SPECIAAL VERSLAG (98/C 44/09)

Straatsburg, 15 december 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Voorzitter van het Europees Parlement

Wiertzstraat

B-1047 Brussel

Mijnheer de Voorzitter,

In juni 1996 heb ik op eigen initiatief een onderzoek ingesteld naar de toegang die het publiek heeft tot documenten in het bezit van bepaalde communautaire instellingen en organen. Mijn besluit van 20 december 1996 ter afsluiting van het onderzoek bevatte ontwerpaanbevelingen, opgesteld in overeenstemming met artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman.

Hierbij presenteer ik, in overeenstemming met artikel 3, lid 7, van het Statuut, een speciaal verslag over de gedetailleerde commentaren van de instellingen en organen tot welke de ontwerpaanbevelingen waren gericht.

Dit is het eerste speciale verslag dat de Ombudsman aan het Europees Parlement voorlegt. Overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut zal aan de betrokken communautaire instellingen en organen eveneens een exemplaar van het verslag worden toegezonden.

De mogelijkheid om bij het Europees Parlement een speciaal verslag voor te leggen, is van onschatbare waarde voor de Europese Ombudsman. Sommige nationale ombudsmannen hebben lang moeten vechten voordat zij een soortgelijke mogelijkheid kregen. Speciale verslagen moeten dan ook niet te vaak worden uitgebracht, doch uitsluitend in het geval van belangrijke kwesties waarbij het Parlement kan optreden om de Ombudsman te helpen in overeenstemming met het Statuut van de Ombudsman.

Het Europees Parlement zou het speciaal verslag kunnen behandelen in een soortgelijke procedure als voor de behandeling van het jaarverslag.

JACOB SÖDERMAN

Europese Ombudsman

Speciaal verslag van de Europese Ombudsman aan het Europees Parlement naar aanleiding van het initiatiefonderzoek naar de toegang van het publiek tot documenten (616/PUBAC/F/IJH)

In Juni 1996 startte de Europese Ombudsman op eigen initiatief een onderzoek naar de toegang van het publiek tot documenten van communautaire instellingen en organen. De Raad en de Commissie werden niet in het onderzoek betrokken omdat zij reeds eigen, openbare regels hadden vastgesteld voor de toegang van het publiek tot hun documenten (1).

Het onderzoek werd afgesloten met het besluit van de Ombudsman van 20 december 1996. In het besluit werd geconcludeerd dat indien instellingen en organen in gebreke blijven voor het publiek gemakkelijk beschikbare regels vast te stellen inzake de toegang van het publiek tot documenten, er sprake is van wanbeheer. Het besluit bevatte voorts tot de betrokken instellingen en organen gerichte ontwerpaanbevelingen.

Het besluit van de Ombudsman van 20 december 1996, dat een volledig verslag van het onderzoek alsmede de argumentatie van de Ombudsman ter ondersteuning van zijn conclusies en ontwerpaanbevelingen bevatte, werd aan het Europees Parlement aangeboden in het Jaarverslag 1996 van de Ombudsman.

Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman stelde de Ombudsman de betrokken communautaire instellingen en organen in kennis van zijn besluit en van de op hen van toepassing zijnde ontwerpaanbevelingen. Krachtens dezelfde bepaling dient een door de Ombudsman aangeschreven instelling of orgaan de Ombudsman binnen drie maanden een gedetailleerd advies te doen toekomen.

Het onderhavige speciale verslag heeft betrekking op de gedetailleerde adviezen die de Ombudsman heeft ontvangen van de betrokken instellingen en organen.

Om redenen die hieronder nader zullen worden toegelicht, doet de Ombudsman geen aanbevelingen overeenkomstig artikel 3, lid 7, van zijn Statuut. In een aantal gevallen wordt in het verslag echter aandacht gevraagd voor materies die het Europees Parlement wellicht nader wenst te onderzoeken. Deze punten zijn vetgedrukt.

A. HET ONDERZOEK VAN DE OMBUDSMAN EN DE ONTWERPAANBEVELINGEN

Kort samengevat werden in het onderzoek vijftien communautaire instellingen en organen (2) ondervraagd over de situatie met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten die in hun bezit zijn. Meer in het bijzonder werd de instellingen en organen gevraagd of zij algemene, voor het publiek gemakkelijk beschikbare regels of interne richtlijnen voor het personeel hadden opgesteld met betrekking tot de toegang voor het publiek en de vertrouwelijkheid.

Uit de door de instellingen en organen verstrekte informatie bleek dat één orgaan (3) reeds regels had vastgesteld en dat de meeste andere, echter niet alle, instellingen en organen voornemens waren dit te doen.

In herinnering roepend dat het Europese Hof van Justitie de hoogste instantie is voor kwesties in verband met het communautaire recht en gelet op de jurisprudentie van het Hof (4), alsook gezien de gecommitteerdheid van de Unie aan transparantie en één institutioneel kader voor de Unie, kwam de Ombudsman tot de conclusie dat indien instellingen en organen in gebreke blijven om gemakkelijk voor het publiek beschikbare regels vast te stellen voor de toegang van het publiek tot documenten, dit als wanbeheer kan worden beschouwd. De Ombudsman heeft derhalve aan de betrokken instellingen en organen ontwerpaanbevelingen gedaan opdat ze dergelijke regels zouden aannemen en aan het publiek beschikbaar zouden stellen. Deze regels hebben betrekking op de toegang van het publiek tot alle documenten die niet reeds vallen onder bestaande wettelijke bepalingen met betrekking tot het verlenen van toegang en vereisten van vertrouwelijkheid.

Voor wat het Hof van Justitie, het Europees Parlement en het Europees Monetair Instituut (EMI) betreft, golden de aanbevelingen uitsluitend voor de bestuurlijke documenten. (De judiciële rol van het Hof valt buiten het mandaat van de Ombudsman, zoals vastgelegd in artikel 138 E van het EG-Verdrag, en het begrip wanbeheer heeft geen betrekking op de politieke werkzaamheden van het Parlement. In het geval van het EMI is de toegang tot documenten over monetaire kwesties geregeld in artikel 11.2 van zijn Reglement).

In overeenstemming met artikel 3, lid 6, van zijn Statuut heeft de Ombudsman alle betrokken instellingen en organen in kennis gesteld van zijn ontwerpaanbevelingen en hun verzocht hem voor 30 april 1997 een gedetailleerd advies te doen toekomen.

B. REACTIES OP DE ONTWERPAANBEVELINGEN VAN DE OMBUDSMAN

Inhoudelijk bestaat het merendeel van de gedetailleerde adviezen uit een kopie van de door de instellingen en organen aangenomen regels voor de toegang van het publiek tot hun documenten.

De Europese Rekenkamer, de Europese Investeringsbank en het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling (EMEA) hebben de Ombudsman vóór 30 april 1997 ervan in kennis gesteld dat zij de aanbevelingen hadden opgevolgd en een kopie bijgevoegd hebben van de regels die zij hadden vastgesteld. In het geval van het EMEA werd daarbij voorts vermeld dat de regels op een voorlopige basis tot eind 1997 waren goedgekeurd door de uitvoerend directeur en dat zij zouden kunnen worden herzien op basis van de praktijkervaringen en na overleg met de Raad van Bestuur en de belanghebbenden.

Het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (Cedefop) en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving meldden de Ombudsman vóór 30 april 1997 dat zij de ontwerpaanbevelingen hadden aanvaard en de regels en procedures van de Commissie hadden overgenomen.

Andere instellingen en organen verzochten om meer tijd voor het opstellen van regels en het vervolledigen van de procedures voor het vaststellen ervan. Het Hof van Justitie, het Europees Parlement en het EMI deelden mee meer tijd nodig te hebben om afzonderlijke regelingen op te stellen voor hun bestuurlijke documenten. De Ombudsman verlengde daarom de termijn voor de inzending van gedetailleerde adviezen tot 31 juli 1997.

Op 3 juni 1997 meldde het Europees Milieuagentschap dat het bij besluit van 16 mei 1997 regels had vastgesteld.

Op 4 juni 1997 meldde het EMI dat het bij Besluit nr. 9/97 van 3 juni 1997 regels had vastgesteld voor zijn bestuurlijke documenten.

Op 9 juni 1997 stelde het Economisch en Sociaal Comité de Ombudsman ervan in kennis dat het bij besluit van 27 mei 1997 regels had vastgesteld.

Op 27 juni 1997 meldde de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden de Ombudsman dat de ontwerpregels die zij de Ombudsman op 16 oktober 1996 had doen toekomen op tijdelijke basis zouden worden toegepast in afwachting van de voorlegging ervan aan haar Raad van Bestuur in november 1997.

Op 23 juli 1997 stelde het Comité van de Regio's de Ombudsman ervan op de hoogte dat er regels ter goedkeuring zouden worden voorgelegd aan de volgende vergadering van zijn Bureau op 17 september 1997 en dat het Comité in afwachting van de goedkeuring van deze regels de gemeenschappelijke gedragscode van de Commissie en de Raad als interne richtlijn zou blijven gebruiken.

Op 28 juli 1997 meldde het Europees Parlement de Ombudsman dat het bij besluit van 10 juli 1997 regels had aangenomen.

Aan een niet-gedateerde brief die de Ombudsman op 4 augustus 1997 ontving, had de Europese Stichting voor opleiding als bijlage de regels toegevoegd die zij aan haar Raad van Bestuur in zijn vergadering van 27 oktober 1997 ter goedkeuring had voorgelegd. Op 4 november 1997 stelde de Stichting de Ombudsman ervan in kennis dat de regels op 27 oktober 1997 waren goedgekeurd.

Op 21 november 1997 deed het Europees Vertaalcentrum voor de organen van de Europese Unie de Ombudsman de regels toekomen die het op 17 november 1997 had vastgesteld.

Op 23 april 1997 meldde het Europese Hof van Justitie de Ombudsman dat het bezig was met de behandeling van een ontwerpregeling voor de toegang van het publiek tot administratieve documenten, maar dat het meer tijd nodig had voor een juiste formulering van de regels die naar werd verwacht vóór de zomer van 1997 zouden kunnen worden vastgesteld.

Na een verdere briefwisseling meldde het Hof de Ombudsman op 21 oktober 1997 dat het bijzondere moeilijkheden ondervond bij het aanbrengen van een duidelijk onderscheid tussen documenten die betrekking hebben op zijn judiciële rol en andere documenten. Het Hof deelde voorts mee dat het zijn Commissie had opgedragen alle kwesties betreffende de toegang tot judiciële documenten te onderzoeken, dat het zeer wel mogelijk was dat dit zou resulteren in amendementen op het Reglement van het Hof en dat het niet mogelijk was aan te geven wanneer deze werkzaamheden voltooid zouden zijn. Kennelijk omvat deze brief van 21 oktober 1997 het gedetailleerde advies van het Hof.

C. ANALYSE VAN DE REACTIES OP DE ONTWERPAANBEVELINGEN

1. Gedetailleerde adviezen

Alle instellingen en organen waarvoor de ontwerpaanbevelingen waren bedoeld, hebben naar het zich laat aanzien hun gedetailleerde advies overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut aan de Ombudsman doen toekomen. In enkele gevallen werd verzocht om meer tijd voor het afronden van de procedures voor de goedkeuring van regels.

2. Vaststelling van regels

Dertien van de veertien instellingen en organen tot welke de ontwerprichtlijnen waren gericht, hebben nu nieuwe regels vastgesteld met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten.

De regels die door het Europees Monetair Instituut zijn vastgesteld, hebben in overeenstemming met de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman uitsluitend betrekking op bestuurlijke documenten.

De regels die het Europees Parlement heeft vastgesteld, lijken betrekking te hebben op alle documenten, niet alleen bestuurlijke. De Ombudsman is ingenomen met het besluit van het Parlement om alle documenten binnen de werkingssfeer van deze regels te brengen.

In zijn gedetailleerde advies deelt het Hof van Justitie mee dat momenteel alle kwesties met betrekking tot de toegang tot de documenten van het Hof worden onderzocht. De Ombudsman is zeer ingenomen met het feit dat het Hof verder gaat dan de ontwerpaanbevelingen door ook de judiciële documenten in dit onderzoek te betrekken. Als de door het Hof vast te stellen regels van toepassing zouden worden op alle documenten van het Hof, zou de Europese burger hiervan zeer veel profijt hebben. Het is echter betreurenswaardig dat er geen tijdschema is gegeven voor de voltooiing van deze werkzaamheden.

Daar de judiciële rol van het Hof buiten het mandaat van de Ombudsman valt, kan de Ombudsman geen formele aanbeveling doen overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut.

Het Europees Parlement beschikt over de mogelijkheid om het Hof om verdere informatie over deze kwestie te verzoeken.

3. De inhoud van de regels

Veel communautaire instellingen en organen hebben, zeer correct, hun eigen regels inzake toegang tot documenten gebaseerd op de regels van de Raad en de Commissie (5). Hiermee hebben zij de ontwerpaanbevelingen van de Ombudsman, die uitsluitend betrekking hadden op de aanwezigheid en beschikbaarheid van regels voor het publiek, volledig opgevolgd. Gezien de huidige stand van het communautaire recht heeft de Ombudsman geen ontwerpaanbevelingen opgesteld over de inhoud van de regels. Het zou dan ook ongepast zijn als in dit speciaal verslag een formele aanbeveling overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut zou worden gedaan.

Vergeleken met de bepalingen die voor sommige nationale bestuursinstanties gelden, zijn de regels voor de toegang van het publiek tot documenten die bij communautaire instellingen en organen berusten vrij beperkt. Zo geven zij geen recht op toegang tot documenten die een instelling in bezit heeft, maar afkomstig zijn van een andere instelling. Ook vereisen de regels niet dat er registers van documenten worden opgesteld. Dergelijke registers zouden gebruikmaking van het recht tot toegang door burgers eenvoudiger maken, terwijl tevens een goed beheer wordt bevorderd doordat voorkomen wordt dat documenten zoek raken.

Het Europees Parlement beschikt over de mogelijkheid te onderzoeken of met de vastgestelde regels de mate van transparantie wordt gewaarborgd die de Europese burgers van de Unie verwachten.

Binnen een periode van twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zal het Parlement deelnemen aan de besluitvorming tot vaststelling van de algemene principes en limieten die van toepassing zijn op het recht van toegang tot documenten. Deze zullen worden vastgelegd in een verordening krachtens artikel 191 A van het EG-Verdrag (6). De beginselen van consistentie en gelijke behandeling vereisen dat zodra de verordening wordt geïntegreerd in de communautaire wetgeving de in de verordening vervatte algemene principes en limieten in alle bestuursorganen van de gehele Gemeenschap worden toegepast (7).

4. Eenvoudig beschikbaar maken van de regels voor het publiek

De Ombudsman deed een aanbeveling dat de vastgestelde regels eenvoudig beschikbaar moeten zijn voor het publiek.

De regels van het Europees Parlement zijn in alle talen gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB L 263 van 25.9.1997, blz. 27).

De Europese Rekenkamer en het Economisch en Sociaal Comité hebben hun regels in alle officiële talen van de Gemeenschap aan de Ombudsman doen toekomen.

Het Comité van de Regio's heeft de Ombudsman laten weten dat het voornemens is zijn regels te publiceren in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

De regels van het Europees Milieuagentschap zijn in alle talen in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerd (PB C 282 van 18.9.1997, blz. 4).

Artikel 4 van de regels die door de Europees Stichting voor opleiding zijn vastgesteld, voorziet in publicatie van de regels in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 5 van de regels die het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling (EMEA) heeft vastgesteld, voorziet in publicatie, in het bijzonder via de EMEA-homepage op het Internet (http://www.eudra.org/emea.html).

De Ombudsman is verheugd over het feit dat het EMEA ook het publiek heeft geraadpleegd, door middel van een "workshop" waarvoor vertegenwoordigers van met name consumentenorganisaties, de pers, de gezondheidszorg, de farmaceutische industrie en het grote publiek waren uitgenodigd om commentaar te leveren op de voorlopige regels, die op de Internet-website van het EMEA waren gepubliceerd.

De Ombudsman heeft geen aanbevelingen gedaan voor specifieke methoden om de regels gemakkelijker beschikbaar te maken voor het publiek. Uitgangspunt was dat de instellingen en organen zelf moeten beoordelen wat de juiste aanpak is in de gegeven omstandigheden. Het zou dan ook niet passend zijn als de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 7, een formele aanbeveling terzake zou doen.

Het Europees Parlement beschikt over de mogelijkheid instellingen en organen die hun regels nog niet in alle officiële talen van de Gemeenschap beschikbaar hebben gesteld, aan te moedigen dit te doen.

Het Europees Parlement en drie communautaire organen hebben ofwel hun regels reeds gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen of aangekondigd voornemens te zijn dit te doen. Het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling heeft zijn regels op zijn Internet-website gepubliceerd.

Het Europees Parlement beschikt over de mogelijkheid instellingen en organen aan te moedigen hun regels in een passende vorm te publiceren.

5. Conclusies

De Europese Ombudsman is ingenomen met het feit dat de communautaire instellingen en organen in alle stadia van het eigen-initiatiefonderzoek op positieve en samenwerkingsgezinde wijze hebben gereageerd.

De nu vastgestelde regels betekenen een belangrijke stap vooruit bij de verbetering van de transparantie van het communautair bestuur, in overeenstemming met de verwachtingen en in het voordeel van de Europese burgers.

Jacob SÖDERMAN

(1) De Raad en de Commissie hebben een gemeenschappelijke gedragscode vastgesteld (PB L 340 van 31.12.1993, blz. 41), die ten uitvoer is gelegd met Besluit 93/73/EG van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340 van 31.12.1993, blz. 43) en Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB L 46 van 18.2.1994, blz. 58).

(2) De volledige lijst van de betrokken instellingen en organen is als volgt:

Het Europees Parlement

Het Europees Hof van Justitie

De Europese Rekenkamer

De Europese Investeringsbank

Het Economisch en Sociaal Comité

Het Comité van de Regio's

Het Europees Monetair Instituut

Het Bureau voor de harmonisatie binnen de interne markt

De Europese Stichting voor opleiding

Het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding

De Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden

Het Europees Milieuagentschap

Het Europees Vertaalcentrum voor de organen van de Europese Unie

Het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving

Het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling.

(3) Het Bureau voor de harmonisatie binnen de interne markt.

(4) "Erkend moet worden dat zolang de Gemeenschapswetgever geen algemene regeling inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten in het bezit van de Gemeenschapsinstellingen heeft vastgesteld, deze instellingen maatregelen moeten nemen om dergelijke verzoeken te behandelen uit hoofde van hun interne organisatiebevoegdheid, krachtens welke zij passende maatregelen kunnen treffen om hun interne werking in het belang van een goed bestuur te verzekeren". (Zaak C-58/94, Koninkrijk der Nederlanden tegen Raad van de Europese Unie (1996) Jur. I-2169).

(5) Besluit 93/731/EG van de Raad (PB L 340 van 31.12.1993, blz. 43), en Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie (PB L 46 van 18.2.1994, blz. 58).

(6) 1. Iedere burger van de Unie, alsmede iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht op toegang tot documenten afkomstig van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.

2. Algemene beginselen en met openbare of particuliere belangen verband houdende beperkingen betreffende dit recht op toegang tot documenten worden door de Raad overeenkomstig de procedure van artikel 189 B bepaald.

3. Elke van bovengenoemde instellingen neemt in haar eigen reglement van orde specifieke bepalingen betreffende de toegang tot haar documenten op.

(7) In dit opzicht zijn artikel 191 A en de aanbevelingen van de Ombudsman complementair. Artikel 191 schept een specifiek recht van toegang tot documenten van drie communautaire instellingen. Als gevolg van het onderzoek van de Ombudsman moeten andere communautaire instellingen en organen overeenkomstig de uitspraak van het Hof van Justitie in Zaak C-58/94, Koninkrijk der Nederlanden tegen Raad van de Europese Unie (1996), Jur. I-2169, "in het belang van een goed bestuur" ook over regels voor toegang tot documenten beschikken.

De Europese Ombudsman (98/C 44/10)

Overeenkomstig artikel 14 van het Statuut van de Europese Ombudsman heeft deze uitvoeringsbepalingen vastgesteld die op 1 januari 1998 in werking zijn getreden.

In deze uitvoeringsbepalingen zijn procedures beschreven voor de behandeling van bij de Ombudsman ingediende klachten en voor toegang van het publiek tot documenten in het bezit van de Ombudsman.

De uitvoeringsbepalingen zijn in alle officiële talen van de Europese Unie beschikbaar. Zij kunnen schriftelijk bij de Ombudsman via internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int) of op onderstaand adres worden aangevraagd:

Europese Ombudsman

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasbourg Cedex