BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 8 september 1999

inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag

(IV/34.010: Nederlandse Vereniging van Banken (GSA-overeenkomst 1991), IV/33.793: Nederlandse Postorderbond, IV/34.234: Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven en IV/34.888: Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers/Nederlandse Christelijke Radio Vereniging)

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 2056)

(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)

(1999/687/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1216/1999(2), inzonderheid op artikel 2,

Gezien het verzoek om een negatieve verklaring en de aanmelding ter verkrijging van een ontheffing die op 10 juli 1991 overeenkomstig de artikelen 2 en 4 van Verordening nr. l7 zijn ingediend,

Gezien de op 21 januari 1991, 7 juni 1991, 13 september 1991, 10 februari 1992 en 31 oktober 1993 overeenkomstig artikel 3 van Verordening nr. 17 ingediende klachten,

Gezien het besluit van de Commissie van 11 juni 1993 in deze zaak de procedure in te leiden,

Na de betrokken partijen overeenkomstig artikel 19, lid l, van Verordening nr. 17 en overeenkomstig Verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van Verordening nr. 17 van de Raad(3) in de gelegenheid te hebben gesteld hun standpunt terzake van de door de Commissie in aanmerking genomen punten van bezwaar kenbaar te maken,

Na belanghebbende derden overeenkomstig artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 te hebben uitgenodigd hun opmerkingen te maken ten aanzien van het voornemen van de Commissie een gunstig standpunt met betrekking tot de aangemelde overeenkomst in te nemen(4),

Na raadpleging van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

De aanmelding

(1) Op 10 juli 1991 heeft de Nederlandse Vereniging van Banken, hierna "NVB" genoemd, namens haar leden een overeenkomst aangemeld inzake de invoering van een gemeenschappelijke stortings- en acceptgiroprocedure, hierna "GSA-overeenkomst" genoemd, met het verzoek een negatieve verklaring dan wel een ontheffing krachtens artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag te verlenen(5). De acceptgiro is een betaalinstrument dat veelvuldig wordt gebruikt door bedrijven (incassanten) bij regelmatig terugkerende betalingen door hun klanten, bijvoorbeeld energie- en telefoonrekeningen, verzekeringspremies en abonnementen.

(2) De aanmelding betreft in feite een gewijzigde versie van een eerdere GSA-overeenkomst, de GSA-overeenkomst 1985. De wijziging heeft met name betrekking op de invoering van een interbancaire verrekening voor de verwerking van acceptgiroformulieren van 0,30 NLG (0,14 EUR) per verwerkt formulier. Deze interbancaire verrekening moet volgens de GSA-overeenkomst worden betaald door de bank van de incassant (de crediterende bank) aan de bank van de afnemer (de debiterende bank). Deze verrekening is bedoeld als een gedeeltelijke vergoeding van de kosten van de verwerking van acceptgiroformulieren door de debiterende bank.

De klachten

(3) In de periode 1991-1993 heeft de Commissie verschillende klachten ontvangen van grootgebruikers van het acceptgirosysteem, te weten van een brancheorganisatie voor postorderbedrijven (de Nederlandse Postorderbond)(6), een organisatie die de belangen van verkeersdeelnemers behartigt en diensten aan haar leden verleent (ANWB), een overkoepelende organisatie van voornamelijk nationaal opererende charitatieve instellingen (het Centraal Bureau Fondsenwerving), een onderneming die tijdschriften en vakbladen uitgeeft (de Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven, VNU(7), een organisatie die de belangen van uitgevers van Nederlandse tijdschriften behartigt (Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers, NOTU) en een omroeporganisatie (de Nederlandse Christelijke Radio Vereniging, NCRV)(8).

(4) De klachten zijn met name gericht op de restrictieve effecten van de multilateraal vastgestelde interbancaire vergoeding in de GSA-overeenkomst 1991, die volgens de klagers dient te worden aangemerkt als een prijsovereenkomst tussen de banken in de zin van artikel 81, lid 1. Sommige klagers beschouwen bovendien de volgens hen systematische doorberekening van de interbancaire verrekening door crediterende banken aan zakelijke gebruikers van het acceptgirosysteem als een onderling afgestemde feitelijke gedraging in de zin van dit artikel. Voorts zou volgens sommige klagers sprake zijn van een inbreuk op artikel 82 van het Verdrag doordat de grote banken misbruik zouden maken van hun individuele dan wel collectieve machtspositie door de zakelijke gebruikers van acceptgiro's onbillijke tarieven op te leggen.

De partijen bij de aangemelde overeenkomst

(5) De GSA-overeenkomst is ondertekend door de ABN AMRO Bank NV, de Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA, de ING Bank NV (voorheen NMB Postbank Groep NV), de Postbank NV (die sinds 1992 deel uitmaakt van de ING Bank maar opereert onder eigen naam), de Nederlandse Spaarbankbond en Interpay/Bank Giro Centrale (voorheen Bank Giro Centrale). Daarnaast heeft een groot aantal banken (58 eind 1997) een zogenoemde toetredingsverklaring ondertekend, waarin zij verklaren alle rechten en verplichtingen die uit de GSA-overeenkomst voortvloeien jegens de ondertekenaars van de GSA-overeenkomst en de overige banken die een toetredingsverklaring getekend hebben, te aanvaarden. De namen van alle aan de GSA deelnemende banken zijn vermeld in bijlage I.

(6) De ABN AMRO Bank NV, hierna "ABN AMRO" genoemd, is een 100 % dochteronderneming van de ABN AMRO Holding NV, die is opgericht na een fusie van de Algemene Bank Nederland NV (ABN Bank) en de Amsterdam-Rotterdam Bank NV (AMRO Bank). Het aantal betaalrekeningen bedroeg in 1998 ongeveer 3,85 miljoen waarvan ongeveer 270000 zakelijke betaalrekeningen. Het balanstotaal van de ABN AMRO bedroeg in 1997 836,4 miljard NLG (380,2 miljard EUR). Daarmee is de ABN AMRO de grootste bank van Nederland, gemeten naar balanstotaal(9).

(7) De Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA, hierna "Rabobank" genoemd, is een coöperatie, in het kapitaal waarvan 445 banken deelnemen. Elk van deze banken heeft de juridische status van een coöperatie. De zakelijke kredietnemers van de clientèle zijn automatisch lid van de vereniging. Particulieren kunnen er ook lid van worden. Het aantal rekeninghouders van de Rabobank bedroeg in 1998 ongeveer 6,1 miljoen, waarvan 0,6 miljoen zakelijke rekeninghouders. Het balanstotaal bedroeg ultimo 1998 423 miljard NLG (192,3 miljard EUR). De Rabobank is de tweede bank in Nederland, gemeten naar balanstotaal(10).

(8) De ING Bank is op 1 januari 1992 ontstaan ingevolge een fusie tussen het verzekeringsbedrijf Nationale Nederlanden NV en de NMB-Postbank Groep. De laatste is op haar beurt voortgekomen uit een fusie, drie jaar eerder, tussen de Nederlandsche Middenstandsbank NV (NMB) en de Postbank, een voormalig staatsbedrijf. Het aantal particuliere rekeninghouders van de ING Bank bedroeg in 1998 ongeveer 1,2 miljoen, het aantal zakelijke rekeninghouders ongeveer 205000. De Postbank, die deel uitmaakt van de ING Bank maar handelt onder haar eigen naam en een eigen giraal circuit heeft, had in 1998 7,1 miljoen particuliere en 560000 zakelijke rekeninghouders. Het geconsolideerde balanstotaal van de ING Bank over 1998 bedroeg (inclusief BBL) omstreeks 630 miljard NLG (286,5 miljard EUR)(11).

(9) De Nederlandse Spaarbankbond is een vereniging van spaarbanken. De vijf aangesloten (spaar)banken, te weten Fortis Bank, SNS Bank Nederland, Samenwerkende Groninger Bondsspaarbanken, Stichting Nutsspaarbank en Stichting Bondsspaarbank, zijn autonoom. De Nederlandse Spaarbankbond heeft de GSA-overeenkomst 1991 namens de bij haar aangesloten banken ondertekend. Het aantal rekeninghouders bedraagt in totaal ruim 2,5 miljoen. Het gezamenlijke balanstotaal van de aangesloten spaarbanken bedroeg in 1998 ongeveer 115 miljard NLG (52,3 miljard EUR)(12).

(10) Interpay Nederland, hierna "Interpay" genoemd, is een facilitair bedrijf ten behoeve van het betalingsverkeer tussen de banken en de giro-instellingen dat onder meer belast is met de gecentraliseerde behandeling van overboekingsopdrachten. Interpay is een gezamenlijke onderneming van vrijwel alle algemene banken, de Rabobank en de leden van de Nederlandse Spaarbankbond. Zij is op 1 januari 1994 ontstaan door een fusie tussen de Bank Giro Centrale (BGC) (verantwoordelijk voor de verwerking van girale transacties en de oorspronkelijke ondertekenaar van de GSA-overeenkomst), BeaNet (verantwoordelijk voor de verwerking van transacties via betaalautomaten) en Eurocard Nederland (verantwoordelijk voor de verwerking van creditcardtransacties). Interpay beheert het betalingscircuit van de banken, met uitzondering van de Postbank NV die, zoals gezegd, een eigen girocircuit heeft. In het kader van het streven naar een nationaal betalingscircuit is de aansluiting tussen het Interpay-circuit en het Postbank-circuit echter in belangrijke mate verbeterd. In 1998 werden via Interpay BGC bijna 2 miljard girale transacties verricht voor een totaalbedrag van 2728 miljard NLG (1240 miljard EUR). Het aantal verwerkte acceptgiro's bedroeg in 1998 217 miljoen met een waarde van 84,9 miljard NLG (38,6 miljard EUR). Ongeveer 70 banken nemen in Interpay deel(13).

(11) De NVB is op 8 mei 1989 opgericht met als statutaire doelstelling het bevorderen van de belangen, zowel nationaal als internationaal, van in Nederland opererende kredietinstellingen en het bankbedrijf in Nederland in het algemeen. Nagenoeg alle in Nederland werkzame banken, waaronder ook vestigingen van buitenlandse banken, zijn lid van de NVB. De NVB heeft de GSA-overeenkomst namens haar leden aangemeld, maar is verder geen partij bij de overeenkomst.

Het acceptgirosysteem

Algemeen

(12) De aanmelding en de klachten hebben betrekking op het Nederlandse acceptgirosysteem. Dit systeem is bedoeld voor binnenlandse betalingen, dit wil zeggen betalingen tussen debiteuren en (zakelijke) crediteuren die in Nederland een betaalrekening aanhouden, met een regelmatig terugkerend en verplicht karakter in situaties waarbij sprake is van een bedrijf met een relatief grote en vaste klantenkring en waarbij de betaler en de ontvanger elkaar niet direct ontmoeten ("betaling op afstand"). Voorbeelden zijn het betalen van abonnementen, energie- en telefoonrekeningen, bestellingen (met gespreide betaling), verzekeringen e.d. De acceptgiro wordt dus niet gebruikt door de detailhandel en horecabedrijven, waarbij sprake is van persoonlijk contact tussen debiteur en crediteur.

Werking van het acceptgirosysteem

(13) Het acceptgirosysteem, dat eind jaren zeventig als gezamenlijk betaalproduct van de Postbank en de overige banken op de markt is gebracht, werkt als volgt (zie schema in bijlage II). Het bedrijf dat besluit gebruik te maken van het acceptgirosysteem (de incassant of de crediteur) sluit een contract af met zijn bank (de crediterende bank). In dat contract worden de voorwaarden vastgelegd waaronder het bedrijf gebruik kan maken van het acceptgirosysteem. Na levering of gelijktijdig met de levering van het product of de dienst zendt het bedrijf een acceptgiroformulier naar de klant (de debiteur). De acceptgiroformulieren, die de incassant in gestandaardiseerde vorm bij de bank of rechtstreeks bij de drukker kan bestellen, worden zoveel mogelijk door het bedrijf geprecodeerd. In de meest geprecodeerde vorm bevat het acceptgiroformulier reeds het rekeningnummer van het bedrijf, het rekeningnummer van de klant, het te betalen bedrag en het betalingskenmerk. Deze informatie wordt tevens in nummercodes op het acceptgiroformulier aangebracht. De klant behoeft dan alleen nog een handtekening te zetten en het ondertekende formulier aan zijn eigen bank te sturen.

(14) De bank van de klant (de debiterende bank) converteert de codes in elektronische data met behulp van speciale machines (optische lezers) en debiteert de rekening van de klant. Naarmate meer relevante gegevens gecodeerd op het formulier zijn aangebracht kan de verwerking meer geautomatiseerd verlopen. Niet-gecodeerde gegevens moeten handmatig op elektronisch niveau worden gebracht(14).

(15) Vervolgens geeft de debiterende bank de voor de creditering van de rekening van het bedrijf noodzakelijke (elektronische) gegevens door aan het toepasselijke girale clearinginstituut, te weten de girocentrale van de Postbank respectievelijk Interpay (voor de overige banken). Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen intrabancaire transacties (dit wil zeggen transacties waarbij de crediteur en de debiteur dezelfde bank hebben) en interbancaire transacties. Volgens de banken wordt aldus de versnippering van informatie tegengegaan. De girocentrales sorteren alle ontvangen acceptgirotransacties naar creditrekening en zenden deze informatie vervolgens, voorzover noodzakelijk via het corresponderende girocircuit, naar de desbetreffende crediterende banken.

Voordelen van het acceptgirosysteem

(16) Het voordeel van het acceptgirosysteem boven andere betaalinstrumenten, zoals bijvoorbeeld gewone overschrijvingen en cheques, is dat de verwerking van de formulieren en de effectuering van de overschrijving in sterke mate geautomatiseerd kan geschieden. De verwerkingskosten zijn daardoor relatief laag, terwijl de transactie relatief sneller kan worden uitgevoerd. Het acceptgirosysteem heeft ook administratieve voordelen voor de betrokken incassanten die werken met geautomatiseerde administratiesystemen. Zij kunnen de gegevens met betrekking tot de verwerkte acceptgiroformulieren aangeleverd krijgen door de bank in de vorm van een elektronisch medium (band of diskette) en met behulp daarvan de eigen administratie geautomatiseerd bijwerken. Dit levert besparingen op, omdat de betalingen niet meer elk afzonderlijk in de eigen administratie behoeven te worden ingebracht. Bovendien ontvangen incassanten sneller hun geld.

Ontwikkeling van het acceptgirosysteem

(17) Er wordt in Nederland veel van de acceptgiro als betaalmiddel gebruik gemaakt. In 1998 zijn via Interpay BGC ongeveer 217 miljoen acceptgiro's verwerkt voor een totaalbedrag van ongeveer 84,9 miljard NLG (38,9 miljard EUR)(15). De girocentrale van de Postbank heeft in 1998 [...](16) acceptgiro's verwerkt voor een totale waarde van [...]*(17). In de periode 1985-1998 is het aantal bedrijven dat een contract voor het gebruik van acceptgiroformulieren heeft afgesloten, van 54140 tot 97676 toegenomen(18).

(18) De drie grootste banken die aan het acceptgirosysteem deelnemen, zijn de Postbank, de ABN AMRO en de Rabobank. Deze drie banken namen, volgens eigen opgave in 1998 ongeveer 91 % van de acceptgirocontracten, 86 % van het aantal debiteringen, 70 % van het aantal crediteringen, 87 % van de waarde van de debiteringen en 50 % van de waarde van de crediteringen voor hun rekening(19).

De totstandkoming van de interbancaire vergoeding

(19) Volgens de NVB, die de GSA-overeenkomst zoals gezegd namens de banken heeft aangemeld, leidde de afstemming van de twee in Nederland bestaande girale betaalcircuits, te weten het girocircuit van Interpay (oorspronkelijk de Bank Giro Centrale) en dat van de Postbank in het kader van het streven naar een nationaal betalingscircuit, tot een toename van het gebruik van de acceptgiro (en daarmee de absolute bedragen van de verwerkingskosten)(20). Ten behoeve van de optimale werking van één betaalcircuit was het volgens de NVB nodig dat de debiterende bank werkzaamheden, te weten de conversie van schriftelijke betaalopdrachten naar elektronisch niveau, verrichtte voor de crediterende bank. De GSA-overeenkomst (en met name de daarin opgenomen eenvormige interbancaire vergoeding) houdt volgens de NVB de erkenning in, dat de crediterende bank van de door de debiterende bank verrichte diensten profiteert en evenredig bijdraagt in de vergoeding van de kosten die deze diensten meebrengen(21).

De oorspronkelijk aangemelde overeenkomst

(20) De GSA-overeenkomst, die op 1 juli 1991 voor onbepaalde tijd in werking is getreden, is in wezen een gewijzigde versie van de (niet als zodanig bij de Commissie aangemelde) GSA-overeenkomst 1985. De wijziging betreft met name de invoering van de bepaling inzake een eenvormige vergoeding voor de verwerking van acceptgiroformulieren door de debiterende bank van 0,30 NLG (0,14 EUR) per verwerkt acceptgiroformulier, te betalen door de crediterende bank (interbancaire verrekening). Daarbij is uitdrukkelijk bepaald dat de deelnemende banken volkomen vrij blijven aan anderen dan de crediterende bank voor de verwerking van acceptgiroformulieren kosten in rekening te brengen.

(21) De hoogte van de interbancaire vergoeding werd in 1991 vastgesteld aan de hand van de feitelijke kosten van het op elektronisch niveau brengen van de betalingsinformatie van de bank met de volgens de NVB meest efficiënte verwerkingsmethode. Aangezien door de banken wordt verondersteld dat de voordelen van de verwerking door de debiterende bank evenredig aan de crediterende en aan de debiterende bank ten goede komen is het interbancaire tarief vastgesteld op de helft van deze verwerkingskosten van de debiterende bank.

(22) De GSA-overeenkomst bepaalt verder dat deelnemers verplicht zijn bepaalde formulieren en specificaties bij de technische uitwisseling te gebruiken. Daarnaast worden een aantal onderwerpen aangewezen waarvoor nadere regelingen moeten worden getroffen. De desbetreffende specificaties en nadere regelingen maken geen deel van de aanmelding uit en zijn derhalve geen onderwerp van de onderhavige procedure.

(23) Voorts bevatte de oorspronkelijk aangemelde versie van de overeenkomst een bepaling dat deelnemers zich dienden te onthouden van het toekennen van bijzondere voordelen aan incassanten in verband met crediteringen op een bepaalde rekening. Voorts was het deelnemers aanvankelijk verboden gedurende de looptijd van de overeenkomst een eigen acceptgiroprocedure in gang te zetten.

(24) In tegenstelling tot de eerdere GSA-overeenkomst 1985 is de aangemelde GSA-overeenkomst door de individuele banken ondertekend in plaats van door de NVB. Een secretariaat, de BGC, ziet toe op de naleving van de overeenkomst.

Wijzigingen in de oorspronkelijk aangemelde overeenkomst na overleg met de Commissie

(25) Begin 1992 hebben de diensten van de Commissie tijdens een overleg met de bij de GSA-overeenkomst betrokken banken aangegeven dat zij bezwaren hadden tegen een drietal mededingingbeperkende onderdelen van de aangemelde overeenkomst, die het verlenen van een ontheffing in ieder geval onmogelijk zouden maken. Ten eerste ging het om het verbod aan incassanten bijzondere voordelen toe te kennen in verband met het aanhouden van een bepaalde creditrekening (artikel 4), ten tweede om het verbod een eigen acceptgiroprocedure in gang te zetten (artikel 14) en ten derde om de uniforme interbancaire verrekening (artikel 5).

(26) Volgens de banken zijn de eerste twee bepalingen destijds in de eerdere GSA-overeenkomst opgenomen om de koppeling van de beide girale circuits, het circuit van de Postbank enerzijds en dat van de BGC anderzijds, voor wat betreft het geïntegreerde betalingsproduct acceptgiro zeker te stellen. Beide bepalingen werden door de partijen niet meer onmisbaar geacht en zijn vervolgens geschrapt, met ingang van 26 maart 1992.

(27) Eveneens per 26 maart 1992 werd de derde bepaling, de vaste interbancaire verrekening, gewijzigd. Individuele banken mogen voortaan op bilaterale basis een lager bedrag dan 0,30 NLG (0,14 EUR) overeenkomen als vergoeding voor de verwerking van een acceptgiroformulier. De vaste interbancaire verrekening werd daarmee een maximum. Daarbij werd nogmaals beklemtoond dat zowel debiterende als crediterende banken vrij zijn om ook aan andere betrokkenen voor de verwerking van acceptgiroformulieren kosten in rekening te brengen. De gewijzigde tekst van artikel 5 luidt als volgt: "Ter vergoeding van de kosten welke voor de debiterende instelling verbonden zijn aan het, mede ten behoeve van de crediterende instelling, verwerken van acceptgiroformulieren in het kader van de GSA zal - behoudens een eventueel op bilaterale basis door individuele banken overeen te komen lager bedrag - door de debiterende instelling per verwerkt acceptgiroformulier aan de crediterende instelling een bedrag van 0,30 NLG in rekening worden gebracht.

Dit bedrag is vastgesteld op grond van de geconstateerde kosten verbonden aan de meest efficiënte verwerking van acceptgiroformulieren en zal worden aangepast bij aangetoonde wijziging in die kosten. Een besluit daaromtrent kan worden genomen op voorstel van ieder aan de GSA deelnemende instelling, welk voorstel vergezeld dient te gaan van een document ter staving van de gestelde wijziging in genoemde kosten.

De kostenvergoeding volgens dit artikel laat de individuele aan de GSA deelnemende instellingen (debiterende en crediterende instellingen) vrij in hun beleid ten aanzien van het aan anderen in rekening brengen van kosten verbonden aan de verwerking van acceptgiroformulieren volgens de GSA."

De procedure

Afwijzing van het verzoek om voorlopige maatregelen

(28) De Commissie heeft bij haar beschikking van 7 februari 1992 het verzoek van een van de klagers, de Nederlandse Postorderbond, om voorlopige maatregelen te treffen, afgewezen. De Commissie overwoog daarbij onder meer dat het standpunt, dat enkele toepassing van de GSA-overeenkomst tot ernstige schade lijdt voor de leden van de Nederlandse Postorderbond niet juist is, omdat de doorberekening van de interbancaire vergoeding afhankelijk is van de individuele beslissingen van de betrokken banken. Tevens achtte de Commissie het op het eerste gezicht niet aannemelijk dat de Nederlandse banken zijn overeengekomen, dan wel na onderlinge feitelijke afstemming ertoe zijn overgegaan, de interbancaire vergoeding in alle gevallen aan de incassanten door te berekenen. Evenmin is er volgens de Commissie ernstige en onherstelbare schade, omdat de leden van de Nederlandse Postorderbond de door de banken berekende tarieven geheel of gedeeltelijk aan hun klanten kunnen doorberekenen dan wel door een procedure bij een nationaal gerecht kunnen terugvorderen indien wordt vastgesteld dat deze onrechtmatig zijn. Tegen deze beschikking is geen beroep ingesteld.

Punten van bezwaar van 14 juni 1993

(29) Op 14 juni 1993 zond de Commissie aan de NVB punten van bezwaar, waarin zij uiteenzette dat de multilateraal vastgestelde interbancaire vergoeding in de GSA-overeenkomst een inbreuk op artikel 81, lid l, van het Verdrag vormt en dat niet aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3, wordt voldaan. Deze punten van bezwaar zijn op 20 juni 1997 door de Commissie ingetrokken.

Opmerkingen van belanghebbende derden

(30) In een op 9 september 1997 gepubliceerde mededeling overeenkomstig artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17, heeft de Commissie aangegeven dat zij voornemens was een gunstig standpunt in te nemen ten aanzien van de aangemelde overeenkomst. De Commissie wees daarbij met name op het besluit van de banken de zakelijke gebruikers formeel in te lichten over het standaardkarakter en de hoogte van de interbancaire vergoeding alsmede eventuele wijzigingen daarin. Daarnaast verwees de Commissie naar het besluit van de banken om, op verzoek van de Commissie, de hoogte van de interbancaire vergoeding periodiek te bezien aan de hand van een rapport van een onafhankelijke deskundige over de kostprijs van de meest efficiënte verwerkingsmethode.

Naar aanleiding van deze gepubliceerde mededeling heeft de Commissie (gezamenlijke) opmerkingen ontvangen van de Nederlandse Postorderbond, de ANWB, het Centraal Bureau Fondsenwerving, de Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven, de Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers en de Nederlandse Christelijke Radio Vereniging (alle klagers in deze zaak, zie punt 3 hierboven, en hierna als zodanig genoemd)(22). Deze opmerkingen worden onderschreven door het Overlegorgaan Nutsvoorzieningen en het Gebruikersplatform Betalingsverkeer.

(31) De opmerkingen van de klagers kunnen als volgt worden samengevat. In de eerste plaats menen zij dat de interbancaire vergoeding in de GSA-overeenkomst ten principale onverenigbaar is met Richtlijn 97/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende grensoverschrijdende overmakingen(23), die ervan uitgaat dat de opdrachtgever de aan een overschrijving verbonden kosten voor zijn rekening neemt, tenzij hij met zijn bank anders heeft afgesproken. Daarnaast menen de klagers dat er geen legitieme reden was voor de invoering van de interbancaire vergoeding, met name niet de integratie van de twee in Nederland bestaande betaalcircuits. Klagers betwisten voorts dat de crediterende bank zou profiteren van door de debiterende bank verrichte diensten. Volgens hen zijn de kosten verbonden aan de bij de betalingsopdracht horende verwerkingshandelingen, zoals het betaalrijp maken, voor rekening van de debiterende bank. Er wordt, zo betogen klagers, een verkeerde kostenprikkel gelegd doordat de kosten die bij de opdrachtgever behoren te liggen naar de incassant worden verschoven.

II. JURIDISCHE BEOORDELING

De relevante markt

De relevante productmarkt

(32) Het acceptgirosysteem is slechts in beperkte mate onderhevig aan concurrentie van andere betaalsystemen. Aangezien de acceptgiro bedoeld is voor situaties waarin er geen direct contact is tussen crediteur en debiteur ("betaling op afstand") vormen zogenoemde "toonbankbetalingen", zoals bijvoorbeeld chartaal geld en betaalkaarten zoals de PIN-pas (nationale debetkaart) en de chipknip/chipper (de nationale elektronische portemonnees), geen reëel alternatief voor het acceptgirosysteem. Betaalinstrumenten die in beginsel wel geschikt zijn voor betalingen op afstand zijn: de overschrijving (enkelvoudige bankgiro-opdracht), de cheque, elektronisch bankieren en de automatische incasso. Echter, met uitzondering van - tot op zekere hoogte - de automatische incasso kunnen deze betaalinstrumenten geen van alle als een reëel alternatief voor de acceptgiro worden beschouwd, en wel om de volgende redenen.

(33) De enkelvoudige overschrijving en de cheque, waarbij gebruik wordt gemaakt van papieren opdrachten, vormen geen reëel alternatief omdat de daaraan verbonden verwerkingskosten relatief hoog zijn. De omzetting van de geschreven informatie in elektronische data ten behoeve van de verwerking van de transactie met behulp van computers is relatief kostbaar. Verder hebben beide betaalinstrumenten belangrijke administratieve nadelen voor de incassanten in vergelijking met acceptgiro's. Elektronisch bankieren is evenmin een reëel alternatief, omdat het aantal particuliere klanten dat over de geschikte apparatuur (personal computer met modem) beschikt nog relatief klein is.

(34) Slechts het automatische incassosysteem is, tot op zekere hoogte, een reëel alternatief voor het acceptgirosysteem. Het automatische incassosysteem is evenals de acceptgiro bij uitstek geschikt voor regelmatig terugkerende betalingen. In dit systeem machtigt de klant de incassant zijn rekening rechtstreeks te debiteren, zonder voorafgaande opdracht, in verband met bepaalde betalingen. De klant kan dergelijke debiteringen desgewenst achteraf ongedaan maken.

(35) Er zijn echter ook verschillen tussen de acceptgiro en de automatische incasso. Retailbanken bieden in het algemeen zowel het product acceptgiro als de automatische incasso aan. Echter, voor de banken is de verwerking van incasso-overschrijvingen aanzienlijk goedkoper dan de verwerking van acceptgiro-overschrijvingen, omdat de relevante gegevens voor de effectuering van de betaling reeds op elektronisch niveau door de incassanten worden aangeleverd. Er behoeft dus geen omzetting van gedrukte in elektronische data meer te gebeuren. De incassotransactie gebeurt volledig elektronisch, er komt geen formulier aan te pas. Het ligt derhalve in de rede dat banken het product automatische incasso goedkoper aan crediteuren kunnen aanbieden dan het product acceptgiro.

(36) Ook bestaan er verschillende karakteristieken tussen beide betalingsinstrumenten die ertoe kunnen leiden dat de debiteur een voorkeur heeft voor betaling per acceptgiro dan wel automatische incasso. De volgende overwegingen kunnen hierbij met name een rol spelen. Ten eerste moet de klant bij de acceptgiro voor elke betaling vooraf een afzonderlijke betaalopdracht verlenen aan zijn bank door ondertekening van het acceptgiroformulier en verzending van het ondertekende acceptgiroformulier naar zijn bank. De klant heeft tevens de mogelijkheid zich met het acceptgiroformulier rechtstreeks naar zijn bank te begeven en het verschuldigde bedrag, tegen extra kosten, contant te betalen (bijvoorbeeld bij onvoldoende saldo op de lopende rekening). De klant houdt daardoor bij een acceptgiro meer controle op het moment en de wijze van betaling dan bij een automatische incasso, waar de controle alleen achteraf plaatsvindt. Sommige klanten zullen om die reden een voorkeur voor het acceptgirosysteem hebben boven het incassosysteem. Een voordeel van de incasso voor de klant (en voor de crediteur) is dan weer dat de betaling altijd tijdig plaatsvindt, waardoor boeten voor te late betaling worden vermeden, en de klant zelf geen enkele handeling behoeft te verrichten.

(37) Ten tweede kan de keuze van de debiteur tussen beide betaalsystemen afhangen van de relatie tussen de klant en het bedrijf. In de praktijk blijkt dat klanten met name bereid zijn tot het gebruik van een automatische incasso indien er een langdurige relatie met een bedrijf bestaat waarin de klant bovendien veel vertrouwen heeft, bijvoorbeeld nutsbedrijven. In andere gevallen waarbij de relatie een meer tijdelijk karakter heeft, bijvoorbeeld tijdschriftabonnementen, is het gebruik van de automatische incasso aanzienlijk minder. In sommige situaties, bijvoorbeeld bij de maandelijkse hypotheekaflossing en rentebetaling aan bepaalde verzekeraars, heeft de klant geen keuze en is de automatische incasso verplicht.

(38) Bovengenoemde verschillen in karakteristieken duiden er derhalve op dat de automatische incasso eerder als niet-substitueerbaar met de acceptgiro kan worden aangemerkt. Echter, naast verschillen in karakteristieken is ook de prijs een factor die in beschouwing dient te worden genomen(24). Verschillen in de tarieven die de banken en/of de incassanten aan hun klanten (debiteuren) in rekening brengen voor het gebruik van de beide betaalsystemen kunnen immers een factor vormen bij de keuze van de klant tussen het acceptgirosysteem en het incassosysteem. Kort na de totstandkoming van de GSA-overeenkomst in juli 1991 zijn de banken overgegaan tot het in rekening brengen van tarieven aan klanten (crediteuren) voor het gebruik van acceptgiro's. Sommige incassanten, zoals bijvoorbeeld veelal Postorderbedrijven en uitgevers van kranten en tijdschriften, berekenen de aan hen in rekening gebrachte kosten geheel of gedeeltelijk door, door hun prijzen te differentiëren naargelang de klant gebruik maakt van acceptgiro's of van automatische incasso's, bijvoorbeeld door het geven van een korting bij het betalen per automatische incasso. Indien betaling per incasso voor hen goedkoper is dan betaling per acceptgiro mag worden aangenomen dat een aantal klanten (debiteuren) over hun bezwaren tegen incasso's zal heenstappen. Kwantitatieve cijfers zijn hierover echter niet beschikbaar, gelet ook op het feit dat niet alle incassanten (zichtbaar) kosten in rekening brengen voor het gebruik van acceptgiro's en dat als zij dit doen, deze kosten veelal niet erg hoog zijn.

(39) Wel is bekend dat het gebruik van de acceptgiro sinds 1992 geleidelijk licht is gedaald. Zo bedroeg het aantal acceptgiro-opdrachten (inclusief actieaccept) dat via Interpay/BGC werd verwerkt in 1991 ongeveer 237 miljoen (met een totale waarde van 101 miljard NLG) en in 1998 ongeveer 217 miljoen (derhalve een daling van ongeveer 7,6 % in vier jaar). In dezelfde periode is het gebruik van de automatische incasso fors toegenomen. In 1991 bedroeg het aantal incasso-opdrachten ongeveer 227 miljoen (met een totaalbedrag van ongeveer 224 miljard NLG), in 1998 zo'n 534 miljoen (derhalve een stijging van ongeveer 135 %)(25). Het toegenomen gebruik van automatische incasso's kan met name worden toegeschreven aan voorlichtingscampagnes van banken en incassanten (onder het motto "betaal op maat") gericht op de bevordering van het gebruik van goedkopere betaalinstrumenten. Volgens Interpay neemt het gebruik van incasso's toe ten koste van acceptgiro's, vooral bij de particuliere debiteur, en ten koste van handgeschreven overboekingen(26).

(40) Concluderend kan worden gesteld dat, ondanks de verschillen in karakteristieken tussen de acceptgiro en de automatische incasso, mag worden aangenomen dat er bij een relatieve prijsstijging van het product acceptgiro ten opzichte van de automatische incasso, tot op zekere hoogte door debiteuren zal worden overgestapt naar de automatische incasso. Het feit dat het gebruik van de acceptgiro sinds 1992, kort na de invoering van tarifering voor acceptgiro's aan crediteuren en dus mogelijke doorberekening aan debiteuren, geleidelijk licht is gedaald zou hiervoor een aanwijzing kunnen zijn. Van belang is ook dat de door de banken en incassanten blijkbaar met succes gevoerde campagne "betaal op maat" tot een daling van het gebruik van de acceptgiro heeft geleid ten gunste van de automatische incasso. De automatische incasso dient derhalve tot op zekere hoogte als substituut voor de acceptgiro te worden beschouwd. Als relevante productmarkt dient daarom te worden aangemerkt de acceptgiro en de automatische incasso.

De relevante geografische markt

(41) Gelet op het feit dat de acceptgiro een binnenlands betalingssysteem is, dit wil zeggen bedoeld voor betalingen tussen debiteuren en crediteuren die in Nederland een betaalrekening aanhouden bij een aan het acceptgirosysteem deelnemende bank, is de geografisch relevante markt de Nederlandse markt.

Artikel 81, lid 1

Overeenkomst tussen ondernemingen

(42) De banken die de GSA-overeenkomst hebben ondertekend, respectievelijk een toetredingsverklaring hebben ondertekend, zijn ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag. De GSA-overeenkomst is derhalve een overeenkomst tussen ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1.

Beperking van de mededinging

Samenhang relaties binnen vierpartijenovereenkomst

(43) Zoals bij de meeste betaalsystemen zijn bij het acceptgirosysteem in beginsel vier partijen betrokken: de debiteur (de opdrachtgever), de crediteur (de begunstigde/de incassant), de bank van de debiteur en de bank van de crediteur(27). Elke partij staat in directe relatie tot twee andere partijen. Bijvoorbeeld, de crediterende bank heeft enerzijds een rechtstreekse relatie met de debiterende bank, die tot uitdrukking komt in de GSA-overeenkomst, en anderzijds met de incassant, die is neergelegd in het acceptgirocontract. De verschillende relaties in het vierpartijenbetalingssysteem dienen in onderling verband te worden beschouwd. Prijsafspraken in één van de relaties kunnen een reactie in de andere relaties teweegbrengen en daarmee gevolgen voor het gebruik van het betalingssysteem als zodanig hebben.

(44) De aangemelde overeenkomst met betrekking tot de verrekening van de verwerkingskosten van acceptgiro's heeft direct betrekking op de relatie tussen de crediterende en de debiterende bank (de interbancaire relatie). De interbancaire prijsafspraak kan echter ook gevolgen hebben voor zowel de relatie tussen de crediterende bank en de crediteur als voor de relatie tussen de crediteur en de debiteur, en daarmee voor het functioneren van het acceptgirosysteem als zodanig. De crediterende bank kan immers besluiten de kosten van de interbancaire verrekening door te berekenen door een verhoging van de commissie die zij aan de crediteur in rekening brengt. Op zijn beurt kan de crediteur besluiten deze extra kosten door te berekenen aan de klant die van de acceptgiro gebruik maakt. In dat geval kunnen klanten besluiten over te stappen op een ander betalingssysteem dat door hun bank of door een concurrerende bank wordt aangeboden.

(45) Deze potentiële stroom van acties en reacties is een onderscheidend kenmerk van betaalsystemen zoals het acceptgirosysteem, dat in aanmerking dient te worden genomen bij het onderzoek naar het bestaan van mededingingbeperkingen: een prijsrestrictie in een van de vier relaties in een betalingssysteem, zoals een multilaterale interbancaire verrekening, kan niet adequaat in beschouwing worden genomen door alleen de effecten in die relatie te bezien, maar daarenboven moeten ook de effecten worden bezien voor alle relaties en daarmee de effecten voor het betalingssysteem als zodanig.

De multilaterale interbancaire vergoeding

(46) Technisch gezien kan een eenvormig acceptgirosysteem, te weten een betaalsysteem waar crediteuren en debiteuren gebruik van kunnen maken ongeacht bij welke bank zij een rekening aanhouden, alleen bestaan op een bepaalde multilaterale grondslag. Zo zijn collectieve afspraken over technische specificaties en over procedurele aspecten van de verwerking van transacties noodzakelijk voor het goede functioneren van het systeem. Verder is het praktisch gezien noodzakelijk dat er tussen de bij de transactie betrokken banken overeenstemming bestaat over de eventuele onderlinge verrekening van kosten: wel of geen verrekening en indien wel verrekening, hoeveel. Gelet op de bijzondere kenmerken van een betalingssysteem zoals het acceptgirosysteem zullen dergelijke onderhandelingen vanzelfsprekend a priori dienen te worden gevoerd, wat wil zeggen voordat het betalingssysteem door de banken daadwerkelijk wordt aangewend voor de behandeling van door hun clientèle uitgevoerde betalingstransacties. Immers, de aard van een betalingssysteem brengt mee dat vanaf het moment dat de betalingstransactie in gang wordt gezet bij debiteuren en crediteuren ook zekerheid dient te bestaan dat de transactie onverwijld door de betrokken banken wordt uitgevoerd. Aangezien de keuze van de banken die de transactie uitvoeren wordt bepaald door hun respectieve rekeninghouders die gebruik maken van het product acceptgiro zijn de banken vanaf dat moment als het ware "partenaires obligées" geworden, dit wil zeggen partners die tot samenwerking met elkaar verplicht worden. Onderhandelingen over de prijs zijn derhalve slechts reëel indien zij van tevoren plaatsvinden. Indien de banken tot de invoering van een interbancaire verrekening besluiten, kan overeenstemming over de hoogte daarvan in principe zowel bilateraal als multilateraal worden bereikt.

(47) In het onderhavige geval hebben de banken besloten tot een eenvormig multilateraal tarief, zij het dat dit tarief, sinds 1992, een maximum is. Het is ook mogelijk dat een aantal banken het voortouw neemt door bilateraal tarieven overeen te komen en dat de andere banken dan aansluiting zoeken bij een van deze banken zodat deze reeks bilaterale tarieven ook voor hen gelden(28). Banken zouden ook multilateraal een bepaalde formule voor het berekenen van een interbancaire vergoeding, met van bank tot bank verschillende parameters, kunnen overeenkomen(29).

(48) De Commissie is van oordeel dat een afspraak over een bilateraal interbancair tarief normaal buiten het toepassingsgebied van artikel 81, lid 1, valt. Een afspraak over een multilateraal interbancair tarief daarentegen is een beperking van de mededinging die onder artikel 81, lid 1, valt, omdat daardoor de vrijheid van de banken zelf hun eigen tarievenbeleid te bepalen, aanzienlijk wordt beperkt(30). Hieruit volgt dat de multilateraal vastgestelde interbancaire vergoeding als bedoeld in artikel 5 van de GSA-overeenkomst ertoe strekt dat de mededinging in de zin van artikel 81, lid 1, wordt beperkt omdat zij de vrijheid van de aan de overeenkomst deelnemende banken beperkt om in bilaterale onderhandelingen de hoogte van een vergoeding voor de verwerking van acceptgiroformulieren vast te stellen(31).

(49) De praktijk toont aan dat bilaterale onderhandelingen over interbancaire vergoedingen voor de elektronische verwerking van acceptgiro's technisch mogelijk zijn. Zo bestonden, voordat de GSA-overeenkomst van kracht werd, bilaterale afspraken over een vergoeding van deze kosten tussen sommige grote banken.

(50) Weliswaar kunnen de aan de GSA-overeenkomst deelnemende banken, sinds de wijziging van het vaste tarief in een maximumtarief op 26 maart 1992, bilateraal een (lagere) interbancaire verrekening voor de verwerking van de acceptgiroformulieren overeenkomen. Tot op heden heeft echter geen van de deelnemende banken van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De wijziging van de interbancaire verrekening van een vast tarief in een maximumtarief heeft derhalve geen enkele praktische betekenis gehad.

(51) In haar mededeling betreffende grensoverschrijdende creditoverschrijvingen heeft de Commissie erop gewezen dat de beperking van de mededinging waartoe de eenvormige interbancaire vergoeding strekt, waarschijnlijk ook tot gevolg zal hebben dat het gedrag van banken jegens hun cliënten er ongunstig door wordt beïnvloed. In het acceptgirosysteem heeft de interbancaire vergoeding een mededingingbeperkend effect op de relatie tussen de (crediterende) banken en hun cliënten, aangezien vaststaat dat crediterende banken de door hen te betalen interbancaire vergoeding systematisch doorberekenen aan hun cliënten (de incassanten). De door de verschillende banken gehanteerde tarieven voor incassanten voor de verwerking van acceptgiroformulieren zijn weliswaar niet eenvormig, maar door de doorberekening van de interbancaire verrekening zijn de gehanteerde tarieven wel op nagenoeg uniforme wijze structureel verhoogd. Het interbancaire tarief fungeert dus in feite als een bodem voor de tarifering van cliënten.

(52) Volgens antwoorden op een verzoek om inlichtingen van 23 december 1991 aan de drie grote banken blijkt dat voor de invoering van de interbancaire verrekening geen van de drie banken zakelijke cliënten (direct) kosten in rekening bracht voor het gebruik van acceptgiro's en dat erna een tarief van 0,45 NLG (bijlageloze bijschrijving) werd ingevoerd, door de ABN AMRO vanaf 1 juli 1991 (de datum van de inwerkingtreding van de GSA-overeenkomst 1991), door de Rabobank vanaf 1 september 1991 (zij het dat het tarief van 0,45 NLG een minimumtarief betrof, afhankelijk van aantal, soort en informatieverstrekking) en door de toenmalige NMB Postbank Groep per 1 januari 1992(32). Daarbij bevestigde de NMB Postbank uitdrukkelijk dat aan de zakelijke cliënt de helft van de kosten van het op elektronisch niveau brengen van de acceptgiro's, met andere woorden het bedrag van de interbancaire vergoeding, werd toegerekend(33). Uit documenten in het dossier blijkt dat ook de Rabobank, de ABN AMRO en andere deelnemers aan de GSA-overeenkomst de interbancaire vergoeding integraal doorberekenen(34).

(53) Niet is gebleken dat de banken afspraken hebben gemaakt over het systematisch doorberekenen van het interbancaire tarief. De GSA-overeenkomst laat hun expliciet de vrijheid om zelfstandig te beslissen over het al dan niet doorberekenen. Wanneer echter banken individueel beslissen om het betrokken tarief door te berekenen dan is dit een rechtstreeks gevolg van het bestaan van de GSA-overeenkomst, aangezien deze een economische kostenpost bij de crediterende bank legt die er voorheen niet was. Zonder interbancair tarief valt er niets door te berekenen. In deze zin heeft de overeengekomen interbancaire vergoeding een mededingingbeperkend effect op de relatie crediterende bank en incassant.

(54) Het mededingingbeperkend effect van de multilaterale interbancaire vergoeding op de relatie crediterende bank-cliënt wordt versterkt doordat elk van de deelnemende banken voor intrabancaire acceptgirotransacties eenzelfde tarief voor haar klanten (crediteuren) heeft ingevoerd als voor interbancaire acceptgirotransacties, ook al geldt de GSA-overeenkomst alleen voor interbancaire transacties. Hiermee wordt het zakelijke incassanten onmogelijk gemaakt te ontsnappen aan de tarifering van het gebruik van acceptgiroformulieren. Bij het uitblijven van tarifering of bij een lagere tarifering van intrabancaire acceptgiro-overschrijvingen zouden zij immers de mogelijkheid hebben gehad bij verscheidene banken een rekening te openen teneinde het intrabancaire karakter van hun betalingsverkeer te versterken en de (hogere) tarieven voor interbancaire acceptgiro-overschrijvingen te vermijden.

(55) De beperking van de mededinging is merkbaar omdat alle banken die in Nederland deelnemen aan het acceptgirosysteem aan de GSA-overeenkomst gebonden zijn. De overeenkomst is marktdekkend. Een voldoende sterke concurrentie tussen systemen kan de gevolgen van een interbancair tarief voor de tarieven die aan de cliënten in rekening worden gebracht beperken, althans in zoverre in de andere systemen geen vergelijkbare interbancaire tarieven bestaan(35). Het enige alternatief voor het acceptgirosysteem, te weten - tot op zekere hoogte - de automatische incasso, bevat echter ook een interbancaire vergoeding.

(56) De GSA-overeenkomst is derhalve een overeenkomst die ertoe strekt en ook tot gevolg heeft dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst met name door het rechtstreeks of zijdelings bepalen van de aan- en verkoopprijzen in de zin van artikel 81, lid 1, onder a).

In de mededeling overeenkomstig artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 heeft de Commissie gesteld dat zij voornemens was een positief standpunt in te nemen ten aanzien van de GSA-overeenkomst. In het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 21 januari 1999, Bagnasco/Banca Popolare di Novara, gevoegde zaken C-215/96 en C-216/96(36), is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de GSA-overeenkomst buiten de reikwijdte van artikel 81, lid 1, valt omdat niet voldaan is aan het vereiste van een merkbaar effect op de handel tussen de lidstaten. Dit kan als volgt worden toegelicht.

Beïnvloeding van de handel tussen lidstaten

Algemeen

(57) Het is vaste rechtspraak dat een overeenkomst tussen ondernemingen, om de handel tussen de lidstaten ongunstig te kunnen beïnvloeden, op grond van haar objectieve bestanddelen feitelijk en rechtens met een voldoende mate van waarschijnlijkheid moet doen verwachten dat zij, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, op de handelsstromen tussen lidstaten een zodanige invloed kan uitoefenen, dat de verwezenlijking van de doelstellingen van een gemeenschappelijke markt tussen de lidstaten wordt geschaad(37). De ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten is in de regel het gevolg van verscheidene factoren, die elk afzonderlijk niet per se beslissend behoeven te zijn(38).

(58) Het is tevens vaste rechtspraak dat artikel 81, lid 1, van het Verdrag slechts van toepassing is op overeenkomsten waarbij kan worden vastgesteld dat zij op merkbare wijze de handel tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden(39).

(59) Voor de beantwoording van de vraag of de GSA-overeenkomst, en de bepaling inzake de interbancaire verrekening in het bijzonder, de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden dienen, in het licht van de bovengenoemde rechtspraak van het Hof, de volgende factoren in aanmerking te worden genomen.

GSA-overeenkomst bestrijkt het gehele Nederlandse grondgebied

(60) Vooropgesteld dient te worden dat de GSA-overeenkomst en de daarin vervatte interbancaire vergoeding in het bijzonder, het gehele Nederlandse grondgebied bestrijkt. Alle banken die in Nederland de acceptgiro willen aanbieden zullen feitelijk genoodzaakt zijn tot de GSA-overeenkomst toe te treden. Immers, aangezien crediteuren en debiteuren niet noodzakelijkerwijs bij dezelfde bank een rekening aanhouden, zullen banken er zeker van moeten zijn dat het acceptgiroformulier dat door hun cliënten wordt gebruikt ook door de bank van de tegenpartij van hun cliënt wordt geaccepteerd.

(61) Het Hof heeft in diverse arresten gesteld dat gedragingen die de mededinging beperken en die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijken, naar hun aard een versterking van de nationale drempelvorming tot gevolg hebben, hetgeen de in het Verdrag beoogde economische vervlechting doorkruist(40). Echter, dit is als zodanig nog niet voldoende om te concluderen tot een merkbaar effect op de interstatelijke handel. Daartoe dienen ook andere factoren in beschouwing te worden genomen. Daarbij zijn de volgende feiten van belang(41).

Economische activiteit waarop de acceptgiro betrekking heeft

(62) Deelname aan het acceptgirosysteem is niet beperkt tot in Nederland gevestigde ondernemingen (incassanten) en particulieren (opdrachtgevers), maar staat open voor iedereen die een betaalrekening aanhoudt bij een aan het acceptgirosysteem deelnemende bank. Echter, de economische activiteiten waarop de betaling per acceptgiro betrekking heeft zijn grotendeels door contractuele bepalingen of uit hun aard beperkt tot het Nederlandse grondgebied, bijvoorbeeld de levering van goederen en diensten (gas, elektriciteit, telefoon)(42). Voor wat betreft de vraag naar acceptgiro's (d.w.z. cliënten - crediteuren en debiteuren - die gebruik maken van acceptgiro's als betalingsinstrument) dient derhalve geconcludeerd te worden dat het grensoverschrijdend karakter van de acceptgiro zeer gering is.

Participatie niet-Nederlandse banken

(63) Niet alleen de vraag, maar ook het aanbod van het acceptgiroproduct (d.w.z. banken die acceptgiro's aanbieden) dient in beschouwing te worden genomen. Vast staat dat in belangrijke mate door bijkantoren (filialen)(43) en dochterondernemingen(44) van niet-Nederlandse banken aan het acceptgirosysteem wordt deelgenomen. Volgens opgave van de NVB, namen eind 1997 58 banken aan het acceptgirosysteem deel, waarvan 27 buitenlandse banken. Van deze buitenlandse banken waren tien banken afkomstig uit landen van de Gemeenschap (vijf dochterondernemingen en vijf bijkantoren). Echter, het aandeel van deze buitenlandse banken in het acceptgirosysteem is relatief gering. Van de in totaal bijna 100000 acceptgirocontracten in 1997 kwam het overgrote deel (ongeveer 91 %) voor rekening van de grote banken (ABN AMRO, Rabobank, ING Bank en Postbank). Het aandeel van de buitenlandse banken in het aantal afgesloten acceptgirocontracten bedroeg minder dan 1 %. Ook het aandeel van buitenlandse banken in het aantal verwerkte acceptgirotransacties is zeer gering: minder dan l % voor debiteringen en minder dan 5 % voor crediteringen(45).

Belang deelname GSA-overeenkomst voor niet-Nederlandse banken

(64) Midden 1997 waren er in totaal 115 banken op de Nederlandse markt actief, waarvan 68 Nederlandse banken en 47 buitenlandse banken (te weten 19 banken uit de Gemeenschap (d.w.z. buitenlandse banken afkomstig uit lidstaten) en 28 niet-EG banken)(46). Ruim een derde van de buitenlandse banken die in Nederland actief zijn biedt het acceptgiroproduct dus niet aan. Voor wat betreft de 27 buitenlandse banken die het acceptgiroproduct wel aanbieden en die zich bij de GSA-overeenkomst hebben aangesloten kan, gelet op het relatief geringe belang van het acceptgiroproduct voor hen (zie overweging 63), moeilijk worden gezegd dat het aanbieden van het acceptgiroproduct van belang is voor hun beslissing tot de Nederlandse markt toe te treden.

(65) Concluderend kan, gelet op het samenstel van bovengenoemde factoren, niet worden gezegd dat de GSA-overeenkomst de handel tussen lidstaten op een merkbare wijze kan beïnvloeden,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Op grond van de haar bekende feiten bestaat er voor de Commissie geen aanleiding krachtens artikel 81, lid 1, van het Verdrag tegen de, door de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) aangemelde GSA-overeenkomst 1991 op te treden.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot: De Nederlandse Vereniging van Banken Singel 236 1016 AB Amsterdam Nederland .

Gedaan te Brussel, 8 september 1999.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB 13 van 21.2.1962, blz. 204/62.

(2) PB L 148 van 15.6.1999, blz. 5.

(3) PB 127 van 20.8.1963, blz. 2268/63.

(4) PB C 273 van 9.9.1997, blz. 12.

(5) De NVB heeft de GSA-overeenkomst 1991 aangemeld namens haar leden, maar is verder geen partij bij de overeenkomst. De NVB heeft de GSA-overeenkomst 1991 voor "gezien" ondertekend.

(6) Klacht van 21 januari 1991 (zaak IV/33.793).

(7) Klachten van respectievelijk 7 juni 1991, 13 september 1991 en 10 februari 1992 (zaak IV/34.234).

(8) Gezamenlijke klacht van 21 oktober 1993 (zaak IV/34.888).

(9) Brief van de NVB van 25 maart 1997 (dossier 34.010, blz. 711) en brief van de ABN AMRO van 11 februari 1999.

(10) Brief van de Rabobank van 17 februari 1999.

(11) Brief van de ING Bank van 17 februari 1999.

(12) Brief van de Nederlandse Spaarbankbond van 18 februari 1999.

(13) Brief van de advocaat van de NVB van 27 maart 1997 en brief van Interpay van 18 februari 1999.

(14) Thans wordt door een aantal banken ter vervanging van het optisch lezen de meer geavanceerde imagetechnologie geperfectioneerd. Incassanten die een acceptgirodocument na verwerking terug willen ontvangen (gebruikers van bijlagerijke acceptgiro) ontvangen sinds begin 1996 afgedrukte afbeeldingen (imageprints) van, in elektronische informatie omgezette, acceptgiro's (jaarverslag Interpay 1996).

(15) Brief van Interpay van 18 februari 1999.

(16) Sommige gedeelten van deze beschikking zijn bewerkt opdat geen vertrouwelijke gegevens bekend worden gemaakt. Deze gedeelten staan tussen vierkante haken en zijn door een asterisk aangegeven.

(17) Brief van de ING bank van 17 februari 1999.

(18) Zie voetnoot 8, brief van Interpay van 18 februari 1999 en brief van de ING Bank van 17 februari 1999.

(19) Zie voetnoot 8.

(20) In 1997 is de koppeling van de betalingscircuits van de banken via Interpay en dat van de Postbank tot het nationaal betalingscircuit voltooid (jaarverslag NVB 1998).

(21) Toelichting bij de aanmelding van 10 juli 1991 alsmede aanvullende toelichting van 17 september 1991.

(22) Brief van 14 oktober 1997 (dossier 33.793, blz. 794).

(23) PB L 43 van 14.2.1997, blz. 25.

(24) Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht (PB C 372 van 9.12.1997, blz. 5).

(25) Jaarverslag BGC 1993, jaarverslag Interpay 1996, brief van Interpay van 18 februari 1999.

(26) Jaarverslag Interpay 1996, blz. 30 en 31.

(27) De bank van de debiteur en de crediteur kan dezelfde zijn; in dat geval is er sprake van een intrabancaire transactie.

(28) Zoals het geval was voor de inwerkingtreding van de GSA-overeenkomst 1991.

(29) Zoals bijvoorbeeld in Nederland tot 1998 het geval was voor geldautomaten.

(30) Bekendmaking over de toepassing van de communautaire mededingingsregels op grensoverschrijdende creditoverschrijvingen (PB C 251 van 27.9.1995, blz. 3, punt 40).

(31) Vgl. Nederlandse Bankiersvereniging (Beschikking 89/512/EEG van de Commissie, PB L 253 van 30.8.1989, blz. 1, overweging 56). Het beroep van de NVB tegen deze beschikking werd niet ontvankelijk verklaard door het Gerecht van eerste aanleg op 17 september 1992 (zaak T-138/89, Jurisprudentie 1992, blz. II-2181).

(32) Uit de antwoorden van diverse banken op het verzoek om inlichtingen van 5 augustus 1997 en van 18 januari 1999 blijkt dat in 1997-1999 door nagenoeg al deze banken nog steeds een standaardtarief van 0,45 NLG (bijlageloze bijschrijving) wordt gehanteerd, zij het dat in de praktijk tot op zekere hoogte afwijkingen van het standaardtarief mogelijk zijn.

(33) Bijlage 8 bij het antwoord van de NMB Postbank Groep van 29 januari 1992. Zie ook de brief van de ING Bank van 21 januari 1993 aan een zakelijke relatie.

(34) Zie brieven aan zakelijke relaties van de ABN AMRO van 18 en 24 oktober 1991, brief van de ABN Bank Nederland van 4 juli 1991, brief van de Rabobank Heerlen van 31 maart 1992, brief van de Hollandse Koopmansbank van 6 februari 1992, brief van de Bank Mendes Gans NV van 18 december 1991 en brief van de Commerzbank Nederland NV van 13 november 1993.

(35) Zie in deze zin ook punten 41 en 42 van de bekendmaking i.v.m. grensoverschrijdende creditoverschrijvingen (zie noot 29).

(36) Nog niet gepubliceerd.

(37) Zie o.m. het arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 1985, Remia/Commissie, zaak 42/84, Jurisprudentie 1985, blz. 2545.

(38) Zie o.m. het arrest van het Hof van Justitie van 15 december 1994, DLG, zaak C-250/92, Jurisprudentie 1994, blz. I-5641, rechtsoverweging 54.

(39) Zie o.m. het arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 1997, Ferriere Nord/Commissie, zaak C-219/95, Jurisprudentie 1997, blz. I-4411, rechtsoverweging 19.

(40) Zie o.m. de arresten van het Hof van Justitie van 17 oktober 1972, Cementhandelaren/Commissie, zaak 8/72, Jurisprudentie 1972, blz. 977, rechtsoverweging 29, arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 21 februari 1995, SPO/Commissie, zaak T-29/92, Jurisprudentie 1995, blz. II-289, rechtsoverweging 229.

(41) Zie het in overweging 56 genoemde arrest.

(42) Vgl. ABI; Beschikking 87/103/EEG van de Commissie (PB L 43 van 13.2.1987, blz. 51, overweging 37).

(43) In verband met de sterke financiële bindingen tussen buitenlandse moedermaatschappijen en hun filialen die in Nederland zijn gevestigd, moeten filialen als een verlengstuk van de desbetreffende moedermaatschappijen worden aangemerkt, ongeacht hun juridische status. Ook de activiteiten van deze filialen moet derhalve als een onderdeel van de handel tussen de lidstaten worden beschouwd. Zie arrest van het Hof van Justitie van 27 januari 1987, Verband der Sachversicherer/Commissie; zaak 45/85, Jurisprudentie 1987, blz. 458-460.

(44) In Nederland gevestigde dochterondernemingen van buitenlandse banken worden door De Nederlandsche Bank aangemerkt als buitenlandse banken, voor zover althans niet-ingezetenen daarin een belang hebben van 50 % of meer (zie jaarverslag DNB 1991 en antwoord van DNB op verzoek om inlichtingen van 5 augustus 1997). Ook de NVB zelf hanteert deze definitie (zie jaarverslag NVB 1998, blz. 54). Uit het Bagnasco-arrest (zie voetnoot 35) blijkt dat het Hof niet alleen de deelname van filialen maar ook die van dochterondernemingen van buitenlandse banken van belang acht voor de vraag of er sprake kan zijn van beïnvloeding van handel tussen de lidstaten.

(45) Brief van de NVB van 25 maart 1997 en van 8 maart 1999.

(46) Het betreft hier algemene banken, coöperatieve banken, spaarbanken en hypotheekbanken (bijlage VI bij de brief van de NVB van 18 juli 1997).

BIJLAGE I

Overzicht van de aan de GSA-overeenkomst deelnemende banken

(per 31.12.1997)

1. ABN AMRO Bank NV

2. Aegon Bank NV

3. Asahi Bank (Nederland) NV

4. ASR Bank NV

5. AVCB Bank NV

6. Banco do Brasil SA

7. Banco do Estado de São Paulo SA

8. Banco Exterior de España SA

9. Bank Bercoop NV

10. Bank Brussel Lambert NV

11. Bank Insinger de Beaufort NV

12. Bank Labouchere NV

13. Bank Mendes Gans NV

14. NV Bank Nederlandse Gemeenten

15. Bank of America NT & SA

16. Bank of Tokyo-Mitsubishi (Holland) NV

17. Banque Artesia Nederland NV

18. Barclays Bank PLC

19. Chang Hwa Commercial Bank (Europe) NV

20. Citibank NA

21. Commerzbank Nederland NV

22. Crediet & Effectenbank NV

23. Dai-Ichi Kangyo Bank Nederland NV

24. NV De Indonesische Overzeese Bank

25. De Nederlandsche Bank NV

26. Delta Lloyd Bank NV

27. Demir-Halk Bank Nederland NV

28. Deutsche Bank AG

29. F. van Lanschot Bankiers NV

30. FGH Bank NV

31. Fortis Bank Nederland NV

32. Frieslandbank NV

33. Fuji Bank Nederland NV

34. Generale Bank Nederland NV

35. GWK Bank NV

36. Hollandse Koopmansbank NV

37. ING Bank NV

38. Kas-Associatie NV

39. KBC Bank Nederland NV

40. Koçbank Nederland NV

41. Korea Exchange Bank

42. Lloyds Bank PLC

43. MeesPierson NV

44. National Bank of Greece

45. Nederlandse Waterschapsbank NV

46. OHRA Bank NV

47. OV-Bank NV

48. Postbank NV

49. Rabobank Nederland

50. Roparco NV

51. San Paolo Bank

52. SBS-Agro Bank Nederland NV

53. SNS Bank Nederland NV

54. Staal Bankiers NV

55. Theodoor Gilissen Bankiers NV

56. Tokai Bank Nederland NV

57. Triodosbank NV

58. United Garanti Bank International NV

BIJLAGE II

De gemeenschappelijke stortings- en acceptgiroprocedure

(GSA)

>PIC FILE= "L_1999271NL.004002.EPS">