Mededeling van de Commissie over de beoordeling in het licht van de mededingingsregels van het aanbieden van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten door een zelfde exploitant en de afschaffing van de beperkingen op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten (98/C 71/04)

(Voor de EER relevante tekst)

SAMENVATTING

1. De volledige liberalisering van telecommunicatie- en kabelnetten in de Europese Unie dient in de meeste lidstaten op 1 januari 1998 een feit te zijn (1). De voornaamste reden voor het liberaliseringsproces is de invoering van mededinging op de markten voor telecommunicatie, waardoor afnemers van telecommunicatiediensten een ruimere keuze krijgen. Dit zal leiden tot lagere kosten van telecommunicatiediensten en een bredere verscheidenheid van verkrijgbare diensten.

2. Deze periode van liberalisering werd tevens gekenmerkt door een enorme sprong voorwaarts van de telecommunicatietechnologie en de daarmee verbonden digitale technologieën op het gebied van omroep, interactieve diensten - inclusief Internet - en nieuwe datacommunicatie, zoals elektronische post (e-mail). Deze technologieën convergeren en overlappen elkaar in toenemende mate, zodat de scheidslijnen tussen voorheen afzonderlijke markten aan het verdwijnen zijn (2).

3. Naast de reeds genoemde voordelen als de lagere kosten en de grotere keuze zal de liberalisering er ook toe leiden dat nieuwe en innovatieve telecommunicatie- en multimediabedrijven zich op de markt zullen begeven. Deze bedrijven zullen veel nieuwe ideeën aanbrengen en de reeds aanwezige exploitanten ertoe aanzetten met eigen ideeën te reageren. Deze innovatie zal ten goede komen van de consumenten in Europa, omdat nieuwe interactieve diensten zullen worden aangeboden, en zal de Europese telecommunicatie- en multimedia-industrie helpen om effectiever te concurreren op de wereldmarkt, wat weer leidt tot een toename van de werkgelegenheid en van het maatschappelijk welzijn. Deze ontwikkeling is echter slechts mogelijk wanneer voor telecommunicatie- en kabelnetten in de EU passende mededingingsvoorwaarden bestaan, met name in de overgangsperiode naar volledige mededinging in de jaren na 1 januari 1998.

4. In het kader van de effectieve overgang naar marktstructuren die door mededinging worden bepaald, verlangden Richtlijn 90/388/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 95/51/EG (de kabelrichtlijn) en bij Richtlijn 96/19/EG (de richtlijn volledige mededinging), van de Commissie dat deze voorafgaand aan de volledige liberalisering in 1998 twee specifieke aspecten aan een onderzoek zou onderwerpen:

- de gevolgen voor de mededinging van het aanbieden van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten door een zelfde exploitant, en

- de beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten.

5. Met deze mededeling heeft de Commissie aan deze verplichtingen voldaan. De mededeling is gebaseerd op twee verslagen die in opdracht van de Commissie zijn uitgebracht na een uitgebreid onderzoek en breed overleg met belanghebbenden uit de sector.

6. Deze mededeling heeft uitsluitend betrekking op de genoemde aspecten van mededinging en innovatie. Met name moet worden opgemerkt dat deze mededeling, wat omroepdiensten betreft, slechts de transmissie van signalen behandelt, vooral via de kabel en via telecommunicatienetten, en de inhoud van de via deze netten overgebrachte signalen buiten beschouwing laat. De Commissie heeft onlangs een Groenboek gepubliceerd over de gevolgen van de convergentie van de sectoren telecommunicatie, audiovisuele diensten en informatietechnologie voor de regelgeving (3), waarin deze en andere aangelegenheden worden behandeld.

7. De conclusies van de beoordeling laten zich als volgt samenvatten:

- de ontwikkeling van de telecommunicatie- en multimediamarkten hangt af van vier factoren: concurrentie ten aanzien van diensten, concurrentie ten aanzien van infrastructuur, verbetering van de infrastructuur, en andere vormen van innovatie. Het aanbieden van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten door voormalige monopolisten kan de ontwikkeling van de telecommunicatie en de multimediatoepassingen afremmen;

- in de EU stelt het gecombineerde aanbod van telecommunicatienetten en kabeltelevisienetten door een en dezelfde exploitant de voormalige monopolisten in bepaalde lidstaten in staat om de komst van daadwerkelijke concurrentie te vertragen. Dit kan leiden tot een ongelijke startpositie voor nieuwe marktpartijen ten opzichte van de dominerende telecommunicatie-exploitanten, waardoor een optimale ontwikkeling van de telecommunicatiemarkten wordt belemmerd;

- de beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten zijn ook van belang, omdat deze tot verschillen in regelgeving leiden, hetgeen op termijn weer ten koste gaat van een optimale marktontwikkeling. Aangezien de technologie hiertoe nog nieuw is, hebben deze beperkingen in de meeste lidstaten in de praktijk nog geen ernstige gevolgen;

- de bij Richtlijn 95/51/EG (de kabelrichtlijn) opgelegde boekhoudkundige scheiding in het geval van het aanbieden van concurrerende netten door een en dezelfde dominante telecommunicatie-exploitant is onvoldoende gebleken om een voor de mededinging gunstige ontwikkeling van de multimediasector te vergemakkelijken. Er dient ten minste voor te worden gezorgd dat deze exploitanten effectief van hun kabelmaatschappijen worden gescheiden, dat wil zeggen dat deze activiteiten worden geëxploiteerd in duidelijk gescheiden juridische entiteiten. In specifieke gevallen zijn aanvullende maatregelen van de Commissie gerechtvaardigd om het mededingingsbeperkend effect te ondervangen van machtsposities die het gevolg zijn van het gecombineerde aanbod van telecommunicatie- en kabeltelevisienetten, dat een overblijfsel is van de wettelijk beschermde monopolieposities uit het verleden.

8. De onderhavige beoordeling spitst zich toe op het belang van mededinging voor innovatie. Telecommunicatie en multimedia kunnen zeer belangrijke drijvende krachten vormen voor groei en werkgelegenheid in de economieën van de EU. De Europese Unie moet ervoor zorgen dat de uitgangsposities in deze nieuwe markten correct zijn en de mededinging dienen, om zoveel mogelijk van de nieuwe ontwikkelingen te kunnen profiteren in termen van groei en het scheppen van werkgelegenheid.

1. ACHTERGROND EN REDENEN VAN DE BEOORDELING

9. Het programma ter voltooiing van de interne markt voor telecommunicatiediensten en -uitrustingen in Europa is ontworpen om innovatie te stimuleren en het voor de consument beschikbare dienstenassortiment te vergroten, met name door de mededinging te stimuleren. De ervaring in landen waar de telecommunicatie is geliberaliseerd, wijst erop dat zowel nieuwe als reeds aanwezige exploitanten als gevolg van de liberalisering innovatievere diensten ontwikkelen, zulks ten voordele van de consument.

10. Op 18 oktober 1995 heeft de Commissie reeds de "kabelrichtlijn" vastgesteld, die van de lidstaten verlangde dat zij het gebruik van kabeltelevisienetten voor het aanbieden van alle geliberaliseerde telecommunicatiediensten zouden toestaan (4).

11. Met betrekking tot de evaluatie werd in de kabelrichtlijn opgemerkt:

"Wanneer een zelfde exploitant beide netten of beide diensten als bedoeld in de eerste alinea [openbare telecommunicatienetinfrastructuur en kabeltelevisienetinfrastructuur] aanbiedt, maakt de Commissie voor 1 januari 1998 een algemene beoordeling van de consequenties van een dergelijke vorm van gezamenlijk aanbod in het licht van de doelstellingen van deze richtlijn.".

12. Op 13 maart 1996 heeft de Commissie de richtlijn inzake volledige mededinging vastgesteld, die in dit verband het volgende vermeldt:

"De beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten via de kabeltelevisienetten zijn weliswaar bij Richtlijn 95/51/EG opgeheven, maar sommige lidstaten handhaven nog steeds beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via de openbare telecommunicatienetten. De Commissie dient de situatie met betrekking tot deze beperkingen in het licht van de doelstellingen van deze richtlijn te beoordelen zodra de telecommunicatiemarkten de volledige liberalisering naderen.".

Ook wordt in deze richtlijn opgemerkt:

"Uiterlijk op 1 januari 1998 maakt de Commissie een algemene beoordeling van de situatie met betrekking tot de resterende beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via de openbare telecommunicatienetten.".

13. Het was noodzakelijk de beoordeling vóór 1 januari 1998 uit te voeren, omdat dit de datum is welke is vastgesteld voor de invoering van volledige mededinging ten aanzien van het aanbieden van telecommunicatie-infrastructuur en -diensten. De daadwerkelijke liberalisering van de telecommunicatie-infrastructuur is in dit verband essentieel, zoals erkend werd in Richtlijn 96/19/EG, om te vermijden dat nieuwe marktdeelnemers belemmerd worden in hun vrijheid om diensten te verrichten en voor transmissiecapaciteit afhankelijk worden van hun voornaamste concurrent.

14. Vanwege het kapitaalintensieve karakter van de investeringen in nieuwe netwerken zijn de bestaande kabeltelevisienetten een onmisbaar element van alternatieve infrastructuur, met name voor abonneelijnen, en ook de diensten die door nieuwe telecommunicatie-exploitanten in de nieuw telecommunicatie-exploitanten in de lidstaten worden aangeboden. Het is derhalve van belang dat deze beoordeling vóór de invoering van volledige mededinging plaatsvindt, omdat de gevolgen van de gecombineerde eigendom van deze netten en telecommunicatienetten moeten worden onderzocht. Mededinging ten aanzien van abonneelijnen is immers een essentiële voorwaarde voor het ontstaan van markten met concurrentie en voor het inperken van de marktmacht van de dominerende exploitant.

15. In het kader van de beoordeling van de beide aspecten van de sector heeft de Commissie opdracht gegeven tot twee omvangrijke studies, waarvan de één zich toespitste op de markt- en de technologische ontwikkelingen, en de ander een analyse van de juridische context omvatte (5). Het marktverslag had de volgende algemene doelstelling:

- de mogelijkheden te onderzoeken voor de ontwikkeling van mededinging op lokale telefoniemarkten, bijvoorbeeld via kabelnetten die concurreren met de bestaande lokale infrastructuur;

- een beeld te geven van de belemmerende en de stimulerende factoren voor de ontwikkeling van breedbandnetten in de lidstaten van de Europese Unie, en daarmee een impuls te geven aan de ontwikkeling van multimediadiensten via geavanceerde netten.

16. De verslagen spitsten zich toe op:

- het bezit van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten door dominerende telecommunicatie-exploitanten (gecombineerde eigendom), dat in de kabelrichtlijn wordt behandeld, en

- de bestaande beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten, zoals behandeld in de richtlijn inzake volledige mededinging.

2. SAMENVATTING VAN DE CONCLUSIES IN DE VERSLAGEN TEN AANZIEN VAN DE HUIDIGE SITUATIE

17. Volgens de in opdracht van de Commissie opgestelde verslagen ontwikkelen de telecommunicatie- en multimediamarkten in de lidstaten zich momenteel niet op optimale wijze. Dit blijkt uit de verzamelde informatie over de vier in de studie onderscheiden bepalende factoren voor een optimale ontwikkeling. Voor elk van deze factoren - innovatie, dienstenaanbod, concurrentie ten aanzien van netten en concurrentie ten aanzien van diensten - ontwikkelen vrijwel alle markten voor telecommunicatie en multimedia zich op een minder dan optimale wijze.

2.1. Overzicht van markten en technologieën

18. Volgens de verslagen blijft het aanbod van telecommunicatie- en multimediadiensten in de meeste lidstaten ver achter bij het optimale ontwikkelingspad. Van het grootste belang is dat de telefoondichtheid in Europa in het algemeen laag is in vergelijking met de VS. Slechts Zweden heeft een grotere telefoondichtheid dan de VS; de overige lidstaten hebben een geringere dichtheid, waarbij het EU-gemiddelde 49 aansluitingen per 100 inwoners bedraagt, ten opzichte van 62 voor de VS. Deze lagere penetratie van telecommunicatielijnen is ook weerspiegeld op andere gebieden, zoals het aantal Internet-hosts per inwoner, op welk vlak slechts Finland het cijfer van de VS overtreft. Ook de ISDN-penetratie (6) blijft beperkt: slechts in Duitsland heeft meer dan 3 % van de huishoudens een aansluiting.

Minder dan de helft (43 %) van de Europese huishoudens is aangesloten op kabel- of satelliettelevisie (zie voor met name de Europese kabelnetten het overzicht in bijlage 1).

19. In de VS, Canada en Australië is de concurrentie tussen kabelmaatschappijen in ontwikkeling. De gevestigde kabelmaatschappijen in de VS zagen zich door de concurrentie gedwongen de prijzen met 50 % te verlagen, en in één geval zelfs met meer dan 90 %, gratis pay-per-view-uitzendingen aan te bieden en hun systemen te verbeteren. Andere maatschappijen hebben meer kanalen in hun basispakket opgenomen. In Australië zijn nieuwe kabelexploitanten voornemens hun dienstenpakket ten opzichte van de reeds aanwezige exploitant uit te breiden om extra inkomsten te genereren.

20. Voor de Europese Unie suggereren de studies daarentegen dat niet minder dan 59 % van de kabelconsumenten bediend wordt door een kabelexploitant die geheel of gedeeltelijk in handen is van de voornaamste telecommunicatieorganisatie. Van concurrentie bij lokale aansluitingen is derhalve geen sprake: één onderneming beheerst twee punten van toegang tot deze huishoudens. Daadwerkelijke concurrentie op dit punt vindt slechts in drie lidstaten plaats: het Verenigd Koninkrijk, Finland en Zweden. In het Verenigd Koninkrijk kon het omvangrijke marktaandeel van BT deels door haar sterke positie bij de abonneelijnen worden gehandhaafd. In Finland daarentegen veroverden de nieuwkomers in korte tijd omvangrijke marktaandelen, omdat veel van deze ondernemingen reeds aanwezig waren op de lokale telefoniemarkten.

21. Het benutten van technologische voordelen is essentieel voor de ontwikkeling van nieuwe telecommunicatie- en multimediadiensten. Momenteel kunnen digitale ether- en kabeltelevisie, rechtstreekse satelliettelevisie (DTH (7)), kabeltelefoniediensten en televisie met meervoudige kanalen via breedbandkabelnetten tot deze technologische voordelen worden gerekend, en in de toekomst ook het aanbieden van Internet via vaste, draadloze en satellietnetten met grote bandbreedte.

2.2. Voornaamste factoren

22. De vier voornaamste factoren die volgens de verslagen bepalend zijn voor de optimale ontwikkeling van de nieuwe telecommunicatie- en multimediatechnologieën, zijn:

- het dienstenassortiment: door de verbeterde technologie op het gebied van kabeltelevisie en toegang tot het PSTN (8) (openbaar geschakeld telefoonnet) kan een zeer ruim assortiment telecommunicatie- en multimediadiensten worden aangeboden, zoals multikanaaltelevisie, spraaktelefonie en snelle toegang tot het Internet. Hoewel telefoniediensten via een reeks alternatieve draadloze en vaste netten verkrijgbaar zijn, zoals elektriciteitsleidingen en draadloze lokale lijnen (WLL (9)), is het onwaarschijnlijk dat deze technologieën op korte tot middellange termijn voldoende capaciteit zullen hebben om het volledige programma audiovisuele diensten te kunnen leveren. Door het ontbreken van een inherente tweerichtingsverbinding kunnen andere technologieën, die geschikt zijn voor multikanaaltelevisie en multimediadiensten, langs deze weg geen volledig assortiment interactieve en tweerichtingsdiensten bieden;

- de mate van innovatie van de diensten: zowel kabeltelevisie- als telecommunicatienetten bieden een technische voedingsbodem voor het ontwerp, de ontwikkeling en de verwezenlijking van een breed scala innovatieve telecommunicatie- en multimediadiensten, zoals geschakelde videodiensten, omroepdiensten, uitzendingen voor doelgroepen, en datadiensten met hoge snelheid. De ontwikkeling van innovatieve diensten via alternatieve toegangstechnieken zou evenwel beperkt blijven, bijvoorbeeld door de geringe tweerichtingscapaciteit of bandbreedte per gebruiker;

- beperkingen van de infrastructuur: elke telecommunicatie-infrastructuur stelt technologische beperkingen aan het assortiment diensten dat kan worden aangeboden. De technologieën op het gebied van kabeltelevisie en toegang tot het openbaar geschakelde telefoonnet kunnen zodanig worden verbeterd, dat de meeste van deze beperkingen kunnen worden overwonnen en een geschikt platform ontstaat voor de ontwikkeling van de telecommunicatie- en multimediasector. De bandbreedte kan worden uitgebreid door het gebruik van optische vezels met grote bandbreedte. Tweerichtingsversterkers en schakelweefsels kunnen worden geïnstalleerd om schakeling mogelijk te maken. Digitalisering zal de kwaliteit en de verscheidenheid van diensten voor zowel draadloze als vaste technologieën aanzienlijk vergroten. De verbetering van veel draadloze technologieën, zoals draadloze lokale lijnen en directe satellietverbindingen, zal daarentegen stuiten op technische en milieubeperkingen;

- concurrentie ten aanzien van de infrastructuur: kabeltelevisie- en PSTN-systemen kunnen voor lokale lijnen gelijkwaardige concurrenten worden ten aanzien van alle telecommunicatie- en multimediadiensten. Op middellange termijn zullen deze concurrentie ondervinden van de digitale televisiediensten van satellietexploitanten en van de telefoniediensten van exploitanten van draadloze lokale lijnen. De kabeltelevisie- en PSTN-systemen zijn echter reeds geïnstalleerd en zullen de concurrentie ten aanzien van lokale lijnen aanzienlijk versnellen.

23. Samenvattend zijn de beide technologieën met vaste verbindingen - telecommunicatie - en kabeltelevisienetten - in dit stadium de enige die een optimale ontwikkeling zullen bevorderen volgens alle vier criteria: keuze aan diensten, innovatie van de diensten, opheffing van de beperkingen van de infrastructuur en de bevordering van concurrentie ten aanzien van de infrastructuur en de bevordering van concurrentie ten aanzien van de infrastructuur. De overige - draadloze - technologieën zijn vooralsnog beperkt ten aanzien van een of meerdere criteria en derhalve minder geschikt voor de optimale ontwikkeling van multimediadiensten. In de meeste lidstaten zijn de dominerende telecommunicatie-exploitanten evenwel ook eigenaar van kabeltelevisienetten of oefenen zij hierover zeggenschap uit.

2.3. Beoordeling van de opties

24. Gezien deze situatie is in de verslagen een groot aantal maatregelen onderzocht. Met betrekking tot de gecombineerde eigendom van kabeltelevisienetten en telecommunicatienetten zijn in het marktverslag de volgende voornaamste opties onderzocht:

- handhaving van gecombineerde eigendom zonder wijzigingen;

- juridische scheiding (oprichting van volle dochteronderneming voor kabelactiviteiten);

- geen gecombineerde eigendom;

25. Ten aanzien van de beperkingen op de beschikbaarstelling door telecommunicatie-exploitanten van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten zijn de volgende opties onderzocht:

- handhaving van de huidige situatie;

- opheffing van de beperkingen voor specifieke openbare telecommunicatie-exploitanten en/of toekenning van rechten aan dominerende exploitanten om kabeltelevisiecapaciteit aan te bieden via telecommunicatie-infrastructuur;

- opheffing van de beperkingen op vergunningen voor kabeltelevisie-infrastructuur.

26. In het verslag wordt ook een aantal tijdelijke opties stapsgewijs onderzocht (10). Nadere bijzonderheden hierover zijn vervat in bijlage 2. De verslagen zijn op aanvraag verkrijgbaar.

27. In de verslagen werd geconcludeerd dat in gevallen waarin de dominerende telecommunicatie-exploitant tevens een doorslaggevend eigendomsbelang heeft in de kabeltelevisie-infrastructuur een optimaal resultaat slechts kon worden bereikt door een volledige afstoting, omdat van deze gecombineerde eigendom een sterk ontmoedigende werking uitgaat op de introductie van nieuwe en innovatieve diensten en op potentiële toetreders tot de markt, waardoor de implementatie van volledige liberalisering per 1 januari 1998 in de praktijk zou kunnen worden ondermijnd. De conclusie in de verslagen luidde dat afstoting in bepaalde gevallen vereist kan zijn op grond van de mededingingsvoorschriften.

Met betrekking tot de beperkingen voor telecommunicatie-exploitanten op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten werd in de verslagen geconcludeerd dat deze in het licht van het mededingingsrecht zouden moeten worden opgeheven, afhankelijk van de algemene gevolgen van deze maatregel voor de mededingingssituatie op het gebied van abonneelijnen.

3. NADERE ANALYSE VAN HET GECOMBINEERDE AANBOD EN VAN DE BEPERKINGEN OP HET AANBIEDEN VAN KABELTELEVISIE CAPACITEIT

28. In dit hoofdstuk worden, deels op basis van de verslagen, nadere bijzonderheden gegeven over het voorwerp van deze beoordeling: de gevolgen van het gecombineerde aanbod en de beperkingen op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit.

3.1. Gevolgen van het toestaan van het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit door telecommunicatieorganisaties na afschaffing van hun uitsluitende rechten

29. De analyse lijkt erop te wijzen dat de huidige situatie met betrekking tot de innovatie in de telecommunicatie- en multimediasector in de Europese Unie niet optimaal is (11).

30. De eigendom van zowel telecommunicatienetten als kabeltelevisienetten beperkt de ontwikkeling van de telecommunicatie- en multimediamarkten in de lidstaten in vier belangrijke opzichten:

- de verbetering van kabelnetten tot een tweerichtingsnet wordt vertraagd;

- de ontwikkeling van concurrerende infrastructuren wordt tegengehouden;

- de concurrentie op het gebied van diensten wordt beperkt, en

- de innovatie wordt belemmerd.

31. Exploitanten met zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten ondervinden geen prikkel om hun kabeltelevisienetten technisch te verbeteren tot een tweerichtingsnet, omdat er geen intrinsiek financieel voordeel te behalen valt bij de verbetering van een kabeltelevisienet dat vervolgens om klanten concurreert met de kernactiviteit telecommunicatie van deze exploitant. Deze concurrentie zal niet alleen betrekking hebben op telefoniediensten, maar ook op meer geavanceerde multimediadiensten als de toegang tot Internet en, in de toekomst, diensten als video-op-aanvraag. Het wordt niet waarschijnlijk geacht dat investeringen in het kabeltelevisienet de eigenaar van beide netten per saldo extra inkomsten zullen opleveren.

32. Voorts is het in veel omstandigheden niet waarschijnlijk dat de eigenaar zich zal concentreren op de ontwikkeling van de kabeltelevisieactiviteiten, omdat deze slechts een gering deel uitmaken van de totale opbrengsten van de gecombineerde telecommunicatie- en kabelactiviteiten. Gemiddeld is in de EU minder den 10 % van de opbrengsten afkomstig uit de exploitatie van kabelnetten. Daarom valt niet te verwachten dat een kabeltelevisiemaatschappij die eigendom is van een dergelijke exploitant de aandacht zal krijgen die noodzakelijk is voor een investering in de ontwikkeling van het systeem.

33. Onafhankelijke exploitanten van kabelnetten ondervinden daarentegen niet het investeringsnadeel van de eerderbedoelde exploitant. Het verbeteren van een reeds bestaand kabelnet om tweerichtingsverkeer mogelijk te maken, is goedkoper dan het aanleggen van een nieuw telecommunicatienet. De extra inkomsten die van deze verbetering het gevolg zijn, vormen echte voordelen en gaan niet ten koste van de opbrengsten van andere activiteiten, zoals het geval is bij de eigenaar van zowel telecommunicatienetten als kabeltelevisienetten. De ontwikkeling van telecommunicatiediensten zal klanten aantrekken die voor de onafhankelijke aanbieder van kabeltelevisie geheel nieuw zijn en niet afkomstig zijn van een ander bedrijfsonderdeel.

34. De gecombineerde eigendom heeft ook ingrijpende gevolgen voor de mededinging ten aanzien van zowel infrastructuur als diensten, en wel in meerdere opzichten. Ten eerste beschikken de concurrenten van de dominerende exploitant door de gecombineerde eigendom niet over alternatieve toegang tot de abonneelijnen. Dit is van groot belang gebleken bij de ontwikkeling van mededinging op telecommunicatiegebied in het Verenigd Koninkrijk, waar de komst van kabelmaatschappijen veel eerder tot een verlies van marktaandelen voor de dominerende exploitant BT leidde dan voorheen (met name bij de concurrent op het gebied van diensten Mercury) het geval was. Het handhaven van gecombineerde eigendom leidt ertoe dat consumenten in andere markten de toegang tot alternatieve dienstverrichters voor multimediadiensten via breedbandnetten ontzegd wordt. Ten tweede betekent de afwezigheid van concurrentie bij abonneelijnen dat de concurrentie op langeafstandverbindingen ook wordt belemmerd. Exploitanten van langeafstandlijnen kunnen het verkeer van de gevestigde exploitant via de abonneelijnen van die exploitant overnemen. De concurrentie bij langeafstandlijnen is echter vaak intensiever wanneer ook klanten bij andere concurrenten dan de dominerende exploitant op lokaal niveau kunnen worden gevonden. Ook hier kan de ervaring in het Verenigd Koninkrijk als voorbeeld dienen. Ten derde lijken de eigenaars van beide netten er niet toe geneigd te zijn het kabelnet met grote bandbreedte aan het PSTN-net te koppelen om werkelijk interactieve diensten als een snelle toegang tot Internet mogelijk te maken. Ten slotte ondervinden dienstverrichters problemen wanneer zij niet kunnen kiezen tussen meerdere aanbieders van infrastructuur voor hun diensten, maar afhankelijk zijn van een enkele aanbieder.

35. Ook de innovatie van de diensten kan door gecombineerde eigendom worden belemmerd. Ervaringen van kabelexploitanten uit diverse lidstaten wijzen erop dat wanneer een onafhankelijke kabelexploitant innovatieve diensten wil ontwikkelen, de dominerende telecommunicatie-exploitant deze ontwikkeling vaak bemoeilijkt. Deze belemmering is een gevolg van het feit dat de kabelexploitant in veel opzichten afhankelijk is van de dominerende telecommunicatie-exploitant. Zelfs wanneer de kabelexploitant bereid is de dienst te ontwikkelen, maken de kosten die de dominerende telecommunicatie-exploitant hiervoor vraagt het project voor de kabelmaatschappijen vaak niet levensvatbaar. Wanneer deze dominerende exploitant ook gedeeltelijk eigenaar is van de kabelexploitant, is zijn rol in de ontwikkeling van deze diensten vaak cruciaal voor het welslagen van de onderneming. Zonder deze exploitant is de kritische massa niet aanwezig voor een vlotte start van de nieuwe diensten.

36. Het resultaat is dat, terwijl Europa het multimediatijdperk betreedt, de gecombineerde eigendom van telecommunicatie- en kabeltelevisienetten in een machtspositie waarschijnlijk de belangrijkste rem vormt op de marktontwikkeling en de concurrentiebevorderende gevolgen van liberalisering (12).

3.2. Gevolgen van de beperkingen op de beschikbaarstelling van omroeptransmissiecapaciteit

37. De beperkingen op de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit door telecommunicatiebedrijven kunnen de aanleg van breedbandnetten ook in andere opzichten ontmoedigen. De kabelrichtlijn waarborgt dat alle kabelexploitanten alle geliberaliseerde telecommunicatiediensten kunnen aanbieden. Er is echter geen overeenkomstige bepaling die waarborgt dat telecommunicatie-exploitanten kabeltelevisiecapaciteit kunnen aanbieden via hun openbare telecommunicatienetten. Het vermogen van telecommunicatiebedrijven om hun telecommunicatienetten verder te ontwikkelen in deze zin, kan afhankelijk zijn van de nationale regelgeving. Zelfs in gevallen van gecombineerde eigendom waarin telecommunicatiebedrijven kabeltelevisiecapaciteit beschikbaar stellen, kan dit leiden tot een beperking van de technische vooruitgang, aangezien er nieuwe technologieën zijn voor verbetering van telecommunicatienetten en telecommunicatienetten in de meeste lidstaten een aanzienlijk hogere penetratiegraad hebben dan kabeltelevisienetten.

38. De technologie die aan de basis ligt van de verschillende typen telecommunicatienetten, convergeert gestaag. Voor telecommunicatienetten bieden technologieën als ADSL (13) de mogelijkheid omroepsignalen te vervoeren. Gecombineerd met compressietechnieken zullen telecommunicatiebedrijven in staat zijn signalen met grote bandbreedte te vervoeren over de bestaande dubbele koperen telefoonkabels, overeenkomend met één tot zes televisiekanalen. Dit zal telecommunicatiebedrijven de mogelijkheid geven concurrentie met kabelmaatschappijen te overwegen en televisiekanalen aan te bieden, of, wat meer voor de hand ligt, video-op-aanvraagdiensten aan te bieden die concurreren met de abonneetelevisiediensten van de kabelmaatschappijen, alsmede snelle toegang tot Internet.

39. Daarom heeft het Europees Parlement opgeroepen tot opheffing van deze beperkingen in het kader van de liberalisering van de Europese telecommunicatiesector (14).

4. REGELGEVING VAN DE LIDSTATEN

40. De lidstaten voltooien momenteel de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/19/EG met het oog op de invoering van volledige mededinging per 1 januari 1998 (15). Met uitzondering van één lidstaat, bevat de in dit verband vastgestelde nationale wetgeving tot afschaffing van de bijzondere en uitsluitende rechten geen maatregelen ten aanzien van gecombineerde eigendom.

41. De kabelexploitanten blijven onderworpen aan regelgeving op verschillende niveaus. In de meeste lidstaten worden vergunningen op lokaal niveau aan exploitanten verleend, vaak uit hoofde van bijzondere of uitsluitende rechten. De mogelijkheid om infrastructuur te bezitten varieert ook van land tot land, evenals de beperkingen op de mogelijkheid voor dominerende exploitanten om kabeltelevisiediensten via telecommunicatienetten aan te bieden.

42. Hoewel één lidstaat beperkingen stelt aan de omvang van het belang dat de telecommunicatie-exploitant kan bezitten in een kabelmaatschappij die telecommunicatienetten mag exploiteren, is het aanbieden van zowel telecommunicatienetten als kabeltelevisienetten door dezelfde exploitant in alle lidstaten geoorloofd (16). Een aantal lidstaten zoekt voor het reguleren van de gedragingen van dergelijke exploitanten steun in het algemene mededingingsrecht.

43. Twee lidstaten leggen hun telecommunicatieorganisaties uitdrukkelijke beperkingen op ten aanzien van het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten. Andere lidstaten kennen geen nationale beperkingen, terwijl de telecommunicatie-exploitant desondanks om uiteenlopende redenen, zoals onder meer de lokale regelgeving, geen kabeltelevisiecapaciteit aanbiedt. Op langere termijn weerhouden deze beperkingen telecommunicatiebedrijven echter van de beschikbaarstelling van kabeltelevisiecapaciteit, waardoor de concurrentie ten aanzien van de infrastructuur en multimedia naar alle waarschijnlijkheid zal worden beperkt. Het gevolg is dat de telecommunicatie- en multimediamarkten in de EU zich op een suboptimale wijze zullen ontwikkelen (17). Deze restricties dienen niet als permanent te worden beschouwd en moeten volgens een vastgesteld en doorzichtig tijdschema in de gehele EU worden opgeheven tijdens de ontwikkeling van daadwerkelijke mededinging ten aanzien van abonneelijnen. Dit tijdschema moet enige ruimte voor flexibiliteit laten, om rekening te kunnen houden met de nationale omstandigheden.

44. De conclusie is derhalve dat, aangezien de marktontwikkeling ten aanzien van het vervoeren van televisiecapaciteit via openbare telecommunicatienetten nog in de kinderschoenen staat, de regelgevingssituatie nog geen vaste vorm heeft aangenomen.

45. De belemmeringen voor de verdere ontwikkeling van kabeltelevisiecapaciteit met nieuwe technologieën, bijvoorbeeld door verbetering van de openbare telecommunicatienetten (middels o.a. ADSL) of het toekennen van nieuwe vergunningen voor nieuwe draadloze breedbandtechnologieën, kunnen de marktontwikkeling naar multimedia in de nabije toekomst aanzienlijk afremmen.

5. BEOORDELING EN MAATREGELEN OP GROND VAN HET MEDEDINGINGSRECHT

46. Het Verdrag, en met name artikel 90, vertrouwt de Commissie de taak toe van toezicht op de nakoming door openbare ondernemingen en ondernemingen met bijzondere of uitsluitende rechten van hun verplichtingen uit hoofde van het Gemeenschapsrecht. Op grond van artikel 90, lid 3, kan de Commissie enerzijds de uit dit artikel voortvloeiende verplichtingen nader verduidelijken en anderzijds de lidstaten verplichtingen opleggen die noodzakelijk zijn om de Commissie in staat te stellen de haar bij dat lid verleende taak van toezicht daadwerkelijk uit te voeren.

47. De Commissie moet er name op toezien dat de lidstaten, zelfs bij het afschaffen van deze rechten, geen maatregelen nemen die verhinderen dat de machtspositie van de telecommunicatieorganisaties kan worden aangevochten door concurrenten zodra de spraaktelefonie is geliberaliseerd, waardoor deze organisaties hun machtspositie op de markten voor spraaktelefonie en openbare telecommunicatienetten kunnen handhaven.

5.1. Horizontale maatregelen

5.1.1. Gecombineerde eigendom

48. Ten aanzien van gecombineerde eigendom bevat Richtlijn 95/51/EG (de kabelrichtlijn) het beginsel van een boekhoudkundige scheiding en wordt hierin de voorkeur gegeven aan een structurele scheiding, d.w.z. de exploitatie van de telecommunicatienetten en kabeltelevisienetten door dergelijke aanbieders in duidelijk gescheiden juridische entiteiten (18).

49. Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten:

- de nodige maatregelen nemen ter waarborging van boekhoudkundige doorzichtigheid en ter voorkoming van discriminerend gedrag wanneer een exploitant die een uitsluitend recht heeft om openbare telecommunicatienetinfrastructuur aan te bieden, tevens kabeltelevisienetinfrastructuur aanbiedt;

- een gescheiden boekhouding opleggen voor de verrichtingen via elk net en voor de activiteit van de exploitant als leverancier van telecommunicatiediensten, en

- er zorg voor dragen dat een exploitant met een uitsluitend recht om in een bepaald gebied openbare kabeltelevisienetinfrastructuur aan te bieden een afzonderlijke boekhouding voert betreffende zijn activiteit als aanbieder van netcapaciteit voor telecommunicatiediensten, zodra hij een bepaalde omzet behaalt.

50. De kabelrichtlijn liet de keuze tussen een boekhoudkundige scheiding en een volledige structurele scheiding weliswaar aan de lidstaten, maar stelde ook dat de onderhavige algemene beoordeling van de consequenties van een dergelijke vorm van gezamenlijk aanbod in het licht van de doelstellingen van deze richtlijn diende te worden gemaakt. Volgens de richtlijn zou de Commissie nagaan "of een gescheiden boekhouding toereikend is om misbruiken te voorkomen" en "bepalen of een dergelijke gemeenschappelijke bepaling niet leidt tot een beperking van het potentiële aanbod van transmissiecapaciteit ten nadele van de aanbieders van diensten in het betrokken gebied, dan wel of bijkomende maatregelen noodzakelijk zijn", indien door de betrokken lidstaat geen concurrerend systeem voor het aanbieden van de betrokken diensten aan huis is toegestaan.

51. Hoewel de meerderheid van de lidstaten krachtens Richtlijn 96/16/EG juridisch verplicht is om de bijzondere of uitsluitende rechten ten aanzien van telecommunicatienetten uiterlijk per 1 januari 1998 af te schaffen, zal in geen der lidstaten op nationaal niveau daadwerkelijke mededinging ten aanzien van abonneelijnen bestaan voordat een aanzienlijke overgangsperiode is verstreken. Voor de gecombineerde eigendom van telecommunicatie- en kabelnetwerken hebben slechts enkele lidstaten een structurele scheiding opgelegd (19).

52. Hoewel een boekhoudkundige scheiding en de invoering van passende kostentoerekeningsmethoden behulpzaam kunnen zijn bij de controle op en het vermijden van een aantal vormen van misbruik door de dominerende onderneming, blijven de gunstige effecten van deze regels grotendeels beperkt tot gedragingen ten aanzien van de prijsstelling. Zoals echter verwacht werd in de kabelrichtlijn, kan de positie van de dominerende ondernemingen ook aanleiding geven tot meer fundamentele problemen, die terug te voeren zijn op het aan deze positie inherente belangenconflict in verband met de zeggenschap over zowel de telecommunicatie- als de kabeltelevisie-infrastructuur.

53. De enkele scheiding van de boekhouding zal slechts de financiële stromen doorzichtiger maken, terwijl een juridische scheiding zal leiden tot een grotere doorzichtigheid van de activa en de kosten en een beter toezicht op de winstgevendheid en het beheer van de kabelnetactiviteiten. Het aanbieden van telecommunicatienetten en van kabeltelevisienetten zijn verwante activiteiten. De positie van een exploitant op een van deze markten heeft derhalve gevolgen voor zijn positie op de andere markt, waardoor het toezicht op zijn activiteiten op beide markten wordt bemoeilijkt.

54. Voorts zijn de financiële vooruitzichten van een kabeltelevisienet dat nog niet is aangelegd onzeker voor een bedrijf dat nog geen gevestigde positie inneemt op de telecommunicatie- of betaaltelevisiemarkten. Het is daarom van essentieel belang dat een dominerende telecommunicatieorganisatie haar eigen kabelnetactiviteiten zodanig organiseert, dat hierop toezicht kan worden uitgeoefend. Aldus wordt vermeden dat deze organisatie haar middelen aanwendt op een wijze die neerkomt op misbruik van haar positie, bijvoorbeeld door in haar interconnectietarieven voor telefonie nieuwe kabeltelevisienetten te discrimineren ten opzichte van haar eigen kabeltelevisienet.

55. Bij de toepassing van de mededingingsvoorschriften op specifieke feiten moet op passende wijze rekening worden gehouden met de juridische en economische context. Dit houdt in dat veranderingen in de marktomstandigheden, zoals technologische of andere ontwikkelingen, directe gevolgen hebben voor de analyse in het licht van het mededingingsrecht. Aan de vooravond van de convergentie en opkomst van nieuwe multimediamarkten heeft de gecombineerde eigendom van telecommunicatie- en kabelnetten potentieel zeer ingrijpende gevolgen wat betreft marktmacht en de mogelijkheid van misbruik. Het toezicht op de commerciële gedragingen van de betrokken ondernemingen zal derhalve moeten worden geïntensiveerd, omdat er ruime mogelijkheden ontstaan voor misbruik en uitsluiting. Een boekhoudkundige scheiding is in dit verband een ontoereikende maatregel.

56. Volgens de beoordeling van de Commissie is op zijn minst een juridische scheiding nodig. Om een snelle technologische vooruitgang mogelijk te maken en effectief toe te zien op potentieel misbruik, zal de Commissie derhalve een voorstel tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG indienen, waarbij deze juridische scheiding verplicht wordt gesteld om een structuur van volledige concurrentie op de markten voor telecommunicatie- en kabeltelevisienetten mogelijk te maken.

57. Bovendien kunnen specifieke maatregelen van de lidstaten nodig zijn om te vermijden dat de exploitant van beide netten op de markten voor lokale telefonie de enige aanbieder van infrastructuur voor zijn concurrenten is (20), gelet op de specifieke omstandigheden van de relevante lokaletelefoniemarkten, waar de duplicatie van infrastructuur tijdrovend en duur is.

5.1.2. Beperkingen op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit

58. De beperkingen die gelden voor het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit door telecommunicatie-exploitanten via hun openbare telecommunicatienetten, kunnen leiden tot een situatie waarbij aanbieders van kabeltelevisiediensten belet worden om het openbare telecommunicatienet van de telecommunicatieorganisatie te gebruiken voor kabeltelevisiediensten. De uitsluiting van het gebruik van het openbare telecommunicatienet maakt de beschikbare doorgiftecapaciteit voor kabeltelevisie schaarser. De beperking van de beschikbare capaciteit heeft met name ernstige gevolgen voor de aanbieders van kabeltelevisie vanuit andere lidstaten, omdat de toekenning van de beschikbare capaciteit van kabelnetten gebaseerd is op de mediawetgeving van de lidstaten, die doorgaans de voorkeur geeft (of gaf) aan nationale aanbieders.

59. De maatregelen die het gebruik van telecommunicatienetten voor het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit beperken, zijn derhalve mogelijk in strijd met artikel 90 juncto 59 van het Verdrag. Zelfs wanneer de beperkingen zonder onderscheid gelden voor alle andere ondernemingen dan de relevante kabelexploitanten, kan artikel 59 van toepassing zijn. Het is niet noodzakelijk dat alle ondernemingen van een lidstaat begunstigd worden ten opzichte van de buitenlandse ondernemingen. Het volstaat dat de voorkeursbehandeling bepaalde nationale exploitanten begunstigt (21). Indien deze maatregelen telecommunicatieorganisaties ervan weerhouden om hun telecommunicatienetten te verbeteren tot volledige geschiktheid voor multimedia, kunnen zij een inbreuk vormen op artikel 90 juncto 86, onder b), van het Verdrag.

60. Hoewel deze maatregelen de technologische ontwikkeling van de netten beperken en het grensoverschrijdend dienstenverkeer belemmeren, kunnen tijdelijke beperkingen op dit gebied gerechtvaardigd zijn om voor daadwerkelijke mededinging tussen exploitanten op de relevante markten te zorgen, zolang er nog geen daadwerkelijke mededinging ten aanzien van lokale lijnen is. Dit kan met name van belang zijn in geografische gebieden waar kabelnetten nog geen ruime dekking hebben.

61. Concluderend is het wellicht niet passend een horizontale maatregel vast te stellen, aangezien momenteel slechts twee lidstaten specifieke beperkingen kennen. De situatie in ten minste tien lidstaten lijkt evenwel onduidelijk, en belemmeringen voor de toekomstige ontwikkeling van de convergerende multimediamarkten kunnen zich zeer snel doen gelden. Zo is de telecommunicatie-exploitant in België van plan zwaar te investeren in ADSL-technologie om klanten snelle Internet-aansluitingen te kunnen bieden, als reactie op de invoering van kabelmodems door de kabeltelevisienetten. De Commissie zal de situatie derhalve in het oog houden, met name ten aanzien van mogelijke belemmeringen voor de ontwikkeling van de multimediamarkten in de EU (bijvoorbeeld voor de invoering van Internet-diensten met grote bandbreedte).

5.1.3. Toekenning van frequenties voor draadloze lokale lijnen met grote bandbreedte

62. Gezien de gevolgen van de beperkingen bij het toewijzen van radiofrequenties voor de algemene beschikbaarheid van kabeltelevisiecapaciteit, met name voor nieuwe marktontwikkelingen en technologieën, is de commerciële verkrijgbaarheid van nieuwe breedbandtransmissiecapaciteit van zeer groot belang. In de toekomst zullen draadloze toepassingen met grote bandbreedte technisch haalbaar en commercieel rendabel worden.

63. Volgens de richtlijn volledige mededinging (Richtlijn 96/19/EG) mogen de lidstaten geen vergunningen voor dergelijke draadloze breedbandtoepassingen weigeren wanneer de benodigde frequenties beschikbaar zijn. Gelet op het belang van deze aangelegenheid zal de Commissie nauwlettend toezien op de toewijzing van radiofrequentievergunningen door de lidstaten, en waar nodig optreden.

Indien de lidstaten de toekenning van vergunningen voor dergelijke toepassingen zouden vertragen om andere redenen dan een gebrek aan beschikbare frequenties, zouden deze vertraging onverenigbaar zijn met het Verdrag.

64. De bestaande beperkingen op de toekenning van radiofrequenties kunnen dienen als maatregel van gelijke werking als de beperking op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit, met name voor nieuwe, innovatieve diensten. Het is derhalve van essentieel belang dat de lidstaten hun verplichtingen ten aanzien van het toekennen van nieuwe vergunningen nakomen, met name waar nieuwe technologische mogelijkheden zulks toelaten. In de nabije toekomst kunnen draadloze kabeltelevisienetten met grote bandbreedte in dit verband een geschikt alternatief worden.

5.1.4. Samenvatting

65. De Commissie zal een maatregel indienen om dominerende telecommunicatie-exploitanten en kabeltelevisiemaatschappijen in gemeenschappelijke eigendom structureel te scheiden. Voorts zal zij de beperkingen op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatienetten en de toewijzing van vergunningen voor radiofrequenties voor lokale lijnen met grote bandbreedte in het oog houden om waar nodig maatregelen te kunnen nemen.

5.2. Maatregelen in specifieke gevallen

66. De in het voorgaande uiteengezette horizontale benadering vormt slechts de ondergrens voor de toepassing van de mededingsregels van de EU op de vraagstukken waartoe gecombineerde eigendom van telecommunicatie- en kabeltelevisienetten aanleiding geeft. Afzonderlijke maatregelen, gericht tot de betrokken lidstaten (22) of ondernemingen (23), kunnen noodzakelijk zijn om de optimale voorwaarden te creëren voor de ontwikkeling van telecommunicatie en multimedia.

De Commissie zal afzonderlijke gevallen op hun merites moeten beoordelen naargelang zij zich voordoen.

67. Artikel 86 is van toepassing op individuele ondernemingen met een machtspositie. Dit artikel is a fortiori van toepassing op een onderneming die de eigenaar is van zowel een telecommunicatie- als een kabelnet, en met name wanneer deze op beide markten een machtspositie inneemt. Ondernemingen die een machtspositie op twee markten bezitten, hebben een bijzondere verantwoordelijkheid om te vermijden dat hun gedragingen ten koste gaan van een werkelijk onvervalste mededinging. Met name mag de onderneming deze machtspositie niet uitbreiden tot naburige markten, niet de komst van nieuwe diensten belemmeren, en evenmin de machtspositie versterken middels acquisities of samenwerkingsverbanden, horizontaal dan wel verticaal.

In context van deze mededeling kunnen bepaalde gemeenschappelijke benaderingen worden geïdentificeerd in de bestaande jurisprudentie op grond van de artikelen 86 en 90.

68. Onder bepaalde omstandigheden kan slechts een omgeving van concurrentie tot stand worden gebracht door afstoting van het kabeltelevisienet door de telecommunicatie-exploitant. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kunnen ook andere oplossingen worden onderzocht (24).

69. Op grond van artikel 90 juncto artikel 86 kan de Commissie bij misbruik van een machtspositie als direct resultaat van een overheidsmaatregel in aanvulling op de reeds uiteengezette horizontale benadering (onder 5.1), afzonderlijke maatregelen nemen om gevallen van dergelijk misbruik, zoals de onrechtmatige uitbreiding van een machtspositie, te verhinderen, rekening houdend met de bestaande jurisprudentie en de ontwikkeling van de marktomstandigheden en de regelgeving.

70. De actiemiddelen die de Commissie aan artikel 86 ontleent, omvatten het ambtshalve inleiden van een procedure of het nemen van maatregelen naar aanleiding van een klacht. Voorts kan de Commissie op grond van artikel 85, en meer in het bijzonder Verordening nr. 17 en de Concentratieverordening, een aanmelding van een transactie ontvangen. De Commissie zal dergelijke aanmeldingen beoordelen in het licht van de omstandigheden van het geval, maar het valt te verwachten dat elke uitbreiding tot aanverwante sectoren van een exploitant die zowel op het gebied van telecommunicatienetten als ten aanzien van kabeltelevisienetten een machtspositie bezit, aanleiding geeft tot ernstige bezwaren uit het oogpunt van de mededinging.

71. Samenvattend zal de Commissie in specifieke gevallen op eigen initiatief of naar aanleiding van een aanmelding of klacht de afzonderlijke situaties in de betrokken lidstaten moeten onderzoeken en maatregelen nemen met gebruikmaking van de instrumenten die het mededingingsrecht haar daartoe biedt.

6. CONCLUSIE

72. In deze mededeling zijn aangelegenheden betreffende media en inhoud niet behandeld. De Commissie heeft over deze meer algemene kwesties een Groenboek gepubliceerd "over de gevolgen van de convergentie van de sectoren telecommunicatie, audiovisuele diensten en informatietechnologie voor de regelgeving" (het "Groenboek Convergentie") (25). Uit het oogpunt van het mededingingsbeleid moet aan de convergentie de ontwikkeling van een brede basis van mededingingsbevorderende infrastructuren van telecommunicatie- en kabeltelevisienetten ten grondslag liggen. Deze beoordeling is derhalve van centraal belang voor het welslagen van de convergentie op het punt van de totstandbrenging van mededingingsbevorderende structuren, en vormt een aanvulling op het "Groenboek Convergentie".

73. De Commissie erkent dat de EU een grote verscheidenheid van marktstructuren kent en dat maatoplossingen moeten worden gevonden die geschikt zijn voor individuele omstandigheden.

74. Eén minimaal algemeen beginsel kan - en moet - nu echter worden toegepast in de gehele EU: dat investeringen in multimedia door dominerende exploitanten moeten worden beoordeeld in het licht van de aanwezige marktstructuren. De beoordeling van enige poging van dominerende telecommunicatie-exploitanten om uit te breiden naar nieuwe multimediagebieden zal afhangen van de invoering van de noodzakelijke structurele wijzigingen of van soortgelijke passende waarborgen.

75. De uitgangsposities voor toetreding tot de convergerende markten dienen in overeenstemming te zijn met de mededingingsregels. De convergentie mag niet leiden tot nieuwe supermonopolies op multimediagebied, maar dient aanleiding te geven tot nieuwe economische structuren die groei en arbeidsplaatsen opleveren.

76. Het aanbieden van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisienetten door eenzelfde exploitant, een erfenis van de voormalige aanbodmonopolies, leidt met het convergeren van de uiteenlopende multimediamarkten tot ongelijke uitgangsposities voor nieuwe marktdeelnemers ten opzichte van de dominerende telecommunicatie-exploitanten. Dit zal ten eerste een aanzienlijke belemmering vormen voor de optimale ontwikkeling van deze markten. De mededinging op de telecommunicatiemarkten zal hierdoor duidelijk afnemen, omdat toetreders zonder de dominerende exploitant geen toegang kunnen krijgen tot de lokale lijnen. Ten tweede ondervindt de dominerende exploitant van beide netten een prikkel om zich te gedragen op een wijze die de innovatie remt en de ontwikkeling van multimediamarkten in de Europese Unie vertraagt. Deze prikkel maakt dergelijk gedrag waarschijnlijker.

77. De Commissie is voornemens om op twee wijzen op te treden. Ten eerste zal zij een richtlijn op grond van artikel 90 indienen tot wijziging van de Richtlijnen 90/388/EEG en 95/51/EG, waarin de juridische scheiding van telecommunicatiebedrijven en kabelmaatschappijen verplicht wordt gesteld, dat wil zeggen dat kabeltelevisienetten en telecommunicatienetten in afzonderlijke juridische entiteiten geëxploiteerd dienen te worden, met name wanneer voor de kabelnetactiviteiten bijzondere of uitsluitende rechten zijn verleend. Dit zal de doorzichtigheid van de activa en van de kosten vergroten en een "scheidingsmuur" optrekken tussen beide activiteiten. Vooral belangrijk is dat de regelgevende instanties en de mededingingsautoriteiten hierdoor toezicht kunnen houden op de exploitatie van kabeltelevisienetten als zelfstandige activiteit. Deze scheiding is de maatregel die de Commissie op zijn minst zal nemen, omdat uit de beoordeling is gebleken dat de huidige boekhoudkundige scheiding in die gevallen duidelijk ontoereikend is.

78. Voorts heeft de Commissie het voornemen om op te treden op grond van artikel 86, of, waar passend, op grond van artikel 85 en op grond van de Concentratieverordening, wanneer dit bijvoorbeeld gerechtvaardigd is om het mededingingsbeperkende effect van het van vroegere marktposities geërfde gecombineerde aanbod te beperken. De Commissie kan op eigen initiatief optreden, of naar aanleiding van een door een belanghebbende derde ingediende klacht op grond van artikel 86. Bovendien zal de Commissie handelen op basis van de aanmeldingen die worden ingediend door een dominerende exploitant van telecommunicatie- en kabeltelevisienetten en betrekking hebben op uitbreiding naar nieuwe multimediagebieden, en waar nodig verdere structurele wijzigingen of andere effectieve waarborgen opleggen. Dit kan de Commissie doen op basis van de artikelen 85 en 86 of van de Concentratieverordening, naargelang de omstandigheden van het geval.

79. De beperkingen die gelden voor het aanbieden door telecommunicatie-exploitanten van kabeltelevisiecapaciteit via hun openbare telecommunicatienetten zullen door de Commissie nauwlettend in het oog worden gehouden, met name ten aanzien van de mogelijke belemmeringen daarvan voor de ontwikkeling van de multimediamarkten in de EU.

80. Wat radiofrequenties betreft, zal de Commissie ook blijven onderzoeken of de lidstaten voldoen aan hun verplichtingen krachtens de richtlijn volledige mededinging (Richtlijn 96/19/EG) om deze op niet-discriminerende basis toe te kennen. De Commissie zal dit proces in de lidstaten nauwlettend volgen en waar nodig optreden.

81. Wanneer de Commissie voornemens is om horizontale maatregelen op grond van artikel 90 te nemen (wijziging van de bestaande richtlijnen krachtens artikel 90), zal zij hierbij doorzichtige raadplegingsprocedures volgen. Met name zal zij dergelijke wijzigingen voorleggen aan het Europees Parlement, de Raad van Ministers, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, en deze bekendmaken in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen voor een raadplegingsperiode van twee maanden.

82. De in deze mededeling uiteengezette benadering zal de mededinging in telecommunicatie en multimedia bevorderen, ten gunste van de consument, doordat de toetreding van nieuwe marktdeelnemers en concurrentie ten aanzien van lokale lijnen hierdoor mogelijk worden. Dit zal leiden tot de ontwikkeling van innovatieve nieuwe diensten voor Europese consumenten en zal een sterke Europese multimedia-industrie mogelijk maken, die kan concurreren op de wereldmarkten.

(1) Het vereiste dat de telecommunicatiemarkten in de Europese Unie in de periode tot 1 januari 1998 geleidelijk opengesteld worden, is vervat in Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 192 van 24.7.1990, blz. 10), zoals gewijzigd bij Richtlijn 94/46/EG (PB L 268 van 19.10.1994, blz. 15), Richtlijn 95/51/EG van de Commissie van 18 oktober 1995 inzake de opheffing van de beperkingen op het gebruik van kabeltelevisienetten voor het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten (PB L 256 van 26.10.1995, blz. 49), gerectificeerd in PB L 308 van 29.11.1996, blz. 59, Richtlijn 96/2/EG van de Commissie van 16 januari 1996 tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot mobiele en persoonlijke communicatie (PB L 20 van 26.1.1996, blz. 59), en Richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996 tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot de invoering van volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie (PB L 74 van 22.3.1996, blz. 13).

De Commissie heeft aanvullende overgangsperioden toegekend aan vijf lidstaten (Ierland: tot 1 januari 2000 - Beschikking 97/114/EG van de Commissie (PB L 41 van 12.2.1997, blz. 8); Portugal: tot 1 januari 2000 - Beschikking 97/310/EG van de Commissie (PB L 133 van 24.5.1997, blz. 19); Luxemburg: tot 1 juli 1998 - Beschikking 97/568/EG (PB L 234 van 26.8.1997, blz. 7); Spanje: tot 1 december 1998 - Beschikking 97/603/EG van de Commissie (PB L 243 van 5.9.1997, blz. 48); Griekenland: tot 31 december 2000 - Beschikking 97/607/EG van de Commissie (PB L 245 van 9.9.1997, blz. 6).

(2) Deze aangelegenheden worden behandeld in het Groenboek over de gevolgen van de convergentie van de sectoren telecommunicatie, audiovisuele diensten en informatietechnologie voor de regelgeving (COM(97) 623 van 3 december 1997) (het "Groenboek Convergentie").

(3) Zie voetnoot 2 (het "Groenboek Convergentie").

Zie ook de mededeling van de Europese Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's inzake "Europa in de voorhoede van de wereldwijde informatiemaatschappij: een permanent actieprogramma" (COM(96) 607 def. van 28 november 1996), punt 114). Aangelegenheden betreffende media en inhoud worden ook behandeld in het "Groenboek betreffende audiovisuele en informatiediensten: culturele aangelegenheden" en in andere initiatieven van de Commissie, zoals het "Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten" (COM(96) 483 def. van 16 oktober 1996), alsmede het Media II-programma, dat onder meer beoogt het concurrentievermogen van de Europese audiovisuele industrie te stimuleren.

(4) Zie voetnoot 1.

(5) "Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecoms networks by a single dominant operator and (b) restrictions on the use of telecommunications networks for the provision of cable television services", Arthur D. Little International, 1997, en "Study on the Scope of the Legal Instruments under EC competition Law available to the European Commission to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors", Coudert, 1997. De in de verslagen vervatte meningen zijn die van de uitvoerders en vertegenwoordigen of binden de Commissie in geen enkel opzicht.

(6) Integrated Services Digital Network.

(7) Direct-To-Home.

(8) Public Switched Telephone Network.

(9) Wireless Local Loop.

(10) In het verslag worden tevens de volgende opties onderzocht:

- handhaving van gecombineerde eigendom/ontwikkeling van direct-to-home-diensten (DTH: rechtstreeks-aan-huis) in de richting van digitale diensten met meervoudige kanalen;

- handhaving van gecombineerde eigendom, maar invoering van Open Network Provision (ONP) op het kabelnet van de eigenaar;

- handhaving van gecombineerde eigendom, maar openstelling van spectrum voor draadloze abonneelijnen (met kleine bandbreedte);

- juridische scheiding en gescheiden ondernemingsbestuur;

- gedeeltelijke gecombineerde eigendom;

- onafhankelijke bewindvoerder;

- scheiding van netwerk en diensten.

Zie bijlage 2.

(11) Opgemerkt dient te worden dat deze mededeling geen betrekking heeft op de problemen betreffende het aanbieden van audiovisuele diensten en van de inhoud daarvan en de positie van de publieke omroeporganisaties. Meer algemene aangelegenheden op het gebied van audiovisuele diensten en regelgeving worden door de Commissie behandeld in het Groenboek Convergentie (zie voetnoot 2).

Deze mededeling heeft betrekking op aspecten van innovatie en marktstructuur betreffende het aanbieden van infrastructuur.

(12) Momenteel bezitten de openbare telecommunicatieorganisaties een sterke positie op kabelgebied in tien lidstaten; in twee lidstaten zijn zij van plan een dergelijke positie te veroveren, en in drie lidstaten zijn zij net actief op dit gebied.

(13) Asymmetrical Digital Subscriber Line. Voor nadere gegevens, zie de studie van Arthur D. Little (voetnoot 4).

(14) Resolutie van het Europees Parlement van 15 juni 1995 (PB C 166 van 3.7.1995, blz. 109) en Resolutie van het Europees Parlement van 19 mei 1995 (PB C 151 van 19.6.1995, blz. 479).

(15) Mededeling aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende de tenuitvoerlegging van het pakket telecommunicatieregelgeving: eerste herziening (COM/97) 504).

(16) In Spanje is de dominerende exploitant Telefónica verplicht een wachttijd in acht te nemen alvorens als aanbieder van kabeltelevisienetten te kunnen beginnen in een nieuw concessiegebied. Deze beperking geldt voor 16 maanden à twee jaar. In het Verenigd Koninkrijk kunnen BT, de dominerende exploitant, Mercury en Kingston Communications kabeltelevisienetten exploiteren indien zij een concessie krijgen. Deze activiteiten moeten echter gescheiden van de voornaamste telecommunicatieactiviteiten worden verricht.

In een aantal andere lidstaten zijn geen specifieke beperkingen opgelegd maar de situatie lijkt evenwel onduidelijk. Het valt te verwachten dat moeilijkheden zich zullen voordoen met de toepassing van de nieuwe technologieën. Volgens de verslagen is de Commissie van oordeel dat de situatie in tien lidstaten binnen deze groep valt.

(17) Een voorbeeld hiervan is het Verenigd Koninkrijk waar de restricties voor BT en andere openbare telecommunicatiebedrijven in de tijd beperkt zijn.

(18) De kabelrichtlijn stelt met name in overweging 18: "Wanneer lidstaten het recht om kabeltelevisienetten en telecommunicatienetten aan te leggen aan dezelfde onderneming toekennen, brengen zij de betrokken ondernemingen in een positie waarin deze niet worden aangezet om de gebruikers te winnen voor het net dat het best geschikt is voor het aanbieden van de betrokken dienst, zolang zij nog vrije capaciteit hebben op het andere net. In dat geval heeft de onderneming er daarentegen belang bij, om het gebruik van de kabelinfrastructuur voor het verstrekken van niet-gereserveerde diensten overdreven duur te maken, teneinde het verkeer op hun telecommunicatienetten te doen toenemen. Om op eventuele misbruiken toezicht te kunnen houden, moeten de lidstaten derhalve op zijn minst een duidelijke scheiding van de boekhouding van de beide soorten activiteiten opleggen, maar in feite verdient een volledige structurele scheiding de voorkeur.".

(19) Zo heeft Nederland een aantal maatregelen genomen om de kruislingse eigendom van de gevestigde telecommunicatieorganisatie van zowel telecommunicatie- als kabeltelevisie-infrastructuur te beperken en een vorm van structurele scheiding tussen deze beide activiteiten in te voeren. Er zijn onder meer specifieke verplichtingen vastgesteld om zeker te stellen dat de gevestigde telecommunicatieorganisatie geen invloed uitoefent op het commerciële gedrag van de kabelmaatschappij, en er moeten Chinese muren worden opgetrokken om ervoor te zorgen dat er geen directe of indirecte uitwisseling van commercieel gevoelige informatie plaatsvindt tussen de telecommunicatieorganisatie en de kabelmaatschappij. In Duitsland heeft Deutsche Telekom onlangs aangekondigd dat haar kabeltelevisienetten zullen worden ondergebracht in een van de kernactiviteit telecommunicatie gescheiden onderneming.

(20) Maatregelen in specifieke gevallen kunnen zijn het opsplitsen van de organisatie die kabeltelevisienetten exploiteert in meerdere regionale entiteiten, de openstelling van de kabelmaatschappij voor deelnemingen van derden, of de verplichte volledige afstoting van deze organisatie. Het vereiste om een belang in de entiteit of entiteiten die kabeltelevisienetten exploiteren geheel of gedeeltelijk af stoten, kan in de praktijk worden vervuld door de benoeming van een bewindvoerder met een onherroepelijk mandaat om de entiteit te verkopen en een beheerstructuur tot stand te brengen voor de periode waarin de afstoting wordt voorbereid.

(21) Arrest van het HvJEG van 25 juli 1991, Mediawet I, jurispr. I-4069, r.o. 14, e.v., met name r.o. 25.

(22) Door middel van een maatregel op grond van artikel 90.

(23) Door middel van een maatregel op grond van artikel 86 of artikel 85.

(24) Zie met name deel I van de Coudert-studie.

(25) Zie voetnoot 2.

BIJLAGE 1

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Ramingen voor 1997 gebaseerd op extrapolatie. N.B. kabelpenetratie varieert per lidstaat van 0 tot bijna 100 %.

BIJLAGE 2

Evaluatie van de opties: Passage uit "Evaluatie kabelnetten - Studie inzake de gevolgen voor de mededinging op telecommunicatie- en multimediamarkten" (Samenvatting), Arthur D. Little

Overeenkomstig de reikwijdte van de studie zijn de volgende opties in aanmerking genomen:

Opties voor gecombineerde eigendom

De opties voor gecombineerde eigendom kunnen algemeen in vier categorieën worden ingedeeld:

- handhaving van de gecombineerde eigendom;

- gedeeltelijke gecombineerde eigendom;

- afstoting van de activiteiten op kabeltelevisiegebied;

- overgang van gecombineerde eigendom naar afstoting.

In de eerste categorie zijn zes opties onderzocht. Hierbij wordt de eigenaar in verschillende gradaties beperkingen opgelegd; het effect op de ontwikkeling van infrastructuur en diensten neemt toe met de doorzichtigheid van en de scheiding binnen de groep ondernemingen van de eigenaar.

De tweede categorie, gedeeltelijke gecombineerde eigendom, omvat een toenemende afscheiding van de kabelmaatschappij van de eigenaar, waarbij andere aandeelhouders grotere belangen verwerven. Hoe groter die belangen, des te groter het effect op de ontwikkeling van infrastructuur en diensten in de lidstaten.

Afstoting van het kabeltelevisienet door de gecombineerde eigenaar, de derde categorie, heeft een aanzienlijk effect op de ontwikkeling van infrastructuur en diensten, met als gevolg een grotere capaciteitstoename, een betere toegang tot aangesloten huishoudens en beschikbare diensten, meer innovatie en meer mogelijkheden voor andere dienstverrichters om hun diensten via verschillende infrastructuren aan te bieden. De keuze voor deze optie zal een stevige basis bieden voor de ontwikkeling van telecommunicatie- en multimediamarkten in overeenstemming met de doelstellingen van de Europese Unie.

In de vierde categorie werden door geraadpleegde partijen veelvuldig twee opties genoemd voor de periode tussen gecombineerde eigendom en volledige en/of gedeeltelijke afstoting: de aanstelling van een onafhankelijke bewindvoerder en structurele scheiding. Deze opties kunnen worden gecombineerd. Zo moet KPN in Nederland niet alleen een juridische scheiding aanbrengen tussen de kabelactiviteiten en de telecommunicatie-activiteiten, maar ook een afzonderlijk bestuur en een onafhankelijke bewindvoerder aanstellen. De regelgevende instantie heeft deze maatregelen opgelegd om een gedeeltelijke afstoting van de kabelactiviteiten van KPN te initiëren, waarbij het de bedoeling is dat KPN uiteindelijk een minderheidsaandeel van minder dan 25 % zal bezitten.

De overige beschreven opties kunnen ook deel uitmaken van een algemene overgang van de situatie van gecombineerde eigendom.

Onderstaande afbeelding vat de resultaten van het onderzoek van de tien voornaamste opties binnen de vier beschreven categorieën samen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Beperkingen op het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit

Voor het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit kunnen drie beleidsopties in overweging worden genomen:

- handhaving van de bestaande situatie;

- afschaffing van beperkingen voor specifieke TO's en/of verlening van rechten aan dominerende TO's voor het aanbieden van kabeltelevisiecapaciteit via telecommunicatie-infrastructuur;

- afschaffing van de beperkingen op vergunningen voor kabeltelevisie-infrastructuur.

Zoals uit de tabel blijkt, zou het afschaffen van de beperkingen die specifiek voor TO's gelden en het verlenen aan deze TO's van het recht om kabeltelevisiecapaciteit via hun bestaande netten aan te bieden slechts beperkte gevolgen hebben voor de markt, maar zou de afschaffing van de algemene beperkingen op de beschikbaarheid van vergunningen voor kabeltelevisie-infrastructuur de langetermijnontwikkeling van breedbandmultimediamarkten aanzienlijk beïnvloeden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>