SPECIAAL VERSLAG Nr. 20/98 over de verificatie van fysieke controles op landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 375/03)

SAMENVATTING VOOR DE LEZER

Context van de verificatie

Tijdens het EOGFL-jaar 1996 beliepen de aan de exporteurs van landbouwproducten betaalde uitvoerrestituties ter compensatie van het verschil tussen de prijs binnen de EU en de lagere prijs op de wereldmarkt ongeveer 5 600 Mio ECU (13 % van de EU-landbouwuitgaven). De restitutiepercentages verschillen naar gelang van de aard van de producten en worden toegepast op de geëxporteerde hoeveelheden. De restituties worden wel gefinancierd uit de EU-begroting, maar het zijn de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor zowel het verrichten van de betalingen als het uitvoeren van de controles ter bevestiging van de wettigheid en regelmatigheid van de uitvoerrestituties.

De douaneautoriteiten van de lidstaten staan voor een groot probleem: zij moeten de EU-begroting beschermen door middel van fysieke controles maar tegelijk de handel zo weinig mogelijk hinderen. In het EOGFL-jaar 1996 hebben de douaneautoriteiten van de lidstaten op het hele grondgebied van de EU 100 000 fysieke controles verricht ter uitvoering van het voorschrift, ten minste 5 % van de transacties fysiek te controleren. Bij een groot deel daarvan waren ook laboratoriumproeven verplicht. Deze houden zowel voor de douaneautoriteiten als voor de handelaars aanzienlijke administratieve kosten in. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat de controles doelgericht en doeltreffend worden uitgevoerd. Verordening (EEG) nr. 286/90 werd in 1994 voornamelijk gewijzigd ter invoering van de mogelijkheid, risico-analyse toe te passen bij de selectie van zendingen voor fysieke controles. De controle van de Kamer in de lidstaten was toegespitst op het gebruik van risico-analyse en de evaluatie van de doeltreffendheid van de procedures om goederen te selecteren voor fysieke controles.

Voornaamste opmerkingen

In het algemeen zijn fysieke controles een essentieel hulpmiddel voor de douanediensten, maar voor sommige maatregelen vormen ze misschien niet altijd de meest doeltreffende en passende controlemethode. Doordat risico-analyse niet verplicht is, bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de procedures van de lidstaten om goederen te selecteren voor fysieke controle. Een optimaal gebruik van risico-analyse wordt belemmerd door het wettelijke voorschrift op elk douanekantoor een vastgesteld percentage fysieke controles te verrichten en door de ontoereikendheid van de databases in de lidstaten. De doeltreffendheid van de procedures om zendingen te selecteren voor controle werd noch door de lidstaten, noch door de Commissie geëvalueerd. Er is een gebrek aan coördinatie tussen de controles achteraf die door de lidstaten krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 worden verricht.

Voornaamste aanbevelingen

De Commissie zou moeten overwegen een juridisch kader te vormen waarin de fysieke controles (op het kantoor van uitvoer) en de controles achteraf evenwichtig worden gecombineerd.

De lidstaten moeten worden aangemoedigd meer belang te hechten aan de kwaliteit en doeltreffendheid van de fysieke controles in plaats van louter ervoor te zorgen dat de voorgeschreven controlepercentages worden gehaald. Met het oog op een grotere doeltreffendheid van de procedures om zendingen te selecteren voor fysieke controle wordt de Commissie aangespoord een aantal aanbevelingen te overwegen. Bovenal stelt de Kamer voor, het gebruik van risico-analyse door de lidstaten verplicht te stellen. De wettelijke voorschriften met betrekking tot fysieke controles zouden moeten worden versoepeld en de lidstaten zouden tegelijkertijd meer verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de doeltreffendheid van die controles.

Meer in het algemeen gesproken is risico-analyse een doeltreffend instrument voor middelenbeheer, dat niet tot uitvoerrestituties mag worden beperkt. Voor een doeltreffend beheer van hun middelen hebben de lidstaten behoefte aan een ruimere rechtsgrondslag voor de risico-analyse, zodat zij niet alleen de verrichtingen binnen de maatregelen kunnen oriënteren maar ook middelen kunnen toewijzen aan maatregelen op basis van de relatieve risico's voor de begroting van de EU.

1. INLEIDING

Algemeen

1.1. Uitvoerrestituties zijn geldbedragen die aan de exporteurs van landbouwproducten worden betaald ter compensatie van het verschil tussen de prijs binnen de EU en de lagere prijs op de wereldmarkt. De bedragen verschillen naar gelang van de productomschrijving en worden toegepast op de geëxporteerde hoeveelheden. De restituties worden wel gefinancierd uit de EU-begroting, maar het zijn de lidstaten die via hun aangewezen betaalorganen verantwoordelijk zijn voor het verrichten van de betalingen. De lidstaten zijn ook verantwoordelijk voor de controle van de wettigheid en regelmatigheid van die betalingen, die hoofdzakelijk worden verricht door hun douanediensten.

1.2. Hoewel de uitvoerrestituties in het kader van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel/Wereldhandelsorganisatie (GATT/WTO) geleidelijk zullen verdwijnen, vormen ze toch nog ongeveer 13 % van de landbouwuitgaven van de EU. In het EOGFL-jaar 1996 kwam dit overeen met ongeveer 5 600 Mio ECU. De spreiding van de uitgaven in dat jaar wordt in tabel 1 weergegeven per productgroep en in tabel 2 per lidstaat.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.3. De douanediensten van de lidstaten staan voor een groot probleem: zij moeten de EU-begroting beschermen door middel van fysieke controles maar tegelijk de wettige internationale handel zo weinig mogelijk hinderen. In het EOGFL-jaar 1996 hebben de EU-douanediensten ongeveer 2 miljoen aangiften behandeld betreffende landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald. Op grond van het voorschrift, ten minste 5 % van de transacties te controleren, levert dat 100 000 fysieke controles op. Bij een groot deel daarvan zijn laboratoriumproeven verplicht, die zowel voor de douaneadministraties als voor de handelaars aanzienlijke kosten inhouden. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat de controles doelgericht en doeltreffend worden uitgevoerd.

Controlebepalingen

1.4. Het systeem ter controle van de uitvoerrestituties telt drie fasen. De eerste fase berust op Verordening (EEG) nr. 386/90 van de Raad (1) inzake de controle bij de uitvoer van landbouwproducten die in aanmerking komen voor restituties of andere bedragen. Daarin worden fysieke controles van goederen bij uitvoer voorgeschreven met het doel na te gaan of de goederen en hoeveelheden correct zijn aangegeven. De tweede fase, waarin dezelfde verordening voorziet, bestaat uit de controle van de documenten door de betaalorganen. De derde fase berust op Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad (2) en omvat onder meer de controle achteraf van transacties met uitvoerrestituties op basis van de handelsdocumenten van de begunstigden. Deze verordening werd bestudeerd in speciaal verslag nr. 7/93 (3).

1.5. Verordening (EEG) nr. 386/90 is gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 163/94 van de Raad (4), voornamelijk ter invoering van de mogelijkheid, risico-analyse toe te passen bij de selectie van zendingen voor fysieke controle. Gedetailleerde regels voor de toepassing ervan zijn neergelegd in Verordening (EG) nr. 2221/95 van de Commissie (5), optionele criteria voor de risico-analyse in Verordening (EG) nr. 3122/94 van de Commissie (6). De bijlage bevat een overzicht van de voornaamste bepalingen.

Reikwijdte van de controle

1.6. De Commissie heeft in de lidstaten inspecties inzake de toepassing van Verordening (EEG) nr. 386/90 verricht. In het kader van haar controle heeft de Kamer dan ook deze inspecties geëvalueerd. De controle van de Kamer in de lidstaten was toegespitst op andere aspecten dan bij de inspecties van de Commissie en betrof met name het gebruik van risico-analyse en de evaluatie van de doeltreffendheid van de procedures om zendingen te selecteren voor fysieke controle.

1.7. De Kamer verrichtte haar controles bij de Commissie en in de volgende lidstaten: België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Deze lidstaten werden geselecteerd omdat zij goed zijn voor nagenoeg 95 % van de uitgaven voor uitvoerrestituties.

2. OPMERKINGEN BETREFFENDE DE INSPECTIES VAN DE COMMISSIE

Bereik en doelstellingen

2.1. Met haar inspecties in de lidstaten beoogde de Commissie hoofdzakelijk te verifiëren of het voorgeschreven percentage fysieke controles was gerealiseerd en te beoordelen hoe de kwaliteit was van de door de douanediensten van de lidstaten verrichte fysieke controles.

2.2. De Commissie kon niet tot een evaluatie komen van de effectiviteit van de procedures ter selectie van zendingen voor fysieke controle of van de resultaten in termen van ontdekte onregelmatigheden, omdat de meeste lidstaten en de Commissie zelf geen register bijhouden van het aantal en de waarde van de onregelmatigheden die bij controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 worden ontdekt. Evenmin beoordeelde zij samen met de lidstaten de betrouwbaarheid en relevantie van de in Verordening (EG) nr. 3122/94 gedefinieerde risicocriteria teneinde de fysieke controles doeltreffender te maken en de doelgerichtheid te verbeteren zoals vereist in artikel 3 van die verordening.

2.3. Met het oog op de samenhang van het algemene controlebeleid inzake uitvoerrestituties schrijft artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 386/90 voor dat de lidstaten maatregelen moeten nemen om de controles die een zelfde handelaar treffen te coördineren en te combineren met de in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89 verrichte verificaties. De Kamer is van mening dat deze samenhang niet is bereikt en geeft de Commissie in overweging, bij haar inspecties voor de goedkeuring van de rekeningen speciale aandacht aan dat aspect te besteden.

2.4. Artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 2221/95 bepaalt: "Indien de hoogte van de restitutie afhankelijk is van een bepaald gehalte, neemt het douanekantoor . . . in het raam van de fysieke controle representatieve monsters [voor laboratoriumanalyse]". In tabel 3, die is gebaseerd op statistieken die de Kamer van de lidstaten heeft ontvangen, wordt het aantal fysieke controles dat volgens de regelgeving had moeten leiden tot laboratoriumproeven vergeleken met het aantal werkelijk uitgevoerde proeven. In België, Duitsland, Frankrijk en Spanje werd bij een aanzienlijk aantal fysieke controles van zuivelproducten en olijfolie niet aan de eis voldaan. Hoewel er in Ierland geen nationale statistieken beschikbaar waren, had de interne-controledienst van de Ierse douane gevallen ontdekt waarin niet aan het vereiste was voldaan. In de inspectieverslagen van de Commissie over deze lidstaten werd niet gemeld dat deze niet-naleving was aangepakt.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Door de Commissie vastgestelde tekortkomingen in de controles van de lidstaten

2.5. De voornaamste tekortkomingen die bij de inspectie van de Commissie inzake de toepassing van Verordening (EEG) nr. 386/90 werden vastgesteld, zijn:

- onnauwkeurige statistieken over het percentage fysieke controles (België, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg, Portugal, Spanje, Verenigd Koninkrijk);

- fysieke controles van onvoldoende kwaliteit (België, Italië);

- ontbreken van deugdelijke installaties voor onderzoek en weging (België, Nederland, Spanje);

- de douanediensten stelden de exporteurs vooraf in kennis van controles die krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 onverwacht moeten plaatsvinden om geldig te zijn (Frankrijk, Italië).

Follow-up van de tekortkomingen

2.6. De Commissie zond de lidstaten brieven waarin de geconstateerde tekortkomingen uitvoerig werden beschreven. De brieven, die betrekking hadden op inspecties tussen februari 1996 en juli 1997, werden verzonden tussen december 1996 en oktober 1997. De Commissie ontving de antwoorden tussen februari 1997 en december 1997. Ten tijde van het laatste controlebezoek van de Kamer in april 1998 had de Commissie nog niets ondernomen om de antwoorden - die in vele gevallen een betwisting van de bevindingen van de Commissie inhouden - te evalueren, noch enige andere vervolgactie ondernomen.

3. BEVINDINGEN VAN DE KAMER BIJ HAAR CONTROLE IN DE LIDSTATEN

Risico-analyse

3.1. Risico-analyse kan worden gedefinieerd als het gebruik van relevante gegevens voor het identificeren van verrichtingen waarbij het risico van potentiële materiële onregelmatigheden het grootst is. Ze kan worden gebruikt om schaarse en dure middelen zodanig in te zetten dat de verrichtingen met de grootste kans op onregelmatigheden intensiever worden gecontroleerd dan die met een kleiner risico. Dat betekent niet dat er geen controles zouden moeten plaatsvinden op verrichtingen met een potentieel laag risico. Enige willekeurige controle moet er altijd zijn, zowel ter afschrikking als om nieuwe risico's op te sporen.

3.2. De bedragen van de uitvoerrestituties worden gedifferentieerd volgens de productbeschrijvingen. Sommige van deze beschrijvingen zijn ingewikkeld omdat een nauwkeurige chemische samenstelling wordt aangegeven. Kleine verschillen tussen de werkelijke samenstelling van een product en die welke wordt voorgeschreven in de nomenclatuur voor uitvoerrestituties leiden soms tot een volledig verlies van restituties, terwijl het verlies in andere gevallen gradueel is. Voor Cheddarkaas met een vetgehalte in de droge stof van 48 % of meer wordt het volle restitutiebedrag van 101,68 ECU per 100 kg (7) betaald; bij een vetgehalte van 47,9 % is geen restitutie verschuldigd. Anderzijds wordt voor vollemelkpoeder met een vetgehalte van 25,1 % of meer 102,6 ECU per 100 kg betaald, terwijl het bedrag bij een vetgehalte van 24,9 % 95,38 ECU is. Natuurlijk loopt ook de mate waarin de aanvragers van uitvoerrestituties zich aan de regels houden, uiteen. Ongeacht of de lidstaten bij de toepassing van risico-analyse al dan niet opteren voor het globale controlepercentage, zijn er dus sterke argumenten om de fysieke controles toe te spitsen op de producten en/of aanvragers waarbij het risico van belangrijke onregelmatigheden het grootst is.

3.3. Hoewel de mogelijkheid reeds sinds 1 januari 1995 in de regelgeving is opgenomen, volgden ten tijde van de controle van de Kamer slechts vier lidstaten (Denemarken, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) in alle productsectoren en op elk douanekantoor dat risico-analyse toepast de regel van 5 % fysieke controles. Behalve Italië beweren alle bezochte lidstaten dat zij in zekere mate risicocriteria hanteren bij de selectie van zendingen voor fysieke controle.

3.4. De huidige regelgeving kent het gebruik van risico-analyse als een optie. Daarom volgen de lidstaten een totaal verschillende aanpak bij de selectie van zendingen voor fysieke controles. Het gebruik van risico-analyse moet verplicht worden gesteld.

3.5. Ongeacht of de lidstaten al dan niet voor risico-analyse hebben gekozen, betekent de verplichting in de regelgeving om een minimumpercentage fysieke controles te verrichten, dat sommige selecties niet wegens het aanwezige risico worden gemaakt, maar alleen om te voldoen aan de voorschriften. Om er zeker van te zijn dat het vastgestelde jaarpercentage wordt gehaald, worden de administratieve procedures zo ingericht dat het hele jaar een vast controleritme wordt aangehouden. Dit is in de eerste plaats bedoeld om bij de procedure ter goedkeuring van de rekeningen (8) afwijzing wegens niet-naleving van de voorgeschreven niveaus te voorkomen.

3.6. De waarde van de gevraagde restituties wordt in Verordening (EG) nr. 3122/94 als een der voornaamste risicocriteria omschreven. Toch moet de intensiteit van de controle volgens deze verordening gebaseerd zijn op het aantal ingediende aangiften en niet op de waarde van de gevraagde restituties. Dit leidt tot een distorsie van de controle-inspanning. De meeste uitvoeraangiften betreffen niet onder bijlage II vallende goederen (9), waarvoor per gewichtseenheid veel lagere restituties worden betaald dan voor basisproducten. Zo waren zulke goederen in het EOGFL-jaar 1996 in Nederland bijvoorbeeld goed voor 10 % van de restituties, maar voor 53 % van de controles. Rundvlees maakte in datzelfde jaar daarentegen 21 % van de restituties, maar slechts 6 % van de controles uit. Zoals blijkt uit tabel 4 is een soortgelijke distorsie te zien in het controlepatroon van andere lidstaten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.7. Wanneer een lidstaat kiest voor het gebruik van risico-analyse, moeten er minimaal 5 % fysieke controles per douanekantoor per kalenderjaar en minimaal 2 % per productensector worden verricht. Goederen kunnen onder douanetoezicht worden geplaatst in de voornaamste havens, maar ook op binnenlandse douanekantoren die verantwoordelijk zijn voor de gebouwen waarin die goederen voor export worden verpakt. De handel in de grote havens, waar een groot scala van producten van een grote groep exporteurs onder douanetoezicht wordt geplaatst, is heel anders van aard dan op de binnenlandse douanekantoren, waar het vaak gaat om een beperkte groep producten van enkele exporteurs. Voor zulke douanekantoren vormt de selectie van zendingen voor fysieke controle op basis van statistisch representatieve steekproeven een te overwegen alternatief voor het verplichte minimum van 5 %.

3.8. Krachtens de regelgeving moet risico-analyse een bestanddeel van de selectieprocedure vormen, maar zij wordt soms alleen als achtergrondinformatie gebruikt. De mate waarin risico-analyses zijn geïntegreerd in de selectieprocedure voor fysieke controle verschilt evenwel. In het Verenigd Koninkrijk en ten dele in Denemarken worden de toegepaste risicocriteria voor elke zending geregistreerd en leidt de risico-analyse rechtstreeks tot de aanbeveling van fysieke controles van welbepaalde zendingen. In Spanje bestaat geen formele risico-analyse, maar als bijvoorbeeld op basis van een door laboratoriumanalyse ontdekte onregelmatigheid een risico wordt geconstateerd, wordt een filter ingeschakeld waardoor de exportaangiften voor het product en/of de exporteur in kwestie automatisch voor fysieke controle worden geselecteerd. In Duitsland heeft risico-analyse geleid tot vaststelling van controlepercentages op het niveau van de productsectoren, zoals rundvlees, zuivelproducten enz.; het selecteren van specifieke zendingen wordt aan de plaatselijke douanekantoren overgelaten. Dit systeem is te algemeen om op zichzelf doeltreffend te zijn. In België en Nederland worden risico-analyses slechts voor een beperkt aantal producten verricht en in het beste geval dienen ze ter informatie van de douanekantoren. Al deze lidstaten konden dus beweren dat zij op een of andere manier risico-analyse gebruiken, maar de door het Verenigd Koninkrijk en deels door Denemarken toegepaste methodologie is doorzichtiger en er kan beter verantwoording over worden afgelegd.

3.9. Voor een consequente aanpak zou het ideaal zijn dat de selectieprocedures binnen elke lidstaat gecentraliseerd zijn, met mogelijkheden voor enige lokale inbreng, want eenzelfde exporteur kan dezelfde producten op meer dan één douanekantoor van uitvoer aanbieden voor de douanecontrole. Dit bijzondere systeem functioneert alleen in Spanje (maar zie paragraaf 3.22).

3.10. Volgens Verordening (EG) nr. 3122/94 kunnen in de procedure ter selectie van zendingen voor fysieke controle optionele criteria worden toegepast. Deze houden verband met de producten, de handel, de restitutienomenclatuur, de exporteurs, onregelmatigheden, douaneregelingen en de regelingen voor toekenning van uitvoerrestituties. De verordening bevat echter geen aanbevelingen inzake het relatieve belang van deze criteria.

3.11. De verfijningsgraad van de procedures voor de selectie van zendingen verschilt aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere. Bij sommige is voldoende documentatie aanwezig en kan de toepassing van de criteria gemakkelijk worden vastgesteld (in Spanje, het Verenigd Koninkrijk en deels in Denemarken), bij andere blijft alles informeel en worden de criteria voor de selectie van bepaalde zendingen niet geregistreerd (België, Frankrijk, Ierland, Nederland).

3.12. Er zijn ook verschillen tussen de douanekantoren binnen bepaalde lidstaten. Zo heeft Veijle in Denemarken een doorzichtig computersysteem waarin rekening wordt gehouden met criteria als handelaars- en productrisico's, waarde van de restituties enz. Het systeem leidt tot een automatische risicobeoordeling op basis van punten die aan elk criterium worden toegekend. Bij andere douanekantoren in Denemarken, zoals Esbjerg en Aalborg, berust de risico-analyse op minder criteria en geringere informatie. Ook in Ierland werden verschillen tussen de douanekantoren geconstateerd.

3.13. Elk douanekantoor van uitvoer moet ervoor zorgen dat de realisatie van de controlenorm van 5 % te allen tijde kan worden geverifieerd. De regelgeving kent geen bepaling inzake de registratie van het risico waarom het bij een bepaalde zending gaat. Zonder die informatie valt onmogelijk te beoordelen hoe doeltreffend de selecties zijn voor het afschrikken of opsporen van onregelmatigheden. Alleen in Spanje, het Verenigd Koninkrijk en deels in Denemarken wordt bij elke uitvoeraangifte het desbetreffende risico geregistreerd door middel van een code of wegingsfactor.

Het gebruik van databases voor de risico-analyse

3.14. De gegevens over onregelmatigheden met uitvoerrestituties, die worden ontdekt bij controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 of met andere middelen, worden op de volgende manieren gebruikt voor de risico-analyse: ze vormen een direct element van de berekening van een risicofactor voor bepaalde zendingen, zoals in het Britse systeem, ze vormen een database die kan worden geraadpleegd (Ierland, Nederland, Spanje) of ze worden opgenomen in informatienota's (België, Duitsland, Frankrijk).

3.15. Wanneer de gegevens in de vorm van een database of een informatieblad beschikbaar zijn voor raadpleging, is er nergens opgetekend dat daarmee rekening is gehouden bij de selectie van zendingen voor fysieke controle.

3.16. In het Verenigd Koninkrijk (10), waar in de database wel het voorkomen maar niet de waarde van onregelmatigheden wordt geregistreerd, betrof ten minste 20 % van de onregelmatigheden het te laat indienen van exportdocumenten en in vele gevallen ging het om louter administratieve onregelmatigheden zonder financiële weerslag. 25 % van de gevallen van onjuiste omschrijving betrof vrijwillige aangiften, bij 8 % was aangegeven dat zij geen financiële weerslag hadden en bij ongeveer 50 % was de waarde van de onregelmatigheid niet geregistreerd. Wordt er rekening gehouden met onregelmatigheden zonder belang voor de fysieke controle of zonder financiële weerslag, dan leidt dit tot onnodig veel controles van de betrokken producten en handelaren, met de bijhorende kosten voor de douane en de handel.

3.17. Ook in Nederland, waar de database over onregelmatigheden beschikbaar is voor raadpleging door de douanekantoren, had ongeveer 14 % van de onregelmatigheden betrekking op kleine gewichtsverschillen (minder dan 50 kg). Voorts werden de aangegeven en aangetroffen codes van de restitutienomenclatuur niet op consistente wijze geregistreerd en was de aard van de onregelmatigheid niet altijd duidelijk. Hierdoor vermindert het nut van de database als middel voor de selectie van zendingen voor fysieke controle.

3.18. Onregelmatigheden die worden ontdekt bij laboratoriumanalyse van douanemonsters worden in de betreffende databases van de lidstaten geregistreerd. Zij kunnen dus in aanmerking worden genomen binnen de risico-analyseprocedure. Daarentegen is niet bekend hoe vaak producten worden getest die aan de voorwaarden voor uitvoerrestituties blijken te voldoen. Bij de risico-analyse kan dus geen rekening worden gehouden met de positieve zekerheid die volgt uit herhaalde bevredigende resultaten.

3.19. In de meeste bezochte lidstaten hielden de douanelaboratoria databases bij met de bijzonderheden en resultaten van alle verrichte proeven; deze zouden de douanediensten ter beschikking moeten worden gesteld ten behoeve van de risico-analyse.

Toezicht en evaluatie

3.20. Alle lidstaten registreren hoeveel fysieke controles op de douanekantoren worden verricht. Maar wanneer op centraal niveau of op grond van centraal vastgestelde criteria en wegingen wordt aanbevolen fysieke controles te verrichten, zoals in Spanje en het Verenigd Koninkrijk, bestaan er geen systemen om ervoor te zorgen dat de aanbevolen controle werkelijk wordt verricht of, zoniet, dat de redenen daarvoor worden geregistreerd. Zo werd in het tijdvak van 1 maart tot 30 juni 1997 op een douanekantoor in Spanje 75 % van de aanbevolen controles op exporten van olijfolie niet verricht en was daarvoor geen reden geboekstaafd, noch was er feedback naar de centrale dienst die verantwoordelijk was voor de vaststelling van de parameters die tot de aanbevelingen leidden. Evenzo werd in 1995 in het Verenigd Koninkrijk 37 % van de fysieke controles in de niet-aanbevolen, 34 % in de facultatieve en 29 % in de aanbevolen categorie verricht (11). In werkelijkheid kwam die 29 % overeen met slechts 3,8 % van de voor onderzoek aanbevolen aangiften. Er waren geen stukken om te rechtvaardigen dat de aanbevelingen niet waren gevolgd en de autoriteiten hadden geen feedback gekregen.

3.21. In Duitsland houdt het gecentraliseerde systeem voor risico-analyse in dat aan elke productgroep een groot, middelmatig of klein risico wordt toegekend en dat een overeenkomstig minimum aan controle wordt voorgeschreven. Het systeem werd ingevoerd in 1997 maar voorzag niet in toezicht op de resultaten. Uit een vergelijking tussen de controlepercentages van 1996 en 1997 bij een Duits douanekantoor blijkt dat de risicotoekenning - groot voor rundvlees en middelmatig voor zuivelproducten - het controlepatroon niet sterk in de gewenste richting had gedreven.

3.22. Geen van de bezochte lidstaten had de doeltreffendheid van de selecties voor fysieke controle geëvalueerd. Zelfs als de lidstaten evaluaties hadden willen verrichten, hadden zij dit niet gekund omdat geen van hen beschikte over systemen voor beheersinformatie met details over de uitvoeraangiften, de risicocategorieën, de verrichte controles en de resultaten daarvan, uitgedrukt in de waarde van de ontdekte onregelmatigheden.

Doeltreffendheid van de controle

3.23. Door het ontbreken van de nodige gegevens kon de Kamer ook de doeltreffendheid van de fysieke controles niet evalueren. Maar voor de lidstaten waar informatie beschikbaar was voor productgroepen op nationaal niveau leidt een vergelijking tussen het aantal controles en het aantal ontdekte onregelmatigheden tot twijfels inzake de doeltreffendheid van de oriëntatie door de lidstaten. Zelfs op dit niveau zijn er bewijzen dat aanzienlijk meer wordt gecontroleerd in productsectoren waar de waarde van de ontdekte onregelmatigheden aanmerkelijk lager is dan in andere productsectoren. In het Verenigd Koninkrijk had bijvoorbeeld 57 % van alle controles in 1996 betrekking op niet onder bijlage II vallende producten, terwijl de ontdekte onregelmatigheden in waarde ongeveer 16 % van het totaal uitmaakten; bij de zuivelproducten werd echter slechts 17 % van de controles verricht maar 43 % van de onregelmatigheden werd ontdekt.

Onregelmatigheden ontdekt bij controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90

3.24. Elke bezochte lidstaat werd gevraagd gegevens te verstrekken over de onregelmatigheden die tijdens het op 15 oktober 1996 verstreken EOGFL-jaar bij controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 in elke productsector waren ontdekt. Alleen Ierland en het Verenigd Koninkrijk verstrekten de informatie waarom was gevraagd, en zoals vermeld in paragraaf 3.18, werden de Britse cijfers genomen uit een database die onregelmatigheden bevatte die feitelijk vrijwillige aangiften waren. De Nederlandse autoriteiten verstrekten globale cijfers waarbij de onregelmatigheden niet aan productsectoren konden worden gekoppeld. De andere lidstaten konden helemaal geen cijfers verschaffen.

3.25. Volgens de door de drie lidstaten verstrekte cijfers is de waarde van de ontdekte onregelmatigheden gering: tussen 0,003 en 0,06 % van de betaalde restituties, ofwel in totaal 1,4 Mio ECU op 1 934 Mio ECU aan betaalde restituties. In tabel 5 zijn de betaalde restituties, het aantal controles en het aantal in die lidstaten ontdekte onregelmatigheden vermeld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.26. Krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad (12) zijn de lidstaten verplicht alle onregelmatigheden ten bedrage van meer dan 4 000 ECU aan de Commissie mede te delen. In de mededelingen moet ook de opsporingsmethode worden beschreven. Het gaat daarbij om controles achteraf, controles op initiatief van de Commissie, fiscale, douane- en andere controles. De lidstaten zijn niet consistent in hun keuze van opsporingsmethoden en de Commissie controleert niet of ze nauwkeurig zijn. Laboratoriumanalyses waarbij onregelmatigheden in door de douane getrokken monsters worden ontdekt, worden door sommige lidstaten bijvoorbeeld aangemerkt als controles van meerdere diensten, door andere als douanecontroles. Het is dan ook onmogelijk in de database van de Commissie (Irene) de onregelmatigheden te identificeren die bij controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 zijn ontdekt.

3.27. Zelfs als uit de database van de Commissie het grootst mogelijke getal wordt genomen, blijft het aantal onregelmatigheden dat via controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 wordt ontdekt klein in vergelijking met het resultaat van andere opsporingsmethoden. Van de in totaal 563 gevallen met een totale waarde van 34 Mio ECU in 1997 was het grootst mogelijke aantal 121 gevallen (21,5 %) met een waarde van ongeveer 2 Mio ECU (5,9 %). De door middel van controles achteraf ontdekte onregelmatigheden zijn eveneens goed voor ongeveer 20 % van het aantal gevallen, maar 33 % van hun waarde. Tabel 6 toont het aantal onregelmatigheden inzake restituties dat door elke lidstaat naar gelang van de opsporingsmethode werd ontdekt.

Tabel 6 Aantal krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 gemelde onregelmatigheden betreffende uitvoerrestituties in 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.28. Dat er zo weinig onregelmatigheden via fysieke controle worden opgespoord kan op verschillende manieren worden uitgelegd. Het kan betekenen dat de marktdeelnemers in het algemeen de communautaire voorschriften naleven of dat de controles voldoende afschrikwekkend zijn. Omgekeerd kan het ook betekenen dat de fysieke controles slecht georiënteerd of uitgevoerd worden en bijgevolg ondoeltreffend zijn. Het aantal onregelmatigheden inzake uitvoerrestituties dat met andere middelen wordt ontdekt, de bevindingen van de Commissie inzake de kwaliteit van de controles van de lidstaten en de bevindingen in dit verslag over de oriëntatie van de controles wijzen alle in de richting van de tweede mogelijkheid.

Coördinatie met de controles krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89

3.29. De regels voor het coördineren en combineren van de controles achteraf krachtens de Verordeningen (EEG) nr. 386/90 en (EEG) nr. 4045/89 zijn niet duidelijk genoeg. Door de lidstaten worden ze meestal restrictief geïnterpreteerd en wel als de uitwisseling van resultaten tussen de verantwoordelijke ambtenaren. En zelfs dit wordt niet stelselmatig gedaan; sommige lidstaten melden elkaar zelfs niet in welke risicocategorieën de exporteurs krachtens de twee verordeningen worden ingedeeld (Denemarken, Frankrijk, Ierland, Nederland, Verenigd Koninkrijk).

3.30. Het zou doeltreffender zijn de controlestrategie zo te plannen dat de controles krachtens de twee verordeningen complementair zijn, dat voor bepaalde criteria inzake uitvoerrestituties wordt vastgesteld welke controlemethode het meest doeltreffend is, dat wordt bepaald in hoeverre de ene controle de andere kan compenseren en dat dubbel werk wordt voorkomen. Deze aanpak zou bijzonder geschikt zijn voor grote exporteurs die regelmatig nagenoeg dezelfde goederen exporteren.

Laboratoriumproeven

3.31. De fysieke controle van alle producten waarvoor het geldende restitutiebedrag afhangt van de samenstelling ervan moet ook laboratoriumanalyses omvatten. De meeste producten worden niet specifiek vervaardigd om te voldoen aan samenstellingseisen in verband met uitvoerrestituties; ze worden vervaardigd volgens commerciële specificaties die ervoor zorgen dat de klant krijgt wat hij bestelt. Meestal passen de producenten er kwaliteitscontroleprocedures op toe waardoor de hoeveelheid en samenstelling veel intensiever worden gecontroleerd dan met douanecontroles mogelijk is. De Commissie moet de invoering overwegen van een bepaling waarbij het testen van producten in douanelaboratoria wordt beperkt mits de douane de laboratoria, testmethoden en registers van de producent erkent en periodiek en onaangekondigd de naleving verifieert. Dit systeem zou bijzonder geschikt zijn voor niet onder bijlage II vallende producten en zuivelproducten.

3.32. De Commissie zou ook moeten overwegen de verplichte laboratoriumproeven te beperken wanneer positieve zekerheid bestaat doordat hetzelfde product van dezelfde exporteur herhaaldelijk een bevredigende uitslag heeft opgeleverd. Zo betrof 6,6 % van alle laboratoriumproeven over twee jaar in het Verenigd Koninkrijk de reeks van zes producten van één exporteur, en alle proeven gaven een bevredigende uitslag. Evenzo was in Nederland 25 % van alle proeven gericht op de beperkte reeks niet onder bijlage II vallende producten van één exporteur; daarbij werden in 0,7 % van de gevallen onregelmatigheden ontdekt.

3.33. De uitvoerrestituties voor Pecorinokaas uit Italië beliepen in het EOGFL-jaar 1996 ongeveer 14 Mio ECU. Het restitutiebedrag hangt ten dele af van de vraag of de kaas al dan niet uitsluitend van schapenmelk is gemaakt. Is de kaas geheel of gedeeltelijk van koeienmelk vervaardigd, dan vermindert het restitutiebedrag met ongeveer 30 %. De aanwezigheid van koeienmelk kan worden opgespoord met laboratoriumanalyses. Routinemethoden voor laboratoriumanalyse zijn toegestaan bij Verordening (EEG) nr. 690/92 (13) en Verordening (EG) nr. 1081/96 van de Commissie (14), mits de opsporingsgrens 0,5 % of lager is. De routinemethode die van 1992 tot medio 1997 werd toegepast door een douanelaboratorium op Sardinië had een opsporingsgrens van 1,25 % en was dus ongeschikt. Bijgevolg is het niet zeker of de in die periode voor Pecorino betaalde uitvoerrestituties regelmatig waren. Op basis van de betalingen in het EOGFL-jaar 1996 gaat het maximaal om een bedrag van ongeveer 4 Mio ECU per jaar.

3.34. Artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie (15) luidt: "Restituties worden niet verleend indien de producten niet van gezonde handelskwaliteit zijn en als de geschiktheid voor menselijke consumptie, voorzover zij daarvoor zijn bestemd, wegens de eigenschappen ervan of de toestand waarin zij zich bevinden, geheel of in aanzienlijke mate is verloren gegaan". Volgens artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2221/95 moet het douanekantoor van uitvoer hierop toezien.

3.35. Met laboratoriumproeven kan worden nagegaan of producten aan de gezondheidsvoorschriften voldoen. Zulke proeven werden evenwel niet systematisch door de douanediensten van de lidstaten aangevraagd en ook niet systematisch uitgevoerd, behalve door één douanelaboratorium in Duitsland.

4. CONCLUSIE

4.1. In het algemeen zijn fysieke controles een essentieel hulpmiddel voor de douanediensten, maar voor sommige maatregelen vormen ze misschien niet altijd de meest doeltreffende en passende controlemethode. Gezien het exportvolume en de moeilijkheid om representatieve monsters te trekken uit zendingen in containers is het voor de douanekantoren zeer moeilijk doeltreffende controles uit te voeren zonder de handel onnodig te hinderen. Het is ook noodzakelijk de coördinatie tussen deze controles en die krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 te verbeteren. Daarom zou de Commissie moeten overwegen een juridisch kader te vormen waarin de fysieke controles en de controles achteraf evenwichtig worden gecombineerd.

4.2. De lidstaten worden aangemoedigd meer belang te hechten aan de kwaliteit en doeltreffendheid van de fysieke controles in plaats van louter ervoor te zorgen dat de voorgeschreven controlepercentages worden gehaald.

4.3. De inspecties van de Commissie in de lidstaten waren hoofdzakelijk gericht op het aantal en de kwaliteit van de fysieke controles. De doeltreffendheid van de procedures om zendingen te selecteren voor fysieke controle werd echter niet onderzocht. De Commissie zou periodiek zulke evaluaties moeten verrichten.

4.4. De Commissie wordt uitgenodigd een aantal aanbevelingen in overweging te nemen met het oog op een grotere doeltreffendheid van de procedures om zendingen te selecteren voor fysieke controle. Bovenal stelt de Kamer voor, de wettelijke voorschriften met betrekking tot fysieke controles te versoepelen en de lidstaten tegelijkertijd meer verantwoordelijkheid te geven voor de doeltreffendheid van die controles. De voornaamste aanbevelingen in verband met Verordening (EEG) nr. 386/90 luiden:

- het gebruik van risico-analyse door de lidstaten moet verplicht worden gesteld. Als de aard van de handel risico-analyse ongeschikt maakt, moet worden voorgeschreven dat de fysieke controle berust op statistisch representatieve steekproeven;

- er moet opnieuw worden bezien of het nodig is de percentages van fysieke controles wettelijk vast te leggen. Van de lidstaten moet worden geëist dat zij jaarlijks strategische controleplannen met daarin een risico-analyse en de nagestreefde controlepercentages per risicocategorie, ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen;

- de Commissie moet de lidstaten voorlichten over de zin van het gebruik van risico-analyse;

- een eenvoudig maar uniform systeem voor de registratie van het aan elke zending verbonden risico moet in de regelgeving worden opgenomen;

- de lidstaten moeten systemen voor toezicht en feedback invoeren zodat doelgerichte controles worden verricht of deugdelijke verklaringen worden geregistreerd waarom dit niet is gebeurd;

- van de lidstaten moet worden geëist dat zij jaarlijks evaluaties indienen over de uitvoering en de doeltreffendheid van de controles krachtens Verordening (EEG) nr. 386/90 (16);

- in de databases van de lidstaten moeten de methode ter opsporing van onregelmatigheden inzake uitvoerrestituties en indien toepasselijk, de relevante controleverordening worden opgenomen. Die informatie moet ook worden geregistreerd in verband met onregelmatigheden die de Commissie krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 ter kennis worden gebracht;

- artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2221/95 moet in dier voege worden aangescherpt dat van alle voor laboratoriumanalyse aangeboden steekproeven de gezonde handelskwaliteit moet worden onderzocht;

- de douanediensten moeten de mogelijkheid hebben het aantal laboratoriumproeven te verminderen wanneer kan worden vertrouwd op de erkende kwaliteitscontroleprocedures en de registers van de fabrikant of wanneer positieve zekerheid bestaat op grond van herhaalde bevredigende uitslagen.

4.5. Meer in het algemeen gesproken is risico-analyse een doeltreffend instrument voor middelenbeheer, dat niet tot uitvoerrestituties mag worden beperkt. De douanediensten van de lidstaten werken als controle-instantie voor andere EU-maatregelen met financiële implicaties, met name op het gebied van de traditionele eigen middelen. In sommige lidstaten controleren zij ook bepaalde interne maatregelen zoals de productiesteun. Voor een doeltreffend beheer van hun middelen hebben de lidstaten behoefte aan een ruimer regelgevend kader voor risico-analyse, zodat zij niet alleen de verrichtingen binnen de maatregelen kunnen oriënteren maar ook middelen kunnen toewijzen aan maatregelen op basis van de relatieve risico's voor de begroting van de EU.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 14 en 15 oktober 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) PB L 42 van 16.2.1990, blz. 6.

(2) PB L 388 van 30.12.1989, blz. 18.

(3) PB C 53 van 19.2.1994, blz. 1.

(4) PB L 24 van 29.1.1994, blz. 2.

(5) PB L 224 van 21.9.1995, blz. 13.

(6) PB L 330 van 21.12.1994, blz. 31.

(7) De vermelde bedragen zijn die van december 1997.

(8) De lidstaten financieren de EOGFL-betalingen aan de begunstigden eerst uit hun eigen begroting en krijgen later terugbetaling van de Europese Commissie. De controle van deze uitgaven door de Commissie wordt "de goedkeuring van de rekeningen" genoemd. Op basis van deze controle kan de Commissie uitgaven afwijzen als zij bijvoorbeeld van mening is dat de betalingen onregelmatig waren of dat de lidstaat zijn controleverplichtingen niet is nagekomen. In die gevallen komt de uitgave ten laste van de nationale begroting en niet van die van de EU.

(9) Goederen die niet zijn opgenomen in de in artikel 38 genoemde bijlage II van het Verdrag tot oprichting van de EG; in feite gaat het om verwerkte goederen.

(10) Doordat het Verenigd Koninkrijk een gedetailleerd en doorzichtig risico-analysesysteem heeft, kunnen daarover meer opmerkingen worden gemaakt dan bij lidstaten waar risico-analyse niet bestaat of ondoorzichtig is.

(11) Het Verenigd Koninkrijk betwist deze cijfers niet maar wijst erop dat door een fout in het computersysteem een aantal "aanbevolen" gevallen misschien als "niet aanbevolen" zijn aangeduid.

(12) PB L 67 van 14.3.1991, blz. 11.

(13) PB L 74 van 20.3.1992, blz. 23.

(14) PB L 142 van 15.6.1996, blz. 15.

(15) PB L 351 van 14.12.1987, blz. 1.

(16) Jaarplannen zijn ook nodig voor andere controlemaatregelen zoals die betreffende de landbouwuitgaven in het algemeen krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 en betreffende olijfolie in het bijzonder krachtens Verordening (EEG) nr. 27/85 van de Commissie.

BIJLAGE

VOORNAAMSTE BEPALINGEN VAN DE CONTROLEVERORDENINGEN

De voornaamste bepalingen van deze verordeningen luiden als volgt:

a) Onverwachte fysieke controles - Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 386/90

De lidstaten moeten op het ogenblik dat de goederen onder douanecontrole komen 5 % per productsector en per douanekantoor aan een onverwachte fysieke controle onderwerpen. Dit kan worden vervangen door 5 % per douanekantoor voor alle sectoren door elkaar genomen met een minimum van 2 % per productsector mits de verrichtingen door middel van risico-analyse worden geselecteerd voor inspectie. Het percentage is van toepassing op een representatieve selectie van uitvoeraangiften;

b) Monsterneming voor laboratoriumanalyse - Artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 2221/95

Indien de hoogte van de restitutie afhankelijk is van een bepaald gehalte, nemen de lidstaten in het kader van de fysieke controle monsters van de geëxporteerde goederen om met behulp van laboratoriumanalyse na te gaan of zij al dan niet overeenkomen met de beschrijving in de restitutienomenclatuur;

c) Vervangende controles - Artikel 3, onder a), van Verordening (EEG) nr. 386/90

Als goederen onder douanecontrole zijn geplaatst op een ander douanekantoor dan het douanekantoor van uitvoer uit de Gemeenschap, moet dit laatste dagelijks ten minste één vervangende controle op basis van risico-analyse verrichten, tenzij een douanezegel is aangebracht;

d) Gezonde handelskwaliteit - Artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2221/95

Het douanekantoor van uitvoer moet rekening houden met de bepalingen van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie betreffende de gezonde handelskwaliteit van de goederen;

e) Verificatie van het aantal fysieke controles - Artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2221/95

Elk douanekantoor van uitvoer zorgt ervoor dat het controlepercentage van 5 % te allen tijde kan worden geverifieerd;

Elk douanekantoor van uitvoer zorgt ervoor dat te allen tijde kan worden geverifieerd hoeveel aangiften in aanmerking moeten worden genomen voor vervangende controles en hoeveel vervangende controles er zijn verricht;

f) Onderzoek van de betalingsaanvragen - Artikel 2, onder b), van Verordening (EEG) nr. 386/90

De lidstaten moeten de betalingsaanvragen en de documenten tot staving van de betrokken betalingen onderzoeken;

g) Coördinatie van de controles - Artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 386/90

De lidstaten dragen zorg voor de coördinatie van de controles van eenzelfde handelaar en combineren deze met de in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89 verrichte verificaties.

h) Criteria betreffende risico-analyse - Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 3122/94

Wanneer de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 386/90 gebruikmaken van de risico-analyse, kunnen zij met name de in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 3122/94 opgesomde criteria in acht nemen om de uitvoeraangiften te selecteren.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VOOR DE LEZER

De Commissie is van oordeel dat de controlepercentages ook in de toekomst wettelijk moeten worden vastgesteld, zelfs als de lidstaten gebruikmaken van risicoanalyses. Een minimumpercentage van 2 % voor de fysieke controle van elk product is aangenomen om te zorgen dat een representatief aantal uitvoerverrichtingen wordt gecontroleerd. Elk douanekantoor moet ten minste 5 % van alle uitvoer controleren, zodat bij een juiste toepassing van de risicoanalyse 2 % van de producten met een laag risico wordt gecontroleerd en een veel hoger percentage van de producten met een hoog risico.

Een algemene verplichting van de lidstaten is fraude op te sporen en te voorkomen, hetgeen betekent dat de voorschriften betreffende de fysieke controles andere controles die in bijzondere omstandigheden effectief zijn niet uitsluiten. Er is coördinatie tussen de douanekantoren en de diensten die verantwoordelijk zijn voor de controles achteraf, en de Commissie streeft er voortdurend naar deze te verbeteren. De Kamer suggereert middelen om te zorgen voor de informatie die nodig is voor een evaluatie van de selectieprocedures. De Commissie zal deze bekijken, maar erop toezien dat de lidstaten geen te grote administratieve last wordt opgelegd.

De Commissie is van oordeel dat door wetgeving alleen geen redelijk evenwicht tussen de verschillende controles kan worden verzekerd. Zij wil dat de bestaande wetgeving naar behoren wordt toegepast door alle lidstaten, die al de volle verantwoordelijkheid dragen voor de doelmatigheid van hun controles. Zij zal alle aanbevelingen van de Kamer onderzoeken, in het bijzonder die betreffende de verplichting tot aanpassing van het controlepercentage volgens het risico van elk product en die betreffende het registreren van risicofactoren.

De Commissie is het ermee eens dat de risicoanalysetechniek moet worden toegepast bij alle controlesystemen en zij zal verder blijven zoeken naar middelen om het gebruik ervan uit te breiden. De rechtsgronden moeten op een voorzichtige wijze worden vastgesteld, omdat risicoanalyse altijd elementen van flexibiliteit moet omvatten om rekening te houden met verschillen in omstandigheden en te zorgen dat de selectie van de te controleren verrichtingen steeds tot op zekere hoogte onvoorspelbaar is.

1. INLEIDING

Algemene opmerkingen

De Commissie stemt ermee in dat risicoanalyse een belangrijk instrument is voor het richten van de controles van steunregelingen zoals de uitvoerrestituties. Zowel fysieke als administratieve controles moeten evenwel op de meest doeltreffende wijze worden uitgevoerd.

Reikwijdte van de controle

1.6. Bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen was het doel van de controle van de Commissie de toepassing van Verordening (EEG) nr. 386/90 door de lidstaten te analyseren, en zij betrof de douanecontroles in de jaren 1996 en 1997. De controle van de Kamer, waarvan de meeste bezoeken op een latere datum dan die van de Commissie plaatsvonden, was van meer specifieke aard en betrof voornamelijk de verschillende aspecten van de risicoanalyse die door de douane werd toegepast.

In het Verenigd Koninkrijk wordt sedert 1 januari 1995 een nationale risicoanalyseaanpak in de zin van Verordening (EG) nr. 3122/94 toegepast. De overige lidstaten hebben hun risicobeoordelingssysteem op een latere datum ingevoerd (Duitsland op 1 januari 1997 en Denemarken op 1 juli 1996).

2. OPMERKINGEN BETREFFENDE DE INSPECTIES VAN DE COMMISSIE

2.2. Een algemene evaluatie van de effectiviteit van de procedures ter selectie van zendingen voor fysieke controle heeft nog niet plaatsgevonden, omdat er niet voldoende informatie beschikbaar is. De evaluatie van het succes bij de opsporing van onregelmatigheden door fysieke controles is evenwel een belangrijk element voor het analyseren van de risico's, en omdat dit succes nauw verbonden is met acties ter bestrijding van fraude, wordt er speciale aandacht aan besteed bij de toepassing van Verordening (EEG) nr. 595/91. In het kader van haar fraudebestrijdingsstrategie heeft de Commissie steeds bijzondere belangstelling gehad voor de risicoanalyse. De risico's van fraude en onregelmatigheden worden geanalyseerd door de Task Force Coördinatie Fraudebestrijding (UCLAF) aan de hand van de beschikbare informatie. Deze analyse wordt met de lidstaten onderzocht, zowel in het kader van de vergaderingen ad hoc over concrete gevallen, als op de plenaire vergaderingen. Naar aanleiding van deze analyses worden aan de lidstaten specifieke maatregelen voorgesteld, welke een versterking van de fysieke en documentaire controles en monsternemingen kunnen omvatten.

2.4. De Commissie is het ermee eens dat een regelmatige controle van de uitvoer gebaseerd is op een combinatie van fysieke controles en administratieve controles. Deze soorten controles vullen elkaar aan en de bevindingen van de ene controle moeten leiden tot een follow-up bij de andere. De Commissie heeft tijdens verschillende controleopdrachten de ervaring opgedaan dat de lidstaten al initiatieven nemen om hun controlestructuur in dit opzicht te verbeteren. Om de coherentie te verbeteren, legt de eenheid Goedkeuring van de rekeningen sterk de nadruk op het belang van de informatiestroom tussen de douane en de diensten die voor de controles achteraf op grond van Verordening (EEG) nr. 4045/89 verantwoordelijk zijn, met name omdat de douane in de meeste lidstaten belast is met de controle achteraf van de uitvoerrestituties. Dit onderwerp wordt besproken op de vergaderingen van de deskundigengroepen en tijdens de controles ter plaatse.

2.5. De inspectie van de Commissie was vooral gericht op de controle van een steekproef van uitvoeraangiften voor de belangrijkere producten op een aantal douanekantoren. Haar eigen risicoanalyse sloot een verificatie van iedere afzonderlijke sector uit. Op alle door de Commissie bezochte douanekantoren werd nagegaan dat alle controle-elementen (met inbegrip van laboratoriumanalyses) waren uitgevoerd voordat werd beoordeeld of de controles konden worden meegeteld voor de 5 %-eis.

2.6-2.7. De vertraging bij de afronding van de inspectie van de Commissie was veroorzaakt door andere, onvoorziene, prioriteiten. De Commissie is nu bezig met het organiseren van bilaterale vergaderingen met alle betrokken lidstaten voordat zij de laatste hand zal leggen aan haar conclusies in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Opgemerkt moet worden dat bepaalde conclusies tijdens de procedure kunnen worden gewijzigd, met name in verband met de ernst van een tekortkoming.

3. BEVINDINGEN VAN DE KAMER BIJ HAAR CONTROLE IN DE LIDSTATEN

3.3. Verordening (EG) nr. 163/94 van de Raad voorziet in de mogelijkheid de regel van 5 % per sector te vervangen door 5 % voor alle sectoren, indien de lidstaat een selectie op basis van risicoanalyse toepast. Tot dusver heeft de Commissie van zeven lidstaten de mededeling ontvangen dat zij hebben gekozen voor de selectie op basis van risicoanalyse.

3.4. De Commissie zal het verzoek van de Kamer om de risicoanalyse verplicht te stellen, onderzoeken.

3.5. De ervaring van de Commissie was dat de controles tot doel hadden algemene zekerheid te krijgen over de regelmatigheid van de uitvoer als geheel. De Commissie is het ermee eens dat de selectie niet alleen moet worden gemaakt om het minimumpercentage van controles te bereiken, ongeacht de risico's die verbonden zijn aan de verschillende uitvoerverrichtingen.

Uiteraard zal niet-naleving van het voorgeschreven aantal controles tot afwijzing leiden, evenals niet-naleving van de verplichting de controles over het jaar te spreiden, omdat Verordening (EEG) nr. 386/90 eist dat de controles representatief zijn.

3.6. Bij de huidige wetgeving is, zelfs als risicoanalyses worden uitgevoerd, een basiselement van de controlestructuur dat de controles zodanig moeten worden uitgevoerd dat zij een representatief deel van alle uitvoer omvatten (met inbegrip van verrichtingen voor een geringere waarde of met een kleiner risico). De eis 5 % van alle uitvoer uit elk douanekantoor te controleren, met een minimum van 2 % per sector, leidt tot een aanzienlijke toename van de controle-inspanningen voor de producten met een hoger risico. Meer dan 5 % van de producten met een hoger risico moet worden gecontroleerd.

De controle van de niet in bijlage II vermelde goederen is geregeld door de Verordeningen (EG) nr. 3122/94 en (EG) nr. 2221/95, die in de meeste gevallen een afzonderlijke, vereenvoudigde procedure voorschrijven met een controlepercentage van 2 %.

3.7. Zelfs in de door de Kamer vermelde gevallen blijft een zeker risico bestaan, omdat de binnenlandse kantoren normaal een klein aantal grote exporteurs behandelen, die vaak ook het voordeel van vereenvoudigde of vrijeverkeersprocedures genieten en tegelijkertijd verschillende douaneregelingen voor hun verschillende activiteiten toepassen. Het risico bestaat dat zij de uitvoeraangifte bij de douane indienen nadat de goederen geladen zijn of het bedrijf al hebben verlaten. Regelmatige bezoeken van de douane aan deze bedrijven zijn van essentieel belang om het risico van misbruik van de procedures te verminderen. De Commissie is er niet voor bij de Raad voorstellen in te dienen waardoor de eis van een minimumaantal controles op elk douanekantoor kan worden opgeheven.

3.9-3.10. Bepaalde elementen als minder belangrijk bestempelen in de wetgeving kan een contraproductief effect hebben op het niveau van controle over deze elementen.

3.11-3.22. De Commissie is niet in staat te antwoorden op de bevindingen van de Kamer, omdat dit aspect buiten het bereik van haar eigen inspectie viel. De antwoorden van de lidstaten aan de Kamer zullen worden onderzocht zodra de Commissie ze heeft ontvangen.

De Commissie zal de verschillende aangelegenheden inzake risicoanalyse die de Rekenkamer heeft vermeld, met de lidstaten bespreken in de comités van beheer. Door die gedachtewisseling zullen de lidstaten rekening kunnen houden met de ervaring van anderen om hun eigen controlesysteem te verbeteren. Tegelijkertijd kunnen dan punten aan het licht komen die in de wetgeving moeten worden veranderd. Het is over het algemeen evenwel niet wenselijk de systemen te lastig en ingewikkeld te maken, omdat zij dan in de praktijk niet kunnen worden toegepast of te star zijn.

3.24-3.28. De Commissie zoekt naar mogelijkheden om de mededeling te verbeteren van de methoden voor het opsporen van onregelmatigheden die de lidstaten hebben medegedeeld overeenkomstig artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 595/91, en zij onderzoekt de opname ervan in de databank IRENE, met name met het oog op de identificatie van de onregelmatigheden die zijn ontdekt bij de controles die werden uitgevoerd overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 386/90.

3.29-3.30. De Commissie is het ermee eens dat de coördinatie tussen fysieke controles en administratieve controles achteraf moet worden verbeterd. Gevallen van niet-naleving die bij de ene controleprocedure zijn ontdekt, moeten worden opgevolgd door de andere. Een verschil in vetgehalte bij kaasmonsters kan betrekking hebben op de gehele productie en dus verschillende uitvoertransacties. De frequentie waarmee een handelaar kredietnota's voor verschillen in gewicht opstelt, moet voor de douane aanleiding zijn om de hoeveelheid bij de uitvoer nauwkeuriger te controleren. De Commissie heeft hier al vaak op aangedrongen, onlangs nog op een vergadering van de deskundigengroep voor controles achteraf in juni 1998.

3.31-3.32. De Commissie is het er niet mee eens dat de officiële douanelaboratoriumtesten in de door de Kamer beschreven omstandigheden kunnen worden beperkt door een systeem van erkenning van de laboratoria van de producenten, omdat er risico's aan verbonden zijn dat een exporteur de aard van zijn eigen uitvoer certifieert. De toegang tot de productieregisters, met inbegrip van de productcontrole, is reeds geregeld bij Verordening (EG) nr. 2221/95, artikel 8, lid 2, en Verordening (EEG) nr. 4045/89, artikel 1, lid 2. Voorts voorziet de bijlage van Verordening (EG) nr. 2221/95 in een soepel verificatiesysteem voor bepaalde goederen die niet zijn vermeld in bijlage II, waar monsternemingen niet verplicht zijn (zie punt 3, onder a), bb), derde subparagraaf).

3.34-3.35. De Commissie bespreekt deze moeilijke en gevoelig liggende aangelegenheid met de lidstaten in het beheerscomité handelsmechanismen.

4. CONCLUSIE

4.1. De Commissie is het ermee eens dat een regelmatige controle van de uitvoer gebaseerd is op een combinatie van fysieke en administratieve controles. Deze vullen elkaar aan en de bevindingen van het ene soort controle zouden moeten leiden tot een follow-up bij de andere controles. De Commissie heeft bij verschillende controlebezoeken de ervaring opgedaan dat de lidstaten al initiatieven nemen om hun controlestructuren in dit opzicht te versterken.

De controles worden in elk land uitgevoerd door verschillende administratieve organisaties en volgens uiteenlopende openbare en administratieve nationale voorschriften (artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 729/70). De Commissie verkiest het huidige niveau van subsidiariteit te behouden, maar zij zal blijven wijzen op het belang van de invoering of verdieping van de coördinatie tussen de verschillende controle-instanties van de lidstaten.

4.2. De Commissie levert aanzienlijke inspanningen om de fysieke controles van de uitvoer te doen verbeteren.

4.3. De inspectie van de Commissie had tot doel na te gaan hoe de eis inzake materiële controle van de uitvoer in de jaren 1995 en 1996 was nageleefd. De risico-analyse, als gedefinieerd in de gewijzigde versie van Verordening (EEG) nr. 386/90, als praktisch instrument voor de selectie van de fysiek te controleren uitvoertransacties was toen in de meeste lidstaten nog geen operationeel systeem. Over het algemeen stelde de Commissie vast dat de douanediensten in de lidstaten die nog geen risicoanalyse hadden ingevoerd, terdege rekening hielden met risicocriteria bij hun selectie en onderzoek van uitvoertransacties. Zij zal nauw blijven toezien op de doelmatigheid van alle controleprocedures van de douane in de lidstaten.

4.4. De Commissie zal de aanbevelingen van de Kamer zorgvuldig onderzoeken, met name die betreffende de registers en verslagen, maar tegelijkertijd trachten te voorkomen dat de systemen te log worden, omdat zij dan in de praktijk niet toe te passen of te star zouden zijn (zie ook antwoord 3.11-3.22). De structuren die in de lidstaten bestaan en de aard van de begunstigden en de uitvoerverrichtingen zijn zodanig dat soepelheid bij de organisatie en uitvoering van de controles essentieel is. Daarom vermeldt Verordening (EG) nr. 3122/94 een groot aantal risico-elementen, betrekking hebbend op producten, begunstigden, procedures en vroegere bevindingen, die de lidstaten in staat moeten stellen werkbare systemen van risico-evaluatie in te voeren. Artikel 3 van de verordening bepaalt dat de systemen en de selectie van de parameters moeten worden aangepast op grond van de ervaring, teneinde de fysieke controles doelmatiger te maken en ze beter te richten.

4.5. De Commissie heeft samen met de douane van de lidstaten richtlijnen opgesteld voor de risicoanalyse bij douanecontroles. Bovendien heeft zij verschillende vergaderingen en studiedagen georganiseerd om ervaringen uit te wisselen over fysieke controles en risicoanalyses.

De richtlijnen omvatten definities van risico, risicoanalyse, risicobeoordeling, risicogebieden, risico-indicatoren en risicoprofielen.

Voorwoord bij speciaal verslag nr. 13/98 over de controle van het gebruik van risico-analysetechnieken bij douanecontroles en de inklaring van goederen en speciaal verslag nr. 20/98 over de verificatie van fysieke controles op landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald (98/C 375/01)

1. De Kamer heeft de douanecontroles op importen die eigen middelen voor de EU-begroting opleveren en op exporten van landbouwproducten waarvoor uit de EU-begroting gefinancierde uitvoerrestituties worden betaald, aan een financiële controle onderworpen. Beide controles zijn toegespitst op het gebruik van risico-analyse bij het oriënteren van de douanecontroles.

2. Dat er twee afzonderlijke verslagen nodig waren, vloeit voort uit de uiterst verschillende eisen in de regelgeving inzake controles bij import en export. De rechtsvoorschriften betreffende onmiddellijke en a posteriori douanecontroles bij import zijn facultatief en er wordt in de regelgeving slechts in beperkte mate voorzien in het gebruik van risico-analyse. In de regelgeving betreffende douanecontroles bij de export van landbouwproducten waarvoor restituties worden betaald, worden onmiddellijke (waaronder fysieke) controles en controles achteraf verplicht gesteld. Terwijl risico-analyse bij laatstgenoemde controles verplicht is, blijft zij facultatief bij de selectie van zendingen voor fysieke controles.

3. Tegen deze achtergrond was de Kamer gedwongen een gedetailleerde definitie van risico-analyse ter oriëntatie van de douanecontrole bij import op te stellen. Ook leidde dit logischerwijs tot meer specifieke aanbevelingen om de doeltreffendheid van de controles op uitvoerrestituties te verbeteren. Toch gaven de controles aanleiding tot een aantal gemeenschappelijke conclusies, vooral inzake de noodzaak, risico-analyse verplicht te stellen, toezicht te houden op de uitvoering van de controles, het management van feedback te voorzien, de prestaties te meten en de fysieke en a posteriori controles in het douanegebied van de EU te coördineren.

4. In verband met de bescherming van de financiële belangen van de EU is het onlogisch het verplichte gebruik van risico-analyse te beperken tot de uitvoerrestituties. Risico-analyse is een instrument van middelenbeheer om de uitvoering van doeltreffende controles te vergemakkelijken. De EU heeft dus behoefte aan een ruimer kader van regelgeving ten gebruike van de lidstaten om ervoor te zorgen dat de nationale overheidsinstanties niet alleen maar letten op transacties binnen douane- of andere communautaire regelingen, maar aan verschillende douane- of communautaire regelingen controlemiddelen toewijzen op basis van de relatieve risico's voor de begroting van de EU. Tevens is het noodzakelijk de lidstaten meer verantwoordelijkheid te geven voor de kwaliteit van de oriëntatie en uitvoering van de controles.

5. De gezamenlijke publicatie van de beide verslagen is dan ook bedoeld om te wijzen op de noodzaak risico-analyse toepasselijk te achten op alle douanecontroles betreffende regelingen met een weerslag op de EU-begroting. Onder de huidige omstandigheden moet de Commissie ernaar streven de toepassing van de aanbevelingen van de Kamer globaal aan te pakken en zoveel mogelijk samenhang te brengen op twee zo sterk verwante gebieden als de controles op importen en exporten.