Beschikking van de Commissie

van 23 juni 1999

houdende voorwaardelijke goedkeuring van de door Frankrijk aan Crédit Foncier de France verleende steun

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 2035)

(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2001/89/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op de artikelen 87 en 88,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op de artikelen 61 en 62,

Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij schrijven van 2 februari 1996 heeft de Commissie de Franse autoriteiten om inlichtingen verzocht over de opening van een overtrekkingsfaciliteit tot een bedrag van 20 à 25 miljard FRF, via Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), teneinde de liquiditeitspositie te ondersteunen van de gespecialiseerde financiële instelling Crédit Foncier de France (CFF). De Franse autoriteiten antwoordden bij brieven van 29 februari en 21 maart 1996 waarbij zij een deel van de documenten waarom de Commissie had verzocht verstrekten en meedeelden dat de nieuwe president-directeur van CFF op korte termijn een plan voor herstructurering van de bank zou voorleggen.

(2) Bij schrijven van 17 april 1996 verzocht de Commissie de Franse autoriteiten om de noodzakelijke inlichtingen om de beoordeling van de staatssteunmaatregelen ten behoeve van de bank te kunnen afronden. Op 29 april kondigde de minister van Economische Zaken en Financiën in een persbericht aan dat de overheid steun zou verlenen aan de in moeilijkheden verkerende instelling en zich ertoe verbonden had zich garant te stellen voor de leningen van CFF en haar solvabiliteitsratio te herstellen.

(3) Omdat een deel van de voorgenomen maatregelen ter ondersteuning van CFF elementen van staatssteun kon inhouden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en in dat stadium en op grond van de toen beschikbare informatie niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden aangemerkt, heeft de Commissie op 3 juli 1996 de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ingeleid. Bij deze gelegenheid heeft de Commissie de Franse autoriteiten om aanvullende informatie over de voorgenomen steunmaatregelen verzocht.

(4) Aanvankelijk zochten de Franse autoriteiten de oplossing voor de problemen van CFF in de uitvoering van een herstelplan (dat inhield dat de groep zich meer zou gaan toeleggen op het verstrekken van hypothecair krediet met een middellange tot lange looptijd en zou worden gereorganiseerd) en de aansluiting bij een partner. Deze nieuwe aandeelhouder zou het, dankzij zijn rating, mogelijk moeten maken enerzijds de herfinancieringskosten terug te dringen en anderzijds het eigen vermogen van CFF weer op peil te brengen. Na de benoeming van een nieuwe president-directeur is de bank vrijwillig overgegaan tot de verkoop van activa en afstoting van niet-strategische deelnemingen. Met de vakbonden werd een overeenkomst bereikt over een plan dat voorzag in zeshonderd vrijwillige ontslagen, zodat CFF eind 1997 nog maar 2400 werknemers zou tellen.

(5) Omdat de zoektocht naar een overnemer geen resultaat opleverde, hebben de Franse autoriteiten besloten CFF te nationaliseren teneinde het gemakkelijker te maken een partner te vinden. Het op 26 juli 1996 bij de Commissie aangemelde voornemen van de Franse regering, het zogenaamde "plan-Arthuis", bestond er voorts in CFF na de nationalisering te liquideren en een overheidsinstelling op te richten, Caisse Nationale du Crédit Foncier de France (CNCF). Crédit Immobilier de France (CIF) zou de kantoren, het beheer van de uitstaande leningen en een deel van de werknemers van CFF overnemen. CNCF zou 2,5 tot 2,6 miljard FRF van de staat krijgen om alle door Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) gekochte hypothecaire waardepapieren over te nemen en tot taak krijgen zich garant te stellen voor de schuld van CFF en de hypothecaire leningen terug te vorderen, waarna de instelling na een periode van circa tien jaar zou worden geliquideerd. Na een openbaar bod namens de staat op 9 september 1996 kreeg CDC 90,6 % van het kapitaal van CFF in handen; 1,3 % was in handen van het spaarplan van het personeel van CFF, 1,2 % van het pensioenfonds van de werknemers van CFF en 6,9 % van overige aandeelhouders. Vanwege de zeer sterke weerstand van het personeel tegen CIF heeft de nieuwe regering, die in juni 1996 aantrad, dit plan opgegeven. In plaats daarvan werd besloten CFF eenvoudigweg te verkopen.

(6) Daar de Commissie niet alle gevraagde informatie had ontvangen, heeft zij de Franse autoriteiten op 9 juli 1997 een hernieuwd verzoek doen toekomen. In antwoord hierop heeft de minister van Financiën de Commissie op 17 oktober 1997 meegedeeld dat CFF met goedvinden van de staat de bank Deutsche Morgan Grenfell had ingeschakeld om een referentieaandeelhouder te zoeken. Deutsche Morgan Grenfell had een presentatiedossier voorbereid en brieven en memoranda gestuurd om potentiële kandidaten die over ten minste 10 miljard FRF geconsolideerd eigen vermogen beschikten, te interesseren. De transactie zou betrekking hebben op de aandelen van CDC in CFF en bij voorkeur het gehele aandelenpakket omvatten, maar het was ook mogelijk om voor een deel van de aandelen of samen met derden een bod in te dienen en de privatisering te realiseren. In een brief van 21 november 1997 heeft de Commissie om informatie gevraagd over de aangekondigde overnameprocedure, alsook om het verslag van Deutsche Morgan Grenfell. Op 18 december 1997 heeft de Commissie kennis genomen van dit verslag, waarna zij naar aanleiding van deze analyse op 26 januari 1998 om aanvullende inlichtingen heeft gevraagd over alle eventuele andere steunmaatregelen van de staat ten behoeve van CFF in het kader van de overname.

(7) Volgens de pers hebben zich verschillende kandidaten gemeld die belangstelling hadden voor het commerciële netwerk van CFF en die de financiële instelling wilden overnemen (genoemd werden GE Capital, de Azur-GMF-groep, la Poste, de Caisses d'épargne en de Amerikaanse ondernemingen General Electric en General Motors). De oplossing die kennelijk de voorkeur had, was een pool te vormen met minderheidsdeelnemingen in het kapitaal van CFF rondom een industriële onderneming met een bijzonder goede rating. De meest serieuze kandidaten hebben in de periode van 19 januari tot 30 april 1998 de financiële verslagen van de groep (data rooms) bestudeerd. In september 1998 heeft de Franse regering de maandenlange onderhandelingen met de enige kandidaat voor overname van de financiële instelling, het Amerikaanse consortium GMAC-Bass, gestaakt. Reden hiervoor was het feit dat GMAC-Bass niet bereid was om CFF in haar geheel over te nemen en de hoogte van de garanties die het consortium verlangde. Volgens de pers vreesde GMAC-Bass dat het een lagere rating van de bureaus voor kredietwaardigheidsbeoordeling zou krijgen wanneer het de volledige balans van CFF (op dat moment ongeveer 310 miljard FRF) zonder enige staatsgarantie zou overnemen. Daarom heeft het consortium de staat gevraagd de balans van CFF in tweeën te splitsen en alle obligaties waarvoor een staatsgarantie was verstrekt, zelf te behouden.

(8) Na het vastlopen van de besprekingen met GMAC over de overname van CFF heeft de Franse regering de Commissie bij schrijven van 18 september 1998 meegedeeld dat zij een nieuwe procedure wilde inleiden teneinde een definitieve oplossing te vinden voor CFF. Het nieuwe plan, dat in een brief gedateerd 24 december 1998 bij de Commissie werd aangemeld en waarvan haar op 23 maart 1999 een volledige versie met alle technische bijlagen werd toegezonden, bestond uit drie fasen: financiële herstructurering, herkapitalisatie door de staat via CDC, en inleiding van een nieuwe verkoopprocedure.

(9) Op 24 maart kondigde de Franse regering aan dat de staat maximaal 1,85 miljard FRF beschikbaar stelde voor de herkapitalisatie van de bank, via een aandeelhoudersvoorschot van CDC, tegen de korte marktrente. Bovendien hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat ze nog vóór eind 1999 de overname van de bank rond wilden hebben. Bij schrijven van 11 mei 1999 heeft de directeur van de Schatkist aangekondigd dat de overdracht van de deelneming van CDC in CFF (90,5 % van het kapitaal en het aandeelhoudersvoorschot van 1,85 miljard FRF) zou plaatsvinden via een openbare, doorzichtige en niet-discriminerende procedure, met een bestek met voorwaarden.

2. BESCHRIJVING

2.1. Crédit Foncier de France

(10) Crédit Foncier de France (CFF) is een financiële groep van middelgrote omvang. Eind 1994 bedroeg het balanstotaal 377 miljard FRF en telde de groep 3400 werknemers. CFF is ontstaan uit 52 ondernemingen, actief op het gebied van financiële dienstverlening, sociale woningbouw of projectontwikkeling. Behalve een nationaal netwerk van 145 permanente of tijdelijke verkooppunten heeft de groep ook dochterondernemingen in Frankrijk en het buitenland (Verenigd Koninkrijk, Spanje, Italië, Nederland).

(11) CFF is een gespecialiseerde financiële instelling in de zin van de Franse wet op het bankwezen van 1984. Uit dien hoofde is de instelling belast met verschillende taken die door de Franse autoriteiten als openbare dienstverlening worden beschouwd, zoals de verstrekking van bepaalde gesubsidieerde leningen voor investeringen in huurwoningen (PLA: prêts locatifs aidés), de organisatie van de hypotheekmarkt en de uitkering aan kredietinstellingen van bouwspaarpremies voor bouwspaarplannen en -rekeningen. De voornaamste taak van openbare dienstverlening van de instelling was de verstrekking van gesubsidieerde leningen voor koopwoningen (PAP), ter ondersteuning van de aankoop van koopwoningen. De overheid betaalde subsidies aan CFF, waardoor de instelling leningen tegen lage rente kon verstrekken. In deze sector nam CFF 75 % van de distributie en 100 % van de financiering voor haar rekening. Aan deze taak kwam per 1 oktober 1995 een einde vanwege de volledige hervorming van de financiering van leningen voor koopwoningen.

(12) Na de beslissing van de Franse regering de PAP-regeling met ingang van oktober 1995 af te schaffen en de hervorming van de PLA in oktober 1996 is het aantal verstrekte gesubsidieerde leningen sterk teruggelopen (- 85 % in de periode 1994-1996). Wel beheert CFF nog de portefeuille van uitstaande gesubsidieerde leningen, die echter met elke (geplande of vervroegde) aflossing in omvang afneemt. De commerciële activiteiten van CFF, die over het algemeen rendabeler doch riskanter zijn, waren voorheen beperkt, maar hebben in de afgelopen jaren steeds meer gewicht gekregen, ter compensatie van het minder belangrijk worden van de taken op het gebied van het algemeen belang.

(13) Tot 1994 was het merendeel van het kapitaal van CFF sterk verdeeld onder kleine aandeelhouders (totaal 59 %); de overige aandelen waren in handen van een groep Franse institutionele aandeelhouders (zoals Caisse des Dépôts et Consignations, Assurances Générales de France en andere instellingen, met circa 15 % van het kapitaal) en buitenlandse institutionele beleggers (UBS Asset Management, Templeton Global Investors en andere instellingen, met circa 22 % van het kapitaal). Het personeel van CFF bezit circa 3 % van de aandelen. Niettemin staat de instelling onder de overheersende invloed van de staat, die de president-directeur en de onderdirecteuren van CFF benoemt. De staat is tevens vertegenwoordigd in de aandeelhoudersvergadering en benoemt één van de drie commissarissen, die toezien op een strikte uitvoering van de statuten. De staat is eveneens vertegenwoordigd door een adjunct-regeringscommissaris. In de statuten is geregeld dat CFF onder toezicht van de overheid staat, naast de gebruikelijke controle op naamloze vennootschappen die publieke spaargelden beheren en op kredietinstellingen.

2.2. Beschrijving van de staatsinterventie

(14) In tegenstelling tot handelsbanken neemt CFF geen deposito's van particulieren aan, maar geeft het obligaties uit op de nationale en internationale markten, die worden beoordeeld door de voornaamste internationale bureaus voor kredietwaardigheidsbeoordeling. De crisis in de onroerendgoedsector van de jaren negentig, de afschaffing van de gesubsidieerde PAP-leningen (waarop CFF vrijwel een monopolie had) en vooral de geleden en verwachte verliezen hebben ertoe geleid dat Moody's zijn langetermijnbeoordeling heeft verlaagd tot "Baal", terwijl die van Standard & Poor (S& P) is gedaald tot A1(2). Hierdoor zijn de kosten voor het opnemen van leningen zodanig verhoogd, dat een beroep op de kapitaalmarkten onmogelijk werd zonder de rentabiliteit van de instelling aan te tasten.

(15) Om de herfinanciering van de bank te garanderen heeft CDC begin 1996 voor een duur van 18 maanden een overtrekkingsfaciliteit geopend tot een bedrag van 20 miljard FRF, dat tot 25 miljard FRF kon worden verhoogd, zodat de bank de liquiditeitscrisis het hoofd zou kunnen bieden. Over 1995 heeft de bank een enorm verlies geleden (10,8 miljard FRF), veroorzaakt door voorzieningen ten bedrage van 13,6 miljard FRF die in hoge mate verband hielden met een slecht beleid op het gebied van de kredietverlening aan de particuliere onroerendgoedsector en een onvoldoende strikte bewaking van de risico's daarop. Het negatief eigen vermogen van de groep was 2,4 miljard FRF. De buitengewone algemene aandeelhoudersvergadering van 28 juni 1996 heeft besloten het maatschappelijk kapitaal te verminderen tot 943 miljard FRF door de nominale waarde van de aandelen van 200 FRF terug te brengen tot 25 FRF.

(16) Toen de solvabiliteitsratio tot 0,5 % was gedaald, werd het voortbestaan van de instelling gegarandeerd door de overheid, die ingreep en garanties gaf voor de verliezen en de toekomstige solvabiliteit van CFF. Meer in het bijzonder had de Franse staat besloten tot de volgende steunmaatregelen:

1. een overtrekkingsfaciliteit bij Caisse des Dépôts et Consignations (voor 100 % in handen van de staat) van 20 miljard FRF, eventueel te verhogen tot 25 miljard FRF, voor een duur van 18 maanden;

2. een overheidsgarantie voor het voldoen van alle termijnen, zowel rente als aflossing, van in waardepapieren belichaamde schulden van CFF;

3. de verbintenis van de staat om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om CFF in staat te stellen na 31 juli zijn activiteiten met inachtneming van de vigerende prudentiële voorschriften voort te zetten.

3. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

(17) In het kader van de huidige procedure heeft geen enkele andere belanghebbende partij binnen de gestelde termijn opmerkingen aan de Commissie voorgelegd.

4. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK

(18) Met betrekking tot de voorwaarden van de door CDC aan CFF verstrekte lening hebben de Franse autoriteiten diverse argumenten naar voren gebracht teneinde aan te tonen dat de interventie van tijdelijke aard en dringend noodzakelijk was en dat de voorwaarden van de lening van CDC ontmoedigend waren, gelet op de beperkte duur van de lening en de progressieve rente.

(19) Wat de duur van de lening aangaat, onderstreepten de autoriteiten dat de lening acht maanden na verstrekking volledig en definitief is terugbetaald. Met betrekking tot de garanties voor de lening werd aangevoerd dat de aan lokale autoriteiten verstrekte en ten gunste van CDC als garantie gestelde leningen(3), ten bedrage van 27,8 miljard FRF, een looptijd hadden van meer dan twee jaar en van goede kwaliteit waren, dat wil zeggen dat ze geen achterstallige betalingen of risico's op geschillen behelsden. Wat tot slot de rente betreft, lag de effectieve marge gemiddeld op 31 basispunten, variërend van 27 basispunten in februari tot 41 basispunten in augustus. Deze was daarmee hoger dan die van de interbancaire markt.

(20) De Franse autoriteiten hebben betoogd dat de op 29 april 1996 gedane en in het persbericht van 26 juli 1996 nogmaals bevestigde toezegging van de minster van Economische Zaken en Financiën om alle termijnen van de schuld van CFF te voldoen in juridische zin niet gelijk stond aan een echte staatsgarantie. Niet alleen waren de technische en juridische modaliteiten niet nader gespecificeerd, maar als er van een formele staatsgarantie sprake was geweest, dan had een dergelijke verbintenis getoetst moeten worden aan de begrotingswet. Het ging dan ook eerder om een politieke verbintenis om de situatie bij CFF te volgen teneinde de financiële markten gerust te stellen.

(21) Bovendien hebben de Franse autoriteiten betoogd dat voor slechts een deel van de obligatieleningen - namelijk de vóór 1 januari 1991 uitgegeven leningen in buitenlandse valuta's - een formele staatsgarantie was verstrekt. Deze garantie was in de jaren zeventig toegekend voor leningen van overheidsbedrijven en gespecialiseerde financiële instellingen teneinde de betalingsbalans te financieren in een periode van hoge inflatie en deviezencontrole. De Franse regering heeft deze garantie op 18 januari 1991 ingetrokken, nadat de inflatie weer onder controle was en de Franse franc zich had gestabiliseerd; de na 18 januari 1991 door CFF uitgegeven leningen zijn dan ook zonder formele garantie van de staat of van een overheidsinstelling verstrekt.

(22) Wat tot slot de staatsgarantie voor de activa van CFF betreft, geldt dat de overheidsgarantie voor hypothecaire leningen in de sector financiering van woningen is geregeld bij een wet van 31 december 1950; de voorwaarden van deze garantie zijn door de staat en CFF in onderling overleg vastgesteld volgens een mechanisme dat waarborgt dat de staatsgarantie beperkt blijft (in dit geval tot 50 % - en vanaf 1991 tot 60 % - van de waarde van het in onderpand gegeven pand) en alleen kan worden gebruikt wanneer de netto-opbrengst van het pand minder bedraagt dan de vordering op de hypotheekgever. Sinds 1991 is tevens vastgelegd dat CFF door middel van "winstdeling" zal bijdragen tot een optimale werking van het garantiefonds voor gesubsidieerde leningen.

(23) In een brief van 16 april 1999 heeft de Commissie de Franse autoriteiten gevraagd om opheldering over de redenen die de Franse bankentoezichthouder, de Commission Bancaire, ertoe hebben bewogen niet onmiddellijk herstel van de omvang van het eigen vermogen van CFF te eisen. De Franse autoriteiten hebben in hun schrijven van 30 april 1999 geantwoord dat zij de beweegredenen van de Commission Bancaire niet kenden, maar vermoedden dat de toezichthouder er de voorkeur aan gaf aan actief op zoek te gaan naar een overnemer en de instelling opnieuw op te bouwen in plaats van CFF te liquideren.

5. BEOORDELING VAN DE BEOOGDE STEUNMAATREGELEN

5.1. Mate waarin bij de beoogde maatregelen sprake is van staatssteun

(24) Bij haar beoordeling van financiële interventies van de lidstaten past de Commissie het "beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie" toe, zoals in haar mededeling inzake openbare bedrijven(4) is uiteengezet. In deze mededeling wordt vastgesteld dat een transactie staatssteun inhoudt indien een particuliere investeerder die onder normale omstandigheden in een markteconomie handelt, de transactie niet zou zijn aangegaan.

5.1.1. Overtrekkingsfaciliteit van CDC

(25) Volgens de bepalingen van het op 23 januari 1996 ondertekende protocol heeft CDC tot 31 maart 1997 een overtrekkingsfaciliteit ingesteld in de vorm van een doorlopend krediet, waarvoor leningen aan lagere overheden als garantie dienden. Van deze overtrekkingsfaciliteit van 20 miljard FRF, dit kon worden verhoogd tot 25 miljard FRF, voor een duur van 18 maanden is tussen 31 januari en 30 augustus 1996 gemiddeld 7,9 miljard FRF gebruikt, met de hoogste opname (12,4 miljard FRF) op 2 april 1996, de datum waarop het geleende geld is terugbetaald. Wat de voorwaarden van deze overtrekkingsfaciliteit betreft, dient te worden vermeld dat de effectieve rente gemiddeld 0,31 basispunten boven de in de leningvoorwaarden vermelde interbancaire referentierente lag, variërend van 0,27 basispunten in februari tot 0,41 basispunten in augustus 1996.

(26) De overtrekkingsfaciliteit beoogde de liquiditeitspositie van CFF te ondersteunen gedurende een overgangsfase waarin de instelling niet meer in staat was tegen normale marktvoorwaarden op de financiële markten middelen op te nemen. In de eerste helft van januari 1996 werden obligaties van CFF met een looptijd van tien jaar op de secundaire markt genoteerd met een record-ecart van bijna 200 basispunten (2 procentpunt) boven het rendement op staatsleningen met dezelfde looptijd. Gesteld voor de verslechtering van de financiële positie van CFF heeft alleen de staat, zonder rechtstreeks aandeelhouder te zijn en via CDC (een kredietinstelling van de overheid, met destijds een deelneming van circa 4 % in CFF) CFF gesteund, terwijl de particuliere aandeelhouders in dat stadium weigerden enige steun te verlenen.

(27) Teneinde te kunnen beoordelen of de overtrekkingsfaciliteit bij CDC moet worden beschouwd als staatssteun, dient de Commissie deze te vergelijken met de leningen die normaliter op de markt door banken worden verstrekt. Met name dient te worden beoordeeld:

a) of andere particuliere instellingen de overtrekkingsfaciliteit zouden hebben ingesteld; en

b) of de leningvoorwaarden (duur, rente en garanties) in overeenstemming waren met de marktvoorwaarden.

Bij de beoordeling van deze elementen dient tevens rekening te worden gehouden met de bijzondere voorwaarden die gesteld zijn bij de toekenning van de kredietfaciliteit en met name met de financiële situatie waarin CFF begin 1996 verkeerde.

(28) Ten aanzien van de situatie waarin CFF zich destijds bevond, dient ten eerste te worden opgemerkt dat de bank voor de financiering van haar activiteiten afhankelijk was van de kapitaalmarkten en daarmee voor de vaststelling van de passieve rente voor haar leningen tevens afhankelijk was van het oordeel van bureaus voor kredietwaardigheidsbeoordeling over haar financiële soliditeit. In 1993 hebben deze bureaus voor het eerst de beoordeling van CFF naar beneden bijgesteld. De situatie verslechterde in 1995, toen Moody's de financiële positie van CFF als onzeker bestempelde. Deze beoordeling werd in januari 1996 nogmaals neerwaarts herzien ("E+"), hetgeen een "zeer zwakke financiële positie" tot uitdrukking brengt. De beoordeling op langere termijn daarentegen, die de belangrijkste beoordeling is omdat deze niet alleen rekening houdt met de financiële soliditeit, maar ook met alle vormen van steun en bescherming door derden, met name overheidsinstanties, bleef op een relatief hoog niveau ("Baa1"). Hieruit blijkt dat de markt overheidsingrijpen ter ondersteuning van CFF verwachtte.

(29) Als een instelling onder de overheersende invloed en onder bescherming van de staat staat, zoals het geval was bij CFF, dan vertaalt zich dat in een abnormale ontwikkeling van de rating van bureaus voor kredietwaardigheidsbeoordeling. Hoewel bepaalde instellingen in ernstige financiële en economische moeilijkheden verkeren, blijken hun leningen niet slechter te worden beoordeeld als de staat enige vorm van controle over die instellingen houdt. Naar aanleiding van dit verschijnsel heeft Moody's de rating van de financiële soliditeit ontwikkeld, waarbij gekeken wordt naar de intrinsieke financiële kracht van een instelling, waarbij eventuele steun van buitenaf buiten beschouwing blijft(5). De ontwikkeling in de beoordeling van CFF is daar een typisch voorbeeld van. Moody's heeft zijn beoordeling van de financiële soliditeit van de bank tussen 30 augustus 1995 en 1 mei 1996 verlaagd van C+ naar E (de laagst mogelijke waarde), ondanks de maatregelen die de staat tussen januari en april 1996 heeft genomen om de bank te ondersteunen. Met betrekking tot de langlopende schulden van CFF bleef de beoordeling, begin 1996 vastgesteld op Baa1, echter onveranderd en heeft het bureau zich ertoe beperkt na de verklaringen van de regering van eind april zijn negatieve standpunt ten positieve te wijzigen.

(30) In het kader van de procedure heeft de Commissie de door de Franse autoriteiten verstrekte informatie beoordeeld, met name de opmerkingen over de duur, de garanties en de rente van de overtrekkingsfaciliteit.

(31) De Commissie heeft vastgesteld dat CFF vanwege de gestelde voorwaarden slechts acht maanden gebruik heeft gemaakt van de overtrekkingsfaciliteit. Met name was voorzien in strafmaatregelen in de zin van een toeslag op de variabele basisrente, afhankelijk van de spreiding van de opnamen, teneinde de bank te ontmoedigen om meer dan strikt noodzakelijk was van de faciliteit gebruik te maken(6). CFF heeft van deze periode van respijt geprofiteerd om op de markt snel een oplossing te vinden voor haar schuldprobleem en het beheer van haar activa en passiva te verbeteren. De lening is de in moeilijkheden verkerende instelling dan ook tot steun geweest op een cruciaal moment in haar financiële herstructurering, terwijl de duur en hoogte ervan beperkt bleven.

(32) Over de garanties voor de lening heeft de Commissie aanvullende informatie gevraagd teneinde de kwaliteit van de door CFF aan lokale autoriteiten verstrekte en ten gunste van CDC als garantie gestelde leningen beter te kunnen beoordelen. De Commissie heeft vastgesteld dat de totale waarde van de als garantie gestelde leningen hoger was dan de totale lening van CDC(7) en dat bij de overdracht geen rekening is gehouden met het feit dat aan de leningen aan de lokale autoriteiten met een looptijd van meer dan twee jaar geen achterstallige betalingen of risico's op geschillen waren verbonden.

(33) De aan CDC geboden garantie strookt met de huidige bankpraktijk en de normale zorgvuldigheid in contractuele relaties. In de bankwereld wordt in het algemeen verlangd dat voor een lening kredieten met een hogere totale waarde als garantie worden gesteld; het verschil vormt voor de crediteur een aanvullende garantie voor het statistische risico dat de lening niet volledig wordt terugbetaald. Bovendien geldt dat naarmate de lening meer risico's met zich brengt, de garanties eenvoudiger mobiliseerbaar dienen te zijn. De door CFF aan CDC als garantie aangeboden activa kunnen, gelet op de hoge kwaliteit ervan, als een toereikende garantie worden beschouwd, ondanks het bijzonder grote risico dat normaliter verbonden is aan een lening ten gunste van een instelling in moeilijkheden, zoals met CFF op dat moment het geval was.

(34) Met betrekking tot de door CDC aan CFF berekende rente op de lening in kwestie heeft de Commissie vastgesteld dat is uitgegaan van een spread op het gemiddelde rentetarief op de Franse interbancaire markt. Dit tarief is gereserveerd voor intermediairs die het minste risico met zich brengen. De omvang van de spread (gemeten naar het risico van de kredietverstrekker), eventuele aan de hoogte van de opname gekoppelde strafmaatregelen en de duur van de overtrekkingsfaciliteit zijn de elementen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of de voorwaarden met betrekking tot de aan CFF berekende tarieven in overeenstemming met de normale bankpraktijk moeten worden geacht, of dat ze een gunst inhouden en wellicht niet verenigbaar kunnen worden geacht met de mededingingsregels. Aangezien de totale kosten voor CFF door de toegepaste spread ongeveer 2 miljard FRF hoger uitvielen dan de instelling zou hebben betaald als het interbancaire referentietarief was toegepast, en de leningvoorwaarden strafmaatregelen behelsden om te voorkomen dat de overtrekkingsfaciliteit in feite als instrument voor langetermijnfinanciering zou dienen, kunnen de aan CFF berekende tarieven in overeenstemming met de normale bankpraktijk worden geacht.

(35) Tot slot heeft de Commissie kunnen constateren dat de aan de door CDC aan CFF beschikbaar gestelde overtrekkingsfaciliteit verbonden voorwaarden strookten met de normale bankpraktijk voor een lening in de risicocategorie waartoe die aan CFF in januari 1996 behoorde en strafmaatregelen behelsden om de instelling aan te moedigen snel op zoek te gaan naar andere, minder kostbare financieringsbronnen waarmee het liquiditeitsevenwicht zo snel mogelijk zou kunnen worden hersteld, met name door overdracht van vorderingen op lokale autoriteiten. Gelet op deze voorwaarden vormt de overtrekkingsfaciliteit geen steunmaatregel.

5.1.2. Staatsgarantie voor de schulden van CFF

(36) Op 29 april 1996 deelden de Franse autoriteiten mede dat CFF over 1995 een verlies van 10,8 miljard FRF had geleden, waardoor haar positie danig was verslechterd en het negatief eigen vermogen meer dan 2 miljard FRF bedroeg. Dezelfde dag heeft de minister van Economische Zaken en Financiën in het persbericht medegedeeld dat de overheid had toegezegd dat alle termijnen, zowel de rente als de aflossing, van in waardepapieren belichaamde schulden van CFF zouden worden voldaan. Indertijd betrof de garantie ongeveer 260 miljard aan leningen van CFF.

(37) De garantie werd enkele maanden later bevestigd. In een persbericht van 26 juli 1996 heeft de minster nogmaals aangegeven dat "de situatie waarin de instelling verkeert de staat ertoe brengt in te grijpen, overeenkomstig de toezegging van 29 april jongstleden, in het belang van de overheidsfinanciën, van het personeel van Crédit Foncier de France, van de aandeel- en obligatiehouders en van de stad Parijs". De tot het publiek gerichte verklaring van de minister was bedoeld om de betrokkenen - gegeven de sterke aanwezigheid van CFF op de internationale markten voornamelijk buitenlandse investeerders, die zich grote zorgen maakten vanwege de ernstige financiële problemen van hun debiteur - gerust te stellen. Niettemin sprak de minister van Economische Zaken en Financiën in de verklaring noch over een beperking in de duur of de hoogte van de garantie, noch over enige vergoeding voor de verstrekking ervan.

(38) Omdat de Commissie van mening was dat de voor de totale schuld van CFF verstrekte staatsgarantie herstructureringssteun zou kunnen behelzen, heeft zij om aanvullende inlichtingen gevraagd over de overheidsgaranties of andere vormen van bescherming waarvan CFF profiteert.

(39) De Commissie heeft de opmerkingen van de Franse autoriteiten over de garantie voor de passiva van de instelling bestudeerd. Zij is van mening dat de ministeriële verklaring niet, zoals de Franse autoriteiten betoogden, gezien kan worden als enkel een politieke en geen juridische verbintenis. De aangedragen argumenten onderschatten de aanzienlijke impact van een dergelijke verklaring van de minister die verantwoordelijk is voor economische en financiële zaken.

(40) Wanneer men niet alleen het beoogde doel maar - zoals het Hof van Justitie heeft onderstreept - vooral de gevolgen(8) van de steunmaatregelen van de staat in aanmerking neemt, dan komt men onvermijdelijk tot de conclusie dat de verklaring in kwestie, waarmee de crediteuren werd verzekerd dat zij niet hoefden te vrezen voor de kwaliteit van hun krediet, tot gevolg had dat voorkomen werd dat de crediteuren hun in CFF geïnvesteerde geld zouden terugvorderen in een periode waarin de instelling in een ernstige liquiditeitscrisis verkeerde en niet in staat was op de markt tegen normale voorwaarden middelen op te nemen. De Commissie is van oordeel dat de verklaring bovendien de volgende gevolgen heeft gehad. Ten eerste is voorkomen dat CFF gebruik zou moeten maken van de overtrekkingsfaciliteit bij CDC voor buitengewone transacties ten gevolge van een mogelijke terugvordering van het geleende geld door crediteuren die zich zorgen maakten om de financiële positie van de bank, zodat de bank nog minder middelen overbleven voor de economische en financiële sanering. Ten tweede kreeg het management van de bank door de rust die de staatssteun teweegbracht de mogelijkheid om een herstructureringsplan voor de lange termijn op te stellen en uit te voeren. Tot slot kreeg CFF de kans om de Commission Bancaire toestemming te vragen om ondanks haar ontoereikende solvabiliteitsratio haar activiteiten voort te zetten.

(41) Er zij opgemerkt dat de Commission Bancaire CFF lange tijd heeft toegestaan te opereren met een solvabiliteitsratio die ver beneden de in de communautaire prudentiële voorschriften vastgelegde ratio lag. Hoewel de regering zich ertoe had verbonden de solvabiliteit op het voorgeschreven niveau te brengen, werd de overheidsinterventie die daarvoor moest zorgen pas in maart 1999 aangekondigd. Het is zeer waarschijnlijk dat de Commission Bancaire het voorgenomen herstel van de omvang van het kapitaal van CFF door de regering ontoereikend achtte om CFF toe te kunnen staan haar activiteiten buiten de prudentiële voorschriften om voort te zetten en zich ervan heeft vergewist dat de aangekondigde staatsgarantie zou worden gemobiliseerd als de situatie van CFF verder zou verslechteren.

(42) Dat de Commission Bancaire in onzekerheid verkeerde over de herkapitalisatie van CFF door de staat wordt indirect bevestigd door het feit dat de Commission Bancaire kennelijk in 1997 CDC - die sinds het openbare bod van eind 1996 meer dan 90 % van het kapitaal van CFF in handen had - heeft verzocht om CFF te herkapitaliseren teneinde aan de prudentiële ratio te voldoen. CDC heeft hierop geantwoord dat haar interventie ten behoeve van CFF beperkt bleef tot de overtrekkingsfaciliteit en dat zij het belang in CFF namens de staat beheerde. CDC heeft dan ook geweigerd om nieuwe middelen beschikbaar te stellen om het eigen vermogen van CFF aan te vullen.

(43) Ofschoon de technische modaliteiten in de verklaring waarin de staat zich ertoe verbond CFF te ondersteunen, niet formeel werden omschreven, volgden hierop toch concrete steunmaatregelen van de staat, die CFF formeel onder zijn beheer heeft geplaatst, met CDC als intermediair. Na de verklaring van 29 april 1996 en de bevestiging daarvan op 26 juli 1996 heeft CDC, die in januari reeds een noodkrediet had verleend aan CFF, in oktober 1996 op de markt namens de staat 90,6 % van de aandelen van CFF gekocht tegen een prijs die op dat moment ver boven de marktprijs lag: tot het moment dat het koopbod werd gedaan, tegen 70 FRF per aandeel, schommelde de notering van CFF-aandelen tussen de 29 en 40 FRF, terwijl er gezocht werd naar een onderneming die de instelling wilde overnemen. Toen de controle over CFF werd overgedragen aan de bank van de Schatkist - ook al was dat tijdelijk, tot de instelling zou worden overgenomen - bevestigde dat voor het publiek dat de staat bereid was het voortbestaan van de instelling te garanderen.

(44) De Commissie is van oordeel dat de verklaring van de minister van april 1996, ofschoon deze niet juridisch was geformaliseerd, niettemin verstrekkende gevolgen heeft gehad en derhalve als een garantie moet worden beschouwd en moet worden beoordeeld in het licht van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie, zoals de Commissie heeft aangegeven in haar mededeling van 13 november 1993 aan de lidstaten(9).

(45) Bij het toetsen van staatsgaranties aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie dient de Commissie na te gaan of er sprake is van steun door de voorwaarden van de garantie te vergelijken met die welke de begunstigde op de markt had kunnen verkrijgen op het moment dat de beslissing tot ondersteuning was genomen. Deze zijn normaliter afhankelijk van de beoordeling van de financiële positie van de begunstigde onderneming en de verwachte toekomstige ontwikkeling daarvan. Wanneer de staatssteun wordt verleend in de vorm van een garantie dient met name te worden nagegaan of er geen specifieke voorwaarden zijn gesteld aan de mobilisering daarvan. Er is sprake van een steunelement als de garantie schulden van een onderneming dekt en er noch aan de tijdsduur, noch aan de hoogte beperkingen zijn gesteld en/of de vergoeding ervoor niet strookt met de op de markt gangbare voorwaarden voor dergelijke transacties.

(46) In het onderhavige geval wil de Commissie wijzen op het onbeperkte karakter van de staatsgarantie, zowel wat de duur als wat de hoogte ervan betreft, alsmede op het ontbreken van enige vergoeding voor de garantie. De minister verwees in zijn algemene verklaring naar alle in waardepapieren belichaamde passiva van de instelling, zonder de aard of waarde ervan te specificeren. Het is onduidelijk of de garantie alleen de in waardepapieren belichaamde schulden betreft, of ook andere schulden, zoals achtergestelde leningen.

(47) In voorkomend geval zou de garantie dat alle termijnen van de schulden van CFF zouden worden voldaan voor de verschillende soorten schulden hebben gegolden. Als alleen de "in waardepapieren belichaamde schulden" op de balans van 1995 in aanmerking worden genomen, dan was hiermee een bedrag gemoeid van bijna 268 miljard FRF; als de garantie ook betrekking had op achtergestelde waardepapieren en leningen, dan moet hier nog eens 9,2 miljard FRF bij worden opgeteld. Op grond van de informatie van de Franse autoriteiten over het mechanisme van statutaire ondersteuning is de Commissie bij de vaststelling van de omvang van de staatssteun echter tot de slotsom gekomen dat de overheidsgarantie niet het nominale bedrag van de totale in waardepapieren belichaamde schuld van CFF dekt. In de statuten van hypotheekbanken is bepaald dat voor de door een dergelijke instelling verstrekte leningen preferente rechten gelden, zoals geregeld bij de wet van 28 februari 1852 en bevestigd in de wet van 4 januari 1993, waarin een verband wordt gelegd tussen financieringen en leningen. Meer in het bijzonder is bepaald dat de hoogte van statutaire leningen altijd ten minste gelijk dient te zijn aan de hoogte van de gegarandeerde financieringen. Als dat niet het geval is, dan dient de hypotheekbank haar obligaties te verkopen om alsnog aan deze voorwaarde te voldoen. De uit de leningen voortvloeiende vorderingen worden tot bepaalde hoogte bepaald door de waarde van het onroerend goed waarop de crediteuren een eerste hypotheek hebben: de hoogte van de hypothecaire lening beloopt aanvankelijk ten minste 62 % van de waarde van het onroerend goed, ofwel er is een overheidsgarantie voor de lening verstrekt of een speciaal wettelijk mechanisme voor ingesteld. Volgens het beschreven mechanisme zou de staatsgarantie voor de hypothecaire obligaties een aanvulling vormen op het preferente recht op het onroerend goed of op de garantie van een overheidsinstantie, die de liquiditeit van de vorderingen van CFF verbetert. Hierdoor zijn de crediteuren van CFF ervan verzekerd dat hun krediet tijdig wordt terugbetaald, zonder dat ze juridische stappen hoeven te nemen om de hypotheekgarantie te mobiliseren. Als de staat overigens genoodzaakt zou worden om de garantie te honoreren, dan is er een goede kans dat hij op grond van het preferente recht een groot deel van de betaalde som kan terugvorderen. Dit geldt niet voor de eerdergenoemde achtergestelde schulden, die per definitie geen preferente rechten genieten en die nauwelijks beter terugvorderbaar zijn dan eigen vermogen.

(48) Wat de voorwaarden van de garantie betreft, dient tot slot te worden opgemerkt dat er geen beperking was gesteld aan de duur ervan en de staat ook niet op enige vergoeding of tegenprestatie kon rekenen. Zoals al eerder is onderstreept verkeerde CFF op het moment dat de garantie werd verstrekt bovendien in een dusdanig ernstige situatie dat een particuliere investeerder in een markteconomie tegen zulke voorwaarden geen garantie zou hebben verstrekt: alleen de staat was bereid om steun te verlenen. De overheidsgarantie vormt dan ook staatssteun. De garantie stelde de bank bijna drie jaar lang in staat haar activiteiten voort te zetten onder omstandigheden die het iedere andere instelling onmogelijk hadden gemaakt haar bancaire en financiële activiteiten uit te voeren.

(49) Om de hoogte van de steun te kunnen vaststellen kan een raming worden gemaakt van de prijs die CFF had moeten betalen als ze de garantie op de markt had moeten kopen. Hiervoor dient de kans te worden berekend dat een financieel instrument (lening, obligatie, garantie) met soortgelijke kenmerken als de aan CFF verstrekte garantie, van onbeperkte duur, wordt terugbetaald, evenals de kans dat een hypothecaire lening kan worden teruggevorderd en de theoretische kans dat een instelling met een rating zoals CFF ten tijde van de toekenning van de garantie (Moody's Baa1; S & P A1) failliet gaat. Aan de hand hiervan kan, in combinatie met de eerder beschreven elementen, de toeslag worden berekend die moet worden opgeteld bij het in kwestie gevraagde tarief voor een risicoloos bankproduct met de kenmerken van de garantie. Volgens deze berekeningen zou de staat voor zijn interventie een vergoeding van 14,6 miljard FRF moeten hebben verlangen.

(50) De staatsgarantie voor de schuld van CFF vormt tevens een indirecte steunmaatregel voor de crediteuren van de bank. Na de beslissing van de staat om zich garant te stellen voor alle leningen van CFF zagen de crediteuren de waarde van hun krediet stijgen, omdat de staatsgarantie extra zekerheid bood dat de leningen zouden worden terugbetaald. Het merendeel van de leningen van CFF is belichaamd in obligaties aan toonder, waarvan de overdracht niet schriftelijk hoeft te worden vastgelegd.

5.1.3. Verbintenis van de staat inzake de inachtneming van de prudentiële voorschriften door CFF

(51) In het persbericht van 29 april 1996 sprak de minister van Economische Zaken en Financiën behalve over de passiva van de onderneming tevens over een andere toezegging van de Franse staat, namelijk dat hij erop toe zou zien dat CFF alle prudentiële voorschriften in acht zou nemen. Net zoals de toezegging inzake de schulden van CFF was ook deze verklaring bedoeld om de betrokkenen gerust te stellen. In dit geval werd met name beoogd het vertrouwen te herstellen van de werknemers van CFF, die zich zorgen maakten om hun toekomst en die op 22 maart 1996 reeds gebruik hadden gemaakt van hun waarschuwingsrecht zoals vastgelegd in de wet van 1 maart 1984 inzake de preventie van het in gebreke blijven van ondernemingen.

(52) Aangezien voldoende eigen vermogen een fundamentele en noodzakelijke voorwaarde is voor het ontplooien van bancaire activiteiten, impliceerde de minister in de verklaring dat de staat bereid was de noodzakelijke geldelijke middelen te verschaffen om het voortbestaan en de levensvatbaarheid van de instelling te garanderen. Op het moment van de ministeriële verklaring had CFF een aanzienlijk eigen vermogen nodig: door de grote verliezen was de solvabiliteitsratio gedaald tot 0,5 %. Toen de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag werd ingeleid, was het bij gebrek aan informatie onmogelijk deze eventuele overheidsinterventie te kwantificeren; volgens de pers was ten minste 8 miljard FRF aan werkelijk eigen vermogen nodig om de solvabiliteitsratio terug te brengen tot de minimaal vereiste 8 %.

(53) Volgens Richtlijn 89/647/EEG van de Raad(10) van 18 december 1989 betreffende de solvabiliteitsratio van kredietinstellingen, voor het laatst gewijzigd bij Richtlijn 92/30/EEG(11), dienen de toezichthoudende autoriteiten ervoor te zorgen dat een bank waarvan de solvabiliteitsratio onder de 8 % daalt de noodzakelijke maatregelen neemt om deze zo snel mogelijk te herstellen, door herkapitalisatie of door beperking van haar verbintenissen; zo niet, dan wordt de vergunning ingetrokken en moet de bank haar activiteiten stopzetten. Zoals de Commissie reeds heeft onderstreept in andere beschikkingen met betrekking tot het bankwezen, is bij dergelijke herkapitalisatietransacties sprake van steun als de staat als aandeelhouder hierbij niet marktconform handelt, ook al kost de herkapitalisatie minder dan een liquidatie. De solvabiliteitseis vormt een van de criteria voor de levensvatbaarheid van een bank en zorgt er tegelijkertijd voor dat voor alle banken dezelfde mededingingsvoorwaarden gelden, aangezien ze in theorie in plaats van hun eigen vermogen te vergroten altijd hun verbintenissen kunnen beperken teneinde aan de solvabiliteitseis te voldoen.

(54) Omdat liquidatie steeds, een optie was, impliceert een herkapitalisatie staatssteun als deze niet plaatsvindt tegen normale voorwaarden, en tegen een vergoeding die voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zou zijn. Om de handelwijze van de staat te vergelijken met die van een particuliere investeerder in een markteconomie dienen de kosten van de transactie te worden afgezet tegen de geactualiseerde waarde ervan, zodat de hoogte van de steun kan worden beoordeeld.

(55) Sinds 1996 was het voor CFF zelfs met boekhoudkundige ingrepen en de verkoop van vaste activa niet mogelijk om aan de prudentiële voorschriften te voldoen zonder terug te vallen op herkapitalisatiemaatregelen. Bij schrijven van 24 maart 1999 heeft de minister van Economische Zaken en Financiën de Commissie meegedeeld dat op grond van de jaarrekeningen over 1998 het benodigde kapitaal is vastgesteld op 1,85 miljard FRF. Deze herkapitalisatie zou plaatsvinden in de vorm van een aandeelhoudersvoorschot van CDC tegen de korte marktrente. Bij overname van CFF zou dit voorschot door de partner worden overgenomen en vervolgens in kapitaal worden geconsolideerd. Een herkapitalisatiebedrag van slechts 1,85 miljard FRF veronderstelt echter dat de dochteronderneming Crédit Logement (CLog) wordt afgestoten - hetgeen nog niet is geschied - en dat CFF de doelstelling van de Commission Bancaire van een "tier 1"-ratio van ten minste 6 % realiseert.

(56) De uitbreiding van de activiteiten van CLog dankzij de opleving van de huizenmarkt en de sterke ontwikkeling van de sector gewaarborgde leningen heeft geleid tot een forse toename van de naar risico gewogen middelen van CLog, die vanwege het grote aandeel van CFF in CLog (71 %) zijn geconsolideerd in de boekhouding van CFF. De leningen van CLog zijn economisch gezien riskanter en wegen dan ook zwaarder, hetgeen betekent dat CFF er meer eigen vermogen tegenover moet stellen. In hun brief van 24 december 1998 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat er met de andere aandeelhouders van CLog was gesproken over een vermindering van de deelneming van CFF in CLog van 71 % naar minder dan 20 %, teneinde deze last van CFF te verminderen(12). Op grond van de door de Franse autoriteiten verstrekte informatie schat de Commissie dat het benodigde eigen vermogen van CFF tussen de 1,357 miljard en de 5,914 miljard FRF ligt, naargelang de hypothetische door de Commission Bancaire vereiste ratio van het werkelijk eigen vermogen en de toekomstige deelneming van CFF in CLog.

Tabel 1 - Kapitaalbehoefte van Crédit Foncier de France

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(57) Op grond van de beschikbare informatie is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de toezegging van de staat inzake de inachtneming van de prudentiële voorschriften een steunmaatregel is waarvan moet worden bekeken of deze, gelet op de herstructureringsmaatregelen van CFF, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De Commissie gaat er bij de beoordeling van de steun vanuit dat de kapitaalverhoging beperkt is gebleven tot 1,85 miljard FRF (1,4 miljard FRF geactualiseerd in 1996), zoals de Franse autoriteiten hebben aangemeld, en dat de deelneming van CFF in CLog hiervoor voldoende wordt beperkt (zie tabel 1).

(58) De totale steun aan CFF komt daarmee op 16 miljard FRF, overeenkomstig onderstaand overzicht.

Tabel 2 - Overzicht van de steunmaatregelen (geactualiseerd op 31 december 1996)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.2. Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten

(59) De liberalisering van de financiële dienstverlening en de integratie van de financiële markten hebben tot gevolg dat het intracommunautaire handelsverkeer steeds gevoeliger wordt voor vervalsing van de concurrentie.

5.2.1. Concurrentievervalsing

(60) Steun aan een bank zoals CFF, die krediet en andere diensten verleent aan ondernemingen en deposito's aanneemt van een grote clientèle, kan de concurrentie met andere kredietinstellingen verstoren. Steunmaatregelen ten behoeve van de zwakste instellingen hebben een schadelijke invloed en dragen bij tot een afname van de marges in de sector. Dergelijke steunmaatregelen vormen een beloning voor inefficiëntie en zijn in strijd met de marktwerking. Bescherming van een staat die bereid is in te grijpen als een kredietinstelling in moeilijkheden komt, stimuleert de crediteuren niet om controle uit te oefenen op het gedrag van hun debiteur. De instelling is niet langer onderworpen aan de controle en sancties van de markt. Deze bescherming is niet alleen onterecht en buiten proportie, maar stimuleert bovendien een slecht beheer van de kredietinstelling.

(61) Wat het aantrekken van middelen betreft - een terrein waarop eveneens een sterke concurrentie heerst - heeft de steun de mededinging aanzienlijk verstoord, omdat CFF een betrekkelijk grote kredietnemer op de internationale financiële markten was. De staatsgarantie heeft CFF in deze sector een belangrijk concurrentievoordeel opgeleverd.

5.2.2. Beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten

(62) Hoewel banken hun activiteiten, hoofdzakelijk gebaseerd op het aannemen van deposito's en het verstrekken van leningen, in beginsel over de grenzen heen kunnen verrichten, zien zij zich bij expansie in het buitenland gesteld voor belemmeringen.

(63) Deze belemmeringen houden vaak verband met de bescherming van binnenlandse banken tegen de gevolgen van de concurrentie, waardoor toetreding tot de markt voor buitenlandse concurrenten minder aantrekkelijk wordt gemaakt. Aangezien de voltooiing van de interne markt het voor banken mogelijk heeft gemaakt hun diensten aan te bieden in alle lidstaten, kan iedere steunmaatregel ten behoeve van een (nationale of internationale) bank deze mogelijkheden beperken.

(64) Steun die tot doel heeft kredietinstellingen - zelfs lokale instellingen - te laten overleven ondanks hun lagere winstgevendheid en onvermogen om de concurrentie aan te gaan, bergt derhalve het risico in zich dat de mededinging binnen de Gemeenschap wordt vervalst, omdat toetreding van buitenlandse banken tot de Franse markt bemoeilijkt wordt.

(65) Zonder de steun in kwestie had CFF waarschijnlijk moeten worden geliquideerd. In dat geval zouden de activa van de instelling kunnen zijn overgenomen door een buitenlandse concurrent die zich op de Franse markt wil begeven of zijn aanwezigheid aldaar wil uitbreiden. De cliënten van CFF hadden zich tot een andere bank moeten wenden, eventueel een bank uit een andere lidstaat.

(66) Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de steunmaatregelen ten gunste van CFF binnen het toepassingsgebied van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallen, omdat ze de mededinging vervalsen in een mate die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

5.3. Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun aan Crédit Foncier de France met het EG-Verdrag

(67) Na te hebben vastgesteld dat de financiële steunmaatregelen ten behoeve van CFF staatssteun behelzen, moet de Commissie beoordelen of deze in de zin van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.

(68) In de eerste plaats gaat het in het onderhavige geval niet om sociale steun, die aan individuele verbruikers wordt verleend, noch om steun die bedoeld is om de ontwikkeling van bepaalde regio's in Frankrijk te stimuleren. Evenmin gaat het om steun om een ernstige economische crisis te boven te komen, omdat de steun beoogt de problemen van slechts één steunontvangende onderneming (CFF) op te lossen en niet de moeilijkheden van alle ondernemingen in de sector.

(69) De Commissie is van oordeel dat de oorzaak van de problemen van CFF niet is gelegen in een systeemcrisis in het Franse bankwezen, ofschoon CFF niet de enige Franse kredietinstelling in moeilijkheden is (een aantal andere banken, hoofdzakelijk in overheidshanden, is eveneens in problemen). De oorzaken van de verliezen van CFF zijn gelegen in de instelling zelf en hangen klaarblijkelijk nauw samen met een slecht beleid op het gebied van de kredietverlening aan de particuliere onroerendgoedsector en een onvoldoende strikte bewaking van de risico's daarop. Derhalve kan de steun ook niet worden aangemerkt als steun van gemeenschappelijk belang in verband met een algemene bankcrisis.

(70) Alleen de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub c), tweede streepje, van het EG-Verdrag zou in aanmerking kunnen komen. De verenigbaarheid van de steunmaatregelen in kwestie moet worden getoetst aan de bijzondere regels voor reddings- en herstructureringssteun(13). Volgens het algemene beginsel dat bij ondernemingen in moeilijkheden moet worden toegepast, moet voor verenigbaarheid van de steun aan diverse voorwaarden worden voldaan, namelijk, in geval van herstructureringssteun, de volgende:

1. er moet een herstructureringsplan ten uitvoer worden gelegd dat van realistische veronderstellingen uitgaat, dat de onderneming in staat stelt binnen redelijke termijn weer het minimaal noodzakelijke rendement op het geïnvesteerde kapitaal te behalen en dat aldus de levensvatbaarheid van de onderneming garandeert;

2. voor de steun moeten voldoende tegenprestaties worden geleverd, ter compensatie van het concurrentievervalsende effect ervan, zodat de Commissie kan concluderen dat de steun niet in strijd is met het gemeenschappelijk belang;

3. de steun moet in verhouding staan tot het beoogde doel en moet tot het strikte minimum beperkt blijven, zodat de last van de herstructurering zoveel mogelijk door de onderneming zelf wordt gedragen;

4. het herstructureringsplan moet integraal ten uitvoer worden gelegd en er moet aan alle andere in de eindbeschikking van de Commissie genoemde verplichtingen worden voldaan;

5. er moet een systeem worden ingesteld voor controle op de naleving van voorgaande voorwaarde.

Ten aanzien van de toepassing van de kaderregeling voor herstructureringssteun is de Commissie van mening dat dergelijke herstructureringssteun normaliter slechts eenmalig noodzakelijk mag zijn.

5.3.1.1. Levensvatbaarheid van de onderneming

(71) In een brief van 21 maart 1996 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat de nieuwe president-directeur van CFF op korte termijn een plan inzake de herstructurering en de strategische heroriëntatie van de bank zou voorleggen. Dit plan moest het mogelijk maken de bank te saneren en weer levensvatbaar te maken met het oog op aansluiting bij een partner. Aanvankelijk voorzag het plan niet in een kapitaalinjectie van de staat, die hoopte dat de in het plan voorgestelde maatregelen voldoende zouden zijn om de noodzakelijke middelen te genereren voor de herkapitalisatie van CFF.

(72) Bij het zoeken naar een referentieaandeelhouder is CFF, met name vanaf 1996, begonnen met een interne herstructurering, waarbij de bank zich hoofdzakelijk is gaan concentreren op haar kernactiviteit, het verstrekken van krediet voor koop- en huurwoningen, vooral aan particulieren. De onderneming heeft een strategie geformuleerd rondom vijf activiteiten en op basis hiervan een nieuwe organisatiestructuur ontwikkeld. De interne herstructurering heeft geresulteerd in een rationalisering van het organisatieschema door hergroepering van gelijksoortige activiteiten teneinde meer helderheid te verschaffen en schaalvoordelen te realiseren.

(73) De commerciële activiteiten kregen prioriteit van de werknemers en de directie van CFF en hebben goede resultaten opgeleverd met betrekking tot de verstrekking van krediet tegen marktvoorwaarden; deze leningen zijn in omvang toegenomen van 6,1 miljard FRF in 1995 tot 11,5 miljard FRF in 1998. Dankzij de inspanningen van haar commerciële netwerk heeft CFF haar aandeel in haar traditionele marktsegment, dat van de gesubsidieerde leningen, weten uit te breiden. De verkoopmethoden zijn verbeterd sinds de invoering van een verkoopopleiding begin 1998.

(74) Het beleid van herstructurering en verkoop van activa in het kader van de heroriëntatie op de kernactiviteit heeft tevens bijgedragen tot het herstel van het evenwicht in de liquiditeit en van het eigen vermogen van de groep. In 1996 heeft de instelling activa en niet-strategische deelnemingen ter waarde van 23 miljard FRF verkocht en transacties gesloten in de vorm van effectisering en rechtstreekse verkoop van vorderingen op lokale autoriteiten ten bedrage van 22 miljard FRF (waarvan 11 miljard FRF door middel van effectisering). Dankzij deze transacties was CFF in staat het voorschot van CDC terug te betalen en hoefde de bank, na de introductie van instrumenten voor activa- en passivabeheer, sinds de crisis van januari 1996 geen beroep meer te doen op de kapitaalmarkten om financiële middelen op te nemen.

(75) De kaspositie van CFF is thans ruimschoots positief, niet alleen dankzij de verkoop van een groot aantal leningen aan lokale autoriteiten en van andere activa, maar voornamelijk omdat veel cliënten hun leningen vervroegd hebben afgelost vanwege de lage marktrente. In 1996 hebben de vervroegde aflossingen op bijna alle leningen in totaal 26 miljard FRF opgeleverd, bovenop de 9 miljard FRF aan aflossingen op de overeengekomen vervaldata en de 21 miljard FRF die de verkoop van leningen aan lokale autoriteiten heeft opgeleverd. Hierdoor kon de bank waardepapieren waarvan de vervaldatum naderde en andere schulden terugbetalen en haar waardepapierenportefeuille met meer dan 10 miljard FRF versterken. Omdat ook in de boekjaren 1997 en 1998 naar verhouding veel leningen vervroegd zijn terugbetaald, is CFF tot 1999 al haar verplichtingen kunnen nakomen, terwijl de bank tevens de in het ondernemingsplan beoogde productie heeft weten te behalen. Zo nodig kan de bank via effectiseringstransacties of mobilisering van de obligatieportefeuille middelen vrijmaken.

(76) Met de afname van de omvang van de leningenportefeuille is ook het aantal dubieuze leningen teruggelopen. De voorzieningen voor dubieuze leningen zijn gedaald van 9,7 miljard FRF in 1995 tot 5,2 miljard FRF in 1998, dankzij duidelijke verbeteringen in het beleid van strenge risicoselectie met betrekking tot de kredietactiviteiten van de bank (risicobeheer), als direct gevolg van het feit dat CFF zich is gaan heroriënteren op sectoren die weinig risico in zich bergen (woningkrediet). Wat de controle op de risico's en verbintenissen van de dochterondernemingen betreft, heeft CFF erkend dat er weliswaar controle-instrumenten aanwezig waren, maar dat deze voorheen kwalitatief noch kwantitatief voldeden aan de huidige beheereisen, vooral gelet op de diversificatie die de onderneming doorvoerde. Sinds 1996 streeft de onderneming dan ook naar een strenger toezicht van de moedermaatschappij op de dochterondernemingen: er is een comité ingesteld dat er voortdurend op toeziet dat de dochterondernemingen dezelfde strategie volgen als de moedermaatschappij en dat gemeenschappelijke problemen onderzoekt. In het kader van de controle op het beheer van de dochterondernemingen worden ieder kwartaal de resultaten en de voornaamste financiële indicatoren van de kaspositie beoordeeld en de jaarprognoses bijgesteld. Tot slot wordt tevens verslag gedaan van de resultaten van de ontplooide activiteiten. Ten behoeve van het risicobeheer zijn twee comités ingesteld, waaraan de verbintenissen van dochterondernemingen jegens externe cliënten van meer dan 5 miljard FRF ter goedkeuring moeten worden voorgelegd. Tevens beheren ze de grote risico's waarmee voor de groep per cliënt 5 miljard FRF of meer gemoeid is.

(77) In onderstaande tabel is weergegeven hoe de balans van de CFF-groep zich tussen 1995 en 1998 heeft ontwikkeld.

Tabel 3 - Geconsolideerde balans van de CFF-groep

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(78) Sinds 1996 zijn de marges weer op peil gebracht, overeenkomstig de doelstellingen in het ondernemingsplan. De voornaamste inspanningen zijn geleverd om met de afstoting van activiteiten ook de structurele kosten terug te dringen. Tussen 1995 en 1998 is het personeelsbestand met circa 30 % ingekrompen (van 3287 tot 2371 arbeidsplaatsen), waardoor de personeelskosten met 25 % zijn gedaald. De totale lasten voor de bedrijfsuitoefening zijn in deze periode met 22 % gedaald. Na de buitengewoon grote verliezen van 1995 heeft de groep een winst geboekt die weliswaar bescheiden is, maar die toch tot een groei van het geconsolideerde eigen vermogen heeft geleid. De afname van de opbrengst uit bancaire bedrijfsuitoefening die volgde op de vermindering van de rentemarge (zoals voorzien in het ondernemingsplan) is volledig gecompenseerd door de daling van de algemene lasten van de bedrijfsuitoefening, maar ook door de extra winst uit de verkoop van leningen aan lokale autoriteiten en de afname van waardecorrecties op vorderingen en financiële vaste activa (dankzij een beter risicobeheer) en van de aflossingen en voorzieningen.

(79) In onderstaande tabel is het geconsolideerde bedrijfsresultaat van de CFF-groep weergegeven.

Tabel 4 - Winst- en verliesrekening van de CFF-groep

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(80) Het door CFF ten uitvoer gelegde herstructureringsplan voorzag weliswaar in saneringsactiviteiten die de noodzakelijke liquide middelen hebben opgeleverd om de activiteiten van de bank in de moeilijke periode die ze doormaakte te financieren en de instelling weer winstgevend te maken, maar was ontoereikend om de solvabiliteitsratio te herstellen. Hoewel de Franse autoriteiten aanvankelijk hadden aangegeven dat ze ondanks de eerdere toezegging van de regering niet op voorhand wilden overgaan tot een kapitaalinjectie in CFF, noch enige andere steunmaatregel overwogen, was de geboekte winst niet zo hoog dat het eigen vermogen kon worden hersteld tot de omvang die is vereist volgens de prudentiële voorschriften van de Gemeenschap. Het herstel van het eigen vermogen zou derhalve ten laste komen van de onderneming die de bank zou overnemen.

Tabel 5 - Eigen vermogen van de CFF-groep

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(81) In september 1998 werden de onderhandelingen met de kandidaat voor overname van de instelling, het Amerikaanse consortium GMAC-Bass, echter afgebroken omdat het consortium niet bereid was CFF in haar geheel over te nemen. Volgens de pers vreesde GMAC dat de bureaus voor kredietwaardigheidbeoordeling zijn beoordeling zouden verlagen als het de volledige balans van CFF (die indertijd circa 310 miljard FRF beliep) zou overnemen. Daarom vroeg het consortium de staat de balans van CFF in tweeën te splitsen en alle obligaties waarvoor een overheidsgarantie was verstrekt, zelf te behouden.

(82) Op 24 december 1998 hebben de Franse autoriteiten een nieuw plan voorgelegd, waarin drie fasen worden onderscheiden: financiële herstructurering, herkapitalisatie en het vinden van een nieuwe partner bij wie de bank zich kan aansluiten.

(83) Met de financiële herstructurering wordt beoogd de tijdens de vorige onderhandelingen over de overname van CFF tegengekomen problemen op te lossen, met name de garantie voor de leningen, de beheerproblemen (corporate governance), de doorzichtigheid van de boekhouding en de groeiende behoefte aan eigen vermogen. Deze problemen zijn respectievelijk aangepakt door de oprichting van een dochteronderneming die gespecialiseerd is in hypothecaire kredietverlening, aanpassing van de statuten van CFF aan de algemene praktijk, verbetering van de leesbaarheid van de balans van CFF en vermindering van de deelneming van CFF in CLog.

(84) De hypotheekverplichtingen en de corresponderende activa zullen worden ondergebracht in een gespecialiseerde dochteronderneming, Société de Crédit Foncier (SCF). Gelet op de kwaliteit van dergelijke gespecialiseerde instellingen krijgt CFF hiermee een nieuw instrument voor zekergestelde herfinanciering in handen, zodat de staatsgarantie niet meer nodig is. Voorwaarde voor de tenuitvoerlegging van dit plan is dat het Franse parlement instemt met de wet op spaargelden en financiële zekerheid, die eind dit jaar zal worden behandeld. De Commissie staat positief tegenover deze wetsbepalingen en de oprichting van SCF, omdat deze organisatiestructuur een definitieve oplossing biedt voor het probleem van de staatsgarantie.

(85) De Commissie acht het zeer belangrijk dat CFF haar deelneming in CLog terugbrengt, gelet op de gevolgen van de consolidatie van de boekhouding van CLog voor de solvabiliteitsratio van de groep (zie tabel 1).

(86) Naar aanleiding van een brief van 24 maart 1999, waarin de minister van Financiën en Industrie heeft meegedeeld met welk bedrag de staat voornemens was het kapitaal van CFF te verhogen, heeft de Commissie om nadere inlichtingen gevraagd teneinde na te gaan of er een ondernemingsplan is opgesteld waarmee de saneringsoperatie tot een einde kan worden gebracht en of de beoogde steun tot een absoluut minimum beperkt blijft. Voorts heeft zij de Franse autoriteiten verzocht te bevestigen op welke datum de statuten van de bank worden aangepast aan de algemene praktijk en de dochteronderneming SCF wordt opgericht. Op 12 mei 1999 heeft de Commissie alle gevraagde informatie ontvangen.

(87) Het nieuwe plan omvat een strategie voor de toekomst en de verwachte toekomstige resultaten op basis van de in 1998 behaalde resultaten, met als algemeen streven het vinden van een overnemer. Het is de bedoeling om de positie van de instelling met betrekking tot de meest risicovolle activiteiten te herstellen en te voorkomen dat de opbrengst uit bancaire bedrijfsuitoefening terugloopt door andere bronnen van inkomsten aan te boren die de daling van de traditionele inkomsten kunnen compenseren. In het plan is rekening gehouden met de fundamentele problemen van de instelling en met alle aspecten van het normale beheer (personeel, organisatie, commerciële activiteiten), de strategische ontwikkeling en de financiële structuur (eigen vermogen, kwaliteit van de vorderingen, rentabiliteit, liquiditeit) teneinde CFF in staat te stellen haar levensvatbaarheid aan te tonen.

(88) Het strategisch plan heeft twee doelstellingen: de heroriëntatie op de hypothecaire activiteiten gestalte geven en de inkomsten uit de verstrekking van woningkrediet, de verkoop van diensten en de verkoop van spaarplannen vergroten. Met betrekking tot de eerste doelstelling zijn de voornaamste maatregelen de toespitsing van de activiteiten op woningkrediet, de reorganisatie van het netwerk en de versterking van de commerciële activiteiten. CFF wil zich bij de verdere herstructurering op drie aspecten richten: de sector krediet voor koop- en huurwoningen, voornamelijk voor particulieren, waaraan de onderneming spaarplannen wil koppelen; versterking van de kredietactiviteiten in vertrouwde sectoren, zoals leningen aan onroerendgoedmaatschappijen en specialistische leningen; en ontwikkeling van diensten met een grote meerwaarde, zoals makelaarsadvies, goederenbeheer, sociale woningbouw en het beheer van een woningbestand, waarmee CFF reeds veel ervaring heeft.

(89) Voorzover op grond van de overgelegde documenten kan worden nagegaan lijkt het strategisch plan over het geheel genomen adequaat, zij het soms erg optimistisch. De afname van de inkomsten uit de gesubsidieerde sector wordt nog onvoldoende gecompenseerd door de uitbreiding van de commerciële activiteiten, waar CFF nog maar een bescheiden marktaandeel bezit. De prognoses inzake de toename van het marktaandeel in deze laatste sector lijken erg optimistisch, gelet op het feit dat het ondernemingsplan niet voorziet dat deze markt als geheel zal groeien. Een dergelijke omschakeling is geen gemakkelijke opgave voor CFF, dat net uit een ernstige crisis komt, en zal grote inspanningen vergen van de werknemers, die tot dusverre niet bijzonder commercieel gericht werkten.

(90) Overigens dient te worden opgemerkt dat de toename van het aantal oversluitingen en vroegtijdige aflossingen van leningen als gevolg van de lage rente en het beleid van bancaire netwerken om leningen van elkaar over te nemen, in eerste instantie weliswaar een gunstig effect heeft gehad op de kaspositie van CFF, maar uiteindelijk tot een daling van de opbrengst uit bancaire bedrijfsuitoefening kan leiden, vooral in de gesubsidieerde sector, waarin de instelling vooralsnog de meeste kredietactiviteiten ontplooit.

(91) Uit de analyse van de ontwikkeling van de kosten na 1999 blijkt tot slot dat deze niet zijn afgestemd op de afname van het aantal PAP-leningen en de nog zwakke groei van de opbrengst uit bancaire bedrijfsuitoefening. De ontwikkeling van de lasten van bedrijfsuitoefening sluit niet aan op de "trend" van de afgelopen drie jaar of de voorspellingen voor de banksector in het algemeen.

5.3.1.2. Tegenprestaties

(92) Ten eerste dient te worden opgemerkt dat CFF had moeten worden geliquideerd als ze geen steun had ontvangen. Zoals bepaald in de richtsnoeren van de Commissie betreffende reddings- en herstructureringssteun(14) dient dan ook te worden nagegaan of de oplossing is gekozen die de minste concurrentieverstoring teweegbrengt. Als een vergaande concurrentieverstoring onvermijdelijk is, dient de begunstigde onderneming tegenprestaties te leveren die de andere ondernemingen in de sector ten goede komen teneinde de negatieve effecten van de steun te verzachten.

(93) Voorts dient te worden opgemerkt dat de tegenprestaties volgens het communautaire beleid op dit gebied een aanvullende inspanning van de begunstigde onderneming moeten behelzen, naast de herstructureringsactiviteiten die noodzakelijk zijn voor haar herstel. Met name mogen de maatregelen niet direct of indirect met staatssteun zijn gefinancierd. Als de capaciteit niet wordt verminderd, kan de tegenprestatie worden geleverd in de vorm van het beëindigen van activiteiten, mits deze winstgevend zijn, of van een vermindering van de aanwezigheid van de onderneming op de markt.

(94) In de regelgeving voor het bankwezen is een solvabiliteitseis gesteld (het werkelijke eigen vermogen en het eigen vermogen in ruime zin moeten respectievelijk 4 % en 8 % uitmaken van de naar risico gewogen activa), die de groeimogelijkheden van kredietinstellingen beperkt. In wezen geldt een dergelijke kapitalisatieverplichting op middellange en lange termijn voor iedere onderneming, maar in de banksector heeft deze eis een permanent en rechtstreeks karakter. De eis is eenvoudig te kwantificeren en kan niet tijdelijk worden losgelaten als een kredietinstelling een groeistrategie volgt. Een kredietinstelling die niet volledig aan de solvabiliteitseis voldoet, heeft geen groeimogelijkheden zolang ze geen nieuw eigen vermogen kan aantrekken of geen aanzienlijke winst kan boeken. Dit leidt ertoe dat een inefficiënte instelling direct in haar groei belemmerd wordt, terwijl een bank die grote winst boekt naargelang haar rentabiliteit ruimte heeft om te groeien. Deze beperkende gevolgen van de solvabiliteitseis voor slecht functionerende instellingen vormt een goed voorbeeld van het aanvullende karakter van preventieve prudentiële beleidsmaatregelen en het mededingingsbeleid.

(95) Dankzij de solvabiliteitseis is het mogelijk in het geval van steunverlening aan een kredietinstelling een conventionele schatting te maken van de concurrentieverstoring(15). Als de steun kan worden gelijkgesteld aan een kapitaalinjectie, dan kan de concurrentieverstoring worden gemeten in termen van naar risico gewogen activa. Een kapitaalinjectie van 1 miljoen EUR, of een andere maatregel met een gelijkwaardig effect, stelt een bank in staat de naar risico gewogen activa op haar balans uit te breiden (rekening houdend met de solvabiliteitseis van 8 %) en daarmee ook haar activiteiten. Dit vertaalt zich in een potentiële concurrentieverstoring in termen van activiteiten in de orde van grootte van 12,5 miljoen EUR (zonder de steun in kwestie zou de bank haar naar risico gewogen activa niet met 12,5 miljoen EUR hebben kunnen uitbreiden). Een dergelijke relatie impliceert tevens dat, als de steun aan een kredietinstelling meer bedraagt dan haar eigen vermogen, de concurrentieverstoring groter is dan het totaalbedrag van de naar risico gewogen activa. In een dergelijke context zijn de tegenprestaties bedoeld om de conventioneel, en niet erg nauwkeurig, geraamde concurrentieverstoring te beperken.

(96) In het onderhavige geval dient te worden onderstreept dat de Franse autoriteiten naar aanleiding van het verzoek van de Commissie bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag om inlichtingen over de door CFF geleverde tegenprestaties aan de concurrenten, gegevens hebben verstrekt over de geleverde inspanningen. De Commissie beschouwt de in het ondernemingsplan aangekondigde vermindering van de opbrengst uit bancaire bedrijfsuitoefening niet als een tegenprestatie, omdat deze in feite voortvloeit uit de afname van de kredietactiviteiten in de gesubsidieerde sector, die nog niet wordt gecompenseerd door een toename van de activiteiten in de commerciële sector.

(97) Wel is de Commissie van mening dat de sterke afname van de balans (van 392 miljard FRF op 31 december 1995 tot 296 miljard FRF op 31 december 1998, dat wil zeggen een reductie van 25 %) zowel moet worden beschouwd als een noodzakelijke ingreep voor het voortbestaan van de bank en een voortvloeisel van de vrijwillige heroriëntatie van de activiteiten van de bank, maar bovendien aanzienlijke inspanningen heeft gevergd die de concurrentieverstoring ten gevolge van het overheidsingrijpen deels teniet hebben gedaan. Deze inspanningen vormen een zeer aanzienlijke tegenprestatie voor de conventioneel geraamde concurrentieverstoring.

(98) De Commissie staat tevens positief tegenover de beslissing van CFF om haar buitenlandse netwerk af te stoten, met name omdat de bank haar activiteiten in het buitenland weliswaar nog van betrekkelijk beperkte omvang, voorafgaand aan het overheidsingrijpen aan het uitbreiden was (er was een filiaal geopend in Italië).

(99) Gelet op de hoogte van de steun ten opzichte van de geleverde tegenprestaties is de Commissie van oordeel dat CFF een aanmerkelijk deel van de herstructureringskosten voor haar rekening heeft genomen en dat ze belangrijke tegenprestaties heeft geleverd om de verstorende gevolgen van de steun voor de mededinging te compenseren.

5.3.1.3. Verhouding tussen de steun en de bijdrage van de bank tot haar herstel

(100) Rekening houdend met eerdergenoemde aspecten is de Commissie met betrekking tot de naleving van de andere in de kaderregeling inzake herstructureringssteun genoemde voorwaarden van oordeel dat CFF een belangrijk deel van de herstructureringskosten uit eigen middelen betaalt.

(101) Ofschoon de hersteloperatie inmiddels goeddeels is voltooid, blijft het eigen vermogen van CFF nog ver achter bij het volgens de prudentiële voorschriften vereiste minimum. Om dit probleem op te lossen heeft de staat een herkapitalisatie aangekondigd (beperkt tot 1,85 miljard FRF wanneer de vermindering van de deelneming in CLog(16), waarvan de datum en modaliteiten nog onbekend zijn, in aanmerking wordt genomen). De Commissie is van oordeel dat de nog resterende onzekerheid over de definitieve levensvatbaarheid van de bank zal worden weggenomen als er een overnemer wordt gevonden.

(102) Het in 1998 behaalde rendement op het eigen vermogen van de bank, berekend op basis van de verhouding van de geconsolideerde winst tot het geconsolideerde eigen vermogen (rekening houdend met het aandeelhoudersvoorschot) bedraagt circa 8,4 %. Een dergelijk rendement, dat nog achterblijft bij de gemiddelde rentabiliteit van de banksector en de verwachtingen van particuliere aandeelhouders, rechtvaardigt de aansluiting bij een sterke partner, zoals is voorgenomen in het kader van de privatisering die op korte termijn zal plaatsvinden teneinde de bank weer levensvatbaar te maken.

(103) Het feit dat er een sterke partner nodig is om het eigen vermogen van de bank te herstellen en de instelling er weer definitief bovenop te helpen, zodat CFF haar herstructureringsplan kan uitvoeren, werpt problemen op voor de verkoop van de bank.

(104) Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen in kwestie kijkt de Commissie ook naar de privatisering van de bank. In hun brief van 12 mei 1999 hebben de Franse autoriteiten zich ertoe verbonden CFF voor december 1999 te privatiseren volgens een openbare, doorzichtige en niet-discriminerende procedure. De Commissie neemt nota van deze toezegging en wijst erop dat zij in haar XXIIIe Verslag over het mededingingsbeleid(17) van 1993 de algemene beginselen heeft uiteengezet aan de hand waarvan zij toetst of een privatisering steunelementen behelst. Zij is van mening dat de privatisering een definitieve oplossing moet bieden voor het eerder beschreven beheerprobleem van de onderneming (corporate governance) en ervoor moet zorgen dat CFF in de toekomst een beroep kan doen op de particuliere aandeelhouders en de markt om de aanvullende middelen te verkrijgen die ze eventueel nodig heeft.

(105) In dit stadium en op grond van de beschikbare informatie over de privatisering van CFF ziet de Commissie geen aanleiding om te veronderstellen dat met deze procedure aanvullende staatssteun is gemoeid, gelet op het feit dat de keuze van een partner wordt bepaald op grond van marktvoorwaarden met betrekking tot de overnameprijs en het ondernemingsplan van die partner.

(106) De Commissie houdt bij de beoordeling van de steun geen rekening met het bedrag dat de staat kan verdienen met de privatisering van de onderneming; vooralsnog is geen verkoopprijs voor CFF vastgesteld en beschikt de Commissie niet over een beoordeling daarvan.

6. CONCLUSIES

(107) Samengevat is de Commissie op grond van eerdergenoemde elementen en de beschikbare informatie tot het oordeel gekomen dat het herstelplan van CFF belangrijke elementen van staatssteun behelst, met name in de vorm van:

- een staatsgarantie voor alle termijnen, zowel de rente als de aflossing, van de schuld van CFF;

- een toezegging van de staat alle noodzakelijke maatregelen te zullen nemen om CFF in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten met inachtneming van de vigerende prudentiële voorschriften; en een kapitaalvoorschot aan CFF.

(108) Deze maatregelen zijn onderzocht in het licht van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, teneinde na te gaan of ze als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Om de redenen die zijn uiteengezet onder punt 62 tot 100 is de Commissie van oordeel dat de aan CFF verleende steun voldoet aan de voorwaarden van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, mits de in het laatst aangemelde plan beschreven voornemens worden uitgevoerd.

(109) Bovendien is het, gelet op de omvang van de steunmaatregelen, noodzakelijk dat erop wordt toegezien dat het plan adequaat ten uitvoer wordt gelegd, met name wat de herstructureringsinspanningen betreft, zodat het aan de Commissie voorgelegde herstelplan effectief en volledig wordt gerealiseerd. De Franse autoriteiten dienen de Commissie vanaf de datum van goedkeuring van deze beschikking halfjaarlijks verslag uit te brengen van de voortgang met de uitvoering van het plan en eventuele punten waarop de bereikte resultaten afwijken van de verwachtingen, totdat de doelstellingen van het herstructureringsplan zijn verwezenlijkt. Zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie mag geen enkele wijziging in het plan worden aangebracht die aanvullende staatssteun aan CFF met zich mee kan brengen.

(110) Volgens de Franse autoriteiten is het aandeelhoudersvoorschot van 1,85 miljard FRF minimaal noodzakelijk om CFF in staat te stellen te voldoen aan de prudentiële voorschriften en is het aan de overnemer om het eigen vermogen van de bank dusdanig te verhogen dat de levensvatbaarheid van CFF op lange termijn gegarandeerd wordt. Als er niet tot privatisering zou worden overgegaan en het eigen vermogen van de bank derhalve niet zou worden aangevuld door een partner, dan zou de Franse staat zich waarschijnlijk genoodzaakt zien om aanvullend kapitaal beschikbaar te stellen. In dat geval kan de Commissie dit als een aanvullende steunmaatregel aanmerken.

(111) Onder deze voorwaarden kan het verbod van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst buiten toepassing worden verklaard voor de onderhavige steunmaatregelen, omdat ze overeenkomstig de bepalingen van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De maatregelen ter ondersteuning van de sanering, de herstructurering en de privatisering van Crédit Foncier de France, inzonderheid de door de minister van Economische Zaken en Financiën op 29 april 1996 aangekondigde staatsgarantie voor de schulden van Crédit Foncier de France en de door Caisse des Dépóts et Consignations ten behoeve van Crédit Foncier de France uitgevoerde kapitaalverhoging van 1850 miljoen FRF vormen staatssteun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze transacties, waarmee naar schatting voor de staat een bedrag van 16 miljard FRF is gemoeid, worden als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de EER-overeenkomst verklaard op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst.

Artikel 2

De in artikel 1 bedoelde maatregelen worden goedgekeurd mits Frankrijk:

a) garandeert dat alle herstelmaatregelen en alle bepalingen van het aan de Commissie voorgelegde herstructureringsplan ten uitvoer worden gelegd;

b) de in het herstructureringsplan neergelegde voorwaarden, rekening houdend met de in onderhavige beschikking gestelde voorwaarden, niet wijzigt zonder voorafgaande toestemming van de Commissie; en

c) de mogelijkheid uitsluit dat Crédit Foncier de France de door de aangemelde kapitaalverhoging gedekte fiscale verliezen opvoert als fiscale aftrekpost.

Artikel 3

Frankrijk zal zijn volledige medewerking verlenen aan de controle op de onderhavige beschikking en zal de Commissie de volgende documenten overleggen:

a) een gedetailleerd verslag van de Franse autoriteiten over de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan en de privatisering van de onderneming. In dit verslag dient met name:

- de levensvatbaarheid van Crédit Foncier de France te worden aangetoond aan de hand van een gedetailleerd overzicht van de bereikte resultaten in relatie tot de in het plan geformuleerde verwachtingen;

- een gedetailleerd overzicht te worden gegeven van alle vormen van overheidsingrijpen ten behoeve van Crédit Foncier de France (in de vorm van een herkapitalisatie, financiering, garantie enz.);

- een gedetailleerde analyse te worden gemaakt van de vorderingen met de verkoop van Crédit Foncier de France.

Dit verslag dient halfjaarlijks te worden ingediend, gerekend vanaf de datum van bekendmaking van de beschikking van de Commissie. Na de privatisering van de onderneming dient een laatste verslag aan de Commissie te worden voorgelegd;

b) de balansen, de winst- en verliesrekeningen en de (jaarlijkse en halfjaarlijkse) verslagen van de raad van bestuur van Crédit Foncier de France.

De Commissie kan deze documenten en de uitvoering van het plan ter beoordeling voorleggen aan een gespecialiseerde accountant. De Franse autoriteiten en Crédit Foncier de France zullen alle medewerking verlenen aan een dergelijke financiële controle.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.

Gedaan te Brussel, 23 juni 1999.

Voor de Commissie

Karel Van Miert

Lid van de Commissie

(1) PB C 275 van 20.9.1996, blz. 2.

(2) Standard & Poor hanteert de volgende beoordelingsschaal: AAA: zeer grote terugbetalingscapaciteit; AA: sterke terugbetalingscapaciteit; A: sterke terugbetalingscapaciteit, maar gevoeligheid voor economische risico's; BBB: voldoende capaciteit, maar grote gevoeligheid voor economische risico's; BB en B: speculatief karakter en onzekere betalingscapaciteit; CCC, CC en C: dubieuze vorderingen; D: reeds betalingsachterstand. Moody's schaal voor "investment grade"-risico's luidt als volgt: Aaa, Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3, Baa1, Baa2 enz. De niveaus van beide schalen zijn niet vergelijkbaar.

(3) Door CFF in "securities" op zijn lening.

(4) Mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 5 van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie op openbare bedrijven in de industriesector (PB C 307 van 13.11.1993, blz. 2).

(5) Zie de publicatie "Moody's assigns bank financial strength ratings to 540 banks", Moody's, New york, september 1995.

(6) Gemiddeld gelden de volgende rentepercentages: PIBOR (Paris Inter Bank Offered Rate) + 25 % voor tot 3 juni 1996 opgenomen middelen; PIBOR + 0,40 % voor tussen 3 juni en 1 oktober 1996 genomen middelen; PIBOR + 0,675 % voor tussen 1 oktober 1996 en 31 maart 1997 opgenomen middelen.

(7) Het netto extra volume in de sector krediet aan lokale autoriteiten bedroeg 27,8 miljard FRF op 31 december 1995, afgezien van dubieuze vorderingen en achterstallige betalingen, op een totaalbedrag aan uitstaande leningen van 37,6 miljard FRF op die datum.

(8) Volgens het Hof van Justitie wordt in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag geen onderscheid gemaakt tussen soorten overheidsinterventies, maar worden steunmaatregelen gedefinieerd aan de hand van de gevolgen die ze met zich meebrengen; zie zaak C-241/94, Republiek Frankrijk/Commissie, arrest van 26 september 1996, Jurisprudentie 96, blz. I-4551.

(9) Zie voetnoot 4.

(10) PB L 336 van 30.12.1989, blz. 14.

(11) PB L 110 van 28.4.1992, blz. 52.

(12) In de noemer van de solvabiliteitsratio zijn de naar risico gewogen activa verwerkt.

(13) Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB C 368 van 23.12.1994, blz. 12).

(14) Zie voetnoot 13.

(15) Zie Beschikking 98/490/EG van de Commissie van 20 mei 1998 betreffende de door Frankrijk aan de groep Crédit Lyonnais verleende steun (PB L 221 van 8.8.1998, blz. 72).

(16) Zie tabel 1.

(17) XXIIIe Verslag over het mededingingsbeleid, paragraaf 403, blz. 276. De beginselen aan de hand waarvan de Commissie bepaalt of een privatiseringsoperatie staatssteun inhoudt, zijn eerder aan de Franse autoriteiten meegedeeld in een brief van de directeur-generaal voor de mededinging, gedateerd 14 juli 1993.