JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1992 vastgesteld

(93/C 309/01)

Dit verslag, te zamen met de antwoorden van de instellingen op

de opmerkingen van de Kamer, is aan de

kwijting-verlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

André J. MIDDELHOEK

(voorzitter)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING (*)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(*) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op blz. 255

BOEKHOUDING EN CONTROLE

0.1. [Na de ratificatie van het Verdrag van Maastricht moet de Kamer aan de begrotingsautoriteiten een verklaring verstrekken waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd.] Sinds haar oprichting heeft de Kamer een belangrijk deel van haar controlemiddelen ingezet voor het onderzoek van de rekeningen en van kwesties van wettigheid en regelmatigheid. Haar verslagen bevatten talrijke bevindingen naar aanleiding van de financiële controles, alsmede daarmee samenhangende aanbevelingen. In dit verslag wordt opnieuw aandacht besteed aan problemen op het gebied van beheer en controle, die gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid van de rekeningen en het risico van onwettige of onregelmatige transacties vergroten. [Problemen van dit type en van deze omvang zullen, wanneer het moment aanbreekt dat de Kamer een verklaring van betrouwbaarheid moet verstrekken, ongetwijfeld haar conclusies in hoge mate beïnvloeden.]

0.2. Voorbeelden van ontoereikende controle door de Commissie ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid zijn overal in dit verslag te vinden.

0.3. In hoofdstuk 13, waarin alle opmerkingen over de financiële controle zijn opgenomen, wordt vermeld dat er aanzienlijke uitgavenbedragen ten laste van het verkeerde begrotingsjaar zijn gebracht, en dat noch de bepalingen van artikel 7 van het Financieel Reglement inzake de overdracht van vastleggingskredieten, noch die inzake de wederopvoering van de kredieten wanneer de betalingsverplichtingen zijn geannuleerd, strikt zijn nageleefd. Nog afgezien van de door de Kamer aan het licht gebrachte onregelmatigheden, illustreren deze bevindingen eens te meer de noodzaak tot vereenvoudiging van het Financieel Reglement, waarop de Kamer overigens al in haar advies heeft gewezen ()

.

0.4. De controle die de Commissie zowel op stukken als ter plaatse verricht op verschillende programma's van de structuurfondsen is in het algemeen onbevredigend. Er zijn veel uitgaven gefinancierd die niet voor steun in aanmerking komen. Bij een aantal rechtstreeks door de Commissie beheerde acties op sociaal gebied was de uitbesteding van de supervisie aan een adviesbureau klaarblijkelijk niet geslaagd.

0.5. De Commissie heeft toegestaan dat een aan de acties medewerkende instantie, met rente die zij over buitensporig hoge voorschotten voor voedselhulpacties ontving, een onrechtmatig fonds heeft gevormd dat, in strijd met het Financieel Reglement, volledig buiten de begroting en de rekeningen van de Gemeenschap om heeft gefunctioneerd. De voorschriften voor de berekening van de overdracht van Stabex-middelen bleken niet uniform te zijn toegepast; in verschillende gevallen zijn de middelen van het programma voor structurele aanpassing vrijgegeven zonder dat werd nagegaan of de begunstigden aan de vereiste voorwaarden hadden voldaan; de rekeningen van het Europees Ontwikkelingsfonds boden geen correcte weergave van de verrichtingen ten laste van risicodragend kapitaal, terwijl de spoedacties en de humanitaire hulpacties met ernstige vertraging in de boekhouding waren opgenomen.

0.6. In veel gevallen waren projecten of acties in feite sinds lang afgesloten, maar waren de niet gebruikte vastleggingen niet geannuleerd. In twee gevallen was de Commissie door de nationale overheidsinstanties gewezen op fraude, maar ondernam zij geen actie om de communautaire middelen terug te vorderen.

0.7. Er zijn aanzienlijke uitgaven verricht op basis van de handtekening van ambtenaren die niet expliciet gemachtigd waren te tekenen. Noch de financieel controleur, noch de rekenplichtige heeft de betrokken voorstellen tot aangaan van betalingsverplichtingen en de daarmee verband houdende betalingsopdrachten geblokkeerd.

0.8. De Commissie dient dringend maatregelen te treffen om de ambtenaren aan wie zij ordonnateursbevoegdheden delegeert een grotere financiële deskundigheid en een betere kennis van de juiste procedures en methoden bij te brengen. Wanneer zij in strijd met de voorschriften en verordeningen handelen, dienen er disciplinaire maatregelen te worden genomen.

0.9. Opnieuw somt de Kamer talrijke voorbeelden op van ontoereikende controles van de communautaire uitgaven door de nationale instanties. Voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie) komt daar nog bij dat de communautaire middelen blootstaan aan de risico's verbonden aan de complexiteit van het nationale systeem, dat de cooerdinatie tussen de regionale instanties en het centrale betaalorgaan ontoereikend is, en dat de controle van de uitvoerrestituties en van de bijbehorende garanties moet worden verbeterd. De nationale controles van de gemeenschappelijke marktordening voor katoen zijn ondoeltreffend in een van de Lid-Staten en volkomen onbevredigend in een andere. Dit zijn enkele voorbeelden die illustreren dat de Commissie en de Lid-Staten er ten aanzien van het EOGFL-Garantie in het algemeen niet in zijn geslaagd duidelijke, samenhangende en doeltreffende systemen voor beheer en controle op te zetten.

0.10. De betalingen ten laste van de structuurfondsen worden verricht op basis van door de nationale overheidsinstanties afgegeven declaraties en officiële verklaringen omtrent de uitgaven. Veel verklaringen zijn afgegeven zonder dat de betrokken overheidsinstantie enige controle van betekenis had uitgevoerd om na te gaan of de verrichtingen werkelijk hadden plaatsgevonden. Een groot aantal dossiers van de nationale beherende instanties vertoonde leemten, en de Kamer stelde vast dat er aanzienlijke bedragen moeten worden teruggevorderd.

0.11. In dit verslag worden tekortkomingen in de douanestelsels en bij de vaststelling van de berekeningsgrondslag voor de ontvangsten uit BTW en BNP belicht. De Kamer wijst met nadruk op de mate van onzekerheid die voortvloeit uit de statistische methoden waarop de berekening van de eigen middelen uit BTW en BNP is gebaseerd.

0.12. Het is bijzonder moeilijk om tot een bevredigende boekhouding en controle van de communautaire verrichtingen te komen wanneer de regelgeving ingewikkeld is. De Kamer adviseert de wetgever om meer aandacht te schenken aan boekhoudkundige en controleaspecten. Met de huidige boekhoudkundige bepalingen kunnen de voorschotten niet worden onderscheiden van de eindbetalingen, hetgeen een grote handicap vormt voor een correct financieel beheer.

0.13. Ter verbetering van toezicht, boekhouding en controle in verband met de communautaire financiën heeft de Commissie nog veel voor de boeg. Ook in de Lid-Staten is een aanzienlijke verbetering nodig van de boekhouding, interne en financiële controle van de door nationale instanties beheerde financiële verrichtingen van de Gemeenschap. De Kamer moedigt zeker de inspanningen van de Commissie aan om ervoor te zorgen dat de daartoe aangewezen instanties in de Lid-Staten de noodzakelijke maatregelen treffen en dat zij haar eigen bevoegdheden en middelen maximaal kan benutten om de communautaire gelden te beschermen.

SPAARZAAMHEID, DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID

0.14. In dit verslag wijst de Kamer op in 1992 aangetroffen zwakke punten ten aanzien van de spaarzaamheid, doelmatigheid en doeltreffendheid waarmee het beleid van de Gemeenschap ten uitvoer wordt gelegd. Noch met de gemeenschappelijke marktordening in de sector vlas en hennep, noch met die in de katoensector is het gelukt de markt te stabiliseren; grote katoenproducenten hebben hun bedrijven opgesplitst om in aanmerking te komen voor de steun aan kleine producenten. De omslachtige en ingewikkelde bepalingen van het schoolmelkprogramma hebben veel scholen ervan weerhouden daaraan deel te nemen.

0.15. De Gemeenschap heeft in totaal bijna 900 Mio ECU aan steun betaald voor de specifieke communautaire acties voor regionale ontwikkeling, de "quota-vrije acties", die aan de algemene hervorming van de structuurfondsen voorafgingen. Er had lering moeten zijn getrokken uit de vele problemen die zich bij de voorbereiding en uitvoering van deze maatregelen hebben voorgedaan. Het onderzoek dat de Kamer instelde naar de gevolgen van de hervorming van de structuurfondsen leverde echter slechts weinig tekenen van wezenlijke verbeteringen op.

0.16. De Kamer constateert dat de aanzienlijke toename van de middelen die in het kader van de structurele maatregelen van de Gemeenschap aan de Lid-Staten worden overgemaakt, niet gepaard is gegaan met een noemenswaardige verbetering van het beheer van de programma's. Tekortkomingen in de planning, de cooerdinatie, het toezicht en de beoordeling leiden tot vertragingen bij de uitvoering van de programma's, en vaak ook tot wijzigingen in de financieringsplannen waarbij de bijdragen van de Lid-Staten worden verlaagd of uitgesteld. Het effect van de communautaire financiering op de regionale ontwikkeling wordt door de problemen met het beheer sterk verminderd. Evenzo is de steun aan Midden- en Oost-Europa nadelig beïnvloed door een gebrek aan voorbereiding en problemen bij de uitvoering, die deels het gevolg waren van het extreem gecentraliseerde beheer van de Commissie en van soms omslachtige administratieve bepalingen. Aan Rusland is onnodige of ongeschikte voedselhulp verstrekt.

GEBREK AAN CORRIGERENDE ACTIES

0.17. Veel resultaten van de controles in 1992 vertonen gelijkenissen met in de vorige verslagen van de Kamer genoemde gevallen. Talrijke in dit verslag vermelde fouten en tekortkomingen, met betrekking tot zowel de wettigheid en regelmatigheid als het financieel beheer van de verrichtingen, zijn al meer dan twee jaar geleden onder de aandacht van de Commissie, de Raad en het Parlement gebracht, met weinig of geen resultaat. In deze gevallen heeft de Commissie voldoende tijd gehad om rechtstreeks in te grijpen, dan wel initiatief te nemen op wetgevingsgebied.

FINANCIËLE IMPLICATIE VAN DE CONTROLEBEVINDINGEN

0.18. Het totaalbedrag aan communautaire middelen die bij de controle van de Kamer ten onrechte betaald of niet geïnd bleken te zijn, is slechts een eerste - onvolledige en gedeeltelijke - aanwijzing voor mogelijke besparingen. Zo zijn er, afgezien van de bedragen waarvan in de speciale verslagen van de Kamer ()

sprake is, volgens het onderhavige verslag meer dan 115 Mio ECU te veel betaald en circa 47 Mio ECU te weinig aan ontvangsten geïnd.

0.19. Indien meer rekening zou worden gehouden met de opmerkingen van de Kamer over de vereisten waaraan de boekhouding, de controle en het financieel beheer moeten voldoen, zouden er veel grotere bedragen kunnen worden bespaard. Dit kan met het volgende voorbeeld worden geïllustreerd: uit speciaal verslag nr. 5/88 van de Kamer ()

over het beheer en de controle van de openbare opslag bleek duidelijk dat het systeem van fysieke controle van zowel de kwantiteit als de kwaliteit van interventiegraan in de praktijk aanzienlijk bleek te verschillen van hetgeen als het officiële systeem was voorgesteld, en het werd gebrekkig en riskant bevonden. Het is betreurenswaardig dat de beherende instanties na de publikatie van dat verslag vijf jaar nodig hebben gehad om ernstige onregelmatigheden te ontdekken.

0.20. De uitgaven van de Kamer voor 1992 bedroegen 34,84 Mio ECU (waarvan 31,93 Mio ECU, ofwel 92 %, personeelskredieten en 2,91 Mio ECU, ofwel 8 %, huishoudelijke kredieten).>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

Opmerkingen over de ontvangsten en beleidskredieten van de Commissie en over de Europese ontwikkelingsfondsen

DEEL I

HOOFDSTUK 1 (*) Eigen middelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(*) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op blz. 257

BEGROTINGSUITVOERING 1992

1.1. Zoals blijkt uit tabel 1.1 werden de ontvangsten betreffende het begrotingsjaar 1992 voor 97,7 % gerealiseerd.

a)De inning van de landbouwheffingen lag 10,8 % lager dan in de begroting was voorzien omdat de ingevoerde hoeveelheden, met name in België, Italië en Portugal, kleiner waren dan verwacht. Ook de heffingspercentages zelf lagen onder het verwachte niveau;

b)de inning van de douanerechten beliep 97,6 % van de begrotingsraming. De importwaarde van grondstoffen was 11 % kleiner dan verwacht, maar de andere categorieën lagen iets hoger;

c)de ontvangsten van eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) en het bruto nationaal produkt (BNP) lagen iets onder het peil van de verwachtingen. De wijziging van de wisselkoersen in september 1992 veroorzaakte een specifiek verlies voor de begroting van 71 Mio ECU wat de BTW en 8 Mio ECU wat het BNP betreft. De BTW-saldi bedroegen 148,9 Mio ECU en de BNP-saldi 22,1 Mio ECU. De negatieve correcties bereikten P84,2 Mio ECU voor de BTW en P15,0 Mio ECU voor het BNP;

d)de monetaire reserve werd in 1992 niet aangesproken; het in 1992 opgevoerde overschot van het begrotingsjaar 1991 beliep 2 762,6 Mio ECU (zie ook paragraaf 13.32 van dit verslag).

DE BEREKENING VAN DE BTW-GRONDSLAG VOLGENS DE OPBRENGSTENMETHODE>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.2. De eigen middelen uit de BTW vormen een - op maximaal 1,4 % gesteld - percentage van de jaarlijkse BTW-grondslag van elke Lid-Staat, die niet meer mag bedragen dan 55 % van het bruto nationaal produkt tegen marktprijzen ()

. De Lid-Staten moeten deze basis uniformiseren door toepassing van de bepalingen van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 ()

. De oplegging van een uniforme methode voor de berekening van de grondslag blijft immers nodig door de vele uiteenlopende afwijkende regelingen die in de Lid-Staten, al dan niet in overeenstemming met de communautaire richtlijnen, nog worden toegepast.

1.3. Volgens de zogeheten opbrengstenmethode, die sedert 1985 door alle Lid-Staten wordt toegepast en in 1989 door de Raad als enige in aanmerking werd genomen, wordt de "tussengrondslag" berekend door de geïnde netto-opbrengsten te delen door het tarief waartegen de belasting werd geheven. Als de Lid-Staat tijdens het bewuste jaar verscheidene BTW-tarieven toepast, berekent hij een gewogen gemiddeld BTW-tarief, waarbij de weging van elk tarief gelijk is aan het relatieve belang van de aan dat tarief onderworpen handelingen in het geheel van de met niet-aftrekbare BTW belaste handelingen.

1.4. De harmonisatie van de grondslag wordt gerealiseerd door "correcties", aangebracht in de geïnde netto-opbrengsten en "compensaties ", toegepast op de tussengrondslag. Naar gelang van de beschikbare gegevens kan een zelfde type aanpassing de vorm krijgen van een correctie of van een compensatie.

HET GEWOGEN GEMIDDELDE BTW-TARIEF

1.5. Het gewogen gemiddelde tarief (GGT), dat door de Kamer in 1991 en 1992 werd onderzocht, vormt de spil van het mechanisme voor de BTW-middelen. Elke verandering van het GGT van een Lid-Staat werkt door in een wijziging van de BTW-grondslag en eventueel van de situatie in verband met de aftoppingsdrempel van 55 % van het BNP.

1.6. Het belang van het GGT rechtvaardigt dat dit moet worden afgerond tot op de vierde decimaal ()

. Tabel 1.2 geeft voor elke Lid-Staat de voornaamste elementen van de formule voor de berekening van de tussengrondslag voor het begrotingsjaar 1991; tevens wordt bij wijze van voorbeeld aangegeven welke weerslag een verandering van het GGT met slechts 1 % van zijn waarde heeft op de tussengrondslag.

De formele verplichting om een GGT vast te stellen

1.7. In Denemarken gelden twee BTW-tarieven: naast het normale tarief is er een nultarief dat alleen geldt voor de verkoop van kranten. Hoewel artikel 3 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 voorschrijft dat in zulke gevallen een gewogen gemiddeld tarief moet worden berekend, staat de Commissie Denemarken om praktische redenen toe, de weging van de tarieven te vervangen door een correctie van de ontvangsten, die wordt berekend alsof voor kranten het normale tarief gold.

De in aanmerking te nemen BTW-tarieven

1.8. Luidens de bepalingen van Verordening (EEG,Euratom) nr.1553/89 (artikel 4, lid 1) zijn de in aanmerking te nemen tarieven die welke een weerslag hebben op de in het betrokken jaar geïnde BTW-ontvangsten. Deze bepaling is logischerwijs bedoeld om een nauwkeurige berekening van het GGT mogelijk te maken door de samenhang tussen tarieven en ontvangsten in stand te houden.

1.9. Voor de toepassing van de verordening hebben de Lid-Staten zich echter onttrokken aan de taak, de ontvangsten op te splitsen naar het begrotingsjaar in de loop waarvan de belasting verschuldigd werd ()

. De ontvangsten van een bepaald jaar bevatten dus elementen die betrekking hebben op voorgaande begrotingsjaren en eventueel verband houden met afgeschafte BTW-tarieven, zoals terugbetalingen of betalingen van achterstallige belastingen of ook verrekeningen van eerder toegepaste verminderingen.

1.10. Onder deze omstandigheden zijn de tarieven die in aanmerking worden genomen voor het berekenen van het GGT nooit volledig in overeenstemming met de geïnde netto-opbrengsten, hetgeen strijdig is met het in de voorschriften opgenomen beginsel. De GGT's van de Lid-Staten zijn dus enigszins kunstmatig van aard en de daaruit afgeleide BTW-grondslagen kunnen niet volledig conform worden geacht met de werkelijke fiscale grondslagen van de Lid-Staten.

Handelingen belast met niet-aftrekbare BTW

1.11. Een nauwkeurige weging van de tarieven veronderstelt voor elk tarief een volledige meting van de handelingen die tegen dat tarief belastbaar zijn en waarvan de BTW voor degene ten wiens behoeve de handeling wordt verricht niet aftrekbaar is. Aangezien dit meten en analyseren alleen aan de hand van statistische gegevens kan plaatsvinden, bevat de verordening een lijst met zeven groepen waarvoor de verdeling naar BTW-tarief moet worden gemaakt ()

:

a)het eindverbruik van de gezinshuishoudingen, met inbegrip van het eigen verbruik van forfaitair belaste landbouwers en hun rechtstreekse verkopen aan eindverbruikers;

b)het intermediaire verbruik van particuliere en overheidsinstanties;>RUIMTE VOOR DE TABEL>

c)het intermediaire verbruik van andere sectoren;

d)de bruto-investeringen in vaste activa van particuliere en overheidsinstanties;

e)de bruto-investeringen in vaste activa van andere sectoren;

f)de bebouwde terreinen en bouwterreinen;

g)de handelingen ten aanzien van goud, dat voor industrieel gebruik niet daaronder begrepen is.

1.12. Deze indeling is niet altijd gemakkelijk toepasbaar en de meeste Lid-Staten wijken ervan af; meestal ligt het probleem bij de uitgaven van de particuliere instanties en van de vrijgestelde sectoren, alsmede bij de handelingen met niet-industrieel goud. In feite moet worden vastgesteld dat een geharmoniseerde presentatie onmogelijk is en dat de keuze van de statistische categorieën wordt bepaald door de beschikbaarheid van de gegevens.

1.13. De statistische aard van sommige categorieën, met name die betreffende het intermediaire verbruik, komt niet goed overeen met de fiscale realiteit. Krachtens de Zesde Richtlijn ()

is het voornaamste belastbare feit de levering van een goed; de statistieken van het intermediaire verbruik berusten daarentegen op het werkelijke verbruik van goederen, zodat rekening wordt gehouden met de netto-mutaties in de voorraden.

1.14. In alle Lid-Staten worden met niet-aftrekbare BTW belaste uitgaven van de categorieën "intermediair verbruik van de andere sectoren" en "bruto-investeringen in vaste activa van de andere sectoren" geacht uitsluitend te worden gedaan in bepaalde zogenaamd "vrijgestelde" sectoren zoals banken, verzekeringsmaatschappijen of ziekenhuizen. Deze aanpak per sector is een sterke vereenvoudiging van de realiteit en biedt geen enkele zekerheid dat rekening wordt gehouden met alle activiteiten die de Lid-Staten vrijstellen op grond van de Zesde Richtlijn. Bovendien worden soms onregelmatigheden opgemerkt in de behandeling van deze enkele vrijgestelde sectoren door de Lid-Staten; zo zijn de vrijgestelde sectoren die voor de berekening van het intermediair verbruik in aanmerking worden genomen, niet exact dezelfde als die welke bij de berekening van de bruto-investeringen in vaste activa meetellen; voorts worden sommige sectoren voor 100 % als vrijgesteld beschouwd, maar zijn zij dat niet volgens de belastingregeling, zodat hiervoor een aftrekbaarheidscoëfficiënt zou moeten worden berekend.

1.15. De transacties van de kleine ondernemingen met vrijstelling, waarvoor de BTW per definitie niet aftrekbaar is, kunnen statistisch niet apart worden genomen. Het grootste deel van hun produktie is dus opgenomen in de statistische categorie "eindverbruik van de gezinshuishoudingen" hoewel het daarin niet past; omgekeerd zijn de investeringen en het intermediair verbruik van deze kleine ondernemingen niet opgenomen in de groepen voor de berekening van het GGT, terwijl ze daarin thuishoren omdat ze zijn onderworpen aan niet-aftrekbare BTW. Deze dubbele vertekening kan de juistheid van het GGT vooral beïnvloeden in de Lid-Staten met een vrij hoge registratiedrempel (Ierland, Verenigd Koninkrijk). In alle Lid-Staten die gebruik maken van de hun geboden mogelijkheid, bij het berekenen van hun uniforme BTW-grondslag geen acht te slaan op de handelingen van belastingplichtigen met een jaaromzet van ten hoogste 10 000 ECU, worden de correcties van de opbrengsten berekend alsof ze geen enkele weerslag hebben op het GGT.

1.16. De statistiek van de bebouwde terreinen en de bouwterreinen wordt op uiteenlopende wijze gehanteerd. De Lid-Staten nemen de begonnen bouw, de voltooide bouw of de bouwplaats waar de elektrische installatie is aangebracht als criterium. In Italië wordt aangenomen dat de transacties uitsluitend reeds bebouwde terreinen betreffen; de waarde van de grond wordt geraamd als een forfaitair gedeelte van de waarde van de gebouwen.

De informatiebronnen

Nationale rekeningen en andere bronnen

1.17. De belastbare handelingen worden in principe opgesplitst in statistische categorieën op grond van de gegevens in de nationale rekeningen die zijn opgesteld volgens het Europees stelsel van geïntegreerde economische rekeningen (ESER). Om bepaalde met niet-aftrekbare BTW belaste handelingen te selecteren en ze in te delen naar BTW-tarief mogen de Lid-Staten gebruik maken van andere dan ESER-gegevens, mits deze daaraan kunnen worden aangepast.

1.18. De nationale rekeningen hebben op zich geen enkele fiscale functie en zijn van meet af aan weinig geschikt voor de tenuitvoerlegging van het model voor de GGT-berekening:

a)in de nationale boekhouding is het niet mogelijk alle aan niet-aftrekbare BTW onderworpen uitgaven apart te omschrijven; hypotheses en ramingen zijn nodig, bij voorbeeld voor de bepaling van de aftrekbaarheidscoëfficiënten waarmee rekening moet worden gehouden voor de vrijgestelde sectoren;

b)de nationale ESER-rekeningen en de interne nationale rekeningen zijn vaak onvoldoende gedetailleerd voor een fiscale analyse; de opsplitsing van de BTW-grondslagen is dan forfaitair of berust op informatie die losstaat van de nationale boekhouding;

c)daar het stelsel van de forfaitair belaste landbouwers een louter fiscaal concept is, bevatten de nationale rekeningen geen enkel gegeven over het eigen verbruik en de rechtstreekse verkopen van deze landbouwers;

d)de bebouwde terreinen en bouwterreinen, als omschreven in de Zesde Richtlijn, of de handelingen in verband met niet-industrieel goud zijn geen specifieke ESER-categorieën.

1.19. Met uitzondering van Griekenland en België zijn alle Lid-Staten in staat hun nationale rekeningen op te stellen volgens de ESER-norm. Deze overeenstemming met het ESER is in sommige Lid-Staten echter niet volledig; bovendien garandeert het ESER weliswaar een principiële eenvormigheid bij de vaststelling van de groepen maar legt het geen berekeningswijze voor die groepen op, zodat de opstelling ervan verschilt.

1.20. Frankrijk en Portugal zijn de enige Lid-Staten die hun gewogen gemiddeld tarief kunnen berekenen op één enkele basis, een econometrisch model dat werd ontwikkeld ten behoeve van hun intern fiscaal beleid. Hoewel deze "BTW-modellen" volledig zijn geïntegreerd in de nationale rekeningen en in de input/output-tabellen, moet voor een belangrijk deel van de heffingsmaatstaven worden uitgegaan van ramingen en forfaitaire verdelingen.

1.21. De andere Lid-Staten benutten naast hun nationale rekeningen zeer uiteenlopende bronnen: enquêtes over het budget van de gezinshuishoudingen, statistieken op basis van de BTW-aangiften, professionele boekhoudingen, begrotingen en rekeningen van de Staat, boekhoudingen van instellingen of overheidsondernemingen, andere enquêtes, brieven, specifieke stukken enz. In elk geval brengt de uiterste verscheidenheid van bronnen mee dat de indelingsmethodes van de Lid-Staten onderling moeilijk kunnen worden vergeleken.

1.22. Vaak houden deze bijkomende bronnen geen enkel verband met de ESER-norm en kunnen ze daaraan ook niet worden aangepast, zoals is voorgeschreven in Verordening (EEG,Euratom) nr. 1553/89. Bovendien betreft de daarin vervatte informatie dikwijls slechts een steekproef van het totale, naar tarief in te delen bedrag, dat wordt aangegeven in de nationale rekeningen, hoewel bij uitzondering in de externe bronnen hogere uitgavenbedragen zijn aan te treffen dan in de nationale rekeningen. Er is geen uniforme oplossing voor dit probleem; in de meeste Lid-Staten worden de verschillen evenredig over de verschillende tarieven verdeeld. Zo gebruikt Italië voor de opsplitsing van de lopende uitgaven van de overheidsinstanties (normaal tarief, verminderd tarief en vrijstelling) gegevens die alleen betrekking hebben op de Staat, dus op ongeveer 40 % van het totaal; de uitgaven van lokale gemeenschappen en van de andere overheidsinstanties worden verdeeld door eenvoudige extrapolatie; dat gebeurt ook bij de opsplitsing van de overheidsinvesteringen, waar de basisgegevens ook slechts ongeveer 40 % van het totaal vertegenwoordigen.

1.23. Wanneer de Lid-Staten een complexe tariefstructuur hebben, valt het hun moeilijk een volledige verdeling te maken van bepaalde verbruiksuitgaven van de gezinshuishoudingen, zoals de "andere goederen en diensten" van de ESER-nomenclatuur. Algemeen bestaat de tendens, het niet-opgesplitste deel van de uitgaven evenredig over de tarieven te verdelen, maar sommige Lid-Staten (D, UK, NL) verfijnen de analyse om alleen de gevallen van vrijstelling of verminderd tarief te selecteren en rangschikken via deductie alle niet duidelijk herkenbare handelingen onder het normale tarief.

1.24. De input/output-tabellen zijn bijzonder belangrijk voor de indeling van het intermediair verbruik en de bruto investeringen in vaste activa naar type van transactie en naar BTW-tarief. Deze tabellen worden opgesteld in alle Lid-Staten behalve Luxemburg. Maar sommige Lid-Staten, waar die tabellen niet voldoende gedetailleerd zijn voor het GGT (IRL, I, UK), moeten de voorkeur geven aan andere bronnen zoals de BTW-aangiften of rechtstreekse enquêtes.

1.25. De Lid-Staten stellen de input/output-tabellen met zeer uiteenlopende tussenpozen op. Alleen Frankrijk en Nederland maken jaarlijks tabellen op; voor de andere Lid-Staten volgen hierna het jaartal van de recentste beschikbare tabellen die werden gebruikt voor het GGT van 1991, alsmede de frequentie waarmee zij worden opgesteld: Duitsland 1986 (twee jaar), Verenigd Koninkrijk 1984 (vijf jaar), Spanje en Portugal 1986 (vijf jaar), Italië 1986 (zes jaar), België en Griekenland 1980 (tien jaar), Ierland 1975 (tien jaar).

1.26. De Commissie heeft vastgesteld aan welke criteria de gebruikte statistieken moeten voldoen: ze "moeten openbaar zijn, d.w.z. gepubliceerd. Daardoor zijn in beginsel bijzondere enquêtes die uitsluitend worden gehouden om de eigen middelen te bepalen uitgesloten. Voorts moeten zij beschikbaar zijn op het tijdstip dat het overzicht van de grondslag wordt opgesteld. Ten einde te voorkomen dat voortdurend correcties moeten worden aangebracht wordt geen rekening meer gehouden met verbeterde statistieken" ()

.

1.27. In werkelijkheid moeten sommige Lid-Staten overgaan tot enquêtes of speciale steekproeven om de noodzakelijke gegevens te verkrijgen; in Ierland worden specifieke acties ondernomen bij de lokale instanties. In elk geval is het gebruik van niet-gepubliceerde informatie vaak onvermijdelijk.

Waarden van het referentiejaar

1.28. Bij de berekening van het gewogen gemiddelde tarief voor het jaar n moet worden uitgegaan van de statistische waarden van het jaar n P2. Maar een Lid-Staat kan worden gemachtigd om de statistieken te gebruiken van een ander jaar, dat het betrokken begrotingsjaar niet meer dan vijf jaar mag voorafgaan. Twee Lid-Staten (D, P) maken van deze mogelijkheid gebruik.

1.29. Van deze twee landen heeft Portugal pas in oktober 1990 verzocht om machtiging voor het gebruik van de nationale rekeningen van 1986 bij de berekening van zijn GGT's en BTW-grondslagen van 1989 en 1990. Hier werd afgeweken van de passende procedure, volgens welke het verzoek moet zijn ingediend uiterlijk op 30 april van het begrotingsjaar met ingang waarvan de machtiging moet worden toegepast ()

. De Commissie heeft in februari 1992 een machtiging a posteriori verleend.

1.30. Er zij op gewezen dat zelfs de rekeningen van het jaar n P2, die door de meeste Lid-Staten worden gebruikt, geen definitieve gegevens bevatten. Maar gelet op artikel 10, lid 8, van Verordening (EEG,Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 ()

kan met wijzigingen van de nationale rekeningen van de Lid-Staten geen rekening meer worden gehouden na 30 september van het vierde jaar volgende op een bepaald begrotingsjaar, behalve op vóór het verstrijken van deze termijn hetzij door de Commissie, hetzij door de Lid-Staat ter kennis gebrachte punten.

1.31. In de opeenvolgende versies van de nationale rekeningen voor een zelfde jaar zijn wijzigingen aan te treffen die soms groot genoeg zijn om - indien ermee rekening werd gehouden - het GGT te beïnvloeden. De verschillen zijn het duidelijkst merkbaar bij de posten van het particuliere verbruik. De Kamer stelde vast dat in bepaalde Lid-Staten (Italië, Spanje) wijzigingen van grondslag of statistische omschrijving volstaan om op- of neerwaartse afwijkingen ter grootte van wel 10, 20 of zelfs 40 % te veroorzaken tussen de definitieve cijfers voor sommige rubrieken en de voor het GGT gehanteerde geraamde cijfers.

1.32. Overigens betekent het feit dat wordt uitgegaan van de nationale rekeningen voor het jaar n P2 niet dat alle elementen in de berekening betrekking hebben op dat jaar n P2. Beklemtoond werd reeds dat de input/output-tabellen van bepaalde Lid-Staten meer dan tien jaar oud zijn; de andere instrumenten voor fiscale analyse berusten meestal op min of meer lang geleden begrotingsjaren, soms geactualiseerd aan de hand van globale indices.

1.33. Het verschil van twee à vijf jaar tussen de in aanmerking genomen BTW-tarieven en de waarden die werden gebruikt voor de weging ervan zou geen invloed hebben op de BTW-grondslag indien de met niet-aftrekbare BTW belaste uitgaven een volledig stabiele structuur hadden. Maar deze hypothese gaat te ver: de formule laat de invloed van de normale schommelingen op korte termijn en a fortiori de gevolgen van uitzonderlijke gebeurtenissen zoals de Golfoorlog of de Duitse hereniging buiten beschouwing. Bovendien reageren sommige uitgavensectoren, zoals de bouw of de auto-industrie, zeer snel op de conjunctuurschommelingen of op de talrijke besluiten tot wijziging van de BTW-tarieven.

Territoriale bijzonderheid

1.34. In Portugal omvatten de geïnde netto-opbrengsten ook die van de autonome gebieden Madeira en de Azoren, maar het gewogen gemiddelde tarief wordt berekend volgens statistische gegevens die enkel het continentale landsdeel betreffen. Daar de BTW-grondslag van Portugal de eilanden omvat en hoger is dan 55 % van zijn BNP, dat ze niet omvat, heeft Portugal overigens sedert zijn toetreding steeds de berekening van zijn aftopping en die van zijn BNP-bijdrage gebaseerd op een te laag geschatte BNP-grootheid. Na een tussenkomst van de Kamer heeft de Commissie een terugvorderingsprocedure ingeleid.

De wijzigingen van tarief of belastingregeling

1.35. Een tariefwijziging in de loop van het begrotingsjaar houdt in dat bij de berekening van het gewogen gemiddelde tarief gelet wordt op het tijdsverloop tussen de inwerkingtreding van de wijziging en de inning van de daaruit voortvloeiende ontvangsten. De mogelijkheid voor de Lid-Staten om de periode af te ronden op een volle maand lijkt nochtans tegenstrijdig met de nauwkeurigheid die wordt nagestreefd door een berekening tot op de vierde decimaal te eisen; in sommige gevallen kan de afronding van een tijdsverloop op het tijdsverloop op een of nul maanden ten minste deze vierde decimaal beïnvloeden.

1.36. Van deze mogelijkheid tot afronding op een volle maand is altijd gebruik gemaakt door alle Lid-Staten, hoewel sommige daarvan (met name België en Italië) in de eerste fase van het stelsel het tijdsverloop nauwkeurig in dagen berekenden. Andere Lid-Staten draalden met de berekening van het tijdsverloop (Spanje) of hielden er geen rekening mee in de berekeningen (Griekenland, GGT 1988).

De controle op het gewogen gemiddelde tarief

1.37. Daar het gewogen gemiddelde tarief de hoeksteen vormt van de eigen middelen uit de BTW moet het in beginsel nauwlettend worden gecontroleerd, zowel door de Lid-Staten als door de Commissie.

1.38. Uit de bewijsstukken betreffende de meest recente GGT's van elke Lid-Staat blijkt dat toevallige onnauwkeurigheden nog steeds veel voorkomen, vooral bij de fiscale analyse. De correctie van een fout die door de Kamer na de controle van de Commissie aan het licht werd gebracht, betekende voor de betrokken Lid-Staat (Italië) dat zijn bijdrage aan de eigen middelen uit de BTW over het begrotingsjaar 1989 met 12 Mio ECU werd verhoogd.

1.39. De controletaak van de Commissie is ingewikkeld door de verscheidenheid van de nationale situaties en door de voortdurende wijzigingen in de fiscale wetgeving. Het is dan ook begrijpelijk dat de controle die zij in principe jaarlijks verricht geen volledige fiscale analyse kan omvatten.

1.40. De betrouwbaarheid van het GGT berust dus grotendeels op de interne controle van de handelingen in de Lid-Staten. In sommige Lid-Staten vertoont deze interne controle op de opstelling van de BTW-overzichten en meer in het bijzonder op de berekening van het GGT tekortkomingen die onaanvaardbaar zijn gezien de grootte van de betrokken bedragen: concentratie van alle handelingen bij een enkele nationale ambtenaar, onvoldoende beheersing van de statistische hulpmiddelen, ontoereikende controle op de juistheid of de waarschijnlijkheid van de resultaten.

1.41. De controle van het gewogen gemiddelde tarief door de Commisie moet een stelselmatige studie omvatten van de discrepanties binnen eenzelfde jaar tussen de theoretische grondslagen, gewaardeerd op basis van de statistieken en de grondslagen, berekend met behulp van het gewogen gemiddelde tarief ()

. De controles van de meest recente gegevens ()

tonen een sterk uiteenlopende situatie: in bepaalde Lid-Staten (België, Duitsland, Griekenland, Italië, Spanje, Verenigd Koninkrijk) overtreffen de theoretische ontvangsten sterk - met 12 tot 48 % - de geïnde ontvangsten; in andere Lid-Staten is het verschil bijna nul (Frankrijk, Ierland, Nederland); twee Lid-Staten (Luxemburg, Portugal) kennen de bijzonderheid dat hun werkelijk geïnde ontvangsten ruim 20 % hoger liggen dan de theoretische. Natuurlijk kunnen deze situaties ontstaan uit combinaties van factoren die van land tot land sterk verschillen. Maar dergelijke toetsingen nopen ertoe vraagtekens te plaatsen bij het realisme van de voor de verschillende BTW-tarieven gereconstrueerde fiscale grondslagen en bijgevolg de betrouwbaarheid van de daaruit voortvloeiende gewogen gemiddelde tarieven.

Conclusie betreffende het gewogen gemiddelde tarief

1.42. In beginsel is het gewogen gemiddelde BTW-tarief veeleer een statistisch dan een fiscaal concept. Het zwakke punt ervan is het feit dat de nationale rekeningen weinig mogelijkheden bieden tot fiscale analyse. Dit leidt voor de meeste Lid-Staten tot een grote verscheidenheid in de herkomst van de gegevens en tot een grote complexiteit in de behandeling.

1.43. De juistheid van het gewogen gemiddelde tarief is sterk afhankelijk van het statistische ontwikkelingspeil van elke Lid-Staat. De ervaring leert dat dit peil nog steeds zeer ongelijk is. Het bestaande systeem voor de berekening van de BTW-grondslag kan slechts geloofwaardig zijn als het past in een krachtig beleid tot verbetering en harmonisatie van de statistische hulpmiddelen van de Gemeenschap.

1.44. Sommige onderdelen van het systeem zijn van invloed op de nauwkeurigheid van de ramingen: het tijdsverloop van twee à vijf jaar tussen de in aanmerking genomen tarieven en de voor de weging ervan gebruikte waarden; de min of meer talrijke ramingen wanneer de gegevens niet beschikbaar zijn; de berekening en afronding van de tijdsverschillen. De houding van de Lid-Staten op deze gebieden is niet gelijk, zodat afbreuk wordt gedaan aan een uniforme berekening van de grondslag.

1.45. Ten slotte valt het gewogen gemiddelde tarief zeer moeilijk te controleren. Hoewel de berekening ervan ingewikkeld en traag is, is het GGT financieel gezien van essentieel belang en moet bij voorrang worden getracht de onzekerheidsmarge ervan zo klein mogelijk te maken. Dit zou van de Lid-Staten een actiever beleid ter voorkoming van fouten vergen en zou het rechtvaardigen dat de Commissie intensiever ging controleren.

DE CORRECTIES EN COMPENSATIES

1.46. In het kader van haar controle op de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) heeft de Kamer in 1992 bepaalde thema's onderzocht die verband houden met de correcties en compensaties:

a)de gemeenschappelijke forfaitaire regeling voor landbouwproducenten;

b)de handelingen van de kleine ondernemingen;

c)de leveringen van gebouwen en bouwterreinen;

d)de beperking van het recht op aftrek van de BTW.

Financieel belang

1.47. De vier types correcties en compensaties die door de Kamer werden onderzocht beliepen in 1991 53 933 Mio ECU, ofwel 2,16 % van de BTW-grondslag. In de twee voorgaande jaren ging het om bedragen van 57 933 Mio ECU ofwel 2,67 % van de grondslag 1989, en 53 555 Mio ECU ofwel 2,27 % van de grondslag 1990. Tabel 1.2 geeft de verhouding weer tussen de bedragen van deze correcties en compensaties en de gegevens uit de overzichten betreffende de BTW-grondslag 1991 die door de Lid-Staten zijn ingediend in 1992.

De gemeenschappelijke forfaitaire regeling voor landbouwproducenten

1.48. De Lid-Staten hebben de mogelijkheid, op de landbouwproducenten een forfaitaire regeling toe te passen ter compensatie van de BTW die werd betaald over hun aankopen van goederen en diensten. Daartoe zijn forfaitaire compensatiepercentages vastgesteld. Deze percentages worden bepaald aan de hand van de macro-economische gegevens over de laatste drie jaar betreffende uitsluitend de forfaitair belaste landbouwers. De betaling van de forfaitaire compensaties geschiedt hetzij door de overheid, hetzij door de koper of de belastingplichtige ten wiens behoeve de handeling wordt verricht, en die van de door hem verschuldigde BTW het bedrag van de forfaitaire compensatie aftrekt dat hij aan de forfaitair belaste landbouwers heeft betaald ()

.

1.49. De door een Lid-Staat geïnde ontvangsten worden gecorrigeerd als het forfaitaire compensatiepercentage niet overeenstemt met het percentage van de daadwerkelijke BTW-voordruk in het betrokken jaar op de handelingen van de forfaitair belaste landbouwers, met uitzondering van het eigen verbruik en de rechtstreekse verkopen aan eindverbruikers. Het bedrag van de correctie is gelijk aan het verschil tussen de twee percentages ()

.

1.50. Sommige Lid-Staten nemen in de berekening van hun correctie niet de gegevens op van alle betrokken landbouwsectoren. In Duitsland is dat het geval met de zoetwatervisserij, in Ierland met de visserij, de bosbouw en de landbouwdiensten, in Nederland met de bosbouw en de veehandelaren en in Portugal met de bosbouw.

1.51. Ierland sluit de rechtstreekse verkopen aan eindverbruikers niet uit. Bovendien kan in Ierland, ondanks het feit dat de forfaitaire regeling elke andere vorm van vermindering uitsluit, de BTW op de bouw van boerderijen worden terugbetaald. Maar met deze situatie wordt correct rekening gehouden bij de berekening van de compensatie.

1.52. De Lid-Staten moeten hun correctie vaststellen volgens een gemeenschappelijke berekeningsmethode ()

. Maar:

a)sommige Lid-Staten (Italië, Spanje) gebruiken statistieken die afwijken van de begrippen van agro-economische boekhouding van het Bureau voor de statistiek der Europese Gemeenschappen;

b)de nationale statistieken die worden gebruikt voor de "gemeenschappelijke berekeningsmethode" maken het niet altijd mogelijk de handelingen te onderscheiden die zijn onderworpen aan de ingevoerde belastingregelingen;

c)deze statistische gegevens maken geen onderscheid tussen de handelingen van forfaitair belaste landbouwers en die van normale belastingplichtige landbouwers;

d)er moet gebruik worden gemaakt van andere bronnen of van ramingen waarvan de betrouwbaarheid sterk uiteenloopt;

e)bepaalde elementen van de berekening zijn verouderd of van onvoldoende kwaliteit.

1.53. De Kamer ontdekte een fout in het forfaitair percentage dat werd gehanteerd voor de berekening van de correctie van de BTW-grondslag 1991 voor Spanje. Er was rekening gehouden met foute gegevens over de eindproduktie van op stal gehouden vee. Hierdoor zou de negatieve correctie van 3,6 Mio ECU naar 1,4 Mio ECU gaan.

Handelingen van kleine ondernemingen

De degressieve verminderingen

1.54. Frankrijk, Nederland en Luxemburg zijn de enige landen die degressieve verminderingen toepassen ()

. Omdat het hier gaat om een BTW-vermindering aan de hand van de omzet van de belastingplichtigen, voegen deze Lid-Staten bij het bedrag van hun geïnde ontvangsten de tegenwaarde van de ontvangsten die hun onthouden bleven. Frankrijk en Nederland hebben een geautomatiseerde boekhouding die de bijzonderheden bevat van de belastingaangiften van de begunstigde ondernemingen, zodat de grootste risico's bij de berekening van hun positieve correctie zijn uitgesloten.

1.55. Zoals de Commissie heeft geconstateerd, hield Duitsland, dat dit systeem tot 1989 heeft toegepast, geen rekening met de vermindering met 80 % voor de ondernemingen waarvan de omzet niet meer dan 20 500 DM bedroeg. Op grond van de gegevens in de Duitse overzichten en van een verslag van het Bundesrechnungshof kan het fiscaal voordeel worden geschat op 300 Mio DM en de overeenkomstige onderwaardering van de communautaire middelen op 15 Mio ECU in 1989.

De ondernemingen met een omzet van minder dan 10 000 ECU

1.56. De Lid-Staten hebben de mogelijkheid, bij de vaststelling van de BTW-middelen geen rekening te houden met de handelingen die worden verricht door de belastingplichtigen wier jaaromzet niet meer dan 10 000 ECU bedraagt ()

. Zes Lid-Staten gaan tot een correctie over (België, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Nederland en ten dele Griekenland) en vier berekenen een compensatie (Duitsland, Italië, Verenigd Koninkrijk en Griekenland voor het resterende deel).

1.57. Er is geen eenvormigheid in de berekening van deze aanpassing want elke Lid-Staat heeft problemen met het vaststellen van de betrokken ondernemingen. Verder blijft het moeilijk de leveringen en diensten aan eindverbruikers en aan andere kleine ondernemingen te onderscheiden van de leveringen en diensten aan normale belastingplichtigen.

1.58. Naast deze algemene moeilijkheden doen zich specifieke onnauwkeurigheden voor:

a)in Spanje worden de transacties van de kleine ondernemingen uit Alava, Guipuzcoa, Baskenland en Navarra sinds 1986 niet meer in aanmerking genomen;

b)in Griekenland wordt voor de correctie geen rekening gehouden met de voordruk aan BTW; dat is ook het geval in België voor de ondernemingen die vallen onder de zogenaamde "egalisatietaks";

c)in Duitsland en Griekenland worden winstmarges toegepast zonder bewijsstukken;

d)de gebruikte input/output-tabellen zijn vaak verouderd;

e)in Denemarken, Italië en Spanje worden de correcties bepaald op basis van de aangegeven heffingsmaatstaven, zonder dat rekening wordt gehouden met het tijdsverloop - gewoonlijk een kwartaal - tussen de aangifte en de inning.

De ondernemingen met een omzet van meer dan 10 000 ECU

1.59. Ierland en het Verenigd Koninkrijk blijven een vrijstelling toepassen voor ondernemingen met een omzet van meer dan 10 000 ECU. Dat gebeurt ook in Nederland voor sommige kleine ondernemingen die een degressieve vermindering genieten.

1.60. De grootste moeilijkheid om bij het bepalen van de positieve compensatie rekening te kunnen houden met de transacties van deze ondernemingen is het gebrek aan informatie ter zake. De berekening is dan ook vaak kunstmatig of zelfs hypothetisch.

1.61. Nederland heeft nog steeds geen overeenstemming met de Commissie bereikt inzake de te volgen methode en elke partij houdt sedert 1985 haar bezwaren staande.

1.62. De in het Verenigd Koninkrijk gevolgde methode voor het berekenen van het aantal bij de correctie betrokken ondernemingen kan leiden tot onderschatting.

1.63. Ierland heeft zijn stelsel gehandhaafd en zelfs uitgebreid door een verhoging van de vrijstelling. De Ierse compensatie is op onvolledige statistieken gebaseerd. De dienstverleners en ondernemingen die hebben gekozen voor BTW-betaling worden genegeerd en er wordt geen onderscheid gemaakt tussen leveringen aan eindverbruikers en die aan belastingplichtigen.

Leveringen van gebouwen en bouwterreinen

1.64. België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk verlenen nog steeds vrijstelling voor de levering van bouwterreinen en - met uitzondering van België en het Verenigd Koninkrijk - de levering van gebouwen en daarbij behorende grond vóór de eerste ingebruikneming ()

. De grondslag van de BTW-middelen van deze Lid-Staten moet worden vastgesteld alsof deze handelingen waren onderworpen aan belasting.

1.65. In Griekenland en Portugal wordt de compensatie bepaald aan de hand van gegevens uit de aangiften directe belasting van firma's die bouwterreinen verkopen of gebouwen oprichten en verkopen. Maar er bestaat geen voldoende nauwkeurige fiscale definitie om deze ondernemingen te omschrijven. De andere Lid-Staten gebruiken statistische gegevens, eventueel aangepast via prijsindices en aangevuld met ramingen. In Denemarken worden sedert 1979 bij de berekeningen elk jaar dezelfde verhoudingscijfers herhaald.

1.66. In de overzichten van 1990 liet Griekenland de leveringen aan de vrijgestelde sector achterwege en hield het Verenigd Koninkrijk geen rekening met de leveringen in Noord-Ierland.

1.67. In Duitsland wordt het percentage dat geldt voor de leveringen aan eindverbruikers alleen toegepast op de leveringen aan natuurlijke personen. Door toepassing van hetzelfde percentage op alle leveringen van bouwterreinen zou de Duitse bijdrage stijgen met ongeveer 5 Mio ECU per jaar.

Beperking van het recht op BTW-aftrek

1.68. Tijdens een overgangsperiode mogen de Lid-Staten elke uitsluiting van het recht op BTW-aftrek, waarin hun wetgeving ten tijde van de inwerkingtreding van de zesde richtlijn voorzag ()

, handhaven. Voor de aankoop van aardolieprodukten en personenautomobielen, voor de kosten van leasing en huur, alsmede voor onderhoud en reparatie van deze voertuigen, voor zover deze voor beroeps- of bedrijfsdoeleinden worden gebruikt, kan de grondslag van de BTW-middelen worden bepaald alsof de uitoefening van het recht op aftrek niet beperkt was ()

.

1.69. Alle Lid-Staten, met uitzondering van Duitsland, Luxemburg en Nederland, maken gebruik van deze mogelijkheid. In plaats van een compensatie vast te stellen berekent België een correctie.

1.70. De informatiebronnen verschillen aanzienlijk. De nationale statistieken moeten vaak in uiteenlopende mate worden aangevuld met andere gegevens, afkomstig van diverse openbare diensten, producentenverenigingen, leasingbedrijven of uit enquêtes naar het budget van de gezinshuishoudingen. Maar die meer specifieke gegevens kunnen verouderd zijn: sommige verhoudingscijfers in België dateren van 1959, in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van 1979 en in Spanje van 1980.

1.71. Zeer ruwe schattingen werden aangetroffen in Ierland bij de evaluatie van de leasingkosten, en in Italië bij de gemiddelde prijs van auto's en bij het aantal auto's dat werd gekocht door de overheid, de banken en de verzekeringsmaatschappijen.

1.72. In Spanje is het onmogelijk in de berekening de invloed te onderkennen van de nationale wetgeving, die het recht op aftrek niet beperkt voor taxibedrijven, autorijscholen en verhuurbedrijven. Bovendien beloopt het aandeel van de verkoop van tweedehandsauto's slechts 5 %. Vergelijkbare onnauwkeurigheden werden geconstateerd bij de aankoopprijs van bedrijfswagens (Verenigd Koninkrijk) en bij het percentage aankopen door de vrijgestelde sectoren (Denemarken, Verenigd Koninkrijk) en de kleine ondernemingen (Denemarken).

1.73. Het percentage particulier gebruik van bedrijfswagens, een essentiële factor in de berekening van de compensatie, verschilt aanzienlijk: 15 % in Spanje en Italië, 20 % in het Verenigd Koninkrijk en Griekenland, 33 % in Denemarken en 35 % in Ierland. In België wordt voor de berekening van het "af te wijzen percentage" aangenomen dat aan rechtspersonen toebehorende auto's voor 100 % worden gebruikt voor beroepsdoeleinden.

1.74. In alle Lid-Staten die dit type compensaties toepassen werden onvolkomenheden aangetroffen. In tal van genoemde gevallen zijn deze nadelig voor de communautaire middelen, maar ze kunnen ook in het nadeel van de Lid-Staten uitvallen.

Conclusie betreffende de correcties en compensaties

1.75. Het onderzoek van de corecties en compensaties bevestigt het ingewikkelde en kunstmatige karakter van de reconstructie van de uniforme BTW-grondslag alsmede de andere, reeds eerder door de Kamer vastgestelde tekortkomingen. In totaal belopen deze correcties en compensaties, omgerekend naar de grondslag, 282 900 Mio ECU.

1.76. Elk van de aangehaalde voorbeelden toont duidelijk aan dat voor het bereiken van bevredigende resultaten op dit gebied niet alleen een perfecte kennis en beheersing van de diverse in de Lid-Staten geldende belastingregelingen nodig is, maar dat ook de uiteenlopende gevolgen ervan ten opzichte van de communautaire richtlijnen gecorrigeerd moeten kunnen worden wat de grondslag betreft, en wel door middel van financiële correcties op de geïnde ontvangsten of door compensaties bij de tussengrondslagen.

1.77. Deze bedragen kunnen soms worden vastgesteld op basis van fiscale gegevens. Maar meestal, bij voorbeeld voor de berekening van bedragen die niet zijn geïnd door de nationale belastingdiensten, moet een beroep worden gedaan op de nationale rekeningen en macro-economische gegevens. Op dat gebied wordt veelal gewerkt met evaluatiemethoden en met vaak subjectieve interpretaties en hypotheses.

1.78. De oplossing schuilt uiteraard in de vaststelling van uniforme berekeningsmethodes die zijn aangepast aan elk type correcties of compensaties. Sinds kort werkt de Commissie in die richting, hoewel deze methode stuit op het feit dat deze materie sterk afhangt van nationale omstandigheden.

GEMEENSCHAPPELIJKE CONCLUSIE BETREFFENDE HET GEWOGEN GEMIDDELDE TARIEF EN DE CORRECTIES EN COMPENSATIES

1.79. Ondanks de belemmeringen als gevolg van de ingewikkelde berekeningen en de onsamenhangende gegevens lijken de Commissie en de Lid-Staten vorderingen te hebben gemaakt met de verbetering van de vergelijkbaarheid van de gegevens en de eenvormigheid van de methodes. Op grond van de nieuwe opmerkingen van de Kamer inzake de correcties en compensaties, te zamen met de opmerkingen over de deugdelijkheid van het statistisch instrument voor de berekening van het GGT, moet niettemin worden aangenomen dat de betrouwbaarheidsgraad van de grondslag van de belangrijkste bron van communautaire middelen ontoereikend blijft. Er moet dan ook duidelijk voorrang worden gegeven aan een verkleining van deze onzekerheidsmarge.

HET BRUTO NATIONAAL PRODUKT (BNP)

Inleiding

1.80. De BNP-grootheid volgens de nationale rekeningen is belangrijk in het stelsel van communautaire eigen middelen, want zij is bepalend voor de BNP-middelen zelf en voor de BTW-middelen van de Lid-Staten waarvan de grondslag wordt afgetopt ()

.

1.81. De BNP-grootheden worden niet afgeleid uit een traditionele boekhouding, maar uit een statistisch stelsel van nationale boekhouding waarbij gebruik gemaakt wordt van macro-economische gegevens. Het leek dan ook beter om voor de controle van de Kamer af te gaan op specifieke criteria zoals de volledigheid, de vergelijkbaarheid en de overeenstemming met het Europees stelsel van geïntegreerde economische rekeningen (ESER). Voor dit jaarverslag heeft de Kamer alleen controles verricht bij de diensten van de Commissie en is het vraagstuk van de eigenlijke samenstelling van de BNP's niet aan de orde gesteld.

Het beheer van de Commissie

Opstelling en presentatie van het BNP

1.82. De opstelling van het BNP door de Lid-Staten vindt op uiteenlopende wijze plaats en vertoont tekortkomingen, waarvan sommige reeds eerder door de Kamer werden gesignaleerd ()

en die afbreuk doen aan de betrouwbaarheid van de meegedeelde statistische gegevens.

1.83. Zo wordt het ESER nog steeds niet toegepast in België en Griekenland. Bestudering van de inventarissen maakt duidelijk dat er in de aan Eurostat meegedeelde gegevens nog steeds duidelijke afwijkingen bestaan ten opzichte van het ESER. Ten slotte bestaat er tussen de Lid-Staten verschil inzake de gehanteerde bronnen en de ouderdom ervan:

a)Portugal en Griekenland baseren zich nog steeds op oude gegevens uit het begin van de jaren zeventig;

b)Portugal heeft de gegevens over de begrotingsjaren 1988 tot 1990 niet bijgewerkt inzake het economisch gebied; Frankrijk heeft ze slechts bijgewerkt voor het globale BNP maar niet voor elk bestanddeel daarvan.

1.84. Nog steeds valt waar te nemen dat de definitie van het BNP uit het oogpunt der uitgaven, die voorkomt in de vragenlijst van de Commissie, berust op het nationale eindverbruik en niet op eindverbruik van het economisch gebied, zoals voorgeschreven in Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 ()

. Zeer in het algemeen werd de presentatie van het bruto binnenlands produkt tegen marktprijzen (BBPmp) vanuit de drieledige optiek produktie, uitgaven en inkomsten in 1991 slechts door vijf Lid-Staten toegepast (Frankrijk, Italië, Nederland, Portugal, Spanje), hoewel daardoor meer zekerheid kan worden verkregen inzake de waarde van het BNP-bedrag door vergelijking met onafhankelijk geachte evaluaties.

Verificatie van de BNP-gegevens

1.85. Om een beoordeling van de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de BNP-gegevens mogelijk te maken, bepaalt artikel 4 van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom dat de Lid-Staten aan de Commissie een overzicht verstrekken van de methoden en statistische grondslagen die voor de berekening van hun BNP en de elementen daarvan worden gebruikt. Tevens werd een comité opgericht (BNP-Comité) dat met name tot taak heeft, de gegevens inzake de grootheden en de informatie uit de overzichten te onderzoeken.

1.86. In feite konden pas in de loop van 1991 alle overzichten worden verzameld. Daarom heeft het BNP-Comité zich voor de begrotingsjaren 1988 tot 1990 ertoe beperkt de beschikbaarheid van de vereiste gegevens te constateren. Wat betreft het begrotingsjaar 1991, waarvan de gegevens per 1 oktober 1992 werden verstrekt, heeft het Comité geoordeeld dat de opgegeven cijfers op die datum de optimale inspanningen van de Lid-Staten weergaven om vergelijkbare en representatieve gegevens te verstrekken. Het heeft echter geen waardeoordeel uitgesproken over de mate waarin die vergelijkbaarheid en representativiteit waren gerealiseerd.

1.87. Daarentegen heeft het BNP-Comité, in zijn eveneens in de richtlijn toegekende rol van adviserend lichaam voor de verbetering van de BNP's, geoordeeld dat er nog een aantal stappen moesten worden ondernomen met betrekking tot de volgende punten:

a)betere naleving van het ESER door alle Lid-Staten;

b)betere harmonisatie van de statistische grondslagen, de evaluatiemethoden en de ouderdom van de gegevens;

c)integratie van de verborgen economie;

d)harmonisatie van de evaluatie van de diensten inzake huisvesting en landbouwactiviteiten;

e)harmonisatie van de regels voor de overgang van het BBP naar het BNP.

1.88. Tot dusverre werd slechts één kwestie opgelost, namelijk die van het economisch gebied. Dit is een teken dat het niet gemakkelijk zal zijn snelle oplossingen te vinden. Bovendien wijst niets erop dat deze lijst uitputtend kan worden geacht, of althans toereikend om aan de BNP-cijfers de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid te verlenen die mag worden verwacht van gegevens die ten grondslag liggen aan communautaire eigen middelen.

Het globaal aantekenen van reserves in 1992

1.89. De door de Lid-Staten toegezonden BNP-gegevens kunnen worden gewijzigd, zoals de BTW-overzichten kunnen worden gerectificeerd, gedurende maximaal vier jaar na het begrotingsjaar. Die periode geldt echter niet voor de door de Commissie of door een Lid-Staat ter kennis gebrachte punten. Voor de BTW-grondslagen zijn die rectificaties gebruikelijk, evenals de desbetreffende kennisgevingen, die bekend staan als reserves en de verjaringstermijn van vier jaar ()

schorsen.

1.90. In verband met het BNP had de Commissie nog geen enkele kennisgeving gedaan totdat zij in september 1992 voor het eerst een totaal van 128 "reserves" liet aantekenen. Een deel daarvan was tot alle Lid-Staten gericht, terwijl een ander deel specifiek betrekking had op bepaalde Lid-Staten. Het gemeenschappelijk deel betrof de volgende punten:

a)volledige meting van het BNP en met name meerekening van de verborgen economie;

b)overgang van het BBP naar het BNP;

c)behandeling van de diensten voor huisvesting;

d)meerekening van de subsidies en indeling van de belastingen;

e)behandeling van de particuliere en overheidsinstanties;

f)behandeling van de financiële instellingen;

g)onderscheid tussen het eindverbruik en het intermediair verbruik.

1.91. Door het aantal en door de algemene aard van sommige reserves ondersteunen ze de uitgedrukte twijfels inzake de betrouwbaarheid van de toegezonden gegevens en dus ook inzake de juistheid van de op de BNP-grondslag berekende middelen uit BTW en BNP. In 1992 verstreek trouwens de vierjarige termijn die gold voor het eerste begrotingsjaar waarin de BNP-middelen werden toegepast (1988), waarna geen wijziging meer mogelijk was. Het uitbrengen van deze algemene en specifieke reserves lijkt dus een nuttige voorzorgsmaatregel te zijn, die echter tot gevolg heeft dat het geheel van de BNP-gegevens vertraging ondergaat.

1.92. Hoewel deze reserves een groot terrein bestrijken, blijven volgens de Kamer bepaalde punten onbesproken. Dat geldt bij voorbeeld voor de bijwerking van de nationale rekeningen, waar een groot verschil bestaat tussen de Lid-Staten en waar reserves waren vereist inzake BNP's die werden opgesteld op basis van te oude gegevens (Griekenland, Portugal). Het geldt ook voor het BNP van de voormalige Duitse Democratische Republiek, waar de vroegere planeconomie onvermijdelijk problemen oplevert bij de evaluatie en de integratie in het BNP van de Bondsrepubliek Duitsland. Het is verwonderlijk dat de Commissie ter zake geen enkele reserve heeft laten aantekenen, ook al is de looptijd van vier jaar nog niet verstreken na de integratie van 1990.

De werking van het systeem

1.93. Artikel 10 van Richtlijn 89/130/EEG,Euratom bepaalt dat de Commissie een verslag moet indienen over de toepassing van de richtlijn. Dat verslag werd ingediend in maart 1992 ()

, met name wegens het feit dat de Commissie voor de opstelling ervan moest beschikken over de in artikel 4 bedoelde overzichten.

1.94. De indiening van dit verslag bood de Commissie de gelegenheid een eerste balans op te maken van de uitvoering van het BNP-systeem. Daarin wordt achtereenvolgens ingegaan op de invoering van de richtlijn, de vergelijkbaarheid tussen de BNP's van de Lid-Staten en de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn.

1.95. Het oordeel van de Commissie kan worden samengevat in drie punten:

a)de BNP's van een meerderheid van Lid-Staten vertonen een redelijke graad van vergelijkbaarheid;

b)in enkele Lid-Staten vertonen de evaluaties echter onvolkomenheden;

c)er moet een hogere graad van vergelijkbaarheid worden bereikt.

1.96. De Commissie stelt dan ook voor, in drie richtingen acties te ondernemen:

a)tot een meer homogene naleving van de regels van het ESER komen;

b)de inspanningen om tot een meer nauwkeurige evaluatie te komen, voortzetten;

c)maatregelen uitwerken die ertoe leiden dat de nationale rekeningen een vollediger beeld van de economische bedrijvigheid geven.

1.97. De aldus voorgelegde conclusies volstaan niet om zich een duidelijk oordeel te kunnen vormen over de graad van betrouwbaarheid van de gegevens die thans door de Lid-Staten worden verstrekt. Ondanks de bereikte graad van vergelijkbaarheid, die redelijk wordt geacht, worden immers verbeteringen nodig geoordeeld, maar er wordt geen enkele maatstaf voorgesteld om de bereikte niveaus en de nog te boeken vooruitgang nauwkeuriger te kunnen beoordelen. Bovendien werd niet specifiek ingegaan op de representativiteit van het BNP, die uitdrukkelijk wordt genoemd in de richtlijn en een wezenlijke beveiliging tegen het risico van vertekening vormt.

Evaluatie

1.98. Hoewel het statistisch referentiekader ESER goed is omschreven, hanteren de Lid-Staten niet-geharmoniseerde systemen van nationale rekeningen voor het berekenen van hun BNP-grootheden. Er bestaan nog grote verschillen inzake de gebruikte bronnen, de ouderdom daarvan, de berekeningsmethoden en de evaluatie van sommige grootheden.

1.99. Tegelijkertijd hebben bepaalde Lid-Staten (Denemarken, Griekenland, Luxemburg, Portugal) besloten over te gaan tot een uitgebreide herziening van hun statistische grondslagen. Dit werk is nog niet voltooid maar zal ongetwijfeld tot ingrijpende wijzigingen leiden.

1.100. Met de bestaande controlestructuren of de stand van de controlewerkzaamheden is onder deze omstandigheden geen spoedige verbetering van de situatie te verwachten. Het BNP-Comité heeft het zeer druk; een onderzoek van de aanpassingen in verband met de verborgen economie is pas voor 1994 gepland. En de nationale controle-instanties onderzoeken de statistische en macro-economische gegevens niet.

1.101. Het lijkt dus weinig realistisch, zich met de wenselijke stelligheid te willen uitspreken over de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid van de door de Lid-Staten aan de Commissie verstrekte BNP-grootheden. Hoewel de foutenmarge moeilijk valt te schatten, kan een beeld van de ontstane variaties worden verkregen wanneer de door de Lid-Staten ingediende BNP-herzieningen worden bekeken. In het zelfde jaar 1989 schommelen de verschillen tussen de oorspronkelijke gegevens en de laatst beschikbare herzieningen bij voorbeeld van -1,6 % (Verenigd Koninkrijk) tot +2,4 % (Nederland). Deze variaties zijn van invloed op het totale bedrag dat door de Gemeenschap wordt geïnd als middelen uit het BNP en de BTW, maar vooral op de verdeling van de druk van deze eigen middelen over de Lid-Staten.

1.102. De tijdens deze analyse aan de orde gestelde punten zouden de indruk kunnen wekken dat het BNP-instrument momenteel niet meer is dan een indicatiesysteem dat met een zekere waarschijnlijkheid aangeeft hoeveel de Lid-Staten kunnen bijdragen in de financiering van de communautaire behoeften. Het is zeker niet een even nauwkeurige en controleerbare basis als een belastinggrondslag. De nationale boekhouding is trouwens niet ingericht voor fiscale doeleinden.

1.103. Het daaruit afgeleide BNP vertoont wel vele tekortkomingen van methodologische aard, maar wegens de doelstellingen op macro-economisch vlak hoeven deze niet tot gevolg te hebben dat het BNP lager wordt geschat dan het in werkelijkheid is.

Conclusie

1.104. Gelet op het belang van het BNP voor een billijke vaststelling van de bijdragen van de Lid-Staten dient ervoor te worden gezorgd dat de hoofdelementen van dit instrument worden verbeterd, zodat het zo nauw mogelijk aansluit bij de realiteit. De in de laatste jaren geboekte vooruitgang in die zin toont niet aan dat de Commissie zich voldoende kwijt van haar uiterst belangrijke rol op dit terrein.

TRADITIONELE EIGEN MIDDELEN

Vereenvoudigde inklaringsprocedures

Doelstellingen en beginselen van het systeem

1.105. De zogenaamde vereenvoudigde procedures zijn erop gericht de inklaring van goederen te vergemakkelijken voor handelaars die continu goederen importeren. Dit geschiedt door het verlenen van vergunning om over verschillende importen een globale samenvattende aangifte in te dienen in plaats van elke import afzonderlijk aan te geven.

1.106. De voorwaarden om van dit stelsel gebruik te mogen maken zijn niet erg strikt en houden hoofdzakelijk verband met de mogelijkheid voor de douanediensten om hun controles ten volle uit te voeren, met name op basis van de boekhouding van de ondernemingen. Alleen handelaren die slechts zo nu en dan importeren of zij die vroeger overtredingen hebben begaan, moeten worden uitgesloten. Het gaat om belangrijke bedragen. In Nederland betreft het 50 % van de geïnde rechten, in Duitsland 40 %, in België 29 %, in Frankrijk 25 % en in het Verenigd Koninkrijk 11 %. Griekenland en Italië passen deze procedures niet toe.

Tenuitvoerlegging van het stelsel

1.107. Duitsland en Frankrijk nemen een vrij liberale houding aan betreffende de afgifte van vergunningen, die met name kunnen worden verleend aan transporteurs en douane-expediteurs. De andere Lid-Staten zijn strenger. Het Verenigd Koninkrijk eist van de aanvrager dat hij een erkend geadresseerde in een transitoregeling is en dat hij een geautomatiseerd beheer voert. Wat Spanje betreft moeten alle goederen worden verzonden uit hetzelfde land van herkomst door dezelfde exporteur. In het algemeen leiden de vereenvoudigde procedures - anders dan de benaming aangeeft - tot een vrij ingewikkeld beheer en grote vertragingen omdat de deelaangiften moeten worden getoetst aan de globale aangiften.

1.108. Hoewel de verplichtingen inzake boekhouding en controle die zijn vermeld in de afgegeven vergunningen voldoende dwingend blijken te zijn, wordt er niet altijd even strikt de hand aan gehouden. In Duitsland worden bij voorbeeld de gebruikelijke volledigheidscontroles niet verricht en de controles a posteriori op de stukken worden met grote vertraging uitgevoerd. In Denemarken wordt de risico-analyse inzake de waarde van de goederen niet ten volle benut. In Nederland en Frankrijk werden de computergestuurde automatische controles niet aangepast voor de globale aangiften. In het algemeen omvatten de geautomatiseerde inklaringssystemen niet de vereenvoudigde procedures, hoewel ze daarvoor best geschikt zouden zijn.

Conclusie

1.109. Om de vereenvoudigde procedures voor eenieder op gelijke voet toegankelijk te maken zou de wijze van verlening in de praktijk op Europees niveau eenvormig moeten worden gemaakt door opheffing van bepaalde nauwelijks gerechtvaardigde nationale beperkingen. De computertechniek zou moeten worden benut als een middel ter verbetering van de douanecontrole. Ten slotte zouden de fysieke controles, waarvan de frequentie in principe afhangt van het frauderisico, moeten worden aangepast aan deze speciale procedures die, zoals bekend, vaak inhouden dat de goederen rechtstreeks in de gebouwen van de begunstigde ondernemingen worden geleverd.

Douanewaarde van aan bederf onderhevige goederen

Doelstellingen en beginselen van het systeem

1.110. Het algemeen beginsel inzake de douanewaarde, vastgesteld in het kader van de GATT, is dat de goederen moeten worden aangegeven tegen hun transactiewaarde. Er moest echter een speciaal systeem worden ingevoerd voor groenten en fruit die onderhevig zijn aan bederf en worden geïmporteerd "in consignatie", dat wil zeggen zonder vaste verkoopprijs. Een importeur kan opteren voor dit stelsel. Verordening (EEG) nr. 1577/81 van de Commissie van 12 juni 1981 ()

voert daartoe een procedure in voor het bepalen van gemiddelde standaardwaarden aan de communautaire grenzen.

1.111. In het gemeenschappelijk douanetarief worden meerdere van deze produkten belast met rechten van 18 % tot 25 %, de hoogste percentages binnen de Gemeenschap. Het totale bedrag van de geïnde rechten kan worden geraamd op ongeveer 354 Mio ECU. Voedingswaren afkomstig uit de landen van de "Magreb" (Algerije, Marokko, Tunesië) en de "Mashrek" (Egypte, Jordanië, Libanon, Syrië), waarop geen rechten worden geheven, zijn van dit systeem uitgesloten, evenals groenten en fruit uit Spanje en Portugal, die sedert 1 januari 1993 zijn opgenomen in de eengemaakte markt.

Bepaling van de waarden en toepassing van het systeem

1.112. De standaard-douanewaarden worden om de 14 dagen vastgesteld voor 64 produkten aan de hand van de gemiddelde eenheidsprijzen in 19 handelscentra van de Gemeenschap. De gegevens worden verzameld door de nationale instanties op basis van marktberichten, prijzen op veilingen of prijzen die door bepaalde grote grossiers worden gehanteerd. De lijst van de betrokken voedingswaren is geleidelijk aangegroeid van 40 naar 64 artikelen en er moet een keuze worden gemaakt: ofwel wordt het systeem beperkt tot sterk verbreide produkten, ofwel wordt het uitgebreid tot een ruim scala van uiteenlopende produkten.

1.113. In de vrije zone Hamburg staat een plaatselijk akkoord een vereniging van fruitimporteurs toe, gebruik te maken van een voorfixatie van de standaardwaarden, met de mogelijkheid deze te vervangen door de lopende waarden als deze intussen zijn gedaald.

De mogelijkheid, al dan niet van het systeem gebruik te maken

1.114. Krachtens Verordening (EEG) nr. 1577/81 is het systeem van de standaardwaarden facultatief. Maar als de importeur zijn keuze heeft gemaakt, wordt hem een minimale geldigheidsduur van een jaar opgelegd ten einde de mogelijkheden te beperken profijt te trekken van de diverse prijsniveaus. In werkelijkheid is deze maatregel gemakkelijk te omzeilen door handelaars die verschillende firma's bezitten of via een tussenpersoon werken. Dezen kunnen voor de inklaring naar believen de standaardwaarden of de transactiewaarden toepassen. Om deze situatie te voorkomen zou het beter zijn, strikter het principe te volgen dat het systeem alleen wordt toegepast in de gevallen waarin dat nodig is, namelijk bij de importen "in consignatie", waar op het moment van de invoer geen transactiewaarde wordt aangegeven.

Conclusie

1.115. Met de huidige procedures voor het bepalen van de standaardwaarden, die de grondslag van het systeem vormen, kunnen geen werkelijk representatieve prijzen worden vastgesteld voor de importtransacties. Om dat te realiseren zou de lijst van de gecontroleerde handelscentra moeten worden bijgewerkt en bijgehouden en zou de ingewonnen informatie moeten worden getoetst aan het volume van de verrichte importen. Het zou ook beter zijn de lijst van de in aanmerking komende produkten te beperken tot die voedingswaren waarvoor voldoende belangrijke handelsstromen bestaan.

1.116. Doch gezien de ontwikkeling van de heffingsvoorwaarden voor de importen van groenten en fruit in de Gemeenschap, die met name wordt veroorzaakt door de geldende preferentiële akkoorden, zou het nuttig zijn opnieuw te onderzoeken of deze procedures niet moeten worden beperkt tot een aantal specifieke gevallen, zoals de verkopen in consignatie, of zelfs het systeem op te heffen, zodat wordt voorkomen dat de importeur de facto de mogelijkheid heeft, de aan te geven waarden te kiezen.

Verlaagde heffingen bij de invoer van runderen

Doelstellingen en beginselen van de regeling

1.117. De import met verlaagde heffing van jonge runderen uit Hongarije, Polen, Joegoslavië (tot 15 november 1991) en Tsjechoslowakije (vanaf 1 januari 1992) gaf aanleiding tot de opening van een contingent van 198 000 stuks in 1991 en 214 500 stuks in 1992. Deze contingenten waren grotendeels bestemd voor Italië en Griekenland (194 220 stuks per jaar), waar het onderzoek van de Kamer plaatsvond.

1.118. De heffing werd verminderd met 65 % of 75 %, naar gelang van het gewicht en de herkomst van de dieren. Die moesten gedurende een periode van ten minste 120 dagen na de import worden gemest, op straffe van invordering van bedragen, overeenkomend met de toegekende vermindering. Het totaal van deze bedragen kan worden geschat op 53,5 Mio ECU per jaar.

1.119. De in Verordening (EEG) nr. 612/77 van de Commissie van 24 maart 1977 ()

beoogde procedure bevatte verscheidene na te leven formaliteiten, zoals de verkrijging van een importvergunning, de vermelding van de mestplaats, het aanbrengen van merken op de dieren en het leveren van bewijzen dat de verplichtingen werden nagekomen. Ten slotte moest 10 % van het contingent worden gereserveerd voor nieuwe handelaren op deze markt.

Tenuitvoerlegging van de regeling

1.120. In Griekenland werd de termijn van een maand voor het verstrekken van de informatie over de mestplaats niet opgelegd en werd ook de verpichting om op de dieren de identificatiemerken van de importeur aan te brengen niet nageleefd.

1.121. De naleving van de voorwaarden inzake het mesten en het niet slachten gedurende een periode van 120 dagen na de import van de dieren wordt in Italië bewezen met certificaten van de gemeenten, die elk een eigen procedure volgen. Het ontbreken van nauwkeuriger instructies kan de naleving van de voorwaarden om van de regeling gebruik te maken in het gedrang brengen. In Griekenland werden drie gevallen geconstateerd waarin de waarborg werd vrijgegeven zonder overlegging van die bewijzen. In geen van beide Lid-Staten werd een gedeelte van de waarborg ingehouden wegens niet-naleving van de voorschriften.

1.122. Ten slotte stelde de kwaliteit van de door Italië en Griekenland verstrekte informatie betreffende het aantal en de herkomst van de in elke periode ingevoerde dieren de Commissie niet in staat het contingent correct te beheren.

Berekening van de invoerheffingen

1.123. De heffingen worden berekend aan de hand van het gewicht van de dieren. In Italië had het bezochte douanekantoor voor alle dieren een weegbrief afgegeven. Maar het gewicht van elk dier was afgerond. In de bezochte kantoren in Griekenland werden de dieren niet afzonderlijk, maar per groep gewogen.

Rechtvaardiging van de regeling

1.124. De toepassing van zulke regelingen lijkt ongerechtvaardigd in het licht van de openbare financiën van de Gemeenschap. De behoeften inzake het fokken van jonge runderen worden immers ruimschoots gedekt door de communautaire produktie, die zelfs een overschot kent van 600 000 stuks. De invoer met verlaagde heffingen ter grootte van een derde van dit overschot leidt niet alleen tot gederfde ontvangsten aan eigen middelen van circa 53,5 Mio ECU maar ook tot uitgestelde meerkosten, bij voorbeeld voor uitvoerrestituties voor levende runderen (in totaal 122 Mio ECU in 1992).

Conclusie

1.125. De omslachtige procedures die werden ingesteld voor het beheer van de gecontingenteerde importen werden slecht gevolgd en de nationale of communautaire controles volstonden niet om die tekortkomingen te ontdekken. Er werd geen enkele bijkomende wijze van controle, bij voorbeeld gericht op de bedrijfsboekhouding, ingevoerd. Het zou nuttig zijn de wijze van beheer en controle van deze specifieke regelingen te herzien.

Import van vee in communautair douaneverkeer

1.126. In december 1990 werd in Duitsland een frauduleuze handel in runderen en schapen afkomstig uit Polen ontdekt. In plaats van de verschuldigde heffingen te betalen aan de grens, plaatsten de handelaren hun waren onder de regeling voor communautair douaneverkeer. Volgens deze regeling is het mogelijk de rechten pas op de bestemming na het transport te betalen, mits de rechten zijn gedekt door een bankgarantie. In feite was de geëiste garantie lager dan het bedrag van de verschuldigde rechten, zodat de niet-zuivering van de transitodocumenten minder duur was dan de betaling van de heffingen. Door de Duitse overheid werden op nationaal niveau specifieke controlemaatregelen getroffen.

1.127. De Commissie onderzocht deze handel in 1991. In haar verslagen vermeldt zij meer dan 800 gevallen van niet-zuivering en schat zij het bedrag van de daarmee gemoeide eigen middelen op circa 15 Mio ECU. In december 1991 stelde de Commissie de Lid-Staten per telex voor de geëiste doorlopende zekerheid vast te stellen op een minimumbedrag van 100 000 ECU (in bepaalde gevallen 50 000 ECU). Dit voorstel werd tot een verplichting bij Verordening (EEG) nr. 2560/92 van 2 september 1992 ()

. Er verliepen dus bijna twee jaar, tijdens welke dit soort handel zich in de andere Lid-Staten kon ontwikkelen, voordat een onontbeerlijke maatregel in een verordening werd vastgelegd.

1.128. Voor het handelsverkeer met de EVA-landen werden in oktober 1992 dezelfde regels ingesteld, maar per 1 januari 1993 werden deze weer vervangen door de oude regels. Dat betekent dat de minimale zekerheid dus niet meer is vastgesteld op 100 000 ECU. Bij de doorvoeroperaties die in de EVA-landen van start gaan bestaan dus nog de risico's die de ontwikkeling van de hiervoor beschreven frauduleuze handel mogelijk hebben gemaakt.

GELDBOETES EN DWANGSOMMEN

1.129. De Kamer heeft een onderzoek verricht naar de sancties die de Commissie oplegt aan de ondernemingen die handelen in strijd met de voorschriften inzake de vrije mededinging ()

. In 1992 werden 34,53 Mio ECU geïnd en was een bedrag van 254,84 Mio ECU nog niet afgewikkeld als gevolg van beroepen in rechte (19 zaken betreffende 105 ondernemingen). Sedert 1985 beloopt de inningsgraad van de boetes 11,7 %.

1.130. De eerder door de Kamer vastgestelde situatie is nauwelijks veranderd ()

. Nieuwe vertragingen tot drie maanden werden waargenomen bij de kennisgeving van de beschikkingen en er werden tegenstrijdigheden geconstateerd tussen de beschikkingen en de kennisgevingen. In één geval gaf de Commissie een voorkeursbehandeling aan bepaalde debiteuren door de betalingstermijnen te spreiden over vier jaar en door een vertragingsrente toe te passen van 8 % in plaats van de wettelijke 13,75 %. Er werden vertragingen tot 17 maanden waargenomen bij de afgifte van inningsopdrachten en opdrachten tot vermindering of annulering van vorderingen. Ten slotte wordt de vertragingsrente altijd aangewezen op hetzelfde begrotingsartikel als de hoofdsom. De Commissie moet dus strikter optreden inzake de naleving van haar interne regels en inzake het beheer van de boetes die worden opgelegd in verband met de vrije mededinging.

1.131. In een andere zaak heeft het Gerecht van eerste aanleg op 27 februari 1992 ()

de beschikking waarbij boetes voor een totaalbedrag van 23,5 Mio ECU waren opgelegd, nietigverklaard. Sommige van deze boetes waren voordien door de debiteuren betaald en door de Commissie geboekt als begrotingsontvangsten. Voor de terugbetaling heeft de ordonnateur op 9 oktober 1992, acht maanden na de uitspraak, drie betalingsopdrachten ad 7,9 Mio ECU opgesteld, waarbij 1,9 Mio ECU moratoire interessen werden toegekend zonder basis in de regelgeving. Omdat er geen begrotingsmiddelen beschikbaar waren, werden voor deze betalingsopdrachten kasmiddelen buiten het begrotingsverband gebruikt. Deze procedure is onregelmatig op grond van het bepaalde in de artikelen 1 en 5 van het Financieel Reglement en had door de financieel controleur moeten worden verworpen (zie paragraaf 13.34 van dit verslag). Bovendien heeft de Commissie deze situatie niet kunnen regulariseren, want haar opeenvolgende voorstellen tot budgettering werden noch op 15 december 1992 door de Raad in het kader van een gewijzigde en aanvullende begroting, noch op 25 januari 1993 door het Parlement in het kader van een kredietoverschrijving aanvaard. De Kamer verzoekt de Commissie dan ook haar te melden wat de vooruitzichten zijn betreffende de regularisatie van deze situatie.>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

HOOFDSTUK 2 (*) Het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie) Nationale controles van de garantie-uitgaven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(*) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op blz. 270

BEGROTINGSASPECTEN

Ontwikkeling van de begroting

2.1. De voor onderafdeling B1 ter beschikking gestelde kredieten bedroegen oorspronkelijk in totaal 36 022 Mio ECU. Een bedrag van 35 022 Mio ECU betrof beleidsuitgaven in de titels B1-1 tot B1-4, en 1 000 Mio ECU werden als monetaire reserve opgenomen in titel B1-5. Ten gevolge van de gewijzigde en aanvullende begrotingen nrs. 2 en 3 van 1992 en de overschrijvingen van en naar andere onderafdelingen van de algemene begroting, waren de definitieve kredieten voor de beleidsuitgaven veel lager, namelijk 32 023,5 Mio ECU.

2.2. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting betroffen granen (B1-10: P870 Mio ECU), wijn (B1-16: P635 Mio ECU) en melk (B1-20: P1 603 Mio ECU). Financiële informatie over de tenuitvoerlegging van het EOGFL-Garantie is opgenomen in de tabellen 2.1-2.4.

Boekhouding

2.3. De betalingen uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie) aan de Lid-Staten in het kader van maandelijkse voorschotten worden eerst in het computersysteem van het directoraat EOGFL van de Commissie geregistreerd. De betalingsdossiers worden ter goedkeuring voorgelegd aan de financieel controleur van de Commissie, waarna de rekenplichtige de bedragen vastlegt in het centrale boekhoudsysteem van de Commissie.

2.4. Als gevolg van een computerprobleem trad aanzienlijke vertraging op in de goedkeuring door de financieel controleur en de boeking van de declaraties van de Lid-Staten over augustus, september en oktober 1992. Pas eind januari 1993 waren deze handelingen eindelijk verricht, nadat de Kamer contact had opgenomen met de diensten van de Commissie omdat de informatie niet voorhanden was in de boekhouding.

Overdrachten

2.5. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, sub a, van het Financieel Reglement heeft de Commissie niet-automatische overdrachten van 1991 naar 1992 ten bedrage van 166,0 Mio ECU verricht voor de financiering van voedselhulp aan Oosteuropese landen en de voormalige Sovjet-Unie (zie de paragrafen 2.71-2.109). Voorts werden op grond van artikel 7, lid 1, sub b, van het Financieel Reglement 24,1 Mio ECU van 1991 naar 1992 overgedragen, waarvan uiteindelijk 11,2 Mio ECU werden besteed.

2.6. Aan het einde van het begrotingsjaar 1992 heeft de Commissie 50,7 Mio ECU overgedragen krachtens artikel 7, lid 1, sub b, van het Financieel Reglement. Deze overdrachten betreffen met name de posten B1-1221 (maatregelen in verband met de consumptie van olijfolie): 11,8 Mio ECU, B1-1890 (voedselhulp voor Oost-Europa): 17,3 Mio ECU en B1-3600 (fraudebestrijding): 15,9 Mio ECU. Evenals in voorgaande jaren heeft de Commissie tevens niet-automatische overdrachten krachtens artikel 7, lid 1, sub a, van het Financieel Reglement verricht van in totaal 175,5 Mio ECU voor spoedhulp aan de landen van Midden- en Oost-Europa.>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

> RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Openbare opslag

2.7. In 1992 bedroegen de totale kosten van openbare opslag (technische kosten, financiële kosten, winst en verlies bij verkoop, waardevermindering) 4 500 Mio ECU; dit betekent een lichte daling ten opzichte van 1991 (4 877 Mio ECU). Van het totaalbedrag voor 1992 beliep de waardevermindering van granen en van rundvlees respectievelijk 2 115 Mio ECU en 1 747 Mio ECU.

2.8. Zoals blijkt uit tabel 2.5, was de totale waarde van de voorraden per 30 september gelijk aan die van het jaar daarvoor. De graanvoorraad nam met circa 400 Mio ECU toe, terwijl de voorraad zuivelprodukten met circa 500 Mio ECU afnam. De toename van de graanvoorraad viel toe te schrijven aan een combinatie van een hoge produktie in de Lid-Staten en verminderde uitvoer naar Oost-Europa, waar geen middelen beschikbaar waren voor de financiering van de aankoop van granen.

2.9. De waarde van de voorraden wordt door de Commissie bepaald aan de hand van geschatte wereldmarktprijzen. In dit kader zijn de schattingen van de prijzen voor zuivelprodukten gebaseerd op minimumprijzen van de GATT. Voor rundvlees zijn de schattingen gebaseerd op de prijzen die op de wereldmarkt voor uitvoer uit de Gemeenschap worden betaald. De schattingen voor granen zijn gebaseerd op informatie van de Beurs van Chicago, de Internationale Tarweraad, graandeskundigen en handelaars.

2.10. Tijdens haar controle heeft de Kamer verzocht om inzage in de stukken van de Commissie over de wijze waarop de graanprijzen werden geschat. De Commissie kon deze niet overleggen.>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.11. Uit een vergelijking van de werkelijke prijzen van zuivelprodukten en granen met de schattingen voor de jaren 1991, 1992 en 1993 blijkt dat deze laatste aanzienlijk lager zijn. Voor 1992 bedroegen de verschillen tussen 20 en 40 %. Aangezien deze schattingen worden gebruikt voor de vaststelling van de begroting, betekent dit dat er teveel begrotingsmiddelen worden uitgetrokken. Bovendien kunnen hierdoor negatieve uitgaven ontstaan.

Begrotingsdiscipline

2.12. In Beschikking 88/377/EEG van de Raad van 24 juni 1988 ()

betreffende de begrotingsdiscipline werden onder de naam "richtsnoeren" jaarlijkse grenzen voor de EOGFL-uitgaven vastgesteld; voor 1992 bedroeg het richtsnoer 35 039 Mio ECU. Tegen deze achter- grond beliepen de betalingsverplichtingen in totaal 31 118,3 Mio ECU ofwel 89 % van het maximumbedrag. Worden de nieuwe verplichtingen ten laste van niet-automatische overdrachten van 1991 naar 1992 meegerekend, dan komen de verplichtingen in totaal op 31 275,7 Mio ECU.

2.13. Het gunstige resultaat van 1992 was te danken aan het feit dat de uitgaven in de sectoren graan, wijn, melk en rundvlees lager waren dan geraamd. Mede dankzij een terugbetaling van 307 Mio ECU van Duitsland voor uitvoer van graan, boter, rund- en varkensvlees uit de voormalige Duitse Democratische Republiek die eigenlijk niet ten laste van het EOGFL-Garantie kon worden gebracht, maar door de Commissie was voorgefinancierd, vielen de uitgaven lager uit.

Raming van de uitgaven

2.14. De Kamer heeft in voorgaande jaarverslagen opgemerkt dat het toezicht op de begrotingsuitvoering van het EOGFL-Garantie niet behoorlijk kan functioneren zolang de ramingen van de Lid-Staten niet betrouwbaar zijn. Gedurende 1991/1992 heeft de Commissie zich sterk ingespannen om de kwaliteit van deze ramingen te verbeteren door middel van een studiebijeenkomst voor de Lid-Staten en door de inzet van computers voor de informatie-uitwisseling tussen de Commissie en de Lid-Staten. Hoewel sommige nieuwe technieken pas in 1993 effect op de ramingen zullen hebben, zijn enkele Lid-Staten er reeds in geslaagd de kwaliteit van hun ramingen voor 1992 te verbeteren. Uit grafiek 2.1 blijkt dat de totale kwartaalramingen in 1992 beter gingen overeenstemmen met de werkelijke uitgaven.

2.15. Op het niveau van de afzonderlijke markten daarentegen waren de verschillen tussen de driemaandelijkse ramingen en de resultaten nog aanzienlijk. Voor twee categorieën produkten, granen alsmede oliën en vetten, waarvoor deze ramingen meestal tussen 400 Mio ECU en 600 Mio ECU lagen, bedroeg het verschil met de werkelijke uitgaven vaak circa 150 Mio ECU.

2.16. Tabel 2.6 illustreert dat er in een willekeurige periode aanzienlijke verschillen tussen de Lid-Staten kunnen bestaan ten aanzien van de betrouwbaarheid van hun ramingen.

Verevening van de rekeningen

2.17. De beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen voor het jaar 1989 van het EOGFL-Garantie werd genomen in september 1992 ()

. Het bedrag dat alle Lid-Staten samen aan de Commissie moesten terugbetalen beliep in totaal 964 Mio ECU. Van dit bedrag hadden 536 Mio ECU betrekking op correcties voor de extra melkheffing in Italië en 168 Mio ECU op die in Spanje.

2.18. Beide landen waren hun verplichting om het melkquotasysteem toe te passen niet nagekomen. Italië had geen individuele quota aan landbouwers of zuivelfabrieken toegekend en had evenmin hoeveelheden voor de melkproduktie per landbouwer of per zuivelfabriek vastgesteld. Het was derhalve niet in staat de extra heffing te innen. Spanje had weliswaar quota toegekend aan de producenten, maar voerde de inning van de heffing niet uit.

2.19. De betrokken Lid-Staten en de diensten van de Commissie kwamen overeen dat deze landen hun terugbetalingen over 1989 mochten voldoen in drie termijnen, te betalen in januari, februari en maart 1993. De Commissie diende erop toe te zien dat alle verschuldigde bedragen prompt werden betaald. Alleen de eerste termijn (53,2 Mio ECU voor Spanje en 93,2 Mio ECU voor Italië) werd echter begin 1993 aan de Commissie betaald; sindsdien is geen verdere terugbetaling geregistreerd. Voor het EOGFL-jaar 1993/1994 besloot de Raad bij Verordening (EEG) nr. 1560/93 van 14 juni 1993 ()

de melkquota voor Spanje, Italië en Griekenland te verhogen. Gezien dit besluit van de Raad besloot de Commissie op 28 juli 1993 de bedragen die de betrokken Lid-Staten over 1989 moesten betalen, aanzienlijk te verlagen door middel van een wijziging ()

van de goedkeuringsbeschikking over 1989, die inhield dat de Commissie op 27 september 1993 de weigering van de financieel controleur om de verlaging voor Italië goed te keuren, terzijde stelde. Het is duidelijk dat de verordening van de Raad niet de basis kan zijn voor de aanpassing van bedragen over voorgaande jaren. De wettigheid van de wijziging en het effect ervan zullen daarom zorgvuldig door de Kamer worden onderzocht.

Nomenclatuur

2.20. De uitgaven van het EOGFL-Garantie zijn gebaseerd op rechtstreeks in de Lid-Staten toepasselijke verordeningen, en de Gemeenschap is juridisch verplicht deze te financieren. In verband daarmee bevat de begrotingsnomenclatuur een aantal "pro memorie" (p.m.) posten, ten einde de nodige flexibiliteit te bieden in geval van onvoorziene uitgaven. Deze onderdelen hebben betrekking op:

a)mogelijke betalingen in het kader van bestaande regelingen waarvoor geen raming van de verwachte uitgaven mogelijk is, bij voorbeeld in het geval van oude regelingen die geleidelijk aflopen;

b)nieuwe verordeningen, die door de Commissie zijn voorgesteld en nog niet door de Raad zijn vastgesteld, maar die waarschijnlijk in de loop van het begrotingsjaar zullen worden vastgesteld;

c)nieuwe beleidslijnen die worden geformuleerd maar nog niet in een officiële ontwerp-verordening zijn opgenomen.

2.21. In de begroting voor 1992 zijn in de nomenclatuur van het EOGFL 51 p.m.-posten opgenomen, maar er is vaak slechts een summiere of geen verklaring voor het bestaan van dat onderdeel gegeven. Voor 12 van de p.m.-posten is er in de begroting geen verwijzing naar een wettelijke of andere grondslag opgenomen, en geven de begrotingsautoriteiten geen uitleg over de uitvoering van deze onderdelen. Dit is in strijd met de algemene begrotingsvoorschriften.

2.22. Een voorbeeld van onaanvaardbaar gebruik van een p.m.-post deed zich voor in 1991 en 1992. Onder hoofdstuk B1-18 "Andere sectoren of plantaardige produkten", artikel 189 "Andere", boekte de Commissie verschillende uitgaven voor voedselhulp aan Oosteuropese landen. Hoewel deze acties sinds 1991 bestaan en in 1993 zullen worden voortgezet, zijn er geen specifieke begrotingsonderdelen voor vastgesteld. De huidige praktijk kan nauwelijks worden gerechtvaardigd met een beroep op het urgente karakter van de maatregelen, want hetzelfde soort actie wordt inmiddels voor het derde achtereenvolgende jaar uitgevoerd. De Kamer wijst erop dat de Commissie in het voorontwerp van begroting voor 1993 een afzonderlijk hoofdstuk voor voedselhulp had voorgesteld, maar dat dit voorstel door de begrotingsautoriteit werd verworpen.

2.23. Sommige begrotingsonderdelen bevatten zowel "negatieve" als "positieve" transacties, bij voorbeeld de winsten en verliezen met betrekking tot openbare opslag, waarvan de Lid-Staten alleen de nettowaarde opgeven. Dit leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid van de begroting. In zulke gevallen dienen afzonderlijke begrotingsonderdelen te worden gebruikt, en dienen de Lid-Staten de instructie te krijgen, ontvangsten en uitgaven apart op te geven.

2.24. Sommige begrotingsonderdelen zijn gemengde onderdelen waarop de Commissie zowel traditionele "Garantie"-uitgaven als "rechtstreekse" uitgaven boekt. Deze onderdelen worden derhalve gebruikt voor betalingen die de Lid-Staten verrichten in de periode van 16 oktober van het jaar "n-1" tot 15 oktober van het jaar "n", alsmede voor de van januari tot 31 december van het jaar "n" rechtstreeks door de Commissie verrichte uitgaven. Deze situatie, waarbij in hetzelfde begrotingsonderdeel uitgaven worden opgenomen die in verschillende perioden onder verschillende beheersystemen zijn verricht, leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid van de begroting en bemoeilijkt het beheer ervan.

Conclusie

2.25. De begrotingsnomenclatuur voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie dient dringend als volgt te worden herzien:

a)p.m.-posten moeten worden beperkt tot gevallen waarin hetzij een rechtsgrondslag bestaat, hetzij hoogstwaarschijnlijk in de loop van het begrotingsjaar een nieuwe verordening in werking treedt;

b)ontvangsten en uitgaven mogen niet met elkaar worden gecompenseerd;

c)er dienen verschillende begrotingsonderdelen te zijn voor uitgaven door de betaalorganen van de Lid-Staten en voor rechtstreekse uitgaven door de Commissie;

d)voor alle nieuwe acties die niet onder de bestaande begrotingsonderdelen vallen, dienen specifieke posten vergezeld van adequate motiveringen te worden ingevoerd.

NATIONALE CONTROLES VAN DE UITGAVEN VAN HET EOGFL-GARANTIE

Inleiding

2.26. Het programma van de Kamer betreffende financiële controle in de Lid-Staten, dat in 1989 is gestart, werd in 1992 voortgezet in Frankrijk en Ierland. Bij Frankrijk ging het om 6 952 Mio ECU en bij Ierland om 1 452 Mio ECU, hetgeen overeenkomt met 22 % en 4 % van alle garantie-uitgaven voor 1992. Het doel van de controle is de nauwkeurigheid van de nationale declaraties te testen en de nationale systemen voor controle van de garantie-uitgaven te beoordelen. Het programma zal in 1993 worden beëindigd met overeenkomstige controles in Duitsland en Denemarken.

2.27. De Commissie heeft actie ondernomen om de vereveningsprocedure te reorganiseren, daarbij rekening houdend met de voorgaande controlewerkzaamheden van de Kamer bij betaalorganen. Het voornaamste kenmerk van de nieuwe procedure is dat gebruik wordt gemaakt van de resultaten van door de Lid-Staat te verrichten (financiële) controles. Daaruit vloeit voort dat de organisatie en werking van een aantal betaalorganen aanzienlijk moet worden verbeterd.

Controles van de garantie-uitgaven in Frankrijk

De betaalorganen

2.28. In Frankrijk zijn negen betaalorganen, ingedeeld naar marktsector, verantwoordelijk voor het beheer van de uitgaven van het EOGFL-Garantie. Zij worden gecooerdineerd door de "Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole" (ACOFA). Zij hebben de status van overheidsorganen, waarvan het bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van de betrokken sectoren. In tabel 2.7 is de structuur van de bestaande betaalorganen in Frankrijk weergegeven.>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.29. De Kamer heeft controles verricht bij vijf betaalorganen, die 85 % van alle uitgaven van het EOGFL-Garantie in Frankrijk beheren, te weten de "Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture" (Ofival), de "Office national interprofessionnel des céréales" (ONIC), de "Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers" (Onilait), de "Société interprofessionnelle des oléagineux, protéagineux et cultures textiles" (SIDO) en de "Office national interprofessionnel des vins" (Onivins). Al deze instanties hebben bepaalde uitgaven gedelegeerd aan andere organisaties, die als ondergeschikte betaalorganen fungeren. Deze nemen 26 % van de uitgaven van de vijf gecontroleerde organisaties voor hun rekening.

2.30. Aangezien de uitgaven van het EOGFL-Garantie buiten de Franse nationale procedures voor begrotingscontrole vallen, worden de betaalorganen niet systematisch door een extern controleorgaan gecontroleerd. Toen de Franse Rekenkamer in 1992 een controle van de betaalorganen voltooide, was dat de eerste nationale controle van uitgaven van het EOGFL-Garantie die in Frankrijk werd verricht.

Organisatie en follow-up van controleactiviteiten

2.31. Het Franse systeem is vrij ingewikkeld door de verdeling van de taken, waardoor wel vier of vijf verschillende organisaties of administratieve afdelingen bemoeienis kunnen hebben met één enkele maatregel. De reden voor deze verscheidenheid van de structuur is niet altijd duidelijk. Dit geldt bij voorbeeld voor de premies voor vee, waar het Ministerie van Financiën tevens optreedt als betaalorgaan voor het EOGFL-Garantie. Twee van de premies voor vee worden door Ofival uitgekeerd, terwijl de derde, de premie voor zoogkoeien, rechtstreeks door het ministerie wordt betaald. Een uniform systeem voor het beheer zou bijdragen tot de verbetering van de follow-up van alle maatregelen.

2.32. De steunaanvragen worden, afhankelijk van de betrokken betaalorganen en communautaire maatregelen, op verschillende manieren ter plaatse gecontroleerd, namelijk:

a)door de controleafdelingen van de betaalorganen;

b)door regionale afdelingen van de betaalorganen;

c)door organisaties waaraan bepaalde taken zijn gedelegeerd;

d)door de "Directions départementales de l'agriculture et de la forêt" (DDAF's), die onder het Ministerie van Landbouw vallen;

e)door ambtenaren van het Ministerie van Begrotingszaken (douane, Directoraat-generaal belastingen, Directoraat-generaal mededinging, consumptie en fraudebestrijding).

2.33. Door het ontbreken van standaard controle-eenheden op lokaal niveau, hetgeen gedeeltelijk een gevolg is van de verscheidenheid van de verantwoordelijke organisaties, is het moeilijk zich een totaalbeeld van de doelmatigheid van de controles te vormen. De zwakke punten en fouten die bij de controle van de vijf organisaties zijn aangetroffen, illustreren dat de complexiteit van het Franse systeem gepaard gaat met risico's voor de middelen van de Gemeenschap.

2.34. Een ander interessant voorbeeld is de door Onilait beheerde verdeling van boter aan organisaties voor sociaal achtergestelden. Zowel het Ministerie van Landbouw als de gemeentelijke instanties zijn betrokken bij de vervolgcontrole op het gebruik van de boter die door de "Société interprofessionnelle du lait et des produits laitiers" (Interlait) aan welzijnsorganisaties wordt geleverd. Er is geen gecooe