Mededeling inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 van het EG-Verdrag (96/C 242/07)

1. Artikel 171 van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, schept de mogelijkheid om de Lid-Staat die geen uitvoering heeft gegeven aan een arrest waarin wordt vastgesteld dat die Lid-Staat een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen, sancties op te leggen.

De uiteindelijke beslissing over het opleggen van deze sancties komt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen toe. De Commissie, als hoedster van de Verdragen, speelt echter in een eerdere fase een beslissende rol omdat het aan haar staat de procedure van artikel 171 in te leiden en in voorkomend geval de zaak voor het Hof van Justitie te brengen, waarbij zij zich moet uitspreken over het bedrag van een forfaitaire som of van een dwangsom.

2. Omdat het hier een nieuwe regeling betreft die een aanvulling vormt op de bestaande procedure wegens niet-nakoming, acht de Commissie het uit een oogpunt van doorzichtigheid noodzakelijk zich publiekelijk uit te spreken over de criteria die zij voornemens is te hanteren wanneer zij het Hof van Justitie verzoekt om deze geldelijke sancties op te leggen. Daarbij hecht de Commissie eraan op te merken dat zowel de keuze van deze criteria als de wijze waarop zij worden toegepast, zullen worden ingegeven door de noodzaak om voor effectieve toepassing van het Gemeenschapsrecht zorg te dragen. De toepassing van deze algemene criteria op individuele gevallen en de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie op dit punt zullen de Commissie in staat stellen geleidelijk een doctrine uit te werken, waarvan deze mededeling slechts een eerste aanzet vormt.

3. Volgens artikel 171 kan de Commissie, indien een Lid-Staat de maatregelen die voor de uitvoering van een arrest van het Hof van Justitie nodig zijn, niet heeft genomen binnen de termijn die in het door de Commissie tot deze Lid-Staat gerichte, met redenen omklede advies is gesteld, de zaak voor het Hof van Justitie brengen. Bij die gelegenheid vermeldt de Commissie "het bedrag van de door de betrokken Lid-Staat te betalen forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht".

In het raam van deze procedure beschikt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid om te besluiten de zaak voor het Hof van Justitie te brengen, doch als zij daartoe besluit, moet zij bij de indiening van haar verzoekschrift over de sanctie en het bedrag daarvan haar zienswijze geven.

Naar het oordeel van de Commissie betekent dit echter niet dat zij verplicht is te verzoeken om in alle gevallen een sanctie op te leggen. Wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen (inbreuk van gering belang, geen gevaar voor herhaling, enz.), kan de Commissie ervan afzien om oplegging van een sanctie te verzoeken; in dit geval moet zij evenwel de redenen daarvoor aanvoeren.

4. Artikel 171 biedt de mogelijkheid om tussen twee soorten geldelijke sancties te kiezen, de forfaitaire som en de dwangsom. Aangezien het fundamentele doel van de gehele inbreukprocedure erin bestaat om zo snel mogelijk te bereiken dat het arrest wordt nagekomen, is volgens de Commissie de dwangsom daartoe het meest geschikte middel.

Dit wil echter niet zeggen dat zij de mogelijkheid om de oplegging van een forfaitaire som te verzoeken, volledig uitsluit.

5. Bij het bepalen van het bedrag van de sanctie moet hetzelfde doel voor ogen staan, namelijk de effectieve toepassing van het Gemeenschapsrecht te waarborgen. De Commissie is van mening dat het bedrag moet worden berekend aan de hand van drie fundamentele criteria:

- de ernst van de inbreuk;

- de duur van de inbreuk;

- de noodzaak om voor de afschrikkende werking van de sanctie zelf zorg te dragen teneinde herhaling van de inbreuk te vermijden.

6. Wat de ernst betreft: een inbreuk die in niet-nakoming van een arrest bestaat, is zonder twijfel altijd ernstig. Voor het specifieke doel van de vaststelling van het bedrag van de geldelijke sanctie zal de Commissie echter ook rekening houden met twee parameters die nauw verband houden met de basisinbreuk die tot het niet nagekomen arrest aanleiding heeft gegeven, namelijk het belang van de communautaire voorschriften waarop de inbreuk is gepleegd en de gevolgen van deze inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.

6.1. Om het belang van de communautaire voorschriften waarop de inbreuk is gepleegd, te beoordelen, zal de Commissie meer letten op de aard en de omvang van die voorschriften dan op de plaats die de norm inneemt in de normenhiërarchie waarvan de niet-nakoming werd vastgesteld. Zo moet bij voorbeeld een inbreuk op het beginsel van non-discriminatie steeds als zeer ernstig worden beschouwd, of deze nu het gevolg is van een schending van het in het EG-Verdrag zelf neergelegde beginsel of van een schending van dat beginsel zoals het in een verordening of in een richtlijn is vervat. Zo moeten bij voorbeeld in het algemeen inbreuken op de fundamentele rechten en de vier fundamentele vrijheden die in het Verdrag zijn verankerd, als ernstig worden aangemerkt en moeten geldelijke sancties in aanmerking komen die aan deze ernst zijn aangepast.

6.2. De gevolgen van de inbreuken voor algemene of bijzondere belangen moeten per geval worden beoordeeld. In dit verband kunnen bij voorbeeld worden genoemd een vermindering van de eigen middelen als gevolg van een inbreuk of de bijzonder schadelijke gevolgen van een vervuiling als gevolg van een met het Gemeenschapsrecht strijdige gedraging. Wat de gevolgen van de inbreuk voor de algemene belangen betreft, moet rekening worden gehouden met de gevolgen daarvan voor de werking van de Gemeenschap. Het is duidelijk dat een niet gerechtvaardigd verbod om een in een Lid-Staat vervaardigd produkt in een andere Lid-Staat in de handel te brengen, onmiddellijke en manifeste gevolgen heeft voor de werking van de gemeenschappelijke markt, maar andere minder radicale maatregelen, soms zelfs de nalatigheid van de Lid-Staat om op te treden, kunnen voor de werking van de Gemeenschap even belangrijke gevolgen hebben.

6.3. Wat de belangen van particulieren betreft, beoogt de Commissie bij de berekening van het bedrag van de sanctie niet te bereiken dat de door deze inbreuk benadeelden vergoeding van de door hen geleden schade verkrijgen omdat een dergelijke schadevergoeding via procedures voor de nationale rechter kan worden verkregen. Hetgeen de Commissie door het hanteren van deze parameter beoogt, is de gevolgen van de inbreuk voor particulieren en voor de marktdeelnemers in aanmerking te nemen; zo zijn de gevolgen bij voorbeeld niet dezelfde wanneer de inbreuk één enkel welbepaald geval van onjuiste toepassing (niet-erkenning van een diploma) betreft of het geval waarin een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's niet is omgezet, waardoor de belangen van een gehele beroepscategorie worden geschaad.

7. De Commissie zal bij de vaststelling van het bedrag van de sanctie ook rekening houdem met de duur van de inbreuk. In procedures waarbij het erom gaat vast te stellen dat een arrest van het Hof van Justitie niet is nagekomen, zal de duur van de inbreuk in het algemeen niet te verwaarlozen zijn.

8. Wat de doeltreffendheid van de sanctie betreft, moeten de bedragen zodanig worden vastgesteld dat daarvan een afschrikkende werking uitgaat. Het opleggen van zuiver symbolische sancties zou aan dit extra instrument van de inbreukprocedure elk nuttig effect ontnemen en afbreuk doen aan het uiteindelijke doel van deze procedure, namelijk het waarborgen van volledige toepassing van het Gemeenschapsrecht.

Het besluit om oplegging van een santie te verzoeken, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals uiteengezet in punt 3. Zodra echter werd geoordeeld dat een sanctie zich opdringt, moet in verband met de afschrikkende werking daarvan met name het bedrag ervan worden opgevoerd indien er gevaar voor herhaling van de inbreuk bestaat (of herhaling is vastgesteld), zulks teneinde de economische voordelen weg te nemen die de Lid-Staat in de gegeven inbreuksituatie eventueel heeft genoten.