Beschikking van de Commissie

van 31 januari 2001

inzake de steun die Spanje aan het Fesa-Enfersa-concern (Fertiberia) heeft verleend

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 324)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2002/467/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1), en met name op artikel 7, lid 3,

Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(2),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) In het kader van de beoordeling van de aan Ercros verleende staatssteun(3) werd de Commissie in kennis gesteld van mogelijke overheidssteun aan Fesa-Enfersa (thans: Fertiberia), een conglomeraat in de sector meststoffen waarin Ercros een meerderheidsbelang had, voordat het Spaanse industriële concern Grupo Villar Mir de meststoffengroep in april 1995 overnam(4).

(2) Bij brief van 12 mei 1999 verzocht de Commissie om inlichtingen over de steun die aan Ercros en aan het Fesa-Enfersa-concern zou zijn toegekend. De Spaanse autoriteiten van hun kant verzochten bij schrijven van 26 mei 1999 om verlenging van de termijn tot 45 dagen om een volledig dossier te kunnen samenstellen dat terugging tot 1992.

(3) Nadat op 7 september 1999 een herinneringsbrief was gezonden, deelden de Spaanse autoriteiten bij brief van 12 november 1999 de gevraagde informatie mede.

(4) De zaak werd op 15 november 1999 als NN-zaak ingeschreven.

(5) De Spaanse autoriteiten verschaften bij brieven van 11 januari, 14 januari, 3 februari en 7 maart 2000 aanvullende inlichtingen.

(6) Bij brief van 16 juni 2000 stelde de Commissie Spanje in kennis van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van deze steun in te leiden.

(7) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(5) bekendgemaakt. De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de steun in kwestie te maken.

(8) Spanje zond commentaar bij brieven van 26 juli, 27 juli en 12 december 2000 en 24 januari 2001.

(9) Er werden geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

II.1. Het Fesa-Enfersa-concern

(10) In 1989 gingen Explosivos Río Tinto SA en de Sociedad Anónima Cros een fusie aan, waardoor Ercros SA ontstond. Voor de fusie brachten de beide ondernemingen hun activa in de sector meststoffen onder in een nieuwe entiteit, Fesa Fertilizantes Españoles SA ("Fesa") genoemd. Ercros was de enige aandeelhouder van Fesa.

(11) In hetzelfde jaar verwierf Ercros Empresa Nacional de Fertilizantes SA ("Enfersa"), nog een meststoffenfabrikant, dat een staatsbedrijf was. Daarna werd Fesa de enige aandeelhouder van Enfersa. Het conglomeraat dat als gevolg hiervan ontstond werd onder de naam Fesa-Enfersa-concern bekend.

(12) In 1992 vroeg Fesa-Enfersa in een periode van een zeer ongunstige conjunctuur voor de Europese meststoffensectoren de insolventieprocedure aan. Fesa-Enfersa had ernstige liquiditeitsproblemen. Het bedrijf werd op 4 december 1992 door het Gerecht van eerste aanleg nr. 64 van Madrid insolvabel verklaard, met een schuld die 117 miljard ESP beliep en een verlies van 20 miljard ESP.

II.2. Herstructurering van het concern en oprichting van Fertiberia

(13) In december 1992 werd in het kader van de insolventieprocedure een eerste herstructureringsplan ingediend. Daarin werd een verregaande capaciteits- en personeelsinkrimping overwogen.

(14) Het plan werd vervolgens ontwikkeld en in 1993-1994 voltooid.

(15) Op 14 juni 1993 werd het akkoord tussen de crediteuren ("convenio de acreedores") van Fesa-Enfersa gesloten.

(16) Op 20 juli 1993 richtte Fesa-Enfersa overeenkomstig het herstructureringsplan een dochteronderneming - Fertiberia SL - op met zijn levensvatbare activa. Fertiberia SL nam geen enkele van de schulden van Fesa-Enfersa over. De passiva bleven op naam van laatstgenoemde onderneming staan.

(17) In 1995 verwierf het familieconcern - via de bij het concern aangesloten onderneming Inmobiliaria Espacio SA - de zeggenschap over het Fesa-Enfersa-concern door verwerving van 53,60 % van het aandelenkapitaal voor een bedrag van 720000 ESP. Bij de overname was ook de dochteronderneming Fertiberia SL van Fesa-Enfersa inbegrepen. Het Villar Mir-concern kreeg daarnaast een koopoptie voor nog eens 20 % van het aandelenkapitaal van Fesa-Enfersa, die de onderneming in 1997 middels betaling van 261270000 ESP uitoefende.

(18) In 1997 ging Fesa-Enfersa, na de herstructurering van het bedrijf, een fusie aan met Fertiberia SL, en werd Fertiberia SA ("Fertiberia"). Op dit ogenblik heeft het Villar Mir-concern 99,35 % van het kapitaal van Fertiberia in handen.

(19) Het Fesa-Enfersa-concern (thans "Fertiberia") is de belangrijkste meststoffenfabrikant van Spanje en een van de tien grootste op de Europese markt. De geïnstalleerde capaciteit van de onderneming maakt 8,6 % uit van de totale geïnstalleerde capaciteit in West-Europa.

(20) In 1997 had Fertiberia 1900 werknemers en registreerde het bedrijf een omzet van 73,9 miljard ESP, bij een winst van 1,727 miljard ESP. In 1998 beliep de omzet 70,2 miljard ESP en het verlies 127 miljoen ESP. Volgens de door de Spaanse autoriteiten verschafte gegevens leed Fertiberia in 1999 een verlies van 6 miljard ESP, maar maakte het in 2000 weer een winst van 350 miljoen ESP.

(21) Fertiberia is geen midden- of kleinbedrijf ("MKB") als bedoeld in de Communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor midden- en kleinbedrijf(6).

(22) Fertiberia heeft fabrieken in Lleida, Sagunto, Cartagena, Puertollano, Sevilla, Huelva, Palos, Avilés en Luchana Barakaldo. Met uitzondering van die in Lleida bevinden alle fabrieken zich in steunregio's.

II.3. Ontwikkeling van de sector meststoffen en herstructurering van de Europese industrie(7)

II.3.1. Verbruik van meststoffen

(23) Van de jaren vijftig tot medio jaren tachtig nam het verbruik van meststoffen in sterke mate en voortdurend toe, in een marktsituatie die werd gekenmerkt door een intensieve en toenemende landbouwproductie. De door de energiecrisis veroorzaakte productieverminderingen waren van tijdelijke aard en hadden geen invloed op de opwaartse tendens. Begin jaren negentig deed zich een sterke daling voor in de vraag, na de hervorming van het GLB van 1992 en de invoering van een opener invoerregeling.

(24) Onderstaande grafiek toont aan hoe de meststoffenmarkt zich, na een scherpe daling van de vraag begin jaren negentig, herstelde gedurende de periode waarin de herstructurering plaatsvond:

>PIC FILE= "L_2002165NL.000301.TIF">

(Bron:

EFMA)

II.3.1. De crisis aan het begin van de jaren negentig

(25) Tussen 1985 en 1995 had de herstructurering van de meststoffenindustrie in de Gemeenschap tot gevolg dat het aantal grote producenten daalde van circa 30 tot tien en het aantal werknemers van 100000 tot 40000. Ook de productiecapaciteit nam aanzienlijk af. Met deze drastische herstructurering verminderde de meststoffensector van de Gemeenschap zijn productiecapaciteit van stikstofhoudende meststoffen met 25 % en de productiecapaciteit van zwavelhoudende meststoffen met 33 %. 66 fabrieken werden definitief gesloten en het aantal werknemers werd met de helft teruggebracht. Deze marktsituatie die werd gekenmerkt door lage prijzen en geringere hoeveelheden leidde voor de gehele sector tot grote verliezen.

(26) De totale kosten van de herstructurering beliepen volgens ramingen in totaal 1,5 tot 2 miljard EUR. De fabrieken die operationeel bleven werden gemoderniseerd, en de eenheden logistiek en verkoop werden gestroomlijnd om de concurrentiepositie te verbeteren en deze aan de veranderingen in vraag en aanbod aan te passen.

II.3.3. Herstel medio jaren negentig

(27) De beperking van de capaciteit en het gedeeltelijk herstel van de vraag naar meststoffen in de Gemeenschap leidden tot een beter evenwicht tussen vraag en aanbod in de periode na de herstructurering, hetgeen resulteerde in een verbetering van de capaciteitsbezetting en verlaging van de kosten per eenheid. Nadat de sector in 1992 en 1993 zware verliezen had geleden en in 1994 het break-even punt was bereikt, kon de sector uiteindelijk in 1995 positieve resultaten boeken (brutorendement van 10 % na belastingen).

II.3.4. Nieuwe daling van het verbruik

(28) De huidige prognoses van de sector geven echter een daling van het verbruik van stikstof in de Gemeenschap te zien naar een niveau van 9,17 miljoen ton tot het verkoopseizoen 2005/2006. Dit betekent een daling met 5,2 % in vergelijking met het verbruiksniveau van 1995/1996. Volgens EFMA is de belangrijkste factor die op deze prognose van invloed is geweest de nieuwe hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De voorstellen van Agenda 2000 omvatten onder meer de volgende kernpunten:

- verplichte braaklegging van 10 % tot 2006,

- verlaging van de interventieprijs voor graangewassen met 15 %,

- hervorming van de zuivelsector uitgesteld tot 2006,

- decentralisering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling.

II.3.5. Nieuwe golf van herstructureringen in de meststoffensector

(29) De totale leveringen van meststoffen aan de belangrijkste markten van West-Europa zijn in het verkoopseizoen 1999/2000 met ongeveer 3 % toegenomen in vergelijking met het seizoen 1998/1999. Deze toename deed zich voor in een periode van zeer lage prijzen (gemiddeld ongeveer 20 % lager dan tijdens het voorgaande seizoen). Ten gevolge van de lagere prijsniveaus hebben de meeste grote Europese meststoffenproducenten besloten herstructureringsmaatregelen uit te voeren. In de woorden van de sector zelf: "Het verkoopseizoen 1999/2000 was waarschijnlijk het moeilijkste en vormde de grootste uitdaging voor de meststoffensector. Er zijn in 1999 dramatische verliezen geleden; alleen in 1993 waren de resultaten nog slechter. [...] De verliezen [500 miljoen EUR] werden niet alleen door de exploitatiekosten veroorzaakt; de verliezen waren voor het grootste deel toe te schrijven aan de herstructureringsinspanningen in de sector"(8).

(30) In deze context kondigden twee leidinggevende ondernemingen van de sector, Norsk Hydro en Kemira (respectievelijk 34,1 % en 11,1 % van de geïnstalleerde capaciteit in Europa) een herstructurering van hun activiteiten in deze sector aan(9).

II.3.6. Norsk Hydro

(31) Op 7 maart 2000 kondigde Norsk Hydro zijn plannen aan voor inkrimping van de Europese bedrijfsactiviteiten op het gebied van meststoffen en sluiting van 1 miljoen ton productiecapaciteit voor meststoffen op basis van stikstof. Dit komt overeen met ongeveer 20 % van de totale stikstofproductiecapaciteit van Hydro en is een belangrijk element in de inspanningen van het bedrijf om de rentabiliteit van de activiteiten op het gebied van meststoffen te herstellen. Door deze inkrimping, die in het eerste halfjaar van 2001 zal worden uitgevoerd, zullen 500 tot 600 arbeidsplaatsen verdwijnen. Met zijn bedrijfsactiviteiten op het gebied van meststoffen leed Norsk Hydro in 1999 een exploitatieverlies van 318 miljoen EUR. In 1998 bedroeg dit verlies 72 miljoen EUR.

II.3.7. Kemira Agro

(32) In 1999 daalden de bedrijfsinkomsten van Kemira Agro aanmerkelijk en noteerde het bedrijf een verlies van 39 miljoen EUR. De prijzen van meststoffen, met name stikstofhoudende meststoffen, daalden verder met 5 tot 15 % in West-Europa en eindigden op het laagste niveau ooit. Kemira Agro heeft zijn besluit aangekondigd om zich op speciale meststoffen te concentreren en zich gedeeltelijk of geheel terug te trekken uit de deelmarkt voor stikstofhoudende meststoffen. Ten gevolge hiervan werd de productie van NPK-meststoffen in Pernis in Nederland stopgezet.

II.3.8. Fertiberia

(33) Volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens heeft Fertiberia herstructureringsmaatregelen genomen: stopzetting van de stikstofproductie in Cartagena (260000 ton), sluiting van een ureumfabriek in Huelva (75000 ton) en sluiting van drie zwavelzuurproductie-installaties, eveneens in Huelva. Door deze maatregelen gingen 160 arbeidsplaatsen verloren. De kosten van de herstructurering belopen 78 miljoen EUR; deze is, volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens, uitsluitend door de onderneming, zonder staatssteun, gefinancierd.

(34) Spanje heeft meegedeeld dat Fertiberia, dank zij de door het bedrijf genomen herstructureringsmaatregelen, in 2000 350 miljoen ESP winst zal maken (schatting op basis van de resultaten van de eerste drie kwartalen).

II.4. Het herstructureringsplan van Fesa-Enfersa en de in deze context verleende staatssteun (periode 1992-1997)

(35) Zoals in bovenstaande overweging 13 wordt vermeld, werd het eerste herstructureringsplan in december 1992 in het kader van de insolventieprocedure ingediend. In het plan was een drastische inkrimping van capaciteit en personeelsbestand vastgelegd. Het plan werd vervolgens ontwikkeld en werd in de periode 1993-1994 voltooid. Het werd in de periode 1992-1997 uitgevoerd.

(36) Met het herstructureringsplan werd beoogd de rentabiliteit van het bedrijf aan het einde van de periode 1992-1997 te herstellen. Het bestond uit de volgende maatregelen:

Herstructureringskosten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Met de middelen van de rubriek "heropbouw werkkapitaal" werd beoogd zowel dit kapitaal te verschaffen als de liquiditeitsbehoeften gedurende de herstructureringsperiode te dekken.

(37) De aandeelhoudersbijdrage werd op 4 miljard ESP vastgesteld. Een Amerikaanse industriële investeerder, waarmee over de verkoop van Fesa-Enfersa werd onderhandeld, maar die niet bereid was het passief van Fesa-Enfersa over te nemen, zou nog eens 5 tot 7 miljard ESP inbrengen. De onderhandelingen werden begin 1995 afgebroken toen een nieuwe particuliere investeerder, Grupo Villar Mir, een bod deed om Fesa-Enfersa over te nemen. Dit concern besloot gedurende de periode 1995-1999 investeringen ten belope van 19,5 miljard ESP te doen.

(38) Het herstructureringsplan voorzag in de afvloeiing van 1487 werknemers, hetgeen neerkomt op 41 % van het toenmalige personeelsbestand, en in een inkrimping van de bestaande capaciteit met 49,3 %.

(39) De particuliere investeerder (Grupo Villar Mir) die Fesa-Enfersa in 1995 overnam, stemde ermee in voor de verwerving van het Fesa-Enfersa-concern in totaal 262 miljoen ESP te betalen. Volgens de Spaanse autoriteiten zegde Grupo Villar Mir tevens toe in de periode 1995-1998 van dividenden ten belope van in totaal 6 miljard ESP af te zien. Niettemin had Spanje ten tijde van de inleiding van de procedure geen sluitend bewijs geleverd dat de ontvanger van de steun op significante wijze uit eigen middelen aan het herstructureringsplan had bijgedragen.

(40) De ontwikkeling van het concern verliep tijdens de herstructurering (1993-1997) als volgt:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(41) Volgens Spanje vloeit het verlies van Fertiberia in 1998 voort uit een gewijzigde situatie, vooral door de gevolgen van Agenda 2000 voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, gecombineerd met de acute crisis in Zuidoost-Azië, traditioneel een netto-importeur van meststoffen. Voorts verklaart Spanje dat deze gebeurtenissen niet konden worden voorzien op het tijdstip waarop het grootste deel van het herstructureringsplan werd uitgewerkt - begin jaren negentig. Daarom hebben de belangrijkste Europese producenten een nieuwe reeks herstructureringsmaatregelen doorgevoerd. Fertiberia zelf voert op dit ogenblik een herstructureringsplan uit dat de sluiting van nog meer fabrieken en een verdere inkrimping van het personeelsbestand inhoudt. Dank zij deze maatregelen kon de onderneming in 2000 opnieuw winstgevend zijn (350 miljoen ESP). De Spaanse autoriteiten hebben bevestigd dat zij niet voornemens zijn verdere overheidssteun toe te kennen en dat de onderneming de huidige herstructurering volledig met haar eigen middelen zal bekostigen.

II.5. Steunmaatregelen van de staat in de context van de herstructurering van Fesa-Enfersa (periode 1992-1997)

(42) De steunmaatregelen waren de volgende.

(43) Drie korte termijnkredieten die door Instituto de Crédito Oficial (hierna: "ICO") - een overheidsinstelling - werden toegekend aan Fertiberia SL; deze zijn als volgt uit te splitsen:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(44) Deze kredieten waren bestemd voor het dekken van het werkkapitaal dat nodig was tijdens de aanloopperiode van de herstructurering van de groep(10). In december 1994 werden deze kredieten omgezet in achtergestelde, renteloze leningen, waarvan de terugbetaling gekoppeld werd aan een percentage van de cashflow van de onderneming. Bij insolventie van de debiteur moesten deze achtergestelde leningen worden terugbetaald nadat alle overige crediteuren waren betaald, doch vóór aandeelhouders enige betaling ontvingen(11). In januari 1996 werden de voorwaarden zo aangepast dat de terugbetaling niet langer aan de cashflow gekoppeld was, maar aan de winst. Sinds december 1997 diende de terugbetaling plaats te vinden in vaste, jaarlijkse tranches over een periode die loopt tot 2030, en is zij dus niet langer gekoppeld aan de winst.

(45) Nog twee achtergestelde renteloze leningen voor een totaal bedrag van 10,5 miljard ESP werden in november en december 1994 door het ICO aan Fertiberia SL verstrekt om de behoeften aan werkkapitaal (5 miljard ESP) van Fesa-Enfersa (5,5 miljard ESP) te dekken. Sinds december 1997 diende de terugbetaling plaats te vinden in vaste, jaarlijkse tranches die niet langer gekoppeld waren aan de cashflow.

(46) In 1995 verleende ICO aan Grupo Villar Mir een participatielening van 1,5 miljard ESP. Vanaf 1997 diende de terugbetaling plaats te vinden op basis van vaste, jaarlijkse tranches.

(47) Ten slotte hebben de crediteuren in het kader van een "convenio de acreedores" (akkoord tussen crediteuren) afstand gedaan van een deel van hun vorderingen. Op een bedrag van in totaal 71 miljard ESP deden de particuliere crediteuren - waaronder de moedermaatschappij van Fesa-Enfersa, banken en leveranciers - afstand van vorderingen ten belope van 47 miljard ESP of 66 % van hun vorderingen. De crediteuren van de openbare sector (Schatkist, sociale zekerheid en overheidsinstelling ICO) deden afstand van een bedrag van 32,4 miljard ESP op een totaal van 46,3 miljard ESP, ofwel 69 % van hun vorderingen. De vorderingen van de Schatkist kwamen niet in aanmerking voor het zogenoemde "derecho de abstención"(12). De sociale zekerheid maakte evenmin gebruik van haar "derecho de abstención".

III. REDENEN VOOR INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2

(48) Bij haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag was de Commissie na een voorafgaande evaluatie, van oordeel dat de enige communautaire richtsnoeren die in het onderhavige geval van toepassing waren, in verband met de door het ICO verstrekte leningen, de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(13) (de "herstructureringsrichtsnoeren") zijn.

(49) Daarnaast gaf de Commissie uiting aan haar twijfel over de vraag of het gedrag van het ministerie van Financiën en de administratie van de sociale zekerheid in de context van de insolventieprocedure van het Fesa-Enfersa-concern een steunelement kon impliceren. De Spaanse autoriteiten verklaarden dat zij geen gebruikmaakten van het derecho de abstención omdat het bij gebreke van onbezwaarde activa voor de staat voordeliger was deel te nemen aan het akkoord tussen crediteuren. Spanje heeft evenwel geen concreet bewijs geleverd dat dit het geval was, of dat de staat een hoger bedrag kon veilig stellen dan hij anders had kunnen krijgen.

(50) In de richtsnoeren voor herstructureringssteun is een aantal voorwaarden vervat voor de goedkeuring van steun door de Commissie.

(51) Toetsing van hogervermelde maatregelen aan de in de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden vervatte voorwaarden leverde de volgende conclusies op:

a) Herstel van de levensvatbaarheid

(52) Voordat in elk van de afzonderlijke gevallen steun kan worden toegekend, moet de Commissie het herstructureringsplan goedkeuren nadat zij zich ervan heeft vergewist dat het bijdraagt tot het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn.

(53) Bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, merkte de Commissie op dat Spanje niet de rekeningen van de in de herstructureringsperioden te verwachten winst of verlies heeft meegedeeld, met een raming van de rentabiliteit van het eigen vermogen en een sensibiliteitsanalyse op basis van verschillende scenario's. Spanje heeft in zijn aanmelding voor de bewuste periode ex post resultatenrekeningen meegedeeld.

(54) De Commissie merkt voorts op dat Fesa-Enfersa in 1997 opnieuw winst maakte in de lijn van de verwachtingen uit het herstructureringsplan. Sedert 1998 leed Fesa-Enfersa echter opnieuw steeds grotere verliezen.

(55) De Commissie stelde uiteindelijk vast dat zij - bij gebreke van documenten met een gedetailleerde financiële planning, van een analyse van de diverse scenario's en van een risicoanalyse - niet kon uitmaken of het herstructureringsplan (dat in december 1992 werd opgesteld, in de periode 1993-1994 verder werd uitgewerkt en afgerond en in de periode 1993-1997 ten uitvoer werd gelegd) toereikend was.

b) Proportionaliteit van de steun

(56) Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en in verhouding staan tot de voordelen die daarvan door de Gemeenschap worden verwacht. Derhalve wordt van de begunstigden doorgaans verwacht dat zij met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan. Spanje heeft evenwel geen afdoende bewijzen geleverd dat de begunstigde van de steun met eigen middelen een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het herstructureringsplan.

(57) Wat de punten 52 tot en met 57 betreft, kunnen de belangrijkste conclusies als volgt worden samengevat: aangezien het onduidelijk is of de levensvatbaarheid van de onderneming is hersteld en er vragen blijven bestaan ten aanzien van de aard van de belangrijke bijdrage die de begunstigde uit eigen middelen aan het herstructureringsplan heeft geleverd, voldoen de steunmaatregelen in kwestie niet aan de in de herstructureringsrichtsnoeren vastgelegde minimumvereisten.

(58) Gelet op het bovenstaande was de Commissie van mening dat:

- de maatregelen in kwestie een steunelement bevatten,

- ten aanzien van deze steun de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het Verdrag niet in acht is genomen en

- er twijfels bestonden over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.

IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE

(59) De door Spanje gemaakte opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat:

IV.1. Gedrag van de Spaanse staat in het kader van de insolventieprocedure

(60) Ten eerste moet worden vastgesteld dat de omvang van de vorderingen die door de particuliere crediteuren zijn kwijtgescholden (66 %) over het algemeen genomen iets geringer was dan de omvang van de vorderingen die door de openbare crediteuren zijn kwijtgescholden (70 %).

(61) Niettemin houdt Spanje staande dat alle crediteuren - van de particuliere en van de openbare sector - van hun rechten afzagen op basis van dezelfde percentages (tussen 10 % en 99 %) die werden toegepast op dezelfde tranches van de vorderingen (d.w.z. voor de tranche 1-100000 ESP werd 10 % kwijtgescholden; voor de tranche 100000-10 miljoen ESP werd 40 % kwijtgescholden; voor de tranche 10 miljoen ESP-50 miljoen ESP werd 80 % kwijtgescholden; voor de tranche 50 miljoen ESP: kwijtschelding van 99 % of omzetting in vermogen). Een aantal crediteuren van de particuliere sector (zoals Ercros of Grupo Torras) deden afstand van hogere percentages dan de Schatkist of de administratie van de sociale zekerheid.

(62) Wat het besluit van de Spaanse staat betreft om zijn "voorrecht" niet te gebruiken, betoogde Spanje dat, indien de Spaanse staat van genoemd "voorrecht" gebruik had gemaakt, hij geen enkele betaling zou hebben ontvangen aangezien de nettowaarde van het enige actief van Fesa-Enfersa op het tijdstip waarop de crediteurenovereenkomst werd ondertekend, onvoldoende was om ook maar enig krediet te kunnen terugbetalen. Daarom deed de Spaanse staat afstand van geen enkele secundaire zekerheid die economische waarde had.

IV.2. Herstel van de levensvatbaarheid

(63) Spanje stuurde een afschrift van het herstructureringsplan, samen met een analyse daarvan. In de analyse worden de methodiek en de commerciële scenario's van het herstructureringsplan onderzocht; de analyse bevat voorts opmerkingen over de financiële vooruitzichten over de periode 1995-2000. Daarnaast bevat de analyse een sensibiliteitsanalyse op basis van verschillende scenario's. De conclusie van de analyse is dat met het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van de onderneming zou kunnen worden gewaarborgd.

(64) De "analyse" was hoofdzakelijk op twee scenario's gebaseerd:

a) Vermindering van de cashflow: deze vermindering kan door veranderingen in de structuur en de situatie in de meststoffenmarkt alsook door schommelingen in de kostenstructuur van Fesa-Enfersa ontstaan. De sensibiliteitsanalyse liet de volgende cashflow/omzetcoëfficiënt zien:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Het effect van deze prognoses was een daling van de winst/omzetcoëfficiënt van ongeveer 3,5 tot 2 %, alsook geringe verliezen. Het was niet waarschijnlijk dat deze schommelingen de winstgevendheid van het bedrijf zouden beïnvloeden.

b) Vervroegde terugbetaling van kredieten: bij dit scenario werd ervan uitgegaan dat Fertiberia in 1995 kredieten ten belope van 12 miljard ESP vervroegd moest terugbetalen. Een dergelijk scenario zou buitengewone uitgaven van 10 miljard ESP in 1995 hebben betekend. Een negatieve cashflow eind 1995 zou een kortlopende lening ten belope van 2 miljard ESP voor een looptijd van één jaar nodig hebben gemaakt. Deze prognose toont aan dat de onderneming ook bij een geringere cashflow haar activiteiten zou kunnen verderzetten. In 2004 zou de cashflow 12 miljard ESP, in plaats van 24,6 miljard ESP, bedragen. Deze situatie zou de rentabiliteit van de onderneming niet in gevaar brengen.

(65) Ten slotte bevestigden de Spaanse autoriteiten dat de onderneming in 2000 opnieuw winst maakte (350 miljoen ESP). De in 1998 en 1999 geleden verliezen waren, volgens de Spaanse autoriteiten, te wijten aan externe omstandigheden die op het tijdstip waarop het herstructureringsplan werd opgesteld niet waren te voorzien. Bovendien voerde de onderneming een nieuwe herstructurering uit zonder overheidsmiddelen te gebruiken.

IV.3. Bijdrage door de particuliere investeerder

(66) De Spaanse autoriteiten bevestigden dat Fertiberia alle verplichtingen die de onderneming uit hoofde van de crediteurenovereenkomst heeft, nakomt.

(67) Spanje herinnerde eraan dat de nieuwe particuliere investeerder, Grupo Villar Mir, een bod op Fesa-Enfersa had gedaan. Het concern had besloten investeringen ten bedrage van 19,5 miljard ESP voor de periode 1995-1999 te doen. Spanje heeft, tezamen met zijn opmerkingen, een gecertificeerde verklaring overgelegd waarin wordt bevestigd dat Inmobiliaria Espacio aan vijf particuliere banken zekerheden ten belope van 12,5 miljard ESP had verstrekt ter dekking van de leningen aan Fertiberia.

V. BEOORDELING VAN DE STEUN

(68) Het Fesa-Enfersa-concern was en blijft een marktdeelnemer op Europees niveau. De hierboven beschreven maatregelen verbeterden de financiële positie van het Fesa-Enfersa-concern en het was dan ook waarschijnlijk dat zij een effect hadden op de economische positie van de concurrenten in andere lidstaten en derhalve het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden. Derhalve kunnen deze maatregelen de concurrentie vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden.

V.1. De drie kortetermijnleningen en de twee door ICO verstrekte participatieleningen

(69) ICO is een staatsbedrijf in de zin artikel 6, lid 1, onder b), van de Spaanse begrotingswet (goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 1091/1988 van 23 september 1988(14)). De doelstellingen en taken ervan zijn in de zesde aanvullende bepaling van het Real Decreto-Ley 12/1995 van 28 december 1995 betreffende dringende maatregelen op begrotings-, fiscaal en financieel gebied geregeld(15). De financiële middelen van het instituut zijn dan ook overheidsmiddelen als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(70) Aangezien ICO een overheidsinstelling is houdt iedere overdracht van middelen van het ICO naar een onderneming een overdracht in van "staatsmiddelen" in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(71) Het doel van deze leningen was de kapitaal- en liquiditeitsvereisten van de Fesa-Enfersa-groep te dekken. De drie kortlopende "overbruggingskredieten" ten belope van in totaal 13,113 miljard ESP werden aan Fesa-Enfersa verstrekt via Fertiberia SL, een mantelvennootschap die was opgericht met het oog op de uitvoering van het herstructureringsplan van het concern.

(72) De drie "overbruggingskredieten" ten belope van in totaal 13,113 miljard ESP werden tegen marktvoorwaarden verstrekt en werden door een adequate zekerheid (hypotheek) gewaarborgd. Onder bepaalde voorwaarden zou men deze overheidsmaatregel als "reddingssteun" in de zin van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(16) kunnen beschouwen. De Commissie heeft echter geen element van staatssteun in deze maatregel gevonden. Niettemin werden de drie overbruggingskredieten op een later tijdstip in achtergestelde leningen omgezet. Deze omzetting en de daarbij overeengekomen voorwaarden (achtergestelde renteloze lening zonder vaste terugbetalingstermijn) kunnen als "herstructureringssteun" worden beschouwd. De omzetting was rechtstreeks aan de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan verbonden. De Commissie zal daarom haar onderzoek van deze leningen op de criteria voor de beoordeling van herstructureringssteun baseren.

(73) Achtergestelde leningen kunnen worden omschreven als leningen die bij insolventie van de debiteur worden terugbetaald nadat alle overige crediteuren zijn betaald, doch voordat aandeelhouders enige betaling ontvangen. Dit soort kredieten wordt dikwijls door overheden verstrekt. Met betrekking tot de aard van achtergestelde leningen is de vraag opgeworpen of deze aan de passiefzijde van de balans moeten worden opgenomen. Het Contactcomité richtlijnen jaarrekeningenrecht is van mening dat achtergestelde leningen onder de post "crediteuren" en niet onder "eigen vermogen" moeten worden geboekt(17). Dit standpunt werd bevestigd in de interpretatieve mededeling over bepaalde artikelen van de vierde en de zevende vennootschapsrichtlijn van de Raad(18).

(74) In 1994 werden, in het kader van de herstructurering van Fesa-Enfersa, de drie overbruggingskredieten omgezet in renteloze achtergestelde leningen zonder vaste terugbetalingsdatum. In hetzelfde jaar werden nog twee achtergestelde leningen voor een totaalbedrag van 10,5 miljard ESP aan Fertiberia SL verstrekt om de behoefte aan cashflow van de onderneming te dekken en enkele schulden van Fesa-Enfersa te betalen.

(75) Aldus kan worden vastgesteld dat de omzetting van de drie leningen en de verstrekking, eveneens in 1994, van nog eens twee achtergestelde leningen onder dezelfde voorwaarden steunelementen bevatten.

(76) Gelet op de positie van Fesa-Enfersa op het tijdstip waarop de kredieten werden verstrekt is het steunelement van een renteloze lening waarvoor geen terugbetalingsdatum is vastgesteld en die in geval van insolventie moet worden terugbetaald na voldoening van alle overige crediteuren, maar voor een eventuele uitkering aan de aandeelhouders, gelijk aan het bedrag van de lening. In het onderhavige geval bedraagt de in de vijf kredieten vervatte steun derhalve in totaal 23,613 miljard ESP. De aanpassingen van de terugbetalingsvoorwaarden waartoe in 1996 en 1997 werd besloten, doen geen afbreuk aan deze beoordeling, omdat het uitgewerkte aflossingsschema (lopend tot 2030) slechts een marginale vermindering van het totale steunbedrag oplevert.

(77) Deze analyse werd door de Spaanse autoriteiten niet betwist in hun antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag. Daarom bevestigt de Commissie haar standpunt ten aanzien van deze kredieten in haar besluit de procedure in deze zaak in te leiden.

V.2. Aan Inmobiliaria Espacio verstrekte achtergestelde leningen ter verhoging van het eigen vermogen van Fertiberia SL

(78) In 1995 werd een achtergestelde lening ten belope van 1,5 miljard ESP aan Inmobiliaria Espacio verstrekt om Grupo Villar Mir, de nieuwe investeerder, in staat te stellen het vermogen van Fertiberia SL in het kader van de herstructurering van Fesa-Enfersa te verhogen en aldus de positie van het meststoffenconcern te versterken. De voorwaarden waren vergelijkbaar met die voor de voornoemde achtergestelde leningen.

(79) De positie van Fesa-Enfersa op het tijdstip waarop het krediet werd verstrekt in aanmerking nemend, is het steunelement van een renteloze lening zonder terugbetalingsdatum, die in geval van insolvabiliteit moet worden terugbetaald na voldoening van alle overige crediteuren, maar vóór een uitkering aan de aandeelhouders, gelijk aan het bedrag van de lening (1,5 miljard ESP).

V.3. Gedrag van de Spaanse staat in het kader van het akkoord tussen crediteuren

(80) De overheidsinstelling (Schatkist, sociale zekerheid en ICO) hebben door hun deelneming aan het akkoord tussen crediteuren 30 % van hun uitstaande vorderingen veilig kunnen stellen. De particuliere crediteuren konden slechts 33 % van hun vorderingen veiligstellen. Een en ander wordt in onderstaande tabel aangeduid:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(81) Er zij op gewezen dat in het geval van Ercros de Schatkist en de sociale zekerheid wel gebruik hebben gemaakt van hun "derecho de abstención" in het kader van de insolventieprocedure. Zij waren dan ook niet gebonden door de overeenkomst die door de crediteuren van Ercros was gesloten. In tegenstelling tot de vorderingen waarop de overeenkomst betrekking had, bleven de vorderingen van de Staat ongewijzigd. Indien de staat zich bij het akkoord had aangesloten, zou zij, volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte informatie, van 98,6 % van haar vorderingen hebben moeten afzien. Daarom concludeerde de Commissie in haar besluit van 20 juli 1999(19) dat de staat had gehandeld als een private crediteur in vergelijkbare omstandigheden zou hebben gedaan en dat de door hem genomen maatregelen derhalve geen steun waren.

(82) In de onderhavige zaak hebben de Schatkist noch de sociale zekerheid van hun "afstandsrechten" (derecho de abstención) gebruikgemaakt.

(83) De Commissie heeft de opmerkingen van de Spaanse autoriteiten onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat het optreden van de staat in het kader van de procedure inzake de insolventie van Fesa-Enfersa om de volgende redenen geen steunelement bevat:

(84) Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 12 oktober 2000 in zaak C-480/98, Spanje tegen Commissie(20), bevestigd dat, onder bepaalde omstandigheden, de maatregelen die door de staat in het kader van een insolventieprocedure worden genomen, steunelementen kunnen bevatten.

(85) In het kader van een insolventieprocedure handelt de staat niet als een particuliere investeerder. Zijn gedrag valt dan ook niet te vergelijken met dat van een particuliere investeerder die kapitaal inbrengt met het doel op relatief korte termijn winst te maken. De Commissie moet veeleer nagaan of de staat heeft gehandeld als een voorzichtige particuliere schuldeiser die alles in het werk stelt om zijn krediet in te vorderen.

(86) Zoals het Hof van Justitie betoogde in zijn arrest van 29 april 1999 in zaak C-342/96, Spanje tegen Commissie(21), is een goede manier om dit na te gaan de vergelijking van het gedrag van de staat met het gedrag van een particuliere schuldeiser. Deze benadering werd door het Hof van Justitie bevestigd in zijn arrest van 29 juni 1999 in zaak C-256/97, Déménagements-Manutention Transport SA (DMT)(22), waarin het Hof betoogde dat de openbare schuldeiser moet worden vergeleken "met een fictieve particuliere schuldeiser die zich, voor zover mogelijk, ten aanzien van zijn schuldenaar in dezelfde situatie bevindt als de [openbare schuldeiser], en die de hem verschuldigde bedragen tracht te verhalen." (overweging 25).

(87) Twee belangrijke feiten moeten bij de beoordeling van het gedrag van de staat in aanmerking worden genomen:

i) de staat heeft geen gebruikgemaakt van zijn voorrecht (derecho de abstención) in het kader van de insolventieprocedure; en

ii) de staat stemde er - tezamen met de particuliere schuldeisers maar onder andere omstandigheden - mee in van een belangrijk gedeelte van zijn vorderingen af te zien.

(88) De Commissie heeft eerst onderzocht of het besluit van de staat om zijn "voorrecht" niet uit te oefenen betekent dat het volledige bedrag van de vordering waarvan is afgezien staatssteun is. De Spaanse autoriteiten hebben aangetoond dat de nettowaarde van de enige activa van Fesa-Enfersa (de fabrieken) op het tijdstip waarop het akkoord tussen crediteuren werd gesloten, nul was. Indien was overgegaan tot liquidatie van de onderneming, had de staat zeer waarschijnlijk geen enkele betaling ontvangen. Daarom heeft hij van geen enkele zekerheid van economische waarde afgezien.

(89) De Commissie kan dan ook de conclusie trekken dat de Spaanse staat heeft gehandeld zoals een voorzichtige particuliere schuldeiser die zijn schuld tracht in te vorderen onder vergelijkbare omstandigheden zou hebben gedaan.

(90) Niettemin volstaat het niet de algemene voordelen van het bereikte akkoord aan te tonen om te bewijzen dat aan de vereisten van het beginsel van de particuliere schuldeiser is voldaan. Ook moet worden aangetoond dat de staat en de particuliere schuldeisers gelijke behandeling kregen. Daarom moet een tweede stap in de analyse worden gezet om vast te stellen of de bedragen die aan de staat zijn betaald in ruil voor kwijtschelding van een gedeelte van zijn vorderingen vergelijkbaar zijn met de door de particuliere schuldeisers ontvangen bedragen.

(91) Uit de gegevens die door Spanje zijn verstrekt blijkt:

- dat het bedrag van de invordering waarvan door de particuliere schuldeisers is afgezien (66 %) in totaal iets lager was dan de schuldvordering waarvan door de openbare schuldeisers is afgezien (70 %);

- dat, overeenkomstig het akkoord tussen crediteuren dat door de Spaanse autoriteiten is overgelegd, alle schuldeisers - van de particuliere en van de openbare sector - desondanks afstand deden van hun rechten op basis van dezelfde percentages (van 10 % tot 99 %) die werden toegepast op dezelfde tranches van de schuld (d.w.z. voor de tranche 1-100000 ESP, kwijtschelding van 10 %; voor de tranche 100000-10 miljoen ESP, kwijtschelding van 40 %; voor de tranche 10 miljoen-50 miljoen ESP, een kwijtschelding van 80 %; voor de tranche boven 50 miljoen ESP, een kwijtschelding van 99 % of omzetting in vermogen). Een aantal crediteuren van de particuliere sector (zoals Ercros of Grupo Torras) deed afstand van hogere percentages dan de Schatkist of de sociale zekerheid;

- dat bovendien het bedrag van de particuliere schuld (71 miljard ESP) aanmerkelijk hoger lag dan dat van de openbare schuld (46,3 miljard ESP in belastingen, bijdragen aan sociale zekerheid en nog aan het ICO verschuldigde betalingen).

(92) De Commissie trekt dan ook de conclusie dat de staat op dezelfde wijze werd behandeld als de particuliere schuldeisers, aangezien voor beide dezelfde voorwaarden ten aanzien van de kwijtschelding van de schuld golden.

(93) Er is dan ook geen steunelement vastgesteld in het gedrag van de staat in het kader van de insolventie van Fesa-Enfersa.

V.4. Beoordeling van de verenigbaarheid

(94) Aangezien de steunmaatregelen, die 25,113 miljard ESP belopen, niet uit hoofde van een goedgekeurde steunregeling werden verleend, moet de Commissie de verenigbaarhied ervan met de gemeenschappelijke markt rechtstreeks aan de bepaling van artikel 87 van het EG-Verdrag toetsen.

(95) Artikel 87, lid 1, schrijft voor dat, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(96) In artikel 87 van het EG-Verdrag wordt bepaald dat uitzonderingen kunnen worden gemaakt op het beginsel dat staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De in artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag bedoelde afwijkingen zouden als basis ervoor kunnen dienen om de desbetreffende steun als met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te beschouwen. De steunmaatregelen in kwestie zijn echter geen steun van sociale aard en deze is evenmin aan individuele verbruikers verleend; ook dienen zij niet tot het herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en evenmin gaat het om steun aan de economie van bepaalde streken van Spanje. Bovengenoemde uitzonderingen zijn daarom in het onderhavige geval niet van toepassing.

(97) Wat de afwijkingen betreft die in artikel 87, lid 3, onder b) en d), zijn vastgelegd moet worden opgemerkt dat de steun in kwestie niet bestemd is voor de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of om een ernstige verstoring in de Spaanse economie op te heffen, en dat deze evenmin de kenmerken van dit soort projecten heeft. De steun is ook niet bestemd om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.

(98) Ook de afwijkingen voor regionale steun als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het EG-Verdrag, worden in aanmerking genomen. Het doel van de steunmaatregelen in kwestie was echter de productie van meststoffen en niet de ontwikkeling van bepaalde regio's van Spanje te bevorderen. Daarnaast hebben de Spaanse autoriteiten in de diverse antwoorden die zij aan de Commissie hebben gezonden niet beweerd dat de steunmaatregelen staatssteun waren. Daarom beoordeelt de Commissie de maatregelen op basis van de afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag. Op de beoordeling door de Commissie van steun die is bestemd om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad, zijn specifieke communautaire richtsnoeren van toepassing.

(99) De Commissie is van mening dat naast de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden geen andere gemeenschappelijke richtsnoeren op dit geval van toepassing zijn. Het lijdt namelijk geen twijfel dat Fesa-Enfersa aan een grondige herstructurering is onderworpen.

(100) In de richtsnoeren inzake herstructurering is een aantal voorwaarden vervat voor de goedkeuring van steun door de Commissie.

(101) Toetsing van de hogervermelde maatregelen aan de voorwaarden uit de communautaire richtsnoeren voor herstructureringssteun levert de volgende conclusies op:

a) De vraag of de onderneming voor steun in aanmerking komt

(102) De Commissie acht afdoende bewezen dat de Fesa-Enfersa-groep een onderneming in moeilijkheden is in de zin van de richtsnoeren. Zoals in overweging 12 reeds werd aangegeven, vroeg Fesa-Enfersa in een periode van een zeer ongunstige conjunctuur voor de Europese meststoffensector de insolventieprocedure aan. Fesa-Enfersa had ernstige liquiditeitsproblemen. De onderneming werd op 4 december 1992 door het Gerecht van eerste aanleg nr. 64 van Madrid insolvabel verklaard, met een schuld die 117 miljard ESP beliep bij een verlies van 20 miljard ESP.

b) Herstel van de levensvatbaarheid

(103) Voordat elk van de afzonderlijke steunmaatregelen kan worden toegekend, moet de Commissie het herstructureringsplan goedkeuren nadat zij zich ervan heeft vergewist dat het bijdraagt tot het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn.

(104) Op basis van de in de punten 63, 64 en 65 genoemde informatie is de Commissie van oordeel dat de Spaanse autoriteiten voldoende bewijs hebben geleverd dat het herstructureringsplan de verwachte resultatenrekeningen voor de herstructureringsperioden met een raming van de rentabiliteit van het eigen vermogen en een sensibiliteitsanalyse op basis van verschillende scenario's alsook een risicoanalyse bevatten. Voorts gaven de Spaanse autoriteiten aan dat Fesa-Enfersa in 1997, d.w.z. vóór het einde van het herstructureringsproces (1992-1997) opnieuw winst maakte. Het herstructureringsplan voldeed aan de vereiste dat de steun de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming binnen een redelijk tijdsbestek moet herstellen.

(105) Volgens Spanje vloeit het verlies van Fertiberia in 1998 voort uit een gewijzigde situatie, vooral door de gevolgen van Agenda 2000 voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, gecombineerd met de acute crisis in Zuidoost-Azië, traditioneel een netto-importeur van meststoffen. Deze bewering wordt geschraagd door de meningen die de laatste tijd door vertegenwoordigers van de sector zijn geuit.

(106) In haar jaarvergadering van 26 oktober 2000 besprak de algemene vergadering van EFMA de zware verliezen die in 1999 (500 miljoen EUR) door de sector in West-Europa waren geleden. Alleen in 1993 waren nog slechtere resultaten geboekt(23). Daarom begonnen de leden van de EFMA eind 1998 met het opzetten van ambitieuze herstructureringsplannen(24). Eind 2000 zullen ongeveer 30 fabrieken zijn gesloten, zal de productie in 13 productiecentra in Europa volledig zijn stopgezet en zullen ongeveer 4000 arbeidsplaatsen verloren zijn gegaan.

(107) Hoewel de sector mede dankzij de maatregel van de Gemeenschap ter bestrijding van de dumping van meststoffen uit landen in Oost-Europa betere resultaten begon te boeken, werd de rentabiliteit van de ondernemingen nog steeds negatief beïnvloed door de sterke stijging (met meer dan 85 %) van de gasprijs, die tot 65 % van de totale vervaardigingskosten kan belopen.

(108) Volgens de EFMA zou het voor een betere en veiligere toekomst nodig zijn dat de leden van de EFMA tegen meer concurrerende prijzen gasvoorraden kunnen inkopen en dat de distorsies op de markten voor gas en voor meststoffen, met name die in de vroegere Sovjet-Unie, worden gecorrigeerd.

(109) In het jaarverslag van de EFMA 1998-1999(25) (bladzijde 8) wordt aangegeven dat zich ook gebeurtenissen hebben voorgedaan die niet te voorzien waren en dat deze belangrijke gevolgen voor de Europese meststoffenindustrie hadden.

(110) De factoren die aan deze situatie op de Europese markt hebben bijgedragen hebben hun oorsprong zowel in Europa zelf als in ontwikkelingen en gebeurtenissen wereldwijd. De wereldmarkten voor ureum krompen in 1998 verder in. Dit werd veroorzaakt door een combinatie van factoren, onder andere het verbod op de invoer van ureum dat in 1997 door China werd afgekondigd, de daling van de import in India, de ingebruikneming van nieuwe exportcapaciteit en het hoge niveau van de export uit de vroegere Sovjet-Unie.

(111) Deze teruggang heeft gevolgen gehad voor alle sectoren van de stikstofindustrie, maar heeft een bijzonder sterk effect gehad op de West-Europese markt. Gelet op de situatie op de wereldmarkten werd het voor de Europese producenten steeds moeilijker de export als veiligheidsklep te gebruiken. Terzelfder tijd is de importdruk, met name uit de landen van de vroegere Sovjet-Unie, even sterk gebleven.

(112) Tegen deze achtergrond nam Fertiberia nieuwe herstructureringsmaatregelen, die de stopzetting van de stikstofproductie in Cartagena (260000 ton), sluiting van een ureumfabriek in Huelva (75000 ton) en sluiting van drie fabrieken die zwavelzuur produceerden, eveneens in Huelva, omvatten. Door deze maatregelen gingen 160 arbeidsplaatsen verloren. De kosten van de herstructurering beliepen 78 miljoen EUR en deze is, volgens de door de Spaanse autoriteiten verschafte gegevens, uitsluitend door de onderneming zonder enige steun van de staat gefinancierd(26).

(113) Spanje heeft meegedeeld, dat dankzij de door Fertiberia genomen herstructureringsmaatregelen, de onderneming in 2000 weer winst ten belope van 350 miljoen ESP zal maken (raming op basis van de resultaten van drie kwartalen).

(114) De Spaanse autoriteiten hebben bevestigd dat zij niet voornemens zijn verdere staatssteun te verlenen en dat de onderneming de huidige herstructurering volledig uit eigen middelen zal bekostigen.

(115) Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de huidige crisis geen twijfels mag doen ontstaan over de bewering van de Spaanse autoriteiten dat het oorspronkelijke herstructureringsplan dat in 1992 was opgesteld een realistisch plan was op basis waarvan de onderneming erin slaagde opnieuw winstgevend te worden.

(116) De Commissie heeft kennis genomen van het feit dat Spanje niet voornemens is nog verdere herstructureringssteun te verlenen.

(117) Na het potentieel van het herstructureringsplan om de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn te herstellen te hebben onderzocht, hecht de Commissie dan ook haar goedkeuring daaraan.

c) Voorkoming van ongerechtvaardigde concurrentiedistorsies

(118) De afwijking als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag kan alleen worden toegestaan indien de mededinging niet zodanig wordt vervalst dat het belang van de gemeenschappelijke markt daardoor wordt geschaad. Voorts moeten volgens de richtsnoeren maatregelen worden genomen om de nadelige gevolgen van de steun voor concurrenten zoveel mogelijk te beperken.

(119) Dit houdt meestal in dat de onderneming haar aanwezigheid op de relevante productmarkt moet beperken of inkrimpen. Deze beperking of inkrimping moet in verhouding staan tot de door de steun veroorzaakte concurrentiedistorsie, en met name tot de relatieve positie van de onderneming op de betrokken markt(en).

(120) In dit verband zij erop gewezen dat het herstructureringsplan voorzag in een gemiddelde inkrimping van de bestaande capaciteit met 49,3 %. Volgens de door de EFMA verschafte informatie daalde het marktaandeel in de Gemeenschap van 7,9 % in 1992 tot 5,7 % in 1997. De Commissie stelt vast dat de onderneming tijdens de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan haar capaciteit inkromp door sluiting van de fabrieken in Zaragoza, Valladolid, Sevilla, Escombreras en El Hondón, die alle in steunregio's waren gevestigd. Door deze capaciteitsverminderingen moesten 1487 werknemers afvloeien, hetgeen neerkomt op 41 % van het toenmalige personeelsbestand.

d) De vraag of de steun in verhouding staat tot de kosten en baten van de herstructurering

(121) Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en in verhouding staan tot de voordelen die daarvan voor de Gemeenschap worden verwacht. De verhouding tussen de verbintenissen en het totale passief na de herstructurering was 0,49, iets hoger dan een onderneming van soortgelijke omvang die op dezelfde markt opereert(27). Derhalve wordt van de begunstigden doorgaans verwacht dat zij met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan.

(122) Gelet op de herstructureringskosten (44 miljard ESP) kan het bedrag van de steun (25,113 miljard ESP) niet als excessief worden beschouwd. De Commissie heeft, toen zij de procedure inleidde, duidelijk gemaakt dat zij er niet van overtuigd was dat de particuliere investeerder met eigen middelen een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan zou hebben geleverd.

(123) De bijdrage van de aandeelhouder werd vastgesteld op 4 miljard ESP plus een bedrag tussen 5 miljard en 7 miljard ESP dat een Amerikaanse industriële investeerder, waarmee over de overname van Fesa-Enfersa werd onderhandeld, zou inbrengen. De onderhandelingen werden begin 1995 afgebroken, toen een nieuwe particuliere investeerder, Grupo Villar Mir, een bod op Fesa-Enfersa deed.

(124) De nieuwe investeerder besloot investeringen te doen ten belope van 19,5 miljard ESP gedurende de periode 1995-1999. De Spaanse autoriteiten hebben, tezamen met hun opmerkingen een gecertificeerde verklaring overgelegd waarin wordt bevestigd dat Inmobiliaria Espacio aan vijf particuliere banken zekerheden ter waarde van 12,5 miljard ESP had verstrekt ter dekking van de kredieten aan Fertiberia.

(125) Daarom is de Commissie van mening dat de particuliere investeerder met eigen middelen een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan heeft geleverd.

(126) Hieruit vloeit voort dat de hierboven beschreven steun aan Fesa-Enfersa aan de in de communautaire richtsnoeren over reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden voldoet en derhalve kan worden goedgekeurd.

VI. CONCLUSIE

(127) De Commissie stelt vast dat Spanje de steun in strijd met de bepalingen van artikel 88, lid 3, van het Verdrag heeft uitgevoerd. Niettemin is zij van oordeel dat de steun ten behoeve van Fesa-Enfersa aan de in de communautaire richtsnoeren over reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden voldoet en derhalve kan worden goedgekeurd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Spanje aan het Fesa-Enfersa-concern (thans "Fertiberia SA") verleende steun ten belope van 25,113 miljard ESP is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 31 januari 2001.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(2) PB C 315 van 4.11.2000, blz. 11.

(3) Beschikking van 20 juli 1999 in zaak NN 62/99 (PB C 62 van 4.3.2000, blz. 18). Zie ook: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn062-99.pdf.

(4) Zie punt 2.2, 9e paragraaf, van de in voetnoot 3 genoemde beschikking van 20 juli 1999.

(5) Zie voetnoot 2.

(6) PB C 213 van 19.8.1992, blz. 2.

(7) Deze afdeling is gebaseerd op het door de Europese vereniging van meststoffenfabrikanten ("EFMA") verrichte onderzoek. Zie met name de studies Forecast of Food, Farming and Fertilizer Use in the European Union 1999 to 2009 en The Fertilizer Industry of The European Union, die zijn te vinden op de website van de EFMA: www.efma.org/publications.

(8) Zie EFMA (Annual Review) 1999/2000 (jaarverslag), blz. 9.

(9) Zie de websites van deze bedrijven: http://www.hydro.com y http://www.kemira.com.

(10) Het ging hier om 25 % van de jaarlijkse cashflow boven 3 miljard ESP, met een maximum van 5 % van de jaarlijkse cashflow.

(11) 15,55 % van de winst vóór belastingen.

(12) In de Spaanse faillissementswetgeving houdt het "derecho de abstención" in dat de Staat - voor bepaalde vorderingen - het recht heeft zich niet gebonden te weten door een akkoord tussen crediteuren.

(13) Overeenkomstig punt 101 van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB C 288 van 9.10.1999, blz. 2) zal de Commissie de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van alle reddings- en herstructureringssteun die zonder toestemming van de Commissie uit hoofde van deze richtsnoeren wordt toegekend, onderzoeken op de grondslag van deze richtsnoeren indien de steun, of een gedeelte daarvan, na de bekendmaking van de richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen is toegekend en op de grondslag van de ten tijde van de toekenning van de steun geldende richtsnoeren in alle andere gevallen. Aangezien alle steun die in het onderhavige geval wordt onderzocht vóór de publicatiedatum is verleend, is de versie welke van toepassing is de kaderregeling inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden die in Publicatieblad C 368 van 23 december 1994, blz. 12 is bekendgemaakt. Aangezien sommige van deze steunmaatregelen werden toegekend voordat de laatstgenoemde richtsnoeren werden gepubliceerd, moeten die maatregelen worden beoordeeld op basis van het door de Commissie gevestigde beleid inzake staatssteun voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (overeenkomstig het VIIIe verslag over het mededingingsbeleid 1979).

(14) Spaans staatsblad (BOE) nr. 234 van 29.9.1988, blz. 28406.

(15) Spaans staatsblad (BOE) nr. 312 van 30.12.1995, blz. 37519.

(16) Zie voetnoot 13.

(17) Zie The accounting harmonization in the European Communities. Problems of applying the fourth directive on the annual accounts of limited companies, Luxemburg, 1990, blz. 14. Zie ook de definitie van achtergestelde schulden in artikel 21 van Richtlijn 86/635/EEG van de Raad van 8 december 1986 betreffende de jaarrekening en de geconsolideerde jaarrekening van banken en andere financiële instellingen (PB L 372 van 31.12.1986, blz. 1).

(18) Zie document XV/7009/97 NL, punt 2.3.3, blz. 5.

(19) Zie voetnoot nr. 3.

(20) Nog niet gepubliceerd. Een voorlopige en niet-authentieke versie van dit arrest kan worden geraadpleegd op de website van het Hof van Justitie: http://curia.eu.int.

(21) Jurispr. 1999, blz. I-2459.

(22) Jurispr. 1999, blz. I-3913.

(23) Zie in verband met deze kwestie en voor andere gegevens over de EFMA, de internetsite van deze organisatie: www.efma.org.

(24) Zie voor meer bijzonderheden punt II.3.

(25) Zie voetnoot 23.

(26) In dit verband herinnert de Commissie aan het beginsel van "eenmalige steun" zoals is bepaald in de nieuwe communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.

(27) In het geval van Grande Paroisse (Elf Aquitaine) bijvoorbeeld, was deze verhouding 0,48 in 1997 en 0,44 in 1998.