NL Publicatieblad van de Europese Unie C 71/8

ADVIES VAN DE RAAD

van 10 maart 2009

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2008-2011

(2009/C 71/02)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2008-2011 behandeld.

(2) De groei van de Portugese economie is in het huidige decennium achtergebleven bij het gemiddelde van het eurogebied en bij de potentiële groei. De reële BBP-groei stagneerde in 2008, voornamelijk onder invloed van de zwakke externe vraag die een gevolg is van de financiële crisis en de verzwakte economische omstandigheden van de belangrijkste handelspartnes. De externe onevenwichtigheden zijn toegenomen, hetgeen tot een stijgende schuld en tot een daarmee gepaarde gaande stijging van de rentebetalingen in het buitenland heeft geleid. Voorts is de achterstand in concurrentievermogen niet ingelopen. Dit komt vooral door de geringe productiviteitsgroei, die nog steeds als een belangrijk zwak punt van de Portugese economie kan worden aangemerkt. Ook de groei van de binnenlandse vraag nam af onder invloed van het vrij lage niveau van de particuliere consumptie en vooral de bruto-investeringen in vaste activa. Ondanks de trage groei kon het overheidstekort de afgelopen jaren toch worden teruggedrongen. In 2008 bedroeg het 2,2 % van het BBP. In lijn met het Europees economisch herstelplan hebben de Portugese autoriteiten verschillende maatregelen genomen ten belope van 1,3 % van het BBP, waarvan 0,8 % van het BBP met budgettaire gevolgen, teneinde de economische bedrijvigheid in 2009 te bevorderen. De discretionaire maatregelen ten aanzien van de overheidsfinanciën beperken de ruimte voor verdere fiscale impulsen zonder risico voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

(3) In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat het BBP in reële termen met 0,8 % krimpt in 2009 en zich in 2010 en 2011 zal herstellen met een reële groei van respectievelijk 0,5 % en 1,3 %. In de prognoses is rekening gehouden met de stimuleringsmaatregelen die zijn genomen in reactie op de economische neergang. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario te berusten op optimistische groeiaannamen voor de programmaperiode. Met name zijn de prognoses van de binnenlandse vraag in het programma aan de hoge kant. Dit geldt in het bijzonder voor de bruto-investeringen in vaste activa, die in het programmascenario voor 2009 en 2010 slechts een bescheiden daling zouden vertonen. De in het programma voorspelde inflatieniveaus lijken realistisch. Het fiscale stimuleringspakket voor 2009 wordt geacht het BBP te verhogen, in hoofdzaak door middel van investeringsbevorderende maatregelen. Op basis van een verlaging van het tekort op de handels- en dienstenbalans voorziet het programma een daling van het netto financieringstekort ten opzichte van het buitenland van 10,5 % van het BBP in 2008 naar 7,5 % van het BBP in 2011.

(4) Het overheidstekort voor 2008 wordt in de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie en in de actualisering van het stabiliteitsprogramma geraamd op 2,2 % van het BBP, hetgeen iets beter is dan de tekortdoelstelling van 2,4 % van het BBP in de vorige actualisering. De begroting profiteerde in 2008 van het beter dan verwachte resultaat van 2007, aangezien het uiteindelijke tekort voor dat jaar bijna 0,5 % van het BBP lager was dan verwacht. Daarnaast werd het resultaat van 2008 negatief beïnvloed door de economische neergang en de verlaging van het BTW-standaardtarief met één procentpunt in juli 2008, die de groei van de belastingopbrengst in het laatste deel van 2008 temperden. Dit werd deels gecompenseerd door de ongeplande eenmalige verkoop van concessies door de overheid, voornamelijk voor de aanleg en exploitatie van autosnelwegen en stuwdammen voor waterkrachtcentrales, ter waarde van circa 0,75 % van het BBP.

(5) In het geactualiseerde programma wordt in 2009 een overheidstekort voorzien van 3,9 % van het BBP. De verslechtering van het begrotingssaldo wordt voornamelijk toegeschreven aan de gevolgen van discretionaire maatregelen. Sommige van deze al eerder in 2008 aangekondigde maatregelen — steun voor huishoudens en bedrijven en verlaging van het BTW-standaardtarief met één procentpunt vanaf juli 2008 — zullen ook gevolgen hebben voor de uitvoering van de begroting voor 2009. In het programma wordt er echter van uitgegaan dat deze beide effecten worden verzacht door de werking van consolidatiemaatregelen die in eerdere jaren zijn genomen om de uitgaven te beperken, en met name die voor de beloning van overheidspersoneel en sociale overdrachten. In het kader van het Europees economisch herstelplan zijn maatregelen met budgettaire gevolgen ten belope van 0,8 % van het BBP genomen in de vorm van een combinatie van hogere uitgaven en belastingvrijstellingen. Daarnaast verslechtert het saldo ook door de gevolgen van automatische stabilisatoren en doordat de eenmalige concessieverkopen van 2008 wegvallen. Al met al wordt in 2009, gezien de verruiming van het structurele saldo met circa 1 procentpunt, een expansief begrotingsbeleid gevoerd, hetgeen in overeenstemming is met het Europees economisch herstelplan (3).

(6) Het nominale tekort zal volgens de voorspelling dalen tot 2,9 % van het BBP in 2010 en tot 2,3 % van het BBP in 2011. Evenzo moet het primaire saldo geleidelijk verbeteren van een tekort van 0,6 % van het BBP in 2009 tot overschotten van 0,4 % en 1,1 % van het BBP in respectievelijk 2010 en 2011. Na 2009 is de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie gericht op hervatting van de convergentie naar de doelstelling op middellange termijn (MTD) van een structureel saldo (dat wil zeggen het conjunctuurgezuiverde saldo ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van – 0,5 % van het BBP. Desalniettemin zou het structurele saldo in het laatste programmajaar nog altijd de MTD overschrijden. Het begrotingssaldo verbetert in 2010 vooral doordat het tijdelijke stimuleringspakket voor 2009 afloopt. Daarnaast hangen de voor 2010 en 2011 geplande verbeteringen samen met consolidatie-inspanningen die in het verleden zijn verricht om bepaalde uitgaven te beteugelen, en in het bijzonder met de vertraagde doorwerking van maatregelen in het openbaar bestuur om met name de beloning van overheidspersoneel terug te dringen en de pensioenregelingen te hervormen. De actualisering bevat geen nieuwe grote maatregelen voor begrotingsconsolidatie. Ten slotte daalt het nominale tekort in het programma ook dankzij de verwachte toename van de bedrijvigheid. De bruto overheidsschuld, geraamd op 65,9 % van het BBP in 2008, zal naar verwachting stijgen tot een piek van 70,5 % van het BBP in 2010, dit als gevolg van de toename van het tekort, een lage BBP-groei en een belangrijke stock-flow adjustment in 2009, die vooral samenhangt met de aflossing van commerciële schulden en met de verwerving van financiële activa in het kader van de financiële herkapitalisatiemaatregelen die de Portugese autoriteiten hebben genomen. Doordat ervan uit wordt gegaan dat een en ander enige positieve terugkeer zal sorteren, loopt de schuldquote in 2011 waarschijnlijk licht terug tot 70 % van het BBP.

(7) De begrotingsresultaten zijn gedurende de hele programmaperiode onderhevig aan neerwaartse risico's. Gezien de huidige internationale economische en financiële omstandigheden, vormt het macro-economische scenario, dat gebaseerd is op optimistische groeiaannames, een belangrijke bron van onzekerheid. Het is dus zeker mogelijk dat een tegenvallende BBP-groei de inkomstengroei tempert en de daling van de uitgavenquote in gevaar brengt. In mindere mate zijn ook de extra besparingen op de uitgaven die uit de onlangs genomen maatregelen, en met name de maatregelen op het gebied van het openbaar bestuur, kunnen voortvloeien, nog met onzekerheid omgeven. Gezien de risico's voor de macro-economische en begrotingsscenario's en gezien de onzekerheid over het effect van de garanties die zijn verstrekt en de financiële activa die zijn verworven in het kader van de financiële reddingsmaatregelen, kan de schuldquote zich minder gunstig ontwikkelen dan waarop in het programma wordt gerekend. Wel kan de stijging van de schuld die voortvloeit uit de maatregelen ter ondersteuning van de financiële sector later teniet worden gedaan indien de steunregeling en de financiële operaties in dat verband effect sorteren.

(8) Hoewel de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting iets boven het EU-gemiddelde liggen, kan de stijging van de pensioenuitgaven die voor de komende decennia wordt verwacht, dankzij de onlangs doorgevoerde pensioenhervormingen deels worden opgevangen. De begrotingssituatie in 2008, zoals geraamd in het programma, is bijna toereikend om de schuldquote op lange termijn te stabiliseren, als geen rekening wordt gehouden met de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Wordt als uitgangspunt de begrotingssituatie in 2009 zoals deze blijkt uit de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie genomen, dan vergroot het houdbaarheidstekort. Bovendien ligt het huidige niveau van de brutoschuld boven de referentiewaarde in het Verdrag. Realisering van hogere primaire overschotten op middellange termijn, zoals al volgens het programma de bedoeling is, zou leiden tot een vermindering van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn.

(9) In het programma worden een aantal maatregelen gepresenteerd die gericht zijn op een versterking van het begrotingskader. De belangrijkste elementen zijn de geleidelijke invoering van programmabudgettering en van meerjarencycli waarin de begrotingsplanning voor de gehele parlementaire periode wordt gekoppeld aan jaarlijkse uitgavenmaxima. Naast deze wijzigingen in de opstelling van de begroting vooraf is het ook de bedoeling dat sneller en op geïntegreerdere wijze verslag zal worden uitgebracht over de uitvoering van de begroting achteraf. Al met al wordt dus het belang ingezien van een versterking van het begrotingsproces en gaat vooral aandacht uit naar twee punten waarop het Portugese begrotingskader verdere structurele verbetering behoeft: een bredere planning van het begrotingsbeleid op middellange termijn en een striktere beheersing van de uitgavenontwikkeling. Bovendien worden in het programma maatregelen geschetst om de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsdiensten te verbeteren en het bestuur bij staatsondernemingen te wijzigen.

(10) De Portugese autoriteiten hebben verschillende maatregelen aangenomen om de stabilisering van de financiële sector te bevorderen. Onder meer zijn de informatieverplichtingen van financiële instellingen uitgebreid, is de bankdepositogarantie verhoogd (van 25 000 EUR naar 100 000 EUR per rekeninghouder per bank), en is, tot een maximumbedrag van 20 miljard euro (11,75 % van het BBP), voorzien in zowel garanties voor leningen van Portugese banken tot eind 2009 als een verhoging van het kernkapitaal van binnenlandse banken door middel van overheidsinvesteringen (ten belope van maximaal 4 miljard EUR).

(11) De Portugese regering heeft belangrijke discretionaire begrotingsmaatregelen genomen in reactie op de economische neergang. Het stimuleringspakket voor 2009 dat in december 2008 is aangenomen, is in overeenstemming met het in december 2008 door de Europese Raad goedgekeurde Europees economisch herstelplan en vormt een adequaat antwoord op de economische neergang. Dit pakket ondersteunt tijdelijk de bedrijvigheid in 2009 en wordt niet voortgezet in 2010. Het is voornamelijk gericht op investeringen, ondersteuning van het bedrijfsleven en de export, en steun voor de werkgelegenheid en sociale zekerheid. Daarnaast worden EU-middelen van bijna 0,5 % van het BBP naar voren gehaald, hetgeen al een begrotingsneutrale ingreep is. Deze maatregelen komen boven op andere al in 2008 aangekondigde maatregelen (van in totaal 0,4 % van het BBP) ter ondersteuning van huishoudens en bedrijven. Het stimuleringspakket komt op het juiste tijdstip, is doelgericht en is tijdelijk en de maatregelen sluiten in grote lijnen aan bij de belangrijkste beleidsdoelen in verband met de kortetermijnproblemen als gevolg van de economische neergang. Daarnaast omvat het pakket verscheidene structurele maatregelen in het kader van de beleidshervormingsagenda voor de langere termijn. Deze kunnen leiden tot een versterking van de potentiële BBP-groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid en zijn gericht op inkomenssteun aan kansarme groepen, bijvoorbeeld door financiering van aanpassingen van de materiële infrastructuur of verlaging van de kosten voor de aanwerving van personeel. Deze maatregelen hangen samen met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en met de landenspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 28 januari 2009 heeft gedaan in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. In het programma worden ook financiële maatregelen geschetst. Met name worden kredietlijnen voor ondernemingen gesubsidieerd en gaat de overheid haar rekeningen sneller betalen aan de particuliere sector (voornamelijk gefinancierd via de overheidsschuld).

(12) Al met al wordt blijkens het programma in 2009 een expansief en in 2010 een restrictief begrotingsbeleid gevoerd. Meer bepaald houden de programmadoelstellingen voor 2010 een ommekeer in ten opzichte van de begrotingsexpansie in 2009, in die zin dat het nominale tekort in 2010 wordt teruggebracht tot onder de referentiewaarde van 3 % van het BBP nadat deze in 2009 is overschreden. Voor 2010 en 2011 wordt gerekend op een structurele verbetering. Gelet op de risico's voor de begrotingsplannen is het echter niet uitgesloten dat voor 2010 verdere maatregelen nodig zijn om de expansie daadwerkelijk terug te draaien, zoals volgens het programma de bedoeling is. Tot slot kan de schuldquote, gezien de risico's voor de schuldprojecties, in de gehele programmaperiode een stijgende lijn vertonen.

(13) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (4).

De algehele conclusie luidt dat het programma conform het Europees economisch herstelplan is gericht op een belangrijke tijdelijke fiscale impuls in 2009, die een adequate reactie vormt op de economische neergang. Het programma bevat terecht plannen voor hervatting van de begrotingsconsolidatie zodra de economie zich herstelt. Toch is het gezien de optimistische macro-economische aannamen niet uitgesloten dat de economische groei een geringere bijdrage aan de begrotingsconsolidatie levert dan waarop in het programma wordt gerekend. Ook is een verdere consolidatie van de begroting noodzakelijk om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te versterken. Daarnaast kan een verdere versterking van het begrotingskader helpen om de budgettaire doelstellingen te realiseren. Ten slotte is het blijven verbeteren van de kwaliteit van de overheidsfinanciën ook van belang voor een soepel verloop van de economische aanpassingen die nodig zijn gezien de onevenwichtigheden waarmee de economie wordt geconfronteerd, en met name voor een verhoging van de potentiële BBP-groei, voor een verbetering van het concurrentievermogen en voor de correctie van het externe tekort.

Gezien de bovenstaande evaluatie wordt Portugal verzocht om:

i) het begrotingsbeleid voor 2009 volgens plan uit te voeren conform het Europees economisch herstelplan en in het kader van het stabiliteits- en groeipact, waarbij een verdere verslechtering van de overheidsfinanciën in 2009 wordt voorkomen, en de voor 2010 en daarna geplande aanpassing resoluut door te voeren en meer vaart te zetten achter de consolidatie van de begroting als het conjuncturele tij meezit;

ii) het begrotingskader verder volgens plan te versterken en ervoor te zorgen dat de budgettaire consolidatiemaatregelen toegesneden blijven op een verhoging van de kwaliteit van de overheidsfinanciën, zulks gezien de vereiste aanpassing van de bestaande onevenwichtigheden.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2007 2008 2009 2010 2011 Reëel bbp (verandering in %) SP jan 2009 1,9 0,3 – 0,8 0,5 1,3 COM jan 2009 1,9 0,2 – 1,6 – 0,2 n.b. SP dec 2007 1,8 2,2 2,8 3,0 3,0 HICP-inflatie (%) SP jan 2009 2,4 2,6 1,2 2,0 2,0 COM jan 2009 2,4 2,7 1,0 2,0 n.b. SP dec 2007 2,3 2,1 2,1 2,1 2,1 Output gap (5) (% van het potentiële bbp) SP jan 2009 0,2 – 0,4 – 2,1 – 2,5 – 2,5 COM jan 2009 (6) 0,8 0,2 – 1,7 – 2,5 n.b. SP dec 2007 – 2,2 – 1,8 – 1,1 – 0,2 0,5 Netto financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland (% van het bbp) SP jan 2009 – 8,7 – 10,5 – 9,2 – 8,4 – 7,6 COM jan 2009 – 8,7 – 10,2 – 8,2 – 8,7 n.b. SP dec 2007 – 7,0 – 5,8 – 5,6 – 4,9 – 4,7 Overheidsontvangsten (% van het bbp) SP jan 2009 43,2 43,5 44,1 43,6 43,6 COM jan 2009 43,1 44,2 42,6 42,4 n.b. SP dec 2007 42,4 42,7 42,8 43,1 43,1 Overheidsuitgaven (% van het bbp) SP jan 2009 45,7 45,8 48,0 46,5 45,9 COM jan 2009 45,7 46,3 47,2 46,8 n.b. SP dec 2007 45,4 45,1 44,4 43,5 43,3 Overheidssaldo (% van het bbp) SP jan 2009 – 2,6 – 2,2 – 3,9 – 2,9 – 2,3 COM jan 2009 – 2,6 – 2,2 – 4,6 – 4,4 n.b. SP dec 2007 – 3,0 – 2,4 – 1,5 – 0,4 – 0,2 Primair saldo (% van het bbp) SP jan 2009 0,2 0,8 – 0,6 0,4 1,1 COM jan 2009 0,2 0,8 – 1,7 – 1,3 n.b. SP dec 2007 – 0,1 0,5 1,3 2,2 2,5 Conjunctuurgezuiverd saldo (5) (% van het bbp) SP jan 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM jan 2009 – 3,0 – 2,3 – 3,8 – 3,3 n.b. SP dec 2007 – 2,0 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Structureel saldo (7) (8) (% van het bbp) SP jan 2009 – 2,7 – 2,0 – 3,0 – 1,8 – 1,2 COM jan 2009 – 3,1 – 3,0 – 3,9 – 3,3 n.b. SP dec 2007 – 2,1 – 1,6 – 1,0 – 0,3 – 0,4 Bruto overheidsschuld (% van het bbp) SP jan 2009 63,6 65,9 69,7 70,5 70,0 COM jan 2009 63,6 64,6 68,2 71,7 n.b. SP dec 2007 64,4 64,1 62,5 59,7 56,7 Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Bij de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognoses van de diensten van de Commissie uit januari 2009, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen.

(3) Afgaande op het op basis van de informatie in het programma herberekende conjunctuurgezuiverde saldo en uitgaande van de door de diensten van de Commissie gevolgde definitie van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, waarbij (met name voor 2008) de waarden voor deze maatregelen hoger uitkomen dan in het programma, bedraagt het structurele saldo – 2,8 % van het BBP in 2007, – 2,7 % in 2008, – 3,1 % in 2009 en – 1,8 % van het BBP in 2010.

(4) Met name ontbreken facultatieve gegevens over de deflatoren voor de overheidsconsumptie en investeringen (tabel 1b) en over de overheidsconsumptie (tabel 2).

(5) In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.

(6) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 0,7 %, 0,7 %, 0,4 % en 0,5 % in de periode 2007-2010.

(7) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Er komen geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen in het programma voor, maar volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie belopen zij 0,1 % van het bbp in 2007, 0,7 % in 2008 en 0,1 % in 2009 (in alle gevallen betreft het een tekortverminderend effect).

(8) Afgaande op het op basis van de informatie in het programma herberekende conjunctuurgezuiverde saldo en uitgaande van de definitie van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen die door de diensten van de Commissie wordt gevolgd, bedraagt het structurele saldo – 2,8 % van het bbp in 2007, – 2,7 % van het bbp in 2008, – 3,1 % van het bbp in 2009 en – 1,8 % van het bbp in 2010.

Bronnen:

Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.