INHOUD "" ID="1">1. INLEIDING"> ID="1"> Op zoek naar evenwicht op de markt voor zuivelprodukten> ID="2">1.1 "> ID="1"> Eerdere verslagen van de Rekenkamer> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Doelstellingen van het onderzoek van de Kamer> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN"> ID="1"> Gebruiksmogelijkheden van melk> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> Wereldproduktie en prijsontwikkeling op de wereldmarkt> ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> Ontwikkeling van de melkproduktie in de Gemeenschap> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Ontwikkeling van het verbruik van melk en zuivelprodukten> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> Ontwikkeling van uitvoer en invoer> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Voedselhulp> ID="2">2.25"> ID="1"> Gebrek aan evenwicht op de markt voor melk en zuivelprodukten> ID="2">2.26"> ID="1"> Zelfvoorzieningsgraad van de Gemeenschap voor de verschillende zuivelprodukten> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> Ontwikkeling van de voorraden boter en magere-melkpoeder> ID="2">2.31"> ID="1"> Gebrek aan koopkrachtige afzetgebieden voor de uitvoer> ID="2">2.32"> ID="1"> Blijvend gebrek aan evenwicht> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN> ID="2">3.1 "> ID="1"> Doelstellingen> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Middelen en mechanismen> ID="2">3.4 "> ID="1"> Interventieprijzen> ID="2">3.5 "> ID="1"> Interventiemaatregelen> ID="2">3.6 "> ID="1"> Maatregelen voor de afzet> ID="2">3.7 - 3.10"> ID="1"> Regeling van het handelsverkeer> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Maatregelen ter beperking van de melkproduktie> ID="2">3.13"> ID="1"> Lineaire of medeverantwoordelijkheidsheffing> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Andere maatregelen om het evenwicht op de markt voor melk en zuivelprodukten te herstellen> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> Quotastelsel> ID="2">3.20 - 3.24"> ID="1"> Begrotingsuitgaven en -ontvangsten van de zuivelsector> ID="2">3.25"> ID="1"> Ontwikkeling van de budgettaire uitgaven> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> Ontwikkeling van de budgettaire ontvangsten> ID="2">3.29"> ID="1"> Aanwijzing op de begroting van bepaalde ontvangsten in de zuivelsector> ID="2">3.30"> ID="1">4. TENUITVOERLEGGING VAN DE MAATREGELEN TER BEHEERSING VAN DE MELKPRODUKTIE> ID="2">4.1 "> ID="1"> Ontwikkeling van de produktie en van de quota> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> Niet-toepassing van de regeling door sommige Lid-Staten> ID="2">4.6 "> ID="1"> Factoren die de prijzen beïnvloeden> ID="2">4.7 "> ID="1"> Versoepeling van het quotastelsel> ID="2">4.8 "> ID="1"> Versoepeling van het communautaire stelsel ten gunste van aan de nationale behoeften aangepaste systemen> ID="2">4.9 "> ID="1"> Complexiteit en uiteenlopende interpretaties van de regelgeving> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Aanpassingen van het stelsel aan de nationale behoeften van de Lid-Staten> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> Verwatering van het afschrikkingseffect van de extra heffing> ID="2">4.16"> ID="1"> Voortbestaan van het algemene compensatiemechanisme en weerslag van de extra heffing op de individuele producenten> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Overdracht van referentiehoeveelheden van rechtstreekse verkoop naar leveranties> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Vertragingen bij de inning van de ontvangsten uit de extra heffing> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Onvoldoende correctie van overschrijding van het referentievetgehalte> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Mobiliteit van de quota> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> De controlemaatregelen> ID="2">4.51"> ID="1"> Criteria voor het beheer van en toezicht op de verschillende maatregelen door de Commissie> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Controlemaatregelen in de Lid-Staten> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> De specifieke steun en het quotastelsel> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Effect van het quotastelsel op de structuur van de bedrijven> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Gevolgen voor de begroting> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. CONCLUSIE"> ID="1"> Ontoereikendheid van de produktiebeperking> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Afzwakking van de verantwoordelijkheid van de producent> ID="2">5.7 "> ID="1"> Nationale compensatie> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Nationale overdrachten tussen leveranties en rechtstreekse verkoop> ID="2">5.10"> ID="1"> Ontoereikend afschrikkingseffect van de aanpassing van de leve- ranties of de rechtstreekse verkoop op grond van het vetgehalte> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> Het financiële voordeel voor ondernemers om de betaling van de extra heffing uit te stellen> ID="2">5.13"> ID="1"> Uiteenlopende toepassingen> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Complexiteit van de maatregelen> ID="2">5.16"> ID="1"> Risico's en onvoorspelbaarheden bij de contingentering van de produktie> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Quotastelsel en bedrijfsstructuren> ID="2">5.19 - 5.21">

BIJLAGEN "" ID="1">I Tabel nr. 1 - Begrotingsuitgaven en -ontvangsten van de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten> ID="2">31"> ID="1">II Tabel nr. 2 - Vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproduktie> ID="2">32"> ID="1">III Tabel nr. 3 - Balans van definitieve overdrachten van globale hoeveelheden, gegarandeerd uit hoofde van de rechtstreekse verkopen, naar globale hoeveelheden, gegarandeerd uit hoofde van de leveranties> ID="2">33"> ID="1">IV Tabel nr. 4 - Balans per Lid-Staat - Leveranties van melk en de gegarandeerde globale hoeveelheden> ID="2">34"> ID="1">V Grafiek nr. 1 - Leveranties van melk en gegarandeerde globale hoeveelheden (miljoen ton)> ID="2">35"> ID="1">VI Grafiek nr. 2 - Melkproduktie in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">36"> ID="1">VII Tabel nr. 5 - Verdeling van de communautaire reserve over de Lid-Staten. (artikel 5 quater, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 804/68)> ID="2">37"> ID="1">VIII Tabel nr. 6 - Prijsontwikkeling> ID="2">38"> ID="1">IX Tabel nr. 7 - Eigen verbruik op de boerderij> ID="2">39"> ID="1">X Grafiek nr. 3 - Boterverbruik in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">40"> ID="1">XI Grafiek nr. 4 - Verbruik van magere-melkpoeder in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">41"> ID="1">XII Grafiek nr. 5 - Kaasverbruik in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">42"> ID="1">XIII Grafiek nr. 6 - Openbare voorraad van boter in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">43"> ID="1">XIV Grafiek nr. 7 - Voorraad van magere melk in de Gemeenschap (miljoen ton)> ID="2">44"> ID="1">XV Grafiek nr. 8 - Voedselhulp (mio ECU)> ID="2">45"> ID="1">XVI Grafiek nr. 9 - Ontwikkeling van het aantal melkkoeien (miljoen)> ID="2">46"> ID="1">XVII Grafiek nr. 10 - Ontwikkeling van het rendement van melkkoeien (ton per koe)> ID="2">47"> ID="1">XVIII Tabel nr. 8 - Aandeel van de melkproduktie in de landbouwproduktie ( %)> ID="2">48"> ID="1">XIX Tabel nr. 9 - Vetgehalte van koemelk> ID="2">49"> ID="1">XX Tabel nr. 10 - Stand der achterstallige betalingen per 15 oktober 1991> ID="2">50"> ID="1"> XXI Grafiek nr. 11 - De GMO's - Betalingen ( % van de betalingen van EOGFL-Garantie)> ID="2">51"> ID="1">XXII Verminderd effect van de heffing> ID="2">52"> ID="1">XXIII Overdracht van quota van leveranties naar rechtstreekse verkoop. Toepassing van de procedure van artikel 6 bis van Verordening nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV De specifieke steunmaatregelen: Vergoeding voor definitieve beëindiging en vergoeding voor tijdelijke opschorting van de melkproduktie> ID="2">54"> ID="1">XXV Nationale programma's voor afkoop van quota en herstructurering van de melkproduktie> ID="2">57"> ID="1">XXVI Toepassing in de Lid-Staten van artikel 4 bis van Verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad> ID="2">58"> ID="1">Antwoord van de Commissie> ID="2">59">

SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/93 over de tenuitvoerlegging van het quotastelsel voor de beheersing van de melkproduktie vergezeld van het antwoord van de Commissie (94/C 12/01)

1. INLEIDING

Op zoek naar evenwicht op de markt voor zuivelprodukten

1.1. De markt voor zuivelprodukten in de Gemeenschap wordt gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod dat structurele overschotten veroorzaakt. Deze overschotten moeten worden afgezet met behulp van verschillende vormen van communautaire steun en subsidie, die omvangrijke begrotingsmiddelen vergen. In 1977 heeft de Gemeenschap een directer verband gelegd tussen produktie en afzetkosten van melk door de invoering van de lineaire heffing, destijds nog medeverantwoordelijkheidsheffing geheten. Deze proportionele belasting op de produktie behoort niet tot de eigen middelen in de zin van artikel 201 van het Verdrag, zoals de bijdragen in het kader van de gemeenschappelijke marktordening in de suikersector, maar is ingesteld om de producenten verantwoordelijk te stellen voor hun overschotten. Doordat deze belasting is opgenomen in het steunstelsel van de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten, komt zij in de praktijk neer op een verlaging van de nettoprijzen die aan de producenten worden betaald. In 1984 stelde de Raad vast dat de melkaanvoer, ondanks de toepassing van de medeverantwoordelijkheidsheffing, in een onaanvaardbaar tempo bleef toenemen. Om geen maatregelen met een schokeffect op het inkomen van de landbouwers, zoals een aanzienlijke verlaging van de interventieprijs of andere soortgelijke maatregelen, te hoeven nemen, besloot de Raad de melkproduktie een soort dwangbuis aan te meten door de instelling van het quotastelsel(1) ()

, dat in geval van overschrijding gepaard zou gaan met een zware sanctie, de extra heffing.

Eerdere verslagen van de Rekenkamer

1.2. In haar op 15 juli 1987 vastgestelde speciaal verslag nr. 2/87 over het stelsel inzake de quota en de extra heffing(2) ()

, constateerde de Kamer dat de doelstelling, te weten herstel van het evenwicht tussen vraag en aanbod, niet was bereikt, deels doordat de quota aanvankelijk te hoog waren vastgesteld en deels door de vermindering van het afschrikkingseffect van de heffing. Deze vermindering werd veroorzaakt door de werking van de hierna beschreven wijzigingen, die leidden tot een verwatering van de boete (zie paragraaf 4.18). Het stelsel op zich bracht grote ongelijkheden tussen de producenten voort, die nog werden vergroot door de diverse overtredingen van de Lid-Staten.

1.3. Later, in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 (paragrafen 5.33 - 5.38)(3) ()

, heeft de Kamer duidelijk gemaakt hoe de quotaregeling achteraf werd gecorrigeerd, teneinde de in sommige Lid-Staten geconstateerde overtredingen in overeenstemming te brengen met de voorschriften. Dit leidde tot negatieve financiële consequenties voor de gemeenschapsbegroting en tot een een ongelijke behandeling van producenten en Lid-Staten.

Doelstellingen van het onderzoek van de Kamer

1.4. Gelet op de elders uitvoerig beschreven ontwikkelingen, die gedeeltelijk reeds in het speciaal verslag van de Kamer van 1987 aan de orde kwamen, en gezien het feit dat er zich in de sector zuivelprodukten, een van de belangrijkste gemeenschappelijke marktordeningen (GMO's), sinds het begin van het begrotingsjaar 1990 opnieuw een verontrustende verstoring van het evenwicht voordeed, heeft de Kamer een nieuw onderzoek verricht om te beoordelen in hoeverre de gestelde doeleinden met het herziene systeem voor de beheersing van de melkproduktie kunnen worden bereikt. Dit stelsel is niet slechts uit het oogpunt van doeltreffendheid, maar ook uit dat van efficiëntie en zuinigheid onderzocht. De gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten is ook onderzocht op de gevolgen van de toepassing van een quotastelsel. Dit onderzoek was toegespitst op de toepassing van de talrijke maatregelen die krachtens de verordeningen werden getroffen.

1.5. De opmerkingen van de Kamer vloeien voort uit haar onderzoeken bij de diensten van de Commissie en in de elf Lid-Staten waarvoor het stelsel voor de beheersing van de melkproduktie geldt; in Portugal is de toepassing van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten krachtens de Akte van toetreding uitgesteld tot 1 januari 1991. De opmerkingen hebben betrekking op het evenwicht tussen vraag en aanbod in de melksector, op de ten uitvoer gelegde systemen voor de toepassing van de maatregelen en op de ontwikkeling van de regelgeving in een richting die het stelsel ingewikkelder en moeilijker beheersbaar maakt. 2. SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN

Gebruiksmogelijkheden van melk

2.1. Melk bestaat uit een groot aantal bestanddelen, waarvan de verhouding aanzienlijk kan variëren naar gelang van het ras en de leeftijd van het dier en de kwantiteit en kwaliteit van het verstrekte diervoeder. Koemelk, met een soortelijk gewicht van 1,03, bestaat behalve uit water hoofdzakelijk uit vet (30 - 48 g/l ofwel 2,9 % - 4,7 %), melksuiker (47 - 54 g/l) en eiwitten zoals caseïne (27 - 33 g/l) en albumine (4 - 6 g/l). De verhouding waarin deze bestanddelen in de melk voorkomen is rechtstreeks van invloed op de rendabiliteit van de melkindustrieën. In de meeste landen hangt de aan de producent betaalde prijs bijvoorbeeld af van bepaalde kwaliteitscriteria, zoals vetpercentage, eiwitgehalte, zuurgraad, enz.

2.2. De melk wordt op de boerderij gebruikt, dan wel verhandeld. Op de boerderij kan de melk worden gebruikt voor dierlijke of menselijke consumptie, of worden verwerkt tot boerenkaas of -boter.

2.3. De in de handel gebrachte melk wordt, met uitzondering van de kleine hoeveelheden rechtstreeks aan de eindverbruiker verkochte rauwe melk, door de zuivelindustrie behandeld of verwerkt. Wanneer bij deze behandelingen tegelijkertijd alle vaste bestanddelen van de melk worden gebruikt, met uitzondering van een variabel deel van het vet, zijn de voornaamste eindprodukten gepasteuriseerde en gesteriliseerde melk, UHT-melk, geconcentreerde melk en melkpoeder.

2.4. De melkbestanddelen kunnen door middel van afroming of stremming ook afzonderlijk worden gebruikt. Bij afroming scheidt men enerzijds de room, die wordt geklopt om boter en karnemelk te verkrijgen, en anderzijds de afgeroomde melk, die kan worden ontleed in caseïnen, melkserums en magere-melkpoeder; bij stremming verkrijgt men wrongel, waarvan kaas wordt gemaakt.

Wereldproduktie en prijsontwikkeling op de wereldmarkt

2.5. Op mondiaal niveau zijn de Gemeenschap en de voormalige USSR de twee voornaamste melkproducenten. In 1990 bedroeg de EG-produktie 109 miljoen ton ofwel 22 % van de mondiale produktie, die in dat jaar, na een decennium van lichte maar gestage groei, het recordniveau van 476 miljoen ton bereikte. Bij beschouwing van de grote geografische zones blijkt dat de melkproduktie in de jaren tachtig in de derde wereld en de voormalige USSR is toegenomen (109 miljoen ton in 1990 ofwel 22 % van de wereldproduktie), doch in Noord-Amerika (85 miljoen ton in 1990 ofwel 18 % van de wereldproduktie) en in Oceanië (14,5 miljoen ton in 1990 ofwel 3 % van de wereldproduktie) is gestabiliseerd, en in Europa, met name de landen van de Gemeenschap, is gedaald.

2.6. Uit de gegevens over de transacties op de wereldmarkt komt naar voren dat de koersen in de tweede helft van de jaren tachtig een dalende tendens vertonen. Omkering van deze tendens vond plaats in 1987 met een duidelijk koersherstel, dat in 1988 en 1989 heeft doorgezet.

2.7. In 1990 en 1991 zijn de wereldmarktprijzen van boter en magere-melkpoeder enigszins ingezakt, maar zij zijn ruim boven het niveau van vóór 1988 gebleven.

2.8. Hoewel de prijzen van boter en magere-melkpoeder op de wereldmarkt vrijwel zijn verdubbeld ten opzichte van 1986, blijven zij aanzienlijk lager dan de communautaire interventieprijzen. Voor boter is de interventieprijs (zie paragraaf 3.5) zelfs bijna driemaal zo hoog als de wereldmarktprijzen.

Ontwikkeling van de melkproduktie in de Gemeenschap

2.9. Melk maakte in 1991 in waarde 15,8 % van de communautaire agrarische eindproduktie uit, en is daarmee veruit het belangrijkste landbouwprodukt. Anderhalf miljoen landbouwers in de Gemeenschap produceren melk.

2.10. Binnen de Gemeenschap varieert het belang ervan aanzienlijk van land tot land: in de noordelijke Lid-Staten komt de melksector grosso modo overeen met een vijfde van de agrarische eindproduktie, waarbij de hoogste percentages gelden voor Ierland (31,7 % in 1991) en Luxemburg (47,3 % in 1991), terwijl het aandeel van deze sector in de mediterrane Lid-Staten minder dan 15 % bedraagt (zie bijlage XVIII).

2.11. De voornaamste producenten onder de Lid-Staten waren in 1990 Frankrijk en Duitsland, met een produktie van respectievelijk 26,5 en 23,6 miljoen ton (exclusief de op 4,9 miljoen ton geraamde produktie van de voormalige DDR), ofwel 46 % van de communautaire melkproduktie.

2.12. Sinds 1983 is de melkproduktie van de Gemeenschap, berekend voor de 12 Lid-Staten, van 118,8 miljoen ton gedaald tot 109,0 miljoen ton in 1990, een verlaging met 8,2 % over de periode waarin het stelsel voor de produktiebeheersing van kracht was (zie bijlage VI). Deze verlaging kan in de meeste Lid-Staten worden geconstateerd. In Ierland en Luxemburg daalde de melkproduktie weinig. Deze twee landen hebben vanaf het begin een extra quotum uit de communautaire reserve ontvangen, gezien het belang van de betrokken produktie voor deze Lid-Staten (zie bijlage VII). In Italië en Griekenland(4) ()

is de schommeling van de produktie moeilijk te beoordelen, aangezien het stelsel daar door een onvolledige toepassing zijn afschrikkingseffect heeft verloren en aldus ondoeltreffend is geworden. In Spanje heeft de Kamer de werkelijke ontwikkeling van de melkproduktie niet kunnen vaststellen; volgens de aan de Commissie verstrekte statistieken zou deze onder de gegarandeerde totale hoeveelheid blijven. Bij gebreke van de vereiste verklaringen(5) ()

is de Kamer er tijdens haar in 1991 en begin 1992 verrichte onderzoek niet in geslaagd, van de Spaanse autoriteiten de gegevens te verkrijgen waarmee zij had kunnen nagaan of de melkproduktie de gegarandeerde totale hoeveelheid niet overschreed.

2.13. Afgezien van de beperkte hoeveelheden melk die op de boerderij zelf worden verbruikt, wordt de totale produktie van melk en zuivelprodukten hetzij aan een zuivelfabriek geleverd (circa 90,5 % van de produktie), hetzij rechtstreeks aan de consument verkocht (circa 3 % van de produktie). De leveranties vormen derhalve veruit de voornaamste bestemming van de melkproduktie, en tevens de grootheid waarover de betrouwbaarste gegevens voorhanden zijn. Volgens de beschikbare statistieken is het aandeel van de leveranties in de totale melkproduktie van de Gemeenschap van 12 tussen 1983 en 1990 geslonken van 92,1 % tot 90,5 %.

2.14. In de Lid-Staten met de hoogste produktie vormt de rechtstreekse verkoop een te verwaarlozen percentage van de produktie. Wanneer de statistische gegevens voorhanden zijn, hetgeen niet altijd het geval is, blijkt dat het aandeel van de rechtstreekse verkoop in de Lid-Staten in meer of mindere mate afneemt. Indien voor de Lid-Staten die geen opgave van hun rechtstreekse verkoop hebben gedaan, de in Verordening (EEG) nr. 857/84 bedoelde gegarandeerde totale hoeveelheden als uitgangspunt worden genomen, kan worden geschat dat de rechtstreekse verkoop tussen 1985 en 1990 is afgenomen van 3,5 % tot 2,8 % van de melkproduktie van de Gemeenschap, exclusief Portugal.

2.15. Het eigen verbruik op de boerderij is niet in de statistieken opgenomen. Het aandeel ervan kan echter worden geschat op grond van het percentage van de som van de leveranties en de rechtstreekse verkoop ten opzichte van de totale produktie. Aangezien dit percentage is gedaald van 94,8 % in 1985 tot 93,4 % in 1990, moet het eigen verbruik ten opzichte van de totale produktie evenredig zijn gestegen. Het moet zelfs in absolute termen zijn gestegen van 5 970 000 tot 7 089 000 ton (zie bijlage IX). Kennelijk is de toename van het eigen verbruik in Duitsland en Nederland bijzonder sterk geweest, terwijl het in de landen die het quotastelsel niet ten uitvoer hebben gelegd (Spanje, Griekenland, Italië) op hetzelfde niveau is gebleven als vóór de invoering van het stelsel.

2.16. Uit de cijfers van de tabel in bijlage IX, die zijn geschat zoals hiervoor beschreven, blijkt dat het eigen verbruik voor menselijke consumptie met circa 20 % (+ 0,114 miljoen ton) moet zijn gestegen, terwijl het aantal bedrijven tussen 1985 en 1987 met 10 % is afgenomen. Deze tendens, die zich naar alle waarschijnlijkheid na 1987 heeft voortgezet, valt slecht te rijmen met de tendens van landbouwers om meer verpakte zuivelprodukten te gebruiken. De verklaring voor deze verschillen zou kunnen zijn dat niet de gehele hoeveelheid rechtstreeks verkochte produkten wordt opgegeven. Door het ontbreken van specifieke cijfers voor de rechtstreekse verkoop in sommige Lid-Staten is het niet mogelijk dit verschijnsel nader te onderzoeken.

Ontwikkeling van het verbruik van melk en zuivelprodukten

2.17. Slechts ongeveer een kwart van de zuivelproduktie wordt als verse produkten geconsumeerd (melk voor direct verbruik, room, yoghurt, enz.). De rest wordt verwerkt tot produkten die eenvoudiger kunnen worden bewaard en opgeslagen: boter (36 %), kaas (23 %), melkpoeder (5 %) en gecondenseerde melk (2 %).

2.18. Het verbruik van melk en zuivelprodukten in de Gemeenschap vertoont sinds 1987 een dalende lijn. Het liep terug van circa 95 miljoen ton tot 91 miljoen ton in 1990, terwijl de verhandelde produktie in dat jaar onverminderd circa 102 miljoen ton bedroeg. Het gebrek aan evenwicht tussen produktie en consumptie is te meer zorgwekkend, daar de consumptie deels bestaat uit omvangrijke gesubsidieerde verkopen van boter en magere-melkpoeder voor diervoedering.

2.19. In de EEG bedraagt de consumptie per inwoner van alle zuivelprodukten tezamen, uitgedrukt in volle-melkequivalenten, thans circa 310 kg per jaar, tegen 300 kg tien jaar geleden(6) ()

. In het algemeen is het verbruik van zuivelprodukten toegenomen in de mediterrane landen, waar het nog altijd het laagst is, en afgenomen in de Lid-Staten met het hoogste verbruik, met name Ierland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk.

2.20. Deze ontwikkeling van de consumptie wordt niet alleen beïnvloed door de prijzen van melk en zuivelprodukten ten opzichte van die van vervangingsprodukten, maar ook door de verandering van de gewoonten van de consument en door de beschikbaarheid van vervangingsprodukten voor melk. Bij nauwkeurige beschouwing van deze ontwikkeling blijkt dat de consumptie van melk en verse produkten licht is gestegen (+10 % tussen 1983 en 1990), die van kaas sterker is gestegen (+19,5 % tussen 1983 en 1990 - zie bijlage XII) en dat de consumptie van magere-melkpoeder sterk is gedaald (-50 % tussen 1983 en 1990 - zie bijlage XI). Ondanks de communautaire maatregelen ter bevordering van de consumptie van boter, het voornaamste zuivelprodukt, is de dalende tendens de laatste jaren nog versneld (-12,7 % tussen 1987 en 1990 - zie bijlage X). De negatieve ontwikkeling van het boterverbruik is grotendeels toe te schrijven aan een gedragsverandering van de consument, die zich meer richt op concurrerende produkten als margarine, vetarme boter en mengsels van vet dat deels wel en deels niet van melk afkomstig is. Er verschijnen voortdurend zulke nieuwe, met bepaalde zuivelprodukten concurrerende produkten op de markt; hun marktaandeel is tot nu toe vrij beperkt maar zal zeker groeien, al is moeilijk te voorzien in welke mate.

Ontwikkeling van uitvoer en invoer

2.21. De uitvoer, gemeten in melkequivalenten, bereikte in 1988 een record van 16,5 miljoen ton, waarvan circa 7 miljoen ton in de vorm van boter naar de voormalige USSR werden geëxporteerd, en daalde vervolgens tot 12,8 miljoen ton in 1990.

2.22. In de loop van de periode die volgde op de invoering van het quotastelsel zag de Gemeenschap haar aandeel in de wereldhandel stijgen van 42,9 % in 1985 tot 48,1 % in 1990, waarbij de totale hoeveelheid relatief stabiel bleef tussen 27 en 30 miljoen ton.

2.23. Voor 1990 kan de invoer van zuivelprodukten door de Gemeenschap worden geschat op meer dan 4 miljoen ton. De invoer van boter (88 728 ton ofwel 1,6 miljoen ton melkequivalent in 1990) is vrijwel geheel bestemd voor het Verenigd Koninkrijk (62 159 ton in 1990). Twee derde van de totale kaasinvoer van 113 106 ton (ruim een miljoen ton melkequivalent) in 1990 komt voor rekening van Italië (36 787 ton), het Verenigd Koninkrijk (20 062 ton) en Duitsland (17 956 ton).

2.24. Hoewel bepaalde traditionele invoerstromen in de Gemeenschap, met name de invoer van boter in het Verenigd Koninkrijk, als gevolg van internationale akkoorden tot dusverre de communautaire preferentie hebben overleefd, vormt de totale invoer uit derde landen slechts een zeer klein deel van de communautaire zuivelconsumptie (circa 4 %).

Voedselhulp

2.25. Een deel van de communautaire uitvoer (circa 10 %) vloeit voort uit voedselhulpacties. In 1990 bestond de voedselhulp aan in het algemeen de armste ontwikkelingslanden uit 8 885 ton butteroil en 74 647 ton magere-melkpoeder. Deze hulp vermindert sinds 1982 gestaag: de voedselhulpprogramma's van de Gemeenschap omvatten toen 150 000 ton magere-melkpoeder (circa 1,6 miljoen ton melkequivalent) en 45 000 ton butteroil (circa 1,1 miljoen ton melkequivalent), tegen 94 100 ton magere-melkpoeder (circa 1 miljoen ton melkequivalent) en 18 000 ton butteroil (circa 0,5 miljoen ton melkequivalent) in 1990. In totaal is de uitvoer in de vorm van voedselhulp gedaald van circa 2,6 miljoen ton tot circa 1,4 miljoen ton melkequivalent (zie ook paragraaf 3.10). De begrotingsuitgaven ter financiering van deze hulp zijn afgenomen van 378,8 mio ECU in 1984 tot 103,3 mio ECU in 1990 (zie bijlage XV).

Gebrek aan evenwicht op de markt voor melk en zuivelprodukten

2.26. Om te beoordelen hoe evenwichtig de toestand van de markt is moeten verschillende criteria worden onderzocht, te weten de communautaire zelfvoorzieningsgraad voor zuivelprodukten, de ontwikkeling van de communautaire voorraden alsmede de ontwikkeling van de uitvoer van zuivelprodukten, inclusief de voedselhulp.

Zelfvoorzieningsgraad van de Gemeenschap voor de verschillende zuivelprodukten

2.27. Voor de drie voornaamste zuivelprodukten waarin internationale handel bestaat, te weten boter, magere-melkpoeder en kaas, heeft de Gemeenschap het niveau van zelfvoorziening ruimschoots overschreden.

2.28. In de periode van 1983 tot 1990 is de produktie van boter sterk verminderd. In 1983 overtrof deze de consumptie met 50 %. Vooral dankzij de speciale maatregelen ter bevordering van het verbruik en door produktievermindering was het verschil tussen de boterproduktie en -consumptie in 1990 tot 19 % gereduceerd.

2.29. Voor magere-melkpoeder, waarvan het verbruik nog altijd zwaar wordt gesubsidieerd, is het gebrek aan evenwicht toegenomen ondanks de aanzienlijke produktievermindering. In 1990 lag de produktie 53 % hoger dan de communautaire consumptie, terwijl deze verhouding tot 1988 veel evenwichtiger was.

2.30. De situatie in de kaassector is minder ernstig; dankzij een sterke toename van de consumptie blijft deze nog slechts 6 tot 8 % achter bij de produktie.

Ontwikkeling van de voorraden boter en magere-melkpoeder

2.31. In juni 1991 bereikten de voorraden boter en magere-melkpoeder een niveau dat overeenkwam met een consumptie van respectievelijk 3 en 6 maanden. Dit voorraadniveau is niet uitermate verontrustend. Doch de snelheid waarmee de voorraden kunnen toenemen vormt de weerspiegeling van het gebrek aan evenwicht op de markten van melk en zuivelprodukten, en geeft aan hoezeer de communautaire markt afhankelijk is van de op een bepaald moment realiseerbare uitvoer; deze afhankelijkheid blijkt overigens ook uit de ontwikkeling van de voorraden boter en magere-melkpoeder in de loop van 1990. De betrokken voorraden, die tussen 1987 en 1989 sterk waren geslonken en op een niveau van enkele duizenden tonnen uitkwamen, zijn vanaf het tweede kwartaal van 1990 weer snel toegenomen tot 450 000 ton boter en 498 000 ton magere-melkpoeder per 30 juni 1991 (zie de bijlagen XIII en XIV). Deze toename is het gevolg van, enerzijds, een te groot verschil (18 miljoen ton in 1990) tussen produktie (109 miljoen ton) en consumptie (91 miljoen ton), en anderzijds de vermindering van de uitvoer, met name in 1991(7) ()

. Daarentegen nemen de voorraden slechts langzaam af, zelfs al wordt de afzet ervan binnen de Gemeenschap met hoge subsidies bevorderd.

Gebrek aan koopkrachtige afzetgebieden voor de uitvoer

2.32. Om diverse redenen is het nauwelijks mogelijk de uitvoer naar derde landen uit te breiden, met name omdat deze reeds bijna de helft van de mondiale zuivelhandel beslaat. In andere delen van de wereld, waar een koopkrachtige vraag zou kunnen bestaan, vooral in Azië, verbruikt de bevolking van oudsher minder zuivelprodukten dan in de geïndustrialiseerde westerse landen. Met name de in het kader van voedselhulp geëxporteerde zuivelprodukten worden vaak gebruikt om er in het invoerende land weer zogeheten verse zuivelprodukten van te maken, zoals volle melk, yoghurt en verse kaas. In de armste ontwikkelingslanden, die de meeste voedselhulp ontvangen, stellen noch de koopkracht van de plaatselijke bevolking, noch overheidsmiddelen de kleine zuivelverwerkende bedrijven in staat, winstgevend te draaien.

Blijvend gebrek aan evenwicht

2.33. Sinds 1984 is in de overwegingen van diverse verordeningen van de Raad(8) ()

regelmatig een omschrijving te vinden van de doelstellingen die met de maatregelen ter beheersing van de melkproduktie dienen te worden bereikt.

2.34. Zo stelt de Raad in 1984 vast dat de toestand op de zuivelmarkt van de Gemeenschap wordt gekenmerkt door structurele overschotten als gevolg van een gebrek aan evenwicht tussen vraag naar en aanbod van zuivelprodukten. Vervolgens merkt de Raad op dat, ondanks de toepassing van de bij Verordening (EEG) nr. 1079/77 ingestelde medeverantwoordelijkheidsheffing, de melkaanvoer zo snel blijft stijgen dat de aan de afzet van de extra hoeveelheden verbonden kosten en moeilijkheden op de markt het bestaan zelf van het gemeenschappelijk beleid in gevaar brengen(9) ()

. Bij de invoering van het quotastelsel overweegt de Raad dat uit een grondig onderzoek van de verschillende mogelijkheden om het evenwicht in de zuivelsector te herstellen, is gebleken dat de methode die ondanks de aan de toepassing ervan verbonden administratieve moeilijkheden, niet alleen het meest efficiënt is maar ook het minst abrupt op het inkomen van de producenten inwerkt, erin bestaat,..., een extra heffing in te voeren op de melkaanvoer boven een garantiedrempel(10) ()

.

2.35. Twee jaar later, in 1986, constateert de Raad(11) ()

dat gezien de ontwikkeling van de markt de omvang van de gegarandeerde totale hoeveelheden groter is gebleken dan wenselijk moet worden geacht met het oog op het bereiken van evenwicht tussen vraag en aanbod, en dat de gegarandeerde totale hoeveelheden derhalve met 3 % moeten worden verlaagd.

2.36. Weer twee jaar later, in 1988, constateert de Raad(12) ()

dat het wel duidelijk is geworden dat de resultaten van het quotastelsel onvoldoende zijn om aan het einde van de vijfjarige looptijd van dit stelsel de nagestreefde aanpassing van het aanbod aan de vraag te kunnen bereiken, en dat daarom de duur van het stelsel op acht tijdvakken van twaalf maanden moet worden gebracht.

2.37. In juni 1991 is de Raad nog altijd van mening dat de markt voor melk en zuivelprodukten wordt gekenmerkt door een aanhoudende overschotsituatie, en dat, aangezien absoluut een zeker evenwicht tussen vraag en aanbod tot stand moet worden gebracht, de gegarandeerde totale hoeveelheden moeten worden verlaagd(13) ()

.

2.38. Zo wordt tijdens de gehele periode van tenuitvoerlegging van de maatregelen ter beheersing van de zuivelproduktie, en met name van het quotastelsel, telkens dezelfde doelstelling bevestigd, namelijk een zeker evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector te bereiken.

2.39. Uit voornoemde constateringen van de Raad blijkt dat de gemeenschapswetgever, die zich voor de noodzaak gesteld ziet de uit de toename van de overschotten op de zuivelmarkt voortvloeiende uitgaven te beperken, heeft gekozen voor invoering van het quotastelsel en niet voor een verlaging van de steunprijzen in deze sector, die vaak moeilijk verkoopbare produktie bleken te stimuleren. Door de prijzen te ondersteunen op een niveau dat meer recht doet wedervaren aan de sociale vereisten in verband met de handhaving van de inkomens dan aan de realiteit van de markt, heeft de Gemeenschap echter de weg van de logica verlaten, namelijk de middelen toe te kennen aan de hand van de economische resultaten. De producenten eigenen zich immers de mogelijkheid toe, een bepaalde hoeveelheid melk met vrijstelling van heffing te produceren, hetgeen een meerwaarde doet ontstaan, los van hun respectieve bekwaamheden. 3. GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN

3.1. De gemeenschappelijke marktordening (GMO) in de sector melk en zuivelprodukten is, tegelijk met de meeste andere GMO's, in 1968 ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968. Op dit moment omvat deze gemeenschappelijke marktordening zowel verse en geconcentreerde melk en melkpoeder als room, boter en bepaalde kaassoorten. Indirect profiteren alle zuivelprodukten van het interventiesysteem dat voor boter en magere-melkpoeder is ingesteld.

Doelstellingen

3.2. Met de gemeenschappelijke marktordening wordt beoogd de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen te bereiken. Daartoe voorziet de communautaire regelgeving in een eenvormige regeling van het handelsverkeer aan de buitengrenzen, en in maatregelen ter interventie op de markt die door de interventiebureaus in de Lid-Staten moeten worden getroffen. Deze maatregelen dienen te worden geueniformeerd, teneinde het vrije verkeer van de betrokken produkten binnen de Gemeenschap niet te belemmeren.

3.3. De Commissie dient derhalve door middel van het beheer van de gemeenschappelijke marktordening vooral de markten te stabiliseren en de melkproducenten een redelijk inkomen te verzekeren door de marktprijs van melk te handhaven op een indicatief niveau dat per melkprijsjaar kan verschillen, maar gelijk is voor de gehele Gemeenschap. Tevens dient zij ervoor te zorgen dat de prijzen voor de consument redelijk zijn.

Middelen en mechanismen

3.4. Door stabilisatie van de prijzen, met name die van boter en magere-melkpoeder, slaagt de Commissie erin de prijs van volle melk op het gewenste niveau te handhaven. De keuze om de interventie op deze twee produkten toe te spitsen werd ingegeven door het feit dat de eventuele melkoverschotten hoofdzakelijk tot boter en magere-melkpoeder worden verwerkt, omdat beide produkten gemakkelijk zijn op te slaan.

Interventieprijzen

3.5. De voor het beheer van de gemeenschappelijke marktordening ten uitvoer gelegde middelen omvatten "hoofdzakelijk de jaarlijkse vaststelling... van een richtprijs(14) ()

voor melk, van drempelprijzen(15) ()

voor de hoofdprodukten van de in groepen ingedeelde zuivelprodukten,..., en van een interventieprijs(16) ()

voor boter"(17) ()

, magere-melkpoeder en bepaalde kaassoorten.

Interventiemaatregelen

3.6. De interventiemaatregelen hebben ten doel een gemeenschappelijke richtprijs voor melk franco-zuivelfabriek te garanderen. Daarom was het noodzakelijk om behalve de interventiemaatregelen voor boter en verse room ook andere communautaire maatregelen vast te stellen, teneinde het melkeiwit te valoriseren en de prijzen van die produkten welke van bijzondere betekenis zijn voor de vorming van de producentenprijzen voor melk te stabiliseren (4). De interventiemaatregelen houden concreet onder meer in dat de overschotten van boter, magere-melkpoeder en kaas - met name Grana Padano en Parmigiano Reggiano - tegen een tevoren vastgestelde prijs worden aangekocht door de interventiebureaus. Zij krijgen de overschotten aangeboden wanneer deze een aanzienlijke daling van de marktprijzen veroorzaken. De aangekochte overschotten worden in openbare pakhuizen opgeslagen. Tevens wordt steun verleend voor de particuliere opslag van deze produkten om seizoensgebonden overschotten het hoofd te bieden.

Maatregelen voor de afzet

3.7. Sinds 1974 heeft de Gemeenschap maatregelen getroffen om het gebrek aan evenwicht op de markt te verhelpen. Om de produktie-overschotten te kunnen opnemen, verleent zij ter stimulering van de interne vraag steun voor het gebruik van magere-melkpoeder, voor het gebruik van botervet (bij voorbeeld voor boteraankoop door instellingen en gemeenschappen zonder winstoogmerk, banketbakkersboter,...) en subsidies voor schoolmelk.

3.8. Voorts ontvangen de exporteurs restituties voor hun verkopen op de wereldmarkt. De produktie-overschotten, die dreigen te blijven bestaan, drukken de prijzen op de wereldmarkt, hetgeen leidt tot hogere restituties en daarmee tot een verhoging van de begrotingsuitgaven van de Gemeenschap.

3.9. Voedselhulp, in de vorm van butteroil(18) ()

(boterolie van ten minste 99,8 % melkvet) en magere-melkpoeder, is althans aanvankelijk eveneens beschouwd als een maatregel voor de afzet van produktie-overschotten, daar het consumptiegedrag kan veranderen en de begunstigde ontwikkelingslanden koopkrachtige markten kunnen worden.

3.10. Ondanks deze maatregelen moesten er in het verleden periodiek voorraden onder de interventieprijs worden verkocht (bij voorbeeld de verkoop van 307 000 ton boter aan de voormalige USSR in 1988).

Regeling van het handelsverkeer

3.11. De totstandbrenging van één markt van melk en zuivelprodukten voor de Gemeenschap brengt, naast een uniforme prijs- en interventieregeling, de instelling van een uniforme regeling van het handelsverkeer aan de buitengrenzen van de Gemeenschap met zich mee. Deze regeling van het handelsverkeer wordt ingevoerd naast het interventiesysteem en omvat een stelsel van invoerheffingen en uitvoerrestituties. Deze voorgeschreven regeling van het handelsverkeer heeft ten doel, bij te dragen tot de stabilisatie van de gemeenschappelijke markt, en met name te voorkomen dat de schommelingen van de wereldmarktprijzen een terugslag hebben op de binnen de Gemeenschap toegepaste prijzen(19) ()

.

3.12. Aangezien de communautaire prijzen ver boven de wereldmarktprijzen liggen, is export slechts mogelijk doordat aan de exporteurs restituties worden betaald. De kosten van de uitvoer zijn, wat de restitutie-uitgaven betreft, van 1 943,4 mio ECU in 1984 opgelopen tot 1 945,8 mio ECU in 1990, met een uitschieter van 3 082,4 mio ECU in 1988.

Maatregelen ter beperking van de melkproduktie

3.13. Op grond van de ervaring zijn de communautaire beslissers tot de overtuiging gekomen dat de markt voor melk en zuivelprodukten niet meer in evenwicht is te brengen door slechts de vraag te beïnvloeden, maar dat ook het aanbod moet worden aangepakt. Zij waren echter van mening dat een rechtstreekse prijsverlaging die toereikend zou zijn om het marktevenwicht te herstellen, niet mogelijk was zonder dat de inkomens van de landbouwers abrupt zouden dalen. Zij hebben dan ook in eerste instantie de lineaire heffing, toen nog medeverantwoordelijkheidsheffing geheten, ingevoerd om uiteindelijk uit te komen op het quotastelsel.

Lineaire of medeverantwoordelijkheidsheffing

3.14. In de wetenschap dat de door de producent ontvangen netto prijs de belangrijkste factor is die grote invloed heeft op het aanbod, werd in 1977 de medeverantwoordelijkheidsheffing ingevoerd(20) ()

. Destijds meende de Raad, die aan het begin van elk verkoopseizoen de richtprijs van melk voor het volgende seizoen vaststelt, dat het dienstig was een meer direct verband tot stand te brengen tussen de produktie en de afzetmogelijkheden van zuivelprodukten, door voor een (nooit gedefinieerde) periode van verscheidene jaren een heffing in te stellen die uniform zou worden toegepast op alle aan de zuivelfabrieken te leveren hoeveelheden melk, alsmede op bepaalde verkopen van zuivelprodukten op de boerderij. De producenten werden aldus verplicht de financiële verantwoordelijkheid voor hun overschotten gedeeltelijk op zich te nemen.

3.15. De medeverantwoordelijkheidsheffing, die in september 1977 werd vastgesteld op 1,5 % van de richtprijs, is diverse malen verhoogd en kwam in het verkoopseizoen 1984/1985 op 3 %. Sinds 1 april 1989 heeft de Raad het basistarief teruggebracht tot 1,5 %, nadat de communautaire voorraden nagenoeg waren verdwenen dankzij de boterverkopen aan de voormalige USSR, de invoering van het quotastelsel en de gunstige ontwikkeling van de prijzen op de exportmarkten. Deze heffing is niet van toepassing op Portugese producenten, noch op producenten in bergstreken of probleemgebieden(21) ()

.

3.16. In 1984 constateerde de Raad(22) ()

dat de medeverantwoordelijkheidsheffing in de loop der jaren haar effect had verloren en niet had kunnen verhinderen dat het gebrek aan evenwicht waaronder de markt voor melk en zuivelprodukten gebukt ging, aan het begin van de jaren tachtig nog toenam. De doeltreffendheid van deze heffing werd uiteindelijk in twijfel getrokken, hetgeen leidde tot de afschaffing ervan in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Andere maatregelen om het evenwicht op de markt voor melk en zuivelprodukten te herstellen

3.17. De invoering van de medeverantwoordelijkheidsheffing ging gepaard met "bijzondere maatregelen ter verruiming van de markten en ter verbetering van de afzet van de overschotten op de markt van de Gemeenschap en op de wereldmarkt"(23) ()

. De opbrengst van de lineaire heffing is opgenomen in het interventiestelsel en dient om de maatregelen op de markt te financieren, de kwaliteit van melk te verbeteren en de verkoop van schoolmelk te subsidiëren. De tenuitvoerlegging van deze maatregelen is behandeld in speciaal verslag nr. 1/86 van de Kamer(24) ()

.

3.18. Naast deze heeft de Raad andere maatregelen genomen, die eveneens de beperking van het aanbod beogen, zoals steun voor de inkrimping van het aantal melkkoeien, premies voor het niet in de handel brengen van melk of de omschakelingspremie(25) ()

.

3.19. Voorts is het beleid van "automatische" interventie-aankopen eveneens gewijzigd, door enerzijds deze aankopen tot een deel van het jaar te beperken(26) ()

, en anderzijds schorsing ervan toe te staan indien de marktsituatie dat rechtvaardigt. Tijdens de periode waarin de interventie-aankopen zijn geschorst kan de stabiliteit van de markt worden gewaarborgd met behulp van permanente aanbestedingen(27) ()

, of door hervatting van de aankopen wanneer de marktprijs gedurende een representatieve periode onder een bepaalde drempel (bij voorbeeld 92 % van de interventieprijs) is komen te liggen.

Quotastelsel

3.20. Ten slotte heeft de Raad bij de vaststelling van de prijzen voor het verkoopseizoen 1984/85 een ander stelsel voor de beheersing van de melkproduktie ingevoerd, dat gewoonlijk "melkquotastelsel" wordt genoemd; dit vormt voortaan de centrale maatregel voor de beperking van het aanbod. Het voorziet in de vaststelling van een jaarlijkse individuele referentiehoeveelheid, bij overschrijding waarvan de jure een financiële "sanctie" wordt opgelegd: de extra heffing. Het stelsel werd aanvankelijk ingevoerd voor een periode van vijf jaar, maar deze termijn werd in 1988(28) ()

verlengd tot 31 maart 1992. In 1992 handhaafde de Raad, in het kader van de hervorming van het GLB, het melkquotastelsel voor een periode van acht jaar.

3.21. In het quotastelsel wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de "leveranties" aan zuivelfabrieken en andere soorten industriële of handelsondernemingen, die voor melk de belangrijkste vorm van afzet vertegenwoordigen, en anderzijds de "rechtstreekse verkoop" aan de consumenten van melk of daarvan afgeleide produkten van de boerderij. Voor de leveranties hebben de Lid-Staten de keuze (zie bijlage XXVI) uit twee formules voor de toepassing van de extra heffing: formule A, waarbij elke producent die zijn quotum overschrijdt de boete rechtstreeks verschuldigd is, en formule B, waarbij de heffing moet worden voldaan door de koper (zuivelfabriek of ander bedrijf), die deze vervolgens doorberekent aan de producenten die de overschrijding hebben veroorzaakt. Producenten die hun specifieke quotum voor "rechtstreekse verkoop" hebben overschreden, zijn verplicht de heffing aan een bevoegde instantie te betalen. De Kamer is van mening dat de Commissie, in het licht van de sinds acht jaar in de diverse Lid-Staten opgedane ervaring, zou moeten onderzoeken welke van de beide formules het best voldoet - met name uit het oogpunt van goed financieel beheer - voor het bereiken van de doelstellingen van het quotastelsel, te weten beheersing van de melkproduktie. In december 1992 heeft de Raad in het kader van het nieuwe stelsel de aanbeveling van de Commissie van 1991 betreffende één enkele formule goedgekeurd.

3.22. Wat de verkoopseizoenen 1984/85 - 1988/89 betreft is de totale gegarandeerde hoeveelheid voor de leveranties aan zuivelfabrieken in beginsel vastgesteld op het niveau van de leveranties in 1981, verhoogd met 1 %. De totale gegarandeerde hoeveelheid voor leveranties werd voor de Gemeenschap van tien aldus vastgesteld op 99,5 miljoen ton; voor het verkoopseizoen 1984/85 was echter een overgangsperiode met een quotum van 99,9 miljoen ton voorzien om de aanpassing van de sector te vergemakkelijken.

3.23. Overschrijding van de individuele referentiehoeveelheid wordt "bestraft" met een communautaire heffing ten laste van de producenten, "extra heffing" genaamd. Deze heffing, die per 1 april 1984 is ingevoerd(29) ()

, vormt een zware belasting voor de boven het quotum verhandelde hoeveelheden. Het bedrag van de heffing zou namelijk in beginsel de opbrengst teniet moeten doen van alle melk die boven de vooraf toegewezen individuele referentiehoeveelheid door de producent aan zuivelfabrieken wordt geleverd of rechtstreeks wordt verkocht.

3.24. De boete over de door de producenten boven hun quotum geleverde hoeveelheden melk werd per teveel aangeboden kilogram aanvankelijk vastgesteld op 75 % van de melkrichtprijs(30) ()

voor leveranties volgens formule A en voor rechtstreekse verkoop, en op 100 % van de richtprijs bij toepassing van formule B (zie paragraaf 3.21). Sinds 1987 is deze heffing voor leveranties volgens beide formules gelijk (100 %, en sinds 1990 115 %). Voor rechtstreekse verkoop is de boete (75 % van de richtprijs) niet gewijzigd (zie bijlage VIII). Voor het verkoopseizoen 1990/91 is de melkrichtprijs bij voorbeeld vastgesteld op 268,1 ECU per ton. Voor de overschrijdingen van het specifieke quotum voor rechtstreekse verkoop bedraagt de extra heffing 268,1 x 75 % = 201,1 ECU per ton, terwijl deze voor de twee leverantieformules bij overschrijding 268,1 x 115 % = 308,3 ECU per ton bedraagt. In haar mededeling van juli 1991 aan de Raad en het Europees Parlement over de ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, beveelt de Commissie aan, bij overschrijding van de individuele referentiehoeveelheid aan producenten die een quotum "rechtstreekse verkoop" hebben, dezelfde heffing op te leggen als aan de andere producenten.

Begrotingsuitgaven en -ontvangsten van de zuivelsector

3.25. De zuivelsector was tot 1989 de kostbaarste (circa 20 % van de uitgaven van EOGFL-Garantie) van alle sectoren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Eerst sinds 1990 worden de betalingen met betrekking tot de zuivelmarkt overtroffen door die ten behoeve van de GMO's voor oliën en vetten en voor eiwithoudende gewassen (zie bijlage XXI).

Ontwikkeling van de budgettaire uitgaven

3.26. Terwijl de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie tussen 1983 en 1991 zijn verdubbeld tot een bedrag van 31 527,8 mio ECU in 1991, zijn de betalingen in het kader van de GMO in de sector melk en zuivelprodukten sinds de invoering van het quotastelsel nagenoeg gelijk gebleven. Tussen 1983 en 1984 zijn de uitgaven echter met 1 371,9 mio ECU (+27,8 %) toegenomen. Deze extra uitgaven laten zich verklaren uit een verhoging van de opslagkosten met 611,4 mio ECU en van de uitvoerrestituties met 616,6 mio ECU (zie bijlage I), waarin de destijds op deze markt bestaande problemen tot uiting kwamen.

3.27. De uitgaven in de zuivelsector beliepen in 1991, vóór compensatie met de lineaire en de extra heffing, in totaal 6 786 3 mio ECU; dat is circa 700 mio ECU meer dan in het voorafgaande begrotingsjaar, maar ongeveer gelijk aan de uitgaven van de begrotingsjaren 1988 en 1989, die werden gekenmerkt door bijzonder hoge uitvoerrestituties (zie bijlage I). De huidige uitgaven liggen echter dicht bij het nominale niveau van 1984, dat wil zeggen het tijdstip waarop het quotastelsel werd ingevoerd. Er zij evenwel op gewezen dat sinds het begrotingsjaar 1989 een uitgave van enige importantie, te weten de terugbetalingen aan de Lid-Staten met betrekking tot de maatregelen voor de afzet van boter uit de openbare voorraden (3 200 mio ECU, in 4 jaar terug te betalen), wordt geboekt buiten hoofdstuk 20 - melk en zuivelprodukten -; in 1991 beliep deze uitgave 797,4 mio ECU.

3.28. Bij beschouwing van de verschillende soorten uitgaven voor deze GMO blijkt dat de interventie-uitgaven geleidelijk zijn gedaald van 2 729,7 mio ECU in 1983 tot 2 133,9 mio ECU in 1991. De uitgaven ten behoeve van de afzet variëren van 400 tot 900 mio ECU per jaar, waaraan nog moeten worden toegevoegd de vier jaarlijkse tranches van circa 800 mio ECU voor de terugbetaling aan de Lid-Staten, vanaf 1989, van de voorfinanciering van de in 1987 en 1988 opgekomen kosten voor de afzet van de openbare botervoorraden. De kosten van de maatregelen ter beheersing van de melkproduktie, met name in de vorm van vergoedingen bij de definitieve stopzetting of de tijdelijke schorsing van de melkproduktie, bedroegen in 1991 688,3 mio ECU.

Ontwikkeling van de budgettaire ontvangsten

3.29. Aan de ontvangstenzijde is de voornaamste post, de lineaire heffing, van 527,4 mio ECU in 1983 verminderd tot 292,0 mio ECU in 1991. De extra heffing fluctueert vrij sterk ten gevolge van, enerzijds, de schommelingen van de quota-overschrijdingen, en anderzijds, de wisselende bedragen die op hetzelfde begrotingsonderdeel worden gecompenseerd met de bij Verordening (EEG) nr. 857/84 toegestane uitgaven voor de financiering van de terugkoop van quota met het oog op de herstructurering van de melkproduktie (zie paragraaf 3.30 van dit verslag); met name in 1985 kwam de heffing in feite neer op een uitgave voor de terugbetaling aan Duitsland van de in 1984 onverschuldigd aan het EOGFL betaalde heffing. Het totaal van de medeverantwoordelijkheidsheffing en de extra heffing vormt slechts circa 5,9 % van het totaal van de uitgaven van de zuivelsector, afgezien van de specifieke steunmaatregelen voor de beperking van de produktie.

Aanwijzing op de begroting van bepaalde ontvangsten in de zuivelsector

3.30. De extra heffing behoort evenmin als de medeverantwoordelijkheidsheffing tot de eigen middelen van de Gemeenschap in de zin van artikel 201 van het Verdrag. Zij wordt beschouwd als negatieve uitgave ten bate van hoofdstuk B1-20, "melk en zuivelprodukten", van de begroting. De Kamer kan slechts de kritiek herhalen die zij reeds eerder heeft geuit op het gebruik van de methode van negatieve uitgaven, waarbij sommige ontvangsten in mindering op de uitgaven in de begroting worden opgenomen (zie het jaarverslag over 1990, paragrafen 3.21 - 3.22)(31) ()

. Het opnemen van negatieve posten in de uitgavenbegroting is strijdig met het begrotingsbeginsel van universaliteit, dat in artikel 4, lid 1, van het Financieel Reglement als volgt is weergegeven: de ontvangsten en de uitgaven worden voor het volle bedrag in de begroting en in de rekeningen opgenomen zonder dat zij met elkaar worden gecompenseerd(32) ()

. 4. TENUITVOERLEGGING VAN DE MAATREGELEN TER BEHEERSING VAN DE MELKPRODUKTIE

4.1. De totale gegarandeerde hoeveelheden, die aanvankelijk te hoog waren vastgesteld ten opzichte van de vraag, zijn door de Raad sinds de toepassing van het quotastelsel geleidelijk verlaagd (zie bijlage IV).

Ontwikkeling van de produktie en van de quota

4.2. Om een voorlopige balans te kunnen opmaken dient te worden onderzocht of het quotastelsel, en met name het belangrijkste onderdeel daarvan - de leveranties aan zuivelfabrieken - ertoe heeft geleid dat de produktie in de achtereenvolgende verkoopseizoenen in de hand kon worden gehouden.

4.3. Na het eerste verkoopseizoen waarin het stelsel werd toegepast (1984/85) lagen de leveranties voor de Gemeenschap als geheel voortdurend boven de totale gegarandeerde hoeveelheden, al namen zij af van 99,2 miljoen ton in het eerste seizoen tot 93,3 miljoen ton (exclusief Spanje en Portugal) in het zevende seizoen (1990/91). De produktievermindering vond vooral plaats in het vierde (1987/88) en vijfde verkoopseizoen (1988/89), toen de quota werden verlaagd en er tegelijkertijd maatregelen van kracht werden voor de definitieve stopzetting en tijdelijke schorsing van de melkproduktie. Daarna bleef de communautaire produktie tot in 1991 praktisch stabiel.

4.4. De overschrijdingen van de totale gegarandeerde hoeveelheden zijn in het vijfde verkoopseizoen (1988/89) relatief veel omvangrijker dan in de periodes ervoor en erna (zie de grafiek in bijlage V).

4.5. In het zesde verkoopseizoen, 1989/90, beliepen de leveranties 98,7 miljoen ton (inclusief Spanje), bij een totale beschikbare hoeveelheid van 97,7 miljoen ton. De overschrijding van het maximum zou echter tweemaal zo hoog zijn geweest als de maatregelen van het "Pakket-Nallet"(33) ()

aan het einde van het betrokken verkoopseizoen niet hadden gezorgd voor een totale verhoging van één procent van de beschikbare hoeveelheden in de Lid-Staten.

Niet-toepassing van de regeling door sommige Lid-Staten

4.6. De Kamer constateert dat de maatregelen ter beheersing van de melkproduktie betrekkelijk strikt worden toegepast in de Lid-Staten met grote melkproducerende gebieden, met name in het noorden van de Gemeenschap. In Spanje, Griekenland en Italië wordt het quotastelsel echter slechts fragmentarisch toegepast (zie paragraaf 4.55).

Factoren die de prijzen beïnvloeden

4.7. De maatregelen ter beheersing van de melkproduktie, met als kernpunt het quotastelsel, weerspiegelen de wil van de wetgever om te komen tot een limiet voor en zelfs een kwantitatieve vermindering van deze produktie, zonder dat het echter nodig is de communautaire prijzen te verlagen. De richtprijzen zijn sinds de invoering van het quotastelsel in 1984 telkens voor elk verkoopseizoen vastgesteld op een niveau dat vrijwel gelijk is gebleven, namelijk 278,4 ECU per ton voor de seizoenen 1985/86 tot 1989/1990 en 268,1 ECU per ton sinds 1991/92. De aan de producenten betaalde prijzen voor melk zijn van 1984 tot 1987 in de meeste Lid-Staten dan ook stabiel gebleven. In de loop van 1988-1989 zijn zij daarentegen in de Benelux, Duitsland, Denemarken en Ierland aanzienlijk gestegen. In diezelfde periode kwamen de melkprijzen die aan de Duitse, Deense en Luxemburgse producenten werden betaald zelfs boven de richtprijs te liggen. In 1990 en 1991 zijn de producentenprijzen in alle Lid-Staten behalve Italië weer tot onder de richtprijs gedaald (zie bijlage VIII). De producentenprijzen variëren van land tot land en de prijsverschillen kunnen vrij fors zijn: in 1990 kende Italië de hoogste prijs, namelijk 34,48 ECU/100 kg, terwijl in Ierland met 22,14 ECU/100 kg de laagste prijs werd aangetroffen. Deze prijsverschillen hebben vooral te maken met de zelfvoorzieningsgraad van de Lid-Staten op het gebied van zuivelprodukten. In het algemeen zijn de producentenprijzen het laagst in Ierland, dat een overschot kent en zuivelprodukten uitvoert, en het hoogst in Italië, dat een tekort kent en deze produkten invoert. Ten aanzien van de schommelingen van de producentenprijzen in de loop van de tijd valt op te merken dat deze prijzen dalen wanneer de communautaire voorraden boter en magere-melkpoeder toenemen, en omgekeerd.

Versoepeling van het quotastelsel

4.8. Het quotastelsel is verschillende malen bijgesteld om de knelpunten ervan te beperken, hetgeen met name blijkt uit de versoepeling van het communautaire stelsel ten gunste van aan de nationale behoeften aangepaste systemen, en uit de verwatering van het afschrikkingseffect van de extra heffing.

Versoepeling van het communautaire stelsel ten gunste van aan de nationale behoeften aangepaste systemen

4.9. Deze versoepeling van het quotastelsel betreft twee aspecten, te weten de complexiteit en de uiteenlopende interpretaties van de regelgeving, alsmede de aanpassingen van het stelsel aan de nationale behoeften.

Complexiteit en uiteenlopende interpretaties van de regelgeving

4.10. De communautaire regelgeving, die reeds zeer complex was toen speciaal verslag nr. 2/87 van de Kamer werd gepubliceerd, heeft aanvullingen en aanpassingen ondergaan(34) ()

die het nog moeilijker maken de beheersing van de melkproduktie ten uitvoer te leggen. Het quotastelsel wordt namelijk regelmatig ingewikkelder gemaakt via aanvullende maatregelen, zoals de programma's voor definitieve stopzetting van de melkproduktie, die vaak voor en door elke Lid-Staat op maat worden gesneden (zie bijlage XXIV, punt 5), of de talrijke mogelijkheden om de quota over te dragen. De veelheid van communautaire maatregelen, die in al hun varianten "à la carte" door de Lid-Staten worden toegepast, is derhalve slechts een tastbaar teken van de complexiteit van deze maatregelen, die zowel versoepelingen als beperkingen kunnen inhouden (zie de paragrafen 4.12-4.15).

4.11. Uit het grote aantal rechtszaken blijkt enerzijds dat de inzet voor de melkproducenten van belang is, en anderzijds dat de toepassing van de regelgeving voldoende interpretatieruimte bood om een prejudiciële actie te rechtvaardigen. Nog afgezien van de uitspraken van de nationale rechterlijke instanties, heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak gedaan in een dertigtal geschillen, die merendeels betrekking hadden op de toekenning van individuele referentiehoeveelheden. De uitspraken van het Hof in de SLOM-zaken(35) ()

(zie paragraaf 4.65) hebben belangrijke consequenties gehad voor genoemd stelsel: circa een miljoen ton moest achteraf worden gereserveerd voor de SLOM-producenten. Per 29 januari 1992 waren nog 102 beroepen van natuurlijke of rechtspersonen bij het Hof aanhangig. Voorts heeft het Hof de SLOM-producenten een recht op schadevergoeding toegekend. Bij arrest van 19 mei 1992 in de gevoegde zaken C-104/89 en C-37/90 heeft het Hof de Gemeenschap veroordeeld tot vergoeding van de schade die de SLOM-producenten hebben geleden doordat zij niet onmiddellijk bij de invoering van het quotastelsel in 1984 een referentiehoeveelheid toegewezen hebben gekregen. Er zijn circa 800 verzoeken tot schadevergoeding bij de Commissie ingediend(36) ()

.

Aanpassingen van het stelsel aan de nationale behoeften van de Lid-Staten

4.12. Hoewel de beginselen relatief eenvoudig zijn, is de omzetting in de praktijk ervan steeds ingewikkelder geworden. Voor de oorspronkelijke toekenning van de individuele quota zijn in de communautaire regelgeving(37) ()

referentieperiodes vastgesteld, en is tevens per Lid-Staat een maximum bepaald voor de individuele quota in de vorm van een gegarandeerde totale hoeveelheid (één voor de leveranties, die rechtstreeks voortvloeit uit de basisverordening, en één voor de rechtstreekse verkoop(38) ()

).

4.13. De bepalingen zijn meermalen gewijzigd: eerstgenoemde tussen 1984 en 1986 teneinde de Lid-Staten een ruimere bevoegdheid te geven om de quota aan te passen en te variëren ten gunste van bepaalde categorieën van producenten; laatstgenoemde bepalingen zijn sinds 1984 herhaaldelijk gewijzigd ter verlaging of verhoging van de gegarandeerde totale hoeveelheden van de Lid-Staten, waaraan een door de Gemeenschap beheerde reserve moet worden toegevoegd (zie bijlage VII).

4.14. Vanaf het begin zijn er, in de meest uiteenlopende vormen, in de reeds genoemde Verordening (EEG) nr. 857/84 maatregelen opgenomen waarbij het de Lid-Staten wordt toegestaan nationale programma's op te zetten tot stimulering van de stopzetting van de melkproduktie en tot herverdeling van quota onder landbouwers die prioriteit genieten. De Lid-Staten hebben zeer uiteenlopend gebruik gemaakt van deze mogelijkheden tot terugkoop en herverdeling van quota (zie bijlage XXV). Zij kunnen quota terugkopen en daarbij aan de producenten die zich verplichten hun melkproduktie geheel of gedeeltelijk stop te zetten een vergoeding toekennen, die ineens of in gedeelten wordt uitgekeerd. De zo vrijgekomen referentiehoeveelheden worden zonodig aan de nationale reserve toegevoegd met het oog op herverdeling volgens de daarvoor vastgestelde criteria.

4.15. Het begrip heffingsplichtige Lid-Staat is werkelijkheid geworden vanaf de invoering van de bepalingen op grond waarvan de Lid-Staten de overschrijdingen en de niet benutte delen van de quota "leveranties" van de individuele producenten op diverse wijzen met elkaar konden compenseren, en tijdens de eerste twee perioden waarin het quotastelsel van toepassing was slechts als heffing aan de communautaire begroting behoefden af te dragen het bedrag dat overeenkwam met de overschrijding van de gegarandeerde nationale referentiehoeveelheid. Voorts hebben de Lid-Staten de mogelijkheid gekregen om de geïnde extra heffing aan te wenden voor de financiering van nationale programma's voor de stopzetting van de melkproduktie, of voor de herstructurering van deze produktie ingeval de maximale hoeveelheden van genoemde Lid-Staat in totaal niet zijn overschreden(39) ()

. Met deze bepalingen wordt nog meer de nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten. Het gevolg daarvan is dat de geografische spreiding van de melkproduktie dreigt te verstarren, en zich niet ontwikkelt in de regio's waar zij economisch gezien het meest gerechtvaardigd blijkt. Regionale specialisatie kan daardoor hoogstens binnen de Lid-Staten plaatsvinden.

Verwatering van het afschrikkingseffect van de extra heffing

4.16. De Kamer heeft vastgesteld dat de verwatering van het afschrikkingseffect van de extra heffing is gelegen in het voortbestaan van het algemene compensatiemechanisme en de weerslag van de extra heffing op de individuele producenten, in de wijze waarop overdrachten van referentiehoeveelheden tussen rechtstreekse verkoop en leveranties plaatsvinden, in de vertragingen bij de inning van de heffing, in het feit dat overschrijding van het vetgehalte onvoldoende wordt gecorrigeerd en in de mobiliteit van de quota.

Voortbestaan van het algemene compensatiemechanisme en weerslag van de extra heffing op de individuele producenten

4.17. De bepaling met betrekking tot het compensatiemechanisme(40) ()

werd in 1985 voorlopig ingevoerd; hierbij werd het de Lid-Staten toegestaan om de niet benutte referentiehoeveelheden van producenten of kopers toe te kennen aan producenten of kopers uit hetzelfde gebied en, in voorkomend geval, uit andere gebieden. Deze bepaling is meermalen verlengd. Dit zogeheten "mechanisme van artikel 4 bis" dat aanvankelijk beperkt was tot het eerste verkoopseizoen (1984/85) in verband met de moeilijkheden van de producenten om zich aan te passen aan de nieuwe quotaregeling, werd in 1985 verlengd voor het volgende verkoopseizoen, in 1987(41) ()

voor de drie volgende seizoenen en in 1988(42) ()

tot de afloop van de regeling (1992). Deze bepaling heeft aldus een duurzaam en structureel karakter gekregen "vanwege de souplesse die zij, bepaalde omstandigheden in acht genomen, biedt"(43) ()

. Zij is van toepassing op zowel leveranties als rechtstreekse verkoop en kan worden aangepast volgens bepaalde criteria (bijzondere situatie van diverse categorieën heffingsplichtigen of van bepaalde gebieden). Het mechanisme van artikel 4 bis, dat aldus telkens door de Raad is verlengd, heeft meerdere gevolgen voor de oorspronkelijke doelstelling van beheersing van de melkproduktie. In algemene zin konden en kunnen de Lid-Staten volgens de redactie van de tekst, zoals gewijzigd in 1987(2) en 1989(44) ()

, de door de producenten of kopers verschuldigde extra heffing beperken tot de overschrijding van de totale gegarandeerde hoeveelheid, dat wil zeggen van het nationale quotum. Zo wijkt men volledig af van het begrip individueel quotum, en daarmee van de idee die oorspronkelijk bij de instelling van de quota had voorgezeten, en die beoogde de verantwoordelijkheid bij de melkproducenten te leggen door hun bij overschrijding een extra heffing op te leggen. Doordat overschrijdingen echter mochten worden gecompenseerd met niet volledig benutte quota, is het effect van de extra heffing verzwakt.

4.18. In haar speciaal verslag nr. 2/87 over het quotastelsel en de extra heffing toont de Kamer aan dat de gecombineerde toepassing van het beginsel van nationale compensatie van de quota (zie paragraaf 4.17) en van formule B (quotum koper) tot gevolg heeft gehad dat het afschrikkingseffect van de extra heffing in geval van overschrijding duidelijk is verminderd. De werking van deze mechanismen leidde namelijk tot een "verwatering" van de heffing (zie bijlage XXII), die tot uiting kwam in een verlaging van het werkelijke heffingspercentage dat uiteindelijk verschuldigd was door de producenten die hun quotum hadden overschreden.

4.19. In concreto verschilt de toepassing van artikel 4 bis aanzienlijk van Lid-Staat tot Lid-Staat (zie bijlage XXVI). In de meeste Lid-Staten kent de producent zijn definitieve quotum pas aan het eind van het verkoopseizoen. Sommige Lid-Staten hebben systemen opgezet om de aan het eind van het seizoen mogelijkerwijs te verdelen compensaties te ramen. Dit geldt met name voor Denemarken, dat een dergelijk ramingssysteem heeft opgezet om het risico van overschrijding van de individuele referentiehoeveelheid plus de compensatie tot een minimum te beperken. In de Lid-Staten waar de compensatie plaatsvindt volgens een systeem waarbij sommige producenten prioriteit krijgen, voelen deze zich aangemoedigd hun aan het begin van het seizoen vastgestelde individuele referentiehoeveelheid te overschrijden in de mate van de compensatie die zij aan het einde van het verkoopseizoen verwachten te ontvangen.

4.20. Het verwateringseffect is gedeeltelijk gecorrigeerd door een andere wijze van berekening van de heffing; deze wijziging is ingevoerd in 1987(45) ()

en werd van kracht in het verkoopseizoen 1986/87. Het ging er in het geval van formule B om, het zogeheten "Deense systeem" ten uitvoer te leggen, dat wil zeggen onbenutte referentiehoeveelheden van de producenten binnen de zuivelfabrieken (kopers) te herverdelen naar evenredigheid van de quota van de producenten die hun hoeveelheid hebben overschreden. Aldus moeten slechts de producenten bij wie relatief de grootste overschrijding ten opzichte van het quotum is geconstateerd, de heffing betalen. Bovendien zijn er bij dezelfde wijzigingsverordening en vervolgens in 1988(46) ()

bepaalde correcties voorzien om de grootste overschrijdingen extra te belasten.

4.21. In Italië en België is het afschrikkingseffect van de extra heffing op de melkproducenten voor een van de eerste verkoopseizoenen tenietgedaan doordat die Lid-Staten deze heffing, na lang dralen, uit de nationale begroting hebben betaald. Bovendien werden de correcties in het kader van de procedure tot verevening van de rekeningen betreffende de extra heffing, door de Lid-Staten in het algemeen niet op de producenten afgewenteld.

Overdracht van referentiehoeveelheden van rechtstreekse verkoop naar leveranties

4.22. Naast hun quota "leveranties" hebben de Lid-Staten onder de producenten ook de quota "rechtstreekse verkoop" verdeeld die hun krachtens de communautaire regelgeving zijn toegewezen. Zoals reeds vermeld, is de omvang ervan beperkt ten opzichte van de leveranties (circa 3 % van de zuivelproduktie); bovendien zijn de werkelijke bedragen die met de rechtstreekse verkoop zijn gemoeid vrij onbekend en worden zij niet goed gecontroleerd. In de communautaire regelgeving is bepaald dat overdrachten tussen de twee categorieën quota op twee manieren kunnen plaatsvinden:

a)krachtens een in 1985 ingevoerde bepaling(47) ()

(Verordening (EEG) nr. 804/68, art. 5 quater), kan de Commissie op verzoek van de Lid-Staten het nationale quotum voor leveranties enerzijds en dat voor rechtstreekse verkoop anderzijds "aanpassen" op grond van objectieve gegevens om rekening te houden met de structurele wijzigingen die invloed hebben op deze twee categorieën van afzet van de melk door de producenten; sinds 1985 zijn verscheidene aanpassingsverordeningen verschenen, die hebben geleid tot netto overdrachten van beschikbare hoeveelheden van de rechtstreekse verkoop naar de leveranties. Uit deze achtereenvolgende overdrachten blijkt duidelijk, althans ten dele, hoe royaal de quota voor rechtstreekse verkoop aanvankelijk waren vastgesteld, en dat zij een dalende lijn vertonen;

b)op grond van een andere, eveneens in 1985 ingevoerde bepaling(48) ()

(Verordening (EEG) nr. 857/84, art. 6 bis), verkrijgen individuele producenten die over twee referentiehoeveelheden beschikken (leveranties en rechtstreekse verkoop), bij besluit van de bevoegde nationale instanties een verhoging van een van de twee referentiehoeveelheden binnen een periode van twaalf maanden en een overeenkomstige verlaging van de andere, om het hoofd te bieden aan een wijziging in hun afzetbehoeften. Voorts is bepaald dat de bijbehorende transacties worden geboekt op de nationale reserves die de Lid-Staten binnen elk van de hoofdcategorieën moeten aanleggen. De interpretatie van deze procedure varieert sterk van Lid-Staat tot Lid-Staat, maar in het algemeen maken deze er gebruik van om de overschrijding van hun gegarandeerde totale hoeveelheid voor leveranties te minimaliseren. Ook dit leidt tot een vermindering van het effect van de individuele quota.

4.23. Het geval betreffende Griekenland illustreert perfect de onzekerheid omtrent de omvang van de rechtstreekse verkoop die oorspronkelijk als specifiek quotum is toegekend. Voor het verkoopseizoen 1984/1985 is de gegarandeerde totale hoeveelheid voor leveranties vastgesteld op 472 000 ton en die voor rechtstreekse verkoop op 116 000 ton. In verschillende etappes heeft de Commissie, overeenkomstig de verordeningsbepalingen(49) ()

, 110 000 ton van de specifieke gegarandeerde totale hoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overgebracht naar die voor leveranties. Voor het seizoen 1991/92 zijn de twee gegarandeerde totale hoeveelheden dan ook, als gevolg van de verlagingen waartoe inmiddels is besloten, respectievelijk 525 985 ton en 4 528 ton geworden. Deze overdrachten, met name de laatste(50) ()

, heeft de Commissie met veel aarzelingen verricht.

4.24. Een soortgelijk geval als het Griekse doet zich voor in Spanje. De gegarandeerde totale hoeveelheid voor rechtstreekse verkoop in dit land werd teruggebracht van 750 000 ton in 1986 tot 527 500 ton in 1989. Met deze overdrachten konden de door de communautaire verordeningen opgelegde verlagingen van de gegarandeerde totale hoeveelheden voor leveranties grotendeels worden gecompenseerd. De besluiten tot overdracht zijn met onzekerheid omgeven, aangezien de Spaanse overheid de melkproducenten geen individuele referentiehoeveelheden voor rechtstreekse verkoop heeft toegekend. Uit de beschikbare statistische gegevens blijkt dat de rechtstreekse verkoop over het verkoopseizoen 1989/90 de betrokken gegarandeerde totale hoeveelheid met circa 27 000 ton heeft overschreden(51) ()

. Toch heeft Spanje ten tijde van de controle in 1992 nog geen enkele extra heffing geïnd. De melkproducenten die rechtstreeks aan de consument verkopen kunnen overigens niet aansprakelijk worden gesteld voor welke overschrijding op nationaal niveau dan ook, zolang hun geen individuele referentiehoeveelheden voor rechtstreekse verkoop zijn toegekend, hetgeen de Spaanse overheid nog altijd niet heeft gedaan.

4.25. Uit de balans van de door de Commissie vastgestelde overdrachten (zie bijlage III) blijkt dat de meeste Lid-Staten gebruik hebben gemaakt van de in paragraaf 4.22 a) beschreven procedure.

4.26. Artikel 6 bis van Verordening (EEG) nr. 857/84 wordt steeds vaker aangewend om het effect van de extra melkheffing te beperken. De Lid-Staten maken liever hiervan gebruik dan van de, onvermijdelijk logge en lastige, procedure van de in paragraaf 4.22 a) genoemde definitieve overdrachten; bovendien hebben producenten en kopers er alle belang bij, het systeem van tijdelijke in plaats van definitieve overdrachten te gebruiken, daar zij bij laatstgenoemde variant het risico lopen een deel van hun totale quota te verliezen aan de nationale reserve, die vervolgens opnieuw wordt verdeeld onder producenten die voorrang genieten. Het toepassingsgebied van "6 bis" is derhalve veel groter dan was bedoeld. De tenuitvoerlegging van artikel 6 bis in de Lid-Staten is beschreven in bijlage XXIII.

Vertragingen bij de inning van de ontvangsten uit de extra heffing

4.27. Krachtens de bepalingen van de gemeenschapsverordeningen(52) ()

dienen de kopers en rechtstreekse verkopers binnen drie maanden na afloop van elke periode van twaalf maanden de eventueel verschuldigde extra heffing over te maken aan de bevoegde instantie in de Lid-Staat.

4.28. Op enkele uitzonderingen na zijn door de kopers binnen de gestelde termijn geen overmakingen verricht. In sommige Lid-Staten zijn er kopers met een betalingsachterstand, deels wat de extra heffing betreft, van meerdere jaren. Hoewel de kopers bij de bevoegde nationale instanties in het krijt staan, gaan de Lid-Staten niet over tot inning binnen de termijn met behulp van de hun ten dienste staande middelen. De kopers weigeren in het algemeen te betalen zolang zij de verschuldigde bedragen nog niet van de betrokken producenten hebben ontvangen. Geen enkele Lid-Staat heeft specifieke strafsancties of administratieve sancties vastgesteld voor gevallen waarin noch de koper noch de producent binnen de gestelde termijn zijn schulden voldoet. Invoering van boetes voor vertraging ten laste van de producent en eventueel de koper, naar het voorbeeld van het bepaalde in Verordening (EEG) nr. 1432/88 van de Commissie houdende uitvoeringsbepalingen inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector granen (art. 4, lid 4)(53) ()

, zou zeker kunnen leiden tot betaling van de extra heffing binnen de gestelde termijn en tot versterking van het afschrikkingseffect van de heffing.

4.29. De Commissie heeft druk uitgeoefend op de bevoegde nationale instanties door het grootste deel van de ontvangsten die de Lid-Staten uit hoofde van de extra heffing hadden moeten innen, af te trekken van de aan hen overgemaakte voorschotten. Italië en Duitsland betwijfelden of de Commissie daartoe het recht had, en hebben haar voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gedaagd. In het arrest van het Hof van 17 oktober 1991 (zaken C-342/89 en C-346/89) wordt bevestigd dat de Commissie onder de gegeven omstandigheden de voorschotten aan de Lid-Staten kan verlagen. In de tabel van bijlage XX wordt de situatie van de betalingsachterstanden per 15 oktober 1991 samengevat.

Onvoldoende correctie van overschrijding van het referentievetgehalte

4.30. De Commissie bepaalt "de kenmerken van de melk, met name het vetgehalte, die als representatief worden beschouwd met het oog op de vaststelling van de geleverde of gekochte hoeveelheden melk"(54) ()

. Indien voor een bepaald verkoopseizoen het referentievetgehalte(55) ()

is overschreden, wordt de hoeveelheid geleverde melk volgens een tevoren vastgestelde formule verhoogd. Een dergelijke verhoging kan leiden tot een overschrijding van de quota of een toename van de bestaande overschrijding. Dit kan weer tot gevolg hebben dat de betrokkene een extra heffing moet gaan betalen of dat het bedrag dat hij reeds verschuldigd is, hoger wordt. De extra heffing kent derhalve niet alleen een kwantitatief maar ook een kwalitatief aspect, in dier voege dat overschrijdingen van het referentiegehalte aan vet worden belast.

4.31. Deze bepaling is, ondanks talrijke wijzigingen, moeilijk uitvoerbaar gebleken(56) ()

. Eenvoudig gezegd geldt voor het artikel in kwestie dat de formulering ervan geleidelijk strikter en de wijze van afrekening preciezer is geworden, maar dat de consequenties ervan zijn versoepeld. Met name het volgende zij opgemerkt:

a)de oorspronkelijke bepaling dat de betrokken producent aan de verhoging kon ontkomen indien hij in staat was aan te tonen dat het geconstateerde verschil het normale gevolg was van de produktie-omstandigheden, is verdwenen;

b)bij overschrijding van het vetgehalte is er al sprake van correctie indien het verschil een tiende gram in plaats van, zoals voorheen, een gram per liter bedraagt; in het kader van de boeteregeling worden de leveranties daarentegen proportioneel verhoogd met 1,8 % per gram extra vet in plaats van 2,6 % voorheen, hetgeen neerkomt op een verlaging van de boete zelf met circa 30 %;

c)sinds 1989 wordt een negatief verschil ten opzichte van het gemiddelde referentiegehalte in aanmerking genomen, zodat producenten die aan eenzelfde koper leveren de afwijkingen van het vetgehalte in het als representatief beschouwde jaar onderling kunnen compenseren.

4.32. Door deze ontwikkeling is in feite het begrip gemiddeld nationaal vetgehalte ontstaan, waardoor het effect van een eventuele overschrijding van het referentiegehalte aan vet, door middel van de compensatie, voor individuele producenten wordt verminderd. Deze wijziging leidt tot een afzwakking van de verantwoordelijkheid van de melkproducenten die bijdragen aan de overproduktie.

4.33. Uit een onderzoek naar de tenuitvoerlegging van de "vetmaatregel" vanaf het eerste verkoopseizoen dat als "normaal" kan worden beschouwd na de kritieke ervaringen van de eerste jaren, dat wil zeggen 1987/88, is gebleken dat de geconstateerde moeilijkheden aanzienlijk waren:

a)in Frankrijk heeft de overheid de maatregel tot het seizoen 1989/90 niet ten uitvoer gelegd, met het argument dat er met de Commissie over veranderingen in de verordening werd onderhandeld en dat het vaststellen van de referentie voor kopers problemen opleverde. De maatregel is inderdaad bijzonder ingewikkeld om uit te voeren, maar dat vormt geen rechtvaardiging voor het niet opgeven van de daadwerkelijke overschrijdingen van het referentievetgehalte voor de betrokken periode, die in ieder geval voor het seizoen 1988/89 bij het interventiebureau bekend waren; hierdoor wordt de doeltreffendheid van de extra heffing nog verder ingeperkt;

b)in Italië bestaat de vetmaatregel momenteel nog niet. Overigens zou de tenuitvoerlegging in de praktijk problemen opleveren, aangezien een aantal kopers de kwaliteitscriteria voor melk niet in acht neemt;

c)in de overige Lid-Staten, met uitzondering van Spanje en Griekenland, werd het vetgehalte van de melk gemeten bij de leveranties aan de zuivelfabrieken. Zodoende waren de reeds bestaande systemen beter geschikt voor de tenuitvoerlegging van de betrokken regelgeving, hetgeen niet betekent dat er zich bij de toepassing ervan geen problemen voordeden.

4.34. De stijgende tendens van het vetgehalte die aan de resultaten sinds de invoering van het quotastelsel kan worden afgelezen, doet eveneens twijfel rijzen aan het afschrikkingseffect van de verhoging van de geleverde hoeveelheden melk bij overschrijding van het referentievetgehalte. In meerdere Lid-Staten hangt de in de vorm van een extra heffing opgelegde boete namelijk volledig af van de verhoging van het vetgehalte boven het referentiepercentage. Voor de Gemeenschap als geheel wordt de totale overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheden voor de helft veroorzaakt door de verhoging van het vetgehalte. Parallel aan de vermindering van de melkproduktie in volume valt namelijk een verhoging van het vetgehalte te constateren; dit gehalte is van 1983 tot 1990 gestegen van 3,86 % tot 4,01 % van het gewicht van de melk (zie bijlage XIX). Deze verbetering van de melkkwaliteit, die overigens wordt nagestreefd, komt echter overeen met een extra produktie van circa 178 000 ton boter, en maakt daarmee 10 % van de totale boterproduktie uit ofwel twee derde van de boteroverschotten die in 1990 zijn geproduceerd en ter interventie aangeboden. Deze verhoging van het vetgehalte komt, de overeenkomstige produktie van magere-melkpoeder buiten beschouwing gelaten, overeen met circa 4 miljoen ton extra melk(57) ()

, bij een totale produktie van 109 miljoen ton in 1990.

Mobiliteit van de quota

4.35. Het geheel van voorschriften met betrekking tot diverse vormen van overdracht van quota tussen individuele producenten had de tendens, de doeltreffendheid van het quotasysteem te verminderen.

4.36. De voorschriften betreffende de mobiliteit van de quota bestrijken veeleer de definitieve overdrachten en de tijdelijke huur en overdracht dan de herverdeling, die met name via nationale herstructureringsprogramma's is geregeld. Op grond van het beginsel dat een overdracht van een referentiehoeveelheid niet los van een grondoverdracht kan geschieden(58) ()

, is de koop en verkoop van individuele quota zonder grond verboden; in de communautaire regelgeving zijn echter geen sancties voor overtreders vastgesteld.

4.37. Sinds de invoering van het quotastelsel(59) ()

zijn er voorschriften vastgesteld voor de overdracht van quota in geval van verkoop, verpachting of overgang door vererving van het gehele bedrijf of een deel ervan.

4.38. Luidens Verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie wordt de tijdelijke overdracht "uiterlijk op 31 juli van elke periode van twaalf maanden van de regeling inzake de extra heffing" geregistreerd. Voor de vierde periode (1987/88) is deze termijn verlengd tot 31 december 1987; voor de zevende periode (1990/91) is de uiterste datum bij Verordening (EEG) nr. 2333/90 van de Commissie verschoven naar 30 september 1990.

4.39. In het Verenigd Koninkrijk en Nederland wordt oneigenlijk gebruik gemaakt van de regeling voor tijdelijke overdracht, ook wel leasing genoemd. Een aantal producenten die hun melkproduktie hebben stopgezet, verhuren hun quota elk jaar aan een andere producent. Deze praktijk, waartegen de Commissie in april 1992 een inbreukprocedure heeft aangespannen, leidt ertoe dat producenten werkzaam blijven, terwijl zij in feite zelf geen melk meer produceren maar slechts de door het quotastelsel gecreëerde opbrengst exploiteren.

4.40. Krachtens Verordening (EEG) nr. 763/89 kan de Raad indien noodzakelijk de tijdelijke overdracht beperken volgens de stemprocedure die is opgenomen in artikel 43, lid 2, van het Verdrag(60) ()

. Krachtens deze procedure(61) ()

is tijdelijke overdracht verboden voor SLOM-producenten(62) ()

. De Raad heeft namelijk overwogen dat de SLOM-quota aan bepaalde beperkingen moeten worden onderworpen, omdat deze quota er niet toe dienen om een onrechtmatig voordeel te verschaffen aan degenen aan wie zij zijn toegewezen, maar om de daadwerkelijke produktie van de SLOM-producenten te dekken.

4.41. Ten aanzien van de herverdeling van quota die zijn vrijgekomen ten gevolge van het communautaire herstructureringsprogramma voor de melkproduktie, dat beperkt is tot 500 000 ton en tot vier Lid-Staten (Spanje, Frankrijk, Ierland en Italië), zijn bij Verordening (EEG) nr. 1183/90 criteria vastgesteld voor de toekenning van extra individuele referentiehoeveelheden; deze criteria kunnen door de Lid-Staten worden aangepast.

4.42. Op grond van de verplichting om de overdracht van quota te binden aan de overdracht van grond, moeten de voor het beheer van het quotastelsel verantwoordelijke nationale instanties toezicht houden op alle quota-overdrachten.

4.43. Niettemin vindt de overdracht van quota in sommige Lid-Staten via een omweg plaats:

a)in Nederland kan de grond waaraan de quota-overdracht op het moment van de transactie is verbonden, reeds een jaar na aankoop zonder quota worden teruggeleverd of doorverkocht. Het prijsverschil tussen grond mèt en grond zonder quota geeft een goede indicatie van de intrinsieke waarde van het quotum. Zo hebben de melkproducenten in het verleden, afhankelijk van het gebied, voor quota per liter tot zes maal de prijs betaald die zij per liter voor hun melkleveranties aan de zuivelfabrieken ontvingen. Indien de waarde van het quotum in het verkoopcontract apart is vermeld, kan de prijs voor de aankoop van quota zelfs over een periode van vijf jaar door de producent fiscaal worden afgeschreven;

b)in het Verenigd Koninkrijk is de procedure voor het overdragen van quota zonder grond vergelijkbaar. In eerste instantie volstaat het om een deel van een bedrijf met een daaraan verbonden individuele referentiehoeveelheid te verpachten of te verkopen. Op zijn vroegst tien maanden later kan de verkoper of verpachter de aldus verkochte grond, mits deze tijdens die periode niet voor de melkproduktie is gebruikt, zonder quotum weer terugkrijgen.

4.44. Om te voorkomen dat er onder producenten quota worden overgedragen zonder overdracht van grond, hebben sommige Lid-Staten (Duitsland, Ierland, Luxemburg,...., maar niet Nederland) de verplichting ingevoerd om bij verpachting of verkoop van grond, quota gratis over te dragen aan de nationale reserve. In de eerste jaren waarin het quotastelsel werd toegepast, hebben sommige Lid-Staten een aanzienlijk deel van de quota waarop de transactie betrekking had, geïnd ten bate van de nationale reserve (Duitsland en Luxemburg tot 80 %, België tot 90 %). In Ierland is tot 25 % van het overgedragen quotum gratis aan de nationale reserve afgestaan in geval van verpachting en, tot het verkoopseizoen 1989/90, van verkoop.

4.45. Om te voorkomen dat de melkproduktie zich concentreert op zeer beperkte landbouwarealen, dat wil zeggen dat de quota worden overgedragen zonder grond, hebben verscheidene Lid-Staten een maximum vastgesteld voor de overdraagbare individuele referentiehoeveelheid per hectare (5 000 kg/ha in Duitsland en Luxemburg, 20 000 liter/ha in België). Andere Lid-Staten hebben, om het aantal quota-overdrachten te beperken, besloten geen quota over te dragen bij de overdracht van grond die minder dan een vastgestelde minimale oppervlakte, in Luxemburg bij voorbeeld 5 hectare, beslaat. In sommige Lid-Staten kunnen quota-overdrachten in geval van verpachting slechts eenmaal per jaar plaatsvinden, in andere (bij voorbeeld Ierland) meermalen per jaar, maar op vaste data.

4.46. Uit de verscheidenheid aan administratieve maatregelen die zijn genomen door de diverse Lid-Staten die het quotastelsel daadwerkelijk toepassen, blijkt dat de nationale overheden hebben getracht, zich enerzijds tegen een buitensporige toename van administratieve handelingen te beschermen, en anderzijds de melkproducenten te helpen om het effect van zowel de quota zelf als de bij overschrijding daarvan invorderbare extra heffing zo veel mogelijk te beperken.

4.47. Herverdeling vanuit een nationale reserve leidt meestal tot begunstiging van de zwakste producenten in elke Lid-Staat door middel van de toekenning van extra individuele referentiehoeveelheden. Het opleggen van minima voor overdrachten komt neer op benadeling van de kleine producenten, terwijl het opleggen van maxima de herstructurering ten gunste van de producenten met de beste resultaten afremt.

4.48. Ook de toepassingsmaatregelen voor tijdelijke overdracht verschillen van Lid-Staat tot Lid-Staat:

a)in het Verenigd Koninkrijk kan elke producent zijn individuele referentiehoeveelheid, met uitzondering van 5 000 liter die hij moet behouden, aan een andere producent verhuren voor een periode die het einde van het verkoopseizoen niet overschrijdt;

b)in Nederland zijn de individuele referentiehoeveelheden die, voor een periode van 12 maanden en uitsluitend door de producent aan zijn koper, tijdelijk kunnen worden overgedragen, gebonden aan een absoluut minimum (10 000 kg) en maximum (75 000 kg);

c)in België is tijdelijke overdracht toegestaan indien de individuele referentiehoeveelheden voor leveranties worden uitgewisseld onder producenten die aan eenzelfde koper leveren, mits de overgedragen hoeveelheden bij producenten met een individuele referentiehoeveelheid van minder dan 300 000 liter, niet groter zijn dan 35 000 liter;

d)in Ierland is de tijdelijke overdracht beperkt tot een percentage van de individuele referentiehoeveelheid van de producent, die zijn quotum uitsluitend aan zijn koper kan overdragen;

e)in Duitsland is tijdelijke overdracht eerst sinds het verkoopseizoen 1990/91 toegestaan;

f)in Denemarken en Luxemburg wordt de mogelijkheid van tijdelijke overdracht niet toegepast;

g)in de overige Lid-Staten kan tijdelijke overdracht niet plaatsvinden doordat nationale uitvoeringsbepalingen ontbreken.

4.49. De tijdelijke overdrachten moeten voor elk verkoopseizoen dat op 1 april begint, uiterlijk op 31 juli worden geregistreerd(63) ()

. In sommige gevallen zijn deze overdrachten in afwijking daarvan pas in december, ofwel 3 maanden vóór het einde van het verkoopseizoen, definitief geregistreerd.

4.50. De tijdelijke overdrachten helpen de producenten bij het maken van een goede planning van hun jaarlijkse melkproduktie. Dit geldt zowel voor degene die zijn individuele referentiehoeveelheid overdraagt als voor degene die deze tijdelijk verwerft. Is tijdelijke overdracht daarentegen niet toegestaan, dan worden de niet benutte referentiehoeveelheden herverdeeld volgens de procedure van compensatie achteraf (zie paragraaf 4.17 en volgende). In dat geval weten de producenten tevoren dat zij aan het einde van het verkoopseizoen gratis een extra quotum zullen ontvangen, dat hun wordt toegekend uit hoofde van de compensatie achteraf. Het voordeel is derhalve tweeledig: enerzijds wordt een deel van de speculatieve overschrijding van het oorspronkelijke individuele quotum niet bestraft met de in het stelsel voorziene extra heffing, en anderzijds is deze overschrijding zeer rendabel voor zover zij wordt gedekt door een gratis quotum uit hoofde van de compensatie achteraf. De tijdelijke overdracht vooraf en tegen betaling vergt echter een betere produktieplanning. Doordat compensatie achteraf ontbreekt, wordt namelijk elke overschrijding financieel bestraft. Bovendien wordt de rentabiliteit van de extra produktie verminderd met de kosten van de huur (de kosten van de meerwaarde van het quotum) die voor het tijdelijk verkregen quotum wordt betaald. Bij tijdelijke overdracht vooraf dragen de producenten die de regels van het systeem aanvaarden derhalve meer verantwoordelijkheid en worden zij afgehouden van speculatie op de compensatie achteraf.

De controlemaatregelen

Criteria voor het beheer van en toezicht op de verschillende maatregelen door de Commissie

4.51. Krachtens de communautaire verordeningen zijn de Lid-Staten verplicht de Commissie een hele reeks gegevens te verschaffen met betrekking tot de nationale maatregelen die zijn vastgesteld voor de uitvoering van het stelsel in de Lid-Staten, alsmede cijfers over de toepassing van de quota en in het bijzonder van bepaalde voorschriften uit de verordeningen.

4.52. Uit een onderzoek van de dossiers bij de Commissie kon worden opgemaakt dat de Lid-Staten de nationale uitvoeringsregels en de daarin aangebrachte wijzigingen noch systematisch, noch binnen de gestelde termijn doorgeven. Dit heeft tot gevolg dat de Commissie hiervan vaak pas kennis neemt op het moment van de verevening van de rekeningen, dat wil zeggen twee jaar nadat zij van toepassing zijn geworden. Onder deze omstandigheden kan de Commissie geen volledige en doeltreffende supervisie uitoefenen op het beheer van het stelsel door de Lid-Staten.

4.53. De Commissie heeft een voor de Lid-Staten bestemd formulier opgesteld, teneinde de gegevens over leveranties en rechtstreekse verkoop te verkrijgen voor elk zojuist verstreken verkoopseizoen, zoals met name bepaald in artikel 19, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 1546/88. Deze mededelingen bereiken de Commissie in meerdere gevallen ruim na de termijn van drie maanden na afloop van het verkoopseizoen: voor het seizoen 1990/91 hadden slechts negen Lid-Staten het formulier vóór eind 1991 teruggezonden. Sommige daarvan waren overigens onvolledig. In het algemeen worden de gevallen van toepassing van artikel 6 bis van voornoemde verordening, de lijst van producenten- en/of aankopersgroeperingen en de halfjaarlijkse gegevens over leveranties en rechtstreekse verkoop niet aan de Commissie doorgegeven (Verordening (EEG) nr. 1546/88, artikel 19, lid 3, eerste en derde streepje). Ten slotte is er het probleem van de rechtstreekse verkoop, waarvan de hoeveelheden slechts door vijf Lid-Staten zijn medegedeeld. Deze situatie bevestigt de moeilijkheden die de Lid-Staten ondervinden bij de controle over dit onderdeel van het stelsel, dat gemakkelijk door de producenten kan worden omzeild.

Controlemaatregelen in de Lid-Staten

4.54. Luidens Verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie, die is vervangen door Verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie, nemen "de Lid-Staten... de nodige aanvullende maatregelen om:

a)ervoor te zorgen dat de heffing wordt geïnd, en met name de controlemaatregelen en de maatregelen om te garanderen dat de betrokkenen op de hoogte worden gesteld van de strafrechtelijke maatregelen of van de bestuursrechtelijke sancties die bij overtreding van deze verordening tegen hen kunnen worden getroffen;

b)de volledige of gedeeltelijke beëindiging van de melkproduktie overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 857/84 te regelen en te controleren, ingeval deze bepaling wordt toegepast."

4.55. In sommige Lid-Staten (Spanje, Griekenland, Italië) zijn nog niet aan alle producenten individuele referentiehoeveelheden toegekend (zie paragraaf 4.24), en is het quotastelsel volstrekt ondoeltreffend door het ontbreken van controle of het gebrek aan striktheid bij het toezicht en de controle die door de bevoegde instanties van deze Lid-Staten worden uitgeoefend. De daadwerkelijk door de Lid-Staten ingevoerde systemen voor controle op de naleving van de regelgeving met betrekking tot de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten verschillen zowel qua ontwerp als qua doeltreffendheid:

a)in Duitsland wordt de controle nogal bemoeilijkt door de versnippering van de bevoegdheden. De controle-instanties voeren namelijk bij de controles ter plaatse geen systematische toetsing uit van gegevens uit verschillende bronnen. De Kamer kon met de informatie die haar door de verschillende instanties ter beschikking werd gesteld niet reconstrueren welke bedragen exact met de leveranties van melk aan de kopers in Duitsland waren gemoeid. Dit probleem komt voort uit het feit dat de op verschillende tijdstippen vergaarde gegevens voor verschillende doeleinden dienen.

De nationale controleurs verrichten evenmin materiële controles, dat wil zeggen dat zij de input niet vergelijken met de eindprodukten, rekening houdend met de verwerkingscoëfficiënten, om na te gaan of de eindprodukten onder normale produktie-omstandigheden wel overeenstemmen met de hoeveelheid ingezamelde melk. Controles bij de rechtstreekse verkopers zijn vaak moeilijk te verwezenlijken omdat de boekhouding gebreken vertoont. De nationale controleurs onderzoeken bij degenen die een vergoeding voor de definitieve stopzetting van de melkproduktie ontvangen, of aan de verplichtingen van de verordeningen wordt voldaan;

b)in Frankrijk worden de leveranties aan zuivelfabrieken niet grondig genoeg onderzocht op aspecten zoals de voorraadboekhouding of fysieke toetsingen, die uiteraard essentieel zijn om de werkelijke hoeveelheid ingezamelde melk te controleren, met name wanneer de zuivelfabrieken deel uitmaken van een ingewikkelde economische structuur (bij voorbeeld een vennootschap met dochtermaatschappijen in één of meer Lid-Staten). Het systeem voor het beheer van en de controle op de rechtstreekse verkoop geeft geen redelijke garantie voor een goed financieel beheer volgens de normen van de Gemeenschap. De controles van de vergoeding voor definitieve stopzetting van de melkproduktie bieden geen volledig overzicht op nationaal niveau. Sommige departementen verrichten geen controles of hebben niet meegewerkt aan het onderzoek van het Franse ministerie van landbouw naar de controles. Op lokaal niveau vertoonde de situatie in een van de drie door de Kamer bezochte departementen duidelijk tekortkomingen;

c)in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zijn de controles in het algemeen goed opgezet, en worden zij voor alle aspecten van het stelsel geformaliseerd, gepland en gepresenteerd. Dit systeem omvat een strenge controle van de verkochte hoeveelheden melk en een volledige en snelle inning van de extra heffing;

d)in Spanje ontbreekt het aan voldoende doeltreffendheid bij de door de SENPA(64) ()

verrichte controles met betrekking tot de ontvangers van de vergoedingen voor definitieve stopzetting van de melkproduktie en voor tijdelijke schorsing van een deel van de individuele referentiehoeveelheden; bij de 110 controles die de SENPA ter plaatse heeft verricht, zijn slechts twee gevallen van onregelmatigheden ontdekt. Overigens voldeed van de vijf door de Kamer onderzochte gevallen op het moment van de controle slechts één geval aan de voorwaarden voor toekenning van de vergoeding;

e)in Ierland is een netwerk opgezet van regionale en lokale inspecteurs die verantwoordelijk zijn voor de controle op alle aspecten van de melkproduktie. Deze inspecteurs controleren de kwaliteit van de melk, de aan de kopers geleverde hoeveelheden, alle vormen van overdracht, de individuele referentiehoeveelheden, de ontvangers van de vergoeding voor stopzetting van de melkproduktie en de activiteiten van de rechtstreekse verkopers; uit onderzoek van het controlesysteem is gebleken dat de weinige rechtstreekse verkopers niet vaak en vooral met aanzienlijke vertragingen worden gecontroleerd;

f)in België zou het accent volgens de controlemethodologie moeten worden gelegd op de beoordeling van de algemene doorzichtigheid van het beheer van de quota en leveranties; dit houdt in dat de controleurs vooral een oordeel moeten geven over de betrouwbaarheid van de cijfers die zij verzamelen. Enerzijds zouden de controleurs die de rekeningen van een grote zuivelfabriek onderzoeken, met name wanneer deze deel uitmaakt van een ingewikkelde economische structuur, alle een gespecialiseerde opleiding moeten ontvangen, en anderzijds kan de frequentie van de controles door gebrek aan personeel niet worden gehaald;

g)in Nederland is de controle op het quotastelsel globaal gezien bevredigend. Een uitzondering vormen de rechtstreekse verkopers aan wie een specifieke referentiehoeveelheid van minder dan 25 000 kg is toegekend: zij worden nooit gecontroleerd;

h)in Luxemburg verrichten de beheerders zelf de controles bij de kopers en rechtstreekse verkopers; de controles hebben echter geen betrekking op de materialiteit, met andere woorden de input wordt niet vergeleken met de eindprodukten om na te gaan of deze onder normale produktie-omstandigheden, gelet op de verwerkingscoëfficiënten, wel met elkaar overeenstemmen;

i)in Italië en Griekenland bestaat er geen controle op de overschrijdingen van de individuele referentiehoeveelheden, aangezien de producenten bij de controles ter plaatse in 1991 nog geen quota hadden ontvangen.

De specifieke steun en het quotastelsel

4.56. Teneinde de beperking van de melkproduktie te vergemakkelijken is de invoering van het quotastelsel sinds 1986 aangevuld met twee specifieke maatregelen, namelijk een vergoeding voor definitieve stopzetting en één voor tijdelijke schorsing van de melkproduktie; beide worden beschreven in bijlage XXIV.

4.57. Zoals het programma voor steun bij tijdelijke schorsing is ontworpen, kan het ertoe