Beschikking van de Commissie

van 8 juli 1999

betreffende de overheidssteun die Italië voornemens is te verlenen voor de fabriek van Fiat SpA in Piedimonte San Germano (Cassino)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 2267)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/317/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Tussen oktober en december 1997 heeft de Italiaanse regering, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, bij de Commissie zes steunvoornemens ten behoeve van Fiat Auto SpA (hierna: "Fiat") aangemeld(2), waaronder ook de steun voor de fabriek in Piedimonte San Germano, deelgemeente Cassino (Latium) (hierna: "Fiat Cassino") die op 29 oktober 1997 werd ingeschreven onder nummer N 729/97. Aan de Italiaanse autoriteiten werden vragen om aanvullende inlichtingen gezonden, alsmede diverse verzoeken om de inlichtingen te ontvangen die onmisbaar waren opdat de Commissie een beschikking kon geven. Op 23 april 1998 vond een bijeenkomst plaats met de vertegenwoordigers van Italië en Fiat om diverse aspecten van het onderzoek in deze zaak uit te klaren. Ten slotte hebben de Italiaanse autoriteiten bij schrijven van 20 november 1998 een gedeeltelijk antwoord gegeven op de door de Commissie gestelde vragen.

(2) Bij schrijven van 2 maart 1999 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de voornoemde steunvoornemens. Tevens heeft zij Italië aangemaand haar binnen één maand alle bescheiden, inlichtingen en gegevens te verstrekken die noodzakelijk waren om de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Indien de Commissie deze informatie niet ontving, zou zij op basis van de feiten waarover zij beschikte, een beschikking geven.

(3) Het besluit tot inleiding van de procedure werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3), waarbij de Commissie aan belanghebbenden het verzoek richtte hun opmerkingen kenbaar te maken.

De Commissie heeft in dit verband geen opmerkingen van derden ontvangen.

(4) De diensten van de Commissie hebben zich op 24 februari 1999 naar Mirafiori begeven om er onder meer het project Fiat Cassino te bespreken. Ten slotte werd op 17 mei 1999 het project te Cassino bezocht.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL

(5) De voorgenomen steun zou door de Italiaanse autoriteiten worden toegekend aan Fiat, dat onder meer in Italië, Polen, Turkije en Zuid-Amerika vestigingen heeft. In 1997 produceerde Fiat 2,8 miljoen auto's, onder de volgende merknamen: Alfa Romeo, Ferrari, Fiat, Lancia en Maserati. In 1997 had de onderneming circa 62000 werknemers in Italië, onder wie 7000 in Cassino, waar de productie plaatsvindt van auto's die onder de merknaam Fiat worden verkocht. Een belangrijk deel van de omzet van Fiat - circa eenderde - wordt behaald in andere lidstaten.

(6) De aangemelde investering vindt plaats in de fabriek van Fiat Cassino, die gevestigd is in een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, met een regionaal plafond van 10 % nettosubsidie-equivalent (NSE) voor de grote ondernemingen. De investering ging van start in 1993 en werd afgerond in 1997. Zij heeft een waarde van 677,8 miljard ITL (actuele waarde: 548,7 miljard ITL, of circa 233 miljoen EUR) en is bestemd voor de productie van de nieuwe modellen Fiat Bravo/Brava. Na grondige aanpassingen van de fabriek is de productiecapaciteit gedaald van 1750 tot 1400 voertuigen per dag, waardoor ook een halve shift verdween.

(7) De steun voor een nominaal bedrag van - volgens de Italiaanse autoriteiten - 56,4 miljard ITL (29 miljoen EUR) wordt toegekend in het kader van de regeling uit wet nr. 488/92 van 19 december 1992(4), tot herfinanciering van wet nr. 64/86 (hierna: "wet nr. 488/92"), welke op 24 maart 1995 door de Commissie werd goedgekeurd. Zodoende bedraagt de geactualiseerde intensiteit van de steun 3,52 % NSE of 4,30 % brutosubsidie-equivalent (BSE).

(8) De Commissie heeft de Italiaanse regering in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van het aangemelde steunvoornemen, in hoofdzaak om de volgende redenen:

a) twijfel ten aanzien van de aard van bepaalde investeringen die in werkelijkheid een modernisering van de productielijnen zouden kunnen inhouden;

b) twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de tussen eind februari 1993 en 1 mei 1994 doorgevoerde investeringen, met de goedgekeurde regeling waarop zij gebaseerd zijn;

c) twijfel over de noodzaak van de steun, vooral in verband met de vermeende mobiliteit van de investeringen;

d) twijfel ten aanzien van de omvang van de toegelaten steun, aangezien de Italiaanse autoriteiten niet de gegevens hebben verstrekt die voor een kosten-batenanalyse nodig zijn.

(9) De Commissie heeft Italië derhalve aangemaand haar binnen één maand alle informatie te verstrekken welke noodzakelijk is om de verenigbaarheid van de betrokken steun te beoordelen. Er werd om welbepaalde documenten gevraagd, onder meer:

a) een locatiestudie waaruit de geografische mobiliteit van het project blijkt;

b) een kosten-batenanalyse gebaseerd op de keuze van een vergelijkingslocatie die niet in een communautair steungebied is gelegen, met het oog op een vergelijking van de exploitatiekosten (arbeidskrachten, componenten/materialen, huurprijzen, voorraadkosten, energie/water, telecommunicatie, transport van de input en afgewerkte producten, opleiding ...) over een periode van drie jaar te rekenen vanaf het begin van de commerciële productie, alsmede de investeringskosten (onder meer voor gronden, gebouwen en metselwerk, machines/werktuigen en uitrusting en persen, uitrusting voor toeleveranciers ...);

c) evolutie van de productiecapaciteit van de groep vóór en na de investering.

Indien de Commissie deze informatie niet ontving, zou zij op basis van de feiten waarover zij beschikte, een beschikking geven.

III. OPMERKINGEN VAN ITALIË

(10) Nadat de Italiaanse autoriteiten op 9 april 1999 hadden verzocht om een aanvullende antwoordtermijn, hebben zij de Commissie bij schrijven van 16 april 1999 de inlichtingen verstrekt die nodig waren om het onderzoek te beëindigen van de zes zaken, die tussen oktober en december 1997 waren aangemeld en ten aanzien waarvan de Commissie op 3 februari 1999 besloten had de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

(11) Op de eerste plaats beklemtoont de Italiaanse regering de hiaat die volgens haar bestaat tussen de economische realiteit van het besluit over de keuze van de vestigingsplaats en het door de Commissie uitgevoerde onderzoek, met name wat betreft de nauw verbonden kwesties van de mobiliteit en de uitwerking van de kosten-batenanalyse. De in dat verband gemaakte opmerkingen overschrijden het strikte kader van de zaak Fiat Cassino en hebben ruimer betrekking op de voormelde zes Fiat-zaken.

(12) Wat de betrokken assemblagefabrieken(5) betreft, wijst Italië erop dat, concreet gesproken, Fiat een coherent programma heeft uitgewerkt voor investeringen in de periode 1993-1998, na onderzoek van twee hypothesen: bij de investeringen de voorkeur geven aan de productie in Italiaanse dan wel Poolse fabrieken (waarbij zoveel mogelijk activiteiten worden overgebracht naar Tichy en Bielsko-Biala). In de bij het schrijven van 16 april 1999 gevoegde diagrammen wordt de aan elke fabriek toegewezen capaciteit schematisch voorgesteld, naargelang de gehanteerde hypothese. Uit diverse analyses van Fiat is gebleken dat de keuze om in Polen productiecapaciteit te installeren voor het B-, C- en D-segment van de merken Fiat en Alfa Romeo veel rendabeler zou zijn dan de uiteindelijk door Fiat genomen keuze waarbij de productie in Polen beperkt blijft tot het A-segment. Met evenveel of iets meer investeringen kon een beter rendement worden behaald dankzij de geringere kosten voor arbeid, transport naar de markten waarvoor geproduceerd wordt(6), maar ook voor onderdelen, aangezien het - reeds goed uitgebouwde - net van lokale Fiat-toeleveranciers zich nog verder zou ontwikkelen.

(13) Italië wijst erop dat Fiat de door de overbrenging van de productie naar Polen noodzakelijk geworden personeelsinkrimping had kunnen doorvoeren dankzij de turnovereffecten, met name de niet-vervanging van gepensioneerde werknemers, die bijzonder talrijk zouden zijn gelet op de structuur van de leeftijdspiramide in de fabrieken van de groepen. Daarentegen zou het banenverlies in Italiaanse industriegebieden met afnemende economische activiteit of in het zuiden van het land - ook door Fiat - worden beschouwd als een negatief effect.

(14) De voorgenomen regionale steun volstaat niet om de extrakosten te compenseren die voortvloeien uit het besluit om de investeringen in Italië uit te voeren, maar hebben zeker een stimulerend effect gehad bij de besluitvorming.

(15) Bijgevolg is de Italiaanse regering van oordeel dat de projecten van Fiat Cassino, Mirafiori Meccanica, Pomigliano en Rivalta voldoen aan het vereiste inzake geografische mobiliteit.

Wat het project van Fiat Cassino betreft, blijkt de mobiliteit uit de reeds verstrekte algemene verklaringen. Italië voegt daar aan toe dat Fiat voor de modellen Bravo/Brava voor de volgende, reële keuze stond: a) 1200 voertuigen per dag toewijzen aan Fiat Cassino en 200 aan de fabriek te Rivalta, of b) 1000 voertuigen per dag toewijzen aan Fiat Cassino en een equivalent(7) van 400 voertuigen per dag aan de fabriek te Bielsko-Biala.

(16) Op de tweede plaats mocht, op grond van wet nr. 488/92, voor de zes zaken geen steun worden verleend aan één transversale steunregeling, maar moesten de subsidieaanvragen afzonderlijk worden ingediend. Aangezien zes vestigingen in aanmerking komen voor de eerste twee uitnodigingen tot inschrijving aan de hand waarvan de projecten worden geselecteerd die voor steun in aanmerking komen, heeft Fiat zes aparte aanvragen ingediend. De zes zaken werden vervolgens nog eens afzonderlijk bij de Commissie aangemeld. Een andere moeilijkheid bij de behandeling van deze zaken vloeit voort uit het feit dat de projecten op twee verschillende tijdstippen werden aangemeld, in oktober en in december 1997. Dit had ten gevolge dat de Commissie de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie (hierna: "de kaderregeling") toepaste, in de twee versies die op het tijdstip van de aanmelding van toepassing waren(8). Volgens de eerste versie moet de bij de kosten-batenanalyse gebruikte vergelijkingslocatie gevestigd zijn buiten een steungebied in de Gemeenschap, terwijl volgens de tweede versie een vergelijkingslocatie mag worden gebruikt in de Gemeenschap of in de landen van Centraal- of Oost-Europa (LMOE's).

(17) Deze dubbele, kunstmatige dichotomie houdt geen rekening met de economische realiteit van investeringen, omdat zij de productieve interdependentie van de fabrieken en de daaruit voortvloeiende synergieën niet in aanmerking neemt. Bijgevolg is het volgens de Italiaanse autoriteiten moeilijk om - zoals de Commissie gevraagd heeft - de beide methodes voor een kosten-batenanalyse afzonderlijk toe te passen, aangezien dit niet beantwoordt aan het geïntegreerde aspect van de projecten en de financiële berekeningen die daaruit voortvloeien. De Commissie had de kosten-batenanalyses als één geheel moeten beoordelen. In het schrijven van 16 april 1999 wordt een aantal gegevens genoemd aan de hand waarvan kosten-batenanalyses zouden kunnen worden uitgewerkt voor de fabrieken Mirafiori Carrozzeria, Rivalta, Cassino en Pomigliano, telkens vergelegen met de fabriek van Bielsko-Biala, in het kader van een optimale verdeling van de productie tussen Italië en Polen.

(18) Om evenwel rekening te houden met het feit dat in het besluit tot inleiding van de procedure ten aanzien van Fiat Cassino verklaard werd dat op grond van de toepasselijke kaderregeling geen alternatieve locatie mocht worden gekozen die buiten een steungebied van de Gemeenschap is gelegen, heeft Italië twee kosten-batenanalyses uitgevoerd, waarbij voor de fabricage van de Fiat Bravo/Brava een vergelijking wordt gemaakt tussen de fabrieken van Cassino en Rivalta. In de eerste kosten-batenanalyse wordt uitgegaan van een hypothese waarbij 200 voertuigen per dag worden geproduceerd, in de tweede van 300 voertuigen per dag. De periode waarvoor de exploitatiehandicaps worden berekend, is dezelfde: 1995-1997. Italië wijst erop dat Rivalta op het tijdstip dat het investeringsbesluit werd genomen, niet in een steungebied gelegen was.

(19) De kosten-batenanalyses van de Italiaanse regering komen voor Cassino uit op een handicap van 15,4 % (hypothese 200 voertuigen/dag) en 15,2 % (hypothese 300 voertuigen/dag), hetgeen volstaat om de betrokken steun (die een intensiteit van 3,52 % heeft) goed te keuren.

(20) Ten derde wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat, wat betreft de investeringen die plaatsvonden tussen februari 1993 en mei 1994, het ministerieel decreet nr. 527 van 20 oktober 1995(9) houdende uitvoeringsbepalingen van wet nr. 488/92, een retroactieve toepassing voor een periode van 24 maanden toestaat ten aanzien van investeringen waarvoor de oorspronkelijke steunaanvraag na 20 augustus 1992 aan de bevoegde instantie werd gericht. Aangezien Fiat haar eerste steunaanvraag op basis van wet nr. 64/86 op 11 juli 1994 had ingediend, konden de investeringen retroactief vanaf juli 1992 als verenigbaar worden aangemerkt. De investeringen gingen van start in 1993 en moeten bijgevolg in hun geheel als verenigbaar worden beschouwd.

(21) Ten vierde verklaart Italië dat geen van de investeringen uit de onderzochte aanmelding verband houdt met een modernisering van de productie van de Tipo- of Tempra-modellen. Deze modellen werden in het schrijven van 20 november 1998 (een antwoord op een verzoek van de Commissie) enkel vermeld om het onderscheid te onderstrepen tussen de vroegere productie, met een doorgedreven automatisering, en de nieuwe volgens het beginsel van de geïntegreerde productie.

(22) Ten slotte wordt opgemerkt dat het project vergezeld gaat van een capaciteitsinkrimping in de fabriek te Cassino, zodat de gevolgen voor de mededinging niet significant zijn, aangezien er geen sprake is van een capaciteitsverhoging.

IV. BEOORDELING VAN DE STEUN

(23) De door de Italiaanse autoriteiten aangemelde maatregel ten behoeve van Fiat voor Fiat Cassino is overheidssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze maatregel wordt immers gefinancierd door de staat of met overheidsmiddelen. Aangezien de steun bovendien een niet onaanzienlijk aandeel in de financiering van het project vertegenwoordigt, dreigt de mededinging in de Gemeenschap te worden vervalst doordat Fiat wordt bevoordeeld ten opzichte van andere ondernemingen die geen steun ontvangen. Ten slotte wordt de markt voor automobielen gekenmerkt door een intensief handelsverkeer tussen de lidstaten.

(24) De betrokken overheidssteun, die wordt toegekend in het kader van de goedgekeurde regeling uit wet nr. 488/92, is bestemd voor een onderneming die actief is in de fabricage en assemblage van automobielen. Het steunvoornemen dient bijgevolg te worden beoordeeld op grond van de betrokken communautaire kaderregeling. Aangezien de Italiaanse regering het steunvoornemen heeft aangemeld op 28 oktober 1997, is de toepasselijke kaderregeling die uit 1989, zoals gewijzigd en verlengd. Een en ander wordt bevestigd door de volgende kaderregeling(10), die van kracht is vanaf 1 januari 1998. Volgens punt 2.6 van deze kaderregeling "dient de vorige kaderregeling, die op 1 januari 1996 in werking is getreden voor een periode van twee jaar, als basis voor de beoordeling van steunprojecten welke vóór 1 november 1997 zijn aangemeld en over wier verenigbaarheid de Commissie zich nog niet heeft uitgesproken of ten aanzien waarvan zij vóór die datum de procedure van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag had ingeleid". In de loop van de procedure heeft Italië deze benadering niet betwist.

(25) De Commissie wijst er voorts op dat steun wordt toegekend op basis van een goedgekeurde regeling, en dat de kostprijs van het project meer dan 17 miljoen EUR bedraagt. Bijgevolg zijn de Italiaanse autoriteiten hun verplichting tot aanmelding van het project nagekomen. De Commissie betreurt evenwel dat veel tijd is verlopen tussen de ondertekening van het ministerieel decreet waarmee de toekenning van de betrokken steun wordt geregeld - 20 november 1996 - en het tijdstip van de officiële aanmelding, eind oktober 1997.

(26) Krachtens artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag kunnen bepaalde soorten steun als verenigbaar met het EG-Verdrag worden beschouwd. Gezien de aard en de doelstelling van de steun, alsmede de geografische locatie van de investeringen, is artikel 87, lid 2, onder a) tot en met c), niet van toepassing. In lid 3 van het bewuste artikel worden andere vormen van steun genoemd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. De verenigbaarheid dient te worden beoordeeld in het kader van de hele Gemeenschap, en niet in louter nationaal verband. Teneinde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te verzekeren en gelet op het beginsel van artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag, dienen de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, restrictief te worden geïnterpreteerd. Wat de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, onder b) en d), betreft, is de betrokken steun duidelijk niet bestemd om een project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Italiaanse economie op te heffen. Evenmin dient hij om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Wat de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, onder a) en c), betreft, is enkel de afwijking onder c) relevant, omdat Cassino zich bevindt in een op grond van deze laatste bepaling gesteund gebied.

Bijgevolg dient de Commissie na te gaan of de voorwaarden uit de betrokken kaderregeling worden nageleefd, vooraleer een besluit te treffen inzake de verenigbaarheid van de voorgenomen regionale steun met de gemeenschappelijke markt op grond van de afwijking uit artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

(27) De Commissie erkent dat nieuwe investeringen in minder ontwikkelde gebieden een bijdrage kunnen leveren tot de regionale ontwikkeling. Precies daarom neemt de Commissie doorgaans een positieve houding aan ten aanzien van investeringssteun die wordt toegekend om het hoofd te bieden aan structurele handicaps in achtergebleven regio's van de Gemeenschap. Bij de beoordeling van voornemens om regionale steun te verlenen dient de Commissie echter de voordelen voor de regionale ontwikkeling (zoals bijdragen tot de duurzame ontwikkeling van de regio door het scheppen of behouden van stabiele arbeidsplaatsen, en het bestaan van banden met de lokale en communautaire economie) af te wegen tegen de mogelijke gevolgen voor de sector als geheel (zoals het ontstaan of behoud van een aanzienlijke overcapaciteit). Deze beoordeling is evenwel niet bedoeld om te ontkennen dat regionale steun een essentiële bijdrage levert tot de cohesie in de Gemeenschap, maar wil eerder garanderen dat ook andere elementen in aanmerking worden genomen die voor de Gemeenschap van belang zijn, zoals de ontwikkeling van de sector op communautair niveau. Het is dus vast beleid van de Commissie dat zij als volgt te werk gaat bij de toetsing van regionale steun voor de automobielindustrie aan de betrokken kaderregeling.

1. De Commissie gaat eerst na of regionale steun mag worden toegekend. Daartoe onderzoekt zij met name of de betrokken regio volgens het Gemeenschapsrecht in aanmerking komt voor steun en of de investeerder voor zijn project een alternatieve locatie kan kiezen, hetgeen de noodzaak van de steun aantoont, met name op grond van de mobiliteit van het project.

2. Vervolgens bepaalt de Commissie of de voor de mobiele aspecten van een project voorziene kosten in aanmerking komen voor steun.

3. Daarna onderzoekt zij of de toekenning van de voorgenomen steun in verhouding staat tot de regionale problemen die hij moet helpen oplossen. Daartoe gaat zij na of het project de ontwikkeling van de betrokken regio op lange termijn bevordert, en maakt zij in de regel gebruik van een kosten-batenanalyse.

4. Ten slotte behandelt zij ook de kwestie van de toeslag (top-up) die bestaat in een verhoging van de intensiteit, als extra stimulus voor de investeerder om in de betrokken regio te investeren. Dergelijke toeslag wordt toegestaan mits de investering de capaciteitsproblemen waarmee de automobielsector te maken heeft, niet vergroot.

5. De som van de in de laatste twee stadia berekende bedragen vormt het totale steunbedrag dat de Commissie, binnen de grenzen van het regionale plafond, kan goedkeuren.

(28) De procedure is de Italiaanse regering en Fiat bekend, door talrijke andere, eerdere steunzaken in de automobielsector. Bovendien werd een passend antwoord gegeven op de methodologische problemen die ter sprake werden gebracht tijdens de bijeenkomsten met de Italiaanse autoriteiten, die vergezeld waren van Fiat-vertegenwoordigers.

(29) De betrokken fabriek is - minstens sinds het begin van de jaren negentig - gevestigd in een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, waar de regionale steun voor grote ondernemingen in de regel maximaal 10 % NSE mag bedragen.

(30) Om de noodzaak van de regionale steun te bewijzen, moeten de Italiaanse autoriteiten onder meer de mobiliteit van het project aantonen, door te bewijzen dat er een economisch levensvatbare alternatieve locatie bestaat voor de vestiging van het project of delen daarvan. Indien de betrokken investering op geen enkel ander nieuw of bestaand fabrieksterrein van het concern kan worden uitgevoerd, zal de onderneming immers verplicht zijn haar project uit te voeren op de enig mogelijke vestigingsplaats, zelfs zonder steun.

(31) Zoals uiteengezet in overweging 15, had Fiat, volgens de Italiaanse regering, voor de modellen Bravo/Brava volgende alternatieven: a) 1200 wagens per dag toewijzen aan Fiat Cassino en 200 per dag aan Rivalta, of b) 1000 wagens per dag toewijzen aan Fiat Cassino en een equivalent van 400 wagens per dag aan Bielsko-Biala. Deze capaciteitsverdeling, die beantwoordt aan een economische logica, wordt ten dele bevestigd door de diagrammen; daaruit blijkt: a) dat Fiat Cassino, met een capaciteit van 1400 voertuigen per dag volledig wordt gebruikt voor de productie van voertuigen uit het C- en D-segment van het merk Fiat, dat in de vestiging te Rivalta modellen uit de C- en D-segmenten van Fiat worden geproduceerd, en dat een vestiging "Polen" die een capaciteit van 2000 voertuigen per dag heeft, gebruikt wordt voor de productie van 700 voertuigen per dag uit het A-segment van Fiat; en b) dat Fiat Cassino met een capaciteit van 1400 voertuigen per dag, slechts voor 1000 voertuigen per dag wordt benut voor de productie van voertuigen uit de C- en D-segmenten van Fiat, dat Rivalta geen modellen uit de C- en D-segmenten van Fiat produceert en dat de vestiging "Polen", met een capaciteit van 2000 voertuigen per dag, op volle capaciteit draait, onder meer voor voertuigen uit de C- en D-segmenten van Fiat.

(32) De Commissie heeft zich voor het onderzoek van deze elementen laten bijstaan door onafhankelijke deskundigen (IMO-Leuven), met wie zij Fiat Cassino heeft bezocht.

(33) Overigens is de Commissie van oordeel dat, zelfs al blijkt uit de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte bescheiden dat Fiat de totale mobiliteit van de projecten van Mirafiori Meccanica, Rivalta, Cassino en Pomigliano heeft bestudeerd, het reële economische alternatief nog niet noodzaakt tot een gelijktijdige overbrenging van productiecapaciteit uit de vier Italiaanse fabrieken. Het zou ook mogelijk geweest zijn - op een technisch en financieel verantwoorde manier - slechts een deel van de capaciteit (vooral op basis van de platforms) over te brengen uit een of meerdere van deze fabrieken.

(34) Opgemerkt moet worden dat de capaciteit van Fiat Cassino thans 1200 voertuigen per dag bedraagt. Voor een capaciteit van 1400 voertuigen per dag zou gedeeltelijk een bijkomende shift vereist zijn.

(35) De Commissie komt bijgevolg tot de conclusie dat het mobiele gedeelte van de investeringen van Fiat Cassino beperkt is tot 200 voertuigen/dag - het verschil tussen de in overweging 31 genoemde hypothese a) en hypothese b) - uitsluitend voor de fabriek Fiat Cassino.

(36) Het feit dat de uitvoering van de investering in Fiat Cassino meer dan één jaar na de steunaanvraag van start ging, zou normaliter betekenen dat - zoals in het besluit tot inleiding van de procedure werd verklaard - de steun niet noodzakelijk was voor de verwezenlijking van het project. Aansluitend echter bij de beschikkingen van de Commissie van 18 november 1997(11), 30 september 1998(12) en 7 april 1998(13), kunnen de zeer specifieke omstandigheden inzake het aflopen van wet nr. 64/86 en de tenuitvoerlegging van wet nr. 488/92 bij uitzondering de vertraging rechtvaardigen tussen het opstarten van het project en de steunaanvraag. Voorts werd aangetoond dat bij het begin van het investeringsproject (februari 1993) bij Fiat sterke verwachtingen leefden dat er nadien waarschijnlijk regionale steun zou worden verleend. Het precieze bedrag van de potentiële steun kon toen natuurlijk nog niet gekend zijn.

(37) Bijgevolg concludeert de Commissie dat regionale steun noodzakelijk was voor de uitvoering van het investeringsvoornemen bij Fiat Cassino.

(38) De Commissie heeft vervolgens nagegaan of de kosten subsidiabel waren in het kader van de gehanteerde steunregeling. Zelfs indien de investering niet resulteert in een uitbreiding van de productiecapaciteit, is de Commissie van oordeel dat het aangemelde project een initiële investering vormt in de zin van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(14), omdat het een grondige ingreep in de productiestructuur van de fabriek betekent. Er blijkt geen enkel element van modernisering te zijn.

(39) De Commissie wijst er voorts op dat krachtens decreet nr. 527/95 investeringsuitgaven retroactief - tot twee jaar na de indiening van een aanvraag voor toekenning van regionale steun - voor steun in aanmerking kunnen komen. Het betreft hier een uitzonderingsprocedure die - bij wijze van overgangsmaatregel - bedoeld is om het juridische vacuüm op te vullen dat ontstaan was door het aflopen van wet nr. 64/86 en de vertraging bij de uitvaardiging van wet nr. 488/92. Voor het onderzochte project gingen de investeringen in februari 1993 van start en diende Fiat in juli 1994 de steunaanvraag bij de Italiaanse autoriteiten in. De Commissie concludeert dat de volledige investering ten belope van 677,8 miljard ITL op grond van wet nr. 488/92 in aanmerking komt voor regionale steun.

(40) De Commissie kan echter alleen de mobiele investeringen goedkeuren.

(41) De rechtstreekse gevolgen van het project (een nominale investering van 677,8 miljard ITL en het behoud van circa 1100 arbeidsplaatsen bij Fiat), alsmede de indirecte effecten houden belangrijke voordelen in voor de lokale economie. De Commissie concludeert dat de voorgenomen steun, waardoor het betrokken project mede wordt gefinancierd, bijdraagt tot de ontwikkeling van de regio Cassino op lange termijn.

(42) Volgens de kaderregeling moet het aangemelde project worden vergeleken met een gelijkaardig project buiten een steungebied in de Gemeenschap, om de extra lasten te onderscheiden die voortvloeien uit de structurele handicaps van het gekozen steungebied. De Italiaanse regering vecht de toepassing van dit beginsel niet aan, maar is van oordeel dat de toepassing ervan de economische keuze die Fiat moest maken, niet weerspiegelt. Volgens haar had de Commissie een onderzoek moet voeren waarbij rekening werd gehouden met het geïntegreerde aspect van de projecten; de Commissie had met andere woorden de vergelijkingslocaties moeten gebruiken waarop de investeerder zich daadwerkelijk heeft gebaseerd, in dit geval "Polen" en Tichy/Bielsko-Biala.

(43) Indien de Commissie in het geval van Fiat Cassino toestaat dat vergelijkingslocaties worden gebruikt die niet zijn gelegen buiten communautaire steungebieden, dan leeft zij het gelijkheidsbeginsel niet na. Zodoende zou haar behandeling van deze zaak namelijk sterk verschillen van die van andere zaken die uit juridisch oogpunt aan dezelfde regels onderworpen zijn, namelijk alle zaken die getoetst werden aan de kaderregeling die vanaf 1998 van kracht is en waarvoor de vergelijkingslocatie buiten een steungebied was gelegen, zoals bijvoorbeeld in Beschikking 96/666/EG van de Commissie(15).

(44) Bovendien moest op het tijdstip (uiterlijk begin 1993) dat Fiat de vestigingsplaats bestudeerde - en dus rekening hield met eventuele overheidssteun - overeenkomstig het toenmalige beleid van de Commissie een vergelijkingslocatie worden gebruikt in een regio die niet voor regionale steun in aanmerking kwam. Italië en Fiat waren toentertijd al op de hoogte van deze werkwijze, zoals bijvoorbeeld in de zaak Fiat Mezzogiorno(16), die representatief is voor de toepassing van de kosten-batenanalyse. De enige steun waarmee Fiat rekening kon houden bij haar financiële analyse met het oog op het besluit over de vestigingsplaats, is die welke gebaseerd is op een eventuele vergelijking tussen een locatie die potentieel in aanmerking kwam voor regionale steun, en een alternatieve locatie die niet in een communautair steungebied was gelegen. Een alternatieve locatie in Polen gebruiken, zoals Italië voorstaat, werd pas mogelijk sinds de betrokken kaderregeling in januari 1998 van kracht werd - zowat vijf jaar na het investeringsbesluit.

(45) Concluderend kan de Commissie het niet eens zijn met de stelling van de Italiaanse regering als zou het geïntegreerde investeringsprogramma van Fiat moeten worden onderzocht door oplossingen in Italië en Polen met elkaar te vergelijken.

(46) Volgens de Commissie dient, gelet op de beperkingen die door de toepasselijke kaderregeling worden opgelegd, alleen voor het mobiele gedeelte van het project een vergelijking te worden gemaakt van de exploitatiekosten en de investeringskosten. Indien een locatie kon worden gebruikt die een reëel alternatief vormde - hetgeen niet het geval is - zou de optimale oplossing voor het door de Commissie uit te voeren onderzoek erin bestaan hebben een meer algemene vergelijking te maken waarbij preciezer kon worden becijferd wat de extrakosten zijn van het besluit om in Fiat Cassino meer capaciteit in te planten.

(47) Uit de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte inlichtingen blijkt dat de vestiging te Rivalta(17) (die op het tijdstip van het investeringsbesluit niet in een communautair steungebied was gelegen) waar de Fiat Bravo ook geproduceerd wordt, kan worden gebruikt als vergelijkingslocatie voor de kosten-batenanalyse die nodig is om de steunintensiteit te berekenen die de Commissie kan goedkeuren.

(48) Italië heeft de Commissie evenwel twee onderscheiden kosten-batenanalyses meegedeeld: in de eerste - die door Italië wordt gehanteerd - wordt uitgegaan van een hypothese waarbij 200 voertuigen per dag worden geproduceerd, in de tweede van 300 voertuigen per dag. Wat handicaps betreft, benaderen de uitkomsten voor Fiat Cassino elkaar zeer dicht, met, onderscheidenlijk, 15,4 % en 15,2 %. Gelet op de voorgaande opmerkingen dat alleen de capaciteit van 200 voertuigen per dag werkelijk mobiel is, is de Commissie van oordeel dat de kosten-batenanalyse moet plaatsvinden op basis van de eerste hypothese. De deskundigen van de Commissie hebben dus de door Italië verstrekte gegevens bestudeerd om de netto-extrakosten te berekenen van het besluit om het project in Fiat Cassino uit te voeren in plaats van in Rivalta, uitgaande van een maximumproductie van 200 voertuigen per dag onder een normale werkregeling. De voordelen en handicaps worden beoordeeld over een periode van drie jaar, te rekenen vanaf de start van de commerciële productie. Aangezien de Fiat Bravo/Brava-modellen sinds 1995 op commerciële basis worden geproduceerd, vangt de referentieperiode van drie jaar voor de kosten-batenanalyse aan in 1995. Italië betwist deze beginselen niet.

(49) De beschikking die de Commissie moet geven, is gebaseerd op de informatie waarover zij beschikt, met name die welke de Italiaanse autoriteiten haar hebben meegedeeld na het bevel van 3 februari 1999 om inlichtingen te verstrekken. Er dient op gewezen dat het schrijven van 16 april 1999 informatie bevat die niet werd bewezen, of onvoldoende werd uitgewerkt, of waarvan de effecten niet precies berekend zijn. De Commissie kan met dergelijke gegevens geen rekening houden bij haar beoordeling van de handicap van Fiat Cassino ten opzichte van Rivalta, omdat zij de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag restrictief moet interpreteren.

(50) De Commissie heeft diverse afwijkingen vastgesteld ten opzichte van de door Italië meegedeelde kosten-batenanalyse.

In de eerste plaats lijkt bij de transportkosten van de input een rekenfout gemaakt te zijn bij de berekening van de handicap per eenheid in de referentieperiode.

In de tweede plaats konden dankzij het nauwgezette onderzoek van de Commissie en de - vooral tijdens het bezoek te Cassino - verzamelde inlichtingen bepaalde onzekerheden worden onderscheiden in verband met de financiële implicaties van de keuze die de constructeur maakte tussen het gebruik van handenarbeid en investeringen in automatisering.

Een fundamenteel probleem voor Fiat zijn de moeilijkheden die zij ondervindt om gekwalificeerd personeel te vinden dat in staat is de moderne productiemiddelen (zoals robots) technisch te onderhouden. De Commissie wijst er bijgevolg op dat als gevolg van het hier onderzochte project het automatiseringspercentage van de Fiat Cassino-fabriek daalt. Voorts heeft een grondig onderzoek van de investeringen die in Fiat Cassino en Rivalta zouden plaatsvinden, uitgewezen dat de investeringshandicap van Fiat Cassino voor een mobiele productie van 200 voertuigen per dag door de Italiaanse autoriteiten op twee verschillende manieren werd becijferd. In dat verband is de Commissie van oordeel dat het bedrag van de mobiele investering waarmee voor Rivalta moet worden gerekend, nominaal 130 miljard ITL bedraagt of 107,1 miljard ITL in geactualiseerde waarde, uitgaande van de jongste, uitgewerkte berekeningen die de Italiaanse autoriteiten hebben verstrekt.

Volgens de deskundigen van de Commissie zouden de voor Fiat Cassino en Rivalta geplande investeringen geleid hebben tot assemblagetijden die hoger liggen dan die welke Fiat had opgegeven. Gelet echter op de aard van de voor Rivalta genoemde investeringen, lijkt de fabricagetijd niet meer te zullen bedragen dan 28 uur per voertuig. De Commissie heeft bijgevolg een correctie aangebracht in het aantal arbeiders dat in Rivalta nodig is voor een productie van 200 voertuigen per dag.

Ten derde moet de intensiteit van de handicap en de steun worden berekend op basis van de investeringen die volgens de Commissie in aanmerking komen, inzonderheid vanuit het oogpunt van de mobiliteit; deze bedragen 208,6 miljard ITL (geactualiseerd).

(51) Door de correcties van de Commissie worden de uitkomsten van de kosten-batenanalyse grondig gewijzigd ten opzichte van die van de Italiaanse autoriteiten. Volgens de Commissie bedraagt de uiteindelijke handicap van Fiat Cassino ten opzichte van Rivalta meer dan 40 %.

(52) De steun van nominaal 56,4 miljard ITL heeft een geactualiseerde waarde van 23,6 miljard ITL, bij een actualiseringspercentage van 14 %. De intensiteit van de voorgenomen steun bedraagt dus uiteindelijk 11,3 % BSE of 9,5 % NSE. Voor grote ondernemingen is een regionaal maximum van 10 % NSE van toepassing.

(53) Gezien het gevoelige karakter van de automobielindustrie is het gebruikelijk dat de Commissie van elk investeringsproject de effecten voor de mededinging onderzoekt, waarbij in het bijzonder gekeken wordt naar verschillen in de productiecapaciteit van de betrokken groep op de relevante markt. Berekeningen overeenkomstig de toepasselijke kaderregeling leveren een correctiefactor (top-up) van 0 tot 3 procentpunten op.

In dit geval maken de uitkomsten van de kosten-batenanalyse een dergelijk onderzoek overbodig.

V. CONCLUSIE

De intensiteit van de door Italië aangemelde steun blijkt dus lager te liggen dan zowel de intensiteit van de via de kosten-batenanalyse bekomen handicap als het regionale plafond. De steun die de Italiaanse regering voornemens is te verlenen aan Fiat Cassino is bijgevolg verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De overheidssteun die Italië voornemens is toe te kennen ten behoeve van de fabriek van Fiat Auto SpA in Piedimonte San Germano (Cassino), voor een maximumbedrag van 23,6 miljard ITL, geactualiseerd tegen een percentage van 14 % (basis 1993), is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is bijgevolg geoorloofd.

Artikel 2

Italië deelt jaarlijks in juni een verslag mee waarin de vorderingen van het project en de financiële tenuitvoerlegging ervan zijn aangegeven, alsmede de naleving in het algemeen van de bij de aanmelding van de betrokken steun genoemde voorwaarden, en dit tot het project is afgewerkt.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 8 juli 1999

Voor de Commissie

Karel van Miert

Lid van de Commissie

(1) PB C 113 van 24.4.1999, blz. 16.

(2) Vier steunvoornemens hebben betrekking op de automobielproductie: Cassino-Piedimonte San Germano , Mirafiori Carrozzeria (C 5/99, ex N 728/97), Pomigliano (C 4/99, ex N 727/97) en Rivalta (C 8/99, ex N 834/97); twee op de bouw van motoren: Termoli (C 7/99, ex N 730/97) en Mirafiori Meccanica (C 9/99, ex N 838/97).

(3) Zie noot 1.

(4) GURI nr. 299 van 21.12.1992.

(5) Cassino, Mirafiori Carrozzeria, Pomigliano en Rivalta.

(6) Het betreft markten in West-Europa (Duitsland, Frankrijk, België, Nederland) en Oost-Europa.

(7) In Polen gaat het in feite om 374 voertuigen/dag omdat het aantal werkdagen er hoger is dan in Italië. Berekend op jaarbasis, stemt een productie van 374 voertuigen/dag in 246 werkdagen overeen met een productie van 400 voertuigen/dag in 230 werkdagen.

(8) Zie, onderscheidenlijk, PB C 123 van 18.5.1989, blz. 3, en PB C 279 van 15.9.1997, blz. 1.

(9) GURI nr. 292 van 15.12.1995.

(10) PB C 284 van 28.10.1995, blz. 3.

(11) PB C 70 van 6.3.1998, blz. 7.

(12) PB C 409 van 30.12.1998, blz. 7 en PB C 384 van 12.12.1998, blz. 20.

(13) PB C 240 van 31.7.1998, blz. 3.

(14) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9.

(15) PB L 308 van 29.11.1996, blz. 46.

(16) Zaak C 45/91 (ex N 255/91).

(17) In het schrijven waarin nadere gegevens over het Cassino-project worden verstrekt is (overweging 17), verkeerdelijk zo lijkt het, sprake van Arese als vergelijkingslocatie.