AANBEVELING VAN DE RAAD

van 28 juni 2011

inzake beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten

(Voor de EER relevante tekst)

2011/C 191/01

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name de artikelen 165 en 166,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

Het terugdringen van voortijdig schoolverlaten is een essentiële voorwaarde om een aantal kerndoelstellingen van de Europa 2020-strategie te verwezenlijken. Het gaat in dit verband om de verwezenlijking van zowel de doelstelling van „slimme groei”, dankzij verbetering van het onderwijs- en opleidingsniveau, als die van „inclusieve groei” door het aanpakken van een van de voornaamste risicofactoren voor werkloosheid, armoede en sociale uitsluiting. Een van de centrale doelstellingen van de Europa 2020-strategie is derhalve om schooluitval van 14,4 % in 2009 terug te brengen tot minder dan 10 % in 2020. De lidstaten hebben toegezegd om — met inachtneming van hun uitgangspositie en nationale omstandigheden — nationale doelen vast te stellen.

Het vlaggenschipinitiatief Een Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting biedt een kader voor maatregelen ten behoeve van sociale en territoriale samenhang, waarbij in het bijzonder de nadruk ligt op de bestrijding van de armoedeval en de intensivering van preventieve maatregelen. Hiermee wordt ingespeeld op de centrale doelstelling van Europa 2020 om in het komende decennium minstens 20 miljoen mensen een uitweg uit armoede en sociale uitsluiting te bieden.

Doel van Jeugd in beweging, een vlaggenschipinitiatief van de Europa 2020-strategie, is „de resultaten en de internationale aantrekkingskracht van de hogeronderwijsinstellingen in Europa verbeteren en de algemene kwaliteit van alle onderwijs- en opleidingsniveaus in de EU verhogen, met evenveel aandacht voor talent als voor gelijke kansen. Om dit te bereiken moet de mobiliteit van studenten en stagiairs worden bevorderd en moeten er betere banen komen voor jongeren”.

Volgens de conclusies van de Raad van 5-6 mei 2003 over referentieniveaus van Europese gemiddelde prestaties in onderwijs en opleiding (benchmarks), diende het percentage voortijdige schoolverlaters in 2010 minder dan 10 % te bedragen. Voortijdige schoolverlaters worden in dit verband omschreven als personen tussen de 18 en 24 jaar met alleen lager secundair onderwijs of minder, die geen onderwijs of opleiding meer volgen. Deze benchmark is niet gehaald. Een op de zeven jongeren breekt momenteel onderwijs of opleiding af voordat hij de tweede fase van het voortgezet onderwijs heeft afgerond.

De resolutie van de Raad van 15 november 2007 over nieuwe vaardigheden voor nieuwe banen (2) beklemtoont de noodzaak om het algemene vaardigheidsniveau te verhogen en daarbij prioriteit te geven aan onderwijs en opleiding voor degenen die het risico op economische en sociale uitsluiting lopen, met name voortijdige schoolverlaters. Voorts wordt benadrukt dat werkzoekenden beroepskeuzebegeleiding en persoonlijke opleidingsplannen moeten worden geboden en dat de erkenning van door middel van formeel, niet-formeel en informeel leren verkregen leerresultaten nader moet worden uitgewerkt.

In de conclusies van de Raad van 22 mei 2008 over volwasseneneducatie wordt de rol erkend die volwasseneneducatie speelt bij de bestrijding van voortijdig schoolverlaten doordat hiermee een tweede kans wordt geboden aan volwassenen die niet over kwalificaties beschikken, waarbij de nadruk in het bijzonder ligt op basisvaardigheden, IT-vaardigheden en het leren van talen.

In zijn conclusies van 12 mei 2009 betreffende een strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding (ET 2020) is de Raad overeengekomen dat uiterlijk in 2020 het aandeel van voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding minder dan 10 % moet bedragen.

In de conclusies van de Raad van 26 november 2009 over het onderwijs aan kinderen met een migrantenachtergrond wordt opgemerkt dat grote aantallen kinderen met een migrantenachtergrond het in het onderwijs weliswaar goed doen, maar dat deze leerlingen in het algemeen vaker voortijdig afhaken. Het gemiddelde schooluitvalcijfer van migrantenleerlingen is in de gehele EU twee maal zo hoog als dat van autochtone leerlingen. De beschikbare gegevens duiden erop dat het schooluitvalcijfer onder Roma nog hoger ligt.

De Raad kwam in zijn conclusies van 11 mei 2010 over de sociale dimensie van onderwijs en opleiding overeen dat om schooluitval met succes te voorkomen kennis moet worden opgedaan over risicogroepen op lokaal, regionaal en nationaal niveau en dat er systemen moeten komen voor het vroegtijdig opsporen van personen die dit risico lopen. De Raad concludeerde voorts dat er algemene, transsectorale strategieën moeten worden gevolgd met een reeks stelselmatige beleidsmaatregelen voor de hele school waarmee de diverse oorzaken van schooluitval worden aangepakt.

Ondanks de verschillen tussen landen en regio's zijn er in alle lidstaten sterke aanwijzingen dat schooluitval onder kansarme en kwetsbare groepen vaker voorkomt. Ook jongeren met speciale onderwijsbehoeften zijn oververtegenwoordigd onder de jongeren die onderwijs en opleiding voortijdig afbreken. Voortijdig schoolverlaten is het gevolg van maatschappelijke achterstand en bestendigt tegelijkertijd het risico om maatschappelijk te worden buitengesloten.

Met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel kan een Europees kader voor een breed beleid inzake voortijdig schoolverlaten de lidstaten behulpzaam zijn bij het evalueren van bestaand beleid, het opstellen van hun nationale hervormingsprogramma's in het kader van de Europa 2020-strategie en het uitvoeren van strategieën met een hoog rendement en een goede kosten-batenverhouding. Het kan ook de basis vormen voor samenwerking via de open coördinatiemethode en als richtinggever voor het gebruik van EU–financieringsinstrumenten dienen.

BEVEELT DE LIDSTATEN AAN:

Het in de bijlage bij deze aanbeveling beschreven kader te benutten om, naargelang de nationale situatie:

er zorg voor te dragen dat uiterlijk eind 2012 breed opgezette strategieën inzake voortijdig schoolverlaten voorhanden zijn, en dat deze worden uitgevoerd in overeenstemming met de nationale prioriteiten en de doelstellingen in het kader van Europa 2020. Er worden breed opgezette strategieën ontwikkeld met preventiemaatregelen en interventiemaatregelen, alsook met compensatiemaatregelen om degenen die het onderwijsstelsel verlaten hebben, te reïntegreren;

te waarborgen dat deze strategieën adequate maatregelen omvatten voor groepen die in de lidstaat aan een groter risico op schooluitval blootstaan, zoals kinderen uit in sociaaleconomisch opzicht kansarme milieus, met een migranten- of Roma-achtergrond, of met speciale onderwijsbehoeften;

maatregelen ter vermindering van schooluitvalpercentages in het relevante kinder- en jongerenbeleid te integreren en de activiteiten in de diverse beleidssectoren te coördineren;

VERZOEKT DE COMMISSIE:

in het ET 2020 een bijdrage te leveren tot de inspanningen van de lidstaten door op verschillende onderwijsniveaus de ontwikkelingen in de lidstaten te volgen teneinde trends vast te stellen;

er — in samenwerking met de lidstaten en zonder vooruit te lopen op de onderhandelingen over het toekomstig financieel kader — zorg voor te dragen dat de EU-programma's betreffende een leven lang leren, jeugd en onderzoek, alsmede de Europese structuurfondsen de tenuitvoerlegging van strategieën van de lidstaten inzake voortijdig schoolverlaten ondersteunen en er een bijdrage toe leveren;

via de jaarlijkse groeianalyse regelmatig verslag uit te brengen over de voortgang ten aanzien van het doel van Europa 2020 en de uitvoering van de strategieën van de lidstaten inzake voortijdig schoolverlaten, zulks in het kader van de rapportageregelingen voor het ET 2020.

(1) PB L 308 van 24.11.2010, blz. 46.

(2) PB C 290 van 4.12.2007, blz. 1.

BIJLAGE

EEN KADER VOOR BREED OPGEZET BELEID TER BESTRIJDING VAN VOORTIJDIG SCHOOLVERLATEN

Strategieën inzake voortijdig schoolverlaten dienen gebaseerd te zijn op een analyse op nationaal, regionaal en lokaal niveau van de omstandigheden die leiden tot dit verschijnsel, aangezien gemiddelde schooluitvalcijfers vaak grote verschillen tussen regio's of landen aan het zicht onttrekken. Voortijdige schoolverlaters vormen een heterogene groep en de individuele redenen om het onderwijs voortijdig af te breken lopen in hoge mate uiteen. De gezinssituatie en de meer algemene sociaaleconomische omstandigheden, zoals de zuigkracht van de arbeidsmarkt, zijn belangrijke factoren. Het effect ervan is afhankelijk van de opzet van het onderwijs- en opleidingsstelsel, de beschikbare leermogelijkheden en de leeromgeving. De coördinatie van beleid dat is gericht op het welzijn van kinderen en jongeren, sociale zekerheid, werkgelegenheid voor jongeren en toekomstige loopbaanperspectieven speelt een belangrijke rol bij het terugdringen van schooluitval.

1. Inventarisatie van de voornaamste factoren en monitoring

Aan de processen die leiden tot voortijdig schoolverlaten liggen complexe, uiteenlopende oorzaken ten grondslag; dikwijls is er echter sprake van een verband met sociaaleconomische achterstandssituaties, lage onderwijsniveaus, vervreemding van onderwijs en opleiding of slechte prestaties, de zuigkracht van de arbeidsmarkt en/of een combinatie van sociale, emotionele en onderwijsgerelateerde problemen, waardoor mensen blootstaan aan het gevaar van schooluitval.

Het soort onderwijs dat de leerlingen volgen moet in aanmerking worden genomen. In sommige lidstaten kiezen leerlingen die moeilijkheden hebben ondervonden in het algemeen onderwijs, vaak voor beroepsonderwijs en -opleiding. In dergelijke gevallen zien scholen in het beroepsonderwijs zich geconfronteerd met een bijzondere verantwoordelijkheid en uitdaging waar het gaat om het beperken van voortijdig schoolverlaten. Een wetenschappelijk onderbouwd beleid vraagt dat er bijzondere aandacht uitgaat naar de resultaten van de afzonderlijke onderwijs- en opleidingssectoren.

Om wetenschappelijk gefundeerd en kosteneffectief beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten te kunnen ontwikkelen, moeten er dienaangaande gegevens worden verzameld en bijgehouden. Dit zou een analyse op lokaal, regionaal en nationaal niveau mogelijk moeten maken. Het zou hierbij kunnen gaan om informatie over schooluitvalpercentages, over de overgang tussen de verschillende onderwijsniveaus, over de scholingsgraad in en de voltooiing van het hoger secundair onderwijs, alsook over schoolverzuim en schoolvermijdend gedrag.

— Door het verzamelen van gegevens moet het mogelijk zijn de belangrijkste oorzaken van de schooluitval van verschillende groepen leerlingen, scholen, soorten onderwijs- en opleidingsinstellingen, gemeenten of regio's te analyseren.

— Het koppelen van gegevens betreffende voortijdig schoolverlaten en contextuele gegevens zoals sociaaleconomische informatie kan tot gerichtere maatregelen en beleid bijdragen. Het verzamelen en analyseren van informatie betreffende de motivatie en de werkgelegenheids- en loopbaanperspectieven van voortijdige schoolverlaters kan ook tot een betere afstemming van maatregelen en beleid op deze problematiek leiden.

— Het evalueren van de effectiviteit en efficiëntie van de huidige beleidsmaatregelen ter vermindering van schooluitval biedt een belangrijke leidraad voor het verbeteren van de strategieën en programma's om de kansen op een succesvolle schoolloopbaan te vergroten.

2. Beleidskader

Brede strategieën inzake voortijdig schoolverlaten zijn gebaseerd op een mix van beleidsmaatregelen, de coördinatie van diverse beleidssectoren en de integratie van maatregelen ter vermindering van voortijdig schoolverlaten in al het relevante kinder- en jongerenbeleid. Naast het onderwijsbeleid dat hoogwaardige schoolstelsels bevordert, gaat het bij deze beleidssectoren hoofdzakelijk om sociaal beleid, ondersteunende voorzieningen, werkgelegenheids-, jeugd-, gezins- en integratiebeleid. De horizontale coördinatie tussen de diverse actoren en de verticale coördinatie van de verschillende overheidslagen zijn even belangrijk. In de strategieën inzake voortijdig schoolverlaten dient een plaats te worden ingeruimd voor aspecten in verband met preventie, interventie en compensatie. De lidstaten dienen de nadere bijzonderheden van hun strategieën vast te stellen in overeenstemming met hun eigen omstandigheden en situatie.

2.1. PREVENTIEBELEID beoogt het risico op schooluitval te beperken voordat er problemen ontstaan. Door dergelijke maatregelen wordt het aanbod aan onderwijs en opleiding geoptimaliseerd om betere leerresultaten te stimuleren en belemmeringen voor succes op onderwijsgebied weg te nemen. Hiermee moet al in een vroeg stadium een degelijke basis worden gelegd voor de ontwikkeling van het potentieel van de kinderen en hun geslaagde integratie in de school. Preventiebeleid zou de volgende punten kunnen omvatten: 1. Een hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie en opvang komt alle kinderen ten goede en is met name van belang voor kinderen uit kansarme milieus, onder wie migranten- en Roma-kinderen. Dit is bevorderlijk voor het lichamelijk welbevinden, de sociale en emotionele ontwikkeling, de taalvaardigheid en de elementaire cognitieve vaardigheden. De voorzieningen moeten van goede kwaliteit en betaalbaar zijn, over voldoende personeel kunnen beschikken en toegankelijk zijn voor gezinnen in achterstandssituaties. De maatregelen hebben betrekking op de organisatie van de onderwijs- en opleidingsstelsels, de voor de scholen beschikbare middelen en de beschikbaarheid, doorstroommogelijkheden en flexibiliteit van onderwijstrajecten. Ook zijn zij gericht op de aanpak van de genderkloof en op de ondersteuning van kinderen uit kansarme milieus of met een andere moedertaal. Het preventiebeleid zou ook volgende maatregelen kunnen omvatten: 2. Vergroting van het onderwijsaanbod door het bieden van onderwijs- en opleidingskansen na de leerplichtige leeftijd kan van invloed zijn op het gedrag van jongeren en hun gezinsleden en ertoe leiden dat meer jongeren de tweede fase van het voortgezet onderwijs met succes afronden. 3. Het bevorderen van een actief antisegregatiebeleid en het aanvullend ondersteunen van scholen in kansarme gebieden of met een groot aantal leerlingen uit sociaaleconomisch zwakkere milieus dragen ertoe bij de sociale samenstelling van deze scholen te diversifiëren en hun onderwijsaanbod te verbeteren. Daardoor gaan de onderwijsprestaties van leerlingen uit sociaaleconomisch zwakkere milieus vooruit en neemt het risico af dat zij de school voortijdig verlaten. 4. Het benadrukken van de waarde van taalkundige diversiteit en het helpen van kinderen met een andere moedertaal, met het oog op een betere beheersing van de onderwijstaal en, waar passend, van de moedertaal, alsmede het steunen van leerkrachten bij het onderricht van kinderen met uiteenlopende niveaus van taalcompetentie kunnen leiden tot betere onderwijsprestaties van kinderen met een migrantenachtergrond en het risico dat zij voortijdig afhaken, beperken. 5. Een grotere betrokkenheid van de ouders, een intensievere samenwerking tussen school en ouders en het opzetten van samenwerkingsverbanden tussen school en ouders kunnen de leermotivatie van leerlingen vergroten. 6. Meer flexibiliteit en doorstroommogelijkheden in het onderwijs (bijvoorbeeld door de modulaire opbouw van cursussen en afwisselend leren en werken) zijn vooral stimulerend voor leerlingen met een geringer prestatieniveau en kunnen hen motiveren om een meer op hun behoeften en vaardigheden toegesneden school- of beroepsopleiding te blijven volgen. Hierdoor kunnen ook genderspecifieke oorzaken van schooluitval worden aangepakt, zoals vroege arbeidsmarktintrede of tienerzwangerschappen. Daar komt bij dat schooluitval verminderd lijkt te kunnen worden door het beperken van het zittenblijven en de vervanging daarvan door een systeem van flexibele individuele ondersteuning. 7. De uitbreiding en een attractievere en flexibelere opzet van kwalitatief hoogwaardige beroepsopleidingstrajecten bieden risicoleerlingen geloofwaardige alternatieven voor voortijdig schoolverlaten. Een goed in de algemene onderwijs- en opleidingsstelsels geïntegreerd aanbod aan beroepsonderwijs en -opleiding biedt alternatieve trajecten naar de tweede fase van het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs. 8. Er zijn hechtere banden tussen de onderwijs- en opleidingsstelsels en de werkgelegenheidssector nodig om de voordelen van voltooiing van het middelbaar onderwijs voor de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt onder de aandacht te brengen. Dit zou kunnen worden gerealiseerd in de vorm van stages of een nauwere betrokkenheid van de werkgevers bij scholen en academies.

2.2. INTERVENTIEBELEID heeft tot doel voortijdig schoolverlaten te voorkomen door de kwaliteit van onderwijs en opleiding op het niveau van de onderwijsinstellingen te verbeteren, door te reageren op de eerste waarschuwingssignalen en door risicogroepen of -leerlingen gerichte steun te bieden met betrekking tot schooluitval. Het is bedoeld voor alle onderwijsniveaus, vanaf vroegschoolse educatie en opvang tot en met de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Op het niveau van de school of opleidingsinstelling maken strategieën ter bestrijding van schooluitval deel uit van een algemeen schoolontwikkelingsbeleid. Deze strategieën beogen een positieve leeromgeving te scheppen, de kwaliteit van de didactiek te bevorderen, innovatie te ondersteunen, de competenties van docenten bij hun omgang met sociale en culturele diversiteit te vergroten en geweld- en pestprotocollen te ontwikkelen. Het interventiebeleid van de school of opleidingsinstelling zou de volgende punten kunnen omvatten: 1. Het omvormen van scholen tot leergemeenschappen met één visie op de ontwikkeling van de school, die door alle actoren wordt gedragen, het benutten van de ervaring en kennis van allen en het creëren van een open, inspirerende en aangename omgeving moedigen jonge mensen aan om onderwijs en opleiding voort te zetten. 2. Het opzetten van vroegewaarschuwingssystemen voor leerlingen in de gevarenzone kan ertoe bijdragen dat doeltreffende maatregelen worden genomen voordat zich problemen manifesteren, leerlingen beginnen te vervreemden van school, gaan spijbelen of de school voortijdig verlaten. 3. Netwerken met ouders en andere actoren buiten de school, zoals buurtwerkorganisaties, belangenorganisaties van migranten en minderheden, sport- en culturele verenigingen, en werkgevers- en maatschappelijke organisaties, maken totaaloplossingen mogelijk ter ondersteuning van leerlingen in de gevarenzone en maken de drempel naar externe hulp van bijvoorbeeld psychologen, maatschappelijk en jongerenwerkers, culturele voorzieningen en buurtwerk lager. Dit kan worden gefaciliteerd door uit de plaatselijke gemeenschap afkomstige bemiddelaars, die de communicatie kunnen bevorderen en wantrouwen kunnen wegnemen. 4. Voorwaarde voor succesvolle maatregelen op school is dat de leerkrachten ondersteund worden bij hun werk met risicoleerlingen en over de daartoe benodigde middelen kunnen beschikken. De initiële opleiding van leerkrachten en permanente bijscholing voor leraren en schoolleiders helpen hen met diversiteit in de klas om te gaan, leerlingen uit sociaaleconomische achterstandsgroepen te ondersteunen en moeilijke onderwijssituaties op te lossen. 5. Buitenschoolse, kunstzinnige, culturele en sportactiviteiten kunnen het zelfvertrouwen van de risicoleerlingen vergroten en hen in staat stellen beter het hoofd te bieden aan leermoeilijkheden. Interventiebeleid op individueel niveau beoogt individuele leerlingen die dreigen af te haken een reeks ondersteuningsmechanismen te bieden die op hun behoeften kunnen worden afgestemd. Deze mechanismen zijn zowel op de persoonlijke ontwikkeling gericht om de weerbaarheid van risicoleerlingen te vergroten, als op het overwinnen van concrete moeilijkheden, die van sociale, cognitieve of emotionele aard kunnen zijn. Het interventiebeleid op individueel niveau zou het volgende kunnen omvatten: 1. Begeleiding door een mentor helpt individuele leerlingen om specifieke schoolgerelateerde, sociale of persoonlijke moeilijkheden te boven te komen. De leerlingen ontvangen gerichte ondersteuning in de vorm van individuele begeleiding (door een mentor) of in kleine groepen (door een tutor), die vaak door het onderwijzend personeel of leden van de lokale gemeenschap of door hun medeleerlingen wordt geboden. 2. Afstemming van het onderwijs op de behoeften van de leerlingen, versterking van op maat gesneden leerbenaderingen en ondersteuning van risicoleerlingen helpen hen om zich aan te passen aan de eisen van het formele onderwijs en de aan het onderwijs- en opleidingsstelsel inherente obstakels te overwinnen en kunnen aldus bijdragen tot de vermindering van de aantallen zittenblijvers. 3. Intensiveren van beroepsoriëntatie en begeleiding ondersteunt de loopbaankeuzes van leerlingen, de overgang van het ene soort onderwijs naar het andere en van onderwijs naar de arbeidsmarkt. Hierdoor vermindert het risico dat door valse verwachtingen of ontoereikende informatie verkeerde beslissingen worden genomen. Op deze wijze slagen jongeren erin keuzes te maken die in overeenstemming zijn met hun ambities, persoonlijke interesses en talenten. 4. Passende financiële ondersteuning mogelijk maken voor jongeren wier economische situatie tot schooluitval kan leiden. Indien dat passend wordt geacht, kan dergelijke ondersteuning onderworpen worden aan voorwaarden of gekoppeld worden aan sociale voordelen.