NL Publicatieblad van de Europese Unie C 146/12

ADVIES VAN DE RAAD

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2009-2012

2010/C 146/03

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2009-2012 behandeld.

(2) In 2009 was er sprake van een ernstige krimp van de economische bedrijvigheid, namelijk met 4 %. De teruggang van de wereldhandel heeft de Nederlandse economie vrij hard geraakt, hetgeen resulteerde in een negatieve groeibijdrage van de netto-uitvoer. Ook de binnenlandse vraag heeft het hele jaar door een rem gezet op de groei: de particuliere consumptie is afgenomen als gevolg van aanzienlijke negatieve welvaarts- en vertrouwenseffecten, terwijl de investeringen te lijden hadden van een krimpende vraag, een geringere winstgevendheid en alsmaar strengere kredietvoorwaarden. De overheidsconsumptie was de enige vraagcomponent die de economische activiteit ondersteunde, vooral wegens het in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan ten uitvoer gelegde stimuleringspakket ter grootte van 1 % van het bbp. Voor 2010 wordt ervan uitgegaan dat de bbp-groei wederom positief zal worden, meer dan waarschijnlijk onder impuls van de netto-uitvoer naar aanleiding van het herstel van de wereldhandel. Verwacht wordt dat de particuliere consumptie zwak zal blijven omdat het reële beschikbare inkomen negatief wordt beïnvloed door een lagere loonstijging en een toenemende werkloosheid. De investeringen zouden te lijden hebben van de lage bezettingsgraad van het productievermogen, een verminderde winstgevendheid en strikt blijvende kredietvoorwaarden. In 2009 is de begrotingssituatie er zeer snel op achteruitgegaan: het begrotingssaldo is omgeslagen van een overschot van 0,7 % van het bbp in 2008 in een tekort van 4,9 % van het bbp. Deze ontwikkeling was toe te schrijven aan de door de regering in reactie op de economische crisis genomen herstelmaatregelen, de ongehinderde werking van de automatische stabilisatoren en afnemende gasbaten. Voor 2010 wordt een verdere verslechtering voorspeld. Doordat het begrotingstekort in 2009 hoger lag dan de referentiewaarde van 3 % van het bbp, is een buitensporigtekortprocedure ingeleid. In deze context heeft de Raad in december 2009 aanbevelingen tot Nederland gericht en 2013 vastgesteld als uiterste jaar voor de correctie van het buitensporige tekort. Het tegen dat jaar terugdringen van het tekort tot minder dan 3 % van het bbp zal een van de belangrijkste beleidsuitdagingen voor Nederland zijn. Andere uitdagingen zijn onder meer het garanderen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, het verder versterken van het vertrouwen in de financiële sector en het verzekeren van toegang tot financiering voor het bedrijfsleven.

(3) Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijke bbp grotendeels conjunctureel van aard is, is ook het potentiële productieniveau negatief beïnvloed. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid. Bovendien versterkt de impact van de economische crisis de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen die erop gericht zijn de potentiële groei te ondersteunen. Voor Nederland is het met name van belang dat hervormingen worden doorgevoerd op de arbeidsmarkt (meer in het bijzonder door verdere maatregelen uit te werken, zoals onder meer maatregelen ter bevordering van de doorstroming op de arbeidsmarkt teneinde de participatie van vrouwen, oudere werknemers en kansarme groepen te vergroten met het oog op een verhoging van het totale aantal gewerkte uren) en op het gebied van O&O (door te blijven zorgen voor prikkels die O&O stimuleren).

(4) In het macro-economische scenario dat op basis van de prognoses van het Nederlandse Centraal Planbureau is opgesteld en aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat het reële bbp, na in 2009 een krimp met 4 % te hebben vertoond, in 2010 wederom zal groeien, namelijk met 1,5 %. Vervolgens zou het groeitempo versnellen tot gemiddeld 2 % tijdens de rest van de programmaperiode. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario op optimistische groeiramingen voor 2010 en 2011 en op plausibele hypothesen voor 2012 te zijn gebaseerd. De in het programma vervatte inflatievooruitzichten lijken realistisch voor 2010, maar kunnen ietwat aan de lage kant zijn voor 2011 en 2012. De in het programma gehanteerde hypothese dat het herstel van de economische groei vooral door de netto-uitvoer zal worden geschraagd is plausibel, maar de voorspelde groeibijdragen van de particuliere consumptie en de investeringen lijken te zijn overschat. Wat de arbeidsmarkt betreft, lijken zowel de werkgelegenheidsgroei als de werkloosheidsontwikkeling over de duur van de programmaperiode enigszins optimistisch te zijn ingeschat.

(5) Volgens het programma is het overheidssaldo sterk verslechterd en omgeslagen van een overschot van 0,7 % van het bbp in 2008 in een tekort van 4,9 % van het bbp in 2009, wat grotendeels terug te voeren is op het effect van de crisis op de overheidsfinanciën, maar ook het gevolg is van de stimuleringsmaatregelen ter grootte van 1 % van het bbp die de regering in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan heeft genomen. Volgens de plannen zou het begrotingsbeleid in 2010 de groei blijven ondersteunen en in de laatste programmajaren restrictief worden. In overeenstemming met de door de Raad bepleite exitstrategie en met het oog op de correctie van het buitensporige tekort in 2013 en een terugkeer naar houdbare overheidsfinanciën moet het expansieve begrotingsbeleid in 2009 en 2010 vanaf 2011 worden gevolgd door een sterk aanhalen van de budgettaire teugels.

(6) De in het geactualiseerde programma gehanteerde begrotingsdoelstelling voor 2010 is een tekort van 6,1 % van het bbp. Volgens het programma zou de ontvangstenquote met 0,1 % van het bbp dalen ten opzichte van 2009, terwijl de uitgavenquote met 1,1 % van het bbp zou toenemen. De in het programma voorkomende begrotingsprognose voor 2010 is 0,2 % van het bbp beter dan de begrotingsdoelstelling voor 2010 en is op zich in overeenstemming met de aanbeveling die de Raad op 2 december 2009 overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan. De gunstigere macro-economische vooruitzichten die aan het programma ten grondslag liggen, komen slechts ten dele tot uiting in de feitelijke begrotingsresultaten, hetgeen vooral toe te schrijven is aan de concentratie van de groei in de weinig belastingopbrengsten genererende exportgeoriënteerde sector en aan een negatief basiseffect van 2009 ter grootte van 0,1% van het bbp. Het structurele saldo voor 2010 (dit is het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, zoals herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode) laat een verslechtering zien van – 3,75 % van het bbp in 2009 tot – 4,75 % van het bbp in 2010. In 2010 is het totale effect van de discretionaire maatregelen verwaarloosbaar omdat de hogere discretionaire uitgaven door belastingverhogingen worden gecompenseerd. De desondanks geconstateerde verslechtering van het structurele saldo in 2010 kan gedeeltelijk worden verklaard door hogere rente-uitgaven en afnemende gasbaten, maar vooral door diverse uitgestelde effecten, zoals een stijging van de werkloosheid, die tot hogere uitgaven en lagere belastingontvangsten leidt dan die welke uit het gebruik van standaardelasticiteiten zouden resulteren.

(7) Het hoofddoel van de in het programma uitgestippelde budgettaire middellangetermijnstrategie is het tekort uiterlijk in 2013 terug te dringen tot minder dan 3 % van het bbp. Volgens het programma zou in 2011 een aanvang met de consolidatie worden gemaakt, op voorwaarde dat er van gunstige groeivooruitzichten sprake is. Op het eerste gezicht is deze doelstelling in overeenstemming met de overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU gedane aanbeveling. Hoewel in het programma de toezegging wordt gedaan dat de termijn van 2013 in acht zal worden genomen door aanvullende maatregelen te treffen, worden de aard en omvang van deze maatregelen niet gespecificeerd. Bovendien strekt de programmahorizon zich niet uit tot 2013. Volgens het programma zou het nominale begrotingstekort verbeteren tot 5,0 % van het bbp in 2011 (van 6,1 % een jaar eerder) en tot 4,5 % in 2012. Aangenomen wordt dat het primaire saldo een vergelijkbaar patroon zal volgen. Het verwachte resultaat voor 2012 moet als een technische uitkomst bij ongewijzigd beleid en niet als een doelstelling worden gezien. De in het programma vervatte begrotingsprognoses impliceren een additionele nominale verbetering van het overheidssaldo in 2013 met ruim 1,5 % van het bbp, zodat het tekort tot minder dan 3 % van het bbp wordt teruggedrongen. Het (herberekende) structurele saldo zal naar verwachting verslechteren tot – 4,75 % van het bbp in 2010 en daarna verbeteren tot – 4 % van het bbp in 2011 en – 3,5 % van het bbp in 2012. De begrotingsstrategie van de overheid voor 2011 bestaat grotendeels in het (gedeeltelijk) terugschroeven van het stimuleringspakket tot ongeveer 0,5 % van het bbp en in consolidatiemaatregelen ter grootte van 0,25 % van het bbp (1,8 miljard EUR). Verwacht wordt dat de ontvangstenquote zal toenemen als gevolg van het betere macro-economische klimaat en het (gedeeltelijk) terugschroeven van het stimuleringspakket, terwijl de uitgavenquote zal afnemen wegens het consolidatiepakket, het gunstiger macro-economische klimaat en de (gedeeltelijke) intrekking van het stimuleringspakket. In 2012 zou er zich volgens het programma een stijging van de ontvangstenquote en een stabilisatie van de uitgavenquote voordoen indien wordt aangenomen dat het beleid ongewijzigd blijft. Het programma bevestigt dat wordt vastgehouden aan de nieuwe middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begroting, namelijk het realiseren van een structureel begrotingssaldo van – 0,5 % van het bbp. In het licht van de jongste prognoses en het schuldniveau sluit de MTD aan bij de doelstellingen van het pact. In het programma wordt er echter niet naar gestreefd de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken.

(8) De in het programma voorkomende begrotingsprognoses voor 2010 lijken aannemelijk, maar in 2011 en latere jaren kunnen de feitelijke begrotingsresultaten slechter uitvallen dan voorspeld. Met name de overheidsinterventies tot stabilisatie van de financiële markten zullen wellicht over de gehele duur van de programmaperiode grotendeels gehandhaafd blijven en kunnen een negatief effect op de begrotingsdoelstellingen sorteren. Voor 2010 lijkt het optimistische macro-economische scenario ruimschoots te worden gecompenseerd door de vrij voorzichtige programmaprognoses, die zelfs enige ruimte lijken te bieden om het beter te doen dan de doelstelling, maar voor de rest van de programmaperiode lijkt dat niet het geval te zijn. Bovendien is het niet uitgesloten dat niet alle bezuinigingen waarin de consolidatiemaatregelen voorzien, vanaf 2011 worden gerealiseerd. Ten slotte kunnen de sociale uitkeringen hoger uitvallen dan in het programma is aangenomen omdat de werkloosheidsprognoses enigszins optimistisch zijn. Ook wordt in het programma niet volledig uitgelegd waarom de ontvangsten- en de uitgavenquote een verandering te zien geven in 2012, waarvoor in het programma een verbetering van het saldo met 0,5 % van het bbp wordt voorspeld zonder dat enige maatregelen worden vermeld. De projectie is in wezen op optimistische aannamen voor de macro-economische ontwikkeling en de elasticiteit gebaseerd. Wat 2011 en 2012 betreft, zij er evenwel op gewezen dat de Nederlandse autoriteiten de begroting momenteel grondig aan het doorlichten zijn. Deze doorlichting kan als uitgangspunt dienen voor aanvullende consolidatiemaatregelen en kan tevens, zoals aanbevolen, de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanningen vanaf 2011 helpen intensiveren. Dat kan dan ook tot betere dan verwachte begrotingsresultaten leiden, al bestaat nog geen duidelijkheid over de aard en de omvang van deze aanvullende consolidatiemaatregelen. Nederland heeft een vrij goede reputatie op het gebied van begrotingsconsolidatie, waardoor deze momenteel geen extra risico inhoudt.

(9) De bruto schuldquote van de overheid lag in 2009 hoger dan de referentiewaarde van het Verdrag en laat gedurende de gehele programmaperiode een opwaartse tendens zien. In 2009 wordt de schuldquote op 62,3 % geraamd, tegen 58,2 % een jaar eerder. De stijging ervan is grotendeels te wijten aan het begrotingstekort en de daling van de bbp-groei, maar wordt afgezwakt door een aanzienlijke positieve stock-flow adjustment als gevolg van de terugbetaling van aan de financiële sector verleende overheidssteun. Verwacht wordt dat de schuldquote, vooral onder invloed van hoog blijvende overheidstekorten, tijdens de programmaperiode nog met 10 % van het bbp zal stijgen tot 72,5 % in 2012. De omvang van de bruto overheidsschuld is aan grote risico's onderhevig. Deze vloeien in de eerste plaats voort uit het gevaar dat de tekorten hoger uitvallen dan beoogd (vooral in 2011), en ten tweede, en niet het minst, uit de aan de financiële sector verleende aanzienlijke garanties, die momenteel bijna 14 % van het bbp vertegenwoordigen. Indien op de garanties een beroep wordt gedaan, dan zou dat de schuldquote verder opdrijven. Daartegenover staat dat eventuele (vervroegde) terugbetalingen van overheidssteun door financiële instellingen in een aanzienlijk lagere schuldquote kunnen resulteren.

(10) Uit schuldprognoses voor de middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat de bbp-groeicijfers en de belastingquote slechts geleidelijk naar het niveau van vóór de crisis terugkeren en waarbij de geraamde stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven is ingecalculeerd, kan worden afgelezen dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op het eerste gezicht en bij overigens ongewijzigd beleid niet zou volstaan om de schuldquote ten laatste in 2020 te stabiliseren.

(11) Van de vergrijzing gaat een aanzienlijk groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dat komt doordat de uitgaven voor zowel pensioenen als langdurige zorg een vrij forse stijging zullen vertonen. Het realiseren van grotere primaire overschotten op middellange termijn en het doorvoeren van structurele hervormingen die de verwachte aanzienlijke stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven ombuigen, zouden bijdragen tot het verkleinen van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidverslag 2009 van de Commissie (3) als groot werden aangemerkt. Het voorstel om de pensioenleeftijd tegen 2025 met twee jaar op te trekken (van 65 tot 67 jaar), zou het houdbaarheidstekort verkleinen en zou, als het wordt aangenomen, een eerste stap in de richting van een verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betekenen.

(12) Het in 1994 ingevoerde trendmatige begrotingskader wordt algemeen als efficiënt en doeltreffend aangemerkt. (4) Belangrijkste kenmerken van deze begrotingssystematiek zijn de meerjarige uitgavenkaders en de rol van onafhankelijke instellingen, en met name het CPB. (5) Het begrotingskader heeft een horizon van vier jaar en is gebaseerd op een macro-economisch scenario dat door het Bureau voor Economische Beleidsanalyse (CPB) (6) wordt opgesteld en dat de objectiviteit en onafhankelijkheid van de projecties garandeert. Voor de horizon van vier jaar wordt een begrotingsdoelstelling vastgesteld, die is gebaseerd op de budgettaire uitdagingen van de vergrijzing en de vereisten van het stabiliteits- en groeipact. Uit deze begrotingsdoelstellingen worden uitgavenkaders afgeleid, die de hoeksteen vormen van het begrotingskader. In de praktijk worden de uitgavenkaders goed nageleefd. In maart 2009 heeft de regering besloten de conjunctuurgevoelige werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders te houden. Met deze ingreep werd voorkomen dat als gevolg van een oplopende werkloosheid tot procyclische begrotingsbezuinigingen diende te worden overgegaan. De ingreep leidde tevens tot een versterking van de automatische stabilisatoren (met ongeveer 0,3 % van het bbp in 2009). Het trendmatige begrotingskader lijkt een positieve rol te hebben gespeeld in de huidige begrotingssituatie. In tijden van economisch herstel zal het trendmatige begrotingskader ook een belangrijke meerwaarde hebben. Verwacht wordt immers dat de automatische stabilisatoren automatisch in een betere begrotingskoers zullen resulteren, terwijl de uitgavenkaders als een instrument voor de beheersing van de uitgavenstijgingen zullen fungeren.

(13) Wat de kwaliteit van de overheidsfinanciën betreft, kan voor Nederland op sommige terreinen van een vrij goede prestatie worden gesproken. Dat is met name het geval op het gebied van de openbare infrastructuur, de algemene diensten en de budgettaire governance. In het programma is het voornemen aangekondigd om de kwaliteit van de overheidsfinanciën verder te verbeteren door middel van een betere regelgeving en een vermindering van de administratieve lasten. Wat de administratieve lasten betreft, wordt in het programma als doelstelling genoemd in 2011 een nettovermindering met 25 % ten opzichte van 2007 te realiseren. De autoriteiten zijn momenteel bezig met een grondige doorlichting van de begroting, die vooral op de uitgavenzijde is geconcentreerd en waarmee wordt beoogd het besluitvormingsproces voor het doorvoeren van structurele hervormingen en consolidatiemaatregelen te faciliteren. Aan de ontvangstenzijde werken de autoriteiten aan een aparte studie naar een herziening van het belastingstelsel. Het is de bedoeling een belastingstelsel tot stand te brengen dat in de toekomst stabiele inkomsten genereert, waarbij de economie zo min mogelijk wordt verstoord en de lasten zo billijk mogelijk worden verdeeld. Deze herziening kan op middellange tot lange termijn tot een verdere verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën bijdragen.

(14) Al bij al is de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie voor 2010 en 2011 in overeenstemming met de aanbevelingen die de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan. Gezien de bovengenoemde risico's en op het eerste gezicht valt het niet uit te sluiten dat de begrotingsstrategie vanaf 2012 niet meer volledig spoort met de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, met name omdat de programmahorizon zich niet tot 2013 uitstrekt. Met name voor 2010 zijn de in het programma vervatte begrotingsprognoses, ten dele wegens het gunstigere macro-economische scenario, iets beter dan de in de begroting voor 2010 vermelde projecties. De risico's waaraan de programmaprognoses onderhevig zijn, houden elkaar in evenwicht. Voor de periode 2011-2012 wordt in het programma een nipte gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van 0,75 % van het bbp gepland, die aan de bovengenoemde risico's onderhevig is. Wat 2011 betreft, zijn de begrotingsprognoses in het programma door gespecificeerde consolidatiemaatregelen onderbouwd. Daartegenover staat dat de voorspelde verandering in het structurele saldo in 2012 (0,5 % van het bbp) noch met aanvullende maatregelen is onderbouwd, noch door het gebruik van standaardelasticiteiten te verklaren valt. Dit laat vermoeden dat aanvullende consolidatiemaatregelen noodzakelijk zijn om in de periode 2011-2013 de vereiste gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van 0,75 % van het bbp te leveren zoals de Raad heeft aanbevolen, ook rekening houdend met het feit dat 2013 niet door het programma wordt bestreken. Afgaande op het in het programma geraamde nominale overheidstekort van 4,5 % van het bbp voor 2012, dat een schatting bij ongewijzigd beleid is veeleer dan een doelstelling, zou een aanvullende verbetering van ten minste 1,5 % van het bbp zijn vereist om de termijn van 2013 te halen. Gezien de in het programma gepresenteerde schuldprognoses en de bovengenoemde risico's volstaat de thans gevolgde begrotingsstrategie ook niet om de schuldquote wederom op een neerwaarts pad te brengen. Hoewel de regering in het programma heeft toegezegd aanvullende beleidsmaatregelen te zullen treffen om het tekort in 2013 tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, wordt in het programma niet aangegeven hoe deze doelstelling zou worden verwezenlijkt.

(15) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens. In de aanbevelingen die de Raad op 2 december 2009 overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan om aan de buitensporigtekortsituatie een einde te maken, wordt Nederland tevens verzocht in een apart hoofdstuk in de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's verslag uit te brengen over de vorderingen die bij de uitvoering van de aanbevelingen van de Raad zijn gemaakt. Nederland heeft ten dele aan deze aanbeveling gevolg gegeven. Het programma heeft met name geen betrekking op 2013, het laatste jaar van de correctieperiode.

De algehele conclusie luidt dat Nederland hard is geraakt door de crisis, hetgeen in 2009 resulteerde in een sterke achteruitgang van het begrotingssaldo, dat is omgeslagen van een overschot van 0,7 % van het bbp in 2008 in een tekort van 4,9 % van het bbp, waardoor de buitensporigtekortprocedure is geactiveerd. Voor 2010 wordt een verdere verslechtering verwacht, die vooral te wijten is aan diverse uitgestelde effecten, zoals een toenemende werkloosheid. De intrekking van de budgettaire stimuleringsmaatregelen en de tenuitvoerlegging van een consolidatiepakket zouden in 2011 tot een verbetering van het begrotingssaldo moeten leiden. Voor 2012 zou de verbetering van de begroting volgens het scenario bij ongewijzigd beleid moeten komen van de conjunctuurontwikkeling. De schuldquote, die in 2009 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % heeft overschreden, zal over de programmahorizon naar verwachting een forse stijging vertonen. Het aanpassingstraject dat in het programma wordt gepresenteerd, is aan neerwaartse risico's onderhevig en zou gebaat zijn bij een intensivering van de consolidatie-inspanning na 2011. De voornaamste risico's hangen samen met de optimistische macro-economische hypothesen in combinatie met een jaarlijkse begrotingsinspanning die nauwelijks meer bedraagt dan de door de Raad aanbevolen 0,75 % van het bbp. In het programma is toegezegd dat aanvullende beleidsmaatregelen zullen worden genomen om de termijn van 2013 te halen. Aangezien 2013 echter niet door het programma wordt bestreken, is het niet mogelijk om de begrotingsstrategie volledig te beoordelen. Meer informatie over de algemene strategie die, met name in 2013, aan de correctie van het buitensporige tekort ten grondslag ligt, zou derhalve welkom zijn. Het boeken van hogere primaire overschotten op middellange termijn en het doorvoeren van hervormingsmaatregelen om de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen, zouden ertoe bijdragen de grote risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën te verminderen. De onlangs voorgestelde pensioenhervorming zou als een belangrijke eerste stap worden beschouwd, indien deze wordt goedgekeurd.

In het licht van de bovenstaande beoordeling en ook gezien de aanbeveling overeenkomstig artikel 126 VWEU van 2 december 2009 wordt Nederland verzocht om:

i) in de context van de grondige begrotingsdoorlichting maatregelen vast te stellen om de consolidatie vanaf 2011 en vooral in de daaropvolgende jaren te onderbouwen, de consolidatie-inspanning verder te intensiveren teneinde de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning te leveren die is vereist om het tekort in 2013 tot 3 % van het bbp terug te dringen, en tijdens de gehele programmaperiode de aan een verbetering van de macro-economische en budgettaire vooruitzichten toe te schrijven meevallers aan te wenden om de reductie van het tekort en van de bruto schuldquote in de richting van de referentiewaarde te bespoedigen;

ii) de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verder te verbeteren door structurele hervormingen door te voeren om de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen.

Nederland wordt tevens verzocht om meer informatie te verstrekken over het traject en de algemene maatregelen die de beoogde consolidatie in de laatste programmajaren moeten schragen, zodra deze informatie beschikbaar komt, en uiterlijk in het BTP-hoofdstuk van het volgende stabiliteitsprogramma.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2008 2009 2010 2011 2012 Reëel bbp (verandering in %) SP jan 2010 2,0 –4 1,5 2 2 COM nov 2009 2,0 –4,5 0,3 1,6 n.b. SP nov 2008 2,25 1,25 2 2 n.b. HICP-inflatie (%) SP jan 2010 2,2 1 1 1 1 COM nov 2009 2,2 1,1 0,9 1,2 n.b. SP nov 2008 2,5 3,25 2 2 n.b. Output gap (7) (% van het potentiële bbp) SP jan 2010 2,6 –2,7 –2,3 –1,9 –1,8 COM nov 2009 (8) 3,0 –2,7 –3,1 –2,4 n.b. SP nov 2008 0,7 –0,1 –0,5 –0,6 n.b. Netto financieringsoverschot/ -tekort t.o.v. het buitenland (% van het bbp) SP jan 2010 4,2 4,5 5,75 6,25 6,25 COM nov 2009 3,9 2,7 2,7 3,6 n.b. SP nov 2008 8,5 9,5 7,5 8,0 n.b. Overheidsontvangsten (% van het bbp) SP jan 2010 45,6 44,4 44,3 44,9 45,5 COM nov 2009 46,6 44,8 44,8 45,1 n.b. SP nov 2008 46,6 46,3 46,1 46,3 n.b. Overheidsuitgaven (% van het bbp) SP jan 2010 44,9 49,3 50,4 49,9 50,0 COM nov 2009 45,9 49,5 50,9 50,7 n.b. SP nov 2008 45,4 45,1 45,3 45,2 n.b. Overheidssaldo (% van het bbp) SP jan 2010 0,7 –4,9 –6,1 –5,0 –4,5 COM nov 2009 0,7 –4,7 –6,1 –5,6 n.b. SP nov 2008 1,2 1,2 0,8 1,1 n.b. Primair saldo (% van het bbp) SP jan 2010 2,8 –2,5 –3,7 –2,6 –2,0 COM nov 2009 2,8 –2,3 –3,7 –3,1 n.b. SP nov 2008 3,4 3,3 2,9 3,1 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (7) (% van het bbp) SP jan 2010 –0,8 –3,4 –4,8 –3,9 –3,5 COM nov 2009 –1,0 –3,2 –4,4 –4,3 n.b. SP nov 2008 0,8 1,3 1,1 1,5 n.b. Structureel saldo (9) (% van het bbp) SP jan 2010 –0,6 –3,8 –4,8 –3,9 –3,5 COM nov 2009 –1,0 –3,6 –4,4 –4,3 n.b. SP nov 2008 0,8 1,0 1,1 1,5 n.b. Bruto overheidsschuld (% van het bbp) SP jan 2010 58,2 62,3 67,2 69,6 72,5 COM nov 2009 58,2 59,8 65,6 69,7 n.b. SP nov 2008 42,1 39,6 38,0 36,2 n.b. Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_nl.htm

(2) Bij de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen, zoals onder meer de tussentijdse prognoses van februari 2010 van de diensten van de Commissie.

(3) In de conclusies van de Raad van 10 november 2009 over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën „roept de Raad de lidstaten ertoe op in hun komende stabiliteits- en convergentieprogramma's op houdbaarheid gerichte strategieën centraal te stellen” en verzoekt hij voorts „de Commissie om, tezamen met het Comité voor de economische politiek en het Economisch en Financieel Comité, nog voor het volgende houdbaarheidsverslag de methodes ter beoordeling van de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën nader uit te werken.” Het volgende houdbaarheidsverslag is voor 2012 gepland.

(4) Zie bijvoorbeeld IMF, 2001a, Code of good practices on fiscal transparency, en OESO, 2002, Best practices for budget transparency, OECD journal on budgeting.

(5) Zie ook IMF (2005), country report 05/225, Europese Commissie (2007), Openbare financiën in de EMU — 2007, en Bos, F., „The Dutch fiscal framework: History, current practice and the role of the CPB”, CPB-document 150, Centraal Planbureau, Den Haag, juli 2007.

(6) Het Bureau voor Economische Beleidsanalyse is beter bekend als het Centraal Planbureau (CPB) en is een onafhankelijke overheidsinstelling die prognoses opstelt.

(7) In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.

(8) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 1,7 %, 1,1 %, 0,7 % en 0,9 % in de periode 2008-2011.

(9) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens zowel het meest recente programma als de prognoses van november 2009 van de diensten van de Commissie hebben de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen een tekortverlagend effect van 0,4 % van het bbp in 2009.

Bronnen:

Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.