SPECIAAL VERSLAG NR. 2/95 over Stabex in het kader van het eerste financieel protocol van de vierde Overeenkomst van Lomé vergezeld van de antwoorden van de Commissie (95/C 167/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUDSOPGAVE

Blz 1. INLEIDING 2

2. KORTE BESCHRIJVING VAN HET STABEX-SYSTEEM 3

3. BEHEER VAN DE STABEX-TOEWIJZING VAN LOMÉ IV 4

Financiële situatie van Stabex onder Lomé IV 4

Tekort aan middelen 4

Status "alle bestemmingen" 5

Maatregelen ter bestrijding van het tekort aan Stabex-middelen 6

Verdeling van de middelen over de landen 7

4. BEREKENING VAN DE STABEX-TRANSFERS 7

Tijdschema en betrouwbaarheid der statistieken 7

Verlaging van de transfergrondslag 8

Fouten in de berekeningsgrondslag van de Stabex-transfers 9

Weerslag van de kwaliteit van de produkten op hun prijs 9

5. BETALING VAN DE STABEX-TRANSFERS 9

6. VOORBEREIDING VAN DE PROTOCOLLEN VAN WEDERZIJDSE VERPLICHTINGEN 10

Bepalingen van de Overeenkomst inzake de besteding van de middelen 10

Procedures voor de opstelling van de protocollen van wederzijdse verplichtingen (PWV's) 11

Vertragingen bij de opstelling van de PWV's 12

Vaststelling van de te financieren verrichtingen 12

Voorwaardelijkheid 13

Door de Commissie gehanteerde procedures 13

7. AANWENDING VAN DE STABEX-TRANSFERS 14

Financiële uitvoering van de protocollen van wederzijdse verplichtingen 14

Analyse van de toewijzing van de Stabex-middelen 14

Invoerprogramma's 14

Blz Maatregelen ter verlichting van de binnenlandse schuld 18

Stabilisering van de prijzen 20

Projecten 21

8. NAKOMING VAN DE VERPLICHTINGEN VAN DE ACS-STATEN 21

Beginsel van de aan de vrijmaking van de Stabex-middelen verbonden voorwaarden 21

De voorwaarden 22

Vervulling van de voorwaarden 22

9. FINANCIËLE EN BOEKHOUDKUNDIGE PROCEDURES 25

Juridisch kader voor de tenuitvoerlegging van het Stabex-systeem 25

Functionering van de rekeningen met twee handtekeningen 25

Tegenwaardefondsen 25

Financiële controle op Stabex door de Commissie 26

10. TOEZICHT OP EN EVALUATIE VAN STABEX IN HET KADER VAN LOMÉ IV 26

11. CONCLUSIE 27

Algemene context van de tenuitvoerlegging van het Stabex-systeem 27

Opzet van het systeem volgens de nieuwe Overeenkomst 27

Financieel beheer 28

Tenuitvoerlegging van de Stabex-transfers 28

Algemene beoordeling 28

Antwoorden van de Commissie 38

1. INLEIDING

1.1. Stabex is een van de voornaamste financieringsinstrumenten in de Overeenkomsten van Lomé ten behoeve van Staten in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan (ACS). Het dient ter stabilisatie van de opbrengsten uit de export van deze landen, in principe naar de Gemeenschap, van bepaalde in de Overeenkomsten opgesomde landbouwprodukten (1). Dit systeem speelt een unieke rol in de ontwikkelingssamenwerking.

1.2. Luidens de vierde Overeenkomst van Lomé (artikel 186, lid 1) dient de stabilisatie van de exportopbrengsten van de ACS-Staten "de funeste gevolgen van de onstabiliteit van de exportopbrengsten te ondervangen en de ACS-Staten te helpen een van de voornaamste belemmeringen voor de stabiliteit, de rentabiliteit en de gestadige groei van hun economie te overwinnen, hun streven naar ontwikkeling te ondersteunen en hen aldus in staat te stellen de economische en sociale ontwikkeling van hun volkeren te verzekeren door bij te dragen tot de vrijwaring van hun koopkracht".

1.3. In de Overeenkomst van Lomé IV zijn wel de doelstellingen van de voorgaande Overeenkomsten behouden, maar zijn een aantal belangrijke aspecten van het Stabex-systeem gewijzigd (2.8). Het blijft echter belangrijk, zoals blijkt uit de toewijzing van 1 500 Mio ecu (voor de toepassingsjaren 1990-1994), hetgeen overeenkomt met 12,5 % van alle beschikbare middelen in het kader van het eerste financieel protocol.

1.4. Daarom onderzocht de Rekenkamer de Stabex-verrichtingen in het kader van Lomé IV over de periode 1991-1993 (2). Daarbij bestudeerde zij in het bijzonder de uitwerking van de bij de nieuwe Overeenkomst ingevoerde wijzigingen. Maar aangezien het nieuwe systeem nog niet lang wordt toegepast, blijven een aantal conclusies van voorlopige aard. De opmerkingen van de Kamer berusten op de resultaten van controles ter plaatse bij vijf begunstigden van Stabex (3) en op een grondig onderzoek van de stukken met betrekking tot de andere landen.

1.5. De Kamer heeft herhaaldelijk tegenstrijdigheden geconstateerd tussen de doelstellingen die bij de Overeenkomst aan het Stabex-systeem zijn toegewezen. Zoals blijkt uit de paragrafen 6.1.-6.8., gaat het hier niet om een hiërarchie van doelstellingen, zoals de Commissie beweert, maar om tegenstrijdige doelstellingen: met sommige wordt getracht de gevolgen te verhelpen van de dalende ontvangsten, terwijl met andere de oorzaken daarvan worden bestreden. Deze tegenstrijdigheden leiden vaak tot vertragingen bij de tenuitvoerlegging of tot logge procedures. Dat kan niet eenvoudigweg worden verholpen door de beheersmethoden van de diensten van de Commissie te veranderen. Deze onduidelijkheden en tegenstrijdigheden zijn in de Overeenkomst zelf vervat en moeten worden verwijderd teneinde de diverse financieringsinstrumenten op samenhangende wijze te kunnen laten functioneren.

2. KORTE BESCHRIJVING VAN HET STABEX-SYSTEEM

2.1. In dit hoofdstuk wordt een korte beschrijving van de werking van het Stabex-systeem gegeven. Een schema van de vrijmakingsprocedures voor het Stabex-instrument is te vinden in bijlage 1.

2.2. De globale toewijzing voor Stabex is verdeeld in vijf jaarlijkse tranches (4) van 300 Mio ecu, waarmee de hele looptijd van het eerste financieel protocol van Lomé IV wordt bestreken.

2.3. Aan het einde van elk kalenderjaar bepaalt de Commissie voor elke ACS-Staat de derving aan exportopbrengsten voor elk van de 49 (vooral landbouw-) produkten die in de Overeenkomst zijn opgenomen (5) en waarvan de opbrengsten een bepaald percentage van de totale exportopbrengsten van die Staat overschrijden (6).

2.4. De exportopbrengsten voor het betrokken jaar (het "toepassingsjaar") worden vergeleken met een referentieniveau dat voor een bepaalde periode wordt vastgesteld (7).

2.5. Als blijkt dat de exportopbrengsten voor een bepaald produkt in een toepassingsjaar zijn gedaald ten opzichte van het referentieniveau, heeft de betrokken ACS-Staat voor dat produkt recht op een transfer uit de jaarlijkse Stabex-tranche. Het transferbedrag is afhankelijk van de daling van de exportopbrengsten (artikel 197).

2.6. Vóór de uitvoering van de transfer meldt de ACS-Staat aan de Commissie hoe hij de middelen ervan wil gebruiken (artikel 209); deze moeten in principe worden toegewezen aan de sector waarin zich de daling van de opbrengsten heeft voorgedaan (artikel 186).

2.7. Binnen twaalf maanden na de vrijmaking van de middelen (artikel 212) doet de ACS-Staat aan de Commissie een verslag toekomen over het gebruik ervan.

2.8. De voornaamste vernieuwingen van Lomé IV zijn:

a) terwijl in de voorgaande Overeenkomsten was vastgesteld dat de ACS-landen onder bepaalde voorwaarden de Stabex-transfers zouden terugbetalen, is dat niet meer het geval in Lomé IV;

b) Lomé IV voorziet in een veel strengere controle op de besteding van de Stabex-transfers door de begunstigde ACS-Staat:

i) voor elke transfer moeten de ACS-Staat en de Gemeenschap een akkoord bereiken over een gedetailleerd programma voor het gebruik van de Stabex-middelen; dit wordt vastgelegd in een "protocol van wederzijdse verplichtingen" (PWV) en ondertekend door de Commissie en de nationaal ordonnateur van de ACS-Staat (artikel 210);

ii) de Stabex-transfers worden eerst gestort op een bankrekening in Europa, waarvoor twee handtekeningen nodig zijn; de middelen op deze rekening kunnen slechts worden vrijgemaakt wanneer de in het protocol van wederzijdse verplichtingen opgenomen acties worden uitgevoerd (7.1). Vrijmaking is pas mogelijk na een akkoord tussen de gemachtigde van de Commissie in het betrokken ACS-land en de nationaal ordonnateur; in de Overeenkomst is eveneens bepaald dat de door de Stabex-acties bijeengebrachte tegenwaardefondsen op gezamenlijke rekeningen worden geplaatst (artikel 211);

deze strengere controle op de besteding van de Stabex-transfers compenseert het feit dat de Gemeenschap heeft aanvaard dat de transfers de vorm van subsidies hebben en niet meer die van leningen;

c) hoewel de Overeenkomst terzake niet expliciet is, houdt de uitdrukking "protocol van wederzijdse verplichtingen" in dat het gebruik van de Stabex-transfers aan voorwaarden is verbonden en dat de ACS-Staten zich ertoe verbinden deze te vervullen;

d) artikel 186, lid 2, van de Overeenkomst van Lomé IV bepaalt dat de getransfereerde middelen moeten worden besteed in de sector waarin zich een daling van de exportopbrengsten heeft voorgedaan en "ten goede moeten komen aan de door de daling getroffen bedrijven". Deze bepaling dat Stabex moet worden gebruikt ten gunste van bedrijven contrasteert met de twee voorgaande overeenkomsten, waarin was bepaald dat de middelen moesten worden gebruikt voor "de instandhouding van de geldstromen naar de betrokken sector" (8). Deze wijziging vervolledigt de doelstelling, de koopkracht van de bevolking te vrijwaren (1.2) en strekt ertoe dat een groter deel van de transfers de producenten bereikt;

e) inzake de berekeningstechniek is de belangrijkste vernieuwing dat voor statistieken inzake export naar de Gemeenschap in principe die van het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen moeten worden gebruikt (artikel 200, lid 2). Bij de voorgaande Overeenkomsten berustten de berekeningen op een weinig betrouwbare vergelijking tussen de exportstatistieken van de ACS-Staten en die van de Gemeenschap.

3. BEHEER VAN DE STABEX-TOEWIJZING VAN LOMÉ IV

Financiële situatie van Stabex onder Lomé IV

3.1. Per 31 december 1993 beliepen de primaire Stabex-verplichtingen (9) van Lomé IV 876,5 Mio ecu. Volgens de rekeningen van het EOF bedroegen de secundaire verplichtingen (10) en de betalingen beide 789,7 Mio ecu. De situatie per toepassingsjaar wordt weergegeven in de onderstaande tabel.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Het verschil tussen de primaire verplichtingen en de betalingen is hoofdzakelijk te wijten aan de opschorting van de ondertekening van de transferakkoorden ad 85,1 Mio ecu wegens de politieke situatie in drie landen (11). In de vierde Overeenkomst van Lomé vormt de eerbiediging van de mensenrechten namelijk een algemene voorwaarde voor de toekenning van steun voor alle verrichtingen van het EOF (12) en de Commissie heeft niet alleen drie Stabex-transfers geblokkeerd maar ook de ondertekening van de protocollen van wederzijdse verplichtingen met twee andere landen (Equatoriaal-Guinea en Togo) voorlopig opgeschort.

3.3. Per 31 december 1993 was voor het toepassingsjaar 1992 nog geen enkel transferbesluit ten uitvoer gelegd hoewel dit krachtens artikel 207, lid 3, van de Overeenkomst uiterlijk op 31 juli 1993 had moeten gebeuren. Deze situatie is te wijten aan de ontoereikendheid van de Stabex-middelen voor de goedgekeurde transfers.

3.4. Met betrekking tot de betalingen voor de toepassingsjaren 1990 en 1991 is enig voorbehoud geboden, daar zij niet de werkelijke uitvoering van de door Stabex gefinancierde verrichtingen weergeven maar enkel de EOF-transfers op de bankrekeningen van de ACS-Staten in Europa [2.8 b) ii]. Aangezien in de financiële staten van de Commissie alleen de betalingen van de EOF-rekeningen zijn opgenomen, geven zij een slecht beeld van de Stabex-verrichtingen. Een analyse van de uiteindelijke betalingen is opgenomen in hoofdstuk 7 van dit verslag.

Tekort aan middelen

3.5. In elk van de toepassingsjaren 1990, 1991 en 1992 waren de 300 Mio ecu van de jaarlijkse Stabex-tranche ontoereikend om de in aanmerking komende derving van exportopbrengsten te dekken. Toch waren de Stabex-middelen bij het eerste financiële protocol van de Overeenkomst van Lomé IV in nominale waarde verhoogd met 62 % ten opzichte van die van Lomé III en waren de bepalingen uit de Overeenkomst strekkende tot verlaging van de berekeningsgrondslag voor de transferrechten normaal toegepast (13).

3.6. Tabel 3.2 toont aan dat over de eerste drie jaren van Lomé IV de opbrengstenderving in totaal 4 142 Mio ecu beliep, waardoor de bruto-grondslagen voor Stabex-transfers 3 289 Mio ecu bedroegen, bij een Stabex-toewijzing van 900 Mio ecu, dus een financieringstekort van 2 389 Mio ecu. Via diverse maatregelen, die in de paragrafen 3.11 tot 3.15 aan de orde komen, kon de toewijzing worden verhoogd tot 1 205,5 Mio ecu, maar voor deze drie jaren was de dekkingsgraad slechts 40,7 %.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.7. De omvang van de recente Stabex-aanvragen kan worden verklaard door de moeilijkheden die met het systeem in het kader van Lomé III werden ondervonden tijdens de toepassingsjaren 1987, 1988 en 1989.

3.8. Deze moeilijkheden zijn voornamelijk ontstaan door de instorting van de grondstoffenprijzen, die vooral te wijten was aan een constante produktiestijging bij een geringe toename van de vraag. In de ACS-Staten werd de daling van de prijzen voor koffie en cacao nog versterkt doordat de wereldwijde overeenkomsten tussen producerende en verbruikende landen niet werden verlengd. Zo bedroegen de werkelijke prijzen voor koffie in 1991 slechts 38 % van die van 1980; voor cacao was dat 32 %.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.9. Het tekort aan middelen werd in zekere mate verergerd door het ACS/EEG-besluit van de Raad van november 1991 om 13 ACS-Staten, die niet tot de minst ontwikkelde behoorden, in bepaalde gevallen vrij te stellen van terugbetaling van de krachtens de eerste drie Overeenkomsten van Lomé ontvangen transfers. Hiermee waren transfers ten belope van 900 Mio ecu gemoeid.

Status "alle bestemmingen"

3.10. Ook een andere factor speelde een rol, namelijk de compensatie van bepaalde verliezen bij export naar landen buiten de Gemeenschap. De Overeenkomst van Lomé IV (artikel 189, lid 3) bevat een nieuwe clausule luidens welke verminderingen van exportopbrengsten voor een bepaald produkt slechts automatisch kunnen worden gecompenseerd op basis van de export naar alle bestemmingen (niet alleen naar de Gemeenschap) als de ACS-Staat ten minste 70 % van zijn opbrengsten uit produkten waarop het systeem betrekking heeft, haalt uit zijn export naar landen buiten de Gemeenschap. In afwijking hierop hebben echter 13 landen de status "alle bestemmingen" gekregen omdat die hun bij de voorgaande overeenkomsten was toegewezen. Voor vijf ervan (Boeroendi, Kaapverdië, de Comoren, Ethiopië en Rwanda) bedroegen de niet-communautaire exportopbrengsten minder dan 70 % van de totale exportopbrengsten. Hoewel de afwijkende bepaling voor de 13 landen in het kader van Lomé IV slechts gedurende drie jaar mocht blijven gelden, werd ze alleen voor het jaar 1993 nogmaals verlengd. De handhaving van deze afwijkende bepaling, die 96,1 Mio ecu kostte voor de toepassingsjaren 1990-1992, is aanvechtbaar omdat het systeem al sinds 1987 voortdurend met een tekort aan middelen kampt.

Maatregelen ter bestrijding van het tekort aan Stabex-middelen

3.11. Om de beschikbare Stabex-middelen te verhogen bepaalt artikel 192 van de Overeenkomst van Lomé dat de rentebaten van de Stabex-bijdragen van de Lid-Staten aan de middelen van het systeem worden toegevoegd. De Stabex-bijdragen werden echter niet tegen duidelijk aangegeven rentevoeten op een speciale rekening geplaatst, maar gestort op dezelfde rekeningen als de andere EOF-bijdragen, waarbij een theoretische vergoeding werd berekend. De ondoorzichtigheid van het systeem was er de oorzaak van dat de Commissie de beschikbare Stabex-rente voor het toepassingsjaar 1992 op ongeveer 30 Mio ecu raamde, terwijl dit volgens de EOF-boekhouding slechts 1 Mio ecu was. De middelen voor de volgende jaren werden hierdoor met 29 Mio ecu verminderd.

3.12. De vierde Overeenkomst van Lomé voorziet in een reeks maatregelen die moeten worden getroffen wanneer de Stabex-jaartranches en de rente daarop niet volstaan ter dekking van de transferrechten. Zo kan volgens artikel 194, lid 1, ten hoogste 25 % van de tranche van het volgende jaar vervroegd worden gebruikt. Krachtens lid 2 van dat artikel kan elke transfergrondslag met 10 % worden verlaagd als er nog niet genoeg middelen beschikbaar zijn. Voorts bepaalt lid 4 dat "de Raad van Ministers, op grond van een verslag van de Commissie betreffende de vermoedelijke ontwikkeling van het systeem, [overgaat] tot evaluatie van de situatie en [nagaat] welke maatregelen er in het kader van de Overeenkomst ter ondervanging van die situatie moeten worden genomen".

3.13. Voor het toepassingsjaar 1990 heeft het comité van ACS/EEG-ambassadeurs (14) dan ook besloten de Stabex-toewijzing van het zevende EOF te verhogen met 100 Mio ecu, vooral door overschrijving van middelen die in het kader van de voorgaande overeenkomsten waren toegewezen aan Sysmin (steun voor mijnbouw in de ACS-landen) (15). Via het vervroegd gebruik van 25 % van de tranche 1991 en de benutting van de rente op de Stabex-middelen werd aldus voor het toepassingsjaar 1990 in totaal 483,7 Mio ecu vrijgemaakt. Desondanks waren de financiële behoeften van het systeem slechts voor 39 % gedekt (zie tabel 3.2).

3.14. Voor het toepassingsjaar 1991 heeft het comité van ACS/EEG-ambassadeurs opnieuw besloten de beschikbare middelen te verhogen. Het gaf toestemming voor het vervroegd gebruik van 12,5 % van de tranches voor de twee toepassingsjaren 1993 en 1994, en 25 % van de tranche voor 1992. Met de aldus verkregen 391,5 Mio ecu werd een dekkingsgraad van 40,9 % bereikt (zie tabel 3.2) .

3.15. Zoals in recente jaarverslagen van de Kamer werd onderstreept, komen de door het comité van ACS/EEG-ambassadeurs genomen maatregelen niet overeen met welbepaalde artikelen uit de Overeenkomst:

a) de mogelijkheid van een overschrijving zoals die van Sysmin naar Stabex voor het toepassingsjaar 1990 komt in de algemene bepalingen van de overeenkomst niet voor (16);

b) in het vervroegd gebruik van andere jaartranches dan die van het jaar dat onmiddellijk volgt op het betrokken toepassingsjaar is in de Overeenkomst niet voorzien (17). De commissie voor ontwikkeling en samenwerking van het Europees Parlement heeft in haar advies over de kwijting betreffende de rekeningen van het Europees Ontwikkelingsfonds voor het begrotingsjaar 1992 haar ongerustheid uitgesproken over deze procedure.

3.16. Voor het toepassingsjaar 1992 heeft de Europese Gemeenschap geweigerd de Stabex-middelen te verhogen om het nieuwe tekort aan middelen te dekken. Van hun kant hebben de ACS-Staten aangedrongen op vrijmaking van deze aanvullende middelen. Pas in februari 1994 hebben de ACS-Staten de situatie aanvaard, maar zij maakten wel voorbehoud en verlangden net als de voorgaande jaren recht op compensatie voor het deficiet van het systeem (434 Mio ecu). In dit verband heeft de Raad van ACS/EEG-ministers in mei 1992 uitdrukkelijk gesteld dat er in de toekomst geen sprake meer kan zijn van compensatie ter dekking van de jaren waarin de middelen ontoereikend waren, zonder echter te willen tornen aan de artikelen 194, lid 2, en 195 van de Overeenkomst.

3.17. In het kader van de volgende herziening van Lomé IV hebben de ACS-Staten voorgesteld een speciaal mechanisme in te voeren volgens hetwelk de schulden aan de Europese Gemeenschap van de landen die niet de volledige tranfers hadden ontvangen waarop zij recht hadden, evenredig zouden worden verminderd.

3.18. Wegens het permanente tekort aan Stabex-middelen heeft het comité van ACS/EEG-ambassadeurs in oktober 1991 besloten een studie te maken om eventuele oplossingen voor dit probleem te vinden. De eerste resultaten van de studie, die in november 1993 beschikbaar kwamen, gaven geen voldoening en het ontwerp van conclusies is zonder gevolg gebleven.

Verdeling van de middelen over de landen

3.19. In de eerste drie toepassingsjaren van Lomé IV hebben 40 van de 69 ACS-Staten (58 %) Stabex-transfers ontvangen. Voor Lomé III waren dat er 37 van de 66 (56 %) (18). In Bijlage 2 worden de transfers van Lomé IV samengevat en in tabel 3.4 worden de voornaamste Stabex-begunstigden van Lomé III en Lomé IV aangegeven.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.20. Ivoorkust had onder Lomé III nog een vierde van alle transfers ontvangen, doch het aandeel van dit land onder Lomé IV was nog slechts 18 %. Daarentegen is het deel van de Stabex-transfers dat naar de drie voornaamste begunstigde landen ging, stabiel gebleven: 46,8 % voor Lomé III en 46,2 % voor Lomé IV.

3.21. Onder Lomé III ontvingen de 43 ACS-landen die als "zeer weinig ontwikkeld" worden beschouwd, 40,1 % van de Stabex-transfers; onder Lomé IV kregen de 44 ACS-landen in deze categorie 48,2 %. Toch ontvangt het rijkste derde gedeelte van de ACS-Staten nog steeds meer dan de helft van de Stabex-middelen. Deze situatie houdt duidelijk verband met de aard van Stabex; de omvang van de transfers hangt immers af van die van de handel in landbouwprodukten met de Europese Gemeenschap.

4. BEREKENING VAN DE STABEX-TRANSFERS

4.1. De beoordeling van de transferrechten is de taak van de Commissie. Een dienst van beperkte omvang (VIII/B/3) is ermee belast (19).

Tijdschema en betrouwbaarheid der statistieken

4.2. Bij artikel 207, lid 3, van de Overeenkomst van Lomé IV wordt voor het onderzoek van de dossiers een strak tijdschema opgelegd. Over alle transfers moet uiterlijk 31 juli van het jaar dat volgt op het toepassingsjaar een besluit worden genomen (3.3 en 3.16).

4.3. De nieuwe procedure waarbij de Stabex-transfers hoofdzakelijk berusten op communautaire importstatistieken bracht een aanzienlijke verbetering van de werking van Stabex teweeg. Toch kan het onderzoek van een aanvraag niet worden afgerond zonder bepaalde statistieken die alleen door de ACS-Staten kunnen worden verschaft (20). Deze statistieken zijn bijzonder belangrijk voor de toepassing van de verlagingen waarin artikel 203 voorziet (4.4 - 4.6) en wanneer de ACS-Staten de status "alle bestemmingen" hebben (3.10). De statistieken van de ACS-Staten geven aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a) de betrouwbaarheid van sommige statistieken kan worden betwijfeld, voornamelijk wegens de beperkte capaciteit van de statistiekdiensten van de ACS-landen. Hoewel bij artikel 199, lid 1, van de Overeenkomst is bepaald dat er op statistisch gebied wordt samengewerkt voor een doeltreffende en vlotte werking van het Stabex-systeem, bleef de samenwerking in de praktijk beperkt (21);

b) de bij artikel 207, lid 1, van de Overeenkomst vastgestelde termijn voor toezending van de statistieken door de ACS-Staten (31 maart) werd in het algemeen wel nageleefd, maar de diensten van de Commissie constateerden vaak anomalieën die moesten worden gecorrigeerd, want de gegevens die de ACS-landen op die datum verstrekken, zijn voorlopig;

c) de delegaties van de Commissie moeten de juistheid van de door de ACS-landen ingediende statistieken bevestigen, maar kunnen dat slechts doen na een grondig onderzoek waarvoor zij doorgaans niet de nodige middelen hebben.

Verlaging van de transfergrondslag

4.4. In de drie toepassingsjaren 1990, 1991 en 1992 werden de bepalingen van artikel 203 van de vierde Overeenkomst van Lomé volop toegepast bij de berekening van de transferrechten. Dit artikel bepaalt dat, indien de ontwikkeling van de export van de ACS-Staat naar alle bestemmingen of naar de Gemeenschap, of die van de produktie van het betrokken produkt aanzienlijke wijzigingen vertoont, overleg plaatsvindt tussen de Commissie en die ACS-Staat om uit te maken of de transfergrondslag gehandhaafd dan wel verlaagd moet worden (22).

4.5. Over deze drie jaren werden de transfergrondslagen aldus verlaagd met 580 Mio ecu. Deze verlagingen geven aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a) De handleiding voor de Stabex-begunstigden van Lomé IV bepaalt dat, als een ACS-Staat volledig verantwoordelijk is voor de daling van de produktie en/of de export, de transfergrondslag in evenredigheid met die daling wordt verlaagd. Als de ACS-Staat echter slechts ten dele voor de daling verantwoordelijk is, kan de transferverlaging minder sterk zijn. Wanneer de opbrengstverliezen te wijten zijn aan factoren waarop de ACS-Staten geen greep hebben, zoals ongunstige weersomstandigheden of een daling van de wereldprijzen, wordt geen enkele verlaging toegepast (23). In de praktijk kan echter moeilijk nauwkeurig worden uitgemaakt in hoeverre de produktiedalingen te wijten zijn aan de ACS-Staten of aan externe factoren, met name in het geval van een daling van de wereldprijzen. Hoewel dit vaak voorkomt, kan de situatie ook in uiteenlopende mate worden beïnvloed door een slecht beheer van de betrokken sector door de ACS-Staat.

b) Tijdens de overlegprocedure neemt in feite voornamelijk de Stabex-afdeling van de Commissie de beslissingen over de verlaging die op de transfergrondslag moet worden toegepast. De delegaties en de andere diensten van de Commissie hebben slechts weinig invloed op de procedure. Aangezien het overleg in korte tijd moet worden afgerond, bestaat er weinig gelegenheid om de verschillende oorzaken van de produktiedaling te onderzoeken.

c) Ook bestaat het gevaar dat het resultaat van het overleg meer wordt beïnvloed door de onderhandelingscapaciteiten en het gewicht dat de respectieve ACS-landen in de schaal kunnen leggen, dan door objectieve technische overwegingen.

d) De financieel controleur (DG XX) trekt de berekeningen die leidden tot verlagingen krachtens artikel 203, niet na, hoewel hij daartoe bevoegd is; aangezien hij pas wordt ingeschakeld als de procedure reeds te ver is gevorderd, kan hij de onderhandelingen niet meer beïnvloeden.

4.6. Uit de studie van de transfers van 1990 en 1991 waarop de procedure van artikel 203 is toegepast, blijkt dat de transfers vrijwel altijd werden verlaagd in verhouding tot de produktiedalingen. Twee belangrijke uitzonderingen hierop dienen echter te worden vermeld:

a) In Ivoorkust werd een verlaging met 41,5 Mio ecu, overeenstemmend met een daling van 22,8 % van de afgezette koffieproduktie in 1991, niet doorberekend in de transfergrondslag omdat een herziening van de statistieken van Ivoorkust reeds had geleid tot een verlaging met 34,8 Mio ecu en omdat de Commissie van mening was "dat zij niet tot een evenredige vermindering had kunnen komen door het overleg anders te plegen" (24). Het bedrag van de verlaging was dus meer het resultaat van onderhandelingen dan van een berekening op basis van de zuiver technische elementen die in de Overeenkomst zijn vermeld.

b) In Kameroen hadden de produktiedalingen met 25,8 % voor cacao en 22 % voor koffie in 1991 moeten leiden tot een vermindering van de transfergrondslagen met 45,6 Mio ecu. De Commissie was van mening dat de produktiedalingen te wijten waren aan een door haar gesteund beleid van structurele aanpassing en zag derhalve af van verlagingen. Daardoor heeft zij echter niet laten blijken dat de produktieverlaging een doel van de structurele aanpassing was en Kameroen ontving reeds subsidie van de Commissie uit hoofde van de steun voor de structurele aanpassing (25).

Fouten in de berekeningsgrondslag van de Stabex-transfers

4.7. Herhaaldelijk werden fouten gemaakt bij de berekening van het transferbedrag:

a) Oeganda ontving 1 298 287 ecu te veel bij de transfer van 1991 voor koffie omdat een in 1981 betaald voorschot verkeerd werd geboekt; in haar antwoord op paragraaf 15.76 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1993 verklaarde de Commissie: "Zoals aan de begrotingsautoriteiten werd gemeld, heeft de Commissie de procedures ingeleid om het ten onrechte aan Oeganda uitbetaalde bedrag van 1 298 330 ecu terug te vorderen". Het bedrag moest worden afgehouden van de transfers voor het toepassingsjaar 1992. Aan het eind van het eerste kwartaal van 1995 kon de Commissie de Kamer nog steeds niet het bewijs voorleggen dat het bedrag in kwestie inderdaad was teruggevorderd;

b) de transfergrondslag 1991 voor koffie uit Boeroendi was 1,55 Mio ecu te laag door een rekenkundige fout;

c) door een fout in de berekeningswijze, die ten dele te wijten was aan de verwarde informatie die de ACS-Staat had verstrekt, werd in het toepassingsjaar 1990 ten gunste van Lesotho geen enkele transfer verricht voor angorahaar en wol, hoewel de transfergrondslagen voor deze produkten in totaal ten minste 1,16 Mio ecu beliepen.

Deze fouten bewijzen hoe noodzakelijk het is dat de financieel controleur beter gerichte controles uitoefent [4.5 d)].

Weerslag van de kwaliteit van de produkten op hun prijs

4.8. In vele ACS-landen heeft de kwaliteit van de produkten geleden onder factoren zoals het ontbreken van investeringen in de landbouw, de ontoereikendheid van de diensten voor scholing en handelstechnieken, alsmede het verdwijnen van de plantages en de vervanging daarvan door kleine bedrijven (26). Er zij opgemerkt dat deze kwaliteitsvermindering, waarvoor het producerende land hoofdzakelijk zelf verantwoordelijk is, een belangrijke oorzaak van de prijsdaling vormt. Toch bevat de Overeenkomst geen enkele bepaling om te voorkomen dat prijsdalingen ten gevolge van de verminderde kwaliteit van de produkten worden gecompenseerd.

5. BETALING VAN DE STABEX-TRANSFERS

5.1. De Overeenkomst van Lomé IV bepaalt (artikel 211) dat bij de ondertekening van de transferovereenkomst de middelen eerst in ecu worden gestort op een rentedragende rekening (2.8). In het kader van de voorgaande Overeenkomsten werd het totale transferbedrag reeds bij de ondertekening van de transferovereenkomst aan de ACS-Staat overgemaakt. Aldus had de Commissie weinig controle over de feitelijke aanwending van de middelen.

5.2. De nieuwe bepalingen hebben verschillende werkwijzen doen ontstaan.

a) Volgens de Overeenkomst van Lomé moet de Commissie een der ondertekenende partijen zijn. Maar in de praktijk geeft het hoofd van de delegatie van de Commissie in de betrokken ACS-Staat voor elke actie apart en uit naam van de Commissie toestemming voor de betalingen. Zo ontstaat een tweede niveau in het beheer van de EOF-middelen, dat weliswaar onder de controle van de Commissie blijft, maar waarin het Financieel Reglement niet voorziet en waarvoor geen goedkeuringen nodig zijn van de ordonnateur, de EOF-rekenplichtige en de financieel controleur (27).

b) De Overeenkomst van Lomé bepaalt niet waar de in ecu uitgedrukte Stabex-bankrekening moet worden geopend, hetgeen wel het geval is voor de transfers in het kader van de structurele aanpassing (artikel 250, lid 3). Naar analogie hiermee heeft de Commissie bepaald dat de ecu-rekeningen in Europa moeten worden geopend omdat de middelen er veiliger zijn en de rente op de ecu er hoger is (28).

c) Voor het dagelijks beheer moest in elke ACS-Staat een rekening worden geopend met dubbele handtekening om betalingen in plaatselijke valuta mogelijk te maken.

d) Ten behoeve van een minimum aan boekhoudkundige duidelijkheid heeft de Commissie erop aangedrongen dat voor elk toepassingsjaar nieuwe bankrekeningen of sub-rekeningen werden geopend.

Al deze nieuwe elementen verzwaren de taken van de delegaties van de Commissie zonder dat zij meer middelen tot hun beschikking krijgen.

5.3. Het nieuwe systeem werd vaak gekenmerkt door aanzienlijke vertragingen bij de betaling van de transfers, zoals blijkt uit het statistisch overzicht in tabel 5.1 (29). Oorspronkelijk moest de betaling onmiddellijk volgen op de ondertekening van de transferovereenkomst, die meteen na het transferbesluit zou worden gesloten (30). In de praktijk was de uitvoeringstermijn voor de betalingen op de rekeningen bij de Europese banken (na het transferbesluit) voor het toepassingsjaar 1990 gemiddeld vijf en halve maand; voor 1991 bedroeg deze termijn nog vier en halve maand.

5.4. Hoewel het krachtens de Overeenkomst van Lomé IV mogelijk is, vóór het einde van het toepassingsjaar op grond van ramingen van de vermoedelijke verliezen vervroegde betalingen te doen, werd er in tegenstelling tot hetgeen bij de voorgaande Overeenkomsten gebruikelijk was, geen enkel voorschot uitbetaald. Dit valt voornamelijk te verklaren door de moeilijkheden bij de vaststelling van de voorschotten in een context van ontoereikende middelen en vermindering van de transfers.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.5. Ondanks het feit dat er in 1991 een zekere verbetering intrad voor de betalingstermijnen waren de vertragingen nog steeds groot, hoewel artikel 206 van de vierde Overeenkomst van Lomé bepaalt: "De betrokken ACS- Staat en de Commissie doen al het nodige voor een snelle afwikkeling van voorschotten en transfers . . .".

5.6. De vertragingen zijn een gevolg van de termijnen voor het openen van bankrekeningen in ecu. In bepaalde gevallen hebben de ACS-Staten, die het niet was ontgaan dat zij volgens de overeenkomst de ecu-rekeningen niet in Europa hoefden te openen, deze in eigen land geopend. In haar eerste instructies was de Commissie bereid uitzonderingen te aanvaarden (31), hoewel zij haar voorkeur uitsprak voor rekeningen bij Europese banken. Het principe dat de rekeningen in Europa moesten worden geopend, werd aanvaard vanaf het toepassingsjaar 1991. Niettemin heeft de Commissie de opening geëist van nieuwe rekeningen en sub-rekeningen voor elk toepassingsjaar, waardoor de vertragingen bij de betaling nog toenamen.

5.7. In de praktijk werd de verantwoordelijkheid voor het openen van de bankrekeningen overgelaten aan de ACS-Staten. Noch in de Overeenkomst, noch in de handleiding voor de Stabex-begunstigden wordt aangegeven wie dit eigenlijk behoort te doen. Toen de taken eenmaal waren omschreven, hebben de ACS-Staten niet altijd snel de nodige maatregelen getroffen.

5.8. Ondanks de vertragingen bij het storten van de middelen op de Europese bankrekeningen hebben de ACS-Staten aanzienlijk veel rente ontvangen, met name door vertragingen bij de uitvoering van de Stabex-operaties. De aldus opgebrachte rente werd per 31 december 1993 in totaal op 50 Mio ecu geraamd. Waarschijnlijk had de verkregen rente nog hoger kunnen zijn als de ACS-Staten de banken hadden laten concurreren voor de belegging van de Stabex-middelen. Slechts één land, Madagaskar, heeft voor deze oplossing gekozen.

5.9. In bijna alle gevallen hebben de Europese banken rente betaald over de Stabex-deposito's, maar ongeveer een op drie ACS-Staten heeft deze middelen later overgemaakt naar een niet-rentedragende plaatselijke bankrekening, ondanks de bepalingen van de overeenkomst (artikel 211, lid 1). Zo werd de derving van rente op de Stabex-middelen bij voorbeeld voor Boeroendi geraamd op meer dan 0,7 Mio ecu over de 14 maanden juli 1992 tot september 1993.

6. VOORBEREIDING VAN DE PROTOCOLLEN VAN WEDERZIJDSE VERPLICHTINGEN

Bepalingen van de Overeenkomst inzake de besteding van de middelen

6.1. Stabex had kunnen worden beschouwd als niet meer dan een systeem voor de compensatie van de derving van exportopbrengsten van de ACS-Staten. In artikel 186, lid 1, van de vierde Overeenkomst van Lomé is namelijk bepaald dat het erom gaat "de funeste gevolgen van de onstabiliteit van de exportopbrengsten te ondervangen", en niet zozeer de oorzaken ervan. De transfers zouden derhalve aan de ACS-Staten kunnen worden overgemaakt om hen op macro-economisch niveau te steunen, met name door hun derving aan deviezen te compenseren via de ondersteuning van hun betalingsbalans en hen aldus in staat te stellen het niveau van de invoer te handhaven of de rente en aflossingen van de buitenlandse schuld te betalen. Dat aan Stabex een stabiliserende rol is toebedacht blijkt eveneens uit de bepalingen van de vierde Overeenkomst van Lomé betreffende de snelle terbeschikkingstelling van de transfers (32).

6.2. Artikel 186, lid 2, legt echter beperkingen op aan de besteding van de transfers, want het schrijft voor dat de getransfereerde middelen, ten behoeve van de in artikel 186, lid 1, vastgestelde doelstellingen, "volgens een stelsel van wederzijdse verplichtingen die voor elk geval tussen de ontvangende ACS-Staat en de Commissie worden overeengekomen, [worden] besteed ofwel aan de sector - in de ruimst mogelijke opvatting - waarin zich een daling van de exportopbrengsten heeft voorgedaan, waar zij ten goede moeten komen aan de door de daling getroffen bedrijven, ofwel, in alle passende gevallen, aan diversificatie-bevorderende maatregelen, om te worden gedirigeerd naar andere in aanmerking komende produktieve sectoren, in beginsel in de landbouw, of naar procédés ter verwerking van landbouwprodukten".

6.3. Volgens de bepalingen van de Overeenkomst moeten de Stabex-middelen derhalve in een bepaalde sector worden aangewend. In artikel 209, lid 4, wordt echter bepaald dat de transfers binnen de gekozen sector moeten worden gebruikt in overeenstemming met de daarin in gang gezette hervormingen, en daaraan zo nodig moeten bijdragen.

6.4. De bepaling van artikel 186 van de Overeenkomst van Lomé, volgens welke de transfers moeten worden besteed in de sectoren die zijn getroffen door derving van exportopbrengsten, berust op de volgende beginselen:

a) daar de transfers het gevolg zijn van dalingen van de exportopbrengsten van specifieke produkten, is het logisch ze te besteden voor de door het verlies getroffen sector in plaats van ze op macro-economisch niveau aan te wenden;

b) Stabex is één der financiële instrumenten waarin de Overeenkomst van Lomé voorziet en wordt ingezet op sectorieel niveau, ter aanvulling op de macro-economische bestemming van de fondsen voor structurele aanpassing en de traditionele steunverlening van de nationale indicatieve programma's;

c) de oorzaken van de derving van exportopbrengsten moeten worden verholpen om de toekomstige behoefte aan transfers naar de sector in kwestie te beperken.

6.5. Deze beginselen geven echter aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a) in veel ACS-Staten zijn de Stabex-produkten van een zodanig belang voor de economie dat de derving van exportopbrengsten in de betrokken sector zowel op macro-economisch als op sectorieel niveau aanzienlijke gevolgen heeft;

b) het is de vraag of de specifieke financiële instrumenten één enkele bestemming hebben of zouden moeten hebben. Zo zijn de middelen van de indicatieve programma's van Lomé IV in ruime mate aangewend ter ondersteuning van de programma's voor structurele aanpassing (33). Het bepalende element van elk instrument is niet altijd zijn bestemming, maar eerder de voorwaarden en criteria waaraan moet worden voldaan om het te mobiliseren;

c) er zou moeten worden overwogen de transfers niet te richten op sectoren in verval, maar juist op sectoren met groeipotentieel. Bovendien wordt in de momenteel in Afrika toegepaste economische modellen meer de nadruk gelegd op de noodzaak de markt te laten werken dan op ondersteuning met openbare middelen.

6.6. Afgezien van de voornoemde punten bestaat er een tegenstrijdigheid in, enerzijds, de doelstelling dat Stabex een snelle uitbetaling van de middelen mogelijk moet maken, en anderzijds het beleid van transfers voor de landbouwsector om de resultaten daarvan op lange termijn te verbeteren. Men zou kunnen stellen dat het nationale indicatieve programma (NIP), met een uitvoeringsperiode van ten minste vijf jaar, beter geschikt is voor de hervormingen van structuren. Het bedrag dat een land over een periode van meerdere jaren aan Stabex-transfers zal ontvangen, kan moeilijk van te voren worden bepaald, terwijl het bedrag van de NIP-middelen bij de aanvang van de periode van vijf jaar wordt vastgesteld. De planning van investeringen op middellange of lange termijn is derhalve gemakkelijker voor de NIP-middelen dan voor de Stabex-middelen.

6.7. Bij de Commissie is tijdens de eerste twee jaren van de Overeenkomst langdurig gediscussieerd over de daadwerkelijke aanwending van de Stabex-middelen; er gingen stemmen op om de nadruk te leggen op de sectoriële bestemming van Stabex, terwijl andere gesprekspartners voorstander waren van het gebruik van Stabex in een brede macro-economische context, ter ondersteuning van het evenwicht van begrotingen en betalingsbalansen. Ook het feit dat met de Stabex-transfers vaak tegenwaardefondsen worden gevormd, werd langdurig besproken. Tevens schoven diverse ACS-Staten hun mening naar voren over het gebruik van de transfers, in een poging dit aan te passen aan de omstandigheden die specifiek voor hen gelden.

6.8. In februari 1991 heeft de Commissie in eerste instantie de sectoriële rol van het Stabex-systeem verdedigd. Vervolgens heeft zij in mei 1992 de nadruk gelegd op de noodzakelijke relatie en samenhang tussen Stabex en de structurele aanpassing.

Procedures voor de opstelling van de protocollen van wederzijdse verplichtingen (PWV's)

6.9. De door de ACS-Staten bij de Commissie ingediende voorstellen voor het gebruik van de middelen (2.6) worden door beide partijen gezamenlijk onderzocht (artikel 209, lid 3), en wanneer er een akkoord is bereikt ondertekenen de ACS-Staat en de Commissie een protocol waarin de wederzijdse verplichtingen worden vastgelegd (artikel 210).

6.10. Bij de substantiële analyse, bedoeld in artikel 209 van de vierde Overeenkomst van Lomé, worden niet slechts gegevens verlangd, maar gaat het om een "analyse" die niet alleen de problemen in de sector, maar ook het beleid van de ACS-Staat ter zake omvat. Deze analyse zou de garantie moeten bieden dat de ACS-Staten een duidelijk beleid uitstippelen voordat er besluiten worden genomen over de te financieren specifieke acties.

6.11. Het document betreffende de substantiële analyse moest de grondslag vormen voor de opstelling van een PWV. De Commissie heeft de ACS-Staten echter [4.5 a)] geen specifieke instructies gegeven voor de inhoud van deze substantiële analyse, hetgeen niet strookt met de handleiding voor de Stabex-begunstigden.

6.12. De opstelling van een PWV was een volledig nieuwe procedure, en de Commissie heeft verschillende richtsnoeren inzake de presentatie en de inhoud van het document opgesteld. Zo werd in februari 1991 een lijst opgesteld met de voornaamste punten die erin moeten worden opgenomen (34). In juni 1991 werden de standaardclausules voor alle PWV's vastgesteld (35) die in elk PWV moeten voorkomen. En ten slotte werd er in mei 1992 een schema voor de opstelling van PWV's verspreid (36). Deze documenten zouden systematisch aan alle ACS-Staten moeten worden verstrekt, omdat zij de voorstellen moeten indienen.

Vertragingen bij de opstelling van de PWV's

6.13. Zowel de uitbetaling van de Stabex-transfers die zich op de Europese bankrekeningen van de ACS-Staten bevonden, als de programmering van de aanwending van de Stabex-middelen heeft buitensporig veel tijd gevergd. De bedoeling was dat de PWV's beschikbaar zouden zijn op het moment dat de transferbesluiten zouden worden genomen, maar in werkelijkheid bedroeg de mediane termijn tussen het transferbesluit voor het toepassingsjaar 1990 en de ondertekening van de PWV's 12 maanden (37). De PWV's voor 14 landen (38) zijn derhalve niet binnen 12 maanden na het transferbesluit getekend.

6.14. Voor de PWV's van 1991 lag de mediaan van de termijnen voor de ondertekening nog hoger (19 maanden). Het eerste PWV (Ivoorkust) werd pas ongeveer 8 maanden na de transferbesluiten ondertekend. Eind juli 1993, oftewel 12 maanden na de transferbesluiten, hadden slechts vijf andere landen het PWV getekend (39).

Vaststelling van de te financieren verrichtingen

6.15. Over de keuze van de te financieren maatregelen is vaak langdurig onderhandeld, zowel tussen de Commissie en de ACS-Staten als bij de nationale overheidsinstanties. Ten behoeve van de samenhang van de steunmaatregelen moest overleg worden gepleegd tussen de ACS-Staten, de Commissie en de andere geldschieters. Het was onvermijdelijk dat deze onderhandelingen en besprekingen tijd kostten, maar de procedure werd vaak vertraagd door meningsverschillen over de toelaatbaarheid of geschiktheid van de voorgestelde acties. Dit was met name het geval wanneer de ACS-Staten voorstelden om voor de systemen ter stabilisering van de prijzen van hun grondstoffen rechtstreeks de deviezen aan te wenden of daarmee talrijke uiteenlopende projecten te financieren. In het algemeen is de Commissie op deze voorstellen niet ingegaan. Wat betreft de middelen ten behoeve van de stabilisering van de prijzen heeft de Commissie getracht de ACS-Staten te overreden de op hun binnenlandse markt gehanteerde prijzen van grondstoffen af te stemmen op die van de wereldmarkt. Zij heeft hen eveneens aangespoord tot een globale strategie om de moeilijkheden in de betrokken sectoren te boven te komen, in plaats van hun hoop te blijven vestigen op afzonderlijke projecten, waarvan de resultaten beperkt zijn gebleven.

6.16. De procedure van de opstelling van PWV's heeft eveneens meer tijd gevergd omdat de door de ACS-Staten verstrekte substantiële analyses nauwelijks bruikbaar waren. Ze waren vaak te beknopt (Centraalafrikaanse Republiek - 1990 en 1991, Tanzania - 1990, Ethiopië - 1991) of werden te laat ingediend (Ghana - 1990 en 1991, Kenia - 1990 en 1991, Madagascar - 1990), of in sommige gevallen nooit verstrekt (Ivoorkust - 1991, Ethiopië - 1990, Oeganda - 1991). De geconstateerde tekortkomingen waren te wijten aan een gebrek aan deugdelijke voorstellen van bepaalde ACS-Staten die niet altijd een samenhangend sectorieel beleid voerden. Voorts werden de vertragingen soms nog groter doordat het sectoriële beleid werd bijgesteld wegens nieuwe programma's voor structurele aanpassing of herzieningen ten gevolge van regeringswisselingen. De Commissie bevond zich op haar beurt soms in een situatie waarin zij, gezien haar beperkte ervaring met de sector waarop de transfer betrekking had, niet in staat was te beoordelen of de voorstellen van de ACS-Staat geschikt waren, of zelf bij te dragen aan de uitstippeling van een beleid (40).

6.17. Wegens de omvang van sommige transfers was er veel planning nodig. De extra werklast, met name voor de delegaties van de Commissie, wordt echter nog duidelijker uit de verhouding tussen de Stabex-steun en de totale EOF-steun dan uit de absolute waarde van de transfers. Zo bedroeg het totaal aan Stabex-transfers voor de toepassingsjaren 1990 en 1991 in 19 landen meer dan 20 % van de vijfjaarlijkse toewijzingen van hun nationale indicatieve programma's (NIP's) (zie Bijlage 4). Voor drie van deze landen waren de transfers zelfs hoger dan de toewijzing voor hun NIP (Ivoorkust: 181 %; Kameroen: 124 %; Papoea-Nieuw-Guinea: 105 %).

6.18. Door de vertragingen in de tenuitvoerlegging van de PWV's van 1990 was er nog meer tijd nodig voor de opstelling van de PWV's van 1991, daar het in het algemeen gewenst is, de verrichtingen te evalueren alvorens een nieuw PWV op te stellen. Er bestaat dan ook een reëel gevaar dat de Stabex-transfers die op besteding wachten snel toenemen, doordat de transferrechten sneller ontstaan dan de middelen kunnen worden besteed. Dit probleem wordt nog verhevigd doordat bij de transferbesluiten voor het toepassingsjaar 1992, wegens de aarzelende houding van de ACS-Staten, buitengewoon veel vertraging is opgelopen.

Voorwaardelijkheid

6.19. Behalve de onderhandelingen over de aanwending van de middelen hebben ook de voorwaarden voor de vrijmaking ervan de procedure ter voorbereiding van de PWV's sterk vertraagd. Voor Stabex was het nieuw dat de aanwending van de transfers werd gekoppeld aan de naleving van verplichtingen door de ACS-Staat. In de Overeenkomst zelf was het begrip voorwaardelijkheid niet expliciet omschreven; in artikel 210 werd daarop slechts gezinspeeld in de uitdrukking "protocol waarin de wederzijdse verplichtingen worden vastgelegd". De ACS-Staten hebben zich dus aan de nieuwe formule moeten aanpassen, hetgeen niet altijd gemakkelijk is geweest.

6.20. De Commissie wilde de uitbetaling van de Stabex-middelen laten afhangen van de naleving van specifieke voorwaarden, meestal gericht op de liberalisering van de sectoren waarop de transfers betrekking hadden. Er zijn zeer langdurige discussies nodig geweest om de door de ACS-Staten aangevoerde bezwaren te overwinnen, die enerzijds van technische aard waren en verband hielden met specifieke hervormingsvoorstellen, en anderzijds van politieke aard wegens het feit dat het hervormingsproces een bedreiging vormde voor bepaalde verworvenheden. De Commissie heeft zich veel moeite getroost om zorgvuldig na te gaan welke verplichtingen belangrijk genoeg zijn om - eenmaal in feiten omgezet - een werkelijk effect op de betrokken sector te hebben, en om verplichtingen waaraan niet zou kunnen worden voldaan en die tot blokkering van de middelen zouden kunnen leiden, te mijden.

Door de Commissie gehanteerde procedures

6.21. De discussies tussen de ACS-Staten en de Commissie hebben zeer lang geduurd, en de tijd die de Commissie zelf nodig had voor de goedkeuring van de voorstellen door de diverse bevoegde diensten [delegaties, dienst "Stabex", eenheid "Structurele aanpassing", op bepaalde geografische gebieden gerichte diensten, hoofdordonnateur (41)] heeft de afsluiting van de PWV's nog verder vertraagd wegens meningsverschillen over bepaalde vormen van aanwending.

6.22. Het proces is eveneens vertraagd door twee andere bijzondere procedures:

a) de Commissie was aanvankelijk van mening dat de PWV's namens haar door haar gemachtigden konden worden getekend, maar sinds september 1992 wordt artikel 210 van de Overeenkomst centralistischer geïnterpreteerd, en moet de hoofdordonnateur van het EOF, na goedkeuring van de Commissie, zelf elk PWV tekenen;

b) alle PWV's moeten, alvorens te worden goedgekeurd, ter informatie aan de Lid-Staten worden voorgelegd, en zij kunnen pas worden ondertekend als er een maand verstreken is. Tot dusverre is het slechts eenmaal voorgekomen dat een Lid-Staat een vraag heeft gesteld (42). Daar er tijdens de opstelling van het ontwerp-PWV al overleg wordt gepleegd tussen de delegaties en de in de ACS-Staat vertegenwoordigde Lid-Staten, lijkt deze procedure niet van essentieel belang.

6.23. Tot slot zij opgemerkt dat in de Overeenkomst weliswaar strikte termijnen voor de vaststelling van de rechten op transfers en voor transferbesluiten zijn vastgelegd, opdat het Stabex-systeem zijn functie van instrument waarbij snel wordt uitbetaald, kan vervullen, maar dat er voor de latere uitvoeringsfasen geen enkele termijn is gesteld. In dit verband is in bijlage XLVI van de Overeenkomst het volgende bepaald: "De partijen bij de Overeenkomst komen overeen zo eenvoudig mogelijke procedures uit te werken voor de toepassing van artikel 210 en artikel 211, leden 2 en 3, teneinde met name de transfers zo spoedig mogelijk daadwerkelijk ter beschikking van de ACS-Staten te stellen". Tegen deze achtergrond zou het wenselijk zijn geweest dat de gemachtigden van de Commissie meer bevoegdheden en middelen hadden gekregen en dat de controles achteraf zouden zijn verscherpt.

7. AANWENDING VAN DE STABEX-TRANSFERS

Financiële uitvoering van de protocollen van wederzijdse verplichtingen

7.1. Per 31 december 1993 hadden de centrale diensten van de Commissie geen volledige informatie tot hun beschikking inzake de betalingen die ten laste van de ecu-rekeningen waren verricht of inzake de uitbetaling van tegenwaardefondsen van Stabex. Volgens de Commissie worden de middelen namelijk eigendom van de ACS-Staten zodra zij van de EOF-rekeningen zijn afgeboekt. Hoe gegrond dit standpunt ook moge zijn, het is niettemin de plicht van de Commissie om de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van een systeem bij het beheer waarvan zij betrokken is, tot het laatste stadium te volgen.

7.2. Om dit gebrek aan informatie te ondervangen heeft de Kamer aan elke delegatie van de Commissie, gevestigd in een ACS-Staat die onder Lomé IV Stabex-transfers heeft ontvangen, verzocht haar mede te delen welke eindbedragen waren uitbetaald per 31 oktober 1993, ofwel twee jaar na de vaststelling van de transferbesluiten voor het toepassingsjaar 1990.

7.3. Op basis van de aldus verkregen gegevens kan ten aanzien van de transfers voor 1990 worden geschat dat er, per 31 oktober 1993, van de 437,6 Mio ecu die naar de Europese bankrekeningen van de ACS-Staten waren overgemaakt (tabel 3.1), 291,6 Mio ecu waren uitbetaald, hetgeen overeenkomt met een bestedingsgraad van 67 %. Dit percentage dient echter in zijn verband te worden geplaatst:

a) ten eerste moesten de uitbetalingen de gevolgen compenseren van de daling van de opbrengsten in 1990, oftewel bijna drie jaar eerder;

b) voorts had 53 % van de uitbetaalde middelen betrekking op slechts twee landen: Ivoorkust en Kameroen (43), landen met een bestedingsgraad van meer dan 90 %. Afgezien van deze twee landen was de bestedingsgraad slechts in vier andere ACS-Staten (Boeroendi, Ghana, Papoea-Nieuw-Guinea en Tanzania) hoger dan 90 %. De bestedingsgraad bedroeg minder dan 50 % in 18 landen, waarvan de helft geen enkele uitbetaling had verricht (Benin, Burkina Faso, Kiribati, Mali, Sao Tomé, Sierra Leone, Togo, Toevaloe, West-Samoa). Ivoorkust en Kameroen buiten beschouwing gelaten, bleef de gemiddelde bestedingsgraad lager dan 50 % (Bijlage 5);

c) in tien landen zouden de overmakingen in ecu tegenwaardefondsen in lokale munt voortbrengen voor een totaalbedrag van circa 186 Mio ecu. Per 31 oktober 1993 was het (in lokale munt) uitbetaalde bedrag slechts circa 53 Mio ecu, ofwel een bestedingsgraad van 28 % (Bijlage 6).

7.4. Wat het toepassingsjaar 1991 betreft, waren er van de 352,1 Mio ecu die op de Europese bankrekeningen van de ACS-Staten waren gestort, per 31 oktober 1993, oftewel 15 maanden na de vaststelling van de transferbesluiten en bijna twee jaar na het eind van het begrotingsjaar waarin de derving van exportopbrengsten was opgetreden, slechts 39 Mio ecu uitbetaald. De bestedingsgraad bedroeg slechts 11 %. Opnieuw werden de betalingen grotendeels in Ivoorkust (36,7 Mio ecu) verricht, terwijl Kameroen en Oeganda de enige twee andere landen waren die middelen uitbetaalden. Dit komt vooral door het feit dat de meeste PWV's voor 1991 op 31 oktober 1993 nog maar kort tevoren waren ondertekend of nog moesten worden goedgekeurd (6.14).

Analyse van de toewijzing van de Stabex-middelen

7.5. Tabel 7.1 geeft een overzicht van het gebruik van de Stabex-transfers voor de per 31 december 1993 ondertekende PWV's:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.6. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de specifieke problemen die zich in de loop van de tenuitvoerlegging hebben voorgedaan, en worden de oorzaken van de traagheid van de uitbetalingen in bepaalde landen geanalyseerd.

Invoerprogramma's

Algemene invoerprogramma's

7.7. Drie Oostafrikaanse landen hebben het grootste deel van hun Stabex-transfers van 1990 aangewend voor algemene invoerprogramma's (AIP's):

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.8. Wanneer de daling van de opbrengsten heeft geleid tot een vermindering van de hoeveelheid voor invoer beschikbare deviezen, zou voor een invoerprogramma moeten worden gekozen. Daar geen van de voornoemde landen een convertibele munt had, kwam de derving van vreemde valuta bijzonder hard aan. Van de tenuitvoerlegging van invoerprogramma's kon een snelle uitbetaling van middelen worden verwacht, maar dan hadden de transfers - aangezien Stabex als een sectorieel instrument is opgezet - op sectoriële invoerprogramma's (SIP's) in plaats van op een algemeen programma kunnen worden gericht. De Commissie heeft echter om de volgende redenen de voorkeur gegeven aan de algemene invoerprogramma's:

a) doordat de Stabex-middelen werden gekoppeld aan de tenuitvoerlegging van algemene invoerprogramma's, gefinancierd met de EOF-middelen voor structurele aanpassing, werd de steun van de Gemeenschap aan het proces van structurele aanpassing opgevoerd;

b) de algemene invoerprogramma's beantwoordden beter aan het beleid van liberalisering van de omwisselingsmechanismen van de programma's voor structurele aanpassing;

c) de door de opbrengstderving getroffen sectoren lijken nauwelijks in staat uitgebreide sectoriële invoerprogramma's af te werken;

d) elk AIP moest tegenwaardefondsen vrijmaken die aan de landbouwsector zouden worden toegewezen.

7.9. In Tanzania zijn de Stabex-middelen aangewend ter financiering van een AIP, in aanvulling op een bedrag van 30 Mio ecu dat was verstrekt uit de middelen ter ondersteuning van de structurele aanpassing van de vierde Overeenkomst van Lomé. Deze operatie is relatief goed verlopen, hoewel na de ondertekening van het PWV (12 september 1992) enige vertraging werd geconstateerd, die het gevolg was van een overeenkomst tussen de regering en de Commissie, waarin was bepaald dat eerst de middelen voor structurele aanpassing zouden worden uitbetaald. De totale toewijzing van 16 Mio ecu in het kader van de Stabex-transfer is echter tussen maart en september 1993 uitbetaald voor de verwerving van produktiegoederen, overeenkomstig de bepalingen van het PWV.

7.10. Het gebruik van de middelen ter ondersteuning van het in Oeganda uitgevoerde AIP werd daarentegen opgeschort vanaf augustus 1992, toen slechts 9,3 Mio ecu waren uitbetaald (33,2 % van de toewijzing). In 1992 en 1993 was de behoefte aan dergelijke steun namelijk de helft lager dan was voorzien, en het land gaf er de voorkeur aan gebruik te maken van andere steunmaatregelen, die het in staat stelden de tegenwaardefondsen rechtstreeks naar de schatkist over te maken (begrotingssteun). Ook zijn er aanzienlijke vertragingen opgetreden bij het gebruik van de middelen voor structurele aanpassing (44).

7.11. In Boeroendi zijn in het kader van de Stabex-transfer 9 Mio ecu toegevoegd aan de 12 Mio ecu voor een in het kader van de structurele aanpassing gefinancierd AIP. Ofschoon was gepland de 21 Mio ecu in tien maanden uit te betalen, waren de middelen voor structurele aanpassing in oktober 1993, oftewel 15 maanden na de ondertekening van het PWV, nog niet gebruikt en lagen de bewijsstukken van de besteding van de Stabex-middelen nog niet in het dossier.

7.12. Een eerste tranche van de Stabex-transfer (4,5 Mio ecu) werd in juli 1992 vrijgemaakt, maar de Boeroendische overheid heeft de bewijsstukken inzake de olie-importen pas in december 1992 overgelegd. De tweede tranche werd pas in maart 1993 gedeblokkeerd, en de bewijsstukken werden pas in september 1993 overgelegd. Deze vertragingen zijn des te minder te rechtvaardigen daar de importen voor een groot deel met terugwerkende kracht werden gefinancierd (45). De vertragingen waren grotendeels te wijten aan de tekortkomingen van het overheidsapparaat en problemen in verband met de verkrijging van met de EOF-regelgeving overeenstemmende invoerdocumenten, met name certificaten van herkomst en pro forma-facturen. Hieruit blijkt duidelijk dat de Stabex-middelen niet zijn aangewend voor een AIP, maar slechts ter ondersteuning van de betalingsbalans. De bepaling dat de importen met de EOF-regelgeving moeten stroken, kan dan ook worden beschouwd als niet meer dan een purisme dat alleen maar tot overbodige administratiekosten leidt.

7.13. In een vierde land, Ghana, kon volgens het PWV van 1990, ondanks het ontbreken van een AIP, het bedrag van de Stabex-transfer (6,9 Mio ecu) rechtstreeks ter beschikking van de Bank van Ghana worden gesteld om haar valutareserves te verhogen. Volgens het PWV was het gebruik van de aldus vrijgekomen tegenwaardefondsen slechts afhankelijk van de naleving van een aantal voorwaarden, omdat de Ghanese munt vrij inwisselbaar was (46). Deze benadering biedt weliswaar duidelijk het voordeel dat de uitbetaling van de Stabex-middelen wordt versneld, maar werpt tevens de vraag op in hoeverre de munt van een land converteerbaar moet zijn voordat een dergelijk beleid kan worden gevoerd (47). Voorts zou nog moeten worden vastgesteld waarom Ghana nog zijn toevlucht neemt tot AIP's om de uitbetaling van middelen voor structurele aanpassing mogelijk te maken, aangezien dit voor de Stabex-middelen niet nodig is.

7.14. Overigens zou de toenemende liberalisering van de wisselmarkten in talrijke Afrikaanse landen afbreuk kunnen doen aan de op AIP's/SIP's gebaseerde benadering, wegens de strikte voorwaarden die daarin worden gesteld inzake de bewijsstukken (48).

Sectoriële invoerprogramma's

7.15. Verschillende landen hebben hun Stabex-transfers volledig of grotendeels aangewend voor sectoriële invoerprogramma's. Dit gold vooral voor Ethiopië, Rwanda, Kenia, Mauritanië en Madagascar.

7.16. Ethiopië heeft zowel voor de sectoren waarvoor de Stabex-transfers vooral waren bestemd (koffie en leer) als voor de overige in tabel 7.3 opgenomen sectoren SIP's opgesteld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7.17. Het PWV sloot aan op het programma voor spoedhulp en wederopbouw (ERRP) (49), gefinancierd door verschillende donateurs en opgezet in juli 1992 om het land, dat juist een burgeroorlog achter de rug had, te steunen. Circa 60 % van de middelen moest worden toegewezen aan operaties waarbij een snelle uitbetaling mogelijk was en die deel uitmaakten van het ERRP. Ondanks de bij artikel 248 van de vierde Overeenkomst van Lomé ingevoerde mogelijkheden tot vereenvoudiging, moesten echter voor bijna de helft van de voor de leveranties uitgetrokken bedragen, de aanbestedingsprocedures van het EOF worden toegepast. Door de onbekendheid van de begunstigden met deze procedures, de grote hoeveelheid werk die eruit voortvloeide en de talrijke vertragingen, had er per 31 oktober 1993, acht maanden na de ondertekening van het PWV, nog geen enkele levering plaatsgevonden.

7.18. De toewijzing van omvangrijke kredieten aan de transportsector was ten dele bedoeld om het hoofd te bieden aan de problemen met het transport van landbouwprodukten en levensmiddelen. Dit doel moest op korte termijn worden bereikt met de levering van onderdelen voor voertuigen.

7.19. Hoewel slechts 28,4 % van de Stabex-middelen rechtstreeks aan de sectoren koffie en leer werden toegewezen, bleven de aanvragen uit deze sectoren daar ver onder, want er werd slechts een beroep gedaan op 20,6 % van de gereserveerde middelen. Met de aanvragen voor operaties ter diversificatie van de landbouwproduktie in andere sectoren dan koffie en leer was daarentegen 87,6 % van de middelen gemoeid. Derhalve was een sectorieel invoerprogramma voor de gehele landbouwsector, zonder specifieke toewijzingen voor de sectoren koffie en leer, geschikter geweest.

7.20. In het PWV van 1991 (ondertekend op 26 augustus 1993) is getracht de termijnen van de aanbestedingsprocedures te beperken, door de operaties ten behoeve van spoedeisende wederopbouw te onderwerpen aan soortgelijke procedures als in artikel 300 van de vierde Overeenkomst van Lomé zijn voorgeschreven voor spoedhulp. Eind 1993 was met de tenuitvoerlegging van het programma nog maar nauwelijks begonnen, en leken de effecten van de procedurewijziging niet overtuigend.

7.21. In Rwanda had de nationale overheid, in navolging van de drie in de paragrafen 7.9-7.11 genoemde Oostafrikaanse landen, de Stabex-middelen willen aanwenden voor de financiering van een AIP, terwijl de Commissie had aangedrongen op de tenuitvoerlegging van een SIP. De doelstelling van het programma was een snelle levering van de landbouw-hulpmiddelen voor de sectoren waarvan de opbrengsten in 1990 waren gedaald, met name de koffiesector. Deze hulpmiddelen moesten in oktober 1992, aan het begin van het nieuwe seizoen, beschikbaar zijn, maar per 31 oktober 1993 was slechts 35 % (4,9 Mio ecu) van de 14 Mio ecu die aan het onderdeel SIP van het PWV waren toegewezen, inderdaad uitbetaald. De vertragingen waren te wijten aan de spanningen die reeds in het land heersten, de tekortkomingen van het overheidsapparaat en de lange aanbestedingsprocedures van het EOF.

7.22. In Kenia was aanvankelijk gekozen voor een sectorieel invoerprogramma voor de gehele landbouwsector. Toen de overheid constateerde dat de opnamecapaciteit van de koffiesector (waarvoor de transfers oorspronkelijk bedoeld waren) reeds verzadigd was, had zij door het marktmechanisme laten bepalen welke landbouwprodukten zouden worden ingevoerd. Teneinde het hoofd te bieden aan hetgeen de overheid als een crisissituatie beschouwde, en tegen de achtergrond van een volledige herziening van het PWV (8.24), werd in januari 1993 een bedrag van 20 Mio ecu toegewezen aan een noodprogramma voor de invoer van kunstmest. Deze was bedoeld voor de nieuwe graanoogst van het eerste kwartaal van 1993. Hierbij deden zich een aantal problemen voor:

a) de Keniase overheid overschatte de benodigde hoeveelheden kunstmest, omdat zij geen rekening had gehouden met de hoeveelheden die al door de particuliere sector werden geïmporteerd (50);

b) ofschoon de Commissie had getracht vaart te zetten achter de aanbestedingsprocedures, vonden de eerste leveranties pas in mei 1993 plaats, wegens moeilijkheden tijdens de fase van de beoordeling van de offertes;

c) door de devaluatie van de Keniase shilling en de te late levering van de kunstmest, moesten de overtollige hoeveelheden beneden de invoerprijs worden doorverkocht.

7.23. In Mauritanië is een sectorieel invoerprogramma waaraan 8 Mio ecu was toegewezen, aangewend ter financiering van de aanschaf van goederen en diensten, bestemd voor de visserijsector, die met dalende exportopbrengsten had te kampen. Eind oktober 1993 waren de middelen van dit in augustus 1992 gestarte programma slechts voor 5 Mio ecu (62,5 %) besteed, want het was de bedrijven in de particuliere sector niet bevallen dat leveringscontracten ten bedrage van meer dan 100 000 ecu moesten worden onderworpen aan een aanbestedingsprocedure, waarmee de ondernemingen weinig ervaring hadden. Om deze lastige bepaling te omzeilen werden de importen opgesplitst, zodat de aankopen overeenkwamen met "de behoeften van het schip voor één tij" (51) en aldus minder dan 100 000 ecu bedroegen.

7.24. Aangezien de Wereldbank in Madagascar reeds herstructureringsprogramma's had laten uitvoeren in de twee belangrijkste sectoren waarvoor transfers werden verricht (koffie en vanille), werd het transferbedrag in dit land toegewezen aan een invoerprogramma ter ondersteuning van de verwerkende bedrijven. Na de ondertekening van het PWV, in juli 1992, werd de eerste tranche van het programma (10,5 Mio ecu) tussen oktober 1992 en februari 1993 uitbetaald en verantwoord. In totaal zijn er 757 bestellingen geplaatst, waarvan 276 een bedrag van minder dan 5 000 ecu betroffen. De overgelegde bewijsstukken en met name de certificaten van herkomst waren vaak ontoereikend. Per 31 oktober 1993 was de tweede tranche nog niet gedeblokkeerd, omdat de regering niet had voldaan aan bepaalde voorwaarden uit het PWV.

Besteding van de tegenwaardefondsen

7.25. Voor de landen die de Stabex-middelen hebben gebruikt om algemene of sectoriële invoerprogramma's te financieren en aldus het tekort van hun betalingsbalans te verminderen, vormden de vrijgemaakte tegenwaardefondsen eveneens een aanzienlijke bron van steun [7.3 c)]. In de vierde Overeenkomst van Lomé was weliswaar niet expliciet vermeld hoe de uit de Stabex-operaties voortgekomen tegenwaardefondsen moesten worden aangewend, maar de Commissie heeft in haar verschillende richtsnoeren benadrukt dat zij moeten worden gebruikt conform de bepalingen van het Stabex-systeem (met name artikel 186, lid 2), en dat de specifieke besteding ervan in elk PWV moet worden vastgesteld (artikel 211, lid 3). Uit deze benadering bleek hoe belangrijk de tegenwaardefondsen zijn voor de economieën van de ACS-Staten, en dat de wil bestond om ze doeltreffend te gebruiken. De nodige controles waartoe naar aanleiding daarvan werd besloten, hebben bijgedragen tot de vertraging van het gebruik van de Stabex-middelen.

7.26. In diverse landen zijn de tegenwaardefondsen toegewezen aan de sectoren waarvoor de Stabex-transfers waren bestemd:

a) in Ghana bedroegen deze fondsen 6,9 Mio ecu en zijn zij aangewend ter betaling van de vergoedingen bij ontslag van het overtollige personeel - 5 300 werknemers - van het Ghanese Cacaobureau. Voor het goede verloop van de operatie werden de betalingen verricht in twee tranches, die elk aan een externe controle werden onderworpen. Daarbij hebben zich geen noemenswaardige problemen voorgedaan;

b) in Tanzania zijn de door het AIP vrijgemaakte tegenwaardefondsen gebruikt ter ondersteuning van de prijzen die aan de koffieproducenten werden betaald, teneinde hun vertrouwen in deze sector te bewaren. Circa 420 000 landbouwers hebben van deze regeling gebruik gemaakt. De betalingen, die tussen augustus en oktober 1993 werden verricht, leidden in het algemeen tot een winst van 20 % ten opzichte van de in het voorgaande seizoen (1990-1991) geldende prijzen op de binnenlandse markt. Het systeem was zorgvuldig uitgewerkt, enerzijds om te garanderen dat de steun daadwerkelijk door de landbouwers zou worden ontvangen, en anderzijds om de producenten van koffie van goede kwaliteit beter te belonen. Over het geheel genomen lijkt de operatie goede resultaten te hebben opgeleverd. Het is echter niet erg waarschijnlijk dat de koffieproduktie in het zuiden van het land, waar de landbouwers in 1993 alleen deze betalingen hebben ontvangen, daarmee weer is opgeleefd;

c) in Boeroendi was in het PWV van 1990 geen enkel specifiek gebruik bepaald van de door het AIP voortgebrachte tegenwaardefondsen - het equivalent van 9 Mio ecu in nationale munt - maar werd slechts voorgesteld voorrang te verlenen aan vier branches. In oktober 1993, toen 79,5 % van de tegenwaardefondsen was uitbetaald, was dit bedrag bijna volledig (voor de tegenwaarde van 6,9 Mio ecu) aangewend voor steunmaatregelen in één van de branches in kwestie, te weten het fonds voor de stabilisering van de koffieprijzen, waarvoor de deviezen die eraan waren toegewezen ontoereikend waren gebleken (7.49);

d) in Oeganda was in het PWV van 1990 bepaald dat er in het kader van de eerste tranche van het AIP het equivalent van 14 Mio ecu aan tegenwaardefondsen zou worden bijeengebracht. Deze fondsen moesten worden toegewezen aan de katoensector (9 Mio ecu), met name in de vorm van bedrijfskapitaal voor de financiering van de teelt van dit produkt, alsmede aan de koffiesector (5 Mio ecu). De operaties in de koffiesector, ter ondersteuning van het Marketingbureau voor koffie (52) verliepen vrij goed maar bij het bedrijfskapitaal voor de katoen deden zich problemen voor. Per 31 oktober 1993 waren er van de 4 500 Mio Ush die sinds mei 1992 waren uitgeleend (53), slechts 2 200 Mio Ush terugbetaald. Eén van de drie organisaties die leningen ontvingen, het Marketingbureau voor linters (54), heeft namelijk een bedrag van 1 200 Mio Ush niet terugbetaald (55). De ondervonden moeilijkheden lijken te wijten aan de voortdurende daling van de katoenprijzen op de wereldmarkt en het feit dat de Commissie toentertijd niet goed was geïnformeerd over de katoensector in Oeganda. In december 1992 werd er, in strijd met hetgeen in het COM inzake de toewijzing van de tegenwaardefondsen was bepaald, een bedrag van 3000 Mio Ush uitbetaald ter ondersteuning van een programma voor inkrimping van het leger, dat in de demobilisering van 22 000 soldaten voorzag. Voor een dergelijk gebruik zijn de Stabex-middelen duidelijk niet bedoeld.

7.27. In vier andere landen werd bij de PWV's ten minste een deel van de tegenwaardefondsen niet toegewezen aan de sector waarvoor de transfer was bestemd:

a) in Ethiopië moesten de betrokken fondsen in het kader van het ERRP worden gebruikt (7.16-7.20). Aan de lokale kosten van het ERRP en met name de uitgaven in het kader van het sociale fonds daarvan moest de meeste aandacht worden geschonken. Ondanks het spoedeisende karakter van het programma was er per 31 oktober 1993 geen enkele uitgave ten laste van de tegenwaardefondsen verricht;

b) in Madagascar werden de tegenwaardefondsen die met de eerste tranche van het SIP waren vrijgemaakt, aan de ontvangsten van de nationale begroting 1992 en 1993 toegevoegd ten behoeve van de prioriteiten op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en openbare werken. Een dergelijk gebruik van de Stabex-middelen was niet voorzien, maar lag in de lijn van een beleid dat was overeengekomen in het kader van het nationale indicatieve programma van Madagascar en goedgekeurd door de Raad in haar resoluties van mei 1991, volgens welke de totale tegenwaardefondsen, ongeacht het instrument waaruit zij voortkwamen, op samenhangende wijze moesten worden aangewend;

c) ook in Rwanda zouden de tegenwaardefondsen worden aangewend ter ondersteuning van de nationale begroting, overeenkomstig een akkoord tussen de Rwandese overheid en de belangrijkste donateurs over het gebruik van deze fondsen. Wegens de omvang van de beschikbare tegenwaardefondsen en de lage mobilisatiegraad van de middelen van de nationale begroting, was er per 31 oktober 1993 geen enkel tegenwaardefonds van Stabex uitbetaald;

d) in Kenia voorzag het PWV van 1990 in de toewijzing van de tegenwaardefondsen, evenals van de transfer zelf, aan andere sectoren dan de koffiesector. Aldus werd de eerste tranche van de met het SIP vrijgemaakte tegenwaardefondsen, te weten 10 Mio ecu, gebruikt als bijdrage aan de voortzetting van grootschalige steun aan het programma ter hervorming van de graansector (CSRP) (56). Toen de tenuitvoerlegging van het CSRP echter op moeilijkheden stuitte, kreeg een bedrag van 20 Mio ecu, overeenkomend met het saldo van de tegenwaardefondsen, een nieuwe bestemming, te weten de koffiesector, ondanks de zeer beperkte opnamecapaciteit van deze sector. De uitbetaling van dit bedrag is echter opgeschort in afwachting van een akkoord tussen de Keniase regering en de Commissie inzake structurele hervormingen in de koffiesector.

Maatregelen ter verlichting van de binnenlandse schuld

7.28. Voor de ACS-Staten met een niet-converteerbare munt vormden de Stabex-transfers bovenal een middel om de druk op hun betalingsbalans te verminderen met behulp van invoerprogramma's. De landen van het CFA-gebied daarentegen hebben de transfers van 1990 gebruikt om de financiële achterstanden van de sectoren koffie en cacao weg te werken. In deze landen waren de stabilisatiefondsen niet toereikend geweest om de prijsdaling op de wereldmarkt aan het eind van de jaren tachtig te compenseren. Daar de binnenlandse prijzen niet voldoende waren verlaagd en de reserves van de vorige jaren vaak waren aangewend voor doeleinden die niets te maken hadden met de systemen voor de stabilisering van de prijzen, verkeerden deze systemen in staat van faillissement, waardoor het gehele systeem van de afzet van de oogsten (producenten, banken en exporteurs) dreigde in te storten en de Staatsfinanciën te zwaar onder druk kwamen te staan. De aanhoudende overwaardering van de CFA-frank heeft de druk slechts vergroot (57). Daar de autoriteiten van het CFA-gebied de regeringen beletten, te reageren met een verruiming van de geldhoeveelheid, werden de Stabex-middelen gebruikt voor de afwikkeling van de binnenlandse schuld die het gevolg was van het slechte beheer van de systemen voor de stabilisering van de landbouwprijzen van Ivoorkust en Kameroen, en in mindere mate van de Centraalafrikaanse Republiek. In elk van deze gevallen is de communautaire steun afhankelijk gesteld van de door de regeringen aangegane verplichting om de sectoren in kwestie te herstructureren (hoofdstuk 8).

7.29. In Kameroen ging het Stabilisatiebureau, het ONCPB (58), failliet ten gevolge van het beleid dat erin bestond dat de regering de prijzen die aan de koffieproducenten werden betaald, handhaafde op een niveau dat veel hoger lag dan de wereldmarktprijzen, die sinds 1987 sterk zijn gedaald. Bovendien werden ook de prijzen die aan de tussenpersonen van het systeem (kopers, fabrikanten, exporteurs) werden betaald en die aanzienlijk hoger waren dan de werkelijke kosten van genoemde tussenpersonen, nog steeds door de overheid vastgesteld. In 1989 waren de sectoren koffie en cacao in feite lamgelegd door de op meer dan 100 000 Mio FCFA (288 Mio ecu) geschatte schulden, die het ONCPB bij de diverse ondernemers had uitstaan.

7.30. Met het oog hierop hebben de donors de hervormingspogingen van de Kameroense regering gesteund (8.20-8.22) door het grootste deel van de noodzakelijke middelen voor de terugbetaling van de schulden te verschaffen. In 1989 en 1990 bedroeg de bijdrage van de Gemeenschap 48 000 Mio FCFA (138 Mio ecu), oftewel bijna de helft van de noodzakelijke financiering. Deze kredieten zijn afgehouden op de Stabex-transfers van de derde Overeenkomst van Lomé met betrekking tot de toepassingsjaren 1988 en 1989.

7.31. Destijds werd verwacht dat het herstructureringsproces zou worden voltooid en dat het financiële evenwicht zonder verdere Stabex-interventie zou worden hersteld. Als gevolg van de vertragingen waarmee de regering de binnenlandse prijzen aanpaste, bleven de achterstallige schulden toenemen. Daarom stond de Commissie toe dat een deel van de Stabex-transfers van 1990 (59) werd aangewend om de nieuwe schulden terug te betalen, waarbij zij echter benadrukte dat de Stabex-middelen voortaan niet meer op deze wijze zouden worden gebruikt. Aldus werd in het PWV van 1990 een bedrag van 14 984 Mio CFA (43,0 Mio ecu) voor dit doel aangewend.

7.32. Dientengevolge werden er twee bedragen, één van 2 164 Mio FCFA (6,2 Mio ecu) en één van 2 857 Mio FCFA (8,2 Mio ecu) aan de producenten overgemaakt ter dekking van, enerzijds, de schulden van het stabilisatiefonds, en anderzijds die van de exporteurs. Ofschoon in de PWV's voor 1990 expliciet was bepaald dat alleen de hoofdsom van de nieuwe achterstallige schuld (7.31), voortvloeiend uit de vertragingen bij het proces van de hervorming van de afzetkanalen, zou worden afbetaald, werd een bedrag van 7 776 Mio FCFA (22,3 Mio ecu) rechtstreeks uitbetaald aan 19 exporteurs, ter vereffening van oude achterstallige schulden (verkoopjaren 1986-1990) en de rente die aan de banken was verschuldigd door exporteurs die hun campagnekredieten niet hadden kunnen terugbetalen (60). Meer in het algemeen dient te worden opgemerkt hoe moeilijk het is om voor de verrichtingen uit het verleden de gegrondheid van de betalingen vast te stellen, aangezien de ondernemers de mogelijkheid hebben het systeem te manipuleren (bij voorbeeld: het is nagenoeg onmogelijk, vast te stellen of de verkopen werkelijk hebben plaatsgevonden; de van overheidswege vastgestelde prijzen staan niet in verhouding tot de werkelijke kosten; sommige ondernemers zijn zowel debiteur als crediteur van het ONCPB).

7.33. Ondanks de aanzienlijke bedragen die in het kader van het PWV voor 1990 waren overgemaakt, werden de schulden van het Stabilisatiebureau per 31 juli 1993 nog geraamd op circa 20 000 Mio FCFA, waarvan de helft verschuldigd was aan exporteurs wegens de maatregelen voor prijsondersteuning. Op diezelfde datum bezat het ONCPB nog waardevolle activa, met name onroerend goed in Kameroen en Frankrijk, dat - indien de regering zich daartegen niet zou hebben verzet - te gelde had kunnen worden gemaakt voor een gedeeltelijke terugbetaling van de schuldeisers van het ONCPB waardoor het bedrag dat aan de Stabex-middelen werd onttrokken, evenredig had kunnen worden verminderd.

7.34. De Commissie heeft bij de onderhandelingen over het PWV voor 1991 een ferme houding aangenomen tegenover de Kameroense autoriteiten, en heeft benadrukt dat de Stabex-transfers voor dat begrotingsjaar (69,2 Mio ecu) moesten worden aangewend ter bevordering van de produktie in de sectoren koffie en cacao, alsmede ten behoeve van de plattelandssector in het algemeen.

7.35. In Ivoorkust zijn 82,9 Mio ecu van de Stabex-transfers van 1990 gebruikt voor de terugbetaling van zowel de binnenlandse schuld met betrekking tot de sectoren koffie en cacao (waarvoor de Stabex-transfers van 1990 waren bestemd), als die van de sectoren katoen en rubber. Deze maatregelen maakten deel uit van een door de Wereldbank gesteund programma voor de aanpassing van de landbouwsector, en droegen in macro-economisch opzicht bij aan de programma's ter stimulering van de economie, met name de programma's waarmee werd beoogd de overheidsfinanciën weer in evenwicht te brengen en de achterstanden bij de betaling van de binnenlandse en buitenlandse schuld van de regering weg te werken.

7.36. Evenals in Kameroen had de handhaving van gegarandeerde prijzen voor de koffie- en cacaoproducenten op een niveau ver boven de wereldmarktprijzen ertoe geleid dat het stabilisatiefonds CSSPPA (61) zich aanzienlijk in de schulden had gestoken bij de ondernemers, ondanks het feit dat Ivoorkust reeds 365,3 Mio ecu had ontvangen in het kader van de Stabex-transfers van de derde Overeenkomst van Lomé.

7.37. Tegelijkertijd (in 1992) stond de Schatkist voor 160 000 Mio FCFA (459 Mio ecu) in het krijt bij de Centrale bank BCEAO (62), terwijl de autoriteiten van het CFA-gebied hiervoor slechts maximaal 120 600 Mio FCFA hadden toegestaan. Een deel van deze schuld was aangegaan nadat de regering had besloten tot het terugkopen van de koffie- en cacaovoorraden van slechte kwaliteit van de verkoopseizoenen 1985/1986 tot 1988/1989 (63), die aanvankelijk waren aangekocht door exporteurs, die ze vervolgens niet hadden kunnen verkopen. De betrokken exporteurs waren niet in staat hun banken terug te betalen, die op hun beurt de BCEAO, die opnieuw campagnekredieten had verleend, niet konden terugbetalen. Teneinde een zekere mate van liquiditeit terug te brengen in de afzetkanalen, waardoor het verkoopseizoen 1990/91 tot een goed einde zou kunnen worden gebracht, heeft de Ivoriaanse Schatkist de voorraden in kwestie opgekocht tegen de door de exporteurs betaalde aankoopprijs, in plaats van tegen de prijs die met hun handelswaarde overeenkwam. Nadat er tussen juni 1990 en december 1991 verschillende akkoorden waren gesloten tussen de Staat, de BCEAO, de plaatselijke banken en de exporteurs, was er in beginsel een oplossing gevonden voor de problemen met de financiering van de voorraden van slechte kwaliteit, waarvoor geen Stabex-gelden nodig waren en waardoor de diverse betrokken partijen aan de verkoopseizoenen 1990/91 en 1991/92 konden deelnemen.

7.38. Ondanks deze akkoorden voor de afrekening met het verleden werd er op 26 november 1992 een bedrag van 12 620 Mio FCFA (37,8 Mio ecu), overeenkomend met circa 40 % van de beschikbare middelen voor het PWV-1990 en met 7,8 % van het totaal van de Stabex-transfers voor alle ACS-Staten tijdens het toepassingsjaar 1990, gebruikt om de schuld van de Schatkist bij de BCEAO te verminderen. Als reden daarvoor werd aangevoerd dat de voornoemde operaties in de sectoren koffie en cacao in zekere mate tot de schuldenlast hadden bijgedragen. Tussen het functioneren van de sector en de aanwending van een belangrijk deel van de Stabex-transfers van 1990 voor de aflossing van de schuld van de Schatkist bij de Centrale bank in 1992 bestond, in tegenstelling tot de verklaring van de Commissie, geen rechtstreeks verband. Daarentegen was het, macro-economisch gezien, een redmiddel voor het schema voor de schuldenaflossing van de Staat en een praktisch middel om de consequenties van riskante politieke en financiële beslissingen uit het verleden te corrigeren. Gezien de rol die het Stabex-systeem is toebedeeld, was deze aanwending dan ook aanvechtbaar.

7.39. Voorts werden er 5,7 Mio ecu aangewend voor de aflossing van de schuld van de CSSPPA bij vier banken (64), en 2,9 Mio ecu voor een schuld bij twee ondernemingen en een plaatselijke verzekeringsmaatschappij.

7.40. Ook werd een bedrag van 12 000 Mio FCFA (34,4 Mio ecu) toegewezen aan de sectoren katoen en rubber, teneinde de schuld van de CSSPPA en de Staat bij deze sectoren, die voornamelijk het gevolg was van het feit dat de exportsubsidies niet waren uitbetaald, gedeeltelijk af te betalen. Zo heeft de CIDT (65) 9 000 Mio FCFA ontvangen, en is er een bedrag van 3 000 Mio FCFA uitbetaald aan drie rubber producerende bedrijven. Deze betalingen vormden het belangrijkste gebruik van de Stabex-middelen van de vierde Overeenkomst van Lomé ten behoeve van diversificatie. Aanwending van Stabex-middelen voor dergelijke doeleinden is aanvechtbaar, aangezien het systeem van exportsubsidies, dat in hoge mate heeft bijgedragen tot de schuldenlast, niet nodig zou zijn geweest als de CFA-frank niet overgewaardeerd was geweest. Maar dank zij deze betalingen hebben de beide sectoren kunnen overleven totdat in januari 1994 uiteindelijk tot devaluatie werd besloten.

7.41. In het PWV-1991 voor Ivoorkust waren nog andere omvangrijke operaties voor de terugbetaling van de binnenlandse schuld opgenomen. Deze hadden betrekking op een bedrag van in totaal 11 900 Mio FCFA (35,7 Mio ecu, bij een totaal aan transfers van 71,8 Mio ecu), en waren voornamelijk bedoeld voor de schulden van de CSSPPA op het gebied van BTW en zeetransportverzekeringen (4 200 Mio FCFA), de terugbetaling van exportsubsidies en andere schulden bij de CIDT (4 000 Mio FCFA), alsmede de terugbetaling van exportsubsidies aan de rubbersector (3 000 Mio FCFA). Eens te meer werden er dus middelen aangewend ter dekking van verplichtingen uit het verleden die door de Staat niet waren nagekomen.

Stabilisering van de prijzen

7.42. In diverse landen zijn de Stabex-transfers gebruikt om de aan de producenten betaalde prijzen te stabiliseren of te ondersteunen. Daar stabilisering een van de doelstellingen van Stabex is, zou dit gebruik van de transfers als normaal kunnen worden beschouwd. Wegens het slechte beheer van de stabilisatiefondsen in sommige landen bleek de aanwending van de Stabex-middelen van Lomé IV voor deze doelstelling echter ernstige problemen op te leveren.

7.43. Het land dat het meest gebruik heeft gemaakt van Stabex-transfers voor de stabilisering en ondersteuning van prijzen in het kader van Lomé IV is Papoea-Nieuw-Guinea, dat al zijn transfers voor de PWV's-1990 (24,91 Mio ecu) en 1991 (17,2 Mio ecu) voor dat doel heeft aangewend. Dit beleid vormde de voortzetting van het beleid dat dit land in het kader van Lomé III had ingesteld. De Commissie heeft een dergelijk gebruik geaccepteerd, omdat Papoea Nieuw-Guinea de middelen die voor de stabilisering waren toegewezen, in het verleden relatief goed had beheerd.

7.44. Zo was de volledige transfer met betrekking tot 1990 eind 1992 uitbetaald. Met het ingestelde systeem kon niet alleen snel worden uitbetaald, maar konden er tevens middelen naar de kleine landbouwproducenten (66) en de plantages worden overgemaakt. Daartoe heeft de regering van Papoea-Nieuw-Guinea eveneens een belangrijke bijdrage geleverd. Dientengevolge is de produktie van de voornaamste exportgewassen (koffie, cacao, kopra en palmolie) in de periode 1992-1993 gestegen. In de grond levensvatbare bedrijven met een schuldenlast konden hun activiteit voortzetten, waardoor de in dit land aanhoudende ontvolking van het platteland enigszins kon worden beperkt.

7.45. Deze aanwending van de Stabex-middelen verliep niet zonder moeilijkheden. Hoewel oorspronkelijk was bepaald dat de prijzen vanaf 1989 over een periode van drie tot vijf jaar zouden worden teruggebracht tot niveaus die verenigbaar zouden zijn met die van de wereldmarkt, werden de steunprijzen na een regeringswisseling medio 1992 bevroren. Het beleid van stabilisering van de prijzen was bestemd om de landbouwsector de tijd te geven haar concurrentiepositie te verbeteren, maar de vorderingen op dit gebied bleven zeer beperkt doordat de regering in feite om wille van de arbeidsrust middelen die bestemd waren voor landbouwinvesteringen overhevelde naar de ondersteuning van de prijzen. De levensvatbaarheid van dit systeem lijkt onzeker, te meer omdat de Stabex-transfers de komende jaren kleiner zullen worden.

7.46. Terwijl de Stabex-transfers ook nog in twee andere Staten in de Stille Oceaan, Kiribati en Vanuatu, zijn gebruikt om de prijzen te stabiliseren, is dat in Afrika slechts in een beperkt aantal landen gebeurd, voornamelijk in Kameroen, Ivoorkust en Boeroendi.

7.47. Voor Kameroen voorzag het PWV voor 1990 in de toewijzing van in totaal 3 900 Mio FCFA (11,2 Mio ecu) voor stabiliseringsdoeleinden. Deze middelen waren grotendeels (3 400 Mio FCFA) bestemd ter ondersteuning van de prijzen van robusta-koffie. Dit was nodig omdat de regering, die de prijzen van 1990-1991 reeds te hoog had vastgesteld ten opzichte van de wereldmarktprijzen, voor het volgende seizoen (1991-1992) dezelfde prijsniveaus had gehandhaafd. En dit ondanks de aanhoudende daling van de wereldmarktprijzen en ondanks het feit dat zij zich, in het kader van de totale herstructurering van de sectoren koffie en cacao, had verplicht de binnenlandse prijzen te verlagen om ze verenigbaar te maken met die van de wereldmarkt. Bovendien had het verlies van circa 7 000 Mio FCFA (20,1 Mio ecu) voor het stabilisatiefonds in 1991 wegens ontijdige onttrekking van middelen aan de Schatkist, de beschikbare reserves beperkt en het gebruik van de Stabex-middelen onvermijdelijk gemaakt. Evenals voor de terugbetaling van de binnenlandse schuld, heeft de Commissie echter in het PWV voor 1991 elke extra steun aan het stabilisatiefonds geweigerd.

7.48. In Ivoorkust omvatte het PWV voor 1990 geen enkele toewijzing voor de stabilisering van de prijzen; in dat voor 1991 werd daarvoor echter 3 500 Mio FCFA toegewezen, ondanks het feit dat een van de voorwaarden van het PWV 1990 voor dit land inhield dat het de noodzakelijke middelen moest vrijmaken om met ingang van de oogst 1991-1992 elk eventueel tekort in de sectoren koffie en cacao te dekken. Om tegenover haar ACS-partners geloofwaardig te blijven, zou de Commissie moeten vermijden, steeds weer overstag te gaan en zou zij in dergelijke principiële kwesties voet bij stuk moeten houden.

7.49. In Boeroendi was er voor de stabilisering van de prijzen een bedrag van 2,5 Mio ecu in deviezen gereserveerd. Dit bedrag van 2,5 Mio ecu, dat in het PWV was opgenomen en in deviezen werd uitbetaald, terwijl alle betalingen van het fonds in lokale munt werden verricht, kon tijdens de controle ter plaatse van de Kamer in september 1993 niet worden verantwoord. In oktober 1993 [7.26 c)] was eveneens het equivalent van 6,9 Mio ecu extra voor de stabilisatie van de prijzen toegewezen uit tegenwaardefondsen van het AIP. De Commissie heeft daarmee de steun aan het stabilisatiefonds geaccepteerd zonder over duidelijke informatie inzake het functioneren ervan te beschikken. Van de middelen die in lokale munt aan het stabilisatiefonds zijn toegewezen, is aldus een bedrag van circa 2,7 Mio ecu, zonder voorafgaande toestemming van de Commissie, door de met dit fonds belaste Boeroendische overheidsinstanties aangewend ter financiering van andere interventies in de koffiesector.

Projecten

7.50. In diverse landen zijn de Stabex-transfers toegewezen aan projecten die ofwel op de sector die opbrengsten had gederfd, ofwel op andere takken van de landbouwsector betrekking hadden.

7.51. Zo hebben sommige kleine landen het grootste deel van hun Stabex-middelen gebruikt voor ontwikkelingsprojecten. Ook al was het bedrag van de transfers vergeleken met andere landen gering, toch was het relatief hoog voor de nationale indicatieve programma's (NIP's) van deze landen (bij voorbeeld: Grenada 45 %, Vanuatu 24 %, Salomonseilanden 24 %, West-Samoa 24 %). Weliswaar hebben deze transfers acties mogelijk gemaakt waarvan het effect op de sectoren in kwestie duidelijk merkbaar zou worden, maar de tenuitvoerlegging ervan vormde een zware belasting voor de werkdruk van de kleine delegaties van de Commissie, en het tempo van de uitbetalingen lag in de meeste gevallen vrij laag.

7.52. Zo zijn er bij voorbeeld op de Salomonseilanden sinds het PWV voor 1990 niet minder dan 11 projecten gefinancierd. Per 31 december 1993, oftewel na 17 maanden, bedroegen de uitbetalingen slechts 29 % van het transferbedrag, terwijl het voornaamste project (een actie ter ontwikkeling van de kleine landbouwbedrijven) niet vóór 1998 zou worden voltooid.

7.53. Ook grotere landen (zoals Oeganda en Boeroendi) hebben projecten voor de ontwikkeling van de landbouw in hun PWV voor 1990 opgenomen. Ook hier werden de projecten traag ten uitvoer gelegd en vormden zij een belasting voor de werkdruk van de delegaties.

8. NAKOMING VAN DE VERPLICHTINGEN VAN DE ACS-STATEN

Beginsel van de aan de vrijmaking van de Stabex-middelen verbonden voorwaarden

8.1. De financiële steun voor de economie van de ACS-Staten die inkomsten uit export derven, vormt weliswaar een essentieel onderdeel van de rol die aan Stabex is toegekend, maar de aanmoedigingen om hun economie te herstructureren en met name de sectoren die betrekking hebben op de onder Stabex vallende produkten, is voor de ACS-Staten minstens zo belangrijk. Stabex kan deze tweeledige rol vervullen dank zij een in Lomé IV aangebrachte vernieuwing die erin bestaat het gebruik van de Stabex-transfers te koppelen aan de nakoming door de ACS-Staten van een aantal verplichtingen die in elk protocol van wederzijdse verplichtingen worden opgenomen.

8.2. Het feit dat het gebruik van de Stabex-middelen tijdens Lomé IV aan een reeks voorwaarden is gebonden, duidt op een bewustwordingsproces van de donors, die geconstateerd hebben dat vele projecten en hulpprogramma's in het verleden zijn mislukt wegens te grote onevenwichtigheden, zowel in bepaalde bedrijfstakken als in de gehele economie van de begunstigde landen. Wanneer er in de ACS-Staten, met name in de sectoren die inkomsten uit export derven, geen hervormingen plaatsvinden, dreigt het profijt dat deze sectoren van Stabex-transfers hebben drastisch te verminderen.

8.3. Het beginsel van deze benadering ligt gevoelig omdat de Commissie geen voorwaarden kan stellen voor het in aanmerking komen van een ACS-Staat voor Stabex-transfers. Wanneer namelijk is vastgesteld dat een ACS-Staat inkomsten uit export heeft gederfd, ontstaat een onverjaarbaar recht op transfers, en de Commissie kan slechts voorwaarden verbinden aan de wijze waarop de getransfereerde middelen worden gebruikt. In het onderhavige hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de vrijmaking van de middelen in de praktijk kon worden gekoppeld aan de vervulling van bepaalde voorwaarden.

De voorwaarden

8.4. In het algemeen kunnen de voorwaarden voor het gebruik van de Stabex-transfers in drie categorieën worden onderverdeeld:

a) algemene verplichtingen;

b) specifieke verplichtingen;

c) financiële en administratieve bepalingen.

Deze onderverdeling komt overeen met die uit de programma's van steun voor structurele aanpassing.

8.5. De algemene verplichtingen houden in dat de ACS-Staat zich permanent conformeert aan het geheel van maatregelen voor structurele en sectoriële aanpassing die met de donors zijn overeengekomen. De specifieke verplichtingen hebben meestal betrekking op bijzondere maatregelen, waartoe de ACS-Staat zich in het protocol van de wederzijdse verplichtingen (PWV) verbindt. De financiële en administratieve bepalingen hebben betrekking op voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van diverse Stabex-verrichtingen, zoals bij voorbeeld de indiening van bewijsstukken, die vooraf moet gaan aan de vrijmaking van nieuwe financieringstranches in het kader van de invoerprogramma's.

8.6. In de PWV's voor 1990 en 1991 is in het bijzonder de nadruk gelegd op de algemene en specifieke verplichtingen die de ACS-Staten waren aangegaan in verband met de hervorming van hun koffie- en cacaosector. In talrijke ACS-Staten had het slechte beheer door de overheidsinstanties van de afzetbureaus en stabilisatiekassen in hoge mate bijgedragen tot de crisis in deze sectoren. De verplichtingen betroffen dan ook meestal maatregelen met de volgende strekking:

a) liberalisering van de afzet van exportprodukten op de binnenlandse en buitenlandse markt;

b) inperking van de beheersbevoegdheden van de staat;

c) herstel van het financiële evenwicht in de sectoren door de binnenlandse prijzen af te stemmen op de prijzen op de wereldmarkt;

d) de producenten een rechtvaardiger aandeel in de exportprijs garanderen;

e) bevordering van de invloed van de particuliere sector, en met name van de producenten, op de besluiten die voor de betrokken sector gevolgen hebben;

f) verbetering van de kwaliteit van de exportprodukten, met name door een differentiatie van de prijzen en een strengere kwaliteitscontrole.

8.7. Toen er beslissingen moesten worden genomen over de voorwaarden van deblokkering van Stabex-middelen, heeft de Commissie getracht voorwaarden te stellen die genoeg gewicht in de schaal zouden leggen om tot ingrijpende hervormingen te leiden, doch tegelijkertijd niet zo streng zouden zijn dat ze door de ACS-Staten niet zouden kunnen worden vervuld, in welk geval de Stabex-betalingen zouden moeten worden bevroren.

8.8. De reikwijdte van de in de PWV's opgenomen voorwaarden en de bewijzen die voor de naleving ervan moesten worden overgelegd, waren van land tot land echter zeer verschillend. Zo werden in Ivoorkust en Kameroen voor elk der te financieren onderdelen nauwkeurige voorwaarden vastgelegd en speciale documenten vereist om aan te tonen dat de maatregelen waren genomen. In andere landen, zoals bij voorbeeld Ethiopië, Ghana en Papoea-Nieuw-Guinea, waren de voorwaarden veel soepeler en was niet precies vastgelegd hoe de naleving ervan moest worden bewezen. In het algemeen konden de voorwaarden gemakkelijker worden vastgesteld wanneer er voor het land een programma voor structurele aanpassing bestond, omdat ze in dat geval konden worden aangesloten op die van het voor de betrokken sector opgestelde aanpassingsprogramma. Dat was met name het geval in Ivoorkust en Oeganda.

Vervulling van de voorwaarden

Macro-economische voorwaarden

8.9. In enkele landen (67) hadden de algemene voorwaarden betrekking op de voortzetting van het in het kader van de programma's voor structurele aanpassing uitgestippelde macro-economische beleid. In deze gevallen was de mate waarin de Commissie uiteindelijk de deblokkering van de middelen koppelde aan de uitvoering van dit beleid, van land tot land verschillend.

8.10. Zo werden er in Rwanda, ondanks de verplichting die de regering in het PWV voor 1990 was aangegaan om de tenuitvoerlegging van haar programma voor structurele aanpassing voort te zetten, nog steeds Stabex-middelen uitbetaald nadat de donors hun steun aan het programma voor structurele aanpassing hadden ingetrokken omdat de regering ervan was afgeweken.

8.11. In Madagascar, waar de algemene en specifieke verplichtingen in het PWV eveneens de voortzetting van de maatregelen voor structurele aanpassing voor het land betroffen, heeft de Commissie zich daarentegen strenger opgesteld. De betaling van de tweede tranche van het sectorieel invoerprogramma-Stabex werd ongeveer 12 maanden opgeschort omdat de regering van het land eerst een bevredigende begroting moest opstellen en vooral de financiering moest staken van projecten die overbodig werden geacht.

8.12. In twee andere landen werden de betalingen uit Stabex voortgezet ofschoon de krachtens het EOF voor structurele aanpassing toegekende steun was opgeschort:

a) in Kameroen werd de Stabex-transfer voor 1991 gedeblokkeerd (69,2 Mio ecu), terwijl de vrijmaking van de middelen voor structurele aanpassing van Lomé IV sinds 1992 (68) was opgeschort omdat de regering zich niet aan het programma hield;

b) in Kenia zijn de Stabex-transfers voor de toepassingsjaren 1990 en 1991, ofwel 46,3 Mio ecu, vrijgemaakt ofschoon de meeste donors, waaronder de Gemeenschap zelf, wegens de politieke situatie in het land, de betalingen in het kader van de versnelde procedure hadden opgeschort (69).

8.13. Het feit dat er slechts voor een beperkt aantal landen die maatregelen voor structurele aanpassing ten uitvoer leggen, in de PWV's was opgenomen dat de hervormingen moesten worden voortgezet, betekent dat er ten opzichte van een aantal ACS-Staten discriminerend is gehandeld. Ten aanzien van de landen die uit beide instrumenten steun ontvangen, zou de Commissie dan ook een dui