BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 26 oktober 1999

inzake de kennisgeving door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van creosoot

(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3427)

(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(1999/835/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 95, lid 6,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

1. De communautaire wetgeving: Richtlijn 94/60/EG

(1) In Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten(1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/77/EG(2), wordt het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten verboden of aan beperkingen onderworpen. Richtlijn 76/769/EEG wordt geregeld gewijzigd om in de bijlage nieuwe stoffen op te nemen die gevaarlijk zijn voor de mens en het milieu.

(2) Richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad(3) tot veertiende wijziging van Richtlijn 76/769/EEG harmoniseert onder andere het gebruik en het op de markt brengen van creosoot en soortgelijke koolteerdestillaten en van preparaten daarvan door de beperking van het gehalte van één specifiek bestanddeel, namelijk benzo[a]pyreen, hierna B[a]P genoemd, en met water extraheerbare fenolen bij het gebruik voor de behandeling van hout (punt 32 van de bijlage van Richtlijn 94/60/EG). De grenswaarde voor B[a]P is vastgesteld op maximaal 50 ppm (= 0,005 massaprocent) en de grenswaarde voor met water extraheerbare fenolen is vastgesteld op maximaal 3 massaprocent (= 30 g/kg). Hout dat is behandeld met creosoot of preparaten die creosoot bevatten en niet aan deze grenswaarde voldoet, mag niet op de markt worden gebracht.

(3) In afwijking hiervan mogen creosoot en preparaten die creosoot bevatten krachtens de richtlijn voor de behandeling van hout in industriële installaties worden gebruikt indien zij maximaal 500 ppm (= 0,05 massaprocent) B[a]P en maximaal 30 g/kg met water extraheerbare fenolen bevatten. Deze stoffen mogen niet aan het grote publiek worden verkocht en op de verpakking dient de volgende vermelding te worden aangebracht: "Uitsluitend bestemd voor gebruik in industriële installaties". Op deze wijze behandeld en voor de eerste keer in de handel gebracht hout mag alleen voor industriële toepassingen en door professionele gebruikers worden gebruikt, behalve in bepaalde gevallen waarin het gebruik wordt uitgesloten, zoals binnen gebouwen, wanneer het in aanraking zou komen met producten die voor de voeding van mens of dier bestemd zijn, op speelplaatsen en op andere openbare plaatsen voor vrijetijdsbesteding buitenshuis of wanneer het risico bestaat dat het hout met de huid in aanraking komt. Reeds eerder behandeld hout dat als tweedehands product in de handel wordt gebracht, mag ongeacht de aard van het gebruikte creosoot worden gebruikt, behalve wanneer het gaat om bovengenoemde toepassingen.

2. De Deense nationale bepalingen

(4) Krachtens de Deense wetgeving worden creosoot en preparaten die creosoot bevatten beschouwd als biociden waarvoor Denemarken sinds 1980, na de vaststelling van wet nr. 212 van 23 mei 1979 inzake chemische stoffen en producten(4), beschikt over een vergunningsregeling. De vergunningsregeling is ingevoerd omdat Denemarken deze stoffen beschouwt als een significante potentiële bedreiging van de gezondheid en het milieu. Een gedetailleerde beschrijving van de vergunningsregeling is opgenomen in hoofdstuk 7 van de wet met als titel: "Goedkeuring van chemische stoffen en producten voor specifieke doeleinden".

(5) Alle chemische stoffen en producten die worden gebruikt voor een scala van toepassingen, die in de bijlage van de wet worden gespecificeerd, moeten van de minister van Milieubeheer een vergunning krijgen voordat ze mogen worden verkocht, ingevoerd of gebruikt. Een van de categorieën in de bijlage is "bestrijdingsmiddelen", waaronder chemische stoffen en producten vallen die zijn bedoeld voor de bestrijding van:

- plantenziekten,

- schimmels die hout aantasten,

- ongewenste planten,

- algen,

- slijm afscheidende organismen in pulp

- en andere organismen.

Alle houtverduurzamingsmiddelen, ook creosoot, vallen onder het tweede streepje.

(6) Vergunning wordt verleend voor een periode van acht jaar. De vergunning voor chemische stoffen en producten die als "zeer toxisch" of "toxisch" worden ingedeeld, geldt voor een periode van vier jaar. De minister kan in bijzondere gevallen vergunning voor een kortere periode verlenen.

(7) Vóór 1 september 1987 verleende vergunningen zijn op 1 september 1995 verlopen. Voor chemische stoffen en producten die als "zeer toxisch" of "toxisch" zijn ingedeeld, is de vergunning echter op 1 september 1991 verlopen. In de wet werd bepaald dat de minister voorschriften moest vaststellen voor de verlenging van vergunningen en voor de beëindiging van het recht om stoffen waarvoor geen vergunning kan worden verleend, te verkopen of in te voeren.

(8) In vergunningsaanvragen moet informatie worden opgenomen over de toepassingen waarvoor de stof of het product bedoeld is, de samenstelling ervan en de mogelijke effecten op de gezondheid en het milieu, die nodig is om de voorwaarden voor de vergunning vast te kunnen stellen. Significante wijzigingen in of toevoegingen aan de ingediende informatie over stoffen of producten waarvoor een vergunning is verleend, moeten worden meegedeeld.

(9) Vergunning kan niet worden verleend:

- voor stoffen of producten waarvan bekend is of op basis van beschikbare onderzoeken of ervaringen vermoed wordt dat ze bij gebruik of daarmee samenhangende behandeling of opslag bijzondere gevaren voor de gezondheid opleveren of schade aan het milieu toebrengen;

- voor stoffen of producten, indien er andere stoffen, producten of methoden op hetzelfde toepassingsgebied bestaan waarvan bekend is of op basis van beschikbare onderzoeken of ervaringen vermoed wordt dat ze in aanzienlijk mindere mate gevaren voor de gezondheid opleveren of schade aan het milieu toebrengen.

(10) De vergunning kan worden verleend met inachtneming van gedetailleerde voorwaarden ten aanzien van de samenstelling van de stof of het product, de hoeveelheid, de verkoop, de invoer, de verpakking, de reclame, de etikettering voor het gebruik en de opslag enz. Bovendien kan de vergunning in speciale gevallen worden verleend op voorwaarde dat binnen een gespecificeerde termijn nader onderzoek wordt gedaan om duidelijkheid te krijgen over de eigenschappen van de stof of het product die relevant zijn voor de gezondheid of het milieu.

(11) Houders van een vergunning moeten een jaarlijkse heffing betalen en daarnaast een vergoeding die afhankelijk is van de omzet van het product.

(12) Een vergunning kan worden ingetrokken als niet aan de voorwaarden van de vergunning wordt voldaan of als dit op basis van nieuwe informatie nodig wordt geacht. Een vergunning wordt onmiddellijk ingetrokken zodra wordt aangetoond dat de betrokken chemische stof of het product ernstige gevaren voor de gezondheid of het milieu oplevert.

(13) Om het algehele gebruik van stoffen en producten met een vergunning terug te dringen kan de minister van Milieubeheer voorschriften vaststellen om het gebruik van deze stoffen en producten in bepaalde gebieden te beperken of te verbieden. Tevens kan de minister bepalen dat het beroepsmatig gebruik van bestrijdingsmiddelen alleen wordt toegestaan aan personen die een getuigschrift of opleiding voor het milieubewust en verantwoord gebruik van deze producten hebben.

Toepassing van hoofdstuk 7 van de wet chemische stoffen en producten op creosoot

(14) Korte tijd na de invoering van de wet is ontheffing verleend om creosoot zonder vergunning te kunnen blijven gebruiken, aangezien het redelijk werd geacht de markt meer tijd te geven om aan de sterk uitgebreide documentatievoorschriften te voldoen.

(15) In 1987 en 1989 is vergunning verleend om creosoot uitsluitend te gebruiken voor de drukimpregnering van hout in gesloten systemen voor spoorbielzen en masten en is de algemene ontheffing ingetrokken. Vóór die tijd werd de stof voor een groot aantal producten gebruikt. De vergunningen zijn op 1 januari 1991 verlopen. Sindsdien zijn er in Denemarken geen aanvragen ingediend voor vergunningen om creosoot voor de behandeling van hout te gebruiken.

(16) De kennisgeving van de in Denemarken vigerende nationale wetgeving is, tegelijk met het verzoek om afwijking krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag, bij schrijven van 20 december 1995 ingediend. In deze brief stellen de Deense instanties dat zij vast van plan zijn het gebruik van creosoot voor de behandeling van hout op basis van de bestaande wetgeving, d.w.z. door geen vergunning te verlenen voor producten die creosoot bevatten, volledig te verbieden. Daarnaast wil Denemarken het huidige gebruik van behandeld hout door particulieren, ook als het B[a]P-gehalte lager dan 50 ppm is, en voor industriële toepassingen, ook als het B[a]P-gehalte lager dan 500 ppm is, volledig verbieden. In hun schrijven benadrukken de Deense instanties echter dat de huidige vergunningsregeling het op de markt brengen en het gebruik van producten die creosoot bevatten in Denemarken toestaat, als kan worden aangetoond dat het op de markt brengen of het gebruik geen ongewenste gevolgen voor de gezondheid van de mens of het milieu zal hebben.

(17) Er bestond echter geen specifieke wetgeving voor creosoot. Het beschreven systeem was van toepassing op het gebruik van alle bestrijdingsmiddelen, met inbegrip van creosoot, voor de verduurzaming van hout.

(18) Het schrijven van 20 december 1995 bevatte een bijlage met een kennisgeving van een ontwerp-besluit tot wijziging van het bestaande besluit inzake de beperking van de verkoop en het gebruik van pentachloorfenol (PCP) door de invoering van bepaalde specifieke bepalingen inzake creosoot. De Deense instanties hebben echter afgezien van dit ontwerp-besluit, dat nooit van kracht is geworden.

(19) In plaats hiervan heeft Denemarken bij schrijven van 18 juli 1996 een kennisgeving ingediend voor een besluit inzake de beperking van de verkoop en het gebruik van creosoot. Artikel 2 van dit besluit bevat een volledig verbod van de invoer, de verkoop en het gebruik van creosoot, behalve voor bepaalde uitzonderingen. Deze uitzonderingen zijn in beginsel in overeenstemming met de bepalingen van Richtlijn 94/60/EG, maar er is een extra voorwaarde: de uitzonderingen moeten overeenkomstig hoofdstuk 7 van de wet chemische stoffen en producten worden goedgekeurd. Het besluit is op 20 juli 1996 van kracht geworden. Volgens de Deense instanties moet dit besluit als een tijdelijke maatregel worden beschouwd, die geen gevolgen heeft voor de mededeling van 20 december 1995.

(20) Ten aanzien van het op de markt brengen en het gebruik van met creosoot behandeld hout zijn er geen bepalingen in de Deense wetgeving die dateren van vóór bovengenoemd besluit.

3. Vergelijking tussen de Deense bepalingen en Richtlijn 94/60/EG

(21) Tabel 1 bevat een gedetailleerd overzicht van de verschillen tussen de beperkingen voor het op de markt brengen en het gebruik van creosoot en met creosoot behandeld hout die zijn vastgesteld in Richtlijn 94/60/EG en in de Deense wetgeving die bij de vaststelling van de richtlijn van kracht was.

Tabel 1

Vergelijking tussen Richtlijn 94/60/EG en de Deense wetgeving

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(22) Kort samengevat zijn de Deense bepalingen waarop deze beschikking betrekking heeft, in één opzicht stringenter:

- voor elk product dat creosoot bevat en voor de verduurzaming van hout is bedoeld, moet een aparte vergunning worden verleend voordat het kan worden gebruikt.

(23) In tegenstelling tot Richtlijn 94/60/EG bevat de Deense wetgeving die vóór de inwerkingtreding van de richtlijn bestond, echter geen expliciete voorschriften voor het B[a]P-gehalte of andere fysische parameters van creosoot dat voor de behandeling van hout kan worden gebruikt, zodat deze potentieel minder strikt is. Bovendien bestaan er geen beperkingen voor het gebruik van behandeld hout. De Deense instanties zouden derhalve vergunning kunnen verlenen voor producten die niet voldoen aan de grenswaarden die in de richtlijn van de Gemeenschap zijn vastgesteld.

II. DE PROCEDURE

(24) Richtlijn 94/60/EG is op 20 december 1994 vastgesteld. Tijdens de vergadering van de Raad heeft Denemarken verklaard dat "een algeheel verbod op creosoot de enig aanvaardbare oplossing vormt, indien men rekening wenst te houden met de bescherming van volksgezondheid en milieu. Denemarken behoudt zich derhalve het recht voor een strengere nationale wetgeving toe te passen".

(25) De richtlijn moest uiterlijk een jaar na de vaststelling, d.w.z. op 20 december 1995, in de nationale wetgeving van de lidstaten worden omgezet (artikel 2, lid 1, eerste alinea) en de nationale bepalingen moesten met ingang van 20 juni 1996 worden toegepast (artikel 2, lid 1, tweede alinea).

(26) Op 20 december 1995 hebben de Deense instanties de Europese Commissie meegedeeld dat Denemarken op grond van de bescherming van de gezondheid het voornemen had zijn vigerende nationale bepalingen inzake creosoot te blijven toepassen en derhalve krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag af te wijken van Richtlijn 94/60/EG inzake creosoot.

(27) De Commissie heeft bij schrijven van 27 maart 1996 de andere lidstaten verzocht hun opmerkingen over het Deense verzoek in te dienen. Naar aanleiding van dit schrijven heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van Oostenrijk, Duitsland en Griekenland.

(28) Oostenrijk is het met Denemarken eens dat creosoot ongeacht het B[a]P-gehalte als carcinogeen kan worden beschouwd. Oostenrijk sluit zich aan bij het Deense standpunt ten aanzien van de noodzakelijke bescherming van het grondwater, aangezien dit de belangrijkste bron van drinkwater in Denemarken is en de afbraak van creosoot door de geografische en klimatologische omstandigheden ter plekke traag verloopt. Oostenrijk benadrukt echter dat er geen direct verband bestaat tussen de verontreiniging in de nabije omgeving van een productielocatie en het gevaar dat een stof bij gebruik oplevert. De Oostenrijkse instanties vinden het gerechtvaardigd het gebruik van creosoot met maximaal 500 ppm B[a]P toe te blijven staan voor het impregneren van spoorbielzen en palen in industriële installaties met behulp van de druk- en vacuümtechnologie. Daarentegen is het absoluut noodzakelijk de verkoop aan en het gebruik door de consument te verbieden, aangezien deze het product met een kwast aanbrengt, hetgeen leidt tot een hoge blootstelling via de huid en door inademing van verontreiniging van het milieu door lekkage, druppels en het opruimen van resten. Concluderend steunt Oostenrijk het Deense verzoek.

(29) Duitsland steunt het Deense verzoek en verwijst daarbij naar zijn eigen kennisgeving met een verzoek om afwijking van Richtlijn 94/60/EG krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag.

(30) Griekenland deelt de Commissie mee dat het akkoord gaat met het Deense verzoek om overeenkomstig het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag zijn nationale bepalingen inzake creosoot toe te blijven passen.

(31) Op 1 mei 1999 is het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, op 2 oktober 1997 te Amsterdam ondertekend, in werking getreden. Bij schrijven van 24 augustus 1999 heeft het secretariaat-generaal van de Commissie de Deense instanties ervan in kennis gesteld dat hun kennisgeving inzake het op de markt brengen en het gebruik van creosoot in het kader van de nieuwe bepalingen van het Verdrag zou worden behandeld.

III. DE BEOORDELING

1. Toepasselijke regels

(32) Bij het Verdrag van Amsterdam zijn de bepalingen van het voormalige artikel 100 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aanzienlijk gewijzigd: de leden 3, 4 en 5 zijn vervangen door acht nieuwe leden, genummerd van 3 tot en met 10. Door de nieuwe nummering van alle artikelen is het gewijzigde artikel nu artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geworden.

(33) Het Verdrag van Amsterdam bevat geen specifieke overgangsbepalingen voor de regels die van toepassing zijn op de kennisgevingen die vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag zijn ingediend, zoals de Deense kennisgeving waarop deze beschikking betrekking heeft.

(34) Aangezien er geen specifieke bepalingen zijn om hun toepassing te verlengen, worden de oude bepalingen van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag geacht te zijn ingetrokken met ingang van de dag van inwerkingtreding van de nieuwe bepalingen (1 mei 1999). In plaats hiervan zijn de nieuwe bepalingen van het Verdrag met ingang van die datum onmiddellijk van toepassing op de behandeling van deze kennisgeving.

2. Beoordeling van de ontvankelijkheid

(35) De door de Deense instanties ingediende kennisgeving is bedoeld om toestemming te krijgen voor de handhaving van nationale bepalingen die onverenigbaar zijn met Richtlijn 94/60/EG, een harmonisatiemaatregel die op grond van het voormalige artikel 100 A (het huidige artikel 95) van het EG-Verdrag is vastgesteld.

(36) Lid 4 van artikel 95 van het Verdrag luidt als volgt: "Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie".

(37) Richtlijn 94/60/EG is op 20 december 1994 vastgesteld. De richtlijn moest uiterlijk op 20 december 1995 door de lidstaten in nationale wetgeving worden omgezet en met ingang van 20 juni 1996 worden toegepast. Denemarken heeft de Commissie op 20 december 1995, d.w.z. vóór de datum waarop de nationale bepalingen voor de omzetting van de richtlijn moesten worden toegepast, in kennis gesteld van zijn nationale wetgeving die sinds 1980 van kracht was.

(38) Zoals reeds is vermeld, hebben de Deense instanties op 18 juli 1996 een nieuw besluit aangemeld inzake de regulering van het op de markt brengen en het gebruik van creosoot en met creosoot behandeld hout, dat op 20 juli 1996 in werking is getreden. Deze wetgeving moet worden beschouwd als een tijdelijke tenuitvoerlegging van Richtlijn 94/60/EG, hetgeen door de Deense instanties in hun kennisgeving wordt benadrukt, waarbij zij ook met nadruk stellen dat het eerder ingediende verzoek om afwijking voor de bestaande wetgeving op basis van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag onverkort gehandhaafd blijft.

(39) De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat in dit geval aan de voorwaarden van artikel 95, lid 4, van het Verdrag wordt voldaan, waarin wordt gesteld dat de aangemelde nationale bepalingen, waarvoor een lidstaat toestemming wil krijgen om ze na de tenuitvoerlegging van een communautaire harmonisatiemaatregel te handhaven, vóór de vaststelling van die harmonisatiemaatregel moeten zijn vastgesteld.

(40) In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat het verzoek van het Koninkrijk Denemarken om af te wijken van Richtlijn 94/60/EG, waarvan kennisgeving is gedaan op 20 december 1995, krachtens artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag ontvankelijk is.

3. Inhoudelijke beoordeling

(41) Overeenkomstig de bepalingen van artikel 95 van het Verdrag moet de Commissie nagaan of aan alle voorwaarden is voldaan om een lidstaat in staat te stellen een beroep te doen op de in dit artikel opgenomen uitzonderingsmogelijkheden. De Commissie moet met name nagaan of de bepalingen waarvan door de lidstaat kennisgeving is gedaan, hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Bovendien moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn, nagaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen (artikel 95, lid 6).

(42) De Deense instanties hebben hun verzoek gebaseerd op de eisen inzake de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu. Creosoot wordt net als andere houtverduurzamingsmiddelen geacht een significante potentiële bedreiging voor de gezondheid en het milieu te vormen.

(43) Ter ondersteuning van het verzoek heeft Denemarken een kort memorandum ingediend, gedateerd op 5 december 1995, over de problemen die creosoot voor de gezondheid van de mens en het milieu oplevert, waarin ook een verslag is opgenomen van metingen van de verontreiniging van de bodem en het grondwater die waren uitgevoerd op land dat voorheen was gebruikt door creosoteerbedrijven. De informatie in dit memorandum was echter vrij beknopt. Het was dan ook niet mogelijk het verzoek uitsluitend op basis van deze informatie op zijn merites te beoordelen.

(44) Om na te gaan of de Deense nationale bepalingen inzake het op de markt brengen en het gebruik van met creosoot behandeld hout inderdaad nodig en met het oog daarop evenredig zijn, heeft de Commissie opdracht gegeven aan een extern adviesbureau om een studie uit te voeren(5). In de studie wordt getracht te beoordelen of het risico op kanker ten gevolge van het gebruik van creosoot en met creosoot behandeld hout door de consument onderschat is en of de Deense bevolking of het milieu door de verkoop en het gebruik van creosoot of het gebruik van met creosoot behandeld hout aan ongebruikelijk hoge doses creosoot wordt blootgesteld. Daarnaast is bij de beoordeling van het verzoek van Denemarken gebruikgemaakt van de resultaten van drie andere studies(6), die de Commissie in het kader van vergelijkbare verzoeken van andere landen heeft laten uitvoeren.

(45) Er dient te worden opgemerkt dat deze intensieve zoektocht van de Commissie naar de benodigde gegevens ter rechtvaardiging van de handhaving van de Deense nationale bepalingen in het licht van het tijdschema dat is bepaald in artikel 95, lid 6, en niet bestond in het voormalige artikel 100 A, lid 4, krachtens welke regeling de kennisgeving van het Deense verzoek heeft plaatsgevonden, niet als precedent voor de toekomst kan gelden. Bij het onderzoek of de krachtens artikel 95, lid 4, aangemelde nationale maatregelen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen, moet de Commissie uitgaan van "de redenen" die door de lidstaat worden aangevoerd om de handhaving van zijn nationale bepalingen te rechtvaardigen. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid om aan te tonen dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn, krachtens de bepalingen van het Verdrag berust bij de lidstaat die het verzoek indient. Gelet op het bij artikel 95 ingestelde procedurele kader moet de Commissie zich normaal gesproken beperken tot een onderzoek van de relevantie van de gegevens die worden verstrekt door de lidstaat die het verzoek indient, zonder zelf te zoeken naar mogelijke redenen ter rechtvaardiging.

(46) Geen van bovengenoemde studies heeft het volledig overtuigend bewijs geleverd van de effecten van creosoot op de gezondheid van de mens en met name de mogelijke carcinogene werking, aangezien een specifiek opgezet onderzoek naar de carcinogene werking op lange termijn nog niet was afgerond. De resultaten van deze studie(7) zijn begin 1998 aan de Commissie versterkt. Hierna wordt een overzicht gegeven van de resultaten van al deze studies. Daarnaast zijn de studies ter beschikking gesteld aan het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu dat op 27 november 1998 een eerste advies heeft uitgebracht over het risico op kanker dat voor de consument verbonden is aan creosoot en/of met dit creosoot behandeld hout. Dit advies is op 4 maart 1999 herzien.

3.1. Motivering met een beroep op gewichtige eisen

3.1.1. Creosoot - algemene informatie

(47) Creosoot is een complex mengsel van meer dan 200 chemische verbindingen, voornamelijk aromatische koolwaterstoffen en daarnaast fenol- en aromatische stikstof- en zwavelverbindingen. Het is een middelzwaar koolteerdestillaat (kooktraject ongeveer 200-400 °C).

(48) Creosoot kan meer dan 30 verschillende polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK's) bevatten en het totale PAK-gehalte kan oplopen tot 85 %. De belangrijkste zijn:

- acenafteen

- naftaleen

- fenantreen

- antraceen

- fluoreen

- fluorantheen

- chryseen

- trifenyleen

- benzo[a]antraceen

- benzo[b]fluorantheen

- benzo[k]fluorantheen

- benzo[a]pyreen

(49) Benzo[a]pyreen (B[a]P) is een van de grondigst bestudeerde PAK's en het B[a]P-gehalte wordt gebruikt als indicator of marker met het oog op de indeling en is op zich niet gekoppeld aan het totale PAK-gehalte van creosoot. Afhankelijk van de aard van het betrokken creosoot kan het B[a]P-gehalte variëren van 0,003 tot 0,3 gewichtsprocent (30 tot 3000 ppm). Een verbeterde koolteerdestillatie en selectie van de fracties kunnen leiden tot een lager B[a]P- of fenolgehalte. Door het West-Europees instituut voor houtverduurzaming zijn verschillende industrienormen ontwikkeld, die voornamelijk worden gekenmerkt door verschillende gehaltes aan gespecificeerde destillatiefracties en, in deze context het belangrijkst, verschillende B[a]P-gehaltes. De grenswaarden voor de indelingsnormen zijn 500 ppm en 50 ppm.

(50) Wijziging van zowel de fysische als de chemische eigenschappen van creosoot is mogelijk als dit voor het gebruik of met het oog op het milieu nodig is. Door bestanddelen met een lager kookpunt toe te voegen is het mogelijk een product met een lagere viscositeit te maken, dat beter geschikt is om met een kwast te worden aangebracht en soms carbolineum wordt genoemd. In Richtlijn 94/60/EG woordt geen onderscheid gemaakt: hierin wordt een heel scala van verschillende koolteerdestillaten, alle gespecificeerd met hun naam en Einecs- en CAS-nummer, bestreken waarvoor dezelfde voorschriften gelden.

(51) Creosoot wordt vooral en vrijwel uitsluitend gebruikt als houtverduurzamingsmiddel. Grootschalige industriële en professionele toepassingen zijn veruit het belangrijkst: spoorbielzen, elektriciteitspalen, waterwerken (oeverbeschoeiing), landbouw en de fruitteelt. Creosoot en soortgelijke producten worden ook door individuele consumenten gebruikt voor de verduurzaming van hout.

(52) De belangrijkste eigenschappen van creosoot zijn:

- hoge effectiviteit als fungicide,

- hoge effectiviteit als insecticide,

- langdurige persistentie,

- geringe uitloging en verwering.

(53) Een zeer kleine hoeveelheid creosoot wordt gebruikt in geneesmiddelen voor de behandeling van bepaalde huidziekten zoals psoriasis.

Toxiciteit van creosoot

Effecten op de gezondheid van de mens

(54) Ondanks het feit dat creosoot al meer dan een eeuw als houtverduurzamingsmiddel wordt gebruikt, zijn er maar weinig gepubliceerde gegevens over de effecten van een langdurige blootstelling aan creosoot op de mens. Veel van de studies zijn vrij oud en voldoen niet altijd aan de huidige normen qua documentatie.

(55) Blootstelling kan gebeuren door inademing, inslikken of huidcontact. Creosoot wordt beoordeeld als licht tot matig toxisch bij inslikken. Bij de meeste dierproeven en al het epidemiologisch onderzoek bij de mens is gekeken naar de effecten van blootstelling via de huid.

(56) Fotosensibilisering van de huid door koolteer is door een aantal auteurs beschreven. Bij werknemers die aan creosoot worden blootgesteld zijn irritatiesymptomen, teerwratten, huidverkleuring en scheuren in de huid beschreven. Het meest recente onderzoek naar de blootstelling van werknemers aan creosoot in Zweden en Noorwegen is in 1992 gepubliceerd(8). Hierbij zijn werknemers onderzocht die tussen 1950 en 1975 aan creosoot zijn blootgesteld. De onderzoekers vonden een enigszins lager totaal aantal kankergevallen dan verwacht en een verhoogd risico op huid- en lipkanker en non-Hodgkin-lymfoom. De samenstelling van het creosoot is echter niet beschreven en de auteurs concluderen dat het kleine aantal gevallen geen definitieve conclusies mogelijk maakt. De toename zou kunnen worden toegeschreven aan de blootstelling aan zowel creosoot als zonlicht. Eén ander onderzoek(9) vond een stijging van het risico op kanker aan het scrotum bij baksteenmakers die in de periode 1911-1938 aan creosoot werden blootgesteld. Ook in dit geval zijn er geen gegevens over het B[a]P-gehalte van het creosoot of een duidelijk verband tussen dosis en effect.

(57) Vooral op basis van dierproeven waarbij de huid van muizen gedurende hun hele leven geregeld aan B[a]P-oplossingen in aceton werd blootgesteld(10), heeft het Internationaal agentschap voor kankeronderzoek (International Agency for Research on Cancer: IARC) creosoot ingedeeld in groep 2A van carcinogene stoffen voor de mens. Het IARC is van mening dat er voor stoffen in deze categorie (zoals creosoot) voldoende bewijsmateriaal is dat zij bij dieren carcinogeen zijn en op grond van epidemiologisch onderzoek bepaalde aanwijzingen zijn dat ze ook bij de mens carcinogeen kunnen zijn. Er zijn geen significante nieuwe gegevens uit recenter onderzoek die aanleiding zouden kunnen geven tot een andere conclusie.

(58) Gedurende verschillende jaren hebben deskundigen uit de lidstaten zich gebogen over de indeling van creosoot, andere koolteerdestillaten en dergelijke zogenaamde complexe stoffen in het kader van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de indeling, de etikettering en het verpakken van gevaarlijke stoffen(11), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/33/EG(12), inzake de indeling, de verpakking en de etikettering van gevaarlijke stoffen. Voornamelijk op basis van dezelfde gegevens als het IARC is er bij de uitwerking van Richtlijn 94/69/EG(13), de eenentwintigste aanpassing aan de vooruitgang van de techniek, overeenstemming over bereikt om creosoot en enkele andere koolteerdestillaten in te delen als carcinogeen van categorie 2 die moeten worden geëtiketteerd met risicozin R 45: "Kan kanker veroorzaken". De indeling als carcinogeen is echter niet van toepassing als kan worden aangetoond dat de stof minder dan 0,005 gewichtsprocent (= 50 ppm) B[a]P bevat(14). Dit is een verschil met de IARC-indeling, die van toepassing is zonder specificatie van het B[a]P-gehalte.

(59) De lidstaten zijn in de werkgroep voor de aanpassing van Richtlijn 67/548/EEG aan de vooruitgang van de techniek alleen op basis van een gezamenlijke verklaring van de Commissie en de lidstaten akkoord gegaan met de keuze van een grenswaarde van 50 ppm voor de concentratie van B[a]P voor de indeling in de communautaire wetgeving teneinde onderscheid te maken tussen carcinogene en niet-carcinogene koolteerdestillaten. In deze verklaring werd gesteld dat de situatie opnieuw zou worden bezien wanneer de resultaten van bovengenoemd wetenschappelijk onderzoek van het Fraunhofer-instituut, dat door de industrie in samenwerking met het IARC was opgezet en op dat moment nog niet was afgerond, bekend zouden zijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat er in 1994 geen gegevens uit experimenten beschikbaar waren om aan te tonen of creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P al dan niet carcinogeen is. Deze situatie is nu veranderd en de resultaten van het onderzoek van het Fraunhofer-instituut zullen later worden besproken.

(60) Er is weinig bekend over de toxicokinetiek van creosoot bij de mens of bij proefdieren. Alleen in zeer recent onderzoek is gekeken naar de kwantitatieve absorptie van PAK's door de huid door de uitscheiding van metabolieten van pyreen te meten(15): de absorptie blijkt per individu en van plaats tot plaats bij hetzelfde individu te verschillen. In een apart onderzoek(16) is de absorptie van verschillende PAK-verbindingen door de huid gemeten. PAK's met een hoger molecuulgewicht dan pyreen, zoals B[a]P, worden minder snel geabsorbeerd. Een raming van de B[a]P-opname op basis van de pyreen-marker zal dus tot een te hoge waarde leiden en kan als voorzichtig worden beschouwd.

(61) Er moet worden opgemerkt dat alle effecten die bij dierproeven of bij epidemiologisch onderzoek bij de mens zijn waargenomen, op een chronische blootstelling aan grote hoeveelheden zijn gebaseerd. Er zijn in de literatuur geen meldingen gevonden met voorbeelden van huidkanker (of kanker op andere plaatsen) die kunnen worden toegeschreven aan de blootstelling aan creosoot in het milieu buiten de werkomgeving.

(62) Blootstelling van de consument kan zich voordoen bij het gebruik van met een kwast opgebrachte preparaten die creosoot (of carbolineum) bevatten voor de verduurzaming van hout (huid en inademing) of door het gebruik van behandeld hout (bijv. volwassenen bij de bouw van omheiningen of andere bouwsels voor privé-gebruik of kinderen die spelen op bouwsels die van behandeld hout zijn gemaakt). Er zijn geen gegevens beschikbaar over de meting van de blootstelling van de consument aan creosoot, hetzij direct door het gebruik van het product, hetzij indirect door het contact met hout dat met creosoot behandeld is. Tijdens de studies zijn verschillende blootstellingsmodellen en -berekeningen ontwikkeld, die later zullen worden besproken.

Milieueffecten

(63) In een aantal landen is milieuverontreiniging door creosoot gerapporteerd, waarbij oude installaties voor de behandeling van hout vaak de bron van verontreiniging waren. De meeste informatie over de lotgevallen van creosoot in het milieu is dan ook verkregen uit de lozing van creosoot door de industrie en de verontreiniging die bij niet meer gebruikte creosootinstallaties is achtergebleven. De milieuverontreiniging is opgespoord door de analyse van een aantal PAK-verbindingen en met name B[a]P.

(64) Creosoot is toxisch voor bepaalde bodemorganismen en zeer toxisch voor waterorganismen (waarbij de LC50 over 96 uur vaak lager is dan 1 mg/l). Bij veel van de bestanddelen treedt bioaccumulatie op.

(65) De belangrijkste kenmerken van PAK's in het milieu zijn:

- PAK's binden sterk aan het organisch materiaal in de bodem;

- de afbraaksnellheid van PAK's in de bodem en in andere milieucompartimenten is meestaal laag. Creosootresiduen kunnen vele jaren in het milieu overleven ( > 20-30 jaar);

- De belangrijkste afbraakprocessen zijn fotodegradatie (d.w.z. onder invloed van zonlicht) en microbiële afbraak (d.w.z. door bepaalde bacteriën). Microbiële afbraak kan zowel in aërobe als in anaërobe omstandigheden plaatsvinden. PAK's met vier of meer ringen zijn vaak slecht afbreekbaar;

- PAK's die in het water terechtkomen, worden snel in het sediment opgenomen;

- in water verdwijnen de meeste PAK's met een laag molecuulgewicht vooral door microbiële afbraak en de hoogmoleculaire verbindingen door foto-oxidatie en sedimentatie. Microbiële afbraak van de beter in water oplosbare PAK's kan zowel in aërobe als in anaërobe omstandigheden plaatsvinden. Bioaccumulatie van PAK's in waterorganismen is aangetoond.

(66) PAK's kunnen tijdens het impregnatieprocédé en de opslag op de impregnatielocatie en ook bij het gebruik van behandeld hout in lucht, water en bodem terechtkomen. De in de verschillende milieucompartimenten aangetroffen PAK's zijn echter van verschillende bronnen afkomstig (zoals alle verbrandingsprocessen en het verkeer) en het is vaak moeilijk te bepalen welk gedeelte daarvan van een bepaalde bron zoals met creosoot behandeld hout afkomstig is.

(67) Uit een studie(17) in Zweden is gebleken dat na 40 jaar in de bodem een deel van de bestanddelen van creosoot uit met creosoot geïmpregneerde palen is verdwenen, vooral degene met het laagste kookpunt (< 270 °C). Uit het gedeelte van de palen boven de grond is het meest verdwenen. De mobiliteit van de uitgeloogde verbindingen was echter zeer laag, aangezien ze alleen in de onmiddellijke omgeving van de palen in de bodem konden worden gedetecteerd. Dit klopt met de waarneming dat de mobiliteit van PAK's in de bodem door hun sterke adsorptie aan organisch materiaal uiterst laag is.

(68) De hoge PAK-gehaltes in het aquatisch milieu zijn vaak toegeschreven aan de aanwezigheid van met creosoot behandeld hout. De migratie van creosoot bestanddelen uit behandeld hout is in zoet water hoger dan in zeewater en is in veel studies aangetoond. De migratie lijkt in zeewater beperkter te zijn; bij één studie is gebleken dat palen na tien jaar in zee nog 93 % van de oorspronkelijke creosootsamenstelling bevatten(18). De verontreiniging van sedimenten door creosoot uit de oeverbeschoeiing is in Nederland(19) en ook bij onderzoek naar de verontreiniging door oude impregneerinstallaties onderzocht.

(69) Ten aanzien van de blootstelling van de mens zijn er maar weinig meetgegevens over de milieuverontreiniging door PAK's uit creosoot beschikbaar.

3.1.2. Het Deense standpunt

(70) Denemarken beschouwt creosoot ongeacht de concentratie van B[a]P als carcinogeen, niet alleen als de concentratie van B[a]P hoger is dan 50 ppm, zoals het is ingedeeld in Richtlijn 94/69/EG, de eenentwintigste aanpassing van Richtlijn 67/548/EEG aan de vooruitgang van de techniek. In tegenstelling tot de indeling in de Europese Gemeenschap is de indeling van creosoot volgens het IARC zonder grenswaarde voor het B[a]P-gehalte van toepassing. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de carcinogene werking van creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat.

(71) Creosoot wordt beschouwd als licht tot matig toxisch bij inslikken en bij huidcontact en als irriterend voor de huid en de ogen. Het induceert fototoxiciteit van de huid en een carcinogene werking op de huid van dieren is aangetoond. Bij de ontwikkeling van huidkanker kan de aanwezigheid van co-carcinogenen belangrijk zijn. Na blootstelling van de huid in combinatie met zonlicht induceert het ook fototoxisch eczeem.

(72) Denemarken stelt dat de beroepsmatige blootstelling aan koolteercreosoot de incidentie van huidkanker bij de werknemers verhoogt. Deze bewering wordt onderbouwd met een verwijzing naar bovengenoemd onderzoek bij werknemers in Scandinavische installaties voor de impregnering met creosoot(20).

(73) Naast huidcontact met creosoot of behandelde producten komt beroepsmatige blootstelling aan PAK's ook voor via inademing van verontreinigde lucht op de werkplek. De impregnering van hout met creosoot draagt bij tot de verontreiniging van de lucht met PAK's. Denemarken heeft een grenswaarde van 200 µg/m3 voor de werkplek, gemeten in de in benzeen oplosbare deeltjesfractie. Het Deense memorandum bevat één voorbeeld van metingen in één installatie in de Verenigde Staten (gedaan vóór 1985), waar de resultaten tussen 0,05 en 650 µg/m3 lagen. Bij sommige onderzoeken is de concentratie van B[a]P apart gemeten. Vooral wanneer het behandelde hout wordt verwarmd, zoals bij booglassen, loopt de B[a]P-concentratie op tot significante waarden (0,39 tot 0,89 µg/m3). Metabolieten van creosootverbindingen kunnen na inademing en blootstelling van de huid in de urine van creosootarbeiders worden aangetoond.

(74) Blootstelling buiten de werkplek (van consumenten) vindt plaats door behandeld hout, bijvoorbeeld door oude spoorbielzen die in Denemarken in tuinen en op speelplaatsen worden gebruikt. Blootstelling van de huid kan gebeuren door activiteiten in de buitenlucht, vooral in de zomer wanneer hogere temperaturen leiden tot hogere concentraties van creosoot aan het houtoppervlak en de mensen meer onbedekte huid hebben die met het hout in contact kan komen. Houtmonsters van het oppervlak van oude spoorbielzen die op speelplaatsen worden gebruikt, bleken een hoge B[a]P-concentratie te hebben (concrete cijfers werden niet verstrekt).

(75) Blootstelling buiten de werkplek kan ook plaatsvinden als geïmpregneerd hout voor bouwwerkzaamheden wordt gebruikt en bij de behandeling van oppervlakken met creosoothoudende verf.

(76) Verbranding van met creosoot behandelde spoorbielzen in de open lucht leidt tot hoge PAK-concentraties. Als de over het leven geaccumuleerde dosis als de beste indicator voor het risico op kanker wordt gebruikt, levert incidentele acute blootstelling met afdoende tussenpozen waarschijnlijk een onbeduidend risico op, terwijl meervoudige blootstelling een onaanvaardbaar risico kan opleveren (het Deense memorandum bevat over al deze verschijnselen geen concrete gegevens).

(77) De Deense instanties vermelden ook dat creosoot ecotoxische effecten heeft op zowel de bodem als het water. Creosoot en met creosoot verontreinigd sediment vertonen een sterke acute toxiciteit voor waterorganismen. Veel van de bestanddelen van creosoot kunnen in de natuur bioaccumuleren. Vanwege de sterke acute toxiciteit voor waterorganismen en de lipofiele eigenschappen van creosoot en veel van de bestanddelen daarvan, die bioaccumulatie mogelijk maken, zijn deze stoffen in het milieu ongewenst.

(78) PAK's verdampen uit met creosoot behandeld hout en de samenstelling verandert in de loop der tijd. Sommige PAK's kunnen aan het bodemoppervlak door zonnestraling worden afgebroken. Ook microbiële afbraak kan een bijdrage leveren tot de verwijdering van PAK's. Microbiële afbraak kan onder zowel aërobe als anaërobe omstandigheden plaatsvinden. PAK-verbindingen met vier of meer ringen zijn wellicht slecht afbreekbaar. De afbraak is niet volledig en er is onderzoek gedaan bij een watertemperatuur van meer dan 20 °C terwijl de temperatuur van het Deense grondwater lager dan 10 °C ligt. Aangezien de temperatuur en de hoeveelheid zonnestraling in Denemarken lager liggen dan in andere landen in de Gemeenschap, zal dit ook gelden voor de fotochemische en microbiële afbraak van creosoot.

(79) Samengevat zou hervatting van het gebruik van creosoot in Denemarken de reeds bestaande verontreiniging met PAK's doen toenemen en wordt creosoot vanwege de geografische ligging en de klimatologische omstandigheden van Denemarken zeer traag afgebroken. Door de verbranding van met creosoot behandeld hout kunnen hoge PAK-concentraties ontstaan. Als het behandelde hout in haarden bij mensen thuis wordt verbrand, zullen de concentraties zorgen voor hogere risico's op gezondheidseffecten bij de mens.

(80) Creosoot bevat ook andere stoffen dan B[a]P die schadelijk voor de gezondheid zijn en de kwaliteit van het drinkwater in Denemarken zouden bedreigen als ze in het grondwater terecht zouden komen. Fenolen, naftaleen en benzopyrenen zijn voorbeelden van stoffen in creosoot die in het grondwater kunnen doordringen. De concentratie ligt hoger dan de Deense kwaliteitscriteria. Denemarken gebruikt ongezuiverd grondwater als drinkwater.

3.1.3. Evaluatie van het standpunt van Denemarken

(81) Het standpunt van de Deense instanties moet worden beoordeeld in vergelijking met de informatie over de toxiciteit en de ecotoxiciteit van creosoot. Daarnaast moet worden opgemerkt dat alle door de Deense instanties verstrekte informatie over de problemen die creosoot voor de gezondheid en het milieu oplevert, oud was en al bij de voorbereiding van Richtlijn 94/60/EG bekend was. Met name de beschikbare gegevens over de carcinogene werking waren tijdens de voorbereiding van de richtlijn inzake de indeling van creosoot al diepgaand besproken.

(82) Alle resultaten van de verschillende studies zijn al in het hoofdstuk met algemene informatie genoemd. Pas zeer onlangs zijn er experimentele gegevens beschikbaar gekomen waaruit blijkt dat het carcinogene risico van creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P wellicht niet te verwaarlozen is.

(83) Ten aanzien van de blootstelling van werknemers via inademing valt te betwijfelen of de gegevens die geruime tijd geleden in één installatie in de Verenigde Staten gemeten zijn, relevant zijn in de Deense context waar dienaangaande normen bestaan die een hoog beschermingsniveau voor de werknemers waarborgen. Bovendien hebben ook de Nederlandse instanties in hun verzoek om ten aanzien van dezelfde richtlijn het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag toe te passen, de risico's voor werknemers door blootstelling via inademing onderzocht en zijn zij daarbij tot de conclusie gekomen dat deze risico's aanvaardbaar zijn.

(84) De studie waarop de Deense instanties hun stelling baseren dat de blootstelling aan creosoot tot een hogere incidentie van huidkanker leidt, is al genoemd(21). De conclusies van de auteurs zelf zijn echter wel veel minder duidelijk dan die van de Deense instanties ("geen ondubbelzinnige conclusies") en dit geldt ook voor andere epidemiologische studies.

(85) Ten aanzien van de blootstelling buiten de werkplek moet worden benadrukt dat alle nadelige effecten van creosoot op de gezondheid zijn waargenomen bij een hoge chronische blootstelling tijdens dierproeven of in het arbeidsmilieu. Er zijn in de literatuur geen verslagen gevonden met voorbeelden van huidkanker (of kanker op andere plaatsen) die kunnen worden toegeschreven aan de blootstelling aan creosoot buiten het arbeidsmilieu.

(86) In Denemarken werd hout al meer dan 100 jaar lang met creosoot geïmpregneerd. In 1987, toen de vergunningsregeling werd ingevoerd, waren er drie impregneerinstallaties in bedrijf. In de individuele vergunningen werd het gebruik van creosoot alleen toegestaan voor de behandeling van hout in gesloten industriële installaties. Het behandelde hout mocht alleen voor spoorbielzen en palen worden gebruikt. De laatste vergunning is in januari 1991 verlopen en sindsdien zijn er geen vergunningen verleend. Tabel 2 bevat een overzicht van het gebruik van gecreosoteerd hout in Europa in 1990, d.w.z. voordat de laatste vergunning voor het gebruik van creosoot in Denemarken is verlopen.

(87) In 1990 had Denemarken al het op een na laagste gebruik van creosoot per hoofd van de bevolking en een van de laagste per oppervlakte-eenheid. Al in het begin van de jaren zeventig begon het gebruik van met creosoot behandeld hout te dalen ten gunste van andere impregneermiddelen zoals koper-chroom-arseencomplexen.

(88) Er zijn voor Denemarken geen epidemiologische gegevens, geen verslagen van voorvallen met schadelijke gevolgen en geen gegevens of ramingen over de opname van creosoot uit verschillende blootstellingsbronnen beschikbaar. Het is dan ook niet mogelijk een directe raming te maken van de hoeveelheid creosoot die door de Deense bevolking wordt opgenomen of waar deze gevolgen van ondervindt. Gezien het lage gebruik per hoofd van de bevolking en per oppervlakte-eenheid, is de blootstelling echter waarschijnlijk vrij gering. Als Richtlijn 94/60/EG zou worden toegepast, zou er waarschijnlijk een stijging zijn maar kwantitatieve ramingen zijn niet mogelijk. Zelfs een significante stijging zou echter niet tot blootstellingswaarden leiden die hoger zijn dan in andere Europese landen.

Tabel 2

Gebruik van gecreosoteerd hout in Europa (1990)((Bron: zie voetnoot 19, blz. 6.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(89) Denemarken noemt de emissie van PAK's uit behandeld hout als dit door consumenten wordt verbrand. Er zijn geen gegevens verstrekt over de hoeveelheid hout waar het om gaat; bovendien moet worden opgemerkt dat bij de verbranding van (al dan niet behandeld) hout altijd een zekere hoeveelheid PAK's ontstaat. De Deense instanties maken zich zorgen om de verwijdering van oude en niet meer gebruikte spoorbielzen, maar de omstandigheden zijn daarbij niet anders dan in andere landen met een tweedehandsmarkt voor met creosoot behandeld hout en dit kan niet als bewijs voor een specifieke situatie worden aangevoerd.

(90) De verontreiniging van het milieu door aan creosoot gerelateerde bronnen kan worden veroorzaakt door de emissie in water en lucht door creosoteerinstallaties, percolatie en afspoeling bij niet meer gebruikte installaties en de verspreiding van bestanddelen van creosoot uit behandeld hout in de bodem en het water. Het kan dan ook gebeuren dat bestanddelen zoals PAK's in organismen op het land en in het water terechtkomen. In milieucompartimenten aangetroffen PAK's zijn echter afkomstig van een aantal bronnen. Het is vaak moeilijk te bepalen welk gedeelte daarvan afkomstig is van een bepaalde bron zoals creosoot.

(91) In Denemarken zijn bestanddelen van creosoot alleen in de omgeving van gesloten houtimpregneerinstallaties aangetroffen. Denemarken heeft indicatieve grenswaarden voor sommige organische stoffen in de bodem en het grondwater vastgesteld. Om ecotoxicologische effecten te voorkomen moet de hoeveelheid PAK's in totaal lager zijn dan 1 mg/kg drooggewicht. Voor B[a]P alleen bedraagt de grenswaarde 0,1 mg/kg. Het criterium voor de waterkwaliteit in het grondwater is 0,2 µg/l voor de totale concentratie van zes PAK's (waaronder B[a]P). Op sommige verontreinigde plaatsen (gesloten impregneerinstallaties) zijn B[a]P-concentraties tot 320 mg/kg in de bodem en 3 µg/l in sommige watermonsters gevonden. Er zijn echter geen gegevens verstrekt over de normale of algehele situatie.

(92) Ten aanzien van de specifieke situatie van Denemarken, waarop in het verzoek een beroep wordt gedaan, kan de volgende analyse worden gemaakt: Denemarken stelt dat het een specifiek probleem heeft omdat drinkwater in het algemeen direct wordt gewonnen uit ongezuiverd grondwater, waarvoor derhalve speciale bescherming nodig is. Het gebruik van behandeld hout zou door de uitloging van bestanddelen van creosoot uit het behandelde hout dat in contact met de bodem is, tot de verontreiniging van het grondwater kunnen leiden. Momenteel zijn er drie locaties van gesloten installaties voor de impregnering met creosoot in Denemarken, waar hoge PAK-concentraties in het grondwater zijn aangetroffen en waar het grondwater in de omgeving niet als bron voor drinkwater mag worden gebruikt. Deze verontreiniging is echter een gevolg van de bedrijfsvoering van de impregneerinstallaties en kan niet worden gegeneraliseerd voor met creosoot behandeld hout dat voor spoorbielzen of palen wordt gebruikt. Zoals reeds is aangetoond, is het onwaarschijnlijk dat de uitloging van PAK's uit met creosoot behandeld hout naar de bodem en het grondwater significant is aangezien ze zelfs na een contact van jaren meestal heel dicht in de buurt blijven van de palen waaruit ze afkomstig zijn. PAK's worden sterk geadsorbeerd aan het organisch materiaal van de bodem en er is slechts een minimale mogelijkheid dat ze het grondwater bereiken. De algehele bescherming van het grondwater tegen creosoot dat van behandeld hout afkomstig is, is een argument dat derhalve niet van toepassing is.

(93) Er konden geen gegevens worden gevonden over de concentratie van bestanddelen van creosoot in Deense wateren en sedimenten. De beschikbare informatie lijkt erop te wijzen dat het Deense aquatisch milieu afgezien van de plaatselijke verontreiniging door drie niet meer gebruikte houtimpregneerinstallaties niet overmatig verontreinigd is met creosoot of de PAK-bestanddelen daarvan.

(94) Als Denemarken de bepalingen van Richtlijn 94/60/EG zou toepassen, zou de blootstelling van de bevolking wellicht toenemen door het in dat geval toegestane gebruik van creosoot door de consument, het toegenomen gebruik van behandeld hout en het hogere B[a]P-gehalte van creosoot dat in de industrie voor spoorbielzen en palen wordt gebruikt. Het is echter vrijwel onmogelijk de omvang van deze stijging te ramen, aangezien het product al jaren niet op de markt is geweest.

(95) De Nederlandse en Duitse instanties hebben in hun verzoek om afwijking van Richtlijn 94/60/EG krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag met name hun bezorgdheid geuit over speeltoestellen van hout dat met creosoot behandeld is. Net als in deze andere gevallen zijn er voor Denemarken geen gegevens beschikbaar, maar berekeningen en ramingen zouden waarschijnlijk leiden tot vergelijkbare cijfers als in de studies die in het kader van de verzoeken van Nederland, Duitsland en Zweden zijn uitgevoerd, aangezien het scenario voor kinderen die spelen op met creosoot behandelde speeltoestellen niet specifiek voor één bepaald land is. De blootstellingsbepalingen die in verband met deze verzoeken zijn uitgevoerd, zijn derhalve ook hier van toepassing. De resultaten waren als volgt:

(96) De berekening van de blootstelling door contact met de huid voor kinderen die op droog met creosoot behandeld hout spelen, uitgevoerd voor de studie in opdracht van de Commissie in het kader van het Zweedse verzoek, levert 0,85 ng/kg lg/dag op bij het scenario met twee uur blootstelling per dag, 50 % van de huid bedekt en een lichaamsgewicht (lg) van 15 kg en 1,7 ng/kg lg/dag op bij blootstelling van vier uur per dag. De Nederlandse instanties kwamen in hun modelberekening met behulp van een enigszins andere methodologie tot een dagelijkse blootstelling van 2 ng/kg lg/dag, hetgeen heel dicht in de buurt van dit resultaat ligt en dus de betrouwbaarheid verhoogt. De blootstelling zal in Denemarken normaal gesproken vergelijkbaar zijn.

(97) De hoogste van risico's ten gevolge van een dergelijk blootstellingsniveau wordt door de Nederlandse instanties onaanvaardbaar geacht. Bovendien bevalen de verschillende studies aan dat de Commissie, alvorens een beslissing te nemen, zou wachten op de resultaten van het onderzoek naar de carcinogene werking op lange termijn dat op dat moment nog niet was afgerond(22) (deze zijn begin 1998 ontvangen). De resultaten van deze studie zijn onderzocht door het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu en de analyse wordt in het volgende hoofdstuk besproken.

3.1.4. Beoordeling door het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu

(98) Bij de uitwerking van Richtlijn 94/69/EG tot eenentwintigste aanpassing van Richtlijn 67/548/EEG aan de vooruitgang van de techniek, is een B[a]P-gehalte van 50 ppm door de lidstaten als veilig geaccepteerd. Zoals reeds in overweging 59 is vermeld, zijn de Commissie en de lidstaten echter in een gezamenlijke verklaring overeengekomen de situatie opnieuw te bezien in het licht van de resultaten van het onderzoek naar de carcinogene eigenschappen van koolteerdestillaten dat op dat moment op initiatief van de industrie en in samenwerking met het IARC werd uitgevoerd.

(99) De resultaten van dit onderzoek(23) zijn in januari 1998 aan de Commissie verstrekt. Er is gekeken naar de carcinogene effecten van twee creosootproducten van de opdrachtgever (het bedrijf Rüttgers-VfT AG in Duitsland) met 10 en 275 ppm B[a]P. Door de hoge viscositeit van de producten konden ze niet rechtstreeks op de huid van de muizen worden aangebracht, maar moesten ze met tolueen worden verdund. Bij een groep van 62 muizen zijn gedurende 78 weken (twee keer per week 25 µl) oplossingen aangebracht met verschillende concentraties van het product en derhalve verschillende B[a]P-concentraties, oplossingen met alleen B[a]P en een controle met alleen tolueen. Gedurende deze periode werd de ontwikkeling van tumoren geobserveerd en na beëindiging van het onderzoek werden de proefdieren zorgvuldig onderzocht.

(100) De Commissie heeft dit onderzoek en alle andere documenten met wetenschappelijke en blootstellingsinformatie ingediend bij het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM). Het WCTEM is gevraagd te boordelen of er voldoende wetenschappelijk bewijsmateriaal is ter ondersteuning van het standpunt dat er een risico op kanker is voor de gebruikers van creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat en/of van hout dat met dergelijk creosoot behandeld is, en, indien een dergelijk risico bestaat, of de grootte daarvan kan worden geraamd of gekwantificeerd. Het WCTEM heeft zijn advies op 27 november 1998 vastgesteld. Dit advies is op 4 maart 1999 herzien.

(101) Het WCTEM stelt dat het onderzoek van het Fraunhofer-instituut goed opgezet is en de carcinogene werking van koolteerdestillaten bevestigt. Door de genotoxische effecten van PAK's zoals B[a]P is er geen drempelconcentratie voor de carcinogene werking. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat er een lineaire dosis/effectrelatie is tussen het B[a]P-gehalte van de toegediende preparaten en het aantal dieren dat tumoren ontwikkelt. Beide preparaten hebben een potentie om huidtumoren te induceren die vijf keer zo hoog is als die van zuiver B[a]P, waarschijnlijk door de aanwezigheid van andere carcinogene stoffen in creosoot. Uit het onderzoek kan worden afgeleid dat creosoot met 50 ppm B[a]P significante gevolgen heeft voor de incidentie van huidkanker bij de muis.

(102) Er zijn onvoldoende gegevens om volledig te kunnen beoordelen in hoeverre de effecten van het aanstippen van de huid bij de muis relevant zijn voor situaties met blootstelling van de mens. De extrapolatie van gegevens over huidkanker bij de muis naar de menselijke situatie levert ook een aantal onzekerheden op die het moeilijk maken gegevens over de carcinogene werking bij de muis rechtstreeks te gebruiken voor de beoordeling van risico op kanker bij de mens. De soortafhankelijke gevoeligheid van de huid voor blootstelling aan de carcinogene werking van creosoot zal worden beïnvloed door de morfologie en fysiologie van de huid, door metabole activering en inactivering in de huid en door herstelprocessen. Op basis van alle beschikbare informatie valt het dan ook niet mee het risico op kanker door bijvoorbeeld de blootstelling van de huid van kinderen die op met creosoot behandeld hout spelen, op wetenschappelijk verantwoorde wijze te beoordelen.

(103) Op grond van de gegevens in het onderzoek van het Fraunhofer-instituut heeft het WCTEM een T25 van 13 µg/kg lg/dag berekend voor de carcinogene werking van puur B[a]P. De T25 is de chronische dagelijkse dosis per kg lichaamsgewicht die bij 25 % van de proefdieren binnen de standaardlevensduur van die soort tumoren op een specifieke weefsellocatie induceert. De algehele carcinogene werking van de geteste creosootformuleringen was vijf keer zo groot (2,7 µg/kg lg/dag).

(104) Wanneer de waarde van de blootstelling die is berekend bij de in opdracht van de Commissie voor het Zweedse verzoek uitgevoerde studie (0,85 ng B[a]P/kg lg/dag bij twee uur spelen per dag en 1,7 ng B[a]P/kg lg/dag bij vier uur spelen per dag) in de buurt ligt van de ware blootstelling, zou dit leiden tot een risico op kanker over de rest van het leven van 8,2 × 10-5 (respectievelijk 1,63 × 10-4) bij levenslange dagelijkse blootstelling, hetgeen duidelijk redenen tot bezorgdheid zou opleveren, een risico van 1,16 × 10-5 (respectievelijk 2,33 × 10-5) bij dagelijkse blootstelling gedurende tien van de 70 jaar (het Nederlandse uitgangspunt) en 0,58 × 10-5 (respectievelijk 1,16 × 10-5) bij dagelijkse blootstelling gedurende vijf van de 70 jaar (het Duitse uitgangspunt). Bij gebruik van de blootstellingsdoses die door de Nederlandse instanties (2 ng/kg lg/dag) of de Duitse instanties (2,62 ng/kg lg/dag) zijn berekend, zou het risico evenredig hoger uitvallen.

(105) Op basis van de meest recente studie ten aanzien van de dosis/responsrelatie voor de carcinogene werking van creosoot op de huid, zoals die door het WCTEM is afgeleid, en afhankelijk van het gekozen blootstellingsmodel ligt het risico derhalve iets of duidelijker boven de waarde van 1 × 10-5, die door de Wereldgezondheidsorganisatie wordt gezien als een aanvaardbaar risico voor genotoxische carcinogene stoffen in drinkwater.

(106) Het WCTEM wijst er ook op dat de blootstelling bij het spelen op gecreosoteerd hout van in het ongunstigste geval 2 ng B[a]P/kg lg/dag moet worden vergeleken met de ramingen voor de opname van B[a]P via de voeding. De ramingen voor de jaarlijkse opname van B[a]P via de voeding liggen op ongeveer 0,3-1,6 mg, hetgeen neerkomt op een dagelijkse blootstelling van 12-63 ng/kg lg voor iemand die 70 kg weegt (d.w.z. veel hoger dan de blootstelling via de huid).

(107) De algehele conclusie van het WCTEM luidt:

1. Gelet op de genotoxiciteit van B[a]P en de resultaten van de studie van het Fraunhofer-instituut bij aanstippen van de huid is er voldoende wetenschappelijk bewijsmateriaal ter ondersteuning van het standpunt dat er een risico op kanker is voor de gebruikers van creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat en/of van hout dat met dergelijk creosoot behandeld is.

B[a]P is een goede indicator voor het carcinogene gevaar van het geteste creosootpreparaat, aangezien er een lineair verband is tussen de incidentie van kanker en de dosis B[a]P. De carcinogene werkzaamheid van het creosootpreparaat was echter vijf keer zo hoog als op grond van het B[a]P-gehalte te verwachten zou zijn.

2. Op basis van de beschikbare informatie zijn de risico's, zelfs indien rekening wordt gehouden met de aanzienlijke onzekerheden bij de beoordeling van de risico's voor kinderen die in contact komen met gecreosoteerd hout, zo hoog dat er duidelijk reden tot bezorgdheid is. De hoogste geraamde blootstelling is echter zo'n 6-30 keer zo laag als de orale blootstelling van de volwassen bevolking aan B[a]P in de voeding.

Om een beter inzicht in de blootstelling te krijgen, zou een onderzoek bij blootgestelde kinderen naar de massabalans in levensechte omstandigheden moeten worden uitgevoerd. Een dergelijk onderzoek zou niet alleen zeer gecompliceerd zijn en veel tijd en geld kosten, maar ook ethische vragen oproepen.

3.1.5. Algehele beoordeling

(108) De Deense instanties hebben niet aangetoond, noch kon door nader onderzoek worden aangetoond, dat er in Denemarken een specifieke situatie bestaat ten aanzien van de algemene verontreiniging van het milieu met PAK's of de blootstelling van mens en milieu aan PAK's die afkomstig zijn van het gebruik van creosoot of met creosoot behandeld hout of dat dit het geval zou zijn als Denemarken de bepalingen van Richtlijn 94/60/EG zou toepassen.

(109) De Commissie heeft echter aanvullende informatie ontvangen in het kader van vergelijkbare verzoeken van Nederland, Duitsland en Zweden om krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag af te mogen wijken van Richtlijn 94/60/EG, alsmede nieuwe wetenschappelijke gegevens uit een uitgebreid onderzoek dat na de vaststelling van de richtlijn van de Gemeenschap is uitgevoerd.

(110) Op basis van de meest recente experimentele gegevens is het WCTEM tot de conclusie gekomen dat creosoot dat minder dan 50 ppm B[a]P bevat en hout dat is behandeld met dergelijk creosoot, voor de mens een risico op kanker opleveren waarvan de omvang niet met zekerheid kan worden bepaald. Rekening houdend met de onzekerheid ten aanzien van de blootstelling acht de Commissie het in het licht van het voorzorgbeginsel gerechtvaardigd maatregelen te nemen om de waarschijnlijkheid van een langdurige blootstelling van de huid door rechtstreeks contact met creosoot of met hout dat met creosoot behandeld is, te beperken.

(111) Deze maatregelen kunnen echter alleen als gerechtvaardigd worden beschouwd, mits ze in overeenstemming zijn met het algemene evenredigheidsbeginsel, hetgeen betekent dat de maatregelen niet verder mogen gaan dan wat adequaat en nodig is om het legitieme doel te bereiken. De wetgeving waarvan de Commissie door de Deense instanties in kennis is gesteld, kan dan ook slechts worden goedgekeurd voorzover deze wetgeving een regeling behelst voor vergunningen om creosoot te gebruiken waarbij het mogelijk is ook echt een dergelijke vergunning te verkrijgen wanneer dit verenigbaar is met de eisen ten aanzien van de bescherming van de gezondheid en het milieu.

(112) Er dient te worden opgemerkt dat de Deense bepalingen die vóór de vaststelling van Richtlijn 94/60/EG bestonden, een vergunningsregeling behelzen zonder dat daarin een specifieke grenswaarde voor het B[a]P-gehalte of andere fysisch-chemische parameters van creosoot wordt bepaald. Krachtens artikel 95, lid 4, kan nationale wetgeving alleen worden goedgekeurd vanwege gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of in verband met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Dit betekent dat het niet mogelijk is nationale maatregelen goed te keuren die minder bescherming bieden dan degene die in de richtlijn zijn vastgesteld. De Deense nationale wetgeving kan derhalve alleen worden goedgekeurd aangezien bij de toepassing in de praktijk is gebleken dat er geen producten worden toegelaten die niet aan de in Richtlijn 94/60/EG vastgestelde grenswaarden voldoen. Een andere toepassing van de Deense nationale wetgeving kan niet krachtens artikel 95, lid 4, worden goedgekeurd.

(113) Hoewel de Deense instanties in hun kennisgeving van 20 december 1995 krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag hebben vermeld dat zij van plan waren het bestaande gebruik van met creosoot behandeld hout te verbieden, bevat de in die kennisgeving opgenomen nationale wetgeving geen bepalingen inzake behandeld hout. Aangezien deze maatregelen niet officieel bij de Commissie zijn aangemeld, kunnen ze niet in deze beschikking worden goedgekeurd.

(114) Overeenkomstig artikel 95, lid 7, van het Verdrag gaat de Commissie nu reeds na of de bepalingen van Richtlijn 94/60/EG inzake creosoot aan de vooruitgang van de techniek dienen te worden aangepast. Bovendien zal de Commissie in het kader van het in artikel 16 van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden(24) bedoelde programma, binnen een termijn die verenigbaar is met het algehele tijdschema van dit programma en rekening houdend met andere mogelijke prioriteiten die tijdens de opstelling van dit programma worden gesteld, het gebruik van creosoot evalueren. Bovendien loopt er momenteel een onderzoekproject binnen het vierde kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling waarin de productieketen en de gebruiksduur van palen die met creosoot behandeld zijn, worden geëvalueerd(25).

3.2. Het ontbreken van willekeurige discriminatie

(115) Krachtens artikel 95, lid 6, moet de Commissie nagaan of de nationale bepalingen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie zijn. Krachtens de jurisprudentie van het Hof van Justitie houdt het ontbreken van discriminatie in dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet op vergelijkbare wijze mogen worden behandeld.

(116) De beperkingen in de Deense wetgeving voor het op de markt brengen en het gebruik van producten die creosoot bevatten zijn algemeen en gelden voor alle producten die creosoot bevatten. De Deense wetgeving bevat geen speciale voorschriften voor verschillende soorten producten. Het is niet zo dat sommige producten op een andere manier worden behandeld dan andere in het binnenland geproduceerde of ingevoerde producten: alle producten die creosoot bevatten worden op dezelfde manier behandeld. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat de wetgeving als middel tot willekeurige discriminatie tussen marktpartijen in de Gemeenschap kan worden gebruikt.

3.3. Het ontbreken van een verkapte handelsbeperking

(117) Stringentere nationale maatregelen op het gebied van de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van producten die afwijken van de bepalingen van een richtlijn van de Gemeenschap, vormen normaal een belemmering voor de handel. Producten die in de rest van de Gemeenschap legaal in de handel mogen worden gebracht, mogen in de betrokken lidstaten niet in de handel worden gebracht. Het in lid 6 van artikel 95 van het Verdrag vastgelegde beginsel is bedoeld om te voorkomen dat de op de criteria van lid 4 gebaseerde beperkingen om onjuiste redenen worden gehanteerd en in feite economische maatregelen vormen die worden ingevoerd om de invoer van producten uit andere lidstaten te belemmeren teneinde de nationale productie indirect te beschermen.

(118) De Commissie heeft opdracht gegeven voor een studie(26) naar de gevolgen van de handhaving van de nationale bepalingen in Denemarken voor de werking van de interne markt. Bij deze studie is alle beschikbare informatie verzameld over het volume en de waarde van de handel met de andere betrokken lidstaten, het belang dat Denemarken zou kunnen hebben bij het gebruik van de nationale voorschriften om een nationaal belang in vervangingsmiddelen te bevorderen en het belang dat Denemarken zou kunnen hebben bij het gebruik van de nationale voorschriften om alternatieven voor met creosoot behandeld hout te bevorderen. Daartoe zijn gesprekken gevoerd met regelgevers in Denemarken, met vertegenwoordigers van de industrie en met de betrokken brancheorganisaties.

(119) In het algemene kader van zijn wetgeving inzake houtverduurzamingsmiddelen is het Deense ministerie van Milieubeheer overgegaan tot c.q. werkt zij aan de beperking van het gebruik van een aantal producten. In Denemarken werden als alternatief voor creosoot primair anorganische metaalzouten (koper-chroom-arseencomplexen) gebruikt totdat het gebruik van daarmee behandeld hout bij besluit nr. 1042 van 17 december 1997 werd verboden.

(120) Er zijn vier producenten van "organische" houtverduurzamingsmiddelen in Denemarken die op tin en azolen gebaseerde verduurzamingsmiddelen produceren. Concurrenten van buiten Denemarken hebben verklaard dat zij bang zijn dat een van de effecten van het Deense beleid inzake houtverduurzamingsmiddelen zal zijn dat voor de behandeling van hout dat in Denemarken wordt verkocht alleen producten mogen worden gebruikt die in Denemarken worden geproduceerd, terwijl de bestaande producenten van andere verduurzamingsmiddelen in Denemarken hun producten naar andere landen blijven uitvoeren. Aangezien er echter geen voorschriften zijn voor het gebruik en de invoer van met creosoot behandeld hout, is er geen sprake van dat de nationale wetgeving dit effect op de verkoop van behandeld hout in Denemarken heeft.

(121) Er zijn geen speciale voorschriften voor ingevoerde houtverduurzamingsmiddelen die niet gelden voor in het binnenland vervaardigde producten. Hoewel het mogelijk is dat de producenten van bepaalde alternatieve houtverduurzamingsmiddelen in Denemarken profiteren van het algehele Deense beleid inzake houtverduurzamingsmiddelen, gaat dit ook ten koste van de binnenlandse producenten van de momenteel gebruikte verduurzamingsmiddelen.

(122) De Deense instanties moeten er rekening mee houden dat de mogelijkheid om creosoot uit te voeren, terwijl het gebruik en derhalve de invoer in Denemarken verboden zijn, een verkapte handelsbelemmering ten gunste van de Deense creosootproducent zou kunnen vormen.

(123) Zoals reeds eerder is vastgesteld, zijn er echter reële redenen tot bezorgdheid in verband met de gezondheid van de mens die een rechtvaardiging vormen voor de striktere nationale wetgeving, zoals dit ook voor andere lidstaten is geconcludeerd. De primaire doelstelling van de nationale wetgeving is derhalve de bescherming van de gezondheid van de mens en niet de bevoordeling van de binnenlandse productie.

(124) Concluderend is de Commissie van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de Deense bepalingen inzake creosoot leiden tot een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten.

3.4. Het ontbreken van hinderpalen voor de werking van de interne markt

(125) Deze voorwaarde, die is ingevoerd bij artikel 95, lid 6, eerste alinea, is nieuw in vergelijking met de tekst van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag. Deze voorwaarde kan niet zodanig worden geïnterpreteerd dat geen enkele nationale maatregel die gevolgen kan hebben voor de totstandkoming van de interne markt, kan worden goedgekeurd. Elke nationale maatregel die afwijkt van een harmonisatiemaatregel met het oog op de totstandkoming en de werking van de interne markt, is namelijk in wezen een maatregel die gevolgen kan hebben voor de interne markt. Om de afwijkingsprocedure krachtens artikel 95 van het EG-Verdrag op een zinvolle wijze te kunnen gebruiken moet het begrip "hinderpaal voor de werking van de interne markt" naar het oordeel van de Commissie in de context van artikel 95, lid 6, dan ook worden opgevat als een vergeleken met de doelstelling onevenredig effect.

(126) De Europese creosoot producerende branche wordt gekenmerkt door de volgende eigenschappen:

- creosoot wordt als bijproduct en niet als hoofdproduct geproduceerd;

- de productie ligt significant hoger dan het verbruik;

- er is een klein aantal creosootproducenten;

- de vraag neemt af.

(127) Vanwege deze situatie zijn de leveranciers in het algemeen bereid aan de door hun afnemers gevraagde productspecificaties te voldoen (als dit technisch mogelijk is).

(128) Volgens ERM(27) zijn er producenten van creosoot in Duitsland, Oostenrijk, België, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Creosoot wordt voor 90 % gebruikt voor de industriële impregnering van hout door professionele houtverduurzamingsbedrijven. De overige 10 % wordt gebruikt door privé-gebruikers, voornamelijk in het Verenigd Koninkrijk en Ierland.

(129) Professionele impregneerbedrijven behandelen vooral hout dat voor telecommunicatie- en elektriciteitspalen en spoorbielzen wordt gebruikt. De samenstelling van creosoot wordt bepaald door de gebruikte koolteergrondstof, de gehanteerde productiemethode en de eisen van de afnemer. De meeste grootgebruikers hebben zelfs hun eigen gedetailleerde specificaties ontwikkeld voor de kookpuntslijn en de concentratie van specifieke bestanddelen van creosoot. De meeste producenten, maar niet allemaal, kunnen creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P produceren.

(130) In tabel 3 wordt een overzicht gegeven van de producenten van creosoot met vermelding van hun geografische locatie, of ze creosoot met minder dan 50 ppm B[a]P kunnen produceren en of ze handelscontacten met Denemarken hebben gehad.

(131) In Denemarken wordt creosoot alleen uitgevoerd. Er is één producent van creosoot in Denemarken, die een productie heeft van ongeveer 14000 ton per jaar. Creosoot vertegenwoordigt ongeveer 4,5 % van de totale productie van koolteerderivaten (pek, roetzwart enz.). De volledige productie van creosoot wordt uitgevoerd, voornamelijk naar Zweden, Noorwegen en Duitsland. In Denemarken werden de volgende hoeveelheden creosoot verkocht: 630 ton in 1987, 552 ton in 1998, 434 ton in 1989 en 0 ton in 1990. Een zeer kleine hoeveelheid creosoot wordt ingevoerd als bestanddeel van geneesmiddelen en in van creosoot afgeleide carbolineumverfpreparaten.

Tabel 3

Productie en verkoop van en handel in creosoot in Europa((Bron: Zie voetnoot 27 en: W. D. Betts, Study of the Effects on Trade and Competition of the Retention by The Netherlands of its National Rules in Place of the Rules to be Established by Directive 94/60/EC, Tar Industries Services, Chesterfield (UK), december 1995.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(132) Sinds januari 1991 zijn er geen aanvragen meer geweest voor vergunningen om creosoot in houtimpregneerinstallaties in Denemarken te gebruiken. De laatste impregneerinstallatie die creosoot gebruikte, is al in 1989 gesloten. Er is nog steeds beperkte vraag naar met creosoot behandelde spoorbielzen en palen, die worden ingevoerd: 1365 ton in 1992 en 770 ton in 1995 (ongeveer 7500 m3). Er wordt geen met creosoot behandeld hout uit Denemarken uitgevoerd.

(133) De markt voor de behandeling van hout met creosoot lijkt al vóór het verlopen van de laatste vergunning voor het gebruik van creosoot in Denemarken te zijn afgenomen, hoewel de wetgeving deze tendens wel lijkt te hebben versneld. Er waren al eerder tendensen om voor de belangrijkste toepassingen van behandeld hout (spoorbielzen en palen) alternatieven te gebruiken, omdat met creosoot behandelde spoorbielzen werden vervangen door betonnen bielzen, de vraag naar telefoonpalen afnam naarmate steeds meer lijnen ondergronds werden aangelegd en met creosoot behandelde houten palen werden vervangen door betonnen/stalen palen.

(134) In totaal produceert de Deense houtverduurzamingsbranche ongeveer 220000 m3 behandeld hout per jaar. In 1995 werd volgens gegevens van Eurostat 69500 ton behandeld hout (alle soorten) in Denemarken ingevoerd (ongeveer twee keer zo veel als in 1994) en 2700 ton uitgevoerd. Denemarken is derhalve een netto-importeur van behandeld hout.

(135) Rekening houdend met voorgaande constateringen is de Commissie van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de Deense bepalingen waarop deze beschikking betrekking heeft, vergeleken met de doelstellingen een onevenredige hinderpaal voor de erking van de interne markt vormen.

IV. CONCLUSIE

(136) In het licht van bovenstaande overwegingen is de Commissie van oordeel dat de bepalingen inzake het gebruik van creosoot waarvan overeenkomstig het voormalige artikel 100 A, lid 4, door het Koninkrijk Denemarken kennisgeving is gedaan en die overeenkomstig artikel 95, leden 4 en 6, van het EG-Verdrag zijn onderzocht:

- aan de formele vereisten van genoemde bepalingen voldoen en ontvankelijk zijn;

- kunnen worden geacht hun rechtvaardiging te vinden in gewichtige eisen in verband met de bescherming van de gezondheid wanneer ze overeenkomstig het algemene evenredigheidsbeginsel worden toegepast;

- niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.

(137) De Commissie heeft derhalve redenen om ervan uit te gaan dat de nationale bepalingen waarvan kennisgeving is gedaan, kunnen worden goedgekeurd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De bepalingen inzake het op de markt brengen en het gebruik van creosoot die zijn opgenomen in hoofdstuk 7 van wet nr. 212 van 23 mei 1979 worden goedgekeurd, mits deze worden toegepast op een zodanige wijze dat:

- de bij Richtlijn 94/60/EG vastgestelde grenswaarden voor benzo[a]pyreen en met water extraheerbare fenolen niet worden overschreden, en

- het op de markt brengen en het gebruik van creosoot worden toegestaan wanneer dit verenigbaar is met de noodzaak om de gezondheid en het milieu te beschermen.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Denemarken.

Gedaan te Brussel, 26 oktober 1999.

Voor de Commissie

Erkki LIIKANEN

Lid van de Commissie

(1) PB L 262 van 27.9.1976, blz. 201.

(2) PB L 207 van 6.8.1999, blz. 18.

(3) PB L 365 van 31.12.1994, blz. 1.

(4) Wet inzake chemische stoffen en producten, waarvan kennisgeving is verricht in de vorm van een geconsolideerde wet van het ministerie van Milieubeheer, nr. 583 van 9 juli 1993.

(5) Dr. P. M. Sorgo, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing Denmark to Retain its National Laws on Creosote, eindverslag, november 1996.

(6) G. Grimmer, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing The Netherlands to retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC. Eindverslag, Biochemisches Institut für Umweltcarcinogene, Großhansdorf (Duitsland), december 1995. Environmental Resources Management, Scientific Evaluation of the German Request for Derogation from Provisions of Council Directive 94/60/EC Concerning Creosote, eindverslag, 24 april 1996. WS Atkins International Ltd, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing Sweden to Retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC, eindverslag, augustus 1997.

(7) Fraunhofer Institute of Toxicology and Aerosol Research, Dermal Carcinogenicity Study of two Coal Tar Products (CTP) by Chronic Epicutaneous Application in Male CD-1 Mice (78 Weeks), eindverslag, Hannover, oktober 1997.

(8) S. Karlehagen et al., Cancer Incidence Among Creosote-Exposed Workers, Scand. J. Work Environ. Health, 1992:18, blz. 26.

(9) IARC, Monograph on the Evaluation of Carcinogenic Risk to Humans, Vol. 35, Polynuclear Aromatic Compounds, Part 4, Bitumen, Coal Tars and Derived Products, Shale Soils and Soots, Lyon, 1985.

(10) J.M. Holland, E.L. Frome, Advances in Modern Environmental Toxicology, Vol. VI, Applied Toxicology of Petroleum Hydrocarbons, ed. MacFarland et al., Princeton Scientific Publishers 1984.

(11) PB 196 van 16.8.1967, blz. 1.

(12) PB L 199 van 30.7.1999, blz. 57.

(13) PB L 381 van 31.12.1994, blz. 1.

(14) Nota M van het voorwoord van bijlage I bij Richtlijn 67/548/EEG van de Raad is van toepassing op creosoot.

(15) Van Rooij J.G.M., et al., Absorption of Polycyclic Aromatic Hydrocarbons Trough Human Skin: Differences between Anatomical Sites and Individuals, J. Tox. Environ. Health, 38, 1993, blz. 355.

(16) Van Rooij J.G.M., Dermal Exposure to Polycyclic Aromatic Hydrocarbons Among Workers, Thesis ISBN 90-9007080-X, Nijmegen 1993.

(17) S. Holmroos, Analys av kreosotstolpar i Simlangsdalen efter 40 års exponering i fält. Rapport nr. M205-252.092. Älvkarleby: Vattenfall Utveckling. 1994.

(18) L. L. Ingram et al., Migration of Creosote and Its Components from Treated Piling Sections in a Marine Environment, Proc. Ann. Meet. Am. Wood Preserv. Assoc. 78, 1982, blz. 120. Zie ook de voetnoten 8 en 13.

(19) BKH Adviesbureau, Foundation of the appeal against the EC-directive on creosote, eindverslag, Delft, 1 juli 1995.

(20) Zie voetnoot 8.

(21) Zie voetnoot 8.

(22) Zie voetnoot 7.

(23) Zie voetnoot 7.

(24) PB L 123 van 24.4.1998, blz. 1.

(25) Onderzoekcontract FAIRS-CT98-3933 (vierde kaderprogramma voor OTO), Integrating the processes involved in the production of creosoted utility poles.

(26) Environmental Resources Management, Trade and Competition Assessment of the German and Danish Request for Derogations on the Marketing and Use of Creosote, eindverslag, juni 1996.

(27) Zie voetnoot 26.