Speciaal verslag Nr. 1/99

over de steun voor het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG - Verdrag)

(1999/C 147/01)

Inhoud

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING VAN HET SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/99 OVER DE STEUN VOOR HET GEBRUIK VAN ONDERMELK EN MAGEREMELKPOEDER ALS DIERVOEDER

De totale productie van mageremelkpoeder (MMP) in de EU beloopt 1208000 ton. Daarvan wordt slechts 35 % zonder subsidie op de markt verkocht. De rest wordt geëxporteerd of in het kader van maatregelen voor de afzet op de interne markt verkocht (zie paragraaf 11). Dit verslag heeft betrekking op de communautaire subsidies voor het gebruik van MMP en ondermelk als diervoeder. Het gaat om ongeveer 500000 ton per jaar, waarvoor in 1997386 Mio ECU werd uitgegeven (zie de paragrafen 11 en 13).

In de verordeningen zou de kwaliteit (en met name het eiwitgehalte) van het voor steun in aanmerking komende MMP moeten worden vastgelegd, teneinde te voorkomen dat steun wordt betaald voor minderwaardig en onverkoopbaar MMP (zie paragraaf 16).

MMP wordt steeds minder gebruikt voor diervoeder, niet alleen wegens de crisis in de rundvleessector maar ook wegens de concurrentie van andere, goedkopere producten (zie de paragrafen 18 en 19).

Het niveau van de steun die voor het gebruik van MMP als diervoeder wordt betaald, bedraagt bijna 35 % van de handelswaarde ervan (zie paragraaf 21). Sinds 1993 wordt hetzelfde steunpercentage toegepast, maar bij de diensten van de Commissie was geen algemeen document voorhanden waaruit zou blijken dat het steunniveau jaarlijks opnieuw werd vastgesteld zoals in de verordening wordt voorgeschreven (zie paragraaf 22). Een doeltreffend systeem van inschrijvingen zou moeten zorgen voor een optimaal steunniveau, vooral met het oog op de groeiende voorraden (zie paragraaf 23).

De importen uit derde landen kunnen blijven toenemen. De totale hoeveelheid geïmporteerd MMP komt in aanmerking voor alle communautaire MMP-steunregelingen, behalve de openbare opslag. De nettokosten voor de EU-begroting bedragen 18,7 Mio ECU (zie paragraaf 27). De WTO-overeenkomst beperkt de mogelijkheden voor gesubsidieerde MMP-exporten (zie paragraaf 28).

Wat ondermelk en karnemelk betreft wees de controle op tekortkomingen, met name bij de vaststelling van de subsidiabele hoeveelheden (zie paragraaf 31) en bij het nemen van monsters (zie paragraaf 32).

Gesubsidieerd MMP mag geen weipoeder bevatten. Uit de controle bleek het belang van systematische controles op dit gebied (zie paragraaf 42).

Er zijn hardnekkige tekortkomingen in de controles van de speciale regeling betreffende de betaling van steun in een producerend land als het MMP in andere lidstaten wordt verwerkt in mengvoeder. Indien de situatie niet verbetert, moet de regeling worden afgeschaft, zoals de Kamer reeds heeft geopperd in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 (zie de paragrafen 48 en 49).

De openbare opslag van MMP nam toe in 1996 en 1997. De grootste voorraden bevinden zich in Ierland en het Verenigd Koninkrijk. In Ierland bracht de controle een duidelijke behoefte aan een institutionele scheiding van verantwoordelijkheden aan het licht en in het Verenigd Koninkrijk werd ondeugdelijke opslag geconstateerd (zie de paragrafen 50 - 52).

INLEIDING

Het product

1. Ondermelk ontstaat bij het ontvetten van volle melk om room te verkrijgen, het beginpunt voor de productie van boter. Zij wordt in vloeibare vorm of na dehydratie als mageremelkpoeder (MMP) gebruikt. MMP wordt gebruikt bij de vervaardiging van andere zuivelproducten (samen met volle melk) en in de voedselverwerkende industrie. Vloeibare ondermelk wordt voornamelijk gebruikt voor de productie van caseïne, waarmee de voedselindustrie en de chemische industrie van eiwitten worden voorzien. Karnemelk is een bijproduct van de boterbereiding dat ontstaat door de afscheiding van de vaste vetstof in de room; karnemelkpoeder is gedehydreerde karnemelk. Grafiek 1 laat de voornaamste van melk afgeleide producten zien.

2. Wereldwijd wordt ongeveer 3,1 Mio ton MMP geproduceerd(1). De Europese Unie is de grootste MMP-producent met bijna 40 % van de wereldproductie. Andere belangrijke gebieden zijn Oost-Europa (11 %), Noord-Amerika (19 %) en Australië en Nieuw-Zeeland (14 %).

De controle van de Kamer

3. De Kamer onderzocht de subsidie die wordt betaald voor het gebruik van ondermelk en MMP als diervoeder (386 Mio ECU in 1997) op het niveau van de Commissie en in een aantal lidstaten (België, Duitsland, Frankrijk, Italië en Nederland). Controlebezoeken werden ook afgelegd in Ierland en het Verenigd Koninkrijk om rekening te houden met de toenemende openbare opslag in die twee lidstaten in 1996.

4. De risicofactoren waarmee gedurende de controle rekening werd gehouden vloeiden onder meer voort uit de vaagheid van de wettelijke voorschriften en de problemen bij het vaststellen en controleren van de kwaliteit en kwantiteit van de in aanmerking komende producten. Tevens werd gekeken naar de specifieke controleproblemen wanneer MMP in één lidstaat wordt gesubsidieerd, maar in een andere lidstaat wordt gebruikt voor de productie van diervoeder, alsook naar de mogelijkheden voor alternatieve producten (namelijk weipoeder).

5. De maatregelen betreffende de afzet van ondermelk werden door de Kamer reeds eerder onderzocht. De voornaamste opmerkingen in dit verband werden bekendgemaakt in de jaarverslagen van de Kamer over 1988(2) (MMP) en 1993(3) (caseïne).

DE COMMUNAUTAIRE STEUN EN DE MELKMARKT

De gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten

6. De melkproductie is goed voor ongeveer 18,4 % van de totale waarde van de landbouwproductie in de EU en vormt dan ook de belangrijkste landbouwactiviteit in de hele Unie. De marktordening voor de sector werd vastgesteld bij Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad(4); dit is de rechtsgrondslag voor steunmaatregelen waarmee wordt beoogd de situatie in de melksector te verbeteren teneinde productieoverschotten weg te werken.

7. De ondersteuning van de melkprijs door de Gemeenschap heeft de vorm van steun voor de verkoop van boter en ondermelk (in vloeibare of poedervorm), uitvoerrestituties voor zuivelproducten en openbare opslag van boter en MMP wanneer de marktprijzen dalen. Er zijn ook subsidies voor de opslag van bepaalde soorten kaas.

8. Sinds 1984 wordt de melkproductie in de EU beheerst door middel van melkquota. De regeling zou eerst negen jaar gelden, maar werd bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad(5) verlengd tot het jaar 2000.

9. Ondanks de stabilisatie van de melkproductie na de invoering van de melkquotaregeling in 1984 kent de Europese Unie nog steeds overproductie. Tabel 1 toont het beloop van de zuivelproductie in de EU in 1984 en van 1993 tot 1997.

10. In de EU wordt ongeveer 35 %(6) van de geproduceerde melk verbruikt als verse melk of omgezet in producten zoals yoghurt. De overige 65 % wordt omgezet in kaas, boter of ondermelk. De ondermelk die niet in vloeibare vorm wordt gebruikt, wordt vervolgens omgezet in MMP of caseïne (22 kg volle melk levert ongeveer 1 kg boter en 2 kg MMP op). Van de 1208000 ton MMP die in 1997 in de EU werd geproduceerd, kon slechts 445000 ton zonder subsidies tegen de marktprijs worden verkocht (zie tabel 2).

11. In het kader van de afzetmaatregelen in de melksector subsidieert de Europese Unie het gebruik van vloeibare of gedehydreerde ondermelk voor diervoeder (512000 ton in 1997)(7) en voor de productie van caseïne (ongeveer 400000 ton MMP-equivalent in 1997)(8). Voorts worden voor MMP-exporten restituties verleend (ongeveer 280000 ton in 1997).

12. Deze maatregelen volstonden echter niet om de laatste jaren het MMP-overschot weg te werken, zodat de openbare interventievoorraden vanaf 1996 aangroeiden tot 135421 ton eind 1997. De grootste voorraden werden gemeld in Ierland (54634 ton) en het Verenigd Koninkrijk (46400 ton). Een algemene balans van de MMP-markt is te vinden in tabel 2.

13. De uitgaven van het EOGFL-Garantie voor ondermelk en MMP beliepen in 1997 in totaal 875 Mio ECU, waarvan 386 Mio ECU (44 %) voor het gebruik ervan als diervoeder, 288 Mio ECU (33 %) voor de caseïneproductie, 171 Mio ECU (20 %) voor uitvoerrestituties en 30 Mio ECU (3 %) voor openbare opslag (zie de tabellen 3 en 4).

De rechtsgrondslag

14. De maatregelen inzake het gebruik van ondermelk en MMP als diervoeder zijn vastgesteld bij Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad(9). Overeenkomstig deze verordening geven karnemelk en karnemelkpoeder eveneens recht op deze steun. Verordening (EEG) nr. 986/68 wordt aangevuld door verordeningen van de Commissie met specifieke maatregelen en uitvoeringsbepalingen:

a) Verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie(10) houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van steun voor ondermelk voor voederdoeleinden(11);

b) Verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie(12) met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor mageremelkpoeder bestemd voor kalvervoeding(13);

c) Verordening (EEG) nr. 1624/76 van de Commissie(14) houdende bijzondere voorschriften inzake de betaling van de steun voor MMP dat gedenatureerd of tot mengvoeder verwerkt wordt op het grondgebied van een andere lidstaat(15).

15. De openbare opslag van MMP wordt mogelijk gemaakt in artikel 7 van de basistekst, Verordening (EEG) nr. 804/68. De uitvoeringsbepalingen inzake openbare opslag van mageremelkpoeder zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 322/96 van de Commissie(16). Alleen hoogwaardig MMP met een eiwitgehalte van 35,6 %(17) van de vetvrije droge stof komt in aanmerking voor openbare opslag. Het MMP mag geen karnemelk of wei bevatten en moet voldoen aan een aantal bijkomende kwaliteitscriteria(18).

Opmerkingen betreffende de verordeningen van de Commissie

16. De minimale kenmerken van voor openbare opslag in aanmerking komend MMP zijn duidelijk omschreven in Verordening (EG) nr. 322/96, maar worden niet toegepast op MMP dat als diervoeder wordt gebruikt (zie tabel 5). De Verordeningen (EEG) nr. 1105/68 en (EEG) nr. 1725/79 bevatten allebei fysische criteria om ondermelk en MMP in aanmerking te laten komen voor steun, alsook een beschrijving van de controlemaatregelen welke de lidstaten moeten treffen om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan. Maar die fysische subsidiabiliteitscriteria laten de lidstaten ruimte voor uiteenlopende interpretaties van de toe te passen regels (zie de paragrafen 31, 41 en 42). Bovendien zijn de controlebepalingen niet expliciet genoeg om aan te geven wanneer, waar en hoe de lidstaten controles moeten verrichten en, wat betreft Verordening (EEG) nr. 1105/68, welke specifieke laboratoriumproeven moeten worden verricht om te kunnen bevestigen dat de fysische criteria zijn vervuld. Enkele voorbeelden van deze tekortkomingen:

a) ondanks het feit dat de voedingswaarde van het diervoederproduct afhangt van het eiwitgehalte, werd voor dit kenmerk geen minimum ingesteld. Slecht MMP met een laag eiwitgehalte wordt niet uitgesloten en levert dezelfde steun op als kwaliteitspoeder(19);

b) hoewel Verordening (EEG) nr. 968/68 een vetgehalte van maximaal 1 % voor ondermelk en 11 % voor MMP voorschrijft, staat Verordening (EEG) nr. 1105/68 een overschrijding van het vetgehalte voor ondermelk met 25 % toe;

c) voor de droge stof van subsidiabele ondermelk gelden geen strikte criteria. Verordening (EEG) nr. 1105/68 schrijft voor ondermelk minimaal 8,75 % en voor karnemelk minimaal 8 % droge stof voor, maar staat ook toe dat voor die producten in bepaalde gevallen steun wordt verleend als deze minima niet zijn bereikt(20);

d) krachtens Verordening (EEG) nr. 1105/68 is verdunning met water en wei "op een gezien de gebezigde productietechniek abnormale wijze" niet toelaatbaar(21). De productietechnieken waarbij deze verdunning normaal is, zijn niet in de verordening vermeld;

e) inzake de controle bepaalt Verordening (EEG) nr. 1105/68 (artikel 10) alleen:"De lidstaten treffen de nodige maatregelen om de controle op het bestaan van de voorwaarden tot toekenning van de steun te waarborgen en om ervoor te zorgen dat de steun de bedrijven ten goede komt"; er wordt niets gezegd over het tijdstip, de aard of de omvang van zulke maatregelen. Verordening (EEG) nr. 1725/79 (zoals gewijzigd) bevat meer bijzonderheden over de aard van de te verrichten controles en geeft de technische normen voor de uit te voeren laboratoriumproeven en de aanvaarde parameters voor de resultaten van die proeven aan.

17. Voorts wordt in Verordening (EEG) nr. 1105/68, anders dan in Verordening (EEG) nr. 1725/79, niet bepaald dat de producenten van ondermelk moeten zijn erkend voordat steun kan worden verleend. De eis dat de begunstigden beschikken over de nodige technische installaties en een toereikende administratie en boekhouding hanteren om de toepassing van de verordeningen mogelijk te maken, is in deze context bijzonder belangrijk.

De markt voor MMP

18. De jaarlijkse productie van MMP daalde van 2,4 Mio ton in 1984 - vóór de invoering van de quotaregeling - tot 1,3 Mio ton in 1993 en 1,1 Mio ton in 1998. De voornaamste producenten zijn Frankrijk en Duitsland, die samen goed zijn voor ongeveer 60 % van de totale productie in de Europese Unie. De Commissie verwacht een verdere daling van de productie en consumptie van MMP, hoofdzakelijk door een verminderd gebruik van MMP in mengvoeder voor dieren(22). De menselijke consumptie(23) van MMP blijft naar verwachting daarentegen stabiel(24). Het beloop van de consumptie van ondermelk en MMP met en zonder subsidies wordt weergegeven in grafiek 2.

19. Volgens de bezochte mengvoederproducenten is het verminderde gebruik van MMP ten dele te wijten aan de daling van het aantal kalveren en ten dele aan de ontwikkeling van nieuwe producten en de vervanging van MMP door andere, ondanks de EU-subsidies voor het gebruik van MMP goedkopere producten (zoals weipoeder).

20. Tevens werd het huidige percentage van ten minste 50 % MMP in mengvoeders, dat vereist is om in aanmerking te komen voor de steun, door bepaalde producenten te hoog geacht en beschouwd als een belemmering voor het gebruik van MMP. In werkelijkheid werd het minimale MMP-gehalte in het verleden reeds herhaaldelijk gewijzigd(25). De Commissie zou het vereiste minimale MMP-gehalte opnieuw moeten bezien in het licht van de evolutie van de markt en de prijs van concurrerende producten (zie ook paragraaf 22). Grafiek 3 geeft de ontwikkeling van de marktprijzen voor MMP in Europa en op de wereldmarkt weer.

Vaststelling van het steunniveau

21. Het huidige niveau van de steun voor het gebruik van MMP beloopt ongeveer 35 % van de handelswaarde ervan. Hierin is geen verandering gekomen sinds de steun per 1 juli 1993 is vastgesteld op 59,22 ECU per 100 kg. De verhoging van het steunbedrag op 1 februari 1995 tot 71,51 ECU per 100 kg was geen werkelijke verhoging maar een bijstelling om rekening te houden met de aanpassing van de groene koersen in 1995.

22. Luidens artikel 2 bis, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 986/68 wordt bij de vaststelling van het steunbedrag rekening gehouden met "de tijdens het betrokken melkprijsjaar geldende interventieprijs voor mageremelkpoeder, de ontwikkeling van de voorzieningssituatie voor ondermelk en mageremelkpoeder en de ontwikkeling van het gebruik van die producten voor voederdoeleinden, de ontwikkeling van de prijs van kalveren [en] de ontwikkeling van de marktprijs van concurrerende proteïnen ten opzichte van de marktprijs van mageremelkpoeder". Lid 2 van dat artikel(26) bepaalt:"De steunbedragen worden elk jaar voor het volgende melkprijsjaar vastgesteld". De evaluatie van deze factoren en de wijze waarop ze in aanmerking werden genomen overeenkomstig de verordening is niet in een algemeen document opgenomen. Zoals de Kamer reeds in 1988 opmerkte, worden er "geen specifieke analyses verricht om na te gaan wat het optimale subsidieniveau is voor de afzet van een bepaalde hoeveelheid producten met zo laag mogelijke kosten voor de begroting".

23. De Kamer houdt haar vroegere opmerking(27) staande dat het steunbedrag op een ongeschikt niveau kan worden vastgesteld en dat een inschrijvingsprocedure meer zekerheid zou bieden dat de subsidie op een optimaal niveau wordt vastgesteld.

Buitenlandse handel

24. De import van MMP steeg van 17500 ton in 1993 tot ongeveer 64000 ton in 1997, hoofdzakelijk ten gevolge van de in de laatste jaren toegepaste preferentiële invoerregelingen. De export bereikte in 1997 ongeveer 281470 ton. Tabel 6 bevat de gegevens over de import en export van MMP van 1993 tot 1997.

25. Krachtens de overeenkomsten van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) moesten de invoerrechten voor MMP vanaf 1 juli 1995 over zes jaar met 20 % worden verminderd(28). Sinds juli 1995 bestaan echter voor de meeste importen reeds gunstiger invoerrechten, want voor ongeveer 40000 ton MMP in 1995, te verhogen tot 68000 ton in 2000, gold een verlaagd tarief van 47,5 ECU per 100 kg krachtens de"minimum access commitment" (verbintenis inzake minimummarkttoegang) die door de EU in het kader van de WTO-overeenkomst is aangegaan.

26. Voorts zijn voor melkpoeder (van volle melk of ondermelk) invoerquota beschikbaar in het kader van de Europese associatieovereenkomsten met landen in Oost-Europa. Krachtens deze overeenkomsten kan in 1997/199820580 ton worden geïmporteerd met een preferentieel tarief dat 20 % van het standaarddouanetarief bedraagt(29). Openbare opslag is alleen bedoeld voor MMP van Europese oorsprong, maar het geïmporteerde en in het vrije verkeer gebrachte MMP geeft volledig recht op de subsidies voor het gebruik van MMP als diervoeder. De geïmporteerde hoeveelheden komen dus ook in aanmerking voor de subsidies die krachtens de maatregelen voor de afzet van MMP beschikbaar zijn gesteld.

27. De totale hoeveelheid geïmporteerd MMP in 1997 (ongeveer 64000 ton) komt dus in aanmerking voor steun, die de begroting van de Europese Unie in totaal ongeveer 42,9 Mio ECU zal kosten. Anderzijds belopen de invoerrechten slechts ongeveer 24,2 Mio ECU. De nettolast voor de EU-begroting bedraagt dus circa 18,7 Mio ECU(30).

28. Wat betreft de export wordt in de WTO-overeenkomst bepaald dat het totale bedrag aan restituties voor MMP tegen het jaar 2000/2001 met 36 % moet zijn verminderd tot 275,8 Mio ECU(31), berekend op een basisbedrag van 430,9 Mio ECU. De overeenkomstige hoeveelheden geëxporteerd MMP zullen tegen dat jaar worden verminderd met 21 % tot 272500 ton, berekend op een basishoeveelheid van 344900 ton. Zolang de interne marktprijzen hoog blijven in vergelijking met de exportprijzen van Europa's concurrenten op de wereldmarkt, zullen de communautaire exporten beperkt blijven tot die welke in aanmerking komen voor uitvoerrestituties binnen de grenzen van de WTO-overeenkomst. Per 1 augustus 1997 werd het uitvoerrestitutiebedrag bepaald op 598,5 ECU per ton en per 31 oktober van dat jaar werd het verhoogd tot 680 ECU per ton.

HET BEHEER DOOR DE LIDSTATEN

Steun voor vloeibare ondermelk

Algemene opmerkingen

29. De steun voor (vloeibare) ondermelk bedroeg in 199721,2 Mio ECU ofwel 5,5 % van de totale uitgaven voor het gebruik ervan als diervoeder(32). Deze vorm van steun wordt vooral gehanteerd door Italië (36 %), Duitsland (30 %) en België (15 %). In Italië heeft de steun betrekking op grote hoeveelheden karnemelk, die worden gebruikt bij de varkensfokkerij, vooral in de streek van Parma.

30. Afgezien van de coëfficiënten voor de eigen dieren van een producent (zie paragraaf 33) bevat de verordening geen theoretische of standaard berekeningswijzen om te bepalen welke hoeveelheden voor subsidie in aanmerking komen.

Bevindingen bij de onderzoeken ter plaatse

31. Als ondermelk en/of karnemelk door de zuivelfabriek rechtstreeks aan de veehouders wordt geleverd, zijn de steunaanvragen zelden gebaseerd op het werkelijke gewicht van het als diervoeder geleverde product en de nauwkeurigheid van de ingediende aanvragen is dan ook niet verifieerbaar. In België baseerden de bezochte zuivelfabrieken hun aanvragen op schattingen, afgeleid van hun geregistreerde maandelijkse zuivelproductie. In Frankrijk wordt de hoeveelheid ondermelk geschat op basis van de geproduceerde hoeveelheid boter. Voorts wordt in een van de grootste zuivelfabrieken die in Italië werden bezocht een formule gehanteerd om de geproduceerde hoeveelheid karnemelk te berekenen. In deze gevallen werd gewerkt met geschatte gewichten, maar er is geen bewijs dat deze de fysische eigenschappen van de melk in het productieproces correct weergaven. Daardoor staat niet vast of de Commissie het juiste bedrag aan subsidie betaalt. De verordening dient te worden verbeterd in die zin dat de basis voor de subsidiebetaling precies wordt aangegeven en toereikende controles voor de naleving ervan worden voorgeschreven.

32. In artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 1105/68 wordt niet gespecificeerd welke controlemaatregelen de lidstaten moeten nemen (zie paragraaf 16, onder e). In de meeste bezochte lidstaten (België, Duitsland, Frankrijk, Italië) werden de monsters voor de controle van de fysische en chemische kenmerken van de voor diervoeder bestemde karnemelk en/of ondermelk niet getrokken uit het aan de landbouwers geleverde product. De monsters werden genomen tijdens het productieproces of uit grote reservoirs in de zuivelfabrieken. Er kon echter niet worden vastgesteld dat het product uit de steekproef overeenkwam met hetgeen werkelijk aan de landbouwers was geleverd.

33. Krachtens artikel 5 bis van Verordening (EEG) nr. 1105/68, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2863/75(33), kunnen zuivelfabrieken die karnemelk gebruiken als voeder voor hun eigen dieren voor elke geproduceerde en verkochte kilogram boter de steun voor 2,2 kg ondermelk ontvangen. In 1975, toen deze wijziging in de verordening werd aangebracht, zou de geproduceerde karnemelk en/of ondermelk in vele gevallen rechtstreeks zijn verbruikt door de dieren die op het terrein van de zuivelfabriek werden gehouden. Tegenwoordig worden de dieren, behalve in enkele zeer kleine bedrijven, om hygiënische redenen ver van de melkverwerkingsinstallaties gehouden. Ondertussen hebben sommige zuivelfabrieken veeteeltbedrijven aangetrokken en blijven zij profiteren van de standaardberekeningswijze, die voordeliger wordt geacht dan het bepalen van de hoeveelheden door weging van het afgeleverde product.

34. Aangezien de dieren niet meer worden gehouden op het terrein van de zuivelfabriek waar de karnemelk wordt geproduceerd, zou de voornoemde standaardmethode voor het berekenen van de subsidiabele hoeveelheden karnemelk niet mogen worden toegepast. Bovendien werd de coëfficiënt van 2,2 kg karnemelk per geproduceerde kilogram boter vastgesteld in 1968 en de technische motivering van de keuze van deze berekeningswijze was in de bevoegde afdeling van de Commissie niet meer beschikbaar. Gezien het toenemende vetgehalte van melk had deze coëfficiënt van 2,2 reeds veel eerder moeten worden herzien.

35. Om te voorkomen dat ondermelk toch voor menselijke consumptie wordt gebruikt, kan ze slechts voor de ondermelksteun in aanmerking komen als ze wordt gedenatureerd of onderworpen aan een administratieve controle die waarborgen biedt die gelijkwaardig zijn aan denaturering(34). In steun ontvangende zuivelfabrieken die beschikken over een unit voor de boterbereiding en een voor de kaasbereiding, wordt wei toegevoegd aan de karnemelk. Dit product wordt automatisch gedenatureerd(35) en kan niet voor menselijke consumptie worden gebruikt. Het is echter onmogelijk door analyse het juiste gehalte aan karnemelk vast te stellen, hoewel dit noodzakelijk is voor het controleren van de steunbetalingen.

36. In Nederland werd geconstateerd dat de grootste steunontvanger (98 % in 1996) zijn geproduceerde karnemelk zonder denaturering leverde aan een landbouwbedrijf in Duitsland. Toch hadden de Nederlandse autoriteiten nooit gecontroleerd of de betrokken karnemelk werkelijk als diervoeder werd gebruikt en zij hadden zelfs de Duitse autoriteiten niet verzocht zulke controles te verrichten.

Steun voor mageremelkpoeder

Algemene opmerkingen

37. De industriële productie van mengvoeder in de Europese Unie beloopt ongeveer 122 Mio ton per jaar en vertoont een licht stijgende lijn(36). Deze producten verschillen qua samenstelling maar zij moeten alle de nodige voedingsstoffen bevatten om de betrokken dieren te kunnen mesten. Essentiële bestanddelen zijn diverse soorten dierlijke of plantaardige eiwitten. Proteïne op basis van melk, met inbegrip van MMP, vormt een belangrijk element in de samenstelling van deze voeders.

38. In de vijf jaar van 1993 tot en met 1997 verminderden de begrotingsuitgaven voor MMP dat wordt gebruikt voor de productie van mengvoeder van 495,4 Mio ECU tot 365,3 Mio ECU, een vermindering met 26,3 % ondanks de uitbreiding van de Europese Unie. Tegelijkertijd liep de hoeveelheid gesubsidieerd MMP terug van 676000 ton tot 495000 ton (- 26,8 %). Aangezien de afzet van overschotten alleen mogelijk was dank zij de communautaire steun, was dit een bemoedigende ontwikkeling.

39. Krachtens Verordening (EEG) nr. 1725/79 wordt de steun betaald op grond van een maandelijkse boekhouding van de voorraden die geacht worden in aanmerking te komen. Voordat de steun wordt uitgekeerd moeten de betaalorganen onder meer nagaan of de resultaten van de laboratoriumanalyses van stukproeven over de maand waarop de aanvraag betrekking heeft, bevredigend zijn. Als deze resultaten ontbreken, kan geen steun worden betaald tenzij de resultaten van de proeven van de vorige maand bevredigend zijn.

Bevindingen bij de onderzoeken ter plaatse

40. In Frankrijk betreffen de steunaanvragen een week in plaats van een maand. Maar bij gebreke van deugdelijke computersystemen valt bijzonder moeilijk na te gaan of de administratie de lopende steun hanteert overeenkomstig de verordeningen; er is immers een groot aantal transacties mee gemoeid en deze moeten aan een bepaalde maand worden toegeschreven.

41. Wei is een bijproduct van de kaasbereiding en concurreert met MMP als grondstof. Wei komt niet in aanmerking voor steun van de Gemeenschap en er bestaat geen steun voor het gebruik ervan als additief. Daarom werd bij Verordening (EEG) nr. 3480/90 van de Commissie(37) tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1725/79 een analysemethode vastgesteld voor toepassing op de door de verordening voorgeschreven monsters, teneinde te voorkomen dat lebwei wordt toegevoegd aan MMP waarvoor steun wordt gevraagd. Maar aangezien de afwezigheid van lebwei niet uitdrukkelijk in het model van het analyseformulier (bijlage I van de verordening) wordt vermeld, verrichtten sommige lidstaten niet stelselmatig de in artikel 10, lid 3, van de verordening voorgeschreven proef.

42. In België was bij ongeveer 20 % van de tests die in 1996 ter opsporing van wei werden uitgevoerd het resultaat positief. Dit niveau van onregelmatigheden vormt een aanwijzing dat deze tests veel stelselmatiger zouden moeten worden verricht. Voorts werd bij een controle van de Kamer in Nederland geconstateerd dat 3350 kg MMP in aanmerking was genomen hoewel op het analyseformulier melding was gemaakt van de aanwezigheid van wei.

Tekortkomingen inzake de steun voor MMP dat op het grondgebied van een andere lidstaat tot mengvoeder wordt verwerkt

43. Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 986/68 bepaalt dat, indien in een lidstaat geproduceerd MMP op het grondgebied van een andere lidstaat wordt gedenatureerd of voor de vervaardiging van mengvoeder worden gebruikt, de eerstgenoemde lidstaat de steun mag uitbetalen. Verordening (EEG) nr. 1624/76 van de Commissie(38) bevat bijzondere voorschriften voor de betaling van de steun voor MMP in deze omstandigheden.

44. Overeenkomstig de verordeningen moeten de hoeveelheden worden geverifieerd door de lidstaat van bestemming. Daartoe moet een waarborg van 110 % van de te betalen steun worden gesteld bij de autoriteiten van de lidstaat van bestemming, die op het Europese controledocument ("T5") moet verklaren dat aan deze vereisten is voldaan. De steun wordt op basis van deze verklaring door de lidstaat van verzending aan de producent betaald.

45. Deze procedures zijn in het bijzonder van toepassing op leveringen van MMP uit Duitsland en Frankrijk aan Italiaanse en, in mindere mate, Spaanse mengvoederproducenten. Deze twee landen hebben een tekort aan MMP. De vastgestelde procedures zijn financieel van belang, want de steun wordt onmiddellijk na ontvangst van de verklaring van de lidstaat van bestemming betaald, en niet pas na de denaturering of de productie van het mengvoeder. In 1997 werden deze bijzondere bepalingen toegepast op steunbetalingen voor 61000 ton in Duitsland en 4000 ton in Frankrijk, hetgeen overeenkomt met ongeveer 15 % van de uitgekeerde steun.

46. In haar jaarverslag over 1988 stelde de Kamer voor, dit bijzondere systeem van steunverlening af te schaffen. In 1989 stelde ook de Commissie voor, om de onderstaande redenen artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 986/68, dat de rechtsgrondslag voor deze werkwijze vormde, te wijzigen. De redenen luidden als volgt:

a) de factoren die de werking van het systeem bepaalden waren sterk gewijzigd, zodat de destijds genoemde redenen (handelsbevordering) niet langer golden;

b) doordat de controlesystemen onvermijdelijk ingewikkelder zijn, is de maatregel veel vatbaarder voor onregelmatigheden dan bij een normaal systeem, zoals dat wat is voorgeschreven bij Verordening (EEG) nr. 1725/79.

47. Het laatste voorstel van de Commissie tot afschaffing van dit bijzondere systeem dateert van 1993(39). Het voorstel van de Commissie werd niet door de Raad overgenomen en het systeem is dus nog steeds van kracht.

48. In het kader van de controle van de Kamer werden de tekortkomingen van Verordening (EEG) nr. 1624/76 opnieuw bevestigd, namelijk:

a) de lidstaat van verzending is alleen verantwoordelijk voor de controle van de kwaliteit van het MMP en voor de toetsing van kopieën van het controledocument T5 aan de verklaring van de importerende lidstaat dat de waarborg werd ontvangen. De importerende lidstaat is verantwoordelijk voor de controle van de productie van het voeder. De instanties van de twee lidstaten zijn vaak niet op de hoogte van elkaars controles. In de verordening wordt immers niet voorgeschreven dat de resultaten van inspecties inzake de denaturering of verwerking in de importerende lidstaten aan de lidstaat van verzending moeten worden meegedeeld;

b) terwijl de steun voor MMP in mengvoerders krachtens Verordening (EEG) nr. 1725/79 wordt betaald na de denaturering of verwerking, schrijft Verordening (EEG) nr. 1624/76 terzake een termijn van zes maanden voor;

c) de kwaliteit van het MMP wordt getest bij vertrek uit de lidstaat van verzending, maar niet bij aankomst in de lidstaat van bestemming. Uit de controles in verband met de denaturering of verwerking in de importerende lidstaat hoeft niet per se te blijken of het MMP waarvoor de lidstaat van verzending steun heeft verleend, onrechtmatig werd vervangen. Er bestaat inderdaad een risico dat het geleverde MMP tijdens het transport of bij aankomst in de lidstaat van bestemming wordt vervangen door substituten, zoals MMP van slechtere kwaliteit(40);

d) de controle ingevolge Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad(41) wordt verricht op initiatief van de exporterende lidstaat. Deze zendt verzoeken om controle van de geselecteerde ondernemingen aan de importerende lidstaten. Deze verzoeken houden echter verband met exporttransacties (bijvoorbeeld alle exporten van een bepaalde onderneming) en betreffen uitsluitend de controle bij de verwerker van de geselecteerde exporttransacties. De controle dekt dus niet alle activiteiten en alle leveranties aan een bepaalde voederproducent.

49. Zoals reeds in 1989 door de Commissie werd aangegeven (zie paragraaf 46), bestaat door de evolutie van de interne markt niet langer behoefte aan de bijzondere voorschriften die onder moeilijke omstandigheden werden opgesteld in een tijd dat bevordering van de interne handel wenselijk werd geacht. De steun zou inderdaad op grond van Verordening (EEG) nr. 1725/79 kunnen worden betaald door het bevoegde betaalorgaan in de lidstaat waar de verwerking plaatsvond.

Tekortkomingen bij de openbare opslag

50. De grootste exporteur van Ierse zuivelproducten zorgt voor opslagfaciliteiten voor interventievoorraden van MMP, en wel in particuliere opslagruimten. Enerzijds zou hij derhalve kunnen worden beschouwd als een gedelegeerde dienst(42) van het betaalorgaan, maar anderzijds is hij praktisch de enige inschrijver bij verkopen van interventievoorraden. Onder deze omstandigheden bestaat er een duidelijke behoefte aan een institutionele scheiding van verantwoordelijkheden.

51. Om na te gaan of het ter interventie aangeboden MMP voldoet aan de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 322/96 nemen de verantwoordelijke zuivelinspecteurs van het Ierse betaalorgaan(43) monsters voor onderzoek in de staatslaboratoria. De analyseverslagen met de resultaten van zulke laboratoriumproeven werden echter niet officieel bekrachtigd en aan het betaalorgaan werden alleen fotokopieën ter beschikking gesteld.

52. Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 322/96 bepaalt dat de opslagplaatsen voor MMP droog, in goede staat van onderhoud en vrij van ongedierte moeten zijn, geen enkele vreemde geur mogen hebben en goed te ventileren moeten zijn. De twee opslagcentra die de Kamer in het Verenigd Koninkrijk bezocht, voldeden echter niet aan deze criteria. Er waren geen ontvochtigers geïnstalleerd (in één opslagplaats werden sporen van vocht aangetroffen) en tegen knaagdieren en ongedierte werden nauwelijks maatregelen genomen.

CONCLUSIE

53. Ondanks de invoering van melkquota in 1984 wordt slechts 37 % van het in de Europese Unie geproduceerde MMP tegen marktprijzen verkocht. De rest (63 %) wordt geëxporteerd met restituties, gefinancierd uit de begroting van de Gemeenschap, of wordt verkocht op de interne markt met steun die ongeveer 35 % van de marktprijs bedraagt (zie de paragrafen 9 en 21).

54. De steun voor ondermelk en MMP die worden gebruikt in diervoeder (386 Mio ECU in 1997) vergemakkelijkte de afzet van ongeveer 500000 ton ofwel 40 % van de jaarlijkse MMP-productie in de Unie (zie de paragrafen 10 en 11).

55. De Commissie beschikt niet over een algemeen document, analyses of studies om de handhaving van het sinds 1993 bestaande steunniveau te rechtvaardigen, onder meer met het oog op de groeiende voorraden in bepaalde lidstaten. Naar de mening van de Kamer is de invoering van een inschrijvingsprocedure zoals die welke zij zo'n tien jaar geleden in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 heeft aanbevolen, nog steeds relevant (zie de paragrafen 21 - 23).

56. In de verordeningen wordt niet duidelijk aangegeven aan welke criteria voor diervoeder bestemde ondermelk en MMP moeten voldoen om voor steun in aanmerking te komen. Evenals andere afzetmaatregelen in de melksector (boter) zou de toekenning van steun voor MMP afhankelijk moeten worden gesteld van criteria inzake de minimumkwaliteit van het product, met name wat het eiwitgehalte betreft (zie de paragrafen 15 - 17).

57. Vastgesteld werd (in België, Frankrijk en Italië) dat de nationale overheidsinstanties steun betaalden op basis van schattingen van de geleverde hoeveelheden ondermelk en (in België, Duitsland, Frankrijk en Italië) accepteerden dat de monsters voor laboratoriumanalyse werden getrokken uit de voorraden in de fabriek in plaats van uit de geleverde hoeveelheden. De communautaire verordeningen voorzien niet in een dergelijke werkwijze, die de betrouwbaarheid van de controlesystemen in het gedrang brengt. Het is dan ook noodzakelijk dat de Commissie de situatie opnieuw bekijkt (zie de paragrafen 30 - 32).

58. De Commissie zou de standaardmethode voor de berekening van de hoeveelheid voor steun in aanmerking komende ondermelk die de zuivelfabrieken gebruiken voor de voedering van hun eigen dieren opnieuw moeten bezien. De geschiktheid van de toegepaste coëfficiënt zou moeten worden beoordeeld en het gebruik van die methode zou moeten worden beperkt tot zeer kleine zuivelfabrieken die hun eigen dieren voederen (zie de paragrafen 33 en 34).

59. De Commissie zou de controles inzake de toevoeging van wei aan karnemelk moeten evalueren. Ook de controles betreffende niet-gedenatureerde karnemelk die wordt geleverd aan landbouwers in een andere lidstaat dan die waar ze werd geproduceerd, zouden onder de loep moeten worden genomen. De nodige initiatieven ter verbetering van deze controles zouden moeten worden genomen door de Commissie (zie de paragrafen 35 en 36).

60. Het is niet zeker of stelselmatig wordt onderzocht of het MMP geen lebwei bevat. Gezien het risico van onregelmatigheden zou de Commissie ervoor moeten zorgen dat de verordeningen worden gewijzigd (zie de paragrafen 41 en 42).

61. Als in een lidstaat steun wordt betaald voor MMP dat in een andere lidstaat wordt gebruikt voor de vervaardiging van diervoeder, moeten bij aankomst van het MMP op de eindbestemming monsters worden genomen en onderzocht, zodat een behoorlijke controle verzekerd is. Uit de testresultaten blijkt dan of het MMP al dan niet voldoet aan de communautaire voorschriften. Als deze procedure om administratieve of financiële redenen niet geschikt lijkt, zouden de bijzondere regels die werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 1624/76 moeten worden opgeheven, zoals de Kamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 heeft geopperd (zie de paragrafen 43 - 49).

62. De controle van de toepassing van het communautaire systeem voor interventie en opslag van MMP in Ierland en het Verenigd Koninkrijk (de voornaamste begunstigden) bracht aan het licht dat de enige inschrijver bij verkopen van interventievoorraden in Ierland tegelijkertijd verantwoordelijk is voor de organisatie van openbare-opslagfaciliteiten (zie paragraaf 50). Geen van beide opslagplaatsen die in het Verenigd Koninkrijk werden bezocht, voldeed aan de in de verordening gestelde eisen betreffende opslagplaatsen (zie paragraaf 52).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 25 maart 1999.

Voor de Rekenkamer

Jan O. KARLSSON

President

(1) Volgens de laatst beschikbare gegevens 3,079 Mio ton MMP (voorlopige cijfers) in 1996 en 3,128 Mio ton in 1995.

(2) PB C 312 van 12.12.1989, paragrafen 6.41 - 6.73.

(3) PB C 327 van 24.11.1994, paragrafen 4.1 - 4.54.

(4) PB L 148 van 28.6.1968, blz. 13.

(5) De melkquota werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad (PB L 90 van 1.4.1984, blz. 10). Voor de huidige regeling geldt Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad, die van kracht blijft tot het jaar 2000 (PB L 405 van 31.12.1992, blz. 1).

(6) Er zijn geen definitieve cijfers over het gebruik van de geproduceerde melk omdat de statistische bronnen onzeker zijn en omdat het vet-en eiwitgehalte van de diverse melkproducten verschilt. De productie van drinkmelk beloopt 30350 Mio ton ofwel ongeveer 25 % van de melkproductie. Maar drinkmelk heeft een lager vetgehalte dan verse melk (het vet kan worden gebruikt voor boter en kaas). Naar schatting wordt ongeveer 35 % van de melkproductie gebruikt voor drinkmelk en allerlei verse producten.

(7) 495000 ton wordt gebruikt in de vorm van MMP als diervoeder en 17000 ton als MMP-equivalent voor het gesubsidieerd gebruik van ondermelk als diervoeder (voorlopige gegevens voor 1997).

(8) Caseïne wordt geproduceerd uit ondermelk. Voor de omrekening van hoeveelheden ondermelk in MMP-equivalenten geldt de verhouding 11:1 (11 kg ondermelk = 1 kg mageremelkpoeder).

(9) PB L 169 van 18.7.1968, blz. 4. Karnemelk en karnemelkpoeder worden behandeld als ondermelk en MMP.

(10) PB L 184 van 29.7.1968, blz. 24.

(11) De verordening betreft drie verschillende manieren om van de steun gebruik te maken:

a) de zuivelfabriek produceert en bewerkt ondermelk die speciaal wordt gedenatureerd en tegen een prijs waarvoor een maximum kan worden ingesteld, verkocht aan landbouwbedrijven waar ze wordt gebruikt als diervoeder (artikel 1); een variant hiervan is dat de zuivelfabrieken MMP in vloeibare vorm verkopen aan veehouders (artikel 1 bis, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2630/84 van de Commissie (PB L 249 van 18.9.1984, blz. 8));

b) zuivelfabrieken gebruiken hun ondermelkproductie uitsluitend voor het voederen van hun eigen dieren (artikel 5 bis, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2863/75 van de Commissie (PB L 285 van 4.11.1975, blz. 5));

c) veehouders vervoederen hun eigen ondermelk (artikel 6).

(12) PB L 199 van 7.8.1979, blz. 1.

(13) Hoewel het product volgens de verordening en de desbetreffende begrotingsonderdelen bestemd is voor kalvervoeding, wordt een deel van het diervoeder gebruikt voor schapen en biggen. Dit is volgens de verordening niet verboden.

(14) PB L 180 van 6.7.1976, blz. 9.

(15) De steun wordt aan de MMP-verkoper uitgekeerd op basis van een bewijs van de lidstaat van bestemming dat van de importeur een waarborg is ontvangen.

(16) PB L 45 van 23.2.1996, blz. 5.

(17) Het eiwitgehalte is 35,6 %; lagere interventieprijzen zijn toepasselijk voor elk percentpunt dat het eiwitgehalte lager is, tot een minimum van 31,4 %.

(18) Zie ook tabel 5.

(19) Het laag eiwitgehalte van het MMP in een mengvoeder kan worden gecompenseerd door toevoeging van caseïne, een product dat ook wordt gesubsidieerd.

(20) Zie artikel 1, lid 6, van Verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 1645/78 (PB L 191 van 14.7.1978, blz. 23), waarin talrijke afwijkingen van de minimumsubsidiabiliteitswaarden mogelijk worden gemaakt.

(21) Zie artikel 1, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2114/75 (PB L 215 van 13.8.1975, blz. 12).

(22) De hoeveelheden MMP die werden gebruikt als diervoeder en waarvoor steun werd verleend in het kader van Verordening (EEG) nr. 1725/79 evolueerden als volgt:

(EUR 12) 1993: 675000 ton; 1994: 649000 ton; 1995: 587000 ton;

(EUR 15) 1995: 594000 ton; 1996: 543000 ton; 1997: 495000 ton.

(23) MMP voor menselijke consumptie is een belangrijk ingrediënt van allerlei voedingsmiddelen zoals bakkerijproducten, gebak, bepaalde soorten roomijs, soep in droge vorm, sausen, babyvoeding enz.

(24) Bron: Situation and outlook dairy sector, werkdocument van de Commissie, Brussel 1997.

(25) Tot 5.6.1988: 60 %;

6.6.1988 - 30.9.1988: 45 %;

1.10.1988 - 31.10.1990:-;

1.11.1990 - 31.1.1993: 50 %;

1.2.1993 - 30.6.1996: 35 %;

sindsdien: 50 %.

(26) De leden 1 en 2 van artikel 2 bis werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 666/74 van de Raad (PB L 85 van 29.3.1974, blz. 22).

(27) Jaarverslag 1988 van de Kamer, paragrafen 6.63 - 6.66 (PB C 132 van 12.12.1989).

(28) De standaarddouanetarieven (invoerrechten) moesten over zes jaar worden verlaagd, te beginnen bij 143,6 ECU per 100 kg MMP in GATT-jaar 1 (1.7.1995/30.6.1996) en verder als volgt: 138,6 ECU in 1996/1997, 133,7 ECU in 1997/1998 en 128,7 ECU in 1998/1999. Verdere verlagingen zullen gelden voor de jaren 1999/2000 en 2000/2001.

(29) De quota voor preferentiële importen krachtens de associatieovereenkomsten zullen elk jaar met 990 ton worden uitgebreid tot 23550 ton in het jaar 2000.

(30) Dit bedrag wordt berekend als volgt: 40000 ton werd geïmporteerd met een invoerheffing van 47,5 ECU/100 kg krachtens de verbintenis inzake minimummarkttoegang en nog 20000 ton met een invoerheffing van 25,74 ECU/100 kg krachtens de overeenkomsten met de Oost-Europese landen; dus:

40000 ton x 475 ECU/ton = 19000000 ECU,

20000 ton x 257,4 ECU/ton = 5148000 ECU,

Totaal bedrag invoerrechten = 24148000 ECU.

De steun bedraagt 71,51 ECU per 100 kg, dus: 60000 ton x 715,1 ECU/ton = 42906000 ECU.

Netto uitgaven ten laste van de begroting: 18758000 ECU.

(31) Jaarlijkse kwantitatieve verbintenissen voor MMP: 310000 ton in 1997/1998, 297500 ton in 1998/1999, 285000 ton in 1999/2000 en 272500 ton in 2000/2001. Betalingsverbintenissen: 354 Mio ECU in 1997/1998, 328 Mio ECU in 1998/1999, 301,9 Mio ECU in 1999/2000 en 275,8 Mio ECU in 2000/2001.

(32) In 1997 werd 386,3 Mio ECU aan steun uitgekeerd, waarvan 365,2 Mio ECU (94,5 %) voor MMP (Verordening (EEG) nr. 1725/79) en 21,2 Mio ECU (5,5 %) voor (vloeibare) ondermelk.

(33) Verordening (EEG) nr. 2863/75 van de Commissie (PB L 285 van 4.11.1975, blz. 5).

(34) Verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie, artikel 1, onder a) en b).

(35) Overeenkomstig artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 1105/68 wordt het product geacht te zijn gedenatureerd als:

1. het is verzuurd;

2. ingedikte wei is toegevoegd;

3. Quellstärke of Quellmehl is toegevoegd;

4. azorubine E 122 is toegevoegd.

(36) "L'économie laitière en chiffres"; Centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL), Parijs, 1997.

(37) PB L 366 van 1.12.1990, blz. 68.

(38) PB L 180 van 6.7.1976, blz. 9.

(39) COM(93) 211 def. van 17.5.1993.

(40) Het risico van niet-naleving is nog groter als de hoeveelheden los worden vervoerd.

(41) PB L 388 van 30.12.1989, blz. 18.

(42) Gedelegeerde dienst in de zin van Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie.

(43) Het Ierse betaalorgaan voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie is het ministerie van landbouw, bosbouw en voedselvoorziening (DAFF).

Tabel 1

Overzicht van de EU-zuivelproductie (EUR-15)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Balans mageremelkpoeder (MMP)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 3

Uitgaven voor ondermelk en mageremelkpoeder vergeleken met de totale uitgaven krachtens de GMO voor melk

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 4

Steun voor ondermelk en mageremelkpoeder voor kalvervoeding

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 5

Kwaliteitseisen en definities voor ondermelk en MMP

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 6

Externe handel van de EU in mageremelkpoeder

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Grafiek 1

Melk en zuivelproducten en bestaande afzetmaatregelen

>PIC FILE= "C_1999147NL.001601.EPS">

Grafiek 2

Gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde consumptie van ondermelk en mageremelkpoeder in de EU

>PIC FILE= "C_1999147NL.001602.EPS">

Noot:

Vloeibare ondermelk wordt weergegeven in MMP-equivalenten.

Bron:

Bijlagen bij "Situation and Outlook - Dairy Sector", document van de Commissie, DG VI, april 1997.

Grafiek 3

Voornaamste MMP-prijzen

>PIC FILE= "C_1999147NL.001701.EPS">

Bron:

Diverse documenten van de Commissie, samengevat door de Rekenkamer.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

Om het ontstaan van grote voorraden te voorkomen, omvat de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor melk en zuivelproducten verschillende maatregelen voor afzet op de interne markt. Deze maatregelen hebben als doel bijkomende afzetmogelijkheden te scheppen voor melkingrediënten in plaats waarvan anders goedkopere alternatieven zouden worden gebruikt. Wat het eiwitgedeelte van melk betreft, gelden er thans drie maatregelen waarmee een totale hoeveelheid van 10,3 miljoen ton ondermelk (rond 9 % van de totale melkleveringen in de EU) wordt afgezet. In het verslag van de Rekenkamer worden twee maatregelen onderzocht, die betrekking hebben op het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder. Zij nemen 3,2 % (Verordening (EEG) nr. 1105/68), respectievelijk 50,4 % (Verordening (EEG) nr. 1725/79) van de bovengenoemde hoeveelheid voor hun rekening.

In de laatste tien jaren is de hoeveelheid ondermelk en mageremelkpoeder (MMP) die met subsidie als diervoerder is gebruikt, aanzienlijk gedaald: namelijk van 12,5 miljoen ton equivalent ondermelk in 1988 naar 5,5 miljoen ton in 1998. Voor ondermelk dat als veevoeder op de boerderij wordt gebruikt, is de aanzienlijke daling toe te schrijven aan de voorkeur van de zuivelindustrie om zo mogelijk de ondermelk zelf verder te verwerken (vermindering van de transportkosten en hogere toegevoegde waarde). Bovendien geven de veehouders de voorkeur aan het gebruik van mengvoeder boven het zelf mengen van de verschillende voederingrediënten. Het gebruik van mageremelkpoeder voor de productie van mengvoeder (hoofdzakelijk kalfsvoeder) is aanzienlijk gedaald vooral door de vervanging daarvan door weipoeder.

De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat het aangewezen zou zijn de hoogte van de steun sterker aan de kwaliteit (in het bijzonder het eiwitgehalte) van mageremelkpoeder te koppelen.

De Commissie bekijkt de maatregelen voor het marktbeheer voor mageremelkpoeder regelmatig zowel binnen de diensten als samen met de lidstaten in het kader van het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten. Gezien deze besprekingen en rekening houdende met de ontwikkelingen van de laatste jaren op de zuivelmarkt en de markt voor kalfsvlees, is de Commissie ervan overtuigd dat de steun op een passend niveau is vastgesteld.

De Commissie is er niet van overtuigd dat het voor deze steunregeling nuttig zou zijn de steun vast te stellen via een inschrijvingsprocedure. De Commissie vreest dat de administratieve rompslomp en de aan zo'n procedure verbonden financiële risico's een remmend effect op het gebruik van mageremelkpoeder zouden hebben of dat de deelname aan de inschrijvingen tot een kleine groep gespecialiseerde ondernemers beperkt zou blijven en daardoor de concurrentie aanzienlijk zou beperken.

De invoer van mageremelkpoeder uit derde landen, in het kader van de verbintenissen die de Unie is aangegaan in de WTO, wordt een deel van het totale overschot op de markt van de Gemeenschap en valt daarom ook onder het marktbeheer. Een verschillende behandeling voor in de Europese Unie geproduceerde producten enerzijds en geïmporteerde producten anderzijds zou invoering van lastige controleregelingen vergen.

De Commissie is voornemens de steunregeling voor het gebruik van ondermelk als diervoeder opnieuw te bezien. Als blijkt dat de regeling geheel of gedeeltelijk moet blijven bestaan, zullen de uitvoeringsbepalingen, in het bijzonder die betreffende de controle en de subsidiecriteria, aanzienlijk worden verscherpt.

De Commissie heeft de Raad al in 1989 voorgesteld in Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad de bepaling te schrappen op grond waarvan de steun mag worden betaald in de lidstaat waar de mageremelkpoeder wordt geproduceerd. In het kader van de Agenda 2000 zou de herziening van het zuivelbeleid moeten leiden tot afschaffing van deze speciale steunmaatregel. De juridische situatie is namelijk veranderd als gevolg van het voorstel voor een nieuwe basisverordening voor de zuivelsector. De Commissie stelt in de Agenda 2000 de afschaffing voor van Verordening (EEG) nr. 986/68 die de lidstaten de mogelijkheid geeft gebruik te maken van bovengenoemde betalingsregeling. De nieuwe verordening bevat geen enkele bepaling die de Commissie ertoe verplicht deze regeling na 1 januari 2000 te handhaven.

De opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot de wijze van toepassing van de verordening en de specifieke gevallen die door de Rekenkamer zijn genoemd, zullen leiden tot de nodige verificaties door de diensten van de Commissie en ook tot vervolgonderzoek bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

De communautaire steun en de melkmarkt

De gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten

10. Het grote gedeelte van de MMP waarvoor steun voor de afzet nodig is, valt te verklaren uit het feit dat MMP een altijd resterende mogelijkheid is voor de afzet van ondermelk. Anders gezegd melkoverschotten die niet kunnen worden verwerkt tot andere zuivelproducten met hoge toegevoegde waarde, worden gebruikt voor de productie van MMP en boter, de twee interventieproducten die de grondslag zijn van de regeling voor de ondersteuning van de markt in de zuivelsector.

De rechtsgrondslag

14. De Commissie heeft als onderdeel van Agenda 2000 een voorstel ingediend voor een nieuwe basisverordening voor de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten. Een van de doelstellingen van dit voorstel is vereenvoudiging van de bestaande wetgeving, meer bepaald door afschaffing van alle verordeningen van de Raad met algemene uitvoeringsbepalingen. Dat omvat ook Verordening (EEG) nr. 986/68. Zodra dit voorstel is aangenomen, zal de Commissie bijgevolg de teksten van Verordening (EEG) nr. 1725/79 en Verordening (EEG) nr. 1105/68 opnieuw formuleren, wat de laatste betreft als besloten zou worden tot handhaving van de betrokken regeling.

Opmerkingen betreffende de verordeningen van de Commissie

16. a) De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat bij de geplande herziening van Verordening (EEG) nr. 1725/79 kritisch moet worden onderzocht of minimumeiwitgehalte moet worden vastgesteld voor MMP dat via deze regeling wordt gesubsidieerd of de steun moet worden gekoppeld aan de hoeveelheid van melkeiwit die in het diervoeder is gebruikt.

16. b) De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat, om te garanderen dat Verordening (EEG) nr. 986/68 wordt nageleefd, de 25 % tolerantie moet worden afgeschaft. De Commissie wijst er echter op dat, aangezien melkvet meer waard is dan melkeiwit, het economisch niet in het voordeel van de producenten is om ondermelk met een te hoog vetgehalte te verkopen.

16. c), d) en e) De Commissie is voornemens de situatie met betrekking tot Verordening (EEG) nr. 1105/68 te bekijken zodra de Raad de nieuwe basisverordening voor de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten heeft vastgesteld (zie opmerkingen over punt 14). Gezien het marginale belang van deze regeling voor het evenwicht op de markt van melkeiwit (3 % van de totale gesubsidieerde hoeveelheid ondermelk op de interne markt) zal worden nagegaan of het nodig is deze maatregel te handhaven. Daarbij zal er rekening mee worden gehouden dat de huidige verordening vier verschillende "modus operandi" omvat, wat onvermijdelijk een vermeerdering van criteria voor het recht op subsidie, en ook van de administratie- en controleprocedures meebrengt.

16 en 17. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat, als de regeling wordt gehandhaafd, in de betrokken verordening gedetailleerde regels moeten worden vastgesteld over de criteria voor de toekenning van de steun, alsmede over de controle en de administratie.

De markt voor MMP

20. De Commissie is ervan overtuigd dat het bijmengingspercentage een nuttig instrument is om het gebruik van mageremelkpoeder in het kader van deze steunregeling te sturen. Rekening houdende met de huidige marktsituatie en in het bijzonder de accumulatie van de voorraden in openbare opslag is de Commissie van mening dat het percentage van 50 % gehandhaafd moet blijven.

Zoals aangegeven door de Rekenkamer zal de Commissie, zoals in het verleden, de effecten van deze bepaling bestuderen en het percentage op het geëigende tijdstip aanpassen.

Bovendien zij erop gewezen dat de procedures voor de controle op het gehalte van mageremelkpoeder in diervoeder bij lagere bijmengingspercentages minder betrouwbaar worden.

Vaststelling van het steunniveau

22. De Commissie wil er allereerst nadrukkelijk op wijzen dat de interventieprijs voor mageremelkpoeder sinds 1 juli 1993 niet is gewijzigd (afgezien van het effect van de aanpassing van de groene koers op 1 februari 1995). Derhalve is de belangrijkste parameter voor de vaststelling van het niveau van de steun stabiel geweest sinds de laatste aanpassing van de steun.

Verder worden de andere parameters die worden genoemd in artikel 2 bis, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 986/68 regelmatig bekeken, met name in het kader van de beslissingen over het minimumpercentage van de bijmenging of in verband met andere beslissingen inzake het beheer van de markt voor melkeiwit. Deze maatregelen zijn in verschillende nota's of werkdocumenten geanalyseerd en zijn met de lidstaten besproken in het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten. De Commissie zal onderzoeken hoe de registratie van die besprekingen kan worden verbeterd.

Met betrekking tot het niveau van de steun dat sinds 1993 is toegepast, is de Commissie ervan overtuigd dat het besluit om de steun op hetzelfde niveau te laten verantwoord was gezien de marktsituatie. Gezien het dalende marktaandeel van mageremelkpoeder in deze sector is er bovendien geen reden om aan te nemen dat het niveau van de steun gedurende de onderzochte periode of zelfs een deel daarvan op een te hoog niveau is vastgesteld. In de voorbije tien jaar is in kalvervoeder mageremelkpoeder voor een groot gedeelte vervangen door weipoeder, zodat nu meer dan tweederde van de totale productie van weipoeder wordt gebruikt bij de productie van kalvervoeder. Dit wijst op de sterke concurrentie tussen MMP en weipoeder wat betreft het gebruik in diervoeder.

23. De Commissie erkent dat een inschrijvingsprocedure in bepaalde omstandigheden een nuttig instrument kan zijn om steun op het passende niveau vast te stellen. In het geval van de steunregelingen voor ondermelk en mageremelkpoeder voor gebruik als diervoeder, blijft de Commissie echter van oordeel dat een inschrijvingsprocedure niet dienstig zou zijn. Daarvoor zijn er een aantal argumenten.

Ten eerste wijst de ervaring met andere steunregelingen erop dat de marktdeelnemers niet geneigd zijn om het inschrijvingssysteem werkelijk te gebruiken als mogelijkheid om de steun te bepalen, maar dat zij het meer benutten als een instrument om de steun voor een bepaalde hoeveelheid van het product vooraf vast te stellen. In dit geval wordt het initiatief voor verandering van het niveau van de steun door de Commissie genomen, precies zoals in het geval waarin een vast steunbedrag geldt.

Ten tweede vergt deelneming aan een inschrijvingsprocedure voor een bedrijf extra administratie en daarmee samenhangende kosten. Aangenomen mag worden dat deze elementen uiteindelijk zullen worden doorberekend in de offerte. Om dezelfde redenen is het waarschijnlijk dat mengvoederfabrikanten zullen proberen de risico's en de moeilijkheden van de inschrijvingsprocedure te vermijden, in welk geval zij een handelaar zouden kunnen vragen om hun deze dienst te leveren. Dit impliceert dan weer dat de deelname aan de inschrijving beperkt zou blijven tot een klein aantal gespecialiseerde handelaren die ook het mageremelkpoeder leveren en daardoor zou het concurrentie-element dat een voorafgaande voorwaarde is voor een efficiënte inschrijvingsprocedure aanzienlijk aan kracht verliezen.

Buitenlandse handel

27. Voor mageremelkpoeder dat wordt ingevoerd uit derde landen heeft de Commissie in 1993 bij de Raad een voorstel ingediend (COM(93)211 def.) met de bedoeling om de steun voor deze producten te beperken tot het bedrag van de rechten die zijn betaald bij invoer. De Raad heeft dit voorstel niet aanvaard, omdat een meerderheid van de lidstaten van oordeel was dat het onmogelijk zou zijn om de oorsprong te controleren van mageremelkpoeder dat eenmaal in het vrije verkeer is in de Gemeenschap. Om dezelfde redenen verzetten de lidstaten zich ook sterk tegen het alternatief, namelijk bepaling dat de steunregeling niet geldt voor ingevoerd mageremelkpoeder.

Het beheer door de lidstaten

Steun voor vloeibare ondermelk

Bevindingen bij de onderzoeken ter plaatse

31 tot en met 36. Zoals hierboven gezegd, zal de werking van Verordening (EEG) nr. 1105/68 opnieuw moeten worden bezien als gevolg van de voorstellen in verband met Agenda 2000. Bij deze gelegenheid zal de Commissie onderzoeken of deze regeling geheel of gedeeltelijk moet blijven bestaan en zal zij zich inspannen voor de invoering van specifieke en bindende controleprocedures waarin rekening is gehouden met de bevindingen en de aanbevelingen van de Rekenkamer.

De opmerkingen van de Rekenkamer zullen leiden tot vervolgonderzoek in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen en zullen volgens de regels worden meegedeeld aan de betrokken lidstaten. Als de feiten worden bevestigd, zouden ze kunnen leiden tot financiële correcties. Wat het door de Rekenkamer in Nederland genoemde geval betreft (punt 36), hebben de diensten van de Commissie de procedure voor de nodige verdere controles ter plaatse ingeleid.

Steun voor mageremelkpoeder

Bevindingen bij de onderzoeken ter plaatse

40. Verordening (EEG) nr. 1725/79 bepaalt dat erkende bedrijven per maand een boekhouding moeten bijhouden over de gebruikte en vervaardigde hoeveelheden producten (artikel 8, lid 1, onder b), en artikel 8, lid 3). Er moet steeds een vergelijking mogelijk zijn tussen de steunaanvraag en de maandelijkse boekhouding. De Franse praktijk van wekelijkse betalingen is qua principe aanvaardbaar, op voorwaarde dat bij de praktische toepassing vergelijking van de steunaanvragen en de maandelijkse boekhouding mogelijk is. Wat dit betreft, zal vervolgonderzoek worden uitgevoerd als onderdeel van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

41. De Commissie is het beslist eens met de Rekenkamer dat, zoals bepaald in artikel 10, lid 3, van de verordening, stelselmatig moet worden gecontroleerd op de aanwezigheid van wei en dat op het niveau van de lidstaat en van de Gemeenschap op geconstateerde onregelmatigheden rigoureuze maatregelen dienen te volgen. Wat betreft het hoge percentage van de tests in België waarbij de aanwezigheid van wei werd geconstateerd, zijn de diensten van de Commissie van mening dat dit normaliter zou moeten leiden tot verhoging van het aantal monsters. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer zal vervolgonderzoek worden uitgevoerd in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

42. Inzake de 3350 kg MMP waarvoor de Rekenkamer heeft geconstateerd dat er steun voor is betaald ondanks de aanwezigheid van wei hebben de Nederlandse autoriteiten gemeld dat de betaling is teruggevorderd. Dit zal worden gecontroleerd bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

Tekortkomingen inzake de steun voor MMP dat op het grondgebied van een andere lidstaat tot mengvoeder wordt verwerkt

43 tot en met 49. Zoals de Rekenkamer opmerkt, heeft de Commissie al in 1989 (zie COM(89) 448 def.) voorgesteld in artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 986/68 de bepaling te schrappen op grond waarvan de steun mag worden betaald door de lidstaat waar het mageremelkpoeder wordt vervaardigd. Dit voorstel is in een aantal vergaderingen besproken, maar er bestond geen gekwalificeerde meerderheid voor.

Zoals eerder gezegd, komt door de voorstellen in Agenda 2000 voor de zuivelsector dit dossier in een nieuw perspectief te liggen. Als de Raad de nieuwe basisverordening die door de Commissie is voorgesteld, aanvaardt, zullen de regels inzake de betaling van de steun moeten worden vastgelegd in uitvoeringsbepalingen in een verordening van de Commissie. In de lijn van het in de vorige alinea genoemde voorstel is de Commissie niet voornemens zo'n betalingsregeling te treffen.

48. Met de opmerkingen van de Rekenkamer zal ook rekening worden gehouden bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

Tekortkomingen bij de openbare opslag

50 tot en met 52. De opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot de wijze van toepassing van de verordening en de specifieke gevallen die door de Rekenkamer worden genoemd, zullen leiden tot de nodige verificaties door de diensten van de Commissie en ook tot vervolgonderzoek bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

Conclusie

53. Het grote gedeelte van de MMP waarvoor steun voor de afzet nodig is, valt te verklaren uit het feit dat MMP een altijd resterende mogelijkheid is voor de afzet van ondermelk. Melkoverschotten die niet kunnen worden verwerkt tot andere zuivelproducten met hoge toegevoegde waarde, worden gebruikt voor de productie van MMP en boter, de twee interventieproducten die de grondslag zijn van de regeling voor de ondersteuning van de markt in de zuivelsector.

55. De Commissie wijst er nadrukkelijk op dat de maatregelen voor het marktbeheer ten aanzien van mageremelkpoeder regelmatig zijn bekeken zowel binnen de diensten als samen met de lidstaten in het kader van het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten. Gezien deze besprekingen en rekening houdende met de ontwikkelingen van de laatste jaren op de zuivelmarkt en de markt voor kalfsvlees, is de Commissie ervan overtuigd dat de steun op een passend niveau is vastgesteld. De Commissie zal de juistheid van het steunniveau en van het bijmengingspercentage echter voortdurend opnieuw blijven bezien.

De Commissie is er niet van overtuigd dat vaststelling van de steun via de inschrijvingsprocedure in dit geval adequaat zou zijn. De Commissie vreest dat de administratieve rompslomp en de aan zo'n procedure verbonden financiële risico's een remmend effect op het gebruik van mageremelkpoeder zouden hebben of dat de deelname aan de inschrijvingen tot een kleine groep gespecialiseerde ondernemers beperkt zou blijven en daardoor de concurrentie aanzienlijk zou beperken.

56. De Commissie zal onderzoeken hoe het verband tussen het niveau van de steun en de kwaliteit van de subsidiabele producten kan worden verbeterd.

57 tot en met 59. De Commissie is voornemens de steunregeling voor het gebruik van ondermelk als diervoeder (Verordening (EEG) nr. 1105/68), die slechts goed is voor minder dan 3 % van de gesubsidieerde afzet van ondermelk op de interne markt, opnieuw te bezien. Als blijkt dat de regeling geheel of gedeeltelijk moet blijven bestaan, zullen de uitvoeringsbepalingen worden aangescherpt, met name wat de controle betreft.

60. In het kader van de geplande herziening van Verordening (EEG) nr. 1725/79 zal de Commissie bijzondere aandacht besteden aan dit punt.

61. De Commissie verwijst naar haar voorstel aan de Raad uit 1989, waarvan de bedoeling was de regeling van Verordening (EEG) nr. 1624/76 af te schaffen. In het kader van Agenda 2000 zou de herziening van het beleid voor de sector melk en zuivelproducten moeten resulteren in afschaffing van deze bijzondere steunregeling.

62. De opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot de wijze van toepassing van de verordening en de specifieke gevallen die door de Rekenkamer zijn genoemd, zullen leiden tot de nodige verificaties door de diensten van de Commissie en ook tot vervolgonderzoek bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.