Beschikking van de Commissie

van 22 december 1999

betreffende steunmaatregel nr. C 39/99 (ex E 2/97) van het Verenigd Koninkrijk - English Partnerships (EP) in het kader van het Partnerships Investment Programme (PIP), hierna "EP/PIP"

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 5208)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/389/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen(1) kenbaar te maken overeenkomstig voornoemde bepaling, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE PROCEDURE

(1) Bij schrijven van 9 januari 1995 heeft het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag het steunprogramma aangemeld dat toegepast wordt uit hoofde van het "Single Regeneration Budget" (SRB) (N 31/95). Deze aanmelding omvatte een aantal regelingen, waaronder English Partnerships (EP) uit hoofde van het Partnerships Investment Programme (PIP) (de EP/PIP-regeling), een regionaal ontwikkelingsprogramma voor de openbare financiering van regeneratieprojecten in Engeland.

(2) Bij haar schrijven aan het Verenigd Koninkrijk van 4 mei 1995 (SG(95) D/5602) keurde de Commissie het SRB goed op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag betreffende steun voor de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën. In haar beschikking verklaarde de Commissie dat een aantal maatregelen die deel uitmaakten van het SRB niet onder artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vielen. Hierbij werd ook "Urban regeneration (EP activities)" genoemd.

(3) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de regeling toegepast in de veronderstelling dat geen van de EP-programma's die betrekking hadden op de financiering van regeneratieprojecten staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormde.

(4) Na de goedkeuring van het SRB werd de aandacht van de Commissie gevestigd op bepaalde gevallen waarin de begunstigden van steun van de EP tevens ondernemingen waren die concurreerden in de handel tussen de lidstaten.

(5) Tijdens een bijeenkomst in januari 1996 verzocht de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk om opheldering te verschaffen over de eigenlijke werking van de regeling.

(6) Verscheidene aspecten van de kwestie werden nader besproken en geanalyseerd tijdens bijeenkomsten en in briefwisselingen tussen januari 1996 en februari 1998. De Commissie kondigde voor het eerst haar voornemen om dienstige maatregelen op grond van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag voor te stellen aan tijdens een bijeenkomst met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in september 1997. In oktober is het hoofdkantoor van het EP in Londen bezocht voor verder onderzoek en besprekingen over een steekproef van gevallen, om nader te kunnen bepalen welke dienstige maatregelen zouden worden voorgesteld.

(7) Uiteindelijk stelde de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in haar schrijven van juli 1998 (SG(98) D/06108) dienstige maatregelen op grond van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag voor over een van de investeringsprogramma's van het EP, namelijk de EP/PIP-regeling.

(8) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd verzocht binnen 20 werkdagen in te stemmen met de voorgestelde maatregelen. In april 1999 gaven de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hun formele antwoord op deze dienstige maatregelen. In dit antwoord gaven de autoriteiten te kennen niet volledig in te stemmen met de door de Commissie voorgestelde maatregelen.

(9) Hierop besloot de Commissie in mei 1999 de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de EP/PIP-regeling. Het officiële antwoord van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd bij schrijven van 29 juli 1999 aan de Commissie gezonden. De bekendmaking van het besluit van de Commissie verscheen op 28 augustus 1999 in het Publicatieblad(2). Elf belanghebbende partijen hebben binnen de gestelde termijn van een maand na de publicatie opmerkingen ingediend. De Commissie heeft ook na deze uiterste termijn opmerkingen van een groot aantal andere belanghebbenden ontvangen.

II. BESCHRIJVING VAN DE EP/PIP-REGELING

Positie/voorgeschiedenis van het EP

(10) Het EP is op 10 november 1993 opgericht uit hoofde van de bevoegdheid die verleend is bij Part III van de Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993. Het EP trad op 1 april 1994 volledig in werking.

Het EP (in de statuten het "Urban Regeneration Agency" genoemd) is een permanent, niet-ministerieel overheidsorgaan, dat verantwoording aflegt aan de minister van Milieu. De financiering van het EP vindt binnen het SRB plaats. De middelen van het EP omvatten subsidies van het ministerie van Milieu en opbrengsten uit eigen activiteiten, waaronder de verkoop van activa (voornamelijk het onroerendgoedportfolio dat het heeft overgenomen van "English Estates", een instantie waarvan het EP de opvolger is.

Algemene doelstelling van het EP(3):

(11) "de algemene doelstelling van de instantie is het zorgdragen voor de regeneratie van achtergestelde gebieden middels de onteigening, de ontwikkeling of de herontwikkeling van grond en gebouwen. De instantie zal zich voornamelijk toeleggen op de regeneratie van terreinen en zal, waar mogelijk, binnen een breder regeneratieverband optreden en samenwerken met lokale en regionale partners om de problemen van een gebied in een wijdere omtrek aan te pakken. Het programma zal tegemoetkomen aan de behoefte aan terreinen voor een brede verscheidenheid van toepassingen, waaronder huisvesting, industriële en commerciële gebouwen, het aantrekken van investeringen in het gebied, infrastructuur, vrijetijds- en recreatiefaciliteiten en milieuverbeteringen."

Gebieden waarvoor het EP financiering verstrekt

(12) Het EP stelt zijn eigen prioritaire gebieden vast en stelt hiertoe jaarlijks regionale strategiedocumenten op, die zijn gebaseerd op een beoordeling van relevante gegevens en op overleg met regionale partners. Naast andere indicatoren wordt in deze analyse rekening gehouden met het geldende werkloosheidspercentage, de resultaten van de meest recente nationale Derelict Land Survey (onderzoek braakliggend land), enzovoorts.

Het gaat hierbij om de volgende gebieden:

a) gebieden van de communautaire doelstellingen 1 en 2;

b) gebieden waar kolenmijnen zijn gesloten (een belangrijk doel van de activiteiten van het EP, niet noodzakelijkerwijs in steunregio's gelegen. In verband met de geringe omvang en de vaak geïsoleerde geografische ligging van deze gebieden ten opzichte van de "Travel-to-Work-Areas" (pendelgebieden, de basiseenheden van de regionalesteunkaart van het Verenigd Koninkrijk die tot en met 31 december 1999 van kracht is), stellen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat het moeilijk was deze in de kaart op te nemen);

c) "City Challenge"- en andere binnenstadsgebieden;

d) landelijke gebieden in grote economische nood, voornamelijk gebieden van doelstelling 5b;

e) andere steungebieden.

Zoals opgemerkt in de kennisgeving van 9 januari 1995, is de bovenstaande lijst niet in volgorde van prioriteit en heeft het EP de flexibiliteit om tegemoet te komen aan dringende behoeften buiten deze gebieden en aan structurele verschuivingen in de lokale economie, zodat het EP in beginsel in staat is activiteiten in geheel Engeland te financieren.

Actiemiddelen uit hoofde van de specifieke EP/PIP-regeling

(13) Het EP treedt op in het kader van verscheidene investeringsprogramma's. De voorgaande informatie over de doelstelling van het EP en de relevante geografische gebieden geldt voor alle EP-programma's in het algemeen.

(14) De onderhavige beschikking heeft echter uitsluitend betrekking op de PIP, waarbij het EP optreedt als partner van ontwikkelaars uit met name de particuliere sector.

(15) De financiering door het EP/PIP is bedoeld voor ontwikkelaars met een sterke economische band met het te ontwikkelen land, met name eigenaars. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben benadrukt dat het land waarvoor de regeling idealiter bedoeld is, zich in particuliere handen bevindt. Dit is de voornaamste reden waarom er geen openbareaanbestedingsprocedure kan worden georganiseerd voor de toewijzing van de openbare middelen voor ontwikkeling. De economische band tussen de ontwikkelaar en het land is derhalve de basis voor de wijze waarop het EP/PIP functioneert: kandidaten dienen hun eigen regeneratievoorstel bij het EP in en onderhandelen met het EP over de verdeling van risico's, kosten en opbrengsten. Deze onderhandelingen moeten in de praktijk resulteren in een overeenkomst over het financieringsbedrag van de ontwikkelingskosten, de zogenoemde "tekortfinanciering" (zie overweging 19).

(16) In de praktijk kan de bijstand uiteenlopende vormen aannemen, zoals met name professioneel en technisch advies, huurgaranties voor ontwikkelaars, subsidies en andere vormen van gezamenlijke investeringen met ontwikkelaars, joint ventures met ontwikkelaars en leningen en leninggaranties aan ontwikkelaars.

Methode en niveau van de EP/PIP-bijstand

(17) Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is het voornamelijk het ontwikkelingsmodel van de PIP dat het EP in staat stelt echte waarde voor zijn geld te krijgen. Kandidaat-projecten worden grondig onderzocht (op additionaliteit, praktische vereisten, integriteit en hefboomeffect in de particuliere sector) om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het EP met zo weinig mogelijk openbare middelen worden verwezenlijkt.

(18) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben onderstreept dat zij vastberaden zijn hun partnerschapsbenadering met de particuliere sector te handhaven. Het PIP-model is noodzakelijk in verband met de vermeende bijzondere eigenschappen van de Engelse vastgoedmarkt, waar veel van de onderbenutte of braakliggende grond in particuliere handen is. De toepassing van het "Direct Investment Programme", het bestaande alternatief voor de PIP, zou betekenen dat het EP in elk geval de particuliere grond zou moeten kopen en de volledige rol van ontwikkelaar op zich zou moeten nemen. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk streven ernaar het gebruik van het "Direct Investment Programme" terug te dringen, omdat het volgens hen een aanzienlijke stijging van de openbare uitgaven met zich mee zou brengen.

De belangrijkste kenmerken van de EP/PIP-regeling

"Tekortfinanciering"

(19) De financiering van het EP is uitsluitend bedoeld om de kloof tussen de geraamde ontwikkelingskosten en de geraamde uiteindelijke waarde van het terrein te dekken. Hierbij is de veronderstelling dat de geraamde uiteindelijke waarde van het voltooide terrein door de aard van de ondernomen projecten per definitie lager is dan de geraamde ontwikkelingskosten en dat er altijd een tekort moet worden gefinancierd.

"Redelijke" winstmarge (winsttoeslag) voor de ontwikkelaar

(20) In de geraamde ontwikkelingskosten is een "redelijke" winstmarge voor de ontwikkelaar opgenomen, die derhalve door het EP gefinancierd wordt als onderdeel van het te financieren tekort. De raming van de "redelijke" winst wordt door het EP beoordeeld op basis van het projectrisico en, waar mogelijk, van marktvergelijkingen. Meer in het bijzonder is de toegekende winst het minimum dat de ontwikkelaar zou aanvaarden om met het project door te gaan. Het bedrag wordt vastgesteld na onderhandelingen tussen het EP en de ontwikkelaar en weerspiegelt het beroepsoordeel van de interne taxateurs van het EP over de winstmarges op de markt voor vergelijkbare soorten projecten op vergelijkbare locaties.

"Claw-back"

(21) Er is een "claw-back"-clausule vastgesteld om eventuele overwinsten (doorgaans minstens 50 % van het overschot) te recupereren, terwijl verliezen (kostenoverschrijdingen) geheel voor rekening van de ontwikkelaar komen. Op deze wijze wordt het meeste risico door de ontwikkelaar gedragen, waaronder het risico dat de geraamde uiteindelijke waarde niet wordt gerealiseerd.

Beoordeling van kosten en waarden

(22) Alle kosten en waarden worden beoordeeld op hun conformiteit met de geldende marktomstandigheden. Ook hier voert het EP zijn marktanalyse zelf uit. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn van mening dat de opmerkingen van het EP over de structuur van de Engelse vastgoedmarkt niet afwijken van de analyses die zijn uitgevoerd door onafhankelijke erkende taxateurs of de beroepsorganisaties van taxateurs en deskundigen op het gebied van onroerend goed in Engeland.

Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk garandeert het systeem dat eindgebruikers geen staatssteun ontvangen, omdat zij koop- en huurprijzen betalen die marktconform zijn. Om het tekort te bepalen dat moet worden gefinancierd, worden deze prijzen natuurlijk verrekend in de uiteindelijke waarde en maken de interne taxateurs van het EP hiervan een raming.

Hierbij dient te worden benadrukt dat bij de wijze waarop de EP/PIP-regeling functioneert de combinatie van belangen tussen de uiteenlopende betrokken partijen (landeigenaren, ontwikkelaars, eindgebruikers) als de regel moet worden beschouwd, gelet op de uitgesproken voorkeur van het EP om "ontwikkelaars met een permanent belang in het terrein als initiële eigenaar of eindgebruiker" te steunen. Deze specifieke voorwaarde levert voor de Commissie problemen op uit het oogpunt van doorzichtigheid, omdat het moeilijk is om vast te stellen wie de werkelijke begunstigde van de EP-steun is en hoeveel steun de begunstigde eigenlijk ontvangt.

III. DIENSTIGE MAATREGELEN DIE DE COMMISSIE OP GROND VAN ARTIKEL 88, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG HEEFT VOORGESTELD

(23) Voor de volledigheid zal een korte uiteenzetting worden gegeven van de maatregelen die de Commissie in juli 1998 op grond van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag heeft voorgesteld om de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk te helpen de regeling in overeenstemming te brengen met de regels op het gebied van staatssteun.

Werkbegrippen

(24) In de geest van samenwerking tussen de nationale autoriteiten en de Commissie in het kader van een procedure op grond van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag heeft de Commissie, na de wijze van toepassing van de regeling te hebben bestudeerd, twee werkbegrippen vastgesteld, voornamelijk om duidelijk te maken onder welke omstandigheden steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag mag worden toegekend uit hoofde van de EP/PIP-regeling:

a) ontwikkeling op maat: in gevallen waarin een ontwikkeling is ontworpen om aan de behoeften te voldoen van een eindgebruiker die bekend was op het moment dat met de ontwikkelingswerkzaamheden werd begonnen;

b) speculatieve ontwikkeling: wanneer het terrein is ontwikkeld om bruikbaar te zijn voor verschillende toepassingen die nog niet vaststonden op het moment dat het ontwikkelingsbesluit werd genomen.

(25) De reden die de Commissie ertoe heeft gebracht deze begrippen voor te stellen, is dat het bij de huidige wijze van toepassing van de regeling niet altijd mogelijk is om met zekerheid vast te stellen wie de werkelijke begunstigde van de steun is. De Commissie heeft derhalve bepaald dat de eindgebruiker de begunstigde is bij ontwikkeling op maat en dat de landeigenaar of de ontwikkelaar de begunstigde is bij speculatieve ontwikkeling, gelet op de sterke economische banden tussen ontwikkelaar en land.

(26) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben deze werkbegrippen en veronderstellingen, die de basis vormden van alle verdere besprekingen, niet bestreden.

Het begrip "terreinafwijkingen"

(27) In een gevorderd stadium van de besprekingen legden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bijzondere nadruk op het feit dat de EP/PIP-regeling voornamelijk betrekking had op terreinen met ernstige milieuschade, waarvan de veroorzakers niet bekend waren. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben een algemene definitie van "terreinafwijkingen" gegeven, met vermelding van de milieu- en infrastructuurproblemen die het betrokken terrein onverkoopbaar maken. De financiering die noodzakelijk is om "terreinafwijkingen" te verhelpen, kan volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet als staatssteun worden beschouwd, omdat zij beperkt blijft tot hetgeen noodzakelijk is om het terrein in een verkoopbare staat te brengen.

(28) De Commissie heeft een aantal dienstige maatregelen voorgesteld.

(29) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd verzocht de EP/PIP als regionalesteunregeling toe te passen in overeenstemming met de geëigende staatssteunregels, zoals met name de richtsnoeren op het gebied van nationale regionale steun(4) en de kaart van steunregio's voor het Verenigd Koninkrijk. Hiermee werd gesuggereerd dat de EP/PIP-regeling de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in staat zou stellen regionale steun te verlenen voor het bedrag van de "tekortfinanciering". Voor ontwikkeling op maat werd voorgesteld dat de steun rechtstreeks aan de eindgebruiker zou worden toegekend, terwijl voor speculatieve ontwikkeling werd voorgesteld de steun te verlenen aan de ontwikkelaar/landeigenaar.

(30) De Commissie stelde voor alle ramingen, met inbegrip van de kosten, de geschatte uiteindelijke waarden, de schattingen van de koop- en huurprijzen als onderdeel van de tekortfinanciering, en de berekening van de potentiële "claw-back", te laten uitvoeren door onafhankelijke erkende taxateurs.

(31) De regeling omvat volgens de Commissie geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, wanneer de investeerder (landeigenaar of eindgebruiker) activiteiten op het terrein uitoefent die niet relevant zijn voor de handel tussen de lidstaten.

(32) De Commissie stelt voor dat gevallen waarin de landeigenaar, de ontwikkelaar of de eindgebruiker een onderneming is die actief is in sectoren waarvoor bijzondere staatssteunvoorschriften van de Gemeenschap gelden, afzonderlijk moeten worden aangemeld.

(33) Voorts kan volgens het voorstel van de Commissie gebruik worden gemaakt van de door de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu geboden mogelijkheden, met name om de openbare financiering voor het corrigeren van "terreinafwijkingen" onder de staatssteunregels te brengen.

(34) In hun antwoord op de dienstige maatregelen stemden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ermee in dat hun eigen beperkte definitie van ontwikkeling op maat aan de regels betreffende regionale steun zou moeten worden onderworpen.

(35) Met betrekking tot de speculatieve ontwikkeling bleven de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij hun standpunt dat er bij de financiering van het EP geen sprake is van staatssteun, omdat het betrokken product (braakliggend land in Engeland) niet verhandeld wordt tussen de lidstaten.

(36) In deze fase was de Commissie van mening dat de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangedragen argumenten niet tegemoetkwamen aan haar vermoeden dat de EP/PIP-regeling staatssteun bevat en haar twijfels over de verenigbaarheid van deze staatssteun met de gemeenschappelijke markt. De Commissie besloot derhalve de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

IV. OPMERKINGEN VAN DE AUTORITEITEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK

(37) Bij schrijven van 29 juli 1999 antwoordden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op de brief van de Commissie waarin deze te kennen gaf de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te zullen leiden. In dit schrijven wijzigden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bepaalde aspecten van het standpunt dat zij hadden uiteengezet in hun antwoord op het voorstel van dienstige maatregelen.

Het algemene standpunt van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kan nu als volgt worden samengevat.

Ontwikkeling op maat

(38) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stemmen ermee in deze ontwikkeling toe te passen in overeenstemming met de richtsnoeren van de Commissie en met de huidige en toekomstige kaarten van steunregio's. De autoriteiten rekenen tot het begrip ontwikkeling op maat alle industriële toepassingen en de meeste kantoortoepassingen. De begunstigde van de steun bij projecten op maat zal de eindgebruiker op het terrein zijn.

Wanneer de eindgebruiker in een project op maat een onderneming is die actief is in sectoren waarvoor bijzondere staatssteunregels van de Gemeenschap gelden, zal het project afzonderlijk bij de Commissie worden aangemeld.

Andere vormen van bijstand dan subsidies uit hoofde van de EP/PIP-regeling zullen van een uitleg worden voorzien om de Commissie in staat te stellen het steunelement daarin te beoordelen.

De bijzondere regels voor staatssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, aan kleine en middelgrote ondernemingen, ten behoeve van het milieu en in gevoelige sectoren zullen worden nageleefd. De regeling heeft geen betrekking op de sectoren vervoer, landbouw en visserij.

(39) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben ook voorgesteld het beoordelingsproces te veranderen, dat momenteel intern wordt verricht door een van de beroepstaxateurs van het EP. Zij stellen voor om in de toekomst elke door het EP verrichte taxatie op dezelfde wijze te laten registeren en aftekenen als een onafhankelijke taxatie, overeenkomstig de standaardprocedure in de sector (zoals vastgesteld door de beroepsorganisatie, de "Royal Institute of Chartered Surveyors"), zodat de beroepstaxateur persoonlijk en beroepshalve verantwoordelijk is voor de wijze waarop de taxatie is verricht. Voor projecten waarbij de waarde van de voltooide ontwikkeling op meer dan 5 miljoen GBP wordt geschat, moet een tweede onafhankelijke taxatie worden uitgevoerd.

(40) Voorts zal in de toekomst de eis worden gesteld dat de ontwikkelaar (niet alleen voor projecten op maat) alle opdrachten voor "werken" via concurrerende aanbestedingen laat verrichten. Indien de prijs in de offerte die de meeste waarde voor geld biedt, lager is dan de kosten die in de projectbeoordeling zijn geraamd, zal het EP de offerteprijs als uitgangspunt nemen, de financieringsbehoefte opnieuw berekenen en de ontwikkelingsovereenkomst dienovereenkomstig aanpassen.

Speculatieve ontwikkeling

(41) De autoriteiten blijven bij hun standpunt dat er geen sprake is van overheidssteun. Overeenkomstig het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de gevoegde zaken 296 en 318/82, Nederland en Leeuwarder Papierwaren Fabriek/Commissie(5), is de Commissie verplicht de omstandigheden uiteen te zetten waarin de handel tussen lidstaten nadelig wordt beïnvloed in het geval van de financiering van speculatieve ontwikkelingsprojecten. Hiertoe moet de Commissie, aldus de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, de relevante markt, de positie van het betrokken product op de markt en het handelspatroon tussen lidstaten in het betrokken product onderzoeken. De autoriteiten zijn van mening dat de Commissie in het onderhavige geval niet in staat zal zijn de door het Hof van Justitie opgelegde norm te halen, vanwege de verwaarloosbare intracommunautaire markt voor vastgoedontwikkeling.

Mogelijke toepassing van de kaderregeling voor milieusteun

(42) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verklaard te willen onderzoeken of bepaalde aspecten van het EP/PIP-programma onder de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(6) vallen op het punt van de financiering van "terreinafwijkingen", zowel voor ontwikkeling op maat als voor speculatieve ontwikkeling.

V. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

(43) De volgende partijen hebben binnen de uiterste termijn van 28 september 1999 opmerkingen ingediend: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Sunderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils, East of England Development Agency. Veel andere partijen hebben na het verstrijken van de termijn opmerkingen ingediend. Allereerst zij opgemerkt dat alle partijen die opmerkingen hebben ingediend overheidsinstanties en lokale of regionale ontwikkelingsmaatschappijen zijn en dat hun opmerkingen in grote lijnen overeenkomen met die van de regering van het Verenigd Koninkrijk.

De belangrijkste opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat

(44) De EP/PIP-regeling is een zeer succesvol regeneratieprogramma geweest. Het is bijzonder efficiënt gebleken in vergelijking met het Direct Investment Programme, en heeft waarde voor zijn geld opgebracht. Zonder het partnerschap met de privé-sector en de bereidheid van het EP de overeengekomen financiering voor het tekort te verstrekken, zouden veel projecten nooit hebben plaatsgevonden. De regionalesteunregels zijn niet geschikt voor regeneratiedoeleinden, omdat de financiering van het EP hierbij zou worden onderworpen aan de intensiteitplafonds voor regionale steun en voorbehouden zou blijven aan steunregio's, zodat de betrokken bedragen en de actiegebieden aanzienlijk zouden worden beperkt. De partijen vrezen dat bepaalde voormalige industriegebieden die nu kunnen worden ontwikkeld middels de financiering van het EP niet zouden worden opgenomen in de regionalesteunkaart in verband met de voorgeschreven methodologie voor het opstellen van de regionalesteunkaart.

(45) Het mechanisme van tekortfinanciering is bedoeld om een onvolkomenheid in de marktwerking te corrigeren en onverkoopbare activa op te waarderen tot een verkoopbaar niveau. Het is niet ontworpen als een steunregeling voor afzonderlijke ondernemingen, maar heeft betrekking op "projectondersteuning". Voorts is het bedrag van de tekortfinanciering beperkt tot hetgeen minimaal noodzakelijk is om het project doorgang te doen vinden. Om het bedrag van de tekortfinanciering te berekenen, beoordeelt het EP het project als geheel en de verkoopbaarheid daarvan in de toekomst en zorgt het ervoor dat de verzoeker een "normale winst behaalt die hij zou verwachten elders te behalen".

(46) De EP/PIP-regeling beperkt de mededinging niet, maar bevordert deze. De regeling is een financieringsprogramma dat openstaat voor alle soorten verzoekers.

(47) Eén belanghebbende partij heeft benadrukt dat de door de Commissie voorgestelde maatregelen niet duidelijk zijn op het punt van de soorten begunstigden (ontwikkelaars, investeerders, landeigenaren of eindgebruikers), noch op het punt van de categorieën terreinen die kunnen worden ontwikkeld. De toepassing van deze voorstellen in hun huidige staat zou problematisch zijn voor zogenoemde "gemengde projecten", die infrastructuur, speculatieve ontwikkeling en ontwikkeling op maat omvatten.

(48) De meeste belanghebbende partijen verzoeken om een overgangsperiode voor projecten die zich momenteel in het beoordelings- en uitvoeringsstadium bevinden.

VI. BEOORDELING VAN DE STEUN

Aanwezigheid van steun

(49) Allereerst moet worden opgemerkt dat de volgende omstandigheden die door de regering van het Verenigd Koninkrijk en/of belanghebbende partijen zijn ingeroepen, niet automatisch betekenen dat er geen sprake is van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en dat deze derhalve niet in de weg staan aan een onderzoek naar de aanwezigheid van staatssteun in het licht van het genoemde artikel.

a) Het feit dat het partnerschap tussen de openbare en particuliere sectoren kostprijsefficiënt is in die zin, dat de toepassing van het programma in die vorm goedkoper voor de schatkist is dan het "Direct Investment Programme". Voorts wordt opgemerkt dat er in de wijze waarop de regeling wordt toegepast theoretisch geen echte grenzen zijn aan het financieringsbedrag dat in elk afzonderlijk geval kan worden toegekend of, in andere woorden, aan de tekortfinanciering in relatie tot de investeringskosten.

b) Het feit dat de financiering wordt toegekend om een onvolkomenheid in de marktwerking te corrigeren: een dergelijke correctie met openbare middelen die aan afzonderlijke bedrijven worden toegekend, staat er niet aan in de weg dat ondernemingen die in de handel tussen lidstaten concurreren steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag kunnen ontvangen.

c) De financiering is het minimum noodzakelijke voor de uitvoering van het project. Deze veronderstelling gaat voorbij aan het feit dat onder bepaalde omstandigheden (zoals in het geval van grote ondernemingen in niet-gesteunde gebieden) geen steun kan worden toegekend op grond van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(50) De Commissie moet derhalve nog altijd onderzoeken of er, rekening houdend met de argumenten die in de loop van de procedure door de regering en de belanghebbende partijen zijn ingediend, voldaan wordt aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De volgende analyse geldt voor zowel ontwikkeling op maat als speculatieve ontwikkeling, tenzij anders aangegeven.

(51) "Steun": de door het EP geboden financiering biedt een kwantificeerbare financiële stimulans aan een ontwikkelaar die hem in staat stelt ontwikkelingswerkzaamheden uit te voeren op een terrein dat, in de woorden van het EP, "een problematische toestand of ligging heeft die investeerders niet aanmoedigt". Dit is benadrukt in verscheidene punten in de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ingediende documenten:

- "investeerders krijgen stimulansen om voor de prioritaire terreinen van het EP te kiezen";

- "zonder de betrokkenheid van de instantie zou weinig in deze gebieden zijn geïnvesteerd";

- "de bijstand van het EP strekt ertoe de particuliere investeerder te bevrijden van een onverkoopbaar vermogensbestanddeel".

(52) Het bedrag dat met de tekortfinanciering overeenkomt, wordt eerst door de ontwikkelaar zelf voorgesteld en later vastgesteld na toepassing van de interne beoordelingsprocedure van het EP. Dit bedrag wordt uiteindelijk beschouwd als tegemoetkoming aan de financieringsbehoefte van de ontwikkelaar (ter dekking van een deel van de projectkosten, met inbegrip van een "redelijke" winst voor de ontwikkelaar), zodat deze het voorgestelde project kan uitvoeren. De Commissie is daarom van mening dat het gehele bedrag ter financiering van het tekort de prikkel vormt die noodzakelijk is om het project doorgang te doen vinden, met andere woorden, de steun.

(53) Met betrekking tot eindgebruikers kan de verzekering die door de autoriteiten is gegeven dat deze marktprijzen betalen slechts de mogelijkheid van steun uitsluiten in gevallen waarin deze prijzen zijn vastgesteld door onafhankelijke taxateurs en volgens objectieve criteria.

(54) "Steunmaatregelen van de staten of met staatsmiddelen bekostigd": het EP is een openbare instantie, die gefinancierd wordt door het ministerie van Milieu en doelstellingen van openbaar belang en openbaar beleid nastreeft. Het feit dat bepaalde beginselen die als marktgericht zijn gedefinieerd, zoals het zoeken naar de hoogste waarde voor het geïnvesteerde geld, deel uitmaken van de filosofie van het EP, doet niets af aan zijn status van openbare instantie. De status van openbare instantie van het EP impliceert dat het een ontwikkelingsproject kan financieren dat riskant, niet winstgevend of niet aantrekkelijk voor particuliere investeerders is, op grond van het feit dat het project beantwoordt aan doelstellingen van openbaar belang of openbaar beleid. Van particuliere financieringsinstanties die onder normale marktomstandigheden te werk gaan, wordt niet verwacht dat zij doelstellingen van openbaar belang of openbaar beleid laten meewegen in hun besluitvorming.

(55) "In welke vorm ook": de financiering van het EP verloopt via een "brede verscheidenheid van mechanismen", waaronder voornamelijk subsidies, maar ook huurgaranties, joint ventures met ontwikkelaars die de vorm kunnen hebben van een aandelenbelang in een besloten vennootschap, en leningen en leninggaranties aan ontwikkelaars. De Commissie is van mening dat deze steun, ongeacht de vorm, onder artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag valt.

(56) "De steun begunstigt bepaalde ondernemingen"; selectiviteitscriterium: het EP verleent selectief steun aan bepaalde ontwikkelaars na onderzoek van een groot aantal ingediende projecten. De ontwikkelaar is momenteel de rechtstreekse ontvanger van deze bijstand en is perfect identificeerbaar, omdat het voorstel voor de ontwikkeling van hemzelf komt. Aan het selectiviteitscriterium wordt ook voldaan door het feit dat de bijstand van het EP bij voorkeur wordt verleend aan ontwikkelaars die eigenaar zijn van de betrokken grond in bepaalde prioritaire gebieden.

(57) Onder deze omstandigheden is de Commissie van mening dat de EP/PIP-regeling bepaalde ondernemingen in een gunstiger positie kan brengen dan andere en dat de regeling daarom onder artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag valt(7).

(58) De steun vervalst de mededinging "voorzover (hij) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt": of overheidssteun al dan niet het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt, hangt niet af van de doeleinden waarvoor de steun wordt verleend, maar van de gevolgen ervan(8).

(59) De analyse van de Commissie volgt het arrest van het Europese Hof van Justitie in zaak 248/84, Duitsland/Commissie(9), waarin sprake was van een steunregeling als het EP/PIP, niet van een afzonderlijk geval van steunverlening. In dit arrest bepaalde het Hof:

"In de motivering van haar beschikking inzake de verenigbaarheid van een steunprogramma met de gemeenschappelijke markt behoeft de Commissie slechts de kenmerken van dit programma te onderzoeken om te kunnen beoordelen of het op grond van de hoge steunbedragen of percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere in dit programma vastgestelde modaliteiten de begunstigden ervan een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten.".

(60) Het EP/PIP is een steunprogramma dat zich richt op de regeneratie en de ontwikkeling van land en dat openstaat voor alle sectoren, met uitzondering van ondernemingen die actief zijn in de sectoren vervoer, landbouw en visserij. Voorts hebben zich in het geval van ontwikkeling op maat in de praktijk gevallen voorgedaan waarin de ontvangers van EP-middelen ondernemingen waren die actief waren in het handelsverkeer tussen de lidstaten. Uit hoofde van de regeling wordt ook speculatieve ontwikkeling door ongeacht welke onderneming gefinancierd zonder sectorale beperking, met uitzondering van de beperkingen die ook voor ontwikkeling op maat gelden. De Commissie is van mening dat de deelnemers aan het economisch verkeer die voor de financiering naar eigen inzicht van het EP in aanmerking komen ondernemingen zijn die vastgoedontwikkelingen ontwerpen en uitvoeren, een activiteit die zeer mobiel kan zijn tussen de lidstaten, en niet alleen ondernemingen die zich toeleggen op de handel in braakliggend land in Engeland. Gelet op de algemene kenmerken van het programma ziet de Commissie redenen om aan te nemen dat de regeling zowel bij ontwikkeling op maat als bij speculatieve ontwikkeling ten goede kan komen van ondernemingen die actief zijn in het handelsverkeer tussen lidstaten.

(61) Uit het voorgaande volgt dat voor zowel ontwikkeling op maat als speculatieve ontwikkeling voldaan wordt aan alle voorwaarden voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag in verband met de aanwezigheid van staatssteun in de zin van dat artikel.

(62) Wat de begunstigde van de steun betreft, is de Commissie van mening dat het, met uitzondering van gevallen waarin een van de partijen actief is in een sector waarvoor speciale communautaire staatssteunregels gelden, niet noodzakelijkerwijs essentieel is om vast te stellen wie van de partijen, de eindgebruiker of de landeigenaar of -ontwikkelaar, de begunstigde is. De regels betreffende regionale steun moeten hoe dan ook worden nageleefd. Onder deze omstandigheden, en met het oog op de toepassing van deze regeling, is de Commissie van mening dat de begunstigde verondersteld kan worden de eindgebruiker te zijn in het geval van ontwikkeling op maat (een standpunt waar het Verenigd Koninkrijk het mee eens is), en de landeigenaar of -ontwikkelaar in het geval van speculatieve ontwikkeling. In twijfelachtige gevallen, waarin de identiteit van de begunstigde verdere consequenties kan hebben in het licht van de staatssteunregels, moet afzonderlijke kennisgeving worden gedaan. Wanneer een van de partijen actief is in een sector waarvoor speciale communautaire staatssteunregels gelden, verlangt de Commissie een afzonderlijke kennisgeving op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en zal zij dan een analyse maken van de identiteit van de begunstigde(n).

Verenigbaarheid van de steun

(63) Nu is vastgesteld dat de EP/PIP-regeling staatssteun inhoudt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, is de enige manier om deze regeling verenigbaar te maken met de gemeenschappelijke markt het toepassen daarvan op een wijze die overeenstemt met de in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het EG-Verdrag bedoelde uitzonderingen.

(64) Hiertoe zou de regeling voor zowel ontwikkeling op maat als speculatieve ontwikkeling van toepassing moeten zijn in overeenstemming met de relevante staatssteunregels, zoals met name de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(10), de kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten(11), de mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop(12) van gronden en gebouwen door openbare instanties, de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(13), de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(14), de kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen(15), de kaderregeling inzake overheidssteun voor ondernemingen in achtergestelde stadswijken(16) en de regels betreffende staatssteun aan specifieke bedrijfstakken in de gevoelige sectoren (synthetische vezels, motorvoertuigen, scheepsbouw, staal, kolen, vervoer, visserij en landbouw).

(65) Met betrekking tot ontwikkeling op maat hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ermee ingestemd de EP/PIP-regeling te onderwerpen aan de regionale en andere relevante staatssteunregels. In zoverre wordt de steun voor ontwikkeling op maat uit hoofde van de EP/PIP-regeling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

(66) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben echter niet ingestemd met het voorstel van de Commissie om de steun aan te melden in het geval dat een van de andere betrokkenen bij het project dan de eindgebruiker (de landeigenaar of de ontwikkelaar) actief is in een sector die onderworpen is aan de bijzondere staatssteunregels van de Gemeenschap.

(67) Met betrekking tot speculatieve ontwikkeling wordt de EP/PIP-regeling toegepast alsof deze geen staatssteun omvat. De regeling is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat bij de tenuitvoerlegging daarvan geen rekening wordt gehouden met de staatssteunregels,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De EP/PIP-regeling, zoals gewijzigd door de gedeeltelijke aanvaarding van de dienstige maatregelen (als bedoeld in overweging 65), is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, op voorwaarde dat:

- het gedeelte van de regeling dat betrekking heeft op speculatieve ontwikkeling in overeenstemming wordt gebracht met de staatssteunregels (zoals genoemd in overweging 64),

- de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag voor zowel ontwikkeling op maat als speculatieve ontwikkeling alle gevallen waarin een van de betrokken partijen actief is in een van de gevoelige sectoren (zoals genoemd aan het eind van overweging 64).

Artikel 2

Deze beschikking maakt een einde aan de tenuitvoerlegging van de EP/PIP-regeling zoals goedgekeurd in zaak N 31/95 ("Single Regeneration Budget") en aangemeld bij schrijven van het Verenigd Koninkrijk van 4 mei 1995. Projecten waarvoor ten minste een formeel verzoek is ingediend vóór de datum van vaststelling van deze beschikking, zullen een normale behandeling krijgen uit hoofde van de in zaak N 31/95 goedgekeurde regeling.

Artikel 3

Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen een maand na de datum van vaststelling van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Gedaan te Brussel, 22 december 1999.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB C 245 van 28.8.1999, blz. 9.

(2) Zie voetnoot 1.

(3) Jaarverslag over het jaar eindigend op 31 mei 1997 (vooruitlopend op de jaarrekening).

(4) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 4.

(5) Jurisprudentie 1985, blz. 809.

(6) PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3.

(7) Zaak C-241/94, Frankrijk/Commissie, jurisprudentie 1996, blz. I-4551, r.o. 22, 23 en 24.

(8) Zaak 173/73, Italië/Commissie, jurisprudentie 1974, blz. 709, r.o. 13.

(9) Jurisprudentie. 1987, blz. 4013.

(10) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 4.

(11) PB C 107 van 7.4.1998, blz. 1.

(12) PB C 209 van 10.7.1997, blz. 3.

(13) PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3.

(14) PB C 288 van 9.10.1999, blz. 2.

(15) PB C 213 van 23.7.1996, blz. 4.

(16) PB C 146 van 14.5.1997, blz. 6.