Beschikking van de Commissie

van 9 april 2002

betreffende de door België ten uitvoer gelegde steunregeling C 74/2001 (ex NN 76/2001) en de steunregeling die België voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van de diamantsector

(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 1345)

(Slechts de teksten in de Nederlandse en de Franse taal zijn authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2002/778/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) In juli 1999 ontving de Commissie een klacht van de Vereniging van handelaars in ruwe diamant met betrekking tot het Intern Compensatiefonds voor de Diamantsector, hierna "het Compensatiefonds" genoemd. Naar aanleiding van deze klacht verzocht de Commissie België om nadere inlichtingen bij schrijven van 15 november 1999 (D/64713). Bij schrijven van 6 december 1999 (geregistreerd op dezelfde dag onder nummer A/39442) vroeg België uitstel tot 31 januari 2000 om de inlichtingen te verstrekken, hetgeen de Commissie toestond bij schrijven van 8 december 1999 (D/65127). Bij schrijven van 27 januari 2000 (geregistreerd op 28 januari 2000 onder nummer A/30751) vroeg België een aanvullend uitstel tot 29 februari 2000. België verstrekte nadere inlichtingen bij schrijven van 28 februari 2000 (geregistreerd op 1 maart 2000 onder nummer A/31802). Overleg tussen België en de Commissie vond plaats op 3 februari 2000; een tweede overleg vond plaats op 25 april 2000. Ook de klagende partij zond diverse brieven met aanvullende informatie.

(2) Op 13 maart 2000 vernietigde de Raad van State om procedurele redenen het besluit tot wijziging van de bepalingen waarop het Compensatiefonds was gebaseerd. Zowel de heffingen als de uitbetalingen werden opgeschort. België raakte verwikkeld in diverse juridische procedures in verband met onverschuldigde betalingen.

(3) In het overleg van 25 april 2000 zegde België toe de uitbetaalde bedragen te zullen terugvorderen van Lens Diamond Industries NV, de enige begunstigde die meer dan 100000 EUR had ontvangen. Bij schrijven van 8 augustus 2000 (D/54231) verzocht de Commissie om een schriftelijke bevestiging van deze toezegging en nadere inlichtingen omtrent de terugvorderingsprocedures. Bij schrijven van 28 augustus 2000 (geregistreerd op 29 augustus 2000 onder nummer A/37035) verzocht België om uitstel tot 30 september 2000 om de gevraagde informatie te verschaffen, hetgeen de Commissie toestond bij schrijven van 31 augustus 2000 (D/54503). België verstrekte de inlichtingen bij schrijven van 2 oktober 2000 (geregistreerd op 6 oktober 2000 onder nummer A/38191). De Commissie verzocht om nadere inlichtingen bij schrijven van 11 oktober 2000 (D/55155) en herinnerde België aan dit verzoek bij schrijven van 29 november 2000 (D/55935). België antwoordde bij schrijven van 11 december 2000 (geregistreerd op 13 december 2000 onder nummer A/40511). De Commissie verzocht om nadere inlichtingen ten aanzien van het verloop van de terugvorderingsprocedure bij schrijven van 18 januari 2001 (D/50188), 26 maart 2001 (D/51276), 17 mei 2001 (D/52040) en 29 juni 2001 (D/52666). Het advocatenbureau dat optreedt namens België antwoordde bij schrijven van 9 april 2001 (geregistreerd op 10 april 2001 onder nummer A/32970) en van 12 juli 2001 (geregistreerd op dezelfde dag onder nummer A/35663). België bevestigde de informatie in deze laatste brief bij schrijven van 24 juli 2001 (geregistreerd op 26 juli 2001 onder nummer A/36056). België en het namens België optredende advocatenbureau deelden de Commissie informeel mee dat het de bedoeling is een nieuwe regeling in te stellen ter vervanging van de vernietigde regeling. Bij schrijven van 31 oktober 2001 (geregistreerd op 5 november 2001 onder nummer A/38610) bevestigde België deze informatie.

(4) Bij schrijven van 17 oktober 2001 stelde de Commissie België in kennis van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden tegen de steunmaatregel. België antwoordde bij schrijven van 30 november 2001 (geregistreerd op 4 december 2001 onder nummer SG(A/13215)). Het besluit werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregel mee te delen.

(5) De Commissie ontving over deze zaak slechts opmerkingen van de klagende partij die de zaak aanhangig heeft gemaakt (schrijven van 17 januari 2002, geregistreerd onder nummer A/30398) en van het Compensatiefonds zelf (schrijven van 17 januari 2002, geregistreerd onder nummer A/30353). Bij schrijven van 24 januari 2002 (D/50280) zond de Commissie deze opmerkingen aan België toe en stelde zij België in de gelegenheid er commentaar op te leveren. Zij ontving dit commentaar van het advocatenbureau bij schrijven van 28 februari 2002 (geregistreerd op 1 maart 2002 onder nummer A/31591) en van België bij schrijven van 6 maart 2002 (geregistreerd op 11 maart 2002 onder nummer A/31853). Ten slotte heeft het advocatenbureau bij schrijven van 20 maart 2002 (geregistreerd op 22 maart 2002 onder nummer A/32195) een exemplaar van het tijdschrift National Geographic van maart 2002 toegezonden. Dit bevat diverse artikelen met betrekking tot de verschillende aspecten van diamanten.

II. BESCHRIJVING VAN DE STEUNREGELING

(6) De maatregelen hebben tot doel de Antwerpse diamantsector te bevorderen en te voorkomen dat de diamantindustrie zich verplaatst naar derde landen buiten de Europese Gemeenschap. Dit doel dient te worden bereikt door de werkgevers in de diamantindustrie uitkeringen te verstrekken die de voor hun rekening komende sociale lasten gedeeltelijk compenseren.

(7) De oorspronkelijke regeling was ingesteld bij de wet van 26 maart 1999 betreffende het Belgisch actieplan voor de werkgelegenheid 1998(3) en bij het koninklijk besluit van 3 juni 1999(4) tot wijziging van het koninklijk besluit van 21 november 1960(5) tot vaststelling van de statuten van het intern compensatiefonds voor de diamantsector.

(8) Deze regeling voorzag in een heffing over de waarde van elke transactie van diamant, die wordt geïnd van alle natuurlijke of rechtspersonen die als hoofd- of nevenwerkzaamheid de diamanthandel of de diamantnijverheid hebben. Alle in België gevestigde ondernemingen zouden deze heffing betalen. Onder transactie wordt verstaan elke overeenkomst welke gericht is op het creëren van een meerwaarde binnen het geheel van de handelingen van de verkoop van diamant, zowel op de interne als op de externe markt(6). De hoogte van de heffing was met ingang van 1 april 1999 vastgesteld op 0,08 %. Met ingang van 1 april 2000 zou de heffing verhoogd worden tot 0,10 %. De heffingen voor 1999 werden op 313125000 BEF (7,76 miljoen EUR) geschat(7).

(9) De geïnde bedragen werden gebruikt om compensatie-uitkeringen uit te betalen aan de werkgevers die werklieden tewerkstellen bij het bewerken van diamant (klieven, slijpen, snijden, verstellen en zagen van diamant). De uitkeringen werden vastgesteld door een beheerscomité en waren beperkt tot het bedrag van de werkgeversbijdragen in het algemene stelsel van sociale zekerheid. In de praktijk dekten de uitkeringen deze werkgeverslasten slechts gedeeltelijk. Het recht van de werkgevers op deze uitkeringen ging in op 1 juli 1999. Volgens België maakte de uitkeringen toen 33 % uit van het totale loon; zij bedroegen gemiddeld 1,2 %, variërend van 0,5 % tot 3 %, van de totale productiekosten. Het stelsel zou een degressief karakter hebben: indien het een succes werd, zou het aantal werknemers toenemen, waardoor het bedrag van de uitkering per werknemer zou dalen. België is van mening dat alle begunstigde ondernemingen behalve één onder de communautaire definitie van kleine of middelgrote onderneming vallen.

(10) Bij arrest van 13 maart 2000 vernietigde de Raad van State de maatregel uit 1999. Het totaal van de uitbetaalde compensatie-uitkeringen bedroeg 172254892 BEF (4,27 miljoen EUR). Slechts in een geval, Lens Diamond Industries NV, overschreed het bedrag 100000 EUR, namelijk [...](8). Intussen heeft België zich ertoe verbonden de de minimis-regel(9) (hierna te noemen: "de minimis-verordening") na te leven wat betreft de toepassing van de vernietigde regeling.

(11) Toen België de Commissie in kennis stelde van de regeling die de vernietigde regeling moest vervangen, was de discussie over alle aspecten van deze nieuwe regeling nog niet afgerond, maar over het geheel genomen verschilt de nieuwe regeling waarschijnlijk nauwelijks van de oorspronkelijke regeling. Het te innen bedrag zou eveneens worden vastgesteld op 0,10 %, de grondslag en de vaststelling van de uitkeringen zouden niet worden gewijzigd. De regeling treedt pas in het eerste of het tweede kwartaal van 2002 in werking. De looptijd ervan is in principe onbeperkt. Opgemerkt zij dat België zich er niet toe heeft verbonden de de minimis-verordening na te leven wat betreft de toepassing van de nieuwe regeling.

Redenen voor de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag

(12) In haar voorlopige beoordeling zette de Commissie uiteen dat de maatregelen naar haar mening steunmaatregelen van de staten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn en dat deze steunmaatregelen exploitatiesteun zouden vormen, waarop geen enkele afwijking krachtens artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag van toepassing lijkt te zijn.

III. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

(13) De klagende partij, de Vereniging van handelaars in ruwe diamant, sluit zich aan bij de argumenten die de Commissie heeft uiteengezet in haar besluit tot inleiding van de procedure. De maatregel komt immers ten goede aan de Belgische diamantindustrie en leidt bovendien tot discriminatie tussen handelaars in ruwe diamant, want degenen die geen industriële werkzaamheden uitoefenen, hebben geen enkel voordeel bij de maatregel. De maatregel druist in tegen de belangen van laatstgenoemde handelaars: een Belgische handelaar die een ruwe diamant koopt om deze in Duitsland te verkopen, zou de heffing betalen, terwijl een niet-Belgische handelaar deze niet zou betalen voor dezelfde transactie.

(14) Het Compensatiefonds sluit zich aan bij de argumenten van België.

IV. OPMERKINGEN VAN BELGIË

(15) In de eerste plaats is België verbaasd dat het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, niet alleen betrekking heeft op de vernietigde maatregel, maar ook op de voorgestelde maatregel, waarvan het de Commissie nog niet formeel in kennis had gesteld.

(16) Voorts stelt België dat de middelen van het diamantfonds geen staatsmiddelen vormen zoals vereist volgens de definitie van staatssteun in artikel 87, lid 1, zoals blijkt uit de rechtspraak PreussenElektra(10). Er is geen sprake van overdracht van staatsmiddelen, de bijdragen van de handelaars vervangen de werkgeversbijdragen. Voor de staat is het begrotingseffect neutraal. Het feit dat de bijdragen worden geheven op grond van wettelijke bepalingen, doet niet af aan deze redenering.

(17) Ten derde stelt België dat de regeling slechts een versterking impliceert van het solidariteitsmechanisme zoals dat in elk socialezekerheidsstelsel bestaat. In dit kader worden de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid echter niet meer door de werkgevers in de industrie betaald, maar door de gehele diamantsector, met inbegrip van de diamanthandelaars. Afgezien van deze wijziging van het solidariteitsmechanisme, is er geen enkele andere verandering van het stelsel. Dit argument wordt bevestigd door het feit dat een meewerkende socialezekerheidsinstelling de inning van de compensatieheffingen op zich kan nemen. De regeling in de diamantsector kan worden vergeleken met een sectorspecifiek socialezekerheidsstelsel, zoals er andere specifieke stelsels bestaan, bijvoorbeeld voor zeelieden.

(18) België voegt eraan toe dat de maatregel geen enkel effect heeft op het handelsverkeer tussen lidstaten. De situatie van Antwerpen is zeer specifiek. De stad herbergt het belangrijkste communautaire centrum van de handel in ruwe diamant in de Gemeenschap(11). Antwerpen vertegenwoordigt naar schatting 80 % van de handel in ruwe diamant in de Europese Gemeenschap. Nauwelijks 0,1 % van de in Antwerpen verhandelde ruwe diamanten gaat naar andere lidstaten om daar te worden bewerkt. De jaarlijkse waarde van de in België verwerkte ruwe diamanten bedraagt ongeveer 500 miljoen USD.

(19) Er bestaat geen concurrentieverstoring ten aanzien van de handelaars in ruwe diamant. De compensatie-uitkeringen hebben slechts betrekking op de industriële activiteit. Zij hebben geen ongunstige gevolgen voor de handelaars. Bovendien leiden de uitkeringen tot een vermindering van de kosten van bewerkte diamant, waarvan de handelaars eveneens profiteren. België heeft een tussentijds rapport verstrekt waarin een positief effect voor de gehele Antwerpse diamantindustrie wordt aangetoond.

(20) België verwijst ook naar de zaak "Künstlersozialversicherung" (sociale verzekering voor kunstenaars)(12), die overeenkomsten lijkt te vertonen met de maatregel in de diamantsector. In deze zaak werd opgemerkt dat de uitgeverijen en persbureaus verplicht een bijdrage betalen aan bepaalde verzekeringen voor kunstenaars en journalisten. De Commissie heeft de maatregel aangevochten omdat zij tot dubbele belastingheffing leidde. Zij heeft zich nooit beroepen op de toepasselijkheid van de regels inzake staatssteun, hoewel Duitsland eveneens in het stelsel bijdraagt uit eigen middelen.

(21) België heeft een door een economisch onderzoeksbureau verrichte analyse verstrekt. In de eerste plaats worden in dit rapport de concurrenten binnen en buiten de Europese Gemeenschap beschreven. De diamantondernemingen in Nederland hebben volgens het rapport een plaatselijk karakter, omdat zij zich voornamelijk op de toeristen in Amsterdam en op de plaatselijke juwelenindustrie richten. De Duitse industrie heeft volgens het rapport een meer geïndustrialiseerd karakter en opereert op grotere schaal dan de Nederlandse. De Duitse ondernemingen, aldus het rapport, zijn gespecialiseerd in de bewerking van diamanten voor medische doeleinden en in herstellingen. Deze ondernemingen staan hoe dan ook niet in een concurrentieverhouding tot de Belgische diamantindustrie. Laatstgenoemde industrie heeft de neiging zich te specialiseren in de bewerking op grote schaal van relatief grote en waardevolle diamanten. De belangrijkste concurrenten bevinden zich in India, Israël, de Verenigde Staten, Thailand, Sri Lanka, China, Rusland en Zuid-Afrika.

(22) In de tweede plaats bevat het rapport tevens statistieken over de handel in ruwe en bewerkte diamant. Uit deze statistieken blijken geen effecten op het intracommunautaire handelsverkeer. De verzending van ruwe diamant naar Nederland, Duitsland, Frankrijk en Italië is toegenomen tijdens de periode waarin de Belgische maatregel werd toegepast. De procentuele stijging is zelfs groter dan voor de uitvoer naar derde landen. De Belgische uitvoer van bewerkt diamant naar Frankrijk is gedaald sinds de invoering van de maatregel, die naar Nederland, Duitsland en Italië is gestegen. De stijging heeft zich echter voortgezet na de vernietiging van de maatregel, hetgeen twijfel doet rijzen ten aanzien van een eventueel effect van de maatregel. Het rapport bevat ook gegevens over de invoer van bewerkte diamant in België. Uit deze gegevens kan geen duidelijke conclusie over de effecten van de maatregel worden getrokken. In elk geval heeft het merendeel (70-80 %) van de invoer van bewerkte diamant betrekking op diamanten die zijn uitgevoerd en na een inspectie worden heringevoerd.

(23) In de derde plaats bevat het rapport een analyse van de gevolgen van de heffing voor de handelaars. Het concludeert dat de heffing niet leidt tot een discriminatie van de "gemengde" handelaars ten gunste van de "zuivere" handelaars, omdat geen enkele handelaar wordt geacht de inkomsten uit andere activiteiten te gebruiken om het effect van de heffing te verlichten. Deze redenering impliceert tevens dat niet moet worden verwacht dat de door de handelaars vastgestelde prijzen worden beïnvloed door de uitkeringen die zij ontvangen wegens hun industriële activiteiten. Bovendien vormen de uitkeringen slechts een gering deel van de totale prijs (ongeveer 1,2 % van de totale kosten) en van de bijdragen, en hebben de uitkeringen betrekking op dezelfde diamantproductieketen, hetgeen het netto-effect vermindert.

(24) Het rapport besluit met twee algemene opmerkingen. Ten eerste zou de maatregel kunnen worden gezien als een correctie om een tekortkoming van de markt te ondervangen. De diamanthandel wordt begunstigd door de "externaliteiten" die voortvloeien uit de aanwezigheid van de diamantindustrie. De maatregel leidt tot "internalisering van deze externaliteiten". De tweede algemene opmerking luidt dat de kosten van arbeid in België hoog zijn en dat het stelsel van belastingen en sociale bijdragen tot verstoringen leidt. De maatregel, aldus het rapport, dient slechts om dergelijke verstoringen te doen verdwijnen.

V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL

V.1. Steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

Staatsmiddelen en het arrest PreussenElektra

(25) De geïnde bedragen moeten worden beschouwd als staatsmiddelen. De maatregel bestaat uit een parafiscale heffing. De hoogte en de bestemming van de middelen worden bepaald door de Belgische wet- en regelgeving. In diverse arresten heeft het Hof van Justitie vastgesteld dat parafiscale heffingen staatssteun kunnen vormen(13). De Commissie is van mening dat het arrest in zaak C-379/98 (PreussenElektra(14)) niet van toepassing is op de onderhavige feiten en omstandigheden. In geen enkel geval ontvangen de diamantondernemingen de uitkeringen rechtstreeks van de bijdragende ondernemingen. Bij de wettelijke bepalingen wordt geen minimumprijs voor het product in kwestie vastgesteld, zoals wel het geval was in de zaak PreussenElektra. In het geval van het Compensatiefonds gaat het om een "klassieke" parafiscale heffing, vastgesteld bij de wet en beheerd door een bij diezelfde wet ingesteld fonds, terwijl de bedragen van deze parafiscale heffing worden geïnd en de uitkeringen worden uitbetaald door het bij diezelfde wet ingestelde fonds. Het ministerie van Arbeid keurt het bedrag van de uitkeringen goed. Een regeringscommissaris, die wordt benoemd door de koning op voorstel van de minister die onder meer bevoegd is voor Arbeid, woont de vergaderingen van de controleorganen bij met raadgevende stem. Hij kan echter in beroep gaan tegen elk besluit dat hij strijdig met de wet of de statuten acht, en dit beroep heeft opschortende werking. Het betrokken besluit wordt definitief mits de minister het niet binnen een termijn van 20 volle dagen nietig verklaart. Het stelsel valt onder het publiekrecht. Onder de vernietigde regeling benoemde de koning alle leden van het algemene beheersorgaan en alle leden van het bijzondere beheerscomité dat dit orgaan moest bijstaan. Met betrekking tot de voorgestelde regeling heeft België uiteengezet dat over de bepalingen betreffende het beheer van het Compensatiefonds nog onderhandeld en overlegd wordt.

Selectief voordeel en (potentiële) verstoring

(26) Steun die over een periode van drie jaar het niveau van 100000 EUR voor een individuele onderneming overschrijdt, verstoort de mededinging, of dreigt deze te verstoren, door begunstiging van bepaalde ondernemingen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt een gedeeltelijke verlichting van de sociale lasten van de ondernemingen in een bijzondere bedrijfstak een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, wanneer die maatregel bestemd is om die ondernemingen ten dele vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van sociale voorzieningen, zonder dat deze vrijstelling gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van dat stelsel(15). De compensatie-uitkeringen vormen een dergelijke vrijstelling ten gunste van ondernemingen in de Belgische diamantindustrie, en wat de oude regeling betreft, in het bijzonder Lens Diamond Industries NV. Werkgevers in de diamantsector in andere lidstaten en werkgevers in andere industrietakken in België komen niet in aanmerking voor een vergelijkbare compensatie voor hun sociale lasten. In het Belgische sociale stelsel dragen de werkgevers op forfaitaire wijze bij in de financiering van de sociale zekerheid van hun werknemers. De maatregel creëert een selectieve uitzondering buiten het algemene stelsel voor de werkgevers in de diamantsector. Het resultaat is een verstoring van de concurrentie ten gunste van laatstgenoemden. Het argument dat het specifieke stelsel de solidariteit binnen de diamantsector versterkt, doet niet af aan deze conclusie. België zelf beschouwt de regeling als een specifieke aanpassing voor de diamantsector, en verwijst naar de specifieke omstandigheden voor deze sector die België ertoe heeft gebracht om de betrokken maatregelen te nemen. Dit bevestigt dat de maatregel niet wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het Belgische sociale stelsel. Zo heeft het Hof in de zaak Maribel bis/ter vastgesteld, dat een regeling waarmee een werkgelegenheidsbeleid wordt gevoerd met middelen die enkel een rechtstreeks voordeel opleveren voor de mededingingspositie van ondernemingen uit bepaalde bedrijfstakken, niet gerechtvaardigd wordt door de aard en de opzet van het Belgische socialezekerheidsstelsel(16).

(27) Ten aanzien van de opmerking van België dat er andere sectorspecifieke socialezekerheidstelsels bestaan, in het bijzonder die voor zeelieden, zij opgemerkt dat de Commissie in de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer het begrip staatssteun in deze context en, rekening houdend met de zeer specifieke karakteristieken van deze sector, de voorwaarden waaronder dergelijke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht, heeft verduidelijkt(17).

(28) Door de vernietiging van de regeling door de Raad van State is het beheersorgaan van het Compensatiefonds niet meer bevoegd handelingen van beheer te verrichten. De minister van Werkgelegenheid heeft het voorlopig beheer over de beschikbare financiële middelen overgenomen. Daartoe heeft hij mensen aangesteld die gecontroleerd worden door een college van vereffenaars. Door de vernietiging is ook de grondslag voor ontvangen en gedane betalingen aan en uit het fonds verdwenen. Ten gevolge hiervan is het fonds in een aantal juridische procedures van terugvordering wegens onrechtmatige betaling verwikkeld. Het college van vereffenaars heeft echter de principebeslissing genomen om slechts over te gaan tot terugvordering van de uitkeringen en terugbetaling van de bijdragen nadat een eerste principe-uitspraak ten aanzien van deze procedures is gedaan. De Commissie concludeert hieruit dat de terugvordering niet onverwijld geschiedt en onzeker is, daar terugvordering afhankelijk wordt gesteld van toekomstige uitspraken. Heden blijft het voordeel bestaan. Uit de door België verstrekte informatie blijkt dat de voorgestelde regeling gelijkwaardige voordelen zou opleveren, die in feite veel groter zijn doordat de regeling voor onbeperkte duur van toepassing zou zijn.

Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten

(29) Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet volgens de rechtspraak van het Hof dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed(18). In het onderhavige geval versterken de uitkeringen de positie van de diamantondernemingen op de markt voor bewerkte diamant. Deze ondernemingen voeren het merendeel van hun productie uit, waarvan een belangrijk deel naar andere lidstaten. Zoals België heeft vermeld, zijn er kleine concentraties van deze activiteit te vinden in andere lidstaten, met name Nederland (Amsterdam) en Duitsland (Idar-Oberstein).

(30) De Commissie kan het argument niet volgen dat de diamantondernemingen in Nederland en Duitsland niet zouden concurreren met de Belgische ondernemingen. De concurrentie bestaat wel degelijk: het is te verwachten dat de plaatselijke clientèle (plaatselijke juweliers, de groothandel in de juwelensector, enz.) een analyse maakt van de kwaliteit-prijsverhouding van de "plaatselijke" diamanten in vergelijking met die van de Belgische export. Men kan er zelfs van uitgaan dat toeristen de concurrentie activeren voorzover de diamantcentra in de gehele wereld bekend zijn. Zo verkopen enkele ondernemingen in Amsterdam een belangrijk deel van hun product aan Amerikanen die de reputatie van de onderneming reeds kennen. De concurrentie met Antwerpen wordt door de klant reeds in aanmerking genomen bij de keuze van zijn reis.

(31) Bovendien bevinden de Belgische diamantondernemingen zich in het algemeen in hetzelfde marktsegment als hun Europese concurrenten. Antwerpen heeft reeds een belangrijk marktaandeel verloren aan ondernemingen in lageloonlanden. De Belgische ondernemingen zullen hoe langer hoe meer gedwongen zijn hun positie in het hogekwaliteitssegment te versterken. Dat is precies het segment waarin verscheidene Nederlandse (en waarschijnlijk ook Duitse) ondernemingen actief zijn. De opmerking van het door België ingeschakelde bureau voor economisch onderzoek dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen de in "grootschalige" activiteiten gespecialiseerde Belgische ondernemingen en de ondernemingen in andere lidstaten die "kleinschaligere" activiteiten zouden hebben, houdt geen steek(19). Het gaat om dezelfde productmarkt(20).

(32) Hoewel het eerste gevolg van de uitkeringen de verlaging van de arbeidskosten is, kan niet worden uitgesloten dat zij ook de positie van de begunstigde ondernemingen op de inputmarkten, in het bijzonder de markt van ruwe diamant, versterken. De onderneming De Beers bevindt zich daar in een bijzonder sterke positie. Voor geheel Europa staat zij slechts aan een veertigtal in Antwerpen gevestigde "toezichthouders" toe om ruwe diamant te verkopen. Het is gebruikelijk dat ruwe diamant het voorwerp van verscheidene achtereenvolgende transacties vormt alvorens te worden bewerkt. Dezelfde Belgische, Nederlandse, Duitse, enz. ondernemingen ontmoeten elkaar dus op deze markt.

(33) De Commissie is het eens met de conclusies van het rapport van het bureau voor economisch onderzoek, waarin is aangegeven (blz. 2) dat "de cijfers betreffende de handel met de grote voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd en geen doorslaggevend bewijs kunnen leveren". Er is immers discussie mogelijk over de in aanmerking genomen tijdvakken, de termijnen die wellicht nodig zijn om de effecten van de maatregel vast te stellen en een hele reeks andere factoren die van invloed zouden kunnen zijn op de verstrekte gegevens. Voorts mag de omvang van de diamantindustrie buiten België en binnen de gemeenschappelijke markt niet worden geminimaliseerd. Op grond van de door België verstrekte informatie kan bijvoorbeeld worden berekend dat het percentage diamantarbeiders in de Europese Gemeenschap en buiten België ongeveer 7-10 % van het totaal bedraagt(21).

(34) De vernietigde maatregel en de voorgestelde maatregel versterken bijgevolg de concurrentiepositie van de Belgische diamantondernemingen ten opzichte van hun concurrenten uit andere lidstaten. Voorzover België de voorwaarden van de de minimis-verordening niet naleeft, zoals althans het geval is geweest ten aanzien van de onderneming Lens Diamond Industries NV, is de Commissie van mening dat de vernietigde maatregel en de voorgestelde maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden.

(35) Aangezien alle bestanddelen van de definitie van steun voorhanden zijn, is de Commissie van mening dat de vernietigde steunmaatregel en de voorgenomen nieuwe regeling staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, voorzover België de voorwaarden van de de minimis-verordening niet naleeft.

(36) België heeft bijgevolg de bepalingen van artikel 88, lid 3, van het Verdrag geschonden door steun te verstrekken zonder voorafgaande kennisgeving en goedkeuring.

Vergelijking met de "Künstlersozialversicherung"

(37) Het door het Hof in zaak C-68/99 behandelde inbreukdossier heeft, zoals in overweging 14 van het arrest is onderstreept, een beperkte draagwijdte en laat de analyse door de Commissie van de betrokken maatregelen uit hoofde van de regels voor staatssteun onverlet. Het ontbreken van een analyse door de Commissie uit het oogpunt van staatssteun laat in ieder geval de analyse van het Compensatiefonds voor de diamantsector onverlet.

V.2. Verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt

(38) De op grond van de oude regeling verstrekte, en op grond van de voorgestelde regeling te verstrekken steun verlaagt de lopende uitgaven van de begunstigde ondernemingen zonder verband met enige subsidiabele investeringskosten of de schepping van werkgelegenheid. De Commissie beschouwt deze steun derhalve als exploitatiesteun.

(39) De Commissie moet de verenigbaarheid van de steun toetsen aan het EG-Verdrag. Zij heeft daarom onderzocht of de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag van toepassing zijn. De uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag zijn niet van toepassing, aangezien de betrokken maatregelen a) geen steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers zijn, b) niet bedoeld zijn tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en c) niet noodzakelijk zijn om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren. Evenmin zijn de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) en d), van het EG-Verdrag van toepassing; het betreft immers geen steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, noch gaat het om steunmaatregelen om de verwezenlijking van een project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.

(40) België heeft ook niet gepoogd de steun op een van de voormelde gronden te rechtvaardigen.

(41) Het tweede gedeelte van de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, namelijk steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, is evenmin van toepassing, omdat de steun niet bedoeld is voor initiële investeringen of voor het scheppen van werkgelegenheid in een regio waar ondernemingen voor dergelijke steun in aanmerking komen. Evenmin is de steun verstrekt aan ondernemingen in een ultraperifere regio. Het eerste gedeelte van deze uitzondering, namelijk steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, is evenmin van toepassing. In de eerste plaats is de steun niet bedoeld voor onderzoek en ontwikkeling, milieudoelstellingen of investeringen door kleine of middelgrote ondernemingen. In de tweede plaats is de steun bedoeld als sectorale werkgelegenheidssteun, maar de voorwaarden waaronder de Commissie dergelijke steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan beschouwen, zijn niet aanwezig. Zowel in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun(22) als in de mededeling van de Commissie betreffende controle op overheidssteun en vermindering van arbeidskosten(23) geeft de Commissie aan dat dergelijke steun die beperkt is tot een of enkele gevoelige sectoren welke met overcapaciteit kampen of in een crisis verkeren, meestal van dien aard is dat de Commissie deze normaal gesproken niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan beschouwen. Punt 23 van de laatstgenoemde mededeling stelt dat een verlaging van de sociale lasten slechts werkelijk doeltreffend zijn indien zij betrekking heeft op sectoren die in mindere mate blootstaan aan internationale concurrentie en met name bepaalde dienstensectoren. De diamantbewerkende industrie is geenszins van de internationale concurrentie afgeschermd. België stelt dat de betrokken uitkeringen het tekortschieten van de markt ingevolge externaliteiten die voortvloeien uit de diamanthandel en die het gevolg zijn van het hoge niveau van de sociale lasten, corrigeren. De Commissie vindt in deze argumenten echter geen grond om ten gunste van de verenigbaarheid te beslissen. Het bestaan van dergelijke tekortkomingen die in verscheidene sectoren zouden kunnen worden waargenomen, heeft de Commissie er bij het opstellen van de richtsnoeren en de mededeling betreffende de werkgelegenheidssteun niet van overtuigd dat dergelijke maatregelen, gezien de concurrentievervalsing die zij veroorzaken, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zouden kunnen worden geacht.

(42) Aangezien geen enkele uitzonderingsbepaling van artikel 87 van toepassing is, zijn de vernietigde maatregel en de voorgestelde maatregel, voorzover België de voorwaarden van de de minimis-verordening niet naleeft, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

(43) De terugvordering van de onverenigbare en onrechtmatige steun is een verplichting die de Commissie bij Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad(24) is opgelegd. Deze maatregel is noodzakelijk om de voorgaande situatie te herstellen en alle financiële voordelen teniet te doen die de begunstigde van de onrechtmatig toegekende steun heeft genoten vanaf de datum waarop deze steun werd toegekend. De terugbetaling van deze steun moet onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van België geschieden, voorzover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan toelaten. De terug te vorderen steun omvat de rente die betaalbaar is vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de commerciële rentevoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.

VI. CONCLUSIE

(44) De uitkeringen aan de Belgische diamantondernemingen, die zijn toegekend door het bij de vernietigde regeling ingestelde Intern Compensatiefonds voor de diamantsector, met name de steun ten gunste van Lens Diamond Industries NV, en de uitkeringen die door het Compensatiefonds worden toegekend zoals daarin door België is voorzien, vormen steunmaatregelen van de staten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, voorzover België de voorwaarden van de de minimis-verordening niet naleeft.

(45) De Commissie stelt vast dat België in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de steunmaatregel van 1999 op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd. Het feit dat de maatregel door de Raad van State is vernietigd, doet niet af aan deze conclusie.

(46) De uitkeringen aan de diamantondernemingen op grond van de vernietigde maatregel en van de voorgestelde maatregel moeten, voorzover België de voorwaarden van de de minimis-verordening niet naleeft, als exploitatiesteun worden beschouwd. Aangezien geen enkele uitzonderingsbepaling van artikel 87, leden 2 en 3, van toepassing is, zijn de steunmaatregelen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

(47) De onrechtmatige steun moet van de begunstigden worden teruggevorderd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door België ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van de diamantondernemingen, voorzover de voorwaarden van de verordening van de Commissie betreffende de de minimis-steun niet worden nageleefd, alsmede de steunmaatregel die België voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van de diamantondernemingen, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 2

België neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.

De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentierentevoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.

Artikel 3

België deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk België.

Gedaan te Brussel, 9 april 2002.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB C 363 van 19.12.2001, blz. 11.

(2) Zie voetnoot 1.

(3) Belgisch Staatsblad van 1 april 1999.

(4) Belgisch Staatsblad van 22 juni 1999, blz. 23426.

(5) Belgisch Staatsblad van 8 december 1960.

(6) Hieruit volgt dat de heffing ook exporttransacties betreft, maar niet importtransacties.

(7) NB:

Het is in de Antwerpse diamanthandel niet ongebruikelijk dat alvorens een definitieve koper wordt gevonden, een partij diamant doorverkocht wordt aan opeenvolgende makelaars en handelaars en dus het voorwerp uitmaakt van meerdere transacties. De heffing betreft echter niet transacties die niet op het creëren van meerwaarde zijn gericht.

(8) Zakengeheim.

(9) Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de minimis-steun (PB L 10 van 13.1.2001, blz. 30).

(10) Arrest van 13 maart 2000 in, zaak C-379/98, PreussenElektra QG en Schleswag AG/Windpark Reussenköge III GmbH.

(11) De onderneming De Beers oefent daadwerkelijk een monopolie uit. Een veertigtal "toezichthouders" verkopen ruwe diamant in Antwerpen. Er zijn geen "toezichthouders" in de andere lidstaten.

(12) Arrest van 8 maart 2001 in zaak C-68/99, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr. 2001, blz. I-1865.

(13) Zie met name het arrest in zaak C-78/76, Steinike en Weinlig/Duitsland, Jurispr. 1977, blz. 595. In de overwegingen 21 en 22 stelt het Hof: "overwegende dat het verbod van artikel 92, lid 1, gericht is tegen alle steunmaatregelen van staten of met staatsmiddelen bekostigd, ongeacht of steun rechtstreeks door de staat wordt verleend dan wel door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen; dat het voor de toepassing van artikel 92 nochtans voornamelijk aankomt op de gevolgen van de steun voor de begunstigde ondernemingen en producenten, en niet op de situatie van de organen die de steun verdelen of beheren; overwegende dat een overheidsmaatregel ter begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten zijn karakter van voordeel om niet verliest doordat hij geheel of gedeeltelijk wordt gefinancierd uit van overheidswege verplicht gestelde bijdragen van de betrokken ondernemingen".

(14) Zie voetnoot 9.

(15) Arrest van 5 oktober 1999 in zaak 251/97, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-6639, overweging 36. Deze overweging verwijst naar het arrest van 2 juli 1974 in zaak 173/73, Italië/Commissie, Jurispr. 1974, blz. 709, overweging 33; en naar het arrest van 14 februari 1990 in zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-307, overweging 41).

(16) Arrest van 17 juni 1999 in zaak C-75/97, België/Commissie, Jurispr. 1999, blz. I-3671, overweging 39.

(17) Communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer (PB C 205 van 5.7.1997).

(18) Arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. 1980, blz. 2671, overweging 11, en van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie, T-214/95, Jurispr. 1998, blz. II-717, overweging 50.

(19) Bovendien zijn de meeste Belgische ondernemingen eveneens zeer klein en zijn er ook ondernemingen van "gemiddelde" grootte in Amsterdam.

(20) België heeft niet aangetoond dat het segment van diamant voor medisch gebruik volledig gescheiden is van de andere segmenten van de diamantsector, en heeft evenmin aangetoond dat er geen enkele Belgische onderneming werkzaam is in dit segment. Zelfs indien al deze voorwaarden vervuld zouden zijn, zou dit een uitzondering blijven, zelfs in Duitsland: Idar-Oberstein is vooral bekend om zijn edelstenenindustrie, niet om chirurgische instrumenten.

(21) In dit cijfer is geen rekening gehouden met de verschillende graden van tewerkstelling en het feit dat een aanzienlijk deel van de arbeid in de diamantsector zwart wordt verricht.

(22) PB C 334 van 12.12.1995, blz. 4. De verlenging van de geldigheidstermijn is bekendgemaakt in PB C 371 van 23.12.2000, blz. 12.

(23) PB C 1 van 3.1.1997, blz. 10.

(24) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.