JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1997 vastgesteld (98/C 349/01)

Dit verslag, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Bernhard FRIEDMANN (president)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INHOUD

Bladzijde

Algemene inleiding 5

VERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN IN HET KADER VAN DE ALGEMENE BEGROTING

Deel I - Opmerkingen over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 1 - Eigen middelen 7

Hoofdstuk 2 - Gemeenschappelijk landbouwbeleid 21

Hoofdstuk 3 - Structurele acties 59

Hoofdstuk 4 - Intern beleid 76

Hoofdstuk 5 - Externe steunmaatregelen 87

Hoofdstuk 6 - Huishoudelijke uitgaven 108

Hoofdstuk 7 - Financiële instrumenten en bankactiviteiten 110

Deel II - Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 8 - Betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan 119

VERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN IN HET KADER VAN HET ZESDE EN ZEVENDE EUROPESE ONTWIKKELINGSFONDS

Deel I - Opmerkingen over de activiteiten in het kader van het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 149

Deel II - Betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan betreffende het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 161

BIJLAGEN

Bijlage I - Financiële gegevens betreffende de algemene begroting en het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds (1*) I

Bijlage II - Verslagen en adviezen die de Rekenkamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht XLI

ANTWOORDEN VAN DE INSTELLINGEN

VERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN IN HET KADER VAN DE ALGEMENE BEGROTING

Bladzijde

Deel I - Opmerkingen over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 1 - Eigen middelen 18

Hoofdstuk 2 - Gemeenschappelijk landbouwbeleid 50

Hoofdstuk 3 - Structurele acties 71

Hoofdstuk 4 - Intern beleid 83

Hoofdstuk 5 - Externe steunmaatregelen 100

Hoofdstuk 7 - Financiële instrumenten en bankactiviteiten 117

Deel II - Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 8 - Betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan 139

VERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN IN HET KADER VAN HET ZESDE EN ZEVENDE EUROPESE ONTWIKKELINGSFONDS

Deel I - Opmerkingen over de activiteiten in het kader van het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 157

Deel II - Betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan betreffende het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 171

ALGEMENE INLEIDING

1. Dit jaarverslag van de Rekenkamer bevat de resultaten van de controles inzake de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie alsmede de benutting van de communautaire middelen met behulp van financiële instrumenten en bankactiviteiten. Het vestigt de aandacht van de instellingen en van de Europese burger op tal van belangrijke problemen die de Commissie en de betrokken autoriteiten van de lidstaten zouden moeten trachten op te lossen. Het verslag vormt een belangrijk element in de procedure tot kwijting. Deze wordt verleend door het Europees Parlement op aanbeveling van de Raad. De Commissie legt verantwoording af over de maatregelen die zijn getroffen om gevolg te geven aan de opmerkingen in de resoluties van het Europees Parlement bij de kwijtingsbesluiten betreffende de algemene begroting, de EGKS en het EOF, en aan het commentaar bij de aanbeveling van de Raad over de kwijting.

2. De opmerkingen in het verslag vormen de neerslag van het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven, mede uit een oogpunt van goed financieel beheer. Zij worden gevolgd door de verklaring waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen van de algemene begroting worden bevestigd, en die de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad voorlegt, alsmede door de hiermee verband houdende opmerkingen.

3. Het Jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 verschilt inhoudelijk van de verslagen over de vorige jaren. In de loop der jaren is de omvang van het jaarverslag van de Kamer zo toegenomen, dat de voorbereiding en afronding ervan binnen redelijke tijd onmogelijk is geworden. Sinds het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn echter ook de speciale verslagen bij de kwijtingsprocedure betrokken. De Kamer heeft dan ook besloten de meeste van haar controlebevindingen in speciale verslagen op te nemen, hetgeen ook het voordeel heeft dat haar werkzaamheden beter over het hele jaar kunnen worden gespreid. Dus in plaats van een opsomming van de gedetailleerde resultaten van diverse onderzoeken bevat elk hoofdstuk algemene opmerkingen en een overzicht van de conclusies van de controlewerkzaamheden die sinds de verschijning van het vorige jaarverslag in speciale verslagen zijn opgenomen.

4. De verklaring van de externe accountant over de juistheid en getrouwheid van de op 31 december 1997 opgestelde jaarrekening en financiële balans en diens verslag over de interne controle en het financieel beheer van de Rekenkamer zijn bekendgemaakt in PB C 318 van 15 oktober 1998.

5. Het verslag over de Europese Ontwikkelingsfondsen, met inbegrip van de desbetreffende betrouwbaarheidsverklaring, wordt afzonderlijk na het verslag over de algemene begroting uitgebracht.

Verslag over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

DEEL I Opmerkingen over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

HOOFDSTUK 1 (2*) Eigen middelen

1.0. INHOUD Paragraaf

Algemene inleiding 1.1

Begrotingsuitvoering 1.2

Traditionele eigen middelen 1.3 - 1.24

Financieel beheer 1.3 - 1.9

Gebrekkige interne controleprocedures voor de door de lidstaten gevoerde boekhouding 1.4 - 1.5

Controle van de samenvattende rekeningen die de lidstaten jaarlijks opstellen 1.6 - 1.7

Conclusie 1.8 - 1.9

Controle van het gebruik van risicoanalysetechnieken bij de douanecontrole en de inklaring van goederen 1.10 - 1.24

Inleiding 1.10 - 1.16

Het onderzoek van de Kamer 1.17

Conclusie 1.18 - 1.24

Eigen middelen uit BTW en BNP 1.25 - 1.36

Het stelsel van de middelen uit BTW en BNP 1.25 - 1.29

De regeling betreffende de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer 1.30 - 1.36

ALGEMENE INLEIDING

1.1. Het onderzoek van de Kamer betreffende de traditionele eigen middelen was toegespitst op het financieel beheer van de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling en inning van de communautaire schuldvorderingen alsook op de toepassing van risicoanalysetechnieken bij de douanecontroles. De opmerkingen over laatstgenoemd onderwerp zijn opgenomen in een speciaal verslag (3). Met betrekking tot de middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) en het bruto nationaal product (BNP) was de controle van de Kamer vooral gericht op de aard en het functioneren van het stelsel van deze middelen, die ongeveer 80 % van de communautaire begroting uitmaken. Ook de financiële gevolgen van het BTW-stelsel voor het intracommunautaire handelsverkeer werden onderzocht. De desbetreffende opmerkingen van de Kamer zijn opgenomen in twee speciale verslagen (4) die in dit hoofdstuk worden samengevat.

BEGROTINGSUITVOERING

1.2. In tabel 1.1 worden de communautaire ontvangsten met betrekking tot het begrotingsjaar 1997 samengevat. Uit grafiek 1.1 blijkt het volgende:

a) de werkelijke ontvangsten van het begrotingsjaar 1997 zijn met 1,3 % gedaald ten opzichte van het begrotingsjaar 1996 (81 275,1 Mio ECU) en beliepen 80 547,7 Mio ECU ofwel 97,8 % van de in de definitieve begroting geraamde ontvangsten;

b) de netto traditionele eigen middelen beliepen, na aftrek van de inningskosten (1 574,7 Mio ECU), 14 172,3 Mio ECU, hetgeen 17,6 % uitmaakt van het totaal van de werkelijke ontvangsten; deze middelen zijn ten opzichte van het begrotingsjaar 1996 met 4,3 % gestegen en bestonden uit:

- douanerechten ten bedrage van 13 607,7 Mio ECU bruto, overeenkomend met 86,4 % van de bruto traditionele eigen middelen (15 747,0 Mio ECU) (5),

- landbouwheffingen ten bedrage van 1 025,2 Mio ECU bruto, overeenkomend met 6,5 % van de bruto traditionele eigen middelen,

- heffingen en bijdragen suiker en isoglucose ten bedrage van 1 114,0 Mio ECU bruto, overeenkomend met 7,1 % van de bruto traditionele eigen middelen;

c) de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) beliepen, inclusief saldi en aanpassingen (- 567,5 Mio ECU), 34 351,5 Mio ECU (6), ofwel 42,6 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten; de daling van de werkelijke ontvangsten ten opzichte van het begrotingsjaar 1996 (36 535 Mio ECU) bedraagt 6 %;

d) de middelen uit het BNP beliepen, inclusief saldi en aanpassingen (- 544,9 Mio ECU), 26 891,7 Mio ECU (7) (waarvan 286,9 Mio ECU aan reserves), ofwel 33,4 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten; deze middelen zijn ten opzichte van het voorgaande begrotingsjaar (21 058 Mio ECU) met 27,7 % toegenomen; deze aanvullende middelen moeten de vastgestelde vermindering van het overschot van het voorgaande jaar en de negatieve saldi en aanpassingen van de vorige jaren compenseren;

e) het beschikbare overschot van het voorafgaande jaar (4 384,0 Mio ECU) en de diverse ontvangsten (813,5 Mio ECU) vormen 6,4 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten, een daling van 51,3 % ten opzichte van het begrotingsjaar 1996.

TRADITIONELE EIGEN MIDDELEN

Financieel beheer

1.3. De Kamer baseert haar opmerkingen op systeemanalyses, analytische onderzoeken, de controle van de procedures voor het centraliseren van de eigen middelen voordat ze ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en op steekproeven van verrichtingen in de lidstaten.

Gebrekkige interne controleprocedures voor de door de lidstaten gevoerde boekhouding

1.4. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 merkte de Kamer op: "Vóór 1989 stelde een lidstaat... alle vastgestelde bedragen, ook de niet geïnde, ter beschikking van de Commissie. Per 1 januari 1989 beliepen de vastgestelde en niet geïnde bedragen, die ter beschikking van de Gemeenschap waren gesteld, in totaal 93,8 Mio ECU. Dit bedrag werd niet terugbetaald ter opneming in de specifieke boekhouding, maar de Commissie heeft zich er niet tegen verzet dat de Duitse autoriteiten de oninbaarstellingen van de lopende vaststellingen aftrokken. De Commissie noch de Duitse autoriteiten hebben een toezichtsysteem ingevoerd waarmee het gecumuleerde bedrag van deze aftrekposten kan worden berekend" (8). De Kamer onderzocht de bedoelde aftrekposten die door de nationale autoriteiten sinds 1989 waren ingevoerd. Uit dat onderzoek bleek dat in de periode van januari 1989 tot juni 1997 5,944 Mio ECU teveel werd afgetrokken van het ter beschikking van de Commissie gestelde bedrag. De Commissie zou de nodige maatregelen moeten treffen om de situatie te corrigeren.

1.5. In een andere lidstaat brachten de douaneautoriteiten op 16 juli 1996 5,67 Mio ECU in verband met vier invoeraangiften in mindering op de specifieke rekeningen en lieten dit bedrag bijschrijven op de rekeningen bedoeld in artikel 6, lid 2, sub a van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad (9), zodat het ter beschikking van de Commissie kon worden gesteld. Maar de aldus overgeschreven 5,67 Mio ECU werd pas in maart 1997 ter beschikking gesteld en niet, volgens de regels, in september 1996; deze eigen middelen werden dus met een vertraging van zes maanden ter beschikking van de Commissie gesteld.

Controle van de samenvattende rekeningen die de lidstaten jaarlijks opstellen

1.6. In verband met het stelsel van de traditionele eigen middelen constateerde de Kamer in haar jaarverslagen regelmatig vertragingen bij de terbeschikkingstelling, verliezen door de verjaring van vorderingen na drie jaar, fouten of onregelmatigheden bij de vaststelling van de douanerechten op goederen waarvoor preferentiële of opschortende regelingen gelden, dan wel fouten of leemten in de nationale voorschriften. De geconstateerde feiten zijn typerend voor de verschillende soorten steeds terugkerende onregelmatigheden die worden vermeld in de informatie waarop de betrouwbaarheidsverklaring wordt gebaseerd en die een weerslag hebben op de bedragen in de door de lidstaten opgestelde rekeningen. Bij de controle over het afgelopen begrotingsjaar werd andermaal vastgesteld dat door dergelijke onregelmatigheden eigen middelen verloren gingen. Zo werden bijvoorbeeld in vier lidstaten vastgestelde rechten met vertraging ter beschikking gesteld. Voor de onderzochte verrichtingen in de steekproef beliepen de vastgestelde rechten in totaal 7,3 Mio ECU en de vertragingen een tot zes maanden. In toepassing van artikel 11 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 (10) had de vertraging bij de terbeschikkingstelling ertoe moeten leiden dat de lidstaat achterstalligheidsrente betaalt.

1.7. Sinds de vaststelling van Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996 (11) tot wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 wordt de jaarlijkse samenvattende rekening, die elke lidstaat in toepassing van artikel 7 van de genoemde verordening opstelt, na 31 december van het derde jaar volgende op een bepaald begrotingsjaar niet meer gecorrigeerd. Voorts heeft de Commissie een voorstel (12) ingediend tot wijziging van artikel 17 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989; volgens dit voorstel zullen de niet-geïnde bedragen uiterlijk na een in het voorstel vastgestelde periode van vijf jaar worden afgeboekt in de specifieke boekhouding.

Conclusie

1.8. De twee wijzigingen van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 (zie paragraaf 1.7) zouden ertoe moeten leiden dat de Commissie, evenals bij de procedure voor de verevening van de rekeningen inzake landbouwuitgaven, binnen de in paragraaf 1.7 bedoelde termijn overgaat tot de controle van de jaarlijkse samenvattende rekening die door elke lidstaat wordt ingediend of ten minste die rekeningen laat certificeren overeenkomstig de voorschriften die gelden voor de accountantscontrole van de rekeningen.

1.9. De Commissie zou haar inspanningen bij de lidstaten moeten voortzetten om het beheer en controle van de traditionele eigen middelen te verbeteren om de steeds terugkerende onregelmatigheden te kunnen bestrijden.

Controle van het gebruik van risicoanalysetechnieken bij de douanecontrole en de inklaring van goederen (13)Inleiding

1.10. De verantwoordelijkheid voor de inning van de traditionele eigen middelen (in 1997 14 200 Mio ECU ofwel ongeveer 17,7 % van de totale begroting van de Gemeenschap) ligt bij de lidstaten.

1.11. De voltooiing van de interne markt op 1 januari 1993 ging samen met het van kracht worden van de geconsolideerde communautaire douanewetgeving. Deze moest garanderen dat de douanewetgeving in heel de Gemeenschap op uniforme wijze werd toegepast. In deze wetgeving en latere wijzigingen daarvan werd specifiek beschreven welke controles de douaneautoriteiten moesten verrichten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

1.12. Op 23 november 1992 stemde de Ecofin-Raad in met het gebruik van risicoanalyses om de financiële controle te oriënteren. Ecofin verzocht de Commissie uiterlijk eind 1993 maatregelen vast te stellen om in alle controlesectoren het principe van gerichte risicocontroles in te voeren.

1.13. In latere communautaire douanewetten wordt het gebruik van risicoanalysetechnieken alleen voorgeschreven voor de controle van goederen die door de lucht of over zee volgens de vereenvoudigde douaneprocedures worden geïmporteerd (14). Er is nog een bijkomend voorschrift dat de douaneautoriteiten verplicht risicoanalysetechnieken te gebruiken om te bepalen hoe en waar zij hun controletaak zullen uitvoeren: Beschikking 210/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap ("Douane 2000") (15).

1.14. In een aantal door het Europees Parlement, de Raad of de Commissie vastgestelde teksten wordt gewezen op de noodzakelijkheid de modernste douanetechnieken en meer doeltreffende werkmethoden toe te passen, bijvoorbeeld informatietechnologie, risicoanalyse en gerichte controle en gebruik te maken van risicoprofielen, een gemeenschappelijk en gecoördineerd beleid inzake risicobeheer, alsmede geavanceerde controlesystemen. Deze instellingen dringen erop aan dat de nationale douanediensten als één enkele organisatie optreden en verzoeken de lidstaten nauw samen te werken en hun inspanningen te coordineren om deze gemeenschappelijke doeleinden te realiseren.

1.15. De Commissie constateert een gebrek aan homogeniteit in de controletechnieken van de verschillende lidstaten en geeft uiting aan haar overtuiging dat deze situatie kan worden verholpen door het ontwikkelen van risicoanalysemethoden. Zij hoopt in het kader van het programma Douane 2000 voor de hele Gemeenschap gelijke "risicoprofielen" te kunnen opstellen. Voor sommige douaneregelingen zal zij de lidstaten verzoeken bij hun controles systematisch gebruik te maken van risicoanalysemethoden via de tenuitvoerlegging van de in heel de Gemeenschap toe te passen richtlijnen voor risicoanalyse.

1.16. In samenwerking met bepaalde lidstaten ontwikkelden de diensten van de Commissie niet-bindende richtlijnen die in oktober 1997 aan de lidstaten werden verstrekt. Deze richtlijnen moeten op proef worden toegepast vanaf eind december 2000.

Het onderzoek van de Kamer

1.17. Het onderzoek van de Kamer werd verricht in acht lidstaten (België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) en was gericht op het gebruik van risicoanalyse in de douanecontrole, met name bij de materiële inspectie van goederen en de verificatie van importdeclaraties die gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Gemeenschap. Het onderzoek betrof de taak van de verschillende diensten binnen de Commissie op het vlak van controle en coördinatie. Ook werd getracht het beheer en de doeltreffendheid van de door de lidstaten toegepaste technieken te evalueren, alsmede het gebruik van informatiebronnen en het bereik van de bestaande feedbacksystemen. In de landen waar de risicoanalysetechnieken niet werden toegepast, werd bij het onderzoek getracht de doeltreffendheid van de alternatieve methoden ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te beoordelen.

Conclusie

1.18. De wens van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten dat de douanediensten in de Gemeenschap als één enkele organisatie optreden en via de coördinatie van hun acties en een doeltreffende, doelmatige en homogene toepassing van de regels van de Gemeenschap in het hele douanegebied van de Gemeenschap tot gelijkwaardige resultaten komen is nog lang niet gerealiseerd.

1.19. Ondanks de algemene bereidheid om het gebruik van risicoanalyses bij de douanediensten te bevorderen, blijft een groot deel van de op plaatselijk niveau verrichte controle vruchteloos door het gebrek aan coördinatie, vooral bij de omschrijving van de goederen en situaties die risico's inhouden.

1.20. Er zijn voldoende bewijzen dat veel informatie over risicogebieden aan het buitenpersoneel van de douanediensten wordt doorgespeeld. Maar doordat een echt doeltreffende analyse van de mogelijke invloed van die risico's in de afzonderlijke buitenposten ontbreekt, helpt deze grote hoeveelheid informatie niet om de beschikbare controlecapaciteit in betere banen te leiden.

1.21. In alle bezochte lidstaten bevatten de douanesystemen voor in- en uitklaring een soort filter waarmee aan de hand van vooraf vastgestelde risicoprofielen kan worden bepaald of bepaalde declaraties aan een materiële controle of een controle op stukken zullen worden onderworpen. De doeltreffendheid en doelmatigheid van deze filtersystemen wordt echter beperkt door het ontbreken van gecoördineerde transnationale profielen, van een werkelijke risicoanalyse op vele gebieden en van feedback over de controleresultaten, alsook door de tekortkomingen in bepaalde computersystemen en in sommige gevallen door het gebrek aan inzicht in de werking en de doelstellingen van een gerichte controle.

1.22. Er zijn evenveel vormen van risicoanalyse als er voor dit onderzoek lidstaten werden bezocht. Men is het wel eens over de noodzaak van een methodologie voor risicoanalyse en de richtlijnen van de Commissie geven wel goede aanwijzingen voor de tenuitvoerlegging ervan, maar de huidige tendensen wijzen op een ongecoördineerde en zelfs ongelijke toepassing van de communautaire wetgeving.

1.23. Vijf jaar na de totstandkoming van de interne markt en zes jaar na de inwerkingtreding van het Matthaeus-programma (16) zou een grotere cohesie tussen de opgezette opleidings- en uitwisselingsprogramma's kunnen worden verwacht. Anderzijds zou de coördinatie tussen de lidstaten kunnen worden verbeterd als de douaneadministraties enigermate werden geïntegreerd door op communautair niveau gemeenschappelijke gespecialiseerde eenheden of diensten op te richten, bijvoorbeeld voor planning en controle.

1.24. Er valt nog veel werk te verrichten voordat in alle lidstaten een doelmatig, doeltreffend en homogeen risicoanalysesysteem functioneert. De Commissie moet passende voorschriften uitvaardigen en de juiste beleidsbeslissingen treffen om de doelmatigheid van het gebruik van risicoanalyse in heel de Gemeenschap te verhogen.

EIGEN MIDDELEN UIT BTW EN BNP

Het stelsel van de middelen uit BTW en BNP

1.25. Hoewel dit communautaire financieringssysteem in de laatste tien jaar driemaal is gewijzigd, blijven er problemen bestaan met de samenhangendheid, de doorzichtigheid en de functionering ervan. Ondanks het belang van de statistische gegevens voor de vaststelling van de grondslagen is nog steeds niet overwogen een instrument in te voeren om de kwaliteit van die statistieken te meten.

1.26. De diverse ontwikkelingen van het financieringssysteem leidden tot een grotere rol van het BNP, waarvan ook het maximumbedrag van de begrotingsmiddelen afhangt. Voor de berekening van het BNP heeft de Raad een nieuw stelsel van economische rekeningen (ESER, versie 1995) ingevoerd, dat ingaat vanaf 1999. Het oude ESER, versie 1979, blijft echter van toepassing voor de financiering van de communautaire begroting. Toch is de van het nieuwe ESER verwachte verandering belangrijk op methodologisch vlak en ook voor een meer rechtvaardige vergelijking tussen de lidstaten. Doordat geen gebruik wordt gemaakt van de beste economische grootheden die beschikbaar zijn en doordat een instrument voor kwaliteitsmeting ontbreekt, wordt een distorsie teweeg gebracht in de beoordeling van het bijdragevermogen van de lidstaten.

1.27. Een derving van belastingontvangsten kan zowel gevolgen hebben voor de middelen uit de BTW als voor die uit het BNP, met name als voor het BNP geen rekening is gehouden met de verborgen economische activiteiten. Gezien de nationale rekeningen, waarvan de volledigheid (17) trouwens pas eind 1998 bekend zal zijn, is deze derving aanzienlijk. Het is een aanwijzing voor een wijder verbreid verschijnsel dat alle belastingstelsels betreft. Uit een indirecte berekening blijkt dat het gemiddelde jaarlijkse verschil tussen de geïnde BTW en de theoretische BTW voor negen lidstaten 70 000 Mio ECU beloopt (1991-1993). In vergelijking met het resultaat van een soortgelijk onderzoek van tien jaar geleden is dit verschil meer dan tweemaal zo groot geworden.

1.28. Het verschijnsel van de correctie via de ontvangsten, die momenteel slechts op een lidstaat wordt toegepast maar voor uitbreiding vatbaar is, vormt eveneens een anomalie van het systeem. Het concept waarop het berust, namelijk de vaststelling van de financiële voordelen die een lidstaat verkrijgt uit het lidmaatschap van de Unie door berekening van het verschil tussen bijdragen en betalingen, is aanvechtbaar. Uit een voor de Kamer verrichte studie blijkt dat eenzelfde communautaire uitgave ten behoeve van de productiebevordering in de ene lidstaat heel andere gevolgen kan hebben dan in een andere lidstaat. Er kan dus niet van worden uitgegaan dat het effect van de communautaire financieringen beperkt blijft tot de mutaties in de communautaire boekhouding. Zoals de Europese Raad van Fontainebleau had aangegeven, moet het evenwicht eventueel worden hersteld via het uitgavenbeleid, met name op het moment van de vaststelling van de begroting.

1.29. Een bezinning over het financieringssysteem is te meer noodzakelijk daar de uitbreiding van de Europese Unie naderbij komt. Voor elk financieringssysteem moeten de hoofdbestanddelen duidelijk zijn aangegeven en er moet een samenhang bestaan tussen de aard van de gekozen middelen en de regels voor de inning en controle ervan.

De regeling betreffende de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer

1.30. De huidige overgangsregeling betreffende de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer werd ingevoerd op 1 januari 1993, op het moment van de totstandkoming van de interne markt en de opheffing van de binnengrenzen in de Unie. De BTW wordt niet langer voldaan bij de invoer van de goederen, maar in een later stadium, op basis van de periodieke aangifte van de belastingplichtige. Ondanks de invoering van een systeem voor uitwisseling van inlichtingen achteraf (VIES) bestaan er aldus meer mogelijkheden tot fraude.

1.31. De fraudebestrijding wordt in de lidstaten in het algemeen gekenmerkt door een gebrek aan geïntegreerde strategie, waarbij voorrang dreigt te worden verleend aan een nationaal blijvende visie die tot versnippering van de inspanningen en een inefficiënte benutting van de beschikbare middelen leidt. Verschillen tussen de nationale definities van fraude en, bijgevolg, tussen de sancties, kunnen afbreuk doen aan de afschrikkende werking van de sancties. Deze verschillen op administratief en juridisch vlak vormen even zovele risicofactoren die door fraudeurs kunnen worden uitgebuit.

1.32. De instrumenten voor de samenwerking tussen lidstaten worden niet ten volle benut. Dit is vaak te wijten aan de logheid van de procedures en zelfs aan de onbekendheid met de bestaande instrumenten, met name bij de lokale instanties.

1.33. De rol van de Commissie blijft hoofdzakelijk beperkt tot het bevorderen van de uitwisseling van ervaringen tussen de nationale diensten. De Commissie was nog niet in staat de disfuncties in de nationale systemen voor fraudebestrijding op te sporen, noch om aan de betrokken lidstaten oplossingen voor te stellen.

1.34. Bij gebrek aan een levensvatbaar alternatief zal de huidige "overgangsregeling" nog verschillende jaren blijven bestaan. Aanzienlijke verbeteringen lijken niet mogelijk zolang er geen duidelijke wil aanwezig is om de fraude in het intracommunautaire handelsverkeer te bestrijden.

1.35. De lidstaten en de Commissie zouden systemen moeten opzetten aan de hand waarvan de omvang van de fraude beter kan worden beoordeeld en waarmee vooral de doeltreffendheid van de controleacties en van de communautaire maatregelen geregeld kunnen worden geëvalueerd.

1.36. Ook op het gebied van de harmonisatie van de activiteiten van de nationale overheidsinstanties is actie dringend noodzakelijk. Dit verschijnsel, dat steeds meer grensoverschrijdend wordt, zou doeltreffender kunnen worden bestreden als de controlemethoden en -strategieën van de nationale overheidsinstanties op elkaar worden afgestemd.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

TRADITIONELE EIGEN MIDDELEN

Gebrekkige interne controleprocedures voor de door de lidstaten gevoerde boekhouding

1.4. Zoals de Commissie heeft vermeld in haar antwoord op het jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, heeft zij er geen bezwaar tegen de bedragen die als definitief oninbaar worden beschouwd en betrekking hebben op de periode vóór 1 januari 1989, af te trekken van de lopende vaststellingen. De Commissie volgt de ontwikkeling van deze zaak op de voet en heeft aan de betrokken lidstaat gevraagd om bevestiging van de gegevens waarop de vaststellingen van de Kamer zijn gebaseerd. Zodra de gevraagde inlichtingen zijn ontvangen zal de lidstaat eventueel worden verzocht correcties uit te voeren en de verschuldigde achterstandsrente te storten.

1.5. Zodra de Commissie in april 1997 op de hoogte was gesteld van de vaststelling van de Kamer, heeft zij verzocht achterstandsrente ten bedrage van 184 876 ECU te storten; dit bedrag werd betaald in september van dat jaar.

Controle van de samenvattende rekeningen die de lidstaten jaarlijks opstellen

1.6. Het door de Kamer vermelde bedrag van 7,3 miljoen ECU heeft betrekking op onregelmatigheden ten gevolge van een foutieve toepassing van de communautaire regelgeving door vier lidstaten. Ondertussen heeft de Commissie de nodige contacten met de lidstaten gelegd teneinde de toestand te corrigeren; zij zal eventueel achterstandsrente vragen.

Conclusie

1.8. De uitvoeringsprocedure van de begroting inzake ontvangsten verschilt aanzienlijk van die inzake uitgaven, daar zij betrekking heeft op miljoenen onderliggende verrichtingen en het resultaat is van de toepassing van een bijzonder complexe regelgeving. In het kader van de derde fase van het initiatief SEM 2000 heeft de Commissie onderzocht of het mogelijk is op het gebied van de ontvangsten een stelsel van goedkeuring van de rekeningen in te voeren zoals van het stelsel dat wordt gebruikt in het kader van de landbouwuitgaven. Dit onderzoek leidde evenwel tot de conclusie dat wegens de bijzondere procedures bij de ontvangsten deze methode niet kan worden gevolgd. Toch werd erop gewezen dat de financiële belangen van de Europese Unie beter zouden kunnen worden verdedigd door de bestaande communautaire bepalingen te versterken, met name die welke de afschrijving van oninbare vorderingen door de lidstaten regelen. Dientengevolge heeft de Commissie in juli 1997 een nieuwe oninbaarlijdingsprocedure voorgesteld waarin is bepaald dat iedere lidstaat na enige tijd zal worden verzocht zijn optreden bij gevallen van niet-invordering te rechtvaardigen door een verplichte melding van de dossiers vanaf een bepaald bedrag.

Wat de betrouwbaarheid van de door de lidstaten ingediende boekhouding betreft, dient erop te worden gewezen dat de controle van de Commissie op het gebied van de eigen middelen, voor zover daartoe mogelijkheden aanwezig zijn, gelijk staat met een controle zoals die waarop iedere goedkeuringsprocedure is gebaseerd. Bovendien kan de boekhouding inzake eigen middelen in bepaalde lidstaten ook worden gecontroleerd door de nationale rekenkamers. Wegens hun beperkte omvang kunnen de controles van de Commissie weliswaar niet leiden tot een algemene beoordeling van alle boekhoudingen inzake de eigen middelen van de lidstaten. Zij zijn evenwel zeer doeltreffend en hebben vaak aanleiding gegeven tot aanzienlijke financiële correcties.

Controle van het gebruik van risicoanalyse technieken bij de douanecontrole en de inklaring van goederen

Inleiding

1.11. De lidstaten hebben algemeen gesproken inderdaad een controleverplichting, maar het is duidelijk dat hun de mogelijkheid is gegeven zelf te bepalen op welke wijze dat gebeurt, zowel in het algemeen als voor concrete gevallen.

1.12 en 1.13. Bij de beschikking inzake Douane 2000 zijn institutionele voorschriften vastgesteld voor het functioneren van de nationale douaneadministraties. Doel van die beschikking is het definiëren van een evenwicht tussen de taken van de communautaire instellingen en die van de lidstaten en het handhaven van dit evenwicht, daarbij echter de idee aanvaardende van eenheid in partnerschap. Een rapport over de tenuitvoerlegging en de effecten van het programma Douane 2000 zal de Commissie binnenkort aan het Europees Parlement en de Raad voorleggen.

De Ecofin-Raad heeft in 1992 gewezen op het belang van de risicoanalysemethoden voor de financiële controle, maar ten aanzien van de douane zijn de voorschriften vastgesteld in 1996 bij de beschikking inzake Douane 2000. Die beschikking heeft betrekking op de douaneregelgeving in haar geheel, zodat in de tekst van het douanewetboek niet meer naar deze werkmethoden behoeft te worden verwezen, zonder dat dit echter wordt uitgesloten. Wat moderne controlemethoden betreft is de beschikking inzake Douane 2000 zeer duidelijk over de rol van de Commissie: die bestaat in het "steunen" en "aanmoedigen" van maatregelen, die de lidstaten dienen vast te stellen en uit te voeren (artikel 9, punt 1).

1.14 tot en met 1.16. In het kader van haar taak heeft de Commissie in 1997 richtlijnen opgesteld voor het opstellen van risicoprofielen.

De richtlijnen die de Commissie in 1997 heeft opgesteld zijn bedoeld om de harmonisatie van de werkmethoden te bevorderen, iets wat, zoals de Rekenkamer in het gedeelte van haar opmerkingen over feitelijke bevindingen reeds constateerde, pas in de toekomst zijn beslag zal krijgen. De werkmethoden in de verschillende lidstaten worden nog grotendeels bepaald door andere factoren, zoals de organisatie van de dienst, de opleiding van het personeel, de beschikbaarheid van middelen en de mate waarin de procedures zijn geautomatiseerd.

Conclusie

1.19. De voorwaarden voor een betere coördinatie zijn gunstiger wanneer de douaneprocedures zijn geautomatiseerd. De ontwikkelingen op dit vlak verlopen niet in alle lidstaten in hetzelfde tempo. De ontwikkeling van transnationale douaneprocedures, zoals in het kader van het NCTS (New Computerised Transit System), moet tot de nagestreefde coördinatie bijdragen, mits een systeem voor de indeling van goederen op basis van een nomenclatuurcode wordt gehanteerd.

1.20. De intensieve en ongestructureerde doorgifte van informatie aan perifere douanekantoren vormt inderdaad een probleem dat moet worden onderzocht en opgelost. Dit kan in de toekomst worden aangepakt door de organisaties die de beschikking inzake Douane 2000 moeten uitvoeren.

1.21 en 1.22. De diversiteit van de controlesystemen in de verschillende lidstaten en de afwezigheid van transnationale structuren zijn een gevolg van het feit dat de douane-unie niet wordt beheerd door één douaneautoriteit. Deze toestand vindt zijn weerslag in de aanpak van het probleem in de beschikking inzake Douane 2000 van het Europees Parlement en de Raad (zie 1.12 en 1.13).

Een harmonisering van de verschillende werkmethoden zou gestalte moeten krijgen in een in het kader van de vermelde beschikking uitgevoerd proefproject waaraan zes lidstaten deelnemen.

1.23. De programma's voor opleiding en uitwisseling van ambtenaren, zoals in het kader van Matthaeus, zijn over het algemeen bevorderlijk voor het wederzijds begrip en de onderlinge aanpassing van de werkwijzen. Bovendien kan de invoering van een communautair beleid inzake douaneopleiding en van een gemeenschappelijke basisopleiding (zie art. 14 van de beschikking inzake Douane 2000) evenals de verbinding van de nationale douanescholen van de lidstaten in een netwerk een instrument vormen waarmee onder meer een grotere uniformiteit van de nationale werkmethoden kan worden bereikt. De harmonisatie van deze methoden kan er op termijn ook door worden bevorderd, al wordt een en ander voornamelijk bepaald door een reeks andere factoren (zie punten 1.14 tot en met 1.16).

Het oprichten van speciale eenheden op communautair niveau heeft alleen zin als die ook een operationele functie krijgen. Zulke functie zou alleen kunnen worden ingebed in de structuur van een centrale douaneadministratie, iets wat duidelijk verder gaat dan het op partnerschap gebaseerde beheersinstrument waar Douane 2000 naar streeft.

Daarentegen zou kunnen worden overwogen dat de lidstaten onderling een structuur opzetten waarin die operationele functies kunnen worden ondergebracht.

1.24. Het optreden van de Commissie speelt zich af binnen het bij de beschikking inzake Douane 2000 bepaalde kader waarin geen plaats is voor een algemene regelgevende ingreep met betrekking tot de wijze waarop de douaneautoriteiten van de lidstaten de controles uitvoeren.

EIGEN MIDDELEN UIT BTW EN BNP

Het stelsel van de middelen uit BTW en BNP

1.25. De Commissie erkent dat het onderzoek naar de beoordeling van de kwaliteit van de macro-economische aggregaten niet volledig bevredigend is, en gedeeltelijk in antwoord hierop heeft zij een onderzoeksproject op gang gebracht voor een analyse en evaluatie van de kwaliteit van de nationale totalen van de nationale rekeningen. Twee studies werden door Eurostat op dit gebied uitbesteed; de ene werd uitgevoerd door het Nationale Bureau voor de statistiek van Italië (ISTAT) en de andere door het UK Office of National Statistics (ONS). De resultaten van de eerstgenoemde studie zullen in juni 1998 door de BNP-Commissie worden besproken, terwijl de resultaten van laatstgenoemde studie in 1999 beschikbaar zullen zijn.

1.26. De Commissie is het volledig eens met de kritiek van de Kamer op het handhaven om budgettaire redenen van het oude ESER, versie 1979. Door het BNP te berekenen op grond van het nieuwe ESER, versie 1995, zou de financiële draagkracht van de lidstaten beter kunnen worden gemeten. De Commissie betreurt deze situatie en heeft reeds haar standpunt terzake medegedeeld.

1.27. Zoals de Kamer opmerkt is de BTW-fraude slechts een aspect van een verschijnsel dat alle belastingstelsels betreft, evenals overigens alle andere verplichte heffingen.

Gelet op het mechanisme van gespreide betalingen dat eigen is aan de BTW, omvat deze belasting een in vergelijking met andere belastingen kenmerkend intrinsiek controle-instrument. De Commissie heeft reeds alle nodige initiatieven genomen met het oog op een doelmatige samenwerking met de lidstaten bij de bestrijding van de BTW-fraude en zal dit ook in de toekomst doen.

1.28. Ook de Commissie is van mening dat het correctiemechanisme dat momenteel op één lidstaat wordt toegepast, een anomalie vormt. Zij is het tevens eens met de andere opmerkingen van de Kamer in deze alinea.

1.29. De Commissie is reeds, onder meer naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer, begonnen met de bezinning over het financieringssysteem van de Unie.

De regeling betreffende de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer

1.31 tot en met 1.36. Evenals de Kamer is de Commissie van mening dat zij de taak heeft de disfuncties in de nationale systemen voor fraudebestrijding op te sporen en de betrokken lidstaten oplossingen voor te stellen. De Commissie erkent dat een versterking van de nationale controlestrategieën met geïntegreerde risicoanalyse noodzakelijk is om de fraude succesvol te kunnen bestrijden en dat de instrumenten voor administratieve samenwerking, die momenteel te weinig worden gebruikt, dienen te worden verbeterd.

Het is de Commissie evenwel duidelijk dat de kansen op goedkeuring van haar aanbevelingen door de lidstaten geheel afhankelijk zijn van hun reële toegevoegde waarde. De complexiteit van de vigerende ontvangst- en controleprocedures in lidstaten met verschillende juridische en administratieve stelsels moet niet worden onderschat. Tot voor kort beschikte de Commissie nog niet over genoeg ervaring om een grondige evaluatie te maken en aanbevelingen te doen zoals voorgesteld door de Kamer. Op grond van de in de loop van de vorige jaren opgedane ervaring kan de Commissie nu de door de Kamer vermelde taken uitvoeren. In het derde verslag ter uitvoering van artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 wordt reeds een aantal aanbevelingen gedaan voor samenwerkingsstrategieën inzake controle en fraudebestrijding.

De Commissie is het eens met de Kamer dat een systeem moet worden opgezet waarmee voortdurend de doeltreffendheid van de BTW-ontvangst en -controle van de lidstaten kan worden gemeten. Derhalve zal de Commissie de nodige maatregelen nemen om de toestand inzake controle van iedere lidstaat te onderzoeken en te evalueren teneinde tegemoet te komen aan de aanbevelingen van de Kamer. De Commissie neemt zich voor ingrijpender voorstellen in te dienen in het kader van het vierde verslag als bedoeld in artikel 12 en van het derde verslag als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92.

Grafiek 1.1 - Financiering van de communautaire begroting

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Financiering van de begroting 1996-1997 (in Mio ECU)

BTW-middelen

BNP-middelen

Traditionele eigen middelen

Overschotten van het vorige begrotingsjaar

Diverse ontvangsten

Verklaring:

(x %; y %)

x %: aandeel in de financiering van de begroting 1997

y %: verschil 1997-1996

Traditionele eigen middelen 1996-1997 (in Mio ECU)

Douanerechten

Heffingen op/bijdragen voor suiker, isoglucose

Landbouwrechten

Inningskosten

Verklaring:

(x %) - x %: aandeel in de traditionele eigen middelen

Bron:

Begrotingen 1997 en jaarrekeningen 1996 en 1997.

>EIND VAN DE GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

HOOFDSTUK 2 (18*) Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2.0. INHOUD Paragraaf

Inleiding 2.1

AFDELING I - Begrotingsbeheer 2.2 - 2.25

Begrotingsuitvoering 2.2 - 2.23

Kredieten van het begrotingsjaar 2.2 - 2.10

Voorschotten 2.11

Boeking van de uitgaven 2.12

Negatieve uitgaven en bedragen 2.13 - 2.16

Rechtstreekse uitgaven 2.17 - 2.18

Het feit dat de landbouwuitgave doet ontstaan 2.19 - 2.22

Trends 1993-1997 2.23

Computersystemen voor het beheer 2.24 - 2.25

AFDELING II - Durumtarwe 2.26 - 2.54

Inleiding 2.26 - 2.29

Ontwikkeling van de steunregeling 2.30 - 2.49

De steun per ton 2.30 - 2.33

De hervorming van 1976 2.34 - 2.40

De MacSharry-hervorming van 1992 2.41 - 2.46

De aanpassing van 1997 2.47 - 2.49

De ontwikkeling van de durumtarwemarkt sinds de hervorming van 1992 2.50 - 2.52

Conclusie 2.53 - 2.54

AFDELING III - Samenvattingen van de sinds de verschijning van het laatste jaarverslag vastgestelde speciale verslagen over het EOGFL en het visserijbeleid 2.55 - 2.92

Speciaal verslag 2/98 over de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993 2.55 - 2.57

Speciaal verslag 21/98 over de erkenning en verklaring, zoals toegepast op de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1996 2.58 - 2.65

Speciaal verslag 4/98 over de import in de Gemeenschap tegen een verlaagd heffingspercentage van Nieuw-Zeelandse zuivelproducten en Zwitserse kaas en de afzet daarvan 2.66 - 2.69

Speciaal verslag 19/98 over de communautaire financiering van bepaalde maatregelen naar aanleiding van de BSE-crisis 2.70 - 2.81

Speciaal verslag 18/98 over de communautaire maatregelen ter aanmoediging van de oprichting van gemengde vennootschappen in de visserijsector 2.82 - 2.86

Speciaal verslag 20/98 over de verificatie van fysieke controles op landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald 2.87 - 2.92

INLEIDING

2.1. Dit hoofdstuk heeft betrekking op het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie, (EOGFL) en op de op hoofdstuk B2-51 aangewezen uitgaven. In afdeling I wordt het begrotingsbeheer van het begrotingsjaar 1997 behandeld en deze afdeling bevat tevens opmerkingen over het onderzoek van de begrotingsuitvoering voor het begrotingsjaar 1997 en over de computersystemen voor het beheer van de landbouwuitgaven; afdeling II gaat over durumtarwe; afdeling III bestaat uit samenvattingen van de sinds de verschijning van het laatste jaarverslag vastgestelde speciale verslagen over het EOGFL.

AFDELING I - BEGROTINGSBEHEER

BEGROTINGSUITVOERING

Kredieten van het begrotingsjaar

2.2. De oorspronkelijk voor het EOGFL, afdeling Garantie (onderafdeling B1) voor het begrotingsjaar 1997 uitgetrokken kredieten (19) beliepen 41 233 Mio ECU, waarvan 500 Mio ECU voor de monetaire reserve.

2.3. Gewijzigde en aanvullende begroting 1/97 (20) betrof niet de in onderafdeling B1 opgenomen kredieten (zie tabel 2.1). In de loop van het begrotingsjaar zijn echter een aantal overschrijvingen van de ene post naar de andere (1 327,4 Mio ECU), van het ene artikel naar het andere (1 212,2 Mio ECU) en van het ene hoofdstuk naar het andere (2 320 Mio ECU) verricht (zie tabel 2.2). In absolute cijfers beliepen deze wijzigingen 4 859,6 Mio ECU ofwel 11,8 % van de oorspronkelijke begroting.

2.4. Het totaalbedrag van de kredieten (afgezien van de monetaire reserve) van onderafdeling B1, vóór en na deze wijzigingen (respectievelijk 40 733 en 40 709 Mio ECU) lag nog steeds onder het in het landbouwrichtsnoer opgenomen bedrag (41 805 Mio ECU) (21) (zie tabel 2.1).

2.5. Weliswaar overschreed de begrotinguitvoering het in het landbouwrichtsnoer vastgestelde totale budget niet, maar zij gaf ingrijpende wijzigingen in de oorspronkelijke toewijzingen en uiteenlopende uitvoeringsgraden te zien.

2.6. De uitgaven van onderafdeling B1, ten belope van 40 423,1 Mio ECU (zie tabel 2.1), bleven in het algemeen onder de uiteindelijk beschikbare kredieten (-0,7 %) en de monetaire reserve werd niet aangesproken. Bij 24 posten - die over vrijwel de gehele begroting gespreid zijn - bedroeg de uitvoeringsgraad echter minder dan 50 % van de oorspronkelijke kredieten en beliep de onderbesteding in totaal 973,5 Mio ECU.

2.7. Omgekeerd geven dertien begrotingsposten een uitvoeringsgraad van meer dan 150 % van de oorspronkelijke kredieten te zien en beloopt de overbesteding er in totaal 2 061,8 Mio ECU. Zo beliepen de uitgaven voor post B1-2320, "Buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt" (407 Mio ECU) 41 maal de oorspronkelijke toewijzing. Voor post B1-1052, "Steun voor de producenten van kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en sojabonen" overschreden de uitgaven de oorspronkelijke toewijzing van 1 276,1 Mio ECU met 1 136 Mio ECU.

2.8. Ten slotte zijn aan 27 begrotingsonderdelen waarin oorspronkelijk de vermelding "p.m." (pro memorie) was opgenomen (hoofdzakelijk opslagkosten) middelen toegewezen via overschrijvingen (162,1 Mio ECU).

2.9. Tabel 2.3 en 2.4 bevatten een uitsplitsing van de uitgaven naar aard en naar lidstaat. Tabel 2.5 biedt een overzicht van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie.

2.10. Per 31 december 1996 - dat wil zeggen twee en een halve maand na het begin van het EOGFL-begrotingsjaar - waren voor ongeveer de helft van de uitgaven van het begrotingsjaar (20 700,0 Mio ECU) reeds betalingsverplichtingen aangegaan en betalingen verricht. Van dit bedrag hielden 13 821,8 Mio ECU, zijnde 66,8 % van de uitgaven van het begrotingsjaar, verband met acht maatregelen inzake akkerbouwgewassen, braaklegging, olijfolie en de premie voor zoogkoeien.

Voorschotten

2.11. De wijze waarop de voorschotten aan de lidstaten zijn vastgesteld geeft geen onregelmatigheden te zien. De besluiten van de Commissie zijn echter alleen aan de hand van de boekhoudbescheiden moeilijk te verifiëren. Daarom moeten de dossiers van de ordonnateur, de enige plaats waar de noodzakelijke informatie kan worden gevonden, worden bestudeerd. In het Financieel Reglement (22) worden de verplichtingen tot het betalen van voorschotten namelijk vrijgesteld van de gebruikelijke verificaties van de financieel controleur. Bovendien is het beheer van de voorschotten, dat niet in het Agrex-systeem is geïntegreerd (zie paragraaf 2.24), nog steeds omslachtig. Ten slotte zenden dertien lidstaten de noodzakelijke gegevens niet elektronisch door, zodat deze handmatig moeten worden geregistreerd.

Boeking van de uitgaven

2.12. Het Financieel Reglement (23) bepaalt dat de definitieve betalingsverplichting betreffende de door de lidstaten gedeclareerde uitgaven wordt uitgevoerd binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van de declaraties. Deze termijn wordt nooit in acht genomen: per jaar beschouwd worden de betalingsverplichtingen met gemiddeld zeventien dagen vertraging geboekt, hetgeen het gebruik van het boekhoudsysteem (Sincom) voor het toezicht op de landbouwuitgaven in de weg staat. Deze vertragingen zijn met name te wijten aan de tijd die wordt gevergd door de in de voorschriften bepaalde verrichtingen voor de controle en goedkeuring van de uitgaven en van de procedures voor de overschrijving van kredieten.

Negatieve uitgaven en bedragen

2.13. Wegens de methode van de zogeheten negatieve uitgaven en de vele correcties kunnen de rekeningen pas na een grondige analyse juist worden geïnterpreteerd. Zo omvat de boekhouding betreffende onderafdeling B1 (40 674,9 Mio ECU) 4 329,6 Mio ECU aan negatieve boekingen die niet volgens de algemeen aanvaarde boekhoudbeginselen hebben plaatsgevonden en die moeilijk na te trekken zijn (zie tabel 2.6).

2.14. Gezien de voorschriften en de declaratieprocedure (en met name de algemene aard van de door de lidstaten gedeclareerde bedragen) is geen precieze evaluatie mogelijk van al deze boekingen, die bestaan uit:

a) op initiatief van de lidstaten of de Commissie in de declaraties aangebrachte correcties;

b) invorderingen van ten onrechte betaalde bedragen;

c) verkeerdelijk "negatieve uitgaven" genoemde ontvangsten, zoals de extra melkheffing (440,7 Mio ECU in 1997);

d) de gevolgen van de goedkeuringsbeschikkingen voor de begrotingsjaren 1993 en 1996 (996,8 Mio ECU in 1997).

2.15. De Commissie zou zich ervan moeten vergewissen dat de bepalingen krachtens welke een uitgave na afloop van bepaalde termijnen kan worden afgewezen niet worden omzeild door correcties aan te brengen in een eerdere uitgavendeclaratie die werd afgewezen.

2.16. Er bestaat niet altijd een begrotingsraming voor de begrotingsonderdelen waarin "negatieve" uitgaven worden opgenomen; deze bevatten slechts de vermelding "p.m." (pro memorie). Blijkens de boekingen onttrekt de Commissie middelen aan deze onderdelen om ze aan andere toe te wijzen (641,8 Mio ECU in 1997). Het concept "negatieve boeking" is echter onbekend in de financiële regelgeving, zoals de Kamer in haar advies 4/97 over de wijziging van het Financieel Reglement nogmaals onder de aandacht heeft gebracht (24). Overigens is de procedure die is gevolgd om de begrotingsonderdelen van middelen te voorzien, namelijk er ontvangsten aan toe te wijzen, strijdig met de budgettaire beginselen van het Financieel Reglement en een hinderpaal voor de noodzakelijke doorzichtigheid van de begroting.

Rechtstreekse uitgaven

2.17. Bij sommige, doorgaans door de lidstaten medegefinancierde en door de Commissie gecoördineerde uitgaven (landbouwonderzoek, acties inzake controle en preventie enz.) wordt dus niet de gewone declaratieprocedure doorlopen. De betalingsverplichtingen en betalingen van het begrotingsjaar 1997 met betrekking tot deze uitgaven beliepen respectievelijk 528,5 Mio ECU en 215,6 Mio ECU (zie tabel 2.7).

2.18. De controle bij de Commissie van een representatieve steekproef (40 betalingsverplichtingen en 40 desbetreffende betalingen waarmee in totaal respectievelijk 75 en 30 Mio ECU waren gemoeid) met betrekking tot enige artikelen (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 en B2-518) wees uit dat op deze uitgaven niet streng genoeg wordt toegezien hetgeen eerdere opmerkingen van de Kamer bevestigt (25). Van de 80 onderzochte verrichtingen kon 80 % niet als conform de regelgeving worden beschouwd (niet-inachtneming van termijnen, van procedures ter verkrijging van de communautaire financiering en van procedures voor de toezending van uitvoeringsverslagen) en vormen dus formele fouten voor de betrouwbaarheidsverklaring (zie paragrafen 8.49-8.50). Doordat de regelgeving niet dwingend genoeg is, beschikt de Commissie bovendien niet altijd over voldoende stukken om deze uitgaven te motiveren en om vast te stellen of met de acties de doelstellingen zijn bereikt. De Commissie zou dus nauwlettender op deze uitgaven moeten toezien.

Het feit dat de landbouwuitgave doet ontstaan

2.19. De rekeningen voor het begrotingsjaar 1997 van het EOGFL, afdeling Garantie, omvatten zowel de "rechtstreekse" uitgaven van de Commissie in het jaar 1997 als de uitgaven van de lidstaten van 16 oktober 1996 tot en met 15 oktober 1997. Laatstgenoemde uitgaven worden door de lidstaten gedeclareerd volgens een gedetailleerde begrotingsnomenclatuur waarmee ze worden ingedeeld bij een bepaalde regeling en/of een bepaald verkoopseizoen.

2.20. Meer dan 20 % van de in 1997 aangegane betalingsverplichtingen kan echter met het Agrex-computersysteem en de bestaande subnomenclatuur niet bij een specifiek verkoopseizoen of begrotingsjaar worden ingedeeld (met name 2 064,8 Mio ECU voor begeleidende maatregelen, 1 878,1 Mio ECU voor zuivelproducten, 1 809,4 Mio ECU voor rundvlees en 550,2 Mio ECU voor groenten en fruit). Vooral wanneer de steun in meerdere tranches wordt betaald kan niet altijd aan de hand van de declaratieprocedure worden nagegaan om welke tranche het gaat en kan dus niet worden gewaarborgd dat het beginsel van de jaarperiodiciteit in acht wordt genomen. Voor de uitgavenbeheersing is het nochtans van essentieel belang, dat de uitgaven voor elke maatregel kunnen worden vergeleken met de geraamde kostprijs.

2.21. Ten slotte heeft meer dan 3 300 Mio ECU betrekking op uitgaven die zijn ontstaan door feiten uit 1995 en eerdere verkoopseizoenen. De boekingen uit hoofde van een zelfde maatregel hebben vaak betrekking op uitgaven voor drie of meer opeenvolgende verkoopseizoenen. Onder deze uitgaven vallen met name de uitvoerrestituties, waarvan reeds bij de uitvoer zou kunnen worden geraamd tot welk bedrag aan begrotingsuitgaven ze kunnen leiden.

2.22. Bij Verordening (EG) nr. 296/96 van de Commissie (26) is een regeling ter beperking van de goedkeuring van de door de lidstaten gedeclareerde uitgaven betreffende voorgaande begrotingsjaren ingevoerd. Ongeveer 60 % van de in 1997 gedeclareerde uitgaven werd door de Commissie onderzocht (24 056,9 Mio ECU). De te laat gedeclareerde uitgaven beliepen ongeveer 668 Mio ECU. Na toepassing van een bepaling dat voor 4 % van de reeds goedgekeurde uitgaven een vertraging kan worden aanvaard werd er in een verslag (27) van de Commissie op gewezen dat bij een strikte toepassing van de voorschriften per eind augustus 1997 129,1 Mio ECU aan uitgaven zou zijn afgewezen. De Commissie wees uiteindelijk slechts 25 Mio ECU af door gebruik te maken van haar beoordelingsbevoegdheid.

Trends 1993-1997

2.23. Uit een onderzoek van de ontwikkeling van de begroting van het EOGFL, afdeling Garantie, en van de begrotingsuitvoering gedurende de periode 1993-1997 (zie tabel 2.8) blijkt het volgende:

a) hoewel er volgens het landbouwrichtsnoer slechts 14 % meer had mogen worden uitgegeven, zijn de uitgaven met 6 290 Mio ECU (18,9 %) gestegen, tegen 29 % voor de begroting in haar geheel. Het leeuwendeel van deze stijging ging naar "Akkerbouwgewassen", "Rundvlees" en "Begeleidende maatregelen". Omgekeerd verminderden de uitgaven voor "Zuivelproducten" aanzienlijk.

b) er is sinds 1994 constant te veel begroot, ook al is het teveel teruggelopen van 9,3 % tot 0,7 %;

c) de verschillen, per rubriek, tussen raming en uitvoering zijn in 1997 enigszins verkleind ten opzichte van 1996, maar zijn nog steeds groter dan in 1993.

COMPUTERSYSTEMEN VOOR HET BEHEER

2.24. De uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, worden geboekt met behulp van twee computersystemen: het uit 1988 daterende Agrex-systeem dat wordt beheerd door eenheid G2 van DG VI, en het in 1990 ingevoerde en door DG XIX beheerde Sincom-systeem. De controles waarbij de gegevens uit de twee systemen met elkaar werden aangesloten leverden de bevestiging dat deze onderling coherent zijn en dus dat de boekingen betrouwbaar zijn. Desalniettemin is de huidige opzet onbevredigend. Dat wil zeggen:

a) de beide systemen zijn niet aan elkaar gekoppeld en de gegevens die ze bevatten zijn niet gelijkvormig (voornamelijk omdat de gegevens van het ene systeem in nationale valuta luiden en die van het andere in ecu);

b) Agrex vertoont een aantal gebreken:

- het is technisch achterhaald en moeilijk te controleren en het is uitermate ingewikkeld geworden doordat het doorlopend is aangepast aan voorschriften die sinds 1988 een grote ontwikkeling hebben gekend;

- het wordt uitsluitend door een eenheid van DG VI en onvoldoende voor het alarmsysteem gebruikt;

- doordat er bij de boekingen geen toelichtingen worden gegeven kunnen de besluiten van de ordonnateur niet worden verduidelijkt;

- ten slotte kunnen er vanaf het jaar 2 000 geen gegevens meer mee worden verwerkt;

c) het officiële Sincom-boekhoudsysteem bevat geen op de specifieke EOGFL-regelgeving toegesneden functies. De ophanden zijnde invoering van een nieuw boekhoudsysteem (Sincom 2) verandert niets aan deze situatie.

2.25. Bijgevolg zou de Commissie zich met een geïntegreerd computersysteem moeten toerusten waarmee de opeenvolgende verrichtingen van de ordonnateur, de financieel controleur en de rekenplichtige compatibel en gemakkelijk op Sincom 2 aan te sluiten zouden zijn en waarvan de informatie voor alle gebruikers toegankelijk zou zijn.

AFDELING II - DURUMTARWE

INLEIDING

2.26. Durumtarwe is een speciaal soort tarwe met harde, glazige, doorschijnende korrels, die vooral voor menselijke consumptie wordt gebruikt: in deegwaren, grutten en griesmeel. In 1996 werd er 8,7 miljoen ton durumtarwe geproduceerd (4,2 % van de totale graanproductie van de Gemeenschap, rijst uitgezonderd (28)). De voornaamste producerende landen zijn Italië, dat meer dan de helft van de totale productie levert, Griekenland, Spanje en Frankrijk. De Gemeenschap is met een marktaandeel van 25 % de grootste producent ter wereld.

2.27. Vanaf het begin (1967) (29), toen Italië ongeveer 90 % van de communautaire durumtarwe produceerde, was deze graansoort opgenomen in de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor granen. Uit tabel 2.9 blijkt dat de steun voor durumtarwe sindsdien aanzienlijk is gestegen. Verontrust door deze ontwikkeling, maakte de Kamer in 1989, toen de speciale steun 365 Mio ECU bedroeg en er circa 400 Mio ECU aan uitvoerrestituties en interventie werd besteed, opmerkingen over durumtarwe (30).

2.28. De steun voor durumtarwe bedroeg in 1993 in totaal 830 Mio ECU (ongeveer 14 Mio ECU aan ontvangsten uit de verkoop van voorheen in waarde verminderde voorraden niet meegerekend) en in 1997 1 743,4 Mio ECU, gespreid over Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk (zie tabel 2.10). Durumtarwe is één van de meest gesubsidieerde producten in de Gemeenschap: de subsidies beliepen in 1996 182 ECU/ton, ofwel 113 % van de productiewaarde.

2.29. De Kamer heeft een onderzoek van het marktbeheer op communautair niveau ingesteld met het oogmerk:

a) te achterhalen waardoor de uitgaven zo sterk toenamen zonder dat de productie navenante stijgingen te zien gaf;

b) te onderzoeken in hoeverre het bedrag van de steun strookt met de doelstellingen van de productiesteun voor durumtarwe.

ONTWIKKELING VAN DE STEUNREGELING

De steun per ton

2.30. Van meet af aan werd durumtarwe anders behandeld dan andere granen doordat een tweeledige steunregeling werd opgezet. Evenals voor andere granen stelde de Raad jaarlijks richt- (31) en interventieprijzen (32) voor durumtarwe vast. De verhouding tussen de interventieprijs voor durumtarwe en die voor gewone tarwe zou evenredig moeten zijn aan de prijsverhouding op de wereldmarkt. Deze verhouding werd vastgesteld op 120 % en bracht de interventieprijs voor durumtarwe op 110,24 rekeneenheden (RE) per ton.

2.31. In 1967 werd de interventieprijs voor durumtarwe wegens de kleine omvang van de meeste bedrijven en de lage opbrengst in de voornaamste productiegebieden als te laag beschouwd om de landbouwers een toereikend inkomen te garanderen. Daarom werd naast de prijsondersteuning een speciale producentensteun per ton geoogste durumtarwe ingevoerd. Deze steun dekte het verschil tussen de interventieprijs en een hogere "gegarandeerde minimumprijs", die werd vastgesteld in het handelscentrum van de regio met het grootste durumtarweoverschot (toentertijd Palermo in Italië).

2.32. In 1974 wilde de Commissie één enkel systeem opzetten om de administratie en de controle te vereenvoudigen. Dankzij de hoge prijzen op de wereldmarkt kon de interventieprijs worden opgetrokken en dus had de speciale steun kunnen worden afgeschaft. De Raad accepteerde de optrekking van de interventieprijs maar handhaafde ook de steun, zij het op een lager peil. In totaal stegen de inkomsten van de producenten met 27 % en steeg de interventieprijs met 48,73 RE/ton, terwijl de steun met slechts 7,23 RE/ton daalde (zie tabel 2.11). De interventieprijs voor durumtarwe steeg tot 163 % van die voor gewone tarwe en hield dus geen verband meer met de wereldmarktprijzen. Toen de marktprijzen weer daalden werd het hoge peil van de interventieprijzen gehandhaafd.

2.33. Aangezien in de verordening de toekenning van steun niet werd beperkt tot de traditionele productiegebieden, bevorderde de aantrekkelijke steunregeling een uitbreiding van de productie van durumtarwe naar noordelijker gebieden waar bovendien grotere opbrengsten en een goede kwaliteit werden bereikt.

De hervorming van 1976

2.34. In 1976 (33) werd gepoogd, deze ontwikkeling recht te trekken door de steun per ton om te vormen in per hectare verleende oppervlaktesteun, en door de verlening daarvan te beperken tot een welbepaald aantal "traditionele gebieden of regio's". Op grond van welke kenmerken een gebied als "traditioneel" kon worden beschouwd werd echter niet beschreven.

2.35. Voorts werd aan de regeling een sociale en structurele doelstelling gegeven door agrarische probleemgebieden (34) op te nemen in de "traditionele productiegebieden" die worden opgesomd in de bijlage van de nieuwe verordening. Deze doelstelling werd echter nooit in een verordening geëxpliciteerd en er werd ook nooit nader verklaard hoe er bij de bepaling van het steuntarief rekening mee moest worden gehouden.

2.36. Het gevolg van de wijzigingen was dat jaarlijks zowel over de interventieprijs als over het steunbedrag in de Raad een compromis moest worden gesloten en dat deze prijzen dus niet de uitkomst van een nauwkeurige berekening vormden die was gebaseerd op criteria die aan de doelstellingen beantwoordden. De interventieprijzen voor durumtarwe stegen sneller dan die voor gewone tarwe en de steunbedragen stegen eveneens. Uit tabel 2.12 is af te lezen dat de ratio van de interventieprijs voor durumtarwe ten opzichte van die voor gewone tarwe was gestegen van 162 % in 1975/1976 tot 174 % in 1985/1986. De interventieprijs voor durumtarwe bedroeg toen 312,08 ECU/ton en de steun 101,31 ECU/ha.

2.37. Voorts bleef het aantal voor steun in aanmerking komende regio's stijgen. Hoewel zulks niet in de verordening was bepaald, was het criterium op grond waarvan een regio in de praktijk als traditioneel productiegebied werd beschouwd, dat de productie van durumtarwe er meer dan 50 % van de totale graanproductie moest uitmaken. Na de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal tot de Gemeenschap vervaagde dit ongeschreven criterium gaandeweg. Toen Griekenland toetrad werd de drempel drastisch verlaagd tot 8 %, en bij de toetreding van Spanje en Portugal tot 1,5 %.

2.38. Bijgevolg werd bij de hervorming van 1976 de steun voor durumtarwe niet beperkt tot de traditionele gebieden. De interventieprijs werd zo hoog gesteld dat de productie van durumtarwe zelfs zonder steun aantrekkelijk werd. De hogere opbrengsten die in de noordelijke lidstaten werden verkregen compenseerden voor de landbouwers ruimschoots het ontbreken van steun. Zo bedroeg in 1985 de gemiddelde opbrengst in Duitsland 5,8 ton/ha, tegen 1,94 ton/ha in Griekenland (zie tabel 2.13). In 1981/1982 werd de Gemeenschap onafhankelijk van import van durumtarwe en de productie steeg tot 221,6 % van de interne vraag in 1991/1992 (zie tabel 2.14).

2.39. Tegen het eind van de jaren tachtig had de Gemeenschap wegens structurele overschotten te kampen met stijgende uitgaven voor granen in het algemeen. Daarom werd de interventieprijs voor gewone tarwe bevroren en die voor durumtarwe geleidelijk verlaagd, waarmee werd beoogd, het verschil in behandeling tussen durumtarwe en gewone tarwe te verkleinen. In 1992/1993 bedroeg de interventieprijs voor durumtarwe echter nog steeds 135 % van die voor gewone tarwe.

2.40. De daling van de interventieprijs van 312 ECU in 1985/1986 tot 221 ECU in 1992/1993 ging in dezelfde periode gepaard met een stijging van de oppervlaktesteun van 101,31 ECU tot 181,88 ECU (zie tabel 2.12). De stijging van het steuntarief compenseerde voor gemiddeld de helft de daling van de interventieprijs (35). Doordat de uitvoerrestituties hoog waren en de interventieopslag aangroeide, stegen de totale begrotingsuitgaven vanaf 1986 gestaag en beliepen ze in 1992 reeds 1 337,8 Mio ECU.

De MacSharry-hervorming van 1992

2.41. Toen Verordening (EEG) nr. 1765/92 van 30 juni 1992 (36) tot instelling van een nieuwe steunregeling voor de producenten van bepaalde akkerbouwgewassen in werking trad, werden alle institutionele graanprijzen gelijkgeschakeld. De producenten van durumtarwe buiten de traditionele productiegebieden ontvangen de basis-compensatiebetaling voor granen en die binnen de traditionele gebieden ontvangen een aanvullende oppervlaktegebonden speciale steun. De nieuwe steunregeling heeft ten doel:

a) de productie van durumtarwe buiten de traditionele gebieden af te remmen,

b) de durumtarweproducenten te vergoeden voor het inkomensverlies ten gevolge van de gelijkschakeling van de institutionele prijs voor durumtarwe met de prijzen voor de andere granen.

2.42. Overeenkomstig de doelstelling van de compensatiebetalingen werd het bedrag van de speciale steun vastgesteld op basis van de steun voor 1991/1992, toen de regeling allang geen verband meer hield met de aanvankelijke economische doelstelling (zie paragraaf 2.30). De verhouding tussen de interventieprijzen voor durumtarwe en die voor gewone tarwe was geen afspiegeling meer van die op de wereldmarkt (zie tabel 2.15). De nieuwe speciale steun waarbij niet langer rekening werd gehouden met deze verhouding werd voor het verkoopseizoen 1993/1994 vastgesteld op 297 ECU/ha. In 1995 steeg de steun na de daling met 20,6 % van de "groene koers" evenredig tot 358,6 ECU/ha, zodat de steunverlening in nationale valuta constant bleef en deze aanpassingen geen effect op de begroting hadden.

2.43. Het volledige bedrag van de speciale steun werd toegekend vanaf het eerste jaar na de hervorming. Er was geen overgangsperiode met een geleidelijke invoering van het steunbedrag in drie fasen, zoals wel met de basiscompensatiebetaling het geval was.

2.44. Bij de regeling werd in Griekenland (Thracië) en Spanje (de autonome regio Navarra en de provincies Salamanca, Toledo en Zamora) het gebied van de traditionele, voor de speciale steun in aanmerking komende streken uitgebreid.

2.45. De speciale steunbetaling was gebaseerd op in de officiële registers vastgelegde "individuele rechten". De individuele rechten worden uitgedrukt in hectare en vertegenwoordigen het maximaal subsidiabele areaal per begunstigde. Deze rechten worden vastgesteld als het grootste aantal hectares dat gedurende één van de vier referentieverkoopseizoenen (1988/1989-1991/1992), waaruit de producent heeft kunnen kiezen, met durumtarwe was ingezaaid en voor de steun in aanmerking kwam.

2.46. Na de invoering van de hervorming werden de volgende wijzigingen aangebracht, die telkens tot een uitbreiding van het areaal en een stijging van de uitgaven leidden:

a) het verkoopseizoen 1992/1993 werd voor Spanje als vijfde referentieseizoen aan de keuzemogelijkheden toegevoegd, doch met een nationale bovengrens van 570 000 ha; opmerkelijk is, dat vóór Spanjes toetreding tot de EG op slechts circa 150 000 ha durumtarwe werd verbouwd;

b) voor Portugal werden de verkoopseizoenen 1988/1989-1990/1991 aan de keuzemogelijkheden toegevoegd, doch met een nationale bovengrens van 35 000 ha;

c) het gewest Umbrië (Italië) werd, met een bovengrens van 5 000 ha, als traditioneel productiegebied erkend;

d) ook de Franse departementen Ardèche, Drôme en de regio Midi-Pyrénées werden als traditionele productiegebieden erkend, met een bovengrens van 63 355 ha.

e) er zijn gebieden afgebakend "waar de productie van durumtarwe goed ingeburgerd is", met een specifiek, verlaagd steunbedrag: Frankrijk en Oostenrijk verkregen aldus respectievelijk 50 000 en 5 000 ha; de steun bedraagt 138,9 ECU/ha.

De aanpassing van 1997

2.47. In 1996 deed de Commissie een voorstel om de "individuele rechten" om te zetten in gegarandeerde maximumarealen (37). Pas na meer dan een jaar discussie kwam de Raad (38), in oktober 1997, tot overeenstemming. De gegarandeerde maximumarealen zijn van toepassing vanaf het verkoopseizoen 1999/2000.

2.48. De door de Commissie voorgestelde gegarandeerde maximumarealen zijn met 4 % uitgebreid en de speciale steun voor traditionele gebieden werd met 4 % gekort (zie voor nadere bijzonderheden tabel 2.16). Er werd voor Oostenrijk nog een traditioneel gebied aanvaard en voor Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Spanje werden extra niet-traditionele gebieden vastgesteld. De verlaging van het steunbedrag vormt niet meer dan een compensatie voor de toename van de gegarandeerde maximumarealen en berust dus niet op een nauwkeurige vaststelling van de behoefte aan steun; er werden nogmaals geen precieze criteria aangegeven op grond waarvan een regio binnen de gegarandeerde maximumarealen als "traditioneel productiegebied" wordt aangewezen, of als gebied waar de tarweproductie goed ingeburgerd is.

2.49. De wijzigingen van 1997 zijn opgenomen in de voorstellen van de Commissie in Agenda 2000 (39).

DE ONTWIKKELING VAN DE DURUMTARWEMARKT SINDS DE HERVORMING VAN 1992

2.50. In de periode na de toetreding van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap steeg de durumtarweproductie van 7,2 miljoen ton in 1986 tot de historische piek van 11,2 miljoen ton in 1991 (zie de tabellen 2.9 en 2.17). In 1992 zakte ze tot 9 miljoen ton. Sinds de MacSharry-hervorming schommelt ze tussen 7 en 8,5 miljoen ton. Afgezien van de recordoogsten van 1991 en 1992 is de jaarproductie sinds de hervorming met ongeveer 1 miljoen ton gestegen.

2.51. Tijdens de recordproductiejaren 1991 en 1992 was het areaal groter dan ooit, hetgeen misschien deels was veroorzaakt door de aankondiging van de hervorming.

2.52. Uit tabel 2.14 blijkt dat de interne consumptie van durumtarwe sinds de MacSharry-hervorming is gestegen. Daardoor en doordat op de wereldmarkt in de periode 1992-1995 graanschaarste heerste kon niet alleen de toegenomen productie worden afgezet maar konden ook de bestaande voorraden worden weggewerkt. In 1995/1996 voldeed het EG-aanbod niet aan de vraag. De stijging in de consumptie van durumtarwe ging gepaard met het vrijwel verdwijnen van het verschil van 35 % in marktprijs dat in de jaren vóór de MacSharry-hervorming bestond ten opzichte van gewone tarwe (zie tabel 2.18).

CONCLUSIE

2.53. Hoewel de speciale subsidie voor durumtarwe oorspronkelijk gebaseerd was op de werkelijke productie en op een welomlijnd prijsverschil tussen durumtarwe en gewone tarwe, werd deze regeling weldra vervangen door een andere, waarbij de interventieprijs voor durumtarwe en het tarief van de oppervlaktesteun voor dit gewas veeleer het resultaat waren van onderhandelingen dan van een berekening op basis van objectieve factoren. In de tweede helft van de jaren tachtig werd de door lagere interventieprijzen voor durumtarwe veroorzaakte daling van de aan de telers gewaarborgde minimuminkomsten voor ongeveer de helft gecompenseerd door de stijging van de oppervlaktesteun. Ten tijde van de MacSharry-hervorming van 1992 werd de halvering van de interventieprijs geheel gecompenseerd door stijgingen van het tarief voor de oppervlaktesteun. Sedert het midden van de jaren tachtig was een steeds groter deel van de totale inkomsten van de producenten niet afkomstig uit de afzet, maar uit de oppervlaktesteun ten laste van de begroting van de EU, waardoor de begrotingsuitgaven voortdurend stegen. Weliswaar werd deze trend in 1993-1994, toen er op de wereldmarkt graanschaarste heerste, onderbroken door de verkoop van de overschotten, maar nadien zette hij zich door. De oppervlaktesteun is goed voor beduidend meer dan de helft van de gezamenlijke aan durumtarwetelers uitgekeerde bedragen.

2.54. Er is geen duidelijke reden waarom durumtarwetelers voor een speciale behandeling in aanmerking zouden komen. Bij andere akkerbouwgewassen worden de betalingen van oppervlaktesteun aangepast aan de gemiddelde relatieve opbrengsten van de teelten (bijvoorbeeld maïs en oliehoudende zaden). Indien bij de steunverlening aan durumtarwetelers dezelfde filosofie werd gevolgd als bij die voor maïs en oliehoudende zaden, zou het huidige bedrag per hectare vanaf 1995/1996 met ongeveer 30 % zakken tot 250 ECU (zie tabel 2.19). Indien vanaf 1993 voor die benadering was gekozen, zouden de begrotingsuitgaven van de EU voor de vier jaren 1994-1997 meer dan 3 000 Mio ECU lager zijn uitgevallen.

AFDELING III - SAMENVATTINGEN VAN DE SINDS DE VERSCHIJNING VAN HET LAATSTE JAARVERSLAG VASTGESTELDE SPECIALE VERSLAGEN OVER HET EOGFL EN HET VISSERIJBELEID

SPECIAAL VERSLAG 2/98 OVER DE GOEDKEURING VAN DE REKENINGEN VOOR HET BEGROTINGSJAAR 1993 (40)2.55. Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad (41) bepaalt dat de Commissie vóór het eind van het jaar dat volgt op het betrokken begrotingsjaar de door de lidstaten gedeclareerde uitgaven goedkeurt. In het begrotingsjaar 1997 trof de Commissie twee beschikkingen (42) betreffende de goedkeuring van de rekeningen in verband met de uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (die correcties van deze uitgaven ten bedrage van 647,8 Mio ECU tot gevolg hebben). Deze beschikkingen werden dus in 1997 met drie jaar vertraging getroffen.

2.56. De Kamer leverde in haar speciaal verslag 2/98 (43) over de goedkeuring van de rekeningen van het begrotingsjaar 1993 met name kritiek op bepaalde inconsequenties bij de aanpak of de correcties (ontoereikende dekking van de maatregelen of van de lidstaten; ontbreken van duidelijke criteria voor de keuze van de percentages voor de forfaitaire correcties; verschillen in behandeling van soortgelijke situaties; verlaging van correcties voor verbeteringen die nog in de systemen moesten worden aangebracht; uitstel van de terugvordering bij niet-subsidiabele uitgaven).

2.57. De rekeningen van het begrotingsjaar 1995 moeten nog worden goedgekeurd. Vanaf het begrotingsjaar 1996 is ingevolge de wijzigingen ingevoerd die bij de Verordeningen (EG) nrs. 1287/97 van de Raad van 22 mei 1995 (44) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 (45) een andere procedure van toepassing. In 1997 trof de Commissie twee beschikkingen (46) betreffende de goedkeuring van de rekeningen in verband met de uitgaven voor 1996.

SPECIAAL VERSLAG 21/98 BETREFFENDE DE PROCEDURE VOOR ERKENNING EN VERKLARING, ZOALS TOEGEPAST OP DE GOEDKEURING VAN DE REKENINGEN VOOR HET BEGROTINGSJAAR 1996 (47)2.58. Met betrekking tot de erkenning van betaalorganen en de goedkeuring van de uitgavenrekeningen van het EOGFL-Garantie zijn voor het eerst voor het begrotingsjaar 1996 nieuwe procedures toegepast. De Kamer heeft het werk van de diensten van de Commissie onderzocht en geëvalueerd en is nagegaan of de nieuwe voorschriften correct waren toegepast. Bij de evaluatie van de nieuwe procedures mag niet alleen worden gekeken naar de resultaten ervan in het eerste jaar, maar moet ook rekening worden gehouden met de intussen door de Commissie en de lidstaten geleverde inspanningen om de situatie te verbeteren.

2.59. De lidstaten hadden hun betaalorganen uiterlijk 16 oktober 1995 moeten erkennen, maar bij het begin van het begrotingsjaar 1996 waren slechts 50 van de 66 betaalorganen erkend. Uiteindelijk werden in 1997 90 betaalorganen erkend, ook al waren sommige daarvan slechts verantwoordelijk voor zeer beperkte uitgaven. Sommige lidstaten zouden meer moeite moeten doen om het aantal betaalorganen te beperken.

2.60. De controle van de Kamer in 1997 bracht bij vele van de bezochte betaalorganen tekortkomingen aan het licht. Het ging om ontoereikende interne controle, gebrek aan informaticabeveiliging, onvoldoende toezicht op de gedelegeerde diensten door de betaalorganen en tekortkomingen in de boekhouding. Al deze tekortkomingen hadden de betrokken lidstaten moeten aanzetten om passende maatregelen te treffen.

2.61. De van verklaringen voorziene rekeningen moesten uiterlijk 10 februari 1997 zijn toegezonden, maar de Commissie constateerde in vele gevallen dat ze te laat werden ingediend of onvolledig waren. Twee lidstaten (het Verenigd Koninkrijk en Griekenland) dienden geen der betrokken rekeningen tijdig in. In Spanje kon de verklarende instantie over de meeste regionaal gedane uitgaven niet tijdig een oordeel uitspreken; deze werden later door externe particuliere accountants gecontroleerd.

2.62. Om de verklarende instanties te helpen bij hun taak verstrekte de Commissie hun richtlijnen, maar dit gebeurde te laat (in september 1996, toen de meeste controles reeds gestart hadden moeten zijn). Waren deze tijdig meegedeeld, dan hadden een aantal misverstanden en vertragingen kunnen worden voorkomen.

2.63. Wegens de tekortkomingen en vertragingen in sommige lidstaten had de goedkeuringsbeschikking van 5 mei 1997 - die krachtens de verordening op 30 april 1997 had moeten worden gegeven - slechts betrekking op ongeveer 33 % van de uitgaven. De rest werd goedgekeurd bij de beschikking van 30 juli 1997, nadat de verschillende verklarende instanties bijkomende controles hadden verricht.

2.64. Uiteindelijk werden alle rekeningen door de Commissie goedgekeurd, ondanks de wisselende kwaliteit van de ingediende rekeningen. De Commissie hield voor deze beschikking echter geen rekening met de meeste gevallen van voorbehoud in de verklaringen, waarmee ten minste 43,3 Mio ECU gemoeid was. Bovendien werd 77,3 Mio ECU aan financiële correcties die voordien door de financiële afdeling van de Commissie waren aangebracht in het kader van haar dagelijks beheer van de uitgaven van het EOGFL-Garantie in de goedkeuringsbeschikking beperkt tot 55,1 Mio ECU.

2.65. De door de Commissie gegeven beschikkingen tot goedkeuring van de uitgaven van 1996 nemen niet weg dat de Commissie op grond van latere nalevingscontroles bedragen kan afwijzen. Met de geschikte procedures voor interne controle bij de Commissie moet ervoor worden gezorgd dat de correcties behoorlijk worden gedocumenteerd en dat de vastgestelde tekortkomingen bij de latere nalevingscontrole een systematische follow-up krijgen.

SPECIAAL VERSLAG 4/98 OVER DE IMPORT IN DE GEMEENSCHAP TEGEN EEN VERLAAGD HEFFINGSPERCENTAGE VAN NIEUW-ZEELANDSE ZUIVELPRODUCTEN EN ZWITSERSE KAAS EN DE AFZET ERVAN (48)2.66. Na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EEG werden quota ingevoerd voor de invoer van boter en kaas uit Nieuw-Zeeland tegen verlaagde heffingspercentages, waarbij aan bijzondere criteria moest worden voldaan, met name wat betreft het vetgehalte. Ook voor Zwitserse kaas, waarvoor de Europese Unie traditioneel de grootste afzetmarkt vormt, bestaan verlaagde invoerheffingen. De controle bracht ernstige gebreken aan het licht in de controleregelingen die moeten waarborgen dat is voldaan aan de contingentvoorwaarden. De Commissie en de Britse douaneautoriteiten stelden het volste vertrouwen in de IMA 1-certificaten, afgegeven door de betrokken Nieuw-Zeelandse instanties, die sommige van hun verplichtingen niet nakwamen. Bijgevolg is niet gewaarborgd dat de bepalingen inzake de invoer tegen verlaagde heffingspercentages ooit zijn nageleefd. De overschrijdingen van de quota en de contingentvoorwaarden, met name wat betreft het vetgehalte, hebben voor het stelsel van eigen middelen tot een derving van ongeveer 410 Mio ECU geleid. Hiervan is ongeveer 118 Mio ECU nog invorderbaar; de rest is dat wegens verjaring niet meer.

2.67. De vastgestelde niet-naleving van de quota, de contingentvoorwaarden en de vergunningsregels leidde tot een tekort in de betaling van de eigen middelen dat in juli 1998 door de Britse douane op meer dan 400 Mio ECU werd geraamd. Op dat tijdstip had de Britse douane, mede gelet op zaken die niet in het verslag van de Kamer zijn behandeld, inningsopdrachten voor ongeveer 226 Mio ECU afgegeven.

2.68. Met betrekking tot de invoer van Zwitserse kaas brachten controles die op voorstel van de Kamer door de Franse en Italiaanse autoriteiten en zelfstandige instanties in Duitsland werden verricht ernstige onregelmatigheden aan het licht. De Raad heeft sindsdien de voorschriften voor de invoer van Zwitserse kaas gewijzigd en de Zwitserse instanties zijn niet langer bevoegd IMA 1-certificaten voor invoer tegen verlaagde heffingspercentages af te geven.

2.69. De Kamer verzoekt de Commissie om passende maatregelen ter terugvordering van de betrokken bedragen en om de bevoegdheid van de Nieuw-Zeelandse organisatie om IMA 1-certificaten af te geven in te trekken. Bovendien dienen de betrokken regels te worden verduidelijkt, dienen de voorschriften te worden verstrengd en moeten er meer controles op importen tegen verlaagde heffingspercentages worden verricht. Ten slotte moet ook de zin van het systeem van IMA 1-certificaten voor invoer tegen verlaagde heffingspercentages worden onderzocht.

SPECIAAL VERSLAG 19/98 OVER DE COMMUNAUTAIRE FINANCIERING VAN BEPAALDE MAATREGELEN NAAR AANLEIDING VAN DE BSE-CRISIS (49)Inleiding

2.70. De Raad heeft verordeningen vastgesteld om specifieke maatregelen ter bestrijding van de BSE-crisis van 1996 uit het EOGFL te financieren. Zij voorzagen in de snelle overdracht van middelen uit de EU-begrotingen voor 1996 en 1997 naar de lidstaten, waardoor deze de onderhavige maatregelen op uiteenlopende wijzen konden uitvoeren. Ongeveer 25 % (550 Mio ECU) van het totaalbedrag (2 149 Mio ECU) werd ter beschikking gesteld van het Verenigd Koninkrijk voor de "Over Thirty Months Scheme" (OTMS) and de "Selective Cull Scheme" (SCS), terwijl de rest werd verdeeld over alle lidstaten, ongeveer naar evenredigheid van de omvang van hun nationale rundveestapels. Het verklaarde doel van de Raad was, snel te handelen om de gezondheid van mens en dier te beschermen en de rundvleesproducenten te steunen. Laatstgenoemden werden destijds reeds geconfronteerd met een onevenwichtige markt waarop het hoogtepunt van de productiecyclus bijna was bereikt.

2.71. In dit verslag onderzoekt de Kamer, met speciale aandacht voor de communautaire uitgaven, de maatregelen ter eliminatie van runderen/rundvlees die als risico voor de volksgezondheid worden beschouwd, en de maatregelen ter ondersteuning van de producenten en ter beperking van de productie.

Opruimingsmaatregelen

2.72. Deze maatregelen zijn grotendeels veterinair van aard (normaliter voor 50 % medegefinancierd), maar werden niettemin voor 70 % door de Gemeenschap medegefinancierd en als maatregelen ter ondersteuning van de markt ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie, gebracht.

2.73. Ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de opruimingsregelingen zijn aanzienlijke tekortkomingen geconstateerd:

a) de OTMS leverde ernstige logistieke problemen op voor het Verenigd Koninkrijk; er werden geen kruiscontroles betreffende dubbele aanvragen verricht; omdat er niet voor een volledig controletraject kon worden gezorgd, was er geen garantie dat alle dieren waarvoor vergoeding werd aangevraagd op de in de verordeningen voorgeschreven wijze werden opgeruimd;

b) het besluit van de Belgische autoriteiten om te opteren voor het niet slachten en vernietigen van uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde kalveren verminderde het effect van de maatregel om het vertrouwen van de consument in rundvlees te herstellen. Ofschoon in Frankrijk en Nederland alle betrokken kalveren werden geslacht, is er geen bewijs dat alle karkassen naar behoren zijn vernietigd;

c) de in het Verenigd Koninkrijk door de Commissie gestelde termijn voor het opnieuw aankopen van uit interventievoorraden afkomstig rundvlees was niet verenigbaar met de doelstelling om vlees terug te kopen dat mogelijk afkomstig was van dieren die ten tijde van de slacht meer dan dertig maanden oud waren;

d) volgens sommige wetenschappelijke onderzoeken zal de in het Verenigd Koninkrijk toegepaste "selective cull scheme" slechts een marginaal effect op de uitroeiing van BSE hebben; 65 000 van de dieren in kwestie, die alle vóór juli 1993 waren geboren, konden niet worden getraceerd.

Marktmaatregelen

2.74. De voorstellen die de Commissie vóór de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1357/96 van de Raad heeft ingediend, voorzien uitsluitend in extra betalingen aan producenten die reeds in aanmerking komen voor de speciale premie voor rundvlees en de zoogkoeienpremie. Door het besluit van de Raad om ook een bedrag ineens aan de lidstaten toe te kennen konden deze de steunverlening tot andere categorieën producenten uitbreiden. In Verordening (EG) nr. 2443/96 werd deze lijn doorgetrokken met de toekenning aan de lidstaten van 500 Mio ECU, verdeeld volgens de omvang van de nationale rundveestapels, waardoor de producenten ook vergoeding konden krijgen voor dieren waarvoor zij normaliter geen aanspraak op premies konden maken en die niet in betrouwbare databases waren geregistreerd. Ook categorieën producenten die hun voornaamste bron van inkomsten niet uit de rundvleesproductie, maar met name uit de melk- en kalfsvleesproductie hebben, ontvingen communautaire steun.

2.75. Doordat de lidstaten zo vrij werden gelaten, ontstonden er aanmerkelijke verschillen tussen de compensatiebedragen die voor eenzelfde categorie dieren werden betaald. Wanneer er niet genoeg bedragen worden teruggevorderd kan het onmogelijk blijken, alle producenten waarvan het recht op premies voor het kalenderjaar 1996 betrekking heeft op meer dieren dan voor 1995, volledig te betalen.

2.76. Wat de maatregelen voor productiebeheersing betreft, kan de premie voor de verwerking van kalveren op economische gronden gerechtvaardigd worden, maar vormt ongeveer 40 % van de uitgaven in het kader van de premieregeling voor het vervroegd op de markt brengen een nodeloze betaling aan de producenten. De effecten van de premieregeling voor de verwerking van kalveren zijn nog niet merkbaar, maar het effect van de premie voor het vervroegd op de markt brengen op de roodvleesproductie is beperkt en de hiermee gemoeide kosten zijn hoog.

Conclusie

2.77. De vraag in hoeverre de communautaire begroting de financiële kosten van dergelijke noodsituaties dient te dragen verdient, gezien de welhaast veterinaire aard van vele in zulke situaties getroffen maatregelen, nadere overweging.

2.78. Bij gebreke van afdoend toezicht op het veevoerverbod in het Verenigd Koninkrijk werden na de invoering van het verbod nog vele dieren (36 000) geboren die BSE ontwikkelden. Met betrekking tot de gedwongen slacht van met BSE besmet vee en de slacht van vóór het uitvoerverbod geëxporteerde Britse kalveren werd voor een andere benadering gekozen.

2.79. De controles van de met de goedkeuring van de rekeningen belaste eenheid waren hoofdzakelijk toegespitst op het Verenigd Koninkrijk en de betalingen krachtens Verordening (EG) nr. 1357/96. Voorts brachten de veterinaire inspecteurs van de Commissie talrijke controlebezoeken aan de lidstaten. Op sommige gebieden, zoals de slacht van vóór het verbod geëxporteerde Britse kalveren, het opnieuw aankopen van uit interventie afkomstig rundvlees, de noodslachtregelingen, de compensatiebetalingen aan de bedrijven krachtens Verordening (EG) nr. 2443/96 en de regelingen voor kalveren, ontbrak het binnen en tussen de lidstaten niettemin aan striktheid en coherentie bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen.

2.80. De inconsequenties in de aanpak ondermijnden de maatregelen die waren genomen om de veehouders een billijke vergoeding te geven. Hoofdoorzaak hiervan was dat de lidstaten dankzij de twee voornaamste maatregelen (Verordeningen (EG) nrs. 1357/96 en 2443/96 van de Raad) betalingen konden verrichten die niet aan de traditionele regelingen inzake de speciale premie voor rundvlees en de zoogkoeienpremie gekoppeld en dus niet aan controles via het IACS onderworpen waren.

2.81. Het uitbreken van de BSE-crisis en de nasleep ervan hebben duidelijk gemaakt dat de EU dringend een strategie (dat wil zeggen een actieplan) moet ontwerpen en vaststellen om dit soort crises gecoördineerd, doeltreffend en tijdig aan te pakken.

SPECIAAL VERSLAG 18/98 OVER DE COMMUNAUTAIRE MAATREGELEN TER AANMOEDIGING VAN DE OPRICHTING VAN GEMENGDE VENNOOTSCHAPPEN IN DE VISSERIJSECTOR (50)2.82. De Raad voerde in 1990 een regeling inzake gemengde vennootschappen in om bij te dragen tot de beperking van de communautaire vissersvloot, waarvan de totale vangstcapaciteit destijds 2,3 miljoen ton bedroeg, door te helpen zoeken naar levensvatbare alternatieven voor de betrokken vissersschepen. Tot dusver zijn 188 projecten goedgekeurd en daardoor 290 vaartuigen, met een gezamenlijke capaciteit van 113 710 ton, van het communautaire gegevensbestand inzake de vissersvaartuigen afgevoerd, hetgeen 298 Mio ECU heeft gekost.

2.83. De tenuitvoerlegging van de regeling vertoonde de volgende gebreken:

a) de steun werd soms verkeerd berekend doordat de schepen volgens uiteenlopende methoden werden gemeten;

b) in de besluiten tot toekenning van de steun werden geen termijnen voor de uitvoering van reparaties en aanpassingen vóór het omschakelen vastgesteld;

c) er werd in verschillende gevallen steun toegekend voor schepen die niet in de vaart en dus niet subsidiabel waren;

d) de voorheen voor de bouw of modernisering van de bij de gemengde vennootschappen betrokken schepen betaalde communautaire steun is, hetzij wegens de weigering van de lidstaten om de bepalingen van de verordeningen toe te passen, hetzij wegens gebreken in de procedures voor toezicht, niet altijd conform de voorschriften teruggevorderd;

e) in sommige gevallen werd de levensvatbaarheid van de projecten van de gemengde vennootschap niet onderbouwd door adequate overeenkomsten tussen de partners;

f) er werd steun betaald voor gezonken schepen zonder dat de lidstaten of de Commissie onderzochten onder welke omstandigheden deze waren vergaan; hoewel de begunstigden hun verplichtingen niet waren nagekomen werd geen procedure tot terugvordering of intrekking van de steun ingeleid;

g) de communautaire steun voor projecten inzake gemengde vennootschappen bedraagt per schip het dubbele van de steun voor de uitvoer van dit schip. Daarom hadden afdoende garanties moeten worden gegeven dat de begunstigden hun verplichtingen nakwamen om de schepen in de vaart te houden en de EU-markt gedurende een minimumperiode van vis te voorzien.

2.84. Samengevat bracht de controle aan het licht dat een nauwgezetter beheer van de regeling door de Commissie en de lidstaten noodzakelijk is om een goed financieel beheer te waarborgen.

2.85. De Commissie zou haar procedures voor toezicht en controle moeten herzien en de verkeerd bestede EU-subsidies moeten terugvorderen.

2.86. Wat betreft de doeltreffendheid van de maatregel werd het volgende geconstateerd:

a) van de totale vermindering van de vlootcapaciteit sinds de invoering van de maatregel kan één derde (113 710 ton) aan deze maatregel worden toegeschreven. Deze heeft echter, getuige de bestendigheid van de jaarlijkse visvangsten, vrijwel geen effect gehad op de algehele vangstcapaciteit in de communautaire wateren;

b) ongeveer 90 % van de schepen waarop de onderzochte projecten betrekking hadden viste reeds in de wateren van derde landen; desondanks werden de gevolgen van de omschakeling voor de door de EU gesloten internationale visserij-overeenkomsten niet geëvalueerd.

SPECIAAL VERSLAG 20/98 OVER DE VERIFICATIE VAN FYSIEKE CONTROLES OP LANDBOUWPRODUCTEN WAARVOOR UITVOERRESTITUTIES WORDEN BETAALD (51) (52)Context van de verificatie

2.87. Tijdens het EOGFL-jaar 1996 beliepen de aan de exporteurs van landbouwproducten betaalde uitvoerrestituties ter compensatie van het verschil tussen de prijs binnen de EU en de lagere prijs op de wereldmarkt ongeveer 5 600 Mio ECU (13 % van de EU-landbouwuitgaven). De restitutiepercentages verschillen naar gelang van de aard van de producten en worden toegepast op de geëxporteerde hoeveelheden. De restituties worden wel gefinancierd uit de EU-begroting, maar het zijn de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor zowel het verrichten van de betalingen als het uitvoeren van de controles ter bevestiging van de wettigheid en regelmatigheid van de uitvoerrestituties.

2.88. De douaneautoriteiten van de lidstaten staan voor een groot probleem: zij moeten de EU-begroting beschermen door middel van fysieke controles maar tegelijk de handel zo weinig mogelijk hinderen. In het EOGFL-jaar 1996 hebben de douaneautoriteiten van de lidstaten op het hele grondgebied van de EU 100 000 fysieke controles verricht ter uitvoering van het voorschrift, ten minste 5 % van de transacties fysiek te controleren. Bij een groot deel daarvan waren ook laboratoriumproeven verplicht. Deze houden zowel voor de douaneautoriteiten als voor de handelaars aanzienlijke administratieve kosten in. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat de controles doelgericht en doeltreffend worden verricht. Verordening (EEG) nr. 286/90 werd in 1994 voornamelijk gewijzigd ter invoering van de mogelijkheid, risicoanalyse toe te passen bij de selectie van goederen voor fysieke controles. De controle van de Kamer in de lidstaten was vooral gericht op het gebruik van risicoanalyses en de evaluatie van de doeltreffendheid van de procedures om goederen te selecteren voor fysieke controles.

Voornaamste opmerkingen

2.89. In het algemeen zijn fysieke controles een essentieel hulpmiddel voor de douanediensten, maar voor sommige maatregelen vormen ze misschien niet altijd de meest doeltreffende en passende controlemethode. Doordat risicoanalyse niet verplicht is, bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de procedures van de lidstaten om goederen te selecteren voor fysieke controle. Een optimaal gebruik van risicoanalyse wordt belemmerd door het wettelijke voorschrift op elk douanekantoor een vastgesteld percentage fysieke controles te verrichten en door de ontoereikendheid van de databases in de lidstaten. De doeltreffendheid van de procedures om ladingen te selecteren voor controle werd noch door de lidstaten, noch door de Commissie geëvalueerd. Er is een gebrek aan coordinatie tussen de controles die a posteriori door de lidstaten worden verricht krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89.

Voornaamste aanbevelingen

2.90. De Commissie zou moeten overwegen een juridisch kader te vormen waarin de fysieke controles (op het kantoor van uitvoer) en de controles a posteriori evenwichtig worden gecombineerd.

2.91. De lidstaten moeten worden aangemoedigd meer belang te hechten aan de kwaliteit en doeltreffendheid van de fysieke controles in plaats van louter ervoor te zorgen dat de voorgeschreven controlepercentages worden gehaald. Met het oog op een grotere doeltreffendheid van de procedures om ladingen te selecteren voor fysieke controle wordt de Commissie aangespoord een aantal aanbevelingen te overwegen. Bovenal stelt de Kamer voor, het gebruik van risicoanalyse door de lidstaten verplicht te stellen. De wettelijke voorschriften met betrekking tot fysieke controles zouden moeten worden versoepeld en de lidstaten zouden tegelijkertijd meer verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de doeltreffendheid van die controles.

2.92. Meer in het algemeen gesproken is risicoanalyse een doeltreffend instrument voor middelenbeheer, dat niet tot uitvoerrestituties mag worden beperkt. Voor een doeltreffend beheer van hun middelen hebben de lidstaten behoefte aan een ruimere rechtsgrond voor de risicoanalyse, zodat zij niet alleen de verrichtingen binnen de maatregelen kunnen oriënteren maar ook middelen kunnen toewijzen aan maatregelen op basis van de relatieve risico's voor de begroting van de EU.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

AFDELING I - BEGROTINGSBEHEER

BEGROTINGSUITVOERING

Kredieten voor het begrotingsjaar

2.5 tot en met 2.8. De Rekenkamer wijst op de verschillen tussen de geraamde en de feitelijke landbouwuitgaven. De Commissie herinnert eraan dat het opstellen van ramingen voor de landbouwsector geen gemakkelijke opgave is. De Rekenkamer heeft dit trouwens erkend in haar Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 18 november 1997, punt 2.15, blz. 61).

De Commissie heeft evenwel geconstateerd dat de ramingen met betrekking tot de directe steun - een groot deel van de landbouwuitgaven - sterk zijn verbeterd. Wat daarentegen de maatregelen voor marktinterventie betreft blijven er duidelijke verschillen, omdat de voor de ramingen gebruikte factoren (productie, wereldmarktprijzen,...) bijzonder moeilijk te voorspellen zijn. Om de ramingen te kunnen verbeteren hebben het Parlement en de Raad ermee ingestemd dat de Commissie vóór 31 oktober een nota van wijzigingen met gegevens over de laatste ontwikkelingen op de landbouwmarkten presenteert. Verder heeft de Commissie voor het VOB 1999 in haar ramingen rekening gehouden met de resultaten van een studie van een extern deskundige, die aan de hand van een statistische analyse van gegevens uit het verleden heeft geconcludeerd dat er voor sommige lijnen van de landbouwbegroting sprake is van systematische fouten.

De verschillen voor het begrotingsjaar 1997 zijn grondig geanalyseerd. De resultaten van dit onderzoek zijn door de Commissie gepubliceerd in "Jaarrekening en financiële balans betreffende de verrichtingen in het kader van de begroting 1997" (deel I, hoofdstuk 2: analyse van het financieel beheer, SEC (1998) 519, blz. 29-135).

Wat de in punt 2.7 genoemde sectoren betreft preciseert de Commissie het volgende.

- De overbesteding voor post B1-2320 houdt verband met de marktmaatregelen in het kader van de bestrijding van de varkenspestepizoötie en met name de voor 70 % uit het EOGFL-Garantie gefinancierde vergoedingen die aan de producenten zijn betaald ter dekking van het inkomensverlies in verband met het slachten van gezonde dieren in beschermings- en toezichtgebieden. Toen de begroting werd vastgesteld, was de omvang van deze epizoötie niet voorzien.

- De overschrijding van de kredieten in post 1052 "Steun voor de producenten van kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en sojabonen" heeft te maken met de voorschotten die in het kader van begrotingsjaar 1997 zijn betaald, maar waarvoor de begrotingsautoriteit overeenkomstig het voorstel van de Commissie om deze voorschotten naar begrotingsjaar 1998 over te dragen, geen kredieten had uitgetrokken. De Raad heeft het advies van het Europees Parlement om zich over dit voorstel niet uit te spreken, opgevolgd; vandaar dat deze voorschotten (1 313 miljoen ECU) toch in het kader van de begroting 1997 zijn betaald.

Voorschotten

2.11. De in artikel 3, leden 3 en 4, van Verordening (EG) nr. 296/96 bedoelde mededeling bevat de bewijsstukken aan de hand waarvan de voorschotten worden vastgesteld. Deze mededeling, die op de tiende van elke maand moet worden gedaan, betreft de per hoofdstuk uitgesplitste uitgaven over de voorafgaande maand, wat neerkomt op zo'n 25 à 30 gegevens per lidstaat.

Overeenkomstig het besluit over de begrotingsdiscipline van 31 oktober 1994 onderzoekt de Commissie echter hoe de betalingen zijn uitgevoerd, met name of zij conform de regelgeving zijn en of de betalingstermijnen in acht zijn genomen. Zo wordt in geval van twijfelachtige uitgaven of bij overschrijding van termijnen, de betaling opgeschort, in afwachting dat de lidstaten de nodige bewijsstukken indienen. Na onderzoek van die bewijsstukken wordt besloten de uitgave ofwel goed te keuren, ofwel geheel of gedeeltelijk te weigeren en de toekomstige betalingen aan de lidstaten dienovereenkomstig te verlagen.

Er wordt momenteel gewerkt aan aanpassingen en verbetering