SPECIAAL VERSLAG Nr. 9/98 over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie inzake de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 356/01)

1. BTW EN BTW-MIDDELEN

Een beleidsterrein van nationaal en communautair belang

1.1. Bijna de helft van de begroting van de Unie (45 % in 1997) wordt uit BTW-middelen gefinancierd (1). Het bedrag van deze middelen wordt vastgesteld door een percentage (maximaal 1,08 % in 1998) op een uniform bepaalde grondslag toe te passen die alle belastbare transacties van elke lidstaat vertegenwoordigt waarop BTW wordt geheven die voor de verwerver niet aftrekbaar is.

1.2. Hoeveel BTW-middelen de lidstaten betalen is mede afhankelijk van het bedrag aan BTW-middelen dat zij innen. Deze betalingen hangen dus ook gedeeltelijk af van het succes waarmee de lidstaten de fraude, waarvoor zij in eerste instantie verantwoordelijk zijn, bestrijden (2). De belastingfraude neemt zorgwekkende vormen aan. Blijkens werkzaamheden van de Kamer ter beoordeling van de totale verliezen aan BTW-opbrengst (van interne en intracommunautaire oorsprong) zijn deze aanzienlijk (3).

Terugblik op de per 1 januari 1993 ingevoerde veranderingen

1.3. Sinds, in de jaren '70 (4), het gemeenschappelijk BTW-stelsel werd opgezet, zou dit ten doel hebben, de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor een interne markt met een eerlijke mededinging waarin voor het handelsverkeer tussen de lidstaten de belastingheffing bij invoer en de vrijstelling van belasting bij uitvoer zouden worden afgeschaft. Deze doelstelling wordt bekrachtigd in de zesde richtlijn van de Raad van 1977 (5), die de basis van de huidige wetgeving inzake BTW in de Europese Unie vormt.

1.4. Toen, op 1 januari 1993, de interne markt ontstond, trad een nieuwe BTW-overgangsregeling voor intracommunautaire transacties in werking (6). Met deze regeling werd getracht, te voldoen aan de eisen van een interne markt zonder binnengrenzen en toch ook de nationale instanties binnen bepaalde marges fiscale speelruimte te laten inzake de vaststelling van de tarieven en de inning en controle van de belasting.

1.5. De voornaamste kenmerken van deze regeling zijn:

a) de termen uitvoer en invoer worden niet langer gebezigd voor verkeer tussen lidstaten (dit was één van de doelstellingen van de eerste richtlijn) en worden in feite door een equivalent systeem vervangen: "intracommunautaire leveringen van goederen" (voorheen uitvoer) worden in de lidstaat van herkomst vrijgesteld van BTW mits de koper bij de BTW-diensten van een andere lidstaat is ingeschreven en de goederen het nationale grondgebied verlaten. "Intracommunautaire verwervingen van goederen" (voorheen invoer) zijn belastbaar in de lidstaat waarin het eindverbruik plaatsvindt en moeten door de verwerver in zijn periodieke BTW-aangifte worden vermeld;

b) om de afschaffing van de douaneformaliteiten en -controles te compenseren en te voorkomen dat belastingopbrengsten verloren gaan is bij de nationale overheidsinstanties een geïnformatiseerd systeem voor uitwisseling van inlichtingen over de waarde van de intracommunautaire leveringen van goederen opgezet (VAT Information Exchange System, afgekort VIES) (7);

c) consumenten kunnen voortaan in een andere lidstaat de BTW op de plaats van herkomst betalen, zonder dat daar achteraf formaliteiten bijkomen. Maar het bijzondere stelsel voor belastingvrije verkoop aan intracommunautaire reizigers in luchthavens, in vliegtuigen en op schepen loopt af op 30 juni 1999;

d) in het kader van de drie "speciale regelingen" (verkoop op afstand, nieuwe vervoermiddelen, forfaitaire intracommunautaire verwervingen door landbouwers en niet-belastingplichtige rechtspersonen) zijn transacties doorgaans belastbaar in het land waarin het eindverbruik plaatsvindt.

Grotere risico's van onregelmatigheden

1.6. Bij de oprichting van een interne markt verdwenen de systematische controles aan de binnengrenzen. Daarom werd een systeem voor de uitwisseling van inlichtingen achteraf (VIES) opgezet. Daar de BTW niet langer wordt voldaan bij de invoer van de goederen, maar in een later stadium, op basis van de periodieke aangifte van de belastingplichtige, ontstaan er meer mogelijkheden tot fraude.

1.7. Er bestaan voornamelijk twee fraudemechanismen:

a) aangifte van fictieve intracommunautaire leveringen: de vrijgestelde goederen worden in feite op de interne markt verkocht en de op het eindverbruik verschuldigde BTW wordt ontdoken;

b) niet-aangifte van de voor intracommunautaire verwervingen verschuldigde BTW: deze kan worden gevolgd door ontduiking van de BTW op de eindconsumptie indien de goederen via zwarte handelscircuits worden doorverkocht; tevens kan het recht op voorafgaande belastingaftrek worden misbruikt doordat de koper in zijn BTW-aangifte onrechtmatig verzoekt om terugbetaling van niet betaalde BTW op zijn aankopen.

1.8. Sommige lidstaten zijn bezorgd om de recente ontwikkeling van hun BTW-ontvangsten, die lager uitvallen dan geraamd. Twee lidstaten constateerden een afbrokkeling van hun heffingsgrondslag, die te wijten zou zijn aan een ontwikkeling van de grijze economie (8) die het gevolg is van de overgangsregeling voor de BTW.

1.9. Volgens de Commissie vertegenwoordigen de intracommunautaire transacties betreffende thans van BTW vrijgestelde goederen alleen al een waarde van meer dan 700 miljard ECU ofwel 100 miljard ECU aan belastingen. Er staan dus bij het intracommunautaire handelsverkeer grote bedragen op het spel.

Te voorziene ontwikkeling in de overgangsregeling

1.10. Toen de richtlijn waarbij de overgangsregeling inzake de BTW werd ingevoerd, werd vastgesteld, was het de bedoeling dat deze slechts tot 31 december 1996 geldig zou zijn. Bij gebreke van een besluit van de Raad over een definitieve regeling is deze "overgangsregeling" nog steeds van kracht. Voor de volgende jaren schijnt er geen ander vooruitzicht te bestaan dan dat de huidige regeling wordt gehandhaafd.

1.11. Het voorstel van de Commissie om een definitieve regeling op te zetten (9) impliceert namelijk dat aan ten minste twee noodzakelijke voorwaarden is voldaan. Het voorziet met name in de afschaffing van het onderscheid tussen binnenlandse en intracommunautaire transacties (belasting van de goederen op de plaats van herkomst) en in één plaats van registratie en belastingheffing voor de communautaire bedrijven. Bijgevolg moeten daarvoor de diensten, goederen en toe te passen BTW-tarieven in alle lidstaten overeenstemmen. Indien dit niet het geval zou zijn, zou een bedrijf in andere lidstaten, eventueel via een filiaal, goederen kunnen verkopen tegen het (bijvoorbeeld twee à drie punten lagere) tarief van de lidstaat waar het geregistreerd is. Bij het eindverbruik in een lidstaat zouden dus, naar gelang van de fiscale verblijfplaats van de verkoper, soortgelijke, maar volgens verschillende BTW-tarieven belaste goederen aan te treffen zijn.

1.12. Daar de bedrijven de BTW-middelen bovendien niet in het land van verbruik maar in het land van registratie zouden betalen, impliceert dit voorstel dat aan de lidstaten de BTW-opbrengsten moeten worden toegewezen die met hun nationale consumptie overeenstemmen. Om toch elke lidstaat een ontvangstenpeil te waarborgen dat ten minste met dat van de thans bestaande regeling overeenstemt, stelt de Commissie voor, een macro-economisch mechanisme op te zetten dat ten doel heeft, de belastbare consumptie statistisch te reconstrueren, na aftrek van de transacties in de grijze economie (10), waarvoor namelijk geen BTW is geïnd. Zonder dit mechanisme zou het evenwicht tussen de aan de lidstaten toegewezen ontvangsten worden verstoord doordat fraude er in uiteenlopende mate voorkomt.

1.13. Voor een macro-economisch mechanisme kan slechts worden gekozen wanneer er uniforme of equivalente bronnen, methoden, middelen en statistische werkwijzen ter beschikking staan. Een dergelijke keuze kan leiden tot meningsverschillen tussen lidstaten over de raming van de statistische belastbare consumptie van elke lidstaat, met name wanneer de grondslag voor de verdeling per lidstaat wordt verkleind door de grijze economie af te trekken. Deze kwestie wordt namelijk al jarenlang bestudeerd, ook in het kader van de opstelling van de nationale rekeningen. De ramingen lopen sterk uiteen, met name naar gelang van de gehanteerde methoden en geraadpleegde bronnen (11).

1.14. Weliswaar moeten de lidstaten reeds verplichtingen inzake volledigheid van de nationale rekeningen nakomen tegen eind 1998 (12), maar er zij op gewezen dat zij thans ter wille van de volledigheid van deze rekeningen, die namelijk het bruto nationaal product tegen marktprijzen (BNP) (13) verhoogt, in een belangenconflict worden verwikkeld. Telkens als het BNP stijgt, moeten zij namelijk meer BNP-middelen aan de communautaire begroting afdragen. Door het voorstel van de Commissie kan dit conflict alleen maar worden verscherpt, aangezien de lidstaten er in het vooruitzicht van de voorgestelde BTW-regeling objectief belang bij hebben, het gewicht van de grijze economie in hun nationale rekeningen laag te houden en de belastbare consumptie zelfs te overschatten, zodat het aandeel daarvan bij de herverdeling van de BTW-inkomsten als geheel zo groot mogelijk uitvalt. De controle van de opstelling van de nationale rekeningen zou dus van nog groter belang worden dan thans voor de vaststelling van het BNP het geval is.

1.15. De Commissie erkent echter dat "Eurostat zelf (. . .) geen directe metingen van de grijze economie in de lidstaten uit(voert)" en dat er met betrekking tot de lopende werkzaamheden inzake volledigheid van het BNP "waarschijnlijk geen betrouwbaarheids- of variabiliteitsindicatoren aan de resultaten (zullen) worden toegevoegd" (14). Dit lijkt erop te wijzen dat aan een objectieve evaluatie van de grijze economie momenteel niet te denken valt.

Controles die de Kamer tezamen met bepaalde nationale controle-instanties heeft verricht

1.16. Sinds 1994 onderzoekt een werkgroep, samengesteld uit de nationale controle-instanties en de Europese Rekenkamer, diverse aspecten van de BTW op de intracommunautaire transacties. Uit dit onderzoek bleek dat het systeem voor automatische uitwisseling van inlichtingen VIES, ondanks de verbeteringen die sedert de ingebruikneming ervan zijn aangebracht, nog gebreken vertoonde. Voorts bleek het noodzakelijk dat de controlemethoden in de lidstaten zijn afgestemd op de rechtstreeks met de afschaffing van de fiscale grenzen verband houdende risico's van ontwijking. Ten slotte werd de lidstaten en de Commissie aanbevolen, nauwlettender toe te zien op de ontwikkeling van de inkomsten uit de BTW op intracommunautaire transacties (15).

1.17. In 1996 en 1997 onderzocht de werkgroep de communautaire en sommige nationale systemen voor fraudebestrijding. Er werden enkele door de nationale autoriteiten als representatief beschouwde gevallen van intracommunautaire fraude geanalyseerd; meer bepaald werd nagegaan hoe de regelingen voor administratieve samenwerking hadden gefunctioneerd.

1.18. De navolgende bevindingen zijn afkomstig van de in het kader van de werkgroep bij vijf lidstaten en de diensten van de Commissie verrichte onderzoeken. Van de resultaten van deze onderzoeken zijn de betrokken administraties op de hoogte gebracht. Te oordelen naar verscheidene verslagen van de Commissie (16) en de bij haar diensten ingewonnen informatie zouden de meeste geconstateerde gebreken ook kunnen voorkomen in andere, zo niet alle lidstaten, en zouden de aanbevelingen dus ook voor deze gelden.

2. DE ACHTERGROND VAN DE FRAUDE MET DE BTW OP INTRACOMMUNAUTAIRE TRANSACTIES

Geen uniformiteit in de omschrijvingen van fraude

2.1. In de gecontroleerde lidstaten bevatten de wettelijke omschrijvingen van fraude het element opzet van een natuurlijke persoon (17). De omschrijving heeft niet altijd specifiek betrekking op BTW-fraude, maar kan van algemener strekking zijn. Niet-aangifte van BTW, onjuiste of onvolledige aangifte, vervalsing van documenten of gebruik van valse documenten zijn doorgaans strafbare feiten. Maar in enkele lidstaten is er pas sprake van een inbreuk wanneer de toeleg tot resultaten leidt, terwijl het in andere lidstaten voldoende is dat deze uit een gedraging blijkt (bijvoorbeeld uit niet-aangifte).

2.2. Wegens de gebreken en incompatibiliteiten die afbreuk doen aan de fraudebestrijding en de gerechtelijke samenwerking op strafrechtelijk gebied hebben de lidstaten op 26 juli 1995 een Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen gesloten (18). Deze overeenkomst heeft ten doel, uitgaande van één omschrijving van de fraude met zowel communautaire ontvangsten als communautaire uitgaven, minimale strafnormen in te stellen. Fraude met ontvangsten wordt erin omschreven als "elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen, wederrechtelijk worden ontvangen of achtergehouden; met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; deze middelen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend".

2.3. Volgens de door de Raad goedgekeurde toelichting op het verdrag is de BTW echter uit de werkingssfeer van het verdrag uitgesloten, waarvoor wordt aangevoerd dat "de BTW geen eigen middel is dat rechtstreeks voor de Gemeenschappen wordt geïnd" (19). Daarom wordt, anders dan op andere communautaire terreinen, voor de BTW-middelen niet beoogd, in alle lidstaten eenzelfde mate van bescherming te waarborgen, hoewel de BTW goed is voor bijna de helft van de financiering van de communautaire begroting (20).

Heterogeniteit van de sancties

2.4. Door de uitsluiting van de BTW uit dit verdrag blijven de verschillen in de omschrijving van de fraude bestaan. Deze verschillen zijn van invloed op de vervolging van frauduleuze machinaties inzake BTW. Zo kan eenzelfde gedraging in de ene lidstaat geheel anders worden bestraft dan in de andere. Hierna volgen enige voorbeelden.

2.5. Vervalsing van boekingen door een manager geldt in één lidstaat als ernstige, strafrechtelijk (met detentie) vervolgbare fraude. In een andere lidstaat wordt ze daarentegen beschouwd als een voorbereidende handeling, die als administratieve overtreding (met een geldboete) wordt bestraft.

2.6. Voorts kunnen in sommige lidstaten voor eenzelfde feit administratieve sancties worden toegevoegd aan de strafrechtelijke sancties. In slechts enkele lidstaten kunnen echter werkelijk meerdere straffen voor dezelfde overtreding worden opgelegd.

2.7. Een eventuele medeplichtige kan vaak een strafvermindering verkrijgen indien hij slechts een marginale rol heeft gespeeld, maar de wetgevingen van de lidstaten vertonen onderlinge verschillen wat betreft de vorm van de deelneming aan de frauduleuze handeling (uitlokking, hoofddaderschap, medepleging, feitelijke leiding enz.). Bovendien is in twee lidstaten de medeplichtige niet strafbaar indien de fraude geen financiële gevolgen heeft. Dat een dergelijke fraude andere lidstaten nadeel kan berokkenen geldt niet als reden om rechtsvervolging in te stellen.

2.8. Andere verschilpunten zijn (bijvoorbeeld):

- de onderneming, zijnde de rechtspersoon waaronder een manager in overtreding valt, wordt in sommige lidstaten als strafrechtelijk aansprakelijk beschouwd, maar in andere niet;

- een sanctie wordt reeds opgelegd voor "het begin van pleging" van de fraude (de poging daartoe) of pas wanneer deze ten volle is gepleegd;

- de strafmaat wordt niet op dezelfde wijze bepaald. In sommige lidstaten wordt bijvoorbeeld in een geldboete tussen een minimum en een maximum voorzien, in andere in een sanctie die evenredig is met de fraudebedragen.

Geen evaluatie van de regelingen inzake sancties

2.9. Hoe het sanctiesysteem wordt toegepast, en met name of de sancties doeltreffend en evenredig zijn, wordt in de meeste gecontroleerde lidstaten niet nagegaan. Een dergelijke analyse zou het nochtans mogelijk maken de mate van afschrikking van de sancties voor fiscale fraude beter in te schatten. Deze inschatting is wellicht des te noodzakelijker, daar de bepaling en toepassing van de sancties in de lidstaten, zoals in de voorgaande paragrafen wordt aangestipt, nog niet geharmoniseerd zijn.

3. DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN INZAKE DE BTW OP INTRACOMMUNAUTAIRE TRANSACTIES

Gedeelde bevoegdheden van de lidstaten en de Commissie

3.1. Voor de opsporing en correctie van onregelmatigheden en fraude inzake BTW zijn in eerste instantie de lidstaten verantwoordelijk. Zij moeten voor doeltreffende preventie en repressie zorgen en de verloren gegane middelen invorderen. In de verordening betreffende de regeling voor de inning van de communautaire eigen middelen uit de BTW (21) wordt echter een rol inzake toezicht op de doeltreffendheid van de procedures van inning van deze belasting en inzake preventie van onregelmatigheden aan de Commissie toebedeeld. De bepalingen van deze verordening, met name die inzake de controle ter plaatse van de middelen uit de BTW, vormen volgens de Commissie een rechtsgrondslag voor fraudebestrijding (22).

Administratieve samenwerking

3.2. Verordening (EEG) nr. 218/92 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (23) is vastgesteld in het kader van de invoering van de interne markt en van de daaruit voortvloeiende wijzigingen van de wetgeving inzake BTW. Deze verordening heeft het mogelijk gemaakt dat een gemeenschappelijk systeem voor de elektronische uitwisseling van informatie met betrekking tot de BTW op leveringen van goederen tussen lidstaten werd opgezet zodat de overgangsregeling inzake de BTW "daadwerkelijk wordt ingevoerd zonder het risico van fraude die tot concurrentieverstoringen zou kunnen leiden" (24). Elke lidstaat heeft elektronische databases opgezet aan de hand waarvan informatie wordt uitgewisseld met behulp van een door de Commissie bestuurd netwerk dat per kwartaal statistische overzichten levert (toezicht op het beheer, metingen van de uitwisseling van gegevens over de omzet enz.).

3.3. Artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 218/92 bepaalt: "de lidstaten en de Commissie bespreken en evalueren gezamenlijk de werking van de op grond van deze verordening ingestelde regelingen voor administratieve samenwerking en de Commissie verzamelt de ervaringen van de lidstaten, met name terzake van nieuwe praktijken op het gebied van belastingontwijking en belastingfraude, teneinde de werking van die regelingen te verbeteren." Het Permanent Comité voor administratieve samenwerking (Standing Committee on Administrative Cooperation, "SCAC"), dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten, onder voorzitterschap van de Commissie, is de met de evaluatie van het functioneren van de administratieve samenwerking belaste instantie. Er is één subcomité voor fraudebestrijding en één voor informaticakwesties. In dezelfde verordening wordt voorzien in de publicatie van een tweejaarlijks evaluatieverslag door de Commissie.

Wederzijdse bijstand

3.4. Afgezien van het VIES voorziet Richtlijn 77/799/EEG van de Raad van 19 december 1977 (25) in een uitwisseling van informatie tussen de lidstaten. Deze oorspronkelijk op de indirecte belastingen toepasselijke regelgeving is uitgebreid tot de BTW omdat "vooral met betrekking tot de belasting over de toegevoegde waarde uitbreiding van de wederzijdse bijstand dringend nodig blijkt, zulks zowel omdat deze belasting het kenmerk van een algemene verbruiksbelasting bezit, als vanwege haar rol in het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschap" (26). In de richtlijn wordt de wijze waarop informatie tussen lidstaten wordt uitgewisseld vastgesteld en worden voor de lidstaten en de Commissie de procedures voor wederzijdse raadpleging en uitwisseling van ervaringen (27) gedefinieerd. Het SCAC is tevens bevoegd voor kwesties inzake de tenuitvoerlegging van deze richtlijn.

3.5. Het toepassingsgebied van Richtlijn 76/308/EEG van de Raad van 15 maart 1976 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen (28) is tot de BTW uitgebreid in Richtlijn 79/1070/EEG (29). Een Comité voor invordering moet "een nauwe en doeltreffende samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie terzake tot stand (. . .) brengen".

Maatregelen van de lidstaten

Controlestrategieën

3.6. Alle gecontroleerde lidstaten maken gebruik van risicoanalyse om de belastingplichtigen en de sectoren waarin de risico's van fraude het grootst zijn gerichter te kunnen controleren. Dusdoende kunnen zij een rangorde voor de controles opstellen om hun middelen doeltreffender te kunnen inzetten (30). Zij beschikken echter doorgaans niet over gedetailleerde gegevens over de activiteiten en resultaten van hun diensten inzake fraudebestrijding. Dit doet afbreuk aan de doelmatigheid van de risicoanalyses doordat het onmogelijk is, de deugdelijkheid van de gehanteerde criteria te beoordelen.

3.7. Om eventuele, vaak problematische, invorderingen van niet-verschuldigde belastingkredieten te voorkomen, besteden de meeste lidstaten bijzonder veel aandacht aan controles van de BTW-declaraties waarmee de terugbetaling van een belastingkrediet is gemoeid. Niettemin impliceert hun controlestrategie niet dat de door de leverancier gefactureerde BTW-betaling stelselmatig wordt geverifieerd. Eén lidstaat heeft specifieke maatregelen genomen waardoor het BTW-krediet van de belastingplichtige kan worden bevroren zolang niet kan worden vastgesteld of het gerechtvaardigd is, en eventueel zolang de inlichtingen waarom overheidsinstanties van andere lidstaten zijn verzocht nog worden ingewacht.

3.8. Bij sommige fraudemechanismen wordt met fictieve firma's gewerkt die, als ze eenmaal zijn geregistreerd en voordat ze verdwijnen, om niet-verschuldigde terugbetalingen kunnen verzoeken, valse facturen kunnen opstellen, mogelijkerwijs hun omzet niet aangeven of de verschuldigde BTW niet betalen. Bijgevolg wordt in sommige lidstaten met name in controle van nieuwe BTW-plichtigen voorzien. Controle in een lidstaat wees voorts uit dat de fraudeurs steeds vaker gebruik gaan maken van ondernemingen die, voornamelijk wegens hun geringe omzet, slechts eenmaal per jaar een BTW-aangifte behoeven in te dienen. Daardoor wordt het dikwijls onmogelijk, de gegevens tijdig aan te sluiten met die van een BTW-plichtige die op basis van een driemaandelijkse of maandelijkse aangifte om terugbetaling verzoekt.

Verschillen in de wettelijke bevoegdheden ten aanzien van de vervolging

3.9. Op dit gebied varieert de situatie naar gelang van de lidstaat. In sommige gevallen bestaat er een verplichting om alle vermoedens van fraude te onderzoeken. In andere gevallen kan een onderzoek pas worden ingesteld op aanvraag van het openbaar ministerie of de belastingdiensten.

Aansluiting van de gegevens

3.10. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 (31) had de Kamer uiteengezet hoe nuttig kruiscontroles van de VIES- en Intrastat-gegevens met betrekking tot de statistieken over het verkeer van goederen tussen lidstaten zijn (32). Een onderzoek van de rechtsgrondslagen in de gecontroleerde lidstaten heeft uitgewezen dat de belastingdiensten in slechts één lidstaat de Intrastat-aangiften van alle BTW-plichtigen voor hun BTW-controles mogen gebruiken.

3.11. Inzake toegang tot computergegevens zijn er aanzienlijke verschillen tussen de gecontroleerde lidstaten. Zo hebben de fraudebestrijdingsdiensten van een lidstaat uitsluitend toegang tot de belastingaangiften. Bovendien wordt deze toegang niet in real time verleend (dit geldt ook voor de VIES-database). Sommige belastingdiensten, van andere lidstaten, beschikken daarentegen over een onbeperkte en directe toegang tot andere gegevens.

Toegang tot de wetgevingen van andere lidstaten

3.12. Door de ontwikkeling van de interne markt is elke belastingdienst ook betrokken bij de transacties van in andere lidstaten gevestigde belastingplichtigen. Met name in geval van fraude kan het zeer belangrijk zijn, de procedures te kennen die inzake vervolgingen en verjaringstermijnen in de andere landen van de Unie worden gehanteerd. Uit een onderzoek van de situatie in de lidstaten is gebleken dat er leemten bestaan in hun documentatie betreffende de juridische en praktische aspecten van de BTW-wetgeving van de andere lidstaten.

Invordering van ontdoken BTW

3.13. Luidens de Commissie zouden de acties met betrekking tot fraudebestrijding zinloos zijn indien ze niet kunnen leiden tot de daadwerkelijke inning van de verschuldigde belasting. "Het opsporen en vervolgen van fraude is immers slechts dan doeltreffend indien dit leidt tot de juiste inning van de verschuldigde belasting" (33).

3.14. De meeste gecontroleerde lidstaten beschikken over algemene gegevens betreffende de correctie van de heffingsgrondslag die afkomstig zijn van controles die hun diensten bij de belastingplichtigen hebben verricht. Maar geen enkele van deze lidstaten kon informatie verstrekken over de teruggevorderde bedragen en over de redenen waarom verschuldigde bedragen niet waren geïnd. Daarom is het niet mogelijk, een oordeel uit te spreken over de doeltreffendheid van de fraudebestrijding en over alle procedures ter invordering van ontdoken belastingen.

Uitwisseling van informatie door lidstaten

3.15. De mogelijkheden tot uitwisseling van informatie in het kader van de administratieve samenwerking en de wederzijdse bijstand zijn doorgaans slecht benut geweest, al wordt sinds 1995 een, zij het naar gelang van de lidstaten zeer uiteenlopende, toename geconstateerd. Weliswaar erkennen alle lidstaten het nut van een uitwisseling van informatie op communautair gebied voor de preventie, de opsporing en het onderzoek van fraude, maar toch is geen enkel akkoord over het soort uit te wisselen informatie aangetroffen (34).

3.16. Eén gecontroleerde lidstaat maakte melding van een probleem met de verkrijging van informatie wegens de wetgeving van een andere lidstaat. Deze beriep zich op nationale bepalingen krachtens welke er na een aanvraag om informatie geen gevolg kan worden gegeven aan een aanvraag om aanvullende informatie betreffende dezelfde belastingplichtige.

3.17. De mogelijkheid om de ontvangen informatie krachtens de richtlijn betreffende de wederzijdse bijstand en de verordening over de administratieve samenwerking door te zenden naar andere lidstaten is slechts in enkele gevallen benut geweest. Richtlijn 77/799/EEG voorziet in een procedure met behulp waarvan de lidstaten elkaar kunnen raadplegen om de categorieën gevallen vast te stellen waarin automatisch gegevens kunnen worden uitgewisseld. Bij de gecontroleerde lidstaten is slechts één geval geconstateerd waarin hierover een akkoord was gesloten.

3.18. De uitwisseling van informatie krachtens artikel 5 van de verordening over de administratieve samenwerking wordt meestal voorafgegaan door een aansluiting van de uit andere lidstaten ontvangen VIES-gegevens met de aangiften van de BTW-plichtigen van hun intracommunautaire aankopen. Vele BTW-plichtigen dienen echter de overzichtsstaten van hun intracommunautaire leveringen, waarmee het VIES (35) functioneert, niet in. In december 1996 kon een lidstaat de aansluitingen voor 1995 nog niet verrichten omdat de termijn waarbinnen de BTW-plichtigen hun aangiften konden indienen nog niet was verstreken. In een andere gecontroleerde lidstaat waren de aansluitingen betreffende het begrotingsjaar 1994 voor maart 1997 gepland.

3.19. Bovendien kunnen uit deze aansluitingen aanzienlijke verschillen (van wel 85 %) blijken, zodat het van de nationale instanties veel werk vergt, de oorzaken hiervan te achterhalen. Dit kan ertoe leiden dat wordt afgezien van deze mogelijkheid tot controleren: soms wordt geoordeeld dat de controle, vooral aan personele middelen, te veel kost, en niet geschikt is om aan te tonen in welke economische sectoren het risico van fraude het grootst is.

3.20. De gecontroleerde lidstaten wisselen de informatie die zij over fictieve ondernemingen bezitten niet uit. In 1995 stelde één van de gecontroleerde lidstaten alle lidstaten voor, de nuttige informatie uit te wisselen om frauduleuze terugbetalingen te kunnen bestrijden. Slechts twee lidstaten zijn hierop ingegaan.

3.21. In de gecontroleerde lidstaten vinden contacten met ambtenaren van andere lidstaten doorgaans slechts centraal plaats. Slechts zelden wordt de mogelijkheid benut, ambtenaren van de belastingdiensten van andere lidstaten aanwezig te laten zijn, al bestaat hieromtrent wel een ontwerpakkoord tussen twee van de gecontroleerde lidstaten (36).

Maatregelen van de Commissie

Periodieke verslagen

Verslagen over de nationale systemen

3.22. Conform de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 1553/89 heeft de Commissie twee verslagen opgesteld over de procedures voor de inning en controle van de BTW in de lidstaten (37). Dit onderzoek bleef beperkt tot de opstelling van samenvattingen van de door de lidstaten verstrekte informatie. De gegevens met betrekking tot onregelmatigheden inzake de BTW werden niet geanalyseerd, en wegens de verschillende structuur van de twee verslagen kan de ontwikkeling op dit gebied niet worden geëvalueerd.

3.23. Doordat niet regelmatig wordt toegezien op de doeltreffendheid van de nationale procedures inzake beheer en controle, bijvoorbeeld via een schematisch overzicht, en er te weinig informatie beschikbaar was over fraude en onregelmatigheden, werd het effect van deze verslagen verminderd. Voorts onderzoekt de Commissie niet voor alle lidstaten hoe hun controlesysteem functioneert en welke resultaten het oplevert. Bijgevolg kan zij geen voorstellen voor eventuele verbeteringen doen.

3.24. In haar ontwerp voor een derde verslag analyseert de Commissie de fraude en onregelmatigheden inzake de BTW. Zij beperkt zich er echter toe, in het algemeen en zonder enige verwijzing naar de betrokken lidstaten, de controleprocedures aan te geven waarmee de fraude kan worden bestreden.

3.25. De Commissie is voornemens, voortaan voor elke lidstaat en tezamen met de bevoegde autoriteiten alle in deze lidstaat gehanteerde controleprocedures te onderzoeken om uit te maken welke verbeteringen mogelijk zijn en daarover een vierde verslag uit te brengen.

3.26. Indien de Commissie van oordeel is dat dit onderzoek tot een goed einde kan worden gebracht in het kader van haar huidige bevoegdheden, moet wel de vraag worden gesteld, waarom het niet reeds eerder is verricht. Indien het daarentegen voor dit doel noodzakelijk is dat de bevoegdheden van de Commissie worden uitgebreid, zou zij moeten aangeven welke veranderingen zijn ingetreden sinds zij, in 1996, wegens het verzet van de Raad, een voorstel introk voor een regeling die haar in staat zou hebben gesteld, ter plaatse bij de nationale overheidsinstanties verificaties te verrichten om eventueel aanbevelingen te verstrekken (38).

Verslagen over administratieve samenwerking

3.27. De Commissie publiceerde in 1994 en 1997 twee verslagen over het functioneren van Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad betreffende administratieve samenwerking op het gebied van de BTW (39). In het eerste verslag zette zij de administratieve structuren uiteen die op communautair en nationaal gebied zijn opgezet en beschreef zij hoe het VIES functioneert. Zij bevond de invoering van het systeem, dat volgens de Kamer enige gebreken vertoonde, waarvan zij in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 melding had gemaakt, geslaagd (40). In het verslag van de Kamer werd er met name op gewezen dat er sinds de invoering van de interne markt geen nieuwe fraude was geconstateerd. Bovendien schetste de Commissie de vooruitzichten inzake wederzijdse bijstand. De ontwikkeling van het "SCENT-fiscaal"-netwerk, een computernetwerk waarmee berichten in het kader van de fraudebestrijding doelgericht door de controlediensten onderling kunnen worden uitgewisseld, werd voorgesteld als een toekomstig doeltreffend instrument bij de fraudebestrijding. Voorts werd gepland, meer gebruik te gaan maken van Richtlijn 76/308/EEG betreffende de wederzijdse bijstand bij de invordering van schuldvorderingen.

3.28. In haar tweede verslag evalueert de Commissie de wijze waarop de administratieve samenwerking en de wederzijdse bijstand in 1994 en 1995 functioneerden. Zij constateert dat nog steeds niet voldoende gebruik wordt gemaakt van de desbetreffende regelingen, wil een toereikende controle van de intracommunautaire handelingen in alle lidstaten mogelijk zijn, en verstrekt aanbevelingen voor specifieke acties op zowel communautair als nationaal vlak. Ook wordt in het verslag toegegeven dat er geen communautair beleidsplan inzake fraudebestrijding bestaat. Dit wordt enerzijds geweten aan de beperkte aard van de oorspronkelijk aan het subcomité voor fraudebestrijding van het SCAC gegeven opdracht en anderzijds aan de geringe geneigdheid van sommige lidstaten om op multilaterale basis samen te werken aan onderzoeken naar gevallen van vermoede fraude. De Commissie is van mening dat de bijstand die zij kan verlenen bij de coördinatie van de communautaire actie wordt belemmerd doordat er, anders dan op het gebied van douane en landbouw, geen toereikende rechtsgrondslag bestaat.

Het Permanent Comité voor administratieve samenwerking (SCAC) en het subcomité voor fraudebestrijding

Werkzaamheden van het subcomité voor fraudebestrijding

3.29. Het subcomité voor fraudebestrijding, dat wordt voorgezeten door de Commissie, "verzamelt de ervaringen van de lidstaten (. . .) terzake van nieuwe praktijken op het gebied van belastingontwijking en belastingfraude" (41). De eerste jaren van de werkzaamheden van dit subcomité waren toegespitst op de opzet van een "SCENT-fiscaal" genaamd e-mail-netwerk voor fraudebestrijding (zie paragraaf 3.27). Dit systeem is door de lidstaten, die er zeer tegen opzien om informatie over fraude uit te wisselen, vrijwel niet benut.

3.30. Het SCAC deed het subcomité voor fraudebestrijding pas in 1996 zijn activiteiten hervatten. De opdracht van het subcomité werd uitgebreid en er werd een nieuw werkprogramma goedgekeurd. Er werd een onderzoek ingesteld naar de omvang van de BTW-fraude in de Europese Unie. De lidstaten werd verzocht, gegevens te verstrekken over hun belangrijkste in 1995 ontdekte fraudegevallen, teneinde aan de hand van een aantal criteria (zoals omzet, bedrijfstak en aantal werknemers van de betrokken ondernemingen) een typologie op te stellen (42). Er werden iets minder dan 500 gevallen geanalyseerd, maar om velerlei redenen staat nog te bezien of de onderzochte steekproef representatief is. Dit hangt namelijk af van de nationale controlesystemen, en de Commissie heeft niet getest hoe doeltreffend deze zijn (zie de paragrafen 3.22 - 3.25), met name met betrekking tot de nieuwe risico's van fraude (zie de paragrafen 1.6 - 1.9). Voorts waren de verzamelde gegevens vaak onvolledig en heterogeen.

3.31. Afgezien van deze moeilijkheden luiden de conclusies van de studie als volgt:

a) een groot deel van de fraudeurs bestond uit eenmansbedrijfjes of bedrijven met minder dan vijf werknemers, die reeds jarenlang bij de BTW geregistreerd waren;

b) van de negen soorten fraude op de bij het onderzoek gebezigde lijst waren de twee meest voorkomende niet-aangifte van op verkopen geïnde BTW (32 %) en misbruik van het recht op BTW-aftrek bij aankopen (25 %). Bij de categorieën fraude waarmee transacties tussen lidstaten waren gemoeid was er in 14 % van de gevallen sprake van misbruik van de bepalingen van de intracommunautaire regeling, in 9 % van misbruik van de voorschriften inzake import/export en ten slotte in 3 % van carrouselfraude (43);

c) bijna de helft van de bij carrouselfraude of fictieve ondernemingen betrokken BTW-plichtigen werd na 1992 geregistreerd. Dit soort fraude lijkt de grootste ontweken bedragen te vertegenwoordigen (44);

d) in de gehele Gemeenschap werden dezelfde soorten fraudemechanismen geconstateerd;

e) routinecontroles inzake BTW spelen altijd een grote rol bij de opsporing van fraude, met name kruiscontroles van facturen om misbruik van het recht op aftrek te ontdekken, en uitwisseling van informatie met andere lidstaten bij het intracommunautaire handelsverkeer.

Andere werkzaamheden van het SCAC

Administratieve samenwerking

3.32. Om de doeltreffendheid te evalueren van de instrumenten voor administratieve samenwerking waarin de communautaire regelgeving voor de controle van multinationals voorziet, maakte het SCAC gebruik van de richtlijn over de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten om in 1994 en 1995 gecoördineerde verificaties met andere lidstaten te verrichten (45).

3.33. Deze wezen uit dat de activiteiten van multinationals aan de hand van deze instrumenten beter konden worden gecontroleerd maar dat een aantal juridische en praktische hinderpalen de invoering van een geheel doeltreffende samenwerking in de weg staan.

3.34. Gevolg gevend aan de aanbevelingen van het tweede verslag over de administratieve samenwerking (zie paragraaf 3.28) besprak het comité in 1997 een aantal precieze, door de lidstaten te treffen maatregelen. Bijvoorbeeld dienen de voor de controle van de BTW verantwoordelijke ambtenaren minimumniveaus voor het gebruik van de VIES-database te bepalen, dient te worden gewaarborgd dat de lidstaten deelnemen aan de multilaterale controles en moeten verzoeken van andere lidstaten om informatie sneller worden beantwoord. Op drie na hebben alle lidstaten deze doelstellingen in hun geheel overgenomen en zij zullen vanaf het eerste kwartaal van 1998 regelmatig verslag uitbrengen over de voortgang.

Wederzijdse bijstand bij de invordering van schuldvorderingen

3.35. Binnen het SCAC is herhaaldelijk de kwestie van de wederzijdse bijstand bij de invordering van schuldvorderingen aangeroerd. Reeds snel bleek dat de regeling hiervoor verscheidene gebreken vertoonde. Naar aanleiding van een onderzoek van de Commissie in 1995 werden vijf categorieën problemen vastgesteld:

a) de aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten op het gebied van de bevoegdheden inzake invordering;

b) het ontbreken van een gelijke juridische behandeling van de schuldvorderingen tussen lidstaten en van de nationale schuldvorderingen;

c) de lage prioriteit voor de invordering van schuldvorderingen ten voordele van andere lidstaten;

d) de logheid en complexiteit van de systemen voor wederzijdse bijstand en het ontoereikende inzicht erin;

e) het feit dat sommige debiteuren eenvoudigweg moeilijk te vinden zijn.

3.36. Dat de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen slecht functioneert, is geen recente constatering. De Commissie werkt thans, met het oog op een hervorming van de bestaande akkoorden, aan voorstellen voor een regeling.

De programma's van de administratieve samenwerking

3.37. Om de systemen van de indirecte belastingen van de interne markt te verbeteren, stelde de Commissie het Europees Parlement en de Raad in april 1997 een actieprogramma (Fiscalis) voor (46) met drie doelstellingen: het verwerven van een uitgebreide kennis van het communautaire recht door de voor de indirecte belastingen bevoegde ambtenaren, een doeltreffende samenwerking tussen de lidstaten en met de Commissie en een gestage verbetering van de administratieve procedures. Dit programma, dat werd aangekondigd als eerste fase van de nieuwe gemeenschappelijke BTW-regeling (zie de paragrafen 1.10 - 1.15) vormt in essentie de voortzetting voor vijf jaar (van 1 januari 1998 tot 31 december 2002) van het vroegere Mattheus Tax-programma (47) en een hergroepering en verlenging van diverse bestaande acties die voorheen uit verschillende hoofdstukken van de begroting werden gefinancierd, zoals het VIES, het SCENT-fiscaal en de multilaterale controles. Het SCAC wordt hiervan het beheerscomité, hoewel het in het kader van Verordening (EEG) nr. 218/92 als raadgevend comité optreedt (zie paragrafen 3.2 en 3.3). De Commissie is van oordeel dat de coördinatie van deze verschillende maatregelen voor administratieve samenwerking, zowel op het niveau van de lidstaten als op het niveau van de Commissie, een aanmerkelijke meerwaarde zal opleveren. Dit voorstel voor een programma is niettemin bij enige lidstaten op verzet gestuit. Nadat in november 1997 een gewijzigd voorstel was opgesteld (48), werd het programma uiteindelijk op 30 maart 1998 aangenomen (49).

De eenheid voor de coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF)

3.38. In 1995, na een reorganisatie van de UCLAF die ten doel had deze doeltreffender te maken, werden de voorheen met de fraudebestrijding belaste ambtenaren in de verschillende Directoraten-Generaal van de Commissie gehergroepeerd. Wat betreft de BTW, hield de verandering slechts de overplaatsing van een ambtenaar naar de UCLAF in. Momenteel zijn twee tijdelijke functionarissen voltijds werkzaam op het gebied van de bestrijding van BTW-fraude, onder supervisie van het hoofd van een eenheid die verantwoordelijk is voor de eigen middelen.

3.39. Wat betreft de geringe middelen die zijn ingezet om de bestrijding van de BTW-fraude te coördineren, voert de UCLAF aan dat er geen toereikende rechtsgrondslag is en dat sommige lidstaten weinig genegen zijn een operationele communautaire actie te rechtvaardigen, hetgeen niet het geval is op het gebied van douane en landbouw, waarvoor zij de Commissie het bedrag van de geconstateerde onregelmatigheden moeten meedelen. Voorts blijkt ten minste één lidstaat het onmogelijk te achten met de UCLAF samen te werken, zulks omdat daar op nationaal niveau geen geëigende rechtsgrondslag voor bestaat.

3.40. De beschikbare informatie uit andere bronnen is niet benut. De fraude inzake de BTW op importen uit landen buiten de Unie is bijvoorbeeld niet eens bij benadering geraamd met behulp van de database IRENE, waarin de bedragen van de fraude op het gebied van de douane worden geregistreerd. Weliswaar zijn voor de inning zelf de lidstaten verantwoordelijk, maar bij de Commissie werd op de wijze en het percentage van inning van deze BTW ook niet stelselmatig toegezien.

3.41. De UCLAF organiseert in specifieke gevallen van transnationale fraude coördinatievergaderingen voor de verschillende bevoegde diensten van de lidstaten, zoals de douane, de politie en de belastingautoriteiten. Voorts worden seminars georganiseerd die ten doel hebben de contacten en gedachtewisselingen onder specialisten over de praktische methoden voor het opsporen en bestrijden van BTW-fraude te stimuleren.

3.42. Sedert de recente opleving van de activiteiten van het subcomité voor de fraudebestrijding van het SCAC, dat mede wordt voorgezeten door de UCLAF, die er gebruik van heeft gemaakt om de eigen actie meer bekendheid te geven, acht de UCLAF de grenzen aan haar overtuigingskracht bereikt. Zij vindt het essentieel dat de lidstaten overeenkomen om de informatie waarover zij op het gebied van BTW-fraude beschikken uit te wisselen en acht een wijziging van de rechtsgrondslag onontbeerlijk voor haar actie op communautair niveau.

Risico's van fraude in sommige afwijkende regelingen

Verkoop op afstand

3.43. Bij verkoop op afstand (50) aan particulieren in een lidstaat, door ondernemingen waarvan de zetel buiten deze lidstaat gevestigd is, is de BTW van het land van herkomst geldig indien de omzet van de verkoper onder een bepaald, door de lidstaat van bestemming vastgesteld maximum blijft en op de producten geen accijnzen verschuldigd zijn. Boven dit maximum (35 000 tot 100 000 ECU naar gelang van de lidstaat), is een bijzondere afwijkende regeling van toepassing. De verkoper moet zich laten registreren bij de BTW-diensten in de lidstaat van bestemming en aldaar eventueel een fiscaal vertegenwoordiger aanwijzen die er alle verplichtingen inzake aangiften vervult.

3.44. De bewaking van dit maximum en, in voorkomend geval, van de verplichting om een BTW-aangifte in te dienen, is een delicaat punt. In sommige van de gecontroleerde lidstaten behoeven de ondernemers de via verkoop op afstand in andere landen van de Unie behaalde belastbare omzet niet apart aan te geven. Doordat de lidstaten niet regelmatig onderling informatie uitwisselen en er weinig controles zijn, is de mogelijkheid dat niet wordt belast reëel.

3.45. Wanneer het maximum wordt overschreden en de BTW van de lidstaat van herkomst lager is dan die van de lidstaat van bestemming heeft de verkoper er overigens geen belang bij, deze overschrijding te melden. Hij zou dan namelijk aan ingewikkelde verplichtingen inzake administratie en aangifte zijn onderworpen die variëren naar gelang van de lidstaten van oorsprong. De belastingdiensten waaronder de verkoper valt, hebben er evenmin belang bij de hand te houden aan dit maximum, daar zij minder kunnen innen wanneer het wordt overschreden.

Belastingvrije intracommunautaire verkopen

3.46. De invoering van de interne markt op 1 januari 1993 had in principe het einde van de belastingvrije intracommunautaire verkopen moeten betekenen. De Ministerraad heeft echter ingestemd met een overgangsperiode - tot 30 juni 1999 - waarin de betrokken economische sectoren zich kunnen voorbereiden op de verdwijning van de belastingvrije intracommunautaire verkopen. Om te voorkomen dat handelsreizigers de in termen van hoeveelheid en waarde uitgedrukte limieten voor belastingvrijstelling overschrijden, zijn de lidstaten een door de verkopers te verrichten minimumcontroleniveau overeengekomen (51) waarvan de inachtneming zou moeten worden gewaarborgd door de nationale belastingautoriteiten. Ten slotte werd de Commissie verzocht "het functioneren van de controle door de lidstaten in het licht van de praktische ervaring te toetsen en (. . .) verslag uit te brengen over de werking van deze controles en, zo nodig, voorstellen te doen voor passende maatregelen die zo snel mogelijk en in geen geval later dan 31 december 1993 aangenomen moeten worden".

3.47. De Commissie bracht haar verslag in juli 1996 uit (52). Daarin komt zij tot de conclusie dat geen enkele lidstaat een doeltreffend controlesysteem heeft opgezet, dat deze situatie niet alleen de mededinging tussen verkooppunten maar ook die tussen vervoermiddelen kan vervalsen, en dat dit de grondslag van de eigen middelen van de Gemeenschap waarschijnlijk verkleint. Voorts merkt zij op dat de branche zich allesbehalve op de afschaffing van de belastingvrije verkopen voorbereidt, maar deze, met name aan boord van veerboten, verder heeft ontwikkeld door de verkoopoppervlakten en het aanbod aan koopwaar te vergroten.

3.48. Tegen de richtsnoeren van de Raad in wordt geen enkele maatregel voorgesteld om deze situatie te verhelpen. De Commissie is namelijk van oordeel dat het, gezien de manifeste onwil van de lidstaten om een minimum aan controle te verrichten en de afloop van de speciale regeling op 30 juni 1999, nutteloos zou zijn geweest, strengere verplichtingen voor te stellen.

4. CONCLUSIE

Naar een betere bescherming door de Europese Unie van haar financiële belangen

4.1. De fraudebestrijding wordt in het algemeen gekenmerkt door een gebrek aan geïntegreerde strategie, waarbij voorrang dreigt te worden verleend aan een nationaal blijvende visie die tot versnippering van de inspanningen en een inefficiënte benutting van de beschikbare middelen leidt. Dit is met name het geval wanneer een fraude geen budgettaire gevolgen in een andere lidstaat heeft en deze daarom niets onderneemt (zie met name de paragrafen 2.2 - 2.8, 3.15 - 3.17, 3.20, 3.21, 3.28, 3.35 - 3.37, 3.39, 3.44, 3.45, 3.47 en 3.48).

4.2. Evenals in het geval van het communautaire douanevervoer kan de inning van de BTW nadelig worden beïnvloed, want: "De Europese Unie zit verstrikt in een fundamentele tegenstrijdigheid die zij zelf heeft opgeroepen: er is een binnenmarkt waarin personen en goederen vrij de binnengrenzen kunnen overschrijden terwijl de autoriteiten die belast zijn met het beheer en de controle van die markt ingeperkt worden door diezelfde grenzen. In de praktijk bestaat er een binnenmarkt voor de fraude maar niet voor de handhaving van de wet" (53). Voorts wijzen de werkzaamheden van de Kamer ter evaluatie van alle verliezen aan BTW-opbrengsten, van zowel interne als intracommunautaire oorsprong, uit dat deze omvangrijk zijn (54).

4.3. Er zou een vergelijkbare juridische omschrijving van de strafbare feiten, vervolgingsprocedures en sancties moeten komen, waardoor eenzelfde gedraging in alle lidstaten even zwaar zou worden bestraft. Verschillen tussen de nationale definities van fraude en, bijgevolg, tussen de sancties ervoor, kunnen afbreuk doen aan een afschrikkende vervolging van frauduleuze handelingen. Dit geldt ook voor de nationale eigenaardigheden inzake de vormen die de straffen kunnen aannemen en de verjaringstermijnen (zie met name de paragrafen 2.1, 2.4 - 2.8).

4.4. Om de leemten en onverenigbaarheden te verhelpen die afbreuk doen aan de fraudebestrijding en de juridische samenwerking inzake strafrecht tussen de lidstaten, is een verdrag voor de bescherming van de communautaire financiële belangen gesloten. Dit in 1995 gesloten en nog niet in werking getreden verdrag heeft ten doel de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten meer op elkaar af te stemmen door minimale strafnormen in te voeren. Doordat de BTW-middelen zijn uitgesloten van de werkingssfeer van het verdrag, blijven deze verstoken van een in alle lidstaten even grote bescherming, hoewel bijna de helft van de communautaire begroting eruit wordt gefinancierd (zie met name de paragrafen 2.2 en 2.3).

4.5. De verschillen tussen de rechts- en administratieve voorschriften vormen even zovele risicofactoren die kunnen worden gebruikt door fraudeurs die de zwakke plekken van de verschillende rechtssystemen weten te benutten. Dit geldt ook voor de wisselende capaciteit van de lidstaten om de fraude doeltreffend te bestrijden. In dit verband zou dit alsmaar multinationaler wordende fenomeen doeltreffender kunnen worden bestreden door de controlemethoden en -strategieën van de nationale overheidsinstanties op elkaar af te stemmen (zie met name de paragrafen 3.6 - 3.8).

4.6. De verantwoordelijkheden van de Commissie inzake de toepassing van het communautaire recht in de lidstaten en het effect van de BTW-fraude op de communautaire begroting maken ingrijpendere maatregelen noodzakelijk. De studiebijeenkomsten en andere initiatieven inzake opleiding die zij neemt, zijn namelijk zeer dienstig voor de uitwisseling van ervaringen tussen nationale diensten. Deze acties kunnen haar echter niet ontslaan van haar verantwoordelijkheid, die erin bestaat de dysfuncties van de nationale systemen inzake fraudebestrijding op te sporen en de betrokken lidstaten de juiste corrigerende maatregelen voor te stellen (zie met name de paragrafen 3.22 - 3.26, 3.38 - 3.42 en 3.48).

4.7. Om een definitieve regeling te kunnen vaststellen moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Sommige daarvan moeten eigenlijk nu reeds zijn vervuld, wil de bestaande regeling goed functioneren. Er dient dus onverwijld te worden voorzien in de tenuitvoerlegging ervan. De verschillen in de wijzen waarop de BTW-wetgevingen ten uitvoer worden gelegd scheppen namelijk een uiterst complexe situatie, waarin het voor de meeste bedrijven volkomen ontbreekt aan rechtszekerheid, hetgeen eigenlijk de fraudeurs ten goede zou kunnen komen. Ook op het gebied van de harmonisatie van de activiteiten van de nationale overheidsinstanties is actie dringend noodzakelijk (zie met name de paragrafen 1.10 - 1.15).

4.8. De bestaande overgangsregeling omvat afwijkende of bijzondere regelingen die zeer moeilijk te controleren zijn en die fraude en concurrentievervalsing mogelijk maken. De lidstaten en de Commissie zouden de vraag naar de bestaansreden van deze regelingen moeten stellen en zo nodig werkelijk doeltreffende controlesystemen moeten invoeren (zie met name de paragrafen 3.43 - 3.47).

Naar een betere administratieve samenwerking en uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten

4.9. De instrumenten voor de samenwerking tussen lidstaten worden niet ten volle benut, hoewel het door de Kamer en enige nationale controle-instanties ingestelde onderzoek uitwijst dat deze, wanneer er gebruik van wordt gemaakt, doorgaans een meerwaarde opleveren bij de vervolging van de ontdekte fraude. Deze onderbenutting is vaak te wijten aan de logheid van de procedures, maar ook aan de onbekendheid met de bestaande instrumenten, met name bij de lokale instanties. Deze instrumenten zouden dus op grote schaal inzetbaar moeten worden gemaakt en de lidstaten zouden hun huidige terughoudendheid moeten laten varen, met name wat betreft de uitwisseling van informatie inzake fraude (zie met name de paragrafen 3.15 - 3.17).

4.10. Wil de informatie betreffende het intracommunautaire goederenverkeer, waar deze ook vandaan komt, bij de fraudebestrijding ten nutte gemaakt kunnen worden, dan moet ze aanzienlijk worden verbeterd, met name wat betreft de volledigheid (zie met name de paragrafen 3.18 en 3.19).

4.11. Aangezien de tijdfactor bij de fraudemechanismen vaak een grote rol speelt, zouden de belastingdiensten van de lidstaten in staat moeten worden gesteld tot een gemakkelijkere en snellere onderlinge samenwerking (zie met name de paragrafen 3.20 en 3.21).

Invoering van evaluatie-instrumenten

4.12. Aan de hand van risicoanalyse kunnen de controles worden gerangschikt volgens de prioriteit die ze verdienen. Om de BTW-fraude doeltreffend te kunnen bestrijden moeten de lidstaten echter systemen opzetten waarmee de omvang ervan kan worden beoordeeld en, vooral, geregeld de doeltreffendheid en de resultaten van de controleacties kunnen worden geëvalueerd (zie met name paragraaf 3.6).

4.13. Dat het systeem van sancties en de toepassing ervan niet worden geëvalueerd, met name wat betreft de doeltreffendheid ervan, de afschrikking die ervan uitgaat en de evenredigheid van de sancties, vormt een gebrek waarvan de verhelping prioriteit verdient (zie met name paragraaf 2.9).

4.14. Wat betreft de invordering van ontdoken bedragen zouden de lidstaten over gegevens over de verrichte rectificaties en de uiteindelijk geïnde bedragen moeten beschikken om de doeltreffendheid van hun controleprocedures te kunnen evalueren en de omvang van het fenomeen te kunnen beoordelen (zie met name 3.14).

4.15. De verslagen die de Commissie moet indienen moeten de gelegenheid bieden de ondernomen actie en de geboekte vooruitgang, zowel bij de lidstaten als bij de communautaire instanties, te evalueren (zie met name de paragrafen 3.23 - 3.25).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 2 juli 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994, PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9. Voor bijzonderheden omtrent de berekening van de BTW-middelen: zie Verordening (EEG) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989, PB L 155 van 7.6.1989, blz. 9.

(2) Doc. SEC (92) 280 def. van 24 februari 1992, blz. 5 bis. De fiscale fraude en de zwarte en grijze economie kunnen niet alleen de BTW-inkomsten, maar bij ontstentenis van de nodige bijstellingen ook de berekening van het BNP zelf (en dus van de BNP-middelen, de andere belangrijke financieringsbron van de communautaire begroting) beïnvloeden. Bijgevolg zou dit niet alleen de verdeling van de financiële lasten over de lidstaten kunnen beïnvloeden, maar ook het bedrag van de begrotingsmiddelen dat als percentage van het BNP wordt vastgesteld.

(3) Zie speciaal verslag 6/98 van de Europese Rekenkamer over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP, paragrafen 4.16 - 4.19.

(4) Reeds in 1967 voorzagen de eerste en tweede richtlijn van de Raad (Richtlijnen 67/227/EEG en 67/228/EEG van de Raad van 11 april 1967, PB 71 van 14.4.1967, blz. 1301/67) inzake de harmonisatie van de wetgevingen betreffende de omzetbelasting in de afschaffing van de stelsels van trapsgewijs cumulatieve belastingen die nog van kracht waren, en in de instelling, in elke lidstaat, van een algemene, ongeacht het aantal schakels in de productie- en distributieketen aan de prijzen van de goederen en dienstverlening evenredige consumptiebelasting.

(5) Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977, PB L 145 van 13.6.1977, blz. 1, en latere wijzigingen.

(6) Richtlijn 91/680/EEG van de Raad van 16 december 1991, PB L 376 van 31.12.1991, blz. 1.

(7) Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad van 27 januari 1992 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW), PB L 24 van 1.2.1992, blz. 1.

(8) Van de grijze economie geeft de Commissie de volgende definitie: ze omvat de niet-opgegeven, toegestane activiteiten, namelijk:

a) activiteiten van productie-eenheden die wettelijk geregistreerd zijn maar hun resultaten inzake productie en inkomsten te laag opgeven;

b) activiteiten van eenheden die clandestien bedrijvig zijn en gebruikmaken van zwartwerk.

Zie doc. SEC (92) 588 def. van 24 april 1992, blz. 30.

(9) Doc. COM (96) 328 def. van 22 juli 1996.

(10) Zie definitie in noot 8.

(11) Zie dienaangaande speciaal verslag 6/98 van de Europese Rekenkamer over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP, paragrafen 4.8 - 4.26.

(12) Beschikking 97/619/EG, Euratom van de Commissie van 3 september 1997, PB L 252 van 16.9.1997, blz. 33. Voor Oostenrijk, Finland en Zweden is de termijn verlengd tot 1999.

(13) Het bruto nationaal product tegen marktprijzen wordt omschreven in Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 (PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26).

(14) Zie antwoord op schriftelijke vraag P-1784/97, PB C 45 van 10.2.1998, blz. 103.

(15) Zie jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1994, paragrafen 1.90 - 1.111, en jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1.72 - 1.103.

(16) Bedoeld worden met name de navolgende verslagen:

- Tweede verslag, ingediend overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89, doc. COM (95) 354 def.

- Studie over de systemen inzake administratieve en strafrechtelijke sancties van de lidstaten en over de algemene beginselen van het systeem van communautaire sancties, doc. SEC (93) 1172 van 16 juli 1993.

- Vergelijkende analyse van de Commissie van de verslagen van de lidstaten over de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van verspilling en verduistering van communautaire middelen, doc. COM (95) 556 def. van 14 november 1995.

- Jaarverslag 1995 "Fraudebestrijding", doc. COM (96) 173 def. van 8 mei 1996.

- Tweede verslag ingevolge artikel 14 - toepassing van Verordening (EEG) nr. 218/92, doc. COM (96) 681 def.

- Verslag, ingediend door de Commissie overeenkomstig artikel 28 terdecies van Richtlijn 77/388/EEG, doc. COM (94) 515 def.

(17) Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft gewezen op het onderscheid tussen het begrip ontwijking, dat betrekking heeft op een louter objectieve gegevenheid, en het begrip fraude, dat opzet bij de belastingplichtige vooronderstelt. Zie het arrest van 12 juli 1988 in: gevoegde zaken 138 en 139/86, Direct Cosmetics, Jur. blz. 3937, overwegingen 20 - 23.

(18) Zie PB C 316 van 27.11.1995, blz. 48. Deze overeenkomst is nog niet van kracht omdat de lidstaten haar nog niet hebben geratificeerd.

(19) Zie PB C 191 van 23.6.1997, blz. 1 en 4.

(20) Er zij op gewezen dat de BTW-fraude ook op de BNP-middelen, de andere belangrijke communautaire financieringsbron, een effect kan hebben. Zie noot 2.

(21) Verordening (EEG) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 13).

(22) Zie het antwoord van de Commissie op schriftelijke vraag E-2630/94 (PB C 75 van 27.3.1995, blz. 62 en niet gepubliceerde bijlage).

(23) PB L 24 van 1.2.1992.

(24) Zie de derde overweging van Verordening (EEG) nr. 218/92. Het eerste voorstel van de Commissie voor een verordening (doc. COM (90) 183 def. van 19 juni 1990) bevatte andere bepalingen betreffende de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie, die de bestrijding van fraude inzake BTW en accijnzen naar hetzelfde model als op het gebied van de douane moesten versterken (Verordening (EEG) nr. 1468/81). Destijds gingen de lidstaten hiermee niet akkoord.

(25) PB L 336 van 27.12.1977, blz. 15.

(26) Richtlijn 79/1070/EEG van de Raad van 6 december 1979, PB L 331 van 27.12.1979, blz. 8.

(27) Richtlijn 79/799/EEG van de Raad van 19 december 1977, artikelen 9 en 10.

(28) PB L 73 van 19.3.1976, blz. 18.

(29) PB L 331 van 27.12.1979, blz. 10.

(30) In het ontwerp voor haar derde verslag conform de bepalingen van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 beschrijft de Commissie in detail de in de lidstaten gehanteerde controlemethoden.

(31) PB C 340 van 12.11.1996, paragrafen 1.80 - 1.88, blz. 38.

(32) Verordening (EEG) nr. 3330/91 van de Raad van 7 november 1991 (PB L 316 van 16.11.1991, blz. 1).

(33) Doc. COM (94) 471 def. van 3 november 1994, paragraaf 101.

(34) SCAC-doc. nr. 178 van 7 november 1997 en doc. van het subcomité voor fraudebestrijding nr. 39 van 16 februari 1998.

(35) In haar tweede verslag ingevolge artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92, hoofdstuk 2.2.2, maakt de Commissie voor alle lidstaten tezamen gewag van 95 % overeenstemming tussen de overzichtsstaten in 1994 en 1995.

(36) Bedoeld wordt de uitvoering van artikel 6 van Richtlijn 77/799/EEG.

(37) SEC (92)280 van 24 februari 1992 en doc. COM (95) 354 van 20 juli 1995.

(38) Doc. COM (94) 283 van 14 juli 1994.

(39) COM (94) 262 def. van 23 juni 1994 en COM (96) 681 def. van 8 januari 1997.

(40) PB C 303 van 14.11.1995, paragrafen 1.90 - 1.111.

(41) Verordening (EEG) nr. 218/92, artikel 11.

(42) Naar aanleiding van deze studie besloot het subcomité voor fraudebestrijding, een tweede studie over de in de eerste helft van 1998 ontdekte fraudegevallen op te zetten. De tweede studie moet leiden tot een betere kennis van de mechanismen en frequentie van de fraude via fictieve ondernemingen, carrouselconstructies en intracommunautaire transacties, alsook van de ermee gemoeide bedragen.

(43) Bij carrouselfraude is een reeks (al dan niet fictieve) ondernemingen betrokken en wordt beoogd, een aantal BTW-voordelen te verkrijgen waarop deze ondernemingen geen recht hebben (aftrek of terugbetaling). Tegelijkertijd is het de bedoeling dat de goederen, die als uitgevoerd worden aangegeven maar in feite op de zwarte markt worden verkocht, niet meer kunnen worden opgespoord.

(44) Doc. van het subcomité voor fraudebestrijding 26, eerste herziening van 20 oktober 1997.

(45) Zie artikel 4, paragrafen 2 en 3, van Richtlijn 77/799/EEG.

(46) Doc. COM (97) 175 van 23 april 1997.

(47) Besluit van de Raad van 29 oktober 1993, PB L 280 van 13.11.1993, blz. 27.

(48) Doc. COM (97) 621 van 24 november 1997.

(49) Besluit nr. 888/98/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 30 maart 1998, PB L 126 van 28.4.1998, blz. 1.

(50) Verkoop op afstand (bijvoorbeeld postorderverkoop) wordt omschreven als elke levering van goederen waarvoor het vervoer door de verkoper of voor diens rekening wordt verricht. De kopers zijn particulieren, belastingplichtigen zonder recht op aftrek of niet-belastingplichtige rechtspersonen (artikel 28, lid 3, van Richtlijn 77/388/EEG).

(51) "Richtsnoeren voor de controle op belastingvrije verkopen in de Gemeenschap" zoals overeengekomen door de Raad van Ministers op 14 december 1992. Doc. COM (96) 245 def. van 26.7.1996, bijlage 3.

(52) Verslag over de verkooppuntcontrolesystemen van de lidstaten. Doc. COM (96) 245 def. van 26.7.1996.

(53) Doc. EP 220.895/def. (A4-0035/97) van 20 februari 1997, deel I, paragraaf 10.5.2.

(54) Zie speciaal verslag 6/98 van de Europese Rekenkamer over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP, paragrafen 4.16 - 4.19.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

1. BTW EN BTW-MIDDELEN

Controles die de Kamer tezamen met bepaalde nationale controle-instanties heeft verricht

1.16. De Commissie is het met de Kamer eens dat het VIES nog gebreken vertoont en dat de controlemethoden van de lidstaten niet voldoende zijn afgestemd op de met de afschaffing van de fiscale grenzen verband houdende risico's van ontwijking. Vooral de administratieve samenwerking is nog niet geïntegreerd in de dagelijkse controlemethoden van de lidstaten.

De Commissie heeft naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer in het jaarverslag over 1995 maatregelen genomen om nauwer toe te zien op de ontwikkeling van de BTW-opbrengsten van de lidstaten. De resultaten van de bilaterale besprekingen die met alle lidstaten werden gevoerd, werden behandeld op de vergadering van de adjunct-directeuren-generaal voor indirecte belastingen van 24 maart 1998. Bij die gelegenheid stemden de lidstaten in met de door de Commissie voorgestelde operationele procedure voor de automatische toezending aan de Commissie van informatie over de BTW-opbrengsten en de oorzaken van de ontwikkeling daarvan.

2. DE ACHTERGROND VAN DE FRAUDE MET DE BTW OP INTRACOMMUNAUTAIRE TRANSACTIES

Geen uniformiteit in de omschrijvingen van fraude

2.3. De Commissie betreurt het dat de Raad het standpunt heeft ingenomen dat de BTW uit de werkingssfeer van het Verdrag moet worden uitgesloten, hetgeen strijdig is met de financiële belangen van de Gemeenschap en de lidstaten.

3. DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN INZAKE DE BTW OP INTRACOMMUNAUTAIRE TRANSACTIES

Maatregelen van de lidstaten

Controlestrategieën

3.6. De Commissie is ten zeerste bezorgd over dit probleem, dat zich in vele lidstaten voordoet. Gedetailleerde en precieze gegevens over de resultaten van de fraudebestrijding zijn, zoals de Kamer zegt, een essentieel terugkoppelingsinstrument om de fraudebestrijdingsmethoden te verbeteren.

3.7. De Commissie is het ermee eens dat, al is de controle van de belastingteruggaven zeer belangrijk, ook de voorafgaande BTW-betalingen die de leveranciers in rekening hebben gebracht, moeten worden gecontroleerd. Eén lidstaat heeft het voortouw genomen met deze vorm van "keten van transacties"-controle, en de Commissie heeft in haar derde artikel 12-verslag een ruimere toepassing ervan aanbevolen.

Aansluiting van de gegevens

3.11. De Commissie deelt de mening van de Kamer over deze verschillen. Zij heeft in haar derde artikel 12-verslag de nadruk gelegd op de behoefte aan snelle toegang tot alle relevante bronnen van informatie.

Toegang tot de wetgevingen van andere lidstaten

3.12. De Commissie is het ermee eens dat het van belang is dat de lidstaten goed geïnformeerd zijn over elkaars belastingsystemen en administratie. Zijzelf heeft een rol te spelen in het verspreiden van deze informatie. De omvang van deze opdracht (en de eruit voortvloeiende vertalingen) mag echter niet worden onderschat. Een begin is evenwel al gemaakt. In het kader van het Mathaeus-Tax-programma heeft de Commissie aan alle nationale belastingdiensten een basisgids verstrekt in drie talen. In de toekomst zal de Gemeenschap in het kader van het Fiscalis-programma handleidingen en gidsen opstellen over de nationale systemen en diensten.

Uitwisseling van informatie door lidstaten

3.15. De Commissie deelt de bezorgdheid van de Kamer dat met de lidstaten geen akkoord kan worden bereikt over de uit te wisselen informatie. De lidstaten blijven in principe voor uitwisseling, maar tegelijk weigeren zij in te stemmen met specifieke uitwisselingen van informatie op communautair niveau.

3.17. De opmerking van de Kamer wijst op de zwakheid van de vrijblijvende bepalingen in de communautaire wetgeving over de uitwisseling van informatie. De lidstaten maken zelden gebruik van de mogelijkheden van die vrijblijvende bepalingen en dus mag worden getwijfeld aan de geschiktheid ervan op dit gebied.

3.18. De Commissie heeft er steeds bij de lidstaten op aangedrongen deze zwakke punten te verhelpen. Op het gebruik van het VIES als controlemethode via dergelijke afstemmingen mag echter niet teveel de nadruk worden gelegd.

3.19. De Commissie deelt deze bezorgdheid dat de kosten van de onderzoeksvereisten groter zullen zijn dan de baten van de controles. De Commissie is het er ook mee eens dat het VIES niet kan worden aangepast aan sectorieel onderzoek. Zij besluit dat de beperkingen van het VIES als controle-instrument voor de toekomst duidelijk zijn. De enige oplossing voor de lange termijn bestaat in communautaire instrumenten die rekening houden met de kosten en baten en die de lidstaten in staat stellen prioriteiten te leggen naar gelang van de risico's. Communautaire instrumenten die een sectoriële aanpak inhouden, zijn ook van essentieel belang voor de toekomst.

3.20. De Commissie is het eens met de analyse van de Kamer. Uitwisseling van informatie over fictieve ondernemingen en de erbij betrokken personen is absoluut noodzakelijk wil de interne markt geen paradijs voor fraudeurs worden. De tegenzin van de lidstaten om dit te doen, zegt veel over hun fundamentele houding tegenover administratieve samenwerking.

3.21. De Commissie is het eens met de analyse van de Kamer. Samenwerking tussen ambtenaren in het veld is een voorwaarde voor een succesvolle samenwerking. De mogelijkheid tot uitwisseling van informatie tussen plaatselijke kantoren bestaat op grond van Richtlijn 77/799/EEG. Ook dit is een vrijblijvende bepaling die door deze lidstaten weinig wordt gebruikt. De tegenzin van de centrale diensten van de lidstaten om de uitwisseling van informatie aan deskundigen in het veld te delegeren, is een teleurstellende zaak en zegt veel over de fundamentele houding van de lidstaten tegenover administratieve samenwerking.

Maatregelen van de Commissie

Periodieke verslagen

Verslagen over de nationale systemen

3.22 tot en met 3.26. De Commissie aanvaardt de kritiek van de Kamer op de voorafgaande artikel 12-verslagen en de vragen die zij stelt over de bedoelingen van de Commissie voor de toekomst. De Kamer houdt er in haar opmerkingen echter geen rekening mee dat de Commissie binnen bepaalde limieten heeft moeten werken. De inhoud van de eerste twee artikel 12-verslagen bleef beperkt, omdat de Commissie volledig afhankelijk is van de lidstaten voor de informatie over hun nationale controlesystemen en ook omdat de Commissie, die geen belastingdienst is, geen grondige ervaring en inzicht had in het controleproces.

Als hiermee rekening wordt gehouden, valt de positie van de Commissie beter te begrijpen. Bij de eerste twee verslagen was de hoofdopdracht een beeld te krijgen van de controles in de lidstaten (hetgeen een zeer ingewikkelde taak was). De Commissie diende het bewijs te leveren van een goed begrip van de controles. Voor het derde verslag moest de Commissie haar standpunt over de controles uiteenzetten. Dit is wat in het verslag wordt gedaan.

Eerst na deze voorafgaande stadia kan de Commissie overgaan tot de delicate en moeilijke taak het controlesysteem van elke lidstaat grondig te bestuderen en er aanbevelingen over te doen. Zoals in het derde verslag wordt verklaard, is de Commissie voornemens met de lidstaten al hun controleprocedures te bestuderen, met als uitgangspunt het derde verslag. In het vierde verslag zullen de resultaten van deze studie worden gegeven.

Op een gebied waarop de Commissie niet de bevoegdheid heeft de lidstaten te verplichten hun controlesystemen te veranderen, is het logisch dat de Commissie eerst haar eigen deskundigheid verbetert. Aanbevelingen die voortkomen uit een beter begrip van de zeer ingewikkelde aangelegenheid die de controles zijn, zullen waarschijnlijk veel beter door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd.

Het Permanent Comité voor administratieve samenwerking (SCAC) en het subcomité voor fraudebestrijding

Werkzaamheden van het subcomité voor fraudebestrijding

3.29. De Commissie deelt de mening van de Kamer over het gebruik van het systeem Scent-fiscaal. Zij heeft enige tijd getracht verbetering te brengen in deze situatie, maar tenslotte ligt dit in de handen van de lidstaten. Het buitengewoon geringe gebruik van het systeem door sommige lidstaten is onthullend voor hun houding tegenover de administratieve samenwerking.

Wederzijdse bijstand bij de invordering van schuldvorderingen

3.36. Op 25 juni 1998 heeft de Commissie een voorstel voor een besluit van de Raad (COM(98) 364) aangenomen tot wijziging van Richtlijn 76/308/EEG van de Raad over de wederzijdse bijstand bij de invordering van schuldvorderingen. Dit voorstel verbreedt de draagwijdte van de richtlijn, heft bepaalde beperkingen op het gebruik ervan op, garandeert een automatische erkenning van het rechtsmiddel, verzekert gelijkheid van behandeling tussen binnenlandse claims en claims tussen de lidstaten en verbetert de doorzichtigheid van de resultaten van elke lidstaat bij het gebruik en het vervullen van zijn verplichtingen op grond van deze richtlijn.

De eenheid voor de coördinatie van de fraudebestrijding (Uclaf)

3.39. De Commissie is het ermee eens dat de Uclaf een belangrijke rol te spelen heeft in de versterking van de bestrijding van BTW-fraude. De voornaamste rol van de Uclaf bestaat erin de acties te coördineren en de lidstaten bij te staan, want zij zijn in de eerste plaats verantwoordelijk voor de bestrijding van BTW-fraude. Het gebrek aan een toereikende rechtsgrond en het feit dat sommige lidstaten weinig genegen zijn de rechtmatigheid van operationele acties op communautair niveau te aanvaarden, zijn de redenen waarom de middelen van de Uclaf thans op nuttigere wijze worden ingezet op andere prioritaire gebieden dan de BTW-fraude.

3.40. Het gebruik van andere bronnen van informatie, met name Irene, om de BTW-fraude bij de invoer uit derde landen te ramen, zou zeer moeilijk en misschien zelfs onmogelijk zijn en bovendien zou een dergelijke inspanning veel middelen vergen. Om het bedrag van de ontdoken BTW in bijzondere gevallen te kennen, moet eerst bekend zijn om welk product, land en BTW-tarief per transactie het gaat. Daarenboven moet het soort onregelmatigheid bekend zijn: bijvoorbeeld als goederen niet juist zijn aangegeven om in aanmerking te komen voor een lager douanetarief, is de enige BTW die ontdoken is het bedrag dat verschuldigd is op het verschil in douanerechten (en dus niet de BTW op de volledige waarde van de goederen). Voorts is het mogelijk dat de raming niet volledig zal zijn, omdat de gegevens alleen gevallen betreffen waarin douanetarieven ontdoken zijn. Omdat de BTW op de invoer bijna steeds invorderbaar is door de importeur, als hij is geregistreerd voor de BTW, is het werkelijke bedrag van het BTW-verlies zelfs nog moeilijker te berekenen. Toch aanvaardt de Commissie dat inspanningen nodig zijn om de beschikbare gegevens waar mogelijk te gebruiken om de ontdoken BTW te berekenen, en zij onderzoekt wat op dit gebied kan worden gedaan.

4. CONCLUSIE

Naar een betere bescherming door de Europese Unie van haar financiële belangen

4.1 tot en met 4.5 en 4.9 tot en met 4.15. De Commissie is het eens met de opmerkingen van de Kamer. Zij beraadt zich over de maatregelen die op communautair niveau moeten worden genomen om de problemen te verhelpen.

4.6. De Commissie deelt het standpunt van de Kamer dat zij de verantwoordelijkheid heeft de tekortkomingen van de nationale systemen voor fraudebestrijding op te sporen en de lidstaten juiste corrigerende maatregelen voor te stellen. Zij is het ermee eens dat een meer doortastend optreden nodig is. Uit de opmerkingen in de punten 3.22 tot en met 3.26 blijkt dat de Commissie zich daar ten volle voor inzet. Zij is er echter van overtuigd dat de kans dat haar aanbevelingen door de lidstaten worden aangenomen, volledig afhankelijk is van hun werkelijke toegevoegde waarde. Tot onlangs had de Commissie niet voldoende ervaring om zo grondige evaluaties en aanbevelingen te doen als de Kamer voorstelt. Dankzij de in de loop van de jaren opgedane ervaring is zij nu in staat de door de Kamer genoemde verantwoordelijkheden ten uitvoer te leggen.

4.8. De afwijkende of bijzondere regelingen die voorzien in belasting op de plaats van bestemming hebben twee belangrijke bedoelingen: door de belastingregeling ervoor zorgen dat de opbrengst van de belasting toevloeit aan de lidstaat van verbruik en dat de lidstaten verschillende BTW-tarieven kunnen blijven toepassen. Het zijn juist deze regelingen die ons huidige systeem ingewikkelder maken:

- zij moedigen de belastingplichtigen aan zich niet meer te houden aan de fiscale verplichtingen die te zwaar en te kostbaar worden geacht;

- zij leiden ertoe dat meer middelen moeten worden ingezet bij de controle van de belastingdiensten.

Alleen een belastingstelsel dat het verkeer van goederen inclusief belasting tussen de lidstaten mogelijk maakt, kan de controleproblemen verhelpen die zich voordoen bij het verkeer van goederen exclusief belasting in het intracommunautaire handelsverkeer. De Commissie heeft haar kritiek op de bijzondere regelingen van belasting op de plaats van bestemming nooit verborgen gehouden. In haar werkprogramma voor de interne markt heeft zij duidelijk haar voorkeur uitgesproken voor een systeem van belasting in het land van herkomst dat is ontworpen op een met een werkelijke eenheidsmarkt verenigbare wijze, waardoor een einde zou worden gesteld aan de bijzondere regelingen van belasting op de plaats van bestemming.