BESLUIT (EU) 2020/1411 VAN DE COMMISSIE

van 2 maart 2020

betreffende steunmaatregel C 64/99 (ex NN 68/99) die door Italië ten uitvoer is gelegd ten gunste van de scheepvaartondernemingen Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar en Toremar (Gruppo Tirrenia)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 1108)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

1.1. Beschikking 2005/163/EG van de Commissie

(1) Naar aanleiding van een groot aantal klachten heeft de Commissie in 1999 besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) in te leiden ten aanzien van zes ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, zijnde Tirrenia di Navigazione S.p.A. (“Tirrenia”), Adriatica di Navigazione S.p.A. (“Adriatica”), Caremar — Campania Regionale Marittima S.p.A. (“Caremar”), Saremar — Sardegna Regionale Marittima S.p.A. (“Saremar”), Toremar — Toscana Regionale Marittima S.p.A. (“Toremar”) en Siremar — Sicilia Regionale Marittima S.p.A. (“Siremar”). Destijds stonden deze ondernemingen onder de zeggenschap van de openbare onderneming Finmare, die eigenaar was van het aandelenkapitaal van Tirrenia, die op haar beurt eigenaar was van de regionale ondernemingen Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar.

(2) De steun bestond uit subsidies die rechtstreeks aan elke onderneming van de groep werden uitgekeerd, met het doel de zeevervoersdiensten te ondersteunen die door deze openbare ondernemingen werden verleend ingevolge zes in 1991 met de Italiaanse staat gesloten openbaredienstcontracten (“de oorspronkelijke overeenkomsten”). Deze oorspronkelijke overeenkomsten waren bedoeld om de zeevervoersdiensten te waarborgen, die grotendeels bestonden uit verbindingen tussen het vasteland van Italië en Sicilië, Sardinië en andere kleinere eilanden van Italië.

(3) De Commissie heeft Italië bij schrijven van 6 augustus 1999 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure (“inleidingsbesluit”). De Italiaanse autoriteiten hebben bij schrijven van 28 september 1999 hun opmerkingen over het inleidingsbesluit toegezonden.

(4) Naar aanleiding van de bekendmaking van het inleidingsbesluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) hebben verscheidene particuliere exploitanten hun opmerkingen aan de Commissie gezonden. Deze opmerkingen zijn ter kennis van de Italiaanse autoriteiten gebracht, zodat deze hun opmerkingen hierover konden maken.

(5) Italië heeft op 18 oktober 1999 bij het Hof van Justitie een beroep tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit ingesteld, voor zover in dit besluit uitspraak werd gedaan over de opschorting van de betrokken steun. Deze zaak werd geregistreerd onder zaaknummer C-400/99. Bovendien hebben Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar op 19 oktober 1999 bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit in zijn geheel ingesteld overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, VEG (thans artikel 263, vierde alinea, VWEU). Dit beroep werd geregistreerd onder zaaknummer T-246/99.

(6) Bij arrest van 10 mei 2005 in zaak C-400/99 heeft het Hof van Justitie het inleidingsbesluit nietig verklaard “voor zover [het] de opschorting impliceerde van de fiscale regeling die werd toegepast voor de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen van de vaartuigen van de groep Tirrenia”, tot de betekening aan de Italiaanse autoriteiten van de beschikking tot beëindiging van de procedure met betrekking tot de betrokken onderneming (3). Het beroep werd voor het overige verworpen.

(7) Bij arrest van 20 juni 2007 in zaak T-246/99 (4) heeft het Gerecht het door Tirrenia en Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar ingestelde beroep tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit in zijn geheel verworpen.

(8) Tijdens de onderzoeksfase hebben de Italiaanse autoriteiten verzocht om splitsing van het dossier van de Gruppo Tirrenia, teneinde het eindbesluit over de onderneming Tirrenia te bespoedigen. Dit verzoek was gestoeld op het voornemen van de Italiaanse autoriteiten om over te gaan tot privatisering van de groep, en in de eerste plaats van de onderneming Tirrenia, alsook op de wens om het proces juist voor deze onderneming te bespoedigen.

(9) Met betrekking tot dit verzoek heeft de Commissie erop gewezen dat Tirrenia een leidende positie binnen de groep innam wat betreft de financiële en commerciële strategie van de groep en dat de toenmalige zes ondernemingen van de groep juridisch onafhankelijk waren en actief waren in afzonderlijke geografische marktsegmenten die in meer of mindere mate onderhevig waren aan concurrentie van zowel particuliere Italiaanse exploitanten als exploitanten van andere lidstaten. De Commissie heeft er bovendien op gewezen dat de subsidies die de Italiaanse autoriteiten ingevolge de in overweging 2 genoemde oorspronkelijke overeenkomsten hebben verstrekt, op een zodanige wijze werden berekend dat de netto-exploitatietekorten die elk van de genoemde ondernemingen op de geëxploiteerde routes boekte, werden gedekt en dat zij rechtstreeks aan die ondernemingen en dus niet via Tirrenia werden uitbetaald. De overige steunmaatregelen waartegen de procedure was ingeleid — investeringssteun en fiscale tegemoetkomingen — vereisten een afzonderlijke analyse voor elke onderneming van de groep. De Commissie meende daarom het verzoek van de Italiaanse autoriteiten te kunnen inwilligen. Zij heeft bij Beschikking 2001/851/EG de procedure ten aanzien van de steun aan Tirrenia stopgezet (“beschikking van 2001”) (5).

(10) De procedure bleef lopen ten aanzien van de steun die Italië heeft verleend aan de overige vijf ondernemingen van de Gruppo Tirrenia (namelijk, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar; “de regionale ondernemingen”). Tijdens diverse bilaterale vergaderingen die in de periode 2001-2003 zijn gehouden, hebben de Italiaanse autoriteiten voor elk van de door deze ondernemingen geëxploiteerde routes informatie verstrekt over de specifieke eigenschappen van de desbetreffende markten, de ontwikkeling van het vervoer, de eventuele aanwezigheid van concurrerende particuliere ondernemingen en de ontwikkeling van het niveau van overheidsfinanciering die aan elk van de ondernemingen is toegekend.

(11) Verscheidene klagers, in het bijzonder enkele particuliere exploitanten werkzaam in de Golf van Napels die met Caremar concurreren, hebben de Commissie bovendien in de maanden januari, februari en september 2003 aanvullende informatie gezonden met nieuwe elementen waarmee in het onderzoek rekening moest worden gehouden. De Italiaanse autoriteiten werd verzocht hun opmerkingen over deze aanvullende punten in te dienen. Naar aanleiding van een bilaterale vergadering die op 20 oktober 2003 heeft plaatsgevonden, hebben de Italiaanse autoriteiten verbintenissen op zich genomen met betrekking tot enkele snelle verbindingen die door Caremar werden geëxploiteerd in de Golf van Napels. Deze verbintenissen werden vastgelegd bij brief van 29 oktober 2003, die de Commissie op 31 oktober 2003 heeft ontvangen, en vervolgens bevestigd in een brief van 17 februari 2004. De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie in een faxbericht van 23 februari 2004 aanvullende informatie over Adriatica gezonden.

(12) Ten slotte heeft de Commissie bij Beschikking 2005/163/EG (“de beschikking van 2005”) (6) verklaard dat de door Italië aan de regionale ondernemingen toegekende compensatie gedeeltelijk verenigbaar was met de interne markt, gedeeltelijk verenigbaar was op voorwaarde dat de Italiaanse autoriteiten bepaalde verbintenissen in acht namen, en gedeeltelijk onverenigbaar was. De Commissie heeft de terugvordering van het met de interne markt onverenigbaar verklaarde deel van de steun opgelegd.

(13) Met name luiden de artikelen 1, 2, 3, 4 en 5 van de beschikking van 2005 als volgt: — “Artikel 1 Behoudens de bepaling van lid 2, is de steun die vanaf 1 januari 1992 door Italië aan Adriatica is uitgekeerd, in de vorm van compensaties voor het verrichten van openbare diensten, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is de steun die aan Adriatica is uitgekeerd voor de periode januari 1992-juli 1994 ten behoeve van de verbinding Brindisi/Corfu/Igoemenitsa/Patras. Italië neemt alle nodige maatregelen om de onrechtmatig aan Adriatica verleende steun, als bedoeld in lid 2, van deze maatschappij terug te vorderen. De terugvordering geschiedt onverwijld volgens de procedures van het nationale recht, mits deze procedures de onmiddellijke en doeltreffende uitvoering van deze beschikking niet in de weg staan. De terug te vorderen steun dient te worden vermeerderd met rente, betaalbaar vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van de terugvordering. De rente wordt berekend op grond van het referentiepercentage dat wordt gebruikt voor de berekening van het subsidie-equivalent bij regionale steun op samengestelde basis, volgens het bepaalde in de [mededeling] van de Commissie betreffende de toe te passen rentepercentages bij de terugvordering van onrechtmatig verleende steun. Met ingang van 1 januari 2004 dient voor alle openbare diensten die door Italië aan de maatschappij Adriatica zijn opgelegd, een afzonderlijke boekhouding te worden gevoerd voor elk van de betrokken routes. — Artikel 2 De steun die vanaf 1 januari 1992 door Italië aan Siremar, Saremar en Toremar is uitgekeerd, in de vorm van compensaties voor het verrichten van openbare diensten, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Met ingang van 1 januari 2004 dient voor alle openbare diensten die door Italië aan Siremar, Saremar en Toremar zijn opgelegd, een afzonderlijke boekhouding te worden gevoerd voor elk van de betrokken routes. — Artikel 3 De steun die vanaf 1 januari 1992 door Italië aan Caremar is uitgekeerd, in de vorm van compensaties voor het verrichten van openbare diensten, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Italië verbindt zich ertoe uiterlijk op 1 september 2004: a) de aan Caremar uitgekeerde steun voor geregelde sneldiensten voor passagiers op de lijn “Napels-Capri” stop te zetten; b) de capaciteit van de geregelde sneldiensten voor passagiers op de lijn “Napels-Procida-Ischia”, uitgedrukt in aangeboden plaatsen, terug te brengen van 1 142 260 tot 633 200 plaatsen in de winterperiode en van 683 200 tot 520 400 plaatsen in de zomerperiode; c) de steun die aan Caremar is uitgekeerd voor geregelde sneldiensten voor passagiers op de lijn “Napels-Procida-Ischia” ter dekking van het netto-exploitatietekort van deze diensten, te beperken; d) voor alle openbare diensten die door Italië aan Caremar zijn opgelegd, een afzonderlijke boekhouding te laten voeren, per betrokken lijn. — Artikel 4 De verplichtingen met betrekking tot de capaciteitsvermindering als bedoeld in artikel 3 worden erkend in het interministerieel besluit ter aanpassing van het vijfjarenplan van de regionale maatschappijen voor de periode 2005-2008. — Artikel 5 De Commissie wordt vooraf in kennis gesteld van iedere gehele of gedeeltelijke blijvende wijziging van het niveau van de door Adriatica, Siremar, Saremar, Toremar en Caremar aangeboden dienstverlening die leidt tot een verhoging van de steun.”.

1.2. Arrest van het Gerecht tot nietigverklaring van de beschikking van 2005

(14) Bij het Gerecht zijn tegen de beschikking van 2005 drie beroepen ingesteld door respectievelijk i) Tirrenia, die in 2004 de lopende bedrijfsactiviteiten van Adriatica heeft overgenomen (zaak T-265/04), ii) Caremar, Saremar, Siremar en Toremar (zaak T-292/04), en iii) een concurrent, Navigazione Libera del Golfo S.p.A. (zaak T-504/04).

(15) Bij arrest van 4 maart 2009 in de gevoegde zaken T-265/04, T-292/04 en T-504/04 (“het arrest van 2009”) (7) heeft het Gerecht de beschikking van 2005 nietig verklaard.

(16) Het Gerecht was met name van oordeel dat de Commissie niet voldoende had gemotiveerd waarom de steun als nieuwe steun werd aangemerkt, en niet als bestaande steun zoals aangevoerd door de verzoekers. Het was voorts van oordeel dat de Commissie niet afdoende had gemotiveerd waarom zij van mening was dat de steun niet stamt uit de tijd vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in Italië, aangezien de Italiaanse autoriteiten tijdens de procedure hadden aangevoerd dat de steun in kwestie was gebaseerd op de bepalingen van koninklijke besluiten die in 1936 waren vastgesteld. Bovendien was het Gerecht van oordeel dat de Commissie onvoldoende rekening had gehouden met de door de Italiaanse autoriteiten tijdens de formele onderzoeksprocedure aangevoerde argumenten dat de latere wijzigingen van het toepasselijke rechtskader uitsluitend hadden geleid tot een vermindering van het totale steunbedrag (8).

(17) Daarnaast heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie artikel 4, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad (9) (“verordening inzake cabotage in het zeevervoer”), waarin is bepaald dat bestaande openbaredienstcontracten van kracht mogen blijven tot hun looptijd verstreken is, niet heeft toegepast. Het Gerecht was van oordeel dat de compensatie die aan de regionale ondernemingen van de Gruppo Tirrenia uit hoofde van de oorspronkelijke overeenkomsten is uitgekeerd voor de exploitatie van de cabotageverbindingen, bestaande steun vormde, voor zover de Commissie reeds had geconcludeerd dat deze compensatie niet hoger was dan hetgeen nodig was om de openbaredienstverplichtingen te financieren (10).

1.3. Procedure na de nietigverklaring van de beschikking van 2005

(18) Bij brief van 7 april 2010 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht hun opmerkingen over de nietigverklaring van de beschikking van 2005 toe te zenden en alle informatie te verstrekken die nodig is om de betrokken maatregelen uitputtend te kunnen beoordelen. Zij heeft de Italiaanse autoriteiten met name verzocht om i) verduidelijkingen in verband met de exploitatie van de internationale routes door Adriatica en Saremar, namelijk de exploitatieperiode, de rechtshandeling houdende vaststelling van de openbaredienstverplichtingen en de kenmerken van de dienst: regelmaat, capaciteit, frequentie, scheepstype, alsook eventuele latere aanpassingen van de openbaredienstverplichtingen, en ii) een beschrijving van het compensatiemechanisme en van alle latere wijzigingen van de methode voor de berekening van de compensatie en het rendement op het geïnvesteerde kapitaal, alsmede van het effect van dergelijke wijzigingen op de hoogte van de compensatie.

(19) Op dezelfde datum heeft de Commissie de belanghebbenden bij de procedure die tot de vaststelling van de beschikking van 2005 heeft geleid, ook verzocht hun opmerkingen in dit verband te maken. De Commissie heeft alleen opmerkingen ontvangen van de begunstigden van de maatregelen waarop de beschikking van 2005 betrekking had. Deze opmerkingen zijn ter kennis van de Italiaanse autoriteiten gebracht, zodat deze hun opmerkingen hierover konden maken.

(20) Aangezien de Italiaanse autoriteiten niet op de brief van 7 april 2010 hebben geantwoord, heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten er bij brief van 22 juni 2010 aan herinnerd de gevraagde informatie te verstrekken.

(21) Bij brief van 27 juli 2010 hebben de Italiaanse autoriteiten bepaalde verduidelijkingen verstrekt over de wetgeving die van toepassing was op de regelingen voor de openbare dienst in de zeevervoersector in Italië.

(22) Bij brief van 22 december 2010 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht de volgende aanvullende informatie te verstrekken: a) de jaarlijkse compensatie die in de periode 2001-2008 aan Adriatica/Tirrenia, Saremar, Toremar, Siremar en Caremar is toegekend (met inbegrip van de uitsplitsing van de kosten die voor elk van de ondernemingen in aanmerking zijn genomen); b) voor de periode 1992-2008, het niveau van de winst, de berekeningsmethode en de motivering dat dit niveau als redelijk kan worden beschouwd, rekening houdend met de risico’s van de ondernemingen bij het verlenen van de openbare dienst; c) volgens de overeenkomsten die Adriatica, Saremar, Toremar, Siremar en Caremar in 1991 met de Italiaanse staat hebben gesloten, moesten de te exploiteren routes en de te verbinden havens, het type en de capaciteit van de schepen die op de desbetreffende zeeverbindingen werden ingezet, het aantal afvaarten en de te heffen tarieven worden vastgesteld in de vijfjarenplannen. De Italiaanse autoriteiten is verzocht de vijfjarenplannen voor de perioden 2000-2004 en 2005-2008 in te dienen, die ten tijde van de vaststelling van de beschikking van 2005 nog niet aan de Commissie waren verstrekt; d) de Italiaanse autoriteiten is gevraagd aan te geven of de voorwaarden van de beschikking van 2005 (11) in acht waren genomen.

(23) Bij brief van 29 juni 2011 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten opnieuw verzocht de gevraagde informatie te verstrekken. De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten er uitdrukkelijk op gewezen dat zij, indien de gevraagde informatie niet binnen die termijn werd verstrekt, een bevel tot het verstrekken van informatie zou uitvaardigen overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (12) (“de procedureverordening”).

(24) Bij brief van 19 juli 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten een aantal verduidelijkingen verstrekt met betrekking tot de punten a), c) en d) van het verzoek van de Commissie van 22 december 2010. Met name hebben zij toelichtingen verstrekt bij de jaarlijkse compensatie die in de periode 2001-2004 aan Adriatica en in de periode 2001-2008 aan Saremar, Toremar, Siremar en Caremar is toegekend, hebben zij bevestigd dat de bij de beschikking van 2005 opgelegde voorwaarden in acht zijn genomen en hebben zij toegelicht dat er geen vijfjarenplannen voor de perioden 2000-2004 en 2005-2008 waren aangenomen, maar ad-hoc-rationaliseringsmaatregelen teneinde de diensten beter af te stemmen op de behoeften van de lokale gemeenschappen, zonder evenwel de regeling voor de openbare dienst ingrijpend te wijzigen. Wat het winstniveau betreft, hebben de Italiaanse autoriteiten uitgelegd dat zij, gezien de aanzienlijke tijd die is verstreken sinds de vaststelling van de beschikking van 2005, en met name het tijdsbestek en de complexiteit van de gevraagde informatie, deze informatie niet gemakkelijk kon worden gevonden in de archieven van het ministerie. Er is dus geen volledig antwoord op de brief van de Commissie van 22 december 2010 ingediend.

(25) In juni 2012 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden met de Italiaanse autoriteiten om het dossier van de zaak te vervolledigen en de Commissie in staat te stellen de beoordeling van de betrokken maatregelen af te ronden. Tijdens deze bijeenkomst heeft de Commissie om gedetailleerde gegevens verzocht, met name om vast te stellen dat de betrokken ondernemingen geen overcompensatie hebben ontvangen.

(26) Aangezien de informatie die de Italiaanse autoriteiten na deze bijeenkomst hebben verstrekt, niet voldoende was om de Commissie in staat te stellen haar beoordeling af te ronden, is op 7 november 2012 een nieuw verzoek om inlichtingen aan Italië gezonden met betrekking tot: a) de compensatie en redelijke winst die in de periode 1992-2008 is toegekend aan Adriatica/Tirrenia, Saremar, Toremar, Siremar en Caremar; b) de lijst van internationale routes die respectievelijk door Adriatica/Tirrenia en Saremar werden geëxploiteerd in het kader van de oorspronkelijke overeenkomsten, en de duur van de exploitatie daarvan; c) de effectieve handhaving van de terugvorderingsbepalingen van de beschikking van 2005; d) de inachtneming van de voorwaarden van artikel 2, lid 1, van Beschikking 2005/842/EG van de Commissie (13) (“de DAEB-beschikking van 2005”); e) de aan Adriatica opgelegde openbaredienstverplichtingen voor de exploitatie van de route “Genua/Termini Imerese”, de concurrentiesituatie op deze route en de duur van de exploitatie door Adriatica/Tirrenia van deze route in het kader van de openbare dienst na 2004; f) of een van de ondernemingen in moeilijkheden is geweest in de zin van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (“de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun”) (14) en gedurende welke periode.

(27) Bij brief van 7 december 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten onvolledige antwoorden verstrekt op de door de Commissie gestelde vragen. Italië heeft deze vragen met name als volgt beantwoord: a) wat de compensatie en de redelijke winst in de periode 1992-2008 betreft, hebben de Italiaanse autoriteiten de volgende gegevens verstrekt: i) de boekhouding per route voor elke onderneming voor de periode 1999-2001; ii) het jaarlijkse winstpercentage dat in de periode 1999-2003 aan Adriatica en in de periode 1998-2003 aan de overige regionale ondernemingen is toegekend. Het jaarlijkse winstpercentage van Saremar in 1999 werd niet verstrekt; iii) het bedrag van de tekorten dat in de periode 2004-2008 elk jaar daadwerkelijk is gecompenseerd voor de exploitatie van de door Adriatica/Tirrenia geëxploiteerde routes; iv) de boekhouding per route voor elke onderneming voor de periode 2004-2008, met uitzondering van Saremar. De boekhouding per route werd alleen verstrekt voor 2005, 2006 en 2007 in het geval van Toremar en alleen voor 2006 in het geval van Siremar. Het jaarlijkse winstpercentage voor de jaren 2004-2008 werd voor geen enkele van de regionale ondernemingen verstrekt; b) wat betreft de lijst van internationale routes die door Adriatica/Tirrenia en Saremar werden geëxploiteerd in het kader van de oorspronkelijke overeenkomsten en de duur van hun exploitatie, heeft Italië de einddata voor de exploitatie van de route “Trieste/Durrës” niet meegedeeld. De stelling dat het begin van de exploitatie van de route “Santa Teresa di Gallura/Bonifacio” van vóór 1989 dateert, is niet met bewijsstukken gestaafd; c) wat de terugvordering van de bij de beschikking van 2005 onverenigbaar verklaarde steun betreft, heeft Italië de terugvordering bevestigd van de onverenigbare steun die van januari 1992 tot juli 1994 aan Adriatica was toegekend voor de exploitatie van de route “Brindisi/Corfu/Igoemenitsa/Patras” en die per 31 december 2006 was berekend op in totaal 8 651 600 EUR (3 207 810 EUR hoofdsom en 5 443 790 EUR rente vanaf 1 januari 1992). De steun is door de begunstigde pas op 26 maart 2007 terugbetaald. Er is geen melding gemaakt van betaalde rente voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 26 maart 2007; d) met betrekking tot de inachtneming van de voorwaarden van artikel 2, lid 1, van de DAEB-beschikking van 2005 is geen informatie verstrekt; e) met betrekking tot de route “Genua/Termini Imerese” heeft Italië verduidelijkt dat deze route in 2005 is opgeschort en in 2006 is afgeschaft. Er is geen informatie verstrekt over de concurrentiesituatie op de route; f) wat betreft de mogelijke kwalificatie van de ondernemingen als ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, heeft Italië bevestigd dat de ondernemingen in de betrokken periode geen reddingssteun hadden ontvangen, zonder evenwel definitief te bevestigen of een van de ondernemingen op enig moment in de loop van de oorspronkelijke overeenkomsten als onderneming in moeilijkheden had kunnen worden beschouwd.

(28) Op 28 januari 2013 werden de Italiaanse autoriteiten er nogmaals aan herinnerd om alle eerder gevraagde informatie onverwijld in te dienen. De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten er nogmaals op gewezen dat zij, indien de volledige gevraagde informatie niet binnen die termijn werd verstrekt, een bevel tot het verstrekken van informatie zou uitvaardigen overeenkomstig artikel 10, lid 3, van de procedureverordening.

(29) Op 11 maart 2013 heeft de Commissie besloten Italië overeenkomstig artikel 10, lid 3, van de procedureverordening te gelasten de bij de brieven van 22 december 2010 en 7 november 2012 gevraagde informatie te verstrekken.

(30) Op 10 april 2013 heeft Italië geantwoord op het bevel tot het verstrekken van informatie. Italië heeft de bedrijfskosten/-opbrengsten en de jaarlijkse subsidie (als verschil tussen kosten en opbrengsten, geen marge voor de exploitant) voor alle ondernemingen na 2004 verstrekt. Italië is niet ingegaan op de overige verzoeken in het door de Commissie uitgevaardigde bevel tot het verstrekken van informatie.

(31) Op 16 oktober 2015 heeft de Commissie Italië verzocht aanvullende informatie te verstrekken over de fusie van Adriatica met Tirrenia, namelijk bijzonderheden over de verkoop van de activa van Adriatica en de aan de fusie verbonden voorwaarden. Op 4 november 2015 hebben de Italiaanse autoriteiten bij brief van 22 oktober 2015 geantwoord dat Tirrenia bij besluit van 18 maart 2004 de lopende bedrijfsactiviteiten van haar dochteronderneming had overgenomen en dat de fusie geen invloed heeft gehad op de activiteiten van Adriatica in het kader van de oorspronkelijke overeenkomsten en evenmin heeft geleid tot een wijziging van de daarin vastgestelde compensaties.

(32) Op 18 oktober 2018 heeft de Commissie Italië verzocht verduidelijkingen te verschaffen over de voor de route “Bari/Durrës” uitgekeerde compensatie en het exacte bedrag van de steun (hoofdsom en rente) dat door de Italiaanse autoriteiten is teruggevorderd voor de exploitatie van de route “Brindisi/Corfu/Igoemenitsa/Patras” in de jaren 1992-1994. Italië heeft op 21 december 2018 een antwoord toegezonden, waarin het heeft verduidelijkt dat er geen compensatie is uitgekeerd voor de diensten op de route “Bari/Durrës” in de jaren 2002-2008 en heeft bevestigd dat de terugvordering van 8 651 600 EUR aan onverenigbare steun die van januari 1992 tot juli 1994 aan Adriatica is verleend voor de exploitatie van de route “Brindisi/Corfu/Igoemenitsa/Patras”, geen rente omvatte voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 26 maart 2007.

1.4. Staatssteunzaken na het verstrijken van de oorspronkelijke overeenkomsten

(33) Vanaf januari 2009 hebben Tirrenia, Siremar, Saremar, Toremar en Caremar zeevervoersdiensten verleend in het kader van de oorspronkelijke overeenkomsten, die als volgt zijn verlengd: a) bij wetsbesluit nr. 207 van 30 december 2008, omgezet in wet nr. 14 van 27 februari 2009, zijn de oorspronkelijke overeenkomsten tot eind 2009 verlengd; b) bij artikel 19 ter van wetsbesluit nr. 135 van 25 september 2009, omgezet in wet nr. 166 van 20 november 2009 (“de wet van 2009”), zijn de oorspronkelijke overeenkomsten verder verlengd tot 30 september 2010, toen Italië voornemens was het privatiseringsproces van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia af te ronden; c) bij wet nr. 163 van 1 oktober 2010 tot omzetting van wetsbesluit nr. 125 van 5 augustus 2010 zijn de oorspronkelijke overeenkomsten uiteindelijk opnieuw verlengd totdat het privatiseringsproces afgerond zou zijn.

(34) Op grond van de wet van 2009 moesten de overnemers van de ondernemingen worden belast met nieuwe overeenkomsten/openbaredienstcontracten.

(35) Op 5 oktober 2011 heeft de Commissie, na verschillende klachten te hebben ontvangen, de formele onderzoeksprocedure ingeleid ten aanzien van verschillende maatregelen van de Italiaanse staat ten gunste van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder de compensatie die aan de ondernemingen is uitgekeerd in het kader van de hierboven bedoelde verlenging van de oorspronkelijke overeenkomsten en mogelijke steun die met de privatiseringen gemoeid was (15). Op 19 december 2012 is een uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure vastgesteld (16). Deze maatregelen worden afzonderlijk onderzocht in het kader van de zaken SA.32014, SA.32015 en SA.32016 en vallen derhalve niet binnen de reikwijdte van het onderhavige besluit.

1.5. Reikwijdte van het onderhavige besluit

(36) Dit besluit heeft alleen betrekking op de subsidies die de regionale ondernemingen in de periode 1992-2008 hebben ontvangen en laat alle andere lopende staatssteunzaken onverlet, met inbegrip van de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de compensatie voor de openbare dienst die vanaf 2009 aan deze ondernemingen is betaald in het kader van de verlenging van de oorspronkelijke overeenkomsten (zie de zaken SA.32014, SA.32015 en SA.32016).

(37) Dit besluit heeft alleen betrekking op staatssteunaspecten en spreekt zich niet uit over de toepassing van andere Verdragsbepalingen, in het bijzonder de bepalingen betreffende openbare aanbestedingen en de gunning van diensten.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1. De begunstigden en de markten waarop zij actief zijn

2.1.1. Adriatica

(38) Adriatica exploiteerde internationale routes tussen Italië en Griekenland, Albanië en het voormalige Joegoslavië, alsmede een netwerk van lokale cabotageverbindingen met Sicilië (alleen voor goederenvervoer) en de Tremiti-eilanden.

(39) Het passagiersvervoer van Adriatica was grotendeels geconcentreerd op de internationale verbindingen met Albanië en op de cabotageverbindingen met de Tremiti-eilanden (17). Meer dan 90 % van het totale goederenvervoer van Adriatica had betrekking op de cabotageverbindingen met Sicilië en op de internationale verbindingen (laatstgenoemde verbindingen maakten 67 % uit van het totale goederenvervoer van de onderneming) (18).

(40) Adriatica ondervond een wisselende concurrentiedruk op de verschillende routes waarop zij werkzaam was.

(41) Wat de internationale verbindingen betreft: — de route “Bari/Durrës (Albanië)” werd het hele jaar door geëxploiteerd door Adriatica en door andere exploitanten, waaronder één exploitant uit de Unie (maar alleen in het hoogseizoen); — de route “Ancona/Split (Kroatië)” werd geëxploiteerd door Adriatica en drie andere exploitanten, waaronder sinds 2001 één exploitant van de Unie (maar alleen in het hoogseizoen); — de route “Bari/Dubrovnik (Kroatië)” werd slechts in 1997-1998 door Adriatica geëxploiteerd, samen met één exploitant van buiten de Unie; — de route “Bari/Bar (Montenegro)” werd slechts in 1997-1998 door Adriatica geëxploiteerd, samen met twee exploitanten van buiten de Unie; — de route “Brindisi/Corfu/Igoemenitsa/Patras (Griekenland)” werd tot 2004 door Adriatica geëxploiteerd (maar werd tussen 2000 en 2004 opgeheven) (19) samen met andere exploitanten, waaronder exploitanten uit de Unie; — op de routes “Ancona/Durrës (Albanië)”, “Ancona/Bar (Montenegro)” en “Trieste/Durrës (Albanië)” heeft Adriatica geen concurrentie ondervonden.

(42) Wat de cabotageverbindingen betreft: — op de verbindingen met een aantal Tremiti-eilanden ondervond Adriatica vooral in het hoogseizoen concurrentie van andere Italiaanse exploitanten; — op de routes voor goederenvervoer “Genua/Termini Imerese” en “Ravenna/Catania” concurreerde Adriatica met andere Italiaanse exploitanten; — op de routes voor goederenvervoer “Venetië/Catania” en “Livorno/Catania” ondervond Adriatica geen concurrentie.

2.1.2. Saremar

(43) Saremar was actief op lokale cabotageverbindingen met de eilanden ten noordoosten en ten zuidwesten van Sardinië, alsook op de internationale route “Santa Teresa di Gallura/Bonifacio” die Sardinië met Corsica verbindt.

(44) Op deze routes had Saremar een aandeel van 64 % op de markt voor passagiersvervoer en 70 % op de markt voor goederenvervoer.

(45) Afgezien van de route “Santa Teresa di Gallura/Bonifacio” (10 zeemijl) waren de door Saremar geëxploiteerde routes (“La Maddalena/Palau”, “Carloforte/Calasetta”, “Carloforte/Portovesme”) vrij kort, met een gemiddelde van vijf zeemijl. Dit, in combinatie met het aantal afvaarten per dag, verleende deze zeeverbindingen kenmerken die doen denken aan een stadsgewestelijk vervoerssysteem dat tot doel heeft de bevoorrading en de mobiliteit van de bewoners van nabij gelegen eilanden te waarborgen (20). De specifieke eigenschappen van deze markt hingen voorts samen met geografische kenmerken en plaatselijke meteorologische en maritieme omstandigheden die een bepaald scheepstype vereisten dat niet elders voor een ander type vaart kon worden ingezet.

(46) Saremar stond op drie van de vier routes die zij exploiteerde, waaronder de verbinding tussen Sardinië en Corsica, bloot aan concurrentie van andere Italiaanse exploitanten.

2.1.3. Toremar

(47) Toremar was actief op de routes voor cabotage in het zeevervoer tussen het vasteland en de Toscaanse eilanden (Elba, Gorgona, Capraia, Pianosa en Giglio). De onderneming beheerde in wezen een netwerk van plaatselijke diensten waarvan het aantal afvaarten en de dienstregeling bedoeld waren om te voorzien in de behoeften van de eilandbevolking op het gebied van bevoorrading en mobiliteit. Het door Toremar aangeboden netwerk van diensten vertoonde kenmerken waardoor het kan worden vergeleken met een netwerk voor stadsgewestelijk vervoer.

(48) Op twee van de zes routes die door Toremar werden geëxploiteerd, waren ook andere Italiaanse exploitanten het hele jaar door actief.

2.1.4. Siremar

(49) Siremar onderhield plaatselijke verbindingen tussen de havens van Sicilië en de kleinere omringende eilanden (Eolische eilanden, Pelagische eilanden, Egadische eilanden, Ustica en Pantelleria).

(50) De verbindingen met de Eolische eilanden, gelegen ten noorden van Sicilië, gingen tot het schiereiland (Napels). Dit netwerk van routes had een zuiver lokaal karakter. De doorgaans korte trajecten, het aantal afvaarten en de dienstregeling waren bedoeld om te voorzien in de mobiliteitsbehoeften van de eilandbewoners. De Eolische eilanden tellen 12 000 vaste bewoners, van wie 9 000 op het voornaamste eiland Lipari wonen. Er waren vijf verbindingen met de eilanden, die door Siremar werden onderhouden vanuit de haven van Milazzo op Sicilië. Siremar bood de diensten het hele jaar door aan met vaartuigen voor gemengd vervoer (passagiers/voertuigen) en snelle vaartuigen voor passagiersvervoer. Een Italiaanse exploitant concurreerde met de diensten van Siremar op vier van de vijf routes met vaartuigen met een geringe capaciteit voor gemengd vervoer, terwijl een andere exploitant met de snelle diensten concurreerde op drie routes in het laagseizoen en op vier routes in het hoogseizoen.

(51) Wat de verbinding met de drie eilanden van de Egadische archipel betreft, onderhield Siremar het hele jaar door verbindingen vanuit de haven van Trapani op Sicilië met een vaartuig voor gemengd vervoer (passagiers/voertuigen) en twee snelle vaartuigen. Op deze markt waren twee Italiaanse particuliere exploitanten aanwezig: de ene bood een goederenvervoerdienst aan, de andere snelle diensten.

(52) Op de overige door Siremar geëxploiteerde routes vanuit de haven van Palermo of Agrigento was er geen concurrentie van particuliere exploitanten. Siremar was dus de enige vervoerder die de mobiliteit van de betrokken eilandbewoners verzekerde.

2.1.5. Caremar

(53) Caremar had een netwerk van lokale zeeverbindingen tussen, enerzijds, de havens op het vasteland in de Golf van Napels — Napels, Sorrento en Pozzuoli — en de Partenopeïsche eilanden (Capri, Ischia, Procida) en, anderzijds, de havens van Formia en Anzio (Latium) op het vasteland en de kleinere eilanden Ponza en Ventotene. De aangeboden diensten waren hoofdzakelijk bedoeld om te voorzien in de mobiliteitsbehoeften van de lokale bevolking en konden qua frequentie en dienstregeling worden vergeleken met een netwerk voor stadsgewestelijk vervoer, in het bijzonder in de Golf van Napels.

(54) In de Golf van Napels concurreerde Caremar met andere Italiaanse particuliere exploitanten op de routes “Capri/Napels”, “Capri/Sorrento”, “Ischia/Napels” en “Procida/Napels”.

(55) Daarentegen ondervond Caremar geen concurrentie op de verbindingen die zij onderhield met de eilanden Ponza en Ventotene en die zij exploiteerde met vaartuigen voor gemengd vervoer van passagiers en voertuigen. Caremar ondervond echter concurrentie van een particuliere exploitant in het marktsegment snelle diensten op de routes “Ponza/Formia” en “Ventotene/Formia”.

2.2. Compensaties voor de openbare dienst

2.2.1. Het wetgevingskader

(56) Om te voldoen aan het arrest van 2009 wordt het toepasselijke rechtskader op nationaal niveau in detail beschreven in de overwegingen 57 tot en met 93.

2.2.1.1. Wetgeving die in de beschikking van 2005 niet is onderzocht

— Koninklijke besluiten nr. 2081 en nr. 2082 van 7 december 1936

(57) Bij koninklijke besluiten nr. 2081 en nr. 2082 van 7 december 1936 (“de besluiten van 1936”) is een aantal routes van nationaal belang (linee di interesse nazionale) ingesteld en zijn bepalingen vastgesteld met betrekking tot de nodige financiële maatregelen voor de exploitatie van deze routes.

(58) Om het vereiste niveau van dienstverlening op de routes van nationaal belang te waarborgen, zijn bij koninklijk besluit nr. 2081 van 7 december 1936 (“besluit 2081/1936”) vier ondernemingen opgericht: Italia (gevestigd in Genua), Lloyd Triestino (gevestigd in Triëst), Tirrenia (gevestigd in Napels) en Adriatica (gevestigd in Venetië). Overeenkomstig koninklijk besluit nr. 2082 van 7 december 1936 (hierna “besluit 2082/1936” genoemd) zou een nieuw opgericht overheidsbedrijf (Finmare) de meerderheidsdeelneming in deze ondernemingen hebben.

(59) De routes van nationaal belang werden op basis van een geografisch criterium in vier sectoren gegroepeerd. Sommige routes van nationaal belang waren nationale verbindingen tussen het vasteland en de grote Italiaanse eilanden, maar de meeste waren internationale routes die Italië met het Amerikaanse en Afrikaanse continent verbond. Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van besluit 2081/1936 werd de verlening van zeevervoersdiensten in elk van deze vier sectoren voor een periode van twintig jaar (vanaf 1 januari 1937) toevertrouwd aan de vier nieuw opgerichte ondernemingen, en wel als volgt: a) sector I (Amerika): Italia; b) sector II (Afrika voorbij het Suez- en Gibraltar-kanaal, Azië voorbij het Suez-kanaal en Australië): Lloyd Triestino; c) sector III (Tyrreense Zee en Libië, rondvaart rond Italië, westelijke Middellandse Zee, Noord-Europa voorbij de straat van Gibraltar): Tirrenia; d) sector IV (Adriatische Zee en oostelijke Middellandse Zee): Adriatica.

(60) In artikel 6 van besluit 2081/1936 was de mogelijkheid opgenomen om de lijst van routes van nationaal belang later bij ministerieel besluit uit te breiden, op voorwaarde dat nieuwe routes werden toegewezen aan de bij de besluiten van 1936 opgerichte ondernemingen.

(61) In datzelfde artikel was bepaald dat, wanneer dat voor de verlening van zeevervoersdiensten op de betrokken routes vereist was, een overheidsbijdrage aan de bovengenoemde ondernemingen kon worden toegekend op basis van openbaredienstcontracten met een looptijd van twintig jaar. Daarom werd bepaald dat de hoogte van de overheidssubsidies zou worden vastgesteld in openbaredienstcontracten met een looptijd van twintig jaar.

(62) Overeenkomstig artikel 7 van besluit 2081/1936 kon de overheidsbijdrage om de vier jaar worden herzien onder een aantal voorwaarden. Deze bepaling had tot doel ervoor te zorgen dat de ondernemingen meer dan 75 % van de hun toevertrouwde routes zouden exploiteerden en dat zij voor de exploitatie ervan een gemiddelde winstmarge tussen 4 % en 8 % zouden ontvangen. In de besluiten van 1936 was de totale begroting van de financieringsregeling niet vastgesteld.

(63) Bij koninklijk besluit nr. 781 van 12 mei 1938 werd voorzien in de mogelijkheid om bij ministerieel besluit de lijst van routes van nationaal belang als bedoeld in artikel 2 van besluit 2081/1936 (en goedgekeurd bij ministerieel besluit van 5 januari 1937) te wijzigen. Bij ministerieel besluit van 20 december 1938 zijn bepaalde wijzigingen in de lijst van routes aangebracht.

(64) De overeenkomstig besluit 2081/1936 gesloten openbaredienstcontracten zijn op 31 december 1956 verstreken. De Italiaanse wetgever heeft de contracten vervolgens verlengd tot 30 juni 1962 (21).

— Wet nr. 34 van 5 januari 1953 en wet nr. 178 van 26 maart 1959

(65) Bij wet nr. 34 van 5 januari 1953 (“wet 34/1953”) en wet nr. 178 van 26 maart 1959 (“wet 178/1959”), betreffende de regeling van lokale postdiensten en commerciële diensten op het zeevervoer, werd het Ministerie van Koopvaardij gemachtigd om openbare aanbestedingen uit te schrijven voor de toewijzing aan particuliere ondernemingen van diensten voor het vervoer van post en postpakketten en de verlening commerciële diensten van zuiver lokale aard.

(66) Bij wet 34/1953 zijn vier gesubsidieerde sectoren vastgesteld waarvoor de dienstverlening via afzonderlijke openbare aanbestedingen moest worden toegewezen: a) Toscaanse archipel; b) Partenopeïsche en Pontijnse eilanden; c) Eolische eilanden; d) Egadische eilanden, Pelagische eilanden, Ustica en Pantelleria. Bij wet 178/1959 zijn de volgende gesubsidieerde sectoren toegevoegd: e) middelste stuk van de Adriatische Zee; f) hoogste stuk van de Adriatische Zee.

(67) Overeenkomstig artikel 4 van wet 34/1953 moesten de door de staat verleende subsidies voor de exploitatie van bovengenoemde diensten worden vastgesteld in openbaredienstcontracten met een looptijd van twintig jaar. Dezelfde bepaling was ook van toepassing op de routes die onder wet 178/1959 vielen.

— Wet nr. 600 van 2 juni 1962

(68) Bij wet nr. 600 van 2 juni 1962 (“wet 600/1962”) werd de regeling voor de openbare dienst in de zeevervoersector in Italië gereorganiseerd.

(69) Meer in het bijzonder is in artikel 2 van wet 600/1962 bepaald dat er nieuwe openbaredienstcontracten moesten worden gesloten tussen het Ministerie van Koopvaardij en de ondernemingen Italia, Lloyd Triestino, Tirrenia en Adriatica. Deze contracten zouden een looptijd van twintig jaar hebben en het volgende omvatten: i) de lijst van de routes van nationaal belang, ii) gedetailleerde openbaredienstverplichtingen die werden opgelegd aan de ondernemingen die de routes exploiteren, en iii) gedetailleerde regels voor de compensatie die de staat kon verlenen voor de exploitatie van de routes in kwestie. Deze contracten zouden op 1 juli 1962 in werking treden.

(70) Het totale bedrag van de overheidscompensatie die moest worden toegekend aan alle exploitanten die met de exploitatie van de routes waren belast, is vastgesteld bij artikel 6 van wet 600/1962. De aan elke exploitant te verlenen bijdrage kon om de twee jaar worden herzien in geval van wijziging van de inkomsten en kosten van de exploitant, rekening houdend met de in artikel 8 daarvan genoemde criteria. Om een doelmatigheidsprikkel in te voeren, was bepaald dat de bijdrage naar boven of naar beneden kon worden bijgesteld, op voorwaarde dat de in de wet vermelde variaties in bepaalde opbrengsten- en uitgavenposten in absolute waarde meer bedroegen dan 1 % van de bruto-opbrengst. De herziening kon alleen van invloed zijn op het overschot van dat bedrag.

2.2.1.2. Wetgeving die in de beschikking van 2005 is onderzocht

— Wet nr. 684/1974 en presidentieel besluit nr. 501/1979

(71) Bij wet nr. 684 van 20 december 1974 betreffende de herstructurering van zeevervoersdiensten van groot nationaal belang (“wet 684/1974”) zijn besluit 2081/1936 en wet 600/1962 ingetrokken, evenals alle tegenstrijdige of onverenigbare bepalingen, en is voorzien in de beëindiging per 31 december 1974 van de in het kader van wet 600/1962 gesloten overeenkomsten.

(72) Bij wet 684/1974 is een onderscheid ingevoerd tussen routes voor goederenvervoer (artikel 4), routes voor passagiersvervoer (artikel 6), en verbindingen met grote en kleine eilanden van Italië (artikel 8).

(73) Met betrekking tot de zeeverbindingen met de grote en kleine eilanden van Italië is in artikel 8 bepaald dat moet worden voldaan aan de vereisten inzake de economische en sociale ontwikkeling van de betrokken regio’s en met name van Zuid-Italië. Daartoe was in hetzelfde artikel bepaald dat aan de ondernemingen van de toenmalige Gruppo Finmare die met deze diensten waren belast, subsidies werden verleend op grond van openbaredienstcontracten met een geldigheidsduur van twintig jaar.

(74) Volgens artikel 9 moesten de openbaredienstcontracten een lijst bevatten van de te onderhouden routes, het aantal afvaarten, het type schepen dat voor elke route moest worden ingezet en het bedrag van de overheidsbijdrage. Dit bedrag kon jaarlijks worden herzien indien bij ten minste één van de voor de berekening ervan in aanmerking genomen kostenelementen een variatie van meer dan 5 % ten opzichte van het voorgaande jaar werd vastgesteld.

(75) Wat de routes voor passagiersvervoer betreft, was in artikel 6 bepaald dat de passagiersverbindingen die door Italia, Lloyd Triestino, Adriatica en Tirrenia werden geëxploiteerd, binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de wet moesten worden opgeheven (deze zeevervoersdiensten waren door de wet geclassificeerd als Gestione stralcio dei servizi passeggeri). In artikel 7 was in de mogelijkheid voorzien om op basis van jaarlijkse overeenkomsten een compensatie toe te kennen ter waarborging van het financiële evenwicht van deze vier ondernemingen met betrekking tot deze diensten gedurende de genoemde periode van drie jaar.

(76) Wat de routes voor goederenvervoer betreft, werd de minister van Koopvaardij krachtens artikel 4 van wet 684/1974 gemachtigd om subsidies te verlenen aan ondernemingen van de Gruppo Finmare, hetzij om nieuwe zeeroutes te openen (artikel 4, onder a)), hetzij om bestaande routes te exploiteren (artikel 4, onder b)), indien laatstgenoemde niet in staat zouden zijn om een financieel evenwicht te bereiken. Beide soorten subsidies konden worden toegekend voor een periode van maximaal vijf jaar en de subsidie voor bestaande routes moest worden toegekend op basis van jaarlijkse overeenkomsten.

(77) In wet 684/1974 was niet voorzien in een algemene begrotingstoewijzing voor de verschillende financieringsregelingen die bij die wet waren opgezet.

(78) Presidentieel besluit nr. 501 van 1 juni 1979 ter uitvoering van wet 684/1974, zoals gewijzigd (“besluit 501/1979”) (22), voorzag in gedetailleerde regels voor de toepassing van wet 684/1974. In artikel 3 van besluit 501/1979 werd verduidelijkt dat bij de toekenning van de in artikel 7 van wet 684/1974 bedoelde compensatie rekening moest worden gehouden met alle nationale en internationale passagiersroutes die door Italia, Lloyd Triestino, Tirrenia en Adriatica worden geëxploiteerd.

(79) In artikel 26 van besluit 501/1979 is bepaald dat de jaarlijkse compensatie voor routes voor passagiersvervoer (Gestione stralcio dei servizi passeggeri) moest worden vastgesteld op basis van de verwachte kosten en opbrengsten. Volgens artikel 35 van dat besluit konden de compensaties voor routes voor goederenvervoer vóór 30 juni van elk jaar worden herzien om het financiële evenwicht van elke route te waarborgen. In artikel 9 van besluit 501/1979 werden de verschillende elementen gespecificeerd die in aanmerking moesten worden genomen voor de berekening van de subsidie die aan de ondernemingen werd betaald overeenkomstig artikel 4, onder b), en de artikelen 7 en 8 van wet 684/1974.

(80) In besluit 501/1979 was ook bepaald dat de vertrek- en aankomsttijden op elk van de door de ondernemingen geëxploiteerde routes bij ministerieel besluit moesten worden goedgekeurd en dat de ondernemingen hun schepen die ouder waren dan 18 jaar moesten vervangen, tenzij het ministerie uitdrukkelijk van deze verplichting had afgezien. Bovendien moesten de gebruikte schepen individueel worden toegewezen aan elke openbaredienstroute. Deze voorwaarde — die de ondernemingen verplichtte hun vloot periodiek te vervangen — was een specifieke verplichting voor de ondernemingen.

(81) Krachtens artikel 40 van besluit 501/1979 was de minister van Koopvaardij bevoegd om, naast de gewone diensten, ook aanvullende diensten te verordenen om te voorzien in buitengewone behoeften die verband hielden met het algemene belang of rekening te houden met het toenemende verkeer.

— Wet nr. 169 van 19 mei 1975

(82) Bij wet nr. 169 van 19 mei 1975 betreffende nieuwe regelingen voor lokale postdiensten en commerciële diensten op het zeevervoer (“wet 169/1975”) is de regeling voor lokale postdiensten en commerciële openbare diensten gereorganiseerd.

(83) Artikel 1 voorzag met name in de oprichting van drie regionale ondernemingen, namelijk Caremar, Siremar en Toremar, die werden belast met openbaredienstverplichtingen op het gebied van het vervoer van post en postpakketten, alsmede met de verlening van commerciële diensten van zuiver lokale aard. Overeenkomstig artikel 1 moest Tirrenia ook een deelneming van ten minste 51 % in het aandelenkapitaal van elk van deze ondernemingen behouden. Bij artikel 2 van wet 169/1975 werd de minister van Koopvaardij gemachtigd om subsidies te verlenen aan de regionale ondernemingen zoals overeengekomen in openbaredienstcontracten met een looptijd van twintig jaar.

— Wet nr. 856 van 5 december 1986

(84) Bij wet nr. 856 van 5 december 1986 houdende normen voor de herstructurering van de openbare vloot (Gruppo Finmare) en maatregelen voor particuliere rederijen (“wet 856/1986”) werden enkele wijzigingen doorgevoerd in de regeling voor de verlening van openbare zeevervoersdiensten.

(85) Bij artikel 1 is met name bepaald dat verlieslijdende routes voor goederenvervoer die essentieel zijn voor de nationale economie moesten worden onderworpen aan een programma voor herstructurering en financiële steun van de staat. Artikel 2 voorzag in de toekenning van een aanloopsubsidie voor een maximale duur van vijf jaar (vanaf 1 januari 1985) voor deze routes. In geval van aankoop van een nieuw schip werd een vijfjarige aanloopsubsidie toegekend, beperkt tot het bedrag van de investering (afschrijvingskosten en rente).

(86) Met betrekking tot de verbindingen met kleine en grote eilanden werden bij artikel 11 de criteria voor de berekening van de subsidies gewijzigd. Met name moest de evenwichtssubsidie worden berekend op basis van het verschil tussen de opbrengsten en de kosten van de dienstverlening, bepaald aan de hand van gemiddelde en objectieve parameters, en moest zij een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal omvatten. De openbaredienstcontracten moesten specifieke details bevatten over de elementen die bij de berekening van de subsidie in aanmerking moesten worden genomen, evenals de volledige lijst van de gesubsidieerde routes, het aantal afvaarten en de in te zetten schepen. De subsidies moesten worden goedgekeurd door de ministers van Koopvaardij, van Overheidsparticipaties en van Financiën. In lid 7 werd bepaald dat gedurende de eerste periode van vijf jaar een aanvullende subsidie kon worden toegekend om het financiële evenwicht van de begunstigden te waarborgen.

(87) Overeenkomstig artikel 13 moest de exploitatie door Lloyd Triestino van de zeeverbindingen in het hoogste stuk van Adriatische Zee met de Istrische kust worden overgedragen aan Adriatica. Bovendien kwamen de gemengde verbindingen, die op 1 januari 1986 bestonden en door Adriatica werden geëxploiteerd (23), op grond van lid 4 van dat artikel te vallen onder de regels van de artikelen 8 en 9 van wet 684/1974 en de daaropvolgende wijzigingen (die betrekking hebben op de verbindingen met grote en kleine eilanden in Italië). Als gevolg daarvan werd artikel 11 van wet 856/1986 ook van toepassing op de internationale verbindingen die door Adriatica werden geëxploiteerd.

(88) Artikel 15 van wet 856/1986 voorzag in de oprichting van een regionale overheidsonderneming (Saremar) die werd belast met de verlening van post- en commerciële diensten tussen Sardinië, Corsica en de naburige kleinere eilanden die voorheen door Tirrenia werden verzorgd.

(89) In artikel 12 van wet 856/1986 was bepaald dat de tarieven voor de dienstverlening bij ministerieel besluit moesten worden vastgesteld op voorstel van de ondernemingen zelf. Bewoners en forenzen genoten gunstige tarieven.

(90) Net als wet 684/1974 bevatte wet 856/1986 geen algemene begrotingstoewijzing voor de betrokken financieringsregelingen.

— Wetsbesluit nr. 77 van 4 maart 1989, omgezet bij wet nr. 160 van 5 mei 1989

(91) De laatste vernieuwingen in het rechtskader dat van toepassing was op de oorspronkelijke overeenkomsten — zowel wat betreft het passagiersvervoer als het goederenvervoer — werden ingevoerd bij wetsbesluit nr. 77 van 4 maart 1989 houdende dringende bepalingen inzake maritieme transporten en vergunningen (“wetsbesluit 77/1989”), zoals omgezet bij wet nr. 160 van 5 mei 1989.

(92) Met name in artikel 9 van wetsbesluit 77/1989 was bepaald dat de routes die als essentieel werden beschouwd om het passagiers- en goederenvervoer te verzekeren, vanaf 1 januari 1990 in aanmerking konden komen voor een evenwichtssubsidie. De te exploiteren routes en het aantal afvaarten moesten door de overheid worden vastgesteld op grond van een technische voorstel van de met de exploitatie van de dienst belaste ondernemingen, die daartoe om de vijf jaar een dienstenplan moesten indienen.

(93) Met betrekking tot de verbindingen met eilanden was in artikel 9, lid 3, ook bepaald dat het bedrag van de evenwichtssubsidie in de openbaredienstcontracten moest worden vastgesteld aan de hand van gemiddelde en objectieve parameters die voortvloeiden uit de tarieven die door de nationale spoorwegmaatschappij (Ferrovie dello Stato) voor equivalente diensten en afstanden werden toegepast.

2.2.2. De oorspronkelijke overeenkomsten

(94) De oorspronkelijke overeenkomsten zijn openbaredienstcontracten die de Italiaanse staat in juli 1991 heeft gesloten met elk van de vijf regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia. Deze overeenkomsten waren identiek voor alle ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, met inbegrip van Tirrenia. Krachtens artikel 2 waren de oorspronkelijke overeenkomsten met terugwerkende kracht van toepassing vanaf 1 januari 1989 en zouden zij op 31 december 2008 aflopen. In de oorspronkelijke overeenkomsten was evenwel bepaald dat de economische betrekkingen in de jaren 1989, 1990 en 1991 zouden worden gedefinieerd door ad-hocmaatregelen, waarop het onderhavige besluit geen betrekking heeft.

(95) Krachtens artikel 3 van de oorspronkelijke overeenkomsten werd de hoogte van de jaarlijkse subsidie vastgesteld aan de hand van een verzoek dat de begunstigde in de maand februari van elk boekjaar indiende. Het verzoek werd doorgezonden voor interministeriële raadpleging en vervolgens in de daaropvolgende maand mei bij ministerieel besluit goedgekeurd. Met de jaarlijkse subsidie werd beoogd de onderneming in staat te stellen de verliezen te dekken die het gevolg waren van het tekort tussen de bedrijfskosten en -opbrengsten.

(96) Artikel 5 van de oorspronkelijke overeenkomsten omvatte een nadere omschrijving van de verschillende opbrengsten- en kostenelementen die in aanmerking moesten worden genomen voor de berekening van de compensatie, alsmede het rendement op het geïnvesteerde kapitaal, overeenkomstig artikel 11 van wet nr. 856/1986.

2.2.3. De vijfjarenplannen

(97) In artikel 1 van de oorspronkelijke overeenkomsten was bepaald dat de te exploiteren routes en de te verbinden havens, het type en de capaciteit van de schepen die op de desbetreffende zeeverbindingen worden ingezet, het aantal afvaarten en de te betalen tarieven, waaronder de gunstige tarieven die met name voor de eilandbewoners gelden, in de vijfjarenplannen moesten worden vastgesteld.

(98) Het eerste vijfjarenplan (periode 1990-1994) werd bij ministerieel besluit van 29 mei 1990 goedgekeurd en met terugwerkende kracht per 1 januari 1990 toegepast. In het tweede plan voor de jaren 1995-1999, goedgekeurd bij besluit van 14 mei 1996, bleven de routes en het aantal afvaarten nagenoeg ongewijzigd.

(99) Het derde plan (voor de periode 2000-2004), dat de ondernemingen in september 1999 bij de Italiaanse autoriteiten hebben ingediend, was ten tijde van de vaststelling van de beschikking van 2005 nog in behandeling. In afwachting van de goedkeuring van dat plan werd bij besluit van 8 maart 2000 bepaald dat de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia de diensten zoals bedoeld in artikel 9 van wet nr. 160/1989 in stand mochten houden onder de voorwaarden die in het vijfjarenplan voor de periode 1994-1999 waren overeengekomen en in 1999 van kracht waren.

(100) Na de nietigverklaring van de beschikking van 2005 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat zij voor de perioden 2000-2004 en 2005-2008 niet formeel vijfjarenplannen hebben vastgesteld, maar ad-hoc-rationaliseringsmaatregelen hebben genomen om de diensten beter af te stemmen op de behoeften van de lokale gemeenschappen, zonder evenwel wezenlijke wijzigingen in de regeling voor de openbare dienst aan te brengen. De Italiaanse autoriteiten hebben verduidelijkt dat een planning op langere termijn niet meer mogelijk was wegens budgettaire zorgen.

2.2.4. De jaarlijkse vergoeding

2.2.4.1. De in het kader van de beschikking van 2005 beoordeelde compensatie

(101) De hoogte van de jaarlijkse subsidie beliep het nettotekort in de exploitatie van de in het vijfjarenplan vermelde diensten. Dit bedrag werd vermeerderd met een variabel bedrag als vergoeding voor het geïnvesteerde materiaal. Het netto-exploitatietekort vloeide voort uit de tijdens de periode verdiende opbrengsten en de kosten voor de exploitatie van de routes.

(102) In de oorspronkelijke overeenkomsten was bepaald dat de jaarlijkse evenwichtssubsidie als volgt zou worden uitbetaald: a) een voorschot van 70 % van het bedrag van de in het voorgaande jaar toegekende subsidie, te betalen in maart van elk jaar; b) een tweede betaling in juni van elk jaar, gelijk aan 20 % van die subsidie; c) de eventuele eindafrekening aan het eind van het jaar bedroeg het verschil tussen de uitgekeerde bedragen en het negatieve resultaat van de kosten en opbrengsten van de activiteiten in het lopende boekjaar. Indien de betalingen aan de onderneming de nettokosten van de verleende diensten (opbrengsten minus verliezen) overschreden, was de onderneming gehouden het verschil binnen 15 dagen, gerekend vanaf de goedkeuring van de balans, terug te betalen.

(103) De kostenelementen die in aanmerking zijn genomen voor de berekening van de jaarlijkse compensatie waren: commissies van agenten/aanschafkosten, havengelden/haventransitkosten en andere verkeerskosten, bedrijfskosten, afschrijvingen, netto financiële lasten, administratiekosten en andere kosten. Deze kostenelementen, zoals opgenomen in de bijlage bij de initiële overeenkomsten, waren voor alle regionale ondernemingen gelijk.

(104) De bedrijfskosten omvatten de kosten van varend personeel, onderhoud, verzekeringen, brandstof en minerale oliën. De post “administratie” omvatte hoofdzakelijk de kosten van het personeel aan de wal en van de kantoorgebouwen.

(105) Volgens de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens waren de kosten van de regionale ondernemingen (in miljoen ITL) en het bedrag van de subsidie tussen 1992 en 2001 (24) als volgt (25).

Adriatica

Kostenelementen 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissies van agenten enz. 9 750,0 11 940,0 12 432,0 13 915,0 14 224,0 13 949,0 16 307,0 16 376,0 12 702,0 17 451,6 Havengelden enz. 12 268,0 13 249,0 15 137,0 19 357,0 20 292,0 20 915,0 24 007,0 23 503,0 21 241,0 31 257,2 Bedrijfskosten 64 942,0 66 079,0 78 385,0 83 169,0 90 140,0 97 448,0 96 426,0 83 486,0 80 622,0 100 151,6 Afschrijvingen 15 086,0 17 502,0 22 761,0 23 706,0 23 719,0 23 727,0 23 463,0 23 286,0 23 351,0 29 053,7 Netto financiële lasten 4 626,0 - 125,0 11 185,0 9 483,0 4 963,0 - 3 031,0 - 8 050,0 - 12 440,0 - 11 453,0 - 4 172,7 Administratie 16 318,0 15 685,0 15 720,0 14 653,0 13 938,0 13 952,0 14 688,0 14 877,0 14 735,0 14 194,8 Andere kosten 4 028,0 - 139,0 2 913,0 2 051,0 2 819,0 7 371,0 8 968,0 2 021,0 - 3 942,0 - 4 116,5 Totale kosten (A) 127 018,0 124 191,0 158 533,0 166 334,0 170 095,0 174 331,0 175 809,0 151 109,0 137 256,0 183 819,8 Bedrijfsopbrengsten (B) 64 772,0 79 716,0 80 324,0 95 114,0 95 422,0 94 995,0 114 210,0 126 403,0 109 786,0 155 616,1 Nettowinst (B – A ) - 62 246,0 - 44 475,0 - 78 209,0 - 71 220,0 - 74 673,0 - 79 336,0 - 61 599,0 - 24 706,0 - 27 470,0 - 28 203,7 Rendement op het geïnvesteerde kapitaal 8 258,0 10 615,0 7 819,0 9 304,0 7 935,0 5 788,0 5 271,0 3 646,0 4 377,0 6 147,7 Bedrag van de jaarlijkse subsidie 70 504,0 55 090,0 86 028,0 80 524,0 82 608,0 85 124,0 66 870,0 28 352,0 31 847,0 34 351,4

Saremar

Kostenelementen 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissies van agenten enz. 697,0 1 108,0 1 386,7 1 672,9 1 566,7 1 624,0 1 233,0 1 786,4 1 405,8 1 319,0 Havengelden enz. 2 308,0 2 505,0 1 929,8 1 898,4 1 776,8 2 099,1 2 508,0 2 096,4 2 250,0 2 265,4 Bedrijfskosten 22 213,0 24 077,0 23 570,7 23 433,8 26 129,1 26 664,2 28 112,0 29 883,9 23 914,8 20 094,0 Afschrijvingen 3 099,0 3 733,0 3 976,8 3 959,8 3 611,8 3 300,5 3 352,0 3 400,4 3 369,0 3 559,1 Netto financiële lasten 7,0 - 906,0 - 862,7 - 895,0 - 2 233,5 - 2 451,6 - 3 011,0 - 2 933,8 - 313,0 119,5 Administratie 3 574,0 3 503,0 3 627,1 3 538,0 3 619,4 3 589,9 3 851,0 3 843,8 3 401,0 3 508,7 Andere kosten 1 621,0 1 918,0 1 666,8 997,8 502,9 1 827,3 3 557,0 2 141,7 2 272,0 239,9 Totale kosten (A) 33 519,0 35 938,0 35 295,2 34 605,7 34 973,2 36 653,4 39 602,0 40 218,8 36 299,6 31 105,6 Bedrijfsopbrengsten (B) 7 464,0 8 365,0 9 383,8 11 396,6 11 533,5 11 746,7 11 744,0 12 425,6 12 652,0 13 456,1 Nettowinst (B – A ) - 26 055,0 - 27 573,0 - 25 911,4 - 23 209,1 - 23 439,7 - 24 906,7 - 27 858,0 - 27 793,2 - 23 647,6 - 17 649,5 Rendement op het geïnvesteerde kapitaal 1 342,0 2 641,0 1 606,2 1 781,6 1 560,4 1 172,8 973,0 738,8 828,0 1 075,6 Bedrag van de jaarlijkse subsidie 27 397,0 30 214,0 27 517,6 24 990,7 25 000,1 26 079,5 28 831,0 28 532,0 24 475,6 18 725,1

Toremar

Kostenelementen 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissies van agenten enz. 3 743,0 4 651,0 4 897,0 4 767,7 4 932,8 5 356,3 3 687,0 2 433,0 3 660,0 1 808,7 Havengelden enz. 3 279,0 3 141,0 2 871,5 3 050,7 3 380,1 3 512,1 4 311,0 3 839,9 4 513,0 4 596,3 Bedrijfskosten 26 980,0 27 398,0 30 740,3 32 605,1 34 738,3 34 875,0 34 539,0 36 411,1 31 448,0 30 796,0 Afschrijvingen 5 218,0 5 210,0 5 171,1 5 164,7 5 176,0 5 180,8 5 151,0 5 158,3 5 169,0 5 634,4 Netto financiële lasten - 264,0 - 2 273,0 - 2 456,6 - 2 784,1 - 3 860,2 - 4 706,8 - 4 777,0 - 4 326,5 - 3 590,0 - 3 595,1 Administratie 3 535,0 3 107,0 3 424,8 3 259,3 3 259,3 3 553,8 3 291,0 3 655,4 3 632,0 3 631,1 Andere kosten 1 020,0 3 673,0 3 048,5 1 923,9 2 889,8 1 133,9 4 599,0 668,9 843,0 2 031,7 Totale kosten (A) 43 511,0 44 907,0 47 696,6 47 987,3 50 516,1 48 905,1 50 801,0 47 840,1 45 675,0 44 903,1 Bedrijfsopbrengsten (B) 27 406,0 30 750,0 32 759,6 31 968,5 32 483,3 31 200,8 29 996,0 32 362,0 34 577,0 35 573,5 Nettowinst (B – A ) - 16 105,0 - 14 157,0 - 14 937,0 - 16 018,8 - 18 032,8 - 17 704,3 - 20 805,0 - 15 478,1 - 11 098,0 - 9 329,5 Rendement op het geïnvesteerde kapitaal 1 367,0 2 145,0 1 312,1 1 408,0 1 285,0 936,5 718,0 588,1 1 993,0 3 033,6 Bedrag van de jaarlijkse subsidie 17 472,0 16 302,0 16 249,1 17 426,8 19 317,8 18 640,8 21 523,0 16 066,2 13 091,0 12 363,1

Siremar

Kostenelementen 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Commissies van agenten enz. 3 180,0 3 786,0 3 398,9 3 224,1 3 146,6 3 501,1 3 691,5 4 799,0 4 065,7 3 604,4 Havengelden enz. 5 545,0 5 338,0 5 622,1 5 837,5 6 181,2 6 421,2 6 793,1 6 982,9 7 604,8 7 532,9 Bedrijfskosten 56 391,0 55 740,0 56 771,1 59 664,1 65 284,6 76 630,0 81 153,8 85 560,1 73 500,7 77 345,1 Afschrijvingen 10 174,0 11 203,0 10 767,7 10 991,8 10 968,5 10 918,0 11 008,6 12 494,6 13 734,1 14 419,6 Netto financiële lasten - 1 415,0 - 5 007,0 - 5 044,9 - 5 621,5 - 7 387,7 - 8 690,0 - 10 215,8 - 7 687,0 - 4 226,3 3 516,1 Administratie 4 462,0 4 064,0 4 179,8 4 522,4 4 845,4 5 251,0 4 479,9 4 515,3 4 903,9 4 418,4 Andere kosten 1 206,0 721,0 2 855,0 2 329,1 2 896,0 3 505,6 9 652,0 3 946,2 3 298,2 3 270,4 Totale kosten 79 543,0 75 845,0 78 549,7 80 947,5 85 934,6 97 536,9 106 563,1 110 611,1 102 881,1 114 106,7 Bedrijfsopbrengsten (B) 26 903,0 30 444,0 32 845,7 33 847,0 32 724,0 35 203,5 37 244,8 40 274,2 43 335,0 47 314,3 Nettowinst (B – A ) - 52 640,0 - 45 401,0 - 45 704,0 - 47 100,5 - 53 210,6 - 62 333,4 - 69 318,3 - 70 336,9 - 59 546,1 - 66 792,4 Rendement op het geïnvesteerde kapitaal 2 874,0 5 334,0 3 336,0 4 363,7 3 888,4 3 155,1 2 599,3 2 211,2 3 940,0 4 248,2 Bedrag van de jaarlijkse subsidie 55 514,0 50 735,0 49 040,0 51 464,2 57 099,0 65 488,5 71 917,6 72 548,1 63 486,1 71 040,6

Caremar

(106) Wat het rendement op het geïnvesteerde kapitaal betreft, zijn er voor de gehele periode (1992-2001) absolute bedragen beschikbaar. Bovendien heeft Italië de Commissie het van 1998 tot 2001 aanvaarde rendement op het geïnvesteerde kapitaal verstrekt, waaruit blijkt dat dit rendement in dezelfde orde van grootte als de inflatie en de rentevoeten varieerde in die jaren, namelijk van 1,6 % tot 8 %. Jaar Adriatica Saremar Toremar Siremar Caremar 1998 - 7,1 % 1,90 % 2,70 % 3,30 % 1999 2,30 % - 1,60 % 2,10 % 2,50 % 2000 2,20 % 6,10 % 5,90 % 4,90 % 3,90 % 2001 2,30 % 8,00 % 8,00 % 5,00 % 6,70 %

(107) Bovendien heeft Italië de boekhouding per route voor elke onderneming voor de periode 1992-2001 ingediend en de factoren verduidelijkt die, voor elke onderneming, van invloed waren op de kostenniveaus en — als gevolg daarvan — op de compensatie.

(108) Met name voor Adriatica waren bij de internationale verbindingen met voormalig Joegoslavië en Albanië van jaar tot jaar aanzienlijke variaties in het verkeersvolume opgetreden, wegens de politieke situatie in de regio. De aanzienlijke variaties in het bedrag van de jaarlijkse subsidie (laatste rij) zijn door de Italiaanse autoriteiten gerechtvaardigd wegens de fluctuaties in de netto-bedrijfskosten van de internationale verbindingen met Albanië, en voormalig Joegoslavië, die af en toe werden opgeschort gezien de politieke situatie op de Balkan. Bovendien heeft de stopzetting van de verbindingen met Griekenland in 2000 een vermindering van de bedrijfskosten met zich meegebracht. De netto-bedrijfskosten en de behoefte aan jaarlijkse subsidie voor de cabotageverbindingen met de Tremiti-eilanden zijn echter over het geheel genomen stabiel gebleven van 1992 tot en met 2001.

(109) Voor Saremar vloeide de relatieve stabiliteit van de bedrijfskosten in de periode 1992-2001 voort uit de aard van de door de onderneming verleende diensten — hoofdzakelijk cabotageverbindingen tussen Sardinië en de naburige eilanden — die vooral voldeden aan de behoeften van de lokale bevolking en dus niet onderhevig waren aan grote afwijkingen in vraag en aanbod. De door de onderneming aangeboden diensten zijn grotendeels ongewijzigd gebleven — wat betreft frequentie en dienstregelingen — sinds de inwerkingtreding van de oorspronkelijke overeenkomsten (26) en zijn ook in alle seizoenen van het beschouwde jaar praktisch onveranderd gebleven. Deze situatie verklaart het relatief stabiele niveau van de jaarlijkse subsidie die Saremar ontving.

(110) Toremar exploiteerde lokale verbindingen met de eilanden van de Toscaanse archipel, die aan weinig variaties in vraag en aanbod onderhevig waren, wat het relatieve gebrek aan variabiliteit van de kosten verklaart. De in 2000 door de openbare onderneming aangeboden diensten zijn identiek gebleven — qua frequentie en dienstregelingen — met die van 1992 (27) en zijn het hele jaar door grotendeels onveranderd gebleven, onafhankelijk van de seizoensschommelingen in de vraag. Het niveau van de jaarlijkse subsidie was in de loop der jaren vrij stabiel.

(111) De dienstverlening door Siremar werd als vergelijkbaar met die van Saremar en Toremar beschouwd: zij werd gekenmerkt door een stabiel aanbod sinds de inwerkingtreding van de openbaredienstovereenkomst dat weinig gevoelig was voor seizoensschommelingen. Het hoge bedrijfskostenniveau van de onderneming ten opzichte van haar opbrengsten vielen te verklaren door het aantal routes dat werd onderhouden (18 geregelde routes) om te voldoen aan de mobiliteitsbehoeften van de inwoners van de 14 eilanden voor de kust van Sicilië.

(112) Wat Caremar betreft, is de dienstverlening grotendeels ongewijzigd gebleven sinds de inwerkingtreding van de overeenkomst met de staat (28). De stijging van de bedrijfskosten ging gepaard met een stijging van de opbrengsten uit de geëxploiteerde routes, waardoor de jaarlijkse subsidie op een relatief stabiel niveau kon blijven.

2.2.4.2. De compensatie na de nietigverklaring van de beschikking van 2005

(113) Na de nietigverklaring van de beschikking van 2005 heeft Italië aanvullingen verstrekt bij de informatie over de door de regionale ondernemingen in de periode 2002-2008 ontvangen compensatie. Deze aanvullingen betroffen in het bijzonder: i) de kosten voor de exploitatie van de openbaredienstroutes; ii) het nettoverlies bij de exploitatie van de diensten; iii) de absolute bedragen van het rendement op het geïnvesteerde kapitaal; iv) het bedrag van de jaarlijkse subsidie die aan de ondernemingen is toegekend.

(114) Italië heeft tijdens een bijeenkomst met de Commissie in juni 2012 ook bevestigd dat de kostenposten die voor de berekening van de compensatie in aanmerking zijn genomen, sinds 1991 ongewijzigd zijn gebleven.

(115) De verstrekte gegevens (in 1 000 EUR) waren als volgt:

Adriatica

Jaar (A) Totale kosten (B) Bedrijfsopbrengsten (C) Nettowinst (B – A ) Rendement op het geïnvesteerde kapitaal Bedrag van de jaarlijkse subsidie 2002 100 412,0 76 199,0 - 24 213,0 2 533,0 26 746,0 2003 107 741,0 81 396,0 - 26 345,0 1 958,0 28 303,0 2004 (29) 69 465,0 57 198,0 - 12 267,0 N.b. N.b. 2005 66 261,0 56 959,0 - 9 302,0 N.b. N.b. 2006 53 040,0 55 405,0 2 365,0 N.b. N.b. 2007 55 489,0 59 626,0 4 137,0 N.b. N.b. 2008 62 751,0 61 069,0 - 1 682,0 N.b. N.b.

Saremar

Jaar (A) Totale kosten (B) Bedrijfsopbrengsten (C) Nettowinst (B – A ) Rendement op het geïnvesteerde kapitaal Bedrag van de jaarlijkse subsidie 2002 20 393,0 7 026,0 - 13 367,0 604,0 13 971,0 2003 20 292,0 6 992,0 - 13 300,0 649,0 13 949,0 2004 21 387,0 6 910,0 - 14 477,0 709,0 15 186,0 2005 22 146,0 7 290,0 - 14 856,0 679,0 15 535,0 2006 22 663,0 8 161,0 - 14 502,0 801,0 15 303,0 2007 21 240,0 8 078,0 - 13 162,0 893,0 14 055,0 2008 21 526,0 8 138,0 - 13 388,0 855,0 14 243,0

Toremar

Jaar (A) Totale kosten (B) Bedrijfsopbrengsten (C) Nettowinst (B – A ) Rendement op het geïnvesteerde kapitaal Bedrag van de jaarlijkse subsidie 2002 27 774,0 18 164,0 - 9 610,0 1 448,0 11 058,0 2003 30 571,0 18 559,0 - 12 012,0 1 399,0 13 411,0 2004 32 920,0 18 277,0 - 14 643,0 1 300,0 15 943,0 2005 34 889,0 17 583,0 - 17 306,0 1 261,0 18 567,0 2006 37 355,0 21 364,0 - 15 991,0 1 597,0 17 588,0 2007 36 880,0 22 621,0 - 14 259,0 1 691,0 15 950,0 2008 35 981,0 24 280,0 - 11 701,0 1 699,0 13 400,0

Siremar

Jaar (A) Totale kosten (B) Bedrijfsopbrengsten (C) Nettowinst (B – A ) Rendement op het geïnvesteerde kapitaal Bedrag van de jaarlijkse subsidie 2002 62 540,0 23 951,0 - 38 589,0 1 750,0 40 339,0 2003 65 845,0 22 349,0 - 43 496,0 1 743,0 45 239,0 2004 66 288,0 23 283,0 - 43 005,0 1 935,0 44 940,0 2005 85 183,0 22 011,0 - 63 172,0 1 907,0 65 079,0 2006 94 096,0 23 198,0 - 70 898,0 1 935,0 72 833,0 2007 90 501,0 22 585,0 - 67 916,0 2 092,0 70 008,0 2008 96 842,0 23 448,0 - 73 394,0 2 060,0 75 454,0

Caremar

Jaar (A) Totale kosten (B) Bedrijfsopbrengsten (C) Nettowinst (B – A ) Rendement op het geïnvesteerde kapitaal Bedrag van de jaarlijkse subsidie 2002 41 931,0 17 850,0 - 24 081,0 1 654,0 25 735,0 2003 47 568,0 21 257,0 - 26 311,0 1 556,0 27 867,0 2004 49 847,0 20 178,0 - 29 669,0 1 438,0 31 107,0 2005 55 910,0 21 380,0 - 34 530,0 1 391,0 35 921,0 2006 59 859,0 25 600,0 - 34 259,0 1 863,0 36 122,0 2007 59 618,0 26 565,0 - 33 053,0 1 895,0 34 948,0 2008 61 481,0 28 065,0 - 33 416,0 1 874,0 35 290,0

(116) Volgens de Italiaanse autoriteiten waren de veranderingen in de loop van de tijd in de afzonderlijke kostenelementen van de regionale ondernemingen voornamelijk het gevolg van externe factoren zoals inflatie en veranderingen in de rentevoeten, die niet alleen van invloed zijn op de prijzen op de markt, maar ook op het verwachte rendement op het geïnvesteerde kapitaal. Voor de berekening van bovengenoemd percentage werd rekening gehouden met de rentetarieven van de banken en de gemiddelde leenrente voor kredieten voor zeevaartondernemingen.

(117) Wat het rendement op het geïnvesteerde kapitaal betreft, heeft Italië de Commissie de in de periode 2002-2003 aanvaarde percentages meegedeeld, maar het kon deze percentages voor de periode 2004-2008 niet verstrekken. Jaar Adriatica Saremar Toremar Siremar Caremar 2002 1,80 % 5,80 % 6,10 % 3,90 % 5,70 % 2003 1,70 % 12,20 % 6,80 % 3,40 % 6,00 %

(118) Italië heeft de Commissie ook de boekhouding van Tirrenia per route vanaf 2004 verstrekt om haar kosten voor de exploitatie van de nationale/internationale routes die voorheen door Adriatica werden geëxploiteerd, in kaart te brengen. Er werd echter benadrukt dat deze waarden moeten worden beschouwd als een loutere raming van de werkelijke kosten voor elke route, aangezien bepaalde kostenelementen die in aanmerking worden genomen, niet per route konden worden verdeeld.

(119) Op basis van deze informatie zijn de resultaten van Tirrenia (in EUR) op de eerder door Adriatica geëxploiteerde internationale routes als volgt: Jaar Ancona-Durrës Ancona-Bar Bari-Durrës Ancona-Split 2004 - 3 267 000 - 653 000 4 041 000 - 3 021 000 2005 N.v.t. N.v.t. 3 701 256 - 4 249 739 2006 N.v.t. N.v.t. 5 503 024 - 145 514 2007 N.v.t. N.v.t. 7 119 285 N.v.t. 2008 N.v.t. N.v.t. 4 308 702 N.v.t.

2.2.5. De investeringen volgens de vijfjarenplannen en het bedrijfsplan

(120) Naast de routes waarop de verbinding moet worden gegarandeerd en de vereiste frequentie werden in de vijfjarenplannen ook de investeringen geregeld die de begunstigen voornemens waren in de betrokken periode uit te voeren om de dienstverlening op de desbetreffende routes te garanderen. In de onderzoeksfase heeft de Commissie met name geprobeerd vast te stellen op welke wijze de aanschaf- en afschrijvingskosten voor de schepen zijn geboekt met het oog op de berekening van de jaarlijkse subsidie.

(121) Ook was de Commissie van plan na te gaan of er een steunelement vervat was is de bijkomende investeringen waarin was voorzien in het in maart 1999 door Tirrenia goedgekeurde bedrijfsplan voor de periode 1999-2002 ten behoeve van de regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia. Dit bedrijfsplan had de volgende hoofddoelstellingen: a) de ondernemingen in staat te stellen het hoofd te bieden aan de gewijzigde omstandigheden die het gevolg waren van de liberalisering van de Italiaanse cabotagemarkt (1 januari 1999), en zich voor te bereiden op het aflopen in 2008 van de regeling waarin de met de nationale overheid gesloten oorspronkelijke overeenkomsten voorzagen; b) de kosten van de krachtens de voornoemde oorspronkelijke overeenkomsten verleende diensten terug te dringen; c) de ontwikkeling van de groep te ondersteunen en optimaal gebruik te maken van de beschikbare middelen; d) de juiste voorwaarden te scheppen voor de privatisering van de ondernemingen.

(122) Het bedrijfsplan voorzag in een ontwikkeling van de noodzakelijke investeringen in de krachtens de oorspronkelijke overeenkomsten te verlenen diensten, die erop gericht was verouderde schepen uit de vaart te nemen, schepen aan andere ondernemingen binnen de groep over te dragen en nieuwe investeringen voor in totaal 700 miljard ITL (ongeveer 361,5 miljoen EUR) te doen (30).

2.3. Fiscale voorkeursbehandeling

(123) Bij wetsbesluit nr. 504 van 26 oktober 1995 werd een gunstige fiscale regeling ingesteld voor minerale olie die als brandstof voor de scheepvaart wordt gebruikt. Ingevolge artikel 63, lid 3, van dit wetsbesluit gold voor smeermiddelen die aan boord van schepen werden gebruikt een lagere accijns.

(124) In haar inleidingsbesluit had de Commissie haar verbazing uitgesproken over de wijze waarop deze fiscale voorkeursbehandeling werd toegepast voor schepen die in de Italiaanse havens voor onderhoudswerkzaamheden aangemeerd lagen. De Commissie wenste zich ervan te overtuigen dat deze maatregel niet leidde tot discriminatie van de overige zeevervoerders met schepen in dezelfde situatie.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

3.1. Opmerkingen voorafgaande aan de vaststelling van de beschikking van 2005

3.1.1. Opmerkingen van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia

(125) Bij schrijven van 22 november 1999 hebben de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia hun opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend. De ondernemingen hebben in eerste instantie bezwaar gemaakt tegen het feit dat de compensatie die hun ingevolge de oorspronkelijke overeenkomsten was uitgekeerd, als “nieuwe steun” was aangemerkt, en dus tegen de gronden voor het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De belanghebbenden hebben met name aangevoerd dat de Commissie reeds lang op de hoogte was gesteld van het bestaan van een compensatieregeling voor de openbare dienstverlening en nooit eerder bezwaren naar voren had gebracht. Bovendien hebben zij gesteld dat het bedrag van de jaarlijkse compensaties die aan de openbare ondernemingen zijn uitgekeerd, strikt evenredig was aan en beperkt bleef tot de aanvullende nettokosten die de openbaredienstverplichtingen met zich brachten. Zij hebben derhalve geconcludeerd dat deze betaling geen obstakel vormde voor de concurrentie van andere exploitanten op de markt.

(126) Tegelijkertijd hebben Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring ingesteld overeenkomstig artikel 263, lid 4, VWEU (zie ook overweging 5).

3.1.2. Opmerkingen van particuliere exploitanten

(127) De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van diverse concurrerende particuliere exploitanten die actief waren op enkele van de door Caremar, Saremar en Toremar geëxploiteerde routes. Deze opmerkingen konden als volgt worden samengevat: a) de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia hebben op de routes waarop de mededinging van particuliere exploitanten het grootst was, een agressief bedrijfsbeleid gevoerd, gekenmerkt door dumptarieven, kortingssystemen en gespreide betalingen die alleen redelijkerwijs kunnen worden verklaard door het feit dat zij overheidsfinanciering ontvingen; b) de openbaredienstverplichtingen waren onvoldoende doorzichtig en de aan de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia toegekende bevoegdheid om de omvang van deze verplichtingen te wijzigen, met name wat betreft de te onderhouden routes, de specifieke dienstregeling en het aantal afvaarten, moest worden geacht in strijd te zijn met de essentie van de openbaredienstverplichtingen; c) gezien de dienstverlening van de particuliere exploitanten op enkele door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia geëxploiteerde routes leek de behoefte aan een openbare dienst zeer aanvechtbaar; d) de financieringswijzen voor de investeringen die vanaf 1995 zijn gedaan of in het bedrijfsplan waren voorzien, bevatten steunelementen, zoals de gunstigere voorwaarden voor de verlening van private financiering aan de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia; e) de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia genoten een fiscale voorkeursbehandeling voor minerale olie die op de schepen werd gebruikt wanneer zij Italiaanse havens aandeden.

3.2. Opmerkingen na de nietigverklaring van de beschikking van 2005

(128) Na de nietigverklaring van de beschikking van 2005 door het Gerecht heeft de Commissie de belanghebbenden bij de procedure verzocht hun opmerkingen te maken over de bovengenoemde nietigverklaring en de gevolgen ervan (zie ook punt 1.3).

(129) De Commissie heeft alleen opmerkingen ontvangen van de begunstigden van de onderzochte maatregelen. De begunstigden hebben in wezen verklaard dat de Commissie rekening moest houden met alle relevante elementen, zowel feitelijk als rechtens, met inbegrip van de aanvullende middelen die door verzoeksters in het kader van de procedure voor het Gerecht waren aangevoerd, en dat zij bijgevolg moest concluderen dat de betrokken maatregelen: a) geen steun vormen, of b) bestaande steun vormen, voor zover de regeling voor de openbare dienst in de zeevervoersector in Italië i) stamt uit de tijd vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag, ii) onderworpen was aan impliciete of expliciete toestemming van de Europese Commissie (31), en iii) in elk geval voorafging aan de inwerkingtreding van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.

4. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN

4.1. Opmerkingen voorafgaande aan de vaststelling van de beschikking van 2005

4.1.1. Subsidies die voor de openbaredienstverplichtingen zijn verleend

(130) De Italiaanse autoriteiten hebben bij schrijven van 29 september 1999 hun opmerkingen over het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ingediend. Naar hun mening konden de oorspronkelijke overeenkomsten met elk van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia krachtens artikel 4 van verordening inzake cabotage in het zeevervoer geheel van kracht blijven tot hun looptijd was verstreken, dat wil zeggen tot 2008. Bijgevolg kon de regeling voor de openbaredienstverplichtingen uit hoofde van de oorspronkelijke overeenkomsten niet opnieuw ter discussie worden gesteld door het inleidingsbesluit.

(131) De Italiaanse autoriteiten hebben tevens bezwaar gemaakt tegen het feit dat de steun was aangemerkt als nieuwe steun in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU en dat deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten vóór de liberalisering van de Italiaanse cabotagemarkt (1 januari 1999) ongunstig kon hebben beïnvloed.

(132) Afgezien van deze algemene opmerkingen hebben de Italiaanse autoriteiten erop gewezen dat de aanwezigheid van particuliere exploitanten op de door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia geëxploiteerde routes vaak een recent en partieel verschijnsel was. Hun activiteiten betroffen immers een beperkt aantal routes en vonden met name plaats in het hoogseizoen. Daarbij is de methode voor de berekening van de jaarlijkse compensatie, namelijk de opbrengsten van de zomer aftrekken van de in de winter gecumuleerde verliezen, zodanig gekozen dat het bedrag van de compensatie tot een absoluut minimum werd beperkt.

(133) Bijgevolg was de compensatie volgens de Italiaanse autoriteiten noodzakelijk en strikt evenredig aan de openbaredienstverplichtingen, waarvan de omschrijving tot de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten behoort.

(134) Ten aanzien van de schending van de mededingingsregels waaraan Adriatica zich schuldig heeft gemaakt op de verbinding tussen Italië en Griekenland, hebben de Italiaanse autoriteiten benadrukt dat de beschikking van de Commissie naar aanleiding van deze schending destijds niet definitief was. Zij hebben beklemtoond dat de twee zaken geheel los van elkaar staan, dat de steunmaatregelen in elk geval niet zijn aangewend om mededingingsverstorende activiteiten te financieren, dat een onverenigbaarverklaring zou neerkomen op een bijkomende sanctie en dat een eventuele terugvordering schadelijk zou zijn voor Adriatica en voor het hele privatiseringsproces.

4.1.2. De door het bedrijfsplan voorziene investeringen

(135) De Italiaanse autoriteiten hebben onderstreept dat de door het bedrijfsplan voorziene investeringen erop gericht waren de kosten van de dienstverlening te verlagen met behoud van een hoog kwaliteitsniveau. Zij waren bovendien van mening dat de wijze waarop de geplande investeringen werden gefinancierd, geen enkel steunelement omvatte. De financiering werd immers deels gerealiseerd uit eigen middelen van de betrokken ondernemingen en deels via bankleningen waarover onder normale marktvoorwaarden is onderhandeld.

4.1.3. Fiscale voorkeursbehandeling

(136) De Italiaanse autoriteiten hebben nadere gegevens verstrekt over het rechtskader voor de fiscale behandeling van minerale olie die als brandstof voor de scheepvaart wordt gebruikt. Uit de aan de Commissie verstrekte informatie is gebleken dat de fiscale voorkeursbehandeling bij het algemene toepassingsbesluit van 2 maart 1996, uitgevaardigd krachtens wetsbesluit nr. 504/1995, is uitgebreid tot brandstoffen en smeermiddelen die voor alle schepen van de vloot worden gebruikt wanneer deze in een haven voor onderhoudswerkzaamheden aangemeerd liggen.

(137) Zoals vermeld in overweging 5, heeft Italië tegelijkertijd het inleidingsbesluit bij het Hof van Justitie aangevochten met betrekking tot het deel waarin was bepaald dat de uitkering van de steun moest worden gestaakt.

4.2. Opmerkingen na de nietigverklaring van de beschikking van 2005

(138) In april 2010 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht hun opmerkingen in te dienen over de nietigverklaring van de beschikking van 2005 door het Gerecht en verduidelijkingen te verschaffen over bepaalde aspecten van de door Adriatica en Saremar geëxploiteerde internationale routes. De Commissie heeft ook gevraagd een gedetailleerde beschrijving te geven van het compensatiemechanisme voor de exploitatie van de betrokken routes, met inbegrip van alle latere wijzigingen die zijn doorgevoerd in de berekeningsmethode voor de compensatie en het rendement op het geïnvesteerde kapitaal.

(139) De Italiaanse autoriteiten hebben herhaald dat de betrokken maatregelen als bestaande steun moeten worden aangemerkt, zoals reeds is aangegeven en aangetoond in het kader van de formele onderzoeksprocedure. Zij hebben aangegeven dat zowel de gunningscriteria als de wijze van berekening van de compensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen zijn geregeld bij besluit 2081/1936, dat vervolgens is ingetrokken bij wet 684/1974, en bij besluit 2082/1936. In artikel 2 van besluit 2081/1936 zijn de routes van nationaal belang ingesteld en in artikel 6 is bepaald dat de extra kosten die de ondernemingen voor de exploitatie van de betrokken routes maken, door de staat zouden worden gedekt in het kader van overeenkomsten met een looptijd van twintig jaar.

(140) De Italiaanse autoriteiten hebben aangevoerd dat de latere wijzigingen van het wetgevingskader betreffende de regeling voor de openbare dienst in de zeevervoersector enerzijds de aan de begunstigden toevertrouwde openbaredienstverplichtingen alleen maar strenger hebben gemaakt en anderzijds de mechanismen voor de berekening van de compensatie hebben aangepast om de overheidsbijdrage te beperken.

(141) De Italiaanse autoriteiten hebben zelfs benadrukt dat bij wet 856/1986 de jaarlijkse evenwichtssubsidie is ingevoerd, die wordt berekend uit het verschil tussen de opbrengsten en de kosten bij de exploitatie van de dienst, op basis van objectieve parameters in plaats van de historische kosten en met inbegrip van een redelijk rendement. De Italiaanse autoriteiten hebben geconcludeerd dat deze vernieuwing in het wetgevingskader bijzonder relevant was, aangezien de ondernemingen hierdoor doelmatigheidsprikkels kregen.

(142) Volgens de Italiaanse autoriteiten gelden dezelfde overwegingen voor de compensatie aan de regionale ondernemingen. De Italiaanse autoriteiten hebben met name bevestigd dat de oplegging van openbaredienstverplichtingen is ingevoerd bij wet 34/1953, waarin de volgende vier gesubsidieerde sectoren zijn vastgelegd: a) Toscaanse archipel (Toremar); b) Partenopeïsche en Pontijnse eilanden (Caremar); c) Eolische eilanden (Siremar), d) Egadische eilanden, Pelagische eilanden, Ustica en Pantelleria (Siremar).

(143) De verbindingen met de kleinere eilanden van Sardinië en Corsica zouden door Tirrenia zijn geëxploiteerd op grond van het ministerieel besluit van 5 januari 1937, waarbij de verbindingen met La Maddalena, Palau, Bonifacio, Carloforte, Calasetta en Portovesme werden opgenomen in sector III van routes van nationaal belang. Dit waren in feite de verbindingen die werden geëxploiteerd door Saremar, die in 1988 is opgericht door afscheiding van Tirrenia.

(144) De Italiaanse autoriteiten hebben ook benadrukt dat in hetzelfde besluit de door Adriatica geëxploiteerde verbindingen met Griekenland, Albanië en de Tremiti-eilanden zijn opgenomen in sector IV van routes van nationaal belang (zie overweging 59).

(145) Op basis hiervan hebben de Italiaanse autoriteiten geconcludeerd dat er voldoende elementen van continuïteit zijn tussen de regeling voor de openbare dienst waarop de beschikking van 2005 betrekking heeft en het historische wetgevingskader voor de zeeverbindingen met de eilanden. Gelet op het voorgaande waren de Italiaanse autoriteiten van mening dat de regeling voor de openbare dienst stamt uit de tijd vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag en de verordening inzake cabotage in het zeevervoer.

5. BEOORDELING

5.1. Compensaties voor de openbare dienst

5.1.1. Bestaan van staatssteun

(146) Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(147) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om te bepalen dat de aangemelde maatregelen staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet derhalve aan alle bovenvermelde voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun moet namelijk: a) door een lidstaat worden verleend, of met staatsmiddelen worden bekostigd; b) bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen; c) de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen; d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(148) Staatsmiddelen : Het is duidelijk dat de subsidies in kwestie door de staat en met staatsmiddelen worden bekostigd.

(149) Economisch voordeel : Om vast te stellen of de compensatie voor de exploitatie van de openbare dienst al dan niet een voordeel vormt in de zin van artikel 107 VWEU, heeft het Hof van Justitie in zijn arrest in de zaak-Altmark (32) de volgende criteria geformuleerd: 1) de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn (“het eerste Altmark-criterium”); 2) de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld (“het tweede Altmark-criterium”); 3) de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (“het derde Altmark-criterium”); 4) wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (“het vierde Altmark-criterium”).

(150) Aan het vierde Altmark-criterium wordt geacht te zijn voldaan indien de begunstigden van de compensatie zijn gekozen in het kader van een aanbestedingsprocedure waarbij de inschrijver kan worden geselecteerd die de diensten tegen de laagste kosten kan verlenen of, wanneer dat niet het geval is, indien de compensatie is berekend op basis van de kosten van een efficiënte onderneming.

(151) In casu zijn de begunstigden niet gekozen na een openbare aanbestedingsprocedure. Italië heeft evenmin aangetoond dat het niveau van de compensatie is vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, moet maken om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(152) Aangezien de Altmark-criteria cumulatief zijn, volstaat de niet-naleving van het vierde criterium om vast te stellen dat er sprake is van een economisch voordeel ten gunste van de regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia.

(153) Selectiviteit : De betrokken subsidies zijn selectief en zijn gericht op bepaalde ondernemingen die zeevervoersdiensten verlenen.

(154) Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer : Wanneer door een lidstaat toegekende steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de Unie versterkt, moet die steun worden geacht dat handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden. Het is voldoende dat de ontvanger van de steun op markten waar concurrentie is, met andere ondernemingen concurreert. In het onderhavige geval concurreren de begunstigden met andere ondernemingen die zeevervoersdiensten in de Unie verrichten, met name sinds de inwerkingtreding van Verordening (EEG) nr. 4055/86 van de Raad (33) en de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, waarbij de markt voor respectievelijk internationaal zeevervoer en cabotage in het zeevervoer werd geliberaliseerd. Daarom kan de onderzochte overheidscompensatie het handelsverkeer in de Unie ongunstig beïnvloeden en de mededinging op de interne markt vervalsen.

(155) Op basis van het voorgaande is de Commissie van mening dat de door de Italiaanse autoriteiten aan de regionale ondernemingen van de Gruppo Tirrenia betaalde compensatie voor de exploitatie van cabotage- en internationale verbindingen tussen 1992 en 2008 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

5.1.2. Aard van de steun: bestaande of nieuwe steun?

(156) Nu is vastgesteld dat de door de Italiaanse autoriteiten aan de regionale ondernemingen van de Gruppo Tirrenia betaalde compensatie voor de exploitatie van cabotage- en internationale verbindingen tussen 1992 en 2008 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet de Commissie beoordelen of deze staatssteun bestaande dan wel nieuwe steun is.

(157) Daartoe moet onderscheid worden gemaakt tussen cabotage- en internationale verbindingen.

5.1.2.1. Cabotageverbindingen

(158) Wat de exploitatie van cabotageverbindingen betreft, heeft het Gerecht bij het arrest van 2009 de beschikking van 2005 gedeeltelijk nietig verklaard omdat de Commissie artikel 4, lid 3, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer onjuist had toegepast, waarin wordt bepaald dat “bestaande openbare-dienstcontracten […] van kracht [mogen] blijven tot hun looptijd verstreken is”.

(159) In het arrest van 2009 heeft het Gerecht dit artikel uitgelegd als een typische “grandfathering”-clausule (34) en heeft het geconcludeerd dat de compensatie die “noodzakelijk” is (35) voor de financiering van de openbaredienstverplichtingen, bestaande steun vormt in de zin van artikel 4, lid 3, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer en als zodanig niet moet worden onderworpen aan de beoordeling van de verenigbaarheid.

(160) Het Gerecht heeft verwezen naar de punten 60 tot en met 66 van het arrest van het Hof van Justitie van 10 mei 2005 in zaak C-400/99 (36), waarin de Grote kamer het volgende heeft verduidelijkt: “[…] Artikel 4 van verordening nr. 3577/92 […] bepaalt in lid 3 dat openbaredienstcontracten die op 1 januari 1993 bestaan, van kracht mogen blijven tot hun looptijd verstreken is. Contracten van deze soort bevatten naar hun aard financiële bepalingen die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren. Voor zover de formulering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 de handhaving van de contracten in kwestie beoogt, en zonder de draagwijdte van deze bepaling te beperken tot bepaalde aspecten van deze contracten, worden de financiële bepalingen die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren, gedekt door voornoemd artikel 4, lid 3. De Commissie betoogt dus ten onrechte dat het op grond van dit artikel enkel is toegestaan om eventuele uitsluitende of bijzondere rechten die uit dergelijke contracten voortvloeien te handhaven. De Commissie heeft trouwens in de bestreden beschikking niet een dergelijk restrictief standpunt ingenomen, aangezien zij daar heeft erkend dat, binnen de grenzen van de financiering van de meerkosten die verbonden zijn aan de openbaredienstverplichtingen, de financieringsmechanismen van de contracten in kwestie werden gedekt door artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92.” (punt 64); en “[…] eventuele steunmaatregelen die verder gaan dan wat nodig is ter verzekering van de openbaredienstverplichtingen die het voorwerp zijn van de contracten in kwestie, [kunnen] nochtans niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 vallen, juist omdat zij niet noodzakelijk zijn voor het evenwicht, en dus de handhaving, van dergelijke contracten. Zij kunnen dus op basis van deze bepaling niet als bestaande steun worden beschouwd.” (punt 65).

(161) Om te bepalen of een maatregel nieuwe dan wel bestaande steun vormt op basis van artikel 4, lid 3, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, moet de Commissie de reikwijdte interpreteren van de steun die “nodig is ter verzekering van de openbaredienstverplichtingen die het voorwerp zijn van de openbaredienstcontracten die op 1 januari 1993 bestaan” in de zin van bovengenoemd arrest. Naar de Commissie begrijpt, moet de reikwijdte van een dergelijke noodzakelijkheidstoets breder zijn dan de evenredigheidstoets die de Commissie uitvoert bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel op grond van artikel 106, lid 2, VWEU. Indien de twee toetsen dezelfde reikwijdte hadden, zou nieuwe steun die niet voldoet aan artikel 4, lid 3, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, nooit verenigbaar kunnen worden verklaard met de interne markt op basis van artikel 106, lid 2, VWEU, aangezien deze steun automatisch niet evenredig zou zijn in de zin van deze laatstgenoemde bepaling. De Commissie heeft derhalve begrepen dat het Hof van Justitie, door alle steun die “nodig is ter verzekering van de openbaredienstverplichtingen die het voorwerp zijn van de openbaredienstcontracten die op 1 januari 1993 bestaan” als bestaande steun aan te merken, heeft verklaard dat in dat begrip alle compensaties vervat zijn die rechtstreeks verband houden met de openbaredienstverplichtingen in het kader van het openbaredienstcontract. Een dergelijk rechtstreeks verband bestaat bijvoorbeeld wanneer in het contract het bedrag van de compensatie of de methode voor de berekening ervan is vastgesteld of, in elk geval, wanneer duidelijk is dat het openbaredienstcontract zonder de compensatie niet zou zijn gesloten.

(162) Daarom zal de Commissie alleen de compensatie voor de exploitatie van de cabotageverbindingen die geen rechtsgro