SPECIAAL VERSLAG Nr. 2/88 over de geïntegreerde aanpak bij de communautaire financiering van acties met een structureel oogmerk vergezeld van de antwoorden van de Commissie (88/C 188/01) (Opmerkingen ex artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

INHOUD >PIC FILE= "T0050228">

>PIC FILE= "T0050229">

1. INLEIDING

1.1. Sinds 1978 ruimt de communautaire regelgeving inzake financieringen met een structureel oogmerk steeds meer plaats in voor het begrip geïntegreerde aanpak. Deze berust op de idee dat indien de effecten van de verschillende maatregelen gecombineerd worden, de uitwerking van die maatregelen groter zal zijn dan indien zij afzonderlijk ten uitvoer worden gelegd, daar een betere wisselwerking kan resulteren uit een betere opbouw van de verschillende financieringen alsmede uit een beter gecoördineerd beheer van de verschillende investeringsprojecten.

1.2. De geïntegreerde aanpak houdt verschillende consequenties in betreffende de doelstellingen, voorwaarden en criteria, en de procedures voor de toepassing van de verschillende instrumenten. Deze consequenties zijn uiteengezet in een informatienota van de Commissie aan de Raad en het Parlement (1), waarin nader staat aangegeven welke methodes de integratie van de projecten dienen te bevorderen.

1.3. Aan de doelstelling van een geïntegreerde aanpak werd voor het eerst concreet gestalte gegeven in de ontwikkelingsoperatie ten behoeve van Napels, die vanaf 1979 hoofdzakelijk onder auspiciën van het EFRO en in het kader van vooraf reeds bestaande financiële instrumenten ten uitvoer is gelegd.

1.4. Het begrip geïntegreerde aanpak wordt opnieuw aangetroffen in de ontwikkelingsoperatie ten gunste van Belfast. Doch anders dan bij de vorige operatie voorzag een verordening van de Raad, die oorspronkelijk door de Commissie in 1981 was voorgesteld en in 1983 werd vastgesteld, in een bijzondere actie en een allocatie die een aanvulling vormden op de door de traditionele communautaire Fondsen verschafte middelen.

1.5. Intussen hadden zich drie speciaal op de landbouwsector gerichte acties aangediend betreffende de Western Isles van Schotland, het departement Lozère en het zuidoosten van België. Deze nieuwe acties onderscheiden zich van de twee voorgaande doordat de Raad in 1981 verordeningen heeft vastgesteld, die voor de drie betrokken regio's voorzien in geïntegreerde ontwikkelingsprogramma's, alsmede in aanvullende specifieke toewijzingen die voor de landbouwmaatregelen zijn gereserveerd.

1.6. In 1983 heeft de Commissie de Raad een voorstel voor een verordening tot instelling van geïntegreerde mediterrane programma's (GMP's) voorgelegd. De desbetreffende verordening werd in 1985 vastgesteld (2). Intussen werd begonnen met een aantal voorbereidende proefacties van experimentele aard om de methodes voor de uitwerking en het beheer van de geïntegreerde mediterrane programma's te beproeven.

1.7. In de regelgeving was tot in 1984 geen enkele bijzondere bepaling opgenomen betreffende het begrip integratie zelf en de vóór dat jaar ontwikkelde initiatieven vonden plaats zonder dat er enige normatieve omschrijving terzake bestond. Sinds 1984 verschijnt het begrip integratie wat het EFRO betreft, in de nieuwe in juni 1984 vastgestelde verordening, en, wat de geïntegreerde mediterrane programma's betreft, in de verordening die in juli 1985 werd vastgesteld. Voor de andere financiële instrumenten werden geen overeenkomstige bepalingen vastgesteld, maar de "richtsnoeren" van de Commissie voor het beheer van het Europees Sociaal Fonds (ESF) (3) voorzien in een prioriteit voor de geïntegreerde activiteiten, acties of programma's die bijstand van verschillende financiële communautaire instrumenten met zich meebrengen.

1.8. Met betrekking tot de geïntegreerde ontwikkelingsoperaties is in de nieuwe EFRO-verordening nader bepaald dat deze bestaan uit een samenhangend geheel van openbare en particuliere acties en investeringen, aan de verwezenlijking waarvan de Gemeenschap en de nationale en plaatselijke overheden van de Lid-Staten op nauw gecoördineerde wijze bijdragen door het gezamenlijk inzetten van de verschillende financiële instrumenten met een structureel oogmerk. Dezelfde elementen worden in een meer uitgewerkte vorm ook weer aangetroffen in de artikelen 2, 4, 5 en 9 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 inzake de GMP's.

1.9. Het onderhavige verslag beoogt de balans op te maken van alle initiatieven die, al dan niet op de grondslag van een verordening, in het kader van een geïntegreerde aanpak ontwikkeld zijn voordat de eigenlijke GMP's werden verwezenlijkt. Het gaat om vier soorten bijstandsverlening, die hierna achtereenvolgens worden geanalyseerd (operatie Napels, operatie Belfast, landbouwacties, voorbereidende proefacties), die onderling enigszins van aard verschillen, maar die alle gekenmerkt worden door de doelstelling, tot een integratie van de diverse aan de betrokken gebieden en activiteiten toegekende financiële middelen te komen.

(1) Alle voetnoten zijn aan het eind van het verslag opgenomen. 2. DE GEÏNTEGREERDE ONTWIKKELINGSOPERATIE VOOR NAPELS

2.1. De ernst van de problemen die verband houden met het ontbreken of de tekortkomingen van de basisinfrastructuur (volksgezondheid, vervoer, watervoorziening en riolering, huisvesting, diensten), alsmede met de noodzaak nieuwe produktieve werkgelegenheid te scheppen in een gebied met een grote bevolkingsdichtheid zoals Napels die kent, heeft de Gemeenschap en de betrokken Italiaanse autoriteiten ertoe gebracht samen een buitengewone inspanning te leveren die heeft geresulteerd in het starten van een geïntegreerde operatie voor Napels (GON) in oktober 1979.

De coördinatiegroep van de operatie

2.2. Voor de operatie is niet voorzien in een kader van specifieke regelgeving en zelfs niet in een speciale allocatie. De uitvoering ervan geschiedt met behulp van de traditionele regelgevende en bestuurlijke instrumenten, maar daarnaast bestaat er een Groep die met het toezicht en de coördinatie is belast en die zoveel mogelijk de hinderpalen van verschillende aard, die een goede uitvoering van de projecten in de weg staan, dient weg te nemen. De financiering van de werkzaamheden vindt dus plaats uit de traditionele financieringsbronnen en dit geldt ook voor de Gemeenschap die aan de financiering van de operatie bijdraagt via haar instrumenten met een structureel oogmerk : in de communautaire begrotingen is voor de operatie geen enkele specifieke uitgavenpost opgenomen.

2.3. De Groep bestaat uit vertegenwoordigers van de communautaire, nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten. Bij haar oprichting in 1980 omvatte zij een groep politici en een zogenaamde technische groep. Deze laatste werd in 1985 vervangen door een coördinatiecomité dat, met behoud van dezelfde taken en samenstelling als de vroegere technische groep, over een versterkt permanent secretariaat beschikt (zes à zeven personen). Het coördinatiecomité is belast met het doen van voorstellen, nadat het de prioriteiten en de obstakels betreffende de goede uitvoering van de projecten heeft vastgesteld. Het staat onder gezag van de groep politici, waaraan het verslag uitbrengt.

2.4. In werkelijkheid heeft de geïntegreerde aanpak geen verandering gebracht in de bevoegdheidsverdeling en de administratieve en financiële organisatie van de verschillende organen die aan de operatie deelnemen of waarvan het optreden noodzakelijk is voor de uitvoering van de investeringen. De coördinatiegroep is belast met informatieverschaffing, advisering, het doen van voorstellen, het stimuleren en zelfs het verlenen van technische bijstand. In de praktijk werden echter niet alleen de beslissingen over elke investering nog steeds volledig autonoom door elk betrokken orgaan genomen ter uitvoering van zijn eigen procedures, maar bleef de coördinatie bij de voorbereiding en de uitvoering van de projecten bovendien zeer gering. Het voornaamste probleem waarmee de realisatie van de operatie is geconfronteerd, schuilt ongetwijfeld in het ontbreken van voldoende coördinatie ter plaatse tussen de verschillende betrokken administratieve instanties.

2.5. De inspanningen van het coördinatiecomité om de nodige gegevens te verzamelen betreffende de investeringen en hun wijzigingen, de uitvoeringstermijnen, de financieringsbronnen, de te overwinnen hindernissen en de eventuele middelen om deze uit de weg te ruimen, hebben tot nu toe een te geringe rol gespeeld in het besluitvormingsproces van de lokale instanties. De verschillende acties waaruit de operatie bestaat zijn tot een geheel verenigd, maar men kan ze moeilijk als gecoördineerd beschouwen, en nog minder als geïntegreerd : het resultaat is niet meer dan een samenstel van programma's van diverse organen, die zijn uitgewerkt zonder een vooraf vastgesteld gemeenschappelijk referentiekader en worden uitgevoerd zonder gemeenschappelijke criteria inzake de prioriteit.

De programmering van de operatie

2.6. De geïntegreerde operatie miste vooral in de eerste fase een deugdelijke programmering. In de praktijk bestaat de operatie uit lijsten van werkzaamheden die door de diverse deelnemende instanties worden toegezonden en waarvan de verwezenlijking deels reeds tot besluiten heeft geleid en deels alleen maar gepland is. Dit leidt tot ramingen die niet erg realistisch zijn, hetzij omdat de projecten technisch niet steeds volledig zijn uitgewerkt, hetzij omdat de nodige financieringen niet altijd beschikbaar zijn. Voorts geschiedt het opnemen van de investeringen in de operatie hoofdzakelijk op geografische basis, zonder dat daarbij een echt integratiecriterium voor alle betrokken financiële instrumenten wordt gehanteerd.

2.7. De gefinancierde investeringen, zowel in de infrastructuur als in de industrie, hebben betrekking op vele sectoren van bedrijvigheid. Een betere selectie en een betere concentratie van de middelen op prioritaire acties door de voor de geïntegreerde operatie verantwoordelijke lokale instanties zouden te meer noodzakelijk zijn geweest omdat de financiële middelen ontoereikend waren om het totaal der geplande acties te dekken. Er is ook geen hechte samenhang met het programma voor regionale ontwikkeling van de Mezzogiorno. De koppeling blijft beperkt tot enkele verwijzingen of een beknopte beschrijving, die niet echt doorwerken in de besluiten op operationeel niveau.

2.8. Verder hebben de ter plaatse beschikbare gegevens, ook de onvolledige en weinig nauwkeurige, uitsluitend betrekking op de financiële en fysieke verwezenlijking van de investeringen. Er wordt geen enkele aanwijzing verschaft over de vraag welke doeleinden binnen een bepaald tijdsbestek met de verwezenlijking van de projecten worden nagestreefd, terwijl een deugdelijke en doeltreffende programmering toch impliceert dat die doelstellingen vóór elke beslissing over de keuze van de te financieren projecten omschreven worden en voorts de geïntegreerde aanpak een gerede aanleiding had moeten zijn voor een betere coördinatie van de acties.

2.9. Illustratief voor deze situatie zijn de werkzaamheden ter bestrijding van de vervuiling in de Golf van Napels. Deze werkzaamheden vormden een van de belangrijkste en oudste actiemiddelen. Het gekozen zuiveringssysteem is gebaseerd op de behandeling van huishoudelijk en industrieel afvalwater en daartoe is een geheel van zuiveringsinstallaties en buizennetten gebouwd.

2.10. Eind 1986 bedroegen de kosten van de werkzaamheden die tot dit deel van de operatie behoorden 1 757 000 Mio LIT, waarvan ongeveer de helft was betaald.

2.11. Bij haar controles ter plaatse heeft de Kamer getracht vast te stellen in hoeverre de in bedrijf zijnde installaties tot de zuivering van de Golf bijdragen. Daartoe heeft zij de Italiaanse autoriteiten gevraagd naar de resultaten van de laboratoriumonderzoeken van het water dat behandeld is door vier reeds in bedrijf zijnde zuiveringsinstallaties of delen ervan, waarmee investeringenskosten van in totaal 344 000 Mio LIT gemoeid waren (4).

2.12. De gegevens betreffende het eerste project konden niet worden verstrekt, daar het laboratorium van mening was dat het de gevraagde analyses niet kon verrichten omdat het monster genomen was door dezelfde personen als die om de proef gevraagd hadden, hetgeen geen garantie voor de oorsprong was. Ook over het tweede project konden geen bruikbare gegevens worden verkregen, daar het document van het laboratorium alleen maar analysegegevens bevatte, zonder dat het de geldende referentiewaarden vermeldde, hetgeen interpretatie van zulke gegevens bemoeilijkt. De uitkomsten van de laboratoriumproeven betreffende het derde project overschreden de maximaal voor de vervuiling toegestane drempelwaarde en slechts over het vierde project konden aan de toegestane normen beantwoordende laboratoriumgegevens gedocumenteerd worden.

2.13. Dergelijke constateringen tonen aan dat een betere coördinatie tussen de bij de vervuiling van de Golf betrokken diensten noodzakelijk is en dat voorzieningen zouden moeten worden getroffen om zich systematisch ervan te vergewissen dat de door de installaties verrichte behandelingen, kwantitatief en kwalitatief, aan de verwachte resultaten beantwoorden.

De beschikbare basisdocumentatie

2.14. De beschikbare documentatie bestaat hoofdzakelijk uit een "operationeel basisdossier", dat door de coördinatiegroep wordt opgesteld aan de hand van de door de diverse betrokken instanties verschafte informatie. Het dossier behelst alle goedgekeurde investeringsprojecten en verstrekt gegevens die vooral betrekking hebben op de geraamde kosten en uitvoeringstermijnen, de mogelijke financieringsbronnen, de stand van uitvoering, alsmede de administratieve, technische en financiële situatie van de diverse projecten.

2.15. Dit dossier wordt steeds aangepast en aangevuld naar gelang van de ontwikkeling van de uitvoering van de projecten en de prioriteiten van de instanties. Voor het tijdvak 1980-1984 voorzag het dossier oorspronkelijk in investeringen ten belope van ongeveer 5 000 000 Mio LIT (ofwel ca. 4 120 Mio ECU tegen de boekingskoers van december 1980) in 17 sectoren, hoofdzakelijk op het gebied van de waterzuivering en andere saneringswerkzaamheden, drinkwatervoorziening, vervoersinfrastructuur, alsmede voor diverse acties inzake voorzieningen voor industrie, handel, ambacht, onderzoek of opleiding. Eind 1984 was het totaal van de geraamde investeringen opgelopen tot ca. 12 000 000 Mio LIT (ofwel ca. 8 700 Mio ECU tegen de boekingskoers van december 1984), welke stijging was toe te schrijven aan de geldontwaarding, het in de lijsten opnemen van nieuwe projecten of gewijzigde projectonderdelen, alsmede aan het volstrekt voorlopige karakter van sommige ramingen.

2.16. Na een eerste vijfjarenperiode, die de jaren 1980- 1984 bestreek, werd een tweede operationeel dossier opgesteld voor de driejarenperiode 1985-1987. In de investeringen betreffende dit tweede dossier zijn zowel nieuwe projecten begrepen als projecten die reeds in het eerste dossier waren opgenomen, maar waarvan de uitvoering, met name om technische of financiële redenen, niet kon worden gerealiseerd. In de versie van dit per 31 december 1986 bijgewerkte tweede dossier, beliepen de geraamde investeringen 6 867 000 Mio LIT (ofwel ca. 4 800 Mio ECU tegen de boekingskoers van december 1986), waarvan de financiering slechts tot ongeveer 62 % was verzekerd, terwijl de financiële dekking van de resterende 38 % nog nader moest worden vastgesteld.

2.17. De opeenvolgende bijwerkingen van de gegevens die in het operationeel basisdossier zijn opgenomen, geschieden op een zodanige wijze dat de ramingen voor een bepaalde periode en de realisaties slechts gedeeltelijk en bij benadering aan elkaar kunnen worden getoetst. In de praktijk beogen de lijsten vooral aan te geven hoe op de datum van opstelling de stand van de projecten is ten opzichte van hun financiële dekking en welke verplichtingen zijn aangegaan en betalingen verricht. Zij dienen er daarentegen niet toe, het volgen van de stand van uitvoering van de projecten mogelijk te maken : zij worden niet opgesteld aan de hand van een vast model, dat een vergelijkingsbasis verschaft en naarmate de ene lijst de andere opvolgt, komen er investeringen bij, verdwijnen er, of worden zij omgevormd, zodat de controle daarop moeilijk is.

2.18. Tijdens de tweede periode is de situatie zeker verbeterd omdat vele projecten werden uitgesorteerd, hetgeen geresulteerd heeft in meer realistische ramingen en beter opgestelde lijsten. Niettemin blijft het een feit dat de Lid-Staat en de Commissie de beëindiging van de periode 1980-1984 hadden moeten aangrijpen om een veel betere, volledig bijgewerkte documentatie op te stellen, waardoor de ramingen aan de realisaties konden worden getoetst en met een betere kennis van zaken kon worden overgegaan tot het beheer van de projecten van de tweede periode.

De gerealiseerde investeringen en de communautaire bijstand

2.19. Bijlage I van het onderhavige verslag geeft een overzicht van de investeringen voor de eerste en de tweede periode per ultimo 1986. Dit overzicht is opgesteld door het secretariaat van de GON aan de hand van de gegevens uit het "operationeel basisdossier", de enige beschikbare informatiebron, daar de operatie noch door een echte begroting, noch door een eigenlijke boekhouding wordt onderbouwd.

2.20. Van de ca. 12 000 000 Mio LIT aan investeringen die vermeld staan in de lijsten van het eerste operationeel dossier, belopen de per ultimo 1986 door de met het toezicht en de coördinatie belaste groep geregistreerde realisaties 1 886 000 Mio LIT. En dan moet daarbij nog worden bedacht dat in dit bedrag investeringen of gedeelten van investeringen zijn begrepen die per 31 december 1986 nog moesten worden gerealiseerd, maar waarvan de financiële dekking verzekerd wordt geacht. Eind 1986 waren in totaal 26 van de werken die deel uitmaken van de operatie beëindigd, waarmee een uitgaventotaal van 598 000 Mio LIT was gemoeid.

2.21. Volgens de door het secretariaat van de operatie in maart 1983 opgestelde documenten was men begonnen met investeringen waarmee in totaal een bedrag van 6 722 000 Mio LIT gemoeid was. Tevens werd vermeld dat deze investeringen, evenals trouwens andere projecten waarmee nog niet begonnen was, financieel gedekt waren voor in totaal 1 615 000 Mio LIT. Bij vergelijking van deze opgaven met de in bijlage I van dit verslag opgegeven cijfers blijkt dat achtereenvolgens van elkaar afwijkende gegevens betreffende de realisaties en de financieringen zijn verstrekt, hetgeen de voor de operatie verantwoordelijke functionarissen verklaren door te wijzen op het experimentele karakter van de operatie in die periode.

2.22. Bij gebreke van geschikte documenten is het onmogelijk nauwkeurig vast te stellen hoe groot de totale bijdrage van de Gemeenschap is geweest aan de investeringen die deel uitmaken van de geïntegreerde operatie. Voor de periode 1980-1985 hebben de diensten van de Commissie voor de regio Napels een schatting gemaakt die ten aanzien van de bijstandsverplichtingen en de leningsbesluiten de in tabel 1 opgenomen gegevens oplevert.

2.23. Bij de Commissie volgen hoofdzakelijk de diensten van het EFRO de geïntegreerde operatie. Van alle steunvormen die in de vorige paragraaf staan vermeld, worden praktisch alleen de bijdragen van het EFRO in een afzonderlijk overzicht opgenomen waardoor een specifieke voortgangscontrole mogelijk is, maar zelfs voor deze bijdragen geldt dat hun koppeling met de geïntegreerde operatie hoofdzakelijk geografisch is. Het is moeilijk aan te nemen dat de analyse van de rekeningen het niet mogelijk maakt, de vastleggingen en betalingen van de Gemeenschap ten behoeve van de operatie per rubriek op te splitsen.

De toeneming van de middelen en de versnelling van hun besteding

2.24. Eén van de verklaarde doelstellingen van de operatie was de financiële hulp aan de regio Napels te versterken en de besteding van deze gelden te versnellen. Wat betreft de versterking van de hulp heeft noch de Lid-Staat, noch de Commissie informatie verstrekt waaruit kan worden afgeleid of een dergelijke toeneming heeft plaatsgevonden. Met name wat betreft de door de Gemeenschap verleende steun wordt het opstellen van algehele vergelijkende overzichten bemoeilijkt doordat de gegevens betreffende alle financiële instrumenten met een structureel oogmerk niet naar regio worden onderverdeeld.

2.25. Wat het EFRO betreft zijn de bedragen die toegekend werden aan het door de operatie bestreken geografisch gebied aanzienlijk verhoogd : voor de regio Napels werd meer gebruik gemaakt van het Italiaans quotum en vervolgens van de marges, zodat deze regio in de periode 1980-1984 22 % van het totaal van de door het EFRO aan Italië verstrekte bijdragen heeft ontvangen (met een piek van 39 % in 1982), welk percentage ongeveer vijf keer zo groot is als in de vijf voorafgaande jaren. Voor het EFRO heeft het bestaan van de operatie dus geresulteerd in de toekenning van meer bijdragen aan het betrokken gebied. Uit de herhaalde nasporingen van de Rekenkamer is echter niet gebleken dat de nationale, regionale of lokale financieringen daarmee gelijke tred hebben gehouden.

2.26. Wat betreft de versnelling van de besteding van de financiële middelen kan worden opgemerkt dat de uitvoering van de werkzaamheden nog steeds gepaard gaat met aanzienlijke vertragingen in verband met de lange duur van onteigeningsprocedures, rechtsgedingen die vaak onvermijdelijk zijn en de goedkeuring van varianten. Een groot deel van de vertragingen is ook toe te schrijven aan

>PIC FILE= "T0050230"> onenigheid tussen de instanties en de lange duur van de desbetreffende besprekingen. In dit verband heeft de Commissie de betrokken autoriteiten gewezen op de noodzaak, de uitvoering van de besluiten te versnellen door de belemmeringen van bestuurlijke aard weg te nemen.

2.27. Onderzoekt men de duur en de wijze van uitvoering van de projecten die tot de operatie behoren, dan kan geen enkel element worden ontdekt dat gunstig afsteekt tegen het gemiddelde van de andere door de Commissie in Italië gefinancierde projecten. Met name betreffende het EFRO dat, zoals reeds vermeld, het enige financiële instrument van de Gemeenschappen is ten aanzien waarvan meer nauwkeurige informatie beschikbaar is over de operatie, valt op te merken dat een aantal beslissingen over bijdragen betreffende de jaren 1978 en 1979 eind 1986 nog steeds niet volledig waren afgehandeld. Voor verschillende investeringen werd door het EFRO jarenlang geen enkele bijdrage betaald wegens vertragingen bij het starten van de werkzaamheden of wegens het opschorten daarvan.

3. HET PROGRAMMA BETREFFENDE DE GEÏNTEGREERDE OPERATIE VOOR BELFAST

3.1. Het eerste document houdende een voorstel voor een geïntegreerde operatie voor Belfast werd door het Verenigd Koninkrijk in 1981 aan de Commissie voorgelegd. Dit document strekte tot stimulering van een opleving van de economische en sociale activiteiten via integratie en concentratie van de nationale en communautaire middelen ten gunste van deze stad.

De geplande inhoud van de operatie

3.2. Het document behelsde investeringen voor een totaal van 486 Mio UKL (ca. 860 Mio ECU tegen de boekingskoers van december 1981), die als volgt waren verdeeld: - industriële infrastructuur 63,3 Mio UKL

- huisvesting en sociale infrastructuur 286,5 Mio UKL

- stadsvervoer 136,2 Mio UKL.

Als aanvulling op de door de traditionele communautaire financiële instrumenten verstrekte steun werd door de Raad bij Verordening (EEG) nr. 1739/83 van 21 juni 1983 besloten tot een uitzonderlijke maatregel (5). Deze verordening in welker considerans kort melding wordt gemaakt van het door de Lid-Staat ingediende dossier inzake "een aantal onderling samenhangende investeringen", voorziet in bijdragen voor stadsvernieuwing van Belfast voor in totaal 100 Mio ECU over drie jaar (1983- 1985), te financieren met een speciaal voor dit doel op de begroting uitgetrokken bedrag. Bovendien stelt deze verordening de limiet voor de communautaire steun op 70 % van de investeringskosten, welke limiet eveneens van toepassing is bij een eventuele samenloop van verschillende vormen van communautaire steun. Het oorspronkelijk door de Commissie in november 1981 ingediende voorstel voor de verordening behelsde een actie ten gunste van het woonklimaat, doch deze doelstelling werd door de Raad niet overgenomen omdat hij van mening was dat de uitgaven voor huisvesting niet voor bijdragen krachtens Verordening (EEG) nr. 1739/83 in aanmerking kwamen.

3.3. Een tweede document dat door dezelfde nationale autoriteiten in 1984 werd opgesteld, behelst een voortzetting van het in 1981 begonnen proces voor de periode na maart 1985, doch hierin is niet voorzien in een speciale aanvullende financiering. Dit tweede document bevat een breed scala van infrastructuurprojecten die strekken tot aanmoediging van de groei van de particuliere sector en tot stimulering van een algemene economische opleving. Deze projecten, waarmee in totaal 758,6 Mio UKL (ofwel 1 287,2 Mio ECU volgens de boekingskoers van december 1985) zijn gemoeid, zijn, meer gedetailleerd dan in het eerste document, in drie groepen verdeeld. Zij zijn in tabel 2 weergegeven.

3.4. De uitgaven voor huisvesting maken 24 % uit van de gehel operatie en 50 % van de uitgaven van groep I, die als enige zijn voorzien van een echte financiële dekking.

3.5. Met de geïntegreerde operatie is een coördinatiegroep belast. Deze bestaat uit instanties met raadgevende bevoegdheid die reeds vóór de tenuitvoerlegging van de operatie bestonden en die in 1984 zijn omgevormd om de deelneming van vertegenwoordigers van de Commissie en de particuliere sector mogelijk te maken. De groep omvat een comité bestaande uit autoriteiten en vertegenwoordigers van organen die bevoegd zijn inzake milieu, huisvesting, onderwijs en volksgezondheid. Voor kwesties betreffende respectievelijk het centrum van de stad (milieu, vervoer, wijkvernieuwing) en het programma voor stadsvernieuwing (het functioneren en ontwikkelen van de bedrijvigheid in de stad, nieuwe initiatieven, enz.) wordt dit comité bijgestaan door twee werkgroepen.

Het integratie-aspect van de operatie

3.6. Zowel ten aanzien van de planning als wat betreft de keuze van de projecten, het beheer en de financiering ervan, blijkt bij onderzoek van de operatie niet van een echt geïntegreerde aanpak en ook de procedures verschillen niet van die welke worden gehanteerd bij investeringen die geen deel uitmaken van de operatie.

3.7. In de documenten betreffende de operatie worden de van de diverse betrokken ministeries uitgaande investeringsvoorstellen tot één geheel verenigd, zonder dat daarbij uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan de integratieaspecten. Met name geven deze documenten niet aan in welk verband de projecten of groepen projecten tot elkaar staan en evenmin van welke elementen wordt verwacht dat zij het grootste effect sorteren op het ontwikkelingsproces. In de praktijk heeft de coördinatiegroep de prioriteiten en >PIC FILE= "T0050231">

uitvoeringstermijnen van de ministeries die projecten hebben ingediend, ongewijzigd gehandhaafd.

3.8. Dezelfde opmerking geldt voor de verzoeken om bijstand die worden opgesteld in het kader van Verordening (EEG) nr. 1739/83, waarvan artikel 3 bepaalt dat telkenjare door het Verenigd Koninkrijk bij de Commissie een lijst wordt ingediend van projecten waarvoor een financiële bijdrage wordt gevraagd. Bij de door de Kamer ter plaatse uitgevoerde controles is gebleken dat de lijst voor 1983 ter indiening bij de Commissie werd opgesteld op basis van mondelinge contacten tussen de diensten van het ministerie dat belast is met de betrekkingen met de EEG en de andere ministeries van Noord-Ierland. Voor 1984 en 1985 werden de lijsten volgens een soortgelijke procedure opgesteld, al werden de verzoeken nu schriftelijk tot de ministeries gericht.

3.9. De met de coördinatie van de geïntegreerde operatie belaste groep functioneert hoofdzakelijk als een raadgevende en adviserende instantie, terwijl de verantwoordelijkheid voor de beslissing over het opstellen van een investeringsproject en de uitvoering ervan uitsluitend berust bij die autoriteiten die bevoegd zijn inzake de verschillende sectoren van de projecten. De instanties waaruit deze groep is samengesteld, bestonden reeds vóór de geïntegreerde operatie. Ook al werd de organisatiestructuur aangepast om een eventuele deelneming van de Commissie aan de vergaderingen mogelijk te maken, zij werd niet gewijzigd om rekening te houden met de specifieke taken van de operatie. Deze taken bleven in feite beperkt tot advisering over de bij de Commissie in te dienen documenten en tot het verstrekken van informatie over de stand van uitvoering van de werkzaamheden, waarbij kwesties betreffende uitvoeringstermijnen, prioriteiten en het op elkaar afstemmen van projecten nauwelijks aan de orde kwamen.

3.10. Ook het financieringssysteem werd niet afgestemd op de behoeften van de geïntegreerde operatie. Alleen voor de investeringen van groep I bestaat er een financiële dekking, doch de kredieten voor de uitvoering ervan worden door de diverse gespecialiseerde instanties autonoom beheerd. Slechts indien projecten beheerd worden door dezelfde autoriteit kunnen financiële toewijzingen van het ene project naar het andere worden overgedragen.

De stand van uitvoering van de operatie

3.11. De Lid-Staat noch de Commissie heeft een specifieke rekening betreffende de geïntegreerde operatie ingericht, waaruit de stand van uitvoering van de diverse onderdelen van het programma kan worden afgelezen. Het ontbreken van enig geschikt financieel document terzake doet ook vermoeden dat er geen echt beheer van de geïntegreerde operatie bestaat, laat staan een evaluatie van de resultaten ervan.

3.12. De autoriteiten van Noord-Ierland verklaren dat aan het eind van het begrotingsjaar 1985 - 1986, dus per 31 maart 1986, ongeveer 320 Mio UKL aan investeringen waren besteed, dus ca. 65 % van het bedrag van 486 Mio UKL dat daarvoor volgens het document van 1981 was uitgetrokken. De bestedingsgraad verschilt waarschijnlijk van de ene tot de andere sector van het programma, maar de terzake beschikbare gegevens zijn niet nauwkeuring genoeg.

3.13. Voor de specifieke actie, bedoeld in Verordening (EEG) nr. 1739/83, zijn boekhoudstaten opgesteld en op >PIC FILE= "T0050232">

basis van de situatie in maart 1987 zijn de voornaamste gegevens in tabel 3 samengevat.

3.14. Noch bij de Commissie, noch in de Lid-Staat wordt echter een soortgelijke boekhoudstaat opgesteld betreffende alle door de Gemeenschappen verstrekte bijdragen aan de diverse categorieën investeringen die deel uitmaken van de geïntegreerde operatie. Deze leemte is bijzonder betreurenswaardig ten aanzien van de Commissie, omdat deze toch op zijn minst zou moeten beschikken over een samenvattende boekhouding van de communautaire vastleggingen en betalingen in verband met de operatie. Dat de diensten van de Commissie het totaal van de door het EFRO in de periode 1981-1985 verleende bijdragen aan het door de geïntegreerde operatie bestreken geografisch gebied op ca. 36 Mio UKL schatten, berust derhalve op onderzoek en gegevens die door verschillende documenten worden verstrekt. Voor het Sociaal Fonds, het EOGFL-Oriëntatie en de kredieten voor "energie" zou het totaal van de bijdragen over dezelfde periode en voor hetzelfde gebied in de orde van grootte van 5 Mio UKL liggen.

3.15. Zowel op nationaal als op communautair niveau bleef de voortgangscontrole van de geïntegreerde operatie praktisch beperkt tot het volgen van de tenuitvoerlegging van Verordening (EEG) nr. 1739/83, die een uitzonderlijke maatregel voor stadsvernieuwing te Belfast behelst. Deze verordening zelf werd eerder uitgevoerd als een aanhangsel bij het EFRO dan als een onderdeel van een geïntegreerde operatie.

Het aanvullend karakter van de ex Verordening (EEG) nr. 1739/83 verleende steun

3.16. Volgens artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1739/83 verstrekt het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie alle gegevens die deze nodig heeft om zich ervan te vergewissen dat de communautaire steun van aanvullende aard is ten opzichte van het totale volume van de nationale uitgaven die in verband met stadsvernieuwingsinvesteringen worden gedaan. De verlening van de steun wordt afhankelijk gesteld van de beoordeling van dit aanvullend karakter.

3.17. Aan de hand van de gegevens die de Kamer van de autoriteiten van de Lid-Staat heeft ontvangen, kan worden vastgesteld dat de investeringsuitgaven voor stadsvernieuwing in de zone Belfast in de periode 1981-1984 zich hebben ontwikkeld als weergegeven in tabel 4.

3.18. In de betrokken periode zijn de uitgaven voor huisvesting toegenomen met 45,7 Mio UKL en die voor de andere investeringen met 0,5 Mio UKL. Voor 1984/85 was geen soortgelijke informatie beschikbaar voor de zone Belfast, doch uitsluitend voor geheel Noord-Ierland. Over de hele periode 1981/85 waren de uitgaven als weergegeven in tabel 5 : de uitgaven voor huisvesting namen toe met 84,4 Mio UKL, terwijl de andere met 26,7 Mio UKL daalden.

3.19. Het is dus duidelijk dat de extra investeringsinspanning voornamelijk betrekking had op de uitgaven voor huisvesting, een uitgavencategorie die niet in aanmerking kwam voor bijstandsverlening op grond van Verordening (EEG) nr. 1739/83. Dit komt erop neer dat de kredieten dienden voor een versterkte financiering van investeringen ten behoeve van woningen, zonder dat het de Commissie mogelijk was, volledig inzicht te hebben in de huisvestingssituatie of zich ervan te vergewissen dat de voorwaarden voor de effectiviteit van de steun optimaal waren, daar het hier immers een actiegebied betrof dat niet door de verordening wordt bestreken.

Tabel 4 - Investeringsuitgaven voor stadsvernieuwing in de zone Belfast

>PIC FILE= "T0050233"> Tabel 5 - Investeringsuitgaven voor stadsvernieuwing in geheel Noord-Ierland

>PIC FILE= "T0050234"> 4. DE GEÏNTEGREERDE ONTWIKKELINGSPROGRAMMA'S VOOR DE WESTERN ISLES VAN SCHOTLAND, HET DEPARTEMENT LOZÈRE EN HET ZUIDOOSTEN VAN BELGIË

4.1. In het kader van de communautaire financiering van de landbouwstructuren zijn bij de drie Verordeningen (EEG) nrs. 1939/81, 1940/81 en 1941/81 van de Raad van 30 juni 1981 (6), bepalingen betreffende een geïntegreerde aanpak vastgesteld. Deze verordeningen voorzien in drie acties die elk bijdragen tot de verwezenlijking van een geïntegreerd ontwikkelingsprogramma voor respectievelijk de Western Isles van Schotland, het departement Lozère en het zuidoosten van België. Terwijl bij de operaties betreffende Napels en Belfast het EFRO-aspect of een daarmee verwant aspect overheerst, vallen de drie hierna behandelde geïntegreerde programma's hoofdzakelijk onder het landbouwbeleid en alleen het agrarisch aspect ervan is uitgewerkt en gedocumenteerd.

De inhoud van de verordeningen

4.2. De drie verordeningen noemen de algemene doelstellingen van de geïntegreerde programma's en bepalen dat deze laatste niet alleen maatregelen ter verbetering van de landbouw en ten gunste van de landbouwprodukten omvatten, maar ook maatregelen ten gunste van de infrastructuur, het toerisme, de ambachtelijke sector en de industrie, alsmede andere aanvullende activiteiten die onontbeerlijk zijn voor de verbetering van de algemene sociaal-economische situatie van de betrokken gebieden.

4.3. In werkelijkheid zijn de landbouwmaatregelen de enige waarvoor in een specifieke financiering is voorzien en worden zij ook als enige nader omschreven. Wat betreft de steun uit het EFRO en het Sociaal Fonds bevatten de verordeningen slechts een verwijzing in de bepaling dat de beschikbare instrumenten gebundeld en geïntegreerd moeten worden aangewend, maar zij geven niet nader aan waarin deze integratie bestaat en evenmin hoe zij moet worden verwezenlijkt. De verordeningen bevatten derhalve nauwelijks elementen die voor een goede voorbereiding van de geïntegreerde programma's bruikbaar zijn.

4.4. De duur van de acties is vijf jaar, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van het advies dat de Commissie uitbrengt over de haar door elk van de drie betrokken Lid-Staten voorgelegde programma's. De door de afdeling "Oriëntatie" van het EOGFL voor de landbouwmaatregelen te verlenen steun wordt in de drie verordeningen respectievelijk op 13 Mio ECU, 12 Mio ECU en 5 Mio ECU geraamd en de financiering hiervan wordt gedekt door specifiek hiervoor op de begroting op te nemen posten. De steunverlening ten laste van de andere communautaire Fondsen is niet gekwantificeerd, hetgeen inhoudt dat deze moet worden gefinancierd met de normale voor de steunverlening door die Fondsen uitgetrokken kredieten. Op 19 oktober 1987 (7) heeft de Raad voor Lozère de duur van de actie op 7 jaar gebracht en de geraamde kosten tot 8 Mio ECU teruggebracht.

4.5. In de eerste twee verordeningen bedraagt de steun ten laste van het "EOGFL-Oriëntatie" 40 % van de voor financiering in aanmerking komende uitgaven ; voor de maatregel ten gunste van het zuidoosten van België, die in tegenstelling met de maatregelen van de andere verordeningen een directe maatregel is, bedraagt de vergoeding ten laste van de afdeling "Oriëntatie" 35 % van de subsidiabele uitgaven. Over de eerste twee programma's werd door de Commissie advies uitgebracht op 5 april 1982 (Lozère) en op 23 juni 1982 (Western Isles van Schotland). Wat betreft het derde programma, werd in december 1984 over één gedeelte en in juli 1986 over het andere gedeelte advies uitgebracht (zie paragraaf 4.14). Op 6 november 1985 diende de Lid-Staat een voorstel in tot herziening van het programma voor de Western Isles van Schotland en op 13 februari 1986 bracht de Commissie hierover advies uit.

De inhoud van de programma's

4.6. Inhoudelijk verschillen de krachtens elk van de drie verordeningen opgestelde programma's nauwelijks van de gewone programma's voor landbouwacties met regionale strekking. Aan de landbouwmaatregelen zijn andere actiemogelijkheden toegevoegd (infrastructuur, ambachtelijke sector, toerisme en opleiding), zonder dat enige aanwijzing wordt gegeven over mogelijke koppelingen tussen de bestanddelen, laat staan wordt onderzocht welke wisselwerkingen mogelijk zijn en wordt geëvalueerd welke gecombineerde operaties het grootste effect op het ontwikkelingspotentieel van de betrokken regio's kunnen hebben.

4.7. Bij controles ter plaatse door diensten van de Kamer is voorts gebleken dat de diverse onderdelen van de programma's op praktisch autonome wijze door de betrokken autoriteiten worden opgesteld en uitgevoerd. Evenals bij de hiervoor behandelde geïntegreerde operaties, bestaan er coördinatiecomités, maar deze hebben uitsluitend raadgevende bevoegdheid en hun optreden blijft van formele aard, met name omdat de verschillende subprogramma's niet op geïntegreerde wijze zijn opgezet, zodat zij los van elkaar worden uitgevoerd, zonder dat ook maar iets te bespeuren valt van enige wisselwerking.

4.8. Bij de Western Isles van Schotland heeft de met het in Verordening (EEG) nr. 1939/81 opgenomen bedrag van 13 Mio ECU te financieren steun betrekking op de landbouw en de visserij. De daarmee gemoeide investeringsuitgaven die in het oorspronkelijke programma 19,600 Mio UKL beliepen, werden in het herziene document verhoogd tot 24,851 Mio UKL, terwijl daarvan per 31 december 1986 18,555 Mio UKL tot betaling waren gekomen.

4.9. Voor de infrastructuur (wegen, havens, riolering, enz.) en de niet-agrarische activiteiten (toerisme, textielnijverheid, ambachtelijke sector, enz.) voorziet het programma in een totaalbedrag aan subsidiabele uitgaven van 33,512 Mio UKL en een communautaire steun van 13,611 Mio UKL, waarvan 13,211 Mio UKL ten laste van het EFRO en 0,400 Mio UKL ten laste van het Sociaal Fonds. Nauwkeurige gegevens van de stand van uitvoering van deze infrastructuur en van de niet-agrarische maatregelen waren begin 1987 niet beschikbaar.

4.10. De in het programma voor Lozère vervatte landbouwmaatregelen, alsmede de communautaire uitgaven die hierop betrekking hebben, zijn in tabel 6 weergegeven.

4.11. Voor het EFRO maakt hetzelfde programma gewag van een totaal aan investeringen van 224 174 000 FF en een communautaire steun van 48 890 750 FF, die uitsluitend betaald wordt in het kader van Verordening (EEG) nr. 2615/80 van de Raad van 7 oktober 1980 (8) tot instelling van een quotavrije EFRO-actie in het kader van de uitbreiding van de Gemeenschap. De bij de Gemeenschappen voorhanden documentatie betreffende de quotavrije actie biedt echter geen mogelijkheid om zich van de tenuitvoerlegging van deze steun te vergewissen. De raming van de uitgaven ten laste van het Sociaal Fonds is niet gespecificeerd, daar in het programma alleen wordt aangegeven dat de steun uit dit Fonds ten goede komt aan verschillende soorten beroepsopleiding. Wegens het ontbreken van een specifieke boekhouding voor het geïntegreerd ontwikkelingsprogramma, schatten de diensten van de Commissie op basis van onderzoekingen aan de hand van verschillende documenten, de communautaire betalingen eind 1987 op 7,7 Mio FF voor het EFRO en op 4,3 Mio FF voor het Sociaal Fonds. De beschikbare documenten bieden geen mogelijkheid om de gefinancierde operaties en de in het programma geplande maatregelen aan elkaar te toetsen.

4.12. Het programma voor Zuidoost-België behelst allereerst landbouwmaatregelen ten bedrage van 614,4 Mio BFR, waarvan 215 Mio BFR ten laste van de EEG en 399,4 Mio BFR ten laste van België, met dien verstande dat de ene helft ten laste van de nationale begroting en de andere ten laste van de regionale begroting komt. Deze maatregelen hebben hoofdzakelijk betrekking op de analyse van problemen op het niveau van de landbouwbedrijven, nieuwe produktierichtingen en landbouwtechnieken, alsmede de verbetering van de landbouwinfrastructuur. Eind 1986 beliepen de hiervoor door de >PIC FILE= "T0050235">

Gemeenschap aangegane betalingsverplichtingen en verrichte betalingen respectievelijk 14,32 Mio BFR en 3,05 Mio BFR.

4.13. Het totaal van de kosten van de niet-agrarische acties van dit programma is geraamd op 20,782 Mio BFR, waarvan 18,057 Mio BFR ten laste van het Waalse gewest, 1,795 Mio BFR ten laste van de Franse gemeenschap en 0,930 Mio BFR ten laste van de Duitstalige gemeenschap. In het programma is nader aangegeven dat het gaat om "hoofdlijnen van beleid dat zal worden gevoerd zonder rekening te houden met de afdelingen en inrichting van de begrotingen", maar geen enkele aanwijzing wordt verschaft over het bedrag van een eventuele deelneming van de Gemeenschappen in de kosten.

4.14. Het ontwerp-programma voor het zuidoosten van België werd pas in januari 1984 bij de Commissie ingediend. De onderzoeksprocedure moest in twee fasen plaatsvinden, respectievelijk voor de landbouwmaatregelen en de niet-agrarische maatregelen. In december 1984 bracht de Commissie alleen over de eerstgenoemde maatregelen advies uit, terwijl zij voor de laatstgenoemde maatregelen in april 1986 de Lid-Staat verzocht om indiening van een gewijzigde versie van het document. Over deze versie, die in juli 1986 werd ingediend, is in diezelfde maand advies uitgebracht. Een dergelijke procedure, waarin de landbouwmaatregelen worden aanvaard voordat de andere bestanddelen zijn aangenomen, staat op gespannen voet met de eisen inzake de opstelling van een geïntegreerd programma.

De realisaties

4.15. Geen enkel document kan inzicht verschaffen in de vraag hoever elk programma in zijn geheel is gerealiseerd. Periodieke overzichten worden alleen opgesteld voor de landbouwmaatregelen die gefinancierd worden met de specifiek daarvoor in de drie verordeningen opgenomen bedragen. Voor de andere maatregelen kan informatie over de aan investeringen in de drie gebieden verstrekte communautaire bijdragen jammer genoeg alleen maar worden afgeleid uit kruiscontroles van de documenten die voor het beheer van de verschillende Fondsen zijn opgesteld, voor zover deze documenten geografische verdelingen bestrijken die overeenkomen met die welke in de drie verordeningen zijn bedoeld. Deze situatie is te meer onaanvaardbaar daar het, zelfs in dit geval, slechts gaat om een afstemming van gegevens op een geografische grondslag, zonder dat een integratie van de diverse in het kader van de programma's gefinancierde initiatieven kan worden vastgesteld.

4.16. Bij de landbouwmaatregelen was de realisatiegraad per eind 1985 bevredigend wat betreft de Western Isles van Schotland, behoudens de hierna in de paragrafen 4.17 en 4.18 gemaakte opmerkingen. De realisatiegraad bleef laag voor Lozère (ongeveer 30 %), terwijl de verordening terzake toch al van juni 1981 dateert en het programma van april 1982. De uitvoering van het programma voor Zuidoost-België was in 1985 nog maar nauwelijks op gang gekomen, daar de opstelling van het programma, zoals reeds opgemerkt, vertraging heeft gekend.

4.17. De enige van de drie landbouwacties waarvoor tot op heden een groot percentage aan betalingen is verricht, is dus die betreffende de Western Isles van Schotland. In het oorspronkelijk voor deze eilanden geraamd totaal aan landbouwuitgaven ad 19,600 Mio UKL was 3 Mio UKL begrepen voor de grondverbetering. Eind 1985 beliep het aan de grondverbetering bestede deel 7,883 Mio UKL op een uitgaventotaal van 14,954 Mio UKL en in het herziene programma steeg dit tot 11,631 Mio UKL op een totaal van 24,851 Mio UKL.

4.18. Bij de controles ter plaatse door de diensten van de Kamer is gebleken dat deze grondverbetering hoofdzakelijk bestond in het aanbrengen van omheiningen om de velden en de bedrijven. Indien deze werkzaamheden niet vergezeld gaan van andere maatregelen, dragen zij bij tot een waardevergroting van de eigendommen, maar hebben zij slechts een geringe weerslag op de landbouwactiviteiten. In het herziene programma zijn de uitgavenramingen voor de veeteelt, de beroepsopleiding en de ontwikkelingsplannen echter verlaagd met 23 % tot 60 %, waardoor het integratie-aspect van de maatregelen, zelfs binnen het landbouwgedeelte, nog is verzwakt. Voorts blijkt uit het hoge subsidiepercentage, hetwelk voor deze omheiningswerkzaamheden tot 85 % kan oplopen, dat het gaat om vormen van hulpverlening die weinig perspectieven bieden voor de ontwikkeling en de rendementsverbetering van de landbouw.

5. DE PROEFACTIES TER VOORBEREIDING VAN DE GEÏNTEGREERDE MEDITERRANE PROGRAMMA'S

5.1. In 1983 heeft de Commissie bij de Raad haar eerste voorstel ingediend voor een verordening tot instelling van geïntegreerde mediterrane programma's (GMP's) in drie landen van de Gemeenschap, namelijk Griekenland, Frankrijk en Italië. In de begroting voor dat jaar werd een nieuw artikel opgenomen (artikel 550) dat voorzien werd van kredieten (8 Mio ECU aan niet-gesplitste kredieten) ter financiering van voorbereidende proefacties. Deze acties vinden geen rechtsgrondslag in een verordening. Zij hebben een louter experimenteel karakter, hetgeen tevens verklaart dat oorspronkelijk ervan uitgegaan werd dat zij in 1985 zouden zijn beëindigd. Zij zijn bedoeld om, met het oog op de voorbereiding van de GMP's, concreet in de praktijk en op communautair, nationaal en plaatselijk niveau de voor een gecoördineerde aanpak meest geschikte methodes van financieel en administratief beheer te zoeken en uit te testen.

De inhoud van de acties

5.2. In principe heeft iedere voorbereidende proefactie betrekking op een bepaald gebied en bestaat zij uit verschillende gelijksoortige en samenhangende activiteiten die door de bestaande Fondsen worden gefinancierd. De taakgebieden van deze Fondsen werden dus niet gewijzigd, maar de kredieten van artikel 550 voorzagen in een financiering als aanvulling op de bijdrage uit de Fondsen, door een hoger vergoedingspercentage dan wel uitgaven voor een groter aantal investeringen mogelijk te maken. Bij zes proefacties bestaan de communautaire bijdragen echter uitsluitend uit middelen van artikel 550, hetgeen vraagtekens oproept betreffende hun geïntegreerde karakter.

5.3. Naast de reeds genoemde kredieten van 1983 (8 Mio ECU) werden in de begrotingen voor de volgende jaren nog meer kredieten uitgetrokken : 10 Mio ECU aan nietgesplitste kredieten in 1984, 20 Mio ECU aan vastleggingskredieten en 10 Mio ECU aan betalingskredieten in 1985, 20 Mio ECU aan vastleggingskredieten en 15 Mio ECU aan betalingskredieten in 1986 en 7,894 Mio ECU aan betalingskredieten in 1987. De toegekende financieringen hadden hoofdzakelijk betrekking op 25 voorbereidende proefacties : 13 daarvan werden in december 1983 goedgekeurd en in december 1984 gewijzigd, twee werden in december 1985 goedgekeurd, vier in augustus 1986, en de zes reeds in de vorige paragraaf genoemde acties werden in 1985 en 1986 goedgekeurd.

5.4. De te ontwikkelen initiatieven moesten worden geselecteerd op basis van hun belang voor de voorbereiding van de GMP's, alsmede op basis van hun kansen op verwezenlijking, vooral wat betreft het gebruik van de bestaande financiële instrumenten. De inhoud ervan moest worden gespecificeerd in samenwerking met de betrokken autoriteiten van de Lid-Staten, met name wat betreft de beschrijving van de operaties, de financieringsbronnen en de toe te passen administratieve procedures.

5.5. De besluiten betreffende de proefacties verschaffen praktisch geen enkele concrete aanwijzing over de maatregelen die moeten verzekeren dat de steun een geïntegreerd karakter heeft, of zij verwijzen naar later te treffen uitvoeringsvoorzieningen, die echter vaag zijn gebleven. Deze leemten, die voor een deel zijn toe te schrijven aan het experimentele karakter van de acties, hebben ertoe bijgedragen dat de uitvoering hiervan nog meer werd bemoeilijkt.

Het integratie-aspect van de acties

5.6. Het zwaartepunt van het bij de Commissie voor de voorbereidende proefacties opgezette beheersysteem ligt bij een "interdepartementale groep" die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende betrokken Directoraten-generaal of andere operationele eenheden en onder gezag staat van een groep leden van de Commissie met wisselende samenstelling. Voor iedere actie is tevens een technische groep opgericht, bestaande uit vertegenwoordigers van de meest betrokken Directoraten-generaal, en een coördinator is belast met het toezicht op een gecoördineerd verloop van de operaties. Het beheer van de kredieten van artikel 550 is toevertrouwd aan het Directoraat-generaal Coördinatie structurele instrumenten, terwijl de kredieten van de andere structuurfondsen door de diverse bevoegde Directoraten-generaal worden beheerd volgens de gewone bestuursrechtelijke normen.

5.7. Om te bereiken dat het experimenteel karakter van de voorbereidende proefacties zoveel mogelijk vruchten afwerpt, had de uitwerking ervan gepaard moeten gaan met een nauwkeurige en systematische analyse van de toegepaste denkbeelden, de concrete nagestreefde en verkregen resultaten, alsmede de ondervonden hindernissen. In werkelijkheid is hierover slechts zeer weinig informatie beschikbaar. Het besluit tot invoering van de voorbereidende proefactie bevat een financieringsschema, waarbij verschillende nationale en communautaire instrumenten worden ingeschakeld, maar het besluit geeft geen antwoord op de vraag wat de kern is van de actie, en wat de overheersende kenmerken ervan zijn die ervoor zorgen dat de geïntegreerde aanpak zich onderscheidt van het eenvoudigweg naast elkaar plaatsen van financieringen.

5.8. In de uitvoeringsfase blijken de leemten nog groter te zijn, daar er praktisch geen algeheel toezicht op elke actie bestaat, noch ten aanzien van de voortgang van de operaties, noch ten aanzien van de experimenten met beheermethodes. Op zijn minst hadden de aan de coördinatoren toevertrouwde functies duidelijker moeten worden omschreven wat betreft de concrete doelstellingen en de toe te passen procedures.

5.9. De doelstellingen van een geïntegreerde aanpak, die soms in het stadium van de besluitvorming te bespeuren waren, zijn praktisch zonder gevolg gebleven en doordat aanpassing van de werkingswijze van de verschillende Fondsen achterwege is gebleven, bestaat er gevaar dat de onder artikel 550 opgenomen kredieten zich tot een aanvullend autonoom financieringsinstrument ontwikkelen. Dit zou de integratie van de diverse bestanddelen niet ten goede komen en zou zelfs leiden tot een soort vergrote concurrentie tussen de financiële instrumenten.

5.10. Het streven om met de geïntegreerde aanpak te experimenteren, de bestaansreden van de voorbereidende proefacties, werd eveneens afgezwakt door de toeneming van het aantal acties van 13 in 1983 tot 25 in 1986. Zo werd een groot deel van de administratieve werkzaamheden besteed aan kwesties in verband met de toekenning van nieuwe financieringen, hetgeen ten koste ging van de evaluatie van de bij de aanvankelijke acties opgedane ervaringen. Deze versnippering verdient te meer de aandacht daar zes van de nieuwe voorbereidende proefacties uitsluitend met kredieten van artikel 550 worden gefinancierd en zij dus zijn opgezet binnen een context die vreemd is aan die van een geïntegreerde aanpak van de communautaire financiële instrumenten.

De uitvoering van de besluiten

5.11. Bijlage II van het onderhavige verslag geeft de lijst van de voorbereidende proefacties. Daarin zijn ook de geplande uitvoeringstermijnen, de toegekende bijdragen, alsmede de beschikbare gegevens over de stand van uitvoering van de acties vermeld.

5.12. Van de 25 gefinancierde voorbereidende proefacties werden er begin 1987 drie als afgesloten beschouwd. Bij de uitvoering van de acties ligt men dus ver achter op het schema, want oorspronkelijk lag het in de bedoeling 13 acties vóór 1986 af te sluiten. Ook de uit de ervaringen met deze acties te verkrijgen kennis komt dus later beschikbaar.

5.13. Zomin voor de afgeronde als voor de nog lopende maatregelen is er een document opgesteld waaruit de algehele stand van uitvoering van elke actie, ten aanzien van de materiële en financiële aspecten, kan worden afgelezen, en waarmee dus de ramingen met de realisaties kunnen worden vergeleken. De informatie die de Kamer terzake heeft verkregen, betreft uitsluitend de besteding van de kredieten van artikel 550 en niet die van de door de traditionele Fondsen verstrekte bijdragen. Deze constatering geeft redenen om aan te nemen dat het toezicht op de voorbereidende proefacties wegens het ontbreken van centralisatie van de financiële gegevens praktisch beperkt is gebleven tot die van de met de kredieten van artikel 550 gefinancierde operaties.

5.14. Essentieel voor het toezicht op de acties is dat men kan beschikken over een voldoende gedetailleerde en goed opgestelde documentatie. In de bij de Gemeenschappen gehanteerde financiële mechanismen worden echter zelden aanwijzingen verschaft over de voor rekening van de Fondsen komende uitgaven voor een bepaald geografisch gebied. In vele gevallen (bij voorbeeld : compenserende vergoeding voor de landbouw in bergstreken, steun voor de opleiding, maatregelen ten behoeve van de bosbouw, diverse subsidies inzake infrastructuur, enz.) worden de bijdragen goedgekeurd en betaald aan de hand van algemene documenten die een heel land of gewest bestrijken, zonder dat precies kan worden nagegaan welk gedeelte van de bijdragen aan een strikter omschreven geografische eenheid ten goede komt.

5.15. Voorts is in elk besluit tot invoering van een proefactie bepaald dat de Lid-Staten binnen drie maanden na voltooiing van de operaties een verslag bij de Commissie moeten indienen. Dit verslag is bedoeld om met het oog op de uitvoering van de GMP's nuttige informatie te verschaffen over de reeds opgedane ervaringen. Begin 1987 was echter nog geen enkel van die documenten aan de Commissie toegezonden, zelfs niet betreffende de drie als afgesloten beschouwde acties, en de Commissie heeft de eerste GMP's intussen derhalve goedgekeurd zonder dergelijke documenten te kunnen raadplegen.

6. CONCLUSIES

6.1. Zelfs hun experimentele karakter in aanmerking genomen, geeft het geheel van de initiatieven ter zake van de geïntegreerde aanpak die in het onderhavige verslag zijn behandeld, aanleiding tot teleurstellende constateringen. Het integratie-aspect van de steunverlening bestaat slechts uit enkele formele verwijzingen of modaliteiten in de presentatie, waarvan de financieringsbesluiten gewag maken, maar die in het uitvoeringsstadium gewoonlijk uit het oog worden verloren. Bij de ambtelijke behandeling van de dossiers blijft het beheer van de geïntegreerde maatregelen in feite beperkt tot dat van de aanvullende kredieten, die uit dien hoofde bij speciale verordeningen of besluiten zijn toegekend.

6.2. Op communautair niveau is de wijze van beheer van de diverse financiële instrumenten niet afgestemd op de eisen en doelstellingen van de geïntegreerde aanpak. In de praktijk blijven de gefinancierde acties uitsluitend beperkt tot dat deelgebied (regionale maatregelen, landbouwmaatregelen, aanvullende kredieten van artikel 550), waarbinnen zij zijn ontstaan ; bij gebreke van enige adequate organisatie en documentatie is het in het gunstigste geval zo dat zij er slechts toe strekken, de door de verschillende Fondsen toegekende steun op geografische basis te bundelen.

6.3. Op lokaal niveau spelen de groepen, die meer in het bijzonder met de integratie zijn belast, slechts een marginale rol, zonder echte invloed op de besteding van de kredieten. Deze situatie werkt vanzelfsprekend door in de actiemogelijkheden van de Commissie.

6.4. Het ontbreken van een passende comptabele organisatie is er debet aan dat geen inzicht kan worden verkregen in de werkelijke inhoud en het precieze verloop van de gefinancierde initiatieven. Mede in verband met het grote volume van de communautaire bijdragen die bij de operatie Napels in het geding zijn, bestaat er hier een permanente structuur die het mogelijk maakt over periodieke overzichten te beschikken. Deze zijn echter niet erg nauwkeurig, zodat onzeker is hoe zij geïnterpreteerd moeten worden ; in het gunstigste geval worden gegevens betreffende bepaalde financieringen op een geografische basis naast elkaar geplaatst, zonder dat wordt aangegeven in hoeverre de acties samenhang vertonen en de middelen planmatig worden aangewend. Voor de diverse andere geïntegreerde initiatieven ontbreken alomvattende boekhoudstaten en deze leemten in de documentatie doen zich ook voor in de uitvoeringsverslagen en zeker in het toezicht op de acties en de evaluatie van hun resultaten. Dezelfde lacunes bestaan op communautair niveau, hetgeen nog minder aanvaardbaar is, omdat de diensten van de Commissie in staat moeten zijn, samenvattende boekhoudstaten over alle financiële verrichtingen betreffende elke geïntegreerde actie over te leggen.

6.5. Uit de beschikbare onvolledige gegevens kan ook niet worden afgeleid of de uitvoering van de werkzaamheden versneld is of dat de kredieten in een hoger tempo zijn besteed. Op dit punt is de situatie betreffende de onderzochte investeringen volkomen vergelijkbaar met die van de andere projecten die gewoonlijk door de Fondsen worden gefinancierd. Wat het kwalitatieve aspect betreft, verschaffen de besluiten en programma's weinig concrete gegevens over de verwachte verbetering van het effect van de hulpacties en de eventueel verwachte afgeleide effecten. De opmerkingen in de paragrafen 2.9 - 2.13, 3.19, 4.17 en 4.18, tonen aan dat de problemen betreffende het effect van de hulpverlening meer aandacht verdienen.

6.6. Onlangs werd namens de commissie begrotingscontrole van het Europese Parlement een verslag opgesteld over de budgettaire controle op de doeltreffendheid van de structuurfondsen (9). Hierin wordt beklemtoond dat er bij de geïntegreerde acties geen eenheidstype in juridisch en operatief opzicht bestaat, hetgeen ertoe leidt dat de besluitvormingsprocedures buitensporig vaag zijn en eenvoudigweg afgesloten worden met de goedkeuring van een "intentieverklaring" waarvan de tenuitvoerlegging afhangt van de naleving van de voorschriften die van toepassing zijn op de afzonderlijke financieringsinstrumenten.

6.7. Het etiket geïntegreerde acties en de daarbij behorende financieringen kunnen niet zonder voorwaarden worden toegekend. Minimaal is vereist dat de geplande actie een echte algemene programmering kent en dat bij de tenuitvoerlegging ervan een nauwkeurige methodologie wordt aangehouden die de volledige inhoud van de operatie dekt.

6.8. Een voorwaarde voor de realisering van de administratieve actie is dat de organisatie afgestemd is op de nagestreefde doeleinden. Deze organisatie ontbrak grotendeels bij de in dit verslag onderzochte acties. Voor de voorbereiding van de geïntegreerde mediterrane programma's heeft de Commissie een geheel van procedures vastgesteld en ingevoerd waarmee enkele van de voorheen ondervonden moeilijkheden kunnen worden opgelost. Men moet er echter op toezien dat deze procedures daadwerkelijk worden toegepast om een herhaling van de gesignaleerde bezwaren te voorkomen, met name wat het gecoördineerde beheer van de interventies en het toezicht daarop betreft. De thans plaats vindende hervorming van de structuurfondsen zou het ook mogelijk moeten maken om de voorwaarden voor een communautair optreden te verbeteren en de doeltreffendheid ervan te verhogen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 18 mei 1988.

Voor de Rekenkamer

Marcel MART

President

(1) Doc. COM(86) 401 def./2. (2) Verordening (EEG) nr. 2088/85 van de Raad van 23 juli 1985, PB L 197 van 27.7.1985, blz. 1. (3) PB C 5 van 10.1.1984, blz. 3, punt 2.2, sub A. (4) Cuma (1ste en 2de gedeelte), Nola (1ste gedeelte), Acerra, Foce Regi Lagni (1ste gedeelte). (5) PB L 171 van 29.6.1983, blz. 1. (6) PB L 197 van 20.7.1981, blz. 6, 9 en 13. (7) Verordening (EEG) nr. 3158/87 van de Raad van 19 oktober 1987, PB L 301 van 24.10.1987, blz. 4. (8) PB L 271 van 15.10.1980, blz. 1. (9) Zittingsdocument A 2-159/87 van 5.10.1987.

Bijlage I OPERATIE NAPELS - KADER VAN DE INVESTERINGEN PER ULTIMO 1986

>PIC FILE= "T0050236">

Bijlage II VOORBEREIDENDE PROEFACTIES

>PIC FILE= "T0050237">