INHOUD

Paragraaf

1.Inleiding 1.1 - 1.5

2.De structuur van de financiële en technische samenwerking 2.1 - 2.4

3.Het systeem der protocollen 3.1 - 3.31

Het sluiten van de protocollen 3.1 - 3.5

De gevolgen 3.6 - 3.7

Het begrotingsbeheer 3.8 - 3.20

Spreiding der vastleggingen 3.8 - 3.12

Gebruik van het overblijvende bedrag 3.13 - 3.15

Benutting van de giften 3.16 - 3.18

De gevolgen voor de uitvoering 3.19 - 3.20

Toepasselijk financieel reglement 3.21 - 3.22

Overwegingen inzake het systeem van de protocollen 3.23 - 3.31

4.De beheersystemen 4.1 - 4.43

De boekhoudkundige systemen 4.1 - 4.11

Voorstelling van de systemen 4.1

Toezicht op de uitvoering van de protocollen 4.2 - 4.5

Toezicht op de financiële uitvoering van de projecten 4.6 - 4.11

De aan de EIB toevertrouwde acties 4.12 - 4.23

Rechtsgrondslag van de mandaten 4.13 - 4.14

De rol van de Commissie 4.15 - 4.23

De door de Commissie beheerde acties 4.24 - 4.43

Het systeem voor het beheer van de steun 4.24 - 4.27

De verdeling der verantwoordelijkheden 4.28 - 4.29

De instructies 4.30 - 4.33

De werkprogramma's en de uitvoeringsverslagen 4.34 - 4.38

De evaluatie 4.39

De personele middelen 4.40 - 4.41

De rol van de delegaties 4.42 - 4.43

5.De tenuitvoerlegging en de resultaten van de financiële en technische samenwerking 5.1 - 5.91

Door de Kamer verrichte controles 5.1 - 5.4

Begrotingsuitvoering 5.5 - 5.19

Algemene opmerkingen 5.5 - 5.11

Turkije 5.12

Malta 5.13

Algerije 5.14

Marokko 5.15

Tunesië 5.16

Egypte 5.17

Jordanië 5.18

Libanon 5.19

Opzet van de projecten 5.20 - 5.36

De omstandigheden en de doelstellingen van de projecten 5.21 - 5.23

De projectleiders 5.24 - 5.26

De financieringsplannen 5.27 - 5.30

De tijdschema's voor de uitvoering 5.31 - 5.32

De vastgelegde communautaire gelden 5.33 - 5.35

De keuze van de steunvorm 5.36

Uitvoering van de projecten 5.37 - 5.53

Vertragingen 5.37 - 5.38

Ingrijpende wijziging van de projecten 5.39 - 5.43

De technische bijstand 5.44 - 5.48

De verplichtingen van de begunstigden 5.49 - 5.52

De administratieve structuren 5.53

Doeltreffendheid van de projecten 5.54 - 5.91

Algemene opmerkingen 5.54

Turkije 5.55

Malta 5.56

Algerije 5.57 - 5.61

Marokko 5.62 - 5.69

Tunesië 5.70 - 5.76

Egypte 5.77 - 5.85

Jordanië 5.86 - 5.91

6.Conclusies 6.1 - 6.12

BIJLAGEN: Blz.

Bijlage 1: Rechtsvoorschriften die gelden voor de samenwerkingsprogramma's met de mediterrane derde landen 42

Bijlage 2:De structuur van de financiële en technische samenwerking 43

Antwoorden van de Commissie 50

SPECIAAL VERSLAG Nr. 3/91 over de financiële en technische samenwerking met de derde landen in het Middellandse-Zeegebied vergezeld van de antwoorden van de Commissie (91/C 252/01)

1. Inleiding

1.1. Reeds verscheidene jaren kent de Kamer een programma ter controle van de financiële en technische samenwerking met de landen uit het Middellandse-Zeegebied, waarbij met name bezoeken ter plaatse worden afgelegd in een aantal landen die van de Gemeenschap steun ontvangen.

Bij de enquête hield de Kamer rekening met het besluit van het Europees Parlement houdende kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting voor het begrotingsjaar 1987(1)

, waarin het Parlement de Rekenkamer verzoekt een evaluatie van de financiële en technische samenwerking met de landen in het Middellandse-Zeegebied op te stellen, aangezien de kredieten in deze sector onvoldoende worden aangewend.

1.2. Eind 1990 heeft de Raad overeenstemming bereikt over richting en inhoud van het communautaire beleid inzake steun en samenwerking bij de vierde reeks protocollen die voor de periode 1992-1996 moet worden gesloten met de landen in het zuidelijke en oostelijke Middellandse-Zeegebied. Niet alleen werden de financiële verplichtingen van de Gemeenschap(2)

flink verhoogd, maar het beleid omvat nu ook steun voor de economische hervormingen in deze landen, financiering van regionale projecten en samenwerkingsactiviteiten in verschillende landen, steun aan particuliere bedrijven en samenwerking met communautaire firma's, alsmede een betere toegankelijkheid van de gemeenschappelijke markt voor bepaalde landbouwprodukten uit de mediterrane landen. Belangrijk is dat de Gemeenschap bij het opstellen en uitvoeren van de nieuwe protocollen ten volle rekening houdt met de lessen uit vroegere protocollen en de vastgestelde zwakke punten probeert te verhelpen. Dit verslag wil daartoe bijdragen.

1.3. Dit verslag behandelt de tenuitvoerlegging van de financiële en technische samenwerking over een tiental jaren, ongeveer van 1979 tot 1989, met de volgende tien landen:

a)drie landen uit het Maghreb-gebied: Algerije, Marokko en Tunesië, hierna te noemen de Maghreb-landen(3)

;

b)vier landen uit het Machrak-gebied: Egypte, Jordanië, Libanon en Syrië, hierna te noemen de Machrak-landen(4)

;

c)Cyprus, Malta en Turkije.

In de verslagperiode werd aan deze landen in totaal voor 3 783,5 Mio ECU steun verleend. Daarvan werden 1 714,5 Mio ECU gefinancierd uit de algemene begroting, en 2 069 Mio ECU uit de eigen middelen van de Europese Investeringsbank (EIB). Tabel 1 geeft hiervan de details(5)

.

1.4. Dit verslag behandelt alleen de verrichtingen waarvoor begrotingsmiddelen werden gebruikt, inclusief de interventies krachtens de algemene garantie van de Gemeenschap voor leningen uit de eigen middelen van de EIB. De verrichtingen van de EIB zelf met haar eigen middelen werden niet aan een oordeel onderworpen; daarom behandelt dit verslag niet de financiële samenwerking met Israël en Joegoslavië, waarbij uitsluitend de laatstgenoemde financieringsvorm wordt toegepast(6)

. Voorts heeft dit verslag evenmin betrekking op de financiële samenwerking met de landen die lid zijn geworden van de Gemeenschap (Spanje, Griekenland en Portugal).

1.5. Na een inleiding tot de algemene structuur van de financiële en technische samenwerking in het tweede hoofdstuk van dit verslag, wordt in hoofdstuk 3 het systeem zelf van de financiële protocollen onder de loep genomen; door vergelijking met de bepalingen betreffende de steun van de Gemeenschap aan landen in andere delen van de wereld worden de sterke en zwakke punten van dit systeem geanalyseerd.

In hoofdstuk 4 wordt de kwaliteit van de door de Commissie ingevoerde beheersystemen onderzocht; daartoe worden de acties waarvan het beheer aan de EIB is toevertrouwd, en die waarmee de Commissie rechtstreeks belast blijft, apart geanalyseerd. Hoofdstuk 5 bevat een beoordeling van de tenuitvoerlegging en de resultaten van de communautaire steun en hoofdstuk 6 geeft een samenvatting van de voornaamste conclusies van dit verslag.

Tabel 1 - Communautaire steun aan de mediterrane derde landen

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Land of geografisch gebied Toepassings- periode Leningen uit eigen middelen van de EIB Steun uit budgettaire middelen Totale steun

Giften Speciale leningen Risico- dragend kapitaal Totale budgettaire steun

TURKIJE

3e protocol 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Speciale hulp 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Totaal 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CYPRUS

1e protocol 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2e protocol 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3e protocol 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Totaal 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1e protocol 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2e protocol 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3e protocol 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Totaal 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

NOORDELIJK MIDDEL- LANDSE-ZEEGEBIED 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ALGERIJE

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2e protocol 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3e protocol 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Totaal 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MAROKKO

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2e protocol 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3e protocol 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Totaal 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNESIË

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2e protocol 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3e protocol 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Totaal 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1e protocol 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2e protocol 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3e protocol 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Totaal 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

EGYPTE

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2e protocol 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3e protocol 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Totaal 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDANIË

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2e protocol 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3e protocol 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Totaal 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LIBANON

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2e protocol 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3e protocol 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Totaal 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SYRIË

1e protocol 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2e protocol 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Totaal 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Reserve 3e protocol Bestemd voor Syrië 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MACHRAK

1e protocol 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2e protocol 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3e protocol 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Totaal 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

ZUIDELIJK MIDDEL- LANDSE-ZEEGEBIED

1e protocol 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2e protocol 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3e protocol 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Totaal 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MIDDELLANDSE- ZEEGEBIED 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

| | |

Het verschil van 54 Mio ECU tussen de totale budgettaire toewijzing volgens kolom 7 (1 714,5 Mio ECU) en die volgens de tabellen 2 en 4 (1 660,5 Mio ECU) ontstaat doordat in de tabellen geen rekening is gehouden met het derde protocol met Cyprus (118 Mio ECU), dat van kracht werd in 1990, noch met de reserve (36 Mio ECU) bestemd voor het derde protocol met Syrië, dat op 31.12.1989 nog niet was ondertekend.

2. De structuur van de financiële en technische samenwerking

2.1. De ontwikkeling van bijzondere relaties met de landen in het Middellandse-Zeegebied begint in de jaren zestig, vooral in de vorm van associatie-overeenkomsten die hoofdzakelijk gebaseerd zijn op de handelsbetrekkingen. In 1972 verplicht de Gemeenschap zich, te komen tot een globale aanpak voor dat gebied, vooral door in de overeenkomsten een hoofdstuk over de financiële en technische samenwerking in te voegen. Vanaf 1976 worden samenwerkingsovereenkomsten van onbeperkte duur ondertekend met de Maghreb-landen, de Machrak-landen, Malta en Cyprus. Voor de betrekkingen met Turkije blijven de bepalingen van de associatie-overeenkomst van 1963 gelden.

2.2. Ten aanzien van de financiële en technische samenwerking worden met elk der partnerlanden protocollen gesloten, waarbij de Gemeenschap zich verbindt een globaal steunbedrag ter beschikking te stellen voor het medefinancieren van projecten of acties die kunnen bijdragen tot de economische en sociale ontwikkeling van het begunstigde land; in deze protocollen worden voornamelijk de geldigheidsduur, de omvang en vorm en het toepassingsgebied van de financiële en technische samenwerking vastgelegd; voorts bevatten zij een aantal bepalingen betreffende de voorbereiding en uitvoering van de gefinancierde projecten. De structuur van de samenwerking met de mediterrane derde landen berust goeddeels op de fundamentele beginselen van het EOF-systeem: meerjarigheid, verscheidenheid van de financieringsinstrumenten, gezamenlijk beheer van de steun.

2.3. Eind 1990 waren er drie reeksen protocollen ondertekend (zie bijlage 1). Zoals blijkt uit tabel 1 was voor 1 714,5 Mio ECU aan begrotingsmiddelen toegewezen, waarvan 708 Mio ECU voor de Maghreb-landen, 629 Mio ECU voor de Machrak-landen en 377,5 Mio ECU voor Cyprus, Malta en Turkije. In de grafieken 1 en 2 wordt de verdeling van de steun uit begrotingsmiddelen over de geografische gebieden en de steunontvangende landen weergegeven.

2.4. In bijlage 2 wordt een korte beschrijving gegeven van de structuur van de financiële en technische samenwerking, met informatie betreffende:

a)de geldigheidsduur van de financiële protocollen;

b)de financieringsinstrumenten waarin de protocollen voorzien;

c)de algemene doelstellingen van de communautaire steun ten tijde van de drie reeksen protocollen, en de werkingssfeer van de protocollen;

d)de budgettaire grondslag;

e)de uitvoeringsbepalingen bij de protocollen en de verdeling van de bevoegdheden tussen de EIB en de Commissie inzake het beheer van de steun;

f)de procedures voor het nemen van financieringsbesluiten en voor het opstellen van de financieringsakkoorden en -contracten;

g)de administratieve middelen van de Commissie en de steunontvangende Staten voor de uitvoering van de protocollen.

3. Het systeem der protocollen

Het sluiten van de protocollen

3.1. Het hele onderhandelings- en sluitingsproces van de protocollen is betrekkelijk traag en wordt soms beïnvloed door elementen die niet rechtstreeks verband houden met de financiële en technische samenwerking.

3.2. Hoewel gebaseerd op artikel 238 van het EEG-Verdrag, werden de eerste protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen en met Cyprus en Malta toch nodeloos onderworpen aan de bekrachtiging van de Lid-Staten. Daardoor werd hun inwerkingtreding naar gelang van het geval met anderhalf tot tweeëneenhalf jaar vertraagd (zie bijlage 1).

3.3. De tweede reeks protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen is negen à twaalf maanden na de beëindiging van de vorige protocollen ondertekend (31 oktober 1981) en werd pas van kracht 14 à 19 maanden na de theoretische datum van inwerkingtreding (1 november 1981). De vertraging was nog groter bij het tweede protocol met Malta omdat de onderhandelingen tot in 1985 stuitten op bepaalde juridische problemen in Malta. Het protocol trad pas in werking in oktober 1986, dus bijna drie jaar na de theoretische datum (1 november 1983).

3.4. De inwerkingtreding van de derde reeks protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen nam het hele jaar 1988 in beslag (zie bijlage 1), anderhalf à twee jaar na de vervaldatum van de vorige (31 oktober 1986). De verklaring voor de bijzonder langdurige onderhandelingen is dat de bepalingen van de overeenkomsten betreffende de handelsbetrekkingen moesten worden aangepast na de toetreding van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap; dat de financiële en technische samenwerking afhankelijk wordt gesteld van elementen die er niet rechtstreeks verband mee houden blijkt zeer duidelijk in het geval van Marokko waar pas kon worden onderhandeld na het sluiten van een nieuw visserij-akkoord.

3.5. De derde protocollen met Cyprus en Malta vormden hierop geen uitzondering: ze traden respectievelijk 17 en 9 maanden na de vervaldatum van de vorige in werking (zie bijlage 1).

De gevolgen

3.6. Behalve in de eerste protocollen met Cyprus en Malta is de geldigheidsduur niet bepaald vanaf een begindatum maar is er een einddatum vastgesteld (zie bijlage 2, paragraaf 2). Elke vertraging van de inwerkingtreding werkt dus door in een verkorting van de geldigheidsduur. In werkelijkheid bedraagt die in de meeste gevallen minder dan vier jaar en soms slechts drie jaar of nog minder (zie bijlage 1).

3.7. Dergelijke vertragingen brengen ook mee dat de protocollen niet meer op elkaar aansluiten. Zoals gezegd in de paragrafen 3.3 en 3.4 ligt er meestal een à twee jaar tussen de beëindiging van het ene en de inwerkingtreding van het volgende protocol. Voor bepaalde landen houdt dit in dat de continuïteit van de samenwerking wordt verbroken. Voor landen zoals Malta, Marokko of Tunesië, die in de eerste twee protocollen gedaan hebben gekregen dat de kredieten tijdens de vastgestelde geldigheidsduur werden vastgelegd (zie tabellen 2 en 3), betekent dit immers dat het vastleggingsritme wordt onderbroken; in de periode tussen twee protocollen blijft de financiële en technische samenwerking beperkt tot de uitvoering van de goedgekeurde projecten.

Het begrotingsbeheer

Spreiding der vastleggingen

3.8. Luidens de protocollen moeten de jaarlijks vast te leggen bedragen zo regelmatig mogelijk over de gehele geldigheidsduur worden verdeeld; in het begin van de geldigheidsperiode kan niettemin binnen redelijke grenzen een proportioneel hoger bedrag worden vastgelegd.

3.9. In de praktijk wordt deze bepaling nauwelijks nageleefd. De tenuitvoerlegging van de protocollen volgt een ander tempo, voornamelijk afhankelijk van het vermogen van de partnerlanden om startklare projecten ter financiering in te dienen. Uit tabel 2 en de grafieken 4 tot 18 blijkt dat, onder verschillende protocollen en in verschillende landen, jaren met uitgebreide vastleggingen worden afgewisseld met periodes waarin zeer geringe of zelfs geen vastleggingen plaatsvinden.

3.10. Voorts verliest deze bepaling sterk aan betekenis door de waargenomen verkorting van de geldigheidsduur der protocollen: de interventies en bijgevolg de daarmee verband houdende kredieten volgen elkaar sneller op. Maar deze bepaling is ook een hindernis voor een snelle tenuitvoerlegging van de protocollen met landen die in staat zijn van meet af aan projecten voor te stellen waaraan proportioneel een veel groter deel van de toegekende bedragen opgaat.

3.11. Sedert in 1987 een enkel artikel (965) werd ingevoerd voor alle drie protocollen met de Maghreb- en de Machrak-landen, is het bovendien veel minder noodzakelijk de uitgaven ten laste van de algemene begroting voor elk protocol apart naar tijd te spreiden.

3.12. Deze bepaling zou in de toekomstige protocollen dan ook niet meer moeten voorkomen. De Commissie zou veeleer in de programmeringsfase samen met de begunstigde landen haar inspanningen moeten richten op de invoering van een realistische planning van de tenuitvoerlegging van de financiële en technische samenwerking. Deze planning mag niet voorbijgaan aan budgettaire beperkingen.

Gebruik van het overblijvende bedrag

3.13. De protocollen bepalen dat het eventueel overblijvende bedrag dat niet is vastgelegd aan het einde van de geldigheidsperiode "zal worden gebruikt tot het volledig is uitgeput". Dit overblijvend bedrag is soms een aanzienlijk deel van de in protocollen opgenomen toewijzingen. Dat geldt met name voor de eerste en tweede reeks protocollen met Algerije en Egypte, waar het volgens het geval kan gaan van ongeveer 30 tot 50 % van de toegewezen bedragen (zie tabel 3); eind 1989 waren deze protocollen trouwens nog steeds niet beëindigd.

3.14. De tenuitvoerlegging van de protocollen kan met een zekere soepelheid gepaard gaan, zodat het mogelijk is ze aan te passen aan nieuwe omstandigheden die in het begin redelijkerwijze niet waren te voorzien. Maar zoals de betrokken bepaling nu luidt en wordt toegepast, is het mogelijk gelden voor onbeperkte tijd vast te leggen, hetgeen de theoretische meerjarigheid van de protocollen zinledig maakt.

3.15. De opgedane ervaring zou moeten worden benut bij de toekomstige protocollen. In de eerste plaats moet bij de vaststelling van het bedrag van de financiële toewijzing in het kader van een protocol rekening worden gehouden met de werkelijke mogelijkheden van volledige benutting tijdens de periode van toepassing. Voor de benutting van enig overblijvend bedrag moet een duidelijke procedure bestaan, die leidt tot een formeel besluit van de Associatieraad. Dat besluit zou moeten steunen op een onderzoek van de toestand van de samenwerking met het betrokken land en zou moeten worden genomen aan het einde van de geldigheidsduur van het protocol of kort daarop. Ingevolge dit besluit zou het overblijvende bedrag geheel of ten dele moeten worden overgedragen naar de budgettaire toewijzing van het volgende protocol, ofwel worden geannuleerd, zodat een einde komt aan de huidige aaneenschakeling van niet-beëindigde protocollen.

Benutting van de giften

3.16. De protocollen zijn zo opgesteld dat de giften uit begrotingsmiddelen bij voorrang worden benut om te voldoen aan de behoeften van de EIB. Het gaat erom dat zij de rentesubsidies kan verlenen die onontbeerlijk zijn voor en automatisch samengaan met het ondertekenen van leningcontracten ter waarde van de kredieten die de EIB kan verlenen. Het geplande beheer van de financiële toewijzingen is dus zodanig georganiseerd dat de EIB altijd beschikt over een bron van financiering voor de rentesubsidies.

3.17. Maar de EIB kan niet reeds in het begin van de tenuitvoerlegging van een protocol haar werkelijke behoeften bekend maken, zodat een strikte programmering van de financiële toewijzingen moeilijk wordt en de benutting van een gedeelte van de begrotingsmiddelen door de Commissie wordt vertraagd.

3.18. Deze klip kan worden omzeild als het totale bedrag der uit de begroting afkomstige gelden die zijn bestemd voor de financiering van de rentesubsidies in het protocol zelf zou worden vastgesteld. Zo zouden de Commissie en het begunstigde land vanaf het begin de juiste omvang kennen van de toewijzing die gebruikt kan worden in de vorm van subsidies. In dit verband is het nuttig eraan te herinneren dat in het kader van de Europese Ontwikkelingsfondsen een globaal bedrag is gereserveerd voor de rentesubsidies.

De gevolgen voor de uitvoering

3.19. De tenuitvoerlegging van de protocollen verloopt niet volgens het voorziene vijfjarig schema. Dit leidt tot een opeenvolging van niet-beëindigde protocollen met als meest frappante voorbeelden die met Algerije en Egypte: het overblijvende bedrag dat niet was vastgelegd aan het einde van de geldigheidsduur voor de eerste twee reeksen protocollen met die twee landen varieert van 30 tot 50 % van de toewijzing (zie tabellen 2 - 4 en de grafieken 8 en 12). De Commissie moet in het kader van de toekomstige protocollen passende maatregelen treffen om te voorkomen dat deze toestand nog verergert.

3.20. De Kamer is van oordeel dat, met behoud van enige soepelheid (zie paragraaf 3.14), strengere bepalingen betreffende het tijdschema voor de benutting van de financiële toewijzingen noodzakelijk zijn om aan deze misstand een einde te maken. Welke voorschriften ook worden ingevoerd, ze zouden een mechanisme ter beëindiging van de protocollen moeten bevatten dat leidt tot een formeel besluit inzake de benutting van het overblijvende bedrag (zie paragraaf 3.15).

Tabel 3 - Bestedingsgraad van de budgettaire toewijzingen voor de protocollen aan het eind van het begrotingsjaar waarin hun toepassingsperiode eindigt (in %)

Land of geografisch gebied Protocol Aange- gane verplich- tingen Verrichte betalingen

Turkije Derde 100,0 27,8

Speciale hulp 61,3 5,3

Cyprus Eerste 99,6 23,0

Tweede 65,0 51,6

Malta Eerste 100,0 73,6

Tweede 100,0 0,0

Algerije Eerste 66,9 4,7

Tweede 54,5 10,0

Marokko Eerste 100,0 34,3

Tweede 99,3 82,7

Tunesië Eerste 73,5 23,3

Tweede 99,5 17,7

Maghreb Eerste 83,2 23,3

Tweede 90,2 45,5

Egypte Eerste 69,4 13,9

Tweede 53,0 8,4

Jordanië Eerste 85,6 31,1

Tweede 85,0 37,7

Libanon Eerste 55,8 25,4

Tweede 100,0 3,8

Syrië Eerste 70,1 11,2

Tweede 95,8 2,5

Machrak Eerste 69,8 16,1

Tweede 67,9 10,9

Zuidelijk Eerste 77,3 20,1

Middellandse-Zeegebied Tweede 79,4 28,7

Toepasselijk financieel reglement

3.21. Het ontbreken van een toepasselijk financieel reglement tot begin 1987 (zie bijlage 2, paragrafen 14 - 17), dus gedurende bijna acht jaar, vormt een grote tekortkoming. Tijdens die periode werd de procedure ad hoc gevolgd, waardoor niet alleen de Commissie haar beheersbevoegdheden werden ontnomen, maar in sommige gevallen ook grote vertragingen ontstonden bij de goedkeuring van projecten omdat eenparigheid van stemmen was vereist. Elke Lid-Staat heeft een vetorecht waarmee het optreden van de Commissie eventueel kan worden geblokkeerd, hetgeen als pressiemiddel dient bij het regelen van een geschil met het land dat de steun zal ontvangen.

3.22. In de considerans bij uitvoeringsverordening (EEG) nr. 3973/86 worden alleen de tweede protocollen met de Maghreb-landen, de Machrak-landen, Cyprus en Malta uitdrukkelijk vermeld. Een verordening van de Raad had - en dat geldt nu nog - op zijn minst Verordening (EEG) nr. 3973/86 mede van toepassing moeten verklaren op de derde protocollen. Bovendien zouden onmiddellijk bij de ondertekening van de komende vierde protocollen de nodige regels moeten worden vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de financiële en technische samenwerking met Turkije waarvoor nog steeds geen toepasselijk financieel reglement bestaat (zie bijlage 2, paragraaf 17).

Overwegingen inzake het systeem van de protocollen

3.23. Men kan het systeem der protocollen vergelijken met de structuur van de financiële en technische bijstand die de Gemeenschap verleent aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika. Deze steun wordt gefinancierd uit hoofdstuk 93 van de algemene begroting en berust rechtens alleen op Verordening (EEG) nr. 442/81 van de Raad(7)

, waarin de algemene doelstellingen, de vormen en toepassingsgebieden van deze steun worden bepaald, alsmede de interne procedures van de Gemeenschap voor de besluitvorming en het beheer.

3.24. De protocollen, die juist voortvloeien uit de wil van de Gemeenschap om tot een globale aanpak te komen, bieden een passend kader om, op termijn en met een vooraf bepaalde financiële toewijzing, voor de financiële en technische samenwerking een sectoriële oriëntatie vast te stellen die voldoet aan de prioritaire ontwikkelingsdoelstellingen van elk begunstigd land. De programmering is daarbij een fase van essentieel belang. De derde protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen, Malta en Cyprus vormen trouwens een aanmerkelijke verbetering tegenover de voorgaande; zij zijn veel nauwkeuriger ten aanzien van de specifieke doelstellingen van de samenwerking, omschrijven de aard van de voor financiering in aanmerking komende projecten of acties en schrijven de opstelling van een indicatief programma voor, dat bindend is voor beide partijen.

3.25. Het ontbreken tot eind 1990 van een meerjarige programmering in het kader van de financiële en technische steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika en de kunstmatige druk van het werken op jaarbasis en per begroting worden door de Commissie erkend als ernstige tekortkomingen; vanaf 1991 is een meerjarige programmering gepland, waardoor de financiële middelen beter zouden kunnen worden benut.

3.26. Hoewel de protocollen in principe kunnen zorgen voor een efficiënter en doeltreffender gebruik dan een systeem zonder programmering, worden in werkelijkheid een aantal zwakke punten vastgesteld.

3.27. Ten eerste vormen de protocollen een extra etappe ten opzichte van de regeling inzake de financiële en technische steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika. De traagheid die inherent is aan het proces van onderhandelingen over en ondertekening van de protocollen (die slechts voor vijf jaar een rechtsgrondslag opleveren), dat soms wordt beïnvloed door elementen die niet rechtstreeks verband houden met de financiële en technische samenwerking (zie de paragrafen 3.1 - 3.5), leidt tot een vertraagde tenuitvoerlegging en zelfs tot een breuk in de continuïteit van de financiële en technische samenwerking (zie paragraaf 3.7).

3.28. Ten tweede houden de protocollen in, dat de werkzaamheden voor de selectie, studie en uitwerking van de projecten worden geconcentreerd in het beginstadium van hun geldigheidsduur; zowel voor de Commissie als voor de begunstigde landen betekent dit dat zeer veel werk in zeer korte tijd moet worden verricht. De Kamer vraagt zich af of sommige van de kwalitatieve tekortkomingen die zij bij de gefinancierde projecten en acties heeft vastgesteld, niet het gevolg zijn van een overhaaste voorbereiding.

3.29. Doordat in de protocollen een welbepaalde financiële toewijzing voor een vaste periode ter beschikking wordt gesteld, kan er in de betrokken landen concurrentie tussen potentiële begunstigden ontstaan. Dit kan leiden tot het aannemen van projecten die slecht ontworpen of onvoldoende omschreven zijn en die ten dele, zo niet hoofdzakelijk, ten doel hebben de organisaties die deze indienen te verzekeren van een deel van de door de Gemeenschap ter beschikking gestelde financiële toewijzing. Bij de financiële en technische steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika bestaat dit zwakke punt niet: ook hier is een selectie onder projecten noodzakelijk omdat het volume van de communautaire hulp beperkt is, maar die selectie heeft minder duidelijke gevolgen omdat hier geen sprake is van de dubbele beperking van een exact omschreven en onveranderlijke financiële toewijzing gekoppeld aan een meerjarige toepassingsperiode.

3.30. Een ander nadeel van het systeem der protocollen is dat factoren die niets te maken hebben met de financiële en technische samenwerking, de normale uitvoering van de begroting kunnen beletten. Om politieke redenen werd de tenuitvoerlegging van de protocollen met Turkije, Syrië en Libanon geblokkeerd. In geen van deze gevallen wil de Gemeenschap haar verplichtingen ten aanzien van de betrokken begunstigde landen ter discussie stellen; de tenuitvoerlegging van de financiële en technische samenwerking wordt gewoon uitgesteld totdat de omstandigheden ze opnieuw mogelijk maken. In het specifieke geval van Libanon en Syrië zullen de krachtens de derde protocollen voorziene of verleende financiële toewijzigingen gecumuleerd worden met die welke, normaliter eind 1991, in het kader van de vierde protocollen zullen worden toegestaan, hetgeen het tempo van de uitvoering van de begroting niet zal verbeteren. Bij de financiële en technische steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika kan de Commissie in dergelijke omstandigheden besluiten, geen verplichtingen meer aan te gaan, dus geen financieringsbesluiten meer te nemen.

3.31. Ten slotte zij opgemerkt dat, in de huidige situatie en voornamelijk wegens de bepalingen betreffende het gebruik van de overblijvende bedragen (zie de paragrafen 3.13 - 3.15), de in een protocol aangegeven financiële toewijzing voor het begunstigde land vaststaat; de vertragingen bij de uitvoering brengen ze niet in het gedrang. Bij de financiële en technische steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika kan daarentegen het volume en het ritme van de samenwerking worden aangepast aan de absorptiemogelijkheden van elk land; de Commissie heeft de mogelijkheid, geen nieuwe projecten te financieren wanneer ze vaststelt dat het betrokken land moeilijkheden of vertraging ondervindt bij de benutting van de reeds ter beschikking gestelde steun.

4. De beheersystemen

De boekhoudkundige systemen

Voorstelling van de systemen

4.1. De Commissie beschikt over twee hulpmiddelen:

a)de begrotingsboekhouding die een correcte uitvoering van de begroting mogelijk moet maken; deze boekhouding vermeldt voor een bepaald boekjaar en tot op het niveau van de afzonderlijke boekhoudkundige verplichtingen welke betalingen zijn gedaan en welke verplichtingen aan het begin en het eind van het boekjaar nog niet zijn afgewikkeld. Deze informatie wordt vermeld in de jaarrekening;

b)een hulpboekhouding, genaamd FINPICS (Project Information and Control System), die moet beantwoorden aan de specifieke behoeften van de beheerders inzake het toezicht op de projecten en de uitvoering van de financiële protocollen(8)

. Het is een gegevensbank die de betalingen ten laste van elke boekhoudkundige verplichting gedetailleerd in chronologische volgorde opsomt.

Toezicht op de uitvoering van de protocollen

4.2. Noch de begrotingsboekhouding, noch het systeem FINPICS geeft momenteel rechtstreeks en doorlopend voor elk financieel protocol de verdeling aan van de vastgelegde bedragen en de betaalde bedragen volgens de aard van de financieringsinstrumenten. Die opmerking geldt ook voor de sectoriële analyse van de gefinancierde verrichtingen, die de EIB trouwens zelf uitvoert, met name betreffende de leningen tegen speciale voorwaarden die zij krachtens een ruim mandaat beheert (zie bijlage 2, paragraaf 23). De Commissie zou in elk geval bij de volgende protocollen moeten overwegen, zich van de nodige middelen te voorzien om gemakkelijk over dit soort gegevens te beschikken.

4.3. De begrotingsboekhouding is niet geschikt als middel om op elk moment rechtstreeks de stand van de financiële uitvoering van de protocollen af te lezen. Sommige ontvangsten, terugbetalingen door de EIB wegens overmatige voorzieningen door de Commissie (bij de storting van rentesubsidies of bij het vrijmaken van een tranche van een lening tegen speciale voorwaarden), worden niet opnieuw gebruikt voor het project in kwestie en komen onder de rubriek diverse ontvangsten. Om het volledige overeengekomen bedrag van de lening of van de rentesubsidies ter beschikking van de EIB te kunnen stellen, moet de Commissie nadien bijkomende verplichtingen ten laste van nieuwe kredieten aangaan. In de begrotingsboekhouding verschijnen dan vastgelegde en betaalde bedragen die hoger liggen dan de vastgestelde en werkelijk uitgekeerde steun. Uit Tabel 4 blijkt dat het totale bedrag dat is vastgelegd voor een financieel protocol volgens de begrotingsboekhouding in zo'n geval hoger ligt dan het globale bedrag van de financiële toewijzing voor dat protocol (eerste protocollen met Malta en Jordanië, eerste en tweede protocol met Syrië).

4.4. Wat het systeem FINPICS betreft: dit wordt op foutieve wijze opgesteld en bijgewerkt, in die zin dat het niet alle boekhoudkundige bewerkingen registreert; verschillende vastleggingen uit 1979 zijn niet opgenomen en er wordt ook geen rekening gehouden met eventuele ontvangsten, ongeacht of ze opnieuw werden aangewend.

4.5. De beëindiging van de financiële protocollen wordt natuurlijk moeilijk als de Commissie de boekingen niet kan volgen en de bruikbare overblijvende bedragen niet kent. Om het systeem FINPICS op het vereiste niveau te brengen zijn geen onoverkomelijke wijzigingen nodig; het zou volstaan de ontbrekende verplichtingen en de geïnde ontvangsten erin op te nemen. De Commissie zou dan beschikken over een betrouwbaar systeem om de financiële uitvoering van een protocol gemakkelijk te kunnen volgen.

Tabel 4 - Bestedingsgraad van de budgettaire toewijzingen voor de protocollen en mate van afwikkeling van de aangegane verplichtingen per 31.12.1989

Land of geografisch gebied Protocol Budget- taire toewij- zingen Stand der verplichtingen Stand der betalingen

Aangegane verplich- tingen Niet- gebruikte toewijzing 3 - 4 Besteding van de toewijzing 4 / 3 Gedane betalingen Niet- gebruikte toewijzing 3 - 7 Besteding van de toewijzing 7 / 3 Nog af te wikkelen verplich- tingen 4 - 7 Afwikke- ling der verplich- tingen 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TURKIJE 3e 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Spec. hulp 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Totaal 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CYPRUS 1e 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2e 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Totaal 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1e 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2e 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3e 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Totaal 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

NOORDELIJK MIDDELLANDSE- ZEEGEBIED Totaal 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ALGERIË 1e 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2e 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3e 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Totaal 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MAROKKO 1e 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2e 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3e 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Totaal 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNESIË 1e 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2e 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3e 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Totaal 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1e 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2e 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3e 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Totaal 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

EGYTE 1e 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2e 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3e 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Totaal 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDANIË 1e 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2e 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3e 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Totaal 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LIBANON 1e 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2e 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3e 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Totaal 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SYRIË 1e 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2e 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Totaal 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MACHRAK 1e 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2e 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3e 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Totaal 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

ZUIDELIJK MIDDELLANDSE- ZEEGEBIED 1e 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2e 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3e 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Totaal 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MIDDELLANDSE- ZEEGEBIED Totaal 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

Het verschil van 54 Mio ECU tussen de totale budgettaire toewijzing volgens kolom 3 (1 660,5 Mio ECU) en die volgens tabel 1 (1 714,5 Mio ECU) ontstaat doordat in deze tabel geen rekening is gehouden met het derde protocol met Cyprus (18 Mio ECU), dat van kracht werd in 1990, noch met de reserve (36 Mio ECU) bestemd voor het derde protocol met Syrië, dat op 31.12.1989 nog niet was ondertekend. De cijfers tussen haakjes in kolom 5 zijn negatief doordat het bedrag van de verplichtingen hoger is dan dat van de budgettaire toewijzing. (0,0) betekent dat het negatieve bedrag kleiner is dan 50 000 ECU.

Toezicht op de financiële uitvoering van de projecten

4.6. De Commissie beschikt niet over een informatiesysteem met betrekking tot de werkelijke stand van de financiële uitvoering der projecten.

4.7. De stand der betalingen verschaft in verschillende opzichten onvoldoende informatie. Ten eerste wordt geen rekening gehouden met de ontvangsten (zie paragraaf 4.3); bij de controle van de documenten over gefinancierde projecten in Turkije moest de Kamer dan ook een reconstructie maken van de betalingen en ontvangsten om te weten welke bedragen werkelijk aan de begunstigden waren betaald. Bovendien treden soms abnormaal grote vertragingen op bij de boeking van lokale betalingen via de rekening van de betalingsgemachtigde; bij gefinancierde projecten in Egypte beliepen de vertragingen soms twee jaar en ging het om bedragen van meerdere honderdduizenden ecu's. De vertragingen die zich bij het vrijmaken van de ongebruikte kredieten voordoen, blokkeren trouwens niet alleen onnodig kredieten, maar doen soms jarenlang geloven dat een project nog steeds in uitvoering is, terwijl het in feite is beëindigd; dit verschijnsel werd vastgesteld bij gefinancierde projecten in Marokko, Egypte en Turkije. Voor een goed financieel beheer moet zowel de boeking van lokale betalingen als de vrijmaking van ongebruikte kredieten zo snel mogelijk worden verricht.

4.8. Elk project kent gewoonlijk een enkele boekhoudkundige verplichting, maar omvat vaak verschillende acties (levering van uitrusting, technische bijstand, bouwwerken enz.) waarvoor de financieringsovereenkomst de beschrijving en de kostenraming bevat. Voor elk van deze acties worden nadien vaak verschillende contracten gesloten (afzonderlijke partijen, verschillende gunningen, verscheidene partners enz.).

4.9. Anders dan bij het beheer van de EOF's heeft de Commissie hier geen systeem ingevoerd waarmee zij per actie en per contract de stand van de "secundaire" verplichtingen jegens derden (ondertekende contracten enz.) en van de gedane betalingen kan volgen. Een dergelijk overzicht zou nochtans onmisbaar zijn voor een goed financieel beheer, met name omdat daarmee bijzondere moeilijkheden bij de uitvoering, bij voorbeeld een overschrijding van het voor een bepaalde actie gereserveerde bedrag, of vertragingen of hindernissen bij de uitvoering van bepaalde acties of bepaalde contracten, onverwijld kunnen worden ontdekt.

4.10. De meest nauwgezette beheerders houden op eigen initiatief en gewoonlijk met de hand een lijst bij van de secundaire verplichtingen en de betalingen per contract, en - minder vaak - per actie. Niet alleen worden deze lijsten niet altijd correct bijgewerkt, maar bovendien zijn ze zeer heterogeen en bevatten zij fouten of omissies.

4.11. De Kamer is van mening dat de Commissie absolute voorrang moet verlenen aan de invoering van een geharmoniseerd systeem dat inhaakt op de hiervoor genoemde bezwaren, en waarvan de gegevens ter beschikking staan van alle diensten die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de protocollen. Daarbij zou de Commissie een goed voorbeeld kunnen vinden in het geautomatiseerde systeem dat haar delegatie in Marokko voor eigen gebruik heeft ingevoerd. Ook is het nuttig eraan te herinneren dat de Commissie momenteel voor de EOF's een soortgelijk systeem ontwikkelt onder de naam "OLAS" (On-Line Accounting System). Dit fundamentele vereiste voor een goed financieel beheer is niet beperkt tot de financiële samenwerking met de landen van het Middellandse-Zeegebied: de financiële samenwerking met de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika heeft met dezelfde gebreken te kampen.

De aan de EIB toevertrouwde acties

4.12. Dit deel van het verslag betreft meer bepaald de krachtens een ruim mandaat beheerde leningen tegen speciale voorwaarden, waarvoor de EIB zeer uitgebreide verantwoordelijkheden heeft gekregen. De Kamer wil nagaan of het met de huidige procedures en systemen voor de Commissie mogelijk is, de begrotingsmiddelen van de Gemeenschap op doeltreffende wijze te beheren.

Rechtsgrondslag van de mandaten

4.13. De Kamer herhaalt het voorbehoud dat zij heeft gemaakt in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1982(9)

, namelijk dat kan worden betwijfeld of de Commissie over de noodzakelijke rechtsbevoegdheid beschikte om in november 1978 (zie bijlage 2, paragraaf 19) het beheer van de op de algemene begroting uitgetrokken kredieten aan de EIB toe te vertrouwen. De ondertekende overeenkomsten berusten immers niet op een door de Raad ondertekende tekst; de eerste protocollen zwijgen over de bevoegdheidsverdeling tussen de EIB en de Commissie; bovendien is er geen financieel reglement van toepassing dat de bevoegdheden omschrijft en is de ad hoc procedure nog niet vastgelegd (zie bijlage 2, paragrafen 14-17).

4.14. De op 16 juni 1987 ondertekende overeenkomst ter uitvoering van de derde protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen, verwijst naar artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 3973/86. Dat is echter een financieel reglement betreffende de toepassing van de tweede protocollen (zie paragraaf 3.22). Dit tweede mandaat is dus verleend op een onjuiste rechtsgrondslag. Hetzelfde geldt voor de uitbreiding van deze overeenkomst tot de protocollen met Cyprus en Malta in november 1989.

De rol van de Commissie

4.15. Waar het gaat om leningen tegen speciale voorwaarden krachtens een ruim mandaat en om verrichtingen ter vorming van risicodragend kapitaal krijgt de EIB de volledige verantwoordelijkheid voor de vaststelling, voorbereiding en onderhandelingen zonder rechtstreekse deelneming of tussenkomst van de Commissie. De Commissie wordt uiteraard geraadpleegd over de financieringsplannen maar haar prerogatieven zijn in feite erg beperkt. Het haar voorgelegde financieringsvoorstel bevat niet genoeg details om een beoordeling van de technische waarde van het project mogelijk te maken. Verder heeft ze geen greep op het besluit tot toekenning van een financiering. De procedure ad hoc, waarin eenparigheid van stemmen is vereist, laat gedurende bijna acht jaar de hele beslissingsbevoegdheid op een onder het beheer vallend gebied over aan de Raad. Krachtens artikel 11, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3973/86 is voor de Commissie een recht op verzet ingeruimd tegen een financieringsvoorstel van de EIB dat ertoe leidt dat de zaak wordt voorgelegd aan de Raad als de instelling die de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft; de prerogatieven van de Commissie worden er dus niet groter op.

4.16. De toestand is bijzonder zorgwekkend wat de rentesubsidies betreft. De procedure ad hoc heeft ook hier de in paragraaf 4.15 beschreven gevolgen. Volgens het besluitvormingsmechanisme vervat in artikel 11, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 3973/86 ligt, bij het ontbreken van een gunstig advies van het Comité van artikel 9, de eindbeslissing in handen van de Raad van Bewind van de EIB. De Kamer heeft in haar advies nr. 2/86(10)

over het ontwerp van toepasselijk financieel reglement reeds opgemerkt dat dit procédé, waar het gaat om in de algemene begroting opgenomen kredieten, de inzake de uitvoering ervan bevoegde instelling niet de mogelijkheid biedt, greep erop te houden.

4.17. De in 1977 en 1978 door de Commissie aan de Raad voorgelegde voorstellen voor toepasselijke financiële reglementen (zie bijlage 2, paragraaf 16), evenals Verordening (EEG) nr. 3973/86 schrijven voor dat de Commissie erop toeziet dat het mandaat van de EIB ten uitvoer wordt gelegd en nagaat onder welke voorwaarden de begunstigden gebruik maken van de gerealiseerde projecten. Met de thans bestaande procedures en systemen kan de Commissie niet op bevredigende wijze aan deze vereisten voldoen.

4.18. De EIB is krachtens haar mandaten niet verplicht aan de Commissie de nodige documenten te doen toekomen, met name de verslagen over de vorderingen van de werkzaamheden en de inspectieverslagen. Tot in 1984 beschikte de Commissie zelfs niet over de financieringscontracten. Het jaarlijks verslag van de EIB aan de Commissie bevat alleen maar een lijst van financieringsbesluiten en financiële verzamelstaten. Controles en bezoeken ter plaatse bij de gefinancierde projecten worden uitsluitend door vertegenwoordigers van de EIB zelf verricht.

4.19. Zoals de Kamer bij voorbeeld heeft geconstateerd bij een controle aan de hand van de stukken betreffende twee projecten die voor een totaal bedrag van 160 Mio ECU uit hoofde van het derde protocol in Turkije werden gefinancierd, leidt dit ertoe dat in de dossiers van de Commissie alle informatie ontbreekt over de tenuitvoerlegging en de resultaten van de projecten. Maar de verantwoordelijkheid van de EIB wordt in haar mandaten uitdrukkelijk beperkt tot de goede uitvoering van haar mandaat in overeenstemming met de bankgebruiken. De ontwikkelingsdoelstellingen worden niet vermeld en blijven volledig tot de bevoegdheid van de Commissie behoren; deze zou dus rechtstreeks of via de EIB de daartoe benodigde informatie moeten kunnen verkrijgen. In haar speciaal verslag(11)

over het beheer van de ontwikkelingsfondsen van de Gemeenschap door de EIB heeft de Kamer reeds opmerkingen gemaakt over de onvolledigheid van de dossiers van de Commissie inzake door de EOF's gefinancierde en door de EIB beheerde projecten. De Kamer herhaalde die opmerkingen in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1985(12)

.

4.20. De Commissie maakt geen passend gebruik van de financiële informatie waarover zij beschikt. Voor de twee gefinancierde projecten in Turkije waarvan sprake in paragraaf 4.19 ontbrak een overzicht van de betalingen aan en terugbetalingen door de EIB, waardoor het bij de controle van de Kamer moeilijk werd te beoordelen hoe het stond met de afwikkeling der boekhoudkundige verplichtingen en met de benutting van de leningen tegen speciale voorwaarden.

4.21. De Commissie tracht niet een cumulatief overzicht te krijgen van de partiële stortingen van de leningen uit eigen middelen van de EIB waarvoor rentesubsidies gelden, hoewel het hierdoor mogelijk zou worden om onmiddellijk na de volledige uitbetaling van de leningen over te gaan tot het vrijmaken van de ongebruikte kredieten voor de rentesubsidies. Thans komt de Commissie pas in actie wanneer de EIB haar mededeelt dat haar lening is uitbetaald; zoals de Kamer heeft vastgesteld bij gefinancierde projecten in Marokko kan dit betekenen dat kredieten gedurende vele jaren nodeloos vastgelegd blijven.

4.22. De Commissie is dus niet in staat haar verantwoordelijkheden inzake de uitvoering van de begroting te dragen; zij kan niet nagaan of het gebruik van de begrotingsmiddelen die zijn bestemd voor de financiering van de door de EIB krachtens een mandaat beheerde acties (zie paragraaf 4.12) in overeenstemming is met de financiële voorschriften en de gestelde doelen binnen bereik brengt.

4.23. De Commissie moet in overleg met de EIB de nodige regelingen invoeren om haar voldoende informatie te verschaffen over de projecten die de EIB krachtens een ruim mandaat beheert. Naar het voorbeeld van wat de Commissie eist van ontwikkelingsbanken die namens de Gemeenschap de steun aan de ontwikkelingslanden in Azië en Latijns-Amerika beheren, zouden ten minste de volgende gegevens moeten worden meegedeeld:

a)een uitvoerige beschrijving van het project met een technische en economische evaluatie ervan;

b)periodieke verslagen over de vorderingen van het project;

c)de verslagen van de controles die de EIB ter plaatse verricht;

d)de eventuele aanbevelingen van technische wijzigingen die de EIB richt tot de projectleiders.

Ten aanzien van de controles en bezoeken ter plaatse moet de Commissie ten volle de mogelijkheid krijgen deel te nemen aan die van de EIB en op een met de EIB af te spreken wijze ook op eigen initiatief daartoe kunnen overgaan.

De door de Commissie beheerde acties

Het systeem voor het beheer van de steun

4.24. De kwaliteit van de in de dossiers van de Commissie beschikbare informatie en van het toezicht op de uitvoering der projecten door de Commissie is zeer ongelijk en meestal ontoereikend.

4.25. De gefinancierde projecten in Malta en Turkije worden gekenmerkt door een gebrek aan informatie betreffende hun uitvoering; niets wijst erop of de ontwikkelingsdoelstellingen zijn bereikt of weldra zullen worden bereikt. De toestand verschilt niet essentieel bij de gefinancierde projecten in Egypte, op de verwezenlijking waarvan de Commissie doorgaans onvoldoende controle uitoefent; bij de landbouwprojecten is de toestand de laatste tijd verbeterd dankzij een personeelswijziging bij de delegatie. Er is ook onvoldoende toezicht op de gefinancierde projecten in Algerije waarvan de Commissie onmogelijk de resultaten kan evalueren.

4.26. Op de projecten in Marokko valt minder kritiek uit te oefenen, omdat de Commissie hier doorgaans wel beschikt over de gegevens inzake de eigenlijke uitvoering van de door de Gemeenschap gefinancierde acties; die gegevens zijn evenwel onvolledig omdat ze slechts lopen tot het tijdstip waarop de financiële bijdrage van de Gemeenschap is opgebruikt en niet altijd de acties omvatten die door Marokko worden gefinancierd; in het algemeen kan de Commissie ook hier geen beeld krijgen van de doeltreffendheid van de projecten.

4.27. Deze toestand heeft verschillende oorzaken, die echter alle voortvloeien uit het feit dat de Commissie geen deugdelijk systeem heeft ingesteld voor het beheer van de projecten.

De verdeling der verantwoordelijkheden

4.28. De bepalingen betreffende de verdeling der verantwoordelijkheden over de verschillende diensten van de Commissie (zie bijlage 2, paragraaf 31) zijn niet zo duidelijk als nodig en worden niet altijd nageleefd. Het systeem lijkt vaag en te ingewikkeld; de versnippering der taken tot in het uiterste maakt het moeilijk een afzwakking van de verantwoordelijkheden te voorkomen. Zo wordt er op het project tot kredietverlening aan kleine landbouwers in Marokko geen toezicht gehouden door de geografisch verantwoordelijke, noch door de technisch verantwoordelijke, omdat deze ervan overtuigd is dat het gaat om een project dat krachtens een mandaat wordt beheerd door EIB. In verband met het project der lignietmijnen van Beypazari in Turkije heeft de Commissie in november 1987 facturen ter betaling naar de EIB gezonden hoewel ook dit project niet onder het mandaat van de EIB valt. Noch DG I noch DG VIII houdt zich bezig met het project voor lignietexploratie in Turkije en een verplichting van bijna 160 000 ECU blijft sedert vijf jaar nog af te wikkelen hoewel de uitgaven ten laste van de Gemeenschap volledig zijn betaald.

4.29. De Commissie zou zich ervan moeten vergewissen dat de verdeling der taken over de verschillende betrokken diensten duidelijk is en ook wordt nageleefd.

De instructies

4.30. De Commissie heeft geen instructies gegeven inzake de structuur en de inhoud van de dossiers betreffende de gefinancierde projecten of acties, noch inzake de aard, de frequentie en de vorm van het te houden toezicht of van de door de centrale diensten of de delegaties te verstrekken gegevens. Dat wordt aan het persoonlijk initiatief overgelaten, met als gevolg dat de kwaliteit van de dossiers en van het toezicht erop zeer wisselvallig is.

4.31. De delegaties stellen doorgaans jaarverslagen op met in het bijzonder een overzicht van elk project of elke actie. Het gebeurt vaak dat de toelichting van jaar tot jaar weinig verschilt, zodat er twijfels bestaan over het peil van het toezicht dat wordt becommentarieerd; van haar kant heeft de Kamer bij de voorbereiding van haar bezoeken aan de landen in kwestie vastgesteld dat dergelijke verslagen van weinig nut zijn.

4.32. De dossiers van de geografische en technische verantwoordelijken zijn vaak slecht bijgehouden of onvolledig, zodat ze zeer moeilijk te gebruiken zijn om zicht te krijgen op de vorderingen van de projecten of acties, om de specifieke tekortkomingen of moeilijkheden te onderkennen en om de resultaten te evalueren. Dat geldt in het bijzonder voor de door de Kamer onderzochte projecten en acties die worden gefinancierd in Egypte en Turkije.

4.33. Er is een uitzonderlijke inspanning nodig om de kwaliteit van deze dossiers te verbeteren. Richtsnoeren moeten worden gegeven om de inrichting en presentatie van deze dossiers te harmoniseren. Men zou een systeem van periodieke (bij voorbeeld halfjaarlijkse) follow-up fiches kunnen invoeren om bij voorbeeld een zeer globaal overzicht te krijgen van de vorderingen van het project, de vastgestelde speciale moeilijkheden of tekortkomingen, de ondernomen of geplande acties en de bereikte of verwachte resultaten, alsook van de mate waarin de doelstellingen werden bereikt; in dit opzicht is het voor de EOF's ingevoerde systeem met halfjaarlijkse verslagen en "waarschuwingssignalen" interessant. Deze benadering zou ook opgeld moeten doen in het jaarverslag van de delegaties, dat slechts werkelijk nut heeft als het met de nodige zorg wordt opgesteld.

De werkprogramma's en de uitvoeringsverslagen

4.34. De Commissie beijvert zich niet altijd om ervoor te zorgen dat de begunstigde zijn in het financieringsakkoord voorgeschreven verplichting nakomt om werkprogramma's over te leggen. Zo kon zij onder meer bij de Egyptische projecten tot verbetering van de voedering van dieren en tot verbetering van de veevoederproduktie niet nagaan of de gefinancierde activiteiten werkelijk binnen het kader van de projecten vielen.

4.35. Sommige financieringsakkoorden verplichten de begunstigde niet tot het voorleggen van uitvoeringsverslagen aan de Commissie. Dat geldt voor de projecten die tot in 1987 in Turkije werden gefinancierd als speciale hulp en voor de meeste gefinancierde projecten in Malta. In Turkije is de Commissie pas sedert 1987 vertegenwoordigd en in Malta nog steeds niet. Onder die omstandigheden wordt het zacht gezegd moeilijk de projecten te volgen.

4.36. Die verplichting bestaat wel voor de projecten die worden gefinancierd in de Maghreb- en Machrak-landen, maar vaak houdt de begunstigde zich daar niet aan. De Kamer heeft dit kunnen vaststellen bij haar onderzoek naar een groot aantal projecten in Egypte en Marokko. Vreemd genoeg reageert de Commissie niet in een dergelijk geval. Wanneer de Gemeenschap een actie van technische bijstand voor een project financiert, blijken de Commissie en de begunstigde overigens tot het standpunt te neigen dat de verslagen van de deskundigen in de plaats komen van de verslagen die van de begunstigde worden verlangd.

4.37. De financieringsakkoorden zijn zeer vaag inzake de aard en de omvang van de informatie die moet voorkomen in de uitvoeringsverslagen. Die verslagen zijn dan ook vaak van onvoldoende kwaliteit. Ze geven dikwijls niet meer dan een eenvoudige beschrijving van de werken die werden uitgevoerd dankzij de communautaire gelden, en zwijgen over de acties die onder de eigen financiering van het begunstigde land vallen. In elk geval vormen ze zelden een geschikt beheerinstrument.

4.38. De Commissie zou de begunstigde ertoe moeten dwingen zijn verplichtingen krachtens het financieringsakkoord na te leven. Dat document zou trouwens veel nauwkeuriger de aard en omvang moeten omschrijven van de informatie die in de werkprogramma's en uitvoeringsverslagen moet voorkomen. Die informatie betreffende zowel de financiële aspecten als hetgeen materieel is verwezenlijkt, moet compleet zijn, dat wil zeggen betrekking hebben op alle in het project geplande acties en niet enkel op die acties die zijn gefinancierd uit communautaire middelen. Die programma's en verslagen zouden bovendien de verwachte of werkelijke vorderingen van een project moeten evalueren om na te gaan in hoeverre de ontwikkelingsdoelstellingen zijn bereikt; die doelstellingen moeten duidelijk zijn bepaald en gekwantificeerd in het financieringsakkoord; gelet op het gewoonlijk vastgestelde tijdsverloop tussen het ogenblik waarop een investering wordt gedaan en het moment waarop die effect sorteert, moeten programma's en verslagen ook nadat de financiële steun van de Gemeenschap volledig is betaald, nog steeds naar de Commissie worden gezonden. Onder die omstandigheden zou de Commissie beschikken over een werkelijk instrumentarium voor het beheer van de projecten, een echt instrument om de tenuitvoerlegging daarvan te controleren en de resultaten te beoordelen. Ten slotte zou het voor de begunstigde duidelijk moeten zijn dat niet-naleving van zijn verplichtingen terzake ertoe zou kunnen leiden dat financiële steun van de Gemeenschap op losse schroeven wordt gezet.

De evaluatie

4.39. Een systematische evaluatie van de projecten moet worden verricht tijdens en na de uitvoering ervan, om de doelmatigheid van de communautaire steun te beoordelen, de vastgestelde moeilijkheden in te schatten, de nodige corrigerende maatregelen te treffen en er lering uit te trekken voor de toekomst. Pas sinds kort, namelijk bij de projecten die worden gefinancierd krachtens de derde protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen, is de Commissie begonnen bepalingen van die strekking op te nemen in de financieringsakkoorden.

De personele middelen

4.40. Door de trage uitvoering van de projecten komt het vaak voor dat in de verschillende betrokken diensten van de Commissie verscheidene personen elkaar opvolgen voor wat betreft de tenuitvoerlegging en het toezicht. De zojuist genoemde problemen houden in dat een deel van de informatie onvermijdelijk verdwijnt als een persoon de dienst verlaat; elke verantwoordelijke kent doorgaans een deel van het project, namelijk die fase waarbij hij zelf was betrokken; in geval van problemen is het vaak moeilijk vast te stellen wie verantwoordelijk was. Door de vertragingen bij de vervanging, die soms verscheidene maanden kunnen bedragen, is de continuïteit van het toezicht niet meer zeker. De mobiliteit van het personeel maakt de opstelling van instructies en een deugdelijk toezicht op de personeelsleden die verantwoordelijk zijn voor de dossiers nog meer noodzakelijk.

4.41. De financiële en technische samenwerking vormt slechts één der elementen van de overeenkomsten die worden ondertekend met de mediterrane derde landen. Daarnaast zijn er de handelsbetrekkingen, die trouwens wat de Maghreb-landen betreft, nog belangrijker zijn. Bovendien leidt de trage uitvoering van de financiële protocollen tot een opeenstapeling van nog lopende projecten. Het is niet zeker of de betrokken diensten van de Commissie bij deze toeneming van hun werklast, in staat zijn onder behoorlijke omstandigheden hun werk te doen. De komende sluiting van de vierde protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen, in principe eind 1991, zal deze toestand nog verergeren.

De rol van de delegaties

4.42. De delegaties van de Commissie in de begunstigde landen krijgen een belangrijke rol toebedeeld bij de tenuitvoerlegging van de samenwerking, daar zij rechtstreeks contact onderhouden en de dialoog voeren met de lokale partners. Ook bij de delegaties vindt men de hiervoor beschreven zwakke punten, waarvan de negatieve gevolgen nog worden versterkt door de geografische afstand. Met name zij gewezen op het ontbreken van instructies van de Commissie inzake de precieze verantwoordelijkheden van de delegaties, inzake de vorm van toezicht dat zij moeten uitoefenen, of inzake de aard en de frequentie van de informatie die zij moeten verschaffen.

4.43. Door het ontbreken van een referentiekader loopt de kwaliteit van het door de delegaties gehouden toezicht op de uitvoering der projecten zeer uiteen en is zij sterk afhankelijk van het initiatief en de professionaliteit van de personen die met deze dossiers zijn belast. Dat blijkt vooral in Egypte waar het toezicht op de landbouwprojecten gebrekkig was tot het moment waarop de noodzaak van een strenger toezicht werd onderkend (zie paragraaf 4.25). In het kader van de stappen die moeten worden ondernomen om een behoorlijk systeem voor het beheer van de steun in te voeren, en om een goede complementariteit te bereiken tussen de centrale diensten en de delegaties en de doeltreffendheid van de projecten te verhogen, zou de Commissie bijzondere aandacht moeten besteden aan een duidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden van de delegaties bij de uitvoering van en het toezicht op de projecten en aan middelen om de kwaliteit van hun activiteiten te controleren.

5. De tenuitvoerlegging en de resultaten van de financiële en technische samenwerking

Door de Kamer verrichte controles

5.1. Dit deel van het verslag is vooral gebaseerd op de resultaten van de controlewerkzaamheden van de Kamer tussen 1986 en 1990(13)

. In Tabel 5 worden de projecten en acties vermeld die door de Kamer werden gecontroleerd, alsook de steunbedragen die daarvoor door de Gemeenschap werden verleend. Aan deze projecten en acties zijn in totaal ruim 500 Mio ECU toegewezen, ofwel 55 % van de voor de betrokken protocollen bestemde begrotingsmiddelen.

5.2. De door de Kamer onderzochte steekproef van projecten en acties is in feite representatiever, omdat als referentiepunt niet de financiële toewijziging zou moeten gelden maar de werkelijke stand van uitvoering van de begroting op het tijdstip van de controles.

Tabel 5 - Lijst van projecten en acties ten aanzien waarvan de Kamer tussen 1986 en 1990 een controle ter plaatse of aan de hand van stukken heeft verricht

Derde protocol (Mio ECU) % van de totale toewijzing Speciale steun (Mio ECU) % van de totale toewijzing

TURKIJE

1. Hydro-elektrische installatie van Karakaya 85,0

2.Thermische centrale van Elbistan 75,0

3.Lignietmijnen van Beypazari 22,0

4.Exploratie betreffende ligniet 8,0

160,0 72 30,0 40

Eertse protocol (Mio ECU) % van de totale toewijzing Tweede protocol (Mio ECU) % van de totale toewijzing

MALTA

5. Programma van technische bijstand en opleiding 4,6

6.Haven van Valletta 5,0

9,6 96 - (1) -

ALGERIJE

7.Oprichting en uitbreiding van centra voor beroepsopleiding 11,7

8.Steun aan het Ministerie van Handel 2,2

9.Opleiding hoger personeel in de sector openbare werken 2,75

10.Opleiding hoger personeel in de zware industrie 4,0

13,9 31 6,75 15

MAROKKO

11.Nationaal laboratorium voor de produktie van dierenvaccins 2,36

12.Lexicografische gegevensbank Lexar 0,40

13.Inrichting van centrale deel Haouz-vlakte 16,00

14.Instituut voor toegepaste technologie - Beroepsopleiding 15,30 19,00

15.Stuwdam van Aït Chouarit 42,00

16.Kredietverlening aan kleine landbouwers 26,56

17.Opheffing van de sloppenwijken van Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) Ten tijde van de controle van de Kamer rechtvaardigde de stand van uitvoering van de begroting geen controle.

Eerste protocol (Mio ECU) % van de totale toewijzing Tweede protocol (Mio ECU) % van de totale toewijzing

TUNESIË

18. Oprichting van centra voor beroepsopleiding 3,90

19.Opleidingsactie ten bate van het Tunesisch-Algerijns instituut voor financiering en ontwikkeling (IFID) 0,23

20.Onderzoekprogramma maritieme wetenschappen 0,24

21.Operatie landbouwkrediet - BNDA 18,07

22.Technische bijstand aan de BNDA 0,67

23.Financiering van kleine en middelgrote initiatieven inzake landbouw en agro-industrie - globale leningen 14,13

24.Financiering van 10 trawlers - BNDA 3,02

25.Technisch-economische studie voor de aanplant van dadelpalmen in de streek van Réjim-Maatoug 1,90

26.Technische bijstand aan het IFID 0,27

27.Versterking van de onderzoekscapaciteit bij de directie watervoorraden van het Ministerie van Landbouw 1,00

28.Inventaris van de beschikbare grond in Zuid-Tunesië 0,40

29.Verbetering van het beheer van irrigatiegebieden 2,50

4,37 8 41,96 68

EGYPTE

30.Universitaire samenwerking 2,85

31.Bevordering van investeringen 2,00

32.Egyptisch bureau voor de ontwikkeling van vernieuwbare energie 7,70

33.Afvalwater van Helwan 32,04 20,30

34.Landbouwopslag te Daqahlia 6,00 4,00

35.Studie watervoorraden Sinaï 2,08 3,00

36.Universitaire samenwerking inzake maritieme wetenschappen 3,00

37.Verbetering voedering van dieren 2,40

38.Verbetering veevoederproduktie 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDANIË

39.Landbouwkrediet voor kleine landbouwers - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Plantgoedproduktie-eenheid van de Jordan Valley Authority 0,95

41.Bijstand aan de Royal Scientific Society 0,98

42.Bijstand aan de Wetenschappelijke Faculteit van de Universiteit van Yarmouk 2,50 2,50

43.Bijstand aan de Faculteit Bouwkunde en Technologie van de Universiteit van Jordanië 6,68

14,81 67 4,16 16

Totale budgettaire steun voor de onderzochte projecten/acties : 511,84 Mio ECU

Totale budgettaire toewijzing voor de betrokken protocollen: 942,00 Mio ECU

Aandeel in de onderzochte budgettaire toewijzing: 55 %

5.3. Behoudens in Turkije kon geen controle worden uitgeoefend op de projecten die worden gefinancierd uit hoofde van de derde protocollen, aangezien de uitvoering daarvan pas was begonnen. De Kamer heeft geen gefinancierde projecten gecontroleerd in Libanon wegens de daar heersende binnenlandse toestand, noch in Syrië, gelet op de situatie van de betrekkingen tussen de Gemeenschap en dat land. De financiële en technische samenwerking met deze twee landen is trouwens om dezelfde redenen grotendeels geblokkeerd. Zoals de Kamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1987(14)

heeft vermeld, kon geen controle ter plaatse worden uitgevoerd in Cyprus omdat de Cypriotische autoriteiten dit weigerden onder verwijzing naar bezwaren van de EIB.

5.4. De analyse welke de Kamer in dit deel van het verslag verricht, heeft betrekking op de protocollen die aan de basis liggen van de gecontroleerde projecten. Dat sluit dus de derde protocollen uit behalve dat met Turkije. De vaststellingen en opmerkingen van de Kamer gelden voor de toestand van de projecten ten tijde van de controles.

Begrotingsuitvoering

Algemene opmerkingen

5.5. In Tabel 2 wordt per land en per geografische zone de ontwikkeling van de financiële toewijzingen ten laste van begrotingsmiddelen overeenkomstig de protocollen en van de aangegane verplichtingen en de verrichte betalingen getoond. Die cijfers worden geïllustreerd door de grafieken 4 - 18. In Tabel 4 wordt de toestand per 31 december 1989 inzake de besteding van de financiële toewijzingen en de afwikkeling der verplichtingen aangegeven.

5.6. De begrotingsuitvoering van de protocollen verloopt in het algemeen traag. Op 31 december 1989 waren verplichtingen aangegaan voor ongeveer 1 322,9 Mio ECU, ofwel 79,7 % van de totale financiële toewijzing; de gedane betalingen beliepen ongeveer 795,6 Mio ECU, ofwel 47,9 % van de totale financiële toewijzing en 60,1 % van de aangegane verplichtingen.

5.7. Wat de landen van het noordelijke Middellandse-Zeegebied betreft (Turkije, Cyprus en Malta) zijn voor 95,4 % van de financiële toewijzing verplichtingen aangegaan en voor 82 % uitgaven verricht. Men moet echter niet uit het oog verliezen dat Turkije hier een hoofdrol speelt met meer dan 80 % van de toewijzing voor deze zone en met steun die ongeveer tien jaar geleden werd toegekend.

5.8. De financiële toewijzingen van de eerste en tweede protocollen met de Maghreb- en Machrak-landen zijn bijna volledig vastgelegd, behalve die van het eerste protocol met Algerije. De gedane betalingen zijn goed voor 83,1 % van de financiële toewijzing van de eerste protocollen en 55,4 % van die van de tweede protocollen. Bij de derde protocollen, die in de loop van 1988 van kracht werden en nu dus ongeveer halverwege hun toepassingsperiode zijn, maakten de verplichtingen bijna de helft uit van de financiële toewijzing (46,8 %); opgemerkt zij echter dat de bestedingsgraad veel hoger ligt in de Maghreb-landen (65 %) dan in de Machrak-landen (24 %). De betalingen zijn pas begonnen en belopen slechts 2,8 % van de financiële toewijzingen en 5,9 % van de aangegane verplichtingen.

5.9. Beziet men de bestedingsgraad van de financiële toewijzingen na afloop van de toepassingsperiode van elk vervallen protocol (zie tabel 3), dan stelt men vast dat voor een aanzienlijk deel van de financiële toewijzing nog geen verplichtingen zijn aangegaan; het restant bedraagt meer dan 20 % voor de Maghreb- en Machrak-landen samen, en schommelt tussen 30 en 50 % voor Algerije en Egypte.

5.10. Op dezelfde data blijft 70 à 80 % van de financiële toewijzingen nog te betalen, waarbij sommige landen zich wel onderscheiden door een hoger betalingstempo, zoals Cyprus, Malta (eerste protocol), Marokko en Jordanië. Zoals blijkt uit tabel 2 en de grafieken 4 - 18 zijn er bij deze landen ongeveer 5 tot 8 jaar nodig om de financiële toewijzing van een protocol uit te betalen; bij de andere landen, vooral Algerije, Egypte, Libanon en Syrië, is het betalingstempo zo laag dat er soms meer dan tien jaar nodig zijn. De vastgestelde verschillen volgen uit de specifieke situaties in elk land, die zeer uiteenlopend zijn (zie de paragrafen 5.12 - 5.19).

5.11. De globale garantie van de Gemeenschap voor de leningen die de EIB uit eigen middelen verstrekt aan de tien landen waarop dit verslag betrekking heeft (zie bijlage 2, paragraaf 6) beliep per 31 december 1989 ongeveer 747,7 Mio ECU, hetgeen het gehele bedrag omvat van de uitstaande leningen. Sedert 1988 werd herhaaldelijk een beroep op deze garantie gedaan om te voldoen aan de verplichtingen in de plaats van Libanon en Syrië. Op 31 december 1990 beliepen de aldus verrichte betalingen uit de algemene begroting ongeveer 21,6 Mio ECU; van dit totaalbedrag hebben Libanon en Syrië reeds ongeveer 8,3 Mio ECU terugbetaald.

Turkije

5.12. De staatsgreep van september 1980 in Turkije bracht de Gemeenschap ertoe een restbedrag van 29 Mio ECU, dat ter beschikking stond als speciale hulp (zie tabel 2 en grafiek 4), tot 1986 te blokkeren. Dit had soms ook invloed op de tenuitvoerlegging van bepaalde projecten die waren goedgekeurd voordat de betrekkingen werden bevroren; het project van de lignietmijnen in Beypazari werd gestart met twee jaar vertraging door de blokkering van een parallelproject van technische bijstand en opleiding. Wegens de mensenrechten en de kwestie Cyprus werd het in juni 1981 geparafeerde vierde protocol nog steeds niet doorgezonden naar de Raad.

Malta

5.13. De vrij snelle uitvoering van het eerste protocol met Malta (zie tabel 2 en grafiek 6) is te danken aan het feit dat de financiële steun van de Gemeenschap werd verleend voor acties die reeds zeer ver gevorderd, zo niet bijna beëindigd waren. Het gaat om een terugbetaling van subsidiabel geachte uitgaven waarbij geen tijd behoefde te worden uitgetrokken voor identificatie en onderzoek. Dat is een aanmerkelijk verschil met het tweede protocol, waarbij over een periode van twee jaar weliswaar verplichtingen ten laste van de gehele toewijzing werden aangegaan, maar waarvoor de betalingen pas in 1989 langzaam op gang kwamen.

Algerije

5.14. De zeer grote vertragingen waardoor de uitvoering van de eerste en tweede protocollen met Algerije wordt gekenmerkt (zie tabel 2 en grafiek 8) zijn te wijten aan de weinig gunstige omstandigheden. Algerije is betrekkelijk welvarend in het begin van de jaren 80; het beleid van dat land houdt een zekere geslotenheid ten aanzien van de buitenwereld in; de financiële steun van de Gemeenschap wordt als miniem beschouwd; dit alles leidt ertoe dat de Algerijnse autoriteiten in die periode weinig belangstelling hebben voor de financiële en technische samenwerking met de Gemeenschap. Het is moeilijk de doelstellingen van deze samenwerking vast te leggen en concrete projecten en acties te vinden om ze te financieren; de programmering voor de eerste twee protocollen vergt verschillende jaren. Vervolgens stuit de verwezenlijking van de projecten op moeilijkheden bij de administratieve procedures; de nationale ordonnateur blijkt zwak en inefficiënt te zijn en een belangrijk probleem is ook dat de Algerijnse staat weigert zijn gebruikelijke procedures aan te passen aan de communautaire procedures voor inschrijvingen.

Marokko

5.15. Het hogere uitvoeringstempo wat betreft Marokko (zie tabel 2 en grafiek 9) volgt uit de belangstelling van dat land voor de financiële steun van de Gemeenschap, die inderdaad groter is. De met de tenuitvoerlegging van de projecten belaste instellingen zijn doorgaans bekwaam en doeltreffend. Maar het bijzonder hoge tempo van de betalingen voor het tweede protocol heeft ook te maken met de bijzondere aard van die betalingen; het betreft soms voorschotbetalingen; het is ook een globale en snelle financiële overmaking op basis van boekhoudkundige bescheiden en niet van materiële realisaties; de communautaire bijdrage wordt soms ook verleend voor de verwezenlijking van reeds vergevorderde werkzaamheden.

Tunesië

5.16. De financiële en technische samenwerking met Tunesië geeft een middelmatig uitvoeringstempo te zien. De tenuitvoerlegging van het tweede protocol kent tot in 1985 een aanzienlijke vertraging (zie tabel 2 en grafiek 10), die te wijten is aan de aard van de gefinancierde projecten en acties (landbouwsector) en aan de vervanging van de nationale ordonnateur eind 1983. Sindsdien is het tempo versneld.

Egypte

5.17. Wat Egypte betreft (zie tabel 2 en grafiek 12) worden de projecten gestart met een bijzonder grote vertraging, als gevolg van de vóór hun verwezenlijking doorlopen fasen. Er is immers tijd nodig voor de identificatie van de projecten, voor de juiste omschrijving van hun componenten, voor het onderzoek en de goedkeuring van de projecten, voor de ondertekening van het financieringsakkoord en voor de selectie van partners na de inschrijvingsprocedures. Vaak kunnen de projecten pas na een periode van drie jaar starten. De tenuitvoerlegging stuit dan op een aantal hindernissen, voornamelijk de logheid van de nationale bureaucratie, de passiviteit die afbreuk doet aan de kansen op succes van de projecten, en de ontoereikende capaciteit, met name inzake financiële en personele middelen, van de instellingen die zijn belast met de tenuitvoerlegging van deze projecten en acties.

Jordanië

5.18. Het uitvoeringstempo kan wat Jordanië betreft bevredigend worden geacht (zie tabel 2 en grafiek 13). De algemene context is gunstiger omdat Jordanië in de eerste helft van de jaren 80 tot de relatief rijke landen behoorde en omdat het niveau van opleiding en bekwaamheid van de bevolking er vrij hoog ligt. De financiële steun van de Gemeenschap is geconcentreerd op een vrij beperkt aantal projecten inzake beroepsopleiding, universitaire opleiding en landbouwproduktie.

Libanon

5.19. De tenuitvoerlegging van de protocollen met Libanon wordt geblokkeerd door de noodtoestand in dat land (zie tabel 2 en grafiek 14). Dat geldt in het bijzonder voor het tweede protocol: hoewel ten laste van de volledige toewijzing verplichtingen zijn aangegaan is er al sinds meerdere jaren ter plaatse niets meer gerealiseerd; hetzelfde geldt ook voor het derde protocol, waarvoor nog geen enkele verplichting werd aangegaan.

Opzet van de projecten

5.20. De opzet van de projecten is van essentieel belang voor een bevredigende tenuitvoerlegging en voor een doeltreffende besteding van de communautaire gelden. De controles van de Kamer brachten een aantal tekortkomingen in de opzet van de onderzochte projecten aan het licht, waardoor de verwezenlijking van deze projecten negatief werd beïnvloed.

De omstandigheden en de doelstellingen van de projecten

5.21. Het besluit om een project of een actie te financieren is soms laakbaar doordat wordt voorbijgegaan aan ongunstige omstandigheden die de verwezenlijking van nagestreefde sociaal-economische doelstellingen van meet af aan sterk in gevaar brengen.

5.22. In Egypte zijn bepaalde projecten voor landbouwontwikkeling bij de start al vrijwel tot mislukken gedoemd door de subsidies voor bepaalde voedingsmiddelen en door de beheersing der landbouwprijzen. Voorlichtingsacties vooronderstellen het bestaan van een cooeperatief netwerk of van voorlichtingsdiensten die in werkelijkheid ontbreken of niet werken. Een optimale benutting van bepaalde investeringen kan niet worden gewaarborgd omdat er bevoorradingsquota voor grondstoffen bestaan.

5.23. In Marokko stuit de produktie en commercialisatie van bepaalde veterinaire produkten op een systeem van prijsvaststelling waarbij de verdeling van ingevoerde goederen, die nochtans duurder zijn, wordt bevoordeeld.

De projectleiders

5.24. In Egypte worden landbouwprojecten die hoofdzakelijk bestaan uit acties voor ontwikkeling, voorlichting en/of distributie, toevertrouwd aan onderzoekinstellingen die niet beschikken over de middelen om ze tot een goed einde te brengen.

5.25. In Tunesië heeft de verantwoordelijke instelling bij het starten van de acties voor kredietverlening in de landbouw niet de vereiste gedecentraliseerde structuur voor een snelle en doeltreffende invoering van het kredietsysteem ter ontwikkeling van de kleine en middelgrote landbouwbedrijven.

5.26. In Algerije is het probleem meer algemeen van aard omdat de nationale ordonnateur niet de functies vervult die men ervan mag verwachten (zie paragraaf 5.14). Wegens het beperkte aantal - weinig op die taken voorbereide - personeelsleden, kan die instelling niet zorgen voor een correct beheer van de gelden voor ontwikkelingshulp. Zij kan geen positieve invloed uitoefenen op de voortgang van de dossiers en geen bemiddelaar zijn tussen de verschillende administraties. Deze tekortkoming is met name te merken in het beheer van de projecten.

De financieringsplannen

5.27. De financiële steun van de Gemeenschap wordt soms verleend voor projecten waarvoor geen duidelijk financieringsplan bestaat of waarvoor niet eens voldoende zekerheid aanwezig is dat alle vereiste middelen ter beschikking zullen komen.

5.28. In Turkije wordt de bijdrage van de Gemeenschap verleend voor een lopend project om ten dele het tekort van het financieringsplan op te vangen dat is ontstaan door de vertraagde uitvoering; in het financieringsvoorstel is sprake van bijdragen van andere geldschieters maar het bedrag ervan wordt niet vermeld.

5.29. In Marokko cofinancieren de Commissie en de EIB een project op basis van respectieve ramingen van de voorziene kosten die een verschil van circa 21 Mio ECU vertonen en waarvan de financiering overigens lang niet zeker is.

5.30. Er zou strikter, nauwkeuriger en realistischer tewerk moeten worden gegaan bij de opstelling van financieringsakkoorden, die zouden moeten dienen als basisdocument bij de tenuitvoerlegging en de beoordeling van de resultaten van een project.

De tijdschema's voor de uitvoering

5.31. In de financieringsakkoorden wordt doorgaans alleen een globale duur of een uiterste datum van uitvoering aangegeven. De projecten omvatten vaak acties van diverse aard (levering van installaties, technische bijstand, bouwwerken enz.), maar de voor een doeltreffende cooerdinatie noodzakelijke programmering van de respectieve tijdschema's van deze verschillende acties ontbreekt.

5.32. De tijdschema's zijn in de meeste gevallen onrealistisch en worden dan ook zelden gevolgd. Zij gaan ervan uit dat de uitvoering verloopt onder ideale omstandigheden, die geenszins bestaan in landen zoals die waar de projecten worden gefinancierd; toch zijn de knelpunten voldoende bekend (logge procedures, zwakke administraties, ontoereikende personele en financiële middelen enz.), met name bij de Commissie. Met deze factoren zou rekening moeten worden gehouden bij de vaststelling der projecten, omdat anders de financieringsplannen aan waarde inboeten, een vooruitziend beheer moeilijk wordt gemaakt (planning der activiteiten, raming der begrotingen enz.), en voorts een betrouwbaar referentiepunt ontbreekt voor de correcte evaluatie van de ondervonden moeilijkheden, de vereiste correcties, de geboekte vooruitgang of de bereikte resultaten. De noodzaak een realistisch en dwingend tijdschema op te stellen wordt nog versterkt door de bepalingen van Verordening (EGKS, EEG, EURATOM) nr. 2049/88 van de Raad van 24 juni 1988(15)

, betreffende een uiterste uitvoeringsdatum voor de aangegane juridische verbintenissen.

De vastgelegde communautaire gelden

5.33. Soms worden communautaire gelden vastgelegd in een omvang waarvan met name voor de Commissie duidelijk is dat die de behoeften van de betrokken projecten ruimschoots overtreft. Deze handelwijze heeft tot gevolg dat de communautaire steun soms gedurende vele jaren nodeloos wordt stilgelegd.

5.34. In Marokko werden ongeveer 4,3 Mio ECU nodeloos voor een project vastgelegd omdat de Commissie geen rekening hield met de verzwakking van de Marokkaanse munt en met de beslissing van de Marokkaanse autoriteiten om werkzaamheden die oorspronkelijk door de Gemeenschap zouden worden gefinancierd, voor eigen rekening te nemen. In een ander geval werd de communautaire bijdrage geleverd op basis van financiële schattingen die overdreven pessimistisch waren maar die ertoe leidden dat voor dit project de volledige som van 24 Mio ECU werd gebruikt die oorspronkelijk was bedoeld voor een ander project; in feite ligt de reële kostprijs van de operatie ongeveer 20 % lager dan voorzien en de Gemeenschap, die ongeveer 70 % van de projectkosten moest dekken, financiert het project nu bijna volledig.

5.35. Ten aanzien van een project in Egypte wist de Commissie reeds bij de ondertekening van het financieringsakkoord met zekerheid dat de vastlegging ongeveer 1,3 Mio ECU hoger lag dan de kosten van de werken: het contract voor de werken was reeds vele maanden eerder getekend.

De keuze van de steunvorm

5.36. Bij een aantal projecten in Algerije, Marokko, Tunesië en Malta stelt de Kamer vast dat een beroep wordt gedaan op verscheidene, zo niet alle financieringsinstrumenten waarin de protocollen voorzien (subsidies, leningen tegen speciale voorwaarden, leningen van de EIB uit haar eigen middelen, rentesubsidies), zonder dat de keuze van een dergelijke combinatie duidelijk wordt gerechtvaardigd door de aard, de aflossingsduur of de rentabiliteitsverwachtingen van de voorgenomen investeringen.

Uitvoering van de projecten

Vertragingen

5.37. De meeste projecten lopen, zowel vóór de start als tijdens de uitvoering, vertragingen van verschillende jaren op. De hierna volgende opsomming is zeker niet uitputtend. De termische centrale van Elbistan in Turkije moest in 1983 in produktie gaan maar het duurde tot eind 1989, dus negen jaar na de toekenning van de financiering, voor de lening tegen speciale voorwaarden volledig was uitbetaald. De installaties van het Nationaal Laboratorium voor de produktie van diervaccins in Marokko werden pas twee jaar na het einde van de werken in gebruik genomen. De stuwdammen te Aït Chouarit en te Sidi Driss alsook het kanaal van Rocade in Marokko werden wel op tijd afgewerkt, maar de doelstelling van deze projecten inzake landbouwirrigatie zal op z'n vroegst worden gerealiseerd met tien jaar vertraging. De werken voor de eerste fase van het project betreffende afvalwater te Helwan in Egypte werden eind 1986 gestart, twee jaar na de datum waarop ze in principe moesten zijn voltooid; de werken voor de tweede fase, die eind 89 moesten beginnen, hebben minstens al één jaar vertraging. De activiteiten tot bevordering en voorlichting van het project voor betere voeding van dieren in Egypte waren nauwelijks begonnen toen de technische bijstand voor het project werd ingetrokken. Het project genaamd Operatie landbouwkrediet - BNDA (Tunesië) moest eind 1988 zijn voltooid, maar op dat tijdstip was minder dan de helft van de steun gebruikt. Er is grote vertraging bij het starten van het project betreffende verbetering van het beheer van irrigatiegebieden (Tunesië). Er waren ongeveer tien jaar nodig voor het voltooien van het project tot oprichting en uitbreiding van de centra voor beroepsopleiding in Algerije, dat vier jaar moest duren.

5.38. Natuurlijk kan de tenuitvoerlegging van de projecten worden getroffen door onverwachte en moeilijk voorzienbare problemen. Maar in de meeste gevallen hebben de vertragingen dezelfde welbekende oorzaken, waaronder de traagheid van procedures, tekortschietende administratieve structuren, een gebrek aan cooerdinatie, of een tekort aan personele en financiële middelen ter plaatse. Met deze omstandigheden, die niet erg bevorderlijk zijn voor een vlotte uitvoering van de projecten, moet rekening worden gehouden in de ontwerpfase.

Ingrijpende wijziging van de projecten

5.39. Niet zelden worden tijdens de uitvoering belangrijke wijzigingen aangebracht in de inhoud of zelfs de oriëntatie van de projecten, zonder dat vooraf terdege is onderzocht of dat noodzakelijk en gegrond is in het licht van de omstandigheden, de middelen of de doelstellingen. Soms vinden de wijzigingen louter plaats op initiatief van de instelling die het project uitvoert en wordt de Commissie noch geïnformeerd noch geraadpleegd.

5.40. In Turkije verdubbelde de Turkse partner kort na de start van een project de te bereiken produktiedoelstellingen; hierdoor werd het volume van de vereiste investeringen bijna driemaal zo groot en, terwijl de Gemeenschap oorspronkelijk de enige geldschieter zou zijn, werd een beroep gedaan op andere financieringsbronnen. De dossiers van de Commissie bevatten geen informatie over de omstandigheden die tot deze wijziging hebben geleid.

5.41. In Egypte werd een project voor de bouw van opslagvoorzieningen met instemming van de delegatie, maar zonder goedkeuring van de Commissie, herhaaldelijk grondig gewijzigd. Het gebrek aan duidelijkheid is zo groot dat bij de voorbereiding van de financiering voor de tweede fase de verantwoordelijke dienst van de Commissie navraag moest doen over hetgeen er in de eerste fase was verwezenlijkt. De toestand verbetert niet in de tweede fase, want de Kamer en de delegatie hebben bij hun bezoeken vastgesteld dat de begunstigde de communautaire gelden gebruikt naar eigen goeddunken, zonder te letten op het financieringsakkoord. Een ontwikkelings- en voorlichtingsproject inzake de veevoederproduktie wordt, bij gebrek aan betrouwbare onderzoekresultaten, voortgezet in de vorm van een experimenteel programma, zonder het project vooraf opnieuw te omschrijven.

5.42. In Tunesië wordt een project tot financiering van tien trawlers gekozen met het oog op een op de industrialisatie gerichte visserij. Nadat de lening tegen speciale voorwaarden (krachtens ruim mandaat) is toegestaan, verneemt de EIB dat de kenmerken van de trawlers afwijken van die welke in de voorstudie werden opgenomen. Deze wijziging wordt niet aangevochten hoewel met de communautaire steun nu een versterking van de traditionele visserij wordt gefinancierd en het project op middellange of lange termijn nadelig zou kunnen zijn voor de ontwikkelingsbelangen van Tunesië.

5.43. Bij een programma voor de opleiding van leidinggevend personeel in de sector openbare werken in Algerije wijkt het financieringsakkoord, dat pas ruim twee jaar na het besluit van de Commissie wordt ondertekend, sterk af van het oorspronkelijke ontwerp. Zo gaat het niet meer om de bijscholing van middenkader maar om de opleiding van leerkrachten in technische instituten. In deze nieuwe visie worden de geplande acties in de vorm van beurzen of technische bijstand aanzienlijk gewijzigd.

De technische bijstand

5.44. De kwaliteit van de verrichtingen van de door de Gemeenschap gefinancierde technische bijstand kan worden beïnvloed door verschillende factoren, zoals de kwaliteit van de experts zelf, een gebrek aan cooerdinatie tussen de technische bijstand en de andere elementen van een project, of de soms moeilijke arbeidsverhoudingen tussen de experts en het plaatselijk personeel.

5.45. In Egypte kan worden getwijfeld aan de kwaliteit van de deskundigen in de eerste fase van een studie inzake de watervoorraden in de Sinaï; er heerst een algemeen gebrek aan informatie en documentatie over de verrichte werkzaamheden en de resultaten daarvan. Ten aanzien van een project voor universitaire samenwerking betreffende kennis van zee en visserij kan kritiek worden geleverd op de keuze van een der universitaire instellingen in de Gemeenschap omdat deze niet beschikte over de nodige ervaring inzake mariene warmwaterbiologie.

5.46. In Tunesië wordt een project tot verbetering van het beheer van irrigatiegebieden gehinderd door de veelvuldige wisseling van deskundigen, waarvan de prestaties, en met name de verslagen, trouwens van geringe kwaliteit zijn.

5.47. Bij verschillende projecten in Algerije en Egypte wordt, gelet op de stand van uitvoering van de andere onderdelen van de projecten (bouwwerken, aankoop van materiaal), te vroeg gebruik gemaakt van de technische bijstand, zodat het nut ervan voor de projecten navenant vermindert.

5.48. Bij een project tot verbetering van de veevoederproduktie in Egypte hebben de betrekkingen tussen de experts en hun plaatselijke partners te lijden onder meningsverschillen inzake de oriëntatie van het project zelf maar ook onder een gebrek aan cooerdinatie. Bij een project voor universitaire samenwerking zijn de persoonlijke relaties slecht en de meningsverschillen inzake de opzet en de wijze van uitvoering van de werkzaamheden totaal; dat leidde tot het ontslag van de Britse projectleider, hetgeen de problemen echter niet oploste.

De verplichtingen van de begunstigden

5.49. Vaak komt de begunstigde zijn verplichtingen krachtens de financieringsakkoorden niet of slechts met veel vertraging na. Daarbij kan het gaan om de levering van zijn financiële bijdrage, de terbeschikkingstelling van de nodige terreinen, installaties of personeelsleden, de totstandbrenging van de voorziene administratieve structuren voor de uitvoering van het project, of het volgen van de communautaire procedures voor inschrijving en sluiting van overeenkomsten. Dat veroorzaakt grote vertragingen, brengt de verwezenlijking van de doelstellingen in gevaar en kan soms de opzet zelf van het project op losse schroeven zetten.

5.50. Een project tot opheffing van sloppenwijken in Marokko kent grote vertraging bij de verwezenlijking van de sociaal-administratieve voorzieningen, met name van de medische en onderwijskundige infrastructuur, en te betwijfelen valt of de Marokkaanse partij werkelijk voornemens is, ze te realiseren (zie paragraaf 5.65). De communautaire steun voor een kredietoperatie ten behoeve van kleine landbouwers moest apart worden beheerd maar dit voorschrift wordt niet nageleefd.

5.51. Een project van beroepsopleiding in Algerije leed vooral onder de niet-naleving van de overeengekomen procedures inzake inschrijving en sluiting van overeenkomsten. De Commissie werd pas achteraf ingelicht en is gedwongen talrijke afwijkingen toe te staan.

5.52. In Egypte beslist de begunstigde van een project voor de bouw van opslagruimte volgens zijn eigen strategie en niet volgens het financieringsakkoord over de uit te voeren werken. Een ander project loopt vertraging op omdat de Egyptische partij niet in staat is tijdig haar financiële bijdrage te leveren; de Commissie staat zelfs voorschotten toe die niet worden terugbetaald. De onmogelijkheid te beschikken over een stuk woestijn van enkele hectaren in een land met een oppervlakte van 750 000 km2, waarvan 96 % uit woestijn bestaat, is een der hoofdoorzaken voor het niet realiseren van een groot deel van een programma voor onderzoek inzake bodemverbetering. Ondanks de herhaalde oproepen van de delegatie is nog steeds niet gezorgd voor de geplande structuur die nodig is voor de werking, het onderhoud en het beheer van een groot zuiveringssysteem.

De administratieve structuren

5.53. De tenuitvoerlegging van de projecten wordt ook bemoeilijkt door het feit dat het personeel vooral qua vakkennis tekortschiet, weinig gemotiveerd is of veelvuldig wordt overgeplaatst. Ook komt het vaak voor dat cooerdinatie tussen de verschillende zowel plaatselijke als buitenlandse betrokkenen, ontbreekt. Deze vaststellingen gelden voor een aantal projecten inzake landbouwontwikkeling, beroepsopleiding of onderzoek in Algerije, Tunesië, Egypte en Jordanië.

Doeltreffendheid van de projecten

Algemene opmerkingen

5.54. De doeltreffendheid van de financiële en technische samenwerking verschilt aanzienlijk van land tot land, zodat voor elk land een aparte analyse nodig is. Grosso modo kan men tevreden zijn over het effect van de projecten die werden gefinancierd in Jordanië en in Tunesië. In Marokko stuit de tenuitvoerlegging van de projecten niet op speciale moeilijkheden en sommige projecten zijn duidelijk een succes; bij andere, die financieel niet onbelangrijk zijn, wordt de verwezenlijking van de doelstellingen aanzienlijk vertraagd en komt ze zelfs in gevaar, doordat de acties die aan de Marokkaanse partij waren overgelaten niet volgens plan zijn uitgevoerd of misschien nooit zullen worden uitgevoerd. Over de doeltreffendheid van de in Malta gefinancierde projecten bestaat geen twijfel; maar het ging hier niet om samenwerking, omdat de communautaire steun beperkt bleef tot de financiering van bijna voltooide activiteiten. De tenuitvoerlegging van de projecten in Egypte verloopt uiterst moeizaam, vooral wegens het zwakke optreden van de lokale partners; wat de resultaten betreft staat een mislukking dikwijls vast of is deze te vrezen. De financiële en technische samenwerking met Algerije heeft geleden onder bijzonder ongunstige omstandigheden die de tenuitvoerlegging ervan hebben belemmerd, zodat in deze fase geen resultaten zijn te verwachten. Ten aanzien van Turkije levert een controle aan de hand van stukken bij de Commissie niet de vereiste informatie op om de doeltreffendheid van de communautaire steun te kunnen beoordelen.

Turkije

5.55. Wegens de ontoereikendheid of het ontbreken van gegevens in de dossiers van de Commissie is het niet mogelijk uit een controle aan de hand van stukken op te maken of de vier onderzochte projecten, waarvoor in totaal 190 Mio ECU aan financiële steun, of bijna 65 % van de globale budgettaire toewijzing van het derde protocol en van de speciale steun werd toegekend, hun doel hebben bereikt, namelijk bij te dragen tot de toeneming van de elektriciteitsproduktie. Bij de twee projecten die door de EIB krachtens een ruim mandaat werden beheerd, namelijk de hydro-elektrische installatie van Karakaya en de thermische centrale van Elbistan, valt zelfs niet te achterhalen wat precies werd gefinancierd met de begrotingssteun van in totaal 160 Mio ECU. Bij de twee door de Commissie beheerde projecten, de lignietmijnen in Beypazari en de lignietexploratie, kwam men niet verder dan het leveren van uitrusting en werd de ontwikkelingsdoelstelling genegeerd.

Malta

5.56. Algemeen gezien beantwoordden de projecten in het kader van het eerste protocol aan gerechtvaardigde behoeften, werden zij behoorlijk ten uitvoer gelegd en leverden zij de verwachte resultaten op. De acties van technische bijstand en opleiding waren doorgaans van hoge kwaliteit en stemden de Maltese instellingen tot tevredenheid. De werken tot modernisering van de haven van Valletta verliepen vlot en de rentabiliteit van de investeringen schijnt vast te staan. Maar de idee van samenwerking ontbrak in de toepassing van dit eerste protocol. Het betreft in feite een louter financiële hulp voor reeds zeer vergevorderde zo niet voltooide acties.

Algerije

5.57. Een der prioriteiten bij de eerste twee protocollen was, naast de vermindering van het voedseltekort, het voldoen aan de grote behoefte aan opleiding voor hoger personeel en geschoolde arbeiders die nodig zijn voor het verwezenlijken van de doelstellingen van economisch en sociale ontwikkeling; over het nut van de communautaire steun op deze terreinen bestaat geen twijfel. Maar de tenuitvoerlegging stuit op belangrijke moeilijkheden. De algemene omstandigheden waren althans tot voor kort bijzonder ongunstig, hetgeen blijkt uit het gebrek aan belangstelling van de Algerijnse autoriteiten voor de communautaire steun (zie paragraaf 5.14). Dit wordt geïllustreerd door het lage peil van de begrotingsuitvoering (zie tabel 4). Onder deze omstandigheden kan men moeilijk tastbare resultaten verwachten.

5.58. Ongeveer tien jaar waren nodig voor de voltooiing van het project tot oprichting en uitbreiding van de centra voor beroepsopleiding, dat slechts drie of vier jaar had moeten duren. Wat betreft het gedeelte dat ten tijde van de controle door de Kamer was verwezenlijkt kan onmogelijk worden nagegaan welk effect de communautaire uitgaven hebben gehad; het valt hoe dan ook te betwijfelen of de doelstelling - het creëren van opleidingsplaatsen voor de diverse sectoren van de bouw en de industrie - werd bereikt. De voor dit project ingezette personele middelen en de ondervonden moeilijkheden staan niet in verhouding tot de resultaten ervan.

5.59. Het project tot steun aan het ministerie van handel, dat werd gestart in 1987 en tot doel had opleidingsacties te voeren waardoor de uitvoercapaciteit van de Algerijnse ondernemingen moest worden vergroot, kan niet worden uitgevoerd omdat noch de Algerijnse partij zelf, noch de Commissie kan bepalen wat voor soort steun de Gemeenschap moet verlenen; de veranderingen in het Algerijnse economische klimaat maken een herziening noodzakelijk van de onderzoeksconclusies waarop het project steunt, maar de Algerijnse autoriteiten zijn niet in staat, een nauwkeurige aanvraag te formuleren.

5.60. Ondanks een lange onderzoeksperiode (3,5 jaar), bevat het financieringsakkoord betreffende