biomassa Teesside (PB C 406 van 4.11.2016, blz. 1); Zie daarnaast het besluit van 1 december 2015 in de zaak SA.38762 (2015/C) (2014/N) — Verenigd Koninkrijk, Investeringscontract voor ombouw voor biomassa van de elektriciteitscentrale Lynemouth, (nog niet gepubliceerd).

(54) Zie overwegingen 26 tot en met 29 van het inleidingsbesluit voor meer informatie over de LCOE van het aangemelde project.

(55) Zie overweging 17.

(56) Zie bijvoorbeeld staatssteunzaak: SA.37453 (2014/N) Aanvulling op SA.35565 — Regeling verplichting gebruik van hernieuwbare energiebronnen (PB C 172 van 6.6.2014, blz. 1).

(57) Zie overweging 27.

(58) De Commissie heeft bijvoorbeeld een gemiddelde belastingsfactor van 77 % goedgekeurd voor de centrale van Lynemouth in zaak SA.38762 (2015/C) (2014/N) — Verenigd Koninkrijk, Investeringscontract voor ombouw voor biomassa van de elektriciteitscentrale Lynemouth (besluit nog niet gepubliceerd).

(59) Zie overweging 44.

(60) Zie overweging 43.

(61) Zie overweging 59.

(62) Zie overweging 59.

(63) Zie voetnoot 38 van dit besluit.

(64) Zie bijvoorbeeld het besluit van de Commissie in zaak SA.38762 (2014/N).

(65) Zie paragraaf 88 van de EEAG.

(66) Zie overweging 9.

(67) Zie paragraaf 97 van de EEAG.

(68) AEBIOM Statistical Report „2013 European Bioenergy Outlook”: www.aebiom.org/2013-european-bioenergy-outlook-aebiom-statistical-report/

(69) Zie overweging 33.

(70) AEBIOM Statistical Report „2015 European Bioenergy Outlook”: www.aebiom.org/library/statistical-reports/statistical-report-2015/

(71) Zie figuur 1.

(72) Zie voetnoot 20.

(73) Ten aanzien van de uit Brazilië ingekochte houtpellets en het risico op ongeregelde bedrijvigheid in Zuid-Amerika merkt de Commissie op dat alle pellets worden afgenomen van een enkele, gevestigde onderneming met een FSC-certificering (zie overweging 63).

(74) Zie overweging 55.

(75) Zie overweging 51.

(76) Zie overweging 65.

(77) Zie overweging 65.

(78) Zie overweging 45.

(79) Zie overweging 54.

(80) Zie overweging 68.

(81) Zie figuur 2 in overweging 48.

(82) Zie figuur 2 in overweging 48.

(83) Zie overweging 34.

(84) Forest2Market; Wood Supply Market Trends in the US South 1995-2015: www.theusipa.org/Documents/USSouthWoodSupplyTrends.pdf

(85) Zie overweging 49.

(86) Zie overweging 69.

(87) Zie voetnoot 38.

(88) Zie overweging 67.

(89) Zie overweging 67.

(90) Zie figuur 1 in overweging 47.

(91) Zie overweging 41.