Beschikking van de Commissie

van 9 augustus 2001

betreffende een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst

(Zaak COMP/D1/29.373 - Visa International)(1)

(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 2425)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2001/782/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,

Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag(2), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1216/1999(3), en met name op artikel 2,

Gezien het verzoek om een negatieve verklaring en de aanmelding met het oog op het verkrijgen van een vrijstelling die Visa International op 31 januari 1977 op grond van de artikelen 2 en 4 van Verordening nr. 17 heeft ingediend,

Gezien het besluit van de Commissie van 6 mei 1999 tot inleiding van de procedure in deze zaak,

Na de bekendmaking van het essentiële gedeelte van het verzoek en de aanmelding en na de belanghebbende derden, overeenkomstig artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17, te hebben uitgenodigd hun opmerkingen met betrekking tot het voornemen van de Commissie om een gunstig standpunt in te nemen over de aangemelde overeenkomst kenbaar te maken(4),

Na raadpleging van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

1. INLEIDING

(1) Op 31 januari 1977 meldde Ibanco Ltd, sinds 1979 bekend als Visa International, verschillende regels en voorschriften betreffende de Visa-organisatie en haar leden bij de Commissie aan en verzocht daarbij om een negatieve verklaring of, subsidiair, een vrijstelling op grond van artikel 81, lid 3, van het Verdrag.

(2) Nadat de Commissie aanvankelijk op 29 april 1985 een administratief schrijven had doen toekomen, heropende zij het onderzoek in de Visa-zaak naar aanleiding van een klacht van het British Retail Consortium tegen de zogenoemde multilaterale afwikkelingsvergoeding(5) in de betaalregeling van Visa International. Het administratief schrijven werd op 4 december 1992 ingetrokken. In het heropende onderzoek werd tevens rekening gehouden met een klacht die op 23 mei 1997 werd ingediend door Eurocommerce, een representatieve organisatie voor de sector detailhandel, groothandel en internationale handel in de Gemeenschap, en betrekking had op verschillende aspecten van onder meer de betaalkaartregeling van Visa International(6).

2. DE PARTIJEN

2.1. VISA INTERNATIONAL

(3) Visa International Service Association, hierna "Visa" genoemd, is een particuliere onderneming met winstoogmerk die toebehoort aan 20000 aangesloten financiële instellingen over de gehele wereld. De omzet van Visa bedraagt wereldwijd ongeveer 1455 USD miljoen waarvan ongeveer [Zakengeheimen] miljoen USD in de Visa-EU-regio (cijfers voor 1999). Het in de Verenigde Staten opgerichte Visa exploiteert het Visa-kaartnetwerk. Daartoe beheert het handelsmerken, stelt het de regels van het systeem vast en verstrekt het machtigings- en clearingdiensten via een wereldwijd computer- en telecommunicatienetwerk dat VisaNet wordt genoemd. Visa geeft zelf geen Visa-kaarten uit en sluit geen overeenkomsten met handelaars inzake de aanvaarding van Visa-kaarten. De aangesloten financiële instellingen die daartoe van Visa een licentie ontvingen, houden zich daarmee bezig.

(4) Visa heeft het gebied waarop het actief is wereldwijd ingedeeld in zes regio's. In de Visa-EU-regio, die naast de Gemeenschap ook IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Zwitserland, Turkije, Israël, Cyprus en Malta omvat, zijn er meer dan 5000 Visa-leden. De besluitvorming is overgedragen aan het voor de EU-regio bevoegde "Visa EU Regional Board of Directors", hierna "regionaal bestuur" genoemd, dat eens in de twee jaar wordt gekozen uit de aangesloten financiële instellingen in de EU-regio. Het regionale bestuur voor de EU-regio is verantwoordelijk voor intra-regionale aangelegenheden, bijvoorbeeld de goedkeuring van regionale voorschriften zoals de Visa-bedrijfsvoorschriften voor de EU-regio (Visa EU Regional Operating Regulations) en de toelating en uitsluiting van in de regio gevestigde leden. In landen waar Visa zogenoemde nationale groepsleden (National Group Members) heeft (zie overweging 7) heeft het regionale bestuur de bevoegdheid om Visa-kaartprogramma's te ontwikkelen en te beheren aan die leden gedelegeerd.

2.2. DE VISA-LEDEN

(5) Er zijn verschillende categorieën Visa-lidmaatschap maar in het algemeen staan alle lidmaatschapscategorieën open voor elke instelling die is opgericht overeenkomstig de wetgeving inzake handelsbanken van haar land en bevoegd is onmiddellijk opvraagbare deposito's te aanvaarden. Een gegadigde die door het bestuur (Board of Directors) als een concurrent van de onderneming wordt beschouwd, wordt echter niet tot het lidmaatschap toegelaten(7).

(6) In sommige lidstaten is er een Visa-groepslid (Visa Group Member). Dit is een kernlid (Principal Visa Member) dat bevoegd is zijn lidmaatschapsrechten uit te oefenen en Visa-kaartprogramma's te exploiteren via zijn eigenaars of leden. De leden van Visa-groepsleden zijn geassocieerde leden. Het Visa-groepslid is verantwoordelijk voor het handelen en nalaten van zijn eigenaars of leden(8). Op één uitzondering na(9) geven die groepsleden zelf geen Visa-kaarten uit. De meeste groepsleden verrichten evenmin wervingsactiviteiten(10)(11). Die activiteiten worden in hun plaats verricht door (sommige van) hun leden.

(7) Visa heeft aan bepaalde Visa-groepsleden de bevoegdheid gedelegeerd om Visa-kaartprogramma's te ontwikkelen en te beheren. Die leden worden door Visa nationale groepsleden (National Group Members) genoemd. Bijna alle Visa-groepsleden zijn nationale groepsleden(12). Deze nationale groepsleden treden op als nationale Visa-organisatie die bevoegd is voorschriften vast te stellen die van toepassing zijn op de werking van Visa-programma's in hun respectieve landen, mits deze lokale regelingen geen inbreuk maken op de statuten (By-Laws) en bedrijfsvoorschriften (Operating Regulations) van Visa.

(8) Het nationale groepslid oordeelt over licentieaanvragen om Visa-kaarten uit te geven en handelaren te werven op zijn grondgebied. Visa behoudt het recht een in aanmerking komende instelling als rechtstreeks lid van Visa te aanvaarden ingeval een nationaal groepslid, ongeacht de reden, niet bereid is aan die instelling een licentie voor het verrichten van Visa-kaartactiviteiten af te geven. Nationale groepsleden moeten eveneens instemmen met de vestiging van buitenlandse bijkantoren op hun grondgebied. Het regionale bestuur voor de EU-regio kan in alle landen rechtstreeks nieuwe leden aanvaarden indien het lidmaatschap om "onbillijke redenen" is geweigerd door een nationaal groepslid of indien het nationale groepslid ermee instemt dat Visa een rechtstreeks lidmaatschap verleent.

3. DE OVEREENKOMSTEN

3.1. ALGEMEEN

(9) De aanmelding van Visa heeft betrekking op regels en voorschriften waaraan de Visa-organisatie en haar leden onderworpen zijn, meer bepaald de oprichtingsakte (Certificate of Incorporation), de internationale statuten (International By-Laws) en de machtigingen van regionale besturen (Regional Board Delegations) alsook alle internationale bepalingen betreffende de Visa-betaalkaarten (meer bepaald de algemene internationale bedrijfsvoorschriften (General International Operating Regulations), de regionale bedrijfsvoorschriften voor de Europese Unie (European Union Regional Operating Regulations), de regels inzake geschillenbeslechting (Dispute Resolution Rules) en de specificaties voor kaarten en merken (Card and Marks Specifications). Alle aangemelde Visa-regels en -voorschriften zullen hierna "de Visa-regels" worden genoemd.

(10) De Visa-regels regelen voornamelijk de verhouding tussen Visa en haar leden, meer bepaald de banken die Visa-kaarten uitgeven, en de banken die handelaren werven voor de aanvaarding van Visa-kaarten. Daarnaast bevatten de Visa-regels ook clausules die betrekking hebben op de onderlinge betrekkingen tussen Visa-leden (de interbancaire betrekkingen). Voorts bevatten de Visa-regels clausules inzake de betrekkingen tussen de banken die handelaren werven, en de handelaren (onder meer het discriminatieverbod (No-discrimination rule) en de verplichting om alle kaarten te honoreren (Honour all cards rule)). Visa betoogt dat het zich beperkt tot de fundamentele kenmerken van de Visa-kaartproducten en er niet naar streeft regelingen tussen de uitgevers van Visa-kaarten en de kaarthouders voor te schrijven.

3.2. SPECIFIEKE BEPALINGEN

3.2.1. Het discriminatieverbod

(11) Het discriminatieverbod in de Visa-regels belet handelaren kosten in rekening te brengen aan kaarthouders die met hun Visa-kaart betalen(13). Bovendien belet dit verbod dat handelaren korting geven aan consumenten die met andere betaalmiddelen, zoals contant geld, betalen. Het verbod is niet van toepassing in landen waar het door de nationale mededingingsautoriteiten is afgeschaft, zoals het Verenigd Koninkrijk (voor credit cards), Zweden en Nederland(14).

(12) Voor geldopnemingen geldt een vergelijkbare regel: een wervende instelling mag geen toeslag berekenen bij een manuele geldopneming of een geldopneming via een automaat, tenzij in het nationale recht uitdrukkelijk is bepaald dat het een lid moet worden toegestaan een toeslag in rekening te brengen(15).

3.2.2. Het beginsel van de territoriale licentie

(13) Alleen leden van het Visa-betaalkaartensysteem die daartoe gemachtigd zijn, kunnen Visa-kaarten uitgeven en handelaren werven. Visa voert een territoriaal machtigingsbeleid. Dit houdt in beginsel in dat de bevoegdheid van het Visa-lid om Visa-kaarten uit te geven en handelaren te werven beperkt is tot het land waar het lid zijn hoofdvestiging heeft(16). In bepaalde omstandigheden mogen de leden grensoverschrijdende uitgifte- en wervingsactiviteiten verrichten. De mogelijkheden voor dergelijke grensoverschrijdende activiteiten zijn geleidelijk door Visa uitgebreid (zie overweging 14).

3.2.3. De gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte

(14) Overeenkomstig de Visa-regels moeten banken die uitgifteactiviteiten buiten hun land van vestiging wensen te verrichten, dit in beginsel doen via dochterondernemingen die uit eigen hoofde tot Visa zouden kunnen toetreden, of via de oprichting van bijkantoren op het betrokken grondgebied(17). Op deze algemene regel bestaan twee specifieke uitzonderingen waarbij de oprichting van een dochteronderneming of bijkantoor niet is vereist. In de eerste plaats kunnen Visa-kaarten passief, zonder werving, worden uitgereikt, mits de kaarthouder de rekening waaraan de kaart is gekoppeld, heeft geopend bij de emitterende bank in zijn land van vestiging(18). In de tweede plaats kunnen wereldwijd bedrijfskaarten worden uitgereikt aan werknemers van multinationale ondernemingen(19).

(15) Op de bijeenkomst van het regionale bestuur voor de EU-regio van 26 mei 2000 keurde Visa wijzigingen goed van zijn regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte. Daarbij werd onder meer de vereiste opgeheven dat een Visa-lid moet beschikken over een bijkantoor of dochteronderneming in een lidstaat waar het Visa-kaarten wenst uit te geven. Teneinde de veiligheid en de kwaliteit van het Visa-systeem verder te garanderen stelde Visa een aantal minimumregels vast: grensoverschrijdende uitgifte staat nu open voor alle leden die reeds gevestigde emittenten zijn (hetzij in hun hoofdvestiging of in enig ander land), mits een bedrijfsplan wordt ingediend en aan bepaalde geregistreerde nationale voorschriften wordt voldaan. De gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte werden op 30 april 2001 van kracht.

3.2.4. De gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende werving

(16) De Visa-regels staan toe dat banken contracten met internationale luchtvaartmaatschappijen en sommige andere specifieke categorieën handelaren aangaan inzake wervingsdiensten(20). Bovendien biedt het grensoverschrijdende wervingsprogramma van Visa voor de EU en de EVA ("Visa EU/EFTA crossborder acquiring programme") de banken sinds 1994 de mogelijkheid om grensoverschrijdend handelaren te werven zonder in het betrokken gebied een dochteronderneming of een bijkantoor te moeten oprichten, onder vergelijkbare voorwaarden als die in punt 3.2.3 zijn beschreven terzake van grensoverschrijdende uitgifteactiviteiten. [Zakengeheimen]. Voorts kunnen voor grensoverschrijdende transacties bepaalde geregistreerde nationale voorschriften gelden op zes specifieke punten, [Zakengeheimen]. Gegadigden voor het verrichten van grensoverschrijdende wervingsactiviteiten kunnen kopieën van geregistreerde nationale voorschriften ontvangen van Visa International. Aanvankelijk beperkte Visa het programma uitsluitend tot bepaalde categorieën internationale handelaren, meer bepaald autoverhuurbedrijven, hotels, ferry- en cruisemaatschappijen. Sinds 1 januari 1999 is grensoverschrijdende werving toegestaan voor alle categorieën internationale handelaren(21).

(17) Op de bijeenkomst van het regionale bestuur voor de EU-regio van 26 mei 2000 heeft Visa ermee ingestemd dat de grensoverschrijdende werving niet langer beperkt zou blijven tot handelaren die een verkooppunt hebben in meer dan een land. De desbetreffende wijzigingen van de regionale bedrijfsvoorschriften van Visa voor de Europese Unie werden goedgekeurd op de bijeenkomst van het Visa Executive Committee voor de EU-regio van 7 juli 2000. De gewijzigde voorschriften inzake grensoverschrijdende werving traden op 1 oktober 2000 in werking.

3.2.5. Geen werving zonder uitgifte

(18) Hoewel de kernleden volgens de Visa-regels formeel verplicht zijn kaarten uit te geven en handelaren te werven, verplicht Visa in de praktijk haar leden niet tot werving. Leden die handelaren wensen te werven voor de aanvaarding van de kaart, moeten echter eerst een redelijk aantal kaarten uitgeven voordat zij in een bepaald land met wervingsactiviteiten kunnen beginnen(22). De doelstelling wordt ad hoc vastgesteld, rekening houdend met het aantal kaarten dat op dat tijdstip door bestaande Visa-leden is uitgegeven in het betrokken land en het potentieel voor Visa-kaarten op die markt. Bovendien wordt rekening gehouden met de omvang en het potentieel van de gegadigde. Volgens Visa worden de kaarten die in alle landen van de EU-regio zijn uitgegeven meegeteld om vast te stellen of er een redelijk aantal kaarten is uitgegeven alvorens grensoverschrijdende wervingsactiviteiten worden toegestaan.

3.2.6. De verplichting om alle kaarten te honoreren

(19) Een handelaar moet alle geldige kaarten met het Visa of het Visa Electron-symbool aanvaarden die naar behoren ter betaling worden overgelegd(23). Volgens Visa zijn handelaren wier overeenkomsten hen ertoe verplicht Visa-kaarten te aanvaarden, niet verplicht Electron-kaarten te aanvaarden en omgekeerd. De verplichting om alle kaarten te honoreren is van toepassing ongeacht de aard van de transactie, de identiteit van de emittent, het type kaart dat wordt gebruikt of de persoonlijke kenmerken van de kaarthouder.

4. DE WERKING VAN DE VISA-BETAALKAARTREGELING

(20) De aanmelding van Visa betreft verschillende regels en voorschriften met betrekking tot de werking van het betaalkaartsysteem van Visa International. In het algemeen kunnen Visa-kaarten worden gebruikt om een handelaar te betalen voor geleverde goederen of diensten dan wel om contanten op te nemen bij een bank of geldautomaat. In het eerste geval zijn er vier betrokken partijen: de Visa-kaarthouder, de emitterende bank (die de kaart aan de houder uitreikt), de handelaar en de wervende bank (die handelaren werft voor aanvaarding van de Visa-kaart). In het laatste geval zijn er slechts drie betrokken partijen: de kaarthouder, de emitterende bank en de geldautomatenexploitant.

(21) Alvorens van een kaart gebruik te kunnen maken voor betalings- of geldopnemingstransacties, moet de consument een overeenkomst sluiten met de emitterende bank. Dit gebeurt gewoonlijk tegen een jaarlijkse vergoeding die door de kaarthouder wordt betaald aan de emitterende bank. Daarnaast moet voor een betaaltransactie de handelaar een overeenkomst hebben gesloten met een bank die handelaren werft voor de aanvaarding van de kaart. In deze overeenkomst worden de door de handelaar verschuldigde vergoeding en andere voorwaarden vastgelegd.

(22) Bij een betalingstransactie kunnen derhalve twee diensten worden onderscheiden: de uitgifte van kaarten aan klanten en het werven van handelaren voor de aanvaarding van de kaarten. In een vierpartijentransactie worden deze twee diensten door verschillende instellingen verricht.

5. DE PROCEDURE

(23) Na de heropening van de Visa-zaak in 1992 deed de Commissie tussen 1992 en 2000, op grond van artikel 11 van Verordening nr. 17, verschillende verzoeken om inlichtingen toekomen aan Visa en verschillende van haar leden, alsook aan klager Eurocommerce. Op 6 mei 1999 werd Visa een mededeling van punten van bezwaar toegezonden met betrekking tot het discriminatieverbod en de nog steeds bestaande beperkingen van de grensoverschrijdende uitgifte en werving. Visa diende haar schriftelijke opmerkingen over de mededeling van punten van bezwaar op 17 januari 2000 in en op 15 maart 2000 werd een hoorzitting in de zin van artikel 19, lid 1, van Verordening nr. 17 gehouden. Naar aanleiding van de resultaten van marktonderzoeken over de gevolgen van de afschaffing van het discriminatieverbod, de opmerkingen van de nationale mededingingsautoriteiten in sommige landen (zie overweging 53) en de door Visa aangebrachte wijzigingen van de regels inzake grensoverschrijdende diensten, publiceerde de Commissie op 14 oktober 2000 een mededeling op grond van artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17(24) waarin zij de derde belanghebbenden uitnodigde opmerkingen te maken over het voornemen van de Commissie om een gunstig standpunt in te nemen inzake het discriminatieverbod en de gewijzigde regels inzake grensoverschrijdende diensten alsook de andere, in de overwegingen 18 en 19 genoemde specifieke bepalingen in de Visa-regels.

6. OPMERKINGEN VAN DERDEN

(24) De Commissie ontving verschillende opmerkingen van derden naar aanleiding van de mededeling op grond van artikel 19, lid 3. De meeste reacties kwamen van afzonderlijke detailhandelaren en organisaties van detailhandelaren. Er kwam een reactie binnen van een ander betaalkaartsysteem en twee van nationale mededingingsautoriteiten in de EER.

(25) De reacties van de detailhandelaren hebben voornamelijk betrekking op de aankondiging van de Commissie dat zij voornemens is om een gunstig standpunt in te nemen ten aanzien van het discriminatieverbod in de betaalkaartregeling van Visa International. De detailhandelaren klagen over de handelarenvergoeding die zij moeten betalen voor het gebruik van Visa-kaarten en sommigen zijn van mening dat de kosten door de kaarthouders zouden moeten worden gedragen. Anderen leggen een verband tussen het discriminatieverbod en de multilaterale afwikkelingsvergoedingen, hoewel deze niet het voorwerp waren van de mededeling op grond van artikel 19, lid 3, en concluderen dat het discriminatieverbod niet kan worden aanvaard zolang er een multilaterale afwikkelingsvergoeding is.

(26) In haar reactie op de mededeling op grond van artikel 19, lid 3, maakt Eurocommerce niet alleen bezwaren tegen de voorgenomen goedkeuring van het discriminatieverbod maar ook tegen de voorgenomen goedkeuring van de verplichting om alle kaarten te honoreren in de regeling van Visa International en de voorgenomen goedkeuring van de Visa-regels inzake grensoverschrijdende werving. Hoewel Eurocommerce in haar reactie op de mededeling op grond van artikel 19, lid 3, niet haar standpunt inzake de verplichting om alle kaarten te honoreren toelicht, heeft zij in de procedure betreffende haar klacht tegen Visa betoogd dat de verplichting om alle kaarten te honoreren in de regeling van Visa International haars inziens handelaren ertoe verplicht verschillende soorten kaarten van het merk Visa te aanvaarden (bijvoorbeeld kredietkaarten, debetkaarten met uitgestelde directe debitering, klassieke of bedrijfskaarten) inclusief nieuwe typen kaarten die door Visa in de toekomst kunnen worden ingevoerd. Eurocommerce maakt hiertegen bezwaar omdat de handelarenvergoedingen zouden verschillen naar gelang van het gebruikte type kaart. Om die reden beschouwt Eurocommerce de verschillende typen kaarten als verschillende producten die de handelaren naar eigen inzicht moeten kunnen aanvaarden of weigeren. Eurocommerce vreest dat de verplichting om alle kaarten te honoreren zal worden gebruikt om handelaren te verplichten (huidige of toekomstige) typen kaarten van het merk Visa te aanvaarden tegen relatief hoge handelarenvergoedingen.

(27) Eurocommerce maakt bezwaar tegen de Visa-regels inzake grensoverschrijdende werving voorzover daarin is bepaald dat instellingen die grensoverschrijdend werven, onderworpen kunnen zijn aan (geregistreerde) nationale voorschriften van Visa-leden met betrekking tot (binnenlandse) afwikkelingstarieven. Volgens Eurocommerce, die in het algemeen bezwaar maakt tegen alle afwikkelingsvergoedingen en niet alleen tegen die van Visa International, wordt aldus een belemmering opgeworpen voor het verrichten van grensoverschrijdende wervingsactiviteiten, hetgeen uiteindelijk de handelaar benadeelt.

(28) In haar brief van 2 februari 2001 echter stelde Eurocommerce de Commissie ervan in kennis dat zij had besloten haar klacht met betrekking tot het discriminatieverbod en de verplichting om alle kaarten te honoreren in de Visa-regels in te trekken, in de "veronderstelling dat de Commissie de multilaterale afwikkelingsvergoeding zal verbieden" [...] Eurocommerce beschouwt de multilaterale afwikkelingsvergoedingen als de kern van haar klacht. Volgens Eurocommerce zal, indien de multilaterale afwikkelingsvergoedingen worden verboden, het verbieden van het discriminatieverbod en/of de verplichting om alle kaarten te honoreren niet wezenlijk bijdragen aan het doel de mededinging op de markten voor betaalkaarten te herstellen.

(29) De twee nationale mededingingsautoriteiten die reageerden op de mededeling op grond van artikel 19, lid 3, zijn van mening dat het discriminatieverbod de mededinging beperkt. Beide mededingingsautoriteiten verboden het discriminatieverbod in, onder andere, de Visa-regels in hun landen in respectievelijk 1994 en 1998. Een van de mededingingsautoriteiten stelde dat het discriminatieverbod naar haar oordeel de mededinging tussen handelaren beperkt, de vrijheid van de handelaar om de prijs aan de hand van de kosten vast te stellen inperkt, en de mededinging tussen verschillende betaalsystemen alsook de mededinging tussen betaalkaartorganisaties beperkt. De andere mededingingsautoriteit wees erop dat het feit dat de meeste handelaren thans, zonder het discriminatieverbod, geen gebruikmaken van de mogelijkheid kaarthouders kosten in rekening te brengen, niet beslissend is, maar dat het belang van het discriminatieverbod voor de concurrentievoorwaarden op de markt voor betaalkaarten in ogenschouw dient te worden genomen.

(30) Het nationale betaalkaartsysteem dat opmerkingen maakte naar aanleiding van de mededeling op grond van artikel 19, lid 3, is het eens met het voornemen van de Commissie om het discriminatieverbod goed te keuren. Ten aanzien van de Visa-regels inzake grensoverschrijdende werving (zie overweging 16) merkte het tevens op dat zijn leden zijns inziens alle nationale voorschriften zouden moeten kunnen toepassen, ongeacht of deze al dan niet bij Visa International zijn geregistreerd.

(31) Voor de toetsing van het discriminatieverbod, de verplichting alle kaarten te honoreren en de Visa-regels inzake grensoverschrijdende werving aan de communautaire mededingingsregels wordt verwezen naar overweging 53.

II. JURIDISCHE BEOORDELING

7. ARTIKEL 81, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG EN ARTIKEL 53 VAN DE EER-OVEREENKOMST

7.1. DE RELEVANTE MARKT

7.1.1. Volgens Visa

(32) Visa betoogt dat de relevante productmarkt alle betaalinstrumenten op het verbruikersniveau omvat, dit wil zeggen niet alleen (alle typen) betaalkaarten(25) maar ook cheques(26) en contant geld. Daartoe verwijst Visa in het bijzonder naar het standpunt van verschillende van zijn leden. Bovendien vermeldt Visa twee eerdere beschikkingen van de Commissie met betrekking tot cheques waarin de Commissie de substitueerbaarheid van cheques en andere betaalmiddelen zou erkennen(27). Voorts verwijst Visa naar een aantal uitspraken van Amerikaanse rechterlijke instanties waarin, in de context van klachten tegen respectievelijk de multilaterale afwikkelingsvergoeding en het discriminatieverbod in de regeling van Visa International, is geoordeeld dat Visa actief is en concurreert op de markt voor alle betaalsystemen op het verbruikersniveau (de relevante markt)(28).

(33) Wat de relevante geografische markt betreft, betoogt Visa dat de markt, in het licht van de wereldwijde elektronische handel via het internet en de invoering van de euro, de richting uitgaat van een markt die de hele Gemeenschap of zelfs de hele wereld omvat. Volgens Visa delen verschillende van haar leden dit standpunt.

7.1.2. Het standpunt van de Commissie

7.1.2.1. De relevante productmarkt

(34) Er kunnen twee soorten concurrentie worden onderscheiden met betrekking tot betaalkaarten: concurrentie tussen verschillende betaalsystemen/-netwerken (verschillende betaalkaartregelingen/-netwerken en andere betaalmiddelen dan kaarten), en concurrentie tussen financiële instellingen (gewoonlijk banken) met betrekking tot activiteiten die met de betaalkaart verband houden (voornamelijk het uitreiken van kaarten aan personen en het werven van handelaren voor de aanvaarding van betalingen via de kaart). De eerste vorm van concurrentie wordt gewoonlijk de "systeem/netwerkmarkt" of de "upstream markt" genoemd, terwijl de laatste gewoonlijk de "systeem-interne markt" of "downstream markt" wordt genoemd. Op de systeem-interne markten beconcurreren financiële instellingen binnen elk betaalsysteem (bijvoorbeeld Visa) elkaar met betrekking tot de uitgifte van kaarten die dat merk dragen, of het werven van handelaren die die kaart aanvaarden.

(35) Al die soorten concurrentie worden beïnvloed door de Visa-regels. In de eerste plaats beïnvloeden die regels de concurrentiepositie van Visa ten aanzien van andere betaalsystemen. In de tweede plaats beïnvloeden zij de concurrentie tussen de banken in het Visa-systeem voorzover zij bepaalde standaardvoorwaarden vastleggen met betrekking tot de overeenkomsten inzake de uitgifte van kaarten of het werven van handelaren, waardoor de banken worden belet zich van andere banken te onderscheiden door andere voorwaarden aan te bieden. De systeemmarkt is evenwel de belangrijkste aangezien het de markt is waarop Visa International zelf actief is en het zijn inkomsten haalt (lidmaatschapsvergoedingen van banken en transactievergoedingen voor elke betaling via Visa).

(36) Wil een betaalkaart op grote schaal worden gebruikt, dan zal zij door grote aantallen handelaren moeten worden aanvaard en zullen de kaarthouders voor die ene kaart moeten kiezen onder de kaarten die zij in hun bezit hebben en die door de betrokken handelaren worden aanvaard. Derhalve dient de vraag van de handelaren en de kaarthouders te worden onderzocht om de systeemmarkt juist te kunnen afbakenen(29). De vraag van de handelaren is immers gelieerd aan die van de kaarthouders: zelfs indien het de kaarthouders vrijstaat een kaart te gebruiken, zal zij slechts worden gebruikt wanneer zij door de handelaar wordt aanvaard en omgekeerd.

(37) In het licht van het bovenstaande is de Commissie niet overtuigd van de juistheid van het standpunt van Visa volgens hetwelk de relevante markt alle betaalmiddelen op verbruikersniveau omvat. Dit kan als volgt worden toegelicht.

(38) In de eerste plaats kan contant geld volgens de Commissie om verschillende redenen worden uitgesloten van de relevante markt. Voor handelaren is contant geld een wettig betaalmiddel dat zij, waar mogelijk, moeten aanvaarden. De kosten van het aanvaarden van contant geld zijn voornamelijk van administratieve aard en kunnen nauwelijks vergeleken worden met de kosten van het aanvaarden van kaarten. Vanuit het standpunt van de verbruiker is contant geld onpraktisch en gevaarlijk om in grote hoeveelheden bij zich te hebben en ongeschikt voor dure aankopen. Het raakt vaak op en moet worden aangevuld (gewoonlijk via een betaalkaart waarmee geld kan worden opgenomen). In alle lidstaten ligt het gemiddelde bedrag van een met contant geld betaalde aankoop veel lager dan het gemiddelde bedrag van een met een kaart betaalde aankoop en, hoewel voor sommige middelgrote betalingen contant geld of kaarten worden gebruikt, is er een duidelijk merkbaar en op het bedrag van de betaling gebaseerd verschil in het gebruik van contant geld en kaarten. Derhalve is het onwaarschijnlijk dat een geringe maar merkbare prijsverhoging van kaarten of contant geld (voor de handelaren of hun klanten) zou leiden tot een merkbare overschakeling van het ene betaalmiddel naar het andere.

(39) In de tweede plaats kunnen cheques volgens de Commissie worden uitgesloten van de relevante markt. In de meeste lidstaten worden cheques nauwelijks voor aankopen in winkels gebruikt (maar slechts voor betalingen op afstand)(30). In de lidstaten waar cheques vaak worden gebruikt in de detailhandel (voornamelijk Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Ierland), verschilt de regelgeving soms (in Frankrijk is het banken thans bij wet verboden kosten te berekenen voor de uitgifte van cheques). In vergelijking met kaarten hebben cheques heel andere kenmerken (een chequeboek raakt dikwijls uitgeput, een cheque wordt vaak slechts aanvaard indien een garantiekaart (betaalpas) of een identiteitskaart kan worden overgelegd en een cheque moet worden ingevuld, wat tijdrovend is)(31).

(40) Voorts ligt het voor de hand alle typen betaalmiddelen voor betaling op afstand (giro-overschrijvingen enz.) van de relevante markt uit te sluiten, aangezien zij niet kunnen worden gebruikt om aankopen in winkels te betalen.

(41) Het valt nog te bezien of alle soorten kaarten tot de relevante markt moeten worden gerekend. Er zou een onderscheid tussen de verschillende kaarten kunnen worden gemaakt naargelang de kaart internationaal dan wel alleen in de staat waar zij is uitgegeven, kan worden gebruikt, en naargelang de door de kaart geboden betaalfaciliteit (directe debitering, uitgestelde debitering of krediet). In de praktijk zijn kredietkaarten gewoonlijk (maar niet uitsluitend) internationaal en zijn debetkaarten gewoonlijk (maar niet uitsluitend) nationaal. In veel lidstaten zijn veel personen houder van een nationale debetkaart en een internationale kredietkaart. Maar internationale kredietkaarten kunnen natuurlijk ook worden gebruikt voor binnenlandse betalingen (de meeste betalingen met internationale kaarten zijn binnenlandse betalingen) en bij zeer vele kredietkaarten wordt de kredietfaciliteit nooit gebruikt. Visa-kaarten zijn altijd internationaal bruikbare kaarten maar de betalingsfaciliteit ervan verschilt: het kunnen kredietkaarten of debetkaarten met uitgestelde debitering en soms zelfs debetkaarten met onmiddellijke debitering zijn (onder meer sommige in Frankrijk uitgegeven Visa/CB-kaarten en sommige in het Verenigd Koninkrijk uitgegeven Visa/Delta-kaarten).

(42) In de onderhavige beschikking wordt geconcludeerd dat de betrokken bepalingen in de Visa-regels de concurrentie niet beperken en geen merkbaar effect hebben, zelfs niet wanneer de markt zo eng mogelijk wordt afgebakend (alleen internationale kaarten). Derhalve hoeft niet te worden vastgesteld of de relevante markt naast de internationale kaarten andere typen betaalkaarten moet omvatten.

(43) Er zij evenwel terloops op gewezen dat het discriminatieverbod gevolgen kan hebben op de markten waarop de handelaren actief zijn (meer bepaald de markten voor de verschillende goederen en diensten die zij verkopen) aangezien het discriminatieverbod de vrijheid van de handelaren beperkt om een marginaal aspect van hun prijsstelling op die markten te bepalen. Maar omdat wordt geconcludeerd dat de gevolgen van het discriminatieverbod niet merkbaar zijn (zie overweging 53), hoeven die zeer talrijke markten niet nader te worden omschreven.

7.1.2.2. De relevante geografische markt

(44) De relevante geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen actief zijn in het aanbod van producten of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.

(45) Wat de geografische markt betreft, is de Commissie van mening dat de relevante markt waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de concurrentievraagstukken die verband houden met betaalkaartregelingen, nog steeds nationaal is. De markten voor de uitgifte van betaalkaarten en de werving van handelaren voor de aanvaarding ervan, zijn in essentie nationale markten(32). Dit is nog steeds het geval voor nationale betaalkaarten. Wat de internationale betaalkaarten betreft, is er op het gebied van de uitgifte en de werving evenmin reeds voldoende homogeniteit tussen de lidstaten. Zo zijn er bijvoorbeeld nog steeds belangrijke verschillen in de handelarenvergoedingen tussen de onderscheiden landen(33). Bovendien verschilt het concurrentieniveau per lidstaat. In sommige lidstaten is de werving van handelaren in handen van één wervende instelling of een beperkt aantal instellingen, terwijl er in andere lidstaten veel meer concurrentie is op die markt.

(46) Hoewel de relevante markt in wezen nog steeds nationaal is, tonen met name internationale handelaren (handelaren met vestigingen in verschillende lidstaten) en internationale banken steeds meer belangstelling voor grensoverschrijdende activiteiten, inzonderheid centrale werving waarbij een contract wordt gesloten met een bank in de Gemeenschap die de beste voorwaarden biedt voor de aanvaarding van de kaart in de detailhandelsverkooppunten in de hele Gemeenschap. Tot dusver hebben met name internationale autoverhuurbedrijven en hotels daadwerkelijk met internationaal opererende banken centrale wervingscontracten gesloten met betrekking tot het gebruik van Visa-kaarten. Bovendien heeft Visa op verzoek van de Commissie geleidelijk de resterende belemmeringen voor grensoverschrijdende diensten weggenomen (zie overweging 58). Derhalve omvat de markt althans potentieel de gehele Gemeenschap, hoewel de exacte afbakening van de markt voor de doeleinden van deze zaak open kan worden gelaten, omdat de onderhavige beschikking erop is gericht vast te stellen dat er geen sprake is van een inbreuk op artikel 81, lid 1, van het Verdrag en/of artikel 53 van de EER-overeenkomst, zelfs niet indien de markt zo eng mogelijk wordt afgebakend.

7.2. DE STRUCTUUR VAN DE BETAALKAARTMARKT

7.2.1. Concurrentie tussen systemen

(47) Naast Visa zijn de volgende grote internationale betaalorganisaties actief op de Europese markt: Europay International en MasterCard International (via Europay), Japan Credit Bureau (JCB) en de internationale driepartijensystemen American Express en Diners Club International. Van deze internationale betaalorganisaties is Europay (in nauwe samenwerking met MasterCard) veruit de belangrijkste concurrent van Visa in Europa. De positie van Visa is in het algemeen sterker dan die van Europay maar er zijn belangrijke verschillen tussen de lidstaten(34). Visa staat bijzonder sterk in het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Frankrijk en Italië. Europay daarentegen is sterker in onder meer Duitsland, Nederland en Oostenrijk(35).

(48) Naast de internationale aanbieders zijn in de onderscheiden lidstaten talrijke nationale betaalkaartaanbieders actief. Nationale debetkaarten zijn in bepaalde lidstaten vaak het meest gebruikte betaalmiddel naast contant geld.

7.2.2. Concurrentie binnen het systeem

7.2.2.1. De uitgifte van Visa-kaarten

(49) In de meeste lidstaten worden Visa-kaarten uitgegeven door verschillende banken, hetzij rechtstreeks als Visa-kernlid of als geassocieerd lid, dan wel als lid van een nationaal groepslid. Het aantal emittenten verschilt per lidstaat. Alleen in Finland is er slechts één Visa-emittent, meer bepaald het nationale groepslid Luottokunta.

7.2.2.2. De werving van handelaren voor de aanvaarding van Visa-kaarten

(50) De concentratiegraad is in het algemeen hoger bij de wervingsactiviteiten van Visa, maar het feitelijke aantal financiële instellingen dat dergelijke activiteiten uitoefent verschilt per land. Zo zijn er in Frankrijk veel van dat soort instellingen, terwijl er in Denemarken en Finland de facto slechts één kernlid is dat wervingsactiviteiten uitoefent (respectievelijk PBS, uitsluitend actief voor Visa en Europay, en Luottokunta, uitsluitend actief voor Visa en Europay-transacties). In de andere lidstaten met een Visa-groepslid (bijvoorbeeld Oostenrijk, België, Spanje, Frankrijk en Zweden) zijn het niet de groepsleden zelf maar verschillende van hun leden die handelaren werven voor Visa-transacties. Niettemin wordt het werven van handelaren in de praktijk vaak gedomineerd door één instelling. Zo is bijvoorbeeld in Nederland VSB International veruit de belangrijkste wervende instelling, in Portugal is dit Unicre. In België verloopt ongeveer 90 % van alle Visa-transacties via handelaren die door Bank Card Company zijn geworven.

7.3. DE MARKTPOSITIE VAN VISA

(51) Op de nationale markten voor betaalkaarten (internationale kaarten zoals Visa en EurocardMastercard, de eigenmerkkaarten ("proprietary cards" of "store cards") en belangrijke nationale debetregelingen) heeft Visa, in termen van het aantal kaarten dat in omloop is, een marktaandeel tussen 4 % en 69 %. In termen van volume en waarde van de Visa-kaarttransacties, schommelt het marktaandeel van Visa tussen respectievelijk 2 en 95 % en 2 en 93 %(36). De marktmacht van Visa moet echter niet alleen in termen van marktaandelen worden gemeten. In feite exploiteert Visa een heel assortiment door haar ontwikkelde betaalkaarten, waaronder internationale kredietkaarten en debetkaarten met uitgestelde debitering (Visa), internationale debetkaarten (Electron), geldautomatenkaarten (Visa Plus) en een elektronische portemonnee (Visa-Cash). Wereldwijd worden kaarten uitgegeven en handelaren geworven via een netwerk van banken. Net als Europay heeft Visa belangrijke netwerkvoordelen: bijna alle banken geven Visa-kaarten uit en Visa-kaarten worden aanvaard in een belangrijk aantal verkooppunten in de hele Gemeenschap. Bovendien is een aanzienlijk aantal categorieën handelaren, zoals luchtvaartmaatschappijen, internetdetailhandelaren, postorderbedrijven en restaurants, afhankelijk van internationale betaalkaartnetwerken met talloze gebruikers zoals Visa.

(52) Hoewel de kaartsystemen niet te kampen hebben met significante technische of juridische/regulerende belemmeringen voor het betreden van de betaalkaartmarkt van de Gemeenschap en het de banken vrijstaat om zich bij concurrerende systemen zoals American Express, Diners Club en JCB aan te sluiten, genieten Visa en Europay netwerkvoordelen en bouwen zij door de banken gedane investeringen op, zodat het onwaarschijnlijk is dat een belangrijk nieuw systeem kan worden opgezet. Een zeer groot deel van de banken in de Gemeenschap is, rechtstreeks of via een groep, aangesloten bij één of beide systemen. Zij werven een hoog aantal handelaren voor de aanvaarding van Visa-kaarten en Eurocard-MasterCard-kaarten. In dergelijke omstandigheden zou het voor een nieuw product dat geen deel uitmaakt van die bestaande systemen, commercieel moeilijk zijn om een plaats op de markt te veroveren. De aanwezigheid van andere krediet- en debetkaartmaatschappijen zoals American Express, Diners Club en JCB, toont evenwel aan dat het betreden van de markt niet onmogelijk is.

7.4. BESLUITEN VAN EEN ONDERNEMERSVERENIGING/OVEREENKOMSTEN TUSSEN ONDERNEMINGEN

(53) Visa en elk van haar leden, ongeacht of het kredietinstellingen zijn dan wel instellingen die eigendom zijn van kredietinstellingen, oefenen een economische activiteit uit en zijn derhalve ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst. Voorts zijn Visa (een vereniging waarin haar leden (de banken) zeggenschap hebben via hun vertegenwoordiging in de internationale en regionale besturen) en haar nationale groepsleden ondernemersverenigingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst. Derhalve kunnen de voorschriften betreffende de Visa-betaalkaartsystemen als besluiten van een ondernemersvereniging dan wel als overeenkomsten tussen ondernemingen worden aangemerkt. Deze besluiten dan wel overeenkomsten zijn de statuten (By-Laws) en de internationale en de op de EU-regio gerichte bedrijfsvoorschriften (Operating Rules); de vereniging dan wel de onderneming is Visa en de leden van de vereniging dan wel de ondernemingen zijn de licentiehouders van de Visa-betaalsystemen.

7.5. DE BEPERKING VAN DE MEDEDINGING

7.5.1.1. Het discriminatieverbod

(54) Het discriminatieverbod in de Visa-regels beperkt de handelingsvrijheid van de handelaar voorzover dit hun belet een (extra) vergoeding in rekening te brengen voor het gebruik van de Visa-kaart. Dit kan een beperkend effect op de mededinging hebben. Een dergelijk potentieel effect is evenwel niet merkbaar, gezien de resultaten van de marktonderzoeken(37) die op verzoek van de Commissie werden verricht in landen waar het discriminatieverbod is opgeheven (meer bepaald Zweden en Nederland). Dit kan als volgt worden verklaard.

(55) Hoewel de opheffing van het discriminatieverbod de handelaren de vrijheid teruggeeft om naar eigen inzicht hun prijzen vast te stellen, maken slechts relatief weinig handelaren (ongeveer 5 % in Zweden en 10 % in Nederland) van deze mogelijkheid gebruik om daadwerkelijk een toeslag te verlangen. De meeste handelaren maken geen gebruik van de mogelijkheid om een toeslag te berekenen zodra er geen discriminatieverbod geldt. Volgens de ondervraagde handelaren houdt dit voornamelijk verband met een verwachte negatieve reactie van de kaarthouder, hetgeen leidt tot klantenverlies. Dit wijst erop dat het discriminatieverbod een beperkt effect heeft op de mededinging tussen betaalkaartsystemen op de desbetreffende markt, aangezien een (extra) vergoeding een factor is die de verbruiker zou kunnen beïnvloeden wanneer hij moet kiezen welke kaart hij zal gebruiken, maar zelfs na de opheffing van het discriminatieverbod is deze factor nauwelijks van belang gebleken.

(56) Niet alleen brengen de meeste handelaren geen toeslag in rekening, zij stellen ook dat de opheffing van het discriminatieverbod geen gevolgen heeft gehad voor hun handelarenvergoedingen. Sommige handelaren betogen zelfs dat hun vergoedingen zijn verhoogd sinds de opheffing van het discriminatieverbod. Derhalve heeft de opheffing van het discriminatieverbod slechts een zeer marginaal effect gehad op de markt voor wervingsactiviteiten binnen een bepaald betaalkaartsysteem (blijkbaar is er geen sprake van een toegenomen concurrentie tussen de wervende banken, waardoor zij hun prijzen zouden moeten verlagen).

(57) Wat de gevolgen van de opheffing van het discriminatieverbod voor de concurrentie tussen handelaren betreft (op de markten van de verschillende goederen en diensten die handelaren verkopen), dient te worden opgemerkt dat de mogelijkheid om met een kaart te betalen een ondergeschikte dienst is van de commerciële kernactiviteit van de handelaren en dat die dienst nooit afzonderlijk wordt "verkocht". De prijsstelling van deze ondergeschikte dienst maakt slechts een marginaal bestanddeel uit van het aanbod van de handelaren, en uit de marktonderzoeken is niet gebleken dat de opheffing van het discriminatieverbod de prijsconcurrentie tussen handelaren op die markten wezenlijk ongunstig zou hebben beïnvloed (omdat er nauwelijks handelaren zijn die een (extra) toeslag vragen voor het gebruik van de kaart). Om dezelfde reden heeft de opheffing evenmin de prijsdoorzichtigheid verhoogd voor de verbruikers. Zelfs wanneer handelaren wel een toeslag verlangen, verstrekt dit als zodanig de verbruikers geen afdoende informatie over de kosten van de kaart, aangezien de handelaren daadwerkelijk meer in rekening kunnen brengen dan de handelarenvergoeding, bijvoorbeeld bij taxibedrijven en reisagentschappen.

(58) Gelet op het empirisch bewijsmateriaal dat de marktonderzoeken hebben opgeleverd, kan derhalve worden geconcludeerd dat het discriminatieverbod de mededinging niet merkbaar beïnvloedt, zodat het discriminatieverbod niet kan worden geacht de mededinging te beperken in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en/of artikel 53 van de EER-overeenkomst.

7.5.1.2. De gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte

(59) Oorspronkelijk wierpen de Visa-regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte verschillende belemmeringen op voor banken die in de hele Gemeenschap Visa-kaarten wensten uit te geven. In de eerste plaats lieten de Visa-regels - behoudens twee zeer specifieke uitzonderingen - geen echte grensoverschrijdende uitgifte toe, aangezien een bijkantoor of een dochteronderneming moest worden opgericht op het betrokken grondgebied. Een dergelijk vereiste zou strijdig zijn met het beginsel van de wederzijdse erkenning dat is neergelegd in Richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen(38), indien het door een overheid is opgelegd. In de tweede plaats moeten in de landen waar er nationale groepsleden bestaan (thans de meeste lidstaten), die groepsleden van te voren toestemming verlenen voor de vestiging van het buitenlandse bijkantoor en kunnen zij bijkomende voorwaarden opleggen aan de gegadigden.

(60) De Commissie is van mening dat de gewijzigde Visa-regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte, volgens welke de oprichting van een dochteronderneming of een bijkantoor niet langer vereist is en derhalve de voorafgaande goedkeuring door een groepslid niet langer noodzakelijk is, de mededinging niet beperken in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst.

7.5.1.3. De gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende werving

(61) Aanvankelijk waren de mogelijkheden voor grensoverschrijdende werving krachtens de Visa-regels evenzeer beperkt als de mogelijkheden voor grensoverschrijdende uitgifte. Behoudens voor zeer specifieke categorieën internationale handelaren, diende eerst een bijkantoor of een dochteronderneming te worden opgericht in het betrokken grondgebied en de groepsleden moesten toestemming verlenen voor de vestiging van een buitenlands bijkantoor. Per 1 januari 1999 heeft Visa International zijn programma voor grensoverschrijdende werving uitgebreid tot alle categorieën internationale handelaren en per 1 oktober 2000 ook tot nationale handelaren.

(62) Het feit dat van instellingen die grensoverschrijdende wervingsactiviteiten verrichten krachtens de Visa-regels kan worden verlangd bepaalde nationale, in het desbetreffende land toepasselijke voorschriften na te leven, op voorwaarde dat die voorschriften bij Visa International zijn geregistreerd, kan als zodanig niet worden beschouwd als een door Visa International opgeworpen belemmering van de grensoverschrijdende werving omdat anders, bij gebreke van andere regels, automatisch de internationale regels van Visa van toepassing zouden zijn en het niet duidelijk is waarom grensoverschrijdende werving moeilijker zou zijn op grond van nationale voorschriften dan op grond van de internationale regels van Visa International. Deze vaststelling houdt geen oordeel in over de verenigbaarheid van deze nationale voorschriften met de communautaire mededingingsregels.

7.5.1.4. Het beginsel van de territoriale licentie

(63) Het beginsel van de territoriale licentie in de Visa-regels beperkt de commerciële handelingsvrijheid van de banken die deelnemen aan de Visa-betaalkaartsystemen: het is de banken in beginsel niet toegestaan kaarten uit te geven en handelaren te werven buiten het gebied waar zij een bijkantoor of een dochteronderneming hebben en waarvoor zij over een licentie beschikken welke gewoonlijk het grondgebied van een enkele lidstaat bestrijkt(39). Daarnaast beperken de Visa-regels inzake grensoverschrijdende diensten de handelingsvrijheid van de potentiële kaarthouders en de handelaren in die zin dat zij worden beperkt bij hun keuze van de aanbieders van betaalkaartdiensten.

(64) Hoewel het beginsel van de territoriale licentie de commerciële vrijheid van de betrokken partijen beperkt, beschouwt de Commissie dit beginsel als zodanig niet als een merkbare beperking van de mededinging in de zin van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst, aangezien elk Visa-lid, naargelang de lokale merkenwet, een wijziging van de oorspronkelijke handelsmerklicentie of een "bijkomende licentie" kan verkrijgen voor elk ander gebied waarin het het desbetreffende lid is toegestaan bancaire activiteiten te ontplooien.

7.5.1.5. Geen werving zonder uitgifte

(65) Het vereiste dat alle leden van het Visa-betaalkaartsysteem kaarten moeten uitgeven alvorens wervingsactiviteiten te kunnen verrichten en een redelijke hoeveelheid kaarten moeten uitgeven, beperkt de commerciële vrijheid van de aangesloten banken. Er kan evenwel worden betoogd dat de verplichting om kaarten uit te geven de ontwikkeling van het Visa-kaartsysteem bevorderd doordat het de totstandkoming van een ruim kaartenbestand garandeert en aldus het systeem aantrekkelijker maakt voor handelaren. De regel volgens welke geen wervingsactiviteiten mogen worden verricht zonder uitgifteactiviteiten, werpt op zich geen significante belemmeringen op voor het betreden van de markt voor wervingsactiviteiten. Volgens Visa wordt ten aanzien van de grensoverschrijdende werving inzonderheid rekening gehouden met de kaarten welke zijn uitgegeven in alle EG/EVA-landen. Derhalve houdt deze regel op zich geen merkbare beperking van de mededinging in en valt hij derhalve buiten de werkingssfeer van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst.

7.5.1.6. De verplichting alle kaarten te honoreren

(66) Opgemerkt zij dat de in het Visa-betaalkaartsysteem opgelegde verplichting om alle kaarten te honoreren, op grond waarvan handelaren alle geldige kaarten met het Visa- of Electron-symbool die naar behoren ter betaling worden overgelegd, moeten aanvaarden, niet inhoudt dat de handelaren die een bepaalde Visa-kaart aanvaarden verplicht zijn alle andere Visa-producten, bijvoorbeeld de Electron-debetkaart, onder dezelfde voorwaarden te aanvaarden. De handelaren zijn evenwel verplicht alle geldige kaarten met het Visa-embleem van een bepaald merk te aanvaarden. Handelaren die Visa-kaarten aanvaarden moeten bijvoorbeeld alle Visa-kaarten aanvaarden ongeacht of het kredietkaarten (zoals gebruikelijk is in het Verenigd Koninkrijk), debetkaarten met uitgestelde debitering (zoals gebruikelijk is in België) of debetkaarten met onmiddellijke debitering (hetgeen soms het geval is in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk) betreft en ongeacht of het bijvoorbeeld klassieke Visa-kaarten dan wel Visa-bedrijfskaarten betreft.

(67) De Commissie is het met Visa eens dat de verplichting om alle kaarten te honoreren de ontwikkeling van de betaalkaartsystemen van Visa bevordert, aangezien die verplichting de universele aanvaarding van de kaarten, ongeacht de identiteit van de emitterende bank, garandeert. Het Visa-betalingssysteem zou niet naar behoren kunnen functioneren wanneer een handelaar of een wervende bank bijvoorbeeld kaarten zou kunnen weigeren welke door een in het buitenland gevestigde bank zijn uitgegeven (of kaarten die door andere binnenlandse banken zijn uitgegeven). De ontwikkeling van een betaalsysteem is afhankelijk van de vraag of de emittenten de zekerheid hebben dat hun kaarten zullen worden aanvaard door handelaren die met andere wervende instellingen een overeenkomst hebben gesloten. Zonder deze zekerheid zou een merk of een logo op een betaalkaart zijn betekenis en bruikbaarheid grotendeels verliezen. Dit geldt inzonderheid voor internationale kaarten en voor kaarten die reizigers gebruiken voor betalingen in het buitenland.

(68) Het feit dat de handelaren op grond van de verplichting om alle kaarten te honoreren in de Visa-regels verplicht zijn alle geldige kaarten van een bepaald merk te aanvaarden ongeacht het type kaart en ongeacht de handelarenvergoeding, kan niet worden beschouwd als een beperking van de mededinging. Het feit dat wervende banken handelaren verschillende kosten in rekening kunnen brengen, bewijst niet dat de onderscheiden typen Visa-kaarten niet verwant zouden zijn. Bovendien wordt de handelarenvergoeding vastgesteld door de wervende instellingen en niet door Visa International. Veelal wordt per geval over de handelarenvergoedingen onderhandeld. Zou het de individuele handelaar toekomen louter op basis van de door zijn bank verlangde handelarenvergoeding te besluiten een bepaalde Visa-kaart al dan niet te aanvaarden, dan zou de universele aanvaarding van de internationale betaalkaarten van Visa ernstig in het gedrang komen. Kaarthouders zouden niet van tevoren weten of hun Visa-kaart daadwerkelijk zal worden aanvaard. Tevens dient in aanmerking te worden genomen dat het type Visa-kaart van emittent tot emittent en in het bijzonder van land tot land kan verschillen. Het lijdt geen twijfel dat de internationale functie van de Visa-kaart in het gedrang zou komen indien handelaren uitsluitend op basis van de handelarenvergoeding die zij verschuldigd zijn, zouden kunnen besluiten een bepaalde Visa-kaart al dan niet te aanvaarden. Bovendien zijn de handelaren op grond van de verplichting van Visa International om alle kaarten te honoreren niet verplicht toekomstige typen Visa-kaarten te aanvaarden aangezien het de handelaren vrijstaat op elk ogenblik de aanvaarding van Visa-kaarten te staken.

(69) De verplichting om alle kaarten te honoreren in de Visa-regels wordt derhalve geacht buiten de werkingssfeer van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst te vallen.

7.6. DE ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN DE HANDEL TUSSEN LIDSTATEN

(70) Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moet een overeenkomst tussen ondernemingen, om de handel tussen lidstaten ongunstig te kunnen beïnvloeden, op grond van haar objectieve bestanddelen feitelijk en rechtens met een voldoende mate van waarschijnlijkheid doen verwachten dat zij, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, op het ruilverkeer tussen lidstaten een zodanige invloed kan uitoefenen, dat de verwezenlijking van de doelstellingen van de gemeenschappelijke markt tussen de lidstaten wordt geschaad(40). De ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten is in de regel dus het gevolg van verscheidene factoren, die elk afzonderlijk niet per se beslissend hoeven te zijn(41). Bovendien moet de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer volgens vaste rechtspraak van het Hof merkbaar zijn, hoewel het Hof heeft gespecificeerd dat een potentiële beïnvloeding volstaat(42).

(71) Visa-kaarten zijn door hun aard grensoverschrijdende betalingsmiddelen zodat het gebruik ervan niet beperkt is tot het land waar zij zijn uitgegeven. De kaarten kunnen door de kaarthouders ook in andere lidstaten worden gebruikt voor het verrichten van betalingen in verkooppunten of voor het opnemen van contant geld. Volgens Visa betrof in 1998 [Zakengeheimen; ongeveer 10 %] van alle Visa-transacties in de Gemeenschap internationale transacties. De Visa-regels zijn ten minste op de gehele gemeenschappelijke markt toepasselijk.

(72) Gelet op het voorgaande kunnen de onderscheiden bepalingen die in de Visa-regels zijn vervat althans potentieel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Op grond van de haar bekende feiten heeft de Commissie geen redenen om krachtens artikel 81, lid 1, van het Verdrag en/of artikel 53 van de EER-overeenkomst op te treden tegen de volgende bepalingen van de aangemelde regels en voorschriften betreffende het betaalkaartsysteem van Visa International:

- het beginsel van de territoriale licentie in artikel 2.10 van Visa's internationale statuten (Visa International By-Laws) en machtigingen van regionale besturen (Regional Boards Delegations), hierna "statuten" genoemd;

- het discriminatieverbod in artikel 5.2.C van Visa's algemene regels - internationale bedrijfsvoorschriften (General Rules - Visa International Operating Regulations) - Volume I, hierna "algemene regels" genoemd;

- de gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende uitgifte in de artikelen 2.10 en 3.03 van de statuten en artikel 3.2.G. van de algemene regels;

- de gewijzigde regels betreffende de grensoverschrijdende werving in artikel 2.10 van de statuten, artikel 4.2.A.2b van de algemene regels en artikel 4.11 van de bedrijfsvoorschriften voor de Europese Unie (European Union - Regional Operating Regulations);

- de koppeling tussen uitgifte en werving in de artikelen 2.04-2.07 van de statuten;

- de verplichting alle kaarten te honoreren in de artikelen 4.2.A.1.C en 5.2.B.1 van de algemene regels.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot: Visa International Service Association European Union Region 99 Kensington High Street London W8 5TE United Kingdom.

Gedaan te Brussel, 9 augustus 2001.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) Zie ook PB C 316 van 10.11.2001.

(2) PB 13 van 12.2.1962, blz. 204/62.

(3) PB L 148 van 15.6.1999, blz. 5.

(4) PB C 293 van 14.10.2000, blz. 18.

(5) De multilaterale afwikkelingsvergoeding (multilateral interchange fee) is een vergoeding die per betalingstransactie overeenkomstig de Visa-regels moet worden betaald tussen de twee banken die bij een betaling met een Visa-kaart zijn betrokken. Thans betaalt de bank van de handelaar de vergoeding aan de bank van de kaarthouder.

(6) De klacht van Eurocommerce betrof voornamelijk de afwikkelingsvergoeding in onder meer het betaalkaartreglement van Visa International. Het onderzoek naar deze bepaling is nog gaande, zodat de onderhavige beschikking daarop geen betrekking heeft.

(7) De bepalingen inzake het Visa-lidmaatschap worden thans onderzocht in het kader van een klacht van Morgan Stanley Dean Witter (zaak Comp/37.860). Derhalve heeft de onderhavige beschikking geen betrekking op die bepalingen.

(8) De volgende lidstaten hebben een Visa-groepslid: Oostenrijk (Visa Austria), België (Visa Belgium), Denemarken (PBS), Finland (Luottokunta/Kreditlag), Frankrijk (Groupement Carte Bleue), Luxemburg (VisaLux), Spanje (Sistema 4B en Visa España) en Zweden (Visa Sweden Association).

(9) Luottokunta in Finland.

(10) Wervingsactiviteiten zijn gericht op het aangaan van een overeenkomst met detailhandelaren inzake het verwerken van de betaling en andere aan de aanvaarding van de Visa-kaart gekoppelde diensten.

(11) Uitzonderingen zijn Luottokunta, PBS en VisaLux.

(12) Behalve VisaLux in Luxemburg en Sistema 4B in Spanje.

(13) [Zakengeheimen]

(14) [Zakengeheimen]

(15) [Zakengeheimen]

(16) [Zakengeheimen]

(17) [Zakengeheimen]

(18) [Zakengeheimen]

(19) [Zakengeheimen]

(20) [Zakengeheimen]

(21) [Zakengeheimen]

(22) [Zakengeheimen]

(23) [Zakengeheimen]

(24) PB C 293 van 14.10.2000, blz. 18.

(25) Bijvoorbeeld kredietkaarten, debetkaarten met uitgestelde debitering (ook wel "charge card" genoemd) debetkaarten met directe debitering, elektronische portemonnees, eigenmerkkaarten (enkel voor betaling in bepaalde verkooppunten), nationale of internationale kaarten.

(26) Bijvoorbeeld eurocheques, reischeques, nationale cheques.

(27) Beschikking van 30 juni 1993 in zaak IV/M.350 WestLB/Thomas Cook waarin in overweging 9 wordt gesteld dat reischeques, naar het voorkomt, in zekere mate concurreren met andere betalingsmiddelen zoals bijvoorbeeld kredietkaarten en Eurocheques. Beschikking 85/77/EEG van de Commissie in zaak IV/30.717 - uniforme eurocheques (PB L 35 van 7.2.1985, blz. 43) waarin in overweging 41 wordt gesteld dat ieder die zich naar een vreemd land begeeft in het algemeen de keuze [heeft] tussen verschillende betalingsinstrumenten, zoals deviezen in contanten, reischeques, postbetaalkaarten, kredietkaarten, kaarten voor bankbiljettenautomaten en cheques van het eurochequesysteem.

(28) Nabanco Bancard Corporation tegen Visa USA (596 F. Supp.1231 (S.D. Fla. 1980) affid770 F 2d 592 (11th Cir. 1986) en South Trust Corporation tegen Plus System (71.219(N.D. Ala. 1995).

(29) In betaalkaartsystemen met vier betrokken partijen, zoals Visa, moeten de handelaren (in hun hoedanigheid van klanten van de wervingsdiensten) en de kaarthouders (in hun hoedanigheid van klanten van de uitgiftediensten) worden beschouwd als verbruikers en moet rekening worden gehouden met de positie van de handelaren en de kaarthouders om te bepalen welke producten voldoende substitueerbaar zijn met Visa-kaarten. Het gedrag van de handelaren en de kaarthouders staat immers in onderling verband. Het aanvaardingsbeleid van een handelaar is immers in het bijzonder afhankelijk van het betaalgedrag van zijn klanten.

(30) In dit verband dient erop te worden gewezen dat de beschikkingen van de Commissie waarnaar Visa verwijst, niet alleen van enige tijd geleden dateren, maar evenmin rekening houden met de jongste ontwikkelingen in de betalingssector. Die beschikkingen hebben betrekking op de substitueerbaarheid van andere betaalmiddelen met cheques en niet omgekeerd. Bovendien heeft de Commissie in beide beschikkingen de exacte afbakening van de relevante markt opengelaten.

(31) Ten aanzien van in euro uitgeschreven eurocheques geldt momenteel een garantie van hoogstens 170 EUR. Per 1 januari 2002 wordt de met het eurochequeproduct verbonden garantie afgeschaft.

(32) Zie onder meer Beschikking 96/454/EG van de Commissie, Banque Nationale de Paris/Dresdner Bank, zaak IV/34.607 (PB L 188 van 27.7.1996, blz. 37), waarin de Commissie de bancaire en andere financiële diensten heeft ingedeeld in drie grote categorieën: retailbanking, wholesale-banking voor ondernemingen en rechtspersonen en activiteiten die verband houden met de financiële markten. Wat de relevante geografische markten betreft, concludeerde de Commissie dat de retailbankingactiviteiten (waaronder de betaalkaarten vallen) nationaal zijn.

(33) Payment cards in Europe 1995, Retail Banking Research Ltd, International Overview p. 33, grafiek 29.

(34) Bovendien moet voor ogen worden gehouden dat betaalkaarten niet in alle lidstaten op grote schaal beschikbaar zijn.

(35) Retail Banking Research Ltd Payment cards in Europe, 1997.

(36) Zie tabellen 1-3.

(37) ITM Research over de gevolgen van de opheffing van het discriminatieverbod in Nederland (maart 2000) en IMA Research over de gevolgen van de opheffing van het discriminatieverbod in Zweden (februari 2000).

(38) PB L 126 van 26.5.2000, blz. 1. Bij deze richtlijn is onder meer ingetrokken: Tweede Richtlijn 89/646/EEG van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG (PB L 386 van 30.12.1989, blz. 1).

(39) Met uitzondering van Ierland en het Verenigd Koninkrijk die door Visa als een gebied worden beschouwd.

(40) Zie onder meer het arrest van het Hof van 11 juli 1985 in zaak 42/84, Remia/Commissie, Jurispr. 1985, blz. 2454, punt 22.

(41) Zie onder meer het arrest van het Hof van 15 december 1994 in zaak C-250/92, Gøtrrup-Klim Grovvareforeninger/Dansk Landbrugs Grovvareselskab AmbA, Jurispr. 1994, I-5641, punt 54.

(42) Zie onder meer het arrest van het Hof van 17 juli 1997 in zaak C-219/95, Ferriere Nord/Commissie, Jurispr. 1997, I-4411, punt 19, en het arrest van het Hof van 21 januari 1999 in de gevoegde zaken C-215/96 en C-216/96, Bagnasco, Jurispr. 1999, I-0135.

BIJLAGE

Tabel 1: Aantal kaarten in omloop per 31 december 1999 (indien beschikbaar) - geschikt voor gebruik in verkooppunten ((In deze tabel wordt (indien gegevens beschikbaar zijn) geen rekening gehouden met kaarten die niet bruikbaar zijn in verkooppunten (bijvoorbeeld kaarten die alleen in geldautomaten kunnen worden gebruikt).))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Visa Quarterly Operating Certificate (ingevuld door Visa-leden), Europay, Retail Banking Research Limited, Lafferty en volgens bijgevoegd gegevensblad regelingen Nationale Bank en regelingen particuliere banken.

Exclusief gegevens "Visa Commercial"-kaarten en, voor de Europese landen, gegevens bedrijfskaarten voor MasterCard/Europay, inclusief gegevens bedrijfskaarten voor "Travel and entertainment organisations" ("T & E"-organisaties).

Tabel 2: Totaal aantal betaalkaarttransacties in verkooppunten vóór 31 december 1999 (indien beschikbaar)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Visa Quarterly Operating Certificate (ingevuld door Visa-leden), Europay, Retail Banking Research Limited, Lafferty en volgens bijgevoegd gegevensblad regelingen Nationale Bank en regelingen particuliere banken.

Exclusief gegevens "Visa Commercial"-kaarten en, voor de Europese landen, gegevens bedrijfskaarten voor MasterCard/Europay, inclusief gegevens bedrijfskaarten voor "Travel and entertainment organisations" ("T & E"-organisaties).

Tabel 3: Totale waarde van betaalkaarttransacties in verkooppunten vóór 31 december 1999 (indien beschikbaar)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Visa Quarterly Operating Certificate (ingevuld door Visa-leden), Europay, Retail Banking Research Limited, Lafferty en volgens bijgevoegd gegevensblad regelingen Nationale Bank en regelingen particuliere banken.

Exclusief gegevens "Visa Commercial"-kaarten en, voor de Europese landen, gegevens bedrijfskaarten voor MasterCard/Europay, inclusief gegevens bedrijfskaarten voor "Travel and entertainment organisations" ("T & E"-organisaties).