BESLUIT (EU) 2022/795 VAN DE COMMISSIE

van 10 september 2021

betreffende de steunmaatregel ten gunste van Alitalia SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC) door Italië ten uitvoer gelegd

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 6659)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Na de belanghebbenden in overeenstemming met die bepalingen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en rekening houdend met deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op respectievelijk 5, 12 en 15 mei 2017 dienden de luchtvaartmaatschappijen Ryanair Ltd (“Ryanair”), Adria Airways d.o.o. (“Adria”) en IAG International Airlines Group SA (“IAG”) (gezamenlijk, “de klagers”) drie formele klachten in bij de Commissie waarin werd beweerd dat Italië onrechtmatige en onverenigbare staatssteun had toegekend aan Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria (“Alitalia”). De klagers gaven aan dat de Italiaanse autoriteiten Alitalia op 2 mei 2017 liquiditeitssteun hadden toegekend in de vorm van een lening van 600 miljoen EUR (“de oorspronkelijke lening”). De klagers beweerden dat de oorspronkelijke lening onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormde.

(2) Op 14 juni 2017 stuurde de Commissie de klachten door naar de Italiaanse autoriteiten, met het verzoek de in de klachten aangekaarte kwesties toe te lichten. De Italiaanse autoriteiten hebben op 18 juli 2017 op dat verzoek gereageerd en de Commissie heeft die reactie op 30 november 2017 doorgestuurd aan de klagers.

(3) Op 20 juni, 12 september en 16 oktober 2017 heeft IAG aanvullende en actuele informatie verstrekt met betrekking tot de uitbreiding van het routenetwerk van Alitalia na de toekenning van de oorspronkelijke lening.

(4) Op 30 oktober 2017 verstrekte Adria informatie waaruit bleek dat wetsbesluit nr. 148 van 16 oktober 2017 houdende dringende bepalingen inzake financiële aangelegenheden en voor behoeften die niet kunnen worden uitgesteld (2) (“wetsbesluit 148/2017”) had geleid tot de toekenning van een aanvullende lening van 300 miljoen EUR aan Alitalia (“de aanvullende lening van 300 miljoen EUR”), waardoor het totale geleende bedrag uitkwam op 900 miljoen EUR (de oorspronkelijke lening en de aanvullende lening van 300 miljoen EUR zullen samen “de twee staatsleningen” genoemd worden).

(5) Op 21 december 2017 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten een verzoek om informatie toegestuurd, waarop laatstgenoemden bij brief van 24 januari 2018 hebben geantwoord.

(6) Op 23 januari 2018 heeft Italië de twee staatsleningen aangemeld als reddingssteun in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (3) (de “richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun”).

(7) Bij brief van 23 april 2018 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ten aanzien van de twee staatsleningen in te leiden.

(8) Het besluit van de Commissie betreffende de inleiding van de procedure (hierna “het “inleidingsbesluit”) is op 20 juli 2018 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over het inleidingsbesluit te maken.

(9) De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van Italië, bij schrijven van 25 mei 2018 en 25 september 2018, en van drie belanghebbenden: i) Aegean Airlines SA (“Aegean”), ii) een belanghebbende partij die erom heeft verzocht haar identiteit geheim te houden overeenkomstig artikel 6, lid 2 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (4) (“de anonieme belanghebbende partij”) en iii) Ryanair. Op 15 november 2018 en 17 januari 2019 heeft de Commissie de opmerkingen van de drie belanghebbenden naar de Italiaanse autoriteiten gestuurd en werden zij verzocht opmerkingen te maken, hetgeen zij bij brief van 20 maart 2019 hebben gedaan.

(10) De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten op 17 september 2018, 23 november 2018, 6 en 11 december 2018, 26 februari 2019, 10 mei 2019 en 2 juli 2019 om nadere toelichtingen verzocht. Op 19 september 2019 en 28 oktober 2019 stuurde de Commissie een herinnering omdat er antwoorden ontbraken aangaande het verzoek om informatie van 2 juli 2019.

(11) De Italiaanse autoriteiten hebben op 1 oktober 2018, 9 en 27 november 2018, 17 december 2018, 25 januari 2019, 11 februari 2019, 1 en 18 april 2019, 15 mei 2019, 3 en 12 juni 2019, 9 juli 2019, 6 augustus 2019, 2 oktober 2019, 17 oktober 2019 en 19 november 2019 bijkomende opmerkingen en informatie verstrekt.

(12) De diensten van de Commissie hebben meermaals met de Italiaanse autoriteiten vergaderd, onder meer op de volgende data: 15 juni 2017, 26 juli 2017, 9 februari 2018, 13 april 2018, 27 september 2018, 14 november 2018, 14 december 2018, 16 januari 2019, 20 februari 2019, 21 februari 2019, 9 april 2019, 20 juni 2019, 26 juli 2019 en 27 september 2019.

(13) De Commissie vergaderde ook met Alitalia (op 21 februari 2019 en 9 april 2019), met Aegean (op 10 januari 2019) en met de anonieme belanghebbende partij (op 21 maart 2019).

(14) Op 7 maart 2019 diende Adria (5) een nieuwe klacht in waarin werd beweerd dat de verlenging van de looptijd van de twee staatsleningen onrechtmatige en onverenigbare steun vormde. Op 22 maart 2019 stuurde de Commissie die klacht door naar de Italiaanse autoriteiten, met het verzoek de in de klacht aangekaarte kwesties toe te lichten. Italië beantwoordde dat verzoek op 6 augustus 2019.

2. BESCHRIJVING VAN DE TWEE STAATSLENINGEN EN RELEVANTE FEITEN

2.1. De twee door de Italiaanse staat toegekende staatsleningen

(15) Op 23 april 2018 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de twee staatsleningen (“de maatregel”) ingeleid.

(16) De oorspronkelijke lening was vastgesteld in wetsbesluit nr. 55 van 2 mei 2017 betreffende dringende maatregelen ter waarborging van de continuïteit van de dienstverlening door Alitalia S.p.A. (6) (“wetsbesluit 55/2017”). Alitalia S.p.A werd op 2 mei 2017 onder buitengewoon beheer (“amministrazione straordinaria”) geplaatst (zie overweging 41).

(17) In artikel 1 van wetsbesluit 55/2017 is bepaald dat teneinde voor binnenlandse en internationale vluchten, met inbegrip van de vluchten met openbaredienstverplichtingen in de zin van de huidige Europese wetgeving, een onderbreking van de dienstverlening van Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. onder buitengewoon beheer te voorkomen, rekening houdend met de sociale problemen en ernstige hinder voor de gebruikers die door een dergelijke onderbreking zouden ontstaan, wordt hierbij tegen betaling voorzien in financiering van zeshonderd miljoen EUR voor een periode van zes maanden […] ten gunste van Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. onder buitengewoon beheer, te gebruiken om te voorzien in de onmiddellijke beheersbehoeften van die onderneming en andere ondernemingen van de groep die onder de procedure van buitengewoon beheer vallen […]. Hoewel in de toekennende wetgeving naar de maatregel wordt verwezen met de term “financiering” en Italië en Alitalia geen leningsovereenkomst zijn aangegaan, gebruikt de Commissie de term “lening” om naar de maatregel te verwijzen, aangezien de financiering met rente moest worden terugbetaald.

(18) De staat kende de oorspronkelijke lening toe tegen een rentevoet die overeenstemde met het zesmaands Euribor-tarief +1 000 basispunten en binnen zes maanden na de eerste uitbetaling van de lening moest zijn terugbetaald, d.w.z. uiterlijk op 5 november 2017. De oorspronkelijke lening had voorrang boven terugbetaling van andere ontstane schulden bij Alitalia tijdens de procedure van buitengewoon beheer.

(19) Italië verlengde de looptijd van de oorspronkelijke lening bij wetsbesluit 148/2017 aanvankelijk met zes maanden, tot 5 mei 2018; vervolgens verlengde Italië de looptijd bij wet nr. 172 van 4 december 2017 (7) (“wet 172/2017”) tot 30 september 2018. In wetsbesluit 38/2018 van 27 april 2018 werd een verdere verlenging van de oorspronkelijke lening tot 15 december 2018 vastgelegd. Die looptijd werd vervolgens diverse keren aangepast (zie punt 2.2.1).

(20) De aanvullende lening van 300 miljoen EUR werd door Italië bij wetsbesluit 148/2017 toegekend, waardoor de staatsfinanciering steeg naar 900 miljoen EUR. In artikel 12, lid 2 van wetsbesluit 148/2017 is bepaald dat teneinde te garanderen dat de vervoersverplichtingen onder buitengewoon beheer worden nagekomen tot de datum van afstoting van het bedrijf, zonder dat de continuïteit van de luchtvervoersdienst wordt onderbroken, en teneinde de regelmatige verlening van binnenlandse en internationale vluchten uitgevoerd door de in lid 1 bedoelde ondernemingen te verzekeren in afwachting van de afronding van de procedure inzake afstoting van het bedrijf die moet worden gedefinieerd en uitgevoerd, wordt het bedrag van de financiering … verhoogd met 300 miljoen EUR, te verlenen in 2018. Aangezien de aanvullende lening van 300 miljoen EUR werd toegekend als een verhoging van het bedrag van de oorspronkelijke lening, golden dezelfde voorwaarden als voor de oorspronkelijke lening, met inbegrip van de rentevoet, behalve wat betreft de looptijd van de lening. De looptijd van de twee leningen werd later gelijkgetrokken (zie punt 2.2.1).

(21) Overeenkomstig wetsbesluit 148/2017 moest de aanvullende lening van 300 miljoen EUR in 2018 door de staat aan Alitalia worden betaald en uiterlijk op 31 december 2018 worden terugbetaald. Met dat wetsbesluit werd ook de termijn voor afronding van de aanbestedingsprocedure verlengd (zie punt 2.6) tot 30 april 2018 om het bedrijfscomplex van Alitalia van de hand te kunnen doen.

2.2. Tijdspad van de uitbetalingen van de twee staatsleningen

(22) De oorspronkelijke lening en de aanvullende lening van 300 miljoen EUR werden bij wetgevingshandelingen toegekend en moesten na de goedkeuring van een besluit van de minister van Economische Ontwikkeling en de minister van Economie en Financiën worden betaald. Overeenkomstig die wetgevingshandelingen werden de twee staatsleningen gefinancierd uit de begroting die was toegewezen aan de minister van Economische Ontwikkeling.

(23) Volgens wetsbesluit 55/2017 werd de oorspronkelijke lening toegekend om een onderbreking van zowel de internationale als de binnenlandse vluchten van Alitalia te voorkomen tijdens het buitengewone beheer, met inbegrip van vluchten die vallen onder de openbaredienstverplichtingen van Alitalia, rekening houdend met de zware sociale problemen en ernstige hinder voor de gebruikers die een onderbreking van de vluchten van Alitalia zou hebben veroorzaakt.

(24) De oorspronkelijke lening zou uiterlijk vijf dagen nadat Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst, worden uitgekeerd bij besluit van de minister van Economische Ontwikkeling en de minister van Economie en Financiën en moest worden gebruikt voor dringende operationele behoeften van dezelfde onderneming en andere ondernemingen van de groep die onder de procedure van buitengewoon beheer vallen. Dringende operationele behoeften omvatten ook die met betrekking tot internationale systemen die worden gebruikt om de economische betrekkingen met vervoerders te regelen.

(25) Op 4 mei 2017 vroegen de buitengewone commissarissen van Alitalia een dringend voorschot op de kredietopneming aan van 240 miljoen EUR van de lening van 600 miljoen EUR. Volgens de Italiaanse autoriteiten werd dit hoofdzakelijk gedaan om i) te voorkomen dat de kasmiddelen die nodig waren om de bedrijfsactiviteiten van Alitalia te voeren in de dagen na het begin van de procedure van buitengewoon beheer uitgeput zouden raken en ii) Alitalia in staat te stellen de waarborg te betalen die werd verlangd door de Internationale Luchtvaartorganisatie (“IATA”). Als die waarborg niet zou worden betaald, liep Alitalia het risico uitgesloten te worden van de door de IATA beheerde systemen (8), die cruciaal zijn voor de bedrijfscontinuïteit. Die waarborg werd in mei 2017 betaald.

(26) In oktober 2017 werd een tweede tranche van de oorspronkelijke lening, goed voor 360 miljoen EUR, uitgekeerd aan Alitalia. Volgens de Italiaanse autoriteiten gebeurde dit op verzoek van de buitengewone commissarissen om Alitalia te voorzien van de nodige financiering om regelmatig vluchten te kunnen onderhouden in afwachting van de definitieve afstoting van de relevante bedrijfsactiviteiten.

(27) Overeenkomstig wetsbesluit 148/2017, waarbij de aanvullende lening van 300 miljoen EUR werd toegekend, was de lening vastgesteld om te waarborgen dat Alitalia en andere ondernemingen van de groep hun verplichtingen inzake vluchten zonder onderbreking konden nakomen tot de afstoting van de bedrijfsactiviteiten van Alitalia.

(28) Wetsbesluit 148/2017 werd in wet omgezet bij wet 172/2017. In die wet werd te kennen gegeven dat de verlenging van de lening noodzakelijk was om ervoor te zorgen dat Alitalia aan de vervoersverplichtingen kon voldoen.

(29) De aanvullende lening van 300 miljoen EUR werd op 15 januari 2018 uitgekeerd aan Alitalia.

2.2.1. Gelijktrekking van de looptijd van de twee staatsleningen

(30) Op 27 april 2018 werd bij wetsbesluit 38/2018 voorzien in de verlenging van de oorspronkelijke lening tot 15 december 2018. In dat wetsbesluit werd ook dezelfde datum gehanteerd als nieuwe termijn voor de terugbetaling van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR, waardoor de looptijd van de oorspronkelijke lening werd gelijkgetrokken met die van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR.

(31) Op 14 december 2018 werd in wetsbesluit 135/2018 de uiterste datum voor de terugbetaling van de twee staatsleningen vastgesteld op dertig dagen nadat de verkoop van de activa van Alitalia is afgerond of, in ieder geval, niet later dan 30 juni 2019.

2.2.2. Bepalingen van het wetsbesluit inzake groei

(32) Op 30 april 2019 keurde Italië wetsbesluit nr. 34 inzake dringende maatregelen voor economische groei en voor de oplossing van specifieke crisissituaties (9) (“wetsbesluit inzake groei”) goed, waarin werd voorzien in: a) de schrapping van het bevoorrechte karakter van de twee staatsleningen ten opzichte van andere schulden die Alitalia onder buitengewoon beheer is aangegaan; b) de verlenging van de terugbetaling van de twee staatsleningen tot na de verkoop van de activa van Alitalia door het buitengewone beheer; c) de betaling van de aan de staat verschuldigde rente die is opgebouwd sinds de datum van de uitbetaling van de twee staatsleningen aan Alitalia tot uiterlijk 31 mei 2019; d) de machtiging voor het ministerie van Economie en Financiën om de opgebouwde rente van de twee staatsleningen te gebruiken om aandelen te verwerven van de nieuw opgerichte onderneming waarnaar de activa van Alitalia moeten worden overgeheveld.

(33) Ten gevolge van het wetsbesluit inzake groei werd er vanaf 31 mei 2019 voor de twee staatsleningen geen rente meer opgebouwd.

(34) Op 2 december 2019 werd het wetsbesluit inzake groei gewijzigd door wetsbesluit nr. 137 “dringende maatregelen om de continuïteit van de door Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. en Alitalia CityLiner S.p.A. onder buitengewoon beheer (10) uitgevoerde diensten te waarborgen”, waarin de looptijd van de verschuldigde rente werd gelijkgetrokken met die van de hoofdsom, aangezien het voorzag in de verlenging van de aflossingen en rentebetalingen tot nadat de activa van Alitalia waren verkocht door het buitengewone beheer.

(35) In punt 5.1.4.1.1. wordt de beoordeling van de twee staatsleningen als één enkele maatregel beschreven.

2.3. Begunstigde onderneming

(36) De begunstigde van de maatregel is Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A in amministrazione straordinaria (“Alitalia”), samen met de dochterondernemingen die direct of indirect in haar bezit zijn.

(37) Zowel in wetsbesluit 55/2017, de rechtsgrond voor de oorspronkelijke lening, als in wetsbesluit 148/2017, de rechtsgrond voor de aanvullende lening van 300 miljoen EUR, is bepaald dat de twee staatsleningen worden toegekend ten gunste van Alitalia. In wetsbesluit 55/2017 wordt “tegen betaling een financiering van een lening van 600 miljoen EUR … ten gunste van Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A.” toegekend (zie overweging 17). In wetsbesluit 148/2017 wordt verwezen naar de financiering die is toegekend bij wetsbesluit 55/2017, waarin was voorzien in een aanvullende lening van 300 miljoen EUR ten gunste van Alitalia.

(38) Alitalia is een onderneming met hoofdzetel in Fiumicino, Rome, die werkzaam is in de luchtvaartsector. Op 31 december 2017 bestond het totale personeelsbestand van Alitalia uit 11 377 mensen (11). De aandeelhoudersstructuur van Alitalia en de structuur van de groep Alitalia zijn weergegeven in grafiek 1 (12) en de aandeelhouders van Compagnia Aerea Italiana S.p.A. (“CAI”) (13) vanaf mei 2019 in tabel 1. Grafiek 1 Eigendomsstructuur van Alitalia en structuur van de groep Alitalia op 23 januari 2018 L1412022NL4710120220516NL0008.0001491502ONTWERPAANBEVELING Nr. 1/2022 VAN DE ASSOCIATIERAAD EU-GEORGIËvan …inzake de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027DE ASSOCIATIERAAD EU-GEORGIË,Gezien de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en Georgië, anderzijds,Overwegende hetgeen volgt:(1)De Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en Georgië, anderzijdsPB L 261 van 30.8.2014, blz. 4. (de overeenkomst) werd op 27 juni 2014 ondertekend en trad op 1 juli 2016 in werking.(2)Op grond van artikel 406, lid 1, van de overeenkomst heeft de Associatieraad de bevoegdheid aanbevelingen vast te stellen om de doelstellingen van de overeenkomst te bereiken.(3)Op grond van artikel 420, lid 1, van de overeenkomst treffen de partijen alle algemene of bijzondere maatregelen die nodig zijn om aan hun verplichtingen krachtens de overeenkomst te voldoen en verzekeren zij dat de in de overeenkomst beschreven doelstellingen worden bereikt.(4)Op grond van artikel 11 van het reglement van orde kan de Associatieraad besluiten vaststellen en aanbevelingen doen via schriftelijke procedure, als beide partijen daarmee instemmen.(5)De Unie en Georgië hebben afgesproken hun partnerschap te bestendigen door een aantal prioriteiten overeen te komen voor de periode 2021-2027 (de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027) voor de gezamenlijke werkzaamheden ter verwezenlijking van de doelstellingen van politieke associatie en economische integratie, zoals vastgelegd in de overeenkomst.(6)De partijen bij de overeenkomst hebben overeenstemming bereikt over de tekst van de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027, die zal bijdragen tot de uitvoering van de overeenkomst en de nadruk legt op de samenwerking inzake gedeelde belangen die in overleg zijn geïdentificeerd,HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:Artikel 1De Associatieraad beveelt aan dat de partijen de in de bijlage opgenomen associatieagenda EU-Georgië 2021-2027 uitvoerenZie document ST 8327/22 ADD 2 op https://register.consilium.europa.eu..Artikel 2De in de bijlage opgenomen associatieagenda EU-Georgië 2021-2027 vervangt de associatieagenda EU-Georgië die werd vastgesteld op 20 november 2017.Artikel 3Deze aanbeveling wordt van kracht op de dag waarop zij wordt vastgesteld.Gedaan te Tbilisi, [dag maand jaar].Voor de AssociatieraadDe voorzitter Tabel 1 Aandeelhouders van CAI in mei 2019. (Voor zover de Commissie weet, is de aandeelhoudersstructuur ongewijzigd gebleven.) L1412022NL4710120220516NL0008.0001491502ONTWERPAANBEVELING Nr. 1/2022 VAN DE ASSOCIATIERAAD EU-GEORGIËvan …inzake de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027DE ASSOCIATIERAAD EU-GEORGIË,Gezien de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en Georgië, anderzijds,Overwegende hetgeen volgt:(1)De Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en Georgië, anderzijdsPB L 261 van 30.8.2014, blz. 4. (de overeenkomst) werd op 27 juni 2014 ondertekend en trad op 1 juli 2016 in werking.(2)Op grond van artikel 406, lid 1, van de overeenkomst heeft de Associatieraad de bevoegdheid aanbevelingen vast te stellen om de doelstellingen van de overeenkomst te bereiken.(3)Op grond van artikel 420, lid 1, van de overeenkomst treffen de partijen alle algemene of bijzondere maatregelen die nodig zijn om aan hun verplichtingen krachtens de overeenkomst te voldoen en verzekeren zij dat de in de overeenkomst beschreven doelstellingen worden bereikt.(4)Op grond van artikel 11 van het reglement van orde kan de Associatieraad besluiten vaststellen en aanbevelingen doen via schriftelijke procedure, als beide partijen daarmee instemmen.(5)De Unie en Georgië hebben afgesproken hun partnerschap te bestendigen door een aantal prioriteiten overeen te komen voor de periode 2021-2027 (de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027) voor de gezamenlijke werkzaamheden ter verwezenlijking van de doelstellingen van politieke associatie en economische integratie, zoals vastgelegd in de overeenkomst.(6)De partijen bij de overeenkomst hebben overeenstemming bereikt over de tekst van de associatieagenda EU-Georgië 2021-2027, die zal bijdragen tot de uitvoering van de overeenkomst en de nadruk legt op de samenwerking inzake gedeelde belangen die in overleg zijn geïdentificeerd,HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:Artikel 1De Associatieraad beveelt aan dat de partijen de in de bijlage opgenomen associatieagenda EU-Georgië 2021-2027 uitvoerenZie document ST 8327/22 ADD 2 op https://register.consilium.europa.eu..Artikel 2De in de bijlage opgenomen associatieagenda EU-Georgië 2021-2027 vervangt de associatieagenda EU-Georgië die werd vastgesteld op 20 november 2017.Artikel 3Deze aanbeveling wordt van kracht op de dag waarop zij wordt vastgesteld.Gedaan te Tbilisi, [dag maand jaar].Voor de AssociatieraadDe voorzitter

(39) Toen Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst, was zij in bezit van het volledige aandelenkapitaal van Alitalia CityLiner S.p.A. (“Cityliner”) en van Challey Ltd Cityliner, een regionale luchtvaartmaatschappij die volledig eigendom is van Alitalia (14) en vervoerscapaciteit levert aan Alitalia (15) om zo een deel van het korteafstandsnetwerk af te dekken. Challey Ltd is een in Ierland gevestigde subholding die zelf zeggenschap heeft over andere ondernemingen, die eveneens in Ierland gevestigd zijn (“Ierse dochterondernemingen”), en die de volledige vloot luchtvaartuigen bezit die door Alitalia en CityLiner worden gebruikt en in Ierland zijn geregistreerd, evenals minderheidsbelangen in andere ondernemingen die zij gedeeltelijk in handen heeft. Challey Ltd en de Ierse dochterondernemingen staan niet onder buitengewoon beheer. Alitalia vormt dus samen met haar dochterondernemingen de groep Alitalia (16) (“de groep Alitalia”). Aangezien Alitalia verantwoordelijk is voor de overweldigende meerderheid van de activiteiten van de groep Alitalia en 97 % van het totale personeelsbestand van de groep Alitalia in dienst heeft (17), is elke evaluatie die betrekking heeft op de groep van overeenkomstige toepassing op Alitalia.

(40) Alitalia is voor 49 % in handen van Etihad Investment Holding Company LLC en voor 51 % in handen van MIDCO S.p.A., dat zelf weer voor 100 % eigendom is van CAI S.p.A. In de periode na de overname door CAI S.p.A. in 2008 leed Alitalia voortdurend verlies. In 2017 werd een poging ondernomen om haar positie te verbeteren met een ambitieus kostenbesparingsplan dat meer dan 1 miljard EUR aan bezuinigingen behelsde en het pad moest effenen voor aanvullende financiering (2 miljard EUR, waaronder 900 miljoen EUR nieuw geld), hoofdzakelijk aangedreven door haar aandeelhouder Etihad (het “saneringsplan”, zie punt 4.2.1.1). Het saneringsplan moest in gang worden gezet door middel van een pre-insolventieprocedure (18). Voor die procedure (19) was instemming van het personeel vereist (20), aangezien zij getroffen zouden worden door ingrijpende besparingsmaatregelen. De overeenkomst werd tijdens het referendum onder de werknemers van 24 april 2017 evenwel verworpen wegens de geplande maatregelen om de arbeidskosten te verlagen, die onder meer een gemiddelde loonsverlaging van 33 % inhielden. Aangezien het saneringsplan niet kon worden uitgevoerd en de aandeelhouders geen aanvullende financiering verstrekten, werd Alitalia onder buitengewoon beheer geplaatst.

2.4. Procedure van buitengewoon beheer

(41) Op verzoek van de raad van bestuur van Alitalia werd Alitalia onder buitengewoon beheer geplaatst (21) bij besluit van het Italiaanse ministerie van Economische Ontwikkeling van 2 mei 2017. Bij dat besluit werden ook drie buitengewone commissarissen aangesteld voor het beheer van Alitalia. Alitalia werd vervolgens bij beschikking van de rechtbank van Civitavecchia van 11 mei 2017 insolvabel verklaard. Daarna, op 12 mei 2017, werd ook Cityliner (22) bij besluit van het Italiaanse ministerie van Economische Ontwikkeling onder buitengewoon beheer geplaatst. Cityliner werd vervolgens bij beschikking van de rechtbank van Civitavecchia van 26 mei 2017 insolvabel verklaard.

(42) In hun opmerkingen van 20 maart 2019 gaven de Italiaanse autoriteiten aan dat de particuliere aandeelhouders wegens de toelating van Alitalia tot de procedure van buitengewoon beheer al hun bevoegdheden inzake het beheer van en het toezicht op Alitalia moesten inleveren. Op grond van de wetgeving inzake het buitengewone beheer werden de buitengewone commissarissen op hun beurt belast met het beheer van de onderneming totdat er een programma voor buitengewoon beheer was goedgekeurd door de minister van Economische Ontwikkeling. Na goedkeuring van het programma voor buitengewoon beheer zouden zij gemachtigd worden om onder toezicht van het ministerie van Economische Ontwikkeling de activa van Alitalia te verkopen.

(43) Op 26 januari 2018 dienden de buitengewone commissarissen van Alitalia bij het ministerie van Economische Ontwikkeling een programma in dat erop gericht was de activa van Alitalia die in bedrijf waren (23) binnen een jaar te verkopen, hetgeen werd goedgekeurd bij ministerieel besluit van 23 maart 2018. Op 7 mei 2019 werd de aanvankelijke vervaldag voor de afronding van het verkoopprogramma uitgesteld tot 23 maart 2020.

(44) De in het goedgekeurde programma voor buitengewoon beheer vastgestelde verkoopprocedure gold voor de activa die verband hielden met de activiteiten van Alitalia en Cityliner, de ondernemingen onder buitengewoon beheer.

2.4.1. Buitengewoon beheer (wetsbesluit nr. 270/1999, wet Prodi-bis)

(45) Het buitengewone beheer is een insolventieprocedure die in wetsbesluit nr. 270 van 8 juli 1999 (24) (“wet Prodi-bis”) is vastgelegd met het oog op de redding van grote ondernemingen in insolventie tot de herstructurering of verkoop van hun activa. Ondernemingen worden alleen toegelaten tot het buitengewone beheer als de mogelijkheid bestaat dat zij opnieuw een economisch evenwicht vinden.

(46) Onder buitengewoon beheer verliest de vorige aandeelhouder zijn beslissingsbevoegdheden, terwijl de onderneming in bedrijf blijft. Het beheer van het bedrijf en de activa van de onderneming worden overgenomen door de buitengewone commissarissen. Zij worden benoemd door de rechtbank, die de onderneming insolvabel verklaart. De buitengewone commissarissen handelen overeenkomstig het programma voor buitengewoon beheer (herstructurering of verkoop van activa) dat door de minister van Economische Ontwikkeling is goedgekeurd.

(47) Wanneer de procedure van buitengewoon beheer ingaat, worden de schulden die vóór de procedure zijn aangegaan, bevroren en worden zij achtergesteld op de schulden die tijdens het buitengewoon beheer worden gemaakt ten gevolge van de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten. In een expliciete wetsbepaling is voorzien in de “super-senior” status van die schulden die zijn gemaakt tijdens het buitengewone beheer.

2.4.2. Buitengewoon beheer voor grote ondernemingen met ten minste 500 werknemers en een schuld van 300 miljoen EUR (wetsbesluit nr. 347/2003, wet Marzano)

(48) Voor grote ondernemingen met minstens 500 werknemers en minstens 300 miljoen EUR schuld gelden aanvullende bijzondere regels krachtens wetsbesluit 347 van 23 december 2003 (25) (“wet Marzano”). Alitalia valt binnen het toepassingsgebied van de wet Marzano, aangezien Alitalia, zoals beschreven in het arrest waarbij Alitalia insolvabel werd verklaard, ten minste een jaar lang meer dan vijfhonderd ondergeschikte personeelsleden en schulden voor een totaalbedrag van meer dan driehonderd miljoen EUR (26) had.

(49) Overeenkomstig de wet Marzano kunnen ondernemingen hun in die wet bedoelde verzoek om onder buitengewoon beheer te worden geplaatst rechtstreeks indienen bij het ministerie voor Economische Ontwikkeling, nog voordat de rechtbank uitspraak doet over hun solvabiliteit. De buitengewone commissarissen worden benoemd door de minister van Economische Ontwikkeling en niet door de rechtbank. Zij handelen onder toezicht van de minister van Economische Ontwikkeling. De aanvankelijke duur van het buitengewone beheer is twaalf maanden vanaf de goedkeuring van het programma voor buitengewoon beheer door de minister van Economische Ontwikkeling, maar kan bij besluit van het ministerie van Economische Ontwikkeling verder worden verlengd met nogmaals (maximaal) 36 maanden. In het geval van een groep ondernemingen kan de procedure naast de moederonderneming worden uitgebreid naar de andere ondernemingen van de groep (zoals met Cityliner is gebeurd).

(50) Bovendien voorziet de wet Marzano voor ondernemingen die essentiële openbare diensten verzorgen in het volgende: — de buitengewone commissarissen hebben de bevoegdheid om de bedrijfsactiva te verkopen via een procedure van gunning via onderhandelingen (mits de verkoopprijs die de buitengewone commissarissen met de koper overeenkomen niet lager ligt dan de marktwaarde die is vastgesteld door middel van een verslag van een onafhankelijke deskundige).

2.5. Publieke verklaringen van leden van de Italiaanse regering

(51) Op 25 april 2017, na de verwerping van het saneringsplan door de werknemers, werd de toenmalige minister van Economische Ontwikkeling, tot wiens portefeuille het Alitalia-dossier behoorde, geïnterviewd in de Italiaanse krant Corriere della Sera. De minister sloot nationalisering of aflossing van de schulden van Alitalia door de staat uit. Als reactie op een vraag over een mogelijk overbruggingskrediet aan Alitalia verklaarde de minister echter dat regering zou voorzien in “[h]et absolute minimum ter voltooiing van het proces [de verkoop van de activa van Alitalia door de buitengewone commissarissen]. Vliegtuigen aan de grond houden is geen optie, omdat de verbindingen in gevaar zouden komen en de reizigers schade zouden ondervinden, hetgeen aanzienlijke directe en indirecte nadelige gevolgen zou hebben” (27).

(52) Op 30 april 2017 werd de minister van Economische Ontwikkeling in een interview in de media gevraagd waarom Alitalia niet failliet mocht gaan. De minister legde uit dat het faillissement van Alitalia een schok zou betekenen voor het bruto binnenlands product, meer nog dan het scenario van een door de regering gedekte lening van zes maanden om een koper te vinden… Een faillissement van de ene op de andere dag kunnen we niet [toestaan] omdat de ene kant van het land dan niet meer verbonden zou zijn met de andere. Er zouden geen andere ondernemingen bereid zijn om die verbindingen te onderhouden, en dus zouden zij tijdens een bepaalde periode onderbroken zijn (28).

(53) Op 2 mei 2017 berichtte een Italiaanse financiële krant dat de toenmalige premier had verklaard dat de regering “niet alleen op expliciet verzoek van de vergadering van aandeelhouders heeft ingegrepen, maar dat het wat ons betreft een kwestie van verantwoordelijkheid is van degenen die bepaalde fundamentele diensten moeten garanderen” (29). In hetzelfde artikel verklaarde de minister voor Territoriale Cohesie en het Zuiden dat “wij door middel van besluiten [van de ministerraad] inzake Alitalia, buitengewoon beheer en een overbruggingskrediet van zes maanden alle routes hebben verzekerd. De luchtverbindingen met het zuiden zijn derhalve gewaarborgd”.

(54) Volgens een artikel in de Italiaanse pers van 3 mei 2017 stelde de toenmalige minister van Economische Ontwikkeling dat de strategie van de regering altijd is geweest de gevolgen voor de overheidsfinanciën te minimaliseren en dat de regering [h]eeft geprobeerd te voorkomen het overbruggingskrediet van 600 miljoen EUR toe te kennen, maar dat het [e]en noodzakelijk en onvermijdelijk kwaad was, omdat de vliegtuigen dag en nacht aan de grond houden, de Italiaanse belastingbetaler veel meer zou kosten. Volgens dat artikel wees de minister er vervolgens op dat er 4,9 miljoen vooruitbetaalde ticketreserveringen bij Alitalia zijn en dat alles stopzetten schade zou toebrengen aan het [b]bp en aan het imago [van Italië] en dat de verbindingen voor het land dan niet beschikbaar zouden zijn gedurende een bepaald aantal dagen of weken en dat dit onmogelijk is. Volgens de minister werd met de oorspronkelijke lening derhalve een ergere situatie vanuit economisch standpunt voorkomen (30).

(55) In een op 15 oktober 2017 gepubliceerd interview verklaarde de toenmalige minister van Infrastructuur en Vervoer dat de aanvullende lening van 300 miljoen EUR bij de buitengewone commissarissen heeft geleid tot gemoedsrust. Wij willen Alitalia niet goedkoop van de hand doen, maar wel verkopen. Wij kijken naar wat er met Air Berlin, overgenomen door Lufthansa, is gebeurd: zij hebben de vloot en het personeel gehalveerd. Maar het opbreken van een core business is altijd een verlies voor iedereen. Daarom kijken wij voor Alitalia eerder naar het model van Meridiana: we gaan op zoek naar een geschikte partner die in staat is de onderneming te verbeteren. Toen er gevraagd werd of de volgende regering zich over Alitalia zou moeten buigen, antwoordde de minister: Niet noodzakelijkerwijs. De onderneming is er en zal er blijven. Morgen wordt het biedproces afgesloten, we zullen zien wat de commissarissen ons zullen vertellen. Tussen nu en Kerstmis zullen we duidelijkheid krijgen over de toekomst van Alitalia. Maar deze regering wil geen overhaaste beslissingen nemen (31).

(56) In dezelfde trant verklaarde de toenmalige minister van Infrastructuur en Vervoer, nadat de regering het bod van Lufthansa (zie voetnoot in overweging 61) had afgewezen, in een op 24 november 2017 gepubliceerd interview dat het bod van Lufthansa een groot land als Italië en een onderneming als Alitalia, met duizenden werknemers en een aantal van de belangrijkste verbindingen in het land, niet waardig was. Wij zullen wachten tot wij een ontwikkelingsplan voor de onderneming onder ogen krijgen dat die naam waardig is, geen plan dat de werknemers enkel en alleen leed berokkent. Wij hebben tot het einde van het mandaat van de regering de tijd; we proberen de beste voorwaarden te krijgen. Ik wijs erop dat de crisis bij Alitalia is toe te schrijven aan bestuursfouten en niet aan de markt, die juist snel groeit (32).

2.6. Verkoopprocedure van Alitalia en verlengingen daarvan

(57) In artikel 1 van wetsbesluit 55/2017, waarbij de oorspronkelijke lening werd toegekend, is bepaald dat de buitengewone commissarissen uiterlijk op 17 mei 2017 een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling voor de aankoop of herstructurering van het bedrijfscomplex van Alitalia moesten bekendmaken teneinde het programma voor buitengewoon beheer te kunnen opstellen. Het proces na die oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, dat binnen zes maanden na de toekenning van de eerste financiering moest worden uitgevoerd, had tot doel te waarborgen dat de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie werden nageleefd.

(58) Op 17 mei 2017 publiceerden de buitengewone commissarissen in overeenstemming met artikel 1 van wetsbesluit 55/2017 een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling teneinde te kunnen beslissen of Alitalia kon worden geherstructureerd, dan wel of haar activa konden worden verkocht, hetzij als operationele eenheden, hetzij als operationele goederen en contracten.

(59) De periode waarin blijken van belangstelling konden worden ingediend, liep tot 21 juli 2017. Op 1 augustus 2017 organiseerden de buitengewone commissarissen, met goedkeuring van de minister van Economische Ontwikkeling, een aanbestedingsproces om de activa van de ondernemingen onder buitengewoon beheer (Alitalia en Cityliner) te verkopen als operationele eenheden, met een termijn tot 16 oktober 2017 om offertes in te dienen en een termijn tot 5 november 2017 om het verkoopproces af te ronden.

(60) Voor de aanbesteding werd het leeuwendeel van de activa van de ondernemingen onder buitengewoon beheer (Alitalia en Cityliner) onderverdeeld in afzonderlijke operationele eenheden die ofwel specifiek bestonden uit a) de bedrijfsactiviteiten als geheel genomen (“volledige pakket” of “één enkele partij”), ofwel uit b) de luchtvaartactiviteiten (“luchtvaartpakket”), en c) de afhandelingsactiviteiten (“afhandelingspakket”). Het luchtvaartpakket omvatte de activa en rechtsverhoudingen die verband houden met luchtvervoersactiviteiten die worden uitgevoerd door de ondernemingen onder buitengewoon beheer, met inbegrip van de vloot, de slots, het merk, de luchtvaartuigen van de Ierse dochterondernemingen en de overeenkomsten betreffende leasing en onderhoud. Het afhandelingspakket omvatte de activa en rechtsverhoudingen van de ondernemingen onder buitengewoon beheer die verband houden met de dienstverlening aan derde partijen die op de grond wordt uitgevoerd op luchthavens. Het volledige pakket omvatte de activa en rechtsverhoudingen van het luchtvaartpakket en van het afhandelingspakket. Het stond de bieder vrij de perimeter van het overnamebod af te bakenen.

(61) Bij wetsbesluit 148/2017, waarin was voorzien in de toekenning van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR, werd de aanvankelijke termijn voor de afronding van het verkoopproces verlengd van 5 november 2017 tot 30 april 2018. Na de mislukte aanbesteding (33) op 22 december 2017 openden de buitengewone commissarissen vervolgens een nieuwe procedure van gunning via onderhandelingen (34) om de activa van Alitalia te verkopen.

(62) De oorspronkelijke termijn voor de procedure van gunning via onderhandelingen lag op 10 april 2018 en werd vervolgens verlengd tot 31 oktober 2018. Op 31 oktober 2018, aan het einde van de procedure van gunning via onderhandelingen, waren vier voorstellen (35) ontvangen. Enkel het bod van de Italiaanse spoorwegmaatschappij Ferrovie dello Stato (“FS”), dat werd gedekt door een inschrijvingsgarantie van 17,5 miljoen EUR, werd door de buitengewone commissarissen als geldig beschouwd. Aangezien het bod van FS voorwaardelijk was, werd er een nieuwe termijn toegekend aan FS om een bindend bod in te dienen. De termijn om het bindende bod in te dienen werd meerdere malen verlengd, het meest recent tot 21 november 2019.

(63) FS heeft voor die datum geen definitief bindend bod ingediend. Doordat er geen bod is ingediend, neemt de Commissie aan dat het verkoopproces werd geacht te zijn mislukt (36).

2.7. Inleidingsbesluit

(64) In het inleidingsbesluit concludeerde de Commissie voorlopig dat de twee staatsleningen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(65) De Commissie was met name van mening dat de twee staatsleningen een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU hebben verschaft aan Alitalia. Dat Italië met de twee staatsleningen ten gunste van Alitalia als marktdeelnemer in een markteconomie zou hebben gehandeld, is niet met bewijs gestaafd.

(66) Wat betreft de verenigbaarheid van de steun was de Commissie van oordeel dat Alitalia een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun en kwam zij tot het voorlopige besluit dat er ernstige twijfel bestond over de verenigbaarheid van de twee staatsleningen met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(67) Italië voerde met name aan dat de twee staatsleningen noodzakelijk waren om te voorkomen dat een onderneming die voor de hele luchtvaartsector in Italië een belangrijke systemische rol speelt, plots de markt zou verlaten met alle nadelen van dien. De Commissie was van mening dat er niet voldoende informatie ter beschikking stond om een conclusie te trekken over het bestaan van een bijdrage aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang.

(68) De Commissie twijfelde ook of met betrekking tot de twee staatsleningen was voldaan aan het geschiktheidscriterium, aangezien de twee staatsleningen niet binnen zes maanden na de eerste uitbetaling aan Alitalia waren terugbetaald. Bovendien was het niet duidelijk wanneer de liquidatie zou plaatsvinden en of die binnen een redelijke termijn zou worden afgewikkeld zoals de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun voorschrijven. De steun leek daarom de voortzetting van de activiteiten van Alitalia mogelijk te maken tussen mei 2017 en ten minste oktober 2019, waardoor een anders niet levensvatbaar bedrijf aanzienlijk langer op de markt werd gehouden dan gedurende een tijdelijke periode van zes maanden.

(69) Bovendien betwijfelde de Commissie of met betrekking tot de twee staatsleningen was voldaan aan het evenredigheidscriterium. Het door Italië verstrekte liquiditeitsplan omvatte een aanzienlijke liquiditeitsbuffer (796 miljoen EUR aan het einde van het eerste kwartaal van 2018, met een geleidelijke afname naar 546 miljoen EUR eind 2018). Italië slaagde er echter niet in uit te leggen waarom die extra liquiditeit strikt noodzakelijk was om Alitalia gedurende zes maanden draaiende te houden. Daarom betwijfelde de Commissie of het steunbedrag tot het noodzakelijke minimum was beperkt.

(70) Tot slot concludeerde de Commissie op basis van de door Italië verstrekte informatie voorlopig dat Alitalia in de tien jaar vóór de toekenning van de twee staatsleningen geen reddingssteun, herstructureringssteun of tijdelijke herstructureringsondersteuning had ontvangen en dat het in de punten 70 en 71 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun bedoelde beginsel dat steun eenmalig dient te zijn, was geëerbiedigd. De Commissie had eerder geconcludeerd dat er geen economische continuïteit bestond tussen CAI en Alitalia Linee Aeree SpA, waarvan de activa deels door CAI werden overgenomen en gebruikt om het huidige Alitalia te creëren (37). Alitalia Linee Aeree SpA had eerder een lening van 300 miljoen EUR ontvangen, waarvan de Commissie besloot dat deze steun vormde (38) op grond van de vorige versie van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun (39). Als er sprake was geweest van continuïteit, was Alitalia niet in aanmerking gekomen voor steun uit hoofde van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(71) Drie belanghebbende partijen (Ryanair, de anonieme belanghebbende partij en Aegean) hebben in het kader van artikel 108, lid 2, VWEU opmerkingen gestuurd naar de Commissie.

3.1. Ryanair

(72) Over het bestaan van steun betoogt Ryanair dat het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is i) op de oorspronkelijke lening, aangezien Italië die toekende als openbare instantie die doelstellingen van algemeen belang nastreeft ten aanzien van de gebruikers van de vervoersdienst van Alitalia en haar werknemers en van de territoriale continuïteit van de Italiaanse republiek, noch ii) op de aanvullende financiering van 300 miljoen EUR die bijgevolg niet kan worden gerechtvaardigd door de eerdere blootstelling van de staat aan Alitalia.

(73) Wat de verenigbaarheid van de steunmaatregelen betreft, betoogt Ryanair dat niet is voldaan aan de verenigbaarheidsvoorwaarden. Wat het criterium van het gemeenschappelijke belang betreft, geldt dat indien de vloot van Alitalia aan de grond was gehouden, concurrerende lowbudgetmaatschappijen in staat zouden zijn geweest om eventuele verdwenen diensten, met inbegrip van openbaredienstverplichtingen, op te vangen, zoals is aangetoond door de opleving van het vliegverkeer op de luchthavens van Boedapest en Barcelona na de ineenstorting van respectievelijk Malév en Spanair. De steun leidt niet tot een doeltreffendere Italiaanse luchtvervoersmarkt, maar juist tot een belemmering daarvan en berokkent schade aan het gemeenschappelijk belang. De steun wordt gebruikt om op oneerlijke wijze te concurreren op winstgevende routes, ook met betrekking tot nieuwe diensten en initiatieven (d.w.z. de nieuwe “Casa Italia”-lounge op de luchthaven van Rome (40)) die door Alitalia zijn opgezet. Wat het herstel van de levensvatbaarheid op de lange termijn betreft, merkt Ryanair op dat, zonder ondernemingsplan, de twee staatsleningen een ongerechtvaardigde kasreserve creëren voor Alitalia. Ryanair voert ook aan dat, naast het feit dat de activa van Alitalia onvoldoende zijn om de lening terug te betalen, de onderneming verliesgevend blijft en per dag 1,75 miljoen EUR verlies lijdt, met een dagelijkse negatieve EBITDA van 0,7 miljoen EUR.

3.2. Anonieme belanghebbende partij

(74) Wat de verenigbaarheid van de steunmaatregelen betreft, betoogt de anonieme belanghebbende partij dat, in tegenstelling tot het vereiste dat de reddingssteun dringend en tijdelijk van aard moet zijn, aangezien die bedoeld is om te reageren op een acute liquiditeitscrisis, de steunmaatregelen Alitalia een voordeel verschaffen ten opzichte van andere luchtvaartmaatschappijen. De reden daarvoor is dat de steun op kunstmatige wijze de financiële situatie van Alitalia verbetert, aangezien de problemen van Alitalia niet nieuw zijn, maar eerder langetermijnproblemen zijn die de afgelopen jaren aanzienlijk en voortdurend zijn verergerd.

(75) De anonieme belanghebbende partij betoogt verder dat er andere, minder marktverstorende middelen voorhanden zouden zijn geweest voor Alitalia om de lopende operaties te waarborgen tijdens het buitengewoon beheer van Alitalia.

3.3. Aegean

(76) Aegean geeft aan dat de voorwaarden van de oorspronkelijke lening en van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR op basis van haar kennis van de markt niet in overeenstemming waren met de voorwaarden voor financiering die waarschijnlijk verkrijgbaar waren op de markt voor een luchtvaartmaatschappij in moeilijkheden zoals Alitalia. Aegean merkt voorts op dat de aangegeven doelstelling van de oorspronkelijke lening en van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR erin bestond te verzekeren dat de onderneming een going concern bleef. In het licht daarvan is het duidelijk dat Italië zich bij het nastreven van die doelstelling niet kon laten leiden door economische beginselen, maar wel door politieke overwegingen zoals het behoud van de werkgelegenheid en het voorkomen van sociale onrust.

(77) Wat de verenigbaarheid van de steunmaatregelen betreft, betoogt Aegean met name dat: a) de steun niet beperkt was tot het minimum, aangezien die kennelijk onevenredig was, zowel wat het bedrag als wat de voorwaarden betreft. De steun stelde Alitalia niet alleen in staat actief te blijven op de markt, maar ook haar activiteiten uit te breiden door nieuwe concurrerende routes te openen met een zeer lage bezettingsgraad van de vliegtuigen; b) de steun een verstorend effect had op de markt, dat elke dag dat de steun ter beschikking stond van Alitalia aanhield, met het bijkomende nadelige effect dat Alitalia het voordeel dat zij kreeg door de twee staatsleningen kon benutten om haar diensten op agressieve wijze aan de man te brengen en te concurreren met andere luchtvaartmaatschappijen; c) Alitalia in tegenstelling tot punt 55, e), van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun structurele maatregelen trof, zoals aangetoond door de opening van nieuwe routes, die, op de markt voor luchtvaartdiensten, neerkwam op de aankoop van marktaandeel en op een ongerechtvaardigde uitbreiding van haar activiteiten; d) het verstorende effect van de steunmaatregelen werd aangetoond door de opening van nieuwe routes, de verhoogde frequentie van sommige vluchten en het feit dat een aantal van die routes met een lage bezettingsgraad werden onderhouden. Een dergelijk verstorend effect dreigde permanent te worden wegens de buitensporig lange periode waarin de steun ter beschikking stond van Alitalia.

4. DOOR ITALIË VERSTREKTE INFORMATIE

4.1. Opmerkingen van Italië

4.1.1. Overheidsoverwegingen

(78) Volgens Italië was de oorspronkelijke lening bedoeld om tegemoet te komen aan dringende beheersbehoeften van Alitalia en andere ondernemingen van de groep die onder buitengewoon beheer waren gesteld, met name Cityliner (zie overweging 41). Er moest onder meer worden gewaarborgd dat Alitalia in afwachting van de beslissing om de onderneming te herstructureren of haar activa te verkopen, kon blijven deelnemen aan de internationale regelgevende systemen voor luchtvaartmaatschappijen, zoals IATA (zie overweging 17).

(79) De Italiaanse autoriteiten voegden ook toe dat de oorspronkelijke lening was verstrekt omdat een onderbreking van de dienstverlening moest worden voorkomen, rekening houdend met de sociale problemen en ernstige hinder voor de gebruikers die een dergelijke onderbreking met zich mee zou brengen, hetgeen onder meer het door de Italiaanse grondwet gewaarborgde recht op territoriale continuïteit binnen de Republiek Italië zou schenden.

(80) Italië verdedigde zijn stelling dat het verdwijnen van Alitalia tot ernstige verstoringen voor de sector voor het vervoer van luchtvaartpassagiers en voor de maatschappij zou leiden door de volgende gegevens te verstrekken: op 1 mei 2017 hadden er in totaal 4 935 210 passagiers een ticket geboekt voor de periode tussen mei 2017 en maart 2018 (ofwel een al uitgegeven ticket, ofwel een ticket dat nog moest worden uitgegeven), waarvan ongeveer 1,3 miljoen in mei en meer dan een half miljoen tijdens de eerste 15 dagen van de maand. De totale waarde van de tickets die waren uitgegeven voor de periode tussen mei 2017 en maart 2018 was 429 miljoen EUR (waarvan 125 miljoen EUR betrekking had op de maand mei van 2017 alleen), terwijl de compensatiekosten die uit hoofde van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad (41) moesten worden betaald aan passagiers die in de eerste 15 dagen van mei 2017 hadden geboekt op ongeveer 268,5 miljoen EUR zouden komen.

(81) De Italiaanse autoriteiten legden uit dat zodra Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst, de financiering werd toegekend in afwachting van de voorbereiding en uitvoering van een programma voor buitengewoon beheer.

(82) De Italiaanse autoriteiten stelden dat het zonder de twee staatsleningen moeilijk zou zijn geweest om het aanbestedingsproces voor de afstoting van Alitalia in overeenstemming met de hoogste normen voor openheid, onvoorwaardelijkheid en mededinging te laten verlopen. Dat was een noodzakelijke voorwaarde om de hoogst mogelijke prijs te verkrijgen voor de te koop aangeboden activa, namelijk Alitalia’s bedrijfsonderdelen af te stoten onder de best mogelijke marktvoorwaarden in een mededingingsprocedure. In zijn aanvullende opmerkingen van 25 september 2018 benadrukte Italië dat de economische logica achter de twee staatsleningen erop gebaseerd was de levensvatbaarheid op lange termijn van Alitalia te waarborgen door, binnen een vooraf bepaald tijdsbestek, de geslaagde voltooiing van de concurrerende aanbestedingsprocedure voor de verkoop van de activa van Alitalia te vergemakkelijken. In essentie werd daarmee beoogd de maximale waarde van die activa te behouden tot een dergelijke verkoop was afgerond.

4.1.2. Aangaande de beoordeling van de twee staatsleningen vóór de toekenning

(83) Italië heeft niet bewezen dat er vóór de toekenning een ex-antebeoordeling is uitgevoerd van de rentabiliteit van de twee staatsleningen. Toen de Commissie Italië vroeg om dergelijk bewijsmateriaal te verstrekken, verklaarde Italië alleen dat de combinatie van de rentevoet die van toepassing was op de twee staatsleningen met de strenge bindende voorschriften met betrekking tot de terugbetaling ervan een positief resultaat verzekeren voor de leninggever. Derhalve zou de balans van de financiële interventie volgens Italië zeker positief uitslaan voor de leninggever, aangezien diens risico beperkt is en in ieder geval tegen marktvoorwaarden wordt vergoed.

4.1.2.1. Aangaande de verenigbaarheid van de oorspronkelijke lening met het marktgedrag

(84) De Italiaanse autoriteiten beweerden dat de oorspronkelijke lening marktconform was en derhalve buiten het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU viel, aangezien zij geen steun vormde.

(85) Volgens de Italiaanse autoriteiten is de oorspronkelijke lening in overeenstemming met het marktgedrag wegens de specifieke voorwaarden die eraan verbonden zijn, d.w.z.: i) een rentevoet die overeenstemt met het zesmaands Euribor-tarief, +1 000 basispunten overeenkomstig de mededeling over referentiepercentages (42), ii) de verplichte terugbetaling binnen zes maanden na uitbetaling, met iii) terugbetaling die voorrang heeft boven alle andere schulden onder het buitengewone beheer van Alitalia. De aangerekende rentekosten waren naar verluidt berekend op basis van de marktvoorwaarden en -parameters, met volledige inachtneming van de specifieke omstandigheden van Alitalia. Aangezien de marktvoorwaarden van toepassing waren, verschafte de lening Alitalia geen door de staat gefinancierd voordeel en kan de lening derhalve geen steunmaatregel vormen.

(86) De Italiaanse autoriteiten betoogden dat het risico van de staat als leninggever — vergoed tegen marktvoorwaarden — zo goed als onbestaande is gelet op het erkende voordeel dat de terugbetaling voorrang krijgt boven alle andere schulden onder het buitengewone beheer van Alitalia. De Italiaanse autoriteiten beweren dat er redelijkerwijs mocht worden aangenomen dat de activa van Alitalia in ieder geval de schulden die voortvloeien uit de oorspronkelijke lening konden dekken, ongeacht het resultaat van de procedure van buitengewoon beheer.

(87) Volgens de Italiaanse autoriteiten betekent de combinatie van het aangerekende renteniveau en de strenge terugbetalingsvoorwaarden dat het resultaat voor de leninggever, d.w.z. de eindbalans van de financiële interventie, ongetwijfeld positief zal zijn. De lening was derhalve volledig in overeenstemming met het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie en er bestond procedureel geen verplichting tot voorafgaande kennisgeving aan de Commissie overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU.

(88) De Italiaanse autoriteiten betoogden ook dat particuliere aandeelhouders, waaronder met name Etihad, eveneens bereid waren financiering te verstrekken aan Alitalia in het kader van het saneringsplan. Op 22 december 2016 i) sloot Alitalia meer bepaald een overeenkomst inzake een moratorium met haar eigen financiële schuldeisers, ii) bespraken de aandeelhouders van Alitalia de uitgifte van winstdelende eigenvermogensinstrumenten ter waarde van 231 miljoen USD, iii) [heeft een van de aandeelhouders van Alitalia overeenkomsten gesloten inzake economische verplichtingen in de betrekkingen tussen de aandeelhouders van Alitalia]. Op 27 december 2016 heeft Etihad Alitalia een achtergestelde aandeelhouderslening van 100 miljoen EUR toegekend. In een nota van 25 maart 2019 beweerden de Italiaanse autoriteiten ook dat de twee staatsleningen stroken met het bedrag van de nieuwe financiering die is opgenomen in het saneringsplan van Alitalia.

4.1.2.2. Aangaande de aanvullende lening van 300 miljoen EUR

(89) De Italiaanse autoriteiten verklaren dat hun argumenten met betrekking tot de oorspronkelijke lening ook gelden voor de extra financiering van 300 miljoen EUR, die onder dezelfde voorwaarden als de oorspronkelijke lening werd toegekend, met volledige inachtneming van de specifieke situatie van Alitalia.

(90) De Italiaanse autoriteiten voeren voorts aan dat de aanvullende lening van 300 miljoen EUR en de verlengingen voor de terugbetaling van de financiering van 600 miljoen EUR in oktober 2017 noodzakelijk waren om de aanbesteding te organiseren en de verkoop van Alitalia tegen de best mogelijke marktvoorwaarden te waarborgen. De mislukking van een dergelijke aanbesteding zou ingrijpende nadelige gevolgen hebben gehad voor de bedrijfsvooruitzichten van de onderneming en zou alle aandeelhouders ernstige schade hebben berokkend. De twee staatsleningen hielden derhalve nauw verband met het doel de levensvatbaarheid van de onderneming op de lange termijn te verzekeren.

4.1.3. Aangaande het inleidingsbesluit

(91) Wat het inleidingsbesluit betreft, merkt Italië op dat de beoordeling van de Commissie (43) inzake de waarde van de activa van Alitalia werd uitgevoerd vóór Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst en op het moment van de reactie van Italië (25 mei 2018) bijgevolg niet actueel was. Italië betoogt in dat opzicht dat de wijzigingen die zijn doorgevoerd door de nieuwe directie van Alitalia hebben geleid tot maatregelen om de inkomsten veilig te stellen, de kosten te beteugelen en de efficiëntie te verhogen. In dat verband betoogt Italië ten eerste dat de buitengewone commissarissen de financiële en bestuurlijke problemen van Alitalia hebben aangepakt door de operaties te stroomlijnen en opnieuw te onderhandelen over overeenkomsten, bv. door een aanzienlijke verlaging van de leasekosten te bewerkstelligen (geraamde leasekosten van [210-250] miljoen EUR in 2018 vergeleken met [260-340] miljoen EUR in 2017). Italië benadrukt dat, gezien die besparingen en de lopende verkoopprocedure, de activa van Alitalia ondergewaardeerd waren.

(92) Bovendien waren de buitengewone commissarissen, in het kader van de bevoegdheden die hun bij wet waren verleend, gemachtigd om bijvoorbeeld maatregelen te treffen om aan Alitalia verschuldigde bedragen terug te vorderen en met andere partijen te onderhandelen over de vereffening van vorderingen. De waarde van de activa van Alitalia zou derhalve moeten worden herzien in het licht van de inkomsten die de buitengewone commissarissen hebben verkregen en de bezuinigingen die zij hebben doorgevoerd. Italië beweert ook dat de waardering in de niet-bindende mededeling van Lufthansa wellicht geen goede weerspiegeling was van de waarde van de activa van Alitalia, aangezien het bod slechts betrekking had op een deel van de aangeboden activa en een uiting kon zijn van bepaalde subjectieve belangen van de biedende partij. Bijgevolg kon de waardering voor een deel van de activa niet worden gebruikt als vervangende waarde om de waarde van alle activa te bepalen.

(93) Italië betwist het argument van de Commissie dat er weinig bewijs was waaruit bleek dat Italië meer te verliezen had in het nulscenario waarin de twee staatsleningen niet werden verstrekt. Italië betoogt dat, aangezien Alitalia in een insolventieprocedure zit die wordt beheerd door buitengewone commissarissen die zijn aangewezen door de regering, die commissarissen in het openbaar belang optreden. Italië voert aan dat, hoewel Alitalia niet in handen is van de overheid maar de buitengewone commissarissen wel optreden in het openbaar belang, Italië derhalve de verliezen die de staat zou lijden als Alitalia haar activiteiten had moeten staken en zou zijn geliquideerd, kan meerekenen bij de beslissing om in te grijpen als leninggever op de markt.

(94) Italië kant zich voorts tegen de opmerking van de Commissie in overweging 64 van het inleidingsbesluit dat, aangezien de staat slechts een indirecte minderheidsaandeelhouder was, Italië niet in dezelfde mate als de meerderheidsaandeelhouders baat zou hebben bij een betere verkoopprijs. Italië betoogt dat, aangezien de opbrengsten uit de verkoop van de activa voor de schuldeisers bestemd zijn, de belangen van een breder aantal belanghebbenden zoals schuldeisers, klanten, werknemers en leveranciers in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of de twee staatsleningen werden toegekend onder marktvoorwaarden.

4.1.4. Aangaande het nulscenario wat betreft de toekenning van de steun

(95) In zijn aanvullende opmerkingen van 25 september 2018 beschreef Italië de gevolgen op het nulscenario van de liquidatie van Alitalia op 31 december 2017, waarbij het de volgende elementen aanvoerde: a) de staat trad op als marktdeelnemer in een markteconomie wegens het aanzienlijke verlies dat Italië had moeten dragen in het geval van een verkoop/sluiting van de onderneming op 31 december 2017, die reeds was voorzien op de datum van toekenning van de oorspronkelijke lening. Dat verlies zou zijn neergekomen op [meer dan een miljard] EUR, hoofdzakelijk vanwege: i) door de staat gedragen kosten in verband met werkloosheid, ii) onbetaalde belastingen, iii) kosten voor vergoedingen aan passagiers, iv) negatieve overloopeffecten op leveranciers; b) de twee staatsleningen waren bedoeld om tegemoet te komen aan de dringende beheersbehoeften van Alitalia en om een onderbreking van de dienstverlening te voorkomen, die mogelijk tot ernstige maatschappelijke problemen en ontwrichting konden leiden; c) de twee staatsleningen waren in overeenstemming met de tarieven voor ondernemingen met een slechte rating met een lage zekerheidstelling in de mededeling over referentiepercentages. Bovendien kreeg de lening voorrang op alle andere schulden, en d) de aanvankelijke vervaldag voor het verkoopprogramma bracht het vooruitzicht om dat proces tot een positief einde te brengen in gevaar en werd derhalve verlengd. Dientengevolge werd ook de aanvankelijke looptijd van de oorspronkelijke lening verlengd en werd het bedrag verhoogd door de toekenning van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR.

(96) Italië beweerde dat het volledig in overeenstemming met punt 107 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” (44) redeneerde, waarin staat: in het geval van een eigen- of vreemdvermogensmaatregel in een overheidsbedrijf in moeilijkheden dient het verwachte rendement op dit soort investering te worden vergeleken met het verwachte rendement in het nulscenario van de liquidatie van de onderneming. Indien die liquidatie hogere winst of lagere verliezen oplevert, zou een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie voor die optie kiezen.

(97) Italië betoogde dat, als Alitalia op 31 december 2017 zou zijn gesloten, de werknemers van Alitalia in aanmerking zouden zijn gekomen voor een uitkering uit het algemene werkloosheidsfonds (“NASpI”) en het specifieke solidariteitsfonds voor werknemers in de luchtvaart (“FSTA”). Italië beweert dat de geschatte kosten van de werkloosheidsuitkeringen die de staat verschuldigd zou zijn geweest voor het personeel van de onderneming in het geval van sluiting/afwikkeling maximaal [350-800] miljoen EUR zouden bedragen, met inbegrip van het FSTA voor de periode tot 31 december 2018, en maximaal [500-900] miljoen EUR in het geval van een verlenging van het FSTA tot 31 december 2019. Italië beweerde dat de werkloosheidskosten vergelijkbaar zouden zijn geweest als Alitalia op 1 mei 2017 zou zijn gesloten, de dag voordat de onderneming onder buitengewoon beheer werd geplaatst.

(98) Italië vermeldde ook dat de leveranciers van Alitalia nadelige gevolgen zouden ondervinden van een liquidatie van Alitalia. Zij leveren diensten, zoals afhandeling, klantendienst/callcenters, schoonmaak, hotelaccomodatie, logistiek en catering, met een totale gemiddelde waarde van [100-300] miljoen EUR per jaar.

(99) Voorts betoogt Italië dat, aangezien Alitalia onder buitengewoon beheer staat en derhalve wordt beheerd door een overheidsinstantie met een mandaat om de activa te herstellen, te verkopen of te liquideren en de opbrengst te verdelen over de schuldeisers, de buitengewone commissarissen in het algemeen belang handelen; zij kunnen hun mandaat uitoefenen door alleen de rechten van de schuldeisers te beschermen en niet die van de aandeelhouders.

(100) Bovendien aanvaardt Italië de conclusie van het Hof in het arrest Land Burgenland. In punt 52 van dat arrest was het Hof van oordeel dat “ter beoordeling van de vraag of dezelfde maatregel zou zijn genomen onder normale marktomstandigheden door een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de Staat benadert, alleen rekening dient te worden gehouden met de voordelen en verplichtingen die de Staat heeft in zijn hoedanigheid van aandeelhouder, en niet met die welke voortvloeien uit zijn hoedanigheid van overheid” (45).

(101) Italië betoogt echter dat staatssteunregels niet op zodanige wijze kunnen worden toegepast dat zij lidstaten ervan weerhouden maatregelen te treffen die minder duur zijn dan mogelijke alternatieven, hoofdzakelijk omdat dergelijke maatregelen onlosmakelijk verbonden kunnen zijn met de staat die zijn overheidsgezag uitoefent. Die benadering zou uiteindelijk uit economisch oogpunt irrationeel zijn.

4.1.5. Aangaande de verenigbaarheid van de steunmaatregelen

(102) Vóór het inleidingsbesluit betoogden de Italiaanse autoriteiten dat, indien de twee staatsleningen als staatsteun werden beschouwd, zij aan alle verenigbaarheidscriteria voor reddingssteun zouden voldoen. Alitalia is een onderneming in moeilijkheden, gezien de lopende procedure van buitengewoon beheer (die overeenstemt met collectieve insolventieprocedures krachtens de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun). De Commissie merkte in het inleidingsbesluit op dat aangezien de oorspronkelijke lening niet binnen zes maanden na toekenning werd terugbetaald, de oorspronkelijke lening als reddingssteun niet als verenigbaar kan worden beschouwd, maar alleen kon worden beschouwd als herstructureringssteun. Italië verstrekte echter geen argumenten om de bewering te staven dat de twee staatsleningen verenigbaar zouden zijn als herstructureringssteun.

(103) Na het inleidingsbesluit betoogde Italië dat de twee staatsleningen voldeden aan alle verenigbaarheidscriteria voor reddingssteun. Ten eerste betoogde Italië, wat het geschiktheidscriterium (punt 55 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun) betreft, dat het gebrek aan terugbetaling van de oorspronkelijke lening binnen zes maanden geen inbreuk vormt op het geschiktheidscriterium van de reddingssteun, aangezien in de richtsnoeren is voorzien in een uitzondering op de terugbetaling van de steun binnen dat tijdsbestek als er een liquidatieplan of herstructureringsplan bestaat. Bovendien betoogde Italië dat de oorspronkelijke lening en de aanvullende lening van 300 miljoen EUR als één enkele interventie moesten worden behandeld, wat betekent dat de termijn van zes maanden pas begon te lopen vanaf de uitbetaling van de aanvullende lening van 300 miljoen EUR.

(104) Ten tweede betoogde Italië, wat de evenredigheid (punt 60 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun) betreft, dat de twee staatsleningen evenredig waren, aangezien zij bedoeld waren om te voorzien in de financiële behoeften van Alitalia tot de verkoopprocedure was afgerond en het benodigde bedrag een afspiegeling vormde van de voorzichtige aanpak van de buitengewone commissarissen om ervoor te zorgen dat de activa van Alitalia konden worden overgeheveld en de voorwaarden voor de terugbetaling van de twee staatsleningen niet werden ondermijnd. Italië kwam ook met een geactualiseerd liquiditeitsplan in de zin van punt 60 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun, dat volgens Italië de liquiditeitsbehoeften van Alitalia weerspiegelde, rekening houdend met een aantal factoren, waaronder de kasstroom uit bedrijfsactiviteiten van Alitalia, haar totale netto-investeringen, haar bedrijfskenmerken en de risico’s die voortvloeien uit de marktschommelingen die Alitalia eigen zijn.

(105) Ten slotte betoogde Italië, wat het criterium inzake de negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten betreft (in het kader van punt 3.6 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun), dat Alitalia sinds de onderneming onder buitengewoon beheer was geplaatst een afname had vastgesteld van het aantal passagiers en vluchten, de activiteiten op bepaalde verliesgevende langeafstandsroutes had stopgezet, de bezettingsgraad van de vloot had verhoogd en aanzienlijke besparingen op de arbeidskosten had verwezenlijkt. Italië verwijst ook naar het feit dat indien Alitalia haar activiteiten plotseling zou moeten stilleggen, dat nadelige gevolgen met zich zou brengen gezien de essentiële rol van Alitalia in de luchtvaartsector in Italië. De twee staatsleningen waren beperkt tot het minimum om de continuïteit van de activiteiten te waarborgen en geen uitbreiding van Alitalia toe te staan die verder gaat dan hetgeen is toegestaan in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun.

4.2. Door Italië verstrekte verslagen en studies over Alitalia

(106) Hoewel Italië geen economische ex-antebeoordeling van de twee staatsleningen heeft ingediend die was opgesteld vóór de leningen werden toegekend, verstrekte Italië diverse documenten die door deskundigen en andere entiteiten waren opgesteld over de economische situatie en bedrijfsactiviteiten van Alitalia. In dit deel worden de belangrijkste door Italië verstrekte documenten over Alitalia beschreven. Sommige documenten werden opgesteld voordat Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst, dus voordat de twee staatsleningen werden toegekend (ex ante), terwijl andere achteraf werden opgesteld (ex post).

4.2.1. Voorafgaande studies/documenten

4.2.1.1. Saneringsplan

(107) Het saneringsplan werd in december 2016 opgesteld overeenkomstig de vereisten van punt 67 van de Italiaanse faillissementswetgeving, toen voor Etihad duidelijk werd dat Alitalia op de rand van het faillissement stond. Het saneringsplan omvatte een financieel en een ondernemingsplan voor de periode van 2017 tot en met 2021, zoals in de Italiaanse faillissementswetgeving is voorgeschreven. De bedoeling van het plan was tegen 2021 de levensvatbaarheid van Alitalia te herstellen door: i) het netwerk opnieuw vorm te geven en de inkomsten te verhogen met ongeveer 900 miljoen EUR per jaar (46) (met name door de bezettingsgraad te verbeteren, door het langeafstandsverkeer te ontwikkelen en door aanvullende inkomsten te vinden), en ii) de kosten van Alitalia te verlagen met ongeveer 400 miljoen EUR per jaar (maatregelen inzake kostenefficiëntie en een beperking van het personeelsbestand van Alitalia (47) met [X XXX] en van de salarissen met maximaal [20-40] %). Naast de kostenbesparende maatregelen werd in het saneringsplan geschat dat een bijdrage aan het eigen vermogen van ongeveer 1,4 miljard EUR nodig was, gedeeltelijk uit niet-geldelijke posten zoals schuldconversies, maar ook gedeeltelijk uit een nieuwe kapitaalverhoging, teneinde Alitalia te herstructureren en een nieuw ondernemingsplan uit te voeren. Als die aanpak gevolgd zou zijn, zou Alitalia volgens het saneringsplan vanaf 2019 kredietwaardig zijn geweest.

(108) In het plan wordt geschat dat het nettoresultaat van Alitalia zou stijgen van –458 miljoen EUR in 2016 (cijfers van voor de sluiting) tot +168 miljoen EUR in 2021, en dat de EBITDA van Alitalia tegelijkertijd zou stijgen van –176 miljoen EUR in 2016 naar +441 miljoen EUR in 2021.

(109) De uitvoering van het plan moest worden goedgekeurd door de vakbonden omdat de kostenbesparingen hun weerslag zouden hebben op het personeel. Het saneringsplan werd echter in april 2017 weggestemd in een referendum van de vakbonden, waardoor de uitvoering van aanzienlijke besparingen op de arbeidskosten werd verhinderd. De afwijzing van het plan leidde er uiteindelijk toe dat Alitalia in mei 2017 onder buitengewoon beheer werd geplaatst.

4.2.1.2. Onderzoek van het saneringsplan door Roland Berger en KPMG

(110) Begin 2017, vóór het referendum, werd het saneringsplan geëvalueerd door twee onafhankelijke bedrijfsdeskundigen, Roland Berger (op 7 februari 2017) en KPMG (op 15 maart 2017), op basis van de economische gegevens over voorgaande jaren en de prognoses voor 2016. Die deskundigen kregen de opdracht van Alitalia op basis van een overeengekomen toepassingsgebied om de besluitvorming van de aandeelhouders en het bestuur van Alitalia te ondersteunen. Roland Berger stond in voor de evaluatie van het ondernemingsplan dat deel uitmaakte van het saneringsplan en KPMG voor het financieel plan.

(111) Beiden omschreven het saneringsplan als ambitieus […] in het licht van de recente geschiedenis van Alitalia en gaven aan dat het cruciaal was dat alle belanghebbenden, met name de vakbonden, volop achter het plan stonden.

(112) In het onderzoek van KPMG wordt de nadruk gelegd op de aanzienlijke financiering die nodig is om het plan gedurende meerdere jaren vol te houden, op de noodzaak volledig te vertrouwen op de verwezenlijking van de aannames inzake kostenbesparingen en verhoogde inkomsten, en op de noodzaak dat alle belanghebbenden (met inbegrip van de werknemers) zich achter het plan scharen. KPMG benadrukte voorts het gevoelige karakter van het plan ten aanzien van de financiële aanname met betrekking tot de evolutie van de inkomsten/kasstroom door middel van de verkoop van vooruitbetaalde tickets.

4.2.1.3. Certificeringsverslag van het saneringsplan door dhr. Riccardo Ranalli

(113) Krachtens de Italiaanse faillissementswetgeving moeten de juistheid van de door Alitalia verstrekte cijfers (de betrouwbaarheid) en de haalbaarheid van het saneringsplan worden gecontroleerd en gecertificeerd door een onafhankelijke deskundige. Het doel van een dergelijke controle is te verzekeren dat de uitvoering van het plan de schuld van Alitalia zal verlagen en door de voorgestelde financiële maatregelen tot een ommekeer in de financiële situatie zal leiden. Die certificering werd verricht door registeraccountant dhr. Riccardo Ranalli (48).

(114) In het certificeringsverslag van dhr. Ranalli (“het certificeringsverslag”) worden de in het saneringsplan vermelde oorzaken van de crisis bij Alitalia genoemd (49): a) de onafhankelijkheid van de onderneming [Alitalia] tegen een achtergrond van netwerkmaatschappijen die door een reeks fusies een kritische massa hebben bereikt om een passende mate van concurrentie te waarborgen; b) de grootschalige penetratie van prijsvechters op de binnenlandse markt vergeleken met andere Europese landen (externe oorzaak); c) een klein marktaandeel voor langeafstandsvluchten, ondanks vraag waaraan niet kan worden voldaan; d) de inefficiënte kostenstructuur, die zich vertaalt in een gemiddelde CASK (50) van [X,X] EUR (als resultaat van een CASK op kleine en middellange afstand van [XX,XX] EUR en een CASK op lange afstand van [X,XX] EUR) vergeleken met de gemiddelde cijfers van 5,31 EUR voor langeafstandsmaatschappijen en 8,2 EUR voor netwerkmaatschappijen (interne oorzaak), en e) de beperking op de ontwikkeling van langeafstandsactiviteiten ten gevolge van overeenkomsten voor joint ventures met betrekking tot de Noord-Amerikaanse routes (interne oorzaak).

(115) Het certificeringsverslag (van 28 april 2017) en een patronaatsverklaring (van 15 maart 2017) gaven een positieve beoordeling van het saneringsplan.

4.2.1.4. De standstill-overeenkomst

(116) In januari 2017 sloten Alitalia, haar belangrijkste aandeelhouder Etihad Investment Holding Company LLC en de financiële schuldeisers van Alitalia een voorwaardelijke standstill-overeenkomst. Op grond van die overeenkomst, in afwachting van de voltooiing van het geactualiseerde ondernemingsplan en de relevante certificering door een onafhankelijke deskundige overeenkomstig artikel 76, lid 3, punt d), van de Italiaanse faillissementswetgeving […], heeft de onderneming [Alitalia] tijd nodig om onder meer de nadere activiteiten te identificeren die in het kader van het ondernemingsplan moeten worden uitgevoerd om het eigen vermogen, de financiële en de commerciële situatie te verbeteren en de belangrijkste voorwaarden van het financiële plan uit te voeren. De standstill-overeenkomst schreef onder meer voor dat Etihad een achtergestelde aandeelhouderslening van 100 miljoen EUR moest toekennen, die op 27 december 2016 werd uitbetaald.

(117) Tijdens de afronding van het saneringsplan benaderde Alitalia haar financiële schuldeisers en verzocht zij om een moratorium teneinde te kunnen voldoen aan haar financiële verplichtingen op grond van de in de standstill-overeenkomst opgenomen voorwaarden. De standstill-overeenkomst liep tot 31 maart 2017 en omvatte tot diezelfde datum een wekelijks liquiditeitsplan, waaruit bleek dat, ten gevolge van de standstill-overeenkomst en de daarin opgenomen maatregelen, de liquiditeit van Alitalia was verzekerd tot 31 maart 2017.

4.2.2. Studies/documenten achteraf

4.2.2.1. De Leonardo-studie

(118) De buitengewone commissarissen benaderden een onafhankelijke adviseur, Leonardo & Co, om de vermoedelijke verkoopwaarde van de operationele eenheden van Alitalia zoals beschreven in overweging 60 te schatten. Zij verzochten om die schatting omdat de buitengewone commissarissen wettelijk verplicht zijn Alitalia niet onder een marktbenchmark te verkopen. De studie werd op 14 september 2017 besteld. Op 16 oktober 2017 stuurde Leonardo & Co de resultaten van zijn studie (de “Leonardo-studie”) naar de drie buitengewone commissarissen.

(119) De Leonardo-studie van 16 oktober 2017 was erop gericht de verkoopwaarde van de operationele eenheden van Alitalia te schatten op 1 mei 2017, het begin van het buitengewone beheer. In de studie werd de waarde van drie mogelijke pakketten bestudeerd: i) verkoop van de luchtvaartactiviteiten (“luchtvaartpakket”), ii) verkoop van de grondafhandelingsactiviteiten (“afhandelingspakket”) en iii) verkoop van beide pakketten gecombineerd (“volledige pakket” of “één enkele partij”). De geschatte verkoopwaarde in de Leonardo-studie is na aftrek van de verplichtingen verbonden aan de te koop aangeboden activa en is exclusief de verplichtingen van vóór het buitengewone beheer. De waarderingsmethode van Leonardo & Co gaat voor de schatting van de waarde van Alitalia uit van een gemengde methode waarbij een methode gebaseerd op de activa wordt gecombineerd met een methode gebaseerd op de winst. Volgens Leonardo & Co is dat de meest geschikte methode om de waarde van een onderneming in economische moeilijkheden zoals Alitalia te schatten.

(120) Als uitgangspunt bedraagt de boekwaarde van de activa in de Leonardo-studie ongeveer 2,5 miljard EUR, hetgeen overeenkomt met de boekwaarde van de activa die worden overgeheveld in het kader van het volledige pakket, d.w.z. 2 552 miljoen EUR volgens het verslag van PriceWaterhouseCoopers (“PwC”). De waarde van die activa wordt vervolgens gecorrigeerd aan de hand van de aan de activa en aan de werking van Alitalia verbonden verplichtingen (hoofdzakelijk aan leveranciers verschuldigde bedragen) en aan de hand van een winstcorrectie. Die correctie is het verschil tussen de verwachte winstgevendheid van de onderneming voor de eerste twee jaar van het ondernemingsplan en de gemiddelde winstgevendheid van concurrerende luchtvaartmaatschappijen. Aangezien de verwachting was dat Alitalia tijdens de eerste twee jaar van de activiteiten verlies zou lijden, is de winstcorrectie negatief, hetgeen leidt tot een verdere verlaging van de geschatte verkoopwaarde.

(121) Teneinde rekening te houden met de inherente onzekerheid ten aanzien van de uitvoering van het ondernemingsplan, is in de Leonardo-studie voorzien in twee scenario’s om de mogelijke verkoopwaarde van de operationele eenheden van Alitalia te schatten. Het “inertiescenario” is opgesteld vanuit een redenering die uitgaat van inertie, overeenkomstig de economische en financiële situatie van Alitalia in 2017 en derhalve zonder groeidoelstellingen en typische bedrijfsstrategieën. Het “heroplevingsscenario” is gebaseerd op een ondernemingsplan dat is opgesteld vanuit een redenering waarin de situatie van Alitalia in 2017 wordt beëindigd en het marktaandeel en de winstgevendheid op korte tot middellange termijn worden hersteld, zodat de onderneming opnieuw een centrale rol kan spelen op de referentiemarkt.

(122) In de Leonardo-studie wordt de verkoopwaarde van het volledige pakket in het inertiescenario geschat op een bedrag tussen 280 en 411 miljoen EUR; en in het heroplevingsscenario op een bedrag tussen 495 en 626 miljoen EUR. Het gemiddelde van de hoogste en laagste waardering bedraagt 453 miljoen EUR.

4.2.2.2. Financieel overzicht door PwC van de drie operationele pakketten die te koop werden aangeboden

(123) De buitengewone commissarissen huurden PwC in om de geconsolideerde financiële gegevens van de groep Alitalia en de afgesplitste balansen van het luchtvaart-, het afhandelings- en het volledige pakket op 1 mei 2017 te verifiëren. In die afgesplitste balansen waren de perimeters bepaald van de activa die moesten worden overgeheveld indien de activa van Alitalia werden verkocht, evenals welke balansposten bij Alitalia zouden blijven na de verkoop.

(124) Die geverifieerde financiële gegevens, zoals bekendgemaakt in het ontwerp van het verificatieverslag dat op 21 september 2017 werd opgesteld door PwC, werden vervolgens door Leonardo & Co gebruikt om de verkoopprijs van de pakketten (51) te schatten.

(125) PwC voltooide en dateerde het verificatieverslag op 31 oktober 2017.

4.2.2.3. Prijzen verbonden aan de biedingen van Lufthansa, Easyjet en Airport Handling

(126) Op 16 oktober 2017 diende een aantal ondernemingen in het kader van het aanbestedingsproces (zie overweging 59) biedingen in voor onderdelen van de bedrijfsactiviteiten van Alitalia, waaronder Airport Handling, EasyJet en Lufthansa. Dit onderdeel bevat een overzicht van de belangrijkste kenmerken van die biedingen.

(127) Airport Handling bracht een bindend bod uit op de grondafhandelingsactiviteiten van Alitalia en bood [XX,X] miljoen EUR, met een aanvulling van maximaal 6,5 miljoen EUR die afhankelijk was van de verwezenlijking van bepaalde streefdoelen.

(128) EasyJet bracht een bindend bod uit op de luchtvaartactiviteiten van Alitalia, met uitzondering van onderhouds- en reparatiediensten. In het bod worden de korteafstandsactiviteiten op slechts [XXX-XXX] miljoen EUR geschat. In zijn bod verklaarde EasyJet dat het voorlopig uitging van een schatting van [XXX] miljoen EUR voor de langeafstandsactiviteiten, waarvan de overname afhing van een onbekende consortiumpartner. Derhalve was de totale maximale waarde volgens EasyJet [XXX] miljoen EUR.

(129) In het niet-bindende bod van Lufthansa werd slechts een deel van het luchtvaartpakket in overweging genomen (d.w.z. [XX] vliegtuigen van de [XXX] en slechts […] van het personeel). Het bod bedroeg [XXX] miljoen EUR (onder aftrek van gekapitaliseerde leases).

4.2.3. Financiële verslagen van Alitalia

(130) De meest recente gepubliceerde jaarrekeningen van de groep Alitalia dateren van 31 december 2015. Voor 2016 werden geen wettelijke financiële overzichten opgesteld aangezien Alitalia al vóór de aanvaarding en publicatie van de jaarrekeningen van 2016 onder buitengewoon beheer werd geplaatst. De financiële gegevens van vóór de sluiting en de pro forma financiële gegevens voor het jaar 2016 waren evenwel beschikbaar, net als de verslagen van de belangrijkste deskundigen die verslagen vooraf of achteraf hebben opgesteld inzake Alitalia, d.w.z. KPMG, Roland Berger, dhr. Ranalli en PwC. Die deskundigen waren voor hun analyse allemaal afhankelijk van de cijfers voor 2016. Bovendien werd op 28 februari 2017 een financieel overzicht opgesteld door Alitalia, zoals voorgeschreven bij de Italiaanse faillissementswetgeving.

(131) Tijdens de procedure van buitengewoon beheer werden er geen wettelijke financiële overzichten gepubliceerd. De website van het buitengewone beheer van Alitalia publiceerde echter op onregelmatige tijdstippen beperkte financiële cijfers, die overwegend betrekking hadden op de operationele EBITDA en de kasstroom (geen balans) (52).

(132) Hoewel blijkt dat behalve voor 2015 geen van deze financiële verslagen werden gecontroleerd, zijn er geen aanwijzingen dat de cijfers een kennelijk onjuist beeld geven van de financiële situatie van Alitalia. De cijfers voor 2016 werden in het bijzonder gecontroleerd door dhr. Ranalli als onderdeel van het saneringsplan.

5. BEOORDELING VAN DE STEUN

5.1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(133) In artikel 107, lid 1, VWEU wordt het volgende bepaald: “Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(134) Hieruit volgt dat een maatregel slechts als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt als aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: i) de maatregel moet worden verleend door de staat en met staatsmiddelen worden bekostigd, ii) de maatregel moet een economisch voordeel verlenen aan de begunstigde onderneming, iii) de maatregel moet selectief zijn, d.w.z. bepaalde ondernemingen of producties begunstigen, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

5.1.1. Het begrip “onderneming”

(135) Alitalia is een particuliere onderneming die werkzaam is in de luchtvaartsector en gevestigd is in Italië. Zij is een onderneming voor de toepassing van artikel 107, lid 1,VWEU, aangezien zij economische activiteiten uitvoert door diensten aan te bieden op een markt (53).

5.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(136) Zoals is gesteld door het Hof (54), om maatregelen aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moeten de maatregelen a) zijn afgeleid van middelen van de staat, direct dan wel indirect via een bemiddelende instantie die handelt op grond van bevoegdheden die eraan zijn verleend, en b) toerekenbaar zijn aan de staat (55).

(137) Aangezien de twee staatsleningen het gevolg zijn van handelingen van de Italiaanse regering en het parlement, zijn zij duidelijk toe te rekenen aan de Italiaanse staat. Bovendien werden de twee staatsleningen gefinancierd uit de staatsbegroting en dus duidelijk met staatsmiddelen bekostigd.

5.1.3. Selectiviteit

(138) Om als staatssteun te worden beschouwd, moeten maatregelen selectief zijn in die zin dat zij alleen bepaalde ondernemingen of producties begunstigen.

(139) De twee staatsleningen werden toegekend aan één enkele onderneming, Alitalia. Aldus werden zij op ad-hocbasis toegekend aan één enkele onderneming en waren zij niet beschikbaar voor andere ondernemingen die werkzaam zijn in de Italiaanse luchtvaartsector en zich rechtens en feitelijk in een vergelijkbare situatie bevinden, of in andere sectoren. Er kwamen geen vergelijkbare ondernemingen in aanmerking voor maatregelen die overeenkomsten vertonen met die voor Alitalia, en bijgevolg waren er geen van dergelijke ondernemingen die vergelijkbare financiering ontvingen. De twee staatsleningen zijn derhalve selectief.

5.1.4. Voordeel

(140) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de staat, niet zou hebben verkregen (56).

(141) Volgens de jurisprudentie van de rechterlijke instanties van de Unie verlenen economische transacties die worden aangegaan door overheidsinstanties, geen voordeel aan de tegenpartij, en vormen zij dus geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien ze marktconform verlopen (57). Teneinde te bepalen of een transactie al dan niet onder die voorwaarden is uitgevoerd, past de Commissie het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie toe. Dit criterium is ontwikkeld ten aanzien van verschillende economische transacties. De Commissie zal eerst nagaan of het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is, en zo ja, zal zij het toepassen op de twee staatsleningen.

5.1.4.1. Toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie

(142) In het onderhavige geval moet de Commissie nagaan of het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is. Indien de Commissie bepaalt dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is op de twee staatsleningen, hoeft zij dat criterium niet toe te passen. De Commissie kan dan eenvoudigweg concluderen dat Alitalia een economisch voordeel heeft gekregen dat de onderneming niet had kunnen verkrijgen onder marktvoorwaarden, hetgeen aldus een voordeel vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(143) Aangezien er twee staatsleningen zijn (de oorspronkelijke lening en de aanvullende lening van 300 miljoen EUR), moet de Commissie vóór de beoordeling van de toepasselijkheid echter nagaan of die leningen scheidbaar zijn voor de beoordeling van de toepasselijkheid, of dat zij één enkele interventie vormen. Als zij scheidbaar zijn, moet elke lening afzonderlijk worden beoordeeld, met name met betrekking tot de toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie. Als daarentegen blijkt dat zij één enkele maatregel vormen, hoeft de Commissie in dat opzicht slechts één enkele beoordeling van de twee staatsleningen uit te voeren.

5.1.4.1.1. De twee staatsleningen als één maatregel

(144) Overeenkomstig de besluitvormingspraktijk van de Commissie kan een reeks staatsinterventies die binnen een relatief korte tijdsspanne met betrekking tot dezelfde onderneming plaatsvindt, die onderling verbonden zijn, of waarvan alle interventies gepland of te verwachten waren op het moment van de eerste interventie, worden beoordeeld als één interventie. Daartegenover staat dat wanneer de latere maatregel een gevolg was van op het tijdstip van de eerdere maatregel niet te voorziene maatregelen, beide maatregelen in de regel afzonderlijk dienen te worden beoordeeld (58).

(145) Bij de beoordeling of de twee staatsleningen één enkele interventie vormen, houdt de Commissie rekening met i) de chronologie van de twee staatsleningen in kwestie, ii) het doel ervan, en iii) de situatie van de onderneming (met betrekking tot de financiën en risico’s) op het moment waarop de beslissing om beide staatsleningen toe te kennen werd genomen (59).

(146) De Commissie is van oordeel dat de oorspronkelijke lening en de aanvullende lening van 300 miljoen EUR voor de beoordeling van de toepasselijkheid moeten worden beschouwd als één enkele maatregel.

(147) Ten eerste, wat de chronologie van de leningen in kwestie betreft, werden ze beide kort na elkaar toegekend: de oorspronkelijke lening werd toegekend op 2 mei 2017 en vervolgens werd, minder dan zes maanden later, op 16 oktober 2017 de aanvullende lening van 300 miljoen EUR toegekend. Bovendien veranderde Italië de looptijd van de leningen middels een reeks korte verlengingen (zie overwegingen 19 en 30), alvorens de looptijd uiteindelijk werd gelijkgetrokken en Italië de leningen feitelijk samenvoegde tot één enkele maatregel (zie de overwegingen 31 en 32).

(148) Ten tweede werden de twee staatsleningen, zoals duidelijk blijkt uit de overwegingen 17 en 19, toegekend met een specifiek doel voor ogen, namelijk het garanderen van de continuïteit van de dienstverlening voor het luchtvervoer door Alitalia totdat de buitengewone commissarissen het programma konden afronden waarmee zij door de minister van Economische Ontwikkeling waren belast, namelijk de herstructurering van Alitalia of de verkoop van haar activa. De leningen werden toegekend door de Italiaanse staat en er werd niet geprobeerd financiering te verkrijgen uit andere bronnen.

(149) In wetsbesluit 148/2017 is expliciet bepaald dat de aanvullende lening van 300 miljoen EUR moest worden toegekend als een uitbreiding bij de oorspronkelijke lening (zie overweging 19). Bovendien werd de financiering door de Italiaanse autoriteiten omschreven als één enkele maatregel in de kennisgeving aan de Commissie, waarin zij ook uitlegden dat de steun in drie termijnen werd uitbetaald (60). Die omschrijving werd ook bevestigd in de daaropvolgende opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten (61).

(150) De voorwaarden van de twee staatsleningen zijn identiek, afgezien van het bedrag en de aanvankelijke looptijd; bovendien verwijst het besluit waarin de aanvullende lening van 300 miljoen EUR wordt toegekend naar het besluit waarbij de oorspronkelijke lening werd toegekend met de woorden “de financiering wordt verhoogd”. De twee staatsleningen zijn ten gevolge van de gelijktrekking van de looptijden in feite samengevoegd tot één enkele maatregel (zie overweging 30, 31 en 32).

(151) Ten derde waren zij, wat betreft de financiële situatie en het risicoprofiel van Alitalia toen de beslissing om beide staatsleningen toe te kennen werd genomen, in wezen gelijk. Een vergelijking van de financiële situatie en het risicoprofiel is in detail uiteengezet in punt 5.1.4.2. Voor de volledigheid merkt de Commissie echter op dat de financiële situatie en het risicoprofiel van Alitalia ten tijde van de toekenning van de twee staatsleningen er als volgt uitzagen: a) Alitalia was insolvabel en onder buitengewoon beheer geplaatst. Derhalve veranderde er niets met betrekking tot de wettelijke regeling waaronder Alitalia actief was. b) De voorwaarden van de twee staatsleningen waren identiek, afgezien van het bedrag en de aanvankelijke looptijd. Daaruit blijkt dat het risicoprofiel volgens Italië in wezen gelijk was. c) Hoewel Alitalia wel 545 miljoen EUR aan beschikbare geldmiddelen had toen de aanvullende lening van 300 miljoen EUR werd toegekend, waren dat hoofdzakelijk middelen die ter beschikking waren gesteld uit de oorspronkelijke lening en kwamen zij niet in belangrijke mate voort uit kostenbesparingen of verhoogde inkomsten. Alitalia kon geen positieve kasstroom genereren om haar activiteiten te financieren en was afhankelijk van externe financiering om haar verliesgevende bedrijfsactiviteiten te financieren (zie overweging 228).

(152) Bovendien was het ten tijde van de toekenning van de oorspronkelijke lening, met het oog op de verwachte liquiditeitsbehoeften van Alitalia toen de onderneming onder buitengewoon beheer werd geplaatst, te verwachten dat verdere financiering nodig zou zijn als de verkoop of herstructurering niet binnen zes maanden zou plaatsvinden (zie de overwegingen 246 tot en met 248).

(153) De Commissie is in feite van mening dat het enige doel van Italië was voldoende financiering te verstrekken om Alitalia in bedrijf te houden totdat de activa konden worden verkocht. Dit standpunt is gebaseerd op de hieronder uiteengezette elementen: a) de verklaringen van diverse ministers van de regering (zie overwegingen 51 e.v.); b) de argumenten van Italië die wijzen op het systemisch belang van Alitalia voor de gehele Italiaanse luchtvaartsector, dat volgens de regering te relevant was om de onderneming failliet te laten gaan; c) de nagenoeg automatische dekking van de liquiditeitsbehoeften van Alitalia en de automatische verlenging van de looptijd van de twee staatsleningen en de verlenging van het verkoopproces; d) het feit dat Italië sinds de toekenning van de oorspronkelijke lening nooit expliciet actie heeft ondernomen om zijn investering terug te verdienen of die mogelijkheid zelfs maar heeft overwogen; e) Italië heeft geen vervroegde aflossing van de twee staatsleningen gevorderd. Noch heeft het het initiatief genomen tot liquidatie of althans getracht de looptijd van de twee staatsleningen niet te verlengen, bij gebreke van studies waarin de mogelijkheid van wijzigingen in de waarschijnlijkheid van terugbetaling van de twee staatsleningen op de datum waarop deze moesten worden terugbetaald, werd beoordeeld; f) de op de vervaldag verschuldigde rente voor de twee staatsleningen is niet betaald ten gevolge van de systematische verlenging van de looptijd van de twee staatsleningen en liep zelfs vanaf 31 mei 2019 niet meer op.

(154) Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de twee staatsleningen één enkele maatregel vormen voor de doeleinden van dit besluit.

(155) De Commissie onderzoekt de toepasselijkheid op basis van twee gronden, om te beoordelen i) of Italië voldoende ex-antebewijsmateriaal heeft voorgelegd waaruit blijkt dat de staat optrad als marktdeelnemer in een markteconomie en ii) of de staat bij de toekenning van de twee staatsleningen optrad als overheidsinstantie in plaats van als marktdeelnemer.

(156) Niettegenstaande voornoemde conclusie dat de twee staatsleningen niet scheidbaar zijn, zou de hieronder beschreven analyse van de toepasselijkheid van de Commissie, zelfs als de twee staatsleningen als twee afzonderlijke maatregelen werden behandeld, van overeenkomstige toepassing zijn.

5.1.4.1.2. Italië trad op als overheidsinstantie en niet als marktdeelnemer in een markteconomie

(157) De Commissie is van oordeel dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval niet van toepassing is. Op basis van al het beschikbare bewijsmateriaal heeft Italië inderdaad standvastig gehandeld in zijn hoedanigheid als overheidsinstantie om Alitalia te redden van het faillissement en in bedrijf te houden.

(158) Als opmerking vooraf brengt de Commissie in herinnering dat het Hof heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie uiteindelijk afhangt van de vraag of een staat, in zijn hoedanigheid van aandeelhouder en niet in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie, een economisch voordeel heeft verleend aan een onderneming die toebehoort aan die staat (62). De handelingen die de staat verricht ter uitvoering van de verplichtingen die op hem als overheid rusten, kunnen namelijk niet worden vergeleken met die van een particuliere investeerder in een markteconomie (63).

(159) Teneinde te bepalen of de twee staatsleningen die door de staat zijn toegekend een uiting vormen van de uitoefening van het openbaar gezag of het gevolg zijn van verplichtingen die de staat moet nakomen als aandeelhouder, zal de Commissie niet alleen de vorm van die leningen bestuderen maar ook i) hun aard en voorwerp, ii) de context waarin zij zijn toegekend, iii) het nagestreefde doel, en iv) de regels waaraan de twee staatsleningen zijn onderworpen.

(160) Een interventie van de staat die, gelet op de aard en het voorwerp ervan en de doelstelling waarop zij is gericht, geen investering is die een particuliere investeerder kan verrichten, kan een interventie van de staat als overheidsinstantie zijn, waardoor het criterium van de verstandige particuliere investeerder niet van toepassing is (64).

De aard en het onderwerp van de maatregel

(161) Zoals beschreven in punt 2.1 bestond de maatregel in kwestie uit de twee staatsleningen die Italië op respectievelijk 2 mei 2017 en 16 oktober 2017 aan Alitalia had toegekend.

De context van de maatregel

(162) De staat handelde van meet af aan consequent en duidelijk in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie om Alitalia te redden van liquidatie, hetgeen ook werd erkend in openbare verklaringen van diverse ministers van