NL Publicatieblad van de Europese Unie L 45/33

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 28 oktober 2009

betreffende de door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland ten uitvoer gelegde steunmaatregel C 16/08 (ex NN 105/05 en NN 35/07) — Subsidies ten gunste van CalMac en NorthLink voor zeevaartdiensten in Schotland

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 8117)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2011/98/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen in te dienen (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brief van 19 december 2003 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die de Schotse regering (de Scottish Executive) voornemens was te nemen teneinde de Schotse veerdiensten „in overeenstemming te brengen met de Europese regels zoals die volgens [haar] gelden met betrekking tot staatssteun voor het zeevervoer”.

(2) Bij brieven van 19 april 2004 en 30 juni 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van het voornemen van de Schotse regering om twee openbare aanbestedingen uit te schrijven voor de verlening van veerdiensten naar de Noordelijke en Westelijke Eilanden.

(3) De Commissie heeft sindsdien verscheidene formele klachten en informele opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen over de volgens hen onrechtmatig verstrekte staatssteun aan de scheepvaartondernemingen die de betreffende veerdiensten exploiteren (2).

(4) Naar aanleiding van die klachten heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk verschillende malen om aanvullende informatie verzocht ingevolge het bepaalde in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans artikel 88) van het EG-Verdrag (3) (hierna „de procedureverordening” genoemd). Het Verenigd Koninkrijk heeft aan die verzoeken gehoor gegeven.

(5) Op 16 april 2008 heeft de Commissie besloten een formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot de toegekende steunmaatregelen ten gunste van NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited en CalMac Ferries Limited (4).

(6) Op 16 juli 2008 heeft het Verenigd Koninkrijk zijn standpunt inzake het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar voren gebracht. Bij brieven van 22 december 2008 en 2 februari 2009 is door het Verenigd Koninkrijk aanvullende informatie verstrekt.

(7) De Commissie heeft naar aanleiding van de publicatie van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van verschillende belanghebbende partijen opmerkingen ontvangen. Het Verenigd Koninkrijk is daarop uitgenodigd om op die opmerkingen te reageren.

(8) Op 11, 12 en 13 december 2008 heeft de Commissie ontmoetingen gehad met de vertegenwoordigers van een aantal belanghebbende partijen, te weten NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, de Raad van het Graafschap Orkney, de Raad voor Argyll and Bute, de Raad van Inverclyde, Schotse ministers, de Schotse regering en de Peer Pressure Group.

(9) Op grond van de aanvullende informatie die tijdens de formele onderzoeksprocedure is ontvangen, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het bij een deel van de subsidies om bestaande steun gaat. Daarom is besloten om parallel aan de formele onderzoeksprocedure een samenwerkingsprocedure in te stellen als bedoeld in artikel 17 van de procedureverordening.

(10) Op 17 maart 2009 heeft de Commissie een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk. Overeenkomstig artikel 17 van de procedureverordening heeft de Commissie de betrokken lidstaat tijdens die ontmoeting medegedeeld dat het bij een deel van de subsidies volgens haar om een bestaande steunregeling gaat en dat bepaalde aspecten van die regeling naar het eerste oordeel van de Commissie niet langer verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. De autoriteiten van de lidstaat zijn daarbij in de gelegenheid gesteld opmerkingen over dat eerste oordeel naar voren te brengen, zowel mondeling tijdens de bespreking als schriftelijk op een later tijdstip.

(11) Op 23 maart 2009 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk om nadere aanvullende informatie verzocht. De betreffende informatie is op 15 mei 2009 en 3 juli 2009 verschaft.

2. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN

(12) In de onderhavige zaak gaat het om veerdiensten die volgens een vaste dienstregeling de routes tussen de Westelijke en Noordelijke Eilanden van Schotland en het Schotse vasteland onderhouden. De veerdiensten worden momenteel voornamelijk verzorgd op basis van twee openbaredienstcontracten (5). De exploitanten ontvangen een tegemoetkoming voor hun dienstverlening.

(13) Aangezien de juridische kaders die van toepassing zijn op de openbare dienstverlening ten behoeve van de Westelijke en Noordelijke Eilanden van elkaar verschillen en ook de begunstigden van de steunmaatregelen afzonderlijke ondernemingen zijn, zullen de Westelijke en Noordelijke Eilanden in het verdere verloop van deze beschikking afzonderlijk van elkaar worden behandeld.

2.1. WESTELIJKE EILANDEN

2.1.1. SCHEEPVAARTROUTES

(14) Kaart 1 toont de veerdiensten zoals die op dit moment van en naar de Westelijke Eilanden worden onderhouden. Kaart 1 Scheepvaartroutes in het westelijk deel van Schotland

2.1.2. EXPLOITANTEN

2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd

(15) In de jaren vijftig van de vorige eeuw werd het vervoer van passagiers, post en vracht in de kustgebieden van de Westelijke Eilanden (6) voornamelijk geregeld door twee staatsbedrijven: Caledonian Steam Packet Company Ltd en David MacBrayne Ltd.

(16) In 1973 is Caledonian Steam Packet Company Ltd een fusie aangegaan met een deel van David MacBrayne Ltd. De nieuwe onderneming, genaamd Caledonian MacBrayne Ltd, kreeg de verantwoordelijkheid voor het merendeel van de vaste veerdienstregelingen op routes in de Firth of Clyde, de Westelijke Hooglanden en de Westelijke Eilanden.

(17) Voor 2006 was Caledonian MacBrayne Ltd een volledige staatsonderneming die aanvankelijk viel onder de verantwoordelijkheid van de Secretary of State for Scotland, maar na de devolutie in 1999 kwam te vallen onder de verantwoordelijkheid van de Scottish Executive.

(18) In oktober 2006 vond er binnen Caledonian MacBrayne Ltd een functionele reorganisatie plaats om de eigendom van de schepen en andere bedrijfsmiddelen van de onderneming af te kunnen scheiden van de exploitatie van de veerdiensten. De nieuwe structuur is hieronder afgebeeld in schema 1: Schema 1 Huidige eigendomsstructuur

(19) De exploitatie van de veerdiensten werd in dat kader overgedragen aan twee nieuwe maatschappijen: CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd. Deze twee ondernemingen zijn opgericht als volledige dochters van David MacBrayne Ltd, een vroegere slapende vennootschap die volledig in handen is van de Scottish Executive.

(20) CalMac Ferries Ltd nam de veerdiensten naar de Hebriden over. Zij vervult deze taak samen met twee volledige dochters, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd en Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, die optreden als werkgever voor het personeel op het vasteland respectievelijk aan boord van de veerboten.

(21) Cowal Ferries Ltd nam de veerdiensten op de Clyde over.

(22) Naast deze structuur is Caledonian Maritime Assets Ltd (hierna „CMAL” genoemd) actief. CMAL is eigenaar van de schepen en kades die worden gebruikt voor de exploitatie van de veerdiensten op de Clyde en van en naar de Hebriden.

(23) Binnen de nieuwe organisatie verhuurt CMAL de schepen en aanlegplaatsen aan CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd. Ook is CMAL de eigenaar en exploitant van de havenfaciliteiten in bijna de helft van de vijftig bestemmingen waarop CalMac Ferries Ltd en Cowal Ferries Ltd varen. De Scottish Executive is de enige en directe aandeelhouder van CMAL.

(24) CalMac Ferries Ltd heeft momenteel een vloot van 29 schepen die zijn gecharterd van CMAL voor het vervoer van personen, voertuigen en vracht van en naar de eilanden ten westen van Schotland en in het estuarium van de Clyde. Twee andere schepen zijn op basis van afzonderlijke overeenkomsten gecharterd.

(25) Ook Cowal Ferries Ltd heeft haar drie schepen gecharterd van CMAL.

(26) Gezien het feit dat bovengenoemde vennootschappen allemaal tot dezelfde groep behoren, zullen de vennootschappen waarvan de aandelen door David MacBrayne Ltd worden gehouden, in deze beschikking verder gemakshalve worden aangeduid met „CalMac”. In gevallen waar het de periode vóór de reorganisatie betreft, worden de verschillende vennootschappen aangeduid als Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd respectievelijk David MacBrayne Ltd.

(27) CalMac onderhoudt momenteel veerdiensten op 26 routes binnen haar netwerk. CalMac Ferries Ltd alleen al heeft over het boekjaar tot en met 31 maart 2006 5,3 miljoen passagiers, 1,1 miljoen personenauto's, 94 000 bedrijfsvoertuigen en 14 000 bussen op deze routes vervoerd.

2.1.2.2. Western Ferries Ltd

(28) CalMac ondervindt nauwelijks concurrentie op deze routes. Haar enige concurrent, Western Ferries Ltd, is slechts actief binnen de Firth of Clyde, te weten op de route tussen Gourock in de Upper Firth of Clyde en Dunoon op het schiereiland Cowal. Zie kaart 2. Kaart 2 Scheepvaartroutes in het estuarium van de Clyde

(29) Western Ferries is in 1973 gestart met het onderhouden van veerdiensten op de route Gourock-Dunoon. De maatschappij beschikt op dit moment over vier ferry's voor personen en voertuigen waarmee verschillende malen per dag heen en weer wordt gevaren. Deze veerdiensten verzorgen circa 88 % van het autoverkeer, 86 % van het vrachtvervoer en 68 % van het personenverkeer (7).

2.1.3. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN

(30) Het algemene juridische kader dat voorziet in de mogelijkheid om financiële steun te verlenen ten behoeve van de veerdiensten in Schotland is de Highlands and Islands Shipping Services Act 1960 (8), zoals gewijzigd door artikel 70 van de Transport (Scotland) Act 2001 (9) en artikel 45 van de Transport (Scotland) Act 2005 (10). Dit juridische kader is in het verleden herhaaldelijk aangevuld met toezeggingen (undertakings) die door de Secretary of State zijn gedaan in schriftelijke afspraken met CalMac (11).

(31) Het betreffende juridische kader is zeer algemeen van aard. Er wordt slechts verklaard dat de Schotse overheid bij wege van een subsidie of lening aan partijen voorschotten kan verstrekken voor transportgerelateerde doeleinden. De voorwaarden waaronder dergelijke voorschotten worden verleend, zijn niet nader ingevuld. In de undertaking uit 1995 werd voorzien in de toekenning van subsidies (grants) en leningen aan CalMac voor het onderhouden van veerdiensten teneinde de economische en sociale omstandigheden in de Hooglanden en op de Eilanden in stand te houden dan wel te verbeteren. Begrotingssubsidies (revenue grants) waren daarbij bedoeld om de operationele tekorten te dekken, terwijl kapitaalsubsidies (capital grants) en leningen bestemd waren voor investeringen in nieuwe schepen en ten behoeve van werkzaamheden aan de kades en in de havens.

(32) Alle bijzonderheden omtrent de openbare dienstverlening, zoals de routes waarvoor ondersteuning kon worden verkregen en aspecten zoals regelmatigheid, frequentie, capaciteit, tarieven en subsidiebedrag, werden telkens nader vastgesteld door de Schotse autoriteiten en in jaarlijkse brieven aan CalMac meegedeeld.

(33) In oktober 2006 is de laatste undertaking, die uit 1995, vervallen door de reorganisatie van CalMac. Er zijn geen verdere undertakings ondertekend, althans niet tot september 2007, toen het huidige openbaredienstcontract in werking is getreden.

(34) Sinds september 2007 onderhoudt CalMac haar veerdiensten op grond van het openbaredienstcontract 2007, dat is gesloten nadat CalMac met succes had ingeschreven op de openbare aanbesteding (12) (V-Ships, de enige andere inschrijver, heeft zich later uit de procedure teruggetrokken). Het openbaredienstcontract 2007 omvat alle routes die CalMac tot dan toe ook verzorgde, met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, en bevat alle bijzonderheden omtrent de openbaredienstverplichtingen waaraan moet worden voldaan. De overeengekomen dienstverlening omvat het vervoer van personen, voertuigen en vracht. De schepen die daarvoor worden ingezet, worden gecharterd van CMAL, de in oktober 2006 opgerichte vennootschap die zich uitsluitend bezighoudt met het in eigendom houden en verhuren van de schepen.

(35) In 2005-2006 is een openbare aanbesteding uitgeschreven voor de route Gourock-Dunoon, waarbij van exploitanten werd verwacht dat zij een onbeperkte en niet gesubsidieerde dienstregeling zouden kunnen onderhouden. In eerste instantie werd door drie ondernemingen belangstelling voor de opdracht getoond (Western Ferries, CalMac en V-Ships), maar door geen van hen is uiteindelijk een bod uitgebracht.

(36) Totdat het openbaredienstcontract 2007 in werking trad, werd er geen onderscheid gemaakt tussen de tegemoetkoming voor het onderhouden van de route Gourock-Dunoon en de betaalde vergoedingen voor de andere routes, aangezien er sprake was van één enkele betaling voor de gehele dienstverlening, zonder doorbelasting naar de afzonderlijke routes. Sinds de inwerkingtreding van het openbaredienstcontract 2007 wordt de subsidie voor de route Gourock-Dunoon apart uitbetaald aan CalMac.

(37) De openbaredienstverplichtingen op die route en de daar tegenoverstaande financiële tegemoetkomingen zijn beperkt tot het vervoer van personen; bedrijfsvoertuigen zijn niet inbegrepen. CalMac is echter vrij om op een zuiver zakelijke basis ook vervoersdiensten voor bedrijfsvoertuigen aan te bieden.

(38) Aangezien de route Gourock-Dunoon niet onder het openbaredienstcontract 2007 valt, vormt de Highlands and Islands Shipping Services Act 1960, zoals gewijzigd door artikel 70 van de Transport (Scotland) Act 2001 en artikel 45 van de Transport (Scotland) Act 2005 nog steeds de juridische grondslag voor de vergoedingsregeling voor deze route.

(39) De jaren waarin CalMac de veerdiensten van en naar de Westelijke Eilanden onderhoudt, worden gekenmerkt door een grote mate van continuïteit. Niettemin is er op last van de Schotse overheid een aantal wijzigingen doorgevoerd, zoals het opheffen van een route na de ingebruikneming van een brug, nieuwe diensten op bestaande routes en een toename van het aantal overtochten. De capaciteit is door de vervanging van oude schepen door grotere nieuwe schepen over het algemeen ook gegroeid (13). De tarieven zijn in principe conform de inflatie toegenomen (14).

(40) CalMac heeft in ruil voor de openbaredienstverplichtingen tot nu toe de volgende vergoedingen van de Schotse overheid ontvangen: Tabel 1 Overheidsgelden t.b.v. CalMac sinds 1995 (in miljoen GBP) Begrotingssubsidies Kapitaalsubsidies/leningen (15) Totaal 1995/1996 8,3 8,5 16,8 1996/1997 11,7 2,3 14,0 1997/1998 10,5 9,9 20,4 1998/1999 14,4 11,9 26,4 1999/2000 15,0 9,7 24,7 2000/2001 19,0 6,5 25,5 2001/2002 20,4 1,8 22,2 2002/2003 18,9 7,7 26,6 2003/2004 25,9 2,8 28,7 2004/2005 25,1 8,8 33,9 2005/2006 31,4 6,2 37,6 2006/2007 34,2 9,9 44,1 2007/2008 40,5 4,9 45,3

(41) Met betrekking tot de route Gourock-Dunoon zijn door het Verenigd Koninkrijk financiële gegevens overgelegd over de omzet uit de openbare diensten (voor het merendeel personenvervoer) en de omzet uit de commerciële diensten (voor het merendeel autovervoer) die door CalMac zijn gegenereerd sinds 2002/2003: Tabel 2 Winst-en-verliesrekening betreffende de openbare en commerciële activiteiten door CalMac op de route Gourock-Dunoon sinds 2002/2003 (in miljoen GBP) Openbare diensten Commerciële diensten Totaal Omzet Kosten W/V Omzet Kosten W/V W/V 2002/2003 0,7 –3,1 –2,4 1,0 –0,5 0,5 –1,9 2003/2004 0,7 –3,4 –2,7 0,8 –0,5 0,3 –2,4 2004/2005 0,8 –3,4 –2,7 1,0 –0,5 0,5 –2,2 2005/2006 0,9 –3,8 –2,9 0,9 –0,5 0,4 –2,5 2006/2007 0,9 –3,7 –2,8 1,0 –0,5 0,4 –2,4 2007/2008 0,9 –3,7 –2,7 1,0 –0,5 0,5 –2,3

(42) De in tabel 2 genoemde bedragen zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. De commerciële omzet betreft met name omzet uit het vervoer van auto's en de inzittenden daarvan (16). De omzet uit de openbare dienstverlening betreft met name het vervoer van voetgangers. Aan de kostenzijde zijn de algemene kosten, zoals de kosten van personeel, vaartuigen en terminals verband houdende met gecombineerd auto- en personenvervoer, opgesplitst op basis van de gemiddelde bezettingsgraad van de schepen voor voertuigen en voetgangers.

(43) Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 2 genoemde bedragen en de administratie van CalMac.

2.2. NOORDELIJKE EILANDEN

2.2.1. SCHEEPVAARTROUTES

(44) De bestaande veerdiensten tussen de eilanden in het noorden van Schotland (de archipels van Orkney en Shetland) zijn hieronder weergegeven op kaart 3. Kaart 3 Scheepvaartroutes in het noordelijk deel van Schotland

2.2.2. EXPLOITANTEN

2.2.2.1. NorthLink

(45) NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (hierna te noemen: „NorthLink 1”) is in 2000 opgericht als een 50/50-joint venture tussen de Royal Bank of Scotland, een van de grootste banken in het Verenigd Koninkrijk, en CalMac.

(46) Tussen 2002 en 2006 onderhield NorthLink 1 twee routes op basis van een openbaredienstcontract: de driehoek tussen Aberdeen (op het Schotse vasteland), Kirkwall (op Orkney) en Lerwick (op Shetland) en een kortere route via de Pentland Firth tussen Scrabster (op het Schotse vasteland) en Stromness (op Orkney).

(47) Het totale aantal personen dat per jaar via die twee routes wordt vervoerd, bedraagt circa 300 000.

(48) In 2006 is een nieuwe volledige dochtermaatschappij van CalMac (zelf volledig in handen van de Schotse regering) opgericht onder de naam NorthLink Ferries Ltd (hierna te noemen: „NorthLink 2”). In dat jaar heeft NorthLink 2 de exploitatie van de twee routes naar de Noordelijke Eilanden alsmede het merendeel van de activa en het personeel overgenomen van NorthLink 1. NorthLink 2 verricht haar werkzaamheden op grond van een openbaredienstcontract dat op 6 juli 2006 is ondertekend en loopt tot 2012.

(49) NorthLink 2 beschikt momenteel over twee veerboten voor het gecombineerde vervoer van personen, auto's en vracht. Daarnaast heeft zij nog twee schepen voor het vervoer van vracht en vee.

(50) NorthLink 1 bestaat nog steeds, maar is in feite een slapende vennootschap zonder dagelijkse bedrijfsactiviteiten en met slechts weinig activa.

2.2.2.2. P&O Ferries

(51) Tussen 1997 en 2002 werden de twee routes die nadien op grond van een openbaredienstcontract door NorthLink 1 en 2 werden onderhouden, door P&O Ferries verzorgd. P&O Ferries exploiteert geen veerdiensten meer op deze routes.

2.2.2.3. Pentland Ferries

(52) Pentland Ferries verzorgt sinds 2001 een dagelijkse dienstregeling op de route tussen Gills Bay op het Schotse vasteland en St. Margaret's Hope op Orkney. Pentland Ferries beschikt daartoe over twee schepen voor het vervoer van personen, voertuigen en vracht en is momenteel verantwoordelijk voor circa 80 % van het totale vervoer van vee en gevaarlijke goederen tussen het Schotse vasteland en de Orkney-eilanden.

2.2.2.4. Streamline Shipping

(53) Streamline Shipping onderhoudt sinds 1984 twee maal per week een veerdienst voor containervracht tussen Aberdeen en Lerwick. Zij maakt daarbij gebruik van gecharterde lift on/lift off-schepen en een eigen containerschip. In 1987 is Streamline Shipping ook gestart met het vervoeren van containervracht van Aberdeen naar Kirkwall op Orkney. Ook hiervoor wordt gebruik gemaakt van gecharterde lift on/lift off-schepen (hierna „loloschepen” genoemd).

(54) Medio 2008 heeft de Scottish Executive aan Streamline Shipping een contract gegund voor het vervoer van vracht naar de Noordelijke Eilanden.

2.2.2.5. John O'Groats Ferries

(55) John O'Groats Ferries onderhoudt sinds 1971 een veerdienst voor toeristen tussen het plaatsje John O'Groats op het Schotse vasteland en Burwick op Orkney. John O'Groats Ferries vaart vanaf mei tot eind september op deze route.

2.2.2.6. Norse Islands Ferries

(56) In de periode tussen september 2002 en juni 2003 exploiteerde Norse Islands Ferries een, soms ook twee veerboten, uitsluitend voor vracht, tussen het Schotse vasteland en de Shetlandeilanden. Norse Islands Ferries is niet langer actief op deze route.

2.2.3. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN

(57) Voor twee routes in het noordelijk deel van Schotland is er sprake van een openbaredienstverplichting: de driehoek tussen Aberdeen (op het Schotse vasteland), Kirkwall (op Orkney) en Lerwick (op Shetland) en een kortere route via de Pentland Firth tussen Scrabster (op het Schotse vasteland) en Stromness (op Orkney).

(58) Voor deze routes is drie maal een openbare aanbesteding uitgeschreven, welke aanbestedingen achtereenvolgens hebben geleid tot openbaredienstcontracten tussen de Schotse overheid en drie exploitanten: P&O Ferries van 1997 tot 2002, NorthLink 1 van 2002 tot 2006 en NorthLink 2 van 2006 tot 2012. De openbaredienstverplichtingen in de eerste twee aanbestedingen betroffen slechts personenvervoer (vrachtvervoer werd niet gesubsidieerd, maar was ook niet verboden). Het contract voor de periode van 2006 tot 2012 bevat echter ook een openbaredienstverplichting voor vrachtvervoer met een vaste limiet.

2.2.3.1. Het openbaredienstcontract met P&O Ferries (1997)

(59) In juni 1995 schreef de Schotse overheid een openbare aanbesteding uit voor de routes Aberdeen-Kirkwall-Lerwick en Scrabster-Stromness. Besloten werd dat CalMac niet op de aanbesteding mocht inschrijven.

(60) De Schotse overheid koos uiteindelijk voor P&O Ferries. Volgens het openbaredienstcontract had P&O Ferries recht op een jaarlijkse subsidie waaraan echter wel een claw back-regeling was verbonden, bedoeld om mogelijke voordelen voor de maatschappij te maximeren voor het geval de winst de verwachtingen zou overtreffen. P&O Ferries heeft in de periode 1997-2002 voor de uitvoering van het contract een bedrag van 55 miljoen GBP van de Schotse overheid ontvangen (17).

(61) In het openbaredienstcontract was bepaald dat de subsidie slechts gold voor het vervoer van personen en de door hen meegenomen auto's en verwante voertuigen zoals campers en motoren.

2.2.3.2. Het openbaredienstcontract met NorthLink 1 (2000)

(62) In 1998 werd door de Scottish Executive opnieuw een openbare aanbesteding uitgeschreven voor de routes Aberdeen-Kirkwall-Lerwick en Scrabster-Stromness, ditmaal voor de periode 2002-2007.

(63) Hoewel uit de aanbestedingsvoorwaarden blijkt dat van exploitanten werd verwacht dat zij ook capaciteit zouden leveren voor vrachtvervoer, werd voor dit onderdeel aangegeven dat die diensten commercieel zouden moeten worden geleverd, derhalve zonder subsidie. De precieze omvang van deze dienstverlening werd aan de inschrijvers zelf overgelaten, maar wel werd vereist dat er voldoende capaciteit beschikbaar moest zijn om ten minste de hoeveelheid vracht te kunnen vervoeren die toentertijd door P&O Ferries werd verzorgd, met inbegrip van redelijke stijgingsmarges om te voldoen aan de verwachte groei aan de vraagzijde.

(64) In de openbare aanbestedingsdocumenten werden tevens de configuratie van de routes en het minimum aantal overtochten aangegeven, maar de inschrijvers dienden wel zelf gedetailleerde dienstregelingen voor te stellen. Het tarievenschema van de partij aan wie het contract gegund zou worden, diende met de Scottish Executive te worden overeengekomen en de maximumtarieven zouden moeten worden gepubliceerd. Verwacht werd dat de geboden tarieven niet significant hoger zouden liggen dan de geldende tarieven.

(65) In november 1998 toonden dertien exploitanten belangstelling voor de aanbesteding. Van deze exploitanten werden zes veerdienstexploitanten op een voordracht geplaatst. Drie van hen hebben in juni 1999 uiteindelijk een bod ingediend: SERCO Denholm, P&O Ferries en NorthLink 1.

(66) Het bod van SERCO Denholm werd door de Scottish Executive afgewezen, niet alleen omdat het het hoogste bod was, maar ook vanwege het onaanvaardbaar geachte verzoek van de bieder om de schepen aan het eind van het contract aan de Scottish Executive te verkopen of door te leasen.

(67) In september 2000 wees de Scottish Executive NorthLink 1 als eerste gegadigde aan. Het bod van NorthLink 1, te weten een basissubsidie van 45,7 miljoen GBP voor het vijfjarige contract, lag 14 miljoen GBP lager dan het bod van P&O. De kostenbegroting van NorthLink 1 was weliswaar hoger dan die van P&O Ferries, maar NorthLink 1 ging uit van een grotere groei aan verkeersstromen en verwachtte circa 8 miljoen GBP meer inkomsten uit personenvervoer en 13 miljoen GBP meer inkomsten uit vrachtvervoer te kunnen genereren. NorthLink 1 was ook bereid om met minder winst genoegen te nemen dan P&O Ferries.

(68) Het contract tussen NorthLink 1 en de Scottish Executive is in december 2000 ondertekend. Nadat het contract aan haar was gegund, bestelde NorthLink 1 drie nieuwe veerboten voor gecombineerd personen- en vrachtvervoer en kocht zij specifiek voor het vrachtvervoer nog een ander, tweedehands schip.

(69) Aanvankelijk was voorzien dat de nieuwe exploitant de nieuwe schepen zodanig op tijd kon bestellen en laten bouwen dat in april 2002 kon worden gestart met de dienstverlening. NorthLink 1 kon echter pas op 1 oktober 2002 starten, zodat de Scottish Executive het openbaredienstcontract met P&O Ferries nog met zes maanden heeft verlengd.

(70) De geschatte kosten en inkomsten die door NorthLink 1 aan haar bod ten grondslag waren gelegd, bleken echter te optimistisch. In de periode 1997-2002 was P&O Ferries de enige exploitant geweest die voor het vervoer van personen, auto's en vracht tussen het Schotse vasteland en de Noordelijke Eilanden een roll on/roll off-service (hierna „roro” genoemd) aanbood, en NorthLink 1 was er bij haar bieding van uitgegaan dat ook zij een roromonopolie zou hebben.

(71) Dit uitgangspunt bleek echter niet juist te zijn. In het voorjaar van 2001 verscheen er een nieuwe exploitant op het toneel (Pentland Ferries) die ook veerdiensten ging aanbieden op de route tussen het Schotse vasteland en Orkney. Pentland Ferries kreeg hierbij al doende een steeds groter deel van de markt voor het vervoer van personen, auto's en vracht van en naar Orkney in handen.

(72) Voorts kondigde een consortium van drie wegtransporteurs (18) in juli 2002 aan dat zij deel zouden nemen aan een nieuwe veerbootmaatschappij, Norse Island Ferries. Deze maatregel was een reactie op de vrachttarieven die in 2001 door NorthLink 1 waren vastgesteld en die vergeleken met de eerder gehanteerde prijzen door P&O Ferries te hoog werden bevonden. Begin september 2002 begon Norse Island Ferries met een dagelijkse rorodienst voor vracht tussen Shetland en het Schotse vasteland. Norse Island Ferries leek in de eerste maanden al een groot deel van de markt voor vrachtvervoer te veroveren.

(73) Na de aankondiging in 2001 van de nieuwe veerdienst voor vrachtvervoer door Pentland Ferries verzocht NorthLink 1 om een gesprek met de Scottish Executive over de invloed die deze nieuwe concurrentie zou hebben op haar financiële situatie. NorthLink 1 verschafte de Scottish Executive inzage in haar bedrijfsmodel om aan te tonen welk effect de concurrentie had op de levensvatbaarheid van NorthLink 1. Op basis van dat model had NorthLink 1 een totale winst van 14,9 miljoen GBP uit het vijfjarige openbaredienstcontract begroot. Door de nieuwe omstandigheden was dat cijfer echter veranderd in een verwacht verlies van 16,4 miljoen GBP. Dit leidde uiteraard tot ernstige zorgen over de financiële draagkracht van de contractant en over diens vermogen het contract naar behoren uit te voeren. Volgens het Verenigd Koninkrijk was de belangrijkste factor in dit kader echter de concurrentie van Norse Island Ferries, aangezien meer dan 25,5 miljoen GBP van de totale omzetdaling van 31,3 miljoen GBP te wijten was aan die concurrentie.

(74) De concurrentie van Norse Islands Ferries op de markt voor het vrachtvervoer van en naar de Shetlandeilanden kwam begin juni 2003 tot een einde door het besluit van die maatschappij om haar bedrijf te staken. Hierdoor kreeg NorthLink 1 weer uitzicht op een levensvatbaar bestaan. De Scottish Executive besloot derhalve — ervan uitgaande dat het staken van de bedrijfsactiviteiten door Norse Islands Ferries voldoende was voor het uitdienen van het contract door NorthLink 1 — om NorthLink 1 overeenkomstig de voorwaarden van het openbaredienstcontract te blijven financieren.

(75) In de zomer van 2003, een paar maanden na de start van de veerdienstactiviteiten door NorthLink 1, deelde NorthLink 1 echter aan de Scottish Executive mee dat zij haar contractuele verplichtingen gedurende de resterende termijn van het openbaredienstcontract, d.w.z. tot eind september 2007, realistisch gezien niet langer kon nakomen.

(76) De Scottish Executive onderzocht daarop de financiële toestand van de vennootschap met behulp van onafhankelijke accountants en concludeerde dat NorthLink 1 op de rand van faillissement stond.

(77) Volgens de Scottish Executive zou NorthLink 1 zonder aanvullende subsidie het risico lopen dat een formele faillissementsaanvraag tegen de vennootschap zou worden ingediend (een aantal schuldeisers had daar ook aanleiding toe) waardoor cruciale diensten niet langer zouden worden verleend. De toekomst van de openbaredienstverplichtingen op de langere termijn zou dan afhankelijk zijn van de bereidheid van de benoemde curator om de vennootschap te besturen. De curator zou niet gebonden zijn aan de contractuele verplichtingen van de vennootschap en zou derhalve ook niet gehouden zijn om de gesubsidieerde diensten daadwerkelijk te verlenen.

(78) Op 8 april 2004 kondigde de Scottish Executive, na contact te hebben gehad met de diensten van de Commissie, aan dat zij voornemens was de betreffende dienst opnieuw openbaar aan te besteden en maakte zij in dat verband een „Aankondiging van een opdracht” bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie. Parallel aan deze nieuwe aanbestedingsprocedure, die hieronder nader zal worden beschreven, nam de Scottish Executive een aantal maatregelen om de continuïteit van deze cruciale diensten in de tussentijd te waarborgen.

2.2.3.3. Wijzigingsovereenkomst met NorthLink 1 (2004)

(79) Op 29 september 2004 heeft de Scottish Executive middels een overeenkomst tot wijziging van het openbaredienstcontract — Minute of Amendment (hierna „MoA” genoemd) — een aantal nieuwe financieringsafspraken met NorthLink 1 gemaakt. De MoA voorzag in een subsidiëring om de operationele tekorten aan te vullen. Hiermee werd gegarandeerd dat NorthLink 1 haar dienstverlening op het contractueel vereiste niveau kon voortzetten totdat het contract zou worden overgenomen. Ook was in de MoA vastgelegd dat bepaalde aan NorthLink 1 toebehorende of door haar gehuurde bedrijfsmiddelen bij de aanstaande openbare aanbesteding op vrijblijvende basis tegen geschatte marktwaarde beschikbaar zouden staan voor bieders die deze bedrijfsmiddelen zouden willen gebruiken voor hun dienstverlening in het kader van hun toekomstige contract. Om tijdens de tussenperiode controle over de begroting te behouden, waren er in de MoA ook maatregelen opgenomen om te zorgen dat NorthLink 1 zonder de toestemming van de Scottish Executive de afgesproken budgetten niet zou mogen overschrijden.

(80) Voorts voorzag de MoA in een beperkte prestatiebeloning („incentive payments”) van circa 1,5 tot 2 miljoen GBP per jaar indien een reeks scherpe targets op het gebied van dienstverlening, kosten en omzet zou worden gehaald of overschreden. Een eerste deel van de prestatiebeloning zou worden uitgekeerd indien volledig was voldaan aan een reeks punctualiteits-, betrouwbaarheids- en andere dienstgerelateerde targets. Dit element was bedoeld ter vervanging en verbetering van het boetesysteem dat in de oorspronkelijke overeenkomst was opgenomen. Een tweede deel van de prestatiebeloning zou worden uitgekeerd indien ten opzichte van een bepaald referentiebudget dat was goedgekeurd door de onafhankelijke accountants van de Scottish Executive, een bepaalde kostenbesparing en hogere opbrengst was behaald.

(81) In augustus 2005 vroeg de auditeur-generaal voor Schotland aan Audit Scotland om een controle uit te voeren van het nieuwe openbaredienstcontract dat aan NorthLink 1 was gegund. Audit Scotland is een wettelijk orgaan dat in april 2000 krachtens de Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (19) in het leven is geroepen om diensten te verlenen aan de auditeur-generaal. Het heeft tot doel om te waarborgen dat de Scottish Executive verantwoording draagt voor het juiste, efficiënte en effectieve gebruik van overheidsgelden.

(82) Volgens het verslag van december 2005 van Audit Scotland (20) heeft NorthLink 1 over de eerste drie jaren van het openbaredienstcontract (de periode van oktober 2002 tot eind september 2005) van de Scottish Executive een bedrag van 71 miljoen GBP ontvangen. Ter vergelijking: de vergoeding zoals voorzien in het contract was gelimiteerd tot 50,3 miljoen GBP. In het verslag is het ontvangen bedrag van 71 miljoen GBP als volgt onderverdeeld: a) 33,6 miljoen GBP als basisvergoeding ingevolge het oorspronkelijke contract; b) 16,7 miljoen GBP aan andere uitkeringen waarin in het oorspronkelijke contract is voorzien; c) 18,2 miljoen GBP aan bijkomstige financiering voor het in stand houden van de dienstverlening en d) 2,5 miljoen GBP voor de afkoop ineens van een aantal leasecontracten van NorthLink 1.

(83) Uit informatie verkregen van de Britse autoriteiten blijkt voorts dat de Scottish Executive voor de periode tussen september 2005 en de contractsovername door de opvolger van NorthLink 1 op 6 juli 2006 een aanvullende subsidie van 21,6 miljoen GBP aan NorthLink 1 heeft toegekend.

(84) Het Verenigd Koninkrijk heeft financiële gegevens overgelegd over de netto-omzet uit de openbare diensten (voor het merendeel personenvervoer) en de netto-omzet uit de commerciële diensten (voor het merendeel vrachtvervoer) die door NorthLink 1 zijn gegenereerd in de verslagperioden 2002/2003 tot en met 2005/2006: Tabel 3 Winst-en-verliesrekening betreffende de openbare en commerciële activiteiten van NorthLink 1 in de periode 2002/2003-2005/2006 (in miljoen GBP) Openbare diensten Commerciële diensten Totaal Omzet Kosten W/V Omzet Kosten W/V W/V 2002/2003 26,7 –28,3 –1,7 7,7 –7,3 0,5 –1,2 2003/2004 38,0 –35,5 2,5 10,5 –10,0 0,5 3,0 2004/2005 33,8 –34,6 –0,8 10,3 –10,1 0,1 –0,7 2005/2006 (21) 31,1 –30,2 0,9 7,4 –7,2 0,2 1,1

(85) De bedragen in tabel 3 zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen. De commerciële omzet betreft omzet uit het transport van vracht en vee (22). De omzet uit de openbare dienstverlening bestaat met name uit overheidssubsidies en de kaartverkoop. Aan de kostenzijde zijn de algemene kosten, zoals havengelden, terminalkosten en administratieve kosten, aan de openbare dienstverlening en de commerciële activiteiten toegedeeld naar rato van hun aandeel in die kosten.

(86) Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 3 genoemde bedragen en de administratie van NorthLink 1.

2.2.3.4. Het openbaredienstcontract met NorthLink 2 (2006)

(87) In maart 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie geïnformeerd over het voornemen van de Scottish Executive om zo spoedig mogelijk een nieuwe aanbesteding voor het openbaredienstcontract uit te schrijven.

(88) Op 8 april 2004 kondigde de Scottish Executive officieel aan dat zij voornemens was de betreffende dienst opnieuw openbaar aan te besteden en maakte zij in dat verband een „Aankondiging van een opdracht” bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie. Op 27 mei 2004 werden voor de aanbesteding de conceptspecificaties gepubliceerd als onderdeel van een raadplegingsprocedure.

(89) In tegenstelling tot de aanbesteding in 2000 voorzag de uitnodiging tot inschrijving (23) ditmaal ook in openbaredienstverplichtingen voor het vrachtvervoer. Om de opdracht gegund te krijgen, dienden gegadigden een uitgebreide roroservice voor het vervoer van vracht, met inbegrip van vee en gevaarlijke stoffen, aan te bieden alsmede een aanvullende doordeweekse veerdienst voor vrachtvervoer op de route Kirkwall-Aberdeen. De tarieven voor 2005 vormden de basis voor de tarieven van 2006, waarbij slechts een indexering op basis van de consumentenprijsindex was toegestaan. De tarieven voor algemene vracht dienden op de route Aberdeen-Kirkwall-Lerwick in elke richting te worden verlaagd: voor de route tussen Kirkwall en Aberdeen met circa 19 % en voor de route op de Shetlandeilanden met circa 25 %.

(90) NorthLink 1 bezat de bedrijfsmiddelen die nodig waren voor de uitvoering van het contract, waaronder IT-systemen, onderdelen voor de veerboten, havenfaciliteiten, kantoorfaciliteiten en verschillende opleggers voor veetransporten. Ook had NorthLink 1 een aantal doorlopende leasecontracten voor vrachtboten, sleepvoertuigen en een betaal/ticketsysteem. Deze middelen en contracten waren op basis van de geschatte marktwaarde voor alle bieders beschikbaar.

(91) Op 19 juli 2005 nodigde de Scottish Executive drie geselecteerde gegadigden uit om een bod te doen. Op 30 november 2005 werd door twee van hen een bod uitgebracht; de derde gegadigde had zich in oktober 2005 teruggetrokken. Op 9 maart 2006 kondigde de Scottish Executive aan dat zij de opdracht wenste te gunnen aan CalMac.

(92) Er werd een nieuwe vennootschap opgericht onder de naam NorthLink 2, een volledige dochter van CalMac (die zelf volledig in eigendom werd gehouden door de Schotse overheid). Het was de bedoeling dat deze nieuwe vennootschap het openbaredienstcontract zou uitvoeren dat op 6 juli 2006 met CalMac was gesloten. Het openbaredienstcontract werd aangegaan voor de periode van 2006 tot 2012. NorthLink 2 nam de exploitatie van de twee routes op de Noordelijke Eilanden over alsmede het merendeel van de bedrijfsmiddelen en het personeel van NorthLink 1.

(93) Volgens het Verenigd Koninkrijk zijn alle bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 die NorthLink 2 wenste te verkrijgen, door de laatste gekocht tegen actuele of geschatte marktprijzen.

(94) NorthLink 2 heeft in verband met het openbaredienstcontract 2006 de navolgende bedragen van de Schotse overheid ontvangen: Tabel 4 Overheidsgelden t.b.v. NorthLink 2 sinds 2006 (in miljoen GBP) Begrotingssubsidies Kapitaalsubsidies Totaal 2006/2007 (24) 21,8 1,3 23,1 2007/2008 (25) 28,0 2,0 30,0

(95) NorthLink 2 heeft buiten het kader van het openbaredienstcontract van 2006 (welk contract mede voorzag in het vervoer van vee en vracht) geen andere activiteiten ondernomen. Dit betekent dat al haar activiteiten als openbaredienstverplichtingen worden beschouwd. Het Verenigd Koninkrijk heeft financiële gegevens verschaft over de netto-omzet uit de door NorthLink 2 verrichte activiteiten sinds 2006/2007. Ter indicatie is daarbij een fictieve scheiding gemaakt tussen vracht en personen (inclusief de door hen meegenomen auto's): Tabel 5 Winst-en-verliesrekening betreffende de openbaredienstactiviteiten van NorthLink 2 in de periode 2006/2007-2007/2008 (26) (in miljoen GBP) Passagiers en meegenomen auto's Vracht Totaal Omzet Kosten W/V Omzet Kosten W/V W/V 2006/2007 38,3 –37,5 0,8 12,1 –11,8 0,3 1,1 2007/2008 39,7 –38,6 1,0 10,9 –10,6 0,3 1,3

(96) De bedragen in tabel 5 zijn het resultaat van een analytische berekening die is uitgevoerd op basis van de gepubliceerde jaarrekeningen.

(97) Door de externe accountant (KPMG LLP) zijn vooraf overeengekomen procedures gevolgd ten aanzien van de methodologie, het niveau van verantwoording en de gerapporteerde cijfers. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen de in tabel 5 genoemde bedragen en de administratie van NorthLink 2.

2.2.4. VERVOERSTARIEVEN

(98) Tabel 6 toont de verschillende tarieven die na 1 januari 2000 voor het vervoer van vracht in rekening zijn gebracht door de exploitant van het openbaredienstcontract (rorovervoer van vracht) en door Streamline Shipping (lolovrachtvervoer). Tabel 6 Vergelijking vrachttarieven per lineaire meter tussen de exploitant van het openbaredienstcontract en Streamline Shipping (27) (in GBP) Jaar Exploitant openbaredienstcontract service contract operator Streamline Shipping (28) Shetland Orkney Shetland Orkney 2000 (tarieven P&O Ferries) 43,70 37,90 37,05 31,62 2002 (indicatieve tarieven NorthLink 1) 44,00 36,00 2002/2003 (tarieven NorthLink 1) 36,00 25,50 33,69 29,40 2004 (tarieven NorthLink 1) 38,50 27,50 34,87 28,86 2005 (tarieven NorthLink 1) 39,45 28,20 33,24 30,29 2006 (tarieven NorthLink 1) 40,60 29,00 40,43 32,07 juli 2006 (tarieven NorthLink 2) 30,60 23,50 40,43 32,07

(99) Streamline Shipping stelt (op basis van de gepubliceerde cijfers) dat NorthLink 1 en NorthLink 2 de vrachttarieven zodanig hebben verlaagd dat Streamline Shipping daar niet langer tegenop kon concurreren en dat die lagere tarieven slechts mogelijk waren door de subsidies die de exploitant van de openbare dienst heeft gekregen voor het vervoer van passagiers.

(100) Het Verenigd Koninkrijk stelt daar tegenover dat de vergelijking in tabel 6 wellicht misleidend is omdat Streamline Shipping niet met tarieven per lineaire meter werkt (29). Gesteld wordt dat de lolo- en rorodiensten behoren tot verschillende segmenten van de markt voor het vervoer van vracht naar de Noordelijke Eilanden, ook al is er soms sprake van enige overlap tussen de twee types dienstverlening. De loloactiviteiten zijn over het algemeen minder tijdgevoelig; er wordt slechts twee keer per week gevaren en de vracht is veelal minder waardevol. Het Verenigd Koninkrijk meent derhalve dat elke vergelijking tussen de twee types dienstverlening kunstmatig is en dat het moeilijk is om uit een dergelijke vergelijking conclusies te trekken.

(101) In december 2001 – vóór de ondertekening van het openbaredienstcontract – gaf NorthLink 1 aan dat zij een tarief van 44,00 GBP respectievelijk 36,00 GBP per lineaire meter zou hanteren voor trailers naar Shetland en Orkney. Deze tarieven werden als commercieel redelijk gezien omdat NorthLink 1 immers tarieven moest hanteren die zowel intern bedrijfseconomisch als voor de markt aanvaardbaar moesten zijn. Ook werd in dit verband aangevoerd dat deze tarieven voor een periode van vijf jaar gehandhaafd zouden blijven. NorthLink 1 merkte op dat zij immers niet „een situatie in stand kan houden waarin wij [NorthLink 1] trailers kosteloos of tegen een geringe vergoeding vervoeren”. Tegelijkertijd benadrukte NorthLink 1 dat het door haar verzorgde vrachtvervoer niet gesubsidieerd was.

(102) Volgens Streamline Shipping reageerde NorthLink 1 op de concurrentie van Streamline Shipping en Norse Island Ferries door in 2002, meteen aan het begin van de contractuele periode, aanzienlijke verlagingen (naar 36,00 GBP en 25,50 GBP per lineaire meter voor trailers naar Shetland respectievelijk Orkney) door te voeren op de tarieven die eerder door NorthLink 1 waren aangeduid als commercieel redelijk. Streamline Shipping en Norse Island Ferries vermoeden dat NorthLink 1 haar vrachtdiensten onder de kostprijs aanbood.

(103) In december 2003 heeft NorthLink 1 daarnaast ook een aantal speciale tarieven ingevoerd: a) een speciaal tarief voor lege trailers; b) een speciaal vast tarief van 200 GBP voor het vervoer tussen Aberdeen en Kirkwall van vracht waarvoor geen tijdslimiet gold (de zogenoemde „Sunday Special”), en c) een kortingsregeling voor commercieel vervoer op grond waarvan tot 10 % korting kon worden verkregen, afhankelijk van de hoeveelheid in aanmerking komende lineaire meters opstelstrook (lane metres) die per maand zouden worden vervoerd.

(104) Sinds NorthLink 2 in juli 2006 is begonnen met de uitvoering van het derde openbaredienstcontract, is de commerciële druk die op Streamline Shipping is uitgeoefend, nog verder toegenomen. Volgens Streamline Shipping is door de toenmalige minister van Verkeer bij het gunnen van het nieuwe openbaredienstcontract aan NorthLink 2 bekendgemaakt dat de vrachttarieven van Aberdeen naar Shetland met 25 % en van Aberdeen naar Orkney met 19 % zouden worden verlaagd. Een dergelijke verlaging was volgens Streamline Shipping uitsluitend mogelijk dankzij de hogere jaarlijkse subsidie die aan NorthLink 2 werd toegekend.

(105) Volgens Streamline Shipping bedroegen de door NorthLink 2 gehanteerde standaardtarieven in juli 2006 30,60 GBP per lineaire meter voor Shetland en 23,50 GBP per lineaire meter voor Orkney. Deze tarieven dienen te worden afgezet tegen de door Streamline Shipping gehanteerde tarieven van 40,43 GBP per lineaire meter voor Shetland en 32,07 GBP per lineaire meter voor Orkney. Voorts zijn daarbij volgens Streamline Shipping de speciale tarieven voor lege trailers en de „Sunday Special” in stand gebleven, waardoor de aangeboden kortingen door NorthLink 2 konden oplopen tot 73 %.

(106) Streamline Shipping voert aan dat zij vanwege de omvang van de kortingen die NorthLink 2 aan haar afnemers biedt, niet langer kan vasthouden aan haar eerdere strategie om ook tariefverlagingen door te voeren. Streamline Shipping schat dat een tarief van 36,67 GBP per lineaire meter nodig is om kostendekkend te kunnen opereren. Een dergelijk tarief is hoger dan de tarieven die NorthLink 2 op dit moment hanteert.

(107) Pentland Ferries wijst op het feit dat NorthLink 2 een kortingsregeling voor inwoners van Orkney heeft ingevoerd onder de naam „friends and family”. Deze regeling heeft een zeer nadelige invloed gehad op de concurrerende dienstverlening door Pentland Ferries, met name nadat de nieuwe catamaran van Pentland Ferries, de Pentalina, in maart 2009 in de vaart is genomen. Met name is in dit verband aangevoerd dat NorthLink de regeling in 2008-2009 heeft uitgebreid tot een zeer grote kring van „friends and family”, waardoor in feite de tarieven voor passagiers in het algemeen zijn verlaagd en schade is toegebracht aan de concurrerende veerdiensten die door Pentland Ferries worden onderhouden.

(108) Op basis van de kortingsregeling kunnen de eilandbewoners maximaal zes huishoudens van familieleden en vrienden buiten Orkney aanwijzen die kunnen profiteren van een korting van 30 % op de tarieven van NorthLink (30).

(109) Het Verenigd Koninkrijk heeft in dit verband verklaard dat in 2008 slechts 4 952 passagiers gebruik hebben gemaakt van deze kortingsregeling, die overigens uitsluitend in het laag- en middenseizoen geldt. Aangezien NorthLink 2 in 2008 in totaal 295 913passagiers heeft vervoerd, had de kortingsregeling in dat jaar slechts betrekking op 1,6 % van het totale personenvervoer van NorthLink 2. De totale omzet uit de regeling (voor alle in aanmerking komende passagiers en voertuigen) bedroeg in 2008 circa 95 000 GBP. Afgezet tegen de totale tariefinkomsten van circa 20 miljoen GBP over 2008, bedraagt de omzet uit de regeling dus minder dan 0,5 % van die totale omzet. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het niet erg waarschijnlijk is dat een dergelijke kleinschalige kortingsregeling significante gevolgen heeft voor de commerciële belangen van Pentland Ferries.

(110) De gepubliceerde passagierstarieven van NorthLink 2 (Scrabster-Stromness) en van Pentland Ferries (Gill's Bay – St Margaret's Hope) zijn op dit moment als volgt (31): Tabel 7 Vergelijking tarieven voor personenvervoer zoals gepubliceerd door de exploitant van het openbaredienstcontract en door Pentland Ferries (in GBP) NorthLink 2 Pentland Ferries Laag (32) Midden (33) Hoog (34) T/m 31.3.2009 1.4.2009 -31.10.2009 PASSAGIERS Enkele reis volwassenen 13,80 15,00 16,10 10,00 13,00 Enkele reis kinderen 5-15 jaar 6,90 7,50 8,10 5,00 6,00 Kinderen 0-4 jaar (35) GRATIS VOERTUIGEN Auto's en campers (< 6 m) 43,60 44,80 48,20 25,00 30,00 Motoren 13,20 15,00 16,70 10,00 11,00

(111) Voorts is door een belanghebbende partij aangevoerd dat NorthLink 2 in Orkney als commerciële activiteit ook logies en ontbijt aanbiedt (wanneer de veerboot 's nachts in de haven blijft) tegen tarieven die onder de kostprijs liggen, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de partijen die B&B-diensten op hotelbasis aanbieden.

2.3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

2.3.1. WESTELIJKE EILANDEN

2.3.1.1. Is er sprake van staatssteun?

(112) Ten aanzien van de steunbetalingen aan CalMac tot aan het moment van ondertekening van het contract van 2007 heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure haar twijfels geuit over de vraag of deze betalingen wel voldoen aan de criteria zoals geformuleerd in het arrest-Altmark (36) zodat zij buiten het concept van staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallen.

(113) Met name heeft de Commissie zich afgevraagd of de aan CalMac opgelegde openbaredienstverplichtingen duidelijk waren omschreven, of de parameters op basis waarvan de compensatie is berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld, of de compensatie hoger was dan nodig om de kosten van CalMac voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken, en of de noodzakelijke compensatie is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om deze verplichtingen na te komen, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen.

(114) De Commissie is tot de voorlopige conclusie gekomen dat de betreffende betalingen aan CalMac tot het moment van ondertekening van het contract van 2007 een economisch voordeel zouden kunnen bevatten en derhalve als staatssteun zouden kunnen worden aangemerkt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(115) Ten aanzien van het in 2007 gesloten openbaredienstcontract met CalMac beschikte de Commissie over onvoldoende informatie om voorlopige conclusies te trekken over de vraag of er sprake is van staatssteun, zodat het Verenigd Koninkrijk om nadere informatie is verzocht.

(116) De Commissie heeft geconstateerd dat door een aantal belanghebbenden naar voren is gebracht dat de voorgeschreven bundeling van de routes (met uitzondering van de route Gourock — Dunoon) een aanzienlijke en onrechtvaardige beperking binnen de openbare aanbesteding vormde omdat, zo werd gesteld, alleen CalMac in staat was om een bod uit te brengen op de hele bundel. Ook heeft de Commissie zich afgevraagd of de voorwaarde dat de uiteindelijk geselecteerde gegadigde de veerboten van CMAL zou moeten leasen, een voordeel voor CalMac met zich mee heeft gebracht.

(117) Indien dat het geval zou zijn, is de Commissie van oordeel dat het contract niet in het kader van een zuiver open en niet-discriminatoire openbare aanbestedingsprocedure is gegund. Dit kan ertoe hebben geleid dat de Schotse autoriteiten een hogere compensatie voor de openbaredienstverplichtingen hebben betaald dan anders het geval zou zijn geweest, zodat ervan uitgegaan kan worden dat er sprake is geweest van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

2.3.1.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt

(118) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie overwogen dat artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag de rechtsgrondslag vormt voor de beoordeling of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (37).

(119) De Commissie twijfelt in de onderhavige zaak of voldaan is aan de voorwaarden als neergelegd in de beschikking betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (hierna „de DAEB-beschikking” genoemd) (38).

(120) Om onder artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag te kunnen vallen, moeten de gesubsidieerde diensten bestaan uit echte, legitieme diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB's” genoemd), waarbij het beheer van die DAEB's naar behoren aan de begunstigde onderneming moet zijn toevertrouwd en de toegekende compensatie geen onevenredig nadelige gevolgen voor de mededinging en de handel met zich mee mag brengen.

(121) In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie voorlopig geoordeeld dat de aan CalMac toevertrouwde diensten legitieme DAEB's zijn, maar bij gebrek aan bewijs heeft zij tot nu toe niet kunnen vaststellen of die diensten naar behoren aan CalMac zijn toevertrouwd en of de aan CalMac toegekende compensatie evenredig is met het daarmee gediende doel. Met andere woorden, er is nog niet vastgesteld of de mogelijke staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

2.3.2. NOORDELIJKE EILANDEN

2.3.2.1. Is er sprake van staatssteun?

(122) Voorlopig neemt de Commissie het standpunt in dat de financiering van NorthLink 1 op grond van de MoA naar alle waarschijnlijkheid niet voldoet aan het vierde criterium van het arrest-Altmark, welk criterium vereist dat de noodzakelijke compensatie moet zijn vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om de openbaredienstverplichtingen na te komen. Dit betekent dat de verrichte betalingen waarschijnlijk moeten worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(123) Met betrekking tot NorthLink 2 heeft de Commissie aanvullende uitleg gevraagd over de overdracht van bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 en over de kwestie of het contract van 2006 voldoet aan de vier Altmark-voorwaarden. Dit betekent dat in de onderhavige zaak niet is uitgesloten dat er sprake kan zijn van staatssteun.

2.3.2.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt

(124) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie niet kunnen constateren of de mogelijke staatssteun aan NorthLink 2 via een eventuele overdracht onder de marktprijs van de bedrijfsmiddelen van NorthLink 1, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

(125) Ten aanzien van zowel de mogelijke staatssteun aan NorthLink 1 uit hoofde van het contract van 2000 en de MoA als de mogelijke staatssteun aan NorthLink 2 uit hoofde van het contract van 2006 zou kunnen worden aangevoerd dat de door de vennootschappen verleende diensten als legitieme DAEB's kunnen worden beschouwd en dat deze diensten naar behoren aan hen zijn toevertrouwd. Daarentegen is het bij gebrek aan voldoende bewijs twijfelachtig of de mogelijke staatssteun aan NorthLink 1 en 2 evenredig was met het gestelde doel.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(126) Binnen de termijn als bedoeld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening heeft de Commissie een aantal opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de procedureverordening is aan het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid geboden om binnen die termijn te reageren op de betreffende opmerkingen van belanghebbenden. De volgende belanghebbenden hebben opmerkingen ingediend: de European Transport Workers' Federation, de heer James Knight van TSL Contractors Limited, Western Ferries, de heer John Rose, Streamline Shipping, Professor Dr. Alfred J. Baird van de Napier Universiteit Edinburgh, Pedersen Consulting, de heren James Knight en Andy Knight (namens Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited en twee andere partijen die hebben verzocht om geheimhouding van zowel hun identiteit als de inhoud van hun opmerkingen.

(127) De opmerkingen van Streamline Shipping komen grotendeels overeen met hetgeen zij heeft gesteld in haar klacht van juli 2004. Volgens Streamline Shipping was de financiële crisis bij NorthLink 1 een direct gevolg van het beleid van die onderneming om de concurrentie — aanvankelijk Norse Island Ferries en daarna Streamline Shipping — uit te schakelen door middel van een drastische verlaging van de vrachttarieven tot de laagste niveaus ooit. Het was juist die strategie die ertoe leidde dat de regering meer kapitaal in de onderneming injecteerde dan nodig was om te voldoen aan de openbaredienstverplichtingen. Streamline Shipping verwijst in dit verband naar het verslag van december 2005 van de auditeur-generaal, waarin onder meer het volgende wordt verklaard: „de hoogte van de vrachttarieven en de daaruit voortvloeiende concurrentie van Norse Island Ferries was een van de belangrijke factoren die hebben bijgedragen tot de financiële problemen van NorthLink 1” en „hoewel het charteren van de extra veerboot (voor vracht) bedoeld was om er zeker van te zijn dat er voldoende capaciteit beschikbaar was om aan de vraag te voldoen, ontstond er in feite een situatie waarin er sprake was van overcapaciteit. De extra kosten voor het exploiteren van de nieuwe veerboot waren hoger dan de extra inkomsten die werden gegenereerd, waardoor de liquiditeitsproblemen nog groter werden.”.

(128) Met betrekking tot NorthLink 2 stelt Streamline Shipping dat de veerboten van die onderneming onderbezet zijn en dat de aangekondigde tariefsverlagingen van NorthLink 2 ten opzichte van NorthLink 1, te weten met 25 % voor de route op Shetland en met 19 % voor de route op Orkney, grote schade aan Streamline Shipping hebben toegebracht.

(129) Western Ferries heeft wederom haar zorgen geuit over de subsidies die CalMac ontvangt voor de exploitatie van de veerdienst tussen Gourock en Dunoon. Western Ferries meent dat die route commercieel levensvatbaar is, zoals ook blijkt uit haar eigen winstgevende activiteiten op die route. Voorts meent Wester Ferries dat niet voldaan is aan de voorwaarden van het arrest-Altmark, aangezien het bedrag van de subsidie hoger is dan noodzakelijk voor het onderhouden van een veerdienst voor uitsluitend het vervoer van passagiers met een daartoe bestemde veerboot (een geraamd surplus van 1,3 miljoen GBP). Ook stelt Western Ferries dat de steun wordt gebruikt om de veerdienst voor voertuigen te subsidiëren, bijvoorbeeld door de tarieven voor het vervoer van voertuigen ongewijzigd te laten bij stijgende brandstofprijzen (CalMac heeft haar tarieven in 2009 met slechts 3,8 % verhoogd, d.w.z. 1 % lager dan de inflatie). Voorts is de route Gourock-Dunoon in tegenstelling tot de NorthLink- en CalMac-netwerken niet openbaar aanbesteed, hetgeen in strijd is met de Europese regels. Western Ferries is daarnaast van mening dat de recente aanbesteding voor het netwerk van CalMac te veel voorwaarden bevat en dat de bundeling van alle routes binnen het netwerk onredelijk is. Door het voorgeschreven eisenpakket was alleen CalMac in staat om een bod uit te brengen.

(130) Ten aanzien van de financiële doorzichtigheid van CalMac is naar voren gebracht dat de genoemde kosten voor het traject Gourock-Dunoon (4,2 miljoen GBP per jaar tot maart 2008) geen recht doen aan de reële totale kosten die nodig zijn voor de dienstverlening aangezien immers de pensioenverplichtingen van de bemanningen niet in aanmerking zijn genomen, er geen sprake is van enige doorzichtigheid ter zake van de interne verrekenprijzen voor de gedeelde hoofdkantoorfuncties en de genoemde dagelijkse leasekosten van de veerboot sterk onderschat zijn. Er is ook geen aantoonbaar bewijs dat de Schotse regering actief toezicht heeft gehouden op een mogelijke kruissubsidiëring van de activiteiten gericht op het vervoer van voertuigen.

(131) Western Ferries meent dat er, in tegenstelling tot de situatie ten aanzien van NorthLink, reeds voldoende marktvoorzieningen zijn voor het vervoer van passagiers, auto's en vracht. Er is gezien de bestaande dienstverlening door Western Ferries in de toekomst geen enkele reden om het vervoer van voertuigen te subsidiëren.

(132) De European Transport Workers' Federation (ETWF) heeft haar teleurstelling geuit over het feit dat de essentiële veerdiensten die door CalMac en NorthLink worden onderhouden, nu alweer aan een onderzoek onderworpen worden. De ETWF benadrukt de noodzaak van een stabiele openbare dienst, een dienst die op rechtmatige wijze is gedefinieerd overeenkomstig het bepaalde in Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (hierna „de verordening inzake cabotage in het zeevervoer” genoemd) (39).

(133) Een van de belanghebbende partijen heeft haar zorgen geuit over de afhankelijkheid van een openbare dienstverlener wiens monopolistische positie in stand wordt gehouden via staatssteun. De betreffende partij is van mening dat de aanbesteding voor de door CalMac onderhouden routes te veel restricties bevatte en derhalve niet als openbare aanbesteding kan worden beschouwd. De belanghebbende heeft vervolgens opgeroepen tot een ontbundeling van de aan te besteden routes.

(134) De heer James Knight meent dat CalMac niet biedt wat zij zou moeten bieden en dat de door haar onderhouden veerdiensten zouden moeten worden overgenomen door meer efficiënt opererende particuliere partijen. Hij legt mogelijke alternatieven voor ter vermindering van de subsidies die nodig zijn om de routes te exploiteren en ter bevordering van initiatieven op het gebied van innovatie en kostenefficiëntie.

(135) Een andere belanghebbende is van mening dat de beperkingen op de frequentie van de vaardiensten die het Verenigd Koninkrijk aan CalMac heeft opgelegd op de route Gourock-Dunoon, feitelijk staatssteun inhouden ten gunste van Western Ferries en tevens de mededinging ernstig verstoren en de dominante positie van Western Ferries versterken. Aan de andere kant stelt deze belanghebbende dat de aan CalMac verstrekte staatssteun moet worden gezien als een tegemoetkoming voor een legitieme openbaredienstverleningstaak.

(136) De heer John Rose stelt dat de aanbesteding van de contracten van NorthLink 1 en NorthLink 2 in strijd met de Europese regelgeving is geschied. Ook stelt hij dat de route Gourock-Dunoon niet beschouwd kan worden als een essentiële verbinding nu er een alternatieve wegverbinding bestaat en er tevens al een particuliere ferryonderneming actief is die een betere dienstverlening biedt zonder enige vorm van subsidiëring.

(137) Professor Alfred Baird heeft studies overgelegd waaruit blijkt dat de efficiency van de activiteiten van NorthLink verbeterd kan worden via een verbeterde samenstelling van de vloot, alsmede dat de steeds grotere staatsinmenging in de Schotse veerdienstensector indruist tegen Europese trends en beleidsregels en meer in het algemeen dat het exploiteren van zeevaartdiensten door de staat noodzakelijk noch wenselijk is.

(138) McGill's Bus Service is van mening dat er geen behoefte is aan de gesubsidieerde veerdienst voor voetgangers op de route Gourock-Dunoon aangezien zijzelf al op commerciële basis een dergelijke dienst onderhoudt.

(139) Pedersen Consulting voert aan dat het dermate ingewikkeld en duur was om te voldoen aan de voorwaarden in de aanbestedingsprocedure voor de Westelijke Eilanden dat alleen CalMac in staat was een bod te doen. Ten aanzien van de route Gourock-Dunoon is Pedersen Consulting van mening dat het niet zinvol is een gesubsidieerde veerdienst voor voertuigen te onderhouden aangezien Western Ferries al bijna 90 % van al het autoverkeer over zee op winstgevende wijze voor haar rekening neemt. Een rechtstreekse passagiersverbinding met het station in Gourock zou daarentegen wel goed zijn voor de bevordering van het openbaar vervoer. Ten aanzien van NorthLink wordt gesteld dat de aanbesteding volledig ontoereikend was en geresulteerd heeft in een inefficiënte dienstverlening nu Pentland Ferries reeds een niet gesubsidieerde en winstgevende veerdienst verzorgt. De route Stromness-Scrabster zou eenvoudig vrijwel in zijn geheel opgeheven kunnen worden, waardoor belastinggeld kan worden bespaard.

4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK OP HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(140) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie zich afgevraagd of CalMac een economisch voordeel heeft gehad bij de voorwaarde in de openbare aanbesteding leidende tot het openbaredienstcontract van 2007 tussen de Britse autoriteiten en CalMac dat de geselecteerde bieder voor de veerdiensten de veerboten van CMAL diende te leasen.

(141) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat deze voorwaarde noch voor CalMac noch voor CMAL enig economisch voordeel heeft opgeleverd. Integendeel, de onmiddellijke beschikbaarheid van een volledige vloot waarmee vanaf het begin van de contractsperiode al direct kon worden voldaan aan alle gestelde routevereisten, dient volgens het Verenigd Koninkrijk te worden gezien als een voordeel voor andere bieders, aangezien het de drempel voor eventuele bieders om een bod uit te brengen verlaagde en voor alle deelnemers aan de aanbesteding gelijke kansen bood.

(142) Het Verenigd Koninkrijk verwijst in dit verband naar de Mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer (40) (punt 5.3.2.1.) waarin het volgende wordt verklaard: „In gevallen waarin de lidstaten zelf schepen in eigendom of anderszins tot hun beschikking hebben, mogen deze op dezelfde non-discriminatoire voorwaarden ter beschikking worden gesteld van alle exploitanten op de betrokken route.”. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het voor één enkele exploitant welhaast onmogelijk is om tijdig voor aanvang van de contractuele periode over een nieuwe vloot van geschikte schepen te beschikken waarmee alle routes kunnen worden onderhouden, inclusief de verbindingen met de afgelegen eilanden.

(143) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie ook de vraag opgeworpen of de bundeling van alle routes naar de Westelijke Eilanden in de aanbesteding van 2006 (met uitzondering van de route Gourock-Dunoon) inderdaad, zoals door sommige belanghebbenden is gesteld, heeft geleid tot een onrechtmatige en aanzienlijke beperking van de mededinging tijdens de aanbesteding.

(144) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het aanbesteden van de routes in één bundel om een aantal redenen gerechtvaardigd was: de Scottish Executive kreeg daardoor de meeste waarde voor zijn geld; voorts zou er daardoor bij een eventuele storing in het netwerk eerder een reserveschip ingezet kunnen worden; ook werd hierdoor voorkomen dat er uitsluitend gereflecteerd zou worden op de meer rendabele routes; daarnaast zou het beheer van de routes hierdoor worden vergemakkelijkt en de veiligheid en het onderhoud van de vloot worden bevorderd; tot slot werden met deze aanbestedingsvorm de extra administratieve lasten en kosten van het uitvoeren van een aantal individuele aanbestedingen voorkomen.

(145) In de Mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer wordt het volgende verklaard (punt 5.5.3.): „De lidstaten willen vaak openbaredienstroutes naar en van verschillende eilanden bundelen om zo schaalvoordelen te genereren en exploitanten aan te trekken. Bundeling als zodanig is niet in strijd met het Gemeenschapsrecht, zolang het hierbij niet tot discriminatie komt. Om te bepalen wat de meest geschikte omvang van deze „bundels” zou zijn, zou rekening moeten worden gehouden met de beste synergieën die bij het voorzien in de essentiële vervoersbehoeften kunnen worden gerealiseerd.”.

(146) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie ook de vraag opgeworpen of de overdracht van bepaalde bedrijfsmiddelen (41) ten bedrage van 1,55 miljoen GBP door NorthLink 1 aan NorthLink 2 wellicht onder de marktprijs is geschied, waardoor mogelijk sprake is van staatssteun aan NorthLink 2.

(147) Het Verenigd Koninkrijk heeft daartegen aangevoerd dat de mogelijke aankoop van bedrijfsmiddelen van NorthLink 1 reeds was voorzien in de stukken verband houdende met de openbare aanbesteding en dat alle bieders derhalve op gelijke wijze en op dezelfde voorwaarden toegang hadden tot deze bedrijfsmiddelen. Tijdens de aanbestedingsprocedure is aan de twee geselecteerde gegadigden informatie verschaft over de prijzen die voor de te koop aangeboden bedrijfsmiddelen zouden worden gevraagd. Er was echter geen enkele verplichting om tot de koop over te gaan, aangezien de bieders ook de mogelijkheid hadden om een eigen oplossing aan te dragen mochten zij dat willen.

(148) Alle bieders zijn in staat gesteld de schepen, de installaties en de andere bedrijfsmiddelen te bezichtigen. De waarde van de belangrijkste activa (het schip, de terminaltrekkers en het merk NorthLink, met een totale waarde van 1,3 miljoen GBP) is door onafhankelijke taxateurs vastgesteld. De overige activa, ter waarde van 0,25 miljoen GBP, zijn gewaardeerd op basis van marktschattingen.

(149) Ten aanzien van de mogelijke toepassing van de DAEB-beschikking (42) is door het Verenigd Koninkrijk overwogen dat het merendeel van de routes in de Firth of Clyde, naar de Hebriden en binnen het netwerk van NorthLink binnen de reikwijdte van de DAEB-beschikking lijken te vallen. Slechts vier van de door CalMac en NorthLink onderhouden routes voldoen niet aan de drempelvoorwaarden en dienen derhalve direct te worden getoetst aan het bepaalde in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

(150) Het Verenigd Koninkrijk meent dat de openbaredienstverplichtingen naar behoren aan CalMac en NorthLink zijn toevertrouwd via de openbaredienstcontracten, waarin een gedetailleerde beschrijving is opgenomen van zowel de aard en duur van de verplichtingen als de betrokken ondernemingen en geografische gebieden, de aard van bepaalde exclusieve of speciale rechten die aan de betrokken ondernemingen zijn verleend, de parameters voor het berekenen, controleren en herzien van de compensatie en de getroffen maatregelen ter voorkoming en terugbetaling van eventueel te veel betaalde compensatie.

(151) Voorts zijn CalMac en NorthLink gehouden om afzonderlijke boekhoudingen te voeren voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten; slechts de kosten verband houdende met DAEB-activiteiten komen in aanmerking voor compensatie, te weten alle variabele kosten die in het kader van de verlening van de DAEB's worden gemaakt, een evenredig deel van de gemeenschappelijke vaste kosten voor DAEB- en niet-DAEB-activiteiten en een redelijke winst. Bovendien is er sprake van adequate rapportage- en controleprocedures.

(152) Ten aanzien van de route Gourock-Dunoon erkent het Verenigd Koninkrijk dat er wellicht twijfel kan ontstaan over de vraag of de door CalMac onderhouden dienst een zuivere DAEB is aangezien er op een nabij gelegen route een particuliere veerdienst operationeel is die geen enkele subsidie ontvangt. Toch meent het Verenigd Koninkrijk dat de door Western Ferries onderhouden veerdienst door veel van de lokale inwoners gezien wordt als een aanvullende en praktische dienst, maar niet als een effectieve vervanging voor de door CalMac verzorgde verbinding van stadscentrum naar stadscentrum.

(153) Het Verenigd Koninkrijk heeft aan de Commissie meegedeeld dat er na de mislukte aanbesteding voor de route Gourock-Dunoon in 2006 op dit moment plannen zijn om een nieuwe open, transparante en niet-discriminatoire openbare aanbesteding uit te schrijven voor een openbaredienstcontract op deze route. De nieuwe procedure heeft de volgende kenmerken: a) Het openbaredienstcontract betreft een zesjarig contract voor een veerdienstverbinding van stadscentrum naar stadscentrum. b) In de aanbesteding wordt voorzien in een subsidiëring voor het exploiteren van deze route (dit in tegenstelling tot de eerdere aanbesteding). c) De huidige vaardienstbeperkingen worden opgeheven. d) De subsidie zal uitsluitend betrekking hebben op het vervoer van personen. e) De partij aan wie de opdracht gegund wordt, mag tevens onbeperkt een commerciële veerdienst voor voertuigen aanbieden, mits wordt voorzien in deugdelijke boekhoudkundige maatregelen en controles om kruissubsidiëring tussen het vervoer van personen en het vervoer van voertuigen te voorkomen. f) De partij aan wie de opdracht gegund wordt, heeft de vrijheid om een eigen vloot in te brengen ter vervanging van de veerboten die op dit moment op de route varen.

(154) De Britse autoriteiten zijn voornemens om de vervangende schepen via CMAL te kopen en vervolgens door CMAL te laten verhuren aan de partij aan wie de opdracht wordt gegund. Het Verenigd Koninkrijk meent dat deze DAEB om verschillende redenen verdedigbaar is, onder meer met het oog op de frequentie, het reisgemak, de totale reistijd, de integratie met andere vervoersmodi en de betrouwbaarheid van de dienst.

5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

5.1. IS ER SPRAKE VAN STAATSSTEUN?

5.1.1. CRITERIA OP GROND VAN ARTIKEL 87, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG

(155) Op grond van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.

(156) De criteria zoals neergelegd in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn cumulatief. Om vast te stellen of de eerdergenoemde betalingen aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 staatssteun vormen in de zin van dat artikel, dient derhalve vastgesteld te worden of de financiële steun: — een verlies aan staatsmiddelen met zich meebrengt dat toerekenbaar is aan de staat; — een selectief voordeel oplevert voor bepaalde ondernemingen of voor de productie van bepaalde goederen; — de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en — het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(157) De diverse betalingen die hierboven zijn beschreven, bestaan uit staatsmiddelen en zijn toe te rekenen aan de betreffende lidstaat. Dat betekent dat is voldaan aan het eerste criterium van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(158) De relevante betalingen in de vorm van begrotingssubsidies en kapitaalsubsidies/leningen zijn uitsluitend ten gunste gekomen van bepaalde specifieke ondernemingen. Dat betekent dat die betalingen selectief van aard zijn.

(159) Door de periodieke financiering van CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 hebben deze ondernemingen minder bedrijfskosten dan te doen gebruikelijk hoeven te maken. Dat betekent dat zij hierdoor ten opzichte van andere ondernemingen die hun activiteiten uitsluitend financieren op basis van hun inkomsten uit de bedrijfsvoering, een economisch voordeel hebben genoten. Om vast te kunnen stellen of er sprake is van een voordeel dat als staatssteun aangemerkt kan worden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, dient de Commissie niettemin te beoordelen of er aan de „Altmark-voorwaarden” is voldaan (43).

(160) De markt voor cabotageroutes in het zeevervoer is sinds de inwerkingtreding van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer (1 januari 1993) volledig geliberaliseerd. Als er, rekening houdende met de Altmark-criteria, een voordeel aan een of meer van de betreffende ondernemingen is verleend, zou dit voordeel de mededinging vervalsen en de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dat betekent dat er dan ook aan het derde en vierde criterium van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zou zijn voldaan.

(161) De Commissie houdt vast aan haar voorlopige beoordeling dat de betalingen aan CalMac, NorthLink 1 en NorthLink 2 niet in overeenstemming zijn met de wijze waarop een particuliere investeerder zich onder normale marktomstandigheden zou hebben gedragen. Derhalve kunnen die betalingen op basis van het beginsel van een investeerder in een markteconomie niet als vrij van staatssteun aangemerkt worden.

(162) De verkoop van de bedrijfsmiddelen die heeft plaatsgevonden in het kader van de overgang van het NorthLink 1- naar het NorthLink 2-contract bevat geen staatssteunelementen. Alle bedrijfsmiddelen die eigendom waren van NorthLink 1 en die relevant waren voor het verlenen van veerdiensten, zijn tijdens de openbare aanbesteding in 2004-2005 aan alle bieders ter beschikking gesteld (zie overweging 88 hierboven). De verkoop voor een bedrag van circa 1,5 miljoen GBP voor alle bedrijfsmiddelen samen heeft plaatsgevonden op basis van de reële marktwaarde of, afhankelijk van de bedrijfsmiddelen, van de geraamde marktwaarde. Aangezien die bedrijfsmiddelen voor eenzelfde prijs voor alle bieders beschikbaar waren en de betreffende prijzen in overeenstemming waren met de reële marktwaarde van de goederen, is die verkoop niet met behulp van staatsmiddelen uitgevoerd omdat geen enkel bedrijf een selectief economisch voordeel heeft genoten. Dat betekent dat uitgesloten kan worden dat er bij de verkoop van de bedrijfsmiddelen sprake is geweest van staatssteunelementen.

(163) In haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie haar twijfels geuit of de tarieven die voor bepaalde leningen aan CalMac in rekening zijn gebracht, in overeenstemming zijn met het beginsel van een investeerder in een markteconomie. Dat betekent dat zij dus mogelijk staatssteun bevatten.

(164) Dit zou van belang kunnen zijn voor de vraag of CalMac te veel compensatie heeft ontvangen voor het uitvoeren van haar openbaredienstverplichtingen. Daarbij zouden dan alle bronnen van overheidsfinanciering in aanmerking genomen moeten worden. Aangezien de steunregeling in het geval van CalMac bestaande steun betreft en omdat de verenigbaarheid ervan uitsluitend met het oog op de toekomst beoordeeld dient te worden (zie hierna punt 5.2), is het niet nodig dat de Commissie het staatssteunkarakter van deze leningen verder beoordeelt, aangezien zij uitsluitend op het verleden betrekking hebben.

5.1.2. ALTMARK-CRITERIA

(165) Zoals hierboven in overweging 112 al is aangegeven, dient de Commissie vast te stellen of er aan de Altmark-voorwaarden is voldaan voordat er geconstateerd kan worden of er sprake is van een voordeel dat tot staatssteun kan leiden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(166) Op grond van het Altmark-arrest strekt een compensatie voor openbaredienstverplichtingen of — contracten de begunstigde(n) niet tot voordeel (en valt die compensatie dus buiten het toepassingsgebied van het verbod zoals neergelegd in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag) — als er cumulatief aan de volgende vier criteria wordt voldaan: — de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn geweest met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (hierna „Altmark 1” genoemd); — de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, zijn vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgesteld (hierna „Altmark 2” genoemd); — de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen (hierna „Altmark 3” genoemd), en — wanneer de met de uitvoering van de openbaredienstverplichting te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (hierna „Altmark 4” genoemd).

5.1.2.1. CalMac

(167) In het geval van CalMac is in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden al aangegeven dat er van twee afzonderlijke fasen sprake is: een eerste fase van vóór het contract van 2007, toen CalMac rechtstreeks belast werd met het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen zonder dat daar een openbare aanbesteding aan vooraf was gegaan en toen alle voorwaarden voor het uitvoeren van de openbare dienst werden gespecificeerd in jaarlijkse brieven van de Schotse autoriteiten aan CalMac; en een tweede fase na de inwerkingtreding van het contract van 2007 dat gegund werd na een openbare aanbestedingsprocedure waarin de openbaredienstverplichtingen uitgebreid waren beschreven. Ook dient er een uitzondering gemaakt te worden voor de route Gourock-Dunoon aangezien deze route uitgesloten was van het contract van 2007 en de voorwaarden voor de openbaredienstverplichtingen op deze route nog steeds in jaarlijkse brieven van de Schotse autoriteiten aan CalMac worden gespecificeerd.

a) Situatie vóór het contract van 2007

(168) Zoals reeds aangegeven in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, bestaat er weinig twijfel over dat de compensatie voor de openbaredienstverplichtingen waarmee CalMac was belast vóór het contract van 2007 niet aan de Altmark-criteria voldeed. De openbaredienstverplichtingen waren niet eenduidig omschreven in een rechtshandeling. Daarnaast waren de specificaties van de openbaredienstverplichtingen, zoals de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit en de frequentie, niet duidelijk vastgelegd in een formeel besluit. De parameters voor het berekenen van de compensatie zijn niet ex ante en op doorzichtige wijze vastgesteld en het niveau van de compensatie is niet berekend op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming. Dat betekent dat de voorlopige beoordeling in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, hierbij wordt bevestigd.

(169) Aangezien de compensatie voor de exploitatie van de route Gourock-Dunoon nog steeds op de oorspronkelijke basis plaatsvindt, is bovenstaande beoordeling ook op die route van toepassing.

b) Situatie na het contract van 2007

Altmark 1 — duidelijk afgebakende openbaredienstverplichtingen

(170) In deze specifieke sector is een verordening van kracht waarin gespecificeerd wordt uit welke elementen een adequate omschrijving van openbaredienstverplichtingen zou moeten bestaan. Het vervullen van het Altmark 1-criterium dient dan ook beoordeeld te worden aan de hand van artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, waarin de specificaties zijn vastgelegd die onderdeel moeten vormen van de omschrijving van openbaredienstverplichtingen, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip.

(171) Het contract van 2007 voldoet duidelijk aan dit criterium aangezien al deze parameters uitgebreid zijn gedefinieerd. Exacte gegevens over de bemanning van de schepen zijn weliswaar niet in het contract opgenomen, maar de vereisten voor bijvoorbeeld de kwaliteit van de dienstverlening en de bescherming van de arbeidsrechtelijke voorschriften laten weinig ruimte voor significante afwijkingen met betrekking tot de bemanning van de schepen.

(172) Het openbaredienstcontract heeft ook een redelijke looptijd (zes jaar) en dat is in overeenstemming met de communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer (hierna „de richtsnoeren voor het zeevervoer” genoemd) (44).

Altmark 2 — ex ante, objectieve en doorzichtige vaststelling van parameters voor de compensatie

(173) In het kader van de Altmark-beoordeling vereist de tweede voorwaarde dat de parameters voor de compensatie eenduidig en vooraf op objectieve wijze zijn vastgesteld waarbij alle variabelen in aanmerking genomen dienen te worden (zoals brandstofkosten en investeringen in nieuwe vaartuigen e.d.).

(174) Enerzijds geldt in dit kader dat er voor aanvang van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen sprake was van redelijk duidelijke parameters voor de compensatie. Zij waren gelijk aan de kosten die de bieders verwachtten te moeten maken (er diende een uitgebreide kostenspecificatie overgelegd te worden) plus een overeengekomen winstmarge verminderd met de verwachte inkomsten uit de exploitatie van de veerdienst. Ook is er een claw back-regeling opgenomen waarin is vastgelegd dat een eventuele hogere winstmarge dienovereenkomstig in mindering op de subsidie gebracht zal worden. Deze berekening wordt voordat het contract ingaat voor elk van de zes jaren gemaakt dat het contract van kracht is (hierna het „basisscenario” genoemd). In het openbaredienstcontract is een reeks buitengewone omstandigheden voorzien die tot een herziening van het compensatiebedrag kunnen leiden (bijvoorbeeld onverwachte havenwerkzaamheden, een nieuw vaartuig en hogere loonkosten e.d.).

(175) Anderzijds is het zo dat het basisscenario aan het eind van elk jaar wordt herzien om de feitelijke ervaringen van het afgelopen jaar in aanmerking te kunnen nemen. Het basisscenario kan in een bepaald jaar ook aangepast worden als gevolg van buitengewone omstandigheden. Gedurende de looptijd van het contract kan de compensatie een aantal keren worden verhoogd of verlaagd. Het voorstel om het basisscenario te herzien, moet gedaan worden door de exploitant (CalMac) en dient door de Scottish Executive goedgekeurd te worden. In geval van geschillen kan de zaak aan een deskundige worden voorgelegd. Hoewel het openbaredienstcontract een aantal aanwijzingen bevat over de wijze waarop de compensatie aangepast zal worden naar aanleiding van bepaalde buitengewone omstandigheden, zijn de exacte parameters van deze aanpassingen vooraf niet bekend. Het compensatiebedrag wordt veeleer aangepast middels een arbitrageprocedure tussen de Schotse autoriteiten en CalMac, eventueel met behulp van een externe deskundige. De criteria die in deze arbitrageprocedure worden gebruikt, zijn niet vooraf voor alle mogelijke gebeurtenissen op objectieve wijze vastgesteld. Die arbitrageprocedure leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid bij het vaststellen van de parameters voor de compensatie. Die procedure brengt ook het risico met zich mee dat de compensatie die elk jaar wordt toegekend, steeds fluctueert aangezien dit niet gebeurt op basis van doorzichtige, vooraf vastgestelde en objectieve criteria.

(176) Dat betekent dat de Commissie niet met voldoende redelijke zekerheid kan constateren of er aan de Altmark 2-voorwaarde is voldaan.

Altmark 3 — geen overcompensatie (inclusief een redelijke winst)

(177) Zoals in het voorgaande gedeelte al is aangegeven, zijn de parameters voor de compensatie in het algemeen eenduidig vastgesteld, met uitzondering van de criteria die gebruikt worden in de arbitrageprocedure die is voorzien indien er sprake is van buitengewone omstandigheden. Hoewel een aantal parameters voor de compensatie vooraf niet nauwkeurig gedefinieerd is, is de Commissie van mening dat de procedure die gehanteerd wordt voor de herziening van het compensatiebedrag in dergelijke omstandigheden, adequaat is om te waarborgen dat er geen sprake zal zijn van een overcompensatie. Een eventuele aanvullende compensatie wordt namelijk gebaseerd op de feitelijke kosten die worden gemaakt. Dat betekent dat er aan de Altmark 3-voorwaarde is voldaan (zie hierna punt 5.3.3.3).

Altmark 4 — aanbestedingsprocedure — indien er geen aanbesteding heeft plaatsgevonden, dient de compensatie berekend te worden aan de hand van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken

(178) In het huidige geval zijn de openbaredienstverplichtingen uitbesteed op basis van een openbare aanbestedingsprocedure.

(179) In de eerste plaats dient vastgesteld te worden of er sprake is geweest van een goed opgezette, eerlijke, open en doorzichtige aanbesteding. Indien dat niet het geval is, zouden de kosten voor de staat hoger zijn dan het minimum dat noodzakelijk is om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren.

(180) De belangrijkste kwestie die in dit verband door de belanghebbenden is aangekaart, is de bundeling van alle routes in de aanbesteding, met uitzondering van de route Gourock-Dunoon, en de eis die aan de geselecteerde bieder werd opgelegd om de vaartuigen van CMAL te gebruiken.

(181) Wat de bundeling van de routes betreft, is gesteld dat hierdoor in feite eventuele andere gegadigden geen kans op het contract zouden maken aangezien CalMac, die op dat moment reeds alle diensten verleende, de enige bieder was die in staat zou zijn om een bod op de volledige routebundel uit te brengen.

(182) Er heeft zich echter wel een tweede bieder gemeld (V-Ships) die een bod op de volledige bundel heeft gedaan. Uiteindelijk heeft V-Ships zich uit de procedure teruggetrokken op grond van het argument dat er door de voorwaarde om de vaartuigen van CMAL te moeten gebruiken, geen mogelijkheden waren voor innovatie en flexibiliteit bij de te verlenen diensten.

(183) Het geografische gebied dat door de 26 routes wordt bestreken, is redelijk homogeen: alle routes zijn relatief kort (maximaal circa 100 kilometer) en de gebruikte havens bevinden zich in een relatief geconcentreerde regio (in een straal van circa 250 kilometer van het vasteland).

(184) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben plausibele argumenten aangevoerd voor de bundeling van de 26 routes.

(185) Zij stellen dat die bundeling een maximale flexibiliteit van de vloot waarborgt met het oog op een optimaal functioneren van het netwerk. Indien een vaartuig bijvoorbeeld defect is, is de onmiddellijke beschikbaarheid van een reservevaartuig essentieel om de betrouwbaarheid van de verbindingslijnen te garanderen. Er zijn ook reservevaartuigen nodig bij slechte weersomstandigheden, wanneer vaartuigen een onderhoudsbeurt moeten ondergaan en wanneer er sprake is van een onverwachte behoefte aan een grotere capaciteit. In de huidige situatie kan CalMac vaak een reservevaartuig regelen via een reeks sequentiële vaarbewegingen van vaartuigen op bepaalde routes. Het zou veel moeilijker zijn om de continuïteit van de diensten en een optimale capaciteit te waarborgen indien de netwerkdiensten door een aantal exploitanten uitgevoerd zouden worden.

(186) Daarnaast wordt door het bundelen van alle routes de integratie van het netwerk verbeterd doordat het eenvoudiger is om veiligheids-, kwaliteits- en milieuaspecten van vaartuig- en havenactiviteiten te combineren. Ook kan zo gewaarborgd worden dat er in het gehele netwerk dezelfde normen worden gehanteerd. Het Britse Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland heeft aangegeven dat de fragmentatie van het netwerk niet de meest efficiënte manier zou zijn om een veilige en betrouwbare dienstverlening te waarborgen.

(187) Bovendien leidt de bundeling tot schaalvoordelen, met name bij de kaartjesverkoop en de marketing, en wordt hierdoor een geïntegreerd vervoer ondersteund doordat klanten middels één enkele transactie kaartjes voor verschillende routes kunnen kopen. Dat voordeel geldt ook met het oog op het bevorderen van het toerisme.

(188) Er zou gesteld kunnen worden dat elke route afzonderlijk aanbesteed had moeten worden teneinde de kosten te minimaliseren. De Commissie onderkent echter dat de administratieve kosten en belasting van een dergelijke individuele aanbesteding (26 afzonderlijke aanbestedingen) wel eens te hoog zouden kunnen zijn.

(189) Er zou ook een middenweg in overweging genomen kunnen worden waarbij slechts een aantal routes wordt gebundeld, maar of het resultaat van dergelijke aanbestedingen in de zin van algemene kosten voor de overheidsbegroting hoger of lager zou uitvallen dan de feitelijke kosten van één enkele gebundelde aanbesteding is speculatief.

(190) In de mededeling van de Commissie over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer wordt het navolgende bepaald (onder punt 5.5.3): „De lidstaten willen vaak openbaredienstroutes naar en van verschillende eilanden bundelen om zo schaalvoordelen te genereren en exploitanten aan te trekken. Bundeling als zodanig is niet in strijd met het Gemeenschapsrecht, zolang het hierbij niet tot discriminatie komt. Om te bepalen wat de meest geschikte omvang van deze „bundels” zou zijn, zou rekening moeten worden gehouden met de beste synergieën die bij het voorzien in de essentiële vervoersbehoeften kunnen worden gerealiseerd.”.

(191) Gezien het feit dat het wettelijk kader het bundelen van routes expliciet toestaat en gezien de plausibele argumenten van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kan niet geconcludeerd worden dat het bundelen van routes een onnodige en oneerlijke voorwaarde vormt bij de openbare aanbesteding of dat hierdoor de kosten voor de staat voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen onvermijdelijk hoger uitvallen.

(192) De eis in de openbare aanbesteding dat de geselecteerde bieder gebruik moet maken van de bedrijfsmiddelen van CMAL is een redelijke voorwaarde gezien het feit dat de Schotse autoriteiten een duidelijk belang hadden bij het gebruik van reeds beschikbare vaartuigen in plaats van dat die capaciteit niet benut zou worden of dat de betreffende activa op een andere wijze vervreemd hadden moeten worden. In de mededeling over de interpretatie van de verordening inzake de cabotage in het zeevervoer is hieromtrent het navolgende bepaald (onder punt 5.3.2.1): „In gevallen waarin de lidstaten zelf schepen in eigendom of anderszins tot hun beschikking hebben, mogen deze op dezelfde niet-discriminatoire voorwaarden ter beschikking worden gesteld van alle exploitanten op de betrokken route.”. Daarnaast vormt deze eis een neutrale voorwaarde voor de bieders aangezien elke bieder dezelfde prijs betaalt voor het gebruik van dezelfde schepen. Hoewel deze eis legitiem is, zou dit echter ook tot hogere kosten van de dienstverlening kunnen leiden. Het kan niet uitgesloten worden dat als bieders de vrijheid zouden hebben om alternatieve oplossingen voor de te gebruiken vaartuigen aan te dragen, dit tot lagere totale nettokosten van de openbaredienstverplichtingen zou leiden.

(193) Gezien de specifieke kenmerken van de schepen die op de routes van en naar de Schotse Westelijke Eilanden ingezet worden, zou het daarnaast voor één enkele exploitant problematisch kunnen zijn om een nieuwe vloot van geschikte vaartuigen samen te stellen om alle routes te bedienen. Ook zou het een probleem kunnen zijn om op tijd, dat wil zeggen vóór het begin van de contractperiode, de verbindingen met de afgelegen eilanden te onderhouden.

(194) CalMac had een competitief voordeel in de aanbestedingsprocedure aangezien zij de routes al exploiteerde. Het zou echter onjuist zijn om te concluderen dat de aanbesteding als gevolg van dat voordeel te veel op maat van CalMac was gesneden en dat andere bieders hierdoor in feite van de procedure uitgesloten werden (45).

(195) De conclusie is dan ook dat de aanbestedingsprocedure op adequate wijze is uitgevoerd en dat het karakter van die procedure open, niet-discriminatoir en doorzichtig was.

(196) Zoals boven al opgemerkt, worden de parameters voor het berekenen van de compensatie minimaal een keer per jaar herzien. Die herziening vindt in sommige gevallen plaats via een arbitrageproces tussen de exploitant en de Schotse autoriteiten. Dat betekent dat er een risico bestaat dat de staat meer (of minder) financiële middelen aan de exploitant dient te verstrekken dan de compensatie zoals die oorspronkelijk in het bod van de exploitant is voorzien.

(197) Indien de bieders in de aanbesteding een verplichting was opgelegd om een bod uit te brengen tegen een bepaalde vaste compensatie voor de contractuele looptijd van zes jaar waarbij zij alle risico's op zich zouden moeten nemen, zou de staat geen enkel risico lopen en zouden de kosten in theorie geminimaliseerd zijn. Er kan echter niet uitgesloten worden dat, indien de bieders daadwerkelijk alle risico's van de exploitatie op zich hadden moeten nemen, geen enkele onderneming bereid zou zijn geweest om een bod uit te brengen of dat de bieders een veel hoger bod zouden hebben uitgebracht als compensatie voor dat extra risico.

(198) Er kan dan ook niet met voldoende redelijke zekerheid worden geconcludeerd of er aan de Altmark 4-voorwaarde is voldaan.

(199) Aangezien niet met redelijke zekerheid geconcludeerd kan worden of er aan de Altmark 2- en 4-criteria is voldaan, wordt het contract met CalMac voor het verlenen van openbaredienstverplichtingen geacht staatssteunelementen te bevatten.

5.1.2.2. NorthLink

a) NorthLink 1 (2002-2006)

Altmark 1 — duidelijk afgebakende openbaredienstverplichtingen

(200) Zoals hierboven in overweging 170 al is opgemerkt, is in deze specifieke sector een verordening van kracht waarin gespecificeerd wordt uit welke elementen een adequate omschrijving van openbaredienstverplichtingen zou moeten bestaan. Het vervullen van het Altmark 1-criterium dient dan ook beoordeeld te worden aan de hand van artikel 4 van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.

(201) Het is duidelijk dat de aanbesteding aan dit criterium voldoet aangezien alle parameters waarnaar in de verordening inzake cabotage in het zeevervoer wordt verwezen, uitgebreid gedefinieerd zijn, te weten de havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip. Dit wordt ook bevestigd in het verslag van december 2005 van Audit Scotland.

(202) Daarnaast had het openbaredienstcontract een looptijd van minder dan zes jaar zoals ook in de richtsnoeren voor het zeevervoer wordt aanbevolen.

Altmark 2 — ex ante, objectieve en doorzichtige vaststelling van parameters voor de compensatie

(203) Enerzijds geldt in dit kader dat er voor de aanvang van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen sprake was van redelijk duidelijke parameters voor de compensatie. Zij waren gelijk aan de kosten die de bieders verwachtten te moeten maken (er diende een uitgebreide kostenspecificatie overgelegd te worden) plus een overeengekomen winstmarge verminderd met de verwachte inkomsten uit de exploitatie van de veerdienst. Ook is er een claw back-regeling opgenomen waarin is vastgelegd dat bij een hogere winstmarge dan was overeengekomen, de extra winst zou worden gedeeld met de Scottish Executive. De meeste economische/financiële risico's zouden voor rekening komen van de geselecteerde bieder (het risico dat de kosten hoger uitvallen dan de ramingen, het risico van een te kleine vraag en het inflatierisico e.d.).

(204) Anderzijds bleef een aantal risico's voor rekening van de Scottish Executive komen of werden deze door de partijen gedeeld, met name het risico van beleidsveranderingen (EU of nationaal) en wetgevingsrisico's (bijvoorbeeld wijzigingen in de wetgeving inzake de vennootschapsbelasting). Op grond van het contract diende de Scottish Executive ook aanvullende subsidies aan NorthLink 1 te verstrekken wanneer het vermogensrendement lager zou zijn dan een bepaald percentage of indien andere factoren waarop NorthLink 1 geen invloed had, een negatief effect op de inkomsten z