Speciaal verslag nr. 7/99

over de ontwikkeling van bedrijventerreinen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 68/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Samenvatting

In het kader van haar onderzoek naar de ontwikkeling van bedrijventerreinen (zie paragraaf 1) heeft de Rekenkamer naast de wettigheid en de regelmatigheid van medegefinancierde projecten de integratie van deze ontwikkeling in de regio's en het effect van de bedrijventerreinen willen onderzoeken. Daartoe zijn zes regio's die steun uit het EFRO ontvangen ter plaatse gecontroleerd en zijn vragenlijsten gezonden naar zeven andere regio's. In het onderzoek zijn ook de diensten van de Commissie betrokken (zie de paragrafen 2 - 4).

Bedrijventerreinen worden in de regelgeving betreffende de Structuurfondsen niet genoemd; toch worden hiervoor vaak financieringsmiddelen uit het EFRO ter beschikking gesteld. Het is moeilijk de totale omvang ervan te becijferen. Om een beter inzicht te krijgen in het gebruik van de middelen van het EFRO, zou de informatieverstrekking door de lidstaten moeten worden verbeterd (zie de paragrafen 5 - 7).

Over de wettigheid en regelmatigheid zijn opmerkingen gericht tot verscheidene lidstaten over de subsidiabiliteit van gedeclareerde uitgaven en over onregelmatigheden of geschillen die de Commissie niet zijn medegedeeld (zie de paragrafen 10 - 12).

Vastgesteld is dat bij de aanleg van bedrijventerreinen als onderdeel van regionale ontwikkeling en omschakeling vaak talrijke partijen betrokken zijn, zonder dat er sprake is van enige onderlinge coördinatie (zie de paragrafen 15 - 18), dat zij in de ruimtelijke ordening geen prioriteit hebben en dat de doelstellingen en selectiecriteria van de projecten slecht onderbouwd zijn (zie de paragrafen 29 - 39). Soms worden er wel initiatieven tot een inventarisatie genomen, maar die worden niet altijd tot een goed einde gebracht (zie de paragrafen 19 - 28).

Daarom zou de Commissie de lidstaten moeten aanmoedigen analyse- en controle-instrumenten (inventarisatie en verkoopstatistieken) te ontwikkelen om in het kader van een echte ruimtelijke ordening een actief beleid te kunnen voeren bij de aanleg of omschakeling van bedrijventerreinen (zie paragraaf 70).

In het bijzondere geval van centra voor startende ondernemingen ("starterscentra") zou er een maximale verblijfsduur voor de bedrijven moeten gelden om te voorkomen dat het doel ervan, namelijk steun bieden bij nieuwe activiteiten (zie paragraaf 28), wordt gemist. De centra zouden statistieken moeten opstellen over het percentage succesvolle ondernemingen en het aantal nieuwe banen (zie de paragrafen 33 en 46).

Bij de beoordeling van de acties van het EFRO moet ook de vraag worden gesteld of er voor de ontwikkeling van de terreinen een coherente aanpak en een behoeftenanalyse bestaat (zie de paragrafen 40 en 41).

Wat het effect van de EFRO-steun betreft, is vastgesteld dat de inventarisatie van de bedrijventerreinen, zo deze al bestaat, een betere controle van het aantal ondernemingen en arbeidsplaatsen mogelijk maakt dan enkel de bezettingsgraad; er is weinig informatie beschikbaar over het aantal arbeidsplaatsen dat geschapen is door de bedrijven die aanvankelijk in de starterscentra waren gevestigd (zie de paragrafen 43 - 46).

Er zijn maar weinig regio's waar kan worden nagegaan of de mededingingsregels op het gebied van vaststelling van de huur- en koopprijzen van de aangelegde infrastructuur zijn toegepast. De marktprijs, waartegen een eventuele concurrentievervalsing moet worden afgezet, is geen goede indicatie, omdat deze te afhankelijk is van de initiatieven van de publiekrechtelijke projectontwikkelaars (zie de paragrafen 49 - 55). De Commissie zou daarom het gebrek aan doorzichtigheid bij de vaststelling van de prijzen van de bouwrijpe kavels moeten bestuderen. Gezien de concurrentie onder de projectontwikkelaars van een regio om ondernemingen voor hun terreinen aan te trekken, is er overigens des te meer reden om EFRO-steun alleen toe te kennen in een algemeen kader van regionale ontwikkeling waarin de selectiecriteria van de gesubsidieerde projecten zijn vastgelegd (zie paragraaf 56).

Wanneer de projectontwikkelaar dankzij de steun van het EFRO winst maakt, is er geen compensatie voor de communautaire financiering en het effect van de niet-terugvorderbare steun van het EFRO komt niet duidelijk uit de verf. In sommige gevallen zou overwogen moeten worden of de subsidie niet kan worden vervangen door een lening. Subsidiëring is gerechtvaardigd wanneer ernaar wordt gestreefd de locatie aantrekkelijker te maken en bij de sanering van oude, verwaarloosde of verlaten terreinen. Subsidietoekenning zou in ieder geval dienen te geschieden in het kader van een gestructureerd project van regionale ontwikkeling, zodat slechts in de reële behoeften wordt voorzien (zie de paragrafen 57 - 62).

Inleiding

1. Bevordering van de ontwikkeling en structurele aanpassing van de regio's met een ontwikkelingsachterstand (doelstelling 1), alsmede de omschakeling van de regio's die zwaar worden getroffen door de achteruitgang van de industrie (doelstelling 2) zijn twee van de doelstellingen van de Structuurfondsen (SF). In dit verband cofinanciert het EFRO de aanleg of modernisering van infrastructuur, waaronder terreinen voor grote en kleine bedrijven waarvan de bouwrijpe kavels over het algemeen zonder gebouwen aan ondernemingen worden verkocht. In sommige gevallen worden zij met gebouwen opgeleverd, bijvoorbeeld "starterscentra" die bedoeld zijn om tijdelijk onderdak te bieden aan startende ondernemingen en deze te helpen bij het beheer, waarbij tevens administratieve diensten met andere kleine bedrijfjes worden gedeeld, of bedrijvencentra waarin ondernemingen een plaats vinden die nog niet in hun inrichting kunnen of willen investeren. Dergelijke terreinen, en in voorkomend geval de gebouwen op deze terreinen, vallen onder het begrip "bedrijventerrein".

2. Het begrip bedrijventerrein, noch de soorten infrastructuur die zich hier bevinden, worden als zodanig in de regelgeving betreffende de SF genoemd. In de regio's met een ontwikkelingsachterstand en de gebieden die zich in een omschakelingsfase bevinden, maken de daarvoor bestemde financiële middelen soms echter een groot deel uit van de totale steun uit het EFRO (zie de paragrafen 7 en 8); zij vallen daarom indirect onder het regionale beleid van de Gemeenschap. De Kamer heeft daarom niet alleen de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die mede uit het EFRO zijn gefinancierd (zie de paragrafen 10 - 12) willen onderzoeken, maar ook hoe het ontwikkelingsproces van de bedrijventerreinen past in dat van de regio's die steun van het EFRO ontvangen (zie de paragrafen 13 - 41) en wat het effect ervan is (zie de paragrafen 42 - 65).

3. De bijdrage van het EFRO aan de ontwikkeling van bedrijventerreinen vindt voornamelijk plaats in de vorm van operationele programma's, bestaande uit een aantal "subprogramma's", die op hun beurt weer zijn onderverdeeld in "acties", uit hoofde waarvan projecten in de subsidiabele regio's worden gecofinancierd. De werkzaamheden van de Commissie zijn vooral gericht op de grote prioriteiten van deze programma's. Voorts moeten de lidstaten en de regio's ertoe worden gebracht een beschrijving van de beoogde acties in te dienen. Het onderzoek bij de Commissie heeft plaatsgevonden bij de diensten van het directoraat-generaal Regionaal beleid (DG XVI) en het directoraat-generaal Concurrentie (DG IV).

4. De controles in de lidstaten hebben plaatsgevonden in zes regio's die steun ontvangen van het EFRO: drie krachtens doelstelling 1 (de deelstaat Thüringen (D), de autonome gemeenschap Valencia (S) en Sicilië (I)) en drie krachtens doelstelling 2 (de subsidiabele gebieden in de provincie Limburg (B), in de regio Nord-Pas-de-Calais (F) en in Wales (VK)). Deze regio's hebben elk een eigen economische en geografische structuur, die hun ontwikkeling of omschakeling beïnvloedt. Er is voor deze regio's gekozen gezien hun belangstelling voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen en de hoogte van hun bijdragen bij de financiële steun van het EFRO. Deze steekproef beoogt niet representatief te zijn, maar wil eerder een aantal verschillende praktijken laten zien, waarvan enkele aanmoediging verdienen. Voorts zijn er vragenlijsten gezonden naar zeven andere regio's, die door zes zijn beantwoord (Henegouwen (B, doelstelling 1), Saarland (D, doelstelling 2), Estremadura (S, doelstelling 1), de regio van de Loire (F, doelstelling 2), Basilicata (I, doelstelling 1) en Limburg (NL, doelstelling 2)). Van Ierland (doelstelling 1) is geen reactie gekomen.

Budgettaire en materiële gegevens

5. De Commissie beschikt over diverse systemen om boekhoudkundige en financiële informatie over de acties van het EFRO te registreren:

a) Sincom is het algemene systeem dat de verplichtingen en betalingen van de Commissie vastlegt, waaronder de acties van het EFRO; het is een boekhoudsysteem en bevat geen informatie over de inhoud van de acties;

b) Garfield is een lokaal systeem van DG XVI, dat een uitvoerig overzicht geeft van de financiële steun(1) van het EFRO tot op het niveau van de acties; de door de lidstaten gedeclareerde uitgaven worden hierin echter niet opgenomen, hoewel deze volgens hetzelfde patroon worden uitgesplitst. Het bevat een gegevensbestand waarin de diensten van DG XVI volgens een tevoren vastgestelde naar onderwerp ingedeelde lijst de acties van de steunprogramma's van het EFRO vanaf de periode 1994 - 1999 vermelden; sommige gegevens zijn niet in dit gegevensbestand opgenomen;

c) de werkelijke kosten overeenkomstig de in de programma's geplande acties zijn alleen in detail beschikbaar in de honderden dossiers en computerbestanden over deze programma's; er bestaat echter geen globaal overzicht.

6. De Kamer heeft al herhaalde malen vastgesteld dat het moeilijk is de financiële middelen te becijferen die het EFRO heeft besteed aan acties op bepaalde terreinen of voor bepaalde doelgroepen(2). De vaststelling van de financiële steun voor de ontwikkeling van de bedrijventerreinen stuit ook op een aantal moeilijkheden:

a) de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen kan worden ondergebracht bij andersoortige projecten, zoals - in de onderzochte programma's - congrescentra (OP 1989 - 1991/A, Nord-Pas-de-Calais), infrastructuren voor toerisme en drinkwatervoorziening (OP 1989 - 1993, Thüringen) en andere projecten voor de plaatselijke, toeristische of industriële ontwikkeling (OP 1990 - 1993, Valencia); starters- en bedrijvencentra kunnen vallen onder steunmaatregelen voor het MKB;

b) in de regio's van doelstelling 2 zijn nieuwe bedrijventerreinen ontstaan door de sanering van oude verlaten terreinen; deze vallen onder acties waartoe ook stadsvernieuwing kan behoren; bovendien leidt de sanering vaak niet tot een nieuw bedrijventerrein, maar komen er woonwijken of groenvoorzieningen voor in de plaats.

7. De hoogte van de financiële steun voor de ontwikkeling van de bedrijventerreinen in de financieringsplannen is dientengevolge slechts van indicatieve aard en nooit precies. Om nauwkeuriger informatie te verkrijgen, zouden de gegevens die door de lidstaten worden verstrekt, verbeterd moeten worden; dit zou mogelijk zijn op basis van een meer homogene en fijnmazige structuur van de steunprogramma's. Voor de periode 1994 - 1999 blijkt uit de informatie uit het gegevensbestand van de Commissie (zie paragraaf 5) dat voor de inrichting van geheel nieuwe terreinen een bedrag van 2493 Mio ECU en voor de sanering van oude, verwaarloosde terreinen 1338 Mio ECU nodig zou zijn. Voorts is in totaal 4363 Mio ECU voorzien voor structuren ter ondersteuning van de economische activiteit; hiertoe kunnen ook bedrijventerreinen behoren, zonder dat de aard van de infrastructuur bij voorbaat wordt gepreciseerd.

8. Voor de zes bezochte regio's geeft tabel 1 de eerste financiële toewijzingen voor steun van het EFRO in de perioden 1989 - 1993 en 1994 - 1999, enerzijds voor de belangrijkste medegefinancierde programma's in deze regio's, ongeacht de aard van de acties, en anderzijds voor de acties in deze programma's die projecten voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen kunnen bevatten. De desbetreffende uitgaven in de periode 1989 - 1993 zijn eveneens aangegeven. Geconstateerd is dat de activiteiten van het EFRO ten behoeve van bedrijventerreinen, naargelang de bezochte regio's onder doelstelling 1 of 2 vallen, respectievelijk 23 of 48 % van het totaal kunnen uitmaken.

9. Materiële gegevens over dezelfde regio's en hun bedrijventerreinen zijn in tabel 2 opgenomen. Daaruit blijkt met name dat de regio's van doelstelling 2 gezien hun oppervlakte en bevolkingsaantal over meer infrastructuur beschikken dan die van doelstelling 1. Om redenen van beschikbaarheid worden bepaalde gegevens over de regio's van doelstelling 2 (bevolking en oppervlakte van het gebied) enkel op het niveau van NUTS 2(3) verstrekt, hoewel het gebied dat voor steun onder doelstelling 2 van het EFRO in aanmerking komt, op niveau NUTS 3 is vastgesteld.

Wettigheid en regelmatigheid

10. Het projectonderzoek in de bezochte regio's heeft aanleiding gegeven tot opmerkingen betreffende de subsidiabiliteit van bepaalde gedeclareerde uitgaven, en onregelmatigheden of geschillen aan het licht gebracht, die de Commissie niet zijn medegedeeld.

11. Drie van de zes gecontroleerde projecten in Valencia (S) bevatten elementen die niet voor subsidies in aanmerking komen, maar waarvoor wel BTW en voorzieningen voor geschillen zijn gedeclareerd, alsmede diverse bedragen die niets met de onderzochte projecten te maken hadden (niet-subsidiabele uitgaven van 1,2 Mio ECU op een totaal van 9,1 Mio ECU, waarvan het EFRO 58,3 % heeft bijgedragen). Overigens is een bedrag van 2,5 Mio ECU gedeclareerd aan uitgaven boven het bedrag dat is toegestaan op grond van het beginsel dat maximaal 10 % van de totale subsidiabele kosten voor de aankoop van grond wordt aanvaard(4). Van een van de zes gecontroleerde projecten in de regio Nord-Pas-de-Calais (F) konden de gedeclareerde uitgaven niet worden gestaafd (0,2 Mio ECU op een totaal van 1,7 Mio ECU met een subsidie van het EFRO van 19 %).

12. Bij twee projecten in Thüringen (D) ontbrak de in Verordening (EG) nr. 1681/94(5) voorgeschreven verklaring van onregelmatigheden aan de Commissie; de gedeclareerde uitgaven zijn na een controle van de rekenkamer van deze deelstaat ingetrokken (uitgaven van 4,3 en 2,9 Mio ECU). Hetzelfde was het geval bij twee van de vier gecontroleerde projecten op Sicilië (I), waarbij sprake was van geschillen die bij de rechtbanken aanhangig zijn gemaakt (uitgaven van 3,6 en 1,9 Mio ECU, met steun van het EFRO van 50 %). Van een van laatstgenoemde projecten was het gebouw dat door het EFRO was medegefinancierd, ingestort.

Ontwikkeling van de bedrijventerreinen die worden gecofinancierd uit het EFRO

13. Omdat iedere lidstaat, of zelfs iedere regio, een eigen institutionele organisatie heeft (zie de paragrafen 15 - 18), moet steun in de vorm van programma's een dynamische aanpak hebben. Hierin moeten zijn opgenomen:

a) de vaststelling van de behoeften (zie de paragrafen 19 - 28);

b) de vaststelling van doelstellingen voor de ruimtelijke ordening van de regio en van indicatoren die de mate van uitvoering van de projecten en de gevolgen ervan kunnen aangeven (zie de paragrafen 29 - 33);

c) selectiecriteria voor de projecten (zie de paragrafen 34 - 39);

d) een ex-post-evaluatie van hetgeen is verwezenlijkt en van het effect ervan, waarmee rekening moet worden gehouden in latere diagnoses (zie de paragrafen 40 en 41).

14. Wanneer een dergelijke globale aanpak in de betrokken regio ontbreekt, bestaat het risico dat er te weinig of juist te veel bedrijventerreinen worden ontwikkeld in verhouding tot de vraag van het bedrijfsleven (afwijkend tempo) of dat men niet op de hoogte van de behoeften van deze zijde is. De vraag van de

Tabel 1

Financiële gegevens met betrekking tot de steun van het EFRO in de bezochte regio's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Materiële gegevens met betrekking tot de bezochte regio's en hun industrieterreinen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ondernemingen is echter niet het enige criterium dat bepalend is voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen. De desbetreffende instanties moeten erop toezien dat de economische activiteit in de voor het EFRO subsidiabele gebieden wordt gestimuleerd, afhankelijk van de specifieke behoeften van deze gebieden, en voorkomen dat het aanbod versnipperd raakt, wat een schadelijk effect kan hebben op het milieu en de ruimtelijke ordening.

Organisatie

15. Het initiatief tot de ontwikkeling van de locaties die door het EFRO worden gecofinancierd, kan op verschillende niveaus worden genomen. Er zijn drie categorieën van aanpak te onderscheiden: in de eerste worden de terreinen uitsluitend door de gemeenten ontwikkeld volgens hun eigen doelstellingen, in de tweede nemen lokale instanties die bevoegdheden in een groep gemeenten of zelfs in de hele regio hebben, ook het initiatief, terwijl zij in de derde categorie ontwikkeld worden door hiertoe in het leven geroepen organen. Bij de verschillende categorieën doet zich in het algemeen steeds hetzelfde verschijnsel voor: er is te weinig coördinatie tussen de betrokkenen en wanneer deze wel bestaat wordt niet nagegaan of de projecten wel geschikt zijn. In dit verslag worden de autoriteiten of organen die middelen uit het EFRO ontvangen, hierna de "uiteindelijke begunstigden" genoemd(6). De uiteindelijke begunstigde is dus niet de onderneming die zich op het bedrijventerrein vestigt.

16. De deelstaat Thüringen (D) en Limburg (B) vallen onder de eerste categorie. In Limburg staat echter een vorm van overleg tussen de gemeenten en de particuliere sector via een regionale ontwikkelingsmaatschappij centraal in diverse initiatieven ten behoeve van het bedrijfsleven; deze beheert een uitvoerig gegevensbestand van de terreinen en verricht prospectieve analyses.

17. De autonome gemeenschap Valencia (S), de regio Nord-Pas-de-Calais (F) en Wales (VK) kunnen worden gerangschikt in de categorie waar bedrijventerreinen ook door andere instanties dan gemeenten worden ontwikkeld. In Valencia (S) worden de terreinen voor grote en kleine bedrijven aangelegd door een aan de staat toebehorende privaatrechtelijke onderneming die voor ongeveer 70 % van het aanbod zorgt, alsook door een aan de regio toebehorende privaatrechtelijke onderneming, provincies, gemeenten en de particuliere sector. Vastgesteld is dat er tussen deze partijen geen coördinatie bestaat. In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) woedt tussen de gemeenten een felle concurrentiestrijd om bedrijven aan te trekken, vooral omdat er aanzienlijke belastinginkomsten(7) kunnen worden verkregen. Door de concurrentie is het aantal betrekkelijk kleine bedrijventerreinen sterk toegenomen (zie paragraaf 41). Men tracht nu echter de gemeenten tot onderlinge samenwerking te bewegen. Soms is de particuliere sector betrokken bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinen via semi-overheidsorganisaties. In Wales (VK) worden de terreinen elk afzonderlijk ontwikkeld door de districten, graafschappen, gemeenten en een ontwikkelingsbureau.

18. Op Sicilië (I) zijn 33 bedrijventerreinen aangelegd door elf consortia die krachtens de wet onder het toezicht van een afdeling van de regionale overheid zijn opgericht. Voorts zijn er door de gemeenten terreinen voor kleine bedrijven ontwikkeld onder het toezicht van een andere afdeling. Tussen deze partijen bestaat geen coördinatie, hoewel industriële bedrijven zich op laatstgenoemde terreinen kunnen vestigen en omgekeerd.

Vaststelling van de behoeften

19. Voor de analyse van de behoefte aan bedrijventerreinen moet een orgaan worden aangewezen dat verantwoordelijk is voor de ontwikkeling daarvan of voor de coördinatie van de door de diverse betrokkenen genomen initiatieven, vooral omdat er geen coördinatie tussen de publiekrechtelijke projectontwikkelaars bestaat. Ook moet er informatie zijn over de bestaande infrastructuur, alsmede een methode en gegevens om de vraag op termijn te kunnen beoordelen teneinde een globaal inzicht in de behoeften van de regio te krijgen.

Terreinen voor grote en kleine bedrijven

20. Afgezien van het feit dat de bezettingsgraad van de terreinen voor grote en kleine bedrijven(8) onevenwichtigheden binnen de regio's kan verhullen, geeft deze onvoldoende aanwijzingen om te weten of er voldoende bouwrijpe kavels beschikbaar zijn. Dit is alleen maar mogelijk wanneer rekening wordt gehouden met de verkoop. Zo heeft Limburg (B), waar de gemiddelde bezettingsgraad van de bedrijventerreinen 92,8 % bedraagt (zie tabel 2), relatief gezien meer ruimte beschikbaar dan Nord-Pas-de-Calais (F), waar de gemiddelde bezettingsgraad 81,5 % is: jaarlijks wordt in eerstgenoemde regio gemiddeld 115 ha verkocht en in laatstgenoemde regio 1000 ha. Limburg beschikt dus over voldoende kavels voor de verkoop in de eerstkomende vijf jaar, terwijl Nord-Pas-de-Calais nog maar ruimte heeft voor iets meer dan twee jaar.

21. Sommige bezochte regio's die beschikken over zowel een terzake verantwoordelijke organisatie, als informatie over de bestaande infrastructuur en een methode en gegevens om de vraag op termijn te beoordelen, hebben het initiatief genomen om methoden te ontwikkelen om de behoefte aan terreinen voor grote en kleine bedrijven te analyseren. In Limburg (B) heeft men met name onderzoek gedaan op basis van een overzicht van de verkoop van kavels over een periode van tien jaar en een optimale reserve vastgesteld, om gedurende de tijd die gemiddeld nodig is voor de aanleg van een nieuw terrein (drie jaar) plus een veiligheidsmarge aan de vraag te kunnen voldoen. Het Vlaamse Gewest heeft met de hulp van de provincies een soortgelijke analyse verricht bij de vaststelling van het plan voor de ruimtelijke ordening voor een periode van 15 jaar. In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) is in 1996, met cofinanciering door het EFRO, een eerste inventarisatie van de bedrijventerreinen verricht, met onder meer een opgave van de bouwrijpe en voor het bedrijfsleven beschikbare oppervlakte. Gezien het jaarlijks gemiddelde aan verkochte oppervlakte kan worden vastgesteld dat de reserve aan bouwrijpe kavels zeer ongelijk is verdeeld en dat er in bepaalde arrondissementen een tekort bestaat. De inventarisatie moet nog door de terzake verantwoordelijke diensten worden geverifieerd. Omdat de lijst slechts eenmaal in de drie jaar moet worden bijgewerkt, is de bruikbaarheid ervan niet erg groot. De lijst wordt niet gebruikt om de behoefte aan bouwrijpe terreinen te evalueren.

22. In andere bezochte regio's is informatie beschikbaar over terreinen voor grote en kleine bedrijven, maar hiervan wordt geen gebruikgemaakt voor het stellen van diagnoses, omdat er geen enkele informatie bestaat over de verkoop van kavels. In de deelstaat Thüringen (D) bevat de inventarisatie (1997) van de terreinen waarvoor de gemeenten overheidssteun hebben ontvangen, echter geen informatie over de niet gesaneerde terreinen die in de voormalige Duitse Democratische Republiek zijn aangelegd. In het kader van het enig programmeringsdocument 1994 - 1999 van deze deelstaat wordt een behoefte aan 1500 tot 1600 ha bouwrijpe percelen genoemd, zonder dat dit op een analyse van het bestaande aanbod en van de verkopen is gebaseerd. In Valencia (S) is een overzicht gemaakt van bouwrijpe terreinen die in verschillende perioden zijn aangelegd en die nog percelen beschikbaar hebben. Deze beslaan 1917 ha op een totaal van 3198 ha, hetgeen een gemiddelde bezettingsgraad van 40 % inhoudt. In het OP 1989 - 1993 werd zonder enige globale analyse gesteld dat er een behoefte aan 120 ha bestond. Op Sicilië (I) is in 1989 met steun van het EFRO een overzicht van de bedrijventerreinen gemaakt, dat in 1996 is geactualiseerd. Het geeft echter niet de voor het bedrijfsleven beschikbare, vrije kavels aan. Er bestaat ook een lijst van terreinen voor grote en kleine bedrijven die door de gemeenten zijn aangelegd, waarvan er een aantal steun uit het EFRO hebben ontvangen, maar elke informatie over oppervlakte of bezettingsgraad ontbreekt. In Wales (VK) is een onvolledig gegevensbestand door het ontwikkelingsbureau opgezet, maar deze informatie is niet bruikbaar voor een prospectief beheer.

23. De informatie in de hiervoor genoemde overzichten is door de eigenaars van de bedrijventerreinen verstrekt aan de hiermee belaste instanties. Er zijn verschillen vastgesteld tussen de gegevens in deze inventarisaties en de informatie die is verkregen van de uiteindelijke begunstigden in Limburg (B) en Nord-Pas-de-Calais (F), of bij de vergelijking op verschillende data in Thüringen (D) en op Sicilië (I). De verschillen zijn vooral toe te schrijven aan het doorgeven van onjuiste gegevens of aan de periodieke actualisering van de gegevensbestanden.

24. Van de regio's die de vragenlijst hebben beantwoord (zie paragraaf 4), beschikt Henegouwen (B) over een overzicht van de bedrijventerreinen van de vijf intergemeentelijke organisaties die belast zijn met de ontwikkeling ervan, en over statistieken over de verkoop van bouwrijpe kavels. Hoewel het onderzoek naar de ontwikkeling van de verkoop hier wordt genoemd als leidraad voor het besluit om nieuwe bedrijventerreinen in te richten, bedraagt de bezettingsgraad van de kavels slechts 59,5 %. Zou het tempo van de verkopen van de afgelopen jaren gelijk blijven, dan kan de tijd die is gemoeid met het opmaken van de hele reserve aan beschikbare, bouwrijpe kavels, extreem lang worden geacht. De sanering van braakliggende terreinen zal de beschikbare oppervlakte nog vergroten. In het verleden heeft de Kamer er al eens de aandacht op gevestigd dat er een overcapaciteit in deze regio bestaat(9). In de regio van de Loire (F) bestaat geen overzicht van de terreinen noch informatie over de verkopen. In Estremadura (S) bestaat een lijst van de aangelegde bedrijventerreinen met vermelding van de oppervlakte van het totaal en van de kavels, op basis waarvan de behoeften terzake niet kunnen worden geraamd; de plaatselijke autoriteiten hebben echter te kennen gegeven dat momenteel een gedetailleerde inventaris wordt opgemaakt. In Basilicata (I) ontbreken nog enkele basisgegevens. In Limburg (NL) bestaat een gegevensbestand van de bedrijventerreinen en informatie over de jaarlijkse verkopen van bouwrijpe kavels. Om de vijf jaar wordt er een analyse gemaakt van de behoeften, verdeeld naar de soorten terreinen, op basis van plannen voor het scheppen van werkgelegenheid en statistieken per bedrijfstak betreffende het aantal werkenden per hectare. Voorts wordt elk jaar onderzoek verricht naar de beschikbaarheid en de verkoop van kavels. Men is daar van oordeel dat er een permanente reserve moet zijn die overeenkomt met het gemiddeld aantal kavels dat in een periode van vijf jaar kan worden verkocht.

25. Van belangrijke bedrijventerreinen is een opportuniteitsanalyse gemaakt, die soms door het EFRO is medegefinancierd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een logistiek annex vervoerscentrum, en een dienstencentrum in Limburg (B), alsmede een overslagcentrum in Nord-Pas-de-Calais (F). In laatstgenoemde regio zijn ook dergelijke onderzoeken verricht voor minder grote projecten. Een van deze onderzoeken, verricht op verzoek van een gemeente, wees uit dat de milieuomstandigheden voor twee door de gemeente geplande terreinen zeer ongunstig waren en dat in de omliggende gemeenten meer dan voldoende plaats bestond. In het document waarin het project wordt toegelicht voor de regionale instantie die moest besluiten over de toekenning van steun uit het EFRO, werd hierover echter niets gemeld. De ontwikkeling van deze projecten is uiteindelijk stopgezet omdat er bij het lokale bedrijfsleven te weinig belangstelling bestond. Het kan ook voorkomen dat het aangelegde terrein niet precies aan de vraag beantwoordt, ook al is er een opportuniteitsonderzoek verricht. In Wales (VK) bestaat het aanbod vooral uit zeer kleine terreinen waar zich vroeger de mijnen en staalfabrieken bevonden. Het tekort aan grote terreinen is er bekend en heeft ondernemingen gedwongen zich buiten de regio te vestigen. Niettemin is bij de aanleg van een terrein van enkele tientallen hectaren, met steun uit het EFRO, besloten dit te bestemmen voor het MKB op het gebied van geavanceerde technologie, en hiervan een prestigeproject te maken. Enige tijd na de opening heeft men een deel van de infrastructuur, die mede door het EFRO was gefinancierd, moeten afbreken om er een groot bedrijf te kunnen vestigen. Bovendien werd de groenvoorziening niet meer onderhouden.

26. In Limburg (B) en Nord-Pas-de-Calais (F) zijn verlaten bedrijventerreinen na de inventarisatie gesaneerd. De mogelijkheden om deze terreinen een andere bestemming te geven zijn vaak beperkt om juridische, technische en milieuredenen of gewoon omdat zij moeilijk toegankelijk zijn. De vertragingen die hiervan het gevolg kunnen zijn verdragen zich niet met de wens om op korte termijn over nieuwe terreinen te beschikken en een nieuwe bestemming wordt over het algemeen per geval bekeken. Terwijl er in Limburg (B) aanvullende financiële middelen moesten komen voor de ontwikkeling van nieuwe terreinen, zijn de middelen die oorspronkelijk waren bestemd voor de sanering van de oude terreinen niet volledig aangewend. In de deelstaat Thüringen (D) heeft men vanaf 1994 nieuwe aanleg en sanering gekoppeld, hoewel er geen overzicht van de oude terreinen bestond, en voorgeschreven dat voor het saneren van oude terreinen 30 % van de totale financiële middelen ten behoeve van bedrijventerreinen moet worden bestemd.

Centra startende ondernemingen en bedrijvencentra

27. Over het algemeen brengt de beschouwing van de resultaten van een soortgelijk project een openbare instantie ertoe, zelf ook centra voor startende ondernemingen ("starterscentra") of gewone bedrijvencentra te gaan bouwen (zie paragraaf 1). Geleidelijk aan ontstaat vervolgens een min of meer gecoördineerd netwerk van centra(10).

28. Omdat de bedrijfskosten van deze gebouwen moeten worden gedekt uit de huurprijzen, die door de hierin gevestigde ondernemingen worden betaald, is de bezettingsgraad zeer belangrijk. Het is dus absoluut noodzakelijk de potentiële vraag zo goed mogelijk te bepalen om onderbezetting te voorkomen, waardoor de huren verhoogd moeten worden om de exploitatiekosten te dekken. Dat zou vooral schadelijk zijn in het geval van de starterscentra die ten doel hebben de ontwikkeling van jonge ondernemingen te bevorderen en het aantal mislukkingen te beperken. Wanneer er onvoldoende inzicht in de vraag bestaat, kan blijken dat de opgerichte starterscentra geen reden van bestaan hebben, zodat hiervoor een andere bestemming moet worden gezocht en de centra als gewone kantoorgebouwen aan ondernemingen worden verhuurd, zoals het geval was voor twee gecofinancierde projecten in Limburg (B). Drie van de vijf overige centra, die sinds eind jaren tachtig operationeel zijn, hadden slechts een gemiddelde bezettingsgraad van circa 70 %, terwijl de aanvankelijke huren zodanig waren berekend dat de exploitatierekening het break-evenpoint zou bereiken bij een percentage van 90 %. Het centrum met de hoogste gemiddelde bezettingsgraad heeft ook het hoogste percentage ondernemingen die meer dan vijf jaar blijven. In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) is de bezettingsgraad van een in 1992 opgeleverd centrum minder dan 50 %. Na problemen in het begin van de jaren negentig toont een groep van zeven centra voor startende ondernemingen, die eind jaren tachtig gereed zijn gekomen en door een provinciaal nutsbedrijf worden beheerd, nu een bezettingsgraad van ruim 80 %. Omdat deze centra conjunctuurgevoelig zijn, vertoonden zij over het algemeen in 1998 een hoger percentage. In Wales (VK) is een starterscentrum dat door het EFRO is medegefinancierd, geleidelijk aan veranderd in een gewoon kantoorgebouw dat wordt verhuurd.

Doelstellingen en indicatoren

29. Tot in 1994 zwegen talrijke programma's over specifieke doelen voor de ontwikkeling van de terreinen voor grote en kleine bedrijven, of men beperkte zich min of meer tot het parafraseren van de namen van de verschillende acties. Soms bestonden er uitvoeringsindicatoren, maar effectsindicatoren kwamen vrijwel niet voor en konden niet altijd worden berekend. Op Sicilië (I) waren de doelstellingen: een hogere toegevoegde waarde van het bedrijfsleven, stimulering van het ondernemerschap en van verplaatsing van activiteiten buiten de stadscentra; er werden materiële en effectsindicatoren voorgesteld.

30. In Wales (VK) was het de bedoeling het effect van de terreinen op de werkgelegenheid te meten. Hoewel hierover geen statistieken bestaan, zijn er prognoses gemaakt bij de presentatie van de projecten voor de toekenning van steun uit het EFRO. Uit de evaluatie achteraf van de programma's over de periode 1989 - 1993 blijkt dat er een groot verschil bestaat tussen raming en projectuitvoering, dat deels kan worden toegeschreven aan te optimistische verwachtingen: er zijn 3793, respectievelijk 633 bruto arbeidsplaatsen(11) geschapen door de acties met betrekking tot bedrijventerreinen van het OP 1989 - 1999 en door het communautaire initiatief "Rechar 1989 - 1993", terwijl men op basis van de goedgekeurde projecten 12658, respectievelijk 1095 brutobanen had voorspeld.

31. Vanaf 1994 zijn nauwkeuriger doelstellingen en materiële (bouwrijpe oppervlakte) en effectsindicatoren (aantal gevestigde ondernemingen en banen) min of meer stelselmatig in de programma's opgenomen, behalve in die voor Thüringen (D). Er bestaan echter heel weinig indicatoren betreffende de regionale ontwikkeling en er wordt nooit onderscheid gemaakt tussen bruto- en nettowerkgelegenheid.

32. De gegevens over de gevestigde bedrijven en de beschikbare werkgelegenheid zijn niet bijzonder significant, want zij zijn verzameld op het moment dat het project nog in de startfase verkeerde. De evaluatie achteraf komt niettemin te vroeg. Daarentegen bevatten de overzichten in sommige regio's (Thüringen (D), Sicilië (I), Limburg (B) en Nord-Pas-de-Calais (F)) soms gegevens over de ondernemingen op de bedrijventerreinen of over de werkgelegenheid, zodat de effecten van deze infrastructuur beter kunnen worden beoordeeld (zie paragraaf 43).

33. Van meet af aan heeft men bij de oprichting van starterscentra als doel gesteld, het aantal jonge ondernemingen dat mislukt te beperken door hun vestigings- en installatiekosten te verlagen en ze te helpen bij het beheer. Toch is er weinig informatie over het aantal banen dat is gecreëerd door de ondernemingen die van deze infrastructuur gebruik hebben gemaakt (zie paragraaf 46).

Selectiecriteria voor de projecten

34. Voor een actief beleid voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen zijn er selectiecriteria nodig voor een project met bijvoorbeeld een prioriteitstelling betreffende de plaats van uitvoering van de projecten, de kwaliteit van het ontwerp of het soort ondernemingen dat zich daar kan vestigen. Dit beginsel geldt des te meer wanneer door de verkoop- en huurprijzen concurrentie ontstaat tussen de publiekrechtelijke projectontwikkelaars (zie de paragrafen 48 - 62). De programma's bevatten over het algemeen geen selectiecriteria voor de projecten.

35. In Limburg (B) zouden er middelen uit het EFRO worden toegekend op basis van urgentie, behoefte en kwaliteit van het terrein. In feite nam het aanbod van bouwrijpe percelen eind jaren tachtig af en alle projecten zijn gecofinancierd naarmate er aanvragen werden ingediend. Voor de starterscentra waren er vestigingscriteria vastgesteld en de oprichting ervan zou afhangen van het succes van vorige projecten. In werkelijkheid waren drie van de zes projecten al uitgevoerd voordat met het programma werd gestart, wat betekent dat de cofinanciering ervan uit het EFRO geen direct effect heeft gehad op de regionale ontwikkeling. Een vierde project werd uitgevoerd op een afstand van enkele kilometers van een centrum dat al bezettingsproblemen had; beide centra moesten uiteindelijk een andere bestemming krijgen en werden gewone bedrijvencentra, zodat het uiteindelijk eerder om vastgoedprojecten ging dan om begeleiding van jonge bedrijven.

36. In Thüringen (D) moesten de gemeenten die voor de aanleg van een bedrijventerrein overheidssteun wensten, het belang van de bedrijven aantonen, waarvan ten minste 50 % aan specifieke criteria moest beantwoorden ten aanzien van de activiteitensector en de omzet die buiten een bepaalde zone rond de betrokken gemeente werd gemaakt (deze voorwaarde is in 1995 vervallen voor de projecten die steun van de deelstaat ontvingen). Er is een omschrijving gemaakt van ondernemingen die voor vestiging in aanmerking komen. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot uitsluiting van de inrichtingskosten van kavels waarop zich grootwinkelbedrijven bevinden. Ongeveer de helft van de aanvaarde projecten voor bedrijventerreinen heeft steun van het EFRO ontvangen, zonder dat er enige bijzondere voorwaarde gold.

37. De programma's van Valencia (S) bevatten geen enkel selectiecriterium.

38. In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) blijkt uit de evaluatie van de acties in de periode 1989 - 1993 dat, hoewel er algemene criteria waren vastgesteld voor saneringswerkzaamheden, zoals met name het belang van het terrein, de projecten eerder zijn geaccepteerd vanwege de urgentie en minder complexe werkzaamheden dan op grond van een programma van ruimtelijke ordening. In tegenstelling tot hetgeen in het enig programmeringsdocument 1997 - 1999 is bepaald, heeft de selectie van de projecten voor nieuwe terreinen voor grote en kleine bedrijven niet plaatsgevonden op basis van de inventarisatie van 1996, waarvan de gegevens in 1999 zouden moeten worden bijgewerkt en geverifieerd. Om de concurrentie tussen de gemeenten (zie paragraaf 17) in goede banen te leiden, is overigens een hoger tarief vastgesteld voor de intergemeentelijke projecten.

39. Op Sicilië bestonden er in de periode 1989 - 1993 geen criteria en de projectkeuze werd aan de bestuursrechtelijke instanties overgelaten. In het daaropvolgende programma waren er, om het effect van de steun te vergroten, vijf bedrijventerreinen geselecteerd, waarvan vier wegens hun al vergevorderde stadium van aanleg. Maar door een te trage ontwikkeling van de projecten op deze vijf terreinen is besloten tot toekenning van meer communautaire kredieten aan alle terreinen.

Evaluatie

Tussentijdse en ex-post-evaluaties in het kader van de communautaire acties

40. In de evaluatie van de EFRO-acties wordt te vaak gezwegen over de maatregelen die voor de bedrijventerreinen zijn genomen, of wordt de vraag of de aanleg terecht is, niet beantwoord (het bestaan van een ontwikkelingsplan gebaseerd op een onderzoek van vraag en aanbod of van de prioriteiten). In Limburg (B) wordt pas in de tussentijdse evaluatie van het enig programmeringsdocument 1994 - 1996 onderzocht of vraag en aanbod van bouwrijpe terreinen wel met elkaar in evenwicht zijn en wordt er gewezen op het toen vrij hoge percentage beschikbare kavels. In de Duitse deelstaat Thüringen bracht de tussentijdse evaluatie van het OP 1994 - 1999 aan het licht dat er geen informatie was over de behoefte aan nieuwe terreinen noch een planning waarmee bij de toekenning van de steun rekening kon worden gehouden. De tussentijdse evaluatie van het OP 1994 - 1999 voor Valencia, de enige die beschikbaar is, stelt de vraag naar de behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen niet aan de orde. In Nord-Pas-de-Calais (F) wijst de evaluatie ex post van de periode 1989 - 1993 niet op het gebrek aan kennis over reeds aangelegde terreinen. Op Sicilië (I) is er alleen een evaluatie achteraf van het multiregionale programma "Aree Attrezzate" geweest, die hoofdzakelijk de problemen met het opgebruiken van de communautaire kredieten aan de orde heeft gesteld, alsmede het doel om stedelijke gebieden te ontlasten door bedrijven naar de bedrijventerreinen te verplaatsen. Omdat er geen informatie over de terreinen zelf bestaat, heeft de onderzoeker zich gebaseerd op de ontwikkeling van het percentage werknemers. Dit was echter afgenomen van 35,1 tot 29,9 %, zodat hij moest concluderen dat dit doel niet was bereikt.

Specifieke evaluaties buiten het kader van de communautaire acties

41. In de provincies Limburg (B en NL) is de verkoop van de bouwrijpe kavels gevolgd en een soort "voorraadbeheer" ingevoerd (zie de paragrafen 21 en 24). In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) is uit de inventarisatie (zie paragraaf 21) met name gebleken dat de versnippering van het aanbod bouwrijpe kavels en het ontbreken van enige selectie van de ondernemingen op de terreinen onder meer is toe te schrijven aan de bedrijfsbelasting. Dit verslag bracht het gevaar aan het licht dat de lokale overheden in bepaalde arrondissementen met een zeer ruim aanbod elkaar overbieden. Aanbevolen werd prioriteiten te stellen en zich meer in te spannen op het gebied van coördinatie, beeldvorming, kwaliteit van de ruimtelijke ordening, toegankelijkheid en harmonisatie van de bedrijfsbelasting. In de deelstaat Thüringen (D) worden sinds medio 1997 vragenlijsten gezonden naar de gemeenten waarvan projecten gecofinancierd zijn, om informatie te verkrijgen over de vorderingen, de bezettingsgraad van de voltooide terreinen en de werkgelegenheid. Met deze follow-up vervalt echter nog niet het belang van een prospectieve analyse.

Effect van de bedrijventerreinen en van de cofinanciering

Bedrijven en werkgelegenheid

42. Het effect van de cofinanciering van bedrijventerreinen door het EFRO is om de volgende redenen moeilijk te meten:

a) een terrein voor grote en kleine bedrijven schept op zich nog geen werkgelegenheid; deze ontstaat eerder uit de exploitatie van de interne mogelijkheden (steun voor onderzoek en ontwikkeling, hulp bij het beheer, vooral in de starterscentra, enz.) waarbij rekening wordt gehouden met externe factoren die hierop van invloed kunnen zijn (wegeninfrastructuur, aantrekkingskracht van andere ondernemingen, enz.);

b) gecofinancierde projecten betreffen vaak alleen maar een aspect van een bestaand of nieuw terrein: rioolstelsel, bekabeling, toegangs- of binnenweg, verlichting, waterzuivering, groenvoorziening om terreinen aantrekkelijker te maken, enz.; het effect van de terreinen kan dus niet uitsluitend worden toegeschreven aan de projecten die uit het EFRO worden gecofinancierd;

c) een terrein voor grote en kleine bedrijven is pas enkele jaren na de voltooiing van het project redelijk bezet, afhankelijk van de kwaliteit(12), maar ook van de conjunctuurfase in de economische cyclus;

d) wat een nieuw terrein kan doen voor de regionale ontwikkeling, zal vooral afhankelijk zijn van de bezettingsgraad, maar ook van de verplaatsing van ondernemingen uit de regio naar het nieuwe terrein, die het effect ervan weer beperken (effectverlies(13)); dit kan ook positieve gevolgen hebben, die vrij vaag en niet geëvalueerd zijn: grotere effectiviteit van de ondernemingen die in een gunstiger omgeving zijn gevestigd en het ontlasten van stadscentra, die op hun beurt eventueel weer moeten worden gerenoveerd.

43. Tabel 2 geeft - wanneer de cijfers beschikbaar zijn - het aantal ondernemingen en arbeidsplaatsen op de onderzochte terreinen voor grote en kleine bedrijven aan. De werkgelegenheid varieert van acht personen per hectare op Sicilië (I) tot 26 personen in Nord-Pas-de-Calais (F) en de gemiddelde gebruikte oppervlakte van 1 ha per onderneming in Nord-Pas-de-Calais (F) tot 5 ha op Sicilië (I).

44. De werkgelegenheid per hectare neemt geleidelijk af, waaruit met name blijkt dat de productie steeds kapitaalintensiever wordt. De werkgelegenheid varieert sterk naar gelang van de ligging en de eigenschappen van een terrein en van de aldaar ontplooide activiteiten. In Limburg (B) is zij gedaald van 25 personen per hectare in het begin van de jaren tachtig tot 17 aan het einde daarvan en tot 11,5 momenteel. Op Sicilië (I) waren er in 1989 tien banen per hectare, tegenover acht nu. In deze regio - de enige bezochte regio waar dit soort informatie wordt verzameld - maakten de verkochte, maar "inactieve" percelen(14) in 199710 % van de verkochte en ingerichte oppervlakte uit. Op één van de onderzochte terreinen was dit 16 %.

45. Door verplaatsing van ondernemingen kan niet evenveel werkgelegenheid worden gecreëerd als door vestiging van nieuwe ondernemingen, maar in bepaalde gevallen kan eerstgenoemde factor bijdragen tot verbetering van de structuur van een stad en tot productiviteitsstijging. In de bezochte regio's worden geen gegevens verzameld over de verplaatsing van ondernemingen, behalve in Limburg (B); op basis van vrij fragmentarische gegevens over de door de Kamer bezochte terreinen betreft 60 tot 90 % van de gevestigde bedrijven in feite een verplaatsing. Op Sicilië (I), waar het ontlasten van de stadscentra een van de doelstellingen is, zou het overgrote deel van de ondernemingen op de bedrijventerreinen het gevolg zijn van overplaatsing van bestaande activiteiten.

46. In de periode 1986 - 1997 hebben in Limburg (B) 122 van de 152 ondernemingen (80 %) in de vijf centra voor startende ondernemingen deze met succes kunnen verlaten. Informatie over de door deze bedrijven na hun verblijf in deze starterscentra gecreëerde werkgelegenheid ontbreekt echter. In de regio Nord-Pas-de-Calais (F) hebben in de periode 1992 - 1998 slechts zeven van de vijftien bedrijven een onderzocht centrum kunnen verlaten om zich elders te vestigen. Uit zeven andere centra hebben 148 van de 192 ondernemingen zich in de periode 1993 - 1998 met succes ergens anders gevestigd (het percentage varieert van 54 tot 89 %) en 627 banen geschapen.

47. Er zijn weinig synergieën binnen de terreinen waargenomen. Deze kunnen wellicht slechts in een beperkt aantal gevallen tot uiting komen, bijvoorbeeld op terreinen voor technologische bedrijven, waar zich bedrijven op eigen kracht hebben gevestigd, of juist door potentiële banden met universiteiten, onderzoekscentra of gelijksoortige ondernemingen. Ook is het mogelijk, en dat is vooral het geval in de auto-industrie, dat onderaannemers en toeleveranciers zich vestigen rond grote autofabrieken die bij hun komst hebben bedongen dat omliggende kavels voor hen worden gereserveerd.

Verkoopprijzen infrastructuur

48. De EFRO-subsidies worden niet rechtstreeks toegekend aan de ondernemingen die zich op de gecofinancierde bedrijventerreinen vestigen (zie paragraaf 15). Het is dus noodzakelijk na te gaan of de steun aan de ondernemingen wordt doorgegeven in de vorm van een lagere verkoopprijs of dat deze ten goede komt aan de projectontwikkelaar, die op een project eventueel winst kan behalen, welke dan weer in andere activiteiten wordt geïnvesteerd. In het eerste geval moeten concurrentieaspecten in overweging worden genomen, enerzijds wat betreft de cumulatie van de steun (zie de paragrafen 49 - 55) en anderzijds wat betreft de concurrentie binnen de betrokken regio tussen projectontwikkelaars die EFRO-steun ontvangen en degenen die dat niet doen (zie paragraaf 56). In het tweede geval moet gekeken worden naar de zin van de steun (zie de paragrafen 57 - 62).

Concurrentie

49. Regionale overheidssteun heeft ten doel de nadelen van bepaalde regio's tot een bepaald niveau te compenseren. Verdergaande steun kan concurrentievervalsing in de hand werken. Om de verschillende vormen van steun en de intensiteit ervan tussen de lidstaten vergelijkbaar te maken, moet de gemelde steun in "nettosubsidie-equivalenten" (NSE's)(15) worden omgezet. Elementen van staatssteun die eventueel in de verkoop van bouwrijpe kavels zijn begrepen, moeten in deze berekening worden meegenomen en in de regel worden vergeleken met de marktprijs.

50. In de mededeling van de Commissie betreffende elementen van staatssteun bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties(16) worden twee systemen voor de vaststelling van de verkoopprijzen genoemd om iedere vorm van staatssteun uit te sluiten. Het eerste systeem betreft de verkoop volgens een onvoorwaardelijke biedprocedure, die lijkt op een openbare verkoop. Het tweede systeem is gebaseerd op de vaststelling van een marktprijs, waarbij een of meer onafhankelijke deskundigen vóór de verkoop een evaluatie maken op basis van marktindicaties en algemeen aanvaarde taxatiecriteria.

51. Van de bezochte regio's sluit alleen in Limburg (B) en in Wales (VK) de verkoop van kavels aan bij een van beide systemen die in de mededeling van de Commissie zijn genoemd. De gehanteerde verkoopprijzen komen overeen met de taxatieprijzen van de ontvangers der belastingen in België of van de deskundigen van het "Royal Institute of Chartered Surveyors" in Wales.

52. In Valencia (S) en in Nord-Pas-de-Calais (F) wordt de prijs door de projectontwikkelaar bepaald en is die afhankelijk van zijn eigen doelstellingen. Meer in het algemeen is de verkoop- of huurprijs van bouwrijpe terreinen in Frankrijk vrij en mogen terreinen gratis beschikbaar worden gesteld of voor een symbolische frank worden verkocht. Op Sicilië (I) worden de verkoopprijzen van percelen ieder jaar door de regionale regering vastgesteld. Noch de methode om deze prijzen te bepalen, noch het verband met de projectontwikkelingskosten kon worden achterhaald.

53. Hoewel volgens de regelgeving in de deelstaat Thüringen (D) de kavels na aankondiging aan de hoogste bieder worden verkocht, wordt de verkoopprijs in werkelijkheid door de gemeenten naar eigen believen bepaald. Toch geldt er in tegenstelling tot de overige bezochte regio's een systeem dat moet verhinderen dat de projectontwikkelaar door de ontvangen subsidies winst maakt en dat de percelen tegen een te lage prijs worden verkocht. Als de verkoopprijs hoger is dan de netto kostprijs (na aftrek van de diverse subsidies), na correctie om de gemeente te verplichten 10 % van de ontwikkelingskosten te dragen, dan moet het teveel worden teruggegeven aan de financieringspartners, namelijk de staat, de deelstaat en de Europese Unie; als de percelen daarentegen tegen een te lage prijs worden verkocht, zodat de kostprijs niet wordt gedekt, dan wordt het verschil als steun beschouwd en gecumuleerd met de overige subsidies die de projectontwikkelaar eventueel heeft ontvangen. Dit moet uiterlijk tien jaar na de indiening van de definitieve onkostendeclaratie van de begunstigde zijn bepaald. Het systeem is nog niet in deze deelstaat toegepast.

54. Uit de waargenomen praktijken voor de vaststelling van de verkoopprijzen van gesubsidieerde infrastructuur blijkt derhalve dat in de meeste regio's geen van beide systemen zonder staatssteun wordt toegepast. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie zouden de verkopen dientengevolge officieel moeten worden gepubliceerd, wat niet het geval is (zie de paragrafen 49 en 50).

55. Overigens domineren in de meeste gevallen de publiekrechtelijke projectontwikkelaars bij het aanbod van dergelijke infrastructuur en dus stellen zij de prijs vast, die vaak nog onder de kostprijs ligt. De marktprijs kan dan ook niet als een reële prijs worden beschouwd en een verwijzing hiernaar om te bepalen of er sprake is van een concurrentieverstoring is van niet zo groot belang.

56. Op het niveau van de concurrentie tussen de projectontwikkelaars van een subsidiabele regio om bedrijven aan te trekken, vooral door de vaststelling van de verkoopprijzen, is de EFRO-steun niet neutraal. Het is dus te meer noodzakelijk het beginsel in acht te nemen, dat deze steun alleen mag worden toegekend in een globaal kader van regionale ontwikkeling waarin de selectiecriteria van de gesubsidieerde projecten duidelijk zijn vastgelegd.

Rol van de steun van het EFRO

57. De EFRO-steun aan de ontwikkeling van bedrijventerreinen is bedoeld om de vestiging van bedrijven en de plaatselijke werkgelegenheid te bevorderen. Wanneer de bijdrage van het EFRO niet volledig wordt doorgegeven aan de bedrijven, zal de projectontwikkelaar, ook al zijn de sociaal-economische doelstellingen van het project wellicht bereikt, zijn verlies kunnen beperken, het break-evenpoint vinden of winst maken. In de twee laatstgenoemde gevallen zal het EFRO uiteindelijk, indien er geen financiële inbreng van een andere partner is, als enige financieel hebben bijgedragen tot de uitvoering van het project. De eventueel door de projectontwikkelaar behaalde winst, na ontvangst van de subsidies en de opbrengst uit de verkoop, waarvan het EFRO niets terugziet, zal hem zelf ten goede komen.

58. De ontwikkeling van bedrijventerreinen kan inderdaad winst opleveren. Na een eerste fase waarin de projectontwikkelaar de noodzakelijke uitgaven voor de aankoop van braakliggende terreinen en de inrichting ervan doet, waarvoor hij steun uit het EFRO ontvangt, volgt een tweede fase waarin hij als enige de opbrengst uit de verkoop van de kavels ontvangt; deze is niet bestemd om de exploitatiekosten te dekken. Als de bouwrijpe percelen tegen de nettokostprijs worden verkocht (na aftrek van de subsidies) zal de projectontwikkelaar zijn aandeel in de financiering van het project terugkrijgen en iedere niet-terugvorderbare steun, vooral die van het EFRO, is winst, die in voorkomend geval kan bijdragen tot de financiering van andere activiteiten welke niet per se onder de doelstellingen van het EFRO behoeven te vallen.

59. Zo wordt in Limburg (B) van twee van de vijf onderzochte projecten van terreinen voor grote en kleine bedrijven, waarvan de percelen nog niet allemaal waren verkocht, de uiteindelijke winst van de projectontwikkelaar geraamd op 26 % van de totale kosten in het ene geval en 16 % in het andere (gemiddelde steun van het EFRO: 10 % van de totale kosten). In de deelstaat Thüringen (D) zou een van de drie onderzochte projecten, waarvan alle kavels nog niet waren verkocht, waarschijnlijk worden afgesloten met een winst van ongeveer 21 % (steun van het EFRO: 18 % van de totale kosten). In de autonome gemeenschap Valencia (S) heeft de projectontwikkelaar van een terrein, een publiekrechtelijke handelsfirma met andere activiteiten dan de ontwikkeling van bedrijventerreinen, een winst geboekt van 30 % van de ontwikkelingskosten (steun van het EFRO: 65 % van de totale kosten).

60. Bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinen komt het effect van de subsidiëring uit het EFRO dus niet duidelijk naar voren, of het nu gaat om de gevolgen ervan voor de verkoopprijzen van de bouwrijpe percelen voor de ondernemingen of om de aanwending van de financiële middelen die uit de verkoop vrijkomen.

61. Wanneer de ontwikkeling van terreinen in principe inkomsten genereert waarmee de investering kan worden terugverdiend, zou het EFRO hiermee bij de toekenning van subsidies rekening moeten houden en in bepaalde gevallen subsidies kunnen vervangen door leningen.

62. Bij de aanleg van nieuwe terreinen op plaatsen die geen goede voorzieningen hebben en waar de activiteit sterk moet worden ontwikkeld (vestigingseffect), evenals de sanering van oude, verlaten en verwaarloosde terreinen, die soms vervuild zijn, moeten soms echter extra kosten worden gemaakt om te voorkomen dat zij tegen een te hoge prijs moeten concurreren met andere terreinen die dergelijke kosten niet hebben. Steun van het EFRO wordt dan terecht verleend om deze kosten te compenseren en daarmee de verkoopprijs van de percelen concurrerend te maken ten opzichte van de andere terreinen. De steun van het EFRO heeft dan een stimulerend effect in het algemeen belang op het gebied van de aanleg van infrastructuur op bepaalde plaatsen en de sanering van de verwaarloosde terreinen (zie paragraaf 64).

Toegevoegde waarde van de communautaire programma's

63. De financiële middelen die de uiteindelijke begunstigden van het EFRO ontvangen, zijn niet onaanzienlijk en worden ook als zodanig gezien. Bedrijventerreinen zouden, gezien hun aard, vermoedelijk toch wel zijn aangelegd als er geen steun uit het EFRO was gekomen, maar waarschijnlijk in een geringer aantal. Het is vooral daarom belangrijk dat de aanleg ervan geschiedt in het kader van een gestructureerd plan van regionale ontwikkeling.

64. Voor de sanering van oude terreinen lijkt de EFRO-steun van groter belang. Het saneren van oude, ongebruikte bedrijventerreinen lijkt minder urgent en wordt over het algemeen pas in overweging genomen nadat een aantal prioriteiten is verwezenlijkt. Met deze steun kunnen de financiële lasten van het project voor de uiteindelijke begunstigde aanzienlijk worden verlicht. Ook bepaalde kwalitatief hoogwaardige projecten op het gebied van milieu of architectuur zouden zonder de steun van het EFRO niet zijn uitgevoerd, omdat zij niet van vitaal belang voor de regio's zijn, maar wel een extra aantrekkingskracht op ondernemingen kunnen uitoefenen. In bepaalde regio's heeft het EFRO ook het opzetten van gegevensbestanden van bedrijventerreinen gesteund.

65. Ten slotte zijn er bijzonder weinig synergieën waargenomen tussen de acties voor bedrijventerreinen en andere maatregelen of communautaire acties. De betrokkenen bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinen in de desbetreffende regio's - die toch over het algemeen midden in het economische leven staan - zijn niet goed op de hoogte van de mogelijkheden van bijvoorbeeld het Europees Sociaal Fonds of de EIB. Uitzondering zijn degenen die verantwoordelijk zijn voor centra voor startende ondernemingen.

Conclusie

Financiële informatie

66. De Kamer heeft herhaaldelijk moeten vaststellen dat het moeilijk is de financiële middelen die het EFRO op specifieke terreinen en voor bepaalde doelgroepen ter beschikking stelt, precies te berekenen. Dit probleem doet zich ook voor bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Om een beter inzicht in de aanwending van de middelen van het EFRO te krijgen, moet de informatieverstrekking door de lidstaten worden verbeterd, met name in de vorm van een homogenere en meer gedetailleerde presentatie van de steunprogramma's (zie de paragrafen 5 - 7).

Ontwikkeling en omschakeling van de regio's

67. Het zijn vaak de gemeenten, en soms ook intergemeentelijke organen en overheidsbedrijven of -consortia die het initiatief nemen om een bedrijventerrein aan te leggen. Onderlinge coördinatie ontbreekt echter (zie de paragrafen 15 - 18). Cofinanciering van projecten door het EFRO zou echter moeten vallen onder een communautair ontwikkelings- of omschakelingsbeleid voor regionaal opgezette actieprogramma's die uit openbare middelen worden gefinancierd. Hierbij moet dus afstand worden genomen van initiatieven die op het laagste niveau ontstaan en moet de ontwikkeling of omschakeling op basis van een alomvattend project van ruimtelijke ordening worden bevorderd (zie de paragrafen 13 en 14).

68. In de door de Kamer bezochte regio's hebben bedrijventerreinen op het gebied van ruimtelijke ordening, uitgezonderd enkele grote infrastructuren, geen prioriteit. Bij de ontwikkeling ontbreken heldere doelstellingen (zie de paragrafen 29 - 33) en selectiecriteria voor de projecten. Het is absoluut noodzakelijk dat er een algemeen kader van regionale ontwikkeling met selectiecriteria voor de projecten tot stand komt, vooral wegens de concurrentie die soms tussen publiekrechtelijke projectontwikkelaars bestaat (zie de paragrafen 34 - 39).

69. Gezien de veelheid aan dergelijke infrastructuren, deels ook door het EFRO aangemoedigd (zie paragraaf 64), kwam soms de wens naar voren om inzicht te hebben in de regionale toewijzingen (zie de paragrafen 40 en 41) en zijn er initiatieven voor een inventarisatie genomen. Die gingen echter niet altijd ver genoeg om te kunnen worden gebruikt voor prospectieve doeleinden en om een algemeen inzicht in de behoefte te geven. Soms worden er in de programma's nog behoeften genoemd, zonder dat deze werkelijk zijn bestudeerd (zie de paragrafen 19 - 28).

70. Om de doeltreffendheid van de acties van het EFRO op dit terrein te vergroten, zou de Commissie de lidstaten moeten aanmoedigen analyse- en toezichtinstrumenten te ontwikkelen, waaronder een overzicht van de bedrijventerreinen dat regelmatig wordt bijgewerkt, alsmede statistieken over de verkoop van kavels. Met dergelijke instrumenten zou een actief beleid voor de ontwikkeling van de terreinen kunnen worden gevoerd, dat wil zeggen:

a) dat er onderscheid kan worden gemaakt tussen de gebieden waar te veel terreinen beschikbaar zijn en de gebieden die te weinig terreinen hebben, zodat de overheidssteun die door het EFRO wordt gecofinancierd, in een andere richting kan worden geleid, naar gelang van de prioriteiten of van de vraag;

b) dat kan worden vastgesteld in welke delen van het gebied het aanbod van dergelijke infrastructuur, ook al is dit in overeenstemming met de huidige behoeften, niettemin onvoldoende is gezien de oppervlakte en de bevolking en waar het dus noodzakelijk is de economische activiteit te stimuleren, omdat zij ook in aanmerking komen voor steun uit het EFRO;

c) dat er, beter dan met de huidige effectsindicatoren mogelijk is, op wordt toegezien dat deze infrastructuren voldoende worden benut en voorts het aanbod eventueel kwantitatief en kwalitatief kan worden aangepast;

d) dat een deel van de ontwikkeling ervan kan worden gestuurd om een versnippering van het aanbod te voorkomen. Dit zou schadelijk kunnen zijn voor het milieu en de ruimtelijke ordening.

71. Deze informatie is echter alleen maar bruikbaar als de regio's voor de projecten selectiecriteria vaststellen en in acht nemen die in samenhang met een ontwikkelingsplan voor de ruimtelijke ordening zijn opgesteld.

72. In het bijzondere geval van centra voor startende ondernemingen moet er een maximale verblijfsduur worden vastgesteld om te voorkomen dat bij deze voorziening het doel van steun bij de oprichting uit het oog wordt verloren (zie paragraaf 28); voorts moeten er statistieken worden bijgehouden over het succespercentage van de betrokken ondernemingen en over het aantal arbeidsplaatsen dat zij hebben geschapen, zodat hun bijdrage tot de regionale ontwikkeling kan worden gemeten (zie de paragrafen 33 en 46).

73. De onderzoekers van de EFRO-steun zouden zich ook moeten afvragen of er een coherente aanpak voor de ontwikkeling van de terreinen en een behoeftenanalyse bestaat (zie de paragrafen 40 en 41).

Effect van de steun uit het EFRO

74. Omdat de steun uit het EFRO niet wordt toegekend aan de ondernemingen die zich op de gesubsidieerde terreinen vestigen, is de vaststelling van de verkoopprijs hiervan een hoofdelement in de analyse van het effect van de steun (zie paragraaf 48).

75. Wat het concurrentieaspect betreft, blijkt uit dit onderzoek dat de vaststelling van de verkoopprijzen van de bouwrijpe kavels niet doorzichtig is; dit moet door de Commissie worden onderzocht. Ook is er geen reële markt, terwijl deze toch nodig is om de verkoopprijzen te kunnen vaststellen (zie de paragrafen 49 - 56).

76. Er is geen verband gevonden tussen de steun van het EFRO en de verkoopprijzen. De Commissie moet daarom het doel van deze steun verduidelijken. Een project kan uiteindelijk het break-evenpoint bereiken of zelfs winst opleveren, wat kan inhouden dat er geen compensatie voor de cofinanciering van het EFRO wordt gegeven, of dat deze winst wordt gebruikt voor andere activiteiten die niets met de doelstellingen van het EFRO te maken hebben. Wanneer de aanleg van de terreinen in beginsel inkomsten genereert, waarmee de investering kan worden terugbetaald, zou de toekenning van subsidies uit het EFRO hiermee rekening moeten houden en zouden deze in bepaalde gevallen in leningen kunnen worden omgezet (zie de paragrafen 57 - 62).

77. EFRO-steun in de vorm van subsidies heeft daarentegen wel een bijzondere toegevoegde waarde wanneer wordt gestreefd naar een vestigingseffect of in geval van sanering van oude verlaten terreinen, omdat dergelijke projecten in eerste instantie als minder urgent kunnen worden gezien. In dergelijke gevallen verhinderen de ontwikkelings- of andere kosten dat de kavels tegen een concurrerende prijs op de markt kunnen worden gebracht. De steun, die dan een compensatie van dit nadeel vormt, zou dan juist kunnen helpen bij de vestiging van nieuwe of de sanering van verwaarloosde terreinen (zie de paragrafen 62 en 64).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 9 december 1999.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Het gaat om bedragen die in de financiële plannen van de programma's zijn opgenomen en waarbinnen de uitgaven moeten passen.

(2) Zie paragraaf 13 van speciaal verslag 3/96 over het beleid inzake het toerisme en de bevordering ervan (PB C 17 van 16.1.1997) en de paragrafen 6.49 - 6.52 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 18.11.1997, uitvoering van de acties ten behoeve van de ondernemingen en meer bepaald van de KMO's in het kader van het EFRO).

(3) Het grondgebied van de Europese Gemeenschap is ingedeeld volgens een "Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques" (Nomenclatuur van de statistische territoriale eenheden - NUTS) in 71 regio's op het niveau NUTS 1, 183 regio's op het niveau NUTS 2 en 1044 regio's op het niveau NUTS 3.

(4) Zie hiervoor de eerdere opmerkingen van de Kamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 1994 (paragraaf 4.18 b)) en 1992 (paragraaf 6.43), alsmede in haar speciaal verslag 1/95 over het cohesiefinancieringsinstrument (paragraaf 4.18).

(5) Verordening (EG) nr. 1681/94 van de Commissie van 11 juli 1994 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit gebied (PB L 178 van 12.7.1994, blz. 43).

(6) In de regelgeving gelden als uiteindelijke begunstigden de organen of openbare of particuliere bedrijven die verantwoordelijk zijn voor opdrachten tot werken (opdrachtgevers); voor de steunregelingen en -verlening door daartoe door de lidstaten aangewezen organen zijn de uiteindelijke begunstigden de organen die de steun toekennen.

(7) Belasting waarvan het tarief door de plaatselijke overheid wordt vastgesteld en die wordt geheven over de huurwaarde van de materiële vaste activa en een deel van de uitbetaalde salarissen. De concurrentie tussen de gemeenten om ondernemingen aan te trekken, kan ook leiden tot een neerwaartse druk op de hoogte van deze belasting.

(8) De bezettingsgraad kan worden berekend door de reeds door ondernemingen in gebruik genomen kavels te delen door de totale oppervlakte van het terrein (al dan niet van infrastructuur voorzien), of door de totale voor vestiging gereed zijnde oppervlakte (in gebruik of beschikbaar). De eerste ratio is interessant wanneer het gaat om de vaststelling van de oppervlakte die voor de bedrijven in de ruimtelijkeordeningsplannen is gereserveerd; de tweede - die in dit verslag wordt gehanteerd - voor de beslissing over de oppervlakte die moet worden ingericht.

(9) Zie paragraaf 7.34 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1979 (PB C 342 van 31.12.1980) en paragraaf 7.26 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1980 (PB C 344 van 31.12.1981).

(10) Door de coördinatie van een centraal orgaan kunnen de starterscentra zich specialiseren in bijvoorbeeld technologie of ambachten, enz., en kunnen er binnen de groep banden worden gesmeed met het bankwezen en de financiële sector, met universiteiten en laboratoria, ervaringen worden uitgewisseld, enz.

(11) De arbeidsplaatsen van een onderneming uit een bepaalde regio die naar een ander gebied in dezelfde regio wordt verplaatst, worden meegerekend in de brutowerkgelegenheid in dit gebied, ook als deze onderneming haar personeel niet uitbreidt. Zij tellen echter niet voor de nettowerkgelegenheid.

(12) Zie hiervoor "New location factors for mobile investment in Europe", Nederlands Economisch Instituut in samenwerking met Ernst & Young, 1993, een onderzoek op initiatief van het directoraat-generaal Regionaal beleid en cohesie van de Europese Commissie. Dit rapport bespreekt een combinatie van niet in geld uit te drukken, subjectieve factoren (markt, arbeidskrachten, vervoersinfrastructuur, enz.) en financiële factoren (arbeidskrachten, terreinen en gebouwen, steun).

(13) Zie de paragrafen 6.1 - 6.75 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1987 (PB C 316 van 31.12.1988).

(14) Dat wil zeggen kavels met gebouwen die leeg staan of die toebehoren aan bedrijven die hun activiteiten hebben gestaakt.

(15) Zie de "Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen" (PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9).

(16) Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (PB C 209 van 10.7.1997, blz. 3).

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

De Commissie beschouwt de ontwikkeling van industrieterreinen op zich niet als een doelstelling van het structuurbeleid. De structuurfondsprogramma's voorzien niet altijd in specifieke maatregelen voor de ontwikkeling van industrieterreinen; zij gebruiken industrieterreinen als instrument om andere doelstellingen te bereiken. De uitgaven op dit gebied kunnen per programma dan ook aanzienlijk variëren (paragrafen 1 en 2).

Bij de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsen worden de beginselen van programmering en partnerschappen toegepast. Op basis van deze beginselen verzamelt de Commissie gegevens op het niveau van de maatregelen en het staat de lidstaten vrij om maatregelen te ontwerpen die aan hun eigen behoeften en keuzen voldoen. De ontwerpen van de maatregelen voor de nieuwe programmeringsperiode zullen waarschijnlijk gedetailleerder zijn, wat het toezicht op en de verslaglegging over de activiteiten die worden gefinancierd uit de Structuurfondsen (paragrafen 5 - 7), zal verbeteren.

De Commissie zal onderzoek verrichten naar en de nodige stappen nemen in verband met door het Hof geconstateerde onregelmatigheden (paragrafen 11 - 12).

Een van de belangrijkste beginselen van het structuurbeleid is een systematische planning in combinatie met nauwlettend toezicht op de uitvoeringscyclus (paragrafen 13 - 14). Binnen het partnerschap moeten de regio's bepalen welke acties voor hen het meest doelmatig en geschikt zijn (paragraaf 19).

De Commissie is zich bewust van de bestaande tekortkomingen wat betreft de doelstellingen en indicatoren, ondanks de geboekte vooruitgang (paragraaf 31). De selectie van projecten valt onder de bevoegdheid van de lidstaten en deze selectie moet altijd in overeenstemming zijn met de door de Commissie vastgestelde richtsnoeren en prioriteiten (paragraaf 37).

Wat de evaluatie betreft, is het moeilijk gebleken de effecten van de maatregelen voor de industrieterreinen te meten en te vergelijken. Deze kwestie is met name aan de orde gekomen in bepaalde evaluaties halverwege de looptijd, zie de paragrafen 40 en 41 (bv. betreffende de deelstaat Thüringen). De nieuwe algemene verordening inzake de Structuurfondsen stelt evaluaties halverwege de looptijd uitdrukkelijk verplicht.

Wat concurrentie betreft (paragrafen 49 en 50) wordt de overdracht van openbare middelen van de Gemeenschap aan een openbare instantie niet beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Alleen de lidstaten zijn bevoegd om achteraf te beslissen of de begunstigde openbare instantie de terreinen dient te verkopen tegen marktprijzen, of tegen gunstiger prijzen.

EFRO-geld mag niet worden gebruikt om winst te maken, en eventuele winst moet opnieuw worden geïnvesteerd (paragrafen 57 en 58). De nieuwe verordeningen beogen het gebruik van terugvorderbare vormen van financiering te stimuleren.

De ontwikkeling van de industrieterreinen moet altijd deel uitmaken van een gestructureerd project voor regionale ontwikkeling, gebaseerd op een goede omschrijving van de prioriteiten in de EPD's en de programmacomplementen.

Inleiding

1 en 2. De Rekenkamer stelt terecht dat in de verordeningen betreffende de Structuurfondsen niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar de ontwikkeling van industrieterreinen. (In meer algemene termen bepaalt artikel 1, onder b), van Verordening (EEG) nr. 4254/88, zoals gewijzigd, dat "infrastructuurinvesteringen voor de modernisering van in verval zijnde industriegebieden, met inbegrip van stedelijke gemeenschappen" tot de actiegebieden van het EFRO behoren.) De Commissie beschouwt de ontwikkeling van industrieterreinen op zich niet als een doelstelling van het structuurbeleid. De ontwikkeling van dergelijke terreinen is echter wel van belang geweest en kan ook een zekere rol van betekenis blijven spelen in een ruimer beleid ter ondersteuning en ontwikkeling van bedrijvigheid, met name van het MKB, in gesteunde regio's. Om deze reden voorzien de structuurfondsprogramma's niet altijd in specifieke maatregelen voor de ontwikkeling van industrieterreinen, maar gebruiken zij de ontwikkeling van industrieterreinen als instrument voor andere maatregelen om de ontwikkeling van bedrijvigheid te ondersteunen. De uitgaven op dit gebied kunnen per programma aanzienlijk variëren.

Begrotings- en materiële gegevens

5 - 7. De Commissie verzamelt gegevens uit de lidstaten over de tenuitvoerlegging van structuurfondsprogramma's aan de hand van een lijst van categorieën van bijstandsgebieden. Het principe van programmering en partnerschappen (dat in 1989 is ingevoerd in plaats van het beheer van afzonderlijke projecten door de Commissie) heeft echter ook tot gevolg dat het laagste niveau waarop gegevens normaliter verzameld kunnen worden, het niveau van de maatregel is. Het verzamelen van gegevens op een lager niveau (zoals over de ontwikkeling van industrieterreinen) is inderdaad moeilijk gebleken.

De nieuwe structuurfondsregelgeving (Titel II - Programmering, van de algemene verordening) bestendigt deze aanpak waarbij de lidstaten - binnen hun algemene strategie voor de uitvoering van structuurfondsprogramma's - de vrijheid hebben om maatregelen te ontwerpen die voldoen aan hun behoeften en keuzen, zonder standaardmodel of -nomenclatuur. Gedurende een programmaperiode van zeven jaar moeten de lidstaten de programma's met een zekere flexibiliteit kunnen uitvoeren om te kunnen beantwoorden aan de ontwikkelingen, anders bestaat het risico dat projecten weer op het niveau van de Commissie moeten worden goedgekeurd.

Naar aanleiding van de ervaringen die zijn opgedaan sinds de invoering van het programma heeft de Commissie voor de nieuwe programmaperiode nieuwe en meer gedetailleerde categorieën van bijstandsgebieden vastgesteld. Naar verwachting zullen maatregelen voortaan gedetailleerder worden ontworpen aangezien het volgens de nieuwe regelgeving niet langer noodzakelijk is de Commissie voor iedere kleine wijziging om goedkeuring te verzoeken. De lidstaten moeten aantonen welk verband er bestaat tussen de categorieën steunverlening en de voorgestelde maatregel. Dit, gecombineerd met het nieuwe informatiesysteem ter vervanging van Garfield, zou het toezicht op en de verslaglegging over de activiteiten van de Structuurfondsen moeten verbeteren, de follow-up moeten vergemakkelijken en een degelijke basis moeten bieden voor evaluaties. In deze context is de sanering van oude terreinen een aparte categorie, los van andere activiteiten ter ondersteuning van het MKB.

8. Het gedeelte van de totale EFRO-steun dat daadwerkelijk wordt besteed aan de ontwikkeling van industrieterreinen kan in de praktijk geringer zijn dan door de Kamer wordt aangegeven.

Rechtmatigheid en regelmatigheid

11. De Commissie zal de door de Rekenkamer aangegeven zaken nauwkeurig onderzoeken om de nodige maatregelen te kunnen nemen.

12. De Commissie kan, na de door de lidstaten krachtens Verordening (EG) nr. 1681/94 gemelde onregelmatigheden te hebben gecontroleerd, bevestigen dat er geen mededelingen zijn ontvangen over onregelmatigheden in de zin van bovengenoemde verordening, noch voor de projecten in de deelstaat Thüringen (Duitsland) noch voor de regio Sicilië. Zij is voornemens bij de betrokken diensten van de twee lidstaten te informeren naar de situatie alvorens te bepalen welke maatregelen zij eventueel noodzakelijk acht.

Sinds 1994 is een aanzienlijke toename waargenomen van het aantal door de lidstaten overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1681/94 gemelde gevallen, al is nog geen sprake van een perfecte situatie. De diensten van de Commissie zetten zich in om de situatie te verbeteren.

Ontwikkeling van de industrieterreinen die worden gecofinancierd uit het EFRO

13 en 14. De Kamer pleit terecht voor een systematische aanpak bij de opstelling en tenuitvoerlegging van het programma, met inbegrip van criteria voor de selectie van projecten als aangegeven in de verordeningen. Bij maatregelen waarbij de steun van de Gemeenschap hoofdzakelijk bestaat uit cofinanciering van een bestaande (reeds eerder door de Commissie goedgekeurde) steunregeling, maken de criteria voor de selectie van projecten deel uit van deze regelingen (zie paragraaf 34).

Een systematische planning met het oog op toekomstige behoeften en ontwikkelingen is een van de belangrijkste beginselen van het structuurbeleid. De economische realiteit zal echter vaak dynamischer blijken te zijn dan de bestuurlijke planning van de overheid (waarvan de ontwikkeling in de Duitse deelstaten de afgelopen tien jaar een duidelijk voorbeeld is). Nauwlettend toezicht tijdens de gehele cyclus van tenuitvoerlegging van het programma kan ertoe bijdragen dat de bij het begin van programma's ontworpen strategieën kunnen inspelen op de ontwikkelingen. Desondanks blijven vergissingen mogelijk die achteraf makkelijk te bekritiseren zijn, vooral wanneer de economische randvoorwaarden zich snel of in omgekeerde richting ontwikkelen.

Evaluaties achteraf kunnen alleen nuttige resultaten opleveren als er na de programmaperiode voldoende tijd verstreken is om rekening te houden met langetermijneffecten. (In paragraaf 32 verklaart de Kamer zelf dat de evaluaties achteraf te vroeg plaatsvinden.) De programmacyclus, waarin nieuwe programma's worden ontworpen terwijl de lopende nog worden uitgevoerd, brengt met zich dat met de bevindingen van evaluaties achteraf veelal pas rekening kan worden gehouden tijdens de volgende of de daaropvolgende programmafase. Desalniettemin vereist de nieuwe algemene verordening inzake de Structuurfondsen (artikel 14, lid 2, en artikel 42 van de algemene verordening) uitdrukkelijk dat er evaluaties halverwege de looptijd plaatsvinden, die niet alleen nuttig zijn om de lopende programma's aan te passen, maar ook om de programma's voor de volgende programmaperiode te ontwerpen.

Organisatie

15. Het is juist dat de ondernemingen die zich op het industrieterrein vestigen, volgens de structuurfondsregelgeving niet als uiteindelijke begunstigden worden beschouwd. Volgens deze regelgeving zijn de projectontwikkelaars de uiteindelijke begunstigden, behalve bij steunregelingen.

Vaststelling van de behoeften

19. Om de analyse van de regionale behoeften aan industrieterreinen te verbeteren, stelt de Rekenkamer voor een orgaan aan te wijzen dat hiervoor verantwoordelijk is. De regio's moeten het recht hebben de voor hen meest doelmatige en geschikte aanpak te volgen.

Het is vooral de rol van het partnerschap (toezichtcomités en in de toekomst beheersautoriteiten) om de behoeften van een gesteund gebied te bepalen, om de coördinatie tussen de publiekrechtelijke projectontwikkelaars te waarborgen en, waar nodig, de planning aan te passen aan onverwachte ontwikkelingen in de loop van een programma. In bepaalde gevallen kan een zekere mate van concurrentie tussen publiekrechtelijke projectontwikkelaars zelfs positieve effecten hebben op de kwaliteit van de industrieterreinen die ondernemingen worden aangeboden. De nieuwe verordeningen (artikel 35, lid 3, artikel 36 en artikel 42 van de algemene verordening) versterken de rol van het partnerschap en vergemakkelijken de uitvoering.

Industrieterreinen

24. Cijfers over de beschikbaarheid van industrieterreinen en de gemiddelde jaarlijkse verkoopcijfers zijn belangrijke indicatoren voor het bepalen van de noodzaak om meer terreinen te ontwikkelen. Een zuiver statistische interpretatie van dergelijke cijfers zou echter voorbijgaan aan de kwaliteitsaspecten van terreinen, zoals de geografische ligging van de gesteunde regio, de toegang tot vervoer, de beschikbaarheid van andere middelen (grondstoffen, leveranciers) en infrastructuren, mogelijke synergieën met verwante bedrijven of aanwezige opleidings- en onderzoeksinstellingen. In sommige landen kan zelfs de plaatselijke bedrijfsbelasting een rol spelen. Derhalve zijn niet alle terreinen even geschikt of aantrekkelijk voor alle vormen van bedrijvigheid.

Centra startende ondernemingen en bedrijvencentra

28. Nu al wordt de huur in vele centra voor startende ondernemingen tijdens de periode dat ondernemingen er gevestigd zijn, geleidelijk verhoogd tot het niveau van de markt. Dit is voor levensvatbare ondernemingen een stimulans om deze centra te verlaten. Bovendien geeft het de centra de nodige inkomsten ter aanvulling op de overheidssteun en ter financiering van de diensten die zij nieuwe ondernemingen bieden.

De hierboven beschreven moeilijkheden in verband met het bepalen van de economische behoeften door middel van bestuurlijke procedures, zijn voor starterscentra nog groter aangezien deze normaliter uitsluitend zijn bedoeld voor beginnende ondernemingen, veelal gespecialiseerd in hightech en/of dienstverlening. Normale industrieterreinen bieden normaliter voor een groot gedeelte plaats aan reeds bestaande ondernemingen, waarvan de behoeften makkelijker te bepalen zijn. In dit verband mag niet worden verwaarloosd dat de vraag ook kan worden gestimuleerd door een aantrekkelijk aanbod.

Doelstellingen en indicatoren

31. De Commissie is zich bewust van de bestaande tekortkomingen inzake de kwantificering van doelstellingen en indicatoren ondanks enkele grote vorderingen in het kader van de huidige programmering. Wat de nieuwe programmering betreft heeft de Commissie, overeenkomstig artikel 36 van de nieuwe algemene verordening inzake de Structuurfondsen, een methodologisch richtsnoer opgesteld (werkdocument nr. 3) over de ontwikkeling en toepassing van toezichtindicatoren.

32. Zoals gezegd, komen bevindingen van de evaluaties achteraf en betrouwbare gegevens over de gevolgen van structuurfondsmaatregelen op langere termijn vaak pas vele jaren na afloop van een programma beschikbaar. Dit zorgt voor het dilemma dat hiermee pas rekening kan worden gehouden bij de volgende of zelfs de daaropvolgende programmafase. De resultaten van evaluatie halverwege de looptijd bieden echter vaak goede aanwijzingen voor de aanpassing van lopende programma's en voor de voorbereiding van de nieuwe generatie programma's.

Selectiecriteria

34. De Commissie deelt het standpunt van de Kamer dat de criteria voor de selectie van projecten een strategische rol zouden moeten spelen bij de tenuitvoerlegging van structuurfondsmaatregelen. In het verleden is dit niet bij alle programma's duidelijk tot uitdrukking gekomen. Dit sluit echter niet uit dat de uitvoeringsautoriteiten dergelijke criteria hebben toegepast, aangezien de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de selectie van projecten. In de nieuwe programmeringsperiode zal deze verdeling van de verantwoordelijkheid zelfs nog worden versterkt door het feit dat gedetailleerde informatie over de uitvoering van maatregelen alleen hoeft te worden vermeld in de programmacomplementen die door de lidstaten worden opgesteld nadat de Commissie al over het programma heeft beslist (zonder dat de Commissie hieraan later nog haar goedkeuring hoeft te geven).

37. In de tekst van de operationele programma's worden de geplande projecten evenals de doelstellingen van de acties vermeld. In ieder geval moet de keuze van projecten overeenkomen met de door de Commissie vastgestelde richtsnoeren en prioriteiten.

Evaluatie

Tussentijdse en ex-post-beoordelingen in het kader van de communautaire acties

40 en 41. Over het algemeen wordt bij de evaluaties, met name in het kader van de programma's van doelstelling 2, aandacht besteed aan de relevantie van de gekozen strategie en de economische gevolgen ervan voor de betrokken gebieden. Het vraagstuk van de industrieterreinen is meer specifiek aan de orde gekomen bij bepaalde evaluaties halverwege de looptijd, zoals bij de evaluatie van het programma voor de deelstaat Thüringen waarbij gekwantificeerde materiële indicatoren zijn gehanteerd (ha aangelegd terrein, banen per ha enz.). Vanwege de specifieke kenmerken (omvang, aard van de activiteit enz.) is het echter moeilijk gebleken de gevolgen van maatregelen in verband met industrieterreinen te meten en te vergelijken. Dit zou een zekere thematische detaillering vergen op basis van een steekproef van projecten teneinde de werkelijke doelmatigheid van deze maatregelen beter te kunnen beoordelen.

Voor de toekomstige programmaperiode moet al rekening worden gehouden met de behoefte aan industrieterreinen bij het ontwerp van en de onderhandelingen over de plannen voor de ontwikkeling en omschakeling van de betrokken gebieden.

Effect van de industrieterreinen en van de cofinanciering

Concurrentie

49 en 50. De verkoop van bouwrijpe kavels door openbare instanties aan ondernemingen tegen een prijs die niet in overeenstemming is met de marktwaarde, is een vorm van staatssteun en moet derhalve - met uitzondering van de gevallen waarop de de minimis-bepalingen van toepassing zijn (Mededeling van de Commissie inzake de minimis-steun; PB C 68 van 6.3.1996) en die geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag - overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag worden medegedeeld en goedgekeurd. De marktwaarde kan worden bepaald aan de hand van de mededeling van de Commissie betreffende de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (PB C 209 van 10.7.1997).

Of er sprake is van staatssteun kan in het kader van dit verslag op twee niveaus worden onderzocht. Het ene niveau betreft de overdracht van fondsen van de Gemeenschap aan een regionale of plaatselijke openbare instantie (steunverlening van het EFRO) en het andere niveau, na eerstgenoemde steunverlening, betreft de verkoop van bouwrijpe kavels door de betrokken regionale of plaatselijke autoriteit aan kopers, over het algemeen bedrijven.

Het eerste niveau, de overdracht van communautaire overheidsmiddelen aan een openbare instantie, zelfs onder de voorwaarde dat bepaalde terreinen bouwrijp worden gemaakt om deze aan bedrijven te verkopen, is geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, aangezien de overdracht van financiële middelen en de werkzaamheden die daarmee worden gefinancierd, geen enkel voordeel opleveren voor de ondernemingen.

Alleen de lidstaat is bevoegd om te beslissen of de openbare instantie die communautaire steun heeft gekregen, de terreinen moet verkopen tegen de marktprijs (waarbij de steun zich beperkt tot de verruiming van het plaatselijke aanbod) of tegen voordeligere voorwaarden (verlaging van de marktprijs). In het tweede geval dient de lidstaat zich te houden aan bovengenoemde verplichtingen op grond van artikel 88, lid 3, van het Verdrag.

Zolang bij de steunverlening van het EFRO de verkoop van terreinen tegen gunstige voorwaarden niet uitdrukkelijk deel uitmaakt van de maatregel, bevat deze geen elementen van steun, wat bij de meeste betrokken programma's het geval lijkt te zijn.

Desalniettemin heeft de Commissie in enkele gevallen, los van de vraag of de maatregel al dan niet voorzag in de verkoop tegen gunstiger voorwaarden, besloten om bepaalde clausules betreffende de verkoopsvoorwaarden in te voegen in de OP's, namelijk om de lidstaat te herinneren aan de meldingsplicht, om de nodige maatregelen te treffen voor die gevallen waarin de verkoop tegen gunstiger voorwaarden bij de EFRO-steunverlening een integrerend deel is van de betrokken maatregel, of om op de hoogte te blijven van de door de lidstaat aangegane verplichtingen in verband met de verkoopsvoorwaarden. Het gaat om de volgende clausules:

- "verkoop volgens de marktvoorwaarden": deze vrij algemene clausule staat zonder nadere toelichting in talrijke OP's voor doelstelling 1 voor de periode 1994 - 1999; met de mededeling uit 1997 is het begrip "verkoop volgens de marktvoorwaarden" verduidelijkt. Deze clausule bindt de lidstaat ook na afloop van de betrokken maatregel en is dus zelfs bindend wanneer de verkoop van het terrein geen deel uitmaakt van de maatregel;

- "verkoop volgens de de minimis-bepalingen": alleen de lidstaat is bevoegd tot het toekennen van steun op basis van de de minimis-regelgeving (zie de mededeling van 1996); als de de minimis-bepalingen niet in acht genomen worden, is de steunverlening onrechtmatig. Deze clausule is eveneens bindend voor de lidstaat na afloop van de betrokken maatregel;

- "verwijzing naar een goedgekeurde regeling voor staatssteun": deze clausule is van toepassing op gevallen waarin de maatregel van het betrokken OP bestaat in de cofinanciering van een door de Commissie goedgekeurde regeling voor staatssteun die als zodanig kan voorzien in de verkoop van terreinen tegen gunstiger voorwaarden. Deze clausule is eveneens bindend voor de lidstaat na afloop van de betrokken maatregel.

Wanneer steun wordt verleend na voltooiing van de EFRO-maatregel, dat wil zeggen in het stadium van de verkoop van kavels aan bedrijven, op basis van een goedkeuring door de Commissie voor de "steun", moet de betrokken steun onder een bepaald steunniveau en, in het geval van cumulatie met andere steun, onder de door de Commissie vastgestelde cumulatieniveaus blijven.

Rol van de steun van het EFRO

57 en 58. De Commissie is van mening dat EFRO-geld (met uitzondering van productieve investeringen) niet mag worden aangewend om winst te maken. Wanneer toch winst wordt gemaakt, moet deze opnieuw worden geïnvesteerd voor vergelijkbare, voor steun in aanmerking komende doelen op hetzelfde gebied of, als dit onmogelijk blijkt, worden terugbetaald(1). Op projectniveau kan alleen de lidstaat hiervoor zorgen. Bij alle soortgelijke gevallen waarvan de Commissie in het verleden op de hoogte is gekomen, heeft zij aangedrongen op een correcte herinvestering.

59. In het geval van Valencia zijn, zoals de regionale overheden aan de Kamer hebben medegedeeld, de inkomsten van de verkoop van het betrokken industrieterrein opnieuw geïnvesteerd in andere industrieterreinen die aan dezelfde criteria beantwoordden en die om deze reden niet voor cofinanciering door het EFRO in aanmerking komen.

60 en 61. De Commissie deelt het standpunt van de Kamer dat bij dergelijke investeringen alternatieve vormen van financiering de niet-terugvorderbare toelagen moeten vervangen. Op deze wijze kan de invloed van het EFRO duidelijker worden aangewend ter ondersteuning van beginnende ondernemingen en worden ongewenste gevolgen van de verkoop van de activa vermeden. De nieuwe verordeningen beogen het gebruik van terugvorderbare vormen van financiering te stimuleren. Bovendien stelt artikel 28, lid 3, nu uitdrukkelijk: "teruggestorte steunbedragen worden (...) voor dezelfde doeleinden hergebruikt".

62. De Commissie geeft over het algemeen de voorkeur aan het saneren en hergebruiken van verwaarloosde terreinen boven de ontwikkeling van groene gebieden, niet in het minst uit milieuoverwegingen. Vanwege de hoge kosten van dergelijke operaties is vaak financiële steun van de overheid nodig om deze projecten concurrerend te maken.

Toegevoegde waarde van de communautaire programma's

63. Met programmering wordt juist beoogd de uitvoering van projecten in te passen in een duidelijke strategie waarvan zij deel uitmaken. Uit het ontwerp van de maatregelen binnen programma's moet dit duidelijk blijken. De Commissie vindt het zeer belangrijk dat de ontwikkeling van industrieterreinen deel uitmaakt van een gestructureerd project voor regionale ontwikkeling, gebaseerd op een goede omschrijving van de prioriteiten in de EPD's en de programmacomplementen.

65. Toezichtcomités, vooral comités die een breed partnerschap vertegenwoordigen, zijn uitstekende fora waar synergieën tussen de verschillende actoren kunnen worden ontwikkeld. Juist daar kunnen vertegenwoordigers van de Commissie of de Bank gedetailleerde informatie verstrekken over de mogelijkheden van het ESF of de EIB.

Conclusie

Financiële informatie

66. Zoals gezegd, heeft de Commissie in het kader van de nieuwe verordeningen stappen ondernomen om het toezicht en de verslaglegging door de lidstaten over afzonderlijke categorieën steunverlening te verbeteren. De grotere administratieve belasting voor de lidstaten in verband met het verzamelen van dergelijke gegevens moeten echter wel in verhouding blijven tot de toegevoegde waarde, namelijk een betere tenuitvoerlegging van het programma.

Ontwikkeling en omschakeling van de regio's

67 - 71. De ontwikkeling van industrieterreinen is op zich geen doelstelling van het regionaal beleid. Het kan echter wel een belangrijk instrument zijn voor de ontwikkeling van bedrijvigheid en deel uitmaken van bredere strategieën in regionale plannen en programma's om deze doelstelling te bereiken. Een systematische aanpak van de uitvoering van projecten (met inbegrip van de ontwikkeling van industrieterreinen) zou een belangrijke plaats moeten innemen bij de programmering en ontwikkeling van maatregelen. De tenuitvoerlegging van het structuurbeleid van de Gemeenschap in de regio's moet worden gebaseerd op de specifieke analyse van regionale behoeften en moet worden geïntegreerd in een algemene strategie voor de ontwikkeling van de betrokken regio. Er moeten criteria voor de selectie van projecten worden gehanteerd die verband houden met de geanalyseerde behoeften. In de EPD's en de programmacomplementen worden de doelstellingen en de prioritaire zwaartepunten van de programma's vastgelegd. De projecten die worden gefinancierd in het kader van deze programma's moeten beantwoorden aan de van bovengenoemde doelstellingen en zwaartepunten afhankelijke criteria.

De nieuwe verordeningen benadrukken de noodzaak van betere regionale analyses in de programmeringsdocumenten en bij het toezicht. De ontwikkeling van nieuwe industriegebieden in het kader van programma's zal in de toekomst alleen worden toegestaan als de noodzaak ervan en de strategie duidelijk worden aangetoond. Om milieuredenen en ter bevordering van stedelijke vernieuwing moet waar mogelijk de voorkeur worden gegeven aan de sanering van bestaande verwaarloosde terreinen.

72 en 73. De Commissie is van mening dat de ontwikkeling van industrieterreinen altijd moet worden beschouwd als onderdeel van een ruimer beleid ter ondersteuning van de ontwikkeling van bedrijvigheid, met name in het MKB. Ten aanzien van de maximale verblijfsduur in centra voor startende ondernemingen verdient de in het antwoord van de Commissie op paragraaf 28 beschreven benadering meer aanbeveling dan de instelling van een drempelwaarde.

Effect van de steun van het EFRO

76. De Commissie geeft de voorkeur aan terugvorderbare vormen van steun uit de Structuurfondsen voor dergelijke activiteiten, zoals ook blijkt uit de nieuwe verordeningen. Met een dergelijke benadering wordt bovendien voorkomen dat steun van het EFRO terugvloeit naar projectontwikkelaars als mogelijke winst na verkoop van de terreinen.

(1) Artikel 2 van de financiële verordening; artikel 17, lid 3, van de coördinatieverordening (voor de lopende periode); artikel 30, lid 4, van de algemene verordening (voor de periode 2000 - 2006); fiche 9 betreffende boeking van andere ontvangsten van de SEM 2000-voorschriften betreffende voor vergoeding door de Structuurfondsen in aanmerking komende kosten.