INHOUD "" ID="1">1. INLEIDING> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. ALGEMEEN OVERZICHT > ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Juridisch kader van de invoerprogramma's van het zesde EOF> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Sectoriële invoerprogramma's> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Speciaal programma voor landen met een zware schuldenlast > ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Voornaamste kenmerken van de invoerprogramma's> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Algemene doelstellingen van de Raad> ID="2">2.9 "> ID="1"> Vorm en inhoud van de programma's> ID="2">2.10"> ID="1"> Criteria en procedures bij de keuze van de programma's> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Wijze van tenuitvoerlegging > ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gezamenlijk beheer van de tegenwaardefondsen> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. STAND VAN ZAKEN BETREFFENDE DE INVOERPROGRAMMA'S> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Algemene stand van zaken> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Aan de invoerprogramma's toegewezen middelen uit het zesde EOF> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Soorten programma's> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Bijzonderheden van bepaalde programma's> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Uitvoeringstempo van de programma's> ID="2">3.13"> ID="1"> Overschrijding van kredieten> ID="2">3.14"> ID="1"> In het frankgebied uitgevoerde programma's> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. FINANCIEEL BEHEER VAN DE PROGRAMMA'S> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Totstandkoming van de invoer> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Beoordeling van de behoeften van de begunstigden> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Vaststelling van de programmadoeleinden> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Opstelling van de financieringsovereenkomsten> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Inventarisatie van de knelpunten en risico's > ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Middelen en procedures voor de tenuitvoerlegging> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Toezicht door de bevoegde autoriteiten> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Tenuitvoerlegging van de begeleidende maatregelen > ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Overleg met de nationale ordonnateur> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Regelmatigheid van bepaalde handelwijzen> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Beheer van de tegenwaardefondsen> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Tekortkomingen van het operationele kader> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Vorming van de tegenwaardefondsen> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Benutting van de tegenwaardefondsen> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. TOEZICHT OP EN EVALUATIE VAN DE PROGRAMMA'S> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Toezicht op de programma's> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Rol van de delegaties in de ACS-landen> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Door de centrale diensten uitgeoefend toezicht > ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Evaluatie van de programma's > ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Afzonderlijke evaluaties van de projecten > ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Sectoriële evaluatie> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. CONCLUSIE> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Blz." ID="1">Bijlage 1> ID="2">32"> ID="1">Bijlage 2> ID="2">33"> ID="1">Bijlage 3> ID="2">34"> ID="1">Bijlage 4> ID="2">35"> ID="1">Bijlage 5-1> ID="2">36"> ID="1">Bijlage 5-2> ID="2">37"> ID="1">Bijlage 6-1> ID="2">38"> ID="1">Bijlage 6-2> ID="2">39"> ID="1">Bijlage 7> ID="2">40"> ID="1">Bijlage 8> ID="2">41"> ID="1">Bijlage 9> ID="2">42"> ID="1">Bijlage 10> ID="2">44"> ID="1">Antwoorden van de Commissie> ID="2">46">

SPECIAAL VERSLAG Nr. 2/94 over de in het kader van het zesde EOF ten uitvoer gelegde invoerprogramma's, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (94/C 97/01)

1. INLEIDING

1.1. Een van de vernieuwingen van de vierde Overeenkomst van Lomé (7e EOF) was dat in de instrumenten van samenwerking tussen de ACS-Staten en de EEG mechanismen werden opgenomen voor steun voor structurele aanpassing(1) (), die met name betrekking hadden op invoerprogramma's en de beschikbaarstelling van tegenwaardefondsen uit hoofde van de diverse communautaire instrumenten.

1.2. In feite was op grond van eerdere overeenkomsten tussen de ACS-Staten en de EEG in het kader van het 5e EOF(2) () reeds incidenteel begonnen met soortgelijke acties, die gevolgd werden door een uitgebreid gebruik van de programmeerbare middelen van het 6e EOF, aangevuld met middelen die voor het speciale communautaire programma voor bepaalde arme landen met zware schuldenlast in Afrika bezuiden de Sahara beschikbaar werden gesteld(3) (). Aangezien het hierbij om een nieuwe ervaring voor de Gemeenschap gaat, heeft de Rekenkamer aan de hand van bewijsstukken en ter plaatse een onderzoek ingesteld naar een aantal tussen 1987 en 1992 ten uitvoer gelegde invoerprogramma's (bijlage 1), met het oog op een inventarisering van de voornaamste vraagstukken die uit deze nieuwe vorm van EOF-interventie met betrekking tot het financieel beheer voortvloeien.

2. ALGEMEEN OVERZICHT

Juridisch kader van de invoerprogramma's van het zesde EOF

Sectoriële invoerprogramma's

2.1. Met de introductie van sectoriële invoerprogramma's beoogden de ondertekenaars van de derde Overeenkomst van Lomé gehoor te geven aan het dringende verzoek van talrijke ACS-Staten om de steun van het EOF in het algemeen sneller beschikbaar te stellen en meer dan in het verleden het tekort aan deviezen te verlichten waaronder het merendeel van de ACS-Staten gebukt gaat.

2.2. Derhalve werd in artikel 188, lid 1, van de Overeenkomst de financiering goedgekeurd van "sectoriële ontwikkelings- en invoerprogramma's die gericht zijn op het bevorderen van een optimaal rendement van de produktiesectoren en de bevrediging van de elementaire menselijke behoeften". Voor deze vorm van steun kwamen alleen landen in aanmerking die reeds maatregelen voor de oplossing van hun economische problemen van structurele aard hadden getroffen, daar de steun erop gericht diende te zijn "de behoeften waarin ze voorziet, geleidelijk te doen verdwijnen".

2.3. In de praktijk zijn de invoerprogramma's van het zesde EOF zeer vaak gepaard gegaan met door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank(4) () gesteunde acties tot economisch herstel van de begunstigde ACS-Staten zelf. De EOF-programma's zijn daarom strikt genomen geen acties voor structurele aanpassing, maar eerder conjuncturele maatregelen die de hervormingen begeleiden en bedoeld zijn om het chronische tekort aan middelen die voor de binnenlandse produktie van de ACS-Staten onmisbaar zijn, te verlichten. De steun van het EOF komt daarom vooral ten goede aan de betalingsbalans van de ACS-Staten. Anders dan de voor soortgelijke acties door het IMF en de Wereldbank verleende steun, die in de vorm van leningen wordt toegekend, bestaat de steun van het EOF voor een zeer groot deel uit schenkingen.

2.4. De steun van het EOF wordt aan de ACS-Staat verstrekt en niet aan de importeurs, die, ongeacht of het bedrijven of overheidsinstanties betreft, in principe verplicht zijn de tegenwaarde van de prijs van de ingevoerde goederen in plaatselijke valuta aan de Staat af te dragen. Op deze middelen, de zogeheten "tegenwaardefondsen", zijn bij gebreke van specifieke voorschriften de bepalingen van artikel 197, lid 10, van de derde Overeenkomst van Lomé van toepassing, en zij moeten derhalve benut worden voor "ontwikkelingsdoeleinden". De uit plaatselijke valuta bestaande tegenwaardefondsen zijn dus een aanvulling op de in deviezen verleende steun(5) ().

2.5. Deze conjuncturele steun dient met het oog op een optimaal effect snel te worden uitgekeerd, opdat door een concentratie van middelen een kettingreactie op gang wordt gebracht die het economisch herstel bevordert. Wanneer de toekenning van de steun vertraging oploopt, vermindert het effect ervan en gaan de tegenwaardefondsen in plaatselijke valuta deels verloren als gevolg van de hoge inflatie in de meeste ACS-landen(6) ().

Speciaal programma voor landen met een zware schuldenlast

2.6. Op de Top van Venetië in juni 1987 ging de Gemeenschap in beginsel akkoord met een speciaal programma voor snel uitkeerbare steun aan de armste landen met de zwaarste schuldenlast in Afrika bezuiden de Sahara, mits haar partners van de OESO(7) () zich tot vergelijkbare acties verplichtten. Na de goedkeuring door de Wereldbank van een speciaal steunprogramma waarmee beoogd werd financiers te stimuleren tot het verstrekken van snel uitkeerbare kredieten (drie jaar) aan de arme landen met zware schuldenlast in Afrika bezuiden de Sahara, hechtte de Raad op 14 december 1987 formeel zijn goedkeuring aan het door de Commissie voorgestelde speciale programma. In het besluit werd een bedrag van 100 Mio ECU uitgetrokken en werd een tijdschema voor de tenuitvoerlegging vastgesteld (1988 en 1989), evenals de vorm van de te financieren acties en de criteria waaraan de begunstigden moesten voldoen (bijlage 2). Het programma bevatte doelstellingen van onmiddellijke en tijdelijke aard en was bedoeld om de invoer van tal van ACS-landen te bevrijden uit de knellende greep van de deviezentekorten.

2.7. Het bedrag van 100 Mio ECU werd als volgt gefinancierd:

a)40 Mio ECU uit overgebleven middelen van vroegere Overeenkomsten;

b)60 Mio ECU uit rentebetalingen en kapitaalaflossingen (ontvangen of invorderbaar in 1988 en 1989) op eerder door de Gemeenschap toegekende speciale leningen en leningen met risicodragend kapitaal die op de bij de EIB geopende rekeningen van de Lid-Staten zijn geboekt.

Binnen de grenzen van de door de Lid-Staten ter beschikking gestelde aanvullende kredieten (60 Mio ECU) kon behalve van sectoriële ook van algemene invoerprogramma's gebruik worden gemaakt(8) ().

2.8. Evenals de sectoriële programma's dienden de acties in het kader van het speciale programma te worden voortgezet met behulp van tegenwaardefondsen, die op vergelijkbare wijze werden gevormd. Gemakshalve werden deze fondsen meestal aan die van de overige invoerprogramma's toegevoegd, hetgeen een gezamenlijk beheer mogelijk heeft gemaakt.

Voornaamste kenmerken van de invoerprogramma's

Algemene doelstellingen van de Raad

2.9. Sinds de inwerkingtreding van de derde Overeenkomst van Lomé heeft de Gemeenschap gestreefd naar een verduidelijking van haar standpunten betreffende de steun voor structurele aanpassing. Zij heeft dit in 1987 gedaan tijdens de besprekingen over het speciale programma en opnieuw gedurende de werkzaamheden die in de resolutie van de Raad van 31 mei 1988 zijn uitgemond, waarvan de hoofdlijnen als volgt kunnen worden samengevat:

a)de Gemeenschap beoogt steun te verlenen aan pragmatische hervormingen onder eerbiediging van het door de ACS-Staten gevoerde beleid, rekening houdend met hun omstandigheden en in een tempo dat in overeenstemming is met hun vermogens;

b)de financiële instrumenten moeten zo doeltreffend mogelijk worden gebruikt, in aanmerking genomen dat de acties waarbij de steun snel wordt uitgekeerd een aanvulling zijn op ontwikkelingsacties op langere termijn(9) ();

c)de doelstelling van de voedselvoorziening dient prioriteit te krijgen bij het verlenen van communautaire steun aan een sectorieel beleid;

d)de Gemeenschap besteedt bijzondere aandacht aan het sociale aspect van de aanpassing, aan de sociaal-culturele behoeften van de ACS-landen en aan de noodzaak van milieubescherming;

e)de Gemeenschap streeft naar een systematischer verloop van de cooerdinatie, niet alleen met de Lid-Staten, maar ook met het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank.

Vorm en inhoud van de programma's

2.10. De invoerprogramma's van het EOF kunnen twee vormen aannemen:

a)programma's in natura (bijlage 3), bedoeld voor de levering van aanzienlijke hoeveelheden van een beperkt aantal voedingsmiddelen, materialen of basisprodukten;

b)programma's in deviezen (bijlage 4), waarbij financiële middelen op een Europese bankrekening van de centrale bank van de ACS-Staat worden gestort(10) () ter dekking van aan ACS-importeurs verstrekte invoervergunningen. De deviezenprogramma's van het EOF zijn doorgaans van sectoriële aard en hebben betrekking op een veelheid van acties van beperkte omvang(11) ().

Criteria en procedures bij de keuze van de programma's

2.11. Daar de programma's in natura een gemakkelijk kader voor de invoer vormen, wordt er in moeilijke gevallen gebruik van gemaakt, wanneer het door de ACS-Staat gevoerde wisselkoersbeleid weinig realistisch is of wanneer er sprake is van een tamelijk rigide stelsel voor de toekenning van deviezen aan importeurs. De deviezenprogramma's zijn gewoonlijk voorbehouden aan landen die met betrekking tot de aanpassing tamelijk ver gevorderd zijn en reeds tot een aanmerkelijke liberalisatie van hun wisselkoersstelsel zijn overgegaan.

2.12. Bijlage 5 bevat een overzicht van de selectieprocedures voor de programma's. Wanneer een snelle uitkering van de middelen prioriteit heeft (paragraaf 1.6), wordt meestal de voorkeur gegeven aan een programma in natura of aan een algemeen invoerprogramma. Op deze wijze kunnen de voor de sectoriële deviezenprogramma's kenmerkende knelpunten, die het gevolg zijn van de beperkte opnamecapaciteit van een eveneens beperkt aantal solvente importeurs, worden vermeden.

Wijze van tenuitvoerlegging

2.13. Voor de invoerprogramma's van het EOF geldt dat zij, ongeacht de vorm en de begunstigden van de programma's, op grond van soortgelijke uitgangspunten ten uitvoer worden gelegd, waarbij een zekere flexibiliteit in acht wordt genomen om tegemoet te komen aan de plaatselijke omstandigheden. In dit verband dient het volgende te worden opgemerkt:

a)de uitvoeringsprocedures betreffende de financiële samenwerking van het EOF dienen te worden nageleefd, met name ten aanzien van de selectie van de acties, de aanbesteding en de voorschriften inzake de oorsprong van de ingevoerde goederen;

b)de programma's staan ten dienste van alle deelnemers aan het economische leven die in de betrokken sector aan de regelgeving van het begunstigde land voldoen. Uit hoofde hiervan hebben overheidsinstanties, semi-overheidsinstellingen en particulieren in beginsel dezelfde mogelijkheden om toegang tot de middelen van het EOF te verkrijgen;

c)bij de invoerprogramma's is zeer vaak technische bijstand vereist voor de volgende taken:

i)het opstellen van het operationele kader van het programma;

ii)het waarborgen van een doeltreffende en blijvende toepassing van de uitvoeringsvoorschriften en -procedures;

iii)het verrichten van administratieve controles op de invoertransacties in overleg met de plaatselijke douane- en financiële autoriteiten;

iv)het houden van toezicht op de vorming en benutting van de tegenwaardefondsen.

d)afgezien van de in de financieringsovereenkomsten opgenomen bepalingen vereist de tenuitvoerlegging van de invoerprogramma's meestal het sluiten van specifieke akkoorden met de rechtstreeks betrokken autoriteiten: centrale bank, centrale ministeries of instanties die de produkten in ontvangst nemen. Deze akkoorden zijn bedoeld om de rol van elke hoofdpersoon te verduidelijken nog voordat er een begin met de acties wordt gemaakt en om een snelle totstandkoming van de invoer, alsmede de rechtmatige benutting van de tegenwaardefondsen te waarborgen;

e)in verreweg de meeste gevallen wordt in de financieringsovereenkomsten bepaald dat de programma's tijdens en vooral na de tenuitvoerlegging aan een onafhankelijke evaluatie moeten worden onderworpen.

2.14. In de teksten die betrekking hebben op de invoerprogramma's van het EOF wordt cooerdinatie met het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank weliswaar aanbevolen, maar het verstrekken van de steun is niet afhankelijk van het reeds bestaan van een structureel aanpassingsprogramma in strikte zin. De Gemeenschap heeft derhalve invoerprogramma's kunnen vaststellen voor landen die geen aanpassingsakkoord met het IMF of de Wereldbank hadden gesloten, maar desalniettemin serieuze pogingen tot economisch herstel op globaal of sectorieel vlak hadden ondernomen. De door het EOF verstrekte steun ligt in het verlengde van de hervormingen die de ACS-Staat zich verplicht tot stand te brengen of te verdiepen. Op grond hiervan is in alle financieringsovereenkomsten een lijst van min of meer gedetailleerde maatregelen opgenomen, waarvan de tenuitvoerlegging in zekere zin bepalend is voor de beschikbaarstelling van de EOF-middelen. De diensten van de Commissie zijn van oordeel dat er weliswaar geen rechtstreeks verband bestaat tussen het bedrag van de steun en het niveau van de vereiste hervormingen, maar dat er toch duidelijk sprake is van een zekere correlatie en dat het zinloos zou zijn zonder voldoende steun naar hervormingen te streven(12) (). Met betrekking tot elk programma is het de taak van de delegatie van de Commissie om ter plaatse te beoordelen of de ACS-Staat inderdaad overgaat tot de voorgenomen hervormingen en om de opeenvolgende tranches van de invoerprogramma's vrij te geven, afhankelijk van de geboekte vooruitgang.

Gezamenlijk beheer van de tegenwaardefondsen

2.15. De derde Overeenkomst van Lomé gaat nauwelijks in op het verschijnsel van tegenwaardefondsen die uit andere verrichtingen dan de voedselhulpacties voortkomen(13) (). Aangezien ook het intern akkoord betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap(14) () en het financieel reglement van toepassing op het Zesde Europees Ontwikkelingsfonds(15) () geen aandacht aan de tegenwaardefondsen besteden, is er met betrekking tot een belangrijk aspect van de communautaire ontwikkelingshulp sprake van een rechtsvacuuem.

2.16. In de financieringsovereenkomsten van de invoerprogramma's is getracht in deze lacune te voorzien door de vaststelling van richtsnoeren voor de vorming en benutting van de tegenwaardefondsen in de meeste betrokken landen. Deze overeenkomsten gaan derhalve vaak vergezeld van aanvullende akkoorden (paragraaf 2.13, sub d). Het ontbreken van een wettelijke grondslag die op alle ACS-landen van toepassing is, heeft deze landen de mogelijkheid geboden om afzonderlijk te onderhandelen over de voorschriften betreffende de tegenwaardefondsen, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat er in de verschillende landen sterk uiteenlopende beheersystemen zijn ontstaan die het algemene toezicht door de centrale diensten van de Commissie bemoeilijken. De in de vorm van aide-mémoires aan de delegaties verstrekte instructies gaan slechts oppervlakkig in op de principes en beperken zich tot het aanbevelen van een flexibele benutting in het kader van een steunbeleid(16) () ten behoeve van bepaalde begrotingsposten van het betrokken land of van specifieke beleidsvormen. Deze instructies hebben nauwelijks betrekking op de praktische uitvoering en beperken zich dienaangaande tot de constatering dat de volgende twee zaken noodzakelijk zijn:

a)een vorm van toezicht die vergelijkbaar is met het toezicht dat op de uitvoering van een project wordt gehouden; en

b)de boeking van de tegenwaardefondsen op een rekening waarvoor normaliter twee handtekeningen vereist zijn, namelijk van de gemachtigde van de Commissie en de nationale ordonnateur(17) ().

Vanaf juli 1990 zijn er nauwkeuriger instructies gegeven. Deze nieuwe instructies worden in de paragrafen 5.16 - 5.24 van dit verslag behandeld.

3. STAND VAN ZAKEN BETREFFENDE DE INVOERPROGRAMMA'S

Algemene stand van zaken

Aan de invoerprogramma's toegewezen middelen uit het zesde EOF

3.1. Op 31 december 1991 bedroegen de in totaal voor het zesde EOF uitgetrokken middelen 8 006,6 Mio ECU(18) (). Op datzelfde tijdstip beliepen de uit hoofde van de invoerprogramma's beschikbaar gestelde kredieten 845,6 Mio ECU ofwel 10,6 %(19) () van de totale middelen(20) ().

3.2. In de centrale rekeningen van het zesde EOF waren de invoerprogramma's onderverdeeld in drie groepen:

a)een bedrag van 100 Mio ECU, waarvan 82,3 Mio ECU waren vastgelegd, bestemd voor de landen die voor het speciale programma in aanmerking kwamen en waar sectoriële of algemene invoerprogramma's ten uitvoer konden worden gelegd(21) () (boekhoudcode nr. 1010250);

b)een bedrag van 207 Mio ECU, eveneens bestemd voor de landen die voor het speciale programma in aanmerking kwamen, waarvan 194,1 Mio ECU waren vastgelegd en dat afkomstig was uit de reserves van de programmeerbare steun van Lomé III (boekhoudcode nr. 1010251);

c)een onbepaald bedrag dat deel uitmaakte van de middelen voor de subsidies en leningen van de indicatieve programma's, waarvan 569,2 Mio ECU waren vastgelegd en dat betrekking had op alle ACS-landen, met inbegrip van de landen die voor het speciale programma in aanmerking kwamen.

Deze door de Commissie als instrument bestempelde middelen(22) () zijn niet als afzonderlijk geheel in de centrale rekeningen van het EOF opgenomen, hetgeen ten koste gaat van de doorzichtigheid van de aan de kwijtingsautoriteiten verstrekte informatie(23) ().

3.3. Op 31 december 1991 had de Commissie ten behoeve van haar financiële staten nog niet gespecificeerd welke tegenwaardefondsen reeds waren voldaan of nog gevormd moesten worden uit hoofde van de door het zesde EOF gefinancierde invoerprogramma's. Ook had zij nog niet aangegeven in welke mate en voor welke doeleinden deze middelen uiteindelijk waren benut.

3.4. De op 22 juni 1992(24) () door het EOF gepubliceerde rekeningen verschaften derhalve niet voldoende informatie over verrichtingen die 10 % van de middelen uitmaakten.

3.5. Tussen 1987 en 1991 heeft de Commissie in het kader van het zesde EOF met 39 ACS-Staten 63 financieringsovereenkomsten gesloten die geheel of gedeeltelijk betrekking hadden op invoerprogramma's met een totale waarde van 842,57 Mio ECU(25) (). Daar elke financieringsovereenkomst zelf weer betrekking heeft op één of meer "boekhoudprojecten" en bepaalde invoerprogramma's slechts een onderdeel van grotere programma's zijn(26) (), biedt de boekhouding van het EOF geen onmiddellijk overzicht van de invoerprogramma's (bijlage 6). Met dit voorbehoud kunnen de vastleggingen voor de vijf betrokken jaren als volgt worden geraamd:

">Jaar"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Soorten programma's

3.6. In het op 31 december 1990 op grond van artikel 193, lid 7, van de derde Overeenkomst van Lomé ingediende verslag werd vermeld dat er vier algemene invoerprogramma's waren vastgesteld(27) (). Uit een bestudering van de financieringsovereenkomsten blijkt evenwel dat 18 programma's voor tien landen als algemene programma's waren aangemerkt en dat daarmee vastleggingen van in totaal 98,85 Mio ECU gemoeid waren (bijlage 4). Bepaalde als sectorieel bestempelde programma's bleken op grond van hun inhoud bijna algemene programma's te zijn.

3.7. Als gevolg van een slecht uitgewerkt juridisch kader (artikel 188, lid 1, van de Overeenkomst van Lomé III) was de Commissie in de meeste van deze gevallen gedwongen bij de presentatie kunstgrepen toe te passen om in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad haar acties in de landen met een aanpassingsbeleid te kunnen cooerdineren met die van de andere financiers. Aangezien de wezenlijke doelstellingen van de Overeenkomst bij de tenuitvoerlegging niet in het geding waren, zou het de voorkeur hebben verdiend deze kwestie voor te leggen aan de ACS-EEG-Raad, op grond van de bepalingen van artikel 23, leden a, b en g, van de Overeenkomst. De Raad had zijn goedkeuring kunnen hechten aan een afwijking van de voorschriften, hetgeen een doorzichtig beheer ten goede zou zijn gekomen, en had toestemming kunnen geven voor een omvangrijker voorwaardelijk gebruik van de algemene invoerprogramma's.

3.8. Op 31 december 1991 hadden de programma's in natura betrekking op 30 landen en was er een bedrag van in totaal 587 Mio ECU mee gemoeid (bijlage 3). Zij konden als volgt worden onderverdeeld:

Programma's in natura per 31 december 1991 > "Sector"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. Uit deze tabel blijkt vooral dat de volksgezondheids- en onderwijssector, die een van de middelen is waardoor de Gemeenschap in de sociale gevolgen van de aanpassing kan ingrijpen, achtergebleven is ten opzichte van de overige sectoren(28) (). Dit verschijnsel hangt ten minste deels samen met het feit dat een grootscheepse invoer van olieprodukten of van grondstoffen en materiaal voor landbouw en industrie zich goed leent voor een snelle benutting van de kredieten en dus voor steunverrichtingen ten bate van de betalingsbalans van de begunstigde staten.

3.10. De deviezenprogramma's betroffen 21 ACS-Staten, waarvan slechts twee, Benin en Senegal, deel uitmaken van het frankgebied. Op 31 december 1991 bedroegen de vastleggingen voor al deze programma's 318,1 Mio ECU, waarvan 219,2 Mio ECU voor sectoriële programma's (bijlage 4). De verdeling was als volgt: (zie rechtse tabel)

3.11. Voor deze programma's geldt hetzelfde als wat voor de programma's in natura geldt, namelijk dat de meer in het bijzonder op de sociale gevolgen van de aanpassing gerichte acties beperkt zijn gebleven. Sommige algemene programma's (Oeganda bijvoorbeeld) omvatten echter enkele aankopen ten behoeve van de volksgezondheids- en onderwijssector.

3.12. Met inbegrip van de middelen die in het kader van het speciale programma beschikbaar werden gesteld, moest het aandeel van de snel uitkeerbare steun aan de begunstigde landen circa 20 % van het totaal van hun indicatieve programma's bedragen(29) (). Op 31 december 1991 was dit maximum van 20 % van de programmeerbare middelen met betrekking tot 20 landen overschreden (bijlage 6).

Bijzonderheden van bepaalde programma's

Uitvoeringstempo van de programma's

3.13. Het gemiddelde percentage van de betalingen ten behoeve van de invoerprogramma's bedroeg op 31 december 1991 85 % (bijlage 9). Op dat tijdstip waren 34 van de 106 boekhoudprojecten in de centrale rekeningen van het EOF afgesloten. Hiermee waren 199,9 Mio ECU gemoeid, of 27 % van het totaal. Gelet op het feit dat er sprake is van een zekere tijdsspreiding bij de lancering van de programma's, is het uitvoeringspercentage in het algemeen bevredigend. Een afzonderlijk onderzoek van de programma's noopt echter tot verscheidene opmerkingen:

a)diverse programma's (bijlage 7), die volgens de boekhouding van het EOF nog worden uitgevoerd, zijn in werkelijkheid beëindigd, maar de financiële diensten van de Commissie zijn niet overgegaan tot een verevening van de boekhouding. De uit hoofde hiervan te annuleren vastleggingen bedragen circa 24 Mio ECU;

Deviezenprogramma's per 31 december 1991 > "Sector"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

b)bepaalde deviezenprogramma's zijn in de rekeningen van de Commissie opgenomen voor bedragen die niet overeenkomen met de werkelijke stand van uitvoering, hetgeen samenhangt met de procedure van de betaling van voorschotten en met het feit dat de interesten (in converteerbare valuta) die op de bij handelsbanken gestorte voorschotten worden ontvangen, niet in de boekhouding van de Commissie worden opgenomen. De bij de handelsbanken gedeponeerde voorschotten worden immers pas definitieve uitgaven in de zin van het financieel reglement wanneer zij worden besteed voor de betaling van de importen, terwijl de interesten als diverse aan de programma's toegewezen middelen dienen te worden beschouwd wanneer in de financieringsovereenkomsten is bepaald dat zij daaraan ten goede moeten komen. In dit verband moeten de centrale diensten van het EOF kunnen beschikken over bankafschriften, die op grond van de financieringsovereenkomsten aan de Commissie dienen te worden toegezonden. Doorgaans is dit niet het geval, hoewel er een instructienota naar de delegaties is uitgegaan waarin sinds 14 maart 1991 wordt geëist dat de afschriften naar de centrale diensten worden gezonden;

c)voor acht programma's (33,68 Mio ECU) waren geen betalingen verricht:

">Land Project- nr."> ID="1">Sectorieel invoerprogramma III - meststoffen> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Algemeen invoerprogramma SAPII> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Technische bijstand> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Algemeen invoerprogramma> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Boringen> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Speciaal invoerprogramma (brandstoffen)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Speciaal invoerprogramma (brandstoffen> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Sectorieel invoerprogramma (landbouwindustrie)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Totaal > ID="3">33,68""(L) = Financiering door een speciale lening.

De indruk bestaat dat de door speciale leningen gefinancierde programma's in Ethiopië en Trinidad en Tobago waarschijnlijk niet in de naaste toekomst ten uitvoer zullen worden gelegd. Een herziening van de financieringsovereenkomsten is noodzakelijk.>

d)bij negen programma's was het betalingspercentage lager dan 50 %:

">Land Projectnr. "> ID="1">Steunprogramma voor de voedselstrategie> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Sectorieel invoerprogramma III - industriële inputs> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Boringen> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Hulp aan de stedelijke bevolking op het gebied van volksgezondheid en huisvesting op Madagascar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Sectorieel invoerprogramma - verbruiksgoederen> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Sectorieel invoerprogramma (landbouw)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Telefoonkabels> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Steunprogramma voor de landbouwsector> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Invoerprogramma en speciaal programma inzake de schuldenlast> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Totaal > ID="4">83,93">

Twee van de in deze tabel vermelde programma's verdienen een nader onderzoek vanwege hun ouderdom:

i)Mali: het onderdeel volksgezondheid van het voedselvoorzieningsprogramma;

ii)Zambia: uitgebreid programma voor de levering van landbouwinputs.

Het volksgezondheidsprogramma voor Madagascar heeft een wijziging ondergaan die in mei 1992 zeer beknopt aan het Comité van het EOF is meegedeeld. De aanvankelijk voorgenomen invoer van geneesmiddelen hield het gevaar in dat de belangen van de plaatselijke industrie werden geschaad.

Overschrijding van kredieten

3.14. Het onderdeel "inputs" van het steunprogramma voor de voedselstrategie in Rwanda wordt gekenmerkt door een overschrijding van de secundaire vastleggingen ten opzichte van de toewijzingen in de financieringsovereenkomst:

- Primaire vastlegging(30) (): 2,40 Mio ECU

- Secundaire vastlegging: 9,34 Mio ECU

De verandering in de toewijzingen van de financieringsovereenkomst heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van deze overeenkomst.

In het frankgebied uitgevoerde programma's

3.15. Met de in het frankgebied uitgevoerde programma's, die tien landen betroffen, was een bedrag van 180,1 Mio ECU gemoeid. Zij waren als volgt per sector verdeeld:

">Sector"> ID="1">99,1> ID="2">55"> ID="1">18,1> ID="2">10"> ID="1">25,-> ID="2">14"> ID="1">10,-> ID="2">6"> ID="1">27,9(1)()> ID="2">15"> ID="1">180,1> ID="2">100"">

3.16. Anders dan de overige ACS-landen worden de landen die deel uitmaken van het frankgebied niet geconfronteerd met moeilijkheden ten aanzien van de convertibiliteit van hun valuta. Daar staat tegenover dat de geldhoeveelheid van deze landen beperkt is, hetgeen meestal tot uiting komt in begrotingscrises en een lusteloze banksector. Gezien deze situatie, en omdat de tegenwaardefondsen snel worden gevormd, bieden de invoerprogramma's geen enkele steun aan de importeurs, maar dragen zij rechtstreeks of praktisch rechtstreeks bij aan het functioneren van de Staat(31) () door middel van pseudo-tegenwaardefondsen in CFA-franken, hetgeen in de derde Overeenkomst van Lomé niet wordt voorgeschreven (zie paragraaf 5.20). In dit verband lijken de in twee landen van het frankgebied (Benin en Senegal) ten uitvoer gelegde deviezenprogramma's niet geheel te stroken met de bepalingen van artikel 188 van de derde Overeenkomst van Lomé. De tegenwaardefondsen zijn meestal gestort op bij de centrale banken geopende rekeningen (CBWAS of BCAS(32) ()), hetgeen als voornaamste effect heeft gehad dat de tekorten van de schatkist van de betrokken landen bij de centrale bank zijn verminderd.

3.17. Naderhand werden de tegenwaardefondsen gebruikt ter dekking van de exploitatietekorten van vrijwel insolvente overheidsbedrijven(33) (), voor het voldoen van achterstallige betalingen van de Staat(34) (), voor de financiering van de uitkeringen bij vertrek die verschuldigd waren aan ambtenaren die getroffen werden door de door de Wereldbank gesteunde afslankingsprogramma's van het overheidsapparaat(35) (), voor de betaling van de lopende begrotingsuitgaven(36) () of, zij het in zeer geringe mate, voor de financiering van de plaatselijke uitgaven voor EOF-projecten die ten laste van de regeringen kwamen. In algemene zin heeft de omzetting van EOF-middelen in pseudo-tegenwaardefondsen vaak de mogelijkheid geboden verrichtingen te financieren die uit hoofde van de derde Overeenkomst van Lomé niet rechtstreeks voor financiering in aanmerking kwamen.

4. FINANCIEEL BEHEER VAN DE PROGRAMMA'S

4.1. De volgende opmerkingen hebben slechts betrekking op de programma's die bij controlebezoeken van de Kamer ter plaatse zijn onderzocht (bijlage 1); de regelmaat waarmee diverse situaties zich voordoen wijst er echter op dat de diensten van de Commissie meer aandacht dienen te besteden aan bepaalde aspecten van het beheer van de invoerprogramma's.

Totstandkoming van de invoer

4.2. De tussen 1987 en 1992 in de tien door de Kamer bezochte landen ten uitvoer gelegde invoerprogramma's van het EOF werden gekenmerkt door verschillende moeilijkheden die betrekking hadden op:

a)de beoordeling van de behoeften van de begunstigden;

b)de vaststelling van de programmadoeleinden;

c)de opstelling van de financieringsovereenkomsten;

d)de inventarisatie van de knelpunten en risico's;

e)de keuze van de middelen en procedures voor de tenuitvoerlegging;

f)het door de bevoegde autoriteiten uitgeoefende operationele toezicht;

g)de tenuitvoerlegging van begeleidende maatregelen;

h)het overleg met de nationale ordonnateur;

i)de regelmatigheid van bepaalde handelwijzen.

Beoordeling van de behoeften van de begunstigden

4.3. Een van de kenmerken van de Europese Ontwikkelingsfondsen is dat hun tenuitvoerlegging wordt voorafgegaan door een analyse van de behoeften van de begunstigden, die tot de totstandkoming van een indicatief programma leidt. Deze programma's dienen de steun op prioritaire "concentratiegebieden" te richten. In Kenia, Kameroen, Malawi (SFFRFM(37) ()) en Zambia waren de invoerprogramma's in het algemeen toegespitst op de doelstellingen van de indicatieve programma's. In andere landen, zoals Benin, Madagascar, de Centraalafrikaanse Republiek en Malawi (ITPAC(38) ()), werden de programma's uitgevoerd in sectoren die niet in de indicatieve programma's waren vermeld. In Benin werden zelfs nauwelijks enkele weken na de ondertekening van de financieringsovereenkomst 16 Mio ECU onttrokken aan een project dat deel uitmaakte van een van de concentratiegebieden van het zesde EOF; 8 Mio ECU werden betaald in het kader van een inputprogramma voor de particuliere industrie, terwijl de invoer al had plaatsgehad. Het bleek onmogelijk voldoende importeurs te vinden die snel genoeg de voor de dringende financieringsbehoeften van de Staat benodigde tegenwaardefondsen konden vrijmaken. In de Centraalafrikaanse Republiek werd een programma voor de invoer van olieprodukten gefinancierd (7 Mio ECU). De autoriteiten hadden verzocht de produkten buiten hun grondgebied te mogen verkopen, hetgeen de Commissie hun had geweigerd. Tijdens het controlebezoek van december 1990 konden de Centraalafrikaanse autoriteiten niet aantonen dat de zeven à elf maanden eerder geleverde produkten het land waren binnengebracht en gebruikt(39) (). In deze gevallen worden de programma's in wezen beschouwd als een middel om het tempo van de uitkeringen van het EOF te versnellen en het begunstigde land begrotingsmiddelen te verschaffen.

4.4. Ook wanneer de invoerprogramma's wel overeenkwamen met de uitgangspunten van de indicatieve programma's, werden de behoeften waarin zij geacht werden te voorzien niet altijd goed beoordeeld. De overschatting van de behoefte aan meststoffen bij sommige distributeurs in Kameroen, het niet vooraf vaststellen van acties die de sociale gevolgen van de structurele aanpassing konden verlichten in Ghana, de weigering om grondstoffen voor de fabricage van geneesmiddelen in te voeren in Madagascar, het onttrekken van 7 Mio ECU aan het programma voor de levering van onderdelen aan Zambia en de moeilijkheden bij de financiering van kleine en middelgrote bedrijven in Oeganda zijn stuk voor stuk voorbeelden van een overhaaste beoordeling van de behoeften, die vervolgens tot ernstige vertragingen bij de tenuitvoerlegging heeft geleid. In Mozambique waren de geringe mogelijkheden van de plaatselijke autoriteiten voor de Commissie aanleiding om de raming van de behoeften toe te vertrouwen aan een technische hulpverlener. De door deze weinig ervaren consulent verrichte analyses waren rudimentair van aard en gaven geen inzicht in de vereisten van de importeurs. Ook in dit geval was het gevolg een zeer trage tenuitvoerlegiging van de invoerprogramma's.

4.5. Ten behoeve van Ghana had de financieringsovereenkomst in 1988 2,5 Mio ECU uitgetrokken voor steun aan een programma ter bestrijding van de sociale gevolgen van de aanpassing(40) (), zonder dat nader werd aangegeven welke acties door het EOF werden gefinancieerd. Ten tijde van de controle ter plaatse (december 1989) was het actieprogramma nog niet vastgesteld. Pas aan het eind van 1990 gaf de Commissie toestemming voor het sluiten van leveringscontracten betreffende geneesmiddelen, landbouwapparatuur en voertuigen. Eind 1991 moest nog 20 % van het programma, ofwel 0,5 Mio ECU, worden vastgelegd. Daar het gaat om operaties waarbij het geld snel wordt uitgegeven, blijkt uit dit voorbeeld de noodzaak van het bestaan van operationele actieprogramma's op het tijdstip van ondertekening van de financieringsovereenkomsten, zelfs indien het, zoals in casu, gaat om gebieden ten aanzien waarvan de tenuitvoerlegging eenvoudig lijkt.

Vaststelling van de programmadoeleinden

4.6. In de financieringsovereenkomsten worden niet alleen de steunbedragen van het EOF vastgesteld, maar ook de programmadoeleinden. Met uitzondering van Kenia (CSRP(41) ()) blijkt in de meeste onderzochte gevallen niet uit de dossiers van de Commissie dat de toewijzing van middelen aan de invoerprogramma's het resultaat is van economische overwegingen. Integendeel, de indruk bestaat, met name ten aanzien van het speciale programma inzake de schuldenlast (paragraaf 1.6), dat de verdeling van de middelen voorafgaat aan het vaststellen van de acties, zonder dat duidelijk wordt aan welke criteria de toewijzingen beantwoorden.

4.7. In verscheidene gevallen waren de doelstellingen van de financieringsovereenkomsten in vage bewoordingen gesteld en werd geen poging tot kwantificering ondernomen. Met betrekking tot Mozambique werd aangenomen dat het programma effect zou hebben op plattelandsgebieden die in de financieringsovereenkomst niet nader waren aangeduid (zie paragraaf 4.23). Het in 1987 in een eerste financieringsovereenkomst gestelde doel om in Malawi een buffervoorraad meststoffen aan te leggen werd nauwelijks onderzocht, zodat het nooit werd bereikt. De voorraad moest krachtens een latere overeenkomst in 1990 dan ook omgezet worden in een gewoon werkkapitaal. In Kenia had het programma een tweeledig doel: het invoerprogramma diende te voorzien in de behoeften van de zich aanpassende landbouwsector (ASAO(42) ()), terwijl de tegenwaardefondsen moesten bijdragen tot de hervorming van de graansector in het kader van het voedselvoorzieningsbeleid van het land. De doelstellingen van beide onderdelen waren niet duidelijk geformuleerd en het verband met het sectoriële aanpassingsprogramma (ASAO) ging enigszins verloren, aangezien de helft van de invoertransacties ten goede kwam aan verrichtingen die marginaal waren ten opzichte van de in dit aanpassingsprogramma vermelde gebieden (meststoffen en landbouwmechanisatie).

Opstelling van de financieringsovereenkomsten

4.8. Herhaaldelijk is gebleken dat de opstelling van de financieringsovereenkomsten gepaard ging met lacunes die een goede tenuitvoerlegging van de programma's konden belemmeren. In Kameroen waren de voorwaarden voor de vorming en storting van de tegenwaardefondsen zo vaag dat deze in september 1993, vijf jaar na het begin van het programma, nog steeds niet op een aparte rekening bij een financiële instelling waren gedeponeerd, zoals voorgeschreven in de financieringsovereenkomst (paragraaf 4.39). In Oeganda werden in de financieringsovereenkomsten invoerquota vastgesteld, zonder dat duidelijk werd of deze een indicatief of verplicht karakter hadden. Daardoor werd de verdeling van de importen volgens de categorieën niet nageleefd. Een soortgelijke situatie is aangetroffen in Mozambique. In Kenia werd in de financieringsovereenkomst aanbevolen een "evenwichtig" invoerprogramma op te stellen, hetgeen niet gebeurd is. De concurrentie van andere invoerprogramma's (met name Japan, Duitsland en de Wereldbank) maakt het in feite onmogelijk de verplichting om de steun snel uit te keren in overeenstemming te brengen met de beperkingen van een quotasysteem. Bovendien was vereist dat, uitgezonderd bepaalde gevallen, bij de invoer inschrijvingsprocedures toegepast moesten worden. Bij gebreke van een duidelijke formulering is de uitzondering de regel geworden en was bij slechts twee van de 371 invoervergunningen sprake van - niet openbare - inschrijving (3 offertes)(43) (). In Malawi werd het tempo van de tenuitvoerlegging van het deviezenprogramma vertraagd als gevolg van tegenstrijdigheden tussen de bepalingen van de financieringsovereenkomst en de bepalingen van het beheersakkoord met betrekking tot de wijze van betaling van de tegenwaardefondsen. Dergelijke onduidelijkheden zijn een bron van discussies en vertraging. Zij kunnen bovendien leiden tot een interpretatie die van land tot land verschilt en tot een discriminerende behandeling.

4.9. In verscheidene gevallen werden andere bepalingen toegepast dan die welke in de financieringsovereenkomsten waren vermeld, overigens zonder dat de overeenkomsten werden gewijzigd. Dit beperkt in aanzienlijke mate de draagwijdte van de door het Comité van het EOF op grond van de bepalingen van artikel 19 van het intern akkoord betreffende de financiering en het beheer van het EOF uitgebrachte adviezen. Voorts vermindert hierdoor in de ogen van de ACS-landen de waarde van de uit hoofde van de financieringsovereenkomsten aangegane verplichtingen. In de Centraalafrikaanse Republiek werden de tegenwaardefondsen, die bedoeld waren voor steun aan EOF-projecten, bestemd voor de financiering van uitkeringen aan ambtenaren die ontslag namen in het kader van structurele aanpassingsprogramma's (5,5 Mio ECU). Uiteindelijk ging de regering nog verder en werden de fondsen deels gebruikt voor de betaling van de lopende ambtenarensalarissen (2,4 Mio ECU), ondanks krachtige protesten van de delegatie. In Oeganda werden de voorwaarden voor de betaling van de tegenwaardefondsen gewijzigd in die zin dat zij rechtstreeks en vooraf door de regering werden betaald, zodat de delegatie het niet langer zinvol achtte het door de financieringsovereenkomst voorgeschreven toezicht op de invoer uit te oefenen. Daardoor ging de financiële controle op het programma verloren (zie paragraaf 4.44). In Zambia vond een overdracht van 7 Mio ECU tussen twee op volstrekt verschillende acties betrekking hebbende financieringsovereenkomsten plaats, zonder dat deze overeenkomsten gewijzigd werden en zonder voorafgaand advies van het Comité van het EOF, uitsluitend op grond van een akkoord tussen de nationale ordonnateur en de gemachtigde van de Commissie, na raadpleging van de hoofdordonnateur (op 11.8.1989) en van de financieel controleur (op 28.8.1989). In Madagascar waren de tegenwaardefondsen door de financieringsovereenkomst toegewezen aan een programma voor sociale woningbouw (3 Mio ECU) en was in het protocol voor de tenuitvoerlegging van deze overeenkomst een jaarlijks tijdschema voor de benutting van de fondsen opgenomen, maar een groot deel van de fondsen werd op verzoek van de Wereldbank geblokkeerd, zonder dat de overeenkomst werd gewijzigd en zonder dat deze kwestie aan het Comité van het EOF werd voorgelegd.

Inventarisatie van de knelpunten en risico's

4.10. Daar met het merendeel van de programma's snel moet worden ingespeeld op een dringende aanvraag van de begunstigden, is de aan de institutionele knelpunten geschonken aandacht soms onvoldoende gebleken. Zo was men in Oeganda, Kenia, Malawi en Ghana van oordeel dat de centrale banken van deze landen in staat zouden zijn zelfstandig de invoerprogramma's in deviezen te beheren. In de praktijk zijn deze banken er niet in geslaagd een doeltreffend systeem voor de controle op de rechtmatigheid van de aanvragen en op de verstrekking van kredietbrieven aan importeurs op te zetten. In Kenia en Oeganda werd de achterstand bij de tenuitvoerlegging van de programma's dank zij het verlenen van technische bijstand deels ingelopen. In Kameroen werd de vorming van tegenwaardefondsen door de diensten van het ministerie van Landbouw ernstig geschaad door de vertraging waarmee de autoriteiten de verkoopprijs van de meststoffen vaststelden.

4.11. In een aantal landen met een niet-convertibele valuta (Ghana, Kenia, Malawi, Mozambique, Oeganda, Zambia) worden de solvente handelaren geconfronteerd met de praktische onmogelijkheid om hun tegoeden het land uit te brengen. Buitenlandse investeerders kunnen hun winsten slechts met moeite repatriëren, terwijl de inwoners hun uitgaven in het buitenland niet kunnen financieren. Een handig middel om aan deze beperkingen te ontkomen bestaat in het overfactureren van de ingevoerde goederen. Dit middel is des te aanlokkelijker, aangezien de bij de invoerprogramma's toegepaste wisselkoersen meestal zeer gunstig zijn voor de importeurs. Aan deze situatie is een tweeledig risico verbonden: de selectieprocedures kunnen ten gunste van invloedrijke importeurs worden aangewend en de doeltreffendheid van de programma's kan verminderen door een verhoging van de gehanteerde prijzen. De middelen waarmee men zich tegen deze risico's kan wapenen, zijn niet systematisch onder de aandacht gebracht van degenen die voor de programma's verantwoordelijk zijn. De realiteit van deze risico's wordt geïllustreerd door het deviezenprogramma ten behoeve van Malawi, waarvan het saldo van 3 Mio ECU geblokkeerd is als gevolg van een weigering van de centrale bank om de prijscontrole vóór het inladen van de goederen te handhaven.

4.12. In Mozambique heeft de Commissie de tekortkomingen van de overheidsadministratie duidelijk onderkend. Daarentegen hield zij weinig rekening met de blijvende situatie van onveiligheid en stemde zij in met de invoer van goederen waarvan de distributie onder de plattelandsbewoners uiterst moeilijk is gebleken. Ook werd de werkelijke solvabiliteit van de importeurs zo slecht beoordeeld dat talrijke verrichtingen gestaakt of ernstig vertraagd zijn, of zelfs geblokkeerd door de Mozambikaanse autoriteiten zelf(44) (). In Zambia werd begonnen met een programma voor de levering van onderdelen aan het staatsbedrijf voor de produktie van meststoffen (NCZ(45) ()), zonder dat rekening werd gehouden met de onzekerheden betreffende de levensvatbaarheid van dit bedrijf(46) (). Het programma moest uiteindelijk halverwege worden onderbroken. In Malawi, waar de (gesubsidieerde) meststoffen bestemd waren voor kleine boeren, werden geen maatregelen overwogen om te voorkomen dat deze produkten ten goede kwamen aan sommige grote tabaksproducenten, hetgeen herhaaldelijk het geval was.

4.13. Wanneer aandacht aan de knelpunten wordt besteed, worden die waaraan de Commissie onderhevig is zelden in aanmerking genomen. In sommige financieringsovereenkomsten werden de delegaties dientengevolge belast met omvangrijke taken op het gebied van toezicht en controle, zonder dat vooraf was vastgesteld of zij daartoe wel over de benodigde middelen beschikten. In Ghana, Madagascar, Malawi, Kenia, Oeganda en Zambia waren de delegaties niet altijd volledig in staat om toezicht op de programma's te houden door het ontbreken van geschikte middelen (eigen personeel of competente technische hulpverleners).

4.14. De vertraging bij de tenuitvoerlegging als gevolg van het veronachtzamen van knelpunten en risico's leidt tot een spreiding van de programma's in de tijd, waardoor deze minder geconcentreerd zijn en het effect ervan onvermijdelijk afneemt (paragraaf 2.5). Daarom is het raadzaam dat de diensten van de Commissie vóór de ondertekening van de financieringsovereenkomsten overgaan tot een systematisch onderzoek van de voornaamste hindernissen waarop de programma's vermoedelijk zullen stuiten. Wanneer de voornaamste belemmeringen en risico's eenmaal bekend zijn, kunnen de procedures voor controle en toezicht met kennis van zaken worden uitgewerkt en specifiek worden opgenomen in de omschrijving van de taken van de technische hulpverleners die bij de programma's betrokken zijn.

Middelen en procedures voor de tenuitvoerlegging

4.15. Vanaf het begin is men ervan uitgegaan dat de invoerprogramma's onderworpen moesten zijn aan de algemeen op de EOF-projecten van toepassing zijnde voorschriften (paragraaf 2.13, sub a). In het algemeen hebben de programma's in natura weinig hinder van deze voorschriften ondervonden. Met betrekking tot de invoer van koolwaterstofhoudende brandstoffen (152 Mio ECU in totaal, waarvan 35,3 Mio ECU ter plaatse is gecontroleerd), was de betaling van voorschotten ten belope van 60 % van het bedrag van de contracten echter een voordeel voor de oliemaatschappijen, dat ten koste ging van de middelen van het EOF. Aangezien de distributeurs altijd de prijzen aanrekenden die op het tijdstip van levering van de produkten golden, waren deze voorschotten in economisch opzicht niet gerechtvaardigd.

4.16. De tenuitvoerlegging van de deviezenprogramma's is daarentegen dikwijls gehinderd door de aanbestedingsvoorschriften, de voorschriften inzake de valuta waarin gefactureerd moest worden en in mindere mate de voorschriften betreffende de oorsprong van de goederen. Dit gold met name voor Ghana, Malawi, Mozambique en Oeganda. In dit laatste land werden de importeurs praktisch aangespoord om de aankoop van hun goederen te spreiden ten einde aan de inschrijvingsprocedures te ontkomen. Dit heeft geresulteerd in een onnodige toename van de administratieve verrichtingen zonder dat de juistheid van de door de leveranciers aangerekende prijzen werd gewaarborgd. Een soortgelijke spreiding werd eveneens in Kenia geconstateerd. Met het oog op een goed verloop van de invoerstroom had de Commissie meer rekening moeten houden met de handelsgebruiken en had zij de importeurs niet moeten verzoeken hun betrekkingen met hun vaste leveranciers op te schorten. Haar controles hadden geconcentreerd moeten zijn op de risicogebieden, waarbij zij had moeten nagaan of de aangerekende prijzen juist waren en de goederen daadwerkelijk aan de begunstigde landen werden geleverd. Een verzoek om een afwijking of aanpassing van de voorschriften had bij de ACS-EEG-Raad kunnen worden ingediend (paragraaf 3.7). Daar de voorschriften betreffende de keuze van de inschrijvingsprocedures niet vooraf waren vastgesteld, verschilde de behandeling van de importeurs van land tot land, zoals uit de volgende tabel blijkt:

Inschrijvingslimieten "(000 ECU)"" ID="1">Benin > ID="2"" 500> ID="3">niet vereist > ID="4">< 500> ID="5">nul"> ID="1">Ghana > ID="2"" 500> ID="3">niet vereist > ID="4">< 500> ID="5">nul"> ID="1">Kenia > ID="2"" 500> ID="3">300 à 500> ID="4">10 à 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Malawi > ID="2"" 500> ID="3">niet vereist> ID="4">5 à 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Mozambique > ID="2">nul> ID="3">25 à 500 > ID="4">< 25 > ID="5">nul"> ID="1">Oeganda > ID="2"" 500> ID="3">20 à 500> ID="4">5 à 19> ID="5">geen uitsluiting"> ID="1">Zambia > ID="2">nul> ID="3">20 à 250 000 US$> ID="4">5 à 19 000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. Ook de aanvankelijk door de Commissie voorgeschreven procedure voor de betaling van tegenwaardefondsen door de importeurs heeft de tenuitvoerlegging van bepaalde programma's belemmerd. In Kenia, Oeganda, Ghana, Malawi, Mozambique en Zambia schreven de financieringsovereenkomsten voor dat de totale prijs van de ingevoerde goederen bij de afgifte van kredietbrieven moest worden voldaan. De vaak lange tijdsduur (zes maanden of meer) vóór de bedragen werden gestort en de meer realistische voorwaarden die geleidelijk door de andere donateurs werden geboden, hadden tot gevolg dat verscheidene EOF-programma's stagneerden. Omgekeerd verleende de overheid van Mozambique verscheidene importeurs langdurig uitstel van betaling zonder voorafgaande toestemming van de Gemeenschap (zie paragraaf 4.38). Dit uitstel droeg bij tot een uitholling van de tegenwaardefondsen (paragraaf 4.50).

Toezicht door de bevoegde autoriteiten

4.18. De invoerprogramma's worden ten uitvoer gelegd door verschillende betrokkenen die in beginsel onderworpen zijn aan het gezamenlijke toezicht van de nationale ordonnateur van het EOF en de Commissie. Bij deviezenprogramma's en zelfs bij ingewikkelde programma's in natura, zoals in Mozambique, werden technische hulpverleners doorgaans belast met het dagelijkse toezicht op de verrichtingen. Zij hielden meestal goed toezicht op de toekenning van invoervergunningen. Het programma voor Kenia werd echter gekenmerkt door een bijzonder welwillende houding jegens de importeurs (paragraaf 3.7). Aangezien de taken van de technische hulpverleners niet altijd duidelijk omschreven waren, was de controle op de bewijsstukken en de leveringen minder strikt. In alle onderzochte gevallen schoot de controle op de boekhouding duidelijk tekort, ten aanzien van zowel de bankrekeningen in deviezen als de rekeningen van de tegenwaardefondsen. Doordat in Ghana en Benin geen technische bijstand beschikbaar was, werden in deze landen vaker dan elders onrechtmatige verrichtingen geconstateerd.

4.19. Naast de technische bijstand waren in de financieringsovereenkomsten twee middelen opgenomen die de tenuitvoerlegging van de invoerprogramma's in goede banen moesten leiden:

a)het afsluiten van akkoorden waarin de wijze van tenuitvoerlegging van de programma's wordt vastgelegd; en

b)de vorming van comités van toezicht.

De volgende tabel geeft een overzicht van de tijdens de controles ter plaatse bestaande situatie.

4.20. Voor verreweg de meeste programma's werden aanvullende akkoorden afgesloten. In de praktijk hadden deze akkoorden vooral betrekking op de vorming en benutting van de tegenwaardefondsen. In meer bijkomstige zin regelden zij het functioneren van de in het kader van de deviezenprogramma's in Europa geopende bankrekeningen. Het bleek dat de programma's sneller van start gingen als de beheersakkoorden vóór het van kracht worden van de financieringsovereenkomsten tot stand waren gekomen. Dit was met name het geval in Ghana (deviezen), Kenia en Malawi (ITPAC). Sommige akkoorden konden echter slechts met moeite ten uitvoer worden gelegd als gevolg van een onderschatting van de knelpunten. In dit verband kan de aanvankelijk aan de centrale banken (Kenia, Malawi, Oeganda) toegekende rol als voorbeeld dienen (paragraaf 4.10). Deze moeilijkheden werden in het algemeen opgelost door gebruikmaking van de diensten van handelsbanken of technische hulpverleners.

4.21. In zes van de tien bezochte landen moesten de programma's gecontroleerd worden door comités van toezicht, die meestal waren samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale ordonnateur, de centrale bank, de betrokken ministeries en de Commissie (delegatie). Dit systeem heeft zelden goed gefunctioneerd, hetzij doordat het comité nooit bijeen is gekomen (Centraalafrikaanse Republiek, Madagascar, Mozambique, Oeganda), hetzij doordat er geen regelmatige en gedetailleerde verslagen werden vereist (Kenia, Kameroen).

Tenuitvoerlegging van de begeleidende maatregelen

">Land Programma"> ID="1">neen> ID="2">neen> ID="3">11,00"> ID="1">neen> ID="2">neen> ID="3">18,40"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">15,00"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">9,00"> ID="1">ja> ID="2">neen> ID="3">11,50"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">42,00"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">17,25"> ID="1">ja> ID="2">neen> ID="3">39,81"> ID="1">ja> ID="2">neen> ID="3">13,50"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">70,00"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">7,00"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">32,25"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">14,2"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">17,80"> ID="1">ja> ID="2">ja> ID="3">8,00">

4.22. In de bijzondere voorwaarden van de financieringsovereenkomsten(47) () verplichten de begunstigde landen zich tot het treffen van maatregelen die noodzakelijk zijn voor een goed verloop van de programma's. In de praktijk werd echter zelden aangegeven op welke wijze toezicht op deze maatregelen gehouden moest worden. Voorts werden de procedures van toezicht vaak zo algemeen geformuleerd dat zij niet geschikt waren voor een doeltreffende controle. In Benin hadden de verplichtingen hoofdzakelijk betrekking op de tenuitvoerlegging van structurele aanpassingsmaatregelen die met het IMF en de Wereldbank waren overeengekomen, hetgeen in geen enkel opzicht een goed verloop van de verrichtingen van het EOF waarborgde, met name niet de doeltreffende benutting van de tegenwaardefondsen. In dit opzicht biedt de in het kader van het zevende EOF ondertekende nieuwe overeenkomst betere perspectieven.

4.23. In Mozambique verplichtte de regering zich tot het treffen van maatregelen inzake:

a)de sanering van de overheidsfinanciën;

b)een snelle tenuitvoerlegging van het programma;

c)een optimale benutting van de tegenwaardefondsen;

d)het op doeltreffende wijze bij de eindbegunstigden terecht doen komen van de steun.

Deze maatregelen zijn beperkt gebleven tot voornemens, zonder dat er een dialoog tussen de partners tot stand kwam. De inschrijvings- en inklaringsprocedures zijn derhalve ondoeltreffend gebleken. Ten aanzien van het beheer van programma's met een macro-economisch oogmerk was de kennis waarover de Commissie met betrekking tot de werkelijke stand van zaken van de openbare financiën van Mozambique beschikte, onvoldoende. Tot slot kan uit niets worden afgeleid dat de plattelandsbevolking inderdaad de voornaamste begunstigde van het programma is geweest. Integendeel, de ter plaatse verzamelde gegevens wijzen er vooral op dat de verbruiksgoederen overwegend in Maputo zijn blijven steken.

4.24. In Zambia heeft de regering noch de verslagen, noch de actieplannen ingediend die voorgeschreven waren in de akkoorden tot tenuitvoerlegging van de financieringsovereenkomst van het programma voor de invoer van inputs, bestemd voor de kleine landbouwbedrijven. Daar de invoer snel plaatsvond, beschikte de delegatie over weinig middelen om deze verplichtingen te doen nakomen. Daarentegen schijnen de binnenlandse verkoopprijzen van de meststoffen wel volgens afspraak te zijn vastgesteld op een peil dat dicht bij dat van de ingevoerde goederen lag. De bepalingen betreffende de tegenwaardefondsen zijn ten aanzien van de in oktober 1990 onderzochte deviezenprogramma's(48) () grotendeels genegeerd (paragraaf 4.40).

4.25. In Kameroen had de overheid zich verplicht een mechanisme voor de heffing van belasting op de ingevoerde rijst in het leven te roepen, ter ondersteuning van de rijstbouwprojecten in het noorden, die weliswaar niet financieel rendabel zijn, maar toch een belangrijke schakel vormen in het voedselvoorzieningsbeleid van het land. Daar deze verplichting niet is nagekomen, zijn de overlevingskansen van de projecten, en daarmee de vorming van de tegenwaardefondsen door de SEMRY op losse schroeven gezet.

4.26. In Malawi werd het verloop van het programma voor de invoer van meststoffen ernstig vertraagd doordat de regering de betaling van de verschuldigde subsidie aan de importerende instantie, die zij tot verkoop tegen een verminderde prijs had verplicht, steeds uitstelde.

Overleg met de nationale ordonnateur

4.27. Wanneer de invoerprogramma's op moeilijkheden stuitten doordat het begunstigde land zijn verplichtingen niet nakwam, bleken de overlegprocedures met de nationale ordonnateur weinig doeltreffend(49) ().

4.28. In Kenia hebben de autoriteiten er bij de grote importeurs nooit op aangedrongen om de tegenwaardefondsen na afloop van de contractuele periode van 90 dagen zonder verder uitstel te voldoen. In Mozambique werd de tenuitvoerlegging van het tweede programma aanzienlijk vertraagd doordat de nationale ordonnateur niet in staat was lering te trekken uit het eerste programma. Er kon geen enkele dialoog worden aangegaan, zelfs niet ten aanzien van het vinden van een oplossing voor de benutting van de tegenwaardefondsen. In Kameroen zag de delegatie er lange tijd van af om bij de nationale ordonnateur te interveniëren met betrekking tot de vorming en de benutting van de tegenwaardefondsen, met als gevolg dat zij buiten de discussies werd gehouden die uitmondden in de goedkeuring van "prestatiecontracten" ten behoeve van een verbetering van de financiële positie van de distributeurs van meststoffen(50) () (paragrafen 4.39 en 5.9). In september 1992 waren de protocollen inzake het beheer van de tegenwaardefondsen nog steeds niet door de autoriteiten van Kameroen ondertekend en waren de interventies bij de nationale ordonnateur zonder gevolg gebleven. De betaling van de tegenwaardefondsen is zodoende met ten minste drie jaar uitgesteld als gevolg van het gebrek aan activiteit van de autoriteiten. In de Centraalafrikaanse Republiek leidde de aanwezigheid van de nationale ordonnateur niet tot de vorming van het comité van toezicht dat hij zelf moest voorzitten. Evenmin bleek het mogelijk van de nationale ordonnateur het bewijs te verkrijgen dat de geleverde olieprodukten inderdaad het land waren binnengebracht en dat zij niet aan een derde waren doorverkocht (paragraaf 4.3). In Oeganda had de regering zich er in de financieringsovereenkomst toe verplicht de Gemeenschap te voorzien van alle gegevens betreffende de tenuitvoerlegging van de programma's, maar desondanks ondernam de nationale ordonnateur pas in een laat stadium actie met betrekking tot de verzending van de bewijsstukken inzake de door het EOF gefinancierde invoer.

4.29. In Malawi slaagde de nationale ordonnateur er niet in de centrale bank te overreden om de controle op de prijzen van de ingevoerde goederen bij inlading te handhaven, hetgeen tot een bevriezing van het deviezenprogramma heeft geleid, waarvan het saldo (3 Mio ECU) derhalve onbenut is gebleven (paragraaf 4.11). Ook liep het programma voor de meststoffenvoorziening een vertraging van circa twee jaar op, aangezien de nationale ordonnateur niet over het benodigde gezag beschikte om de beheersorganen te dwingen de door de overheid aangegane verplichtingen na te komen. In Zambia kon de nationale ordonnateur in april 1990 niet verhinderen dat een bedrag van 190 Mio ZMK, ofwel 6,4 Mio ECU, ontijdig aan de tegenwaardefondsen werd onttrokken; dit bedrag was bestemd voor de financiering van een door de regering aan de onderneming NCZ verstrekte lening op korte termijn, waarvan de Commissie achteraf in kennis werd gesteld. In Ghana kon de nationale ordonnateur de inbeslagneming van tegenwaardefondsen niet verhinderen en kon hij niet bewerkstelligen dat zij door de overheid snel werden terugbetaald.

Regelmatigheid van bepaalde handelwijzen

4.30. De bepalingen van artikel 223 van de derde Overeenkomst van Lomé hebben betrekking op de dekking van de kostenstijgingen en de onvoorziene uitgaven die zich bij de tenuitvoerlegging van de projecten kunnen voordoen. Overschrijdingen kunnen "bij wijze van uitzondering" door het EOF worden gefinancierd. Op grond van deze bepalingen heeft de hoofdordonnateur van het zesde EOF besloten het maximum van de financieringsovereenkomsten betreffende bepaalde deviezenprogramma's voor Benin en Oeganda te verhogen, evenals dat van de financieringsovereenkomst betreffende een programma in natura voor Mozambique. De bij deze verhogingen van het maximum gevolgde procedure lijkt niet te stroken met de bepalingen van de Overeenkomst en die van het interne financiële akkoord. Aangezien het hier de financiering van nieuwe verrichtingen betreft en niet de voortzetting van lopende acties, die bij gebreke van een aanvullende financiering van beperkte omvang tot mislukken zouden zijn gedoemd, had deze kwestie moeten worden voorgelegd aan het Comité van het EOF. Deze handelwijze is voor de financieel controleur geen aanleiding geweest om een voorbehoud te maken.

4.31. In het kader van het programma voor de invoer van olieprodukten in Madagascar bestelde de nationale ordonnateur in 1988 113 500 ton olieprodukten, ofschoon in de financieringsovereenkomst slechts een hoeveelheid van 100 000 ton was vastgelegd. De delegatie was van oordeel dat een eventuele overschrijding gedekt zou worden door de "faciliteit van 15 %", die in artikel 223, lid 6, van de derde Overeenkomst van Lomé is vermeld. Een dergelijke handelwijze is uiteraard onregelmatig, daar in de financieringsovereenkomsten principieel kredieten zijn opgenomen voor de dekking van prijsoverschrijdingen en onvoorziene uitgaven. De dekking van een overschrijding binnen de limiet van 15 % uit hoofde van de overblijvende middelen uit andere projecten, kan slechts worden opgevat als een noodoplossing en een uitzonderlijke maatregel. Na het van kracht worden van een contract mag geen rekening worden gehouden met een overschrijdingsmarge van 15 %. In het onderhavige geval waren er op de rekening van het land geen overblijvende middelen beschikbaar en was het saldo sterk negatief nadat de verhoging was goedgekeurd. Deze situatie dient benaderd te worden op grond van artikel 19 van het financieel reglement(51) (), waarin is bepaald: "Uit het door de financiële controleur verstrekte visum op de voorstellen tot het aangaan van een betalingsverplichting blijkt de beschikbaarheid van de kredieten."

4.32. Met betrekking tot verscheidene deviezenprogramma's ten aanzien waarvan in de financieringsovereenkomsten of de krachtens deze gesloten akkoorden was bepaald dat de betalingen zouden geschieden in tranches die pas vrijgegeven zouden worden nadat was aangetoond dat de vorige tranche op deugdelijke wijze ten uitvoer was gelegd, is de Commissie op verzoek van de begunstigde landen overgegaan tot een vervroegde uitkering van de nieuwe tranches zonder dat aan de voorwaarden voor de betaalbaarstelling was voldaan. Zij deed dit in Kenia, Oeganda, Benin, Malawi en Ghana. In deze gevallen maakte de financieel controleur weliswaar bezwaren kenbaar, maar achtte hij het niet noodzakelijk zijn visum te weigeren.

4.33. De financieel controleur van de Commissie heeft herhaaldelijk een visum "ter regularisatie" afgegeven (bijvoorbeeld in verband met de technische bijstand in Mozambique), omdat hij meende voor een voldongen feit te zijn geplaatst. Een dergelijke procedure wordt weliswaar niet uitdrukkelijk door het financieel reglement verboden(52) (), maar lijkt toch niet in overeenstemming te zijn met het principe van het voorafgaande visum.

Beheer van de tegenwaardefondsen

4.34. Het beheer van de tegenwaardefondsen omvat twee fasen, die van de vorming en die van de benutting. Met betrekking tot het zesde EOF worden deze fasen geregeld door de financieringsovereenkomsten, terwijl in een aantal landen de procedures en soms zelfs de benuttingsgebieden omschreven zijn in bijzondere akkoorden. De veelheid van de systemen voor het beheer van de tegenwaardefondsen ligt ten grondslag aan een groot deel van de ondervonden moeilijkheden.

Tekortkomingen van het operationele kader

4.35. Met betrekking tot de tegenwaardefondsen van zes van de vijftien aan een controle ter plaatse onderworpen programma's (paragraaf 4.19) diende een beheersakkoord gesloten te worden tussen de nationale ordonnateur en de gemachtigde van de Commissie. Er zijn drie van deze akkoorden gesloten, namelijk in Kenia, Madagascar en Mozambique(53) (). Voorts zijn er akkoorden voor vijf andere programma's tot stand gekomen zonder dat de financieringsovereenkomsten dat bepaalden, namelijk in Malawi, Oeganda en Zambia (drie programma's). Uiteindelijk is slechts de helft van deze akkoorden ten uitvoer gelegd. Waarschijnlijk zijn sommige nationale ordonnateurs door het ontbreken van uitdrukkelijke bepalingen in de Overeenkomst van Lomé op moeilijkheden gestuit bij hun pogingen om bij de financiële overheidsinstanties van hun land erkenning te vinden voor het feit dat de tegenwaardefondsen, die voorheen aan geen enkele belemmering onderworpen waren, voortaan gezamenlijk met de Gemeenschap beheerd dienden te worden.

4.36. Het praktische nut van deze akkoorden is in het algemeen beperkt gebleven als gevolg van het feit dat daarin geen nauwkeurig plan voor de benutting van de tegenwaardefondsen was opgenomen, evenmin als een bijzondere procedure indien een van de partijen in gebreke zou blijven.

Vorming van de tegenwaardefondsen

4.37. In landen met een zwakke valuta vormt elke van de handelsgebruiken afwijkende vertraging bij de betaling van de fondsen voor de debiteur een aanmerkelijk voordeel, dat zich met betrekking tot het EOF uit in een evenredige vermindering van de koopkracht van de tegenwaardefondsen. Daarom moeten de in de financieringsovereenkomsten vastgestelde betalingstermijnen zorgvuldig worden bestudeerd en nageleefd, om te voorkomen dat er oneigenlijke concurrentievoorwaarden ontstaan die bepaalde bedrijven kunnen benadelen. Ofschoon het EOF jegens sommige importeurs een strenge houding heeft aangenomen, werden er in de praktijk in verscheidene gevallen overdreven lange betalingstermijnen geconstateerd.

4.38. In Mozambique moesten de importeurs hun aankopen bij aankomst van de goederen betalen en daarvoor zonodig gebruik maken van een bankkrediet. De banksector bood in dit geval geen hulp, en er werd vaak langdurig uitstel van betaling verleend (verscheidene maanden en in extreme gevallen zelfs verscheidene jaren), hetgeen in strijd was met de bepalingen van de financieringsovereenkomst. Tijdens de controle ter plaatse bleek dat een bedrag van circa 2 Mio ECU nog onbetaald was gebleven, terwijl interesten ten bedrage van ten minste 0,58 Mio ECU door de autoriteiten waren ontvangen zonder dat deze op de rekening van de tegenwaardefondsen waren geboekt. In de Centraalafrikaanse Republiek werd aan de importeur van de olieprodukten een betalingstermijn van vier maanden toegekend, die hij met drie maanden overschreed. In dit geval boden de tegenwaardefondsen de importeur de mogelijkheid om een niet goedgekeurde subsidie van circa 1,5 Mio ECU te verkrijgen.

4.39. In Kameroen werd het ontbreken van een akkoord waarin de wijze van tenuitvoerlegging van de financieringsovereenkomst was vastgelegd, door de distributeurs van meststoffen als excuus gebruikt om de uit hun verkopen voortvloeiende tegenwaardefondsen te behouden en ze als permanente financieringsmiddelen te beschouwen. Ondanks verscheidene aanmaningen waren de door de distributeurs verschuldigde bedragen (17,5 Mio ECU) in juni 1992 nog steeds niet op de rekening van de tegenwaardefondsen gestort, ofschoon de meststoffen in 1989 en 1990 in twee partijen aan Kameroen waren geleverd. De precaire financiële situatie van SODECOTON(54) () en SEMRY (2) doet twijfel rijzen aan hun vermogen om deze fondsen af te dragen, afgezien van de vraag betreffende de terugbetaling van de door de Staat verschuldigde subsidies.

4.40. In Zambia kreeg het overheidsbedrijf NCZ met betrekking tot een van zijn invoerprogramma's een betalingsuitstel van negen maanden. Dit uitstel werd naderhand met verscheidene jaren verlengd in het kader van een plan voor de sanering van de schulden van het bedrijf. Met betrekking tot het programma voor de invoer van grondstoffen voor de produktie van meststoffen bleek NCZ niet in staat de aan de overheid verschuldigde tegenwaardefondsen te voldoen (circa 16 Mio ECU). De Commissie heeft zich derhalve genoopt gezien te aanvaarden dat de helft van het verschuldigde bedrag beschouwd werd als een kapitaalschenking (evenwichtssubsidie) en dat de andere helft werd omgezet in een voorschot dat in vier jaarlijkse tranches tussen 1992 en 1995 moest worden terugbetaald(55) ().

4.41. Het programma voor de invoer van meststoffen in Malawi moest leiden tot de vorming van werkkapitaal voor de financiering van opeenvolgende bevoorradingscampagnes ten behoeve van kleine boeren (maïsproducenten). Tijdens de controle ter plaatse in juni 1991 bleek dat dit kapitaal alleen dank zij de steun van andere donateurs gevormd kon worden. De vooruitzichten op een zelfstandig functioneren leken twijfelachtig, want de opbrengst van de verkoop was niet voldoende voor de financiering van de kosten van marketing en voorraadvervanging.

4.42. Met betrekking tot de deviezenprogramma's voor Kenia, Malawi, Oeganda en Ghana waren door de begunstigde landen rekeningen geopend bij banken in Europa, waarop de door het EOF betaalde voorschotten konden worden gestort. De door de banken op deze deposito's betaalde interesten dienden te worden gebruikt voor de financiering van aanvullende invoerverrichtingen en moesten leiden tot de vorming van tegenwaardefondsen. Tijdens de controles ter plaatse bleek dat de betrokken delegaties geen toezicht op deze kwestie hadden gehouden en dat geen enkele aanvulling op de tegenwaardefondsen was betaald. De desbetreffende bedragen beliepen circa 1,25 Mio ECU voor Kenia en 1,3 Mio ECU voor Malawi, en konden met betrekking tot Oeganda niet worden achterhaald(56) (). De Ghana Commercial Bank (Londen), waar de Commissie de voorschotten in het kader van het deviezenprogramma voor Ghana had gestort, had de in de financieringsovereenkomst vermelde interesten niet betaald. Ten tijde van de controle had deze tekortkoming de Commissie geen aanleiding gegeven om in te grijpen, ondanks de omvang van de deposito's als gevolg van de langdurige bevriezing van het programma.

4.43. In december 1989 werd tijdens de controle ter plaatse in Ghana vertraging geconstateerd met betrekking tot de betaling van de tegenwaardefondsen uit hoofde van het meststoffen-programma. Van de 626,7 Mio Cedis was destijds slechts 64 % ontvangen. Uit het jaarverslag over 1990 van de delegatie blijkt dat het betalingspercentage een jaar later nog steeds lager was dan 30 %. In juli 1991 schijnt met de autoriteiten een akkoord te zijn bereikt voor het uit de weg ruimen van de tot dan toe ondervonden problemen.

4.44. Ofschoon met betrekking tot Oeganda in de financieringsovereenkomst was bepaald dat de importeurs zelf de tegenwaardefondsen zouden voldoen ter betaling van hun aankopen, droeg de Bank van Oeganda de tegenwaardefondsen af op het tijdstip waarop de voorschotten door de Commissie werden betaald. In drie gevallen trad echter vertraging op, hetgeen de waarde van deze fondsen met circa 4,5 Mio ECU heeft verminderd, welk verlies ten tijde van de controle in december 1990 niet door de centrale bank was gecompenseerd. In april 1993 zag de Commissie zich gesteld voor een uiterst ingewikkelde boekhoudkundige situatie en kwam zij met de Banque de l'Ouganda tot overeenstemming over een terugbetaling van 1003 Mio Ush, die in Ecu minder dan 20 % van het aanvankelijke verlies uitmaakt. Een meer formele procedure voor de wijziging van de bijzondere voorwaarden van de financieringsovereenkomst zou waarschijnlijk tot een duidelijke omschrijving van de verplichtingen van de Oegandese autoriteiten hebben geleid en tot een betere bescherming van de tegenwaardefondsen.

4.45. Ofschoon de tegenwaardefondsen in sommige landen op rentedragende rekeningen bij handelsbanken worden gestort, worden deze fondsen in tal van andere landen op een door de centrale bank geopende niet-rentedragende rekening geboekt. Deze handelwijze laat de fondsen onbeschermd tegen de gevolgen van een waardevermindering van de valuta. Een dergelijke situatie werd aangetroffen in Benin, Madagascar, Ghana, Mozambique, Malawi en Oeganda.

Benutting van de tegenwaardefondsen

4.46. Oorspronkelijk dienden de tegenwaardefondsen hoofdzakelijk te worden gebruikt voor de financiering van ontwikkelingsacties, met name voor de dekking van de nationale uitgaven voor de EOF-projecten. Dit beginsel vloeide voort uit het destijds door de Commissie gehuldigde standpunt dat ontwikkelingshulp niet tot stand kwam door steun te verlenen aan de betalingsbalans, maar door een doeltreffende benutting voor ontwikkelingsdoeleinden van de tegenwaardefondsen die door steun met een macro-economisch karakter in het leven werden geroepen. Gezien de omvang van de tegenwaardefondsen, de beperkte opnamecapaciteit van de projecten en de aanzienlijke financieringsbehoeften van de structurele aanpassingsprogramma's, is de Gemeenschap er op den duur steeds meer toe overgegaan de tegenwaardefondsen toe te wijzen aan de begrotingsmiddelen waarmee het economisch herstelbeleid wordt gefinancierd. Aangezien deze overgang slechts geleidelijk heeft plaatsgevonden, hebben zich aarzelingen en vertragingen voorgedaan die het verwachte effect van de benutting van de tegenwaardefondsen hebben verzwakt.

4.47. In Oeganda was met de nationale ordonnateur overeengekomen dat de tegenwaardefondsen in beginsel zouden worden toegewezen voor EOF-projecten. Op grond hiervan gebruikte de delegatie de fondsen stelselmatig voor alle plaatselijke betalingen zonder de centrale diensten van de Commissie daarvan uitdrukkelijk in kennis te stellen, met als gevolg dat er onjuistheden optraden in de boekhouding van deze diensten, daar de vastleggingen ten laste van de kredieten van het EOF werden geboekt, terwijl de betalingen waaarmee zij overeenstemden ten laste van de tegenwaardefondsen werden geboekt.

4.48. In twee van de bezochte landen (Kenia en Malawi) waren de benuttingsgebieden van de tegenwaardefondsen uitdrukkelijk in de financieringsovereenkomsten opgenomen. In deze beide landen werden de fondsen tamelijk snel voor de beoogde doeleinden gebruikt. In Malawi (deviezenprogramma), waar een nieuwe nationale maïsvoorraad moest worden aangelegd, kon niet worden voorkomen dat de door de overheidsinstantie voor de marketing van graan (ADMARC(57) ()) gehanteerde prijzen een aanzienlijke marge vertoonden (circa 20 %), hetgeen de mogelijkheid bood de exploitatieverliezen te verminderen. In Kenia werden de tegenwaardefondsen snel door het NCPB(58) () benut voor de aankoop van maïs in de verkoopseizoenen 1989 en 1990.

4.49. In vijf landen werden de tegenwaardefondsen, bij gebreke van een vooraf opgesteld bestedingsprogramma, gedurende lange tijd op verschillende niet-rentedragende bankrekeningen geboekt, terwijl de plaatselijke valuta een sterke waardevermindering onderging. Tijdens de controles ter plaatse konden de waardeverminderingen van de in plaatselijke valuta gedeponeerde fondsen als volgt worden geschat:

i)Ghana: werkelijke situatie onbekend;

ii)Madagascar: 2,51 Mio ECU;

iii)Mozambique: werkelijke situatie onbekend;

iv)Oeganda: 14,9 Mio ECU;

v)Zambia: 9,5 Mio ECU.

4.50. De opstelling van een gedetailleerd programma voor de gebruik van de fondsen had tot een snellere benutting en tot het in stand blijven van hun koopkracht kunnen leiden. De financieringsovereenkomsten voor Zambia voorzagen in de uitwerking van dergelijke programma's, die evenwel nooit zijn opgesteld.

4.51. In weerwil van het beginsel van een gezamenlijk beheer van de tegenwaardefondsen door de nationale ordonnateur en de gemachtigde van de Commisssie, hebben de nationale autoriteiten in Ghana en Zambia op onrechtmatige wijze bedragen aan de rekeningen van de tegenwaardefondsen onttrokken. Deze bedragen beliepen 5 663 Mio Cedis(59) () in Ghana en 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU) in Zambia.

4.52. In Mozambique accepteerde de Commissie op 25 april 1990 dat de tegenwaardefondsen van haar programma's niet op een specifieke bankrekening gestort werden. Met het excuus dat de rekening eveneens voor andere verrichtingen dan de communautaire steun werd gebruikt, weigerde de Bank van Mozambique vervolgens bankafschriften aan de Commissie beschikbaar te stellen. Hierdoor is de werkelijke stand van zaken betreffende de fondsen onbekend en kan op geen enkele wijze worden bevestigd dat zij inderdaad voor rechtmatige doeleinden benut zijn. Het akkoord inzake het beheer van de tegenwaardefondsen dat door de financieringsovereenkomsten was voorgeschreven, vermeldde drie benuttingsgebieden:

i)aflossing van de overheidsschuld bij de Bank van Mozambique (60 %);

ii)spoedhulp en steun voor de bestrijding van de armoede (30 %);

iii)financiering van de plaatselijke uitgaven voor EOF-projecten (10 %).

De "Commissie voor de tegenwaardefondsen", die ingesteld was om toezicht op de verrichtingen te houden, heeft haar rol nimmer vervuld, zodat het akkoord inzake het beheer van de tegenwaardefondsen een dode letter is gebleven. Tijdens de controles ter plaatse was met slechts twee acties voor voedselhulp, waarmee 12 % van de voor dit doel beschikbare middelen gemoeid was, een aanvang gemaakt.

4.53. In twee landen uit het frankgebied (Benin en de Centraalafrikaanse Republiek) werden de tegenwaardefondsen gebruikt voor acties tot herstel van de openbare financiën. Deze verrichtingen genoten de steun van de Wereldbank en maakten deel uit van de structurele aanpassingsprogramma's.

4.54. In Benin werden de invoerprogramma's louter gebruikt als bijdrage aan de vorming van tegenwaardefondsen, waarmee het volgende diende te worden gefinancierd:

a)achterstallige betalingen van het nationale ministerie van Onderwijs (studiebeurzen en onderhoudswerkzaamheden aan schoolgebouwen), ten bedrage van 4 Mio ECU;

b)een afvloeiingsprogramma voor hoge ambtenaren ten bedrage van 11 Mio ECU.

4.55. Tijdens de controle ter plaatse in december 1989 bleek dat een bedrag van 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) aan de Staat was betaald als dekking voor beurzen betreffende de jaren 1985 tot 1988, ofschoon bepaald was dat de uitgaven voor het nieuwe schooljaar 1989-1990 gefinancierd zouden worden. Met betrekking tot het programma van vrijwillig vertrek kon uit de tegenwaardefondsen van het EOF slechts 60 % van de 2500 geprogrammeerde uittredingen worden gefinancierd, zonder dat bekend is welke andere financier de lasten van de overige 40 % zal dragen.

4.56. In de Centraalafrikaanse Republiek moesten de tegenwaardefondsen dienen ter financiering van de plaatselijke uitgaven voor twee EOF-projecten ten behoeve van de plattelandsontwikkeling. Op verzoek van de nationale ordonnateur werden de fondsen bestemd voor een afvloeiingsprogramma voor ambtenaren. Eind december 1990 had de regering circa 6,1 Mio ECU gestort op een rekening waarvoor twee handtekeningen vereist waren. In 1991 werden 4,9 Mio ECU beschikbaar gesteld, waarvan de helft ten goede kwam aan de afvloeiingsregeling voor ambtenaren en de andere aan de betaling van de lopende salarissen van politie- en legerpersoneel. Dit onrechtmatige gebruik illustreert hoe weinig bescherming wordt geboden door een rekening waarvoor twee handtekeningen zijn vereist indien de betaling aan de eindbegunstigde niet onder dit systeem valt. In dergelijke gevallen is een beroep op technische bijstand onontkoombaar. De diensten van de Commissie deelden in oktober 1992 mee dat de regering van de Centraalafrikaanse Republiek als gevolg van krachtige protesten van de delegatie de onrechtmatig opgenomen fondsen ten slotte had terugbetaald.

5. TOEZICHT OP EN EVALUATIE VAN DE PROGRAMMA'S

5.1. De tenuitvoerlegging van de invoerprogramma's heeft als bijzonder kenmerk dat de verrichtingen hoofdzakelijk plaatsvinden na boeking in het centrale boekhoudstelsel van het EOF. Met het oog op een doeltreffend toezicht is een versterkte aanwezigheid ter plaatse dus noodzakelijk. Bovendien beschikken de plaatselijke overheden en financiële instellingen zelden over de benodigde beheerscapaciteiten voor het in goede banen leiden van dergelijke veelomvattende verrichtingen. Uit het onderzoek van de programma's van het zesde EOF blijkt evenwel dat een aanwezigheid ter plaatse op zich geen waarborg is voor het welslagen van programma's waarvan het verloop dient te stroken met duidelijke beginselen, ten aanzien van zowel de beoogde doelstellingen als de wijze van tenuitvoerlegging en de bijzondere verantwoordelijkheden van de verschillende betrokkenen. De beoordeling van het effect van de invoerprogramma's, ten slotte, is een bijzonder lastige opgave die zorgvuldige voorbereiding en nauwlettend toezicht vereist.

Toezicht op de programma's

Rol van de delegaties in de ACS-landen

Haalbaarheidsstudies

5.2. In de ACS-landen berust de voornaamste verantwoordelijkheid voor de organisatie van de programma's bij de delegaties omdat zij van de plaatselijke omstandigheden op de hoogte zijn. De ervaring heeft echter geleerd dat de delegaties met betrekking tot de deviezenprogramma's slechts over een zeer onvolledige kennis van de geldende bank- en handelsprocedures beschikken, aangezien deze terreinen hun vaak vreemd zijn. De in Malawi, Ghana en Oeganda opgedane ervaringen zijn hiervan een voorbeeld. Derhalve lijkt het wenselijk om, alvorens met nieuwe acties te beginnen, haalbaarheidsstudies te verrichten en niet alleen de procedures voor de tenuitvoerlegging te onderzoeken, maar ook de werklast die de toepassing van de beoogde procedures voor elke betrokkene met zich meebrengt.

Boekhoudkundig toezicht op de programma's

5.3. Wanneer de vorming van de tegenwaardefondsen het resultaat is van een veelheid van verrichtingen en wanneer de programma's per tranche worden uitgevoerd, is het noodzakelijk dat de verrichtingen aan de hand van een degelijk boekhoudsysteem worden gevolgd. Dit aspect is door de delegaties sterk verwaarloosd. Verscheidene van hen zijn zich pas in een laat stadium bewust geworden van de moeilijkheden die de tenuitvoerlegging van de programma's van het zesde EOF met zich meebracht, toen zij trachtten na te gaan of de verleende goedkeuringen inderdaad effect hadden gehad. De delegaties hebben hun toezicht te vaak geconcentreerd op de voorafgaande goedkeuring van de verrichtingen, zonder voldoende aandacht te besteden aan de controle op de concrete tenuitvoerlegging. Derhalve moest in verscheidene landen opdracht worden gegeven tot een controle op de boekhouding om de werkelijke financiële stand van zaken van de programma's te leren kennen. Dit was met name het geval in Kameroen, Oeganda, Ghana, Kenia en Mozambique.

Beoordeling van de prestaties

5.4. Uiteindelijk kon meestal wel inzicht worden verkregen in de totstandkoming van de invoer en in mindere mate in de vorming van de tegenwaardefondsen, maar dit gold niet voor het effect van de programma's in verhouding tot de nagestreefde doelen. In tal van gevallen bleek dat de delegaties zich niet verantwoordelijk voelden voor de taak om de mate van welslagen van de programma's te beoordelen. Meestal zouden zij ook niet in staat zijn geweest om dat te doen, zelfs als zij het hadden gewild, bij gebrek aan geschikte richtpunten en meetinstrumenten. De omvang van de door het EOF beschikbaar gestelde bedragen vereist dat tijdens de voorbereiding van de acties meer aandacht wordt besteed aan de beoogde doeleinden, zodat passende instrumenten voor het meten van het effect van de ondernomen acties kunnen worden uitgewerkt. In dit verband dient te worden opgemerkt dat het effect van de programma's in eerste instantie merkbaar dient te zijn voor de importeurs en vervolgens voor de eindbegunstigden van de tegenwaardefondsen. Dat aan de invoerprogramma's een macro-economisch karakter wordt toegekend, hoeft op zich de mogelijkheid van evaluatie niet in de weg te staan.

5.5. Bij de voorbereiding van de programma's dienen de delegaties dus meer aandacht te besteden aan het operationele kader waarbinnen zij hun verantwoordelijkheden op zich zullen moeten nemen. In dit verband is het wenselijk dat de acties van de verschillende financiers meer op elkaar worden afgestemd. Een grotere mate van cooerdinatie biedt de mogelijkheid tot een betere inventarisatie van de knelpunten en bijzonderheden die de actiegebieden kenmerken. Overleg zou eveneens kunnen voorkomen dat de programma's van de verschillende financiers elkaar concurrentie aandoen. Een grotere samenhang van de eisen die de donateurs aan de procedures voor de tenuitvoerlegging en het toezicht op de programma's stellen, zou tot slot ook de taak van de ACS-landen verlichten en de moeilijkheden verminderen die zich bijvoorbeeld bij het vaststellen van de rechtmatigheid van de invoer of de benutting van de tegenwaardefondsen voordoen(60) ().

De rol van de delegaties bij de tenuitvoerlegging van de programma's

5.6. Tijdens de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de programma's kunnen de delegaties met gebruikmaking van alleen hun eigen middelen geen gedetailleerd toezicht op de verrichtingen waarborgen. Derhalve wordt er steeds meer een beroep gedaan op de diensten van technische hulpverleners. Gezien deze situatie dienen de delegaties een drieledige taak te vervullen:

a)richting geven aan en controleren van de werkzaamheden van de technische hulpverleners;

b)verslag uitbrengen aan de centrale diensten over de tenuitvoerlegging van de financiële overeenkomsten en de bijbehorende akkoorden;

c)samen met de nationale ordonnateur overeenkomen welke maatregelen getroffen moeten worden om een goed verloop van de verrichtingen te waarborgen.

5.7. Uit de controles ter plaatse is gebleken dat de delegaties zelden een poging hebben gedaan om de opdracht van de technische hulpverleners duidelijk te omschrijven en de twijfels en onduidelijkheden betreffende de aan hen toevertrouwde taken weg te nemen. Tijdens de tenuitvoerlegging hebben sommige delegaties tot hun verbazing geconstateerd dat de prestaties van de technische hulpverleners te wensen overlieten, ten aanzien van zowel de omvang van hun werkzaamheden als de vorm en inhoud van de door hen ingediende verslagen. Dit was met name het geval in Oeganda en Mozambique. Een evaluatie van het effect van de programma's op de eindbegunstigden is door de technische hulpverleners grotendeels achterwege gelaten. Een duidelijker omschrijving van de te verrichten taken, waaruit beter blijkt welke betrekkingen met de delegatie en de nationale ordonnateur moeten worden onderhouden, zal vermoedelijk tot een versterking van het toezicht op de tenuitvoerlegging van de programma's leiden.

5.8. De aan de centrale diensten verstrekte informatie was ongelijkmatig van kwaliteit. Ofschoon de centrale geografische diensten in voldoende mate op de hoogte waren van het verloop van sommige programma's (Benin, Ghana en Kenia bijvoorbeeld), beschikten zij meestal slechts over beperkte gegevens met betrekking tot de werkelijke stand van zaken. De delegaties beperkten zich in het algemeen tot het zonder commentaar doorzenden van de periodieke verslagen van de technische hulpverleners, indien deze beschikbaar waren (Mozambique, Oeganda), terwijl zij in tal van gevallen te laat waren met de opstelling van hun eigen halfjaarlijkse of jaarlijkse verslagen. Wanneer er geen technische hulpverlener aanwezig was (Malawi, Kameroen, Centraalafrikaanse Republiek, Zambia) bleef de informatiestroom gering.

5.9. Als gevolg van het ontbreken van duidelijke richtsnoeren betreffende de draagwijdte van hun rol, besteedden de delegaties vaak weinig aandacht aan het materiële, administratieve en boekhoudkundige toezicht op de programma's en stelden zij de centrale diensten niet op de hoogte van de ondervonden praktische moeilijkheden. Zo toonde de delegatie in Kameroen lange tijd geen belangstelling voor de situatie van de distributeurs van meststoffen en voor de vorming van de tegenwaardefondsen, en ging zij haar toezichthoudende rol pas weer vervullen naar aanleiding van een onafhankelijke controle. In Ghana hield de delegatie wel toezicht op het deviezenprogramma, maar slaagde zij er niet in een soortgelijke controle op het programma in natura in te stellen, waarschijnlijk als gevolg van een tekortschietende cooerdinatie met andere donateurs(61) (). In Malawi werd het toezicht op het deviezenprogramma ongunstig beïnvloed doordat de post van economisch adviseur langdurig vacant was. In Mozambique steunde de delegatie te sterk op de technische hulpverlening en raakte zij dientengevolge haar greep op het programma kwijt, ten aanzien van zowel het beheer van het invoersysteem als van de tegenwaardefondsen. In Oeganda had meer aandacht moeten worden besteed aan de controle op de invoer aan de hand van bewijsstukken, aan het toezicht op de bankverrichtingen en aan het toezicht op de prestaties van de technische hulpverleners.

5.10. Het tekortschietende toezicht op de tegenwaardefondsen heeft bij de delegaties geleid tot een verbrokkeld beheer, waarbij zij niet altijd hun verantwoordelijkheden zijn nagekomen. De centrale diensten beschikten slechts over een onvolledige kennis van de bij de tenuitvoerlegging daadwerkelijk gehanteerde procedures.

5.11. De betrekkingen met de nationale ordonnateurs varieerden qua omvang en kwaliteit van land tot land. Gebleken is dat de delegaties in vele gevallen niet de door de Overeenkomst van Lomé voorgeschreven dialoog met de nationale ordonnateurs aan konden gaan of, wanneer zij daar wel in slaagden, dat de resultaten zeer beperkt bleven (paragrafen 4.28 en 4.29). Voorts riepen de delegaties zelden de hulp van de centrale diensten in om een oplossing te vinden voor de ondervonden hindernissen.

Door de centrale diensten uitgeoefend toezicht

5.12. Ten behoeve van de "klassieke" projecten bestaan er binnen de centrale diensten uitgebreide voorzieningen voor het toezicht, maar op de invoerprogramma's van het zesde EOF zijn deze voorzieningen lange tijd niet van toepassing geweest. De programma's in natura zijn met betrekking tot het afsluiten en ten uitvoer leggen van de contracten deel gaan uitmaken van de handelsmarkt, maar de taak om globaal toezicht te houden op de invoerprogramma's en in het bijzonder op het beheer van de tegenwaardefondsen, is noch aan de technische diensten, noch aan de financiële diensten toevertrouwd. De rol van de geografische diensten is in het algemeen uitgespeeld nadat de financieringsovereenkomsten zijn getekend en hun belangstelling voor de programma's verdwijnt met het opnemen van de betalingen in de centrale rekeningen.

5.13. Het feit dat de tenuitvoerlegging van de programma's hoofdzakelijk wordt beoordeeld op grond van de in de centrale boekhouding opgenomen vastleggingen en betalingen heeft vermoedelijk bijgedragen tot de geringe geneigdheid van de centrale diensten om ook na dit stadium toezicht op de programma's te houden(62) (). Toch is deze benadering onjuist, want in het geval van de deviezenprogramma's wordt de vooruitgang van de acties erdoor verhuld, terwijl ten aanzien van de totaliteit van de programma's de vorming en benutting van de tegenwaardefondsen wordt veronachtzaamd (paragraaf 5.23).

5.14. Ten einde de delegaties te verzekeren van de daadwerkelijke bijstand van de centrale diensten bij de tenuitvoerlegging van de programma's in de begunstigde landen verdient het aanbeveling bepaalde functionarissen te belasten met het toezicht op de programma's en met het treffen van passende maatregelen om een goed verloop te waarborgen.

Uiteenlopende standpunten bij de diensten

5.15. Uit het onderzoek van de verrichtingen van het zesde EOF is herhaaldelijk gebleken dat er bij de diensten van de Commissie verschillende opvattingen bestaan ten aanzien van de doelstellingen en de grondbeginselen van de programma's. In Mozambique bleek bijvoorbeeld dat de delegatie in juni 1991 met betrekking tot de tegenwaardefondsen een "minimalistische" aanpak hanteerde, op grond van de overweging dat zij zich aan de economische en politieke werkelijkheid diende aan te passen en discussies met de regering over de werkelijke toewijzing van de tegenwaardefondsen uit de weg moest gaan. De centrale diensten waren echter van oordeel dat de Commissie niet mocht afzien van haar taak om de tegenwaardefondsen op bepaalde als prioritair beschouwde sectoren te richten. Een en ander deed onduidelijkheden ontstaan die nadelig waren voor een goed beheer. Ten aanzien van Oeganda waren de centrale diensten van oordeel dat de invoer ten goede diende te komen aan bepaalde sectoren waarvoor slechts met moeite invoervergunningen werden verstrekt, maar de delegatie besloot de voorkeur te geven aan een snelle benutting van de fondsen. Als gevolg hiervan werden vergunningen verleend voor de invoer van goederen waarvan niet vaststond of zij wel aan de selectiecriteria voldeden en werd het verkrijgen van de voor de controle benodigde gegevens ernstig bemoeilijkt. Op grond van soortgelijke overwegingen besloot de delegatie in Ghana de tenuitvoerlegging van het programma op te schorten tot de overheid haar verplichtingen was nagekomen. Met betrekking tot het deviezenprogramma in Kenia waren de centrale diensten van mening dat de wijze waarop de tegenwaardefondsen werden betaald gewijzigd diende te worden om te voorkomen dat de verrichtingen vertraging opliepen doordat de importeurs financieringsvoorwaarden kregen opgelegd waaraan zij niet konden voldoen. In dezelfde periode achtten de centrale diensten het ten aanzien van Malawi, waar zich een soortgelijke situatie voordeed, niet nodig om eenzelfde wijziging aan te brengen in de voorwaarden voor de betaling van de tegenwaardefondsen.

Instructies inzake de invoerprogramma's

5.16. Bij de inwerkingtreding van de derde Overeenkomst van Lomé heeft de hoofdordonnateur zijn diensten en delegaties een "aide-mémoire betreffende de sectoriële invoerprogramma's" doen toekomen. Dit document, dat in februari 1989 werd herzien, was voorzien van de mededeling: "Dit is geen formele instructie", in verband met het destijds nog experimentele karakter van deze programma's. Deze situatie verklaart waarschijnlijk het naast elkaar bestaan van verschillende opvattingen betreffende de beoogde doeleinden, de vereiste prioriteiten, de wijze van tenuitvoerlegging en de draagwijdte van de verantwoordelijkheden van de diensten.

5.17. Met het oog op een verduidelijking van de doeleinden en de voor alle diensten geldende beginselen, werden in juli 1990 en in maart 1991 nieuwe instructies opgenomen in het "Instructiehandboek"(63) (). Deze hadden betrekking op bepaalde praktische procedures voor de tenuitvoerlegging van de invoerprogramma's, op de procedures voor de vorming van en het financieel toezicht op de tegenwaardefondsen en op de bij de benutting van deze fondsen te hanteren uitgangspunten. In de praktijk zijn deze verschillende instructies pas sinds de inwerkingtreding van het zevende EOF op de gefinancierde programma's toegepast. Zij geven aanleiding tot de volgende opmerkingen.

Instructies betreffende de deviezenprogramma's

5.18. Volgens de instructies is de voornaamste doelstelling van de deviezenprogramma's het verstrekken van "snel uitkeerbare middelen" aan de begunstigde landen ter ondersteuning van