BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 3 maart 1999

betreffende door Duitsland als ontwikkelingshulp aan Indonesië toegekende steun in verband met de bouw van twee baggerschepen door de Volkswerft Stralsund en de verkoop ervan aan Pengerukan (Rukindo)

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 585)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(1999/657/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op Richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw(1), laatstelijk verlengd bij Verordening (EG) nr. 2600/97(2), inzonderheid op artikel 4, lid 7,

Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 93 van het EG-Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en rekening houdend met deze opmerkingen(3),

Overwegende hetgeen volgt:

I. Procedure

De Europese baggervereniging (European Dredging Association), hierna "EuDA" genoemd, heeft de Commissie medegedeeld dat Duitsland in verband met de verkoop van drie in Duitsland gebouwde baggerschepen steun zou hebben verleend, die blijkbaar in strijd was met Richtlijn 90/684/EEG, hierna "scheepsbouwrichtlijn" genoemd.

Bij schrijven van 6 november 1996 verstrekte Duitsland de Commissie aanvullende inlichtingen.

Bij schrijven van 15 april 1997 stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden in verband met deze steun.

De betreffende beschikking van de Commissie werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt(4). De Commissie heeft de belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen over de betrokken maatregelen te maken.

De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden ontvangen en heeft deze aan Duitsland medegedeeld om het in de gelegenheid te stellen zijn opmerkingen te maken. Duitsland heeft zijn opmerkingen bij schrijvens van 18 juni 1997 en 9 oktober 1997 gemaakt.

Bij schrijven van 24 maart 1998 stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit de procedure ten dele te beëindigen, met name met betrekking tot het baggerschip KK Aru II. Bij schrijven van 24 juni 1998 verstrekte Duitsland de Commissie aanvullende gegevens over de beide andere baggerschepen (CD Batang Anai en FF Bali II).

II. Beschrijving van de steun

In 1994 keurde de Commissie de toekenning van ontwikkelingshulp goed in verband met de verkoop van drie baggerschepen door de Volkswerft Stralsund aan Pengerukan (Rukindo), een openbare onderneming in Indonesië, hierna "Rukindo" genoemd. Bij schrijven SG(94) D/6533 van 17 mei 1994 stelde de Commissie Duitsland in kennis van de goedkeuring. De ontwikkelingshulp werd verstrekt in de vorm van een lening van de Kreditanstalt für Wiederaufbau. De lening dekte 90 % van de contractwaarde, met een looptijd van elf jaar en een rentevoet van 3,5 %. Het subsidie-equivalent van de OESO bedroeg 25,35 %. Rukindo is een openbare besloten vennootschap, waarvan de aandelen voor 100 % in handen zijn van het ministerie van Financiën. De leningnemer is de Republiek Indonesië, vertegenwoordigd door het ministerie van Financiën.

In de aanmelding van het steunvoornemen van 24 maart 1994 werden de plaatsen in Indonesië vermeld waar de baggerschepen zouden worden gebruikt. In haar brief aan Duitsland ter goedkeuring van de steun had de Commissie gepreciseerd, dat de baggerschepen alleen in Indonesië mochten worden gebruikt.

De EuDA heeft de Commissie ervan in kennis gesteld dat de baggerschepen in Taiwan en Thailand werden ingezet. Blijkbaar nam de exploitant van de baggerschepen deel aan internationale aanbestedingen in concurrentie met andere ondernemingen die baggerdiensten aanbieden. Volgens EuDA heeft de steun de bieder in staat gesteld een prijs te bieden die onder de plaatselijke marktprijs lag.

Duitsland heeft bevestigd dat één baggerschip buiten de territoriale wateren van Indonesië was gebruikt, namelijk in Maleisië. Van een gebruik in Taiwan of Thailand, zoals door de EuDA beweerd, werd echter niet gesproken.

De Duitse regering voerde aan dat het baggerschip niet optimaal in de Indonesische wateren kon worden geëxploiteerd, omdat verscheidene grote havenbouwprojecten waarvoor het oorspronkelijk was aangekocht, vertraging hadden opgelopen. Daarbij kwam dat het gebruik van het baggerschip in Maleisië gebeurde in het raam van een onderaanneming voor een Indonesische onderneming, terwijl Rukindo nooit rechtstreeks aan internationale aanbestedingen heeft deelgenomen. Duitsland verbond zich er voorts toe de Indonesische regering erop opmerkzaam te maken dat de baggerschepen moeten worden ingezet voor de bestemming waarvoor zij oorspronkelijk waren aangekocht.

Duitsland kon geen gegevens verstrekken over de financiële situatie van Rukindo, aangezien deze dochteronderneming geen geverifieerde en bewijskrachtige jaarrekeningen opstelt en er geen rechtstreekse leenverhouding met dit bedrijf bestaat.

In het licht van het antwoord van Duitsland kwam de Commissie tot de conclusie dat de wijze waarop de baggerschepen werden geëxploiteerd niet te verenigen was met de goedkeuring die zij in haar brief van 17 mei 1994 had gegeven. Bovendien twijfelde de Commissie eraan of er nog van kon worden uitgegaan dat het steunvoornemen het karakter van ontwikkelingshulp had, en stelde zij zich de vraag of de maatregel verenigbaar was met artikel 4, lid 7, van de scheepsbouwrichtlijn.

Derhalve besloot de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

III. Opmerkingen van derden

Na de bekendmaking inzake de inleiding van de procedure hebben Denemarken en de EuDA hun standpunten kenbaar gemaakt. Zij meenden dat het gebruik van de baggerschepen niet verenigbaar was met de voorwaarden waarop de Commissie de steun had goedgekeurd en in strijd was met de scheepsbouwrichtlijn.

IV. Opmerkingen van Duitsland

Duitsland verklaart het volgende:

De baggerschepen werden gekocht in verband met de uitbreidingswerkzaamheden in de belangrijkste Indonesische havens (Tanjung Priok, Batam, Bojonegra, Surabaya, Belawan, Semarang, Panjang en Ujung Padang), die een vaargeul tot 9 meter hebben.

Omdat wegens onvoorzienbare financiële problemen niet alle voor de uitbreiding noodzakelijke middelen beschikbaar konden worden gesteld, werden alleen in de havens van Belawan, Tanjung Priok en Surabaya in beperkte omvang baggerwerkzaamheden uitgevoerd. Aangezien bovendien de maritieme uitbreidingsprojecten zowel door particuliere ondernemingen als door de Indonesische regering worden uitgevoerd, worden de vertragingen steeds minder voorspelbaar. De vertragingen betreffen havenuitbreidings- en landwinningsprojecten op de volgende plaatsen: Bojonegra, Benoa/Bali, Maruda/Jakarta, Situbondo, Kuala Namu, Ancol Barat, Ancol Timur, Surabaya, Kapuk Naga, Pantai Mutiara, Pelabuhan Ratu, Kerawang, Rondweg/Surabaya, Betio Benoa Bali en Bali Benoa Marina. Naar verhouding van de beschikbaarheid van de middelen werden alle baggerschepen van Rukindo, waaronder ook de baggerschepen KK Aru II, FF Bali II en CD Batang Anai, ingezet voor de voortzetting, respectievelijk de afwerking van de projecten. Het is Rukindo echter niet bekend wat de gevolgen van de huidige Indonesische crisis zullen zijn op het gebied van bijkomende vertragingen voor de projectwerkzaamheden.

Op het moment dat de contracten voor de baggerschepen werden gesloten en de steun werd goedgekeurd, was niet bekend welke andere mogelijkheden zich zouden voordoen om de baggerschepen buiten Indonesië in te zetten. De vertraging bij de voorgenomen Indonesische projectwerkzaamheden werden pas na de oplevering van de baggerschepen vastgesteld; Rukindo heeft pas lang na het tijdstip van de goedkeuring van de steun geprobeerd de baggerschepen op andere plaatsen in te zetten.

De baggerschepen waren speciaal voor de werkzaamheden in Indonesië ontworpen; zij hadden een grotere diepgang nodig dan de indertijd beschikbare baggerschepen. De baggerschepen hadden een vaargeul van ongeveer 8 meter nodig om efficiënt te kunnen werken. Wegens deze diepgang zijn de mogelijkheden om de baggerschepen in andere Indonesische havens en waterwegen in te zetten, beperkt. Om de rustperiodes zo kort mogelijk te houden en minstens een deel van de vaste kosten (personeel, kapitaal, enz.) terug te verdienen, was Rukindo gedwongen de diensten van haar baggerschepen aan te bieden aan andere baggerondernemingen, die de schepen vervolgens buiten Indonesië hebben gebruikt. De schepen werden echter slechts tijdens de inactieve periodes in het buitenland ingezet, toen de voorgenomen havenuitbreidingen vertragingen hadden opgelopen. De verhuur van de baggerschepen voor gebruik in het buitenland moet worden gezien als een inspanning de ontwikkelingssteun optimaal te benutten, teneinde door de inbreng van deviezen aanvullend kapitaal bijeen te brengen voor het infrastructuurproject. Bovendien konden dank zij de inzet van de schepen in het buitenland, onverwachte periodes van inactiviteit worden gebruikt om kennis te verwerven en te verdiepen.

Het gebruik van de baggerschepen in het buitenland was niet in strijd met het hoofddoel van de steun, namelijk de ontwikkeling van de Indonesische verkeersinfrastructuur. De werkzaamheden voor binnenlandse projecten hebben steeds de absolute voorrang gekregen. Rukindo heeft de baggerschepen ingezet in het raam van de in Indonesië uit te voeren projectwerkzaamheden; het gebruik ervan in het buitenland (CD Batang Anai: Taiwan 1995, 35 werkdagen tijdens een verblijf in Taiwan van ongeveer 130 dagen; FF Bali II: Maleisië 1995: 35 dagen, 1997: 120 dagen) waren de uitzonderingen die geen economische winst hebben opgeleverd. Het uitzonderlijke gebruik van de schepen in Taiwan en Maleisië is onbeduidend in vergelijking met het gebruik van de schepen in Indonesië, en in vergelijking met de kredietlooptijd van elf jaar of de technische levensduur van de baggerschepen.

Rukindo heeft slechts tweemaal een aanbestedingsdossier aangevraagd, maar heeft in beide gevallen niet aan de aanbesteding deelgenomen. Rukindo heeft nooit rechtstreeks aan internationale aanbestedingen deelgenomen en is niet in onmiddellijke concurrentie getreden met buitenlandse ondernemingen. Rukindo heeft de prijzen van de diensten van de hoofdcontractant derhalve niet rechtstreeks beïnvloed, te meer daar deze, volgens de gebruikelijke procedure, slechts onderhandelingen met de verschillende baggerondernemingen heeft gevoerd nadat het contract hem was toegewezen. Als onderaannemer of onderonderaannemer moest Rukindo de vastgestelde prijzen accepteren.

Het gebruik van de schepen in het buitenland heeft daadwerkelijk tot verliezen, en niet tot financiële winst geleid. Winst, waardoor steunverlening overbodig zou zijn geweest, werd niet gemaakt. In verhouding tot de totale onderaannemingsperiode heeft de inzet van het baggerschip CD Batang Anai in Taiwan een werkelijk verlies opgeleverd, dat de kosten van de alternatieve rustperiodes in Indonesië overschrijdt.

Duitsland heeft het Indonesische ministerie van Financiën, via de Kreditanstalt für Wiederaufbau, aangemaand ervoor te zorgen dat de door steun begunstigde baggerschepen uitsluitend in Indonesië worden ingezet. Duitsland erkent evenwel dat in de leningsovereenkomst geen bijzondere bepaling over de plaats van de inzet van de baggerschepen is opgenomen. Het was het betrokken Indonesische ministerie op grond van de gevoerde besprekingen echter bekend dat de baggerschepen uitsluitend op de Indonesische eilanden mochten worden ingezet, en niet in het buitenland. Het gebruik in het binnenland vormt derhalve de ongeschreven commerciële basis voor de lening.

Duitsland vraagt dat rekening wordt gehouden met de gevolgen van de economische en financiële crisis in Oost-Azië en in het bijzonder in Indonesië.

V. Beoordeling van de steun

In 1994 werd het steunvoornemen op grond van artikel 4, lid 7, van de scheepsbouwrichtlijn goedgekeurd. Volgens dit artikel kan deze steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd als hij in overeenstemming is met de bepalingen die de OESO-werkgroep nr. 6 met het oog daarop heeft opgenomen in haar akkoord over de uitlegging van de artikelen 6, 7 en 8 van de OESO-overeenkomst inzake exportkredieten voor schepen of een corrigendum op genoemde overeenkomst.

Elk afzonderlijk steunvoornemen van dien aard moet vooraf aan de Commissie worden meegedeeld. De Commissie gaat de bijzondere ontwikkelingscomponent van het steunvoornemen na en vergewist zich ervan dat deze steun binnen de werkingssfeer van genoemd akkoord valt.

In zijn arrest van 5 oktober 1994 in zaak C-400/92, Duitsland/Commissie(5), stelt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het volgende vast: "Juist het onderzoek van deze bijzondere component stelt de Commissie in staat, erop toe te zien dat een op artikel 4, lid 7, gebaseerde steun die tot doel heeft de prijs van voor bepaalde ontwikkelingslanden bestemde schepen te drukken, gelet op het concrete gebruik dat van die steun zal worden gemaakt, wel degelijk een ontwikkelingsdoel nastreeft en, ook al is hij in overeenstemming met de OESO-criteria, niet neerkomt op steun ten behoeve van een scheepswerf in een lidstaat, welke steun is onderworpen aan het in de voorafgaande leden bepaalde plafond (...)".

Zoals in de brief van de Commissie van 17 mei 1994 was vermeld, mochten de baggerschepen op grond van de aanmelding van Duitsland alleen in Indonesië worden ingezet.

Duitsland heeft bevestigd dat de FF Bali II en CD Batang Anai niet uitsluitend in Indonesië werden ingezet, wat niet in overeenstemming is met de aan de goedkeuring van de steun verbonden verplichtingen. De steun werd dus oneigenlijk gebruikt.

Duitsland voert aan, dat op het tijdstip van de toewijzing van het contract en de goedkeuring van de steun dit gebruik van de baggerschepen niet kon worden voorzien. De Commissie kan niet uitsluiten dat dit daadwerkelijk zo was, maar doordat vertragingen zijn opgetreden werd het hoofddoel van de steun niet ten volle bereikt. Het is onduidelijk in welke mate de ontwikkelingssteun Indonesië werkelijk in staat heeft gesteld het ontwikkelingsdoel in zijn geheel te bereiken.

De Commissie neemt kennis van het argument van Duitsland dat Rukindo mogelijkerwijze geen invloed op de prijsoffertes in de internationale aanbestedingen heeft gehad en dat de inzet in het buitenland niet zeer rendabel is geweest. Zij sluit echter niet uit dat de baggerschepen in concurrentie met andere ondernemingen buiten Indonesië werden ingezet en dat de aangeboden prijzen wegens de ontwikkelingshulp onder de marktprijs lagen. Op grond van de informatie waarover de Commissie beschikt, kan immers niet ondubbelzinnig worden vastgesteld of het gebruik van de baggerschepen binnen en buiten Indonesië alleen Indonesië ten goede komt en niet rechtstreeks andere landen, die in beginsel niet voor ontwikkelingssteun in aanmerking komen. Derhalve vormt de inzet van de schepen buiten Indonesië in ieder geval een probleem. De Commissie kan het argument van Duitsland niet aanvaarden dat het gebruik buiten Indonesië niet uitdrukkelijk in tegenspraak is met het ontwikkelingsdoel. Het oorspronkelijke doel van de steun was ontwikkelingshulp binnen Indonesië. Het gebruik van de baggerschepen buiten Indonesië heeft niet alleen geleid tot de vermindering van ontwikkelingssteun voor Indonesië in de zin dat deze steun niet binnen Indonesië werd gebruikt, maar daarenboven kunnen ook verstoringen op de baggermarkt zijn opgetreden in landen die niet voorkomen op de lijst van landen die voor ontwikkelingshulp in aanmerking komen. Daar de gesteunde baggerschepen buiten Indonesië werden gebruikt en bovendien op een zuiver commerciële basis in Maleisië en Taiwan, die niet voorkomen op de lijst van voor ontwikkelingssteun in aanmerking komende landen(6), is het ontwikkelingsdoel van het project twijfelachtig.

Duitsland betoogt dat het gebruik buiten Indonesië verwaarloosbaar gering was in verhouding tot het gebruik in Indonesië. Uit de verstrekte tabellen blijkt echter dat de FF Bali II van 1994 tot 1997 in Indonesië 743 dagen en in Maleisië 155 dagen werd ingezet. Van 1995 tot 1997 werd de CD Batang Anai 357 dagen in Indonesië en 35 dagen in Taiwan ingezet, terwijl dit schip in 1995 minstens ongeveer 130 dagen inactief was. De Commissie deelt de opvatting niet dat een gebruik buiten Indonesië, dat over een periode van drie tot vier jaar respectievelijk ongeveer 9 % en 17 % van het totale gebruik bedroeg, als uitzonderlijk of verwaarloosbaar gering moet worden aangemerkt.

Aangezien Indonesië uit een groot aantal eilanden bestaat, is de Commissie er niet van overtuigd dat het onmogelijk zou zijn geweest de baggerschepen op andere plaatsen in Indonesië in te zetten, waardoor een daadwerkelijk ontwikkelingsdoel zou zijn bereikt en de uit de goedkeuring van de Commissie voortvloeiende verplichtingen zouden zijn nagekomen. Daar het gebruik van de baggerschepen in de leningsovereenkomst niet was vastgelegd, werd de onderneming er bovendien niet uitdrukkelijk toe verplicht zich in te spannen dergelijke gebruiksmogelijkheden binnen Indonesië te vinden. Zelfs indien Duitsland Indonesië ervan in kennis had gesteld dat de baggerschepen alleen in Indonesië mochten worden ingezet, was deze laatste er juridisch niet toe verplicht dit verzoek na te komen, omdat een dergelijke voorwaarde in de leningsovereenkomst niet was opgenomen.

Duitsland was verplicht ervoor te zorgen dat de toekenning van de lening met de aan de goedkeuring van de Commissie van 17 mei 1994 verbonden voorwaarden in overeenstemming was. Derhalve kan het feit dat Duitsland deze belangrijke voorwaarde niet in de leningsovereenkomst heeft vermeld en derhalve aan de voorwaarden van de voornoemde goedkeuring niet volledig heeft voldaan, niet als verontschuldiging dienen voor het oneigenlijke gebruik van de steun, noch voor het feit dat Duitsland niet in staat was Indonesië in die zin te beïnvloeden. Bovendien geeft het weglaten van de betrokken verplichting in de leningsovereenkomst aanleiding tot twijfel of het belangrijkste doel van het project wel degelijk ontwikkelingshulp was.

Indien de Commissie op het tijdstip van de goedkeuring (schrijven van 17 mei 1994) had geweten dat de baggerschepen niet uitsluitend voor het gebruik in Indonesië waren bestemd en dat zij daadwerkelijk voor commerciële doeleinden in Maleisië en Taiwan zouden worden ingezet, zou zij het steunvoornemen niet hebben goedgekeurd. Derhalve is de Commissie van oordeel dat de steun oneigenlijk werd gebruikt en dat een daadwerkelijk ontwikkelingsdoel niet werd bereikt.

VI. Conclusie

Naar het oordeel van de Commissie werd de door Duitsland toegekende steun in verband met de bouw van de baggerschepen FF Bali II en CD Batang Anai oneigenlijk gebruikt. De steun kan niet als werkelijke ontwikkelingshulp in de zin van artikel 4, lid 7, van de scheepsbouwrichtlijn worden beschouwd. De steun vervalst de mededinging op de gemeenschappelijke markt, of dreigt deze te vervalsen, en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten in de scheepsbouwsector ongunstig in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijke belang,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Duitsland toegekende staatssteun in de vorm van een kredietfaciliteit in verband met de verkoop van de baggerschepen FF Bali II en CD Batang Anai aan Pengerukan (Rukindo), is oneigenlijk gebruikt en is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.

Artikel 2

Duitsland vordert de in artikel 1 genoemde steun van de begunstigde terug.

De terugvordering geschiedt volgens de procedures en wettelijke bepalingen van het Duitse recht. Het terug te vorderen steunbedrag wordt verhoogd met rente vanaf de datum van de uitbetaling van de steun aan de begunstigden tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentierentevoet welke wordt gehanteerd ter berekening van het subsidie-equivalent van regionale steunregelingen.

Artikel 3

Duitsland deelt de Commissie binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Gedaan te Brussel, 3 maart 1999.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB L 380 van 31.12.1990, blz. 27.

(2) PB L 351 van 23.12.1997, blz. 18.

(3) PB C 192 van 24.6.1997, blz. 9.

(4) Zie voetnoot 3.

(5) Jurispr. 1994, blz. I-4701, punt 21.

(6) Aan de lidstaten gerichte brieven van de Commissie SG (89) D/311 en SG (97) D/4341.