BESLUIT (EU) 2019/1732 VAN DE COMMISSIE

van 6 juni 2019

betreffende SA.33159 (2015/C) — Belasting op verzadigde vetten in bepaalde in Denemarken verkochte levensmiddelen

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2019) 3926)

(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU),

Gezien Verordening (EU) 2015/1589 (1) van de Raad, en met name artikel 15, lid 1,

Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 (stemt overeen met artikel 6 van de Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad) (2) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

1. DE PROCEDURE

(1) Op 9 juni 2011 heeft de Commissie een klacht ontvangen van Margarineforeningen (MIFU) over de Deense wet inzake de belasting op verzadigde vetten in bepaalde levensmiddelen, wet nr. 247 van 30 maart 2011 (3) (hierna “de wet” genoemd). De wet trad op 1 oktober 2011 in werking en werd later met ingang van 1 januari 2013 afgeschaft. De klacht betrof mogelijke steun aan producenten van niet-belaste producten.

(2) Om opheldering te verkrijgen werd op 4 juli 2011 een verzoek om inlichtingen verstuurd naar Denemarken. De Commissie maakte de originele klacht over aan de Deense autoriteiten en vroeg hun om hun eigen samenvatting van de feiten voor te leggen om de door de klager ingediende klacht binnen twintig werkdagen te kunnen behandelen of om de maatregel als staatssteun voor goedkeuring aan de Commissie te melden. Denemarken vroeg uitstel van de deadline op 18 juli 2011 en deze werd verschoven naar 31 augustus 2011. Op 7 september 2011 antwoordde Denemarken op de brief van de Commissie waarin deze haar standpunt uiteenzette over de door de klager naar voren gebrachte kwesties.

(3) Op 13 oktober 2011 stuurde de Commissie de opmerkingen van Denemarken door naar de klager. Op 27 juni, 28 juli, 12 september en 15 november 2011 verstrekte de klager aanvullende gegevens ter ondersteuning van zijn klacht.

(4) Op 14 december 2011 stelde de Commissie Denemarken ervan in kennis dat, aangezien de wet op 1 oktober 2011 in werking was getreden zonder overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het VWEU bij de Commissie te zijn aangemeld, de maatregel in kwestie als niet-aangemelde steun werd geregistreerd onder nummer SA.33159 (2011/NN).

(5) Op 13 maart 2012 verstrekte de klager verdere gegevens ter ondersteuning van de klacht.

(6) Op 16 maart 2012 vond een vergadering van de Commissie en Denemarken plaats. Op 12 april 2012 stuurde de Commissie de volledige klacht door naar de Deense autoriteiten, met de vraag of ze de door de klager naar voren gebrachte kwesties wilden aanpakken en ophelderen. Als de Deense autoriteiten van mening zouden zijn dat de maatregel geen aanleiding geeft tot problemen op het gebied van staatssteun, werd hun gevraagd om een eigen samenvatting van de feiten te leveren, evenals een gemotiveerde redenering voor hun opvatting. Op 13 september 2012, na een verzoek om uitstel van de deadline, antwoordde Denemarken op de brief van de Commissie van 12 april 2012.

(7) Op 30 oktober 2012 stuurde de Commissie de opmerkingen van de Deense autoriteiten door naar de klager. Op 30 november 2012 verstrekte de klager aanvullende gegevens ter ondersteuning van de klacht.

(8) Op 16 mei 2013, nadat de wet was afgeschaft op 1 januari 2013, vergaderden de Commissie en de klager.

(9) Bij brief van 4 februari 2015 (C(2015) 535 final) heeft de Commissie Denemarken in kennis gesteld van haar besluit om een procedure op grond van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden in verband met de wet (“het inleidingsbesluit”).

(10) In haar inleidingsbesluit gaf de Commissie aan dat de door de wet opgelegde maatregelen kennelijk alle kenmerken van staatssteun bezitten en vroeg ze aan de Deense autoriteiten om hun opmerkingen door te geven en alle nodige informatie te leveren die nuttig zou kunnen zijn voor de beoordeling van de steun.

(11) Denemarken heeft bij brief van 26 mei 2015 opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(12) Het inleidingsbesluit werd in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4). De Commissie nodigde de belanghebbenden uit binnen een maand hun opmerkingen te maken. De Commissie ontving opmerkingen van drie belanghebbenden over de in het inleidingsbesluit vermelde maatregelen. De ontvangen opmerkingen werden bij brief van 22 oktober en 9 november 2015 doorgegeven aan Denemarken. Denemarken antwoordde op deze opmerkingen op 21 december 2015 en 29 januari 2016. Bij brief van 10 augustus 2017 verzocht de Commissie Denemarken om aanvullende informatie. Bij brief van 15 december 2017 heeft Denemarken aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

(13) De Deense wet inzake belasting op verzadigde vetten in bepaalde levensmiddelen had een tweevoudig doel: gezondere eetgewoonten stimuleren en de gezondheid van de Deense bevolking verbeteren (5). Deze doelstellingen moesten worden verwezenlijkt door het belasten van de primaire bronnen van inname van verzadigd vet in Denemarken (zie overweging 37), terwijl tegelijk rekening moest worden gehouden met officiële voedingsrichtsnoeren (6) (zie overweging 47) en andere beschouwingen (zie bijvoorbeeld overweging 34), waardoor bepaalde producten van belasting werden vrijgesteld.

(14) De wet was van kracht van 1 oktober 2011 tot 1 januari 2013, en dit is dan ook de periode die belangrijk is voor dit besluit.

(15) De wet voorzag in het heffen van een belasting op het gewicht aan verzadigde vetten in de in artikel 1 van de wet vermelde levensmiddelen, geïdentificeerd door de code van de gecombineerde nomenclatuur van de Europese Unie, als de hoeveelheid verzadigde vetten in het levensmiddel meer bedroeg dan 2,3 % van het gewicht van het product. De vermelde levensmiddelen waren: i) vlees, volgens de tabel in bijlage I van de wet; ii) zuivelproducten onder de codes 0401-0406; iii) dierlijk vet onder de codes 1501-1504 en 1516 dat is afgesmolten of op een andere manier afgescheiden; iv) eetbare olie en vet onder de codes 1507-1516; v) margarine en andere levensmiddelen onder code 1517; vi) smeerbare gemengde producten onder code 2106; vii) andere levensmiddelen die op basis van een algemene evaluatie van de kenmerken en het gebruik ervan en van de manier waarop ze in de handel worden gebracht, kunnen worden beschouwd als vervangingsmiddelen of imitaties van de producten vermeld in de punten i-vi hiervoor.

(16) Volgens artikel 2 van de wet werd de belasting vastgelegd op 16 DKK per kg verzadigde vetten in het respectieve levensmiddel.

(17) Artikel 3 van de wet definieerde de marktdeelnemers die gehouden waren aan de betaling van de belasting als zij die voor commerciële doeleinden a) een belastbaar levensmiddel produceerden in Denemarken; b) in Denemarken een belastbaar levensmiddel ontvingen van een ander EU-land; c) een belastbaar levensmiddel in Denemarken invoerden vanuit een land buiten de EU of van gebieden binnen de EU die niet behoorden tot het fiscale grondgebied van de EU, of d) een belastbaar levensmiddel van een ander EU-land verkochten op dusdanige manier dat het levensmiddel rechtstreeks of onrechtstreeks werd verstuurd of getransporteerd door of namens de verkoper naar een niet-commerciële koper in Denemarken (verkoop op afstand), als de entiteit was geregistreerd krachtens paragraaf 47, punt 2, van de btw-wet (7).

(18) Ondernemingen met een jaaromzet aan belastbare levensmiddelen van in totaal 50 000 DKK (exclusief belastingen) of minder werden vrijgesteld van het betalen van de belasting (artikel 4, lid 6, van de wet).

(19) De hoeveelheid verzadigde vetten in de in artikel 1, leden 2 tot en met 7, van de wet opgesomde levensmiddelen werd bepaald op basis van: a) het voedingswaarde-etiket als het product dit had en als hierop de hoeveelheid verzadigde vetten van het levensmiddel vermeld stond; b) publiekelijk beschikbare voedingsinformatie die gemiddelde normen vastlegt voor een aantal levensmiddelen. Met publiekelijk beschikbare voedingsinformatie worden de normen bedoeld die zijn opgenomen in de databank voor voedselsamenstelling (8); c) een technische analyse van het levensmiddel.

(20) Als het niet mogelijk was om met de voornoemde methoden een basishoeveelheid te bepalen waarop belasting diende te worden betaald, moest er op het totale vetgehalte van het levensmiddel belasting worden betaald of uiteindelijk op het nettogewicht van het levensmiddel.

2.1. BIJZONDERE BEPALINGEN BETREFFENDE DE BELASTING OP INGEVOERDE VOEDING DIE NIET VERMELD IS IN ARTIKEL 1 VAN DE WET, MAAR DIE WEL IN ARTIKEL 1 VAN DE WET OPGENOMEN LEVENSMIDDELEN BEVAT

(21) Volgens artikel 8 van de wet moest er een dekkingsbelasting worden betaald op de bij de voedingsproductie gebruikte bestanddelen, als deze bestanddelen afkomstig waren van belastbare levensmiddelen uit artikel 1 van de wet en als dergelijke voeding ontvangen, ingevoerd of door verkoop op afstand was verkocht in Denemarken. De dekkingsbelasting werd alleen opgelegd aan voeding die ontvangen, ingevoerd of door verkoop op afstand werd verkocht in Denemarken, aangezien een in Denemarken geproduceerd belastbaar levensmiddel altijd in “zuivere” vorm werd belast bij het eerste punt van verkoop/gebruik en er dus geen dekkingsbelasting nodig was voor voeding gemaakt in Denemarken.

(22) Volgens artikel 12 van de wet werd als basis voor de belasting het gewicht gebruikt van de verzadigde vetten in de bestanddelen afkomstig van de belastbare levensmiddelen vermeld in artikel 1 en gebruikt bij de productie van ontvangen, ingevoerde of door verkoop op afstand verkochte voeding.

(23) Volgens lid 2 van artikel 1 van de wet moesten de belastbare ondernemingen het gewicht van de verzadigde vetten in de bij de voedingsproductie gebruikte bestanddelen kunnen staven en indien nodig, op verzoek, een overeenkomstige verklaring van de producent kunnen voorleggen. Voor bestanddelen onderworpen aan een belasting zoals gespecificeerd in artikel 1, lid 1, bijvoorbeeld vlees, moest de belastinggrondslag worden bepaald op basis van de in bijlage I vermelde gemiddelden.

(24) Wat betreft de andere bestanddelen onderworpen aan een dekkingsbelasting, kon de producent, voor het afleveren van de producentverklaring, gebruikmaken van publiekelijk beschikbare voedingsinformatie die gemiddelde normen vaststelt voor de hoeveelheid verzadigde vetten in specifieke voedingsmiddelen, om de belastinggrondslag te bepalen voor de aan de dekkingsbelasting onderworpen bestanddelen die gebruikt werden bij de productie van de voeding.

(25) Als de belastbare onderneming de genoemde producentverklaring niet kon voorleggen, zouden de bestanddelen verschillend van deze vermeld in artikel 1, lid 1, van de wet onderworpen zijn aan een dekkingsbelasting gebaseerd op de totale hoeveelheid verzadigde en onverzadigde vetten van het levensmiddel of, als dergelijke informatie niet beschikbaar zou zijn, op het nettogewicht van het betreffende levensmiddel.

(26) Als volgens de Deense Belastingdienst de conform artikel 12, lid 2, van de wet berekende dekkingsbelasting hoger zou zijn dan deze berekend op basis van het totale vetgehalte of het nettogewicht, had deze dienst de mogelijkheid om de belastinggrondslag te bepalen op basis van een schatting.

2.2. DE VERMEENDE STEUNMAATREGELEN

(27) Zoals beschreven in paragraaf 2.1.8 van het inleidingsbesluit, bevatte de wet 6 mogelijke steunmaatregelen. Het betrof: 1) Maatregel 1: Het weglaten van bepaalde levensmiddelen uit de lijst van levensmiddelen in artikel 1 van de wet waarop een belasting werd geheven, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.1 van het inleidingsbesluit. 2) Maatregel 2: Het niet belasten van levensmiddelen met een hoeveelheid verzadigde vetten kleiner dan de drempel van 2,3 %, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.2 van het inleidingsbesluit. 3) Maatregel 3: Belastingvrijstelling voor ondernemingen met een jaaromzet aan belastbare levensmiddelen van in totaal 50 000 DKK of minder, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.3 van het inleidingsbesluit. 4) Maatregel 4: Vrijstelling van producten die niet bedoeld zijn voor menselijke consumptie, zoals dierenvoeding, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.4 van het inleidingsbesluit. 5) Maatregel 5: Verschillende behandeling van binnenlandse en ingevoerde producten met betrekking tot het tijdstip en de manier waarop belasting werd geheven, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.5 van het inleidingsbesluit. 6) Maatregel 6: De regelingen voor belastinguitstel en belastingaftrek, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.6 van het inleidingsbesluit.

3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(28) In het inleidingsbesluit, gebaseerd op de beschikbare informatie, nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU waren vervuld voor de maatregelen 1-3 en 5-6. De maatregelen werden beschouwd als niet gerechtvaardigd op basis van de aard of de algemene opzet van het referentiestelsel, aangezien Denemarken er niet in was geslaagd om aan te tonen dat de maatregelen nodig waren voor de werking en de doeltreffendheid van het algemene stelsel voor belasting op verzadigde vetten en dat er een verband zou zijn tussen de vermeende specifieke kenmerken van de maatregelen en de belastingvermindering toegekend aan slechts bepaalde groepen van producenten.

(29) De Commissie leidde de procedure in onder artikel 108, lid 2, VWEU, aangezien ze twijfels had over het feit of de maatregelen verenigbaar waren met de interne markt, in het licht van de op dat moment beschikbare informatie.

4. DE OPMERKINGEN VAN DE DEENSE AUTORITEITEN OVER DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(30) De Deense autoriteiten hebben hun opmerkingen aan de Commissie doen toekomen op 26 mei 2015. Na een vergadering tussen de Commissie en de Deense autoriteiten op 18 december 2015 en als antwoord op de opmerkingen ingediend door de belanghebbenden, diende Denemarken verdere opmerkingen in op 21 december 2015 en 29 januari 2016. De opmerkingen kunnen worden verdeeld in drie groepen — deze die betrekking hebben op het referentiestelsel, de opmerkingen inzake de belastingdrempels en deze die gaan over de verschillende behandelingen.

4.1. REFERENTIESTELSEL

4.1.1. DOEL VAN DE BELASTING

(31) Denemarken herhaalt dat het doel van de wet erin bestond “betere eetgewoonten te stimuleren en zo de gezondheid van de bevolking te verbeteren” (9). Het was niet de bedoeling om (alle) producten extra te belasten die in het algemeen verzadigde vetten bevatten, maar alleen die producten die de primaire bronnen van verzadigd vet in Denemarken uitmaakten (10), terwijl er rekening werd gehouden met officiële voedingsrichtsnoeren (11). De belasting werd, op basis van deze doelstelling, ontwikkeld om een vermindering van de inname van verzadigde vetten te stimuleren en om ertoe te komen dat de producten met een hogere hoeveelheid verzadigde vetten werden vervangen door producten met een lagere hoeveelheid verzadigde vetten, rekening houdend met de officiële voedingsrichtsnoeren en de economische en administratieve efficiëntie.

(32) Het was niet de bedoeling van de belasting om verzadigde vetten te bannen uit de eetgewoonten van de Deense bevolking. Vet moet deel uitmaken van een normaal voedingspatroon, aangezien het zorgt voor de inname van levensbelangrijke vetzuren en voor de opname van vetoplosbare vitaminen. Maar volgens de officiële voedingsrichtsnoeren zou vet uit dierlijk vlees en zuivelproducten moeten worden beperkt en in ruime mate moeten worden vervangen door vet uit plantaardige olie en vis (12).

(33) Verder is het volgens de Deense autoriteiten zo dat de staatssteunregels van de Unie niet vereisen dat de lidstaten positief wetenschappelijk bewijs moeten kunnen leveren van het feit dat een belastingstelsel effectief de veronderstelde gedrags- of andere effecten heeft.

4.1.2. ADMINISTRATIEVE EN ECONOMISCHE EFFICIËNTIE

(34) De Deense autoriteiten beweren dat ze steeds ernaar streven om de bestaande administratieve last voor bedrijven te verminderen of, bij nieuwe wetgeving, de bedrijven niet meer dan absoluut noodzakelijk te belasten, vooral dan in het geval van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). Dit is jarenlang een specifieke doelstelling geweest voor opeenvolgende regeringen en dat blijkt bijvoorbeeld duidelijk uit de toepassing van de Deense btw-wet.

(35) Deze zorgpunten werden als volgt beschreven in het voorstel voor de wet, afdeling 2: “Bij het uitwerken van een volledig nieuwe belasting moet er rekening worden gehouden met veel aspecten. Enerzijds moet een belasting op verzadigde vetten een aanzienlijk deel van gewone voedingsmiddelen omvatten om het grootst mogelijke effect op de consumptie te garanderen. Ze moet ook zo eenvoudig mogelijk zijn en idealiter zo vroeg mogelijk in de toeleveringsketen worden geheven, zodat een zo klein mogelijk aantal entiteiten te maken krijgt met de administratieve last van het registreren, het aangeven en het afwikkelen van de belasting.”

(36) Door de belasting te heffen aan het begin van de toeleveringsketen en niet aan het einde (d.w.z. detailhandelverkoop aan de consument) wordt de administratieve last geminimaliseerd, aangezien het aantal detailverkopers beduidend groter is dan het aantal producenten/importeurs. Deze benadering stemde ook het meeste overeen met het doel van de wet.

4.1.3. PRIMAIRE BRON VAN VERZADIGD VET

(37) Uit de doelstellingen van de wet volgde de noodzaak om een positieve lijst op te stellen van levensmiddelen die belast moesten worden als primaire bron voor de inname van verzadigde vetten, zonder in te gaan tegen de officiële voedingsrichtsnoeren. De Deense autoriteiten zeggen dat ze — gelet op de doelstellingen en de huidige consumptiegewoonten van de Deense bevolking — een grote beoordelingsvrijheid hadden inzake het opnemen van producten in deze positieve lijst teneinde de gezondheids- en voedingsdoelstellingen van de wet te verwezenlijken (13).

(38) De Deense autoriteiten voeren aan dat een primaire bron voor de inname van verzadigde vetten bij de Deense bevolking wordt bepaald door twee factoren: i) de geconsumeerde hoeveelheden van het product; en ii) het werkelijke aandeel van verzadigde vetten in het product. Het is niet omdat een product een hoog vetgehalte heeft dat het noodzakelijkerwijs een primaire bron voor inname van verzadigde vetten in Denemarken is. Daarnaast levert een product niet noodzakelijkerwijs gezondheidsrisico’s op, ook al bevat het verzadigde vetten, als het een product met laag vetgehalte is en/of het andere goede kwaliteiten bezit volgens de officiële voedingsrichtsnoeren.

(39) Denemarken verwijst naar een verslag (14) dat alle soorten vleesproducten, alle soorten zuivelproducten en alle soorten vet/olie bepaalt die in Denemarken worden beschouwd als primaire bron van inname van verzadigde vetten. Al deze productgroepen samen zijn goed voor 81 % van de inname van verzadigde vetten (vlees — 19 %, zuivelproducten — 30 %, allerlei soorten vet — 32 %). Andere productgroepen werden niet beschouwd als primaire bron van inname van verzadigde vetten, omdat ze geen significante bijdrage leverden (6 % of minder) aan de consumptie van verzadigde vetten. Uitgaande van deze feiten stelt Denemarken dat er geen nood was aan een duidelijke grenswaarde voor het bepalen van wat al dan niet een primaire bron was.

(40) Het Incentive Report (15) schat dat 88 % van de verzadigde vetten die in Denemarken werden geconsumeerd toen de belasting van kracht was, effectief onderworpen was aan de belasting (zuivelproducten — 84 %, vlees — 98 %, andere belastbare producten — 90 %). Het niet belasten van een deel van de verzadigde vetten in zuivelproducten (16 %) en vlees (2 %) was een gevolg van de drempel van 2,3 %, bepaald in artikel 1 van de wet.

(41) Denemarken verklaart verder dat de verzadigde vetten in bijvoorbeeld brood, frieten, chips en snoep door de wet werden belast, aangezien de verzadigde vetten in de zuivelproducten, het vet/de olie en het vlees die voor de productie van dergelijke verwerkte voedingsmiddelen werden gebruikt, onderworpen waren aan de belasting.

(42) Denemarken verwijst naar Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad (16), waarin “vlees” wordt gedefinieerd als “de skeletspieren van als voor de menselijke consumptie geschikt erkende zoogdier‐ en vogelsoorten […]”.

(43) Denemarken concludeert dat gevogelte per definitie een soort vlees is, net als varken en rund, en dat het bijgevolg willekeurig zou zijn geweest om het uit te sluiten als andere soorten vlees wel werden belast, net zoals het willekeurig zou zijn om bepaalde soorten kaas (bijvoorbeeld geitenkaas) of olie (bijvoorbeeld sesamolie) uit te sluiten als alle andere soorten kaas en olie wel werden belast.

(44) Volgens Denemarken zou het uitsluiten van gevogelte ook hebben ingedruist tegen de grondgedachte van de wet om ervoor te zorgen dat alle bijna gelijkwaardige vervangingsmiddelen voor de belastbare levensmiddelen ook werden belast (17).

4.1.4. NIET-PRIMAIRE BRON VAN VERZADIGD VET

(45) Logischerwijze werden alle bronnen van verzadigd vet die niet waren geclassificeerd als primaire bronnen op basis van de twee criteria van overweging 38, beschouwd als niet-primaire bronnen. Voorbeelden van producten zonder verzadigde vetten zijn beperkt tot een paar soorten fruit en groenten (bijvoorbeeld sla en meloen) en enkele vissen. Voorbeelden van producten met een verzadigd vetgehalte tussen 0,1 en 0,5 % zijn bijna alle andere soorten fruit en groenten.

(46) Levensmiddelen met een bijdrage van 1 % of minder aan de totale inname van verzadigde vetten (zoals vis (18), eieren, noten en zaden (19)) werden niet beschouwd als primaire bronnen voor inname van verzadigde vetten. Dit was de belangrijkste reden voor het niet-opnemen van deze productcategorieën in afdeling 1 van de wet.

4.1.5. VOEDINGSADVIEZEN IN DENEMARKEN

(47) Denemarken meent te beweren dat de veranderingen in het consumptiepatroon als gevolg van de belasting in overeenkomst zouden zijn met de voedingsrichtsnoeren van de Deense dienst voor veterinaire zaken en levensmiddelen, die gelden als de officiële Deense adviezen voor een gezonde levensstijl. Deze officiële adviezen omvatten het Diet Compass — the path to a healthy balance (20) dat bestaat uit 8 voedingsrichtsnoeren — eet fruit en groenten (6 stuks per dag); eet vis en visproducten (meermaals per week); eet aardappelen, rijst of pasta en volkorenbrood (elke dag); gebruik minder suiker (vooral uit frisdrank, suikergoed en taart); gebruik minder vet (vooral uit zuivelproducten en vlees) en kies producten met een laag vetgehalte; eet gevarieerd en blijf op een standaardgewicht; drink veel water; beweeg (minstens 30 minuten per dag). Verder wordt er in de voedingsrichtsnoeren aangeraden om dagelijks 500 ml zuivelproducten met een laag vetgehalte te consumeren, zoals magere melk of karnemelk, als onderdeel van een gezond voedingspatroon (21). De adviezen zijn gebaseerd op de nutritionele en gezondheidsvoordelen van het consumeren van zuivelproducten (22).

(48) Denemarken licht toe dat de consumptie van fruit, groenten en vis niet kan worden vergeleken met de consumptie van kaas, vlees en boter, zelfs als beide soorten producten verzadigde vetten bevatten. Fruit en groenten dragen in aanzienlijke mate bij aan de inname van koolhydraten, voedingsvezels en verschillende vitaminen (23). Volgens de studie van de eetgewoonten van de Deense bevolking 2003-2008 lag de consumptie van fruit en vooral groenten zowel bij volwassenen als bij kinderen onder de aanbevolen hoeveelheden (24).

(49) Denemarken meent te beweren dat het National Food Institute van de Technical University of Denmark (DTU) in een verslag over fruit, groenten en gezondheid concludeerde dat bijna elke studie een omgekeerd verband aantoont tussen het eten van fruit en groenten en het risico op hart- en vaataandoeningen. Verder werd in een aantal studies aangetoond dat hoe meer fruit en groenten er worden gegeten, hoe groter de gezondheidsvoordelen zijn (25).

(50) Aardappelen zijn een belangrijke bron voor de inname van koolhydraten en voedingsvezels en ze bevatten veel voedingsvezels, vitamine C en vitaminen B, thiamine, en niacine. Bovendien bedraagt het verzadigde vetgehalte in aardappelen slechts 0,1 % en dit is een van de meest vullende levensmiddelen. Volgens de officiële voedingsrichtsnoeren is het dagelijks eten van aardappelen aanbevolen (26). Als alternatief wordt ook rijst en pasta aanbevolen, aangezien vooral de volkorenversie ervan voedingsvezels bevat (27).

(51) Granen bevatten belangrijke voedingscomponenten en volkorenproducten zijn rijk aan voedingsvezels en vitamine B. Volgens de officiële voedingsrichtsnoeren is het dagelijks eten van brood en granen aanbevolen (28).

(52) Vis bevat essentiële vetzuren, vitamine D, jodium en seleen die moeilijk uit andere levensmiddelen zijn op te nemen. De verschillende soorten vis bevatten verschillende hoeveelheden van deze gezonde stoffen. Dus er moet worden gevarieerd in de consumptie van vis en er moet zowel vette als magere vis worden gegeten (29).

(53) Denemarken wijst erop dat uit de studie van de eetgewoonten van de Deense bevolking 2003-2008 is gebleken dat de consumptie van vis bij zowel volwassenen als kinderen minder dan de helft van de aanbevolen hoeveelheden bedroeg. Bovendien leidt deze geringe consumptie van vis tot een tekort aan vitamine D bij de Deense bevolking (30). Vooral vette vis bevat grote hoeveelheden vitamine D, zoals werd vastgesteld door de Deense dienst voor veterinaire zaken en levensmiddelen in een verslag over de consumptie van vis (31). Daarnaast werd in een aantal studies aangetoond dat er een verband is tussen het eten van vis en een verlaagd risico op ischemische hartaandoeningen (32).

(54) Denemarken meent te beweren dat, volgens de officiële voedingsrichtsnoeren inzake melk voor jonge kinderen die op het ogenblik van de aanneming van de wet van toepassing waren, volle melk geleidelijk de moedermelk zou kunnen vervangen in de voeding van het jonge kind vanaf de leeftijd van zes maanden en dat vanaf één tot drie jaar de inname van zuivelproducten moet gebaseerd zijn op halfvolle melk (33).

4.1.6. OPZET VAN HET REFERENTIESTELSEL

(55) Denemarken benadrukt dat het tot de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten behoort om te kiezen welk economisch beleid zij het meest passende vinden en om bijvoorbeeld gezondheidsdoelstellingen na te streven bij hun fiscaal beleid.

(56) Denemarken voert aan dat het referentiestelsel in het onderhavige geval een belasting is op verzadigde vetten in de primaire bronnen voor inname van verzadigd vet in Denemarken, rekening houdend met de officiële voedingsadviezen. Met andere woorden, de “normale” belasting overeenkomstig de wet is de belasting op verzadigde vetten in de producten die zijn geïdentificeerd als primaire bronnen voor de inname van verzadigd vet bij de Deens bevolking, rekening houdend met de officiële voedingsadviezen. Deze producten en hun rechtstreekse vervangers zijn de overeenkomstig de wet belaste producten en Denemarken voert aan dat er geen levensmiddelen als dusdanig zijn vrijgesteld van de belasting en dat de gepaste naleving van de officiële voedingsrichtsnoeren de leidraad was gedurende de hele voorbereiding van de wet.

(57) Het referentiestelsel dat de Commissie voorstelt in het inleidingsbesluit zou in de praktijk een belasting op bijna alle soorten levensmiddelen inhouden. Een dergelijk referentiestelsel zou evenwel in strijd zijn met de eigenlijke doelstellingen van de wet. Een belasting op verzadigde vetten in alle levensmiddelen zou de maatregel hebben afgezwakt en zou contraproductief zijn voor het stimuleren van betere eetgewoonten.

(58) Het feit dat bijna 90 % van de totale hoeveelheid verzadigd vet geconsumeerd in Denemarken wordt belast overeenkomstig de wet (34) bewijst bovendien dat het vastleggen van de draagwijdte van de wet geenszins willekeurig is gebeurd, maar wel heel nauwgezet om alle belangrijke bronnen te dekken.

4.2. DREMPEL VAN 2,3 % VOOR DE BELASTING

(59) Volgens de Deense autoriteiten behoort het tot de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om te beslissen hoe zij gezondheidsdoelstellingen willen nastreven door middel van hun fiscaal beleid, onder meer door besluiten te nemen over objectieve drempels die zij passend vinden voor het verwezenlijken van deze gezondheidsdoelstellingen (35). Het is aan de lidstaat om te beslissen over de specifieke drempel, zolang de gekozen waarde maar binnen de grenzen ligt van wat kan worden gerechtvaardigd, gelet op het doel van de belasting.

(60) Om dit argument te staven verwijst Denemarken naar de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie, volgens welke een maatregel die objectieve criteria bevat en die van toepassing is op elke mogelijk geïnteresseerde marktdeelnemer die aan deze criteria beantwoordt, niet selectief van aard is (36).

(61) Denemarken argumenteert verder dat de vraag of de 2,3 %-drempel een maatregel was die afweek van het normale belastingstelsel moet worden beantwoord door te bekijken of de producenten of producten onder de drempel zich in een feitelijke en juridische situatie bevonden die vergelijkbaar was met de situatie van de producenten en producten boven de drempel (37). Daartoe moeten de effecten van de drempel worden geëvalueerd in het licht van de doelstellingen van het belastingstelsel (38).

(62) De cruciale vraag is dus of de effecten van de maatregel een afwijking van het referentiestelsel inhielden, zoals bepaald door de doelstellingen ervan.

(63) In dat verband verwijst Denemarken naar het arrest van het Hof in de British Aggregates-zaak, waarbij het Hof besliste dat sommige van de niet-belaste materialen minstens evenveel en misschien zelfs meer schadelijk waren voor het milieu dan de winning van andere, belaste materialen en dat niet werd aangetoond dat de milieuonvriendelijke aard van de winning van de niet-belaste materialen hun situatie anders maakte dan deze van de belaste materialen (39). Als de effecten van een maatregel bijdragen tot het verwezenlijken van de doelstelling van het systeem wordt deze maatregel niet als een afwijking van het referentiestelsel gezien (40).

(64) Volgens de Deense autoriteiten werd de 2,3 %-drempel ingevoerd in het licht van het intrinsieke doel van de wet. In de aanvullende toelichting op de ontwerpwet staat: “Er is voorgesteld om een de minimum-drempel in te stellen voor de in de belasting inbegrepen voeding om het aantal voedingsmiddelen met laag vetgehalte opgenomen in de belasting te beperken en om er tegelijk rekening mee te houden dat volgens de voedingsadviezen een deel van de aanbevolen dagelijkse inname afkomstig moet zijn van vet en idealiter van onverzadigd vet” (41).

(65) In overweging 107 van het inleidingsbesluit benadrukt de Commissie dat de Preventiecommissie had aangeraden om de belasting op verzadigd vet te laten gelden voor alle zuivelproducten, inclusief melk. Denemarken erkent dat deze aanbeveling waar kan zijn als de aandacht eenzijdig wordt gericht op het verminderen van de inname van verzadigd vet bij de bevolking in het algemeen, maar onderstreept dat de belasting niet zo eng gericht was. Het doel van de belasting was daarentegen het verbeteren van de eetgewoonten van de Deense bevolking. Aangezien de Preventiecommissie geen rekening hield met de negatieve impact die een belasting op alle zuivelproducten kon hebben in weerwil van de officiële voedingsadviezen inzake zuivelconsumptie, werd het voorstel van de Preventiecommissie voor dit specifieke punt niet gevolgd door de wetgever.

(66) De Deense autoriteiten stellen dat de 2,3 %-drempel garandeerde dat de belasting niet in strijd was met de officiële voedingsrichtsnoeren die expliciet een dagelijkse inname van 500 ml zuivelproducten met laag vetgehalte (zie overweging 47) vooropstellen en ook dat de voorkeur moet worden gegeven aan vetarm vlees boven vetter vlees. Door het vastleggen van een drempel werd de gedragsmatige prikkel om producten met een laag vetgehalte te gebruiken vergroot en Denemarken voert aan dat een belasting zonder minimumdrempel effecten zou kunnen hebben die indruisen tegen de globale doelstellingen van de belasting, namelijk het bevorderen van betere eetgewoonten en het verbeteren van de gezondheid van de Deense bevolking. Deze drempel is dus inherent aan het doel van de belasting en dus niet a priori selectief. Bovendien beperkte een drempel de onnodige administratieve lasten.

(67) Denemarken argumenteert dat de drempel ingesteld had kunnen worden op 2,0, 2,5 of zelfs 3,0 % en nog steeds een positief effect zou hebben gehad op de gezondheid van de Deense bevolking en de stimulans om vetarme producten te verkiezen boven producten met een hoger vetgehalte zou hebben vergroot. Door het instellen van de drempel op precies 2,3 % werd evenwel ook gegarandeerd dat de belasting niet indruiste tegen de officiële richtsnoeren voor melk bij jonge kinderen, zoals uiteengezet in overweging 54.

(68) De consumptie van volle melk is heel vatbaar voor prijswijzigingen; volgens schattingen zou een prijsverhouding van 1 % leiden tot een daling in de consumptie van 1,14 % (42). Op grond daarvan stelt Denemarken dat een belasting met een drempel lager dan 2,3 % gezinnen zou hebben kunnen aanzetten tot het beperken van hun melkverbruik of tot het kopen van magere in plaats van volle melk wegens de lagere belasting op magere melk. Bijgevolg werd aangenomen dat de belasting had kunnen leiden tot een vermindering van de consumptie van volle melk bij Deense jonge kinderen, in weerwil van de voedingsadviezen. Volgens de Deense autoriteiten is dit voldoende reden om de drempel vast te leggen op 2,3 % en aan te tonen dat de effecten van de drempel bijdroegen tot de verwezenlijking van het doel van de belasting.

(69) Denemarken wijst op het feit dat de drempel de bevolking niet heeft gestimuleerd om volle melk in plaats van magere melk te kopen. Het is zo dat de drempel ervoor heeft gezorgd dat de consumptie van geen enkele soort melk werd ontmoedigd door de belasting, in overeenstemming met het doel ervan.

(70) Als antwoord op het standpunt van de Commissie dat een aanzienlijke inname van levensmiddelen met een hoeveelheid verzadigd vet lager dan de drempel van 2,3 % in belangrijke mate de totale inname verzadigd vet zou hebben kunnen bevorderen (overweging 107 van het inleidingsbesluit) zegt Denemarken dat, zelfs als dit waar is, een hoge inname van levensmiddelen onder de 2,3 %-drempel niet automatisch leidt tot een verminderde inname van levensmiddelen boven deze drempel. Dit is eigenlijk een centrale doelstelling van de belasting.

(71) Denemarken betoogt dat het feit dat bepaalde ondernemingen (bijvoorbeeld melkproducenten, maar ook andere) meer zouden profiteren van de drempel gewoon een noodzakelijk gevolg is van het instellen van een drempel. Het is een gevolg van de fundamentele en leidende beginselen van de wet.

(72) Denemarken stelt ook dat het feit of er kan worden aangetoond dat sommige ondernemingen (bijvoorbeeld melkproducenten) maximaal hebben geprofiteerd van de drempel of dat de drempel werd ingevoerd om melk vrij te stellen van belasting, niet relevant is om te beoordelen of de 2,3 %-drempel moet worden beschouwd als een afwijking van het referentiestelsel. Denemarken betoogt dat de enige relevante vraag is of de effecten van de 2,3 %-drempel al dan niet hebben bijgedragen tot het verwezenlijken van de doelstellingen van de belasting. Indien ja, dan kan de drempel niet worden gezien als een afwijking van het referentiestelsel, aangezien de situatie van de producten onder en boven de drempel niet vergelijkbaar is.

(73) Als antwoord op de vragen gesteld in het inleidingsbesluit heeft Denemarken informatie voorgelegd over de belastinginkomsten onder de wet, waaruit de impact van de 2,3 %-drempel op de ondernemingen in de Deense voedingsindustrie blijkt. Tabel 1 Belastinginkomsten per onderneming, gebied, belangrijkste industrie (DKK) Onderneming (*1) Bedrijfsgebied Belangrijkste industrie 2011 (*1) 2012 (*1) 2013 (*1) Totaal (*1) […] Productie Zuivelbedrijven en kaasmakerijen […] […] […] […] […] Productie Verwerking van varkensvlees […] […] […] […] […] Productie Productie van margarine en andere eetbare vetten […] […] […] […] […] Groothandelaar Productie van vlees- en gevogelteproducten […] […] […] […] […] Overige detailhandel in niet-gespecialiseerd gebied […] […] […] […] […] Tussenpersoon Supermarkten […] […] […] […] […] Productie Verwerken van ander vlees […] […] […] […] […] Productie Groothandel van zuivel, eieren en andere eetwaren […] […] […] […] […] Groothandelaar Verpakkingsactiviteiten […] […] […] […] […] Productie Zuivelbedrijven en kaasmakerijen […] […] […] […] […] Productie Zuivelbedrijven en kaasmakerijen […] […] […] […] […] Geadresseerde Groothandel van zuivel, eieren en andere eetwaren […] […] […] […] […] Geadresseerde Discounter […] […] […] […] […] Productie Zuivelbedrijven en kaasmakerijen […] […] […] […] […] Productie Productie van margarine en andere eetbare vetten […] […] […] […] […] Geadresseerde Niet-gespecialiseerde groothandel in voeding en drank […] […] […] […] […] Groothandelaar Vervaardiging van vlees- en gevogelteproducten […] […] […] […] […] Productie Verwerking van varkensvlees […] […] […] […] Tabel 2 Fiscale waarde van niet-belaste producten: Bijkomende belastingbetaling, de belasting werd ingevoerd als algemene belasting op verzadigde vetten in alle levensmiddelen (miljoen DKK) Zuivel Vlees Andere Totaal Schatting gebaseerd op onderzoek naar het huishoudbudget 140 9 74 223 Schatting gebaseerd op scannergegevens van Nielsen 127 — — — Bron: Eigen berekeningen van INCENTIVE, gebaseerd op gegevens van Statistics Denmark (prijsindicatoren en tabel FU5) en de scanners van Nielsen. Opmerking: Gekalibreerd voor een periode van 15 maanden. Gebaseerd op werkelijk verkochte hoeveelheden. Cijfers houden geen rekening met veranderingen in de hoeveelheid, veroorzaakt door bepaalde niet-belaste producten. Tabel 3 De geschatte fiscale waarde van de niet-belaste zuivelproducten en […] (*2) aandeel ervan (miljoen DKK) Totale waarde Geschatte waarde voor […] (*2) Incentive (onderzoek naar het huishoudbudget) (43) 140 […] Incentive (scannergegevens Nielsen) (43) 127 […] Statistics Denmark (voedselverbruik) (44) 109-135 […] Statistics Denmark (voedselverbruik) (44) De fiscale waarde van volle melk 45-82 […] Opmerking: Er wordt verondersteld dat het marktaandeel van Arla Food Amba 90 % is, zoals uiteengezet in het inleidingsbesluit.

(74) Uit tabel 1 blijkt dat […] (*3) veruit de grootste belastingbetaler was onder de wet voor belasting op verzadigde vetten. Uit tabel 3 kan worden besloten dat […]ook het meeste voordeel heeft gedaan met de 2,3 % -drempel, met een geschatte fiscale waarde van […] DKK. Tabel 2 verduidelijkt evenwel dat zelfs als de zuivelsector (140 miljoen DKK) en vandaar […] het meeste voordeel heeft gedaan met de drempel, ook de vleessector (9 miljoen DKK) en andere sectoren (74 miljoen DKK) ervan hebben geprofiteerd.

4.2.1. DREMPEL VERSUS ALTERNATIEVEN OM TE VOLDOEN AAN DE OFFICIËLE VOEDINGSRICHTSNOEREN

(75) Volgens de Deense autoriteiten is een drempel een efficiënte manier om ervoor te zorgen dat de belasting niet indruiste tegen de officiële voedingsrichtsnoeren en de beste manier om de doelstelling van de wet te verwezenlijken.

(76) De invoering van een toelage (in de vorm van voedselbonnen of een algemene overschrijving) om de gezinnen te vergoeden voor de hogere melkkosten als gevolg van de belasting en ze zo toch te stimuleren om te leven volgens de voedingsrichtsnoeren zou een theoretisch alternatief kunnen zijn geweest. Denemarken betoogt dat het moeilijk en duur zou zijn geweest om te garanderen dat een dergelijke toelage effectief werd gebruikt voor het kopen van volle melk voor jonge kinderen. Daarbij zou de algemene bekommernis dat een belasting zonder drempel de consumptie van vetarme versies van de belastbare levensmiddelen doet verminderen, niet behoorlijk kunnen worden aangepakt door een gerichte toelage of voedselbonnen zonder dat er onoverkomelijke administratieve problemen zouden ontstaan.

(77) Denemarken stelt dat het alternatief waarbij van de kinderdagverblijven werd geëist dat ze een bepaalde hoeveelheid melk kochten en gebruikten, geen oplossing zou bieden voor de zorg om het drinken van volle melk door jonge kinderen, aangezien de meerderheid van de kinderen jonger dan één jaar in Denemarken niet naar de kinderopvang gaat, en ook onvoldoende zou zijn om de inname van de dagelijks aanbevolen hoeveelheid zuivelproducten te garanderen. Informatiesystemen noch voorlichtingsregelingen voor het garanderen van de inname van melk ondanks de belasting waren geldige alternatieven. Er werd al ruim gebruikgemaakt van informatiesystemen inzake melk voor zuigelingen en jonge kinderen (45).

(78) Kortom, Denemarken herhaalt dat de alternatieve maatregelen om te voorkomen dat de belasting leidde tot economische stimulansen in strijd met de officiële voedingsrichtsnoeren veel minder efficiënt en waarschijnlijk ook veel duurder zouden zijn geweest dan de vrijstelling voor volle melk.

4.3. BELASTINGDREMPELS — 50 000 DKK

(79) Denemarken beweert dat de drempel van 50 000 DKK voor de jaaromzet aan belastbare levensmiddelen een algemene maatregel was die evenzeer gold voor binnenlandse producenten als voor importeurs, tussenpersonen en verkopers op afstand en die effectief openstond voor alle marktdeelnemers, op basis van gelijke toegang, en dus niet selectief is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(80) Om de administratieve hanteerbaarheid van de belasting te verhogen, werd de drempel vastgelegd op een niveau waaronder de administratieve last voor zowel de producenten/importeurs als de Deense autoriteiten de belastinginkomsten zou overtreffen.

(81) Denemarken schat dat een importeur of producent van bijvoorbeeld kip met een jaaromzet tot 50 000 DKK gehouden zou zijn tot het betalen van een jaarlijkse belasting van bij benadering 500 tot 1 700 DKK (afhankelijk van de werkelijke hoeveelheid en het gehalte verzadigd vet). Aangezien de belasting maandelijks te betalen was, zou dit overeenkomen met een heffing van 44 tot 142 DKK per maand.

(82) Verder schat Denemarken dat de kosten voor kleine ondernemingen om de belasting te berekenen en aan te geven 100 tot 200 DKK zou bedragen per maand en per belastbaar levensmiddel.

(83) De in de overwegingen 81 en 82 aangehaalde schattingen gaan uit van de hoogst mogelijke jaaromzet onder de drempel, en slechts één type van belastbare producten. Volgens Denemarken mag gerust worden aangenomen dat bijvoorbeeld een groot aantal landbouwbedrijven een jaaromzet heeft van ruim onder de drempel van 50 000 DKK en meer dan één type van belastbare levensmiddelen.

(84) Denemarken meent dat het, vanuit administratief standpunt, buitensporig bureaucratisch en belastend zou zijn om deze kleine bedragen te innen.

(85) Denemarken is van mening dat de drempel van 50 000 DKK zorgde voor de juiste balans tussen de door de belasting gegenereerde inkomsten en de administratieve last opgelegd aan de autoriteiten en de ondernemingen.

4.4. VERSCHILLENDE BEHANDELING VOOR BINNENLANDSE EN INGEVOERDE PRODUCTEN EN VOOR HANDELAREN EN GEADRESSEERDEN

4.4.1. VERSCHILLENDE BEHANDELING VOOR BINNENLANDSE EN INGEVOERDE PRODUCTEN

(86) Denemarken betoogt dat een nationale belastingmaatregel niet als selectief kan worden beschouwd louter op grond van het feit dat deze een onderscheid maakt tussen binnenlandse en ingevoerde goederen. Een maatregel die een onderscheid maakt tussen binnenlandse en ingevoerde goederen kan relevant zijn voor het beoordelen van mogelijke inbreuken op artikel 34, 30 en/of 110, VWEU, maar niet voor het beoordelen van de selectiviteit ervan in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals duidelijk wordt gemaakt in het Banco Santander-arrest (46).

(87) Verder verklaart Denemarken dat de maatregel geen transfer van staatsmiddelen met zich meebracht. Een verhoogde administratieve last en de daardoor ontstane extra kosten voor de importeurs houden geen transfer van staatsmiddelen in zoals bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU. Het was dus niet zo dat deze dekkingsbelasting voor Denemarken betekende dat het land belastinginkomsten misliep waarop het door deze maatregel anders recht had. Uit de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Europese Unie blijkt dat een dergelijke maatregel geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (47).

4.4.1.1. Plaats in de toeleveringsketen waar de heffing wordt opgelegd

(88) In overweging 121 van het inleidingsbesluit heeft de Commissie vragen bij de reden om de belasting zo ver mogelijk aan het begin van de toeleveringsketen te heffen. In dit verband merkt de Commissie op dat het meer in overeenstemming met het doel van de belasting zou zijn om de heffing te baseren op het gehalte verzadigd vet in het eindproduct.

(89) De Deense autoriteiten bestrijden dit. Door de belasting zo vroeg mogelijk in de toeleveringsketen te heffen, wordt gegarandeerd dat deze zo eenduidig mogelijk is gericht op de primaire bronnen van inname van verzadigd vet en op het verschuiven van de consumentengewoonten naar meer gezonde alternatieven. Dit doel zou niet in dezelfde mate zijn bereikt als er een belasting werd geheven op het verzadigde vet in elke soort van levensmiddelen.

(90) Door de belasting zo vroeg mogelijk en alleen op primaire bronnen van verzadigd vet te heffen, wordt er een stimulans gecreëerd voor de producenten van verwerkte levensmiddelen om de gezondste bestanddelen te gebruiken. In tegenstelling tot het voorlopige standpunt van de Commissie, zou het indruisen tegen de doelstelling om betere voedingsgewoonten te stimuleren als de belasting bijvoorbeeld ook werd geheven op het gehalte verzadigd vet in de groenten van een groentetaart. Alleen het verzadigde vet in de boter en de kaas van de taart zou moeten worden belast om de consumptie van taarten met minder boter en kaas en bijvoorbeeld meer groenten en vetarme zuivelproducten te stimuleren.

(91) Het was inherent aan de doelstellingen van de wet dat alleen het verzadigde vet van de belastbare levensmiddelen aan de belasting zou worden onderworpen en dat bijgevolg de importeur een producentverklaring zou moeten voorleggen met vermelding van het gehalte verzadigd vet aanwezig in de voor de productie gebruikte belastbare levensmiddelen als inherent mechanisme nodig voor de werking en de doeltreffendheid van het belastingstelsel. Het zou niet gemakkelijk zijn om het gehalte verzadigd vet van belastbare levensmiddelen in het verwerkte eindproduct te bepalen.

4.4.2. VERSCHILLENDE BEHANDELING VOOR HANDELAREN EN GEADRESSEERDEN

(92) Denemarken erkent dat de wet is gebaseerd op een systeem dat een onderscheid maakt tussen handelaren en geadresseerden. Hetzelfde onderscheid tussen handelaren en geadresseerden wordt gemaakt in Richtlijn 2008/118/EG van de Raad (48) waarin algemene bepalingen zijn vastgelegd die gelden voor alle producten die volgens het recht van de Unie aan de accijns zijn onderworpen. Dit impliceert dat het entrepot van een handelaar onbelast is en dat van een geadresseerde belast. Dit onderscheid heeft gevolgen gehad voor de structuur van het systeem, het zijn logische consequenties van de belangrijkste en leidende beginselen van het systeem en ze houden geen discriminatie van geadresseerden in noch selectieve voordelen voor handelaren.

(93) Richtlijn 2008/118/EG definieert een handelaar als een “erkend entrepothouder” en bedoelt hiermee “een natuurlijke of rechtspersoon die door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat is gemachtigd om bij de bedrijfsuitoefening accijnsgoederen onder een accijnsschorsingsregeling in een belastingentrepot te produceren, te verwerken, voorhanden te hebben, te ontvangen en te verzenden”; zie artikel 4, lid 1, van de richtlijn. Dit is vergelijkbaar met afdeling 4, artikel 1, cf. afdeling 3, artikel, nr. 1, van de wet.

(94) Verder definieert de Richtlijn 2008/118/EG een geadresseerde als een “geregistreerde geadresseerde” en bedoelt hiermee “een natuurlijke of rechtspersoon die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bestemming, onder de door die autoriteiten vastgestelde voorwaarden, is gemachtigd om bij de bedrijfsuitoefening accijnsgoederen in ontvangst te nemen die vanuit een andere lidstaat onder een accijnsschorsingsregeling worden overgebracht”; zie artikel 4, lid 9, van de richtlijn. Dit is vergelijkbaar met afdeling 4, artikel 3, cf. afdeling 3, artikel 1, nr. 2 en 3, van de wet, en afdeling 10, artikel 1, cf. afdeling 9, artikel 1, nr. 1 en 2, van de wet.

(95) Op grond van de wet zou een onderneming als handelaar belastbare levensmiddelen kunnen produceren, verwerken, opslaan en invoeren uit andere landen, en leveren aan andere handelaren zonder dat de belasting wordt betaald (afdeling 5, artikel 1, van de wet).

(96) Verder zouden importeurs die alleen als tussenpersoon optreden voor de verkoop van belastbare levensmiddelen aan ondernemingen die onder de wet zijn geregistreerd (d.w.z. handelaren en geadresseerden) zich als handelaren kunnen registreren (afdeling 4, artikel 3, van de wet). Deze tussenpersonen zouden belastbare levensmiddelen van andere handelaren kunnen ontvangen en belastbare levensmiddelen van andere landen kunnen invoeren zonder betaling van de belasting (afdeling 5, artikel 2, van de wet). Alle andere importeurs moesten worden geregistreerd als geadresseerden (afdeling 4, artikel 1, van de wet).

(97) Een als handelaar geregistreerde onderneming moest belasting betalen op basis van de geleverde belastbare levensmiddelen (afdeling 7, artikel 1, van de wet). Een als geadresseerde geregistreerde onderneming moest belasting betalen op basis van de ontvangen/ingevoerde belastbare levensmiddelen (afdeling 7, artikel 3, van de wet).

(98) Volgens artikel 7, lid 1, van Richtlijn 2008/118/EG, moet de accijns worden betaald zodra de goederen tot gebruik zijn uitgeslagen. In het algemeen worden goederen tot verbruik uitgeslagen zodra ze zijn onttrokken aan een accijnsschorsingsregeling of zijn ingevoerd zonder dat ze onder een accijnsschorsingsregeling werden geplaatst; zie artikel 7, lid 2, onder a) en d), van de richtlijn.

(99) Goederen worden onttrokken aan een accijnsschorsingsregeling op het tijdstip van ontvangst ervan door de geregistreerde geadresseerde; zie artikel 7, lid 3, onder a) en artikel 17, lid 1, onder a), ii), van Richtlijn 2008/118/EG Dat is vergelijkbaar met afdeling 7, artikel 3, van de wet.

(100) Goederen worden ook onttrokken aan een accijnsschorsingsregeling op het tijdstip van ontvangst ervan op een plaats van rechtstreekse aflevering; zie artikel 7, lid 3, onder c), en artikel 17, lid 2, van Richtlijn 2008/118/EG

(101) Zoals blijkt, passen zowel het systeem van de wet als het systeem van Richtlijn 2008/118/EG een fundamenteel onderscheid toe tussen handelaren en geadresseerden: Het entrepot van een handelaar is onbelast en dat van een geadresseerde belast. Dit fundamentele verschil rechtvaardigt de verschillende behandeling van handelaren en geadresseerden.

(102) Op deze basis betoogt Denemarken dat de maatregelen 5 en 6 moeten worden beschouwd als gerechtvaardigd in het licht van de interne logica, de aard en het beheer van het belastingstelsel (49), en dat deze maatregelen een direct gevolg zijn van de fundamentele en leidende beginselen van het Deense belastingstelsel (50).

5. DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN OVER DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(103) De Commissie ontving in totaal drie inzendingen van belanghebbenden met opmerkingen over het inleidingsbesluit en de mogelijke staatssteunelementen in de Deense vetbelasting.

5.1. OPMERKINGEN VAN LANDBRUG & FØDEVARER F.M.B.A

(104) Bij brief van 20 mei 2015 diende Bech-Bruun Law Firm, vertegenwoordiger van Landbrug & Fødevarer F.M.B.A (hierna: L&F) hun opmerkingen over het inleidingsbesluit in. L&F, of de “Danish Agriculture & Food Council” zoals ze in het Engels worden genoemd, vertegenwoordigt de landbouw- en voedingsindustrie van Denemarken, met inbegrip van de bedrijven, de handel en de landbouwersorganisaties.

(105) L&F betoogt dat het niet belasten van bepaalde producten onder de wet niet leidt tot een “kennelijk willekeurige of vooringenomen bevoordeling van bepaalde ondernemingen”. De belaste producten zijn de primaire bronnen van inname van verzadigd vet in Denemarken en hierdoor onderscheiden ze zich van andere producten.

(106) Bovendien is er volgens L&F geen sprake van concurrentie tussen de belaste producten (vlees, zuivel, alle soorten vet, smeerbare gemengde producten en vervangers voor de voormelde producten) en de niet-belaste producten (eieren, noten, zaden, brood, graan, aardappelen, groenten, fruit, suiker, snoep, supplementen, vitaminen, additieven, vis, voeding met minder dan 2,3 % vet).

5.1.1. DREMPEL VAN 2,3 %

(107) L&F brengt naar voren dat de 2,3 %-drempel de drempel weerspiegelt die is vastgelegd in bijlage XIII van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (51) die de verkoop van melk voor menselijke consumptie binnen de Unie regelt. Consumptiemelk kan alleen de in deze bijlage bepaalde categorieën omvatten (d.w.z. rauwe melk, volle melk, halfvolle melk en magere melk). Volle melk (“sødmælk”) wordt gedefinieerd als melk met een vetgehalte van minimaal 3,5 % (m/m), wat overeenkomt met 2,3 % verzadigd vet. De Deense wetgever heeft dus een drempel gekozen die de gelijke behandeling (niet belasten) inhoudt van alle soorten consumptiemelk die op de Deense markt beschikbaar zijn, d.w.z. volle melk (minstens 3,5 % vet), halfvolle melk (1,5-1,8 % vet) en magere melk (minder dan 0,5 % vet).

(108) Volgens L&F is de 2,3 %-drempel een evenwichtige en niet-discriminerende manier om de doelstellingen van het systeem te verwezenlijken en tegelijk te vermijden dat de concurrentie wordt verstoord.

(109) Het niet belasten van consumptiemelk weerspiegelde de voedingsadviezen die op dat moment in Denemarken van toepassing waren, vooral met betrekking tot zuigelingen en kinderen van zes maanden tot 3 jaar (52).

5.2. OPMERKINGEN VAN MIFU

(110) Bij brief van 20 april 2015 diende […] (*4), vertegenwoordiger van Margarineforeningen (MIFU), hun opmerkingen over het inleidingsbesluit in. MIFU, de Deense “Association of Margarine Manufacturers”, is een organisatie van producenten en importeurs van margarine in Denemarken.

5.2.1. REFERENTIESTELSEL

(111) MIFU is van mening dat het ontwerp van de wet indruist tegen de aangevoerde gezondheidszorgdoelstelling om de globale Deense consumptie van verzadigd vet te verminderen. Volgens MIFU is het niet wetenschappelijk bewezen dat de wet effectief de globale Deense consumptie van verzadigd vet heeft verminderd en ook niet dat de wet op een ander manier de algemene gezondheid van de Deense bevolking heeft verbeterd. MIFU betoogt daarentegen dat de enige economische en gedragsmatige wijziging die de wet heeft teweeggebracht het feit is dat ze heeft geleid tot een belangrijke wijziging van de mate waarin bepaalde levensmiddelen bijdragen aan de globale Deense consumptie van verzadigd vet.

(112) MIFU stelt dat de wet zorgde voor een aanzienlijke daling van de consumptie van belaste levensmiddelen, zoals margarine en boter, dat bijgevolg resulteerde in een daling van de mate waarin deze specifieke belaste levensmiddelen bijdroegen aan de globale Deense consumptie van verzadigd vet. MIFU bewijst in haar standpunt evenwel niet dat de daling van de consumptie van verzadigd vet van de belastbare levensmiddelen, zoals onder meer margarine en boter, leidde tot de afname van de globale Deense consumptie van verzadigd vet en evenmin dat de algemene gezondheid van de Deense bevolking werd verbeterd. Volgens MIFU is het mogelijk dat de daling daarentegen werd tenietgedaan door een equivalente stijging van de consumptie van verzadigd wet aanwezig in niet-belaste of minder belaste levensmiddelen, met als resultaat een stijging van de globale Deense consumptie van verzadigd vet. Zodoende kan de wet eventueel alleen een verschuiving hebben veroorzaakt wat betreft de mate waarin bepaalde bronnen (levensmiddelen) bijdragen aan de globale Deense consumptie van verzadigd vet.

(113) Naast de eerder bij de Commissie ingediende standpunten voert MIFU aan dat deze bevindingen over de effecten van de wet worden ondersteund door onafhankelijke wetenschappelijke studies van de implicaties van de wet en van andere vergelijkbare Europese belastingregelingen voor voeding.

(114) In dat verband verwijst MIFU in het bijzonder naar het verslag “Food taxes and their impact on competiveness in the agri-food sector” (in het Engels) van 17 juli 2014 (53) (ECORYS-verslag), dat was gebaseerd op een studie van de implicaties van Europese belastingregelingen voor voeding, met inbegrip van de Deense wet. MIFU benadrukt dat uit dit verslag blijkt dat belastingen op voeding in het algemeen geacht kunnen worden de consumptie van de belaste producten te verminderen en de samenstelling te wijzigen wat betreft het verminderen van het suiker-, zout- en vetgehalte. De belasting op voeding kan ook resulteren in productvervanging, zowel door een toename van de consumptie van belaste producten van goedkopere merken als van niet-belaste of minder belaste vervangingsproducten. Inzake de vraag of de consumptiewijzigingen resulteren in een verbetering van de volksgezondheid, zegt het verslag dat dit nog uitgebreid wordt besproken en dat het bewijs uit academische literatuur niet afdoend en vaak tegenstrijdig is.

(115) Uit het verslag van ECORYS blijkt verder dat belastingen op voeding leiden tot een toename van de administratieve last en een negatieve impact kunnen hebben op winstgevendheid en werkgelegenheid. Ze kunnen ook impact hebben op de concurrentiepositie van individuele bedrijven.

(116) Wat betreft de specifieke implicaties van de wet, wijst het ECORYS-verslag op een aanzienlijke stijging van de prijzen van de belastbare levensmiddelen en een even belangrijke daling van de consumptie van dezelfde belastbare levensmiddelen. Het verslag noemt ook een duidelijke verschuiving van belaste producten naar minder belaste producten voor wat betreft olijfolie en plantaardige en zaadolie, maar erkent dat dit eveneens kan toe te schrijven zijn aan andere redenen dan het heffen van belasting.

(117) MIFU verwijst verder naar een wetenschappelijke studie van de implicaties van de wet, uitgevoerd in 2013 (kort nadat de wet werd afgeschaft), waaruit bleek dat het niveau van de consumptie van belastbare producten zoals boter, botermengingen, margarine en olie 10-15 % daalde ten gevolge van de invoering van de wet (54). Volgens MIFU toont deze studie aan dat de negatieve impact van de wet op de belastbare levensmiddelen 3 tot 4 keer hoger was dan het door de Deense wetgever beoogde effect in de commentaar bij het wetsontwerp.

(118) MIFU voert aan dat het ECORYS-verslag steunt op een andere studie van de implicaties van de wet, gebaseerd op gegevens voor het hele jaar 2012. Uit deze studie blijkt dat de wet in 2012 onder andere een stijging van de Deense margarineprijzen van 12 % veroorzaakte en tegelijk leidde tot een aanzienlijke daling van de Deense consumptie van margarine en van de inkomsten die werden gegenereerd door de Deense margarine-industrie aangezien de verkoop en het verbruik van margarine daalde met 8,2 %. De boterprijzen stegen met 13 % en de vraag naar of de consumptie van boter daalde bijgevolg met 5,5 % (55). De effectieve daling in 2012 van de consumptie van margarine, namelijk 8,2 %, was meer dan dubbel zo groot dan door de Deense wetgever werd voorzien in de commentaar bij het wetsontwerp.

(119) MIFU is van mening dat de conclusies van het verslag de opvatting verder ondersteunen dat het ontwerp van de wet niet in lijn was met de voorgenomen gezondheidszorgdoelstelling, namelijk het verminderen van de Deense consumptie van verzadigd vet.

(120) MIFU betoogt eveneens dat de heffing op een duidelijk willekeurige of vooringenomen wijze werd uitgedacht en dat de omstreden steunmaatregelen bijgevolg niet kunnen worden gerechtvaardigd door het intrinsieke doel of karakter van het algemene referentiestelsel (de wet).

5.2.2. MAATREGEL 2; BELASTINGVRIJSTELLING VOOR LEVENSMIDDELEN MET EEN HOEVEELHEID VERZADIGD VET KLEINER DAN DE DREMPEL VAN 2,3 % (PARAGRAAF 2.1.8.2 VAN HET INLEIDINGSBESLUIT)

(121) MIFU stelt dat de opzet van de 2,3 %-drempel een openlijke kwestie van industrieel beleid is, aangezien het uitdrukkelijke doel en het expliciete effect ervan bestonden in het bevoordelen van de uitermate invloedrijke Deense zuivelsector. Volgens MIFU werd de drempel doelbewust ontwikkeld om melk vrij te stellen van belasting, want elke belasting op melk zou hebben geleid tot zeer ernstige negatieve financiële gevolgen voor de Deense zuivelsector in het licht van de economische en concurrentiesituatie waarmee de sector werd geconfronteerd op het ogenblik van goedkeuring van de wet.

(122) MIFU betoogt dat het instellen van de 2,3 %-drempel onder de wet een treffend voorbeeld is van een de facto selectieve maatregel die niet kan worden gerechtvaardigd.

5.2.3. VOORNAAMSTE BEGUNSTIGDEN VAN DE WET

(123) MIFU betoogt verder dat de Deense melksector de hoofdbegunstigde was van de feitelijke vrijstelling in de vorm van gederfde belastingen, waardoor vervolgens de kosten werden verminderd die deze ondernemingen anders zouden hebben moeten dragen. Ten gevolge van de wet daalde de vraag naar de belastbare levensmiddelen opgenomen in de wet en daalden dus ook de inkomsten (de casestudies toonden een daling van 5,5-15 % (56)). Ter vergelijking, melk werd niet belast en ondervond geen daling van de vraag in de periode waarin de wet van kracht was. Het Deense verbruik van consumptiemelk (57) steeg daarentegen lichtjes in 2012 in vergelijking met het niveau van 2011, terwijl er in 2012 een consumptieniveau werd bereikt dat virtueel gelijk was aan dat van 2010 (58).

(124) MIFU beweert verder dat geen enkele “expert” ooit heeft aanbevolen om melk vrij te stellen van belasting onder de wet. Zelfs de “Preventiecommissie” van de Deense overheid raadde aan om ook melk te belasten. Volgens MIFU ondersteunde het voedingsadvies van de Deense dienst voor veterinaire zaken en levensmiddelen in verband met het drinken van consumptiemelk door kleine kinderen geenszins de vrijstelling resulterend uit de 2,3 %-drempel, maar werd enkel gebruikt als argument om melk vrij te stellen van belasting.

(125) MIFU betoogt verder dat het in ieder geval inconsistent en disproportioneel was om melk als dusdanig vrij te stellen van belasting onder de wet enkel voor de vermeende doeleinden om te voldoen aan de eventuele melkbehoeften van heel jonge kinderen. Volgens MIFU had deze doelstelling op een betere en minder verstorende manier kunnen worden bereikt bijvoorbeeld met traditionele regelgeving, marktgebaseerde instrumenten, zelfregulering door de industrie, informatie en voorlichting of belastingteruggave aan gezinnen met kleine kinderen en aan kleuterscholen.

(126) Daarnaast voert MIFU aan dat de vrijstelling van melk niet alleen het verbruik van consumptiemelk bevorderde in concurrentie met andere substitueerbare drankbronnen, maar ook het gebruik van melk voor industriële toepassingen stimuleerde als ingrediënt in andere levensmiddelen in plaats van belastbare bestanddelen.

(127) MIFU besluit dus dat de Deense melksector de hoofdbegunstigde was van de feitelijke vrijstelling en dat geen andere entiteit zo sterk van deze vrijstelling profiteerde als Arla.

5.3. OPMERKINGEN VAN ARLA FOODS

(128) Bij brief aan de Commissie van 7 juni 2016 diende […] (*5), vertegenwoordiger van Arla, hun opmerkingen over het inleidingsbesluit in. Arla Foods is de grootste Europese zuivelgroep en is coöperatief bezit van Deense en Zweedse melkproducenten. De Arla-groep verwerkt meer dan 90 % van de Deense melk.

(129) In deze brief stelt Arla dat het doel van de belasting op verzadigd vet bestond in het stimuleren van betere eetgewoonten om zo de gezondheid van de Deense bevolking te verbeteren en de levensverwachting te doen stijgen. Verder betoogt Arla dat om dit algemene doel te bereiken de doelstellingen van deze indirecte belasting niet alleen bestonden in het belasten van alle levensmiddelen met verzadigd vet als bestanddeel, maar ook in het sturen van de bevolking in de richting van levensmiddelen met lagere gehaltes verzadigd vet zonder hierbij de inname te verminderen van gezonde en noodzakelijke levensmiddelen die andere voedingsstoffen bevatten. Een eetpatroon zonder verzadigd vet is niet de bedoeling van de belasting, aangezien heel wat producten met verzadigd vet ook noodzakelijke levensmiddelen zijn.

(130) Arla argumenteert verder dat de 2,3 %-drempel voor de belasting niet selectief is, aangezien de levensmiddelen met minder dan 2,3 % verzadigd vet zich in een andere feitelijke en juridische situatie bevinden in het licht van de doelstellingen van de belasting op verzadigd vet, in vergelijking met producten die meer verzadigd vet bevatten. Het uitsluitend belasten van producten met meer dan 2,3 % draagt bij tot het verwezenlijken van de doelstellingen van de belasting.

(131) Arla gaat verder met toe te lichten hoe de 2,3 %-drempel was gebaseerd op de officiële voedingsadviezen inzake consumptiemelk op het ogenblik dat de wet werd ingevoerd. Arla geeft ook nog een lijst van de voordelen van melk. Tot slot voert Arla aan dat er geen concurrentieverhouding bestaat tussen consumptiemelk en andere producten.

6. VERSLAG VAN ECORYS

(132) Het verslag “Food taxes and their impact on competitiveness in the agri-food sector” (in het Engels) was het resultaat van een studie die werd aangevraagd door de Europese Commissie, DG Ondernemingen en industrie. De studie werd uitgevoerd in 2013-2014 door het “ECSIP Consortium” (European Competitiveness and Sustainable Industrial Policy Consortium). Het consortium werd geleid door Ecorys Nederland en de andere leden waren: Cambridge Econometrics, Danish Technological Institute, Euromonitor, IDEA Consult, IFO Institute en WiiW, en ook een groep van gespecialiseerde onderaannemers en individuen. Het verslag bestudeerde het effect van niet-geharmoniseerde belastingen op het concurrentievermogen van de agrovoedingsindustrie. De studie omvatte een analyse van de Deense belasting op verzadigd vet. Volgens het ECORYS-verslag (zie overweging 123) zijn er aanwijzingen dat de belasting op verzadigd vet haar voornaamste doel heeft bereikt, namelijk het beïnvloeden van het aankoopgedrag, en dat ze heeft geholpen bij het verlagen van andere belastingen, maar dat gebeurde dan wel met aanzienlijke administratieve kosten voor de betrokken ondernemingen.

(133) In het ECORYS-verslag zat de econometrische analyse “The Danish tax on saturated fat — short run effects on consumption, substitution patterns and consumer prices of fats” (in het Engels) (59). Volgens deze analyse heeft de invoering van een belasting op verzadigd vet in levensmiddelen invloed gehad op de markt voor de betrokken producten, aangezien het consumptieniveau van verzadigd vet daalde met 10-15 %. Maar door de relatief korte periode waarin de belasting van kracht was (negen maanden, gecorrigeerd voor seizoensgebonden effecten), is uiterste voorzichtigheid geboden bij de interpretatie van deze bevindingen vanuit een langetermijnperspectief. Economische argumenten doen een gedragsverandering op lange termijn vermoeden, evenals een vermindering van het vetverbruik, zowel voor de consumenten als voor de fabrikanten, bijvoorbeeld door herformulering van de producten naar levensmiddelen met een lager gehalte verzadigd vet enz. Naast de afname van het vetverbruik vond de studie ook bewijzen voor productvervanging en stelde zo vast dat de consumenten minder boter gingen kopen, maar wel meer margarine en gemengde producten (60). Het substitutie-effect aangaande producten met minder verzadigd vet werd niet rechtstreeks geanalyseerd. Het substitutie-effect kan de rechtstreekse stimulerende werking van de belasting versterken (als de vervangingsproducten gezonder zijn) of ondermijnen (als de vervangingsproducten bijvoorbeeld veel suiker bevatten) (61).

(134) Tegelijk werden de door de belasting opgelegde administratiekosten aanzienlijk geacht voor de ondernemingen. Geraamd werd dat de belasting de ondernemingen in de klein- en groothandelssector zowat 200 miljoen DKK (62) (ongeveer 27 miljoen EUR) zou hebben gekost.

(135) De Deense Kamer van Koophandel vroeg aan 99 van haar leden (vooral kleinhandelsorganisaties) of ze hadden opgemerkt dat de belasting op verzadigd vet de consumenten naar gezondere producten had doen grijpen. Slechts 12 % van de leden merkt deze ontwikkeling op (63), wat doet vermoeden dat het substitutie-effect de stimulerende werking van de belasting heeft ondermijnd, maar tot nog toe is er geen wetenschappelijke analyse die dit kan ondersteunen.

7. BEOORDELING VAN DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN

(136) Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU, zijn steunmaatregelen van de lidstaten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(137) Om als steun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet een maatregel bijgevolg aan elk van de volgende voorwaarden voldoen: (i) de maatregel is toerekenbaar aan de staat en wordt met staatsmiddelen bekostigd, (ii) de maatregel levert een onderneming een economisch voordeel op, (iii) dat voordeel is selectief, en (iv) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

(138) In het inleidingsbesluit luidde het voorlopige standpunt van de Commissie dat de maatregelen 1-3 en de maatregelen 5-6 alle kenmerken van staatssteun hadden. Wat betreft maatregel 4, was de Commissie van mening dat deze geen staatssteun was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(139) Tijdens de formele onderzoeksprocedure ontving de Commissie bedenkingen en opmerkingen van Denemarken en meerdere belanghebbenden. Wat betreft maatregel 4, is er uit de formele onderzoeksprocedure geen informatie naar voren gekomen die een conclusie verschillend van deze opgenomen in het inleidingsbesluit noodzakelijk zou maken. Vandaar dat de Commissie met betrekking tot maatregel 4 het standpunt aanneemt dat deze vrijstelling niet selectief is, aangezien ze verband houdt met producten waarvan de juridische en feitelijke situatie niet kan worden vergeleken met deze van de aan de belasting onderworpen producten. Namelijk de doelstellingen van de belasting (overweging 166) met betrekking tot het verbeteren van de gezondheid en de eetgewoonten van de bevolking en vanuit dit perspectief is er geen vergelijking mogelijk met de producten die niet bestemd zijn voor menselijke consumptie. Om die reden is maatregel 4 geen staatssteun.

(140) Wat betreft de maatregelen 1-3, 5 en 6, betogen Denemarken en belanghebbenden dat deze niet alle kenmerken van staatssteun hebben. Denemarken verstrekte informatie over de wettelijke, administratieve en feitelijke aspecten van de maatregelen, die een nieuwe analyse van de aanwezigheid van staatssteun nodig maakt voor deze maatregelen.

7.1. VOORDELEN VOOR ONDERNEMINGEN

(141) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden — d.w.z. zonder overheidsingrijpen — niet had kunnen verkrijgen.

(142) Bij het bepalen of er een economisch voordeel aan de onderneming wordt verleend, is de precieze vorm van de maatregel niet van belang. Niet alleen het verlenen van positieve economische voordelen is relevant voor het begrip “staatssteun”, maar ook het verlichten van economische lasten (zoals belastingen) kan een voordeel zijn. Dit laatste is een ruime categorie die iedere verlichting van lasten omvat die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken (64). Het omvat alle situaties waarin marktdeelnemers worden bevrijd van de inherente kosten van hun economische activiteiten. Hierbij gaat het met name om situaties waarin bepaalde marktdeelnemers de kosten die gelden voor andere vergelijkbare marktdeelnemers binnen een bepaalde rechtsorde, niet moeten dragen.

(143) In dat verband kan het feit dat bepaalde producten niet waren onderworpen aan de belasting op verzadigd vet, een voordeel betekenen voor hun producenten. Dit betekent dat deze producten en de producenten ervan, zijnde ondernemingen die goederen op de markt leveren, een economisch voordeel kunnen genieten in de vorm van vrijstelling van de belastingdruk die mogelijk voortvloeit uit de belasting.

(144) De vraag of de belastingdruk voortvloeiend uit de belasting op verzadigd vet een “normale kost” is die elk product moet dragen of een “last die normaliter op het budget van een onderneming drukt”, komt neer op de beoordeling van de vergelijkbaarheid van de producten in het licht van de doelstelling van de heffing. Dat zal worden behandeld in het selectiviteitsgedeelte van dit besluit (zie verder).

7.2. DE AANWEZIGHEID VAN STAATSMIDDELEN EN DE TOEREKENBAARHEID AAN DE STAAT

(145) Alleen voordelen die rechtstreeks of onrechtstreeks met staatsmiddelen worden bekostigd en die zijn gebaseerd op een besluit dat aan de staat kan worden toegerekend, kunnen als staatssteun worden beschouwd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (65). Het afzien van inkomsten die anders aan de staat zouden zijn betaald, vormt een overdracht van staatsmiddelen (66).

(146) Alle maatregelen, zoals opgesomd in overweging 27 van dit besluit, waren het resultaat van een wetgevingshandeling die werd aangenomen door het Deense Parlement (Folketinget) en waren als dusdanig toerekenbaar aan de Deense staat.

(147) Wat betreft de maatregelen 1-3 en 6, voldoet daarnaast een “tekort” aan belastinginkomsten als gevolg van door de lidstaat toegekende vrijstellingen of belastingverminderingen aan de eis inzake aanwending van staatsmiddelen van artikel 107, lid 1, VWEU (67).

(148) Wat betreft maatregel 5, werd evenwel niet voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, i.e. de aanwezigheid van staatsmiddelen. Het is niet voldoende dat een lidstaat een last oplegt aan sommige producenten en niet aan andere producenten, of deze vrijstelt van een dergelijke last om de maatregelen aan te merken als staatssteun (68). Het voordeel dat binnenlandse producenten van belastbare producten zouden hebben gehad ingevolge de grotere administratieve last en de daaruit resulterende extra kosten voor importeurs/producenten van buitenlandse goederen door de dekkingsbelasting is uitsluitend te wijten aan het feit dat de belasting zeer vroeg in de productieketen werd geheven, maar leidde er niet toe dat Denemarken belastinginkomsten misliep waarop het anders wettelijk recht had (zie overweging 87). Dit zou alleen geleid kunnen hebben tot een stijging van de totale kosten van de ingevoerde belastbare producten. De Commissie is het zodoende eens met Denemarken dat een toename van de administratieve last en de daaruit voortvloeiende extra kosten voor importeurs in maatregel 5 geen overdracht van staatsmiddelen inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie overweging 87). Het is niet nodig om na te gaan of de andere voorwaarden van staatssteun vervuld zijn voor deze maatregel.

(149) Op grond daarvan komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 5 geen staatssteun is krachtens artikel 107, lid 1, VWEU.

7.3. VERVALSING VAN DE MEDEDINGING EN BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER

(150) Doorgaans kan tot het bestaan van een vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag worden geconcludeerd wanneer de staat een financieel voordeel verleent aan een onderneming in een geliberaliseerde sector waar er concurrentie is of zou kunnen zijn (69). De rechterlijke instanties van de Unie hebben ook geoordeeld dat “wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de Unie versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed” (70).

(151) De productie van de producten in de onderhavige zaak gebeurt in een geliberaliseerde sector. Grensoverschrijdende handel is met betrekking tot deze producten belangrijk. Gelijk welk selectief voordeel voor sommige van deze producten zou dus de concurrentie en de grensoverschrijdende handel ongunstig kunnen beïnvloeden.

7.4. SELECTIVITEIT

(152) Om binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, van het Verdrag te vallen, moet een maatregel “bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen begunstigen”. Dit betekent dat niet alle maatregelen die marktdeelnemers begunstigen onder het begrip “steun” vallen, maar alleen de maatregelen waarmee een selectief voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen, categorieën van ondernemingen of bepaalde economische sectoren.

(153) Om de selectiviteit van een maatregel te bepalen heeft het Hof van Justitie als meermaals een tweestaps- of driestapsanalyse toegepast. Bij de tweestapsmethode moet eerst worden bekeken of bepaalde ondernemingen een voordeel hebben genoten in vergelijking met andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden; en vervolgens wordt nagegaan of het onderscheid kan worden gerechtvaardigd doordat het voortkomt uit de aard van de algemene structuur van het systeem waarvan dit deel uitmaakt (71).

(154) Bij de driestapsanalyse daarentegen: (72) — moet in de eerste plaats worden bepaald wat het referentiestelsel is; — wordt in de tweede stap nagegaan of de maatregel afwijkt van het referentiestelsel, voor zover deze een onderscheid maakt tussen marktdeelnemers die zich, in het licht van de aan het stelsel inherente doelstellingen, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Indien de betrokken maatregel niet afwijkt van het referentiestelsel, is deze niet selectief; — als dat echter wel het geval is (en deze dus prima facie selectief is), dient in de derde stap te worden bekeken of de afwijking wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het referentiestelsel. Als een prima facie selectieve maatregel wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het systeem, kan deze niet als selectief worden beschouwd.

(155) Voor belastingregelingen heeft het Hof van Justitie bepaald dat de selectiviteit van de maatregel in beginsel moet worden beoordeeld aan de hand van een driestapsanalyse (73). In werkelijkheid is het verschil tussen de twee benaderingen eerder academisch. Bij de driestapsbenadering wordt de eerste stap opgesplitst in twee afzonderlijke stappen. In beide gevallen moet het passende referentiekader worden bepaald (74).

(156) Volgens het Gibraltar (75)-arrest is het bepalen van de ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden essentieel voor het vastleggen van het passende referentiekader. Uit de jurisprudentie volgt derhalve dat deze beoordeling voortvloeit uit het doel van de betrokken maatregel (76) en meer algemeen de doelstellingen die worden nagestreefd door het systeem waarvan de maatregel deel uitmaakt (77). Op deze manier bekeken, bestaat de selectiviteitsanalyse niet enkel in het bepalen van het al dan niet afwijken van een specifieke maatregel van een specifiek referentiekader, maar vooral in het nagaan of één of meerdere ondernemingen een voordeel heeft/hebben genoten ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden (78).

(157) In het kader van het onderhavige besluit wordt de selectiviteit van de maatregelen beoordeeld door middel van de driestapsanalyse, zoals beschreven in overweging 154.

7.4.1. REFERENTIESTELSEL

(158) Het referentiestelsel vormt het ijkpunt waaraan de selectiviteit van een maatregel wordt getoetst. Het bestaat uit een samenhangend geheel van regels die op grond van objectieve criteria algemeen van toepassing zijn op alle ondernemingen die vallen binnen de werkingssfeer van de doelstellingen van dat stelsel.

(159) In het geval van belastingen is het referentiestelsel normaliter gebaseerd op elementen als de belastinggrondslag, de belastingplichtigen, de belastbare feiten en de belastingtarieven. Hetzelfde geldt voor (op zichzelf staande) bestemmingsheffingen, zoals heffingen op bepaalde producten of activiteiten met een negatief effect op het milieu of de gezondheid, die niet echt een onderdeel zijn van een ruimere belastingregeling. Daardoor, en aangenomen dat de grenzen van de heffing niet op een duidelijk willekeurige of vooringenomen wijze zijn vastgelegd (79) — ter bevordering van bepaalde producten of activiteiten die zich in een vergelijkbare situatie bevinden ten aanzien van de onderliggende logica van de betreffende heffing —, is het referentiestelsel in beginsel de heffing zelf. Het doel van het opleggen van een belasting of een heffing kan evenwel verband houden met aanvullende doelstellingen (zoals gezondheid, milieu, stadsplanning enz.) die verder gaan dan de louter fiscale en die ook moeten worden beoordeeld bij het bepalen van het globale referentiestelsel voor een dergelijke maatregel.

(160) Overeenkomstig de jurisprudentie (80) moeten de intrinsieke doelstellingen of de interne logica van een maatregel worden bepaald en mag de beoordeling van de selectiviteit (discriminatie) enkel gebeuren op basis van dergelijke doelstellingen, niet op basis van vreemde overwegingen. Derhalve kunnen gezondheidsdoelstellingen (of soortgelijke doelstellingen op milieugebied (81)) de uitsluiting van andere selectieve maatregelen van het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU, niet rechtvaardigen. Maar als vaststaat dat een dergelijke doelstelling of zelfs meerdere doelstellingen (zoals gezondheid, milieu, stadsplanning enz.) behoort/behoren tot de interne logica (intrinsieke doelstellingen) van de belasting en van het stelsel waarvan deze deel uitmaakt, wordt het mogelijk voor een lidstaat om deze doelstellingen op elkaar af te stemmen en tegelijk te garanderen dat ermee rekening wordt gehouden (82). Het resultaat van een dergelijke afstemming en gelijktijdige toepassing van doelstellingen kan zijn dat, ondanks het feit dat vanuit het standpunt van één doelstelling het kennelijk om discriminatie gaat, zo een onderscheid kan worden gerechtvaardigd (of de ondernemingen bevinden zich niet in een vergelijkbare situatie) vanuit het standpunt van een andere, evenzeer toepasselijke doelstelling. Maar het aanvoeren van meerdere doelstellingen mag niet leiden tot willekeurige discriminatie, en de rechtvaardiging van vrijstelling van belasting (of lagere belasting) moet verband houden met de vooraf bepaalde intrinsieke doelstellingen van de maatregel en moet consistent worden toegepast en blijken uit de methode voor heffing van de belasting.

(161) Of er nu i) sprake is van prima facie discriminatie vanuit het standpunt van één doelstelling en dit later wordt gerechtvaardigd vanuit het standpunt van alle toegepaste doelstellingen samen, of ii) geen discriminatie wordt vastgesteld omdat de ondernemingen zich niet in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden ingevolge de gecombineerde toepassing van meerdere doelstellingen, geeft dit uiteindelijk hetzelfde resultaat, namelijk het ontbreken van selectiviteit. Duidelijkheidshalve volgt de Commissie in onderhavig geval de eerste van de twee manieren om de beoordeling uit te voeren. Bijgevolg wordt de doelstelling van een verminderde inname van verzadigd vet als startpunt genomen, aangezien deze doelstelling resulteert uit de technische kenmerken van de belasting, namelijk het door de belasting gedekte onderwerp of belastbare feit (83). Elke afwijking van de logica met betrekking tot deze doelstelling wordt genoteerd als prima facie discriminatie (overweging 168-171), die kan worden gerechtvaardigd op basis van de aard en de logica van het globale stelsel, met inbegrip van alle toepasselijke doelstellingen. Maar deze voorstellingswijze laat het bestaan van alle intrinsieke doelstellingen gevolgd door de maatregel onverlet, evenals de prioriteitsvolgorde die de lidstaat ervoor heeft vastgelegd.

(162) Wat betreft de te onderzoeken maatregelen, wordt het referentiestelsel in het inleidingsbesluit, overweging 80, gedefinieerd als: “In dit geval is het referentiestelsel het Deense belastingstelsel, en in het bijzonder de regels inzake de belasting op verzadigd vet in levensmiddelen. Zoals hiervoor beschreven (overweging 17 en volgende) zijn de producten die verzadigd vet bevatten in beginsel onderworpen aan de belasting op verzadigd vet. Overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de wet geldt een belasting van 16 DKK per kg verzadigd vet in de respectieve levensmiddelen.” Uitgaande van de informatie verstrekt door de Deense autoriteiten en op basis van ingediende verklaringen van derden moet de Commissie dit referentiestelsel aanpassen om alle intrinsieke doelstellingen van de maatregel erin te kunnen opnemen, zie overweging 166.

(163) De Deense autoriteiten hebben in hun opmerkingen bij het inleidingsbesluit (zie overweging 56 en volgende van dit besluit) bezwaar gemaakt tegen de door de Commissie aangevoerde definitie van het referentiestelsel. Denemarken redeneert dat het referentiestelsel moet worden bepaald door de intrinsieke doelstellingen van de belasting. Volgens de Deense autoriteiten waren de door de belasting op verzadigd vet nagestreefde doelstellingen de volgende: betere eetgewoonten stimuleren en de gezondheid van de Deense bevolking verbeteren door een belasting te heffen op de primaire bronnen van inname van verzadigd vet in Denemarken, en hierbij rekening te houden met de officiële voedingsrichtsnoeren.

(164) De Commissie stelt vast dat de opmerkingen bij de wet die werden voorbereid voor de eerste lezing van de wet in het Deense parlement enkel het volgende vermelden: “het doel van de wet bestaat in het bevorderen van betere eetgewoonten en bijgevolg het verbeteren van de gezondheid van de bevolking” en dat “dit wordt gerealiseerd door het verminderen van de inname van verzadigd via een belasting van 16 DKK per kg verzadigd vet in de specifieke producten […]”.

(165) Terwijl er in de opmerkingen bij de wet geen sprake is van primaire bronnen, verwijzen ze toch naar voedingsadviezen die bepalen dat vet moet deel uitmaken van de dagelijkse voeding en dat het beter is om onverzadigd dan verzadigd vet te consumeren. Verder stellen de opmerkingen bij de wet dat de belasting een aanzienlijk deel van de normale levensmiddelen moet dekken om het meeste effect te hebben op de consumptie, maar tegelijk zo eenvoudig mogelijk moet zijn en zo vroeg mogelijk in de productieketen moet worden geheven om het aantal ondernemingen dat wordt getroffen door de administratieve last van de belasting (registratie, aangifte, betaling) te beperken.

(166) Tot slot begrijpt de Commissie het referentiekader (dat het onderwerp bepaalt of het belastbare feit gedekt door deze belasting (84)) als volgt: de belasting richtte zich op het gehalte verzadigd vet en werd geheven op het gewicht verzadigd vet in de onder artikel 1 van de wet vermelde levensmiddelen als het gehalte verzadigd vet van het levensmiddel meer bedroeg dan 2,3 % van het gewicht van het product (overweging 15). De belasting werd forfaitair vastgelegd op 16 DKK per kg verzadigd vet aanwezig in het respectieve levensmiddel (artikel 2 van de wet, overweging 16). Artikel 3 van de wet definieerde de marktdeelnemers die gehouden waren aan de betaling van de belasting (overweging 17). Deze belasting werd geheven om de volgende doelstellingen te halen (intrinsieke doelstellingen): — een vermindering van de inname van verzadigd vet in de hand werken en de consumptie verschuiven van producten met een hoger gehalte verzadigd vet naar producten met een lager gehalte verzadigd vet; — en hierbij rekening houden met de officiële voedingsadviezen en de economische en administratieve doeltreffendheid.

(167) De Commissie merkt op dat de door de belasting nagestreefde doelstellingen hoofdzakelijk verband houden met de volksgezondheid (met inbegrip van betere eetgewoonten) en dat het in deze context toegestaan is om met dezelfde maatregel tegelijk meerdere doelstellingen op het gebied van volksgezondheid te beogen.

(168) Bijgevolg ligt de nadruk bij de belasting (en bij haar belastbaar feit) op het belasten van het gewicht van verzadigd vet in de levensmiddelen, zonder daarbij andere doelstellingen inzake gezondheid en eetgewoonten (zoals vermeld in bovenstaande overweging 166) uit het oog te verliezen.

(169) Volgens de logica van de doelstelling in verband met het verzadigde vet, zou elk product dat verzadigd vet bevat zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met deze van de producten die aan de belasting zijn onderworpen (prima facie selectiviteit). Het gehalte verzadigd vet moet dus de benchmark zijn om te bepalen of er prima facie discriminatie is als gevolg van het niet belasten van bepaalde producten. Zoals hierna wordt onderzocht, is het evenwel mogelijk om vrijstellingen ten aanzien van andere doelstellingen op het vlak van gezondheid en eetgewoonten — eerder uitgelegd en samengevat in overweging 166 — die bij het uitdenken van de belasting werden nagestreefd, te rechtvaardigen volgens de logica van het stelsel dat het verbeteren van de volksgezondheid beoogt. Andere uitgangspunten voor een mogelijke rechtvaardiging inherent aan het belastingstelsel kunnen bijvoorbeeld zijn: de noodzaak om fraude of belastingontduiking te bestrijden, administratieve beheersbaarheid, het principe van belastingneutraliteit of de noodzaak om dubbele belasting te vermijden (overweging 176).

(170) Het lijkt er niet op dat de belasting werd ontworpen op een duidelijk willekeurige en vooringenomen manier ten gunste van bepaalde producten of activiteiten die zich in een vergelijkbare situatie bevinden met betrekking tot de onderliggende logica van de belasting in kwestie (85). Het globale ontwerp van de belasting is gerechtvaardigd, rekening houdend met alle intrinsieke doelstellingen die worden nagestreefd.

(171) De Commissie oordeelt dat het referentiestelsel prima facie alle producten met verzadigd vet moet bevatten — d.w.z. ook de producten waarop de belasting niet wordt geheven — en onderzoekt of het niet belasten van die andere producten kan worden gerechtvaardigd binnen de logica van het referentiestelsel en rekening houdend met alle doelstellingen ervan.

7.4.2. AFWIJKING VAN HET REFERENTIESTELSEL (PRIMA FACIE SELECTIVITEIT)

(172) In een tweede fase moet worden onderzocht of het niet belasten van bepaalde producten kan worden beschouwd als een afwijking van het referentiestelsel.

(173) Zoals eerder aangehaald, zou volgens de logica van de doelstelling in verband met het verminderen van het verbruik van verzadigd vet, elk product dat verzadigd vet bevat zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met deze van de producten die aan de belasting zijn onderworpen. Het uitsluiten van producten van het toepassingsgebied van de belasting zou derhalve prima facie selectief zijn.

(174) In het licht van de doelstelling in verband met het belasten van producten die verzadigd vet bevatten, zouden de volgende producten (met verzadigd vet) zich in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met de producten die onder de belasting vallen en lijkt het niet belasten ervan prima facie selectief, zoals vastgesteld in overweging 86 van het inleidingsbesluit: — Maatregel 1: Het weglaten van bepaalde levensmiddelen uit de lijst van levensmiddelen in artikel 1 van de wet waarop een belasting werd geheven, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.1 van het inleidingsbesluit. — Maatregel 2: Het niet belasten van levensmiddelen met een hoeveelheid verzadigd vet kleiner dan de drempel van 2,3 %, gedetailleerd beschreven in deel 2.1.8.2 van het inleidingsbesluit. — Maatregel 3: Belastingvrijstelling voor ondernemingen met een jaaromzet aan belastbare levensmiddelen van in totaal 50 000 DKK of minder, gedetailleerd beschreven in paragraaf 2.1.8.3 van het inleidingsbesluit.

(175) De Commissie zal opnieuw onderzoeken of de uitsluitingen en vrijstellingen waarover twijfel bestond in het inleidingsbesluit gerechtvaardigd zijn in het licht van de doelstellingen van de wet.

7.4.3 GERECHTVAARDIGD DOOR DE LOGICA VAN HET BELASTINGSTELSEL

(176) Als een maatregel prima facie selectief is, moet in een derde fase worden nagegaan of deze afwijking kan worden gerechtvaardigd door de logica van het stelsel. Dit is het geval wanneer een maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van het referentiestelsel voortvloeit of resulteert uit inherente mechanismen die noodzakelijk zijn voor het functioneren en de doeltreffendheid van het stelsel (86). Daarentegen kunnen externe beleidsdoelstellingen die vreemd zijn aan het stelsel, niet worden ingeroepen (87). Een mogelijke rechtvaardigingsgrond zou bijvoorbeeld kunnen zijn de noodzaak om fraude of belastingontwijking te bestrijden, de noodzaak om met bijzondere boekhoudkundige vereisten rekening te houden, de administratieve beheersbaarheid, het beginsel van de belastingneutraliteit (88), het progressieve karakter van de inkomstenbelasting en de herverdelende functie ervan, de noodzaak om een dubbele belasting te vermijden (89), en de doelstelling van het optimaliseren van de invordering van belastingschulden. Daarnaast heeft de Commissie het nastreven van meerdere gezondheidsdoelstellingen erkend als geldige grond voor dergelijke afwijkingen (90) (91).

7.4.3.1. Maatregel 1

(177) De maatregelen 1 en 2 betreffen de belastingvrijstelling van levensmiddelen die niet vermeld staan in artikel 1 van de wet. Maatregel 2 wordt hierna apart beoordeeld, maar beide maatregelen hebben betrekking op de toepassing van diverse criteria (overweging 181) voor het bepalen van de belastbare producten in artikel 1 van de wet, de zogenaamde primaire bronnen van verzadigd vet. De klager haalt aan dat bepaalde levensmiddelen werden vrijgesteld van belasting, terwijl dit niet gebeurde voor andere, hoewel ze in dezelfde mate bijdragen aan de consumptie van verzadigd vet. De klager legde vooral de nadruk op het onderscheid tussen vis, eieren en gevogelte. Vis en eieren werden niet belast en kip wel, ook al droegen ze alle drie in dezelfde mate bij aan de consumptie van verzadigd vet (zie overweging 52 van het inleidingsbesluit).

(178) In overweging 30 van het inleidingsbesluit vermeldde de Commissie de belangrijkste producten die niet werden belast omdat ze niet opgenomen waren in artikel 1 van de wet. Het voorlopige oordeel van de Commissie was dat belaste en niet-belaste producten zich in een gelijkaardige feitelijke en juridische situatie bevonden in het licht van de intrinsieke doelstelling van het referentiestelsel en dat de uitsluiting van producten van artikel 1 (i-vii) van de wet staatssteun vormde voor de producenten van alle producten die niet onder deze bepalingen vielen. Er werd aan Denemarken gevraagd om te zorgen voor bijkomende rechtvaardiging voor de uitsluitingen indien de Commissie deze zou willen aanvaarden.

(179) Uitgaande van de informatie verstrekt door de Deense autoriteiten en op basis van de door derde partijen ingediende bedenkingen is de Commissie van mening dat er redenen zijn om af te wijken van haar voorlopige oordeel in het inleidingsbesluit met betrekking tot maatregel 1.

(180) Hoewel het niet belasten van voedingsmiddelen (bedoeld voor menselijke consumptie) met verzadigd vet prima facie selectief is, kunnen dergelijke vrijstellingen volgens de algemene logica van het stelsel worden gerechtvaardigd als ze ernaar streven de gezondheid te verbeteren en betere eetgewoonten te stimuleren (de intrinsieke doelstellingen van de wet), zoals uiteengezet in overweging 31.

(181) In dit geval hebben de Deense autoriteiten een lijst van te belasten voedingsmiddelen opgesteld, uitgaande van vijf criteria: i) toepassing van de 2,3 %-drempel die in maatregel 2 wordt beoordeeld; ii) de verbruikte hoeveelheden van het product, en iii) het werkelijke aandeel van verzadigd vet in het product (overweging 38); iv) zonder in te druisen tegen de officiële voedingsrichtsnoeren (overweging 37), en v) door ervoor te zorgen dat de nauw verwante vervangingsmiddelen voor de primaire bronnen van verzadigd vet ook worden belast (overweging 44). Het was dus niet de bedoeling van de belasting om alle consumptie van verzadigd vet te bannen, maar eerder om de primaire bronnen aan te pakken, d.w.z. producten met een hoog gehalte verzadigd vet die relatief vaak worden geconsumeerd, en zo de inname van verzadigd vet te verminderen en de consument te stimuleren om levensmiddelen te kopen die gezonder zijn, zonder hierbij in te druisen tegen de officiële voedingsrichtsnoeren en door erop te letten dat de nauw verwante vervangingsmiddelen van de primaire bronnen van verzadigd vet ook worden belast.

7.4.3.1.1. Producten vrijgesteld van belasting, voornamelijk door de lage geconsumeerde hoeveelheden van het product of het lage werkelijke gehalte verzadigd vet in het product

(182) Zoals gesteld in overweging 46 werden de levensmiddelen met een bijdrage van 1 % of minder aan de totale inname van verzadigde vetten (zoals vis, eieren, noten en zaden) niet beschouwd als primaire bronnen voor inname van verzadigd vet. Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de hoeveelheden die in het algemeen van dit product werden verbruikt door de bevolking laag waren of dat het werkelijke aandeel verzadigd vet in het product laag was. Terwijl er voor de belastingvrijstelling van vis ook redenen waren die verband hielden met de nationale voedingsrichtsnoeren (overweging 197), was de belangrijkste reden voor het niet belasten van eieren (92), noten en zaden hun lage bijdrage aan de totale inname van verzadigd vet in Denemarken.

(183) Wat betreft vis en eieren, moet er worden opgemerkt dat deze producten met hun schamele bijdrage van 1 % (individueel) aan de consumptie van verzadigd wet niet worden beschouwd als primaire bronnen van verzadigd vet, overeenkomstig de intentie van de Deense wetgever. Het uitsluiten van vis en eieren van het toepassingsgebied van de belasting was dan ook logisch. Gevogelte wordt gedefinieerd als vlees in de nomenclatuur en volgens Richtlijn 2000/13/EG (zie overweging 42). Aangezien gevogelte wordt beschouwd als een soort vlees, en dus als primaire bron van verzadigd vet, was het logisch en gerechtvaardigd dat dit werd opgenomen in het toepassingsgebied van artikel 1(i) van de wet. Wat betreft noten en zaden, vermeldt overweging 46 hun kleine bijdrage aan de inname van verzadigd vet.

(184) Zoals beschreven in bovenstaande paragraaf 4.1.3 werden de van heffing vrijgestelde producten niet gekwalificeerd als primaire bronnen van inname van verzadigd vet in Denemarken, en ook niet als rechtstreekse vervangingsmiddelen van belaste producten in overeenkomst met artikel 1(vii) van de wet.

(185) Er wordt aan herinnerd dat het verzadigde vet in verwerkte levensmiddelen — bijvoorbeeld brood, chips en snoep — werd belast door middel van de belasting op de bestanddelen (zie overweging 41).

(186) Door de belasting vroeg in de toeleveringsketen te heffen, ontstond er ook een stimulans vo