INHOUD Paragraaf 1 . Inleiding 1.1 - 1.20 2 . Aspecten inzake de fysieke controle 2.1 - 2.17 De grondgedachte 2.1 - 2.4 Controle op de kwantiteit 2.5 - 2.8 Controle op de kwaliteit 2.9 - 2.17 3 . Financiële en budgettaire aspecten 3.1 - 3 .6 De cumulatieve declaratiemethode 3.1 Nauwkeurigheid van de declaraties 3.2 - 3.4 Problemen inzake de volledigheid van de jaarrekeningen 3.5 - 3.6 4 . Beheerscontrole en boekhoudkundige controle 4.1 - 4.15 Organisatie van de interventie op nationaal niveau 4.1 - 4.5 Systeembeheer en -documentatie 4.6 - 4.9 Aansluiting tussen de cijfers 4.10 - 4.15 5 . De controle op interventieopslag 5.1 - 5.14 Nationale interne accountantscontrole 5.1 - 5.5 Nationale externe controle 5.6 - 5.10 Controle door de Commissie 5.11 - 5.14 6 . Conclusies en aanbevelingen 6.1 - 6.18 Aspecten van de fysieke controle 6.1 - 6.2 Controle van de kwantiteit 6.1 Controle van de kwaliteit 6.2 De forfaitaire basis 6.3 - 6.7 Methode van voorraadwaardering aan het eind van het jaar en afschrijving 6.8 - 6.9 Conclusie inzake de rekeningen 6.10 Systeembeheer in het algemeen 6.11 Organisatie van de controle in het algemeen 6.12 Opstelling van de maandelijkse declaraties 6.13 Ingewikkeld karakter van het boekhoudsysteem 6.14 Een alternatieve boekhoudmethode 6.15 - 6.18 Bladzijden Bijlage I :

Nationale en communautaire financieringsregels 25 Bijlage II :

Administratieve en technische organisatie 28 Bijlage III :

Financiële administratie 29 Bijlage IV :

Organisatie van de interventie in de Lid-Staten 33 BijlageV :

Bepalingen inzake de controle 34 Antwoorden van de Commissie 36 SPECIAAL VERSLAG Nr .

5/88overhet beheer en de controle van de openbare opslag vergezeld van de antwoorden van de Commissie(88/C 274/01)(Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

1 1 . Inleiding 1.1 . De interventieopslag van landbouwprodukten, als beleidsinstrument in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid ( GLB ), heeft de laatste jaren in politieke kringen, in de pers en in de publieke opinie veel aandacht gekregen .

De belangrijkste reden voor deze ruime belangstelling is ongetwijfeld dat het volume van de interventie-activiteiten en van de daaruit voortvloeiende uitgaven de laatste vijf jaar spectaculair is toegenomen .

Een andere reden is waarschijnlijk het fysieke aspect van deze activiteiten die door hun indrukwekkende omvang gemakkelijk tot de verbeelding spreken en aanzetten tot beschrijvingen van de verschijnselen in plastische termen zoals meren en bergen .

Interventievoorraden vormen een uitgesproken illustratie van de moeilijkheden die men bij de beheersing van het evenwicht tussen vraag en aanbod in de Europese landbouw ondervindt .

1.2 . Intervetieopslag is één van de hoekstenen van het in het GLB toegepaste prijsgarantiesysteem .

Dit heeft in beginsel ten doel, de marktprijs in de buurt van een bepaald niveau te stabiliseren door de hoeveelheden te reguleren, en wel door produkten uit de markt te nemen in tijden waarin als gevolg van seizoensinvloeden, klimatologische of commerciële factoren het aanbod ten opzichte van de vraag groot is en de prijzen bijgevolg dalen en door deze opnieuw op de markt te brengen wanneer de marktomstandigheden dit toelaten .

Hierdoor kunnen de producenten zich economisch veilig voelen en wordt een bijdrage geleverd aan verschillende doelstellingen van het GLB, in het bijzonder stabiliteit van de markten, een veilige voorziening, een redelijk inkomen voor de in de landbouw werkzame personen en de opvoering van de produktiviteit in de landbouw .

1.3 . De meeste van de in het kader van het GLB ingestelde gemeenschappelijke marktordeningen voorzien in opslagmaatregelen .

Grosso modo kunnen twee basisvormen van interventieopslag worden onderscheiden .

Enerzijds is er de openbare opslag :

de produkten worden opgekocht door de interventiebureaus, en de eigendom wordt verkregen met alle economische consequenties van dien voor de totale kosten, die ten laste van de begroting van de Gemeenschap komen .

Anderzijds zijn er maatregelen voor particuliere opslag, die zijn gebaseerd op de sluiting van contracten met eigenaars van produkten, waarbij zij zich verbinden hun produkten gedurende een bepaalde periode in opslag te houden tegen een vergoeding voor technische en financiële kosten van de opslag .

1.4 . Bij sommige produkten ( bv .

boter en rundvlees ) is voor de potentiële gebruikers tegelijkertijd openbare en particuliere opslag mogelijk, zodat dezen een keuze kunnen maken op grond van hun beoordeling van het economische risico bij een latere afzet .

Bij andere gelegenheden is slechts één der beide soorten maatregelen rechtens mogelijk of economisch relevant .

Op sommige markten bestaan mengvormen, die inhouden dat contracten voor particuliere opslag worden gesloten, maar waarbij de marktomstandigheden aan het eind van de opslagperiode ertoe kunnen leiden dat verliezen op verkopen door communautaire financiering worden vergoed .

1.5 . Het onderhavige verslag behandelt de openbare opslag .

De tabellen 1-3 laten zien hoe de begrotingsuitgaven voor openbare opslag zich de laatste acht jaar hebben ontwikkeld en tabel 4 geeft de boekwaarde van de voorraden in openbare opslag aan het eind van die jaren .

Uit deze cijfers valt duidelijk af te lezen dat de situatie aan het begin van de betrokken periode betrekkelijk stabiel was :

de boekwaarde van de voorraden beliep circa 2 000 Mio ECU en de jaarlijkse uitgaven ten laste van de begroting bedroegen iets meer dan 1 000 Mio ECU .

Daarna, in 1982, begon het in de openbare interventievoorraden geïnvesteerde bedrag aanzienlijk te stijgen .

Tegen het eind van 1982 was de boekwaarde verdubbeld en tegen het eind van 1986, dus binnen een periode van vijf jaar, was deze meer dan vervijfvoudigd .

De ten laste van de begroting gebrachte uitgaven verdubbelden in 1983 en bereikten in 1986 bijna het vijfvoudige van het niveau van de jaren vóór 1983 . In dezelfde periode 1982-1986 bleven de uitgaven voor particuliere opslag praktisch gelijk, namelijk op een peil van iets meer dan 800 Mio ECU .

Vanaf 1979, toen deze uitgaven 400 Mio ECU bedroegen, waren zij geleidelijk tot dit peil opgeklommen .

In het totaal van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie steeg het aandeel van de uitgaven voor interventieopslag van 15 tot 25 %, waarbij deze stijging volledig voor rekening kwam van de openbare opslag .

Er zij op gewezen dat zowel de uitgavencijfers als de boekwaarden sterk worden beïnvloed door het ter zake door de Commissie gevoerde boekingsbeleid, met name door een onvoldoende en inconsequente afschrijving .

1.6 . De operationele kosten van openbare opslag ( die conform de reglementering zijn gemaakt en bij het EOGFL zijn gedeclareerd ) komen ten laste van de communautaire begroting .

Deze uitgaven bestaan uit drie hoofdgroepen :

technische kosten, financiële kosten en andere kosten, hoofdzakelijk verliezen op verkopen .

In de jaarrekening van de Gemeenschap worden deze uitgaven in deze drie categorieën, en tevens per produkt of per markt opgesplitst .

De vergoeding aan de Lid-Staten van hun uitgaven aan technische en financiële kosten geschiedt op forfaitaire basis .

Voor een meer gedetailleerde beschrijving van de nationale en communautaire financieringsregelingen voor openbare opslag zij verwezen naar bijlage I.1.7 . Uit de tabellen 1 en 4 blijkt dat meer dan 95 % van het financiële volume der transacties inzake openbare opslag toe te rekenen is aan drie marktsectoren :

zuivelprodukten, rundvlees en granen .

De voorraden zuivelprodukten hebben in de periode 1982-1984 een explosieve groei beleefd en hun boekwaarde aan het eind van 1986 was precies tien keer zo groot als de boekwaarde eind 1980 . Sinds 1983 maakten de zuivelprodukten ongeveer de helft uit van de totale waarde van de communautaire openbare interventievoorraden .

De uitgaven voor zuivelprodukten gaan gelijk op met die voor rundvlees, die sinds 1983 een grote toename hebben gekend .

De graanvoorraden en de daarmee gemoeide uitgaven maakten twee grote sprongen, respectievelijk in 1982/83 en in 1985/86.1.8 . Het verslag is toegespitst op de voornoemde drie marktsectoren en de zes betrokken Lid-Staten, namelijk BR Duitsland, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk .

Tabel 1 - Beloop in absolute en relatieve cijfers van de begrotingsuitgaven voor openbare opslag ( Mio ECU ) 1979 1980 1981 1982 1983 ( 1 ) 1984 1985 1986 1987 ( 1 ) Totaal uitgavenEOGFL-Garantie 10 441 11 315 11 141 12 406 15 920 18 372 19 707 22 079 23 176 Waarvan voor opslag 1 654 1 617 1 631 1 818 2 893 3 540 4 428 5 555 3 684 (%) ( 16 ) ( 14 ) ( 15 ) ( 15 ) ( 18 ) ( 19 ) ( 22 ) ( 25 ) ( 16 ) Waarvan voor openbare opslag 1 260 1 133 1 052 1 031 2 007 2 710 3 542 4 747 2 934 (%) ( 76 ) ( 70 ) ( 65 ) ( 57 ) ( 69 ) ( 77 ) ( 80 ) ( 85 ) ( 80 ) Waarvan voor :

- zuivelprodukten 758 407 215 238 875 1 498 1 807 1 360 919 (%) ( 60 ) ( 36 ) ( 20 ) ( 23 ) ( 44 ) ( 55 ) ( 51 ) ( 29 ) ( 31 ) - rundvlees 378 465 380 327 618 800 934 1 928 984 (%) ( 30 ) ( 41 ) (36 ) ( 32 ) ( 31 ) ( 30 ) ( 27 ) ( 41 ) ( 34 ) - granen 89 202 342 380 477 314 752 1 342 934 (%) ( 7 ) ( 18 ) ( 33 ) ( 37 ) ( 24 ) ( 12 ) ( 21 ) ( 28 ) ( 32 ) - olijfolie en oliehoudende zaden 23 30 46 56 9 69 5 49 61 (%) ( 2 ) ( 3 ) ( 4 ) ( 5 ) ( 0 ) ( 2 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 2 ) - tabak 12 29 69 30 28 28 12 16 27 (%) ( 1 ) ( 2 ) ( 7 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) - andere produkten 0 0 0 0 0 1 32 52 9 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 0 ) Bron :

9e - 16e Financieel Verslag over het EOGFL, Commissie .

( 1 ) Bij vergelijking van de uitgavencijfers van de verschillende jaren, dient te worden bedacht dat als gevolg van veranderingen in de referentieperiodes, de cijfers voor openbare opslag in 1983 slechts op uitgaven over 11 maanden, en de cijfers van 1987 op uitgaven over 10 maanden betrekking hebben .

1.9 . De verantwoordelijkheid voor de praktische uitvoering van de interventieopslag wordt door de Commissie en de Lid-Staten gedeeld .

De Commissie verricht functies van typisch centrale aard, met name op het gebied van marktbeheer en centrale budgettering, financiering, boekhouding en controle .

De Lid-Staten zijn belast met de dagelijkse uitvoering van de administratieve taken in verband met de interventietransacties op lokaal niveau .

Op grond van de basisverordening betreffende de financiering van het GLB hebben de regeringen van de Lid-Staten nationale organen of diensten aangewezen als officiële interventiebureaus die belast zijn met de technische, administratieve en financiële aspecten van de transacties met verkopers, kopers en opslaghouders .

Bijlage II gaat nader in op de administratieve en technische verantwoordelijkheden van de nationale interventiebureaus en van de Commissie met betrekking tot aankoop, opslag en afzet .

1.10 . Het feit dat het dagelijks beheer in handen is van de Lid-Staten houdt in dat de administratieve organisatie binnen elke Lid-Staat is opgezet conform de nationale regels, structuren en tradities van zowel de overheidssector als de sector van de handel in landbouwprodukten .

Vanuit een centraal oogpunt bezien bieden de praktische regelingen dan ook een uiterst heterogeen beeld, hetgeen de diensten van de Gemeenschap ertoe noopt zich ten zeerste in te spannen om zich van de verschillende systemen op de hoogte te stellen en daarop toezicht uit te oefenen .

Om dat mogelijk te maken zijn de Lid-Staten verplicht de Commissie informatie te verschaffen over hun administratieve regelingen en controlemaatregelen(001).1.11 . De in de jaarrekening van de Gemeenschap opgenomen cijfers over de communautaire uitgaven inzake openbare opslag berusten op de jaarrekeningen van uitgaven betreffende openbare opslag, die door elke Lid-Staat voor elk produkt waarvoor tijdens het betrokken jaar op zijn grondgebied openbare opslag heeft plaatsgehad, worden ingediend .

Deze jaarrekeningen vormen de afsluiting van een reeks maandrekeningen die in het kader van de maandelijkse communautaire financieringsregeling zijn ingediend en worden evenals deze, aan de hand van de boekhoudingen van de interventiebureaus opgesteld .

Deze boekhoudingen geven op hun beurt een samenvatting van de primaire vastleggingen betreffende de individuele opslagverrichtingen op lokaal niveau .

Voor nadere bijzonderheden over de boekhoudmethodes en -procedures zij verwezen naar bijlage III .

In de laatste begrotingsjaren lag het aantal bij het EOGFL ingediende jaarrekeningen tussen 70 en 80 per jaar .

1.12 . Openbare opslag is in wezen een klassieke activiteit .

Goederen worden gekocht, opgeslagen en verkocht .

Er worden kosten gemaakt in verband met vermogensvastlegging, vaste activa en fysieke activiteiten met betrekking tot de goederen .

De cyclus is rond op het moment van de verkoop, waarbij het belangrijkste verschil met een normale handelstransactie is dat de meeste verkopen in een verlies resulteren .

In het licht van de hiervoor aangegeven kenmerken dienen de voor de uitvoering van het stelsel van openbare opslag toegepaste systemen op zijn minst aan de volgende vereisten te voldoen :

( a)de beheers - en boekingssystemen moeten aangepast zijn aan dit soort activiteiten ( goederenhandel );

( b)het systeem als geheel dient flexibel genoeg te zijn om het hoofd te bieden aan grote en snelle veranderingen in de omvang van de activiteiten;

Tabel 4 - Beloop in absolute en relatieve cijfers van de boekwaarde van de openbare voorraden per jaarultimo ( Mio ECU ) 1979 ( 1 ) 1980 ( 1 ) 1981 ( 1 ) 1982 ( 1 ) 1983 ( 2 ) 1984 ( 2 ) 1985 ( 2 ) 1986 ( 2 ) 1987 ( 3 ) Totaal boekwaarde der voorraden per jaarultimo 2 142 2 583 1 874 4 010 7 034 8 751 10 580 11 360 10 575 Waarvan :

- zuivelprodukten 954 585 381 1 321 3 932 4 779 4 282 5 847 4 904 (%) ( 44 ) ( 23 ) (20 ) ( 33 ) ( 56 ) ( 55 ) ( 41 ) ( 51 ) ( 46 ) - rundvlees 595 682 449 504 1 042 1 732 2 270 1 996 2 117 (%) ( 28 ) ( 26 ) ( 24 ) ( 13 ) ( 15 ) (20 ) ( 21 ) ( 18 ) ( 20 ) - granen 471 1 135 770 1 840 1 854 1 902 3 821 2 977 2 937 (%) ( 23 ) ( 44 ) ( 41 ) ( 46 ) ( 26 ) ( 22 ) ( 36 ) ( 26 ) (28 ) - olijfolie en oliehoudende zaden 66 119 227 302 175 299 116 436 491 (%) ( 3 ) ( 5 ) ( 12 ) ( 7 ) ( 3 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 4 ) ( 5 ) - tabak 56 62 47 43 31 13 15 30 24 (%) ( 2 ) ( 2 ) ( 3 ) ( 1 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) (0 ) ( 0 ) - andere produkten 0 0 0 0 0 26 76 74 102 (%) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 0 ) ( 1 ) ( 1 ) ( 1 ) Bron :

9e - 16e Financieel Verslag over het EOGFL, Commissie .

( 1 ) Per 31.12.(2 ) Per 30.11.(3 ) Per 30.9.(c)de centrale beheersinstantie moet haar eisen kenbaar maken in een eenvoudige en duidelijke taal om te verzekeren dat de transacties in de hele Gemeenschap op uniforme wijze stroken met de voor de markt geldende rechtsvoorschriften;

( d)de centrale boekhoudregels moeten voldoende eenvoudig en duidelijk zijn om te verzekeren dat de nationale boekhoudnetwerken boekhoudkundige overzichten opleveren die op een voor de verschillende landen en markten uniforme wijze de materiële realiteit afdoende weergeven, met inbegrip van de waardeaspecten ervan;

( e)alle systemen moeten voldoende gedocumenteerd zijn om een beoordelend onderzoek te vergemakkelijken;

( f)alle elementen van de systemen moeten gemakkelijk toegankelijk zijn voor beoordeling en toetsing uit hoofde van controle .

1.13 . De controle op de regelmatigheid en de boekhoudkundige aspecten bij de uitvoering van het stelsel van openbare opslag en op de daaruit voortvloeiende uitgaven komt neer op een volledige controle van elk van de 70 à 80 in verband met deze activiteit ingediende jaarrekeningen .

De verantwoordelijkheid voor deze controle wordt gedeeld door de controlediensten van de Commissie en van de Lid-Staten en aangezien de nationale controle-organisatie, d.w.z . de externe en interne controle van de interventiebureaus, tussen de Lid-Staten onderling verschilt, is de totale controlestructuur vanuit communautair oogpunt bezien, zeer ingewikkeld .

Afgezien van de gebruikelijke systeembeoordeling en de verificaties van de transactiedossiers en financiële boekhouding, dient deze controle het voor deze activiteit kenmerkende materiële aspect te bestrijken en bijgevolg gepaard te gaan met verificaties van de feitelijke aanwezigheid en de toestand van de goederen ten opzichte van de desbetreffende gegevens in de rekeningen om te bewerkstelligen :

( a)dat de voor de interventie geldende kwaliteitscriteria correct op de in opslag genomen goederen zijn toegepast;

( b)dat de voor marktregulerende doeleinden uit de markt genomen goederen niet opnieuw in het verkeer worden gebracht via een andere dan een officieel goedgekeurde verkooptransactie en/of niet worden vervangen door andere goederen van dezelfde of lagere kwaliteit;

( c)dat de interventiegoederen geen abnormale kwaliteitvermindering hebben ondergaan die aan slechte opslagomstandigheden is te wijten ;

(d)dat de rekeningen in alle fasen waarin zij worden opgebouwd, de werkelijke voorraadpositie, zowel wat de kwantiteit als de waarde betreft, correct weergeven;

( e)dat de voor de aankoop - en verkooptransacties geregistreerde geldstromen overeenstemmen met de fysieke goederenbewegingen .

1.14 . In het verleden heeft de Rekenkamer op het centraal niveau van de Commissie alsmede op centraal en plaatselijk nationaal niveau de systemen voor openbare opslag onderzocht in de marktsectoren zuivelprodukten ( 1981/82 ten behoeve van een interne studie ), olijfolie ( een in 1983 uitgevoerd onderzoek waarvan de resultaten zijn opgenomen in een in 1985 gepubliceerd speciaal verslag ( 2 )) en granen ( in een in het begin van 1986 afgerond controle-onderzoek waarvan de resultaten zijn opgenomen in het in 1986 gepubliceerde jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1985 ( 3)).1.15 . Verder werden in praktisch alle door de Kamer sinds haar instelling gepubliceerde jaarverslagen opmerkingen opgenomen over de financiële en boekhoudkundige aspecten van de uitgaven voor openbare opslag, die in de jaarrekeningen van de Commissie waren geregistreerd .

Deze opmerkingen hadden voor een groot deel betrekking op de toegepaste beginselen inzake de boekhouding en de financiële verslaglegging en hun gevolgen voor de doelmatigheid van het financieel beheer .

Centraal stond daarbij het gevoerde afschrijvingsbeleid .

1.16 . Het onderzoek dat tot dit verslag heeft geleid, is een logische voortzetting en uitbreiding van het in het verleden verrichte werk .

Het bevat met name de geactualiseerde resultaten van een fundamentele studie betreffende de op centraal niveau gegeven definities van het boekhoudsysteem dat voor de totstandkoming van de uitgavencijfers wordt gebezigd .

De voorlopige conclusie van deze studie werd in een eerder stadium ( 1985 ) met de bevoegde Commissiediensten besproken en heeft intussen tot enkele aanpassingen van het systeem geleid .

1.17 . Het onderzoek werd toegespitst op de boekhoud - en controleregelingen die door de Commissie en de Lid-Staten werden getroffen om uitvoering te geven aan de interventieregelingen inzake openbare opslag .

Hierbij werden de volgende hoofdpunten onderzocht :

( a)is er voorzien in passende controlemaatregelen, die worden uitgevoerd om te verzekeren dat alle communautaire uitgaven in verband met de interventie wettig en regelmatig worden gedaan?(b)worden de interventietransacties nauwkeurig geregistreerd in de boekhoudsystemen van de Lid-Staten, deugdelijk weergegeven in de door hen bij de Commissie ingediende maand - en jaarrekeningen en berekend op een wijze die verenigbaar is met de beginselen van een goed financieel beheer?(c)is er voorzien in deugdelijke onafhankelijke controles en worden deze daadwerkelijk op de interventieverrichtingen uitgevoerd?1.18 . Daarnaast brengt het verslag belangrijke tekortkomingen van algemene aard onder de aandacht die inherent zijn aan het systeem en de door de Gemeenschap uitgeoefende controle op het financieel beheer en het marktbeheer ongunstig beïnvloeden .

Het verslag ontvouwt ook enkele voorstellen om deze tekortkomingen te verhelpen .

1.19 . De medewerking van de Lid-Staten en de diensten van de Commissie bij de uitvoering van dit onderzoek was uitstekend en vormt stellig een positieve bijdrage aan het comparatieve element in dit onderzoek .

Slechts één betreurenswaardige uitzondering op deze constructieve houding van de Lid-Staten is er te melden :

één Lid-Staat ( D ) weigerde toegang tot de documentatie betreffende de reikwijdte en de methodologie van het verrichte controlewerk .

In de na de controle gevolgde briefwisseling gaven de Duitse autoriteiten te kennen dat zij bereid zijn, in de toekomst een andere houding aan te nemen .

1.20 . In de hoofdstukken 2 tot en met 5 zijn de belangrijkste opmerkingen naar aanleiding van het onderzoek weergegeven .

In hoofdstuk 6 worden de daaruit voortvloeiende conclusies uiteengezet en voorstellen ontvouwd om de aan het licht gebrachte tekortkomingen te verhelpen .

2 . Aspecten inzake de fysieke controle De grondgedachte2.1 . De communautaire verordeningen inzake de interventieopslag bevatten slechts zeer weinig voorschriften over de fysieke controle van de interventievoorraden .

De reden hiervoor is dat er vanuit communautair oogpunt wordt verondersteld, dat de controle in het systeem zelf is verankerd .

De theorie is dat het financieel belang van de Gemeenschap bij de voorraden qua kwantiteit en kwaliteit genoegzaam gewaarborgd is, doordat de prijzen waartegen de transacties plaatsvinden, bepaald worden door de tegengestelde belangen bij in - en uitslag tussen respectievelijk de depothouders en de verkopers en de depothouders en de kopers alsmede doordat de Lid-Staten tegenover het EOGFL financieel aansprakelijk zijn voor alle kwaliteits - en kwantiteitsverliezen die normale tolerantiegrenzen te boven gaan .

Ook wordt het ( naïeve ) argument aangevoerd dat alle goederen die in interventieopslag zijn genomen uiteindelijk ook weer daaruit te voorschijn moeten komen .

2.2 . In deze redenering wordt echter onvoldoende rekening gehouden met de risico's die aan de openbare opslagtransacties inherent zijn .

De belangrijkste risico's zijn :

( a)dat de kwaliteit van het tot interventieopslag toegelaten produkt wordt overgewaardeerd en zelfs onder de standaardkwaliteit ligt;

( b)kwaliteitsvermindering van het produkt als gevolg van onvoldoende zorg tijdens de opslag;

( c)vervanging van het tot interventie toegelaten produkt, dat op de markt kan worden gebracht, door een soortgelijk produkt van mindere kwaliteit in een bepaalde fase tijdens de opslag;

( d)door manipulaties ontstane kwaliteitsafwijkingen tussen inkomende en uitgaande produkten kunnen onbemerkt blijven, want zelfs bij een grote kwaliteitsvermindering is het moeilijk, de gevolgen van de tijd en het weer te onderscheiden van andere factoren die leiden tot een verslechtering van het opgeslagen produkt .

2.3 . In al deze gevallen bestaat de kans dat het EOGFL ongerechtvaardigde verkoopverliezen financiert, daar het verschil tussen de aan - en verkoopwaarde ten laste van de begroting van de Gemeenschap komt .

Wanneer bovendien de onregelmatigheid of nalatigheid niet kan worden bewezen, betaalt het EOGFL het extra verlies .

In geval ( c ) wordt het hoofddoel van de interventiemaatregel, namelijk het uit de markt nemen van produkten, verijdeld en worden technische en financiële kosten betaald voor produkten die niet zijn opgeslagen .

2.4 . De hiervoor beschreven risico's worden reëler in een of meer van de volgende situaties :

(a)een combinatie of verstrengeling van belangen bij de inslag .

Dit is onmiskenbaar het geval wanneer een interventiecentrum geëxploiteerd wordt door een producentencooeperatie, maar er kan ook sprake zijn van plaatselijke handelsstructuren en -betrekkingen die de opslaghouder min of meer afhankelijk maken en zijn objectiviteit aantasten;

( b)een combinatie of verstrengeling van belangen aan de verkoopzijde .

Tussen de opslaghouder en een kopersorganisatie kunnen nauwe handelsbetrekkingen bestaan, of het kan zelfs één en dezelfde firma zijn .

Dit is onmiskenbaar het geval wanneer het opslagbedrijf deel uitmaakt van een handelsfirma of een industriële onderneming .

In één van de Lid-Staten ( I ), troffen de controleurs van de Kamer een geval aan waarin een werknemer van een opslagbedrijf, die met de controle op de interventievoorraden was belast en als zodanig inslagen en uitslagen fiatteerde en daarvan aantekening hield, tevens optrad als handelsagent voor handelsondernemingen die hij vertegenwoordigde bij transacties waarbij dezelfde interventievoorraden werden opgekocht .

Dit is een zeer concreet maar niet uitzonderlijk geval waarin de functie van de opslaghouder is aangetast ( zie ook paragraaf 4.4 );

( c)afzetmaatregelen waarbij het eindgebruik van een produkt geen hoge kwaliteit vergt, bij voorbeeld in de verwerkende industrie of bij de vervaardiging van diervoeder, stimuleren de koper niet, de kwaliteit te verwerven die hij zou eisen indien het produkt was bestemd voor rechtstreekse menselijke consumptie;

( d)voedselhulpleveranties en de regeling inzake gratis voedselverstrekking bieden afzetmogelijkheden voor de directe menselijke consumptie van produkten .

De ontvangers verkeren natuurlijk niet in een positie om de kwaliteit van het ontvangen produkt te vergelijken met de in de registers van het interventiebureau aangegeven theoretische kwaliteit en in de praktijk zullen zij zich waarschijnlijk niet beklagen;

( e)interventieprodukten worden vaak ten verkoop aangeboden tegen een prijs die overeenkomt met hun theoretische kwaliteit .

Pas wanneer na enige tijd wordt ontdekt dat deze produkten geen aftrek vinden, kan zich de vraag voordoen, wat de werkelijke kwaliteit ervan is en dan is het te laat om de werkelijke oorzaak van de kwaliteitsafwijking vast te stellen .

Van de depothouders kan nauwelijks worden verwacht dat zij dit probleem onder de aandacht brengen, omdat hun objectieve handelsbelang erin bestaat voor de bij hen opgeslagen produkten de opslagvergoeding te toucheren .

Controle op de kwantiteit2.5 . De waarde van alle hoeveelheden verloren gegane goederen die de tolerantiegrens overschrijden wordt de Lid-Staat in rekening gebracht ( en berekend tegen de hoogste interventieprijs van het jaar ). Daarom dienen de Lid-Staten hun eigen systeem voor kwantiteitscontrole op te zetten, waarbij zij jegens hun opslaghouders gewoonlijk hetzelfde beginsel toepassen .

De wijze waarop de werkelijke hoeveelheid moet worden vastgesteld is aangegeven in een handleiding die door de Commissie is uitgebracht als een richtsnoer voor de presentatie door de Lid-Staten van de goed te keuren rekeningen .

Deze handleiding bepaalt dat op de laatste dag van het jaar een daadwerkelijke inventarisatie van alle interventievoorraden dient plaats te vinden .

Dit is praktisch onmogelijk .

Tegelijkertijd bepaalt de handleiding echter dat wanneer deze inventarisatie achterwege blijft, in plaats daarvan door de opslaghouders zelf verstrekte voorraadopgaven kunnen worden aanvaard .

Hoe praktisch zo'n procedure administratief gezien ook mag zijn, zij biedt niet de noodzakelijke onafhankelijke controle .

2.6 . Wat de door de Lid-Staten getroffen regelingen inzake controle op de kwantiteit betreft, valt te constateren dat in sommige gevallen, met name voor boter in twee Lid-Staten ( IRL en UK ) en voor boter en magere-melkpoeder in een andere ( D ), formeel voorzien is in door het personeel van het interventiebureau jaarlijks uit te voeren volledige inventarisaties .

Deze inventarisaties worden uitgevoerd op een tijdstip dat zo dicht mogelijk bij het einde van het jaar ligt ( IRL ), dan wel op gezette tijden in het jaar ( D, UK ). Hoewel deze gevallen gunstige uitzonderingen vormen op de normale praktijk in de andere Lid-Staten, lijkt de vraag gewettigd waarom deze Lid-Staten genoemde procedure alleen op zuivelprodukten toepassen en met name niet op rundvlees .

De Lid-Staten antwoorden hierop steevast, dat deze procedure voor rundvlees met zijn grote verschillen in soort, snit, kwaliteit en gewicht, te duur zou uitvallen en dat het EOGFL de kosten van deze controleverrichtingen niet vergoedt ( 4).2.7 . In andere gevallen worden als alternatief hiervoor de aan het eind van het jaar door de opslaghouders opgestelde voorraadopgaven overgelegd .

Soms worden deze gegevens ondersteund door een zekere mate van toezicht dat wordt uitgeoefend door met de technische inspectie belast personeel dat op gezette tijden in algemene zin rapporteert over de opslagomstandigheden .

Slechts zelden wordt echter voorzien in het systematisch uitvoeren van formele steekproeven waarbij de in de voorraadboekhouding vermelde cijfers getoetst worden aan de daadwerkelijk aanwezige partijen, en formele rapporten over deze controles zijn moeilijk te vinden .

In één land ( I ) kent het systeem niet alleen geen officiële opnemingen van de daadwerkelijke voorraad, zelfs niet op basis van steekproeven, maar ruimt het ook geen plaats in voor de in de handleiding genoemde alternatieve procedure volgens welke de opslaghouders de voorraadopgaven aan het eind van het jaar formeel moeten overleggen .

2.8 . De door de controleurs van de Kamer uitgevoerde controles bestonden onder meer uit fysieke verificaties van bepaalde aan de hand van de gespecificeerde voorraadboekhouding uitgezochte partijen interventieprodukten, nadat deze waren getoetst aan de globale gegevens van de bij het EOGFL ingediende declaraties .

Geconstateerd werd het volgende :

( a)in een aantal gevallen was het moeilijk de in de centrale voorraadboekhouding opgenomen cijfers aan te sluiten op enerzijds de aan het EOGFL gerapporteerde gegevens en anderzijds de feitelijk opgeslagen hoeveelheden .

Dit kwam omdat ofwel de centrale voorraadgegevens zo slecht waren bijgewerkt dat aansluiting op de daadwerkelijke voorraadposities ondoenlijk was, ofwel de centrale voorraadboekhouding wordt bijgehouden op basis van de vrije voorraden en daarom per definitie niet in overeenstemming is met de feitelijke voorraden ( omdat aankoop - en verkooptransacties worden verwerkt die nog niet in feitelijke in - of uitslag hebben geresulteerd ). In een aantal gevallen was de enige manier om actuele en relevante informatie over de feitelijke voorraadpositie te krijgen, contact op te nemen met de betreffende opslagbedrijven ( D, I granen, NL, UK );

( b)vooral bij in koelhuizen opgeslagen produkten ( boter en rundvlees ), maar soms ook bij magere-melkpoeder is het in het algemeen moeilijk effectief toegang te krijgen tot vooraf uitgekozen partijen .

Dit komt doordat de depothouders, om de ruimte optimaal te benutten, de stapels pallets zo dicht mogelijk bij elkaar plaatsen zodat er tussenin geen loopruimte overblijft .

De terzake geldende verordeningen schrijven voor dat de partijen interventieprodukten zo moeten worden opgeslagen, dat elke partij bereikbaar is en geteld kan worden .

De interpretatie die in de praktijk aan dit voorschrift wordt gegeven is dat de opslaghouders de partijen vlak naast en op elkaar stapelen, maar dat zij desgevraagd de volgeladen pallets zover verplaatsen als nodig is om de voor inspectie aangewezen individuele partijen toegankelijk en hun hoeveelheid telbaar te maken .

Door praktische belemmeringen worden de fysieke controles echter ernstig bemoeilijkt ( in de opslaghallen is geen ruimte overgelaten om de voorraden te verplaatsen;

de geselecteerde partijen bevonden zich zo ver achter andere partijen dat de toegang onredelijk veel tijd zou vergen;

controleverrichtingen die bij een barre vrieskou moesten plaatsvinden ). In praktisch alle bezochte landen moest om deze redenen worden afgezien van een aantal peilingen die de controleurs van de Kamer hadden willen verrichten;

( c)bovendien mislukten sommige van deze fysieke controles om de volgende redenen :

( i)de aan de hand van de voorraadboekhouding geselecteerde partijen konden niet binnen redelijke tijd in de opslagruimten worden teruggevonden ( IRL, NL );

( ii)de geselecteerde partijen waren in de opslagcontainers vermengd met andere zonder dat ze voldoende waren gekenmerkt om een aparte controle mogelijk te maken ( I );

( iii)de etiketten op de pallets volstonden niet om een verband te kunnen leggen tussen enerzijds het gewicht van de partij en het aantal eenheden waaruit die bestond en anderzijds de aanduidingen op de afzonderlijke eenheden ( IRL );

( d)in het algemeen ontbreken concrete aanwijzingen dat dit soort willekeurige steekproeven regelmatig door de nationale controle-instanties worden verricht;

( e)er is slechts één land ( D ) waar het mogelijk is de hoeveelheden granen in horizontale opslag langs volumetrische weg te bepalen .

Dit geschiedt door van elke afzonderlijke opslagruimte het grondoppervlak op te meten, de bovenkant van de opgeslagen hoop volledig te egaliseren, hoogtemerken aan te brengen en het aldus berekende volume te vermenigvuldigen met het soortelijk gewicht van het opgeslagen graan .

Dit levert een redelijk exacte bepaling van de hoeveelheid op .

In andere landen is zo'n bepaling onmogelijk omdat de granen daar in onregelmatige hopen zijn opgeslagen;

( f)in één land ( I ) worden de voorraadmutaties van granen in sommige gevallen ( met name wanneer de verkoper tevens opslaghouder en/of de opslaghouder tevens koper is ) in zulke ronde cijfers aangegeven, dat zij niet op weging kunnen zijn gebaseerd maar slechts globale en grove schattingen kunnen zijn;

( g)hoewel in het algemeen geconstateerd werd dat de procedures die na ontdekking van beschadigde interventiegoederen werden gevolgd, correct waren, laten de inspectie - en rapportagemethodes niet toe dat deze schadegevallen tijdig - zoals vereist in de verordening - in de declaraties aan het EOGFL worden opgenomen .

De controleurs van de Kamer constateerden bij hun controlebezoeken gevallen van schade die niet waren gedeclareerd .

In één land was dit duidelijk te wijten aan het feit dat het plaatselijk personeel de op centraal niveau gegeven instructies niet opvolgde ( IRL, boter en rundvlees ). In één geval werd schade geconstateerd die te wijten was aan een ondeugdelijke opslagtechniek waarvoor nationale controle-instanties in een van hun verslagen kennelijk tevergeefs hadden gewaarschuwd ( IRL, boter).Controle op de kwaliteit2.9 . De Commissiediensten ondernemen geen actie inzake kwaliteitscontroles, tenzij de Lid-Staten abnormale kwaliteitsverslechteringen rapporteren of ontevreden afnemers van interventiegoederen klachten indienen .

2.10 . De regelingen der Lid-Staten inzake de kwaliteitscontrole van interventievoorraden verschillen tussen de Lid-Staten en bij de produkten sterk naar aard en intensiteit .

Kwaliteitscontrole bij de inslag, namelijk monsterneming en fysisch-chemische analyse, wordt in de praktijk uitgevoerd door het eigen personeel van het interventiebureau, functionarissen van gespecialiseerde technische staatsdiensten, waaronder staatslaboratoria, deskundigen van gespecialiseerde handelsondernemingen, waaronder particuliere laboratoria, of door technisch en laboratoriumpersoneel van de depothouders .

Hieronder volgen enkele illustratieve voorbeelden van bestaande regelingen :

( a)technisch personeel van het interventiebureau is permanent ter plaatse.

De door hen getrokken monsters worden onderzocht in staatslaboratoria ( IRL );

( b)na elke ( reeks ) inslag(en ) inspecteert het technisch personeel van het interventiebureau de pakhuizen, neemt monsters en zendt deze ter analyse naar een particulier laboratorium ( D, zuivelprodukten );

( c)aanbieder en opslaghouder laten gezamenlijk een monster nemen, gewoonlijk door een namens hen optredende onafhankelijke deskundige, laten het monster onderzoeken door een gezamenlijk aangewezen laboratorium en geven de aldus vastgestelde kwaliteit op bij het interventiebureau, dat deze registreert als de kwaliteit bij inslag ( F, granen );

( d)de opslaghouders nemen monsters van de binnenkomende ladingen van een produkt, onderzoeken elk monster in het eigen laboratorium ter plaatse, berekenen een gewogen gemiddelde kwaliteit voor een gehele partij bestaande uit een aantal transportladingen en geven deze aan bij het interventiebureau, dat deze registreert als de kwaliteit bij inslag ( UK, granen).2.11 . Het komt zelden voor dat tijdens de opslagperiode door of namens het interventiebureau monsters worden genomen en onderzocht om na te gaan of de goederen zich in een goede staat van bewaring bevinden .

Slechts voor olijfolie bestaat er sinds 1984 een juridische verplichting elk jaar monsters te nemen en te analyseren van de partijen consumptie-olie .

Soms behoort het tot de usances van de opslaghouders, op gezette tijden over te gaan tot monsterneming en analyse om zich te overtuigen van de goede staat van conservering van de produkten .

De interventiebureaus hebben in sommige gevallen wèl en in andere gevallen geen inzage in de resultaten .

Voor het overige geschiedt de controle op de staat van conservering van de interventieprodukten op indirecte wijze, namelijk via controle bij de uitslag en via toezicht op de opslagomstandigheden .

2.12 . De controle bij uitslag is grotendeels gebaseerd op de veronderstelling dat er tussen koper en opslaghouder tegengestelde belangen bestaan.

In het algemeen voorzien de verkoopvoorschriften in de mogelijkheid dat potentiële kopers monsters nemen van de ten verkoop aangeboden produkten alvorens hun offerte in te dienen, zodat hier het principe caveat emptor wordt toegepast .

De interventiebureaus nemen bij de uitslag van de goederen slechts zelden monsters ter analyse, behalve in bijzondere gevallen, bij voorbeeld speciale verkopen en gratis verstrekkingen aan consumenten ( D, boter en rundvlees ). Soms nemen zij deel aan een gezamenlijk door de koper en de opslaghouder uitgevoerde monsterneming, of een monster van een gezamenlijk door de koper en de opslaghouder verrichte monsterneming wordt het bureau ter beschikking gesteld, hetgeen soms het geval is bij de uitslag van partijen graan ( D, F, NL, I ). In één land zijn de opslaghouders van graan verplicht, representatieve monsters samen te stellen van de graanuitslag van één dag of van 500 ton - afhankelijk van de vraag wat de kleinste hoeveelheid is - en deze voor het interventiebureau beschikbaar te houden ( UK ). Er is slechts één land ( IRL ) waar door het personeel van het interventiebureau systematisch toezicht wordt uitgeoefend op alle uitslagverrichtingen doordat het permanent aanwezig is in de pakhuizen .

Zij trekken echter geen monsters van de uitgaande produkten .

2.13. Per Lid-Staat lopen de voor eenzelfde produkt toegepaste systemen van toezicht op de opslagomstandigheden in technisch opzicht sterk uiteen .

Enkele frappante voorbeelden :

( a)de grote verscheidenheid van de door het interventiebureau aan de opslaghouders gegeven instructies met betrekking tot het toezicht op de kwaliteit van interventiegranen .

Deze variëren in de praktijk tussen het ene uiterste waarin zeer preciese voorschriften gelden inzake het toezicht op de interne temperatuur ( hoeveel thermometers op welke hoogte en onderlinge afstand moeten worden aangebracht, hoe vaak de resultaten daarvan geregistreerd moeten worden op verplichte controlestaten voor temperatuuropneming ), de wijze waarop de vochtigheidsgraad moet worden bijgehouden, onder welke omstandigheden moet worden geventileerd, hoe op de aanwezigheid van insekten moet worden gelet, hoe het indringen van andere dieren moet worden voorkomen ( D ), en het andere uiterste waarin wordt voorgeschreven dat de depothouder als een goed huisvader zorg dient te dragen voor de voorraden en waarin helemaal geen nauwkeurige technische instructies inzake de kwaliteitscontrole bestaan ( F, I );

( b)verschillen in de bij nationale verordeningen voorgeschreven minimum vriestemperaturen voor boter ( anders dan bij rundvlees bevat de communautaire regelgeving geen norm voor boter ). Terwijl in de meeste landen de norm 16o C is, zijn er landen die hogere temperaturen toestaan, één ( IRL ) zelfs 10o C;

( c)hoewel in de meeste landen de monsterkartons boter ( de peiling van de kwaliteit ervan bij inslag geschiedt in twee stadia en sommige interventiebureaus voeren periodiek, bij voorbeeld jaarlijks, steekproeven uit ) systematisch bewaard worden in dezelfde koelhuiscellen als de partijen waaruit zij afkomstig zijn, is zulks niet verplicht .

In één land worden de monsterkartons gemakshalve bij elkaar in één koelcel geplaatst, maar dit heeft tot gevolg dat zij bewaard worden onder andere omstandigheden dan de partijen die zij vertegenwoordigen ( IRL );

( d)de procedures inzake monsterneming bij boter gaan in sommige landen met meer vaktechnisch ritueel gepaard dan in andere, de systemen voor de kwaliteitsindeling zijn in sommige landen meer verfijnd dan in andere en de peiling van de kwaliteit in het algemeen is per definitie verschillend, omdat er in de Gemeenschap geen eenvormige definitie van boter bestaat;

( e)de praktijk bij het nemen van monsters loopt in het algemeen, en in het bijzonder bij granen, sterk tussen de Lid-Staten uiteen, en wel in alle opzichten, dus wat betreft de procedure, de statistische methode en de toegepaste technieken .

2.14 . De voorschriften inzake de frequentie van de door het technisch personeel van de interventiebureaus uit te voeren inspecties in interventiedepots om toe te zien op de opslagomstandigheden en de naleving van de technische, administratieve en boekhoudprocedures en om de voorraden op zichtbare schade te onderzoeken, verschillen per Lid-Staat en variëren van permanent toezicht ter plaatse via een inspectie om de twee maanden tot slechts één controle per jaar of slechts incidenteel wanneer er een vermoeden van een probleem bestaat .

Deze inspectiebezoeken resulteren gewoonlijk in officiële verslagen die vaak in een standaardmodel zijn gegoten .

2.15 . De vergelijking tussen de kwaliteitskenmerken van uit interventievoorraden geleverde produkten met de kwaliteitskenmerken van dezelfde produkten bij binnenkomst in de interventiedepots is van kapitaal belang als een middel om na te gaan of de kwaliteitspeiling bij inslag betrouwbaar is en of de goederen tijdens de opslag in een goede staat van conservering zijn gebleven .

Dit geldt in het bijzonder voor produkten waarvan de inkoop - en de verkoopprijs van de kwaliteit afhankelijk is, b.v . granen, olijfolie en tabak .

De organisatie van de feitelijke opslagverrichtingen ( scheiding/samenvoeging van partijen ) en van de voorraadadministratie ( overzichten :

koppeling tussen binnengekomen, opgeslagen en uitgegane partijen, die alle verschillend kunnen zijn ) is praktisch nergens afgestemd op de doelstelling om de kwaliteit bij de inslag systematisch te vergelijken met die bij de uitslag .

Er zijn slechts enkele gevallen waarin zulke vergelijkingen in principe mogelijk zijn en nog minder, waarin deze feitelijk plaatsvinden ( maar dan op zeer globale schaal, b.v . de inhoud van een heel opslagbedrijf, afkomstig van een heel oogstjaar ) en er is slechts één geval bekend ( F, granen ), waarin opslaghouders de rekening kregen gepresenteerd voor buitensporige kwaliteitsafwijkingen .

2.16 . Bij vorige onderzoeken, die toegespitst waren op de opslag van een bepaald produkt ( olijfolie ( 5 ), granen ( 6 )), liet de Kamer in het kader van een materieel onderzoek op de juistheid van de informatie over de kwaliteit van de voorraden, monsters nemen en analyseren .

Deze peilingen brachten ernstige problemen aan het licht zowel wat betreft de criteria voor de minimumkwaliteit van interventiegoederen, waaraan in een aantal gevallen niet werd voldaan, als wat betreft de vergelijking van de vastgestelde werkelijke kwaliteit met de in de boeken geregistreerde theoretische kwaliteit .

Onderzoekingen van de Commissiediensten bij dezelfde twee produkten, die zich echter beperkten tot het aspect van de naleving van de minimumkwaliteitseisen, schijnen te bevestigen dat de in de Lid-Staten toegepaste systemen voor kwaliteitscontrole fundamentele gebreken vertonen .

2.17 . De door de controleurs van de Kamer in het kader van dit horizontale onderzoek verrichte controles behelsden ook inspectiebezoeken ter plaatse ter beoordeling van de opslagomstandigheden en de maatregelen inzake de kwaliteitscontrole .

Ondanks het betrekkelijk geringe aantal inspecties mag worden aangenomen dat de volgende bevindingen veelzeggend genoeg zijn :

( a)tussen de Lid-Staten bestaan belangrijke verschillen qua technische behandeling en opslagomstandigheden van de graanvoorraden .

In sommige landen worden de graanvoorraden systematisch onderzocht op de aanwezigheid van bepaalde insecten, in andere landen is het toezicht onvoldoende .

Terwijl in één land ( F ) verscheidene malen sporen van binnengedrongen dieren werden aangetroffen, is dit in een ander land ( D ) nagenoeg ondenkbaar;

( b)in één geval werd geconstateerd dat een partij ter interventie aangeboden tarwe volgens de analyse die door een gespecialiseerd bedrijf namens de aanbieder en de opslaghouder werd verricht, een vochtigheidsgraad vertoonde van 15,9 %. Hoewel deze vochtigheidsgraad duidelijk de interventielimiet van 15,5 % overschreed, nam de opslaghouder de partij in de interventievoorraden op en meldde deze bij het interventiebureau als een partij met een vochtigheidsgraad van 15,5 % ( F );

( c)in één land ( I ) deed een onderzoek naar de procedures inzake de kwaliteitscontrole en de analyseformulieren bij granen ernstige twijfels rijzen over de betrouwbaarheid van de kwaliteitsbepaling .

In sommige gevallen kon er geen twijfel over bestaan dat, in plaats van de beweerde monsterneming en analyse van elke vrachtwagenlading waaruit een transactie bestond, ofwel slechts één vrachtwagenlading was onderzocht, dan wel een theoretische kwaliteit was opgegeven;

( d)in praktisch alle landen bleek de frequentie van de door het technisch personeel van het interventiebureau uitgevoerde inspecties om de opslagomstandigheden en de naleving van de officiële procedures te verifiëren, geringer te zijn dan gepland, en in sommige gevallen was het toezicht minder strikt dan theoretisch was voorzien of zelfs in formele instructies was voorgeschreven ( IRL, I );

( e)in één geval werd geconstateerd dat interventierundvlees vlak naast een lading onverpakte vis was opgeslagen, hoewel het desbetreffende opslagcontract een dergelijke combinatie terecht uitsloot ( F ). 3 . Financiële en budgettaire aspecten De cumulatieve declaratiemethode3.1 . De methode volgens welke de interventieuitgaven van de Lid-Staten door de Commissie op basis van maandelijkse declaraties worden gefinancierd en vervolgens ten laste van de communautaire begroting worden gebracht, wordt gedetailleerd uiteengezet in de bijlagen I ( paragrafen 10 - 13 ) en III .

In wezen komt deze methode erop neer, dat cumulatieve uitgavenbedragen worden berekend op basis van een elke maand vastgestelde gemiddelde prijs en dat de maandelijkse uitgaven worden vastgesteld door het vorige cumulatieve bedrag van het nieuwe te trekken .

Dit heeft drie belangrijke gevolgen :

(a)aangezien de huidige regelingen niet voorzien in een vaste waarderingsgrondslag voor het registreren van voorraadmutaties en de gevolgen hiervan voor de communautaire begroting in de financiële boekhouding, kunnen de interventiebureaus de waarde van de voorraden en de verliezen op verkopen niet in hun gewone boekhouding opnemen .

De bij het EOGFL ingediende uitgavendeclaraties zijn derhalve niet ontleend aan een boekhouding die berust op de ingebouwde garanties van het systeem van dubbele boekhouding, doch moeten volgens extracomptabele procedures worden opgesteld .

Uiteraard zijn de interventiebureaus niet de schuld van deze toestand, die onvermijdelijk voortvloeit uit de voorschriften van de communautaire verordeningen inzake comptabiliteit en verslaglegging;

( b)een even ernstig gevolg van het systeem van cumulatieve gemiddelde prijzen is dat het kan leiden tot nonchalance bij degenen die ermee moeten werken, omdat alle opgegeven cijfers als voorlopig worden beschouwd .

Dit heeft een negatieve invloed op de houding jegens controles in het algemeen en leidt er met name toe dat specifieke controles worden uitgesteld totdat de cijfers definitief zijn, d.w.z . wanneer het jaar voorbij is .

Daar men ervan uitgaat dat de boekhoudgegevens voorlopig van aard zijn en nog kunnen worden aangevuld of gecorrigeerd, worden zij veelal geacht geen interne of externe controles te behoeven;

( c)een ander gevolg is dat winsten en verliezen niet aan afzonderlijke transacties kunnen worden toegerekend .

Terwijl de specifieke verkoopprijs bij een bepaalde afzetmaatregel bekend kan zijn, wordt de kostprijs volgens dit systeem ofwel vastgesteld op de globale gemiddelde aankoopprijs die pas aan het eind van het jaar definitief bekend is, ofwel op de interventieprijs van dat moment .

In geen van beide gevallen komt het berekende verlies overeen met de specifieke ouderdom en kwaliteit van de verkochte goederen .

Nauwkeurigheid van de declaraties3.2 . De door de Lid-Staten bij het EOGFL ingediende declaraties van interventieuitgaven worden opgebouwd vanuit het basisniveau waarop de verrichtingen plaatsvinden, d.w.z de afzonderlijke opslagbedrijven .

De Kamer constateerde vrijwel steeds dat de voorraadboekhouding van de opslaghouders volledig was bijgewerkt .

Doch er treden vertragingen en fouten op tijdens het proces waarin deze basisgegevens worden doorgegeven aan de centrale voorraadboekhouding van de interventiebureaus waaruit de maandelijkse declaraties worden afgeleid .

Met name werd het volgende vastgesteld :

( a)wegens het ontbreken van voorschriften op communautair niveau nemen de interventiebureaus een uiteenlopende houding aan ten opzichte van de door de opslaghouders bij te houden voorraadadministratie .

Sommige Lid-Staten vaardigen geen enkel voorschrift uit ( F, NL, UK ). Er werd een extreem geval aangetroffen waarin een in opdracht van het interventiebureau optredende instantie de dossiers inzake de verkooptransactie pas overlegde wanneer alle details van de fysieke en administratieve aspecten volkomen vaststonden, en wel vele maanden nadat de betrokken transactie had plaatsgevonden, zonder verplicht te zijn enige tussentijdse of vervangende informatie te verstrekken ( UK, Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority );

( b)de dienst van het interventiebureau die de declaratie opstelt - gewoonlijk de financieel-administratieve afdeling - is voor de inkomende gegevens meestal aangewezen op de diensten die zich met de markt bezighouden .

Deze achten een snelle comptabele verwerking minder belangrijk dan de afhandeling van hun technische en administratieve controles op de betrokken transactiedossiers .

Er werd een extreem geval aangetroffen waarin een boekhoudafdeling de fundamentele, doch niet geverifieerde gegevens in de vorm van opgaven van voorraadmutaties en -posities, gevoegd bij de facturen van opslagkosten tijdig ter beschikking had, maar er de voorkeur aan gaf zijn declaratie bij het EOGFL te baseren op schattingen van voorraadmutaties, hetgeen leidde tot een hoge onnauwkeurigheidsgraad ( F, Office National Interprofessionnel des Céréales ). In een ander geval werd echter vastgesteld dat voorlopige gegevens werden overgelegd zodra ze beschikbaar waren, doch vervolgens systematisch werden vervangen door de definitieve gegevens .

Dit resulteerde in een aanvaardbare mate van nauwkeurigheid ( I, rundvlees );

( c)de Lid-Staten hebben er belang bij, hun uitgavendeclaraties zo vroeg mogelijk in te dienen omdat deze moeten zijn overgelegd voordat er geld van de schatkistrekening van het EOGFL kan worden afgeschreven .

Vastgesteld werd dat de allermeeste interventiebureaus hun declaraties van de uitgaven van de tweede categorie opstellen in de eerste week van de maand volgend op die waarin de materiële operaties plaatsvonden .

Er werden gevallen geconstateerd waarin de rekeningen van de voorgaande maand vóór het eind van de maand waren afgesloten .

Het is uiteraard vrij onwaarschijnlijk dat de centraal geregistreerde gegevens met betrekking tot interventietransacties in een zo vroeg stadium volledig kunnen zijn .

3.3 . De combinatie van de voornoemde factoren heeft tot gevolg dat de door de Lid-Staten bij het EOGFL ingediende maandelijkse declaraties slechts vaag verband houden met het werkelijke niveau van de desbetreffende uitgaven .

De Kamer heeft voor de bij dit onderzoek betrokken Lid-Staten en interventieprodukten alle in 1984 en 1985 ingediende maandelijkse declaraties en eindejaarsrekeningen onderzocht en hun nauwkeurigheid beoordeeld op het verschil tussen :

( a)de maandelijkse voorraadmutaties en -posities op basis van de cumulatieve maandelijkse opgaven ( door aftrekking ), en(b)de maandelijkse voorraadmutaties en -posities zoals die uiteindelijk in de gedetailleerde bijlage bij de jaarrekening zijn vermeld .

3.4 . De analyse toonde aan dat de gemiddelde foutenmarge van de maandelijkse inslagcijfers globaal bij 25 % ligt, die van de maandelijkse uitslagcijfers bij 45 % en die van de opgegeven voorraadposities bij ongeveer 10 %. De uitslagcijfers zijn bepalend voor de verliezen op verkopen, die nota bene ongeveer tweederde vertegenwoordigen van de totale uitgaven voor openbare opslag, welke op hun beurt in de laatste jaren ca .

20 % van de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie uitmaakten ( zie tabel 1 ). Een foutenmarge van 45 % bij zulke grote bedragen doet de vraag rijzen of het zinvol is door te gaan met het voorschottensysteem van het EOGFL, aangezien dat is gebaseerd op de overtuiging dat de kosten van de tenuitvoerlegging van de GLB-maatregelen met een aanvaardbare mate van nauwkeurigheid kunnen worden geschat voordat de jaarrekeningen worden ingediend .

Een ander gevolg van deze situatie is dat het in de loop van het jaar genomen besluiten inzake het begrotingsbeheer aan zin doet inboeten .

Er zijn echter positieve uitzonderingen in de zin van afwijkingen van slechts enkele procentpunten of nog minder, met name in één land voor alle produkten ( NL ) en in twee landen voor één produkt ( rundvlees in D en boter in IRL ). De resultaten in laatstgenoemde gevallen tonen aan dat het mogelijk is een systeem te hanteren waarmee men tot een bevredigende nauwkeurigheidsgraad van de maandelijks gemelde gegevens komt .

PROBLEMEN INZAKE DE VOLLEDIGHEID VAN DE JAARREKENINGEN 3.5 . Een systematische neiging tot onnauwkeurigheid in de maandelijkse declaraties kan ook van invloed zijn op de twaalfde declaratie, d.w.z . de declaratie die aan het eind van het jaar in de voor de jaarrekening voorgeschreven vorm wordt ingediend .

Deze declaratie is van speciaal belang doordat de daaruit voortvloeiende uitgaven het uiteindelijke bedrag vormen dat ten laste van het betrokken begrotingsjaar wordt gebracht .

Correcties naar aanleiding van de door de boekhoudafdeling van het EOGFL uitgevoerde methodologisch-rekenkundige controle ( zie paragraaf 5.11 ) worden in de maand waarin zij financieel zijn afgewikkeld ten laste van de begroting gebracht .

Alle andere wijzigingen in de uitgavencijfers komen automatisch aan de orde bij de vereveningsprocedure en worden dus ten laste gebracht van de begroting van het jaar waarin het vereveningsbesluit wordt gepubliceerd .

Dit is onvermijdelijk bij correcties die door de vereveningscontroleurs van de Commissie worden vastgesteld, met name met betrekking tot de regelmatigheidsaspecten van de gedeclareerde operaties .

Doch het is onaanvaardbaar bij wijzigingen die ontstaan doordat de Lid-Staten geen systeem hebben waarmee tijdig volledige en nauwkeurige gegevens kunnen worden verkregen .

De vereveningsprocedure is niet bedoeld om achterstanden in de boekhouding en systeemgebreken van de Lid-Staten te verhelpen en het is een ontoelaatbare inbreuk op het beginsel van jaarperiodiciteit van de communautaire begroting dat de vereveningsprocedure voor dit doel wordt gebruikt .

3.6 . Dat deze inbreuken op de jaarperiodiciteit een reëel en ernstig probleem vormen, wordt bewezen door een aantal gevallen die in de in het kader van dit onderzoek gecontroleerde rekeningen werden aangetroffen :

( a)circa 300 000 ton graan die in 1983 werden verkocht en uitgeslagen, waren niet in de door de Lid-Staat ( UK ) ingediende rekening van 1983 opgenomen zodat voor verliezen op verkopen 6,8 Mio ECU te weinig was opgegeven .

Dit was een gevolg van het in paragraaf 3.2, sub ( a ) behandelde probleem .

Uit een dergelijke correctie blijkt de onnauwkeurigheid van het onder één begrotingspost opgenomen bedrag .

Er werden eveneens correcties aangebracht op andere uitgavencijfers van dat jaar, hetgeen een compenserend effect had op het algehele correctiebedrag dat op de totale uitgaven van deze Lid-Staat voor dat jaar moest worden toegepast;

( b)hetzelfde land gaf echter de uitgaven voor 1984 in totaal 8,6 Mio ECU en die voor 1985 4,3 Mio ECU te laag op;

( c)een andere Lid-Staat gaf de uitgaven voor openbare opslag van één enkel produkt ( rundvlees ) te laag op :

23,7 Mio ECU te weinig voor 1984 en 11,9 Mio ECU te weinig voor 1985 ( F );

( d)in een ander geval, waarin met een zeer geavanceerd en krachtig computersysteem werd gewerkt, was er te weinig personeel om de extra gegevens als gevolg van een hoge verkoopactiviteit in te voeren .

Dit leidde ertoe dat het verlies op verkopen van rundvlees 1 Mio ECU te laag werd opgegeven (IRL, rundvlees ). 4 . Beheerscontrole en boekhoudkundige controle Organisatie van de interventie op nationaal niveau4.1 . De interventie is in de diverse Lid-Staten verschillend georganiseerd .

De voornaamste systeemsoorten zijn omschreven in bijlage IV .

4.2 . Wanneer het centrale interventiebureau van een Lid-Staat het dagelijks beheer van de openbare interventieopslag uitbesteedt aan beroeps - en handelsorganisaties, wordt de structuur tot een mengeling van zeer verschillende eenheden .

Niet alleen wordt er voor elk interventieprodukt een afzonderlijke structuur opgezet, maar er kunnen voor elk produkt wel tientallen contractanten worden toegelaten die elk op hun beurt weer zijn onderverdeeld in een groot aantal regionale en plaatselijke eenheden .

Deze diversiteit kan gedeeltelijk worden ingeperkt door het opleggen van gestandaardiseerde boekhoud - en verslagleggingssystemen, hetgeen naar werd vastgesteld gewoonlijk ook het geval is .

Doch er zijn tevens goed gestructureerde controlemaatregelen nodig, zoals een zware interne accountantsdienst en een gespecialiseerde technische inspectiedienst .

In de praktijk bleken deze elementen slechts matig te zijn ontwikkeld .

4.3 . Deze opzet behelst voorts een fundamentele moeilijkheid doordat de organisaties die de administratieve taken betreffende de uitvoering van de interventiemaatregelen verrichten, producentencooeperaties, handelsfirma's, dan wel industriële ondernemingen zijn ofwel door één daarvan gecontroleerde opslagbedrijven, m.a.w . organisaties die ook commercieel op de markt actief zijn .

Er bestaat een belangenconflict tussen de interventie - en de commerciële handelsactiviteiten .

In de praktijk kunnen verschillende combinaties van de volgende functies worden aangetroffen :

( a)interventiebeheerder;

( b)interventie-opslaghouder;

( c)verkoper van interventieprodukten;

( d )koper van interventieprodukten .

In feite moeten combinaties van ( a ) en/of ( b ) met ( c ) of ( d ) ongewenst worden geacht, omdat zij een situatie creëren waarin voordeel kan worden behaald ten koste van andere marktdeelnemers of waarin door manipulatie zelfs misbruik kan worden gemaakt .

4.4 . Dit probleem werd gesignaleerd in het in 1985 door de Kamer gepubliceerde speciale verslag over de ordening van de olijfoliemarkt ( 2 ). Duidelijk werd aangetoond dat er in de twee met dat onderzoek gemoeide Lid-Staten ( GR, I ) terzake een fundamenteel probleem bestond .

Voorts is door het in 1987 uitgevoerde onderzoek duidelijk aangetoond dat in het ene land waarop het onderzoek betrekking had en dat het organisatiemodel van contractanten toepaste ( I ), het probleem zich tevens - en zelfs in ernstige mate - in de sectoren rundvlees en graan voordoet .

Uit een onderzoek naar de officiële regelingen bleek dat vele mogelijkheden openstaan en een zeer beperkte controle van het systeem bracht een aantal praktische gevallen van onaanvaardbare combinaties van functies aan het licht ( zie de paragrafen 2.4 ( b ) en 2.8 ( f )). Dit probleem is de laatste jaren door de verantwoordelijke nationale controle-instanties onderkend en er werden corrigerende maatregelen genomen, zij het slechts in beperkte mate :

de combinatie van verkoper van interventieprodukten en interventie-opslaghouder van granen werd verboden, doch alleen voor handelsfirma's en niet voor producentencooeperaties, die de meerderheid vormen .

4.5 . Een soortgelijk risico ontstaat wanneer de bij interventietransacties betrokken organisaties verschillende taken combineren .

De Kamer constateerde een geval waarin een commerciële beroepsorganisatie bijna het gehele interventieaanbod controleerde, optrad als opslagbemiddelaar voor het interventiebureau en tevens een rol speelde bij de afzet, bij voorbeeld als tussenpersoon voor exportverkopen ( IRL :

Irish Dairy Board ). Deze betrokkenheid bij alle stadia van de interventie houdt een zeker risico van misbruik in dat door het interventiebureau onder controle dient te worden gehouden .

De situatie zou volstrekt onaanvaardbaar worden, indien de fysieke opslagoperaties tot de takencombinaties zouden behoren .

Daar de nationale autoriteiten de verzekering geven dat dit niet zal worden toegestaan en dat zij voor het overige streng toezicht houden op de zaak, is de situatie theoretisch niet onregelmatig .

Systeembeheer en -documentatie4.6 . Wat betreft het centrale toezicht op de correcte en uniforme verwerking van de diverse basis - en uitvoeringsverordeningen in de door de Lid-Staten uitgevaardigde administratieve voorschriften, blijkt uit niets dat de diensten van de Commissie de nationale verordeningen en mededelingen met betrekking tot interventieopslag systematisch ontvangen en grondig controleren op hun conformiteit met de communautaire wetgeving .

Bij de Lid-Staten bleek echter dat sommige nationale controle-instanties dit soort controle in hun controleprogramma opnemen bij het onderzoek van bepaalde interventiemaatregelen ( D, IRL, NL, UK).4.7 . In 1987, toen dit onderzoek werd verricht, hadden de diensten van de Commissie nog geen volledige en systematische documentatie opgesteld over de boekhoudsystemen en -procedures van de interventiebureaus .

In feite hebben de Lid-Staten weinig of geen gegevens over de door hen gehanteerde boekhoudregelingen overgelegd, hetgeen hun overigens ook niet werd gevraagd .

Erkend moet worden dat het rechtsvoorschrift inzake de verstrekking van informatie uiterst vaag is geformuleerd :

de Lid-Staten dienen inlichtingen te verstrekken over de administratieve en boekhoudkundige voorschriften voor de betalingen, zonder nadere toelichting ( 7 ). Ter verkrijging van een systeemdocumentatie die als basis kan dienen voor de cooerdinatie, het toezicht en de controle betreffende de boekhouding, zou op zijn minst moeten worden aangegeven welke basisgegevens daartoe worden vereist, bij voorbeeld :

( a)een rekeningschema en boekingsschema's voor de boeking van de financiële verrichtingen;

( b)modellen van de voorraadadministratie en procedures voor de melding van voorraden op lokaal, nationaal en centraal niveau;

( c)beschrijving van de methodes en procedures voor de waardering van de opgegeven voorraadmutaties;

( d)beschrijving van methoden, procedures, informatiebronnen en hulpwerkbladen voor het opstellen van de declaraties bij het EOGFL .

4.8 . De bij de interventiebureaus beschikbare documentatie over de boekhoudsystemen en de kwaliteit van het systeembeheer, waarvan die documentatie gewoonlijk getuigt, bleken in de praktijk uiterst verscheiden te zijn .

Enerzijds werd een geval aangetroffen van een zeer goed opgezet boekhoudsysteem, aan de ontwikkeling waarvan alle betrokken nationale diensten hun bijdrage leverden, waarmee de benodigde gegevens zeer snel en zeer nauwkeurig konden worden verkregen;

dit systeem omvat tevens toereikende maatregelen voor interne controle en leent zich zeer goed voor een externe controle .

Er bestaat een systematische systeemdocumentatie die aan de eisen van beheer en controle voldoet, goed wordt bijgehouden en goed is ingericht ( NL ). Er waren tussenliggende gevallen waarin een vorm van systeemdocumentatie kan worden samengesteld uit beschikbare documenten zoals handleidingen voor intern gebruik, werkinstructies, procedure-richtlijnen, enkele diagrammen of stroomdiagrammen, die voor bepaalde doeleinden werden vervaardigd ( reorganisatie, ontwikkeling van de automatische gegevensverwerking, opleidingscursussen );

hieruit blijkt toch wel een voortdurend streven om de systemen af te stemmen op de eisen ( communautaire verordeningen, instructies uit de handleiding voor de jaarlijkse aangiften voor de goedkeuring van de rekeningen ) en de omstandigheden ( personeelsbestand, uitrusting voor gegevensverwerking ). In dergelijke gevallen onderzoeken de interne en externe controlediensten de systemen gewoonlijk op hun eigen manier en oefenen zij weinig invloed uit op het interne systeembeheer en de interne systeemdocumentatie ( D, F, IRL ). Anderzijds werden er gevallen aangetroffen waarin praktisch geen documentatie bestaat over de boekhoudaspecten en/of waarin het systeembeheer te weinig ontwikkeld is om samenhangende en betrouwbare resultaten te garanderen ( I, UK).4.9 . Zonder uitzondering - doch van land tot land en van produkt tot produkt in verschillende mate - doen alle interventiebureaus grote moeite om systemen te ontwikkelen teneinde het hoofd te bieden aan twee grote probleemcomplexen :

( a)omschakeling van een manueel of mechanisch systeem van gegevensverwerking op een elektronisch systeem of van het ene elektronische systeem op een meer geavanceerd systeem;

( b)de toenemende ingewikkeldheid en onbestendigheid van de communautaire boekhoudvoorschriften .

In alle gevallen werd duidelijk onderkend dat een minimum aan cooerdinatie, richtlijnen en steun van de centrale communautaire diensten, alsmede de invoering van een basis voor uitwisseling van kennis en ervaring uitermate nuttig zou zijn voor de ontwikkeling van geschikte en doeltreffende systemen .

Ook werd duidelijk vastgesteld dat er in het algemeen te weinig druk van buitenaf wordt uitgeoefend ( Commissie, nationale controlediensten ) om de werking en de betrouwbaarheid van de boekhoudsystemen te verbeteren teneinde te voldoen aan de doelstellingen van de Gemeenschap inzake de financiële verslaglegging, met name wat betreft de maandelijkse declaraties en de eindejaarsrekening .

Aansluiting tussen de cijfers4.10 . Wat betreft de omspannende controles van de boekhoudsystemen van de interventiebureaus werd vastgesteld dat een belangrijke controlevoorziening bij dit soort verrichtingen, namelijk de periodieke aansluiting van de totale voorraadmutaties op de totale geldbewegingen, in geen van de Lid-Staten kon worden toegepast .

4 .11 . Gevallen waarin de in de EOGFL-declaraties voorkomende voorraadcijfers systematisch aansluiten niet alleen op die van de centrale voorraadadministratie van het interventiebureau, maar ook op die van de voorraadadministratie van de opslagbedrijven van dat moment, komen haast niet voor .

De controleurs van de Kamer troffen in feite slechts één land ( NL ) aan, waar de situatie op dit gebied bevredigend was .

Elders bestonden grote aansluitingsmoeilijkheden, met name één geval waarin verschillende totaalhoeveelheden niet overeenkwamen ( UK, boter ) en een ander geval waarin sub-hoeveelheden vaak niet overeenkwamen terwijl de totalen klopten ( I, rundvlees ). In vrijwel alle gevallen bleek duidelijk dat deze aansluitingscontroles geen vaste controleprocedures zijn .

4.12 . Bij de aansluiting van de maandelijks bij het EOGFL ingediende gegevens op de rekeningen van het interventiebureau, stuit men eerst op het probleem van het cumulatieve systeem :

indien in het gevolgde systeem de totaalcijfers voortdurend worden gevormd door het vorige cijfer uit te wissen en te vervangen door een nieuw, kunnen de maandelijks gedeclareerde cijfers niet of nauwelijks worden nagetrokken (F, IRL, NL, UK).4.13 . Een tweede probleem dat men vrijwel steeds aantreft, is dat de werkdocumenten waarop de ingediende verklaringen zijn gebaseerd en die de schakel vormen tussen de overgelegde informatie en de basisgegevens uit het boekhoudsysteem, zo ingewikkeld en/of informeel zijn dat ze zonder de hulp van de opsteller(s ) ervan vrijwel onmogelijk zijn te doorgronden .

4.14 . De interventiebureaus kunnen een kruiscontrole verrichten tussen hun centrale voorraadboekhouding ( waarop hun declaraties aan het EOGFL zijn gebaseerd ) enerzijds en de van de opslaghouders ontvangen facturen van de opslagkosten anderzijds .

In principe zouden de voorraadposities in de centrale voorraadadministratie, zodra ze met enige vertraging ten gevolge van de gegevensverwerking zijn bijgewerkt, overeen moeten komen met de voorraden waarover opslagkosten aan de depothouders zijn betaald .

In de praktijk schijnen de meeste interventiebureaus zich van het belang van deze veiligheidsmaatregel niet bewust te zijn en voeren zij deze kruiscontroles niet uit .

4.15 . In één land werden op basis van steekproeven drie gevallen aangetroffen waarin de met de transactie gemoeide hoeveelheden die voorkwamen in de financiële stukken en die als zodanig waren geboekt en aan het EOGFL waren overgelegd, ( naar beide kanten ) verschilden van de op de bescheiden vermelde hoeveelheden van de fysieke mutaties .

Aangezien de verantwoordelijke autoriteiten deze verschillen niet konden verklaren, moet worden aangenomen dat het hier gaat om fouten die hebben geleid tot verkeerde opgaven in de rekeningen .

De implicaties hiervan voor de betrouwbaarheid van de nationale controles zijn zeer ernstig, evenals het feit dat in één geval het waarschijnlijke - doch niet na te trekken - gevolg was dat een deel van een transactie in het verkeerde begrotingsjaar werd geboekt .

5 . De controle op interventieopslag Nationale interne accountantscontrole5.1 . Het juridisch en administratief kader voor de controle op interventietransacties is uiteengezet in bijlage V.5.2 . Interne accountantscontrole in de zin van een gespecialiseerde interne controle-afdeling, die verantwoordelijk is ten opzichte van de leiding en onafhankelijk is van de operationele afdelingen, bestaat in een of andere vorm bij alle interventiebureaus .

Er kunnen in grote lijnen twee types worden onderscheiden :

een waarbij deze controle-afdeling tevens onafhankelijk is van de financieel-administratieve dienst en een waarbij zij verbonden is aan die dienst, waarbij in het uiterste geval beide taken in één enkele ambtenaar zijn verenigd .

5.3 . Het eerste type interne accountantscontrole komt toevallig overeen met het nationale organisatiemodel waarin één bureau bestaat ( zie bijlage IV ). De interventiebureaus van de BR Duitsland, Ierland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben alle een interne controle-afdeling, die wordt geleid door een hoofd interne accountantscontrole en bezet is met twee ( NL ) tot 20 ( UK ) personeelsleden .

Deze diensten streven bij het controleren van zowel de nationale als de communautaire aspecten van de door hun bureaus uitgevoerde taken, professionele controlenormen na .

Het doel bij laatstgenoemde aspecten is gewoonlijk alle door het bureau ten uitvoer gelegde communautaire maatregelen periodiek, en wel ongeveer één keer in de vier jaar, te controleren .

Zij onderzoeken nationale uitvoeringsvoorschriften, systemen en procedures en verrichten willekeurige steekproeven op dossiers, rekeningen en in sommige landen ( IRL, UK ) ook op voorraden .

Zij werken samen met de externe controleurs met wie zij hun werkprogramma's cooerdineren en aan wie zij de resultaten van hun controlewerkzaamheden voorleggen .

5.4 . Het andere type wordt aangetroffen in landen als Frankrijk en Italië, waar overeenkomstig de tradities van de overheidssector, de comptabele persoonlijk verantwoordelijk ( en financiëel aansprakelijk ) is voor de wettigheid en de regelmatigheid van de door de financieel-administratieve dienst verrichte betalingen en ontvangsten .

In zijn hoedanigheid van controleur is hij derhalve verplicht, volledige formele verificaties te verrichten op de transactiedossiers die worden overgelegd ter betaling of ontvangst, waartoe hij overgaat in zijn hoedanigheid van kassier en die hij registreert in zijn hoedanigheid van boekhouder .

Voor de uitvoering van deze taken beschikken de comptabelen over een betrekkelijk groot aantal personeelsleden .

In Frankrijk hebben de comptabelen van de interventiebureaus eveneens een externe status doordat zij worden benoemd bij decreet van de minister van Financiën en hem verantwoording schuldig zijn voor de wettige en regelmatige uitoefening van hun taken .

5.5 . Naar aanleiding van het door het personeel van de Kamer verrichte onderzoek van de organisatie en procedures van interne accountantscontrole bij de interventiebureaus kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt :

( a)de gespecialiseerde interne accountantsdiensten ( paragraaf 5.3 ) besteden een gedeelte van hun beschikbare capaciteit aan de controle van maatregelen inzake openbare opslag .

In feite worden tussen 1 ( UK ) en 6 ( D ) manjaren per jaar aan controle gewijd;

( b)de controlewerkzaamheden van deze diensten met betrekking tot interventiemaatregelen, worden vakkundig en professioneel georganiseerd, voorbereid en gedocumenteerd;

( c)de reikwijdte van de controle is in zoverre beperkt dat de doelstellingen veeleer worden gericht op wat de nationale verantwoordelijkheid wordt geacht, dan op een interpretatie van de belangen van de Gemeenschap;

( d)wanneer de interne controles worden uitgevoerd door de comptabele dienst, vormt het sterke punt van zijn werkwijze, namelijk de volledige controle van de transacties, tevens zijn fundamentele zwakte :

door de concentratie op de financiële kant van de zaak en op de regelmatigheidsaspecten van de afzonderlijke transacties, wordt bij dit controlesysteem dikwijls te weinig aandacht besteed aan die elementen die juist karakteristiek zijn voor het communautaire financieringssysteem voor uitgaven van de tweede categorie, d.w.z . de administratieve totalen die de fysieke mutaties weergeven;

( e)geen enkele interne accountantsdienst verricht controle op de bij het EOGFL ingediende maandelijkse declaraties of op de jaarlijkse rekeningen betreffende de uitgaven voor openbare opslag .

Zelfs de voor verevening overgelegde rekeningen ondergaan slechts een gedeeltelijke en indirecte interne accountantscontrole;

( f)wanneer de comptabele de gecombineerde functie van boekhouder en controleur vervult en de door hem ingediende declaraties of rekeningen certificeert, attesteert hij in feite zijn eigen comptabele verrichtingen .

De betekenis van zijn handtekening is dat hij zich persoonlijk verantwoordelijk stelt voor de juiste weergave van de stand van de financiële rekeningen en voor de wettigheid en regelmatigheid van de daarin vervatte financiële transacties .

Nationale externe controle5.6 . In de Lid-Staten bestaan verschillende regelingen voor de externe controle op de interventiebureaus :

( a)BR Duitsland :

een particulier accountantskantoor dat eigendom is van de staat, gespecialiseerd in de controle van overheids - en semi-overheidsorganen, is belast met de controle op het interventiebureau door de minister van Landbouw, aan wie het interventiebureau verantwoording schuldig is .

Het kantoor werkt samen met de interne controledienst van het interventiebureau .

De hoogste nationale controle-instantie van de Bondsrepubliek, het Bundesrechnungshof, ontvangt de controleverslagen van beide, heeft een eigen algemene verantwoordelijkheid tegenover het Parlement en voert regelmatig speciale controle-onderzoeken uit inzake geselecteerde onderwerpen;

( b)Frankrijk :

het externe controleëlement is vertegenwoordigd door de externe status van de comptabelen van de interventiebureaus, die daarnaast tevens persoonlijk verantwoordelijk en financieel aansprakelijk zijn .

De wettigheid en regelmatigheid van het financieel-administratieve beheer van de comptabelen wordt bovendien gecontroleerd door de staatscontroleurs van de interventiebureaus en door de algemene inspectiedienst van het ministerie van Financiën . Deze instanties zijn tevens verantwoordelijk voor de controle of er een goed financieel beheer wordt gevoerd .

Het centrale betaalorgaan cooerdineert en beziet de aan het EOGFL te zenden declaraties .

De hoogste nationale controle-instantie, de Cour des Comptes, heeft een overkoepelende verantwoordelijkheid en voert van tijd tot tijd een controle-onderzoek uit op een speciaal gebied;

( c)Ierland :

de hoogste nationale controle-instantie, de Comptroller and Auditor General's Office, verricht de externe controle op het nationale interventiebureau, in samenwerking met de interne accountantsdienst van het bureau ( d.w.z . van het ministerie van Landbouw ) en brengt verslag uit aan het Public Accounts Committee van het parlement;

( d)Italië :

de hoogste nationale controle-instantie, de Corte dei Conti, heeft een controlebureau in de gebouwen van het centrale nationale interventiebureau, waar een beperkt aantal controlebeambten werken aan bijdragen over de organisatie, de algemene resultaten en de financiële situatie van het bureau, welke worden opgenomen in het jaarverslag dat de Corte dei Conti aan het parlement voorlegt;

(e)Nederland :

de externe controle op het nationale interventiebureau wordt uitgevoerd door de interne accountantsdienst van het ministerie van Landbouw, die samenwerkt met de interne accountantsdienst van het bureau .

De hoogste nationale controle-instantie, de Algemene Rekenkamer, is algemeen verantwoordelijk jegens het parlement, onderzoekt de controleresultaten en kan zelfstandig controle-onderzoeken instellen;

( f)Verenigd Koninkrijk :

de hoogste nationale controle-instantie, het National Audit Office, voert de externe controle uit, waarbij zij rekening houdt met het door de interne accountantsdienst van het interventiebureau verrichte werk, en legt het Public Accounts Committee van het parlement jaarlijks een controle-attest voor .

5.7 . In vier van de zes voornoemde gevallen mondt het externe controlewerk uit in een soort verklaring over de rekeningen van het interventiebureau, die direct of indirect wordt ingediend in het kader van een nationale dechargeprocedure .

De controleurs zijn verplicht om in hun verklaringen een uitdrukkelijk voorbehoud te maken voor de door de communautaire verordeningen verplicht gestelde boekhoudmethoden die niet overeenkomen met de algemeen aanvaarde boekhoudbeginselen, met name met betrekking tot de waardering van voorraden en de berekening van de verliescijfers over het jaar .

In één geval is tevens een voorbehoud gemaakt met betrekking tot algemeen aanvaarde controlenormen :

de reikwijdte van de controle wordt bepaald door de opdrachtgever en fysieke inventarisaties zijn uitdrukkelijk uitgesloten van het controleprogramma ( D).5.8 . De belangrijkste controledoelstellingen van de zes voornoemde nationale externe controle-instanties met betrekking tot de openbare opslag, worden grotendeels bepaald door de nationale context .

Daardoor is hun eerste prioriteit onvermijdelijk de bestudering van die financiële aspecten die nationaal gezien relevant zijn, te weten :

( a)de financiering van de interventieaankopen en de middelen die gemoeid zijn met de voorraadpositie van het moment;

( b)de financiële risico's die verbonden zijn aan de voorraadpositie ( verliezen, schade );

( c)de netto nationale kosten van transport, opslag en financiering;

( d)het risico dat uitgaven van communautaire financiering worden uitgesloten doordat de communautaire verordeningen niet goed zijn nageleefd .

5.9 . Geen van de nationale externe controle-instanties heeft tot dusver ooit de nauwkeurigheid van de maandelijkse declaraties geverifiëerd .

Wat de afsluitende rekeningen betreft heeft één hoogste nationale controle-instantie in een gepubliceerd verslag een scherpe opmerking gemaakt over gevallen waarin deze jaarlijkse rekeningen onvolledig waren ten opzichte van de voor verevening ingediende rekeningen .

De opmerking doelde echter op een geval waarin de declaratie te laag was, hetgeen in dat stadium leidde tot een te lage vergoeding die in het veel latere stadium van de verevening moest worden gecompenseerd;

het ging dus duidelijk om een probleem van de nationale schatkist .

Voor zover de controle-onderzoeken zelf invloed hebben op de rekeningen van de Gemeenschap, zijn zij gericht op de voor verevening ingediende rekeningen .

Er worden echter met deze rekeningen geen formele getrouwheidsverklaringen afgeleverd .

5.10. In het verleden heeft de verstrekking door de Lid-Staten van inlichtingen over hun controleregelingen en de resultaten van hun controlewerkzaamheden, zoals voorgeschreven in de basisverordening over de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, in de praktijk altijd een probleem gevormd .

Dit was het gevolg van een tegenstrijdige situatie :

enerzijds worden de Lid-Staten als eerste verantwoordelijk gesteld voor de controle op de gedecentraliseerde uitvoering van GLB-maatregelen;

anderzijds worden transacties die niet volkomen overeenstemmen met de communautaire wetgeving, uitgesloten van communautaire financiering en ten laste van de Lid-Staat gebracht .

Met andere woorden, hoe doeltreffender hun eigen controle is, des te groter is het financiële risico voor de Lid-Staten .

Met de vaststelling van Verordening 295/88 ( 8 ) werden de Lid-Staten verplicht, om samen met de te verevenen rekeningen ( te beginnen met die voor 1987 ) gedetailleerde gegevens te verstrekken over de controleregelingen met betrekking tot deze rekeningen en over de algemene resultaten van deze controles .

Controle door de Commissie5.11 . De boekhoudafdeling van het EOGFL onderzoekt de door de Lid-Staten ingediende maandelijkse declaraties en jaarlijkse rekeningen voordat zij de daarmee gemoeide uitgavenbedragen in de begrotingsrekeningen opneemt .

Dit onderzoek blijft noodzakelijkerwijze beperkt tot de formele en methodologische aspecten, d.w.z . de juiste toepassing van de voorschriften en formules inzake declaratie, het gebruik van de juiste forfaitaire bedragen en omrekeningskoersen en de rekenkundige juistheid .

Tot 1986 werden iedere maand slechts de cumulatieve totalen overgelegd, zodat de diensten van de Commissie niet in staat waren de nauwkeurigheid van de in de opeenvolgende maandelijkse declaraties opgenomen basiselementen te beoordelen .

De nauwkeurigheid daarvan kon pas worden bepaald aan het eind van het jaar, op basis van de bij de jaarlijkse rekening gevoegde tabel waarop de definitieve maandelijkse voorraadmutaties en -posities kwantitatief werden vermeld .

In dat stadium is vergelijking uiteraard al zinloos geworden .

Met de invoering, in 1986, van deze zelfde tabel als bijlage bij de maandelijkse declaraties is het mogelijk geworden de nauwkeurigheid van de kwantitatieve basisgegevens van de declaraties over het hele jaar te beoordelen door de bedragen van de correcties na te trekken die nu duidelijk zichtbaar gemaakt zijn .

Aldus kan het risico van verrassingen aan het einde van het jaar of van inbreuken op de jaarperiodiciteit in een vroeg stadium worden ontdekt en kunnen de Lid-Staten worden aangespoord om in te grijpen .

Het belang van deze risico's is uiteengezet in de paragrafen 3.3 - 3.4 . Een onderzoek van de praktijk in 1987 bracht aan het licht dat de diensten van de Commissie deze verificaties nog steeds niet systematisch uitvoeren .

5.12 . De speciale declaraties die de Lid-Staten betreffende hun werkelijke technische kosten en rentepercentages toezenden met het oog op de periodieke algemene aanpassingen van de forfaits, worden in de praktijk niet aan een werkelijke controle onderworpen .

De diensten van de Commissie beoordelen de declaraties op hun samenhang en aannemelijkheid en vergelijken de kostenniveaus van de Lid-Staten, doch verrichten geen controles in eigenlijke zin op de rekeningen waarin de werkelijke uitgaven zijn geregistreerd;

zij verlangen evenmin enige vorm van getrouwheidsverklaring van de controle-autoriteiten in de Lid-Staten .

Gezien het belang van deze gegevens ( op basis waarvan standaardbedragen worden vastgesteld die, zodra zij vaststaan, automatisch de prijsgrondslag gaan vormen voor de vergoedingen ) en het werkelijk bestaande risico van onjuiste opgave ( zoals aangetoond door een onderzoek van de Kamer op een bepaalde markt ( 9 )) moet deze controle momenteel onvoldoende worden geacht .

5.13 . De door de controledienst van het EOGFL uitgevoerde controles in het kader van de verevening van de rekeningen vormen in feite de hoeksteen van de controlestructuur .

Zij vormen de basis voor het uiteindelijke besluit inzake de aanvaarding van de financiële consequenties van het door de Lid-Staten gevoerde beheer van de GLB-maatregelen .

Zij omvatten het totaal van de ten laste van de begroting gebrachte GLB-uitgaven en zijn alomvattend in die zin dat zij de financiële, comptabele, administratieve en technische aspecten dekken .

Ten tijde van dit onderzoek ( 1987 ) op het gebied van de openbare interventieopslag konden nog steeds de volgende tekortkomingen worden geconstateerd ( 10):

( a)de reikwijdte van deze controles is uiterst beperkt, zowel door het selectieve karakter van de controleprogramma's, als door het kleine aantal concrete verificaties dat in de korte tijd waarover de controleurs wegens personeelsgebrek beschikken, kan worden uitgevoerd;

( b)hoewel er, gezien deze beperkingen, enkele opmerkelijke professionele prestaties kunnen worden geconstateerd, wijken de door de verschillende controleteams toegepaste methoden aanzienlijk van elkaar af;

( c)controles op basis van systeemanalyse worden op dit gebied nog steeds niet als werkbasis gehanteerd;

( d)de controles worden niet voldoende uitgebreid en er vindt niet genoeg follow-up plaats om de in de systemen van de Lid-Staten opgespoorde systematische tekortkomingen af te dekken;

( e)er bestaat een klaarblijkelijk gebrek aan overleg en cooerdinatie tussen de vereveningscontroledienst en de marktdiensten van de Commissie, met name betreffende technische kwesties en zaken op het gebied van het marktbeheer ( b.v . toepassing van tolerantiegrenzen, interpretatie van rendementscriteria voor het uitbenen van vlees, rechtvaardiging van vergoedingen voor technische behandeling van opgeslagen produkten, aanvaardbare methoden voor kwaliteitsanalyse, enz );

( f )hoewel er, gezien de beperkingen van de vereveningscontroles, sterk geleund wordt op nationale interne en externe controle, wordt er geen poging tot cooerdinatie gedaan om de nationale controles in één systeem te integreren en het geheel van controlemaatregelen en -activiteiten van de verschillende onderdelen van de controle-pyramide zo efficiënt en doeltreffend mogelijk te maken .

5.14 . Zoals uiteengezet in hoofdstuk 6 van het Jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1986, is de door de Commissie ondernomen actie in de bestrijding van fraude en onregelmatigheden bovendien beperkt qua strekking en aanpak .

Hoewel de verantwoordelijke diensten van de Commissie op het specifieke gebied van de openbare opslag onlangs verscheidene onderzoeken hebben verricht naar de inachtneming van de minimum kwaliteitscriteria voor interventiegoederen, was het door bepaalde beperkingen in de gevolgde methode niet mogelijk, tot overtuigende resultaten te komen .

6 . Conclusies en aanbevelingen Aspecten van de fysieke controleControle van de kwantiteit6.1 . De algemene conclusie inzake de controleregelingen met betrekking tot de kwantitatieve aspecten van interventievoorraden kan slechts zijn dat deze zowel op het niveau van de verordeningen als in de praktijk veel te wensen overlaten .

Een fundamentele tekortkoming ligt al besloten in het feit dat de centrale voorschriften geen leidraad bieden .

Zij geven in feite twee extreme maatregelen aan die beide even onbevredigend zijn, de ene omdat zij onrealistisch is ( d.w.z . de verwachting dat er aan het eind van het jaar een volledige fysieke inventaris kan worden opgemaakt ) en de andere omdat zij ontoereikend is ( namelijk dat de opslaghouders zelf een schriftelijke garantie verschaffen ). Gezien de noodzaak om enerzijds de fysieke aanwezigheid van de gemelde opgeslagen hoeveelheden te verifiëren en anderzijds gerechtvaardigde eisen van haalbaarheid en doelmatigheid, zouden de centrale voorschriften moeten voorzien in een verplichte fysieke inventarisatie per jaar, met de mogelijkheid van opsplitsing in gedeeltelijke inventarisaties die over het jaar kunnen worden gespreid .

Deze maatregel zou moeten worden aangevuld met een minimum aan willekeurige steekproeven op afzonderlijke partijen, die worden geselecteerd uit de voorraadadministratie waarop de declaraties zijn gebaseerd .

Tevens zou het toezicht op uitslagoperaties moeten worden verscherpt, tenminste op basis van steekproeven .

Er bestaat geen reden om de Lid-Staten voor deze controles extra vergoedingen te betalen, daar volgens artikel 1 van de basisverordening inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( 4 ) uitgaven in verband met administratie - en personeelskosten moeten worden gedragen door de Lid-Staten .

Controle van de kwaliteit6.2 . De conclusie inzake de controleregelingen met betrekking tot de kwaliteit van de interventievoorraden kan slechts zijn, ten eerste dat het systeem gebaseerd is op een aantal ondeugdelijke hypothesen en ten tweede dat zelfs een beperkt aantal bezoeken ter plaatse voldoende is om grote tekortkomingen vast te stellen in de dagelijkse praktijk van de kwaliteitscontroles .

Het gehele systeem dient ongetwijfeld te worden versterkt door een op centraal niveau gegeven impuls om te komen tot een specificatie van de minimumeisen waaraan de nationale maatregelen betreffende de kwaliteitscontrole moeten voldoen en tevens tot een minimum aan harmonisatie van de controlepraktijk .

De procedurele aspecten hiervan kunnen worden uitgewerkt in de desbetreffende communautaire verordeningen of in speciale richtlijnen .

Gelet op de verschillen in technische opzet en tradities, zou het raadzaam zijn de technische aspecten te behandelen in werkgroepen, opgezet volgens het blijkbaar zeer succesvolle voorbeeld van het comité voor de toepassing van de gemeenschappelijke indelingsregeling voor rundvlees .

Het voornaamste element dat in alle nationale opslagsystemen moet worden ingevoerd, is een zodanige organisatie en registratie van alle voorraadmutaties en -posities, dat een systematische vergelijking van de kwaliteit bij uitslag met de overeenkomstige kwaliteit bij inslag mogelijk wordt en ook inderdaad plaatsvindt .

Dit moet dan gekoppeld worden aan de financiële aansprakelijkheid van de opslaghouders, die tot dusver hoofdzakelijk een theoretisch aspect van het systeem is gebleven, ondanks het essentiële belang daarvan voor de controlestructuur .

De forfaitaire basis6.3 . De forfaitaire basis voor de vergoeding van technische en financiële kosten houdt een tendens tot onevenwichtigheden in, zowel in de wijze waarop de uitgaven over de Lid-Staten worden verdeeld, als in de totale door de Gemeenschap gefinancierde uitgaven ten opzichte van de nationale betalingen ( zie bijlage I, paragrafen 3-7).6.4 . De keuze van dit systeem is ingegeven door twee hoofdargumenten :

( a)ten aanzien van de technische kosten wordt een forfaitaire vergoeding goedkoper geacht dan een systeem van volledige vergoeding van reële kosten, omdat het de Lid-Staten aanspoort te voorkomen dat hun reële kosten het bedrag van de vergoeding overschrijden of, wanneer hun reële kosten lager zijn, te proberen hun voordeel te behouden;

( b)administratieve eenvoud .

6.5 . Doch uit het argument sub ( a ) volgt niet dat het forfaitaire bedrag voor technische kosten eenvormig moet zijn .

Een onvermijdelijk nadeel van een uniform bedrag is, dat het ten opzichte van de reële kosten van de meeste Lid-Staten te hoog of te laag is .

Zoals bij elke voor de hele Gemeenschap geldende norm, bestaat bovendien de ingewortelde neiging, het uniforme bedrag op een onnodig hoog niveau vast te stellen, aangezien alle Lid-Staten erbij winnen indien de kosten door één van hen te hoog worden aangeslagen in het kader van de in paragraaf 5.12 genoemde periodieke declaraties bij de Commissie .

Er zouden minder nadelen bestaan wanneer de forfaitaire bedragen tussen de Lid-Staten differentieerden .

In een dergelijk systeem zou de eenvoud van het systeem met een uniform bedrag enigszins worden behouden, terwijl het mogelijk zou worden, de willekeurige verdeling van voordelen tussen de Lid-Staten, die een onvermijdelijk gevolg is van het huidige uniforme bedrag, op te heffen .

Daardoor zou het gemakkelijker worden, rekening te houden met bijzondere situaties, b.v . de aanzienlijke bijdragen uit het EOGFL ( afdeling Oriëntatie ) voor begunstigden in bepaalde Lid-Staten tegenover de kapitaalkosten van opslagfaciliteiten .

6.6 . Een andere discrepantie in de verdeling van de lasten over de Lid-Staten vloeit voort uit een anomalie, nl .

het feit dat er groene wisselkoersen worden gebruikt voor de berekening en de toepassing van de forfaitaire bedragen voor de vergoeding van de kosten voor technische operaties.

Hoewel het gebruik van de groene koers in dit verband berust op een algemeen voorschrift uit de wetgeving van het GLB, is het in dit speciale geval irrelevant voor de doelstelling van het agro-monetaire systeem, d.w.z . de afzwakking van de onmiddellijke gevolgen van de aanpassing van de wisselkoersen voor intra-communautaire handelsstromen en nationale inflatiepercentages .

Het zou derhalve de voorkeur verdienen een uitzondering te maken en de marktkoersen toe te passen om ongerechtvaardigde neveneffecten te voorkomen .

6.7 . Vooral het ontbreken van enige serieuze verificatie van de kosten van de Lid-Staten door de Commissie ( vgl .

paragraaf 5.12 ), maakt het moeilijk het systeem van uniforme bedragen te rechtvaardigen .

In elk van de mogelijke vergoedingssystemen zou de Commissie een systeem voor de boeking van de reële kosten, met name de technische kosten, gestaafd door bescheiden moeten opzetten en uitvoeren .

De controleurs van de Kamer constateerden dat alle Lid-Staten al op de een of andere wijze de reële kosten boeken en een jaarlijkse balans opstellen van reële kosten en vergoedingen van de Gemeenschap, omdat zij deze gegevens nodig hebben voor de nationale boekhouding .

Methode van voorraadwaardering aan het eind van het jaar en afschrijving6.8 . De vaststelling van uniforme overboekingsprijzen voor de voorraden aan het eind van het jaar als gewogen gemiddelden van de nationale boekwaarden (zie bijlage III, paragrafen 15-18 ) en de vervanging van de nationale gemiddelde boekprijzen door deze uniforme waarderingsprijzen, leiden tot een waardevermindering van de voorraden van enkele produkten in sommige Lid-Staten en tot een waardevermeerdering van de voorraden van andere produkten en in andere landen.

Via het proces van de declaratie en de afrekening van uitgaven onder de rubriek andere kosten van openbare opslag resulteert dit in extra vergoedingen voor de één en in minderingen op de vergoedingen voor de ander .

Dit effect van voor - en nadelen bij de kasmiddelen is onnodig, omdat de verordening geenszins bepaalt dat de op grond van de door de interventiebureaus betaalde aankoopprijzen ( 11 ) vast te stellen overboekingsprijzen moeten worden geïnterpreteerd als een uniforme prijs voor een bepaald produkt voor alle Lid-Staten .

De prijzen zouden even goed per Lid-Staat kunnen worden vastgesteld .

Dit zou de procedure vereenvoudigen, alsmede de vaststelling vergemakkelijken van overboekingsprijzen op een niveau, dat eerder de situatie aan het eind van het jaar dan die in augustus of september zou weergeven .

Dit resultaat zou worden bereikt als het Comité van het Fonds zijn raadgevende invloed zou gebruiken ter vaststelling van een objectieve methode die voor de afzonderlijke Lid-Staten geen voor - of nadelen bij de kasmiddelen met zich meebrengt en het vervolgens aan de verantwoordelijke controle-autoriteiten zou overlaten om te verifiëren of het voorschrift correct en consequent wordt toegepast op wat niets anders zou zijn dan een eenvoudige boekhoudkundige handeling .

6.9 . Een van de grootste problemen bij de weergave van de jaarlijkse voorraadwaardering in de rekeningen, is het afschrijvingsbeleid .

In het verleden werd de praktijk gekenmerkt door een onsamenhangende toepassing, die leidde tot een willekeurige aanwijzing van uitgaven ten laste van de begrotingsjaren en tot onvoldoende afschrijving, die resulteerde in stijgende latente verliezen, welke aan het eind van 1986 tot meer dan 8 000 Mio ECU waren opgelopen .

Onder de thans heersende begrotingsbeperkingen kan dit bedrag slechts in verscheidene jaren worden afgeschreven .

Zolang deze last van het verleden de boekhouding van de jaarlijkse verliezen verstoort en zolang er niet vaste, objectieve criteria op bestendige wijze worden toegepast om van jaar tot jaar de verliezen op de voorraadwaarde te boeken, zal de communautaire jaarrekening - zelfs in ernstige mate - in strijd blijven met de algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen .

Conclusie inzake de rekeningen6.10 . Wat betreft het voornaamste controlevraagstuk op het niveau van de Gemeenschap, namelijk of de communautaire jaarrekening een getrouw beeld geeft van de uitgaven van het jaar, kunnen de belangrijkste conclusies voor wat betreft de boekhoud - en controleregelingen voor openbare opslag als volgt worden samengevat :

( a)er bestaan grote tekortkomingen in de maatregelen betreffende de fysieke en de boekhoudkundige controle, zowel wat de opzet van het systeem als wat de praktische uitvoering betreft ( zie de paragrafen 6.1, 6 .2, 3.1 en 4.10 - 4.15 );

( b)de voor de waardering van de voorraden toegepaste methoden en de daarop gebaseerde vaststelling van de met de verliezen gemoeide uitgaven over het jaar komen niet overeen met de algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen ( zie paragrafen 6.9 en 5.7 );

( c)onnauwkeurigheden in de rekeningen worden min of meer uitgelokt door het systeem, niet alleen tijdens het jaar doch ook aan het eind van het jaar, hetgeen bepalend is voor de jaarlijkse lasten en dus voor de jaarperiodiciteit ( zie de paragrafen 3.2 - 3-6 );

( d)de reikwijdte van de controles is zowel op nationaal als op gemeenschapsniveau in het algemeen onvoldoende ter verkrijging van een redelijke garantie dat het geheel van de rekeningen juist is, en cooerdinatie tussen de twee niveaus bestaat vrijwel niet ( zie de paragrafen 5.5 en 5.8 - 5.14).De onontkoombare conclusie uit deze bevindingen is, dat het technisch onmogelijk is om tot enig controleoordeel te komen over het beeld dat de begrotingsrekeningen van het EOGFL betreffende de uitgaven voor openbare opslag te zien geven .

Systeembeheer in het algemeen6.11 . De meest opvallende oorzaak van de onzekerheid rond de gepubliceerde uitgavencijfers is een verontrustend gebrek aan cooerdinatie zowel in de opzet en het beheer van de systemen als op het niveau van de controle .

Er bestaat duidelijk behoefte aan meer uitwisseling van ideeën, overleg en leiding op dez