NL Publicatieblad van de Europese Unie L 225/104

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 2 juli 2008

betreffende de maatregelen C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 en CP 133/05) die door Griekenland ten behoeve van Hellenic Shipyards ten uitvoer zijn gelegd

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 3118)

(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2009/610/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brief van 9 september 2003 verzochten de Griekse autoriteiten de Commissie namens Hellenic Shipyards SA (HSY) een wijziging van het investeringsplan voor de herstructurering van de onderneming goed te keuren; de steun voor het oorspronkelijke plan was door de Commissie bij beschikking van 15 juli 1997 in zaak 401/97 (2) (hierna: „beschikking N 401/97”) goedgekeurd. Volgens het gewijzigde plan, dat dateert van november 2002, heeft HSY toestemming van de Griekse autoriteiten gevraagd en uiteindelijk gekregen om de uitvoering van het investeringsplan vóór 30 juni 2004 te voltooien. Bovendien is volgens het gewijzigde plan de in 1997 door de Commissie goedgekeurde steun nog niet aan HSY uitbetaald.

(2) Bij brief van 31 oktober 2003 legden de Griekse autoriteiten uit dat het gewijzigde plan aan de Commissie was toegezonden „ter informatie” en dat het geen officiële aanmelding betrof.

(3) Bij brief van 18 november 2003 vroeg de Commissie de Griekse autoriteiten duidelijk te maken of ze van plan waren om HSY ten behoeve van het gewijzigde investeringsplan steun te verlenen of uit te betalen. In dezelfde brief herinnerde de Commissie de Griekse autoriteiten eraan dat in dat geval, en in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (3) (hierna: „Verordening (EG) nr. 659/1999”), de Commissie van deze steun in kennis moet worden gesteld en dat de maatregel niet mag worden uitgevoerd voordat de Commissie hierover een formeel besluit heeft genomen.

(4) Bij brief van 16 januari 2004 verklaarden de Griekse autoriteiten dat de steun die zij voornemens waren te verlenen „bestaande steun” was, die voldeed aan de voorwaarden van het goedkeuringsbesluit van de Commissie van 1997, en dat de Griekse autoriteiten bevoegd waren om wijzigingen in het herstructureringsplan goed te keuren, met inbegrip van de verlenging van het tijdschema voor de uitvoering van het plan.

(5) Bij brief van 20 februari 2004 bracht de Commissie haar twijfels ten aanzien van de geldigheid van bovenstaande verklaringen over aan de Griekse autoriteiten.

(6) Bij brief van 27 februari 2004 verklaarden de Griekse autoriteiten dat er tot die datum geen steun aan HSY was verleend.

(7) Bij besluit (2004) 1359 van 20 april 2004 (4) (hierna: „het besluit tot inleiding van de procedure”) heeft de Commissie in verband met de wijzigingen die waren aangebracht in het investeringsplan, dat gedeeltelijk werd gefinancierd met de bij besluit N 401/97 goedgekeurde investeringssteun, de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ingeleid. In het besluit tot inleiding van de procedure werd ook aangegeven dat de Griekse staatsbank Elliniki Trapeza Viomichanikis Anaptyxis (Helleense Bank voor industriële ontwikkeling, hierna: „ETVA”) verscheidene leningen en garanties aan HSY had toegekend en dat de Griekse autoriteiten hadden nagelaten jaarlijks een verslag in te dienen, zoals was vereist.

(8) Na enkele malen verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van opmerkingen te hebben gevraagd en gekregen, diende Giekenland zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure in bij brief van 20 oktober 2004.

(9) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (5). De Commissie verzocht belanghebbenden om hun opmerkingen over de maatregelen kenbaar te maken.

(10) Na enkele malen verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van opmerkingen te hebben gevraagd en gekregen, zond HSY zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure in bij brief van 18 oktober 2004. Deze opmerkingen waren dezelfde die Griekenland in zijn brief van 20 oktober 2004 had gemaakt. Elefsis, een Griekse concurrent van HSY, maakte bij brief van 10 september 2004 zijn opmerkingen kenbaar. Deze opmerkingen werden aan Griekenland toegezonden bij brieven van 16 december 2004 en 23 december 2004; Griekenland antwoordde op deze brieven bij brieven van respectievelijk 20 januari 2005 en 26 januari 2005. Bij brief van 29 maart 2005 zond de Commissie aanvullende opmerkingen van Elefsis door aan Griekenland, dat bij brief van 23 mei 2005 antwoordde.

(11) Vanaf 2002 had de Commissie klachten ontvangen van Elefsis, dat stelde dat HSY had geprofiteerd van verscheidene onwettige en onverenigbare steunmaatregelen en misbruik had gemaakt van door de Commissie goedgekeurde steun. Deze brieven dateerden van 23 mei 2002, 28 mei 2002, 14 augustus 2002, 24 april 2003, 3 februari 2004, 4 maart 2004, 30 juni 2004, 8 april 2005, 27 april 2005, 24 mei 2005, 10 juni 2005, 15 juli 2005, 28 juli 2005, 13 september 2005, 16 september 2005, 21 oktober 2005, 12 december 2005, 23 december 2005, 6 januari 2006, 10 januari 2006, 12 januari 2006, 18 januari 2006, 23 januari 2006, 3 februari 2006, 9 februari 2006, 23 maart 2006, 28 maart 2006, 6 april 2006, 20 april 2006, 24 mei 2006 en 2 juni 2006. De Commissie stuurde brieven naar klager op 27 juni 2002, 22 juli 2004 en 12 augustus 2005.

(12) Deze klachten werden geregistreerd onder de nummers CP 71/02 en CP 133/05.

(13) De Commissie heeft Griekenland om informatie gevraagd bij brieven van 30 januari 2003, 30 juli 2004, 2 mei 2005, 24 mei 2005, 24 maart 2006, 24 mei 2006 en 29 mei 2006. Griekenland heeft op deze brieven geantwoord op 31 maart 2003, 21 oktober 2004, 17 december 2004, 20 juni 2005, 25 april 2006, 30 mei 2006 en 1 juni 2006.

(14) De Commissie heeft op 22 maart 2006 een bijeenkomst gehad met de Griekse autoriteiten (bij welke gelegenheid de Griekse autoriteiten werden vergezeld door vertegenwoordigers van HSY en van de Bank van Piraeus, en genoemde autoriteiten de Commissie enkele aanvullende documenten overhandigden). Met de klager hebben bijeenkomsten plaatsgevonden op 10 januari 2003, 14 januari 2005, 10 maart 2005, 20 mei 2005, 19 oktober 2005, 8 november 2005 en 23 maart 2006, en met Thyssen Krupp Marine Systems AG (hierna: „TKMS”) op 21 maart 2006.

(15) Bij besluit C(2006) 2983 van 4 juli 2006 (6) (hierna: „het besluit tot uitbreiding van de procedure”) heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uitgebreid tot verschillende aanvullende maatregelen ten gunste van HSY. In dit besluit tot uitbreiding van de procedure wordt ook geconcludeerd dat verscheidene maatregelen waarvan de Commissie niet officieel in kennis is gesteld ofwel onder artikel 296 van het Verdrag vallen, ofwel geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.

(16) Dit besluit tot uitbreiding van de procedure in zaak C 16/04 liet elke andere lopende of toekomstige staatssteunprocedure ten aanzien van HSY onverlet, met name procedure C 40/02.

(17) Na verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van antwoorden te hebben gevraagd en gekregen, antwoordde Griekenland op het besluit tot uitbreiding van de procedure bij brief van 5 oktober 2006.

(18) Het besluit van de Commissie om de procedure uit te breiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (7). De Commissie verzocht belanghebbenden om hun opmerkingen over de maatregelen kenbaar te maken.

(19) De Commissie ontving opmerkingen van de volgende belanghebbenden. HSY diende opmerkingen in bij brief van 30 oktober 2006. De Griekse Naval Shipyard Holding (hierna: „GNSH”) en TKMS dienden gezamenlijk opmerkingen in bij brief van 30 oktober 2006. De Bank van Piraeus diende opmerkingen in bij brief van 27 oktober 2006 en — na een bijeenkomst met de Commissie op 15 november 2007 — bij brief van 27 december 2006. Na verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van antwoorden te hebben gevraagd en gekregen, diende Elefsis opmerkingen in bij brief van 17 november 2006.

(20) Bij brief van 22 februari 2007 zond de Commissie deze opmerkingen door aan Griekenland, dat bij brieven van 7 maart 2007 en 19 maart 2007 op deze opmerkingen antwoordde. Bij brief van 27 april 2007 zond de Commissie Griekenland bijlagen bij de opmerkingen belanghebbenden, die hadden ontbroken in de brief van 22 februari. In de brief van 27 april 2007 stelde de Commissie tevens een aantal vragen aan Griekenland, dat hierop antwoordde bij brief van 29 juni 2007. Bij brief van 23 augustus 2007 stelde de Commissie vragen aan HSY, dat antwoordde bij brief van 9 oktober 2007. Bij brief van 13 november 2007 verzocht de Commissie Griekenland om meer informatie, waarbij ze de antwoorden van HSY van 9 oktober 2007 doorzond. Griekenland antwoordde bij brieven van 4 december 2007 en 14 december 2007. Op 16 oktober 2007 en 21 januari 2008 hield de Commissie bijeenkomsten met de Griekse autoriteiten. Op 12 februari 2008 zond de Commissie Griekenland aanvullende vragen; Griekenland antwoordde hierop bij brief van 3 maart 2008.

(21) Op 8 mei 2007 vond er een bijeenkomst plaats tussen de Commissie, TKMS/GNSH en de advocaat van HSY. Bij brief van 21 juni 2007 dienden TKMS en GNSH gezamenlijk aanvullende opmerkingen in. De Commissie zond deze brief op 11 september 2007 door aan Griekenland, dat hierover opmerkingen indiende bij brief van 11 oktober 2007. Na een tweede bijeenkomst op 9 januari 2008 tussen de Commissie en dezelfde personen, dienden TKMS en GNSH gezamenlijk aanvullende opmerkingen in bij brief van 18 januari 2008, die bij brief van 12 februari 2008 werden doorgezonden aan de Griekse autoriteiten.

(22) Op 15 maart 2007 en op 7 augustus 2007 vonden er bijeenkomsten plaats tussen de Commissie en Elefsis. Na de tweede bijeenkomst diende Elefsis bij brief van 8 november 2007 aanvullende opmerkingen in, die bij brief van 17 januari 2008 werden toegezonden aan Griekenland. Griekenland diende hierover opmerkingen in bij brief van 17 februari 2008.

(23) De Bank van Piraeus diende bij brief van 22 oktober 2007 aanvullende opmerkingen in, die bij brief van 13 november 2007 werden doorgezonden aan Griekenland. Op 12 februari 2008 verzocht de Bank van Piraeus om een nieuwe bijeenkomst met de Commissie. Deze bijeenkomst vond plaats op 5 maart 2008.

(24) In artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt bepaald dat de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden een termijn van een maand hebben om hun opmerkingen mede te delen, en wordt tevens het volgende bepaald: „In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen”. In dit geval zijn de partijen ook na afloop van deze termijn doorgegaan met het indienen van opmerkingen (en het indienen van verzoeken voor bijeenkomsten met de Commissie). In eerste instantie zond de Commissie deze opmerkingen door aan Griekenland, zodat de Griekse autoriteiten er commentaar op kon geven, waarmee de Commissie Griekenland te kennen gaf dat de Commissie deze na afloop van de termijn van een maand ingediende opmerkingen had geaccepteerd. In eerste instantie accepteerde de Commissie de verzoeken van de belanghebbenden om bijeenkomsten, en tijdens deze bijeenkomsten accepteerde ze tevens de verzoeken van de belanghebbenden om opmerkingen in te mogen dienen teneinde verdere informatie te verstrekken over de tijdens de bijeenkomsten besproken onderwerpen. De Commissie heeft de belanghebbenden echter nooit meegedeeld dat verdere opmerkingen die na de termijn van een maand door hen zouden worden ingediend, zouden worden aanvaard. In het bijzonder heeft de Commissie nooit verklaard dat de belanghebbenden onbeperkt opmerkingen konden indienen of dat zij hen zou informeren wanneer zij geen opmerkingen meer zou accepteren.

(25) De Commissie is van mening dat de verlenging van de voorgeschreven periode van een maand in dit geval gerechtvaardigd was omdat het besluit tot uitbreiding van de procedure betrekking heeft op een groot aantal maatregelen. Bovendien zijn voor de beoordeling van verschillende van deze maatregelen complexe juridische analyses nodig en moet duidelijkheid worden verkregen over feiten van soms wel tien jaar oud.

(26) Enkele belanghebbenden bleven echter tot meer dan een jaar na de bekendmaking van het besluit tot uitbreiding van de procedure opmerkingen bij de Commissie indienen. Als de Commissie niet had besloten om de opmerkingen die na een bepaalde datum werden ingediend te negeren, zou deze aanhoudende stroom van opmerkingen de Commissie hebben belet om binnen een redelijke periode tot een definitief besluit te komen (8). Bovendien maakten enkele partijen opnieuw opmerkingen over kwesties waarover ze in eerdere brieven al opmerkingen hadden gemaakt, zonder daarbij nieuwe feiten naar voren te brengen. Dit kan niet de bedoeling zijn van een termijnverlenging voor het maken van opmerkingen.

(27) Bijgevolg heeft de Commissie besloten dat opmerkingen die op of vanaf 5 maart 2008 zijn ontvangen (de datum waarop de Commissie de brief van vier bladzijden gedateerd 3 maart 2008 ontving waarmee Griekenland op de brief van de Commissie van 12 februari 2008 beantwoordde) worden beschouwd als ingediend na afloop van de termijn voor het indienen van opmerkingen. Het betreft hier de opmerkingen van Elefsis van 7 maart 2008, 24 april 2008 en 2 juni 2008 (9) en de opmerking van GNSH/TKMS van 2 april 2008. Dit betekent dat deze opmerkingen niet voor commentaar aan Griekenland zijn toegezonden en niet in aanmerking zijn genomen in deze beschikking.

2. EERDERE BESLUITEN VAN DE COMMISSIE EN DE RAAD

(28) HSY is een van de grootste scheepswerven in het oostelijke deel van het Middellandse Zeegebied. De scheepswerf bevindt zich in Skaramanga, ten westen van Athene, Attica. HSY is in 1939 opgericht door de Griekse marine en werd in 1957 gekocht door de Niarchos-groep. De langdurige crisis in de scheepvaartsector na de eerste oliecrisis had een negatief effect op de omvang van de activiteiten van HSY. In april 1985 was de situatie zo kritiek dat de onderneming haar activiteiten staakte en in een faillissementsprocedure terecht kwam. In september 1985 verwierf de openbare bank ETVA de onderneming. Na deze verkoop werden de activiteiten hervat. Deze activiteiten waren echter onvoldoende, gezien de grote omvang van de faciliteiten en het grote aantal werknemers (10).

(29) In 1990 nam de Raad een speciale bepaling voor Griekenland op in Richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (hierna: „Richtlijn 90/684/EEG”) (11), waarin bedrijfssteun voor herstructurering wordt toegestaan in het kader van de privatisering van verschillende scheepswerven.

(30) In 1992 werd HSY vanwege de omvang van zijn financiële verplichtingen en geaccumuleerde verliezen failliet verklaard. In november 1993, na twee mislukte pogingen om HSY te verkopen, werd het faillissement ingetrokken. Op basis van de toezeggingen van de Griekse regering dat scheepswerven die in overheidshanden waren voor 31 maart 1993 zouden worden geprivatiseerd, gaf de Commissie op 23 december 1992 (12) toestemming voor een kwijtschelding van schulden ten gunste van HSY. Nadat de Griekse regering de uiterste termijn van maart 1993 had overschreden, leidde de Commissie op 10 maart 1994 een procedure in (C 10/94) vanwege vermeend misbruik van de goedgekeurde steun (13). Op 26 juli 1995 besloot de Commissie (14) de procedure te beëindigen met een negatieve beschikking over de steun aan HSY. Op verzoek van de Griekse regering, die stelde dat de verkoop van de werf ophanden was, besloot de Commissie echter de kennisgeving van deze beschikking op te schorten. Uiteindelijk informeerden de Griekse autoriteiten de Commissie dat 49 % van de aandelen van HSY was verkocht aan de werknemers van HSY, waarbij Griekenland een meerderheidsaandeel in een van de scheepswerven van HSY behield, hetgeen Griekenland rechtvaardigde door een beroep te doen op de bepaling inzake de landsverdediging van artikel 10, lid 3, van Richtlijn 90/684/EEG. Op 31 oktober 1995 herriep de Commissie de voor HSY definitieve negatieve beschikking (15). Ondertussen namen de schulden toe en werd de herstructurering niet uitgevoerd. Om die reden verlengde de Commissie op 8 januari 1997 de in zaak C 10/94 ingeleide procedure (16). Vervolgens werd Verordening (EG) nr. 1013/97 van de Raad van 2 juni 1997 betreffende de steunverlening aan bepaalde scheepswerven die worden geherstructureerd (17) (hierna: „Verordening (EG) nr. 1013/97”), waaronder HSY, aangenomen.

(31) Op 15 juli 1997 keurde de Commissie de steun voor HSY goed in twee afzonderlijke beschikkingen: — In de eerste beschikking (18) (hierna: „beschikking C 10/94”) beëindigde de Commissie de in 1994 ingeleide procedure C 10/94 door bij Verordening (EG) nr. 1013/97 een kwijtschelding van schulden voor een bedrag van 54,5 miljard GRD (160 miljoen EUR) goed te keuren. — In beschikking N 401/97 hechtte de Commissie, aansluitend op een kennisgeving van de Griekse autoriteiten van 20 juni 1997, goedkeuring aan een subsidie van 7,8 miljard GRD (22,9 miljoen EUR) voor een investeringsprogramma van 15,6 miljard GRD (45,9 miljoen EUR) ten behoeve van de herstructurering van de scheepswerf.

(32) In 2001 besloot de regering HSY volledig te privatiseren. De Griekse staat organiseerde een open aanbesteding, waarvoor een aanbestedingsbericht werd opgesteld. Op 31 mei 2002 verkochten ETVA en de werknemers van HSY hun aandelen HSY aan een consortium dat bestond uit HDW en Ferrostaal (19) (hierna: HDW/Ferrostaal). Dit consortium richtte GNSH op om de holding van HSY in onder te brengen. HDW en Ferrostaal namen een even groot belang in GNSH. In januari 2005 nam ThyssenKrupp HDW over (20). In november 2005 verwierf ThyssenKrupp de aandelen van Ferrostaal in GNSH (21). Derhalve is ThyssenKrupp sinds eind 2005 voor 100 % eigenaar van en heeft het de volledige controle over HSY. GNSH en ΕΝΑΕ zijn ondergebracht in TKMS, de divisie van ThyssenKrupp die is gespecialiseerd in systemen voor marineschepen en gespecialiseerde koopvaardijschepen.

(33) In augustus 2001, tijdens de biedingsprocedure voor de verkoop van HSY, nam de Griekse staat Wet 2941/2001 aan, die verscheidene maatregelen omvat om de verkoop van HSY te vergemakkelijken. In de eerste plaats moedigt de wet werknemers aan om het bedrijf vrijwillig te verlaten. In de tweede plaats zal de Griekse staat een deel van de eenmalige pensioenkosten van HSY overnemen. In de derde plaats maakt de wet het voor HSY mogelijk om te profiteren van een aantal belastingvrije reserves indien deze kunnen worden verrekend met verliezen uit voorgaande boekjaren. In de vierde plaats bevat de wet een bepaling dat werknemers die voor de privatisering aandeelhouder van HSY waren, moeten worden gecompenseerd. Preciezer gezegd, de Griekse staat zal de werknemers compenseren voor de bedragen die ze in het kader van de kapitaaluitbreidingen van de voorgaande jaren in HSY hadden geïnvesteerd. Op 5 juni 2002 nam de Commissie een tweeledige beschikking aan (hierna: „beschikking N 513/01”) (22) ten aanzien van verschillende maatregelen die onderdeel waren van Wet 2941/2001 en waarvan Griekenland in 2001 mededeling had gedaan (kennisgeving geregistreerd onder nummer N 513/01). De Commissie besloot een bedrag aan sluitingssteun van 29,5 miljoen EUR aan HSY goed te keuren en de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag te starten (als zaak C 40/02) met betrekking tot: (1) de betaling door de staat van een deel van de eenmalige kosten van de pensionering van werknemers van HSY; (2) de kapitalisatie van een aantal reserves zonder daarover de wettelijk verplichte 10 % belasting te betalen. In de definitieve beschikking die op 20 oktober 2004 werd aangenomen (23) (hierna: „beschikking C 40/02”) werd geconcludeerd dat deze twee maatregelen onverenigbare staatssteun vormden die moest worden teruggevorderd.

3. BEOORDELING VAN HORIZONTALE KWESTIES

(34) Deze beschikking heeft betrekking op zestien maatregelen. Alvorens ze een voor een te kunnen beoordelen, moet de Commissie duidelijkheid verkrijgen over enkele belangrijke kwesties die relevant zijn voor de beoordeling van deze maatregelen.

3.1. Horizontale kwestie 1: Kredietwaardigheid en toegang tot de financiële markten tussen 1997 en 2002

(35) Voor de beoordeling van de meeste maatregelen waarop deze beschikking betrekking heeft, is het noodzakelijk dat eerst wordt vastgesteld hoe de economische en financiële situatie van HSY in de jaren 1997-2002 was en of redelijkerwijs was te verwachten dat de onderneming op de lange termijn weer levensvatbaar zou worden. Bovendien moet worden vastgesteld of een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt in deze omstandigheden HSY leningen en garanties zou hebben toegekend die vergelijkbaar zijn met de leningen en garanties die HSY van de staat en de staatsbank ETVA heeft ontvangen. Deze twee instellingen waren de enige die HSY in die periode financiële middelen hebben verstrekt.

(36) De Commissie zal eerst de situatie in 1997 en daarna de ontwikkelingen tot aan 2002 analyseren.

3.1.1. Situatie in 1997

(37) Om deze analyse te kunnen maken, moet eerst worden nagegaan of de Commissie zich in eerdere besluiten al over deze kwestie heeft uitgesproken. In de eerste plaats herinnert de Commissie eraan dat ze in beschikking N 401/97 en beschikking C 10/94, beide aangenomen op 15 juli 1997, geen vraagtekens heeft gezet bij het door Griekenland overgelegde businessplan. Daarmee erkende de Commissie impliciet dat de levensvatbaarheid van HSY door de uitvoering van dit plan kon worden hersteld. In de tweede plaats wordt er in het beschrijvende gedeelte van beschikking N 401/97 op gewezen dat de scheepswerf een deel van het herstructureringsplan zal financieren met behulp van bankleningen ten bedrage van 4,67 miljard GRD, tegen marktvoorwaarden en zonder staatsgaranties. Door de haalbaarheid van deze financiering niet in twijfel te trekken, erkende de Commissie dat de onderneming toegang tot de markt voor leningen zou moeten hebben, althans voor het bedrag waar het hier om gaat. Als de Commissie van oordeel was geweest dat de werf niet in staat zou zijn om leningen ten bedrage van 4,67 miljard GRD te verkrijgen, had ze er op moeten wijzen dat het herstructureringsplan onhaalbaar was en had ze het verstrekken van grote bedragen aan herstructureringssteun (met inbegrip van de investeringssteun) moeten verbieden. Concluderend moet worden opgemerkt dat de Commissie deze twee eerdere beoordelingen in deze beschikking niet kan tegenspreken.

(38) Zonder genoemde beoordelingen tegen te spreken, herinnert de Commissie er echter aan hoe slecht de scheepswerf er in de jaren 1996-1997 voor stond.

(39) In de eerste plaats, met betrekking tot de fysieke infrastructuur, wordt er in beschikking N 401/97 op gewezen dat de uitrusting van de werf oud en verouderd was en dat het investeringsplan het eerste investeringsplan was sinds de bouw van de werf (24). In beschikking C 10/94 wordt er ook op gewezen dat deze modernisering van de infrastructuur nodig was om het concurrentievermogen en de levensvatbaarheid van de werf te herstellen. Er kan derhalve worden geconcludeerd dat het herstel van de levensvatbaarheid afhankelijk was van de snelle tenuitvoerlegging van het investeringsplan.

(40) In de tweede plaats, met betrekking tot de commerciële activiteiten van HSY en de omvang van het orderboek van HSY, erkenden de Griekse autoriteiten zelf dat de onderneming ten tijde van de presentatie van het investeringsplan nog geen scheepsbouwcontracten had ondertekend, waarbij de activiteiten van de werf met grote onzekerheid over de toekomst waren omgeven, er geen duidelijke commerciële strategie bestond en er geen investeringen werden gedaan. De enige serieuze activiteit was de afwerking van de fregatten van het type MEKO voor de Griekse marine (25). Aangezien het orderboek voor de bouw van schepen leeg was en de werf voldoende scheepsbouwactiviteiten nodig had om in de toekomst levensvatbaar te zijn, is de Commissie van mening dat het herstel van de levensvatbaarheid afhankelijk was van de spoedige ondertekening (ofwel sluiting) van winstgevende civiele of militaire scheepsbouwcontracten.

(41) In de derde plaats, met betrekking tot de financiële situatie van HSY, worden in tabel 1 de belangrijkste boekhoudkundige gegevens gepresenteerd. Ten aanzien van de solvabiliteit van de onderneming in 1997 is te zien dat de onderneming een groot eigen vermogen had (26). Deze positieve situatie was echter geheel en al het gevolg van de grootschalige kwijtschelding van schulden door de staat in 1996. De staat had 54,52 miljard GRD (160 miljoen EUR) aan schulden afgeschreven die verband hielden met civiele activiteiten — deze kwijtschelding werd goedgekeurd bij beschikking C 10/94 —, evenals 46,35 miljard GRD (136 miljoen EUR) aan schulden die verband hielden met militaire activiteiten. De schijnbaar gezonde balans van 31 december 1996 was enigszins „kunstmatig” en vormde zeker geen bewijs voor het herstel van het concurrentievermogen van de werf, noch voor de stelling dat de oorzaken van de ernstige problemen van de laatste twintig jaar waren aangepakt. Als het herstructureringsplan niet volledig zou worden uitgevoerd, zou de werf zeer waarschijnlijk verliezen rapporteren die deze eigen middelen (ofwel het netto eigen vermogen) snel zouden uitputten. Hierbij moet in gedachten worden gehouden dat HSY in de afgelopen twaalf jaar twee keer failliet is gegaan. De conclusie moet zijn dat deze positieve vermogensverhouding niet voldoende zou zijn geweest om een bank zover te krijgen dat hij HSY leningen zou verstrekken tegen normale rentetarieven, ofwel het rentetarief dat wordt berekend voor leningen aan gezonde bedrijven. Tabel 1 Omzet, winst en netto eigen vermogen van HSY van 1997 t/m 2005 (in miljoen EUR) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (27) 2004 2005 Aandelenkapitaal 86 91 92 95 65 106 106 121 121 Netto eigen vermogen 82 88 54 17 –4 –78 –83 – 111 – 182 Omzet 74 83 30 59 55 89 112 130 198 Winst 7 1 –36 –42 –21 – 115 –1 –45 –71

(42) Concluderend meent de Commissie dat de werf zich in 1997 nog steeds in moeilijkheden bevond en nog niet concurrerend was, maar dat een herstel van de levensvatbaarheid kon worden verwacht wanneer het investeringsplan volledig en op tijd zou worden uitgevoerd en wanneer de werf erin zou slagen om snel winstgevende scheepsbouwcontracten te sluiten. Aangezien het herstel van de levensvatbaarheid afhankelijk was van deze twee onzekere ontwikkelingen, bracht het verstrekken van leningen aan HSY in 1997 en de daaropvolgende jaren „een verhoogd risico” met zich mee. Een particuliere bank zou HSY leningen en garanties hebben verstrekt, maar tegen een prijs waarin het significante risico tot uiting zou zijn gekomen. Met betrekking tot een situatie met „een verhoogd risico” wordt in de mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (28) opgemerkt dat het adequate referentiepunt om het bestaan en de omvang van staatssteun te bepalen het referentiepercentage voor Griekenland is (ofwel Athibor plus 300 basispunten t/m 31 december 2000 en de vijfjaarsswaprente voor de euro vermeerderd met een opslag van 75 basispunten vanaf 1 januari 2001), vermeerderd met een risico-opslag van ten minste 400 basispunten (ofwel Athibor plus ten miste 700 basispunten t/m 31 december 2000 en de vijfjaarsswaprente voor de euro vermeerderd met een opslag van ten minste 475 basispunten vanaf 1 januari 2001). Wat betreft de garanties op leningen zal de Commissie op basis van dezelfde methode beoordelen of er sprake is van staatssteun, ofwel door de totale kosten van de gegarandeerde lening (het rentetarief dat HSY aan de bank betaalt plus de garantieopslag die HSY betaalt aan de partij die de garantie verstrekt) te vergelijken met de kosten die HSY zou hebben gedragen als deze lening in de markt was afgesloten (ofwel het referentiepercentage voor Griekenland plus ten minste 400 basispunten).

3.1.2. Ontwikkelingen vanaf 1997

(43) Zoals hieronder zal worden uitgelegd, kan de Commissie niet uitsluiten dat HSY tot 30 juni 1999 nog steeds kon lenen van de markt tegen het in de paragraaf hiervoor genoemde rentetarief (29).

(44) In 1997 en 1998 rapporteerde HSY kleine nettowinsten (30). In deze twee jaar wist HSY echter geen enkel scheepsbouwcontract te sluiten (31), noch op militair, noch op civiel gebied; dit was nodig om voor voldoende bedrijvigheid in de jaren daarop te zorgen en om verliezen te voorkomen. Het eerste scheepsbouwcontract dat de werf wist te sluiten betrof de bouw van twee veerboten voor Strintzis. Dit contract werd pas begin 1999 ondertekend (32). Bovendien was het van meet af aan bekend dat de verkoopprijs te laag was om de kosten te dekken en dat deze overeenkomst daarom verlies zou opleveren (33). In juli 1999 gunde de Griekse marine de bouw van drie onderzeeërs aan HSY en HDW. De bouw van de drie onderzeeërs zou volgens de planning de volgende tien jaar duren en de waarde van de overeenkomst bedroeg in totaal circa 350 miljard GRD (1 miljard EUR), waarvan ongeveer driekwart naar HDW zou gaan voor de levering van de machineonderdelen, drukcomponenten en gevoelige elektronische systemen. Bovendien zou de eerste onderzeeër worden gebouwd op de scheepswerf van HDW in Kiel (34). Dit project zou daarom voor HSY in de eerste jaren niet veel bedrijvigheid en winst genereren (35).

(45) Gezien het feit dat er in 1997, 1998 en in de eerste maanden van 1999 geen goed gevuld en winstgevend orderboek was opgebouwd, moeten het management en alle investeerders die de situatie van de werf hebben geanalyseerd zich uiterlijk in de eerste maanden van 1999 hebben gerealiseerd dat er onvoldoende bedrijvigheid zou zijn om in 1999 en 2000 de kosten van de werf te dekken en dat de werf in deze jaren grote verliezen zou leiden, waardoor het netto eigen vermogen zou worden gereduceerd tot bijna nul (36). In deze omstandigheden kon een herstel van de levensvatbaarheid niet meer worden verwacht (37). De Commissie voert als subsidiair element aan dat uit het eerste rapport van de Griekse autoriteiten over de uitvoering van het investeringsplan bleek dat op 30 juni 1999 slechts een klein gedeelte van het plan was voltooid. Er was derhalve niet alleen op commercieel gebied sprake van tegenslagen, maar ook de modernisering van de faciliteiten verliep traag (38). Tot slot merkt de Commissie op dat de dreigende financiële problemen onenigheid veroorzaakten tussen het onafhankelijke managementteam van de werf (te weten Brown & Root, dat in september 1996 was aangesteld) en de werknemers/aandeelhouders. Het management drong vanwege de lage bedrijvigheid aan op een verdere vermindering van het aantal werknemers. De vakbondsleiders verzetten zich tegen deze reorganisatie en slaagden erin het managementteam weg te krijgen (39). Deze gebeurtenis, die tot discontinuïteit in het management leidde en aantoonde hoe moeilijk het was om voldoende hervormingen door te voeren, was een extra factor die een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt zou hebben weerhouden van het verstrekken van leningen aan HSY.

(46) Uit het voorafgaande trekt de Commissie de conclusie dat vanaf 30 juni 1999 een herstel van de levensvatbaarheid redelijkerwijs niet meer was te verwachten. Dientengevolge concludeert de Commissie dat vanaf die datum geen enkele bank een lening aan de werf zou hebben verstrekt, zelfs niet tegen hoge rentetarieven, en dat geen enkele bank een garantie zou hebben verstrekt, zelfs niet in ruil voor een hoge garantieprovisie. Aangezien HSY geen lening of garantie van de markt zou hebben gekregen, geldt elke lening of garantie die na 30 juni 1999 is verstrekt automatisch als steun. Als deze onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt blijken te zijn en nog steeds van kracht zijn, moeten alle garanties onmiddellijk worden gestopt en alle leningen onmiddellijk worden terugbetaald. De terugbetaling — volgens het normale tijdschema dat is vastgelegd in de kredietovereenkomst en uit hoofde van de voorliggende beschikking — van leningen die na 30 juni 1999 zijn verstrekt voldoet echter niet om de uitgangssituatie te herstellen, omdat HSY tot de datum van terugbetaling financiële middelen tot zijn beschikking heeft gehad die de werf normaal gesproken niet had verkregen van de markt. Om de uitgangssituatie te herstellen moet ook dit voordeel, waarvan de omvang alleen bij benadering kan worden berekend met behulp van een rentetarief van een lening met een zeer hoog risico, worden teruggevorderd. De Commissie moet daarom gelasten dat het verschil tussen het rentetarief dat HSY daadwerkelijk heeft betaald en een rentetarief dat theoretisch gezien adequaat is voor een lening met een zeer hoog risico, berekend over de periode die loopt van de uitbetaling van de lening aan HSY tot de terugbetaling door HSY, dient te worden teruggevorderd. Om dat laatste tarief te berekenen, merkt de Commissie op dat in de mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld wordt bepaald dat de risico-opslag kan oplopen tot 400 basispunten en meer boven het referentiepercentage „indien geen enkele particuliere bank de betrokken lening zou hebben willen verstrekken”, wat in dit geval de situatie is. De Commissie heeft in diverse beschikkingen bepaald dat een opslag van 600 basispunten boven het referentiepercentage een adequaat minimum was in een situatie met een hoog risico (40). De Commissie is van mening dat dit voor leningen in de voorliggende situatie het minimum is. Wat betreft de staatsgaranties die na 30 juni 1999 zijn verstrekt, zal de Commissie dezelfde methode hanteren: de Commissie zal de terugbetaling gelasten van het verschil tussen de kosten van de gegarandeerde lening (het rentetarief dat aan de bank wordt betaald plus de betaalde garantieopslag) en het referentiepercentage voor Griekenland, vermeerderd met 600 basispunten, over de uitbetalingsperiode van de gegarandeerde lening tot het aflopen van de garantie — volgens het normale tijdschema dat is vastgelegd in de garantieovereenkomst of uit hoofde van de voorliggende beschikking.

(47) Ter onderbouwing van zijn argument dat de leningen en garanties die door de staat en ETVA zijn verstrekt tegen dezelfde voorwaarden zouden zijn verkregen van een particuliere bank, heeft HSY het eerste rapport van Deloitte overgelegd (41). In hoofdstuk 5 van dit rapport analyseert Deloitte de kredietwaardigheid van HSY in 1999 en de daaropvolgende jaren. Deloitte concludeert dat het bedrijf anders leningen had kunnen afsluiten met of garantiebrieven had kunnen krijgen van een andere, niet-verwante financiële instelling (dat wil zeggen met geen andere relatie dan de gewone samenwerking op handelsgebied) tijdens de onderzochte periode (42). De Commissie merkt op dat in het rapport niet wordt uitgelegd hoe deze conclusie kan worden verenigd met het feit dat de pogingen van HSY om financiering van andere financiële instellingen te verkrijgen zijn mislukt (43). Bovendien merkt de Commissie op dat de analyse een aantal fouten bevat (44) die van grote invloed zijn op de conclusie.

3.1.3. Analyse van de transacties binnen de groep

(48) Alle leningen en garanties waarop de huidige procedure betrekking heeft, zijn verstrekt door ETVA of door de staat. De Griekse autoriteiten stellen dat aangezien ETVA en de Griekse staat (via ETVA) aandeelhouders van HSY waren, de leningen en garanties konden worden gezien als transacties binnen de groep. Hiervoor voert Griekenland twee argumenten aan: — Ten eerste dat het normaal is dat een moederonderneming tegen gunstige voorwaarden leningen aan dochterondernemingen verstrekt. Het voordeel dat de dochteronderneming geniet, vergroot de waarde van de aandelen die de moederonderneming onder zich houdt. Daarom zou dit, zelfs als de Commissie van mening is dat ETVA en de staat leningen en garanties hebben verstrekt tegen een prijs die onder de marktprijs lag, aanvaardbaar zijn geweest voor een investeerder die in een vergelijkbare situatie tegen marktvoorwaarden handelt. Deze leningen en garanties zouden derhalve geen steun vormen. — Ten tweede is het normaal dat een moederonderneming een dochteronderneming die in moeilijkheden verkeert te hulp schiet. Dit soort leningen zijn bedoeld om de waarde van de aandelen die de moederonderneming onder zich houdt op peil te houden. Daarom zouden de door ETVA en de staat verstrekte leningen en garanties, zelfs als de Commissie van oordeel zou zijn dat geen enkele particuliere bank in een bepaalde periode leningen aan HSY zou hebben verstrekt omdat de situatie van de werf te slecht was, moeten worden beschouwd als aanvaardbaar voor een investeerder die in een vergelijkbare situatie tegen marktvoorwaarden handelt. Deze leningen en garanties zouden derhalve geen steun vormen.

(49) De Commissie meent dat de conclusies van Griekenland niet correct zijn.

(50) In de eerste plaats wijst de Commissie op de twee volgende elementen. Om te beginnen zou geen enkele investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt zichzelf in de situatie van ETVA hebben gebracht. Als voorbeeld wordt eraan herinnerd dat toen ETVA HSY in 1985 verwierf, ETVA een ontwikkelingsbank was die in opdracht van de regering optrad om te voorkomen dat een bedrijf dat van groot belang voor de Griekse economie was zijn deuren zou moeten sluiten (45). Om HSY in leven te houden kreeg de werf in 1986 een kapitaalinjectie van ETVA die door de Commissie als steun werd beoordeeld (46). In 1995 behield ETVA „een meerderheidsbelang van 51 %” in HSY omdat Griekenland van mening was dat dit „gerechtvaardigd was uit het oogpunt van landsverdediging”, in overeenstemming met artikel 10 van Richtlijn 90/684/EEG. In de tweede plaats merkt de Commissie op dat wanneer alle maatregelen die de staat ten gunste van HSY ten uitvoer heeft gelegd (met inbegrip van de maatregelen die door ETVA zijn uitgevoerd, aangezien, zoals verderop in deze beschikking zal worden aangetoond, deze zijn toe te schrijven aan de staat) in aanmerking worden genomen — en met name de herhaalde en omvangrijke staatssteun aan HSY in de periode tot 2002 — duidelijk blijkt dat de staat niet heeft gehandeld als een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt. De staat heeft voortdurend de omvangrijke financiële steun gegeven die nodig was om HSY in leven te houden, hetgeen een zeer kostbare aangelegenheid is geweest. Geconcludeerd moet worden dat, aangezien de staat (via ETVA) alleen aandeelhouder van HSY was omdat hij als publieke autoriteit bereid was om de activiteiten van HSY tot elke prijs in stand te houden, en aangezien hij nooit heeft gehandeld als een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt en die geld wil verdienen aan zijn aandelen in HSY, de bewering dat ETVA en de staat hebben gehandeld op een wijze die aanvaardbaar zou zijn geweest voor een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt omdat de onvoldoende hoge rentetarieven (of garantieopslag) die zijn toegepast op de aan HSY verstrekte financiering (leningen en garanties) werden gecompenseerd door een waardestijging van de aandelen van HSY, niet geloofwaardig is. Aangezien de staat (met inbegrip van ETVA) nooit heeft gehandeld als een investeerder die probeert winst te maken, maar in tegendeel bereid was om HSY tegen elke prijs in leven te houden, hadden Griekenland en HSY hun argument ten minste moeten onderbouwen met een gedetailleerde analyse waaruit blijkt dat de staat en ETVA, als aandeelhouders van HSY, werkelijk een kapitaalwinst konden verwachten (in de vorm van een stijging van de waarde van de aandelen) die hoger was dan de „gederfde inkomsten” (het onvoldoende hoge rentetarief of de onvoldoende hoge garantieopslag). Aangezien een dergelijke analyse niet is verstrekt, en aangezien HSY en Griekenland hun twijfelachtige en hypothetische argument hebben ingediend zonder daarbij enig ondersteunend bewijs over te leggen, verwerpt de Commissie zonder verdere analyse hun stelling dat de staat (met inbegrip van ETVA) heeft gehandeld als een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt omdat de financiering die tegen gunstige voorwaarden is verstrekt tot een stijging van de waarde van de aandelen HSY zou leiden die voldoende hoog zou zijn om de „gederfde inkomsten” te compenseren.

(51) In de tweede plaats is er ruimschoots bewijs voorhanden, zelfs als de bovenstaande redenering wordt verworpen en de interne aspecten van de groep moeten worden geanalyseerd (dat wil zeggen de potentiële stijging van de waarde van de aandelen HSY), dat de door ETVA uitgevoerde transacties niet aanvaardbaar zouden zijn geweest voor een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt en 51 % van de aandelen HSY bezit.

(52) Eind 1995 werd 49 % van de aandelen HSY overgedragen aan de werknemers van de werf. De prijs die de werknemers voor dit belang van 49 % zouden betalen werd op dat moment bepaald. In de jaren daarna, toen ETVA en de staat HSY financiering verschaften tegen een prijs die ver onder de prijs lag die (niet-gelieerde) particuliere banken in rekening zouden hebben gebracht, kwam daarom 49 % van de stijging van de waarde van HSY die resulteerde uit deze besparing (HSY betaalde lagere rentetarieven) ten goede aan de andere aandeelhouders van HSY. Slechts 51 % van het door ETVA en de staat aan HSY toegekende voordeel (verlaging van de in rekening gebrachte rentetarieven en garantieopslagen) kwam weer bij hen terug in de vorm van een stijging van de waarde van HSY. Geen enkele investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt zou de andere aandeelhouders van HSY een dergelijk cadeau hebben gegeven. Om te voorkomen dat hij geld zou verliezen aan deze andere aandeelhouders zou een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt een rentetarief in rekening hebben gebracht dat vergelijkbaar was met het tarief dat (niet-verwante) particuliere banken zouden hebben gevraagd. Het eerste argument van de Griekse autoriteiten is daarom ongegrond.

(53) Voor de periode na 30 juni 1999, in een tijd dat geen enkele particuliere bank HSY financiering zou hebben verschaft omdat het risico op faillissement te groot was, geldt dezelfde redenering. Een rationele investeerder met een belang van slechts 51 % in een onderneming zou in elk geval de andere aandeelhouders hebben gevraagd om financiering te verschaffen naar rato van het aantal aandelen HSY dat ze op dat moment bezaten. Als deze andere aandeelhouders niet over de middelen zouden beschikken om deze financiering te verschaffen, zou een rationele investeerder op zijn minst hebben geprobeerd om in ruil voor de financiering een groter belang in HSY te verkrijgen. Het verschaffen van omvangrijke financiering aan HSY zonder cofinanciering door of concessies van de andere aandeelhouders stond gelijk aan het nemen van grote risico’s met eigen geld om de waarde van de aandelen van anderen te behouden. Geen enkele investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt zou in vergelijkbare omstandigheden de andere aandeelhouders een dergelijk cadeau hebben gegeven (47). Het tweede argument van de Griekse autoriteiten moet derhalve worden verworpen.

3.2. Horizontale kwestie 2: Toerekenbaarheid van het optreden van ETVA aan de staat

(54) Verscheidene van de zestien maatregelen die in de voorliggende beschikking worden geanalyseerd werden niet rechtstreeks door de staat genomen, maar door ETVA, een bank die in handen van de staat was. Omdat Griekenland, HSY en TKMS/GNSH betwisten dat deze maatregelen zijn toe te rekenen aan de staat, terwijl Elefsis en de Bank van Piraeus dat juist bevestigen, moet dit vraagstuk worden geanalyseerd.

(55) Deze maatregelen zijn door ETVA genomen tussen 1996 en 2002. Volgens de jurisprudentie kunnen dit soort maatregelen worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag als de staat zich in een positie bevond dat hij controle kon uitoefenen over ETVA en als de overheid „op een of andere manier bij de vaststelling van de betrokken maatregel was betrokken” (48).

(56) ETVA, een afkorting die staat voor „Griekse bank voor industriële ontwikkeling”, werd in 1964 opgericht na de fusie van drie organisaties (de Industriële Ontwikkelingsorganisatie, de Organisatie voor de financiering van economische ontwikkeling en de Organisatie voor kredietverlening aan het toerisme). Bij Wet 1369/1973 werd de organisatie veranderd in een onderneming. Sinds 1973 functioneert ETVA derhalve als een openbare bank. Volgens Griekenland (49), stond in de statuten van ETVA, als ontwikkelingsbank, als het hoofddoel van de onderneming het bevorderen van de ontwikkeling van het land door middel van de financiering van productieactiviteiten in de Griekse economie (toerisme, industriële productie enz.) vermeld. ETVA was de enige ontwikkelingsbank in Griekenland. De bank streefde er daarom naar om een doorslaggevende rol te spelen in de economische en sociale ontwikkeling van het land door het financieren van ondernemingen, het ontwikkelen van de regionale infrastructuur van het land, het verstrekken van durfkapitaal en het deelnemen in ondernemingen met strategisch belang voor de Griekse economie. In 1995, nadat deze activiteiten tot financiële problemen hadden geleid, werd de herkapitalisatie, herstructurering en modernisering van de bank een topprioriteit van de Griekse regering. Dit gebeurde op basis van een vijfjarenprogramma in het kader van Wet 2359/95. Het doel van de herstructurering, naast het geven van een kapitaalinjectie van 427 miljard GRD door de regering, was het inslaan van een nieuwe strategische koers, het wijzigen van de organisatiestructuur en het opstellen van moderne procedures voor het verstrekken van leningen, die zouden voldoen aan de van kracht zijnde mededingingsregels. Als gevolg hiervan, begon ETVA naast zijn ontwikkelingsactiviteiten ook commerciële bankdiensten te ontwikkelen, met name vanaf 1997 (50).

(57) In 1999 besloot de staat, die 100 % van de aandelen van ETVA in bezit had, om een notering op de beurs van Athene aan te vragen en 24 % van zijn aandelenkapitaal aan het publiek aan te bieden. De staat besloot vervolgens om zelfs nog verder te gaan met de privatisering en zijn deelneming in ETVA terug te brengen tot minder dan 50 %. Na een aanbestedingsprocedure viel de keuze op de Bank van Piraeus. Op 20 maart 2002 werd 57,7 % van het kapitaal van ETVA overgedragen aan de Bank van Piraeus (51).

(58) Wat betreft de mogelijkheid voor de staat om ETVA te controleren, merkt de Commissie op dat ETVA tot eind 1999 volledig eigendom van de Griekse staat was. De staat behield een meerderheidsbelang tot de overdracht van de meerderheid van de aandelen aan de Bank van Piraeus op 20 maart 2002. De staat bevond zich daarom ten minste tot 20 maart 2002 in een positie om ETVA te controleren. Dit illustreert tevens dat er middelen van de staat betrokken waren bij de door ETVA genomen maatregelen.

(59) Ten aanzien van de betrokkenheid van de staat bij het nemen van de verschillende maatregelen wil de Commissie wijzen op de volgende punten: — In de eerste plaats merkt de Commissie op dat de drie belangrijkste besluiten met betrekking tot de aandelen HSY die in het bezit van ETVA waren niet onafhankelijk door het management van ETVA werden genomen: deze besluiten werden genomen door de regering en uitgevoerd door ETVA. Toen ETVA in 1985 het failliete HSY verwierf, was dit op basis van een regeringsbesluit (52). ETVA voerde eenvoudigweg dit regeringsbesluit uit en gaf HSY een kapitaalinjectie, die door de Commissie als staatsteun werd beoordeeld (53). Dit illustreert het feit dat de relatie tussen ETVA en HSY vanaf het begin een relatie van staatssteun was aan een onderneming die voor de Griekse regering belangrijk was wat betreft werkgelegenheid en activiteiten. Het tweede belangrijke besluit was de verkoop door ETVA van 49 % van het kapitaal van HSY aan de werknemers, waarover werd besloten bij Wet 2367/1995 (54). Bovendien werden door deze wet belangrijke herstructureringsmaatregelen aan HSY opgelegd (55) (en grote bedragen aan steun aan de werf toegekend). Het derde belangrijke besluit was de privatisering van HSY in 2001-2002 (waarbij ETVA zijn resterende 51 % van de aandelen in HSY moest verkopen). Tot deze privatisering werd besloten bij besluit nr. 14/3-1-2001 van de betrokken interministeriële commissie voor privatiseringen en de privatisering vond plaats in het kader van de Griekse Privatiseringswet 2000/91. Dit werd voortdurend herhaald in de aanbestedingsdocumenten die door Alpha Finance aan geïnteresseerde investeerders/bieders werd gestuurd. Alpha Finance was de bank die de verkoop van HSY namens de staat en de verkopende partijen (ETVA en de werknemers) organiseerde. In de aanbestedingsdocumenten van 2 april 2001 werd er ook op gewezen dat de staat samen met de verkopende partijen de voorkeursgegadigde zou selecteren. Geconcludeerd kan worden dat de drie belangrijkste besluiten met betrekking tot het belang van ETVA in HSY werden genomen door de staat. — Afgezien van zijn rechtstreekse betrokkenheid bij deze drie besluiten, gaf de staat in de periode 1995-2002 grote bedragen aan financiële steun. De staat schold 54,52 miljard GRD (160 miljoen EUR) aan schulden kwijt die betrekking hadden op civiele activiteiten — deze kwijtschelding werd goedgekeurd bij besluit C 10/94 — en 46,35 miljard GRD (136 miljoen EUR) aan schulden die betrekking hadden op militaire activiteiten. Zoals wordt vermeld in besluit N 401/97, had de staat ook de intentie om 7,8 miljard GRD (22,9 miljoen EUR) aan investeringssteun toe te kennen. Tijdens het biedingsproces in 2001 nam de Griekse staat Wet 2941/2001 aan, dat een groot bedrag aan financiële steun voor de privatisering van HSY omvatte (zie overweging 33 van deze beschikking). Zoals de Commissie in beschikking N 513/01 opmerkte, verbond de staat zich er bijvoorbeeld toe om 118 miljoen EUR te betalen als prikkels voor werknemers om het bedrijf vrijwillig te verlaten. Door op grote schaal en verschillende keren steun te geven, gaf de regering duidelijk te kennen dat hij het overleven van HSY als politiek zeer belangrijk beschouwde (56). — Tot slot merkt de Commissie op dat de staat gedurende deze jaren HSY contracten op het gebied van strategische defensie toekende, zoals de bouw van onderzeeërs. Dientengevolge had de staat rechtstreeks belang bij het toezicht houden op de activiteiten van HSY en het waarborgen van de voortzetting van de activiteiten van de werf.

(60) Door te besluiten over de omvang van het belang van ETVA in HSY, door voortdurend grootschalige financiële steun aan HSY te verlenen en door HSY militaire contracten te gunnen die van groot belang waren voor de nationale veiligheid van Griekenland, gaf de Griekse regering heel duidelijk te kennen dat hij groot belang hechtte aan de activiteiten van HSY en dat hij de situatie van de werf nauwlettend volgde. In deze algemene context is de Commissie van mening dat er ten aanzien van de periode tot de privatisering in maart 2002 geen twijfel kan bestaan over de toerekenbaarheid van het optreden van ETVA aan de staat. In deze omstandigheden was het voor het management van ETVA zelfs onmogelijk om een leningenbeleid ten aanzien van HSY te ontwikkelen dat niet in overeenstemming was met het beleid van de regering om voortdurend steun te verlenen. In het bijzonder zou het voor ETVA onmogelijk zijn geweest om een besluit te nemen dat tot financiële problemen bij HSY zou hebben geleid. ETVA zou bijvoorbeeld geen hoge rente in rekening hebben kunnen brengen (dat wil zeggen een hoge „spread” bovenop het interbancaire tarief) op de leningen aan HSY, omdat dit de financiële situatie van HSY zou hebben verslechterd, wat voor de regering politiek onaanvaardbaar zou zijn geweest. Ook zou ETVA niet hebben kunnen weigeren om HSY een lening te verstrekken om de activiteiten van de werf te financieren (57). Met andere woorden, ETVA had geen andere keuze dan te handelen in lijn met het overheidsbeleid van krachtige en voortdurende steun aan HSY. Daarom concludeert de Commissie dat alle maatregelen die ETVA ten aanzien van HSY heeft genomen (leningen, garanties, kapitaalinjecties enz.) automatisch toerekenbaar waren aan de staat en dat er geen aanvullend bewijs nodig is om aan te tonen dat de staat betrokken was bij het nemen van elk van deze maatregelen door ETVA. Concluderend is de Commissie van oordeel dat de verschillende door ETVA genomen maatregelen zijn toe te rekenen aan de staat.

(61) Subsidiair wijst de Commissie ook op de volgende elementen die de toerekenbaarheid van het optreden van ETVA aan de staat bevestigen.

(62) In de eerste plaats verkocht ETVA in 1995 slechts 49 % — en dus niet 100 % — van zijn aandelen HSY aan de werknemers. Griekenland deed een beroep op zijn militaire behoeften op het gebied van scheepsbouw om een belang van 51 % in de werf te houden, zoals wordt toegestaan door artikel 10 van de Richtlijn. In artikel 10, lid 3, van Richtlijn 90/684/EEG wordt inderdaad bepaald dat „ondanks de in lid 2 genoemde verplichting om de scheepswerven af te stoten door deze te verkopen, de Griekse Regering gemachtigd [wordt] een meerderheidsparticipatie van 51 % in een van de scheepswerven te behouden, indien het besluit hiertoe uit het oogpunt van landsverdediging gerechtvaardigd is”) (58). Hieruit blijkt dat het belang van 51 % van ETVA in HSY bedoeld was om de staat de controle over HSY te geven om redenen die betrekking hadden op de landsverdediging van Griekenland. Het is duidelijk dat het management van ETVA in deze omstandigheden geen relatie met HSY had kunnen ontwikkelen die was gebaseerd op commerciële voorwaarden. Elk besluit over de verstrekking van financiering aan HSY en de voorwaarden daarvan mocht niet ingaan tegen de defensiebelangen van Griekenland. De Commissie ziet met name niet hoe het management van ETVA had kunnen weigeren om HSY financiering te verstrekken of hoe het management van ETVA hiervoor hoge rentetarieven in rekening had kunnen brengen. Bovendien kan worden verondersteld, als het doel van Griekenland het beschermen van zijn defensiebelangen was, dat de regering rechtstreeks toezicht hield op elke belangrijke beslissing van het management van HSY en op elk besluit van ETVA met betrekking tot aan HSY verstrekte of te verstrekken leningen.

(63) In de tweede plaats kan worden geconcludeerd, aangezien het mandaat van ETVA als „ontwikkelingsbank” was vastgesteld door de staat, dat alle activiteiten die ETVA in het kader van dat mandaat ontwikkelde toerekenbaar waren aan de staat. Op een vergelijkbare wijze blijkt uit de jurisprudentie dat om de toerekenbaarheid van door een bedrijf genomen maatregelen te analyseren „de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers” (59) relevant kunnen zijn. In deze context erkennen de Griekse autoriteiten dat ETVA vanaf de oprichting niet functioneerde als een gewone commerciële bank, maar als een speciale instelling die kredieten voor ontwikkelingsprojecten verstrekte en die voornamelijk actief was op het gebied van langetermijnkredieten die van doorslaggevend belang waren voor de economische en regionale ontwikkeling van het land (60). In dit verband herinnert de Commissie eraan dat ETVA HSY in 1985 kocht. De betrokkenheid van ETVA werd derhalve ontwikkeld in het kader van dit mandaat als „ontwikkelingsbank”, en niet in het kader van de commerciële activiteiten, waarmee niet eerder dan in 1997 werd begonnen. Aangezien ETVA HSY tot dan toe had gesteund in het kader van zijn mandaat als „ontwikkelingsbank”, kon ETVA vanaf 1997 niet plotseling stoppen met het verstrekken van de door HSY gevraagde leningen en garanties en de werf failliet laten gaan. Wat dat betreft herinnert de Commissie eraan dat ETVA in de tweede helft van de jaren negentig toestemming had gekregen om commerciële activiteiten te ontwikkelen naast zijn ontwikkelingsactiviteiten, en niet ter vervanging van zijn ontwikkelingsactiviteiten, die moesten worden voortgezet.

(64) In de derde plaats kan volgens de jurisprudentie „het juridische statuut van het bedrijf (of het publiek recht van toepassing is dan wel het algemene vennootschapsrecht)” (61) relevant zijn om toerekenbaarheid aan te tonen. Aangezien ETVA, als openbare ontwikkelingsbank, als hoofddoel had om de ontwikkeling van het land te bevorderen door financiering aan te reiken voor de Griekse economie, waren de richtlijnen voor het bankwezen niet op ETVA van toepassing (62). Pas toen de aandelen van ETVA op 12 januari 2002 een notering op de beurs van Athene kregen, werden de standaardregels voor het toezicht op commerciële banken op ETVA van toepassing.

(65) In de vierde plaats merkt de Commissie op dat de staat in de periode 1996-2002 meer dan gemiddelde aandacht besteedde aan de activiteiten van ETVA. De staat nam Wet 2359/95 aan om ETVA te herstructureren en gaf in dat kader een kapitaalinjectie van honderden miljarden Griekse drachme. In 1999 werd besloten een deel van het kapitaal naar de beurs van Athene te brengen. Een jaar later werd besloten de meerderheid van het kapitaal van ETVA te privatiseren. Deze privatisering werd voltooid in 2002. Hieruit blijkt dat de staat in de periode 1996-2002 sterk betrokken was bij de activiteiten van ETVA. De aan HSY verstrekte leningen en garanties hadden een zodanig grote omvang (63) dat de toekenningsbesluiten niet door het management van ETVA hadden kunnen worden genomen zonder instemming of een directe opdracht van de enige aandeelhouder van ETVA.

(66) In de voorafgaande paragrafen heeft de Commissie aangetoond dat alle maatregelen die ETVA heeft genomen in de periode voorafgaand aan de verkoop van ETVA aan de Bank van Piraeus middelen van de staat betroffen en dat alle maatregelen die ETVA in die periode ten aanzien van HSY heeft genomen toerekenbaar waren aan de staat. In haar individuele beoordeling van elk van de door ETVA genomen maatregelen zal de Commissie deze twee punten daarom niet meer aantonen.

(67) De Commissie zal deze twee punten pas weer in haar beoordeling betrekken bij haar beoordeling van maatregel E18c, omdat enkele partijen hebben aangevoerd dat ETVA deze maatregel in mei 2002 heeft genomen, ofwel na de aankoop van ETVA door de Bank van Piraeus.

3.3. Horizontale kwestie 3: steunmaatregelen voor de gedeeltelijke financiering van de militaire activiteiten van HSY

(68) In zijn antwoord op het besluit tot uitbreiding van de procedure voert Griekenland aan dat verscheidene door de Commissie onderzochte maatregelen de militaire activiteiten van de werf hebben ondersteund. Griekenland stelt daarom dat deze maatregelen onder artikel 296 van het Verdrag vallen en dat een beoordeling hiervan niet mag plaatsvinden — laat staan dat deze steun kan worden teruggevorderd — op grond van de regels voor staatssteun.

(69) De Commissie moet daarom beoordelen of bepaalde maatregelen gedeeltelijk of geheel binnen de werkingssfeer van artikel 296 van het Verdrag vallen.

(70) Geen van de partijen bij deze procedure betwist dat HSY civiele en militaire activiteiten heeft. In de afgelopen vijftien jaar bestond de belangrijkste civiele activiteit uit het repareren van civiele schepen. HSY heeft ook reservecomponenten en rompen van civiele schepen gebouwd. De militaire activiteiten van HSY bestonden uit de bouw en reparatie van militaire schepen en onderzeeërs voor de Griekse marine.

(71) De Commissie herinnert eraan dat in het besluit tot uitbreiding van de procedure al is vastgesteld welke maatregelen exclusief de militaire activiteiten van de werf ondersteunden. In dit besluit wordt geconcludeerd dat deze maatregelen geheel onder artikel 296 van het Verdrag vallen en dat de regels voor staatssteun hier niet op van toepassing zijn. Het besluit tot uitbreiding van de procedure is niet aangevochten bij het Hof.

(72) Enkele van de steunmaatregelen waarop deze beschikking betrekking heeft, werden niet aan een bepaalde activiteit toegerekend, dat wil zeggen dat ze niet bestemd waren voor een gegeven project. De Commissie moet daarom vaststellen in welke mate deze steunmaatregelen ten goede kwamen aan de militaire activiteiten en in welke mate ze ten goede kwamen aan de civiele activiteiten. Deze berekening wordt gecompliceerd door het feit dat HSY geen afzonderlijke boekhouding voerde voor de civiele en de militaire activiteiten. In deze omstandigheden zal de Commissie haar analyse baseren op de relatieve omvang van de twee activiteiten. De Commissie moet derhalve een beoordeling maken van het relatieve gewicht van elke activiteit. De Commissie merkt op dat alle staatssteunmaatregelen (bijvoorbeeld financieringen of kapitaalinjecties) aan HSY (die niet bedoeld waren om een specifieke activiteit te financieren) tegelijkertijd verliezen uit het verleden hebben gedekt (dat wil zeggen verliezen die zijn voortgekomen uit contracten uit het verleden) en de werf in staat hebben gesteld om toekomstige activiteiten te financieren. Om te kunnen bepalen in welke mate een gegeven staatssteunmaatregel ten goede kwam aan de civiele en de militaire activiteiten, moet de analyse naar het oordeel van de Commissie daarom niet worden beperkt tot de verdeling over civiele en militaire activiteiten (dat wil zeggen het relatieve gewicht van elke activiteit) in het jaar dat de steun werd verstrekt, maar is het noodzakelijk dat de gemiddelde verdeling over deze twee activiteiten gedurende een voldoende lange periode wordt berekend. Het feit dat het relatieve gewicht van de twee activiteiten van jaar tot jaar sterk uiteenloopt, rechtvaardigt eveneens het gebruik van een gemiddelde over meerdere jaren. Een gegeven jaar kan namelijk in het geheel niet representatief zijn voor de gemiddelde verdeling over de twee activiteiten op de middellange en lange termijn.

(73) In het kader van de procedure voor de terugvordering van de steun die in beschikking C 40/02 als onwettig en onverenigbaar werd beoordeeld, heeft Griekenland aangevoerd dat de civiele activiteiten 25 % van de activiteiten van HSY uitmaakten en de militaire activiteiten 75 %. Om deze bewering te onderbouwen heeft Griekenland gegevens verstrekt over het aantal gewerkte uren en de omzet (de waarde van de verkopen) van de twee activiteiten over de jaren 1997 tot 2005 (64). Griekenland heeft deze cijfers in de context van de onderhavige procedure niet betwist. Bovendien heeft de Commissie al een verdeling van 25 % civiele activiteiten/75 % militaire activiteiten geaccepteerd in beschikking N 513/01, die niet is aangevochten bij het Hof. Op basis van het voorgaande zal de Commissie ervan uitgaan dat de civiele activiteiten 25 % van de activiteiten van HSY uitmaakten en dat de militaire activiteiten 75 % van de activiteiten van HSY uitmaakten.

(74) Wat betreft de militaire activiteiten van HSY heeft de Commissie in eerdere beschikkingen consistent aanvaard dat de aan HSY verstrekte steun buiten de werkingssfeer van de staatssteunregels valt (65). De Commissie heeft deze beoordeling in de paragrafen 86 t/m 90 van het besluit tot uitbreiding van de procedure herhaald. Aangezien de steun waarop deze beschikking betrekking heeft aan HSY (dat wil zeggen aan HSY als geheel) is toegekend in dezelfde periode als de periode die in deze eerdere besluiten wordt geanalyseerd, moet worden geconcludeerd dat het gedeelte van deze maatregelen dat de militaire activiteiten van HSY heeft ondersteund ook binnen de werkingssfeer van artikel 296 van het Verdrag valt en dat de regels voor staatssteun hierop niet van toepassing zijn.

(75) Bij de beoordeling van elke afzonderlijke maatregel zal de Commissie bepalen of de steun exclusief aan de civiele activiteiten van HSY ten goede is gekomen dan wel aan HSY is gegeven zonder dat de steun bestemd was voor een specifieke toepassing (66): — Als alleen de civiele activiteiten werden gesteund, is de Commissie van oordeel dat artikel 296 van het Verdrag niet van toepassing is en dat de gehele maatregel kan worden beoordeeld op grond van artikel 87 van het Verdrag. — Als HSY als geheel werd ondersteund, is de Commissie van oordeel dat, aangezien 75 % van de activiteiten van de werf betrekking heeft op militaire productie, 75 % van de staatssteun ten goede kwam aan de militaire activiteiten en onder artikel 296 van het Verdrag valt. De resterende 25 % van de staatssteun kan wel worden beoordeeld op basis van de regels voor staatssteun.

4. DE MAATREGELEN: BESCHRIJVING, GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE, ONTVANGEN OPMERKINGEN, BEOORDELING EN CONCLUSIE

(76) Met betrekking tot de opmerkingen van Griekenland en van derde partijen merkt de Commissie op dat deze een breed scala aan argumenten beslaan. Zo heeft klager Elefsis in zijn vele ingediende opmerkingen aangevoerd dat er diverse gronden zijn op basis waarvan deze maatregelen als onverenigbare steun moeten worden beschouwd. En Griekenland, HSY en TKMS/GNSH hebben in hun successieve opmerkingen aan de Commissie aangevoerd dat er diverse gronden zijn op basis waarvan deze maatregelen juist moeten worden beschouwd als met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun.

(77) Krachtens artikel 253 van het Verdrag moeten in een beschikking van de Commissie de redenen worden vermeld waarop de beschikking is gebaseerd. De Commissie is echter niet verplicht om antwoord te geven op alle argumenten die de partijen aanvoeren. Dientengevolge zal in de voorliggende beschikking alleen expliciet worden ingegaan op de belangrijkste punten die door de partijen naar voren zijn gebracht. Met name zal niet worden ingegaan op enkele argumenten van de partijen die duidelijk in strijd zijn met de feiten, die tegenstrijdig zijn met argumenten die dezelfde partij in andere opmerkingen heeft aangevoerd, of die duidelijk kunnen worden weerlegd op basis van de feiten en de in de voorliggende beschikking gemaakte beoordeling.

(78) Aangezien het onderzoek een groot aantal maatregelen betreft, is het belangrijk om deze te nummeren teneinde het lezen te vergemakkelijken en verwarring te voorkomen. Daarom krijgen de vier maatregelen die worden genoemd in het besluit tot inleiding van de procedure de nummers P1 t/m P4. De twaalf maatregelen die worden genoemd in het besluit tot uitbreiding van de procedure behouden het nummer dat ze in dat besluit hebben gekregen, voorafgegaan door een E.

4.1. Misbruik van de in 1997 goedgekeurde investeringssteun (maatregel P1)

4.1.1. Beschrijving van de maatregel

(79) In 1997 heeft de Commissie bij beschikking N 401/97 goedkeuring verleend aan investeringssteun ten bedrage van 7,8 miljard GRD (22,9 miljoen EUR), die Griekenland op 20 juni 1997 had aangemeld. In deze beschikking werd de steun beoordeeld op basis van artikel 6, „Investeringssteun”, van hoofdstuk III, „Herstructureringssteun”, van Richtlijn 90/684/EEG, waarin het volgende wordt bepaald: „Investeringssteun […] mag niet worden verleend […] tenzij deze steun gekoppeld is aan een herstructureringsplan dat geen enkele uitbreiding van de scheepsbouwcapaciteit van deze scheepswerf behelst […]. Dergelijke steun mag niet worden verleend aan werven voor scheepsreparatie, tenzij in samenhang met een herstructureringsplan dat uitmondt in een verlaging van de totale capaciteit van de scheepsreparatie”. In beschikking N 401/97 wordt opgemerkt dat er een bedrijfsplan is opgesteld dat erop gericht is om het concurrentievermogen van de werf te herstellen door de productiviteit te verhogen en de werf te moderniseren. De eerste pijler van dit plan behelst een grootschalige reorganisatie en vermindering van het aantal werknemers. Het aantal werknemers zal voor eind 1997 worden teruggebracht tot tweeduizend en er zullen flexibelere werkmethoden worden ingevoerd. In beschikking N 401/97 wordt er op gewezen dat deze vermindering van het aantal werknemers ten tijde van de beschikking al was uitgevoerd, wat zal bijdragen aan het verhogen van de productiviteit. De tweede pijler van het herstructureringsplan is een investeringsprogramma, dat is gericht op de vervanging van oude en verouderde uitrusting door nieuwe, moderne technologie. In de beschikking wordt erop gewezen dat de werf volgens het plan bij de voltooiing van de uitvoering van het ondernemingsplan, ofwel tegen het jaar 2000, weer levensvatbaar zal zijn. De totale kosten van het investeringsprogramma worden geschat op 15,62 miljard GRD (45,9 miljoen EUR). In het beschrijvende deel van de beschikking wordt opgemerkt dat dit programma op de volgende manier zal worden gefinancierd: 7,81 miljard GRD (22,9 miljoen EUR) aan staatssteun, 3,13 miljard GRD (9,2 miljoen EUR) door een toename van het aandelenkapitaal, en 4,67 miljard GRD (13,7 miljoen EUR) aan bankleningen. De kapitaaluitbreiding zal worden uitgevoerd naar rato van de bestaande kapitaalsverhoudingen, waardoor ETVA 51 % voor zijn rekening zal nemen en de werknemers van HSY 49 %. In de beschikking wordt verder opgemerkt dat de bankleningen zullen worden aangegaan tegen normale marktvoorwaarden, zonder staatsgaranties. In haar beoordeling merkt de Commissie op dat er volgens het investeringsplan geen uitbreiding van de scheepsbouwcapaciteit plaatsvindt en dat de reparatiecapaciteit zal afnemen. De Commissie merkt ook op dat de intensiteit van de steun (50 %) binnen de aan Griekenland toegestane regionalesteunintensiteit blijft. De intensiteit wordt ook gerechtvaardigd door de omvang van de herstructurering.

4.1.2. Gronden voor het inleiden van de procedure

(80) De uitwisseling van brieven tussen Griekenland en de Commissie die is voorafgegaan aan de inleiding van de procedure is beschreven in hoofdstuk 1, „Procedure”, van de voorliggende beschikking.

(81) In het besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie te kennen dat de bij beschikking N 401/97 goedgekeurde investeringssteun mogelijk was misbruikt. In de eerste plaats merkte de Commissie op dat het investeringsplan slechts gedeeltelijk en met grote vertragingen was uitgevoerd. De Griekse autoriteiten hadden diverse malen toestemming gegeven, zonder overleg met de Commissie, voor het verschuiven van de uiterste termijn voor de uitvoering van het investeringsplan tot na 31 december 1999. In de tweede plaats lijkt het bedrijf, terwijl in beschikking N 401/97 wordt opgemerkt dat het investeringsprogramma zal worden gefinancierd met bankleningen tegen normale marktvoorwaarden, zonder staatsgaranties, leningen te hebben ontvangen van een openbare bank tegen rentetarieven die niet overeenkwamen met de markttarieven, en lijkt het erop dat voor een van de leningen een staatsgarantie is afgegeven. In de derde plaats hebben de Griekse autoriteiten nagelaten jaarlijks een verslag in te dienen, zoals was vereist op grond van beschikking N 401/97. Door deze drie schendingen van beschikking N 401/97 lijkt het erop dat de investeringssteun is misbruikt.

4.1.3. Opmerkingen van belanghebbenden

(82) Elefsis benadrukt dat de aardbeving die wordt aangevoerd om de vertraging te rechtvaardigen pas in september 1999 plaatsvond. Dat is vier maanden voor de laatste dag van de periode die was vastgesteld om het investeringsplan uit te voeren, 31 december 1999. Eind 1999 had HSY slechts een klein gedeelte van het investeringsplan uitgevoerd. Hieruit blijkt dat HSY al aanmerkelijke vertragingen had opgelopen bij de uitvoering van het plan voordat de aardbeving plaatsvond en dat HSY, ook al zou de aardbeving niet hebben plaatsgevonden, het investeringsprogramma nooit op tijd had kunnen voltooien. Ook de privatisering van HSY die wordt aangevoerd om een vertraging te rechtvaardigen vond pas geruime tijd na het eind van 1999 plaats en kan daarom niet als rechtvaardiging dienen voor het niet naleven van beschikking N 401/97 door HSY. Tot slot beweert Elefsis dat aangezien HSY een door de staat gegarandeerde lening en leningen tegen niet-marktconforme voorwaarden heeft verkregen, HSY de voorwaarden van beschikking N 401/97 heeft geschonden. Daarom zou deze aanvullende steun, evenals de investeringssteun, moeten worden teruggevorderd.

(83) HSY diende dezelfde opmerkingen in als Griekenland; deze worden samengevat in de volgende paragraaf.

4.1.4. Opmerkingen van Griekenland

(84) In hun brief van 20 oktober 2004 bevestigen de Griekse autoriteiten dat zij in eerste instantie de datum van 31 december 1999 hadden vastgesteld voor de voltooiing van het investeringsplan. In december 1999 voerden ze de eerste controles uit op de uitvoering van het plan. Deze controles hadden betrekking op de kosten die HSY tot 30 juni 1999 had gemaakt. Het bleek dat deze in totaal 2,7 miljard GRD (8,1 miljoen EUR) bedroegen, 17,7 % van de totale kosten van het investeringsprogramma. Op 27 juni 2007 stemden de Griekse autoriteiten in met een verschuiving van de uiterste termijn voor de voltooiing van de investering naar 31 december 2001 omdat de aardbeving van 7 september 1999 schade had veroorzaakt aan de faciliteiten van de werf en de uitvoering van het investeringsplan had vertraagd. Bij besluit van 28 december 2001 stemden de Griekse autoriteiten in met een tweede verschuiving, naar 30 juni 2002, omdat het privatiseringsproces, dat in januari 2001 was begonnen (en uiteindelijk werd afgerond op 31 mei 2002) een bevriezing van de uitvoering van het investeringsplan noodzakelijk maakte. Toen de Griekse autoriteiten in mei 2002 de tweede controle uitvoerden, stelden ze vast dat de door HSY tot 31 december 2001 gemaakte kosten 9,8 miljard GRD (28,9 miljoen EUR) bedroegen, ofwel 63 % van de totale investeringskosten. Bij besluit van 14 juni 2002 werd toestemming gegeven voor een nieuwe verschuiving van de uiterste termijn, naar 30 juni 2004. Bij besluit van 23 juli 2003 gaven de autoriteiten toestemming voor een wijziging van het investeringsplan. Bij deze gelegenheid vroeg het bedrijf om schrapping van bepaalde investeringskosten die bij de tweede controle waren gecertificeerd. Het betrof hier vooruitbetalingen voor investeringen waarvan het bedrijf had besloten dat ze uit het investeringsplan zouden worden gehaald. Het totale gecertificeerde bedrag na de tweede controle kwam daardoor uit op 23,3 miljoen EUR, ofwel 50,75 % van de totale investeringskosten. Bij brief van 30 juni 2004 verzocht de werf om een nieuwe verschuiving van de uiterste termijn, naar 31 december 2004. Tot op heden is de investeringssteun nog niet aan de werf uitgekeerd.

(85) De Griekse autoriteiten voeren aan dat ze er bij het geven van toestemming voor de verlengingen van de uitvoeringsperiode oprecht van uitgingen dat ze binnen de grenzen van de goedkeuringsbeschikking van de Commissie handelden en dat het om bestaande steun ging, waarvoor geen nieuwe officiële kennisgeving nodig was. De Griekse autoriteiten waren van mening dat het onrealistisch was om de mogelijkheid van een verschuiving van de uiterste termijn voor de uitvoering van het investeringsplan van een dergelijke omvang en reikwijdte uit te sluiten, en al helemaal bij een werf die geen ervaring met de uitvoering van dergelijke plannen had, zoals de Commissie zelf in haar goedkeuringsbeschikking had erkend. Ook voeren de Griekse autoriteiten aan dat ze de Commissie in november 2002 van de verschuiving van de uiterste termijn in kennis hebben gesteld. De wijziging van het investeringsplan waarvoor ze in 2003 goedkeuring gaven, resulteerde niet in een verandering van de aard, de essentie en het doel van de goedgekeurde steun. Deze wijziging was eenvoudigweg bedoeld om de inhoud van het plan aan te passen aan de nieuwe omstandigheden: de privatisering van de werf, de nieuwe, onvoorziene contracten (onderzeeërs), de aardbeving van 1999 en de vooruitgang op technologisch gebied. De Griekse autoriteiten zien ook niet in hoe de verschuivingen van de uiterste termijn de aard van de steun, en daarmee ook de verenigbaarheid van de steun, wezenlijk zouden kunnen veranderen. Tot slot voeren de Griekse autoriteiten aan dat de Commissie de verenigbaarheid van de verschuivingen van de uiterste termijn voor de uitvoering van het investeringsplan moeten beoordelen op basis van punt 52 van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (67) (hierna: „de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999”). In dit geval moet de steun als verenigbaar worden beschouwd, omdat het herziene plan voorziet in een herstel van de levensvatbaarheid binnen een redelijk tijdsbestek, namelijk voor 30 juni 2004. De Griekse autoriteiten stellen met name dat de vertraging niet is veroorzaakt door het bedrijf, maar door overmacht (de aardbeving van 1999 en de privatisering van het bedrijf). Tot slot zou het beginsel „one time, last time” niet zijn geschonden omdat de steun werd gegeven in het kader van de aanpassing van een bestaand herstructureringsplan.

(86) Met betrekking tot het niet indienen van jaarlijkse verslagen over de uitvoering van het investeringsplan is Griekenland van mening dat dit feit onvoldoende belangrijk is om de wijziging van het plan in de weg te staan.

4.1.5. Beoordeling

4.1.5.1. Artikel 296 van het Verdrag

(87) Voordat een beoordeling van de verenigbaarheid krachtens de artikelen 87 en 88 van het Verdrag kan worden gemaakt, moet de toepasbaarheid van artikel 296 van het Verdrag worden getoetst. In dit verband wijst de Commissie op de volgende elementen. In de eerste plaats heeft Griekenland de Commissie in 1997, in overeenstemming met de in artikel 88, lid 3, van het Verdrag beschreven procedure, in kennis gesteld van de investeringssteun. Door kennis te geven van de steun erkende Griekenland dat het investeringsplan voornamelijk betrekking had op de civiele activiteiten van HSY (scheepsreparatie en scheepsbouw), omdat wanneer het plan betrekking had gehad op militaire activiteiten en van belang was geweest voor de nationale veiligheid, Griekenland op dat moment een beroep had kunnen doen op artikel 296 van het EG-Verdrag en geen officiële kennisgeving van de investeringssteun had hoeven te doen (68). Bovendien betwistte Griekenland de goedkeuringsbeschikking waarin de Commissie de aangemelde steun op basis van de staatssteunregels had beoordeeld niet. Tot slot deed Griekenland in zijn reactie op het besluit tot inleiding van de procedure geen beroep op artikel 296. Deze elementen zijn voldoende om te concluderen dat het investeringsplan geen betrekking had op de nationale veiligheidsbelangen van Griekenland en dat elke steun ten behoeve van de financiering van het investeringsplan kan worden beoordeeld op basis van de staatssteunregels die zijn neergelegd in de artikelen 87 en 88 van het Verdrag.

4.1.5.2. Het bestaan van misbruik van de steun

(88) In de volgende paragrafen zullen de drie in het besluit tot inleiding van de procedure genoemde twijfels worden geanalyseerd.

(89) Met betrekking tot de schending van de voorwaarde dat de leningen moesten worden aangegaan tegen marktvoorwaarden en zonder staatsgaranties, huldigt de Commissie de opvatting dat deze schending van invloed is op de verenigbaarheid van de latere maatregelen en niet op de verenigbaarheid van de investeringssteun. Het doel van deze voorwaarde is namelijk dat wordt voorkomen dat er additionele steun voor het investeringsprogramma wordt gegeven (ofwel dat wordt voorkomen dat er accumulatie van steun tot boven de in beschikking N 401/97 bepaalde intensiteit plaatsvindt). Zoals later in deze beschikking zal worden uiteengezet, oordeelt de Commissie op basis van andere rechtsgronden hoe dan ook dat de staatsgarantie die aan HSY is verstrekt onverenigbare steun vormt die moet worden teruggevorderd. Met betrekking tot de leningen is de Commissie ook van oordeel dat het steunelement moet worden teruggevorderd. Aangezien de steunelementen zullen worden teruggevorderd, zal de uitgangssituatie worden hersteld en zullen de financieringskosten van HSY niet lager uitvallen dan het markttarief. Met andere woorden: door deze terugvorderingen zal het doel van de voorwaarde van beschikking N 401/97 worden verwezenlijkt, namelijk dat wordt voorkomen dat er, door HSY financiering onder de marktprijs te verstrekken, additionele steun wordt gegeven. De Commissie verwerpt daarom het bovengenoemde argument van Elefsis dat zowel het steunelement in de leningen en de garantie als de bij beschikking N 401/97 goedgekeurde investeringssteun moet worden terugbetaald.

(90) Wat betreft het niet indienen van jaarlijkse verslagen waarop in het besluit tot inleiding van de procedure wordt gewezen, oordeelt de Commissie dat het niet overleggen van jaarlijkse verslagen op zichzelf niet kan worden aangemerkt als misbruik van steun. Het niet indienen van jaarlijkse verslagen verandert de kenmerken van de steun, de effecten van de steun of de kenmerken van het investeringsprogramma niet. Aangezien Griekenland deze informatie echter niet tijdig heeft verstrekt en de Commissie derhalve niet over de vertragingen heeft geïnformeerd op het moment dat deze zich voordeden, heeft Griekenland de Commissie belemmerd om op het juiste moment een besluit over deze kwesties te nemen. Het niet rapporteren brengt dientengevolge met zich mee dat de bewijslast bij Griekenland ligt — het is aan Griekenland om te bewijzen dat de Commissie toestemming zou hebben gegeven voor de verschillende verschuivingen van de uiterste termijn voor de uitvoering van het investeringsprogramma.

(91) Ten aanzien van de vertraagde uitvoering van het investeringsplan, waar de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure de meeste vraagtekens bij plaatste, is de Commissie tot de volgende conclusie gekomen. Bij beschikking N 401/97 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het geven van investeringssteun die is „gekoppeld […] aan een herstructureringsplan”, zoals vereist in hoofdstuk III, „Herstructureringssteun”, van Richtlijn 90/684/EEG. Zoals wordt gesteld in de beschrijving van het bedrijfsplan in beschikking N 401/97, was het investeringsplan in feite meer dan alleen maar gekoppeld aan de herstructurering: het was zelf een van de twee pijlers van de herstructurering, omdat de werf in de voorgaande jaren geen investeringen had gepleegd en „oude en verouderde uitrusting door nieuwe technologie” moest vervangen om zijn concurrentievermogen te herstellen. In paragraaf 2.1 van hun brief van 20 oktober 2004 bevestigen de Griekse autoriteiten dat het investeringsprogramma was gericht op het herstel van het concurrentievermogen van HSY door de productiviteit te verhogen en de werf te moderniseren, zodat HSY op nationaal en internationaal niveau weer een concurrerend bedrijf kon worden. Griekenland bevestigt ook dat het doel was om verouderde en ongebruikte uitrusting te vervangen door nieuwe uitrusting met moderne technologie. Geconcludeerd moet worden dat uit zowel beschikking N 401/97 zelf als uit de brieven van Griekenland blijkt dat het investeringsprogramma een cruciale rol speelde in het herstructureringsplan en het herstel van de levensvatbaarheid (69). Aangezien het investeringsplan was „gekoppeld aan een herstructureringsplan” en cruciaal was voor het herstel van de levensvatbaarheid, is het duidelijk dat de tenuitvoerlegging van het investeringsprogramma geen aanzienlijke vertragingen mocht oplopen. Om de levensvatbaarheid van de werf te herstellen was die tenuitvoerlegging zelfs dringend. Concluderend kan worden gesteld dat de Commissie toestemming heeft gegeven voor een investeringsprogramma dat in een afgebakende periode moest worden uitgevoerd; de Commissie heeft geen toestemming gegeven voor steun aan een investeringsproject dat in de toekomst zou worden uitgevoerd.

(92) Wat betreft het precieze tijdschema voor de uitvoering van dit investeringsprogramma, moet worden opgemerkt dat het geplande schema niet was opgenomen in beschikking N 401/97. In beschikking N 401/97 wordt alleen gezegd dat de scheepswerf weer levensvatbaar zal worden in het jaar 2000. In hun brief van 20 oktober 2004 wijzen de Griekse autoriteiten erop dat het investeringsprogramma, in overeenstemming met het ministeriële besluit van december 1997 waarin de subsidie wordt toegekend, moest zijn voltooid op 31 december 1999 (70). Deze datum wordt echter niet genoemd in beschikking N 401/97. De Commissie concludeert dat het investeringsprogramma op basis van beschikking N 401/97 uiterlijk eind 2000 had moeten zijn voltooid.

(93) Uit het voorafgaande concludeert de Commissie dat het voor het welslagen van het herstructureringsplan belangrijk was om aan de datum van 31 december 2000 vast te houden. Bovendien konden investeringen die geruime tijd na 2000 werden uitgevoerd niet meer worden geacht gekoppeld te zijn, zoals in Richtlijn 90/684/EEG wordt geëist, aan het herstructureringsplan dat wordt beschreven in beschikking N 401/97.

(94) Na deze analyse van beschikking N 401/97 moet de Commissie bepalen of ze toestemming zou hebben verleend voor de verlenging van de periode waarin de investering moest worden uitgevoerd indien Griekenland daartoe een verzoek zou hebben ingediend en Griekenland de Commissie correct zou hebben geïnformeerd over de vertragingen. In september 1999 verwoestte een aardbeving gedeeltelijk de volgende faciliteiten van de scheepswerf: muren, daken, ramen, de structuur van drie gebouwen, buizen, elektriciteitsnetten, pieren en kraanrails. Griekenland voert aan dat de werf door de aardbeving gedwongen werd de uitvoering van het investeringsplan stil te leggen en zich te richten op de reparatie van deze schade.

(95) De aardbeving als rechtvaardiging aanvoerend voor de vertragingen, vroeg de werf in november 2000 om een eerste verschuiving van de uiterste termijn voor de voltooiing van het investeringsprogramma, naar 31 december 2001. De vraag is of de Commissie, als ze dit verzoek had ontvangen, het zou hebben gehonoreerd. De Commissie merkt op dat als ze paragraaf 52 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999 zou hebben toegepast, ze geen toestemming zou hebben gegeven voor de eerste verschuiving van de uiterste termijn, omdat het in 1997 goedgekeurde herstructureringsplan duidelijk onvoldoende was geworden om de levensvatbaarheid van de werf te herstellen, gezien de situatie in november, en er niet een ander herstructureringsplan beschikbaar was dat de levensvatbaarheid van de werf zou herstellen. De Commissie betwijfelt echter of ze paragraaf 52 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999 zou hebben toegepast, ten eerste omdat de steun niet was goedgekeurd op grond van deze richtsnoeren, ten tweede omdat er geen sprake was van een inhoudelijke „wijziging” van het plan maar alleen van een verschuiving van de uiterste termijn voor de voltooiing van de investeringen, en ten derde omdat beschikking N 401/97 en Richtlijn 90/684/EEG geen duidelijke bepalingen ten aanzien van de wijziging van de datum voor het voltooien van de investeringen bevatten. Bovendien, omdat de werf en de Griekse autoriteiten niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor het plaatsvinden van de ernstige aardbeving en een aardbeving een uitzonderlijke gebeurtenis is die geen verband houdt met de economie en de bedrijfstak, zou de Commissie waarschijnlijk hebben geoordeeld dat een uitstel van enkele maanden te rechtvaardigen was. Bovendien is de uitvoering van een investeringsplan een moeilijke aangelegenheid waarvoor enkele maanden extra nodig kunnen zijn. Dientengevolge is het redelijk om ervan uit te gaan, ook al is een jaar vertraging een lange tijd, dat de Commissie de verschuiving van de uiterste termijn mogelijk zou hebben aanvaard.

(96) De tweede verlenging waarvoor de Griekse autoriteiten toestemming gaven, werd volgens Griekenland en HSY gerechtvaardigd door de privatisering van de werf, tijdens welk proces de uitvoering van het investeringsplan werd bevroren (71). Met andere woorden: de vertraging bij de uitvoering van het investeringsprogramma was het gevolg van een bewust besluit om de uitvoering op te schorten. De Commissie kan zeker geen toestemming verlenen voor een verlenging van de voor de uitvoering van het investeringsprogramma vastgestelde periode wanneer een bewust besluit is genomen om de uitvoering gedurende een aantal kwartalen stil te leggen. Zoals al eerder is geconcludeerd, was het van cruciaal belang om aan het tijdschema voor de uitvoering van het herstructureringsplan vast te houden. De Commissie had toestemming gegeven voor het geven van steun aan een zorgvuldig opgesteld herstructureringsplan dat op een duidelijk vastgesteld moment moest zijn uitgevoerd. Als subsidiair argument voert de Commissie aan dat als verschuivingen van de uiterste termijn na 31 december 2001 zouden zijn geaccepteerd, de herstructureringsperiode zo lang was gaan duren dat na die datum gepleegde investeringen niet meer zouden kunnen worden beschouwd als „gekoppeld” — in de zin van Richtlijn 90/684/EEG — aan de herstructurering, die al in 1996 was begonnen. Het in 1997 goedgekeurde herstructureringsplan was onvoldoende om de financiële problemen van de werf vanaf 2001 aan te pakken. Bovendien werden er in de jaren 2001-2002 belangrijke herstructureringsmaatregelen uitgevoerd, die nieuw waren en niet in het in beschikking N 401/97 beschreven herstructureringsplan waren opgenomen (zoals een additionele verlaging van het aantal personeelsleden). In het licht van de voorgaande overwegingen oordeelt de Commissie dat ze geen toestemming zou hebben verleend voor een verlenging van de investeringsperiode na 31 december 2001.

(97) Concluderend is de Commissie van oordeel dat elke steun voor na 31 december 2001 gemaakte investeringskosten buiten de werkingssfeer van beschikking N 401/97 valt.

(98) Griekenland voert aan dat zelfs als de Commissie oordeelt dat steun voor enkele investeringskosten niet binnen de werkingssfeer van beschikking N 401/97 valt, deze steun op basis van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999 desondanks als verenigbare herstructureringssteun moet worden beschouwd. De Commissie moet daarom analyseren of de steun voor investeringskosten die HSY na 31 december 2001 heeft gemaakt als verenigbaar kan worden aangemerkt. De Commissie merkt op dat er geen twijfel over bestaat dat HSY na 31 december 2001 een onderneming in moeilijkheden was. Zo waren de geaccumuleerde verliezen over de voorgaande jaren zo groot dat het netto eigen vermogen negatief was. Daarom had elke steun aan de onderneming, en in het bijzonder steun voor de modernisering van verouderde uitrusting, moeten worden aangemerkt als herstructureringssteun. De Commissie is echter van mening dat de onderneming niet voldeed aan de voorwaarden voor het ontvangen van steun op basis van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999. Zo was de „one time, last time”-voorwaarde van paragraaf 48 van deze richtsnoeren geschonden omdat Griekenland bij ministerieel besluit van december 1997 al herstructureringssteun aan HSY had gegeven. Volgens Richtlijn 90/684/EEG en volgens beschikking N 401/97 zelf was de bij beschikking N 401/97 goedgekeurde investeringssteun herstructureringssteun. Paragraaf 48 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999 staat een vrijstelling van de „one time, last time”-voorwaarde toe in „uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden”. De Commissie ziet niet in welke uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden het geven van herstructureringssteun ten behoeve van na 31 december 2001 door HSY gemaakte investeringskosten kunnen rechtvaardigen. Zoals hierboven is geconcludeerd, kan de aardbeving van september 1999 als rechtvaardiging dienen voor een beperkte vertraging in de uitvoering van het investeringsplan, maar is deze aardbeving niet de oorzaak van de vertraging in de uitvoering van het investeringsplan na 31 december 2001. De bevriezing van het plan tijdens het privatiseringsproces is niet te rechtvaardigen met een beroep op „uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden”. Griekenland voert aan dat er geen sprake van schending van de „one time, last time”-voorwaarde was omdat de steun werd gegeven in het kader van de aanpassing van een bestaand herstructureringsplan. Zoals uitgebreid is uitgelegd, is de Commissie van oordeel dat de investeringen die zijn uitgevoerd na 31 december 2001 geen onderdeel vormen van het investeringsprogramma dat in beschikking N 401/97 wordt beschreven. Bovendien bevat paragraaf 52 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun uit 1999 de volgende bepaling: „uit het herziene plan blijkt nog steeds dat binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid wordt hersteld”. Volgens het oorspronkelijke plan zou de levensvatbaarheid van de werf in 2000 moeten zijn hersteld. De Commissie is daarom van oordeel dat het geplande herstel van de levensvatbaarheid in 2004 te laat was vergeleken met de doelstelling van het oorspronkelijke plan en dat er geen sprake meer was van herstel van de levensvatbaarheid binnen een redelijk tijdsbestek. Tot slot merkt de Commissie op dat het aanvaarden van een dergelijke lange verlenging van de herstructureringsperiode gelijk zou staan aan het omzeilen van de „one time, last time”-voorwaarde.

(99) Concluderend is de Commissie van oordeel dat de steun voor investeringskosten die tot 31 december 2001 zijn gemaakt en betrekking hebben op het in beschikking N 401/97 beschreven investeringsprogramma kan worden beschouwd als vallend onder beschikking N 401/97. Elke andere steun valt niet binnen de werkingssfeer van beschikking N 401/97. Bovendien is elke andere steun ten behoeve van de andere door HSY gemaakte investeringskosten onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien Griekenland heeft verklaard dat de investeringssteun nog niet is uitgekeerd aan HSY, hoeft er geen steun te worden teruggevorderd van HSY.

4.2. In 1999 verstrekte lening van 4,67 miljard GRD (13,72 miljoen EUR) met staatsgarantie (maatregel P2)

4.2.1. Beschrijving van de maatregel

(100) Griekenland wijst erop dat de lening met een looptijd van acht jaar ten bedrage van 4,67 miljard GRD (13,72 miljoen EUR) door ETVA werd verstrekt om het investeringsprogramma te financieren (72). Bij besluit van 8 december 1999 verstrekte de regering een staatsgarantie, waarbij een garantieopslag van honderd basispunten in rekening werd gebracht. De lening werd gesloten op 29 december 1999 en vanaf die datum tot 26 oktober 2000 in verschillende tranches aan HSY uitgekeerd, ten bedrage van in totaal 12,76 miljoen EUR (73). De rentevoet was Athibor (Euribor vanaf 1 januari 2001) plus 25 basispunten. Op 31 mei 2002 werden de staatsgarantie en de looptijd van de lening verlengd tot 30 juni 2009 en werd de rentevoet verhoogd met honderd basispunten. Het terugbetalen van het kapitaal begon met een eerste betaling in december 2003.

4.2.2. Gronden voor het inleiden van de procedure

(101) In het besluit tot inleiding van de procedure wordt erop gewezen dat de staatsgarantie mogelijk staatssteun vormt waarvan de verenigbaarheid twijfelachtig is. Daarnaast wordt er, afgezien van de vraag of er sprake is van steun of niet, in beschikking N 401/97 op gewezen dat, om het investeringsprogramma te financieren, de bankleningen tegen normale marktvoorwaarden, zonder staatsgaranties, zouden worden verleend. Het lijkt er derhalve op dat staatsgaranties bij beschikking N 401/97 per se waren verboden.

4.2.3. Opmerkingen van belanghebbenden

(102) Elefsis heeft de volgende opmerkingen gemaakt met betrekking tot de maatregelen P2, P3 en P4. Elefsis herinnert eraan dat in beschikking N 401/97 wordt geëist dat de bankleningen tegen normale marktvoorwaarden, zonder staatsgaranties, zouden worden verleend. Alle drie de leningen zijn aantoonbaar niet op basis van dit „arm’s-length”-beginsel verstrekt. In de eerste plaats werden deze leningen toegekend vanaf eind 1999, toen de financiële situatie van HSY catastrofaal was en HSY het risico liep dat zijn exploitatievergunning werd ingetrokken. In de tweede plaats werden de leningen verstrekt in een tijd dat het duidelijk was dat HSY het herstructurerings/investeringsplan niet had uitgevoerd en de voorwaarden van beschikking N 401/97 niet had gerespecteerd. In de derde plaats, gegeven de catastrofale financiële situatie van HSY en de afwezigheid van „arm’s-length”, zou HSY deze leningen niet van de particuliere sector hebben kunnen verkrijgen.

4.2.4. Opmerkingen van Griekenland

(103) De Griekse autoriteiten (en HSY) stellen dat de staatsgarantie geen staatssteun vormt en tegen normale marktvoorwaarden werd aangeboden. Hierbij baseren ze hun analyse op de volgende elementen: — De werf zou bij elke andere bank een vergelijkbare lening hebben kunnen afsluiten door andere soorten zekerheden aan te bieden, zoals, in het bijzonder, enkele aan grote contracten gerelateerde vorderingen en enkele hypotheken op activa. — De jaarlijkse garantieopslag van 1 % is het markttarief. Bovendien is dit tarief niet selectief omdat de Griekse staat in diezelfde periode verscheidene staatsgaranties heeft verleend en de opslag die de staat daarbij in rekening bracht in enkele gevallen veel lager was. — Zelfs als de Commissie zou oordelen dat de garantieopslag onder het markttarief lag, heeft de staat toch gehandeld als een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt omdat hij (via ETVA) aandeelhouder van HSY was en zou profiteren van het herstel van de winstgevendheid na de uitvoering van het investeringsplan. — Het feit dat de lening was bedoeld om een investeringsplan te financieren dat door de Commissie was goedgekeurd, zou voor de leningverstrekkende bank en de verstrekker van de garantie voldoende grond zijn geweest om te verwachten dat HSY de lening zou kunnen terugbetalen. — Er vinden regelmatig aflossingen op de lening plaats en de garantieopslag wordt betaald.

4.2.5. Beoordeling

4.2.5.1. Artikel 296 van het Verdrag

(104) Voordat een beoordeling van de verenigbaarheid op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag kan worden gemaakt, moet de toepasbaarheid van artikel 296 van het Verdrag worden getoetst. De Commissie merkt op dat HSY op basis van het toekenningsbesluit verplicht was de gegarandeerde lening, evenals de andere twee leningen die in het besluit tot inleiding van de procedure worden genoemd, te gebruiken voor de financiering van het investeringsprogramma (74). Zoals is geconcludeerd in de beoordeling van maatregel P1, valt het investeringsprogramma niet binnen de werkingssfeer van artikel 296 van het Verdrag. De Commissie is derhalve van oordeel dat op deze drie voor de financiering van het investeringsprogramma bestemde leningen de staatssteunregels van toepassing zijn en dat ze niet onder artikel 296 van het Verdrag vallen.

4.2.5.2. Is er sprake van staatssteun?

(105) Eerst moet worden vastgesteld of de staatsgarantie voldoet aan alle voorwaarden om als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag te kunnen worden aangemerkt.

(106) Om staatssteun in de verschillende garanties die in deze beschikking worden onderzocht te kunnen vaststellen, zal de Commissie gebruikmaken van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun i