*****

SPECIAAL VERSLAG VAN DE REKENKAMER

betreffende de tenuitvoerlegging van Richtlijn 77/435/EEG van 27 juni 1977, inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het Europees Ontwikkelings- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie

(Opmerkingen ex artikel 206 bis van het EEG-Verdrag)

(84/C 336/01)

Dit verslag werd overeenkomstig artikel 206 bis, EEG-Verdrag, door de Rekenkamer vastgesteld in haar zitting van 11 oktober 1984. Op 13 juni 1984 was het voor commentaar toegezonden aan de Commissie, waarvan de antwoorden aan dit verslag zijn toegevoegd.

INHOUD

1.2 // // Paragraaf // INLEIDING // 1.1 - 1.2 // Richtlijn 77/435/EEG // 2.1 - 2.5 // De voornaamste beweegredenen voor de vaststelling van de richtlijn // 2.1 - 2.3 // De inhoud van de richtlijn // 2.4 // Verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging // 2.5 // De tenuitvoerlegging van de richtlijn door de Lid-Staten // 3.1 - 3.17 // Trage toepassing van de richtlijn door de Lid-Staten // 3.1 - 3.7 // Moeilijkheden bij de toepassing van de richtlijn sinds 1979 // 3.1 - 3.3 // De eerste duidelijke resultaten // 3.4 - 3.7 // Tekortkomingen in de door de Lid-Staten ingevoerde controlestelsels // 3.8 - 3.17 // Beperking van de controles tot grote ondernemingen // 3.9 // Feitelijke uitsluiting van kleine ondernemingen // 3.10 - 3.11 // Uiteenlopende controletechnieken // 3.12 // Geen of onvoldoende cooerdinatie // 3.13 // Uitsluiting van verrichtingen op het gebied van de openbare opslag // 3.14 // Geen complementariteit tussen controleniveaus // 3.15 - 3.17 // Controle van de Commissie op de toepassing van de richtlijn // 4.1 - 4.12 // Onregelmatig optreden van de Commissie // 4.1 - 4.2 // Ondoordachte benadering van de controlesystemen // 4.3 // Consequenties van de houding van de Commissie // 4.4 - 4.12 // Verzwakking van de strekking van de richtlijn // 4.5 - 4.6 // Geen echte verscherping van de communautaire controles // 4.7 - 4.12 // - Gebreken bij het bepalen van optimale controletechnieken // 4.7 - 4.8 // - Nalatigheden bij de invoering van complementariteit van de controles // 4.9 - 4.10 // - Geen vooruitgang met de invoering van een prohibitief sanctiestelsel // 4.11 - 4.12 // Conclusie // 5.1 - 5.2

Antwoorden van de Commissie

INLEIDING

1.1. Ingevolge Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 (1) berust de verantwoordelijkheid voor de controle op de door het EOGFL-Garantie gefinancierde verrichtingen in de eerste plaats bij de Lid-Staten. Het toezicht, de stimulering en de cooerdinatie op dit gebied zijn aan de Commissie toevertrouwd. Dit was voor haar de aanleiding, de Raad te verzoeken om vaststelling van Richtlijn 77/435/EEG van 27 juni 1977 (2) ten einde met ingang van 1979 de controle op de door het EOGFL-Garantie gefinancierde verrichtingen op bepaalde punten te harmoniseren door veralgemening en systematisering in de Lid-Staten van de controles die worden verricht op de handelsdocumenten van ondernemingen die in het kader van het EOGFL-Garantie bedragen hebben ontvangen of verschuldigd zijn.

1.2. Toen de Kamer in 1977 haar taak aanvaardde, werd zij terstond gewezen op het belang van dit document, dat als een van de belangrijkste wapenen in de strijd tegen fraude en onregelmatigheden wordt gezien. In 1981 heeft de Kamer geconstateerd dat de Commissie naliet, controle uit te oefenen op de tenuitvoerlegging van de richtlijn in de Lid-Staten (punt 4.38 van het jaarverslag over 1980, PB nr. C 344 van 31. 12. 1981, blz. 64). Aangezien het antwoord van de Commissie onbevredigend was, hebben de controleurs van de Kamer in 1981 en 1982 in de tien Lid-Staten een enquête gehouden om na te gaan in hoeverre de controles van het EOGFL-Garantie waren verscherpt. De aldus verkregen gegevens zijn bijgewerkt aan de hand van latere controlewerkzaamheden. Het onderhavige verslag heeft ten doel:

a) een overzicht te geven van de belangrijkste tekortkomingen die in de Lid-Staten zijn geconstateerd;

b) te bepalen in hoeverre de Commissie had kunnen bijdragen aan een meer bevredigende tenuitvoerlegging van de richtlijn.

RICHTLIJN 77/435/EEG

De voornaamste beweegredenen voor de vaststelling van de richtlijn

2.1. Geconstateerd was, dat slechts een beperkt aantal deelnemers aan het economisch proces rechtstreeks was betrokken bij een groot gedeelte van de uit hoofde van het EOGFL-Garantie uitbetaalde subsidies of geïnde ontvangsten en dat voorts de meeste van de door de Lid-Staten bij de Commissie gemelde onregelmatigheden waren ontdekt dank zij controles op handelsdocumenten van ondernemingen.

2.2. De controle op handelsdocumenten, die aldus haar nut had bewezen, werd niet in alle Lid-Staten op dezelfde wijze uitgeoefend. De Commissie stelde in 1976 derhalve voor, de methode bij wege van een communautaire richtlijn voor alle landen van de Gemeenschap te harmoniseren.

2.3. De keuze van dit juridisch instrument is een rechtstreeks uitvloeisel van het huidige systeem krachtens hetwelk de Lid-Staten zelf belast zijn met de organisatie en uitvoering van de controles en met het opsporen van en de strijd tegen fraudes en onregelmatigheden. Hiermee kunnen namelijk conform de bepalingen van artikel 189 van het EEG-Verdrag de voor de Lid-Staten verplichte resultaten worden bepaald, terwijl hun tegelijkertijd de keuze wordt gelaten inzake de middelen om die te bereiken.

De inhoud van de richtlijn

2.4. De inhoud van de richtlijn (tekst van de artikelen in het licht van de tekst van de belangrijkste overwegingen) kan als volgt worden samengevat:

a) De voornaamste doelstelling van de richtlijn is, de Lid-Staten ertoe te brengen te controleren of de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het EOGFL-Garantie daadwerkelijk en regelmatig hebben plaatsgevonden, en wel aan de hand van de handelsdocumenten van de ondernemingen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn en die in de tekst van de richtlijn worden aangeduid als »ondernemingen" (artikel 1, lid 1).

b) De aldus uitgevoerde controles moeten:

i) systematisch worden verricht in een omvang en met een frequentie die door de Lid-Staten zelf worden vastgesteld (artikel 2, lid 1);

ii) representatief zijn, voor de door het EOGFL-Garantie gefinancierde maatregelen (vijfde overweging);

iii) omvangrijk zijn, en ieder jaar worden verricht op »een aantal ondernemingen dat niet kleiner mag zijn dan de helft van het aantal ondernemingen waarvan, in het kader van de regeling van het EOGFL-Garantie, de ontvangsten of de verschuldigde bedragen of beide te zamen in het jaar voorafgaande aan dat van de controle hoger zijn geweest dan 100 000 rekeneenheden (1) (artikel 2, lid 2);

iv) een aanvulling vormen op de reeds door de Lid-Staten uitgevoerde andere controles, inzonderheid de rechtstreekse verificaties en de eventuele controle van de voorraadboekhouding (tweede overweging).

c) Voorts geeft de richtlijn een omschrijving van de term »handelsdocumenten" en legt zij verplichtingen op met betrekking tot een vergelijking van de door de ondernemingen bijgehouden afzonderlijke voorraadboekhouding met hun handelsdocumenten, de bewaring van de handelsdocumenten gedurende ten minste drie kalenderjaren, de rechten die de controleurs dienen te genieten en de mogelijkheid dat de handelsdocumenten bij een vermoeden van onregelmatigheden volgens de geldende nationale bepalingen in beslag kunnen worden genomen.

d) De richtlijn voorziet in onderlinge bijstandsverlening van de Lid-Staten, beklemtoont het vertrouwelijk karakter van de inlichtingen die bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn zijn ingewonnen en verlangt van de Lid-Staten dat zij de Commissie jaarlijks verslag uitbrengen over de toepassing van de richtlijn.

e) Tenslotte werd een termijn van twee jaar, eindigend op 1 juli 1979, ingeruimd voor de inwerkingtreding. Tijdens de eerste twee jaren daarna, dus in 1980 en 1981, konden de systematische controles beperkt blijven tot de helft van het minimum aantal dat bij normale toepassing van de richtlijn zou moeten worden uitgevoerd.

Verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging

2.5. Toen de richtlijn eenmaal door de Raad was vastgesteld, hield de tenuitvoerlegging in de Lid-Staten binnen de termijn van twee jaar een tweeledige verantwoordelijkheid in:

a) de Lid-Staten moesten maatregelen treffen om met ingang van 1 juli 1979 systematische controles van handelsdocumenten conform de bepalingen van de richtlijn op hun grondgebied te kunnen uitvoeren;

b) de Commissie moest erop toezien dat de richtlijn in de Lid-Staten correct werd uitgevoerd door het oog te houden op de maatregelen die zij daartoe namen, door zo nodig hulp te bieden bij het treffen van deze maatregelen en door zich op de hoogte te stellen van de eerste concrete resultaten met betrekking tot de uitvoering van de door de richtlijn voorgeschreven controles.

DE TENUITVOERLEGGING VAN DE RICHTLIJN DOOR DE LID-STATEN

Trage toepassing van de richtlijn door de Lid-Staten

Moeilijkheden bij de toepassing van de richtlijn sinds 1979

3.1. In 1979 was de situatie van Lid-Staat tot Lid-Staat zeer verschillend. Sommige Lid-Staten (Verenigd Koninkrijk, Bondsrepubliek) bleken alstoen reeds te hebben voldaan aan de verplichtingen voortvloeiend uit de richtlijn. Een ander land (Denemarken) kon bogen op een gedeeltelijke tenuitvoerlegging en de overige landen waren over het algemeen nog niet verder gekomen dan de voorbereidingsfase waarin een juridisch en administratief kader werd opgezet om aan de verplichtingen van de richtlijn te kunnen voldoen.

3.2. Uit deze constatering kan niet zo maar worden afgeleid, dat er onderscheid bestaat tussen voortvarende en minder voortvarende Lid-Staten:

a) Veeleer geeft zij blijk van de talrijke moeilijkheden die elke Lid-Staat bij het invoeren van een nieuw controlestelsel of het wijzigen van het bestaande ondervond. De Lid-Staten die de richtlijn op 1 juli 1979 konden toepassen, verklaarden de richtlijn in feite al voor de datum van vaststelling te hebben toegepast.

b) De traagheid waarmee de richtlijn in de Lid-Staten ten uitvoer werd of nog wordt gelegd, zou minder kritiek oproepen indien bleek dat de uiteindelijk ingevoerde controlesystemen een stellige garantie voor kwaliteit en doeltreffendheid bieden.

3.3. Toch kan niet stilzwijgend voorbij worden gegaan aan het feit dat sommige Lid-Staten zich pas laat rekenschap hebben gegeven van de verplichtingen die deze richtlijn oplegde en van het communautair belang bij de tenuitvoerlegging ervan. Het feit dat de Commissie in de periode 1980-1981 praktisch stilzat, heeft de bewustwording van bepaalde Lid-Staten niet bespoedigd.

De eerste duidelijke resultaten

3.4. In 1981 maakten de meeste Lid-Staten een begin met de toepassing van de richtlijn. Met uitzondering van Griekenland, dat een speciaal geval is gezien de recente toetreding van dat land (1), Italië (2) en Nederland (3) hebben alle landen bij de Commissie opgave gedaan van een aantal controlebezoeken dat voldeed aan de bepalingen van de richtlijn (cf. tabel 1). De resultaten van de controles, dat wil zeggen de ontdekte onregelmatigheden, zijn nog zeer beperkt en vooral erg verschillend naar gelang van de Staten die werkelijk in de operationele fase zijn aangeland. Bij de analyse van deze resultaten dient de grootste voorzichtigheid te worden betracht. Deze resultaten, die door de Lid-Staten zelf zijn opgeven, zijn moeilijk te vergelijken met de gegevens die in het kader van Verordening (EEG) nr. 283/72 (4) zijn gegeven, met name omdat de Lid-Staten nog steeds niet dezelfde opvatting hebben van het begrip fraude en onreelmatigheden.

3.5. Het volgende kan echter worden geconstateerd:

a) in sommige Staten leiden de door de richtlijn voorgeschreven controles niet vaak tot correcties;

b) in andere Staten zijn de resultaten daarenteen uit kwantitatief oogpunt veel beter (in de Bondsrepubliek heeft men me deze controle 60 % van de in dat land geconstateerde onregelmatigheden kunnen ontdekken).

3.6. Een verklaring voor dit verschil is moeilijk te geven maar de nationale autoriteiten hebben desgevraagd de volgende verklaringen gegeven:

a) In de landen waar slechts weinig onregelmatigheden in de zin van de richtlijn worden gemeld, wordt zulks verklaard uit het feit dat er twee controleniveaus van verschillende aard bestaan (het eerste niveau bestaat uit controles van preventieve aard, en het tweede uit controles in de zin van de richtlijn) en men is van mening dat het eerste controleniveau zo doeltreffend blijkt, dat het tweede nog slechts als laatste zekerheid dient.

b) In de andere landen waar meer onregelmatigheden worden gemeld, wordt verklaard dat ook daar twee controleniveaus bestaan die beide betrekking hebben op de financiële administratie en dat de daarmee opgedane ervaring uitwijst dat de uitgevoerde verificaties ingevolge de richtlijn zeer goed functioneren.

3.7. Bij een beoordeling van de behaalde resultaten kan men zich onmogelijk zonder meer op een van deze beide verklaringen baseren. Men dient namelijk na te gaan onder welke concrete omstandigheden de door de richtlijn voorziene controles in de Lid-Staten zijn verricht en alle elementen vast te stellen die de verschillende bestaande controlestelsels kenmerken.

Tekortkomingen in de door de Lid-Staten ingevoerde controlestelsels

3.8. De Kamer heeft in de door bepaalde Lid-Staten ingevoerde controlestelsels tekortkomingen ontdekt die de strekking van de richtlijn min of meer ernstig aantasten.

Beperking van de controles tot grote ondernemingen

3.9. Er zijn Lid-Staten die menen dat de richtlijn alleen controles voorschrijft op ondernemingen die de grens van 100 000 RE overschrijden:

a) In deze zienswijze zouden alleen deze ondernemingen moeten worden gecontroleerd, en wel eens in de twee jaar.

b) Deze opvatting komt gedeeltelijk overeen met het voorstel voor een richtlijn, dat op 2 augustus 1976 bij de Raad werd ingediend. Hierin werd immers voorgesteld dat de Lid-Staten de controles op grond van de richtlijn met een door henzelf bepaalde frequentie zouden uitvoeren bij de ondernemingen die bedragen ontvingen of verschuldigd waren en dat in elk geval de ondernemingen die de grens van 100 000 RE overschreden, eens in de twee jaren zouden worden gecontroleerd.

(1) PB nr. L 94 van 28. 4. 1970, blz. 13.

(2) PB nr. L 172 van 12. 7. 1977, blz. 17.

(1) 100 000 RE = 120 895 Ecu.

(1) Wel zij opgemerkt dat dit land zich bij zijn toetreding verplichtte de communautaire richtlijn op zijn grondgebied ten uitvoer te leggen (artikelen 143 en 145 van het Toetredingsverdrag, PB nr. L 291 van 19. 11. 1979, blz. 49 en 169) en in 1982 derhalve dezelfde juridische verplichtingen had als zijn partners. In 1983 is bij de wet tot wijziging van het Statuut van de YDAGEP, aan dit Griekse betaalkantoor de verantwoordelijkheid toevertrouwd om de in de richtlijn bedoelde controles te verrichten.

(2) Italië is eerst in 1983 begonnen met de toepassing van de richtlijn.

(3) Nederland was van mening dat het nu het zich nog in de aanloopfase bevond, de controles kon beperken tot de helft van het normale aantal controles (cf. paragraaf 2.4, e)).

(4) Verordening betreffende onregelmatigheden en terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen (PB nr. L 36 van 10. 2. 1972, blz. 1).

TABEL 1

Voornaamste resultaten van de toepassing van de richtlijn in de jaren 1980 tot en met 1982

(Opgaven van de Lid-Staten aan de Commissie)

1.2.3,6.7,8 // // // // // Lid-Staat // Jaar // Toepassing van Richtlijn 77/435/EEG // Toepassing van Verordening (EEG) nr. 283/72 (1) // // 1.2.3.4.5,6.7,8 // // // Aantal ondernemingen met ten minste 100 000 RE = 120 895 Ecu // Aantal controle- bezoeken // Aangegeven onregelmatigheden // Aangegeven onregelmatigheden // // 1.2.3.4.5.6.7.8 // // // // // Aantal gevallen // Bedrag (Ecu) // Aantal gevallen // Bedrag (Ecu) // // // // // // // // // België // 1980 1981 1982 // 250 269 248 // >125 140 160 // > 1 1 // > 2 025 243 12 156 // 4 1 1 // 5 078 691 177 910 210 074 // // // // // // // // // Denemarken // 1980 1981 1982 // > 405 332 // > 1 200 600 // > 0 > // > 0 > // 11 32 19 // 92 782 349 421 131 255 // // // // // // // // // Duitsland // 1980 1981 1982 // 1 155 1 207 810 // 1 499 1 976 1 115 // 55 (2) 65 (2) 65 (2) // 7 000 000 (2) 7 000 000 (2) 5 000 000 (2) // 93 114 109 // 12 948 067 12 858 135 7 003 809 // // // // // // // // // Griekenland // 1980 1981 1982 // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // > > > // // // // // // // // // Frankrijk // 1980 1981 1982 // > 750 1 000 // 250 375 504 // 4 1 0 // 121 809 12 290 0 // 37 40 18 // 421 759 456 461 232 436 // // // // // // // // // Ierland // 1980 1981 1982 // 205 218 119 // 79 110 81 // > 0 1 // > 0 29 722 // 1 6 1 // - (3) 665 362 29 722 // // // // // // // // // Italië // 1980 1981 1982 // 1 040 (4) 1 040 (4) 1 040 (4) // > > > // > > > // > > > // 21 2 34 // 1 987 168 970 186 27 167 976 // // // // // // // // // Luxemburg // 1980 1981 1982 // > > 8 // > > 6 // > > 1 // > > <1 000 // 0 0 0 // 0 0 0 // // // // // // // // // Nederland // 1980 1981 1982 // 150 463 < // 77 154 < // 7 8 < // 315 530 <8 000 < // 25 5 9 // 589 747 56 187 59 167 // // // // // // // // // Verenigd Koninkrijk // 1980 1981 1982 // >1 000 >2 700 >2 067 // 965 1 945 (5) 1 323 (5) // 13 16 8 // 606 070 150 670 > // 54 42 23 // 764 040 598 282 138 272 // // // // // // // // // Totaal op grond van de bestaande gegevens // 1980 1981 1982 // >4 290 >7 050 >6 000 // >2 995 >5 450 >3 239 // ±80 ±90 ±80 // ± ± ± ± ± ± // 246 242 390 // 21 482 254 16 111 944 36 634 217 // // // // // // // // 1.2 // (1) // Deze gegevens betreffen alle onregelmatigheden die de Lid-Staten aan de hand van hun diverse controle-activiteiten (waaronder de controles uit hoofde van de richtlijn) hebben aangegeven; zij hebben slechts indicatieve waarde, aangezien zij onderling niet vergelijkbaar zijn (cf. Jaarverslag over 1982, paragraaf 4.50, PB nr. C 357 van 31. 12. 1983, blz. 48). // (2) // Deze gegevens zijn slechts bij benadering exact; de Duitse instanties hebben verklaard dat ongeveer 60 % van de in het kader van Verordening (EEG) nr. 283/72 aangegeven gevallen zijn ontdekt door middel van controles achteraf van de financiële administratie. // (3) // Volgens de verklaring is dit bedrag niet bekend. // (4) // Ramingen voor 1975. // (5) // Waarvan ongeveer 550 controles van de financiële administratie die rechtstreeks verband houden met het beheer. // ± // De Lid-Staten hebben geen gegevens verschaft. // ± ± // Vermelding van een totaal op grond van te onnauwkeurige gegevens zou zinloos zijn.

c) Doch de definitieve tekst wijkt sterk af van het voorstel. Bepaald wordt nu, dat de controles representatief moeten zijn voor de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen en betrekking moeten hebben op een aantal dat ten minste gelijk is aan de helft van het aantal ondernemingen dat boven deze grens ligt. Het betreft hier de berekeningswijze van een kencijfer waarmee men de omvang van de te controleren steekproef kan bepalen; deze moet representatief zijn, dat wil zeggen alle categorieën ondernemingen betreffen naar evenredigheid van hun aandeel in de totale financiering.

d) De Staten die slechts ondernemingen controleren die boven de grens van 100 000 RE liggen, passen de richtlijn niet naar de letter toe. Wel moet worden erkend, dat men bij ondernemingen die boven deze grens liggen te maken heeft met een aandeel aan subsidies en/of geïnde bedragen dat meer dan een kwart van de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie vormt.

e) Daarom zou het in de rede liggen dat deze Staten ook een perfect systeem kenden voor de opsporing van ondernemingen die boven de grens van de 100 000 RE liggen. De twee Staten die zich in deze situatie bevinden, lijken echter deel uit te maken van de Staten die een slecht gecooerdineerd stelsel van inbeslagneming van gegevens hebben ingevoerd, waarmee niet de ondernemingen kunnen worden onderkend die deze grens te boven gaan door een groot aantal verrichtingen die worden beheerd door verschillende instanties (zie paragraaf 3.13).

Feitelijke uitsluiting van kleine ondernemingen

3.10. De uitsluiting in sommige Lid-Staten van de kleine eenheden die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn, ongeacht of deze eenheden niet worden beschouwd als ondernemingen en daarom zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn, dan wel niet verplicht zijn een boekhouding bij te houden, leidt daarentegen tot een situatie waarin de representativiteit van de controles eveneens in hoge mate wordt afgezwakt. De ondernemingen die slechts kleine bedragen ontvangen en/of verschuldigd zijn, kunnen in bepaalde sectoren (olijfolie bij voorbeeld) een groot aandeel van de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen uitmaken.

3.11. Hier geldt echter dezelfde opmerking als gemaakt in paragraaf 3.9. Het lijkt niet tegen de geest, doch enkel tegen de letter van de richtlijn in te gaan, indien men meent dat men zich bij het type controles dat daarin wordt voorgeschreven allereerst en systematisch op de ongeveer 7 000 ondernemingen moet richten die grote bedragen ontvangen. Overigens zou het ongetwijfeld irreëel zijn, de richtlijn strikt te lezen en een verplichting op te leggen die in de werkelijkheid niet zou kunnen worden nageleefd; gezien de traditie zou dit vaak het geval zijn met de verplichting voor een kleine landbouwer een boekhouding bij te houden.

Uiteenlopende controletechnieken

3.12. Tussen de controletechnieken bestaan verschillen waarvan sommige de kwaliteit van de controles aanzienlijk kunnen benadelen:

a) Ontbreken van controle naar de financiële werkelijkheid

Sommige Lid-Staten gaan bij hun controle van de boekhoudkundige bescheiden niet de financiële werkelijkheid van de verrichtingen na doordat zij de werkelijke geldstroom van de ondernemingen niet onderzoeken (geen controle op de bankbescheiden bij voorbeeld) waardoor de mogelijkheid blijft bestaan van fictieve verrichtingen die slechts »op papier bestaan".

b) Ontbreken van toetsing aan gegevens van derden

Dezelfde opmerking geldt voor de Lid-Staten die nalaten de gecontroleerde gegevens te toetsen aan de gegevens die in het bezit zijn van derden (leveranciers, kopers, transportbedrijven, enz.).

c) Vervlechting van controlefuncties

In sommige Lid-Staten heeft de bevoegdheidsverdeling ertoe geleid dat de uitvoering van de door de richtlijn voorgeschreven controles werd toevertrouwd aan diensten die reeds belast waren met de verificaties en/of inspecties van het eerste niveau, terwijl in andere Lid-Staten systematisch is vermeden dezelfde diensteenheden te belasten met deze verschillende soorten controle. Laatstgenoemde benadering is uiteraard beter, omdat hierdoor het aanvullend karakter van de op grond van de richtlijn uitgevoerde controles wordt versterkt (cf. paragraaf 2.4, b), iv)).

Geen of onvoldoende cooerdinatie

3.13. De niet of onvoldoende voorhanden cooerdinatie in sommige Lid-Staten, die hebben besloten voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn een beroep op verschillende diensten te doen (douane, betaalkantoren, landbouwcontrolediensten, enz.) vormt een vrij vaak geconstateerde leemte. Dit werkt met name door in de berekening van het minimumaantal te verrichten verificaties, de programmering van de controles, de exploitatie ervan en de controle op de resultaten. In gevallen waarin deze verschillende diensten van de Lid-Staten bij voorbeeld ieder voor zich het aantal ondernemingen boven de grens van 100 000 RE berekenen, kunnen de Staten niet waarborgen dat alle ondernemingen die boven die grens liggen inderdaad zijn geregistreerd (met name wanneer ondernemingen bedragen ontvangen van of betalen aan verschillende organen). Alleen bij een statistische benadering waarin met een waarschijnlijkheidsfactor wordt gewerkt, zoals in een der Lid-Staten geschiedt, zou dit aantal ondernemingen op realistische wijze kunnen worden geschat. Hieruit volgt dat sommige dezer Staten de facto minder ondernemingen controleren dan vereist zou zijn en dat men er in ieder geval niet meer van kan uitgaan dat deze controles systematisch zijn (met name wanneer de gebrekkige cooerdinatie ook optreedt bij de selectie van de te controleren ondernemingen).

Uitsluiting van verrichtingen op het gebied van de openbare opslag

3.14. Ernstiger zijn de talrijke verschillen die zijn geconstateerd bij het in aanmerking nemen van verrichtingen van openbare opslag:

a) De meeste Lid-Staten houden slechts rekening met verkooptransacties tegen gereduceerde prijzen die zij als subsidies beschouwen, andere tellen deze verkopen niet mee en vrijwel alle zien noch in openbare aankopen, noch in opslag verrichtingen die onder de controles van de richtlijn vallen.

b) Het feit dat met deze elementen geen rekening wordt gehouden leidt ertoe dat het aantal ondernemingen boven de grens van 100 000 RE en daarmee ook het aantal op grond van de richtlijn te verrichten controles aanzienlijk geringer wordt.

c) Deze benadering wekt verwondering, vooral wanneer zij tot gevolg heeft dat de controle van de betrokken verrichtingen wordt uitgesloten. Voor deze uitsluiting worden de volgende argumenten aangevoerd: de Lid-Staten nemen deel aan het stelsel van financiering van openbare opslag; de aankoop, opslag en verkoop hebben een contractueel karakter; bij aanbieding voor interventie valt moeilijk winst, bij opslag geen dienstverrichting aan te tonen. Deze argumenten zijn ongegrond omdat:

i) de opslagverrichtingen deel uitmaken van de financieringsregeling van het EOGFL;

ii) fraude, die bij een der bovengenoemde elementen altijd mogelijk is, soms alleen kan worden ontdekt of gekwantificeerd na een controle van de handelsdocumenten en hoe dan ook ten koste gaat van het goede beheer van het EOGFL en van de communautaire gelden.

d) Last but not least is de uitsluiting van controles op grond van de richtlijn op de verkopen tegen gereduceerde prijs van opslagprodukten een moeilijk te aanvaarden anomalie, indien men bedenkt dat de prijsverlaging volledig uit de communautaire begroting wordt betaald.

Geen complementariteit tussen controleniveaus

3.15. De laatste belangrijke afwijking bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn die ongetwijfeld de meeste consequenties heeft, ligt op het niveau van de globale doeltreffendheid van het controlestelsel die na de tenuitvoerlegging van de richtlijn is bereikt:

a) In de meeste Lid-Staten zijn de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen aan twee verschillende controleniveaus onderworpen. De controles van de eerste categorie, uitgeoefend op alle verrichtingen voor de betaling is fysiek (steekproeven, berekening van hoeveelheden, enz.) en administratief van aard (controle van specifieke documenten). De tweede categorie controles, die na de betaling steekproefsgewijze worden verricht, heeft betrekking op de handelsdocumenten (dit is de door de richtlijn verplicht gestelde controle).

b) In andere Lid-Staten zijn de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen of sommige daarvan niet aan deze dubbele complementaire controle onderworpen:

i) In enkele zeldzame gevallen waren Lid-Staten van mening dat sommige van hun reeds eerder verrichte fysieke en administratieve controles zodanige garanties boden dat een tweede controleniveau met betrekking tot de boekhouding overbodig was.

ii) In enkele andere gevallen waren de Lid-Staten van oordeel dat de enige voordien verrichte controles van boekhoudkundige aard waren en voldeden aan de in de bepalingen van de richtlijn gestelde voorwaarden, zodat zij een herhaling van deze controles nutteloos achtten.

iii) Tenslotte blijken in andere Lid-Staten, waarin een systeem met diverse controleniveaus bestaat, de eerste controleniveaus een combinatie te zijn van fysieke controles die vaak worden uitgevoerd door middel van steekproeven, en verificaties van verrichtingen die ook vaak steekproefsgewijs geschieden en berusten op een onderzoek van de handelsregisters en handelsdocumenten. Hoewel minder grondig, zijn deze controles van dezelfde aard als die bedoeld in de richtlijn.

3.16. Bij lezing van de tweede overweging blijkt dat de richtlijn ertoe strekte, een situatie te creëren waarin alle Lid-Staten de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen zouden onderwerpen aan een minimale controle door middel van steekproeven, ter aanvulling van de controles die de Lid-Staten reeds uitvoerden op het gehele lopende EOGFL-beheer. Hieruit kan men afleiden dat alleen aan deze doelstellingen is voldaan indien de systemen hebben geleid tot de invoering van twee controleniveaus van verschillende aard waarbij toetsingen mogelijk zijn en waarvan er ten minste één betrekking heeft op alle verrichtingen te zamen.

3.17. Uit een oogpunt van doeltreffendheid zijn in ieder geval die systemen, waarin de fysieke en administratieve controles worden aangevuld door controles op de boekhouding, het best geëigend om:

a) verrichtingen van het »carroussel"-type (hetzelfde produkt wordt verscheidene malen voor interventie aangeboden) op te sporen.

Indien alleen controles van fysieke en administratieve aard worden uitgevoerd, kunnen deze praktijken immers niet worden opgespoord, omdat deze controles slechts de materiële gegevens betreffen. Worden de controles op de boekhouding daarentegen gecombineerd met voornoemde controles, dan kunnen deze verrichtingen, die in beginsel niet in de commerciële boekhouding verschijnen (geen boekingen, facturen, enz. in de handelsdocumenten) beter worden opgespoord;

b) verrichtingen die slechts »op papier bestaan" op te sporen.

Deze verrichtingen, waarbij sprake is van een totaal vervalste boekhouding, zullen niet aan de dag treden na controles op de boekhouding alleen. Indien deze echter worden getoetst aan de fysieke en administratieve controles, zal de verrichting, waartegenover principieel niet de beweerde materiële verrichtingen staan, kunnen worden opgespoord.

CONTROLE VAN DE COMMISSIE OP DE TOEPASSING VAN DE RICHTLIJN

Onregelmatig optreden van de Commissie

4.1. Tijdens haar enquête heeft de Kamer het volgende geconstateerd:

a) Van 1977 tot en met 1980 zijn de diensten van de Commissie actief geweest (colloquia, deskundigenvergaderingen, toezicht op door de Lid-Staten genomen maatregelen. Tegen vijf Lid-Staten werd tevens de eerste fase van een procedure ingeleid, die tegen twee, met grote achterstand kampende Lid-Staten tot in 1983 is voortgezet).

b) In 1981 stokten hun activiteiten; de reden zou zijn dat de »nationale deskundige" aan wie het dossier aanvankelijk was toevertrouwd, nadien door zijn oorspronkelijke diensteenheid was terruggeroepen en niet onmiddellijk was vervangen.

c) 1982 hebben de diensten hun werkzaamheden hervat (deskundigenvergaderingen, colloquia voor uitwisseling van ervaringen, analyse van de eerste van de Lid-Staten ontvangen rapporten over de werkzaamheden, toezicht op de Lid-Staten die vertraging hadden opgelopen en vaststelling op 15 februari 1983 van Verordening (EEG) nr. 269/83 (1) houdende controle op bepaalde verkopen tegen gereduceerde prijs van boter op de in de richtlijn bedoelde wijze).

d) Evenals in 1981 zijn de werkzaamheden van de diensten in 1983 opnieuw opgeschort wegens het vertrek van de tweede »nationale deskundige" die hun ter beschikking was gesteld.

e) Begin 1984 hebben de diensten hun aandacht gewijd aan andere werkzaamheden en zich verder beperkt tot de registratie van de gegevens die zij van de Lid-Staten ontvingen.

4.2. Het gebrek aan regelmaat in het optreden van de Commissie is frappant. Het feit dat controle op de uitvoering van de richtlijn in de rechtsstelsels van de Lid-Staten in 1981 en vervolgens in 1983 praktisch geheel ontbrak, heeft uiteraard afbreuk gedaan aan de algehele kwaliteit van de door de Commissie verrichte werkzaamheden. Dit heeft geleid tot abnormale situaties op momenten waarop het toezicht op de tenuitvoerlegging van de richtlijn in de Lid-Staten, zij het slechts op het gebied van de interpretatie, van belang was. De Lid-Staten hadden procedures voor het Hof van Justitie ex artikel 169 van het Verdrag wegens niet-nakoming van de op hen rustende verplichtingen te vrezen, terwijl sommige van hen in die periode (1982-1983) maatregelen hadden getroffen om de richtlijn ten uitvoer te leggen.

Ondoordachte benadering van de controlesystemen

4.3. Uit de analyse van het optreden van de Commissie, met name sinds 1981, blijkt dat dit vooral is gericht op de formele toepassing van de bepalingen van de richtlijn. De diensten van de Commissie lijken, wat betreft de interpretatie, de assistentie of het toezicht, niet te hebben nagegaan onder welke omstandigheden de verificaties van de boekhouding bij de ondernemingen in feite werden uitgevoerd, noch hoe de richtlijn moest worden ingepast in het totale controlestelsel van de Lid-Staten.

Consequenties van de houding van de Commissie

4.4. Het onregelmatige en oppervlakkige optreden van de Commissie heeft enerzijds bijgedragen tot een verzwakking van de strekking van de richtlijn en anderzijds tot dusverre belet dat de richtlijn een echt middel tot verscherping van de communautaire controles werd.

Verzwakking van de strekking van de richtlijn

4.5. De tendens om de werkzaamheden in verband met openbare opslag (cf. paragraaf 3.14) uit te sluiten van de werkingssfeer van de richtlijn schijnt aanvankelijk wel degelijk te zijn bevorderd door de aarzelingen van de Commissie in de groep van deskundigen, belast met de toepassing van de richtlijn, in 1979 en in 1980, en vooral door haar opstelling tijdens een vergadering van deze groep in maart 1983 waarin de Commissie verklaarde dat er »geen enkele verplichting bestond de boekhouding van een fabrikant van door een interventiebureau gekochte produkten te controleren".

4.6. Overigens schijnt de vaststelling op 1 februari 1983 van een verordening, waarin wordt voorgeschreven dat de controle in verband met de toekenning van bepaalde vormen van steun in het vervolg zou moeten geschieden conform Richtlijn 77/435/EEG (cf. paragraaf 4.1, sub c)), te wijzen op een tendens waarbij de controles van de richtlijn in zekere zin de basiscontroles zouden gaan vormen en niet meer zouden worden beschouwd als controles van het tweede niveau ter versterking van de controles die rechtstreeks verband houden met het beheer. Hiermee zou het aanvankelijk met de richtlijn beoogde effect om als »laatste zekerheid" te dienen, verloren gaan. Het enige overblijvende controletype zou aanzienlijk worden verzwakt aangezien dit, »uitgevoerd conform Richtlijn 77/435/EEG", nog slechts betrekking zou hebben op een zeer beperkt aantal door middel van steekproeven geselecteerde begunstigden.

Geen echte verscherping van de communautaire controles

Gebreken bij het bepalen van optimale controletechnieken

4.7. Als de diensten van de Commissie de controletechnieken die de Lid-Staten in het kader van de richtlijn hebben ingevoerd, diepgaand hadden bestudeerd, hadden zij zeker ontdekt dat de meest interessante daarvan, te zamen met de controleprocedures die men in elke Lid-Staat aantreft, het begin hadden kunnen vormen van een optimaal controlesysteem.

4.8. Ter informatie volgen hier de elementen die uit de enquête van de Kamer naar voren zijn gekomen:

a) In geval meerdere diensten met de controle zijn belast, oprichting van een cooerdinatiegroep die beschikt over de gegevens die nodig zijn voor het trekken van de te controleren monsters, het toezicht op de selectie van de ondernemingen en op de programmering en uitvoering van de controles, en de centralisatie en bewaking van de bijgehouden controleresultaten.

b) Exacte kennis bij de Lid-Staat van het aantal te controleren ondernemingen aan de hand van de zo mogelijk geautomatiseerde verwerking van alle boekhoudkundige gegevens per onderneming (of de invoering van een goede statistische berekeningsmethode).

c) Uitvoering van controles door andere diensten dan die welke reeds betrokken waren bij de controles die rechtstreeks verband houden met het beheer van het EOGFL, of althans - indien de behoefte aan deskundigen leidt tot een beroep op diensten die hebben deelgenomen aan voornoemde controles - de oprichting van gemengde controlegroepen.

d) Gebruik van programma's, vragenlijsten, controleschema's waarmee de controletechnieken het best kunnen worden gesystematiseerd en hierop toezicht kan worden uitgeoefend (door hogere instanties of door de externe controlediensten).

e) Meer volledige controletechnieken met:

i) toetsingen aan gegevens in het bezit van derden (banken, leveranciers, klanten, transportbedrijven);

ii) toetsingen aan direct te verifiëren fysieke elementen (voorraadcontroles, kwaliteitsnormen, enz.);

iii) passende correlaties met de andere in de Lid-Staten bestaande soorten boekhoudkundige controles (bij fiscale controles);

iv) waarschijnlijkheidscontroles (bij voorbeeld: controle van het energieverbruik);

v) controles van elementen die niet rechtstreeks verband houden met de betaling doch zich vóór of na deze betalingselementen voordoen (bij voorbeeld controle van het gebruik van eindprodukten, in geval van controle op de denaturering van een basisprodukt);

vi) controles die niet alleen uitgaan van de factoren betaling-ontvangst, maar veelvuldig in omgekeerde richting worden uitgevoerd waarbij men zich baseert op basisgegevens die worden ontleend aan de werkzaamheden van de onderneming (bij voorbeeld: uitgaan van een exportcontract). Nalatigheden bij de invoering van complementariteit van de controles

4.9. Indien de Commissie de bijdrage van de richtlijn aan de verscherping van de controles in de Lid-Staten aan een globale beschouwing had onderworpen, zou zij het volgende hebben geconstateerd:

a) de verscherping was voornamelijk bereikt in Staten die fysieke en administratieve controles vóór betaling-ontvangst uitvoerden op de verrichtingen en die te maken kregen met een tweede controleniveau met steekproeven;

b) de controles waren daarentegen minder verscherpt in de Staten die hun controlesysteem niet hebben veranderd, aangezien zij reeds controles op de boekhouding uitvoerden en geen fysieke en administratieve controle van de verrichtingen voor betaling-ontvangst kenden.

4.10. Gezien het aanvullend karakter van deze beide controletypes en ten einde de ware doelstellingen van Richtlijn 77/435/EEG te bereiken, had zij dan ook kunnen overwegen de richtlijn aan te vullen met een soortgelijke bepaling terzake van de fysieke en administratieve controles. Hiertoe zouden minimumvoorwaarden moeten worden vastgesteld waaraan in alle Lid-Staten zou moeten worden voldaan door de controles, die volgens de tweede overweging van de richtlijn worden aangevuld met de controles op de handelsdocumenten. Hierdoor had kunnen worden bereikt dat:

a) het principe dat de fysieke en administratieve controles, zo mogelijk voor de betalingen, worden uitgevoerd door andere diensten dan die welke de controles op de boekhouding verrichten, beter was omschreven;

b) de belangrijkste voorschriften met betrekking tot de voorwaarden voor het nemen van steekproeven in geval van analyse, kwaliteitscontroles, enz. waren vastgelegd.

Geen vooruitgang met de invoering van een prohibitief sanctiestelsel

4.11. Indien de Commissie haar beschouwingsveld had uitgebreid, zou zij zeker de bezwaren hebben ontdekt van de huidige nalatigheden op het gebied van de sanctionering van onregelmatigheden. Er bestaan weliswaar reeds lange tijd plannen voor de invoering van een economisch strafrecht (1) dat van toepassing zou zijn op financiële delicten ten detrimente van het EOGFL, zodat de sancties van de controle in alle Staten van dezelfde aard en vergelijkbare doeltreffendheid zullen zijn. In afwachting van deze vooruitgang in het Gemeenschapsrecht zou het preventieve controlestelsel dat door de tenuitvoerlegging van de richtlijn gestalte krijgt, echter worden aangevuld en versterkt indien de Lid-Staten werden aangemoedigd om met behoud van de verantwoordelijkheid om naar eigen recht te beslissen in concrete gevallen, een op eenvormige leest geschoeid, prohibitief sanctiestelsel in te voeren.

4.12. De Lid-Staten zouden bij voorbeeld de mechanismen die zij veelal reeds hanteren (op fiscaal of douanegebied) en waarin de schuldenaren persoonlijk aansprakelijk zijn voor de echtheid en de geldigheid van de door hen verstrekte gegevens, kunnen uitbreiden tot het EOGFL-Garantie. Elke substantiële fout in de aangifte vormt dan een delict en wordt bij ontdekking als zodanig gesanctioneerd. Indien dergelijke stelsels eveneens op subsidie-aanvragen werden toegepast, zou zulks een bijzonder afschrikwekkend effect hebben, met name indien daarbij passende sancties werden opgelegd, waaraan de nodige bekendheid werd gegeven.

CONCLUSIE

5.1 In bijna alle Lid-Staten bestaat een juridisch kader voor de toepassing van de richtlijn. De daadwerkelijke uitvoering gaat traag van start en de eerste controleresultaten zijn kwantitatief gezien niet indrukwekkend. Men kan er echter van uitgaan dat, indien de Commissie actiever wordt met haar toezicht en bijstand, op termijn in alle Lid-Staten een minimumniveau van controle zal worden uitgeoefend op de boekhoudkundige bescheiden van de ondernemingen die betrokken zijn bij financiering van het EOGFL. Wil deze poging echter tot een concreet resultaat leiden, dan zouden sommige elementen in de tenuitvoerlegging van de richtlijn aanzienlijk moeten worden verbeterd, en zou de verscherping van de controle een prioriteit moeten blijven, waaraan voortdurend aandacht wordt besteed.

5.2. Indien de Commissie wenst te komen tot een betere preventie van fraude en onregelmatigheden - de voornaamte doelstelling van Richtlijn 77/435/EEG - dan lijkt zij op zijn minst de volgende drie stappen te moeten ondernemen:

a) bepalen welke in de Lid-Staten gehanteerde controletechnieken de beste zijn om een optimale methode van controle op de boekhouding vast te stellen.

b) voorwaarden vaststellen waarmee het aanvullend karakter van de controleniveaus van verschillende aard het best kan worden bereikt,

c) het zoeken naar een werkelijk prohibitief sanctiestelsel.

De tekst van deze opmerkingen werd door de Rekenkamer vastgesteld in haar zitting van 11 oktober 1984.

Gedaan te Luxemburg, 17 oktober 1984.

Voor de Rekenkamer

Pierre LELONG

President

(1) PB nr. L 31 van 2. 2. 1983, blz. 5.

(1) PB nr. L 222 van 22. 9. 1979, blz. 2 en 13.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

De Commissie verheugt zich over dit verslag van de Rekenkamer waarin uitvoerig wordt nagegaan hoe Richtlijn 77/435/EEG (inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het EOGFL) in de Lid-Staten wordt toegepast.

In het verslag wordt een gedetailleerde analyse gegeven van een aantal aspecten van de toepassing in de Lid-Staten en wordt de aandacht gevestigd op gebleken tekortkomingen. Opgemerkt zij echter dat een aantal van de besproken tekortkomingen van de procedures veelal slechts één of twee Lid-Staten betreft en dat het in sommige gevallen gaat om historische gebreken (dat wil zeggen de situatie is sindsdien verbeterd) of gevallen waarin de betrokken procedures slechts als interimmaatregel werden ingevoerd. Om een evenwichtig inzicht te krijgen in de toepassing van de richtlijn moet worden gelet op de vooruitgang die in elk van de Lid-Staten afzonderlijk werd gemaakt. Daarbij kan naar het oordeel van de Commissie in het algemeen een bevredigende situatie worden geconstateerd. Het is desalniettemin duidelijk dat in het verslag een aantal belangrijke vraagstukken aan de orde wordt gesteld. De bevoegde diensten van de Commissie zullen nagaan op welke wijze het best kan worden voorzien in de thans bestaande tekortkomingen en zij zal daarbij rekening houden met de verbeteringen in de toegepaste methoden.

Ad 3.3

De Commissie erkent de noodzaak en de waarde van een voortdurend volgen van de toepassing van deze richtlijn en overeenkomstige teksten. De feitelijke mogelijkheden daartoe worden evenwel bepaald door de mate waarin personeel beschikbaar is en derhalve door de te creëren prioriteiten.

Het blijft niettemin de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten de communautaire bepalingen tijdig en in overeenstemming met de bepalingen van de verschillende rechtsinstrumenten toe te passen.

Ad 3.9 en 3.10

In de bijeenkomsten van de groep deskundigen van de Lid-Staten en in de daarvoor opgestelde documenten heeft de Commissie altijd de aandacht gevestigd op de noodzaak van representativiteit en op het feit dat alle categorieën ondernemingen onderworpen moeten worden aan de controles die de richtlijn voorschrijft.

Zo heeft de Commissie ook duidelijk naar voren gebracht dat het drempelbedrag van 100 000 rekeneenheden dient om het jaarlijkse minimumaantal te controleren ondernemingen vast te stellen en overigens slechts één van de parameters is welke in aanmerking moeten worden genomen om ondernemingen uit alle categorieën voor controle te selecteren.

De Commissie is bereid deze regels opnieuw onder de aandacht van de Lid-Staten te brengen.

Ad 3.12, a) en b)

De hier aan de orde gestelde gebreken betreffen de goede opzet van de controle en zij zullen bij toekomstige besprekingen met de Lid-Staten door de Commissie in aanmerking worden genomen ten einde waar nodig tot verbeteringen te komen.

Ad 3.13

De Commissie erkent de door de Rekenkamer vermelde punten, maar wil erop wijzen dat uit de door de Lid-Staten verschafte »afzonderlijke hoofdstukken" over de toepassing van de richtlijn in enkele gevallen kan worden afgeleid dat aanzienlijk meer dan het minimumaantal ondernemingen werd gecontroleerd. Het probleem heeft derhalve niet de hier gesuggereerde omvang.

Ad 3.14

Hier wordt een aantal verschillende punten aan de orde gesteld. Alvorens op elk daarvan afzonderlijk in te gaan is het wellicht dienstig enkele algemene opmerkingen te maken.

In de eerste plaats is de Commissie van oordeel dat er een financiële relatie moet bestaan tussen het EOGFL en de te controleren onderneming. Indien de ervaring echter zou leren dat de werkingssfeer van de richtlijn uitgebreid dient te worden tot die ondernemingen die geen financiële relatie met het EOGFL hebben, zou uiteraard een herziening van het in artikel 2, lid 2, van de richtlijn (over de vaststelling van het minimumaantal te controleren ondernemingen) bepaalde aantal ondernemingen overwogen kunnen moeten worden.

In de tweede plaats zij opgemerkt dat de bevoegde autoriteiten in enkele Lid-Staten, waar de betrokken nationale wettelijke voorschriften reeds bestaan, controles uitvoeren die betrekking hebben op ondernemingen welke een economische band hebben met de in eerste instantie middelen uit het EOGFL ontvangende ondernemingen, zulks bij voorbeeld in gevallen dat goederen aan interventiebureaus worden verkocht.

a) Verkoop van goederen tegen verlaagde prijzen

De Commissie is van mening dat deze verkopen - bij voorbeeld van boter - krachtens de richtlijn gecontroleerd moeten worden.

b) In de richtlijn wordt de relatie tussen de te controleren ondernemingen en het EOGFL, afdeling Garantie, niet gedefinieerd aan de vorm van de financiering, maar wordt in het algemeen verondersteld dat deze relatie gebaseerd is op rechtstreekse betalingen ten laste van het Fonds. Er bestaat derhalve geen verplichting controle uit te oefenen bij een producent van goederen die door interventiebureaus worden gekocht, ofschoon de nationale wettelijke voorschriften in enkele Lid-Staten controles van deze categorie transacties mogelijk maken. Controles betreffende deze transacties zijn echter van essentieel belang indien de bij een onderneming die rechtstreeks betalingen ontvangt verdachte of ontoereikende documenten worden aangetroffen en verder onderzoek nodig is om de regelmatigheid van de gesteunde maatregelen na te gaan.

c) Opslag van interventieprodukten

Deze uitgaven, die betrekking hebben op de huur van opslagruimte bij een onderneming, worden door de Commissie beschouwd als contractuele betalingen, dat wil zeggen als beloningen voor verrichte diensten, en vallen derhalve buiten het bereik van de richtlijn. Gelijkaardige controles kunnen echter zo nodig met andere bevoegdheden worden uitgevoerd.

Ad 3.15 tot en met 3.17

De Commissie is, evenals de Rekenkamer, van mening dat het doel van de richtlijn is een stelsel van extra controles in te voeren. De controles op het eerste niveau, dat wil zeggen die welke worden uitgevoerd ten tijde van de transactie, zullen bij voorkeur niet worden uitgevoerd door dezelfde diensten als die welke de bij de richtlijn voorgeschreven extra controles uitvoeren. Opgemerkt zij echter dat het kader waarin de controles plaatsvinden gevormd wordt door een richtlijn, welke verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat, terwijl de middelen daartoe worden overgelaten aan de Lid-Staat. Gezien de aanzienlijke organisatorische consequenties van de toepassing van de suggestie van de Rekenkamer en de bijzondere administratie van bepaalde maatregelen aarzelt de Commissie de tenuitvoerlegging van dergelijke gedachten na te streven. Desbetreffende stappen moeten tevens in overeenstemming zijn met de geldende voorschriften. Gewezen moge in het bijzonder worden op artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 729/70, volgens hetwelk het de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten is, in overeenstemming met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften, de nodige maatregelen te nemen.

Ad 4.1 en 4.2

De Commissie is, evenals de Rekenkamer, van mening dat perioden van verminderde of geen activiteit kunnen leiden tot problemen betreffende de juiste en snelle toepassing van de richtlijn. Dergelijke situaties zijn uiteraard ongewenst, maar zij zullen zich, gezien de beschikbare middelen, noodzakelijkerwijs van tijd tot tijd voordoen en meer in het bijzonder in gevallen waarin de mogelijkheden tot het inzetten van personeel tot op zekere hoogte bepaald worden door het beschikbaar zijn van nationale deskundigen.

De werkzaamheden van Richtlijn 77/435/EEG moesten derhalve op een zeker ogenblik worden ingekrompen maar zij werden nooit verwaarloosd; evenmin heeft zich de situatie voorgedaan dat de invoering van de richtlijn in het recht van de Lid-Staten vrijwel volledig uitbleef. Niet voorbijgegaan mag worden aan de voortdurende besprekingen tussen de Lid-Staten en de diensten van de Commissie en aan de adviezen over interpretatievraagstukken in het kader van de bezoeken betreffende de »controle van regelingen" en de »goedkeuring van rekeningen", welke een belangrijke aanvulling vormen op vergaderingen, studiebijeenkomsten, enz. In aanmerking moet worden genomen dat waar nodig door de Lid-Staten ook gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van een rechtstreekse dialoog met de Commissie over punten die verduidelijking vereisen.

De diensten van de Commissie hebben sedert het begin van 1984 de toepassing van de richtlijn in de Lid-Staten onderzocht ten einde na te gaan op welke gebieden de meeste ruimte aanwezig is voor het bereiken van tastbare resultaten door verbetering of wijziging van de bestaande procedures. Er is nog veel te doen op dit gebied. Vele van de door de Rekenkamer gedane suggesties zullen de Commissie van nut zijn bij haar analyse van de situatie voorafgaande aan de besluiten waarbij die aspecten worden aangewezen waarop in het beleid in het bijzonder de nadruk moet worden gelegd.

Ad 4.3

De Commissie stemt niet in met de opmerkingen van de Rekenkamer over de nagestreefde doelstellingen. In de vergaderingen van de Deskundigengroep, in studiebijeenkomsten en in bilaterale besprekingen met de Lid-Staten wordt niet alleen aandacht geschonken aan de toepassing van de bepalingen van de richtlijn maar zeker ook aan de feitelijke mogelijkheden tot uitvoering van maatregelen, gezien de geldende rechtsregels en de feitelijke omstandigheden in de Lid-Staten.

De op 23, 24 en 25 november 1982 gehouden studiebijeenkomst is een voorbeeld van de pogingen die in het werk werden gesteld om de bepalingen van de richtlijn in verband te brengen met praktische vraagstukken en met de ontwikkelingen op dit gebied.

Ad 4.6

De Commissie is met betrekking tot de vraag of de controles die in bepaalde verordeningen, bij voorbeeld Verordening (EEG) nr. 1725/79, zijn voorgeschreven, meegerekend kunnen worden voor de doeleinden van de richtlijn, in de grond van de zaak van mening dat zulks aanvaardbaar is voor een deel van deze bezoeken. De Lid-Staat moet echter nagaan of aan de criteria van representativiteit - zowel ten aanzien van de betrokken bedragen als ten aanzien van de betrokken agrarische activiteit - is voldaan. Mits dit het geval is, zal de Commissie de Lid-Staten niet te nauw binden bij het bepalen van het minimumaantal ondernemingen dat bezocht moet worden en geen eng standpunt innemen ten aanzien van de vraag of gevallen van bovenbedoelde aard al dan niet kunnen worden meegerekend.

De Commissie is het er voorts mee eens dat de controles van het eerste niveau, onder toepassing van de bij de richtlijn voorgeschreven methoden, tot een minimum beperkt dienen te worden daar de bij de richtlijn bedoelde controles in beginsel van aanvullende aard zijn.

Niettemin moet worden erkend dat de bij de richtlijn voorgeschreven methoden voor bepaalde maatregelen de meest geschikte vorm van controle zijn om te verzekeren dat de uitgaven van het EOGFL op de juiste wijze worden beheerd en doelmatig gecontroleerd. In deze gevallen zal de Commissie erop toezien dat de frequentie van deze controles voldoet aan de eisen die met betrekking tot de maatregel moeten worden gesteld.

Ad 4.7 en 4.8

De Commissie neeemt met belangstelling nota van de suggesties van de Rekenkamer om te komen tot een meer doeltreffende toepassing van de richtlijn in de praktijk. Met het oog hierop wordt thans een gedetailleerd onderzoek ingesteld naar de methoden die in de Lid-Staten worden gevolgd (bedoeld in de paragrafen 4.1 en 4.2). Hierbij zullen de suggesties van de Rekenkamer in aanmerking worden genomen. Gehoopt wordt dat het, ook al moet de Commissie werken in het kader van de richtlijn en van de wettelijke voorschriften van de Lid-Staten, mogelijk zal zijn met de Lid-Staten op die gebieden vorderingen te maken waar werkelijk uitzicht op verbetering bestaat.

Ad 4.9 en 4.10

Zoals reeds eerder in het verslag door de Rekenkamer werd opgemerkt, was een van de voornaamste doelstellingen van de richtlijn een aanvullend niveau van controle, na betaling, in te voeren. Dit neemt echter niet weg dat het de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten blijft de op beide niveaus van controle toe te passen methoden nader te bepalen, zulks voor zover in de communautaire bepalingen geen specifieke controles zijn voorgeschreven. Zie in dit verband de opmerkingen over de verantwoordelijkheid ter zake, die reeds werd gemaakt in verband met de opmerkingen van de paragrafen 3.15 tot en met 3.17.

De Commissie ziet het als een van haar voornaamste taken goede gedachten aan te moedigen en te bevorderen, zoals reeds eerder te kennen werd gegeven bij de paragrafen 4.7 en 4.8; denkbeelden zoals die welke in deze paragrafen van het verslag naar voren zijn gebracht zullen uiteraard in dit verband worden beoordeeld.

Ad. 4.11 en 4.12

De Commissie erkent dat de in verband met de controles toe te passen sancties een probleem vormen, maar is niet van oordeel dat een bespreking van de hier aan de orde gestelde vraagstukken in het kader van de toepassing van de richtlijn op haar plaats is.

CONCLUSIE

Een van de voornaamste redenen voor de invoering van de richtlijn was in de Lid-Staten een type controle in te voeren dat naar gehoopt werd zou leiden tot een betere bescherming van de EOGFL-middelen en een versterking zou vormen van de strijd tegen onregelmatigheden.

Van het begin af aan werd een richtlijn gezien als de meest passende vorm, aangezien de Gemeenschap (destijds) beoogde verbetering te brengen in negen nationale stelsels, elk met verschillende rechtsvoorschriften, financieel-administratieve organen en methoden van benadering. In artikel 11 van de richtlijn werd erkend dat voor procedures enz. een aanpassingsperiode nodig was voor de toepassing van de bepalingen van de richtlijn. Het is juist dat de Lid-Staten in enkele gevallen meer tijd nodig hebben gehad dan oorspronkelijk was voorzien; de ervaring heeft geleerd dat de Commissie, evenals trouwens de Lid-Staten, te optimistisch was bij het bepalen van de tijd welke nodig zou zijn om tot een volledige toepassing van de richtlijn te komen.

In de eerste jaren van toepassing van de richtlijn hield de Commissie zich vanzelfsprekend vooral bezig met interpretatieproblemen, juridische vraagstukken en de meer mechanische aspecten van de richtlijn. Dit was noodzakelijk om te komen tot een deugdelijke grondslag voor een juiste werking van de richtlijn in de toekomst. In deze periode was de Commissie zich vooral bewust van het feit dat in het kader van de richtlijn aan de Lid-Staten de mogelijkheid moest worden gelaten de vereiste controles te organiseren en uit te voeren op een wijze welke het beste aansluit op de interne organisatie en methoden van de betrokken bevoegde organen. Per saldo is de Commissie van oordeel dat een redelijke vooruitgang wordt gemaakt. Ongetwijfeld is er zoals in het verslag wordt gesteld op sommige gebieden ruimte voor verbetering. Het zal de taak van de Commissie zijn deze verbeteringen te evalueren, evenals de resultaten van haar eigen onderzoek van de toepassingsmethoden die in de Lid-Staten gebruikelijk zijn, en te trachten de invoering van betere methoden waar zulks dienstig wordt bevonden te stimuleren.