BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 15 juli 1997 betreffende de herkapitalisatie van Alitalia (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (97/789/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand (1) hun opmerkingen te maken en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

DE FEITEN

I

De Italiaanse maatschappij Alitalia Linee Aeree Italiane SpA (hierna "Alitalia" genoemd), die op 16 september 1946 met een aanvangskapitaal van 900 miljoen Italiaanse lire is opgericht, is veruit de grootste luchtvaartmaatschappij in Italië. Zij heeft in 1995 20,9 miljoen passagiers vervoerd en onder de Europese luchtvaartmaatschappijen komt zij naar het aantal passagierkilometers gerekend op de vijfde plaats, na British Airways, Lufthansa, Air France en KLM. Haar omzet, omstreeks 7 830 miljard Italiaanse lire in 1996 (ongeveer 4 miljard ecu), is vergelijkbaar met die van SAS en ligt iets onder die van de groep Swissair. Hoewel het net van de maatschappij voornamelijk Europa en Italië betreft, omvat het ook 40 intercontinentale verbindingen met Noord- en Zuid-Amerika, Afrika, het Midden-Oosten en het Verre Oosten. Eind 1996 had Alitalia 17 390 personen in dienst (tegenover 17 982 eind 1995) en beschikte zij over een vloot van 157 toestellen, voor het merendeel voor de korte en middellange afstand. Met een gemiddelde leeftijd van 6,5 jaar eind 1995 behoort deze vloot tot de jongste onder de Europese luchtvaartmaatschappijen.

Het kapitaal van Alitalia is voor 90 % in handen van de staatsholding "Istituto per la Ricostruzione Industriale" (IRI), terwijl de rest van het kapitaal in handen is van particuliere investeerders waaronder verscheidene grote internationale banken. In 1994 is haar dochtermaatschappij ATI, gespecialiseerd in binnenlandse vluchten, opgegaan in Alitalia en in het najaar van 1995 heeft Alitalia haar meerderheidsaandeel (56 %) in het kapitaal van "Societa Aeroporti di Roma" overgedragen aan het IRI. Zij heeft voor de volle 100 % zeggenschap over de maatschappij Avianova, een regionale luchtvaartmaatschappij die in juli 1996 werd omgevormd tot Alitalia TEAM, en neemt voor 45 % deel in de chartermaatschappij Eurofly, voor 27,61 % in Air Europe en voor 30 % in de nationale Hongaarse luchtvaartmaatschappij Malev. Alitalia neemt eveneens deel in bedrijven die actief zijn in aan het luchtvervoer aanverwant gebied: Atitech (100 %); Racom Teledata (93,8 %), dat op zijn beurt 9 % van het geautomatiseerde boekingssysteem Galileo bezit; Italiatour (99,67 %); Sisam (60 %), en de beheersmaatschappijen van de luchthavens van Napels, Genua, Turijn, Florence, Lamezia terme en Rimini. Het vervoer van goederen en passagiers per vliegtuig maakt desalniettemin 92 % van de totale omzet van de groep uit. Ten slotte heeft Alitalia, afgezien van de allianties van beperkte omvang met de Amerikaanse maatschappij Continental voor het verkeer Italië-Verenigde Staten en met Air France, zich tot nog toe niet met sterke partners verbonden.

Tussen 1990 en 1995 steeg de omzet van Alitalia, ongeveer 5 000 miljard lire in 1990, in nominale waarde met 53 %. De netto vaste activa namen toe van 2 701 miljard lire in 1990 tot 4 851 miljard in 1995. Het aantal aangeboden tonkilometers en het aantal vervoerde tonkilometers stegen in dezelfde periode, tijdens welke de maatschappij overigens 69 nieuwe toestellen heeft gekocht, respectievelijk met 29,5 en 39,5 %. Deze ontwikkeling van de bedrijvigheid kan echter niet de moeilijkheden verhullen waarmee Alitalia, net als de meeste nationale Europese maatschappijen, te kampen heeft gehad en die het gevolg waren van de Golfoorlog, de recessie in de jaren 1992 en 1993 en de toegenomen concurrentie als gevolg van het liberaliseringsproces. De gemiddelde ontvangsten per eenheid van de maatschappij (yield) zijn dan ook in de periode 1990-1995 in constante lire met 22 % teruggelopen. Gezien deze moeilijkheden heeft Alitalia de kosten teruggedrongen en de productiviteit verbeterd, met name door het grondpersoneel in te krimpen. Als gevolg daarvan zijn de exploitatiekosten per aangeboden tonkilometer, uitgedrukt in constante lire (waarde 1995), van 1 323 tot 1 147 verminderd, terwijl het aantal aangeboden tonkilometers per werknemer in dezelfde periode van 219 700 tot 349 700 is toegenomen.

Ondanks deze initiatieven is het Alitalia echter niet gelukt weer rendabel te worden. Het bedrijfsresultaat van de maatschappij is tussen 1990 en 1996 niet wezenlijk verbeterd. In 1994 en 1995 werd, na de tekorten van het begin van het decennium, een positief resultaat geboekt, maar in 1996 is het met - 24 miljard lire, of 0,3 % van de omzet van de onderneming, weer licht negatief geworden. Volgens de Italiaanse autoriteiten blijven de exploitatiekosten van Alitalia per eenheid gemiddeld nog altijd 12 % hoger dan die van haar voornaamste Europese concurrenten, voornamelijk wegens de te hoge personeelskosten. Aan de andere kant zijn de inkomsten per eenheid van de maatschappij behoorlijk lager dan die van haar voornaamste Europese concurrenten wanneer men rekening houdt met de gemiddelde lengte van de trajecten, ook al laat dit verschil zich hoofdzakelijk verklaren door de waardevermindering van de lire. Alitalia heeft de laatste vijf jaar marktaandelen verloren en zij heeft machteloos moeten toezien hoe een belangrijk deel van haar passagiers uit Noord-Italië is weggetrokken naar de luchthavens van Noord-Europa, volgens de Italiaanse autoriteiten doordat het vliegveld Rome-Fiumicino, de voornaamste basis van de maatschappij, te zuidelijk ligt. Bovendien werd Alitalia in de jaren 1995-1996 met grote vakbondsacties geconfronteerd.

Het bedrijfsresultaat is de afgelopen jaren te laag gebleven om een halt te kunnen toeroepen aan een aanzienlijke vergroting van de schuld en de financiële lasten als gevolg van de gecumuleerde verliezen in de periode 1990-1996, de grote investeringen in nieuwe toestellen (2 150 miljard lire tussen 1990 en 1995) en, volgens de Italiaanse autoriteiten, een onvoldoende herkapitalisatie van de onderneming aan het begin van de jaren negentig. De schuld van Alitalia is derhalve opgelopen van 653 miljard lire in 1990 tot 3 420 miljard in 1995, hetgeen zware financiële lasten meebrengt. Het nettoresultaat van de maatschappij is dan ook in de periode 1990-1995 constant negatief gebleven, met name in 1994 (- 173 miljard lire) en in 1995 (- 212 miljard lire). De verhouding "schuld op lange termijn (exclusief leasing)/eigen middelen" is van + 0,586 in 1990 opgelopen tot respectievelijk + 2,91, + 7,23 en + 8,10 in 1993, 1994 en 1995.

Op 31 maart 1996 bedroegen de gecumuleerde verliezen van Alitalia 905 miljard lire en was het eigen nettovermogen van de maatschappij tot 150 miljard lire teruggelopen. Deze zeer zorgwekkende financiële situatie die de onderneming aan de rand van het faillissement heeft gebracht, kon op korte termijn alleen nog verder verslechteren, daar de verliezen voor het gehele jaar 1996 op dat ogenblik op 400 miljard lire werden geraamd.

In deze context hebben de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie een herstructureringsplan voor Alitalia ingediend, dat met aanzienlijke kapitaalinbrengen gepaard gaat.

II

De Italiaanse autoriteiten stelden de Commissie op 29 juli 1996 op de hoogte van het herstructureringsplan. De mededeling werd op 30 juli 1996 op het Secretariaat-generaal van de Commissie ingeschreven. Op 14 augustus 1996 werd de Italiaanse autoriteiten een bevestiging van ontvangst toegezonden.

De Commissie deelde de Italiaanse autoriteiten op 9 augustus 1996 schriftelijk mede dat het plan zou worden onderzocht in het licht van artikel 92 van het EG-Verdrag overeenkomstig de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag. Zij liet hun eveneens weten, dat de gegevens in het schrijven van 29 juli 1996 niet voldoende waren om deze zaak grondig te onderzoeken en verzocht derhalve om aanvullende gegevens. De Commissie herinnerde de Italiaanse autoriteiten in haar schrijven van 9 augustus 1996 er ook aan, dat artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen verbiedt, totdat de Commissie een definitief besluit neemt. Op 9 september 1996 verschaften de Italiaanse autoriteiten de Commissie de meeste gegevens waarom zij bij schrijven van 9 augustus 1996 had gevraagd. Overigens had op 17 september 1996 in Brussel een vergadering van de Commissie met de Italiaanse autoriteiten plaats, waarop enkele punten nader zijn verduidelijkt.

Volgens de Italiaanse regering heeft het herstructureringsplan van Alitalia in de eerste plaats ten doel gunstige voorwaarden te scheppen voor de privatisering van de maatschappij. Het plan is goedgekeurd door de sociale partners van de maatschappij en omvat gedetailleerde financiële prognoses. Het heeft een looptijd van vijf jaar (1996-2000) en bestaat uit twee opeenvolgende fasen die elkaar echter gedeeltelijk overlappen: een saneringsfase in de periode 1996-1997 en een ontwikkelingsfase die loopt van 1998 tot 2000.

De saneringsfase beoogt voornamelijk de terugdringing van de exploitatiekosten van Alitalia. Tevens moet de verhouding schuld/eigen middelen weer op een redelijk niveau worden gebracht. De operatie heeft derhalve financiële en beheersaspecten.

De beheersverbetering sluit aan bij de sinds het begin van de jaren negentig ontwikkelde initiatieven tot vermindering van de kosten en een verhoging van de productiviteit van Alitalia. De concurrentiepositie van de onderneming moet op korte termijn worden verbeterd door verlaging van de kosten, optimalisering van de inkomsten en het afstoten van niet-strategische activiteiten.

De kostenvermindering moet met name gestalte krijgen door productiviteitsverbetering en een loonsverlaging van het boordpersoneel. In verband hiermee zullen overeenkomstig de overeenkomst tussen de onderneming en de vertegenwoordigers van de vakbonden van 19 juni 1996 in de periode 1996-2000 bezuinigingen worden doorgevoerd van meer dan 1 000 miljard lire. Ter compensatie van deze kostenverlaging ontvangt het personeel 310 miljard lire netto (520 miljard inclusief belastingen en sociale lasten), hetgeen overeenkomt met de op termijn gerealiseerde jaarlijkse besparing op de arbeidskosten, waarmee het betrokken personeel uitsluitend aandelen Alitalia aankoopt. Deze overeenkomst is de eerste in zijn soort voor een op de beurs genoteerde Italiaanse onderneming. Beoogd wordt de productiviteit te verhogen en de arbeidskosten te verlagen, enerzijds door een vermindering van de vergoedingen, afschaffing van bepaalde voorrechten en een grotere flexibiliteit ten aanzien van het werk voor het reeds aanwezige personeel, en anderzijds door de oprichting van een afzonderlijke maatschappij, die volledig in handen is van Alitalia en die nieuw cabinepersoneel aanstelt tegen minder bezwarende voorwaarden. Deze nieuwe maatschappij, Alitalia TEAM SpA, is op 23 juli 1996 opgericht. Bovendien kan het cabinepersoneel dat reeds in dienst is, op basis van vrijwilligheid tot deze nieuwe maatschappij toetreden, daartoe aangezet door stimuleringsmaatregelen ten aanzien van de loopbaan, bijvoorbeeld een bevordering naar een hoger verantwoordelijkheidsniveau.

Voorts wordt het grondpersoneel in de periode 1996-1998 door vervroegde pensionering en vrijwillige uittreding met nog eens 1 936 leden verminderd. Bovendien omvat het programma voor kostenvermindering een wijziging van de voorwaarden voor de verrichting van gronddiensten (handling).

De inkomstenmaximalisering ontstaat door twee belangrijke intitiatieven. Enerzijds gaat Alitalia het ontbreken van een toereikend computersysteem voor de tarifering, verhelpen door een geïntegreerd tariferingssysteem in te voeren, alsmede een volledig automatisch ticketsysteem en een tariefcontrolesysteem, waarmee ervoor wordt gezorgd dat de tariefklassen overeenkomen met de reserveringscodes. Anderzijds is de maatschappij voornemens haar handelsactiviteiten te reorganiseren, met name op de nationale markt, teneinde de inkomstendaling af te remmen, wat moet worden gerealiseerd door een segmentatiestrategie en de bevordering van klantenbinding die zij wil ontwikkelen.

Door de afstoting van niet-strategische activiteiten concentreert de maatschappij zich meer op haar kernactiviteiten ("core business") en kan zij aanvullende financiële middelen voor de herkapitalisatie vrijmaken. Zo bevatte het op 29 juli 1996 medegedeelde plan desinvesteringen voor een totaal bedrag van 400 miljard lire gedurende de periode 1996-2000, met name door de afstoting van het administratieve centrum in Magliana en de beëindiging van de deelneming in Alfa Romeo Avio en SISAM.

Tevens ruimt het plan een belangrijke plaats in voor de aanpassing en renovatie van de structuur van de computersystemen van Alitalia, met name in de administratieve en zakelijke sector.

Het financiële gedeelte van het plan omvatte kapitaalinbrengen voor een totaal bedrag van aanvankelijk 3 310 miljard lire: 1 500 miljard lire door het IRI in te brengen vóór eind 1996; nogmaals 1 500 miljard in de vorm van een in 1997 te storten tweede tranche; 310 miljard als deelneming van het personeel in het kapitaal van de onderneming zoals hierboven vermeld. Van het bedrag van 1 500 miljard van de eerste tranche moet 1 000 miljard die in juni 1996 in feite reeds door het IRI aan Alitalia was voorgeschoten, op de toekomstige kapitaalverhoging in mindering worden gebracht. Deze financiële maatregelen beogen in de eerste plaats de vermogensstructuur van de onderneming weer in evenwicht te brengen door haar aan te passen aan die van de voornaamste luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap, de ontwikkeling van de vloot te financieren, het personeel bij het herstructureringsplan te betrekken door het te laten deelnemen in het kapitaal, en het privatiseringsproces op gang te brengen. De Italiaanse autoriteiten voegen hieraan toe, dat door deze maatregelen tevens wordt voldaan, althans gedeeltelijk aan de artikelen 2327 en 2447 van het Italiaans burgerlijk wetboek die Alitalia verplichten een kapitaal van minimaal 200 miljoen lire te bezitten. De totale herstructureringskosten belopen volgens het plan immers 900 miljard lire en het rechtstreekse gevolg van deze buitengewone lasten zou zijn dat de eigen middelen van Alitalia, die reeds tot 150 miljard lire zijn teruggelopen in de rode cijfers zouden komen.

De totale kapitaalverhoging in het kader van het plan leidt tot een sterke daling van Alitalia's nettoschulden over de periode 1995-1997 en bijgevolg tot een aanzienlijke vermindering van de financiële kosten in dezelfde periode.

De ontwikkelingsfase behelst voornamelijk de ingebruikneming van het knooppunt ("hub") Malpensa vanaf 1998. Volgens de Italiaanse autoriteiten betekent de ontwikkeling van Malpensa voor Alitalia een strategisch voordeel van de eerste orde, omdat de maatschappij daardoor in staat is zich een nieuwe plaats te veroveren op een van de belangrijkste markten in Europa, namelijk Noord-Italië. De uitbouw van het net van de onderneming in Malpensa, waar Alitalia over een gespecialiseerde terminal zal beschikken, omvat de vergroting van het aantal intercontinentale verbindingen met Milaan, vooral naar Noord-Amerika en Azië. Dit intercontinentale net sluit aan op nationale en internationale diensten die van Linate naar Malpensa worden overgebracht, waardoor de Oost-West-verbinding wordt begunstigd en de diensten naar Oost-Europa en het Midden-Oosten zullen toenemen.

De totstandbrenging van het knooppunt Malpensa gaat gepaard met een renovatie van de terminal van de luchthaven Rome-Fiumicino, thans het centrale punt van Alitalia's net. In de definitieve vorm van dit net krijgt Rome de rol van terminal voor het Middellandse-Zeegebied waarbij de klemtoon op intercontinentale vluchten blijft liggen. Alitalia beschikt aldus na voltooiing van het programma over twee knooppunten (Malpensa en Fiumicino). Het in juli 1996 aan de Commissie medegedeelde plan voorzag niet in de afstoting van een van de thans door Alitalia onderhouden verbindingen, ook niet tijdens de saneringsfase.

Bovendien zal Alitalia in de ontwikkelingsfase pendeldiensten gaan onderhouden op de belangrijkste binnenlandse verbindingen in Italië, haar internationale net reorganiseren, een strategie voor samenwerking met buitenlandse partners ontwikkelen en haar vloot vergroten. Volgens het medegedeelde plan zullen de pendeldiensten (shuttles) worden gekenmerkt door een hoge frequentie, een vereenvoudigde tariefstructuur en een gemakkelijke toegankelijkheid, aangezien een en ander speciaal noodzakelijk is op drukke verbindingen waarbij een lage-kosten-organisatie en een hoog aantal vluchten de kosten per eenheid aanmerkelijk kunnen verlagen. De lage-kosten-producten kunnen trouwens ook worden toegepast op de voornaamste Europese verbindingen om te zorgen voor de toestroom naar het knooppunt Malpensa. De reorganisatie van het internationale net bestaat evenwel voornamelijk in het opnieuw verwerven van het voor Noord-Italië belangrijke verkeer door de totstandbrenging van nieuwe verbindingen vanaf de belangrijkste luchthavens in die regio, en in de rationalisering en ontwikkeling van het intercontinentale net, vooral naar het Verre Oosten. Op de verschillende markten (nationale, Europese en intercontinentale) gerichte samenwerkingsverbanden zullen aanzienlijk bijdragen tot de expansie van het net. De in de periode 1998-2000 te verwachten ontwikkelingen zouden volgens de eerste versie van het plan gepaard moeten gaan met een uitbreiding van de vloot, die in de periode 1995 tot 1997 op 157 toestellen gehandhaafd blijft maar in het jaar 2000 zou zijn uitgebouwd tot 172 toestellen (+ 4 lange-afstandstoestellen en + 11 toestellen voor de korte en middellange afstand).

Tijdens de uitvoering van het plan zal veel worden gedaan om de kwaliteit van het product te verbeteren, de tevredenheid van de klant te vergroten en de naam Alitalia te vestigen. Alitalia is thans een van de luchtvaartmaatschappijen die het minst in de kwaliteit van de dienstverlening investeert.

Volgens de Italiaanse autoriteiten kan Alitalia door de op 29 juli 1996 medegedeelde maatregelen die in het plan zijn voorzien, tegen het jaar 2000 weer een zeer winstgevende onderneming worden. De produktiekosten per aangeboden zitplaatskilometer, uitgedrukt in constante lire, die in de periode 1990-1995 met 13 % daalden, zullen naar verwachting tussen 1995 en 2000 met nog eens 19 % afnemen. Het bedrijfsresultaat en het nettoresultaat zouden in het jaar 2000 respectievelijk 944 (9,15 % van de omzet) en 489 miljard lire bedragen. In feite zou de omzet in 1996 en 1997 aanvankelijk matig stijgen en vervolgens in de jaren 1998, 1999 en 2000 scherper toenemen, voornamelijk als gevolg van de ontwikkeling van het knooppunt Malpensa.

Ten slotte wijzen de Italiaanse autoriteiten er tot staving van hun mededelingen van 29 juli en 9 september 1996 op, dat de kapitaalinjecties van 3 000 miljard lire in Alitalia in 1996 en 1997 geen staatssteunelementen bevatten, omdat zij voldoen aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie, zoals dit door de Commissie is omschreven in haar richtsnoeren "Toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector" (2) en is toegepast in Beschikking 96/278/EG van de Commissie (3) betreffende Iberia. De operatie zou immers naar verwachting een rentabiliteit van meer dan 30 % opleveren, wat samenhangt met de in 1998, 1999 en 2000 uit te keren dividenden, maar voornamelijk met de waarde van de onderneming in het jaar 2000, die dan 4 500 miljard lire beloopt. Bij de berekening van de rentabiliteit wordt eveneens rekening gehouden met de kosten (meer dan 1 000 miljard lire) die in geval van faillissement van Alitalia ten laste van de IRI-groep zouden komen. Deze insolventiekosten zijn hoofdzakelijk het gevolg van leningen die door andere maatschappijen in de IRI-groep, met name Cofiri, aan Alitalia zijn verstrekt.

Gelet op alle gegevens die de mededelingen van de Italiaanse autoriteiten van 29 juli en 9 september 1996 bevatten, heeft de Commissie op 9 oktober 1996 besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de in het plan beschreven kapitaalverhogingen. De inleiding van deze procedure werd gerechtvaardigd door de aard van de door het IRI verrichte kapitaalinbrengen, die als staatsmiddelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kunnen worden aangemerkt, en door de ernstige twijfel van de Commissie omtrent:

- het bestaan van een steunmaatregel, rekening houdend met de geringe kans dat IRI's financiële inspanning voldoende wordt beloond;

- de mogelijkheid om een eventuele steunmaatregel in aanmerking te laten komen voor een van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag. Dienaangaande heeft de Commissie vastgesteld, dat aan verscheidene van de voorwaarden die zij in het algemeen voor goedkeuring van herstructureringssteun stelt, in dit geval waarschijnlijk niet was voldaan.

In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie eveneens uitdrukkelijk vermeld, dat zij een beroep op een of meer onafhankelijke adviseurs zou doen, teneinde de nodige gegevens te verzamelen voor een definitief oordeel.

Bij brief van 21 oktober 1996 stelde de Commissie de Italiaanse regering in kennis van haar besluit de procedure in te leiden en maande zij haar aan haar opmerkingen te maken. Deze brief werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (4) bekendgemaakt. De overige lidstaten en belanghebbenden werden overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag verzocht hun opmerkingen te maken.

III

Bij brief van 21 november 1996 hebben de Italiaanse autoriteiten hun opmerkingen medegedeeld naar aanleiding van de brief van de Commissie van 21 oktober 1996 die hen in kennis stelde van haar besluit de procedure in te leiden. Zij verklaren om te beginnen, dat Alitalia de laatste vijf jaar reeds aanzienlijke saneringen heeft doorgevoerd en dat uit een zorgvuldige analyse blijkt dat de maatschappij zich niet in een nadelige concurrentiepositie bevindt, behalve ten opzichte van een of twee van haar Europese concurrenten. Door de lopende sanering van de Italiaanse economie, zou de onderneming in staat moeten zijn ook dit laatste nadeel op te heffen dat hoofdzakelijk toe te schrijven is aan de bestaande verschillen in economische systemen van de onderscheiden lidstaten. Vervolgens komen de Italiaanse autoriteiten in hun opmerkingen terug op de vijf belangrijkste vragen van de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure:

1. De juistheid van de groeiprognoses voor de markten waarop Alitalia aanwezig is

De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat:

- ondanks de ontwikkeling van de nieuwe internationale luchthaven Malpensa de verwachte groei van de door de maatschappij aangeboden capaciteit onder de groei van de markten ligt (5,5 % tegenover gemiddeld 6,7 % per jaar gedurende de looptijd van het plan), waardoor Alitalia marktaandelen zal verliezen;

- de door Alitalia in haar prognoses gebruikte gegevens, uit officiële bronnen verkregen zijn;

- Alitalia, evenals alle andere luchtvaartmaatschappijen, de rentabiliteit van de verbindingen niet op basis van afzonderlijk beschouwde trajecten, maar vanuit een "netoogpunt" analyseert;

- de hogesnelheidstrein Milaan-Rome-Napels pas na 2003 volledig operationeel zal zijn. Zelfs dan zal hij slechts een geringe invloed op de inkomsten van Alitalia hebben, omdat het vliegtuig sneller blijft dan de trein, het vliegtuig profijt zal trekken van het doorgaande verkeer en tenslotte het prijsverschil tussen het vliegtuig en de trein gaandeweg kleiner zal worden.

2. De doelmatigheid van een rond twee knooppunten (Malpensa en Fiumicino) opgezet net

De Italiaanse autoriteiten wijzen erop, dat nog andere communautaire luchtvaartmaatschappijen (Lufthansa, SAS, Iberia) over een net beschikken dat uitgaande van twee knooppunten is ontwikkeld. Zij voegen eraan toe, dat Alitalia's toekomstige, rond twee knooppunten opgezette net, coherent is, omdat Fiumicino, dat bovendien goed gelegen is om als platform voor intercontinentale noord-zuidvluchten te dienen, gezien het belang van Rome een grote internationale luchthaven zal blijven en Malpensa, dat goed gelegen is om als platform voor intercontinentale oost-westvluchten en als zesde-luchtvrijheid platform voor internationale vluchten te dienen, het rijkste gebied van Italië bedient. Wat meer bijzonder dit laatste gebied betreft, werden de verliezen van het verkeer van Noord-Italië naar buitenlandse luchthavens in 1995 op 3,3 miljoen geraamd en volgens het aan de Commissie medegedeelde plan zal tegen het jaar 2000 slechts een deel van deze verliezen (minder dan 30 %) worden teruggewonnen.

3. De gegrondheid van het door het plan beoogde herstel van het economisch-financiële evenwicht

Volgens de Italiaanse autoriteiten sluiten de in het plan voorziene verlagingen van de arbeidskosten voor de periode 1996-2000, aan bij de aanzienlijke inspanningen die sinds 1990 zijn geleverd. Deze verlagingen moeten als de zekerste gedeelten van het plan worden beschouwd, met name gezien de overeenkomst die op 19 juni 1996 met de vakbonden is gesloten. Voorts wordt bij het aanwijzen van het overtollige personeel rekening gehouden met "business process reengineering" programma's, met een analyse van de toegevoegde waarde voor het administratieve personeel en met de te verwachten hoeveelheid werk voor het bedieningspersoneel. De Italiaanse autoriteiten beklemtonen ook dat de in het herstructureringsplan omschreven programma's goed verlopen, aangezien Alitalia TEAM op 1 november 1996 (twee maanden vroeger dan de oorspronkelijk vastgestelde datum) haar bedrijfsactiviteiten heeft aangevangen en de personeelsvermindering sneller verloopt dan voorzien.

4. De houding van het personeel van Alitalia ten aanzien van het plan

De Italiaanse autoriteiten wijzen erop, dat de vakbonden zich duidelijk en ondubbelzinnig ertoe hebben verbonden, de uitvoering van het medegedeelde plan te steunen. De op 19 juni 1996 met de vakbonden gesloten algemene overeenkomst heeft geleid tot een aantal toepassingsovereenkomsten: met het technisch boordpersoneel op 30 oktober 1996; met het boordhulppersoneel op 22 oktober 1996; en met de piloten op 4 oktober 1996, ook wat hun overplaatsing naar Alitalia TEAM betreft.

5. De berekening van het interne rendement van de operatie

De Italiaanse autoriteiten herinneren eraan, dat de methode ter berekening van het interne rendement, zowel in overeenstemming is met de richtsnoeren van de Commissie, met name wat de opname van de insolventiekosten in de berekening betreft, als met Beschikking 96/278/EG. Van de rechtstreekse verliezen die het IRI in geval van faillissement van Alitalia zou lijden, is overigens een voorzichtige raming gemaakt. Het gemiddelde jaarlijkse groeicijfer na 2000 werd op 5,9 % geraamd.

Met betrekking tot de voorwaarden voor de tweede kapitaalinbreng preciseren de Italiaanse autoriteiten dat, hoewel het IRI zijn toezegging heeft bevestigd als aandeelhouder met zeggenschap over de maatschappij 1 500 miljard lire te storten, minderheidsaandeelhouders of particuliere investeerders in het vooruitzicht van de privatisering van de maatschappij eveneens aan dit bedrag zullen kunnen bijdragen.

Ten slotte delen de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie mede, dat de grootste belemmering voor de privatisering van Alitalia, te weten de regel dat het IRI verplicht is ten minste 51 % van het kapitaal van de nationale luchtvaartmaatschappij in handen te hebben, zeer kort geleden is opgeheven.

IV

Nadat de procedure was ingeleid, hebben de regeringen van het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Noorwegen en Zweden, alsmede belanghebbenden die met Alitalia concurreren, te weten de luchtvaartmaatschappijen Air One, British Airways, British Midland, KLM, Lauda Air, Lufthansa, SAS en Virgin Atlantic, de Association des Compagnies Aériennes de la Communauté (ACE) en de Associazione Nazionale Utenti di Servizi Publici (Assoutenti), opmerkingen ingediend. In totaal hebben vier lidstaten en tien belanghebbende derden, waaronder acht luchtvaartmaatschappijen, opmerkingen gemaakt waarin zij alle het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, goedkeuren en bovendien verschillende vragen stellen in verband met de in dit besluit geuite twijfel.

In hun opmerkingen herinneren de lidstaten er allereerst aan, dat de Verdragsregels inzake steunmaatregelen van de staten in de burgerluchtvaartsector streng moeten worden toegepast nu, op 1 april 1997, het liberaliseringsproces dat het resultaat is van de Verordeningen (EEG) nr. 2407/92, (EEG) nr. 2408/92 en (EEG) nr. 2409/92 van de Raad (5) (hierna "derde luchtvaartpakket" genoemd) wordt voltooid. Vervolgens merken zij op, dat de in het aan de Commissie medegedeelde herstructureringsplan beschreven herkapitalisatie van Alitalia, staatssteun vormt. Denemarken en het Verenigd Koninkrijk beklemtonen de talrijke onzekerheden en irrealistische uitgangspunten waarop het plan is gebaseerd, en voorts dat geen enkele particuliere partner zich bereid heeft verklaard aan deze operatie deel te nemen. De steunmaatregel kan volgens deze vier lidstaten niet in aanmerking komen voor een uitzondering op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, omdat aan de voorwaarden voor een dergelijke uitzondering in dit geval niet is voldaan, met name wegens het expansionistische en niet-restrictieve karakter van het herstructureringsplan. Zweden wijst in dit verband op de geplande vergroting van de vloot van Alitalia tegen het jaar 2000 en op het feit dat geen capaciteitsverminderingen plaatsvinden en geen onrendabele lijnen worden opgeheven. Denemarken en Noorwegen vestigen de aandacht op de onevenredige hoogte van het steunbedrag, dat een overkapitalisatie van de onderneming tot gevolg zou hebben. Volgens het Verenigd Koninkrijk en Denemarken worden de moeilijkheden van Alitalia door de steunmaatregel op haar concurrenten in de Gemeenschap afgewenteld, omdat de steunmaatregel in feite zal worden gebruikt ter financiering van Alitalia's aanzienlijke investeringen in de laatste jaren, die de voornaamste oorzaak van haar huidige schulden zijn.

Aangaande de voorwaarden waaraan een steunmaatregel moet voldoen om voor een uitzondering in aanmerking te komen, noemen Denemarken en Noorwegen de overdracht door Alitalia van haar niet-kernactiviteiten. Het Verenigd Koninkrijk stelt voorwaarden die garanderen dat geen discriminatie plaatsvindt inzake de toewijzing van slots, de grondafhandeling, de toegang tot de luchthaveninstallaties, en de exploitatie van diensten in Italië, met name wat de verplaatsing van activiteiten van Linate naar Malpensa betreft.

Voorts betoogt Denemarken, dat het onderzoek van de Commissie betrekking zou moeten hebben op de in het plan vermelde totale kapitaalinbreng ten bedrage van 3 310 miljard lire, terwijl het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen integendeel van oordeel zijn dat het door de Commissie op 9 oktober 1996 genomen besluit tot inleiding van de procedure alleen op de eerste kapitaalinbreng van 1 500 miljard lires slaat en dat voor de tweede kapitaalinbreng voor een zelfde bedrag een nieuw besluit tot inleiding van een procedure moet worden genomen. Ten slotte wensen Denemarken en Zweden, dat de Commissie de lidstaten en belanghebbende derden door middel van een aanvullende mededeling in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen op de hoogte stelt van de nieuwe elementen waarvan zij in deze zaak kennis zou kunnen dragen.

Aan deze verschillende punten wordt in uiteenlopende mate, maar vaak uitvoeriger, ook aandacht besteed in de opmerkingen van belanghebbende derden, die allen van oordeel zijn dat de herkapitalisatie van Alitalia in haar huidige vorm een met het Verdrag onverenigbare steunmaatregel vormt. De belanghebbende derden voeren echter ook aanvullende elementen aan.

Zo uiten Air One, Assoutenti, British Airways, KLM en SAS de grootste twijfel aan de ontwikkeling van de activiteit van Alitalia op de luchthaven Malpensa zoals deze in het plan wordt beschreven, zulks wegens de vertraging bij de totstandkoming van de infrastructuur, de problemen in verband met de verplaatsing van het verkeer van Linate naar Malpensa, de moeilijkheden die Alitalia zal ondervinden om twee knooppunten (Malpensa en Fiumicino) tegelijkertijd te beheren. Air One en Assoutenti wijzen tevens op de onzekerheden die verbonden zijn aan de precieze voorwaarden voor de deelneming van de werknemers van Alitalia in het kapitaal van hun onderneming, daar voor deze deelneming een wijziging van de Italiaanse belastingwetgeving noodzakelijk is. De verkoop van het gebouw waarin het hoofdkantoor van Alitalia gevestigd is zal huns inziens, niet het verwachte bedrag opbrengen. Air One en Lauda Air maken melding van de bijkomende onwettige steun die de Italiaanse staat Alitalia heeft toegekend door de financiering van de maatregelen inzake vervroegde pensionering, die bij wetsdecreet nr. 546/96 van 23 oktober 1996 (omgezet in wet nr. 640 van 20 december 1996) zijn ingevoerd.

Aangaande het bestaan van een steunmaatregel, wijzen Air One, Assoutenti en British Airways niet alleen op de afwezigheid van particuliere partners bij de operatie en op het onzekere en te optimistische karakter van de uitgangspunten van het plan, vooral met betrekking tot het verkeer en de inkomsten, maar ook op het feit dat de ten laste van het IRI komende insolventiekosten niet in de berekening van de rentabiliteit van de operatie mogen worden opgenomen en Alitalia op dit ogenblik, ondanks een gunstige conjunctuur, nog steeds verliesgevend is. De ontoereikendheid van de maatregelen en van de kostenverlaging waarin het aan de Commissie medegedeelde plan voorziet, is eveneens een argument dat door ACE, British Airways, SAS, Air One en Assoutenti wordt aangevoerd. Deze laatste twee zijn ook van oordeel dat het plan de concurrentiedruk onderschat, waarmee Alitalia de komende jaren zal worden geconfronteerd.

Wat de onverenigbaarheid van de steunmaatregel betreft, wijzen British Airways en Virgines Atlantic niet alleen op de expansionistische aard van het plan en op het onevenredig hoge bedrag van de voorgenomen kapitaalverhoging, maar vooral op het feit dat de steunmaatregel niet onontbeerlijk is, omdat Alitalia zelf de nodige middelen voor haar herstructurering zou moeten vinden, door zoals particuliere maatschappijen activa over te dragen en haar kosten te verlagen. Samen met Air One en SAS voegen zij daaraan toe, dat Alitalia door de steun niet opnieuw levensvatbaar kan worden gemaakt, met name omdat het programma noch voorziet in een toereikende verlaging van de exploitatiekosten, noch in de afstoting van de niet rendabele onderdelen van de maatschappij. Air One, British Airways en SAS wijzen ook op het gebrek aan doorzichtigheid bij de uitvoering van de steunmaatregel. British Airways vermeldt bovendien de veelvuldige inmengingen van de Italiaanse regering in het beheer van Alitalia en verklaart dat de onderwerpelijke steunmaatregel de ontwikkeling van een economische bedrijvigheid niet vergemakkelijkt, zoals bedoeld in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, daar dit criterium moet worden beoordeeld op het vlak van de Gemeenschap, waar reeds een concurrerende en sterke luchtvervoersector bestaat. Voorts beklemtonen ACE, Air One, Assoutenti, British Airways, British Midland, Lufthansa en Virgin Atlantic het risico dat de moeilijkheden van Alitalia op haar concurrenten in de Gemeenschap worden afgewenteld door de toepassing van de dumping- en mededingingbeperkende praktijken ("swamping", zeer lage tarieven, manipulatie van slots) waarvan Alitalia op de Italiaanse markt gebruik maakt. Lufthansa en Assoutenti herinneren eraan, dat Alitalia onlangs door de Italiaanse mededingingsautoriteit is veroordeeld. Lauda Air en Air One voegen hieraan toe, dat de mededingingbeperkende gevolgen van de steunmaatregel zullen worden versterkt door het Italiaanse decreet van 16 april 1992, dat Alitalia een uitsluitend recht verleent voor de meeste geregelde luchtverbindingen tussen Italië en de landen die geen lid zijn van de Europese Economische Ruimte. De belanghebbenden verzoeken de Commissie derhalve zich tegen de operatie te verzetten.

Met betrekking tot de voorwaarden waaraan een eventuele goedkeuring door de Commissie van de aan Alitalia toegekende steun zou moeten worden onderworpen, stellen de belanghebbende derden in hoofdzaak voor:

- Alitalia te verplichten tot de overdracht van haar niet-kernactiviteiten (British Airways, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic);

- het steunbedrag aanzienlijk te verlagen (ACE, British Airways, Virgin Atlantic);

- de door de groep Alitalia aangeboden capaciteit te beperken (ACE, Assoutenti, British Midland, Lauda Air, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic) en haar te verplichten de exploitatie van de niet-rendabele verbindingen te staken;

- Alitalia te verbieden gebruik te maken van "price leadership" in zijn gehele net (Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic);

- een einde te maken aan het wettelijke monopolie dat Alitalia geniet op de verbindingen met derde landen (Assoutenti, Lauda Air, Lufthansa);

- Alitalia te verplichten interlining met nieuwkomers op de markt te accepteren (Assoutenti);

- de mededingingbeperkende praktijken van Alitalia te verbieden (Assoutenti, Lufthansa);

- een einde te maken aan de discriminatie ten gunste van Alitalia, met name wat betreft de grondafhandeling (KLM), de verdeling van het verkeer over de luchthavens Linate en Malpensa (KLM, Lufthansa), luchthavenbelastingen en -heffingen (Lufthansa, SAS), en de toewijzing van slots (Lufthansa, Virgin Atlantic).

Ten slotte maken diverse belanghebbenden melding van een gebrek aan doorzichtigheid met betrekking tot het precieze steunbedrag als bedoeld in het door de Commissie op 9 oktober 1996 genomen besluit tot inleiding van de procedure.

Alle door de lidstaten en belanghebbende derden gemaakte opmerkingen zijn op 18 december 1996 en 15 januari 1997 door de Commissie aan de Italiaanse regering medegedeeld. Bij brief van 15 januari 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten op deze opmerkingen gereageerd. Zij bevestigen daarin nogmaals het commerciële karakter en de rentabiliteit van de herkapitalisatie van Alitalia en betwisten in het bijzonder vijf van de door de lidstaten en de belanghebbende derden vermelde punten.

Wat ten eerste de afwezigheid van particuliere partners bij de operatie betreft, wijzen de Italiaanse autoriteiten erop, dat dergelijke partners niet werden gezocht voor gehele of gedeeltelijke inschrijving op de desbetreffende kapitaalverhoging en dat de deelneming van particuliere partners in dit geval de belangen van het IRI zou schaden. Het IRI heeft er immers voordeel bij om voor het moment in deze operatie alleen op te treden en haar participatie op voordeliger voorwaarden over te dragen, zodra de sanering van Alitalia voltooid is; voorts zou het, om in het huidige stadium particuliere partners bij het kapitaal van Alitalia te betrekken, noodzakelijk zijn een programma van lange of middellange duur op te stellen, dat de maatschappij niet in staat zou stellen om tegen 1998 haar vermogens- en beheerssituatie weer volledig in evenwicht te brengen en in die fase ten volle profijt te trekken van het begin van de activiteiten van de luchthaven Malpensa.

Wat ten tweede de onvoldoende geloofwaardigheid van het saneringsplan betreft, betogen de Italiaanse autoriteiten dat de uitgangspunten waarop het plan is gebaseerd, niet alleen realistisch zijn, maar ook redelijk omdat bij de kosten van het geleende kapitaal, de verkeersprognoses en de kostenverlagingen waarin het plan voorziet, rekening is gehouden met een veiligheidsmarge. Bovendien is het positieve effect van het jubileum aan het einde van deze eeuw niet in aanmerking genomen. Wat het naast elkaar bestaan van de twee knooppunten Malpensa en Fiumicino betreft, herinneren de Italiaanse autoriteiten eraan, dat Alitalia reeds twee luchthavens bezit (Fiumicino en Linate), dat het net van de maatschappij moet worden verbeterd door de ontwikkeling van haar verkeer op de belangrijkste markt van Italië (Noord-Italië), dat grote Europese maatschappijen met succes verschillende knooppunten exploiteren, en dat de duur van het traject tussen Malpensa en het centrum van Milaan vergelijkbaar is met het traject tussen het stadscentrum en de luchthaven in andere Europese steden. Voorts is de groei van het verkeer van Alitalia op de intercontinentale verbindingen volgens hen verenigbaar met de capaciteit van haar lange-afstandsvloot, daar het plan niet alleen in de ingebruikneming van vier nieuwe lange-afstandstoestellen voorziet, maar ook in overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen en in het verrichten van charterdiensten. Ten slotte versterkt het plan, nog steeds volgens de Italiaanse autoriteiten, de tendens naar verlaging van de arbeidskosten, terwijl Alitalia zo al een van de hoogste productiviteitsniveaus in de sector heeft.

Wat ten derde de vaststelling betreft dat er geen sprake is van capaciteitsvermindering of geen verliesgevende lijnen worden afgeschaft, voeren de Italiaanse autoriteiten aan, dat de groeiprognoses van Alitalia gedurende de looptijd van het plan duidelijk onder die van de markt blijven ondanks de verwachte ontwikkeling van de activiteit op de luchthaven Malpensa. Bovendien moet volgens hen rekening worden gehouden met de gehele bijdrage die elke verbinding tot het net levert en in dit opzicht is de winstmarge van de drie delen van het net van de maatschappij (nationaal, internationaal, intercontinentaal) positief.

Wat ten vierde de bewering betreft dat de kapitaalverhoging de mededinging vervalst, betogen de Italiaanse autoriteiten dat de commerciële initiatieven die Alitalia de laatste maanden heeft genomen, de maatschappij niet in een positie van "price leader" brengen, deel uitmaken van de in het programma omschreven strategie en beantwoorden aan selectiviteitscriteria (segmentering van de vraag, aanvoer voor de internationale en intercontinentale vluchten, betere benutting van de vliegtuigen).

Wat ten slotte de voorwaarden betreft die de Commissie zou moeten opleggen, zijn de Italiaanse autoriteiten van oordeel dat zij ongegrond zijn, daar de herkapitalisatie van Alitalia volgens hen geen staatssteun is. Voorts wijzen zij erop, dat het opleggen van beperkingen aan de groei van Alitalia de logica van het plan zou ondermijnen op een moment dat het luchtvervoer zich over het algemeen in een ontwikkelingsfase bevindt.

V

Zoals zij in haar brief van 21 oktober 1996 aan de Italiaanse autoriteiten inzake de inleiding van de procedure had aangekondigd, heeft de Commissie in november 1996 een onafhankelijke adviseur (Ernst & Young) ingeschakeld om gegevens te verzamelen over een aantal kwesties waarover zij twijfel had geuit. De taak van de adviseur bestond er in de eerste plaats in, de betrokken operatie te toetsen aan het beginsel van investeerder in een markteconomie en op basis daarvan een algemene beoordeling van de situatie van Alitalia te maken, de opties te onderzoeken die aan de openbare (IRI) en particuliere aandeelhouders van de maatschappij werden geboden, zulks met name gelet op artikel 2447 van het Italiaans burgerlijk wetboek, het interne rendement van de operatie te berekenen, en meer in het algemeen alle eventuele steunelementen, inclusief garanties, aan te wijzen. Ingeval de adviseur met betrekking tot dit eerste punt tot de conclusie zou komen dat de voorgestelde kapitaalinbreng van 3 000 miljard Italiaanse lire niet als gedrag van een redelijke investeerder kan worden aangemerkt, werd hem tevens verzocht de levensvatbaarheid en de toereikendheid van het herstructureringsplan te beoordelen, te controleren of het bedrag van 3 000 miljard lire onontbeerlijk is en aan de doelstellingen van het programma beantwoordt, en tenslotte alternatieve oplossingen voor de kapitaalinbreng te zoeken.

De door de Commissie aangewezen adviseur heeft bij de uitvoering van zijn taak de medewerking gehad van de vertegenwoordigers van het IRI en van Alitalia en heeft van hen alle nodige inlichtingen ontvangen. Op 11 december 1996 heeft de adviseur het rapport tot besluit van het eerste deel van zijn werkzaamheden bij de Commissie ingediend. Uit dit rapport blijkt in hoofdzaak dat:

- rekening houdend met de situatie van Alitalia, het Italiaans burgerlijk wetboek de aandeelhouders van de maatschappij ertoe verplicht de onderneming te herkapitaliseren of op korte termijn te liquideren;

- gelet op deze situatie, het herstructureringsplan meer gelijkenis vertoont met een "turnaround plan" dan met een "business plan". Het minimumrendement per jaar ("hurdle rate") dat door een investeerder in een dergelijke situatie wordt verlangd, ligt dan ook tussen 30 % en 40 %;

- de kosten verbonden aan de verliezen die de IRI-groep in geval van faillissement van Alitalia zou lijden als gevolg van door Alitalia van andere maatschappijen van de groep ontvangen leningen, een zeer belangrijke factor zijn bij de te maken berekening en analyse;

- de bepaling van het groeipercentage van de cashflow van Alitalia na het jaar 2000 zeer onzeker, maar ook van zeer grote invloed is. Daarom heeft de adviseur, naast het door de Italiaanse autoriteiten voorgestelde hypothetische groeicijfer van 5,93 %, ook een groeicijfer van 4 % als hypothese in aanmerking genomen;

- het programma inzake vervroegde uittreding voor de werknemers van Alitalia, dat in de periode 1995-2001 met een bedrag van circa 165 miljard lire uit de begroting van de Italiaanse staat wordt gesteund, staatssteunelementen zou kunnen bevatten;

- het interne rendement van de kapitaalinbreng van 3 000 miljard lire, zoals het na een aanpassing van de door Alitalia verstrekte elementen opnieuw is berekend, varieert van - 12,5 % tot + 25,7 % naar gelang van de verschillende scenario's waarvan wordt uitgegaan (insolventiekosten al dan niet meegerekend, financiering van het programma inzake vervroegde uittreding al dan niet meegerekend, uiteenlopende hypothesen betreffende het groeipercentage van de cashflow na het jaar 2000 en het aandeel in het kapitaal van Alitalia dat het IRI tegen het jaar 2000 zal bezitten). Het rendement blijft in alle gevallen aanzienlijk onder het vereiste minimumpercentage, rekening gehouden met de door de investeerder genomen risico's.

Het rapport van de adviseur is op 12 december 1996 voor opmerkingen aan de Italiaanse regering toegezonden. In hun antwoord dat op 20 december 1996 aan de Commissie is medegedeeld, uiten de Italiaanse autoriteiten over het geheel genomen weinig kritiek op het werk van de adviseur. Zij beschouwen de volgende vier punten evenwel als onaanvaardbaar of tegenstrijdig: de vaststelling van de "hurdle rate" boven of zelfs op 30 %; de gelijkstelling van het programma inzake vervroegde uittreding met een extra kapitaalinbreng; de hypothese dat de gemiddelde jaarlijkse groei van de cashflow na het jaar 2000 niet meer dan 4 % bedraagt; de niet-opneming van de insolventiekosten in de berekening.

Op basis van al deze gegevens en met name het rapport van de adviseur heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten en de directieleden van Alitalia tijdens een vergadering te Brussel op 16 januari 1997 en bij brief van 22 januari 1997 medegedeeld, dat het op 29 juli 1996 medegedeelde herstructureringsplan van de maatschappij niet toereikend was voor een positief besluit en dat voor een onderzoek van de nodige aanpassingen aanvullende gegevens noodzakelijk waren. Dit onderzoek zou in overleg met de door de Commissie aangewezen adviseur moeten geschieden. Op 24 januari 1997 heeft een technische vergadering plaatsgevonden, waarop de Commissie, Alitalia en hun respectieve adviseurs aanwezig waren.

VI

Na de gedachtenwisselingen die in januari 1997 tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten hadden plaatsgevonden en rekening houdend met de door de lidstaten en de andere belanghebbenden gemaakte opmerkingen, deelde Alitalia de Commissie in februari 1997 officieus mede, dat zij bereid was het op 29 juli 1996 medegedeelde herstructureringsplan aan te passen. Deze aanpassing is gebaseerd op bescheidener prognoses zowel op macro-economisch vlak als wat de gegevens van de onderneming zelf betreft, vooral met betrekking tot het aanbod en de inkomsten per eenheid. Zij bevat in hoofdzaak de volgende elementen:

- een vermindering vanaf 1997 van het aantal door Alitalia geëxploiteerde verbindingen en frequenties met nagenoeg 10 %. Zo zijn in totaal ongeveer 27 000 vluchten per jaar geschrapt;

- de instandhouding van de vloot op zijn huidige niveau totdat het herstructureringsplan is afgelopen: in het jaar 2000 zullen 158 toestellen in gebruik zijn tegenover de 172 waarin het plan aanvankelijk voorzag en 157 eind 1996. Dit komt neer op een vermindering met ongeveer 16 % in aantal aangeboden zitplaatsen vergeleken met het oorspronkelijke programma. Dientengevolge zullen tijdens de looptijd van het plan 476 personen minder in dienst worden genomen dan gepland. In totaal zal het aantal werknemers van Alitalia tussen december 1996 en december 2000 met 1 212 dalen;

- de vermindering van het totale bedrag van de geplande kapitaalverhoging van 3 000 miljard lire tot 2 800 miljard lire, hoofdzakelijk wegens de geringere behoefte aan investeringen;

- de overdracht van de aandelen die Alitalia bezit in het geautomatiseerde boekingssysteem Galileo;

- de afstemming van de door Alitalia toegepaste methode voor de afschrijving van vliegtuigen op die welke bij de andere grote luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap gebruikelijk is.

Reeds in februari 1997 verzocht de Commissie haar adviseur de hierboven beschreven versie van het herstructureringsplan van Alitalia te bestuderen. Op 6 maart 1997 diende de adviseur bij de Commissie een ontwerprapport in, dat op dezelfde dag voor opmerkingen aan de Italiaanse autoriteiten werd toegezonden. In dit ontwerprapport is met de bekende resultaten van Alitalia voor 1996 rekening gehouden en wordt geconcludeerd dat, hoewel het bijgewerkte plan inderdaad voorzichtiger lijkt dan het oorspronkelijke plan en veel minder expansionistisch van aard is, het toch nog op verscheidene te genereuze hypothesen berust. De adviseur is bijgevolg van oordeel, dat het minimumrendement per jaar dat door een investeerder in een dergelijke situatie wordt verlangd, niet minder dan 30 % kan bedragen wegens de aanhoudend hoge risico's die aan de operatie verbonden zijn. Dit percentage blijft, aldus de adviseur, aanzienlijk hoger dan de basisrentabiliteit van de operatie ("the underlying internal rate of return"), hoewel deze door de aangebrachte aanpassingen sterk verbeterd is.

In een op 25 maart 1997 aan de Commissie verstrekt document en bij brief van 3 april 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten opmerkingen gemaakt over het ontwerprapport, dat hun op 6 maart 1997 was toegezonden. Zij betwistten diverse punten in het ontwerp-rapport, met name de kwalificatie van verscheidene hypothesen van het plan als te genereus en de vaststelling van het verlangde minimumrendement per jaar ("hurdle rate") op 30 %. Ook herhaalden zij dat de betrokken investering in overeenstemming is met het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

Vervolgens werd tijdens een vergadering te Brussel op 8 april 1997, waarop de Commissie en haar adviseur en Alitalia en haar adviseur aanwezig waren, grondig van gedachten gewisseld. Na deze vergadering richtte de Commissie op 11 april 1997 een verzoek om aanvullende inlichtingen tot Alitalia en de Italiaanse autoriteiten, welke laatste bij brieven van 15 en 17 april 1997 de verlangde nadere gegevens en inlichtingen hebben verstrekt. Er werd met name bevestigd dat het IRI de kapitaalinjectie van 2 800 miljard lire te zijnen laste zou nemen.

Bij brief van 18 april 1997 deelde de Commissie aan Alitalia en aan de Italiaanse regering mede dat zij niet in staat was in deze zaak een positief besluit op grond van het beginsel van de investeerder in een markteconomie te nemen, de moeilijkheden verbonden aan de verrekening van de insolventiekosten die in geval van faillissement van Alitalia door het IRI worden gedragen, alsmede wegens de omvang van de commerciële risico's die nog steeds aan het plan verbonden zijn. Na deze briefwisseling hebben de Italiaanse autoriteiten en de Commissie in mei en juni 1997 te Brussel en te Rome verscheidene keren vergaderd.

Op deze vergaderingen kon het plan op de volgende punten verder worden verbeterd:

- bespoediging van het kostenverlagingsproces door de overdracht van personeel van Alitalia aan Alitalia TEAM sneller te laten verlopen dan eerder was gepland;

- verlaging van het bedrag van de kapitaalverhoging tot 2 750 miljard lire. Voorts geschiedt de kapitaalverhoging nu in drie tranches: de eerste ten bedrage van 2 000 miljard lire (inclusief de 1 000 miljard lire die in juni 1996 als voorschot is toegekend), te storten onmiddellijk na goedkeuring van dit besluit; de tweede ten bedrage van 500 miljard lire, te storten in mei l998; de derde ten bedrage van 250 miljard lire, te storten in mei 1999;

- de overdracht van de aandelen die Alitalia heeft in de Hongaarse maatschappij Malev en in zes regionale Italiaanse luchthavens (Genua, Napels, Rimini, Florence, Lamezia Terme en Turijn).

Uit de analyse van de adviseurs van de Commissie, kan worden geconcludeerd dat door deze aanvullende verbeteringen de risico's van het herstructureringsplan worden verminderd en de rentabiliteit van de kapitaalinbreng wordt verhoogd. In een aanvullend rapport concludeert de door de Commissie aangewezen adviseur bovendien dat het plan, zoals het sinds januari 1997 is verbeterd en aangepast, een realistisch karakter heeft en Alitalia in staat stelt tegen het jaar 2000 opnieuw voldoende rendabel te worden. De adviseur voegt eraan toe, dat het bedrag van de kapitaalinbreng als onontbeerlijk en adequaat kan worden beschouwd, gezien de doelstellingen van het plan en de uit de herstructurering voortvloeiende behoeften.

Op 26 juni 1997 zonden de Italiaanse autoriteiten alle bovenbeschreven elementen inzake de aanpassing van het plan officieel aan de Commissie toe. Het aldus aangepaste plan, waarover met de vakbonden van de maatschappij overleg is gepleegd, bevat economische en financiële prognoses die op basis van deze elementen en van de bekende resultaten van 1996 zijn gecorrigeerd. De voornaamste parameters en ratio's van het aangepaste plan zijn:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In hun brief van 26 juni 1997 erkennen de Italiaanse autoriteiten voorts, dat het aangepaste plan staatssteun in de zin van het Verdrag behelst en doen zij verschillende toezeggingen. Zo hebben de Italiaanse autoriteiten toegezegd:

1. zich tegenover Alitalia als een gewone aandeelhouder te gedragen; Alitalia in staat te stellen uitsluitend op commerciële grondslag te worden beheerd en zich niet met het beheer van de maatschappij in te laten om andere redenen dan die welke strikt verband houden met de positie van aandeelhouder van de Italiaanse staat;

2. Alitalia geen nieuw kapitaal noch andere steun, in welke vorm ook, ook niet in de vorm van leninggaranties, meer toe te kennen;

3. dat de steun tot 31 december 2000 door Alitalia uitsluitend zal worden gebruikt ten behoeve van de herstructurering van de maatschappij en niet om nieuwe deelnemingen in andere luchtvaartmaatschappijen te verwerven;

4. Alitalia op geen enkele wijze te bevoordelen ten opzichte van de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, met name niet wat betreft de toewijzing van verkeersrechten (inclusief naar landen die geen lid zijn van de Europese Economische Ruimte), de toewijzing van slots, de grondafhandeling en de toegang tot de luchthaveninstallaties, wanneer een voorkeursbehandeling in strijd met het Gemeenschapsrecht zou zijn.

De Italiaanse autoriteiten bevestigen in het bijzonder dat geen enkele met het Gemeenschapsrecht strijdige regel zal worden toegepast en zij garanderen dat:

a) zij de procedure tot herziening van overeenkomst nr. 4372 van 15 april 1992, die bij decreet van 16 april 1992 is goedgekeurd, onmiddellijk zullen aanvangen en vóór uiterlijk 31 december 1998 zullen beëindigen, teneinde deze overeenkomst in overeenstemming te brengen met de communautaire wetgeving, met name wat betreft het "recht van voorrang", de "overheidsinmenging", de "verenigbaarheid met de verordeningen inzake de liberalisering van het luchtvervoer" en de "luchthavenvoorrechten";

b) een feitelijke herziening van de overeenkomst met betrekking tot de bovenvermelde punten reeds heeft plaatsgevonden na een briefwisseling met Alitalia op grond van artikel 50 van de overeenkomst, volgens hetwelk deze slechts van toepassing is voorzover zij met het Gemeenschapsrecht verenigbaar is;

c) Alitalia afziet van het recht van voorrang dat uit artikel 3 van voornoemde overeenkomst voortvloeit;

d) zij in de gecoördineerde of volledig gecoördineerde Italiaanse luchthavens vóór het begin van het winterseizoen 1997/1998 een coördinator zullen aanstellen die geen enkele band met Alitalia heeft en volledig onafhankelijk van deze maatschappij optreedt;

5. dat tot 31 december 2000 de capaciteit die wordt aangeboden door de vliegtuigen die door Alitalia worden geëxploiteerd of door andere luchtvaartmaatschappijen op een zodanige wijze dat Alitalia het commerciële risico draagt (overeenkomsten inzake wet-leasing, block-space, joint venture enz.), de volgende grenzen niet zal overschrijden:

a) het aantal beschikbare zitplaatsen zal niet meer bedragen dan 28 985, waarvan 26 350 voor de eigen vloot van Alitalia;

b) de toename van het aantal zitplaatskilometers dat voor elk kalenderjaar wordt aangeboden

- binnen de Europese Economische Ruimte, met uitsluiting van Italië,

en

- binnen Italië

zal niet meer dan 2,7 % bedragen, met dien verstande dat helemaal geen toename wordt toegestaan indien de groei van de overeenkomstige markten onder 2,7 % blijft. Zo echter de groei van de overeenkomstige markten meer dan 5 % bedraagt, kan het aanbod worden vergroot met 2,7 % plus het groeipercentage boven 5 %;

6. dat Alitalia over een analytische boekhouding zal beschikken die het mogelijk maakt om op korte termijn voor elke verbinding een rentabiliteitsratio te bepalen, die wordt gedefinieerd als de verhouding tussen de totale inkomsten en de totale kosten (totale kosten gelijk aan de som van de variabele en de vaste kosten) betreffende de verbinding;

7. dat Alitalia tot 31 december 2000 op de door haar geëxploiteerde verbindingen voor een gelijkwaardig aanbod geen lagere tarieven zal voorstellen dan die welke door haar concurrenten worden voorgesteld;

8. dat Alitalia haar deelneming in Malev uiterlijk op [ . . . ] (6) zal overdragen;

9. dat het op 29 juli 1996 aan de Commissie medegedeelde en op 26 juni 1997 aangepaste herstructureringsplan volledig zal worden uitgevoerd, met name wat de verwezenlijking van de doelstellingen inzake productiviteit, rentabiliteit en financiële sanering betreft;

10. vóór eind maart 1998, maart 1999, maart 2000 en maart 2001 een jaarverslag over de voortgang van het herstructureringsplan, de economische en financiële situatie van Alitalia en de inachtneming van de hier beschreven voorwaarden bij de Commissie in te dienen. Deze verslagen zullen een beschrijving (soort en identiteit van de medecontractanten) bevatten van de overeenkomsten inzake commerciële of operationele samenwerking die Alitalia tijdens het afgelopen verslagjaar heeft gesloten. De Commissie zal de in elk verslag opgenomen gegevens eventueel laten verifiëren door een onafhankelijke adviseur die door de Commissie na raadpleging van de Italiaanse autoriteiten wordt gekozen.

Voorts preciseren de Italiaanse autoriteiten, dat de storting van het tweede en het derde gedeelte van de kapitaalverhoging, respectievelijk in mei 1998 en mei 1999, afhankelijk is van de nakoming van de bovenbeschreven toezeggingen, alsmede van de daadwerkelijke uitvoering van het herstructureringsplan en de in het vooruitzicht gestelde resultaten (in het bijzonder wat de bovengenoemde kostenratio's en de productiviteitsratio betreft). Ten minste tien weken voor de beschikbaarstelling van de laatste twee gedeelten dienen zij een verslag bij de Commissie in, teneinde haar in staat te stellen, met de hulp van een onafhankelijk adviseur die door de Commissie na raadpleging van de Italiaanse autoriteiten wordt gekozen, opmerkingen te maken.

Voorts wezen de Italiaanse autoriteiten er in hun brief van 26 juni 1997 op, dat zij het wetsontwerp inzake de financiering door de Italiaanse staat van de modernisering van de MD 80-toestellen, hebben ingetrokken en dat de verkoop van het gebouw waarin het hoofdkantoor van de maatschappij gevestigd is, tegen de marktprijs zou geschieden.

Ten slotte maken de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 melding van wetsdecreet nr. 546 van 23 oktober 1996 dat is omgezet in wet nr. 640 van 20 december 1996 betreffende de vervroegde pensionering van 700 werknemers van Alitalia in de periode 1995-1997. Dit wetsdecreet voorziet in de betaling van een aanvullende maandelijkse toelage, totdat de betrokken werknemers de normale pensioengerechtigde leeftijd bereiken. De totale begroting voor deze maatregel wordt voor de gehele periode 1995-2001 op 160 miljard lire geraamd, waarvan 56,6 miljard alleen voor de periode 1995-1997.

De Commissie neemt er kennis van dat, volgens de Italiaanse autoriteiten in diezelfde brief, Alitalia vóór 5 juli 1997 op onherroepelijke wijze 56,6 miljard lires, verhoogd met de rente, op een geblokkeerde rekening bij een notaris heeft gestort, teneinde de Italiaanse staat terug te betalen. Wat de resterende bedragen betreft hebben de Italiaanse autoriteiten erop gewezen dat Alitalia tot het jaar 2001 uiterlijk aan het eind van de maand juni van elk jaar op dezelfde rekening de bedragen zal storten die voor elk van de desbetreffende jaren aan de betrokken werknemers verschuldigd zijn.

Gelet op alle hiervoor samengevatte feitelijke gegevens is de Commissie in staat tot een eindbeoordeling in deze zaak te komen.

JURIDISCHE BEOORDELING

VII

Volgens artikel 92, lid 17, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna "Overeenkomst" genoemd) zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met deze Overeenkomst, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten en tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.

In het onderhavige geval moet de kapitaalinbreng voor een totaal bedrag van 2 750 miljard lire, die de staatsholding IRI overeenkomstig het aan de Commissie medegedeelde plan voornemens is ten gunste van Alitalia te verrichten, in het licht van deze bepalingen worden beoordeeld.

Het lijdt om te beginnen geen twijfel, dat het bij deze kapitaalinbreng om staatsmiddelen in de zin van de bovengenoemde bepalingen gaat. De betrokken middelen komen specifiek van de Italiaanse schatkist en de beslissing tot kapitaalsverhoging gaat uit van de Italiaanse overheid, zoals de situatie die het Hof van Justitie onderzocht in zijn arrest van 21 maart 1991, in zaak C-305/89, Italië/Commissie (7).

Wat betreft de aanwezigheid van steunelementen is in het Verdrag en de Overeenkomst het beginsel van neutraliteit ten aanzien van de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten (artikel 222 van het Verdrag en artikel 125 van de Overeenkomst) vastgelegd, alsmede het beginsel van gelijkheid van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke ondernemingen. Op grond van deze beginselen mogen maatregelen van de Commissie publiekrechtelijke ondernemingen noch bevoordelen noch benadelen, bijvoorbeeld bij de beoordeling van een operatie in het licht van artikel 92 van het Verdrag en artikel 61 van de Overeenkomst. Bijgevolg moet van geval tot geval worden vastgesteld of een transactie tussen een lidstaat en een publiekrechtelijke onderneming een normale handelstransactie vormt dan wel of hierin geheel of gedeeltelijk steunelementen zijn opgenomen.

Hiertoe moet de Commissie haar oordeel baseren op het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Krachtens dit beginsel is er geen staatssteun wanneer een staat middelen verschaft op een wijze die aanvaardbaar zou zijn voor een particuliere investeerder die onder normale omstandigheden van de markteconomie te werk gaat (8). Over het algemeen is de Commissie van oordeel dat de verstrekking van kapitaal uit openbare middelen geen staatssteun is, mits particuliere aandeelhouders aan de inbreng deelnemen voor een bedrag dat evenredig is met hun aantal aandelen en onder voorwaarden die identiek zijn aan die voor de openbare investeerders. De deelneming van de particuliere investeerder moet echter van werkelijke economische waarde zijn. In het onderhavige geval neemt echter, zelfs ingeval het aandeel van 10 % in het kapitaal van Alitalia in handen van particuliere investeerders als van werkelijk economisch belang kon worden aangemerkt, in ieder geval geen enkele particuliere investeerder deel aan de betrokken kapitaalverhoging voor een bedrag van 2 750 miljard lire. Bovendien kan de deelneming van het personeel in het kapitaal van de onderneming voor een bedrag van 310 miljard lire, zoals vastgelegd in de overeenkomst van 19 juni 1996, in dit verband niet in aanmerking worden genomen, daar deze deelneming op geheel andere voorwaarden plaatsvindt.

Nu een wezenlijke deelneming van particuliere investeerders in de onderhavige operatie ontbreekt, moet de Commissie derhalve een meer theoretische benadering volgen, volgens regels die de Commissie en het Hof van Justitie reeds een aantal malen hebben uiteengezet. Het Hof overwoog in genoemd arrest van 21 maart 1991, dat dient "te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen" (9) en dat "een particulier investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, zich weliswaar niet noodzakelijkerwijs zal gedragen als een gewone investeerder die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, doch dat hij zich ten minste zal moeten gedragen als een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn" (10). Wanneer een onderneming met tekorten kampt, kan deze investeerder op lange termijn bij zijn besluit rekening houden met een samenhangend en toereikend herstructureringsplan.

De methode die gewoonlijk wordt toegepast om het redelijke karakter van een investering te bepalen, bestaat erin dat het investeringsbedrag wordt vergeleken met de inkomsten die het zal opbrengen. In het onderhavige geval is het referentietijdstip voor de vergelijking het jaar 2000, waarin het plan wordt voltooid. De door Alitalia gerealiseerde inkomsten omvatten de dividenden die Alitalia vóór het jaar 2000 aan het IRI zal uitkeren en vooral de door de maatschappij in het jaar 2000 verkregen meerwaarde. Deze meerwaarde blijkt in feite gelijk te zijn aan de waarde van de deelneming van het IRI in de onderneming op de laatstgenoemde datum, daar de huidige waarde van Alitalia volgens het oordeel van de geraadpleegde specialisten gelijk aan nul is. De Commissie is in dit verband van oordeel, dat in deze omstandigheden de kosten die het IRI in geval van liquidatie van Alitalia zou moeten dragen, niet als te verwachten inkomsten in aanmerking mogen worden genomen. Deze insolventiekosten vloeien immers in hoofdzaak voort uit het verlies van kortetermijnleningen die de financieringsmaatschappij Cofiri, een dochtermaatschappij van het IRI, vóór juni 1996 aan Alitalia heeft toegekend en die reeds in juni en juli 1996 werden terugbetaald door de storting op hetzelfde tijdstip van het voorschot van 1 000 miljard lire, waardoor deze dubbele operatie trouwens in de praktijk als een omzetting van leningen in kapitaal kan worden beschouwd. Een particulier investeerder die zich door het vooruitzicht van rentabiliteit op langere termijn laat leiden, zou zijn beslissing echter niet baseren op eventuele kortetermijnvoordelen, indien de werkelijke situatie van de onderneming niet voldoende gezond is om zich duurzaam te binden.

Op basis van de gegevens in het bezit van de Commissie komt het interne rendement van de investering van 2 750 miljard lire in het kapitaal van Alitalia voor het IRI uit op omstreeks 20 %, rekening gehouden met het feit dat Alitalia de kosten van de vervroegde pensionering rechtstreeks te haren laste neemt. Dit interne rendement blijft onder het minimumrendement per jaar ("hurdle rate") dat een volgens de marktwetten handelende investeerder zou verlangen om tot deze kapitaalinbreng over te gaan. In deze omstandigheden is de Commissie van oordeel, dat in het onderhavige geval niet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie is voldaan.

VERVOLG VAN DE TEKST ONDER NUMMER: 397D0789.1

Voorts beïnvloedt de onderhavige kapitaalinbreng het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig, daar hij betrekking heeft op een maatschappij, waarvan de vervoersactiviteiten, die uiteraard rechtstreeks het handelsverkeer betreffen, de gehele gemeenschappelijke markt en de Europese Economische Ruimte omvatten. Tevens vervalst deze inbreng de mededinging op de interne markt, of dreigt hij deze te vervalsen, daar hij op slechts één maatschappij is gericht, die op het grootste gedeelte van haar Europese net concurreert met andere maatschappijen in de Gemeenschap, vooral sinds de inwerkingtreding van het derde pakket maatregelen op het gebied van de liberalisering van het luchtvervoer op 1 januari 1993. Bijgevolg vormt hij een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de Overeenkomst, zoals de Italiaanse autoriteiten overigens in hun brief van 26 juni 1997 uitdrukkelijk hebben erkend. Derhalve moet de eventuele verenigbaarheid van deze steunmaatregel met artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag en artikel 61, leden 2 en 3, van de Overeenkomst worden onderzocht.

VIII

Het bepaalde in artikel 92, lid 2, onder a), b) en c), van het Verdrag en artikel 61, lid 2, onder a), b) en c), van de Overeenkomst zijn niet van toepassing op de onderhavige operatie daar het hier noch een steunmaatregel van sociale aard aan individuele verbruikers betreft, noch een steunmaatregel tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, noch een steunmaatregel aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland.

Artikel 92, lid 3, van het Verdrag en artikel 61, lid 3, van de Overeenkomst geven een opsomming van de soorten steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Een dergelijke verenigbaarheid moet worden beoordeeld in het licht van de gehele Gemeenschap en niet alleen in dat van een enkele lidstaat. Bovendien moeten, ter verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt en gelet op artikel 3, onder g), van het Verdrag, de afwijkingen van artikel 92, lid 1, zoals omschreven in artikel 92, lid 3, bij het onderzoek van een steunregeling of van afzonderlijke steunmaatregelen strikt worden uitgelegd, zulks vooral omdat de Commissie met het oog op de toegenomen concurrentie als gevolg van de liberalisering van het luchtvervoer onder invloed van het derde pakket maatregelen, een streng controlebeleid ten aanzien van staatssteun moet voeren, om met het gemeenschappelijke belang strijdige gevolgen te voorkomen.

Artikel 92, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder a) en c), van de Overeenkomst behelzen uitzonderingen voor steun ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde streken. De kapitaalinbreng ten gunste van Alitalia blijkt niet in aanmerking te komen voor toepassing van deze bepalingen, omdat het hier gaat om een ad hoc-maatregel gericht op de oplossing van een specifiek probleem die geen deel uitmaakt van een algemene regeling ten behoeve van alle Italiaanse luchtvaartmaatschappijen. Bovendien heeft de Italiaanse regering zich niet op deze uitzonderingsmogelijkheden beroepen.

Artikel 92, lid 3, onder b) en d), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder b) en d), van de Overeenkomst zijn in dit geval evenmin van toepassing, daar de maatregel noch bestemd is om de uitvoering van een project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur of de instandhouding van het erfgoed te bevorderen.

Voor wat betreft de afwijking bedoeld in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst betreffende steunmaatregelen ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, kan de Commissie steun voor de herstructurering van een onderneming als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen indien deze aan een aantal voorwaarden (11) voldoet, die als volgt kunnen worden samengevat:

- de steun moet deel uitmaken van een breed opgezet herstructureringsprogramma om de maatschappij weer gezond te maken, zodat zij binnen een redelijke termijn weer levensvatbaar, doelmatig en concurrerend kan worden in de omgeving waarin zij zich ontwikkelt;

- het programma moet autonoom zijn, hetgeen inhoudt dat er geen verdere steun noodzakelijk is;

- het programma moet elke eventuele capaciteitsvermindering omvatten die wegens de marktsituatie of voor het herstel van de financiële positie van de onderneming vereist is;

- de steunmaatregel mag niet tot gevolg hebben dat de moeilijkheden van de maatschappij op haar concurrenten worden afgewenteld;

- de regering mag niet tussenbeide komen in het beheer van de maatschappij om redenen die geen verband houden met haar eigendomsrechten en zij moet een bedrijfsvoering op commerciële grondslag mogelijk maken;

- de steun mag alleen worden gebruikt voor de doelstellingen van het herstructureringsprogramma en moet in verhouding staan tot de behoeften daarvan;

- de steun mag geen inbreuk maken op andere bepalingen van het Verdrag;

- de steunmaatregel moet zodanig worden opgezet, dat hij doorzichtig en beheersbaar is.

De Commissie heeft gecontroleerd, of de kapitaalverhoging van 2 750 miljard lire ten gunste van Alitalia aan deze voorwaarden voldoet, met name gelet op alle feitelijke elementen die in de delen I tot VI zijn samengevat.

Wat in de eerste plaats de levensvatbaarheid van de maatschappij op termijn betreft, moet erop worden gewezen, dat de onderhavige kapitaalverhoging gepaard gaat met een herstructureringsplan dat de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 hebben toegezegd volledig te zullen uitvoeren. Over het plan is overleg gepleegd met de vakbonden van de onderneming. Het heeft tot doel, het concurrentievermogen van Alitalia te herstellen en de privatisering van de maatschappij mogelijk te maken in de nieuwe context van de geliberaliseerde communautaire markt. Met het oog op dit tweeledige doel zal de kapitaalverhoging tot een sterke vermindering van de schulden leiden en tot het herstel van een financiële structuur die vergelijkbaar is met die van de meeste van Alitalia's concurrenten. De sanering van de structuur van de passiva zal eveneens een aanzienlijke verlaging van de financiële lasten tot gevolg hebben. Voorts voorziet het programma in de voortzetting van de inspanningen die Alitalia reeds heeft geleverd op het gebied van de productiviteit en de kosten. De Commissie merkt overigens op, dat de productiviteit van het personeel van de onderneming thans even hoog ligt als die van haar voornaamste concurrenten in de Gemeenschap. Wat de productiekosten betreft, zou het nadeel waarmee Alitalia nog te kampen heeft, tijdens de looptijd van het plan geleidelijk worden verminderd, met name als gevolg van de terugbrenging van het personeel en de overbrenging ervan naar Alitalia TEAM. De in deel VI genoemde kostenratio's en productiviteitsratio, die de Italiaanse autoriteiten hebben toegezegd tijdens de looptijd van het plan in acht te nemen, zijn overigens een aanwijzing voor de te boeken vooruitgang.

Bovendien beperkt het plan zoals het op 26 juni 1997 is aangepast, de groei van de maatschappij tijdens de komende vier jaar. Er wordt gestreefd naar bedrijfsresultaten met een ruim overschot, niet door middel van een expansiebeleid, maar vooral door kostenverlaging, terwijl de productiecapaciteit tijdens de looptijd van het plan vrijwel onveranderd blijft en in een eerste fase zelfs fors wordt ingekrompen. Zoals de meeste concurrerende maatschappijen die de crisis in de luchtvervoersector aan het begin van de jaren negentig het hoofd hebben weten te bieden, zet Alitalia een beleid voort dat geconcentreerd is op haar kernactiviteit, namelijk het luchtvervoer zelf. Zo voorziet het plan, na de overdracht van de aandelen in het kapitaal van de "Società Aeroporti di Roma" in 1995, in de aanstaande verkoop van het gebouw in Magliana waar het hoofdkantoor gevestigd is, en van de participaties van Alitalia in Alfa Romeo Avio, SISAM, het geautomatiseerde boekingssysteem Galileo, Malev en zes Italiaanse regionale luchthavens.

Op basis daarvan zouden de ruim positieve resultaten die tegen het jaar 2000 worden verwacht, voldoende moeten zijn om te voorzien in de behoeften aan bedrijfskapitaal, in de financiering van de investeringen die voor de bedrijvigheid van de maatschappij op lange termijn onontbeerlijk zijn, en vooruitzicht bieden op rendement op lange termijn. Voorts zouden zij de investeerders vertrouwen moeten inboezemen en de weg effenen voor de ontwikkeling van allianties met andere maatschappijen.

Ten slotte heeft de Commissie met betrekking tot Alitalia's vermogen om weer levensvatbaar te worden, kennis genomen van de toezegging van de Italiaanse autoriteiten, in hun brief van 26 juni 1997, Alitalia op geen enkele wijze te zullen bevoordelen ten opzichte van andere communautaire maatschappijen, alsmede van de steeds door de Italiaanse regering verkondigde doelstelling, zodra dit mogelijk is tot privatisering van de onderneming over te gaan. In dit verband beklemtoont de Commissie, dat de instandhouding van een beschermde situatie ten gunste van Alitalia integendeel twijfel zou doen rijzen aan de overtuiging van de Italiaanse autoriteiten, dat deze maatschappij het vermogen heeft zich tot een bloeiende onderneming te ontwikkelen in de concurrerende omgeving die voortaan kenmerkend is voor de communautaire burgerluchtvaartmarkt.

Ten tweede heeft de Commissie zich er met de hulp van haar adviseurs van vergewist, dat het plan op zich toereikend was om het voortbestaan en de succesvolle ontwikkeling van Alitalia te garanderen, zonder dat de onderneming aanvullende steun nodig heeft. Overigens hebben de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 de toezegging gedaan, Alitalia geen steun, in welke vorm ook, meer toe te kennen, ook niet in de vorm van expliciete of impliciete leninggaranties. De Commissie herinnert eraan, dat zij elke betalingsgarantie die door het IRI of elk ander overheidsorgaan expliciet of impliciet aan de schuldeisers van Alitalia zou worden toegekend, als onwettige, als niet aangemelde staatssteun zou beschouwen (12). De Commissie heeft er tevens kennis van genomen, dat de Italiaanse regering ervan heeft afgezien een programma voor de modernisering van de MD 80-toestellen te financieren, en dat de verkoop van het gebouw in Magliana waar het hoofdkantoor is gevestigd tegen de marktprijs zou geschieden.

Ten derde omvat het plan in zijn aangepaste vorm de nodige capaciteitsverminderingen om de onderneming weer levensvatbaar te maken. Zo worden het aantal toestellen en het aantal zitplaatsen die beschikbaar zijn in alle door Alitalia geëxploiteerde toestellen, van respectievelijk 157 en 25 422 in 1996 verminderd tot 143 en 23 384 in 1997. Het totale aantal aangeboden tonkilometers loopt tussen 1996 en 1997 met 1,5 % terug. Het aangepaste plan voorziet tevens in de afschaffing van verbindingen en frequenties voor in totaal 27 000 vluchten per jaar vanaf 1997, wat neerkomt op ongeveer 10 % van het totale aantal door Alitalia uitgevoerde vluchten. Deze capaciteitsverminderingen zijn des te belangrijker, daar de Europese burgerluchtvaartmarkt thans gemiddeld met ongeveer 6 % per jaar groeit. Deze context van aanhoudende groei biedt betere vooruitzichten aan de concurrentie dan wanneer de vraag achteruit zou gaan. Voorts heeft de Commissie kennis genomen van de toezeggingen van de Italiaanse autoriteiten, de door de maatschappij aangeboden capaciteit tot het jaar 2000 aanzienlijk te zullen beperken. Zoals reeds vermeld, vergroten deze capaciteitsverminderingen, gevolgd door de aanzienlijke beperking van de groei van de onderneming waarin het programma zelf voorziet, de geloofwaardigheid van het plan daar de inspanningen met het oog op de herstructurering en het herstel van de rentabiliteit in hoofdzaak in een verlaging van de productiekosten bestaan.

Ten vierde heeft de Commissie zich verzekerd van de nodige garanties ter voorkoming dat de door Alitalia ontvangen steun tot gevolg heeft dat de moeilijkheden van de maatschappij op haar concurrenten in de Gemeenschap worden afgewenteld. In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen, dat het aangepaste plan gedurende de looptijd ervan in een onafgebroken verlies van marktaandelen ten nadele van Alitalia voorziet, zowel op de nationale en internationale als op de intercontinentale verbindingen die door de maatschappij worden geëxploiteerd. Bovendien kent het luchtverkeer in Europa thans een sterke groei, met meer dan 6 % per jaar, en voor de komende jaren lijken de vooruitzichten al even gunstig. Deze algemene context van aanhoudende groei kan de negatieve gevolgen van de aan Alitalia toegekende steun voor de concurrentie alleen maar verzachten. Overigens hebben de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 de toezegging gedaan, dat de door Alitalia aangeboden productiecapaciteit op diverse wijzen overeenkomstig het plan zou worden beperkt. Zo zal bijvoorbeeld het aantal zitplaatsen dat in de gehele door Alitalia in eigendom geëxploiteerde vloot beschikbaar is, voor het eind van het jaar 2000 niet meer dan 26 350 mogen bedragen. Deze beperking geldt voor het gehele door Alitalia geëxploiteerde net. Voorts zal de toename van het aantal zitplaatskilometers dat door Alitalia in Italië en de Europese Economische Ruimte wordt aangeboden, beperkt zijn tot een percentage dat onder de marktgroei ligt. Bij deze beperkingen betreffende de aangeboden kwantiteiten komt nog een beperking van de tariefvrijheid van Alitalia, aangezien de Italiaanse autoriteiten ook hebben toegezegd dat Alitalia zich gedurende de looptijd van het plan niet als prijsleider ("price leader") mag gedragen, door op de door haar geëxploiteerde verbindingen lagere tarieven voor te stellen dan die welke door haar concurrenten voor een gelijkwaardig aanbod worden voorgesteld. Bijgevolg zal het plan niet leiden tot een uitbreiding van de activiteit van Alitalia ten nadele van de andere maatschappijen in de Gemeenschap.

Voorts heeft de Commissie zich ervan vergewist, dat de toekenning van de onderhavige steun, waarmee het voortbestaan van Alitalia en de voortzetting van haar activiteiten worden bewerkstelligd, geen belemmering zal vormen voor de openstelling van de Italiaanse markt en voor de ontwikkeling van de mededinging binnen de Europese Economische Ruimte, in het bijzonder ten aanzien van de andere maatschappijen dan Alitalia die in Italië over een exploitatievergunning beschikken. Zo hebben de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 eveneens de toezegging gedaan, Alitalia op geen enkele wijze te zullen bevoordelen ten opzichte van de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, met name wat betreft de toewijzing van verkeersrechten, de toewijzing van slots, de grondafhandeling en de toegang tot de luchthaveninstallaties. Dit discriminatieverbod zal eveneens gelden bij de toepassing of de wijziging van regels voor de verdeling van het verkeer binnen eenzelfde luchthavensysteem. Het verbod zal onder meer tot uiting komen in de afschaffing van de voorkeursrechten die aan Alitalia zijn toegekend bij het decreet van 16 april 1992 tot goedkeuring van de overeenkomst van 15 april 1992; deze overeenkomst behelsde reeds de voorrang van het Gemeenschapsrecht, maar zij zal nu formeel met het Gemeenschapsrecht in overeenstemming worden gebracht. Wat betreft de toekenning van verkeersrechten naar derde landen en met name de onmiddellijke buitentoepassingstelling van het recht van voorrang als bedoeld in artikel 3 van de overeenkomst, zullen de Italiaanse autoriteiten voortaan aanwijzingen of meervoudige aanwijzingen naar deze landen verrichten uitsluitend op basis van de specifieke verdiensten van elk verzoek om een verkeersrecht. Op grond van genoemd verbod zullen de Italiaanse autoriteiten in de gecoördineerde Italiaanse luchthavens een coördinator aanwijzen die volkomen onafhankelijk en zonder enige organische, juridische en technische band, met Alitalia zal optreden. Anders zou de instandhouding van beschermde situaties ten gunste van Alitalia de negatieve gevolgen van de steunmaatregel versterken en juist daardoor het gemeenschappelijk belang schaden in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst.

Ten vijfde hebben de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 de toezegging gedaan, zich tegenover Alitalia als een gewone aandeelhouder te gedragen en zich niet met het beheer van de maatschappij in te laten om andere redenen dan die welke strikt verband houden met het statuut van aandeelhouder van de Italiaanse staat. Door deze toezegging zal Alitalia in staat worden gesteld op louter commerciële grondslag te worden beheerd in de geliberaliseerde communautaire burgerluchtvaartmarkt, wat de Commissie als een doorslaggevende factor voor het welslagen van het plan beschouwt. Zo maakt de Italiaanse regering een duidelijk onderscheid tussen de rol van de staat die optreedt als aandeelhouder van een onderneming, waarvan de voornaamste motivering een zo hoog mogelijke financiële winst moet zijn, en de rol van de staat die optreedt als openbaar gezag, waarvan de motivering voortvloeit uit algemene beleidsdoelstellingen. De bovenvermelde toezegging van de Italiaanse autoriteiten, Alitalia voortaan op het gebied van de wetgeving als een gewone onderneming te beschouwen en geen voorkeursbehandeling toe te staan, moet ook in het kader van dit onderscheid worden gezien.

Ten zesde is de Commissie van oordeel, dat de steun uitsluitend ten behoeve van het plan zal worden gebruikt en dat hij niet onevenredig is aan de uit het plan voortvloeiende behoeften. Het totale bedrag van 2 750 miljard lire blijkt immers noodzakelijk te zijn om zowel de kosten te dekken van de in het plan beschreven herstructurering, die op 900 miljard lire worden geraamd, als de schulden van de maatschappij, die eind 1995 tot 3 420 miljard lire was opgelopen tegenover 422 miljard aan eigen kapitaal, tot een redelijk niveau te verlagen. Zoals reeds vermeld, is de vermindering van de schulden onontbeerlijk voor de sanering van de onderneming, aangezien de structuur van de passiva moet worden gesaneerd en de financiële kosten, die in 1995 5,3 % van de omzet bedroegen, moeten worden verlaagd. Wat meer bepaald de structuur van de passiva betreft, zal de steunmaatregel niet tot een overkapitalisatie van Alitalia leiden. Uit het onderzoek van de ontwikkeling van de "gearing" (verhouding schulden tot eigen middelen) van Alitalia gedurende de looptijd van het plan blijkt in de beide gevallen waarin de leasingoperaties al dan niet in de "gearing" worden opgenomen, dat de waarde van deze laatste vergelijkbaar zal blijven met die welke bij de voornaamste concurrerende Europese en Amerikaanse maatschappijen wordt vastgesteld. Door zich opnieuw op de kernactiviteiten toe te leggen en door aanzienlijke desinvesteringen te verrichten voorziet Alitalia mede in haar financiële behoeften door middel van haar eigen middelen.

Bovendien zal de steunmaatregel Alitalia niet in staat stellen een beleid van buitensporige of van het plan losstaande investeringen te voeren. Zo wordt met de in het aangepaste plan voorziene investeringen in vliegtuigen enkel gezorgd voor de vervanging van de oudste toestellen van de vloot, daar het aantal door Alitalia geëxploiteerde toestellen aan het eind van het jaar 2000 op 158 zal uitkomen tegenover 157 eind 1996. Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 26 juni 1997 toegezegd dat Alitalia de steun uitsluitend zal gebruiken ten behoeve van de herstructurering en niet om nieuwe deelnemingen in andere luchtvaartmaatschappijen te verwerven. De Commissie behoudt zich evenwel de mogelijkheid voor, wederzijdse deelnemingen in het kader van de eventuele toetreding van Alitalia tot alliantieovereenkomsten met andere maatschappijen toe te staan.

De door de steunmaatregel verschafte middelen lijken ook noodzakelijk voorzover Alitalia deze niet kan vervangen door voldoende middelen uit de overdracht van activa. Zoals reeds vermeld, heeft de maatschappij reeds gekozen voor een beleid van desinvesteringen en hernieuwde concentratie op haar kernactiviteiten. Ofschoon met de aldus vrijgemaakte middelen, in de orde van 600 miljard lire, het bedrag van de te verrichten kapitaalverhoging kan worden verlaagd, staan zij in geen verhouding tot de uit het plan voortvloeiende financieringsbehoeften. De maatschappij zou trouwens geen overdracht van activa betreffende haar voornaamste activiteiten kunnen verrichten zonder het welslagen van het programma in gevaar te brengen.

Ten zevende blijkt uit de gegevens waarover de Commissie beschikt, niet dat de toekenning van de steun kan leiden tot een resultaat dat in strijd is met specifieke verdragsbepalingen noch in het bijzonder met de overige verdragsbepalingen die eveneens een niet vervalste mededinging in de gemeenschappelijke markt ten doel hebben (13). Integendeel, zoals hierboven reeds werd vermeld, hebben de Italiaanse autoriteiten de toezegging gedaan, een eind te maken aan elke discriminerende behandeling ten gunste van Alitalia. Bovendien hebben de Italiaanse autoriteiten ook toegezegd, de beperkingen inzake prijzen en door Alitalia gedurende de looptijd van het plan aangeboden kwantiteiten te zullen doen naleven, waardoor de risico's dat de begunstigde van de steunmaatregel gebruik maakt van dumpingpraktijken die in strijd zijn met de bepalingen van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, sterk worden verkleind. Van dezelfde strekking zijn ook de door de Italiaanse autoriteiten gedane toezeggingen, dat Alitalia geen nieuwe deelnemingen in andere luchtvaartmaatschappijen zal verwerven, over een analytische boekhouding zal beschikken door middel waarvan op korte termijn voor elke geëxploiteerde verbinding een rentabiliteitsratio kan worden bepaald, en in een jaarverslag de met andere luchtvaartmaatschappijen gesloten samenwerkingsakkoorden of -overeenkomsten zal vermelden. Met betrekking tot dit laatste punt zal de Commissie in het bijzonder de overeenkomsten controleren die Alitalia tijdens de looptijd van het plan eventueel zou kunnen sluiten met de maatschappijen Eurofly en Air Europe, in het kapitaal zij reeds een deeelneming heeft.

Ten achtste moet er met betrekking tot de doorzichtigheid en de beheersbaarheid van de steunmaatregel in de eerste plaats op worden gewezen, dat de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie alle inlichtingen hebben verstrekt waarom zij had verzocht teneinde in staat te zijn zich in deze zaak met volledige kennis van zaken te kunnen uitspreken. Zo ook heeft de door de Commissie aangewezen adviseur toegang gekregen tot alle informatie die hij nodig had om zijn opdracht naar behoren te kunnen vervullen, en heeft hij met de vertegenwoordigers van het IRI en Alitalia samengewerkt. Vervolgens worden door de op 26 juni 1997 door de Italiaanse autoriteiten gedane toezeggingen betreffende het toezicht op het aan de Commissie medegedeelde plan toereikende verificatie- en controlemogelijkheden gegarandeerd: de Italiaanse regering zal zich vergewissen van de volledige uitvoering van het herstructureringsplan; zij zal elk jaar tot de afloopdatum van het plan een verslag over de uitvoering ervan en over de nakoming van haar toezeggingen bij de Commissie indienen; de Commissie kan dit verslag laten controleren door een adviseur die na raadpleging van de Italiaanse regering wordt gekozen; de Italiaanse autoriteiten zullen niet overgaan tot storting van het tweede en het derde gedeelte van de kapitaalverhoging in mei 1998 en mei 1999 indien de doelstellingen van het programma niet zijn bereikt of indien de toezeggingen niet zijn nagekomen.

Ten slotte en vanuit een algemeen oogpunt is de Commissie met betrekking tot het communautair belang van oordeel, dat de herkapitalisatie en de herstructurering van Alitalia zullen bijdragen tot de ontwikkeling van de bedrijvigheid van de luchtvervoersector in de Gemeenschap en de Europese Economische Ruimte, met name omdat enerzijds Alitalia de voornaamste luchtvaartmaatschappij in een belangrijk deel van de Gemeenschap is, en anderzijds het bestaan van diverse grote luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap een garantie voor de instandhouding van een situatie van evenwichtige mededinging vormt.

IX

De overwegingen in de delen VII en VIII beantwoorden aan de bezorgdheid waaraan uiting werd gegeven door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure van 9 oktober 1996 en door de lidstaten en de belanghebbende derden in de opmerkingen die zij in aansluiting op de inleiding van de procedure hebben gemaakt.

Gelet op al het voorgaande kan de door de Italiaanse regering aan Alitalia verleende steun in de vorm van een kapitaalinbreng voor een totaal bedrag van 2 750 miljard Italiaanse lire, waarmee het herstructureringsplan van de maatschappij gepaard gaat, voor de vrijstelling als bedoeld in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst in aanmerking komen, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan die waarborgen dat de steunmaatregel de ontwikkeling van de luchtvervoersector vergemakkelijkt en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd, dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie betreurt echter, dat de Italiaanse regering Alitalia in juni 1996 een voorschot van 1 000 miljard lire heeft toegekend, op de eerste tranche van 2 000 miljard lire, voordat de onderhavige beschikking werd gegeven en met miskenning van artikel 93, lid 3, van het Verdrag,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Italië aan Alitalia Linee Aeree Italiane SpA toegekende steun in de vorm van kapitaalinbreng voor een totaal bedrag van 2 750 miljard Italiaanse lire, teneinde de herstructurering van de maatschappij overeenkomstig het op 29 juli 1996 aan de Commissie medegedeelde en op 26 juni 1997 aangepaste plan tot stand te brengen, wordt op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-Overeenkomst beschouwd, mits Italië zich houdt aan de toezeggingen:

1. zich tegenover Alitalia als een gewone aandeelhouder te gedragen, Alitalia in staat te stellen uitsluitend op commerciële grondslag te worden beheerd en zich niet met het beheer van de maatschappij in te laten om andere redenen dan die welke strikt verband houden met de positie van aandeelhouder van de Italiaanse staat;

2. Alitalia geen nieuw kapitaal noch enige andere steun, in welke vorm ook, ook niet in de vorm van leninggaranties, toe te kennen;

3. dat de steun tot 31 december 2000 door Alitalia uitsluitend zal worden gebruikt ten behoeve van de herstructurering van de maatschappij en niet om nieuwe deelnemingen in andere luchtvaartmaatschappijen te verwerven;

4. Alitalia op geen enkele wijze te bevoordelen ten opzichte van de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, met name niet wat betreft de toewijzing van verkeersrechten (inclusief naar landen die geen lid zijn van de Europese Economische Ruimte), de toewijzing van slots, de grondafhandeling en de toegang tot de luchthaveninstallaties, wanneer een voorkeursbehandeling in strijd met het Gemeenschapsrecht zou zijn.

De Italiaanse autoriteiten bevestigen in het bijzonder dat geen enkele met het Gemeenschapsrecht strijdige regel zal worden toegepast en zij garanderen dat:

a) zij de procedure tot herziening van overeenkomst nr. 4372 van 15 april 1992, die bij decreet van 16 april 1992 is goedgekeurd, onmiddellijk zullen aanvangen en voor uiterlijk 31 december 1998 zullen beëindigen, teneinde deze overeenkomst in overeenstemming te brengen met de communautaire wetgeving, met name wat betreft het "recht van voorrang", de "overheidsinmenging", de "verenigbaarheid met de verordeningen inzake de liberalisering van het luchtvervoer" en de "luchthavenvoorrechten";

b) een feitelijke herziening van de overeenkomst met betrekking tot de bovenvermelde punten reeds heeft plaatsgevonden na een briefwisseling met Alitalia op grond van artikel 50 van de overeenkomst, volgens hetwelk deze slechts van toepassing is voor zover zij met het Gemeenschapsrecht verenigbaar is;

c) Alitalia afziet van het recht van voorrang dat uit artikel 3 van voornoemde overeenkomst voortvloeit;

d) zij in de gecoördineerde of volledig gecoördineerde Italiaanse luchthavens vóór het begin van het winterseizoen 1997-1998 een coördinator zullen aanstellen die geen enkele band met Alitalia heeft en volledig onafhankelijk van deze maatschappij optreedt;

5. dat tot 31 december 2000 de capaciteit die wordt aangeboden door de vliegtuigen die door Alitalia worden geëxploiteerd of door andere luchtvaartmaatschappijen op een zodanige wijze dat Alitalia het commerciële risico draagt (overeenkomsten inzake wetleasing, block-space, joint venture, enz.), de volgende grenzen niet zal overschrijden:

a) het aantal beschikbare zitplaatsen zal niet meer bedragen dan 28 985, waarvan 26 350 voor de eigen vloot van Alitalia;

b) de toename van het aantal zitplaatskilometers dat voor elk kalenderjaar wordt aangeboden

- binnen de Europese Economische Ruimte, met uitsluiting van Italië, en

- binnen Italië

zal niet meer dan 2,7 % bedragen, met dien verstande dat helemaal geen toename wordt toegestaan indien de groei van de overeenkomstige markten onder 2,7 % blijft. Zo echter de groei van de overeenkomstige markten meer dan 5 % be