SPECIAAL VERSLAG VAN DE EUROPESE OMBUDSMAN AAN HET EUROPEES PARLEMENT

naar aanleiding van het eigen-initiatiefonderzoek inzake geheimhouding bij de aanwervingsprocedures van de Commissie

(1999/C 371/09)

In november 1997 begon de Europese Ombudsman een eigen-initiatiefonderzoek betreffende geheimhouding bij de aanwervingsprocedures van de Commissie.

Na een zorgvuldige beoordeling van het standpunt van de Commissie deelde de Ombudsman de Commissie bij schrijven van 8 maart 1999 mee dat de aanpak van de Commissie volgens hem in sommige gevallen neerkwam op wanbeheer. Teneinde deze tekortkomingen te verhelpen, deed de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman(1) een aantal ontwerp-aanbevelingen.

In haar brief van 5 juli 1999 deed de Commissie de Ombudsman een gedetailleerd standpunt inzake deze ontwerp-aanbevelingen toekomen.

Dit speciaal verslag wordt overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut van de Ombudsman bij het Europees Parlement ingediend. Overeenkomstig dezelfde bepaling bevat het een aanbeveling, die de Ombudsman in het onderhavige geval noodzakelijk acht.

A. Onderzoek Ombudsman en ontwerp-aanbevelingen

Op 7 november 1997 opende de Ombudsman een eigen-initiatiefonderzoek betreffende geheimhouding bij de aanwervingsprocedures van de Commissie. In zijn brief aan de Commissie wees de Ombudsman erop dat voor veel burgers een sollicitatie naar een baan bij de instellingen het eerste contact met de communautaire instellingen is. Het is derhalve voor de instellingen van belang om bij een dergelijke gelegenheid een positieve indruk te maken. Tevens verwees de Ombudsman naar een aantal klachten met betrekking tot een geringe transparantie bij aanwervingskwesties.

De Ombudsman stelde vast dat twee punten in de opmerkingen van communautaire aanstellingen naar aanleiding van dergelijke klachten altijd weer terugkomen. In de eerste plaats is dat een verwijzing naar artikel 6 van bijlage III bij het Statuut waarin wordt bepaald dat de werkzaamheden van de jury geheim zijn. In de tweede plaats gaat het om de ruime discretionaire bevoegdheden van jury's.

De Ombudsman erkent dat artikel 6 tot doel heeft de onafhankelijkheid van jury's te waarborgen door hen te beschermen tegen inmenging en het uitoefenen van druk van buitenaf. Hoe gerechtvaardigd deze overweging ook mag zijn, volgens de Ombudsman hoeft een en ander de toepassing van procedurele rechten voor kandidaten in overeenstemming met de bepalingen van artikel 6 niet in de weg te staan.

Ook erkent de Ombudsman dat jury's ruime discretionaire bevoegdheden hebben. Het feit dat overheidsdiensten dergelijke bevoegdheden hebben betekent volgens hem echter nog niet dat zij zich niet behoeven te houden aan de beginselen van behoorlijk bestuur.

De Ombudsman vroeg de Commissie derhalve of zij voornemens was

1. kandidaten bij schriftelijke examens toe te staan vragen mee te nemen uit de examenruimte,

2. de beoordelingscriteria desgewenst aan kandidaten mee te delen,

3. aan de kandidaten de namen van de juryleden bekend te maken en

4. het mogelijk te maken kandidaten bij schriftelijke examens een gecorrigeerd exemplaar van zijn of haar examentekst te doen toekomen.

De Commissie antwoordde op 2 maart 1998. Met betrekking tot de eerste twee punten deelde zij de Ombudsman mee dat 1. kandidaten nu de mogelijkheid hebben om vragen mee te nemen, tenzij de inhoud daarvan beschermd is door instellectuele-eigendomsrechten en dat 2. jury's desgewenst de algemene correctie- of beoordelingscriteria meedelen aan kandidaten.

Met betrekking tot de twee andere door de Ombudsman aan de orde gestelde kwesties 3. en 4. stelde de Commissie dat de bewerking omtrent een tekortschietende transparantie gebaseerd was op een beperkt aantal klachten. Volgens de Commissie is er een fundamenteel verschil tussen vergelijkende onderzoeken en gewone examens, omdat deelnemers aan gewone examens beoordeeld worden op grond van objectieve normen, terwijl kandidaten voor een vergelijkend onderzoek met elkaar worden vergeleken en alleen de beste kandidaten op de reservelijst worden geplaatst. Volgens de Commissie kan alleen de jury de resultaten van elke individuele kandidaat beoordelen, omdat alleen zij de resultaten van alle kandidaten met elkaaar kan vergelijken. Indien een kandidaat de beschikking zou krijgen over een gecorrigeerde examentekst, zou hij of zij daar niets aan hebben, omdat beoordeling door een persoon die niet ook alle andere kandidaten heeft beoordeeld, zonder enige betekenis zou zijn. Bovendien voerde de Commissie aan dat het overleggen van gecorrigeerde examenteksten gezien het grote aantal kandidaten voor vergelijkende onderzoeken veel administratieve rompslomp en hoge kosten met zich zou brengen. Tevens wees de Commissie erop dat de discretionaire bevoegdheden van de jury's onderworpen zijn aan controle door de communautaire gerechtelijke instanties.

De Ombudsman nam bij schrijven van 8 maart 1999 nota van de uitleg van de Commissie met betrekking tot de eerste twee vraagstukken; hij merkte daarbij op dat hij op basis van deze uitleg niet van mening was dat verder onderzoek met betrekking tot deze punten noodzakelijk was.

Met betrekking tot de bekendmaking van de namen van juryleden wees de Ombudsman erop dat elk lid van het publiek bij contacten met ambtenaren overeenkomstig de fundamentele beginselen van behoorlijk bestuur gerechtigd is de naam van de betrokken ambtenaar te kennen. Wanneer een overheidsadministratie geen gezicht en geen naam heeft, is dat voor de betrokkene een vervreemdende ervaring, en daarom deelde de Ombudsman de Commissie mee dat hij het onaanvaardbaar achtte dat kandidaten die deelnemen aan mondelinge examens niet gerechtigd zijn om de namen van de examinatoren te kennen.

Met betrekking tot het recht van kandidten op inzage in gecorrigeerde examenteksten wees de Ombudsman met nadruk op het belang van een zo groot mogelijk vertrouwen van het publiek in de werkzaamheden van jury's. Volgens hem hebben de betrokken documenten twee onderdelen, de examentekst zelf en de door de examinatoren aangebrachte correcties. De Ombudsman voerde aan dat de kandidaat de auteur van de examentekst is en dat inzage in een dergelijke tekst bijgevolg niet kan worden geweigerd. In antwoord op de tweede opmerking van de Commissie wees de Ombudsman er met nadruk op dat het aan de burger en niet aan de overheidsadministratie is om te beoordelen of het redelijk is de betrokken informatie te vragen. Een kandidaat heeft er immers fundamenteel belang bij om te weten welke fouten hij heeft gemaakt. Met betrekking tot de opmerkingen van de Commissie over de administratieve rompslomp en hoge kosten suggereerde de Ombudsman dat de Commissie wellicht zou kunnen overwegen om een redelijke vergoeding voor deze kosten te vragen, wanneer een groot aantal kandidaten afschriften van hun examenteksten zouden vragen.

Op basis van deze overwegingen deed de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statut van de Ombudsman de navolgende ontwerp-aanbevelingen aan de Commissie:

De Commissie dient deelnemers aan mondelinge examens de namen van de leden van de jury mede te delen.

Bij toekomstige vergelijkende onderzoeken dient de Commissie deelnemers aan schriftelijke examens op hun verzoek inzage te geven in hun gecorrigeerde examenteksten.

B. Antwoord van de Commissie op de ontwerp-aanbevelingen

In haar antwoord van 5 juli 1999 erkende de Commissie dat transparantie overeenkomstig het Verdrag van Amsterdam een algemeen beginsel van de Europese Unie is en dat burgers op grond van hetzelfde Verdrag recht hebben op inzage in documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (artikel 255 van het EG-Verdrag). In dit verband vestigde de Commissie met name de aandacht op Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten(2) en de gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie(3). De Commissie wees er echter op dat voorlopig in deze teksten nog geen uitzondering wordt gemaakt op de bepalingen die overeenkomstig het Statuut en de jurisprudentie van communautaire gerechtelijke instanties van toepassing zijn op vergelijkende onderzoeken.

Wat de bekendmaking van de namen van leden van jury's betreft reageerde de Commissie positief, en merkte zij op dat de namen van de leden van de jury officieel (en niet uitsluitend mondeling) aan kandidaten voor mondelinge examens zouden worden meegedeeld.

Wat de inzage in gecorrigeerde examenteksten betreft wees de Commissie erop dat zij de Ombudsman al een keer inzage had gegeven in een geval waarin laatstgenoemde had gevraagd het betrokken document te mogen inzien. De Ombudsman had toestemming gekregen om het document in de kantoren van de Commissie te controleren. Daarvoor was toestemming gegeven (en zou ook in de toekomst toestemming worden gegeven) in verband met de specifieke institutionele rol die de Ombudsman krachtens het EG-Verdrag vervult.

De Commissie bleef zich echter verzetten tegen het voorstel om een dergelijk recht op inzage ook aan kandidaten zelf te verlenen. Ter onderbouwing van haar desbetreffende standpunt verwees de Commissie inhoudelijk opnieuw naar de reeds in haar brief van 2 maart 1998 aangevoerde argumenten, namelijk dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen vergelijkende onderzoeken en gewone examens, omdat deelnemers aan gewone examens worden beoordeeld op basis van objectieve normen, terwijl kandidaten voor een vergelijkend onderzoek worden beoordeeld doordat zij met elkaar worden vergeleken; dat alleen de jury de resultaten van elke individuele kandidaat kan beoordelen, omdat alleen zij de resultaten van alle kandidaten onderling vergelijkt; dat, indien een kandidaat de beschikking zou krijgen over een gecorrigeerde tekst, hij of zij daaraan niets zou hebben, omdat de beoordeling door een persoon die niet ook alle andere kandidaten heeft beoordeeld, zonder enige betekenis is, en ten slotte dat de verplichting om gecorrigeerde examenteksten vrij te geven tot een enorme administratieve rompslomp en hoge kosten zou leiden.

De Commissie wees er met nadruk op dat het vrijgeven van de al dan niet gecorrigeerde examenteksten aan kandidaten zou betekenen dat radicaal wordt gebroken met eerder gevolgde praktijken. Het probleem zou derhalve moeten worden bezien in het meer algemene kader van de verordening tot uitvoering van artikel 255 van het EG-Verdrag, die door de Raad op basis van een voorstel van de Commissie zou moeten worden vastgesteld. Gezien het belang van deze kwestie en de gevolgen van een dergelijke verandering in termen van personeel, zelfs wanneer daarvoor vergoedingen zouden moeten worden betaald, was de op dat moment demissionaire Commissie van mening dat zij niet in een positie verkeerde om de door de Ombudsman gevraagde maatregel te kunnen vaststellen, en dat een definitief antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman zou moeten worden gegeven door de nieuwe Commissie.

C. Analyse van het antwoord van de Commissie

Bekendmaking van de namen van leden van jury's

De Ombudsman is ingenomen met de bereidheid van de Commissie om de namen van de leden van jury's mee te delen aan kandidaten voor vergelijkende onderzoeken. Uitvoering van deze maatregel zal in alle gevallen leiden tot een aanmerkelijke vergroting van de transparantie en het vertrouwen van kandidaten die deelnemen aan vergelijkende onderzoeken. Hoewel de aanvaarding van het desbetreffende voorstel door de Commissie omzichtig is verwoord, neemt de Ombudsman aan dat de Commissie inderdaad dienovereenkomstig zal handelen en de desbetreffende namen zal meedelen. Op grond van deze veronderstelling, acht de Ombudsman het niet noodzakelijk zijn onderzoek met betrekking tot dit punt verder te zetten.

Inzage van kandidaten in gecorrigeerde examenteksten

De Ombudsman is niet op de hoogte van enige bepaling in het Gemeenschapsrecht of de jurisprudentie van communautaire gerechtelijke instanties die de Commissie ervan zou kunnen weerhouden een kandidaat voor een schriftelijk examen inzage te verlenen in gecorrigeerde teksten. In artikel 6 van bijlage III bij het Statuut wordt bepaald dat de werkzaamheden van de jury geheim zijn. De beraadslagingen van de jury moeten derhalve geheim blijven, maar hieruit volgt niet automatisch dat een kandidaat zijn of haar gecorrigeerde examenteksten niet zou mogen inzien.

Het belangrijkste argument dat de Commissie ter onderbouwing van haar weigering aanvoert betreft de aard van de aanwervingsprocedure. Volgens de Commissie beoordeelt de jury elke kandidaat door zijn of haar prestaties te vergelijken met die van alle andere kandidaten voor hetzelfde vergelijkend onderzoek. De Commissie concludeert hieruit dat het vrijgeven van de gecorrigeerde examenteksten geen enkel doel zou dienen, omdat de tekst dan zou worden beoordeeld door iemand die niet ook alle andere kandidaten heeft beoordeeld.

De mogelijkheid echter om gecorrigeerde examenteksten in te zien heeft voor de kandidaat verschillende voordelen. In de eerste plaats heeft de kandidaat dan de mogelijkheid om te zien wat hij fout heeft gedaan en derhalve in de toekomst beter te presteren. In de tweede plaats wordt het vertrouwen van de kandidaat in de overheidsadministratie versterkt. Dit is belangrijk, omdat men in brede kring van mening lijkt te zijn dat examens door de Commissie niet altijd adequaat worden beoordeeld en soms zelfs helemaal niet worden beoordeeld. In de derde plaats kan een kandidaat, wanneer hij of zij van mening is dat hij niet juist is beoordeeld, veel nauwkeuriger argumenten aanvoeren, wanneer hij zijn gecorrigeerde examentekst heeft ingezien. En in elk geval moet de vraag of de informatie zinvol is, worden beoordeeld door de burger die om de desbetreffende informatie vraagt en niet door de administratie.

De Commissie wijst tevens op de administratieve rompslomp en de hoge kosten die het vrijgeven van examenteksten met zich zou kunnen brengen. De Ombudsman heeft er alle vertrouwen in dat de Commissiediensten de desbetreffende procedure op een zodanige wijze kunnen organiseren dat de kosten tot een minimum worden beperkt, omdat het niet erg waarschijnlijk is dat elke kandidaat inzage wil hebben in zijn of haar gecorrigeerde examentekst.

De Commissie merkt terecht op dat de Ombudsman in de gelegenheid is gesteld om de gecorrigeerde examentekst in te zien van een kandidaat die een klacht had ingediend. In dit verband is het zinvol erop te wijzen dat alle communautaire instellingen en organen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van het Statuut van de Ombudsman gehouden zijn "de gevraagde inlichtingen aan de Ombudsman te verstrekken en hem inzage te verlenen van de desbetreffende stukken". De mogelijkheid dat de Ombudsman een gecorrigeerde examentekst inziet, vormt echter geen bevredigend alternatief voor inzage door de kandidaat zelf.

De Commissie merkt ook terecht op dat de werkzaamheden van de jury's zijn onderworpen aan gerechtelijke toetsing door de communautaire gerechtelijke instanties. Dit betekent echter dat klachten die gemakkelijk zouden kunnen worden opgelost, indien de kandidaat inzage zou krijgen in gecorrigeerde examenteksten, wellicht moeten worden behandeld door gerechtelijke instanties. De Ombudsman is van mening dat dit voor kandidaten een hoogst onbevredigende gang van zaken is. Anderzijds zou het verlenen van inzage in gecorrigeerde examenteksten er waarschijnlijk toe leiden dat een groot aantal klachten met een minimale inspanning en gering tijdverlies zouden kunnen worden behandeld.

De Commissie is van mening dat het vraagstuk van inzage in gecorrigeerde examenteksten beter zou kunnen worden opgelost in het kader van de overeenkomstig artikel 255 van het EG-Verdrag vast te stellen uitvoeringsbepalingen. In die uitvoeringsbepalingen zou dan een recht kunnen worden opgenomen betreffende inzage van dergelijke documenten door kandidaten voor vergelijkende onderzoeken. De Ombudsman is echter van mening dat deze mogelijkheid de Commissie er niet van dient te weerhouden om haar administratieve praktijken nu al te verbeteren. Het gaat hierbij om een urgent vraagstuk dat zo spoedig mogelijk moet worden opgelost.

De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Commissie niet langer categorisch uitsluit dat kandidaten in de toekomst inzage kan worden verleend in gecorrigeerde examenteksten, en dat het haar bedoeling is dat de nieuwe Commissie daarover een besluit neemt. Naleving van de beginselen van het Gemeenschapsrecht mag echter niet afhankelijk zijn van de samenstelling van de Commissie.

Zoals in het Verdrag van Amsterdam is bevestigd, vormt de verplichting om op een zo transparant mogelijke wijze besluiten te nemen een van de fundamentele beginselen van het bestuursrecht van de Europese Gemeenschappen. Bovendien is het van belang ervoor te zorgen dat burgers bij hun eerste contacten met de communautaire instellingen een positieve indruk van diezelfde instellingen krijgen. Burgers die voor de Gemeenschappen willen werken, krijgen een erg slechte indruk, wanneer er onduidelijkheid blijft bestaan over de vraag of zij eerlijk en juist zijn beoordeeld. Om dergelijke twijfels weg te nemen, is het van wezenlijk belang dat elke kandidaat de mogelijkheid heeft de gecorrigeerde tekst van zijn of haar examen in te zien. Een dergelijke mogelijkheid is op geen enkele wijze in strijd met de bepaling volgens welke de werkzaamheden van jury's geheim zijn, omdat het daarbij niet gaat om de beraadslagingen van jury's tijdens welke de relatieve merites van kandidaten worden beoordeeld. Om die redenen lijkt het feit dat de Commissie haar administratieve procedures niet wijzigt teneinde elke kandidaat de mogelijkheid te geven om zijn of haar gecorrigeerde examentekst in te zien, neer te komen op een geval van wanbeheer. De Ombudsman ziet zich derhalve genoodzaakt het Europees Parlement overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut van de Europese Ombudsman dit speciaal verslag te doen toekomen. Tevens doet de Ombudsman met het oog op dit geval van wanbeheer de navolgende aanbeveling.

D. Aanbeveling van de Ombudsman

De Commissie dient bij haar toekomstige vergelijkende onderzoeken, en ten laatste per 1 juli 2000, kandidaten op hun verzoek inzage te verlenen in hun gecorrigeerde examenteksten.

Straatsburg, 18 oktober 1999.

Jacob SÖDERMAN

(1) Besluit 94/262/EGKS, EG, Euratom van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het Statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarde voor de uitoefening van zijn ambt (PB L 113 van 4.5.1994, blz. 15).

(2) PB L 46 van 18.2.1994, blz. 58.

(3) PB L 340 van 31.12.1993, blz. 41.