NL Publicatieblad van de Europese Unie L 179/83

BESLUIT (EU) 2015/1073 VAN DE COMMISSIE

van 9 januari 2015

inzake de steunmaatregelen SA.35888 (2013/C) (ex 2013/NN) SA.37220 (2014/C) (ex 2013/NN) SA.38225 (2014/C) (ex 2013/NN) door Cyprus ten uitvoer gelegd ten gunste van Cyprus Airways (Public) Ltd

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 9362)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

1.1. DE EERSTE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE (SA.35888)

(1) In februari 2012 vernamen de diensten van de Commissie via de pers dat de Cypriotische regering voornemens was maatregelen te nemen ten bate van Cyprus Airways (Public) Ltd (hierna „Cyprus Airways” of „de onderneming” genoemd). Om te kunnen beoordelen of er sprake zou kunnen zijn van staatssteun heeft de Commissie ambtshalve een onderzoek geopend.

(2) Bij brieven van 20 februari 2012, 15 juni 2012 en 23 augustus 2012 heeft de Commissie aanvullende informatie gevraagd. De Cypriotische autoriteiten hebben geantwoord op 6 april 2012 en 30 augustus 2012. Op 4 oktober 2012 heeft in Brussel een overleg plaatsgevonden tussen de Commissie enerzijds en vertegenwoordigers van de Cypriotische autoriteiten en Cyprus Airways anderzijds.

(3) Op 13 december 2012 hebben de Cypriotische autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van staatssteun om Cyprus Airways te redden (SA.35888). Bij brief van 19 december 2012 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. De Cypriotische autoriteiten hebben op 4 januari 2013 geantwoord.

(4) Bij brief van 6 maart 2013 (hierna: „het besluit van 6 maart 2013” genoemd) heeft de Commissie Cyprus in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het Verdrag” genoemd) in te leiden met betrekking tot de in punt 3.2.1 omschreven steunmaatregelen (hierna „de eerste formele onderzoeksprocedure” genoemd).

(5) Het besluit van de Commissie van 6 maart 2013 tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de Cypriotische autoriteiten en belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregelen te maken.

(6) Op 31 mei 2013 heeft de Commissie de opmerkingen van de Cypriotische autoriteiten ontvangen. In de periode van 4 april tot 3 juli 2013 heeft zij opmerkingen ontvangen van vijf belanghebbende partijen. Op 10 september 2013 ontving de Commissie de reactie van de Cypriotische autoriteiten op de opmerkingen van de belanghebbende partijen.

1.2. DE TWEEDE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE (SA.37220 EN SA.38225)

(7) Op 22 juli 2013 hebben de Cypriotische autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van herstructureringsplan, gevolgd door een geactualiseerde versie van dat plan op 23 oktober 2013 (hierna „het herstructureringsplan 2013” genoemd) (SA.37220). Bij brief van 15 november 2013 heeft de Commissie aanvullende informatie gevraagd. De Cypriotische autoriteiten hebben geantwoord op 10 januari 2014.

(8) In het kader van het regelmatige toezicht op goedgekeurde of vrijgestelde regelingen heeft de Commissie de tenuitvoerlegging van de Cypriotische steunregeling voor opleiding onderzocht (3). Bij brieven van 3 december 2012, 15 februari 2013 en 6 mei 2013 heeft zij onder meer informatie gevraagd over opleidingssteun voor Cyprus Airways (SA.38225). De Cypriotische autoriteiten hebben geantwoord op 19 december 2012, 14 maart 2013 en 30 mei 2013.

(9) Bij brief van 4 februari 2014 (hierna „het besluit van 4 februari 2013” genoemd) heeft de Commissie Cyprus in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de in deel 3.2.2 beschreven steunmaatregelen (hierna „de tweede formele onderzoeksprocedure” genoemd).

(10) Het besluit van de Commissie van 4 februari 2013 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de Cypriotische autoriteiten en belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregelen te maken.

(11) Op 31 maart 2014 heeft de Commissie de opmerkingen van de Cypriotische autoriteiten ontvangen. Op 16 maart 2014 ontving de Commissie opmerkingen van drie belanghebbende partijen. Op 26 juni 2014 heeft de Commissie de reactie van de Cypriotische autoriteiten ontvangen op de door de belanghebbende partijen ingediende opmerkingen.

(12) De Commissie heeft bij brieven van 11 april 2014 en 2 juli 2014 om aanvullende informatie verzocht. Op 11 mei 2014 en 8 augustus 2014 hebben de Cypriotische autoriteiten hierop geantwoord.

(13) Bij brief van 14 november 2014 heeft Cyprus ermee ingestemd afstand te doen van zijn rechten uit hoofde van artikel 342 van het Verdrag juncto artikel 3 van EG-verordening nr. 1/1958 en dit besluit in het Engels te laten vaststellen en publiceren.

2. DE CYPRIOTISCHE LUCHTVAARTMARKT

(14) Cyprus telt twee internationale luchthavens: Larnaca (LCA — in de buurt van de hoofdstad Nicosia) en Paphos (PFO). Gezien de kleine oppervlakte van het eiland zijn beide luchthavens vlot bereikbaar voor de meeste reizigers van en naar Cyprus.

(15) De meeste passagiers naar Cyprus komen uit het VK en Rusland, op aanzienlijke afstand gevolgd door Duitsland, Zweden en Griekenland. De instroom van passagiers is sterk seizoensgebonden: in de zomermaanden (juli en augustus) ligt het aantal passagiers meer dan driemaal hoger dan in de winter (december-februari). Het verkeer uit Griekenland is echter gelijkmatig over het hele jaar verdeeld.

(16) Voor het verkeer van en naar Cyprus bezit Cyprus Airways een gemiddeld marktaandeel van ongeveer 15 % (cijfers voor 2012), maar dat aandeel varieert naar gelang van het seizoen. De belangrijkste markten voor de onderneming zijn de routes tussen Cyprus en Griekenland en tussen Cyprus en het VK. Tot medio 2013 was Cyprus Airways ook actief op de markt voor binnenlandse vluchten in Griekenland. Voorts biedt Cyprus Airways traditioneel ook vluchten naar het Midden-Oosten aan.

(17) Belangrijke Europese maatschappijen zijn reeds jaren actief op dezelfde markten als Cyprus Airways. Een aantal routes naar Cyprus wordt alleen in bepaalde seizoenen bediend. Sinds kort krijgt Cyprus Airways ook concurrentie van lagekostenmaatschappijen, al dan niet met een vestiging op Cyprus.

(18) De Cypriotische economie zit in moeilijkheden, zoals blijkt uit het sinds 2009 krimpende bbp, het oplopende begrotingstekort en een toename van de werkloosheid. Om het hoofd te bieden aan de toenemende financiële moeilijkheden waarin het land zich bevindt, heeft Cyprus financiële steun gekregen van de eurozone en het Internationaal Monetair Fonds (IMF).

(19) Door de recessie in Cyprus, maar ook in andere Europese landen, is het aantal passagiers van en naar Cyprus afgenomen. Ook de gemiddelde ticketprijs is aanzienlijk gedaald. Zowel het herstel in Europa als de toestand van de lokale economie zullen bepalend zijn voor de toekomstige prestaties van de Cypriotische markt.

3. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN

3.1. BEGUNSTIGDE ONDERNEMING

(20) Cyprus Airways is opgericht in 1947 met als hoofdactiviteiten luchtvervoer van passagiers en vracht en andere luchtvaartgerelateerde activiteiten. Het bedrijf staat genoteerd op de beurs van Cyprus. Sinds begin 2013 is de Cypriotische Staat, na een verhoging van het aandelenkapitaal (die het voorwerp uitmaakt van de twee formele onderzoeksprocedures), hoofdaandeelhouder met een aandeel van 93,67 %, terwijl de overige aandelen in handen zijn van private investeerders.

(21) Eind 2013 exploiteerde Cyprus Airways lijndiensten naar een 15-tal bestemmingen en telde het zes toestellen (Airbus A320) en ongeveer 600 werknemers. Derhalve kan het als een grote onderneming worden beschouwd (5).

(22) In 2005 heeft Cyprus Airways 30 miljoen CYP (ongeveer 51 miljoen EUR) reddingssteun gekregen, in 2007 gevolgd door herstructureringsmaatregelen in de vorm van voornamelijk i) leningen van 55 miljoen CYP (ongeveer 96 miljoen EUR), waaronder een lening van 45 miljoen CYP (ongeveer 78 miljoen EUR) met staatswaarborg, en ii) een kapitaalverhoging van 14 miljoen CYP (ongeveer 24 miljoen EUR), waarvan de publieke en private aandeelhouders elk de helft voor hun rekening namen. Die maatregelen omvatten ook een herstructureringsplan (hierna het „herstructureringsplan 2007” genoemd) en werden door de Commissie goedgekeurd als verenigbare herstructureringssteun (6).

(23) Cyprus Airways ontvangt een jaarlijkse compensatie voor de verliezen die het lijdt door de sluiting van het Turkse luchtruim voor Cypriotische toestellen. Deze compensatie is gebaseerd op een steunregeling die door de Commissie is goedgekeurd op grond van artikel 107, lid 2, onder b), van het Verdrag. De begunstigden van de regeling zijn alle in Cyprus gevestigde luchtvaartmaatschappijen (7).

3.2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

3.2.1. De eerste formele onderzoeksprocedure

(24) De Commissie heeft op 6 maart 2013 een formele onderzoeksprocedure geopend met betrekking tot de volgende maatregelen:

(25) Tussen september 2012 en december 2012 heeft de staat aan Cyprus Airways 31,33 miljoen EUR gestort in de vorm van een „voorafbetaling” op een geplande kapitaalverhoging van in totaal 45 miljoen EUR. Het bedrag is in tranches betaald.

(26) In november 2012 is de Commissie in kennis gesteld van een nieuw ondernemingsplan (hierna het „saneringsplan” genoemd). Het plan voorzag in de sanering van het bedrijf in vijf jaar op basis van een kapitaalverhoging, een verbetering van de kosten- en productiviteitsratio, nieuwe investeringen en de omvorming tot een „luchtvaartmaatschappij met één een klas en optionele diensten”. Volgens het plan zou reeds vanaf het tweede jaar van uitvoering een marginale winst worden gegenereerd. Het plan moest worden goedgekeurd door de bestaande aandeelhouders die zouden bijdragen in de kapitaalverhoging die nodig was voor de uitvoering ervan. Uiteindelijk werd het plan niet uitgevoerd.

(27) Bij de toekenning van maatregel 1 handelde de staat volgens de Cypriotische autoriteiten als een investeerder in een markteconomie, die zijn activa wilde vrijwaren tot na de uitvoering van het saneringsplan en de afronding van de kapitaalverhoging door de aandeelhouders.

(28) Voorts gingen de Cypriotische autoriteiten ervan uit dat de kapitaalverhoging gepaard zou gaan met een extra pro-rata-inbreng van 13,67 miljoen EUR door de private aandeelhouders. De private aandeelhouders droegen echter slechts 1 06 000 EUR bij, waardoor het kapitaal van de onderneming met slechts 31,4 miljoen EUR werd verhoogd. Hierdoor groeide het aandeel van de staat in Cyprus Airways van 69,62 % tot 93,67 %.

3.2.1.2. Maatregel 2: Reddingssteun

(29) Op 13 december 2012 hebben de Cypriotische autoriteiten 73 miljoen EUR reddingssteun voor Cyprus Airways aangemeld. In hun aanmelding argumenteerden de Cypriotische autoriteiten dat dit bedrag overeenstemde met de nettokasstroom die Cyprus Airways tot 30 juni 2013 nodig had, d.w.z. gedurende zes maanden. De reddingssteun zou worden verstrekt in de vorm van een staatslening tegen een rente van 1,76 %, die tegen 30 juni 2013 moest worden terugbetaald.

(30) De Cypriotische autoriteiten verklaarden dat van de 73 miljoen EUR reddingssteun reeds 16,3 miljoen EUR aan Cyprus Airways was toegekend in het kader van maatregel 1. De Commissie heeft er in haar besluit van 6 maart 2013 op gewezen dat de Cypriotische autoriteiten de reddingssteun hadden aangemeld als een lening, terwijl het bedrag van 16,3 miljoen EUR was toegekend als onderdeel van een kapitaalverhoging.

(31) De Cypriotische autoriteiten antwoordden dat de reddingssteun noodzakelijk was om Cyprus Airways gedurende een korte periode te ondersteunen. Zij erkenden dat in 2007 reeds herstructureringssteun was toegekend, maar wezen erop dat de aanvankelijk geplande tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan 2007 en de levensvatbaarheid van de onderneming werden doorkruist door uitzonderlijke omstandigheden: de financiële situatie in Cyprus en Griekenland, twee van de belangrijkste markten voor Cyprus Airways, de onstabiele politieke situatie in het Midden-Oosten, de sluiting van het Turkse luchtruim voor Cypriotische vliegtuigen, de komst van een nieuwe lagekostenspeler op de markt — die naar verluidt staatssteun zou krijgen — en de onderkapitalisering van Cyprus Airways.

3.2.1.3. Maatregel 3: Ex-gratiacompensatie

(32) Volgens de aanmelding van 13 december 2012 heeft de Cypriotische ministerraad op 4 december 2012 beslist een ex-gratiacompensatie toe te kennen aan personeelsleden van Cyprus Airways die in het kader van de herstructurering van de onderneming zouden worden ontslagen. Volgens dat besluit werd de toekenning van de ex-gratiacompensatie gekoppeld aan een aantal voorwaarden: i) de steun moest verenigbaar zijn met de regels inzake staatssteun; ii) de vakbonden van de onderneming dienden in te stemmen met het nieuwe ondernemingsplan (d.w.z. het saneringsplan) en iii) de compensatie mocht niet hoger liggen dan 50 % van de normale vergoeding die door het Cypriotisch Fonds voor ontslagen werknemers (RPF) aan ontslagen werknemers wordt betaald.

3.2.2. De tweede formele onderzoeksprocedure

(33) De Commissie heeft op 4 februari 2014 een formele onderzoeksprocedure geopend met betrekking tot de volgende maatregelen:

3.2.2.1. Maatregel 4: Herstructureringssteun

(34) Op 23 oktober 2013 hebben de Cypriotische autoriteiten 102,9 miljoen EUR herstructureringssteun voor Cyprus Airways aangemeld, samen met een nieuw herstructureringsplan („herstructureringsplan 2013”), dat geen verband hield met het in overweging 26 genoemde saneringsplan. Dat bedrag was als volgt samengesteld: a) de reeds in 2012 toegekende staatsbijdrage van 31,33 miljoen EUR in de kapitaalverhoging (maatregel 1); b) de reeds aan Cyprus Airways toegekende tranches van de reddingssteunlening (maatregel 2): in totaal 34,5 miljoen EUR. De toegekende som zou door Cyprus Airways niet worden terugbetaald en de overeenkomstige schuld zou in kapitaal worden omgezet; c) in 2007 heeft de Cypriotische staat als onderdeel van het goedgekeurde herstructureringspakket een garantie verstrekt voor een lening van 45 miljoen CYP (ongeveer 78 miljoen EUR) van Cyprus Airways bij Hellenic Bank (zie overweging 22). Cyprus Airways heeft deze lening regelmatig terugbetaald via halfjaarlijkse aflossingen en in 2013 bedroeg de uitstaande schuld nog 28,5 miljoen EUR. Uit de kennisgeving van de herstructureringssteun bleek dat de onderneming het uitstaande bedrag niet aan Hellenic Bank zou terugbetalen. Bijgevolg zou de staatswaarborg worden ingeroepen en zou er een nieuwe schuld ontstaan van Cyprus Airways ten opzichte van de staat die verplicht zou worden de lening zelf terug te betalen. De schuld van 28,5 miljoen EUR zou vervolgens door de staat in kapitaal van Cyprus Airways worden omgezet; d) het Fonds voor Sociale Voorzieningen dat Cyprus Airways voor haar Cypriotische werknemers (met uitzondering van de piloten) heeft ingesteld, is een toegezegde-uitkeringsregeling die gespijsd wordt door werknemersbijdragen. De volledige op basis van contractuele rechten van het personeel aan het Fonds toegewezen middelen („koopkracht”) staan uiteindelijk ter beschikking van de onderneming. De koopkracht van het Fonds wordt gewaarborgd door de onderneming. Door het zwakke rendement van de investeringen kampt het Fonds voor Sociale Voorzieningen met een aanzienlijk tekort. Dat is per 1 januari 2013 becijferd op 12 miljoen EUR bij voortzetting van de activiteiten van Cyprus Airways of 14,9 miljoen EUR indien die zouden worden stopgezet. Als onderdeel van de herstructureringssteun dekt de Cypriotische Staat 8,6 miljoen EUR van het tekort van het Fonds bij voortzetting van de activiteiten, terwijl het resterende bedrag wordt gedekt door vastgoedtransacties: opbrengst van de verkoop van de eigendommen van Cyprus Airways in Nicosia en overdracht van de eigendommen in Athene aan het Fonds.

(35) Punten a) en b) van de herstructureringssteun stemmen overeen met maatregelen 1 en 2 die zijn aangemeld in het kader van de herstructureringssteun voor Cyprus Airways.

(36) Bovendien voorzag het herstructureringsplan 2013 ook in een mogelijke kortetermijnlening van 10 miljoen EUR door de staat, die volgens de Cypriotische autoriteiten tegen marktvoorwaarden zou worden verstrekt. Er heerste echter onduidelijkheid over de geplande toekenningstermijn of -voorwaarden en dat bedrag is niet opgenomen in het totaal van 102,9 miljoen EUR.

(37) De Cypriotische autoriteiten hebben verklaard dat het herstructureringsplan 2007 aanvankelijk volgens planning is uitgevoerd. In 2009 begonnen de inkomsten van de onderneming echter te dalen door de financiële crisis in de Unie en met name in Griekenland en Cyprus. Andere factoren die aan de basis liggen van de nieuwe problemen van de onderneming, waren de onrust in het Midden-Oosten, de concurrentie door lagekostenmaatschappijen met een uitvalsbasis in Cyprus en het verbod om door het Turkse luchtruim te vliegen, waardoor Cyprus Airways geen competitieve reistijden kan aanbieden naar potentiële markten als Rusland, Armenië en Oekraïne.

3.2.2.2. Het herstructureringsplan 2013

(38) De geplande uitvoeringstermijn van het herstructureringsplan 2013 liep van april 2012 (eerste verkoop van activa als eigen bijdrage van de onderneming in de herstructureringskosten) tot eind 2017. Het doel is om Cyprus Airways vanaf het boekjaar 2014 opnieuw winstgevend te maken. De Cypriotische autoriteiten hebben echter verduidelijkt dat het fundamentele bedrijfsmodel van de onderneming door het herstructureringsplan 2013 niet in vraag wordt gesteld. De onderneming heeft reeds een aantal maatregelen uitgevoerd die in het herstructureringsplan zijn opgenomen.

Herstructurering van de vloot en het vluchtschema

(39) Het herstructureringsplan 2013 voorzag in een inkrimping van de vloot tot zes toestellen (i.p.v. 13 in april 2012). De inkrimping was op 10 december 2013 afgerond dankzij de verkoop van twee eigen toestellen in april 2012 en het verstrijken van de overeenkomst voor de lease van vijf andere toestellen. Er blijven nog zes toestellen in dienst: vijf door Cyprus Airways geleasede toestellen waarmee de vluchten worden uitgevoerd, en een zesde dat eigendom is van de onderneming als reserve.

(40) Door de reductie van de vloot zou ook het aantal routes worden verminderd tot 13. De volgende routes waren reeds gesloten sinds april 2012: LCA-ATH-SKG-LCA; LCA-ATH-HER-LCA; LCA-ATH-RHO-LCA; LCA-LED (8). De volgende routes zouden worden gesloten: LCA-HER-RHO-LCA; LCA-SKG-HER-LCA; LCA-SKG-RHO-LCA; LCA-FCO; LCA-VIE en LCA-LHR die vervangen zou worden vervangen door LCA-STN (9). Voorts zou de onderneming de frequentie op drie routes verlagen: LCA-LON, LCA-SKG en LCA-HER (10). De volgende routes worden gehandhaafd: LCA-ATH, LCA-SKG, LCA-HER, LCA-AMS, LCA-CDG, LCA-SVO, LCA-SOF, LCA-FRA, LCA-MUC, LCA-ZRH, LCA-TLV, LCA-BEY en LCA-STN (11). Volgens de Cypriotische autoriteiten voorzag het herstructurerinsplan 2013 in een reductie van de ASK (12) met 35 % ten opzichte van de capaciteit in 2012.

(41) Voorts zouden de vluchtschema’s worden gewijzigd om de benutting van de vloot te optimaliseren. De route naar Londen werd verlegd van Heathrow naar Stansted en geldt, vanwege haar aantrekkelijkheid, als een strategische route.

Maatregelen om de kosten te drukken

(42) Het basisscenario van het herstructureringsplan 2013 voorzag in een verlaging van de directe kosten met in totaal 45,7 miljoen EUR tegen het einde van het boekjaar 2014. Van dat bedrag zou 16,2 miljoen EUR worden bespaard door een daling van het volume en de daarmee gepaard gaande ontslagen en verlaging van de loonmassa. De overige 29,5 miljoen EUR moest door andere besparingen worden gevonden. De belangrijkste onderdelen zijn het ontslag van een aantal personeelsleden (17,6 miljoen EUR); andere verlagingen van de personeelskosten (4,5 miljoen EUR); een verlaging van de brandstofkosten (dankzij een uniforme vloot Airbus A320 met gewijzigde stoelconfiguratie — 12,5 miljoen EUR); besparing op passagiersdiensten (zoals het cateringaanbod in economyclass — 5,5 miljoen EUR); de verlaging en heronderhandeling van de grondafhandelingstarieven op de luchthaven LCA (4,2 miljoen EUR); de verlaging en heronderhandeling van de luchthaven- en routekosten (3,3 miljoen EUR) en weggevallen kosten voor het leasen van toestellen (4,5 miljoen EUR).

(43) Naast de vermindering van de vloot en het aantal routes werden tegen januari 2014 de volgende maatregelen uitgevoerd: het schrappen van de catering in economyclass en het heronderhandelen van de grondafhandelingstarieven op de luchthaven LCA. Dat heeft een besparing van 1,2 miljoen EUR opgeleverd (ten opzichte van de verwachtte 0,6 miljoen EUR in het herstructureringsplan 2013) en een verlaging met 10 % van de lonen en van de bijdrage aan het Fonds voor sociale voorzieningen. Een verlaging van de landings- en parkeerrechten op de luchthaven LCA is in de nabije toekomst wellicht niet haalbaar vanwege lopende geschillen en andere veranderingen die een heronderhandeling van de landings- en parkeerrechten op dit moment in de weg staan.

(44) Het aantal personeelsleden is gedaald van 1 037 in december 2011 tot 650 in januari 2014. Over het ontslag van 321 andere personeelsleden zou er een akkoord zijn, maar dat is nog niet uitgevoerd. De Cypriotische autoriteiten hebben meegedeeld dat voor deze ontslagen geen ex-gratiacompensaties zijn verleend.

Initiatieven aan de inkomstenkant

(45) Aan de inkomstenzijde voorzag het basisscenario van het herstructureringsplan 2013 in een stijging van de tarieven met 2 tot 3 % per jaar vanaf 2015. Als voorzichtig scenario is in het herstructureringsplan uitgegaan van een toename van de inkomsten met 1 % in 2014 en een status quo na 2015. In het plan wordt bovendien verwezen naar bijkomende inkomsten uit extra diensten voor de passagiers, maar er worden geen bedragen genoemd.

Herstel van de levensvatbaarheid — uitgangspunten

(46) Het herstructureringsplan 2013 beoogde de onderneming vanaf 2014 opnieuw levensvatbaar te maken. Het basisscenario van het plan was gebaseerd op de volgende financiële resultaten, ervan uitgaande dat de financiële herstructurering (onder maatregel 4) νόόr eind 2013 zou zijn uitgevoerd: Tabel 1 Verwachte winst- en verliescijfers (basisscenario — in miljoen EUR) 2013 2014 2015 2016 2017 Inkomsten 168,1 108,2 109,6 111,7 113,1 EBIT (18,8) 0,4 2,1 4,6 6,0 Nettoresultaten vóór belasting (18,9) 0,4 2,1 4,6 6,0 EBIT % (24,9) % 0,4 % 1,9 % 4,1 % 5,3 % Kapitaalreserves 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Totaal reserves (103,1) (102,7) (100,5) (96,0) (90,0) Totaal aandelenvermogen 1,4 1,8 4,0 8,5 14,5

(47) In het herstructureringsplan 2013 werden de volgende rendabiliteitscijfers vooropgesteld: Tabel 2 Verwachte winst (%) 2014 2015 2016 2017 REV (rendement van het eigen vermogen) 21,2 54,1 53,5 41,3 ROCE (rendement van het geïnvesteerde kapitaal) 1,2 6,1 11,4 13,0

(48) Naast de voornoemde herstructureringsmaatregelen zijn de resultaten gebaseerd op de volgende aannames: a) een daling van het aantal passagiers en van de inkomsten als gevolg van de inkrimping van het netwerk; b) besparingen op de brandstofkosten dankzij een intensiever gebruik van een brandstofbeheersysteem. Men verwachtte dat de brandstofprijs gelijk zou blijven; c) een geplande herschikking van de schulden aan derden, waardoor de te betalen rente niet verder oploopt en geen nieuwe leningen moeten worden aangegaan; d) een stabiele wisselkoers tussen de dollar en de euro tot 2017; e) geen dekking tegen stijgende brandstofprijzen of USD/EUR-wisselkoersrisico’s omdat de onderneming daarvoor geen onderpand kan bieden.

(49) De winst werd vooral gegenereerd door de resterende vluchten LCA-BEY, LCA-TLV, LCA-SOF en LCA-SVO, de enige vluchten die tijdens de herstructureringsperiode een positief EBIT opleverden. De andere routes die behouden blijven, zouden geen of een negatieve nettowinst opleveren.

(50) Het herstructureringsplan 2013 bevat een bestcase- en een worstcasescenario. Het worstcasescenario houdt alleen rekening met de in overweging 45 beschreven daling van de inkomsten en leidt (op EBIT-niveau) tot een verlies van 0,3 miljoen EUR in 2014, 0 EUR in 2015 en een winst van 0,3 miljoen EUR in 2016 en 2017.

(51) In het plan wordt erkend dat een aantal risico’s het herstel van de levensvatbaarheid bedreigen, maar wordt niet ingezoomd op de impact daarvan op de verschillende scenario’s en met name het worstcasescenario. Meer in het bijzonder: a) macro-economische risico’s, met name in verband met een mogelijke stijging van de olieprijs of een wijziging van de wisselkoers tussen de euro en de dollar. Voor deze twee risico’s werd in het plan berekend dat een schommeling van 1 % overeenstemt met een bedrag van respectievelijk 3 10 000 EUR en 4 25 000 EUR per jaar; b) risico op een sterkere concurrentie op de route naar Tel Aviv (door de Open Skies-overeenkomst tot deregulering die vanaf 2015 wellicht tot meer concurrentie op deze route zal leiden) en Moskou (door de verwachte verhoging van de frequenties door concurrent Transaero). De potentiële impact van deze risico’s op de toekomstige inkomsten van Cyprus Airways is niet gesimuleerd.

Kosten en financiering van de herstructurering

(52) De totale kostprijs van de herstructurering bedraagt 147,4 miljoen EUR en zou over de volgende categorieën worden verdeeld Tabel 3 Herstructureringskosten (miljoen EUR) Gecumuleerde verliezen 99,7 Andere herstructureringskosten (kosten voor het beëindigen van leaseovereenkomsten, ontslagkosten) 10,4 Werkkapitaal 37,4 Totale herstructureringskosten 147,4

(53) Het herstructureringsplan 2013 voorziet in totaal in 102,9 miljoen EUR herstructureringssteun, d.w.z. 69,8 % van de herstructureringskosten. De onderneming zou bijdragen in de herstructureringskosten (hierna „eigen bijdrage” genoemd) door de verkoop of overdracht van activa met een totale geschatte waarde van 54,46 miljoen EUR). Volgens het herstructureringsplan 2013 zou de eigen bijdrage uit de volgende elementen bestaan: Tabel 4 Voorgestelde eigen bijdrage aan het herstructureringsplan 2013 Bedrag (in miljoen EUR) Geraamde uitvoeringstermijn Verkoop van twee Airbus A319-toestellen 22,1 Overeenkomst gesloten in april 2012 Verkoop avondslot LHR 15 In onderhandeling Verkoop ochtendslot LHR 10 Eind 2014 Verkoop reserveonderdelen 3,5 2,0 miljoen EUR in 2013; 1,1 miljoen EUR in 2014; 0,4 miljoen EUR in 2015 Verkoop eigendom in Nicosia 3,1 Overeenkomst gesloten op 6 augustus 2013 Overdracht van eigendom in Athene aan Fonds voor sociale voorzieningen 0,76 Overdrachtsovereenkomst gesloten in augustus 2013 Voorgestelde totale eigen bijdrage 54,46

(54) Voor de verkochte activa (twee Airbus A319-vliegtuigen, eigendom in Nicosia) hebben de Cypriotische autoriteiten verkoopcontracten verstrekt die de in het herstructureringsplan 2013 vooropgestelde bedragen bevestigen. Voor de niet-uitgevoerde verkopen hebben de Cypriotische autoriteiten gevalideerde studies van gespecialiseerde bedrijven overgelegd voor de twee LHR-slots en de eigendom in Athene.

Voorkomen van een ongepaste verstoring van de mededinging

(55) De Cypriotische autoriteiten hebben voorgesteld een aantal van de voornoemde maatregelen te beschouwen als compenserende maatregelen teneinde de impact op de concurrentie en concurrenten tot een minimum te herleiden. Meer in het bijzonder: a) de stopzetting van winstgevende routes (13) die in 2012 8,8 % van de ASK vertegenwoordigden: HER-SKG; LCA-FCO; LCA-LED; LCA-LED-PFO-LED-LCA; RHO-SKG-RHO. Voorts is de capaciteit verminderd op een aantal andere rendabele routes: LCA-LON; LCA-ATH; LCA-SKG; LCA-HER. De Cypriotische autoriteiten wijzen erop dat de totale ASK op rendabele routes met 24 % zou worden verminderd ten opzichte van de capaciteit in 2012; b) verkoop van twee slots op LHR. Aangezien LHR een volledig gecoördineerde luchthaven is, waren de Cypriotische autoriteiten van oordeel dat de verkoop van die slots een toereikende compensatie was voor potentiële concurrenten; c) inkrimping van de vloot met zeven toestellen.

(56) De Cypriotische autoriteiten bleven bij hun standpunt dat de bijdrage van de staat in de kapitaalverhoging in 2012 geen staatssteun vormt, maar hebben maatregel 1 niettemin opgenomen in hun aanmelding van de herstructureringssteun. Voorts argumenteerden zij dat het herstructureringsplan 2013 voorzichtig was, met voldoende compenserende maatregelen, dat de onderneming een maximale bijdrage leverde en dat dit plan de onderneming op middellange termijn opnieuw winstgevend zou maken.

(57) In het algemeen wijzen zij op het belang van de luchtvaart voor de Cypriotische economie en herinneren zij aan de uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden die bijkomende herstructureringssteun aan Cyprus Airways zouden rechtvaardigen. Als bijkomende omstandigheden vermelden zij de exploitatie van een „illegale” luchthaven in het bezette noordelijke deel van Cyprus, die door Turkish Airlines zou worden gebruikt om Europese toeristen naar Cyprus te brengen.

3.2.2.3. Maatregel 5: Opleidingssteun

(58) Volgens de Cypriotische autoriteiten heeft Cyprus Airways in de periode 2010-2011 2 69 317,94 EUR opleidingssteun gekregen in het kader van de regeling voor programma’s voor permanente opleiding ten behoeve van individuele ondernemingen, die door de Cypriotische autoriteiten ten uitvoer is gelegd op grond van Verordening (EG) nr. 800/2008 (algemene groepsvrijstellingsverordening — „GBER”) (14).

(59) In tegenstelling tot de argumentatie in verband met de aangemelde maatregelen (zie bv. overweging 68) in hun aanmelding van opleidingssteun, en met name de kennisgeving van 14 maart 2013, verkeerde Cyprus Airways op het moment waarop de opleidingssteun werd toegekend, volgens de Cypriotische autoriteiten niet in moeilijkheden. De Cypriotische autoriteiten zijn derhalve van oordeel dat de maatregel in overeenstemming was met de nationale regeling voor permanente opleiding, die op de GBER is gebaseerd, en derhalve verenigbaar is met de interne markt.

3.3. BESCHRIJVING VAN DE REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

3.3.1. De eerste formele onderzoeksprocedure

(60) In haar besluit van 6 maart 2013 (overwegingen 41 t.e.m. 46) heeft de Commissie de voorlopige conclusie geformuleerd dat Cyprus Airways minstens sinds 2010 kon worden beschouwd als een onderneming in moeilijkheden als bedoeld in de mededeling van de Commissie — Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (hierna „de richtsnoeren van 2004” genoemd) (15).

(61) De Commissie kwam daarom tot de voorlopige conclusie dat de maatregelen 1, 2 en 3 staatssteun waren en betwijfelde tevens of de maatregelen verenigbaar waren met de interne markt. De maatregelen leken niet in overeenstemming met de richtsnoeren van 2004 omdat de kapitaalverhoging niet vergezeld ging van een herstructureringsplan en vanwege de vorm van de reddingssteun, die deels uit een kapitaalinjectie leek te bestaan. De Commissie drukte ook haar twijfels uit over de naleving van het eenmaligheidsbeginsel, op grond waarvan een onderneming slechts eenmaal om de tien jaar reddings- en/of herstructureringssteun mag ontvangen. Zij heeft met name de vraag opgeworpen of de door de Cypriotische autoriteiten geformuleerde argumenten wel kunnen worden beschouwd als uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden die nieuwe herstructureringssteun rechtvaardigen.

3.3.2. De tweede formele onderzoeksprocedure

(62) In haar besluit van 4 februari 2014 herhaalt de Commissie haar voorlopige conclusie dat Cyprus Airways sinds 2010 als een onderneming in moeilijkheden kan worden beschouwd. Op basis daarvan formuleert zij de voorlopige conclusie dat de maatregelen 4 (die ook de maatregelen 1 en 2 omvat) en 5 staatssteun vormen en maakt zij voorbehoud bij de verenigbaarheid van die steun met de interne markt omdat de maatregelen niet in overeenstemming lijken met de richtsnoeren van 2004 (maatregelen 1, 2 en 4) en de GBER (maatregel 5).

(63) De Commissie betwijfelt met name of het herstructureringsplan conform de beschikkingspraktijk gebaseerd is op voorzichtige aannames en of dat plan de levensvatbaarheid van de onderneming binnen een redelijke termijn zou herstellen. Zij was voorts niet van oordeel dat de eigen bijdrage van de onderneming toereikend was en betwijfelde of de voorgestelde compenserende maatregelen daadwerkelijk betrekking hadden op routes waarop geen verlies wordt geleden.

(64) Ten slotte herhaalde zij haar bezwaren met betrekking tot de omstandigheden die een uitzondering op het eenmaligheidsbeginsel zouden rechtvaardigen. Er moet worden opgemerkt dat Cyprus Airways het aantal binnenlandse vluchten in Griekenland tussen 2011 en 2013 heeft uitgebreid en derhalve bewust heeft gekozen voor een grotere afhankelijkheid van de Griekse markt. Het verbod om met Cypriotische vliegtuigen door het Turkse luchtruim te vliegen en de exploitatie van een luchthaven in het bezette deel van het eiland kunnen evenmin als uitzonderlijke omstandigheden worden aangevoerd, aangezien beide reeds lange tijd bestaan.

(65) De Commissie wijst erop dat de toegekende opleidingssteun deel had moeten uitmaken van het herstructureringsplan van Cyprus Airways en derhalve in het herstructureringsplan 2013 had moeten worden opgenomen.

(66) In haar besluit van 4 februari 2014 heeft de Commissie geen standpunt ingenomen over de mogelijkheid om de kortetermijnlening van 10 miljoen EUR als staatssteun te beschouwen aangezien er geen duidelijkheid was over de aan die lening gekoppelde voorwaarden.

4. OPMERKINGEN MET BETREKKING TOT DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

4.1. OPMERKING VAN CYPRUS

(67) Hoewel dit besluit betrekking heeft op drie afzonderlijke procedures, wijst de Commissie erop dat ze elkaar overlappen aangezien het telkens om dezelfde begunstigde gaat en een aantal maatregelen identiek zijn. Derhalve acht de Commissie het opportuun om de opmerkingen van Cyprus in het kader van beide formele onderzoeksprocedures te bundelen.

(68) In hun opmerkingen in het kader van de eerste formele onderzoeksprocedure hebben de Cypriotische autoriteiten bevestigd dat Cyprus Airways sinds 2009 in moeilijkheden verkeert.

(69) Met betrekking tot de bijdrage van de staat in de kapitaalverhoging van 2012 hebben de Cypriotische autoriteiten ten eerste benadrukt dat de staat als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gehandeld om de waarde van zijn investering te beschermen en negatieve effecten te vermijden op andere commerciële activiteiten in Cyprus die verband houden met Cyprus Airways. Het ontbreken van een bijdrage door andere aandeelhouders werd toegeschreven aan de toenmalige moeilijke economische situatie van Cyprus. De Cypriotische autoriteiten hebben er evenwel mee ingestemd de bijdrage van de staat aan de kapitaalverhoging van 2012 in de aangemelde herstructureringssteun op te nemen.

(70) De toegekende reddingssteun stemde volgens de Cypriotische autoriteiten overeen met de contante middelen waarover de onderneming minstens moest kunnen beschikken om de periode te overbruggen tot het nieuwe herstructureringsplan dat het saneringsplan vervangt, klaar zou zijn. Zij stelden dat de intrestvoet van 1,66 % (16) de gangbare rente was voor gezonde bedrijven. Voorts wezen zij op de sociale gevolgen die een faillissement van Cyprus Airways zonder de reddingssteun zou hebben en op het belang van de onderneming voor de bereikbaarheid van het eiland.

(71) Met betrekking tot de ex-gratiacompensatie argumenteerden de Cypriotische autoriteiten dat Cyprus Airways niet verplicht was compensatie te betalen aan ontslagen personeelsleden. De toekenning van ex-gratiacompensatie door de staat zou Cyprus Airways dan ook geen voordeel opleveren omdat het de onderneming niet van haar contractuele betalingsverplichtingen zou ontheffen.

(72) Wat de uitvoeringstermijn van de herstructurering betreft, wezen zij op de richtsnoeren van 2004 waarin is bepaald is dat de herstructureringstermijn „zo kort mogelijk” moet zijn en verwezen zij naar gevallen waarin de Commissie heeft ingestemd met herstructureringstermijnen van meer dan vijf jaar (17). Zij lichtten voorts toe dat de periode tot december 2012 grotendeels „verloren” is gegaan door een verandering in de raad van bestuur, de voorbereiding en niet-uitvoering van het saneringsplan en de verslechterende financiële situatie van de onderneming, waardoor het oorspronkelijke plan — een pari-passucombinatie van kapitaalverhoging zonder staatsbijdrage en een reddingssteunlening — niet kon worden uitgevoerd.

(73) De Cypriotische autoriteiten bleven bij hun standpunt dat het herstructureringsplan 2013 de onderneming in staat zou stellen opnieuw winstgevend te worden, ondanks de risico’s van de toegenomen concurrentie en het potentiële verlies van passagiers door het schrappen van de catering in economyclass. Voorts stelden zij dat het plan gebaseerd was op voorzichtige aannames inzake de financiële situatie van de onderneming, de effectiviteit van het resterende netwerk, de fluctuatie van de brandstofprijzen en de wisselkoers tussen de euro en de dollar. Bovendien werden in het herstructureringsplan volgens hen initiatieven op middellange en lange termijn vooropgesteld die niet in de berekeningen voor het herstructureringsplan 2013 waren opgenomen, zoals de mogelijke invoering van directmarketing en directe verkoop.

(74) Alle verliesgevende routes die in het herstructureringsplan 2013 zouden worden gehandhaafd, leverden volgens de Cypriotische autoriteiten een positieve brutobijdrage (d.w.z. dat ze minstens hun variabele kosten dekten) en de onderneming moest een netwerk van een kritieke omvang handhaven om passagiers te kunnen aantrekken.

(75) Voorts wezen de Cypriotische autoriteiten op een aantal aspecten van het herstructureringsplan 2013 die zich beter ontwikkelden dan verwacht, zoals de geslaagde initiatieven om de grondafhandelingskosten op LCA te drukken. Voorts hebben zij verduidelijkt dat de onderneming geen uitstaande schulden had bij de grondafhandelaar op LCA.

(76) Als compenserende maatregelen hebben de Cypriotische autoriteiten vermeld dat op één na (18) alle routes waarvan de stopzetting of capaciteitsvermindering werd voorgesteld, in 2012 vanuit brutobijdrageperspectief rendabel waren, d.w.z. dat ze hun variabele kosten dekten. Als aanvulling hadden zij een tabel met de ASK per route meegedeeld.

(77) Met betrekking tot de kwestie van een tot het minimum beperkt steunbedrag en de eigen bijdrage hebben zij melding gemaakt van een aantal extra activa die Cyprus Airways wenste te verkopen om haar eigen bijdrage te verhogen, namelijk het resterende eigen toestel en twee motoren. Intussen waren de twee slots op LHR verkocht voor een totale prijs die hoger lag dan verwacht, waardoor de geplande eigen bijdrage toenam tot 41,8 % van de herstructureringskosten.

(78) De Cypriotische autoriteiten hebben bevestigd dat het Fonds voor sociale voorzieningen deel uitmaakt van Cyprus Airways, maar een afzonderlijke juridische entiteit is en dat de overdracht van de eigendom in Athene aan het Fonds betekende dat Cyprus Airways er niet langer zeggenschap over zou uitoefenen. Derhalve benadrukten zij dat de overdracht van de eigendom in Athene aan het fonds een reële eigen bijdrage was die de kosten van de herstructurering ten gevolge van de weg te werken verliezen zou drukken.

(79) De Cypriotische autoriteiten hebben voorts toegelicht dat de herstructureringssteun in het kader van maatregel 4 zou worden aangepast aan de reële eigen bijdrage zodat de som van de twee bedragen alleen de herstructureringskosten zou dekken. Indien de inkomsten uit de eigen bijdrage hoger liggen, zou de herstructureringssteun derhalve worden verminderd.

(80) Uiteindelijk werd de volgende eigen bijdrage voorgesteld: Tabel 5 Geactualiseerde voorgestelde eigen bijdrage na de opmerkingen van Cyprus Bedrag (in miljoen EUR) Uitvoering — Evaluatie Verkoop van twee Airbus A319-toestellen 22,1 Overeenkomst gesloten in april 2012 Verkoop avondslot LHR 6,3 Verkoopovereenkomst van maart 2014 Verkoop ochtendslot LHR 22,8 Verkoopovereenkomst van juni 2014 Verkoop reserveonderdelen 3,5 Geen evaluatie door een deskundige — ramingen: 2,0 miljoen EUR in 2013; 1,1 miljoen EUR in 2014; 0,4 miljoen EUR in 2015 Op basis van door de Cypriotische autoriteiten overgelegde bewijsstukken: 0,86 miljoen EUR Verkoop eigendom in Nicosia 3,1 Overeenkomst gesloten op 6 augustus 2013 Overdracht van eigendom in Athene aan het Fonds voor sociale voorzieningen 0,76 Gestaafd door evaluatie door een deskundige — overdrachtsovereenkomst gesloten in augustus 2013 Verkoop van één Airbus A320 2,5 Geen evaluatie door een deskundige — verkoop nog niet afgerond Verkoop van twee motoren 0,51 Overeenkomst gesloten op 28 april 2014 Voorgestelde totale eigen bijdrage 61,57

(81) De Cypriotische autoriteiten hebben toegegeven dat de geplande eigen bijdrage van 41,8 % lager ligt dan het in het de richtsnoeren van 2004 vereiste niveau (50 % van de herstructureringskosten voor grote bedrijven). Zij argumenteerden echter dat het dossier van Cyprus Airways bijzonder complex was. Een lagere eigen bijdrage zou met name gerechtvaardigd zijn vanwege de economische en financiële toestand van het land en de sluiting van het Turkse luchtruim. Zij wezen ook op de aanzienlijke vermindering van de capaciteit.

(82) Met betrekking tot het eenmaligheidsbeginsel hebben de Cypriotische autoriteiten verschillende malen hun argumenten herhaald inzake de impact van de financiële crisis op Griekenland en Cyprus, de Turkse sluiting van het luchtruim voor Cypriotische toestellen, de exploitatie van een „illegale” luchthaven in het bezette noordelijke deel van Cyprus, de onstabiele politieke situatie in het Midden-Oosten, alsmede de stelling dat de toekenning van reddings- en/of herstructureringssteun geen reden mag zijn om nieuwe steun voor dezelfde begunstigde te verbieden.

(83) De Cypriotische autoriteiten stelden dat de uitbreiding van de binnenlandse vluchten in Griekenland door Cyprus Airways tussen 2011 en 2013 bewijst dat de impact van de crisis moeilijk voorspelbaar was, en dat de passagiersaantallen op een aantal routes naar het Midden-Oosten, die een niet onbelangrijk deel van de inkomsten van de onderneming vertegenwoordigen, sterk waren teruggevallen, bv. — 94 % voor het aantal passagiers uit Egypte. De waarschuwingen voor de negatieve impact van de economische situatie in Europa en de onrust in het Midden-Oosten op de situatie van Cyprus Airways, die reeds in de financiële jaarverslagen van 2007, 2008 en 2009 stonden en waarvan de Commissie melding maakte in haar besluit van 6 maart 2013, werden as „algemene aanbevelingen” beschouwd.

(84) De Cypriotische autoriteiten merkten voorts op dat de totale passagiersaantallen op de Cypriotische markt de jongste jaren relatief stabiel zijn gebleven, maar dat de meeste passagiers tegenwoordig uit Israël en Rusland afkomstig zijn. De Turkse sluiting van het luchtruim vormt vanwege langere vluchttijden een nadeel voor de vluchten van Cyprus Airways naar de Russische markt. Voorts hebben zij aan de hand van documenten aangetoond dat de passagiersaantallen op de Griekse markt sinds 2008 slechts licht zijn gedaald, maar dat de gemiddelde prijs voor Griekse vluchten (waaronder binnenlandse vluchten) sterk is verlaagd.

(85) Met betrekking tot de kortetermijnlening van 10 miljoen EUR, hebben de Cypriotische autoriteiten uitgelegd dat zij verwacht hadden het avondslot op LHR voor een hoge prijs te kunnen verkopen, waardoor de lening niet nodig zou zijn.

(86) Ten slotte rechtvaardigden de Cypriotische autoriteiten de toekenning van opleidingssteun in de periode 2010-2011 door te stellen dat Cyprus Airways pas sinds eind 2011 in moeilijkheden verkeert. Deze stelling was in strijd met hun eerdere argumentatie (zie overweging 68).

4.2. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(87) Tijdens de twee formele onderzoeksprocedures werden opmerkingen ingediend door Air France Consulting, drie concurrenten (Ryanair, International Airlines Group en een derde concurrent die anoniem wenst te blijven), de vakbonden bij Cyprus Airways (19) en de begunstigde.

(88) Air France Consulting (AFC), de opsteller van het saneringsplan, heeft toegelicht dat het plan voorzag in een sanering binnen één jaar en het volledige financiële herstel van Cyprus Airways binnen een periode van twee jaar. Het vereiste kapitaal zou via de financiële herstructurering worden bijeengebracht zodat er geen extra liquide middelen nodig waren. AFC bevestigde ook zijn vertrouwen in de onderbouwing van het saneringsplan, dat opgebouwd is rond de ontwikkeling van de activiteiten van Cyprus Airways op basis van een aantal internationale Europese routes vanuit Athene. Voorts stelde AFC dat de beslissingen die Cyprus Airways in 2013 heeft genomen (inkrimping van de vloot tot zes toestellen, ontslag van 490 personeelsleden), de onderneming financieel nog kwetsbaarder zouden maken.

(89) De drie concurrenten verwerpen de argumenten van de Cypriotische autoriteiten inzake het belang van Cyprus Airways voor de infrastructuur en ontwikkeling van Cyprus en hebben verklaard dat zij bereid zijn de routes van en naar Cyprus uit te breiden.

(90) Met betrekking tot de aanwezigheid van steun en de verenigbaarheid daarvan, zijn de concurrenten het eens met de Commissie dat een investeerder in een markteconomie niet in de kapitaalverhoging zou hebben geparticipeerd, zoals de Cypriotische overheid heeft gedaan.

(91) Zij uitten ook hun twijfels bij het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming en met name bij de effectiviteit van de resterende routes en vloot. Zij vragen zich ook af in hoeverre de uitgangspunten van het plan en de geplande rendabiliteit realistisch zijn, met name op het gebied van brandstofbesparing en extra inkomsten door een tariefverhoging. Voorts wijzen zij op de toegenomen concurrentierisico’s voor winstgevende routes die Cyprus Airways wilde handhaven, naast Tel Aviv en Moskou.

(92) De concurrenten betwijfelen ook of er sprake is van echt uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden die een uitzondering op het beginsel van „eenmalige steun” zouden rechtvaardigen. De concurrent die gevraagd heeft anoniem te blijven, was voorts van oordeel dat de rendabiliteit van de routes die als compenserende maatregel zouden worden gesloten, in termen van nettowinst moet worden gemeten, d.w.z. met inbegrip van de toegerekende vaste kosten en niet alleen op brutoniveau, rekening houdend met alleen de variabele kosten.

(93) Ten slotte vraagt Ryanair zich af of de geplande vermindering van het aantal personeelsleden haalbaar is gezien het verzet van de vakbonden en stelt het voor, indien de herstructureringssteun voor Cyprus Airways verenigbaar zou worden geacht, de onderneming ertoe te verplichten routes die drie jaar na goedkeuring nog steeds verliesgevend zijn, te sluiten. Ryanair voerde ook aan dat het, net als andere bedrijven, geconfronteerd werd met dezelfde gevolgen van de onrust in het Midden-Oosten en de economische crisis in Griekenland en Cyprus. Ryanair stelde dat andere ondernemingen er ondanks alles in geslaagd zijn zich aan te passen en te groeien in de nieuwe context, met als voorbeeld de groei die het de jongste jaren zelf op de Griekse en Cypriotische markt heeft geboekt. In zijn reactie van 6 juni 2014 wijst Ryanair op een persartikel van 19 mei 2014 waarin de Cypriotische regering 4 miljoen EUR belooft voor de ontslagen personeelsleden van Cyprus Airways en stelt het dat hier andermaal sprake is van staatssteun voor Cyprus Airways.

(94) Cyprus Airways en de vakbonden bij de onderneming steunden de argumenten van de Cypriotische autoriteiten en bevestigden hun geloof in de levensvatbaarheid van de onderneming en haar belang voor de economie en bereikbaarheid van Cyprus.

4.3. REACTIE VAN CYPRUS OP DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

(95) Aangezien er een geactualiseerd herstructureringsplan is opgesteld, waren de Cypriotische autoriteiten van oordeel dat het niet nodig was om opmerkingen te formuleren over het saneringsplan of de opmerkingen van AFC. Zij wezen nogmaals op het belang van Cyprus Airways voor de economie en de bereikbaarheid van het eiland en benadrukten dat de onrust in het Midden-Oosten een uitzonderlijke en onvoorzienbare situatie was met een impact op Cyprus Airways. Gezien het seizoensgebonden karakter van de markt betwijfelen zij of concurrenten de leemten die door een eventueel faillissement van Cyprus Airways zouden ontstaan, wel kunnen invullen.

(96) Met betrekking tot de verenigbaarheid van de maatregelen met de richtsnoeren van 2004, benadrukten de Cypriotische autoriteiten dat het herstructureringsplan 2013 gebaseerd is op realistische aannames en dat de negatieve effecten van de kleinere vloot of de problemen om de kostendoelstellingen te halen niet werden onderschat.

(97) Ten slotte hebben de Cypriotische autoriteiten in hun schrijven van 9 september 2013 verklaard dat aan ontslagen werknemers geen ex-gratiacompensatie zou worden toegekend. Vervolgens hebben zij in hun schrijven van 3 augustus 2014 toegelicht dat de regering om sociaaleconomische redenen had besloten directe compensaties toe te kennen aan ex-werknemers van Cyprus Airways die reeds zelf ontslag hadden genomen of waren ontslagen. Dat besluit was pas genomen en de compensatie waren pas toegekend na de afronding van de vertrekken of ontslagen. Derhalve zou er geen sprake zijn van staatssteun aan Cyprus Airways aangezien de onderneming zelf alle wettelijke verplichtingen ten aanzien van deze werknemers heeft gedragen.

(98) De Cypriotische autoriteiten waren evenmin van oordeel dat aan de goedkeuring van de steun voorwaarden moesten worden gekoppeld.

5. BEOORDELING

(99) In dit besluit wordt beoordeeld of de onderzochte maatregelen staatssteun aan Cyprus Airways zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, en of die steun verenigbaar is met de interne markt.

(100) De Commissie merkt op dat de via maatregel 1 (tussen september en december 2012 betaalde voorschotten) en maatregel 2 (in december 2012 aangemelde reddingssteun, gedeeltelijk betaald tussen januari en juli 2013) verleende steun reeds vervat zit in de via maatregel 4 en het herstructureringsplan 2013 verleende steun. Beide maatregelen zijn genomen om ervoor te zorgen dat de onderneming op korte termijn kon overleven in afwachting van de opstelling van een omvattend herstructureringsplan. Aangezien het saneringsplan van 2012 niet is uitgevoerd, beschouwt de Commissie beide maatregelen als een onderdeel van het herstructureringsplan 2013 en zal zij de maatregelen 1 en 2 alleen beoordelen voor zover er sprake is van staatssteun, in de context van maatregel 4, d.w.z. als één omvattende steunmaatregel voor de herstructurering van Cyprus Airways.

5.1. IS ER AL DAN NIET SPRAKE VAN STAATSSTEUN?

(101) In artikel 107, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

5.1.1. Maatregelen 1, 2 en 4

(102) In haar besluit van 6 maart 2013 heeft de Commissie de voorlopige conclusie geformuleerd dat maatregel 1, de participatie van de staat in de kapitaalverhoging van Cyprus Airways in 2012, staatssteun vormt.

(103) De maatregel is gefinancierd uit staatsmiddelen en kon aan de staat worden toegerekend. De steun vormt een selectief voordeel voor Cyprus Airways aangezien de Commissie van oordeel was dat een particuliere investeerder in de gegeven omstandigheden geen kapitaal aan de onderneming zou hebben verstrekt, rekening houdend met de ernstige moeilijkheden waarin Cyprus Airways zich bevond, het ontbreken van levensvatbare perspectieven op het moment van de inbreng en van het alternatief van een aandeelhouderslening met passende zekerheden. Bovendien heeft bijna geen enkele van de particuliere aandeelhouders van Cyprus Airways bijgedragen aan de kapitaalverhoging aangezien slechts 1 06 000 EUR door particuliere aandeelhouders is ingebracht (ten opzichte van de oorspronkelijk verwachte 13,67 miljoen EUR). Hierdoor groeide het aandeel van de staat in Cyprus Airways van 69 % tot 93,67 %. De maatregel was derhalve niet in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie (20).

(104) De Commissie is het niet eens met het standpunt van de Cypriotische autoriteiten dat de staat als een investeerder in een markteconomie heeft gehandeld om de waarde van zijn investering te beschermen omdat de kapitaalverhoging van 31,33 miljoen EUR hoe dan ook ontoereikend was om de onderneming in staat te stellen te overleven. Dit werd bewezen door het feit dat de onderneming nauwelijks enkele maanden later extra middelen heeft gekregen als onderdeel van maatregel 2 (reddingssteun). Met betrekking tot het ontbreken van participaties van andere investeerders door de economische crisis in Cyprus, wijst de Commissie erop dat een voor marktinvesteerders aantrekkelijke investering ook op belangstelling van buitenlandse investeerders zou hebben kunnen rekenen.

(105) De Commissie neemt in ieder geval akte van het voornemen van de Cypriotische autoriteiten om de staatsbijdrage in de kapitaalverhoging van 2012 op te nemen in de aangemelde herstructureringssteun.

(106) Dankzij maatregel 1 kon Cyprus Airways blijven functioneren omdat de onderneming niet de gevolgen hoefde te dragen die slechte financiële resultaten normaal gezien teweegbrengen. Aangezien Cyprus Airways op de geliberaliseerde EER-markt voor luchtvervoer met andere EER-ondernemingen concurreert, kon maatregel 1 tot concurrentieverstoring leiden en de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(107) Maatregel 2 was aangemeld als reddingssteun in de vorm van een staatslening tegen een intrestvoet van 1,76 % en moest worden terugbetaald tegen 30 juni 2013. De Commissie stelde in haar besluit van 6 maart 2013 dat geen enkele voorzichtige crediteur een lening met een dergelijke intrestvoet zou hebben verstrekt aan een onderneming in moeilijkheden. Bovendien hebben de Cypriotische autoriteiten niet aangetoond hoe Cyprus Airways de lening na zes maanden zou kunnen terugbetalen. Aangezien alle andere criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vervuld zijn (zoals verder toegelicht in het besluit van 6 maart 2013 waarnaar voor dit punt wordt verwezen), vormt maatregel 2 staatssteun. In hun antwoord op het besluit van 6 maart 2013 erkennen de Cypriotische autoriteiten dat de lening reddingssteun vormt. De Commissie merkt op dat de lening niet zal worden terugbetaald en door de Cypriotische autoriteiten is aangemeld in het kader van de herstructureringssteun (maatregel 4).

(108) Maatregel 4 was aangemeld als herstructureringssteun. Alle onderdelen van deze maatregel worden uit staatsmiddelen gefinancierd en zijn toerekenbaar aan de staat in de vorm van een kapitaalinjectie, de omzetting van schulden in kapitaal of de rechtstreekse dekking van een deel van het tekort van het Fonds voor sociale voorzieningen. Maatregel 4 levert Cyprus Airways een selectief voordeel op aangezien een investeerder in een markteconomie deze middelen niet ter beschikking zou hebben gesteld van een onderneming in een dergelijke financiële situatie (met gecumuleerde verliezen van 99,7 miljoen EUR, een te hoge schuldgraad en een verdwenen kapitaalbasis). Om de in overweging 106 uiteengezette redenen is de kans ten slotte groot dat de maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten nadelig zal beïnvloeden en de mededinging zal verstoren.

(109) Om die reden besluit de Commissie dat maatregel 4 staatssteun ten behoeve van Cyprus Airways is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Volgens de aanmelding is steun verleend voor een bedrag van 102,9 miljoen EUR. De Commissie neemt akte van de verklaring van de Cypriotische autoriteiten dat de toekenning van de kortetermijnlening van 10 miljoen EUR misschien niet nodig zal zijn en neemt deze derhalve niet op in de totale herstructureringssteun. Zij merkt op dat maatregel 4 in verschillende tranches is toegekend.

(110) Tranche a), de bijdrage van de staat van 31,33 miljoen EUR in de kapitaalverhoging van 2012, is in de volgende tranches toegekend: Tabel 6 Data van de bijdragen van de staat in de kapitaalverhoging van 2012 Bedrag (in miljoen EUR) Toekenningsdatum 3,0 12 september 2012 3,0 20 september 2012 5,0 26 september 2012 4,0 11 oktober 2012 16,33 28 december 2012 Totaal: 31,33

(111) Tranche b), de reddingssteunlening van 34,5 miljoen EUR, is in de volgende tranches toegekend: Tabel 7 Toekenningsdata van de reddingssteunlening 2013 door de staat Bedrag (in miljoen EUR) Toekenningsdatum 3,0 22 januari 2013 5,0 29 januari 2013 3,5 28 februari 2013 10,0 2 mei 2013 13,0 26 juli 2013 Totaal: 34,5

(112) De Commissie beschikt niet over indicaties waaruit blijkt dat de andere tranches van maatregel 4 reeds zijn toegekend, namelijk c) het inroepen van de staatswaarborg en de daaropvolgende omzetting van een schuld van 28,5 miljoen EUR in vermogen, en d) 8,6 miljoen EUR om het tekort van het Fonds voor sociale voorzieningen te dekken.

5.1.2. Maatregel 3

(113) De Commissie neemt akte van de in september 2013 door de Cypriotische autoriteiten verstrekte verduidelijking dat geen ex-gratiacompensatie was of zou worden verleend aan ontslagen werknemers.

(114) Bijna één jaar later hebben de Cypriotische autoriteiten in hun schrijven van augustus 2014 verklaard dat de regering in mei/juni 2014 om sociaaleconomische redenen had besloten directe compensaties toe te kennen aan ex-werknemers van Cyprus Airways die reeds zelf ontslag hadden genomen of waren ontslagen. Dat besluit was pas genomen en de compensatie werd pas betaald nadat het vertrek of ontslag van de betrokken personeelsleden was afgerond. Alle wettelijke verplichtingen van Cyprus Airways ten aanzien van deze werknemers werden volledig door de onderneming zelf gedragen.

(115) Volgens de Cypriotische autoriteiten werden de vertrekken en ontslagen van de werknemers van Cyprus Airways op grond van het herstructureringsplan 2013 uitgevoerd zonder extra compensatie door de Cypriotische regering. Die laatste heeft ex post besloten een directe compensatie te verlenen aan de ex-werknemers van Cyprus Airways.

(116) Hieruit blijkt dat het aanvankelijke voornemen van de Cypriotische autoriteiten om ex-gratiacompensaties te verlenen aan de ontslagen werknemers niet in de praktijk is omgezet en de Commissie concludeert derhalve dat niet moet worden beoordeeld of maatregel 3 al dan niet staatssteun vormt.

5.1.3. Maatregel 5

(117) In 2010 en 2011 werd een bedrag van 2 69 317,94 EUR aan Cyprus Airways toegekend als onderdeel van een staatssteunregeling, op basis waarvan aan geselecteerde bedrijven uit staatsmiddelen subsidie kon worden verleend voor opleidingsdoeleinden. Om die reden besluit de Commissie dat maatregel 5 staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is ten behoeve van Cyprus Airways. Deze beoordeling wordt niet betwist door de Cypriotische autoriteiten.

(118) In de jaren 2010 en 2011 is aan Cyprus Airways opleidingssteun toegekend voor 303 opleidingsprojecten. De Cypriotische autoriteiten hebben geen overzicht meegedeeld met de toekenningsdatum per project.

5.1.4. Conclusie inzake de aanwezigheid van staatssteun

(119) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het niet nodig is om te beoordelen of maatregel 3 al dan niet staatssteun vormt. De Commissie is van oordeel dat de maatregelen 1, 2, 4 en 5 staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(120) De totale som van de in het kader van maatregelen 1, 2 en 4 toegekende staatssteun bedraagt 102,9 miljoen EUR. De eerste twee tranches, d.w.z. 65,83 miljoen EUR, werden reeds toegekend op verschillende data tussen 12 september 2012 en 26 juli 2013.

(121) In het kader van maatregel 5 werd in de periode 2010-2011 2 69 317,94 EUR staatssteun toegekend.

5.2. ONRECHTMATIGE STEUN

(122) De maatregelen 1 en 2, en derhalve ook 4, zijn staatssteun en werden toegekend in strijd met de verplichtingen ten aanzien van kennisgeving en standstill van artikel 108, lid 3, van het Verdrag. Hetzelfde geldt voor maatregel 5. Bijgevolg vormen al deze maatregelen onrechtmatige staatssteun.

5.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN

(123) Aangezien bepaalde maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn, moet hun verenigbaarheid worden getoetst aan de afwijkingen als omschreven in de leden 2 en 3 van dat artikel. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is het aan de lidstaten om zich te beroepen op mogelijke gronden voor verenigbaarheid en om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor die verenigbaarheid wordt voldaan (21).

(124) De Cypriotische autoriteiten waren aanvankelijk van mening dat maatregel 1 geen staatssteun vormde, en zij hadden maatregel 2 als reddingssteun aangemeld. Na de eerste formele onderzoeksprocedure en de door de Commissie in die context geformuleerde twijfels, alsmede de geplande niet-terugbetaling van de reddingssteunlening in het kader van maatregel 2, hebben de Cypriotische autoriteiten echter aangevoerd dat de maatregelen 1, 2 en 4 op grond van de richtsnoeren van 2004 verenigbaar zijn als herstructureringssteun.

(125) De Cypriotische autoriteiten hebben op 22 juli 2013 een ontwerp van herstructureringsplan aangemeld, gevolgd door een geactualiseerd plan op 23 oktober 2013. Daarna hebben zij nog aanvullende verduidelijkingen ingediend. De belangrijkste uitgangspunten en ideeën uit het herstructureringsplan 2013 zijn sinds de aanmelding van 23 oktober 2013 echter identiek gebleven.

(126) Maatregel 5 was volgens de Cypriotische autoriteiten op grond van de GBER verenigbare opleidingssteun. De Commissie heeft daarentegen, op basis van de door Cyprus ingediende stukken, vastgesteld dat Cyprus Airways sinds 2009 een onderneming in moeilijkheden is. In artikel 1, lid 6, onder c), van de GBER is bepaald dat deze verordening niet van toepassing is op ondernemingen in moeilijkheden. Derhalve komt Cyprus Airways sinds 2009 niet meer in aanmerking voor opleidingssteun.

(127) Volgens punt 20 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun 2004 kan „een dergelijke onderneming niet worden beschouwd als een passend instrument om aan de verwezenlijking van andere beleidsdoelstellingen van de overheid bij te dragen, zolang haar levensvatbaarheid niet is verzekerd. Daarom is de Commissie van mening dat enkel wanneer aan de in de onderhavige richtsnoeren uiteengezette voorwaarden is voldaan, steun aan ondernemingen in moeilijkheden kan bijdragen tot de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid zonder het handelsverkeer zodanig te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.” Bijgevolg kan de Commissie maatregel 5 uitsluitend beoordelen als herstructureringssteun in het kader van het herstructureringsplan 2013.

(128) Aangezien er slechts één passende verenigbaarheidsgrond is voor de maatregelen 1, 2, 4 en 5, acht de Commissie het opportuun alle maatregelen samen te beoordelen. Voor deze beoordeling verwijst zij met name naar de punten 31 tot en met 77 van de richtsnoeren van 2004.

5.3.1. Subsidiabiliteit — onderneming in moeilijkheden

(129) In haar besluit van 6 maart 2013 (overwegingen 41 tot en met 46) heeft de Commissie ten voorlopige titel geconcludeerd dat Cyprus Airways sinds 2010 een onderneming in moeilijkheden is. Die voorlopige conclusie is bevestigd in het besluit van 4 februari 2014 (overwegingen 83 en 84). Vervolgens hebben de Cypriotische autoriteiten erkend dat Cyprus Airways sinds 2009 in moeilijkheden verkeert.

(130) De openbare financiële verslagen van Cyprus Airways bevatten voor de periode sinds 2009 de volgende financiële kerncijfers: Tabel 8 Financiële kerngegevens Cyprus Airways 2008-H1 2012 (in miljoen EUR) 2008 2009 2010 2011 H1 2012 (22) Omzet 311,4 247,5 236,3 212,8 71,3 EBT 2,1 – 3,2 – 2,9 – 23,8 – 34,2 Maatschappelijk kapitaal 35,2 35,2 35,2 35,2 35,2 Eigen vermogen 13,9 9,4 7,7 – 15,9 – 48,6

(131) Volgens punt 10, onder a), van de richtsnoeren van 2004 wordt een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid geacht in moeilijkheden te verkeren wanneer „meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan”.

(132) Verder kan een onderneming volgens punt 11 van de richtsnoeren van 2004 inzake reddings- en herstructureringssteun in moeilijkheden worden geacht „wanneer de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere kasstroom, een toenemende schuldenlast, toenemende rentelasten en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva”. In dit verband kan volgens de jurisprudentie van het Gerecht „een negatief eigen vermogen […] worden beschouwd als een sterke indicator dat de onderneming in financiële moeilijkheden verkeert” (23).

(133) In punt 10, onder a), van de richtsnoeren van 2004 is aangegeven dat een onderneming die grote delen van haar maatschappelijk kapitaal verliest, naar verwachting niet in staat zal zijn de verliezen te stelpen die op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zullen leiden. De Commissie is van oordeel dat die stelling a fortiori opgaat voor een onderneming die haar volledige maatschappelijk kapitaal is verloren en over een negatief eigen vermogen beschikt (24).

(134) Zoals hierboven in tabel 8 is aangegeven, is het eigen vermogen van Cyprus Airways sinds 2011 negatief. Voorts nam het eigen vermogen reeds af in 2009 en 2010 en lag het aanzienlijk lager dan het maatschappelijk kapitaal. Met betrekking tot punt 11 toont tabel 8 aan dat Cyprus Airways sinds 2009 met een dalende omzet en oplopende verliezen kampt. In 2009 daalde de omzet met bijna 21 % ten opzichte van 2008 en noteerde het bedrijf een verlies (EBT) van 3,2 miljoen EUR. Die trend heeft zich de volgende jaren doorgezet.

(135) Rekening houdend met het voorgaande en de door de Cypriotische autoriteiten meegedeelde informatie (zie overweging 68, komt de Commissie tot de conclusie dat Cyprus Airways sinds 2009 een onderneming in moeilijkheden is, gedeeltelijk overeenkomstig punt 10 (met name sinds 2011) en in ieder geval op grond van punt 11 van de richtsnoeren van 2004.

(136) Overeenkomstig punt 33 van de richtsnoeren van 2004 moet „de onderneming een onderneming in moeilijkheden in de zin van de onderhavige richtsnoeren zijn”. Aan die voorwaarde is derhalve voldaan.

5.3.2. Looptijd van het herstructureringsplan 2013 — herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn

(137) De punten 35 tot en met 37 van de richtsnoeren van 2004 luiden als volgt: „35. Het herstructureringsplan, waarvan de looptijd zo kort mogelijk moet zijn, dient binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming te herstellen op grond van realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden. Herstructureringssteun moet derhalve gekoppeld zijn aan een uitvoerbaar herstructureringsplan waartoe de betrokken lidstaat zich verbindt. Dit plan moet met alle noodzakelijke gegevens, waaronder met name een marktstudie, aan de Commissie worden voorgelegd. De verbetering van de levensvatbaarheid komt voornamelijk tot stand door middel van interne maatregelen waarin het herstructureringsplan voorziet, en mag alleen berusten op externe factoren — zoals prijs- en vraagfluctuaties — waarop de onderneming slechts weinig invloed kan uitoefenen, op voorwaarde dat de veronderstellingen inzake de marktontwikkeling algemeen zijn aanvaard. Een herstructurering dient de afstoting van de activiteiten te omvatten die zelfs na de herstructurering structureel verliesgevend zouden blijven.”;

(138) „36. Het herstructureringsplan moet de omstandigheden beschrijven die tot de moeilijkheden van de onderneming hebben geleid zodat kan worden nagegaan of de voorgestelde maatregelen passend zijn. Het houdt onder meer rekening met de actuele situatie en de verwachte ontwikkeling van vraag en aanbod op de relevante productmarkt, aan de hand van bestcase-, worstcase- en neutrale scenario’s, alsmede de specifieke sterke en zwakke punten van de onderneming. Deze beschrijving moet het bedrijf in staat stellen een nieuwe structuur in te voeren die uitzicht biedt op levensvatbaarheid op de lange termijn en waarmee het bedrijf op eigen benen kan staan.”;

(139) „37) Het herstructureringsplan moet zorgen voor een omslag waardoor de onderneming, nadat de herstructurering voltooid is, in staat is al haar kosten te dekken, met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten. Het verwachte rendement op eigen vermogen dient voldoende te zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren. Wanneer de moeilijkheden van de onderneming aan een gebrekkige corporate governance zijn te wijten, dienen de nodige aanpassingen te worden doorgevoerd.”.

(140) Het aangemelde herstructureringsplan bestrijkt de termijn tussen de eerste verkoop van een actief in het kader van de eigen bijdrage van de onderneming in de herstructureringskosten in april 2012 tot eind 2017 en beoogt Cyprus Airways opnieuw winstgevend te maken vanaf het boekjaar 2014. Volgens het aangemelde plan zou de herstructurering in totaal vijf jaar en zes maanden in beslag nemen.

(141) De Commissie merkt op dat deze termijn langer is dan de door de Commissie voor andere luchtvaartmaatschappijen goedgekeurde herstructureringstermijnen: doorgaans vijf jaar (25).

(142) De Commissie merkt bovendien op dat maatregel 5 in de periode 2010-2011 is toegekend. Aangezien maatregel 5 is toegekend op een moment waarop de onderneming zich reeds in moeilijkheden bevond, valt hij niet onder de GBER. Dit betekent dat deze maatregel hetzij onverenigbare opleidingssteun vormt, hetzij herstructureringssteun waarvan de verenigbaarheid in die context moet worden beoordeeld. In het laatste geval zou dat betekenen dat de herstructureringstermijn daardoor ongeveer zeven jaar bedraagt (en moet de maatregel deel uitmaken van het aangemelde herstructureringsplan).

(143) In gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie instemmen met een langere herstructureringstermijn. In dit geval konden de Cypriotische autoriteiten echter niet verantwoorden waarom Cyprus Airways meer dan vijf jaar nodig had om de herstructurering af te ronden. De Commissie merkt immers op dat de door de Cypriotische autoriteiten in overweging 72 beschreven „verloren tijd” te wijten is aan de vertragingen in de interne besluitvormingsprocedure van de staat (26) die de autoriteiten zelf in de hand hebben. Voorts wordt, in tegenstelling tot andere dossiers, in het herstructureringsplan 2013 van Cyprus Airways niet verwezen naar specifieke omstandigheden die de Commissie in het verleden in de door Cypriotische autoriteiten aangehaalde besluiten heeft aanvaard en op grond waarvan zij een langere herstructureringstermijn zou kunnen toestaan. Dergelijke omstandigheden zouden bijvoorbeeld een aanzienlijke afname van de capaciteit of een bijzonder klein marktaandeel kunnen zijn (27).

(144) De Commissie is het er derhalve niet mee eens dat een termijn van vijf jaar en zes maanden (of zelfs zeven jaar) redelijk is in het geval van Cyprus Airways.

(145) Wat de inhoud van het herstructureringsplan 2013 betreft, merkt de Commissie op dat de Cypriotische autoriteiten geen afdoende antwoorden formuleren op de in het besluit van 4 februari 2014 geopperde bezwaren.

(146) De Cypriotische autoriteiten bleven erbij dat het plan rekening hield met de effectiviteit van het resterende netwerk en de potentiële afname van de passagiersvraag en dat, op basis van de schommelingen in het recente verleden, er geen risico’s bestonden op nadelige schommelingen van de brandstofprijzen en van de wisselkoers tussen euro en dollar. Voorts herhaalden zij dat de beoogde financiële toestand van de onderneming bevredigend was ten opzichte van haar zwakke prestaties in het verleden. Zij wezen erop dat een aantal aspecten van het herstructureringsplan 2013, zoals de heronderhandeling van de grondafhandelingskosten op de luchthaven Larnaca, zich gunstiger ontwikkelden dan verwacht.

(147) In haar besluit van 4 februari 2014 uitte de Commissie echter haar twijfels omdat zij redenen had om aan te nemen dat talrijke uitgangspunten van het herstructureringsplan 2013 te optimistisch waren in het licht van haar ervaringen met andere herstructureringsplannen in de luchtvaart, gezien de concurrentie op de markt en het algemene beginsel dat bij een geloofwaardige herstructurering ook rekening moet worden gehouden met een realistische kans op negatieve ontwikkelingen.

(148) De Commissie merkt op dat de aannames van Cyprus Airways niet algemeen worden erkend, noch worden onderbouwd met cijfers over commerciële perspectieven. Concurrenten betwisten deze aannames, met name in verband met de potentiële concurrentiedruk op rendabel geachte routes, de brandstofbesparingen en de verwachte inkomstenstijging door een tariefverhoging.

(149) De Commissie merkt op dat de onderneming volgens het basisscenario van het herstructureringsplan 2013 reeds in 2014 een positief EBIT van 0,4 miljoen EUR zou halen en dat dit resultaat de jaren daarna nog zou verbeteren. De Commissie wijst er evenwel op dat het plan ervan uitgaat dat de rente op schulden aan derden tijdens de hele herstructureringsperiode niet aangroeit of dat er geen rente moet worden betaald. In het herstructureringsplan 2013 is alleen vermeld dat de schulden aan derden moeten worden herschikt, maar wordt niet gepreciseerd welke stappen daartoe zullen worden genomen. Volgens de prognose zouden de handels- en andere schulden (met uitsluiting van de schulden aan Hellenic Bank) op de balans 2013-2018 identiek blijven op 27,9 miljoen EUR. Derhalve is de schuld aan derden omvangrijk en kan elke mislukking om tot een herschikking te komen ernstige gevolgen hebben voor de financiële prognoses.

(150) De Commissie herhaalt haar argument uit haar besluit van 4 februari 2014 dat Cyprus Airways na het verstrijken van de herstructureringsperiode een onderneming zal zijn die over geen enkele kapitaalreserve beschikt en met een negatieve totale reserve. Een dergelijke onderneming kan niet levensvatbaar worden geacht, aangezien ze over geen enkele veiligheidsbuffer beschikt.

(151) De Commissie constateert verder dat de in het herstructureringsplan 2013 voorgestelde maatregelen geen passend antwoord lijken te bieden op de in de kennisgeving genoemde problemen die aan de basis liggen van de moeilijkheden van de onderneming. Ondanks het feit dat die markten bijgedragen hebben tot de problemen van de onderneming, worden volgens het plan drie verliesgevende routes naar Griekenland en twee naar het Midden-Oosten gehandhaafd. Ook minstens vier routes waarop Cyprus Airways met lagekostenmaatschappijen concurreert, worden volgens het plan behouden en de tarieven worden opgetrokken. Ten slotte wordt minstens één route gehandhaafd die aanzienlijke hinder ondervindt van het verbod om over Turkije te vliegen.

(152) Het herstructureringsplan 2013 bevat hoe dan ook geen concrete beoordeling van de vooruitzichten van de vraag en het aanbod op de relevante markten, behalve dat erkend wordt dat een aantal gehandhaafde routes met een concurrentiedruk kunnen worden geconfronteerd.

(153) De Commissie merkt verder op dat in het worstcasescenario onvoldoende rekening is gehouden met de zwakten van de onderneming en de risico’s op de betrokken markten, waarvan er een aantal in het plan zelf worden genoemd. Die zwaktes en risico’s zijn onder meer de druk van concurrenten, afwijkingen van belangrijke parameters die aan de financiële basisprognose ten grondslag liggen (bv. de gemiddelde inkomsten per passagiers (yield), de brandstofprijs, de wisselkoers tussen dollar en euro, een daling van de vraag) en de economische situatie op belangrijke markten.

(154) Het worstcasescenario gaat uit van een daling van de inkomsten met amper 1 % en voorziet in een positief EBIT van slechts 0,3 miljoen EUR in 2016 en 2017. Zodra zich echter één van de in het herstructureringsplan 2013 genoemde extra risico’s voordoet — zoals een stijging van de olieprijs met 1 % of een wijziging met 1 % van de wisselkoers tussen dollar en euro — vallen de verwachte winsten in het water (zie overweging 51). De risico’s zijn des te groter omdat Cyprus Airways niet over het nodige onderpand beschikt om zich af te dekken tegen brandstofprijs- of wisselkoersrisico’s. De Commissie merkt voorts op dat in de worstcasescenario’s in eerdere herstructureringsplannen in de luchtvaartsector rekening werd gehouden met veel grotere afwijkingen van de basisparameters (28). Voorts heeft men geen rekening gehouden met het risico op een veel scherpere concurrentie, met name op de routes naar Tel Aviv en Moskou, respectievelijk de vierde en vijfde belangrijkste route voor Cyprus Airways in termen van passagiersaantallen, hoewel dat risico expliciet in het herstructureringsplan 2013 is vermeld. Bovendien had men rekening moeten houden met de mogelijkheid van een langer aanslepende recessie in Griekenland en Cyprus.

(155) De Commissie concludeert derhalve dat het herstructureringsplan 2013 niet voldoende inspeelt op de omstandigheden die aan de basis liggen van de moeilijkheden waarin Cyprus Airways zich bevindt, niet ten volle rekening houdt met de toekomstige perspectieven van de markt en geen geloofwaardig worstcasescenario bevat.

(156) Ten slotte merkt de Commissie op dat het herstructureringsplan 2013 de fundamentele knelpunten in het bedrijfsmodel van de onderneming, waarvan blijkt dat ze mee aan de basis liggen van de problemen van de onderneming, niet aanpakt. De herstructurering van Cyprus Airways is gebaseerd op het bestaande bedrijfsmodel van een traditionele fullserviceluchtvaartmaatschappij, die voor de verkoop van tickets voornamelijk een beroep doet op tussenpersonen. Haar concurrenten, enerzijds lagekostenmaatschappijen en anderzijds fullservicemaatschappijen die een groter netwerk aanbieden, doen daarentegen meestal een beroep op de directe ticketverkoop via het internet.

(157) De Commissie concludeert derhalve dat niet voldaan is aan de punten 35 tot en met 37 van de richtsnoeren van 2004, omdat i) de looptijd van het herstructureringsplan 2013 onredelijk lang is, ii) het plan de levensvatbaarheid van de onderneming niet binnen een redelijke termijn herstelt en niet op realistische aannames is gebaseerd, en iii) het plan geen voldoende variabele scenario’s bevat die rekening houden met de marktcontext.

5.3.3. Voorkomen van ongepaste verstoring van de mededinging

(158) Op grond van de punten 38 tot en met 42 van de richtsnoeren van 2004 dient een onderneming die herstructureringssteun ontvangt, compenserende maatregelen te nemen voor de door de staatssteun veroorzaakte verstoring van de mededinging. Mogelijke maatregelen zijn de afstoting van activa, de inkrimping van capaciteit of de aanwezigheid op de markt en de verlaging van de toegangsdrempels op de betrokken markten, en die maatregelen moeten betrekking hebben op niet-verliesgevende routes of producten.

(159) De Cypriotische autoriteiten hebben compenserende maatregelen voorgesteld, waaronder de stopzetting of capaciteitsvermindering van niet-verliesgevende routes, de verkoop van twee LHR-slots en de inkrimping van de vloot en de ASK.

(160) De Commissie is van oordeel dat de verkoop van twee slots op LHR, een volledig gecoördineerde luchthaven (29), toereikend kan worden geacht om de belemmeringen voor de toegang van concurrenten te verkleinen, in het bijzonder omdat Cyprus Airways deze luchthaven hierdoor volledig zou verlaten. De aanzienlijke inkrimping van de vloot wijst eveneens op een aanzienlijke vermindering van de capaciteit.

(161) Wat de als compenserende maatregelen voorgestelde routes betreft, aanvaardt de Commissie doorgaans de stopzetting of capaciteitsvermindering van niet-verliesgevende routes, d.w.z. routes met een positieve brutobijdrage, rekening houdend met de variabele kosten (30).

(162) De Cypriotische autoriteiten hebben als compenserende maatregel voorgesteld de capaciteit op de route LCA-ATH te verminderen. De Commissie merkt echter op dat deze route een negatieve brutobijdrage levert en dat de Cypriotische autoriteiten geen bewijzen hebben geleverd om hun argument te staven dat het deel van de route dat als compenserende maatregel wordt genoemd (verlaging van de frequentie met vier vluchten per week), niet-verliesgevend was.

(163) Niettemin merkt de Commissie op dat de voorgestelde vermindering van de ASK met 24 % ten opzichte van de capaciteit in 2012 hoger ligt dan de in andere herstructureringsplannen van luchtvaartmaatschappijen voorgestelde vermindering van de ASK (31). Dit betekent dat, zelfs indien geen rekening wordt gehouden met de vermindering van de capaciteit tussen LCA en ATH (goed voor slechts 0,84 % van de totale ASK), de verlaging van de ASK nog steeds voldoende is.

(164) De Commissie concludeert derhalve dat voldaan is aan de punten 38 tot en met 42 van de richtsnoeren van 2004.

5.3.4. Steun beperkt tot het minimum: reële bijdrage, vrij van steun

(165) Volgens de punten 43 tot en met 45 van de richtsnoeren van 2004 dienen begunstigden van herstructuringssteun uit eigen middelen een belangrijke bijdrage te leveren aan het herstructureringsplan 2013, d.w.z. voor grote ondernemingen zoals Cyprus Airways minstens 50 % van de herstructureringskosten, behalve in uitzonderlijke omstandigheden en in een bijzondere noodsituatie. De bijdrage moet reëel — dus effectief — zijn, onder uitsluiting van alle voor de toekomst verwachte winst en kasstromen.

(166) De Commissie neemt akte van het geactualiseerde bedrag van de voorgestelde eigen bijdrage van 61,57 miljoen EUR. Dit vertegenwoordigt 41,8 % van de totale herstructureringskosten (147,4 miljoen EUR) en de herstructureringssteun zou worden afgestemd op de daadwerkelijk ingebrachte eigen bijdrage zodat de som van de twee bedragen alleen de herstructureringskosten zou dekken.

(167) De Commissie merkt op dat de eigen bijdrage van 41,8 %, zelfs indien deze volledig wordt ingebracht, lager ligt dan in de in de richtsnoeren van 2004 vastgestelde drempel van 50 %.

(168) Bovendien merkt de Commissie op dat uit tabel 5 in overweging 79 blijkt dat alleen de verkoop van activa t.w.v. 55,67 miljoen EUR in de praktijk is omgezet. De verkoop van andere voorgestelde elementen, zoals de reserveonderdelen en de Airbus A320, is nog niet afgerond en de waarde ervan is nog niet bevestigd door deskundigen.

(169) Voor de onderdelen blijkt uit de tot dusver gerealiseerde inkomsten (0,86 miljoen EUR) dat de oorspronkelijke ramingen van 2,0 miljoen EUR in 2013 en 1,1 miljoen EUR in 2014 veel te optimistisch waren. Bij gebrek aan een waardering van de resterende te verkopen onderdelen door een deskundige en bij gebrek aan andere bewijsstukken, zoals een overeenkomst met een duidelijke toekomstige aankoopverbintenis door de koper, zijn de mogelijke toekomstige opbrengsten uit de verkoop van onderdelen te onzeker en te hypothetisch om in rekening te worden gebracht.

(170) Met betrekking tot de verkoop van de Airbus A320 die de Cypriotische autoriteiten in hun kennisgeving van 11 mei 2014 als „een oud toestel” omschrijven, werden vier van de vijf in 2014 ingediende biedingen ingetrokken en heeft de vijfde bieder niet gereageerd op het door Cyprus Airways geformuleerde tegenvoorstel. Aangezien de Cypriotische autoriteiten geen waardering van de toestellen door deskundigen hebben verstrekt, is de verwachte verkoopopbrengst van 2,5 miljoen EUR niet voldoende reëel en effectief om als eigen bijdrage te worden aanvaard.

(171) Bovendien is de Commissie het niet eens met de Cypriotische autoriteiten en is zij van oordeel dat de overdracht van een eigendom naar het Fonds voor sociale voorzieningen niet als een effectieve en reële eigen bijdrage kan worden beschouwd. De reden hiervoor is dat, zoals door de Cypriotische autoriteiten en de jaarrekeningen van de onderneming wordt bevestigd, het Fonds voor sociale voorzieningen, ongeacht zijn juridisch statuut, door Cyprus Airways wordt gecontroleerd. De middelen van dat fonds staan uiteindelijk ter beschikking van de onderneming en het tekort maakt deel uit van de herstructureringskosten (32). Door een actief over te dragen naar het Fonds voor sociale voorzieningen levert Cyprus Airways derhalve geen reële eigen bijdragen aan haar herstructureringskosten.

(172) In het licht van het voorgaande bedraagt de effectieve en reële bijdrage volgens de Commissie 55,67 miljoen EUR, hetgeen 37,8 % van de herstructureringskosten vertegenwoordigt.

(173) De Cypriotische autoriteiten stellen dat de eigen bijdrage in bijzondere situaties uitzonderlijk minder dan 50 % mag bedragen. Specifiek stellen zij dat een lagere eigen bijdrage in het geval van Cyprus Airways kan worden gerechtvaardigd door de economische en financiële crisis en de Turkse sluiting van het luchtruim, die een extra belemmering vormt voor de onderneming.

(174) De Commissie neemt akte van de bijzondere situatie van de Cypriotische economie en erkent dat de verkoop van activa in een dergelijke context een moeilijke opgave kan zijn. Zij wijst er evenwel op dat Cyprus Airways in een internationale en liquide markt functioneert aangezien potentiële kopers van haar activa, zoals toestellen, slots en onderdelen, uit de hele wereld kunnen komen en niet noodzakelijk een band hebben met de Cypriotische economie, aangezien zij de activa zonder een dergelijke band gemakkelijker zullen kunnen financieren, overdragen en gebruiken.

(175) Voorts geldt het verbod om door het Turkse luchtruim te vliegen reeds jaren en houdt dit verbod geen enkel verband met de verkoop van luchtvaartactiva die elders kunnen worden gebruikt. De aanzienlijke capaciteitsvermindering is bovendien relevant voor concurrenten, terwijl de eigen bijdrage tot doel heeft de vereiste staatssteun te beperken en aan te tonen dat de markten geloven dat een herstel van de levensvatbaarheid haalbaar is.

(176) Hoewel de Commissie op basis van de richtsnoeren van 2004 eigen bijdragen van slechts 40 % van de herstructureringskosten heeft aanvaard vanwege uitzonderlijke omstandigheden (33), ligt dat percentage nog steeds hoger dan de bijdrage van Cyprus Airways.

(177) De Commissie concludeert derhalve dat niet voldaan is aan de punten 43 t.e.m. 45 van de richtsnoeren van 2004. De steun wordt in het herstructureringsplan 2013 niet tot het strikt noodzakelijke minimum beperkt aangezien het plan niet voorziet in een toereikende, effectieve en actuele eigen bijdrage van Cyprus Airways in de herstructureringskosten.

5.3.5. Bijzondere voorwaarden voor ondernemingen in steungebieden

(178) In de richtsnoeren van 2004 is bepaald dat ter wille van de regionale ontwikkeling, en met name indien de begunstigde in een steungebied is gevestigd, minder strenge voorwaarden mogen worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van compenserende maatregelen en de omvang van de bijdrage van de begunstigde onderneming.

(179) In Cyprus komen zowel voor de periode 2007-2013 als 2014-2020 twee regio’s, die samen 50 % van de Cypriotische bevolking vertegenwoordigen, in aanmerking voor regionale investeringssteun op grond van de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag (de westelijke en de oostelijke zone) (34). De Cypriotische autoriteiten hebben er ook op gewezen dat de sociaaleconomische ontwikkeling van Cyprus beïnvloed wordt door een aantal territoriale aspecten, zoals zijn perifere ligging en zijn afhankelijkheid van de zee- en luchtvaart. Ten slotte stelden zij dat de recessie van de Cypriotische economie het argument om Cyprus als een steungebied te behandelen nog versterkt.

(180) De Commissie wijst erop dat de zetel van Cyprus Airways zich bevindt in Nicosia dat niet in één van de beide steungebieden op Cyprus is gelegen. Ook de luchthaven Larnaca, die als centrum van de activiteiten van Cyprus Airways kan worden beschouwd, ligt niet in die gebieden. De Commissie wijst er bovendien op dat, teneinde de gelijke concurrentievoorwaarden te waarborgen, het statuut van steungebied alleen bij besluit van de Commissie kan worden toegekend op grond van de criteria van de geldende richtsnoeren voor regionale steunmaatregelen en niet op basis van territoriale kenmerken of een economische recessie.

(181) Derhalve kan de Commissie niet instemmen met minder stringente voorwaarden inzake de steuncriteria.

5.3.6. Eenmaligheidsbeginsel

(182) In deel 3.3, punt 73, van de richtsnoeren van 2004 is bepaald dat reddings- en/of herstructureringssteun slechts eenmaal mag worden toegekend en „wanneer minder dan tien jaar is verstreken sinds de toekenning van de reddingssteun, het aflopen van de herstructureringsperiode of de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan (naargelang welke van deze gebeurtenissen het recentst), staat de Commissie geen verdere reddings- of herstructureringssteun toe”. Deze voorwaarde staat bekend als het eenmaligheidsbeginsel.

(183) Deel 3.3, punt 73, onder c), voorziet in een uitzondering op het „eenmaligheidsbeginsel” [te bevestigen]: „[…] c) in uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden.”

(184) De Commissie heeft in 2007 op basis van een herstructureringsplan ingestemd met de toekenning van herstructureringssteun aan Cyprus Airways. Op grond van het eenmaligheidsbeginsel komt Cyprus Airways hierdoor op dit moment niet in aanmerking voor nieuwe herstructureringssteun. Bovendien betwijfelt de Commissie of er in dit geval wel sprake is van uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden als bedoeld in punt 73, onder c).

(185) Ondanks hun uitvoerige toelichting van dat punt na de opening van de twee formele inbreukprocedures, konden de Cypriotische autoriteiten niet rechtvaardigen waarom Cyprus Airways geconfronteerd werd met uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden die nieuwe herstructureringssteun rechtvaardigen (35).

(186) Turkije heeft zijn luchtruim reeds in 1974 gesloten voor Cypriotische toestellen (36) en Cyprus heeft reeds een goedgekeurde regeling ingevoerd om de extra kosten voor de getroffen luchtvaartmaatschappijen, waaronder Cyprus Airways, te compenseren (zie overweging 23). Derhalve kan deze gebeurtenis niet als een uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheid worden beschouwd en de Cypriotische autoriteiten hebben ter zake geen nieuwe elementen aangevoerd.

(187) Om dezelfde redenen kan de exploitatie van een „illegale” luchthaven in het noordelijke deel van Cyprus niet als een uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheid worden beschouwd, aangezien toeristen minstens sinds 2004 van en naar het noorden van Cyprus kunnen reizen.

(188) De Commissie betwist voorts het standpunt van de Cypriotische autoriteiten dat de komst van een nieuwe concurrent, ongeacht of het om een lagekosten- of een fullservicemaatschappij gaat, als een uitzonderlijke en onvoorzienbare situatie kan worden bestempeld aangezien Cyprus Airways actief is in een geliberaliseerde sector en haar concurrenten naar de wet handelen. De Commissie heeft geen elementen ontvangen die de bewering staven dat de Cypriotische staat subsidies verleent aan concurrenten van Cyprus Airways. De Commissie verwerpt hoe dan ook de stelling dat de staat staatssteun dient te verlenen aan Cyprus Airways om de negatieve effecten te compenseren van een maatregel die de staat zelf beweert te hebben genomen en als uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheid omschrijft.

(189) De onrust in het Midden-Oosten kan volgens de Commissie niet als uitzonderlijk worden beschouwd aangezien delen van die regio reeds tientallen jaren door aanslepende conflicten worden geteisterd. Met betrekking tot de economische impact van de Arabische lente, de recentste gebeurtenissen waarnaar de Cypriotische autoriteiten verwijzen, blijkt uit de jaarverslagen van de onderneming dat de inkomsten van de routes tussen Cyprus en het Midden-Oosten en de Golf traditioneel ongeveer 10 % van de totale inkomsten van Cyprus Airways vertegenwoordigen. Bijgevolg zou zelfs een aanzienlijke daling van het verkeer een relatief klein (weliswaar „niet verwaarloosbaar”) effect hebben, d.w.z. maximum 10 % van de totale inkomsten van Cyprus Airways.

(190) De Commissie erkent dat de economische situatie in Cyprus en Griekenland is verslechterd en dat de gemiddelde tarieven voor Griekse vluchten mogelijk zijn gedaald. Zij herinnert er evenwel aan dat Cyprus Airways het aantal binnenlandse vluchten in Griekenland tussen 2011 en 2013 heeft uitgebreid en derhalve bewust heeft gekozen voor een grotere afhankelijkheid van de Griekse markt.

(191) Uit de gegevens in het herstructureringsplan 2013 en de door concurrenten verstrekte informatie blijkt dat het totale passagiersverkeer op de Cypriotische markt sinds 2009 is toegenomen, terwijl het marktaandeel van Cyprus Airways is gedaald. Bovendien werden de andere maatschappijen in de regio ook geconfronteerd met de economische crisis, maar hebben zij hun tarieven en netwerk aangepast om op de markt te kunnen blijven. Ryanair wijst erop dat het op deze markten zelfs is gegroeid.

(192) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat Cyprus Airways, ondanks expliciete, zij het „algemene”, waarschuwingen voor risico’s in de jaarverslagen van 2007, 2008 en 2009 (37) en ondanks de beschikbare opties, haar commerciële strategie niet heeft bijgestuurd om de negatieve effecten van de economische malaise op haar belangrijkste markten te vermijden en, zoals haar concurrenten, nieuwe markten aan te boren. Die effecten kunnen dan ook niet als een uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheid worden aangemerkt, maar moeten eerder worden toegeschreven aan het zwakke management en de slechte prestaties van Cyprus Airways.

(193) De Commissie concludeert derhalve dat de situatie van Cyprus Airways niet beantwoordt aan de uitzondering van deel 3.3, punt 73, onder c), van de richtsnoeren van 2004 en dat de herstructureringssteun voor Cyprus Airways strijdig is met het eenmaligheidsbeginsel.

5.3.7. Conclusie

(194) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat Cyprus de maatregelen 1, 2, 4 en 5 ten behoeve van Cyprus Airways op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd en inbreuk heeft gepleegd op artikel 108, lid 3, van het Verdrag.

(195) Bovendien is de Commissie van oordeel dat de maatregelen 1, 2, 4 en 5 van het herstructureringsplan 2013 niet beantwoorden aan de voorwaarden van de richtsnoeren van 2004. De Commissie heeft geen andere verenigbaarheidsgrond gevonden en de Cypriotische autoriteiten hebben evenmin andere verenigbaarheidsgronden voor de genomen maatregelen aangevoerd (met uitzondering van de toepassing van de GBER op opleidingssteun — maatregel 5). De Commissie acht de steun derhalve onverenigbaar met de interne markt.

5.4. TERUGVORDERING

(196) Volgens het Verdrag en de vaste jurisprudentie van het Hof is de Commissie bevoegd om te beslissen dat de betrokken lidstaat de steun moet intrekken of wijzigen indien zij bepaald heeft dat de maatregel onverenigbaar is met de interne markt (38). Eveneens volgens vaste rechtspraak van het Hof is de verplichting van een lidstaat om door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt aangemerkte steun in te trekken, bedoeld om de vroegere toestand te herstellen (39).

(197) In dit verband heeft het Hof bepaald dat dit doel wordt bereikt als de begunstigde de wegens onrechtmatige steun ontvangen bedragen heeft terugbetaald en daardoor het marktvoordeel verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot, en de toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld (40).

(198) Aansluitend bij de jurisprudentie is in artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (41) het volgende bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]”.

(199) Aangezien de tenuitvoerlegging van de betrokken maatregelen voor een totaalbedrag van 6 6 0 99 317,94 EUR (participatie van de staat van 31,33 miljoen EUR in de kapitaalverhoging (maatregel 1), reddingssteunlening van 34,5 miljoen EUR (maatregel 2) en 2 69 317,94 EUR opleidingssteun (maatregel 5)) strijdig is met artikel 108 van het Verdrag en als onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden beschouwd, moet de toegekende steun worden terugbetaald om de toestand van vóór de steunverlening te herstellen. De terugvordering moet betrekking hebben op de periode die aanvangt op de dag dat het voordeel voor de begunstigde is ingegaan, dus de dag waarop hij over de steun kon beschikken, en eindigt bij de daadwerkelijke terugbetaling. Over de terug te betalen bedragen dient de rente derhalve te worden vergoed tot de dag van de daadwerkelijke terugbetaling.

6. CONCLUSIE

(200) Met betrekking tot maatregel 3 is de procedure in artikel 108, lid 2, van het Verdrag zonder voorwerp geworden omdat Cyprus deze maatregel niet ten uitvoer heeft gelegd.

(201) De Commissie is van oordeel dat de maatregelen 1, 2, 4 en 5 met betrekking tot respectievelijk de participatie van de staat in de kapitaalverhoging, de reddingssteunlening, de herstructureringssteun en de opleidingssteun ten behoeve van Cyprus Airways, staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en onverenigbaar zijn met de interne markt omdat zij niet voldoen aan de relevante voorwaarden van de richtsnoeren van 2004 inzake reddings- en herstructureringssteun en er geen andere gronden voor verenigbaarheid werden gevonden.

(202) De Commissie concludeert dat Cyprus de maatregelen 1, 2, 4 en 5 onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd en inbreuk heeft gepleegd op artikel 108, lid 3, van het Verdrag.

(203) Ten slotte merkt de Commissie op dat Cyprus ermee akkoord is gegaan dat dit besluit in de Engelse taal wordt goedgekeurd en bekendgemaakt,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De op 6 maart 2013 op grond van artikel 108, lid 2, van het Verdrag ingeleide formele onderzoeksprocedure naar aanleiding van potentiële ex-gratiacompensatie van Cyprus aan Cyprus Airways is zonder voorwerp geworden omdat Cyprus de maatregel niet ten uitvoer heeft gelegd. Deze procedure wordt hiermee afgesloten.

Artikel 2

De staatssteun ten belope van minstens 6 6 0 99 317,94 EUR, die het resultaat is van de som van een staatsparticipatie van 31,33 miljoen EUR in de kapitaalverhoging, een reddingssteunlening van 34,5 miljoen EUR en 2 69 317,94 EUR opleidingssteun, die door Cyprus onrechtmatig aan Cyprus Airways is toegekend en een inbreuk vormt op artikel 108, lid 3, van het Verdrag, is onverenigbaar met de interne markt.

Artikel 3

Elke staatssteun die Cyprus bovenop de in artikel 2 bedoelde bedragen in