VERORDENING (EU) 2019/712 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

van 17 april 2019

inzake de bescherming van de mededinging in de luchtvaart, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 868/2004

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 100, lid 2,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité (1),

Na raadpleging van het Comité van de Regio's,

Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure (2),

Overwegende hetgeen volgt:

Luchtvaart speelt een cruciale rol in de economie van de Unie en in het dagelijks leven van haar burgers en is een van de best presterende en meest dynamische sectoren van de economie van de Unie. De luchtvaart is een krachtige motor van economische groei, werkgelegenheid, handel en toerisme en van connectiviteit en mobiliteit voor zowel burgers als bedrijven, met name binnen de interne luchtvaartmarkt van de Unie. De voorbije decennia is mede door de groei van de luchtvaart de connectiviteit binnen de Unie en met derde landen fors verbeterd; de luchtvaart is ook van vitaal belang voor de economie van de Unie.

Luchtvaartmaatschappijen uit de Unie vormen de kern van een mondiaal netwerk dat Europa intern en met de rest van de wereld verbindt. Deze luchtvaartmaatschappijen moeten in staat worden gesteld te concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit derde landen in een omgeving waar open en eerlijke concurrentie mogelijk is. Dit is nodig om de consumenten voordelen te bieden, de randvoorwaarden voor een hoge luchtvaartconnectiviteit in de Unie te behouden en te zorgen voor transparantie, een gelijk speelveld en blijvende concurrentiekracht van luchtvaartmaatschappijen uit de Unie, en een hoog niveau van hoogwaardige werkgelegenheid in de luchtvaartsector van de Unie.

In een situatie van grotere wereldwijde concurrentie tussen spelers in het luchtvervoer is eerlijke concurrentie een onontbeerlijk algemeen beginsel bij de exploitatie van internationale luchtvervoersdiensten. Dit beginsel wordt met name erkend in het Verdrag van Chicago van 7 december 1944 inzake de internationale burgerluchtvaart ("het Verdrag van Chicago"); in de preambule wordt erkend dat internationale luchtvervoersdiensten ingesteld moeten worden op basis van gelijke kansen. Artikel 44 van het Verdrag van Chicago bepaalt ook dat de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (de "ICAO") de ontwikkeling van het internationaal luchtvervoer tracht te bevorderen, onder meer door het verzekeren […] van het verkrijgen door elke Verdragsluitende Staat van een eerlijke kans op het exploiteren van internationale luchtlijnen en het vermijden van het maken van onderscheid tussen de Verdragsluitende Staten.

Het beginsel van eerlijke concurrentie wordt alom erkend in de Unie, waar marktverstorende praktijken onderworpen zijn aan het Unierecht, dat gelijke kansen en eerlijke concurrentievoorwaarden garandeert voor in de Unie actief zijnde luchtvaartmaatschappijen van de Unie en van derde landen.

Ondanks de volgehouden inspanningen van de Unie en sommige derde landen zijn de beginselen van eerlijke concurrentie nog niet gedefinieerd via specifieke multilaterale regels, met name niet in de overeenkomsten van de ICAO of de Wereldhandelsorganisatie (WTO) zoals de Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten (GATS), alsmede de bijlage inzake luchtvervoersdiensten; luchtvervoersdiensten vallen immers grotendeels buiten het toepassingsgebied daarvan.

Eerlijke concurrentievoorwaarden tussen luchtvaartmaatschappijen moeten bij voorkeur geregeld worden in overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten met derde landen. De meeste overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten die de Unie of haar lidstaten, of beide, tot dusver heeft gesloten met derde landen bevatten echter geen adequate bepalingen voor eerlijke concurrentie. Daarom moet meer worden ingezet op onderhandelingen over de opname van bepalingen inzake eerlijke concurrentie in bestaande en toekomstige overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten met derde landen.

Eerlijke concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen kan ook worden gegarandeerd via passende Uniewetgeving, zoals Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad (3) en Richtlijn 96/67/EG van de Raad (4) . Eerlijke concurrentie, voor zover die betrekking heeft op de bescherming van luchtvaartmaatschappijen uit de Unie tegen bepaalde praktijken van derde landen of luchtvaartmaatschappijen uit derde landen, viel voorheen onder Verordening (EG) nr. 868/2004 van het Europees Parlement en de Raad (5) . Verordening (EG) nr. 868/2004 is echter ineffectief gebleken wat betreft de onderliggende algemene doelstelling van eerlijke concurrentie. Dit is met name het geval voor een aantal voorschriften van die verordening met betrekking tot de definitie van de desbetreffende praktijken, met uitzondering van subsidiëring, en de eisen voor het inleiden en voeren van onderzoeken. Daarnaast heeft Verordening (EG) nr. 868/2004 geen complementariteit kunnen bieden met overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten waarbij de Unie partij is. Gezien het aantal en het belang van de wijzigingen die nodig zouden zijn om deze problemen aan te pakken, is het wenselijk Verordening (EG) nr. 868/2004 te vervangen door een nieuwe handeling.

Het concurrentievermogen van de luchtvaartsector van de Unie hangt af van het concurrentievermogen van elk onderdeel van de waardeketen in de luchtvaart en kan slechts worden gehandhaafd met aanvullende beleidsmaatregelen. De Unie moet een constructieve dialoog aangaan met derde landen om tot een kader voor eerlijke concurrentie te komen. In dit verband blijft doeltreffende, evenredige en afschrikkende regelgeving noodzakelijk om de randvoorwaarden voor een hoge connectiviteit in de Unie te behouden en eerlijke concurrentie met luchtvaartmaatschappijen uit derde landen te garanderen. Daarom moet de Commissie de bevoegdheid krijgen om, indien nodig, een onderzoek te voeren en maatregelen te nemen. Dergelijke maatregelen moeten beschikbaar zijn wanneer concurrentieverstorende praktijken schade veroorzaken voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.

Van discriminatie kan onder meer sprake zijn wanneer een luchtvaartmaatschappij uit de Unie anders wordt behandeld zonder objectieve rechtvaardiging, met name met betrekking tot de prijzen van en de toegang tot grondafhandelingsdiensten, luchthaveninfrastructuur, luchtvaartnavigatiediensten, de toewijzing van slots, administratieve procedures zoals die inzake visa voor het personeel van buitenlandse luchtvaartmaatschappijen, nadere regelingen voor de verkoop en distributie van luchtdiensten, of andere praktische kwesties bij de bedrijfsvoering zoals omslachtige douaneprocedures of iedere andere oneerlijke praktijk van financiële of operationele aard.

Procedures moeten zonder herstelmaatregelen uit hoofde van deze verordening worden beëindigd, indien de vaststelling van herstelmaatregelen in strijd zou zijn met de belangen van de Unie, in het bijzonder rekening houdend met het effect ervan op andere personen, met name consumenten of ondernemingen in de Unie, en met het effect ervan op de hoge connectiviteit in de gehele Unie. Bij de beoordeling van het belang van de Unie moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de situatie van lidstaten die uitsluitend of in belangrijke mate op luchtvervoer aangewezen zijn voor hun verbindingen met de rest van de wereld, en moet worden gezorgd voor samenhang met andere beleidsterreinen van de Unie. De procedures moeten ook zonder herstelmaatregelen worden beëindigd als niet of niet langer voldaan is aan de voorwaarden voor het opleggen van dergelijke maatregelen.

Bij het bepalen of het vaststellen van herstelmaatregelen zou ingaan tegen de belangen van de Unie, moet de Commissie rekening houden met de opvattingen van alle belanghebbenden. Om overleg te organiseren met alle belanghebbenden en hun de gelegenheid te geven te worden gehoord, moeten de termijnen voor het verstrekken van informatie of voor het verzoek te worden gehoord worden vermeld in de kennisgeving van de inleiding van het onderzoek. De belanghebbenden moeten op de hoogte zijn van de voorwaarden voor openbaarmaking van de informatie die zij verstrekken en moeten het recht hebben te reageren op de opmerkingen van andere partijen.

Elke lidstaat, luchtvaartmaatschappij uit de Unie of vereniging van luchtvaartmaatschappijen uit de Unie moet het recht hebben een klacht in te dienen, die binnen een redelijke termijn moet worden behandeld, zodat de Commissie adequaat geïnformeerd wordt over mogelijke elementen die het inleiden van een onderzoek kunnen rechtvaardigen.

Tijdens het onderzoek moet de Commissie de concurrentieverstorende praktijken bezien in de juiste context. Gezien de verscheidenheid van mogelijke praktijken kunnen de praktijk en de gevolgen ervan in sommige gevallen beperkt zijn tot de luchtvaartactiviteiten op een verbinding tussen twee steden, terwijl het in andere gevallen van belang kan zijn de praktijk en de gevolgen daarvan op het bredere luchtvervoersnetwerk te analyseren.

Het is belangrijk ervoor te zorgen dat het onderzoek kan worden uitgebreid tot een zo breed mogelijk gamma aan relevante elementen. Hiertoe moet de Commissie in staat worden gesteld onderzoeken te verrichten in derde landen, mits de betrokken entiteiten uit de derde landen daar toestemming voor geven en de derde landen geen bezwaar maken. Om dezelfde redenen, en met hetzelfde doel, moeten de lidstaten verplicht worden de Commissie naar best vermogen te ondersteunen. De Commissie moet het onderzoek beëindigen op basis van het beste beschikbare bewijsmateriaal.

Tijdens het onderzoek kan de Commissie nagaan of de concurrentieverstorende praktijk eveneens een schending vormt van een internationale overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten waarbij de Unie partij is. In dat geval kan de Commissie oordelen dat de concurrentieverstorende praktijk, die eveneens een schending vormt van een internationale overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten waarbij de Unie partij is, beter kan worden tegengegaan door toepassing van de geschillenbeslechtingsprocedures van die overeenkomst. In dat geval moet de Commissie gerechtigd zijn het onderzoek dat op grond van deze verordening is ingeleid, te schorsen. Wanneer de toepassing van de geschillenbeslechtingsprocedures die zijn vastgesteld bij de internationale overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten waarbij de Unie partij is, niet volstaat om de situatie te verhelpen, moet de Commissie het onderzoek kunnen hervatten.

Luchtvaartovereenkomsten en deze verordening moeten de dialoog met de betrokken derde landen bevorderen met het oog op doeltreffende geschillenbeslechting en herstel van eerlijke concurrentie. Als het onderzoek van de Commissie betrekking heeft op activiteiten die vallen onder een overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere met een derde land gesloten overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten en waarbij de Unie geen partij is, moet ervoor worden gezorgd dat de Commissie optreedt met volledige kennis van alle procedures die de betrokken lidstaat uitvoert of voornemens is uit te voeren op grond van die overeenkomst en die betrekking hebben op de situatie die door de Commissie wordt onderzocht. De lidstaten moeten daarom worden verplicht de Commissie dienovereenkomstig op de hoogte te houden. In dat geval moeten de betrokken lidstaten het recht hebben de Commissie in kennis te stellen van hun voornemen de concurrentieverstorende praktijk uitsluitend tegen te gaan via de geschillenbeslechtingsregelingen van hun respectieve overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere met een derde land gesloten overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten en waarbij de Unie geen partij is. Indien alle betrokken lidstaten de Commissie in kennis stellen en geen bezwaar is gemaakt, moet de Commissie haar onderzoek tijdelijk schorsen.

Indien de betrokken lidstaten voornemens zijn de concurrentieverstorende praktijk uitsluitend tegen te gaan via geschillenbeslechtingsprocedures die van toepassing zijn krachtens overeenkomsten inzake luchtvervoer, overeenkomsten inzake luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten die zij met het betrokken derde land hebben gesloten om te voldoen aan hun verplichtingen op grond van deze overeenkomsten, moeten de lidstaten trachten de bilaterale procedures voor geschillenbeslechting met spoed voort te zetten en moeten zij de Commissie op dat vlak volledig op de hoogte houden. Indien de concurrentieverstorende praktijk blijft bestaan en de Commissie het onderzoek hervat, moeten de bevindingen die worden vastgesteld bij de toepassing van een dergelijke overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten, in aanmerking worden genomen om ervoor te zorgen dat de eerlijke concurrentie zo snel mogelijk wordt hersteld.

Bevindingen die worden vastgesteld bij de toepassing van de geschillenbeslechtingsprocedures uit hoofde van een internationale overeenkomst inzake luchtvervoer of luchtdiensten of elke andere overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten waarbij de Unie of een lidstaat partij is, moeten in aanmerking worden genomen.

Om redenen van administratieve doelmatigheid en met het oog op een mogelijke stopzetting zonder maatregelen, moet het mogelijk zijn de procedure te schorsen als het betrokken derde land of de betrokken entiteit uit het derde land afdoende maatregelen heeft genomen om een einde te maken aan de concurrentieverstorende praktijk of de daaruit voortvloeiende schade of dreigende schade.

Bevindingen omtrent schade of dreigende schade voor de betrokken luchtvaartmaatschappijen uit de Unie moeten het resultaat zijn van een realistische beoordeling van de situatie en moeten daarom gebaseerd zijn op alle relevante factoren, met name met betrekking tot de situatie van die luchtvaartmaatschappijen en de algemene situatie op de betreffende luchtvervoersmarkt.

Het is noodzakelijk de voorwaarden voor het beëindigen van de procedure te bepalen, met of zonder het opleggen van herstelmaatregelen.

Herstelmaatregelen met betrekking tot concurrentieverstorende praktijken zijn gericht op compensatie van de schade die deze praktijken hebben veroorzaakt. Ze moeten dan ook de vorm aannemen van financiële heffingen of andere maatregelen met een meetbare financiële waarde die hetzelfde effect kunnen bereiken. Teneinde te voldoen aan het proportionaliteitsbeginsel moeten maatregelen, van welke aard ook, beperkt blijven tot wat nodig is om de vastgestelde schade te compenseren. De herstelmaatregel moet betrekking hebben op het goed functioneren van de luchtvaartmarkt van de Unie, en hij mag geen onrechtmatig voordeel opleveren voor enige luchtvaartmaatschappij of groep luchtvaartmaatschappijen.

De situaties die in deze verordening worden onderzocht en hun mogelijk effect op de lidstaten kunnen verschillen naargelang de omstandigheden. Het moet daarom mogelijk zijn, al naargelang het geval, herstelmaatregelen toe te passen voor één of meer luchtvaartmaatschappijen van derde landen, een specifiek geografisch gebied, of een specifieke termijn, of een datum in de toekomst te bepalen waarop deze maatregelen van toepassing worden.

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk de efficiënte bescherming van alle luchtvaartmaatschappijen uit de Unie, op basis van uniforme criteria en procedures, tegen schade of dreigende schade voor een of meer luchtvaartmaatschappijen uit de Unie ten gevolge van concurrentieverstorende praktijken van derde landen of entiteiten uit derde landen, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde proportionaliteitsbeginsel, gaat deze verordening niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.

HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

HOOFDSTUK I

ALGEMENE BEPALINGEN

1. In deze verordening worden regels vastgesteld voor het voeren van onderzoeken door de Commissie en voor het vaststellen van herstelmaatregelen, met betrekking tot concurrentieverstorende praktijken tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en luchtvaartmaatschappijen uit derde landen, en die schade veroorzaken of dreigen te veroorzaken voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

1. "luchtvaartmaatschappij": een luchtvaartmaatschappij zoals gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad (7);

2. "luchtvervoersdienst": een vlucht of een reeks vluchten voor het vervoer van passagiers, vracht of post tegen vergoeding of huurprijs;

3. "belanghebbende": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, of een officiële instantie, al dan niet met eigen rechtspersoonlijkheid, die vermoedelijk een aanzienlijk belang heeft bij het resultaat van de procedure, met inbegrip van maar niet beperkt tot luchtvaartmaatschappijen;

4. "betrokken lidstaat": een lidstaat:

a) die de exploitatievergunning aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen uit de Unie heeft verleend op grond van Verordening (EG) nr. 1008/2008, of

b) onder wiens overeenkomst inzake luchtvervoer, overeenkomst inzake luchtdiensten of elke andere met het betrokken land gesloten overeenkomst met bepalingen op het gebied van luchtvervoersdiensten, de betrokken luchtvaartmaatschappijen uit de Unie actief zijn;

5. "entiteit uit een derde land": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, al dan niet met winstoogmerk, of een officiële instantie met of zonder eigen rechtspersoonlijkheid, die onder de jurisdictie van een derde land valt, al dan niet gecontroleerd door een regering van een derde land, en die rechtstreeks of indirect betrokken is bij luchtvervoersdiensten of aanverwante diensten of bij de terbeschikkingstelling van infrastructuur of diensten die worden gebruikt voor luchtvervoersdiensten of aanverwante diensten;

6. "concurrentieverstorende praktijken": discriminatie en subsidies;

7. "dreigende schade": een dreiging waarvan de ontwikkeling tot schade duidelijk te voorspellen, zeer waarschijnlijk en imminent is, en buiten redelijke twijfel kan worden toegeschreven aan een actie of beslissing door een derde land of een entiteit van een derde land;

8. "discriminatie": een onderscheid zonder objectieve rechtvaardiging ten aanzien van de levering van goederen of diensten, met inbegrip van openbare diensten, die worden gebruikt voor luchtvervoersdiensten, of ten aanzien van de behandeling daarvan door openbare instanties die verband houden met dergelijke diensten, met inbegrip van praktijken met betrekking tot luchtvaartnavigatie of luchthavenfaciliteiten en -diensten, brandstof, grondafhandeling, beveiliging, geautomatiseerde reserveringssystemen, slottoewijzing, heffingen en het gebruik van andere faciliteiten of diensten die worden gebruikt voor de exploitatie van luchtvervoersdiensten;

9. "subsidie": een financiële bijdrage:

a) die wordt verleend door een overheid of andere publieke instantie van een derde land in een van de volgende vormen: i) een praktijk van een overheid of andere publieke instantie die een rechtstreekse overdracht van fondsen of een mogelijke rechtstreekse overdracht van fondsen of schulden (zoals schenkingen, leningen, kapitaalinbreng, leninggaranties, compensatie van exploitatieverliezen of compensatie van door overheden opgelegde financiële lasten) inhoudt; ii) anderszins verschuldigde inkomsten van een overheid of andere publieke instantie die worden kwijtgescholden of niet geïnd (zoals een fiscale voorkeursbehandeling of fiscale stimulansen zoals belastingkredieten; iii) een overheid of andere publieke instantie, met inbegrip van ondernemingen die onder zeggenschap van de overheid staan, die goederen of diensten verstrekt, of goederen of diensten koopt; iv) een overheid of een andere publieke instantie die betalingen aan een financieringsmechanisme doet of een particulier lichaam opdraagt een of meer van de onder punten i), ii) en iii), genoemde soorten functies uit te voeren, die zij normaal zelf zou vervullen en die in werkelijkheid niet afwijken van de manier waarop overheden doorgaans te werk gaan;

b) die een voordeel verleent, en

c) die, in feite of in rechte, beperkt is tot een entiteit of bedrijfstak of groep van entiteiten of bedrijfstakken binnen de rechtsbevoegdheid van de subsidiërende autoriteit;

10. "luchtvaartmaatschappij uit de Unie": een luchtvaartmaatschappij met een geldige exploitatievergunning die door een lidstaat is afgegeven overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1008/2008;

11. "betrokken luchtvaartmaatschappij uit de Unie": de luchtvaartmaatschappij die naar verluidt schade lijdt of waarvoor naar verluidt schade dreigt, op grond van artikel 4, lid 1, onder b).