SPECIAAL VERSLAG Nr. 3/96 over het beleid inzake het toerisme en de bevordering ervan, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (97/C 17/01)

INHOUD

ParagraafBladzijde

INLEIDING . 1 - 8 2

COMMUNAUTAIRE ACTIES INZAKE TOERISME EN HET FINANCIËLE BELANG ERVAN . 9 - 15 3

Directe acties . 9 - 11 3

Communautaire activiteiten in verband met het toerisme . 12 - 15 3

PROBLEMEN, VASTGESTELD IN VERBAND MET DE DIRECTE ACTIES TEN BEHOEVE VAN HET TOERISME . 16 - 68 4

Het speciaal verslag van de Rekenkamer over het Europees jaar van het Toerisme . 16 - 19 4

De ontwikkelingen sedert het uitgebrachte speciaal verslag . 20 - 29 4

Controle door de Kamer . 20 4

Interne onderzoeken bij de Commissie . 21 - 22 4

Onderzoek in de Lid-Staten . 23 - 27 4

Terugvorderingen . 28 5

Samenwerking van de Kamer met de bevoegde diensten . 29 5

Aanvullende controles door de Kamer in verband met het Europees jaar van het Toerisme . 30 - 48 5

Achtergrond . 30 - 32 5

Resultaten van de aanvullende controles door de Kamer . 33 - 48 6

Controles van de Kamer betreffende het actieprogramma ten behoeve van het toerisme . 49 - 68 8

Inleiding . 49 - 50 8

Geconstateerde algemene problemen . 51 - 56 8

Problemen in verband met de procedure voor de selectie van de projecten . 57 - 58 8

Problemen in verband met de evaluatie . 59 - 62 9

Problemen in verband met de promotie-acties in derde landen . 63 - 66 9

Problemen in verband met de contracten . 67 - 68 10

HET TOERISME EN DE ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN . 69 - 93 10

De coördinatie tussen de verschillende diensten van de Commissie . 69 - 73 10

Achtergrond . 69 - 70 10

Raadpleging tussen de diensten onderling . 71 - 73 11

Het EFRO en het toerisme . 74 - 92 11

Rol van het toerisme in de regionale ontwikkeling . 74 11

Financiering van de projecten op het gebied van het toerisme . 75 - 77 11

Resultaten van de controles van de Kamer . 78 - 92 12

CONCLUSIE . 93 - 99 13

BIJLAGE . 15

Antwoorden van de Commissie . 18

INLEIDING

1. Het Europees Parlement en de Raad hebben reeds in 1983 (1) en 1984 (2) resoluties vastgesteld betreffende een communautair beleid voor het toerisme. De eerste concrete actie van de Gemeenschap op het gebied van het toerisme was het besluit van de Raad van 21 december 1988 (3) waarbij 1990 tot "Europees jaar van het toerisme" werd uitgeroepen.

2. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie is het toerisme opgenomen in artikel 3, sub t) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, onder de gebieden waarop de Gemeenschap rechtens maatregelen kan nemen om de taken te vervullen die haar bij artikel 2 zijn toegewezen. Overeenkomstig de eerste Verklaring, gehecht aan het EG-Verdrag, en vooruitlopend op het feit dat de Intergouvernementele Conferentie van 1996 de kwestie van de opneming in het Verdrag van titels betreffende de in artikel 3, sub t) bedoelde gebieden zal onderzoeken, heeft de Commissie op 3 april 1996 het daartoe bestemde verslag (4) ingediend.

3. Ofschoon het moeilijk is de betekenis van het toerisme voor de economie nauwkeurig in te schatten (5), getuigen de beschikbare analyses en statistieken unaniem van het belang ervan op Europese en op wereldschaal. Het toerisme is een van de sectoren van bedrijvigheid die een langdurige stabiele groei hebben gekend. Het vertegenwoordigt gemiddeld 5,5 % van het BBP en 6 % van de totale werkgelegenheid in de Unie. Hoewel het marktaandeel ervan zowel in termen van het aantal toeristen als in termen van inkomsten een neergaande trend vertoont, is Europa nog steeds de voornaamste toeristische trekpleister ter wereld (6).

4. Er kunnen twee categorieën communautaire acties ten behoeve van het toerisme worden onderscheiden: de specifieke acties waarin de algemene begroting voorziet (directe acties) en de acties die zijdelings verband houden met het toerisme of waarin het toerisme als hulpmiddel fungeert voor de verwezenlijking van andere doeleinden (indirecte acties).

5. De directe acties, waarvan het aandeel in financieel opzicht minder dan 1 % van het geheel bedraagt, worden beheerd door de eenheid Toerisme van DG XXIII (Ondernemingenbeleid, handel, toerisme en sociale economie); de indirecte acties worden beheerd door de DG's waaronder zij ressorteren.

6. De Kamer is in 1994 begonnen met een horizontale controle op het beleid inzake het toerisme en de bevordering ervan. Tijdens de eerste controle ter plaatse bij de Commissie stelde de Kamer vast dat er zich ernstige onregelmatigheden hadden voorgedaan, die tot de schorsing van twee personeelsleden van DG XXIII hadden geleid, en dat de Commissie daaraan geen enkele ruchtbaarheid had gegeven. De Kamer ontdekte dat de geconstateerde onregelmatigheden verband houden met de in haar speciaal verslag over het Europees jaar van het toerisme (uitgebracht in 1992 (7)) gesignaleerde tekortkomingen.

7. Hoewel de door de Kamer uitgevoerde aanvullende analyse van het EJT slechts een deel van de medegefinancierde acties dekt (zie paragraaf 32) en er gerechtelijke procedures aanhangig zijn, heeft de Kamer besloten, nu reeds een speciaal verslag uit te brengen om de huidige stand van de acties op het gebied van het toerisme te helpen verduidelijken, met name door op de gebreken in de beheers- en controlesystemen te wijzen.

8. De inmiddels openbaar gemaakte onregelmatigheden betroffen voornamelijk de directe acties ten behoeve van het toerisme. Daarom, en om gevolg te geven aan de resolutie van het Europees Parlement van 21 april 1994 over de uitvoering van de begroting betreffende het EJT (8), wordt in dit verslag aan deze acties bijzondere aandacht besteed.

COMMUNAUTAIRE ACTIES INZAKE TOERISME EN HET FINANCIËLE BELANG ERVAN

Directe acties

9. Het EJT had ten doel, de integrerende rol van het toerisme bij de totstandkoming van het Europa van de burgers te exploiteren en de aandacht te vestigen op de economische en sociale betekenis van de toeristische sector. In totaal zijn in het kader van het EJT 7,74 Mio ECU uit de communautaire begroting besteed.

10. De acties voor het EJT niet meegerekend, heeft de begrotingsautoriteit voor acties op het gebied van het toerisme (begrotingsonderdeel B2-710) kredieten toegekend die zijn gestegen van 3 Mio ECU in 1989 tot 4,9 Mio ECU in 1992; de kredieten voor de bevordering van het Europese toerisme in derde landen (begrotingsonderdeel B7-830) bedroegen in de periode 1992-1993 1,75 Mio ECU (zie tabel 1).

11. De Raad heeft op 13 juli 1992 (9) op basis van artikel 235 van het Verdrag een actieprogramma vastgesteld ten behoeve van het toerisme dat zou lopen over drie jaar en op 1 januari 1993 van start ging. De begrotingsautoriteit stelde voor dit plan een totaalbedrag van ongeveer 21,7 Mio ECU ter beschikking op begrotingsonderdeel B5-325 (zie tabel 1). De prioriteiten die in de bijlage van het Besluit van de Raad zijn aangegeven hebben gestalte gekregen in studies en proefprojecten, met name inzake plattelands-, cultureel, beroepsopleidings- en milieutoerisme. Bovendien zijn acties gefinancierd om de aantrekkingskracht van "bestemming Europa" te vergroten voor toeristen uit verre landen. Het was de taak van de Commissie om het actieprogramma te coördineren met de diverse communautaire beleidslijnen.

Communautaire activiteiten in verband met het toerisme

12. Dat het toerisme een belangrijke post vormt voor de algemene begroting komt met name tot uiting bij de Structuurfondsen (zie tabel 2) en wel voornamelijk bij het Europees fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO).

13. In de communautaire bestekken (CB's) voor de periode 1989-1993 wordt in het kader van de doelstellingen 1, 2 en 5b expliciet voorzien in financiële steun aan het toerisme, ten bedrage van 2 305,9 Mio ECU. Voor de periode 1994-1999 beloopt de op grond van de doelstellingen 1, 2, 5b en 6 uitgetrokken communautaire bijdrage voor het toerisme 7 284,9 Mio ECU. Bij dit bedrag komen het gedeelte van de toeristische acties van de doelstellingen 3 en 4 van de communautaire initiatieven en van het Cohesiefonds, alsook de indirecte bijdrage van andere programma's of beleidslijnen voor de ontwikkeling van het toerisme, die echter niet nauwkeurig kunnen worden becijferd.

14. Ook de Europese Investeringsbank (EIB) ondersteunt het toerisme. Haar directe financieringen (afzonderlijke leningen en kredieten voor globale leningen) op het gebied van recreatief toerisme hebben in de periode 1990-1994 1 014,2 Mio ECU bedragen.

15. Bovendien zijn voor diverse communautaire activiteiten, met name sociaal beleid, milieu, vervoer, transeuropese netwerken, onderzoek, opleiding en onderwijs, samenwerking en culturele acties budgetten beschikbaar waarin uitdrukkelijk of impliciet de financiering is vastgelegd van projecten die het toerisme beïnvloeden. Daaruit kan het precieze aandeel van de maatregelen op het gebied van het toerisme echter meestal niet worden berekend; er moet een bedrag mee gemoeid zijn van ongeveer 25 Mio ECU per jaar. Op gebieden als vervoer en werkgelegenheid kunnen bepaalde maatregelen de ontwikkeling van het toerisme ingrijpend beïnvloeden, ook al kan deze invloed niet worden gekwantificeerd.

PROBLEMEN, VASTGESTELD IN VERBAND MET DE DIRECTE ACTIES TEN BEHOEVE VAN HET TOERISME

Het speciaal verslag van de Rekenkamer over het Europees jaar van het Toerisme

16. Reeds in 1990 had het Europees Parlement uiting gegeven aan zijn bezorgdheid in verband met eventuele onregelmatigheden bij acties op het gebied van het EJT en de Kamer om een advies dienaangaande verzocht. Op 30 september 1992 legde de Kamer een speciaal verslag (10) voor.

17. Ondanks het gebrek aan doorzichtigheid en bewijsstukken betreffende de in de loop van het EJT verrichte uitgaven, had het onderzoek van de Kamer toen "aanleiding gegeven tot diverse opmerkingen die zowel de wettigheid en regelmatigheid van een aantal uitgaven betroffen als het beheer van de middelen die daarvoor waren toegekend. De opmerkingen naar aanleiding van de controle betroffen, in het bijzonder:

a) de administratieve en organisatorische aspecten,

b) de procedures die werden gevolgd voor het sluiten van overeenkomsten en de uitvoering daarvan, de toekenning van de subsidies en het gebruik daarvan door de begunstigden,

c) de naleving van de voorschriften inzake begroting en comptabiliteit,

d) het financieel beheer van het EJT in zijn geheel" (11).

18. Bovendien had de Kamer de "ontoereikende verificaties door de financieel controleur van zowel de betalingsverplichtingen als de betalingen" geconstateerd (12).

19. In haar antwoord op het speciaal verslag had de Commissie de moeilijkheden ten gevolge van de ondoorzichtigheid en het gebrek aan documentatie niet betwist, maar was zij van mening dat de opmerkingen het oordeel van de Kamer niet rechtvaardigden (13).

De ontwikkelingen sedert het uitgebrachte speciaal verslag

Controle door de Kamer

20. De Kamer heeft sinds oktober 1994 de behandeling door de Commissie van de dossiers betreffende fraude en vermeende onregelmatigheden op het gebied van het toerisme onderzocht, zulks nadat zij met de Commissie de voorwaarden voor de inzage van dit soort dossiers was overeengekomen. Om de lopende onderzoeken niet te hinderen, onthoudt zij zich echter van commentaar op deze dossiers. Wel beschrijft zij zo mogelijk de beheerssystemen die tot de huidige situatie hebben geleid en analyseert zij de versterking van de maatregelen inzake financieel en administratief beheer sinds de voorlegging van haar speciaal verslag over het EJT. Bovendien maakt zij melding van haar nieuwe controlebevindingen voor zover deze de lopende procedures niet belemmeren.

Interne onderzoeken bij de Commissie

21. DG XXIII ontving in juni 1992 een bericht met daarbij een kopie van een brief over een project waarvoor de toewijzingsprocedure nog niet was afgerond. In deze brief werd de aandacht gevestigd op een aantal gegevens die op een onregelmatige situatie zouden kunnen wijzen. Inzake een ander geval verzocht DG XXIII in juni 1993, naar aanleiding van een intern onderzoek, om de assistentie van DG XX (financiële controle) bij een controle ter plaatse. In de tweede helft van 1993 leidden andere gegevens tot een grootschaliger intern onderzoek bij DG XXIII. De eerste resultaten van dit onderzoek werden in december 1993 met het Secretariaat-generaal van de Commissie en met DG IX (Personeelszaken en algemeen beheer) besproken, hetgeen tot gevolg had dat het hoofd van de eenheid Toerisme in maart 1994 in het belang van de dienst werd overgeplaatst en in augustus 1994 werd ontslagen en dat het contract van een tijdelijke functionaris van dezelfde eenheid werd opgezegd. Tegelijkertijd werden tussen mei en juli 1994 de gedetailleerde verslagen over het interne onderzoek bij DG XXIII aan DG IX toegezonden met een kopie naar het Secretariaat-generaal en DG XX.

22. Voorts verrichtte DG XX in 1994 een interne financiële controle bij het gehele DG XXIII en een sectoraal onderzoek naar alle werkzaamheden van de eenheid Toerisme. De resultaten van deze onderzoeken bevestigden dat de door de Kamer bij haar controle van het EJT in 1991 en 1992 vastgestelde problemen niet waren opgelost.

Onderzoek in de Lid-Staten

23. Pas in juli 1994 werd het onderzoek in handen gegeven van de Eenheid voor Coördinatie van de fraudebestrijding van de Commissie (UCLAF). Gezien de aard van de veronderstelde onregelmatigheden (fraude, corruptie) leidde UCLAF zijn werkzaamheden onmiddellijk in de richting van een gerechtelijk vooronderzoek. UCLAF nam deel aan een aantal van de controleopdrachten die DG XX naar aanleiding van het sectoraal onderzoek van DG XXIII in de Lid-Staten uitvoerde. De eenheid koos voorts voor een benadering die alle problemen op het gebied van het toerisme moest dekken.

24. Op basis van de informatie waarover UCLAF beschikte, wendde de Commissie zich in december 1994, overeenkomstig artikel 209 A van het Verdrag, tot twee Lid-Staten om in voorkomend geval een gerechtelijk onderzoek (België) en een vooronderzoek te openen (Frankrijk). In februari 1995 diende de heer Mc Millan Scott, lid van het Europees Parlement, bij de Belgische gerechtelijke instanties een klacht in. In maart 1995 werd een derde Lid-Staat (Griekenland) verzocht, een vooronderzoek te openen.

25. De Belgische gerechtelijke instanties verzochten de Commissie in februari en maart 1995, de onschendbaarheid van drie personeelsleden van de instelling op te heffen, zeven personeelsleden die belast waren geweest met werkzaamheden op het gebied van het toerisme van hun aan het beroepsgeheim verbonden zwijgplicht te ontslaan en vrije toegang te verlenen tot alle lokalen die ten behoeve van het onderzoek en de opstelling van alle voor het onderzoek nuttige bewijsstukken moesten kunnen worden betreden. De Commissie heeft onverwijld de onschendbaarheid van de personeelsleden en de gebouwen, alsmede de zwijgplicht opgeheven.

26. De Belgische gerechtelijke instanties voerden in maart/april 1995 huiszoekingen uit en namen verhoren af in de kantoren van DG XXIII. Voorts nam UCLAF in april 1995, samen met DG IX, maatregelen opdat een ieder wiens werkzaamheden bij het team verband hielden met deze aangelegenheid toestemming van het tot aanstelling bevoegd gezag kreeg om als getuige op te treden. Een eerste verhoor had plaats in mei 1995. Op basis van een aanvraag uit juli 1995 kregen de gerechtelijke instanties in augustus van dat jaar inzage in de toerismedossiers van DG XX. Voorts zorgde UCLAF ervoor dat naderhand alsnog documenten werden overgelegd. In november 1995 verzocht het gerecht officieel om de opheffing van de zwijgplicht van de personen die op de onderzochte gebieden werkzaam waren geweest, om dezen als getuigen te verhoren. De Commissie heeft dit verzoek terstond ingewilligd en de betrokken personeelsleden en gewezen personeelsleden op de hoogte gesteld van het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag. In januari 1996 werden drie personen aangehouden. Zij zijn naderhand op borgtocht vrijgelaten.

27. In mei 1995 heeft de Commissie met spoed de verzoeken ingewilligd van de Franse en Griekse autoriteiten om terbeschikkingstelling van documenten. Griekenland trof de nodige voorbereidselen voor een eventuele rechtszaak. UCLAF vergewiste er zich ter plaatse van dat de bevoegde instanties over alle met het onderwerp verband houdende gegevens beschikten. In Frankrijk werden eind 1995 en begin 1996 verscheidene personen aangehouden.

Terugvorderingen

28. Tijdens haar controles in 1993 en 1994, die betrekking hadden op acties na het EJT, trof DG XX 43 gevallen aan waarin terugvorderingen noodzakelijk waren. Voor 31 van de betrokken dossiers, waarmee een terugvorderbaar bedrag van naar schatting 324 000 ECU is gemoeid, heeft DG XXIII nog geen terugvorderingsopdrachten gegeven. Van de twaalf brieven waarin terugbetaling van een totaalbedrag van 1 105 588 ECU aan steun wordt gevorderd zijn er elf pas vanaf juli 1995 verzonden. Redenen voor de terugvordering waren de niet-subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven en, soms, de slechte kwaliteit van het uitgevoerde werk of van de ingediende verslagen. In de gevallen waarin de definitieve betaling reeds was verricht, had de slechte kwaliteit van de prestaties echter uiterlijk bij de afsluiting van de dossiers moeten zijn opgemerkt. Bovendien komt in een lijst van de debiteuren van de schuldvorderingen, die UCLAF had opgesteld aan de hand van gegevens van DG XXIII en die in januari 1996 werd voorgelegd aan de Secretaris-generaal van de Commissie, aan de directeuren-generaal van DG IX, XX en van de Juridische dienst, alsmede aan de Kamer, een geval voor waarin voor een bedrag van 41 067 ECU in feite geen opdracht tot terugvordering is gegeven.

Samenwerking van de Kamer met de bevoegde diensten

29. Sinds in september 1994 de problemen zijn geconstateerd, werkt de Kamer nauw samen met UCLAF en DG XX. Bovendien heeft de Kamer gunstig geantwoord op een verzoek van de Belgische gerechtelijke instanties van maart 1995 om juridische samenwerking. Bijgevolg hebben de in het kader van het lopende onderzoek officieel gedagvaarde ambtenaren van de Kamer voor de rechtbank getuigenverklaringen afgelegd. Evenzo zijn de documenten waarop de Kamer de hand heeft kunnen leggen tijdens haar controles op het gebied dat voor het onderzoek van belang is en de verslagen die zij naar aanleiding van deze controles heeft kunnen opstellen, ter beschikking van de bevoegde instanties gesteld.

Aanvullende controles door de Kamer in verband met het Europees jaar van het Toerisme

Achtergrond

30. Ingevolge de resolutie van het Europees Parlement van 21 april 1994 over de uitvoering (14) van de begroting betreffende het EJT heeft de Kamer aanvullende controles uitgevoerd om de volgende redenen:

- de dienst Financiële controle had geen onderzoek naar het EJT verricht. De dienst had echter wel de in paragraaf 22 vermelde controles met betrekking tot DG XXIII in het algemeen en de eenheid Toerisme in het bijzonder uitgevoerd;

- tijdens haar controles ten kantore van DG XXIII had DG XX dezelfde ernstige problemen vastgesteld als de Kamer tijdens haar eerste controle (zie de paragrafen 17 en 18);

- door toepassing van hun eigen onderzoeksmethodes en na controles ter plaatse bij de ontvangers van de steun hadden de diensten van de Commissie onregelmatigheden van frauduleuze aard kunnen vaststellen.

31. De Commissie was ermee belast, in overleg met een organisatiecomité bestaande uit hoogstens twee vertegenwoordigers per Lid-Staat en voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie, het EJT ten uitvoer te leggen. De Lid-Staten werden verzocht, projecten voor te stellen, de uitvoering ervan te controleren en de Commissie de aanvragen om betaling toe te zenden. Hoewel Besluit 89/46/EEG van de Raad (15) niet in nationale comités voor de organisatie van het EJT voorzag, heeft de Commissie het belang van de nationale comités altijd beklemtoond en de oprichting ervan als onontbeerlijk beschouwd voor het welslagen van het EJT. Bijgevolg is in alle Lid-Staten een nationaal comité opgericht, bestaande uit de belangrijkste openbare en particuliere partners op het gebied van het toerisme.

32. De controles van de Kamer in verband met de voorbereiding van het speciaal verslag over het EJT waren toegespitst op het beheer door de Commissie en de volledig uit de algemene begroting gefinancierde acties. Voor haar aanvullende werkzaamheden controleerde de Kamer ter plaatse projecten waaraan de Gemeenschap een financiële bijdrage heeft geleverd, te beginnen met Frankrijk, de Lid-Staat die het leeuwendeel (ongeveer 25 % van het uitgetrokken budget van 2,5 Mio ECU) voor zijn rekening had genomen.

Resultaten van de aanvullende controles door de Kamer

De tenuitvoerlegging van de medegefinancierde projecten in Frankrijk

33. In juli 1989 werd bij een besluit van de bevoegde minister het nationaal comité opgericht dat ermee belast was het EJT in Frankrijk te organiseren, dit wil zeggen de verrichtingen en programma's die door de overheden- en particuliere lichamen zouden worden geleid te ontwerpen, voor te selecteren en te coördineren. Het nationaal comité heeft geen procedurele voorschriften ter verduidelijking van zijn wijze van functioneren opgesteld.

34. In april 1990 werd een vereniging zonder winstoogmerk opgericht, de Vereniging voor de promotie van het Europees jaar van het Toerisme (APAET), die volgens haar statuten ten doel had, de in het kader van het EJT georganiseerde evenementen te promoten. Te dien einde ontving en beheerde zij voor rekening en onder toezicht van het nationaal comité de communautaire en de uit andere bronnen afkomstige middelen, hetgeen strookte met de statuten van de APAET maar waarvoor een officieel besluit van de bevoegde instanties ontbrak. Voorts werden de door het Ministerie van Financiën uitgevaardigde voorschriften voor door de overheid gefinancierde verenigingen niet nageleefd. Voor de werking van de APAET en dus ook voor de subsidies die aan de vereniging werden overgemaakt, golden niet de nationale begrotingsprocedures en de overeenkomstige controleprocedures.

35. Bovendien waren de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het Ministerie van Toerisme, het nationaal comité en de APAET onvoldoende afgebakend. Dit gebrek werd noch op Frans noch op communautair niveau verholpen en bleef gedurende de hele tenuitvoerlegging van het EJT bestaan.

36. In Besluit 89/46/EEG van de Raad werd bepaald dat "alle bewijzen van de werkelijke kosten" van de in het kader van het EJT gesteunde acties aan de Commissie moesten worden overgelegd. Ondanks deze bepaling en de contractuele verplichting om de bewijsstukken gedurende ten minste vijf jaar te bewaren, kunnen de gedeclareerde uitgaven/ontvangsten niet in de boekhoudingen en de bij de bevoegde diensten (het Ministerie van Toerisme, het nationaal comité en de APAET) voorhanden zijnde dossiers worden nagetrokken. Voorts heeft de APAET de Commissie niet in kennis gesteld van de verdwijning van alle het EJT betreffende facturen en boekhoudbescheiden. Volgens een brief van de vereniging aan het Ministerie van Toerisme zou een aangifte van verlies of diefstal door de politie zijn afgewezen, bij gebrek aan bewijzen en omdat er geen sprake was van inbraak.

37. De steunaanvragen vormen een wezenlijk bestanddeel van de tussen de Commissie en de begunstigden gesloten contracten. Ondanks de onnauwkeurigheid van de steunaanvragen heeft DG XXIII de Franse begunstigden om generlei nadere toelichting verzocht. Bijgevolg kan zeer moeilijk worden uitgemaakt welke uitgaven subsidiabel waren. Bovendien zijn de in de contracten genoemde begunstigden niet altijd de werkelijke ontvangers van de middelen. In geen enkel onderzocht contract wordt duidelijk aangegeven wie de contractant is; DG XXIII heeft dus steun verleend aan organisaties waarmee geen contractuele banden bestonden. In één geval kon van de Gemeenschap extra steun (50 000 ECU) worden verkregen door als initiatiefnemer een internationale organisatie op te geven die niet rechtstreeks bij het project betrokken was. Ten slotte heeft DG XXIII handtekeningen aanvaard zonder na te gaan of de ondertekenaars tekenbevoegdheid hadden.

38. Brieven zijn ondertekend en naar de Franse bevoegde diensten gezonden door functionarissen van DG XXIII die daartoe niet gemachtigd waren. Soms verzonden verschillende functionarissen die tot verschillende rangen behoorden achtereenvolgens brieven met dezelfde informatie. In bijna alle gecontroleerde gevallen werden de steunaanvragers op de hoogte gesteld van de goedkeuring van de steun voordat de financieel controleur zijn visum had verleend.

39. In het formulier voor de toekenning van financiële steun werd om toezending van een gewaarmerkt rekeningafschrift of een financiële staat, gestaafd met voor eensluidend verklaarde bewijsstukken verzocht. De Commissie heeft er echter uitsluitend in de rappels - bij niet-naleving van de contractuele termijnen - op aangedrongen dat haar de lijst van facturen of kopieën van facturen werd toegezonden. Maar zelfs in die gevallen werden de betalingsopdrachten gegeven na eenvoudige overlegging van een financiële balans. De termijnen voor de overlegging van het eindverslag en de financiële balans werden nooit in acht genomen. Er is nooit een analyse verricht van de uitvoeringsverslagen en de financiële balansen, noch enige controle ter plaatse, en zelfs klaarblijkelijke tekortkomingen bleven onopgemerkt. Bij gebrek aan bewijsstukken of omdat de overgelegde documenten niet-subsidiabele uitgaven betroffen, was het in geen enkel geval mogelijk, de gedeclareerde uitgaven na te trekken.

40. De Commissie heeft de vorm van de uitvoeringsverslagen en financiële balansen die haar moeten worden overgelegd niet gepreciseerd. De door de diverse organisaties ingediende balansen en verslagen waren op één na onvolledig of onjuist. Voor één actie zijn dezelfde uitgaven tweemaal betaald, enerzijds rechtstreeks door de Commissie (4 000 ECU) en anderzijds via de APAET (30 000 FF, zijnde 4 567 ECU) (16). Voorts hebben twee verschillende organisaties met hetzelfde postadres bij de Commissie en bij de APAET voor twee verschillende acties dezelfde facturen ingediend, voor een totaalbedrag van 167 034,52 FF (zijnde 25 427 ECU).

41. Een tijdelijk functionaris van de Commissie oefende, vóór en tijdens de periode waarin hij een ambt bij de eenheid Toerisme van DG XXIII bekleedde, de functie van permanent secretaris van een nationale vereniging op het gebied van het toerisme uit en was tegelijk lid van een werkgroep van het nationaal comité. Dezelfde nationale vereniging ontving communautaire steun in het kader van het EJT en later in dat van andere directe acties. Noch op Frans noch op communautair niveau werd deze belangenverstrengeling echter opgemerkt en er is geen enkele poging ondernomen om duidelijkheid in de situatie te brengen.

Terugvorderingsprocedures in het kader van het EJT

42. In haar antwoord op het speciaal verslag van de Kamer over het EJT maakte de Commissie melding van 17 contracten in verband waarmee in totaal 146 412 ECU konden worden teruggevorderd; voor 73 % is dat ook geschied.

43. Met betrekking tot het contract waarmee het grootste bedrag van deze lijst was gemoeid (57 419 ECU, zijnde 39 % van het totaal) heeft DG XXIII geen terugvorderingsopdracht afgegeven. In feite had de betrokken Lid-Staat (Italië) dit bedrag in februari 1992 op eigen initiatief terugbetaald. DG XXIII heeft echter niet om een document ter staving van dit bedrag verzocht en het ook niet geregulariseerd. Bijgevolg werd het geboekt bij de diverse ontvangsten van de begroting 1994.

44. Van de 16 terugvorderingsopdrachten die DG XXIII wel heeft afgegeven, zijn er drie onjuist. In één geval was het bedrag van de terugvorderingsopdracht hoger dan de in werkelijkheid betaalde steun (verschil: 3 000 ECU). In beide andere gevallen waren de teruggevorderde bedragen te laag omdat was uitgegaan van een verkeerd steuntarief (verschil 3 755 ECU).

45. In drie andere gevallen zijn de terugvorderingsopdrachten, ten bedrage van in totaal 21 362 ECU (24 % van de verlangde terugvorderingen) ingetrokken omdat de contractanten aanvullende documenten hadden verzonden. Deze waren echter niet van een kwaliteit die de stopzetting van de terugvorderingsprocedure rechtvaardigde.

46. Zes contractanten (waaronder één aan wie vijf opdrachten gegund waren) hebben de ten onrechte ontvangen steun, voor een totaalbedrag van 55 863 ECU (63 % van de verlangde terugvorderingen), daadwerkelijk terugbetaald. Drie terugvorderingsopdrachten, voor een totaalbedrag van 8 857 ECU (10 % van de verlangde terugvorderingen) staan nog open omdat de contractanten naar een onbekend adres zijn verhuisd of niet meer bestaan.

Mededeling aan de Commissie van de geconstateerde problemen

47. De Kamer heeft alle details aangaande de voornoemde problemen aan de Commissie meegedeeld zodat deze ze, wanneer er een procedure in gang wordt gezet, bij de zaak kan inzetten en de niet-subsidiabele bedragen kan terugvorderen. De Commissie werd eveneens verzocht, alle medegefinancierde acties in verband met het EJT in detail te onderzoeken.

48. Bovendien werd de ordonnateur verzocht, elke begunstigde afzonderlijk mede te delen dat de gebruikelijke termijn voor de bewaring van de bewijsstukken en de voor de controle van de gesubsidieerde acties nuttige documenten was verlengd. DG XXIII willigde dit verzoek in; met name bij gebrek aan volledige dossiers kon het echter niet garanderen dat de lijst van geadresseerden precies overeenstemde met de groep begunstigden.

Controles van de Kamer betreffende het actieprogramma ten behoeve van het toerisme

Inleiding

49. Nadat deze problemen waren geconstateerd, deelde de Commissie het Parlement in januari 1995 mee dat zij reeds begin 1994 de procedures voor selectie, toezicht en evaluatie van de projecten had verbeterd. Tegelijkertijd met de vervulling van de vacature van hoofd van de eenheid Toerisme in juni 1994, werd beslist een adjunct-hoofd van de eenheid te benoemen om de structuur van de dienst te versterken. Voorts werd binnen DG XXIII een centrale eenheid opgericht die belast werd met het beheer van de financiële en budgettaire aangelegenheden.

50. De Kamer verrichtte eind 1995 een grondige controle op de directe acties, die in het kader van het actieprogramma beheerd en door de begrotingsonderdelen B5-325 en B7-830 gedekt worden (zie tabel 1).

Geconstateerde algemene problemen

51. Tijdens de aanvangsfase van de tenuitvoerlegging van het actieprogramma (1993-1994) had de Commissie de vaststelling van de selectieprocedures, de financieringswijzen en de standaardclausules nog niet afgerond. Vervolgens heeft zij het beheer van de projecten verbeterd. Met name het gebruik van het instrument van de "subsidies ad hoc", dat goeddeels aan de interne controle van de Commissie ontsnapt en dus een sector met grote risico's vormt, is in de jaren 1994/1995 aanzienlijk verminderd. Niettemin zijn sommige van de in het speciaal verslag over het EJT en later door DG XX aan de orde gestelde problemen niet opgelost.

52. Wegens aanhoudend personeelsgebrek en een aanzienlijke roulatie in de eenheid Toerisme worden belangrijke dossiers door tijdelijk en extern personeel beheerd.

53. DG XX en UCLAF konden een groot deel van de onregelmatigheden pas na de controles ter plaatse constateren. Van zijn kant verrichtte DG XXIII, ondanks de aanwijzingen waarover het beschikte, te weinig controles bij de begunstigden.

54. DG XXIII schat dat de in 1993 gesloten "problematische" contracten meer dan 40 % van het voor dat jaar beschikbare budget voor toerisme vertegenwoordigen en dat verscheidene van deze contracten slechts via regelingen ad hoc konden worden "gered". Bovendien zijn de onderzoeksdossiers vaak onvolledig. De besluiten tot toekenning van de steun voor enkele in 1994 en 1995 ondertekende contracten bevatten te weinig details, zodat er niet uit opgemaakt kan worden wat precies de doelstelling van het contract en de subsidiabele uitgaven zijn.

55. Wegens de gebreken in het beheersysteem van DG XXIII kon de ordonnateur, na voorlegging van onjuiste of slecht gedocumenteerde voorstellen tot aangaan van betalingsverplichtingen, juridische verplichtingen aangaan voordat de financieel controleur zijn visum had gegeven. In één geval werden voor dezelfde verrichting twee visa verleend, waarvan één achteraf. In een ander geval werd de juridische verplichting aangegaan voordat de financieel controleur zijn visum had verleend. Hij was wel bereid, dit visum achteraf te verlenen, aanvoerend dat de voorstellen niet in eigenlijke zin pas achteraf waren ingediend, een standpunt dat niet te verenigen valt met het beginsel dat het visum vooraf moet worden verleend.

56. De uitvoeringsverslagen en de financiële balansen worden vaak te laat ingezonden. DG XXIII heeft slechts bij wijze van uitzondering aanhangsels opgesteld ter verlenging van de contracten. In de meeste gevallen verzoekt DG XXIII niet om stukken die de subsidiabiliteit van uitgaven afdoende staven. De documenten die het toegezonden krijgt worden soms oppervlakkig onderzocht en sommige besluiten over de subsidiabele uitgaven zijn onjuist of berusten op niet na te trekken gegevens.

Problemen in verband met de procedure voor de selectie van de projecten

57. De procedure voor de selectie van de projecten in het kader van het actieprogramma, namelijk de in mei 1994 bekendgemaakte aanbesteding en oproep tot het indienen van voorstellen (17), is niet doorzichtig en veroorzaakte vooral bij de registratie van de inschrijvingen technische problemen. Bovendien werden bij de voorselectie aan een aantal coördinatoren van reeds uitgekozen inschrijvingen verzoeken gericht om nadere toelichting bij het werkplan, een tijdschema en een meer nauwkeurige begroting, waarin ook de begunstigden worden vermeld. Deze voor de evaluatie van een inschrijving onontbeerlijke elementen hadden er reeds vanaf het begin in moeten zijn opgenomen, zoals bepaald in de voorschriften betreffende de aanbesteding en oproep tot het indienen van voorstellen. In 1995 was de selectieprocedure verbeterd, maar in de praktijk viel nog steeds geen samenhang te constateren. DG XXIII verzocht bepaalde inschrijvers opnieuw om aanvullende informatie, terwijl andere inschrijvingen zonder te zijn onderzocht werden verworpen wegens onvolledigheid, zoals blijkt uit de notulen van de opening van de inschrijving.

58. In de algemene selectiecriteria die zijn opgenomen in de "aanbestedingen en oproepen tot het indienen van voorstellen" 1994 en 1995 voor het actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van het toerisme wordt niet uitdrukkelijk bepaald dat projecten moeten worden afgewezen wanneer zij onvoldoende zijn toegelicht, hetgeen, inzake aanbestedingen, in strijd is met de bepalingen van artikel 104 van de verordening houdende uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement (18).

Problemen in verband met de evaluatie

59. De twee jaarverslagen die de Commissie heeft voorgelegd aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de communautaire acties die van invloed zijn op het toerisme (19) (20), zijn uitgebracht met een vertraging van respectievelijk 10 en 19 maanden ten opzichte van de termijn gesteld in artikel 5 van Besluit 92/421/EEG van de Raad van 13 juli 1992 betreffende het actieprogramma. Het derde jaarverslag, dat in juli 1995 had moeten worden uitgebracht, is door de Commissie nog steeds niet vastgesteld.

60. Het eerste verslag, van 6 april 1994, is niet conform het besluit van de Raad, aangezien het geen evaluatie bevat van de activiteiten van de Gemeenschap die van invloed zijn op het toerisme. Deze activiteiten worden er slechts in beschreven. De Commissie geeft zelf aan dat "de evaluatie van de activiteiten vooral beschrijvend" is (21). In het tweede verslag, van 5 februari 1996, wordt volgens de Commissie "getracht te beoordelen" welke invloed de indirecte acties op het toerisme hebben (22). Wat de directe acties betreft, bevat ook dit verslag niet meer dan een beschrijving.

61. Voor de opstelling van het in artikel 6 van Besluit 92/421/EEG van de Raad voorgeschreven evaluatieverslag over het actieprogramma op het gebied van het toerisme, heeft DG XXIII in november 1994 een uitnodiging tot inschrijving gelanceerd. De raadgevende commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM) bracht in januari 1995 een ongunstig advies uit over de gunning van deze studie omdat de procedure niet in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend was gemaakt, de termijn voor de inschrijvingen te kort was, de selectiecriteria en de gunningscriteria door elkaar heen liepen en omdat zij het niet eens was met het puntensysteem voor de selectiecriteria. Om zich aan de termijn van 30 juni 1995 te kunnen houden, diende DG XXIII een voor dezelfde uitnodiging tot inschrijving ontvangen tweede voorstel in, waarover de CCAM eveneens een ongunstig advies uitbracht. De belangrijkste redenen waarmee dit advies was omkleed waren dat er geen noemenswaardig verschil was met het voorgaande voorstel en dat de urgentie onvoldoende was aangetoond. Ten slotte werd in juli 1995 een nieuwe uitnodiging tot inschrijving bekendgemaakt, die in oktober 1995 op een gunstig advies van de CCAM uitliep. De opdrachtnemer diende zijn eindverslag conform de contractuele termijn in februari 1996 in, zijnde acht maanden na de uiterste datum voor voorlegging van het verslag van de Commissie aan de Raad. De Kamer heeft er pas kennis van kunnen nemen toen het verslag werd gepubliceerd (23).

62. Het evaluatieverslag is gebaseerd op onderzoek van de resultaten van de eerste twee jaren van het programma (1993-1994), waarvoor 55 % van alle betalingsverplichtingen zijn aangegaan. Vooral de doeltreffendheid van de in het kader van dit programma uitgevoerde acties komt aan de orde. De mechanismen van veronderstelde fraudes en onregelmatigheden worden er niet in geanalyseerd, maar het effect van deze mechanismen op de algehele tenuitvoerlegging van het programma wordt er wel in besproken. Hoewel de doelstellingen van de evaluatie niet dezelfde zijn als die van externe controle, stemmen de bevindingen van het evaluatieverslag grotendeels overeen met de opmerkingen van de Kamer, ook al zijn deze laatste soms kritischer.

Problemen in verband met de promotie-acties in derde landen

63. Het Europees Parlement heeft de Commissie herhaaldelijk verzocht, in derde landen een campagne op te zetten ter bevordering van het toerisme naar Europa (24). Voorts bevatte het actieprogramma op het gebied van het toerisme een soortgelijke doelstelling. De algemene begroting bevat sinds 1992 een specifiek onderdeel voor de financiering van dit soort promotie-acties (onderdeel B7-830 - zie tabel 1) en ook uit begrotingspost B5-325 inzake het toerisme kunnen eventueel promotie-acties worden gefinancierd.

64. Het door DG XXIII gegunde contract voor het voeren van de campagne 1994 werd pas in oktober 1994 gesloten, ofschoon de opdrachtnemer, na het ontwerp van contract te hebben ondertekend, al in februari 1994 met zijn werkzaamheden was begonnen. De eerste twee betalingen, ten bedrage van in totaal 500 000 ECU, werden in 1994 uit onderdeel B7-830 verricht. De derde betaling en de laatste betaling (totaalbedrag 498 056 ECU) werden in 1995 uit onderdeel B5-325 verricht. De tussenliggende betalingen werden verricht zonder dat de contractant een gedetailleerde onkostenstaat had overgelegd; de eindbetaling werd verricht zonder dat de juistheid van de onkostenstaat door een extern controleur was gecertificeerd, zoals nochtans contractueel was voorgeschreven.

65. Het "Werkprogramma toerisme" van DG XXIII voor 1995 voorzag eveneens in een campagne in derde landen ter bevordering van het toerisme naar Europa. Met het oog op de financiering van de geplande actie stelde DG XXIII in augustus 1995 voor dat een bedrag van 1,9 Mio ECU van onderdeel B5-325 werd overgeschreven naar onderdeel B7-830 - een p.m.-post. DG XIX gaf aan dit voorstel geen gunstig gevolg, onder aanvoering van het argument dat deze post in 1996 niet meer operationeel zou zijn en dat onderafdeling B7 bestemd is voor acties die derde landen ten goede komen. De twee promotie-acties die voordien waren uitgevoerd waren nochtans, ten minste gedeeltelijk, uit onderdeel B7-830 gefinancierd.

66. In oktober 1995 schreef DG XXIII 1,9 Mio ECU uit onderdeel B5-325 over naar begrotingspost B5-320 (Stimulerende maatregelen ten gunste van het bedrijfsleven - midden- en kleinbedrijf) met als argument dat de in het kader van het actieprogramma voor promotiecampagnes in derde landen uitgetrokken kredieten niet konden worden besteed. Bijgevolg werden 21 % van de op de begroting 1995 voor directe acties in verband met het toerisme uitgetrokken middelen aan andere doelstellingen besteed.

Problemen in verband met de contracten

67. Hoewel het bij de selectieprocedure van 1993 in het kader van het beheer van de Europese Prijs "Toerisme en Milieu" aan doorzichtigheid ontbrak en de door de opdrachtnemer voorgelegde financiële gegevens en resultaten als onvoldoende werden beschouwd, verzocht DG XXIII dezelfde contractant, met name op grond van de toelating van vijf nieuwe landen die tot de Europese Economische Ruimte behoorden, een gewijzigde begroting in te dienen. De opdrachtnemer heeft op deze nieuwe basis voortgewerkt, hoewel het contract op 31 december 1994 was afgelopen. In augustus 1995 ondertekende de Commissie een nieuw contract waarin de opdrachtnemer de van januari tot augustus 1995 verrichte werkzaamheden kon opnemen. In januari 1996 vernam DG XXIII dat de contractant sinds september 1994 failliet was. Voor de bijkomende kosten, ten bedrage van 146 450 ECU, bestaat er een tegenstrijdigheid tussen de door de financieel controleur geviseerde betalingsverplichting die, terecht, op begrotingspost B5-325 is aangewezen, en de effectieve boekhoudkundige aanwijzing op onderdeel B5-320 (Stimulerende maatregelen ten gunste van het bedrijfsleven - midden- en kleinbedrijf), een fout die in principe in het boekhoudsysteem van de Commissie niet kan voorkomen.

68. In de bijlage van het contract voor het ontwerp van een Europees register van de toeristische sector wordt bepaald dat het einddocument als door de Commissie aanvaard wordt beschouwd, tenzij zij binnen één maand na ontvangst ervan de opdrachtnemers duidelijk in kennis heeft gesteld van haar opmerkingen. Ondanks heftige bezwaren van de toeristische organisaties en tal van fouten in het uiteindelijk aan de Commissie voorgelegde ontwerp van de gids, stelde DG XXIII de opdrachtnemer pas drie maanden na ontvangst in kennis van de onaanvaardbare kwaliteit ervan. In aansluiting op een brief van de opdrachtnemer luidens welke het document als door de Commissie aanvaard diende te worden beschouwd daar zij niet binnen één maand na ontvangst ervan had gereageerd, knoopte DG XXIII onderhandelingen aan om een deugdelijk document te verkrijgen op basis waarvan de verplichtingen betaalbaar konden worden gesteld. In augustus 1995, acht maanden na afloop van het oorspronkelijke contract, ondertekenden beide partijen een aanhangsel. Na ontvangst van het einddocument werd de definitieve betaling verricht, hoewel de contractueel voorgeschreven onkostenstaat ontbrak. De ingediende afrekening was op ramingen gebaseerd en bevatte, voor meer dan 50 % van het totaalbedrag van 64 300 ECU, uitgaven die niet voor subsidies in aanmerking kwamen.

HET TOERISME EN DE ANDERE COMMUNAUTAIRE BELEIDSTERREINEN

De coördinatie tussen de verschillende diensten van de Commissie

Achtergrond

69. Doordat de acties die van invloed zijn op het toerisme bij verschillende DG's zijn ondergebracht, is goede coördinatie onontbeerlijk. De Commissie had reeds in 1981 besloten, een interne werkgroep (25) op te richten voor de coördinatie van de aangelegenheden op het gebied van het toerisme. Bij specifieke dossiers worden daarnaast de gewone procedures voor raadpleging gehanteerd om de instemming van de onderscheiden betrokken diensten te verkrijgen.

70. Ter voorbereiding van het actieprogramma op het gebied van het toerisme gelastte de Commissie DG XXIII in maart 1991 (26), zorg te dragen voor verduidelijking, coördinatie en rationalisatie van de door de Gemeenschap ondernomen acties op het gebied van het toerisme. Deze verplichting werd opgenomen in artikel 3 van het besluit van de Raad betreffende het actieprogramma.

Raadpleging tussen de diensten onderling

71. De documentatie van DG XXIII biedt geen volledig overzicht van de raadpleging tussen de diensten onderling vóór begin 1994. Deze raadpleging vond eerder plaats op initiatief van de betrokken functionarissen zelf dan door toepassing van gesystematiseerde procedures.

72. De eenheid Toerisme begon pas systematisch op de raadpleging over de communautaire bestekken (CB's), operationele programma's (OP's) of communautaire initiatieven (CI's) te reageren naar aanleiding van een nota van mei 1994 van een andere eenheid, die onder meer belast was met de antwoorden van DG XXIII in het kader van de beraadslagingen over de Structuurfondsen. Voorts werd in juni 1994 binnen de eenheid Toerisme een coördinatie-groep opgericht en werden vertegenwoordigers van deze eenheid tot lid van de toezichtcomités voor de OP's Toerisme van de verschillende Lid-Staten benoemd.

73. Ondanks deze verbeteringen is de coördinatie nog steeds ontoereikend. Zo begon DG VII (Vervoer) in maart 1994 de betrokken sectoren te raadplegen over de kwestie van de verdeling van de kosten van de gecomputeriseerde reserveringssystemen. Hoewel DG XXIII herhaaldelijk het belang van het onderwerp benadrukt had, werd zij pas na een uitdrukkelijk verzoek, in december 1994, over de resultaten van deze raadpleging geïnformeerd. DG VII raadpleegde DG XXIII ook niet over de voorbereiding van een communicatieproject van de Commissie betreffende de opstoppingen in het luchtverkeer, dat ook zeer belangrijk was voor de toeristische activiteit. DG VII heeft, in juni 1995, slechts het definitieve document ter goedkeuring aan DG XXIII voorgelegd.

Het EFRO en het toerisme

Rol van het toerisme in de regionale ontwikkeling

74. De betekenis van het toerisme voor de ontwikkeling van een regio vloeit onder meer voort uit het vermogen ervan om banen te scheppen, de bijdrage ervan tot de diversificatie van de regionale economische activiteiten en uit de indirecte invloed van de toeristische bestedingen. Hieromtrent heeft de Commissie in haar verslag over de communautaire acties die van invloed zijn op het toerisme en het regionaal beleid verklaard: "Het is noodzakelijk gebleken een specifiek rapport over het gebied toerisme op te stellen voor het meten van niet alleen de positieve effecten van de verwezenlijking van met name een omvangrijke infrastructuur maar ook van de problemen die zich daarbij hebben voorgedaan" (27). Een dergelijk rapport is tot dusver echter niet ingediend.

Financiering van de projecten op het gebied van het toerisme

75. In de CB's en de enige programmeringsdocumenten (DOCUP's) wordt de gezamenlijke inzet van de Lid-Staten en de Gemeenschap voor de prioritaire zwaartepunten op het gebied van ontwikkeling vastgelegd, met inbegrip van die inzake het toerisme. Voor bijna alle betrokken regio's is in een onderdeel toeristische ontwikkeling voorzien. Bijgevolg zijn de OP's gedeeltelijk - of soms zelfs geheel - op het toerisme gericht.

76. Voor de CB's met betrekking tot de periode 1989-1993 is voorzien in een rechtstreeks voor het toerisme bedoelde communautaire bijdrage van ongeveer 2 305,9 Mio ECU, zijnde ongeveer 4 % van de communautaire steun. Bijna 86 % van deze steun is afkomstig uit het EFRO, 5 % uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) en 9 % uit het EOGFL-Oriëntatie. Voor de periode 1994-1999 belopen de in de CB's en de DOCUP's geprogrammeerde communautaire bijdragen ten behoeve van het toerisme 7 284,9 Mio ECU, zijnde ongeveer 6 % van de communautaire bijdragen, waarvan 61 % uit het EFRO, 5 % uit het ESF en 34 % uit het EOGFL-Oriëntatie worden gefinancierd. De uitsplitsing van deze bedragen naar doelstelling en land is weergegeven in tabel 2.

77. Ook via de communautaire initiatieven kunnen acties ten behoeve van het toerisme worden gefinancierd. Van de maatregelen in het kader van het communautair initiatief LEADER I (1991- 1994) vertegenwoordigen die welke betrekking hebben op het plattelandstoerisme ongeveer 40 % van de beschikbare steun van 400 Mio ECU. Welke betekenis het toerisme wordt toegemeten in LEADER II (1995-1999), waarvan het budget op 1 400 Mio ECU wordt geraamd, is nog niet definitief bekend, maar er kan van uitgegaan worden dat dit budget niet zal worden ingekort. Bovendien is het communautair initiatief ENVIREG (1990-1993) waarvoor communautaire middelen ten bedrage van in totaal 580 Mio ECU zijn uitgetrokken, grotendeels gebruikt ter financiering van projecten in kuststreken waar het toerisme erg belangrijk is.

Resultaten van de controles van de Kamer

78. In 1995 heeft de Kamer in vier Lid-Staten (Griekenland, Ierland, Italië en het Verenigd Koninkrijk) ter plaatse de OP's gecontroleerd die speciaal bedoeld waren als steun voor de toeristische ontwikkeling. Voorts zijn in andere landen projecten gecontroleerd die deel uitmaakten van de zwaartepunten "toerisme" van andere OP's of communautaire initiatieven.

Opmerkingen over de uitgavendeclaraties

79. De bij de Commissie ingediende uitgavendeclaraties zijn niet altijd betrouwbaar. Voor Italië bevatten ze - met uitzondering van de projecten waarvoor een welbepaald ministerie bevoegd is - stelselmatig voorschotbetalingen van de bemiddelende instanties aan de uiteindelijke begunstigde in plaats van de door deze begunstigde gedane uitgaven. Deze door de Commissie gedoogde praktijk wijkt af van de bepalingen van haar oorspronkelijke besluit tot goedkeuring van het Italiaanse OP inzake toerisme van 14 december 1990, aangezien de gedeclareerde uitgaven overeen moeten stemmen met gedane uitgaven; deze praktijk wijkt zelfs af van de in juni 1991 herziene bepalingen voor de financiële tenuitvoerlegging, krachtens welke de Commissie, bij buitengewone moeilijkheden, in behoorlijk met redenen omklede uitzonderingsgevallen, op verzoek van een Lid-Staat kan aanvaarden dat de uitgaven in de declaraties betrekking hebben op de betalingen aan de eindbegunstigden (28).

80. Bij een project betreffende de restauratie van een paleis bedroegen de werkelijke betalingen van de uiteindelijke begunstigde 1 783 Mio LIT (0,9 Mio ECU). De gedeclareerde uitgaven belopen echter 2 250 Mio LIT (1,14 Mio ECU), die door de bemiddelende instantie aan de uiteindelijke begunstigde werden betaald. De laatste betaling aan de uiteindelijke begunstigde werd verricht in februari 1992 en ongeveer 10 % van diens betalingen werden pas in 1995 verricht. Het gevolg hiervan was dat de begunstigde gedurende meer dan drie jaar over 500 Mio LIT (0,25 Mio ECU) kon beschikken zonder ze aan het project te besteden. Hetzelfde probleem werd geconstateerd bij een project voor de aanleg van een jachthaven waarvoor het gedeclareerde bedrag 3 500 Mio LIT (1,77 Mio ECU), maar het werkelijk door de begunstigde betaalde bedrag slechts 3 230 Mio LIT (1,64 Mio ECU) beliep.

81. Voor een vernieuwingsproject in een toeristische wijk in Ierland betaalde de bemiddelende instantie, ofschoon de nationale bijdrage niet was overgemaakt, de uiteindelijke begunstigde een voorschot van 2 Mio IRL (2,52 Mio ECU) EFRO-steun. Desondanks werd in de bij de Commissie ingediende uitgavendeclaratie een theoretische nationale medefinanciering van 667 000 IRL (0,84 Mio ECU) aangegeven. In dezelfde Lid-Staat wordt in de uitgavendeclaraties van de diverse LEADER-groepen geen uitsplitsing gegeven van de globale subsidie per Structuurfonds en legt het nationaal ministerie voor elke groep een op ramingen gebaseerde onkostenstaat per Fonds over.

82. In het Verenigd Koninkrijk moest een uitgavendeclaratie betreffende het OP inzake toerisme vier maal worden ingediend omdat ze niet strookte met het voorgaande uitvoeringsverslag, en kon de Commissie het voorschot pas een jaar na de eerste aanvraag betalen. Het saldo van de betalingsverplichting voor het jaar voordien kon niet betaalbaar worden gesteld omdat de Lid-Staat het jaarverslag over dat jaar niet had ingediend. Tijdens de controle ter plaatse van de Kamer kon de bevoegde instantie de juistheid van zijn definitieve uitgavendeclaratie niet staven en was het definitieve uitvoeringsverslag nog niet beschikbaar.

Opmerkingen over de specifieke projecten

83. In de besluiten van de Commissie betreffende de OP's wordt altijd een termijn bepaald voor de juridische en financiële verplichtingen. Deze bepalingen worden niet altijd nageleefd. In Ierland, bij voorbeeld, verdeelde de bevoegde instantie één jaar nadat de termijn voor de verplichtingen verstreken was de niet-bestede middelen over projecten die extra kosten met zich hadden meegebracht.

84. In Italië waren er gerechtelijke procedures aanhangig met betrekking tot zes van de zeven projecten die in het kader van het OP inzake toerisme werden gecontroleerd (niet conform de overeenkomst uitgevoerd, milieunormen en voorschriften inzake de bescherming van het historisch en cultureel erfgoed niet nageleefd, onregelmatige onteigeningen en vergunningen), maar waren de communautaire betalingen betreffende de gedane uitgaven, ten bedrage van 26 100 Mio LIT ofwel 14,29 Mio ECU, toch doorgegaan.

85. Noch de bevoegde instantie, noch de Commissie, noch het toezichtcomité werden van de voornoemde procedures in kennis gesteld. De Commissie heeft haar instemming betuigd met de opmerkingen van de Kamer en te kennen gegeven dat zij er een passend gevolg aan zou geven, met name wat de noodzakelijke terugvorderingen betreft.

86. Voorts heeft de reorganisatie van de uitvoeringsbevoegdheden voor het OP Toerisme tot vertragingen bij de uitvoering van het programma en problemen met de coördinatie geleid. Dit had een negatieve invloed op de controlewerkzaamheden.

87. In Ierland schortte de regering, na een beschikking van het hooggerechtshof, de bouwwerkzaamheden aan drie uit het EFRO voor 4 412 250 IRL ofwel 5,56 Mio ECU gesubsidieerde bezoekerscentra in de nationale parken op omdat er geen bouwvergunning voor was. De kosten van voorafgaande werkzaamheden en van maatregelen ter beveiliging van de bouwplaatsen werden als subsidiabel beschouwd. De onkosten voor de opschorting van de werkzaamheden werden daarentegen op een tussenrekening aangewezen. Eén van de projecten voor een bezoekerscentrum is opgegeven en de reeds opgetrokken gebouwen werden afgebroken. De Commissie is verzocht, de voor de stilgelegde werkzaamheden betaalde steun terug te vorderen en een beslissing te nemen over de subsidiabiliteit van de overige uitgaven.

88. Bij een reeks projecten zijn in de haalbaarheidsstudies het aantal bezoekers en de potentiële inkomsten overschat. Deze projecten zijn slechts levensvatbaar indien er extra subsidies aan worden toegekend. Voor de aanleg van een pretpark zijn subsidies verleend (1,867 Mio IRL ofwel 2,35 Mio ECU uit het EFRO en 1,810 Mio IRL ofwel 2,28 Mio ECU aan nationale medefinanciering) tegen het advies van externe beoordelaars in, dat krachtens de toekenningsvoorwaarden vereist was. Gelet op de problemen waarmee dit project te kampen heeft - met name onvoldoende bezoekers en kapitaalschaarste - dreigt de investering verloren te gaan.

89. In Griekenland heeft de nationale organisatie voor het toerisme in het kader van het OP Toerisme werkzaamheden gefinancierd waarmee de schade moest worden hersteld die eerdere, in het kader van andere programma's gefinancierde werkzaamheden hadden aangericht. Zo was met steun uit een Geïntegreerd Middellandse-Zeeprogramma (GMP) een jachthaven aangelegd zonder dat het milieu-effect afdoende was bestudeerd. Nadat door deze haven de kust was gaan afkalven werd besloten om met het OP Toerisme de aanleg van twee golfbrekers te financieren. Deze werden door slechte weersomstandigheden gedeeltelijk vernield, waarna de herstelwerkzaamheden, waarmee 37 000 ECU was gemoeid, eveneens werden gefinancierd uit het OP Toerisme. In het kader van de GMP's werd nog een andere jachthaven aangelegd, zonder de daarvoor benodigde infrastructuur. Naar aanleiding van klachten werd besloten, een parkeerterrein aan te leggen en dit project op te nemen in het OP Toerisme. Na protest van milieubeschermers moest het project worden stopgezet. Het uitstel en de kosten die met de nieuwe plannen waren gemoeid verhoogden de uiteindelijke kostprijs van het project in kwestie met 58 %, tot 172 Mio DR (0,58 Mio ECU).

90. Dezelfde nationale organisatie voor het toerisme bezit een hotelketen. De renovatie van 65 bungalows van een complex van deze keten werd opgenomen in de maatregel "Openbare Investeringen" van het OP Toerisme (527,5 Mio DR ofwel 1,79 Mio ECU). Dit project had slechts kunnen worden gesubsidieerd uit de "Particuliere Investeringen", een actie die speciaal voor investeringen in het hotelwezen is bedoeld. De werkzaamheden die werden uitgevoerd stemmen niet overeen met de technische plannen op basis waarvan de contracten zijn ondertekend en die achteraf zijn gewijzigd. Twee luxueus ingerichte "VIP-bungalows" worden uitsluitend ter beschikking van de staat gesteld. Gezien de geconstateerde feiten zouden de voorwaarden voor de steunverlening moeten worden herzien en de niet-verschuldigde bedragen moeten worden teruggevorderd.

91. In het geval van een andere investering in het hotelwezen heeft de Kamer geen controle kunnen uitvoeren omdat volgens de verklaringen van de projectleider alle documenten waren vernietigd bij een brand, waarvoor echter geen bewijsmateriaal kon worden aangevoerd.

92. In twee Lid-Staten (Italië en Griekenland) vernamen de meeste uitvoerders van projecten waaraan een controlebezoek werd gebracht pas dat het EFRO financieel had bijgedragen aan de subsidies die zij via de nationale steunregeling hadden ontvangen, toen zij de brief ontvingen waarin de controle van de Kamer werd aangekondigd. Bijgevolg konden zij niet garanderen dat zij de communautaire voorschriften hadden nageleefd. Zo werden bijvoorbeeld de borden ter informatie van de bevolking over de communautaire steun niet, of te laat, geplaatst.

CONCLUSIE

93. Op intern vlak heeft de Commissie te laat maatregelen getroffen tegen de veronderstelde onregelmatigheden op het gebied van de directe acties voor het toerisme. Zo had DG XXIII de bevoegde diensten van de Commissie onmiddellijk op de hoogte kunnen stellen van de informatie die het in juni 1992 had ontvangen. Latere controles, door DG XXIII en DG XX, brachten in 1994 ernstige onregelmatigheden aan het licht en leidden tot de bevriezing van de betalingen en tot terugvorderingen. Pas in juli 1994 werd een beroep gedaan op UCLAF. De werkzaamheden van dit team werden onmiddellijk op de voorbereiding van een gerechtelijke procedure gericht en leidden eind 1994/begin 1995 tot onderzoeken in Lid-Staten en eind 1995/begin 1996 tot arrestaties.

94. De Commissie heeft de Kamer niet van de geconstateerde onregelmatigheden op de hoogte gesteld; de Kamer vernam de problemen pas naar aanleiding van een controle ter plaatse. Niettemin heeft zij sinds oktober 1994 de nodige documenten ontvangen om het dossier te volgen.

95. De tekortkomingen en onregelmatigheden die de Kamer reeds in 1992 constateerde waren in 1995 nog steeds niet volledig rechtgetrokken en hebben dus de tenuitvoerlegging van het actieprogramma op het gebied van het toerisme belemmerd. Door in de begroting 1996 op het onderdeel voor de directe acties voor het toerisme een "p.m."-post op te nemen kon de Commissie zich concentreren op de lopende contracten en de nodige maatregelen nemen om de dossiers op regelmatige wijze af te sluiten.

96. In dit verband is het absoluut noodzakelijk dat DG XXIII over alle documenten beschikt aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt welke uitgaven subsidiabel zijn, en dat het zijn analyse zo nodig aanvult met controlebezoeken ter plaatse. Bovendien zou een diepgaand onderzoek moeten worden ingesteld om alle onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.

97. Gezien de bijkomende bevindingen van de Kamer over de in het kader van het EJT medegefinancierde acties wordt de Commissie verzocht de desbetreffende dossiers opnieuw te onderzoeken om ze eventueel te betrekken bij de lopende procedures.

98. Er moet een betrouwbaar systeem worden opgezet voor het beheer van de voor directe acties ten behoeve van het toerisme bestemde kredieten. De Commissie zou dus de procedures voor selectie, toezicht en controle moeten verbeteren. De centrale eenheid van DG XXIII die is belast met het beheer van de financiële en budgettaire zaken zou moeten worden voorzien van de middelen die zij nodig heeft voor het vervullen van haar taken.

99. Het blijkt absoluut noodzakelijk dat wordt gestreefd naar coördinatie van de verschillende activiteiten die van invloed zijn op het toerisme. Dit is met name van belang voor de bijstandsverlening uit de Structuurfondsen, die hierbij wegens de financiële omvang ervan een sleutelfunctie vervult. Voorts zou er een specifieke evaluatie van deze bijstandsverlening moeten worden gemaakt.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 7 november 1996.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Resolutie van het Parlement van 16 december 1983 betreffende een communautair beleid voor het toerisme. PB C 10 van 16 januari 1984, blz. 281.

(2) Resolutie van de Raad van 10 april 1984 betreffende een communautair beleid voor het toerisme. PB C 115 van 30 april 1984, blz. 1.

(3) Besluit 89/46/EEG van de Raad, PB L 17 van 21 januari 1989, blz. 53.

(4) SEC (96) 496 def.

(5) UN-WTO, Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. Het toerisme wordt door de Wereldorganisatie voor het toerisme omschreven als de activiteiten van mensen gedurende hun reis en verblijf buiten hun gewone omgeving, voor een aaneengesloten periode die niet meer dan een jaar bestrijkt, met recreatiedoeleinden, voor zaken of om andere redenen.

(6) World Tourism Organisation, "Tourism in 1994 - Highlights", januari 1995, Madrid.

(7) Speciaal verslag nr. 4/92 van de Europese Rekenkamer over de uitgaven in verband met het Europees jaar van het toerisme

(8) PB C 128 van 9 mei 1994, blz. 340.

(9) Besluit 92/421/EEG van de Raad van 13 juli 1992, PB L 231 van 13 augustus 1992, blz. 26.

(10) Speciaal verslag nr. 4/92 van de Europese Rekenkamer over de uitgaven in verband met het Europees jaar van het Toerisme.

(11) ibidem, paragraaf 3.1.

(12) ibidem, paragraaf 4.6.

(13) ibidem, antwoord op de paragrafen 3.1. en 3.2.

(14) PB C 128 van 9 mei 1994, blz. 340.

(15) PB L 17 van 21 januari 1989, blz. 53.

(16) De omrekeningen in ECU zijn op de wisselkoersen van december 1995 gebaseerd.

(17) PB C 122 van 4 mei 1994, blz. 9.

(18) Verordening (Euratom, EGKS, EG) nr. 3418/93 van de Commissie van 9 december 1993 houdende uitvoeringsvoorschriften betreffende een aantal bepalingen van het Financieel Reglement van 21 december 1977. PB L 315 van 16. 12. 1993.

(19) COM(94)74 def. van 6 april 1994.

(20) COM(94)29 def. van 5 februari 1996.

(21) zie COM(96)74 def. van 6 april 1994, blz. 5.

(22) zie COM(96)29 def. van 5 februari 1996, blz.6 en 7.

(23) COM(96)166 def. van 30 april 1996.

(24) zie met name de resolutie "Toerisme op weg naar 2000", PB C 446 van 14 februari 1994, blz. 61 en de resolutie n.a.v. het verslag Diez de Rivera, EP 209.8977 def. van 23 november 1994.

(25) SEC(81)1142, 17 juli 1981.

(26) SEC(91)520/2, 22 maart 1991.

(27) COM (94)74 def. 6 april 1994, blz. 60.

(28) "Bepalingen voor de tenuitvoerlegging" van 25.7.1991.

BIJLAGE

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

ALGEMENE OPMERKINGEN

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op drie grote aspecten, namelijk:

i) het Europees Jaar van het Toerisme (EJT) - 1990,

ii) de ontdekking in 1993 van ernstige onregelmatigheden in verband met de presentatie, de uitvoering en het beheer van direct door de Gemeenschap gefinancierde acties ten behoeve van het toerisme,

iii) ontoereikende coördinatie van maatregelen die van invloed zijn op het toerisme, vragen over specifieke acties en de behoefte aan een afdoende evaluatie.

Afgezien van commentaar over specifieke kwesties die in de opmerkingen van de Rekenkamer worden behandeld, luidt het antwoord van de Commissie als volgt:

(i) Europees Jaar van het Toerisme (EJT) - 1990

De problemen waarmee de Commissie bij het beheer van het EJT werd geconfronteerd en de tekortkomingen die in verband daarmee werden geconstateerd, werden in speciaal verslag nr. 4/92 van de Rekenkamer uitvoerig besproken; de Commissie erkent dat de in dit verslag geleverde kritiek gegrond is. Het nieuwe element in de meest recente opmerkingen van de Rekenkamer zijn indicaties van ernstige onregelmatigheden die momenteel door de nationale gerechtelijke instanties worden onderzocht. De Commissie volgt de situatie op de voet en zal erop toezien dat de financiële belangen van de Gemeenschap integraal worden beschermd.

Wat de overige acties in het kader van het Europees Jaar van het Toerisme betreft, heeft de Commissie besloten alle desbetreffende projecten opnieuw te onderzoeken om zich ervan te vergewissen dat de communautaire middelen inderdaad overeenkomstig de voorgeschreven regels en procedures werden besteed. Het gaat hierbij om circa 200 projecten in 11 Lid-Staten.

(ii) Direct door de Gemeenschap gefinancierde acties ten behoeve van het toerisme (1991-1995)

Er zij op gewezen dat het proces dat tot de instelling van het lopende gerechtelijk onderzoek in een aantal Lid-Staten heeft geleid, op initiatief van de Commissie op gang is gebracht; door haar medewerking aan en haar actieve betrokkenheid bij dergelijke procedures is de Commissie de aangewezen instantie om over de communautaire belangen te waken en deze te verdedigen. De omstandigheden waarin de eerste indicaties van onregelmatigheden zijn opgetreden en die tot het ontslag van voormalige ambtenaren van de eenheid Toerisme hebben geleid, worden in de specifieke opmerkingen besproken.

Wat de nog af te handelen werkzaamheden uit die periode betreft, moeten voor de jaren 1991-1993 nog meer dan 70 gevallen opnieuw worden onderzocht en afgerond. Naar verwachting zullen de in 1994 en 1995 goedgekeurde projecten geen significante moeilijkheden opleveren; de in 1995 geselecteerde projecten lopen nog en worden op de voet gevolgd.

De tekortkomingen in de structuur en het beheer van het actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van toerisme (1993-1995) werden geïdentificeerd en erkend in het verslag van de Commissie van 30 april 1996 [COM(96) 166] aan de Raad en het Europees Parlement over de evaluatie van het programma door een extern adviseur. Daarin wordt vastgesteld dat er op het gebied van het beheer en van de toegepaste procedures duidelijke vorderingen zijn gemaakt.

Om een efficiënt beheer van het voorgestelde programma voor toerisme 1997-2000 (Philoxenia) te waarborgen, worden voorbereidende werkzaamheden verricht in nauw overleg met de pas opgerichte eenheden binnen DG XXIII die belast zijn met toezicht en contracten. De eenheid Toerisme wordt momenteel gereorganiseerd: hierbij wordt rekening gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer en van de externe adviseur.

(iii) Coördinatie en evaluatie

Gezien de diversiteit en de complexiteit van het toerisme levert een efficiënte coördinatie aanzienlijke problemen op in verband met personeel, organisatiestructuren en vereiste technische vaardigheden. De Commissie erkent dat de coördinatie van de acties op het gebied van toerisme binnen haar diensten niet op alle punten bevredigend was. Zij draagt alle betrokken diensten op het coördinatieproces te bevorderen. Bij de reorganisatie van de eenheid Toerisme van DG XXIII zal rekening worden gehouden met de noodzaak de betrokkenheid ervan bij indirecte acties ten behoeve van het toerisme te versterken en de doeltreffendheid van haar bijdrage aan de werkzaamheden van andere directoraten-generaal te verbeteren. De acties in het kader van "Philoxenia" zullen zowel vóór als na de uitvoering ervan worden geëvalueerd; evaluatie van indirecte acties zoals bij voorbeeld die in het kader van de structuurfondsen, is veel ingewikkelder, omdat bij een dergelijke evaluatie veeleer het accent wordt gelegd op de voorgeschreven doelstellingen op het gebied van regionale ontwikkeling/samenhang dan op de voordelen voor het toerisme. De Commissie is niettemin voornemens de technieken voor het evalueren van de maatregelen die van invloed zijn op het toerisme, verder te ontwikkelen.

ONDERZOEK EN FOLLOW-UP VAN PROJECTEN

Er worden speciale regelingen getroffen voor de projecten in het kader van het EJT die nog moeten worden onderzocht en voor de projecten uit de periode 1991-1993 waarvan werd geoordeeld dat zij verder onderzoek vergen. Hiermee zal een team worden belast dat onder direct toezicht staat van een directeur van DG XXIII en nauw samenwerkt met de andere rechtstreeks betrokken diensten [DG XIX, DG XX, de Juridische dienst en de eenheid Coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF)]. De Commissie zal erop toezien dat deze werkzaamheden vóór juni 1997 worden voltooid en zal de Rekenkamer dan een gedetailleerd verslag daarover voorleggen.

INLEIDING

6. Tijdens de eerste controle ter plaatse bij de Commissie heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de controles van de Commissie ernstige onregelmatigheden aan het licht hadden gebracht en dat de Commissie in verband hiermee twee personeelsleden van DG XXIII had geschorst.

Het door de Rekenkamer geconstateerde gebrek aan informatie was te wijten aan het feit dat er op dat ogenblik nog een reeks controles aan de gang was.

GECONSTATEERDE PROBLEMEN IN VERBAND MET DE DIRECTE ACTIES TEN BEHOEVE VAN HET TOERISME

VERVOLG VAN DE TEKST ONDER NUMMER: 397Y0116(01).1

De ontwikkelingen sinds de indiening van het speciaal verslag

Interne onderzoeken bij de Commissie

21. De mededeling waaraan de Rekenkamer refereert, is een brief van 15 juni 1992 van de directeur van een promotie-organisatie aan haar leden binnen de Europese Unie, waarvan een kopie naar de Commissie werd gezonden. Deze organisatie had ingeschreven op een oproep tot het indienen van voorstellen en beweerde dat een andere inschrijver binnenkort met steun van het voormalige hoofd van de eenheid Toerisme zou worden geselecteerd. In die brief werd de vraag gesteld of de bewering dat de andere inschrijver kon rekenen op de steun van de Europese organisaties voor toerisme werkelijk waar was, en of hij wel degelijk in staat was de gevraagde werkzaamheden te verrichten, zonder dat er evenwel gesproken werd over onregelmatigheden.

Deze informatie werd onbetrouwbaar geacht om de volgende twee redenen. Ten eerste ontvangt de Commissie in het kader van een oproep tot het indienen van voorstellen geregeld soortgelijke correspondentie, die erop gericht is de besluitvorming te beïnvloeden. Het komt wel vaker voor dat men met dergelijke correspondentie concurrerende projecten in diskrediet tracht te brengen. Voor een normaal verloop van de procedures is het niet juist dergelijke correspondentie ernstig te nemen en de zaak steeds bij de UCLAF aanhangig te maken. In dit specifieke geval kwam de informatie van een organisatie die al twee jaar na elkaar directe steun van de Commissie had gekregen voor de promotie van Europa als toeristische bestemming en er kennelijk moeilijk vrede mee kon hebben dat zij nu met concurrenten moest rekenen. De tweede reden is dat de Europese organisaties voor toerisme uiteindelijk hun steun aan het project van de andere inschrijver hadden toegezegd. In deze context was er dus geen enkele reden om aan die beweringen bijzondere aandacht te schenken.

De tweede zin van de tekst van de Rekenkamer klopt, maar heeft betrekking op een ander geval waarover pas in februari 1993 aanwijzingen kwamen.

Ten slotte werd het intern onderzoek van DG XXIII waarvan in de derde zin van punt 21 sprake is, in werkelijkheid pas in 1994 aangevat. De besprekingen met het Secretariaat-generaal en DG IX in december 1993 hadden alleen betrekking op de overige informatie die in de loop van het tweede halfjaar werd ontvangen en die voor DG XXIII de aanleiding vormde om het intern onderzoek te starten. Dit leverde pas tastbare resultaten op na de overplaatsing in het belang van de dienst van het hoofd van de eenheid Toerisme. Het eerste verslag dat in 1994 door DG XXIII aan DG IX werd overgelegd, was trouwens nog zeer vrijblijvend en bevatte volgens DG IX onvoldoende bewijsmateriaal.

Terugvorderingen

28. In het verslag van DG XX werden 31 gevallen genoemd waarin op het eerste gezicht terugvorderingen noodzakelijk zijn. In veel gevallen is grondiger onderzoek vereist om het definitieve standpunt te bepalen. Dit onderzoek zal worden verricht in het kader van een algemene evaluatie van de nog lopende acties in de toeristische sector.

Aanvullende controles door de Kamer in verband met het Europees Jaar van het Toerisme

Resultaten van de aanvullende controles door de Rekenkamer

De uitvoering van de medegefinancierde projecten in Frankrijk

33.-40. Zoals in de algemene opmerkingen is aangegeven, zal de Commissie in alle Lid-Staten de nodige onderzoeken instellen en de meest geschikte kanalen volgen om alle verschuldigde bedragen terug te vorderen.

41. Het personeelslid in kwestie was toen een gedetacheerd nationaal deskundige; hem werd specifiek gewezen op de regels inzake belangenconflicten.

Controles van de Rekenkamer met betrekking tot het actieprogramma op het gebied van toerisme

Inleiding

49. De eenheid die belast is met het beheer van de financiële middelen, werd in april 1996 opgericht.

Geconstateerde algemene problemen

53. Zonder de onderzoeken die door DG XXIII werden ingesteld en die geleid hebben tot nader onderzoek door DG XX en UCLAF, zouden de onregelmatigheden toen wellicht niet zijn ontdekt. DG XXIII had immers het initiatief genomen om samen met DG XX controlebezoeken te organiseren totdat een latere controle van de eenheid Toerisme door DG XX werd aangevat en de regelingen voor verdere bezoeken door DG XX werden overgenomen.

54. De noodzaak tot het sluiten van overeenkomsten ad hoc vloeide voort uit het feit dat er bij diverse projecten uit 1993 onvoldoende duidelijkheid bestond over de wettelijke verplichtingen van de begunstigden; de diensten trachtten derhalve passende overeenkomsten te sluiten om redelijke resultaten te waarborgen. De externe adviseur en de Rekenkamer hebben erkend dat in de procedures voor de selectie en het beheer van de projecten van 1994 en 1995 diverse verbeteringen zijn aangebracht.

55. De procedure voor de behandeling van achteraf ingediende voorstellen werd bij beschikking van de Commissie van 1 april 1992 ingevoerd. Deze voorziet in de mogelijkheid dat de financieel controleur betalingsverplichtingen achteraf goedkeurt, als deze naar omstandigheden in de praktijk onvermijdelijk zijn.

Wat het eerste van de twee gevallen betreft waaraan de Rekenkamer refereert, had de financieel controleur een geldige goedkeuring verleend voordat het contract was ondertekend.

In het tweede geval werd het voorstel tot het aangaan van een betalingsverplichting bij de financiële controle ingediend voordat het contract was ondertekend. De financiële controle verleende haar goedkeuring in afwachting van bevredigende verklaringen over een aantal punten die zij aan de orde had gesteld; zij heeft deze verklaringen na de ondertekening van het contract ontvangen. Het was derhalve geen goedkeuring achteraf in de strikte zin van het woord.

Problemen in verband met de selectieprocedure

57. Bij een oproep tot het indienen van voorstellen zijn vragen om nadere inlichtingen of uitleg over een werkplan of een tijdschema dan wel een gedetailleerder begroting ter precisering of completering van de inhoud van de voorstellen in principe legitiem, maar dit mag geen discriminerend effect hebben. Het is ook legitiem voorstellen te weigeren als de verstrekte informatie door de Commissie onvolledig wordt geacht. Er zij aan herinnerd dat in de aankondiging die in het PB werd gepubliceerd, stond vermeld dat "de Commissie zich het recht voorbehoudt de gegadigden nadere inlichtingen te vragen over de ingediende projecten en de projecten af te wijzen als de verstrekte informatie onvolledig is of als de projecten niet aan de gestelde voorwaarden voldoen". De Commissie kan bevestigen dat de nadere inlichtingen die in 1994 na de sluitingsdatum voor de inschrijving op de aanbestedingen en voor het indienen van voorstellen werden gevraagd, uitsluitend betrekking hadden op de voorstellen. Bij alle voorstellen die de eindfase haalden, werd om dezelfde inlichtingen gevraagd en deze aanpak werd door de financiële controle goedgekeurd. Deze procedure is echter bij geen van de aanbestedingen toegepast.

58. Punt 3 van de in het PB gepubliceerde aankondiging stelt immers expliciet dat de Commissie het recht en niet de plicht heeft de projecten ingeval van onvolledige informatie af te wijzen. De Commissie is evenwel van oordeel dat haar recht om bepaalde preciseringen of aanvullende inlichtingen te vragen die voor de evaluatie van de projecten onontbeerlijk worden geacht, niet in strijd is met artikel 104 van het reglement tot vaststelling van de uitvoeringsvoorwaarden van het Financieel Reglement. Krachtens dit artikel worden alleen aanbiedingen afgewezen die niet aan de specifieke eisen van de aanbesteding voldoen. Dit artikel is overigens niet van toepassing op de oproepen tot het indienen van voorstellen.

Problemen in verband met de evaluatie

59. Aangezien het actieprogramma op het gebied van toerisme pas in januari 1993 van start is gegaan, d.w.z. zes maanden na de goedkeuring ervan, werden de jaarverslagen op basis van het kalenderjaar opgesteld.

Problemen in verband met de promotieacties in derde landen

65. Het voorstel tot overschrijving dat door DG XXIII werd ingediend, had betrekking op een mutatie van kredieten tussen de verschillende rubrieken van de financiële prognoses. Gezien de verplichting om de plafonds van die prognoses te respecteren, vindt dit soort overschrijving alleen plaats onder heel uitzonderlijke voorwaarden die in dit geval niet vervuld waren. De daardoor vrijkomende middelen werden derhalve voor andere doeleinden aangewend.

Problemen in verband met de contracten

67. Er zij op gewezen dat de Commissie nog steeds 50 % van de overeengekomen contractprijs inhoudt. Deze zal pas worden betaald als de onlangs overgelegde gedetailleerde rekeningen in orde zijn.

De boeking van deze betalingsverplichting op begrotingsonderdeel B5-320 (Stimulering van het bedrijfsleven) in plaats van B5-325 (Communautair beleid op het gebied van toerisme) was in feite foutief, maar werd door de verschillende diensten van de Commissie niet opgemerkt. In ieder geval zou een dergelijke fout, die niet evident leek op grond van de overgelegde bewijsstukken, zich thans niet meer kunnen voordoen, aangezien de volledige transactie, d.w.z. de betalingsverplichting en de verstrekking van de betalingsopdracht, wordt verricht in SINCOM zodat het systeem elke onregelmatigheid met betrekking tot de betalingsverplichting en/of de verstrekking van de betalingsopdracht zou ontdekken.

68. De contractuele bepaling dat verslagen als aanvaard worden beschouwd als er binnen één maand na ontvangst ervan geen reactie van de Commissie is gekomen, werd in 1994 geschrapt. In het genoemde geval had het contract betrekking op de uitvoering van een bijzondere taak op grond van een overeengekomen prijs.

HET TOERISME EN HET OVERIGE COMMUNAUTAIRE BELEID

De coördinatie tussen de verschillende diensten van de Commissie

Raadpleging tussen de diensten onderling

73. Wat de kwestie van de verdeling van de kosten van de geautomatiseerde boekingssystemen (Computerised Reservation Systems - CRS) betreft, zij erop gewezen dat de vergadering van maart 1994 geen raadpleging van de betrokken sectoren betrof, maar een voorlichtingsvergadering over de interpretatie van een bestaande clausule van de CRS-gedragscode, waarbij alleen de Juridische dienst moest worden betrokken. DG XXIII werd daarentegen nauw betrokken bij de kwestie van de uitbreiding van de CRS-gedragscode tot de reisbureaus.

Wat de ontwerp-mededeling van de Commissie over congestie in het luchtverkeer betreft, is het juist dat DG XXIII over het eerste ontwerp niet werd geraadpleegd. Later hebben er evenwel contacten tussen de twee betrokken directoraten-generaal plaatsgevonden. Bij de voorbereiding, eind 1995, van het Witboek over luchtverkeerbeheer werd DG XXIII op tijd bij de besprekingen van DG VII betrokken.

Het EFRO en het toerisme

Resultaten van de controles van de Rekenkamer

Opmerkingen over de uitgavendeclaraties

79. Het Italiaanse operationele programma Toerisme 1990-1993 werd op 14 december 1990 goedgekeurd, maar bij de uitvoering ervan waren de herziene financiële bepalingen van juni 1991 van toepassing. Om een aantal betalingen te kunnen verrichten (de voorschotten voor elke tranche) heeft de Commissie op verzoek van de desbetreffende Lid-Staat en overeenkomstig de door de Rekenkamer geciteerde bepaling besloten de uitgaven als betalingen aan de uiteindelijke begunstigden te declareren. Aangezien het echter om de saldobetaling gaat, dienen de gedeclareerde uitgaven betrekking te hebben op de door de uiteindelijke begunstigden verrichte betalingen en te worden gestaafd met betaalde facturen of gelijkwaardige boekingsbescheiden.

Volgens de Commissie is dit niet in strijd met de geldende financiële bepalingen.

80. De Italiaanse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden controles te verrichten om na te gaan of er gevallen waren waarin de gedeclareerde uitgaven verschilden van de werkelijk gedane uitgaven van de uiteindelijke begunstigden, en de aan de Commissie gedeclareerde bedragen dienovereenkomstig te corrigeren. Deze kwestie werd door de vertegenwoordigers van de Commissie tijdens de vergaderingen van het toezichtcomité in oktober 1995 en juni 1996 besproken.

Ten aanzien van het geval van de uiteindelijke begunstigde die drie jaar lang over een deel van de voorschotten beschikte zonder het aan het project te besteden, werd aan de Commissie meegedeeld dat dit te wijten was aan vertragingen in de uitvoering van het project als gevolg van de opschorting van bepaalde fasen door de toezichthoudende instantie wegens niet-naleving van de voorschriften inzake de bescherming van het historisch en cultureel erfgoed.

81. In het eerste geval heeft het Ierse ministerie van toerisme en handel de Commissie meegedeeld dat de fout in de boekingsbescheiden en de uitgavendeclaratie werd gecorrigeerd in maart 1994, toen zij door de bemiddelende organisatie (Bord Failte) werd ontdekt.

Wat de niet-verdeling over de verschillende structuurfondsen van de door de LEADER-groepen gedeclareerde uitgaven en de indicatieve verdeling van deze uitgaven bij de declaratie ervan aan de Commissie betreft, heeft het Ierse ministerie van landbouw, levensmiddelen en bosbouw de Commissie een gedetailleerde staat van de werkelijke uitgaven per groep en per fonds overgelegd. In juni 1996 heeft de Commissie het ministerie om een specifieke bevestiging gevraagd van de exactheid van de verdeling van de uitgaven in de laatste declaratie. Zolang hierover geen duidelijkheid is verschaft, is de saldobetaling voor het programma opgeschort.

82. De Commissie heeft in de uitgavendeclaraties voor het Noordierse operationele programma Toerisme een aantal onnauwkeurigheden gevonden en heeft gevraagd om de nodige correcties aan te brengen. Alle jaarverslagen werden door de Commissie ontvangen en goedgekeurd; het ontwerp-eindverslag is ook al ontvangen en wordt thans besproken. Vanwege tekortkomingen in de boekingsprocedures werd het Noordierse bureau voor toerisme onlangs door de Britse nationale accountantscontrole doorgelicht. De saldobetaling voor het programma is opgeschort totdat de boekhoudkundige problemen zijn opgelost en het eindrapport door de diensten van de Commissie is goedgekeurd.

Opmerkingen over specifieke projecten

83. Het Ierse ministerie van toerisme en handel heeft verklaard dat de bij een aantal projecten niet-uitgegeven bedragen (geringe besparingen) na de einddatum voor de betalingsverplichtingen werden verdeeld over de projecten waarvoor de toegestane kredieten waren overschreden, zonder daardoor evenwel de totale positie te wijzigen. In juni 1996 heeft de Commissie het ministerie gevraagd na te gaan of de in de einddeclaratie opgenomen uitgaven alleen betrekking hebben op wettelijke en financiële verplichtingen die vóór de einddatum voor de betalingsverplichtingen zijn aangegaan. Zolang hierover geen duidelijkheid is verschaft, is de saldobetaling voor het programma opgeschort.

84.-86. De Commissie volgt de door de Rekenkamer genoemde gevallen op de voet, met name in het kader van het toezichtcomité waarin zij geregeld van de situatie op de hoogte wordt gesteld. Het door de Commissie gevraagde jaarverslag over de vorderingen van het programma werd op 13 juni 1996 bij het toezichtcomité ingediend. Het bevat onder meer informatie over de financiële en feitelijke situatie van de projecten, alsmede over de situatie in verband met eventuele juridische problemen. Zo nodig zal de Italiaanse autoriteiten worden gevraagd de desbetreffende steun te verminderen.

87. Van de drie genoemde projecten is er, sinds de audit van de Rekenkamer, voor één toestemming verleend voor het opstellen van een planning; dit project wordt thans uitgevoerd. Van de overige twee werd afgezien. Op 2 augustus 1996 heeft de Commissie de procedure ingeleid als bedoeld in artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd, dat voorziet in de intrekking van de bijstand onder bepaalde omstandigheden.

88. Van dergelijke overheidsprojecten wordt niet verwacht dat zij veel winst opleveren, maar dat zij in hun respectieve geografische gebieden als stimulans dienen voor particuliere, niet-gesubsidieerde investeringen. De Commissie is zich ervan bewust dat diverse van deze projecten een essentieel hefboomeffect hebben gehad op aanzienlijke niet-gesubsidieerde particuliere investeringen in gebieden die dergelijke investeringen anders niet zouden hebben aangetrokken.

Ten aanzien van het project voor een bezoekerscentrum, dat financiële problemen heeft gekend en uiteindelijk werd stopgezet, heeft de Commissie een volledig verslag over de geschiedenis en de financiering gevraagd.

89. In het eerste geval werd geen milieueffectrapportage verricht omdat dit op het ogenblik dat het jachthavenproject in het kader van het Geïntegreerde Mediterrane Programma werd goedgekeurd, niet verplicht was. Ter voorkoming van kusterosie waren aanvullende werkzaamheden noodzakelijk (bouw van twee golfbrekers), die in het kader van het operationele programma Toerisme als de volgende fase van het jachthavenproject werden gefinancierd. Nog vóór de voltooiing van de werken aan de golfbrekers veroorzaakten uitzonderlijk slechte weersomstandigheden echter schade aan de kust, waarvan de reparatie 37 000 ecu heeft gekost.

In het tweede geval beliepen de uiteindelijke projectkosten 172 miljoen drachme (0,58 miljoen ecu), maar werd slechts 149 miljoen drachme (0,50 miljoen ecu) beschouwd als uitgaven die voor medefinanciering door het EFRO in aanmerking kwamen.

90. In hun antwoord op het audit-verslag van de Rekenkamer hebben de Griekse autoriteiten geen volledige opheldering verschaft over het maximale steunpercentage dat op het inkomsten genererende project voor de renovatie van de bungalows van het hotelcomplex werd toegepast. De Commissie heeft de zaak bij het ministerie van nationale economie aangekaart en verlangd dat een volledige verantwoording zou worden afgelegd, omdat anders de subsidie zal worden verminderd. In afwachting is de saldobetaling voor het programma opgeschort. De Griekse organisatie voor toerisme, die de begunstigde is van dit project, is echter een overheidsorganisatie met economische en sociale doelstellingen en geen particuliere onderneming met winstbejag; het desbetreffende project is bijgevolg een openbare en geen particuliere investering.

De uitgevoerde werkzaamheden zijn in overeenstemming met de herziene technische plannen (renovatie van 65 in plaats van de aanvankelijke geplande 54 bungalows). Deze herziening vergde eveneens een wijziging van de oorspronkelijke contracten. De Griekse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat de twee "VIP-bungalows" niet uitsluitend ter beschikking van de staat staan, maar ook voor klanten zijn bestemd.

91. De Commissie heeft het probleem van het gebrek aan bewijsstukken voor de uitgaven in verband met deze hotelinvestering bij het Griekse ministerie van nationale economie aangesneden en heeft gevraagd waarom het rapport over de brand niet aan de Rekenkamer werd overgelegd. Het ministerie heeft de Commissie meegedeeld dat het momenteel een officieel administratief onderzoek verricht met getuigenissen van alle betrokken personen en een controlebezoek ter plaatse.

92. In uitvoering van een besluit van het toezichtcomité heeft de voorzitter van dit comité in 1994 (vóór de audit van de Rekenkamer) aan alle particuliere begunstigden in Griekenland brieven gestuurd om hen van de medefinanciering door de Gemeenschap op de hoogte te stellen.

Wat Italië betreft, attendeert de Commissie de nationale autoriteiten sinds het begin van het programma, met name in het kader van de toezichtcomités, op hun verplichting om informatie te verstrekken over en een grotere bekendheid te geven aan de bijdragen van de structuurfondsen. De verantwoordelijke autoriteiten hebben deze comités op de hoogte gebracht van de stappen die zij bij de uiteindelijke begunstigden hebben ondernomen (brieven, controlebezoeken ter plaatse) om de naleving van de geldende bepalingen te waarborgen.

CONCLUSIE

93. Na een grondig aanvullend onderzoek is het thans duidelijk dat de contractant in kwestie bij de uitvoering van zijn project ten bedrage van 500 000 ecu niet al zijn verplichtingen is nagekomen. Deze conclusie kon echter niet worden getrokken uit de inhoud en de context van de in juni 1992 ontvangen informatie en evenmin kon toen worden vermoed dat er sprake zou zijn van onregelmatigheden (zie antwoord op punt 21). Er zij ook op gewezen dat DG XXIII het initiatief heeft genomen om nader onderzoek te verrichten, wat heeft geleid tot annulering van de saldobetaling ten belope van 100 000 ecu en tot terugvordering van een bedrag dat momenteel op 82 817,53 ecu wordt geraamd.