Rekenkamer

Ingevolge de bepalingen van de Verdragen (artikel 45 C, lid 4, van het EGKS-Verdrag, artikel 248, lid 4, van het EG-Verdrag en artikel 160 C, lid 4, van het EGA-Verdrag) en van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (artikel 88), zoals laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG, EGKS, Euratom) nr. 2673/1999 van de Raad van 13 december 1999, alsmede de overeenkomstige bepalingen betreffende de Europese Ontwikkelingsfondsen, heeft de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen te harer zitting van 11 en 12 oktober 2000, haar

JAARVERSLAG

over het begrotingsjaar 1999

vastgesteld (2000/C 342/01)

Dit verslag, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Jan O. KARLSSON

(President)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE INSTELLINGEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ALGEMENE INLEIDING

0.1. Dit jaarverslag heeft dezelfde structuur als dat van de laatste twee jaar, met hoofdstukken betreffende de ontvangsten en elk van de uitgaventerreinen die onder de rubrieken van de financiële vooruitzichten vallen. Een afzonderlijk hoofdstuk bevat de verklaring van betrouwbaarheid en een toelichting daarbij. De opmerkingen van de Kamer inzake de activiteiten van het zesde, zevende en achtste Europees Ontwikkelingsfonds worden afzonderlijk gepresenteerd.

0.2. Sinds de laatste kwijtingsprocedure heeft de Rekenkamer 24 speciale verslagen vastgesteld, met de resultaten van controles die de aandacht vestigen op een grote verscheidenheid van specifieke gebieden waarop het financieel beheer van de Gemeenschap kan worden verbeterd. Met de bevindingen in die verslagen alsmede in dit jaarverslag wordt door de kwijtingsautoriteit rekening gehouden. Een lijst met alle verslagen en adviezen die de Kamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht, is als bijlage II bij dit verslag gevoegd.

0.3. Voor het financieel beheer in de Gemeenschap was 1999 een belangrijk jaar. Een reeds enkele jaren aanzwellende vertrouwenscrisis in de leiding van de Commissie culmineerde in twee rapporten van het Comité van onafhankelijke deskundigen, waarvan het eerste werd gevolgd door het aftreden van de Commissie. De nieuwe Commissie, die haar werkzaamheden in september 1999 begon, lanceerde direct een nieuw hervormingsprogramma. Het programma bevat drie onderling samenhangende onderwerpen: hervorming van de wijze waarop politieke prioriteiten worden gesteld en middelen worden toegewezen, belangrijke wijzigingen in het personeelsbeleid en een ingrijpende herziening van financieel beheer en controle. In de loop van 2000 heeft de Commissie haar voorstellen nader uitgewerkt en het implementatieproces in gang gezet.

0.4. Veel belangrijke tekortkomingen die het hervormingsprogramma moet verhelpen, betreffen punten waarop de Rekenkamer in haar verslagen in de loop der jaren herhaaldelijk heeft gewezen: de ontoereikendheid van de contractuele voorzieningen van de Gemeenschap, fundamentele en structurele tekortkomingen in de interne controle, waardoor de ordonnateurs aan verantwoordelijkheid inboeten, aanhoudende tekorten aan middelen voor het beheer van sommige programma's, waardoor steeds meer gebruik werd gemaakt van soms onregelmatige instrumenten, zoals de zogenoemde BAT's(1), om de leemten op te vullen. In het verleden werd niet voldoende prioriteit gegeven aan het nemen van de nodige stappen om snel en afdoende met de tekortkomingen af te rekenen.

0.5. Zoals de Rekenkamer diverse malen heeft benadrukt, vergt een fundamentele verbetering van de interne controle een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen ordonnateurs, financieel controleurs en rekenplichtigen, zodat de ordonnateurs in de operationele directoraten-generaal volledig verantwoordelijk worden voor de uitvoering van verplichtingen en betalingen. In dit verband moet ook de interne audit worden versterkt, zoals de Commissie heeft voorgesteld. In de voorstellen van de Commissie in haar witboek wordt rekening gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer in haar advies nr. 4/97 over het voorstel van de Commissie tot herziening van het Financieel Reglement(2). Het is toe te juichen dat de Commissie prioriteit geeft aan de hervorming, met inbegrip van de noodzakelijke wijziging van artikel 24 van het Financieel Reglement, en dat de interne controledienst is opgericht en bemand.

0.6. Een ander aspect van de hervorming dat nauw aansluit bij een door de Rekenkamer vastgestelde kernprioriteit is dat de nadruk sterker moet worden gelegd op resultaat- en prestatiemeting binnen een kader van toewijzing van middelen met vooraf vastgestelde prioriteiten en doelstellingen die duidelijk omschreven en meetbaar zijn. In de algemene inleiding bij het jaarverslag over het begrotingsjaar 1998 voerde de Rekenkamer aan dat het succes van de Commissie moet worden afgemeten aan de mate waarin beleidsdoelstellingen met een minimum aan kosten worden gerealiseerd, en benadrukte zij dat de hieruit resulterende verandering in cultuur en praktijken centraal dient te worden gesteld in het proces van financiële hervorming. Ook hier zou de invoering van Activity Based Management (ABM) de Commissie moeten helpen haar prioriteiten beter af te stemmen op de beschikbare financiële en administratieve middelen, en situaties te vermijden waarin betrekkelijk kleine programma's onevenredige inspanningen vergen van haar personeel.

0.7. De Commissie heeft niet alleen het algemene programma voor de administratieve en financiële hervorming goedgekeurd, maar ook hervormingsprogramma's voor bepaalde begrotingsterreinen aangekondigd, waarmee ook wordt ingegaan op de zorgen die de Rekenkamer al een aantal jaren heeft uitgesproken. De voorstellen van de Commissie van mei 2000 ter verbetering van het beheer van programma's voor externe steunverlening zijn gebaseerd op een analyse van de tekortkomingen van de programma's van de Commissie, die veel overeenkomst vertoont met die van de Rekenkamer zoals uiteengezet in diverse speciale verslagen en jaarverslagen, en met name in hoofdstuk 5 van het jaarverslag 1997.

0.8. De huidige grootscheepse herziening van het Financieel Reglement is noodzakelijk om te voorzien in een passend regelgevend kader voor de hervorming van het financieel beheer. In haar advies nr. 4/97(3) en later heeft de Rekenkamer onder meer aanbevelingen gedaan over de verantwoordelijkheden van de ordonnateur, de introductie van de onafhankelijke interne auditor(4), de eis dat de rekeningen overeenkomstig de internationale richtlijnen worden ingericht en de invoering van leningen ten behoeve van investeringen in gebouwen voor gebruik door de instellingen. Zij gaf ook in overweging, de bepalingen inzake de definitie van verplichtingen en de overdracht van kredieten te vereenvoudigen en het aantal uitzonderingen op de basisbeginselen van het Financieel Reglement te verminderen. De Rekenkamer zal sterk de aandacht blijven vestigen op deze aanbevelingen en alle aspecten van de herziening van het Financieel Reglement zorgvuldig blijven volgen; zij zal later een standpunt bepalen inzake mogelijke verdere verbeteringen.

0.9. De Rekenkamer spoort de Commissie aan om haar hervormingsvoorstellen zo spoedig mogelijk door te voeren, waarbij bedacht moet worden dat voor bepaalde hervormingen het Financieel Reglement en het statuut moeten worden gewijzigd. Nu de eerste stappen worden gezet, moet het hervormingsprogramma voor het grootste deel nog worden geïmplementeerd. Pas wanneer structuren en procedures zijn opgezet en daadwerkelijk functioneren, kan worden beoordeeld of de beoogde verbeteringen in het financieel beheer ook zijn gerealiseerd. Het veranderen van de beheerscultuur van een organisatie zoals de Commissie is moeilijk en zal tijd vergen, maar alleen met dit soort veranderingen zullen de hervormingsvoorstellen ook werken.

0.10. Zoals de Rekenkamer herhaaldelijk heeft gesteld, zijn er niet alleen verbeteringen in het financieel beheer van de Commissie nodig om het algehele beheer van communautaire middelen te verbeteren. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het dagelijks beheer van de meeste middelen uit de Gemeenschapsbegroting, op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de structuurfondsen. Dit jaarverslag en de speciale verslagen die sinds de laatste kwijting zijn gepubliceerd, blijven de aandacht vestigen op ernstige en hardnekkige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. Er zijn belangrijke initiatieven genomen om één en ander te verbeteren door de financiële controles te versterken die de lidstaten zelf moeten blijven uitvoeren op verrichtingen die door de Gemeenschap zijn gefinancierd (of gecofinancierd)(5). Dit jaarverslag toont echter aan dat de implementatie van de nieuwe systemen nog steeds niet is afgerond (zie de paragrafen 2.41, 3.69 - 3.74 en 3.78) en dat de Commissie meer druk op de lidstaten moet uitoefenen om ze volledig te implementeren.

0.11. Door in het jaarverslag sterker de nadruk te leggen op de follow-up van de maatregelen die naar aanleiding van haar eerdere controlebevindingen zijn genomen, houdt de Kamer rekening met de bezorgdheid van de kwijtingsautoriteit. Los van de hervormingsvoorstellen van de Commissie toont dit jaarverslag aan dat er op enkele specifieke gebieden enige vorderingen zijn geboekt. De Commissie heeft specifieke tekortkomingen in enkele projecten en programma's verholpen (bijvoorbeeld het hulpprogramma ten behoeve van Zuid-Afrika), de maatregelen voor het gesubsidieerde gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder herzien en maatregelen genomen inzake sommige aspecten van de eigen middelen. Op andere gebieden echter, zoals de hervorming van de ordening van de wijnmarkt en het treffen van corrigerende maatregelen naar aanleiding van de ontdekking van fouten of onregelmatigheden op het gebied van het EFRO, werd traag of slechts ten dele gereageerd.

0.12. In haar betrouwbaarheidsverklaring over de rekeningen van 1999 vestigt de Rekenkamer de aandacht op soortgelijke problemen in verband met de jaarrekening van de Gemeenschap als die welke in voorgaande jaren werden geconstateerd. Tekortkomingen in boekhoudsystemen en -procedures houden in dat de gepresenteerde gegevens in sommige gevallen onjuist of onvolledig zijn. De problemen met de beheers- en controlesystemen voor de huishoudelijke uitgaven van de Commissie en de lidstaten blijven aanleiding geven tot een significante foutenfrequentie, met name bij de uiteindelijke begunstigden. Gelet op de hiervoor vermelde bevindingen kan de Rekenkamer geen verklaring afgeven dat de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de financiële verantwoording, wettig en regelmatig zijn, behalve wat betreft de eigen middelen, de verplichtingen en de personeelsuitgaven van de instellingen. De Rekenkamer steunt dan ook het plan van de Commissie ter verbetering van het financieel beheer, dat in het kader van de kwijting voor 1998 aan de kwijtingsautoriteit is voorgelegd. Zoals is gesteld in paragraaf 8.59 van dit verslag moet er bij een daadwerkelijke, voortdurende verbetering in de beheers- en controleprocedures van de Commissie en de autoriteiten in de lidstaten een zeker effect zijn op de controlebevindingen en conclusies van de Rekenkamer. Niemand kan echter vooraf zeggen hoe de verklaring van een onafhankelijk extern accountant, die moet berusten op de tijdens de controle geconstateerde feiten, zal komen te luiden.

0.13. Tot slot wordt gewezen op het gevaar dat de door de Rekenkamer opgespoorde fouten verkeerd worden geïnterpreteerd of voorgesteld als een indicatie van het fraudeniveau in de Gemeenschapsbegroting. Wanneer er in de verslagen van de Rekenkamer sprake is van betalingen van onjuiste bedragen vanwege fouten en onregelmatigheden, gaat het hoofdzakelijk om problemen inzake ontoereikend financieel beheer en controle. De meeste fouten treden op in de voornaamste uitgavenprogramma's die door de overheidsinstanties in de lidstaten worden beheerd, en betreffen met name zaken als geringe te veel betaalde bedragen aan landbouwbedrijven en betalingen voor uitgaven door overheidsinstanties die niet in aanmerking komen voor cofinanciering door de Europese Unie. Slechts een klein gedeelte van de door de Rekenkamer geconstateerde inbreuken op de regelgeving bood voldoende grond voor nader onderzoek door het Europees Bureau voor fraudeonderzoek (OLAF) of de met strafvordering belaste autoriteiten van de lidstaten. De omvang van de fraude wordt vermeld in een jaarverslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, dat de gegevens van de diensten van de Commissie en van de lidstaten bevat.

0.14. Indien de Rekenkamer echter indicaties van opzettelijke fraude aantreft, blijft zij overeenkomstig de met het OLAF gesloten akkoorden nauw met dat bureau samenwerken ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. In dit verband merkt de Rekenkamer op dat het Verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen nog steeds niet door alle lidstaten is geratificeerd en dat het parallelle verdrag inzake corruptie in verband met de communautaire begroting door slechts één lidstaat is geratificeerd. Hieruit blijkt dat, hoewel artikel 280 van het Verdrag de lidstaten belangrijke verantwoordelijkheden geeft voor de bestrijding van fraude ten nadele van de communautaire begroting, deze staten zich nog niet geheel bevredigend van deze verantwoordelijkheden kwijten. Het is dan ook noodzakelijk, hetzij binnen de bestaande communautaire wetgeving, hetzij via passende wijzigingen van het Verdrag, alle mogelijke instrumenten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te onderzoeken. Zoals het comité van toezicht van het OLAF onlangs heeft benadrukt, moet er ook nog veel worden gedaan aan een betere samenwerking tussen het OLAF en de lidstaten bij het onderzoeken en vervolgen van fraude en corruptie in verband met de EU-begroting.

(1) Afkorting van de Franse benaming van bureaus voor technische bijstand.

(2) Advies nr. 4/97 van de Rekenkamer over het voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23.2.1998), paragrafen 5.1 - 5.17.

(3) PB C 57 van 23.2.1998.

(4) Advies nr. 1/2000 van de Rekenkamer over het voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 tot scheiding van de functie van interne audit en de functie van financiële controle vooraf (artikel 24, vijfde alinea, van het Financieel Reglement), vastgesteld door de Rekenkamer op 5 oktober 2000.

(5) Het Geïntegreerd beheers- en controlesysteem (IACS) met betrekking tot de landbouwuitgaven en Verordening (EG) nr. 2064/97 van de Raad inzake de financiële controle van de structuurfondsen.

Verslag over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 1(1)

Eigen middelen

1.0. INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

1.1. Voor de traditionele eigen middelen was het onderzoek van de Rekenkamer toegespitst op de vaststellingen en inningen van vorderingen van de Gemeenschap door de Commissie en de lidstaten, alsmede op de uitvoering van de communautaire regelgeving, met name op het gebied van de douaneregeling voor passieve veredeling.

1.2. Wat betreft de middelen uit BTW en BNP hadden de werkzaamheden van de Rekenkamer hoofdzakelijk betrekking op de aansluiting van fiscale en statistische gegevens ten behoeve van fraudebestrijding. Voorts heeft de Rekenkamer onderzocht welk gevolg er is gegeven aan de kritiek die zij eerder had geformuleerd over het behoud van een duaal systeem van voorschriften voor de nationale boekhouding (ESER 79 en ESR 95).

1.3. Tevens heeft de Rekenkamer haar opmerkingen betreffende de controle door de Commissie van de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid van het BNP van de lidstaten uiteengezet in haar speciaal verslag nr. 17/2000(2).

BEGROTINGSUITVOERING

1.4. Tabel 1.1 geeft een overzicht van de communautaire ontvangsten van het begrotingsjaar 1999. Uit grafiek 1.1 blijkt het volgende:

a) de werkelijke ontvangsten lagen in het begrotingsjaar 1999 met 86908,1 miljoen euro, ofwel 101,5 % van de in de definitieve begroting geraamde ontvangsten, 2,8 % hoger dan in het begrotingsjaar 1998 (84529,7 miljoen euro);

b) de netto traditionele eigen middelen, dus na aftrek van de inningskosten (1539,7 miljoen euro), beliepen 13857,6 miljoen euro, hetgeen 15,9 % van de totale werkelijke ontvangsten is; deze middelen bedroegen 1,8 % minder dan in het begrotingsjaar 1998 en bestonden uit:

- douanerechten ten bedrage van 13006,5 miljoen euro bruto, ofwel 84,5 % van de bruto traditionele eigen middelen (15397,3 miljoen euro)(3),

- landbouwrechten ten bedrage van 1187,3 miljoen euro bruto, ofwel 7,7 % van de bruto traditionele eigen middelen,

- bijdragen voor en heffingen op suiker en isoglucose ten bedrage van 1203,5 miljoen euro bruto, ofwel 7,8 % van de bruto traditionele eigen middelen;

c) de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) beliepen 31332,3 miljoen euro(4), ofwel 36,1 % van de totale werkelijke ontvangsten; de daling van de werkelijke ontvangsten ten opzichte van het begrotingsjaar 1998 (33086,5 miljoen euro) bedraagt 5,3 %;

d) de BNP-middelen beliepen 37512,0 miljoen euro(5) (waarvan 305,0 miljoen euro reserves), ofwel 43,2 %

Tabel 1.1 - Ontvangsten van de begrotingsjaren 1998 en 1999 - Analyse van de begrotingsuitvoering 1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

van de totale werkelijke ontvangsten; ze bedroegen 7,1 % meer dan in het voorgaande begrotingsjaar (35026,1 miljoen euro);

e) het beschikbare overschot van het vorige begrotingsjaar (3022,2 miljoen euro) en de diverse ontvangsten (1288,1 miljoen euro) vormen 5,0 % van de totale werkelijke ontvangsten, hetgeen 94,2 % meer is dan in het begrotingsjaar 1998.

1.5. De Rekenkamer heeft de informatie van de Commissie in deel I van de jaarrekening onderzocht. Dit deel bevat de toelichtingen bij de ontvangsten van het jaar en met name verklaringen over verschillen tussen de bedragen in de goedgekeurde rekeningen en de werkelijke ontvangsten. Met dit onderzoek werd niet beoogd zekerheid te verkrijgen over de betrouwbaarheid van deze toelichtingen. Het ging er meer om, significante verschillen aan te wijzen waarvoor geen verklaringen worden gegeven en de vinger te leggen op verklaringen die misleidend kunnen worden geacht. In één geval bevatten de toelichtingen geen verklaring voor een verschil bij titel 9 "Diverse ontvangsten" tussen het begrotingsbedrag van 5,2 miljoen euro en de werkelijke ontvangsten van 31,4 miljoen euro.

Tabel 1.2 - Geraamde en werkelijke eigen middelen in 1999, per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Grafiek 1.1 - Ontvangsten van de Gemeenschap (voor details zie de tabellen 1.1 en 1.2)

>PIC FILE= "C_2000342NL.001501.EPS">

(6)Bron:

Jaarrekeningen 1998 en 1999.

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Traditionele eigen middelen

Toepasselijke regelgeving

1.6. De specifieke regelgeving voor de traditionele eigen middelen omvat:

a) Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(7), alsmede Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van Besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen(8), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96(9);

b) Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek(10), alsmede Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek(11).

Reikwijdte van de controle

1.7. In het kader van de betrouwbaarheidsverklaring (zie hoofdstuk 8) heeft de controle van de traditionele eigen middelen betrekking op de douane- en landbouwrechten die zijn vastgesteld en in de rekeningen (A-boekhouding) van de lidstaten zijn opgenomen aan de hand van de aangiften die bij de douaneautoriteiten worden ingediend om goederen in de Gemeenschap in het vrije verkeer te brengen. De controle van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen heeft geen betrekking op de niet bij de douane aangegeven of aan douanetoezicht onttrokken importen.

1.8. De Rekenkamer houdt apart rekening met het risico dat voortvloeit uit onregelmatige importen en andere risico's voor de traditionele eigen middelen die ertoe kunnen leiden dat verschuldigde bedragen niet in de rekeningen zijn opgenomen. In het kader van haar andere taken heeft zij specifieke controles verricht ter evaluatie van procedures waarmee in de lidstaten de traditionele eigen middelen worden geïnd die aan de Gemeenschap verschuldigd zijn. De meest recente controles hadden betrekking op het beheer van de in het communautair douanewetboek voorgeschreven zekerheden en borgtochten ter bescherming van de inning van de traditionele eigen middelen(12). In het kader van haar werkprogramma ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen stelt de Commissie jaarlijks een verslag op waarin de balans wordt opgemaakt van de door de lidstaten bij hun eigen controles geconstateerde onregelmatigheden en fraudegevallen. In haar laatste verslag(13) maakt de Commissie melding van een bedrag van 1096 miljoen euro, hetgeen overeenkomt met het gecumuleerde bedrag van de met onregelmatigheden en fraude gemoeide traditionele eigen middelen die de lidstaten over de jaren 1995 - 1998 hebben gemeld.

1.9. Naast de bedragen die als ontvangsten in de winst-en-verliesrekening zijn opgenomen, bevat de toelichting bij de balans voor de eerste keer een voorziening voor het totale van de lidstaten te ontvangen bedrag aan eigen middelen die nog niet zijn geïnd maar in een specifieke boekhouding (B-boekhouding) zijn opgenomen (zie paragraaf 8.6). Het uitstaande bedrag op deze rekeningen luidde per 31 december 19991951,9 miljoen euro.

1.10. De Rekenkamer heeft ook de procedures in de lidstaten onderzocht voor de boeking en samenvoeging van de traditionele eigen middelen.

Controlebevindingen

1.11. Tijdens de controle van de Rekenkamer bleek dat vastgestelde rechten ter waarde van 3,0 miljoen euro met aanzienlijke vertraging ter beschikking van de Commissie zijn gesteld. Wanneer bedragen te laat beschikbaar worden gesteld, dienen de lidstaten conform artikel 11 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 (aangehaald in paragraaf 1.6) achterstalligheidsrente te betalen.

1.12. Zoals al enkele jaren het geval is(14), waren er problemen met zowel de betrouwbaarheid als de aard van de specifieke rekeningen (B-boekhouding). Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 nemen de lidstaten in de B-boekhouding vastgestelde rechten op die nog niet geïnd zijn en waarvoor geen zekerheid is gesteld, en kunnen zij in de B-boekhouding ook vastgestelde rechten opnemen waarvoor een zekerheid is gesteld, maar die betwist worden waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.

1.13. Eind 1999 lag het totale nettobedrag op de B-rekeningen bij 1951,9 miljoen euro, dus 212,5 miljoen euro (+ 12,2 %) hoger dan het saldo aan het eind van 1998 (1739,4 miljoen euro). Deze stijging was het gevolg van nieuwe boekingen ten bedrage van 514,4 miljoen euro (23 % minder dan de nieuwe boekingen in 1998), verminderd met 216,2 miljoen euro aan inningen gedurende het begrotingsjaar en 85,7 miljoen euro aan annuleringen en afschrijvingen. De uiteindelijke nettostijging kan nog als normaal worden beschouwd.

1.14. Blijkens de controles van de Rekenkamer zijn in sommige lidstaten de procedures voor de samenstelling van de B-boekhouding nog niet geheel betrouwbaar, ondanks de aandacht die aan het probleem is geschonken. Bepaalde vastgestelde rechten die in de A-boekhouding opgenomen en ter beschikking gesteld hadden moeten worden, zijn abusievelijk in de B-boekhouding opgenomen. Ook was er sprake van te late of dubbele boekingen in de B-boekhouding. De geconstateerde bedragen waren echter niet van materieel belang voor de winst-en-verliesrekening in haar geheel.

1.15. Wat betreft de aard van de B-boekhouding leidt de verordening tot een mengeling van vastgestelde rechten die zonder onderscheid worden opgenomen naar gelang van de omstandigheden waarin zij zijn ontstaan en de kans op uiteindelijke inning. Sommige boekingen in de B-boekhouding zijn bedragen waarvoor technisch geen zekerheid bestaat, maar die niet betwist worden en die over het algemeen stipt betaald worden; andere betreffen failliete of onvindbare debiteuren of zijn het voorwerp van slepende juridische procedures. Er waren tussen de lidstaten ook verschillen in interpretatie van de verordening (zie speciaal verslag nr. 8/99(15)). De Rekenkamer juicht het antwoord van de Commissie toe dat zij niet zal aarzelen om de vereiste maatregelen te nemen als de voorschriften worden overtreden, en benadrukt dat de Commissie moet zorgen voor correcte en eenvormige praktijken in alle lidstaten.

1.16. De overzichten die de lidstaten per kwartaal aan de Commissie sturen, bevatten geen analyse van het overgedragen saldo van de B-boekhouding naar ouderdom of anderszins en vormen dus geen passende grondslag voor de Commissie om de Gemeenschap een realistisch beeld te geven van de waarde van de verschuldigde bedragen (zie de paragraaf 8.6). Voor de gehele periode 1990 - 1999 is slechts 30 % van de oorspronkelijk in de B-boekhouding opgenomen bedragen geïnd. Het saldo omvat enkele al lang bestaande boekingen waarvan de volledige inning nu zeer twijfelachtig moet worden geacht, hoewel de aanzienlijke verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten generalisering voorkomen. Het is niet zonder meer aannemelijk dat de vorige inningsgraad voor het huidige uitstaande saldo geldt. De Commissie zou van de lidstaten een gedetailleerdere analyse van de saldi van de B-boekhouding moeten verlangen. Dit zou een basis kunnen zijn voor het opvoeren in de jaarrekening van de bedragen die naar schatting worden geïnd, en voor een beter schuldbeheer. Een dergelijke handelwijze verdient de voorkeur boven de procedure van 1999, toen een voorziening van 100 % werd getroffen.

Resultaat van de controle

1.17. De controles hebben bevredigende globale resultaten opgeleverd betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en de regelmatigheid van de in de boekhouding van de lidstaten opgenomen onderliggende verrichtingen (zie paragraaf 1.7). De fouten die zijn vastgesteld tijdens het onderzoek van de onderliggende verrichtingen hebben geen materiële invloed op de juistheid van de ontvangsten in de winst-en-verliesrekening. In één lidstaat zijn bij een enkel douanekantoor diverse fouten en inconsequenties geconstateerd in de douaneaangiften, die tijdens de controleprocedures van de douane hadden moeten worden ontdekt. Deze gevallen vereisen nader onderzoek en passende maatregelen van de nationale autoriteiten en de Commissie aangezien het traditionele eigen middelen betreft die niet of te laat beschikbaar zijn gesteld.

Eigen middelen BTW-BNP

Toepasselijke regelgeving

1.18. De specifieke regelgeving voor de eigen middelen uit BTW en op basis van het BNP omvat:

a) Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(16), alsmede Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van Besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen(17), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96(18);

b) Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde(19);

c) Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 betreffende de harmonisatie van de opstelling van het bruto nationaal product tegen marktprijzen(20).

Reikwijdte van de controle

1.19. Voor de BTW- en BNP-middelen worden bij de vaststelling van de grondslagen statistische gegevens gehanteerd, zodat een boekhoudkundige controle van de onderliggende gegevens niet mogelijk is. Op grond hiervan en op basis van de door de Commissie in aanmerking genomen BTW- en BNP-gegevens had de financiële controle van de Rekenkamer betrekking op de juistheid van de berekening van de bijdragen van elke lidstaat in de verschillende fasen, vanaf de oorspronkelijke begroting tot de definitieve verevening voor de betrokken begrotingsjaren.

Controlebevindingen

1.20. De lidstaten dienen hun grondslagen voor de jaren n P 1 en eerder vóór 31 juli naar de Commissie te sturen wat de BTW(21) en vóór 1 oktober wat het BNP(22) betreft.

1.21. Doordat meerdere lidstaten in 1999 te laat geldige grondslagen toestuurden, met name voor het BNP, was de voor controles beschikbare tijd beperkt. De omvang en aard van de controles van de BNP-gegevens die de Commissie heeft verricht, waren niet afdoende gedocumenteerd(23).

Resultaat van de controle

1.22. De beperkte reikwijdte van de controle in aanmerking genomen, heeft de Rekenkamer redelijke zekerheid verkregen over de betrouwbaarheid van het door de Commissie opgezette systeem voor de inning van de BTW- en BNP-middelen.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Traditionele eigen middelen

1.23. De Rekenkamer heeft onderzocht wat de Commissie op financieel en regelgevingsniveau heeft ondernomen naar aanleiding van de belangrijkste opmerkingen in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 1994 - 1997 en in speciaal verslag nr. 13/98 over het gebruik van risicoanalysetechnieken bij douanecontroles en de inklaring van goederen(24). De evaluatie van de corrigerende maatregelen die getroffen zijn naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer berust op de inlichtingen waarover de Commissie beschikt.

Follow-up bij het financieel beheer

1.24. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 maakte de Rekenkamer gewag van traditionele eigen middelen die niet waren vastgesteld of door bepaalde lidstaten ter beschikking van de Commissie waren gesteld overeenkomstig de regelgeving; deze opmerkingen leidden tot de vaststelling van achterstalligheidsrente ten bedrage van 0,4 miljoen euro, die volledig geïnd is. De door de Commissie uitgevoerde controles naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer in verband met systematische vertragingen bij de afwikkeling van de regeling voor douanevervoer resulteerden in de vaststelling van achterstalligheidsrente van 2,4 miljoen euro, waarvan slechts 0,1 miljoen euro geïnd is. De financiële follow-up inzake twee van de vijf fraudegevallen die behandeld zijn in het kader van de wederzijdse bijstand en vermeld worden in het jaarverslag over het begrotingsjaar 1994, was op het moment van het onderzoek nog niet afgerond.

1.25. De opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 betroffen de toepassing van de regelingen inzake actieve veredeling en opslag, alsmede de toepassing van overeenkomsten inzake douane-unies. Op basis van deze opmerkingen heeft de Commissie 3,6 miljoen euro aan achterstalligheidsrente geïnd en 26530 euro aan hoofdsommen. Voorts had de Rekenkamer een onjuiste toepassing van de overeenkomst inzake de douane-unie met Turkije tijdens de periode 1973 - 1995 geconstateerd. Deze behelsde de uitvoer naar dit land van producten met een certificaat inzake goederenverkeer die onder de regeling actieve veredeling vielen en die vooraf niet in het vrije verkeer waren gebracht. De Commissie was van mening dat op grond van de communautaire regelgeving de rechten voor het in de handel brengen van de betrokken producten niet achteraf konden worden teruggevorderd. Zij had echter toegezegd de lidstaten te verzoeken, de ten onrechte afgegeven certificaten inzake goederenverkeer ongeldig te verklaren en de Turkse autoriteiten hiervan op de hoogte te stellen. De Rekenkamer stelt vast dat de Commissie zich in maart 1997 tot de lidstaten heeft gericht met het verzoek uitsluitend de certificaten die in de periode 1 maart 1994 - 18 maart 1995 waren verstrekt, opnieuw te onderzoeken en dat, volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, geen enkele lidstaat certificaten inzake goederenverkeer ongeldig heeft verklaard.

1.26. De opmerkingen in het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 met betrekking tot het financieel beheer van de Commissie en de lidstaten, de vrije zones, de actieve veredeling, alsook de vaststelling en de inning a posteriori van traditionele eigen middelen hebben een passende follow-up gehad.

1.27. Het jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 bevatte opmerkingen, zonder rechtstreeks financieel effect, over het gebruik van risicoanalysetechnieken en over financiële controle, in verband met bedragen aan eigen middelen die niet of te laat ter beschikking waren gesteld. Op laatstgenoemd feit heeft de Commissie adequaat gereageerd door 15,3 miljoen euro aan hoofsommen en 1,3 miljoen euro aan achterstalligheidsrente te innen.

Follow-up in de communautaire regelgeving

1.28. De Rekenkamer heeft onderzocht hoe de Commissie uitvoering heeft gegeven aan haar voornemen, de communautaire regelgeving aan te passen, gelet op haar antwoorden op de opmerkingen van de Rekenkamer in de jaarverslagen over de begrotingsjaren 1994 - 1997. In haar antwoorden maakte de Commissie gewag van wijzigingen in de regelgeving, met name ten aanzien van douanevervoer, actieve veredeling, preferentiële tariefbehandeling, het beheer van oninbare vorderingen, de procedures voor vaststelling en inning a posteriori en voor wederzijdse bijstand in het kader van de bestrijding van douanefraude.

1.29. De periode onder beschouwing heeft een wijziging te zien gegeven van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89(25), die gericht is op de standaardisering van de financiële inlichtingen die de lidstaten aan de Commissie verstrekken; een ander wijzigingsvoorstel voor deze verordening, inzake de voorwaarden voor het oninbaar verklaren van traditionele eigen middelen, was ten tijde van het onderzoek(26) nog steeds in behandeling.

1.30. De opmerkingen over wederzijdse bijstand en invorderingen a posteriori in het jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 moesten met name een verbetering opleveren van de bepalingen in het douanewetboek over de verjaring en de garantie van de douaneschuld. Tijdens het onderzoek door de Rekenkamer werd over deze wijzigingen nog steeds beraadslaagd(27).

1.31. Op het gebied van het communautair douanevervoer heeft de Commissie het voorstel van de Rekenkamer om de bepalingen van het wetboek over de doorlopende zekerheid aan te scherpen, nog niet kunnen uitvoeren. Krachtens de geldende bepalingen kunnen nog steeds goederen onder de regeling voor douanevervoer worden geplaatst, hoewel de doorlopende zekerheid ontoereikend is geworden vanwege eerdere niet-afgewikkelde operaties.

Eigen middelen BTW-BNP

Inleiding

1.32. Het BNP vormt de referentiegrootheid voor de berekening van de vierde financieringsbron van de begroting van de Gemeenschappen. In deze context heeft een nieuwe versie van het Europees rekeningenstelsel (ESR 95) in 1999 de tweede druk van het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER 79) vervangen(28). Bij de toepassing van het ESR 95 wordt meer rekening gehouden met de recente economische veranderingen en de vooruitgang in de statistiek van de laatste jaren. Het volgens ESR 95 berekende PNB is dan ook een betrouwbaardere en beter vergelijkbare indicator voor het bijdragevermogen van de lidstaten. Deze nieuwe versie is van toepassing op "alle communautaire besluiten waarin naar het ESER of naar de definities daarvan wordt verwezen". Maar, "... ten behoeve van de begroting en de eigen middelen is het ESER, tweede druk, in afwijking van..., het geldende Europese stelsel van economische rekeningen"(29).

1.33. Tot driemaal toe(30) heeft de Rekenkamer het gebruik van een duaal systeem van normen voor de nationale boekhouding (ESER 79 en ESR 95) geconstateerd en gehekeld.

1.34. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 en speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP(31) betreurt de Rekenkamer de toepassing van twee boekhoudsystemen omdat er geen gebruik wordt gemaakt van één uitstekend functionerend instrument dat reeds beschikbaar is. De Rekenkamer wijst erop dat het bijdragevermogen van de lidstaten bij toepassing van het ESER 79 minder goed tot uiting komt dan bij gebruik van het ESR 95. Ten slotte benadrukt de Rekenkamer dat, aangezien het ESR 95 op andere beleidsterreinen van de Unie wordt gebruikt, er verwarring kan ontstaan bij de keuze van het systeem voor boekhoudkundige normen.

1.35. In advies nr. 8/99 over een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie(32) heeft de Rekenkamer er akte van genomen wat het gevolg voor de eigen middelen is indien uitsluitend ESR 95 wordt gebruikt en het BNP wordt vervangen door het bruto nationaal inkomen (BNI). De Rekenkamer herinnert eraan dat in de financieringscriteria van de Unie het bijdragevermogen van de lidstaten zo duidelijk mogelijk tot uitdrukking moet komen.

De kosten van het huidige duale systeem voor boekhoudkundige normen

1.36. Zoals de Rekenkamer heeft benadrukt in haar eerdere opmerkingen(33), daarin gesteund door de Commissie(34) (die uitsluitend ESR 95 heeft voorgesteld om te beschikken over een betrouwbaarder en beter vergelijkbare indicator voor het bijdragevermogen van de lidstaten), is het huidige systeem niet bevredigend.

1.37. Handhaving van het ESER 79 heeft tot gevolg dat de rekeningen die momenteel volgens het ESR 95 worden opgesteld uitsluitend voor de eigen middelen een omgekeerde conversie(35) ondergaan. Deze dubbele boekhouding brengt aanvullende kosten met zich, zowel voor de nationale bureaus voor de statistiek in de lidstaten als voor de interne controle van de Commissie.

1.38. Voorts is de kans op fouten bij de overgang van het ESR 95 naar het ESER 79 altijd aanwezig. Wat betreft de grondslagenramingen worden de volgens het ESR 95 voorziene groeipercentages bij benadering toegepast op de volgens het ESER 79 geraamde grondslagen.

1.39. Door geen gebruik te maken van het ESR 95 bij de berekening van de eigen middelen ziet de Unie ten slotte af van een indicator van betere kwaliteit voor het bijdragevermogen van de lidstaten.

Het besluit over de eigen middelen

1.40. Tijdens de vergadering van 8 mei 2000 heeft de Raad (Ecofin) een gemeenschappelijke beleidslijn goedgekeurd voor een ontwerpbesluit(36), dat streeft naar het gebruik van het ESR 95 als enige referentie voor de nationale boekhouding en bijgevolg voor de toepassing ervan bij de berekening van de eigen middelen van de begroting van de Gemeenschap.

1.41. Na de definitieve vaststelling zullen de lidstaten dit besluit moeten ratificeren.

Conclusie

1.42. De Rekenkamer stelt vast dat de recente ontwerpbesluiten steeds meer aansluiten bij de opmerkingen die zij eerder geformuleerd had. Het ontwerpbesluit verzekert dat voor de nationale boekhouding uitsluitend het ESR 95 wordt toegepast (zie paragraaf 1.40). Bij invoering ervan kunnen onnodige kosten worden vermeden en kan het systeem bevredigender gaan werken (zie de paragrafen 1.37 - 1.39).

OPMERKINGEN OVER DE REGELING PASSIEVE VEREDELING

1.43. De regeling passieve veredeling is een douaneregeling(37) met economisch effect die als instrument van het handelsbeleid van de Gemeenschap fungeert ter bevordering van het handelsverkeer. Zij maakt het mogelijk goederen tijdelijk uit het douanegebied van de Gemeenschap uit te voeren en de met behulp van die goederen vervaardigde producten (veredelingsproducten) nadien weer in te voeren met gehele of gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten.

1.44. De regeling passieve veredeling maakt een steeds kleiner deel uit (2,2 % in 1997) van alle importen in de Gemeenschap, voornamelijk omdat veel van deze goederenbewegingen niet meer belastbaar zijn volgens preferentiële regelingen ten behoeve van traditionele handelaren in het kader van de regeling passieve veredeling, zoals handelaren in Midden- en Oost-Europa. Meestal gebruiken handelaren passieve veredeling als een waarborg tegen problemen bij het verkrijgen van certificaten van oorsprong in de landen waar de passieve veredeling plaatsvindt. Volgens een schatting van de Commissie uit 1995 leidde de vrijstelling van rechten krachtens de regeling passieve veredeling tot een vermindering van de traditionele eigen middelen met 556 miljoen euro.

1.45. De bedrijvigheid voor passieve veredeling is geografisch en per sector geconcentreerd (textiel, elektrische huishoudapparatuur en elektronica, ruimtevaart, machinebouw, schoeisel, motorvoertuigen, optische en fotoapparatuur en meubilair). In 1997 nam één lidstaat(38) 48 % en zes andere lidstaten(39) 44 % voor hun rekening van de wederinvoer in het kader van de regeling passieve veredeling.

1.46. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1990 had de Rekenkamer een conclusie geformuleerd die overeenkomt met die van paragraaf 1.56. De communautaire regelgeving inzake de passieve veredeling is nog niet gewijzigd.

Economische voorwaarden

1.47. Artikel 148, sub c), van het douanewetboek bepaalt: "De vergunning wordt slechts verleend indien gebruikmaking van de regeling passieve veredeling er niet toe leidt dat de wezenlijke belangen van de communautaire veredelaars ernstig worden geschaad (economische voorwaarden)".

1.48. De onderzoeken van de Rekenkamer van 1990 en 1999 tonen aan dat de autoriteiten van de lidstaten zich op zeer verschillende wijze kwijten van hun fundamentele verplichting om de economische voorwaarden te beoordelen. In twee lidstaten(40) hoefden ambtenaren al in 1990 geen rekening meer te houden met de economische voorwaarden bij de beoordeling van aanvragen. Voor drie lidstaten(41) is toegevoegde waarde als argument voldoende. Drie andere lidstaten(42) eisen controle, maar noemen geen criteria. In vier lidstaten(43) bestaat er voor de aanvragen om vergunning een centrale interministeriële administratieve procedure. In één lidstaat(44) zijn bij de vergunningsprocedure voor passieve veredeling ambtenaren betrokken op het niveau van directoraten-generaal, en vertegenwoordigers van acht ministeries en de particuliere sector.

1.49. Tijdens de controle is de Rekenkamer niet op gevallen gestuit waarin een communautair veredelaar beweerde dat zijn belangen ernstig waren geschaad vanwege een vergunning voor passieve veredeling. De Rekenkamer heeft ook geen gevallen vastgesteld waarin aanvragen zijn afgewezen.

1.50. In september 1998 kwamen afgevaardigden van de nationale douaneautoriteiten tijdens een door de Commissie georganiseerd Matthaeus-seminar tot de conclusie dat beoordeling vooraf van de economische voorwaarden niet langer nodig was voor passieve veredeling.

Vergunningsprocedure

1.51. Twee lidstaten(45), die meer dan de helft van de wederinvoer voor passieve veredeling voor hun rekening nemen, hebben hun vergunningsprocedures tot een minimum teruggebracht door permanente vergunningen te verstrekken voor onbeperkte hoeveelheden en termijnen. Een andere lidstaat(46) kent een vergunningsprocedure met hetzelfde effect. Deze procedures zijn al jarenlang van kracht.

Berekening van de douanevrijstelling

1.52. In 1991 concludeerde de Rekenkamer dat de berekeningsmethode voor de rechten moest worden vereenvoudigd, aangezien de gehanteerde methode van differentiële heffing destijds de voornaamste bron van fouten was. In januari 1998, toen de Commissie het verslag van de Rekenkamer uit 1991 bestudeerde, kwam de kwestie van de wijziging van de berekeningsmethode opnieuw aan de orde. Tot op heden is de berekeningsmethode onveranderd gebleven. Een berekeningsmethode die uitgaat van de aan de veredelingsproducten toegevoegde waarde zou een alternatief kunnen zijn.

Gevoeligheid van de regeling passieve veredeling voor fraude en onregelmatigheden

1.53. Volgens de autoriteiten van de lidstaten is passieve veredeling geen douaneregeling met een groot of zwaarwegend frauderisico. In een verslag van de Commissie wordt deze mening ondersteund door een ruime ervaring in het internationale handelsverkeer. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt echter dat het systeem vatbaar is voor fouten. De veredelingsregeling kent enkele specifieke risico's (bijvoorbeeld de noodzaak, de precieze hoeveelheid en waarde te kennen van elk communautair goed dat is verwerkt in de weer ingevoerde veredelingsproducten). Meestal zijn de fouten ontdekt bij controles van de administratie van de handelaren na wederinvoer.

1.54. Het jaarverslag van de Commissie over 1998(47) met een samenvatting van de mededelingen van de lidstaten over de door hen verrichte inspecties op het gebied van de traditionele eigen middelen (bijlage 7), bevat details over de gevoeligheid van douaneprocedures voor fraude en onregelmatigheden. De regeling passieve veredeling leidde tot 309 gevallen (1220411 euro) op een totaal van 125654 gevallen (376959482 euro). Het percentage fraude en onregelmatigheden in het kader van deze regeling is 0,3 %, evenals in 1997, terwijl dit in 1996 nog 1,76 % bedroeg.

1.55. Tijdens de periode 1996 - 1999 maakten acht lidstaten melding van 70 onregelmatigheden in verband met de regeling passieve veredeling, waarmee een totaalbedrag gemoeid was van 5646109 euro. De Rekenkamer heeft deze gevallen geanalyseerd om de exacte aard ervan vast te stellen en is tot de conclusie gekomen dat de meeste onregelmatigheden betrekking hadden op de methode van differentiële rechtenberekening, die reeds in paragraaf 1.52 is genoemd. Voorts hebben talrijke onregelmatigheden betrekking op de uitvoer van niet uit de Gemeenschap afkomstige textielproducten of de opneming van dit soort producten in de verwerkte producten.

Conclusie

1.56. De Rekenkamer onderschrijft het voorstel van de Commissie om de douaneprocedures met economisch effect te moderniseren. Met name wat betreft de passieve veredeling is de Rekenkamer de volgende mening toegedaan:

- in het algemeen behoeven de economische voorwaarden niet meer in aanmerking te worden genomen (zie de paragrafen 1.47 - 1.50);

- er mogen geen vergunningen worden verstrekt wanneer op de veredelingsproducten een preferentiële tariefregeling van toepassing is (zie paragraaf 1.44);

- de voorafgaande vergunningsprocedure moet tot een absoluut minimum worden beperkt, zodat toegang tot de vrijstelling mogelijk wordt in het stadium van de wederinvoer (zie paragraaf 1.51);

- de berekeningsmethode moet worden vereenvoudigd (zie paragraaf 1.52).

AANSLUITING VAN GEGEVENS TEN BEHOEVE VAN FRAUDEBESTRIJDING

BTW-fraude en risicoanalyse

1.57. Van BTW-fraude(48) is sprake bij hetzij een te lage aangifte van de verkopen, hetzij een te hoge boeking van de productiekosten (intermediaire kosten), hetzij een combinatie van beide. De keuze voor één van beide typen hangt af van de bedrijfssector waartoe de belastingplichtige behoort en van de hiermee verbonden mogelijkheden.

1.58. De niet-geregistreerde actoren (ondergrondse economie) vormen een bijzonder geval van totale fraude, aangezien hun activiteit in het geheel niet aan de fiscus wordt opgegeven.

1.59. Op het gebied van de BTW leidt een aantal elementen tot verhoging van de frauderisico's:

a) omvangrijk aantal actoren;

b) complexiteit van de regels en aanwezigheid van bijzondere regelingen;

c) circulatie van goederen en diensten exclusief belasting tussen belastingplichtigen die in verschillende lidstaten zijn gevestigd;

d) verschillende BTW-tarieven in de lidstaten;

e) snelheid waarmee frauduleuze praktijken ingang vinden;

f) opsplitsing van de interne markt in 15 verschillende administratieve gebieden en onvoldoende samenwerking tussen de lidstaten;

g) beperkte controlemiddelen.

1.60. De analyses van het verschijnsel fraude, waaronder de analyse van de Commissie(49), tonen aan dat de zelfregulerende aard van de BTW, die geacht wordt te zijn gebaseerd op de tegenstrijdige belangen van belastingplichtigen(50), slechts schijn is. Er zijn talrijke mechanismen ontdekt die tot gevolg hebben dat dit principe wordt omzeild.

1.61. Voornamelijk vanwege de beperkte middelen waarover zij beschikken, dienen de fiscale autoriteiten van de lidstaten hun controles te richten op het frauderisico dat de actoren vormen. Met een passende risicoanalyse, waarbij gebruik wordt gemaakt van de informatie naar aanleiding van controles en die uit andere bronnen, kunnen doelgerichte controles plaatsvinden.

1.62. Eén van de instrumenten waarmee risicosectoren kunnen worden bepaald, is de vergelijking van fiscale gegevens (belastingaangiften voor de verschillende belastingen) met statistische gegevens uit andere bronnen.

Gebruik van statistieken

1.63. In het algemeen zijn de procedures voor vergelijking tussen statistische en fiscale gegevens beperkt tot het aansluiten van de toegevoegde waarde van de BTW-aangiften met een soortgelijke grootheid die berust op een raming in de statistieken van de nationale rekeningen.

1.64. Het nadeel van een dergelijke vergelijking is echter dat er maar één van de in paragraaf 1.57 vermelde vormen van fraude aan het licht treedt, te weten een te lage aangifte van de verkopen. Door zich te baseren op de toegevoegde waarde wordt immers alleen rekening gehouden met de productie van goederen en diensten en valt de bestemming ervan in het economische proces buiten beschouwing. Een verfijnde analyse van de fraude zou echter ook een nader onderzoek van de te hoge boeking van de productiekosten door de belastingplichtigen omvatten. Hiertoe is een direct onderzoek op basis van de onderdelen van de toegevoegde waarde, zoals het intermediair verbruik, vereist.

Vergelijking van intermediair verbruik

1.65. De Rekenkamer heeft kennis genomen van een door een lidstaat opgestelde methodiek om de fiscale en statistische bronnen onderling te vergelijken, en wel op basis van zowel de productie van goederen als de bestemming ervan in het economische proces.

1.66. De statistische gegevens(51) bevatten namelijk een raming van al het handelsverkeer tussen producenten van goederen en diensten, voorafgaande aan het gebruik door de eindgebruikers (in hoofdzaak huishoudens). Zodoende is het mogelijk een directe schatting te maken van het intermediaire verbruik in het productieproces.

1.67. Op basis van dezelfde soort gegevens, maar afkomstig van belastingaangiftes, zijn eventuele overwaarderingen van het opgegeven intermediair verbruik aantoonbaar, en ook nog per bedrijfstak. Tegelijkertijd kan een te lage aangifte van verkopen worden vastgesteld.

1.68. Het belang om gegevens te vergelijken van verschillende oorsprong, afkomstig uit statistische en fiscale bronnen, vormt tegelijkertijd het echte probleem dat moet worden opgelost. Er is dan ook alle reden om de onderliggende concepten homogeen te maken.

1.69. Op initiatief van de Rekenkamer is deze methodiek ook in een ander land ingevoerd. Uit dit tweede experiment blijkt dat de methodologische aanpak gegrond is en op praktisch niveau steekhoudend is gebleken, ook al zijn aanpassingen nodig gezien de bijzonderheden van de beschikbare gegevens.

Verkregen resultaten

1.70. De werkzaamheden in de beide betrokken landen tonen aan dat de aan de fiscus opgegeven productiekosten hoger zijn dan volgens de statistieken van de nationale rekeningen. Er zijn aanzienlijke afwijkingen geconstateerd(52). Dit legt een specifiek type fraude bloot, dat gericht is op de verlaging van de belastinggrondslag door ten onrechte de kosten vooraf te verhogen.

1.71. Zoals vermeld in paragraaf 1.64 ondermijnt het uitsluitende gebruik van de toegevoegde waarde de betekenis van de vergelijkingen, omdat met eventuele problemen bij de ramingen die aan deze gegevens voorafgaan (omzet en intermediaire kosten) geen rekening is gehouden.

Conclusie

1.72. De in twee lidstaten toegepaste methodiek zou tot de andere landen moeten worden uitgebreid, voorzien van de nodige aanpassingen en verbeteringen. Als de fiscale autoriteiten en de bureaus voor de statistiek samenwerken, kan een dergelijke actie worden uitgevoerd op basis van bestaande gegevens, dus zonder verdere administratieve rompslomp voor de belastingplichtigen (paragraaf 1.69).

1.73. Omdat men daardoor beter op de hoogte zou zijn van de situatie wat betreft de te lage aangifte van verkopen en de te hoge boeking van de intermediaire kosten per bedrijfstak, zou de risicoanalyse verbeterd kunnen worden en zouden de controles kunnen worden voorzien van de nodige correctieven met het oog op een grotere doeltreffendheid (zie paragraaf 1.70). Dit zou trouwens tegemoetkomen aan de bezorgdheid van de Commissie ten aanzien van de ernstige gebreken waaronder de controlestrategieën op nationaal(53) niveau te lijden hebben. Het is aan de Commissie en de lidstaten zinnige initiatieven te ontwikkelen, gelet op hun verschillende verantwoordelijkheden inzake de beoordeling van nationale BTW-stelsels en de controle van de productie van statistieken.

(1) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op bladzijde 25.

(2) Wordt binnenkort gepubliceerd in het Publicatieblad; beschikbaar op de Internetsite van de Rekenkamer.

(3) Netto traditionele eigen middelen (13857,6 miljoen euro) + inningskosten (1539,7 miljoen euro) = bruto traditionele eigen middelen (15397,3 miljoen euro).

(4) Eigen middelen uit de BTW (31332,3 miljoen euro) = eigen middelen uit de BTW van het begrotingsjaar (31381,6 miljoen euro) + saldi en aanpassingen van de voorgaande begrotingsjaren (- 49,3 miljoen euro).

(5) BNP-middelen (37512,0 miljoen euro) = BNP-middelen van het begrotingsjaar (37011,7 miljoen euro) + saldi en aanpassingen van de voorgaande begrotingsjaren (500,3 miljoen euro).

(6) Na aftrek van 10 % inningskosten door de lidstaten.

(7) PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

(8) PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1. Verordening gecodificeerd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 (PB L 130 van 31.5.2000, blz. 1), in werking getreden op 31 mei 2000.

(9) PB L 175 van 13.7.1996, blz. 3.

(10) PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1.

(11) PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1.

(12) Speciaal verslag nr. 8/99 (PB C 70 van 10.3.2000).

(13) Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding - Jaarverslag 1998, COM(1999) 590 def.

(14) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1998 (PB C 349 van 3.12.1999), paragraaf 1.10. Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting voor het jaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998), paragrafen 8.13 en 8.14. Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting voor het jaar 1996 (PB C 348 van 18.11.1997), paragrafen 19.6 en 19.7.

(15) Speciaal verslag nr. 8/99 (PB C 70 van 10.3.2000), paragrafen 51 - 53.

(16) PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

(17) PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1. Verordening gecodificeerd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 (PB L 130 van 31.5.2000, blz. 1), in werking getreden op 31 mei 2000.

(18) PB L 175 van 13.7.1996, blz. 3.

(19) PB L 155 van 7.6.1989, blz. 9.

(20) PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26.

(21) Artikelen 7 en 9 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89.

(22) Artikel 3, lid 2, van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom.

(23) Speciaal verslag nr. 17/2000 over de controle van de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de BNP's van de lidstaten door de Commissie, paragraaf 57: wordt gepubliceerd in het Publicatieblad; beschikbaar op de Internetsite van de Europese Rekenkamer.

(24) PB C 375 van 3.12.1998.

(25) Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 (PB L 175 van 13.7.1996) tot wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 (PB L 155 van 7.6.1989).

(26) Document COM(1998) 209 def.

(27) Voorstel voor een verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (COM(1998) 226 def. van 8 juni 1998).

(28) Artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (PB L 310 van 30.11.1996).

(29) Artikel 8, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2223/96.

(30) - Jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998).

- Speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP (PB C 241 van 31.7.1998).

- Advies nr. 8/99 over een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB C 310 van 28.10.1999).

(31) Paragrafen 3.17, 3.20 en 3.21 van speciaal verslag nr. 6/98.

(32) Paragraaf 9 van advies nr. 8/99.

(33) Zie paragraaf 1.34.

(34) Antwoorden van de Commissie bij speciaal verslag nr. 6/98, paragrafen 3.17 - 3.22. Antwoorden van de Commissie bij het jaarverslag over het begrotingsjaar 1997, paragraaf 1.26.

(35) Beschikking 97/178/EG, Euratom van de Commissie van 10 februari 1997 inzake de vaststelling van methoden voor de overgang tussen het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (ESR 95) en het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER, 2e druk) (PB L 75 van 15.3.1997, blz. 44).

(36) Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen.

(37) Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad, artikelen 146 tot 160 (PB L 302 van 19.10.1992), en Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie, artikelen 748 tot 787 (PB L 252 van 11.10.1993).

(38) Duitsland.

(39) België, Luxemburg, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(40) Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

(41) Duitsland, Finland en Oostenrijk.

(42) Spanje, Frankrijk en Portugal.

(43) België, Griekenland, Ierland en Portugal.

(44) Italië.

(45) Duitsland en Nederland.

(46) Verenigd Koninkrijk.

(47) COM(2000) 107 def. van 29 februari 2000.

(48) BTW-fraude is slechts een onderdeel van de meer algemene derving van fiscale ontvangsten. De financiële belangen van de directe belastingen en de sociale premies en eventueel de accijnzen zijn veel groter dan alleen de BTW. Maar omdat de onderdelen van deze verschillende grondslagen gemeenschappelijk zijn, beïnvloedt de boekhoudkundige "samenhang" op het niveau van de belastingplichtigen tegelijkertijd al deze heffingen.

(49) Zie met name het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, opgesteld krachtens artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92 en artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 (COM(2000) 28 def. van 28 januari 2000).

(50) Iedere belastingplichtige heeft er in theorie belang bij een factuur voor zijn aankopen te verlangen, zonder welke hij de vooraf betaalde BTW niet terug kan eisen.

(51) Het betreft met name het inkomsten-uitgavenkader. Het beschrijft in detail de productieactiviteiten en de bewerkingen van producten, door tegelijkertijd de middelen en de bestedingen naast elkaar te stellen. Voor een uitgebreidere beschrijving zie de definities van het ESER 95, met name hoofdstuk 9 (PB L 310 van 30.11.1996, blz. 264 P 286).

(52) De afwijkingen variëren van 10 tot 20 %. De resultaten hebben betrekking op een vergelijking die is uitgevoerd op geaggregeerd macro-economisch niveau voor de particuliere sector (behalve financiën en landbouw).

(53) Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, opgesteld krachtens artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92 en artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 (COM(2000) 28 def. van 28 januari 2000).

Antwoord van de commissie

INLEIDING

1.2. De Commissie heeft bijzondere aandacht voor elk initiatief inzake fraudebestrijding op BTW-gebied en is zeer gehecht aan de acties die zijn opgesomd in haar antwoord op de punten 1.57 tot 1.62. Toch moet erop worden gewezen dat, overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89, de BTW-grondslag van de lidstaten uitsluitend wordt berekend op grond van de door elk van de lidstaten geïnde ontvangsten.

BEGROTINGSUITVOERING

1.5. De ervaring leert dat het bijzonder moeilijk is ramingen voor titel 9 "Diverse ontvangsten" te maken omdat het gaat om een optelling van geringe bedragen die afhangen van een groot aantal ordonnateurs. Om deze zelfde reden vindt de Commissie dat meer gedetailleerde toelichtingen de reeds beschikbare informatie niet noodzakelijkerwijs zouden verbeteren.

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Traditionele eigen middelen

Controlebevindingen

1.11. De Commissie zorgt voor de follow-up van alle gevallen van laattijdige terbeschikkingstelling van de eigen middelen. Zodra een vertraging is vastgesteld in aansluiting op de controlewerkzaamheden van de Commissie en die van de Rekenkamer, wordt het verzoek om betaling van de achterstalligheidsrente zo spoedig mogelijk tot de betrokken lidstaat gericht.

1.12. De Commissie bevestigt dat de specifieke boekhouding zowel eenmalige als structurele fouten bevat. Reeds vier jaar beschouwt de Commissie de specifieke boekhouding als een van de voornaamste onderwerpen van haar controles in alle lidstaten, wat ook in de toekomst het geval zal zijn. Zodra een anomalie is vastgesteld, neemt de Commissie tegen de betrokken lidstaat de nodige maatregelen, inclusief, wanneer dat nodig blijkt, de inleiding van een inbreukprocedure.

1.14. De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden die samenhangen met de centralisatie van de gegevens van de specifieke boekhouding in een aantal lidstaten. De Commissie onderstreept dat deze centralisatie gebeurt uitgaande van een grote hoeveelheid boekhoudingsregisters die op plaatselijk niveau (douanekantoren) worden bijgehouden en die nog niet in alle lidstaten zijn geïnformatiseerd. De Commissie verifieert regelmatig de bewijsstukken van de specifieke boekhouding tijdens haar controlebezoeken en de vastgestelde anomalieën worden op de vereiste wijze gecorrigeerd.

1.15. Wat de harmonisatie van de regels voor de specifieke boekhouding betreft, zijn de controlemaatregelen van de Commissie erop gericht na te gaan of deze boekhouding met het communautair recht in overeenstemming is. Wanneer anomalieën worden vastgesteld, worden de nodige maatregelen genomen, waarbij erom wordt verzocht tot de nodige boekhoudkundige regularisaties over te gaan, en eventueel de nationale regels aan het communautair recht aan te passen. Zo wordt gewerkt aan twee tegen Duitsland gerichte inbreukprocedures omdat dit land weigerde op de verzoeken van de Commissie in te gaan. Voorts bleek bij het onderzoek door de diensten van de Commissie van 282 onlangs door Duitsland ingediende verzoeken om oninbaarlijding dat in 56 % van de gevallen de boekhouding niet correct was geweest.

1.16. Wat betreft de berekening van de voorziening voor de schuldvorderingen van de specifieke boekhouding van de eigen middelen die in de balans moet worden opgenomen, zal de Commissie, ermee rekening houdend dat een voorziening van 100 % een aanvaardbare oplossing is gezien de beschikbare informatie, vanaf de opstelling van de rekeningen van het begrotingsjaar 2000 een berekeningswijze voor de voorziening toepassen waarbij rekening zal worden gehouden met de invorderingsstatistieken van de voorafgaande jaren.

Resultaat van de controle

1.17. Voor de door de Rekenkamer bij een douanekantoor ontdekte anomalieën zal de Commissie de nodige maatregelen treffen zodra zij de analyse van het dossier heeft afgerond.

Eigen middelen BTW/BNP

Controlebevindingen

1.21. Het klopt dat een aantal lidstaten hun jaarlijkse BNP-gegevens hebben verstrekt na de gestelde termijn, waardoor de voor controle beschikbare tijd beperkt was. Hierdoor konden de BTW-cijfers niet vroeger worden verstrekt aan het BTW-comité en het DG Begroting. Eurostat heeft stappen ondernomen om te bewerkstelligen dat dergelijke vertragingen niet meer voorkomen. Toch hebben deze vertragingen geenszins de kwaliteit van de op de gegevens uitgevoerde controles aangetast.

Het onderzoek van de Commissie blijft niet beperkt tot alleen maar de jaarlijkse BNP-vragenlijst, doch betreft ook de verificatie van de inventarissen en de resultaten van de controles. De noodzaak de documentatie te verbeteren is erkend in het antwoord van de Commissie op speciaal verslag nr. 17/2000.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Traditionele eigen middelen

Follow-up bij het financieel beheer

1.24. De in het jaarverslag 1994 van de Rekenkamer genoemde gevallen van fraude en onregelmatigheden met wederzijdse bijstand die nog niet zijn opgelost, betreffen ingewikkelde dossiers waarvoor zo nodig de vereiste invorderingsmaatregelen zullen worden genomen zodra het administratief en het gerechtelijk beroep zullen zijn beëindigd.

Het verschil tussen de gevraagde bedragen aan achterstalligheidsrente en de betaalde bedragen kan voornamelijk worden verklaard door het feit dat Nederland, dat 5323 395,06 NLG schuldig is, zijn verantwoordelijkheid niet op zich wil nemen. Nadat Nederland in 1998 een aanmaningsschrijven had ontvangen, bracht de Commissie op 2 februari 2000 een met redenen omkleed advies uit. Omdat Nederland zijn afwijzend standpunt handhaaft, bestudeert de Commissie de voorwaarden om het Hof van Justitie in te schakelen.

1.25. De Commissie bevestigt dat, bij ontbreken van een verzoek om goederen in het vrije verkeer te brengen van de exporteur, het Gemeenschapsrecht de administratie niet de mogelijkheid biedt tot de invordering van douanerechten over te gaan op grond van het feit dat een ATR-certificaat op ongerechtvaardigde wijze werd afgegeven. De enige maatregel die kon worden genomen, bestond er derhalve in dergelijke certificaten ongeldig te verklaren, zodat de inning van de invoerrechten door Turkije mogelijk werd. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat een verlies aan traditionele eigen middelen niet heeft plaatsgevonden.

Het verzoek dat de Commissie op 18 maart 1997 tot de lidstaten had gericht in aansluiting op het door de Rekenkamer opgesteld rapport om de geldigheid van de opgestelde certificaten te verifiëren, bleef beperkt tot de periode die liep vanaf maart 1994, en wel wegens de verjaringstermijn van drie jaar die zowel in de Gemeenschap als in Turkije van toepassing is.

Follow-up in de communautaire regelgeving

1.30. Over de verbetering van de bepalingen inzake verjaring wordt nog steeds gediscussieerd (medebeslissingsprocedure). Wat betreft de zekerheid die moet worden geëist in het kader van een procedure van invordering achteraf wanneer de goederen reeds op de markt werden gebracht, zij erop gewezen dat deze kwestie in de praktijk als opgelost kan worden beschouwd voor marktdeelnemers die in het kader van uitstel van betaling voor al hun schulden op permanente wijze een zekerheid bieden. De lidstaten hebben verklaard gekant te zijn tegen een algemene verplichting tot zekerheidstelling voor marktdeelnemers op wie een invordering achteraf wordt toegepast.

1.31. Om de vastgestelde problemen op te lossen hervormt de Commissie met name de wetgevingsvoorschriften en voert zij het nieuwe systeem voor geautomatiseerd douanevervoer in, waardoor een doeltreffende controle van de zekerheden mogelijk zal zijn door het geautomatiseerd beheer ervan.

Eigen middelen BTW-BNP

Inleiding

De kosten van het huidige duale systeem voor boekhoudkundige normen

1.32 tot en met 1.39. Artikel 8, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2223/96 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (ESR 95) schrijft daadwerkelijk voor de tweede editie (ESER 79) te gebruiken voor begroting en eigen middelen van de Gemeenschap zolang Besluit 94/728/EG, Euratom inzake de eigen middelen van toepassing blijft.

De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer volgens welke deze oplossing niet bevredigend is, enerzijds omdat ESR 95 betere aanwijzingen geeft omtrent het vermogen van de lidstaten om in de begroting bij te dragen, en anderzijds omdat een en ander leidt tot de gelijktijdige toepassing van twee rekeningenstelsels (ESR 95 en ESER 79).

De Commissie kan zich hierbij slechts aansluiten en dit standpunt van de Rekenkamer ondersteunen, temeer daar zij in de verklaringen bij het proces-verbaal van de Raad in verband met het hierboven genoemde artikel 8, lid 1, duidelijk had verklaard dat zij betreurt dat deze bepaling ertoe leidt het meten van het BNP, met het oog op de begroting en de eigen middelen van de Gemeenschap, te blijven baseren op de nationale rekeningen die voortkomen uit de toepassing van de tweede editie ESER, zolang Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van de eigen middelen van toepassing blijft, terwijl het meten van het BNP bij toepassing van ESR 95 grondiger en betrouwbaarder zou zijn.

OPMERKINGEN OVER DE REGELING PASSIEVE VEREDELING

1.46. De Commissie heeft in 1998 een voorstel tot wijziging van het douanewetboek ingediend. De medebeslissingsprocedure over dit voorstel is nog niet afgerond.

Economische voorwaarden

1.47 tot en met 1.50. De laatste jaren werd aan de Commissie geen enkel geval gemeld waarin een aanvraag om vergunning werd afgewezen op grond van de economische voorwaarden, wat trouwens de controleresultaten van de Rekenkamer bevestigt (zie paragraaf 1.49). Uit de tekst zelf van artikel 148, onder c), van het wetboek vloeit voort - en de administratieve praktijk bevestigt dat - dat de bescherming van de communautaire belangen plaatsvindt in de vorm van een vrijwaringsclausule.

Deze benadering van een vrijwaringsclausule (conclusie bevestigd tijdens een studiebijeenkomst over Matthaeus) werd overgenomen in het ontwerp voor een hervorming van de toepassingsbepalingen van het wetboek betreffende economische douaneregelingen. Men mag er dus van uitgaan dat een substantiële harmonisatie van de werkwijzen van de lidstaten stilaan concrete vorm krijgt.

Vergunningsprocedure

1.51. De Commissie heeft in 1996 in Duitsland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk verificaties ter plaatse uitgevoerd betreffende onder meer passieve veredeling. Deze controles brachten verschillende lichte anomalieën aan het licht, met name op regelgevingsgebied.

Wat de geldigheidsduur van de vergunning betreft, voorziet het ontwerp tot hervorming van de economische douaneregelingen in een maximale geldigheidsduur van drie jaar. De mogelijkheden voor de marktdeelnemers om in aanmerking te komen voor de regeling passieve veredeling zonder voorafgaande vergunning zullen aanzienlijk worden uitgebreid.

Berekening van de douanevrijstelling

Gevoeligheid van de regeling passieve veredeling voor fraude en onregelmatigheden

1.52 tot en met 1.55. De door de regeling passieve veredeling beoogde gedeeltelijke vrijstelling wordt berekend volgens de methode van de differentiële heffing. Op dit moment biedt het wetboek slechts de mogelijkheid om van het beginsel van de differentiële heffing af te wijken in geval van herstelling tegen betaling, waarbij de gedeeltelijke vrijstelling mede bepaald wordt door de in derde landen verkregen meerwaarde.

Het ontwerp tot hervorming van de economische douaneregelingen, dat voorziet in de invoering van de heffing op de meerwaarde, zal de voorafgaande instemming van de Raad en het Parlement vereisen over het voorstel van de Commissie betreffende de wijziging van het douanewetboek dat in 1998 werd ingediend en zich momenteel in de fase van de tweede lezing in het kader van de medebeslissingsprocedure bevindt.

De Commissie is zich bewust van de vergissingsrisico's die met de regeling passieve veredeling samenhangen. Omdat de gevolgen voor de begroting niet zeer groot zijn, heeft de Commissie niettemin, op basis van risicoanalyses, haar controles gericht op gebieden die gevoeliger zijn ten aanzien van de communautaire begroting, zonder evenwel deze regeling volledig op te geven, die één van de controlethema's was voor vier verificaties ter plaatse in 1996.

De vastgestelde risico's van fraude en onregelmatigheden die met passieve veredeling samenhangen, betreffen de differentiële heffing als gevolg van de ingewikkelde berekening ervan. De invoering van de heffing op de meerwaarde zou de regeling moeten vereenvoudigen. Het aantal onregelmatigheden met betrekking tot textielproducten in het kader van passieve veredeling, dat miniem is in vergelijking met het totaal van alle ontdekte onregelmatigheden, kan worden verklaard door het feit dat deze regeling hoofdzakelijk voor deze producten wordt gebruikt.

Conclusie

1.56. De Commissie wenst erop te wijzen dat:

- het onderzoek van de economische voorwaarden gebeurt op grond van een benadering die gebaseerd is op een vrijwaringsclausule;

- aangezien de wisselvalligheden van de preferentiële regelingen voor de marktdeelnemers welbekend zijn, het niet a priori ongerechtvaardigd is dat deze laatste een vervangoplossing zoeken door te verzoeken om in aanmerking te komen voor de regeling passieve veredeling;

- de hervorming van het douanewetboek de procedure van de voorafgaande vergunning zal verkorten;

- de hervorming de berekeningsmethode zal vereenvoudigen.

AANSLUITING VAN GEGEVENS TEN BEHOEVE VAN FRAUDEBESTRIJDING

BTW-fraude en risicoanalyse

1.57 tot en met 1.62. De Commissie heeft onlangs het probleem van BTW-fraude opgeworpen in haar verslag op grond van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92 en artikel 12 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89(1). Dit verslag alsook de werkzaamheden binnen de ad-hocgroep "belastingfraude" van de Raad brengen duidelijk aan het licht dat de handhaving van de BTW-overgangsregeling gepaard moet gaan met meer controle en administratieve samenwerking. Hiertoe heeft de Commissie aangekondigd dat zij prioritair een versterking zal voorstellen van de bestaande communautaire rechtsinstrumenten op het gebied van administratieve samenwerking en onderlinge bijstand(2).

In dit verslag wordt de lidstaten ook aanbevolen systemen voor risicoanalyse te ontwikkelen teneinde de beperkte middelen van de belastingadministraties beter te kunnen afstemmen. In het kader van haar bevoegdheden begunstigt de Commissie elk initiatief van de lidstaten op dit gebied, met name door middel van de financiering door het programma Fiscalis, de uitwisseling van ambtenaren en studiebijeenkomsten over risicoanalyse.

De Commissie wenst te onderstrepen dat BTW-fraude in de ernstige vorm ervan neerkomt op georganiseerde criminaliteit die misbruik maakt van de zwakke kanten van de overgangsregeling van de BTW betreffende de intracommunautaire transacties, en wel door een gestructureerde reeks grensoverschrijdende criminele handelingen binnen de Europese Gemeenschap waarbij de verschuldigde BTW niet wordt betaald of op ongeoorloofde wijze creditsaldi op BTW-gebied worden gecreëerd.

1.59. De Commissie is van mening dat de door de Rekenkamer aangehaalde elementen het frauderisico daadwerkelijk verhogen. Zij is bovendien van oordeel dat tot de elementen die het frauderisico kunnen verhogen, ook het ontbreken behoort van een duidelijke rechtsgrond voor een internationale coördinatie van het BTW-onderzoek door OLAF/Commissie.

Gebruik van statistieken

Vergelijking van intermediair verbruik

1.63 tot en met 169. Risicoanalyse is een systematisch procédé voor besluitvorming dat gebaseerd is op de volgende elementen: ten eerste verzameling en gestructureerde analyse van de gegevens, ten tweede gestructureerde identificatie van de risico's en ten derde gestructureerde analyse van de geïdentificeerde risico's. Zij heeft tot doel de controles te richten op welbepaalde marktdeelnemers die de ernstige risico's vormen. Op BTW-gebied is zij voornamelijk gesteund op micro-economische gegevens.

De Commissie is niet in staat zich over de verdiensten van de door de Rekenkamer voorgestelde methode uit te spreken. In elk geval is de Commissie van oordeel dat men zeer voorzichtig moet blijven ten aanzien van de toepassing van deze methode als bijkomend instrument dat het mogelijk maakt de risicoanalyse op BTW-gebied te verfijnen, daar de tot nu toe uitgevoerde studies niet tot definitieve resultaten hebben geleid.

Conclusie

1.72 en 1.73. De Commissie is bereid de verdiensten van de in het verslag van de Rekenkamer voorgestelde methode te onderzoeken. Zij is van plan, in samenwerking met de twee lidstaten in kwestie, daarover te discussiëren met de vertegenwoordigers van alle lidstaten bijeen binnen het Raadgevend Comité voor de eigen middelen, welke instantie op dit gebied bevoegd is. Indien mocht blijken dat de in deze beide lidstaten verrichte proefnemingen voor herhaling vatbaar zijn en een nuttige methodiek voor andere nationale overheidsdiensten kunnen verschaffen, zal de Commissie niet nalaten deze laatste aan te moedigen een en ander toe te voegen aan de andere instrumenten bedoeld in het antwoord op de paragrafen 1.57 tot en met 1.62.

(1) COM(2000) 28 def. van 28 januari 2000.

(2) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: "Strategie ter verbetering van de werking van het BTW-stelsel in het kader van de interne markt", COM(2000) 348 def. van 4 juni 2000.

Hoofdstuk 2(1)

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2.0. INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

2.1. Dit hoofdstuk behandelt de uitgaven van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie), en de uitgaven van hoofdstuk B2 - 51 (overige landbouwacties).

2.2. Vrijwel al deze uitgaven worden door de betaalorganen van de lidstaten gedaan. De Commissie betaalt hun maandelijks een welbepaald voorschot op basis van de betalingen die de maand ervoor zijn opgegeven. Deze betalingen worden maandelijks geboekt als uitgaven, onder voorbehoud van eventuele correcties bij de goedkeuring van de rekeningen na afloop van het begrotingsjaar.

2.3. Dit hoofdstuk bestaat uit vier delen, die achtereenvolgens gewijd zijn aan:

a) de begrotingsuitvoering van het begrotingsjaar 1999,

b) de specifieke beoordeling van het beleidsterrein in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring over het begrotingsjaar 1999,

c) de goedkeuring van de rekeningen,

d) de follow-up van bepaalde speciale verslagen.

2.4. Over het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Rekenkamer eveneens andere opmerkingen gemaakt, die zijn gepubliceerd in de vorm van speciale verslagen of adviezen. Deze worden in de bijlage opgesomd.

BEGROTINGSUITVOERING

Oorspronkelijke begroting

2.5. Voor het begrotingsjaar 1999 bedroegen de oorspronkelijke kredieten van onderafdeling B1 van de begroting van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling "Garantie" (EOGFL-Garantie), 40940 miljoen euro (waarvan voorzieningen ad 205 miljoen euro en de monetaire reserve(2) ad 500 miljoen euro) (zie tabel 2.1), ofwel 50,5 % van de totale beleidskredieten ter financiering van de begroting. Deze kredieten bedroegen 90,6 % van het maximum van de financiële vooruitzichten (45188 miljoen euro), ofwel van het landbouwrichtsnoer.

Definitieve kredieten

2.6. In de loop van het begrotingsjaar zijn de oorspronkelijke kredieten gewijzigd bij twee gewijzigde en aanvullende begrotingen (GAB's)(3). Deze wijzigingen hadden een verlaging met 402 miljoen euro (0,9 %) tot gevolg. De definitieve kredieten bedroegen dan ook 40038 miljoen euro (monetaire reserve uitgezonderd) (zie tabel 2.1). In totaal bedroegen de mutaties, dat wil zeggen de som van de overschrijvingen (zie de paragrafen 2.20 en 2.21) en de GAB's, 4142 miljoen euro, ofwel 10,2 % van de oorspronkelijke kredieten (tegenover 5,2 % in 1998, zie jaarverslag 1998, paragraaf 2.4).

Bedrag van de uitgaven

2.7. De uitgaven bedroegen 39541 miljoen euro (+ 2 % ten opzichte van 1998), ofwel 98 % van het bedrag van de beschikbare kredieten (zie tabel 2.1), en 87 % van het landbouwrichtsnoer. De plantaardige producten vertegenwoordigden 67,6 % van de uitgaven, de dierlijke producten 23,9 %, de bijbehorende uitgaven 1,9 % en de begeleidende maatregelen 6,6 %. Naar hun aard vallen de uitgaven hoofdzakelijk uiteen in directe steun (74,09 %), restituties (14,09 %), structuurmaatregelen (6,94 %) en interventiemaatregelen (3,6 %). De structuurmaatregelen en, in mindere mate, de restituties vertonen een stijgende tendens, terwijl de directe steun en de interventiemaatregelen enigszins afnemen (zie grafiek 2.1).

Voorzieningen

2.8. De voorzieningen die oorspronkelijk voor het EOGFL-Garantie waren bestemd (205 miljoen euro) zijn niet overeenkomstig hun aanvankelijke bestemming besteed, maar zijn door middel van de GAB's 4/99 en 5/99 toegewezen aan begrotingsonderdelen buiten onderafdeling B1 (ter financiering van de steun aan de LMOE en aan Kosovo). Daarom moesten nadien bepaalde begrotingsonderdelen bij gebreke van deze voorzieningen worden verhoogd(4) door overschrijvingen ad 169 miljoen euro.

Aanspreken van de monetaire reserve

2.9. In verband met de ongunstige ontwikkeling van de USD-euro-pariteit(5) is een bedrag van 219 miljoen euro aan bijkomende uitgaven geboekt. Zoals voorgeschreven in artikel 12, lid 1, van Beschikking 94/729/EG van de Raad betreffende de begrotingsdiscipline is de monetaire reserve niet gebruikt, omdat de uitgaven met de beschikbare kredieten op de betrokken begrotingsonderdelen konden worden gedekt. Niettemin hadden, indien rekening was gehouden met het beginsel van specialiteit van de begroting(6), de wisselkoersverschillen niet ten laste van de beschikbare kredieten moeten worden gebracht.

Opvoering in de begroting van ontvangsten bij de uitgaven

2.10. Volgens het universaliteitsbeginsel(7) mogen er geen ontvangsten voor bepaalde uitgaven worden bestemd en mogen de ontvangsten en de uitgaven niet met elkaar worden verrekend. Toch komt er in de rekeningen van het EOGFL-Garantie in totaal nog voor 3057,7 miljoen euro aan negatieve bedragen voor (tegenover 2498 in 1998, zie jaarverslag 1998, paragraaf 2.11)(8). De begrotingsposten met een negatief saldo belopen in totaal 1473,1 miljoen euro, terwijl er in de begroting werd gerekend op ontvangsten van slechts 647 miljoen euro (+ 127 %).

Tabel 2.1 - EOGFL-Garantie 1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Grafiek 2.1 - Beloop van de uitgaven van het EOGFL, uitgesplitst naar aard (1988 - 1999)

>PIC FILE= "C_2000342NL.003201.EPS">

(9)(10)(11)De overige maatregelen (voedselhulp) en uitgaven zonder de begeleidende maatregelen zijn in deze grafiek niet opgenomen. Wegens de gebruikte schaal zou het beloop ervan niet af te lezen zijn.

Bron:

Rekeningen van de Commissie.

2.11. Van deze 1473,1 miljoen euro betreft 606 miljoen euro (41,2 %) de goedkeuring van de rekeningen over de voorgaande begrotingsjaren, en 497 miljoen euro (33,7 %) de extra heffingen op de overschrijdingen van de melkquota. Niettemin waren er in de begroting bij deze post geen geraamde ontvangsten opgenomen. Ten aanzien van het jaarperiodiciteitsbeginsel zij opgemerkt dat deze heffingen voor meer dan 40 % in 1998 hadden moeten zijn geboekt.

2.12. Ook de winsten op de verkoop van voorraden landbouwproducten leverden ontvangsten op, voornamelijk bij buitengewone waardevermindering (het verschil tussen de koopprijs en de geschatte afzetprijs). De ontvangsten waren voor vijf categorieën voorraden op 143 miljoen euro geraamd. De winsten bedroegen in werkelijkheid het dubbele, te weten 286 miljoen euro(12).

2.13. Ten slotte heeft van dit bedrag van 1473,1 miljoen euro nagenoeg 83 miljoen euro betrekking op 19 begrotingsposten waarvoor in totaal slechts 6 miljoen euro aan ontvangsten was geraamd.

Verlagingen van de voorschotten

2.14. Het begrotingsjaar 1999 wordt gekenmerkt door ingrijpende verlagingen van de voorschotten op de in aanmerking te nemen uitgaven; deze verlagingen werden aan verschillende lidstaten opgelegd, enerzijds vanwege tekortkomingen in de toepassing van het geïntegreerde systeem en in de uitvoering van de controles (Griekenland: 108 miljoen euro, Portugal: 5 miljoen euro) en anderzijds vanwege het uitblijven van de betaling van de extra heffing voor het overschrijden van de melkquota (Griekenland: 2 miljoen euro, Spanje 5,5 miljoen euro, Italië: 104,7 miljoen euro voor het seizoen 1998 - 1999 en 224,9 miljoen euro voor het seizoen 1997 - 1998, en Verenigd Koninkrijk: 0,5 miljoen euro).

2.15. Ten gevolge van de late toezending door Italië van de gegevens over de extra heffing, die te wijten was aan de overschrijding van de melkquota voor 1999, is 134 miljoen euro op het begrotingsjaar 2000 aangewezen. Daar dit bedrag betrekking heeft op het begrotingsjaar 1999, druist de opname ervan in de begroting 2000 in tegen het jaarperiodiciteitsbeginsel. Evenzo is 224 miljoen euro met betrekking tot het begrotingsjaar 1998 in het lopende begrotingsjaar ontvangen en in de boekhouding verwerkt.

Kredietoverdrachten van het voorgaande begrotingsjaar: voedselhulpactie ten behoeve van Rusland

2.16. Om Rusland voedselhulp te kunnen bieden, zijn ongebruikte kredieten ad 400 miljoen euro door middel van een in december 1998 vastgestelde GAB overgeschreven naar het hoofdstuk "Voedselprogramma's" van de begroting 1998. Omdat het destijds onmogelijk was een dergelijk programma uit te voeren (zie jaarverslag 1998, paragraaf 2.16), is voor deze kredieten een verzoek tot niet-automatische overdracht naar het begrotingsjaar 1999 ingediend. Gezien de tijd die met deze procedure gemoeid is en de spoedeisendheid van de uitvoering van dit programma, heeft de Commissie onmiddellijk 8 miljoen euro(13) overgeschreven van de post "Schoolmelk" naar de post "Voedselhulp voor Rusland". Er is 336 van de 400 miljoen euro uitgegeven; het restbedrag verviel. Uiteindelijk was de aangewezen weg geweest, deze kredieten door middel van een nota van wijzigingen rechtstreeks in de begroting 1999 op te nemen.

2.17. De geleverde voedingsmiddelen waren afkomstig uit de voorraden van de Unie, hetgeen volgens de ramingen van de Commissie(14) had moeten bijdragen tot vermindering van de opslagkosten en van de restituties voor varkensvlees. In feite zijn de totale opslagkosten niet gedaald en moesten de kredieten voor uitvoerrestituties van varkensvlees worden verhoogd met 61 miljoen euro (+ 29 %). De Commissie zou moeten vaststellen wat de oorzaken van deze verhogingen zijn. Ze zijn misschien te verklaren uit de vertragingen en de verminderde leveringen aan Rusland, waardoor er meer voorraden in opslag zijn gebleven. Hoewel de levering van de voedingsmiddelen pas na 15 oktober 1999 plaatsvond, is 80,5 miljoen euro aan uitgaven voor voedselhulp aangewezen op het begrotingsjaar. Deze uitgaven hadden moeten zijn geboekt als waardevermindering van de voorraden, aangezien de betrokken voedingsmiddelen aan het eind van het begrotingsjaar nog in opslag waren.

2.18. De voedselhulp aan Rusland valt naar haar aard (zoals de Rekenkamer reeds in 1991 en 1992 heeft opgemerkt(15)) eerder onder "Externe acties" dan onder "Landbouwuitgaven". De financiering van dit programma uit EOGFL-Garantie is niet te rechtvaardigen, temeer daar dit soort steun dat aan een derde land wordt betaald, vanouds wordt aangewezen op titel B7 - 2 (Voedselhulp en humanitaire hulp).

Begrotingsbeheer

2.19. De Rekenkamer heeft de gegevens in de jaarrekening met betrekking tot het begrotingsbeheer van het begrotingsjaar en, met name, de toelichting bij de verschillen tussen de oorspronkelijk aangenomen begroting en de bestede kredieten opnieuw bestudeerd.

2.20. De Commissie motiveert tal van overschrijvingen (zie paragraaf 2.6) met de noodzaak, de begrotingsonderdelen voor restituties te verhogen vanwege de lage wereldmarktprijzen. Bovendien wordt het aantal overschrijvingen beïnvloed door de wisselende kwaliteit van de ramingen van de lidstaten. Door de lidstaten striktere termijnen voor de indiening van de ramingen op te leggen en door een meer bindend systeem voor de follow-up van de ramingen in te stellen, zouden de ramingen kunnen worden verbeterd. Wat de rechtstreekse steun betreft, zou het verplicht moeten kunnen worden gesteld om de ramingen van betalingen vroeger in te dienen. Er zijn enkele overschrijvingen gedaan ter dekking van bijkomende uitgaven die voortvloeiden uit vertragingen van ofwel betalingen, ofwel uitvoering van programma's die door de lidstaten werden medegefinancierd(16). De Commissie zou de vertragingen van voorgaande jaren beter in het oog moeten houden om de kredieten van het lopende jaar goed te kunnen aanpassen(17).

2.21. In een aantal gevallen (totaalbedrag 41,6 miljoen euro(18)) moesten onttrekkingen aan bepaalde begrotingsonderdelen worden gecompenseerd door latere bijschrijvingen. De desbetreffende overschrijvingen lijken door geen andere overweging te zijn ingegeven dan dat ze gelegen kwamen(19). Ook uit andere onttrekkingen blijkt dat de wijzigingen in de regelgeving of in bepaalde gegevens van het voorgaande seizoen niet in acht zijn genomen. Zo had de Commissie zowel voor de "premies voor definitieve stopzetting van de wijnbouw" als voor de "tabakspremies" (waarop in totaal 69 miljoen euro is ingehouden(20)), moeten voorzien dat de betalingen voor 1999 beperkt zouden zijn. De Commissie zou naar een stringenter beheer van de overschrijvingen moeten streven.

2.22. Op bepaalde landbouwvoorraden is aan het eind van het begrotingsjaar een extra waardevermindering toegepast. Evenals in 1998, en om dezelfde redenen(21), is deze waardevermindering overgewaardeerd (80 miljoen euro; zie paragraaf 8.9). Deze overwaardering druist in tegen de grondbeginselen van het begrotingsbeheer, aangezien de te hoog geraamde waardevermindering over een begrotingsjaar tot gevolg heeft dat er in het jaar waarin deze voorraden worden verkocht, meer kredieten beschikbaar zijn (zie paragraaf 2.12). De Commissie zou derhalve de procedure voor de waardevermindering moeten herzien.

Computersysteem

2.23. In haar twee jaarverslagen over de begrotingsjaren 1997 en 1998(22) kritiseerde de Rekenkamer het computersysteem voor het beheer van de landbouwuitgaven (Agrex) en beval zij aan, een nieuw systeem op te zetten. De Commissie heeft op dit punt geen noemenswaardige vorderingen gemaakt (zie ook de paragrafen 8.41 tot en met 8.56).

Conclusie

2.24. De uitgaven voor onderafdeling B1 bedroegen 39541 miljoen euro, ofwel 98 % van de definitieve kredieten (monetaire reserve uitgezonderd) (zie paragraaf 2.7). Dankzij de overdrachten en GAB's, waarmee in totaal 4141 miljoen euro (ofwel meer dan 10 % van de oorspronkelijke kredieten) was gemoeid (zie paragraaf 2.6), konden uit de meeste begrotingsonderdelen hoge bedragen worden besteed. Hieruit bleek dat de ramingen van zowel de ontvangsten (zie de paragrafen 2.10 tot en met 2.13) als de uitgaven (zie de paragrafen 2.20 en 2.21) niet altijd even deugdelijk waren. De Commissie zou zich derhalve samen met de lidstaten moeten inzetten voor een betere kwaliteit van deze ramingen. Ten slotte is herbezinning op de negatieve uitgaven noodzakelijk, met name in het kader van de herziening van het Financieel Reglement (zie paragraaf 2.10).

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Inleiding

2.25. De betalingen voor de kredieten voor 1999 van onderafdeling B1 van de begroting (39541 miljoen euro, zie tabel 2.1) zijn met het oog op de betrouwbaarheidsverklaring steekproefsgewijs onderzocht op betrouwbaarheid van de rekeningen en op wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Elke geselecteerde verrichting is onderzocht bij het betaalorgaan, de bevoegde plaatselijke autoriteit en de uiteindelijke begunstigde. De opmerkingen met betrekking tot de materiële en formele fouten die tijdens deze controles zijn vastgesteld, zijn vervat in paragraaf 2.26 en volgende. Daarentegen zijn de opmerkingen over de betrouwbaarheid van de rekeningen ondergebracht in de paragrafen 8.1 tot en met 8.19.

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

Materiële fouten

2.26. Materiële fouten zijn fouten die van invloed zijn op de waarde van de geselecteerde verrichting. De frequentie van deze fouten is hoog en zij blijven nog in hoge mate doorwerken in het totaalbedrag van de uitgaven. Meer dan tweederde van deze fouten doet zich echter voor op het niveau van de uiteindelijke begunstigden en betreft voor het merendeel, vaak geringe, overdeclaraties hetzij van oppervlakten bij de plantaardige producten of begeleidende maatregelen (Duitsland, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal, Verenigd Koninkrijk), hetzij van de veestapel bij de premies voor dieren (Ierland, Portugal, Verenigd Koninkrijk). Sommige fouten hebben betrekking op ongerechtvaardigde betalingen voor opslagkosten (niet-subsidiabele kosten, Finland) of voor de speciale rundveepremie (ontoereikend bewijs van slachting, Duitsland).

2.27. Wat betreft de fouten op het niveau van het lokaal beheer zij opgemerkt dat in Griekenland bepaalde regionale unies(23) van coöperaties bedragen inhouden op de te ontvangen steun, bij zowel de steun per hectare als de productie van olijfolie of van tabak(24). Op centraal niveau wordt ten nadele van de communautaire steun voor producenten van olijfolie, tabak en katoen bovendien 3 % ingehouden ten gunste van een verplicht verzekeringsfonds (het ELGA). Ook wordt 1 % ingehouden op de steun voor de productie van olijfolie ten behoeve van de nationale olijftelersbond. In Spanje zijn niet-subsidiabele kosten opgenomen in een actiefonds van een groente- en fruittelersvereniging. Ten slotte heeft Italië opnieuw(25) bepaalde landbouwbedrijven vrijgesteld van de extra heffing die wordt opgelegd bij overschrijding van de melkquota (238,7 miljoen euro, zie de paragrafen 2.14 - 104,7 miljoen euro - en 2.15 - 134 miljoen euro), hetgeen hun een concurrentievoordeel oplevert.

Systematische fouten

2.28. Deze fouten houden niet rechtstreeks verband met de verrichtingen van de steekproef, maar werken wel door in een gehele of gedeeltelijke uitgavencategorie.

2.29. Zoals vermeld in paragraaf 2.27, is in Griekenland op de communautaire steun voor de producenten van olijfolie, tabak en katoen systematisch 3 % ingehouden ten gunste van een verzekeringsfonds. Deze inhoudingen, waarin geen enkele communautaire tekst voorziet, bedroegen in totaal 49,4 miljoen euro. Op het niveau van het lokaal beheer (gemeente Sapes, Griekenland) kwam door de systematische inhouding van 2 % op de steun voor akkerbouwgewassen 0,27 miljoen euro onrechtmatig ten goede van de plaatselijke unie van coöperaties. De onrechtmatige inhouding van 2,2 % door de unie van coöperaties van Messara (prefectuur van Iraklion, Griekenland) op de steun voor de productie van olijfolie ten slotte, bedroeg 0,16 miljoen euro.

2.30. In Zweden moesten de kosten voor bodemkarteringsoverzichten in 1998 door de producenten worden betaald, voordat enige steunaanvraag voor akkerbouwgewassen kon worden ingediend. Deze handelwijze houdt in dat nationale administratiekosten ten laste van de communautaire steun komen, hetgeen strijdig is met de communautaire bepalingen. Dit leverde Zweden 3,5 miljoen euro op.

2.31. Ten slotte wordt in Oostenrijk in het kader van het door de Gemeenschap medegefinancierde milieuprogramma Öpul de verschuldigde rente over de in te vorderen bedragen niet in mindering gebracht.

Formele fouten

2.32. Formele fouten zijn niet van invloed op het bedrag van de onderzochte verrichtingen. Ze zijn te wijten aan niet-naleving van de bepalingen in de regelgeving en zijn vaak het gevolg van tekortkomingen in de beheerssystemen. Ook deze fouten komen vaak voor (meerdere fouten bij eenzelfde verrichting buiten beschouwing gelaten). Acht op tien van dergelijke fouten doen zich voor op het niveau van het centraal of lokaal beheer door de lidstaten.

2.33. Wat betreft het beheer van de betalingen bij de Commissie blijkt uit een analyse van de maandelijkse betaalopdrachten dat deze voor elf van de twaalf maanden (goed voor een totaalbedrag van 37521 miljoen euro, ofwel 94,4 % van de betalingen) na het verstrijken van de in de regelgeving gestelde termijnen van een visum zijn voorzien(26). Een extreem voorbeeld hiervan is een verplichting van november 1998 (15101 miljoen euro) die werd geboekt op 19 augustus 1999, terwijl in de regelgeving de uiterste datum op 20 februari was gesteld.

2.34. Op het niveau van de lidstaten betreffen de belangrijkste formele fouten die zijn geconstateerd, tekortkomingen in het uitvoeren van de geplande controles. Zo blijkt in Frankrijk en in Finland het in de regelgeving vastgestelde minimumaantal controles ter plaatse voor de steun per hectare niet altijd te zijn verhoogd, zoals krachtens Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie(27) moet geschieden wanneer bij een eerste onderzoek van de dossiers te veel fouten worden geconstateerd. Ten slotte kon niet altijd worden nagegaan of de voorgeschreven minimale controles voor de uitvoerrestituties voor suiker zijn nageleefd.

2.35. Andere formele fouten zijn het gevolg van de niet-naleving van de verplichting om registers te houden. Zo bestaat er in Griekenland nog steeds geen kadaster voor de olijventeelt, terwijl het wijnbouwkadaster onvolledig is. In andere gevallen bleken de registers voor de olijfolieproductie (Spanje), voor de melkproductie en voor de veestapel (Portugal) soms onvolledig.

Regelgeving

2.36. Het ontbreken van welomschreven criteria in de regelgeving kan leiden tot uiteenlopende interpretaties in de lidstaten, en daarmee tot ongelijke behandeling van de begunstigden.

2.37. Zo wordt in Verordening (EEG) nr. 3887/92 de vaststelling van de meetmethoden en van de gebruikelijke normen voor het gebruik van de landbouwarealen aan de lidstaten overgelaten. Deze verordening is aangevuld met aanbevelingen inzake de uitvoering(28). Deze bepalingen bieden de lokale autoriteiten zeer veel speelruimte. Bijgevolg zijn de technische toleranties van de meting variabel, zelfs onder gelijke omstandigheden. Ook bestaan er onderling verschillen tussen de plaatselijke gewoonten, die bijvoorbeeld bepalen of een heg al dan niet in aanmerking komt voor steun per hectare, aangezien ook deze door de lokale autoriteiten en zonder vaststaande criteria worden vastgesteld. Hierdoor worden de landbouwers in de diverse lidstaten ongelijk behandeld. De Commissie zou deze bepalingen zodanig moeten herzien dat de lokale autoriteiten minder speelruimte krijgen.

2.38. In het kader van het Zweedse milieuprogramma worden door de rijksdienst Bosbeheer georganiseerde cursussen, stages en demonstratieprojecten voor 50 % uit de begroting van de Unie gefinancierd (3,3 miljoen euro in 1999). Onder de kosten van de projecten vallen de directe kosten en een deel van de algemene kosten van het met het project belaste regionale agentschap. Onderzoek ter plaatse (bij het regionale agentschap te Umeå) heeft echter uitgewezen dat door de gehanteerde verdeelsleutel voor de algemene kosten, het deel van de algemene kosten dat werd toegerekend aan de door de Unie medegefinancierde projecten groter was dan het deel dat was toegerekend aan de uitsluitend door Zweden gefinancierde projecten. Het regionale agentschap verklaart dit grotere aandeel uit het feit dat de medegefinancierde projecten het management meer energie en tijd kosten. Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad(29), noch de uitvoeringsbepalingen ervan(30) gaan in op de aard en de wijze van kostentoewijzing aan de pr