++++

AANBEVELING VAN DE RAAD

van 3 maart 1975

betreffende de toerekening der kosten en het optreden van de overheid op milieugebied

( 75/436/Euratom , EGKS , EEG )

DE RAAD VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN ,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal ,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap ,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie ,

Gezien de door de Commissie ingediende ontwerp-aanbeveling ,

Gezien het advies van het Europese Parlement ( 1 ) ,

Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité ( 2 ) ,

Overwegende dat in het kader van de verklaring van de Raad van de Europese Gemeenschappen en van de Vertegenwoordigers van de Regeringen der Lid-Staten , in het kader van de Raad bijeen , op 22 november 1973 betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu ( 3 ) , het beginsel is opgenomen dat de vervuiler betaalt ;

Overwegende dat de kosten verbonden aan de bescherming van het milieu tegen vervuiling immers in de gehele Gemeenschap volgens dezelfde beginselen moeten worden toegerekend ten einde enerzijds te voorkomen dat de verhoudingen in de handel en de concurrentie worden scheefgetrokken , hetgeen onverenigbaar is met de goede werking van de gemeenschappelijke markt en met de doelstelling van evenwichtige economische expansie , zoals die door de Gemeenschap wordt nagestreefd , en anderzijds de doelstellingen van het actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu te bevorderen ;

Overwegende dat ten einde de toepassing van genoemd beginsel te vergemakkelijken het nodig is dat de Europese Gemeenschappen en de Lid-Staten het nader omschrijven , door de uitvoeringsbepalingen en eventuele uitzonderingsbepalingen ervan te definiëren . Een en ander dient te geschieden met inachtneming van de moeilijkheden die zich bij de toepassing van dit beginsel voordoen alsmede van de raakvlakken van andere sectoren van beleid met het milieubeleid ,

Beveelt in de zin van het E.E.G.-Verdrag de Lid-Staten aan zich inzake de toerekening van de kosten en het optreden van de overheid op milieugebied , te voegen naar de beginselen voor de toepassing en naar de uitvoeringsbepalingen zoals die in de mededeling van de Commissie die aan deze Aanbeveling gehecht is , zijn vervat .

Gedaan te Brussel , 3 maart 1975 .

Voor de Raad

De Voorzitter

J . KEATING

( 1 ) PB nr . C 76 van 3 . 7 . 1974 , blz . 31 .

( 2 ) PB nr . C 116 van 30 . 9 . 1974 , blz . 35 .

( 3 ) PB nr . C 112 van 20 . 12 . 1973 , blz . 1 .

BIJLAGE

Mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende de toerekening van de kosten en het optreden van de overheid op milieugebied

Beginselen voor de toepassing ; uitvoeringsbepalingen

1 . In het kader van de verklaring van de Raad van de Europese Gemeenschappen en de Vertegenwoordigers van de Regeringen der Lid-Staten , in het kader van de Raad bijeen , op 22 november 1973 , betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu , is het zogeheten " vervuiler betaalt " -principe aangenomen . Het actieprogramma voorziet in het overleggen van een voorstel door de Commissie aan de Raad betreffende de toepassing van dit principe met inbegrip van de eventuele uitzonderingen daarop .

Indien men de vervuilers de kosten van de strijd tegen de door het veroorzaakte vervuiling laat dragen , zal dit hen aanmoedigen om de vervuiling te beperken of om minder vervuilende produkten of technieken te zoeken , en wordt aldus een rationeler gebruik van de schaarse milieugoederen mogelijk gemaakt ; bovendien wordt aldus veldaan aan de criteria inzake doeltreffendheid en billijkheid .

Het is noodzakelijk de aan de bescherming van het milieu tegen verontreiniging verbonden kosten in de gehele Gemeenschap volgens dezelfde beginselen toe te rekenen , om te verhinderen dat concurrentievervalsing een nadelige invloed uitoefent op de handel en de lokalisering van de investeringen hetgeen onverenigbaar zou zijn met de goede werking van de gemeenschappelijke markt .

2 . Daartoe dienen zowel de Europese Gemeenschappen op communautair niveau als de Lid-Staten in hun nationale wetgevingen inzake de milieubescherming het principe " de vervuiler betaalt " toe te passen , volgens hetwelk natuurlijke personen of privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtspersonen die verantwoordelijk zijn voor vervuiling , de kosten moeten dragen van de noodzakelijke maatregelen om deze vervuiling te voorkomen of zodanig te verminderen , dat de normen en de maatregelen van gelijke strekking waarmee de kwaliteitsdoelstellingen kunnen worden bereikt , in acht worden genomen of , bij gebreke van dergelijke doelstellingen , dat de door de overheidsinstanties vastgestelde normen en maatregelen van gelijke strekking in acht worden genomen ( 1 ) .

De milieubescherming mag dus in beginsel niet worden bepaald door een beleid dat , steunend op het toekennen van financiële hulp , de last van de bestrijding van de verontreiniging op de maatschappij zou afwentelen .

3 . De " vervuiler " is degene die direct of indirect schade toebrengt aan het milieu of de voorwaarden schept die deze schade veroorzaken ( 2 ) .

Indien het vaststellen van de werkelijke vervuiler onmogelijk of te moeilijk en derhalve willekeurig blijkt te zijn , en wanneer de vervuiling van het milieu het gevolg is van een aantal gelijktijdige oorzaken - cumulatieve vervuiling ( 3 ) - of van een aantal opeenvolgende oorzaken - ketens van vervuilers ( 4 ) - zouden de kosten van de strijd tegen de vervuiling toegerekend moeten worden aan die punten - bijvoorbeeld van de keten of van de cumulatieve vervuiling - en met behulp van die wettelijke of bestuursrechtelijke middelen die bestuurlijk en economisch de beste oplossing bieden en op de meest doeltreffende wijze bijdragen tot verbetering van het milieu .

Bij vervuilingsketens kan de toerekening van de kosten derhalve geschieden op het punt waar het aantal veroorzakers zo klein mogelijk en het gemakkelijkst te controleren is , of op het punt waar op de meest doeltreffende wijze wordt bijgedragen tot de verbetering van het milieu en concurrentievervalsing wordt vermeden .

4 . Bij de toepassing van het beginsel " de vervuiler betaalt " , worden de belangrijkste instrumenten waarover de overheid beschikt om de vervuiling te voorkomen , gevormd door normen en heffingen . Het is mogelijk om deze in combinatie toe te passen .

a ) Onder de normen kan men onderscheiden :

i ) " kwaliteitsnormen voor het milieu " , die in de vorm van dwingende rechtsteksten voorschrijven welke niveaus van verontreiniging of hinder in een bepaald milieu of gedeelte van een milieu niet mogen worden overschreden ;

ii ) " produktnormen " ( het woord " produkt " wordt hier in de ruimste zin gebruikt ) die

- bepalen welke niveaus van verontreiniging of hinder niet mogen worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een produkt ,

- dan wel de kenmerken aan het ontwerp of de eigenschappen van een produkt specificeren ,

- of betrekking hebben op de wijze van gebruik ( 5 ) van een produkt .

Daar waar het gewenst is , kunnen de produktnormen specificaties bevatten voor de beproevingsmethoden , het verpakken , het merken en het etiketteren van de produkten ;

iii ) normen voor vaste installaties , ook wel " procédé-normen " genoemd , omvattende

a ) " emissienormen " , die bepalen welke niveaus van verontreiniging of hinder niet mogen worden overschreden bij emissies afkomstig van vaste installaties ,

b ) " ontwerp - en constructienormen voor vaste installaties " die bepalen met welke specificaties rekening moet worden gehouden bij het ontwerpen en bouwen van vaste installaties met het oog op de milieubescherming ,

c ) " bedrijfsnormen " , die bepalen met welke specificaties ( 6 ) rekening moet worden gehouden bij het exploiteren van vaste installaties met het oog op de milieubescherming .

b ) De heffing is bestemd om de vervuiler ertoe aan te zetten zelf tegen de laagste kosten de nodige maatregelen te nemen om de door hem veroorzaakte vervuiling te verminderen ( aanmoedigingsfunctie ) en/of om hem zijn gedeelte van de kosten der collectieve maatregelen te laten dragen , zoals bij voorbeeld de zuiveringskosten ( herverdelende functie ) . De heffing wordt op grond van een doeltreffende procedure van de overheidsinstanties ingehouden naar gelang de graad van de veroorzaakte vervuiling .

De heffing moet dusdanig worden vastgesteld dat op de eerste plaats voldaan wordt aan de aanmoedigingsfunctie .

Voor het geval dat de heffing voornamelijk een herverdelende functie heeft , moet zij in het kader van vorengenoemde maatregelen ten minste dusdanig worden vastgesteld dat voor een bepaald gebied en/of een gegeven kwaliteitsdoelstelling het totale bedrag van de heffing gelijk is aan de som van de collectieve lasten van de maatregelen verbonden aan het doen verdwijnen van de hinder .

De opbrengst van heffingen kan worden gebruikt voor de financiering van overheidsmaatregelen dan wel om bij te dragen aan de financiering van installaties die door individuele vervuilers zijn gerealiseerd voor zover deze de gemeenschap een bijzondere dienst bewijzen door op speciaal verzoek van de overheid hun vervuiling of hinder te beperken tot onder het door de bevoegde autoriteiten vastgestelde niveau . In het laatste geval mag de bijdrage aan de financiering slechts een compensatie vormen voor de diensten die deze vervuilers aldus aan de gemeenschap hebben verleend .

Bovendien kan de opbrengst van heffingen , met inachtneming van artikel 92 en volgende van het E.E.G.-Verdrag , worden gebruikt voor de financiering door individuele vervuilers van installaties voor milieubescherming , zulks ten einde de bestaande vervuiling drastisch te verminderen . In dit geval moeten deze financieringsmaatregelen geïntegreerd zijn in een meerjarig financieringsprogramma der bevoegde overheidsinstanties .

Indien de opbrengst van de heffingen het totaal van de door de overheidsinstanties uit hoofde van de twee voorgaande alinea's gedane uitgaven overtreft , moet het overschot bij voorkeur door elke Regering worden gebruikt in het kader van haar milieubeleid ; voor de verlening van steun kan zulks evenwel slechts geschieden onder de in paragraaf 6 en paragraaf 7 bedoelde voorwaarden .

Het is gewenst dat de Gemeenschap tracht de berekeningsmethoden die de Lid-Staten hanteren voor de vaststelling van de heffingen , zoveel mogelijk te uniformeren .

c ) Ten einde concurrentievervalsing te voorkomen die de handel en de lokalisering van investeringen in de Gemeenschap aantasten , zal het zonder twijfel nodig zijn op communautair vlak tot steeds grotere harmonisering te komen van de verschillende instrumenten die in gelijksoortige gevallen worden toegepast .

Zolang dit niet is gebeurd , zal het vraagstuk van de toerekening van de kosten voor de bestrijding van de verontreiniging niet geheel zijn opgelost op communautair niveau . De onderhavige mededeling van de Commissie is dus slechts een eerste stap op de weg naar de toepassing van het beginsel " de vervuiler betaalt " . Deze eerste stap moet zo spoedig mogelijk worden gevolgd door harmonisatie in de Gemeenschap van de instrumenten ter toepassing van dit beginsel wanneer zij in gelijksoortige gevallen worden aangewend , hetgeen overigens ook wordt gesteld in de derde alinea van paragraaf 8 van dit document .

5 . De vervuilers zullen , naar gelang van de gebruikte middelen en onverminderd eventuele schadevergoeding op grondslag van het nationale of internationale recht en/of een in de Gemeenschap op te stellen reglementering , gehouden zijn tot het dragen van

a ) de uitgaven voor de maatregelen die zij treffen om de vervuiling te bestrijden ( investeringen voor anti-vervuilingsuitrusting en -materiaal , invoeren van nieuwe procédés , uitgaven voor de werking van anti-vervuilingsinstallaties , enzovoort ) , ook indien deze maatregelen verder gaan dan de door de overheidsinstanties voorgeschreven normen ,

b ) de heffingen .

De door de vervuilers te dragen kosten - in het kader van de toepassing van het principe " de vervuiler betaalt " - omvatten derhalve alle uitgaven die nodig zijn om een kwaliteitsdoelstelling van het milieu te verwezenlijken , met inbegrip van de direct met de uitvoering van de antivervuilingsmaatregelen verbonden bestuurlijke kosten .

De kosten voor de bouw , aankoop en werking van door de overheid gerealiseerde installaties voor toezicht op en controle van de vervuiling kunnen daarentegen te haren laste komen .

6 . Uitzonderingen op de toepassing van het beginsel " de vervuiler betaalt " kunnen in beperkte gevallen worden gerechtvaardigd .

a ) Ingeval de onmiddellijke toepassing van zeer dwingende normen of het opleggen van hoge heffingen ernstige economische verstoringen kan teweegbrengen , zou door snelle integratie van de kosten voor de vervuilingsbestrijding in de produktiekosten , het gevaar kunnen ontstaan van hogere maatschappelijke kosten . Het zou derhalve noodzakelijk kunnen blijken :

- bepaalde vervuilers een beperkte termijn toe te staan om hun produkten of hun produktieprocessen aan de nieuwe normen aan te passen ,

- en/of in de tijd beperkte en eventueel degressieve steun te verlenen .

Dergelijke maatregelen mogen in ieder geval slechts worden toegepast op bestaande produktie-installaties ( 7 ) en bestaande produkten .

b ) Wanneer in het kader van andere beleidssectoren ( bij voorbeeld regionaal , industrieel , sociaal beleid , landbouwbeleid , en beleid inzake wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling ) , de investeringen die invloed hebben op de milieubescherming , steun krijgen voor het oplossen van bepaalde structuurproblemen op industrieel , landbouw - of regionaal niveau .

De sub a ) en b ) beoogde steunmaatregelen kunnen uiteraard door de Lid-Staten slechts worden toegepast met inachtneming van de bepalingen ten aanzien van steunmaatregelen van de Staten als vastgelegd in de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen , met name in de artikelen 92 en volgende van het E.E.G.-Verdrag . Bij de toepassing van de artikelen 92 en volgende van het E.E.G.-Verdrag op die steunmaatregelen moet rekening worden gehouden met de vereisten waaraan zij inzake milieubescherming beantwoorden .

7 . Niet in strijd met het beginsel dat " de vervuiler betaalt " worden beschouwd ( 8 ) :

a ) eventuele financiële bijdragen aan de lagere overheden voor de bouw en het beheer van openbare installaties voor milieubescherming waarvan de kosten niet terstond volledig gedekt kunnen worden door de heffingen van de vervuilers die gebruik maken van deze installaties . Indien deze installaties behalve huisvuil ook andere afval verwerken , dienen deze ten behoeve van ondernemingen verrichte diensten dusdanig in rekening te worden gebracht dat er een afspiegeling ontstaat van de werkelijke kosten van deze verwerkingen ;

b ) financieringen ter compensatie van bijzonder zware lasten welke aan bepaalde vervuilers zouden worden opgelegd om een buitengewoon hoge graad van reinheid van het milieu te bereiken ;

c ) de bijdragen die worden verleend ter stimulering van inspanningen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling met het oog op de aanwending van minder verontreinigende technieken , fabricageprocédés of produkten .

8 . Bij de uitvoering van haar taken in het kader van het milieubeleid van de Gemeenschap zal de Commissie zich inzonderheid houden aan de hierboven gepreciseerde definities en uitvoeringsbepalingen van het " vervuiler betaalt " -principe .

De Commissie vraagt de Raad , akte van deze definities en uitvoeringsbepalingen te nemen en de Lid-Staten aan te bevelen zich hiernaar te voegen in hun wetgeving en in hun bestuurlijk optreden wanneer daar de toerekening van de kosten inzake het milieu aan de orde is .

De Commissie zal de Raad later alle dienstige voorstellen op dit gebied voorleggen , met name ten aanzien van de harmonisatie van de beheersinstrumenten van het " vervuiler betaalt " -principe en de specifieke toepassing hiervan op de vraagstukken in verband met de grensoverschrijdende vervuiling .

Iedere Lid-Staat past het " vervuiler betaalt " -principe toe op alle vormen van vervuiling binnen zijn eigen land zonder ond rscheid of de vervuiling dit land of een ander land treft .

( 1 ) Zolang de overheidsinstanties een dergelijk niveau niet hebben vastgesteld , moeten de maatregelen die deze instanties getroffen hebben ter voorkoming van vervuiling eveneens overeenkomstig het principe " de vervuiler betaalt " , ten laste komen van de vervuilers .

( 2 ) Het begrip " vervuiler " , zoals het in deze zin wordt omschreven , raakt niet de bepalingen betreffende de wettelijke aansprakelijkheid .

( 3 ) Bij voorbeeld in een agglomeratie waar verscheidene vervuilers tegelijkertijd verantwoordelijk zijn voor de verontreiniging van de lucht met SO9 , zoals huishoudens , gebruikers van motorvoertuigen en industriële installaties .

( 4 ) Bij voorbeeld bij vervuiling van het milieu door uitlaatgassen van motorvoertuigen ; in dit geval zijn niet alleen de gebruikers van de voertuigen , maar tevens de fabrikanten van de voertuigen en van de brandstoffen verantwoordelijk voor de luchtverontreiniging .

( 5 ) Voor de wijze van gebruik of voor specificaties kunnen eveneens " praktische gedragsregels " worden opgesteld .

( 6 ) Voor de wijze van gebruik of voor specificaties kunnen eveneens " praktische gedragsregels " worden opgesteld .

( 7 ) Bij uitbreiding of verplaatsing van bestaande installaties worden deze als nieuwe installaties beschouwd voor zover de bedoelde uitbreiding of verplaatsing gepaard gaat met een verhoging van de produktiecapaciteit .

( 8 ) Deze lijst kan op voorstel van de Commissie door de Raad worden gewijzigd .