Beschikking van de Commissie

van 26 juli 2000

inzake een procedure op grond van artikel 86, lid 3, van het EG-Verdrag

(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 2267)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/521/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 86, lid 3, en artikel 82,

Na de Spaanse autoriteiten, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, hierna "AENA" genoemd, Ibería Líneas Aéreas de España, hierna "Iberia" genoemd, Aviación y Comercio SA, hierna "Aviaco" genoemd, en Binter Canarias SA, hierna "Binter" genoemd, in de gelegenheid hebben gesteld hun standpunt kenbaar te maken terzake van de bezwaren van de Commissie ten aanzien van het op de Spaanse luchthavens ingevoerde stelsel van kortingen op de landingsvergoedingen,

Owerwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

a) De betrokken overheidsmaatregel

(1) In 1999 vertrokken uit Spaanse luchthavens 63 miljoen passagiers, van wie 32 miljoen naar intracommunautaire bestemmingen en 25 miljoen naar binnenlandse bestemmingen vlogen. Alle 41 Spaanse luchthavens, die uitsluitend met commercieel luchtverkeer zijn belast, worden door de AENA beheerd.

(2) Overeenkomstig de Spaanse grondwet is de Spaanse regering verantwoordelijk voor commerciële luchthavens ten aanzien waarvan er een "algemeen belang" bestaat. Alle commerciële luchthavens in Spanje zijn van "algemeen belang" verklaard.

(3) De regels inzake de landingsvergoedingen op de Spaanse luchthavens alsook de specifieke bepalingen dienaangaande zijn vastgelegd in de koninklijke decreten nrs. 1064/1991(1) en 1268/1994(2) en in artikel 83, lid 3 van wet nr. 41/1994 (wet betreffende de financiën)(3).

(4) In artikel 7 van koninklijk decreet nr. 1064/1991, zoals gewijzigd bij artikel 1 van koninklijk decreet nr. 1268/94, worden drie categorieën luchthavens aangeduid die door de AENA worden beheerd, naar gelang van de omvang van het luchtverkeer dat zij afhandelen.

Tabel 1

Categorieën Spaanse luchthavens

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(5) Artikel 1 van koninklijk decreet nr. 1064/91 bepaalt: "De landingsvergoeding vormt een belasting die wordt berekend aan de hand van het gebruik van de start- en landingsbaan door het vliegtuig en het verrichten van specifiek met dit gebruik verbonden diensten, behalve de grondafhandelingsdiensten [...]".

(6) Artikel 7 van koninklijk decreet nr. 1064/91 bevat de berekeningstabellen voor de respectieve vergoedingen. Voor binnenlandse vluchten zijn de landingsvergoedingen gebaseerd op het maximale gewicht bij opstijgen overeenkomstig onderstaande categorieën:

Tabel 2

Landingsvergoedingen voor binnenlandse vluchten in Spanje in 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(7) In artikel 7 van het koninklijk decreet wordt onderscheid gemaakt tussen binnenlandse vluchten, vluchten binnen de Gemeenschap en vluchten buiten de Gemeenschap. Voor internationale vluchten gelden de feitelijke landingsvergoedingen zoals aangeduid in onderstaande tabel:

Tabel 3

Landingsvergoedingen voor internationale vluchten in Spanje in 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(8) Artikel 7 van koninklijk decreet nr. 1064/91 bevat voorts een tweede bepaling betreffende de landingsvergoedingen, waarin de verlening van kortingen wordt bepaald naar gelang van het aantal landingen per maand in een bepaalde luchthaven. Voor de eerste 50 landingen worden geen kortingen verleend. Voor de 51e tot en met de 100e landing wordt een korting van 9 % toegekend, waarna de korting met het aantal landingen per maand steeds verder stijgt. Zoals uit onderstaande tabel blijkt, worden de grootste kortingen alleen verleend aan luchtvaartmaatschappijen die meer dan 200 landingen per maand uitvoeren.

Tabel 4

Kortingen op de landingsvergoedingen op Spaanse luchthavens in 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(9) In 1998 ten slotte voerde de Spaanse regering een korting van 15 % tot 70 % in voor lijnvluchten naar de Canarische Eilanden, de Balearen en Melilla.

(10) In artikel 9 van koninklijk decreet nr. 1268/94 wordt bepaald: "AENA, een publiekrechtelijke instelling die voor de exploitatie en het beheer van de luchthavens verantwoordelijk is, beheert de bij dit koninklijk decreet opgelegde vergoedingen.".

(11) In artikel 83, lid 3, van wet nr. 41/1994 wordt de feitelijke hoogte van de door de luchtvaartmaatschappijen te betalen landingsvergoedingen vastgesteld.

b) De betrokken ondernemingen en diensten

(12) AENA is een openbare onderneming die bij artikel 82 van de algemenebegrotingswet van 1990 is opgericht. Deze wet verleent AENA het uitsluitende recht de luchthaveninfrastructuur van 41 luchthavens op het Spaanse grondgebied te beheren. AENA is voorts met de luchtverkeersleiding belast.

(13) AENA ontvangt vergoedingen als tegenprestatie voor de door haar verleende diensten in verband met het landen en opstijgen van vliegtuigen die de door haar beheerde infrastructuur gebruiken.

(14) Iberia is een Spaanse luchtvaartmaatschappij waarin de staat een deelneming van 84,74 % heeft. De hoofdactiviteit van Iberia is het vervoeren van passagiers van en naar de tien grootste steden van Spanje, 24 Europese steden en 34 steden buiten de Gemeenschap. In 1998 vervoerde Iberia wereldwijd en in Europa respectievelijk omstreeks 21,8 miljoen en 6,2 miljoen personen.

(15) Iberia heeft de volledige zeggenschap over de luchtvaartmaatschappij Binter en een zeggenschap van ongeveer 99,9 % over Aviaco en van ongeveer 99,5 % over Viva Air.

c) De landingsvergoedingen

(16) De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) beveelt haar leden in haar handboek inzake de luchthaveneconomie(4) aan, de landingsvergoedingen te berekenen op basis van het maximaal toegelaten gewicht bij opstijgen ("MTOW": maximum take-off weight). De landingsvergoeding wordt als volgt omschreven:

"Rechten en vergoedingen, geheven voor het gebruik van start- en landingsbanen, taxibanen en parkeerplatforms, met inbegrip van de bijbehorende lichtbakens, alsmede voor de verkeersleidings- en luchthavendiensten.".

(17) De vergoeding omvat de "exploitatie-, onderhouds- en administratiekosten voor deze platforms, evenals voor het aldaar gebruikte voertuigenpark en materieel, met inbegrip van de uitgaven voor personeel, onderhoudsvoertuigen, elektriciteit en brandstof"(5).

d) De belangrijkste argumenten van de Spaanse autoriteiten en AENA

(18) Op 28 april 1997 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij erop wijst dat het bestaande stelsel van kortingen op de landingsvergoedingen en de differentiatie van die vergoedingen naar gelang van de herkomst van de vlucht ten gunste van de nationale luchtvaartmaatschappijen discrimineren. Op 21 oktober 1997 antwoordden de Spaanse autoriteiten dat het kortingensysteem voor alle luchtvaartmaatschappijen gold, ongeacht hun nationaliteit, en dat de verleende kortingen lager waren dan de kortingen die het voorwerp vormden van Beschikking 95/364/EG van de Commissie(6) betreffende het stelsel van kortingen op de landingsvergoedingen op de luchthaven Brussel-Nationaal (Zaventem). De meeste kortingen die Spaanse luchtvaartmaatschappijen worden verleend, zouden aan binnenlandse vluchten verbonden zijn. Zij zouden voor het handelsverkeer tussen lidstaten dan ook geen gevolgen hebben.

(19) De Spaanse autoriteiten zegden toe, dat zij het verschil in de landingsvergoedingen tussen nationale en intracommunautaire vluchten geleidelijk zouden verminderen. In 1999 zou het prijsverschil zijn afgeschaft.

(20) In 1997 stegen de landingsvergoedingen voor binnenlandse en intracommunautaire vluchten echter gemiddeld met 8 %. Terwijl in 1998 de verhoging van de vergoedingen voor intracommunautaire vluchten geringer was dan die voor binnenlandse vluchten, werden in de daaropvolgende jaren - 1999 en 2000 - geen verdere stappen tot harmonisatie ondernomen.

(21) Op 23 juni 1999 stelden de Spaanse autoriteiten voor, de prijsdiscriminatie naar gelang van de herkomst van de vlucht te beëindigen en de kortingen met ingang van 1 januari 2000 in enkele stappen af te schaffen. Per 1 januari 2002 zouden de kortingen dan, met uitzondering van de Canarische Eilanden, volledig zijn afgeschaft.

(22) Spanje verzocht om een overgangsperiode om het kortingenstelsel geleidelijk af te schaffen, omdat onmiddellijke afschaffing van het gehele stelsel ernstige gevolgen zou hebben voor het gehele Spaanse luchtverkeer. Bovendien verzocht Spanje om een uitzonderingsregel voor de Canarische Eilanden. Volgens de Spaanse autoriteiten is een dergelijke uitzondering, overeenkomstig artikel 299 van het EG-Verdrag, noodzakelijk om redenen in verband met de economische en sociale samenhang en zou zij gerechtvaardigd zijn ter compensatie voor de verafgelegen ligging van de eilanden en ter ondersteuning van hun economische ontwikkeling, in het bijzonder wat betreft het toerisme.

(23) Zoals uit de tabellen 1 tot en met 4 blijkt, is de differentiatie van de landingvergoedingen naar gelang van de herkomst van de vlucht nog steeds niet afgeschaft. Ook is de eerste stap naar de afschaffing van het stelsel van vergoedingen, die vóór 1 januari 2000 was aangekondigd, nog steeds niet genomen.

II. JURIDISCHE BEOORDELING

a) Toepasselijke wettelijke en procedurele bepalingen

(24) Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste Verordening over de toepassing van de artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag(7), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1216/1999(8), is bij Verordening nr. 141 van de Raad(9), laatstelijk gewijzigd bij Verordening nr. 1002/67/EEG(10), buiten toepassing verklaard voor de vervoerssector, teneinde rekening te houden met de specifieke kenmerken van die sector. Bijgevolg gelden Verordening nr. 141 en de voor de vervoerssector specifieke procedureverordeningen enkel voor de mededingingbeperkende praktijken binnen de vervoersmarkt.

(25) In Verordening (EEG) nr. 3975/87 van de Raad(11), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2410/92(12), worden de regels voor de toepassing van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag op het luchtvervoer vastgesteld.

(26) De diensten in verband met de toegang tot luchthavenvoorzieningen vormen echter geen rechtstreeks onderdeel van de luchtvervoerdienst die aan de reizigers wordt geleverd. Die activiteiten ontsnappen derhalve aan de werking van de specifieke procedureverordeningen voor de vervoerssector, en wat betreft de toepassing van de artikelen 81 en artikel 82 van het EG-Verdrag en de artikelen 53 en 54 van de EER-Overeenkomst vallen zij dus onder Verordening nr. 17.

b) Artikel 86, lid 1, van het EG-Verdrag

(27) Artikel 86, lid 1, bepaalt dat "de lidstaten met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel nemen of handhaven welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 12 en 81 tot en met 89.".

(28) AENA is een openbaar bedrijf in de zin van artikel 86, lid 1, van het EG-Verdrag.

(29) De in overweging 3 genoemde koninklijke decreten nrs. 1064/1991 en 1268/1994 evenals artikel 8, lid 3, van wet nr. 41/1994, waarbij de landingsvergoedingen en de kortingen zijn vastgelegd, zijn een staatsmaatregel in de zin van artikel 86, lid 1, van het EG-Verdrag

c) Artikel 82 van het EG-Verdrag

(30) Er bestaat geen twijfel over dat AENA, waarvan de voornaamste activiteit erin bestaat tegen vergoeding aan de luchtvaartmaatschappijen diensten te leveren in verband met de toegang tot de luchthavenvoorzieningen, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een onderneming is in de zin van artikel 82 van het EG-Verdrag.

De relevante markt

(31) Zoals het Hof van Justitie in zaak C-179/90(13) heeft vastgesteld, kan de organisatie van havenwerkzaamheden in één haven voor rekening van derden een relevante markt vormen in de zin van artikel 82. Evenzo beschouwde het Hof in het arrest betreffende Corsica Ferries II(14) de markt voor loodsdiensten in de haven van Genua als de relevante markt.

(32) Het Hof baseerde zijn redenering op het feit dat, zodra een dienstverrichter een vervoersdienst op een bepaalde zeeroute wenst aan te bieden, de toegang tot de aan beide zijden van deze verbinding gelegen havenvoorzieningen een noodzakelijke voorwaarde voor de verrichting van deze dienst vormt.

(33) Die redenering kan gemakkelijk eveneens worden gehanteerd met betrekking tot de luchtvervoerssector en de toegang tot luchthavens. De relevante markt is de markt van de diensten die verband houden met de toegang tot luchthavenvoorzieningen waarvoor de vergoedingen verschuldigd zijn. Meer bepaald gaat het om de diensten in verband met de exploitatie en het onderhoud van de start- en landingsbanen, de taxibanen, de parkeerplatforms en de naderingshulpmiddelen voor passagiersvliegtuigen. De marktbepaling is dezelfde als die welke werd gehanteerd in Beschikking 95/364/EG inzake de luchthaven Brussel-Nationaal (Zaventem) en Beschikking 1999/198/EG van de Commissie(15) inzake het stelsel van kortingen op de landingsvergoedingen op de Finse luchthavens en Beschikking 1999/199/EG van de Commissie(16) inzake de landingsvergoedingen op de Portugese luchthavens.

(34) De markten voor passagiers- en goederenvervoer op korte en middellange afstand binnen de EER vormen een naburige, doch onderscheiden markt, die door de gevolgen van het gedrag van de onderneming op de markt voor diensten in verband met het landen en het opstijgen van vliegtuigen nadelig wordt beïnvloed. Bijgevolg is het dan ook op die markt dat de gevolgen van het misbruik van een machtspositie door AENA zich doen gevoelen.

(35) De 41 door AENA beheerde luchthavens zijn weinig substitueerbaar, zodat elk als een onderscheiden geografische markt kan worden beschouwd.

(36) De luchtvaartmaatschappijen die regelmatige luchtdiensten of binnenlandse charterdiensten of charterdiensten binnen de EER verrichten vanuit of met als bestemming Spanje, zijn immers verplicht van de door AENA beheerde luchthavens gebruik te maken. De afstanden tussen de verschillende luchthavens zijn groot en zij hebben elk een duidelijk afgebakende invloedszone. Een van de weinige internationale luchthavens die niet door AENA worden beheerd en die hetzelfde geografische gebied kunnen bedienen, te weten Lissabon, bevindt zich op enkele honderden kilometers afstand van Madrid, de drukste Spaanse luchthaven, en nog verder weg van de andere Spaanse luchthavens en is per spoor of over de weg onvoldoende bereikbaar en biedt derhalve geen reëel alternatief.

(37) Lissabon en Madrid kunnen mogelijk als onderling concurrerend worden beschouwd wanneer een luchtvaartmaatschappij een van deze luchthavens als knooppunt gebruikt. Dit behoeft in het onderhavige geval echter niet te worden vastgesteld daar dat soort vluchten een verwaarloosbaar deel uitmaakt van het totale verkeer in Madrid.

(38) Bijgevolg zijn de binnenlandse vluchten en de vluchten binnen de EER waarbij van de door AENA beheerde luchthavens gebruik wordt gemaakt, voor tal van passagiers die Spanje als vertrekpunt of bestemming hebben, niet substitueerbaar door diensten die in andere luchthavens in de EER worden aangeboden.

(39) De luchtvaartmaatschappijen die binnenlandse diensten of diensten binnen de EER vanuit of met als bestemming Spanje verrichten, zijn dus verplicht gebruik te maken van de door AENA beheerde luchthavens en de in die luchthavens aangeboden diensten voor toegang tot de luchthavenvoorzieningen.

Machtspositie

(40) Het Hof van Justitie heeft verklaard dat een onderneming die een wettelijk monopolie bezit op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt, kan worden geacht een machtspositie in de zin van artikel 82 van het EG-Verdrag in te nemen(17).

(41) Elk van de door AENA beheerde luchthavens neemt een machtspositie in, aangezien er normaal slechts één commerciële luchthaven voor iedere geografische markt is en er voor de bouw van nieuwe luchthavens hoge belemmeringen bij de binnenkomst bestaan. AENA beheert de 41 commerciële luchthavens in Spanje die het overgrote deel van het burgerluchtverkeer in Spanje voor hun rekening nemen. AENA is een openbare onderneming die, ten gevolge van de machtspositie van de luchthavens die zij beheert en wegens het uitsluitende recht van de onderneming om deze luchthavens te beheren, een machtspositie inneemt op de markt voor diensten in verband met het landen en opstijgen van vliegtuigen, waarvoor de betrokken vergoeding wordt gegeven.

Wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt

(42) In 1999 bedienden de door de AENA beheerde luchthavens in totaal 63 miljoen passagiers, waarvan de intracommunautaire vluchten ongeveer 32 miljoen passagiers voor hun rekening namen. Deze luchthavens handelden meer dan 584000 ton vracht af. Ter illustratie is het verkeer van de luchthavens met meer dan 2 miljoen passagiers per jaar, die ongeveer 82 % van het totale verkeer uitmaken, in de onderstaande tabel weergegeven:

Tabel 5

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(43) In de Spaanse wetgeving is een eenvormig stelsel van vergoedingen voor alle luchthavens in Spanje vastgelegd. Gelet op de aanzienlijke omvang van het internationale verkeer van en naar de 16 luchthavens die zijn genoemd in de eerste en tweede categorie van tabel 1, zou elk van deze luchthavens als een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd(18).

(44) Dit behoeft evenwel niet te worden vastgesteld, daar AENA op alle 41 luchthavens voor commercieel passagiersvervoer in Spanje een machtspositie inneemt op de markt voor diensten in verband met het landen en opstijgen van vliegtuigen en derhalve in de geografische markten die tezamen geheel Spanje bestrijken, dat een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt is.

Misbruik van machtspositie

(45) Het stelsel van landingsvergoedingen en kortingen heeft tot gevolg dat ten opzichte van de luchtvaartmaatschappijen ongelijke voorwaarden worden toegepast bij gelijkwaardige prestaties in verband met het landen en opstijgen van vliegtuigen, waarmee hun nadeel bij de mededinging wordt berokkend.

(46) Dit vloeit voort uit de redenering van advocaat-generaal Van Gerven in de zaak "Corsica Ferries"(19), die zowel op het bestaande stelsel van kortingen kan worden toegepast als op de prijsdifferentiatie op basis van de herkomst van de vlucht:

"Waar het om gaat, is dat de differentiaties geen enkel verband houden met de aard van de aangeboden loodsdienst, die in beide gevallen [...] precies hetzelfde is. Mijns inziens staat men hier duidelijk voor een toepassingsgeval van de vorm van misbruik van economische machtspositie die in artikel 86(20), tweede alinea, onder c), van het EG-Verdrag, wordt genoemd, namelijk 'het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging'. Op dit punt kan inderdaad een parallel worden getrokken met de situatie die voorlag in het arrest 'United Brands' (arrest van 14 februari 1978, zaak 27-76, Jurisprudentie 1978, blz. 207): het Hof oordeelde daar dat de discriminerende prijspolitiek van UBC, waarbij aan rijpers respectievelijk distributeurs van lidstaat tot lidstaat verschillende prijzen werden aangerekend voor levering van in wezen gelijke hoeveelheden en soorten bananen, misbruik van een machtspositie opleverde aangezien deze van lidstaat tot lidstaat verschillende prijzen een belemmering vormden voor het vrije verkeer van goederen (rechtsoverweging 232) en aldus een strikte afscherming van de nationale markten met kunstmatig verschillende prijsniveaus werd verwezenlijkt, waardoor bepaalde rijpers/distributeurs in een ongunstige concurrentiepositie werden gebracht, omdat de mededinging, vergeleken met wat deze had moeten zijn, erdoor werd vervalst (rechtsoverweging 233). Dezelfde redenering kan mutatis mutandis in onderhavige zaak worden toegepast: de gedifferentieerde tarieven van de Corporatie vormen een hinderpaal voor het vrij verrichten van intracommunautaire zeevervoersdiensten en brengen de verrichters van dergelijke diensten in een ongunstige concurrentiepositie.".

a) De kortingen die verband houden met het aantal vluchten

(47) De laagste korting wordt verleend voor 51 tot 100 landingen per maand. Deze drempel is laag genoeg om een aantal, zowel nationale als buitenlandse, luchtvaartmaatschappijen van de korting te laten profiteren. De grotere kortingen komen echter voornamelijk ten gunste van Spaanse luchtvaartmaatschappijen zoals Iberia, Binter, Spanair, Air Europa en Air Nostrum, die alle de hoogste kortingen genieten. Dit is te zien in onderstaande tabel.

Tabel 6

Gemiddelde korting voor de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen in 1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(48) Voor elke landing na de tweehonderdste geldt een korting van 35 %, zonder maximum voor het aantal landingen. Derhalve genieten de luchtvaartmaatschappijen die veel meer dan 200 landingen per maand uitvoeren, zoals Iberia, een navenant hoger kortingsniveau. Op een gegeven verbinding waar Iberia met vergelijkbare typen vliegtuigen concurreert met andere vervoerders, ontvangt Iberia een gemiddelde korting van 25 % op de landingskosten, waardoor andere vervoerders benadeeld worden. De gemiddelde kortingen die de andere luchtvaartmaatschappijen bij gelijkwaardige diensten van AENA ontvangen, liggen aanzienlijk lager. Het systeem bevoordeelt derhalve in feite de nationale luchtvaartmaatschappijen, met name Spanair, Binter, Air Europa, Air Nostrum en Iberia. In 1999 ontving Iberia alleen 62 % van alle kortingen op landingsvergoedingen die door AENA werden verleend.

(49) Er worden sterk uiteenlopende kortingen verleend, terwijl de door AENA verleende dienst hetzelfde werd vereist, ongeacht om welke luchtvaartmaatschappij het gaat. Dit verschil in behandeling bij diensten, zoals begeleiding door de verkeerstoren en het gebruik van verkeersplatforms, waarvoor dezelfde handelingen moeten worden verricht, wordt door geen enkele objectieve reden gerechtvaardigd.

(50) Als normaal beschouwde handelspraktijken kunnen een misbruik in de zin van artikel 82 van het Verdrag vormen, indien zij door een onderneming met een machtspositie worden verricht. Wanneer een onderneming met een machtspositie haar klanten ongelijk behandelt, moet dit onderscheid gerechtvaardigd worden door een objectieve reden.

(51) Als het enige beschikbare middel voor een luchtvervoerder die een bepaalde stad wil bedienen, beschikken luchthavens voor een zeer groot deel van het verkeer over een machtspositie. De luchtvaartmaatschappij heeft derhalve geen keuze en daardoor is voor de luchthaven het risico gering dat de luchtvaartmaatschappij van luchthaven verandert omdat elders een lagere vergoeding wordt aangeboden. Onder deze omstandigheden heeft de luchthaven, tenzij deze objectieve redenen kan aanvoeren, niet het recht bepaalde luchtvaartmaatschappijen ten opzichte van andere te begunstigen.

(52) Het bestaan van schaalvoordelen, het streven naar vermindering van het door het luchtverkeer veroorzaakte lawaai of van de verkeerscongestie zouden bijvoorbeeld als objectieve redenen kunnen worden beschouwd. Bij de diensten in verband met landen en opstijgen van vliegtuigen doen dergelijke schaalvoordelen zich niet voor. De diensten die worden verricht, zijn niet afhankelijk van de eigenaar van het vliegtuig en verschillen nauwelijks naargelang zij aan het eerste of aan het tiende vliegtuig van dezelfde luchtvaartmaatschappij worden geleverd.

(53) Daarom vormt het feit dat AENA op zijn commerciële klanten voor het verrichten van gelijkwaardige diensten ongelijke voorwaarden heeft toegepast, waarbij enkele van deze klanten in een ongunstige concurrentiepositie werden gebracht, een misbruik van machtspositie in de zin van artikel 82, lid 2, onder c), van het EG-Verdrag.

b) Het verschil in vergoedingen op grond van de aard van de vlucht (binnenlands of internationaal)

(54) De tariefdifferentiatie naar gelang van het type vlucht, dat wil zeggen binnenlands of intracommunautair, vormt eveneens een inbreuk op het Verdrag.

(55) Het arrest "Corsica Ferries"(21) is in dit verband ondubbelzinnig. In deze zaak heeft het Hof van Justitie het volgende overwogen:

"Artikel 90, lid 1, en artikel 86(22) van het EEG-Verdrag houden voor een nationale instantie die de tarieven goedkeurt van een onderneming die het uitsluitend recht heeft op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt verplichte loodsdiensten te verrichten, een verbod in om deze onderneming in staat te stellen verschillende tarieven toe te passen, naargelang de zeevervoersonderneming vervoersdiensten verricht tussen lidstaten dan wel tussen havens op het nationale grondgebied ...".

(56) Wanneer de bovengenoemde redenering van advocaat-generaal Van Gerven wordt toegepast op de luchthavens, dan blijkt dat het stelsel van gedifferentieerde landingsrechten tot gevolg heeft dat ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen ongelijke voorwaarden worden toegepast bij gelijkwaardige prestaties in verband met landen en opstijgen van vliegtuigen. Hierdoor wordt de luchtvaartmaatschappijen die vluchten op routes binnen de EER uitvoeren, nadeel bij de mededinging berokkend. De differentiëring van landingsrechten naar gelang van de herkomst van de vlucht levert derhalve misbruik van een machtspositie op in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder c).

Beïnvloeding van de handel tussen lidstaten

(57) In zijn arrest in de zaak "Corsica Ferries" heeft het Hof van Justitie erkend dat "doordat zij ondernemingen treffen die vervoer tussen twee lidstaten verrichten [...] discriminatoire praktijken de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.".

(58) De volgende tabel toont het aandeel van het intracommunautaire verkeer op de Spaanse luchthavens aan.

Tabel 7

Passagierverkeer op de Spaanse luchthavens

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(59) Wanneer alle luchthavens worden samengeteld, overtreft het vliegverkeer tussen Spanje en andere lidstaten van de Gemeenschap met 32 miljoen passagiers het binnenlandse verkeer (25 miljoen passagiers). In het geval van de Canarische Eilanden is de omvang van het intracommunautaire vliegverkeer meer dan tweemaal zo groot als het binnenlandse verkeer in Spanje.

(60) Het verkeer tussen Spanje en de EER-landen is aanzienlijk in omvang. In 1998 reisden omstreeks 871000 passagiers op rechtstreekse vluchten tussen Noorwegen en Spanje.

(61) Gelet op de omvang van het vliegverkeer tussen Spanje, de Gemeenschap en de EER, zijn de gevolgen van de onderhavige maatregelen voor de grensoverschrijdende handel aanzienlijk.

d) Onderzoek in het licht van artikel 86, lid 1, van het EG-Verdrag

(62) AENA is een openbaar bedrijf in de zin van artikel 86, lid 1. Bij de koninklijke decreten nrs. 1064/91 en 1268/94 en wet nr. 41/1994 (wet betreffende de financiën) verplicht de Spaanse staat AENA, op de Spaanse luchthavens landingsvergoedingen te heffen die in hoogte variëren naar gelang van de herkomst van de vlucht en waarbij afhankelijk van het aantal landingen per maand kortingen worden verleend. Deze maatregel is onverenigbaar met artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-Overeenkomst. Daar de Spaanse staat de maatregel heeft vastgesteld, maakt deze daarmee inbreuk op artikel 86, lid 1, juncto artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 59, lid 1, juncto artikel 54 van de EER-Overeenkomst.

e) Artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag: De rechtvaardiging van de maatregel

(63) In hun antwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie wezen de Spaanse autoriteiten er ten eerste op dat het stelsel van kortingen voor alle luchtvaartmaatschappijen geldt, ongeacht of het Spaanse of buitenlandse maatschappijen betreft, en dat het derhalve niet tot discriminatie leidt. Weliswaar behelst het kortingenstelsel rechtens geen discriminatie jegens buitenlandse luchtvaartmaatschappijen, zoals reeds werd opgemerkt, maar in de praktijk wordt hiermee aan de Spaanse luchtvaartmaatschappijen een voordeel toegekend door de verlaging van hun landingsvergoedingen. Geen enkele economische reden, zoals schaalvoordelen, kan het kortingenstelsel rechtvaardigen.

(64) Ten tweede voeren de Spaanse autoriteiten aan, dat de aan de Spaanse luchtvaartmaatschappijen verleende kortingen voor het merendeel verband houden met het binnenlandse verkeer of het verkeer buiten de Gemeenschap en dat zij derhalve voor het luchtverkeer binnen de EER geen gevolgen hebben. Deze rechtvaardiging gaat echter niet op voor de hoofdbegunstigde, Iberia, die bijna eenvierde van haar kortingen voor intracommunautaire vluchten ontvangt, te weten 55 % van de kortingen voor binnenlandse vluchten, 22 % voor vluchten buiten de Gemeenschap en 23 % voor intracommunautaire vluchten. Daarenboven heeft het huidige stelsel tot gevolg dat lagere vergoedingen worden toegepast voor binnenlandse vluchten en hogere vergoedingen voor vluchten naar landen binnen de EER, terwijl de verleende diensten gelijkwaardig zijn. Gelet op het belang van de vluchten binnen de Gemeenschap voor het totaal van de vliegbewegingen die op Spaanse luchthavens worden afgehandeld, beïnvloedt dit stelsel derhalve het handelsverkeer tussen lidstaten.

(65) De Spaanse autoriteiten hebben in beginsel toegezegd dat zij het kortingenstelsel met een overgangsperiode tot 2002 zullen afschaffen. Deze overgangsperiode is niet gerechtvaardigd. De Spaanse autoriteiten hebben geen enkel element verschaft waaruit blijkt dat een snellere afschaffing van het kortingenstelsel technisch onmogelijk zou zijn of veel te hoge kosten zou meebrengen. Bovendien zijn de Spaanse autoriteiten als gevolg van de Beschikkingen 95/364/EG, 1999/198/EG en 1999/199/EG reeds enige tijd van het standpunt van de Commissie terzake op de hoogte. Het is dan ook niet gerechtvaardigd een overgangsperiode toe te staan.

(66) Spanje wenst het huidige kortingenstelsel te blijven toepassen voor de Canarische Eilanden en voert daartoe aan, dat dit om redenen van regionale ontwikkeling en samenhang en voor de bevordering van de eilanden als toeristische bestemming gerechtvaardigd zou zijn.

(67) Deze redenen zijn niet aanvaardbaar. Het is evenzeer mogelijk de Canarische Eilanden als toeristische bestemming te bevorderen met niet discriminerende kortingen die door alle luchtvaartmaatschappijen die vluchten naar en van de luchthavens op de Canarische Eilanden exploiteren, kunnen worden verkregen.

(68) Daarenboven is niet aangetoond dat het huidige stelsel van landingsvergoedingen daadwerkelijk tot de ontwikkeling van de Canarische Eilanden als toeristische bestemming bijdraagt. In het geval van de Canarische Eilanden is het intracommunautaire verkeer meer dan tweemaal zo groot als het Spaanse binnenlands verkeer. Het huidige kortingenstelsel discrimineert in feite (niet-Spaanse) Europese luchtvaartmaatschappijen. Door de Europese luchtvaartmaatschappijen hogere kosten op te leggen, verzwaart het kortingenstelsel tevens de reiskosten voor de belangrijkste bron van toeristen van de Canarische Eilanden, namelijk de Europese toeristen uit andere landen dan Spanje.

f) Openbare dienstverplichtingen

(69) De Spaanse autoriteiten hebben zich ter rechtvaardiging van de invoering en de handhaving van het betrokken kortingenstelsel niet op de uitzondering van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag beroepen.

(70) De Commissie is overigens van oordeel, dat de toepassing van de mededingingsregels in casu niet in de weg staat aan de bijzondere taak van AENA, namelijk het onderhoud en de exploitatie van de Spaanse luchthavens. De toepassing van de mededingingsregels staat evenmin in de weg aan de bijzondere taak van openbare dienst die aan een luchtvaartmaatschappij zou zijn toevertrouwd. De voorwaarden waaronder een lidstaat openbaredienstverplichtingen met betrekking tot geregelde luchtdiensten in de Gemeenschap kan opleggen, zijn in artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes(23) nauwkeurig vastgelegd.

(71) De uitzondering van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag is derhalve niet van toepassing.

g) Conclusie

(72) Uit het voorgaande blijkt, dat het door AENA toegepaste stelsel van landingsvergoedingen betekent dat voor eenzelfde dienst, namelijk het gebruik van start- en landingsbanen, taxibanen, parkeerplatforms en naderingshulpmiddelen, verschillende vergoedingen worden aangerekend naar gelang van het aantal landingen per maand of de herkomst van de vlucht (binnenlands of binnen de EER), zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat.

(73) De Commissie is derhalve van oordeel dat de in de overwegingen 1 tot en met 11 bedoelde overheidsmaatregel, voorzover deze het openbare bedrijf AENA verplicht het genoemde stelsel toe te passen, een inbreuk vormt op artikel 86, lid 1, juncto artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 59 juncto artikel 54 van de EER-Overeenkomst, voor wat betreft de toepassing van het stelsel op de Spaanse luchthavens,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Het stelsel van landingsvergoedingen en de differentiatie van de landingsvergoedingen naar gelang van de herkomst van de vlucht, die bij de koninklijke decreten nrs. 1064/91 en 1268/94 en wet nr. 41/1994 zijn ingevoerd, vormen een maatregel die met artikel 86, lid 1, van het EG-Verdrag, juncto artikel 82 van dat Verdrag, en met artikel 59 van de EER-Overeenkomst, juncto artikel 54 van die Overeenkomst, onverenigbaar is.

Artikel 2

Spanje dient de in artikel 1 genoemde inbreuk te beëindigen en de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking mede te delen welke maatregelen het daartoe heeft getroffen.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 26 juli 2000.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) BOE (Spaanse Staatsblad) nr. 163 van 9.7.1991, blz. 22730.

(2) BOE (Spaanse Staatsblad) nr. 157 van 2.7.1994, blz. 21317.

(3) BOE (Spaanse Staatsblad) nr. 312 van 30.12.1994, blz. 37510.

(4) Handboek inzake de luchthaveneconomie - doc. 9562.1991 ICAO.

(5) Zie voetnoot 4.

(6) PB L 216 van 12.9.1995, blz. 8.

(7) PB 13 van 21.2.1962, blz. 204/62.

(8) PB L 148 van 15.6.1999, blz. 5.

(9) PB 124 van 28.11.1962, blz. 2751/62.

(10) PB 306 van 16.12.1967, blz. 1/67.

(11) PB L 374 van 31.12.1987, blz. 1.

(12) PB L 240 van 24.8.1992, blz. 18.

(13) Zaak C-179/90 (Porto di Genova SpA tegen Siderurgica Gabrielli SpA), Jurisprudentie 1991, blz. I-5889.

(14) Arrest in zaak C-18/93 (Corsica Ferries Italia Srl tegen Corpo dei Piloti del Porto di Genova), Jurisprudentie 1994, blz. I-1783.

(15) PB L 69 van 16.3.1999, blz. 24.

(16) PB L 69 van 16.3.1999, blz. 31.

(17) Zaak C-41/90 (Höfner en Elser tegen Macroton), Jurisprudentie 1991, blz. I-1979, punt 28; zaak C-260/89 (ERT tegen DRP), Jurisprudentie 1991, blz. I-2925, punt 31.

(18) Zaak C-179/90 (Porto di Genova), Jurisprudentie 1991, blz. I-5889, en zaak C-266/96 (Corsica Ferries), Jurisprudentie 1998, blz. I-3949.

(19) Reeds aangehaald in voetnoot 16. Punt 34 en voetnoot 61 van de Conclusie.

(20) Thans artikel 82.

(21) Reeds aangehaald in overweging 46.

(22) Thans respectievelijk artikel 86, lid 1, en artikel 82.

(23) PB L 240 van 24.8.1992, blz. 8.