JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1994 vastgesteld (95/C 303/01)

Dit verslag, te zamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

André J. MIDDELHOEK (voorzitter)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

INHOUD

Blz.

Inleiding 5

Deel I - OPMERKINGEN OVER DE ONTVANGSTEN EN BELEIDSKREDIETEN VAN DE COMMISSIE EN OVER DE EUROPESE ONTWIKKELINGSFONDSEN

Hoofdstuk 1 - Eigen middelen 21

Hoofdstuk 2 - Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie) 57

Hoofdstuk 3 - Gemeenschappelijk visserij- en zeebeleid 90

Hoofdstuk 4 - Regionaal beleid 100

Hoofdstuk 5 - Sociaal beleid, stimulering van de ondernemingen (MKB), opleiding 131

Hoofdstuk 6 - De financiële instrumenten voor het milieu: "LIFE" en zijn voorgangers 161

Hoofdstuk 7 - Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Oriëntatie (EOGFL-Oriëntatie) 175

Hoofdstuk 8 - Financiële instrumenten en bankactiviteiten 176

Hoofdstuk 9 - Onderzoek 187

Hoofdstuk 10 - Acties ten behoeve van de landen in Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke staten (ex-USSR) en Mongolië 201

Hoofdstuk 11 - Samenwerking met de ontwikkelingslanden en andere derde landen (met uitzondering van Midden- en Oost-Europa) 229

Hoofdstuk 12 - Europese ontwikkelingsfondsen 252

Deel II - OPMERKINGEN OVER DE HUISHOUDELIJKE KREDIETEN VAN DE INSTELLINGEN EN ORGANEN VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Hoofdstuk 13 - Commissie 296

Hoofdstuk 14 - Rekenkamer 313

BIJLAGEN

Bijlage I - Verslagen en adviezen die de Rekenkamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht 314

Bijlage II - Bijlage betreffende de in het jaarverslag gebruikte afkortingen en tekens, alsmede de basisgegevens inzake de algemene begroting 323

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

Blz.

Deel I - OPMERKINGEN OVER DE ONTVANGSTEN EN BELEIDSKREDIETEN VAN DE COMMISSIE EN OVER DE EUROPESE ONTWIKKELINGSFONDSEN

Hoofdstuk 1 - Eigen middelen 45

Hoofdstuk 2 - Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie) 83

Hoofdstuk 3 - Gemeenschappelijk visserij- en zeebeleid 98

Hoofdstuk 4 - Regionaal beleid 120

Hoofdstuk 5 - Sociaal beleid, stimulering van de ondernemingen (MKB), opleiding 147

Hoofdstuk 6 - De financiële instrumenten voor het milieu: "LIFE" en zijn voorgangers 170

Hoofdstuk 8 - Financiële instrumenten en bankactiviteiten 184

Hoofdstuk 9 - Onderzoek 197

Hoofdstuk 10 - Acties ten behoeve van de landen in Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke staten (ex-USSR) en Mongolië 218

Hoofdstuk 11 - Samenwerking met de ontwikkelingslanden en andere derde landen (met uitzondering van Midden- en Oost-Europa) 245

Hoofdstuk 12 - Europese ontwikkelingsfondsen 274

Deel II - OPMERKINGEN OVER DE HUISHOUDELIJKE KREDIETEN VAN DE INSTELLINGEN EN ORGANEN VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Hoofdstuk 13 - Commissie 307

OVERZICHT VAN DE GRAFISCHE VOORSTELLINGEN (GV)

Blz.

GV I Algemene begroting 1994 - Ontvangstenramingen 10

GV II Algemene begroting 1994 - Uitgavenramingen - Kredieten voor betalingen 11

GV III Algemene begroting 1994 - Kredieten voor vastleggingen 12

GV IV In 1994 beschikbare kredieten voor vastleggingen en de besteding daarvan, naar sector en naar instelling 13

GV V In 1994 beschikbare kredieten voor betalingen en de besteding daarvan, naar sector en instelling 14

GV VI Financiële vooruitzichten - Gedetailleerd overzicht van de uit hoofde van de begroting 1994 beschikbare kredieten voor vastlegging en besteding ervan; totaal van de uit hoofde van de begroting 1994 beschikbare kredieten voor betaling en besteding ervan 15

GV VII Geconsolideerde jaarrekening en vaststelling saldo begrotingsjaar 1994 16

GV VIII In 1994 verrichte betalingen, naar sector en Lid-Staat 17

GV IX Beloop en besteding van de kredieten voor betalingen in de periode 1990-1994, naar sector 18

GV X Bestedingspercentages van de kredieten voor betalingen in de periode 1990-1994, naar sector 19

GV XI Betalingen per jaar in de periode 1990-1994, naar sector en instelling 20

GV XII Geraamde en werkelijke ontvangsten in 1994 54

GV XIII Werkelijke ontvangsten aan eigen middelen in 1994 55

GV XIV Werkelijke ontvangsten aan eigen middelen, naar Lid-Staat (1990-1994) 56

GV XV EOGFL-Garantie - In 1994 verrichte betalingen, naar markt en Lid-Staat 89

GV XVI De structuurfondsen: in 1994 aangegane verplichtingen en verrichte betalingen, naar Lid-Staat 159

GV XVII De maatregelen met structurele strekking: in 1994 aangegane verplichtingen en verrichte betalingen, naar Lid-Staat en naar doelstelling 160

GV XVIII De steun aan de landen in Midden- en Oost-Europa: de programma's PHARE en TACIS 227

GV XIX Leningen van de EG ten gunste van de landen in Midden- en Oost-Europa tot 31 december 1994 228

GV XX Basisgegevens betreffende de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF's) 285

GV XXI Het 6e EOF: toewijzing, financiering, verdeling van de steun, totale besteding 286

GV XXII Het 7e EOF: toewijzing, financiering, verdeling van de steun, totale besteding 287

GV XXIII Het 6e EOF - Steun naar aard en naar ontvangend land 288

GV XXIV Het 6e EOF - Steun naar sector en naar ontvangend land 289

GV XXV Het 7e EOF - Steun naar aard en naar ontvangend land 290

GV XXVI Het 7e EOF - Steun naar sector en naar ontvangend land 291

GV XXVII Het 6e en 7e EOF - Besteding van de steun, naar economische sector 292

GV XXVIII De zeven EOF's - Beloop van de betalingen per jaar (1960-1994) 293

INLEIDING

0.0. INHOUD Paragraaf

De algemene context van het jaarverslag over 1994 0.1

Structuur van het jaarverslag 0.2 - 0.3

Voornaamste bevindingen bij de controles in 1994 0.4 - 0.24

De voordelen van een beter financieel beheer 0.25

Gevolgen van de verklaring van betrouwbaarheid 0.26

Het personeelsbeheer van de Commissie 0.27 - 0.28

De rol van de Rekenkamer in verband met fraude 0.29 - 0.32

DE ALGEMENE CONTEXT VAN HET JAARVERSLAG OVER 1994

0.1. Dit verslag wordt gepubliceerd op het moment dat het eerste jaar van de nieuwe Commissie ten einde loopt; een jaar waarin de Gemeenschap werd uitgebreid en de begroting met 12 % toenam. Tijdens haar eerste bijeenkomst op 25 januari 1995, besloot de nieuwe Commissie een aanvang te maken met de hervorming van haar intern beheer, en met een drie fasen omvattend proces van analyses en overleg (consolidering en rationalisering van het bestaande systeem; hervorming van structuren en regels; streven naar een intensiever partnerschap met de Lid-Staten). Na elk van deze fasen zouden concrete voorstellen moeten worden gedaan. De Kamer is verheugd over dit programma voor verbetering van het financieel beheer en vindt de eerste stappen die hiertoe binnen de diensten van de Commissie zijn gezet hoopgevend, ofschoon zij toegeeft dat een bijzondere, collectieve cultuur niet van de ene op de andere dag kan worden veranderd. Bij de derde fase (die de maatregelen ter verbetering van het beheer van EG-middelen door de Lid-Staten omvat) zou het langer kunnen duren voordat duidelijke vorderingen worden gemaakt, doch deze fase is van even vitaal belang als de andere. De voorbeelden van verspilling en wanbeheer van EG-middelen, die in talrijke controleverslagen van de Kamer voorkomen, tonen duidelijk aan dat er een gecooerdineerde inspanning nodig is om het verbeteringsprogramma van de Commissie te vervolledigen, en de nogal nonchalante "besteed de begrotingsmiddelen"-benadering om te zetten in een benadering waarin de nadruk komt te liggen op het kosten/baten-aspect en een strikt financieel en begrotingsbeheer, waarbij ook duidelijk wordt aangegeven waar de verantwoordelijkheid voor welslagen of mislukking ligt.

STRUCTUUR VAN HET JAARVERSLAG

0.2. Het begrotingsjaar 1994 was het eerste jaar voor hetwelk de bepalingen van het Verdrag van Maastricht een duidelijk stempel drukten op de inhoud en presentatie van het jaarverslag van de Kamer. In dit Verdrag is bepaald dat de Kamer een verklaring moet opstellen ter bevestiging van de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en wettigheid van de onderliggende verrichtingen. De verklaring en het daarmee gepaard gaande speciaal verslag worden gepubliceerd op hetzelfde moment als het jaarverslag, maar afzonderlijk, zodat er bij de kwijtingsprocedure voor 1994 rekening kan worden gehouden met elk van deze drie documenten, evenals met de andere speciale verslagen die de Kamer sinds de kwijtingsprocedure voor 1993 heeft uitgebracht ().

0.3. Ten gevolge van deze nieuwe bepalingen in verband met de verklaring van betrouwbaarheid is er in dit verslag geen algemeen hoofdstuk meer opgenomen over de financiële controle van de ontvangsten, huishoudelijke uitgaven en boekhouding van de Commissie of van de geconsolideerde rekeningen. Gegevens die in voorgaande jaren in dat hoofdstuk zouden zijn opgenomen, hebben nu hun plaats gekregen in de verklaring van betrouwbaarheid en het daarmee gepaard gaande speciaal verslag.

VOORNAAMSTE BEVINDINGEN BIJ DE CONTROLES IN 1994

0.4. In dit jaarverslag over 1994 behandelt de Kamer voorbeelden van tekortkomingen in het financieel beheer, die vaak veel gelijkenis vertonen met de voorbeelden uit haar voorgaande verslagen, zelfs ofschoon veel van de voorbeelden zijn ontleend aan controles van specifieke maatregelen die de Kamer nog niet eerder, of tenminste niet recentelijk, heeft gecontroleerd. Dit bewijst nogmaals dat er behoefte bestaat aan een ingrijpende verandering van het verschijnsel dat de "cultuur van het financieel beheer" zou kunnen worden genoemd en waarmee het beheer en de controle van de inning en het gebruik van de begrotingsmiddelen wordt bedoeld, zowel op het niveau van de Commissie als op dat van de Lid-Staten.

0.5. De problemen die met deze cultuur van financieel beheer worden ondervonden, komen naar voren uit de algemene planning voor de begroting die de werkelijke mogelijkheden van de Commissie voor planning en besteding ver overschrijdt; uit het gebrekkige beheer van de beschikbare middelen (die worden besteed zonder dat rekening wordt gehouden met de doelstellingen van de communautaire wetgever en/of zonder dat er voldoende duidelijke doelen zijn gesteld die met de uitgaven in kwestie moeten worden bereikt en vaak zonder dat voldoende aandacht wordt besteed aan het kosten/baten-aspect); en uit het achterwege blijven van snelle en krachtige maatregelen om ten onrechte of teveel betaalde bedragen terug te vorderen.

0.6. Bij de structuurfondsen werd een frappant voorbeeld van onderbesteding aangetroffen, dat voornamelijk het gevolg was van het feit dat niet was geanticipeerd op de moeilijkheden die zich voordeden in het eerste toepassingsjaar van de gewijzigde regelgeving, ofschoon zich bij de vorige hervorming, zes jaar eerder, soortgelijke moeilijkheden hadden voorgedaan.

0.7. In de meeste hoofdstukken van het verslag is sprake van het gebruik van begrotingsmiddelen voor beleidsdoelstellingen die niet worden bereikt. Deze situatie ontstaat zowel wanneer de Commissie alleen verantwoordelijk is voor de bepaling van de doelstellingen voor de uitgaven - zoals op het gebied van landbouwgarantie en ontwikkelingshulp - als wanneer de doelstellingen moeten worden overeengekomen tussen de Commissie en de regeringen van de Lid-Staten die het programma financieren - zoals in het geval van de structuurfondsen. In hoofdstuk 2 worden de ontoereikende resultaten van de gemeenschappelijke marktordening voor groente en fruit behandeld. De conclusie van hoofdstuk 3 is dat de steun voor de tonijnvisserij niet duidelijk gerechtvaardigd is. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat het Interreg-programma het grensoverschrijdend partnerschap in de grensgebieden niet voldoende heeft gestimuleerd en in hoofdstuk 5 wordt aangetoond dat de resultaten van de acties van het Europees Sociaal Fonds ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf, voor zover de omvang der bedrijven al kan worden gemeten, ver bij de doelstellingen zijn achtergebleven.

0.8. Met betrekking tot ontwikkelingshulp uit zowel de begroting (programma's voor structurele aanpassing in vier Arabische landen) als de Europese ontwikkelingsfondsen (regionale samenwerking), kwam de Kamer tot de conclusie dat de doelstellingen zo vaag of algemeen waren dat het zeer moeilijk is om een goede vergelijking te maken tussen hetgeen is gerealiseerd en hetgeen werd nagestreefd. Op diverse gebieden van uitgaven ten laste van de communautaire begroting constateerde de Kamer dat de Lid-Staten wegens onduidelijke verordeningen (waarin doorgaans geen voorschriften zijn opgenomen voor boekhouding en financieel beheer) de subsidiabiliteitscriteria die in al deze landen op uniforme wijze zouden moeten worden toegepast, verschillend konden interpreteren. Dergelijke onduidelijkheden belemmeren een doeltreffend toezicht op en controle van de programma's door de nationale instanties, de Commissie en de Kamer.

0.9. In de hoofdstukken 1, 2, 4, 5, 6, 8 en 10 worden gevallen behandeld waarin werd nagelaten om snel en krachtig op te treden om de aan de Gemeenschap toebehorende middelen terug te vorderen. Indien een dergelijke actie achterwege blijft, zou het moeilijk of zelfs onmogelijk kunnen worden om het verschuldigde bedrag in een later stadium van de schuldenaar terug te vorderen.

0.10. Evenals in de voorgaande jaarverslagen, wordt in dit verslag de aandacht gevestigd op aanzienlijke tekortkomingen in de mechanismen voor planning, goedkeuring, controle en evaluatie van de communautaire maatregelen. Uit de controle van de gemeenschappelijke marktordening voor verse en verwerkte groenten en fruit bleek dat de inspecties van de Lid-Staten en de goedkeuring van de producentenverenigingen, die een belangrijke rol spelen in het marktbeheer, veel te wensen overlieten en dat vele producentenverenigingen, ondanks bijna dertig jaar van aanmoediging en assistentie, niet genoeg bedrijfskapitaal hadden voor interventiemaatregelen.

0.11. In Griekenland, Frankrijk en Italië werden betalingen verricht voor het uit de markt nemen van produkten die niet voldeden aan de kwaliteitsnormen voor communautaire steun. De controles op de verwerking van citrusfruit in Italië en Griekenland en op de verwerking van tomaten in Spanje, Italië en Griekenland, waren zo ontoereikend dat er geen enkele garantie bestond dat de steun terecht was betaald. Geconstateerd werd dat in Spanje teveel steun was betaald voor dopvruchten terwijl in Griekenland de indiening van de aanvragen om steun voor krenten en rozijnen niet correct was en dat deze aanvragen aan geen enkele onafhankelijke controle werden onderworpen. De beperkingen die aan de oogstopbrengsten waren gesteld om voor steun voor krenten en rozijnen in aanmerking te komen, bleken geen stimulering te vormen voor de verbetering van de kwaliteit en tevens de onrechtmatige verkoop op de markt van vers fruit te bevorderen. Zonder kadasters en met een zeer groot aantal telers (die vaak nalaten veranderingen in landeigendom te melden) is de controle op steun per hectare onmogelijk.

0.12. De steun voor verwerkers van sinaasappelen, perziken en tomaten is hoog in vergelijking met de minimumprijzen die aan de telers worden betaald en de hoge steunbedragen voor verwerkers van sinaasappelen hebben investeringen aangemoedigd in de verwerkingscapaciteit voor produkten die niet kunnen concurreren met de import. Bovendien wordt door het kostbare systeem voor het uit de markt nemen en de vernietiging van overschotten om de markt te ontdoen van surplussen en de producenten een minimuminkomen te garanderen, de overproduktie aangemoedigd en het milieu vervuild.

0.13. Uit de controle van de uitgaven voor het visserijbeleid bleek dat de steun voor tonijn, die werd betaald met betrekking tot in Spanje, Portugal en Frankrijk geregistreerde schepen, uit economisch oogpunt niet duidelijk was gerechtvaardigd en meer de conservenindustrie ten goede dreigde te komen dan de vissers. Bovendien werd er in de voorschriften voor het beheer van de steun geen rekening gehouden met het feit dat veel van de schepen op de oceanen vissen en dat hun vangsten zelden rechtstreeks in EU-havens aan land worden gebracht.

0.14. Bij een aanzienlijk aantal onder de programma's van het Regionaal Fonds ressorterende gecontroleerde projecten bleek uit de onregelmatigheden die werden aangetroffen duidelijk dat er, zes jaar na een ingrijpende hervorming, nog steeds verbetering moet worden aangebracht om de wettigheid en regelmatigheid van de acties in het kader van de structuurfondsen te kunnen garanderen. De presentatie van de uitgavendeclaraties der Lid-Staten zou moeten worden verbeterd en de declaraties zouden beter moeten worden gecontroleerd. De Commissie dient aan te dringen op een striktere toepassing van de verordeningen der fondsen en van het Financieel Reglement; tevens zou zij de subsidiabiliteitscriteria voor de steun duidelijker moeten omschrijven. Tekortkomingen in de procedures voor gunning van overheidsopdrachten in verband met infrastructuurwerkzaamheden verhogen het risico op onregelmatigheden, en de Commissie zou meer kunnen ondernemen om na te gaan of zowel tijdens de planning als de uitvoering van de programma's genoeg rekening wordt gehouden met milieuaspecten.

0.15. Ten behoeve van rendabele investeringsprojecten zou de Commissie de mogelijkheid moeten onderzoeken om de subsidies te vervangen door leningen, ten einde het verantwoordelijkheidsbesef van de eindbegunstigden te stimuleren. Het gebruik van "globale subsidies" ter stimulering van plaatselijke economische ontwikkeling dient te worden herzien; er bestaat met name niet voldoende duidelijkheid over de rol van de bemiddelende instanties, die zonder nauwkeurige criteria kunnen beslissen welke ondernemingen steun zouden moeten ontvangen en of deze steun moet worden verleend in de vorm van subsidies of leningen.

0.16. In het hoofdstuk over het Sociaal Fonds in het onderhavige verslag wordt opnieuw de aandacht gevestigd op de wijze waarop het werkelijke effect van de uitgaven op de onderliggende verrichtingen in de rekeningen wordt overschat doordat de voorschotten als definitieve betalingen worden beschouwd. Tevens wordt vermeld dat wanneer controles uitwijzen dat een actie niet voor communautaire financiering in aanmerking had moeten komen, de Lid-Staat deze actie eenvoudigweg door een andere kan vervangen, die vaak met terugwerkende kracht wordt gefinancierd, waardoor er geen doeltreffende sancties bestaan jegens overheidsinstanties die nalaten te garanderen dat de communautaire middelen alleen voor goedgekeurde doelen worden gebruikt en binnen het kader van plannen die van te voren zijn goedgekeurd.

0.17. Voor het LIFE-programma en de voorgangers daarvan zouden de projecten met het oog op de overeengekomen EG-doelstellingen in verband met het milieu zorgvuldig moeten worden geselecteerd, ten einde met de beperkte beschikbare middelen een maximaal effect te kunnen sorteren. In de praktijk kon het innovatieve karakter dat veel van deze projecten hadden moeten hebben, niet worden aangetoond en de cooerdinatie tussen de Commissie en de Lid-Staten was onvoldoende om een goed toezicht, een degelijke controle en de exploitatie van de resultaten te kunnen garanderen. De overheidsinstanties van de Lid-Staten zouden een grotere rol moeten spelen bij de opstelling en indiening van de voorstellen voor te financieren projecten, omdat er duidelijk behoefte bestaat aan een betere cooerdinatie tussen de LIFE-projecten en andere milieuprojecten die uit andere communautaire bronnen worden gefinancierd.

0.18. In het programma "Menselijk potentieel en mobiliteit" (onderdeel van het derde kaderprogramma voor communautair onderzoek) werden tekortkomingen geconstateerd in de controle en het toezicht op de contracten, alsmede problemen met de cooerdinatie tussen de verschillende diensteenheden van de Commissie. Het gunstige effect van de uitgaven, in het licht van de doelstellingen van het programma, viel moeilijk vast te stellen.

0.19. Uit haar onderzoek naar de steun aan Midden- en Oost-Europa trekt de Kamer de conclusie dat er een groter deel van het PHARE-programma moet worden ingezet om de overheden van de ontvangende landen te helpen zich voor te bereiden op hun toetreding tot de Gemeenschap (overeenkomstig de conclusies van de top van Essen). In 1994 zijn PHARE, in hoge mate, en TACIS zelfs voornamelijk, doorgegaan met de financiering van door particuliere adviesbureaus verzorgde technische assistentie en studies, die met name wat de investeringen betreft tot beperkte concrete resultaten hebben geleid. De cooerdinatie tussen de diensten van de Commissie (in Brussel en de ontvangende landen), de andere bronnen van externe hulp en de ontvangende landen zelf, blijft ontoereikend.

0.20. Na zes jaar PHARE en vier jaar TACIS, heeft de Commissie nog steeds geen autonoom evaluatiesysteem. Hoewel de Kamer positieve resultaten heeft kunnen vaststellen (bij voorbeeld het programma ter herstructurering van de kolchozen in Wit-Rusland alsook een succesvolle voedselhulpactie in de Kaukasus), verloopt de tenuitvoerlegging nog steeds traag en moet de beheercapaciteit van de Commissie, zowel in Brussel als bij haar delegaties ter plaatse, worden uitgebreid om de cooerdinatie, de opstelling en controle van de programma's alsook het toezicht op de adviesbureaus te kunnen verbeteren.

0.21. De communautaire steun voor de programma's voor structurele aanpassing in de landen van het zuidelijk en oostelijk Middellandse-Zeegebied moet beter worden aangepast aan de bijzondere economische en budgettaire situatie van elk der landen. Onnodige beperkingen en voorwaarden voor het gebruik van de gelden (zoals uitgebreide controles op bescheiden als het buitenlandse handelsverkeer slechts een klein aandeel vormt van de voor financiering in aanmerking komende import) zouden moeten worden voorkomen. De Commissie zou erop moeten toezien dat de begrotingsstrategie van elk der ontvangende landen verenigbaar is met het programma voor economische hervorming. In de financieringsovereenkomsten zouden kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen voor de prioritaire sectoren (met inbegrip van doelstellingen voor specifieke projecten of programma's) moeten worden opgenomen, die het belangrijkste onderwerp van het toezicht zouden moeten vormen.

0.22. Aangezien de doelstellingen voor de regionale samenwerking in het kader van Lomé III zeer algemeen waren geformuleerd, kunnen de doelstellingen en resultaten niet goed met elkaar worden vergeleken. Het beheer op het gebied van de financiële administratie is verre van goed en in verschillende regio's werd het toezicht van de Commissie verwaarloosd. Het regionale karakter van de projecten kan vaak niet worden aangetoond.

0.23. In hoofdstuk 1 worden de tekortkomingen behandeld op het gebied van de eigen middelen, en met name met betrekking tot de douanerechten. In het kader van het stelsel van het communautaire douanevervoer werd een aanzienlijk aantal onregelmatige transacties geconstateerd die voor de Gemeenschap en de Lid-Staten financiële verliezen impliceren. Tevens kon worden geconstateerd dat de controles die de nationale douane-autoriteiten op het gebied van dit vervoer verrichten gebrekkig zijn en dat de Commissie bij de cooerdinatie van deze controles tekort is geschoten. Met betrekking tot de wederzijdse bijstand tussen de Commissie en de Lid-Staten in het kader van de voorkoming en opsporing van fraudes, wordt erop gewezen dat zowel het toezicht van de Commissie als dat van de Lid-Staten zou moeten worden verbeterd en dat een aantal bepalingen in de communautaire douaneregelgeving zouden moeten worden aangepast om deze meer in overeenstemming te brengen met de bestaande communautaire of nationale wetgeving.

0.24. Met betrekking tot de BTW-middelen, worden in hoofdstuk 1 de resultaten behandeld van een eerste evaluatie van het systeem voor uitwisseling van informatie VIES (VAT Information Exchange System), dat is ingevoerd ten behoeve van de toepassing van het overgangsstelsel. De gedeclareerde gegevens die, gedeeltelijk, belangrijk zijn, dienen te worden gecorrigeerd ofschoon met de ontwikkeling en functionering van het systeem heel goede resultaten zijn bereikt. Anderzijds wordt geconstateerd dat de nationale beheerinstanties een beleid van doeltreffende sancties moeten gaan voeren in de gevallen waarin de betrokken partijen de procedures niet in acht nemen.

DE VOORDELEN VAN EEN BETER FINANCIEEL BEHEER

0.25. Op alle voornoemde belangrijke werkterreinen bestaan duidelijk vele mogelijkheden voor de verbetering van de wijze waarop de communautaire financiën worden beheerd en dus om te garanderen dat de overheidsgelden goed worden besteed, ten einde op doeltreffende wijze de door de wetgever aangegeven doelstellingen te bereiken. Het is uiteraard niet mogelijk om de werkelijke voordelen van een meer doeltreffende en meer doelgerichte financiering nauwkeurig te becijferen. Hier en daar in dit verslag worden echter specifieke controlebevindingen vermeld die enige aanwijzing bevatten over de mate van potentiële voordelen die met een strikter financieel beheer en een striktere controle zouden kunnen worden verkregen, zoals bedragen die zouden moeten worden teruggevorderd, betalingen voor werkzaamheden die niet voor steun in aanmerking kwamen, of uitgaven waarvan niet kon worden aangetoond dat ze nuttig waren voor het bereiken van de doelstellingen van het beleid, zelfs al konden ze niet als volkomen onregelmatig worden beschouwd. Met deze bedragen is, wat betreft de in dit verslag vermelde gevallen, in totaal meer dan 500 Mio ECU gemoeid. Gezien het feit dat de Kamer, wegens het kleine aantal controleurs dat zij in dienst heeft, elk jaar het financieel beheer slechts in beperkte mate kan controleren, is het duidelijk dat er veel ruimte is voor verbetering en dat de eventuele kosten die moeten worden gemaakt om deze verbeteringen aan te brengen in zeer korte tijd zullen zijn terugverdiend.

GEVOLGEN VAN DE VERKLARING VAN BETROUWBAARHEID

0.26. De verklaring van betrouwbaarheid voor 1994, die wordt afgegeven ten tijde van de publikatie van dit verslag, bevat sterke reserves ten aanzien van de betrouwbaarheid van de rekeningen, (voornamelijk wat de presentatie en openbaarheid betreft), en vestigt de aandacht op vele fouten die de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen betreffende de betalingen aantasten. Dit resultaat vormt een bijkomend bewijs van de gebrekkige financiële administratie, zowel door de Commissie als de instanties van de Lid-Staten, van een aanzienlijk deel van de begroting van de Gemeenschap op vele verschillende gebieden. De toepassing van het beginsel van subsidiariteit heeft uiteraard niet tot gevolg dat de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de deugdelijke uitvoering van de begroting wordt beperkt. De Commissie en de Lid-Staten zouden zo spoedig mogelijk een gezamenlijke en serieuze poging moeten ondernemen om te komen tot een verantwoordelijk beheer van betere kwaliteit op alle niveaus.

HET PERSONEELSBEHEER VAN DE COMMISSIE

0.27. De problemen met het personeelsbeleid van de Commissie bemoeilijken eveneens aanzienlijk het streven naar een goed financieel beheer. Uit controles op de gemeenschappelijke marktordeningen in de landbouwsector is herhaaldelijk gebleken dat het aantal personeelsleden dat door de Commissie wordt ingezet voor controle en toezicht op de uitgaven verre van toereikend is. In het onderhavige verslag wordt gewezen op het snelle verloop van het met de administratie en de controle van het Sociaal Fonds belaste personeel en het grote aantal vacante posten in deze sector. In hoofdstuk 10 wordt vermeld dat in de loop van één enkel jaar twee derde van het vaste personeel van een delegatie van de Commissie werd overgeplaatst en dat het te lang duurde voordat dit personeel werd vervangen. Tevens wordt gesignaleerd dat belangrijke beheerfuncties die door ambtenaren van de Gemeenschap zouden moeten worden vervuld, worden uitgeoefend door tijdelijk personeel of door derden. In hoofdstuk 11 staat dat er voor het toezicht op de programma's voor steun voor structurele aanpassing in Jordanië en de Maghreb-landen te weinig personeel was toegewezen (zowel bij de delegaties als in Brussel).

0.28. De Kamer is van mening dat er beter gekwalificeerd personeel moet worden ingezet voor het beheer en de controle van de bestaande beleidsterreinen en voor de verbetering van de voorwaarden voor het financieel beheer, zowel binnen de Commissie als bij de instanties in de Lid-Staten die verantwoordelijk zijn voor communautaire verrichtingen.

DE ROL VAN DE REKENKAMER IN VERBAND MET FRAUDE

0.29. Volgens de conclusies van de Europese Raad te Essen dienen fraude, verspilling en wanbeheer zo streng mogelijk te worden aangepakt en daarbij werd eraan herinnerd dat in het Verdrag betreffende de Europese Unie nieuwe bevoegdheden zijn toegekend aan het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de Europese Rekenkamer. De instellingen en de Lid-Staten werden bij deze gelegenheid opgeroepen tot een gecooerdineerde actie.

0.30. Voor de voorkoming, opsporing en onderzoek van fraude, ligt de verantwoordelijkheid in de eerste plaats bij degenen die, bij de Commissie en in de Lid-Staten, zijn belast met het beheer van en het toezicht op de tenuitvoerlegging van het beleid. Zij dienen ervoor te zorgen dat er adequate systemen bestaan voor interne controle, waarin het beginsel van de scheiding der functies wordt toegepast, deugdelijke goedkeuringsprocedures en een doeltreffende interne financiële controle en dienen er tevens op toe te zien dat opzettelijk begane onregelmatigheden (fraude dan wel grove nalatigheden) worden opgespoord, onderzocht en bestraft.

0.31. In haar functie van extern controleur wordt de Kamer geacht de door de beheerders getroffen regelingen kritisch te onderzoeken. Zij heeft dit altijd in bevredigende mate gedaan en heeft in haar jaar- en speciale verslagen voortdurend de aandacht gevestigd op zwakke punten in de wetgeving, de boekhouding en in de systemen voor financieel beheer, waarbij zij heeft gewezen op de risico's en concrete gevallen heeft genoemd. Hoewel de Kamer, evenmin als andere controle-instanties bevoegd is delicten te onderzoeken (een taak van politie en justitie), levert zij haar bijdrage door veel aandacht te besteden aan preventie en opsporing van onregelmatigheden in het algemeen (al dan niet opzettelijk) en stimuleert de betrokken autoriteiten doeltreffende maatregelen te nemen wanneer uit de controles blijkt dat er waarschijnlijk fraude is gepleegd of dat er omstandigheden zijn ontstaan die voor potentiële fraudeplegers bijzonder gunstig zijn.

0.32. De Kamer heeft, in reactie op de conclusies van de top van Essen, de aspecten herzien van haar controle-methodologie die het meest te maken hebben met fraude. Zij heeft specifieke doelstellingen ingevoerd voor het kritisch onderzoek van wetgeving, beheer en controle-systemen, de systematische aanwijzing van terreinen met een hoge risicofactor (met inbegrip van de mogelijke betrokkenheid bij onregelmatigheden van mensen die in, of rechtstreeks voor de EG-instellingen werken) en de ontwikkeling en uitvoering van algemene procedures voor goede controlechecks op gebieden met een hoge risicofactor. Hierbij zal de Kamer in contact blijven met alle betrokken instanties.

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>

REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

DEEL I Opmerkingen over de ontvangsten en beleidskredieten van de Commissie en over de Europese ontwikkelingsfondsen

HOOFDSTUK 1 (*) Eigen middelen

1.0. INHOUD Paragraaf

Algemene inleiding 1.1

Begrotingsuitvoering 1.2 - 1.3

Financieel beheer 1.4 - 1.11

Financieel beheer in de Lid-Staten 1.4 - 1.11

Wederzijdse bijstand in het kader van de bestrijding van douanefraude 1.12 - 1.44

Inleiding 1.12 - 1.13

Tenuitvoerlegging van de wederzijdse bijstand 1.14 - 1.16

Het toezicht op de inningen door de Commissie 1.17 - 1.19

Het toezicht op de inningen door de Lid-Staten 1.20 - 1.29

De noodzaak tot aanpassing van de communautaire douanewetgeving 1.30 - 1.38

Ontbreken van toezicht door de Commissie op de nationale inningsinstrumenten 1.39 - 1.40

Conclusie betreffende de wederzijdse bijstand bij de bestrijding van douanefraude 1.41 - 1.44

De regeling communautair douanevervoer 1.45 - 1.89

Inleiding 1.45 - 1.49

Geconstateerde vertragingen bij de toekenning van douanebestemmingen aan de goederen die het douanegebied van de Europese Unie worden binnengebracht 1.50 - 1.53

Regeling extern douanevervoer 1.54 - 1.68

Vereenvoudigde procedure voor het externe douanevervoer 1.69

Risico's in verband met de toekenning van een douanestatus aan de bij de douane aangebrachte goederen (regeling extern douanevervoer) 1.70 - 1.78

Automatisering van de regeling communautair douanevervoer 1.79 - 1.80

Voorbeelden van slecht functioneren 1.81 - 1.85

Conclusie betreffende het extern communautair douanevervoer 1.86 - 1.89

BTW met betrekking tot het intracommunautaire handelsverkeer 1.90 - 1.111

Inleiding 1.90 - 1.91

De BTW-ontvangsten 1.92 - 1.94

Het VIES-systeem 1.95 - 1.103

Benutting van de geregistreerde gegevens en ontwikkeling van de controlestrategieën 1.104 - 1.105

Toezicht van de Commissie op de nieuwe overgangsregeling 1.106 - 1.108

Conclusie inzake de BTW met betrekking tot het intracommunautaire handelsverkeer 1.109 - 1.111

Bruto nationaal produkt 1.112 - 1.131

Inleiding 1.112 - 1.113

Raming van het BNP 1.114 - 1.116

Statistisch BNP 1.117 - 1.127

Conclusie inzake het BNP 1.128 - 1.131

ALGEMENE INLEIDING

1.1. In dit hoofdstuk worden allereerst de begrotingsuitvoering van de eigen middelen alsmede de resultaten van het onderzoek van het financieel beheer daarvan door de Commissie en de Lid-Staten behandeld; daarna volgen de opmerkingen over de wederzijdse bijstand in het kader van de bestrijding van douanefraude en de tenuitvoerlegging van het communautaire douanevervoer. Ten aanzien van de BTW wordt een eerste evaluatie van het VIES-systeem (Value-added tax Information Exchange System) gegeven op basis van een in samenwerking met de nationale controle-instanties verricht onderzoek. Het laatste deel ten slotte heeft betrekking op het bruto nationaal produkt (BNP), met name op de raming en vaststelling ervan.

BEGROTINGSUITVOERING

1.2. Uit tabel 1.1 blijkt het volgende:

a) in 1994 bedroegen de werkelijke ontvangsten 66 002,1 Mio ECU, ofwel 96,2 % van de in de definitieve begroting geraamde ontvangsten; de werkelijke ontvangsten zijn niet noemenswaardig gestegen ten opzichte van 1993, toen zij 65 672,7 Mio ECU beliepen;

b) de netto traditionele eigen middelen uit de inningskosten bedroegen 13 252,2 Mio ECU, dat wil zeggen 20,1 % van de werkelijke ontvangsten, hetgeen overeenkomt met een brutobedrag van 14 724,6 Mio ECU; deze middelen waren als volgt samengesteld:

i) douanerechten ad 12 420,0 Mio ECU bruto, overeenkomend met 84,3 % van de bruto traditionele eigen middelen;

ii) landbouwheffingen ad 922,5 Mio ECU bruto, overeenkomend met 6,3 % van de bruto traditionele eigen middelen;

iii) heffingen en bijdragen suiker en isoglucose ad 1 382,1 Mio ECU, overeenkomend met 9,4 % van de bruto traditionele eigen middelen;

De oorspronkelijke ramingen van de douanerechten en de landbouwheffingen waren respectievelijk 12,9 % en 10,9 % te hoog;

c) de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) (saldi en aanpassingen in aanmerking genomen) bedroegen 33 217,9 Mio ECU of 50,4 % van de werkelijke ontvangsten;

d) de BNP-middelen (saldi en aanpassingen in aanmerking genomen) bedroegen 17 674,5 Mio ECU (waarvan 292,0 Mio ECU reserves) of 26,8 % van de werkelijke ontvangsten.

1.3. De gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1994 bevat een nieuw artikel 302 genaamd "Geraamd overschot voor het begrotingsjaar 1994", waarin een bedrag van 1 500 Mio ECU is opgenomen (het werkelijke overschot, vermeld in de geconsolideerde jaarrekening van het begrotingsjaar 1994, bedraagt 6 540 Mio ECU). Deze boeking strookt niet met artikel 7 van Besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad van 24 juni 1988 (), noch met de artikelen 6 en 32 van het Financieel Reglement. Dit artikel heeft in feite betrekking op kredieten die niet zullen worden benut (800 Mio ECU aan niet-bestede kredieten van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie), 400 Mio ECU aan niet-bestede overgedragen kredieten en 300 Mio ECU aan niet-bestede kredieten bestemd voor structurele acties). Een oplossing volgens de regels had kunnen zijn, het totaal van de in de begroting opgenomen kredieten te verminderen met 1 500 Mio ECU in plaats van het voornoemde nieuwe artikel te creëren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

FINANCIEEL BEHEER

Financieel beheer in de Lid-Staten

Boekhoudprocedures

1.4. Krachtens artikel 6, lid 2, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 bestaan de aan de Gemeenschap ter beschikking te stellen eigen middelen uit de geïnde of gegarandeerde vastgestelde rechten, die worden opgenomen in een zogenaamde A-boekhouding. Wanneer de vastgestelde rechten niet volgens artikel 6, lid 2, van deze verordening in de A-boekhouding zijn opgenomen, dienen zij in een afzonderlijke boekhouding, B-boekhouding genaamd, te worden opgenomen. Het betreft hier niet-geïnde en niet-gegarandeerde rechten en, indien de Lid-Staten dit wensen, de gegarandeerde en betwiste rechten.

1.5. De Kamer heeft in acht Lid-Staten (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, VK) controles verricht. In Denemarken geschiedt de terbeschikkingstelling van de douanerechten en de heffingen overeenkomstig de nationale regelgeving op basis van de datum waarop de boeking plaatsvindt. In beginsel moet deze binnen vijf werkdagen na de datum van goedkeuring van de aangifte geschieden. Bij de controles in twee douanedistricten is gebleken dat deze termijn in ongeveer 30 % van de gevallen niet in acht wordt genomen, waardoor ongeveer 10 % van de vastgestelde bedragen te laat ter beschikking wordt gesteld, namelijk wanneer deze overschrijding zich aan het eind van de maand voordoet. In antwoord op de opmerkingen van de Kamer hebben de Deense centrale diensten toegezegd dat zij de in de communautaire regelgeving gestelde termijnen voor de boeking in acht zullen doen nemen.

1.6. In bepaalde gevallen is geconstateerd dat er een risico van vertraging van het inningstempo bestond. In het Verenigd Koninkrijk bij voorbeeld traden er in het kader van het systeem van de periodieke aangiften, aanzienlijke vertragingen op bij de procedures voor de vergelijking van de aangiften van de importeurs bij de boekhoudkundige diensten met hun aangiften bij de dienst die dit systeem beheert. Zo waren er in oktober 1994 slechts vergelijkingen uitgevoerd voor de tot mei 1994 ingediende aangiften. In mei 1995 hebben de Britse autoriteiten de Kamer laten weten dat zij maatregelen hebben getroffen om achterstanden te vermijden.

1.7. Het doel van de afzonderlijke boekhouding () (B-boekhouding - zie paragraaf 1.4) is, de Lid-Staten zelf en de Commissie in staat te stellen beter toe te zien op het optreden van de Lid-Staten in verband met de inning van de eigen middelen, in het bijzonder van de middelen die als gevolg van fraude of onregelmatigheden onzeker zijn geworden.

1.8. In twee Lid-Staten (GR, VK) moest het saldo van de B-boekhouding van diverse kantoren in 1994 worden aangepast. Deze boekhouding werd bovendien nauwelijks gecontroleerd, en was in sommige kantoren (VK) verre van volledig, omdat slechts de bedragen van meer dan 10 000 ECU erin waren opgenomen. De Britse autoriteiten hebben de betrokken diensten begin 1995 herinnerd aan de noodzaak een betere B-boekhouding te voeren.

1.9. Aan het eind van het eerste kwartaal van 1993 werd te Hamburg een bedrag van 26 Mio DM aan landbouwheffingen van de A- naar de B-boekhouding overgebracht. Dit kwam doordat de importeur de indeling van de goederen betwistte. Uit een onderzoek van het dossier blijkt dat de douaneautoriteiten van Hamburg de inningsprocedures in maart 1994 hadden opgeschort, maar niets wijst erop dat er een zekerheid is gevraagd ter dekking van de betwiste bedragen. Op grond van artikel 244 van het communautair douanewetboek () is ontheffing van zekerheidstelling slechts toegestaan wanneer de betaling ervan voor de debiteur ernstige sociale en economische moeilijkheden zou kunnen veroorzaken. In dit geval is echter geconstateerd dat de verantwoordelijke autoriteiten geen enkel onderzoek hebben verricht om na te gaan of de debiteur daadwerkelijk ernstige economische en sociale gevolgen ondervond.

Controleprocedures

1.10. In het algemeen passen alle Lid-Staten voor de verificatie van de douaneaangiften controleprocedures toe die zijn vastgesteld op basis van een risicoanalyse. In sommige landen worden analytische tests per computer verricht om na te gaan of de in de aangiften vermelde gegevens met elkaar kloppen. De Lid-Staten dienen de tenuitvoerlegging van de controleprogramma's en de systemen voor risicoanalyse te verbeteren, en daarbij met name rekening te houden met de door de Commissie vastgestelde richtsnoeren.

1.11. Naast de controles van de individuele aangiften bestaan er in de door de Kamer bezochte landen ook interne controleprocedures. In Ierland zijn de belangrijkste interne controleverrichtingen inzake de traditionele eigen middelen vanaf november 1993 tijdelijk opgeschort als gevolg van een reallocatie van personele middelen naar aanleiding van een fiscale amnestie, en pas in maart 1995 weer hervat.

WEDERZIJDSE BIJSTAND IN HET KADER VAN DE BESTRIJDING VAN DOUANEFRAUDE

Inleiding

1.12. Verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad van 19 mei 1981 (), zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 945/87 van de Raad van 30 maart 1987 (), regelt de wederzijdse bijstand tussen de douaneautoriteiten van de Lid-Staten onderling en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Europese Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douanevoorschriften.

1.13. De Kamer heeft onderzoek verricht naar de problemen waarop de Commissie is gestuit bij de cooerdinatie van de onderzoeken en de follow-up ervan op communautair niveau, alsmede naar de uitvoering door de Lid-Staten van de onderzoeken met het oog op de opsporing en voorkoming van douanefraude in het kader van de wederzijdse bijstand ().

Tenuitvoerlegging van de wederzijdse bijstand

1.14. In het kader van voornoemde Verordening (EEG) nr. 1468/81 verlenen de Lid-Staten elkaar rechtstreekse bijstand, hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van een van hen, door elkaar alle nuttige inlichtingen of documenten te verstrekken met betrekking tot de opsporing en voorkoming van fraude.

1.15. De bevoegde autoriteiten van elke Lid-Staat en de Commissie verstrekken elkaar ook alle nuttige gegevens over de goederen waarmee ongeoorloofd geachte handelingen zijn of vermoedelijk zijn verricht, en over gebruikte of vermoedelijk gebruikte frauduleuze methoden en praktijken, alsmede alle inlichtingen over eventuele tekortkomingen of leemten in de regelgeving.

1.16. Het aantal dossiers met betrekking tot vastgestelde of vermeende fraude en onregelmatigheden op douanegebied waarover op grond van voornoemde Verordening (EEG) nr. 1468/81 uitwisseling heeft plaatsgevonden tussen de Commissie en de Lid-Staten, is toegenomen van 33 in 1988 tot een gecumuleerd totaal van 534 in 1994 (114 nieuwe dossiers in 1994). Het gecumuleerde bedrag aan traditionele eigen middelen dat met deze dossiers is gemoeid, is door de Commissie op basis van statistieken en douanegegevens geschat op meer dan 600 Mio ECU per 31 december 1994, waarvan ongeveer 275 Mio ECU alleen al voor 1994, hetgeen overeenkomt met ongeveer 2 % van de netto traditionele eigen middelen die jaarlijks aan de grenzen van de Unie met derde landen worden ontvangen (13 252,2 Mio ECU in 1994) ().

Het toezicht op de inningen door de Commissie

1.17. Voor het toezicht op de door de Lid-Staten verrichte inningen, worden alle gevallen van fraude en onregelmatigheden van meer dan 10 000 ECU ten nadele van de eigen middelen, die door de Lid-Staten ingevolge artikel 6, lid 3, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 aan de Commissie worden meegedeeld in de vorm van "fraudefiches", door haar centraal opgeslagen () in de database IRENE (). In beginsel gaat het om opgespoorde gevallen, of gevallen waarvoor de Lid-Staten bedragen hebben vastgesteld welke zij moeten proberen te innen en aan de Commissie ter beschikking moeten stellen. Ten behoeve van het toezicht op de inning ervan, neemt de Commissie stelselmatig ook de gevallen die in het kader van de wederzijdse bijstand in onderzoek zijn - voor zover zij financiële implicaties hebben - in de database IRENE op. In januari 1995 bedroeg het totale aantal geregistreerde gevallen in IRENE ongeveer 5 000, waarvan een honderdtal in het kader van de wederzijdse bijstand (ingevolge Verordening (EEG) nr. 1468/81), waaruit de Kamer er elf heeft geselecteerd voor een controle op stukken bij de Commissie.

1.18. De Commissie heeft een proefproject voor een steekproefcontrole volgens de criteria van de risicoanalyse opgezet, ten einde de doeltreffendheid van de nationale systemen voor de inning van ontdoken douanerechten te toetsen. Zij heeft als eerste vijf dossiers betreffende wederzijdse bijstand geselecteerd voor behandeling in 1994: runderen uit de landen van Oost-Europa, melkpoeder, tonijn van de Seychellen, garnalen van de Faeroeer-eilanden en Turkse televisietoestellen. Deze steekproef heeft betrekking op ongeveer 80 Mio ECU aan ontdoken rechten.

1.19. Het toezicht op de inningen dient te geschieden door de Lid-Staten van geval tot geval en met regelmatige tussenpozen vragen te stellen. Deze landen kampen met de moeilijkheid om de gegevens met betrekking tot geschillen te vergelijken met de gegevens uit de A- en de B-boekhouding (paragraaf 1.4). De werkelijke termijn waarbinnen zij antwoorden ligt tussen één en vijf maanden. Tabel 1.2 geeft de situatie per 31 december 1994 weer van de inningen betreffende de vijf door de Commissie geselecteerde dossiers inzake wederzijdse bijstand.

Het toezicht op de inningen door de Lid-Staten

1.20. In artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 1552/89 is bepaald dat de bevoegde instanties van de Lid-Staten de traditionele eigen middelen moeten vaststellen zodra de belastingplichtige bij hen bekend is en het bedrag van de te innen rechten kan worden bepaald (paragraaf 1.16). Uit een onderzoek van de dossiers betreffende wederzijdse bijstand blijkt dat de Lid-Staten deze bepaling niet altijd toepassen (paragrafen 1.25 t/m 1.29). Op 31 december 1994 had de Commissie nog geen enkele inbreukprocedure ingeleid tegen de Lid-Staten die de bepalingen van voornoemd artikel niet strikt hadden toegepast.

1.21. De preferentiële stelsels die van toepassing zijn op de ontwikkelingslanden of andere begunstigde landen blijken bijzonder gevoelig te zijn voor fraude en onregelmatigheden. De Commissie, die de taak heeft de acties van de Lid-Staten te cooerdineren, organiseert met name communautaire missies voor administratieve samenwerking en onderzoek in derde landen. Deze missies vinden plaats "in cooerdinatie en nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten" (). Alle deelnemers zijn in beginsel gebonden aan de conclusies ervan.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.22. In de regelgeving (Stelsel van algemene preferenties - SAP) is bepaald dat in geval van gegronde twijfel en indien het betrokken derde land niet binnen maximaal tien maanden antwoordt, of indien het antwoord niet voldoende gegevens bevat om de echtheid van het certificaat van oorsprong of de werkelijke oorsprong van de produkten vast te stellen, het genot van het preferentiële stelsel achteraf wordt geweigerd, behalve bij overmacht of onder buitengewone omstandigheden (). De Lid-Staten moeten derhalve na afloop van de voorgeschreven termijn van tien maanden de invoerrechten in kwestie achteraf innen, in voorkomend geval door de eventueel gestelde zekerheden om te zetten in definitieve betalingen van de rechten, voor zover de invoer heeft plaatsgevonden in de drie jaar voorafgaande aan de datum van afgifte van de inningsopdracht, onverminderd een eventuele verlenging van deze termijn in geval van fraude.

1.23. De Kamer heeft een geval gecontroleerd waarbij als boniet aangegeven tonijn uit Thailand werd ingevoerd, om een voorbeeld te geven van het gebrek aan medewerking waarop de Commissie stuit bij haar samenwerking met de Lid-Staten wanneer er stappen moeten worden ondernomen om de geldigheid van de certificaten van oorsprong te bevestigen of teniet te doen. Dit geval maakt deel uit van een steekproef van gevallen die door de Commissie zijn geselecteerd om intensiever te worden gevolgd. Een communautaire delegatie (Commissie, D, VK) heeft zich in september 1991 ter plaatse begeven, en heeft vastgesteld dat de produkten (70 000 ton) die tussen 1989 en 1991 onder geleide van voor conserven van "bonito Sarda (spp.)" afgegeven SAP-certificaten van oorsprong in de Gemeenschap waren ingevoerd, niet op basis van deze vissoort konden zijn vervaardigd, aangezien het twijfelachtig is of deze in de Thaise en de door Thaise schepen bevaren wateren voorkomt. De precieze aard van de produkten kon bij de invoer in de Gemeenschap niet worden vastgesteld omdat de noodzakelijke wetenschappelijke bewijzen destijds ontbraken, maar uit alle beschikbare gegevens - waaronder die bij de bevoegde Thaise autoriteiten - over de vissoorten in de betrokken regio bleek dat het hier moest gaan om conserven van tonijn (die niet onder het SAP-stelsel van de Gemeenschap vallen en waarover een recht van 24 % wordt geheven), en niet om "bonito Sarda (spp.)" (die wel onder het SAP-stelsel valt en in aanmerking komt voor het preferentiële tarief van 18 %).

1.24. De communautaire delegatie heeft de Thaise autoriteiten verzocht de ongeldigheid van meer dan 5 000 certificaten te bevestigen en ze in te trekken. In het antwoord van de Thaise overheid, dat na precies tien maanden - de maximaal toegestane termijn - werd gegeven, werd de ongeldigheid van 800 certificaten bevestigd. Eerst vijftien maanden na het verzoek, en na een mondelinge kennisgeving van de Commissie waarin werd gedreigd met uitsluiting van dit land uit het SAP, hebben de Thaise autoriteiten laten weten dat ze de geldigheid van de overige certificaten niet konden bewijzen.

1.25. De betrokken importerende Lid-Staten (DK, D, NL en VK) hebben in mei 1993 laten weten dat zij om diverse redenen pas eind 1992, dus meer dan een jaar na de bevindingen ter plaatse, maatregelen hadden getroffen om de bedragen van de derde landen te innen. In het Verenigd Koninkrijk zijn er, naar een schatting van de Kamer op basis van de bij de Commissie beschikbare gegevens, traditionele eigen middelen voor een bedrag van meer dan 1,0 Mio ECU oninbaar geworden, omdat voor elke actie de verjaringstermijn was verstreken. In januari 1995 kon de Commissie de tot 31 december 1994 in de andere Lid-Staten geleden verliezen nog niet becijferen.

1.26. Bij de invoer van tonijn van de Seychellen bestond de onregelmatigheid erin dat in de naar de Gemeenschap uitgevoerde conserven ook andere tonijn was verwerkt. De gederfde eigen middelen werden geschat op 1,5 Mio ECU. De resultaten van de controle ter plaatse die in december 1992 door de communautaire delegatie is verricht, zijn in mei 1993 aan de importerende Lid-Staten (B, F, IRL, NL en VK) meegedeeld met het verzoek tot inning over te gaan.

1.27. In België is met de inningsacties pas in december 1993 aangevangen. Toen ook liet de Britse overheid de Commissie weten dat zij de inning volledig had opgeschort met het oog op de stappen die de regering van de Seychellen bij de Commissie () had ondernomen; Ierland nam dezelfde houding aan. In Frankrijk, waar deze importen voornamelijk terechtkwamen, was in juli 1994 nog steeds niet met de inningen begonnen.

1.28. Het geval van de importen van Turkse televisietoestellen illustreert de traagheid van het besluitvormingsproces bij de Commissie. De betrokken Lid-Staten (alle Lid-Staten behalve Ierland en Luxemburg) zijn door de Commissie reeds in 1988 gewaarschuwd dat er verdenking van onregelmatigheden bestond. De onregelmatigheid bestond erin dat deze televisies geïmporteerde onderdelen bevatten, waarover de Turkse autoriteiten bij de uitvoer van de eindprodukten naar de Gemeenschap noch de Turkse douanerechten, noch een compenserende heffing overeenkomend met de communautaire rechten hadden geïnd. Dientengevolge bevonden de produkten zich niet in het vrije verkeer in Turkije toen zij het douanegebied van de Gemeenschap binnenkwamen, en kwamen ze niet in aanmerking voor de preferentiële rechten waarin het akkoord voorziet. Naar schatting ging het in totaal om 45 Mio ECU aan niet betaalde rechten. Het gebrek aan medewerking van de Turkse autoriteiten, die de ontvangst van een communautaire onderzoeksmissie twee jaar lang hebben uitgesteld, leidde ertoe dat de fraude pas in februari 1993 door hen werd erkend. De bewijzen omtrent de status van de goederen zijn pas in oktober/november 1993 tijdens een communautair controlebezoek ter plaatse verkregen.

1.29. De Lid-Staten hebben vanaf toen daadwerkelijk geëist dat er zekerheden werden gesteld bij hun latere importen van Turkse televisies. De inning achteraf van de niet-verjaarde douanerechten werd echter nog anderhalf jaar uitgesteld wegens meningsverschillen tussen de Commissie en de Lid-Staten over deze inningen. De Commissie heeft het dossier pas op 25 november 1994 gesloten, waarbij zij de Lid-Staten verzocht tot inning over te gaan. Ongeveer 30 Mio ECU, met betrekking tot tussen 1987 en 1991 verrichte importen, zijn door verjaring verloren gegaan. Een bedrag van ongeveer 15 Mio ECU, met betrekking tot de importen van 1992 tot 1994, stond ten tijde van het onderzoek van de Kamer (december 1994) nog open.

De noodzaak tot aanpassing van de communautaire douanewetgeving

1.30. Uit een analyse van de dossiers betreffende wederzijdse bijstand en de inningsproblemen die daarbij optreden, blijkt dat de communautaire regelgeving op bepaalde gebieden dient te worden aangepast om de eigen middelen doeltreffender te beschermen. De opmerkingen die in dit verband moeten worden gemaakt, betreffen met name de verjaring, de zekerheidstelling na de vrijgave van de goederen, de zekerheden voor het communautair douanevervoer en de termijnen voor het bewaren van documenten die nodig zijn voor de controle van de certificaten van oorsprong.

Verjaring

1.31. Volgens artikel 221, lid 3, van het communautair douanewetboek verjaart een douaneschuld in het algemeen drie jaar na het ontstaan ervan. Mits het nationale recht daarin voorziet, is een langere termijn slechts mogelijk indien de douaneautoriteiten van de Lid-Staten ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten vast te stellen.

1.32. Geen enkele bepaling van het communautair douanewetboek voorziet in de mogelijkheid de verjaring te schorsen of het bedrag van de geschatte rechten te boeken. De Kamer is van mening dat een dergelijke mogelijkheid zou moeten bestaan, met name in het geval dat er een onderzoek start naar verrichtingen waarbij de verdenking van onregelmatigheden of fraude bestaat, en laatstelijk op het moment dat de verdenking gegrond blijkt.

1.33. Het nationale recht van verschillende Lid-Staten voorziet in de mogelijkheid de verjaring te schorsen. Dit is niet het geval in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Bovendien past het Verenigd Koninkrijk slechts een langere termijn toe indien er ten aanzien van het dossier in kwestie daadwerkelijk strafrechtelijke vervolging is ingesteld. Deze uiteenlopende praktijken kunnen leiden tot ongelijke behandeling en verlegging van het handelsverkeer, hetgeen onverenigbaar is met de beginselen van de interne markt.

Het ontbreken van een zekerheid bij de controles achteraf

1.34. Artikel 248, lid 1, van de bepalingen ter uitvoering van het communautair douanewetboek voorziet in de mogelijkheid een zekerheid te eisen indien "de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de door hen ingestelde controles kunnen leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger is dan het bedrag dat voortvloeit uit de vermeldingen in de aangifte" ().

1.35. Deze bepaling is pas van toepassing op het moment dat de douaneformaliteiten worden vervuld. De douanewetgeving biedt geen enkele mogelijkheid een zekerheid te eisen wanneer de douaneautoriteiten met betrekking tot vrijgegeven goederen van oordeel zijn dat de controles achteraf die zijn verricht of op het punt staan te worden verricht, aanleiding kunnen zijn voor een verhoging van de rechten. Dit heeft tot gevolg dat de inning uiteindelijk onmogelijk kan blijken wegens de insolventie van de debiteur, die zich in de loop van het onderzoek altijd kan voordoen.

Onvoldoende zekerheidstellingen ten aanzien van het douanevervoer

1.36. De houder van een bewijs van doorlopende zekerheid mag een onbeperkt aantal transacties van douanevervoer over de weg tegelijk verrichten. In geval van overtreding van de toepasselijke voorschriften inzake douanevervoer zijn de risico's bij de doorlopende zekerheid vaak onvoldoende gedekt. De nasporingsprocedures van de douane kunnen namelijk meerdere maanden, en soms wel drie jaar duren voordat zij succes hebben of worden afgesloten. Vanaf het moment dat de verdenking van onregelmatigheid is vastgesteld tot de inning van de betrokken verschuldigde bedragen wordt thans echter geen enkele extra zekerheidstelling verlangd. Voor nieuwe transacties, die worden uitgevoerd onder dekking van een doorlopende zekerheid die reeds gedeeltelijk of zelfs geheel is vastgelegd voor een of meer eerdere, niet-gezuiverde transacties, bestaat er in feite onvoldoende of zelfs helemaal geen werkelijke zekerheid.

1.37. Overigens zijn er op het gebied van de zekerheidstelling specifieke voorschriften van toepassing op produkten met een vermeend hoog risico, wegens de douanerechten die op het spel staan op het moment dat zij onder de regeling voor douanevervoer gaan vallen. In de regelgeving zijn drie verschillende lijsten van produkten met een verhoogd risico te vinden: één met produkten waarvoor een hogere forfaitaire zekerheid geldt, één met produkten waarvoor een hogere doorlopende zekerheid () geldt en één met produkten die niet voor ontheffing van de zekerheidstelling in aanmerking komen. Aangezien de communautaire regelgeving drie verschillende lijsten voor het vereiste zekerheidsniveau kent (zie tabel 1.3), bestaat het risico dat dit niveau voor eenzelfde produkt aanzienlijk varieert naar gelang van de door de ondernemer gekozen wijze van zekerheidstelling, hetgeen in geval van onregelmatigheden of fraude negatieve consequenties kan hebben voor de financiën van de Gemeenschap.

De bewaartermijn van bewijsstukken

1.38. In het kader van sommige preferentiële stelsels dient het land dat een certificaat van oorsprong afgeeft, met het oog op een latere controle de kopie van dit certificaat en van de betrokken uitvoerdocumenten minimaal twee jaar te bewaren. Deze bewaartermijnen van twee jaar zijn niet logisch ten opzichte van de verjaringstermijn van drie jaar. Het is immers mogelijk bij het douanekantoor van invoer een certificaat van oorsprong van enige maanden oud over te leggen (bij voorbeeld tien maanden () voor de landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS) en voor de landen die onder het algemeen preferentiestelsel (APS) vallen). Gelet op deze termijn van tien maanden zou de bewaartermijn drie jaar plus tien maanden moeten zijn.

Ontbreken van toezicht door de Commissie op de nationale inningsinstrumenten

1.39. Het resultaat van inningsacties in gevallen waarin een onregelmatigheid of fraude is geconstateerd, hangt nauw samen met het aantal en de aard van de nationale juridische instrumenten waarover elke Lid-Staat beschikt, en met name van de mogelijkheid de verjaringstermijn op te schorten of te onderbreken, een geschat bedrag vast te stellen, een termijn van meer dan drie jaar toe te passen, de verjaring van een reeds vastgestelde schuld te verhinderen, alsmede een zekerheidstelling te eisen wanneer bij een controle achteraf gegronde twijfel is ontstaan.

1.40. De Commissie heeft de genoemde juridische instrumenten van elke Lid-Staat nog altijd niet geïnventariseerd. Zij kan daardoor moeilijk een oordeel vormen over de wijze waarop een Lid-Staat zijn verplichtingen inzake de inning vervult, alvorens eventueel een inbreukprocedure tegen deze staat aan te spannen.

Conclusie betreffende de wederzijdse bijstand bij de bestrijding van douanefraude

1.41. De onderzoeken die de Lid-Staten in het kader van de wederzijdse bijstand verrichten naar douanefraude en -onregelmatigheden zijn eerst dan werkelijk succesvol wanneer zij binnen een redelijke termijn leiden tot de daadwerkelijke inning van de bedragen in kwestie.

1.42. Het toezicht op de inning blijkt ontoereikend. De Commissie is niet in staat snel en nauwkeuring te achterhalen welke vorderingen de Lid-Staten bij de door hen te verrichten inningen hebben gemaakt. De databank IRENE, een zeer nuttig hulpmiddel wat documentatie betreft, blijft op het gebied van de inning onvolledig. Om er doeltreffender gebruik van te kunnen maken, zouden de financiële gegevens in deze databank in samenwerking met de Lid-Staten stelselmatig op gezette tijden moeten worden bijgewerkt.

1.43. Daar de inning van de douanerechten in de Lid-Staten volgens de nationale rechtsvoorschriften plaatsvindt, dient de Commissie systematisch na te gaan of deze stroken met de vereisten van de communautaire regelgeving. Wat de communautaire verordeningen zelf en de met derde landen gesloten akkoorden en regelingen betreft, is het de taak van de Commissie voorstellen te doen voor verbeteringen in de teksten die absoluut noodzakelijk zijn voor een betere bescherming van de traditionele eigen middelen van de Unie tegen elke vorm van fraude of afwijking van de regelgeving.

1.44. Zoals volgt uit artikel 209 A van het EG-Verdrag, dat beoogt de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen, dient de Commissie erop toe te zien dat er een nauwe en geregelde samenwerking met de nationale douanediensten tot stand komt. In het kader van hun samenwerking met de Commissie vervullen deze diensten namelijk een beslissende rol bij de bestrijding van fraude en afwijkingen van de voorschriften waardoor de financiële belangen van de Europese Unie (EU) worden geschaad.

DE REGELING COMMUNAUTAIR DOUANEVERVOER

Inleiding

1.45. In de regeling communautair douanevervoer wordt onderscheid gemaakt tussen intern en extern douanevervoer. De regeling intern douanevervoer maakt het verkeer van communautaire goederen zonder wijziging van de douanestatus van de ene naar de andere plaats binnen het douanegebied van de Europese Unie mogelijk via het grondgebied van een derde land. De regeling extern douanevervoer maakt het verkeer binnen het grondgebied van de Europese Unie mogelijk van, enerzijds, niet-communautaire goederen zonder dat zij aan invoerrechten of handelspolitieke maatregelen worden onderworpen, en anderzijds communautaire goederen die onderworpen worden aan maatregelen waarvoor, na vervulling van de douaneformaliteiten, de uitvoer ervan naar derde landen noodzakelijk is. Bijgevolg kunnen de niet-communautaire goederen onder de regeling extern douanevervoer het grondgebied van de Europese Unie binnenkomen en dit hetzij weer verlaten voor een eindbestemming in een derde land, hetzij worden vervoerd naar een eindbestemming in een Lid-Staat, waar zij vervolgens in het vrije verkeer worden gebracht of een andere douanebestemming krijgen. De regeling extern douanevervoer is er onder andere op gericht de inning van de invoerrechten te waarborgen ingeval er een douaneschuld voor onder dit stelsel geplaatste goederen uit derde landen ontstaat. Voorts wordt het stelsel in het kader van het GLB gebruikt om na te gaan of de betaling van de restituties pas plaatsvindt wanneer de goederen die ervoor in aanmerking komen de toegestane bestemming hebben gekregen (uitvoer).

1.46. Sinds 1 januari 1993 worden de goederen binnen de Europese Unie onder de regeling communautair douanevervoer zonder controles aan de binnengrenzen vervoerd tot aan hun eindbestemming, waar zij - na betaling van de bij invoer verschuldigde rechten en heffingen - onder een andere douaneregeling gaan vallen en in de regel in het vrije verkeer worden gebracht. De douanerechten en landbouwheffingen voor de doorgevoerde goederen worden geïnd hetzij wanneer deze, eenmaal op hun eindbestemming aangekomen, onder een douaneregeling worden geplaatst die de inning van de rechten met zich brengt, hetzij - indien de zuivering niet binnen de voorgeschreven termijn heeft plaatsgevonden - bij de heffing ervan.

1.47. In haar mededeling over de "fraude in de regeling voor douanevervoer" () schatte de Commissie het aantal transacties betreffende communautair douanevervoer op ongeveer 18 miljoen. Het grootste deel daarvan vindt plaats overeenkomstig de communautaire voorschriften; ongeveer 1 000 000 transacties zijn echter niet volgens de voorschriften gezuiverd, en hiernaar wordt een onderzoek ingesteld. Eind 1994 schatte de Commissie de sinds 1990 in het kader van de regeling voor douanevervoer gederfde rechten op 750 Mio ECU, waarvan 320 Mio ECU aan traditionele eigen middelen en 430 Mio ECU aan BTW en accijnzen, hetgeen een netto nadeel voor de communautaire begroting van ongeveer 300 Mio ECU betekent. Het aantal inningen dat wordt verricht na inwinning van informatie (paragrafen 1.56 tot en met 1.61) over de zuivering van de transacties van douanevervoer is sinds 1990 aan het stijgen, evenals het aantal gevallen van onder de regeling voor douanevervoer gepleegde fraude en onregelmatigheden, die de Gemeenschap en de Lid-Staten een financiële schade kunnen berokkenen welke door de Commissie nu al op 200 Mio ECU per jaar wordt geschat.

1.48. De regeling voor douanevervoer is na de instelling van de interne markt een van de pijlers van de douane-unie gebleven, die doeltreffend moet blijven functioneren. Sinds enige jaren zijn er echter enkele leemten ontstaan, met name in de controles van het douanevervoer (paragrafen 1.55 t/m 1.61, 1.64 t/m 1.67 en 1.82 t/m 1.85), waaraan de overheidsinstanties van de Lid-Staten onvoldoende prioriteit verlenen. Door deze leemten is de regeling voor douanevervoer fraudegevoeliger geworden. Daarom is het zaak bijzonder opmerkzaam te zijn op de grote fraudeproblemen die zich in het kader van dit stelsel kunnen voordoen. Zoals de Commissie in haar mededeling over de "fraude in de regeling voor douanevervoer" vermeldt, hebben de frauduleuze transacties hoofdzakelijk betrekking op goederen waarvoor hoge rechten gelden of die zeer rendabel zijn gezien de bescherming die zij dank zij het communautaire beleid genieten. Deze fraude wordt met name als volgt gepleegd:

i) het niet aanbrengen bij het kantoor van bestemming van zendingen die in de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht zonder betaling van de opeisbare rechten en heffingen (paragraaf 1.82);

ii) simuleren dat zendingen zijn aangebracht bij het kantoor van bestemming, bij voorbeeld met behulp van gestolen of vervalste stempels.

1.49. De Kamer heeft in 1994 in zes Lid-Staten (D, GR, F, I, NL, VK) onderzoek verricht naar de werking van de regeling voor douanevervoer (), en met name naar de zuiverings- en inningsprocedures in geval van onregel- matigheid, alsmede de douaneprocedures die voorafgaan aan de plaatsing van goederen onder deze regeling.

Geconstateerde vertragingen bij de toekenning van douanebestemmingen aan de goederen die het douanegebied van de Europese Unie worden binnengebracht

1.50. De goederen die het douanegebied van de Europese Unie worden binnengebracht staan vanaf het moment van binnenkomst onder douanetoezicht () en dienen door de importeur, de vervoerder of de expediteur bij de douane te worden aangebracht. Van de bij de douane aangebrachte goederen dient uiterlijk de eerste werkdag na de dag waarop zij zijn aangebracht een summiere aangifte te worden gedaan (). Wanneer voor de goederen een dergelijke aangifte is gedaan, dienen zij een douanebestemming of een douanestatus te krijgen, en wel binnen 45 dagen wanneer zij over zee zijn aangevoerd en binnen twintig dagen in alle andere gevallen (). Tot die tijd hebben zij de status van goederen in tijdelijke opslag (). Goederen in tijdelijke opslag mogen alleen op door de douaneautoriteiten erkende plaatsen verblijven, onder de door deze autoriteiten vastgestelde voorwaarden (). Wanneer de vereiste formaliteiten niet worden vervuld, moeten de douaneautoriteiten onverwijld de nodige maatregelen nemen, met inbegrip van de verkoop van de goederen ().

1.51. In de praktijk wordt de voor vervoer door de lucht voorgeschreven termijn van twintig dagen niet altijd in acht genomen. In Duitsland (luchthaven Frankfurt) worden de invoerrechten door de douaneadministratie geboekt op basis van de summiere aangifte, zonder dat de goederen volgens de juiste procedure een douanebestemming krijgen. Zo werden de over honderden partijen goederen te heffen invoerrechten pas een jaar of zelfs anderhalf jaar na de datum van binnenkomst van deze goederen op het grondgebied van de Europese Unie geïnd. Vergelijkbare situaties zijn aangetroffen in Italië (tot achttien maanden vertraging op Malpensa) en in het Verenigd Koninkrijk (tot acht maanden vertraging op Heathrow).

1.52. De genoemde termijn van 45 dagen voor het vervoer over zee wordt stelselmatig overschreden in Genua. In Napels bevinden ongeveer 3 000 containers met goederen in tijdelijke opslag zich niet eens in een door de douaneadministratie erkend entrepot, maar in een containerpark dat de douane weigerde te erkennen omdat zij een adequaat toezicht erop niet kon garanderen. Het toezicht op de in- en uitslag uit het containerpark is volstrekt ontoereikend. De laatste vergelijking tussen de opslaglijsten en de manifesten van de vervoerders werd door de douaneautoriteiten in maart 1993 verricht en had betrekking op 1988.

1.53. Vertragingen bij de vergelijking tussen de in- en uitslag van goederen in tijdelijke opslag werden eveneens aangetroffen in het Verenigd Koninkrijk (tot een jaar in Felixstowe). De gevolgen van voornoemde bevindingen op de inning van de eigen middelen zijn met name om de in paragraaf 1.68 uiteengezette redenen niet in te schatten.

Regeling extern douanevervoer

Tenuitvoerlegging van de regeling extern douanevervoer

1.54. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1987 heeft de Kamer met nadruk gewezen op het negatieve effect dat de eigen middelen ondervinden van de vertragingen bij of het ontbreken van een antwoord op een bericht van nasporing (). In haar mededeling over de "fraude in de regeling voor douanevervoer" van 29 maart 1995 maakt de Commissie zich er opnieuw zorgen over dat "de regelingen voor douanevervoer... zich thans in een crisis bevinden", dat "de kwaliteit van deze controles... de laatste jaren geleidelijk aan [is] afgenomen", en dat "de onderzoekprocedures met betrekking tot niet-aangezuiverde goederenbewegingen... niet vroeg genoeg [worden] gestart, niet intensief genoeg [worden] aangepakt. De wetgeving en de administratieve bepalingen worden niet altijd op een zodanige wijze door de Lid-Staten toegepast dat een goed beheer gegarandeerd is. De consequentie daarvan is dat storingen in een onderdeel van het systeem het geheel in gevaar brengen."

1.55. In de zes bezochte Lid-Staten heeft de Kamer opnieuw geconstateerd dat de niet-naleving van de termijnen op alle niveaus van de douaneadministraties heeft geleid tot vertragingen bij de inning van de eigen middelen die in sommige gevallen opliepen tot drie jaar.

1.56. In Nederland blijkt uit de beschikbare statistieken over het douanevervoer via de haven van Rotterdam (ongeveer 600 000 transacties per jaar), dat in ongeveer 3 % van de gevallen de transactie ongeveer zes maanden na de registratie van de aangifte van douanevervoer nog altijd niet is gezuiverd, terwijl het kantoor van vertrek reeds na vier maanden een nasporingsprocedure moet starten. Daarom wordt bij de tenuitvoerlegging van bepaalde procedures (bij voorbeeld de uitgifte van een bericht van nasporing) wat de termijnen betreft rekening gehouden met de door de kantoren van vertrek () geconstateerde feitelijke vertragingen (bij voorbeeld twee maanden), hetgeen in strijd is met de geldende voorschriften.

1.57. In Duitsland heeft de Kamer op basis van een in twee verschillende douanekantoren gehouden steekproef vastgesteld dat ongeveer 85 % van de inningen bij de geadresseerde zijn verricht terwijl de betrokken goederen, in strijd met de douanevoorschriften, niet bij het kantoor van bestemming () waren aangebracht. Voorts rechtvaardigde een bezocht douanekantoor het feit dat de beantwoording van de verzoeken om informatie stelselmatig ten minste negen maanden werd opgeschort, met het argument dat er een personeelstekort bestond. Bij andere kantoren wordt de opsporing van gegevens een jaar of meer in de ijskast gezet, wanneer degene tot wie het bericht van nasporing is gericht (bij voorbeeld het kantoor van bestemming, de aangever (), enz.) niet op het eerste verzoek reageert. Bij een ander douanekantoor wachtten 16 219 verzoeken om informatie op behandeling, waarvan 9 439 al bijna twee jaar. Van ongeveer 10 % van deze verzoeken was de administratieve verwerking gaande. In sommige gevallen zijn de vertragingen bij de overdracht van de dossiers tussen de douanekantoren zo groot dat de in de communautaire regelgeving voorgeschreven termijnen, gezien de gecumuleerde achterstanden, niet meer zonder inhaalactie kunnen worden gehaald.

1.58. In Griekenland heeft de Kamer geconstateerd dat duizenden verzoeken om informatie over de bestemming van de goederen die onder de regeling voor douanevervoer worden vervoerd, reeds tien maanden op antwoord wachten. Sommige kantoren passen ten aanzien van de termijnen hun eigen voorschriften toe, in strijd met de communautaire voorschriften en de instructies van de nationale douaneautoriteiten. Een vrij groot deel van de goederen die onder de regeling voor douanevervoer worden vervoerd, zijn zogeheten gevoelige goederen (tabak, alcohol).

1.59. In Frankrijk zijn de berichten van nasporing minder talrijk, maar desondanks wachten sommige ervan al meer dan een jaar op antwoord, voornamelijk omdat de onderzoeken pas vier tot zes maanden na ontvangst van het bericht worden gestart. Ten aanzien van de termijnen waarbinnen het kantoor van bestemming de onderzoeken start, heeft de betrokken Lid-Staat in zijn antwoord op de toegezonden controlebevindingen toegezegd passende maatregelen te zullen treffen om de situatie te verbeteren.

1.60. In Italië (Napels) zijn vertragingen van acht of negen maanden geconstateerd in de diverse fasen van de nasporings- en inningsprocedures.

1.61. In het Verenigd Koninkrijk blijven honderden door de kantoren van vertrek aan het centralisatiekantoor toegezonden berichten van nasporing tot zeven maanden onbeantwoord, of gaan er zeven maanden voorbij voordat zij aan de kantoren van bestemming worden toegezonden.

Inning van de eigen middelen

1.62. De Lid-Staat waar het kantoor van vertrek of van doorgang bij binnenkomst in de Gemeenschap is gelegen, is in geval van onregelmatigheid bevoegd tot de inning van de rechten en andere heffingen op de doorgevoerde goederen overeenkomstig de geldende communautaire of nationale bepalingen (), tenzij wordt vastgesteld dat een overtreding of onregelmatigheid is gepleegd in een andere Lid-Staat, die in dat geval tot inning overgaat. Het kantoor van vertrek stelt de aangever () zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen elf maanden na de toelating van de goederen tot de regeling voor douanevervoer, op de hoogte van de niet-zuivering van de aangifte voor douanevervoer. Indien de aangever niet binnen drie maanden de regelmatigheid van het douanevervoer kan aantonen en geen bewijzen kan leveren over de plaats waar de onregelmatigheid is begaan, leidt het kantoor van vertrek de procedures in om de rechten te innen zoals die op het moment van de invoer bestonden.

1.63. Voor de goederen die onder de regeling voor douanevervoer over de weg zijn geplaatst, dient de aangever een zekerheid te stellen om de betaling van de douanerechten of andere heffingen te waarborgen (). De borg is van zijn verplichtingen ontslagen na het verstrijken van een termijn van twaalf maanden na de datum van geldigmaking van de aangifte voor douanevervoer (document T1), indien hij niet binnen deze termijn door de douaneautoriteiten van de Lid-Staat van vertrek in kennis is gesteld van de niet-zuivering van het document voor douanevervoer. De borg is voorts van zijn verplichtingen ontslagen indien hij niet binnen drie jaar na de datum van geldigmaking van de aangifte voor douanevervoer in kennis is gesteld van het bedrag waarvoor hij aansprakelijk is. De zekerheid kan worden gesteld in de vorm van een zekerheid per aangifte, een forfaitaire of een doorlopende zekerheid.

1.64. In Duitsland hebben sommige douanekantoren de fasen voor de terugvordering bij de aangever uit de procedures geschrapt. De inning is hoofdzakelijk gericht op de betaling aan het eind van de driejarige garantieperiode, zonder dat een krachtige poging wordt gedaan om aan het eind van het eerste jaar, na de toelating van de goederen tot de regeling voor douanevervoer, middelen terug te vorderen bij de aangever of andere partijen (importeurs, geadresseerden). Zo moeten honderden niet-gezuiverde transacties tot drie jaar na de toelating van de goederen tot de betrokken regeling nog worden geïnd. Bij een bezocht douanekantoor (D) heeft de Kamer vastgesteld dat in 5 % van de onderzochte gevallen de borg niet binnen drie jaar in kennis is gesteld van de niet-zuivering van het douanevervoer. Deze is dan ook ontslagen van zijn verplichtingen, hoewel de documenten voor douanevervoer niet zijn gezuiverd.

1.65. In Italië (Malpensa) vinden de inningen plaats met vertragingen die oplopen tot vier maanden na de ontvangst van het antwoord van het kantoor van bestemming.

1.66. In Nederland (Schiphol) wordt bij elke halfjaarlijkse overdracht van de gegevens van het ene computersysteem naar het andere, een hondertal niet-gezuiverde transacties van douanevervoer geweigerd (112 transacties voor het eerste halfjaar van 1994), doordat er bij de invoer van de basisgegevens over de transacties fouten zijn gemaakt die niet zijn gecorrigeerd. Het aantal van deze geweigerde en uiteindelijk niet-gezuiverde transacties blijft ongewis.

1.67. In Griekenland wordt de communautaire procedure voor de regeling voor douanevervoer slechts toegepast ingeval de goederen naar een andere Lid-Staat van de Europese Unie worden doorgevoerd. In alle andere gevallen past de Griekse douane, vaak in strijd met de communautaire voorschriften, een andere doorvoerprocedure toe waarbij geen zekerheidstelling wordt vereist. Honderden volgens deze andere procedures verrichte doorvoertransacties zijn nog niet gezuiverd, waardoor de inning van de desbetreffende eigen middelen in gevaar komt. Tijdens de controle ter plaatse (november 1994) kreeg de Kamer geen toegang tot de dossiers betreffende onder de regeling communautair douanevervoer verrichte transacties van goederen die de haven van Thessaloniki hadden verlaten met bestemming buurlanden ten noorden van Griekenland. Uit een onderzoek van de dossiers die de Griekse nationale autoriteiten in april 1995 desgevraagd aan de Kamer hebben voorgelegd, blijkt dat het kantoor van vertrek van Thessaloniki vanaf begin november 1994 (datum van het controlebezoek van de Kamer) de nasporingsprocedures betreffende de niet-gezuiverde aangiften van douanevervoer van 1993 en 1994 heeft ingeleid.

Kwaliteit van de verstrekte gegevens op de aangiften voor douanevervoer (document T 1)

1.68. Wanneer de noodzakelijke gegevens voor de vaststelling van de invoerrechten niet van de aangever of een andere schuldenaar kunnen worden verkregen, stuit het onderzoek naar deze gegevens met het oog op de vaststelling van de douaneschuld vaak op het praktische probleem dat de aangiften van douanevervoer niet voldoende nauwkeurige en gedetailleerde gegevens over de goederen bevatten. Enerzijds is het aantal verplicht in te vullen gegevens op de aangifte tot een strikt minimum beperkt, en anderzijds besteden de vervoerders of expediteurs niet veel zorg aan het verstrekken van de weinige vereiste gegevens. Zo ontbreekt op de aangiften regelmatig de code van de gecombineerde nomenclatuur (GN-code). Onnauwkeurigheid bij de benaming of omschrijving van het kantoor van bestemming veroorzaakt vaak vertragingen bij de onderzoeken betreffende de zendingen van transitogoederen in de grote Europese havens (Rotterdam, Hamburg, Felixstowe, Le Havre) waar meer dan één douanekantoor met het douanetoezicht belast is. Deze onnauwkeurigheid was er de oorzaak van dat 35 % van de door een bezocht douanekantoor in Hamburg ontvangen berichten van nasporing niet voor dit kantoor bestemd was.

Vereenvoudigde procedure voor het externe douanevervoer

1.69. Het grootste deel van het douanevervoer door de lucht en over zee vindt plaats zonder zekerheidstelling in het kader van in de communautaire douanevoorschriften opgenomen vereenvoudigde procedures. Vereenvoudiging is mogelijk op twee niveaus. In het eerste geval dienen de goederen die krachtens de regeling intern of extern douanevervoer worden vervoerd, te worden vermeld op afzonderlijke manifesten (vervoersdocumenten) voor elke categorie van douanevervoer (vereenvoudigde procedure I). In het tweede geval, ontworpen om de regelmatig voorkomende, grootschalige transacties onder bepaalde voorwaarden te vergemakkelijken, kunnen de bevoegde vervoerders (luchtvaart- of scheepvaartmaatschappij) de goederen vervoeren zonder controles van de douanekantoren tijdens het douanevervoer zelf (). Op deze laatste vereenvoudigde procedure, waarvan de vervoerders van de grote lucht- en scheepvaartlijnen gebruik maken, had het onderzoek van de Kamer betrekking.

Risico's in verband met de toekenning van een douanestatus aan de bij de douane aangebrachte goederen (regeling extern douanevervoer)

1.70. In het Verenigd Koninkrijk (Felixstowe en Ipswich) bestaat een zekere verwarring over de verantwoordelijkheden van de diverse douanekantoren ten aanzien van de controle in de zeehavens bij de vervoerders die van deze vereenvoudigde procedure gebruik maken. De verrichte controles worden niet, zoals voorgeschreven in de communautaire bepalingen, gebaseerd op een risicoanalyse. Met name wanneer er vergunningen waren verstrekt om gebruik te maken van deze vereenvoudigde procedure, volgde daarop geen enkele controle binnen een relatief korte termijn om na te gaan of het ingevoerde systeem naar genoegen functioneerde. Wanneer er voor de controles nadere gegevens nodig waren, werd het onderzoek daarnaar niet voltooid of bleef het zonder resultaat.

1.71. In Duitsland (Frankfurt) worden er op de manifesten of vervoersbrieven vaak handgeschreven correcties met betrekking tot de oorsprong van de goederen aangebracht, zonder dat kan worden vastgesteld door wie. In sommige gevallen bevat dezelfde vervoersbrief op twee verschillende plaatsen tegenstrijdige aanduidingen inzake de oorsprong van de goederen. De aanduiding van de oorsprong op dit document leidt in voorkomende gevallen echter tot de heffing van communautaire eigen middelen.

1.72. In Italië (Malpensa) heeft de Kamer de oorsprong geverifieerd van de goederen van tien zendingen, geselecteerd uit een partij van twintig. Voor acht zendingen was een communautaire oorsprong vermeld, terwijl de goederen afkomstig waren uit derde landen.

1.73. In Griekenland (Athens International Airport) worden de goederen die krachtens deze, door elf luchtvrachtmaatschappijen toegepaste, vereenvoudigde procedure worden vervoerd, door de douane volgens de traditionele procedures gecontroleerd. De oorsprong van door postdiensten vervoerde goederen wordt echter niet geverifieerd wanneer deze geacht worden uit de Gemeenschap te komen. Zo kan een op de luchthaven van vertrek begane fout negatieve gevolgen hebben voor de communautaire eigen middelen.

1.74. In het Verenigd Koninkrijk (Heathrow) hebben de controles achteraf, hoewel ten dele uitsluitend op de importen gericht, fouten aan het licht gebracht die aanpassingen noodzakelijk hebben gemaakt. De douaneautoriteiten nemen echter geen maatregelen naar aanleiding van de controlebevindingen.

1.75. In Nederland (Rotterdam) heeft de Kamer in een aantal gevallen vastgesteld dat de aanduiding van de communautaire oorsprong van de goederen die krachtens de vereenvoudigde procedure vanuit Spaanse of Portugese havens over zee worden aangevoerd, in tegenspraak is met de aanduidingen op de doorvoerdocumenten die afzonderlijk per post worden toegezonden. Indien de zending per post aankomt wanneer de goederen niet meer onder douanetoezicht staan, komen deze het communautaire grondgebied binnen zonder dat de verschuldigde eigen middelen worden geheven, en worden de doorvoerdocumenten niet gezuiverd.

1.76. In het algemeen heeft de Kamer in de bezochte Lid-Staten (zie paragraaf 1.49) vastgesteld dat de douaneautoriteiten het toezicht op en de controle van het douanevervoer krachtens de vereenvoudigde procedure verwaarlozen. Met de frequentie van de controles achteraf, die in het algemeen zonder voorafgaande risicoanalyse plaatsvinden, en het aantal te verifiëren transacties is niet voldaan aan de doelstellingen zoals bepaald in de nationale controleprogramma's, die door de nationale autoriteiten overeenkomstig de communautaire bepalingen dienen te worden opgesteld.

1.77. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1993 met betrekking tot de douanecontroles achteraf, heeft de Commissie geantwoord dat de controles slechts doeltreffend kunnen zijn als er risicoanalysemethoden worden toegepast, en dat de bepalingen ter uitvoering van het douanewetboek reeds een dergelijke methode voor de controle van het douanevervoer door de lucht en over zee bevatten.

1.78. De Kamer constateert dat de door de Commissie vermelde controles hoogstens als theoretisch voorbeeld kunnen dienen. Wat betreft de genoemde controles die op het douanevervoer moeten worden verricht laat de tenuitvoerlegging van de bedoelde procedures in de bezochte Lid-Staten nog te wensen over.

Automatisering van de regeling communautair douanevervoer

1.79. De met ingang van 1998 geplande automatisering van het douanevervoer op communautair niveau, die de Kamer in haar jaarverslag over het begrotingjaar 1987 heeft aanbevolen en waarvan de Commissie destijds het belang heeft erkend, is in 1994 uiteindelijk een prioriteit van het werkprogramma van de Commissie voor de fraudebestrijding geworden ().

1.80. Dank zij deze automatisering zullen de in het kader van de regeling voor douanevervoer gepleegde gevallen van fraude en onregelmatigheden sneller aan het licht komen, aangezien de opsporing en vervolging ervan werden bemoeilijkt doordat de nationale autoriteiten de termijnen en procedures voor zuivering en nasporing tot dusverre niet in acht namen. De Kamer benadrukt dat de vorming van een dergelijk netwerk volstrekt noodzakelijk is, maar is niettemin van mening dat alleen de automatisering van de in het kader van de regeling voor douanevervoer uit te wisselen gegevens niet voldoende is om alle problemen inzake de nasporingsprocedures bij de ondernemers (aangever, geadresseerden, enz.) op te lossen, noch om de inningsprocedure te versnellen.

Voorbeelden van slecht functioneren

1.81. De fraudegevoeligheid van de regeling voor douanevervoer en de noodzaak van een betere tenuitvoerlegging van de communautaire bepalingen worden geïllustreerd door de voorbeelden in de volgende paragrafen. Uit deze gevallen blijkt afdoende welke problemen zich voordoen bij de inning en met de administratieve termijnen, wanneer de doorvoerdocumenten niet tijdig worden gezuiverd.

1.82. In 1992 en 1993 hebben de Duitse douaneautoriteiten vier belangrijke gevallen van fraude ontdekt bij het vervoer van sigaretten van niet-communautaire oorsprong, die onder de regeling extern communautair douanevervoer of onder geleide van carnets TIR waren geplaatst (). Deze nimmer gezuiverde transacties vonden enerzijds plaats onder geleide van 119 carnets TIR vanuit Hamburg (HZA Hamburg-Ericus) met bestemming Barcelona, en anderzijds onder de regeling extern communautair douanevervoer (twee transacties) vanuit Hamburg (HZA Hamburg Waltershof) met bestemming Polen en met als kantoor van bestemming Frankfurt/Oder. In alle gevallen werden de goederen niet bij het douanekantoor van bestemming aangebracht en waren zij onvindbaar. In strijd met de communautaire voorschriften is dit douanevervoer niet gezuiverd. Bijgevolg dienen de invoerrechten door het bevoegde douanekantoor (Hamburg) te worden geïnd, hetzij bij de aangever, hetzij bij de borg. Uit de dossiers van de douaneautoriteiten betreffende voornoemde doorvoertransacties blijkt dat er ten tijde van de controle ter plaatse in juli 1994 in totaal nog 38,3 Mio ECU () aan douanerechten moesten worden geïnd.

1.83. Ongeveer zeventig aangiften van extern communautair douanevervoer inzake het transport van 1 420 ton bananen, die via de vrijhaven Hamburg met diverse, al dan niet communautaire bestemmingen waren binnengekomen en in november 1993 bij het kantoor van vertrek (ZA Zweibrueckenstrasse) waren geregistreerd, waren op 20 juli 1994 nog niet gezuiverd. Uit een onderzoek van de betrokken dossiers blijkt dat het bevoegde kantoor van vertrek (HZA Hamburg-Ericus) inlichtingen over de afloop van de transactie heeft ingewonnen bij de aangever zonder een bericht van nasporing naar het kantoor van bestemming te zenden. Het bedrag van de te innen douanerechten wordt geraamd op 1 469 562 ECU ().

1.84. In oktober 1994, zo'n zeven maanden na het begin van de transactie van douanevervoer, had het kantoor van Thessaloniki (kantoor van bestemming) nog geen gevolg gegeven aan berichten van nasporing die door diverse kantoren van vertrek tussen april en juni 1994 waren verzonden. Dit in 1993 geregistreerde extern communautair douanevervoer betrof de volgende zogeheten gevoelige produkten: veertien zendingen (12 352 kratten) gedistilleerde dranken met bestemming Bulgarije en Albanië, waaronder tien zendingen whisky die in aanmerking kwamen voor uitvoerrestituties op basis van het gehalte aan granen, twee zendingen (1 958 kartons) sigaretten, een zending (840 kartons) boter en een zending (488 balen) tabak.

1.85. Op 12 maart 1991 werd een zending van 25 ton deegwaren afkomstig uit Argentinië door een douanekantoor te Genua (Ponte Eritrea) geregistreerd als extern communautair douanevervoer met bestemming Napels. Meer dan drie jaar later, op 23 juni 1994, is dit kantoor bij de aangever overgegaan tot inning.

Conclusie betreffende het extern communautair douanevervoer

1.86. De Kamer is van mening dat de inningsprocedures moeten worden herzien en, met het oog op een grotere discipline en striktheid, meer moeten worden gericht op de verplichtingen van de aangever, zodat bij de vaststelling van een onregelmatigheid, de inning van de betrokken eigen middelen uiterlijk zes maanden na de geldigmaking van de aangifte van douanevervoer voltooid is.

1.87. Elke inbreuk op een gedisciplineerde toepassing van de bepalingen in het kader van de regeling voor douanevervoer dient doeltreffend te worden bestraft. De geldende regelgeving () voorziet in sancties, maar deze worden vrijwel nooit toegepast. De Commissie dient erop toe te zien dat de in de communautaire regelgeving opgenomen sancties, waarvan de omschrijving en tenuitvoerlegging in de nationale wetgeving van de Lid-Staten zijn geregeld, in alle Lid-Staten strikt en volgens geharmoniseerde voorschriften worden toegepast.

1.88. In haar mededeling van 29 maart 1995 () over de "fraude in de regeling voor douanevervoer" zet de Commissie uiteen welke maatregelen reeds zijn genomen (punt 5 van de mededeling), en ook welke maatregelen zij voorstelt ter bestrijding van de fraude in de procedure voor het douanevervoer (punt 6.3.2 van de mededeling), waaronder met name de automatisering van de regeling communautair douanevervoer; de Kamer beveelt een versnelde invoering van deze automatisering aan. Voorts wijst zij op de noodzaak dat de Commissie maatregelen treft om ervoor te zorgen dat:

a) de Lid-Staten de communautaire bepalingen inzake de respectieve bevoegdheden van de kantoren van vertrek en die van aankomst op coherente en geharmoniseerde wijze in praktijk brengen;

b) de vertragingen die zich vóór de zuivering van de aangiften opstapelen, en die de veiligheid en betrouwbaarheid van het systeem bedreigen en vertragingen bij de inning van de communautaire eigen middelen inhouden, worden opgeheven;

c) onregelmatigheden zo spoedig mogelijk worden opgespoord met het oog op een snellere inning van de verschuldigde rechten;

d) de Lid-Staten sancties toepassen in alle gevallen van overtreding van de voorschriften inzake douanevervoer, met name wanneer de goederen niet bij het douanekantoor van bestemming worden aangebracht;

e) de Lid-Staten de voorgeschreven controles verrichten, met name de thans veronachtzaamde controles achteraf in het kader van de vereenvoudigde procedure; dat de Commissie periodieke overzichten van de door de Lid-Staten verrichte controles en de bevindingen daarvan ontvangt, waarbij zij eist dat de daadwerkelijk verrichte controles te allen tijde kunnen worden getraceerd bij latere verificaties door de communautaire instellingen.

1.89. Daar de Lid-Staten 10 % van de traditionele eigen middelen ontvangen ter dekking van de inningskosten, nemen zij impliciet de taak op zich kwaliteit te leveren om de financiële belangen van de Gemeenschap die op het spel staan, zoveel mogelijk te beschermen. De kwaliteit van de werkzaamheden op dit gebied dient te worden verbeterd, opdat de betrouwbaarheid van en het vertrouwen in de regeling voor douanevervoer worden hersteld, hetgeen essentieel is voor de bescherming van de financiële belangen en de ontwikkeling van het handelsverkeer van de Europese Unie.

BTW MET BETREKKING TOT HET INTRACOMMUNAUTAIRE HANDELSVERKEER

Inleiding

1.90. Met de tenuitvoerlegging van de communautaire binnenmarkt is een ruimte zonder interne grenzen ontstaan, waarin vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal wordt verzekerd. De opheffing van de fiscale grenzen impliceert dat de BTW over intracommunautaire aankopen wordt geïnd in de Lid-Staat van oorsprong, en niet meer in die van bestemming. In afwachting van de instelling van deze definitieve regeling, is van 1 januari 1993 tot 31 december 1996 een overgangsregeling van kracht. Krachtens deze regeling wordt de BTW nog altijd in het land van bestemming geïnd, maar zijn de douaneformaliteiten en de bijbehorende grenscontroles tussen de Lid-Staten afgeschaft en vervangen door op elke Lid-Staat toepasselijke procedures voor belastingaangifte.

1.91. Om de overgangsregeling te kunnen toepassen en de risico's van fraude als gevolg van de afschaffing van de fiscale grenzen te compenseren, is een systeem voor informatie-uitwisseling, het zogeheten VIES-systeem (VAT Information Exchange System) opgezet.

De BTW-ontvangsten

1.92. De controles zijn verricht op basis van controlebezoeken in vijf Lid-Staten (D, F, I, NL, VK) en een vragenlijst die is toegezonden aan de zeven overige.

1.93. Tabel 1.4 geeft de ontwikkeling over de periode 1989-1993 weer van de per Lid-Staat geïnde BTW-ontvangsten, in absolute waarde en ten opzichte van het BNP tegen lopende prijzen. Uit deze tabel blijkt het volgende:

a) in het algemeen namen de BTW-ontvangsten en het BNP vóór 1993 allebei constant toe;

b) hoewel het BNP in alle Lid-Staten is blijven stijgen, blijkt uit de ontwikkeling van de ontvangsten van 1992 op 1993 dat deze in vijf Lid-Staten (DK, E, F, NL en P) met 1,5 tot 10,3 % zijn gedaald, terwijl de overige zeven Lid-Staten (B, D, GR, IRL, I, L en VK) hun ontvangsten met 0,3 tot 10,3 % zagen toenemen.

1.94. In 1993 beliepen de BTW-ontvangsten voor de Unie als geheel 359 600 Mio ECU, hetgeen een zeer lichte daling ( P0,1 %) ten opzichte van 1992 betekent, hoewel het communaitaire BNP bleef stijgen (+0,8 %).

Het VIES-systeem

1.95. Het VIES-systeem heeft voornamelijk ten doel, de belastingdiensten van elke Lid-Staat in kennis te stellen van de door hun respectieve ondernemers aangegeven intracommunautaire leveringen, om de heffing over de intracommunautair verworven goederen aankopen te kunnen verifiëren. Daartoe dient elke Lid-Staat een doeltreffend systeem op te zetten voor de elektronische opslag en overdracht van de gegevens die hij bij zijn intracommunautair leverende ondernemers verzamelt over hun handel met andere Lid-Staten in het algemeen. Dit computersysteem is hoofdzakelijk opgebouwd rond twee door elke Lid-Staat beheerde databases, waarvan de ene betrekking heeft op de ondernemers en de andere op de intracommunautaire leveranties, en die onderling zijn verbonden door middel van een netwerk.

1.96. Krachtens artikel 6, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad van 27 januari 1992 kunnen de personen die betrokken zijn bij een intracommunautaire levering van goederen of diensten, bevestiging krijgen van de geldigheid van het identificatienummer van hun medecontractant. Elke Lid-Staat beschikt daartoe over een database, de database van ondernemers genaamd, die een register bevat van zijn belastingplichtigen met een BTW-identificatienummer en die via het VIES-netwerk toegankelijk is voor de bevoegde autoriteiten van de overige Lid-Staten.

1.97. De gegevens in de overzichtsstaten worden door de overheidsinstanties in het computersysteem VIES geregistreerd en moeten binnen drie maanden na het einde van het kwartaal waarop de gegevens betrekking hebben, automatisch aan de overige Lid-Staten worden doorgegeven. In de praktijk houden de Lid-Staten zich aan de in de verordening gestelde termijn. Er hebben zich slechts vertragingen van enkele werkdagen voorgedaan.

1.98. De kwaliteit van de gegevens in de databases voor intracommunautaire leveringen is betrekkelijk. De procedures voor de registratie van de gegevens en de eerste controle ervan verschillen per Lid-Staat en de gegevens zijn niet altijd volledig en nauwkeurig. De huidige stand van de gegevens is twijfelachtig, daar 10 tot 20 % van de registraties na de voorgeschreven datum van overdracht heeft plaatsgevonden.

1.99. De procedures voor de registratie en eerste controle van de gegevens verschillen per Lid-Staat. Hoewel de geregistreerde informatie aan de regelgeving voldoet, is zij niet in alle Lid-Staten identiek. In Duitsland bij voorbeeld was het niet vereist het driehoeksverkeer te vermelden. In Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland worden speciale jaarlijkse regelingen voor bepaalde categorieën ondernemers (bij voorbeeld kleine ondernemingen) toegepast wanneer de waarde van de leveringen niet is aangeduid en dus niet aan de overige Lid-Staten kan worden doorgegeven.

Naleving van de procedures door de onder