NL Publicatieblad van de Europese Unie C 68/23

ADVIES VAN DE RAAD

van 10 maart 2009

over het geactualiseerde convergentieprogramma van Zweden, voor de periode 2008-2011

(2009/C 68/05)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Zweden voor de periode 2008 tot en met 2011 besproken.

(2) Na vele jaren een vrij krachtige economische groei te hebben doorgemaakt, is de Zweedse economie in 2008 sterk vertraagd doordat de mondiale groeiverzwakking een rem zette op de buitenlandse vraag. Tot aan de zomer hield de binnenlandse vraag zich vrij goed, maar sindsdien is hij sterk ingezakt doordat het ondernemers- en consumentenvertrouwen scherp is gedaald, evenals de belangrijkste beursindexen. De achteruitgang lijkt te zijn versterkt in de laatste maanden van 2008 en de werkloosheid is beginnen te stijgen. Ten dele dank zij een algemeen genomen solide macro-economisch kader verkeerden de Zweedse overheidsfinanciën bij het inzetten van de neergang in een vrij sterke positie, zodat het land over voldoende ruimte beschikt om de automatische stabilisatoren volledig hun werk te laten doen en discretionaire stimuleringsmaatregelen te treffen zonder dat de houdbaarheid van de begroting op lange termijn in het gedrang komt. Aangezien de Zweedse openbare financiën traditioneel nogal gevoelig zijn voor het conjunctuurverloop en de arbeidsmarktontwikkelingen, is het de komende jaren vooral zaak naar volledige werkgelegenheid terug te keren, zodat van de verwachte snelle toename van de werkloosheid geen permanent negatief effect op de overheidsfinanciën uitgaat. Na uit bezorgdheid omtrent de inflatie in de periode tot september 2008 diverse malen de rente te hebben verhoogd, heeft de Riksbank het monetaire beleid versoepeld door middel van achtereenvolgende renteverlagingen (van 4,75 % tot 1,00 % nu). De nominale effectieve wisselkoers van de kroon is in de loop van 2008 met ongeveer 10 % gedaald.

(3) Het programma bevat drie verschillende scenario's voor de macro-economische en budgettaire vooruitzichten: een „basisscenario” en twee „alternatieve scenario's”, waarbij in de laatstgenoemde twee scenario's de macro-economische en budgettaire ontwikkelingen voorzichtiger worden ingeschat. Het basisscenario wordt als het referentiescenario voor de evaluatie van de begrotingsprognoses beschouwd, aangezien dit het enige scenario is dat volledig uitgewerkt is en voldoende gedetailleerde voorspellingen bevat. Volgens het referentiescenario, waarin met het merendeel van de voor 2009 geplande stimuleringsmaatregelen rekening wordt gehouden, zal de reële BBP-groei vertragen van 1,5 % in 2008 tot 1,3 % in 2009 en zich daarna wederom herstellen tot gemiddeld 3,3 % gedurende de rest van de programmaperiode. Gezien de snelle versombering van de macro-economische vooruitzichten in de afgelopen maanden (2) lijkt dit scenario, dat in september in definitieve vorm is gegoten, op opmerkelijk optimistische groeihypothesen te zijn gebaseerd, met name wat de jaren 2009 en 2010 betreft. Dit komt ook tot uiting in de bijzonder optimistische werkloosheidsprognoses. De samenstelling van de groei is aannemelijker dan de algemene vooruitzichten voor de BBP-groei en de in het programma opgenomen inflatievoorspellingen lijken realistisch. Verwacht wordt dat de inflatie in 2009 ver onder het door de Riksbank gehanteerde streefcijfer van 2 % zal uitkomen als gevolg van lagere grondstoffenprijzen en een toenemende output gap, die de prijsdruk aan de vraagzijde temperen.

(4) Het overheidsoverschot voor 2008 wordt in de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie geraamd op 2,3 % van het BBP, tegen een in het vorige geactualiseerde convergentieprogramma gehanteerd streefcijfer van 2,8 % van het BBP. Ondanks een positief basiseffect (uitgaande van een hoger feitelijk overschot in 2007 dan in het vorige programma was voorspeld) is het resultaat in 2008 slechter dan verwacht, hetgeen grotendeels toe te schrijven is aan het feit dat de opbrengsten van de verbruiksbelastingen en de vermogenswinstbelasting lager uitvielen dan gepland, waardoor het positieve effect van de lager dan verwachte uitgavenstijging ruimschoots werd tenietgedaan. Deze ontwikkeling is het gevolg van een tragere groei van consumptie en investeringen en van de scherpe daling van de beursindexen in de tweede helft van 2008.

(5) In het geactualiseerde programma wordt ervan uitgegaan dat het overheidsoverschot in 2009 met 1,7 procentpunt zal afnemen tot 1,1 % van het BBP, terwijl in de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie een tekort van 1,3 % van het BBP wordt voorspeld. In het streefcijfer voor 2009 dat in het geactualiseerde programma is opgenomen, is rekening gehouden met de in de begrotingswet 2009 vervatte fiscale stimuleringsmaatregelen die ongeveer 1 % van het BBP vertegenwoordigen en vooral bestaan uit verlagingen van de belastingen op arbeidsinkomens en een vermindering van de socialezekerheidsbijdragen. De werking van de automatische stabilisatoren zal naar verwachting resulteren in een vermindering van het overheidsoverschot met 0,6 % van het BBP. Verwacht wordt dat het begrotingsbeleid in 2009 expansief wordt, waarbij het structurele saldo met ongeveer 1 procentpunt van het BBP zal teruglopen. Dat de Commissieprognose uitgaat van een relatief ongunstiger structureel saldo van ongeveer 2 procentpunten van het BBP is in hoofdzaak te wijten aan na de aanneming van het convergentieprogramma aangekondigde maatregelen en aan het verlies aan belastingontvangsten.

(6) Het voornaamste doel van de in het programma uitgestippelde budgettaire middellangetermijnstrategie is over de gehele conjunctuurcyclus bezien een begrotingsoverschot van gemiddeld 1 % van het BBP te bewerkstelligen door meerjarenplafonds voor de uitgaven van de centrale overheid te hanteren en door de lokale overheden ertoe te verplichten een begrotingsevenwicht te handhaven. Dit streefcijfer voor het overschot stemt overeen met de Zweedse middellangetermijndoelstelling (MTD) om een structureel overschot van 1 % van het BBP te realiseren. Ondanks de sterke verslechtering van het overheidssaldo in 2009 wordt in het programma aangenomen dat de MTD gedurende de gehele programmaperiode ruimschoots zal worden gehaald. Deze aanname is gebaseerd op de veronderstelling dat het beleid in 2010 en 2011 ongewijzigd blijft. In het programma wordt voorspeld dat vanaf 2010 zowel het nominale als het primaire saldo zal verbeteren, waarbij het nominale saldo zal oplopen tot 1,6 % van het BBP in 2010 en 2,5 % van het BBP in 2011.

(7) De begrotingsresultaten zijn aan neerwaartse risico's onderhevig. Het macro-economische scenario vormt het grootste risico voor de begrotingsprognoses in het programma. Dit risico onderkennend, bevat het programma twee alternatieve scenario's, beide met minder optimistische groeihypothesen die gebaseerd zijn op de veronderstelling dat de internationale financiële crisis ernstiger en langduriger blijkt dan in het referentiescenario wordt aangenomen. Afgaande op de beschikbare informatie lijkt het er echter op dat zelfs in het minst optimistische van beide alternatieve scenario's het effect van de voorspelde economische neergang op het overheidssaldo onderschat kan zijn. Dit bevestigt dat er momenteel grote onzekerheid heerst ten aanzien van de gevoeligheid van het overheidssaldo voor veranderingen in de economische activiteit. De onzekerheid betreft weliswaar zowel de ontvangsten- als de uitgavenzijde, maar is wellicht groter wat de ontvangstenzijde aangaat, gezien de recente volatiliteit van sommige ontvangstenposten, en met name de opbrengst van de vermogenswinstbelasting. Aan de uitgavenzijde bestaat er onzekerheid ten aanzien van het effect op de overheidsuitgaven van recente hervormingen van het ziekte- en werkloosheidsverzekeringsstelsel en wat de potentiële gevolgen voor de openbare financiën van de expliciete en impliciete garanties aan de financiële sector betreft.

(8) Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting is geringer dan gemiddeld in de EU het geval is. De in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008 draagt met een hoog primair overschot bij tot de reductie van de brutoschuld. De stijging van de pensioenuitgaven zal deels gefinancierd kunnen worden uit de omvangrijke activa in de pensioenfondsen van de overheid. Indien evenwel de in de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie voorspelde begrotingssituatie voor 2009 als uitgangspunt wordt genomen, dan kan er van een klein houdbaarheidstekort sprake zijn. De handhaving van hoge primaire overschotten op middellange termijn zou ertoe bijdragen de momenteel al geringe risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën nog verder te beperken.

(9) Het Zweedse begrotingskader kan algemeen genomen als solide worden aangemerkt en heeft de sinds de invoering ervan waargenomen aanzienlijke schuldreductie mede in de hand gewerkt. Ter verhoging van de transparantie heeft de regering de afgelopen jaren een aantal stappen ondernomen om het kader verder te verfijnen en tevens toegezegd de werking ervan voortdurend te evalueren om eventuele resterende zwakheden aan te pakken. In het kader van de recente evaluatie is een begrotingsraad opgericht die tot taak heeft te beoordelen in welke mate de regering haar budgettaire beleidsdoelstellingen heeft gerealiseerd. Deze raad heeft in 2008 zijn eerste jaarverslag gepresenteerd. De resterende zwakke punten houden verband met het risico dat het kader onvoldoende kan voorkomen dat een expansief beleid wordt gevoerd in goede tijden, wanneer het streefcijfer voor het overschot of de voor de lokale overheden geldende verplichting om een begrotingsevenwicht te handhaven, niet bindend zijn. Dit kan de manoeuvreerruimte bij een economische neergang beperken. De regering heeft onlangs ook de regels betreffende de uitgavenplafonds aangescherpt en heeft tevens de uitgesproken ambitie om de belastingdruk op de economie geleidelijk te verlichten.

(10) Om de financiële sector te stabiliseren, hebben de Zweedse autoriteiten een hele reeks maatregelen genomen, zoals onder meer een verdubbeling van het maximum van de depositogarantie (tot 500 000 SEK per rekening), een systeem van kredietgaranties voor door banken opgenomen middellangetermijnkredieten (voor een maximumbedrag van 1 500 miljard SEK of bijna 50 % van het BBP) en een regeling om de herkapitalisatie van solvabele banken te vergemakkelijken (voor een maximumbedrag van 50 miljard SEK of ongeveer 1,5 % van het BBP).

(11) Conform het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december overeenstemming heeft bereikt, heeft Zweden een aantal fiscale stimuleringsmaatregelen en structurele hervormingsmaatregelen genomen. De Zweedse fiscale stimuleringspakketten voor 2009 vormen een adequate reactie op de economische neergang. De doorgevoerde of voorgestelde maatregelen komen net op tijd en zijn redelijk doelgericht. Het merendeel ervan heeft bovendien een permanent karakter. Dit geldt met name voor de verlaging van de inkomstenbelasting en de socialezekerheidsbijdragen. Deze verlaging maakt deel uit van de structurele agenda van de regering waarmee wordt beoogd de overgang van inactiviteit naar werk sterker te bevorderen. De maatregelen hangen samen met de Lissabonagenda voor structurele hervormingen in Zweden, die op 28 januari 2009 door de Commissie is beoordeeld. De in de aanvullende wet opgenomen maatregelen hebben daarentegen veelal een tijdelijk karakter en zijn in onmiddellijke reactie op de neergang voorgesteld.

(12) Afgaande op de in het geactualiseerde programma voorkomende budgettaire maatregelen mag worden verwacht dat het structurele saldo met ongeveer 1 % van het BBP zal teruglopen, hetgeen neerkomt op het voeren van een expansief begrotingsbeleid. Indien ook rekening wordt gehouden met de extra maatregelen die in de aanvullende wet worden voorgesteld, dan is het expansieve karakter van het beleid nog iets uitgesprokener. Dit is terecht, gezien het feit dat de economische vooruitzichten de voorbije maanden zijn versomberd. In het geactualiseerde programma wordt aangenomen dat het structurele saldo bij ongewijzigd beleid in 2010 slechts licht zal stijgen en in 2011 met ongeveer 0,5 procentpunt zal toenemen, hetgeen inhoudt dat in die periode een gematigd restrictief begrotingsbeleid zal worden gevoerd.

(13) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (3).

De algemene conclusie luidt dat er van een solide budgettaire middellangetermijnsituatie sprake is. Dankzij de grote overschotten die in goede tijden zijn geboekt kan het begrotingsbeleid in de huidige tijden van economische neergang een actieve rol spelen, niet alleen door op korte termijn de vraag te stimuleren, maar ook door op lange termijn het groeipotentieel van de economie te verhogen. In 2009 is het begrotingsbeleid terecht expansief geworden. Er is evenwel sprake van kortetermijnrisico's voor het begrotingssaldo en het begrotingskader dient dan ook te worden versterkt om te waarborgen dat het overheidssaldo verbetert zodra de economie wederom aantrekt.

In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Zweden verzocht om het voorgenomen begrotingsbeleid, inclusief stimuleringsmaatregelen, in 2009 uit te voeren conform het Europees economisch herstelplan en in het kader van het SPG, en zich daarna weer te richten op de MTD.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2007 2008 2009 2010 2011 Reëel BBP (verandering in %) CP dec 2008 2,7 1,5 1,3 3,1 3,5 COM jan 2009 2,5 0,5 – 1,4 1,2 n.b. CP nov 2007 3,2 3,2 2,5 2,2 n.b. HICP-inflatie (%) CP dec 2008 2,5 3,6 1,5 n.b. n.b. COM jan 2009 1,7 3,3 0,7 1,0 n.b. CP nov 2007 1,7 2,7 2,5 2,1 n.b. Output gap (4) (% van het potentiële BBP) CP dec 2008 1,0 – 0,5 – 1,6 – 1,0 – 0,2 COM jan 2009 (5) 2,5 0,7 – 1,9 – 2,0 n.b. CP nov 2007 0,6 0,9 0,6 0,0 n.b. Netto financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland (% van het BBP) CP dec 2008 8,4 8,2 8,2 8,3 8,1 COM jan 2009 8,3 6,1 6,5 6,6 n.b. CP nov 2007 7,1 7,2 7,4 7,7 n.b. Overheidsontvangsten (% van het BBP) CP dec 2008 56,2 55,4 54,1 53,8 53,3 COM jan 2009 56,4 55,1 53,0 52,7 n.b. CP nov 2007 56,300 55,5 54,9 54,6 n.b. Overheidsuitgaven (% van het BBP) CP dec 2008 52,6 52,5 53,1 52,2 50,8 COM jan 2009 52,8 52,8 54,3 54,1 n.b. CP nov 2007 53,3 52,6 51,8 51,1 n.b. Overheidssaldo (% van het BBP) CP dec 2008 3,6 2,8 1,1 1,6 2,5 COM jan 2009 3,6 2,3 – 1,3 – 1,4 n.b. CP nov 2007 3,0 2,8 3,1 3,6 n.b. Primair saldo (% van het BBP) CP dec 2008 5,4 4,7 2,6 3,0 3,8 COM jan 2009 5,4 4,1 0,2 0,1 n.b. CP nov 2007 4,6 4,4 4,5 4,8 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (4) (% van het BBP) CP Dec 2008 3,0 3,1 2,0 2,2 2,6 COM Jan 2009 2,1 1,9 – 0,2 – 0,2 n.b. CP Nov 2007 2,7 2,3 2,8 3,6 n.b. Structureel saldo (6) (% van het BBP) CP dec 2008 2,2 2,8 1,9 2,1 2,5 COM jan 2009 2,1 1,6 – 0,3 – 0,2 n.b. CP nov 2007 2,3 2,0 2,8 3,6 n.b. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) CP dec 2008 40,6 35,5 32,2 28,3 23,8 COM jan 2009 40,6 34,8 36,2 36,0 n.b. CP nov 2007 39,7 34,8 29,8 24,5 n.b. Convergentieprogramma (CP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen.

(3) Met name de gegevens over de nominale BBP-groei en de privatiseringsopbrengsten ontbreken.

(4) In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.

(5) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,6 %, 2,3 %, 1,3 % en 1,2 % in de periode 2007-2010.

(6) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen vertegenwoordigen volgens het meest recente programma 0,3 % van het BBP in 2008 en 0,1 % in 2009-2011 (in alle gevallen betreft het een tekortverminderend effect) en volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie 0,3 % van het BBP in 2008 en 0,1 % in 2009 (in beide gevallen betreft het een tekortverminderend effect).

Bronnen:

Convergentieprogramma (CP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.