NL Publicatieblad van de Europese Unie L 339/1

BESLUIT (EU) 2017/2336 VAN DE COMMISSIE

van 7 februari 2017

steunmaatregelen SA.21877 (C 24/2007), SA.27585 (2012/C) en SA.31149 (2012/C) — Duitsland Vermoeden van staatssteun ten gunste van Flughafen Lübeck GmbH, Infratil Limited, Ryanair en de luchtvaartmaatschappijen die van deze luchthaven gebruikmaken

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2017) 602)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel (2) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURES

1.1. PROCEDURE SA.21877

(1) In de jaren 2002, 2003, 2004, 2005 en 2006 ontving de Commissie meerdere klachten van de luchtvaartmaatschappij Air Berlin, een milieu-ngo (Bund für Umwelt und Naturschutz) en van particulieren ten aanzien van vermoedelijke staatssteun ten gunste van Flughafen Lübeck GmbH (hierna „FLG” genoemd), Infratil Limited (hierna „Infratil” genoemd) (3) en de luchtvaartmaatschappij Ryanair (4).

(2) Op 7 november 2005 vroeg de Commissie Duitsland om inlichtingen. Duitsland heeft die bij brief van 7 februari 2006 verstrekt. Bij brief van 22 maart 2006 werd om verdere inlichtingen gevraagd, waarop Duitsland op 12 juni 2006 heeft geantwoord. Op 14 oktober en 4 december 2006 vonden ontmoetingen plaats tussen de diensten van de Commissie, Infratil, de meerderheidsaandeelhouder van de luchthavenexploitant en de Hanzestad Lübeck. Na deze ontmoetingen stelde Infratil op 16 en 31 oktober, op 6 november en op 4, 6 en 21 december 2006 meer informatie ter beschikking per e-mail en per fax

(3) Bij brief van 18 januari 2007 verzocht Duitsland de Commissie het vooronderzoek op te schorten. Dit verzoek werd bij brief van 2 mei 2007 door de Commissie afgewezen.

(4) Op 24 april 2007 heeft Duitsland verdere opmerkingen bij de Commissie ingediend. Op 21 juni 2007 heeft een bijeenkomst tussen Duitsland en de diensten van de Commissie plaatsgevonden.

(5) Bij brief van 10 juli 2007 deelde de Commissie aan Duitsland haar besluit mee om vanwege de financiering van de luchthaven van Lübeck, de financiële relaties tussen de Hanzestad Lübeck en Infratil en de financiële relaties tussen de luchthaven en Ryanair de procedure op grond van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden (hierna het „inleidingsbesluit van 2007” genoemd). De formele onderzoeksprocedure is geregistreerd onder nummer SA.21877 (C 24/2007).

(6) Op 24 oktober 2007 is een rectificatie van het inleidingsbesluit van 2007 aangenomen.

(7) Het inleidingsbesluit is op 29 november 2007 in het Publicatieblad van de Europese Unie (5) bekendgemaakt. De rectificatie is bekendgemaakt op 7 december 2007 (6). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betreffende steunmaatregelen binnen een maand na de datum van deze bekendmaking te maken.

(8) De Commissie ontving in deze zaak opmerkingen van Ryanair, Air Berlin, Infratil, FLG, twee ngo's (7), de Kamer van Koophandel van Lübeck (Industrie- und Handelskammer zu Lübeck, hierna „IHK Lübeck” genoemd) (8), de federatie van Duitse luchtvaartmaatschappijen (Bundesverband der Deutschen Fluggesellschaften, hierna de „BDF” genoemd) en van particulieren (9). Duitsland beantwoordde deze op 17 april 2008.

(9) Het onafhankelijke adviesbureau van de Commissie, Ecorys, vroeg Duitsland op 24 juli 2008 om inlichtingen, om een rapport over deze zaak te kunnen opstellen. Duitsland richtte zich op 1 augustus 2008 tot de Commissie om het recht van Ecorys aan te vechten ten aanzien van het opvragen van informatie en documenten. De Commissie antwoordde daarop op 8 augustus 2008 en bevestigde daarbij dat de Commissie haar bevoegdheden in deze zaak had overgedragen aan Ecorys. Dit leidde ertoe dat op 18 september 2008 de gevraagde informatie binnenkwam.

(10) Op 16 april 2009 vroeg de Commissie om extra inlichtingen van Duitsland. Duitsland verzocht op 21 april 2009 om verlenging van de termijn en deed dit opnieuw op 7 juli 2009. De opgevraagde informatie werd op 30 oktober 2009 ter beschikking gesteld. Op 29 oktober 2009 vroeg de Commissie om extra informatie, die op 16 december 2009 door Duitsland ter beschikking werd gesteld.

(11) Op 17 oktober 2010 ontving de Commissie informatie van Air Berlin.

(12) Bij brief van 28 maart 2011 heeft de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen verzocht. Duitsland heeft op 15 april 2011 een verlenging van de termijn aangevraagd. Op 20 april 2011 heeft de Commissie Duitsland deze verlenging van de termijn verleend. Op 21 april 2011 vroeg Duitsland opnieuw een verlenging van de termijn aan, die de Commissie op 27 april 2011 heeft verleend. Duitsland overhandigde het eerste gedeelte van de opgevraagde informatie op 16 mei 2011. Bij brief van 20 mei 2011 deelde de Commissie mee dat zij de ingediende informatie als onvolledig beschouwde en vroeg om de resterende inlichtingen. Duitsland betwistte dit bij brief van 7 juni 2011. De Commissie antwoordde op 15 juni 2011 en vroeg om de ontbrekende informatie.

(13) Op 8 april 2011 overhandigde de Commissie een vragenlijst aan Ryanair. De antwoorden werden de Commissie medegedeeld op 4 juli 2011. De Commissie gaf deze antwoorden op 18 juli 2011 door aan Duitsland en vroeg om uiterlijk op 18 augustus 2011 een standpunt in te nemen. Op 8 augustus 2011 stelde de Commissie aan Duitsland een vertaalde versie van de antwoorden van Ryanair ter beschikking en verlengde het de antwoordtermijn van Duitsland tot 9 september 2011. Duitsland stelde zijn standpunt uiteindelijk op 8 september 2011 ter beschikking van de Commissie. Op 7 februari 2012 vroeg de Commissie om extra informatie van Ryanair voor de analyse van Oxera. Deze stelde Ryanair op 4 juli 2011 ter beschikking. Op 13 februari 2012 vroeg Ryanair een verlenging aan van de termijn voor het verstrekken van de inlichtingen. Op 16 februari 2012 verzocht Oxera de Commissie om nadere toelichting ten aanzien van een van de gestelde vragen. De Commissie overhandigde deze nadere toelichting op 17 februari 2012. Ryanair stuurde op 13 april 2012 zijn standpunt naar de Commissie. Dit standpunt gaf de Commissie op 27 juni 2012 door aan Duitsland. Bij brief van 10 september 2012 heeft Duitsland zijn standpunt over het antwoord van Ryanair kenbaar gemaakt.

(14) Het eindrapport van Ecorys van 29 maart 2011 werd op 29 juni 2011 aan Duitsland overhandigd met het verzoek om een standpunt in te nemen. Duitsland ontving op 24 augustus 2011 een vertaling van het rapport met het verzoek om uiterlijk op 26 september 2011 een standpunt in te nemen. Duitsland deelde zijn standpunt op 10 oktober 2011 mee.

(15) Op 30 juni 2011 stuurde Duitsland de tweede helft van de informatie die de Commissie had opgevraagd. Duitsland antwoordde op 29 juni 2011 op de brief van de Commissie van 15 juni 2011. Op 5 juli 2011 heeft de Commissie Duitsland verzocht ontbrekende informatie aan te leveren. Duitsland stelde deze ontbrekende informatie ter beschikking op 15 juli 2011.

(16) Op 4 juli 2011 stuurde Ryanair een standpunt naar de Commissie dat op 8 augustus 2011 werd doorgegeven aan Duitsland. Duitsland deelde op 8 oktober 2011 zijn standpunt over dit antwoord mee.

(17) Op 20 februari 2012 vroeg de Commissie Duitsland om extra inlichtingen. Op 19 maart 2012 vroeg Duitsland een verlenging aan van de termijn voor het verstrekken van de inlichtingen tot 17 april 2012. Deze verlenging werd door de Commissie toegezegd op 21 maart 2012. Bij brief van 17 april 2012 reageerde Duitsland op de vragen van de Commissie van 24 februari 2012. Op 18 april 2012 vroeg de Commissie aan Duitsland om de ontbrekende informatie uiterlijk op 28 april 2012 te overhandigen, zonder de mogelijkheid van verlenging van de termijn. Verder gaf de Commissie aan dat er in het geval van niet-naleving een bevel tot het verstrekken van informatie overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (10) zou worden uitgevaardigd. Op 2 mei 2012 heeft een bijeenkomst tussen de Commissie en Duitsland plaatsgevonden. Op 3 mei 2012 verleende de Commissie een verlenging van de termijn tot 11 mei 2012. Bij brief van 7 mei 2012 wees Duitsland op procedurele fouten van de Commissie en weigerde het om meer informatie ter beschikking te stellen.

(18) Bij brief van 10 april 2013 liet Ryanair de Commissie een rapport toekomen over de aanpak van Oxera ten aanzien van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Dit rapport werd op 3 mei 2013 doorgestuurd aan Duitsland. Op 20 december 2013 ontving de Commissie verdere opmerkingen van Ryanair.

(19) Bij brief van 24 februari 2014 vroeg de Commissie aan Ryanair om een standpunt in te nemen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 (11). Bij brief van 21 maart 2014 vroeg de Commissie aan Infratil om een standpunt in te nemen over de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. Op 15 april 2014 (12) werden alle betrokkenen formeel opgeroepen om een standpunt in te nemen over de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. Deze oproep werd openbaar gemaakt in het Publicatieblad. Duitsland deelde zijn standpunt op 12 mei 2014 mee. Ook Air Berlin, Infratil en de Schutzgemeinschaft gegen Fluglärm Lübeck und Umgebung eV (hierna de „SGF” genoemd) (13) kwamen met standpunten.

1.2. PROCEDURES SA.27585 EN SA.31149

(20) Op 28 januari 2009 diende de SGF een klacht in met betrekking tot de staatssteunzaak SA.21877. Die klacht is als staatssteunzaak geregistreerd onder nummer CP 31/2009 (SA.27585).

(21) Bij brief van 5 februari 2009 vroeg de Commissie bij Duitsland informatie op over persberichten over de luchthaven van Lübeck. Duitsland antwoordde bij brieven van 5 maart en 12 maart 2009.

(22) Bij brief van 16 april 2009 heeft de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen verzocht. Op 9 juli 2009 heeft Duitsland daarop geantwoord.

(23) Op 22 en 30 juni 2010 diende de SGF nog een klacht in, waarin werd geclaimd dat Duitsland nog altijd onwettig staatssteun verleende aan FLG en Infratil. Die klacht is als staatssteunzaak geregistreerd onder nummer CP 162/2010 (SA.31149).

(24) De Commissie stelde Duitsland deze klacht ter beschikking bij brief van 7 juli 2010 en verzocht om de toezending van informatie. Bij brief van 13 juli 2010 heeft Duitsland verzocht om een verlenging van de termijn voor het verstrekken van die inlichtingen. Bij brief van 14 oktober 2010 heeft de Commissie Duitsland die verlenging toegestaan.

(25) Bij brief van 28 maart 2011 heeft de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brief van 8 april 2011 verzocht de Commissie Ryanair om informatie over de overeenkomsten met FLG.

(26) Duitsland vroeg een verlenging aan van de termijn voor het verstrekken van de inlichtingen tot 15 juli 2011. Bij brief van 20 april 2011 vroeg de Commissie aan Duitsland om uiterlijk 28 april 2011 een uitspraak te doen over de betreffende klachten. Bij brief van 21 april 2011 heeft Duitsland opnieuw verzocht om een verlenging van de termijn. Bij brief van 27 april 2011 verleende de Commissie toestemming voor verlenging van de termijn tot 16 mei 2011. Duitsland stuurde de informatie op 16 mei 2011 toe.

(27) Op 20 mei 2011 stuurde de Commissie een herinneringsbrief overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999, waarin zij vermeldde dat de gestuurde informatie onvolledig was. De termijn om te antwoorden was 7 juni 2011. Duitsland antwoordde bij brief van 7 juni 2011, waarin het verklaarde dat de brief van 20 mei 2011 niet gezien kon worden als herinneringsbrief overeenkomstig Verordening (EG) nr. 659/1999, aangezien twee van de vragen duidelijk waren geherformuleerd en een van de vragen volgens Duitsland nieuw was.

(28) Bij brief van 15 juni 2011 stuurde de Commissie Duitsland een tweede herinneringsbrief overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 en bood daarin de mogelijkheid aan om de informatie uiterlijk 29 juni 2011 ter beschikking te stellen. In het geval van niet-naleving van de herinneringsbrief zou de Commissie een bevel tot het verstrekken van informatie overwegen. Duitsland antwoordde bij brief van 29 juni 2011 op een aantal van de vragen en deelde de Commissie mee dat de antwoorden op de nog openstaande vragen in de loop van de maand juli 2011 zouden worden beantwoord.

(29) Bij brief van 4 juli 2011 ontving de Commissie meer informatie van Ryanair.

(30) Bij brief van 5 juli 2011 stuurde de Commissie Duitsland een derde herinneringsbrief overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 en bood daarin de mogelijkheid om de nog openstaande vragen uiterlijk 15 juli 2011 te beantwoorden. Duitsland antwoordde bij brief van 15 juli 2011.

(31) Bij brief van 18 juli 2011 gaf de Commissie de antwoorden van Ryanair van 4 juli 2011 door aan Duitsland en vroeg zij om een standpunt. Duitsland verzocht de toelichtingen van Ryanair naar het Duits te laten vertalen. De Commissie stuurde Duitsland de Duitse versie van de tekst toe bij brief van 8 augustus 2011.

(32) Bij brief van 8 september 2011 heeft Duitsland zijn standpunt over de toelichtingen van Ryanair kenbaar gemaakt. Op 7 februari 2012 vroeg de Commissie Ryanair om extra informatie voor de analyse van Oxera. Op 13 februari 2012 vroeg Ryanair een verlenging aan van de termijn voor het verstrekken van de inlichtingen. Op 16 februari 2012 werd nadere toelichting gevraagd over een van de vragen die de Commissie had gesteld. De Commissie overhandigde deze nadere toelichting op 17 februari 2012.

(33) Bij brief van 22 februari 2012 deelde de Commissie haar besluit aan Duitsland mee om vanwege mogelijke staatssteun ten gunste van Infratil, FLG, Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Lübeck opereren een procedure op grond van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden (hierna het „inleidingsbesluit van 2012” genoemd) (14). In antwoord daarop verzocht Duitsland de Commissie bij brief van 14 maart 2012 om bepaalde informatie in het inleidingsbesluit onleesbaar te maken. Bij brief van 20 maart 2012 voldeed de Commissie deels aan dit verzoek, maar zij kon bepaalde informatie niet onleesbaar maken. Bij brief van 3 april 2012 maakte Duitsland verder bezwaar tegen het standpunt van de Commissie ten aanzien van vertrouwelijkheid. De Commissie liet Duitsland in deze kwestie op 25 april 2012 een brief toekomen, waarbij een volgende versie van het inleidingsbesluit van 2012 was gevoegd en verdere argumenten werden aangevoerd.

(34) Op 2 maart 2012 deed Ryanair een verzoek bij de Commissie om het inleidingsbesluit van 2012 vóór publicatie te mogen inzien, om zo de publicatie van vertrouwelijke informatie te kunnen tegengaan. De Commissie antwoordde op 6 maart 2012 en wees erop dat het aan de lidstaat is om Ryanair deze informatie te doen toekomen. Na uitvoerige correspondentie tussen Ryanair, de Commissie en Duitsland diende Ryanair op 27 april 2012 meerdere verzoeken in tot het wissen van vertrouwelijke informatie en leverde het kritiek op de procedure. Bovendien diende Duitsland op 30 april 2012 bij de Commissie ook verdere verzoeken in om uit naam van Ryanair bepaalde informatie onleesbaar te maken. Op 29 juni 2012 werd de versie van het inleidingsbesluit van 2012 met onleesbaar gemaakte passages overhandigd aan Ryanair.

(35) Zoals de Commissie op 7 februari 2012 had geëist, kwam Ryanair bij brief van 13 april 2012 met een standpunt hierover. Dit standpunt gaf de Commissie op 27 juni 2012 door aan Duitsland. Bij brief van 10 september 2012 heeft Duitsland zijn standpunt over het antwoord van Ryanair kenbaar gemaakt.

(36) Bij brief van 24 februari 2012 deed de Commissie het verzoek aan Duitsland om binnen 20 dagen meer inlichtingen over de zaken te geven. Op 19 maart 2012 vroeg Duitsland een verlenging aan van de termijn voor het verstrekken van de inlichtingen tot 20 april 2012. Bij brief van 21 maart 2012 verleende de Commissie toestemming voor verlenging van de termijn tot 17 april 2012. Op 17 april 2012 leverde Duitsland de gevraagde informatie aan. Bij brief van 18 april 2012 deelde de Commissie mee dat zij de door Duitsland overhandigde informatie als onvolledig beschouwde en vroeg zij om overhandiging van de resterende inlichtingen uiterlijk op 28 april 2012. Verder gaf de Commissie aan dat er in het geval van niet-naleving een bevel tot het verstrekken van informatie overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad zou worden uitgevaardigd. Op 3 mei 2012 vroeg de Commissie in een volgende brief aan Duitsland dringend om de ontbrekende informatie uiterlijk 11 mei 2012 te overhandigen.

(37) Op 14 mei 2012 diende Duitsland een standpunt over het inleidingsbesluit van 2012 bij de Commissie in.

(38) Het inleidingsbesluit van 2012 werd op 10 augustus 2012 in het Publicatieblad bekendgemaakt (15). Alle betrokkenen werden in de gelegenheid gesteld om binnen een maand een standpunt in te nemen ten aanzien van het besluit. Bij brieven van 16 augustus 2012 en van 22 augustus 2012 heeft Ryanair verzocht om een verlenging van de termijn voor het verstrekken van die inlichtingen tot 24 september 2012. Wizz Air verzocht op 24 augustus 2012 om een verlenging tot 24 september 2012. Op 31 augustus 2012 vroeg Infratil een verlenging aan tot 10 oktober 2012. Op 5 september 2012 vroegen de Hanzestad Lübeck en FLG bij de Commissie een verlenging aan tot 10 oktober 2012. Op 7 september 2012 vroeg de federatie van Duitse verkeersluchthavens (Bundesverband der deutschen Verkehrsflughäfen, hierna de „ADV” genoemd) (16) een verlenging van de termijn aan tot 10 oktober 2012. Op die dag zegde de Commissie een verlenging toe aan Ryanair, Wizz Air, de ADV, de Hanzestad Lübeck, FLG en Infratil.

(39) Op 9 september 2012 diende Pro Airport Lübeck e.V. zijn standpunt in.

(40) Op 10 september 2012 vroegen Flughafen Hamburg GmbH en de deelstaatregering van Sleeswijk-Holstein bij de Commissie een verlenging van de termijn voor het indienen van standpunten tot 10 oktober 2012 aan. De Commissie verleende de volgende dag toestemming voor die verlenging. Op 10 september 2012 diende de SGF haar standpunt in bij de Commissie.

(41) Ryanair diende op 24 september 2012 haar standpunt in bij de Commissie, inclusief een rapport van Oxera. Bij brief van 8 oktober 2012 diende de Hanzestad Lübeck haar standpunt in bij de Commissie. Op 10 oktober 2012 ontving de Commissie de standpunten van de ADV, FLG, Infratil en Wizz Air, inclusief een rapport van Oxera. Op diezelfde dag diende Ryanair aanvullend meerdere rapporten in van Oxera.

(42) Op 3 mei 2014 droeg de Commissie de niet-vertrouwelijke versies van de Oxera-rapporten over aan Duitsland en vroeg Duitsland om een standpunt.

(43) Op 15 mei 2013, 17 januari 2014 en 31 januari 2014 diende Ryanair verdere informatie in.

(44) Bij brief van 11 februari 2013 spoorde de Commissie Duitsland aan om alle overeenkomsten die verband hielden met de privatisering van de luchthaven van Lübeck binnen 20 dagen in te dienen. Bij brief van 28 februari 2014 werd gemeld dat de Commissie daarin geen inzage kreeg, aangezien de privatisering van de luchthaven van Lübeck geen onderdeel van de huidige procedure was. Na overleg tussen de Commissie en Duitsland overhandigde Duitsland de gegevens over de privatisering van de luchthaven van Lübeck bij brief van 13 maart 2014.

(45) De Commissie stelde Duitsland op 24 februari 2013 en op 17 maart 2014 in kennis van de invoering van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 en de relevantie daarvan voor de huidige procedure en vroeg aan Duitsland om daarover een standpunt in te nemen. Daarop overhandigde Duitsland op 27 maart 2014 informatie. Verdere antwoorden kwamen van Wizz Air bij brief van 30 april 2014 en van Duitsland bij brief van 12 mei 2014.

(46) Bij brief van 2 september, 12 september en 26 september 2014 overhandigde Ryanair verdere rapporten van Oxera ten aanzien van de huidige benadering van de Commissie van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

1.3. GELIEERDE PROCEDURE TEN AANZIEN VAN SA.21877, SA.27585 EN SA.31149

(47) In 2014 koppelde de Commissie de procedures SA.21877, SA.27585 en SA.31149.

(48) Bij brief van 30 september 2014 heeft de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen verzocht.

(49) Op 6 oktober 2014 vroeg Duitsland bij de Commissie een verlenging van de termijn aan tot 30 november 2014 voor de overhandiging van de gevraagde informatie. De Commissie verlengde de termijn tot 17 november 2014. Op 21 november 2014 stuurde de Commissie een herinneringsbrief aan Duitsland met het verzoek de opgevraagde informatie uiterlijk 3 december 2014 alsnog aan te leveren. De Commissie gaf aan dat er in het geval van niet-naleving van de herinneringsbrief een bevel tot het verstrekken van informatie overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad zou worden uitgevaardigd. Duitsland stuurde de gevraagde informatie op 3 december 2014 toe. Na een telefonische vergadering op 18 december 2014 diende Duitsland op 12 en 14 januari 2015 verdere informatie in.

(50) In e-mails van 26 januari 2015, 9 februari 2015 en 27 februari 2015 ontving de Commissie de antwoorden van Ryanair.

(51) Op 30 januari 2015 gaf Air Berlin aan belangstelling te hebben in een besluit van de Commissie ten aanzien van vermoedelijke staatssteun ten gunste van Ryanair.

(52) Bij brief van 23 maart 2015 stuurde de Commissie verdere standpunten van derden door en verzocht Duitsland om een standpunt daarover. Duitsland antwoordde op 9 april 2015 met een standpunt over de opmerkingen van derden.

(53) In een e-mail van 20 april 2015 vroeg de Commissie meer informatie op over Yasmina Flughafenmanagement GmbH (hierna „Yasmina” genoemd) (17), de exploitant van de luchthaven van Lübeck in de jaren 2013 en 2014. Op 4 mei 2015 werden er verdere vragen aan Duitsland gesteld over de door Infratil betaalde prijs voor de verkoopoptie.

(54) De Hanzestad Lübeck antwoordde op 5 mei 2015 op de vragen over Yasmina. Bij brief van 11 mei 2015 reageerde Duitsland op het verzoek van de Commissie om meer informatie over de prijs van de verkoopoptie.

(55) Op 13 mei 2015 ondervroeg de Commissie Oxera over de vermoedelijke staatssteun bij vergoedingen voor ijsbestrijding. Daarop overhandigde Oxera op 18 mei 2015 een rapport over ijsbestrijding.

(56) Per e-mail van 22 mei 2015 verzocht de Commissie Oxera om verduidelijking ten aanzien van de rapporten van september 2014 en februari 2015 over de winstgevendheid van de nevenovereenkomsten uit 2010 tussen Ryanair en FLG. De Commissie ontving daarop antwoord op 28 mei 2015.

(57) Op 23 juni 2015 verzocht de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen. De antwoorden kwamen binnen op 25 juni en 3 juli 2015. De Commissie liet Duitsland op 29 juni 2015 verdere vragen toekomen, die bij brief van 24 juli 2015 werden beantwoord.

(58) Op 3 juli 2015 ontving de Commissie van Ryanair een verklarende mededeling van Oxera.

(59) Op 4 augustus 2015 verzocht de Commissie Duitsland om aanvullende inlichtingen. De antwoorden kwamen binnen op 10 september 2015.

(60) Ryanair stelde de Commissie op 30 november 2015 een verdere mededeling van Oxera ter beschikking over de beoordelingen van de overeenkomsten tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen volgens het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, in verband met de algehele winstgevendheid van de luchthaven. De Hanzestad Lübeck stelde op 20 januari 2016 extra informatie ter beschikking en Duitsland deed dit op 19 februari 2016.

1.4. AANVECHTING VAN HET INLEIDINGSBESLUIT VAN 2012 TEN AANZIEN VAN DE LIJST VAN LUCHTHAVENGELDEN

(61) De Hanzestad Lübeck verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van het inleidingsbesluit van 2012. Het Gerecht hief het inleidingsbesluit van 2012 op ten aanzien van de lijst van luchthavengelden van de luchthaven van Lübeck van 2006 (hierna de „lijst van luchthavengelden van 2006” genoemd) (18). De Commissie ging tegen dit arrest in beroep. Het arrest van het Gerecht werd door het Hof van Justitie bevestigd (19). Het inleidingsbesluit van 2012 werd daarom met betrekking tot de lijst van luchthavengelden van 2006 definitief nietig verklaard. De lijst van luchthavengelden van 2006 wordt daarom in dit besluit niet beoordeeld.

2. UITVOERIGE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1. ACHTERGROND VAN DE TOETSING EN CONTEXT VAN DE MAATREGELEN

2.1.1. Verzorgingsgebied, ontwikkeling van passagiersaantallen en luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven vliegen

(62) De luchthaven van Lübeck ligt in de Duitse deelstaat Sleeswijk-Holstein, ongeveer 73 km verwijderd van Hamburg.

(63) De luchthaven zelf ziet de regio Hamburg en de regio Öresund (regio Kopenhagen/Malmö) als verzorgingsgebied. In dit gebied bevinden zich de volgende luchthavens: — Luchthaven van Hamburg (~78 km van de luchthaven van Lübeck verwijderd, ~65 min. rijden per auto); — Luchthaven van Rostock (~134 km van de luchthaven van Lübeck verwijderd, ~1 uur en 19 min. rijden per auto); — Luchthaven van Bremen (~185 km van de luchthaven van Lübeck verwijderd, ~1 uur en 56 min. rijden per auto); — Luchthaven van Hannover (~208 km van de luchthaven van Lübeck verwijderd, ~2 uur en 8 min. rijden per auto); — Luchthaven van Kopenhagen (~280 km van de luchthaven van Lübeck verwijderd, ~3 uur rijden per auto).

(64) Uit marktonderzoek van de luchthaven uit 2009 bleek dat het overgrote deel van de (vertrekkende) passagiers van de luchthaven van Lübeck uit Hamburg kwam (namelijk 47,20 %). De luchthaven ging uit van een toename van het aantal Deense (vertrekkende) passagiers na afronding van de vaste Fehmarnbeltverbinding tussen Duitsland en Denemarken. Figuur 1 geeft een overzicht van de herkomst van de passagiers van de luchthaven van Lübeck. Figuur 1 Herkomst van vertrekkende passagiers van luchthaven van Lübeck (marktonderzoek, 2009)

(65) Het aantal passagiers van de luchthaven steeg van 48 652 in 1999 naar 546 146 in 2010 (zie tabel 1). Tot 2015 verwachtte de luchthaven een stijging van het aantal passagiers tot 2,2 miljoen. Van die ontwikkeling was echter geen sprake. Tabel 1 Aantal passagiers op de luchthaven van Lübeck 1999 tot 2013 (20) Jaar Aantal passagiers 1999 48 652 2000 142 586 2001 192 726 2002 244 768 2003 514 560 2004 578 475 2005 710 788 2006 677 638 2007 612 858 2008 544 339 2009 697 559 2010 546 146 2011 344 068 2012 359 974 2013 367 252

(66) Op het moment van het huidige besluit vliegt er geen enkele luchtvaartmaatschappij op de luchthaven van Lübeck. Er worden geen lijnvluchten of chartervluchten aangeboden.

2.1.2. Eigendomsrecht

(67) De luchthaven van Lübeck werd oorspronkelijk geëxploiteerd door Flughafen Lübeck GmbH, een besloten vennootschap naar Duits recht. De Hanzestad Lübeck bleef eigenaar van een deel van de infrastructuur van de luchthaven en van de grond. FLG kon de infrastructuur van de luchthaven gebruiken op basis van een pachtovereenkomst. De eigendomsrechten van FLG wijzigden de afgelopen jaren meerdere keren. Tot 30 november 2005 waren alle aandelen (100 %) van FLG in handen van de Hanzestad Lübeck. In het kader van de „overeenkomst van deelneming van 2005” droeg de Hanzestad Lübeck op 1 december 2005 90 % van haar aandelen FLG over op Infratil. Het resterende minderheidsbelang van 10 % bleef in handen van de Hanzestad Lübeck. De overeenkomst van deelneming van 2005 omvatte een reeks voorwaarden en verkoop- en koopopties voor beide partijen (zie voor meer details daarover hoofdstuk 2.3.1).

(68) Om tegen te gaan dat Infratil zijn verkoopoptie kon uitoefenen, werd in 2009 een aanvullende overeenkomst gesloten tussen de Hanzestad Lübeck en Infratil. Op grond van deze aanvullende overeenkomt was Infratil verplicht de luchthaven nog tot oktober 2009 te blijven exploiteren en het ontving daartoe een compensatie voor bepaalde kosten (zie tabel 3).

(69) Eind 2009 maakte Infratil gebruik van zijn verkoopoptie en gaf de aandelen weer terug aan de Hanzestad Lübeck.

(70) Sinds november 2009 was de Hanzestad Lübeck weer de enige eigenaar (100 % van de aandelen) van FLG. In november 2009 besloot de gemeenteraad van Lübeck (Bürgerschaft von Lübeck (21)), dat er uiterlijk eind februari 2010 een nieuwe particuliere investeerder gevonden moest worden voor FLG en dat de luchthaven geen verdere financiering meer zou ontvangen.

(71) Op 25 april 2010 spraken de burgers van Lübeck zich in een burgerreferendum uit voor het behoud van de luchthaven. De Hanzestad Lübeck vond verdere investeringen in de verbetering van de infrastructuur van de luchthaven noodzakelijk om de luchthaven te kunnen privatiseren.

(72) Op 16 augustus 2012 publiceerde de Hanzestad Lübeck een aanbesteding in de bijlage van het Publicatieblad van de Europese Unie (22) voor de verkoop van de luchthaven van Lübeck. Op 24 september 2012 hadden zeven geïnteresseerde partijen blijken van belangstelling ingediend. Op 15 oktober 2012 hadden vijf partijen indicatieve, nietbindende aanbiedingen ingediend. Op 20 november 2012 hadden drie partijen bindende en definitieve aanbiedingen ingediend. De drie aanbiedingen werden vergeleken. Daarbij werd gebruikgemaakt van een systeem van verdeling van punten, waarbij zowel rekening werd gehouden met de financiële kant van de aanbieding als met de betreffende commerciële plannen en bouwplannen. De aanbieding van 3Y Logistic und Projektbetreuung GmbH, Frankfurt (hierna „3Y” genoemd), met daarin een voorstel tot overdracht van de activa („Asset Deal”) pakte veruit het gunstigst uit. 3Y is de holdingmaatschappij van Yasmina, een besloten vennootschap naar Duits recht die speciaal werd opgericht voor de aankoop en exploitatie van de luchthaven van Lübeck. Op 29 november 2012 stemde de gemeenteraad (Bürgerschaft) van Lübeck in met de voorwaarden en de verkoop. De koopovereenkomst werd op 14 december 2012 getekend en werd op 1 januari 2013 van kracht. Yasmina verwierf daarbij een deel van de activa van FLG. De activa die niet aan Yasmina werden overgedragen werden door een fusie van FLG met de Hanzestad Lübeck overgedragen aan de Hanzestad Lübeck. Van FLG als zelfstandige rechtspersoon was daardoor geen sprake meer.

(73) Vanwege de aanhoudende verliezen van de luchthaven vroeg Yasmina in april 2014 het faillissement aan, wat op 23 april 2014 leidde tot het begin van een faillissementsprocedure. Op 1 augustus 2014 werd de luchthaven van Lübeck overgenomen door de Chinese investeerder PuRen Germany GmbH (hierna „PuRen” genoemd). PuRen vroeg in september 2015 het faillissement aan, wat op 30 september 2015 leidde tot het begin van een faillissementsprocedure. Op 1 juli 2016 werd de luchthaven van Lübeck overgenomen door Stöcker Flughafen GmbH & Co. KG (hierna „Stöcker” genoemd).

(74) De Commissie onderzocht de volgende maatregelen, die mogelijk kunnen worden gezien als staatssteun ten gunste van FLG, Infratil, Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen.

2.2. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN FLG

(75) De Commissie heeft een formele onderzoeksprocedure ingeleid die betrekking heeft op de volgende maatregelen ten gunste van FLG: — overname van alle verliezen uit de periode 1978-2004; — pachtovereenkomst voor de grond en de infrastructuur van de luchthaven (voor 1 januari 2006) tegen een prijs onder de marktprijs; — overname van alle openstaande verplichtingen, bestaande uit meerdere leningen van FLG bij handelsbanken; — investeringssteun ten gunste van FLG in de zin van het besluit van 2005 over regionale luchthavens (23) en mogelijke schending daarvan; — compensatie van de verliezen van FLG sinds november 2009; — financiering van investeringen in de infrastructuur door de Hanzestad Lübeck en de deelstaat Sleeswijk-Holstein in de jaren 2010-2015; — achterstelling van de aandeelhoudersleningen die door de Hanzestad Lübeck aan FLG zijn toegekend.

2.3. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN INFRATIL

2.3.1. Overdracht van de aandelen in FLG

(76) Gezien de aanhoudende exploitatieverliezen van FLG besloot de Hanzestad Lübeck haar aandelen in FLG te verkopen. Om een zo goed mogelijke koper te vinden, schreef de Hanzestad een aanbesteding uit, die op 21 maart 2003 werd gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(77) De Hanzestad Lübeck ontving blijken van belangstelling van vijf ondernemingen. Aan de eerste vier ondernemingen werd elk een pakket met gedetailleerde informatie gestuurd. Eén onderneming had haar bod ingediend op 17 juni 2003, na het verstrijken van de indieningstermijn.

(78) Slechts één onderneming, namelijk Infratil, diende een formeel bod in. Om die reden trad de Hanzestad Lübeck in onderhandeling met Infratil. In maart 2005 werd een eerste koopovereenkomst gesloten. Hieraan was echter de voorwaarde verbonden dat er binnen een vastgelegd tijdpad een definitieve planologische kernbeslissing tot stand moest komen ten aanzien van de verlenging van de landingsbaan van de luchthaven. Op grond van het arrest van de administratieve rechtbank Sleeswijk (Oberverwaltungsgericht Schleswig, hierna de „OVG Schleswig” genoemd) van 18 juli 2005 (24) kon aan deze voorwaarde echter niet meer worden voldaan.

(79) De uitspraak had aanzienlijke gevolgen voor de onderhandelingsposities van beide partijen. Aangezien de eerdere procedure voor het aanbesteden van openbare opdrachten slechts een formeel bod als resultaat had opgeleverd, leek het de Hanzestad Lübeck onwaarschijnlijk dat er na de opschorting van de uitbreiding van de luchthaven nog meer geïnteresseerden naar voren zouden komen. Daarom werd van de publicatie van een tweede openbare aanbesteding afgezien. De Hanzestad Lübeck en Infratil onderhandelden echter opnieuw op basis van de nieuwe feiten en kwamen onder bepaalde voorwaarden een privatiseringsovereenkomst overeen. Op 24 oktober 2005 werd er een overeenkomst van deelneming gesloten (hierna de „overeenkomst van deelneming van 2005” genoemd). Die overeenkomst is op 1 december 2005 in werking getreden.

(80) Op grond van de overeenkomst van deelneming van 2005 zou 90 % van de aandelen in FLG op 1 december 2005 van de Hanzestad Lübeck aan Infratil worden overgedragen. In ruil daarvoor betaalde Infratil aan de Hanzestad Lübeck de zogeheten „koopprijs I” van […] (*1) EUR en daarnaast […] EUR, die overeenkomen met een geldlening die de Hanzestad Lübeck eerder aan FLG toekende ter financiering van de exploitatiekosten en nieuwe investeringen. Infratil moest bovendien de exploitatieverliezen van de luchthaven uit 2005 overnemen.

(81) Verder was in de overeenkomst van deelneming van 2005 voorzien dat Infratil op een later tijdstip een „koopprijs II” van […] EUR zou betalen, mits aan beide volgende voorwaarden was voldaan: a) de luchthaven kreeg een onvoorwaardelijke, definitieve planologische kernbeslissing voor een contractueel overeengekomen inhoud (zie overweging 82), waarin FLG geen actieve maatregelen tegen geluidsoverlast, zoals een verbod op nachtvluchten of contingentering van geluidsoverlast, zouden worden opgelegd, of FLG had zich contractueel vastgelegd ten aanzien van bouwwerkzaamheden tegen een bepaalde waarde van de contractueel overeengekomen maatregelen; b) in 2008 worden minimaal […] passagiers vervoerd of, indien al in 2006 of 2007 aan voorwaarde 1 is voldaan, worden in 2006 minimaal […] passagiers vervoerd of in 2007 minimaal […] passagiers.

(82) In de contractueel overeengekomen inhoud van de planologische kernbeslissing stond het volgende: — uitbreiding van de start- en landingsbanen; — opzetten van een instrumentlandingssysteem van categorie II of III („ILS CAT II” of „ILS CAT III”); — uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen; — de bestaande luchthaven; — uitbreiding van het platform.

(83) Van de koopprijs II dienden de volgende posten te worden afgetrokken: — koopprijs I ([…] EUR); — de exploitatieverliezen van de luchthaven over de jaren 2005 tot 2008, tot een maximum van in totaal […] EUR; — de kosten ontstaan door de civielrechtelijke procedure die door Air Berlin was aangespannen op grond van staatssteun, die door Duitsland op ongeveer […] EUR zijn geraamd; — als de planologische kernbeslissing wordt vastgesteld met de contractueel overeengekomen inhoud (zie overweging 82), het verschil tussen de kosten van de planologische kernbeslissing (zonder kosten voor compensatiemaatregelen) en een vast bedrag van […] EUR; Duitsland begroot dit verschil op […] EUR; — als de planologische kernbeslissing niet wordt vastgesteld met de contractueel overeengekomen inhoud (zie overweging 82), de kosten van de planologische kernbeslissing.

(84) Volgens de overeenkomst van deelneming van 2005 omvatten de kosten van de planologische kernbeslissing alle kosten die van invloed zijn op de liquiditeit. Daartoe behoren ook uitgaven voor compensatiemaatregelen voor de planologische kernbeslissing tussen 1 oktober 2005 en 31 december 2008.

(85) De overeenkomst van deelneming van 2005 omvatte bovendien een verkoopoptie, die volgens Infratil inhield dat de oorspronkelijke aankoop van de aandelen in FLG zou kunnen worden teruggedraaid en een deel van de overeengekomen kosten kon worden terugbetaald, voor zover — de planologische kernbeslissing niet zou worden vastgesteld of de bouwwerkzaamheden ten aanzien van de in overweging 82 genoemde maatregelen niet uiterlijk 31 december 2008 overeen zouden zijn gekomen, en — een bepaald aantal passagiers niet zou worden gehaald.

(86) In het geval van de uitoefening van de verkoopoptie moest de Hanzestad Lübeck de verkoopprijs I vergoeden en bepaalde verliezen compenseren. Conform de overeenkomst van deelname van 2005 zou de Hanzestad Lübeck aan Infratil […] EUR moeten betalen, indien Infratil de verkoopoptie zou uitoefenen. Dit bedrag kwam als volgt tot stand: Tabel 2 Prijs van de verkoopoptie op 31 december 2008 in EUR Aandeelhouderslening 2005 […] + saldo van de aandeelhoudersleningen die toegekend werden voor: daadwerkelijk goedgekeurde exploitatieverliezen […] daadwerkelijk goedgekeurde investeringen […] – overheidsmiddelen […] + kosten van de planologische kernbeslissing […] Kosten van het door Air Berlin aangespannen proces […] = saldo van de toegekende aandeelhoudersleningen […] + 5 % jaarlijkse rente op de aandeelhoudersleningen […] + koopprijs I […] Totaal […]

2.3.2. De aanvullende overeenkomst van 2009 en de nieuwe onderhandelingen over de verkoopoptie — overname van verdere verliezen, investeringen en andere kosten

(87) In 2008 kondigde Infratil aan gebruik te maken van zijn verkoopoptie, aangezien de planologische kernbeslissing niet was vastgesteld, het aantal passagiers niet was gestegen tot het niveau dat in de overeenkomst van deelname van 2005 was vastgelegd en de exploitatieverliezen van FLG hoger uitvielen dan verwacht. Om Infratil als exploitant van de luchthaven te kunnen behouden, kwam de Hanzestad Lübeck overeen om opnieuw te onderhandelen over bepaalde clausules uit de overeenkomst van deelname van 2005 ten aanzien van de verkoopoptie. Het resultaat daarvan was de aanvullende overeenkomst van 2009, die op 12 november 2008 werd ondertekend. Daarin was sprake van een verhoging van de verkoopoptieprijs, die de Hanzestad Lübeck op grond van de overeenkomst van deelname van 2005 aan Infratil zou betalen, met verdere verliezen, investeringen en andere kosten.

(88) Na de aanvullende overeenkomst van 2009 werd de nieuwe verkoopoptieprijs als volgt berekend: Tabel 3 Prijs van de verkoopoptie in oktober 2009 in EUR Prijs van de verkoopoptie (31 december 2008) […] + […] rente op de prijs van de verkoopoptie in 2008 voor 2009 […] + saldo van de aandeelhoudersleningen die toegekend werden voor: daadwerkelijk goedgekeurde exploitatieverliezen 2009 […] daadwerkelijk goedgekeurde investeringen 2009 […] Kosten van de planologische kernbeslissing 2009 […] Overige kosten 2009 […] Kosten van het door Air Berlin aangespannen proces 2009 […] = saldo van de toegekende aandeelhoudersleningen […] + […] rente op aandeelhoudersleningen voor 2009 […] – niet door leningen gedekte uitgaven 2009 […] + compensatie collectieve verzekeringsvergoedingen (d.w.z. het gedeelte aan premies voor de collectieve verzekering van Infratil, dat tot FLG behoort) […] Totaal […]

(89) In verband met een aandeelhouderslening die door Infratil aan FLG ter beschikking was gesteld, moest de Hanzestad Lübeck collectieve verzekeringsvergoedingen betalen. Die verzekering dekte alle door Infratil beheerde luchthavens. Het gedeelte daarvan dat aan FLG kon worden toegeschreven bedroeg […] EUR.

(90) Het verschil tussen de prijs van de verkoopoptie conform de aanvullende overeenkomst van 2009 en de prijs van de verkoopoptie die de Hanzestad Lübeck op grond van de overeenkomst van deelneming van 2005 had moeten betalen, bedraagt daarmee […] EUR.

(91) Als tegenprestatie zag Infratil af van zijn recht op de uitoefening van de verkoopoptie voor 22 oktober 2009 en verleende het de Hanzestad Lübeck meer deelnemingsrechten. Infratil overhandigde de Hanzestad Lübeck bovendien een schriftelijke intentieverklaring tussen FLG en Ryanair, waarin beide partijen verklaarden dat zij de intentie hadden om het aantal passagiers te doen toenemen en samen te werken ten aanzien van het creëren van de Ryanair-basis op de luchthaven van Lübeck.

2.4. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN RYANAIR

2.4.1. Overeenkomst van 2000

(92) Tot 2000 was de door FLG geëxploiteerde luchthaven een luchthaven die gefinancierd werd door luchtvaartgerelateerde inkomsten uit chartervluchten en de algemene luchtvaart. In 2000 paste de luchthaven zijn bedrijfsmodel aan en veranderde daarmee in een luchthaven voor lagekostenluchtvaartmaatschappijen, waarbij de inkomsten worden behaald door een combinatie van luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde activiteiten.

(93) FLG ondertekende op 29 mei 2000 een overeenkomst met Ryanair over luchthavendiensten (hierna de „overeenkomst van 2000” genoemd). De overeenkomst van 2000 omvatte een specificatie van de door Ryanair te betalen luchthavenheffingen en de marketingstimulansen die aan de luchthaven dienden te worden voldaan. De overeenkomst van 2000 zou lopen van 1 juni 2000 tot en met 31 mei 2010.

(94) Voor het traject naar Londen-Stansted berekende de luchthaven de kosten en inkomsten als volgt: Tabel 4 Kosten en inkomsten na de overeenkomst van 2000 in de visie van FLG Onderdelen van de overeenkomst met Ryanair < 18 afgehandelde vliegtuigen per week ≥ 18 afgehandelde vliegtuigen per week Kosten van FLG in EUR Marketingondersteuning — kosten per aankomende passagier […] […] tot en met 31 mei 2005 vanaf 1 juni 2005 Inkomsten van FLG in EUR Door Ryanair te betalen vergoedingen per vliegtuig […] […] Door Ryanair te betalen vergoedingen per passagier […] […] Door Ryanair te betalen nettovergoedingen per aankomende passagier (vergoedingen met aftrek van marketingondersteuning) […] […] Overige: Vergoeding op de omzet per ticket dat door FLG wordt verkocht […] […] Deelneming in de omzet aan huurauto's die via FLG worden geboekt […] […] Veiligheidsvergoeding (door Ryanair betaald aan de betreffende instantie) in EUR […] […]

2.4.2. De overeenkomsten van 2010

(95) Op 29 maart 2010 ondertekenden Ryanair en de luchthaven van Lübeck de aanvullende overeenkomst nr. 1 bij de overeenkomst van 2000, met betrekking tot de periode van 28 maart tot en met 30 oktober 2010. Deze aanvullende overeenkomst hield een verlenging van de overeenkomst van 2000 in tot en met 30 oktober 2010 en voorzag in een stimuleringsvergoeding per passagier van […] EUR die aan Ryanair moest worden betaald — dit naast de vergoeding voor marketinginspanningen, die was vastgelegd in de overeenkomst over de luchthavendiensten van 2000 en voorzag in een bedrag van […] EUR per passagier (bij minder dan 18 afgehandelde vliegtuigen per week) of van […] EUR per passagier (bij meer dan 18 afgehandelde vliegtuigen per week). Per week was er sprake van meer dan 18 afgehandelde vliegtuigen van Ryanair en moest FLG dus in totaal […] EUR per passagier voldoen aan Ryanair. Alle overige voorwaarden uit de overeenkomst van 2000 werden gehandhaafd en daarmee bedroegen de servicevergoedingen per vertrekkende passagier, die aan FLG moesten worden betaald, […] EUR, de vergoeding voor platformafhandeling per afgehandeld vliegtuig […] EUR, de vergoeding voor de afhandeling van passagiers per passagier […] EUR en de veiligheidsvergoeding per passagier […] EUR.

(96) In oktober 2010 werd de aanvullende overeenkomst nr. 2 ondertekend, waarin de voorwaarden van de eerste overeenkomst niet werden gehandhaafd, maar overeen werd gekomen om terug te keren naar de marketingvergoedingen uit de oorspronkelijke overeenkomst van 2000. De overeenkomst van oktober 2010 verlengde de bepalingen van de overeenkomst van 2000 met drie jaar, tot 1 november 2013.

(97) Op de dag van ondertekening van de aanvullende overeenkomst nr. 1, te weten op 29 maart 2010, ondertekende FLG met Airport Marketing Services Limited (hierna „AMS” genoemd), een 100 %-dochtermaatschappij van Ryanair, eveneens een overeenkomst over marketingdiensten. Deze overeenkomst over marketingdiensten besloeg eveneens de periode van 29 maart tot en met 30 oktober 2010 en specificeerde de door AMS op de website van www.ryanair.com te leveren reclamediensten, waarvoor FLG […] EUR diende te betalen.

2.5. VERGOEDINGEN VOOR IJSBESTRIJDING BIJ VLIEGTUIGEN OP DE LUCHTHAVEN

(98) Voor de vergoedingen voor ijsbestrijding geldt de regeling voor speciale vergoedingen voor alle luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven gebruikmaken. De regeling voor speciale vergoedingen is een afzonderlijk document naast de algemene lijst van luchthavengelden van de luchthaven. Het document wordt geregeld geactualiseerd. In de regeling voor speciale vergoedingen wordt een onderscheid gemaakt tussen meerdere categorieën, dat wil zeggen ijsbestrijding bij vliegtuigen met een maximaal startgewicht van 10 t, ijsbestrijding bij vliegtuigen met een maximaal startgewicht vanaf 10 t, ijsbestrijdingsvloeistof en warm water. Voor al deze categorieën is een prijs vastgelegd.

3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN HET FORMELE ONDERZOEK

(99) In haar inleidingsbesluiten uit 2007 en 2012 kondigde de Commissie aan mogelijke staatssteun ten gunste van FLG, Infratil, Ryanair, Wizz Air en andere luchtvaartmaatschappijen te toetsen in opdracht van Globalis Reisen.

3.1. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN FLG

(100) De Commissie uitte twijfels ten aanzien van de overeenkomst van 19 oktober 1978 over de overdracht van winsten en verliezen (hierna de „overeenkomst over de overname van verliezen” genoemd), op grond waarvan de exploitatieverliezen van FLG tussen 1978 en 2004, de pachtovereenkomst voor de grond en infrastructuur van de luchthaven en de overname van openstaande verplichtingen werden gedekt door de Hanzestad Lübeck. Ook uitte de Commissie twijfels over de mogelijke investeringssteun in het kader van het besluit van 2005 over regionale luchthavens en de mogelijke schending daarvan, de verliescompensatie vanaf november 2009, de financiering van investeringen in de infrastructuur door de Hanzestad Lübeck en de deelstaat Sleeswijk-Holstein en de achterstelling van de aandeelhoudersleningen die door de Hanzestad Lübeck aan FLG zijn toegewezen. In verband met deze maatregelen twijfelde de Commissie of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie onder normale omstandigheden FLG eveneens dergelijke voordelen zou hebben verschaft.

3.2. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN INFRATIL

(101) Toen 90 % van de aandelen FLG werd verkocht aan Infratil, uitte de Commissie twijfels over de verenigbaarheid van het privatiseringsproces met de staatssteunregels. Daarnaast vermoedde de Commissie mogelijke staatssteun toen er in 2008/2009 opnieuw werd onderhandeld over de voorwaarden van de verkoopoptie.

3.3. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN RYANAIR

(102) Ten aanzien van de overeenkomst van 2000 met Ryanair en de aanvullende overeenkomsten van maart en oktober 2010 uitte de Commissie twijfels of deze overeenkomst geen bijzondere voordelen voor Ryanair inhield en daarmee als staatssteun zou moeten worden gezien.

3.4. VERGOEDINGEN VOOR IJSBESTRIJDING BIJ VLIEGTUIGEN OP DE LUCHTHAVEN

(103) De Commissie twijfelde of de sinds november 2009 in rekening gebrachte vergoedingen voor ijsbestrijding als staatssteun gezien moeten worden, aangezien er aanwijzingen waren dat de prijzen voor ijsbestrijding bij vliegtuigen lager waren dan de kosten die de luchthaven voor de ijsbestrijding maakte.

4. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND

4.1. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN FLG

(104) Duitsland wees op het feit dat FLG is opgeheven. In het kader van de privatisering van de luchthaven van Lübeck fuseerde FLG met de Hanzestad Lübeck. Daarmee werd de Hanzestad Lübeck algeheel rechtsopvolgster van FLG, en de wederzijdse aanspraken van FLG en de Hanzestad Lübeck werden nietig. Duitsland argumenteerde daarom dat alle vragen ten aanzien van staatssteun van de Hanzestad Lübeck aan FLG daarmee zouden zijn vervallen. Daarnaast maakte Duitsland zijn standpunten kenbaar over de afzonderlijke maatregelen en voerde daarbij aan dat alle steunmaatregelen met de staatssteunregels strookten, aangezien het ging om een bestaande steunmaatregel of omdat ze voldeden aan het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. — Overeenkomst over de overname van verliezen: Duitsland vermeldt dat de overeenkomst over de overdracht van winsten en verliezen niet getoetst kan worden, aangezien deze overeenkomst reeds in 1978 is gesloten en op 31 december 2004 eindigde. Als dit als staatssteun zou worden beschouwd, dan zou er slechts sprake zijn van een „bestaande steunmaatregel”. Verder beargumenteerde Duitsland dat de overeenkomst over de overname van verliezen een algemene economische beleidsmaatregel is, die niet als staatssteun kan worden beschouwd. Duitsland is van mening dat de overeenkomst over de overdracht van winsten en verliezen bovendien voldoet aan het criterium van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien de relevante maatregelen dienen om luchtvaartmaatschappijen ervan te overtuigen zich op de luchthaven te vestigen en om het aantal passagiers te verhogen. — Pachtovereenkomst en overname van leningen: Volgens Duitsland moet iedere steunmaatregel die samenhangt met deze maatregelen als een bestaande steunmaatregel worden beschouwd. Bovendien wees Duitsland erop dat de pachtsom marktconform was, zoals werd aangetoond door een onafhankelijk onderzoek van Ernst & Young, waarvoor de Hanzestad Lübeck opdracht had gegeven voordat FLG aan Infratil werd verkocht. Dit onderzoek stelde Duitsland ter beschikking aan de Commissie. Ten aanzien van de overname van leningen gaf Duitsland te kennen dat alle garanties voor verplichtingen uitsluitend in het kader van de voorfinanciering van infrastructurele maatregelen werden verstrekt en dat die in elk geval zouden worden gefinancierd door betalingen in het kader van de overeenkomst over de overname van verliezen. — Investeringssteun ten gunste van FLG in de zin van het besluit van 2005 over regionale luchthavens en mogelijke schending daarvan: Duitsland deelde mee dat alle desbetreffende maatregelen niet waren gerealiseerd of deel uitmaakten van publieke taken. — Compensatie van de verliezen van FLG sinds november 2009: Duitsland gaf aan dat de financiering van FLG door de Hanzestad Lübeck sinds 2009 voldeed aan de staatsteunregels van de EU, aangezien FLG geen economische activiteiten ontplooide en het ging om dienstverlening in het kader van publieke taken of dienstverlening van algemeen economisch belang. — Financiering van investeringen in infrastructuur door de Hanzestad Lübeck en de deelstaat Sleeswijk-Holstein: Duitsland beargumenteerde dat het bij de financiering van investeringen in infrastructuur ging om dienstverlening van publiek belang of om dienstverlening in het kader van publieke taken en dat daarmee werd voldaan aan de regelgeving op het gebied van steunmaatregelen, zoals voorzien in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994 (25) (dit gold ook voor de compensatie van verliezen sinds 2009). — Achterstelling van de aandeelhoudersleningen die door de Hanzestad Lübeck aan FLG zijn verstrekt: Duitsland gaf aan dat de achterstelling van de Hanzestad Lübeck ten gunste van FLG een gebruikelijke, marktconforme praktijk was en FLG geen voordelen opleverde.

4.2. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN INFRATIL

4.2.1. Overdracht van de aandelen in FLG

(105) Duitsland beargumenteerde dat de overeengekomen koopprijs marktconform was. Duitsland gaf verder te kennen dat de aanbestedingsprocedure voor de verkoop van 90 % van aandelen van FLG een openbare, transparante, onvoorwaardelijke en niet-discriminerende procedure was geweest. Duitsland deelde mee dat de nieuwe onderhandelingen over de overeenkomst die nodig werden door het besluit van de OVG Schleswig van 18 juli 2005 (26) geen wijzigingen tot gevolg hadden voor de biedingsprocedure waarin Infratil het enige en hoogste bod had gedaan. Volgens Duitsland was een nieuw verzoek tot het doen van biedingen op grond van het arrest overbodig geweest en had het geen resultaat opgeleverd, aangezien de situatie voor potentiële bieders in vergelijking met de voorgaande situatie alleen nog onaantrekkelijker was geworden.

(106) Duitsland gaf te kennen dat er geen reden was voor een nieuw verzoek tot het doen van biedingen, aangezien het arrest van de OVG Schleswig weliswaar van invloed was op de waarde van de luchthaven, maar niet op het daadwerkelijke onderwerp van de aanbestedingsprocedure. Verder is Duitsland van mening dat veranderingen in de overeenkomst op elk moment mogelijk moeten zijn. Ter onderbouwing van deze argumenten verwees Duitsland naar de Duitse bepalingen ten aanzien van overheidsopdrachten.

(107) Verder bleek volgens Duitsland uit het expertiserapport van Ernst & Young dat de voorwaarden van de privatisering op dat moment de marktwaarde van FLG weerspiegelden en het bedrijfsresultaat van een mogelijke afwikkeling ver te boven gingen.

4.2.2. De aanvullende overeenkomst van 2009 en de nieuwe onderhandelingen over de verkoopoptie — overname van verdere verliezen, investeringen en andere kosten

(108) Duitsland gaf aan dat de overeenkomst tussen Infratil en de Hanzestad Lübeck moest worden gezien binnen de context van de juridische en economische situatie van de luchthaven van Lübeck in 2009. Daaronder vielen de nog niet vastgestelde planologische kernbeslissing, de lopende gerechtelijke procedure waarbij de luchthaven betrokken was en de economische en financiële crisis.

(109) Duitsland bestreed de bewering dat Infratil was bevoordeeld, aangezien de prijs voor de verkoopoptie al in samenhang met de oorspronkelijke overeenkomst met Infratil van 2005 was uitonderhandeld, in het kader van een openbare, transparante, niet-discriminerende aanbestedingsprocedure. Duitsland voerde daarbij aan dat de matige prijsstijging in 2009, vergeleken met het in 2005 met Infratil overeengekomen bedrag van de tegenprestatie, als passend gezien kan worden.

(110) Duitsland gaf aan dat de overname van de verliezen vanuit economisch oogpunt voordeliger uitpakte dan de gevolgen van de uitvoering van de verkoopoptie door Infratil. Duitsland benadrukte ten eerste dat sluiting van de luchthaven niet werd overwogen, aangezien continubedrijf van de luchthaven een openbaredienstverplichting is. Ten tweede zou het niet mogelijk zijn geweest om binnen een redelijke periode een nieuwe particuliere investeerder te vinden, aangezien daartoe een openbare aanbestedingsprocedure binnen de hele Europese Unie nodig zou zijn geweest. Een dergelijke procedure zou veel tijd en middelen hebben gevergd (vermoedelijke duur: ongeveer twaalf maanden).

4.3. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN RYANAIR

4.3.1. Overeenkomst van 2000

(111) Volgens Duitsland was er geen sprake van een economisch voordeel voor Ryanair. Duitsland gaf aan dat een met FLG vergelijkbare particuliere exploitant onder vergelijkbare omstandigheden een vergelijkbare overeenkomst met Ryanair zou hebben gesloten. Bij het sluiten van de overeenkomst van 2000 stelde FLG zichzelf ten doel op de lange termijn rendabel te worden. Duitsland voerde daarbij als argument aan dat de bedrijfsstrategie van luchthavens meestal zowel berust op luchtvaartgebonden activiteiten als op niet-luchtvaartgebonden activiteiten, zoals de exploitatie van winkels, restaurants en parkeerplaatsen. Het is volgens Duitsland dan ook rendabel om alle luchtvaartmaatschappijen lage luchthavengelden aan te bieden om zo het aantal passagiers te vergroten en daarmee een aanzienlijke groei te realiseren van de niet-luchtvaartgebonden activiteiten, waarmee de lagere inkomsten uit de luchtvaartgebonden activiteiten kunnen worden gecompenseerd.

(112) Duitsland wees er bovendien op dat de werving van luchtvaartmaatschappijen die lijnvluchten aanbieden meerdere voordelen heeft. Duitsland voerde specifiek het argument aan dat de luchthaven ervan kon uitgaan dat de betreffende luchtvaartmaatschappijen in de toekomst geen overeenkomsten zouden treffen met concurrerende luchthavens. Ook moest de luchthaven op die manier andere luchtvaartmaatschappijen aantrekken.

(113) Ter onderbouwing van het argument ten aanzien van het voldoen aan de marktvoorwaarden voerde Duitsland het expertiserapport van Ernst & Young aan. Ook bracht Duitsland naar voren dat de particuliere meerderheidsaandeelhouder Infratil de in overweging 112 genoemde strategie verder voortzette nadat de privatisering van de luchthaven was afgerond.

(114) Duitsland beargumenteerde dat de bedrijfsstrategie uit 2000 ook ex post als gerechtvaardigd kon worden beschouwd. Het aantal passagiers vertoonde een sterke stijging, Ryanair breidde het aanbod uit met nieuwe bestemmingen en de luchthaven van Lübeck kon nieuwe luchtvaartmaatschappijen werven, zoals Wizz Air. Duitsland noemde de overeenkomst met Ryanair van doorslaggevend belang voor het aantrekken van de particuliere investeerder Infratil.

(115) Daarnaast bracht Duitsland naar voren dat er voor Ryanair geen sprake was van selectieve voordelen, aangezien FLG een andere geïnteresseerde luchtvaartmaatschappij dezelfde voorwaarden zou hebben geboden.

(116) Verder is Duitsland tegen de achtergrond van het arrest in de zaak Stardust Marine (27) van mening dat de vermeende bevoordeling van Ryanair niet kan worden toegeschreven aan de staat. Volgens Duitsland heeft FLG autonoom en zonder invloed van staatswege gehandeld en dat zowel voor, tijdens als na het sluiten van de overeenkomst met Ryanair in 2000. Bovendien wees Duitsland erop dat FLG niet was geïntegreerd in de structuren van het openbaar bestuur. Tot slot merkte Duitsland op dat het toezicht van de instanties op het management van FLG zich beperkt tot de luchtvaart en andere aangelegenheden waarin de overheid bevoegd is, maar geen directietaken omvat. Verder beargumenteerde Duitsland dat de Hanzestad Lübeck en in het bijzonder de raad van toezicht van FLG niet betrokken waren bij het besluit over de overeenkomst met Ryanair, wat zou kunnen worden aangetoond aan de hand van de notulen van de vergadering van de raad van toezicht van 11 juli 2000 en een schriftelijke bevestiging van de vroegere directeur van FLG.

(117) Duitsland stelde verder dat de overeenkomst van 2000 niet zorgt voor concurrentievervalsing of voor een dreigende concurrentievervalsing en dat deze de handel tussen de lidstaten niet schaadt, aangezien er geen sprake is van een echte concurrentieverhouding tussen de luchthaven van Lübeck en andere luchthavens.

4.3.2. De overeenkomsten van 2010

(118) Duitsland bracht als argument naar voren dat de aanvullende overeenkomst nr. 1 voldeed aan de marktconforme voorwaarden en Ryanair niet bevoordeelde. Duitsland gaf aan dat er met betrekking tot de zaak Helaba I (28) geen sprake was van bevoordeling wanneer andere exploitanten van regionale luchthavens Ryanair vergelijkbare voordelen boden. Verder voerde Duitsland aan dat dit werd aangetoond door de vergelijkingsanalyse van Ryanair.

(119) Duitsland bracht als argument naar voren dat lagekostenluchtvaartmaatschappijen zoals Ryanair en Wizz Air minder behoefte hebben aan grondafhandelingsdiensten en de beschikbaarheid van infrastructuur. Ten eerste zouden er minder incheckbalies nodig zijn, aangezien het inchecken bij Ryanair meestal online gebeurt en er minder bagage wordt vervoerd. Ten tweede zou er geen sprake zijn van passagiersbussen. Ten derde zouden vliegtuigen van Ryanair minder tijd aan de grond staan, omdat de looproutes op de luchthaven van Lübeck kort zijn. En omdat er ten vierde geen sprake zou zijn van aansluitende vluchten, zouden ook de desbetreffende voorzieningen overbodig zijn. Ten vijfde en laatste zou er minder behoefte zijn aan reinigingsdiensten op de grond, aangezien het cabinepersoneel het vliegtuig vaak zelf reinigt.

(120) Met dezelfde argumenten als bij de overeenkomst van 2000 wees Duitsland erop dat de aanvullende overeenkomsten niet kunnen worden toegeschreven aan de staat.

(121) Duitsland merkte op dat de aanvullende overeenkomst nr. 2 een verlenging van de overeenkomst van 2000 is en aan die laatste overeenkomst weinig wijzigt. Aangezien de overeenkomst van 2000 voldoet aan de marktvereisten, zou dat ook gelden voor de aanvullende overeenkomst nr. 2, aldus de argumentatie.

(122) Ten slotte gaf Duitsland aan dat er geen sprake was geweest van negatieve effecten op de concurrentie of de handel, aangezien de luchthaven van Lübeck een kleine, regionale luchthaven is, die niet concurreert met de luchthaven van Hamburg.

4.4. VERGOEDINGEN VOOR IJSBESTRIJDING BIJ VLIEGTUIGEN OP DE LUCHTHAVEN

(123) Duitsland stelde vast dat over de heffingen voor de ijsbestrijding niet individueel werd onderhandeld, maar dat ze betrekking hadden op een regeling voor speciale diensten, die op alle luchtvaartmaatschappijen van toepassing was. Eveneens wees Duitsland erop dat er geen sprake was van staatssteun, aangezien de basiselementen van een dergelijke steunmaatregel zouden ontbreken. Ten eerste waren de heffingen niet selectief. Ten tweede konden de heffingen niet aan de staat worden toegeschreven, wat wordt bevestigd door het feit dat Infratil en Yasmina, twee particuliere investeerders, verantwoordelijk waren voor het vaststellen van deze heffingen gedurende de periode waarin zij de luchthaven exploiteerden. Ten derde zou er geen sprake zijn van bevoordeling. De particuliere investeerders Infratil en Yasmina namen het besluit om de regeling voor speciale diensten niet te wijzigen, wat zou betekenen dat de heffingen voor ijsbestrijding voldeden aan de marktvereisten.

5. OPMERKINGEN VAN DERDEN

5.1. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN FLG

(124) Ten aanzien van mogelijke staatssteun ten gunste van FLG waren de meeste belanghebbenden die daarover opmerkingen maakten dezelfde mening toegedaan als Duitsland. Dit geldt in het bijzonder voor Ryanair, FLG, de IHK Lübeck en de ADV.

(125) De SGF, de BDF en twee particulieren, Peter C. Klanowski en Horst Conrad, hadden een andere mening. Zij waren van mening dat FLG staatssteun had ontvangen van de Hanzestad Lübeck: — Overeenkomst over de overname van verliezen: De SGF merkte op dat er voor de exploitatie van de luchthaven alleen een openbaredienstverplichting was voor de algemene luchtvaart en niet voor de commerciële luchtvaart. In tegenstelling tot Duitsland was de SGF van mening dat luchthavens in Duitsland kunnen worden gesloten op verzoek van de luchthavenexploitant. Verder merkte de SGF op dat de pacht die zowel voor als na 2006 door FLG werd betaald te laag was. — Pachtovereenkomst en overname van lening: Volgens de BDF wijst het feit dat Duitsland verzuimde om de Commissie voldoende informatie te geven erop dat er sprake is van een steunmaatregel; — Mogelijke investeringssteun ten gunste van FLG in de zin van het besluit van 2005 over regionale luchthavens en mogelijke schending daarvan: In tegenstelling tot het inleidingsbesluit gaf de SGF aan dat de luchthaven in een vroeg stadium steun kreeg, aangezien er nog geen sprake was van een planologische kernbeslissing. Volgens de SGF werd de luchthaven van Lübeck op die manier bevoordeeld in vergelijking met andere luchthavens, wat de mededinging op de markt bedreigde. Ten aanzien van de mogelijke steunmaatregelen voor infrastructuur zijn de SGF en Klanowski van mening dat een aantal van die maatregelen (en wel de financiering van veiligheidshekken, de verlichting en het instrumentlandingssysteem) als exploitatiesteun moeten worden beschouwd. Bovendien gaf de SGF aan dat deze maatregelen niet voldeden aan de criteria ten aanzien van correcte boekhouding en financiële rapportage, zoals die door het Hof van Justitie werden bepaald in het arrest in de zaak Altmark (29). De SGF is bovendien van mening dat de maatregelen niet gebaseerd zijn op een duidelijk omschreven doel van algemeen belang. Bovendien zou er voor het gebruik van de infrastructuur geen sprake zijn van een bevredigend perspectief op de middellange termijn. Ten slotte gaf de SGF aan dat zelfs in het kader van de nieuwe lijst van luchthavengelden de toegang tot de nieuwe infrastructuur niet uniform geregeld was, noch vrij was van discriminatie, aangezien alleen Ryanair zou kunnen voldoen aan de criteria om te kunnen profiteren van de laagste luchthavengelden; — Financiering van investeringen in infrastructuur door de Hanzestad Lübeck en de deelstaat Sleeswijk-Holstein: De SGF beargumenteerde bovendien dat toekomstige investeringen waren berekend op basis van verkeerde aannames en daarom te hoog waren ingeschat. De luchthaven was er niet alleen niet in geslaagd om het aantal passagiers te doen toenemen, maar kon volgens de SGF ook de verliezen niet laten afnemen. Verwijzend naar het luchtverkeersconcept voor Noord-Duitsland (Norddeutsches Luftverkehrskonzept) beargumenteerde de SGF dat alle grotere luchthavens in Noord-Duitsland (inclusief Hamburg) over voldoende capaciteiten beschikten. Tot minimaal 2030 zou er geen sprake zijn van een gebrek aan capaciteit. Bovendien zouden de investeringen, in het bijzonder het instrumentlandingssysteem, niet kunnen worden beschouwd als een vergoeding voor een overheidsdienst. Volgens de SGF stond er achter de investering in dit systeem een commercieel belang van FLG om de economische doelen op de middellange termijn te kunnen realiseren. — Achterstelling van de aandeelhoudersleningen die door de Hanzestad Lübeck aan FLG zijn toegewezen: De SGF is van mening dat de luchthaven van Lübeck een onderneming in moeilijkheden is en dat dit al in 2008/2009 het geval was. Tegen die achtergrond ziet de SGF de achterstelling als belangrijk instrument ter voorkoming van een faillissement. Volgens de SGF betrof de achterstelling van de aandeelhoudersleningen een bedrag van […] EUR.

5.2. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN INFRATIL

5.2.1. Overdracht van de aandelen in FLG

5.2.1.1. Infratil

(126) Infratil gaf aan dat de aandelen in FLG werden overgenomen in het kader van een aanbesteding binnen de hele Europese Unie, die openbaar, transparant en niet-discriminerend was. De koopprijs komt bovendien overeen met de marktwaarde van 90 % van de aandelen in FLG onder de heersende omstandigheden. Daarom is er bij de overeenkomst van deelneming van 2005 geen sprake van elementen van staatssteun. Infratil voegt daaraan toe dat het het beste bod heeft uitgebracht. Daaraan zou ook het feit niets afdoen dat de Hanzestad Lübeck en Infratil opnieuw in onderhandeling gingen om de voorwaarden van de oorspronkelijke overeenkomst te wijzigen.

5.2.1.2. Ryanair

(127) Volgens Ryanair was er sprake van een privatisering in het kader van een openbare, transparante, niet-discriminerende aanbestedingsprocedure. Dit zou moeten blijken uit het expertiserapport van Ernst & Young. In het kader daarvan benadrukte Ryanair de reputatie en onafhankelijkheid van Ernst & Young. Volgens Ryanair kwam een sluiting van de luchthaven om economische en politieke redenen niet ter sprake.

5.2.1.3. Schutzgemeinschaft (SGF)

(128) Ten aanzien van mogelijke staatssteun in verband met de privatisering van FLG uitte de SGF aanzienlijke twijfels ten aanzien van de vraag of de koopprijs marktconform was. Verder beargumenteerde de SGF dat in de overeenkomst garanties vermeld stonden van de Hanzestad Lübeck, die eveneens relevant zouden zijn in het kader van staatssteun.

5.2.2. De aanvullende overeenkomst van 2009 en de nieuwe onderhandelingen over de verkoopoptie — overname van verdere verliezen, investeringen en andere kosten

5.2.2.1. Infratil

(129) Infratil lichtte toe dat de aanvullende overeenkomst van 2009 gezien moest worden in de context van de overeenkomst van deelneming van 2005 en de voorwaarde van verkrijging van de planologische kernbeslissing. Aangezien uiteindelijk de planologische kernbeslissing kwam te vervallen op grond van het arrest van de OVG Schleswig, kondigde Infratil in 2008 aan gebruik te willen maken van de verkoopoptie. De enige manier voor de Hanzestad Lübeck om Infratil daarvan af te houden was de aanvullende overeenkomst van 2009.

(130) Infratil verklaarde dat de door de Hanzestad Lübeck gekozen optie marktconform was. Indien Infratil de verkoopoptie had uitgeoefend, dan had de Hanzestad Lübeck vanaf 31 december 2008 alle kosten en verliezen moeten dragen die samenhingen met de exploitatie van de luchthaven van Lübeck. Een doorverkoop van de luchthaven aan een particuliere investeerder zou op de korte termijn niet mogelijk zijn geweest en een sluiting van de luchthaven kwam voor de Hanzestad Lübeck niet in aanmerking op grond van openbaredienstverplichtingen en om financiële redenen. Het vertrek van Infratil zou er bovendien met grote waarschijnlijkheid toe hebben geleid dat Ryanair het aantal vluchten vanaf de luchthaven van Lübeck zou hebben beperkt of alle vluchten zou hebben geschrapt. De exploitatieverliezen van FLG zouden volgens Infratil dan ook hoger zijn geweest als Infratil de verkoopoptie zou hebben uitgeoefend.

(131) Infratil gaf aan dat het verschil tussen de betaalde prijs van de verkoopoptie volgens de aanvullende overeenkomst van 2009 en de prijs van de verkoopoptie die in januari 2009 had moeten worden betaald, te herleiden was tot prestaties waar beide partijen het over eens waren geworden. De Hanzestad Lübeck zou na de deprivatisering in elk geval vrijwel alle extra uitgaven, op twee na, hebben moeten dekken, wat tot de conclusie zou leiden dat de aanvullende overeenkomst van 2009 uit economisch opzicht het meest gunstige besluit was.

(132) Verder bracht Infratil als argument naar voren dat de extra uitgaven geen bevoordeling van Infratil inhielden. Ten eerste had Infratil niet ook de verliezen in 2009 voor zijn rekening moeten nemen als gebruik zou zijn gemaakt van de verkoopoptie. Ten tweede zou de verplichting tot betaling van rente voor de aandeelhoudersleningen door de Hanzestad Lübeck voor de periode van 1 januari tot 22 oktober 2009 niet moeten worden gezien als economisch voordeel, aangezien Infratil door de uitoefening van de verkoopoptie in januari 2009 even hoge of zelfs hogere inkomsten had kunnen behalen. In een hypothetisch scenario zou Infratil de inkomsten hebben gebruikt voor de terugbetaling van bestaande schulden om zo rente te besparen. Bovendien werd Infratil niet bevoordeeld, omdat er niet van kon worden uitgegaan dat de luchthaven van Lübeck op de korte termijn winst zou maken, maar waarschijnlijk juist verder verlies zou lijden.

(133) Infratil beargumenteerde dat de inlossing van de verkoopoptie Infratil niet in staat stelde om de beginsituatie volledig ex quo ante te herstellen, aangezien Infratil bepaalde verliezen (het verschil tussen de goedgekeurde exploitatieverliezen en de daadwerkelijke verliezen) voor eigen rekening moest nemen, zonder compensatie.

(134) Zelfs als de Commissie zou besluiten dat de nieuwe onderhandelingen over de verkoopoptie neerkwamen op staatssteun, dan zou die steunmaatregel volgens Infratil desondanks met de interne markt verenigbaar zijn. Als de Commissie zou vaststellen dat de Hanzestad Lübeck steun had verleend aan Infratil door de overname van de exploitatieverliezen van FLG in 2009, dan zou Infratil daartegen inbrengen dat dat slechts een compensatie was voor de verliezen die ontstonden door de uitvoering van diensten van algemeen economisch belang.

5.2.2.2. Hanzestad Lübeck

(135) De Hanzestad Lübeck bracht naar voren dat de overeenkomst over de overname van verliezen het meest gunstige en minst riskante alternatief was. Dit was vooral terug te voeren op de wettelijke verplichting van de Hanzestad Lübeck tot exploitatie van de luchthaven, op grond van § 45, lid 1, van de Duitse verordening voor luchtverkeer (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, hierna de „LuftVZO” genoemd). Een sluiting van de luchthaven kwam daarom niet aanmerking. Bovendien zou een sluiting van de luchthaven te veel tijd en te veel middelen hebben vereist.

(136) De Hanzestad Lübeck herinnerde de Commissie er verder aan dat noch de Hanzestad Lübeck, noch Infratil daarvoor ervaring hadden met de privatisering van een luchthaven. Dat zou dan ook kunnen leiden tot verkeerde berekeningen op bepaalde punten, maar niet tot de conclusie dat de partijen tegen de principes van de markteconomie in zouden gaan. Bovendien bracht de Hanzestad Lübeck als argument naar voren dat Infratil in samenhang met de privatisering de enige aanbieder was, wat de onderhandelingspositie van de Hanzestad verzwakt had.

5.2.2.3. Schutzgemeinschaft (SGF)

(137) De SGF bracht naar voren dat de aanvullende overeenkomst van 2009 een nieuwe steunmaatregel inhield en dus tot een bevoordeling van Infratil zou hebben geleid. Aangezien de steun de de-minimisdrempel overschreed, had hij moeten worden aangemeld, wat Duitsland niet heeft gedaan.

(138) Volgens de SGF was er door de aanvullende overeenkomst van 2009 duidelijk sprake van bevoordeling van Infratil. Met het oog op de toepassing van het criterium van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie wees de SGF erop dat geen rekening zou moeten worden gehouden met de positieve effecten van een overeenkomst op de regio. In dit verband voerde de SGF als argument aan dat er bij de luchthaven van Lübeck geen uitzicht was op een rendabele bedrijfsvoering. Daaraan voegde de SGF toe dat FLG begin 2008 het faillissement alleen kon afwenden door de concessies van de kant van Infratil. De SGF was niet van mening dat aan het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie werd voldaan, aangezien geen particuliere investeerder bereid zou zijn geweest om de exploitatie bij dergelijke verliezen voort te zetten, zoals zou blijken uit de uitoefening van de verkoopoptie door Infratil.

(139) Ten aanzien van de sluiting van de luchthaven bracht SGF het argument naar voren dat Hamburg over voldoende capaciteit beschikte om te kunnen garanderen dat aan de behoefte kon worden voldaan, zonder dat daarbij Lübeck als capaciteitsreserve zou worden aangehouden. Bovendien zouden volgens de SGF de kosten van een sluiting te hoog zijn ingeschat door FLG. Tabel 5 was realistischer, ondanks dat daarin volgens SGF mogelijk ook te hoge waarden vermeld zouden kunnen staan: Tabel 5 Kosten van de sluiting van de luchthaven van Lübeck, overlegd door de SGF Kosten in duizend EUR Kosten curator […] Nieuwe verliezen door de tijdelijke voortzetting van de exploitatie tot 2010/2011 […] Sociaal plan […] Terugbetaling van subsidies […] Accountantskosten […]

(140) Verder twijfelt de SGF aan de vermeende verplichting tot exploitatie van de luchthaven als openbaredienstverplichting, aangezien de vergunning voor de exploitatie van een luchthaven niet automatisch zou leiden tot een dienst van algemeen maatschappelijk belang. Een dergelijke vergunning zou ook weer kunnen worden ingetrokken.

5.2.2.4. Ryanair

(141) Ryanair beargumenteerde dat het verschil tussen de in 2005 en 2009 overeengekomen prijzen van de verkoopoptie en de daadwerkelijk door de Hanzestad Lübeck betaalde prijs voor de verkoopoptie terug te voeren zou kunnen zijn op meerdere factoren, bijvoorbeeld op schommelingen in de prijzen van de aandelen. De economische situatie was in 2005 duidelijk positiever dan in 2009, wat een verklaring zou kunnen zijn voor het prijsverschil.

5.3. MOGELIJKE STAATSSTEUN TEN GUNSTE VAN RYANAIR

5.3.1. Overeenkomst van 2000

5.3.1.1. Ryanair

(142) Ryanair gaf aan dat de overeenkomst met de Hanzestad Lübeck was gesloten op basis van economische afwegingen. De luchthaven van Lübeck beschouwde men als functionerende secundaire luchthaven naast de luchthaven van Hamburg en Lübeck zelf werd gezien als een waardevolle, cultureel interessante reisbestemming. Bovendien waren er op de luchthaven van Lübeck diensten gerealiseerd voor het creëren van een lage kostenbasis en voor het analyseren van de demografische structuren, om zo vast te stellen of rondom de nieuwe luchthaven een verzorgingsgebied van voldoende omvang aanwezig was. Ryanair kon weliswaar geen bedrijfsplan overleggen waarmee de beweegredenen voor het starten met vluchten vanaf de luchthaven van Lübeck konden worden onderbouwd, maar Ryanair benadrukte dat een dergelijk bedrijfsplan niet per definitie noodzakelijk was voor een particuliere marktinvesteerder. Ryanair lichtte toe dat de dienstverlening op de luchthaven van Lübeck om economische redenen werd stopgezet, onder meer vanwege de gestegen kosten en vanwege winsten die (door de economische crisis) lager uitvielen dan verwacht.

(143) Ryanair gaf aan dat regionale luchthavens binnen de EU een lastige marktpositie hebben. Om die reden moet voor de inkomsten van de luchthaven behalve naar de luchtvaartgebonden ook naar de niet-luchtvaartgebonden activiteiten worden gekeken, wat ook wel de „single-tillaanpak” wordt genoemd. Aangezien bij overeenkomsten met Ryanair meestal een groot aantal passagiers in het vooruitzicht wordt gesteld, zouden dergelijke zakelijke relaties er vaak toe bijdragen dat de herkenbaarheid van luchthavens toeneemt en zo andere luchtvaartmaatschappijen, detailhandelaren en andere dienstverlenende bedrijven kunnen worden aangetrokken. Bovendien verklaarde Ryanair dat er duidelijke aanwijzingen waren dat een groter aantal passagiers zou leiden tot meer inkomsten uit niet-luchtvaartgebonden activiteiten. Als bewijs overhandigde Ryanair daarvoor de volgende tabel: Tabel 6 Inkomsten uit niet-luchtvaartgebonden activiteiten als percentage van de totale inkomsten van enkele luchthavens Miljoen GBP 2010/11 (%) Bournemouth […] Liverpool […] Leeds Bradford […] Humberside […] Doncaster Sheffield […] Exeter […] Bristol […] Luton […] Manchester […] Belfast International […] East Midlands […] Newcastle […] Birmingham […] Glasgow […] Cardiff […] Stansted […] Edinburgh […] Aberdeen […] Southampton […] Gemiddeld […] Bron: UK Airports Performance Indicator.

(144) Ryanair bracht als argument naar voren dat ieder commercieel aanbod tegen de achtergrond van het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie meestal tot een verbetering van de huidige situatie leidt, mits de verwachte marginale baten de marginale kosten te boven gaan. Verder beargumenteerde Ryanair dat er rekening mee zou moeten worden gehouden dat Ryanair in vergelijking met andere luchtvaartmaatschappijen de behoeften sterk kon terugschroeven dankzij het bedrijfsmodel en de efficiënte bedrijfsvoering.

(145) Om beter te kunnen onderbouwen dat met de overeenkomst van 2000 werd voldaan aan de marktvereisten, vergeleek Ryanair de luchthaven van Lübeck met luchthavens in een vergelijkbare situatie en van vergelijkbare omvang. De luchthavens waarmee werd vergeleken waren die van Bournemouth, Grenoble, Knock, Maastricht, Nîmes en Prestwick. Uit een vergelijking met de gelden die Ryanair betaalde aan de vergelijkbare luchthavens bleek dat de door Ryanair aan de luchthaven van Lübeck betaalde gelden over het algemeen hoger uitvielen dan de gemiddelde waarde van de vergelijkbare luchthavens, zowel per passagier als per afgehandeld vliegtuig. Ryanair drong er bij de Commissie op aan om bij de beoordeling van de vraag of de overeenkomst van 2000 voldeed aan het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie meer rekening te houden met de vergelijkingsanalyse dan met de analyse van de winstgevendheid.

(146) In haar verslag berekende Oxera de netto contante waarde (hierna „NCW” genoemd) van de overeenkomst van 2000. Op grond van dat verslag bedraagt de positieve NCW ongeveer […] EUR. Oxera deed voor het berekenen van deze waarde een reeks sensitiviteitstoetsingen.

5.3.1.2. Air Berlin

(147) Air Berlin stelde vast dat de door Ryanair vanaf de luchthaven van Lübeck aangeboden vluchten direct concurreerden met de vluchten die Air Berlin aanbiedt vanaf de luchthaven van Hamburg. Dit zou in het bijzonder gelden voor de bestemmingen Londen, Milaan en Barcelona, de bestemmingen waarop beide luchtvaartmaatschappijen vliegen.

(148) Air Berlin beargumenteerde dan ook dat het doel van de marketingstrategie van Ryanair was om potentiële klanten weg te lokken van o.a. Air Berlin. Vanwege de lage prijzen van Ryanair zouden klanten overstappen van de luchthaven van Hamburg naar die van Lübeck. Air Berlin beweert dat Air Berlin als gevolg van de staatssteun aanzienlijke economische schade heeft geleden. Air Berlin zou vanwege het vergelijkbare aanbod van Ryanair op de luchthaven van Lübeck een aantal luchtdiensten hebben moeten opheffen. Bovendien gaf Air Berlin aan dat het lastig was om vanaf de luchthaven van Hamburg nieuwe bestemmingen aan te bieden zolang Ryanair vanaf de luchthaven van Lübeck vergelijkbare bestemmingen aanbood tegen extreem lage prijzen.

(149) Ter onderbouwing van de argumenten ten aanzien van de oneerlijk lage luchthavengelden voor Ryanair en de concurrentie tussen Lübeck en Hamburg ging Air Berlin onder andere in op de zes dagen dat de luchthaven van Lübeck gesloten was vanaf 19 april 2004. Tijdens deze sluiting moest Ryanair zijn vluchten van de luchthaven van Lübeck naar de luchthaven van Hamburg omleiden. Vanwege de hogere luchthavengelden op de luchthaven van Hamburg bracht Ryanair de extra kosten van […] EUR in rekening bij FLG. Dit toont volgens Air Berlin aan dat Ryanair in een periode van slechts zes dagen een voordeel van […] EUR had ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen die altijd vanaf de luchthaven van Hamburg vliegen.

(150) Air Berlin onderbouwde zijn argument verder met behulp van een tabel met gegevens over passagiers en vluchten voor (tot 1999) en na (vanaf 2000) het begin van de activiteiten van Ryanair op de luchthaven van Lübeck: Tabel 7 Passagiers en vluchten (door Air Berlin overlegde tabel) Aantal passagiers (in personen) Aantal vliegbewegingen 1997 34 132 […] 1998 60 520 […] 1999 48 522 […] 2000 142 586 […] 2001 192 726 […] 2002 244 684 […] 2003 514 472 […]

(151) Volgens tabel 7 nam het aantal passagiers in 2000, toen Ryanair begon met zijn activiteiten op de luchthaven, duidelijk toe. Air Berlin gaf aan dat van het aantal passagiers 97 % voor rekening van Ryanair waren. Daar staan echter de verliezen van FLG tegenover, die ontstonden voor (tot 1999) en na (vanaf 2000) het moment dat Ryanair met zijn activiteiten op de luchthaven van Lübeck begon: Tabel 8 Verliezen van FLG (door Air Berlin overlegde tabel) FLG Verliezen (in EUR) 1999 […] 2000 […] 2001 […] 2002 […] 2003 […] Totaal […]

(152) Op grond van tabel 7 en tabel 8 beargumenteerde Air Berlin daarom dat het aantal passagiers tussen 2002 en 2003 weliswaar verdubbelde, maar de verliezen gedurende deze periode met bijna […] EUR stegen. Verder verklaarde Air Berlin dat FLG Ryanair speciale voorwaarden, kortingen, alsook vergoedingen en andere betalingen verleende. De door Ryanair betaalde gelden voor de luchthaven van Lübeck vielen lager uit dan de gelden die waren opgenomen in de toen geldige lijst van luchthavengelden. Bovendien was er volgens Air Berlin sprake van door Ryanair verleende marketingdiensten die los stonden van de marketingkosten. Volgens Air Berlin lijken de voordelen die Ryanair op grond van de marketingdiensten ontving geen verband te houden met de daadwerkelijke marketinginspanningen die door Ryanair werden verricht.

(153) Daarom is Air Berlin van mening dat de overeenkomst van 2000 tussen FLG en Ryanair niet voldeed aan de marktvoorwaarden. Volgens Air Berlin wordt de luchthaven van Lübeck geëxploiteerd op grond van regionale politieke afwegingen, niet om redenen van winstgevendheid.

(154) Volgens Air Berlin kunnen enerzijds de aanwezigheid van gunstige voorwaarden voor Ryanair in Lübeck en anderzijds de manier waarop de voorwaarden voor de privatisering van de luchthaven zijn geformuleerd niet of nauwelijks los van elkaar worden gezien. Air Berlin ziet de overeenkomst van deelneming met Infratil niet als bewijs voor de hantering van het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien er sprake is van een verkoopoptie. Air Berlin is daarentegen van mening dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie in 2005 een nieuwe aanbestedingsronde voor de luchthaven zou hebben opgestart.

(155) Verder is Air Berlin van mening dat de overeenkomst met Ryanair aan Duitsland moet worden toegeschreven. Volgens de statuten van FLG moet de raad van toezicht toestemming verlenen voor de gelden die voortkomen uit het gebruik van de luchthaven (§ 12 van de statuten). Vier van de zes leden van de raad van toezicht worden gekozen door de Hanzestad Lübeck. Daaruit maakte Air Berlin op dat de Hanzestad Lübeck verantwoordelijk kan worden gesteld. Air Berlin is van mening dat uit bepaalde uitspraken van FLG-medewerkers in leidinggevende posities blijkt dat de overeenkomst in kwestie kan worden toegeschreven aan de Hanzestad Lübeck.

5.3.1.3. Infratil

(156) Ten aanzien van mogelijke staatssteun ten gunste van Ryanair gaf Infratil aan dat de overeenkomst van 2000 economisch zinvol was, groot belang had voor de ontwikkeling van de luchthaven en volledig in overeenstemming was met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Infratil is verder van mening dat de overeenkomst van 2000 en de toepassing ervan niet zijn toe te schrijven aan de Hanzestad Lübeck of andere staatsinstanties. De Hanzestad Lübeck resp. de raad van toezicht gaven geen opdracht tot of richtsnoeren voor het sluiten van de overeenkomst van 2000 en controleerden het sluiten ervan ook niet.

5.3.1.4. Bundesverband der Deutschen Fluggesellschaften (BDF)

(157) De BDF is van mening dat de voorwaarden die door FLG aan Ryanair werden gesteld niet verenigbaar waren met de interne markt, aangezien ze niet voldeden aan de vereisten ten aanzien van transparantie en non-discriminatie en omdat er geen sprake was van sancties voor het geval Ryanair niet zou voldoen aan zijn contractuele verplichtingen uit de overeenkomst van 2000.

(158) Volgens de BDF leiden discriminerende uitzonderingsregelingen op de geldende lijsten van luchthavengelden ten gunste van een bepaalde luchtvaartmaatschappij tot aanzienlijke concurrentievervalsing en een gesubsidieerde herverdeling van passagiers binnen een agglomeratie, wat niet in het belang is van de economie als geheel. Bovendien stelde de BDF vast dat een maatregel bij de Commissie moet worden aangemeld wanneer niet kan worden uitgesloten dat deze maatregel staatssteun omvat. De BDF was van mening dat het onder bepaalde voorwaarden juridisch mogelijk is om een Duitse luchthaven te sluiten op verzoek van de exploitant.

5.3.2. Overeenkomsten van 2010

5.3.2.1. Flughafen Lübeck GmbH (FLG)

(159) FLG gaf aan dat de maatregel niet aan Duitsland kan worden toegeschreven, aangezien over de overeenkomsten van 2010 zelfstandig onderhandeld was door FLG.

5.3.2.2. Ryanair

(160) Ryanair stelde zich op het standpunt dat de overeenkomsten van 2010 niet aan de staat kunnen worden toegeschreven.

(161) Bij de aanvullende overeenkomst nr. 1 en de aanvullende overeenkomst nr. 2 met Ryanair zou het uitsluitend gaan om korte aanvullende overeenkomsten, waarmee slechts de looptijd van de bestaande afspraken op grond van de overeenkomst met Ryanair van 2000 werden verlengd. Het enige nieuwe element waarover onderhandeld werd, was een marktconforme wijziging in de marketingondersteuning, die opgenomen werd in de aanvullende overeenkomst nr. 1. Ryanair verklaarde daarom dat de effecten van beide aanvullende overeenkomsten door de commentaren van Ryanair ten aanzien van de overeenkomst van 2000 waren gedekt.

(162) Ryanair overhandigde een verslag van Oxera (30), waarin de verwachte winstgevendheid van de aanvullende overeenkomsten nr. 1 en nr. 2 werd onderzocht op basis van het bedrijfsplan van 2009 (31) dat voor de ondertekening van de aanvullende overeenkomsten nr. 1 en nr. 2 werd opgesteld door de luchthaven van Lübeck. Uit hetverslag blijkt dat er, onder realistische aannames ten tijde van het sluiten van de aanvullende overeenkomsten, van uit werd gegaan dat ze voldoende rendabel zouden zijn. Een luchthaven die als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie opereert, zou vergelijkbare voorwaarden hebben aangeboden. Volgens Oxera zou dit ook dan gelden wanneer rekening zou worden gehouden met zowel de overeenkomst over marketingdiensten van 2010 als de aanvullende overeenkomsten van maart en oktober 2010. De marketingkosten voor de luchthaven van Lübeck werden daarom meegenomen in de beoordeling.

5.3.2.3. Air Berlin

(163) Air Berlin wees erop dat er in 2010 drie overeenkomsten werden getekend: aanvullende overeenkomst nr. 1, aanvullende overeenkomst nr. 2 en de overeenkomst over marketingdiensten van 2010. De Commissie werd gevraagd om bij de beoordeling rekening te houden met alle overeenkomsten van 2010.

5.4. VERGOEDINGEN VOOR IJSBESTRIJDING BIJ VLIEGTUIGEN OP DE LUCHTHAVEN

RYANAIR EN WIZZ AIR

(164) Ryanair en Wizz Air beargumenteerden dat volgens de arrest in de zaak Stardust Marine (32) alle vermeende staatssteun die de luchthaven van Lübeck zou hebben verleend aan Wizz Air en andere luchtvaartmaatschappijen niet kan worden toegeschreven aan de Duitse staat. Wizz Air beargumenteerde dat de Hanzestad Lübeck op het betreffende tijdstip weliswaar exclusief eigenaar was van de luchthaven, maar dat dat niet voldoende was als onderbouwing voor een toeschrijving aan de staat. Wizz Air beargumenteert dat het ontbreken van een reden voor toeschrijving aan Duitsland nog duidelijker was gedurende de tijd dat Infratil over 90 % van de aandelen FLG beschikte.

(165) Ryanair en Wizz Air beweerden dat deze gelden en mogelijke kortingen daarop slechts een onbeduidend deel vormden van de luchthavengerelateerde kosten van een luchtvaartmaatschappij. Volgens Ryanair kunnen deze gelden niet afzonderlijk worden beoordeeld, aangezien er voor ijsbestrijding geen eindgebruikersmarkt bestaat. Een korting op de ijsbestrijding zou met grote waarschijnlijkheid worden gecompenseerd door het commerciële nut waarover de luchthaven op andere wijze zou onderhandelen. Ryanair citeerde het arrest in de zaak Charleroi, waarin wordt bevestigd dat „in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder […] de handelstransactie […] in haar geheel [dient] te worden beschouwd” (33).

(166) Ten slotte gaven Ryanair en Wizz Air aan dat de prijs voor het ijsbestrijdingsmiddel voor de luchthaven van Lübeck een standaardprijs was bij zowel publieke als particuliere luchthavens.

6. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND OVER DE ANTWOORDEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

6.1. OPMERKINGEN OVER DE ANTWOORDEN VAN RYANAIR

(167) Volgens Duitsland blijkt uit de uitspraken van Ryanair dat FLG handelde conform het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(168) Duitsland wees in het bijzonder op het nut van de benadering van Ryanair, waarbij de verenigbaarheid van de overeenkomst met de interne markt aan te tonen is door middel van een winstgevendheidsanalyse en een vergelijkingsanalyse.

(169) Duitsland was van mening dat de aanvullende overeenkomsten nr. 1 en nr. 2 niet relevant zijn voor dit onderzoek. Ten eerste zouden de aanvullende overeenkomsten van maart en oktober 2010 niet kunnen worden toegeschreven aan de staat, aangezien FLG hierover zonder betrokkenheid van de Hanzestad Lübeck heeft onderhandeld en ze zelfstandig heeft afgesloten. Ten tweede wees Duitsland ten aanzien van de aanvullende overeenkomst nr. 2 op het feit dat dit in wezen slechts een uitbreiding was van de oorspronkelijke overeenkomst en daarom geen wezenlijke aanpassing inhield. Alle afwegingen ten aanzien van de overeenkomst van 2000 zouden daarom ook van toepassing zijn op de aanvullende overeenkomsten.

(170) Duitsland verklaarde dat het niet inzag waarom de overeenkomst over de marketingdiensten van 2010 ook bij dit onderzoek betrokken werd, aangezien daarmee geen publieke middelen waren gemoeid. De in de overeenkomst over marketingdiensten vastgelegde kosten zouden worden gedekt door de IHK Lübeck. Bovendien merkte Duitsland op dat de overeenkomst over marketingdiensten als marktconform beschouwd kan worden. Dat zou blijken uit het feit dat FLG lagere kosten hoefde te betalen dan andere luchthavens met vergelijkbare overeenkomsten. Verder zou de overeenkomst over marketingdiensten met de luchthaven van Lübeck berusten op de toezegging van Ryanair om het aantal luchtdiensten uit te breiden met twee bestemmingen.

(171) Een ander punt dat volgens Duitsland aandacht behoefde, was de functie van de luchthaven van Lübeck als capaciteitsreserve voor de luchthaven van Hamburg en als noodzakelijke infrastructuur voor de bevolking van Noord-Duitsland.

6.2. OPMERKINGEN OVER DE ANTWOORDEN VAN DE SGF

(172) Duitsland wees op het feit dat de SGF niet kan worden gezien als belanghebbende conform artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en conform artikel 1, onder h), van Verordening (EG) nr. 659/1999 en dus niet bevoegd was tot het indienen van een standpunt. De leden van de SGF zouden slechts eigenaren zijn van percelen die direct in de buurt van de luchthaven liggen en zouden op deze manier willen proberen de nadelen die zij door de exploitatie van de luchthaven ondervinden te bestrijden. Voor een dergelijk doel zouden echter de nationale rechtsmiddelen moeten worden ingezet.

(173) Verder beargumenteerde Duitsland dat de antwoorden van de SGF inhoudelijk onjuist zijn. Ten eerste gaat Duitsland in tegen de bewering van de SGF dat de luchthaven van Lübeck geen openbaredienstverplichting zou vervullen. De SGF had beargumenteerd dat de exploitatie van de luchthaven slechts het algemeen belang zou dienen voor zover er een belang was bij de algemene luchtvaart. Duitsland brengt hiertegen in dat de luchthaven van Lübeck vanwege openbaredienstverlening op grond van infrastructuur een exploitatieverplichting heeft en eveneens door de functie van de luchthaven als capaciteitsreserve voor de luchthaven van Hamburg. Die laatste functie zou officieel zijn vastgelegd in het luchtverkeersconcept voor Noord-Duitsland (Norddeutsches Luftverkehrskonzept).

(174) Ten aanzien van de pachtovereenkomst herhaalde Duitsland zijn mening dat FLG niet bevoordeeld was, niet op grond van de oude pachtovereenkomst, die tot eind 2005 van kracht was en niet door de nieuwe pachtovereenkomst die gold vanaf 2006.

(175) Duitsland deed verder een uitspraak over de antwoorden van de SGF ten aanzien van de investeringen in infrastructuur. Duitsland wees erop dat een planologische kernbeslissing slechts een administratief instrument was, dat met terugwerkende kracht kon worden verleend, en dat dit noch een voorwaarde was voor de toekenning van een financiering, noch van invloed zou zijn op de mededinging. Bovendien wijst Duitsland de door de SGF gekozen indeling van de investeringen als onderhoudsmaatregelen in plaats van als maatregelen ter verbetering van de verkeersfunctie van de luchthaven van de hand. De maatregelen waren volgens Duitsland noodzakelijk om te voldoen aan nationale en internationale voorschriften. Volgens Duitsland zou het feit dat Ryanair de luchthaven het meest intensief gebruikt niet tot de conclusie mogen leiden dat er daardoor sprake is van bevoordeling.

(176) Ten aanzien van de berekening van de SGF van de perspectieven van de luchthaven van Lübeck op de middellange termijn liet Duitsland weten dat de gegeven antwoorden onjuist waren. Duitsland beargumenteert dat ten tijde van de investering aantoonbaar sprake was van optimistische perspectieven op de middellange termijn, zoals ook de Commissie in het inleidingsbesluit van 2007 te kennen gaf.

(177) Bovendien nam Duitsland een standpunt in over de stelling van de SGF dat FLG een onderneming in moeilijkheden was. Duitsland is van mening dat alle argumenten van de SGF op basis van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden irrelevant zijn. Volgens Duitsland zijn deze richtsnoeren niet van toepassing, aangezien de verleende middelen in eerste instantie geen staatssteun vormden. De middelen waren nooit als reddings- of herstructureringssteun aangemerkt en hoefden op grond van andere richtsnoeren ook niet als zodanig te worden beschouwd.

(178) Duitsland weerlegde de uitspraak van de SGF dat de Hanzestad Lübeck zou hebben aangegeven dat een sluiting van de luchthaven niet mogelijk was en dat deze mogelijkheid niet is overwogen. Volgens Duitsland heeft de Hanzestad Lübeck deze mogelijkheid overwogen, maar besloten hiervan af te zien, aangezien uit berekeningen bleek dat het economisch gezien niet de verstandigste oplossing was. Bovendien maakte Duitsland duidelijk dat het ad hoc sluiten van een luchthaven niet mogelijk zou zijn op grond van § 45, lid 1, van de LuftVZO. Luchthavens dienen het algemeen belang en moeten daarom hun exploitatieverplichtingen nakomen. Om de luchthaven te kunnen sluiten had de exploitatievergunning van de luchthaven moeten worden ingetrokken, wat met een langdurige juridische procedure gepaard zou zijn gegaan. Duitsland geeft aan dat intrekking van de exploitatievergunning uitgesloten is als de verantwoordelijke instantie van mening is dat het publieke belang van voortzetting van de exploitatie van de luchthaven zwaarder weegt. Een poging om de luchthaven te sluiten zou weliswaar niet onmogelijk zijn, maar zou zeker lastig zijn, veel tijd in beslag nemen en daarmee hoge kosten met zich meebrengen. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de sluiting van de luchthaven Berlin-Tempelhof. Duitsland stelde zich daarom op het standpunt dat de beslissing om de luchthaven niet te sluiten en in plaats daarvan over te gaan tot uitbreiding van de luchthaven en tot investeringen in de infrastructuur, om op die manier een particuliere investeerder te vinden, uit economisch oogpunt de zinnigere oplossing was. Achteraf beschouwd blijkt dat ook het geval te zijn, aangezien er een particuliere investeerder werd gevonden.

6.3. OPMERKINGEN OVER DE ANTWOORDEN VAN AIR BERLIN

(179) Duitsland beweert dat Air Berlin dezelfde voordelen had kunnen krijgen als Ryanair indien aan dezelfde criteria zou zijn voldaan ten aanzien van het aantal passagiers en het aantal vluchten. In plaats daarvan zou Air Berlinieder aanbod om te onderhandelen met FLG hebben afgewezen, aangezien nooit de intentie bestond om luchtdiensten te onderhouden vanaf de luchthaven van Lübeck. Air Berlin zou zich daarentegen nooit hebben uitgesproken tegen de voorwaarden waaronder Ryanair luchtdiensten onderhoudt vanaf de luchthaven van Hamburg. Bovendien hebben