BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 20 juli 1999

inzake een procedure op grond van artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst

(Zaak IV/36.888 - WK Voetbal 1998)

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 2295)

(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/12/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,

Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1216/1999(2), inzonderheid op artikel 15, lid 2,

Gezien het besluit van de Commissie van 25 augustus 1998 om in deze zaak een procedure in te leiden,

Na de betrokken onderneming overeenkomstig artikel 19, lid 1, van Verordening nr. 17 en Verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, lid 1, van Verordening nr. 17 van de Raad(3), in de gelegenheid te hebben gesteld haar standpunt kenbaar te maken terzake van de punten van bezwaar welke de Commissie in aanmerking heeft genomen.

Na raadpleging van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

A. VOORWERP VAN DE BESCHIKKING

(1) Deze beschikking betreft de wijze van verkoop aan het grote publiek van de toegangsbewijzen voor de eindronde van het wereldkampioenschap voetbal 1998 (WK) door het officieel aangewezen plaatselijke organisatiecomité (het CFO) in 1996 en 1997.

B. HET CFO

(2) Het Franse Comité voor de organisatie van het Wereldkampioenschap Voetbal 1998 (Comité français d'organisation de la Coupe du monde de football 1998) (CFO), werd op 10 november 1992 door de Fédération Française de Football (FFF) met de goedkeuring van de Fédération Internationale de Football Association (FIFA) opgericht als een vereniging zonder winstoogmerk. Het CFO werd belast met de uitvoering van alle activiteiten inzake de technische en logistieke organisatie van het WK voetbal 1998 in Frankrijk, waarbij alle door de FIFA vastgestelde operationele voorwaarden moesten worden nageleefd.

C. HET TORNOOI

(3) 32 voetbalploegen uit landen over de gehele wereld namen deel aan de eindronde van het WK 1998. Het tornooi vond plaats na voorafgaande kwalificatiewedstrijden in 1997 waaraan 172 representatieve ploegen deelnamen. Brazilië, als winnaar van het vorige tornooi in 1994, en Frankrijk, als gastland, waren vrijgesteld van de verplichting zich te kwalificeren en namen dus niet aan de kwalificatiewedstrijden deel.

(4) Voor de eerste ronde van het tornooi, die op 10 juni 1998 begon, werden de ploegen verdeeld in acht groepen van elk vier ploegen. De samenstelling van deze groepen werd bepaald door een loting, die op 4 december 1997 plaatsvond. Iedere ploeg speelde in totaal drie wedstrijden tegen de andere ploegen van dezelfde groep.

(5) De ploegen die eerste of tweede werden in elk van de acht groepen van de eerste ronde, kwalificeerden zich voor de tweede ronde. Aan de tweede ronde namen derhalve 16 ploegen deel; dit was de achtste finale. Deze werd gevolgd door vier wedstrijden van de kwartfinale, twee wedstrijden van de halve finale, een wedstrijd van de kleine finale en, op 12 juli 1998, de finale van het WK.

(6) De wedstrijden van de WK-eindronde vonden plaats in tien stadions die alle in Frankrijk waren gelegen. De ploegen speelden hun wedstrijden uit de eerste ronde telkens in een verschillend stadion. Dit zorgde er volgens het CFO voor dat elk stadion ten minste twee ploegen zou ontvangen die in de eerste ronde als eerste van hun groep zouden eindigen. Wat de tweede ronde betreft, zou in elk van de tien stadions minstens een wedstrijd van de achtste finale of een wedstrijd van de kwartfinale plaatsvinden.

D. REGELINGEN INZAKE DE TOEGANGSBEWIJZEN

(7) De FIFA, die houdster is van alle rechten in verband met WK-tornooien, stelt regels op inzake de algemene organisatie van zowel de voor- als de eindronden. Voor de organisatie van het WK voetbal 1998 bepaalde de FIFA dat het CFO verantwoordelijk was voor alle kwesties inzake de prijs, de distributie en de verkoop van toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eindronde(4), waarbij echter de algemene regelingen door de FIFA dienden te worden goedgekeurd(5).

E. DISTRIBUTIE VAN DE TOEGANGSBEWIJZEN - ALGEMEEN

(8) Het CFO heeft in totaal ongeveer 2666500 toegangsbewijzen ter beschikking gesteld voor rechtstreekse distributie of distributie via officieel aangewezen verkooppunten. De toegangsbewijzen werden als volgt verdeeld:

- 28,12 %: door het CFO aan het grote publiek verkocht;

- 23,33 %: door de nationale voetbalbonden aan het grote publiek verkocht;

- 6,58 %: door officiële touroperators aan het grote publiek in de gehele wereld verkocht;

- 13,48 %: door het CFO aan leden van de "Famille du Football Français" beschikbaar gesteld(6);

- 13,15 %: door het CFO aan sponsororganisaties beschikbaar gesteld;

- 7,51 %: door het CFO als prestigekaarten en ontvangstfaciliteiten, voornamelijk voor bedrijven, beschikbaar gesteld;

- 4,07 %: door het CFO voor diverse doeleinden beschikbaar gesteld(7);

- 2,86 %: door het CFO aan openbare lichamen beschikbaar gesteld;

- 0,70 %: aan gehandicapten beschikbaar gesteld;

- 0,20 %: niet verkocht.

(9) De inkomsten uit de verkoop van toegangsbewijzen bedroeg 60 % van de totale inkomsten van het CFO.

F. VERKOOP VAN TOEGANGSBEWIJZEN AAN HET GROTE PUBLIEK

(10) In totaal werden 1547300 toegangsbewijzen voor alle wedstrijden uit de eindronde ter beschikking gesteld voor de verkoop aan het grote publiek, wat 58,03 % van alle gedistribueerde toegangsbewijzen is. Dit percentage komt overeen met de verkoop van toegangsbewijzen door het CFO (28,12 %), door de nationale voetbalbonden die lid zijn van de FIFA (23,33 %), en door de officieel aangewezen touroperators overal ter wereld (6,58 %), met inbegrip van touroperators die hun toegangsbewijzen in Europa verkopen.

(11) De toegangsbewijzen werden afzonderlijk aan het grote publiek verkocht of in de vorm van een pakket van vijf of zes afzonderlijke toegangsbewijzen dat "Pass France 98" werd genoemd. Deze beschikking betreft alleen de regelingen in verband met de door het CFO in 1996 en 1997 verkochte Pass France 98-pakketten en individuele toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de WK-eindronde.

Specificatie van de verkoop

(12) De gespecificeerde verkoop van toegangsbewijzen aan het grote publiek, die zowel vóór als na de loting van 4 december 1997 plaatsvond, kan als volgt worden samengevat:

Tabel 1

Verkoop van WK-toegangsbewijzen aan het grote publiek

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tijdschema van de verkoop

(13) De specifieke data en de fasen van de verkoop van toegangsbewijzen aan het grote publiek door elk van de officiële distributiekanalen zijn hieronder weergegeven:

27 november 1996-27 mei 1997: 393200 toegangsbewijzen werden door het CFO rechtstreeks verkocht, in de vorm van een Pass France 98, aan het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon opgeven. Alle Pass France 98-pakketten waren op 27 mei 1997 verkocht.

18 september-18 oktober 1997: Het grote publiek met een adres in Frankrijk kon bij het CFO een aanvraag indienen voor 181000 individuele toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en de halve finales, de kleine finale en de finale.

Vanaf 4 december 1997 (dag van de loting die de samenstelling van de groepen bepaalde): Na de groepsloting heeft de FIFA de individuele toegangsbewijzen voor de wedstrijden uit de eindronde onder de nationale voetbalbonden verdeeld. Kort daarna begonnen de nationale voetbalbonden met de verkoop van toegangsbewijzen voor de eerste ronde aan het grote publiek. Het merendeel van de toegangsbewijzen voor de tweede ronde werd in de loop van het tornooi verkocht, toen bekend was welke ploegen aan deze ronde zouden deelnemen. In totaal werden 622150 toegangsbewijzen voor alle wedstrijden uit de eindronde in verschillende hoeveelheden toegewezen aan de nationale voetbalbonden in de gehele wereld.

Vanaf 15 december 1997: De individuele toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eindronde werden toegewezen aan de officiële touroperators die gerechtigd waren kaarten te verkopen binnen de UEFA-zone(8) (hierna de "Europese touroperators" genoemd)(9). Van alle toegangsbewijzen die werden toegewezen aan de officiële touroperators in de gehele wereld, heeft het CFO aanvankelijk ongeveer 79150 aan de Europese touroperators kaarten ter beschikking gesteld. Het CFO heeft de Europese touroperators later nog meer toegangsbewijzen beschikbaar gesteld, nadat een aantal toegangsbewijzen niet was verkocht door de nationale voetbalbonden. Het totale aantal toegangsbewijzen voor de Europese touroperators werd hierdoor met ongeveer 25 % verhoogd.

Vanaf 22 april 1998: Het CFO heeft 175500 individuele toegangsbewijzen verkocht voor de eerste ronde en de achtste finale rechtstreeks aan het grote publiek dat een adres in de EER kon opgeven.

"Blinde verkoop" van toegangsbewijzen aan het grote publiek (voor wedstrijden waarvan de naam van de deelnemende ploegen niet bekend is)

(14) Vóór de loting van 4 december 1997 was de samenstelling van de acht groepen uit de eerste ronde niet bekend en wist men niet welke ploegen aan de specifieke wedstrijden van de eerste ronde zouden deelnemen. Derhalve wist men voor elk van deze wedstrijden alleen waar en wanneer hij zou worden gespeeld. Voor alle wedstrijden vanaf de tweede ronde werden de namen van de deelnemende ploegen slechts bekend nadat de betrokken wedstrijden van de onmiddellijk daaraan voorafgaande ronde waren beëindigd.

(15) Met uitzondering van de openingswedstrijd, waaraan Brazilië als winnaar van de vorige WK-finale in 1994 zeker zou deelnemen, hebben de verbruikers die vóór de loting van 4 december 1997 toegangsbewijzen hadden gekocht voor de eerste ronde, deze kaarten "blind" gekocht - d.w.z. dat op het tijdstip van de aankoop niet bekend was welke ploegen aan de wedstrijden zouden deelnemen.

(16) Verbruikers die toegangsbewijzen voor de wedstrijden van de tweede ronde hadden gekocht voordat de betrokken wedstrijden van de onmiddellijk daaraan voorafgaande ronde waren beëindigd, hebben dit ook blind gedaan.

Gevolgen van de groepsloting van 4 december 1997

(17) De groepsloting van 4 december 1997, waarop de namen van de deelnemende ploegen voor alle wedstrijden van de eerste ronde algemeen bekend werden, had in bepaalde Europese landen een grote invloed op de interesse voor het tornooi en, meer in het bijzonder, op de vraag naar toegangsbewijzen voor bepaalde wedstrijden. Voor deze wedstrijden waren de door FIFA aan bepaalde nationale voetbalploegen toegewezen quota ontoereikend.

G. RECHTSTREEKSE VERKOOP DOOR HET CFO AAN HET GROTE PUBLIEK

Verkoop van pass France 98

(18) Het Pass France 98-pakket omvatte vijf of zes afzonderlijke toegangsbewijzen. Naast toegang tot de wedstrijden in drie van de tien WK-stadions, bood een Pass France 98 de houder ervan toegang tot alle wedstrijden uit de eerste ronde die in een bepaald stadion werden gespeeld en tot een wedstrijd uit de achtste finale in dat stadion(10). De wedstrijden van de eerste ronde en de achtste finale vonden plaats in een periode van 13 tot 20 dagen, afhankelijk van het stadion.

(19) De Pass France 98 werd door het CFO uitsluitend op de markt gebracht en verkocht aan het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon opgeven. Deze verkoop vond lang vóór de loting van 4 december 1997 plaats, toen nog niet bekend was welke ploegen aan de wedstrijden van de eerste ronde zouden deelnemen. Het CFO meende dat de verkoop van de Pass France 98 vóór de loting noodzakelijk was, om er zoveel mogelijk voor te zorgen dat alle wedstrijden uit de eerste ronde en de achtste finale gespeeld werden voor een voldoende groot publiek, onafhankelijk van de identiteit van de deelnemende ploegen, en om het CFO de nodige financiële middelen te geven in de aanloopfase van het tornooi.

(20) Het CFO heeft tussen 27 november 1996 en 27 mei 1997 via Pass France 98 aan het grote publiek in totaal 393200 "blinde" toegangsbewijzen verkocht, wat ongeveer 15 % van het totale aantal beschikbare kaarten voor wedstrijden uit de finale en 6 % van de totale inkomsten van het CFO uit de verkoop van toegangsbewijzen uitmaakt. Hoewel de cijfers van stadion tot stadion verschillen, werd tussen 71 % en 99 % van alle door het CFO verkochte Pass France 98-pakketten gekocht door het grote publiek dat in het departement waarin het stadion was gelegen of in de aangrenzende departementen woonde.

Verkoop van individuele toegangsbewijzen

(21) De individuele toegangsbewijzen werden door het CFO in twee verschillende tranches aan het grote publiek verkocht:

Eerste tranche (18 september tot 18 oktober 1997)

(22) In de eerste tranche nodigde het CFO het grote publiek met een adres in Frankrijk uit een aanvraag in te dienen voor ongeveer 181000 toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en de halve finales, de kleine finale en de finale.

(23) De aanvragen voor deze toegangsbewijzen dienden tussen 18 september 1997 en 18 oktober 1997 bij het CFO te worden ingediend. Omdat ongeveer 1,043 miljoen aanvragen werden ingediend, werd op 19 december 1997 bij loting bepaald welke aanvragers een toegangsbewijs zouden ontvangen. De verkoop van individuele toegangsbewijzen in 1997 maakte ongeveer 7 % uit van het totale aantal beschikbare kaarten voor de wedstrijden uit de eindronde, alsook van de totale inkomsten van het CFO uit de kaartverkoop.

Tweede tranche (vanaf 22 april 1998)

(24) In de tweede tranche, die op 22 april 1998 aanving, verkocht het CFO ongeveer 175500 individuele toegangsbewijzen aan het grote publiek met een adres in de EER. Die toegangsbewijzen hadden betrekking op alle wedstrijden uit de eerste ronde en de achtste finale (behalve de openingswedstrijd). Op het tijdstip van de verkoop waren de namen van de deelnemende ploegen van alle wedstrijden uit de eerste ronde bekend, terwijl de ploegen die aan de onderscheiden wedstrijden van de achtste finale zouden deelnemen, konden worden vastgesteld aan de hand van een lijst van maximaal acht ploegen welke aan de eerste ronde hadden deelgenomen.

(25) Om veiligheidsredenen kon hoogstens ongeveer 10 % van de door het CFO in deze tweede tranche verkochte toegangsbewijzen aan de supporters van de deelnemende ploegen worden toegewezen, gezien het beperkte aantal plaatsen dat op dat moment nog beschikbaar was voor de verkoop aan het niet-neutrale publiek. Alle overblijvende toegangsbewijzen werden uitsluitend verkocht aan zogenoemde neutrale toeschouwers (zie overweging 57), aan wie plaatsen konden worden toegewezen die specifiek voor dit publiek waren voorbehouden.

(26) Ongeveer 45 % van de beschikbare toegangsbewijzen in deze tweede schijf werden gekocht door het grote publiek uit de EER met een adres buiten Frankrijk, terwijl ongeveer 38 % van alle verkochte kaarten werden gekocht door verbruikers uit landen waarvan de ploeg zich voor de eindronde had gekwalificeerd(11).

H. VERKOOP VAN TOEGANGSBEWIJZEN AAN HET GROTE PUBLIEK LANGS ANDERE DISTRIBUTIEKANALEN (EUROPESE TOUROPERATORS EN NATIONALE VOETBALBONDEN)

(27) De Europese touroperators en de nationale voetbalbonden hebben alle toegangsbewijzen die hun door het CFO waren toegewezen op individuele basis verkocht, na de loting van 4 december 1997, toen bekend was welke ploegen aan elk van de wedstrijden van de eerste ronde zouden deelnemen. Geen enkele van deze distributiekanalen heeft derhalve een Pass France 98 aan het grote publiek verkocht.

Verkoop van individuele toegangsbewijzen aan het grote publiek door de Europese touroperators

Selectie van de touroperators

(28) Na een aantal vergaderingen met de Commissie in maart 1997 heeft het CFO op 11 juni 1997 zijn voorgenomen systeem aangemeld voor de selectie van de touroperators die toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eindronde in de UEFA-zone (waarvan onder andere alle landen van de EER deel uitmaken) zouden mogen verkopen. Wegens het spoedeisend karakter van de aanmelding, en na een beoordeling van de specifieke voorstellen van het CFO door de Commissie, werden deze regelingen op 30 juni 1997 bij administratieve brief goedgekeurd.

(29) Hoewel de regelingen inzake de verkoop van toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eindronde in de aanmelding in algemene termen waren beschreven, heeft het CFO de Commissie op geen enkel moment van zijn voornemen in kennis gesteld de regelingen waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft, uit te voeren.

(30) Op 24 november 1997 heeft het CFO door middel van een persbericht aangekondigd dat 17 touroperators waren aangewezen voor de wereldwijde verkoop van toegangsbewijzen, waarvan vijf het exclusieve recht voor de verkoop binnen de UEFA-zone kregen.

Verkoop door het CFO aan de Europese touroperators

(31) De Europese touroperators hebben het maximale aantal toegangsbewijzen, welke het CFO hun oorspronkelijk had toegewezen, besteld, dat wil zeggen in totaal ongeveer 79150 kaarten. Later heeft het CFO de Europese touroperators bijkomende toegangsbewijzen ter beschikking gesteld, waardoor het oorspronkelijke aantal met ongeveer 25 % werd verhoogd.

Bestellingen van Pass France 98 pakketten

(32) Als distributeur van alle toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eindronde heeft het CFO de Europese touroperators de mogelijkheid gegeven 100 Pass France 98-pakketten te kopen voor wedstrijden in elk van de tien WK-stadions. Voor alle stadions tezamen betekende dit dat elke Europese touroperator maximaal ongeveer 5500 individuele toegangsbewijzen kon krijgen. Het stond de touroperators vrij te kiezen of zij de Pass France 98-pakketten vóór dan wel na de loting voor de groepen van 4 december 1997 wilden bestellen.

(33) Op het moment dat de Europese touroperators werden geselecteerd, en geruime tijd nadat het CFO de verkoop van Pass France 98 had afgesloten, hadden de touroperators het CFO reeds ervan in kennis gebracht dat zij het maximale aantal toegangsbewijzen dat beschikbaar zou zijn via Pass France 98 na de loting van 4 december 1997 zouden bestellen, wat overeenkwam met omstreeks 27500 toegangsbewijzen in totaal. Derhalve werden al deze toegangsbewijzen, niettegenstaande de Europese touroperators de kaarten voor de wedstrijden uit de eerste ronde vóór de loting hadden kunnen aanvragen en verkopen, aan het grote publiek aangeboden toen de namen van de deelnemende ploegen uit de eerste ronde bekend waren.

(34) Het stond de Europese touroperators vrij de toegangsbewijzen die deel van een Pass France 98-pakket uitmaakten, afzonderlijk, op individuele basis, te verkopen. Zij kozen er in dit geval voor alle toegangsbewijzen die hun via Pass France 98 waren toegewezen, afzonderlijk te verkopen.

Bestellingen van individuele toegangsbewijzen

(35) Naast de bestelling van de Pass France 98-pakketten, bood het CFO de Europese touroperators de mogelijkheid afzonderlijke toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eerste en de tweede ronde te kopen. Bijgevolg bestelde elk van de vijf Europese touroperators het maximale aantal afzonderlijke toegangsbewijzen dat het CFO oorspronkelijk voor de eerste en de tweede ronde ter beschikking had gesteld. Zo hebben alle Europese touroperators tezamen voor de wedstrijden uit de eerste en de tweede ronde respectievelijk in totaal 33950 en 17700 afzonderlijke toegangsbewijzen besteld.

Verkoop door de Europese touroperators

(36) Het merendeel van de door de Europese touroperators aan het grote publiek verkochte toegangsbewijzen voor de eerste en de tweede ronde werden als onderdeel van een pakket op de markt gebracht, bestaande uit het toegangsbewijs zelf en andere dienstverlening, waaronder de toegang tot ontvangstfaciliteiten en, voor bepaalde wedstrijden, het logies en de reis. De prijzen omvatten derhalve zowel de prijs van het toegangsbewijs als die van de bijkomende dienstverlening, waardoor de verbruikers die toegangsbewijzen van de Europese touroperators wilden kopen, aanzienlijk meer moesten betalen. De Europese touroperators hebben de beslissing om de verkoop van toegangsbewijzen aan andere diensten te koppelen, onafhankelijk en zonder tussenkomst van het CFO genomen.

Verkoop van individuele toegangsbewijzen aan het grote publiek door de nationale voetbalbonden

(37) De door de nationale voetbalbonden aan het grote publiek verkochte individuele toegangsbewijzen werden volledig naar goeddunken van de FIFA onder deze bonden verdeeld. De FIFA reserveerde voor zichzelf tot 20 % van alle beschikbare toegangsbewijzen (ontvangstfaciliteiten en prestigekaarten uitgezonderd) om deze vervolgens onder de nationale voetbalbonden te verdelen. Hiertoe stelde het CFO ongeveer 25,2 % van de toegangsbewijzen aan de FIFA ter beschikking (in totaal ongeveer 622150 toegangsbewijzen).

(38) De overgrote meerderheid van de door de FIFA aan de nationale voetbalbonden toegewezen kaarten werd aan het grote publiek verkocht toen de namen van de deelnemende ploegen bekend waren.

(39) Van de 622150 aan de FIFA toegewezen kaarten werden die voor de wedstrijden van de eerste ronde na de loting van 4 december 1997 onder de nationale voetbalbonden uit de gehele wereld verdeeld. Terzelfdertijd heeft de FIFA een klein deel van de aan haar toegewezen kaarten voor wedstrijden uit de tweede ronde onder de nationale voetbalbonden verdeeld. Zij heeft de grote meerderheid van de toegangsbewijzen voor de tweede ronde evenwel pas na beëindiging van de eerste ronde op 26 juni 1998 onder de nationale voetbalbonden verdeeld, toen de namen van de ploegen voor elk van de wedstrijden uit de tweede ronde bekend waren.

(40) De nationale voetbalbonden hebben dus alle toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eerste ronde na de groepsloting verkocht, toen de namen van de aan deze wedstrijden deelnemende ploegen bekend waren. Zo ook konden de nationale voetbalbonden die een aanzienlijk aantal toegangsbewijzen hadden ontvangen voor de wedstrijden van de tweede ronde(12), het merendeel van deze kaarten pas aan het grote publiek verkopen toen de namen van de deelnemende ploegen bekend waren.

(41) Tabel 2 geeft onder meer een beeld van het aantal toegangsbewijzen voor alle wedstrijden uit de eerste en de tweede ronde dat de FIFA aan de nationale voetbalbonden binnen de Europese Economische Ruimte vóór het begin van de eindronde op 10 juni bij benadering heeft toegewezen. De cijfers inzake de wedstrijden van de tweede ronde stellen het maximale aantal kaarten voor, dat de bonden het grote publiek "blind" hadden kunnen verkopen(13). Ter illustratie bevat de tabel tevens details over de door de FIFA aan de Franse, de Engelse, de Italiaanse en de Schotse voetbalbond toegewezen kaarten:

Tabel 2

Door de FIFA vóór de eindronde aan de nationale voetbalbonden van de EER toegewezen kaarten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

I. VOORWAARDEN MET BETREKKING TOT DE DOOR HET GROTE PUBLIEK RECHTSTREEKS BIJ HET CFO GEKOCHTE TOEGANGSBEWIJZEN

Verkoop door het CFO in 1996 en 1997

(42) Het CFO heeft in 1996 en 1997, vóór de groepsloting, 574200 toegangsbewijzen rechtstreeks aan het grote publiek verkocht, meer bepaald Pass France 98 (393200) en individuele toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en halve finales, de kleine finale en de finale (181000). Het CFO heeft al deze toegangsbewijzen, met uitzondering van die voor de openingswedstrijd, blind verkocht.

(43) Het grote publiek kon deze toegangsbewijzen kopen op voorwaarde dat zij een postadres in Frankrijk opgaven waar de kaarten konden worden afgeleverd.

(44) Het CFO heeft de Commissie in januari 1998 meegedeeld(14) dat het grote publiek niet behoefde te bewijzen de Franse nationaliteit te bezitten of een ingezetene van Frankrijk te zijn om de rechtstreeks door het CFO verkochte toegangsbewijzen te kopen, en dat de genoemde voorwaarde was opgelegd om de veilige aflevering van de toegangsbewijzen te vergemakkelijken. In juni 1998(15) voegde het CFO daaraan toe dat deze verplichting tevens was opgelegd om ervoor te zorgen dat de toegangsbewijzen alleen aan zogenoemde neutrale toeschouwers zouden worden verkocht. Dit gebeurde op grond van de beslissing van het CFO om het grote publiek dat een adres in Frankrijk opgaf, als neutraal te beschouwen(16).

(45) Het CFO heeft geen commercieel voordeel geput uit de verplichting voor de leden van het grote publiek die in 1996 en 1997 toegangsbewijzen wilden kopen, een adres in Frankrijk op te geven. De inkomsten uit de verkoop van de Pass France 98 en individuele toegangsbewijzen in 1996 en 1997 maakten ongeveer 8 % van de totale omzet van het CFO uit.

Verkoop door het CFO in 1998

(46) Het CFO was oorspronkelijk voornemens de verkoop van de individuele toegangsbewijzen vanaf 22 april 1998 te laten gebeuren onder dezelfde voorwaarden als hierboven werd beschreven. Na het optreden van de Commissie besliste het CFO echter 175500 toegangsbewijzen aan het grote publiek te verkopen op voorwaarde dat de kopers een adres in de EER konden opgeven(17).

J. VOORWAARDEN INZAKE DE DOOR DE NATIONALE VOETBALBONDEN EN TOUROPERATORS AAN HET GROTE PUBLIEK VERKOCHTE TOEGANGSBEWIJZEN

Nationale voetbalbonden

(47) Hoewel de FIFA toegangsbewijzen aan de nationale voetbalbonden had toegewezen, heeft het CFO deze bonden voorwaarden opgelegd inzake de wederverkoop van deze kaarten ("Conditions Générales de Vente"). Zo eiste het CFO onder meer dat de toegangsbewijzen door alle leden van het grote publiek konden worden gekocht, waarbij veiligheidsoverwegingen als enige mogelijke beperking konden worden ingeroepen. Het CFO heeft echter niet geprobeerd invloed uit te oefenen op de door de nationale voetbalbonden genomen commerciële beslissingen betreffende de manier waarop deze toegangsbewijzen zouden worden verkocht.

(48) Bij weten van het CFO heeft alleen de Engelse Voetbalbond de verkoop aan het grote publiek beperkt, door de toegangsbewijzen alleen aan te bieden aan leden van supportersclubs, om te verhinderen dat zij door voetbalhooligans zouden worden gekocht.

Touroperators

(49) Wat de verkoop van toegangsbewijzen door de Europese touroperators betreft, heeft het CFO, op verzoek van de Commissie na de aanmelding door het CFO in juni 1997(18), regelingen vastgesteld waardoor elke touroperator de toegangsbewijzen in de gehele Europese Economische Ruimte kon verkopen. Bovendien gaf het CFO de Europese touroperators de vrije keuze over de manier waarop de kaarten zouden worden verkocht en heeft het niet geprobeerd hun commerciële beslissingen te beïnvloeden. Bij weten van de Commissie heeft geen enkele Europese touroperator de verkoop aan het grote publiek beperkt, op territoriale basis of anderszins.

K. RESERVERING VAN DE DOOR HET CFO AAN HET GROTE PUBLIEK VERKOCHTE TOEGANGSBEWIJZEN IN 1996 EN 1997

(50) Steeds op voorwaarde dat de koper een postadres in Frankrijk kon opgeven, kon het grote publiek in 1996 en 1997 de Pass France 98 en individuele toegangsbewijzen als volgt rechtstreeks bij het CFO kopen:

a) Schriftelijke reservering (Pass France 98 en individuele toegangsbewijzen): Pass France 98 en individuele toegangsbewijzen konden schriftelijk bij het CFO worden gereserveerd. Voor de door het CFO via de loting van 19 december 1997 verkochte individuele toegangsbewijzen diende een speciaal aanvraagformulier te worden teruggezonden, dat kon worden verkregen bij de filialen van Crédit Agricole in Frankrijk;

b) Reservering via Minitel (alleen Pass France 98): Pass France 98 kon worden gereserveerd via het elektronische Minitel-systeem, dat in Frankrijk overal beschikbaar is. Het niet in Frankrijk wonende grote publiek kon slechts van deze reserveringsmethode gebruikmaken door zich via het Internet te abonneren op de Minitel-dienst, tegen bijkomende kosten van 350 FRF;

c) Telefonische reservering (alleen Pass France 98): Pass France 98 kon telefonisch worden gereserveerd. Het voor dit doel opgegeven telefoonnummer was niet voor het grote publiek buiten Europees Frankrijk toegankelijk;

d) Reservering bij de filialen van Crédit Agricole (alleen Pass France 98): Pass France 98 kon worden gereserveerd via de Minitel-diensten, die in 2500 filialen van Crédit Agricole in Frankrijk ter beschikking waren gesteld.

L. DE DOOR HET CFO AAN HET GROTE PUBLIEK OP INTERNET VERSTREKTE INLICHTINGEN

(51) Op 6 mei 1997 heeft het CFO een website op Internet geopend om het grote publiek in Frankrijk en daarbuiten inlichtingen en advies te verstrekken, onder meer over de manier waarop toegangsbewijzen konden worden verkregen.

(52) In de inlichtingen ten behoeve van de niet in Frankrijk wonende verbruikers was uitdrukkelijk vermeld dat het CFO geen toegangsbewijzen aan het niet-Franse publiek zou verkopen(19). Personen die toegangsbewijzen voor de wedstrijden uit de eindronde wilden kopen kregen het advies contact op te nemen met een officiële touroperator of met hun respectieve nationale voetbalbonden(20). Op 6 mei 1997, toen de website werd geopend, had het CFO het overgrote deel van de Passen France 98 reeds verkocht aan het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon opgeven(21).

M. VEILIGHEID

De Europese Overeenkomst inzake gewelddadigheden gepleegd door en wangedrag van toeschouwers rond sportevenementen en in het bijzonder rond voetbalwedstrijden (1985)

(53) De organisatie van het WK brengt veiligheidsproblemen met zich mee waarmee rekening moet worden gehouden.

(54) In dit verband probeerde het CFO een veiligheidsbeleid te voeren waarmee de beginselen van de Europese Overeenkomst inzake gewelddadigheden gepleegd door en wangedrag van toeschouwers rond sportevenementen en in het bijzonder rond voetbalwedstrijden (1985), hierna "overeenkomst van 1985" genoemd, in de praktijk zouden worden gebracht. Volgens de overeenkomst van 1985 moeten maatregelen worden genomen om geweld en wangedrag bij sportevenementen te voorkomen of te controleren. Deze maatregelen omvatten het op doeltreffende wijze scheiden van rivaliserende groepen supporters en, om deze scheiding te verzekeren, een strikte controle op de verkoop van toegangskaarten(22). In de overeenkomst van 1985 zijn echter geen specifieke maatregelen voorgeschreven om deze scheiding en controle uit te voeren.

(55) Het CFO nam eveneens kennis van de in 1996 door de Permanente Commissie van de overeenkomst van 1985 vastgestelde richtsnoeren die specifiek betrekking hadden op de controle op de kaartverkoop bij risicowedstrijden. In deze richtsnoeren wordt nogmaals gewezen op het belang van een strikte controle op de kaartverkoop om ervoor te zorgen dat de rivaliserende supportergroepen bij voetbalwedstrijden van elkaar worden gescheiden(23).

Veiligheidsoverwegingen in verband met kopers van blinde toegangsbewijzen

(56) Het CFO heeft de Commissie in kennis gesteld van het standpunt van deskundigen volgens hetwelk de blinde Pass France 98 en de blinde toegangsbewijzen over het algemeen worden gekocht door vreedzame toeschouwers die geen specifiek veiligheidsrisico vormen. Het CFO meent daarentegen dat de verkoop van toegangsbewijzen voor wedstrijden waarvan de deelnemende ploegen bekend zijn, supporters aantrekt die een aanzienlijk groter veiligheidsrisico vormen(24).

Scheiding van supporters door het CFO door middel van de kaartverkoop

(57) Rekening houdend met de bepalingen van de overeenkomst van 1985, heeft het CFO geprobeerd regelingen ten uitvoer te leggen om de supporters van de aan een bepaalde wedstrijd deelnemende ploegen, in ieder stadion aan tegenovergestelde uiteinden te plaatsen. De plaatsen in deze zones werden door het CFO als "lagerisico"-plaatsen bestempeld. Zo hadden alle toegangsbewijzen die waren toegekend aan de nationale voetbalbonden waarvan de ploegen deelnamen aan het tornooi en die voor de wederverkoop aan het grote publiek waren bestemd, betrekking op lagerisicoplaatsen. De algemene regel was dat plaatsen die niet in de lagerisicozones waren gelegen, voorbehouden werden voor zogenoemde neutrale toeschouwers, die werden geacht geen van de aan een bepaalde wedstrijd deelnemende ploegen te steunen. Om veiligheidsreden en overeenkomstig de vroegere door tornooiorganisatoren vastgestelde regelingen, beschouwde het CFO de leden van het grote publiek van het gastland (in dit geval Frankrijk) als neutrale toeschouwers met het oog op de toekenning van plaatsen voor alle wedstrijden uit de eindronde.

Verkoop door het CFO in 1996 en 1997

(58) Wat de blinde verkoop door het CFO van de Pass France 98 en de individuele toegangsbewijzen aan het grote publiek in 1996 en 1997 betreft, beschouwde het CFO alle verbruikers die een adres in Frankrijk konden opgeven als neutrale toeschouwers(25).

Verkoop door het CFO in 1998

(59) Met betrekking tot de individuele toegangsbewijzen voor de wedstrijden uit de eerste ronde (toen de deelnemende ploegen dus bekend waren) die na 22 april 1998 aan het grote publiek werden verkocht, onderscheidde het CFO tussen de aanvragers met een adres in één van de twee landen waarvan de representatieve ploeg deelnam aan de wedstrijd waarvoor het toegangsbewijs werd gevraagd, en die met een adres in een ander land van de EER. De personen uit de eerste categorie werden geacht supporter te zijn van één van beide deelnemende ploegen en kregen dus plaatsen die specifiek voorbehouden waren voor die supportersgroepen. De personen uit de laatste categorie werden als neutrale toeschouwers beschouwd en kregen derhalve de specifiek aan dit publiek voorbehouden plaatsen.

Verkoop door de Europese touroperators en de nationale voetbalbonden

(60) Wat de verkoop van toegangsbewijzen door de Europese touroperators betreft, verzocht het CFO ieder van hen om inlichtingen over de nationaliteit van de klanten aan wie de toegangsbewijzen waren verkocht, alsmede over de ploeg die zij steunden. Wat de door de nationale voetbalbonden verkochte toegangsbewijzen betreft, verzocht het CFO elke bond gegevens te verzamelen over de identiteit van iedere koper, met inbegrip van zijn naam, adres, en de gesteunde ploeg.

Andere veiligheidsmaatregelen

(61) Naast de bovenvermelde regelingen nam het CFO andere maatregelen om, in de mate van het mogelijke, de daadwerkelijke veiligheid tijdens voetbalwedstrijden te garanderen. Ongeveer 35500 toegangsbewijzen werden opzettelijk niet verkocht om, waar nodig, te zorgen voor een strikte scheiding van de supporters van de deelnemende ploegen. Het CFO heeft eveneens maatregelen genomen om de verkoop van toegangsbewijzen op de zwarte markt en de namaak van toegangsbewijzen te voorkomen.

N. ARGUMENTEN VAN HET CFO IN VERBAND MET DE FEITEN

(62) Tijdens de hoorzitting voerde het CFO aan, dat van het totale aantal aan het grote publiek verkochte toegangsbewijzen, 359500 kaarten specifiek aan leden van de Famille du Football Français (via Pass France 98) en 18550 toegangsbewijzen aan gehandicapte toeschouwers waren verkocht.

(63) De Commissie aanvaardt dit argument niet. De individuele verbruikers van de gehele Europese Economische Ruimte dienden specifieke voorwaarden te vervullen om in aanmerking te komen als leden van deze groepen, die verschillend waren van de voorwaarden die werden opgelegd aan de verbruikers aan wie deze beschikking is gericht. Derhalve kan niet ervan worden uitgegaan dat de Passen France 98, die specifiek voor de verkoop aan leden van de Famille du Football Français was voorbehouden, en de voor de gehandicapte toeschouwers bestemde individuele toegangsbewijzen deel uitmaken van de voor het grote publiek beschikbare toegangsbewijzen. De Commissie merkt op dat het CFO bij vroegere contacten met de Commissie zelf steeds heeft onderscheiden tussen de verkoop van toegangsbewijzen aan het grote publiek en die aan de Famille du Football Français en de gehandicapte toeschouwers.

II. JURIDISCHE BEOORDELING

A. HET BEPAALDE VAN ARTIKEL 82 VAN HET EG-VERDRAG EN ARTIKEL 54 VAN DE EER-OVEREENKOMST

(64) In artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst is het volgende bepaald: Onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en verboden, voorzover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, is het, dat één of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan. Een dergelijk misbruik kan met name bestaan in het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke contractuele voorwaarden of het beperken van de afzet ten nadele van de verbruikers.

B. DE ONDERNEMING

(65) Een subject dat ongeacht zijn rechtsvorm werkzaamheden van economische aard verricht is een onderneming in de zin van artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst. Onder werkzaamheden van economische aard worden werkzaamheden verstaan welke al dan niet met winstoogmerk worden verricht en waaraan een handelsaspect is verbonden. Aangezien de onderneming verantwoordelijk was voor de distributie van meer dan 2,6 miljoen wedstrijdkaartjes waarvan ongeveer 1,55 miljoen aan het grote publiek werden verkocht, verrichtte het CFO werkzaamheden van economische aard zodat het kan worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst.

C. DE RELEVANTE PRODUCTMARKTEN

(66) De relevante productmarkt kan worden vastgesteld door na te gaan in hoeverre de eventuele concurrenten van een onderneming, in staat zijn druk uit te oefenen op de onderneming en haar te beletten om onafhankelijk van enige concurrentiedruk op te treden. Bij de vaststelling van de reikwijdte van de relevante productmarkt en de mate waarin ondernemingen in staat zijn op die markt onafhankelijk op te treden, moet onder meer rekening worden gehouden met de wijze waarop de verbruikers op prijswijzigingen van het betrokken product of de betrokken dienst zullen reageren. In die context wordt een relevante productmarkt gewoonlijk beperkt tot één product of één dienst indien een kleine maar significante prijsverhoging van dat product of die dienst (bijvoorbeeld 10 %) niet leidt tot een meetbare wijziging van de consumentenvraag ten gunste van substituutproducten of -diensten.

(67) Met betrekking tot de toegangsbewijzen die het CFO in 1996 en 1997 heeft verkocht, moet derhalve worden onderzocht of a) er passende substituutproducten bestonden voor de verkoop van WK-toegangsbewijzen aan het grote publiek, b) er passende substituutproducten bestonden voor de in 1996 en 1997 door het CFO aan het grote publiek verkochte blinde Pass France 98-pakketten, en of c) er passende substituutproducten bestonden voor de in 1997 door het CFO aan het grote publiek verkochte blinde afzonderlijke toegangsbewijzen.

Substituutproducten voor toegangsbewijzen voor de WK-wedstrijden

(68) De WK-eindronde is van dusdanige aard dat een verhoging van de prijs van de toegangsbewijzen met minstens 10 % niet zou hebben geleid tot een aanmerkelijke verschuiving van de vraag van het grote publiek naar andere concurrerende producten. Dit is voornamelijk een gevolg van:

a) De populariteit van de voetbalsport in geheel Europa en boven andere sporten

Hoewel het grote publiek een sterke regionale belangstelling voor andere sporten aan de dag legt, is er alleen voor de voetbalsport een brede, aanhoudende en loyale belangstelling op Europees en wereldniveau. Bovendien verschillen sporten onderling en heeft het publiek dat belangstelling heeft voor een bepaalde sport, niet noodzakelijkerwijs belangstelling voor andere sporten. Het publiek dat WK-wedstrijden wenste bij te wonen heeft derhalve waarschijnlijk nooit overwogen andere internationale sportmanifestaties bij te wonen als een passend vervangproduct, ongeacht of de prijs aan de WK-toegangsbewijzen met (minstens) 10 % werd verhoogd.

b) Het belang van de WK-eindronde boven alle andere voetbaltornooien

In vele, zo niet in alle Europese landen, wordt op nationaal en internationaal niveau voetbal gespeeld. Nationaal voetballen plaatselijke ploegen gewoonlijk van jaar tot jaar wekelijks tegen elkaar. Internationaal nemen de beste spelers van elk gekwalificeerd land deel aan de Europese voetbalkampioenschappen, waarvan de eindronde om de vier jaar plaatsvindt. Terwijl de nationale en de Europese tornooien vaak druk worden bijgewoond, biedt alleen de WK-eindronde het grote publiek de kans de beste spelers en de beste ploegen ter wereld te bekijken en te beoordelen tijdens één tornooi.

c) Het tijdstip van de WK-eindronde vergeleken met dat van andere voetbalcompetities in Europa

Hoewel de toegangsbewijzen voor wedstrijden van het Europees voetbalkampioenschap voor het grote publiek een identiek product zijn als de toegangsbewijzen voor de WK-wedstrijden, kan het bijwonen van wedstrijden van het ene tornooi niet worden beschouwd als een substituutproduct voor het bijwonen van wedstrijden van het andere aangezien de tornooien met een tussenperiode van twee jaar plaatsvinden.

d) De vraag naar toegangsbewijzen voor WK-wedstrijden in verhouding tot het beschikbare aanbod

Hoewel de vraag naar toegangsbewijzen het aanbod aanzienlijk overschreed, zouden de consumenten hun gedrag waarschijnlijk niet wijzigen ingevolge een kleine maar significante prijsstijging. Aangezien door het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon verstrekken, ongeveer 1,043 miljoen aanvragen werden ingediend voor de 181000 individuele toegangsbewijzen die in 1997 door het CFO werden aangeboden, kan worden aangenomen dat de vraag in het algemeen geen gevolgen zou ondervinden van een prijsverhoging met minstens 10 %.

Substituutproducten voor de in 1996 en 1997 door het CFO aan het grote publiek verkochte Pass France 98

(69) De Pass France 98 die in 1996 en 1997 door het CFO werd verkocht, had betrekking op wedstrijden waarbij de identiteit van de deelnemende ploegen nog onbekend was. De vraag naar de Pass France 98 was derhalve beperkt tot toeschouwers die geen belangstelling hadden voor (een) bepaalde ploegen) maar niettemin een aantal WK-wedstrijden die in een bepaald stadion plaatsvonden, wensten bij te wonen. De verkoop van die toegangsbewijzen verschilde van de verkoop van toegangsbewijzen door de nationale voetbalbonden en Europese touroperators die individuele toegangsbewijzen verkochten na de groepsloting toen de belangstelling voor en de vraag naar toegangsbewijzen voor wedstrijden van de eindronde aanzienlijk was toegenomen.

(70) Gezien het beperkte aantal toegangsbewijzen dat later door de onderscheiden voetbalbonden op individuele basis beschikbaar is gesteld, is het onwaarschijnlijk dat het grote publiek dat blinde Pass France 98-toegangsbewijzen wenste aan te schaffen, de door die bonden verkochte toegangsbewijzen beschouwde als vervangproducten van de in 1996 en 1997 rechtstreeks door het CFO verkochte Pass France 98-toegangsbewijzen.

(71) Vergelijkbare overwegingen gelden voor de verkoop door Europese touroperators. Indien de Europese touroperators alle of een deel van het beperkte aantal aan hen toegewezen toegangsbewijzen als Pass France 98 hadden verkocht, is het bovendien waarschijnlijk dat zij de meeste, zo niet alle toegangsbewijzen samen met andere diensten zouden hebben verkocht, waardoor de prijs van een Pass France 98 aanzienlijk hoger zou zijn geweest. Derhalve zou het grote publiek, bij de verkoop van de Pass France 98 door het CFO in 1996 en 1997, het onzekere vooruitzicht van toekomstige verkopen door Europese touroperators niet in overweging hebben genomen als een substituutproduct voor de eerder door het CFO verkochte toegangsbewijzen(26).

Substituutproducten voor de in 1997 door het CFO aan het grote publiek verkochte blinde afzonderlijke toegangsbewijzen

(72) Met betrekking tot de 181000 afzonderlijke toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwartfinales en de halve finales, de kleine finale en de finale die het CFO in 1997 aan het grote publiek heeft verkocht, werd slechts een zeer beperkt aantal toegangsbewijzen voor die belangrijke wedstrijden voor alle nationale voetbalbonden beschikbaar gesteld. Alleen die voetbalbonden waarvan de ploegen van de ene fase naar de volgende fase van de eindronde doorgingen, ontvingen een aanzienlijk aantal bijkomende toegangsbewijzen die grotendeels werden verkocht aan het grote publiek dat de deelnemende ploegen wenste te steunen. In het licht van dit beperkte aanbod is het onwaarschijnlijk dat verbruikers die in 1997 toegangsbewijzen voor die wedstrijden wensten te kopen, de nationale voetbalbonden als een bruikbare alternatieve aanbieder voor het CFO beschouwden.

(73) Soortgelijke overwegingen gelden eveneens met betrekking tot de door de Europese touroperators verkochte toegangsbewijzen voor de eindronde, gezien het beperkte aantal toegangsbewijzen waarover zij beschikten. Bovendien verkochten de Europese touroperators de meeste, zoniet alle toegangsbewijzen samen met andere diensten waardoor de prijs ervan aanzienlijk werd verhoogd. Het grote publiek heeft op het tijdstip waarop het CFO in 1997 181000 toegangsbewijzen voor de eindronde verkocht, de mogelijkheid om later bij Europese touroperators toegangsbewijzen te kopen niet als een alternatief voor de eerder door het CFO verkochte toegangsbewijzen beschouwd(27).

Conclusie over de relevante productmarkten

(74) Op grond van de bovenstaande analyse zijn de relevante productmarkten voor de doelstellingen van deze beschikking:

a) de markt van de 393200 blinde Passen France 98 die in 1996 en 1997 door het CFO aan het grote publiek zijn verkocht, en

b) de markt van de 181000 blinde afzonderlijke toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en halve finales, de kleine finale en de finale die in 1997 door het CFO aan het grote publiek zijn verkocht.

De argumenten van het CFO met betrekking tot de relevante productmarkten

(75) Het CFO is van mening, dat de relevante productmarkten met betrekking tot de verkoop van toegangsbewijzen aan het grote publiek voor de eindronde van het wereldkampioenschap 1998 de onderstaande markten omvat: a) de verkoop van de Pass France 98; en b) de verkoop van afzonderlijke toegangsbewijzen door het CFO, de nationale voetbalbonden en de touroperators met betrekking tot alle wedstrijden van de eindronde, ongeacht of zij blind dan wel op het tijdstip waarop de identiteit van de deelnemende ploegen bekend was, zijn verkocht. Deze definitie verschilt van de conclusie van de Commissie, voorzover niet wordt onderscheiden tussen de verkoop van afzonderlijke toegangsbewijzen door het CFO in 1997 en de verkoop door elk der drie officiële distributiekanalen in 1998.

(76) Met betrekking tot de relevante markten waarnaar in deze beschikking wordt verwezen, wordt uitdrukkelijk erkend dat de kenmerken van de Pass France 98 verschillen van die van de afzonderlijke toegangsbewijzen. Het argument van het CFO dat de blinde verkoop van afzonderlijke toegangsbewijzen door het CFO in 1997 substitueerbaar is met de verkoop door het CFO en anderen op een later tijdstip, wordt evenwel niet aanvaard. De bepaling van de relevante productmarkten is erop gericht de daadwerkelijke concurrenten van een onderneming te identificeren die druk op het gedrag van die onderneming kunnen uitoefenen of haar kunnen beletten zich onafhankelijk van enige daadwerkelijke concurrentiedruk te gedragen. Een onderzoek van de omstandigheden waarin in 1997 door het CFO afzonderlijke toegangsbewijzen voor de eindrondewedstrijden werden verkocht, bevestigt dat het CFO op dat tijdstip kon handelen in een omgeving waarin een dergelijke concurrentiedruk niet bestond. Voor toegangsbewijzen voor de prestigieuze wedstrijden overtrof het aantal aanvragen van verbruikers die een adres in Frankrijk konden verstrekken, bijna zes keer het aanbod hoewel de identiteit van de deelnemende ploegen op het moment van de verkoop nog onbekend was(28). In het licht van dit hoge vraagniveau en van het feit dat de verbruikers in 1997 de nationale voetbalbonden en de Europese touroperators waarschijnlijk niet als een realistisch alternatief aanbod beschouwden, kon het CFO met betrekking op de verkoop van dergelijke toegangsbewijzen duidelijk als een feitelijke monopolist optreden die niet door concurrentiedruk van andere ondernemingen wordt gehinderd.

D. DE RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKT

(77) In het licht van de algemene vraag naar toegangsbewijzen in de gehele EER(29) omvat de geografische markt van de Pass France 98-pakketten en de afzonderlijke toegangsbewijzen die in 1996 en 1997 door het CFO aan het grote publiek zijn verkocht, minstens alle landen van de EER. Ongeacht de grote vraag naar die toegangsbewijzen werd de verkoop aan het grote publiek door de voorwaarden van het CFO kunstmatig beperkt tot personen die in Frankrijk verblijven of een adres in Frankrijk konden verstrekken.

De argumenten van het CFO met betrekking tot de verkoop van de Pass France 98

(78) In zijn antwoord op de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie en tijdens de mondelinge hoorzitting betoogde het CFO dat het vereiste om een postadres in Frankrijk te verstrekken in verband met de in 1996 en 1997 verkochte Pass France 98 geen gevolgen had voor verbruikers buiten Frankrijk en dat de geografische markt derhalve niet verder reikte dan Frankrijk. Volgens het CFO wensten alleen personen die dicht bij de WK-stadions woonden een Pass France 98 aan te schaffen, aangezien de identiteit van de deelnemende ploegen aan de wedstrijden waartoe de toegangsbewijzen toegang verleenden, onbekend was, en een dergelijk product beperkingen aan de koper ervan oplegde (meer bepaald de noodzaak gedurende lange tijd logies te hebben bij het stadion of de mogelijkheid van de verblijfplaats naar het stadion en terug te reizen om alle wedstrijden te kunnen bijwonen).

(79) Ter ondersteuning van dit argument wees het CFO de Commissie op het feit dat tussen 71 % en 91 % van de voorhanden zijnde Passen France 98 werd gekocht door personen die woonachtig waren in het departement waarin een gaststadion was gevestigd of in de aangrenzende departementen. Voorts wees het CFO de Commissie op het besluit van de Europese touroperators om geen Pass France 98-pakketten aan te bieden aan het grote publiek alsook op de besluiten van de nationale voetbalbonden, de verkoop van toegangsbewijzen niet te bundelen in met de Pass France 98 vergelijkbare producten, teneinde te bewijzen dat er buiten Frankrijk geen vraag naar Pass France 98 was en dat de geografische markt derhalve beperkt was tot personen die in de nabijheid van de WK-stadions in Frankrijk woonden.

(80) De Commissie wijst deze argumenten af. Wat de verkoop van de Pass France 98 betreft, kan niet worden uitgesloten dat een aanzienlijk aantal verbruikers buiten Frankrijk dergelijke toegangsbewijzen had willen kopen, gezien de belangstelling voor de eindronde in geheel Europa. Dit standpunt wordt gedeeltelijk ondersteund door een onderzoek van de koopgewoonten van verbruikers buiten Frankrijk met betrekking tot de afzonderlijke toegangsbewijzen voor de eerste ronde en de achtste finales welke het CFO vanaf 22 april 1998 heeft verkocht. Uit het onderzoek blijkt dat de verbruikers buiten Frankrijk niet uitsluitend belangstelling hadden voor wedstrijden waaraan hun nationale ploeg deelnam(30).

(81) Aangenomen mag worden dat indien verbruikers buiten Frankrijk de kans hadden gekregen bij het CFO een Pass France 98 te kopen, een aanzienlijk deel van het publiek ervoor zou hebben gekozen de noodzakelijke heen- en terugreizen te maken om alle wedstrijden te kunnen bijwonen waartoe de Pass France 98 toegang verleende. Hoewel dit wegens de nabijheid van de Belgische grens inzonderheid geldt voor de wedstrijden in Lens, mag worden aangenomen dat verbruikers uit andere landen eveneens ertoe bereid zouden zijn geweest naar andere plaatsen te reizen, gezien het gemak waarmee die plaatsen kunnen worden bereikt (stadions in Bordeaux en Toulouse zijn bijvoorbeeld gemakkelijk te bereiken voor verbruikers uit Spanje terwijl het stadion van Marseille bereikbaar is voor verbruikers uit Italië).

(82) Bovendien en ongeacht de statistische gegevens waarnaar het CFO verwijst, kon niettemin worden voorzien dat een aanzienlijk aantal verbruikers buiten Frankrijk voor de duur van de eerste ronde en (indien nodig) voor de achtste finales wellicht een verblijf in of bij de stad waar het gaststadion was gevestigd, had willen boeken, waardoor een gegarandeerde opkomst bij een aantal WK-wedstrijden zou worden gecombineerd met een verlengd verblijf in plaatsen die bekend zijn als een populaire bestemming voor buitenlandse bezoekers.

(83) Het besluit van de Europese touroperators de hun in de vorm van de Pass France 98 toegewezen toegangsbewijzen afzonderlijk te verkopen kan niet worden uitgelegd in die zin dat er buiten Frankrijk onvoldoende vraag naar het Pass-France 98-product is geweest. Een dergelijke praktijk waarbij afzonderlijke toegangsbewijzen samen met andere diensten werden verkocht, was waarschijnlijk ingegeven door de wens de inkomsten te maximaliseren, hetgeen niet zou worden bereikt door de verkoop van Pass France 98-pakketten. Wat de verkoop door de nationale voetbalbonden betreft, acht de Commissie het niet relevant dat zij er niet in slaagden producten van het type Pass France 98 te verkopen, gezien de aard van de hun toegewezen toegangsbewijzen(31) en het ontbreken van enige economische stimulans om aldus te handelen.

E. MACHTSPOSITIE

(84) In 1996 en 1997 verkocht alleen het CFO blind Pass France 98-pakketten en afzonderlijke toegangsbewijzen aan het grote publiek. Daar het CFO de mogelijkheid had om onafhankelijk en derhalve vrij van concurrentiedruk op te treden, nam het een machtspositie op de relevante markten in.

De verantwoordelijkheid van het CFO als dominante onderneming op de relevante markten

(85) Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen rust op een onderneming met een machtspositie een bijzondere verantwoordelijkheid om niet door haar gedrag inbreuk te maken op een daadwerkelijke en onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt. De werkingssfeer van de bijzondere verantwoordelijkheid moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van de zaak waarin een verflauwde mededingingssituatie tot uiting komt(32).

(86) De werkingssfeer van de verantwoordelijkheid van de partijen moet derhalve worden onderzocht in relatie tot de dominantiegraad die zij uitoefenden en tot de specifieke kenmerken van de markt waarop zij invloed op de mededingingssituatie kunnen uitoefenen.

(87) Wanneer inzonderheid rekening wordt gehouden met de aanzienlijke verschillen tussen de vraag naar en het aanbod van Pass France 98-pakketten en afzonderlijke toegangsbewijzen welke het CFO in 1996 en 1997 aan het grote publiek heeft verkocht, was het CFO als feitelijk monopolist onmiskenbaar ertoe verplicht ervoor te zorgen dat de toegangsbewijzen voor de eindrondewedstrijden welke in 1996 en 1997 werden verkocht, onder niet-discriminerende voorwaarden voor het grote publiek in de gehele EER beschikbaar werden gesteld, ongeacht of de vraag van verbruikers buiten Frankrijk naar bepaalde toegangsbewijzen misschien relatief klein was in vergelijking tot de vraag van het grote publiek in Frankrijk. Hoewel uitzonderingen op dit algemene beginsel van toepassing kunnen zijn, moeten zij afzonderlijk op hun verdiensten en in het licht van een objectieve beoordeling van hetgeen minimaal noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te bereiken, worden beoordeeld.

F. MISBRUIK

(88) In het licht van a) de voorwaarden welke van toepassing waren bij de door het CFO in 1996 en 1997 georganiseerde verkoop van blinde toegangsbewijzen, b) de verkoopinformatie die door het CFO op zijn officiële WK-website beschikbaar was gesteld en waarvan mag worden aangenomen dat het grote publiek buiten Frankrijk erop heeft vertrouwd en c) de beperkte middelen welke ter beschikking van het grote publiek buiten Frankrijk zijn gesteld om toegangsbewijzen te boeken, heeft het CFO misbruik gemaakt van zijn machtspositie op de relevante markten, omdat zijn gedrag tot gevolg heeft gehad dat aan personen die buiten Frankrijk woonachtig waren onbillijke contractuele voorwaarden werden opgelegd, waardoor de markt ten nadele van die verbruikers werd beperkt.

Het vereiste een postadres in Frankrijk op te geven

(89) Het stond het grote publiek buiten Frankrijk vrij rechtstreeks bij het CFO toegangsbewijzen te kopen op voorwaarde dat een postadres in Frankrijk werd opgegeven waar de toegangsbewijzen konden worden geleverd(33).

(90) In de periode waarin het CFO Pass France 98 en afzonderlijke toegangsbewijzen verkocht, had het grote publiek in Frankrijk weinig moeilijkheden om een adres op te geven waar de tickets konden worden geleverd. Het grootste deel van het grote publiek buiten Frankrijk kon in 1996 en 1997 slechts door middel van totaal willekeurige, onpraktische en buitengewone regelingen(34) rechtstreeks bij het CFO toegangsbewijzen kopen(35). Terwijl kan worden betwijfeld of het grote publiek buiten Frankrijk ooit op passende wijze ervan op de hoogte werd gebracht dat toegangsbewijzen rechtstreeeks bij het CFO konden worden aangeschaft, was het vereiste om een postadres in Frankrijk te verschaffen specifiek gericht op een discriminatie van het grote publiek buiten Frankrijk, omdat Franse ingezetenen in een aanzienlijk betere positie verkeerden om aan die vereiste te voldoen.

(91) Deze discriminatie hield feitelijk in, dat het CFO onbillijke contractuele voorwaarden aan het grote publiek buiten Frankrijk oplegde, waardoor de afzet met betrekking tot de verkoop van 393200 toegangsbewijzen welke het CFO in de vorm van een Pass France 98 verkocht, en 181000 toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en halve finales, de kleine finale en de finale ten nadele van die verbruikers werd beperkt, hetgeen in strijd is met artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst.

De door het CFO verstrekte verkoopinlichttingen

(92) Vanaf 6 mei 1997 verstrekte het CFO op zijn officiële WK-website inlichtingen over de wijze waarop het grote publiek in en buiten Frankrijk toegangsbewijzen voor de eindronde kon verkrijgen. Het grote publiek buiten Frankrijk werd aangeraden toegangsbewijzen te kopen bij erkende touroperators of de nationale voetbalbonden. Het werd niet erop geattendeerd dat toegangsbewijzen rechtstreeks bij het CFO konden worden betrokken. Bovendien werd bekendgemaakt dat het CFO geen toegangsbewijzen rechtstreeks aan het publiek buiten Frankrijk zou verkopen en dat een niet-Franse onderdaan die Frankrijk bezocht en toegangsbewijzen voor de eindrondewedstrijden wenste te kopen, contact met een nationale voetbalbond of een touroperator zou moeten opnemen.

(93) Dergelijke inlichtingen waren erop gericht de vraag naar de door het CFO in 1997 blind verkochte afzonderlijke toegangsbewijzen uitsluitend te beperken tot Franse onderdanen of tot het grote publiek dat in Frankrijk verblijft. Omgekeerd moesten die inlichtingen het niet-Franse publiek of althans diegenen die niet in Frankrijk verbleven, ervan afschrikken te trachten rechtstreeks bij het CFO individuele toegangsbewijzen te kopen. Aldus werd de afzet voor de verkoop 181000 toegangsbewijzen voor de openingswedstrijd, de kwart- en halve finales, de kleine finale en de finale door het CFO strikt beperkt ten nadele van het buiten Frankrijk wonende grote publiek, hetgeen strijdig is met artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst.

De mogelijkheden rechtstreeks bij het CFO toegangsbewijzen te reserveren

(94) Verbruikers buiten Frankrijk konden alleen schriftelijk voor het grote publiek bestemde toegangsbewijzen bij het CFO reserveren, hoewel voor verbruikers in Frankrijk daartoe andere middelen beschikbaar waren. Er kon alleen in Frankrijk telefonisch worden geboekt, terwijl bespreken via Minitel (een informatiesysteem dat wordt gebruikt door en specifiek ontworpen is voor inwoners van Frankrijk) voor niet in Frankrijk verblijvende personen slechts beschikbaar was via een koppeling met Internet en tegen een bijkomende kostprijs van 350 FRF. Evenzo konden alleen in Frankrijk toegangsbewijzen bij filialen van Crédit Agricole worden besteld.

(95) Gezien het beperkte aanbod mocht een zeer hoge vraag naar Pass France 98 worden verwacht, zodat het voor het grote publiek van wezenlijk belang was snel toegangsbewijzen te reserveren. Derhalve werden verbruikers die alleen schriftelijk toegangsbewijzen konden reserveren, benadeeld ten opzichte van verbruikers die op een snellere manier konden reserveren.

(96) Het grote publiek werd verzocht tussen 18 september en 18 oktober 1997 aanvragen in te dienen voor de afzonderlijke toegangsbewijzen die in 1997 rechtstreeks door het CFO werden verkocht. Hoewel die toegangsbewijzen niet werden toegewezen aan de eerste aanvragers, werd het grote publiek dat in Frankrijk verbleef bevoordeeld ten opzichte van personen die elders in de EER verbleven omdat de aanvraagformulieren alleen bij in Frankrijk gevestigde filialen van het Crédit Agricole beschikbaar waren.

(97) Bijgevolg werd het niet in Frankrijk wonende publiek gediscrimineerd door de wijze waarop de Pass France 98-pakketten en de afzonderlijke toegangsbewijzen in 1996 en 1997 rechtstreeks bij het CFO konden worden gekocht.

De argumenten van het CFO met betrekking tot het misbruik

(98) Het CFO betoogde in zijn antwoord op de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie dat het, op grond van de vroegere praktijk van de Commissie en de rechtspraak van het Hof van Justitie, geen misbruik van een machtspositie kon hebben gemaakt, omdat niet is voldaan aan bepaalde voorwaarden welke voor de toepassing van artikel 82 van het EG-Verdrag(36) noodzakelijk zijn:

Gedragingen die de concurrentiestructuur beïnvloeden

(99) Het CFO betoogde dat het met artikel 82 strijdige gedrag de mededingingsstructuur op een bepaalde markt ten nadele van de concurrenten van de onderneming met een machtspositie moet beïnvloeden, omdat de bepaling niet erop is gericht de belangen van de consument rechtstreeks te beschermen(37). Om die reden betwist het CFO dat zijn gedrag binnen de werkingssfeer van artikel 82 zou vallen, aangezien het vereiste om een adres in Frankrijk te verstrekken voor de verkoop van toegangsbewijzen in 1996 en 1997 geen invloed op de mededingingsstructuur op de relevante markten heeft uitgeoefend.

(100) De Commissie wijst een dergelijke interpretatie van artikel 82 af. Hoewel de toepassing van artikel 82 vaak een beoordeling van de gevolgen van het gedrag van een onderneming voor de mededingingsstructuur op een bepaalde markt vergt, kan niet worden uitgesloten dat het artikel wordt toegepast wanneer er van dergelijke gevolgen geen sprake is. De belangen van de verbruikers worden immers door artikel 82 beschermd, doordat deze bescherming erin bestaat dat gedragingen van ondernemingen met een machtspositie die in de weg staan aan een vrije, ongestoorde mededinging of die de consumenten rechtstreeks schaden, zijn verboden. Zoals door het Hof van Justitie uitdrukkelijk is erkend(38), kan artikel 82 in voorkomend geval correct worden toegepast in situaties waarin het gedrag van een onderneming met een machtspositie de belangen van de verbruikers rechtstreeks schaadt, zonder dat er sprake is van enig gevolg voor mededingingsstructuur.

Commercieel voordeel

(101) Het CFO heeft betoogd dat een onderneming slechts misbruik van haar machtspositie maakt indien zij gebruikmaakt van de kansen die haar machtspositie haar biedt, om economische voordelen te halen die zij niet zou hebben behaald indien er voldoende normale en daadwerkelijke mededinging was geweest. Het CFO heeft geen financieel voordeel noch een concurrentievoordeel gehaald uit het vereiste dat de verbruikers voor de verkoop van toegangsbewijzen in 1996 en 1997 een adres in Frankrijk moesten verstrekken en bijgevolg heeft zijn optreden geen economisch voordeel teweeggebracht.

(102) De Commissie wijst dit argument af. Hoewel op grond van bewijzen dat een onderneming met een machtspositie door haar optreden zichzelf een financieel of concurrentievoordeel heeft bezorgd, zou kunnen worden geconcludeerd dat misbruik van een machtspositie is gemaakt, zijn deze bewijzen niet essentieel voor het trekken van een dergelijke conclusie(39). In onderhavige zaak had het gedrag van het CFO tot gevolg dat personen zonder verblijfplaats in Frankrijk werden gediscrimineerd, hetgeen onrechtstreeks neerkomt op een discriminatie van die verbruikers op grond van hun nationaliteit, hetgeen strijdig is met de fundamentele beginselen van het Gemeenschapsrecht. Een dergelijk gedrag kan in deze zaak niet worden geacht buiten de werkingssfeer van artikel 82 te vallen op grond van het feit dat het CFO als onderneming met een machtspositie geen commercieel of ander voordeel uit haar optreden heeft gehaald.

Beperking van de afzet

(103) Om onderstaande redenen betwist het CFO het standpunt van de Commissie dat het misbruik van zijn machtspositie heeft gemaakt in de zin van artikel 82, onder b), omdat het de afzet van de Pass France 98 en van de afzonderlijke toegangsbewijzen ten nadele van de verbruikers buiten Frankrijk heeft beperkt:

a) Indien de Europese touroperators hadden besloten Pass France 98-pakketten te verkopen, zoals door het CFO was voorzien, zou een dusdanige beperking van de markt niet hebben plaatsgevonden omdat verbruikers buiten Frankrijk in staat zouden zijn geweest een Pass France 98 aan te schaffen zonder dat zij daartoe een adres in Frankrijk behoefden op te geven. Wat de verkoop van afzonderlijke toegangsbewijzen betreft, beperkte het gedrag van het CFO de markt niet, daar deze toegangsbewijzen op verschillende tijdstippen langs elk van de drie grote distributiekanalen aan het grote publiek werden aangeboden in de gehele EER;

b) Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie(40) maakt een onderneming slechts misbruik van haar machtspositie door een beperking van de afzet in de zin van artikel 82, onder b), wanneer zij door het gebrek aan concurrentiedruk nalaat haar prestaties te verbeteren hetgeen zij had moeten doen in andere omstandigheden. Daar het aantal toegangsbewijzen noodzakelijkerwijs beperkt was en de verkoopregelingen van het CFO geen gevolgen hadden voor de kwaliteit van het product, betoogt het CFO dat het bestaan van concurrentiedruk op de markt niet zou hebben geleid tot een verbetering van de prestaties van het CFO, en dat zijn gedrag derhalve niet kan worden aangemerkt als een misbruik in de zin van artikel 82, onder b).

(104) De Commissie wijst deze argumenten van de hand. Als onderneming met een machtspositie op de relevante productmarkten was het CFO ertoe verplicht de kaartenverkoop niet op kunstmatige wijze te beperken ongeacht of andere marktdeelnemers dergelijke toegangbewijzen verkochten of konden verkopen. Wat de argumenten van het CFO inzake de reikwijdte van de toepassing van artikel 82, onder b), betreft, kan niet worden ontkend dat het vereiste om een adres in Frankrijk te verstrekken tot gevolg had dat de geografische markt voor de verkoop van toegangsbewijzen door het CFO in 1996 en 1997 ten nadele van verbruikers buiten Frankrijk werd beperkt. De tenuitvoerlegging van die regelingen behelst een misbruik van de machtspositie van het CFO in de zin van de specifieke bewoordingen van artikel 82, onder b); deze conclusie is geenszins in tegenspraak met de rechtspraak van het Hof van Justitie waarnaar het CFO heeft verwezen(41). Derhalve is het argument van het CFO dat het in een concurrentiële omgeving niet beter had kunnen presteren, irrelevant.

G. VEILIGHEID

(105) Het is van wezenlijk belang dat de veiligheid bij voetbalwedstrijden wordt verzekerd. In bepaalde omstandigheden kan dit rechtvaardigen dat tornooiorganisatoren bijzondere regelingen treffen voor de verkoop van toegangsbewijzen. Teneinde vast te stellen of, en, in voorkomend geval, in welke mate veiligheidsoverwegingen verkoopregelingen kunnen rechtvaardigen die anders in strijd met het Gemeenschapsrecht zouden worden geacht, moet elke regeling op haar eigen waarde worden beoordeeld in het licht van een objectieve evaluatie van hetgeen noodzakelijk is om redelijke veiligheidsdoelstellingen te verwezenlijken.

De veiligheid bij voetbalwedstrijden

(106) Het CFO was er voornamelijk voor bezorgd in overeenstemming met de bepalingen van de overeenkomst van 1985 ervoor te zorgen dat rivaliserende supportergroepen van deelnemende ploegen in de WK-stadions van elkaar gescheiden zouden blijven.

(107) Het CFO streefde een dergelijke scheiding na door aan de nationale voetbalbonden waarvan de ploegen aan een bepaalde wedstrijd deelnamen, toegangsbewijzen toe te kennen die betrekking hadden op plaatsen aan de tegengestelde uiteinden van het stadion. Voor rivaliserende supportersgroepen voorbehouden toegangsbewijzen werden door het CFO niet blind verkocht, maar beschikbaar gesteld toen bekend werd welke ploegen zouden deelnemen.

(108) De toegangsbewijzen die CFO in 1996 en 1997 blind heeft verkocht, hadden betrekking op plaatsen die waren voorbehouden aan neutrale toeschouwers. Het CFO verkocht dergelijke toegangsbewijzen uitsluitend aan het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon verstrekken. Dergelijke personen werden met betrekking tot alle wedstrijden als neutraal beschouwd. Het CFO heeft de Commissie echter eerder het standpunt van deskundigen meegedeeld, volgens wie verbruikers die blind toegangsbewijzen aanschaffen, in het algemeen, vreedzame toeschouwers zijn die geen specifiek veiligheidsrisico met zich meebrengen. Een dergelijke analyse lijkt redelijk, aangezien verbruikers die dergelijke toegangsbewijzen aanschaffen dit uiteraard doen, omdat zij een voetbalwedstrijd wensen bij te wonen ongeacht de deelnemende ploegen. Derhalve zijn zij niet door steun voor een bepaalde ploeg gedreven.

(109) Daaruit volgt dat een verbruiker die ongeacht zijn nationaliteit blind toegangsbewijzen aanschaft, uit veiligheidsoogpunt in beginsel niet als een supporter van een bepaalde ploeg dient te worden beschouwd. Dientengevolge behoeven dergelijke verbruikers in beginsel niet aan regelingen te worden onderworpen die betrekking hebben op het scheiden van rivaliserende supportersgroepen zoals bedoeld in de overeenkomst van 1985. De verplichting een postadres in Frankrijk te verstrekken, welke was opgelegd aan verbruikers die in 1996 en 1997 bij het CFO blind toegangsbewijzen wensten te kopen, was derhalve buitensporig en droeg geenszins bij tot de handhaving of verbetering van de veiligheid bij voetbalwedstrijden.

De argumenten van het CFO met betrekking tot de veiligheid

(110) In zijn antwoord op de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie en tijdens de mondelinge hoorzitting trachtte het CFO zijn discriminerende verkoopregelingen op grond van veiligheidsoverwegingen te rechtvaardigen. Volgens het CFO zouden de supporters van de deelnemende ploegen waarschijnlijk een plaats gekregen hebben in die delen van het stadion welke waren voorbehouden aan neutrale toeschouwers ingeval het CFO in 1996 en 1997 in de gehele EER toegangsbewijzen aan het grote publiek had verkocht. Het CFO is van mening dat het met het oog op de kaartenverkoop in 1996 en 1997 niet in staat was alle toeschouwers in de gehele EER als neutrale toeschouwers te behandelen zonder terzelfdertijd de bepalingen van de overeenkomst van 1985 waarin een daadwerkelijke scheiding van rivaliserende supportersgroepen van deelnemende ploegen wordt geëist, te overtreden.

(111) Het CFO betoogde tevens dat a) het niet mogelijk was in 1996 en 1997 blinde toegangsbewijzen te verkopen en de houders van een toegangsbewijs pas een plaats toe te wijzen wanneer de identiteit van de deelnemende ploegen bekend werd, en b) er geen vergelijking kan worden gemaakt tussen de verkoop van toegangsbewijzen in 1996 en 1997 door het CFO aan het grote publiek dat een adres in Frankrijk kon verstrekken en de verkoop door het CFO in 1998 aan het grote publiek dat een adres in de EER kon verstrekken, omdat de verkoop in 1998 na de loting gebeurde, toen bekend was welke ploegen aan de wedstrijden van de eerste ronde zouden deelnemen.

(112) Het argument van het CFO dat het niet het volledige grote publiek in de Europese Economische Ruimte in 1996 en 1997 als neutrale toeschouwers kon behandelen, moet worden afgewezen. In de overeenkomst van 1985 wordt specifiek de noodzaak genoemd een doeltreffende scheiding tussen rivaliserende supportersgroepen te verwezenlijken door (onder meer) een strikt toezicht op de verkoop van toegangsbewijzen. Het CFO achtte het in 1996 en 1997 noodzakelijk het grote publiek dat niet in staat was een adres in Frankrijk te verstrekken, met het oog op de verkoop van toegangsbewijzen als potentiële rivaliserende supporters te beschouwen. Een dergelijk beleid was buitensporig, omdat geen rekening werd gehouden met de algemene vreedzame instelling van verbruikers die toegangsbewijzen aanschaffen op een tijdstip waarop de identiteit van de deelnemende ploegen niet bekend is. Zoals het CFO zelf eerder heeft bevestigd(42), brengen verbruikers die blind toegangsbewijzen aanschaffen geen specifiek veiligheidsrisico met zich mee. Het CFO beging een vergissing door het grote publiek dat geen adres in Frankrijk kon verstrekken maar in 1996 en 1997 toegangsbewijzen wenste aan te schaffen, uit veiligheidsoogpunt als potentiële rivaliserende supporters te beschouwen.

(113) Zelfs indien verbruikers die blind toegangsbewijzen aanschaffen, als een specifiek veiligheidsrisico zouden kunnen worden beschouwd (hetgeen door de Commissie niet wordt aanvaard), is het hoogst onwaarschijnlijk dat iemand die blind een toegangsbewijs heeft aangeschaft (dat hem toegang geeft tot dat deel van het stadion dat specifiek is voorbehouden voor het neutrale publiek) en die bij toeval een wedstrijd zou bijwonen waaraan zijn nationale ploeg deelneemt, een plaats naast of in de nabijheid van supporters van de tegenstander zou hebben aangezien deze supporters minstens even toevallig blind toegangsbewijzen zouden moeten hebben gekocht voor een wedstrijd waaraan hun nationale ploeg deelneemt, waarbij hun toegangsbewijs betrekking heeft op een plaats in dat deel van het stadion dat aan het neutrale publiek is voorbehouden. Het gevaar dat het CFO de voorwaarden van de overeenkomst van 1985 zou overtreden door in 1996 en 1997 niet-discriminerende verkoopregelingen toe te passen, was statistisch onbeduidend.

(114) Op grond van het bovenstaande zijn de door het CFO aangevoerde onmogelijkheid de houders van een blind toegangsbewijs een plaats toe te kennen nadat de identiteit van deelnemende ploegen bekend was geworden, alsook zijn standpunt dat de verkoopregelingen van 1998 niet met de eerdere regelingen kunnen worden vergeleken, voor de doelstellingen van deze beschikking irrelevant (zie overweging 111).

H. WEZENLIJK DEEL VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT

(115) Omdat het CFO een machtspositie op de relevante markt innam en het de voorwaarden waaronder de verbruikers in 1996 en 1997, in de gehele EER de Pass France 98 en de afzonderlijke toegangsbewijzen konden aanschaffen, heeft vastgesteld, nam het CFO minstens in de gehele EER en dientengevolge op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt een machtspositie in.

I. GEVOLGEN VOOR DE HANDEL TUSSEN LIDSTATEN

(116) Wat de kaartenverkoop op de relevante productmarkt betreft, heeft het CFO het grote publiek verkoopvoorwaarden opgelegd die inhielden dat de overgrote meerderheid van de verbruikers buiten Frankrijk toegang tot die markten werd geweigerd. Bijgevolg had het vereiste om een adres in Frankrijk te verstrekken met betrekking tot de verkoop van de Pass France 98 en de afzonderlijke toegangsbewijzen in 1996 en 1997 een aanmerkelijke ongunstige invloed op de handel tussen lidstaten.

De argumenten van het CFO betreffende de gevolgen voor de handel

(117) De argumenten van het CFO betreffende de gevolgen van zijn gedrag voor de handel tussen lidstaten zijn in de overwegingen 78-83 behandeld.

J. DE AANMELDING VAN 11 JUNI 1997

(118) In zijn antwoord op de mededeling van punten van bezwaar betoogde het CFO dat de algemene regelingen inzake de distributie van toegangsbewijzen op het tijdstip van de aanmelding in juni 1997 ten behoeve van de Commissie waren toegelicht en dat bezwaren daarover op dat tijdstip hadden moeten worden gemaakt. Voorts betoogt het CFO dat het mocht aannemen dat zijn algemene verkoopregelingen in overeenstemming waren met het Gemeenschapsrecht omdat de Commissie bezwaren heeft gemaakt. Derhalve is het CFO van mening, dat het besluit van de Commissie de procedure tegen het CFO in te leiden indruist tegen het beginsel van het gewettigd vertrouwen zoals dit door het Hof van Justitie is omschreven.

(119) De Commissie kan de beweringen van het CFO dienaangaande niet aanvaarden. Hoewel zij aanvaardt dat het CFO in de aanmelding heeft uiteengezet op welke wijze het de toegangsbewijzen langs de officiële distributiekanalen zou verkopen, is de Commissie destijds niet gewezen op het vereiste dat de verbruikers voor de verkoop door het CFO in 1996 en 1997 een postadres in Frankrijk moesten verstrekken(43). Het CFO heeft de Commissie formeel erop gewezen dat de Pass France 98 voor iedereen beschikbaar zou zijn hoewel deze voornamelijk bestemd was voor verkoop aan voetbalsupporters en het plaatselijke en streekpubliek(44).

(120) Bovendien kan een onderneming die specifieke regelingen aanmeldt, in beginsel later niet aanvoeren dat zij erop mocht vertrouwen dat de overeenkomsten of regelingen welke geen deel uitmaakten van de aanmelding, maar die op het tijdstip van de aanmelding wellicht aan de Commissie zijn medegedeeld, in overeenstemming met de mededingingsregels van het EG-Verdrag waren. Aangezien de aanmelding van het CFO uitsluitend betrekking had op regelingen inzake het voorgestelde systeem voor de selectie van de touroperators die toegangsbewijzen voor WK-wedstrijden in Europa zouden mogen verkopen, was de Commissie er wettelijk toe verplicht alleen die regelingen te onderzoeken en kan haar derhalve op een later tijdstip niet worden verweten dat zij heeft besloten de procedure in te leiden ten aanzien van andere regelingen waarover zij niet formeel was verzocht zich uit te spreken.

K. GELDBOETEN

(121) Overeenkomstig artikel 15 van Verordening nr. 17 kan de Commissie wanneer een onderneming opzettelijk of uit onachtzaamheid inbreuk maakt op artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst, bij beschikking aan deze onderneming een geldboete opleggen van tenminste 1000 EUR en ten hoogste 1 miljoen EUR of tot een bedrag van ten hoogste 10 % van de omzet van de onderneming in het voorafgaande boekjaar indien bedoeld bedrag hoger is dan 1 miljoen EUR.

(122) Het in deze beschikking bedoelde misbruik had tot gevolg dat de verbruikers die een adres in Frankrijk konden verstrekken werden bevoordeeld hetgeen zijdelings een discriminatie op grond van nationaliteit inhoudt, omdat het CFO de verkoop van toegangsbewijzen kunstmatig en nadrukkelijk heeft beperkt tot de ingezetenen van één lidstaat. Een dergelijk gedrag behelst een inbreuk op de fundamentele beginselen van het Gemeenschapsrecht.

(123) De Commissie stelt vast, dat de verkoopregelingen welke het CFO toepaste, vergelijkbaar waren met de regelingen in eerdere WK-eindronden en dat de vraagstukken in verband met de toepassing van de communautaire mededingingsregels dermate specifiek zijn, dat niet zonder meer conclusies uit eerdere beschikkingen van de Commissie of de rechtspraak van het Hof van Justitie mogen worden getrokken. Om die reden concludeert de Commissie dat het CFO zich destijds niet ervan bewust was dat zijn verkoopregelingen in 1996 en 1997 een inbreuk op het Gemeenschapsrecht behelsden.

(124) Voorts erkent de Commissie dat het CFO door formele en informele contacten met de Commissie en de Franse mededingingsautoriteiten, positieve maatregelen heeft getroffen om, voorzover het CFO dit noodzakelijk achtte, ervoor te zorgen dat de regelingen inzake de verkoop van toegangsbewijzen voor het Wereldkampioenschap Voetbal 1998 met het Gemeenschapsrecht en het nationale recht strookten. De Commissie wijst er tevens op dat het CFO, op haar verzoek, zijn verkoopregelingen heeft gewijzigd teneinde verbruikers in de gehele EER de mogelijkheid te bieden in 1998 175500 individuele toegangsbewijzen rechtstreeks bij het CFO te betrekken.

(125) Ieder misbruik van een machtspositie moet normaal worden bestraft met een geldboete waarvan het bedrag varieert naar gelang van de ernst en de duur van de inbreuk. In het licht van de bovenstaande argumenten acht de Commissie het evenwel passend het CFO slechts een symbolische geldboete van 1000 EUR op te leggen. Dit is echter niet de gedragslijn die de Commissie in alle toekomstige soortgelijke zaken zal volgen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Het Franse Comité voor de organisatie van het Wereldkampioenschap Voetbal 1998 (Comité français d'organisation de la Coupe du Monde 1998), hierna "CFO" genoemd, heeft inbreuk gepleegd op artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst, door in 1996 en 1997 discriminerende regelingen toe te passen bij de verkoop van toegangsbewijzen voor de wedstrijden van de WK-eindronde aan het grote publiek. Deze regelingen omvatten het opleggen van onbillijke contractuele voorwaarden aan de verbruikers buiten Frankrijk waardoor de afzet met betrekking tot de verkoop van 393200 toegangsbewijzen in de vorm van een Pass France 98 en 181000 afzonderlijke voor de openingswedstrijd, de kwart- en halve finales, de kleine finale en de finale ten nadele van deze verbruikers werd beperkt.

Artikel 2

Het CFO wordt voor de in artikel 1 genoemde inbreuk een geldboete van 1000 EUR opgelegd.

Artikel 3

De geldboete dient binnen drie maanden vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking in euro te worden betaald op de onderstaande rekening:

Rekeningnr. 310-0933000-43

Europese Commissie

Bank Brussel-Lambert

Europees Agentschap

Schumanplein 5 B - 1040 Brussel

Na drie maanden is automatisch rente verschuldigd tegen de rentevoet die de Europese Centrale Bank gebruikt bij haar transacties in euro op de eerste werkdag van de maand waarin deze beschikking wordt gegeven, vermeerderd met 3,5 %.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot: Het Comité français d'organisation de la Coupe du monde de football 1998 (het CFO) 23-25, rue de Berri F - 75008 Paris

Deze beschikking vormt een executoriale titel overeenkomstig artikel 256 van het EG-Verdrag.

Gedaan te Brussel, 20 juli 1999.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB 13 van 21.2.1962, blz. 204/62.

(2) PB L 148 van 15.6.1999, blz. 5.

(3) PB 127 van 20.8.1963, blz. 2268/63.

(4) Zie artikel 34 van de FIFA-voorschriften "Coupe du Monde de la FIFA" van 31 mei 1995.

(5) Deze goedkeuring betrof echter niet de regelingen die het voorwerp van deze beschikking zijn.

(6) Bestaande uit voetballicentiehouders en clubleden in Frankrijk.

(7) Bijvoorbeeld programma's voor de jeugd.

(8) De UEFA (l'Union des associations européennes de football) organiseert verschillende voetbalcompetities in Europa. De leden bestaan (onder andere) uit alle nationale voetbalbonden van de EER.

(9) Uitsluitend met betrekking tot wedstrijden waaraan minstens één representatieve ploeg uit de UEFA-zone deelnam.

(10) Een Pass France 98 voor wedstrijden in het stadion van Saint-Denis gaf geen recht op het bijwonen van de openingswedstrijd. Een Pass France 98 voor wedstrijden in de stadions van Lyon en Nantes gaven slechts toegang tot alle wedstrijden uit de eerste ronde voorzover geen wedstrijd uit de achtste finale in deze stadions werd gespeeld.

(11) Zoals het CFO heeft verklaard in zijn brief van 4 juni 1998 (bijlage 3), in antwoord op het formele verzoek van de Commissie om inlichtingen van 15 mei 1998.

(12) Alleen de bonden waarvan de ploegen zich voor de tweede ronde hadden gekwalificeerd, ontvingen een aanzienlijk aantal toegangsbewijzen. Deze kaarten konden slechts worden toegewezen nadat de namen van de aan de tweede ronde deelnemende ploegen bekend waren.

(13) Hierin zijn de door de FIFA toegewezen toegangsbewijzen na de afsluiting van de eerste ronde op 26 juni 1998 niet begrepen.

(14) Zie antwoord van het CFO van 27 januari 1998 op het verzoek van de Commissie om inlichtingen van 15 januari 1998.

(15) Zie het antwoord van het CFO van 4 juni 1998 op het verzoek van de Commissie om inlichtingen van 15 mei 1998.

(16) Zie blz. 3, punt b), in de brief van het CFO aan de Commissie van 11 juni 1998.

(17) Zie de brief van de Commissie van 20 februari 1998 waarin zij het CFO verzocht een einde te maken aan wat zij als een misbruik in de zin van artikel 82 van het EG-Verdrag beschouwde.

(18) Zie overweging 28.

(19) Zie het Internet-document van 13 augustus 1998 (http://www.france98.com/english/tickets/faq.html), vraag 10. Deze regelingen werden bevestigd in verscheidene persberichten van het CFO volgens welke dat de verkoop in 1996 en 1997 specifiek was gericht op het grote publiek dat in Frankrijk woont.

(20) Zie het Internet-document van 31 augustus 1998 (http://www.france98.com/english/tickets/out_france.html).

(21) Op 1 april 1997 waren alle Pass France 98-pakketten voor wedstrijden die plaatsvonden in acht van de tien WK-stadions reeds verkocht. Slechts een klein aantal pakketten Pass France 98-categorie 1 was nog te koop voor wedstrijden in de stadions van Montpellier en Saint-Etienne. Op 27 mei 1997 waren al deze overblijvende toegangsbewijzen eveneens verkocht.

(22) Zie artikel 3, lid 4, onder b) en c), van de overeenkomst van 1985.

(23) "Recommendations relatives à des lignes directrices pour le contrôle de la vente des billets lors de rencontres à haut risque (adopté à la 5ième réunion du Comité permanent de la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football 1985)" - Groupe de travail ad-hoc sur les problèmes pratiques (Straatsburg, 14 november 1996).

(24) Zie de brief van het CFO van 4 juni 1998 (punt 24), in antwoord op het formele verzoek van de Commissie om inlichtingen van 15 mei 1998.

(25) Zie de brief van het CFO aan de Commissie van 11 juni 1998 (blz. 3, onder b)).

(26) Hoewel geen verklaring is gegeven, kwam het CFO in zijn aanmelding bij de Commissie van 11 juni tot een soortgelijke conclusie in verband met de ticketverkoop door Europese touroperators: "[Les tour-opérateurs] forment un marché spécifique... Le marché peut donc, selon le CFO, être defini comme le marché de la vente de billets pour la Coupe du Monde 1998 par les professionnels du tourisme" (De touroperators vormen een specifieke markt... De markt kan volgens CFO derhalve worden omschreven als de markt van de verkoop van toegangsbewijzen voor het WK 1998 door beroepsmensen uit de toerismesector (hoofdstuk 6.1 )).

(27) Zie tevens voetnoot 26.

(28) De blinde verkoop van dergelijke toegangsbewijzen kan worden gesteld tegenover de verkoop van toegangsbewijzen voor wedstrijden uit de eerste ronde die in een pakket werden aangeboden als Pass France 98 om de deelname voor supporters te maximaliseren.

(29) Hetgeen is gebleken uit het aantal door het CFO aan de EER-landen verkochte tickets op 22 april 1998 toen 45 % van de tickets werden verkocht aan verbruikers buiten Frankrijk.

(30) Zie de overwegingen 25 en 26 - hoewel ongeveer 38 % van de door het CFO na 22 april 1998 verkochte individuele toegangsbewijzen werden gekocht door het grote publiek dat een adres buiten Frankrijk maar in landen waarvan de ploegen zich voor de eindronde hadden gekwalificeerd, opgaf, kon slechts 10 % van de na die datum verkochte toegangsbewijzen worden aangeschaft door supporters van deelnemende ploegen. Derhalve was een aanzienlijk deel van het grote publiek buiten Frankrijk erin geïnteresseerd wedstrijden bij te wonen waaraan hun nationale ploeg niet deelnam.

(31) Er kon hoogstens een zeer klein aantal toegangsbewijzen worden gebundeld in een product van het type Pass France 98.

(32) Zie het arrest van het Gerecht van 6 oktober 1994 in zaak T-83/91, Tetra Pak II, Jurispr. 1994, blz. II-755, r.o. 114 en 115. Het Hof had voordien in zijn arrest van 2 maart 1983 in zaak 7/82, GVL, Jurispr. 1983, blz. 483 de draagwijdte van de bijzondere verantwoordelijkheid van een monopoliehouder met betrekking tot discriminerend gedrag op grond van nationaliteit of woonplaats vastgesteld. Het Hof had met name het volgende overwogen: "Een dergelijke weigering van een onderneming die een feitelijk monopolie bezit, om haar diensten ter beschikking te stellen van al diegenen die daar wellicht op zijn aangewezen, doch niet behoren tot een bepaalde, door de onderneming naar nationaliteit of woonplaats omschreven groep, moet worden aangemerkt als misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 86, eerste alinea, EEG-Verdrag." (r.o. 56).

(33) Antwoord op het formele verzoek om inlichtingen van de Commissie van 15 januari 1998.

(34) In de voorbeelden wordt gewag gemaakt van poste restante of ambassadediensten.

(35) Gezien de klemtoon die het CFO in zijn verkoopinformatie legde op het vereiste dat de gegadigden in Frankrijk moesten verblijven en de aankondiging aan het grote publiek dat het niet zou antwoorden op verzoeken van het niet-Franse publiek valt te betwijfelen of het CFO zou hebben toegestaan dat personen van buiten Frankrijk in de praktijk van die alternatieven gebruik zouden maken.

(36) Alle opmerkingen van het CFO dienaangaande gelden ook voor de toepassing van artikel 54 van de EER-overeenkomst.

(37) In dit verband betoogde het CFO dat de toepassing van artikel 82 moet worden gelezen in het licht van artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag waarin is bepaald dat de mededinging binnen de interne markt niet mag worden vervalst.

(38) Volgens het arrest van het Hof van Justitie van 21 februari 1973 in zaak 6/72, Continental Can, Jurispr. 1973, blz. 215, r.o. 26, doelt artikel 82 "niet slechts [...] op handelwijzen die de verbruikers rechtstreeks kunnen benadelen, maar eveneens op die welke hen benadelen door in te grijpen in een structuur van daadwerkelijke mededinging...".

(39) In gevallen van buitensporige prijzen dient bijvoorbeeld te worden onderzocht in welke mate een onderneming met een machtspositie prijzen heeft aangerekend welke gelet op de economische waarde van het product of de dienst buitensporig waren. Derhalve moet in het algemeen worden vastgesteld in welke mate de onderneming in staat was een commercieel voordeel te behalen dat zij in normale marktomstandigheden niet had kunnen behalen, voordat conclusies inzake een buitensporige prijsstelling kunnen worden getrokken.

(40) Door het CFO aangehaalde arresten: het arrest Höfner, zaak C-41/90, Jurispr. 1991, blz. I-1979 en het arrest Merci, zaak C-179/90, Jurispr. 1991, blz. I-5889.

(41) Zie voetnoot 40.

(42) Zie de brief van het CFO van 4 juni 1998 (punt 24), in antwoord op een formeel verzoek om inlichtingen van de Commissie van 15 mei 1998.

(43) Voorts moet worden opgemerkt dat het CFO op het tijdstip van de aanmelding reeds alle Passen France 98 aan het grote publiek had verkocht in omstandigheden die een misbruik van machtspositie inhielden.

(44) Zie hoofdstuk 4, punt 1 (tweede punt) van de aanmelding van het CFO van 11 juni 1997.