NL Publicatieblad van de Europese Unie L 250/122

BESLUIT (EU) 2015/1585 VAN DE COMMISSIE

van 25 november 2014

betreffende de steunmaatregel SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (ten uitvoer gelegd door Duitsland inzake steun voor hernieuwbare elektriciteit en voor energie-intensieve ondernemingen)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 8786)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Door middel van een in december 2011 ingediende klacht werd de Commissie in kennis gesteld van het feit dat Duitsland staatssteun heeft verleend ter ondersteuning van hernieuwbare elektriciteit en van energie-intensieve ondernemingen, meer bepaald door maximering van de heffing waarmee de steun voor hernieuwbare elektriciteit wordt gefinancierd (EEG-Umlage of „EEG-heffing”).

(2) Bij schrijven van 18 december 2013 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van deze steun (hierna „besluit tot inleiding van de procedure”).

(3) Het besluit tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken.

(4) De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ter reactie aan Duitsland doorgezonden en heeft bij schrijven van 20 januari 2014 en 14 november 2014 opmerkingen van Duitsland ontvangen.

(5) Bij schrijven van 22 september 2014 heeft Duitsland afgezien van zijn recht krachtens artikel 342 van het Verdrag in samenhang met artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 1/1958 (3) om dit besluit in het Duits te laten vaststellen en is het ermee akkoord gegaan dit besluit in het Engels vast te stellen.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.1. EEG-wet 2012

(6) EEG-wet 2012 (Erneuerbare-Energien-Gesetz) is op 28 juli 2011 aangenomen en is op 1 januari 2012 in werking getreden (4). De wet is aanzienlijk gewijzigd door EEG-wet 2014 (5). De Commissie heeft de nieuwe, uit die aanzienlijke wijziging voortvloeiende steunregeling op 23 juli 2014 goedgekeurd (6).

(7) Op het eerste niveau van de bij EEG-wet 2012 ingestelde regeling zijn netbeheerders (in de meeste gevallen de distributiesysteembeheerders, hierna „DSB's” genoemd) verplicht om elektriciteit af te nemen die binnen hun netwerkgebied uit hernieuwbare energiebronnen en mijngas is geproduceerd (hierna samen „EEG-elektriciteit” genoemd). De afnameprijzen zijn bij wet vastgelegd (hierna „feed-in-tarieven” genoemd). In plaats van elektriciteit tegen betaling van feed-in-tarieven te leveren, kunnen producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en producenten van elektriciteit uit mijngas hun elektriciteit ook rechtstreeks op de markt verkopen (hierna „direct marketing” genoemd). In dit geval kunnen zij van de netbeheerder een leveringspremie krijgen. Ook het bedrag van deze leveringspremie is bij wet vastgesteld.

(8) Op het tweede niveau moeten de netbeheerders de EEG-elektriciteit onmiddellijk leveren aan hun respectieve transmissiesysteembeheerders (hierna „TSB's” genoemd), waarvan er in Duitsland vier zijn. De TSB's zijn op hun beurt verplicht de netbeheerders te vergoeden voor de totale kosten die voortvloeien uit de feed-in-tarieven en de leveringspremies.

(9) EEG-wet 2012 stelt ook een vereffeningsmechanisme vast om de financiële lasten die uit de afnameplicht voortvloeien, te spreiden tussen de vier TSB's, zodat uiteindelijk elke TSB de kosten dekt van een hoeveelheid elektriciteit die overeenstemt met het gemiddelde aandeel van EEG-elektriciteit ten opzichte van de totale hoeveelheid elektriciteit die aan de eindgebruikers werd geleverd in elk gebied dat door de individuele TSB in het voorgaande kalenderjaar is bediend (§ 36 van EEG-wet 2012). Dit is het derde niveau.

(10) TSB's zijn verplicht de EEG-elektriciteit op de spotmarkt verkopen. Dit kunnen zij alleen doen, dan wel samen. Wanneer de op de spotmarkt verkregen prijs niet volstaat is om de financiële lasten te dekken die uit hun betalingsverplichtingen ten aanzien van de netbeheerders voortvloeien, mogen de TSB's krachtens de wet de elektriciteitsleveranciers vragen een deel van deze lasten te betalen dat evenredig is met de door de elektriciteitsleveranciers aan de eindverbruikers geleverde hoeveelheid elektriciteit. Dit deel moet zo worden vastgesteld dat elke elektriciteitsleverancier dezelfde kosten draagt voor elke kilowattuur aan een eindgebruiker geleverde elektriciteit. Deze heffing moet worden betaald via maandelijkse voorschotten. In EEG-wet 2012 wordt deze heffing die de TSB's bij de elektriciteitsleveranciers innen, uitdrukkelijk de EEG-heffing genoemd (zie § 37, lid 2, van EEG-wet 2012). De vier TSB's moeten alle ontvangen betalingen in een gemeenschappelijke EEG-boekhouding opnemen en deze boekhouding publiceren (§ 7 AusglMechV (7)). Dit is het vierde niveau.

(11) De vier TSB's moeten jaarlijks in oktober samen de EEG-heffing bepalen voor het jaar n + 1 (§ 3, lid 2, AusglMechV). De methode die zij hiervoor moeten gebruiken en de elementen waarop zij hun berekening moeten baseren, zijn opgenomen in de Ausgleichsmechanismusverordnung (AusglMechV) en in de Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung (AusglMechAV) (8). Deze wetteksten laten de TSB's geen vrijheid van handelen. Met name is in § 3 AusglMechV het volgende bepaald: „§ 3 EEG-heffing 1 De transmissiesysteembeheerders berekenen de EEG-heffing overeenkomstig § 37, lid 2, van de hernieuwbare-energiewet (d.w.z. EEG-wet 2012) op een transparante wijze als: 1. het verschil tussen de verwachte inkomsten als bedoeld in lid 3, punten 1 en 3, voor het volgende kalenderjaar en de voorspelde uitgaven als bedoeld in lid 4 voor het volgende kalenderjaar, en 2. het verschil tussen de werkelijke inkomsten als bedoeld in lid 3 en de werkelijke uitgaven als bedoeld in lid 4 op het moment van de berekening. 2. De EEG-heffing voor het volgende kalenderjaar moet vóór 15 oktober van elk kalenderjaar op de website van de transmissiesysteembeheerder in samengevoegde vorm worden bekendgemaakt en moet worden uitgedrukt in cent per aan de gebruiker geleverde kilowattuur; § 43, lid 3, van de hernieuwbare-energiewet is dienovereenkomstig van toepassing. 3. Inkomsten zijn: 1. inkomsten uit de day-ahead- en intradaymarkten krachtens § 2; 2. inkomsten uit de EEG-heffing: 2a. inkomsten uit betalingen overeenkomstig § 35, lid 2, van de wet inzake hernieuwbare-energiebronnen, op voorwaarde dat de afwegingstoets overeenkomstig § 35, lid 3, van de hernieuwbare-energiewet een positieve balans vertoont voor de transmissiesysteembeheerder; 3. inkomsten uit rente als bedoeld in lid 5; 4. inkomsten uit de vereffening van balanceringsenergie voor de EEG-balanceringsgroep; 5. inkomsten uit hoofde van § 35, lid 4, of § 38 van de hernieuwbare-energiewet, en uit hoofde van lid 6. 4. Uitgaven zijn: 1. feed-in-tarieven en compensatiebetalingen overeenkomstig § 16 of § 35, lid 1, van de hernieuwbare-energiewet: 1a. betalingen van premies overeenkomstig § 33 g of § 33i of § 35, lid 1, van de hernieuwbare-energiewet, 1b. betalingen overeenkomstig § 35, lid 1b, van de hernieuwbare-energiewet; 2. terugbetalingen uit hoofde van lid 6; 3. betaling van rente als bedoeld in lid 5; 4. kosten die nodig zijn voor de betaling van intradaytransacties; 5. kosten die nodig zijn voor de vereffening van balanceringsenergie voor de EEG-balanceringsgroep; 6. kosten die nodig zijn voor de voorbereiding van day-ahead- en intradayprognoses; 7. kosten die nodig zijn voor de oprichting en het beheer van een installatieregister, mits transmissiesysteembeheerders worden verplicht een dergelijk register te beheren op basis van een decreet dat krachtens § 64e, nummer 2, van de hernieuwbare-energiewet wordt goedgekeurd. 5. Op verschillen tussen inkomsten en uitgaven is rente van toepassing. De rentevoet voor een kalendermaand bedraagt 0,3 procentpunt boven het maandgemiddelde van de Euribor (Euro Interbank Offered Rate) voor de aankoop van geld voor één maand van de eerste adressen in de landen die deelnemen aan de Europese monetaire unie gedurende een periode van één maand. 6. Als er tegoeden zijn ten gevolge van verschillen tussen de maandelijkse betalingen op basis van § 37, lid 2, zin 3, van de hernieuwbare-energiewet en de definitieve vereffening uit hoofde van § 48, lid 2, van de hernieuwbare-energiewet, moeten zij voor 30 september van het jaar volgend op de feed-in worden vergoed. 7. Bij de prognose van de inkomsten en uitgaven waarvan sprake is in lid 1, punt 1, om de EEG-heffing te berekenen, mogen de transmissiebeheerders een liquiditeitsreserve inbouwen. Deze reserve mag niet meer bedragen dan 10 % van het verschil waarvan sprake is in lid 1, punt 1.”.

(12) De vier TSB's bepalen derhalve gezamenlijk de EEG-heffing op basis van de voorspelde financiële behoeften voor de betaling van feed-in-tarieven en premies, de voorspelde inkomsten van de verkoop van EEG-elektriciteit op de spotmarkt en de prognose van het elektriciteitsverbruik. Daarnaast moet bij de berekening van de EEG-heffing rekening worden gehouden met de inkomsten en kosten die voortvloeien uit het beheer van de heffing. In 2012 bedroeg de EEG-heffing 3,592 cent/kWh. In 2013 was dit 5,277 cent/kWh. In 2014 bedroeg de heffing 6,240 cent/kWh.

(13) Bovendien volgt uit de bepalingen in overweging 11 dat de EEG-heffing ervoor zorgt dat alle aanvullende kosten voor de netbeheerders en de TSB's als gevolg van hun wettelijke plichten uit hoofde van EEG-wet 2012 ten aanzien van respectievelijk de producenten van de EEG-elektriciteit en de netbeheerders worden gecompenseerd via de EEG-heffing. Indien in een bepaald jaar de inkomsten uit de EEG-heffing hoger zijn dan de kosten, wordt het overschot overgedragen naar het volgende jaar en wordt de EEG-heffing dienovereenkomstig verlaagd. Indien er echter een tekort is, wordt de EEG-heffing dienovereenkomstig verhoogd. Deze aanpassingen gebeuren automatisch en vereisen geen verdere tussenkomst van de wetgever of de uitvoerende organen.

2.2. Het groenestroomprivilege

(14) Overeenkomstig § 39 van EEG-wet 2012 wordt de EEG-heffing voor energieleveranciers in een bepaald kalenderjaar verlaagd met 2 cent per kilowattuur (ct/kWh), indien de EEG-elektriciteit die zij aan al hun eindverbruikers leveren, voldoet aan bepaalde voorwaarden (hierna „het groenestroomprivilege” genoemd).

(15) De korting wordt toegekend wanneer de leverancier EEG-elektriciteit rechtstreeks heeft afgenomen van nationale producenten van EEG-elektriciteit in het kader van direct-marketingafspraken in de zin van § 33b, nummer 2, van EEG-wet 2012 (d.w.z. direct-marketingafspraken waarbij de producent van de EEG-elektriciteit geen steun aanvraagt uit hoofde van EEG-wet 2012) en de afgenomen hoeveelheid EEG-elektriciteit de volgende drempels bereikt: a) ten minste 50 % van de elektriciteit die de leverancier levert aan al zijn eindverbruikers is EEG-elektriciteit, en b) ten minste 20 % van de elektriciteit is wind- of zonne-energie in de zin van § 29 tot en met § 33 van EEG-wet 2012.

(16) De korting van 2 cent/kWh wordt toegepast op de volledige elektriciteitsportefeuille. Dit impliceert dat, indien een leverancier 50 % van zijn elektriciteit uit conventionele energiebronnen haalt en de andere helft van zijn elektriciteit EEG-elektriciteit is die hij afneemt in het kader van direct-marketingafspraken als beschreven in overweging 15, de leverancier een betaling van 4 cent/kWh ontvangt. Die betaling kan geheel of gedeeltelijk worden doorberekend aan de producenten van de EEG-elektriciteit.

(17) In dat verband heeft Duitsland toegelicht dat de elektriciteitsleveranciers die het privilege aanvragen, de korting van 2 cent/kWh op hun volledige portefeuille slechts krijgen als minstens 50 % ervan EEG-elektriciteit is. Om te vermijden, of het risico te beperken, dat zij de 50 %-doelstelling net missen (en dus de volledige EEG-heffing moeten betalen op de gehele portefeuille), nemen de elektriciteitsleveranciers EEG-elektriciteit af met een veiligheidsmarge, d.w.z. dat zij meer dan de vereiste 50 % afnemen, soms zelfs tot 60 %. In dat geval moet, voor de berekening van het kostenvoordeel dat kan worden doorberekend aan de producenten van EEG-elektriciteit, de korting op de EEG-heffing voor de gehele portefeuille, met name 2 cent/kWh, worden gedeeld door een hoger aandeel van EEG-elektriciteit. Bij bijvoorbeeld een aandeel van 60 % zou het werkelijke kostenvoordeel dat kan worden doorberekend niet 4 cent/kWh bedragen, maar slechts 3,3 cent/kWh. Het maximale voordeel dat gemiddeld via het groenestroomprivilege kon worden verkregen, bedroeg 3,8 cent/kWh in 2012, 3,2 cent/kWh in 2013 en 3,9 cent/kWh in 2014.

(18) Om te kunnen bepalen wat in het verleden de omvang van de mogelijke discriminatie overeenkomstig de artikelen 30 en 110 van het Verdrag is geweest, en deze discriminatie bijgevolg te kunnen herstellen, heeft Duitsland geraamd dat tussen 1 januari 2012 en 31 juli 2014, d.w.z. de periode waarin EEG-wet 2012 van kracht was, de invoer van garanties van oorsprong die overeenkwamen met EEG-elektriciteitscentrales die uit hoofde van EEG-wet 2012 voor steun in aanmerking hadden kunnen komen, 1,3 TWh bedroeg. Jaar 2012 2013 2014 Voor steun in aanmerking komende invoer van EEG-elektriciteit waarvoor er garanties van oorsprong zijn (in GWh) 519 283 547

(19) Duitsland beweert dat, indien op al deze invoer in het kader van het groenestroomprivilege een korting van ongeveer 4 cent/kWh zou zijn toegepast, de gederfde inkomsten uit hoofde van de EEG-heffing die wordt betaald door de elektriciteitsleveranciers die dergelijke elektriciteit afnemen, ongeveer 50 miljoen EUR zouden hebben bedragen. Duitsland heeft zich ertoe verbonden dat bedrag opnieuw te investeren in interconnectoren en Europese energieprojecten.

2.3. De maximering van de EEG-heffing voor energie-intensieve ondernemingen

(20) In EEG-wet 2012 is geen verplichting opgenomen voor energieleveranciers om de EEG-heffing door te berekenen aan de klanten. In deze wet is echter wel bepaald hoe de energieleveranciers de EEG-heffing op de elektriciteitsfactuur moeten vermelden indien de EEG-heffing is doorberekend. In de praktijk berekenen alle elektriciteitsleveranciers de EEG-heffing volledig door.

(21) In § 40 van EEG-wet 2012 is een beperking vastgesteld op het heffingsbedrag dat de elektriciteitsleveranciers aan energie-intensieve ondernemingen kunnen doorberekenen: het Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle („BAFA”), een overheidsorgaan, kan op verzoek een bestuurlijk besluit nemen dat de elektriciteitsleverancier verbiedt om de volledige EEG-heffing door te berekenen aan een eindgebruiker wanneer de eindgebruiker een productieonderneming met een hoog elektriciteitsverbruik is (9). Deze bepaling wordt de „speciale vergoedingsregeling” (Besondere Ausgleichsregelung, „BesAR”) genoemd.

(22) In § 40 van EEG-wet 2012 is bepaald dat die beperking is bedoeld om de elektriciteitskosten van dergelijke ondernemingen te beperken, zodat zij op internationaal niveau kunnen blijven mededingen, voor zover dit in overeenstemming is met de doelstellingen van EEG-wet 2012 en de opgelegde beperking nog in overeenstemming is met de belangen van alle elektriciteitsgebruikers.

(23) In § 41, lid 1, van EEG-wet 2012 worden de volgende voorwaarden voor de beperking van de EEG-heffing vastgesteld: a) de van een elektriciteitsleverancier afgenomen elektriciteit wordt door de onderneming zelf gebruikt en bedraagt minstens 1 GWh in het voorgaande boekjaar; b) de verhouding van de elektriciteitskosten voor rekening van de onderneming ten opzichte van de bruto toegevoegde waarde van die onderneming bedraagt minstens 14 % in het voorgaande boekjaar; c) de EEG-heffing is in het voorgaande boekjaar doorberekend aan de onderneming; d) de onderneming heeft een gecertificeerde energieaudit laten uitvoeren (deze voorwaarde is niet van toepassing op ondernemingen met een elektriciteitsverbruik van minder dan 10 GWh).

(24) De algemene, in § 41, lid 3, punt 1, geformuleerde regel is dat voor een energie-intensieve onderneming de EEG-heffing geleidelijk wordt gemaximeerd op de volgende manier: a) verbruik tot 1 GWh: geen maximering — volledige EEG-heffing; b) verbruik tussen 1 GWh en 10 GWh: 10 % van de EEG-heffing; c) verbruik tussen 10 GWh en 100 GWh: 1 % van de EEG-heffing; d) verbruik boven 100 GWh: 0,05 cent/kWh.

(25) Als een energie-intensieve onderneming een verbruik van meer dan 100 GWh heeft en de elektriciteitskosten meer dan 20 % van de bruto toegevoegde waarde bedragen, zijn de verschillende in overweging 24 genoemde drempels niet van toepassing en wordt de EEG-heffing beperkt tot 0,05 cent/kWh voor het volledige elektriciteitsverbruik van de energie-intensieve onderneming (§ 41, lid 3, punt 2).

(26) Het besluit van het BAFA is bindend voor zowel de elektriciteitsleverancier als de TSB. Dit impliceert dat, wanneer het BAFA heeft beslist dat een energie-intensieve onderneming slechts een verlaagde EEG-heffing aan zijn elektriciteitsleverancier moet betalen, de plicht van die elektriciteitsleverancier om de EEG-heffing aan de TSB te betalen, dienovereenkomstig wordt beperkt. Hiermee moet de TSB rekening houden wanneer hij de EEG-heffing vaststelt. Geschillen met betrekking tot het besluit van het BAFA worden voor de administratieve rechtbanken beslecht, omdat het desbetreffende besluit van bestuurlijke aard is. Deze besluiten zijn dan ook onmiddellijk uitvoerbaar.

2.4. Het aanpassingsplan

(27) Om de kortingen op de EEG-heffing in overeenstemming te brengen met de punten 196 en volgende van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (10) (hierna „richtsnoeren van 2014”), heeft Duitsland een aanpassingsplan ingediend.

(28) Voor ondernemingen die baat hebben gehad bij de BesAR, maar minder hebben betaald dan dat zij hadden moeten betalen overeenkomstig de in 3.7.2 van de richtsnoeren van 2014 genoemde voorschriften (met name de subsidiabiliteitscriteria als genoemd in de punten 185, 186 en 187 en de evenredigheidscriteria als genoemd in de punten 188 en 189), mag de aangepaste EEG-heffing voor 2013 niet meer bedragen dan 125 % van de in dat jaar werkelijk betaalde heffing. De aangepaste heffing voor 2014 mag niet meer bedragen dan 150 % van dezelfde basiswaarde, d.w.z. de in 2013 werkelijk betaalde heffing. Om de terugvordering te versnellen, en aangezien de verbruiksgegevens voor de desbetreffende jaren nog niet beschikbaar zijn voor alle ondernemingen waarop de terugvordering van toepassing is, zal Duitsland in een eerste fase de elektriciteitsverbruiksgegevens in de aanvragen gebruiken om het voorlopige terug te vorderen bedrag te berekenen. Dit bedrag moet overeenkomstig de Deggendorf-vereiste (11) onmiddellijk worden teruggevorderd. Duitsland zal in een tweede fase de werkelijke verbruiksgegevens van de desbetreffende jaren gebruiken om de definitieve terug te vorderen bedragen te bepalen en zal de nodige maatregelen treffen voor de terugvordering of terugbetaling op basis van die definitieve bedragen.

(29) Voor de jaren vanaf 2015 is het aanpassingsmechanisme gewijzigd. Volgens § 103, lid 3, van EEG-wet 2014 (12) zal het BAFA de EEG-heffing die de energie-intensieve ondernemingen in 2015 tot en met 2018 moeten betalen, zodanig beperken dat die heffing voor een bepaald jaar x niet meer kan bedragen dan het dubbele van de EEG-heffing die in het bedrijfsjaar voorafgaand aan het jaar van toepassing (x – 2) werd betaald. Terwijl de EEG-heffing dus jaarlijks naar boven zal worden bijgesteld, zal de in 2015 te betalen heffing worden gemaximeerd op het dubbele van de heffing van 2013. Datzelfde procedé zal ook van toepassing zijn op de heffingen in de daaropvolgende jaren tot en met 2018.

2.5. Transparantie, EEG-boekhouding en controle door de staat

(30) Bepaalde controle-, toezichts- en handhavingstaken werden aan het federaal netwerkagentschap (Bundesnetzagentur, „BNetzA”) toevertrouwd.

(31) De producenten van EEG-elektriciteit, netbeheerders, TSB's en elektriciteitsleveranciers zijn verplicht om de voor de correcte uitvoering van de EEG-regeling vereiste gegevens aan elkaar beschikbaar te stellen. In EEG-wet 2012 is in detail vastgesteld welke soort informatie systematisch moet worden doorgegeven aan andere marktdeelnemers en op welk tijdstip dat moet gebeuren. Netbeheerders, TSB's en elektriciteitsleveranciers kunnen vragen de gegevens door een boekhouder te laten controleren.

(32) Bij EEG-wet 2012 werd een orgaan voor geschillenbeslechting ingesteld dat van het federaal ministerie van Milieu, Natuurbehoud en Nucleaire Veiligheid de taak heeft gekregen om vragen te beantwoorden en geschillen op te lossen tussen producenten van EEG-elektriciteit, netbeheerders, TSB's en elektriciteitsleveranciers (Clearingstelle).

(33) Daarnaast zijn netbeheerders en TSB's verplicht om, overeenkomstig EEG-wet 2012 en de uitvoeringsbesluiten (AusglMechV en AusglMechAV), bepaalde gegevens op hun websites te publiceren (de hoeveelheid afgenomen EEG-elektriciteit en de desbetreffende prijs). TSB's moeten alle transacties met betrekking tot EEG-wet 2012 gescheiden houden van hun andere activiteiten. Zij zijn verplicht een gescheiden boekhouding te voeren voor alle financiële stromen met betrekking tot EEG-wet 2012, en er moet een afzonderlijke, gezamenlijk door de vier TSB's te beheren bankrekening zijn voor alle uitgaven en inkomsten met betrekking tot EEG-wet 2012 (§ 5 AusglMechAV).

(34) De TSB's moeten op een gemeenschappelijke EEG-boekhoudingswebsite maandelijks de totale inkomsten bekendmaken uit de verkoop van EEG-elektriciteit op de spotmarkt en uit de EEG-heffing, alsook de totale kosten (vergoeding aan netbeheerders en andere kosten met betrekking tot het beheer van de regeling). Zij moeten ook van tevoren de voorspelde EEG-heffing voor het volgende jaar publiceren.

(35) In EEG-wet 2012 is de plicht vastgesteld om installaties te registreren bij een overheidsorgaan. De registratie zal een voorwaarde zijn voor het recht op het ontvangen van feed-in-tarieven. Het register is nog niet vastgesteld, maar er is al een afzonderlijke plicht tot registratie van zonne-installaties en vloeibare-biomassa-installaties met het oog op het ontvangen van feed-in-tarieven. Het BNetzA beheert het register van zonne-installaties en het Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung beheert het register van vloeibare-biomassa-installaties.

(36) Netbeheerders en TSB's moeten aan het BNetzA de gegevens die zij ontvangen van de installatiebeheerders (locatie van de installatie, productiecapaciteit enz.) doorgeven, alsook het netniveau (distributie of transmissie) waaraan de installaties zijn gekoppeld, de samengevoegde en individuele tarieven die aan de installaties worden betaald, de definitieve facturen die naar de elektriciteitsleveranciers worden gestuurd en de gegevens die nodig zijn om de nauwkeurigheid van de verstrekte gegevens te controleren. De elektriciteitsleveranciers moeten aan het BNetzA de aan hun klanten geleverde hoeveelheid elektriciteit meedelen, alsook hun definitieve rekeningen. Het BNetzA heeft ook controlebevoegdheden ten aanzien van de eigenaars van de EEG-elektriciteitsinstallaties zodat het kan controleren of netbeheerders en TSB's hun plichten hebben vervuld.

(37) TSB's moeten ook gedetailleerde gegevens overleggen aan het BNetzA betreffende de vaststelling van de EEG-heffing. Zij moeten met name, overeenkomstig § 7, lid 2, AusglMechV, de gegevens verstrekken die verband houden met de verschillende rubrieken voor inkomsten en uitgaven op basis waarvan de EEG-heffing wordt berekend.

(38) De TSB's die gebruikmaken van de gemaximeerde EEG-heffing, moeten op verzoek aan het federaal ministerie van Milieu, Natuurbehoud en Nucleaire Veiligheid alle informatie verstrekken die het ministerie nodig heeft om te beoordelen of aan de in § 40 genoemde doelstellingen zal zijn voldaan.

(39) Het BNetzA heeft de taak ervoor te zorgen dat: — de TSB's op de spotmarkt de elektriciteit verkopen waarvoor feed-in-tarieven worden betaald in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften (met name de AusglMechV), — de TSB's de EEG-heffing op een correcte manier bepalen, vaststellen en bekendmaken, — de TSB's de elektriciteitsleveranciers op een correcte manier de EEG-heffing aanrekenen, — de netbeheerders op een correcte manier de feed-in-tarieven en premies aanrekenen aan de TSB's, — de korting op de EEG-heffing alleen wordt toegekend aan de elektriciteitsleveranciers die voldoen aan de voorwaarden van § 39.

(40) Voor wat de bepaling van de EEG-heffing betreft, heeft het BNetzA talrijke handhavingsbevoegdheden en -taken voor de verschillende soorten uitgaven en inkomsten die de TSB's mogen gebruiken voor de berekening van de EEG-heffing. Ten eerste heeft het BNetzA de bevoegdheid om, in overleg met de bevoegde ministeries (13), de regels vast te stellen voor het bepalen van wat voor de vaststelling van de EEG-heffing en de toepasselijke rentevoet als inkomsten of uitgaven mag worden beschouwd. In dit kader heeft het BNetzA in de AusglMechAV gespecificeerd welke soorten uitgaven in rekening kunnen worden gebracht. Ten tweede moet het BNetzA alle relevante elementen en documenten met betrekking tot de berekening van de EEG-heffing ontvangen. Ten derde kan het BNetzA aanvullende informatie opvragen, met inbegrip van boekhoudkundige stukken (§ 5, lid 3, AusglMechAV). Tot slot moeten de TSB's aantonen dat bepaalde soorten kosten nauwkeurig en noodzakelijk zijn voordat zij in aanmerking kunnen komen voor de berekening van de EEG-heffing (zie bijvoorbeeld § 6, lid 2, AusglMechAV).

(41) Het BNetzA heeft de bevoegdheid instructies te geven aan de TSB's en standaardformulieren op te stellen voor de gegevens die de TSB's moeten doorgeven.

(42) Het BNetzA heeft ook de bevoegdheid om in overleg met het federaal ministerie van Milieu, Natuurbehoud en Nucleaire Veiligheid eisen vast te stellen inzake het op de spotmarkt brengen van EEG-elektriciteit door de TSB's en om te voorzien in stimulansen voor een optimale marketing van die elektriciteit. Dit heeft het BNetzA gedaan door middel van de AusglMechAV.

(43) Het BNetzA heeft handhavingsbevoegdheden. Zo kan het opdrachten geven wanneer TSB's de EEG-heffing niet overeenkomstig de voorschriften vaststellen (zie § 38 punt 5, en § 61, lid 1, punt 2). Het kan ook het niveau van de EEG-heffing vaststellen. In § 6, lid 3, AusglMechAV is bepaald dat het verschil tussen de werkelijk geïnde EEG-heffing en het niveau van de EEG-heffing dat het BNetzA heeft toegestaan krachtens een uit hoofde van § 61, lid 1, punten 3 en 4, van EEG-wet 2012 vastgesteld afdwingbaar besluit, ook een vorm van inkomsten of uitgaven vormt in de zin van § 3, leden 3 en 4, van de AusglMechV. In tegenstelling tot wat Duitsland beweert, is dit een bewijs dat het BNetzA afdwingbare besluiten kan nemen om het niveau van de heffing te corrigeren. De rechtsgrondslag hiervoor is § 61, leden 1 en 2, in samenhang met § 65 e.v. van de Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) (14), op basis waarvan het BNetzA bindende besluiten kan nemen die van toepassing zijn op privéspelers. Het BNetzA kan ook boeten opleggen (zie § 62, leden 1 en 2, van EEG-wet 2012).

(44) Het BNetzA heeft zelf bepaalde rapportageplichten en moet, om redenen van statistiek en evaluaties, bepaalde gegevens mededelen aan het federaal ministerie van Milieu, Natuurbehoud en Nucleaire Veiligheid en het federaal ministerie van Economie en Technologie.

(45) Het federaal milieuagentschap (Umweltbundesamt, hierna het „UBA”) houdt het register bij van de garanties van oorsprong in overeenstemming met artikel 15 van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad (15). Het UBA is in dit kader verantwoordelijk voor het afgeven, doorgeven en annuleren van garanties van oorsprong.

3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(46) Op 18 december 2013 heeft de Commissie beslist de formele onderzoeksprocedure in te leiden aangezien zij van mening was dat EEG-wet 2012 een vorm van staatssteun was voor producenten van EEG-elektriciteit, van het groenestroomprivilege gebruikmakende elektriciteitsleveranciers en energie-intensieve ondernemingen en zij zich vragen stelde over de verenigbaarheid van die steun met de interne markt.

(47) Wat het bestaan van staatssteun betreft, is de Commissie tot de voorlopige conclusie gekomen dat EEG-wet 2012 selectieve economische voordelen verleent aan: i) de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en mijngas, met name via de feed-in-tarieven, en ii) de energie-intensieve ondernemingen via de korting op de EEG-heffingen.

(48) Een andere voorlopige conclusie van de Commissie was dat deze voordelen met staatsmiddelen werden bekostigd, met name omdat: i) de Duitse wetgever een speciale heffing bleek te hebben ingevoerd om de steun voor de productie van EEG-elektriciteit te financieren, met name de EEG-heffing, ii) de Duitse wetgever en de uitvoerende instanties de TSB's hadden aangewezen om die heffing gezamenlijk te beheren in overeenstemming met de door de staat vastgestelde voorschriften in EEG-wet 2012 en de desbetreffende uitvoeringsbesluiten, en iii) het beheer van die heffing als uitgevoerd door de TSB's streng werd gecontroleerd.

(49) Terwijl de steun voor de EEG-elektriciteit naar het oordeel van de Commissie verenigbaar was met de interne markt op basis van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid van de kortingen op de EEG-heffing, met name de verenigbaarheid daarvan met artikel 107, lid 3, onder b) en c), van het Verdrag.

(50) Tot slot heeft de Commissie zich de vraag gesteld of de financiering van de steun voor EEG-elektriciteit uit hoofde van EEG-wet 2012 in overeenstemming was met de artikelen 30 en 110 van het Verdrag aangezien de EEG-heffing, die weliswaar slechts ten goede kwam van de EEG-elektriciteitsproductie in Duitsland, ook werd geheven op het verbruik van ingevoerde EEG-elektriciteit waarvan de producenten, als zij in Duitsland waren gevestigd, eventueel ook in aanmerking hadden kunnen komen voor steun uit hoofde van EEG-wet 2012.

4. OPMERKINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN

(51) De betrokken partijen hebben hun opmerkingen ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure en de toepassing van de richtsnoeren van 2014 op dit besluit krachtens punt 248 van de richtsnoeren van 2014.

(52) De meeste betrokken partijen hebben aangevoerd dat EEG-wet 2012 geen staatssteun invoert, noch op het niveau van de EEG-elektriciteitsproducenten, noch ten gunste van energie-intensieve ondernemingen. Zij zijn van mening dat de Duitse staat gewoon een regeling heeft ingesteld die is gebaseerd op (opeenvolgende) betalingen tussen particuliere marktdeelnemers, waarbij die marktdeelnemers eigen financiële middelen gebruiken. Noch het feit dat de regeling is vastgesteld bij nationale wetgeving (EEG-wet 2012 en de uitvoeringsbesluiten), noch de betrokkenheid van het BNetzA, het Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft, het UBA en het BAFA, die naar verluid slechts een beperkte rol spelen, kan naar de mening van de betrokken partijen de in wezen particuliere aard van de regeling veranderen. Deze analyse is grotendeels gebaseerd op de uitspraken van het Hof in de zaken PreussenElektra (16) en Doux Élevage (17). De belanghebbenden stellen dat, als er al sprake is van steun, die steun moet worden beschouwd als bestaande steun in het licht van het besluit van de Commissie over de oudere Duitse steunmaatregel NN 27/2000 (18).

(53) Bovendien hebben de betrokken partijen aangevoerd dat de kortingen op de EEG-heffing verenigbaar zijn met de interne markt op basis van hetzij artikel 107, lid 3, onder b), hetzij artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. EEG-wet 2012 heeft volgens deze betrokken partijen een tweevoudige doelstelling: de ondersteuning van de ontwikkeling van de EEG-elektriciteitsproductie en het behoud van de industriële basis in Duitsland en de Unie. De betrokken partijen stellen dat alle uit EEG-wet 2012 voortvloeiende steun, passend en evenredig is om deze tweevoudige doelstelling te behalen. Zij stellen dat de Commissie in deze zaak in geen geval de richtsnoeren van 2014 mogen toepassen, aangezien deze richtsnoeren dan met terugwerkende kracht worden toegepast. De Commissie mag de steun ook niet terugvorderen, want het gewettigd vertrouwen van de begunstigden dat de steun rechtmatig werd toegekend, moet worden beschermd.

(54) De Duitse energieverbruikersorganisatie (Bund der Energieverbraucher), die oorspronkelijk bij de Commissie klacht inzake EEG-wet 2012 indiende, stelde daarentegen dat de kortingen op de EEG-heffing wél een vorm van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn aan energie-intensieve ondernemingen en dat zij nadelig zijn voor Duitse ondernemingen en verbruikers die niet van soortgelijke kortingen kunnen genieten en een hogere EEG-heffing moeten betalen. De organisatie heeft ook aangevoerd dat de kortingen niet als verenigbaar met de mededingingregels kunnen worden beschouwd op basis van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. Deze argumenten werden ook door meerdere Duitse burgers geformuleerd.

(55) De door de betrokken partijen geformuleerde argumenten worden meer in detail besproken in afdeling 7.

5. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN OVER DE OPMERKINGEN VAN DERDEN

(56) Duitsland merkt op dat de meeste partijen die betrokken zijn bij de regeling van EEG-wet 2012 privéactoren zijn, wat ook al het geval was onder PreussenElektra, en dat deze partijen niet tot een overheidsinstantie behoren. De enige rol die de staat speelt, is de vaststelling van wetgeving en de strikte controle op de naleving daarvan. De betrokken overheidsinstanties, met name het BNetzA en het BAFA, beperken zich naar verluid strikt tot hun begrensde opdracht en beheren geen fondsen. Volgens Duitsland hebben deze instanties geen vrijheid van handelen. Bovendien merkt Duitsland op dat de EEG-heffing op zich niet door de staat is vastgesteld, maar gebaseerd is op een marktmechanisme, aangezien de heffing afhankelijk is van de inkomsten uit de verkoop van EEG-elektriciteit op de spotmarkt. Tot slot benadrukt Duitsland dat EEG-wet 2012 de elektriciteitsleveranciers niet verplicht om de heffing door te berekenen aan de verbruikers. Het doorberekenen wordt met andere woorden bepaald door het prijsbeleid van de elektriciteitsleveranciers. Bovendien heeft geen enkele marktdeelnemer die bij de regeling is betrokken, speciale publiekrechtelijke bevoegdheden en moeten de marktdeelnemers zelfs een beroep doen op civiele rechtbanken om betalingsvorderingen op elkaar te laten uitvoeren.

(57) Duitsland formuleert de volgende juridische argumenten, die gelijken op die welke door de betrokken partijen zijn ingediend: — de afwezigheid van selectieve economische voordelen, op basis van het feit dat de steun voor EEG-elektriciteit voldoet aan de criteria van het Altmark-arrest (19) en dat de kortingen voor energie-intensieve ondernemingen gewoon een compensatie zijn voor het bestaande nadeel dat de Duitse industrie ondervindt, — de afwezigheid van staatsmiddelen en staatscontrole, omdat de wettelijke en de feitelijke situaties in EEG-wet 2012 niet vergelijkbaar zijn met de situaties die het Hof heeft onderzocht in de zaken Essent (20) en Vent de colère (21), — het feit dat, indien de steun al staatssteun zou vormen, de betalingen uit hoofde van EEG-wet 2012 een vorm van bestaande steun zouden zijn in het licht van het besluit van de Commissie in verband met steunmaatregel NN 27/2000, — de verenigbaarheid van de toegekende steun met de interne markt op basis van artikel 107, lid 3, onder b) en c), — de afwezigheid van een inbreuk op de artikelen 30 en 110 van het Verdrag omdat de ingevoerde EEG-elektriciteit niet kan worden vergeleken met de nationaal geproduceerde EEG-elektriciteit, met name in het licht van het recente Ålands Vindkraft-arrest (22).

(58) De argumenten van Duitsland worden meer gedetailleerd onderzocht en weerlegd in afdeling 7.

6. VERBINTENISSEN VAN DUITSLAND

(59) Zoals hierboven in overweging 19 vermeld, heeft Duitsland zich ertoe verbonden 50 miljoen EUR te herinvesteren in interconnectoren en Europese energieprojecten: „Wat EEG-wet 2012 betreft, kan een algemene oplossing worden gevonden voor zowel het groenestroomprivilege als het probleem met de artikelen 30 en 110. De oplossing bestaat erin het geraamde bedrag van de vermeende discriminatie opnieuw te investeren in interconnectoren of soortgelijke Europese energieprojecten. Het bedrag kan opnieuw worden geïnvesteerd parallel met de voortgang van het relevante project. Op basis van de door Duitsland medegedeelde gegevens, bedraagt het opnieuw te investeren bedrag voor de periode van januari 2012 tot juli 2014 50 miljoen EUR. Er moet worden herhaald dat Duitsland deze verbintenis aangaat zonder afbreuk te doen aan zijn rechtspositie (geen discriminatie).”.

(60) Daarnaast is Duitsland, wat het in de overwegingen 27 e.v. vermelde aanpassingsplan betreft, de volgende verbintenis aangegaan: „Terugvordering van [het terugvorderbare bedrag] bij een bepaalde onderneming resulteert uit het verschil tussen de relevante EEG-kosten, als bepaald op basis van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (hierna „de richtsnoeren van 2014”), en de EEG-kosten als bepaald op basis van EEG-wet 2012. In dit kader beperkt het aanpassingsplan de uit te voeren betaling op basis van de richtsnoeren van 2014 tot maximaal 125 % (voor het jaar 2013) en 150 % (voor het jaar 2014) van de uitgevoerde betaling voor 2013 overeenkomstig EEG-wet 2012. Negatieve terugvorderingsbedragen worden niet in acht genomen.”.

7. BEOORDELING VAN DE STEUN

7.1. Het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag

(61) Artikel 107, lid 1, van het Verdrag luidt als volgt: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.

(62) Om te bepalen of een maatregel een vorm van staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie de volgende criteria hanteren: de maatregel moet aan de staat kunnen worden toegerekend en staatsmiddelen omvatten, moet aan bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren een voordeel verlenen dat de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en kan het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.1. Het bestaan van selectieve voordelen die het handelsverkeer en de mededinging ongunstig beïnvloeden

(63) In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie vastgesteld dat EEG-wet 2012 twee soorten selectieve voordelen heeft toegekend die het handelsverkeer en de mededinging ongunstig hebben beïnvloed.

(64) Het eerste voordeel werd toegekend aan de producenten van EEG-elektriciteit. De Commissie was van mening dat de feed-in-tarieven en -premies voor producenten van EEG-elektriciteit een elektriciteitsprijs hebben gewaarborgd die hoger lag dan de marktprijs. Hetzelfde gold voor de direct marketing van EEG-elektriciteit die heeft geresulteerd in een recht op een verlaagde EEG-heffing uit hoofde van § 39 van EEG-wet 2012, aangezien dankzij die bepaling de producenten van EEG-elektriciteit voor hun elektriciteit een hogere prijs dan de marktprijs konden krijgen. De maatregel was selectief aangezien alleen de producenten van EEG-elektriciteit er baat bij hadden. Bovendien was de elektriciteitsmarkt vrijgemaakt en waren de elektriciteitsproducenten actief in sectoren waarin tussen de lidstaten handel werd gevoerd (overweging 76 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(65) Het tweede voordeel bestond uit de korting op de EEG-heffing voor bepaalde energie-intensieve ondernemingen uit hoofde van de BesAR. De Commissie was van mening dat de energie-intensieve ondernemingen in de fabricagesector werden bevoordeeld omdat hun EEG-heffing werd gemaximeerd. § 40 en § 41 van EEG-wet 2012 heeft hen ontheven van een last die zij anders hadden moeten dragen. Door de maximering konden de TSB's en elektriciteitsleveranciers immers de extra kosten voor de steun voor EEG-elektriciteit niet verhalen op de energie-intensieve ondernemingen. De maatregel werd ook als selectief beschouwd omdat alleen energie-intensieve ondernemingen uit de fabricagesector er baat bij hadden. Tot slot kon de maatregel de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden omdat de begunstigden producenten van energie-intensieve goederen waren (bijvoorbeeld producenten van (non-)ferrometalen, papierfabrieken, de chemische industrie, cementproducenten) en actief waren in sectoren waarin op lidstatenniveau handel werd gevoerd (overwegingen 77 tot en met 80 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(66) Duitsland is van mening dat er geen economische voordelen zijn voor de producenten van EEG-elektriciteit, noch voor energie-intensieve ondernemingen die gebruikmaken van de BesAR, en wel om de volgende redenen: a) de producenten van EEG-elektriciteit hebben geen economische voordelen bij de EEG-heffing zelf, ook al zou dit als een staatsmiddel worden beschouwd, omdat de feed-in-tarieven op basis waarvan zij worden vergoed, onafhankelijk zijn van de EEG-heffing. De EEG-heffing is veeleer een gewone compensatie voor de verliezen van de TSB's. Bovendien voldoet de vergoeding van de producenten van de EEG-elektriciteit aan de criteria van het Altmark-arrest (23); b) wat de energie-intensieve ondernemingen betreft, voert Duitsland aan dat de BesAR geen economische voordelen biedt, maar veeleer een compensatie is voor een concurrentienadeel voor deze ondernemingen ten opzichte van hun concurrenten in andere lidstaten (die lagere financieringskosten hebben voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen) (24) en derde landen (die in de meeste gevallen geen vergelijkbare lasten hebben).

(67) Sommige betrokken partijen waren het niet eens met de vaststelling dat de verlaagde EEG-heffing een economisch voordeel opleverde dat concurrentievervalsend kon zijn. De maatregel was naar hun mening bedoeld om gelijke mededingingsvoorwaarden voor iedereen in de Unie te creëren, aangezien de industriële elektriciteitskosten in Duitsland hoger liggen dan elders. Bovendien hebben sommige belanghebbenden opgemerkt dat begunstigden met een jaarverbruik van meer dan 10 GWh te maken hebben met financiële kosten voor de verplichte energie-efficiëntieaudits.

(68) Duitsland en de betrokken partijen hebben ook de vaststelling betwist dat de economische voordelen selectief zijn en de mededinging en het handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden. Zij hebben met name gesteld dat de BesAR van toepassing was op alle ondernemingen in de fabricagesector en op ondernemingen van elke grootte. Sommige belanghebbenden hebben aangevoerd dat de kortingen niet selectief zijn, want de situatie waarin de begunstigden zich bevinden, is niet vergelijkbaar met die van andere ondernemingen. De voornaamste subsidiabiliteitscriteria zijn immers de elektriciteitsintensiteit en het elektriciteitsverbruik, en de elektriciteitsintensieve ondernemingen ondervinden grotere nadelen van de EEG-heffing dan niet-elektriciteitsintensieve ondernemingen. Zij hebben ook aangevoerd dat, ook als de verlaagde heffingen op het eerste gezicht selectief zouden zijn, zij inherent zijn aan de aard en de logica van de steunregeling voor EEG-elektriciteit: zonder kortingen zou de steun voor EEG-elektriciteit niet kunnen worden gefinancierd, want dan zouden de energie-intensieve ondernemingen zich buiten Duitsland vestigen.

(69) De argumenten die Duitsland en de betrokken partijen hebben ingediend, zijn niet overtuigend.

7.1.1.1. Gelijke mededingingsvoorwaarden voor ondernemingen in verschillende lidstaten

(70) Ten eerste sluit het feit dat een onderneming wordt gecompenseerd voor kosten of lasten die zij al had, in beginsel het bestaan van een economisch voordeel niet uit (25). Het bestaan van een voordeel wordt ook niet uitgesloten door louter het feit dat concurrerende ondernemingen in andere lidstaten in een gunstigere positie verkeren (26), omdat het begrip „voordeel” is gebaseerd op een analyse van de financiële positie van een onderneming binnen haar eigen juridische en feitelijke context mét en zónder de specifieke maatregel. De elektriciteitsprijzen voor industriële gebruikers in Duitsland zijn, zonder belastingen en heffingen, in elk geval lager dan gemiddeld genomen in andere lidstaten.

(71) Het Gerecht heeft onlangs opnieuw het beginsel bevestigd dat het bestaan van een voordeel moet worden beoordeeld ongeacht de mededingingsvoorwaarden in andere lidstaten (27). Het Gerecht was van mening dat de aard van het preferentieel tarief, met name het feit dat Alcoa Transformazioni het verschil tussen de door ENEL in rekening gebrachte elektriciteitsprijzen en het tarief dat bij het besluit van 1995 was vastgesteld, volstaat voor de constatering dat de desbetreffende onderneming niet de volledige last droeg die normaal voor haar rekening kwam (28). Het Gerecht concludeerde vervolgens dat het bestaan van een voordeel resulteert uit de loutere omschrijving van het prijsdifferentiatiemechanisme, met name een compensatiemechanisme, dat bedoeld is om een onderneming te bevrijden van de betaling van een deel van de elektriciteitskosten die nodig zijn voor de vervaardiging van haar producten die zij op het grondgebied van de Unie in de handel brengt (29). Bovendien herinnerde het Gerecht aan het beginsel dat een steunmaatregel op zich moet worden beoordeeld, en niet aan de hand van doelstellingen zoals de remediëring van onvolmaakte mededinging op een bepaalde markt (30).

(72) De krachtens de BesAR toegekende kortingen op de EEG-heffing verbeteren tevens de financiële positie van de begunstigden door hen te bevrijden van kosten die normaal voor hun rekening zouden komen. Zonder de BesAR en het besluit van het BAFA zouden zij immers de volledige EEG-heffing moeten betalen, net zoals alle andere elektriciteitsverbruikers. Duitsland heeft beklemtoond dat de kortingen nodig zijn om het concurrentievermogen van de begunstigden ten opzichte van energie-intensieve ondernemingen in andere lidstaten en derde landen in stand te houden. Door deze stelling erkent Duitsland impliciet dat de begunstigden een economisch voordelige behandeling krijgen.

7.1.1.2. Selectiviteit

(73) Wat de beweringen met betrekking tot de niet-selectiviteit van de BesAR betreft, moet eraan worden herinnerd „dat noch het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch de verscheidenheid en het belang van de sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, grond kan zijn om een overheidsinitiatief als algemene maatregel van economische politiek te beschouwen” (31), zolang andere sectoren, zoals de dienstensector, als begunstigden zijn uitgesloten. Dit is hier het geval aangezien alleen de fabricagesector van de steun geniet (zonder dat de Commissie andere redenen voor selectiviteit moet onderzoeken). Bijgevolg zijn de kortingen op de EEG-heffing niet van toepassing op ondernemingen die zich in een soortgelijke situatie als de begunstigden bevinden. Bovendien zijn de verschillende kortingen op de EEG-heffing afhankelijk van het verbruik, waardoor er differentiatie is tussen entiteiten in dezelfde wettelijke en feitelijke situatie, met name energie-intensieve ondernemingen, en zijn de kortingen op zich selectief.

(74) Wat het argument betreft dat het toepassingsgebied van de BesAR en de differentiatie gerechtvaardigd zijn door de aard en het algemene ontwerp van de regeling, moet eraan worden herinnerd dat „een maatregel die een uitzondering op de toepassing van het algemene belastingstelsel maakt, kan worden gerechtvaardigd, wanneer deze maatregel rechtstreeks uit de basis of hoofdbeginselen van genoemd belastingstelsel voortvloeit. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf” (32). Milieubescherming en het behoud van het concurrentievermogen van de industrie komen echter niet in aanmerking als basis- of hoofdbeginselen die inherent zijn aan het heffingsmechanisme. Zij zijn daarentegen externe doelstellingen van dat mechanisme. Zoals in vorige zaken werd gesteld (33), heeft de milieubeschermingsdoelstelling in de desbetreffende zaak geen invloed op de vaststelling dat kortingen op de EEG-heffing een vorm van staatssteun zijn. Ten eerste is het behoud van het concurrentievermogen niet eens opgenomen in de in § 1 van EEG-wet 2012 genoemde doelstellingen. Integendeel, in § 40, tweede zin, wordt in feite gespecificeerd dat de bescherming van het concurrentievermogen onderworpen is aan de voorwaarde dat daardoor de in § 1 van EEG-wet 2012 genoemde doelstellingen niet in het gedrang komen.

7.1.1.3. Voordeel voortvloeiend uit de EEG-heffing; het Altmark-arrest

(75) Wat de stelling van Duitsland betreft dat de heffing voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op zich geen voordeel voor de producenten van EEG-elektriciteit vormt, stelt de Commissie dat de steunmaatregelen de producenten van EEG-elektriciteit in een betere financiële positie brengen dan waarin zij zouden verkeren wanneer zij hun elektriciteit tegen de marktprijs zouden verkopen. De EEG-heffing dient om deze steunmaatregelen te bekostigen. In tegenstelling tot wat Duitsland beweert, is de vraag of de feed-in-tarieven door het niveau van de EEG-heffing worden beïnvloed, irrelevant voor de bepaling of deze tarieven een economisch voordeel vormen.

(76) Duitsland heeft gesteld dat de steun voor producenten van EEG-elektriciteit een passende compensatie is voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen in de zin van de Altmark-zaak.

(77) In de Altmark-zaak, heeft het Hof van Justitie besloten dat een staatsmaatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, van het Verdrag valt, wanneer de maatregel te beschouwen is als „een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen in vergelijking met ondernemingen die met hen concurreren, in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst” (34).

(78) Voor deze stelling gelden echter vier voorwaarden (35): a) „In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn.”; b) „In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld.”; c) „In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken.”; d) „In de vierde plaats, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is geselecteerd in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben moeten maken om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen.”.

(79) Duitsland argumenteert dat de steun aan producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voldoet aan de eerste voorwaarde omdat er een doelstelling van gemeenschappelijk belang is, als bedoeld in artikel 3, lid 1, van Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Bovendien toont, volgens Duitsland, artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad (36) aan dat de bevordering van hernieuwbare energie een openbaredienstverplichting kan zijn die aan elektriciteitsbedrijven kan worden opgelegd.

(80) Duitsland is ook van mening dat aan het tweede Altmark-criterium is voldaan. Volgens Duitsland werden de parameters voor de compensatie van de producenten van de EEG-elektriciteit vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgesteld in EEG-wet 2012.

(81) Duitsland is van mening dat aan het derde criterium is voldaan, aangezien de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van overcompensatie van de producenten van EEG-elektriciteit.

(82) Tot slot voert Duitsland aan dat het niveau van de steun aan de producenten van EEG-elektriciteit werd bepaald op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om haar verplichtingen uit te voeren. Duitsland verwijst in dit kader naar de verenigbaarheidsbeoordeling van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure, waarin zij concludeert dat de steunmaatregelen voor producenten van EEG-elektriciteit een stimulerend effect hebben en evenredig zijn. Beide feiten zouden aantonen dat de begunstigden van de feed-in-tarieven goed beheerd zijn.

(83) De Commissie vindt deze argumenten niet overtuigend.

(84) Het eerste Altmark-criterium vereist dat de verlener van de openbare dienst belast moet zijn met een openbaredienstverplichting.

(85) Uit hoofde van EEG-wet 2012 zijn producenten niet verplicht om te produceren, maar reageren zij op een economische stimulans van de Duitse staat.

(86) De Commissie concludeert daarom dat aan het eerste Altmark-criterium niet is voldaan.

(87) Aangezien de Altmark-criteria cumulatief zijn, moet de Commissie niet meer nagaan of aan het tweede, derde en vierde criterium is voldaan en concludeert zij dat de stelling van Duitsland dat de feed-in-tarieven voor producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen een passende compensatie zijn voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen in de zin van de Altmark-zaak, niet kan worden aanvaard.

7.1.1.4. Van der Kooy, Danske Busvognmænd en Hotel Cipriani

(88) Voor wat de kortingen op de EEG-heffing uit hoofde van de BesAR betreft, hebben Duitsland en sommige belanghebbenden verwezen naar het arrest van het Hof in de zaak Van der Kooy en het arrest van het Gerecht in de zaken Danske Busvognmænd en Hotel Cipriani om te argumenteren dat de kortingen geen economisch voordeel zijn (37).

(89) In de zaak Van der Kooy oordeelde het Hof van Justitie dat het preferentieel tarief voor aardgas dat werd toegekend aan ondernemingen die tuinbouw in stookkassen bedrijven, geen steun zou vormen als het „in de context van de betrokken markt objectief gerechtvaardigd [was] op economische gronden, zoals de noodzaak om de concurrentie van andere energiebronnen op die markt tegen te gaan, waarvan de prijs concurrerend is met die van de hier bedoelde energiebron” (38). In tegenstelling tot de beweringen van Duitsland en andere betrokken partijen, betrof deze zaak waarnaar het Hof verwees concurrentie op dezelfde markt tussen verschillende brandstoffen en hoe een bedrijf dat dergelijke brandstoffen verkoopt de tarieven ervan dienovereenkomstig schikken, m.a.w. de toepassing van de test van de particuliere investeerder in een markteconomie. De vraag was of de stookkasbedrijven zouden omschakelen op kolen als gevolg van de hogere gasprijzen en of de preferentiële tarieven daarom een vorm van rationeel economisch gedrag van het gasbedrijf konden zijn. In de voorliggende zaak is er geen aanwijzing dat Duitsland zich gedroeg als een particuliere investeerder, noch heeft Duitsland ooit beweerd dat de kortingen op de EEG-heffing voor energie-intensieve ondernemingen zouden voldoen aan de test van de particuliere investeerder.

(90) Bovendien werden de obiter dicta in de arresten van het Gerecht in de zaken Danske Busvognmænd (39) en Hotel Cipriani (40) intussen herroepen door het Hof van Justitie en in meer recente arresten van het Gerecht. In zaak Comitato „Venezia vuole vivere” (41) heeft het Hof duidelijk gesteld dat een maatregel geen voordeel vormt wanneer een staatsmaatregel een vergoeding is voor de prestaties die ondernemingen die zijn belast met een dienst van algemeen economisch belang, hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat de ondernemingen in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst dan hun concurrenten (42). Het Hof voegde eraan toe dat de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt (43). Bovendien kunnen maatregelen die zijn bedoeld ter compensatie van eventuele nadelen waarmee de in een bepaalde regio van een lidstaat gevestigde ondernemingen zijn geconfronteerd, selectieve voordelen vormen (44).

(91) Het Gerecht heeft ook vastgesteld dat de rechtspraak in de zaak Danske Busvognmænd niet van toepassing is wanneer kosten die normaal voor rekening van een onderneming komen, door de staat worden weggenomen. Het Gerecht heeft het beginsel hernomen dat de reikwijdte van een compensatie, met name het wegnemen van de concurrentienadelen, de aard van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag niet wegneemt (45).

(92) In een later arrest heeft het Gerecht erkend dat de doelstelling van kortingen op bepaalde bijdragen, met name het compenseren voor concurrentienadelen van ondernemingen, er niet voor kan zorgen dat deze voordelen geen steun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Bijgevolg kan een maatregel die is bedoeld om een structureel nadeel te compenseren, niet ontsnappen aan de classificatie van staatssteun, tenzij is voldaan aan de criteria die zijn vastgesteld in de Altmark-zaak (46).

(93) Bijgevolg kan de argumentatie van Duitsland en bepaalde betrokken partijen niet worden aanvaard.

(94) De Commissie concludeert dat de maatregel selectieve voordelen met zich meebrengt voor de producenten van EEG-elektriciteit die de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

7.1.2. Toerekenbaarheid

(95) In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie gesteld dat de voordelen aan de Duitse staat konden worden toegerekend omdat de feed-in-tarieven en premies, de EEG-heffing en de maximering van die heffing het gevolg zijn van de nationale wetgeving en uitvoeringsbesluiten en omdat de maximering van de heffing slechts werd vastgesteld nadat het BAFA, een overheidsorgaan, had gecontroleerd of aan de wettelijke voorwaarden was voldaan.

(96) Duitsland en derden waren het niet eens met de toerekenbaarheid omdat de staat gewoon de wetgeving heeft vastgesteld en de netbeheerders op eigen initiatief handelen.

(97) Voor de toerekenbaarheid kan een nauwkeurige beoordeling nodig zijn van uitsluitend het gedrag van overheidsbedrijven. Het is echter een vaststaand feit dat acties van overheidsinstanties of de wetgever van de staat altijd kunnen worden toegerekend aan de staat (47).

7.1.3. Het bestaan van staatsmiddelen

(98) Wat de steun aan producenten van EEG-elektriciteit betreft, is de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure tot de voorlopige conclusie gekomen dat de TSB's uit hoofde van EEG-wet 2012 werden aangeduid door de staat om de EEG-heffing te beheren en dat de inkomsten uit de EEG-heffing staatsmiddelen zijn (overweging 138).

(99) De staat heeft niet alleen bepaald wie de begunstigden van het voordeel zijn, wat de subsidiabiliteitscriteria zijn en wat het niveau van de steun is, maar heeft ook de financiële middelen verstrekt om de kosten van de steun voor EEG-elektriciteit te dekken. In tegenstelling tot wat het geval was in de zaak Doux Élevage (48), is de EEG-heffing door de wetgever, d.w.z. de staat, gecreëerd en opgelegd, en dus niet gewoon een privé-initiatief van de TSB's dat door de staat bindend is gemaakt om willekeur te voorkomen. De staat heeft het doel en de bestemming van de heffing vastgelegd: de heffing dient om door de staat ontwikkeld steunbeleid te financieren en is geen actie waartoe de TSB's hebben besloten. De TSB's kunnen zelf niet vrij beslissen over de heffing, en de manier waarop zij de heffing berekenen, innen en beheren wordt streng gecontroleerd. Ook de manier waarop zij EEG-elektriciteit verkopen wordt door de staat gecontroleerd. De bepalingen over de vaststelling van de EEG-heffing waarborgen dat de inkomsten uit de heffing voldoende zijn om de steun voor EEG-elektriciteit en het beheer van de regeling te financieren. Op grond van deze bepalingen kunnen geen aanvullende inkomsten worden verworven dan de inkomsten om deze kosten te dekken. De TSB's mogen de EEG-heffing niet gebruiken om andere soorten activiteiten te bekostigen en de financiële stromen moeten in een afzonderlijke boekhouding worden bijgehouden (overweging 137 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(100) Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie vallen zowel de voordelen die rechtstreeks door de staat worden verleend als de voordelen die door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke organen worden verleend, onder het concept van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (49). Bijgevolg is het loutere feit dat het voordeel niet rechtstreeks uit de staatsbegroting is gefinancierd, onvoldoende om de mogelijkheid uit te sluiten dat er staatsmiddelen mee zijn gemoeid (50). Bovendien kan de oorspronkelijk particuliere aard van de middelen niet verhullen dat zij worden beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (51). Het feit dat de middelen op geen enkel moment het bezit zijn van de staat, belet ook niet dat zij als staatsmiddelen worden aangemerkt, als zij onder de controle van de staat staan (52) (zie de overwegingen 82, 83 en 84 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(101) Het Hof van Justitie heeft dus in meerdere zaken gesteld dat de bijdragen van privéspelers staatssteun kunnen zijn omdat een orgaan specifiek werd aangewezen of ingesteld om deze bijdragen te beheren overeenkomstig nationale wetgeving (53) (zie de overwegingen 85 tot en met 89 van het besluit tot inleiding van de procedure). Het is immers zo „dat deze middelen, die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de staat verplichte bijdragen en — zoals in casu blijkt — worden beheerd en verdeeld overeenkomstig deze wetgeving, te beschouwen [zijn] als staatsmiddelen in de zin van [artikel 107] van het Verdrag, zelfs indien zij worden beheerd door instellingen die los staan van de overheid” (54).

(102) In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie bijgevolg geconcludeerd, onder verwijzing naar de bevindingen van het Gerecht (55), dat het relevante criterium om vast te stellen of er sprake is van staatsmiddelen, ongeacht de oorsprong ervan, de mate is waarin het overheidsorgaan tussenbeide is gekomen bij de vaststelling van de betrokken maatregelen en de financieringswijze ervan.

(103) Het Hof heeft in de zaken PreussenElektra en Doux Élevage beslist dat er geen sprake was van staatsmiddelen, maar dit was het gevolg van de specifieke omstandigheden van deze zaken. In de zaak PreussenElektra (56) was er geen heffing of bijdrage, noch een ingesteld of aangewezen orgaan om de fondsen te beheren, aangezien de privéspelers hun plichten zelf dienden te vervullen met eigen middelen. In de zaak Doux Élevage was er wel een door de staat opgelegde verplichte bijdrage, maar de privéorganisatie kon vrij beschikken over de inkomsten uit die bijdrage. Er was dus geen vorm van staatscontrole over de geïnde financiële middelen.

(104) De Commissie heeft deze beginselen toegepast op de steunregeling als vastgesteld bij EEG-wet 2012 en is tot de volgende voorlopige conclusies gekomen:

(105) De staat heeft via EEG-wet 2012 een speciale heffing ingevoerd, de EEG-heffing, en heeft het doel daarvan vastgesteld, namelijk het financieren van het verschil tussen de kosten van TSB's voor de aankoop van EEG-elektriciteit en de inkomsten die zij halen uit de verkoop van deze elektriciteit. De berekeningsmethode voor het bepalen van het niveau van de heffing is ook vastgelegd in EEG-wet 2012, meer bepaald het beginsel dat tekorten en overschotten in het volgende jaar worden gecorrigeerd. Dit zorgt ervoor dat TSB's geen verliezen lijden, maar ook dat zij de inkomsten van de heffing niet kunnen gebruiken voor andere doeleinden dan de EEG-financiering. De Commissie heeft geconcludeerd dat, in tegenstelling tot de zaak PreussenElektra, de staat deze ondernemingen heeft voorzien van de nodige financiële middelen om de steun voor EEG-elektriciteit te bekostigen (zie de overwegingen 97 tot en met 103 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(106) Bovendien heeft de Commissie gesteld dat de TSB's waren aangewezen om de heffing te beheren. Hun taken bestaan uit: — het aankopen van in hun gebied geproduceerde EEG-elektriciteit, hetzij rechtstreeks van de producent wanneer deze rechtstreeks is aangesloten op het transmissienet, hetzij via distributiesysteembeheerders (hierna „DSB's”) tegen feed-in-tarieven, of het betalen van de leveringspremie. Bijgevolg zijn de EEG-elektriciteit en de financiële last van de steun die is vastgesteld in EEG-wet 2012, gecentraliseerd op het niveau van elk van de vier TSB's, — het toepassen van het groenestroomprivilege op de leveranciers die ernaar vragen en voldoen aan de desbetreffende voorwaarden, als vastgesteld in § 39, lid 1, van EEG-wet 2012, — het onderling gelijk verdelen van de hoeveelheid EEG-elektriciteit zodat iedere TSB dezelfde hoeveelheid EEG-elektriciteit aankoopt, — het verkopen van de EEG-elektriciteit op de spotmarkt volgens de in EEG-wet 2012 en de desbetreffende uitvoeringsbesluiten vastgestelde voorschriften, hetgeen zij gezamenlijk kunnen doen, — het gezamenlijk berekenen van de EEG-heffing, die voor elke verbruikte kWh in Duitsland gelijk moet zijn, met name het verschil tussen de inkomsten uit de verkoop van EEG-elektriciteit en de kosten met betrekking tot de aankoop van EEG-elektriciteit, — het gezamenlijk bekendmaken van de EEG-heffing in een specifiek formaat op een gemeenschappelijke website, — het bekendmaken van geaggregeerde informatie over de EEG-elektriciteit, — het vergelijken van de voorspelde EEG-heffing met wat de heffing werkelijk had moeten zijn in een bepaald jaar en het aanpassen van de heffing voor het volgende jaar, — het vooraf bekendmaken van de voorspellingen voor meerdere jaren, — het innen van de EEG-heffing bij de elektriciteitsleveranciers, — het (individueel) voeren van een gescheiden boekhouding voor alle financiële stromen (uitgaven en inkomsten) in verband met EEG-wet 2012.

(107) Tot slot heeft de Commissie geconcludeerd dat de TSB's, wat het beheer van de heffing betreft, streng door de staat werden gecontroleerd (overwegingen 110 tot en met 113 van het besluit tot inleiding van de procedure). De controle wordt uitgevoerd door het BNetzA, dat ook over de nodige handhavingsbevoegdheden beschikt. Het BNetzA controleert met name de manier waarop de TSB's op de spotmarkt de elektriciteit waarvoor feed-in-tarieven werden betaald, verkopen, dat TSB's de EEG-heffing op een correcte manier bepalen, vaststellen en bekendmaken, dat TSB's de elektriciteitsleveranciers op een correcte manier de EEG-heffing aanrekenen, dat aan de TSB's de feed-in-tarieven en premies op een correcte manier worden aangerekend, en dat de EEG-heffing alleen wordt verlaagd voor elektriciteitsleveranciers die voldoen aan de in § 39 van EEG-wet 2012 genoemde voorwaarden. Het BNetzA ontvangt ook informatie van de TSB's over de steun voor EEG-elektriciteit en de doorberekende kosten aan de leveranciers. Tot slot kan het BNetzA sancties vaststellen en beslissingen nemen, zoals beslissingen die invloed hebben op het niveau van de EEG-heffing. De Commissie heeft ook geconcludeerd dat het BAFA, een overheidsorgaan, bepaalt welke energie-intensieve ondernemingen het recht hebben op een gemaximeerde EEG-heffing op basis van een aanvraag van de kandidaat-begunstigden.

(108) Duitsland betwist dat er staatsmiddelen mee gemoeid zijn. Duitsland stelt ten eerste dat er bij het EEG-steunmechanisme uitsluitend particuliere ondernemingen zijn betrokken, met name de beheerders van de EEG-elektriciteitscentrales, de netbeheerders, de TSB's en de elektriciteitsleveranciers. Elk van deze categorieën is hoofdzakelijk in privéhanden, hoewel in veel van deze ondernemingen de staat of overheidsorganen nog aandelen hebben. In EEG-wet 2012 wordt bij het opleggen van plichten geen onderscheid gemaakt tussen ondernemingen op basis hun particuliere of publieke aard. De in het proces betrokken overheidsorganen (BNetzA, BAFA, UBA) oefenen naar verluid geen controle uit op de inning of het gebruik van de middelen, maar houden slechts toezicht op de wettigheid en de werking van de regeling.

(109) Ten tweede benadrukt Duitsland dat het niveau van de EEG-heffing niet wordt bepaald in EEG-wet 2012 of door een overheidsorgaan. Het niveau van de EEG-heffing wordt bepaald door de marktwerking, aangezien de TSB's eerst de EEG-elektriciteit op de spotmarkt verkopen en dan de resterende kosten bepalen, die door de EEG-heffing moeten worden gedekt.

(110) Verschillende betrokken partijen waren het eens met de analyse van Duitsland dat EEG-wet 2012 geen staatssteun vormt. Zij weerleggen met name de voorlopige vaststellingen van de Commissie dat de EEG-heffing wordt beheerd door particuliere organen die door de staat zijn aangewezen. Zij stellen ook dat het BNetzA zich niet echt bezig houdt met het controleren van de inkomsten uit de EEG-heffing of het niveau van de heffing zelf, maar gewoon de wettigheid controleert, zonder hierbij invloed uit te oefenen op het beheer van de fondsen. Tot slot stellen zij dat het feit dat de korting op de EEG-heffing gebaseerd is op EEG-wet 2012 en wordt uitgevoerd door het BAFA geen afbreuk doet aan de particuliere aard van de fondsen, aangezien de betalingen plaatsvinden tussen particuliere ondernemingen en op geen enkel moment de particuliere sector verlaten, waardoor de staat er geen controle over heeft. Bovendien argumenteren zij dat het doorberekenen van de EEG-heffing door de TSB's aan de elektriciteitsleveranciers en vervolgens door de elektriciteitsleveranciers aan de elektriciteitsverbruikers een keuze van de TSB's respectievelijk de elektriciteitsleveranciers is. Bijgevolg is de heffing een element van het prijsbeleid van de particuliere ondernemingen en in geen enkel geval een van overheidswege opgelegde last.

(111) Deze elementen hebben echter geen invloed op de voorlopige conclusie in het besluit tot inleiding van de procedure.

7.1.3.1. Het bestaan van een heffing die door de staat is ingevoerd

(112) Wat het argument van Duitsland betreft dat de EEG-heffing op geen enkel moment in of door de staatsbegroting gaat, volstaat het om overweging 100 te herhalen en eraan te herinneren dat het loutere feit dat het voordeel niet rechtstreeks uit de staatsbegroting is gefinancierd, onvoldoende is om de mogelijkheid uit te sluiten dat er staatsmiddelen mee zijn gemoeid, zolang de staat een orgaan heeft aangewezen of ingesteld om de middelen te beheren.

(113) Duitsland heeft benadrukt dat de EEG-heffing die de elektriciteitsleveranciers aan de TSB's moeten betalen, van particuliere aard is, aangezien de TSB's geen publiekrechtelijke autoriteit of bevoegdheid hebben om de leveranciers te dwingen de compensatie te betalen. Zij moeten zoals elke andere particuliere onderneming hiervoor een beroep doen op de civiele rechtbanken. In deze analyse wordt echter geen rekening gehouden met het feit dat de desbetreffende betalingen niet zijn gebaseerd op vrij onderhandelde overeenkomsten tussen de betrokken partijen, maar op wettelijke plichten (gesetzliche Schuldverhältnisse) die hen door de staat zijn opgelegd. De TSB's zijn dus wettelijk verplicht om de EEG-heffing bij de elektriciteitsleveranciers te innen.

(114) Het is in dit kader vaste rechtspraak (57) dat de entiteiten die zijn aangewezen om de steun te beheren, zowel overheids- als privéorganen kunnen zijn. Bijgevolg kan het feit dat de TSB's privébeheerders zijn op zich het bestaan van staatsmiddelen niet uitsluiten. Bovendien heeft het Hof het volgende gesteld: „Het onderscheid tussen steunmaatregelen van de staten en met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen is bedoeld om niet slechts de rechtstreeks door de staat bekostigde steun onder het begrip steunmaatregel te brengen, maar ook die welke wordt toegekend door publiek- of privaatrechtelijke lichamen die door de staat zijn aangewezen of ingesteld” (58). In de zaak Sloman Neptun (59) stelde het Hof van Justitie dat er sprake is van staatsmiddelen wanneer de desbetreffende regeling door haar strekking en algemene structuur een voordeel beoogt te verschaffen dat voor de staat of de door de staat aangewezen of ingestelde privélichamen een extra last zou meebrengen (60). Daarom kan er al sprake zijn van staatsmiddelen als het voordeel de middelen beperkt waarop het privéorgaan recht heeft. De verlaagde EEG-heffing die de energie-intensieve ondernemingen moeten betalen, heeft precies tot gevolg dat de bedragen die de elektriciteitsleveranciers bij de energie-intensieve ondernemingen moeten innen, worden verlaagd.

(115) Het feit dat elektriciteitsleveranciers niet verplicht zijn om de EEG-heffing aan de elektriciteitsverbruikers door te berekenen, is geen reden om de geïnde inkomsten als particulier te beschouwen, zolang de elektriciteitsleveranciers zelf, op grond van EEG-wet 2012, verplicht zijn om de heffing aan de TSB's te betalen. Ter herhaling: deze plicht is niet gebaseerd op een overeenkomst die de marktdeelnemers vrij kunnen sluiten, maar is een wettelijke verplichting (gesetzliches Schuldverhältnis) die rechtstreeks is vastgelegd in de nationale wetgeving. Bovendien verhindert, zoals gezegd in overweging 100, de oorspronkelijk particuliere aard van de middelen niet dat zij worden beschouwd als staatsmiddelen. In tegenstelling tot de zaak PreussenElektra, waarin privéspelers hun eigen middelen dienden aan te wenden om de aankoopprijs van een product te betalen, werden de TSB's gezamenlijk aangewezen om een heffing te beheren die de elektriciteitsleveranciers verplicht moeten betalen, zonder dat zij iets gelijkwaardigs in ruil krijgen.

(116) Volgens Duitsland hebben sommige nationale rechtbanken de EEG-heffing en de geïnde bedragen onderzocht en besloten dat de staat er geen controle over heeft. In een zaak waarnaar Duitsland verwijst (61), heeft de nationale rechtbank opgemerkt dat door het tot stand brengen van een op zichzelf staande regeling voor het behalen van een openbare beleidsdoelstelling, de Duitse staat de financiering van de steun voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen tot op zekere hoogte heeft uitbesteed aan privéspelers. Daarom heeft de nationale rechtbank geoordeeld dat de EEG-heffing geen speciale bijdrage (Sonderabgabe) vormde in de zin van de Duitse Grondwet omdat de inkomsten uit de EEG-heffing niet naar de staatsbegroting gingen en omdat de overheidsinstellingen niet over de middelen beschikten, zelfs niet onrechtstreeks. De Commissie merkt daarom op dat de conclusie van de nationale rechtbank slechts op de nationale Grondwet berust, en met name op de interpretatie van het juridische begrip „speciale bijdrage”. De nationale rechtbank heeft niet onderzocht of er met EEG-wet 2012 staatssteun was gemoeid in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Hoewel er gelijkenissen kunnen zijn tussen de test door de nationale rechtbank in verband met de toepassing van de Duitse Grondwet en de beoordeling die de Commissie krachtens artikel 107, lid 1, van het Verdrag moet uitvoeren, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat middelen niet naar de staatsbegroting moeten vloeien of eigendom van de staat moeten worden om als staatsmiddelen te kunnen worden beschouwd. Aangezien er ook sprake kan zijn van staatsmiddelen wanneer een overheids- of privéorgaan is ingesteld of aangewezen om deze middelen te beheren, is het begrip van staatsmiddelen breder dan de test die de nationale rechtbank heeft uitgevoerd overeenkomstig de Duitse Grondwet (62).

7.1.3.2. Aanwijzing van TSB's om de heffing te beheren

(117) Duitsland weerlegt de vaststelling van de Commissie dat de TSB's gezamenlijk zijn aangewezen om een staatsmiddel te beheren. Volgens Duitsland krijgen de TSB's van overheidswege geen speciale taak toegewezen. De verschillende marktdeelnemers waarop EEG-wet 2012 van toepassing is, wikkelen, zoals alle andere economische actoren, hun particuliere vorderingen die voortvloeien uit de hen bij wet toegekende rechten gewoon onderling af.

(118) De Commissie is echter van mening dat EEG-wet 2012 duidelijk aan de TSB's een reeks plichten en controletaken met betrekking tot de EEG-regeling toekent, waardoor zij de centrale schakel in de werking van de regeling zijn (zie overweging 106). Elk van de vier Duitse TSB's centraliseert binnen zijn eigen gebied alle EEG-elektriciteit en alle kosten die voortvloeien uit de aankoop van EEG-elektriciteit en de betaling van leveringspremies, alsook de kosten die voortvloeien uit het beheer van de EEG-heffing. Zij centraliseren ook de inkomsten uit de EEG-heffing voor hun gebied. Het is bijgevolg duidelijk dat de TSB's niet gewoon particuliere vorderingen onderling afwikkelen, maar hun wettelijke plichten uit hoofde van EEG-wet 2012 uitvoeren.

7.1.3.3. Controle door de staat, met name via het BNetzA

(119) Duitsland en de betrokken partijen voeren ook aan dat de taken van de overheidsinstellingen, met name het BNetzA en het BAFA, te beperkt zijn om aanzienlijke controle over de EEG-heffing uit te kunnen oefenen. Het BNetzA en het BAFA houden slechts toezicht op de wettigheid van de acties van de betrokken privéspelers en leggen indien nodig administratieve sancties op (BNetzA) of gaan na of een energie-intensieve onderneming recht heeft op een verlaagde heffing (BAFA). Zij hebben geen invloed op de financiële stromen en beslissen niet over het niveau van de EEG-heffing. Volgens Duitsland moeten het feit dat EEG-wet 2012 de berekeningsmethode voor de heffing en de transparantievereisten vaststelt, en het toezicht dat het BNetzA uitvoert, voorkomen dat één van de privéspelers zich op basis van de betalingen onrechtmatig verrijkt. In het geval van dergelijke problemen moeten de privéspelers zich wenden tot de civiele rechtbanken.

(120) In tegenstelling tot de verklaringen van Duitsland en de betrokken partijen, kondigt het BAFA een bestuurlijk besluit af om vast te stellen welke energie-intensieve ondernemingen het recht hebben op een gemaximeerde EEG-heffing op basis van de aanvraag van kandidaat-begunstigden. Dit besluit kan alleen voor Duitse administratieve rechtbanken, en niet voor civiele rechtbanken worden aangevochten en is rechtstreeks van toepassing. Het BNetzA beschikt bovendien over aanzienlijke handhavingsbevoegdheden op grond van de EnWG, op basis waarvan het sancties kan opleggen aan alle bij de regeling betrokken marktspelers en de naleving van EEG-wet 2012 kan afdwingen.

(121) Bovendien heeft het Hof van Justitie onlangs in de zaak Elcogás bevestigd dat er sprake is van staatsmiddelen, ook als het overheidsorgaan dat verantwoordelijk was voor de verdeling van de geïnde bedragen, niet over vrijheid van handelen op dit gebied beschikt (63).

(122) In tegenstelling tot wat de Commissie in overweging 134 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft gesteld, argumenteren Duitsland en sommige betrokken partijen meer in het bijzonder dat het BNetzA het niveau van de EEG-heffing niet kan vaststellen. Zoals echter reeds werd vastgesteld in overweging 43, blijkt uit § 6, lid 3, AusglMechAV dat het BNetzA afdwingbare besluiten kan nemen om het niveau van de heffing te corrigeren. Bovendien is de mate waarin het BNetzA zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend van geen belang, zolang het over deze bevoegdheden beschikte. Het BNetzA vond het misschien gewoon niet nodig om afdwingbare besluiten te nemen.

7.1.3.4. De vaststelling van staatscontrole in het algemeen

(123) Duitsland en meerdere betrokken partijen hebben kritiek op het feit dat de Commissie onterecht de verschillende fasen van en verhoudingen in de EEG-regeling als een geheel zou hebben beschouwd om te argumenteren dat de regeling onder staatscontrole stond. Zij beweren dat, als de Commissie de stappen afzonderlijk had onderzocht en de reeksen verhoudingen één na één had beschouwd (producent van EEG-elektriciteit — DSB/TSB — BNetzA; TSB — leverancier; leverancier — verbruiker), zij had moeten concluderen dat er geen staatscontrole was. De rol van het BAFA blijft overeenkomstig deze redenering dan beperkt tot het beoordelen van de subsidiabiliteit, iets waarbij het BAFA niet vrij kan handelen.

(124) Het zijn integendeel Duitsland en de betrokken partijen die zich vergissen door het financieringsmechanisme als ingesteld bij EEG-wet 2012 op een te versnipperde wijze te beschouwen. Het Hof stelde in de zaak Bouygues het volgende: „Aangezien de maatregelen van de staten verschillende vormen kunnen aannemen en aangezien zij op basis van hun gevolgen moeten worden onderzocht, kan […] niet worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkel optreden moeten worden beschouwd.” (64). Het Hof voegde eraan toe dat dit „onder meer het geval [kan] zijn wanneer opeenvolgende maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien (65)”. Dit is exact de situatie van de EEG-regeling. De EEG-wet 2012 en de bevoegdheden en acties van het BNetzA, het BAFA, het UBA en het Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung zijn zo sterk onderling verbonden en van elkaar afhankelijk dat zij uitsluitend als onscheidbaar kunnen worden beschouwd.

(125) Duitsland voert ook aan dat de Commissie ten onrechte heeft geconcludeerd dat er staatscontrole is op basis van de manier waarop overschotten en tekorten in de EEG-boekhouding worden beheerd. Ten eerste merkt Duitsland op dat er geen verband is tussen de EEG-boekhouding en de staatsbegroting: de staat compenseert geen tekorten in de EEG-boekhouding, noch worden overschotten naar de staatsbegroting overgeheveld, zoals het geval was in de Essent-zaak. De tekorten en de overschotten bepalen eigenlijk het niveau van de EEG-heffing voor het volgende jaar. Zij worden dus vereffend tussen de betrokken privéspelers. De staat komt hierin niet tussen.

(126) De Commissie meent echter dat staatscontrole over middelen niet impliceert dat er stromen van en naar de staatsbegroting moeten zijn waarbij de respectieve middelen betrokken zijn (66). De staat oefent al controle over de middelen uit als hij regelt wat moet gebeuren in het geval van tekorten of overschotten in de EEG-boekhouding. Het doorslaggevende element is dat de staat een regeling heeft ingesteld waarbij de door de netbeheerders gemaakte kosten volledig worden gecompenseerd door de EEG-heffing en waarbij de elektriciteitsleveranciers de heffing mogen doorberekenen aan de verbruikers.

(127) Duitsland benadrukt ook dat het regelen van en toezicht houden op particuliere geldstromen op zich geen staatssteun kan zijn. Duitsland vergelijkt de bij EEG-wet 2012 vastgestelde regeling met andere vormen van economische regeling, zoals consumentenbescherming in de banksector, de plicht voor chauffeurs om een autoverzekering af te sluiten, en de prijsregeling in de tel.ecom- en gezondheidssector. Duitsland voert aan dat de regeling van een particuliere economische activiteit op zich geen staatscontrole impliceert. Het BNetzA doet, volgens Duitsland, niets meer dan de bescherming van de verbruikers waarborgen. Er is echter een groot verschil tussen de gebieden waarop de staat gewoon voorziet in een beschermend kader voor verbruikers en de voorliggende zaak. In dit geval heeft de staat een afzonderlijk stuk wetgeving afgekondigd, met name EEG-wet 2012, die niet als hoofddoel consumentenbescherming had. Hiermee zorgt de staat ervoor dat de geldstroom doorheen de sector continu is zodat aan de beleidsdoelstellingen van de wetgeving wordt voldaan. Bovendien is het vaste rechtspraak (67) dat middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van een lidstaat verplichte bijdragen en die worden beheerd en verdeeld overeenkomstig deze wetgeving, worden beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, zelfs indien zij worden beheerd door instellingen die losstaan van de overheid. Bijgevolg kan EEG-wet 2012 niet worden vergeleken met staatsmaatregelen waarover de staat geen invloed uitoefent of waarvoor de staat niet in financiering voorziet.

(128) Volgens Duitsland is de situatie vergelijkbaar met die in zaak Doux Élevage. In die zaak heeft het Hof vastgesteld dat de inkomsten uit de bijdragen niet via de begroting van de staat passeerden, dat de staat geen afstand deed van inkomsten, dat de fondsen gedurende de hele tijd van privaatrechtelijke aard bleven en dat niet-betalingen voor de civiele rechtbanken dienden te worden gebracht (68). Bovendien stonden de bijdragen niet „constant onder staatscontrole” of „ter beschikking van de overheidsinstanties (69)”, en mochten de overheidsinstellingen geen controle over de bijdragen uitoefenen, maar „uitsluitend nagaan of deze rechtmatig zijn en stroken met de wet (70)”. Ondanks deze stellingen van Duitsland is de voorliggende zaak niet vergelijkbaar met de zaak Doux Élevage. Het verschil ligt in het feit dat in Doux Élevage „de betrokken sectorale organisatie beslist hoe die middelen — die volledig worden besteed aan door haar vastgestelde doeleinden — worden gebruikt (71)”. In de voorliggende zaak is het doel van de EEG-heffing vastgesteld door de staat en wordt de uitvoering volledig door de staat gecontroleerd. Bovendien beperkten de Franse autoriteiten zich in Doux Élevage tot het verplicht stellen voor alle actoren in de betreffende sectoren van een reeds bestaande vrijwillige bijdrage, terwijl in de voorliggende zaak de staat het hele mechanisme van berekening en vereffening van de kosten tussen de privéspelers heeft vastgesteld.

(129) Wat de beoordeling van staatscontrole betreft, voert Duitsland aan dat het gebruik van het woord „staat” door de Commissie dubbelzinnig is. Zoals in de zaak Doux Élevage is aangetoond, moet „staat” voornamelijk slaan op de uitvoerende macht, met name de regering en de administratieve agentschappen, maar niet op algemeen toepasselijke wetgeving die het parlement heeft aangenomen. Het loutere feit dat de staat de AusglMechV heeft vastgesteld, is geen vorm van staatscontrole.

(130) Het „staat”-criterium moet echter ruimer worden opgevat. Ten eerste heeft het Hof herhaaldelijk verklaard dat het begrip „staat” ook per definitie de wetgever omvat (72). Bovendien wordt, zoals vermeld in overweging 124, de staatscontrole uitgeoefend via een reeks wetgevende en controlemaatregelen die niet afzonderlijk mogen worden beoordeeld. In de voorliggende zaak is de desbetreffende wetgeving zo gedetailleerd dat de regeling zorgt voor staatscontrole zonder dat er verdere tussenkomst van overheidsinstellingen nodig is. Het BNetzA heeft bovendien aanzienlijke bevoegdheden om het proces te beïnvloeden.

(131) Duitsland argumenteert daarentegen dat EEG-wet 2012 sterk verschilt van de situatie in de Essent-zaak. In die laatste zaak werd het niveau van de heffing bepaald door de wet en werd hierbij geen rekening gehouden met de te dekken kosten. Bovendien werden overschotten van meer dan 400 miljoen NLG overgeheveld naar de staatsbegroting. Het niveau van de heffing is in de voorliggende zaak daarentegen bepaald door de TSB's op basis van de verkoop op de spotmarkt en de staat heeft hierop geen enkele invloed. De overschotten in de EEG-boekhouding worden bovendien in de regeling gehouden, want zij beïnvloeden de heffing van het volgende jaar.

(132) Zoals aangetoond in overweging 126, impliceert staatscontrole niet dat er stromen van en naar de staatsbegroting moeten zijn waarbij de respectieve middelen betrokken zijn (73). In de voorliggende zaak wordt het niveau van de EEG-heffing bovendien berekend in overeenstemming met de wettelijke bepalingen en op basis van de marktprijs die de TSB's krijgen. Zoals uitgelegd in overweging 13 van het besluit tot inleiding van de procedure, is de manier waarop de TSB's de EEG-heffing berekenen, nadat zij de prijs op de spotmarkt kennen, volledig geregeld en vastgesteld in EEG-wet 2012.

(133) Bovendien voert Duitsland aan dat, in tegenstelling tot in zaak Essent, waar één specifiek orgaan de taak heeft gekregen om de heffing te beheren, EEG-wet 2012 eigenlijk plichten oplegt aan ontelbare privéspelers, met name netbeheerders, TSB's en elektriciteitsleveranciers, en dat deze plichten op een algemene manier zijn vastgesteld. Dit is geen taak, en een dergelijk groot aantal privéspelers kan niet worden beschouwd als aangewezen door de staat om een heffing te beheren. Zoals gezegd in overweging 118, zijn de TSB's, en niet de andere spelers, de aangewezen entiteiten om de EEG-heffing te beheren. Bovendien is er geen rechtsgrondslag die een lidstaat verbiedt het beheer van staatsmiddelen aan meerdere entiteiten toe te vertrouwen.

(134) Duitsland en de betrokken partijen benadrukken ook de vermeende verschillen tussen EEG-wet 2012 en het recente arrest in de zaak Vent de colère (74): in Frankrijk werd de desbetreffende bijdrage geïnd van de verbruikers door een door de staat beheerd fonds, terwijl in Duitsland de particuliere TSB's de EEG-heffing innen bij particuliere leveranciers, die de heffing vervolgens doorberekenen aan de verbruikers. In Frankrijk werd het niveau van de bijdrage bepaald bij ministerieel besluit, terwijl in Duitsland de TSB's het niveau berekenen op basis van hun werkelijke kosten. In Frankrijk levert de staat in het geval van een tekort een bijdrage, terwijl in Duitsland de TSB's een tekort moeten dragen voordat het wordt gecompenseerd door een hogere heffing in het volgende jaar.

(135) Door aan te voeren dat er alleen sprake is van staatsmiddelen als de uitvoerende macht van de staat beschikt over de fondsen, geeft Duitsland een verkeerde interpretatie van de jurisprudentie. Zoals uitgelegd in overweging 130, is het begrip „staat” niet beperkt tot de uitvoerende macht, maar omvat het ook de wetgever. Het is evenmin vereist dat de staat kan beschikken over de fondsen alsof het middelen van de staatsbegroting betreft. Zoals aangetoond in overweging 114, is het van geen belang of de entiteit die de staatsmiddelen beheert van particuliere of publieke aard is. Bovendien berekenen de TSB's de EEG-heffing op basis van hun kosten op een manier die bij EEG-wet 2012 is vastgesteld en heeft het feit dat de staat een marktmechanisme in de regeling heeft opgenomen, geen invloed op het bestaan van staatsmiddelen. De staat bepaalt ook wat moet worden gedaan in het geval van een tekort. De staat zelf compenseert geen tekorten, maar regelt en controleert de manier waarop het tekort wordt aangevuld, met name uiteindelijk ook door de EEG-heffing.

(136) Bovendien voert Duitsland aan dat Vent de colère vereist dat de staat vrijheid van handelen heeft om over de financiële middelen te beschikken, terwijl in EEG-wet 2012 de staat gewoon de wetgeving heeft vastgesteld en geen dergelijke handelingsvrijheid heeft. Duitsland meent dat de Commissie te weinig onderscheid maakt tussen middelen voor werkelijke uitvoerende controle en een gewone wetgevende activiteit. Staatscontrole impliceert dat de staat vrijheid van handelen heeft om te beschikken over de financiële middelen. In punt 21 van de zaak Vent de colère bevestigt het Hof deze stelling opnieuw.

(137) Duitsland is van mening dat de afwezigheid van staatscontrole ook wordt bewezen door het feit dat de staat het niveau van de EEG-heffing niet kan bepalen. Aangezien het niveau van de heffing afhankelijk is van de inkomsten die de TSB's halen uit de verkoop op de spotmarkt van EEG-elektriciteit, is het niveau volledig door de markt bepaald. De Commissie erkent dat de staat niet altijd het exacte niveau van de EEG-heffing bepaalt, maar wel de manier waarop het niveau moet worden berekend op basis van de verkoopprijs van de elektriciteit. Bovendien kan de staat marktmechanismen in het financieringsmechanisme opnemen zonder afstand te doen van de controle over de financiering. De Commissie ziet op dit gebied geen verschil tussen een heffing van overheidswege die door overheidsinstanties is vastgesteld en een door de staat via wetgeving opgelegde wettelijke verplichting. In beide gevallen organiseert de staat een overdracht van financiële middelen via wetgeving en stelt de staat vast voor welke doeleinden deze financiële middelen mogen worden gebruikt.

(138) Daarom blijft de Commissie bij haar beoordeling dat de steun voor producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en mijngas via feed-in-tarieven door staatsmiddelen is gefinancierd.

7.1.4. Negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer

(139) Tot slot blijkt dat de voordelen voor zowel de producenten van EEG-elektriciteit als de energie-intensieve ondernemingen de mededinging kunnen vervalsen en het handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden, aangezien de begunstigden hun activiteiten uitvoeren in sectoren waarin de markt is vrijgemaakt en handel tussen lidstaten wordt gevoerd.

7.1.5. Conclusie over het bestaan van staatssteun

(140) De Commissie concludeert daarom dat er bij EEG-wet 2012 staatssteun is gemoeid in de zin van artikel 107 van het Verdrag ten gunste van producenten van EEG-elektriciteit en, krachtens de BesAR, van energie-intensieve ondernemingen.

7.2. Bestaande steun/nieuwe steun en rechtmatigheid van de steun

(141) In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie gesteld dat de op 1 april 2000 in werking getreden Duitse wet inzake hernieuwbare energie (hierna „EEG-wet 2000”), de voorloper van EEG-wet 2012, naar haar oordeel geen staatssteun inhield (Besluit van de Commissie in steunmaatregel NN 27/2000) (75). De Commissie was echter van mening dat de bij EEG-wet 2012 ingevoerde wijzigingen aanzienlijk waren en dat de steun die op basis van EEG-wet 2012 werd toegekend, een nieuwe vorm van steun was, en dat dus het vorige besluit van de Commissie niet meer geldig was (overweging 150 van het besluit tot inleiding van de procedure).

(142) Duitsland en meerdere betrokken partijen vechten dit standpunt aan.

(143) Duitsland en de belanghebbenden voeren aan dat de opeenvolgende veranderingen tussen de oorspronkelijke versie van EEG-wet 2000 en EEG-wet 2012 de steunregeling niet aanzienlijk hebben gewijzigd en dat dus EEG-wet 2012 bestaande steun betreft.

(144) Duitsland geeft wel toe dat er twee verschillen zijn tussen EEG-wet 2012 en EEG-wet 2000: a) het vereffeningsmechanisme werd gewijzigd: de oorspronkelijke fysieke stroom van EEG-elektriciteit naar leveranciers is vervangen door de plicht van TSB's om zelf EEG-elektriciteit op de spotmarkt te verkopen. In ruil voor de betaling van de EEG-heffing voor een bepaalde hoeveelheid elektriciteit, mogen de elektriciteitsleveranciers die hoeveelheid labelen als EEG-elektriciteit. Volgens Duitsland impliceert dit dat de elektriciteitsleveranciers de „hernieuwbare kwaliteit” van elektriciteit verwerven en dus de mogelijkheid om de klanten duidelijk te maken in welke mate zij de heffing hebben betaald (cf. § 53, lid 1, en § 54, lid 1, van EEG-wet 2012); b) in EEG-wet 2000 is er geen sprake van de BesAR.

(145) Op deze twee verschillen na, is het in de overwegingen 7, 8 en 9 beschreven mechanisme volgens Duitsland identiek aan dat van EEG-wet 2000. Duitsland voert met name aan dat het hoofdkenmerk, namelijk dat de elektriciteitsleveranciers de TSB's voor de extra kosten die voortvloeien uit de aankoop van EEG-elektriciteit compenseren met eigen financiële middelen, al in EEG-wet 2000 aanwezig was.

(146) De Commissie blijft bij haar vaststelling dat de staatssteun in EEG-wet 2012 nieuwe steun vormt omdat EEG-wet 2012 een aanzienlijke wijziging ten opzichte van EEG-wet 2000 omvat.

(147) De wijzigingen die Duitsland erkent, met name de wijziging van het vereffeningsmechanisme en de invoering van de BesAR, zijn immers aanzienlijke wijzigingen.

7.2.1. Wijziging van het vereffeningsmechanisme

(148) De Commissie benadrukt, als een voorlopige opmerking, dat haar beoordeling in 2002 dat er met EEG-wet 2000 geen overdracht van staatsmiddelen is gemoeid, dateerde van kort na het PreussenElektra-arrest. Het Hof heeft PreussenElektra intussen echter verduidelijkt en zelfs beperkt: op basis van de arresten in de zaken Essent, Vent de colère en Elcogás zou blijken dat krachtens het oorspronkelijke vereffeningsmechanisme de TSB's al van de staat de taak hadden toegewezen gekregen om een steunregeling te beheren, die werd gefinancierd met middelen uit een heffing die bij de elektriciteitsleveranciers werd geïnd.

(149) Het doorslaggevende punt is dat het vereffeningsmechanisme aanzienlijk is gewijzigd. Het bestaat niet meer uit een keten van verplichtingen tot fysieke elektriciteitsaankopen (netbeheerders kopen aan van producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen; TSB's van netbeheerders; elektriciteitsleveranciers van TSB's). De fysieke overdracht wordt nu onderbroken bij de TSB's, die de EEG-elektriciteit op de markt moeten brengen. Het op de markt brengen van de EEG-elektriciteit werd losgekoppeld van het vereffeningsmechanisme. Het mechanisme zorgt nu gewoon voor de verdeling van de kosten tussen de verschillende actoren. De TSB's hebben van de staat de verantwoordelijkheid gekregen om deze kosten te centraliseren en te berekenen en die kosten vervolgens te verhalen op de elektriciteitsleveranciers.

(150) Daarnaast werd er in EEG-wet 2000 niets