NL Publicatieblad van de Europese Unie L 201/1

BESLUIT (EU) 2015/1225 VAN DE COMMISSIE

van 19 december 2012

betreffende de door SEA SpA ten behoeve van SEA Handling SpA doorgevoerde kapitaalverhogingen (Steunmaatregel SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06))

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 9448)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a) (1),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. DE PROCEDURE

(1) Bij brief van 13 juli 2006 heeft de Commissie een klacht ontvangen over mogelijke steun voor SEA Handling SpA (hierna „SEA Handling” genoemd), die grondafhandelingsdiensten verricht op de luchthavens van Milaan Malpensa en Milaan Linate. Die klacht werd aanvankelijk geregistreerd onder nummer CP 175/06.

(2) Bij brief van 6 oktober 2006 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om toelichting bij deze klacht verzocht. Bij brief van 21 december 2006 hebben de Italiaanse autoriteiten om een verlenging van de antwoordtermijn verzocht.

(3) Bij brief van 11 januari 2007 heeft de Commissie in dat verzoek bewilligd. Bij brief van 9 februari 2007 hebben de Italiaanse autoriteiten de verlangde inlichtingen verschaft.

(4) Bij brief van 30 mei 2007 heeft de Commissie de klager meegedeeld dat zij in de betrokken zaak over onvoldoende gegevens beschikte om te kunnen concluderen dat voldaan was aan het criterium „staatsmiddelen” waarvan sprake in artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd). Daarom waren er, overeenkomstig artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (3), onvoldoende gronden om in de zaak een standpunt in te nemen. Bij brief van 2 juli 2007 heeft de klager aanvullende inlichtingen verstrekt. Na kennisname van die aanvullende informatie heeft de Commissie besloten de klacht opnieuw te onderzoeken.

(5) Bij brief van 3 maart 2008 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht een kopie mee te delen van het akkoord dat op 26 maart 2002 met de bonden was bereikt. Bij brief van 10 april 2008 hebben de Italiaanse autoriteiten het gevraagde document verstrekt.

(6) Bij brief van 20 november 2008 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie het akkoord meegedeeld dat op 13 juni 2008 met de bonden was gesloten.

(7) Bij brief van 23 juni 2010 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden en heeft zij de Italiaanse autoriteiten verzocht haar binnen één maand alle inlichtingen en gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn om de kwestieuze maatregelen op hun verenigbaarheid te beoordelen.

(8) Bij brief van 19 juli 2010 hebben de Italiaanse autoriteiten verzocht om een verlenging van de termijn tot en met 20 september 2010, verzoek waarin de Commissie in haar antwoord van 23 juli 2010 heeft bewilligd.

(9) Op 20 september 2010 hebben de Italiaanse autoriteiten de opmerkingen van de gemeente Milaan ten aanzien van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar de Commissie doorgeleid.

(10) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4) (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de kwestieuze maatregelen binnen één maand na de bekendmaking te maken.

(11) Bij brief van 11 februari 2011 heeft SEA Handling verzocht de termijn voor het maken van haar opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure te verlengen tot 21 maart 2011. Bij brief van 23 februari 2011 heeft de Commissie in dat verzoek bewilligd.

(12) Bij brief van 25 februari 2011 heeft […] (5) verzocht de termijn voor het maken van haar opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure te verlengen tot 25 maart 2011.

(13) Bij brief van 21 maart 2011 hebben SEA Handling en SEA SpA (hierna „SEA” genoemd) bij de Commissie hun gezamenlijke opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.

(14) Bij brief van 21 maart 2011 heeft […] bij de Commissie haar opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.

(15) Bij brief van 7 april 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van belanghebbenden voor een reactie doorgezonden aan de Italiaanse autoriteiten, met het verzoek opmerkingen te maken tegen 16 mei 2011.

(16) Bij brief van 18 april 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie verzocht de termijn voor het maken van opmerkingen bij de opmerkingen van derden te verlengen tot 2 juni 2011. Bij brief van 28 april 2011 heeft de Commissie in dat verzoek van de Italiaanse autoriteiten bewilligd.

(17) Bij brief van 1 juni 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten hun opmerkingen gemaakt. Daarnaast hebben zij nieuwe argumenten aangedragen, in de vorm van een studie van een consultancybureau.

(18) Bij brief van 11 juli 2011 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht de reeds in punt 5 van het besluit tot inleiding van de procedure verlangde inlichtingen te zenden, inlichtingen die de Italiaanse autoriteiten noch SEA tot dan toe hadden gezonden.

(19) Bij brief van 28 juli 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie verzocht de termijn voor het verschaffen van de verlangde inlichtingen te verlengen tot 15 oktober 2011. Bij brief van 8 augustus 2011 heeft de Commissie een verlenging van de termijn tot en met 15 september 2011 toegestaan.

(20) Bij brief van 26 augustus 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat zij de toegestane termijnverlenging — die korter was dan aanvankelijk gevraagd — ontoereikend vonden.

(21) Bij brief van 15 september 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten het antwoord op het verzoek om inlichtingen van de Commissie gezonden. Bij brief van 18 oktober 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten een Engelse vertaling ingediend van het document uit bijlage 5 bij de voorgaande brief.

(22) Bij brief van 21 oktober 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten bijlage 12 bij hun voorgaande brief aangevuld met de door de gemeente Milaan verschafte gegevens. Bij brief van 7 november 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten een Engelse vertaling van die opmerkingen gezonden.

(23) Op 19 juni 2012 heeft een bijeenkomst van de diensten van de Commissie met de Italiaanse autoriteiten plaatsgevonden. Na die bijeenkomst hebben de Italiaanse autoriteiten bij brieven van 2 en 10 juli 2012 nieuwe argumenten aangedragen ter staving van hun analyse van de hier te onderzoeken maatregelen. Op verzoek van de Italiaanse autoriteiten heeft op 23 november 2012 een nieuwe bijeenkomst met de diensten van de Commissie plaatsgevonden. De Italiaanse autoriteiten hebben, alles samengenomen, dezelfde argumenten gepresenteerd als tijdens de voorafgaande bijeenkomst.

2. OVERZICHT VAN DE KWESTIEUZE MAATREGELEN

(24) Dit besluit ziet op de kapitaalverhogingen die SEA in de periode 2001-2010 heeft doorgevoerd ten faveure van haar dochteronderneming SEA Handling en die in hoofdzaak waren bedoeld om de door SEA Handling geleden bedrijfsverliezen te dekken.

2.1. BEWEERDE BEGUNSTIGDE VAN DE STEUN

(25) De begunstigde van de kwestieuze maatregelen is SEA Handling, een volle dochteronderneming van SEA. SEA is de onderneming die het beheer verzorgt van het luchthavensysteem van Milaan, dat de luchthavens van Milaan Linate en Milaan Malpensa omvat. Het betreft een privaatrechtelijke onderneming (naamloze vennootschap (Società per azioni — SpA)) die gedurende de hele hier onderzochte periode bijna volledig in handen was van overheidsinstanties: de gemeente Milaan (84,56 %), de provincie Milaan (14,56 %) en andere, kleine publieke en private aandeelhouders (0,88 %). In december 2011 is 29,75 % van het kapitaal van SEA verkocht aan het particuliere fonds F2i (Fondi italiani per le infrastrutture).

(26) De activiteiten van SEA kunnen als volgt worden uitgesplitst: a) algemeen luchthavenbeheer: aanleg en beheer van infrastructuurvoorzieningen voor het luchtvervoer; b) grondafhandeling: grondafhandelingsdiensten voor reizigers, vliegtuigen, bagage en vracht; c) ondersteunende activiteiten: commerciële activiteiten op luchthavens, zoals verkoop aan het publiek van diverse diensten, taxfreeshops, beheer van krantenkiosken, restaurants, reclame, parkeervoorzieningen, autoverhuur, beheer en onderhoud van infrastructuur ten behoeve van niet-luchtvaartgebonden activiteiten, zoals hotelvoorzieningen en logistieke activiteiten. Deze activiteiten worden uitgeoefend door SEA zelf of, op basis van specifieke contracten met SEA, door derden.

(27) SEA Handling is opgericht na de inwerkintreding van decreto legislativo nr. 18/99 van 13 januari 1999 (6), waarmee Richtlijn 96/67/EG van de Raad (7) in Italiaans recht is omgezet; met die richtlijn is de boekhoudkundige scheiding opgelegd voor activiteiten die verband houden met de bewuste diensten (8). Daarom heeft SEA bij de oprichting van SEA Handling een boekhoudkundige en juridische scheiding doorgevoerd voor alle betrokken activiteiten (9). Naast de activiteiten voor het beheer van de luchthavens Milaan Malpensa en Milaan Linate in strikte zin, verricht SEA nog diverse andere, secundaire diensten, die verband houden met het luchtvervoer en die complementair van aard zijn.

(28) SEA Handling is sinds 1 juni 2002 in bedrijf. Tot 1 juni 2002 werden de grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan Linate en Milaan Malpensa door SEA zelf verricht (10).

2.2. DE HIER TE ONDERZOEKEN MAATREGELEN

(29) Volgens de gegevens die de Commissie heeft ontvangen, heeft SEA Handling vanaf 2002 van SEA subsidies ontvangen in de vorm van kapitaalinjecties die in hoofdzaak bestemd waren om de bedrijfsverliezen van de onderneming te dekken.

(30) De verliezen van SEA Handling waren als volgt (11): — in 2002 leed SEA Handling een totaal verlies van 4 3 6 39 040,39 EUR (1 juni 2002 — 31 december 2002); — in 2003 leed SEA Handling een totaal verlies van 4 9 4 89 577,23 EUR (1 januari 2003 — 31 december 2003); — in 2004 leed SEA Handling een totaal verlies van 4 7 9 62 810 EUR (1 januari 2004 — 31 december 2004); — in 2005 leed SEA Handling een totaal verlies van 4 2 4 30 169,31 EUR (1 januari 2005 — 31 december 2005); — in 2006 leed SEA Handling een totaal verlies van 4 4 1 50 435 EUR (1 januari 2006 — 31 december 2006); — in 2007 leed SEA Handling een totaal verlies van 5 9 7 24 727 EUR (1 januari 2007 — 31 december 2007); — in 2008 leed SEA Handling een totaal verlies van 5 2 3 87 811 EUR (1 januari 2008 — 31 december 2008); — in 2009 leed SEA Handling een totaal verlies van 29,7 miljoen EUR (1 januari 2009 — 31 december 2009); — in 2010 leed SEA Handling een totaal verlies van 13,4 miljoen EUR (1 januari 2010 — 31 december 2010).

(31) Geconfronteerd met in totaal 339,784 miljoen EUR verliezen over de periode 2002-2010, heeft SEA voor in totaal 359,644 miljoen EUR aan SEA Handling overgedragen in de vorm van kapitaalverhogingen die jaarlijks in meerdere fasen plaatsvonden. De verdeling en de bedragen uit de onderstaande tabel stemmen overeen met de door de Italiaanse autoriteiten verschafte gegevens. (× 1 000 EUR) Jaar 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bedrag kapitaalinbreng (12) 18 765 24 879 25 236 6 111 30 000 11 559 25 271 13 481 0 21 200 24 252 30 000 30 000 439 2 663 34 328 4 118 30 000 3 527 23 808 Jaartotaal 39 965 49 132 55 236 40 229 60 439 41 559 25 271 47 810 0 Algemeen totaal 3 59 664

2.3. DE ROL VAN DE OVERHEID BIJ DE BEDRIJFSVOERING VAN SEA EN SEA HANDLING

(32) Volgens de informatie die de Commissie heeft ontvangen, hebben het gemeentebestuur van Milaan, SEA en de bonden een akkoord gesloten, waarin het volgende is bepaald (vert.):

(33) Deze toezeggingen zijn bevestigd in verdere akkoorden waarin de inhoud van dit akkoord uitdrukkelijk is overgenomen. De Commissie verwijst hier met name naar de protocolakkoorden tussen SEA en de bonden van 4 april 2002, 15 mei 2002 en 9 juni 2003, waarvan de Commissie een kopie heeft ontvangen.

(34) In de notulen van de gemeenteraad wordt verder melding gemaakt van de toezeggingen van de gemeente wat betreft „de bescherming van de opgebouwde rechten” en „de werkgelegenheidsgarantie voor de komende vijf jaar” (vert.) (13). Deze toezeggingen werd opnieuw herhaald op de gemeenteraad van 16 juni 2003, waarvan de Commissie een kopie van de notulen heeft ontvangen.

(35) Voorts hebben de gemeenteraadsleden zich op 7 november 2006 bezorgd uitgelaten over de crisissituatie en verklaard dat hoe dan ook het economische overleven van SEA Handling moest worden gegarandeerd (14) (vert.): „De problemen bij SEA Handling […] mogen niet volledig worden afgewenteld op de werknemers […] In het licht van deze situatie dienen de voorzitter van het luchthavenbedrijf en burgemeester Moratti zo snel mogelijk voor de commissie Vervoer [van de gemeente Milaan] te verschijnen, om toe te lichten hoe zij de rol van SEA Handling SpA op de markt voor luchtvaartondersteunende diensten opnieuw op de sporen willen krijgen […].”.

2.4. DE BEDRIJFSRESULATEN VAN SEA HANDLING (15)

(36) De volgende grafiek laat zien hoe de bedrijfskosten en de ebitda (winst voor rente, belastingen, afschrijvingen en afwaarderingen) over de periode 2002-2010 zich ontwikkelden. Deze gegevens zijn ook opgenomen in tabel 1, die de ontwikkeling laat zien van de omzet van SEA Handling en van de ratio ebitda/omzet en arbeidskosten/omzet. Grafiek 1 Economische ontwikkeling van de onderneming […] Tabel 1 Ontwikkeling van de omzet en bedrijfskosten 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Omzet (× miljoen EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ontwikkeling omzet (jaar-op-jaar) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Arbeidskosten […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ontwikkeling arbeidskosten (jaar-op-jaar) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Overige kosten […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ontwikkeling overige kosten (jaar-op-jaar) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Ebitda […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ontwikkeling ebitda (jaar-op-jaar) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Verhouding ebitda/omzet […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Verhouding arbeidskosten/omzet […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] %

(37) Hierbij dient te worden aangetekend dat de arbeidskosten in de periode 2002-2007 (met lichte verschillen) stabiel zijn gebleven — rond 160 miljoen EUR — en vervolgens aanzienlijk zijn afgenomen, om in 2010 uit te komen op iets minder dan 100 miljoen EUR, of een daling met circa 38 % in drie jaar tijd. Bij de ontwikkeling van de overige kosten valt een vergelijkbare tendens waar te nemen, met een daling van 37 % in diezelfde periode.

(38) De omzet is in de periode 2002-2006 gestegen met 10 %. De aanzienlijke afbouw van de activiteiten van Alitalia op Milaan Malpensa deed zich vanaf 2008 sterk voelen, aangezien het aantal vliegbewegingen van Alitalia tussen 2007 en 2010 met 87 % is gedaald en de door de aanwezigheid van Alitalia gegenereerde inkomsten daardoor met 72 % zijn afgenomen. De totale omzet is in diezelfde periode met 27 % gedaald, hetgeen werd gecompenseerd door een stijging van de bij andere luchtvaartmaatschappijen behaalde inkomsten.

(39) De inspanningen om de bedrijfskosten te drukken en het verlies aan inkomsten te beperken dat is ontstaan doordat Alitalia de luchthaven Malpensa sinds 2008 als hub heeft afgebouwd (de-hubbing), hebben geleid tot een geleidelijke verbetering van de (negatieve) ebitda, die is toegenomen van - 42,5 miljoen EUR in 2007 tot - 8,5 miljoen EUR in 2010.

(40) De volgende tabel laat de ontwikkeling zien van het personeelsbestand, uitgedrukt in voltijdsequivalenten (hierna „VTE’s” genoemd). Tabel 2 Ontwikkeling van het personeelsbestand 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totaal VTE’s 3 842 3 976 3 820 3 562 3 476 3 310 2 969 2 460 2 221 waarvan VTE’s met contract voor onbepaalde tijd 3 692 3 804 3 457 3 223 3 011 2 795 2 760 2 419 2 181 waarvan VTE’s met contract voor bepaalde tijd 150 172 363 338 465 515 208 40 40 VTE’s in dienst (totaal VTE’s + overwerk — deeltijdwerkloosheid) 3 964 4 125 3 979 3 706 3 642 3 461 2 852 2 227 2 050

(41) Daarbij valt op hoe het aantal voltijdse medewerkers sinds 2003 voortdurend is gedaald (met 44 % in de periode 2003-2010), met name bij de VTE’s met een contract voor onbepaalde tijd.

(42) De inzet van werknemers met een contract voor bepaalde tijd is in de periode 2002-2007 aanzienlijk toegenomen, van 150 naar 515 VTE’s. Daarna valt een daling van dit soort arbeidscontracten vast te stellen, die parallel loopt met het teruglopen van de omzet als gevolg van het verlies van trafiek van Alitalia en door een versterkte inspanning van SEA Handling om de loonmassa te drukken. Die inspanning heeft in de betrokken periode gezorgd voor een daling van het overwerk en een toegenomen gebruik van de deeltijdwerkloosheid (Cassa Integrazione Guadagni (CIG)), waardoor het aantal werknemers in VTE nog sterker is gedaald.

(43) De onderstaande tabel laat de verbetering van de productiviteit van het personeel zien in termen van vliegbewegingen afgehandeld per arbeidseenheid en de ontwikkeling van de arbeidskosten. Tabel 3 Ontwikkeling van de productiviteit van het personeel […] Tabel 4 Arbeidskosten […]

3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(44) In haar besluit van 23 juni 2010 was de Commissie van oordeel dat, op basis van de gegevens die zij van de klager en van de Italiaanse autoriteiten had ontvangen, de maatregelen met betrekking tot de periode 2002-2005 staatssteun konden vormen en heeft zij twijfel geformuleerd ten aanzien van de verenigbaarheid van die steun met de interne markt. In haar besluit had de Commissie Italië dan ook verzocht om haar alle bescheiden, inlichtingen en gegevens tot en met de meest recente periode te verstrekken die noodzakelijk zijn om de verenigbaarheid van de maatregelen te kunnen beoordelen. Voorts had zij aangegeven dat een onderzoek moest gebeuren zowel voor de periode na 2005 (waarvoor de omvang van de verliezen aanvankelijk niet aan de Commissie was meegedeeld) als voor de periode 2002-2010 als geheel, ten einde na te gaan of SEA Handling in die periode onrechtmatige staatssteun had ontvangen in de vorm van verliescompensaties (16).

(45) De Commissie is tot de conclusie gekomen dat er sprake was van steun, omdat volgens haar was voldaan aan de verschillende voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU.

(46) Het voorlopige oordeel van de Commissie was dat, gezien het overwegende aandeel van de gemeente Milaan en de provincie Milaan in het kapitaal van SEA, de voor het dekken van de verliezen gebruikte middelen van de overheid afkomstig waren. Voorts constateerde zij dat er talrijke aanwijzingen waren in de zin van het arrest in de zaak-Stardust Marine (17), die erop duidden dat overheidsinstanties betrokken waren bij de maatregelen van SEA ten aanzien van haar dochteronderneming SEA Handling.

(47) Daarom was de Commissie van mening dat de kwestieuze maatregelen selectief waren omdat deze alleen SEA Handling betroffen en dat daarmee aan SEA Handling een economisch voordeel werd verleend dat zij onder normale marktomstandigheden niet had kunnen krijgen.

(48) Om te bepalen of SEA, door de verliezen van SEA Handling te dekken, had gehandeld als een voorzichtig investeerder in normale marktomstandigheden, heeft de Commissie een reeks elementen onderzocht.

(49) In een voorlopige fase heeft de Commissie geconstateerd dat SEA volgens het in 2001 goedgekeurde ondernemingsplan (18) tegen 2005 opnieuw rendabel zou moeten zijn. Het besluit om de activiteiten in de sector grondafhandeling na 2002 voort te zetten en om SEA Handling niet onmiddellijk na de opsplitsing in twee ondernemingen te verkopen, werd verantwoord door de verwachting dat de onderneming over een periode van drie jaar opnieuw winstgevend zou kunnen worden. Het ondernemingsplan van 2001 bevatte echter geen gedetailleerde strategie waarmee SEA ervoor kon zorgen dat SEA Handling opnieuw winstgevend zou worden, en dat plan handelde over àlle activiteiten van SEA. De Commissie mocht geen ander, nader uitgewerkt ondernemingsplan voor uitsluitend SEA Handling ontvangen.

(50) Voorts moest de Commissie vaststellen dat SEA Handling in de periode 2003-2005 beperkte vooruitgang of negatieve resultaten boekte, om de volgende redenen: de jaarverliezen lagen hoger dan 40 miljoen EUR; de arbeidskosten bleven stabiel; de totale kosten waren met slechts ongeveer 3 % gedaald; de kosten waren met slechts 4,5 % afgenomen, en de kosten per arbeidseenheid waren met slechts 7,6 % toegenomen.

(51) De Commissie merkte ook op dat de argumentatie van de Italiaanse autoriteiten als zou het dekken van de verliezen van SEA Handling moeten worden bezien uit groepsperspectief, niet kon verklaren waarom het — op het niveau van de groep — beter was geweest om de verliezen van SEA Handling te dekken in plaats van de onderneming van de hand te doen of te herstructureren. Bovendien was de Commissie van mening dat de situatie van verlies bij SEA Handling veel te lang aansleepte om te kunnen spreken van een „bepaalde periode” in de zin van het arrest van het Hof van Justitie van 21 maart 1991 in zaak C-303/88 (19) en dat het recurrente karakter — vanaf 2002 — van de verliesdekking de bevestiging was dat SEA niet handelde als een voorzichtige investeerder.

(52) Ook was de Commissie van mening dat […] of andere ondernemingen de markt hadden kunnen betreden en dat de imagoschade waarover de Italiaanse autoriteiten het hebben om te verantwoorden waarom SEA heeft afgezien van de grondafhandelingsactiviteiten, niet was gekwantificeerd en in veel te vage termen was geformuleerd, en ook dat de verplichting om grondafhandelingsdiensten te verrichten niet betekent dat SEA die diensten zelf moet verrichten, omdat de aanwezigheid van andere dienstverrichters een concreet en valabel alternatief is.

(53) Ten slotte was de Commissie van mening dat er geen twijfel over bestond dat de maatregelen het handelsverkeer tussen lidstaten en de mededinging ongunstig beïnvloeden. De beïnvloeding van het handelsverkeer staat vast in het licht van de doelstelling van Richtlijn 96/67/EG die de toegang tot de grondafhandelingsdiensten regelt op luchthavens in de Gemeenschap welke een in die richtlijn vastgesteld verkeersvolume bereiken. Bovendien mocht de beïnvloeding van de mededinging worden aangenomen omdat de kwestieuze maatregelen de positie van SEA Handling opvallend zou versterken ten koste van haar concurrenten.

(54) Aangezien de Commissie in dat stadium van oordeel was dat het dekken van de verliezen staatssteun vormde, heeft zij ook twijfel geformuleerd over de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de interne markt. In de mededeling van de Commissie inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (20) (hierna „richtsnoeren luchthavensteun” genoemd) wordt verwezen naar Richtlijn 96/67/EG die bepaalt dat, boven 2 miljoen passagiers, de verrichting van afhandelingsdiensten zelfvoorzienend moet zijn en moet losstaan van de overige commerciële inkomsten van de luchthaven, zoals overheidsgeld dat deze luchthaven als luchthavenautoriteit of beheerder van een dienst van algemeen economisch belang is toegekend (21). De Commissie moest dus vaststellen dat de subsidiëring van die activiteiten door overheidsinstanties indruist tegen de door Richtlijn 96/67/EG vooropgestelde doelstellingen en bijgevolg ongunstig zou kunnen uitwerken op de liberalisering van de markt.

(55) Derhalve heeft de Commissie besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden om haar twijfel weg te kunnen nemen ten aanzien van de kwalificatie als staatssteun van de maatregelen tot de meest recente datum en de verenigbaarheid daarvan met de interne markt.

4. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN

De te onderzoeken periode

(56) De Italiaanse autoriteiten zijn in de eerste plaats verbaasd over de tijdsspanne waarop de bezwaren van de Commissie zien. De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat de opmerkingen van de Commissie betrekking hebben op een periode (2006-2008) die recenter is dan de periode waarop het voorlopige onderzoek zag — en dus ook de verzoeken om verduidelijking die zij met betrekking tot de periode 2002-2005 hadden gekregen. De gemeente Milaan had de Commissie daarom verzocht om de periode waarop de procedure zag, te corrigeren, door voor de periode nadien (vanaf 2006) een normaal verzoek om inlichtingen aan de Italiaanse autoriteiten te zenden (22).

De toerekenbaarheid aan de overheid van maatregelen ter dekking van verliezen

(57) Wat betreft de eerste aanwijzing van de toerekenbaarheid aan de overheid waarop de Commissie is gestoten — bepaalde passages uit het akkoord tussen de gemeente Milaan, SEA en vertegenwoordigers van de bonden, het protocolakkoord met de bonden van 4 april 2002 (dat vervolgens op 15 mei 2002 is bekrachtigd) tussen SEA en de vakcentrales en sectorvakbonden en ten slotte de tekst van het akkoord tussen SEA, SEA Handling en de sectorvakbonden van 9 juni 2003 — verzoeken de Italiaanse autoriteiten de Commissie om de bewijskracht van die documenten opnieuw te bezien.

(58) De Italiaanse autoriteiten betogen in dat verband dat alleen objectieve vaststellingen die tot de slotsom leiden dat de lidstaat zo nauw bij het besluit van SEA betrokken was dat deze dit besluit kon bepalen of beïnvloeden — in die zin dat SEA anders had gehandeld dan wanneer zij autonoom had kunnen beslissen — kunnen leiden tot de conclusie dat de te onderzoeken maatregelen aan de Staat zelf zijn toe te rekenen (23), hetgeen in dit geval volgens de gemeente Milaan niet het geval is.

(59) Aangezien de gemeente Milaan op geen enkele wijze betrokken was bij het afsluiten van de akkoorden met de bonden, beklemtoont zij dat zij zelf niets van doen heeft met de toezeggingen die SEA in het betrokken akkoord aan de vertegenwoordigers van de bonden heeft gedaan. De gemeente heeft alleen deelgenomen aan de bijeenkomst van 26 maart 2002 en bevestigt in dat verband dat zij over de belangen van de werknemers heeft gewaakt in haar hoedanigheid van meerderheidsaandeelhouder en vooral als instantie met een verantwoordelijkheid tegenover de lokale gemeenschap. Bijgevolg heeft zij geen enkele toezegging gedaan, maar heeft zij tegenover de bonden de zakelijke keuzes van SEA op politiek niveau bevestigd — met name de strategie om banen te redden -, met de bedoeling de bonden terzijde te staan bij het toezicht op de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van die keuzes. Dit „akkoord” met een duidelijk politiek-sociale inhoud had geen juridische relevantie, aangezien het alleen diende om de bonden gerust te stellen over de ernst van de toezeggingen van SEA. In het licht van de documenten die de Commissie in aanmerking neemt, mag niet worden aangenomen dat de gemeente Milaan een bepalende invloed heeft gehad op het besluit om de verliezen van SEA Handling weg te werken, noch op enige toezegging in die zin. SEA heeft dus haar eigen zakelijke beslissingen in volledige vrijheid en onafhankelijkheid genomen.

(60) Ten algemene is de correspondentie die in de periode 2002-2005 was gevoerd tussen het management van de onderneming en een aantal leden van de gemeenteraad die de toegang was geweigerd tot bepaalde interne documenten van SEA waarom zij hadden gevraagd (met name het ondernemingsplan), een bewijs van het feit dat er vanwege het gemeentebestuur geen inmenging in de activiteiten van SEA was. Volgens de Italiaanse autoriteiten is een verder bewijs hiervoor dat SEA uitdrukkelijk op haar onafhankelijkheid ten aanzien van het gemeentebestuur had gestaan, bijvoorbeeld in antwoord op vragen van een gemeenteraadslid.

(61) Voorts geven de Italiaanse autoriteiten aan dat, wilde de gemeente rechtmatig geldige en werkzame toezeggingen kunnen doen, zij had moeten handelen via formele besluiten van haar eigen bevoegde instanties waarin uitdrukkelijk de financiële dekking was vermeld.

(62) Wat betreft de tweede aanwijzing van de toerekenbaarheid waarop de Commissie heeft gewezen (de bijzondere afhankelijkheidsrelatie tussen de directie en het management van SEA en de gemeente Milaan), vechten de Italiaanse autoriteiten de praktijk van de Commissie aan om van verklaringen in krantenartikelen aanwijzingen te maken. Daarnaast maken zij de volgende opmerkingen.

(63) In de eerste plaats, wat betreft het feit dat de directeuren van SEA vóór het eind van hun mandaat blanco ontslagbrieven ondertekenden die aan de burgemeester van Milaan zijn overhandigd, betogen de Italiaanse autoriteiten dat hiermee niet kan worden aangetoond dat er een situatie van bijzondere afhankelijkheid van de directeuren van SEA ten opzichte van de gemeente bestaat. Die brieven zijn een aanwijzing, zoals op de gewone vergadering van 24 februari 2006 door de bestuursvoorzitter werd erkend, dat het om een vaak voorkomende praktijk gaat „die concreet wordt gebruikt om snel directeuren te kunnen verwijderen aan wie onrechtmatige handelingen te verwijten vallen” (vert.). Diezelfde bestuursvoorzitter heeft uitgesloten dat dit soort brieven wordt gebruikt wanneer de aandeelhouder het niet eens is met de operationele keuzes van de raad van bestuur, omdat uitsluitend de raad van bestuur verantwoordelijk is voor die keuzes. Daaraan voegen de Italiaanse autoriteiten nog toe dat, zoals de bestuursvoorzitter van de onderneming tijdens voornoemde vergadering heeft beklemtoond, „in geen geval iemand ooit druk heeft uitgeoefend door te verwijzen naar die brief of andere documenten” en dat die brieven „een morele — geen juridische — waarde hebben” (vert.). Bovendien is, volgens de vertegenwoordiger van de gemeente op diezelfde gewone vergadering van SEA, dit soort brieven „totaal ongeschikt om het functioneren van leden van de raad van bestuur te beïnvloeden. Dezen worden namelijk uitsluitend door de aandeelhoudersvergadering beoordeeld: alleen door die instantie kunnen zij worden benoemd en ontslagen, en alleen aan die instantie zijn zij verantwoording verschuldigd voor de bedrijfsvoering van de onderneming” (vert.). Volgens de Italiaanse autoriteiten is het enige effect van deze brieven dat het door de aandeelhoudersvergadering ontslagen lid van de raad van bestuur het recht verliest op schadevergoeding wegens onrechtmatig vervroegd ontslag.

(64) In de tweede plaats, wat betreft de bijzondere afhankelijkheidsrelatie die er tussen SEA en de gemeente Milaan bestaat, merken de Italiaanse autoriteiten op dat, anders dan door de Commissie betoogd, de zeggenschap van de gemeente Milaan niet tot uiting komt in de benoeming van haar vertegenwoordigers in de raad van bestuur, maar wel in de aanwijzing ervan: de benoemingsbevoegdheid ligt namelijk bij de aandeelhoudersvergadering, overeenkomstig de gewone privaatrechtelijke regels die volgens het Italiaanse Burgerlijk Wetboek voor naamloze vennootschappen gelden. Voorts beklemtonen zij dat de statuten van SEA, overeenkomstig de gemeenrechtelijke regels, en zoals reeds herhaaldelijk opgemerkt, aan de raad van bestuur de bevoegdheid verlenen om de kandidaten te kiezen die zij als lid van de raad van bestuur ter goedkeuring aan de aandeelhoudersvergadering voordragen.

(65) Daarnaast bevestigen de Italiaanse autoriteiten dat, wat betreft de typische aanwijzingen om een maatregel aan de Staat toe te rekenen en met name de aanwijzingen die het Hof van Justitie in zijn arrest in de zaak-Stardust Marine heeft opgesomd, eveneens de conclusie moet zijn dat de kwestieuze maatregelen niet aan de Staat vallen toe te rekenen. In deze zaak, zo beklemtonen de Italiaanse autoriteiten, maakt SEA — lokaal noch nationaal — op geen enkele wijze deel uit van de structuur van de openbare administratie. Wat dan de aanwijzing betreft die gevormd wordt door de aard van de activiteiten van de onderneming en het feit zij bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, verklaren de Italiaanse autoriteiten dat SEA in deze zaak al haar activiteiten heeft verricht als een normale particuliere ondernemer. Volgens hen mag ook het juridische statuut van de onderneming in deze zaak geen aanwijzing zijn voor de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de Staat, omdat SEA een volwaardige privaatrechtelijke onderneming is. Ten slotte, wat betreft de laatste door het Hof genoemde aanwijzing (de mate waarin de overheid toezicht op de bedrijfsvoering van de onderneming uitoefent), wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat in deze zaak het ontbreken van enige beïnvloeding door de gemeente en de autonomie die de onderneming tegenover het gemeentebestuur opeiste, aantonen dat de gemeente niet betrokken was bij beslissingen van de onderneming.

De toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie

(66) De Italiaanse autoriteiten willen beklemtonen dat, bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, de feitelijke elementen (zoals economische gegevens) die de Commissie bij haar voorlopige onderzoek heeft verkregen, maar die zien op een tijdstip dat komt na het tijdstip waarop tot de bestreden maatregelen werd besloten, waar nodig kunnen worden gebruikt om de maatregelen, mochten deze als steun kwalificeren, te toetsen aan het Verdrag; die feitelijke elementen zijn echter niet bruikbaar wanneer wordt getoetst of de betrokken economische maatregelen bestaanbaar zijn met het criterium van de particuliere investeerder. De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat de hele redenering van de Commissie blijk geeft van een onjuiste toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, die voortvloeit uit een onzorgvuldige beoordeling van het hier te onderzoeken feitenkader.

(67) Wat betreft de context die precies in aanmerking dient te worden genomen, merken de Italiaanse autoriteiten in de eerste plaats op dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat SEA, in het kader van de liberalisering van de Europese markt voor grondafhandelingsdiensten als gevolg van de goedkeuring van Richtlijn 96/67/EG, die met decreto legislativo nr. 18/99 in Italiaans recht is omgezet, besloten heeft zich niet te beperken tot de boekhoudkundige scheiding, maar over te gaan tot de afsplitsing van de betrokken activiteiten en deze onder te brengen in een nieuwe rechtspersoon. De Italiaanse autoriteiten betogen dat met deze afsplitsing de strategische doelstellingen van de groep werden gediend om een industriële partner voor de grondafhandelingsdiensten te zoeken en maatregelen uit te werken om de efficiëntie te verhogen van grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan Linate en Milaan Malpensa.

(68) Meer algemeen hebben, volgens de Italiaanse autoriteiten, luchthavenbeheerders zich in het kader van de liberalisering aangepast door hun grondafhandelingsdiensten te organiseren volgens een van de verschillende levensvatbare bedrijfsmodellen die zij hadden onderzocht: de grondafhandelingsdiensten worden niet door de luchthavenbeheerder zelf verricht (zoals bijvoorbeeld op de luchthavens van Londen of Kopenhagen, de Spaanse luchthavens of de luchthaven Dublin), maar worden verricht door externe bedrijven die meer internationaal actief zijn („uitbesteding”), of zij worden verricht door de luchthavenbeheerder zelf via een eenvoudige boekhoudkundige scheiding (zoals bijvoorbeeld in Frankfurt of Wenen) of via een aparte onderneming (SEA, Parijs) („eigen beheer”). De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dat elk van deze beide modellen voordelen en nadelen biedt die de luchthavenbeheerders zorgvuldig hebben beoordeeld, mede in het licht van het regelgevingeskader in elk land. Volgens de Italiaanse autoriteiten bood uitbesteding de mogelijkheid om de middelen te concentreren op de kernactiviteiten, met een direct voordeel voor de resultatenrekening, omdat de grondafhandelingsactiviteiten in het merendeel van de gevallen verliesgevend is, behalve wanneer die activiteiten grootschalig worden verricht (en niet alleen op de betrokken luchthavens). Daartegenover staat dat, wanneer de grondafhandelingsactiviteiten behouden zouden blijven, de luchthavenbeheerders meer controle zouden hebben op de kwaliteit van de dienstverlening, hetgeen, afgezien van de aspecten op het gebied van regelgeving, positieve effecten zou hebben op de groepsactiviteiten, vooral op de middellange tot lange termijn.

(69) De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dus dat door de keuze van SEA voor dit tweede model de luchthavenbeheerder de functie van luchthavencentrum en de transferprocedures kon veiligstellen, de controle over de kwaliteit van de dienstverlening kon behouden, bepaalde grondafhandelingsdiensten kon verrichten op luchthavens waar andere ondernemingen die niet kunnen aanbieden, en ten slotte een grote invloed kon behouden op het punt van de veiligheid op de luchthaven. Voorts betogen zij dat deze keuze hoge bedrijfskosten met zich meebrengt, hetgeen inherent is aan het feit dat de onderneming de grondafhandelingsdiensten zelf zou verrichten. De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dat de productiviteit in de betrokken sector niet uitsluitend in financiële termen mag worden gemeten.

(70) Volgens de Italiaanse autoriteiten is de strategie waarvoor de SEA-groep had gekozen, volkomen rationeel, omdat hiermee de grondafhandeling binnen het bedrijf kan worden gehouden en tegelijk kan worden ingezet op een geleidelijke verbetering van de productiviteit en op de kwaliteit van de dienstverlening en de baten die een en ander de groep op middellange tot lange termijn zou opleveren. Tegelijk is SEA, dankzij het afsplitsen van de activiteiten en de onderbrenging ervan in een aparte onderneming die deze activiteiten zou uitvoeren (SEA Handling), in staat eventuele kansen aan te grijpen om allianties aan te gaan met andere ondernemingen in de sector, met als doel opnieuw winstgevend te worden, dankzij de synergie-effecten die de integratie in een internationaal netwerk en de verwerving van bijkomende operationele knowhow opleveren.

(71) SEA was voornemens geweest om de aanvankelijke verliezen van haar dochteronderneming voor haar rekening te nemen gezien de voordelen die een en ander de groep zou opleveren, samen met de geleidelijke verbetering van de resultatenrekening van SEA Handling en het herstel van de winstgevendheid van de onderneming (die aanvankelijk gepland stond voor het eind van de eerste drie jaar dat zij actief was, d.w.z. tegen 2005); deze doelstelling moest worden behaald via de maatregelen uit een herstructureringsplan dat rekende met, zo mogelijk, de toetreding van een strategische partner die een aanzienlijk minderheidsbelang in SEA Handling zou verwerven.

(72) Wat de zoektocht naar deze strategische partner betreft, beklemtonen de Italiaanse autoriteiten dat SEA in mei 2001 een concurrerende biedprocedure heeft georganiseerd om een minderheidspartner voor SEA Handling te vinden; aan het eind van die procedure bleek het bod van […] het meest interessante. De onderhandelingen met deze onderneming waren vrij dicht bij een definitief akkoord gekomen, mede dankzij een plan dat de onderneming een nieuwe start moest laten maken. In een tweede fase zijn de onderhandelingen spaak gelopen, in hoofdzaak wegens meningsverschillen over de waardering van de onderneming.

(73) De Italiaanse autoriteiten beklemtonen vervolgens dat de maatregelen uit het geconsolideerde ondernemingsplan voor de SEA-groep 2002-2006 bedoeld waren om de productiviteit van de factor arbeid in dezelfde periode met 20 % te verbeteren. Volgens hen werden die maatregelen passend en voldoende bevonden om de keuze voor een bepaald bedrijfsmodel te bevestigen. Ook al werd de doelstelling van het herstel van de winstgevendheid niet bereikt, toch waren de bedrijfsresultaten bemoedigend en bevestigden zij, in de ogen van SEA, dat zij het juiste bedrijfsmodel had gekozen — in het economische belang van de groep en zijn aandeelhouders.

(74) Volgens de Italiaanse autoriteiten is het feit dat SEA Handling haar winstgevendheid niet binnen de aanvankelijk daartoe voorziene termijn heeft hersteld, toe te schrijven een marktscenario dat ingrijpend is veranderd ten opzichte van de verwachtingen, als gevolg van twee internationale factoren die de ontwikkeling van het vliegverkeer in die periode sterk hebben beïnvloed (de SARS-epidemie en de oorlog in Irak) en de economische problemen die deze veroorzaakten voor de internationale luchtvaartmaatschappijen die de olieprijzen sterk zagen stijgen en moesten instemmen met een neerwaartse herziening van hun tarieven, in een concurrentieklimaat dat veel agressiever was dan verwacht.

(75) De Italiaanse autoriteiten verzoeken de Commissie om haar bezwaren te herzien tegen het besluit van SEA om de verliezen van haar dochteronderneming te blijven dekken, ook al maakten de economische ontwikkelingen, in haar ogen, al in de eerste twee volledige jaren dat zij actief was (2003 en 2004), duidelijk dat het niet mogelijk was om de winstgevendheid te herstellen binnen een periode van drie jaar. Dit bezwaar is, volgens de Italiaanse autoriteiten, gebaseerd op een overdreven simplistische toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, in hoofdzaak in termen van louter winstgevendheid op korte termijn. Daardoor heeft de Commissie nagelaten rekening te houden met het feit dat in deze zaak andere overwegingen meespelen dan alleen de directe financiële stromen die de investering genereert, vooral doordat de moedermaatschappij verticaal verbonden is met haar eigen dochteronderneming en een niet onbelangrijk deel van haar activiteiten afhankelijk zijn van de kwaliteit van de dienstverlening van haar dochteronderneming. Doordat de Commissie alleen heeft gekeken naar het feit dat de maatregel in de eerste twee jaar niet winstgevend was, heeft zij helemaal geen rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de sector, waarin een luchthavenbeheerder er belang kan bij hebben om grondafhandelingsactiviteiten te verrichten (of deze financieel te steunen), ongeacht de onmiddellijke winstgevendheid.

(76) Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten een analyse van een nulscenario meegedeeld die door een externe consultant is gemaakt, met als doel aan te tonen dat de aannames waarop het door SEA verschafte document Presentazione del piano aziendale 2003-2007 di SEA Handling (hierna „ondernemingsplan 2003-2007” genoemd), realistisch en redelijk waren en dat bepaalde onvoorziene gebeurtenissen grote negatieve gevolgen konden hebben voor SEA Handling, waardoor de verliezen hoger zijn uitgevallen dan redelijkerwijs mocht worden verwacht op het tijdstip van het besluit om de verliezen te dekken. Uit deze analyse blijkt in de eerste plaats dat de daling van het verwerkte verkeersvolume en van de tarieven een belangrijke rol speelde in het negatieve verschil tussen de behaalde resultaten en de in het ondernemingsplan verwachte resultaten. Met andere worden, hoewel SEA Handling erin was geslaagd om haar doelstellingen te bereiken in termen van een vermindering van de kosten per eenheid, had zij toch de financiële doelstellingen uit het ondernemingsplan niet bereikt als gevolg van het aanzienlijke verlies aan inkomsten dat veroorzaakt werd doordat het verkeersvolume en de tarieven lager waren uitgevallen dan was verwacht.

(77) De Commissie heeft bovendien onvoldoende rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de Italiaanse markt, in het licht van de geldende Italiaanse wet- en regelgeving. In dat verband herhalen de Italiaanse autoriteiten in de eerste plaats dat, overeenkomstig artikel 3, lid 3, van decreto legislativo nr. 18/99 en artikel 705, lid 2, onder d), van de Codice della navigazione (luchtvaart-, binnenvaart- en zeevaartwet), de luchthavenbeheerder verplicht is ervoor te zorgen dat op de luchthaven de nodige grondafhandelingsdiensten beschikbaar zijn, door deze zelf aan te bieden of door de activiteiten te coördineren van entiteiten die deze diensten verrichten ten behoeve van derden of in eigen beheer. Bovendien is, wat meer bepaald de luchthavens Milaan Linate en Milaan Malpensa betreft, in artikel 4 van het akkoord tussen de Italiaanse burgerluchtvaartautoriteit ENAC en SEA van 4 september 2001 aan SEA uitdrukkelijk de verplichting opgelegd om grondafhandelingsdiensten te garanderen en om de beschikbaarheid en het goede functioneren te verzekeren van onder meer middelen, uitrusting en installaties die nodig zijn om een doorlopende, regelmatige en doelmatige verrichting van die diensten te garanderen.

(78) In het licht van die voorschriften kon — en kan — SEA, volgens de Italiaanse autoriteiten, de grondafhandelingsactiviteiten niet gewoonweg afstoten of uitbesteden. Ook wanneer zij een besluit in die zin zou willen nemen, zou zij toch — met de nodige contractuele middelen en door de betreffende kosten op zich te nemen — moeten verzekeren dat de diensten voldoen aan de eisen en voorwaarden die de wetgever heeft bepaald of die voortvloeien uit de bepalingen van het besluit waarmee de onderneming met het beheer van de luchthaven is belast. De luchthavenbeheerder bleef namelijk tegenover de overheid verantwoordelijk voor de regelmatige en efficiënte verrichting van grondafhandelingsdiensten.

(79) Voorts willen de Italiaanse autoriteiten, met het oog op een correcte toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in deze zaak, herhalen dat, volgens vaste rechtspraak, de particuliere marktdeelnemer met wie de gedragingen van het overheidsbedrijf dienen te worden vergeleken, qua kenmerken en omvang vergelijkbaar moet zijn (24), en dat de investering in de vorm van de dekking van de verliezen van SEA Handling gepland en uitgevoerd is door de SEA-groep, haar aandeelhouder en tevens de concessiehouder die met het beheer van de luchthavens Milaan Malpensa en Milaan Linate belast is. Een en ander betekent in de eerste plaats dat, zoals de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure heeft aangegeven, het gedrag van SEA niet kan worden vergeleken met „het gedrag […] van een gewone investeerder die kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen”, maar net moet worden vergeleken met dat „van een particuliere holding of een particuliere groep van ondernemingen met een algemeen of sectoraal structuurbeleid, en moet worden ingegeven door het uitzicht op rendement op langere termijn” (25). In de tweede plaats moet ook rekening worden gehouden met de kenmerken van de betrokken gereguleerde sector en de normale dynamiek, binnen die context, van de economische verhoudingen tussen de moedermaatschappij en haar dochteronderneming (26).

(80) De Italiaanse autoriteiten zijn dan ook van mening dat de Commissie de kwestieuze maatregelen uit groepsoogpunt had moeten beoordelen, door dus de geconsolideerde balans van SEA te analyseren; zo had zij kunnen vaststellen dat de groep een aanzienlijke totale winst had geboekt waarmee zij grotendeels zelf de verliezen in het bedrijfsonderdeel grondafhandelingsdiensten had kunnen opvangen en aandeelhouderswaarde had kunnen creëren.

(81) Naast de reële mogelijkheid dat met het dekken van de verliezen van SEA Handling een indirecte materiële winst had kunnen worden behaald, speelden er dus nog andere overwegingen, zoals onder meer: a) de mogelijkheid om indirecte economische voordelen te behalen via de zakelijke relaties met de dochteronderneming; b) de moeilijkheden die uitbesteding binnen het nationale referentiekader met zich meebrengt, uit oogpunt van zowel de economische kosten als de verantwoordelijkheid tegenover de overheidsinstanties; c) het voorkomen van imagoschade voor de groep, en d) de nakoming van de uit de overeenkomst en de wetgeving voortvloeiende verplichtingen tegenover de Staat.

(82) De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dan ook dat de SEA-groep over de driejaarsperiode 2003-2005 opvallende resultaten heeft neergezet wat betreft de kwaliteit van de dienstverlening aan de gebruikers. In dat verband wijzen zij op de positieve ontwikkeling in de wachttijd voor aankomende bagage en de punctualiteit op de door SEA beheerde luchthavens.

(83) Om kort te gaan, de Italiaanse autoriteiten zijn van oordeel dat de hier te onderzoeken handelwijze van SEA volkomen in overeenstemming blijkt te zijn met die van een particulier concern dat een structureel beleid voert en ervoor kiest om op korte termijn de verliezen op te vangen van een bedrijfsonderdeel met het oog op het herstel van de winstgevendheid ervan op langere termijn en dat andere belangen (al dan niet financiële aspecten) laat meespelen, die echter wel aansluiten bij de economische belangen van het concern. Immers, anders dan de Commissie betoogt, zijn er concrete vooruitzichten op het herstel van de winstgevendheid binnen een redelijke termijn, zoals mag blijken uit de aanhoudende verbetering van de economische positie van SEA Handling over de periode 2003-2005, die heeft plaatsgevonden zonder dat een strategische minderheidspartner werd gevonden en in moeilijke marktomstandigheden.

De verenigbaarheid

(84) Wat betreft de vraag of de ondernemingen aanspraak konden maken op de maatregelen, hebben de Italiaanse autoriteiten in essentie het volgende verklaard: i) gezien de aanhoudende verliezen op de grondafhandelingsactiviteiten, ook nog vóór de oprichting van SEA Handling, spreekt het voor zich dat de onderneming van bij de aanvang van haar activiteiten in moeilijkheden verkeerde; ii) de herstructurering van SEA Handling is gebaseerd op een herstructureringsplan dat is gebaseerd op diverse documenten die de periode 2003-2010 betreffen en dat inzet op het herstel van de winstgevendheid van de grondafhandelingsactiviteiten, en iii) die documenten geven in detail de strategie van SEA en het tijdschema van de daartoe te nemen maatregelen.

(85) Meer bepaald hebben de Italiaanse autoriteiten beklemtoond dat in het geconsolideerde ondernemingsplan 2002-2006 voor de SEA-groep (hierna „het geconsolideerde ondernemingsplan 2002-2006” genoemd) de volgende maatregelen zijn genomen om de productiviteit van de grondafhandelingsactiviteiten te verbeteren en de inkomsten te doen toenemen: — prikkels om het absenteïsme bij werknemers terug te dringen; — informatisering en rationalisering van de activiteiten van de operationele units; — het toestaan van overwerk; — de integratie van sectoren A en B van de luchthaven Malpensa vanaf januari 2002; — de toepassing van nieuwe arbeidscontracten met flexibele arbeidstijden; — maatregelen om de transfertijden van personeel te verkorten.

(86) Daarnaast was, volgens de Italiaanse autoriteiten, een van de belangrijkste herstructureringsmaatregelen de keuze van een minderheidsaandeelhouder.

(87) In de tweede plaats werden, zo nog steeds de Italiaanse autoriteiten, in het ondernemingsplan 2003-2007, dat sterker op SEA Handling was gericht, de belangrijkste factoren genoemd die een negatief effect hadden op het functioneren van de onderneming, met name de arbeidskosten, de organisatorische onevenwichtigheden en de ontoereikende technologische innovatie. Het document somt de belangrijkste maatregelen op die nodig zijn om de productiviteit van de onderneming te herstellen: i) uitbreiding van het marktaandeel van de onderneming; ii) maatregelen om de technologische innovatie te vergroten; iii) maatregelen om soepeler te kunnen inspelen op de eisen van klanten; iv) nieuw onderzoek van de dure externe activiteiten ten opzichte van de kernactiviteiten; v) het verminderen van de arbeidskosten, en vi) het invorderen van inkomsten voor activiteiten niet zijnde grondafhandeling.

(88) In de derde plaats beklemtonen de Italiaanse autoriteiten dat het document met als titel „Executive Summary — Linee guida del piano strategico 2007-2012 del gruppo SEA — 11 maggio 2007” (hierna „strategisch plan 2007-2012” genoemd) een uitgewerkt plan in drie fasen bevat dat de winstgevendheid van SEA Handling tegen 2011 moet herstellen. De doelstelling van het herstel van de winstgevendheid van de grondafhandelingsactiviteiten bleek ook duidelijk uit het Piano strategico del gruppo SEA 2009-2016 (hierna „strategisch plan 2009-2016” genoemd) en het Piano aziendale di SEA 2011-2013 (hierna „ondernemingsplan 2011-2013” genoemd).

(89) In de vierde plaats betogen de Italiaanse autoriteiten dat er geen sprake is van vervalsing van de mededinging aangezien de kwestieuze maatregelen noodzakelijk waren met het oog op de liberalisering van de markt. Hoe dan ook zijn maatregelen genomen om te verzekeren dat de mededinging niet buitensporig wordt vervalst, met name de geleidelijke personeelsinkrimping (een daling met 1 755 eenheden in de periode 2003-2010), de vermindering van de aanwezigheid op de markt (volledige stopzetting van alle niet-kernactiviteiten; stopzetting van de activiteiten op het gebied van het ijsvrij maken van vliegtuigen; (mislukte) pogingen om een minderheidsbelang in SEA Handling te verkopen).

(90) Ten slotte voert Italië aan dat de steun duidelijk tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven, gelet op de door de onderneming gemaakte bedrijfsverliezen en het bedrag dat nadien noodzakelijk bleek om de operationele continuïteit van de grondafhandelingsactiviteiten te verzekeren. De steun heeft het marktaandeel van de onderneming niet doen toenemen ten koste van concurrenten, omdat alleen investeringsmaatregelen zijn genomen die in de herstructureringsplannen waren opgenomen.

5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

5.1. SEA

(91) SEA legt in haar opmerkingen de nadruk op de door de Italiaanse autoriteiten gepresenteerde argumenten, die zij voor bepaalde aspecten verder preciseert en uitwerkt.

De toerekenbaarheid aan de Italiaanse Staat van de maatregelen ter dekking van verliezen

(92) In de eerste plaats, wat betreft het akkoord met de bonden van 4 april 2002 waaraan — volgens de Commissie — de gemeente Milaan actief heeft meegewerkt, wil SEA de verwijzing naar het arrest-Stardust Marine verder uitwerken, door te herhalen dat de bewijslast voor de toerekenbaarheid op de Commissie blijft rusten en door erop te wijzen dat de elementen die in deze zaak zijn aangedragen niet alleen beperkt in aantal zijn, maar ook qua inhoud en consistentie. Er bestaan „tegenaanwijzingen” die veel steviger en dwingender zijn, om te bewijzen hoe SEA autonoom te werk is gegaan bij de keuzes met betrekking tot de herstructurering van SEA Handling.

(93) Volgens SEA waren de akkoorden met de bonden bedoeld om de werknemers gerust te stellen met betrekking tot het behoud van de verworven rechten en het feit dat de in de strategie van SEA vastgestelde maatregelen ter bescherming van de werkgelegenheid ook zouden worden uitgevoerd. Zij wijst erop dat tijdens het overleg van de raad van bestuur van SEA besloten was om de groep te reorganiseren, zonder evenwel enige toezeggingen te doen om, in het kader van die reorganisatie, het personeelsbestand niet in te krimpen afhankelijk van de vraag op de markt. SEA betoogt voorts dat de besluiten om activiteiten in te krimpen of te herstructureren — ook in de recentere periode — steeds uitsluitend werden ingegeven door een economische logica, zonder dat de gemeente Milaan of de daarin vertegenwoordigde politieke krachten een rol van betekenis hebben gespeeld.

(94) SEA tekent aan dat de sociale overwegingen ook duidelijk meespeelden — en meespelen — in zowel decreto legislativo nr. 18/99, dat in artikel 14 ingaat op de „sociale bescherming”, als in Richtlijn 96/67/EG, waar in overweging 24 wordt erkend dat „de lidstaten de bevoegdheid moeten behouden om voor het personeel van de bedrijven die grondafhandelingsdiensten verlenen, een adequate sociale bescherming te garanderen”, waardoor zij dus het recht krijgen (artikel 18) om de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers (onverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming van „de overige bepalingen van het Gemeenschapsrecht”). Volgens SEA hebben de sociale overwegingen alleen binnen de marges van het normatieve referentiekader kunnen meespelen bij de vrij genomen zakelijke besluiten van SEA.

(95) SEA benadrukt voorts dat de Commissie is voorbijgegaan aan bepaalde „tegenaanwijzingen” waarop de gemeente Milaan had gewezen, nl. het feit dat de zogeheten toezeggingen uit het akkoord met de bonden van 26 maart 2002 niet ten uitvoer werden gelegd en de beperkte looptijd van die zogeheten toezeggingen.

(96) Wat de door de Commissie beweerde controle door de gemeente Milaan betreft, verklaart SEA te beschikken over een volledige beslissings- en beheersvrijheid, die vrijelijk wordt uitgeoefend, zonder dat enige voorwaarden worden gesteld door de gemeente Milaan of de provincie Milaan. Volgens de onderneming behoorde de concrete bedrijfsvoering tot de uitsluitende bevoegdheid van de leden van de raad van bestuur en hadden externe partijen (zoals bijvoorbeeld de aandeelhouders met een zeggenschapsbelang) niet de mogelijkheid om bevoegdheden en taken van de leden van de raad van bestuur uit te oefenen. SEA betoogt voorts dat, zelfs indien, tegen alle waarschijnlijkheid in, zou worden aangenomen dat de publieke meerderheidsaandeelhouder in de regel een daadwerkelijke invloed uitoefent op het overleg van de raad van bestuur van SEA — niet het organieke criterium, maar wel de daadwerkelijke beïnvloeding van de omstreden besluiten het bewijs levert voor de toerekenbaarheid.

(97) Volgens SEA had de Commissie meer rekening moeten houden met de uiteenlopende standpunten die aan het licht waren gekomen op de bijeenkomst van de gemeenteraad van Milaan van 16 juni 2003, uit de notulen waarvan ondubbelzinnig beslissings- en beheersautonomie van de onderneming blijkt, wanneer de gemeenteraadsleden akte nemen van de weigering van SEA om gegevens mee te delen die niet mochten worden vrijgegeven omdat de onderhandelingen met de bonden nog liepen, maar ook uit de verwerping van de motie om het gemeentebestuur te doen eisen dat SEA een ondernemingsplan zou meedelen; deze motie was niet alleen goedgekeurd, maar de indiening ervan was ook niet nodig geweest indien de gemeente Milaan concrete invloed had uitgeoefend of had beseft dat zij de invloed had kunnen uitoefenen die de Commissie haar wil toedichten.

(98) Ten aanzien van de blanco ontslagbrieven voegt SEA aan de verklaringen van de gemeente Milaan nog toe dat de voorzitter van het collegio sindacale (raad van commissarissen) op de vergadering van SEA van 24 februari 2006 heeft bevestigd dat aan geen van de leden van de raad was gevraagd dit soort brieven te ondertekenen. Volgens SEA kunnen alle antwoorden welke op die bijeenkomst met betrekking tot de blanco ontslagbrieven zijn gegeven, als zekere aanwijzingen gelden voor de stelling die ingaat tegen het argument als zou er een bijzondere afhankelijkheidsverhouding bestaan met de gemeente Milaan. SEA beklemtoont voorts dat, zoals de voorzitter op diezelfde bijeenkomst verklaarde, de raad van bestuur in feite niet was ingegaan op het verzoek van de aandeelhouder om een dividend van tussen 250 en 280 miljoen EUR uit te keren, maar het beschikbare bedrag net had beperkt tot 200 miljoen EUR, hetgeen bewijst dat de onderneming, door een ander besluit te nemen dan de gemeente Milaan, niet werd beïnvloed door de betrokken brieven.

(99) Ten slotte is SEA van mening dat het feit dat de klachten met betrekking tot de vermeende afhankelijkheid van SEA’s raad van bestuur van de gemeente Milaan — aanklachten die in de pers zijn overgenomen — teruggaan tot 2006, geen enkel „bewijs” kan leveren met betrekking tot de greep van de gemeente Milaan op SEA gedurende de periode vóór dat jaar. Bovendien waren er geen redenen om aan te nemen dat dit soort beïnvloeding zou spelen, indien de Commissie geen rekening houdt met ernstige en relevante bewijselementen, zelfs uit oogpunt van de chronologie van de opeenvolgende gebeurtenissen.

De toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie

(100) SEA herhaalt dat het, volgens het Hof van Justitie (in zijn arrest-Alfa Romeo (27) en het arrest-ENI-Lanerossi (28)), zeer wel denkbaar is dat een particuliere aandeelhouder het kapitaal inbrengt dat noodzakelijk is voor het voortbestaan van een onderneming die tijdelijk in moeilijkheden verkeert, maar die — eventueel na herstructurering — opnieuw rendabel kan worden. Het is dus evenzeer denkbaar dat een moedermaatschappij gedurende een bepaalde tijd de verliezen van een van haar dochterondernemingen draagt uit andere „overwegingen” dan het zuivere rendement van de investering op korte termijn. In datzelfde arrest-ENI-Lanerossi heeft het Hof verklaard dat overwegingen zoals de kans om een indirecte materiële winst op de investering te behalen, de mogelijkheid om de activiteiten van de dochteronderneming tegen betere voorwaarden van de hand te doen, de wil tot behoud van het aanzien van de groep in zijn geheel of het voornemen om de activiteiten van de groep te heroriënteren, een goede grond kunnen zijn om, uit oogpunt van een particuliere investeerder die op lange termijn een (niet zuiver financieel) rendement nastreeft, kapitaal in te brengen in een verliesgevende dochteronderneming.

(101) In dit geval is SEA van oordeel dat de compensatie van de verliezen van SEA Handling, uit oogpunt van het criterium van de particuliere investeerder, goed te verantwoorden valt, niet alleen doordat er een strategisch plan en een herstructureringsplan met goede vooruitzichten op winstgevendheid op lange termijn voorliggen, maar ook door andere overwegingen dan de zuivere financiële winstgevendheid van de investering, die verband houden met de bijzondere verantwoordelijkheid die rust op SEA als luchthavenbeheerder, en haar imago, maar ook het feit dat de compensatie binnen de onderneming op geen enkel tijdstip een bepaalde schuld of financiële problemen heeft doen ontstaan voor de groep, die zelfs een aanzienlijke nettowinst heeft geboekt.

(102) Bovendien beweert SEA dat, op basis van haar investeringsbesluiten, het niet noodzakelijk overwegingen van onmiddellijke winst zijn — zoals die welke de (zelfs speculatieve) keuzes kunnen bepalen van een minderheidsaandeelhouder zonder zeggenschap of zelfs van een aandeelhouder mét zeggenschapsbelang die uitsluitend winstmaximalisatie nastreeft bij de grondafhandelingsactiveiten op zich beschouwd — maar wel bredere overwegingen, die zijn ingegeven door de doelstelling van algemene winstmaximalisatie van de SEA-groep op lange termijn.

De context van de maatregelen

(103) Volgens SEA kan de Commissie niet voorbijgaan aan het regelgevingskader waarbinnen de verliescompensatie heeft plaatsgevonden. Dit raamwerk, dat bepalend is voor de concurrentiedruk waaraan SEA is blootgesteld, maar ook voor de verplichtingen waardoor de onderneming is gebonden, heeft een impact gehad op zowel de bedrijfsmatige keuzes van de onderneming als op de resultaten die als gevolg van die keuzes werden behaald. Aangezien de kwestieuze maatregelen ten uitvoer zijn uitgelegd onmiddellijk na de goedkeuring van Richtlijn 96/67/EG en de omzetting daarvan op nationaal niveau met de liberalisering van de sector als doel, tekent SEA aan dat zij — vanaf 1996 — een andere verrichter van grondafhandelingsdiensten (ATA Handling) op de door haar beheerde luchthavens heeft toegelaten.

(104) Ook wijst zij erop dat Italië heeft gekozen voor een volledige liberalisering van de markt voor grondafhandelingsdiensten, waarbij de bevoegde sectorale toezichthouder (ENAC) alleen de mogelijkheid had om het aantal dienstverrichters tijdelijk te beperken wanneer daarvoor gegronde redenen waren. SEA is van mening dat toezichthouder ENAC door 246 dienstverrichters te erkennen — van wie er 84 gemachtigd zijn om op de luchthavens Milaan Linate en Milaan Malpensa te opereren — op een aantal Italiaanse luchthavens voor congestie op de markt voor grondafhandelingsdiensten heeft gezorgd. Volgens SEA heeft de door Italië gemaakte keuze inderdaad ervoor gezorgd dat talrijke spelers op de markt zijn gekomen, maar gaat de markttrend in de richting van een beperking van het aantal verrichters van grondafhandelingsdiensten dat op een luchthaven actief is. Een en ander wordt trouwens bevestigd door de regelgeving die ENAC recentelijk heeft goedgekeurd, en waarmee de eisen ten aanzien van de erkenning van de verrichters van dit soort diensten werden verstrengd ten opzichte van vroeger, zodat er een zorgvuldigere selectie komt van de ondernemingen, die bij hun dienstverlening aan hogere eisen inzake kwaliteit en veiligheid moeten voldoen. In dat verband wijst SEA erop dat de keuzes die in andere Europese landen zijn gemaakt, in de andere richting gaan, om te vermijden dat een buitensporige concurrentiedruk bij dienstverrichters leidt tot economische onevenwichtigheden als gevolg van de druk op de tarieven.

(105) In een concurrentieklimaat in volle ontwikkeling was, zo nog steeds SEA, de keuze om de onderneming op te splitsen ingegeven door het zakelijke strategische model van SEA, dat in die periode was gebaseerd op het beheer van Milaan Malpensa als hub, hetgeen controle, monitoring en beheer van grondafhandelingsdiensten vereiste (volgens een model dat te vergelijken is met dat van de luchthavens van Frankfurt en Wenen).

(106) Voorts beklemtoont SEA dat, bij de analyse van de economische logica achter de gemaakte keuzes, rekening dient te worden gehouden met de kenmerken van de markt voor grondafhandelingsdiensten. In de eerste plaats is de winstmarge bij grondafhandelingsdiensten volgens SEA zeer laag, een factor die nog wordt versterkt door de liberalisering van de markt, en wordt deze activiteit gekenmerkt door een lage winstgevendheid, zo deze activiteit al niet met verlies wordt uitgeoefend. In de regel zijn de ondernemingen die er beter in slagen om (zelfs bescheiden) winstmarges te behalen, meestal de ondernemingen die over — een doorgaans internationaal — netwerk beschikken, waardoor zij het operationele risico over meerdere bedrijfslocaties kunnen spreiden. Zo is het bijvoorbeeld door de aanwezigheid op meerdere luchthavens mogelijk de kosten in de landen waar de (wettelijke of contractuele) regels voor het personeelsbeheer strenger zijn, te compenseren met de lagere kosten in de landen waarin de regels soepeler zijn. De ondernemingen die internationaal positieve marges behalen, beschikken over een internationaal netwerk en behalen aanzienlijke synergie-effecten dankzij internationale en exclusieve contracten, één gecentraliseerde administratieve structuur, schaalvoordelen voor hun investeringen, lagere marktaandelen die echter vaak gekoppeld zijn aan één referentievliegtuigmaatschappij of bepaalde tijdstippen en schaalvoordelen doordat zij één maatschappij op meerdere luchthavens kunnen bedienen.

(107) De markt is volgens SEA dus heterogeen uit oogpunt van het aanbod, omdat dezelfde activiteit kan worden verricht door entiteiten met uiteenlopende kenmerken wat betreft aard, capaciteit, verantwoordelijkheden en de aangeboden activiteiten: luchthavenbeheerders die werken met een boekhoudkundige scheiding, luchthavenbeheerders met verzelfstandigde activiteiten, externe dienstverrichters (die zelf dan weer kunnen worden opgesplitst in dienstverrichters die binnen een nationaal of internationaal netwerk actief zijn dan wel kleine of middelgrote bedrijven) of luchtvaartmaatschappijen die de grondafhandeling voor eigen rekening nemen.

(108) De Commissie kan het functioneren en de algemene ontwikkeling van de grondafhandelingsmarkt dus niet buiten beschouwing laten en moet de ontwikkeling van SEA Handling afzetten tegen die bij marktdeelnemers die daadwerkelijk vergelijkbaar zijn. Wat betreft de algemene marktontwikkeling is SEA van mening dat, gelet op de zeer lage winstmarges op de markt voor grondafhandelingsdiensten, uitgaande van een situatie die sterk verliesgevend is wat betreft de productiviteit van het bedrijfsonderdeel en met een sterk onevenwicht in termen van kostenstructuur en binnen een bijzonder moeilijke marktstructuur en algemene economische context, het herstel van de winstgevendheid er niet bij toverslag of plots kan komen, en dat ook een verlenging van het aanvankelijk bepaalde tijdschema een mogelijkheid is die amper verbazing hoeft te wekken.

(109) Daarom bestrijdt SEA de stelling als had SEA, doordat het onmogelijk is gebleken om de verliezen bij SEA Handling binnen de verwachte termijn van drie jaar te dekken, haar eigen strategie moeten bijstellen en de grondafhandeling moeten afsplitsen van de rest van haar activiteiten. In dat verband beklemtoont SEA dat de keuzes die zij heeft gemaakt, niet ieder jaar op nieuw kunnen worden besproken, omdat in de sector van de grondafhandeling — evenals in alle economische bedrijfstakken uit de luchtvaartsector — een meerjarenbenadering wordt gehanteerd en de geldigheid van de gemaakte keuzes alleen op lange termijn correct kunnen worden ingeschat.

(110) Wat betreft de vergelijking van het bedrijfsresultaat van SEA Handling met dat van andere spelers, oppert SEA dat de enige daadwerkelijk vergelijkbare speler — een luchthavenbeheerder die grondafhandelingsdiensten verricht die in een aparte onderneming zijn ondergebracht — […] is. In dat verband tekent SEA aan dat […] in de driejaarsperiode 2004-2006 verliezen heeft geleden op haar eigen grondafhandelingsactiviteiten en dat de negatieve trend zich de jaren nadien heeft doorgezet en ook in de nabije toekomst lijkt te zullen aanhouden.

(111) SEA zegt dat zij, gezien haar eigen zakelijke model (als hub), een beroep moet kunnen doen op een speler die alle vereiste afhandelingsdiensten kan verrichten, conform hoge kwaliteitseisen. Volgens SEA was alleen SEA Handling in staat aan die eisen te voldoen, omdat de andere, op de markt aanwezige ondernemingen niet beschikten over de materiële, economische en vooral personele middelen die nodig zijn om alle vereiste afhandelingsdiensten volgens dit model te verrichten.

(112) Overigens spelen voor SEA niet alleen haar eigen belangen mee, maar ook een juridische verplichting doordat zij volgens de nationale wet- en regelgeving als luchthavenbeheerder aansprakelijk is voor het slechte functioneren van de grondafhandelingsdiensten.

(113) Bovendien heeft de volledige liberalisering van de Italiaanse markt voor de luchthavenbeheerder zwaardere lasten met zich meegebracht dan in het scenario van een gedeeltelijke liberalisering van de markt. De luchthavenbeheerder is namelijk tegenover de toezichthouder verplicht en verantwoordelijk om over specifieke taskforces te beschikken die de dienst kunnen verzekeren in noodgevallen en onvoorziene omstandigheden. De toezichthouder beschikt over geen enkel middel om die stand-by-verplichtingen op te leggen aan de nieuwe spelers, terwijl die verplichtingen wel kunnen zijn opgenomen in de specificaties van de concurrerende selectieprocedure van een speler in het kader van de gedeeltelijke liberalisering.

De economische rationaliteit van het gedrag van SEA

(114) De afsplitsing van de activiteiten die daarna aan de dochteronderneming SEA Handling zijn overgedragen, was bedoeld om zowel het Unierecht in acht te nemen als om beter gewapend te zijn tegen de liberalisering van de markt en er op lange termijn de daaraan verbonden groeikansen aan te grijpen. Volgens SEA moest het met deze opsplitsing beter mogelijk zijn om de beleidsmaatregelen voor het verbeteren van de efficiency en de productiviteit van de beide ondernemingen te verbeteren en om tegelijk eventuele kansen te benutten om allianties aan te gaan met externe partners.

(115) Voorts betoogt SEA dat de stopzetting van de grondafhandelingsactiviteiten tot een stijging van de kosten voor SEA had geleid omdat de onderneming verplicht is diensten te verrichten voor het beheer van noodsituaties en onvoorziene omstandigheden. Ter illustratie: de besparingen die SEA dankzij de schaalvoordelen behaalde doordat zij voor de stand-by-activiteiten tegen marginale kosten een beroep kon doen op medewerkers van SEA Handling — in plaats van zelf kosten te moeten maken voor de oprichting en instandhouding van een gespecialiseerd team — bedroegen 10,7 miljoen EUR in 2003 en 8,7 miljoen EUR in 2010.

(116) SEA herhaalt dat SEA Handling van bij haar oprichting geconfronteerd werd met een zeer zware kostenstructuur, buitengewone lasten en de precieze opdracht om voor de grondafhandelingsdiensten geleidelijk aan eerst tot houdbaarheid te komen en vervolgens tot winstgevendheid. SEA verklaart daarom van bij de aanvang een intensief herstructurerings- en saneringsprogramma ten uitvoer te hebben gelegd, dat, zo mogelijk, ook een strategische partner moest helpen te vinden die kon bijdragen aan het behalen van die doelstellingen.

(117) SEA zegt in mei 2001 een concurrerende procedure te hebben ingeleid voor de selectie van één of meer operatoren die een minderheidsbelang in het kapitaal van SEA Handling wilden nemen; aan deze procedure heeft een groot aantal vooraanstaande spelers uit de sector deelgenomen. Nadat SEA de geloofwaardigheid en de biedingen van de geïnteresseerde ondernemingen had onderzocht, is zij — nog steeds in 2001 — onderhandelingen begonnen met […], die het interessantste voorstel voor een partnerschap had ingediend. Ook al waren de onderhandelingen in een vergevorderd stadium gekomen en ook al was er een gezamenlijk plan uitgewerkt om SEA Handling een nieuwe start te laten maken, toch heeft de raad van bestuur van SEA op zijn bijeenkomst van 10 september 2002 besloten dat hij niet kon ingaan op het bod van die partij, omdat hij het […] vond. SEA geeft toe dat het mislukken van de onderhandelingen negatief uitwerkte op de haalbaarheid van de doelstelling om de winstgevendheid van SEA Handling binnen de aanvankelijk bepaalde termijn te herstellen; voor deze doelstelling werd de keuze van een strategische minderheidspartner als een belangrijk instrument beschouwd.

(118) Voorts verklaart SEA dat zij in april 2008 een nieuwe procedure heeft ingeleid voor de gedeeltelijke verkoop van SEA Handling, maar dat deze niet kon worden afgerond, ondanks aanvankelijke blijken van belangstelling van een vooraanstaande internationale partij.

(119) SEA beklemtoont dat het saneringsprogramma voor SEA Handling in de eerste plaats rekende met het zakenmodel voor de luchthaven (het hub-model) dat de groep had gekozen en was gebaseerd op een tijdschema op de middellange termijn, dat een afdoende economisch rendement moest opleveren voor de financiële inspanningen die dit soort activiteiten vergen. SEA wijst in dat verband erop dat Richtlijn 96/67/EG bepaalt dat, wanneer het aantal verrichters van grondafhandelingsdiensten wordt beperkt, deze dienstverrichters via een aparte procedure worden geselecteerd voor een periode van zeven jaar — en zodoende impliciet erkent dat het met kortere termijnen niet mogelijk is een afdoende organisatorische planning te maken en zo een afdoende financieel rendement te behalen.

(120) Concreet gesproken omvatte het programma maatregelen om de arbeidsproductiviteit op te drijven en de personeelskosten geleidelijk te doen dalen. Die doelstellingen zouden worden bereikt door in te grijpen zowel kwalitatief in het procesverloop van de grondafhandelingsactiviteiten als kwantitatief in het personeelsbestand. Het herstructureringsprogramma berustte in de eerste plaats op het geconsolideerde ondernemingsplan van de SEA-groep voor 2002-2006, waarin de strategie en de doelstellingen werden uitgetekend, alsmede de maatregelen die moesten worden genomen om de grondafhandelingsdiensten opnieuw winstgevend te maken. In de tweede plaats bevatte het ondernemingsplan 2003-2007 van SEA Handling, dat op 29 juli 2003 werd goedgekeurd, een herstructureringsprogramma dat inzette op een verbetering van de efficiëntie van de diensten, structuren en personele hulpbronnen die bij deze activiteiten werden ingezet. SEA hoopte de winstgevendheid van haar eigen grondafhandelingsactiviteiten binnen een termijn van drie jaar te kunnen herstellen — tegen 2005, of uiterlijk 2007.

(121) SEA betwist dus de opmerkingen van de Commissie dat het in het geconsolideerde ondernemingsplan van de groep ontbrak aan een gedetailleerde beschrijving van de maatregelen die SEA wilde nemen om SEA Handling te saneren, en dat het ontbrak aan een gedetailleerd ondernemingsplan voor SEA Handling waarin de uiteindelijke strategie voor de sanering van de onderneming en de daartoe te nemen maatregelen werden uiteengezet.

(122) SEA is van mening dat de positieve ontwikkeling van de kerncijfers in de periode 2003-2004 bemoedigend was en bewees dat de SEA de juiste maatregelen nam. Het herstel van de winstgevendheid dat in het ondernemingsplan 2003-2007 voor 2005 was voorzien, werd volgens SEA gefnuikt door een reeks omstandigheden die negatief hebben uitgewerkt op de economische situatie van SEA Handling. SEA haalt in dat verband aan: de SARS-epidemie in 2002-2003; het begin van de oorlog in Irak in 2003 en de toenemende dreiging van het internationale terrorisme; de stijgende druk om de grondafhandelingstarieven te verlagen in 2006, mede door de komst van nieuwe spelers op de luchthaven van Milaan Malpensa (Aviapartner), die heeft geleid tot een neerwaartse aanpassing van een aantal contracten, zoals dat met Alitalia (- 6 % van het stuktarief); het besluit van Alitalia in 2007 om Milaan Malpensa op te geven als hub (de-hubbing), waarvan de effecten zich in april 2008 in volle omvang deden voelen, en de aswolk na de uitbarsting van de Eyjafjallajökull-vulkaan op IJsland in 2010.

(123) Gezien de verslechtering van de economische positie van SEA Handling in de periode 2006-2007 en na de de-hubbing van Alitalia, moest SEA beslissen of zij haar bedrijfsmodel zou bevestigen, en in dat geval hoe zij het programma om SEA Handling opnieuw op de rails te krijgen, zou aanpassen of bijwerken. In 2007 heeft SEA uiteindelijk besloten om een nieuw innovatief model van self-hub of virtuele hub uit te werken, en heeft zij zo de strategische optie bevestigd om het sanerings- en herstructureringsprogramma voor SEA Handling voort te zetten; daarbij herhaalde zij het belang van de grondafhandelingsactiviteiten voor de ontwikkeling van haar eigen ondernemingsplannen, evenals in het vorige model. Dat besluit was ingegeven door de resultaten die waren behaald op het gebied van arbeidsproductiviteit en personeelsinkrimping, door het feit dat de opgedane ervaring had geleerd dat een herstel van de winstgevendheid mogelijk was en ten slotte door de overweging dat iedere andere oplossing — zoals ook uitbesteding — nog steeds dezelfde tegenaanwijzingen opleverde als die welke in 2003 waren geanalyseerd.

(124) Volgens SEA was de verliescompensatie nog steeds verantwoord omdat een beroep doen op externe partijen voor het verrichten van een aantal stand-by-activiteiten economisch niet doenbaar was (doordat de kosten voor de uitbestede diensten hoger liggen dan de intern te behalen synergie-effecten) noch concreet uitvoerbaar (omdat er geen externe partijen waren die een volledig aanbod aan grondafhandelingsdiensten konden bieden, nog afgezien van de geringe betrouwbaarheid en kwaliteit van de diensten waarvan de op de Milanese luchthavens aanwezige ondernemingen in het verleden bij herhaling hadden blijk gegeven).

(125) Wat betreft de praktische haalbaarheid van de dienstverrichting door derden betoogt SEA in de eerste plaats dat, ook al beschikken bepaalde externe dienstverrichters (zoals Aviapartner) sinds 2006 over een vergunning om het volledige aanbod grondafhandelingsdiensten op de Milanese luchthavens te verrichten, de situatie in werkelijkheid zeer verschillend was. SEA vindt de standaardprocedure die toezichthouder ENAC voor het afgeven van de vergunningen hanteerde, ontoereikend omdat deze vaak is gebaseerd op een beoordeling waarbij wordt gekeken of de grondafhandelingsonderneming voldoet aan eisen die aan de groep in zijn geheel worden gesteld — in plaats van te kijken naar de reële capaciteit die de onderneming op een bepaalde luchthaven kan garanderen. Voorts vindt SEA dat zij, als luchthavenbeheerder, betrokken had moeten worden bij de procedure voor het verlenen van vergunningen aan de verrichters van grondafhandelingsdiensten, zodat zij niet rechtstreeks te maken kreeg met de gevolgen van het uitvallen van de dienstverlening door of de inefficiënties van externe partijen, zonder dat zij hen daarvoor sancties kan opleggen. Volgens SEA moet de luchthavenbeheerder, volgens de nieuwe regels van 19 januari 2011 van toezichthouder ENAC, een met redenen omkleed advies uitbrengen over de conformiteit van de procedures en de normen van de dienstverrichter.

(126) In de tweede plaats was, volgens SEA, geen enkele externe speler bereid om daadwerkelijk het volledige pakket diensten te verrichten, omdat hun zakelijke strategie erin bestond — en bestaat — zich toe te leggen op de meest winstgevende diensten.

(127) In de derde plaats hebben de actieve spelers schulden uitstaan bij SEA Handling, die in noodgevallen vaak had moeten ingrijpen om hun tekortkomingen te verhelpen en die uiteindelijk via de rechter haar vorderingen op die partijen had moeten invorderen.

(128) In de vierde plaats — en anders dan door de Commissie verklaard — hebben de huidige concurrenten die op de Milanese luchthavens actief zijn (ATA Handling en Aviapartner), geen winst geboekt. ATA Handling heeft in de periode 2003-2005 verliezen geleden die, zo nog steeds SEA, hoger liggen dan die van de luchthavens van Milaan. Wat Aviapartner betreft, is weliswaar winst behaald op het hele netwerk van luchthavens waar de onderneming actief is, maar SEA acht het waarschijnlijk dat de onderneming verlies heeft geleden op haar activiteiten op de luchthavens van Milaan.

(129) Ten aanzien van de beoordeling van het bedrijfsresultaat van SEA dat een ander besluit had kunnen verantwoorden, beklemtoont SEA dat in de sector van de grondafhandeling de effecten van de zakelijke keuzes alleen op lange termijn kunnen worden beoordeeld en dat het dan ook redelijkerwijs niet mogelijk was om de keuze van SEA al na een paar jaar te veranderen, vooral gezien de in de drie eerste jaar behaalde bemoedigende resultaten, waarvan de positieve effecten alleen in het gedrang werden gebracht door gebeurtenissen die achteraf buiten de SEA-groep plaatsvonden.

(130) Wat de boekhoudkundige verwerking van de resultaten betreft, merkt SEA in de eerste plaats op dat de resultaten van SEA Handling werden behaald zonder enige subsidie voor de grondafhandelingsactiviteiten doordat SEA Handling, anders dan bij andere Europese spelers het geval is, activiteiten kreeg toegewezen die vergoed werden op basis van een tarief (en niet op basis van de markttarieven) — die dus duidelijker winstgevender waren. SEA verklaart voorts dat SEA Handling op de luchthavens van Milaan de enige verrichter is van grondafhandelingsdiensten die de luchthavenbeheerder regelmatig de huur voor het gebruik van gemeenschappelijke faciliteiten betaalde en dat de balans van SEA Handling (in 2011) reeds positief was geweest indien de onderneming, anders dan de andere op de luchthavens van Milaan actieve ondernemingen, die vergoeding niet aan de luchthavenbeheerder had betaald. Ten slotte zijn, zo nog steeds SEA, in de balans met betrekking tot de grondafhandeling nog niet de inkomsten opgenomen uit het beheer van de gecentraliseerde infrastructuur, zoals bij andere vergelijkbare spelers wel het geval is. Deze tegen een vooraf bepaald tarief uitgevoerde activiteiten opnemen in het geheel van de activiteiten van SEA Handling zou de inkomsten jaarlijks met nog eens circa 70 miljoen EUR doen toenemen. SEA geeft het voorbeeld van […], die in haar eigen balans met betrekking tot de grondafhandeling de inkomsten uit „het beheer van de gecentraliseerde infrastructuur” opneemt, die dus niet vallen onder de uitputtende opsomming van de in bijlage A bij Richtlijn 96/67/EG genoemde grondafhandelingsactiviteiten, noch onder de IATA Standard Ground Handling Agreement. SEA is van mening dat zij hierdoor voor de periode 2005-2009 was uitgekomen op een ebitda van tussen — 9 miljoen EUR en + 8 miljoen EUR (ten opzichte van het daadwerkelijk behaalde bedrag van tussen - 42,5 miljoen EUR en - 23,2 miljoen EUR), hetgeen een gemiddelde daling van het bedrijfsverlies met 100 % zou opleveren.

(131) SEA betoogt dat zij de winstgevendheid van haar grondafhandelingsactiviteiten tegen 2012 definitief had hersteld door het herstructureringsplan strikt te blijven volgen, plan waarvan is gebleken dat het voorzichtig was en overeenstemt met het gedrag dat van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie mag worden verwacht. SEA denkt bijvoorbeeld de zoektocht naar een strategische partner voor de grondafhandeling te kunnen hervatten, zodat zij haar activiteiten in deze sector kan ontwikkelen, zelfs buiten de luchthavens van Milaan, en eventueel zelfs haar activiteiten kan uitbreiden tot gespecialiseerde diensten die zij nog niet levert.

(132) SEA tekent aan dat vele luchthavenbeheerders die hetzelfde soort activiteiten ontplooien als SEA — ook de grotere zoals […] — uitdrukkelijk hebben uitgesloten dat zij de grondafhandelingsactiviteiten zouden stopzetten, hoewel zij daartoe soms door financiële analisten werden aangemoedigd, hetgeen dus de kracht van dit zakelijke model bevestigt.

5.2. […]

(133) Ten algemene geeft […] aan dat de sector van grondafhandeling, ondanks de beperkte marges, winst boekt. […] beklemtoont het feit dat de personeelskosten een aanzienlijk deel vertegenwoordigen van de kosten van elke speler — waarschijnlijk tussen 60 en 70 % van de omzet — en dat het dus van fundamenteel belang is om de operationele activiteiten van nabij te volgen, met name via planningssystemen.

(134) […] vindt dat de sector schaalvoordelen biedt, dat de kosten per passagier namelijk afnemen naarmate het aantal passagiers toeneemt. In dit verband wordt volgens […] het optimale kostenpeil bereikt bij het verwerken van 8-9 miljoen passagiers per jaar en is SEA Handling ver boven dit niveau uitgekomen met het beheer van circa 22 miljoen passagiers op de beide luchthavens en een marktaandeel dat steeds boven 70 % lag.

(135) […] noemt SAGAT Handling als voorbeeld van een onderneming op de markt die winstgevend is, met 2,5 miljoen passagiers in beheer in 2009 en personeelskosten van 55 % van haar omzet. Andere ondernemingen die worden genoemd, zijn Fraport Ground Services Austria, Swissport en Menzies.

(136) Volgens […] ligt de belangrijkste oorzaak voor de geringe winstgevendheid van SEA Handling bij de hoge personeelskosten die in de periode 2002-2008 steeds hoger dan 85 % lagen, een last die voor […] niet houdbaar is. Dit lijkt des te verwonderlijker voor […], omdat SEA Handling een beroep lijkt te kunnen doen op het stelsel van de deeltijdwerkloosheid (Cassa integrazione guadagni).

(137) […] wil de aandacht van de Commissie vestigen op het feit dat niet valt uit te sluiten dat SEA Handling onder andere vormen steun heeft ontvangen. In de eerste plaats oppert […] dat de diensten op het gebied van push-back, tow-in, ijsvrij maken en het passagiersvervoer op de landingsbaan (bussing) door SEA worden verricht, terwijl SEA Handling die diensten aan haar klanten verkoopt. […] twijfelt of die activiteiten wel regelmatig verlopen, door het gebrek aan transparantie over de facturatie van de diensten aan SEA Handling.

(138) Evenzo is het mogelijk dat SEA aan SEA Handling bijkomende ondersteuning biedt door een deel van haar personeel ter beschikking te stellen. Doordat de facturatie niet correct verloopt, is het volgens […] denkbaar dat er sprake is van onrechtmatige steun voor SEA Handling.

(139) Een andere methode om SEA Handling steun te geven, bestaat erin dat SEA gecombineerde offertes indient bij luchtvaartmaatschappijen waarbij zij een korting afhankelijk stelt van de verrichting van afhandelingsdiensten door SEA Handling. […] constateert dankzij een aantal krantenartikelen, dat het bijna steeds zo is dat, wanneer SEA erin slaagt een luchtvaartmaatschappij aan te trekken, de grondafhandelingsdiensten door SEA Handling worden verricht.

(140) Ten slotte […] cao’s tussen de verrichters van grondafhandelingsdiensten en de bonden. […] merkt op dat dit akkoord geldt voor alle medewerkers van verrichters van grondafhandelingsdiensten. Volgens […] blijft alleen SEA een eigen cao hanteren die op financieel en juridisch gebied zowel op korte als op lange termijn minder gunstig is voor SEA; deze keuze spoort niet met een bedrijfsvoering die gericht is op kostenbesparingen.

6. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN BIJ DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(141) De Italiaanse autoriteiten hebben hun eigen opmerkingen gemaakt bij de opmerkingen van […].

(142) Wat betreft het eerste argument (gebaseerd op de aanname dat de winstgevendheid van een grondafhandelingsonderneming afhankelijk is van het verwerkte verkeersvolume — en dus van het aantal bediende passagiers), betogen de Italiaanse autoriteiten dat het een simplistisch argument betreft, dat het resultaat is van een abstracte beoordeling die geen rekening houdt met het gegeven dat de keuzes die SEA gemaakt heeft, zijn gebaseerd op economische overwegingen op lange termijn. Deze schaalvoordelen zijn, volgens de Italiaanse autoriteiten, niet bepalend voor het berekenen van het bedrijfsresultaat van een grondafhandelingsonderneming. Meer bepaald zou er, volgens hen, geen enkel verband bestaan tussen de inkomsten van dit soort onderneming en het aantal verwerkte passagiers, maar zouden de inkomsten afhangen van het aantal verwerkte vluchten en hun tonnage.

(143) Bovendien is voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder de centrale vraag niet of de onderneming winst had kunnen behalen die zij, om wat voor reden, niet heeft behaald, maar wel of de aandeelhouder er een stevig economisch belang kon bij hebben om in de onderneming te investeren in afwachting van het rendement — ook op lange termijn — op zijn investering, zelfs in strategische termen, eerder nog dan in zuiver financiële termen. Bijgevolg pleit het feit dat de onderneming in staat was om winst te generen, voor de toepassing van dit criterium.

(144) De Italiaanse autoriteiten beklemtonen voorts dat het beheer van een hoog verkeersvolume geen voldoende voorwaarde is om winst te behalen. Zij herhalen in de eerste plaats hoe belangrijk het is om, zoals reeds betoogd, een uitgebreid netwerk van luchthavens te kunnen opereren.

(145) De Italiaanse autoriteiten beklemtonen vervolgens het feit dat een grondafhandelingsonderneming zonder banden met een luchthavenbeheerder en zonder machtspositie op een bepaalde luchthaven een zakelijke strategie kan uitwerken waarbij zij zich uitsluitend concentreert op de winstgevend geachte diensten. Deze strategie kon niet worden toegepast door SEA Handling, die, als dochteronderneming van de luchthavenbeheerder en gezien de verplichtingen van deze laatste ten aanzien van de sectorale toezichthouder (ENAC) om op de luchthavens Milaan Linate en Milaan Malpensa de continuïteit en het goede verloop te verzekeren van het hele scala grondafhandelingsdiensten zoals die uitputtend worden opgesomd in Richtlijn 96/67/EG, er niet voor kon opteren om alleen de economisch voordeligste diensten te verrichten of deze alleen op bepaalde tijdstippen van de dag te verrichten.

(146) De Italiaanse autoriteiten betwisten de stelling dat een groot aantal Europese grondafhandelingsbedrijven substantiële winstmarges zou hebben. In 2009 boekten de zeven grootste spelers op de Italiaanse markt (naast SEA Handling: Aviohandling, Flightcare, ATA Handling, Aviapartner, Marconi Handling en SAGA) verlies. Alleen SAGAT Handling, die een heel beperkt deel van de Italiaanse grondafhandelingsmarkt vertegenwoordigt, heeft winst geboekt, die volgens de Italiaanse autoriteiten bescheiden was.

(147) Wat echter de vergelijking betreft tussen het bedrijfsresultaat van SEA Handling en dat van andere in de sector actieve entiteiten, in Italië of in Europa — zoals SAGAT Handling, Fraport Ground Services Austria, Swissport en Menzies — zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat deze ondernemingen niet met SEA Handling te vergelijken vallen. Bovendien dragen deze overwegingen niets bij tot de toetsing aan het criterium van de particuliere investeerder en moet veeleer de vraag worden gesteld of er andere met SEA Handling vergelijkbare partijen zijn waarvan de (ook particuliere) aandeelhouders keuzes maken die gelijklopen met die van SEA. De organisatie van de activiteiten van SAGAT Handling en van SEA Handling vertoont een andere niveau van complexiteit. Wat betreft Menzies aviation en Swissport, onafhankelijke grondafhandelingsondernemingen die opereren via een internationaal netwerk, kunnen de economische indicatoren van deze ondernemingen niet goed worden vergeleken met die van SEA Handling, om de redenen die de Italiaanse autoriteiten reeds hebben uiteengezet.

(148) Wat betreft de — in vergelijking met het sectorale gemiddelde — buitensporige invloed van de personeelskosten op de omzet van SEA Handling en de aanwijzing dat een en ander zou voortvloeien uit de niet-inachtneming van het criterium van de particuliere investeerder, verklaren de Italiaanse autoriteiten dat dit argument geen rekening houdt met de verschillen tussen de uiteenlopende ondernemingen. Meer bepaald zijn zij van mening dat ondernemingen — zoals SEA Handling — die ontstaan zijn uit de afsplitsing van de grondafhandelingsactiviteiten van het luchthavenbeheer — ten minste de eerste jaren dat zij actief zijn — onvermijdelijk te maken krijgen met arbeidskosten die hoger liggen dan bij nieuwkomers.

(149) Daarom dient voor dochterondernemingen van een luchthavenbeheerder die het hele scala grondafhandelingsdiensten verrichten, deze gemiddelde invloed van de personeelskosten op de omzet op 70-75 % te worden bepaald. Deze hogere kosten zouden voortvloeien uit het feit dat deze ondernemingen hooggekwalificeerd personeel in dienst hebben, beschikken over een zeer goede kennis van de sector en de daarin geldende normen en procedures, en bovendien in staat zijn om het hele scala grondafhandelingsdiensten te verrichten. Bijgevolg zou de aandeelhouder/luchthavenbeheerder weliswaar belang hebben bij een geleidelijke vermindering van de invloed van de arbeidskosten, maar toch nog een groter belang hechten aan het behoud van de opgebouwde deskundigheid, enerzijds, en aan de integratie met de grondafhandelingsdiensten, die een grote strategische waarde voor de groep hebben, anderzijds. Voorts merken de Italiaanse autoriteiten op dat de nieuwkomers op de markt niet te maken hebben met kosten uit het verleden, die het gevolg zijn van bestaande contracten.

(150) De Italiaanse autoriteiten hebben ook willen aangeven hoe de invloed van de arbeidskosten op de omzet zich heeft ontwikkeld, volgens een ander patroon dan beschreven in de opmerkingen van […]: over de periode 2002-2011 bleek de ontwikkeling positief, om in 2010 uit te komen bij iets minder dan 80 % en met een tendens richting het gemiddelde niveau van onafhankelijke verrichters van grondafhandelingsdiensten, dat iets onder 70 % ligt.

(151) Wat betreft de beweringen van […] over mogelijke steun, weerleggen de Italiaanse autoriteiten deze als zuiver veronderstellingen zonder enige grond en zonder vorm van bewijs.

(152) In de eerste plaats wat betreft de diensten (push-back, tow-in, busvervoer van passagiers) waarvoor SEA Handling een beroep doet op SEA, deze vallen onder contracten voor onderaanneming tegen betaling (op marktvoorwaarden), zoals verklaard in zowel de overeenkomsten met klanten-luchtvaartmaatschappijen als op de door ENAC afgegeven vergunning. Bovendien staan deze diensten op niet-discriminerende voorwaarden open voor andere ondernemingen die daarom verzoeken, en zou het uitbesteden van bepaalde diensten een gebruikelijke praktijk zijn in de Italiaanse sector grondafhandeling.

(153) Wat ten tweede de stelling betreft als zou SEA Handling kosteloos kunnen gebruikmaken van personeel van SEA om grondafhandelingsdiensten te verrichten, verklaren de Italiaanse autoriteiten dat deze stelling ongegrond is en dat bij de afsplitsing van het bedrijfsonderdeel grondafhandelingsdiensten alle vereiste knowhow voor het verrichten van die diensten is toegewezen aan de kostencentra van SEA Handling.

(154) Wat voorts de stelling betreft als zou SEA aan nieuwe maatschappijen betere toegangsvoorwaarden op de Milanese luchthavens (kortingen dus) hebben toegekend op voorwaarde dat dezen SEA Handling verkozen boven concurrerende ondernemingen, vinden de Italiaanse autoriteiten deze stelling volledig ongegrond, zonder enig bewijs en zelfs tegengesproken door de feiten, aangezien belangrijke luchtvaartmaatschappijen zoals Gulf Air op Milaan Malpensa en Air Malta, Air Baltic en Carpatair op Milaan Linate voor concurrenten van SEA Handling hebben gekozen.

(155) Ten slotte, wat betreft de toepassing van de cao van SEA op werknemers van SEA Handling in plaats van de sectorale cao voor werknemers in de sector grondafhandeling, […], zelfs indien deze, uit financieel en regulatoir oogpunt, voordeliger zou blijken dan eerstgenoemde, willen de Italiaanse autoriteiten in de eerste plaats benadrukken dat, ongeacht de inhoud en de toepassing van de betrokken cao, de geformuleerde bezwaren niet relevant zijn in het kader van deze procedure, aangezien dit een feit is dat buiten de periode valt waarop de onderhavige procedure ziet.

(156) In ieder geval verklaren zij dat SEA Handling, aangezien de cao een gemeenschappelijk algemeen deel bevat en drie specifieke onderdelen, waarover apart is onderhandeld met de betrokken representatieve organisaties (Assoaeroporti, Assohandlers en Assocatering), voor haar eigen werknemers het algemene gedeelte van die cao toepast en de specifieke regels waarover een akkoord is bereikt met Assoaeroporti; SEA Handling kon zich immers niet onttrekken aan het naleven van de akkoorden die waren gesloten met de bonden, zoals aangegeven in het akkoord met de bonden van 4 februari 2002 (29), waarin te lezen staat (vert.): „SEA Handling zal de cao toepassen die is afgesloten met Assoaeroporti en de bonden”.

7. DE OP 28 JUNI 2012 VERSCHAFTE BIJKOMENDE GEGEVENS

(157) Na de bijeenkomst van 19 juni 2012 heeft de gemeente Milaan verdere opmerkingen gemaakt met betrekking tot haar analyse van de hier te beoordelen maatregelen, met name wat betreft het groepsinterne karakter van de sanering van SEA Handling, het door SEA voor de ontwikkeling van de door haar beheerde luchthavens gekozen bedrijfsmodel en het feit dat bij het onderzoek moet worden onderscheiden in verschillende perioden.

De sanering van SEA Handling verloopt groepsintern binnen SEA

(158) In de eerste plaats herhalen de Milanese autoriteiten dat SEA voor de saneringsoperatie nimmer financiële steun van haar eigen aandeelhouders (de gemeente Milaan en de provincie Milaan) nodig heeft gehad. Integendeel, de betrokken overheden kregen van de SEA-groep aanzienlijke dividenden uitgekeerd: een bedrag van 550 miljoen EUR over de periode 2002-2012.

(159) Volgens de Milanese autoriteiten staat het geenszins vast — en moet zelfs nog worden be