SPECIAAL VERSLAG 4/97 over de controle van bepaalde aspecten van de maatregelen in verband met de Duitse hereniging waarbij sprake is van compensatiebetalingen en uitvoerrestituties van het EOGFL, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (97/C 144/01)

(Vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

1. INLEIDING .1.1 - 1.8 2

Achtergrond van de maatregelen .1.3 - 1.8 2

Enzoötische bovine leukose .1.3 - 1.4 2

Uitvoerrestituties .1.5 2

Beëindiging van de melkproductie .1.6 - 1.8 2

2. OPMERKINGEN .2.1 - 2.17 3

Cumulatie van subsidies .2.1 - 2.5 3

Het programma ter uitroeiing van enzoötische bovine leukose - deelstaat Brandenburg .2.6 - 2.7 4

Uitroeiing van enzoötische bovine leukose - verdachte aanvragen .2.8 - 2.9 4

Door de Commissie verrichte controles ter plaatse van de uitgaven ter uitroeiing van enzoötische bovine leukose .2.10 - 2.14 4

Uitvoerrestituties - algemene beschouwing inzake de kwaliteitsaspecten .2.15 - 2.17 4

3. CONCLUSIES .3.1 - 3.3 6

Cumulatie van subsidies .3.1 6

Controle van de uitgaven voor de uitroeiing van enzoötische bovine leukose .3.2 6

Uitvoerrestituties .3.3 6

BIJLAGE 1 - Voorbeeld van subsidies betaald voor de slacht van koe nr. 3409 . 7

TABEL 1 . 8

Antwoorden van de Commissie . 9

1. INLEIDING

1.1. Door de hereniging van Duitsland op 3 oktober 1990 ontstonden er voor de Europese Gemeenschappen potentiële productieoverschotten en problemen wat betreft dierziekten. Zo hadden de nieuwe deelstaten per 30 juni 1990 een veestapel van 1,9 miljoen runderen en bij ongeveer 666 000 daarvan werd enzoötische bovine leukose (EBL) geconstateerd (1), een virusinfectie die leidt tot de ontwikkeling van lymfetumoren. Volgens veterinaire kringen zijn het vlees en de melk van besmette dieren (behalve wanneer zich reeds tumoren hebben ontwikkeld) geschikt voor menselijke consumptie.

1.2. De EG trof een aantal maatregelen ter bestrijding van de potentiële productieoverschotten en de problemen betreffende dierziekten. De opmerkingen in dit verslag vloeien voort uit een controle die hoofdzakelijk was gericht op de wettigheid en regelmatigheid van de in het kader van de Duitse hereniging toegekende uitvoerrestituties. In de loop van deze controle werd duidelijk dat uitvoerrestituties waren verleend voor producten uit een marktsector waaraan direct of indirect andere EG-subsidies waren verstrekt. Het verslag is dus geen neerslag van een volledige controle van alle maatregelen in verband met de Duitse hereniging. Het bevat echter wel opmerkingen over besluiten die hebben geleid tot een cumulatie van subsidies in de context van de Duitse hereniging en over de greep van de Commissie op de compenserende betalingen voor de uitroeiing van enzoötische bovine leukose in de nieuwe deelstaten. In tabel 1 wordt een overzicht van de maatregelen en de kosten voor de EG-begroting gegeven. In de algemene context van de uitvoerrestituties bevat de tabel opmerkingen over de toekenning van uitvoerrestituties voor producten van slechte kwaliteit.

Achtergrond van de maatregelen

Enzoötische bovine leukose (EBL)

1.3. In de voormalige DDR was de melk- en rundvleesproductie geconcentreerd in Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften (LPG's). In deze structuur werden de dieren gegroepeerd in kudden die volledig EBL-vrij waren, gemengde kudden (Sanierungsbestände) en 100 % EBL-positieve kudden (Auffangstationen). Dieren in de "Sanierungsbestände" die positief werden bevonden, werden traditioneel overgebracht naar de "Auffangstationen" waar zij tot aan het eind van hun vruchtbare periode melk bleven produceren.

1.4. De EG had uitroeiingsprogramma's waarbij compensatie werd betaald voor het slachten van besmette dieren en de kosten werden verdeeld over de begrotingen van de Lid-Staten en de EG. Dank zij deze programma's kwam EBL in 1990 bijna niet meer voor in de EG. Het was dan ook wenselijk dat Duitsland een programma zou invoeren ter uitroeiing van EBL in de kudden van de nieuwe deelstaten. Dat programma werd ingevoerd op 3 oktober 1990 en had een looptijd van drie jaar. Krachtens de Beschikkingen 90/424/EEG van de Raad (2) en 92/5/EEG van de Commissie (3) draagt de EG een deel van de kosten voor alle slachtingen krachtens het programma na 1 oktober 1991. Voor de periode van 1 oktober 1991 tot 31 december 1991 beliepen de kosten voor de EG-begroting 14,5 Mio ECU.

Uitvoerrestituties

1.5. Binnen de Commissie werd het niet wenselijk geacht dat het vlees van de in het kader van het uitroeiingsprogramma geslachte dieren op de interne markt van de EG zou worden gebracht en daar een prijsdaling zou veroorzaken. Zowel de Commissie als de Duitse veterinaire diensten waren en zijn van mening dat dit vlees geschikt is voor menselijke consumptie. Er werd derhalve een regeling opgesteld om dat vlees af te zetten bij de vroegere handelspartners van de nieuwe deelstaten, waarbij werd voorzien in een uitvoerrestitutie die werd gefinancierd door de EG, terwijl een aanvulling werd betaald uit de Duitse federale begroting. De speciale restituties werden toegestaan bij Verordeningen (EEG) nrs. 2762/90 (4) en 2769/90 (5) van de Commissie, op voorwaarde dat de voormalige DDR voor de geëxporteerde producten vóór 3 oktober 1990 overeenkomsten met derde landen had gesloten. Deze voorwaarde werd gesteld om te zorgen voor de export van rundvlees uit de voormalige DDR dat anders zou leiden tot problemen op de interne markt. De regeling voorzag in contracten voor het slachten van ongeveer 700 000 koeien. Dit aantal werd later teruggebracht tot 600 000. De regeling zou worden uitgevoerd in de periode van 3 oktober 1990 tot 31 december 1991. De uitvoerrestituties voor rundvlees uit de nieuwe deelstaten dat volgens de douanecontrole werd geëxporteerd na 1 oktober 1991, de datum waarop de bijdrage van de EG aan de regeling tot uitroeiing van EBL van kracht werd, kostten de Gemeenschap ongeveer 44 Mio ECU (6).

Beëindiging van de melkproductie

1.6. Ook de melkproductie in de nieuwe deelstaten vormde een probleem. In 1989, het laatste jaar vóór de hereniging, werd ongeveer 7,8 miljoen ton melk geleverd. De communautaire regeling betreffende melkquota moest worden ingevoerd en daarom was het nodig de in het jaar 1989 vastgestelde melkproductie met ongeveer 20% te verminderen en de jaarlijkse productie zo te beperken tot 6,2 miljoen ton. Om dit quotum te kunnen bereiken werd in Verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad (7) bepaald dat de referentiehoeveelheid van 1989 zonder compensatiebetalingen met een vast percentage moest worden verminderd tot een basisreferentiehoeveelheid van 6,8 miljoen ton. In dezelfde verordening werd een verdere vermindering voorgeschreven met 3 % ofwel 204 120 ton door de definitieve beëindiging van de melkproductie; deze moest per 31 maart 1991 zijn gerealiseerd, waarbij aan de producenten 42 ECU per 100 kg vermindering aan compensatie werd betaald. Volgens de regeling behoefden de dieren niet te worden geslacht. De compensatie diende tot dekking van de inkomstenderving door de verminderde melkproductie. Deze regeling kostte de EG-begroting 72 Mio ECU voor het boekjaar eindigend op 15 oktober 1991 en 11 Mio ECU in het volgende jaar (8). Verordening (EEG) nr. 3776/90 van de Commissie (9) bevatte gedetailleerde regels tot vaststelling van een vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproductie.

1.7. Afgezien van de maatregel inzake de definitieve beëindiging werd de andere Lid-Staten bij Verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad (10) de mogelijkheid geboden, een deel van de referentiehoeveelheden tijdelijk te schorsen indien een compensatie van 10 ECU per 100 kg werd betaald, die over vijf tijdvakken van twaalf maanden werd verminderd tot 7 ECU per 100 kg. Bij Verordening (EEG) nr. 3577/90 werd deze maatregel uitgebreid tot producenten op het grondgebied van de nieuwe deelstaten. De compensatie werd vastgesteld op 21 ECU per 100 kg. De toepassing van deze maatregel op het grondgebied van de nieuwe deelstaten kostte de EG-begroting 27 Mio ECU in het jaar eindigend op 15 oktober 1991 en 36 Mio ECU in het volgende jaar (11). Met deze maatregel moest een vermindering van 306 180 ton worden gerealiseerd.

1.8. Voor het realiseren van het melkquotum van 6,2 miljoen ton voor de nieuwe deelstaten waren volgens DG VI 1,2 miljoen koeien nodig. Eind juni 1991 was het werkelijke aantal verminderd tot 1,4 miljoen en eind december 1991 tot 1,2 miljoen (12). De melkproductie beliep 5,8 miljoen ton in het kalenderjaar 1991 en 5,3 miljoen ton in 1992 (13).

2. OPMERKINGEN

Cumulatie van subsidies

2.1. Voor de beperking van de melkproductie was de slacht van 390 000 koeien noodzakelijk en voor de uitroeiing van EBL moesten in 1991 600 000 koeien worden geslacht. De diensten van de Commissie waren zich bewust van het gevaar voor dubbele compensatie in een periode waarin door het slachten van een enkel dier zowel subsidie voor de vermindering van de melkproductie, als subsidie voor de uitroeiing van EBL en uitvoerrestituties konden worden verkregen.

2.2. De diensten van de Commissie overwogen de mogelijkheid een systeem in te voeren waarin dit gevaar tot een minimum werd beperkt door eerst compensatie te betalen voor de slacht van met leukose besmette koeien en daarna voor een verdere vermindering van het aantal koeien totdat aan de melkquota was voldaan. In geen enkel document uit die tijd wordt duidelijk gemaakt waarom deze aanpak niet werd gevolgd.

2.3. In de relevante voorschriften die betalingen toestaan voor de definitieve beëindiging van de melkproductie en voor de tijdelijke vermindering van de referentiehoeveelheden, namelijk Verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad van 4 december 1990, Verordening (EEG) nr. 3776/90 van de Commissie van 19 december 1990 en Beschikking 92/5/EEG van de Commissie van 3 december 1991, waarbij de financiële bijdrage in de kosten van het programma ter uitroeiing van EBL werd goedgekeurd, werd het probleem van overcompensatie niet aan de orde gesteld.

2.4. De controles van de Kamer ter plaatse in de nieuwe deelstaten wezen uit dat het vlees van de geslachte dieren waarvoor krachtens de regeling ter uitroeiing van EBL compensatie was betaald vervolgens werd geëxporteerd, hetgeen niet alleen de EG-restitutie opleverde, maar ook de nationale aanvulling die Duitsland krachtens Verordening (EEG) nr. 2762/90 van de Commissie mag betalen. Ondernemingen die de compensatie voor de uitroeiing van EBL ontvingen, kregen ook compensaties voor de definitieve beëindiging van de melkproductie en de tijdelijke schorsing van een deel van de referentiehoeveelheid.

2.5. In vele tijdens de controle onderzochte gevallen overtrof het totale bedrag van de subsidies de waarde van de afzonderlijke dieren. In bijlage 1 wordt een voorbeeld gegeven van de subsidies die direct of indirect als gevolg van het slachten van één dier werden betaald. Voor de slacht van deze ene koe, die volgens de Duitse veterinaire dienst 681 ECU waard was, werd volgens de berekeningen in totaal 1 081 ECU aan subsidies betaald, waarvan 798 ECU uit de communautaire begroting. In haar antwoord bestrijdt de Commissie de relevantie van bijlage 1. Volgens haar wordt bij de presentatie van bijlage 1 geen rekening gehouden met de verschillende doelstellingen en de bijzondere omstandigheden van elke maatregel. De Kamer is van mening dat de paragrafen 2.1-2.5 voldoende informatie over deze doelstellingen en maatregelen verstrekken. Bijlage 1 dient alleen ter illustratie van het totale bedrag aan subsidies voor één koe. De Commissie betwist niet de genoemde bedragen.

Het programma ter uitroeiing van enzoötische bovine leukose - deelstaat Brandenburg

2.6. Volgens Beschikking 92/5/EEG van de Commissie zou de EG bijdragen in de door Duitsland gemaakte kosten om de eigenaars schadeloos te stellen voor het slachten van met EBL besmet vee in de nieuwe deelstaten. Er werd een tweejarenprogramma goedgekeurd, dat op 1 oktober 1991 in werking trad.

2.7. Een onderzoek van de samenvattingen van onderliggende aanvragen waarop de EG-bijdrage aan de deelstaat Brandenburg voor het tijdvak 1 oktober 1991 - 31 december 1991 berust, wees uit dat daarin ten onrechte vee was opgenomen dat vóór de aanvangsdatum van 1 oktober 1991 was geslacht. Voor twee regio's in Brandenburg, Potsdam en Frankfurt/Oder, werd de fout nu gekwantificeerd op 1 335 dieren, hetgeen neerkomt op een overcompensatie door de EG van ongeveer 179 000 ECU.

Uitroeiing van enzoötische bovine leukose - verdachte aanvragen

2.8. In één geval bleek uit de bewijzen onmiddellijk dat 129 dieren niet waren geslacht, hetgeen impliceert dat valse slachtlijsten waren ingediend ter ondersteuning van de EBL-aanvraag van de LPG. Het uitblijven van de slacht heeft ook ernstige gevolgen voor de feitelijke beheersing van de ziekte. Het geval werd door de Kamer aan de Duitse autoriteiten voorgelegd ter bestudering van de bewijzen en voor nader onderzoek.

2.9. In tussentijdse antwoorden, laatstelijk op 27 februari 1996, signaleerden de Duitse autoriteiten dat dit geval niet alleen stond. Andere gevallen werden ontdekt tijdens de follow-up-controles ter plaatse door de Commissie (zie paragraaf 2.13).

Door de Commissie verrichte controles ter plaatse van de uitgaven ter uitroeiing van enzoötische bovine leukose

2.10. Krachtens artikel 24, lid 7, van Beschikking 90/424/EEG van de Raad moet de Commissie in samenwerking met de bevoegde nationale instanties geregeld controles ter plaatse verrichten op de toepassing van de programma's waaraan de Gemeenschap financieel bijdraagt.

2.11. Toen de Kamer op 29 juni 1994 haar controle op DG VI aanvatte, waren er ter plaatse nog geen financiële controles verricht betreffende de communautaire bijdrage ad 14,5 Mio ECU aan het programma voor 1991 ter uitroeiing van EBL op het grondgebied van de nieuwe deelstaten overeenkomstig Beschikking 92/5/EEG van de Commissie.

2.12. De diensten van de Commissie oordeelden dat de gemiddelde compensatie per dier dat krachtens de regeling ter uitroeiing van EBL geslacht moest worden, 199 ECU moest bedragen en niet 576 ECU, zoals de Duitse autoriteiten voorstelden. (Volgens de door Duitsland ingediende aanvraag over de periode 1 oktober 1991 - 31 december 1991 beliep de gemiddelde compensatie 286 ECU per dier). Tevens werd betwijfeld of er wel enige EBL-compensatie diende te worden betaald voor slachtkoeien. De Kamer kreeg geen bewijzen voorgelegd dat deze opvattingen - zoals voorgesteld - met de Duitse autoriteiten werden besproken.

2.13. Nadien heeft de Commissie positief gereageerd. In april 1995 werd begonnen met financiële controles ter plaatse, waarbij de opmerkingen van de Kamer in de paragrafen 2.6-2.9 werden gestaafd en werd vastgesteld dat:

a) aanvragen betreffende vóór 1 oktober 1991 geslachte dieren ten onrechte ten laste van de EG-begroting werden gebracht;

b) aanvragen werden ingediend voor dieren die niet waren geslacht;

c) tweemaal een aanvraag werd ingediend voor de slacht van hetzelfde dier;

d) aanvragen werden ingediend voor dieren die na het verstrijken van de termijn werden geslacht.

Bijgevolg heeft de Commissie de Duitse autoriteiten verzocht bij wijze van financiële correctie ongeveer 11 Mio ECU terug te betalen aan de EG-begroting.

2.14. Tevens werd in het verzoek van de Commissie om financiële correctie gewezen op het feit dat aanvragen werden ingediend voor dieren die waren geslacht voor de vleesexport, waardoor uitvoerrestituties resulteerden in een dubbele subsidiëring.

Uitvoerrestituties - algemene beschouwing inzake de kwaliteitsaspecten

2.15. De veterinaire diensten van de voormalige USSR besloten in de technische specificaties bij de contracten voor rundvleesleveringen aan de voormalige USSR te bepalen dat het vlees afkomstig moest zijn van bedrijven waar in de voorgaande 6 maanden geen EBL was voorgekomen. De Commissie was niet op de hoogte van deze contractuele voorwaarden toen zij op 27 september 1990 de verordeningen tot goedkeuring van de uitvoerrestituties vaststelde.

2.16. Bij veterinaire controles door de voormalige USSR werd vastgesteld dat, in strijd met deze contractuele specificatie, aanzienlijke hoeveelheden van het aan de voormalige USSR geleverde rundvlees afkomstig waren van met EBL besmette dieren. Dit leidde tot een klacht waarin werd gesteld dat het betrokken rundvlees pas na verwerking (rundvleesconserven enz.) geschikt was voor consumptie.

2.17. Niet alleen was een aanzienlijke hoeveelheid van het vlees afkomstig van met EBL besmette dieren, het was ook van de slechtste kwaliteit. Onderstaande foto toont het verschil tussen een karkas van klasse P, typisch voor vele dieren uit de voormalige DDR, en een karkas van klasse E van goede kwaliteit. Volgens de bestaande regelgeving moet voor producten het volle bedrag van de uitvoerrestituties worden betaald, ongeacht hun handelswaarde, mits ze maar van gezonde handelskwaliteit zijn. Voor rundvlees van topkwaliteit, waarvoor hoge prijzen worden betaald, gelden dezelfde restitutiebedragen als voor het beschreven vlees van slechte kwaliteit. Het valt te betwijfelen of de EG-middelen goed worden gebruikt indien producten van minderwaardige kwaliteit op dezelfde voet worden gefinancierd als producten van goede kwaliteit.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

COMMUNAUTAIRE INDELING VAN KARKASSEN VAN VOLWASSEN RUNDEREN

E - UITSTEKEND P - SLECHT Alle omtrekken convex tot superconvexAlle omtrekken concaaf tot zeer concaaf, slechte spierontwikkeling Stomp: zeer gewelfd Stomp: slecht ontwikkeldR ug: breed en zeer dik tot bij de schouder Rug: smal met zichtbare beenderen Schouder: zeer gewelfdSchouder: plat met zichtbare beenderen Bovenbil duidelijk verbreed boven de symfyse (symphysis pelvis) Romp zeer gewelfd>EIND VAN DE GRAFIEK>

3. CONCLUSIES

Cumulatie van subsidies

3.1. De diverse compensaties kostten de EG-begroting in 1991 72 Mio ECU voor de definitieve beëindiging van de melkproductie, 27 Mio ECU voor de tijdelijke schorsing van referentiehoeveelheden en 14,5 Mio ECU voor de slacht van met EBL besmette dieren. De diensten van de Commissie waren bij de voorstellen voor deze regelingen volledig op de hoogte van het feit dat er vóór de opneming van de nieuwe deelstaten in de EG op 3 oktober 1990 met de vroegere handelspartners van de voormalige DDR reeds contracten waren gesloten voor de levering van rundvlees dat ten dele was gefinancierd met uitvoerrestituties van de EG ten belope van 44 Mio ECU; voor die restituties moesten ongeveer 600 000 runderen worden geslacht. Het slachten van zoveel koeien had een grote rol kunnen spelen bij het verminderen van de melkveestapel tot het aantal dat was vereist om aan het melkquotum te voldoen alsook - indien al deze koeien met leukose besmet waren - bij de uitroeiing van EBL. Een aanzienlijk deel van de 99 Mio ECU die in 1991 werden betaald voor het verminderen van de melkproductie en van de 14,5 Mio ECU die in 1992 werden betaald voor dieren die in 1991 waren geslacht krachtens het programma ter uitroeiing van EBL had dus kunnen worden bespaard. Bovendien kan het feit dat het totaal van de directe of indirecte subsidies voor de slacht van afzonderlijke dieren veel hoger ligt dan hun waarde volgens de berekeningen van de Duitse veterinaire diensten, slechts worden beschouwd als wanbeheer van communautaire middelen. Na lezing van het antwoord van de Commissie is de Kamer zich bewust van de specifieke omstandigheden waarmee de Commissie te maken had. Niettemin is de Kamer van mening dat de behandeling van de zaak door de Commissie een aantal ernstige gebreken bevat, en wel om de volgende redenen:

a) de cumulatie van uitvoerrestituties, de slachtpremies voor met EBL besmette dieren en de premies voor de beëindiging van de melkproductie, welke subsidies elkaar aanzienlijk overlapten;

b) het feit dat de Commissie volledig op de hoogte was van de cumulatie van deze subsidies en ze wenste te voorkomen;

c) het feit dat er uitvoerrestituties zijn toegekend voor producten van slechte kwaliteit en, zoals nadien is gebleken, in strijd met de bepalingen in de contracten met de voormalige USSR.

Controle van de uitgaven voor de uitroeiing van enzoötische bovine leukose

3.2. Het aanvankelijke verzuim van de Commissie om controles ter plaatse te verrichten van uitgaven voor de uitroeiing van EBL werd gecorrigeerd, zoals gemeld in paragraaf 2.13, hetgeen resulteerde in een verzoek aan Duitsland om ongeveer 11 Mio ECU terug te betalen. Dit toont aan dat de Commissie stipt moet voldoen aan haar verplichtingen inzake zulke controles.

Uitvoerrestituties

3.3. In het kader van de Duitse hereniging kon de Commissie, toen zij de voorstellen indiende voor de toekenning van de speciale uitvoerrestituties voor rundvlees uit de nieuwe deelstaten, niet op de hoogte zijn van de potentiële kwaliteitsproblemen ten gevolge van contractuele bepalingen. Het besluit van de Commissie tot toekenning van restituties was op dat moment zinvol. Later werd echter vastgesteld dat een aanzienlijk deel van het betrokken rundvlees niet voldeed aan de specificaties in het contract met de voormalige USSR. Los van dit specifieke geval wijst de Kamer er voorts op dat zij reeds in haar speciaal verslag 7/93 (14) de aandacht heeft gevestigd op het algemene probleem dat er restituties worden toegekend voor exporten van geringe kwaliteit of voor minderwaardige producten. In dit verband geeft de Kamer de Commissie in overweging, haar beleid inzake de toekenning van restituties voor zulke producten opnieuw te bezien.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 10 april 1997.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Bron: Statistieken van de Bundesanstalt für Viruserkrankungen der Tiere.

(2) Beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990; PB L 224 van 18. 8. 1990.

(3) Beschikking 92/5/EEG van de Commissie van 3 december 1991; PB L 4 van 9. 1. 1992.

(4) Verordening (EEG) nr. 2762/90 van de Commissie van 27 september 1990; PB L 267 van 29. 9. 1990.

(5) Verordening (EEG) nr. 2769/90 van de Commissie van 27 september 1990; PB L 267 van 29. 9. 1990.

(6) Bron: gegevens over uitvoerrestituties, op magneetband verstrekt door het verantwoordelijke betaalorgaan, het HZA Hamburg Jonas.

(7) Verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad van 4 december 1990; PB L 353 van 17. 12. 1990.

(8) Bron: Uitgavendeclaraties van Duitsland aan de Commissie voor de begrotingsonderdelen B12066 en B12067 over de boekjaren eindigend op 15. 10. 1991 en 15. 10. 1992.

(9) Verordening (EEG) nr. 3776/90 van de Commissie van 19 december 1990; PB L 364 van 28. 12. 1990.

(10) Verordening (EEG) nr. 775/87 van de Raad van 16 maart 1987; PB L 78 van 20. 3. 1987.

(11) Bron: Uitgavendeclaraties van Duitsland aan de Commissie voor de begrotingsonderdelen B12066 en B12067 over de boekjaren eindigend op 15. 10. 1991 en 15. 10. 1992.

(12) Bron: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.

(13) Bron: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.

(14) Speciaal verslag 7/93; PB C 53 van 19. 2. 1994.

BIJLAGE 1

(Bedoeld in paragraaf 2.5)

VOORBEELD VAN SUBSIDIES BETAALD VOOR DE SLACHT VAN KOE Nr. 3409

Kenmerken

8 jaar melkproductie.

Levend gewicht: 400 kg; slachtgewicht 211 kg.

Vleesklasse: P2 (laagste kwaliteitsklasse volgens de EUROP-indeling).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

PRELIMINAIRE VERKLARING

1. Allereerst dient herinnerd te worden aan de zeer bijzondere politieke context waarin de maatregelen in verband met de Duitse hereniging zijn genomen.

Het politieke doel dat Duitsland zich had gesteld, en dat de Raad en de Commissie hadden aanvaard, was eenvoudig en duidelijk : de vijf nieuwe deelstaten moesten op zeer korte termijn worden opgenomen in de Gemeenschap, en dus ook in het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dat betekende dat alle regels van het GLB, met de voordelen, verplichtingen en voorschriften ervan zonder enige overgangsmaatregel voor de nieuwe deelstaten moesten gelden en zelfs, zoals voor melk, met terugwerkende kracht. Dat verklaart de beslissing om de melkproductie drastisch te verminderen via een gecombineerd programma van stopzetting van de melkproductie en het massaal slachten van vee.

Om deze politieke wil, die zeer duidelijk tot uiting was gebracht op het hoogste niveau, optimaal uit te voeren, heeft de Commissie haar diensten verzocht de kosten van de hele operatie voor de Gemeenschap zo laag mogelijk te houden (hetgeen er bijvoorbeeld toe heeft geleid dat de diensten van de Commissie hebben verkregen dat Duitsland het aanvullend bedrag op de normale restitutie voor zijn rekening heeft genomen), en ervoor te zorgen dat de markt van de Gemeenschap op geen enkele manier zou worden verstoord (dat is de reden waarom de Commissie haar steun heeft verleend aan een belangrijke maatregel voor de verkoop aan derde landen, en met name de USSR, die nog door de regering van de vroegere DDR was georganiseerd).

Op het tijdstip van de Duitse eenmaking, in de eerder beschreven politieke omstandigheden, werd de Commissie geconfronteerd met een zeer moeilijke marktsituatie, vooral in de sector rundvlees. Voorts moet ook rekening worden gehouden met de politieke context waarin de Duitse eenmaking heeft plaatsgevonden en de ingrijpende wijzigingen in het beheer van de landbouwmarkten, waartoe de onmiddellijke toetreding van de nieuwe deelstaten tot de Gemeenschap heeft geleid.

Daarom moest politiek gezien de voormalige DDR worden geholpen om zich onmiddellijk aan het lidmaatschap van de Gemeenschap aan te passen en moesten eventuele verstoringen die daaruit voor de markt van de Gemeenschap zouden kunnen voortvloeien, zo klein mogelijk worden gehouden. Er moesten zeer snel beslissingen worden getroffen in globale overeenstemming met de Duitse regering, die zelf grote kosten zou moeten dragen. Hoewel achteraf enkele fouten aan het licht zijn gekomen en rechtgezet moesten worden, is de operatie in haar geheel een groot succes geweest.

2. Wat de controle op de uitvoering van de getroffen maatregelen betreft, heeft de Commissie niet werkeloos toegezien. Er is een onderzoek uitgevoerd in verband met de veterinaire uitgaven voor de leukosebestrijdingsprogramma's 1991/1992/1993 en dit onderzoek heeft geleid tot een terugvorderingsprocedure (die nog hangende is). In oktober 1996 hebben nog besprekingen plaatsgevonden tussen de diensten van de Commissie en de Duitse autoriteiten. Het dossier is dus nog niet gesloten. Wat het probleem betreft van de dubbele betaling of de betaling van onverschuldigde bedragen voor het slachten voor de uitroeiing van leukose, hebben de controles van de Commissie geleid tot de inleiding van strafrechtelijke procedures in Duitsland en de verzending van een brief waarin een terugvordering van 20 miljoen DM in het vooruitzicht werd gesteld.

Afgezien van de door de Rekenkamer genoemde kwestie heeft het EOGFL al in november 1991 een onderzoek op gang gebracht over de uitvoer naar Polen van dieren die ten onrechte als fokdieren van zuiver ras waren gedeclareerd en heeft zij de Duitse autoriteiten ertoe gebracht daaraan mee te werken. Deze actie van het EOGFL heeft bij de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 1991 geleid tot een financiële correctie van 54 miljoen DM.

Daarna is, eind 1993, nadat alle uitvoertransacties in verband met de voormalige DDR waren afgesloten, begonnen met een ander onderzoek dat specifiek betrekking had op het dossier dat in het verslag van de Rekenkamer ter sprake is gebracht. Bij de goedkeuring van de rekeningen over 1992 zijn voor een bedrag van 30 miljoen DM financiële correcties aangebracht voor drie verschillende onregelmatigheden die door de Commissie zijn ontdekt in deze uitvoertransactie van rundvlees naar de voormalige USSR.

Al deze acties tonen dus ten overvloede aan dat, niettegenstaande alles wat eerder is gezegd in verband met de politiek-economische context van de hereniging, de Commissie er steeds in de eerste plaats naar gestreefd heeft de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen en de onregelmatigheden te corrigeren en zulks, ondanks het feit dat de "omstandigheden" voor haar reden hadden kunnen zijn voor clementie.

Uitvoerrestituties

1.5. Voor de uitvoer uit de voormalige DDR heeft de Commmissie niet alleen beslist over de betaling van een aanvullend bedrag op de restitutie, maar voor verschillende producten ook de hoeveelheden vastgesteld boven de normale voorraden als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 3577/90. Als uitvloeisel daarvan zijn de uitvoerrestituties die zijn toegekend voor een hoeveelheid rundvlees van 158 000 ton, welke hoeveelheid als een "normale voorraad" is beschouwd, niet door het EOGFL gefinancierd, maar voor rekening van de Duitse begroting gekomen.

2. OPMERKINGEN

Cumulatie van subsidies

2.1-2.4. De Rekenkamer verklaart dat de diensten van de Commissie zich bewust waren van het gevaar voor cumulatie van subsidies voor dezelfde dieren. Hoewel zich inderdaad dergelijke gevallen hebben kunnen voordoen, wijst de Commissie erop dat het ging om verschillende maatregelen, met verschillende doelstellingen en verschillende toekenningsvoorwaarden en die golden voor een verschillend aantal dieren.

- De compensaties voor de melkproducenten in de voormalige DDR, waarin is voorzien in bijlage V en VI van Verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad van 4 december 1990, zijn niet bedoeld om de producent te vergoeden voor het slachten van een melkkoe, maar hem een bepaald bedrag uit te keren voor de vermindering van zijn recht om melk te produceren zonder betaling van de extra heffing, die na de hereniging ook gold voor de producenten van de voormalige DDR. De Commissie is van oordeel dat deze vergoeding niet mag worden meegerekend in het bedrag dat een bepaalde producent in Oost-Duitsland voor het slachten van één bepaalde koe heeft ontvangen.

- Meer in het bijzonder met betrekking tot de uitvoerrestituties zij erop gewezen dat deze los staan van de andere steunmaatregelen en dat het enige doel daarvan is de overschotten op de markt van de Gemeenschap te verminderen en zo de marktprijzen op een aanvaardbaar peil te houden. Uit economisch oogpunt maakt het geen verschil of die restituties worden verleend voor uitvoer van dieren waarvoor reeds andere steun is verleend (zoals steun voor particuliere opslag, openbare opslag, beëindiging van de melkproductie, enz.) of van andere dieren. De restitutie maakt het mogelijk om een snelle stijging van het aanbod weg te werken, die niet door de interne markt kan worden opgenomen.

De Commissie ziet geen bezwaar tegen de toekenning, voor één en dezelfde koe, van vergoedingen op basis van Beschikking 90/424/EEG (programma voor de uitroeiing van leukose) en uitvoerrestituties, indien het vlees van deze koe achteraf naar een derde land wordt uitgevoerd. De vergoeding in het kader van een programma voor de uitroeiing van een ziekte wordt toegekend aan de eigenaar van de koe, terwijl de uitvoerrestitutie een geheel ander doel heeft en wordt toegekend, niet aan de eigenaar van de koe, maar aan de exporteur van het vlees, om de overschotten op de rundvleesmarkt weg te werken.

De Duitse exporteurs hadden trouwens vanaf 3 oktober 1990 recht op uitvoerrestituties en beperking van dat recht voor de voormalige DDR zou een schending geweest zijn van het principe van gelijke behandeling, dat in alle gemeenschappelijke marktordeningen is vastgelegd.

Beperking van de vergoeding voor de vermindering van de melkproductie tot koeien die vrij zijn van leukose, maar die niettemin moeten worden geslacht om binnen de melkquota te blijven, zou niet alleen een verschil in behandeling hebben betekend ten opzichte van hetgeen in de vroegere Gemeenschap gebruikelijk was, maar zou ook betekend hebben dat geen rekening was gehouden met het fundamentele verschil dat bestaat tussen de waarde van een koe en het recht om melk te produceren in het kader van de communautaire quotaregeling. Het recht om zonder extra heffing melk te produceren heeft veel meer waarde dan een melkkoe.

2.2-2.3. De Rekenkamer ging na of wel voldoende aandacht was besteed aan de diverse problemen in verband met de financiering van de rundvleessector in de nieuwe deelstaten. Het overleg en de op grond daarvan getroffen beleidsbeslissingen voor de rundvleessector zijn op het hoogste niveau het werk geweest van personen die volledig zijn ingelicht over de situatie. Het is niet de gewoonte van de Commissie om de discussies op hoog niveau in extenso te notuleren, maar alleen de resultaten daarvan. In dit geval is de uiteindelijk toegekende steun aanzienlijk lager dan die waarom oorspronkelijk door de Duitse autoriteiten was gevraagd. Bovendien is de in verband met de financiering van de vermindering van de melkproductie door de diensten van de Commissie geopperde mogelijkheid (waarnaar is verwezen in punt 2.2) om eerst de uitroeiing van runderleukose te financieren, voorgesteld in aansluiting op onderhandelingen die zeer snel zijn gevoerd en nadat de Raad Verordening (EEG) nr. 3577/90 van 4 december 1990 had vastgesteld, waarbij de voor de voormalige DDR geldende quotaregeling, die reeds voorlopig was vastgesteld bij Verordening (EEG) nr. 2684/90 van 26 september 1990, definitief is ingevoerd.

Dit voorstel, dat dus door de feiten was achterhaald, maakte geen enkele kans omdat het indruiste tegen de verschillende doelstellingen die voor de afzonderlijke acties waren vastgesteld (zie het algemene antwoord op de punten 2.1-2.4). Indien het was aangenomen, zou dat hebben geleid tot een discriminatie van de producenten uit de voormalige DDR, ten opzichte van die uit de rest van de Gemeenschap. Het is dus duidelijk dat andere overwegingen, die ook tijdens deze onderhandelingen naar voren zijn gebracht, voorrang hebben gekregen omdat ze beter beantwoordden aan de communautaire normen en gebruiken.

2.5. In bijlage 1 zijn een aantal cijfers gegroepeerd op een wijze die volgens de Commissie niet juist is, omdat geen rekening wordt gehouden met de onderscheiden doelstellingen van elke maatregel en met de specifieke voorwaarden die voor elke maatregel in acht moesten worden genomen. De Commissie heeft de politieke beslissing genomen om absolute prioriteit te geven aan snelle realisatie van de doelstellingen die toen voor elke maatregel waren vastgesteld. Als de Commissie hier nu op terugkijkt heeft zij alle reden om met voldoening te constateren dat de doelstellingen, namelijk:

- vermindering van de melkproductie,

- potentiële vermindering van de rundvleesproductie,

- uitroeiinig van runderleukose,

- stabilisatie van de marktprijzen, en

- het voorkomen van een aanzienlijke stijging van de interventies,

volledig en op korte termijn zijn bereikt, en dat daarbij de uitgaven voor de Gemeenschap tot het strikte minimum zijn beperkt en belangrijke extra uitgaven ten laste van de begroting van het EOGFL zijn vermeden.

Het programma ter uitroeiing van enzoötische boviene leukose - deelstaat Brandenburg

2.7. De fouten bij de uitvoering van deze maatregel, waarop door de Rekenkamer wordt gewezen, hebben ertoe geleid dat te veel uitgaven aan het EOGFL zijn gedeclareerd; de desbetreffende bedragen zullen door de Commissie worden teruggevorderd.

Uitroeiing van enzoötische boviene leukose - verdachte aanvragen

2.8-2.9. Dit geval, evenals andere soortgelijke gevallen, wordt verder door de Commissie onderzocht. De Duitse autoriteiten zelf hebben, op aansporing van de Commissie, de schuldigen gerechtelijk vervolgd.

Het laatste antwoord van de Duitse autoriteiten over de uitvoer van oorsprong uit de voormalige DDR dateert van 4 november 1996.

Door de Commissie verrichte controles ter plaatse van de uitgaven ter uitroeiiing van enzoötische boviene leukose

2.11. De Commissie is in april 1995 met haar controles ter plaatse begonnen en haar conclusies zijn in december 1995 aan de Duitse autoriteiten meegedeeld, met het verzoek om 20 miljoen DM betreffende de jaren 1991 en 1992 terug te vorderen.

2.12. In haar antwoord op punt 2.4 heeft de Commissie erop gewezen dat er geen notulen worden bijgehouden van de discussies op hoog niveau. Alleen de resultaten van de discussies worden genotuleerd.

De Commissie is trouwens van oordeel dat de verschillende subsidies niet kunnen worden gecumuleerd en wijst erop dat de uiteindelijk door Duitsland gevraagde compensaties veel lager waren dan wat oorspronkelijk was gevraagd en dat werd geoordeeld dat ze in overeenstemming waren met de werkelijke marktsituatie.

Uitvoerrestituties - algemene beschouwing inzake de kwaliteitsaspecten

2.5-2.16. De Commissie is niet geraadpleegd over de betrokken handelsclausules omdat deze nog vóór de Duitse eenmaking zijn overeengekomen tussen de voormalige USSR en de voormalige DDR.

Hoe dan ook, het enige geldige criterium voor de Commissie is dat een product van gezonde handelskwaliteit moet zijn om voor uitvoerrestituties in aanmerking te komen (artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3665/87). Een restitutie mag niet worden toegekend of geweigerd op basis van contractuele bepalingen, los van de kwaliteitscriteria die in de hele Unie gelden. In het algemeen genomen kunnen, als het land van aankoop speciale voorwaarden stelt met betrekking tot de aard van het vlees, gezondheidscertificaten worden opgesteld op verzoek van het land of van de exporteur. Een dergelijk verzoek is niet gedaan en de omstandigheden in de nieuwe deelstaten waren destijds evenmin erg gunstig voor doeltreffende veterinaire controles.

Gezien het gunstige veterinaire advies over de geschiktheid van het betrokken vlees voor menselijke consumptie, kon de Commissie financiering van de betrokken restituties niet weigeren op grond van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3665/87.

2.17. Het zou inderdaad in principe wenselijk zijn om de uitvoerrestituties te differentiëren volgens de kwaliteit van het vlees. De kosten voor de uitvoering van en de controle op een dergelijke regeling zouden evenwel onredelijk hoog zijn. De huidige restitutienomenclatuur voorziet in een verschillend bedrag voor, enerzijds, volwassen mannelijke runderen en vlees daarvan en, anderzijds, vrouwelijke runderen en het vlees daarvan. Dit onderscheid brengt reeds een aantal omslachtige administratieve verplichtingen en controlemaatregelen met zich. Voor een differentiëring van de restituties volgens de kwaliteit van het vlees, zouden voor elke karkasindeling en elk deelstuk aparte tariefposten moeten worden vastgesteld en zouden aanvullende controlemaatregelen moeten worden ingesteld, met name bij uitvoer van deelstukken zonder been, d.w.z. voor meer dan 80 % van de totale uitvoer van vers of gekoeld vlees.

3. CONCLUSIES

Cumulatie van subsidies

3.1. De Rekenkamer concludeert dat de diensten van de Commissie bij het voorstellen van de in de voormalige DDR te nemen maatregelen niet attent en zorgvuldig genoeg zijn geweest. Zij stelt dat door het sluiten van uitvoercontracten tussen de voormalige DDR en haar vroegere handelspartners alle problemen hadden kunnen worden opgelost.

De Commissie is het niet eens met deze conclusie die gebaseerd is op een cumulatie van steun voor verschillende doeleinden waarbij geen rekening is gehouden met de complexe en chaotische situatie die destijds heerste en evenmin met de diverse doelstellingen die gehaald moesten worden om de problemen te kunnen oplossen waarmee Duitsland en de Commissie te kampen hadden.

In punt 2.16 vermeldt de Rekenkamer trouwens de contractuele voorwaarde voor de uitvoer naar de Sovjetunie dat alleen vlees van LPG's waar ten minste sedert zes maanden geen leukose was voorgekomen, in aanmerking kwam. Aangezien de USSR eiste dat het vlees afkomstig moest zijn van leukosevrije dieren, is het niet logisch te concluderen dat de uitvoerrestitutie de toekenning van de premie voor de uitroeiing van leukose overbodig had kunnen maken. Het bestaan van een contract met de voormalige USSR bood trouwens geen enkele zekerheid dat de betrokken hoeveelheden daadwerkelijk konden worden uitgevoerd, omdat dit zonder communautaire en nationale financiering onmogelijk zou zijn geweest.

De Commissie is het niet eens met de beschuldiging van wanbeheer van communautaire middelen en verwijst daarvoor naar haar antwoord op de punten 2.1 tot en met 2.5.

Uitvoerrestituties

3.3. Wat de laatste suggestie van de Rekenkamer betreft, is de Commissie het ermee eens dat dit inderdaad wenselijk zou zijn; de Commissie is evenwel van oordeel dat een uitvoerrestitutiebeleid dat gebaseerd zou zijn op de kwaliteit van de producten, helaas niet realistisch is, omdat het, om met enige zekerheid de kwaliteit van het vlees op het tijdstip van uitvoer te kunnen bepalen, strenge controles zou vereisen op de indeling van al het in de EU geproduceerde vlees en op de opslag en het vervoer daarvan.

Het enig mogelijke criterium is het criterium dat voorschrijft dat de producten "van gezonde handelskwaliteit" moeten zijn. Indien men strengere eisen zou stellen, zou dat op het vlak van de controle en de uitvoering van de regeling meer problemen veroorzaken dan het zou oplossen, het zou indruisen tegen de tendens tot vereenvoudiging die de Commissie op het gebied van de uitvoerrestituties tracht te volgen en, last but not least, het zou het zeer moeilijk maken om pogingen op te sporen en te voorkomen om deze aanvullende voorwaarden te omzeilen.

De Commissie zal echter de Lid-Staten vragen er bij hun onderzoek van de uitvoerdocumenten van de begunstigden speciaal op te letten dat aan de voorwaarde "gezonde handelskwaliteit" voldaan is.