BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 15 juli 1997 betreffende de aan "Grupo de Empresas Álvarez" (GEA) verleende steun (kennisgeving geschied onder nummer C(1997) 2615) (Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (98/364/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 93 van het Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I

Op 15 november 1995 besloot de Commissie de procedure van artikel 92, lid 2, in te leiden ten aanzien van de aan Grupo de Empresas Álvarez, hierna "GEA" genoemd, verleende steun. GEA is een onderneming die porseleinen serviesgoed, keramiek en glaswerk produceert en verkoopt, zij produceert ook flessen. GEA is in Spanje een van de belangrijkste producenten van serviesgoed geworden. De afgelopen vijf jaar bedroeg haar marktaandeel gemiddeld 11,6 % op de Spaanse markt en 0,64 % op de communautaire markt. GEA heeft 1 029 werknemers in dienst. Zij had in 1995 en 1996 een jaaromzet van ongeveer 2,5 miljard ESP. Zij is gevestigd in Vigo, provincie Pontevedra, in het autonome gewest Galicië. Dit gewest, waarvan de scheepsbouw, de visserij en de automobielindustrie de belangrijkste economische sectoren zijn, maakt ten gevolge van de problemen waar deze sectoren mee te kampen hebben, een ernstige economische crisis door die met een hoog werkloosheidspercentage gepaard gaat. Het gebied wordt beschouwd als een regio van doelstelling 1 en komt voor regionale steun uit hoofde van artikel 92, lid 3, onder a), in aanmerking. GEA is na Citroën de tweede grootste werkgever in de regio.

Tot juni 1991 is GEA eigendom van de Spaanse overheidsholding INI geweest. Op die datum besloot INI de onderneming te privatiseren. Hiertoe echter diende GEA, die in de voorgaande jaren aanzienlijke verliezen had geleden, eerst te worden gesaneerd. Ter delging van de schulden van de onderneming kende INI steun ten belope van 24 miljoen ECU toe. Alhoewel deze steun niet bij de Commissie was aangemeld, werd zij in 1992 door haar goedgekeurd (steunmaatregel nr. NN 15/92; doc SEC(92) 1655). De goedkeuring werd gerechtvaardigd door de merkbare vermindering van de productiecapaciteit, de scheiding tussen GEA en INI en het feit dat de onderneming in een van de regio's is gelegen, welke voor de afwijking bedoeld in artikel 92, lid 3, onder a), in aanmerking komt.

Na de goedkeuring van deze steunmaatregel, waaraan geen enkele bijzondere voorwaarde was verbonden, verleende INI aan GEA aanvullende steun die noch bij de Commissie werd aangemeld noch door deze werd goedgekeurd. De steun omvatte een garantie die in 1992 werd toegekend en waarmee INI destijds een financieel risico ten belope van 1,62 miljard ESP dekte, alsook in 1994 een rechtstreekse subsidie ten bedrage van 983 miljoen ESP, die werd uitgekeerd om zich van de garantie te bevrijden. De Commissie werd daarnaast in kennis gesteld van het voornemen van de autoriteiten van het autonome gewest Galicië een nieuwe garantie ten belope van 2,5 miljard ESP te verstrekken.

Aangezien de Commissie ernstige twijfel koesterde over de vraag of de betrokken steun, die zonder enige twijfel binnen de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, viel voor de afwijking bedoeld in artikel 92, lid 3, in aanmerking kwam, besloot zij de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden ten aanzien van:

- de in 1992 toegekende garantie ten belope van 1,62 miljard ESP,

- de in 1994 verleende subsidie ten bedrage van 983 miljoen ESP, en

- de nieuwe garantie ten belope van 2,5 miljard ESP die de regering van het autonome gewest Galicië voornemens was toe te kennen.

II

Bij schrijven van 26 januari 1997 reageerden de Spaanse autoriteiten op het besluit van de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden. Volgens deze autoriteiten zijn de in 1992 toegekende garantie noch de uitkering van de subsidie in 1994 steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag of in de zin van artikel 61 van de EER-Overeenkomst. In beide gevallen had INI gehandeld zoals een particuliere investeerder onder de normale voorwaarden van een markteconomie zou doen. In 1992 was het risico dat de onderneming failliet zou gaan, zeer gering en de garantie had slechts bijgedragen tot ondersteuning van haar herstructureringsproces door middel van financiering van de investeringen. Wat de in 1994 gedane betaling betreft, gaven de Spaanse autoriteiten toe dat de onderneming sinds haar privatisering in 1992 een ernstige economische crisis doormaakte die in 1994 nog was verergerd omdat alle inspanningen om haar weer levensvatbaar te maken, waren mislukt. Er waren toen al maatregelen genomen tot herstructurering van de onderneming, met name een eerste, geleidelijke vermindering van het personeelsbestand en van de productiecapaciteit. De betaling van 983 miljoen ESP was ter ondersteuning van deze eerste inspanningen bedoeld. Aangezien zij niet het verlangde resultaat opleverden, moest een herstructureringsplan worden opgesteld waarin drastische maatregelen werden voorgesteld om weer tot levensvatbaarheid van de onderneming te komen. Zodra dit plan eenmaal was opgesteld, zou het onmiddellijk bij de Commissie worden ingediend zodat deze zich over de inhoud ervan kon uitspreken. Niettemin waren de Spaanse autoriteiten van mening dat de uitkering van 983 miljoen ESP gunstig voor INI uitviel omdat deze ten aanzien van de eventuele betaling van de garantie van 1,62 miljard ESP van iedere verplichting werd ontheven.

Wat de garantie van 2,5 miljard ESP betreft, onderstreepten de Spaanse autoriteiten dat het weliswaar niet uitgesloten was dat deze ooit zou worden toegekend, maar dat dit nog niet was geschied en dat, indien de regering van het autonome gewest zou besluiten de garantie te verlenen, de Spaanse autoriteiten tot aanmelding zouden overgaan.

III

Bij schrijven van 30 juli 1996 deed de Commissie aan de Spaanse autoriteiten de opmerkingen van de belanghebbenden toekomen (vier Spaanse ondernemingen, concurrenten van GEA, en het Verbindingsbureau van de Europese keramiekindustrie), die haar waren toegezonden na de bekendmaking van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden (1).

Alle belanghebbenden waren van oordeel dat de aan GEA verleende steun een aanzienlijke vervalsing van de concurrentie tot gevolg had, omdat de onderneming hierdoor haar producten een lange tijd tegen kunstmatig laag gehouden prijzen kon aanbieden. Daarbij wezen zij erop dat zij zich tegen deze prijzen niet konden verdedigen omdat zij in het geheel geen staatssteun ontvingen. Ter staving van zijn argumenten voegde een van de concurrenten bij zijn opmerkingen een exemplaar van de reclameadvertenties van supermarktketens: hierin werden de producten van GEA tegen werkelijk zeer lage prijzen aangeboden.

Eén van de concurrenten beweerde dat GEA inmiddels aanvullende steun had ontvangen in de vorm van garanties ter dekking van leningen ten belope van 1 miljard ESP. Deze garanties waren niet bij de Commissie aangemeld en hadden bij de steunmaatregelen ten aanzien waarvan de procedure was ingeleid, moeten worden vermeld.

IV

Bij schrijven van 15, respectievelijk 24 oktober 1996 gaven de Spaanse autoriteiten antwoord op de opmerkingen van de belanghebbenden. Uit die brieven bleek dat de autoriteiten van het autonome gewest Galicië reddingssteun in de vorm van garanties ter dekking van kredieten ten belope van 700 miljoen ESP hadden verleend om de onderneming in bedrijf te houden totdat de Commissie een definitief standpunt zou hebben ingenomen. Daarnaast was een nieuwe garantie van 350 miljoen ESP toegekend voor de nog uitstaande betalingen in verband met de werknemerslonen. Aanvankelijk was de duur van deze garanties op zes maanden gesteld welke naderhand tot juni 1997 werd verlengd, aangezien de Commissie nog geen definitieve beslissing had genomen. Deze steun had echter generlei gevolgen voor de markt, omdat hij alleen ter dekking van de voor de financiering van de bedrijfskosten van de onderneming benodigde kredieten had gediend. Volgens de Spaanse autoriteiten berustte die steun op Decreet nr. 309/1995 van 23 november 1995, dat betrekking heeft op de bevordering van de economische ontwikkeling en van de ondernemersactiviteiten in het autonome gewest Galicië. Het decreet was aangemeld bij de Commissie die daaraan haar goedkeuring had gehecht (steunmaatregel nr. N 21/1995, Beschikking van de Commissie van 31 december 1995), waaraan zij evenwel als voorwaarde had gesteld dat steun aan ondernemingen die wegens de omvang ervan niet aan de criteria voldoen om als KMO's te worden aangemerkt (zoals het geval was bij GEA), afzonderlijk dient te worden aangemeld.

Anderzijds herhaalden de Spaanse autoriteiten dat noch de garantie van INI van 1992 noch de in 1994 verstrekte subsidie als steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moesten worden beschouwd omdat INI immers had gehandeld zoals een particuliere investeerder zou hebben gedaan. Ook wezen de Spaanse autoriteiten erop dat de garantie ten belope van 2,5 miljard ESP die de Commissie in de procedure had betrokken, nog niet was toegekend.

Wat de "dumpingprijzen" betreft die door GEA zouden worden gehanteerd, merkten de Spaanse autoriteiten op dat deze haar producten altijd tegen prijzen verkoopt die met de kostprijs in verhouding zijn. Ter staving van hun bewering legden zij kopieën voor van facturen van GEA aan haar klanten blijkens welke de prijzen hoger liggen dan die van de supermarktketen. Volgens de Spaanse autoriteiten gaat het bij de uiterst lage prijzen vermoedelijk om lokaanbiedingen om klanten aan te trekken. Deze afbraakprijzen vormden, naar hun mening althans, geen enkel bewijs dat GEA een "prijsdumping"-beleid voerde.

V

Inmiddels hadden een aantal besprekingen plaatsgevonden tussen de Commissie en de Spaanse autoriteiten, waarin nieuwe gegevens over de financiële situatie van GEA zijn verstrekt. Het belangrijkste oogmerk van deze besprekingen was de Commissie in te lichten over de moeilijke economische situatie waarin GEA verkeerde en de plannen van de autonome regering van Galicië om de onderneming weer levensvatbaar te maken in de lijn van het reeds aangekondigde herstructureringsplan. Dit plan, dat begin 1996 was opgesteld na de eerste, vruchteloze, pogingen tot sanering, was in augustus aan de Commissie medegedeeld en in november 1996 respectievelijk februari 1997 aangevuld.

Volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens leed GEA, na de privatisering ervan in 1991, zware verliezen. In november 1996 bedroeg de totale schuld van de onderneming 14 miljard ESP en waren haar eigen middelen geheel opgebruikt. De Spaanse autoriteiten wezen erop dat, ondanks die situatie, de gewestelijke autoriteiten zich gezien de dramatische situatie op de arbeidsmarkt in Vigo en op sociaal-politieke gronden, genoodzaakt zagen de onderneming, die na Citroën de tweede grootste werkgever in de streek is, overeind te houden.

Met het bij de Commissie ingediende herstructureringsplan werd de sanering en, op termijn, het herstel van de levensvatbaarheid van GEA beoogd. Aangezien alle geleidelijke, "zachte", middelen die tot dusverre daartoe waren aangewend, met inbegrip van de uitkering van 983 miljoen ESP in 1994, niet hadden mogen baten om de onderneming weer levensvatbaar te maken, hield het plan een aantal drastische maatregelen in die als volgt kunnen worden samengevat:

1. Sluiting van twee van de zes bestaande productie-installaties. Verkoop van een winstgevende fabriek waar glazen flessen worden vervaardigd. De drie overige fabrieken zullen onderling onafhankelijke eenheden worden.

2. Aanzienlijke vermindering van de schulden en de creëring van middelen:

a) vermindering van de schulden, die thans 14 miljard ESP opschorting belopen waarvan 7 miljard tegenover de staat, door de procedure van opschorting (surséance) van betaling waarbij de openbare en particuliere crediteuren van 50 % van hun schuldvordering afstand doen (de Spaanse autoriteiten hebben een door een onafhankelijke deskundige opgesteld rapport overgelegd waarin wordt bevestigd dat het afzien van een vordering van deze omvang in Spanje realistisch is en in dit soort gevallen een courante praktijk);

b) overbrenging van twee van de overgebleven fabrieken van het stadsgebied van Vigo naar zones daarbuiten. De bedrijfsinstallaties in de stad zullen worden verkocht voor een prijs van, naar schatting, een 5 miljard ESP (in de ramingen van verscheidene onafhankelijke deskundigen die aan de Commissie zijn voorgelegd, wordt zelfs een bedrag van 5,9 miljard ESP genoemd). Met de onderhandelingen over de verkoop van de terreinen is reeds een begin gemaakt;

c) verkoop van de winstgevende fabriek voor 1 miljard ESP.

3. Drastische inkrimpingen op de volgende gebieden:

a) inkrimping van het personeelsbestand met 43 % van 1 029 naar 587 werknemers, waardoor het aandeel van de personeelskosten van 93 % in verhouding tot de omzet in 1995 kan worden teruggebracht tot 40-45 % in 1997 en 1998;

b) vermindering van de productiecapaciteit met 32 % van 23,7 miljoen naar 16,1 miljoen stuks;

c) opzetten van een centrale beheerstructuur voor de drie resterende ondernemingen om de kosten op commercieel gebied en op dat van het beheer te beperken;

d) extra kostenbesparingen zodra vanaf 1997 in Vigo behalve elektriciteit ook aardgas als energiedrager beschikbaar is (de vervaardiging van serviesgoed is namelijk zeer energie-intensief).

Met behulp van deze maatregelen moet het concern, volgens het plan, in de periode 1997-1998 zijn resultaten weer in evenwicht krijgen en in de daaropvolgende boekjaren een winstcijfer van 91 miljoen ESP in 1998 en 200 miljoen ESP in 1999 kunnen behalen. Het verkoopvolume zal volgens het plan gelijk zijn aan het niveau van vorige jaren waarin slechte resultaten werden behaald (12 miljoen stuks in plaats van 16 miljoen stuks in betere jaren), terwijl de omzet zich rond een gemiddelde van 2,5 miljard ESP zal stabiliseren. De totale kosten van de herstructurering, waarin de ontslagpremies, de bijkomende sociale lasten in verband met de afvloeiing van personeel en de kosten van de overbrenging van de twee fabrieken naar een zone buiten Vigo zijn begrepen, worden op 3,5 miljard ESP geraamd. Met de opbrengst van de verkoop van de installaties van GEA in Vigo en de kwijtschelding van schulden zal de onderneming de herstructureringskosten uitsluitend uit eigen middelen kunnen betalen.

Bij schrijven van 13 maart 1997 deelden de Spaanse autoriteiten de Commissie mede dat GEA met acht grote klanten (de namen zijn vertrouwelijk) onderhandelde over verschillende contracten waardoor bestellingen op lange termijn over een periode van ten minste drie jaar en voor een bedrag van in totaal ongeveer 3,5 miljard ESP werden gegarandeerd. Terzelfder tijd werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat GEA aan een belangrijke particuliere porseleinfabrikant zal worden verkocht. Hieruit moest blijken dat de particuliere markt vertrouwen had in de toekomst van de onderneming. Uit al deze gegevens kon worden geconcludeerd dat het herstructureringsplan van GEA alsook haar doelstellingen op het gebied van verkoop en omzet realistisch waren.

Bij schrijven van 25 april 1997 werd de Commissie medegedeeld dat de onderneming had afgezien van de garantie van 2,5 miljard ESP van de autonome regering van Galicië die eveneens in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, werd onderzocht. Dit wees erop dat de particuliere banken die mogelijk nieuwe leningen aan GEA zouden moeten verstrekken, vertrouwen hadden in het vermogen van die onderneming om de herstructurering met succes uit te voeren en opnieuw levensvatbaar te worden. In dezelfde brief werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat de autoriteiten van het autonome gewest Galicië hadden toegezegd iedere steun die in de toekomst aan GEA mocht worden verleend, afzonderlijk te zullen aanmelden, a1 zou deze steun in het kader van een algemene, reeds goedgekeurde, steunregeling worden verleend.

Bij schrijven van 22 mei 1997, tenslotte, deelden de Spaanse autoriteiten de Commissie mede dat de autoriteiten van het autonome gewest de werkingssfeer van de toezegging die zij bij schrijven van 25 april 1997 hadden gedaan, had uitgebreid en zich ertoe hadden verbonden GEA geen verdere financiële steun te verlenen.

VI

Bij het onderzoek in het raam van de procedure die door de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2, was ingeleid, werd de bevinding bevestigd die voor de Commissie reden was geweest om de procedure in te leiden, namelijk dat de garantie van 1,62 miljard ESP die in 1992 aan GEA werd toegekend en de subsidie van 983 miljoen ESP in 1994 waardoor INI zich van de garantie kon bevrijden, steunmaatregelen zijn die de concurrentie vervalsen of dreigen te vervalsen in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Geen enkele particuliere investeerder zou zonder tegenprestatie aan een onderneming met verliezen als die van GEA een garantie hebben toegekend, zoals INI in 1992 heeft gedaan. Bovendien zou het bijzonder merkwaardig zijn wanneer een onderneming van de particuliere sector in een verlieslatende onderneming investeert die zij onlangs heeft afgestoten.

Niettemin is tijdens de procedure ook gebleken dat zowel de garantie als de betaling van de subsidie nauw met elkaar waren verbonden omdat INI zich door deze betaling van de in 1992 aangegane verbintenis tot verlening van de garantie kon bevrijden en zodoende van de betaling van een veel hoger bedrag, namelijk 1,62 miljard ESP. Uit economisch standpunt moet deze gang van zaken als een op zichzelf staand feit worden beschouwd. Ook een particuliere investeerder zou in dezelfde situatie ongetwijfeld het bedrag van 983 miljoen ESP hebben betaald; dit is slechts 60 % van het risico dat INI door zich garant te stellen op zich had genomen. Bijgevolg is de omvang van de aan GEA toegekende steun waarmee bij het onderzoek van de garantie die in 1992 werd toegekend, tot 983 miljoen ESP beperkt, welk bedrag door de garant werkelijk is betaald.

Ook dient ermee rekening te worden gehouden dat de garantie ten belope van 2,5 miljard ESP die de regering van het autonome gewest Galicië zou toekennen en die eveneens het voorwerp van de door de Commissie ingeleide procedure was, buiten beschouwing kan blijven omdat zij de toekenning ervan heeft ingetrokken.

De steun kan de concurrentie vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. De handel in serviesgoed tussen Spanje en de overige lidstaten is omvangrijk. Volgens de gegevens van Eurostat werd in 1993 7 272 ton serviesgoed met een waarde van in totaal 24,5 miljoen ECU door Spanje naar andere lidstaten geleverd en kwam 5 813 ton met een waarde 27,5 miljoen ECU het land binnen. Voor 1994 zijn deze cijfers respectievelijk 7 917 ton (29 miljoen ECU) en 6 577 ton (28,5 miljoen ECU). Van januari tot oktober 1995 werd 8 546 ton serviesgoed ter waarde van 32,6 miljoen ECU uitgevoerd, terwijl in hetzelfde jaar tussen januari en september 7 844 ton ter waarde van 43,3 miljoen ECU werd ingevoerd. Het marktaandeel van Spanje in het totale intracommunautaire handelsverkeer in serviesgoed is ongeveer 3 %. Alhoewel GEA niet één van de belangrijkste serviesgoedfabrikanten in de Gemeenschap is, is zij op deze markt actief. Daarom kan iedere subsidie die aan die onderneming wordt verleend, haar positie op de gemeenschappelijke markt versterken ten nadele van concurrenten die in het geheel geen staatssteun ontvangen.

Aangezien de steun buiten een tevoren goedgekeurde regeling werd verleend, moest hij overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag van te voren worden aangemeld. Spanje heeft aan deze verplichting niet voldaan. Formeel gezien is de steun derhalve onrechtmatig verleend.

Ten aanzien van de vraag of de steunmaatregel voor de afwijking zoals bedoeld in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag in aanmerking komt, moet erop worden gewezen dat de afwijkingen in artikel 92, lid 2, op dit geval niet van toepassing zijn gezien de kenmerken van die steun en het feit dat deze ook niet pretendeert hieraan te voldoen.

Wat de afwijking zoals bedoeld in artikel 92, lid 3, onder a), van het Verdrag betreft, is GEA zeer zeker gevestigd in een streek die ernstig door de werkeloosheid is getroffen en waarin de levensstandaard abnormaal laag is. De steunmaatregelen die bestemd zijn de ontwikkeling van dergelijke streken te bevorderen, kunnen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder a). In het onderhavige geval kon de steun beslist niet bijdragen aan de economische ontwikkeling van de streek, aangezien hij niet zozeer voor investeringen en het scheppen van arbeidsplaatsen werd benut als wel ter financiering van vruchteloze pogingen om de onderneming de mogelijkheid te bieden haar activiteiten zonder dat nieuwe herstructureringsmaatregelen nodig zouden zijn, voort te zetten.

Niettemin laat de afwijking in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag toe de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen omdat deze spoort met de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (2).

Aan de aan GEA verleende steun ontbreekt duidelijk een rechtstreeks verband met het thans voorgelegde herstructureringsplan. Niettemin moet rekening worden gehouden met het feit dat met de inspanningen om de onderneming weer levensvatbaar te maken onmiddellijk na de privatisering ervan is begonnen en dat de Commissie hieraan in 1992 haar goedkeuring heeft gehecht, en dat het thans voorgestelde drastische plan slechts een gevolg is van de eerder genomen "zachte" maatregelen die niet het verwachte succes hebben gehad. De steun moet dan ook als een onderdeel worden gezien van een proces, waarvan het thans ingediende plan de laatste en tot op heden meest ambitieuze inspanning tot herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming is. In dit verband zij ook erop gewezen dat de thans voorgestelde herstructureringsmaatregelen zonder enige verdere overheidsbemoeiing zullen worden uitgevoerd.

In het nieuwe herstructureringsplan worden drastische maatregelen ter verlaging van de kosten voorgesteld. Ook voorziet het in een aanzienlijke capaciteitsvermindering die, overeenkomstig punt 3.2.2.ii) van de kaderregeling, in dit geval noodzakelijk is, aangezien op de markt voor serviesgoed als gevolg van de aanzienlijke daling van het verbruik in 1992 en 1993 en de toenemende import (Panorama van de EU-industrie 1997, punt 9.20) van overcapaciteit sprake is. De belangrijkste kostenbesparing zal voortvloeien uit de inkrimping van het personeelsbestand met 43 % (van 1 029 naar 587 werknemers). In verhouding tot de totale omzet van de onderneming zullen deze kosten hierdoor nog slechts 45% van haar totale omzet bedragen, hetgeen redelijk is. Voorts wordt de productiecapaciteit met 32 % verlaagd, namelijk van 23,7 miljoen stuks naar 16,1 miljoen stuks. Daarnaast heeft de onderneming gewezen op de mogelijkheid structurele kosten, zoals energiekosten, terug te dringen. In overeenstemming met de vereisten vermeld in punt 3.2.2.i) van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden zal het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming veeleer van de inspanningen en maatregelen van de onderneming zelf moeten komen dan van externe factoren zoals hogere prijzen en een stijging van de vraag, waarop de onderneming geen enkele invloed heeft.

Door de capaciteitsvermindering gepaard gaande met kostenverlaging zal de onderneming haar rentabiliteit en levensvatbaarheid kunnen herstellen. De ramingen in het herstructureringsplan betreffende de toekomstige ontwikkeling van de omzet zijn gebaseerd op het gemiddelde van de in de voorgaande jaren verwezenlijkte omzet en zouden derhalve vrij realistisch zijn. Het feit dat GEA over belangrijke contracten aan het onderhandelen is bevestigt deze hypothese. Bij de prognoses over de stijging van de prijzen is alleen met de normale inflatiepercentages rekening gehouden. Ook de ramingen betreffende de vermindering van de schuldenlast en het aantrekken van middelen lijken tamelijk realistisch, al zijn zij op externe factoren gebaseerd waarop de onderneming geen enkele invloed heeft. Wat de schuldvermindering door middel van de kwijtschelding van schulden betreft, hebben de Spaanse autoriteiten bewijzen voorgelegd waaruit blijkt dat in soortgelijke gevallen crediteuren van tot wel, 50 % van hun vorderingen afstand hebben gedaan. De waarde van het terrein dat het eigendom is van GEA en van de winstgevende fabriek werden geschat en door onafhankelijke deskundigen bevestigd. Niettemin zij erop gewezen dat zowel de kwijtschelding van de schulden als de verkoop van de terreinen waarover wordt onderhandeld voor het welslagen van de herstructurering voorwaarden sine qua non zijn.

Ook het feit dat de onderneming heeft afgezien van de nieuwe garantie ten belope van 2,5 miljard ESP, omdat zij de herstructurering met uit de verkoop van haar percelen en door het uitstel van betaling eigen middelen kon bekostigen, wijst er onmiskenbaar op dat GEA opnieuw levensvatbaar kan worden. Het afzien van de garantie maakt bovendien ook duidelijk dat de banken tijdens de herstructurering geen bijkomende leningen aan GEA behoeven te verstrekken daar zij vertrouwen op de maatregelen die de onderneming zal treffen. Het feit dat een nieuwe particuliere onderneming bereid is het beheer van GEA en, dientengevolge, het ondernemersrisico van GEA op zich te nemen, bevestigt dit standpunt.

Wat de evenredigheid van de steun aan de financiële bijdrage van de investeerder betreft, moet worden vastgesteld dat de onderneming al eerder een aanzienlijke financiële bijdrage uit eigen middelen heeft geleverd en dit ook in de toekomst zal doen. Zo worden de rechtstreekse herstructureringskosten, die op 3,5 miljard ESP worden geraamd, geheel gedekt door de eigen financiële middelen van de onderneming, welke zij zal verkrijgen door de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan (uitstel van betaling leidend tot een aanzienlijke vermindering van de schulden van het bedrijf, verkoop van de rendabele fabriek en de bedrijfsterreinen in Vigo). In vergelijking met deze financiële bijdrage en met alle overige financiële inspanningen die de onderneming nog zal moeten leveren, is het steunbedrag van 983 miljoen ESP tamelijk laag.

Bovendien moet rekening worden gehouden met de sociale gevolgen en met het feit dat GEA een van de grootste werkgevers is in een gebied met economische achterstand in de zin van artikel 92, lid 3, onder a). GEA is in de regio, na Citroën, de tweede grootste verschaffer van werkgelegenheid in de industrie. Haar verdwijning, zou de verdwijning van belangrijke industriële activiteiten in de streek tot gevolg hebben en zou tot een kettingreactie leiden, waarbij ongetwijfeld talrijke toeleveranciers van GEA genoodzaakt zouden zijn op hun beurt tot sluiting over te gaan. Om de gevolgen van de instandhouding van de activiteiten van GEA voor de economische ontwikkeling van de streek rond Vigo - een streek met ontwikkelingsachterstand in de zin van artikel 93, lid 3, onder a), - te kunnen beoordelen, moet de Commissie daarom ook het behoud van 500 van de oorspronkelijke 1 029 directe arbeidsplaatsen in de industrie - en de daaruit voortvloeiende koopkracht - zonder verdere overheidssubsidies (de Spaanse autoriteiten hebben officieel bevestigd dat de staat aan GEA geen verdere steun zal verlenen) en het behoud van arbeidsplaatsen in de toeleveringsindustrie - en de daaruit voortvloeiende koopkracht - in haar analyse betrekken.

Daarom zou de Commissie, indien GEA daadwerkelijk failliet zou gaan zich overigens niet verzetten tegen de verlening van nieuwe steun ten behoeve van de investeerder die de activa van de onderneming zou overnemen, mits deze steun wordt verleend in het kader van een reeds goedgekeurde steunregeling en het bedrag de maxima die zijn vastgesteld voor de streek van Vigo welke door de bepalingen van artikel 92, lid 3, onder a), wordt bestreken, niet overschrijdt. In dit geval zou de nieuwe eigenaar tot 60 % regionale steun voor zijn investering kunnen krijgen. Naar de mening van de autoriteiten van het autonome gewest kan deze benadering in het onderhavige geval niet worden gevolgd, niet alleen om politieke of sociale redenen, maar ook omdat de onderneming intussen haar klanten en daarmee iedere kans op herstel van de rentabiliteit zou hebben verloren. De steun, die in totaal 983 miljoen ESP beliep, vergde evenwel slechts 30 % van de totale herstructureringskosten die op 3,5 miljard ESP zijn geraamd. In dit geval ligt de steunintensiteit derhalve ver onder het niveau van de steun die bij een nieuwe investering zou worden verleend en zijn de sociale gevolgen aanzienlijk geringer.

Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het marktaandeel van GEA tamelijk gering is. De afgelopen vijf jaar lag dat gemiddeld rond 11,6 % van de Spaanse markt en 0,64 % van de communautaire markt. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat de maatregelen ten behoeve van GEA merkbare gevolgen voor de gemeenschappelijke markt zullen hebben.

Voorts dient in aanmerking te worden genomen dat de Spaanse autoriteiten bevestigd hebben dat de regering van het autonome gewest van toekenning van de garantie ten belope van 2,5 miljard ESP heeft afgezien en dat zij - na hun toezegging van april 1997 dat iedere verdere steun aan GEA afzonderlijk zou worden aangemeld - bij schrijven van 22 mei 1997 officieel hebben medegedeeld dat van staatswege aan de onderneming geen verdere financiële steun zal worden verleend. Hiermee is gewaarborgd dat GEA zich op de markt als een particuliere onderneming zal moeten gedragen. Daarom kan in de toekomst iedere concurrentievervalsing ten gevolge van met overheidsmiddelen gefinancierde maatregelen worden uitgesloten.

VII

De reddingssteun in de vorm van garanties voor de dekking van leningen ten belope van 700 miljoen ESP en van loonkosten ten belope van 350 miljoen ESP, die in afwachting van de afsluiting van de uit hoofde van artikel 93, lid 2, ingeleide procedure in 1995 aan de onderneming was toegekend, is eveneens staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1.

In tegenstelling tot wat de Spaanse autoriteiten denken, moest de steun wel degelijk worden aangemeld. In de beschikking waarin zij aan de rechtsgrondslag voor deze garanties (Decreet nr. 309/95) haar goedkeuring hecht, heeft de Commissie uitdrukkelijk de verplichting opgenomen om reddingssteun die aan grote ondernemingen wordt verleend, afzonderlijk aan te melden. Deze verplichting is overigens ook in artikel 8, lid 5, van het decreet zelf opgenomen.

Niettemin kan de steunmaatregel, ondanks het feit dat deze formeel gezien onrechtmatig is, inhoudelijk worden goedgekeurd omdat hij ertoe heeft bijgedragen de onderneming, in afwachting van een definitief besluit van de Commissie ter afsluiting van de procedure die zij uit hoofde van artikel 93, lid 2, had ingeleid, in stand te houden. De Commissie heeft dergelijke reddingssteun ook reeds in andere gevallen (bijvoorbeeld steungeval nr. 540/95, Nino Textile, besluit van 5 oktober 1993, zie brief SG(93) D/16433), van 5 oktober 1993) goedgekeurd, wetende dat de onderneming die het voorwerp van die procedure uitmaakt, zonder staatssteun economisch niet had kunnen overleven en dus zou hebben moeten verklaren in een toestand van te hebben opgehouden te betalen te verkeren nog vóórdat de Commissie haar definitief besluit had genomen. Niettemin moet, voordat goedkeuring aan reddingssteun kan worden verleend, aan de voorwaarde worden voldaan dat deze steun strookt met de in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden vastgelegde criteria. In dit geval is aan deze voorwaarde voldaan omdat de steun is toegekend in het kader van een reeds goedgekeurde steunregeling die bovendien met de communautaire kaderregeling in overeenstemming is. De garanties zouden aanvankelijk - geheel in overeenstemming met de kaderregeling - een looptijd van zes maanden hebben. Omdat de Commissie echter, wegens de complexe aard en de onvolledigheid van het herstructureringsplan, niet binnen deze termijn tot een definitieve beslissing kon komen, verlengden de Spaanse autoriteiten de looptijd ervan tot juni 1997. De Spaanse autoriteiten hebben zich echter uitdrukkelijk ertoe verbonden ervoor te zorgen dat de looptijd van de garanties de duur van de door de Commissie ingeleide procedure niet zal overschrijden.

VIII

Gelet op het feit dat GEA door de toepassing van drastische herstructureringsmaatregelen opnieuw levensvatbaar kan worden en dat zij in een gebied met een ontwikkelingsachterstand in de zin van artikel 92, lid 3, onder a), is gevestigd, kunnen zowel de in 1992 toegekende garantie, waarvan GEA zich door de uitkering van een bedrag van 983 miljoen ESP in 1994 had bevrijd, als de reddingssteun ten belope van 1,050 miljard ESP worden aanvaard uit hoofde van de afwijking in artikel 92, lid 3, onder c), en in het licht van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. Aangezien echter GEA bij haar privatisering in 1991 steun heeft ontvangen, worden aan deze goedkeuring zeer strenge voorwaarden verbonden. De Spaanse autoriteiten wordt derhalve medegedeeld dat iedere nieuwe steunmaatregel ten behoeve van de onderneming als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en als inbreuk op de aangegane verbintenissen zal worden beschouwd en gevolgen voor de bij deze beschikking goedgekeurde steun heeft,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De garantie ten belope van 1,62 miljard ESP die in 1992 werd toegekend en in 1994 door middel van een betaling van een subsidie ten belope van 983 miljoen ESP werd afgelost, alsook de garanties ten belope van 1,05 miljard ESP die in 1996 door de Spaanse autoriteiten aan de Grupo de Empresas Álvarez (GEA) werden toegekend, zijn onrechtmatige steun in de zin van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag, omdat deze voordat hij werd toegekend, niet bij de Commissie is aangemeld. Niettemin zijn deze steunmaatregelen in overeenstemming met de bepalingen in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden en zijn zij derhalve verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, van de EER-Overeenkomst, op voorwaarde dat de Spaanse autoriteiten, overeenkomstig de verbintenis die zij terzake in hun brief van 22 mei 1997 aangingen, zich in de toekomst ervan onthouden verdere steun te verlenen en het herstructureringsplan volledig uitvoeren.

De Spaanse autoriteiten dienen tot 31 december 2000 de Commissie halfjaarlijkse verslagen voor te leggen over vorderingen bij de uitvoering van het herstructureringsplan waarbij zij de economische gegevens over GEA (ondernemingsplan, winst- en verliesrekening) verstrekken, opdat de Commissie kan nagaan of de in het plan vervatte voornemens worden uitgevoerd en of de Spaanse autoriteiten hun toezegging geen enkele financiële staatssteun meer aan de onderneming te verlenen, nakomen. Deze verslagen moeten uiterlijk in maart en oktober bij de Commissie worden ingediend.

Artikel 2

De Spaanse autoriteiten delen binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking de Commissie mede welke maatregelen zij hebben genomen om aan de beschikking te voldoen.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 15 juli 1997.

Voor de Commissie

Emma BONINO

Lid van de Commissie

(1) PB C 144 van 16. 5. 1996, blz. 3.

(2) PB C 368 van 23. 12. 1994, blz. 12.