BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 22 juli 1993 betreffende steun die de Italiaanse Regering voornemens is aan "Cartiere del Garda" te verlenen (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(93/564/EEG)DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I Provinciale Wet nr. 7/91 van 8 april 1991 (1) van de Autonome Provincie Trento ( "Provincia autonoma di Trento"), hierna "PAT" genoemd, voorziet in artikel 1 in financiële maatregelen ten behoeve van de bescherming van het milieu en het in de produktiesector voor hergebruik geschikt maken van grond. De provinciale autoriteiten kunnen uit dien hoofde subsidies verlenen aan bestaande ondernemingen in door de PAT aangewezen gebieden voor een volledige of gedeeltelijke overbrenging van hun activiteiten. Dergelijke subsidies kunnen eveneens worden verleend in het geval van bestaande ondernemingen die willen uitbreiden in door de PAT aangewezen gebieden. Ingevolge artikel 1, lid 1, van de wet, zijn de subsidies bestemd om de aanvullende uitgaven die de onderneming ten behoeve van de overbrenging moet doen, te bestrijken. Indien het bijzonder moeilijk zou zijn deze aanvullende uitgaven te identificeren, voorziet artikel 1, lid 2, in de mogelijkheid van een eenmalige subsidie van ten hoogste 30 % van de totale investeringen in vaste activa, met uitzondering van de uitgaven voor de grondaankoop.

Provinciale Wet nr. 7/91 werd niet vóór haar vaststelling ingevolge artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie aangemeld. De Commissie was echter in kennis gesteld van het voornemen van de provinciale autoriteiten de wet voor de eerste maal toe te passen ten behoeve van de papierproducent "Cartiere del Garda", gevestigd te Riva del Garda, hierna "Riva" genoemd.

"Cartiere del Garda" beschikt in haar huidige situatie over een jaarlijkse produktiecapaciteit van 180 000 ton middelzwaar of zwaar gestreken drukpapier; zij heeft ongeveer 600 werknemers. De onderneming, die tot de Duitse uitgeversgroep Bertelsmann behoort, is thans een betrekkelijk modern en winstgevend bedrijf. Ten einde zulks in de komende jaren echter te kunnen blijven, moet zij haar produktiecapaciteit verdubbelen waartoe een extra machine dient te worden geïnstalleerd.

Voor deze uitbreiding bezit de onderneming 70 000 m2 grond naast haar huidige locatie. Deze grond, die aan de vroegere "Atlas Holzwerke" toebehoorde, werd acht jaar geleden door "Cartiere del Garda" gekocht. Volgens de regionale plannen voor stedelijke ontwikkeling en het plan van de gemeente Riva is dit land voor produktie- en industrieactiviteiten bestemd.

De provinciale autoriteiten zouden echter de voorkeur eraan geven dat de uitbreiding niet te Riva gebeurt, doch in plaats daarvan 20 km verder, te Mori. Riva is populair bij toeristen en meer industriële bedrijvigheid zouden de toeristische aantrekkelijkheid van deze stad niet verbeteren, doch haar milieuklimaat veeleer verslechteren.

Indien "Cartiere del Garda" zou besluiten haar nieuwe machine in Mori te installeren, terwijl haar huidige bedrijf te Riva voor de rest van zijn nuttige levensduur in zijn huidige vorm zou blijven bestaan, zou deze keuze tot extra investeringen en bedrijfskosten leiden in vergelijking met een uitbreiding te Riva. De extra investeringen zijn het gevolg van de verschillen tussen een nieuwe vestiging (in het "open veld") (Mori) en de uitbreiding van de bestaande vestiging (op stedelijk gebied) (Riva), terwijl de extra bedrijfskosten worden veroorzaakt door de indienstneming van extra personeel en door vervoer tussen de twee vestigingsplaatsen, indien Mori wordt gekozen.

De PAT is voornemens de extra investeringskosten te Mori te vergoeden indien "Cartiere del Garda" deze vestigingsplaats zou kiezen, doch niet de extra bedrijfskosten. De rechtsgrondslag van deze vergoeding zou artikel 1 van Provinciale Wet nr. 7/91 zijn.

II Bij schrijven van 11 december 1992, ingekomen op 15 december, werd de Commissie in kennis gesteld van het voornemen van de PAT om ten gunste van het uitbreidingsproject van "Cartiere del Garda" te Mori artikel 1 van Provinciale Wet nr. 7/91 toe te passen. Aanvullende inlichtingen werden verstrekt bij brief van 20 januari 1993. De provinciale autoriteiten hadden voordien inlichtingen over de wet en over dit eerste project verstrekt bij brief van 15 juni 1992, op een bilaterale vergadering op 2 juli 1992 en met een brief van 12 november 1992. De begunstigde onderneming en de groep waartoe zij behoort, hadden inlichtingen verstrekt op een bilaterale vergadering op 9 november en bij brief van 9 december 1992.

Hoewel de Commissie Provinciale Wet nr. 7/91 als zodanig nooit had goedgekeurd, was zij van mening dat de Italiaanse Regering een bijzondere toepassing van deze wet kon aanmelden overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag, op dezelfde wijze waarop zij een ad hoc-steunmaatregel zou kunnen aanmelden.

Op basis van de haar ter beschikking gestelde inlichtingen was de Commissie van mening dat de door de PAT ten behoeve van "Cartiere del Garda" voorgestelde maatregel steun zou kunnen inhouden, daar zij de onderneming in staat zou stellen in Mori te investeren zonder alle kosten daarvan te moeten dragen. "Cartiere del Garda" had opdracht gegeven voor een studie ter identificatie en kwantificering van deze extra kosten. Deze zijn daarna onderzocht door de bank "Mediocredito Trentino-Alto Adige", hierna "Mediocredito" genoemd, ten behoeve van de PAT. Terwijl "Cartiere del Garda" uitkwam op extra investeringskosten van 316 miljard lire en extra bedrijfskosten van 197 miljard lire in de eerste vijf jaar, berekende de PAT de extra investeringskosten op 173,377 miljard lire en de bedrijfskosten op 148,560 miljard lire. Gezien de twijfels op het punt van de identificatie van de extra kosten overwoog de PAT gebruik te maken van de door Provinciale Wet nr. 7/91 geboden mogelijkheid van een eenmalige subsidieverlening van 30 % van de totale investeringen te Mori met een maximum van 186 miljard lire.

De Commissie was ook van mening dat deze voorgenomen steun van ten hoogste 186 miljard lire waarschijnlijk de mededinging zou vervalsen en het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig zou beïnvloeden in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

Voorts betwijfelde de Commissie of één van de uitzonderingen als bedoeld in artikel 92 op de steun van toepassing zou kunnen zijn. Zij merkte op dat Riva noch Mori in een streek zijn gelegen die voor regionale steun ingevolge artikel 92, lid 3, onder a) of c), in aanmerking komt en dat de steunmaatregel potentieel tegen de nagestreefde cohesie zou kunnen indruisen door andere potentiële vestigingsplaatsen in gesteunde zones voor de betrokken investering uit te sluiten. Ook merkte de Commissie op dat steun voor de capaciteitsuitbreiding niet voldoet aan de voorwaarden van het communautaire kader voor steunverlening op milieugebied, die op de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag berust. Voorts twijfelde de Commissie eraan of de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c), van toepassing zou kunnen zijn; ten slotte betwijfelde zij of de steun noodzakelijk was om de gewenste doelstelling te bereiken, namelijk te voorkomen dat "Cartiere del Garda" te Riva investeert, en wees zij op de bestaande overcapaciteit voor gestreken papier in de Gemeenschap.

De Commissie besloot derhalve de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, in te leiden; de Italiaanse Regering werd bij schrijven van 10 februari 1993 van dit besluit in kennis gesteld en zij werd verzocht haar opmerkingen te maken. De andere Lid-Staten en andere belanghebbenden werden eveneens aangemaand hun opmerkingen in te dienen (2).

III De Italiaanse Regering maakte opmerkingen ingevolge de procedure bij brief van 11 maart 1993 en bij telexbericht van 22 april 1993. Zij lichtte nogmaals de redenen toe waarom de provinciale autoriteiten voornemens waren financiële bijstand te verlenen ten einde "Cartiere del Garda" ertoe te brengen te Mori in plaats van in Riva te investeren. Ook deelde zij mede, dat de provinciale autoriteiten bereid zijn geen gebruik te maken van de door Provinciale Wet nr. 7/91 geboden mogelijkheid een eenmalige subsidie van 30 % van de totale investeringskosten te verlenen, doch veeleer de voorkeur eraan geven de extra investeringskosten die in de studie van Mediocredito waren geïdentificeerd, te betalen; de extra bedrijfskosten ten gevolge van een keuze ten gunste van Mori zouden niet door de PAT worden betaald. De Italiaanse Regering stelde dat de betaling van extra investeringskosten een gedeeltelijke vergoeding voor de door "Cartiere del Garda" op zich genomen nadelen zou inhouden en geen steun aan deze onderneming zou betekenen. Ook stelde zij dat de onderneming ten gevolge van de bureaucratische en juridische moeilijkheden die uit de mogelijke keuze ten gunste van Mori voortvloeiden, ten minste drie jaar bij de uitvoering van haar investering had verloren. Volgens de Italiaanse Regering zou "Cartiere del Garda" haar investering in Riva doen, indien de PAT niet in staat zou worden gesteld financiële bijstand te bieden ten behoeve van de keuzemogelijkheid Mori en zou de onderneming volledig gerechtigd zijn dat te doen; de PAT beschikt niet over middelen om zich tegen deze keuze te verzetten. Elke poging om de normen die "Cartiere del Garda" te Riva moet vervullen, retroactief te wijzigen zou door deze onderneming kunnen worden aangevochten. De Italiaanse Regering herhaalde voorts de conclusie van een milieu-effectrapportage betreffende de investering van "Cartiere del Garda", die noch voor Mori noch voor Riva negatief was; deze effectbeoordeling was voordien aan de Commissie voorgelegd.

In antwoord op een vraag van de Commissie in haar brief van 10 februari 1993 betreffende de mogelijkheden voor de gemeente Riva om "Cartiere del Garda" ertoe te bewegen niet aldaar te investeren, stelde de Italiaanse Regering dat het juridisch en politiek niet gerechtvaardigd zou zijn de industriële bestemming van de grond die "Cartiere del Garda" te Riva bezit, in dit stadium te wijzigen. Ook benadrukte de Italiaanse Regering dat de PAT met haar maatregel twee doeleinden wilde bereiken, namelijk bescherming van het milieu, met gelijktijdige handhaving van de voorgenomen investering in hetzelfde gebied, en zulks zonder de mededinging te vervalsen omdat er geen voordeel zou zijn voor de betrokken onderneming. De maatregel zou bovendien geen gevolgen hebben voor de capaciteiten in de papierindustrie, omdat "Cartiere del Garda" hoe dan ook haar investering hetzij in Riva, hetzij in Mori zou uitvoeren.

In antwoord op een andere vraag betreffende het grondbezit van "Cartiere del Garda" te Riva, indien deze onderneming zou besluiten haar nieuwe papiermachine te Mori te bouwen, deelde de Italiaanse Regering mede dat deze grond dan door de onderneming aan de PAT zou worden afgestaan. Hij zou dan zijn industriële bestemming verliezen en de PAT zou erop toezien dat de onderneming door deze verkoop geen financiële voordelen zou verkrijgen. Ten slotte verklaarde de Italiaanse Regering zich bereid de gebruikmaking van Provinciale Wet nr. 7/91 tot het geval "Cartiere del Garda" te beperken, indien de Commissie tegen deze wet onoverkomelijke bezwaren zou maken. Naar de mening van de Italiaanse Regering vormt de wet een belangwekkend en veelbelovend experiment met milieu-geïnduceerde industriële omschakeling.

Het geval werd eveneens bilateraal op 8 maart en 11 juni 1993 besproken.

In het kader van de procedure werden ook opmerkingen gemaakt door de Regeringen van, respectievelijk, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland, door de grootste Engelse producent van zwaar gestreken drukpapier en door de Oostenrijkse Federatie van de Papierindustrie. Deze opmerkingen werden de Italiaanse Regering voor commentaar voorgelegd bij brief van 11 mei 1993. Dit commentaar volgde in een brief van 25 mei 1993.

IV Een bijdrage uit publieke middelen aan een onderneming ter dekking van een gedeelte van de investeringskosten van die onderneming op een bepaalde vestigingsplaats vormt steun aan die onderneming in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Het is voor dit oordeel niet relevant of de investeringskosten op een bepaalde andere vestigingsplaats lager zouden zijn geweest en dat de bijdrage slechts het verschil tussen de investeringskosten op beide vestigingsplaatsen dekt. Het oordeel dat een dergelijke bijdrage steun vormt, ligt in de lijn van de vaste praktijk van de Commissie betreffende bijdragen aan ondernemingen die extra kosten aanvaarden door in minder begunstigde regio's te investeren of die extra investeringskosten op zich nemen ten einde hun bestaande installaties om milieuredenen aan te passen.

Dientengevolge vormt het voornemen van de PAT tot betaling van 173,377 miljard lire (103 miljoen ecu op de datum van deze beschikking) aan "Cartiere del Garda" indien deze onderneming zou besluiten in Mori in plaats van in Riva te investeren, steun aan die onderneming, hoewel dit bedrag slechts de extra investeringskosten vertegenwoordigt die met een investering te Mori zouden zijn gemoeid. De onderneming wordt door deze steun begunstigd, omdat zij in staat wordt gesteld haar investering te Mori te doen, zonder daarvan volledig de financiële lasten te dragen.

Er bestaat concurrentie tussen papierproducenten en hun produkten bevinden zich in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten. Volgens de aan de Commissie ter beschikking gestelde inlichtingen produceert "Cartiere del Garda" thans rond 175 000 ton middelzwaar en zwaar gestreken houthoudend en houtvrij drukpapier per jaar. De installatie van een extra papiermachine te Mori of te Riva zou de produktiecapaciteit van de onderneming verdubbelen van ongeveer 180 à 200 000 ton per jaar tot ongeveer 400 000 ton per jaar.

Italië voerde in 1990 532 320 ton gestreken papier en karton (GN-code 4810), in 1991 572 877 ton en in 1992 596 278 ton naar andere Lid-Staten uit, terwijl de desbetreffende invoer uit andere Lid-Staten respectievelijk 200 531 ton, 195 586 ton en 238 535 ton beliep.

"Cartiere del Garda" neemt deel aan het intra communautaire handelsverkeer doordat zij een deel van haar produktie naar andere Lid-Staten exporteert. In 1990 voerde "Cartiere del Garda" 39 300 ton houtvrij gestreken papier uit naar andere Lid-Staten, met name naar Frankrijk, Duitsland en Spanje; deze uitvoer vertegenwoordigde een derde van haar produktie van dit type papier. In 1991 werd 41 100 ton naar andere Lid-Staten uitgevoerd en in 1992 45 000 ton. "Cartiere del Garda"'s produktie van houtvrij gestreken papier vertegenwoordigde in 1990-1992 rond 3,4 % van de totale Gemeenschapsproduktie van dat type papier. De gegevens die de Commissie in het raam van de procedure werden verstrekt, betreffen alleen houtvrij papier en niet de produktie van houthoudend papier door "Cartiere del Garda".

Financiële steun aan ondernemingen versterkt hun positie ten opzichte van andere, waarmee zij in de Gemeenschap concurreren. Indien zulks het geval is, moet een dergelijke steun worden geacht de mededinging met dergelijke andere ondernemingen ongunstig te beïnvloeden.

Volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag is in beginsel steun die bepaalde, in die bepaling nader omschreven kenmerken vertoont, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

De in artikel 92, lid 2, van het Verdrag aangegeven uitzonderingen op dat beginsel zijn in dit geval niet van toepassing, gezien de aard en doelstellingen van de steun, terwijl daarop hoe dan ook door de Italiaanse Regering geen beroep werd gedaan.

V Artikel 92, lid 3, van het Verdrag geeft aan, welke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht. Verenigbaarheid met het Verdrag moet worden gezien in het kader van de Gemeenschap en niet in dat van één enkele Lid-Staat. Ten einde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te handhaven en rekening te houden met de beginselen van artikel 3, onder f), van het Verdrag, moeten de uitzonderingen op het beginsel van artikel 92, lid 1, die in lid 3 van dat artikel zijn vervat, bij de beoordeling van een steunregeling of van een afzonderlijke steunmaatregel strikt worden geïnterpreteerd.

Met name mogen de uitzonderingen slechts worden toegepast wanneer de Commissie constateert dat, indien de steun niet zou worden verleend, de marktkrachten alleen niet zouden volstaan om de begunstigden ertoe te brengen zodanig te handelen dat één der nagestreefde doelstellingen wordt bereikt.

De toepassing van de uitzonderingen op gevallen die niet tot een dergelijke doelstelling bijdragen, of wanneer de steun niet voor dit doel noodzakelijk is, zou betekenen dat bedrijfstakken of ondernemingen van bepaalde Lid-Staten onbillijk worden bevoordeeld en dat het handelsverkeer tussen Lid-Staten nadelig wordt beïnvloed en de mededinging vervalst zonder enige rechtvaardiging op grond van het algemeen belang als bedoeld in artikel 92, lid 3.

Met betrekking tot de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder a) en c), voor steun ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde regio's, dient te worden opgemerkt dat de levensstandaard in de PAT niet uitzonderlijk laag is, en dat daarin evenmin een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst in de zin van artikel 92, lid 3, onder a). Evenmin bevinden Riva en Mori zich in een gesteunde zone als bedoeld in lid 3, onder c).

Wat de uitzonderingsmogelijkheden van artikel 92, lid 3, onder b), betreft, moet worden aangetekend dat de steun niet beoogt een ernstige verstoring in de Italiaanse economie op te heffen, en dat de Italiaanse Regering zulks evenmin als reden heeft aangevoerd.

De andere uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), betreft steun ter bevordering van de uitvoering van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang. In het communautaire kader van steunverlening op milieugebied waarvan de Lid-Staten per brief van 7 november 1974 en 23 maart 1987 in kennis werden gesteld, voorzag de Commissie in de mogelijkheid dat dergelijke steun voor de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), in aanmerking kon komen mits deze ter financiering van extra aanpassingsinvesteringen in bestaande bedrijven zou worden verleend, en niet voor investeringen die tot een verhoging van de produktiecapaciteit zouden leiden.

Daar de investering die door "Cartiere del Garda" zou worden gedaan, uit de installatie van een extra papiermachine bestaat en daarom volledig betrekking heeft op een capaciteitsuitbreiding, beantwoordt steun voor deze investering niet aan de criteria die moeten worden gehanteerd om voor de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), in aanmerking te komen. De Commissie merkt in dit verband echter op dat de kaderregeling voor milieusteun de mogelijkheid behelst, dat steun die niet aan de vereisten van deze regeling voldoet, toch op grond van artikel 92, lid 3, onder c), met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden geacht.

Artikel 92, lid 3, onder c), houdt in dat steun ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid verenigbaar kan worden geacht met de gemeenschappelijke markt, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

De Commissie tekent hierbij aan dat de Italiaanse Regering als voornaamste argument voor de steun aan "Cartiere del Garda" milieuredenen aanvoert. Het is juist dat de investering die deze onderneming voornemens is te doen, aan de geldende milieuwetgeving zal voldoen, ongeacht of deze te Riva of te Mori geschiedt. De extra papiermachine zal echter in Riva belastender zijn dan in Mori, in termen van lucht- en waterverontreiniging en van verkeer en lawaai. De door de PAT voorgenomen steun om de onderneming ertoe te brengen te Mori in plaats van in Riva te investeren, dient derhalve een milieudoelstelling, hoewel andere redenen daarvoor eveneens bestaan, zoals de wens om de betrokken investering in het betrokken gebied te houden en uit overwegingen van ruimtelijke ordening.

In artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag is bepaald dat het optreden van de Gemeenschap op milieugebied berust op de beginselen van preventief handelen en van bestrijding van milieuaantastingen bij voorrang aan de bron, alsmede op het beginsel dat de vervuiler betaalt. De eisen ter zake van milieubescherming dienen een bestanddeel van de andere takken van Gemeenschapsbeleid te vormen.

Bij de toepassing van deze beginselen op het geval van "Cartiere del Garda" tekent de Commissie aan dat het optreden van de PAT preventief is en de milieuaantasting aan de bron bestrijdt. Wat het derde beginsel betreft, is de Commissie echter van oordeel dat de maatregel niet zou leiden tot een situatie waarin de vervuiler betaalt. De provinciale autoriteiten zijn immers voornemens de totaliteit van de extra investeringskosten die door de onderneming worden gedragen, te vergoeden.

Weliswaar verwacht de onderneming eveneens extra bedrijfskosten indien zij zowel te Mori als te Riva zou produceren en zullen deze kosten niet worden gecompenseerd. Op de langere termijn echter kan een keuze ten gunste van Mori eveneens aan de onderneming ten goede komen; zij zou kunnen besluiten haar bestaande bedrijf te Riva aan het eind van de nuttige levensduur daarvan ook naar Mori over te brengen en de vestiging te Mori is niet alleen dichter bij de hoofdverkeersweg, doch biedt ook mogelijkheden voor toekomstige uitbreidingen die te Riva niet beschikbaar zouden zijn.

De Italiaanse Regering stelde ook, dat "Cartiere del Garda" aanzienlijke geldbedragen had ingeboet omdat haar investeringen wegens het moeilijke besluitvormingsproces met drie jaar waren vertraagd. De Commissie merkt op dat de kosten ten gevolge van vertragingen bij de uitvoering van de investering door de onderneming zullen moeten worden gedragen, ongeacht de plaats van investering, en derhalve niet kunnen worden gekoppeld aan de extra investeringskosten te Mori of aan de extra bedrijfskosten die het gevolg zijn van het hebben van bedrijven op twee verschillende locaties.

De Commissie concludeert derhalve dat de voorgenomen steun aan "Cartiere del Garda" niet aan het in artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag vervatte beginsel "de vervuiler betaalt" beantwoordt.

In haar brief van 10 februari 1993 waarbij zij de Italiaanse Regering van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden in kennis stelde, verzocht de Commissie in kennis te worden gesteld van andere mogelijkheden waarover de gemeentelijke en provinciale autoriteiten zouden beschikken ten einde de onderneming ervan af te brengen te Riva te investeren, met inbegrip van de mogelijkheid om toestemming voor deze investering te weigeren om milieuredenen of om redenen van stedelijke planning, respectievelijk ruimtelijke ordening. Volgens de inlichtingen die de Italiaanse Regering in het kader van de procedure heeft verstrekt, beschikt de PAT niet over andere middelen dan staatssteun om de investering van de onderneming te Riva te voorkomen.

Wat de gemeente Riva betreft, verklaarde de Italiaanse Regering dat het terrein dat "Cartiere del Garda" te Riva bezit, aangewezen is voor industriële doeleinden en dat het noch juridisch noch politiek correct zou zijn om een dergelijke bestemming thans te wijzigen "door verandering van de spelregels gedurende het spel".

Dit antwoord kan de Commissie niet overtuigen. De Italiaanse Regering heeft niet aangetoond dat de gemeente Riva nooit heeft beschikt en ook thans niet beschikt over de mogelijkheid om de bestemming van het gebied waarin zich de betrokken vestigingsplaats bevindt, te wijzigen. Dit zou moeilijk kunnen zijn geweest wegens het aanzienlijke aantal arbeidsplaatsen dat hiermee gemoeid is - de onderneming zal een personeelsbestand van 784 werknemers hebben indien de investering te Riva gebeurt en 968 bij investering te Mori - doch het zou niet absoluut onmogelijk zijn geweest. Veeleer lijkt de gemeente Riva te menen dat de voordelen van de investering op werkgelegenheidsgebied groter zijn dan de milieunadelen daarvan; de PAT, die wellicht ook een ruimer beeld heeft van de ontwikkeling van het gemeentelijk gebied in een ruimere context zoals de ontwikkeling van het toerisme te Riva en de industrie te Mori, neemt een ander standpunt in doch kan de investering te Riva niet met andere middelen dan steun verhinderen. De bevoegdheidsverschillen en uiteenlopende meningen van autoriteiten in een bepaalde Lid-Staat kunnen ter rechtvaardiging van staatssteun door de Commissie niet in aanmerking worden genomen, aangezien geen der in artikel 92 genoemde uitzonderingen in die mogelijkheid voorziet.

De Commissie concludeert dat de Italiaanse Regering niet heeft aangetoond dat de steun absoluut noodzakelijk is om te voorkomen dat "Cartiere del Garda" te Riva investeert.

Indien het gebied te Riva waar "Cartiere del Garda" haar grond heeft verworven, zijn industriële bestemming zou hebben verloren, zou de onderneming gedwongen zijn een andere locatie voor haar investering te kiezen, een investering die zij moet doen om op langere termijn winstgevend te blijven. Indien geen steun was aangeboden voor het geval de keuze op Mori zou vallen, zou de onderneming volledig vrij zijn geweest om tussen alle beschikbare vestigingsplaatsen te kiezen, niet alleen in de PAT, doch ook in andere regio's van Italië en in andere landen. De Commissie merkt in dit verband op dat zij investeringssteun in diverse regio's van de Gemeenschap toestaat op basis van de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder a) en c), en dat deze regio's een kans zouden hebben gehad om voor deze investering te worden gekozen, die daarmee los zou zijn komen te staan van de vestigingsplaats voor de verwezenlijking ervan.

In het kader van de procedure verwierp de Italiaanse Regering deze redenering met de mededeling dat de onderneming reeds had besloten om hetzij te Riva of te Mori te investeren en dat dientengevolge andere potentiële vestigingsplaatsen reeds waren uitgesloten.

Dit argument kan de Commissie niet overtuigen. In de door de gemeentelijke en provinciale autoriteiten geschapen situatie is de keuze van de onderneming inderdaad reëel beperkt tot de economische oplossing te Riva en de gesteunde oplossing te Mori. Indien echter de vestigingsplaats te Riva om milieuredenen zou zijn uitgesloten en voor een investering te Mori geen steun beschikbaar zou zijn geweest, zou "Cartiere del Garda" ook potentiële andere vestigingsplaatsen in overweging hebben kunnen nemen, met inbegrip van die waarvoor investeringssteun om regionale overwegingen kan worden toegestaan.

De Commissie concludeert dat het voornemen van de Italiaanse Regering om steun voor "Cartiere del Garda"'s investering te Mori te verlenen, ingaat tegen het regionaal beleid in de Gemeenschap en potentieel indruist tegen de nagestreefde economische en sociale cohesie in de Gemeenschap.

De Italiaanse Regering verklaarde in het kader van de procedure eveneens dat de onderneming zonder de mogelijkheid te Riva te investeren en zonder de interventie van de PAT te Mori niet in staat zou zijn de financiële middelen waaraan zij voor haar investering behoefte heeft, op de kapitaalmarkt aan te trekken.

De Commissie merkt op dat "Cartiere del Garda" zich in een dergelijk geval in dezelfde situatie zou hebben bevonden als elke concurrent die zijn capaciteit wil uitbreiden en niet beschikt over de grond of de vergunningen die voor een loutere uitbreiding van zijn huidige bedrijf vereist zijn. Of de middelen die met de duurdere bouw van een tweede bedrijf gemoeid zijn, kunnen worden aangetrokken, is afhankelijk van de verwachte marktontwikkelingen, doch zeker ook van de financiële situatie en de bedrijfsresultaten van de investeerder. In dit verband merkt de Commissie op dat "Cartiere del Garda" volgens de jaarverslagen van de Bertelsmann-groep waartoe zij behoort, in 1990/1991 zeer goede resultaten boekte, hoewel zij op een moeilijkere markt opereerde. In 1991/1992 werden de resultaten van de onderneming beschreven als "opnieuw uitstekend" en "zeer bevredigend", zulks niettegenstaande een "uiterst moeilijke papiermarkt". De Commissie is, eveneens rekening houdend met de zeer gunstige resultaten van de Bertelsmann-groep zelf, van mening dat de onderneming de voor haar investering op een andere plaats dan te Riva nodige middelen zeer wel zonder de financiële bijstand van de PAT zou kunnen hebben gevonden.

Wat de sectoriële gevolgen van de steun betreft, en met name de vraag of de steun de ontwikkeling van de sector waarschijnlijk zal vergemakkelijken, zonder de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, merkt de Commissie op dat zij deze aangelegenheid in haar brief van 10 februari 1993, waarbij zij de Italiaanse Regering in kennis stelde van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, eveneens aan de orde heeft gesteld.

De Italiaanse Regering verklaarde in het kader van de procedure dat de financiële maatregel van de PAT ten behoeve van de investering te Mori voor de produktiecapaciteit geen gevolgen zou hebben, omdat zonder deze de investering hoe dan ook zou geschieden, maar dan te Riva. De onderneming had besloten de investering te doen op grond van haar ondernemersverantwoordelijkheden, evenals verschillende van zijn concurrenten. De Commissie werd een lijst van acht van dergelijke concurrenten in de Gemeenschap en in EVA-landen verstrekt, die in 1991/1992 nieuwe capaciteiten in bedrijf hadden gesteld.

De Commissie is het met de Italiaanse Regering eens dat het de ondernemer is die dient te besluiten of hij zal investeren ten einde al dan niet de capaciteit op te voeren. Een dergelijk besluit dient om principiële redenen niet door staatssteun te worden beïnvloed. Zoals boven uiteengezet, zouden de Italiaanse autoriteiten om milieuredenen het plaatsvinden van de investering te Riva met andere middelen dan de verlening van steun te Mori kunnen hebben verhinderd. In dat geval zou de onderneming, zoals in het voorgaande beschreven, een keuze hebben moeten maken tussen verschillende vestigingsplaatsen en in feite zich geplaatst hebben gezien tegenover de keuze of zij haar investering, gezien de hogere investeringskosten, wel zou uitvoeren. De steun die de Italiaanse Regering voornemens is te Mori te verlenen, schakelt niet alleen alle, voor de betrokken investering mogelijke vestigingsplaatsen uit doch vergemakkelijkt ook de keuze of in een moeilijke periode, zoals beschreven in de jaarverslagen van de groep waartoe "Cartiere del Garda" behoort, hoe dan ook moet worden geïnvesteerd. Aangezien de extra produktie die deze investering zal opleveren, ten dele naar andere Lid-Staten zal worden uitgevoerd, zal de steun die de PAT voornemens is voor de investering te Mori te verstrekken, de ontwikkeling van de sector niet vergemakkelijken zonder de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze conclusie wordt niet gewijzigd door de verwachting van de Italiaanse Regering dat het groeipercentage van de verkoop van "Cartiere del Garda" tussen 1989 en 1997 slechts lichtjes hoger zal liggen dan de groei van het verwachte verbruik van het betrokken type papier in de Gemeenschap.

Ten slotte heeft de Commissie eveneens nota genomen van de mening van de Italiaanse Regering dat de steun die zij voornemens is aan "Cartiere del Garda" te verlenen, soortgelijk is aan een steunmaatregel ten behoeve van een producent van krantenpapier in het Verenigd Koninkrijk, SCA Aylesford, waartegen de Commissie geen bezwaar maakte.

De Commissie zou ten eerste willen opmerken dat de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van een steunmaatregel op zijn eigen merites aan artikel 92 van het Verdrag moet worden getoetst, en niet aan eerdere beschikkingen van de Commissie betreffende steun aan andere ondernemingen. De Commissie betwist eveneens, dat de voorgenomen steun aan "Cartiere del Garda" soortgelijk is aan die welke de Commissie in december 1992 ten behoeve van "SCA Aylesford" heeft aanvaard (3). Deze onderneming was voornemens haar produktie van krantenpapier uit te breiden, waarvoor uitsluitend afvalpapier als grondstof zou worden gebruikt; de nieuwe en onbeproefde technieken van de investering maakten deze tot meer dan een louter moderniserings- en uitbreidingsproject. De Commissie heeft geen inlichtingen ontvangen die ertoe strekken dat de investering van "Cartiere del Garda", wat grondstoffen, technieken en afzet van het produkt aangaat, soortgelijke risico's inhoudt. Wegens deze risico's was de steun van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk noodzakelijk, om de investering te kunnen doen plaatsvinden; andere vestigingsplaatsen waren door "SCA Aylesford" in overweging genomen, doch hielden grotere risico's in, die zwaarder wogen dan alle daar geboden bijstand. In het geval van "Cartiere del Garda" is de steun echter niet noodzakelijk omdat de investering hoe dan ook gebeurt; zij is alleen noodzakelijk indien de investering te Mori gebeurt. In het geval van "SCA Aylesford" hield de Commissie ermee rekening, dat de voorgenomen steun meer dan gecompenseerd zou worden door de verwachte besparingen van de plaatselijke autoriteiten op het storten van vuil wegens de grote hoeveelheden afvalpapier die "SCA Aylesford" voor haar aanvullende produktie zou inzamelen. Dit element is eveneens afwezig bij het voornemen van de PAT. De goedkeuring van de steun aan "SCA Aylesford" werd eveneens gemotiveerd door de bijzonderheden van het handelsverkeer en de mededinging in de sector krantenpapier, waardoor de gevolgen van de steun voor het handelsverkeer tussen Lid-Staten werden beperkt.

Ten slotte merkt de Commissie op dat de steun aan "SCA Aylesford", ten belope van 20 miljoen pond sterling, 8 % bruto van de investeringen van deze onderneming te Aylesford vertegenwoordigde, terwijl de steun van 173 miljard lire die de PAT voornemens is aan "Cartiere del Garda" te verlenen, 27 % of meer van de investering van die onderneming te Mori uitmaakt naar gelang het door "Cartiere del Garda" berekende investeringsbedrag of dat van de PAT wordt gekozen.

Om al deze redenen meent de Commissie niet, dat uit het oogpunt van coherentie haar besluit om de steun aan "SCA Aylesford" goed te keuren, haar ertoe dient te brengen dit ook voor de voorgenomen steun aan "Cartiere del Garda" te doen.

Integendeel, de Commissie heeft herhaaldelijk beschikkingen gegeven waarbij steun aan investeringen waardoor nieuwe capaciteit in de papiersector in niet-gesteunde zones zou worden geschapen, werd afgekeurd (4).

Dientengevolge voldoet de door de Italiaanse Regering voorgenomen steun niet aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzonderingen van artikel 92, lid 3,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Italië mag het voornemen van de autoriteiten van de "Provincia autonoma di Trento" (Autonome Provincie Trento) om aan "Cartiere del Garda" steun ten belope van 173 377 miljoen lire te verlenen voor investeringen, indien deze te Mori worden verricht, niet tot uitvoering brengen.

Artikel 2

Italië dient te Commissie binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking in kennis te stellen van de maatregelen die zijn genomen om aan deze beschikking te voldoen.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 22 juli 1993.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Vice-Voorzitter

(1) "Legge provinciale, 8 aprile 1991, n. 7 "Provvedimenti in materia di armonizzazione dello sviluppo produttivo agli obiettivi ambientali e di tutela della qualità e dell'ambiente di lavoro"" in het officiële blad "Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma Trentino - Alto Adige" van 16 april 1991, nr. 17.

(2) PB nr. C 75 van 17. 3. 1993, blz. 7.

(3) PB nr. C 46 van 18. 2. 1993, blz. 5.

(4) PB nr. L 156 van 20. 6. 1991, blz. 39.