NL Publicatieblad van de Europese Unie L 250/18

BESLUIT (EU) 2015/1583 VAN DE COMMISSIE

van 4 augustus 2014

betreffende steunmaatregel SA.18859 (11/C) (ex 65/10 NN) ten uitvoer gelegd door het Verenigd Koninkrijk — Vrijstelling van de aggregaatheffing in Noord-Ierland (ex N 2/04)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 5466)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij schrijven van 5 januari 2004, geregistreerd op 9 januari 2004, heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om in Noord-Ierland een vrijstelling te verlenen voor de in het Verenigd Koninkrijk ingestelde aggregaatheffing (hierna „de maatregel” genoemd). Deze vrijstelling is van toepassing op natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen en er commercieel worden geëxploiteerd, en op verwerkte producten op basis van aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen en er commercieel worden geëxploiteerd.

(2) De maatregel werd aangekondigd als een wijziging van de oorspronkelijke vrijstelling van de aggregaatheffing in Noord-Ierland (2) die door de Commissie in haar beschikking van 24 april 2002 in zaak N 863/01 (3) was goedgekeurd (hierna „beschikking N 863/01” genoemd).

(3) Op 7 mei 2004 besloot de Commissie geen bezwaar tegen de maatregel te maken (4) (hierna „besluit van 7 mei 2004” genoemd).

(4) Op 30 augustus 2004 tekenden British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd en David K. Trotter & Sons Ltd beroep aan tegen het besluit van 7 mei 2004 (dit beroep is ingeschreven onder nummer T-359/04).

(5) Op 9 september 2010 verklaarde het Gerecht het besluit van 7 mei 2004 nietig (5). Volgens het arrest had de Commissie niet rechtmatig het besluit mogen nemen om geen bezwaar te maken, aangezien zij de kwestie van eventuele belastingdiscriminatie tussen de binnenlandse producten in kwestie en ingevoerde producten afkomstig uit Ierland niet had onderzocht. De Commissie is niet tegen dit vonnis in beroep gegaan.

(6) Aanvullende inlichtingen over de maatregel werden door het Verenigd Koninkrijk verstrekt bij brieven van 15 december 2010 en 21 december 2011, waaronder documenten over de opschorting van de uitvoering van de maatregel per 1 december 2010 door de verordeningen van 2004 inzake de aggregaatheffing (belastingkrediet Noord-Ierland) (S.I. 2004/1959) in te trekken.

(7) Bij schrijven van 2 februari 2011 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brieven van 7 maart 2011 en 10 juni 2011 heeft het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen verstrekt.

(8) Bij schrijven van 13 juli 2011 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van deze steun.

(9) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) is in het Publicatieblad van de Europese Unie (6) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(10) De Commissie heeft twee reacties van belanghebbenden ontvangen, beide op 23 september 2011. De Commissie heeft deze op 10 november 2011 voor een reactie aan het Verenigd Koninkrijk doorgezonden; het Verenigd Koninkrijk maakte bij brief van 25 november 2011 zijn opmerkingen kenbaar.

(11) Op 17 september 2012 en 10 oktober 2012 heeft het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 23 januari 2014 en 7 februari 2014 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht, die het Verenigd Koninkrijk respectievelijk op 1 april 2014 en 4 juni 2014 heeft verstrekt.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. De aggregaatheffing

(12) De aggregaatheffing (hierna „de heffing” genoemd) is een milieuheffing op het commercieel gebruik van aggregaten en geldt voor stenen, zand en kiezel. De heffing is door het Verenigd Koninkrijk met ingang van 1 april 2002 ingevoerd en heeft de volgende milieudoelstellingen: maximalisering van het gebruik van gerecycleerde aggregaten of andere producten in plaats van natuurlijke aggregaten, en de bevordering van een rationeel gebruik van natuurlijke aggregaten, die een niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbron zijn. De door de winning van aggregaten veroorzaakte milieuschade die met de heffing werd aangepakt omvatte geluidshinder, stofvervuiling, aantasting van de biodiversiteit en horizonvervuiling.

(13) De heffing wordt toegepast op natuurlijke aggregaten die worden gewonnen in het Verenigd Koninkrijk en op ingevoerde natuurlijke aggregaten bij het eerste gebruik of de eerste verkoop in het Verenigd Koninkrijk (7). Op het moment van de eerste aanmelding bedroeg het tarief 1,60 GBP per ton (8). De heffing wordt ook toegepast op de commerciële exploitatie van natuurlijke aggregaten die worden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte producten. De heffing is niet van toepassing op verwerkte en gerecycleerde aggregaten, noch op natuurlijke aggregaten die worden uitgevoerd uit het Verenigd Koninkrijk.

2.2. De oorspronkelijke heffingsvrijstelling in Noord-Ierland

(14) In haar beschikking N 863/01 oordeelde de Commissie dat de geleidelijke invoering van de heffing in Noord-Ierland verenigbaar was met onderdeel E.3.2 van de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (9) (hierna „de kaderregeling van 2001” genoemd). De goedgekeurde steun werd verstrekt in de vorm van een vijfjarig degressief stelsel van belastingvrijstelling, beginnend in 2002 en eindigend in 2007. De oorspronkelijke heffingsvrijstelling in Noord-Ierland had alleen betrekking op de commerciële exploitatie van aggregaten die werden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte producten.

2.3. De gewijzigde heffingsvrijstelling in Noord-Ierland

(15) Dit besluit heeft uitsluitend betrekking op de gewijzigde heffingsvrijstelling in Noord-Ierland, die werd toegepast op natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en er commercieel werden geëxploiteerd en verwerkte producten op basis van aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en die daar commercieel werden geëxploiteerd.

2.3.1. Wijziging

(16) Zoals toegelicht in overwegingen 12 tot en met 14 van het inleidingsbesluit was het Verenigd Koninkrijk van mening dat de speciale omstandigheden in Noord-Ierland aanleiding gaven tot het verruimen van het toepassingsgebied van de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland.

(17) De oorspronkelijke vrijstellingsregeling (geleidelijke invoering van de heffing) werd gewijzigd. De vrijstelling was van toepassing op alle soorten natuurlijke aggregaten, d.w.z. niet alleen op aggregaten die werden gebruikt bij de productie van verwerkte producten, zoals het geval was voor de oorspronkelijke vrijstelling in besluit N 863/01, maar ook op natuurlijke aggregaten die rechtstreeks in ruwe vorm werden gebruikt (10).

(18) De vrijstelling werd vastgesteld op 80 % van de heffing die anders had moeten worden betaald, en was bedoeld als overgangsregeling. De heffing trad op 1 april 2004 in werking en had moeten lopen tot 31 maart 2011 (d.w.z. negen jaar vanaf het begin van de heffing op 1 april 2002).

(19) De vrijstellingsregeling werd op 1 december 2010 opgeschort.

2.3.2. Milieuovereenkomsten

(20) Om te verzekeren dat de nagestreefde milieudoelstellingen inderdaad werden bereikt, koppelde het Verenigd Koninkrijk de vrijstelling aan de voorwaarde dat ondernemingen die voor de vrijstelling in aanmerking wensten te komen, een formele overeenkomst met het Verenigd Koninkrijk moesten sluiten en nakomen die inhield dat zij gedurende de geldigheid van de vrijstelling moesten deelnemen aan een programma ter verbetering van de milieuprestaties.

(21) De belangrijkste criteria voor deelname aan de regeling waren als volgt: a) elke in aanmerking komende productielocatie diende over de vereiste bouw- en milieuvergunning(en) enz. te beschikken; en b) de exploitant van de productielocatie was verplicht zich „op te geven” voor een reeks milieucontroles. De eerste controle moest worden uitgevoerd en ingediend binnen twaalf maanden na de datum van toetreding tot de regeling en moest daarna elke twee jaar worden bijgewerkt.

(22) Elke overeenkomst werd afgestemd op de specifieke toestand van de groeve, waarbij bijvoorbeeld rekening werd gehouden met de geldende normen en mogelijkheden voor verbetering. De prestatiegebieden waren: luchtkwaliteit, archeologie en geodiversiteit, biodiversiteit, zandstralen, verantwoordelijkheid jegens de gemeenschap, stof, energie-efficiëntie, grondwater, landschap en horizonvervuiling, geluidshinder, opslag en verwerking van olie en chemicaliën, herstel en nazorg, gebruik van alternatieven voor primaire aggregaten, oppervlaktewater, de gevolgen van vervoer buiten de productielocatie en afvalbeheer.

(23) Het ministerie van Milieu in Noord-Ierland was verantwoordelijk voor het toezicht op deze overeenkomsten en de vrijstelling werd ingetrokken wanneer er sprake was van ernstige tekortkomingen.

2.3.3. Productiekosten, verkoopprijzen en prijselasticiteit van de vraag naar aggregaten

(24) Het Verenigd Koninkrijk lichtte met betrekking tot de productiekosten van aggregaten toe dat deze per groeve aanzienlijk verschilden en dat hetzelfde gold voor de prijzen (11). De gemiddelde prijs bij de groeve voor de verschillende soorten aggregaten is weergegeven in tabel 1 (12). Ook de winstmarges verschilden, maar de branche schatte de winstmarge op 2 % tot 5 %. Tabel 1 Verkoopprijs Soort steen Prijs bij groeve voor belasting (GBP/ton) Basalt 4,21 Zandsteen 4,37 Kalksteen 3,72 Zand en kiezel 4,80 Overig 5,57 Gewogen gemiddelde prijs 4,42

(25) Na het inleidingsbesluit verstrekte het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen over de productiekosten van de aggregaten in Noord-Ierland en Groot-Brittannië. In vergelijking met Groot-Brittannië zijn in Noord-Ierland de kosten voor elektriciteit en bouwvergunningen hoger. Elektriciteit kost een kleine/middelgrote onderneming in Noord-Ierland gemiddeld ongeveer 14 pence per kWh. In het Verenigd Koninkrijk als geheel betaalt een onderneming van gelijke grootte 11 pence per kWh. Grote en zeer grote verbruikers van elektriciteit betalen in Noord-Ierland gemiddeld 10 pence per kWh, vergeleken met ongeveer 8 pence per kWh in het Verenigd Koninkrijk als geheel. Volgens ramingen van de sector bedragen de kosten voor elektriciteit en brandstof tussen de 30 en 46 pence voor elke ton aggregaten die wordt geproduceerd. Daarnaast hebben de groeven in Noord-Ierland te maken met fors hogere bouwkosten dan hun tegenhangers in Groot-Brittannië en Ierland. Het Verenigd Koninkrijk heeft ter onderbouwing van deze stelling kostenvergelijkingen overgelegd.

(26) Met betrekking tot het verschil in prijsniveau over het algemeen tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië lichtte het Verenigd Koninkrijk toe dat leveranciers in Noord-Ierland nooit dezelfde prijs hebben kunnen rekenen als in Groot-Brittannië. Het Verenigd Koninkrijk illustreerde dit aan de hand van de gemiddelde prijzen voor aggregaten in Noord-Ierland en Groot-Brittannië tussen 2001 en 2008. Het volledige bedrag van de heffing zou daardoor een veel groter aandeel van de verkoopprijs hebben uitgemaakt op een reeds flauwe markt. Het feit dat de kosten niet aan klanten kunnen worden doorberekend is van oudsher een belangrijke reden geweest voor het gebrek aan investeringen in verbeteringen op milieugebied; hieraan liggen zowel economische (gefragmenteerde markt) als geologische factoren ten grondslag.

(27) Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk meer gedetailleerde inlichtingen verstrekt over de gemiddelde prijzen van aggregaten. Blijkbaar is het, behalve in het geval van zeer waardevolle, specialistische aggregaatmaterialen, economisch niet lonend om aggregaten vanuit Noord-Ierland naar Groot-Brittannië te vervoeren, noch binnen Groot-Brittannië, bijvoorbeeld vanuit Schotland voor gebruik in Londen. Tabel 2 geeft een overzicht van de gemiddelde prijzen vanaf de groeve in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië, voor Noord-Ierland van 2006 tot en met 2011, en voor Groot-Brittannië van 2006 tot en met 2012. Tabel 2 (13) Gemiddelde prijzen bij de groeve Jaar Prijs per ton in Noord-Ierland (GBP) Prijs per ton in Groot-Brittannië (GBP) Zand en kiezel Gebroken steen Zand en kiezel Gebroken steen 2006 3,81 3,60 9,18 7,34 2007 4,68 4,07 9,08 7,01 2008 3,74 4,84 10,05 8,11 2009 4,80 4,30 10,04 8,03 2010 3,38 4,25 10,47 7,90 2011 2,93 4,30 10,70 7,77 2012 10,02 8,28

(28) Deze meer gedetailleerde inlichtingen over de prijsstelling ondersteunen de conclusie die het Verenigd Koninkrijk reeds eerder heeft geformuleerd (overweging 26), namelijk dat het volledige bedrag van de heffing een veel groter aandeel zou hebben gevormd van de verkoopprijs op een reeds slappe markt. Uit de gegevens blijkt dat aggregaatmateriaal van zand en kiezel of gebroken steen uit Noord-Ierland niet had kunnen concurreren met de gemiddelde prijzen in Groot-Brittannië wanneer rekening wordt gehouden met de kosten van zeevervoer van […] GBP (14) per ton. De lage prijs van aggregaten in het algemeen belet de verkoop ervan op markten die verder weg liggen, aangezien een reis van […] mijl zelfs bij […] GBP per ton zou leiden tot een verhoging met bijna […] % van de prijs bij de groeve. Het ligt over het algemeen voor de hand dat een dichterbij gelegen groeve een scherpere prijs kan bieden.

(29) Wat de prijselasticiteit van de vraag betreft verklaarde het Verenigd Koninkrijk dat deze voor aggregaten uiteenloopt tussen 0,2 en 0,5. Uit het onderzoek van het Verenigd Koninkrijk inzake de volume- en prijsgegevens van aggregaten voor Groot-Brittannië en Noord-Ierland bleek de prijselasticiteit voor de meeste aggregaten uiteen te lopen van bijna nul tot ongeveer 0,52. Na het inleidingsbesluit toonde het Verenigd Koninkrijk aan dat ramingen van de prijselasticiteit van de vraag voor Groot-Brittannië niet kunnen worden toegepast op Noord-Ierland als gevolg van de verschillen tussen de twee markten. De aanvankelijk verstrekte cijfers zijn dus niet van toepassing op de Noord-Ierse markt. Het Verenigd Koninkrijk merkte op dat het getracht heeft de elasticiteit vast te stellen die uitsluitend van toepassing is op Noord-Ierland, maar dat de voor de berekening relevante gegevens ontbraken.

(30) Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt over de invloed van prijsverschillen op de vraag op de Noord-Ierse markt. In verband daarmee hadden de Britse autoriteiten informatie ontvangen van vier van de vijf grootste ondernemingen in de steengroevesector in Noord-Ierland. Doordat de markt waarop groeven hun producten tegen concurrerende prijzen kunnen afzetten over het algemeen door vervoerskosten wordt beperkt, was het moeilijk om een rechtstreekse correlatie vast te stellen tussen prijzen en marktaandelen. Waarschijnlijk reageren de vraag en het marktaandeel sterker op de aanvang of voltooiing van grote bouwprojecten in de omgeving dan op prijsverschillen in het hele land. Bovendien verkopen de ondernemingen met het grootste marktaandeel in Noord-Ierland soms ook specialistische producten van hogere kwaliteit, zodat een vergelijking tussen de producenten geen nauwkeurige methode zou zijn om een markttrend vast te stellen. Niettemin liet het Verenigd Koninkrijk zien dat prijsverschillen wel degelijk van invloed zijn op de vraag, maar dan meer op lokaal niveau. Zo bleek dat de verkoop van ondernemingen die dichtbij de grens met Ierland opereerden, d.w.z. binnen een afstand van ongeveer 23 mijl van de grens, fors terugliep wanneer zij hun prijzen verhoogden. Met betrekking tot […] en […] werden specifieke gegevens verstrekt. In tabel 3 worden de gevolgen weergegeven van prijswijzigingen bij de productielocatie van […] en […] tussen 2009 en 2013, waaruit blijkt dat de verkoopvolumes en inkomsten fors afnamen toen de opschorting van de heffing in 2010 ongedaan werd gemaakt. Toen zij probeerden het volledige bedrag van de heffing door te berekenen, liep de verkoop van de productielocatie van […] en […] met […] % terug, wat een aanzienlijke daling is. Tabel 3 De gevolgen van prijswijzigingen voor de productielocatie van […] en […] tussen 2009 en 2013 Jaar Ton Verkoop Gem. prijs 2009 […] […] […] 2010 […] […] […] 2011 […] […] […] 2012 […] […] […] 2013 […] […] […]

(31) Ook productielocaties voor verwerkte producten in de buurt van de grens met Ierland ondergingen forse verkoopdalingen toen zij probeerden de kosten van de aggregaatheffing volledig door te berekenen. De […] van […] in […], die op slechts een mijl van de grens is gevestigd, zag bijvoorbeeld zijn productie na een prijsstijging van zijn grondstoffen teruglopen van […] m3 in 2005 tot slechts […] m3 in 2013.

(32) Daarnaast verstrekte het Verenigd Koninkrijk informatie over de ontwikkeling van de infrastructuur en andere werkzaamheden in de openbare sector tussen 2000 en 2012. Deze ontwikkeling laat een stijging zien van de uitgevoerde openbare werken tussen 2007 en 2009, gevolgd door een daling, en weer een lichte stijging in 2012. De Commissie merkt echter op dat bouwwerkzaamheden in het algemeen zijn beïnvloed door de economische malaise, zodat dergelijke ontwikkelingen op zichzelf niet in aanmerking kunnen worden genomen aangezien ze het gevolg kunnen zijn van de economische omstandigheden en trends in de bouwsector.

(33) Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens, voor de periode van 2007 tot 2013, aanbestedingsprijzen overgelegd voor aggregaten die zijn gekocht door de Noord-Ierse dienst voor de aanbesteding van wegen (tabel 4), inclusief de kosten voor het vervoer naar de plaatselijke opslagdepots van het ministerie. Uit de gegevens blijkt duidelijk dat de prijzen na 2010, toen de heffingsvrijstelling werd opgeschort, hetzij (soms drastisch) afnamen, hetzij licht stegen, maar veel minder dan het bedrag van het volledige heffingstarief van 1,95 GBP. Dit toont aan dat de aggregaatproducenten in Noord-Ierland de heffing niet konden doorberekenen aan hun klanten, zelfs niet ten aanzien van hun verkopen aan de openbare sector. Het probleem blijkt nog duidelijker als in aanmerking wordt genomen dat de openbare sector waarschijnlijk minder is beïnvloed door de economische teruggang en het aandeel van de bouwwerkzaamheden in de openbare sector, zoals die welke door de wegendienst worden uitgevoerd, in de algemene vraag naar aggregaten is toegenomen. Tabel 4 Aanbestedingsprijzen in de periode van 2007 tot 2013 voor aggregaten die werden gekocht door de dienst voor de aanbesteding van wegen in Noord-Ierland Jaar Grind van 10 mm (GBP) Zand voor beton (GBP) Steen van type 3 (GBP) 2007 8,43 9,52 4,67 2008 8,49 9,52 4,70 2009 […] […] […] 2010 […] […] […] 2011 […] […] […] 2012 […] […] […] 2013 […] […] […]

2.3.4. De aggregaatmarkt in Noord-Ierland

(34) Omdat alleen groeven in Noord-Ierland profiteren van de heffingsvrijstelling en de rest van het Verenigd Koninkrijk niet, heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt die moeten verklaren waarom de aggregaatmarkt in Noord-Ierland een andere geografische markt is dan de algemene markt in het Verenigd Koninkrijk en waar de verschillen zich voordoen.

(35) Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de markten voor aggregaten in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië afzonderlijke en onderscheiden markten zijn die nauwelijks met elkaar in contact staan. De markt voor aggregaten is over het algemeen lokaal, als gevolg van de relatief hoge vervoerskosten van de producten in verhouding tot de verkoopprijs. Het Verenigd Koninkrijk heeft met behulp van gegevens van het ministerie van Vervoer berekend dat de gemiddelde kosten voor het vervoer van een ton aggregaat over de weg 0,855 GBP per ton per mijl bedragen. Aggregaatproducten zijn, door hun lage prijs, bij lange reizen minder concurrerend dan producten die afkomstig zijn van groeven die dichter bij de klant in de buurt liggen. Bovendien schatten exporteurs dat de kosten van het vervoer van aggregaat over zee tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië ongeveer […] GBP per ton kost. Bij deze vervoerskosten over zee moeten dan nog de noodzakelijke vervoerskosten over de weg van de groeve naar de haven en van de haven van bestemming naar de gebruikslocatie worden opgeteld. Het Verenigd Koninkrijk zet verder uiteen dat het vervoer van aggregaten tussen de twee regio's economisch niet lonend is, behalve in het geval van specialistischere gekleurde steen of duurdere aggregaatmaterialen. Geschat wordt dat er zelfs bij deze materialen waarschijnlijk nog eens […]-[…] GBP per ton aan kosten bijkomen voor vervoer van een haven in Groot-Brittannië naar de dichtstbijzijnde asfaltfabrieken.

(36) Het aanbod van aggregaten verschilt aanzienlijk tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië, als gevolg van zowel de beschikbaarheid van materialen als het aantal verschillende ondernemingen dat groeven exploiteert. Door geologische omstandigheden beschikt Noord-Ierland over een grotere verscheidenheid aan steensoorten dan enige regio van vergelijkbare omvang in het Verenigd Koninkrijk. Groeven zijn in heel Noord-Ierland relatief gelijk verspreid. Hoewel in sommige graafschappen bepaalde steensoorten vaker voorkomen dan in andere, zijn aggregaten van gebroken steen grotendeels onderling inwisselbaar, zodat er in het gehele gebied een overvloed aan steen is die geschikt is voor gebruik als aggregaat. Groot-Brittannië beschikt echter niet over dezelfde geologische verscheidenheid. Dankzij de gevarieerde en overvloedige aanwezigheid van steenafzettingen die gelijk over het land zijn verspreid en zich in de nabijheid van alle grote markten bevinden, beschikt Noord-Ierland over een veel groter aanbod van onderling substitueerbare producten dan de markt in Groot-Brittannië. Dit leidt tot fellere concurrentie in Noord-Ierland en beperkt de mogelijkheid voor Noord-Ierse aggregaatproducenten om hun prijzen te verhogen.

(37) Zoals opgemerkt door het Verenigd Koninkrijk zorgt het veel grotere percentage onafhankelijke groeven en het grotere aantal groeven per vierkante mijl in Noord-Ierland er tevens voor dat de leveranciers van aggregaten sterker met elkaar concurreren. In Groot-Brittannië wordt meer dan 75 % van alle aggregaten geleverd door de vijf grootste ondernemingen (15). Dat vormt een groot contrast met Noord-Ierland, waar de vijf grootste ondernemingen naar schatting slechts 39 % van de totale aggregaatproductie voor hun rekening nemen.

(38) Het Verenigd Koninkrijk toont dat de twee markten worden gekenmerkt door een verschillende vraagontwikkeling, omdat de inkrimping van de vraag naar aggregaten tijdens en sinds de economische achteruitgang in Noord-Ierland veel groter is geweest dan in Groot-Brittannië. Bovendien wordt de concurrentie tussen exploitanten van groeven voor de resterende vraag groter doordat de productie in de bouwsector en de vraag naar aggregaten afnemen.

(39) In Noord-Ierland komen zelfstandige activiteiten heel veel voor, terwijl verticale marktintegratie tussen de productie van aggregaten, cement en beton er veel minder gebruikelijk is dan in Groot-Brittannië. Zoals vermeld in overweging 37 hebben in Groot-Brittannië de vijf grootste ondernemingen maar liefst 75 % van de aggregaatproductie in handen. Dezelfde ondernemingen controleren tevens 70 % van alle productie van voorgemengd beton en een groot aantal asfaltfabrieken, beide belangrijke markten voor de verkoop van aggregaten. Dus wanneer de bouwproductie daalt en de vraag naar beton en asfalt afneemt, kunnen de vijf grootste ondernemingen in Groot-Brittannië hun productiecapaciteit voor aggregaten terugschroeven. Daardoor past het aanbod van aggregaten zich in Groot-Brittannië sneller aan de vraag aan, waardoor de neerwaartse druk op de prijs beperkt blijft. Door het gebrek aan verticale integratie van de markt is de situatie in Noord-Ierland anders. Wanneer de productie in de bouwsector en de vraag naar aggregaten afnemen, wordt de concurrentie onder de exploitanten van groeven voor de resterende vraag heviger. De Noord-Ierse markt is derhalve veel concurrerender dan die van Groot-Brittannië, met een groter aantal onafhankelijke groeven per vierkante mijl en per inwoner en een groter percentage onafhankelijke groeven die hun producten proberen te verkopen aan onafhankelijke fabrieken voor verwerkte producten.

(40) Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk aangetoond dat de aggregaatmarkt in Noord-Ierland en die in Ierland sterk op elkaar lijken.

2.3.5. Blootstelling aan handel

(41) Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt over de blootstelling aan handel van de Noord-Ierse aggregaatsector tussen 2002 en 2013. Officiële statistieken bevatten enkel samengestelde tweejaarlijkse cijfers als gevolg van de openbaarmakingsvoorschriften van de dienst Inkomsten en Douaneheffingen (Her Majesty's Revenue and Customs, HRMC). Deze voorschriften staan een uitsplitsing naar blootstelling aan handel per type aggregaat in de weg en voor sommige jaren zijn helemaal geen handelsstatistieken beschikbaar. Verder werden er moeilijkheden ondervonden als gevolg van het ontbreken van officiële gegevens over de productie van verwerkt beton en verwerkte asfaltproducten. In deze gevallen heeft het Verenigd Koninkrijk ramingen (16) gebruikt die afkomstig zijn van de markt en zijn verstrekt door de Vereniging voor steengroeveproducten van Noord-Ierland (Quarry Products Association Northern Ireland, QPANI). Als gevolg van het ontbreken van nationale statistieken voor andere productcategorieën heeft het Verenigd Koninkrijk ramingen verstrekt over de blootstelling aan handel van gebroken steen, verwerkte betonproducten, zand en asfalt. Ondanks deze beperkingen is het Verenigd Koninkrijk van mening dat de gegevens over blootstelling aan handel inzicht bieden in het handelsverkeer tussen Ierland en Noord-Ierland. De blootstelling aan handel wordt in tabel 5 weergegeven. De cijfers zijn gebaseerd op jaarlijkse of tweejaarlijkse cijfers voor de in- en uitvoer en voor de jaarlijkse productie, die ook aan de Commissie zijn verstrekt. Tabel 5 Blootstelling aan handel Aggregaat van gebroken steen (GBP) 2006-2007 2008-2009 Invoer 13 699 717 5 986 891 Uitvoer 28 519 715 19 938 824 Geraamde waarde van binnenlandse verkoop 160 426 000 143 524 581 Blootstelling aan handel (invoer+uitvoer)/(invoer+verkoop) 24,25 % 17,34 % Verwerkte betonproducten (GBP) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Invoer 10 10 9 7 7,5 7,5 Uitvoer 70 35 28 21 16 15 Geraamde waarde van binnenlandse verkoop 325 276 210 210 216 226 Blootstelling aan handel (invoer+uitvoer)/(invoer+verkoop) 23,9 % 15,7 % 16,9 % 12,9 % 10,5 % 9,6 % Verwerkte asfaltproducten en zand (17) GBP) 2007-2008 2009-2010 2011-2012 Invoer van asfaltproducten en zand 1 540 633 1 909 210 4 489 366 Uitvoer van asfaltproducten en zand 12 382 394 6 220 782 4 670 559 Geraamde waarde van binnenlandse verkoop van asfaltproducten en zand 384 518 301 310 666 790 293 343 700 Blootstelling aan handel (invoer+uitvoer)/(invoer+ verkoop) 3,61 % 2,60 % 3,08 %

(42) De cijfers in tabel 5 laten zien dat de aggregaatsector in Noord-Ierland te maken heeft met een forse blootstelling aan handel wat de verkoop van gebroken steen betreft. Het Verenigd Koninkrijk zet uiteen dat de niet-aangegeven invoer van aggregaat in Noord-Ierland fors is gestegen na de invoering van de heffing in 2002. Deze niet-aangegeven invoer is waarschijnlijk wederom gestegen na de opschorting van de heffingsvrijstelling in 2010. Voor een onderzoek door de University of Ulster dat in 2002 is uitgevoerd, werd het aantal vrachtwagens geteld dat aggregaten binnenbracht bij acht van de grotere grensovergangen. Uit de resultaten van dat onderzoek bleek dat 89 vrachtwagens per dag aggregaat vervoerden. Voor de officieel aangegeven invoer zouden slechts 243 vrachtwagens per jaar nodig zijn. Hieruit blijkt dat het werkelijke niveau van de aggregaatinvoer wel eens 133 keer hoger kan zijn dan in de officiële statistieken voor 2002 geregistreerd staat, wat inhoudt dat de geraamde blootstelling aan handel de werkelijke mate van blootstelling waarschijnlijk fors onderschat.

2.3.6. Doorberekening en verkoopdalingen

(43) Het Verenigd Koninkrijk heeft met betrekking tot de doorberekening van verhoogde productiekosten aan eindgebruikers en mogelijke verkoopdalingen inlichtingen verstrekt waaruit bleek dat de gemiddelde prijs van aggregaten in Noord-Ierland na de invoering van de heffing in 2002 veel minder was gestegen dan te verwachten was indien de heffing volledig zou zijn doorberekend, en dat dit verband hield met een daling van de rechtmatige verkoop, die proportioneel veel groter was dan de daling die in Groot-Brittannië werd geregistreerd.

(44) Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens toegelicht dat de verkoop van aggregaat en aanvulmateriaal van lage kwaliteit in het jaar dat eindigde op 31 maart 2003 is afgenomen ten opzichte van het niveau dat in de twee jaar voor de invoering van de heffing werd waargenomen. De productie van legale groeven in het kalenderjaar 2002 lag aanzienlijk lager dan de vastgestelde trend in de aggregaatverkoop (in de afgelopen 30 jaar vertoonde de aggregaatverkoop in Noord-Ierland over het algemeen een stijgende lijn). In Groot-Brittannië daalde de aggregaatproductie in 2002 met 5,7 % in vergelijking met een lichte stijging in het voorgaande jaar (uit een trendanalyse bleek echter dat de productie in Groot-Brittannië de voorgaande tien jaar over het algemeen was gedaald).

(45) Het Verenigd Koninkrijk heeft verder toegelicht dat na de invoering van de heffing met een tarief van 1,60 GBP/ton, de gemiddelde prijs van aggregaten in Noord-Ierland in 2002 was gestegen met ongeveer 0,25-0,30 GBP/ton vergeleken met 2001, terwijl de prijs in Groot-Brittannië was gestegen met 1-1,40 GBP/ton. Zelfs als bij dit gemiddelde rekening wordt gehouden met het feit dat aggregaten die worden gebruikt in verwerkte producten, waarvoor een vrijstelling van 80 % gold overeenkomstig de oorspronkelijke degressieve kredietregeling in Noord-Ierland uit 2002, impliceert dit dat exploitanten van groeven in Noord-Ierland een aanzienlijk deel van de heffing moesten opvangen. Als wordt aangenomen dat de helft van de aggregaatproductie in Noord-Ierland voor verwerkte producten wordt gebruikt en dat de prijs daarvan in 2002 niet werd beïnvloed door de heffing, houdt dit volgens het Verenigd Koninkrijk in dat gemiddeld toch nog 1 GBP/ton van de heffing moest worden opgevangen voor elke ton aggregaat die werd verkocht voor gebruik in ruwe staat.

(46) Na het inleidingsbesluit gaf het Verenigd Koninkrijk een nadere toelichting op haar bewering in overweging 45 dat de gemiddelde prijs in Noord-Ierland na de invoering van de heffing veel minder was gestegen dan het heffingstarief, terwijl de prijs in Groot-Brittannië met 1-1,40 GBP/ton was gestegen gezien het feit dat fabrikanten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit het volledige heffingstarief hebben betaald. Het Verenigd Koninkrijk schat dat tussen een derde en de helft van alle aggregaten die in Noord-Ierland worden geproduceerd, wordt gebruikt voor de productie van verwerkte producten. Zelfs als wordt uitgegaan van het hogere bedrag en de volledige vrijstelling van 100 % wordt toegepast op verwerkte producten gedurende het eerste jaar van de heffing, en dus wordt aangenomen dat de productiekosten niet waren gestegen als gevolg van de heffing voor 50 % van de aggregaten, dan leidt dit slechts tot een verdubbeling van de prijsverhoging voor de resterende 50 %. Een dergelijke verdubbeling zou erop wijzen dat de resulterende prijsstijging 0,50-0,60 GBP/ton bedroeg. Dit is nog steeds aanzienlijk lager dan de prijs in Groot-Brittannië, terwijl er bij lange na geen sprake is van een doorberekening van het volledige extra bedrag van 1,60 GBP/ton dat in het eerste jaar middels de heffing werd opgelegd.

(47) Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk gegevens verstrekt, verzameld op basis van een representatieve steekproef van de Noord-Ierse aggregaatsector, over de trends op het gebied van productie, omzet en winst. De weergegeven trends zijn echter sterk verbonden met, en kunnen niet los worden gezien van, de trends in de bouwsector en de economische recessie die in 2008 begon.

(48) Uit de gegevens bleek dat de winstgevendheid en de prijzen al voor de opschorting van de vrijstellingsregeling zo laag waren dat het financieel niet haalbaar zou zijn geweest de belasting volledig zelf op te vangen. De ondernemingen betoogden dat zij de belasting doorberekenden en daardoor nog meer verkoopverliezen leden, bovenop de verliezen als gevolg van de moeilijke economische omstandigheden. Om hun activiteiten voort te kunnen zetten, stelde de sector cruciale kapitaalinvesteringen uit en werd personeel ontslagen. Uit de antwoorden op een enquête bleek dat het doorberekenen aan klanten van de heffing van 1,95 GBP/ton een probleem vormde omdat de prijzen dan met 50 % tot 66 % zouden stijgen. Mede als gevolg van het economische klimaat betalen klanten niet graag een hogere prijs en geven er de voorkeur aan investeringen uit te stellen of zich tot concurrenten te wenden voor alternatieve materialen of een concurrerender prijs. Dit was schadelijk voor de aggregaatsector in Noord-Ierland en leidde tot het verlies van klanten, een afname van het verkoopvolume en druk om de winstmarges nog verder te verlagen.

(49) Daarom kunnen de gegevens die op basis van een representatieve steekproef van de aggregaatsector in Noord-Ierland zijn verzameld, ook al geven zij een goed beeld van de ontwikkeling van de omzet en de winst in die sector, niet los worden gezien van de economische context en zijn ze niet doorslaggevend voor de beoordeling van de gevolgen van de volledige heffing als zodanig.

2.3.7. Overige informatie

(50) De per jaar voor de vrijstellingsregeling uitgetrokken begrotingsmiddelen (gederfde staatsmiddelen) liepen ten tijde van de oorspronkelijke aanmelding uiteen van 15 miljoen GBP (2004-2005) tot 35 miljoen GBP (2010-2011).

(51) Met betrekking tot het aantal begunstigden werd geraamd dat ongeveer 170 exploitanten van groeven in aanmerking zouden komen voor de vrijstelling.

(52) De instantie die in Noord-Ierland de heffingsvrijstelling verleende, was HMRC.

2.3.8. Redenen voor de inleiding van de formele onderzoeksprocedure

(53) Zoals toegelicht in overwegingen 47 tot en met 54 van het inleidingsbesluit betwijfelde de Commissie of de gewijzigde heffingsvrijstelling die van toepassing was in Noord-Ierland verenigbaar was met het Verdrag, en met name met artikel 110. Daardoor kon de Commissie de maatregel op dat moment niet als verenigbaar met de interne markt beschouwen.

(54) De Commissie was van mening dat de heffing neerkwam op binnenlandse belastingen in de zin van artikel 110 van het Verdrag. De Commissie concludeerde dat er bij de toepassing van de heffing een onderscheid werd gemaakt tussen producenten in Noord-Ierland en producenten uit andere lidstaten dat niet kon worden gerechtvaardigd.

(55) Zoals toegelicht in overweging 56 van het inleidingsbesluit was de Commissie op basis van de relevante jurisprudentie waarbij het besluit van 7 mei 2004 nietig werd verklaard, van mening dat de maatregel zoals die vanaf die datum (en tot de opschorting ervan op 1 december 2010) werd toegepast als onrechtmatig moet worden beschouwd. Bovendien heeft de Commissie verklaard dat zij de verenigbaarheid van onrechtmatige staatssteun met de interne markt steeds beoordeelt aan de hand van de inhoudelijke criteria die worden gehanteerd in welk instrument ook dat op het ogenblik waarop de steun werd verleend van kracht was (18). Aangezien de steun als onrechtmatig moet worden beschouwd en is verleend in de periode dat de kaderregeling van 2001 van toepassing was alsook na de publicatie van de richtsnoeren van 2008 (19), heeft de Commissie de verenigbaarheid van de vrijstellingsregeling als volgt beoordeeld overeenkomstig het instrument dat van toepassing was ten tijde van het verlenen van de steun: a) de kaderregeling van 2001, en b) de richtsnoeren van 2008 vanaf 2 april 2008.

(56) Bij de beoordeling van de maatregelen overeenkomstig de kaderregeling van 2001 concludeerde de Commissie dat de voorwaarden inzake verenigbaarheid als bedoeld in de kaderregeling als nageleefd kunnen worden beschouwd. De Commissie herinnerde er echter aan dat, gezien de twijfels die bestonden ten aanzien van artikel 110 van het Verdrag, zij vooralsnog niet in staat was de maatregel verenigbaar te verklaren met de interne markt op basis van de kaderregeling van 2001.

(57) Met betrekking tot de verenigbaarheid van de maatregel overeenkomstig de richtsnoeren van 2008 concludeerde de Commissie: a) dat de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland ten minste indirect bijdraagt aan een verbetering van het niveau van milieubescherming en niet ten koste gaat van de nagestreefde algemene doelstelling van de heffing overeenkomstig punt 151 van de richtsnoeren van 2008; b) dat de begunstigden van de vrijstelling zijn vastgesteld op basis van objectieve en transparante criteria overeenkomstig punt 158, onder a), van de richtsnoeren van 2008; c) dat de belasting zonder verlaging leidt tot een forse stijging van de productiekosten, zoals vereist in punt 158, onder b), van de richtsnoeren van 2008; d) dat aan de evenredigheidsvoorwaarde voor de steun is voldaan overeenkomstig punt 159 van de richtsnoeren van 2008, aangezien de begunstigden van de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland toch nog 20 % van de belasting betalen.

(58) Hoewel uit de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte inlichtingen bleek dat de productiekosten als gevolg van de heffing aanzienlijk waren gestegen, en het normaal gesproken waarschijnlijk was dat deze stijging niet kon worden doorberekend zonder aanzienlijke verkoopdalingen, kon de Commissie op grond van de verstrekte inlichtingen, die met name onvoldoende gedetailleerd waren, vooralsnog niet concluderen dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 was voldaan.

(59) Volgens punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 wordt slechts aan het noodzakelijkheidscriterium voldaan indien de aanzienlijke stijging van de productiekosten waarnaar in overweging 58 wordt verwezen, niet aan klanten kan worden doorberekend zonder dat dit leidt tot een aanzienlijke daling van de verkoop. In dit verband kan de lidstaat ramingen verstrekken van onder meer de elasticiteit van de productprijzen in de betrokken sector in de relevante geografische markt alsook ramingen van dalende verkoop en/of lagere winst voor de ondernemingen in de desbetreffende sector of categorie.

(60) De Commissie merkte in dit kader op dat de argumenten van het Verenigd Koninkrijk dat de stijging van de productiekosten niet kon worden doorberekend zonder te leiden tot aanzienlijke verkoopdalingen, gebaseerd waren op een vergelijking van de prijsstijging in Noord-Ierland en Groot-Brittannië als gevolg van de invoering van de heffing (ongeveer 0,25-0,30 GBP/ton in 2002 ten opzichte van 2001 in Noord-Ierland, terwijl de prijs in Groot-Brittannië was gestegen met 1-1,40 GBP/ton). Met betrekking tot de daling in (rechtmatige) verkopen in Noord-Ierland merkt de Commissie op dat deze in totaal voor alle soorten aggregaten varieerde tussen – 17,6 % (2001-2003) en – 22,8 % (2002-2003) en proportioneel veel groter was dan in Groot-Brittannië. Volgens de Commissie konden deze argumenten als een indicatie worden opgevat van de moeilijkheden die kunnen ontstaan bij het doorberekenen van de verhoogde productiekosten in Noord-Ierland.

(61) Toch wees de Commissie erop dat het Verenigd Koninkrijk niet voldoende gedetailleerde gegevens had verstrekt waaruit bleek of, en in welke mate, het in zijn argumentatie rekening hield met het feit dat producenten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit de volledige heffing hebben betaald omdat de invoering ervan in Noord-Ierland gefaseerd had plaatsgevonden.

(62) Bovendien had het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de beweerde verkoopdalingen geen toelichting verstrekt over de ontwikkeling van de aggregatenmarkten in Noord-Ierland na 2002. Uit figuur 2 van het verslag van de QPANI bij het marktonderzoek van het Bureau voor eerlijke handel naar de aggregatensector in het Verenigd Koninkrijk (20), dat door het Verenigd Koninkrijk is ingediend, blijkt dat de productie tussen 2004 en 2007 toenam.

(63) Het Verenigd Koninkrijk vermeldde in de voorgelegde documenten dat de „kostenstijging de omzet van de exploitanten aantastte en hun winsten verminderde”. Er waren echter geen gegevens verstrekt om deze bewering te staven.

(64) Het Verenigd Koninkrijk had, om aan te tonen dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 is voldaan, uitsluitend gegevens ingediend over het algemene niveau in de sector en geen representatieve voorbeelden gegeven van afzonderlijke begunstigden op basis van, bijvoorbeeld, hun omvang.

(65) Tot slot betoogde de Commissie dat de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk suggereerden dat de prijselasticiteit voor de meeste soorten aggregaten varieerde van bijna nul tot 0,52, en dat deze dus relatief gering lijkt te zijn. Dit zou in beginsel betekenen dat de stijging in productiekosten had kunnen worden doorberekend aan de eindgebruikers. Het Verenigd Koninkrijk had geen aanvullende toelichtingen of berekeningen verstrekt over met name de invloed van de geconstateerde relatieve inelasticiteit op zijn argumenten met betrekking tot (de onmogelijkheid van) het doorberekenen van de stijging van de productiekosten aan eindgebruikers.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

3.1. Opmerkingen ontvangen van QPANI op 23 september 2011

(66) QPANI stelde dat de aggregaatproducenten in Noord-Ierland de vrijstellingsregeling in goed vertrouwen waren aangegaan en ervan uitgingen dat het Verenigd Koninkrijk goedkeuring had gevraagd van de Commissie en dat de Commissie een positief besluit had vastgesteld. Bovendien hadden zij milieuovereenkomsten gesloten, waarvoor zij aanzienlijke investeringen moesten doen.

(67) De klagers die beroep aantekenden tegen het besluit van de Commissie waarbij de vrijstellingsregeling werd goedgekeurd, hebben nooit aan de hand van voorbeelden aangetoond dat er daadwerkelijk sprake was van discriminatie tegen ingevoerde aggregaten.

(68) QPANI stelde dat terugvordering van staatssteun het rechtmatige vertrouwen van de exploitanten van groeven in Noord-Ierland dat de steun rechtmatig was, zou schenden. Aangezien de exploitanten van groeven al hebben geïnvesteerd in verbeteringen op milieugebied, zou een terugvordering in feite inhouden dat deze ondernemingen de kosten twee keer moeten dragen. Daarnaast zou de terugvordering in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid.

(69) QPANI vermeldde voorts dat de invoer van aggregaten in Noord-Ierland altijd minimaal is geweest. De invoer na de invoering van de heffing was zelfs gestegen als gevolg van de toegenomen particuliere woningbouw en de stijging van de uitgaven voor openbare bouwwerken.

(70) Met betrekking tot de onmogelijkheid om de heffing door te berekenen aan klanten stelde QPANI dat de aanzienlijke stijging van de productiekosten, zoals reeds is erkend door de Commissie, niet kon worden doorberekend als gevolg van de overcapaciteit in de aggregaatsector en de veel concurrerendere markt in Noord-Ierland. Bovendien is er in Noord-Ierland een aanzienlijke hoeveelheid materiaal vrijgesteld van de heffing, zoals schalie, dat wordt gebruikt in zowel publieke als private bouwprojecten en door boeren. Een door QPANI uitgevoerd onderzoek naar de maandelijkse particuliere steenverkoop (september 2001-september 2002) wees op een forse verkoopdaling in vergelijking met het voorgaande jaar vanaf april 2002. Uit de jaarlijkse „Minerals Statement” van de afdeling Statistiek van het ministerie voor Ondernemingen, Handel en Investeringen van Noord-Ierland bleek dat de aggregaatproductie in Noord-Ierland met ongeveer 2,7 miljoen ton was gedaald, wat neerkomt op ongeveer 11 % van de productie.

(71) QPANI stelde dat het onderzoek „Introduction of the Aggregates Levy — One Year On, third report of session 2003-2004” van de Noord-Ierse handelscommissie (Northern Ireland Affairs Committee) overtuigend de gevolgen van de invoering van de heffing op de aggregaatverkoop en het werkgelegenheidsniveau aantoonde.

(72) QPANI verklaarde dat de stijging van de aggregaatproductie in Noord-Ierland van 2004 tot 2007 het gevolg was van toegenomen bouwactiviteiten in de provincie.

(73) Verder betoogde QPANI dat de stijgende kosten van invloed waren op de winstmarges van de exploitanten, wat blijkt uit het feit dat de prijzen slechts met 0,25-0,30 GBP/ton stegen, zoals vermeld in overweging 81 van het inleidingsbesluit. Exploitanten vingen dus het grootste deel van de verhoogde productiekosten op die door de heffing werden veroorzaakt en het werd duidelijk, gezien de kapitaalintensieve aard met veel overheadkosten van de sector, dat de kleine winstmarges van de exploitanten verder afnamen.

(74) QPANI stelde dat de gegevens over de prijselasticiteit betrekking hebben op de aggregaatmarkt in Groot-Brittannië en geen afspiegeling zijn van de situatie in Noord-Ierland.

3.2. Opmerkingen ontvangen van de British Aggregates Association op 23 september 2011

(75) De Britse Aggregatenvereniging (British Aggregates Association, BAA) stelde dat het onmogelijk is voor het Verenigd Koninkrijk om de belastingdiscriminatie van producten die zijn ingevoerd uit andere lidstaten met terugwerkende kracht te rectificeren. Volgens de vereniging zou, zelfs als het Verenigd Koninkrijk bedragen zou terugbetalen die als aggregaatheffing in rekening zijn gebracht voor producten die zijn ingevoerd in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten, dit het sterk ontmoedigende effect van de belastingdiscriminatie niet kunnen wegnemen. Het was daarom niet mogelijk om de vrijstellingsregeling met terugwerkende kracht goed te keuren.

(76) De BAA betoogde dat de vrijstellingsregeling niet in overeenstemming was met de kaderregeling van 2001. De heffing zou geen merkbaar effect hebben gehad op het milieu, zoals vereist volgens punt 51.2 onder a), van de kaderregeling van 2001. De vrijstellingsregeling van 2004 was niet vastgesteld toen de heffing werd goedgekeurd, zoals vereist in punt 51.2 onder b), van de kaderregeling van 2001. Verder was 20 % geen aanmerkelijk deel van de heffing, zoals vereist in punt 51.1, onder b), van de kaderregeling van 2001.

(77) De BAA meende voorts dat de vrijstellingsregeling van de heffing ook niet voldeed aan de richtsnoeren van 2008. De heffingsvrijstelling ging ten koste van de nagestreefde algemene doelstelling van de heffing, in strijd met punt 151 van de richtsnoeren van 2008, aangezien zij leidde tot een aanzienlijke „invoer” van aggregaten uit Noord-Ierland door Groot-Brittannië sinds 2004. Dat zou erop wijzen dat de voorschriften op grond waarvan aggregaat dat is gewonnen in Noord-Ierland, maar dat wordt gebruikt in Groot-Brittannië, tegen het volledige tarief wordt belast, worden omzeild.

(78) Verder stelde de BAA dat de heffingsvrijstelling niet voldeed aan punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008, aangezien de onmogelijkheid om de forse stijging van de productiekosten door te berekenen niet is aangetoond. Met name de economische gegevens die door het Verenigd Koninkrijk zijn verstrekt en waarnaar wordt verwezen in overwegingen 21 tot en met 23 van het inleidingsbesluit, zouden niet aannemelijk en mogelijk misleidend zijn. De gemiddelde prijzen die het Verenigd Koninkrijk heeft overgelegd, waren volgens de BAA ongegrond, aangezien er veel verschillende soorten aggregaten en dus ook een groot aantal prijzen zijn. Daarnaast was de prijs vanuit de groeve ook afhankelijk van de locatie van de groeve en de afstand tot bouwlocaties. Een vergelijking van de gemiddelde prijs voor Noord-Ierland (een relatief klein en landelijk gebied) en een gemiddelde prijs voor geheel Groot-Brittannië zou derhalve niet relevant zijn. Als de prijzen vanuit de groeve in Noord-Ierland inderdaad 50 % lager zouden zijn dan de prijzen in Groot-Brittannië, zou er een enorme vraag zijn naar Noord-Ierse aggregaten in Groot-Brittannië. De BAA verklaarde dat de vervoerskosten van Noord-Ierland naar Londen niet hoger waren dan de vervoerskosten van Schotland naar Londen.

4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK ONTVANGEN OP 25 NOVEMBER 2011

(79) Het Verenigd Koninkrijk stelde dat de steun niet moet worden beschouwd als onrechtmatige steun en dat bij het beoordelen van de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt uitsluitend de kaderregeling van 2001 mocht worden toegepast.

(80) Het Verenigd Koninkrijk meende dat de Commissie rekening moest houden met het feit dat haar besluit van 7 mei 2004 waarin de steun werd goedgekeurd, nietig is verklaard omdat de Commissie had verzuimd een formele onderzoekprocedure in te leiden. De maatregel was bij de Commissie aangemeld en was goedgekeurd voordat er überhaupt belastingvrijstelling was verleend. Toen de steun werd verleend was deze niet onrechtmatig.

(81) Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat, aangezien het besluit van 7 mei 2004 nietig was verklaard, de Commissie in feite niet binnen een termijn van twee maanden een besluit had genomen in overeenstemming met artikel 4 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (21) (hierna „de procedureverordening” genoemd). Daarom moest de maatregel als goedgekeurd worden beschouwd. Indien artikel 4, lid 6, van de procedureverordening zou worden toegepast op de oorspronkelijke aanmelding, dan zou de steun in 2004 als goedgekeurd worden beschouwd en was de Commissie niet bevoegd om een nieuw besluit vast te stellen overeenkomstig artikel 4. De maatregel diende in plaats daarvan te worden behandeld als bestaande steun, die alleen op zijn toekomstige gevolgen kon worden beoordeeld en niet kon worden onderworpen aan een terugvorderingsbevel met terugwerkende kracht. Er werd echter een besluit genomen overeenkomstig artikel 4, lid 3, dat onrechtmatig was en dat later nietig is verklaard, waardoor artikel 4, lid 6, van de procedureverordening niet langer van toepassing was. Het Verenigd Koninkrijk stelde dat het tevens het recht had erop te vertrouwen dat een goedkeuringsbesluit overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de procedureverordening was genomen vóór de verlening van de belastingvrijstelling, zodat de toekenning van de steun niet onrechtmatig was omdat deze zonder goedkeuring van de Commissie zou zijn verleend.

(82) Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat in dit geval de reden dat de steun als onrechtmatig werd beschouwd uitsluitend was gebaseerd op het feit dat het besluit van 7 mei 2004 nietig was verklaard omdat er in 2004 geen formeel onderzoek was ingeleid. Het was niet zo dat het Verenigd Koninkrijk ten tijde van de inwerkingtreding van de maatregel artikel 108, lid 3, van het Verdrag schond. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt mocht alleen de kaderregeling van 2001 worden toegepast. De Commissie diende de steun te beoordelen op basis van de aanmelding in 2004 en die regels toepassen die op dat moment van kracht waren.

(83) Aangezien de steun volgens het Verenigd Koninkrijk niet onrechtmatig was, zou de Commissie niet het recht hebben de verleende steun te verdelen tussen respectievelijk de periode waarin de kaderregeling van 2001 en de periode waarin de richtsnoeren van 2008 van toepassing waren. Dit betekende dat, aangezien de Commissie heeft geconcludeerd dat de maatregel overeenstemde met de kaderregeling van 2001, alle steun die is verleend op grond van de regeling als verenigbaar met de interne markt moest worden verklaard.

(84) Het Verenigd Koninkrijk verwierp de argumenten die door de BAA naar voren waren gebracht in haar reactie op het inleidingsbesluit, waarin zij betoogde dat de maatregel, zoals deze in 2004 is aangemeld, niet voldeed aan de kaderregeling van 2001. Het Verenigd Koninkrijk benadrukte dat de Commissie, zoals vermeld in overweging 63 van het inleidingsbesluit, reeds had geconcludeerd dat de heffing een merkbaar milieueffect had en dat de BAA de conclusie van de Commissie niet betwistte dat de milieuovereenkomsten die waren gesloten met aggregaatondernemingen in Noord-Ierland waarvoor een heffingsvrijstelling van 80 % gold, positieve gevolgen hadden voor het milieu en niet ten koste gingen van het met de heffing nagestreefde doel. Bovendien toonde het Verenigd Koninkrijk aan dat de door de Commissie in 2004 goedgekeurde maatregel een verlenging was van de vrijstellingsregeling die aanvankelijk tegelijkertijd met de heffing werd ingevoerd. Punt 51.2, onder b), van de kaderregeling van 2001 schreef niet voor dat elk afzonderlijk aspect van de afwijking moest zijn geregeld of uitgevoerd ten tijde van de invoering van de belasting. Als dat het geval zou zijn, zou het niet mogelijk zijn om ooit een gewijzigde afwijking in te voeren en zou punt 51.2 een overbodige bepaling zijn. Bovendien bracht het Verenigd Koninkrijk naar voren dat werd voldaan aan punt 51.1, onder b), van de kaderregeling van 2001 en dat, zoals de Commissie al heeft erkend in overweging 67 van het inleidingsbesluit, de verplichting om 20 % van de heffing te betalen erop neerkomt dat een aanmerkelijk deel van de heffing moest worden betaald. Bij de beantwoording van de vraag of dat een aanmerkelijk deel was, moest ook rekening worden gehouden met het feit dat de exploitanten van groeven die in aanmerking kwamen voor de vrijstelling de kosten moesten dragen voor het uitvoeren van verbeteringen in de milieuprestaties en dat de aggregaatprijzen in Noord-Ierland over het algemeen lager waren dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. De monetaire waarde van 20 % van de te betalen binnenlandse belasting was derhalve in absolute termen hoger dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk.

(85) Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat de bewering dat de vrijstellingsregeling een belastingdiscriminatie zou kunnen zijn die in strijd is met artikel 110 van het Verdrag, onjuist was. De invoer vanuit Ierland in het Verenigd Koninkrijk werd op een soortgelijke wijze belast als de productie binnen het Verenigd Koninkrijk, met inbegrip van de productie in Noord-Ierland, wanneer niet aan de voorwaarden van de vrijstelling werd voldaan. Er was derhalve geen sprake van discriminatie tussen producten die vanuit Ierland werden ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk en producten die werden geproduceerd in het Verenigd Koninkrijk. Noord-Ierland was geen lidstaat, dus het was niet terecht om artikel 110 van het Verdrag toe te passen om vast te stellen of een specifieke belastingbehandeling van bepaalde producenten binnen dat gebied een discriminatie vormde jegens producten die werden ingevoerd uit andere lidstaten en in dat gebied werden verkocht. Het Verenigd Koninkrijk stelde dat discriminatie moest worden beoordeeld met inachtneming van nationale producten en dat er, aangezien op de nationale producten in het Verenigd Koninkrijk de volledige heffing van toepassing was, geen sprake kon zijn van discriminatie. Bovendien was de vraag of aan bepaalde producenten in een specifiek gebied van een lidstaat belastingvrijstelling werd verleend een kwestie die op grond van de staatssteunregels van artikel 107 van het Verdrag diende te worden beoordeeld, en niet op grond van artikel 110. Alleen artikel 107, lid 3, van het Verdrag diende van toepassing te zijn op fiscale steunmaatregelen ten behoeve van producenten, niet artikel 110. Anders moest alle fiscale steun aan producenten worden uitgebreid tot producten afkomstig uit andere lidstaten. Bovendien bestaat er in het Unierecht geen bepaling die vereist dat steun die wordt verleend door middel van een belastingvrijstelling aan producenten in een deel van een lidstaat tevens moet worden toegekend aan importeurs van soortgelijke producten uit andere lidstaten.

(86) Volgens het Verenigd Koninkrijk was de steun niet onrechtmatig, maar mocht de Commissie besluiten dat dat wel het geval is, dan is het Verenigd Koninkrijk van mening de steun niet moet worden teruggevorderd. Terugvordering zou het gerechtvaardigd vertrouwen van de begunstigden schenden en disproportioneel zijn.

5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

5.1. Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (oud artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag)

(87) In artikel 107, lid 1, van het Verdrag wordt steun gedefinieerd als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(88) De heffingsvrijstelling werd verleend door middel van staatsmiddelen in de vorm van een verlaging van het belastingtarief aan ondernemingen die zich bevinden in een afgebakend deel van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) en verleende een voordeel door het verlagen van de kosten die deze ondernemingen normaal gesproken zouden moeten dragen. De begunstigden van de steun houden zich bezig met de winning van aggregaten of met de productie van verwerkte producten. Dit zijn economische activiteiten die betrekking hebben op het handelsverkeer tussen lidstaten.

(89) Derhalve heeft de Commissie in overweging 39 van het inleidingsbesluit geconcludeerd dat de aangemelde maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (voorheen artikel 87, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap).

5.2. Beoordeling van de staatssteun

5.2.1. Rechtsgrondslag

(90) Zoals reeds beschreven in overweging (55), heeft de Commissie geconcludeerd dat, aangezien de steun moet worden beschouwd als onrechtmatig en de milieudoelstelling van de maatregel in aanmerking wordt genomen, de Commissie de verenigbaarheid van de maatregel als volgt moet beoordelen overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de rechtsgrondslag die op het moment van het verlenen van de steun van toepassing was: a) de kaderregeling van 2001, en b) de richtsnoeren van 2008 vanaf 2 april 2008.

(91) Het Verenigd Koninkrijk is van mening, op grond van de in overwegingen 79 tot en met 83 beschreven redenen, dat de steun niet als onrechtmatige steun kan worden beschouwd en dat deze alleen zou moeten worden beoordeeld op basis van de kaderregeling van 2001.

(92) Gezien het door het Verenigd Koninkrijk ingenomen standpunt en in aanvulling op haar bevindingen over dit onderwerp in het inleidingsbesluit wijst de Commissie erop dat het Hof van Justitie consistent van oordeel is dat indien tegen een positief besluit van de Commissie beroep wordt aangetekend binnen de voorgeschreven termijn en indien dit besluit door het Hof nietig wordt verklaard, de algemene beginselen van het Unierecht en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid en de bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen niet beletten dat de Commissie kan oordelen dat een verleende steunmaatregel onrechtmatige en onverenigbare steun vormt en de terugvordering kan gelasten. In CELF I (22) verklaarde het Hof dat „[d]e steun die is verleend na de positieve beschikking van de Commissie, wordt vermoed rechtmatig te zijn tot aan de beslissing van de gemeenschapsrechter tot nietigverklaring. Vervolgens wordt de betrokken steunmaatregel op de datum van laatstgenoemde beschikking overeenkomstig artikel 231, eerste alinea, EG geacht niet verenigbaar te zijn verklaard bij de nietig verklaarde beschikking, zodat de uitvoering ervan als onrechtmatig moet worden aangemerkt.” In CELF II (23) bevestigt het Hof zijn bevindingen dat „bij de ontvanger van de steunmaatregel geen rechtmatig vertrouwen kan ontstaan door een positieve beschikking van de Commissie indien ten eerste binnen de beroepstermijnen tegen deze beschikking is opgekomen en deze vervolgens nietig is verklaard door de gemeenschapsrechter, en, ten tweede, zolang de beroepstermijn niet is verstreken, of, in geval van beroep, zolang de gemeenschapsrechter niet definitief uitspraak heeft gedaan”.

(93) De Commissie blijft derhalve van mening dat de heffingsvrijstelling moet worden beschouwd als onrechtmatige steun. Als gevolg hiervan zijn op de na 2 april 2008 verleende steun de richtsnoeren van 2008 van toepassing. Bovendien zou de steun, zelfs als de heffingsvrijstelling zou moeten worden beschouwd als bestaande steun, zoals het Verenigd Koninkrijk beweert, moeten zijn aangepast aan de richtsnoeren van 2008, overeenkomstig punt 200 van deze richtsnoeren.

5.2.2 Schending van artikel 110 van het Verdrag

(94) Zoals toegelicht in de overwegingen (53) en (54) is de Commissie van mening dat het feit dat de heffingsvrijstelling niet werd verleend aan producten die werden ingevoerd in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten een schending van artikel 110 van het Verdrag kan zijn.

(95) Het lijkt erop dat de eerste alinea van artikel 110 van het Verdrag een nationale regeling uitsluit zoals de heffingsvrijstellingregeling die van toepassing was in Noord-Ierland en waarin wordt voorzien in een verlaging van het heffingstarief met betrekking tot natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen door producenten die milieuovereenkomsten hebben gesloten, terwijl identieke producten die worden ingevoerd vanuit andere lidstaten zijn uitgesloten van de verlaagde tariefregeling en dus worden belast overeenkomstig het volledige heffingstarief (24). In tegenstelling tot de in overweging (85) beschreven stelling van het Verenigd Koninkrijk, leidt het feit dat deze verminderde tariefregeling uitsluitend wordt toegepast op een afgebakend gebied niet tot een andere interpretatie. Als bepalingen zoals de vrijstellingsregeling in het Verenigd Koninkrijk werden toegestaan, konden lidstaten het non-discriminatiebeginsel dat is vastgelegd in artikel 110 van het Verdrag eenvoudig omzeilen.

(96) Het Hof van Justitie heeft geconcludeerd (25), zoals ook het Verenigd Koninkrijk zelf stelt, dat „[…] het gemeenschapsrecht […] niet in de weg staat aan de vrijheid van iedere lidstaat om […] voor bepaalde producten, zelfs indien deze gelijksoortig zijn in de zin van artikel 90, eerste alinea, EG, een stelsel van gedifferentieerde belastingheffing in te voeren […]”. Dergelijke differentiaties verdragen zich echter slechts met het Unierecht „wanneer zij gericht zijn op de verwezenlijking van doelstellingen die eveneens met de vereisten van het Verdrag en van het afgeleide recht verenigbaar zijn en zij zodanig zijn vastgelegd dat iedere rechtstreekse of indirecte discriminatie van importen uit andere lidstaten of iedere vorm van bescherming van concurrerende nationale producten wordt vermeden”. Met betrekking tot de heffingsvrijstelling is het duidelijk dat de verschillende behandeling van ingevoerde aggregaten niet voldoet aan de vereisten voor differentiatie, zoals vastgesteld door het Hof.

(97) Het leidende beginsel met betrekking tot Unierecht is dat de verdragsbeginselen zodanig moeten worden geïnterpreteerd en toegepast dat recht wordt gedaan aan hun doelstellingen. In artikel 110 van het Verdrag zijn specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot internationale belastingheffing, waarin het de lidstaten wordt verboden interne belastingen van discriminerende aard in te stellen. Een belastingmaatregel die steun vormt, kan dus alleen geldig zijn als de Commissie ervan overtuigd is dat de desbetreffende maatregel ten eerste artikel 110 van het Verdrag niet schendt en ten tweede voldoet aan alle toepasselijke voorwaarden zoals vermeld in artikel 107 en artikel 108 (26). Er is geen reden om aan te nemen dat een steunmaatregel in de vorm van een belastingvrijstelling die slechts van toepassing is in een deel van een lidstaat een uitzondering moet vormen op die interpretatie.

(98) De Commissie neemt er desalniettemin nota van dat het Verenigd Koninkrijk door middel van de brief van 1 april 2014 de onverenigbaarheid van de heffingsvrijstelling met artikel 110 van het Verdrag probeerde te rectificeren door de ingezamelde bedragen te vergoeden die onverenigbaar zijn met de interne markt overeenkomstig de in overweging (99) tot en met (103) beschreven criteria. De remedie moet het mogelijk maken dat de invoer in Noord-Ierland van aggregaten die afkomstig zijn uit andere lidstaten en waarvoor het volledige tarief van de heffing is betaald in de periode waarin de heffingsvrijstellingsregeling in werking was tussen 2004 en 2010 kan profiteren van het krediet van 80 % voor aggregaatheffing, dat beschikbaar was voor exploitanten van groeven in Noord-Ierland die deelnamen aan de heffingsvrijstelling. De doelstelling van de invoering van de voorgestelde regeling is het verhelpen van eventueel ontstane ongelijkheid.

(99) De Commissie neemt nota van de door het Verenigd Koninkrijk bij brief van 17 september 2012 gestelde onmogelijkheid om de buitenlandse groeven te identificeren die aggregaten hebben verkocht waarop de heffing van toepassing was en die zijn ingevoerd en gebruikt in Noord-Ierland. De Commissie neemt er voorts nota van dat de werkelijke rechtspersonen die de heffing betaalden niet de buitenlandse groeven waren, maar de importeurs die zijn geregistreerd voor de betaling van de belasting. Het lijkt derhalve passend en in lijn met de besluitenpraktijk (27) van de Commissie dat de rechtspersonen die daadwerkelijk de belasting betaalden en die ervoor hebben gezorgd dat de aggregaten het belastingpunt passeerden degenen zijn die recht hebben op een vergoeding. De regeling met terugwerkende kracht verzekert dat iedereen die kan aantonen dat hij aan de HMRC het volledige tarief van de heffing heeft afgedragen voor de invoer van aggregaten in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten tussen 1 april 2004 en 30 november 2010 (hierna „de relevante periode” genoemd) en heeft voldaan aan specifieke milieucriteria en gespecificeerde voorwaarden, in aanmerking komt voor een vordering van een krediet van 80 % over de betaalde heffing.

(100) Aangezien de regeling met terugwerkende kracht moet verzekeren dat alleen de invoer van aggregaten afkomstig uit groeven die voldoen aan dezelfde milieunormen als de Noord-Ierse groeven die in aanmerking kwamen voor de vrijstelling profiteren van het vergoedingenmechanisme, moest het Verenigd Koninkrijk voorzien in een verificatiemechanisme. De Commissie accepteert dat het Verenigd Koninkrijk, om de regeling met terugwerkende kracht daadwerkelijk toepasbaar te laten zijn en niet onnodig belastend, niet zal verifiëren of de buitenlandse groeven voldeden aan de exacte normen die zijn opgelegd aan Noord-Ierse groeven, aangezien daar immers geen stimulans voor bestond, maar minstens voldeden aan de milieunormen die op dat moment waren voorzien in de toepasselijke wetgeving van de Unie en waren omgezet in de respectieve nationale wetgeving. Het Ministerie van Milieu van Noord-Ierland verzekert de milieunormen van een mogelijke verzoeker en hanteert een registratieperiode van een jaar die begint op het moment van bekendmaking van het ontwerp van de wetgeving betreffende de regeling met terugwerkende kracht in het Verenigd Koninkrijk.

(101) De verzoeker moet om in aanmerking te komen voor de vrijstelling aantonen uit welke groeve buiten het Verenigd Koninkrijk de aggregaten afkomstig waren en bij het Ministerie van Milieu in Noord-Ierland een aanvraag indienen voor een certificaat dat de groeve op dat moment voldeed aan milieunormen die overeenkwamen met de wetgeving van de Unie. Het ministerie zou dan de autoriteiten in andere lidstaten raadplegen om de toepasselijke normen en de naleving ervan vast te stellen. Indien het ministerie tevreden was, zou er een certificaat van naleving worden afgegeven dat beschikbaar was voor HMRC (28) zodat deze beschikte over de noodzakelijke informatie voor de verwerking van vorderingen voor de terugbetaling van de heffing. Voor aanvragen betreffende dezelfde groeve was hetzelfde certificaat van toepassing.

(102) Vorderingen voor een vergoeding moeten worden voorzien van de volgende schriftelijke bewijsstukken: de aggregaten zijn afkomstig uit een groeve in een andere lidstaat gedurende de relevante periode, de groeve is gecertificeerd door het ministerie, het volledige heffingstarief is betaald, en er is geen vrijstelling gevorderd voor andere doeleinden. Het bewijs van de invoer kan bestaan uit de juiste commerciële documentatie waaruit de transactiedatum en de herkomst van de aggregaten bleek. De rekening voor de aggregaatheffing van de geregistreerde belastingbetaler kan dienen als bewijs dat het volledige heffingstarief is betaald en dat er geen andere vrijstelling is gevorderd. Dit maakt deel uit van de eigen registratie van de belastingbetaler, aangezien de autoriteiten slechts het totaalbedrag van de heffing ontvangen dat is verschuldigd over belastbaar aggregaat dat commercieel wordt geëxploiteerd. De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden die mogelijke verzoekers kunnen ondervinden bij het verstrekken van dergelijke inlichtingen als gevolg van de lange periode die is verstreken sinds de invoering van de heffingsvrijstelling (29). De Commissie merkt echter op dat het Verenigd Koninkrijk slechts redelijke bewijsstukken vereist die beschikbaar zijn voor de vrijstelling met terugwerkende kracht, gelet op het feit dat er geen openbare documenten zijn met al deze inlichtingen.

(103) De door het Verenigd Koninkrijk voorgestelde remedie met terugwerkende kracht heeft de volgende kenmerken: a) De regeling wordt in brede zin bekendgemaakt, waaronder door middel van advertenties in de nationale pers in Noord-Ierland en Ierland. Aangezien het aangrijpingspunt voor de heffing op aggregaten die afkomstig zijn van een locatie buiten het Verenigd Koninkrijk is of de aggregaten commercieel worden geëxploiteerd, d.w.z. waarop een overeenkomst van toepassing is om te leveren in het Verenigd Koninkrijk, worden gebruikt voor bouwdoeleinden of worden vermengd met een andere stof dan water, kunnen mogelijk in aanmerking komende rechtspersonen het meest nauwkeurig worden geïdentificeerd aan de hand van de registratie-informatie over de aggregaatheffing in Noord-Ierland. Daarom omvat de bekendmaking van de regeling met terugwerkende kracht onder andere ook brieven aan elke in Noord-Ierland geregistreerde onderneming die met de aggregaatheffing te maken had, met inbegrip van ondernemingen die mogelijk waren geregistreerd tijdens de relevante periode maar die inmiddels niet meer geregistreerd zijn. b) De regeling wordt opgesteld bij de eerstvolgende haalbare begrotingswet na het besluit van de Commissie. Het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie geïnformeerd dat werkzaamheden aan de ontwerpversie van de wetgeving zijn begonnen in april 2014 en heeft aan de Commissie reeds een specimen verstrekt van het retourformulier voor de heffing. Het is de verwachting dat de regeling met terugwerkende kracht in april of mei 2015 in werking kan treden. c) De regeling voorziet in een registratieperiode van één jaar bij het Ministerie van Milieu vanaf het moment waarop de ontwerpwetgeving bekend wordt gemaakt, zodat wordt verzekerd dat het ministerie voldoende tijd heeft om de relevante groeven te onderzoeken. d) De regeling is geldig voor een periode van vier jaar vanaf het moment dat de wetgeving is aangenomen (d.w.z. na de koninklijke goedkeuring van de desbetreffende begrotingswet). e) De regeling is niet beperkt in termen van de omvang van het fonds. f) De regeling omvat interestbetalingen binnen de vergoeding met terugwerkende kracht van de heffing. Het interesttarief wordt berekend overeenkomstig artikel 9 van Verordening (EG) nr. 794/2004 (30). g) De regeling voorziet erin dat betalingen zo snel mogelijk worden verwerkt (de exacte periode is afhankelijk van de tijd die het autoriteiten in andere lidstaten kost om de milieugegevens van groeven waarvandaan aggregaten zijn ingevoerd in Noord-Ierland te controleren).

(104) De Commissie is derhalve van mening dat het Verenigd Koninkrijk heeft geprobeerd een passend instrument in te stellen om eventuele discriminatie die in het verleden is voorgekomen te verhelpen.

5.2.3. Beoordeling overeenkomstig de kaderregeling van 2001 inzake staatssteun ten behoeve van het milieu

(105) Zoals vermeld in overweging (56) kon de Commissie geen positief besluit nemen na de beoordeling van de heffingsvrijstelling overeenkomstig de kaderregeling van 2001 als gevolg van twijfels in verband met artikel 110 van het Verdrag. Aangezien het Verenigd Koninkrijk een geschikt instrument zal vaststellen om eventuele discriminatie als gevolg van de maatregel te herstellen, kan de Commissie nu concluderen dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt op basis van de kaderregeling van 2001.

(106) De Commissie neemt nota van de opmerkingen die zijn ingediend door de BAA met betrekking tot de beoordeling van de maatregel in het inleidingsbesluit en de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk hieromtrent. De Commissie is van mening dat er geen nieuwe argumenten naar voren zijn gebracht waarmee de Commissie niet al rekening had gehouden en dat er geen redenen zijn waarom de beoordeling in het inleidingsbesluit zou moeten worden gewijzigd.

5.2.4. Beoordeling overeenkomstig de richtsnoeren van 2008 inzake staatssteun voor milieubescherming

(107) De Commissie heeft in het inleidingsbesluit de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt beoordeeld op basis van de richtsnoeren van 2008. De beoordeling van de Commissie was in alle opzichten positief, met uitzondering van de naleving van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008, d.w.z. de noodzakelijke criteria die vereisen dat een aanzienlijke stijging van de productiekosten die het gevolg zijn van de heffing niet konden worden doorberekend aan klanten zonder te leiden tot aanzienlijke verkoopdalingen bij de begunstigden van de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland.

(108) De Commissie heeft er in het inleidingsbesluit op gewezen dat het Verenigd Koninkrijk voor de gemiddelde prijsstijging in Noord-Ierland in vergelijking met de prijsstijgingen in Groot-Brittannië in 2001 en 2002 na de invoering van de heffing onvoldoende rekening had gehouden met de gevolgen van het feit dat producenten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit de volledige heffing hebben betaald. Het Verenigd Koninkrijk heeft een raming verstrekt van de gevolgen van dergelijke verwerkte producten op de gegevens waaruit bleek dat het niveau van de prijsstijgingen inderdaad wijst op de onmogelijkheid om de heffing door te berekenen (zie overweging 46).

(109) Bovendien merkte de Commissie op dat het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot het aantonen van verkoopdalingen geen toelichting had verstrekt over de ontwikkeling van de aggregatenmarkten in Noord-Ierland na 2002. De verstrekte gegevens lieten een stijging in de productie zien van 2004 tot 2007. Zoals vermeld in overwegingen 47 tot en met 49 zijn er gegevens uit een relatieve steekproef onder aggregaatproducenten in Noord-Ierland verstrekt, waaronder productietrends. Deze lijken echter de trends in de bouwsector nauw te hebben gevolgd en zijn sterk beïnvloed door de economische recessie die begon in 2008 en zijn derhalve niet volledig relevant voor het aantonen van verkoopdalingen als gevolg van de invoering van de heffing.

(110) De Commissie merkte in het inleidingsbesluit verder op dat er geen gegevens waren verstrekt ter ondersteuning van de stelling dat de kostenstijging van invloed was op de omzet van exploitanten en hun winsten verminderden. Ondanks grote moeilijkheden bij het verzamelen van relevante inlichtingen heeft het Verenigd Koninkrijk toch inlichtingen verstrekt ter ondersteuning van die bewering, zoals beschreven in de afdelingen 2.3.4 tot en met 2.3.7. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt waaruit de hoge mate van concurrentie blijkt waarmee aggregaatproducenten in Noord-Ierland worden geconfronteerd en de kleine marge voor prijsverhogingen als gevolg van het grotere aanbod van inwisselbare producten, het gebrek aan verticale integratie van de markt en het grote aantal producenten met kleine marktaandelen (zie overweging 34 tot en met 40).

(111) De Commissie merkte in het inleidingsbesluit tevens op dat de prijselasticiteit van de vraag wees op het feit dat de vraag onelastisch was. Het Verenigd Koninkrijk heeft nu laten zien dat de desbetreffende gegevens verwezen naar het gehele Verenigd Koninkrijk en niet relevant waren voor uitsluitend Noord-Ierland. De Commissie erkent de toelichting van het Verenigd Koninkrijk dat de specifieke elasticiteit voor de Noord-Ierse markt niet kan worden berekend.

(112) De Commissie neemt er nota van dat het Verenigd Koninkrijk, na de opmerking van de BAA dat de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde economische gegevens zoals vermeld in overwegingen 21 tot en met 23 van het inleidingsbesluit onwaarschijnlijk en mogelijk misleidend zijn, aanvullende en gedetailleerdere gegevens heeft verstrekt (overweging 27) met betrekking tot de prijs van aggregaten in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië. Uit de gegevens blijkt dat het volledige bedrag van de heffing inderdaad zou hebben geleid tot een veel groter aandeel van de verkoopprijs op een reeds onderdrukte markt.

(113) De Commissie heeft ook nader in overweging genomen waarom de heffing wel kon worden doorberekend aan klanten in Groot-Brittannië, maar niet in Noord-Ierland. In dit kader erkent de Commissie de beoordeling van het Verenigd Koninkrijk, zoals beschreven in overwegingen 34 tot en met 40, en bevestigt door het Bureau voor eerlijke handel in zijn verslag over aggregaten (31), dat de Noord-Ierse aggregatenmarkt een andere geografische markt is dan die in Groot-Brittannië en dat er voor aggregaatproducenten in Noord-Ierland minder ruimte bestaat om de heffing in zijn geheel door te berekenen aan hun klanten.

(114) De Commissie neemt er tevens nota van dat de omvang van prijsstijgingen in Noord-Ierland blijkbaar ook in grote mate beperkt is door de hogere productiekosten waar zij in veel gebieden mee te maken hebben. Het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat uit gegevens die zijn verstrekt door vier van de vijf grootste ondernemingen in de sector bleek dat de winstmarges zeer klein zijn en dat veel groeven al enkele jaren verlies draaien, mede als gevolg van de hogere kosten voor elektriciteit en bouwvergunningen (zie overweging 25).

(115) De Commissie merkt op dat de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte gegevens die zijn beschreven in afdeling 2.3.6, hoewel deze niet zijn gespreid naar jaar en soort aggregaat, toch laten zien dat de aggregaatsector in Noord-Ierland werd geconfronteerd met een grote blootstelling aan handel, over het algemeen van meer dan 10 % en soms zelfs tot wel 24,25 %. Het Verenigd Koninkrijk heeft er ook op gewezen dat de blootstelling aan handel mogelijk zelfs nog hoger is als gevolg van niet-aangegeven invoer vanuit Noord-Ierland. In eerdere praktijken (32) heeft de Commissie overwogen dat een blootstelling aan handel van meer dan 10 % een risico zou vormen voor het concurrentievermogen van de desbetreffende sector. Bovendien heeft de Commissie erkend dat een hoge blootstelling aan handel in combinatie met lage marktaandelen het onmogelijk maakt om een aanzienlijk deel van extra kosten door te berekenen aan klanten (33) zonder verkoopvolumes te verliezen.

(116) De Commissie merkt echter op dat de gegevens voor asfalt en zand die trend niet volgen en een veel lagere blootstelling aan handel hebben. Zand en asfalt volgen echter niet dezelfde trends als de andere natuurlijke of verwerkte aggregaten. De cijfers laten over het algemeen een afname zien van de in- en uitvoer. De invoer van zand en asfalt lijkt de afgelopen jaren echter te zijn verdubbeld. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de berekening van de blootstelling aan handel. Er moet worden opgemerkt dat ingevoerde verwerkte aggregaten nooit onderhevig waren aan de heffing, wat inhoudt dat na de opschorting van de heffingsvrijstelling, waardoor op het Noord-Ierse asfalt de volledige heffing van toepassing werd, ingevoerd asfalt automatisch veel goedkoper werd. De invoertrend kan derhalve zijn beïnvloed door dat prijsverschil.

(117) Bovendien merkt de Commissie op dat de aggregaatmarkt voor alle soorten natuurlijke aggregaten één productmarkt vormt. Dit is het gevolg van de inwisselbaarheid van verschillende ruwe aggregaten en is bevestigd door het OFT in zijn verslag uit 2012 (34) toen het de markt voor aggregaten (natuurlijke aggregaten), cement en voorgemengd beton beoordeelde en de aggregatenmarkt niet opsplitste. De Commissie concludeert daarom dat de verschillende niveaus van blootstelling aan handel voor zand en asfalt in vergelijking met andere soorten aggregaten niet relevant is voor de beoordeling, aangezien zand en asfalt ten eerste samen worden genomen, terwijl ze zich op een verschillende productmarkt bevinden (zand is een eerste categorie aggregaat van gebroken steen en asfalt een verwerkt aggregaat) en ten tweede de cijfers worden beïnvloed door invoertrends, waarschijnlijk in verband met asfalt.

(118) Tot slot is de Commissie van mening dat het Verenigd Koninkrijk nu heeft aangetoond dat de aanzienlijke stijging van de productiekosten als gevolg van de heffing niet kon worden doorberekend zonder aanzienlijke verkoopdalingen en dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde zoals opgenomen in punt 158, onder c), in de richtsnoeren van 2008 is voldaan.

(119) De Commissie kan derhalve een positieve conclusie verbinden aan de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de richtsnoeren van 2008.

6. CONCLUSIE

(120) Zoals toegelicht in overweging (40) van het inleidingsbesluit stelt de Commissie vast dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag de gewijzigde vrijstelling van de heffing in Noord-Ierland op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd. Niettemin acht de Commissie, gezien de verplichtingen voor herstel met terugwerkende kracht die het Verenigd Koninkrijk heeft ondernomen, de gewijzigde vrijstelling van de heffing verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de kaderregeling van 2001 en de richtsnoeren van 2008,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De gewijzigde vrijstelling van de aggregaatheffing die het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer heeft gelegd tussen 1 april 2004 en 30 november 2010 is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op voorwaarde dat het Verenigd Koninkrijk voldoet aan de in artikel 2 vermelde verplichtingen.

Artikel 2

1. Om de discriminatie weg te nemen waaronder ondernemingen hebben geleden die aggregaten in Noord-Ierland hebben ingevoerd en daarbij de volledige aggregaatheffing hebben betaald zonder te kunnen profiteren van de gewijzigde vrijstelling van die heffing zoals die werd toegepast in Noord-Ierland, legt het Verenigd Koninkrijk een mechanisme ten uitvoer om met terugwerkende kracht 80 % van de volledige heffing te vergoeden die is geïnd bij importeurs van aggregaten in Noord-Ierland tussen 1 april 2004 en 30 november 2010.

2. Het vergoedingenmechanisme voorziet in een registratieperiode van één jaar bij het Ministerie van Milieu in Noord-Ierland vanaf de datum van bekendmaking van de ontwerpwetgeving. Het vergoedingenmechanisme loopt voor een periode van vier jaar vanaf de datum van inwerkingtreding.

3. De wetgeving voor de vergoeding wordt opgesteld bij de eerstvolgende haalbare begrotingswet na dit besluit.

4. Het vergoedingenmechanisme is niet beperkt in termen van omvang van het fonds en omvat interestbetalingen tegen een tarief dat wordt berekend overeenkomstig artikel 9 van Verordening (EG) nr. 794/2004 van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999.

5. Het Verenigd Koninkrijk maakt het vergoedingenmechanisme in brede zin bekend, waaronder door middel van advertenties in de nationale pers in Noord-Ierland en Ierland.

Artikel 3

Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen één jaar vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Het Verenigd Koninkrijk zendt aan de Commissie jaarlijks de verslagen betreffende de in artikel 2 bedoelde vergoedingenprocedure vanaf de kennisgeving van dit besluit tot aan het einde van de in artikel 2, lid 2, bedoelde periode van vier jaar.

Artikel 4

Dit besluit is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Gedaan te Brussel, 4 augustus 2014. Voor de Commissie Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter

(1) PB C 245 van 24.8.2011, blz. 10 met een corrigendum in PB C 328 van 11.11.2011, blz. 11.

(2) De geleidelijke invoering van de aggregaatheffing.

(3) PB C 133 van 5.6.2002, blz. 11.

(4) PB C 81 van 2.4.2005, blz. 4.

(5) Zaak T-359/04 British Aggregates e.a./Commissie, arrest van 9 september 2010, 2010 II-04227.

(6) Idem [1].

(7) De heffing wordt toegepast op ingevoerde ruwe aggregaten, maar niet op aggregaten in ingevoerde verwerkte producten.

(8) Op 2 april 2008, d.w.z. de datum waarop de Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (hierna „de richtsnoeren van 2008” genoemd) van kracht werden, bedroeg het tarief van de heffing 1,95 GBP/ton.

(9) PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3.

(10) Op aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en vervoerd naar een bestemming in Groot-Brittannië was het volledige tarief van de heffing van toepassing. Dit gold ook voor aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en werden gebruikt bij de productie van verwerkte producten die naar Groot-Brittannië werden verscheept. Hierdoor werd gewaarborgd dat aggregaten en verwerkte producten uit Noord-Ierland geen concurrentievoordeel hadden op de markt in Groot-Brittannië.

(11) Deze informatie is door het Verenigd Koninkrijk ingediend ten behoeve van een beoordeling van de maatregel op basis van de richtsnoeren van 2008. „Minerals Statement 2009” van het ministerie van Ondernemingen, Handel en Investeringen (DETI).

(12) De distributiekosten waren afhankelijk van de vervoersafstand, met vervoerskosten tussen de 0,15 en 0,20 GBP per ton per mijl, waarbij aggregaten geleverd werden binnen een straal van 10 tot 15 mijl, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden.

(13) De gegevens voor Noord-Ierland zijn afkomstig uit de „Annual Minerals Survey” van het Ministerie van Ondernemingen, Handel en Investeringen van Noord-Ierland. De gegevens voor Groot-Brittannië zijn afkomstig van het Bureau voor Nationale Statistiek (ONS) die zijn verzameld via de „Annual Minerals Raised Survey”.

(14) Vertrouwelijke informatie.

(15) De concentratie van een klein aantal grote ondernemingen en de verticale integratie van hun activiteiten zijn genoemd als enkele van de redenen waarom het Bureau voor eerlijke handel (Office of Fair Trading, OFT) de markten voor aggregaat, cement en beton in augustus 2011 heeft verwezen naar de Concurrentiecommissie (Competition Commission). In diezelfde verwijzing maakt het Bureau voor eerlijke handel onderscheid tussen de markt in Noord-Ierland en de gehele markt in het Verenigd Koninkrijk vanwege de kenmerken van de Noord-Ierse markt. Bovendien is het Bureau voor eerlijke handel van mening dat de Noord-Ierse aggregaatmarkt niet dezelfde mededingingsproblemen oproept als de markt in het Verenigd Koninkrijk in het algemeen.

(16) Deze berusten voornamelijk op cijfers die afkomstig zijn van het in 2012 gepubliceerde InterTradeIreland-verslag van Grant Thornton en extrapoleren deze naar de toekomst en naar het verleden op basis van de jaarlijkse percentagewijzigingen van de totale output van de bouwsector in Noord-Ierland. De cijfers worden ook door grote ondernemers in de sector als betrouwbare ramingen beschouwd.

(17) Het Verenigd Koninkrijk toonde dat de invoer van asfaltproducten en zand in de jaren 2011-2012 na het opschorten van de heffing in 2010 scherp is gestegen. Als gevolg van de openbaarmakingsvoorschriften van HMRC is echter moeilijk te achterhalen in welke mate deze invoerstijging betrekking had op zand dan wel op verwerkte asfaltproducten. Toch is het waarschijnlijk dat vanuit Ierland ingevoerde, verwerkte asfaltproducten een groot aandeel hebben in die stijging. Bij de invoer van zand in het Verenigd Koninkrijk zou de heffing nog steeds van toepassing zijn, maar dat gold niet voor verwerkte asfaltproducten; deze producten zouden dus kunnen profiteren van lagere productiekosten en op dezelfde markt in Noord-Ierland concurrerender zijn dan lokaal asfalt.

(18) Mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (PB C 119 van 22.5.2002, blz. 22).

(19) Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (PB C 82 van 1.4.2008, blz. 1).

(20) Zie: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140402142426/http://www.oft.gov.uk/OFTwork/markets-work/aggregates/, geraadpleegd op 18 juli 2014.

(21) Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag [thans artikel 108 van het Verdrag] (PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1).

(22) C-199/06 — CELF en ministre de la Culture et de la Communication, punt 63, 2008 I-00469.

(23) C-1/09 — CELF en ministre de la Culture et de la Communication, punt 45, 2010 I-02099. Zie ook T-116/01 — P&O European Ferries (Vizcaya) v. Commissie, punt 205, 2003 II-02957.

(24) Zie zaak C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten en Gemeindebetriebe Frohnleiten, punten 56-73, 2007 I-09643.

(25) Idem 22.

(26) Szyszczak, E., „Research Handbook on European State Aid Law”, Edward Elgar Publishing Limited, Verenigd Koninkrijk, 2011, blz. 287.

(27) C-43/02 (ex NN 75/01) — Luxemburg, C-7/05 — Slovenië, NN 162/A/2003 en N 317/A/06 — Oostenrijk, C-4/09 (ex N 679/97) — Frankrijk.

(28) HMRC beheerde de heffings- en vrijstellingsregeling.

(29) Ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk zijn normaal gesproken verplicht om belastinggegevens gedurende zes jaar te bewaren ten behoeve van de aggregaatheffing.

(30) Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1).

(31) „Aggregates — The OFT's reason for making a market investigation reference to the Competition Commission” uit januari 2012.

(32) N 327/08 — Denemarken, overweging 64.

(33) Idem 30, overweging 66.

(34) Idem 28.