SPECIAAL VERSLAG Nr. 2/90 over het Beheer en de Controle van Uitvoerrestituties vergezeld van de Antwoorden van de Commissie (90/C 133/01)

(Opmerkingen ex artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

0. Voorwoord

1. Op een ochtend in mei 1989 waren twee controleurs, in verband met het onderzoek van de Kamer naar uitvoerrestituties, aanwezig in de Duitse haven Hamburg om na te gaan welke fysieke controles bij het vervoer van graan werden toegepast. De controleurs kregen te horen dat de "Kapitan Danilkin", een Russisch schip dat ten tijde van hun bezoek langs de havensilo's lag afgemeerd, met graan werd geladen in het kader van een bijzondere communautaire maatregel om de Duitse markt te ontdoen van een overschot aan Duitse tarwe. De controleurs namen waar dat bij de boeg van het schip inderdaad graan werd ingeladen. Zij merkten tevens op dat een soortgelijke verrichting plaatsvond bij de achtersteven van het schip, zij het dat bij nadere bestudering de daar aanwezige hoeveelheid graan in snel tempo scheen te verminderen in plaats van te vermeerderen. Het graan bleek via een havensilo van de ruimen in het achterschip verplaatst te worden naar ruimen in het voorschip, een handeling die verscheidene dagen in beslag nam.

3. Tarwe, een produkt waarvoor in alle Lid-Staten dezelfde omschrijving geldt, kan in de gehele Gemeenschap ter interventie worden aangeboden, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de gunstigste voorwaarden die beschikbaar zijn. Dit heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat in de afgelopen jaren tot 2 Mio ton tarwe per jaar in Duitsland ter interventie werden aangeboden. In oktober 1988 deelde het Duitse ministerie van Landbouw, dat zich van deze tendens bewust was, de Commissie mede dat voor 1989 een verslechtering van de situatie werd verwacht, waarbij de Duitse produktie de nationale behoeften te boven zou gaan en het risico zou ontstaan dat moest worden overgegaan tot de interventie-aankoop van "massale hoeveelheden tarwe" (). De Commissie was het met deze zienswijze eens en besloot op 27 januari 1989, uitgaande van de veronderstelling dat de mogelijkheden om het overschot op de markt van de Gemeenschap af te zetten beperkt waren (), een bijzondere maatregel ter verlichting van de Duitse markt goed te keuren en een subsidie voor de uitvoer van het overschot aan Duitse tarwe naar derde landen toe te kennen ().

4. In handelskringen werd goed op deze bijzondere maatregel gereageerd. Het oorspronkelijke maximum van 300 000 ton werd eerst verhoogd tot 500 000 ton en vervolgens tot 700 000 ton, nadat de algemene vrije-marktregelingen voor de uitvoer van tarwe waren opgeschort als verdere stimulans voor handelaren om van de bijzondere maatregel gebruik te maken. Op 16 maart 1989 bestond er geen twijfel meer aan het succes van de maatregel, daar goedkeuring was gegeven voor de uitvoer van de totale hoeveelheid van 700 000 ton, tegen kosten van circa 47,67 Mio ECU, of 68 ECU/ton.

5. Op 28 maart ontving de Commissie echter een faxbericht van de Duitse autoriteiten waaruit bleek dat de tot dan toe daadwerkelijk in het kader van de bijzondere maatregel uitgevoerde tarwe (circa 470 000 ton, waarvan de eerste scheepsladingen aan geen enkele fysieke controle onderhevig waren geweest) niet van Duitse oorsprong was. Evenmin was de tarwe op de Duitse markt aangekocht. Schepen die met in Franse havens aan boord genomen Franse tarwe onderweg waren naar de USSR en Polen deden kennelijk Duitse havens aan om daar hun vracht gelijktijdig in en uit te laden, waardoor de tarwe als "uit de BR Duitsland uitgevoerd" zou kunnen gelden en zodoende in aanmerking zou kunnen komen voor de krachtens de bijzondere maatregel te betalen uitvoerrestitutie.

6. De Commissie, die meende dat zij wettelijk niet het recht had de toepassing van een interventiemaatregel te beperken door vermelding van de oorsprong van de betrokken landbouwprodukten (ondanks precedenten met betrekking tot Spaanse gerst en Griekse durum tarwe), had getracht de draagwijdte van de bijzondere maatregel te verkleinen door te eisen dat de tarwe "uit de BR Duitsland uitgevoerd" moest zijn. Deze formulering scheen twee voordelen te hebben: de juristen werden erdoor tevreden gesteld en de Commissie kon zich specifiek op de Duitse markt richten. In de praktijk bleken de extra kosten voor de uitvoer van tarwe van andere dan Duitse oorsprong via Duitse havens bepaalde handelaren echter niet af te schrikken. Sommige handelaren hadden een uitvoercertificaat nodig voor het afsluiten van een overeenkomst met de USSR en anderen werden aangetrokken door het feit dat de restitutie hoger was dan normaal.

7. Op 6 april reageerde de Commissie hierop door de in het kader van de bijzondere maatregel beschikbare hoeveelheid nog eens met 200 000 ton te verhogen tot in totaal 900 000 ton en door te eisen dat het proteïnegehalte van de tarwe ten minste 12,5 % moest bedragen. Deze beide wijzigingen hielden verband met elkaar, aangezien het inmiddels duidelijk begon te worden dat de kwaliteit van de Duitse tarweoogst wellicht de hoogste in de Gemeenschap was, en dat alleen tarwe van Duitse oorsprong aan de eis met betrekking tot het proteïnegehalte kon voldoen. Onder de nieuwe voorwaarden werden nog slechts 145 000 ton afgezet. Te constateren viel dat de eerdere prognoses met betrekking tot een overschot van "massale hoeveelheden tarwe" sterk afweken van de werkelijkheid, aangezien er op de communautaire markt ruim voldoende afzetmogelijkheden voor deze tarwe van hoge kwaliteit bleken te bestaan.

8. De laatste leveringen in het kader van dit programma werden goedgekeurd op 25 mei, toen de Commissie offertes voor een totaal van 55 000 ton aanvaardde tegen een restitutiebedrag van tussen de 51 en 54 ECU/ton. Op dezelfde datum wees de Commissie een offerte af waarin werd aangeboden tarwe die van de vrije markt afkomstig was uit te voeren tegen een restitutiebedrag van iets minder dan 40 ECU/ton, aangezien zij besloten had tot de opschorting van alle verkopen op de vrije markt behalve die welke in het kader van de bijzondere Duitse maatregel plaatsvonden.

9. De Commissie is niet op de hoogte van de oorsprong van de tarwe die in het kader van de bijzondere maatregel werd uitgevoerd om de Duitse markt van een overschot aan Duitse tarwe te ontdoen. Zij meent dat de handelaren niet beseften dat zij de Franse tarwe daadwerkelijk via een Duitse havensilo moesten in- en uitladen (tegen kosten die door de Commissie worden geraamd op maximaal 10$ per ton) om deze als "uitgevoerd uit de BR Duitsland" te doen gelden, en dat zij daarom geen rekening hielden met deze extra kosten bij hun aanvragen om restitutie in het kader van de bijzondere maatregel. De prognoses van het Duitse ministerie van Landbouw en de Commissie over "massale hoeveelheden" tarwe die in Duitsland ter interventie zouden worden aangeboden, bleken geenszins met de werkelijkheid overeen te komen (uiteindelijk werden slechts 800 000 ton aangekocht, vergeleken met een jaarlijkse aankoop van 2 Mio ton gedurende de afgelopen jaren).

10. Op basis van een analyse van 60 % van de uitgevoerde hoeveelheden concludeert de Kamer dat van de in totaal 845 000 ton waarvoor een uitvoersubsidie werd betaald, slechts tussen de 130 000 en 160 000 ton in de BR Duitsland waren geoogst. De resterende hoeveelheid van circa 700 000 ton werd op weg naar de USSR en Polen via Duitse havens doorgevoerd, voornamelijk vanuit Frankrijk, maar ook vanuit het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Volgens een door de Commissie aangehaalde bron uit handelskringen zijn echter circa 350-400 000 ton van de uitgevoerde tarwe in de BR Duitsland geoogst. Het is de Kamer niet duidelijk waarop deze schatting berust. De totale kosten van de bijzondere maatregel voor de communautaire begroting beliepen circa 57,5 Mio ECU.

1. Inleiding

1.1. De afgelopen twee jaar heeft de gesubsidieerde uitvoer van landbouwprodukten naar landen buiten de Gemeenschap de plaats ingenomen van opslag in interventie als het voornaamste instrument waardoor de Gemeenschap het evenwicht op de interne markt in stand houdt en het niveau van de communautaire landbouwprijzen regelt. De uitgevoerde produkten kunnen van de open of "vrije" markt of uit interventievoorraden afkomstig zijn. De subsidie kan worden verstrekt in de vorm van een uitvoerrestitutie, door middel van verkoop uit interventievoorraden tegen een verlaagde prijs of door een combinatie van beide. Door de subsidies kunnen de exporteurs concurreren op de wereldmarkt, waar de heersende prijzen (deels beïnvloed door subsidies aan andere producenten) in het algemeen lager zijn dan in de Gemeenschap. De hoogte van het restitutiebedrag bij uitvoer is afhankelijk van de classificatie van de betrokken produkten en kan tevens variëren naar gelang van het land van uiteindelijke bestemming.

1.2. In 1988 werden ten laste van de communautaire begroting subsidies verleend voor de uitvoer van 24,8 Mio ton graan, 0,8 Mio ton rundvlees en 16,8 Mio ton melk en zuivelprodukten, afkomstig van de markt of uit interventievoorraden. De uitvoerrestituties bedroegen in totaal 7 000 Mio ECU. Voorts draagt de communautaire begroting de verliezen die voortvloeien uit de uitvoer van interventievoorraden tegen verlaagde prijzen ().

1.3. Een groot deel van het dagelijkse beheer van het beleid is gedelegeerd aan de betaalorganen van de Lid-Staten. Ook de douane-autoriteiten spelen een hoogst belangrijke rol bij de controle van het uitvoerverkeer. Alle belangrijke beleidsbeslissingen worden door de Commissie genomen. Zij bepaalt, meestal na overleg met de Comités van beheer voor de betrokken markten (zie paragraaf 2.3), van geval tot geval het subsidieniveau, voornamelijk door de vaststelling van het restitutiebedrag of van een minimumprijs bij verkoop uit interventievoorraden. De Commissie heeft tevens een doorslaggevende stem bij cruciale factoren zoals het tijdstip van uitvoer en de hoeveelheid en bestemming van de gesubsidieerde produkten.

1.4. Het bedrag van de uitvoerrestitutie kan worden vastgesteld via een inschrijvingsprocedure, aan de hand van een beoordeling op basis van het verschil tussen de prijzen in de Gemeenschap en de wereldmarktprijzen of louter op grond van ad hoc-maatregelen. Teneinde voor een uitvoerrestitutie in aanmerking te komen, moet de handelaar zich er normaliter toe verbinden een vastgestelde hoeveelheid produkten van een bepaalde kwaliteit binnen een voorgeschreven periode naar een vastgesteld aantal derde landen uit te voeren. Het certificaat dat de handelaar door de betaalorganen van de Lid-Staten namens de Commissie wordt verstrekt, is het wettelijke blijk van de overeenkomst die de Gemeenschap en de handelaar zijn aangegaan. In dit verslag wordt niet op het stelsel van certificaten als zodanig ingegaan, maar aangezien een groot aantal van de gemaakte opmerkingen enige kennis van dit stelsel veronderstellen, wordt in Bijlage 1 een samenvatting gegeven.

1.5. Met betrekking tot de communautaire begroting kan worden opgemerkt dat het stelsel van de vaststelling van uitvoerrestituties en de verstrekking van certificaten een basis vormt voor een centraal toezicht op de uitgaven. Het verschaft de Commissie tevens een flexibel middel voor het beheer van de uitvoermarkt. Zo kan de Commissie "correctiebedragen" toepassen op eerder goedgekeurde en bekendgemaakte restituties om de uitvoer van produkten naar een specifieke bestemming of in bepaalde omstandigheden te stimuleren of tegen te gaan.

1.6. Tabel 1 illustreert het verloop van de begrotingsuitgaven voor uitvoerrestituties gedurende de afgelopen 10 jaar, terwijl uit tabel 2 duidelijk wordt hoe de uitvoerrestituties interventieopslag hebben vervangen als de spil van het stelsel van gegarandeerde prijzen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Een kenmerk van de uitvoerrestituties dat niet uit de tabellen blijkt, is dat bij bepaalde produkten het restitutiebedrag voor één zending goederen dikwijls hoger is dan de prijs die door een afnemer in een derde land moet worden betaald. De Kamer stuitte bij haar controlewerkzaamheden op de volgende voorbeelden (gebaseerd op de in 1986/1987 van toepassing zijnde restituties), die als illustratie kunnen dienen:

(a)een container met rundvlees, uitgevoerd naar Lybië uitvoerrestitutie: 34 700 ECU factuurwaarde: 18 600 ECU

(b)een zending van 161 ton butteroil naar Abu Dhabi uitvoerrestitutie: 347 850 ECU factuurwaarde: 218 000 ECU

(c)een overeenkomst voor de uitvoer van 450 ton boter naar de USSR uitvoerrestitutie: 867 850 ECU factuurwaarde: 150 620 ECU

(d)een overeenkomst voor 2 000 ton melkpoeder naar Algerije uitvoerrestitutie: 2 515 000 ECU factuurwaarde: 1 536 430 ECU

(e)een zending fetakaas naar Iran uitvoerrestitutie: 2 720 000 ECU factuurwaarde: 2 511 000 ECU

De betekenis van dergelijke gevallen voor de Gemeenschap en de controleurs van de Gemeenschap is dat de financiële risico's van de transactie voor de Gemeenschap potentieel groter zijn dan voor de koper.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.7. Meer dan 35 % van de uitgaven ten laste van het EOGFL-Garantie worden besteed aan uitvoerrestituties, en hiervan heeft meer dan 70 % betrekking op drie sectoren: rundvlees, granen en melk en zuivelprodukten. In dit verslag wordt ingegaan op de uitvoerrestituties voor deze drie sectoren. Onderzocht werden ten eerste de centrale rol van de Commissie bij de vaststelling van de restitutiebedragen en de minimumprijzen bij de verkoop uit interventievoorraden (hoofdstuk 2), en ten tweede (hoofdstuk 3) de nationale controles op uitvoertransacties in de voornaamste betrokken Lid-Staten, te weten Denemarken, de BR Duitsland, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Dit tweede deel van het verslag is een uitbreiding van eerdere door de Kamer in sommige landen verrichte controlewerkzaamheden in de rundvleessector, in het kader waarvan een eerste reeks bevindingen in het jaarverslag van de Kamer over 1987 is bekendgemaakt.

1.8. Het verslag bevat tevens een bijwerking van eerdere opmerkingen over de nationale maatregelen in het kader van Richtlijn 77/435 (EEG) van de Raad van 27 juni 1977 () [thans vervangen door Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Commissie ()], krachtens welke de Lid-Staten moeten overgaan tot systematische controles achteraf van de handelsdocumenten van bedrijven die betalingen ontvangen of verrichten uit hoofde van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze controles zijn een aanvulling op de normaliter door de douane-autoriteiten en betaalorganen uitgevoerde controles.

1.9. Het onderzoek had voornamelijk betrekking op de volgende kwesties:

(a)zijn de procedures van de Commissie voor de vaststelling van restitutiebedragen, de totstandbrenging van bijzondere overeenkomsten en de afzet van produkten tegen verlaagde prijzen doeltreffend en in overeenstemming met de beginselen van een deugdelijk financieel beheer?

(b)zijn er op communautair en nationaal niveau passende controlemaatregelen voorgesteld en ingevoerd teneinde de wettigheid en regelmatigheid van alle communautaire uitgaven met betrekking tot de uitvoerrestituties te waarborgen?

(c)is er ten aanzien van transacties waarmee uitvoerrestituties zijn gemoeid voorzien in passende onafhankelijke controles die doeltreffend worden verricht?

1.10. De Kamer betreurt de toonzetting van de Commissie in haar antwoorden op de opmerkingen van de Kamer.

Tabel 2 - Verloop van de uitgaven voor uitvoerrestituties, interventie en consumptiesteun voor drie belangrijke produkten (granen - melk en zuilvelprodukten - rundvlees)

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

<? D><?þ><?þ><?þ><?þ><? 3><?×42><?þ><? 8>

<? 3><?þ><?Ð7><?²>Mio ECU

<? 8><?þ><?ue><?û>

<?Ð7><?±> <?þ><?×04><? ©><? ¨>BEGROTING <?¾>

<?Ð7><?±><?þ><?×11><?©><?º>Uitvoerrestituties <?½> <?í><?ue><?ue> <?»>Interventieopslag (openbaar en particulier, zonder afschrijvingen) <?½> <?í><?ue><?ue><?»> Consumptiesteun

<?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú><?×18><?©>Consumptiesteun

<?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©> Interventieopslag

<?Ð7><?±><? 8><?×31><?ú><?×25><?©>Uitvoerrestituties

<?Â"EIND VAN DE GRAFIEK>

> REFERENTIE NAAR EEN FILM>

Tabel 5 - Verkopen in 1987/1988 van magere-melkpoeder (1 000 ton) uit openbare opslag krachtens bijzondere verordeningen (1)

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

<?ue><?Ð7><?²>(1 <? >000 ton)

<? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8>

<?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦><?Ð7><?±> april 1987 <?½> mei <?¿> juni <?¿> juli <?¿> aug. <?¿> sept. <?¿> okt. <?¿> nov. <?¿> dec. <?¿> jan. 1988 <?¿> feb. <?¿> maart <?¿> april <?¿>

<?þ><?ue><?Ð7><?±><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò>) <? ><?º> (a) <? >Verordening (EEG) nr. 727/87 van 13 maart 1987 (voor uitvoer bestemd MMP) <? ><?oe><?AE4> <?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? >Verordening (EEG) nr. 2213/76 van 10 september 1976 (MMP voor verkoop op de interne markt) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N><?ue> <?ue>

<?Â"EIND VAN DE GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

2. Het uitvoerbeheer van de Commissie

Regelgeving

2.1. De basisverordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening van de markten voor melk en zuivelprodukten en rundvlees werden in juni 1968 gepubliceerd (). De verordening voor de communautaire markt voor granen dateert van 1962. De huidige marktordening is vastgelegd in 's Raads Verordening (EEG) nr. 2727/75 (). De drie verordeningen hebben elk een bepaling gemeen betreffende het gebruik van uitvoerrestituties ter vergemakkelijking van de uitvoer van produkten waarvoor de prijzen op de wereldmarkt lager zijn dan die in de Gemeenschap. De restituties voor een groot aantal van de belangrijkste uitvoerovereenkomsten worden door middel van een inschrijvingsprocedure vastgesteld. In andere gevallen geldt dat door de Commissie bekendgemaakte restitutiebedragen van toepassing zijn. Deze bedragen moeten met regelmatige tussenpozen worden vastgesteld, maar de Commissie mag ze, op eigen initiatief of op verzoek van een Lid-Staat, te allen tijde wijzigen.

2.2. De uitvoerrestituties zijn in de gehele Gemeenschap gelijk. Wel verschillen zij per produkt en kunnen zij variëren naar gelang van de bestemming. Bij granen en rundvlees is er sprake van een aanzienlijke variatie, maar met betrekking tot zuivelprodukten geldt dit slechts voor kaas. Voor de uitvoer van graan, rundvlees, boter en magere-melkpoeder is een certificaat vereist, evenals voor de uitvoer van alle overige zuivelprodukten indien de exporteur gebruik maakt van de mogelijkheid tot voorafgaande vaststelling van de restitutie (een procedure die bekend staat als voorfixatie) ().

2.3. Tevens zijn krachtens de verordeningen Comités van beheer voor elke sector ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie. Ofschoon de Commissie de restitutiebedragen te allen tijde mag wijzigen, moet zij met het betrokken Comité van beheer periodiek overleg plegen over de handhaving of wijziging van de restituties. Het Comité is gehouden advies uit te brengen. Indien het Comité een voorstel afwijst, moet de Commissie dit voorstel ter kennis van de Raad brengen, die binnen één maand door middel van een gekwalificeerde meerderheid een ander besluit kan nemen.

2.4. De algemene voorschriften voor de toekenning van uitvoerrestituties voor melk en zuivelprodukten, rundvlees en granen zijn vastgelegd in Verordeningen (EEG) nrs. 876/68, 885/68 en 2746/75 van de Raad (). De criteria die bij de vaststelling van de restituties in aanmerking moeten worden genomen, zijn voor de drie sectoren in wezen dezelfde en zijn in beknopte vorm in Bijlage 2 opgenomen.

2.5. De regelgeving voor het stelsel van uitvoerrestituties is sinds de invoering van de marktordeningen sterk uitgebreid. Talrijke verordeningen hebben betrekking op uitvoercertificaten, voorfixatie, betalingen vooraf en verkoop uit interventie via een inschrijvingsprocedure of tegen een vastgestelde prijs. Daarnaast zijn er verscheidene voor één sector bedoelde verordeningen, die bij voorbeeld betrekking hebben op het uitbenen van vlees, de verwerking van boter tot olie en graancoëfficiënten voor meel.

Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT)

2.6. In het kader van de GATT wordt sinds september 1986 een reeks onderhandelingen gevoerd (bekend als de Uruguay-ronde) die onder meer ten doel hebben de steun aan en de bescherming van de landbouw te verminderen. Dit is met name van belang voor de VS en de Gemeenschap, die elkaar bij de wereldhandel in granen nog steeds beconcurreren door de subsidiëring van de uitvoer. Het Amerikaanse programma ter bevordering van de uitvoer (Export Enhancement Program), waarmee in 1985 een aanvang werd gemaakt, heeft tot dusver geleid tot 102 initiatieven die op 65 landen gericht zijn en betrekking hebben op 12 produkten.

2.7. Het beleid van de Commissie heeft ten doel de Amerikaanse uitvoersubsidies voor landbouwprodukten te evenaren teneinde traditionele markten te beschermen en met name in de melk- en zuivelsector de uitvoer van produkten met een hoge toegevoegde waarde te bevorderen. Dit beleid heeft soms geleid tot de toekenning van uitzonderlijk hoge restituties, bij voorbeeld voor de uitvoer van tarwe naar Egypte (zie paragraaf 2.65), en tot een verhoging met 20 % van de restitutie voor runderen van zuiver ras (zie paragraaf 2.40).

Vaststelling van het subsidieniveau

2.8. Het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan het communautaire beleid om de uitvoer van landbouwprodukten te subsidiëren is dat de uitvoer van voldoende hoeveelheden graan, melk en zuivelprodukten en rundvlees om de interne marktprijzen op het gewenste niveau te stabiliseren, alleen tot stand kan komen door te voorzien in financiële bijstand voor de exporteurs, waardoor de kloof die doorgaans bestaat tussen het prijsniveau op de wereldmarkt en de (hogere) communautaire prijzen overbrugd kan worden. Als de financiële bijstand meer bedraagt dan het voor dit doel noodzakelijke minimum, ontvangen de exporteurs een te hoge vergoeding die ten laste komt van de communautaire begroting (en - wegens de gevolgen voor de interne prijzen - van de consument in de Gemeenschap). Het probleem waarvoor de Commissie staat, is hoe zij een zorgvuldig evenwicht tot stand kan brengen tussen doeltreffendheid (dat wil zeggen de uitvoer van een overschot aan communautaire produkten) en spaarzaamheid.

2.9. De Commissie maakt gebruik van twee belangrijke instrumenten voor de subsidiëring van de uitvoer van landbouwprodukten: verkoop uit interventievoorraden tegen verlaagde prijzen en restituties bij de uitvoer van produkten die van de vrije markt of uit interventievoorraden afkomstig zijn. Het relatieve belang van elk instrument varieert van geval tot geval, evenals de mate van betrokkenheid van de Commissie. Voor de drie sectoren die in dit verslag worden behandeld, bestaan vastgestelde restitutiebedragen. Dit zijn de bedragen waarover elke handelaar te allen tijde kan beschikken; zij worden soms "vaste restituties" genoemd. Zij kunnen op verschillende wijze verhoogd of verlaagd worden, bij voorbeeld door "correctiebedragen" die voor bepaalde bestemmingen en gedurende bepaalde perioden geldig zijn.

2.10. De Commissie kan uit twee belangrijke externe bronnen putten voor het verkrijgen van de informatie die als richtsnoer dient voor haar besluiten inzake restituties. Dit zijn enerzijds in de Lid-Staten gepubliceerde of beschikbare gegevens over de prijzen in de Gemeenschap en op de wereldmarkt en anderzijds aan de inschrijvingen ontleende gegevens over marktprijzen. Geen van deze bronnen kan als geheel betrouwbaar of objectief worden beschouwd.

2.11. In laatste instantie is het oordeel van de Commissie doorslaggevend bij de vaststelling van de restitutiebedragen en de prijs van verkopen uit interventievoorraden. Welke objectieve mechanismen in theorie ook ter beschikking van de Commissie staan, het zou niet van werkelijkheidszin getuigen te veronderstellen dat dergelijke mechanismen voldoende verfijnd en gevoelig kunnen zijn om de plaats te kunnen innemen van wat in wezen een beoordeling van de handelsmarkt is. Terzake van het beheer stuit de Commissie op het probleem hoe zij praktische gevolgen aan deze beoordeling moet geven zonder daarbij haar verantwoordingsplicht uit het oog te verliezen. De belangrijkste aspecten van deze verantwoordingsplicht zijn naar de mening van de Rekenkamer dat de gegevens worden bijgehouden in een vorm die aan de eisen van het beheer voldoet en een onafhankelijke controle door derden mogelijk maakt; dat zuinigheid wordt betracht bij de vaststelling van de restitutiebedragen en de prijs van verkopen uit interventievoorraden, en dat wordt nagegaan en gecontroleerd wat de kosten voor de begroting zijn; dat de doeltreffendheid van de getroffen maatregelen wordt beoordeeld om te zien of de resultaten overeenkomen met de planning en of er corrigerende maatregelen nodig zijn; dat bij de voorlichting aan en het overleg met handelaren de juiste procedures worden gevolgd.

2.12. De Kamer heeft ten aanzien van de drie betrokken sectoren een aantal besluiten van de Commissie ter vaststelling van restitutiebedragen en de prijs van verkopen uit interventievoorraden onderzocht. Het onderzoek van de Kamer had voornamelijk betrekking op besluiten die in 1987 en 1988 genomen zijn. Het probleem bij de controle, zowel voor de Rekenkamer als het DG Financiële controle, is hoe men met redelijke zekerheid kan vaststellen dat er sprake is geweest van een deugdelijke beoordeling. In principe is dit alleen mogelijk door middel van gesprekken met de betrokken ambtenaren, een evaluatie van de toegepaste procedures en een bestudering van de documenten waarin de ambtenaren hun beoordeling van bepaalde gevallen hebben vastgelegd. Op deze wijze moet het mogelijk zijn een duidelijk verband vast te stellen tussen de door de Commissie waargenomen feiten en het oordeel waartoe zij met betrekking tot het restitutiebedrag of het prijsniveau bij de verkoop uit interventievoorraden is gekomen. Indien deze belangrijke besluiten niet op behoorlijke wijze zijn gedocumenteerd, kan inhoudelijk noch formeel aan de verantwoordingsplicht worden voldaan.

2.13. De in dit hoofdstuk behandelde uitvoerverrichtingen behoren, globaal gezien, tot drie categorieën. In de eerste plaats zijn er normale verrichtingen, waarbij de voor uitvoer bestemde produkten van de vrije markt afkomstig zijn en er een vastgesteld restitutiebedrag wordt betaald of een openbare inschrijving plaatsvindt. Ten tweede zijn er verkopen uit interventievoorraden tegen verlaagde prijs, waarbij het subsidieniveau (dikwijls een combinatie van verlaagde prijzen en uitvoerrestituties) via een inschrijvingsprocedure wordt bepaald of vooraf door de Commissie wordt vastgesteld. Ten slotte zijn er "bijzondere maatregelen", die getroffen worden om gebruik te maken van gunstige uitvoermogelijkheden of om de voorwaarden van concurrerende aanbiedingen uit de VS of van andere producenten te evenaren. Deze drie categorieën verrichtingen worden achtereenvolgens beschreven in de onderstaande afdelingen (paragrafen 2.14-2.78), waarin de bevindingen van de Kamer met betrekking tot het door de Commissie gevoerde beheer inzake de uitvoerrestituties voor de drie onderzochte sectoren zijn vastgelegd.

Melk en zuivelprodukten

Inleiding

2.14. De uitvoermarkt voor zuivelprodukten heeft betrekking op bulkprodukten (boter en magere-melkpoeder) en op zogenaamde afgeleide produkten, zoals kaas, verrijkt volle-melkpoeder en gecondenseerde melk. Het ontbreekt de markt als geheel aan een erkende "barometer" van wereldmarktprijzen. De door de GATT vastgestelde minimumprijsniveaus bepalen echter in feite de laagste prijzen op de wereldmarkt voor de voornaamste produkten. Er heeft een opvallende vermindering plaatsgehad van de communautaire voorraden van de beide bulkprodukten (boter en magere-melkpoeder). Dit is voornamelijk bewerkstelligd door speciale afzetprogramma's (overwegend voor boter) en gunstiger marktomstandigheden, die de uitvoer (vooral van magere-melkpoeder) vergemakkelijkten. In maart 1989 waren de botervoorraden, die eind 1986 1,3 Mio ton bedroegen, verminderd tot 64 000 ton en waren de voorraden magere-melkpoeder verdwenen.

2.15. De wereldmarkt wordt beheerst door de Gemeenschap, Nieuw-Zeeland en in mindere mate de Verenigde Staten. Er is sprake van een hevige concurrentie. De Nieuwzeelandse Dairy Board is rechtstreeks bij het afsluiten van uitvoertransacties betrokken, waardoor zij kan beschikken over de informatie die nodig is voor het vaststellen van de meest concurrerende uitvoersubsidie zonder dat zij het risico loopt inbreuk te maken op de minimumprijzen van de GATT.

2.16. Een van de problemen van de Commissie is het invoeren en bijhouden van een betrouwbare indicator van de courante prijzen op de wereldmarkt. Een ander probleem is hoe zij doeltreffend in de markt kan ingrijpen zonder inbreuk te maken op de minimumprijzen van de GATT. Een derde moeilijkheid voor de Commissie op deze door hevige concurrentie gekenmerkte markt is hoe zij aan haar verantwoordingsplicht moet voldoen, bij voorbeeld door de bekendmaking van restitutiebedragen, zonder buitenlandse concurrenten bewust te maken van haar beoogde handelsbeleid (waardoor het succes van haar initiatieven uiteraard gevaar zou lopen).

Vaststelling van het subsidieniveau

Bekendgemaakte restitutiebedragen

2.17. De voornaamste restitutiebedragen zijn die voor boter, magere-melkpoeder, volle-melkpoeder en bepaalde kaassoorten, waarvan alle andere restituties voor zuivelprodukten zijn afgeleid. De restituties vertegenwoordigen het verschil tussen de door de Commissie geraamde wereldmarktprijzen en de prijzen in de Gemeenschap. De communautaire prijzen worden wekelijks berekend met gebruikmaking van door de betaalorganen van de Lid-Staten verstrekte gegevens, terwijl de wereldmarktprijzen worden berekend aan de hand van diverse uit handelskringen en publikaties afkomstige gegevens. De Kamer constateerde dat bepaalde betaalorganen de vereiste gegevens niet altijd verstrekten en dat er zich daarom gevallen voordeden waarin gedurende een aantal maanden dezelfde prijzen werden gebruikt, bij gebreke van nadere informatie. De Kamer constateerde tevens dat de Commissie de bronnen waaraan de wereldmarktprijzen werden ontleend niet systematisch vergeleek, analyseerde of vastlegde, ook al wordt er voor intern gebruik een wekelijks verslag opgesteld waarin belangrijke gebeurtenissen worden vermeld en enkele prijzen worden genoemd.

2.18. De Commissie beweert dat zij bij de berekening van de restitutiebedragen op basis van het verschil tussen de wereldmarktprijzen en de communautaire prijzen gebruik maakt van een standaardmethodologie. De controleurs van de Kamer hebben getracht, de restitutiebedragen voor boter, magere-melkpoeder en cheddar, zoals gepubliceerd in Verordening (EEG) nr. 701/89 van de Commissie van 17 maart 1989 (), na te rekenen. De resultaten van de berekening van de controleurs worden weergegeven in tabel 3. De berekening van deze bedragen door de Commissie zelf was niet geregistreerd. Voor magere-melkpoeder en boter waren de bekendgemaakte restitutiebedragen in feite gebaseerd op mondelinge instructies van de Commissaris. Een van de elementen in de berekeningen van de controleurs vormde de informatie over wereldmarktprijzen in "Dairy Market News" (Deel 56, nr. 13 van 31 maart 1989), daar dit de enige onafhankelijke kenbron van wereldmarktprijzen was die voor die periode bij de Commissie beschikbaar was. Als communautaire prijs werd de laagste prijs af-fabriek van de vier belangrijkste exporterende landen van de Gemeenschap genomen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.19. Met het oog op de moeite die de controleurs hadden gehad om de basis vast te stellen waarop vorige bedragen waren gegrond, onderzochten zij ook de ten tijde van de controle meest recentelijk bekendgemaakte bedragen [Verordening (EEG) nr. 1476/89 van de Commissie van 25 mei 1989] (). Ten tijde van de controle bleek er geen bewijsmateriaal tot staving van deze bedragen voorhanden te zijn. Na een vergadering met de Directeur-generaal werden later echter documenten overgelegd. Hieruit bleek dat er aanzienlijke verschillen bestonden tussen de door de marktafdeling voorgestelde verlagingen voor magere-melkpoeder, volle-melkpoeder en boter en de vastgestelde verlagingen.

Niet-bekendgemaakte restitutiebedragen

2.20. Eind 1986 werden de bekendgemaakte restitutiebedragen van de Commissie voor bepaalde uitvoermarkten regelmatig overtroffen door de Nieuwzeelandse Dairy Board en bleven er grote voorraden boter en magere-melkpoeder bestaan (zie tabel 4). In verband met deze ongelukkige samenloop van omstandigheden besloot de Commissie tot een andere methode voor de vaststelling van restitutiebedragen. Met deze nieuwe methode werd beoogd de lagere transportkosten (die niet altijd volledig in de beschikbare prijsgegevens tot uiting komen) van de communautaire exporteurs als gevolg van hun betrekkelijke nabijheid bij de voornaamste uitvoermarkten, te gebruiken voor de vaststelling van zo concurrerend mogelijke restituties zonder inbreuk te maken op de minimumprijzen van de GATT. Om de bedoelingen van de Commissie niet openbaar te maken, zouden de restitutiebedragen niet in het Publikatieblad worden bekendgemaakt en zou er evenmin gebruik gemaakt worden van openbare inschrijvingen. De Commissie wilde een tegenwicht bieden voor de praktische voordelen die de Nieuwzeelandse Dairy Board genoot wegens haar positie als enige exporteur.

2.21. De Commissie moest uiteraard contact met handelaren opnemen om de voor de verwezenlijking van deze doelstellingen benodigde gegevens te verkrijgen. Zij wilde echter geen rechtstreekse contacten leggen. De door haar gevolgde procedure vertoonde een oppervlakkige gelijkenis met de inschrijvingsprocedure, in die zin dat de interventiebureaus werden verzocht erkende handelaren te vragen offertes in te dienen voor de restitutie die zij nodig zouden hebben om magere-melkpoeder, boter of butteroil naar specifieke bestemmingen uit te voeren. De ontvangen offertes werden wekelijks verzameld en doorgezonden naar de Commissie. De marktafdeling bestudeerde de offertes en berekende een dicht bij de minimumprijzen van de GATT liggend restitutiebedrag dat gebaseerd was op de meest recente wisselkoers voor de Amerikaanse dollar. Deze restitutiebedragen werden vermeld in een beschikking, die door de Commissaris ondertekend moest worden. De ondertekende beschikkingen werden verstrekt aan de vertegenwoordigers van de Lid-Staten, die ze via de interventiebureaus onder de betrokken handelaren verspreidden. Geïnteresseerde handelaren vroegen op de normale wijze een certificaat aan, waarbij evenwel voorfixatie op basis van de niet-bekendgemaakte restituties plaatsvond. De handelaren waren niet gebonden aan de eerder bij de betaalorganen ingediende offertes. Degenen die een offerte voor een hogere restitutie hadden ingediend, konden toch profiteren van de niet-bekendgemaakte restitutiebedragen, evenals degenen die geen offertes hadden ingediend. Omgekeerd ontvingen de handelaren die een lager restitutiebedrag hadden aangevraagd de (hogere) niet-bekendgemaakte restitutie.

2.22. De eerste niet-bekendgemaakte restitutiebedragen (voor magere-melkpoeder, boter en butteroil) werden bij Beschikking 86/2508/EEG vastgesteld voor de periode van 18 december 1986 tot 5 januari 1987. In 1987 volgden nog eens 32 beschikkingen en in 1988 17, waarna deze handelwijze werd opgeschort. Het aantal op deze wijze vastgestelde bijzondere restitutiebedragen was 108. De gemiddelde geldigheidsduur van deze restituties was 8 dagen en de gemiddelde toeslagen op de bekendgemaakte restituties waren de volgende:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Een aantal beschikkingen had betrekking op één bestemming (Algerije, Mexico, India). Voor deze beschikkingen verklaren de aantekeningen in de dossiers de methodologie van de berekeningen maar onthullen zij noch de onderliggende prijsgegevens, noch de aard van de ontvangen offertes.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.23. Ofschoon de Commissie bij het aanvaarden van offertes of de vaststelling van restitutiebedragen doorgaans voor vrij lage bedragen koos, maakt het ontbreken van dossiers elk oordeel over de globale kostenbesparingen van de maatregel onmogelijk. De Kamer heeft berekend dat niet-bekendgemaakte restituties werden betaald voor de uitvoer van ongeveer 300 000 ton magere-melkpoeder en 450 000 ton boter/butteroil.

Bijzondere verkopen

2.24. Dit zijn eenmalige verkopen van bulkprodukten waartoe wordt overgegaan om gebruik te maken van een gunstige uitvoermogelijkheid of om de voorwaarden van concurrerende aanbiedingen van andere producenten te kunnen evenaren. In de zuivelsector zijn bijzondere verkopen een uitzondering en hebben ze alleen betrekking op de afzet van interventievoorraden, dat wil zeggen magere-melkpoeder en boter. Gedurende de onderzochte periode zijn er drie keer bijzondere maatregelen voor de uitvoer getroffen, waarvan de volgende twee van betekenis waren:

(a)Verordening (EEG) nr. 765/86 van de Commissie (): Verkoop van boter uit interventievoorraden voor uitvoer naar India, Pakistan, Mongolië en de USSR;

(b)Verordening (EEG) nr. 727/87 van de Commissie (): Verkoop van magere-melkpoeder uit interventievoorraden, bestemd voor uitvoer.

2.25. De eerstgenoemde transactie illustreert de moeilijkheden waarmee de Commissie te maken krijgt wanneer zij zich voor de vaststelling van een passend restitutieniveau verlaat op een inschrijvingsprocedure en de betrokken uitvoermarkt slechts via één handelsorganisatie toegankelijk is, zoals het geval is bij tal van overeenkomsten met Oostblok-landen. De tweede transactie had betrekking op een markt met talrijke handelaren en toont aan wat de mogelijke consequenties zijn als men de prijzen niet door marktmechanismen laat bepalen, iets wat door openbare inschrijvingen wordt vergemakkelijkt.

Verordening (EEG) nr. 765/86 van de Commissie: Boter voor de USSR

2.26. Toen de grote voorraden boter en magere-melkpoeder in communautaire interventie-opslag waren genomen, wekte dit de verwachting dat de Commissie deze in de nabije toekomst tegen lage prijzen zou verkopen. Deze verwachting leidde tot een daling van de prijzen op de wereldmarkt. Dit verschijnsel kreeg de aandacht van de GATT, die, teneinde de wereldmarkt voor boter van deze last te bevrijden, de Gemeenschap toestemming gaf bijzondere afzetregelingen met bepaalde derde landen te treffen tegen prijzen die aanzienlijk lager waren dan de minimumprijzen van de GATT. In dit verband werd in maart 1986 Verordening (EEG) nr. 765/86 vastgesteld om de sterk gesubsidieerde verkoop aan India, Pakistan, Mongolië en de USSR mogelijk te maken.

2.27. Eind februari 1986 bedroegen de communautaire interventievoorraden 1,15 Mio ton. Tot 31 december 1986 vonden de verkopen krachtens Verordening (EEG) nr. 765/86 plaats door middel van inschrijving tegen iets minder dan 70 % van de interventieprijs. Tevens werden bekendgemaakte uitvoerrestituties betaald. De combinatie van de verlaagde prijs en de restitutie betekende in de praktijk dat de boter verkocht werd onder de minimumprijs van de GATT van 1 000 USD/ton. Deze bijzondere concessie had op 31 december 1986 beëindigd moeten worden [zie Verordening (EEG) nr. 3535/86 van de Commissie] (), maar aangezien de USSR haar aankopen uitstelde in de verwachting dat de prijzen nog verder verlaagd zouden worden, werden in het desbetreffende jaar slechts 105 000 ton verkocht. Gezien het betrekkelijke gebrek aan succes van deze maatregel stemde de GATT ermee in dat de concessie geldig zou blijven voor overeenkomsten die op een eerder tijdstip met de USSR waren afgesloten. Slechts één onderneming beschikte over een dergelijke overeenkomst.

2.28. Met ingang van 1 januari 1987 werd bij Verordening (EEG) nr. 155/87 van de Commissie een einde gemaakt aan de combinatie van uitvoerrestituties en een verlaagde prijs (). De uitvoersubsidie werd nu uitsluitend verstrekt door de produkten tegen verlaagde prijzen te verkopen, waarbij de prijs werd verminderd met een bedrag dat ongeveer overeenkwam met de restitutie die voordien was betaald. De prijzen werden vastgesteld bij wege van maandelijkse toewijzingen, ook al onderhield de Commissie met slechts één handelaar contacten.

2.29. De Kamer onderzocht de door het Duitse interventiebureau ontvangen offertes. De Commissie wees alle offertes af die werden ingediend op 27 januari 1987, de datum waarop voor het eerst geen uitvoerrestituties meer werden betaald. Bij de volgende toewijzing, op 10 februari 1987, bleek één Duitse offerte 20 ECU/ton hoger te zijn dan vijf andere offertes uit de BR Duitsland en precies overeen te komen met de door vier bedrijven in Frankrijk en een bedrijf in Nederland geboden prijzen. Bij latere toewijzingen waren de Duitse offertes steeds hetzelfde. Uit een onderzoek van de dossiers van de Commissie bleek dat dit ook gold voor in andere Lid-Staten ingediende offertes. De offertes waren door de onderneming die de overeenkomst had afgesloten op elkaar afgestemd. Er werden certificaten verstrekt voor 610 000 ton tegen een gemiddelde prijs van 215 ECU/ton, hetgeen neerkwam op een subsidie die ruim 90 % van de interventieprijs beliep. De totale verkoop uit hoofde van Verordening (EEG) nr. 765/86 bedroeg 715 300 ton.

Verordening (EEG) nr. 727/87 van de Commissie van 13 maart 1987: Voor uitvoer bestemd magere-melkpoeder

2.30. Krachtens deze verordening werden 261 381 ton magere-melkpoeder verkocht tegen de door het interventiebureau op de dag van verkoop gehanteerde aankoopprijs min 30 ECU/ton. De gangbare uitvoerrestituties werden eveneens betaald. 92 % van de verkopen waren afkomstig uit Duitse interventievoorraden.

2.31. Tot december 1987 waren de verkopen bescheiden, maar toen liepen ze op tot 83 000 ton (ruim drie keer zoveel als het totaal van de voorafgaande maand). De Commissie reageerde niet op deze stijging, al was zij zich bewust van de situatie. In januari 1988 namen de maandelijkse verkopen toe tot 91 000 ton; een soortgelijke stijging werd waargenomen bij de verkoop van voor de interne markt bestemd magere-melkpoeder tegen de interventieprijs [Verordening (EEG) nr. 2213/76] van de Commissie () (Zie tabel 5).

2.32. Tijdens de op 22 januari 1988 gehouden bijeenkomst van het Comité van beheer werd besloten de verkopen tegen de interventieprijs min 30 ECU/ton op te schorten uit angst voor speculatie door handelaren. Dit betekende dat de prijs op het niveau werd gebracht van de krachtens Verordening (EEG) nr. 2213/76 voor verkopen op de interne markt geldende prijzen. Tegen deze hogere prijs kwamen geen verdere verkopen van voor uitvoer bestemde produkten meer tot stand, maar de verkoop van voor de communautaire markt bestemde produkten ging in versneld tempo door: alleen al in april werden er 138 500 ton uit interventievoorraden afgezet. In de eerste vier maanden van 1988 verminderden de voorraden van 473 000 ton tot circa 100 000 ton.

2.33. De "kosten" van Verordening (EEG) nr. 727/87 bedroegen 265,8 Mio ECU voor restituties, plus 7,8 Mio ECU voor prijsverlagingen in verband met de verkoop uit interventievoorraden. Het doel van de Commissie was de voorraden magere-melkpoeder zo snel mogelijk te verminderen door uitvoer naar derde landen te stimuleren. Daarom werd de prijs voor de verkoop uit interventievoorraden vastgesteld aan de hand van een beoordeling die op de beschikbare prijsinformatie berustte. Ten gevolge van een duidelijke en blijvende verbetering van de situatie op de communautaire en de wereldmarkt bleek de door de Commissie vastgestelde prijs voor de verkoop uit interventievoorraden al spoedig veel te laag te zijn. De Commissie maakte echter geen gebruik van de gewijzigde marktsituatie en verkocht voor uitvoer bestemd magere-melkpoeder tegen een lage prijs, ook toen dat niet nodig was. Gezien de grote vraag naar magere-melkpoeder op de interne markt () is het zelfs onwaarschijnlijk dat de verkoop van magere-melkpoeder uit interventievoorraden aan derde landen ueberhaupt gerechtvaardigd was.

Rundvlees

Inleiding

2.34. De Gemeenschap is een van de marktleiders met een aandeel van 20 % in de totale wereldexport van rundvlees. Vanaf 1984 nam het normale aanbod van vlees op de interne markt toe door het slachten van melkkoeien als gevolg van de invoering van melkquota. Sinds 1987 heeft een vermindering van het veebestand en dus ook van mestvee geleid tot een afname van de produktie, die in 1988 in totaal 4,5 % bedroeg. Voor 1989 wordt een verdere teruggang van circa 3 % verwacht. De totale produktie van rund- en kalfsvlees bedroeg in 1987 8,1 Mio ton en in 1988 7,7 Mio ton. De bruto-consumptie in de Gemeenschap bedraagt ongeveer 7,5 Mio ton. De Gemeenschap voert bijna 0,5 Mio ton in en heeft een jaarlijks overschot van ongeveer 1 Mio ton. De communautaire uitvoersubsidies kunnen een aanzienlijk effect hebben op de prijzen op de wereldmarkt. In 1987 werden 909 000 ton uitgevoerd, voornamelijk naar het Midden-Oosten (28 %) en Egypte (20 %). In 1988 daalde de uitvoer tot 789 000 ton. Daarvan nam vlees uit interventievoorraden 535 000 ton in beslag en op de vrije markt verhandeld vlees 186 000 ton. De rest (8 %) werd uitgevoerd in de vorm van verwerkte produkten of levende dieren. In 1988 ging 74 % van alle uitvoer naar 10 landen; de drie belangrijkste daarvan waren Egypte, Iran en Polen, die elk aanzienlijk meer dan 100 000 ton afnamen.

2.35. De communautaire uitvoermarkt wordt beheerst door een klein aantal grote handelsondernemingen. Bij de uitvoer naar Oostblok-landen is het aantal betrokken handelsorganisaties nog kleiner. Als gevolg van de grote financiële risico's en de noodzaak om een waarborg te stellen voor de transacties, waarmee doorgaans aanzienlijke bedragen zijn gemoeid, kunnen kleinere handelaren alleen indirect aan een verkoop bij openbare inschrijving deelnemen door uitvoerrechten (in de vorm van sub-certificaten) van de grotere ondernemingen over te nemen. Bij verkopen op de vrije markt heeft de kleinere handelaar meer mogelijkheden en is de kans op concurrentie groter.

Vaststelling van het subsidieniveau

2.36. Bij de verkoop van voor uitvoer bestemde produkten op de open of "vrije" markt stelt de Commissie de restitutiebedragen in beginsel vast op basis van de beschikbare prijsinformatie. Deze restitutiebedragen worden vervolgens bekendgemaakt in het Publikatieblad. In geval van verkoop uit interventievoorraden wordt het subsidieniveau vastgesteld door "mini-inschrijvingen", die gebaseerd zijn op een bekendgemaakte minimumprijs, al kunnen in bepaalde omstandigheden in aanvulling daarop restituties worden verstrekt.

2.37. Bij gebreke van een index van de prijzen op de communautaire en de wereldmarkt hanteert de Commissie zelf indicatoren die op de beschikbare prijsinformatie zijn gebaseerd. De interventiebureaus van de Lid-Staten zenden de Commissie elke week een telexbericht waarin de nationale producentenprijzen vermeld zijn. Gegevens over de prijzen op de wereldmarkt worden voornamelijk verkregen van handelaren die in derde landen actief zijn, maar ook uit publikaties van producentenverenigingen.

Bekendgemaakte restitutiebedragen

2.38. De voor verschillende soorten vlees van uiteenlopende kwaliteit, alsmede voor verwerkte produkten en levende dieren betaalde restitutiebedragen hebben een gemeenschappelijke basis, aangezien ze alle afgeleid zijn van het restitutiebedrag voor een geheel geslacht dier. Dit laatste bedrag is een weergave van het door de Commissie geraamde verschil tussen de prijzen in de Gemeenschap en de wereldmarktprijzen. Het restitutiebedrag voor voorvoeten komt overeen met 70 à 80 % van de restitutie voor een geslacht dier, berekend in ECU/ton, en het restitutiebedrag voor achtervoeten met 120 à 130 %. Het restitutiebedrag voor levende dieren komt overeen met circa 59 %.

2.39. Sommige restitutiebedragen werden een aantal jaren geleden vastgesteld en zijn sindsdien geleidelijk of plotseling gewijzigd. Zo werden in november 1986 alle restituties voor vlees met gemiddeld 10 % verminderd om de begrotingsuitgaven voor restituties te beperken. Deze vermindering had geen merkbaar effect op de uitvoer.

2.40. Bij de vaststelling van restitutiebedragen voor bepaalde uitvoermarkten moet de Commissie soms niet alleen rekening houden met het verschil tussen de prijzen in de Gemeenschap en de wereldmarktprijzen, maar ook met de hoogte van eventueel door buitenlandse concurrenten verstrekte uitvoersubsidies (die niet altijd in de prijsgegevens tot uiting komen). Wanneer de Commissie geconfronteerd wordt met agressieve initiatieven van concurrenten op de wereldmarkt kan zij weinig anders doen dan de restituties dienovereenkomstig verhogen indien zij het uitvoervolume in stand wil houden. Een dergelijke situatie deed zich voor in maart 1988, toen het restitutiebedrag voor runderen van zuiver ras met 20 % werd verhoogd als reactie op het Amerikaanse programma ter bevordering van de uitvoer en de bijzondere subsidie van Oostenrijk op verkopen aan Spanje.

2.41. Wanneer de Commissie mogelijkheden ziet om produkten naar derde landen uit te voeren, verhoogt zij de bestaande bekendgemaakte restituties soms tot de uitvoer wordt bevorderd. In oktober 1988 gebeurde dit tweemaal:

(a)bevroren vlees zonder been, bestemd voor de VS. De restitutie werd in maart 1988 van 90 ECU/100 kg verhoogd tot 100 ECU en in oktober 1988 tot 112 ECU. Hiermee werd beoogd de uitvoer te bevorderen teneinde te voldoen aan het met de Verenigde Staten overeengekomen jaarlijkse quotum van 5 000 ton. De eerste verhoging bleek onvoldoende. Van oktober tot en met december bedroeg de uitvoer in totaal 3 590 ton;

(b)als reactie op een mogelijkheid om na de wapenstilstand tussen Iran en Irak circa 120 000 ton vlees aan Iran, Algerije en Tunesië te verkopen, werd het restitutiebedrag voor vers vlees van mannelijke dieren (halve geslachte dieren), bestemd voor Noord-Afrika en het Nabije en Midden-Oosten, met 10 % verhoogd, namelijk van 152,5 tot 168 ECU/100 kg. Eind mei 1989 waren 123 000 ton verkocht. Op 26 juni 1989 werd het restitutiebedrag verminderd tot het bedrag dat vóór oktober 1988 gold.

2.42. Beide initiatieven waren doeltreffend. Het is echter minder duidelijk of de door middel van deze verkopen afgezette hoeveelheden niet naar andere landen hadden kunnen worden uitgevoerd (of op de communautaire markt hadden kunnen worden verkocht) tegen lagere kosten voor de begroting, gezien de vermindering van de interventievoorraden rundvlees met bijna 700 000 ton in de achttien maanden voorafgaande aan juni 1989 (zie tabel 4).

Verkoop uit interventievoorraden

2.43. Het beleid van de Commissie op de rundvleesmarkt is momenteel gericht op het hanteren van inschrijvingsprocedures, nadat het eerdere beleid werd gekenmerkt door verkoop tegen vastgestelde prijzen. De door de Commissie ingevoerde inschrijvingsprocedure bestaat uit twee fasen [de zogenaamde "mini-inschrijving" krachtens Verordeningen (EEG) nrs. 2173/79 () en 2539/84] () van de Commissie, waarbij om offertes wordt verzocht die hoger zijn dan een in de verordening waarin de verkoop wordt aangekondigd bekendgemaakte minimumprijs. Vlees dat na afloop van de inschrijvingsprocedure nog niet is verkocht, wordt tegen deze minimumprijs aangeboden. De minimumprijs dient in feite als bodemprijs, daar dit de laagste prijs is die bij een offerte wordt aanvaard. De Kamer constateerde dat in 1989 tussen de 20 en 35 % van de aangeboden hoeveelheden door middel van inschrijvingen werden verkocht, en dat deze verkopen plaatsvonden tegen de minimumprijs of tegen prijzen die daar een fractie boven lagen. De Kamer erkent dat het voor de handelaars aantrekkelijk is dat er een procedure bestaat die de risico's bij inschrijving tot een minimum beperkt, maar gelooft dat een meer op concurrentie gerichte procedure ten goede zou komen van de begroting en het exportbeleid. Naar het oordeel van de Kamer is de bekendmaking van minimumprijzen van twijfelachtige waarde.

2.44. In artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 2173/79 wordt een minimum periode van 14 dagen tussen het tijdstip van bekendmaking in het Publikatieblad en het verstrijken van de termijn voor de indiening van offertes bij de interventiebureaus verplicht gesteld. Dit artikel is niet van toepassing op mini-inschrijvingen. De bijlage bij de verordening waarin de verkopen worden aangekondigd dient als kennisgeving. In 1987 bedroeg de periode tussen de bekendmaking en het verstrijken van de termijn in vier gevallen slechts 2 dagen. In 1988 was het gemiddelde 5 dagen, maar één verordening werd gepubliceerd op de dag waarop de termijn verstreek en een andere verordening slechts één dag vóór het verstrijken van de termijn. Volgens de Commissie geven de leden van het Comité van beheer de bijzonderheden van toekomstige inschrijvingen onmiddellijk na hun bijeenkomsten door aan de interventiebureaus en geschiedt bekendmaking slechts om te voldoen aan een wettelijk vereiste. Het gevolg hiervan is dat de taak om belanghebbenden te informeren bij de interventiebureaus komt te berusten, hetgeen kan betekenen dat de concurrentie onnodig wordt beperkt.

Bijzondere verkopen

2.45. Sinds 1986 hebben er vier bijzondere verkopen van voor uitvoer bestemde produkten plaatsgevonden, waarvan slechts twee betrekking hadden op grote hoeveelheden:

(a)Verordening (EEG) nr. 1812/86 van de Commissie (): 200 000 ton rundvleesvoor Brazilië;

(b) Verordening (EEG) nr. 2415/88 van de Commissie (): 206 000 ton rundvlees voor Oostblok-landen.

De Kamer maakt ten aanzien van deze beide verkopen de volgende opmerkingen.

Brazilië

2.46. Toen zich een mogelijkheid voordeed om rundvlees uit communautaire interventievoorraden naar Brazilië uit te voeren, stelde de Commissie een maximumhoeveelheid van 200 000 ton vast, maar afgezien daarvan is het onduidelijk in hoeverre zij bij deze transactie betrokken is geweest. De Commissie trachtte kennelijk niet vooraf tot enige afspraak over de prijzen te komen met de enige Braziliaanse importeur, maar liet de vaststelling van de prijs over aan deze importeur en de afzonderlijke exporteurs, die daarvoor een inschrijvingsprocedure moesten toepassen. De Commissie neemt uiteraard een veel sterkere onderhandelingspositie in wanneer zij zelf een prijs vaststelt dan wanneer zij dat niet doet, hetgeen belangrijke gevolgen voor de begroting kan hebben.

2.47. Op 12 juni 1986 werd een bericht van inschrijving bekendgemaakt in het Publikatieblad. Krachtens de verordening moesten de bij de transactie betrokken hoeveelheden uit ten minste drie verschillende Lid-Staten afkomstig zijn en moest ten minste 40 % uit Italiaanse interventievoorraden worden aangekocht. De Commissie beoogde kennelijk op deze wijze de voorraden in de Lid-Staten min of meer gelijkmatig te verminderen en een gebrek aan evenwicht in de omvang van de Italiaanse opslag te corrigeren.

2.48. De minimumhoeveelheid waarvoor offertes konden worden ingediend werd vastgesteld op 10 000 ton. Er werd geen maximum vermeld. De uitvoersubsidie werd geheel verstrekt in de vorm van een verlaagde prijs. Aan de verkoop van de eerste 100 000 ton was de voorwaarde verbonden dat de Commissie haar goedkeuring zou hechten aan de invoer van 5 000 ton zogenaamd Hilton-rundvlees uit Brazilië en aan de invoer van 2 000 ton rundvlees uit Argentinië en 1 000 ton uit Uruguay om handelsverliezen te compenseren. De waarde van het ingevoerde rundvlees op de Europese markt werd geschat op circa 30 Mio ECU.

2.49. Alle in de eerste ronde (26 juni 1986) ingediende offertes werden afgewezen; alle offertes in de tweede ronde (9 juli 1986), voor een totale hoeveelheid van 100 000 ton, werden aanvaard. In de derde ronde (13 augustus 1986) werden offertes voor 170 000 ton ontvangen, waarvan slechts 100 000 ton werden toegewezen. In de tweede en derde ronde stelde de Commissie voor elke Lid-Staat afzonderlijke prijzen vast, waarbij als richtprijs de prijs werd genomen die voor zover bekend door de Verenigde Staten was verkregen bij een recente verkoop aan Brazilië van een vergelijkbare hoeveelheid rundvlees. In beide rondes was de Italiaanse prijs de laagste. Dit sloot aan op de wens van de Commissie om de verkoop uit Italiaanse interventievoorraden te bevorderen, al werd in Verordening (EEG) nr. 2388/86 van de Raad van 29 juli 1986 () het vereiste percentage van 40 tot 30 verminderd.

2.50. Een bestudering van de ingediende offertes toont aan dat er door de handelaren werd samengewerkt en dat offertes van verschillende handelaren in elke betrokken Lid-Staat identiek waren. Ook is vermeldenswaard dat, nog voordat de verkoop op enigerlei wijze formeel bekend was gemaakt, één onderneming de Commissie benaderde met een voorstel om 100 000 ton rundvlees uit interventievoorraden naar Brazilië uit te voeren. Deze onderneming kreeg via de inschrijvingsprocedure toestemming om in totaal 45 000 ton uit te voeren, evenals een andere onderneming, die bij elke ronde identieke offertes had ingediend.

Oosteuropese landen

2.51. De Kamer heeft niet kunnen vaststellen welke voorwaarden van toepassing waren op een met de USSR gesloten overeenkomst waarin de verkoop van 110 000 ton boter kennelijk in verband werd gebracht met de verkoop van 200 000 ton rundvlees (een in juli 1988 bepaalde doelstelling). De boter werd in augustus geleverd, maar de verkoop van het rundvlees had toen nog niet plaatsgevonden. Gezien het hoge niveau van de interventievoorraden op dit tijdstip (770 000 ton in juni 1988) besloot de Commissie tot verkoop via een inschrijvingsprocedure over te gaan. Het bericht van inschrijving werd op 2 augustus 1988 bekendgemaakt. De bijzondere kenmerken van deze inschrijving waren de volgende:

(a)de uitvoer moest bestemd zijn voor Oosteuropese landen (Bulgarije, Tsjechoslowakije, Hongarije, Polen, Roemenië, de USSR en Joegoslavië);

(b)er moest op een grote minimumhoeveelheid worden ingeschreven (25 000 ton);

(c)de per Lid-Staat verkochte hoeveelheid mocht niet meer bedragen dan 50 %.

2.52. Het is niet duidelijk waarom de verkoop beperkt bleef tot Oosteuropese landen. De eerste gegevens in de dossiers van de Commissie waaruit blijkt dat het Oostblok belangstelling had voor de verkoop waren afkomstig uit Polen en dateren van twee weken na de bekendmaking van het bericht van inschrijving. In de verordening wordt vermeld dat de minimumhoeveelheid waarop ingeschreven moest worden zo hoog was "met het oog op de controle". Het gevolg was dat middelgrote en kleine handelaren van de inschrijvingsprocedure werden uitgesloten. De minimumhoeveelheid waarop ingeschreven kon worden werd na de eerste inschrijvingsprocedure zelfs nog verdubbeld door het stellen van de eis dat offertes van ten minste 25 000 ton in twee Lid-Staten moesten worden ingediend [Verordening (EEG) nr. 2602/88 van de Commissie van 19 augustus 1988] (). Ondanks herhaalde verzoeken van de handelaren om dit minimum te verlagen, besloot de Commissie tot handhaving ervan. De grens van 50 % was bedoeld om de afzet van met hormonen behandeld vlees te vergemakkelijken.

2.53. Voor de eerste toewijzing diende slechts één onderneming offertes in (één via het Franse interventiebureau en één via het Duitse interventiebureau). Deze werden beide afgewezen op grond van het feit dat ze te laag waren: de gemiddelde prijs was 1 385 ECU/ton. Voor de tweede toewijzing verhoogde dezelfde onderneming haar offertes tot gemiddeld 1 397,5 ECU/ton, waarna ze werden aanvaard. In de derde ronde werden geen offertes ingediend. Bij de daaropvolgende toewijzing (10 oktober 1988) evenaarde een tweede onderneming de offertes van de eerste onderneming, eveneens tegen een gemiddelde prijs van 1 397,5 ECU/ton. Er werden geen offertes ingediend voor de op 8 november 1988 gehouden toewijzing. In de zesde ronde (13 december 1988) bleken de beide ondernemingen opnieuw samen te werken doordat ze identieke offertes indienden. Alleen de Franse offertes werden aanvaard, tegen 1 351 ECU/ton. Een laatste toewijzing vond plaats in januari 1989, toen de beide ondernemingen opnieuw identieke offertes indienden voor een gezamenlijk totaal van 100 000 ton. De in de BR Duitsland (50 000 ton) ingediende offertes hadden betrekking op een prijs van 1 410 ECU/ton, circa 4 ECU/ton meer dan de in de tweede en vierde ronde aanvaarde offertes. Desondanks wees de Commissie de offertes af met als motivering dat de beoogde 200 000 ton waren verkocht en dat zij het Comité van beheer had toegezegd geen verdere offertes te aanvaarden alvorens na te gaan of het mogelijk was de minimumhoeveelheid waarop ingeschreven kon worden te verminderen.

2.54. In totaal werden er 206 000 ton rundvlees verkocht. De Commissie weet niet exact hoeveel er naar elk land werd uitgevoerd, maar aangenomen wordt dat ten minste de helft voor Polen was bestemd en circa 40 000 ton voor de USSR. Voor deze bijzondere verkoop gold, evenals voor de verkoop van rundvlees aan Brazilië, dat de doelstelling werd bereikt, aangezien de beoogde hoeveelheid volledig werd afgezet. Gelet op de betaalde uitvoerrestitutie (895 ECU/ton) werd het rundvlees echter verkocht tegen een nettobedrag van 500 ECU/ton; in dezelfde periode werden achtervoeten aan de verwerkende industrie in de Gemeenschap verkocht voor een bedrag dat vier keer hoger was dan de voor het Oostblok geldende prijs.

Granen

Inleiding

2.55. Hoewel de totale wereldproduktie de laatste tijd geneigd is achter te blijven bij het huidige verbruik neemt de produktiviteit in de Gemeenschap toe. Een stijging van circa 2 à 3 % per jaar lijkt waarschijnlijk, ondanks de verlagingen van de garantieprijzen en de invoering van het braakleggingsprogramma. De belangrijkste graanproducerende landen in de Gemeenschap zijn Frankrijk, de BR Duitsland, Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk. In 1988 bedroeg de graanproduktie in de Gemeenschap circa 162,5 Mio ton; voor 1989 wordt een produktie van ongeveer 160,5 Mio ton geraamd. Verwacht wordt dat het binnenlandse verbruik tussen 1989 en 1995 met 4 à 7 Mio ton zal verminderen.

2.56. De geschatte wereldhandel in tarwe en andere graansoorten bedroeg in 1988-1989 circa 200 Mio ton, hetgeen overeenkwam met 16 % van de wereldproduktie. Ofschoon het aandeel van de Gemeenschap in de graanuitvoer gedurende 1988-1989 tot 15 % toenam, overheersen de Verenigde Staten deze markt met een handelsaandeel van ruim 50 %. De korenbeurs in Chicago is bepalend voor de markt en de prijzen houden daarom rechtstreeks verband met de waarde van de dollar. In 1988-1989 was het communautaire graanoverschot circa 30 Mio ton; op gierst en maïs na bestaat er in de Gemeenschap voor alle graansoorten zelfvoorziening. De grootste afnemers van de Gemeenschap zijn de USSR, China en Algerije, en meer recent Polen en Egypte.

2.57. Meer nog dan de rundvleesmarkt wordt de uitvoermarkt voor granen beheerst door een klein aantal zeer grote organisaties. Hieronder zijn multinationale ondernemingen met een complex netwerk van vestigingen in alle Lid-Staten waar graan voor uitvoer wordt verbouwd. Dikwijls hebben deze ondernemingen tevens vestigingen of dochtermaatschappijen in landen buiten de Gemeenschap. De bedrijven die deel van deze ondernemingen uitmaken kunnen onderling handelsovereenkomsten sluiten, hetgeen ook gebeurt. Op deze wijze kunnen uitvoerrestituties worden toegekend aan een dochtermaatschappij in de Gemeenschap die produkten uitvoert naar een buiten de EEG gevestigd onderdeel van dezelfde onderneming. De voorschriften staan dit toe: wanneer graan uit de Gemeenschap wordt uitgevoerd voor verbruik in een derde land mogen restituties worden betaald. Een verandering van eigendom is niet vereist.

Vaststelling van het subsidieniveau

2.58. Circa 90 % van alle graanuitvoer uit de Gemeenschap komt tot stand via inschrijvingen. Deze inschrijvingen kunnen zich voordoen in de vorm van:

(a)prijsoffertes voor aankoop uit interventievoorraden;

(b)offertes voor een uitvoerrestitutie.

Voor het restant wordt gebruik gemaakt van bekendgemaakte restitutiebedragen, al worden deze vaak verhoogd met "correctiebedragen" (die eveneens bekendgemaakt worden), of van bijzondere restituties. De verschillende mogelijkheden worden hieronder gedetailleerder beschreven.

Bekendgemaakte restitutiebedragen

2.59. De bekendgemaakte basisrestituties zijn van toepassing op zowel de verkoop uit interventievoorraden als verkopen op de vrije markt. In de afgelopen twee jaar varieerden ze van 20 tot 60 ECU/ton voor de voornaamste graansoorten; ze worden vastgesteld aan de hand van een beoordeling (dat wil zeggen dat ze niet berekend worden op basis van een vaste formule). In de praktijk worden de bekendgemaakte basisrestituties zelden gebruikt. De werkelijke bedragen voor de uitvoer van produkten die van de vrije markt en uit interventievoorraden afkomstig zijn, worden vastgesteld via een inschrijvingsprocedure, waarbij de bedragen in sommige gevallen door correctiebedragen worden verhoogd.

Correctiebedragen

2.60. Correctiebedragen worden bij de bekendgemaakte restituties voor bepaalde bestemmingen opgeteld of daarvan afgetrokken en komen alleen voor bij het beheer van de graanmarkt. Zij kunnen ook worden toegepast op restitutiebedragen die via een inschrijvingsprocedure zijn vastgesteld en worden hiervoor ook in het algemeen gebruikt. De Commissie is van mening dat correctiebedragen vergeleken met bijzondere restituties het voordeel hebben dat zij een flexibel instrument zijn waarmee gereageerd kan worden op ontwikkelingen in verschillende markten.

2.61. Correctiebedragen worden normaliter wekelijks bekendgemaakt, maar mogen vaker worden gewijzigd. Zij dienen een tweeledig doel:

(a)bevorderen van de uitvoer naar een specifieke bestemming (positieve correctiebedragen);

(b)bewerkstelligen dat uitvoer eerder plaatsvindt (negatieve correctiebedragen).

2.62. De positieve correctiebedragen zijn in het algemeen laag in verhouding tot de uitvoerrestitutie zelf en hebben doorgaans een waarde van 3 à 4,5 ECU/ton. Het controleteam constateerde evenwel dat uitzonderingen hierop aanmerkelijke gevolgen voor de begroting hadden. Zo werd in september 1987 een correctiebedrag van 20 ECU/ton toegekend voor de uitvoer van 850 000 ton gerst en 650 000 ton voedertarwe naar de USSR. Ook werd een correctiebedrag van 30 ECU/ton toegekend voor de 900 000 ton tarwe die krachtens Verordening (EEG) nr. 395/89 van de Commissie naar Rusland werden uitgevoerd (zie paragraaf 2.76). De kosten van alleen al deze beide correctiebedragen beliepen 57 Mio ECU. Het is niet bekend hoeveel in het algemeen voor correctiebedragen wordt uitgegeven, daar de Commissie niet over deze informatie beschikt.

2.63. De negatieve correctiebedragen zijn veel hoger: P30, P40 of P50 ECU/ton. Doorgaans worden ze twee à drie maanden na bekendmaking van kracht. Zij zijn bedoeld als stimulans voor de handelaar om het graan eerder uit te voeren dan op grond van de normale vervaldatum van het uitvoercertificaat nodig zou zijn. Negatieve correctiebedragen zijn bovendien bedoeld om speculatie in certificaten tussen handelaren tegen te gaan.

2.64. De grootste afnemers ontvangen vaak de hoogste bedragen. Zo is een correctiebedrag van 4,5 ECU/ton de norm geworden voor uitvoer naar de USSR. Hetzelfde bedrag werd op 23 december 1988, toen er aanvragen om certificaten voor 1,3 miljoen ton werden ingediend, gedurende één dag toegekend voor de uitvoer naar China.

Bijzondere restituties

2.65. De markten voor bepaalde van graan afgeleide produkten zijn bijzonder beperkt of worden gekenmerkt door een hevige concurrentie tussen de VS en de Gemeenschap. Met betrekking tot meel betaalden de VS in augustus 1988 bij voorbeeld een bonus van ongeveer 100 USD/ton. De communautaire restituties voor meel zijn gebaseerd op coëfficiënten die op de restituties voor tarwe worden toegepast en afhankelijk van het asgehalte variëren. De basiscoëfficiënten voor meel zijn vermeld in Verordening (EEG) nr. 162/67 van de Commissie (). Met betrekking tot de internationale handel zijn twee coëfficiënten voor meel van toepassing, namelijk 1,51 voor meel met een asgehalte van minder dan 521 mg per 100 gram en 1,43 voor een asgehalte dat gelijk is aan of groter is dan deze hoeveelheid. Sinds 1985 past de Commissie echter een gemiddelde coëfficiënt van 1,40 toe, die volgens haar internationaal overeengekomen is. De toepassing van deze coëfficiënt van 1,4 op de restitutiebedragen voor tarwe die in augustus 1988 via een inschrijvingsprocedure werden vastgesteld, leidde tot een restitutie van circa 85 ECU/ton. Om de Amerikaanse subsidie te kunnen evenaren werd dit bedrag bij de uitvoer naar bepaalde bestemmingen echter verhoogd. Zo bedroeg de werkelijke restitutie voor uitvoer naar Egypte 116,8 ECU/ton.

2.66. De restutitie voor griesmeel wordt berekend met behulp van een coëfficiënt die op het graangehalte is gebaseerd. De officiële coëfficiënt is 1,58 (Verordening (EEG) nr. 162/67), maar sinds 1985 gebruikt de Commissie een coëfficiënt van 1,67. Bij de uitvoer van griesmeel naar Algerije (waar dit produkt wordt gebruikt voor de bereiding van couscous) wordt een bijzonder gunstig restitutietarief toegepast. De voornaamste leverancier is Italië. Bij Verordening (EEG) nr. 330/89 van de Commissie van 9 februari 1989 () werd een restitutie van 230 ECU/ton voor de uitvoer van griesmeel naar Algerije vastgesteld, hetgeen 51 ECU/ton hoger is dan de restitutie na toepassing van de officiële coëfficiënt van 1,58. In deze verordening stond de Commissie toe dat er uitvoercertificaten voor 300 000 ton werden verstrekt [Verordening (EEG) nr. 355/89 van de Commissie van 13 februari 1989 ()]. Indien alle leveringen krachtens deze verordening naar Algerije zijn uitgevoerd (hetgeen waarschijnlijk is, maar niet vaststaat ()), zouden de extra kosten 15 Mio ECU bedragen. Met betrekking tot de uitvoer van deze 300 000 ton ontving de Commissie aanvragen om certificaten voor in totaal 5,01 Mio ton. Deze aanvragen waren afkomstig van de twee ondernemingen die de markt voor de uitvoer van griesmeel van Italië naar Algerije beheersen. De aanvragen werden gedaan in de wetenschap dat de Commissie geringere hoeveelheden zou aanvaarden. De Raad heeft in het verleden geweigerd inschrijvingsprocedures voor verwerkte produkten toe te staan, hetgeen aanleiding had kunnen zijn tot een zekere mate van concurrentie.

Inschrijvingen

Vrije markt

2.67. Inschrijvingen vinden plaats op initiatief van de Commissie teneinde een produktoverschot af te zetten dat als gevolg van de oogst in het lopende jaar is ontstaan en zodoende de noodzaak van interventie-aankopen later in het verkoopseizoen te verminderen of te voorkomen. Normaliter vindt er voor elke graansoort slechts één inschrijvingsprocedure per jaar plaats, tenzij de gewenste afzet niet door middel van de eerste procedure wordt bereikt. De hoeveelheid graan die via inschrijving wordt verkocht kan variëren van 100 000 ton tot enkele miljoenen tonnen. Doorgaans legt de Commissie in het begin van het verkoopseizoen het accent op deze verrichting en geeft er meer prioriteit aan dan aan de verkoop uit interventievoorraden van voor uitvoer bestemde produkten. De toewijzingen vinden wekelijks plaats. De offertes kunnen worden ingediend bij de interventiebureaus in elke Lid-Staat, die ze anoniem doorzenden aan de Commissie. Het Comité van beheer voor granen komt elke donderdagmiddag bijeen om de offertes te beoordelen en vervolgens besluit de Commissie of er een maximum zal worden vastgesteld voor het restitutiebedrag dat zij bereid is te betalen, en zo ja op welk niveau.

2.68. Alle offertes ter hoogte van of lager dan dit bedrag worden aanvaard binnen de grenzen van de beschikbare hoeveelheden. Als de offerte van de handelaar lager is dan het vastgestelde maximumbedrag heeft hij alleen recht op de door hem geboden prijs. In 1987-1988 trachtte de Commissie in totaal 11,3 Mio ton van de vrije markt afkomstig graan door middel van inschrijvingen af te zetten; daarvan werden 8,5 Mio ton ofwel 75 % verkocht.

2.69. Als controle op de resultaten van de inschrijvingen voor produkten die van de vrije markt afkomstig zijn, berekent de Commissie een normbedrag dat gebaseerd is op de theoretische restituties welke vereist zijn voor de uitvoer van tarwe en gerst uit Franse en Britse havens. Bij de berekening wordt uitgegaan van de meest recente FOB-prijs, die wordt aangepast om tot een definitieve prijs franco haven te komen. Deze prijs wordt vergeleken met de bestaande prijs op de wereldmarkt, waarna het normbedrag wordt vastgesteld op het verschil tussen deze prijzen na toepassing van de monetaire coëfficiënt. De Commissie kan echter hogere maximale restitutiebedragen vaststellen en heeft dat ook regelmatig gedaan, meestal om de subsidies te evenaren die door de VS in het kader van het programma ter bevordering van de uitvoer worden verstrekt.

Verkopen uit interventievoorraden

2.70. Inschrijvingen kunnen plaatsvinden op initiatief van de Commissie of op verzoek van een Lid-Staat. Een bericht van inschrijving wordt in de vorm van een verordening bekendgemaakt in het Publikatieblad, onder vermelding van de voorraden per opslagruimte. De handelaren worden verzocht een offerte voor deze voorraden in te dienen op basis van de prijs voor de in een bepaalde haven geleverde maar niet uitgeladen goederen (ECU/ton). De toewijzingsprocedures zijn mutatis mutandis dezelfde als die bij inschrijvingen voor produkten die van de vrije markt afkomstig zijn. Het bekendgemaakte restitutiebedrag wordt betaald aan alle handelaren wier offerte is aanvaard, dat wil zeggen die offertes hebben ingediend tegen of boven de door de Commissie vastgestelde minimumprijs. In 1987-1988 werden inschrijvingen geopend voor een totale hoeveelheid van 7,2 Mio ton, waarvan volgens de gegevens van de Commissie 6,1 Mio ton werden afgezet.

Offertes

2.71. De Kamer heeft bij de Commissie een aantal offertes onderzocht die waren ingediend voor van de vrije markt of uit interventievoorraden afkomstige produkten en heeft een gedetailleerd onderzoek verricht naar deze en andere offertes bij drie interventiebureaus: BALM (BR Duitsland), ONIC (Frankrijk) en IBAP (Verenigd Koninkrijk). De Kamer merkt hierover het volgende op:

(a)termijn van indiening: in de verordeningen wordt de uiterste datum vermeld waarop de offertes bij het betaalorgaan kunnen worden ingediend; voor produkten die van de vrije markt afkomstig zijn is dat 's donderdags om 10.00 uur (Brusselse tijd) en voor verkopen uit interventievoorraden 's woensdags om 13.00 uur. In een aantal gevallen konden de controleurs van de Kamer niet nagaan op welk tijdstip de offertes werden ontvangen doordat er in de telexberichten geen tijd en/of geen datum werd vermeld of doordat er een onjuist tijdstip of onjuiste datum was opgegeven. Bovendien verschilde de interpretatie van de uiterste datum per betaalorgaan. Hierdoor werd een van de voornaamste beginselen van de inschrijvingsprocedure (gelijke behandeling van inschrijvers) niet nagekomen en kon de Kamer niet vaststellen of de offertes tijdig waren ontvangen en voor beoordeling door de Commissie in aanmerking kwamen;

(b)afwijzing van offertes: in het kader van Verordening (EEG) nr. 2735/87 van de Commissie () (verkoop van broodtarwe uit interventievoorraden) dienden drie handelaren bij BALM offertes in voor de toewijzing van 9 december 1987. De laagste van deze offertes (53,25 ECU/ton) werd aanvaard, terwijl offertes tegen hogere prijzen (55,13 en 56,33) werden afgewezen. De laagste offerte had betrekking op uitvoer naar de USSR; de overige offertes betroffen de uitvoer naar andere derde landen. De Commissie is wettelijk niet verplicht de meest gunstige offerte te aanvaarden en verkoos dat in dit geval ook niet te doen. Zij besloot kennelijk een toeslag te betalen voor uitvoer naar de USSR, omdat dit land een belangrijke afnemer is en omdat zij rekening wilde houden met Amerikaanse initiatieven in het kader van het programma ter bevordering van de uitvoer;

(c)overdracht van certificaten: ofschoon er in de rundvleessector soms certificaten worden overgedragen, is de handel in certificaten in deze sector bescheiden vergeleken met de graansector, waar uitvoercertificaten een "verhandelbaar goed" zijn geworden. De grote handelsorganisaties spelen dikwijls de rol van "makelaar" en voeren niet zelf het graan uit (dat zij soms niet bezitten) waarvoor hun een restitutie is toegekend. Nadat hun offerte is aanvaard en zij daardoor het recht hebben verworven een uitvoercertificaat aan te vragen, kunnen zij hun rechten aan andere handelaren overdragen in de vorm van "uittreksels" of sub-certificaten. Daarom kunnen handelaren offertes voor hoge uitvoerrestituties indienen ofschoon zij weten dat de kans dat deze worden aanvaard gering is, in de veronderstelling dat zij sub-certificaten zullen kunnen verkrijgen tegen een met de succesvolle inschrijver overeengekomen prijs. De Kamer constateerde dat deze uittreksels vaak werden verworven door handelaren wier offertes bij de toewijzing waren afgewezen.

2.72. Een tweede risico dat voortvloeit uit het ontbreken van werkelijke concurrentie op deze markt is dat de handelaar nauwelijks gemotiveerd is om een zo gunstig mogelijke prijs van zijn afnemer te verlangen, aangezien hij weet dat de Commissie, indien zij wil dat het graan wordt uitgevoerd, een restitutie moet betalen die hoog genoeg is om voor hem uitvoer de moeite waard te maken. In deze situatie betaalt de koper in het derde land minder dan hij anders wellicht zou doen en wordt de marge van de handelaar gegarandeerd door de toekenning van een hogere restitutie dan bij open concurrentie nodig zou zijn.

Bijzondere verkopen

2.73. In 1987 werden er twee keer bijzondere uitvoermaatregelen getroffen om interventie te vermijden: één keer met betrekking tot 200 000 ton maïs en één keer met betrekking tot 1,2 Mio ton gerst, beide afkomstig uit Spanje. In 1988 werden er vier keer maatregelen getroffen:

(a)100 000 ton broodtarwe die uit de BR Duitsland werd uitgevoerd [Verordening (EEG) nr. 633/88 van de Commissie] (). Dit graan was aanvankelijk uitsluitend voor Polen bestemd. Na een latere wijziging werd de verordening op alle zones van toepassing. Bij de daaropvolgende verkopen werden restituties verstrekt van 112,50 en 109,89 ECU/ton; de restitutie voor verkopen op de vrije markt bedroeg op dat moment 104 ECU/ton. De totale aangeboden hoeveelheid werd verkocht;

(b)200 000 ton tarwe voor uitvoer naar Algerije en/of Tunesië [Verordening (EEG) nr. 2191/88 van de Commissie] (). Deze maatregel, waarvoor geen enkele belangstelling bestond, werd gestaakt;

(c)1 Mio ton in Spanje verbouwde gerst [Verordening (EEG) nr. 2444/88 van de Commissie] (). In deze maatregel werd vermeld dat de gerst in Spanje verbouwd moest zijn om voor een restitutie in aanmerking te komen, en 407 300 ton werden verkocht;

(d)600 000 ton durum tarwe uit Griekenland [Verordening (EEG) nr. 2751/88 van de Commissie] (). In het kader van deze maatregel werden 300 000 ton verkocht; voor 250 000 ton daarvan werd een maximale restitutie van 130 ECU/ton verstrekt, terwijl verkopen op de vrije markt plaatsvonden tegen 122-123 ECU/ton. Er is geen duidelijke rechtvaardiging voor de extra kosten.

2.74. In 1989 werden drie bijzondere maatregelen getroffen. Er werd opnieuw een inschrijvingsprocedure ingesteld met betrekking tot in Spanje verbouwde gerst (300 000 ton). De beide andere maatregelen hadden elk betrekking op 900 000 ton zachte tarwe. Op een van deze maatregelen werd in het voorwoord bij dit verslag ingegaan. De andere maatregel wordt hieronder gedetailleerd besproken.

Inschrijvingen voor restituties bij de uitvoer van zachte tarwe naar de USSR

2.75. In november 1988 sloten enkele handelaren een overeenkomst voor de uitvoer van 1,5 Mio ton tarwe naar de USSR, die in januari-maart 1989 moest worden geleverd. De Commissie was in dit stadium kennelijk niet bij de onderhandelingen betrokken. Op het desbetreffende tijdstip waren de prijzen op de wereldmarkt betrekkelijk laag en dit kwam tot uiting in de met de USSR gesloten overeenkomst, waarin voor zover bekend werd uitgegaan van een prijs van 5 USD-10 USD/ton onder de marktprijs. De handelaren meenden dat de wereldmarktprijzen verder zouden dalen. Toch kochten zij graan op de interne markt in de verwachting dat zij uitvoercertificaten voor een hoger restitutiebedrag zouden kunnen verwerven. Tegen de verwachtingen in nam de activiteit op de graanmarkt toe, begonnen de prijzen op de wereldmarkt te stijgen en werden de offertes van de handelaren voor uitvoerrestituties in het kader van de inschrijving op van de vrije markt afkomstige tarwe (Verordening (EEG) nr. 2470/88 van de Commissie) () afgewezen, daar zij niet concurrerend bleken. In december werden certificaten ter waarde van circa 2,2 Mio ton verstrekt, waarop een correctiebedrag van 4,5 ECU/ton was toegepast, die geldig waren voor China en de USSR. Deze certificaten werden verstrekt aan handelaren wier offertes voor uitvoerrestituties waren aanvaard, maar dit waren niet dezelfde handelaren als degenen die de overeenkomst met de USSR hadden gesloten, een feit waarvan de Commissie zich pas later bewust werd. Laatstgenoemde handelaren slaagden er niet in certificaten te kopen op de markt. Zij konden derhalve niet voldoen aan de leveringsvoorwaarden, vermeld in de overeenkomst met de USSR, zodat het graan in de silo's van bepaalde grote havens opgeslagen bleef; dit leidde tot capaciteitsproblemen doordat het graan niet in de wachtende Russische schepen kon worden ingeladen (enkele schepen moesten leeg vertrekken).

2.76. In januari 1989 was de Commissie bereid door middel van een bijzondere verordening in het "tekort aan certificaten" te voorzien. Op 16 februari werd Verordening (EEG) nr. 395/89 van de Commissie () gepubliceerd, waarin 900 000 ton voor uitvoer naar de USSR werd aangeboden; tegelijkertijd werd bepaald dat de USSR niet meer in aanmerking kwam als bestemming voor het bij inschrijving op de vrije markt verkochte graan [Verordening (EEG) nr. 2470/88 van de Commissie].

2.77. De aangeboden 900 000 ton werden bij de toewijzing van 23 februari 1989 toegekend aan de enige inschrijver. Op dezelfde datum werd een correctiebedrag van 30 ECU verstrekt, waardoor de werkelijke restitutie 71 ECU/ton bedroeg. Dit bijzondere correctiebedrag werd bekendgemaakt op dezelfde dag als waarop de toewijzing plaatsvond. Tegelijkertijd werd een offerte van 61,9 ECU/ton voor van de vrije markt afkomstige produkten (Verordening (EEG) nr. 2470/88 van de Commissie) afgewezen, omdat deze te hoog zou zijn.

2.78. De Kamer kon geen bevredigende verklaring van de Commissie verkrijgen waarom een correctiebedrag van 30 ECU was toegepast, en kon niet nagaan hoe de uitvoerovereenkomst tot stand was gekomen. De Commissie is van mening dat de handelaar verlies leed op deze overeenkomst, ondanks de toegekende preferentiële restitutie.

Planning van en controle op de verkoop van voor uitvoer bestemde produkten

2.79. Aan het begin van elk jaar stelt de Commissie een balans op van het aanbod (zie Tabel 6 voor het verkoopseizoen 1988-1989 voor granen). Hierin worden globale hoeveelheden vermeld, die de basis vormen voor een raming van de kosten van de beoogde uitvoer. De Commissie gaat uit van het gemiddelde uitvoerpatroon en de bestaande restitutiebedragen, en raamt de waarschijnlijke kosten die de restituties met zich zullen meebrengen.

2.80. De Commissie stelt de in paragraaf 2.17 genoemde wekelijkse interne verslagen op waarin alle besluiten worden vastgelegd die tijdens de bijeenkomsten van het Comité van beheer en anderszins tot stand zijn gekomen. Tevens wordt de aandacht gevestigd op belangrijke gebeurtenissen in de relevante markten. De Lid-Staten verstrekken regelmatig overzichten waarin het aantal tonnen is vermeld waarvoor certificaten zijn aangevraagd en/of verstrekt.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.81. De Commissie moet ervan uitgaan dat de Lid-Staten haar op de hoogte houden van de ontwikkeling van de verkopen. In het verleden is dit niet altijd gebeurd. De Commissie heeft herhaaldelijk moeten verzoeken om de desbetreffende informatie, die dikwijls mondeling werd verstrekt. Na de invoering van Verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 (), die betrekking heeft op de rund- en kalfsvleessector, is de situatie met betrekking tot deze markt verbeterd. De Lid-Staten zijn nu verplicht per verkoopverordening gegevens over de uit interventievoorraden verkochte hoeveelheden aan de Commissie toe te zenden. Bij mini-inschrijvingen worden echter geen bijzonderheden verstrekt over de verdeling tussen de verkoop bij inschrijving en de verkoop op basis van vastgestelde prijzen en worden de prijzen niet medegedeeld. Krachtens Verordening (EEG) nr. 2377/80 van de Commissie van 4 september 1980 () [zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 3988/87 van de Commissie van 22 december 1987 ()] moeten de Lid-Staten elke week de hoeveelheden meedelen waarvoor certificaten zijn afgegeven. Deze informatie wordt verstrekt voor 14 groepen gecombineerde nomenclatuurcodes en stelt de Commissie dan ook niet in staat, toezicht te houden op de export van bepaalde soorten vlees binnen elk van deze groepen.

Het besluitvormingsproces

2.82. Tot dusver zijn de voorstellen van de Commissie aan de Comités van beheer niet gestaafd door volledige informatie over de financiële consequenties, bij voorbeeld wat betreft de gevolgen voor de begroting van een verhoging (of verlaging) van de restitutiebedragen of van geringere verkopen na de vaststelling van minimumprijzen. De Commissie is zich bewust van deze tekortkoming en heeft enkele stappen ondernomen om dit probleem op te lossen. De bij het Comité van beheer ingediende voorstellen moeten thans vergezeld zijn van een pro forma-verklaring over de financiële gevolgen van de betrokken maatregel. Hierin wordt onder meer ingegaan op de financiering en op de gevolgen voor het komende begrotingsjaar. Deze verklaring moet door de marktafdeling worden opgesteld, drie dagen vóór het Comité van beheer de maatregel aan een onderzoek moet onderwerpen. Dit document is pas onlangs ingevoerd en bestond nog niet ten tijde van de transacties in 1987 en 1988 die door de Kamer zijn onderzocht.

2.83. Bij de diensten van de Commissie valt de invoering en tenuitvoerlegging van beleidsmaatregelen met betrekking tot de subsidiëring van de uitvoer voornamelijk (zij het niet uitsluitend) onder de verantwoordelijkheid van de betrokken marktafdelingen van DG VI. De financieel controleur stelt zich op de hoogte van de bijeenkomsten van het Comité van beheer en is daar vertegenwoordigd, en heeft soms achteraf vragen over bepaalde besluiten gesteld. Naar buiten toe bieden de Comités van beheer in beginsel een forum voor een deskundige bestudering van de voorstellen van de Commissie door vertegenwoordigers van de Lid-Staten, maar het is moeilijk na te gaan hoe effectief zij in dit opzicht zijn. Er worden geen uitvoerige notulen van de bijeenkomsten gemaakt, en de enige documentatie bestaat uit een opsomming van de genomen besluiten.

2.84. De Commissie is voornemens gebruik te gaan maken van een computerprogramma om toezicht te houden op een aantal van haar besluiten met betrekking tot de graanmarkt (die na overleg met het Comité van beheer zijn genomen). Dit programma is gebaseerd op een model dat voor suikertransacties is ingevoerd. Het programma biedt de mogelijkheid tot een beoordeling van de resultaten van de wekelijkse inschrijvingen en tot een voortdurende follow-up van de financiële verplichtingen die uit de besluiten voortvloeien. Ten tijde van de controle functioneerde dit systeem echter niet, als gevolg van programmeringsproblemen.

Conclusies

De kosten van het beleid

2.85. De betaling van subsidies voor uitvoer is een van de belangrijkste instrumenten waarover de Commissie voor het beheer van de landbouwmarkten beschikt. Het is ook een ingewikkeld en kostbaar instrument, aangezien circa een derde van de gehele communautaire begroting aan uitvoerrestituties wordt besteed (dat wil zeggen restituties plus verkopen tegen verlaagde prijs). De ingewikkeldheid van het stelsel van uitvoersubsidies zoals dit in de loop der jaren tot ontwikkeling is gekomen, vormt een frappant contrast met de basiswetgeving. De verordeningen bevatten globale intentieverklaringen ten aanzien van de doelstellingen van de uitvoerrestituties. De communautaire basisverordeningen maken geen melding van verkopen tegen verlaagde prijs als instrument ter bevordering van de uitvoer.

2.86. In de praktijk heeft het stelsel van uitvoerrestituties zich ontwikkeld tot het voornaamste instrument voor het beheer van de interne markt. Bovendien heeft het stelsel van uitvoersubsidies zich ontwikkeld tot een flexibel instrument ten behoeve van het buitenlandse en het handelsbeleid. Beide ontwikkelingen brengen risico's met zich mee voor de communautaire begroting. In het eerste geval doet zich het risico voor (zoals blijkt uit de bijzondere maatregel voor Duitse tarwe en het initiatief met betrekking tot de uitvoer van magere-melkpoeder) dat de begroting wordt gebruikt ter financiering van de uitvoer van produkten die ook op de binnenlandse markt hadden kunnen worden afgezet. Het stelsel van uitvoersubsidies kan er dus toe leiden dat het niveau van de communautaire prijzen in sommige markten stijgt en is samen met de lage waarde van de dollar een factor die bijdraagt tot een daling van de prijzen op de wereldmarkt in andere sectoren, bij voorbeeld rundvlees. Het gevolg is dat de kloof die het stelsel zou moeten overbruggen vergroot wordt, waardoor de afzetkosten toenemen.

2.87. In het tweede geval bestaat het risico daarin, dat het opnemen van geografische voorwaarden bij de verkoop van voor uitvoer bestemde produkten (bij voorbeeld in de vorm van een bepaling dat de produkten voor één land zijn bestemd of uit dat land afkomstig moeten zijn) tot een verminderde belangstelling van de kant van de handelaren zal leiden, waardoor de kosten voor de communautaire begroting toenemen. Uit het voorwoord en verschillende in dit hoofdstuk beschreven gevallen blijkt wel dat dit risico reëel is (zie bij voorbeeld de paragrafen 2.42, 2.73(a) en (b) en 2.77).

2.88. Bij haar beheer van de gesubsidieerde uitvoer van landbouwprodukten is de Commissie in feite verantwoordelijk voor zakelijke transacties op internationale schaal. Vergeleken met de handelsfirma's waarmee zij in veel gevallen zaken doet, is de Commissie in een aantal opzichten in het nadeel. Eén daarvan is dat zij gedurende het grootste deel van de afgelopen tien jaar tot gedwongen verkopen moest overgaan in markten die meestal worden beheerst door een klein aantal grote handelaren.

2.89. Een aantal nadelen van de Commissie zijn echter door haarzelf veroorzaakt: bij voorbeeld het feit dat in veel gevallen besluiten niet worden gedocumenteerd, gecontroleerd of beoordeeld. Het gebruik van de inschrijvingsprocedures door de Commissie en haar analyse van prijsgegevens ter vaststelling van het juiste subsidieniveau zijn voor verbetering vatbaar. De inschrijvingsprocedures vonden plaats bij het bestaan van onvolkomen markten (dat wil zeggen met te weinig handelaren om werkelijke concurrentie te vergemakkelijken of met slechts één handelaar) of in omstandigheden die als "niet-concurrerend" kunnen worden bestempeld (bij voorbeeld als gevolg van de eis dat alleen offertes voor grote hoeveelheden konden worden ingediend, zoals het geval was in Verordening (EEG) nr. 2415/88 van de Commissie, waarin de minimumhoeveelheid werd vastgesteld op 25 000 ton rundvlees). De betrouwbaarheid en volledigheid van de prijsgegevens waarover de Commissie beschikt, zijn onzeker. Het subsidieniveau is aanmerkelijk verhoogd, maar de Commissie kon de Kamer geen enkele rechtvaardiging geven voor deze wijzigingen. Uit dit hoofdstuk blijkt dat de kosten van de subsidie dikwijls hoger kunnen zijn dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Commissie met betrekking tot de uitvoer (zie bij voorbeeld de paragrafen 2.21, 2.33, 2.46 en 2.66).

Verantwoordingsplicht

2.90. Ongeacht de middelen waarmee de Commissie de voor de vaststelling van een passend subsidieniveau noodzakelijke gegevens verwerft, is dit niveau afhankelijk van de beoordeling van de Commissie als gevolg van de in paragraaf 2.11 vermelde redenen. Dit zou niet per se aanleiding tot bezorgdheid hoeven te zijn indien er een toereikende documentatie bestond met betrekking tot de feiten, de beoordeling van die feiten door de Commissie, de genomen besluiten en de resultaten. Dit is echter niet het geval, hetgeen ernstige gevolgen heeft voor het beheer en een onafhankelijke controle door derden. De Kamer heeft in de dossiers van de Commissie niet de informatie aangetroffen die nodig is om te kunnen komen tot meer dan een uiterst elementaire beoordeling van tal van aspecten van de uitvoersubsidies. Gezien de bevindingen van de Kamer is het onduidelijk hoe er een deugdelijk beheer kan worden gevoerd en hoe de verschillende Comités van beheer als doeltreffend controlemiddel ten opzichte van de Commissie kunnen functioneren.

Inschrijvingen

2.91. In theorie is het subsidieniveau een weerslag van het verschil tussen de bestaande wereldmarktprijzen en de prijzen in de Gemeenschap. In de praktijk staat deze verhouding minder vast, aangezien factoren zoals Amerikaanse uitvoerinitiatieven, vervoer- en behandelingskosten en de reactie van concurrenten doorgaans niet in voldoende mate in de beschikbare prijsinformatie tot uiting komen. In dergelijke omstandigheden is een inschrijvingsprocedure waarschijnlijk de enige oplossing waarover de Commissie beschikt om de onafhankelijke maatstaf van marktinvloeden mee te laten spelen bij de vaststelling van restituties en prijzen en er tevens voor zorg te dragen dat het beschikbare subsidieniveau niet hoger is dan het minimum dat nodig is om de uitvoer te waarborgen. In theorie hebben inschrijvingen bovendien het voordeel dat zij een gelijke behandeling van de inschrijvers waarborgen.

2.92. Met betrekking tot de uitvoer van magere-melkpoeder (paragrafen 2.30 - 2.33) zou een inschrijvingsprocedure de Commissie opmerkzaam hebben gemaakt op het niveau van de marktvraag en wellicht hebben geleid tot een heroverweging van de noodzaak voor de Gemeenschap om de verkoop van magere-melkpoeder te subsidiëren. Ook bestaat er weinig twijfel aan dat het op deze wijze vastgestelde subsidieniveau een betere weergave zou zijn geweest van de marktomstandigheden dan het feitelijk vastgestelde subsidieniveau en dat een en ander aanzienlijke besparingen voor de begroting tot gevolg zou hebben gehad.

2.93. De Kamer beveelt de Commissie aan, veelvuldiger inschrijvingsprocedures te hanteren, met name voor de bulkprodukten. Gezien het ontbreken van werkelijke concurrentie in bepaalde markten zou de Commissie altijd een minimum- of bodemprijs moeten vaststellen vóór het bericht van inschrijving wordt bekendgemaakt. Al deze besluiten dienen gedocumenteerd te zijn, maar (in tegenstelling tot de huidige praktijk in de rundvleessector) de minimum- of bodemprijzen zouden niet bekendgemaakt moeten worden. Indien de voor uitvoer naar derde landen bestemde produkten aan één enkele handelaar worden verkocht, dient de Commissie rechtstreeks over de prijs te onderhandelen en voor andere aspecten een inschrijvingsprocedure te openen. Bij de verkoop uit interventievoorraden zou dit in de praktijk betekenen dat de Commissie voor de vervoer- en behandelingskosten van een inschrijvingsprocedure gebruik maakt, maar de vaststelling van de verkoopprijs voor de interventievoorraden in eigen hand houdt.

3. Nationale controles

Inleiding

3.1. Krachtens de algemene regeling betreffende het beheer van de uitgaven van het EOGFL-Garantie ligt de eerste verantwoordelijkheid voor het onderzoek van de uitgevoerde goederen en van de restitutie-aanvragen bij de Lid-Staten. De Gemeenschap heeft echter enkele van de wezenlijkste vereisten omschreven. In Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 () zijn gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten gecodificeerd, waaronder regels betreffende de bewijsstukken die nodig zijn tot staving van een aanvraag: het vereiste bewijs van export en van het feit dat de goederen in het land van uiteindelijke bestemming in het vrije verkeer zijn gebracht; de berekening van de restitutiebedragen; en de speciale regeling voor de voorfinanciering van restituties. Voorts zijn de Lid-Staten krachtens Richtlijn 77/435/EEG van de Raad van 27 juni 1977 () [vervangen door Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Commissie van 21 december 1989 ()] verplicht, controles achteraf te verrichten op de handelsdocumenten van ondernemingen die bedragen van het EOGFL ontvangen, waaronder betalingen van uitvoerrestituties.

3.2. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de resultaten van het onderzoek van de Kamer naar de controles van de Lid-Staten op de uitgaven betreffende uitvoerrestituties voor de drie hoofdprodukten granen, zuivelprodukten en rundvlees. Het onderzoek had betrekking op controles van betaalorganen en douanecontroles in het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Nederland, Frankrijk, de BR Duitsland, Italië en Denemarken. Bovendien werden in België en Griekenland douanecontroles op transacties in verband met uitvoerrestituties onderzocht. Op douanekantoren die zoveel mogelijk werden geselecteerd aan de hand van de omvang van de transacties waarmee uitvoerrestituties zijn gemoeid, heeft de Kamer de theoretische en werkelijk toegepaste procedures voor de fysieke controle van voor uitvoerrestituties in aanmerking komende zendingen en de uiteindelijke certificatie van de uitvoer beoordeeld. Bij de betaalorganen onderzocht de Kamer bewijsstukken omtrent de export en betreffende de aankomst op de eindbestemming.

3.3. Onderzocht werd voornamelijk of:

(a)tot staving van de restitutie-aanvragen de geëigende bewijsstukken waren overgelegd;

(b)bij de restitutiebetalingen werd uitgegaan van het juiste bedrag met het oog op de datum, de omschrijving, de hoeveelheid en de bestemming;

(c)de geschikte controles, leidend tot de certificatie van datum, omschrijving, hoeveelheid, kwaliteit en export, waren voorgeschreven en doeltreffend waren uitgevoerd;

(d)de passende controles achteraf op de authenticiteit van de transactie qua omvang en frequentie doeltreffend waren.

3.4. De medewerking van de Lid-Staten bij het verrichten van dit onderzoek was goed. In enkele Lid-Staten kon de Kamer echter geen volledige toegang krijgen tot verslagen en documentatie betreffende het krachtens Richtlijn 77/435/EEG (2) verrichte werk. Dit probleem deed zich in 1987 in Ierland en het Verenigd Koninkrijk voor, en in 1988 in Frankrijk.Voorts weigerde één Lid-Staat (Verenigd Koninkrijk) de rechtstreekse toegang tot boekhoudkundige gegevens betreffende de uitgaven voor uitvoerrestituties. De Britse autoriteiten hebben inmiddels te kennen gegeven dat zij bereid zijn deze beperking van geval tot geval opnieuw te bezien en de politieke instanties in Ierland hebben, toen zij op de zaak waren geattendeerd, de nationale bestuurlijke instanties de opdracht gegeven, de Kamer voortaan toegang te verlenen tot alle noodzakelijke informatie. Omgekeerd verstrekten sommige Lid-Staten (met name Denemarken en Nederland) beheersinformatie van hoge kwaliteit. De reikwijdte van de opmerkingen in de hierna volgende paragrafen geeft noodzakelijkerwijze het verschil in de omvang van de controle in de verschillende Lid-Staten en in ontvangen medewerking en informatie weer. Overeenkomstig de vaste praktijk van de Kamer werd de feitelijke inhoud van de opmerkingen betreffende d