AANBEVELING VAN HET EUROPEES COMITÉ VOOR SYSTEEMRISICO'S

van 21 september 2011

inzake kredietverlening in vreemde valuta

(ESRB/2011/1)

2011/C 342/01

DE ALGEMENE RAAD VAN HET EUROPEES COMITÉ VOOR SYSTEEMRISICO'S,

Gelet op Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende macroprudentieel toezicht van de Europese Unie op het financiële stelsel en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico's (1), inzonderheid op artikel 3, lid 2, onder b), d) en f), en artikel 16 tot en met 18,

Gelet op Besluit ESRB/2011/1 van het Europees Comité voor systeemrisico's van 20 januari 2011 houdende goedkeuring van het reglement van orde van het Europees Comité voor systeemrisico's (2), inzonderheid op artikel 15, lid 3, onder e), en artikel 18 tot en met 20,

Gelet op de opvattingen van de desbetreffende belanghebbenden uit de private sector,

Overwegende hetgeen volgt:

In een aantal lidstaten van de Unie is kredietverlening in vreemde valuta aan ongedekte kredietnemers toegenomen.

Sinds 2000 zijn in de lidstaten beleidsmaatregelen genomen om risico's aan te pakken die voortvloeien uit de excessieve groei van kredietverlening in vreemde valuta, maar veel van deze maatregelen waren ineffectief, hoofdzakelijk als gevolg van regelgevingsarbitrage.

Het is aangewezen actie te ondernemen met betrekking tot kredietverlening in vreemde valuta teneinde: (i) blootstelling aan krediet- en marktrisico's te beperken, en aldus de veerkracht van het financiële stelsel te vergroten; (ii) excessieve groei van kredieten in vreemde valuta te beheersen en vastgoedprijszeepbellen te voorkomen; (iii) financierings- en liquiditeitsrisico's te beperken, en aldus dit besmettingskanaal zo klein mogelijk te maken; (iv) prikkels te creëren om risicowaardering in verband met kredietverlening in vreemde valuta te verbeteren; en (v) het via regelgevingsarbitrage omzeilen van nationale maatregelen te voorkomen.

Het financiële stelsel dient veerkrachtiger te worden gemaakt ten aanzien van negatieve ontwikkelingen in wisselkoersen die het vermogen van kredietnemers aantasten om hun in vreemde valuta luidende schulden af te lossen, ook door de kredietwaardigheid van de kredietnemers aan te tonen voordat de leningen in vreemde valuta worden verstrekt en die gedurende de gehele looptijd van de lening te toetsen.

Er dienen maatregelen te worden genomen die tijdens perioden van hoogconjunctuur anticyclisch werken, met name wanneer de groei van de kredietverlening in vreemde valuta een aanzienlijk deel uitmaakt van een bredere uitbreiding van krediet als geheel, om risico's op het ontstaan van een vastgoedzeepbel en het barsten daarvan te verminderen.

Nationale toezichthoudende autoriteiten dienen financiële instellingen erop aan te spreken de prijsstelling van leningen in vreemde valuta opnieuw te bepalen via de internalisatie van de inherente risico's door middel van het aanhouden van adequaat kapitaal, waardoor ook de veerkracht van het financiële stelsel wordt vergroot om via een grotere verliesabsorberende capaciteit negatieve schokken op te vangen.

Vanwege een moreel risico verschijnsel bestendigen de verwachtingen van liquiditeitssteun onhoudbare financieringsstructuren die dienen te worden aangepakt door risico's te beheersen en, waar nodig, limieten te stellen aan risico's verbonden aan financiering en liquiditeit waarmee instellingen zich in verband met kredietverlening in vreemde valuta bezighouden.

Om het risico van het omzeilen van de nationale maatregelen betreffende kredietverlening in vreemde valuta aan te pakken, dient te worden verzekerd dat, wanneer een financiële instelling aan in lidstaten van ontvangst gevestigde kredietnemers leningen in vreemde valuta verstrekt via het verlenen van grensoverschrijdende diensten of via een daar gevestigd bijkantoor, dergelijke leningen worden onderworpen aan maatregelen die tenminste even streng zijn als de maatregelen die door de lidstaten van ontvangst betreffende kredietverlening in vreemde valuta zijn genomen.

De bijlage bij deze aanbeveling analyseert de belangrijke systeemrisico's voor de financiële stabiliteit in de Unie die excessieve niveaus van kredietverlening in vreemde valuta met zich meebrengen.

Deze aanbeveling dient de mandaten ten aanzien van monetair beleid van de centrale banken in de Unie, en de aan het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB) toevertrouwde taken niet in de weg te staan.

Aanbevelingen van het ESRB worden gepubliceerd nadat de Raad van de Europese Unie in kennis is gesteld van het voornemen daartoe van de algemene raad en na de Raad de gelegenheid te hebben gegeven te reageren,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

HOOFDSTUK 1

AANBEVELINGEN

Aanbeveling A – Risicobewustzijn van kredietnemers

Nationale toezichthoudende autoriteiten en lidstaten wordt aanbevolen om:

van financiële instellingen te verlangen dat ze kredietnemers adequate informatie verschaffen betreffende de risico's verbonden aan kredietverlening in vreemde valuta. Dergelijke informatie dient voldoende te zijn om kredietnemers in staat te stellen goed geïnformeerde en prudente beslissingen te nemen en dient ten minste het effect op periodieke betalingen te omvatten van een scherpe waardevermindering van het wettig betaalmiddel van de lidstaat waarin een kredietnemer gevestigd is, en van een toename van de buitenlandse rentevoet;

financiële instellingen aan te moedigen klanten leningen in binnenlandse valuta aan te bieden voor dezelfde doeleinden als leningen in vreemde valuta, alsook financiële instrumenten voor het afdekken van wisselkoersrisico.

Aanbeveling B – Kredietwaardigheid van kredietnemers

Nationale toezichthoudende autoriteiten wordt aanbevolen om:

niveaus van kredietverlening in vreemde valuta en van valutamismatches in de private niet-financiële sector te bewaken en de nodige maatregelen te nemen om kredietverlening in vreemde valuta te beperken;

alleen toe te staan dat leningen in vreemde valuta worden verstrekt aan kredietnemers die hun kredietwaardigheid aantonen, rekening houdend met de terugbetalingsstructuur van de lening en het vermogen van de kredietnemers om ongunstige schokken in wisselkoersen en in de buitenlandse rentevoet te kunnen doorstaan;

Aanbeveling C – Door kredietverlening in vreemde valuta teweeggebrachte kredietgroei

Nationale toezichthoudende autoriteiten wordt aanbevolen te volgen of kredietverlening in vreemde valuta een excessieve algehele kredietgroei teweegbrengt en, indien dat het geval is, nieuwe of strengere regels vast te stellen dan die uiteengezet in Aanbeveling B.

Aanbeveling D – Intern risicobeheer

Nationale toezichthoudende autoriteiten wordt aanbevolen richtsnoeren tot financiële instellingen te richten opdat zij risico's van kredietverlening in vreemde valuta beter in hun interne risicobeheerssystemen verwerken. Dergelijke richtsnoeren dienen minimaal interne risicowaardering en interne kapitaalallocatie te bestrijken. Van financiële instellingen dient te worden verlangd dat ze de richtsnoeren doorvoeren in overeenstemming met hun omvang en complexiteit.

Aanbeveling E – Kapitaalvereisten

Nationale toezichthoudende autoriteiten wordt aanbevolen specifieke maatregelen door te voeren op grond van de Tweede Pijler van het herziene Basel II-raamwerk (3) , en in het bijzonder om van financiële instellingen te vergen voldoende kapitaal aan te houden om risico's verbonden aan kredietverlening in vreemde valuta af te dekken, met name de risico's die voortvloeien uit de niet-lineaire relatie tussen krediet- en marktrisico. Dit dient in dit verband te worden beoordeeld op grond van het toetsings- en evaluatieproces in het kader van toezicht beschreven in artikel 124 van Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (4) of op grond van equivalente toekomstige Uniewetgeving die kapitaalvereisten voor kredietinstellingen uiteenzet. In dit verband wordt aanbevolen dat de autoriteit die verantwoordelijk is voor de betreffende kredietinstelling, eerst regelgeving vaststelt; indien dergelijke regelgeving door de geconsolideerde toezichthouder onvoldoende wordt geacht om risico's verbonden aan kredietverlening in vreemde valuta het hoofd te bieden, kan hij passende maatregelen nemen om de geconstateerde risico's te beperken, met name door een moederkredietinstelling in de Unie aanvullende kapitaalvereisten op te leggen.

Aanbeveling F – Liquiditeit en financiering

Nationale toezichthoudende autoriteiten wordt aanbevolen door financiële instellingen in verband met kredietverlening in vreemde valuta genomen financierings- en liquiditeitsrisico's nauwlettend te volgen, samen met hun algehele liquiditeitsposities. Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de risico's verbonden aan:

Voordat blootstelling aan de bovengenoemde risico's excessieve niveaus bereikt, wordt nationale toezichthoudende autoriteiten aanbevolen te overwegen de blootstelling te beperken, en tegelijkertijd een ongeordende afwikkeling van lopende financieringsstructuren te vermijden.

Aanbeveling G – Reciprociteit

Nationale toezichthoudende autoriteiten van de lidstaten van herkomst van desbetreffende financiële instellingen wordt aanbevolen maatregelen op te leggen die ten aanzien van kredietverlening in vreemde valuta tenminste even streng zijn als de maatregelen die van kracht zijn in de lidstaat van ontvangst waarin de instellingen opereren via het verlenen van grensoverschrijdende diensten of via bijkantoren. Deze aanbeveling geldt alleen voor leningen in vreemde valuta die verstrekt worden aan kredietnemers gevestigd in de lidstaten van ontvangst. Waar aangewezen, dienen maatregelen te worden toegepast op individueel, gesubconsolideerd en geconsolideerd niveau.

HOOFDSTUK 2

UITVOERING

1. Interpretatie

„ongedekte kredietnemers”: kredietnemers zonder een natuurlijke of financiële afdekking. Natuurlijke afdekkingen omvatten met name de gevallen waarin kredietnemers inkomsten ontvangen in vreemde valuta (bijv. overmakingen/exportopbrengsten). Financiële afdekkingen veronderstellen normaliter een contract met een financiële instelling.

„nationale toezichthoudende autoriteit”: een bevoegde of toezichthoudende autoriteit zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 3, onder f) van Verordening (EU) nr. 1092/2010;

2. Criteria voor implementatie

Bij de uitvoering van de aanbevelingen B tot en met F zal op passende wijze rekening worden gehouden met het proportionaliteitsbeginsel in verband met de verschillende systeemrelevantie van kredietverlening in vreemde valuta onder de lidstaten en rekening houdend met de doelstelling en de inhoud van elke aanbeveling;

De hiervoor uiteengezette aanbevelingen A tot en met G bestrijken alleen kredietverlening in vreemde valuta aan ongedekte kredietnemers, behalve aanbeveling F, die eveneens van toepassing is op gedekte kredietnemers;

Geadresseerden worden verzocht aan het ESRB en de Raad mede te delen welke actie ingevolge deze aanbeveling is ondernomen, of het niet ondernemen van actie genoegzaam te rechtvaardigen. De verslagen dienen minimaal het volgende te bevatten:

3. Tijdschema voor het opvolgen van de aanbevelingen

Geadresseerden worden verzocht het ESRB en de Raad uiterlijk 31 december 2012, tenzij anderszins aangegeven in de volgende paragrafen, mede te delen welke actie ingevolge deze aanbeveling is ondernomen, en genoegzaam te rechtvaardigen in het geval geen actie wordt ondernomen.

uiterlijk 31 december 2012 rapporteert de EBA over de stappen die zijn genomen met het oog op de vaststelling van de in die aanbeveling bedoelde richtsnoeren;

uiterlijk 31 december 2012 berichten nationale toezichthoudende autoriteiten en lidstaten over eventuele aanvullende richtsnoeren uit hoofde van Aanbeveling A en hoe zij oordelen over door financiële instellingen in binnenlandse valuta verstrekte leningen die equivalent zijn aan de leningen verstrekt in vreemde valuta.

uiterlijk 30 juni 2012 rapporteren nationale toezichthoudende autoriteiten en lidstaten of zij al dan niet, vóór de vaststelling van deze aanbeveling, richtsnoeren hadden uitgevaardigd ten aanzien van de in de aanbeveling bedoelde kwesties. Daarnaast geven zij door of dergelijke richtsnoeren naar hun mening moeten worden herzien;

De algemene raad kan de uiterste termijnen in paragraaf 1 en 2 verlengen indien in de lidstaten wetgevende initiatieven nodig zijn om te voldoen aan een of meerdere aanbevelingen.

4. Toezicht en beoordeling

verifieert de opvolging door de geadresseerden, onder meer door hen op hun verzoek bij te staan, en rapporteert via het stuurcomité over de opvolging aan de algemene raad binnen twee maanden na ommekomst van de uiterste termijnen voor de opvolging.

De algemene raad beoordeelt de door de geadresseerden gerapporteerde acties en rechtvaardigingen en besluit, voor zover van toepassing, of deze aanbeveling niet is opgevolgd en of de geadresseerden er niet in zijn geslaagd het niet ondernemen van actie genoegzaam te rechtvaardigen.

(1) PB L 331 van 15.12.2010, blz. 1.

(2) PB C 58 van 24.2.2011, blz. 4.

(3) Pijlers worden gedefinieerd volgens het Basel II-raamwerk; zie Bazels Comité voor bankentoezicht, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, juni 2006, beschikbaar op de website van de Bank voor Internationale Betalingen op www.bis.org.

(4) PB L 177 van 30.6.2006, blz. 1.

BIJLAGE

ESRB-AANBEVELINGEN BETREFFENDE KREDIETVERLENING IN VREEMDE VALUTA

INHOUD

Samenvatting

I. Overzicht van kredietverlening in vreemde valuta in de Unie

I.1. Kredietverlening in vreemde valuta in de Unie

I.2. Belangrijkste oorzaken van de toename van kredietverlening in vreemde valuta

I.2.1. Factoren aan de aanbodzijde

I.2.1.1. Internationale versus binnenlandse financiering

I.2.1.2. Groeiende aanwezigheid van buitenlandse groepen in de MOE-landen

I.2.1.3. Concurrentiedruk

I.2.2. Factoren aan de vraagzijde

I.2.2.1. Renteverschillen

I.2.2.2. Perceptie van wisselkoersrisico en verwachtingen betreffende de invoering van de euro

II. Risico's van kredietverlening in vreemde valuta

II.1. Kredietrisico beïnvloed door wisselkoers en externe rentewijzigingen

II.2. Financierings- en liquiditeitsrisico's

II.3. Buitensporige kredietgroei, risicoprijsstellingsfouten en mogelijke zeepbellen in de activaprijzen

II.4. Concentratie- en overloopeffecten tussen land van herkomst- en land van ontvangst als risico's voor de financiële stabiliteit in de Unie

II.4.1. Gevalsanalyses van grensoverschrijdende overloopeffecten: Oostenrijk en Zweden

II.5. Grotere volatiliteit van solvabiliteitsratio's als gevolg van wisselkoersschommelingen

II.6. Verstoorde transmissiekanalen voor het monetair beleid

II.7. De waarschijnlijkheid waarmee, en de omstandigheden waarin, risico's zich kunnen verwerkelijken

III. Beleidsacties op nationaal niveau

III.1. Door diverse landen genomen beleidsmaatregelen

III.2. Beoordeling van de effectiviteit van beleidsmaatregelen

IV. Aanbevelingen van het ESRB

Beleidsdoelstellingen

Beginselen voor de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen

Aan alle aanbevelingen te geven gevolg

Krediet- en marktrisico

IV.1. Aanbeveling A – Risicobewustzijn van kredietnemers

IV.1.1. Economische onderbouwing

IV.1.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.1.3. Gegeven gevolg

IV.1.3.1. Tijdschema

IV.1.3.2. Conformiteitscriteria

IV.1.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.1.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

IV.2. Aanbeveling B – Kredietwaardigheid van kredietnemers

IV.2.1. Economische onderbouwing

IV.2.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.2.3. Gegeven gevolg

IV.2.3.1. Tijdschema

IV.2.3.2. Conformiteitscriteria

IV.2.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.2.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

Kredietgroei

IV.3. Aanbeveling C – Door kredietverlening in vreemde valuta teweeggebrachte kredietgroei

IV.3.1. Economische onderbouwing

IV.3.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.3.3. Gegeven gevolg

IV.3.3.1. Tijdschema

IV.3.3.2. Conformiteitscriteria

IV.3.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.3.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

Risicoprijsstellingsfouten en schokbestendigheid

IV.4. Aanbeveling D – Intern risicobeheer

IV.4.1. Economische onderbouwing

IV.4.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.4.3. Gegeven gevolg

IV.4.3.1. Tijdschema

IV.4.3.2. Conformiteitscriteria

IV.4.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.4.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

IV.5. Aanbeveling E – Kapitaalvereisten

IV.5.1. Economische onderbouwing

IV.5.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.5.3. Gegeven gevolg

IV.5.3.1. Tijdschema

IV.5.3.2. Conformiteitscriteria

IV.5.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.5.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

Liquiditeits- en financieringsrisico

IV.6. Aanbeveling F – Liquiditeit en financiering

IV.6.1. Economische onderbouwing

IV.6.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.6.3. Gegeven gevolg

IV.6.3.1. Tijdschema

IV.6.3.2. Conformiteitscriteria

IV.6.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

IV.6.4. Verbanden met het juridisch kader van de Unie

Coördinatie en werkingssfeer op het niveau van de Unie

IV.7. Aanbeveling G – Wederkerigheid

IV.7.1. Economische onderbouwing

IV.7.2. Beoordeling van onder meer de voor- en nadelen

IV.7.3. Gegeven gevolg

IV.7.3.1. Tijdschema

IV.7.3.2. Conformiteitscriteria

IV.7.3.3. Mededeling over het gegeven gevolg

Globale beoordeling van de beleidsmaatregelen

SAMENVATTING

De zorg om financiële stabiliteit als gevolg van excessieve kredietverlening in vreemde valuta in sommige lidstaten is de afgelopen jaren in diverse fora onderwerp van discussie geweest.

Op het niveau van de Unie komt kredietverlening in vreemde valuta aan de niet-financiële particuliere sector het meest voor in Midden- en Oost-Europese (MOE) landen. In deze gevallen heeft dit geleid tot een opbouw van aanzienlijke valutamismatches op de balansen van de niet-financiële particuliere sector. De redenen voor de prevalentie van kredietverlening in vreemde valuta komen voort uit zowel vraag- als aanbodfactoren, waaronder positieve renteverschillen en toegang tot financiering van moederbanken.

Een grote omvang van kredietverlening in vreemde valuta kan systeemgevolgen hebben voor deze landen en negatieve grensoverschrijdende overloopeffecten veroorzaken. In sommige gevallen bereikte de kredietverlening in vreemde valuta buitensporige niveaus en droeg bij tot versterking van de kredietcycli, waardoor mogelijk de activaprijzen negatief zijn beïnvloed. Bij kredietverlening in vreemde valuta bestaat het kredietrisico onder andere uit marktrisico voor alle niet-afgedekte kredietnemers, aangezien betaaltermijnen door wisselkoersen worden beïnvloed. Deze kredietnemers zullen zich doorgaans op gelijkaardige wijze gedragen, en op hetzelfde moment, als gevolg van negatieve ontwikkelingen in de wisselkoers. Bovendien vormt de afhankelijkheid van moederbanken voor financiering en, in sommige gevallen, de afhankelijkheid van valutaswapmarkten, in tijden van crisis een extra liquiditeits- en herfinancieringsrisico. Ten slotte kan het hoge integratieniveau van financiële groepen een kanaal voor grensoverschrijdende besmetting worden in het geval de risico's van kredietverlening in vreemde valuta zich verwerkelijken.

De ESRB heeft vanwege de potentiële grensoverschrijdende besmetting en de ontoereikendheid van nationale, eenzijdig genomen maatregelen, besloten enkele aanbevelingen te formuleren.

De doelstellingen van de ESRB-aanbevelingen zijn afgestemd op de gesignaleerde risico's: (i) beperken van de blootstelling aan krediet- en marktrisico's, waardoor de veerkracht van het financiële stelsel wordt vergroot, (ii) beheersen van buitensporige groei van de kredietverlening in vreemde valuta en voorkomen van zeepbellen in de activaprijzen, (iii) beperken van financierings- en liquiditeitsrisico's, en (iv) verbeteren van de risicoprijsstelling. De aanbevelingen gelden voor kredietverlening in vreemde valuta, gedefinieerd als alle leningen in andere valuta dan het wettig betaalmiddel van het desbetreffende land. Wanneer zulks relevant is, hebben de aanbevelingen alleen betrekking op ongedekte kredietnemers, dat wil zeggen kredietnemers zonder een natuurlijke of financiële dekking, oftewel subjecten die bloot staan aan een valutamismatch.

De aanbevelingen ter beteugeling van het kredietrisico omvatten: (i) kredietnemers bewuster maken van de risico's die inherent zijn aan FX-leningen door te waarborgen dat zij voldoende informatie krijgen; en (ii) ervoor te zorgen dat nieuwe FX-leningen alleen worden verstrekt aan kredietnemers die kredietwaardig zijn en hevige schokken in de wisselkoers kunnen weerstaan. Het gebruik van de verhouding tussen schuld/inkomen en lening/waarde wordt aangemoedigd. Telkens wanneer kredietverlening in vreemde valuta aanleiding geeft tot een buitensporige groei van de totale kredietverlening, dienen strengere of nieuwe maatregelen ten aanzien van kredietverlening in vreemde valuta te worden overwogen

Om de met kredietverlening in vreemde valuta samenhangende risicoprijsstellingsfouten aan te pakken, dienen de autoriteiten instellingen te verplichten (i) deze risico's beter te incorporeren in hun interne risicoprijsstelling en interne allocatie van kapitaal, en (ii) voldoende kapitaal aan te houden, binnen de tweede pijler, voor kredietverlening in vreemde valuta, vanwege het niet-lineaire verband tussen krediet- en marktrisico's.

De autoriteiten dienen strakke controle te houden op en, indien nodig, te overwegen limieten op te leggen voor, financierings- en liquiditeitsrisico's die samenhangen met kredietverlening in vreemde valuta, met bijzondere aandacht voor de concentratie van financieringsbronnen, valuta- en looptijdmismatches tussen activa en passiva en de daaruit voortvloeiende afhankelijkheid van valutaswapmarkten.

De aanbevelingen moeten worden toegepast op individueel, subgeconsolideerde en geconsolideerd niveau. al naargelang het geval. De lidstaten dienen bij te dragen tot beperking van reguleringsarbitrage door het toepassen van wederkerigheid ten opzichte van andere lidstaten die maatregelen hebben getroffen om de aan de kredietverlening in vreemde valuta verbonden risico's te beperken. Eventuele toezichtmaatregelen kunnen ook worden besproken binnen de colleges van toezichthouders.

I. OVERZICHT VAN KREDIETVERLENING IN VREEMDE VALUTA IN DE UNIE

I.1. Kredietverlening in vreemde valuta in de Unie

De kredietverlening in vreemde valuta laat binnen de Unie een zeer sterk gediversifieerd beeld zien. Terwijl in de meeste West-Europese landen kredietverlening in vreemde valuta een betrekkelijk klein deel uitmaakt van het totaal aan leningen, is het aandeel van dit type leningen relatief hoog in Centraal- en Oost-Europese (MOE) landen (1) en Oostenrijk (zie Grafiek 1),

Grafiek 1

Kredietverlening in vreemde valuta aan huishoudens en niet-financiële vennootschappen in de Unie

In landen met een hoog percentage kredietverlening in vreemde valuta uit zich dit fenomeen vaak in zowel leningen aan huishoudens als in leningen aan niet-financiële vennootschappen. In landen waar kredietverlening in vreemde valuta een betrekkelijk klein deel uitmaakt van het totaal aan leningen, lenen niet-financiële vennootschappen daarentegen doorgaans meer in vreemde valuta's dan huishoudens. Dit zou verband kunnen houden met de aanwezigheid van exportgerichte ondernemingen en met een algehele mate van handelsopenheid.

De financiële-stabiliteitsrisico's zijn voornamelijk hoog in landen waar veel leningen in vreemde valuta zijn verstrekt aan ongedekte kredietnemers. Met name huishoudens en sommige niet-financiële vennootschappen (d.w.z. kleine en middelgrote ondernemingen (het MKB) die actief zijn op de binnenlandse markt van het land) zijn doorgaans ongedekt (d.w.z. blootgesteld aan een valutamismatch), aangezien zij in het algemeen een in lokale valuta luidend inkomen genieten.

Exporterende niet-financiële vennootschappen zouden daarentegen minder gevoelig kunnen zijn voor schommelingen in de wisselkoers aangezien zij meer mogelijkheden hebben om het valutarisico af te dekken. (2) De analyse richt zich daarom verder op landen met een aanzienlijk aandeel kredietverlening in vreemde valuta aan huishoudens. (3)

De valutastructuur van leningen in vreemde valuta verschilt ook van lidstaat tot lidstaat (zie Grafiek 2 Kredietverlening in vreemde valuta aan niet-monetaire financiële instellingen particuliere sector (m.u.v. de overheid) in de Unie.). In het grootste deel van de geanalyseerde landen (Bulgarije, Letland, Litouwen en Roemenië) zijn vreemde-valutaleningen voornamelijk in euro verstrekt, wat een logische keuze lijkt gezien het lidmaatschap van de Unie en, in het bijzonder, wisselkoersstelsels met koppeling aan de euro. In enkele landen speelden andere valuta's echter de hoofdrol, met name de Zwitserse frank (bijvoorbeeld Hongarije, Oostenrijk en Polen).

Grafiek 2

Kredietverlening in vreemde valuta aan niet-monetaire financiële instellingen, particuliere sector (m.u.v. de overheid) in de Unie (4)

Kijkend naar de landen met een hoog percentage vreemde-valutaleningen aan ongedekte kredietnemers (bij benadering afgeleid uit de totale kredietverlening aan huishoudens), komt een aantal gemeenschappelijke kenmerken naar voren. Ten eerste is het aandeel vreemde-valutaleningen sinds december 2004 in vrijwel alle landen gestegen (zie Grafiek 3), behalve in Oostenrijk. Tegelijkertijd is het aandeel van deposito's in vreemde valuta dat wordt aangehouden door de niet-financiële particuliere sector in deze landen licht gestegen of, in sommige gevallen, gedaald (behalve in Letland, waar het aandeel deposito's in vreemde valuta aanmerkelijk steeg). Deze asymmetrische verschuivingen ten gunste van leningen in vreemde valuta zouden een teken kunnen zijn van toenemende valutamismatches op de balansen van de niet-financiële particuliere sector. Bovendien wijzen ze indirect op prikkels die de toename van kredietverlening in vreemde valuta in sommige lidstaten aanwakkert. In enkele landen is het aandeel vreemde-valutaleningen aan de niet-financiële particuliere sector verder gestegen sinds de lidstaten door de wereldwijde financiële en economische crisis werden getroffen, terwijl dit in andere landen in grote lijnen ongewijzigd bleef. In een aantal landen voltrok deze toename zich in een klimaat van dalende kredietaanvragen.

Grafiek 3

Aandeel vreemde-valutaleningen en vreemde-valutadeposito's in bepaalde lidstaten

Bij het zoeken naar de financieringsbronnen van de groei van de kredietverlening in deze landen kan de verhouding leningen/deposito's worden gebruikt als een ruwe indicator van in eigen land voorhanden financieringsbronnen. Een sterke toename van de verhouding leningen/deposito's wijst op zijn beurt op een grote afhankelijkheid van buitenlands kapitaal om leningen te financieren in deze economieën (zie Grafiek 4). In een aantal MOE-landen werd buitenlands kapitaal voornamelijk aangetrokken via leningen van moedermaatschappijen van kredietverlenende financiële instellingen (5) die in deze landen actief zijn, en ook door kredietopname via de geldmarkten in het buitenland.

Grafiek 4

Aandeel vreemde-valutaleningen en lening/deposito-verhoudingen in bepaalde lidstaten

I.2. Belangrijkste oorzaken van de toename van kredietverlening in vreemde valuta

Er zijn een aantal factoren die tot een toename van de kredietverlening in vreemde valuta hebben geleid, zowel aan de aanbod- als aan de vraagzijde. Aan de aanbodzijde was de snelle groei van de kredietverlening in vreemde valuta in de MOE-regio voor een groot deel een gevolg van de gemakkelijke toegang tot „wholesale”-financiering (gefaciliteerd door positieve mondiale liquiditeitsverhoudingen en de financiering van buitenlandse moederentiteiten). Aan de vraagzijde lijken rente-ecarts de belangrijkste rol te hebben gespeeld. Hoewel er gemeenschappelijke redenen zijn te vinden, verschilt het belang ervan waarschijnlijk van land tot land.

Als we talrijke afzonderlijke vraag- en aanbodfactoren buiten beschouwing laten, vormde de toename van de kredietverlening in vreemde valuta in sommige MOE-economieën onderdeel van een breder fenomeen van door het buitenland gefinancierde vraag- en/of vermogensprijshausses. Verder zijn de meeste lidstaten met een hoog percentage vreemde-valutaleningen convergerende economieën, met vaak een aanzienlijk inhaalpotentieel. Het reële convergentieproces in deze landen was voor een groot deel afhankelijk van de instroom van buitenlands kapitaal, aangezien de binnenlandse besparingen ontoereikend waren.

I.2.1. Factoren aan de aanbodzijde

I.2.1.1. Internationale versus binnenlandse financiering

In de betreffende MOE-landen zijn vreemde-valutaleningen voor een groot deel gefinancierd door grensoverschrijdende kredietopname in de vorm van kredietlijnen van elders in de Unie gevestigde moederinstellingen. Andere kredietinstellingen met een ruime depositobasis aan binnenlandse valuta maakten gebruik van de valutaswapmarkten.

Waar er sprake was van een tekort aan binnenlandse financieringsbronnen, waren instellingen afhankelijk van buitenlandse financiering (6) (zie Grafiek 5). Verder zou het feit dat de nationale kapitaalmarkten in de MOE-landen minder ver ontwikkeld zijn dan de eurolanden van het eerste uur, een rol kunnen hebben gespeeld. Met name de relatieve schaarste van langerlopende lokale valutaschuldbewijzen - die kunnen dienen als prijsstellingsbenchmarks of kunnen worden gebruikt om langetermijnfinanciering aan te trekken - zou instellingen kunnen hebben ontmoedigd langetermijnleningen in lokale valuta te verstrekken. De hoge securitisatiekosten voor de binnenlandse valutainstrumenten was een andere factor die ertoe heeft bijgedragen dat banken hun financiering voor hypothecaire leningen in vreemde valuta verkregen.

Grafiek 5

Vreemde-valutaleningen en lening/deposito-verhoudingen in lokale valuta in bepaalde lidstaten

Bovendien was financiering binnen een internationale financiële groep een relatief goedkopere financieringsbron in vergelijking met die welke beschikbaar waren voor lokale banken buiten deze groepen. Dit betekende een verdere versterking van andere factoren die bijdroegen aan de kredietverlening in vreemde valuta, zoals de rente-ecarts en hogere winstmarges.

Als gevolg van de beschikbaarheid van buitenlandse financiering en door de overdracht van het wisselkoersrisico naar kredietnemers zijn instellingen in staat geweest om kredietproducten aan te bieden met een rente die aanzienlijk lager lag dan de rente op binnenlandse valutaleningen. In sommige landen (bijvoorbeeld in Bulgarije en Letland) die gekenmerkt worden door een hoog aandeel vreemde-valutadeposito's, zouden instellingen kunnen zijn gestimuleerd vreemde-valutaleningen te verstrekken doordat zij toegang hebben tot een grote en stabiele financieringsbasis in vreemde valuta (voornamelijk euro). Daarnaast hebben systemen met vaste of gekoppelde wisselkoersen de kosten voor het afdekken van wisselkoersrisico's geëlimineerd (7).

I.2.1.2. Groeiende aanwezigheid van buitenlandse groepen in de MOE-landen

De expansie van de kredietverlening werd vergemakkelijkt door de integratie van de Europese financiële markten, hetgeen onder andere te zien was aan de groeiende aanwezigheid of verhoogde activiteit van reeds aanwezige buitenlandse financiële instellingen in de financiële stelsels van deze economieën.

Met uitzondering van Oostenrijk ligt het percentage buitenlandsebankactiva in de totale banksectoractiva van de zeven landen die in het analytisch deel van deze bijlage worden besproken, dicht bij of boven 60 % (zie Grafiek 6). De financiering door moedermaatschappijen van dochterondernemingen met vreemde-valutaleningen werd voor een groot deel ingegeven door de grotere winstgevendheid van kredietactiviteiten in inhaaleconomieën en het nastreven van grotere marktaandelen in deze landen. Een groot deel van de in buitenlandse handen zijnde banken die in de binnenlandse financiële sectoren van de MOE-landen actief zijn, hebben zo een additioneel kapitaalinstroomkanaal gecreëerd, vooral gericht op kredietmarkten.

Grafiek 6

Aandeel van activa die door dochters en vestigingen in buitenlandse handen worden beheerd in de totale banksector (%)

I.2.1.3. Concurrentiedruk

Het bovengenoemde grote aandeel van buitenlandse banken in de financiële sectoren van de MOE-landen in combinatie met hun aanzienlijke groeipotentieel droeg bij tot een toename van concurrentiedruk in de kredietmarkten, en dan met name op de markt voor woninghypotheken (8). Als gevolg van heviger concurrentie hebben instellingen hun productassortiment uitgebreid met hypotheekleningen in vreemde valuta, die hen in staat stelden huishoudens te voorzien van goedkoper krediet. De expansie van leningen in Zwitserse frank in een aantal van de MOE-landen en Oostenrijk kwam eveneens voort uit een poging om producten aan te bieden met een lagere rente. Banken die Zwitserse frank- en JPY-leningen aanboden, konden marktaandeel veroveren door het aanbieden van lagere aflossingskosten dan banken die euroleningen verstrekten.

De impact van concurrentiedruk was tweeledig. Enerzijds werden in het competitieve klimaat conservatiever instellingen „gedwongen” om de markt voor leningen in vreemde valuta te betreden om geen marktaandeel te verliezen. Dit viel mogelijk samen met een versoepeling van de kredietvoorwaarden. Anderzijds konden instellingen als gevolg van aanzienlijke renteverschillen ook hogere winstmarges en vergoedingen berekenen in vergelijking met leningen in nationale valuta en daarmee hun financiële resultaten verbeteren (hetgeen tevens voor extra concurrentiedruk zorgde op banken die geen vreemde-valutaleningen aanboden). In het geval van geïndexeerde leningen in vreemde valuta boekten instellingen extra winst uit valutaspreads bij het omzetten van kredietaflossingstermijnen van/naar de binnenlandse valuta.

I.2.2. Factoren aan de vraagzijde

I.2.2.1. Renteverschillen

De renteverschillen tussen de geanalyseerde landen en de belangrijkste ontwikkelde economieën in Europa waren de belangrijkste drijfveer achter de sterke vraag naar kredietverlening in vreemde valuta in de MOE-regio en Oostenrijk (zie Grafiek 7, Grafiek 8 en Grafiek 9). Kredietverlening in vreemde valuta werd vooral aantrekkelijk in het segment van de langlopende leningen (bijvoorbeeld hypothecaire leningen). Bij laatstgenoemde is het effect van het renteverschil bij de eerste maandelijkse aflossing groter dan in het geval van leningen met een korte looptijd. In het geval van vastewisselkoersstelsels waren vreemde-valutaleningen doorgaans goedkoper als gevolg van een aantal factoren, waaronder lagere risicopremies (bijvoorbeeld voor krediet- en liquiditeitsrisico's).

Renteverschillen voor leningen aan huishoudens in binnenlandse valuta en in euro (in procentpunten)

Grafiek 7

Landen met gekoppelde en vaste wisselkoersen

Grafiek 8

Landen met zwevende wisselkoersen

Grafiek 9

Renteverschillen voor leningen in binnenlandse valuta en in Zwitserse frank in Hongarije, Oostenrijk en Polen (in procentpunten)

I.2.2.2. Perceptie van wisselkoersrisico en verwachtingen betreffende de invoering van de euro

Het feit dat euroleningen het populairst waren in economieën met vastewisselkoersstelsels, kan verschillende redenen hebben, waaronder lagere liquiditeitspremies op in euro luidende schuldinstrumenten en het lage gepercipieerde wisselkoersrisico. Sommige kredietnemers waren zich wellicht niet bewust van de risico's die zij namen bij het opnemen van een krediet in vreemde valuta. Zelfs degenen die op de hoogte waren, kunnen ongedekte posities in vreemde valuta ingenomen hebben, omdat ze ervan uitgingen dat deze impliciet waren gegarandeerd door het bestaande wisselkoerstelsel. Deze aannames lijken gedurende de recente crisis tot op zekere hoogte positief te zijn gevalideerd, vooral in MOE-economieën met currency board-stelsels of systemen met gekoppelde wisselkoersen, omdat zij niet devalueerden. In Letland was voor het handhaven van de koppeling echter een steunprogramma van de Unie en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) noodzakelijk, vooral als gevolg van pro-cyclisch begrotingsbeleid en de liquiditeitskrapte op de wereldwijde financiële markten.

De wisselkoersontwikkelingen zouden in enkele landen met zwevendewisselkoersstelsels de vraag naar kredietverlening in vreemde valuta ook hebben kunnen ondersteund (9). In Oostenrijk droeg de lage historische euro/Zwitserse frank-volatiliteit bij tot een perceptie van lage wisselkoersrisico's. In de MOE-economieën met zwevende wisselkoersen, werden kredietnemers aangetrokken tot kredietverlening in vreemde valuta door langdurige nominale wisselkoersappreciatie en de verwachte verdere appreciatie. De verwachtingen van kredietnemers betreffende de appreciatie van de nominale wisselkoers maakten tot op zekere hoogte zichzelf waar (10). De appreciatie verergerde de externe onevenwichtigheden die waren ontstaan als gevolg van de krachtige groei van de binnenlandse vraag.

De risicoperceptie in sommige van deze landen wat betreft kredietverstrekking en kredietopname in euro werd waarschijnlijk beïnvloed door de verwachtingen ten aanzien van het op korte termijn invoeren van de euro. Dergelijke verwachtingen ondersteunden zowel de aanname van een nihil wisselkoersrisico in het geval van landen met een systeem van vaste/gekoppelde wisselkoersen als het vermoeden van een duurzame trendmatige appreciatie van de nominale wisselkoers in het geval van landen met een systeem van zwevende wisselkoersen.

II. RISICO'S VAN KREDIETVERLENING IN VREEMDE VALUTA

Hoewel deze paragraaf zich richt op de belangrijkste risico's van kredietverlening in vreemde valuta, wordt erkend dat financiële integratie en een houdbaar niveau van kredietverlening in vreemde valuta ook voordelen oplevert.

II.1. Kredietrisico beïnvloed door wisselkoers en externe rentewijzigingen

Banken die kredieten in vreemde valuta verlenen, staan door valutamismatches op de balansen van hun klanten bloot aan indirect valutarisico (als onderdeel van kredietrisico). Een aanzienlijke depreciatie van de lokale valuta vertaalt zich in een stijging van de lokale valutawaarde van de uitstaande schuld (ook in relatie tot de waarde van het onderpand) en in de stroom van betalingen om de schuld af te lossen. Als gevolg daarvan verslechtert de schuldaflossingscapaciteit van ongedekte binnenlandse kredietnemers, wat leidt tot een aanzienlijke verzwakking van de financiële gezondheid van de particuliere sector. De vermindering van de aflossingscapaciteit van kredietnemers (11) en een lagere kans om de gehele vordering terug te krijgen zijn van invloed op de kwaliteit van de kredietportefeuille, verhogen de kredietverliezen van banken en zet druk op de winsten en kapitaalbuffers. Hoewel niet opgenomen in het scenario van de Europese bankautoriteit (EBA) bij de Unie-brede stresstest, heeft de EBA in haar verslag benadrukt dat in sommige lidstaten het belangrijkste risico kan bestaan uit een negatieve valutabeweging die verband houdt met een impact op leningen die luiden in vreemde valuta (12).

De exacte mate van wisselkoers- (en rente)risico's van kredietverlening in vreemde valuta laat zich moeilijk berekenen. De traditionele risicoberekeningsmethoden houden er geen rekening mee dat kredietverlening in vreemde valuta aan ongedekte kredietnemers het markt- en kredietrisico op een zeer non-lineaire wijze combineren (13). De wetenschappelijke literatuur toont hoe standaardrisicobeheersmethoden die verschillende typen risico's afzonderlijk behandelen, kunnen leiden tot een substantiële onderschatting van het totale risico. Het simpelweg optellen van de afzonderlijk gemeten wisselkoers- en debiteurenrisicocomponenten onderschat het daadwerkelijke risiconiveau substantieel.

Ten slotte verschilt het renterisicoprofiel van kredietverlening in vreemde valuta van het risicoprofiel van binnenlandse valutaleningen. Dit kan ten koste gaan van de kwaliteit van de kredietverlening in vreemde valuta als de rentecycli van de vreemde valuta afwijken van die van de binnenlandse economie. De mate van wisselkoers- en buitenlandserenterisico's verschilt echter aanzienlijk van valutapaar tot valutapaar, en tevens als gevolg van prijszettingssystemen in de betreffende landen.

In landen met een vast of gekoppeld wisselkoersstelsel concretiseerde zich het wisselkoersrisico van vreemde-valutaleningen gedurende de crisis niet, aangezien de lokale valuta niet devalueerden en gekoppeld bleven aan de euro. Als gevolg hiervan hadden kredietnemers in vreemde valuta geen last van devaluatie van de munt, maar profiteerden eerder van eurorenteverlagingen.

In het geval van landen met een systeem van zwevende wisselkoersen was het effect van de depreciatie van de binnenlandse valuta sterk afhankelijk van het prijsstellingsbeleid van banken bij de verstrekking van verschillende typen leningen. Omdat de rentes op hypotheken in vreemde valuta in sommige landen (bijvoorbeeld Oostenrijk, Polen en Roemenië) expliciet zijn gekoppeld aan de marktrente, werden de negatieve effecten van de waardevermindering van de lokale valuta voor een groot deel geneutraliseerd door de dalende rentes in euro en Zwitserse frank. Hierbij moet worden opgemerkt dat de beschreven wisselwerking tussen veranderingen in de binnenlandse wisselkoers en de buitenlandse rente een gevolg was van een specifieke situatie in de ontwikkelde economieën en de wereldwijde financiële markten tijdens de crisis. In het geval van binnenlandse valutadepreciatie, gecombineerd met een stijging van de buitenlandse rente, zouden de landen met een systeem van zwevende wisselkoersen zijn geconfronteerd met een toename van het risico op wanbetaling bij kredietnemers, ongeacht het kredietprijsstellingsbeleid.

Anderzijds werd de concretisering van het wisselkoersrisico versterkt door hogere rentes op vreemde-valutaleningen in Hongarije (gelijktijdige wisselkoers- en renteschokken). Het prijsstellingsbeleid van de Hongaarse banken maakt het hun mogelijk de rente voor particuliere kredietnemers eenzijdig vast te stellen en veranderingen in buitenlandse rentes te negeren. Als gevolg hiervan zijn rentelasten van particuliere kredietnemers met vreemde-valutaleningen in Hongarije in de afgelopen twee tot drie jaar toegenomen, waardoor het negatieve effect van een aanzienlijke waardevermindering van de Hongaarse forint ten opzichte van de Zwitserse frank werd versterkt.

In sommige landen worden vreemde-valutaleningen vaker gekenmerkt door betalingsachterstanden en schuldsaneringen (bijvoorbeeld Hongarije en Roemenië). Deze conclusie kan worden getrokken als de jaargang van de leningen in aanmerking wordt genomen, d.w.z. doorgaans is de wanbetalingsquote hoger onder kredietnemers die een hypothecaire lening in vreemde valuta afsloten tegen een sterkere wisselkoers. Dit toont verder dat waarschijnlijk een significant aantal kredietnemers zich niet bewust is van de risico's die zij nemen als zij een lening in vreemde valuta afsluiten.

In andere landen, zoals Polen, tonen de gegevens dat de vreemde-valutaleningen doorgaans beter presteren dan leningen die luiden in binnenlandse valuta. Toch kan dit niet alleen worden verklaard uit de betere financiële situatie van klanten die vreemde-valutaleningen afsluiten. In feite is dit het resultaat van een bankpraktijk waarbij leningen in vreemde valuta worden omgezet in nationale valuta als ze op het punt staan achterstallig of geherstructureerd te worden, en interventies van de autoriteiten die de toegang tot leningen in vreemde valuta beperken tot de beste kredietnemers.

Ten slotte is kredietkwaliteit ook afhankelijk van het type lening, waarbij consumptieve kredieten doorgaans risicovoller zijn dan hypotheekleningen (of andersoortige leningen op onderpand).

Over het geheel genomen tonen de gegevens aan dat er inderdaad kredietrisico's zijn ontstaan, vooral tijdens de afgelopen twee jaar, zij het dat de risico's van (geanalyseerd) land tot land verschillen. Het is echter moeilijk om de impact van de wisselkoers en de buitenlandse rente op de kredietkwaliteit geïsoleerd te bekijken. Bij het bepalen van de kredietkwaliteit spelen meer factoren een rol, met name (i) de overige economische omstandigheden, zoals werkloosheid, en veroudering van de kredietportefeuille, (ii) de meeste getroffen landen waren bezig beleidsmaatregelen te nemen om deze kwestie aan te pakken, hetgeen van invloed was op de kenmerken van de kredietportefeuille in vreemde valuta; en (iii) gegevensbeperkingen.

II.2. Financierings- en liquiditeitsrisico's

In sommige MOE-landen zijn de financierings- en liquiditeitsrisico's die doorgaans samenhangen met bancaire kredietverlening hoger door de gangbaarheid van kredieten in vreemde valuta. In deze landen stegen de financieringsrisico's omdat de banken zich in toenemende mate financierden via „wholesale”-markten en moedermaatschappijen en niet via deposito's van particulieren. Daardoor werden de lokale banken steeds afhankelijker van buitenlandse middelen en namen de externe kwetsbaarheden van sommige landen toe. Vooral de afhankelijkheid van sommige banken in MOE-landen van intragroepfinanciering kan belangrijke risico's inhouden wanneer moederbanken zijn gevestigd in landen met hardnekkige begrotingskwetsbaarheden. Overheidsrisico's in lidstaten van herkomst kunnen fungeren als een besmettingskanaal. De besmetting loopt dan via de beschikbaarheid en de kosten van leningen van moederbanken aan dochters en bijkantoren in MOE-landen. Daarom is een zorgvuldige planning (bijvoorbeeld in de vorm van financieringsplannen) noodzakelijk om een mogelijk overslaan naar landen van ontvangst te beperken.

Gedurende de afgelopen twee tot drie jaar zijn deze financieringsrisico's echter uitgebleven en hebben de moedermaatschappijen de toezeggingen aan hun dochters gestand gedaan door de noodzakelijke kredieten te verstrekken en te verlengen. De samenwerking tussen Europese instanties en moedermaatschappijen heeft er eveneens toe bijgedragen dat dit soort financieringsrisico's zich niet concretiseerden (bijvoorbeeld het initiatief van Wenen, zie Kader 3). Niettemin bestaan dit soort risico's nog steeds, onder andere als gevolg een concentratie van financieringsbronnen. Daarnaast kunnen de financieringskosten variëren door veranderingen in de risicoperceptie. In het geval van kredietinstellingen zonder moedermaatschappij is het concentratierisico mogelijk niet zo relevant, hoewel andere „wholesale”-financieringsrisico's groter kunnen zijn.

Anderzijds verscheen er in sommige landen een nieuw liquiditeitsfinancieringsrisico (vooral in Hongarije en Polen) toen banken deposito's in nationale valuta begonnen te gebruiken om vreemde-valutaleningen te financieren via de swapmarkt. Teneinde geen open positie in vreemde valuta te hebben, ruilden lokale banken hun deposito's in lokale valuta tegen vreemde-valutamiddelen, waarbij zij in veel gevallen voor een korte periode bloot stonden aan doorrolrisico's. Toen de financiële onrust uitbrak op de obligatie- en swapmarkten en deze markten opdroogden, hadden banken grote moeite om hun kortlopende valutaswaps door te rollen. Bovendien moesten binnenlandse banken vanwege een devaluerende lokale valuta voldoen aan hogere bijstortingsverplichtingen (depoteisen) op hun swaptransacties, hetgeen hun liquiditeitsbehoeften in vreemde valuta deed toenemen. De gevolgen van dit liquiditeitsfinancieringsrisico dat ontstond door blootstelling aan de swapmarkt werden opgevangen door de centrale banken die kredietovereenkomsten („swap lines”) en kredietfaciliteiten introduceerden om noodliquiditeiten in vreemde valuta te verschaffen aan lokale banken, en door de moederbanken die hun dochters van valutaswaps voorzagen. In sommige gevallen moesten de faciliteiten van de centrale banken worden ondersteund met leningen, kredieten en „swap lines” van het IMF, de ECB en de Zwitserse centrale bank.

Hier dient echter nogmaals te worden gewezen op de verschillen tussen landen, omdat zij gebruik maakten van uiteenlopende financieringsbronnen. In het geval van economieën met een hoog aandeel deposito's in vreemde valuta en dientengevolge een lagere verhouding vreemde-valutaleningen/vreemde-valutadeposito's, zou toegang tot een grote en stabiele binnenlandse financieringsbasis in een vreemde valuta kunnen hebben betekend dat er minder sprake was geweest van financieringrisico's.

II.3. Buitensporige kredietgroei, risicoprijsstellingsfouten en mogelijke zeepbellen in de activaprijzen

Kredietverlening in vreemde valuta kan tot ernstige kwetsbaarheden leiden doordat het buitensporige kredietgroei aanwakkert (14).

Overmatige groei van de kredietverlening leidt vaak tot zeepbellen in de activaprijzen, wat mogelijk nadelige gevolgen heeft voor de financiële stabiliteit, evenals voor de algemene economische prestaties. Vooral onevenwichtigheden op de balans als gevolg van excessieve kredietopname in vreemde valuta door ongedekte kredietnemers in de niet-financiële particuliere sector kunnen leiden tot een verhoogde kwetsbaarheid voor externe financiële en reële economische schokken. Deze kwetsbaarheden zijn vooral groot als de groei van de kredietverlening is geconcentreerd in de vastgoedsector. Een overmatige concentratie van bancaire kredietverlening in de vastgoedmarkt kan het ontstaan van een zeepbel bevorderen, aangezien de groeiende vraag naar vastgoed de huizenprijzen opdrijft. Dit leidt op zijn beurt weer tot een groter kredietaanbod dankzij hogere onderpandwaarden en een toenemende vraag in het vooruitzicht van een verdere stijging van de activaprijzen. Als de kredietverlening wordt gefinancierd door de instroom van kapitaal, verslechtert de externe schuldpositie van het land, terwijl het productiepotentieel maar weinig toeneemt. Uit eerdere ervaringen, waaronder die in Ierland, Spanje en de Baltische staten tijdens de recente financiële crisis, blijkt dat omkering van dit zelfversterkende terugkoppelingsmechanisme ernstige gevolgen kan hebben voor de macro-economische en financiële stabiliteit.

Snelle kredietgroei en kredietopname in vreemde valuta's lijken in de nieuwe lidstaten nauw met elkaar samen te hangen (15), vooral in landen waar de schulden van de niet-financiële particuliere sector in de afgelopen jaren zeer snel zijn toegenomen, zoals vastgesteld door Rosenberg en Tirpak (16). De studie concludeert dat, zelfs als wordt uitgegaan van een stijgende trend in de kredietverlening in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp) als gevolg van de verdieping van de financiële markten, een aantal nieuwe lidstaten in de regio een „buitensporige” groei van de kredietverlening hebben gekend, in de zin dat de waargenomen kredietgroei hoger ligt dan op basis van de ontwikkeling van de macro-economische variabelen kon worden verwacht. Landen die vóór de financiële crisis zeer krachtige krediethausses kenden, hadden doorgaans ook een groter aandeel van leningen in vreemde valuta (zie Grafiek 10). Uit historische gegevens blijkt dat een toename van vreemde-valutaleningen zou kunnen samenhangen met krediethausses in de nieuwe lidstaten gefinancierd door de instroom van buitenlands kapitaal. Snel groeiende kredietverlening aan de niet-financiële particuliere sector zou verband kunnen houden met een steeds groter wordend aandeel van de vreemde-valutaleningen (zie Grafiek 11). Hoewel de aanwezigheid van een correlatie niet betekent dat er een causaal verband bestaat tussen kredietverlening in vreemde valuta en krediethausses, zijn de historische overeenkomsten opmerkenswaardig.

Grafiek 10

Aandeel vreemde-valutaleningen en verhouding kredietverlening/bbp in bepaalde lidstaten

Grafiek 11

Verschillen in aandelen vreemde-valutaleningen en in verhouding kredietverlening/bbp in bepaalde lidstaten (procentpunten)

Een verdere reden voor de uitbreiding van kredietverlening in vreemde valuta zou kunnen liggen in het feit dat, voorafgaand aan de crisis, de interne verrekenprijzen binnen een financiële groep (dat wil zeggen tussen moeder en dochter/bijkantoor) de inherente risico's van vreemde-valutaleningen niet adequaat weerspiegelden, te weten het wisselkoersrisico, de landenrisicopremie en de financieringsrisico's. Omdat het niet eenvoudig is deze risico's goed te beoordelen, is het moeilijk om tot een juiste prijsstelling van vreemde-valutaleningen te komen. De waargenomen niveaus van kredietverlening in vreemde valuta zouden zelfs een symptoom kunnen zijn geweest van een toename van risicovol leengedrag.

Het verkeerd prijzen van risicopremies aan de aanbodzijde is doorgaans ook een kenmerk van hausseperioden. Een daling van de risicopremies als gevolg van overmatig vertrouwen in de groeivooruitzichten en landenrisico's kunnen bijdragen tot lagere nominale rentetarieven voor vreemde-valutaleningen. De lagere rente en minder stringente kredietvoorwaarden hebben een sterke invloed op de activaprijzen - vooral huizenprijzen. Als gevolg daarvan bestaat het gevaar van een verstoorde allocatie van middelen en het ontstaan zeepbellen in de activaprijzen. De stijgende vastgoedprijzen in combinatie met lossere kredietvoorwaarden en prikkels voor speculatie en financiering met geleend geld, heeft in een aantal landen geleid tot een sterke groei van de huizenprijzen.

Omdat de rente op leningen in buitenlandse valuta doorgaans lager ligt dan de rente op leningen in lokale valuta, is dit van invloed op de reële rente zoals waargenomen door kredietnemers. Bij het aangaan van een lening in vreemde valuta maken individuen vaak gebruik van de verwachte binnenlandse consumptieprijsinflatie of binnenlandse loongroei om de nominale rente in vreemde valuta te defleren, vooral als het valutarisico verwaarloosbaar wordt geacht. Vaste of strak beheerste wisselkoersen evenals perioden van aanhoudend sterke appreciatie van de lokale munt kunnen er toe bijdragen dat het wisselkoersrisico dat samenhangt met in vreemde valuta luidende leningen wordt onderschat.

Dit kan leiden tot extreem lage en in veel gevallen fors negatieve reële rentetarieven, die de totale vraag naar krediet sterk stimuleren en mogelijk tot zeepbellen in activaprijzen leiden.

Een combinatie van al deze factoren voorafgaand aan de crisis heeft geleid tot een instroom van kapitaal in veel MOE-landen die samenhing met een krachtige kredietgroei, veelal luidend in vreemde valuta. De financieringsstromen vloeiden grotendeels naar de vastgoed- en bouwsector, hetgeen de consumptie stimuleerde en de activaprijzen deed exploderen. Bovendien kenden deze landen een substantiële groei van zowel het aantal nieuwe huishoudens als de algehele levensstandaard. Deze ontwikkelingen hebben de totale vraag naar kredieten sterk gestimuleerd en tot zeepbellen in de activaprijzen geleid. Als gevolg hiervan stegen de vastgoedprijzen explosief (zie Grafiek 12).

Grafiek 12

Huizenprijzen en kredietgroei in bepaalde lidstaten (%)

Benadrukt moet worden dat een groot deel van de vreemde-valutaleningen aan de ongedekte particuliere sector heeft geleid tot zeepbellen in de activaprijzen en dat deze de externe kwetsbaarheden versterken.

Aangezien het aantrekken van buitenlandse kredieten in de loop der tijd bijdraagt tot de accumulatie van een groter totaalvolume aan buitenlandse schuld, kan dit een land kwetsbaarder maken voor een plotseling verlies aan vertrouwen of besmettings- en overloopeffecten van crises in landen met vergelijkbare zwaktes. In dit geval kunnen de twijfels in de markt over de houdbaarheid van het grote volume aan buitenlandse passiva zelf of een externe schok die leidt tot een devaluatie van de wisselkoers, leiden tot een wanordelijke afwikkeling van de geaccumuleerde onevenwichtigheden.

Zoals besproken in deel II.1 staat de balans van de niet-financiële particuliere sector bloot aan risico's die zich kunnen concretiseren in het geval van een sterke depreciatie van de reële wisselkoers. Dit effect kan worden versterkt als er tegelijkertijd een grote correctie van de activaprijzen plaatsvindt. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat een interne schok die leidt tot het uiteenspatten van een zeepbel, in een verlies van vertrouwen kan resulteren ten aanzien van de grote betalingsbalansproblemen.

Er lijkt geen kortetermijnrisico te bestaan op een herhaling van de krediet- en activahausses gevoed door vreemde-valutaleningen, aangezien het afbouwen van de schuldposities in veel nieuwe lidstaten nog niet is afgerond. Op de middellange termijn echter, kan een sterke opleving niet worden uitgesloten zodra de economische omstandigheden volledig zijn genormaliseerd en internationale neerwaartse risico's zijn afgenomen. Hoewel de kredietopname in buitenlandse valuta tot nu toe slechts licht is gestegen, lijken de prikkels aan de vraag- en aanbodzijde en de marktstructuren nauwelijks te zijn veranderd. De wereldwijde financiële crisis lijkt bij de consument niet te hebben geleid tot een fundamentele herbeoordeling van de risico's die samenhangen met het afsluiten van vreemde-valutaleningen. Sterker nog, in sommige gevallen zijn de prikkels om leningen in vreemde valuta af te sluiten vanwege renteverschillen zelfs sterker geworden, gezien de buitengewoon lage rente in het eurogebied en Zwitserland. Tot slot is het proces van verdiepen van de financiële markten in de nieuwe lidstaten waarschijnlijk nog niet voltooid, hoewel de ratio kredieten/bbp aanzienlijk is toegenomen in de aanloop naar de financiële crisis. Daarnaast blijft financiering in lokale valuta beperkt door het ontbreken van voldoende diepe en liquide lokale markten, ofschoon banken al actie hebben ondernomen om hun lokale depositobasis te vergroten.

In dit verband moet ook worden vermeld dat het Bazel III-kader een extra instrument heeft voorgesteld voor de nationale autoriteiten waarmee de gevolgen van een nieuwe krediethausse mogelijk kunnen worden verzacht. Hoewel het primaire doel van de anticyclische kapitaalbuffer (17) is om het bancaire systeem te verplichten voldoende bufferkapitaal op te bouwen in goede tijden teneinde beter bestand te zijn tegen verliezen na een krediethausse, zou een vertragende kredietgroei als gevolg van de hogere kapitaalvereisten een gunstig neveneffect vormen. Het ramen van de excessieve kredietgroei die ten grondslag ligt aan de kwantificering van de cyclische buffer is mogelijk niet eenvoudig in de nieuwe lidstaten gezien de beperkte beschikbaarheid van historische gegevens en het convergentieproces. (18).

II.4. Concentratie- en overloopeffecten tussen land van herkomst en land van ontvangst als risico's voor de financiële stabiliteit in de Unie

Schommelingen in de wisselkoersen beïnvloeden meteen de kredietwaardigheid van een hele groep ongedekte kredietnemers in vreemde valuta. Dit type concentratierisico kan zich voordoen zowel binnen een land/instelling als in Unie als geheel. Dit fenomeen wordt nog verergerd door de „tail event”-kenmerken (d.w.z. een aanmerkelijk hogere impact voor grote wisselkoersschommelingen). Kredietverlening in vreemde valuta kent ook andere vormen van concentratierisico, met name in de financiering en in onderpand. De concentratie van financieringsbronnen maakt dit soort handelsactiviteiten zeer gevoelig voor schokken bij de moedermaatschappij en/of de valutaswapmarkten. Ten slotte, gezien het feit dat de meeste van deze leningen hypotheken zijn, is er tevens concentratie in termen van onderpand, aangezien het hier veelal gaat om particulier of commercieel onroerend goed, waarvan de waarde zal dalen in het geval van negatieve ontwikkelingen in de wisselkoersen, hetgeen vervolgens van invloed is op het verhoudingsgetal lening/waarde en op het percentage leningen dat wordt terugbetaald.

Als op grote schaal gebruik wordt gemaakt van leningen in vreemde valuta, kan dit bijdragen tot een versterking van besmettingskanalen.

Ten eerste bestaat er een nauwe band tussen de dochters die deze kredieten verlenen en hun moedermaatschappijen. Enerzijds is het, in het geval van een negatieve schok die de dochters treft, waarschijnlijk dat de kapitaal- en/of liquiditeitsbehoeftes in verschillende landen aan dezelfde bewegingen onderhevig zijn als gevolg van soortgelijke kwetsbaarheden, die op hun beurt druk kunnen uitoefenen op de middelen van de moedermaatschappij. De risicopositie binnen de groep bindt de moederbank dus sterker aan haar dochter en de kans op steun van de moederbank in een stresssituatie neemt toe al naar gelang de omvang van de blootstelling. Hoewel de kans op steun van de moederbank als een positief teken voor het land van ontvangst zou kunnen worden gezien, illustreert dit ook het besmettingsrisico tussen het financiële systeem in het land van ontvangst en het land van herkomst, en dat het kredietrisico dat samenhangt met vreemde-valutaleningen een effect kan hebben in de lidstaat van herkomst (zie Kader 2 over de ervaringen in Zweden).

In enkele typische gevallen fungeren moederbanken slechts als financieringsintermediairs tussen buitenlandse investeerders en de dochtermaatschappijen. Door op de internationale kapitaalmarkten schuldbewijzen uit te geven met een kortere looptijd dan de kredietportefeuille van de dochtermaatschappij en deze direct door te geven aan de dochtermaatschappij, heeft de moederbank niet alleen te maken met een tegenpartijrisico met betrekking tot haar dochter, maar ook met een herfinancieringsrisico. Het risico dat gepaard gaat met een dergelijke financieringsstrategie kan de centrale bank in het land van herkomst ertoe dwingen meer reserves aan te houden dan normaal gesproken vanuit „lender of last resort”-perspectief zou zijn vereist, en zou er uiteindelijk toe kunnen leiden dat de belastingbetaler in het land van herkomst de lasten draagt van de kredietverlening in vreemde valuta door de dochtermaatschappij.

De BIB-gegevens betreffende internationale interbancaire vorderingen kunnen als richtsnoer worden gebruikt voor de risico's van de banken in het land van herkomst aan hun buitenlandse dochters (19). Volgens gegevens verzameld op basis van rechtstreekse kredietnemers (20) beliepen dergelijke vorderingen eind 2010 bijna USD 339 miljard, wat gelijk stond aan circa 0,7 % van de bankactiva in landen van herkomst. Zoals echter blijkt uit Grafiek 13, is meer dan 75 % van de vorderingen geconcentreerd in slechts vijf landen, te weten Duitsland, Griekenland, Italië, Oostenrijk en Zweden. Als gevolg daarvan kan in sommige gevallen de individuele blootstelling aan bancaire systemen in landen van herkomst als substantieel worden beschouwd (bijvoorbeeld rond 6 % van de activa van de bankensector in Oostenrijk).

Grafiek 13

Aandeel van vorderingen van landen van herkomst op bancaire systemen in landen van ontvangst (vanaf eind 2010)

Deze hoge concentratie is tevens zichtbaar in Grafiek 14, waarin de structuur van de internationale bankvorderingen van een aantal landen van herkomst wordt getoond. Ten eerste wordt duidelijk dat de aan bancaire systemen in landen van ontvangst verstrekte financiering een groot deel uitmaakt van de internationale bancaire vorderingen in de getoonde landen van herkomst.

Grafiek 14

Aandeel van bancaire vorderingen op landen van ontvangst in het totaal van internationale bancaire vorderingen

Ten tweede is de relatieve blootstelling aan MOE-landen tussen 2005 en 2010 aanzienlijk toegenomen, wat bancaire systemen in landen van herkomst kwetsbaarder maakt voor schokken waar hun buitenlandse dochters door worden getroffen.

De toenemende blootstelling wordt tevens bevestigd door gegevens over internationale bancaire vorderingen op de in Grafiek 15 opgenomen groep landen van ontvangst.

Grafiek 15

Bancaire vorderingen op landen van ontvangst in de groep landen van herkomst met de grootste blootstelling eind 2010 (in miljarden USD)

De risicotransmissie tussen bancaire systemen in thuis- en land van ontvangst is geen éénrichtingsverkeer. Risico's kunnen ook van land van herkomst op land van ontvangst worden overgedragen. Kapitaal- en/of liquiditeitsbeperkingen op moederbankniveau zouden gevolgen kunnen hebben voor landen van ontvangst met dochters of bijkantoren van dezelfde groep.

Bovendien kunnen strategieverschuivingen bij moedermaatschappijen macro-economische gevolgen hebben via bijvoorbeeld het afbouwen van schuldposities, het aanscherpen van kredietvoorwaarden of een algehele uitverkoop.

Indien krediet- en financieringsrisico's zich concretiseren in landen met een hoge mate van kredietverlening in vreemde valuta, bestaat er een gerede kans op overloopeffecten naar andere lidstaten. Ofschoon kredietverlening in vreemde valuta het vaakst voorkomt in MOE-landen, kan het besmettingsgevaar via het zogeheten „common lender channel” (21) voor enige druk zorgen op de financiële stabiliteit van het gehele Uniegebied.

Uit de analyse van de risico's op overloopeffecten vanuit het „common lender channel” blijkt enerzijds dat de mate waarin landen kwetsbaar zijn voor regionale schokken min of meer homogeen is. Dit is het gevolg van het feit dat de banksectoren in de MOE-regio worden gedomineerd door buitenlandse bankgroepen uit slechts enkele landen van Unie. Anderzijds zijn er een aantal landen (bijvoorbeeld Tsjechië en Polen) die een krachtige impact kunnen hebben op de MOE-regio indien risico's in de banksectoren van deze landen zich zouden concretiseren. Ten slotte is zowel de gevoeligheid van afzonderlijke landen voor regionale schokken als het regionale belang van één bepaald land voor het gebied als geheel marginaal afgenomen (K4/2010 in vergelijking met K4/2009).

De financiële markten kunnen een additioneel besmettingskanaal vormen, vooral omdat het kuddegedrag onder beleggers aan besmettingsgevaar kan bijdragen. Dit kan zijn ingegeven of worden verergerd door gelijkaardige kwetsbaarheden van landen als gevolg van vreemde-valutaleningen, zelfs indien de capaciteit van kredietnemers en financiële instellingen van land tot land verschilt. De verwerkelijking van risico's van vreemde-valutaleningen in een bepaald land kan gevolgen hebben voor andere landen waar veel vreemde-valutaleningen worden verstrekt, waarbij het beleggerssentiment als verspreidingskanaal fungeert en leidt tot transmissie van wisselkoersvolatiliteit en liquiditeitskrapte op lokale markten.

II.4.1. Gevalsanalyses van grensoverschrijdende overloopeffecten: Oostenrijk en Zweden

KADER 1: De ervaringen in Oostenrijk met door Oostenrijkse banken verstrekte vreemde-valutaleningen in MOE-landen en het Gemenebest van Onafhankelijke Staten

Terwijl de risicopositie van Oostenrijkse banken ten opzichte van MOE-landen en het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) gedurende de recente crisis in het algemeen veerkrachtig is gebleken en de betreffende economieën heeft ondersteund bij hun inhaalproces, lopen de Oostenrijkse financiële sector en de Oostenrijkse staat het gevaar dat ze te maken krijgen met overloopeffecten. Kredietverlening in vreemde valuta is in dit opzicht een bron van mogelijke risico's op overloopeffecten. Sinds medio 2010, is de in vreemde valuta luidende kredietverlening van de bijkantoren van de „top zes” Oostenrijkse banken (22) in het CEE en het GOS op valuta-gecorrigeerde basis licht afgenomen en schommelde eind 2010 rond EUR 80 miljard. Gemiddeld kwam dit neer op een leningspercentage in vreemde valuta van 47,5 % op het totaal aan door dochterondernemingen verstrekte leningen in de MOE- en GOS-landen. Net als in de vorige verslagperiode waren vreemde-valutaleningen gemiddeld van slechtere kredietkwaliteit dan de lokale valutaleningen. De gemiddelde wanbetalingsquote van leningen in vreemde valuta - 15,9 % voor MOE- en GOS-landen - was 2,5 procentpunt hoger dan die van alle leningen. Ondanks de beschikbaarheid van aanzienlijke bedragen aan onderpand, werden ze ook in mindere mate gedekt door risicovoorzieningen.

Een ander risicorelevant kenmerk van in vreemde valuta luidende kredietverlening is het feit dat daarvoor financiering in vreemde valuta nodig is. Terwijl de financiering van in euro luidende leningen relatief stabiel is omdat die ofwel zijn gefinancierd door in euro luidende deposito's in de desbetreffende banksector of door liquiditeitsoverdrachten binnen de groep, is de financiering van niet in euro luidende leningen (met name in Zwitserse frank luidende leningen) afkomstig van minder stabiele financieringsbronnen zoals de geldmarkt en valutaswaps. Op het hoogtepunt van de crisis moesten Oostenrijkse bankgroepen daarom een beroep doen op de euro/Zwitserse frank-swapfaciliteit van de Zwitserse centrale bank. De liquiditeitsoverdrachten binnen de groep (EUR 44 miljard eind 2010) naar de dochterondernemingen van Oostenrijkse banken in de MOE- en GOS-landen zijn eveneens van belang, hetgeen ook tot uiting kwam in de verhouding leningen/deposito's van gemiddeld 108,1 % voor de MOE- en GOS-landen, zij het met grote regionale verschillen. Als de centrale banken niet in staat zouden zijn om extra liquiditeit te verschaffen zoals ze tijdens de laatste crisis deden, kan financiering binnen de groep in tijden van crisis dus ook een besmettingskanaal vormen.

Het verstrekken van leningen in vreemde valuta in MOE- en GOS-landen herbergt het risico van overloopeffecten vanwege een verhoogd kredietrisico enerzijds en de behoefte aan adequate financiering in vreemde valuta anderzijds. Besmettingsrisico's werken echter niet alleen door via directe kanalen, maar ook via informatiekanalen. In de eerste helft van 2009, bijvoorbeeld, zorgde de onzekerheid over de risicograad van de posities van Oostenrijkse banken in MOE- en GOS-landen ervoor dat zowel de ecarts van vijfjaars kredietverzuimswaps van Oostenrijkse banken als de ecarts van Oostenrijkse vijfjaars kredietverzuimswaps op overheidsschuld duidelijk toenamen ten opzichte van de Duitse staatsobligaties (met respectievelijk meer dan 450 basispunten en meer dan 250 basispunten). Nadat beleggers een duidelijker beeld hadden gekregen en het initiatief van Wenen succesvol was gebleken in het voorkomen van een ongecoördineerde afbouw van risicoposities van EU-banken in MOE- en GOS-landen, daalden de ecarts van Oostenrijkse kredietverzuimswaps weer snel.

Teneinde het risico op overloopeffecten te beperken, stelden de Oostenrijkse autoriteiten in het voorjaar van 2010 grondbeginselen voor kredietverlening in vreemde valuta vast, die van toepassing waren op dochters van Oostenrijkse banken die actief zijn in MOE- en GOS-landen. Eerst is de banken gevraagd te stoppen met het verstrekken van bijzonder risicovolle vreemde-valutaleningen. Ook zijn er initiatieven ontplooid op internationaal niveau die tot doel hadden de lokale valutamarkten te versterken en het weer opleven van vreemde-valutaleningen in MOE-landen te voorkomen.

Een andere risicobeperkende factor is het feit dat de kapitaalpositie van dochterondernemingen in de loop der tijd steeds verder is verbeterd en voldoet aan de gestelde minimumnormen in alle landen en regio's, in enkele gevallen zelfs ruimschoots.

KADER 2: De ervaringen in Zweden met kredietverlening in vreemde valuta door Zweedse banken in de Baltische staten

Toen de financiële crisis in 2008 toesloeg in de Baltische staten, werden de twee Zweedse banken met de grootste blootstelling aan de Baltische staten, SEB en Swedbank, al snel tot een probleem voor de stabiliteit van het financiële stelsel in Zweden. De voornaamste reden was dat het grootste deel van de kredietverlening in deze landen luidde in euro en veel marktpartijen geloofden dat de Baltische staten gedwongen zouden zijn om hun valuta's te devalueren. Devaluatie, met name op ongecontroleerde wijze, zou op dat moment een verwoestend effect hebben gehad op de Zweedse banken die actief waren in de Baltische staten. In deze situatie was de beoordeling van Sveriges Riksbank dat de kredietverliezen van banken groot zouden zijn, maar nog steeds beheersbaar. De toegang van de banken tot marktfinanciering zou echter negatief kunnen worden beïnvloed.

Toen de crisis in december 2008 in Letland in een acute fase belandde en grote hoeveelheden kapitaal het land verlieten, werd op zeer korte termijn een swapovereenkomst gesloten met Sveriges Riksbank en Danmarks Nationalbank enerzijds en Latvijas Banka anderzijds. De overeenkomst beliep EUR 500 miljoen, maar slechts een deel van dat bedrag werd uiteindelijk opgenomen. Het voornaamste doel van de overeenkomst was om de buitenlandse-valutareserves van Letland te ondersteunen tot de eerste betalingen van het IMF en de Europese Unie beschikbaar kwamen.

De Riksbank bood tevens ondersteuning aan Estland. In februari 2009 kwam Riksbank een voorzorgsregeling met Eesti Pank overeen voor valutasteun op de korte termijn. Van deze regeling werd echter nooit gebruik gemaakt. Het doel ervan was Eesti Pank de mogelijkheid te bieden liquiditeit te verschaffen in het kader van het currency board-stelsel.

De partijen die betrokken waren bij kredietverlening in vreemde valuta in de Baltische staten hebben het wisselkoersrisico duidelijk onderschat. Op het moment van de crisis namen alle drie de Baltische staten deel aan het ERM II, in afwachting van de invoering van de euro, en hadden alle drie de landen eenzijdig hun valuta gekoppeld aan de euro via ofwel een harde koppeling (Letland) of volledige currency boards (Estland en Litouwen). Daarnaast werd door de in deze landen aangekondigde plannen voor invoering van de euro en hun vastberadenheid om de centrale spilkoers te handhaven, de indruk gewekt dat er geen valutarisico's aan dergelijke leningen kleefden.

Terwijl de harde koppeling en de currency boards uiteindelijk stand hielden, had het devaluatierisico in de Baltische staten een aanzienlijke impact op Zweden in zijn hoedanigheid van land van herkomst. De vreemde-valutaleningen van Zweedse banken aan de Baltische staten werden in sterke mate gefinancierd door de moederbanken. Door uitgifte van schuldbewijzen op de internationale kapitaalmarkten met een kortere looptijd dan de kredietportefeuille van de dochters en deze door te geven aan de dochters, kregen de moederbanken niet alleen te maken met een tegenpartijrisico in verband met hun Baltische dochters, maar ook met een herfinancierings- en financieringsrisico.

De angst onder particuliere beleggers over de omvang van de potentiële kredietverliezen als gevolg van de Baltische activiteiten van de Zweedse banken en de impact op het Zweedse bankwezen was de belangrijkste reden dat de „wholesale”-financiering van Zweedse bankgroepen, niet alleen de financiering met betrekking tot de Baltische staten, onder zware druk kwam tijdens de crisis. Dit gold met name voor in vreemde valuta luidende „wholesale” financiering. Het financieringsprobleem van de banken droeg op zijn beurt weer bij aan een stijging van de voorwaardelijke verplichtingen van de Zweedse publieke sector. Zelfs als banken een vergoeding zouden moeten betalen voor het uitgeven van schuldbewijzen met overheidsgarantie door het Zweedse staatsschuldbureau, zou de Zweedse overheid uiteindelijk toch een groot deel van de schulden van Swedbank, de bank met de grootste blootstelling aan de Baltische landen, moeten garanderen. Daarnaast vervingen leningen in USD van de Riksbank en andere centrale banken ook delen van de normale „wholesale”-financiering in vreemde valuta van Zweedse bankgroepen. Het doel van deze bijzondere leningen van de Riksbank was om de kredietverlening van banken in vreemde valuta anders dan de kroon te ondersteunen. Op het hoogtepunt begin 2009 bedroeg de uitstaande schuld in vreemde valuta in het kader van het overheidsgarantieprogramma en de USD-leningen van de Riksbank aan haar tegenpartijen (d.w.z. het merendeel van de banken met activiteiten in Zweden) SEK 430 miljard, wat overeenkomt met ongeveer 15 % van het Zweedse bbp. Het kredietrisico dat samenhing met vreemde-valutaleningen in de Baltische staten ontwikkelde zich dus tot een financieringsrisico en uiteindelijk een risico voor de Zweedse belastingbetaler.

II.5. Grotere volatiliteit van solvabiliteitsratio's als gevolg van wisselkoersschommelingen

Wisselkoersschommelingen veroorzaken volatiliteit in de waarde van in vreemde valuta luidende activa en daarmee in de waarde van risicogewogen activa die worden gebruikt ter bepaling van kapitaalvereisten. Het kapitaal van de banken wordt aangehouden in lokale valuta, zelfs wanneer het kapitaal van de moederinstelling in vreemde valuta werd verstrekt. Eventuele wisselkoersschommelingen wijzigen de kapitaalbehoeften van banken, hoewel dit geen gevolgen heeft voor de hoeveelheid kapitaal, wat een verslechtering van de solvabiliteitsratio tot gevolg heeft in het geval van een valutadepreciatie, en vice versa.

Dit risico is niet relevant voor landen met vastewisselkoersstelsels (voor zover ze duurzaam zijn). In landen met een stelsel van zwevende wisselkoersen zijn banken in staat geweest om dit soort risico's te beheersen. Hierin slaagden zij door zowel de hoge kapitaalbuffers als het feit dat grote depreciaties eerder gerelateerd waren aan valutaparen met de Zwitserse frank, die dominant zijn in de (hypothecaire) kredietverlening aan particulieren. Aangezien dit slechts een fractie uitmaakt van de kapitaalvereisten als gevolg van de lage risicowegingen op die leningen, konden banken hun additionele vermogensbehoeften dekken via hun bestaande kapitaalbuffers.

II.6. Verstoorde transmissiekanalen voor het monetair beleid

De negatieve impact van kredietverlening in vreemde valuta op het transmissiemechanisme voor monetair beleid kan ten minste vier vormen aannemen, die hieronder worden besproken: de impact van kredietstromen in vreemde valuta en het opgebouwde volume aan kredieten in vreemde valuta op het rentekanaal, alsook de impact van de kredietstromen in vreemde valuta en het opgebouwde volume aan kredieten in vreemde valuta op het wisselkoerskanaal.

Wat betreft het rentekanaal, tonen onderzoeken aan dat de substitueerbaarheid tussen binnenlandse en vreemde-valutaleningen verstorende effecten kan hebben op de monetairbeleidstransmissie (23). Verkrapping van monetair beleid door verhoging van de binnenlandse rentetarieven maakt lenen in binnenlandse valuta duurder. Indien er leningen in vreemde valuta tegen lagere rentetatieven beschikbaar zijn, kan de daling van de groei van de kredietverlening in binnenlandse valuta echter worden gecompenseerd door de toename in forex-leningen, die relatief aantrekkelijker worden voor binnenlandse kredietnemers. Als gevolg daarvan raakt het rentekanaal van de monetairbeleidstransmissie verstoord.

Het toegenomen volume aan vreemde-valutaleningen kan het rentekanaal eveneens negatief beïnvloeden. Als leningen in de economie luiden in binnenlandse valuta en een variabele rente hebben, zal een monetairbeleidsverkrapping het beschikbaar inkomen van de kredietnemers en de binnenlandse vraag doen dalen. Als een groot deel van de kredietportefeuille bestaat uit leningen in vreemde valuta, zal dit effect navenant lager zijn.

De geldstromen uit hoofde van leningen in vreemde valuta hebben tevens gevolgen voor het wisselkoerskanaal van monetairbeleidstransmissie. Dit kanaal van monetairbeleidstransmissie zou echter minder effectief kunnen worden, aangezien schommelingen in de wisselkoers sterk worden beïnvloed door het sentiment op de financiële markten wereldwijd. Banken zetten forex-financiering om in in vreemde valuta luidende leningen die vaak worden uitbetaald in binnenlandse valuta (24). Als gevolg daarvan zet een snelle groei van kredietverlening in vreemde valuta druk op de wisselkoers van de binnenlandse valuta, wat tot appreciatie kan leiden. De groei van kredietverlening in vreemde valuta zal dan het wisselkoerskanaal van het monetaire beleid ondersteunen tijdens de verkrappingscyclus door de appreciatie van de lokale valuta, die wordt veroorzaakt door kapitaalstromen in reactie op een stijging van de rente, te verergeren. Daarnaast kan de appreciatietrend een zelfversterkend terugkoppelingsmechanisme creëren, aangezien toekomstige kredietnemers er vanuit zouden kunnen gaan dat de appreciatietrend zal voortduren. Dit kan een extra stimulans zijn tot het afsluiten van leningen in vreemde valuta.

Gedurende een versoepeling van het binnenlandse monetaire beleid daarentegen, zullen nieuwe kredietnemers doorgaans voor leningen in lokale valuta kiezen. De appreciatiedruk op de nationale munt zal afnemen, maar dit zou niet moeten leiden tot een depreciatiedruk omdat de leningen in lokale valuta neutraal zijn voor de valutamarkt. De stromen van vreemde-valutaleningen zorgen op deze manier voor (eventueel asymmetrische) ruis in het monetaire transmissiemechanisme, waardoor de complexiteit ervan toeneemt.

Het grote volume aan vreemde-valutaleningen is een andere bron van ruis voor het monetaire transmissiemechanisme via wat wordt aangeduid als „wisselkoersbeperkingen”, d.w.z. het voordeel van valutadepreciatie via een toename van concurrentiekracht wordt tot op zekere hoogte geneutraliseerd door negatieve balanseffecten. In het uiterste geval kunnen depreciaties – met name in opkomende markteconomieën – verkrappend werken vanwege de hoge mate van vreemde-valutaleningen (25). Veel autoriteiten in landen met een hoge mate van vreemde-valutaschulden voeren daarom een verkrappend beleid ter stabilisering van de wisselkoers gedurende een crisis en ter voorkoming van negatieve gevolgen voor de financiële stabiliteit via balanseffecten. In de wetenschappelijke literatuur wordt deze reactie op depreciatiedruk vaak aangeduid als „fear of floating” (26). Hierbij moet worden aangetekend dat een dergelijk beleid achteraf gezien zelfs optimaal kan blijken te zijn geweest, aangezien het productieverlies als gevolg van de monetaire verkrapping ruimschoots kan worden gecompenseerd door voorkoming van de gevolgen van negatieve balanseffecten. Ex ante, echter, wordt de opbouw van valutamismatches bevorderd als economische subjecten dit type beleidsreactie al verwachten (27).

In een steekproef van 22 landen uit de Unie en de opkomende markten (28) waarvoor gegevens betreffende vreemde-valutaleningen beschikbaar zijn, ondersteunen de gegevens de bovenstaande overwegingen tijdens de crisis. Het blijkt dat de totale landen met een hoge mate van kredietverlening in vreemde valuta enigszins verkrappend waren in hun monetaire en wisselkoersreactie op de crisis. Ten eerste kenden landen met een hoge mate van kredietverlening in vreemde valuta doorgaans geringere nominale depreciaties van hun lokale wisselkoersen, mede als gevolg van wisselkoersstelsels (zie Grafiek 18). Omdat de wisselkoersen van de meeste landen in deze periode onder depreciatiedruk stonden, verloren de centrale banken reserves bij de verdediging van hun valuta. In grote lijnen verloren landen met een hoge mate van kredietverlening in vreemde valuta doorgaans meer reserves dan landen zonder dergelijke valutamismatches (zie Grafiek 19). Vermeldenswaard is echter dat landen met een currency board-regelingen niet hun eigen monetaire beleid bepalen (d.w.z. de rentevoeten, reserves en de geldhoeveelheid zijn geen beleidsvariabelen). Er dient echter te worden opgemerkt dat de correlatie tussen valutadepreciaties en reserveverliezen en balansonevenwichtigheden nog groter zou kunnen zijn indien grensoverschrijdende blootstellingen in de analyse zouden zijn opgenomen (29).

Grafiek 16

Vreemde-valutaleningen en aanpassing van de wisselkoers (Max. procentuele mutatie van 7/2008 t/m 6/2009)

Grafiek 17

Vreemde-valutaleningen en reserveverliezen (Min. procentuele mutatie van 7/2008 t/m 6/2009)

Naast interventies in de valutamarkten, moesten sommige landen – vooral die met een groot volume aan vreemde-valutaleningen – gedurende de crisis de rente verhogen teneinde hun wisselkoers te beschermen (zie Grafiek 18). Zowel renteverhogingen als de verkoop van externe reserves hebben een verkrappend effect op de groei van de geldhoeveelheid, die vertraagde of zelfs negatief werd in landen waar veel vreemde-valutaleningen waren afgesloten (zie Grafiek 19).

Grafiek 18

Vreemde-valutaleningen en rentetarieven (Max. mutatie in basispunten van 7/2008 t/m 6/2009)

Grafiek 19

Vreemde-valutaleningen en de geldhoeveelheid (Min. procentuele mutatie van 7/2008 t/m 6/2009)

II.7. De waarschijnlijkheid waarmee, en de omstandigheden waarin, risico's zich kunnen verwerkelijken

De risico's die voortvloeien uit vreemde-valutaleningen kunnen zich bijvoorbeeld verwerkelijken in het geval van een „sudden stop”-scenario, wat zou leiden tot uitstroom van kapitaal en depreciatie van valuta's van opkomende markten en van enkele lidstaten waar kredietverlening in vreemde valuta een belangrijke rol speelt. Dit zou leiden tot verwerkelijking van kredietrisico's die samenhangen met vreemde-valutaleningen en mogelijk ook van bankfinancieringsrisico's. Factoren die aanleiding zouden kunnen geven voor een dergelijk „sudden stop”-scenario zijn: een ineenstorting van de activaprijzen of een systeemcrisis in het bankwezen in een belangrijke opkomende economie, een verschuiving in de groeivooruitzichten, een onverwachte rentestijging in een van de belangrijke ontwikkelde economieën, en een toename van de risicoaversie onder beleggers.

Wat betreft de tijdhorizon voor verwerkelijking, manifesteren de risico's verbonden aan buitenlandse-valutaleningen zich eerder op de middellange termijn, hoewel de recente verdere appreciatie van valuta's, met name van de Zwitserse frank, de kredietrisiconiveaus in landen waar kredietverlening in Zwitserse frank vaker voorkomt, heeft verhoogd.

Vooruitblikkend, kunnen de risico's verbonden aan vreemde-valutaleningen ook worden versterkt door hernieuwde groei van de kredietverlening in de MOE-landen naarmate het economisch herstel en de positieve verwachtingen over de toekomstige economische ontwikkelingen aan dynamiek winnen. Een onderzoek van Bijsterbosch en Dahlhaus (30) identificeert factoren die bijdragen aan een zogeheten „credit-less recovery”, d.w.z. een economische opleving die als gevolg van vraag- of aanbodfactoren niet gepaard gaat met groei van de kredietverlening. De geraamde waarschijnlijkheid van „credit-less recoveries” voor een groep van MOE-landen wijst op een hernieuwde groei van de kredietverlening in overeenstemming met een economische opleving in de regio. Alleen de Baltische staten zullen waarschijnlijk een economisch herstel zien dat niet gepaard gaat met groei van de kredietverlening. Daarom kan de huidige gematigde groei van de kredietverlening in veel MOE-landen niet worden beschouwd als een permanente situatie, noch kan ervan worden uitgegaan dat het risico van excessieve vreemde-valutaleningen in de nabije toekomst niet aanwezig is.

Benadrukt moet worden dat deze lijst van factoren die tot verwerkelijking van de risico's m.b.t. vreemde-valutaleningen aanleiding kunnen geven, niet moeten worden behandeld als een uitputtende lijst, aangezien de beoordeling in de komende kwartalen kan veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in het tempo van het wereldwijde herstel. Hoewel de waarschijnlijkheid van het opnieuw opduiken van bovengenoemde risico's van land tot land verschilt, zijn er tal van factoren die de verwerkelijking van deze risico's mogelijk te maken. Ondanks de recente crisis, zijn de bedrijfsmodellen die banken gebruiken en de fundamentele kenmerken van de opkomende economieën nagenoeg onveranderd gebleven en kunnen bijdragen aan een toename van kredietverlening in vreemde valuta in de toekomst.

Ten slotte is de verwerkelijking van risico's afhankelijk van het wisselkoersstelsel dat landen hanteren. Bij systemen van zwevende wisselkoersen kunnen marktschommelingen in de wisselkoersen direct van invloed zijn op de kredietwaardigheid van kredietnemers. Terwijl dit voor systemen van zwevende wisselkoersen een voortdurend risico vormt, bestaat het risico voor currency board- of wisselkoerskoppelingsstelsels, waarbij wordt geleend in de anker-/koppelvaluta, uit een eenmalige devaluatie die, als die zou plaatsvinden, een grote impact zou hebben. Degenen die van oordeel zijn dat deze risico's ook gelden voor stelsels van vaste wisselkoersen, benadrukken dat in een prudente beoordeling ook rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat deze stelsels uit elkaar vallen of sterk devalueren en herinneren aan situaties in het verleden toen dat is gebeurd, hetgeen ernstige gevolgen had voor de financiële stabiliteit. Desondanks is de kans op risicomaterialisatie voor landen met een wisselkoerskoppeling of currency board-stelsel mede afhankelijk van de stabiliteit van hun wisselkoersstelsel, de consistentie van het begrotingsbeleid en de striktheid van het toezichtbeleid dat zij voeren.

III. BELEIDSACTIES OP NATIONAAL NIVEAU

III.1. Door diverse landen genomen beleidsmaatregelen

De autoriteiten van de lidstaten hebben sinds begin 2000 beleidsmaatregelen genomen om de risico's die voortvloeien uit de excessieve groei van leningen in vreemde valuta in te dammen, hoewel de meeste maatregelen werden genomen vanaf 2007/2008. Sinds 2010 hebben verschillende landen verdere maatregelen ingevoerd en/of bestaande maatregelen aangescherpt. De maatregelen omvatten waarschuwingen, bindende regels en aanbevelingen, en waren van prudentiële, administratieve en monetaire aard. In het algemeen werden de maatregelen ingevoerd als totaalpakket en niet afzonderlijk.

Uit de analyse van de genomen maatregelen komen enkele patronen naar voren. Ten eerste, landen met vaste-wisselkoersstelsels namen doorgaans ofwel geen maatregelen op het niveau van buitenlandse-valutaleningen of namen, meer in het algemeen, maatregelen t.a.v. excessieve totale kredietverlening. Wat betreft deze landen vond kredietverlening in vreemde valuta meestal plaats in de denominatie van de gekoppelde valuta. Als zodanig kan de invoering van maatregelen tegen buitenlandse-valutaleningen door de markten worden gezien als bezorgdheid over de capaciteit om de koppeling te handhaven, wat zou kunnen uitmonden in een selffulfilling prophecy. Landen met zwevende-wisselkoersstelsels hebben verschillende maatregelen genomen om het buitensporige kredietverlening in vreemde valuta in te dammen.

Ten tweede, maatregelen gericht op zowel de vraag als het aanbod van de vreemde-valutaleningen. De maatregelen aan de vraagzijde bestonden voornamelijk uit het maximeren van het verhoudingsgetal lening/waarde of het verhoudingsgetal schuld/inkomen en kredietacceptatiecriteria voor de kredietnemers. Deze instrumenten hadden vooral tot doel het waarborgen van de kredietwaardigheid van de kredietnemer, en waren in sommige gevallen alleen gericht op ongedekte kredietnemers. De maatregelen aan de aanbodzijde richtten zich vooral op het waarborgen dat kredietinstellingen in staat zijn verliezen te dekken zodra deze zich voordoen, oftewel dat zij daar extra kapitaal aanhouden. Hoewel banken in de meeste gevallen geen grote valutamismatches hadden als gevolg van vreemde-valutaleningen, gezien het feit dat zij eveneens kapitaal in vreemde valuta ontvingen, of hun posities afdekten met swaps, hebben twee landen ook plafonds en/ of kapitaalvereisten vastgesteld ten aanzien van open vreemde-valutaposities. In 2010 heeft Hongarije kredietverlening in vreemde valuta verboden (31). Tabel 1 biedt een overzicht.

Tabel 1

Maatregelen genomen ter beteugeling van excessieve kredietverlening in vreemde valuta

Genomen maatregelen Landen (Jaar) (32) Waarschuwingen voor risico's van vreemde-valutaleningen Letland (2007); Hongarije (2004-2008); Oostenrijk (2001) Transparantie/informatievereisten Letland (2007 en 2011); Oostenrijk (2006); Polen (2006) Maatregelen aan de vraagzijde Kredietacceptatiecriteria voor kredietnemers dekking of kredietwaardigheid (33) Oostenrijk (2008 en 2010); Polen (2006) Strengere lening-/waarde- of schuld-/inkomeneisen voor buitenlandse-valutaleningen (vergeleken met leningen in binnenlandse valuta) (33) Hongarije (2010); Polen (2010 en 2012); Roemenië (2008) Maatregelen aan de aanbodzijde Hogere risicowegingen of kapitaalvereisten Letland (2009); Hongarije (2008) (34); Polen (2008 & 2012); Roemenië (2010) (35) Minimumnormen voor ineens aflosbare leningen gekoppeld aan vreemde valuta en terugbetalingsvehikel met het oog op risicobeheerssystemen van banken. Oostenrijk (2003) Hogere voorzieningscoëfficiënten voor ongedekte kredietnemers Roemenië (2008) Beperken van vreemde-valutaleningen aan ongedekte kredietnemers tot 300 % van het eigen vermogen van kredietinstellingen Roemenië (2005-2007) Limieten voor open valutaposities of kapitaalvereisten voor open valutaposities Letland (1995); Litouwen (2007); Roemenië (2001) Gedifferentieerde reserveverplichtingen Roemenië (2004) Alle maatregelen ter beperking van snelle kredietgroei ook van toepassing verklaard op niet-bancaire financiële instellingen Roemenië (2006) Overige Verbod op hypothecaire leningen in vreemde valuta aan ongedekte kredietnemers (36) Hongarije (2010) Bijdrage aan het voorkomen van reguleringsarbitrage door toezichthouders op huizenmarkt Italië (2007 en 2010); Oostenrijk (2010) Bron: Nationale centrale banken en nationale toezichthoudende instanties.

KADER 3: Het Initiatief van Wenen en praktijkgevallen van samenwerking tussen autoriteiten in het thuis- en land van ontvangst

Het European Bank Coordination „Vienna” Initiative („EBCI”) is een publiek en privaat forum, opgericht in januari 2009 in reactie op de financiële crisis, met als doel de opkomende Europese economieën te helpen de financiële onrust te weerstaan. De groep is een forum voor internationale financiële instellingen (IMF, de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, de Europese Investeringsbank, de Wereldbank), Unie-instellingen (Europese Commissie, de ECB als waarnemer), centrale banken uit thuis -en landen van ontvangst, regelgevende instanties en de grootste westerse bankgroepen die actief zijn in opkomende Europese landen. De belangrijkste resultaten die het EBCI in de afgelopen twee jaar heeft geboekt, zijn: het helpen waarborgen dat buitenlandse moederbanken zich blijven inzetten voor de financieringsbehoeften van hun Oost-Europese dochterondernemingen, en dat de steunpakketten van westerse overheden werden uitgebreid naar bankdochters in Oost-Europa.

Een middellange-termijndoel van het ECBI is het het probleem van vreemde-valutaleningen in Oost-Europa aan te pakken door het ontwikkelen van lokale valuta- en kapitaalmarkten. Te dien einde heeft het ECBI in maart 2000 een publiek-private werkgroep opgezet ter ontwikkeling van valuta- en kapitaalmarkten. De werkgroep heft onlangs een aantal aanbevelingen gedaan en geconcludeerd dat een beleidsaanpak rekening dient te houden met landspecifieke aspecten en een strakke coördinatie vereist tussen autoriteiten in thuis- en land van ontvangst ter voorkoming van arbitrage op het gebied van regelgeving en het omzeilen van maatregelen via grensoverschrijdende kredietverlening.

Het EBCI heeft reeds bewezen een geëigend platform te kunnen bieden voor dergelijke coördinatie toen in 2010 de Oostenrijkse autoriteiten twee initiatieven implementeerden om vreemde-valutaleningen in Oostenrijk en in Oost-Europese en MOE-landen in te dammen.

Het eerste initiatief was er op gericht het hoge percentage vreemde-valutaleningen (voornamelijk in Zwitserse frank) in Oostenrijk te verminderen. Op 20 maart 2010 heeft de Oostenrijkse autoriteit financiële markten (FMA) minimumnormen vastgesteld voor het verlenen en beheren van vreemde-valutaleningen en leningen met terugbetalingsverhikels verstrekt aan Oostenrijkse ongedekte particuliere huishoudens (consumenten).

De Banca d'Italia heeft haar goedkeuring gehecht aan beperking van kredietverlening in vreemde valuta in Oostenrijk. Bij het goedkeuren van een „internal rating-based”- ofwel IRB-model van een in Oostenrijk opererende Italiaanse bankgroep (enkele jaren voor de vaststelling van de minimumnormen door de FMA) heeft de Banca d'Italia de intermediair expliciet verzocht zich te onthouden van reguleringsarbitrage via het toerekenen van risicoposities in de lokale portefeuille aan de balans van de moeder of via directe grensoverschrijdende kredietverlening. Deze bepaling bleek tevens bruikbaar ter voorkoming van omzeiling van de nieuwe FMA-normen betreffende vreemde-valutaleningen in Oostenrijk.

Het tweede initiatief was gericht op het verlagen van kredietblootstellingen van Oostenrijkse bankdochters in Oost-Europese en MOE-landen via vaststelling van grondbeginselen door de Oesterreichische Nationalbank en de FMA. Teneinde de meest urgente problemen aan te pakken, vereisen de grondbeginselen dat Oostenrijkse banken die in die landen actief zijn, stoppen met het verstrekken van niet in euro luidende vreemde-valutaleningen aan ongedekte huishoudens en de MKB-sector (in euro luidende consumptieve kredieten mogen alleen worden verstrekt aan kredietnemers met de hoogste kredietwaardigheid). In een volgend, nog niet geïmplementeerd stadium, zouden de grondbeginselen ook moeten zorgen voor beperking van hypothecaire kredietverlening aan huishoudens en ongedekte kleine- en middelgrote ondernemingen in alle buitenlandse valuta's via een landspecifieke aanpak en via coördinatie met toezichthouders in de landen van ontvangst.

Wat betreft het voornemen tot inperking van vreemde-valutaleningen in Oost-Europa en de MOE-landen, hebben de Oostenrijkse autoriteiten de toezichthouders in België, Frankrijk, Italië (toezichthouders in de landen van herkomst van de banken die met name actief zijn in deze landen) gevraagd een gemeenschappelijk standpunt te bepalen.

De Banca d'Italia, die dit initiatief ondersteunt, heeft benadrukt dat de overeenstemming van de landen van ontvangst noodzakelijk is voor het welslagen van het plan, rekening houdend met hun beoordeling van het belang en de risico's van buitenlandse-valutaleningen in hun landen.

Toen echter in 2011 een IRB-model van een in Oost-Europa en de MOE-landen actieve Italiaanse bankgroep werd uitgerold, vroeg de Banca d'Italia de intermediair om het verbod op het toerekenen van lokale risicoposities aan de moeder ook toe te passen op de dochters in die landen.

III.2. Beoordeling van de effectiviteit van beleidsmaatregelen

De effectiviteit van de maatregelen is voornamelijk afhankelijk van twee factoren: (i) de aanjagers van de kredietverlening in vreemde valuta; en (ii) de mogelijkheid van omzeiling.

Het afgeven van waarschuwingen, doorgaans de eerste manier om risico's te beperken, blijkt niet effectief te zijn geweest bij het terugdringen van de excessieve niveaus van vreemde-valutaleningen. Dit kan het gevolg zijn van het verkeerd inschatten van risico (d.w.z. economische subjecten beoordelen risico niet op dezelfde wijze als autoriteiten), maar is hoogstwaarschijnlijk het gevolg van perverse prikkels. Hier kan sprake zijn van een „moral hazard”, omdat instellingen publieke steun verwachten wanneer de activiteiten die zij ondernemen dermate risicovol en wijdverbreid zijn dat het niet verlenen van steun de financiële stabiliteit en de reële economie verder in gevaar kan brengen. Bovendien kan het voor afzonderlijke instellingen rationeel zijn om dergelijke activiteiten te ondernemen, ondanks de risico's die ermee gemoeid zijn. De som van afzonderlijk rationele activiteiten kan echter bijdragen tot accumulatie van het totale risico, hetgeen een beleidsreactie rechtvaardigt.

Vanuit theoretisch oogpunt speelt het probleem met betrekking tot prikkels ook bij aanbevelingen. De nationale autoriteiten zijn echter van mening dat de aanbevelingen op enigerlei wijze effectief zijn geweest bij het terugd