NL Publicatieblad van de Europese Unie C 82/23

ADVIES VAN DE RAAD

van 14 maart 2006

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië, 2005-2009

(2006/C 82/06)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 14 maart 2006 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2005-2009 behandeld.

(2) Tussen 1995 en 2004 is het Italiaanse BBP met gemiddeld 1 % per jaar gegroeid, wat minder is dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van 2 % van de eurozone. In de afgelopen tien jaar werd Italië geconfronteerd met een sterke vertraging van de productiviteitsgroei, een geleidelijke verslechtering van het concurrentievermogen die leidde tot een gestaag verlies van marktaandeel bij de uitvoer en, sedert 2000, een forse inkrimping van de activiteit in de verwerkende industrie. In de jaren negentig heeft Italië aanmerkelijke consolidatie-inspanningen geleverd, waardoor het overheidstekort werd teruggedrongen van bijna 12 % van het BBP in 1990 tot minder dan 2 % aan het einde van het decennium. In 2001, 2003 en 2004 is het tekort echter wederom boven 3 % van het BBP uitgekomen. Het is echter dicht in de buurt van dit percentage gebleven dankzij ingrijpende eenmalige maatregelen ( 2 ). Het primaire overschot is teruggelopen van 5 % van het BBP in 1999 tot 1,8 % van het BBP in 2004 en de daling van de schuldquote, die in 1994 een hoogtepunt van 125 % van het BBP had bereikt, is sterk vertraagd. Eind 2004 bedroeg de schuld 106 % van het BBP.

(3) In zijn advies van 17 februari 2005 over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma heeft de Raad Italië verzocht het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te verwezenlijken, tegen 2008 een begrotingssituatie tot stand te brengen die vrijwel in evenwicht is en ervoor te zorgen dat de schuldquote in een sneller tempo afneemt, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan andere factoren dan het vorderingentekort die tot de stijging van het schuldniveau bijdragen. Op 28 juli 2005 constateerde de Raad dat er in Italië een buitensporig tekort bestaat. Overeenkomstig de op grond van artikel 104, lid 7, door de Raad gedane aanbeveling van dezelfde datum moet het buitensporige tekort tegen 2007 verholpen zijn. Op 22 februari heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een mededeling waarin werd geconcludeerd dat de maatregelen die Italië vóór de door de Raad vastgestelde uiterste datum van 12 januari 2006 heeft genomen, in overeenstemming zijn met het consolidatietraject in de aanbeveling van de Raad, mits deze maatregelen onverkort ten uitvoer worden gelegd.

(4) Het tekort voor 2005 wordt op 4,3 % van het BBP geraamd, terwijl in de vorige actualisering een streefcijfer van 2,7 % van het BBP werd vastgesteld. Dit streefcijfer werd niet gehaald vanwege: i) een tegenvallende BBP-groei; ii) ontsporingen in de primaire uitgaven en tegenvallers bij de verkoop van onroerende goederen, welke niet geheel werden gecompenseerd door hogere ontvangsten en lagere rente-uitgaven; en iii) overloopeffecten van 2004, hoofdzakelijk als gevolg van statistische herzieningen.

(5) Het programma beantwoordt in het algemeen aan de modelstructuur, maar wijkt op een aantal belangrijke punten af van de in de nieuwe gedragscode vastgelegde gegevensvereisten voor stabiliteits- en convergentieprogramma's (3). De actualisering werd drie weken na de in de gedragscode vastgestelde uiterste datum van 1 december ingediend, omdat de autoriteiten in het geactualiseerde programma rekening wilden houden met de definitieve versie van de begroting voor 2006.

(6) Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei aantrekken van 0 % in 2005 tot gemiddeld iets meer dan 1 % tijdens de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario aannemelijk. Ook de inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

(7) Met de in het programma geschetste begrotingsstrategie wordt beoogd het tekort tegen 2007 terug te dringen tot minder dan 3 % van het BBP en in de daaropvolgende jaren de begrotingsconsolidatie voort te zetten teneinde een begroting in evenwicht te bewerkstelligen. Het primaire saldo zou een verbetering te zien geven en stijgen van 0,6 % van het BBP in 2005 tot 3,2 % in 2009. De voor 2006 geplande begrotingscorrectie vindt grotendeels plaats aan de uitgavenzijde. Voor de jaren 2007, 2008 en 2009 wordt enkel vermeld in hoeverre de trendmatige tekorten bij ongewijzigde wetgeving moeten worden gecorrigeerd om de begrotingsdoelstellingen te realiseren. In de nieuwe actualisering vindt de geplande aanpassing eerder plaats dan in het vorige programma tegen de achtergrond van een minder gunstig macro-economisch scenario. In vergelijking met de vorige actualisering ligt de nieuwe tekortdoelstelling voor 2008 evenwel 1,2 % van het BBP hoger, omdat de vervroeging van de aanpassing het effect van de veel slechtere uitgangspositie in 2005 niet volledig kan neutraliseren.

(8) Gedurende de programmaperiode zou het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) met gemiddeld ongeveer % van het BBP per jaar verbeteren. In het programma wordt als middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie in de zin van het stabiliteits- en groeipact een begrotingssaldo van 0 % gehanteerd, maar er wordt niet naar gestreefd deze doelstelling tijdens de programmaperiode te realiseren. Aangezien de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De minimumbenchmark zou echter pas in 2009 worden gerealiseerd. De middellangetermijndoelstelling van het programma heeft een passend niveau omdat zij binnen de marge ligt die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot de eurozone en ERM II behoren, en afdoende rekening houdt met de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn.

(9) Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. De uitvoering van de begroting voor 2006, en met name de ingrijpende bezuiniging op de uitgaven, is immers met grote onzekerheid omgeven. Voor de jaren na 2006 wordt geen informatie verstrekt over de geplande maatregelen en kan de omvang van de vereiste begrotingscorrectie onderschat zijn.

(10) Gezien de verhouding tussen de positieve en negatieve risico's is het voor de correctie van het buitensporige tekort tegen 2007 (de door de Raad vastgestelde uiterste termijn) van cruciaal belang dat de begroting voor 2006 onverkort en effectief wordt uitgevoerd en dat ingrijpende corrigerende maatregelen voor 2007 worden gespecificeerd en ten uitvoer worden gelegd (4). Ook voor de totstandbrenging van de veiligheidsmarge in 2009 zijn deze risico's en de specificatie en tenuitvoerlegging van corrigerende maatregelen voor de jaren na 2007 van wezenlijk belang. In de jaren na de correctie van het buitensporige tekort is het uit de actualisering blijkende tempo van de aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat de lidstaten die tot de eurozone en ERM II behoren, een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo moeten nastreven met 0,5 % van het BBP als benchmark, en dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, terwijl in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is.

(11) De schuldquote zou in 2005 108 % van het BBP hebben bedragen, waarmee zij ruim boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het BBP blijft en tot de hoogste in de EU behoort. Volgens het programma zal de schuldquote gedurende de programmaperiode met 7 procentpunt dalen. Gezien de risico's die aan de bovenvermelde begrotingsdoelstellingen zijn verbonden en de onzekerheid waarmee de stock-flow adjustment is omgeven, kan de schuldquote een minder gunstige ontwikkeling te zien geven dan in het programma wordt voorspeld. In het licht van bovenstaande risicobeoordeling is een verdere versterking van de begrotingssituatie noodzakelijk om te garanderen dat de schuldquote in voldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

(12) Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt Italië een middelgroot risico te lopen gezien de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing. De hervormingen waartoe in het verleden is besloten, hebben ertoe bijgedragen dat de toekomstige stijgingen van de overheidsuitgaven beperkt zullen blijven. Het onverkort doorvoeren van deze hervormingen, en met name van de pensioenhervorming van 2004, zal dan ook van cruciaal belang zijn om de verwachte resultaten te behalen. Het huidige hoge niveau van de brutoschuld en de zwakke begrotingssituatie maken een sterke consolidatie van de openbare financiën op middellange termijn noodzakelijk, wil men de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën verminderen (5).

(13) De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Zo onderneemt Italië actie om het buitensporige tekort te verhelpen en levert het inspanningen om een gemiddelde jaarlijkse structurele aanpassing te halen, ongerekend eenmalige maatregelen en conform het stabiliteits- en groeipact. Toch zou het in het bijzonder aangewezen zijn de overheidsschuld sneller af te bouwen.

(14) In het nationale hervormingsprogramma van Italië, dat op 14 oktober 2005 in het kader van de hernieuwde strategie van Lissabon voor groei en werkgelegenheid is ingediend, worden vijf uitdagingen genoemd: uitbreiden van de vrije keuze voor burgers en bedrijven (door de openstelling van energie- en dienstenmarkten); aanmoedigen van wetenschappelijk onderzoek en technologische innovatie; verbeteren van onderwijs en opleiding; moderniseren van de infrastructuur; en beschermen van het milieu. Wat de openbare financiën betreft, wordt in het document voor economische en financiële planning (DPEF) van juli 2005 een zesde prioriteit aangepakt, namelijk de houdbaarheid van de begrotingssituatie op lange termijn. De in het nationale hervormingsprogramma en het DPEF vervatte maatregelen op het gebied van de openbare financiën sluiten grotendeels aan bij de acties waarin het stabiliteitsprogramma voorziet. In de actualisering worden maatregelen uiteengezet om de sociale bijdragen te verminderen, pensioensparen door particulieren aan te moedigen en de tekorten in de gezondheidszorg terug te dringen.

Gelet op de bovenstaande evaluatie mag worden geconcludeerd dat het programma voldoet aan de eis dat het buitensporige tekort tegen 2007 wordt verholpen, op voorwaarde evenwel dat de begroting voor 2006 onverkort en effectief wordt uitgevoerd en dat verdere substantiële maatregelen voor 2007 worden uitgestippeld en vastgesteld. In het licht van de aanbevelingen die de Raad op 28 juli 2005 op grond van artikel 104, lid 7, van het Verdrag heeft gedaan en teneinde de houdbaarheid van de openbare financiën te bevorderen, acht de Raad het aangewezen dat Italië:

i) de voor 2006 en 2007 in het programma aangekondigde structurele inspanningen tot een goed einde brengt teneinde het buitensporige tekort tegen 2007 op een geloofwaardige en duurzame manier te corrigeren;

ii) nadere uitleg geeft over de algemene maatregelen die in 2007 en de laatste jaren van het programma aan het aanpassingstraject ten grondslag liggen, en ervoor zorgt dat de aanpassing met het oog op het bereiken van de middellangetermijndoelstelling beantwoordt aan de vereisten van het stabiliteits- en groeipact;

iii) erop toeziet dat de schuldquote in een sneller tempo afneemt in de richting van de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het BBP door onder meer bijzondere aandacht te besteden aan de factoren die, naast het vorderingentekort, tot de verandering van het schuldniveau bijdragen; en

iv) de begrotingsprocedure verbetert door deze transparanter te maken en door de reeds bestaande en nieuwe mechanismen voor het toezicht op, de beheersing van en de rapportage over de uitgaven effectief toe te passen.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses (6)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reëel BBP (Verandering in %) SP dec 2005 1,2 0,0 1,5 1,5 1,7 1,8 COM nov 2005 (11) 1,2 0,2 1,5 1,4 n.b. n.b. SP nov 2004 1,2 2,1 2,2 2,3 2,3 n.b. HICP-inflatie (%) SP dec 2005 2,3 2,3 2,3 2,2 2,0 2,0 COM nov 2005 2,3 2,2 2,1 1,9 n.b. n.b. SP nov 2004 2,2 1,6 1,5 1,4 1,4 n.b. Output gap (% van het potentiële BBP) SP dec 2005 (7) – 0,4 – 1,5 – 1,2 – 1,0 – 0,8 – 0,6 COM nov 2005 (12) – 0,5 – 1,5 – 1,2 – 1,2 n.b. n.b. SP nov 2004 (7) – 1,6 – 1,2 – 0,8 – 0,3 0,0 n.b. Overheidssaldo (% van het BBP) SP dec 2005 – 3,2 – 4,3 – 3,5 – 2,8 – 2,1 – 1,5 COM nov 2005 – 3,2 – 4,3 – 4,2 – 4,6 n.b. n.b. SP nov 2004 – 2,9 – 2,7 – 2,0 – 1,4 – 0,9 n.b. Primair saldo (% van het BBP) SP dec 2005 1,8 0,6 1,3 1,9 2,6 3,2 COM nov 2005 1,8 0,6 0,6 0,3 n.b. n.b. SP nov 2004 2,4 2,4 3,3 4,0 4,7 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) SP dec 2005 (7) – 3,0 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM nov 2005 – 3,0 – 3,5 – 3,6 – 4,0 n.b. n.b. SP nov 2004 (7) – 2,1 – 2,1 – 1,6 – 1,2 – 1,0 n.b. Structureel saldo (8) (% van het BBP) SP dec 2005 (9) – 4,4 – 4,1 – 3,2 – 2,3 – 1,7 – 1,2 COM nov 2005 (10) – 4,4 – 4,0 – 4,0 – 4,0 n.b. n.b. SP nov 2004 n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) SP dec 2005 106,5 108,5 108,0 106,1 104,4 101,7 COM nov 2005 106,5 108,6 108,3 107,9 n.b. n.b. SP nov 2004 106,0 104,1 101,9 99,2 98,0 n.d. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewĳzigd bĳ Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) Het budgettaire effect van eenmalige maatregelen bedroeg 0,6 % van het BBP in 2001, 1,9 % in 2003 en 1,4 % in 2004. In 2002 beliep het tekort 2,7 % van het BBP en vertegenwoordigden de eenmalige maatregelen 1,3 % van het BBP.

(3) Het facultatieve hoofdstuk over de „institutionele kenmerken van de openbare financiën” ontbreekt. Ook bevat het programma niet alle verplichte gegevens en verstrekt het niet alle facultatieve gegevens die de nieuwe gedragscode voorschrijft (zo is er met name geen uitsplitsing van de begroting die overeenstemt met de tekortdoelstellingen voor de jaren 2007, 2008 en 2009).

(4) Momenteel wordt in het Italiaanse parlement beraadslaagd over een eventuele kwijtschelding van onbetaalde sociale bijdragen van de landbouwsector. Indien deze kwijtschelding uiteindelijk wordt goedgekeurd en aan een statistische verificatie is onderworpen, dan zou dit kunnen resulteren in een beperkte opwaartse herziening van het tekort en/of de schuldquote.

(5) In de technische beoordeling van het programma door de diensten van de Commissie worden nadere bijzonderheden verstrekt over de houdbaarheid op lange termijn

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

(6) In de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie werd uitgegaan van de informatie die beschikbaar was op de afsluitingsdatum (7 november 2005). Deze prognoses zijn derhalve gebaseerd op een ontwerpversie van de begroting voor 2006.

(7) Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie.

(8) Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

(9) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen zoals berekend door de diensten van de Commissie (1,4% van het BBP in 2004, 0,6% van het BBP in 2005 en 0,3% van het BBP in 2006; met tekortverminderend effect).

(10) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (1,4% van het BBP in 2004, 0,5% in 2005 en 0,4% in 2006; alle met een tekortverminderend effect).

(11) In de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie van 21 februari 2006 wordt voor 2006 een groei van 1,3% voorspeld.

(12) Op basis van een geraamde potentiële groei van respectievelijk 1,4%, 1,2%, 1,2% en 1,3% in de periode 2004-2007.

Bronnen:

Stabiliteitsprogramma (SP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.