Speciaal verslag nr. 9/99

met betrekking tot onderzoeksacties op het gebied van landbouw en visserij, programma FAIR ("Fisheries, Agriculture & Agro-Industrial Research"), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 92/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Inleiding

Onderzoeksacties op het gebied van landbouw en visserij

1. De landbouw is vanwege het sociaal en economisch belang ervan binnen de Europese Unie altijd al een gebied geweest waarop veel onderzoek werd verricht. Lang voordat het communautaire onderzoeksbeleid werd ingesteld kon op dit gebied, op basis van artikel 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG), gebruik worden gemaakt van de eerste financieringen. Vervolgens bleven de inspanningen toenemen en werd voordeel getrokken van de diversificatie van de communautaire onderzoeksacties, aangegaan op basis van artikel 235 van het Verdrag en, vooral na de inwerkingtreding van de Europese Akte in juli 1987, van de invoeging van een nieuwe titel, gewijd aan de activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (OTO). Zo bedroeg de begroting voor landbouwonderzoek in het tijdvak 1987 - 1991 in totaal 205 Mio ECU, gespreid over vijf specifieke programma's(1) van het tweede kaderprogramma voor onderzoek van de EEG(2). Later verving het derde kaderprogramma (1990 - 1994)(3) deze kleinschalige programma's door één specifiek en uniek programma voor onderzoek in de landbouw en de agro-industrie, AIR(4) genoemd, met een begroting van 377 Mio ECU.

2. Het vierde kaderprogramma(5) (4e KP), dat werd vastgesteld voor de periode 1994 - 1998 voor een bedrag van 11879 Mio ECU, bestaat uit vier grote acties. De communautaire onderzoeksactiviteiten op het gebied van landbouw en visserij vallen voornamelijk onder de eerste van deze acties en hebben een globale begroting van 739,5 Mio ECU. Het doel ervan is de productie te verbeteren, de ontwikkeling van moderne bedrijven te stimuleren en een minder intensieve landbouw en bosbouw te ontwikkelen, waarbij meer rekening wordt gehouden met het milieu en de kwaliteits- en veiligheidseisen van de eindgebruikers. Tabel 1 geeft hun aandeel in de begroting van het 4e KP weer.

Controle van de Rekenkamer

3. De controle van de Rekenkamer had betrekking op het onderzoek van de beheers- en toezichtsprocedures voor deze acties. De controle was meer in het bijzonder gericht op het specifieke communautaire onderzoeksprogramma FAIR(6), met name op de analyse van de voorschriften, procedures en middelen die de Commissie heeft uitgevoerd, zowel bij de directoraten-generaal die het programma beheren als bij een aantal geselecteerde begunstigden en/of onderzoekscontracten. Hiervoor zijn negen dienstreizen voor controle ter plaatse uitgevoerd in zeven landen van de Gemeenschap. Hierbij konden 27 begunstigden van het programma en coördinatoren of partners van 44 onderzoekscontracten worden gecontroleerd. Voor het onderzoek is het onderzoeksterrein ter plaatse uitgebreid met de controle van andere dossiers. Tabel 2 biedt een overzicht van het aantal ter plaatse gecontroleerde projecten en het daarmee gemoeide bedrag.

4. Het onderzoek is eind maart 1998, na afloop van het voorbereidend onderzoek, van start gegaan en is afgerond met een ontwerp van een speciaal verslag dat de Kamer in juli 1999 heeft vastgesteld. De opmerkingen in dit verslag zijn hoofdzakelijk gebaseerd op vier sectorbrieven die in december 1998 en in februari 1999 aan de Commissie zijn gericht. De antwoorden hierop heeft de Kamer in juni en juli 1999 ontvangen.

Samenvatting van de belangrijkste opmerkingen

5. Het speciale onderzoeksprogramma FAIR vormt de voortzetting van talrijke vorige experimenten. Ook al heeft dit programma meer kredieten toegewezen gekregen en wordt het uitgevoerd in de vorm van veel gevarieerdere acties, de structuur en de beheersmiddelen ervan zijn niet voldoende aangepast. Het ontbreken van vooraf vastgestelde gekwantificeerde doelstellingen of doelstellingen die voortkomen uit vorige acties bemoeilijkt bovendien het meten van de resultaten en het nagaan of de strategie erop is afgestemd (zie de paragrafen 1 en 13 - 19).

Tabel 1

Verdeling van de begroting van het vierde kaderprogramma naar actie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Overzicht (soort, bedrag en aantal) van de ter plaatse gecontroleerde FAIR-projecten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. Bepaalde uitvoeringsbepalingen van het programma zijn niet op de juiste wijze toegepast bij gebrek aan voldoende toelichting of verduidelijking. Zo zijn behalve de technische en wetenschappelijke criteria selectiecriteria gebruikt met betrekking tot de overeenstemming van de projecten met de doelstellingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Voor de oproep voor FAIR1 waren deze niet vooraf toegelicht. De uit de externe wetenschappelijke beoordeling resulterende rangorde van de geselecteerde projecten is hierdoor ingrijpend gewijzigd. Het beginsel van een geleidelijk lagere financiering naarmate de ingediende projecten dichter bij de markt staan is bij het vaststellen van de bedragen voor de deelname in de financiering ook zelden nageleefd (zie de paragrafen 20 - 30).

7. Bij gebreke van een gemeenschappelijke selectie- en evaluatieprocedure voor het 4e KP hebben de beheersdiensten specifieke procedures voor het FAIR-programma opgesteld. Deze ontoereikende en in sommige gevallen slecht toegepaste procedures vormden echter geen absolute waarborg voor de transparantie van de uitgevoerde selecties. Bij de eindevaluatie zijn de verplichtingen van de vier vorige specifieke programma's niet nagekomen. De Commissie heeft de nieuwe bepalingen van het 4e KP met betrekking tot de eindevaluatie zodanig geïnterpreteerd dat deze in de praktijk niet meer wordt verricht (zie de paragrafen 31 - 39).

8. Er zijn eveneens onderzoeksprojecten op het gebied van landbouw gefinancierd door andere communautaire instrumenten of vormen van maatregelen. Deze - bij de Commissie nauwelijks bekende - projecten zijn niet afgestemd op die van het FAIR-programma. Met de beheersinstrumenten waarover de Commissie beschikt, kan de complementariteit ervan niet worden beoordeeld, en kan evenmin het risico van nodeloze herhalingen worden vermeden (zie de paragrafen 53 - 55).

9. Zoals voor het vorige programma geldt, zijn de acties van het FAIR-programma door drie directoraten-generaal gezamenlijk beheerd. Deze verdeling over verschillende DG's was door historische en organisatorische overwegingen ingegeven. Omdat de respectieve verantwoordelijkheden en bevoegdheden niet waren vastgelegd, ontbrak het aan duidelijkheid en samenhang bij het beheer van het programma. De beschikbare personele en technische middelen zijn niet optimaal gebruikt (zie de paragrafen 43 - 51).

10. Omdat er geen gecoördineerd beleid bestond op het gebied van informatiesystemen voor alle directoraten-generaal die het 4e KP beheerden, werden afzonderlijke computerapplicaties ontwikkeld. Deze vormden een belemmering voor een gecoördineerd beheer van de acties, een goede exploitatie en de verspreiding van beschikbare informatie. Daardoor zijn niet alleen de Commissie complete gegevens onthouden, maar zijn eveneens meerkosten ontstaan (zie paragraaf 52).

11. De controles van de Kamer hebben gevallen aan het licht gebracht waarin reglementaire of contractuele bepalingen niet zijn nagekomen. Er zijn eveneens manco's en tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van de procedures op het gebied van beheer, toezicht en controle ervan (zie de paragrafen 56 - 110).

12. Het geldende standaardcontract voor onderzoeksprojecten bevat tekortkomingen die de Europese Gemeenschap kunnen benadelen. Zo is de gemeenschappelijke en hoofdelijke financiële verantwoordelijkheid van de contractanten niet vastgelegd. De verplichtingen van de contractanten ten aanzien van de verantwoording van de gedeclareerde uitgaven zijn niet toereikend. Ten slotte zijn de voorwaarden voor het opleggen van sancties te beperkend (zie de paragrafen 40 - 42).

Algemene kenmerken van de onderzoeksacties op het gebied van de landbouw

Regelgeving en doelstellingen

13. Binnen het 4e KP wordt het landbouwonderzoek ondersteund door twee specifieke programma's via drie soorten acties: indirecte, directe en concurrerende. De indirecte acties worden uitgevoerd door het specifieke onderzoeksprogramma "Landbouw en Visserij", doorgaans FAIR-programma genoemd, waaraan een budget van 658 Mio ECU is toegekend. Dit programma bestrijkt disciplines variërend van agro-industrie tot voedingsmiddelentechnologie, met inbegrip van bosbouw, aquacultuur en plattelandsontwikkeling(7). De directe acties en de concurrerende activiteiten, waaraan respectievelijk 50 en 31,5 Mio ECU is toegewezen, vallen onder het specifieke programma(8) voor OTO en demonstratie dat voor de EG wordt uitgevoerd, enerzijds door het GCO en anderzijds aan de hand van concurrentiegerichte activiteiten die bestemd zijn voor wetenschappelijke en technische ondersteuning van het communautair beleid. Eerstgenoemde acties worden uitgevoerd door directe toewijzing aan het GCO en de daarna genoemde activiteiten passen in het kader van een concurrentiegerichte benadering.

14. Deze onderzoeksacties zijn een voortzetting van eerdere experimenten en vormen tegelijkertijd de neerslag van de ontwikkelingen die zich geleidelijk binnen de programma's aftekenden. Hierin zijn met name nieuwe onderzoeksthema's opgenomen zodat, in het licht van het GLB en het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB), rekening kan worden gehouden met nieuwe aandachtspunten op het gebied van kwaliteit, veiligheid, milieubescherming. Door de "gekke-koeienziekte" moest tevens worden ingespeeld op dringende behoeften aan onderzoek op het gebied van besmettelijke spongiforme encefalopathie (BSE). Zodoende werd met deze acties geanticipeerd op de nieuwe richtsnoeren van het vijfde kaderprogramma, waarvan twee sleutelacties met een budget van ongeveer 810 Mio ECU zijn gewijd aan landbouwonderzoek: "voeding, voedingswaarde en gezondheid" en "duurzaam beheer van de landbouw, de visserij en de bosbouw".

Bijzonderheden

15. Het gebied landbouwonderzoek wordt erdoor gekenmerkt dat het buiten het 4e KP om belangrijke bijdragen ontvangt van andere vormen van communautaire maatregelen en beleid, die direct of indirect zijn gericht op landbouw en visserij. Hiervan is echter moeilijk een precies kwantitatief en kwalitatief overzicht te geven. Er wordt namelijk, zoveel is over de financiën bekend, hoogstens 5,6 %(9) van het budget voor structurele acties (te weten 8518 Mio ECU) aan OTO toegewezen.

16. De concurrerende activiteiten vormden een novum voor het 4e KP. Deze zijn echter van start gegaan zonder dat de voorwaarden voor de uitvoering ervan en de modaliteiten voor toezicht duidelijk waren geregeld. In dit verband heeft het GCO vaak bijgedragen aan de voorbereiding van de bestekken voor de verschillende uitnodigingen tot het indienen van voorstellen. De onderzoeksgebieden waren echter dusdanig specifiek dat de markt niet altijd in staat was in de behoeften te voorzien. Dientengevolge werden sommige projecten uiteindelijk toegewezen aan het GCO, ofschoon dit niet kon inschrijven, met als reden dat het als enige deskundig was op de betreffende gebieden.

17. Voor de activiteiten van het type die door het FAIR-programma worden ondersteund, zijn in het afgelopen decennium de kredieten sterk gegroeid en zijn de gefinancierde maatregelen steeds diverser geworden. De activiteiten worden door drie directoraten-generaal gezamenlijk beheerd en bestrijken zes hoofdgebieden die uiteenvallen in 68 subgebieden(10). Door deze diversiteit aan acties en deze omvang van het programma zijn belangrijke verbanden gelegd met andere activiteiten van het 4e KP of communautaire instrumenten.

Financiële gegevens

18. De vastleggingskredieten voor het FAIR-programma bedroegen op 31 december 1998595 Mio ECU, waarvan 565 Mio ECU was gereserveerd voor operationele acties. De tabellen 3 en 4 geven een verdeling van de betreffende contracten per gebied en per soort project.

19. Van de zes actiegebieden van het programma is voor de eerste vijf een concentratie van middelen noodzakelijk. Het laatste, gereserveerd voor coördinatie met een indicatief budget van 8 % van de kredieten van het programma, is bestemd voor het opzetten van Europese netwerken. Op 31 december 1998 waren slechts zeven contracten direct gefinancierd door dit gebied. De bijbehorende communautaire bijdrage bedroeg 3,6 Mio ECU, hetgeen nauwelijks 0,55 % van de kredieten vertegenwoordigde. De eerste vier van de zes geplande oproepen blijft inhoudelijk vaag bij gebreke van een duidelijke omschrijving.

Organisatie van het FAIR-programma

20. De onderzoeksacties op het gebied van landbouw die zijn uitgevoerd in het kader van het FAIR-programma, steunen op talrijke eerdere experimenten, op hun verscheidenheid van vorm en omvang, en op het groeiende belang ervan. De verhoging van de toegekende middelen heeft echter op het beheer van het programma gedrukt, aangezien het mechanisme en de beheersmiddelen van de acties bij de uitvoering van het programma niet zijn aangepast.

Tabel 3

Financiële uitvoering per gebied

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 4

Financiële uitvoering van de projecten van het FAIR-programma per soort

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Uitvoeringskader

21. De in onderstaande paragrafen beschreven tekortkomingen van het FAIR-programma schuilen in bepaalde bijzondere kenmerken ervan en in onduidelijkheden in de regelgeving en de beheersstructuur.

Omschrijvingen en voorschriften

Strategie en doelstellingen

22. Het FAIR-programma past in de onderzoeksstrategie die is vastgesteld voor het 4e KP: het geeft de grote lijnen ervan weer en werkt de wetenschappelijke en technologische doelstellingen op het gebied van landbouw en visserij nader uit. De betreffende economische sectoren, de beoogde strategische en algemene doelstellingen en de middelen die zijn voorgesteld om ze te bereiken, worden aldus gepresenteerd in de eerste bijlage. De omschrijving van de uitvoering en de wetenschappelijke en technologische inhoud van het programma worden echter op een algemene manier weergegeven. De omschrijving van de doelstellingen zou erop vooruit zijn gegaan indien kwantitatieve indicatoren waren vermeld. Ook zou het zinvol zijn geweest de samenhang met het resultaat van eerdere communautaire onderzoeken beter te doen uitkomen.

Soorten acties

23. Overeenkomstig de modaliteiten zoals beschreven in bijlage III van het FAIR-programma steunt het op een breed scala aan acties. Ook al wordt 84 % van de kredieten nog steeds besteed aan onderzoeksprojecten voor gezamenlijke rekening, toch wordt 16 % toegewezen aan minder traditionele maatregelen. Onder laatstgenoemde projecten vallen in het bijzonder beurzen voor opleiding en mobiliteit van onderzoekers en stimuleringsmaatregelen ten gunste van de KMO. Deze thematische acties, waarmee al ervaring is opgedaan in andere specifieke programma's en zelfs in het vorige programma, maar op kleinere schaal, waren niet nieuw. Voor de diensten van de Commissie heeft integratie ervan in het bestaande besluitvormings- en uitvoeringsproces niettemin gezorgd voor extra werk vanwege de speciale voorschriften en de verdeling van het beheer ervan over verschillende diensten.

24. Voor de beurzen voor opleiding en mobiliteit die worden toegekend in het kader van het FAIR-programma was eind december 1998 het totaal van de communautaire bijdrage 26,4 Mio ECU voor 323 contracten. Deze worden op geharmoniseerde wijze behandeld, zoals voorgeschreven door het specifieke programma "Opleiding en mobiliteit van onderzoekers". De dossiers, talrijk maar elk met een lage waarde, worden onderworpen aan ingewikkelde beheersprocedures, vooral door de tussenkomst van verschillende beherende directoraten. De begunstigden worden bovendien geconfronteerd met een systeem voor selectie, evaluatie en besluitvorming dat niet geschikt is voor een snelle afwikkeling van aanvragen. De lange termijnen en veelvuldige intrekkingen gaan ten koste van de doeltreffendheid van het instrument. Het belang van deze actie binnen het programma is bovendien moeilijk te meten bij gebreke van een regelmatig toezicht - na het opleidingscontract - op de begunstigden, wier laatst bekende situatie inmiddels niet meer actueel is. Ter vermijding van het risico van dubbele financiering van onderzoeksthema's die reeds eerder uit communautaire middelen werden gefinancierd zou een specifieke bepaling terzake in het contract moeten worden opgenomen.

25. Het wetenschappelijke, administratieve en financiële beheer van de stimuleringsmaatregelen ten gunste van de KMO's is ingewikkeld door de specificiteit van de toepassingsvoorschriften en de bijzondere aandacht die de begunstigden vereisen. In de loop van het programma is het opzetten (in april 1998) van de eenheid Coördinatie KMO's van het directoraat-generaal "Wetenschap, onderzoek en ontwikkeling" erdoor vertraagd. Ondanks de geleverde inspanningen en de uitgevoerde ondersteunende acties binnen het FAIR-programma, met name door de ingebruikname van specifieke voorlichtingsnetwerken, is slechts 5,5 % van de kredieten opgebruikt in plaats van het toegekende maximum van 10 % in de beschikking van de Raad waarbij het FAIR-programma werd vastgesteld.

26. De Commissie heeft het initiatief genomen tot financiering van de netwerkactiviteiten oftewel Focal Points FAIR, die met name bestemd zijn voor voorlichting aan de KMO's in de agro-industriële sector, teneinde de verspreiding ervan te stimuleren. Aan het eind van het programma hadden 34 projecten een subsidie van in totaal 1,2 Mio ECU ontvangen. Hoewel deze projecten hun bijdrage hadden geleverd aan de verbetering van de voorlichting aan de als doelgroep gekozen bedrijven, hebben de controles uitgewezen hoezeer de wijze van uitvoering van de projecten te wensen overliet. Het ontbrak met name aan een duidelijke afbakening tussen deze naar hun aard sectorale projecten en de projecten die gelijksoortige, al in de lidstaten gevestigde en uitsluitend met nationale middelen gefinancierde organismen op zich hebben genomen. De subsidies werden bovendien toegekend op basis van een contract waarin de inhoud en de voorwaarden voor de uitvoering van het gefinancierde werk niet duidelijk waren vastgelegd.

Selectiecriteria en financiële deelname

27. De door het FAIR-programma gehanteerde selectiecriteria en voorwaarden voor deelname in financiering berusten op voorschriften die ook gelden voor de OTO-activiteiten, en zijn uitgewerkt in het 4e KP en de desbetreffende besluiten van de Raad(11). Omdat in het besluit van de Raad tot vaststelling van het programma geen onderscheidende criteria staan, moesten de onderzoeksprojecten van FAIR worden geselecteerd op hun wetenschappelijke en technische kwaliteiten. Op sommige gebieden, in het bijzonder gebied 4, "landbouw, bosbouw en plattelandsontwikkeling", dat het onderzoek naar de behoeften van het GLB met de ontwikkeling van het platteland combineert, zijn echter bijkomende criteria gehanteerd. Op het genoemde gebied waren deze criteria, zoals de prioriteit die in het selectieproces werd gegeven aan aspecten van het landbouwbeleid, niet expliciet vooraf omschreven. Bij de eerste oproep zijn deze door de potentiële begunstigden van de onderzoeksacties slecht begrepen.

28. De controle van alle naar aanleiding van de eerste oproep ingediende voorstellen wees uit dat na de evaluatie van de voorstellen 13 projecten die door onafhankelijke experts werden geacht van uitstekend wetenschappelijk gehalte te zijn evenals 47 zeer goede voorstellen, respectievelijk beoordeeld met A+ en A, niet waren opgenomen in de lijst van te financieren acties. De reden die daarvoor werd gegeven was dat deze projecten niet voldeden aan de toegepaste evaluatiecriteria voor gebied 4 en aanverwante gebieden, met name niet wat betreft de conformiteit van de projecten met de doelstellingen van het GLB. De Commissie moest uiteindelijk echter haar lijst met projecten herzien om zich strikter te houden aan de voor het programma overeengekomen selectiecriteria. Zo werden tien voorstellen die door deskundigen met B waren gewaardeerd en die geselecteerd waren vanwege hun belang ten aanzien van de doelstellingen van het GLB, vervangen door projecten van een hoger wetenschappelijk niveau. Deze maatregel, bedoeld om de selectiecriteria weer in evenwicht te brengen ter wille van het wetenschappelijke en technische niveau van de projecten, is echter niet consequent toegepast: het onderzoek van de wijziging die de Commissie heeft uitgevoerd, toont aan dat de tien met B beoordeelde en geschrapte voorstellen alle op een reservelijst zijn geplaatst en dat vijf ervan uiteindelijk zijn gefinancierd.

29. Als bepalingen terzake het gebruik van andere selectiecriteria dan de klassieke criteria voor wetenschappelijke en technische topkwaliteit toestaan, is voorafgaande uitleg geboden over de aard, het belang en de combinatie ervan. Zonder een dergelijke uitleg is een transparante selectieprocedure van de voorstellen niet gewaarborgd.

30. Andere algemene bepalingen van het 4e KP of van de eerder genoemde besluiten van de Raad lieten aan duidelijkheid te wensen over. Zo is een geleidelijk lagere financiering naarmate de projecten dichter bij de markt staan, zelden op de OTO-projecten toegepast. De Commissie had noch de toepassingsvoorschriften, noch de voorwaarden voor het vaststellen van de bijbehorende degressieve percentages vastgesteld.

Procedures

Evaluatie van de programma's

31. Om te beantwoorden aan de verplichtingen die voortvloeien uit het 4e KP en de specifieke programma's, heeft de Commissie in 1995 gekozen voor een nieuwe benadering voor toezicht op en evaluatie van communautaire onderzoeksacties op basis van twee afzonderlijke processen: jaarlijks toezicht en een vijfjaarlijkse evaluatie van de onderzoeksprogramma's.

32. De vijfjaarlijkse evaluatie bestaat uit drie onderdelen: de integratie van de eindevaluatie van het vorige kaderprogramma, de evaluatie van alle lopende specifieke programma's en een evaluatie vooraf als voorbereiding op het volgende kaderprogramma. In dit schema worden de omvang en de inhoud van de eindevaluaties zoals beschreven in de bepalingen van de specifieke programma's echter niet verduidelijkt. De eindevaluatie is voor bepaalde specifieke programma's in de praktijk niet meer uitgevoerd.

33. Terwijl de specifieke programma's voor landbouwonderzoek van het 2e KP zijn afgerond, heeft de Commissie de voor de eindevaluatie van drie van die programma's vereiste bepalingen nog niet vastgesteld(12). Tot op heden heeft zij zich beperkt tot het verwijzen naar rapporten betreffende de laatste vijfjaarlijkse evaluatie van de onderzoeksprogramma's, die een andere doelstelling heeft. Het rapport betreffende de evaluatie van de specifieke programma's van de onderzoeksacties op het gebied van landbouw gaat nauwelijks in op de werkelijke aard van de eindevaluatie van de afgeronde programma's, die daarin toch zou worden opgenomen. Het rapport betreffende de kaderprogramma's, opgesteld in februari 1997 door de groep deskundigen die een volmacht heeft gekregen van de Commissie, geeft echter aan dat de groep gezien de beschikbare tijd besloten heeft zich voornamelijk te concentreren op de toekomst in plaats van te lang bij het verleden te blijven stilstaan.

34. Tot juli 1997, in welke maand de Commissie een oproep voor kandidaten heeft gepubliceerd(13) voor de opstelling van een lijst van deskundigen, waren de selectiecriteria voor de deskundigen die de programma's moesten evalueren niet duidelijk vastgesteld. Aangezien er geen clausules waren die dit uitsloten, was het niet onmogelijk dat een deskundige werd gekozen die zitting had (gehad) in het comité van het FAIR-programma (zie paragraaf 69). Zo is voor het toezichtsjaarrapport over 1995 een vertegenwoordiger van een lidstaat wiens ambtstermijn in juli 1995 afliep, aangenomen door de directoraten-generaal die het programma beheerden. Andermaal bleek dat kandidaten met ervaring in de follow-up van programma's konden worden gekozen, zonder dat echter de inschakeling van eenzelfde groep deskundigen mogelijk werd gemaakt, zoals het geval was voor de follow-ups van 1995 en 1996.

Beoordeling van de voorstellen

35. De ingestelde procedure voor beoordeling van de voorstellen is geen waarborg voor de doorzichtigheid van het proces noch voor de nauwkeurigheid van de follow-up, hoewel er in de loop van het FAIR-programma een merkbare verbetering plaatsvond.

36. De procedure voorziet in twee opeenvolgende fases: de wetenschappelijke beoordeling van de voorstellen, en de voorbereiding van de lijst met voor communautaire financiering voorgedragen acties, die wordt ingediend bij het comité van het FAIR-programma en onderworpen aan de beslissing van de Commissie.

37. De wetenschappelijke beoordeling wordt toevertrouwd aan groepen onafhankelijke deskundigen aan wie op basis van vooraf opgestelde vragenlijsten is gevraagd de wetenschappelijke en technische waarde van de ingediende voorstellen te beoordelen en een globale beoordeling te geven. Dit systeem voor de waardering van de voorstellen op zich maakt een volledige motivering van de uiteindelijk toegekende beoordeling niet mogelijk. Zo werd er bij sommige onderzochte voorstellen in de beoordelingsformule geen behoorlijk verband gelegd tussen de individuele beoordelingen van de deskundigen en de globale beoordeling die de groep had ingediend enerzijds, en tussen de globale beoordelingen onderling anderzijds. Bij de demonstratieprojecten van het FAIR-programma kon er een beter verband worden gelegd omdat bij de beoordeling het commentaar van de deskundigen werd gecombineerd met een puntenwaarderingssysteem, welke combinatie al werd toegepast in talrijke programma's van het directoraat-generaal "Wetenschappen, onderzoek en ontwikkeling".

38. Ofschoon de selectie van onafhankelijke deskundigen als beoordelaars van de voorstellen zorgvuldig moest worden uitgevoerd, waren voor zowel het 4e KP als het FAIR-programma weinig regels ter waarborging van de doorzichtigheid van de procedure opgesteld. De voor het programma opgestelde beoordelingsgids bood echter enige verduidelijkingen en beperkingen. Met name het persoonlijke, onafhankelijke en vertrouwelijke karakter van de te leveren dienst wordt erin onderstreept. Ook wordt de keuze van een deskundige uitgesloten wiens organisatie partner is bij het voorstel dat hem ter beoordeling wordt voorgelegd. Door het ontbreken van een procedure en regelgeving werd aan deze bepalingen echter niet het belang toegekend dat ze verdienden. Dit is opnieuw gebleken daar er in bepaalde gevallen relaties zijn vastgesteld tussen de beoordelende deskundigen en de in de onderzochte onderzoeksvoorstellen voorgedragen organisaties.

Besluitvormingsprocessen

39. Nadat de OTO-voorstellen zijn beoordeeld en een gunstig advies is verkregen van het programmacomité, beslist de Commissie in een schriftelijke procedure over de toegekende financieringen. Deze beslissing, waarbij het bedrag wordt vastgesteld dat nodig wordt geacht voor iedere ingediende actie, is later bindend voor de directeuren-generaal die tijdens de onderhandelingen over de contracten de bedragen slechts vrij kunnen aanpassen binnen de vastgestelde marge tussen 5 % boven en 20 % onder de bijdragen waartoe is besloten. Of dit mechanisme goed functioneert hangt echter af van de kwaliteit van het voorafgaande analysewerk van de beherende diensten. Deze diensten, die vaak moeilijkheden ondervinden bij het naleven van het opgelegde strakke tijdschema, zijn aan geen enkele duidelijke verplichting gebonden wat betreft de omvang en de vorm van deze analyse. Om een nieuwe beslissing en alle vertragingen van dien te vermijden, is er dus een contract gesloten waarin het bedrag van de aanvankelijke bijdrage waaraan een reglementair maximum was verbonden, is gewijzigd.

Contractuele bepalingen

40. Sommige bepalingen van het standaardcontract, met name met betrekking tot de omschrijving en de omvang van de verplichtingen van de begunstigden, vertonen lacunes. Volgens de bewoordingen van artikel 1 hebben de contractanten primair een verplichting tot uitvoering van het project met het doel de beoogde resultaten te bereiken. Behoudens in het contract bepaalde beperkende voorwaarden zijn de partners gehouden de verplichtingen van een in gebreke blijvende contractant na te komen. In de bewoordingen van het standaardcontract blijft deze gezamenlijke verantwoordelijkheid echter beperkt tot de uitvoering van de werkzaamheden en strekt deze zich niet uit tot de financiële aspecten van de contracten. Uit de controles blijkt dat de Commissie weinig middelen ter beschikking staan om niet-verschuldigde communautaire subsidies van begunstigden terug te krijgen, temeer daar de financiële risico's die de Gemeenschap heeft genomen niet nauwkeurig zijn berekend (zie de paragrafen 91 - 93).

41. Overigens zijn de echtheid en de conformiteit van de kosten niet voldoende gewaarborgd door het huidige kostenoverzicht dat door de Commissie als betalingsbewijs wordt aangemerkt, doordat de gedetailleerde bewijsstukken boven een bepaald bedrag en voor bepaalde soorten kosten niet aan de beherende diensten worden overgedragen. De voorwaarden die worden gesteld door het Financieel Reglement(14) om over te gaan tot betaalbaarstelling van de uitgaven worden dan ook slechts bij uitzondering nagekomen.

42. Ten slotte wordt de bepaling uit het standaardcontract(15) die de Commissie de mogelijkheid biedt om met name bij een ernstige financiële onregelmatigheid te besluiten tot ontbinding van het contract, in de praktijk maar zelden toegepast. Toch tonen controles regelmatig veel voorkomende fouten aan in de gedeclareerde kosten die, zonder ernstige financiële onregelmatigheden te vormen, toch de belangen van de Gemeenschap schaden. De Commissie staat hier machteloos tegenover en beschikt niet over passende sanctiemiddelen. Bovendien ontduiken sommige contractanten, bij gebreke van specifieke clausules in hun communautaire contracten, bij de uitvoering van de onderzoeksprojecten de geldende nationale regelgeving. Zo worden de regels met betrekking tot overheidscontracten, de vergoeding of de werving van functionarissen van openbare instanties meestal genegeerd.

Beheersstructuur en -instrumenten

43. Tot het derde kaderprogramma vielen de onderzoeksacties op landbouwgebied onder sectorale programma's, die werden toevertrouwd aan verschillende directoraten-generaal van de Commissie (XII - "Wetenschappen, onderzoek en ontwikkeling", VI - "Landbouw", of XIV - "Visserij"), afhankelijk van het beoogde gebied. Sindsdien heeft de Commissie deze acties in een specifiek uniek programma geïntegreerd. Maar deze integratie van de hoofdlijnen van het onderzoek in een gezamenlijk wettelijk kader is niet afgerond in die zin dat ze geen noemenswaardig effect heeft gehad op de beheersstructuren en -instrumenten van de betreffende acties.

Beheersstructuur

Gezamenlijk beheer van het programma

44. De onderzoeksacties op landbouwgebied van het FAIR-programma worden steeds gezamenlijk beheerd door drie directoraten-generaal (XII, VI, XIV) die verantwoordelijk zijn voor respectievelijk 41 %, 40 % en 19 % van de kredieten en waarvan het eerste, in overeenstemming met de voorschriften voor bevoegdverklaring op het gebied van OTO, een leidinggevende rol heeft.

45. In het kader van dit gezamenlijke beheer is ieder directoraat-generaal als beheerder van het programma verantwoordelijk voor een of meer onderzoeksgebieden: in grote lijnen beheert DG XII de agro-industriële projecten van de gebieden 1, "Ketens van geïntegreerde productie en verwerking", 2, "Opschaling en verwerkingsmethodologie", en 3, "Aspecifieke wetenschap en geavanceerde technologieën voor voedzame voedingsmiddelen", beheert DG VI de contracten van gebied 4, "Landbouw, bosbouw en plattelandsontwikkeling", en DG XIV die van gebied 5, "Visserij en aquacultuur", terwijl gebied 6, "Andere activiteiten die hoofdzakelijk via coördinatie uitgevoerd worden" betrekking kan hebben op de acties van ieder van deze gebieden. DG XII is als leider bovendien belast met het secretariaat van het programma, alsmede met de uitvoering van een aantal gezamenlijke procedures. Indien de toegekende bevoegdheden, verantwoordelijkheden en beslissingsbevoegdheden op wetenschappelijk en financieel gebied schriftelijk waren vastgelegd, had het betrokken directoraat-generaal zijn leidende rol makkelijker kunnen vervullen. In werkelijkheid heeft het op het gebied van voorlichting, beslissing of arbitrage weinig ondernomen op de gebieden die niet onder zijn bevoegdheid vielen.

Uitvoeringsmodaliteiten

46. Deze vaagheid van de regels voor beheer en gezamenlijke besluiten voor de acties van het FAIR-programma verklaart voor een deel de verschillen die zich voordoen binnen de beherende directoraten-generaal in de wijze van uitvoering. Zo weken bepaalde methoden die door de betrokken directoraten werden toegepast voor de organisatie van de eerste oproepen tot het indienen van voorstellen en van de evaluatieprocedures van de ingediende projecten, duidelijk af van die van de leider van het programma.

47. Het FAIR-programma was voorwerp van zes oproepen tot het indienen van voorstellen met de referenties FAIR1 tot en met FAIR6. Hieraan werden nog drie oproepen toegevoegd, bestemd voor acties met betrekking tot besmettelijke spongiforme encefalopathie (BSE): de eerste was specifiek bedoeld voor het programma en de twee andere werden gezamenlijk uitgevoerd met de twee andere specifieke onderzoeksprogramma's voor biowetenschappen. Deze oproepen werden gedaan volgens een strak tijdschema met een frequentie van twee en zelfs drie aanbestedingen per jaar. Door dit gestage ritme kon de doelgroep van de voorstellen worden bepaald en daardoor konden de inspanningen van de begunstigden en de diensten beter worden gespreid over de hele periode van uitvoering van het programma. Dit ritme is echter niet aangehouden door het directoraat-generaal "Landbouw", dat de voorkeur gaf aan jaarlijkse oproepen. Deze waren niet goed op een doelgroep afgestemd en leidden daardoor tot overbelasting en zorgden voor een grote druk om het budgettaire tijdschema in acht te nemen. Terwijl het programma liep, heeft DG VI in overleg met de andere directoraten-generaal zijn oproepen geleidelijk meer op de doelgroep afgestemd.

48. De oproepen tot het indienen van voorstellen, bestemd voor de (specifieke of gezamenlijke) BSE-acties, volgden op gebeurtenissen in verband met de "gekke koeienziekte" die vroegen om intensiever onderzoek op duidelijk gedefinieerde gebieden overeenkomstig het actieplan dat de Commissie had opgesteld. De specifieke oproep is gedaan op 17 december 1996 met een budget van 8,8 Mio ECU. De eerste gezamenlijke oproep volgde kort daarna, op 29 april 1997. Omdat de begroting van 35 Mio ECU (waarvan 11,5 voor het FAIR-programma) voor de BSE-acties niet geheel was besteed, is er ten slotte op 17 maart 1998 een nieuwe gezamenlijke oproep gedaan voor een bedrag van 13,6 Mio ECU. De procedures voor deze drie oproepen, die toch op soortgelijke wijze waren gestart, weken echter onderling af: de modaliteiten van de afzonderlijke oproep voor FAIR, die vier maanden vóór de eerste gezamenlijke oproep werd gedaan, verschilden duidelijk van die welke nadien voor de twee gezamenlijke oproepen werden overeengekomen. Met deze drie opeenvolgende oproepen, naar aanleiding waarvan respectievelijk acht, twee en negen voorstellen voor FAIR werden geselecteerd, waren aanzienlijke middelen gemoeid, zowel intern als extern, aangezien de diensten van de Commissie eraan hechtten alle nodige maatregelen te nemen om de doorzichtigheid en de kwaliteit van het selectieproces te garanderen.

49. Bij gebreke van een evaluatieprocedure voor voorstellen voor het 4e KP is al in 1994 door de drie directoraten die het programma gezamenlijk beheren, een specifieke gids voor het FAIR-programma opgesteld. De beherende diensten van gebied 4, "Landbouw, bosbouw en plattelandsontwikkeling", hebben de voorstellen op dit gebied eerst aan de in de gids voorgeschreven externe wetenschappelijke evaluatie onderworpen alvorens een interne evaluatie van verschillende eenheden van het directoraat-generaal "Landbouw" uit te voeren om te beoordelen of ze relevant waren en overeenstemden met het GLB en de plattelandsontwikkeling. Voor de oproep voor FAIR1 heeft deze interne analyse geleid tot een aanzienlijke bijstelling van de rangorde van de projecten die aan de hand van de externe wetenschappelijke evaluatie waren geselecteerd. Bij gebreke van geschikte informatie en voldoende formalisering, heeft deze analyse de selectieprocedure van de voorstellen met betrekking tot dit gebied minder doorzichtig gemaakt.

Beheersinstrumenten

50. Het specifieke FAIR-programma kreeg te maken met een toenemend aantal verzoeken waaraan de diensten van de Commissie tegemoet wilden komen, doch met beperkte beheersmiddelen. De beperkingen waren des te meer voelbaar vanwege de spreiding van het beheer van het programma over drie directoraten-generaal, die geen van alle optimaal konden profiteren van de hun ter beschikking gestelde personele en materiële middelen.

Personeel

51. Meer dan 90 wetenschappelijke en financiële beheerders delen met elkaar het beheer en de follow-up van ongeveer 1300 contracten van het FAIR-programma. Bijna eenderde van dit personeel heeft onzekere contracten met een maximumduur van zes maanden of een jaar, hetgeen leidt tot een snelle roulatie van de functionarissen. Zo werden 14 van de 44 onderzochte onderzoeksprojecten beheerd door ten minste twee beheerders (en twee van de 14 zelfs door drie beheerders). Ten slotte gebeurt het vaak, ook al hebben de diensten van de Commissie zich ertoe verplicht te waken over een betere taakverdeling binnen de wetenschappelijke en financiële teams, dat de wetenschappelijk beheerder een te groot aantal projecten leidt. Dit gegeven schaadt de kwaliteit van de follow-up.

Informatiesystemen

52. De informatiesystemen waarop het beheer van het FAIR-programma berust, zijn afzonderlijk georganiseerd en zelfs zodanig dat zij niet op elkaar aansluiten. Ieder directoraat-generaal heeft namelijk eenzijdig zijn eigen geautomatiseerde instrumenten voor het wetenschappelijk en technisch beheer van de projecten ontwikkeld. Het ontbreken van een gecoördineerd informaticabeleid voor het beheer van de onderzoeksacties is daar gedeeltelijk debet aan. Deze gescheiden ontwikkelingen die een belemmering zijn voor de uitwisseling van informatie en voor werkelijke coördinatie tussen de diensten die het programma beheren, zijn niet gerechtvaardigd. Ze zijn een bron van onnodige kosten en remmen de invoering van een gezamenlijk gebruikt en volledig systeem af. Geen enkele dienst beschikt namelijk over een bestand met een volledig historisch overzicht van projecten en begunstigden als componenten van het programma. Door dit onvolledige karakter van de gebruikte systemen worden de beherende diensten echte beheers- en controle-instrumenten ontnomen, bij gebreke van onderzoeksmogelijkheden, uitgebreide kruisonderzoeken of eenvoudigweg statistische onderzoeken.

Mechanismen voor coördinatie en samenwerking

53. Op het gebied van landbouwonderzoek is door de controles van de Kamer bij de begunstigden aangetoond dat er inderdaad activiteiten zijn die lijken op die welke door het FAIR-programma worden ondersteund, doch worden gefinancierd buiten het kader van het 4e KP.

54. Dergelijke financieringen kunnen van grote invloed zijn binnen het kader van de Structuurfondsen. De Commissie heeft desondanks geen adequaat antwoord gegeven op de vraag hoe risico's van dubbele financiering en onnodige inspanningen kunnen worden voorkomen. De toename van het aantal demonstratieprojecten in de specifieke onderzoeksprogramma's was echter een versterkende negatieve factor. De verklaringen van de partners in de onderzoeksvoorstellen, die noch zijn overgenomen in de vorm van contractuele bepalingen, noch zijn gecentraliseerd in een gezamenlijke database van de betrokken directoraten-generaal, kunnen niet als toereikend worden beschouwd.

55. In 1996 had het directoraat-generaal dat het FAIR-programma leidt een betere samenwerking voor ogen met de diensten die het landbouwbeleid beheren om te voorzien in een betere informatieverstrekking, maar dit heeft niet tot het gewenste resultaat geleid. Wat betreft de coördinatie met de nationale onderzoekswerkzaamheden, hebben de tot op heden ondernomen acties nog geen concrete resultaten opgeleverd. Op landbouwgebied is afgezien van het oude informatiesysteem, zonder dat er een nieuw systeem voor in de plaats is gekomen.

Beheer van de acties van het FAIR-programma

56. In de vier jaar durende periode van het programma zijn inspanningen geleverd ter verbetering van het beheer van de acties. Op een aantal punten werd echter tekortgeschoten ten aanzien van de regelgeving en de gebezigde praktijken, de uitvoering van de procedures voor beheer, follow-up en controle.

Regelgeving en praktijken

57. De hierna beschreven praktijken hebben direct of indirect geleid tot ondermijning of zelfs ontduiking van de van kracht zijnde regels.

Datering van de contracten

58. Om de vertraging in te lopen die was ontstaan in het tijdschema van de eerste oproep, moest het directoraat-generaal "Landbouw", gezien de budgettaire verplichtingen, de onderhandelingsfase bespoedigen om de contracten vóór 31 december 1995 te tekenen. Omdat de onderhandelingen op die datum nog niet waren afgerond, zijn veel contracten pas aan het begin van het daaropvolgende begrotingsjaar gesloten. De Commissie heeft ze niettemin december 1995 gedateerd. Deze praktijk van het antedateren van contracten heeft zich niet beperkt tot de voorstellen naar aanleiding van de eerste oproep voor FAIR. Van de 48 onderzochte projecten zijn namelijk 18 soortgelijke gevallen geconstateerd, die weliswaar verschillende oproepen, doch alle gebied 4 betreffen. Deze handelwijze is in strijd met artikel 6, vijfde alinea, van het Financieel Reglement, dat bepaalt dat "de betalingsverplichtingen worden geboekt aan de hand van de betalingsverplichtingen die tot en met 31 december zijn aangegaan". Dit heeft tot gevolg dat er nauwelijks gefundeerde relaties ontstaan tussen de Commissie en haar partners. De Commissie heeft in februari 1998 een eind gemaakt aan deze juridisch onaanvaardbare praktijk.

Positie en rol van de ordonnateur

59. Uit de analyse van de delegaties op het gebied van betalingsverplichtingen van de uitgaven blijkt dat de gedelegeerde ordonnateur van de eenheid die was belast met het beheer van de projecten van gebied 4 ondergeschikt was aan de beheerder van de dossiers, hoofd van de eenheid. Deze situatie bracht met zich dat hij was belast met de voorbereiding van de dossiers die aan de beheerder moesten worden voorgelegd en dat hij de bijbehorende betalingsverplichtingen moest ondertekenen. In 1996 is voor meer dan 98 % van de betalingsverplichtingen op deze wijze een betalingsopdracht verstrekt door deze enige, aan de beheerder ondergeschikte functionaris. Zoals het Verdrag(16) en het Financieel Reglement(17) bevestigen, is de ordonnateur een van de belangrijkste betrokkenen bij de uitvoering van de begroting; hij alleen is bevoegd om bepaalde handelingen te verrichten waarvoor hij expliciet verantwoordelijk wordt gesteld. Deze bepalingen, of althans de strekking ervan, worden niet nageleefd als de gedelegeerde ordonnateur zich in een ondergeschikte positie ten opzichte van de beheerder bevindt. De ordonnateur geniet, gezien deze ondergeschiktheid, niet de onafhankelijkheid die nodig is voor de verantwoordelijkheden die zijn functie met zich brengt.

Overleg tussen de diensten

60. Het overleg tussen de diensten is een verplichting van het reglement van orde van de Commissie ter waarborging van de doorzichtigheid en de samenhang van de uiteindelijke beslissingen die zij moet nemen. Het overleg tussen de diensten voor de selectie van de onderzoeksvoorstellen van het FAIR-programma is gevoerd op basis van een lijst van projecten met ieder hun eigen nummer, titel, kosten en geschatte communautaire bijdrage. Deze informatie was in de praktijk ontoereikend voor de betrokken directoraten-generaal om een werkelijke analyse van de voorstellen te kunnen maken en met kennis van zaken te oordelen over het belang ervan.

61. De voorgeschreven overlegtermijn van tien werkdagen alvorens het dossier bij het Secretariaat-generaal wordt ingediend is bovendien zelden in acht genomen. Zo beschikten de directoraten-generaal die voor de eerste drie oproepen werden geraadpleegd slechts over één tot vier dagen. Met dergelijke termijnen was het niet mogelijk om met de vereiste zorgvuldigheid de voorstellen te analyseren en tijdig te reageren op eventuele risico's van dubbele financiering. Zo waren er belangrijke risico's gesignaleerd in het kader van het specifieke programma Innovatie "voor de verspreiding en exploitatie van de resultaten van de activiteiten inzake OTO en demonstratie"(18), waarvan sommige voorstellen bleken te lijken op die welke door het FAIR-programma waren gefinancierd.

Boeking van en toezicht op de huishoudelijke en personeelsuitgaven

62. De Commissie telde op 31 oktober 199893 functionarissen die werden gefinancierd met de onderzoekskredieten van het FAIR-programma. Hiervan werkten er 54 uitsluitend mee aan het beheer van de FAIR-acties, terwijl de anderen in werkelijkheid waren toegewezen aan andere programma's of diensten. De organigrammen van de diensten maken gewag van 91 functionarissen die fysiek zijn toegewezen aan de taken van het programma. Hiervan worden er 37 gefinancierd uit andere bronnen dan de begrotingslijn van FAIR, van wie 21 uit huishoudelijke kredieten. Deze loskoppeling van budgettair en fysiek beheer van de aan een programma toegewezen functionarissen is willekeurig. Hierdoor wordt het toezicht op de bijbehorende uitgaven onnodig ingewikkeld, en ontstaat een vertekend beeld van deze uitgaven.

63. De beschikking van de Raad tot vaststelling van het specifieke FAIR-programma stelt voor de huishoudelijke en personeelsuitgaven een maximum vast van respectievelijk 4 en 3,3 % van het budget voor het programma. Om ervoor te zorgen dat deze drempels in acht worden genomen, heeft de Commissie een methode ingesteld voor een vaste toewijzing van de uitgaven met verdeling van de uitgaven over de specifieke programma's naar verhouding van de voor ieder programma bepaalde begrotingstoewijzing. Hieruit blijkt dat de opgelegde maximumpercentages altijd in acht worden genomen maar ook dat de werkelijke personeelskosten en a fortiori de kosten van het programma, niet bekend zijn.

64. De personeelskosten worden geboekt via twee verzamelrekeningen voor personeel en statutair onderzoekspersoneel, respectievelijk voor de nationale gedetacheerde deskundigen en de uitzendkrachten en voor de ambtenaren in vaste dienst en de hulpfunctionarissen. Alleen de op de tweede rekening ingeschreven uitgaven worden echter meegerekend bij het vaststellen van het door de Raad goedgekeurde maximumpercentage personeelskosten. De andere worden opgenomen onder de zogenoemde administratieve uitgaven, zodat daarop de bijbehorende berekening van het toegestane maximum van toepassing is.

65. Behalve op deze boekhoud- en begrotingspraktijken moet worden gewezen op het feit dat bij de berekening van de personeelskosten om het goedgekeurde percentage in acht te nemen geen rekening is gehouden met de uitgaven van ten minste 21 ambtenaren in vaste dienst die worden betaald uit de kredieten van deel A, "Huishoudelijke kredieten", van de begroting.

Bijzondere overeenkomsten met contractanten

66. De Commissie heeft verschillende contractanten bijzondere financiële overeenkomsten gegund. Voor sommigen dienden deze als voorwendsel om geen gedetailleerde gegevens te verstrekken over hun werkelijke onkosten tijdens controles ter plaatse. Deze overeenkomsten ontsloegen hen namelijk van de verplichting om percentages werkelijke algemene kosten vast te stellen en wettigden het gebruik van forfaitaire percentages voor alle Europese projecten. Dergelijke overeenkomsten waren geen uitzondering. Op basis van informatie van de Commissie konden 24 kaderovereenkomsten, contracten of speciale regelingen worden geïdentificeerd.

67. Van deze laatstgenoemde zijn verschillende gevallen naar voren gekomen van berekeningen van bedragen van algemene kosten die niet conform de contractuele bepalingen zijn. Bij twee gecontroleerde begunstigden waren de gedeclareerde algemene kosten zelfs buitensporig. Ondanks de resultaten van door externe ondernemingen uitgevoerde controles die dit bevestigden, is door de bevoegde diensten van de Commissie geen enkele corrigerende maatregel getroffen. Deze overeenkomsten waren bovendien, aan het einde van het 4e KP, van twijfelachtige juridische waarde, voornamelijk omdat ze van oude datum waren: geen enkele van deze overeenkomsten was opgesteld ten tijde van het 4e KP en 17 waren ouder dan tien jaar.

68. Het sluiten van financiële overeenkomsten die afwijken van de algemene voorwaarden van het standaardcontract belemmert een goede uitoefening van toezicht op en controle van de financiële aspecten van de dossiers en schaadt de doorzichtigheid van de contractuele procedures. Door een dergelijke praktijk genieten sommige contractanten namelijk ten onrechte faciliteiten, die niet worden genoemd in de bepalingen van de gesloten contracten.

Samenwerking met het programmacomité van FAIR

Kwaliteit en reikwijdte van de verstrekte informatie

69. Het programmacomité, bestaand uit vertegenwoordigers van lidstaten, heeft als voornaamste taak(19) de Commissie bij te staan bij de goedkeuring van bepaalde maatregelen. Afhankelijk van de aard en het bedrag van de betreffende projecten nemen de diensten van de Commissie het advies over of verstrekken zij informatie over de activiteiten die in het kader van het programma worden uitgevoerd. Op het gebied van landbouwonderzoek was deze samenwerking met het comité soms moeilijk, zoals blijkt uit de verwijten van het comité over de kwaliteit en de reikwijdte van de informatie en de termijnen waarbinnen deze bij het comité werd ingediend.

70. De controle toonde aan dat de Commissie niet alle vereiste informatie schriftelijk aan het programmacomité had verstrekt. In andere gevallen hield zij zich aan het bepaalde in de regelgeving zonder echter de termijnen voor informatieverstrekking in acht te nemen, zoals overeengekomen in de werkprocedures van het comité. Het comité kon dus niet altijd zijn rol naar behoren vervullen. Zo kon voor het werkprogramma, voor het financieringsvoorstel van FAIR1 en voor de budgettaire informatie in de loop van het programma, zijn gunstig advies pas worden verkregen onder druk van de vervaldata die de diensten van de Commissie zichzelf hadden opgelegd om het budgettaire tijdschema aan te houden en de kredieten aan het eind van het begrotingsjaar niet te verliezen.

71. Gelet op de drempels die de Commissie voor dat specifieke programma heeft vastgesteld, was het niet nodig voor bepaalde acties advies van dat comité in te winnen. Aangezien de Commissie als verplicht criterium voor subsidiabiliteit(20) van uitsluitend coöperatieve onderzoeksprojecten voor KMO's een maximumbedrag aan kosten had gesteld op 1 Mio ECU, leidde geen enkel voorstel tot een communautaire bijdrage boven de drempel van 0,5 Mio ECU, waarboven dit advies nodig was. Het programmacomité is dus geïnformeerd over de KMO-voorstellen zonder zijn advies te hoeven geven.

72. Terwijl, tot slot, sommige activiteiten op het gebied van landbouwonderzoek, zoals institutionele en concurrerende activiteiten voor wetenschappelijke en technische ondersteuning van het communautaire beleid, buiten het specifieke FAIR-programma werden uitgevoerd, was in geen enkele vorm van coördinatie voorzien.

Onafhankelijkheid van de leden van het comité

73. Volgens de procedureregels die zijn opgesteld voor het comité mogen de vertegenwoordigers van de lidstaten geen belang hebben bij of verbonden zijn aan een eenheid die is betrokken bij de voor advies voorgelegde voorstellen. Hoewel controles hebben uitgewezen dat ten minste vier van de 54 leden van het comité van het FAIR-programma hun taak binnen het comité uitoefenden en tevens verantwoordelijk waren voor contracten, kon niet worden gecontroleerd of de vastgestelde bepalingen werden nageleefd, aangezien de notulen van de zittingen niet vermeldden of de leden die bij een voorstel waren betrokken al dan niet deelnamen aan de discussie.

74. Om rekening te houden met de verplichtingen die de Commissie jegens het Europees Parlement op het gebied van doorzichtigheid is aangegaan(21), moesten de leden die geen overheidsambtenaar waren bij hun benoeming in het programmacomité een verklaring ondertekenen dat er geen belangenconflict tussen het werk van het comité en hun persoonlijke belangen bestond. Er is echter om geen enkele verklaring gevraagd.

Uitvoering van de beheers-, toezichts- en controleprocedures

75. Geconstateerd werd dat in bepaalde gevallen de beheers-, toezichts- en controleprocedures niet strikt genoeg werden toegepast, zowel intern als tegenover begunstigden van de projecten.

Korte termijnen

76. Het strakke budgettaire tijdschema is vaak de oorzaak van de geconstateerde tekortkomingen. Omdat de diensten niet over voldoende tijd beschikken, is de voorbereiding van het beheer van de acties soms verwaarloosd.

77. De partners die de FAIR-projecten beheren hebben tot maart 1997 gewerkt aan de gids voor het opstellen van technische rapporten met betrekking tot het vorige programma. De nieuwe gids is pas laat opgesteld en kon toen pas worden verspreid. De eerste beoordelingen met betrekking tot de gezamenlijke acties zijn uitgevoerd op basis van de vragenlijst van projecten voor gezamenlijke rekening. Deze lijst was echter niet geschikt, omdat verschillende vragen niet van toepassing waren. Er is later een passend formulier voorbereid voor de gezamenlijke acties. In februari 1996 werden de uitgangspunten van dit formulier besproken, maar omdat het een jaar later werd geaccepteerd, kon het niet worden gebruikt vóór FAIR5, de voorlaatste oproep van het programma.

78. Bovendien is, vanwege de heronderhandeling met het programmacomité over de lijst met voorstellen voor FAIR1, het desbetreffende besluit van de Commissie voor het directoraat-generaal "Landbouw" laat genomen, in december 1995. Voor de contracten die vóór eind 1995 waren gesloten, kon geen normale onderhandelingsprocedure worden uitgevoerd vanwege de beschikbare termijn.

79. Dit besluit van de Commissie is bovendien genomen volgens een versnelde schriftelijke procedure. Ofschoon slechts in een beperkt aantal gevallen een beroep kan worden gedaan op deze procedure, daar zij - volgens het handboek operationele procedures - bestemd is voor normatieve handelingen die spoedeisend zijn vanwege onvoorziene en uitzonderlijke omstandigheden, kon toch aan de hand van geen enkel gegeven worden beoordeeld of aan de in dit handboek bepaalde toepassingsvoorwaarden was voldaan. Om een dergelijke administratieve vertraging in te halen, kon men zich niet beroepen op de noodzaak van een kortere termijn.

80. Tot slot wordt, ook al is de inschrijvingstermijn van de oproepen niet gereglementeerd, in de praktijk gewoonlijk aan de begunstigden een termijn van drie maanden verleend. Die van de specifieke oproep en van de eerste gezamenlijke oproep met betrekking tot BSE - respectievelijk vastgesteld op 59 en op 77 dagen - waren echter korter. Termijnen waarbinnen de gegadigden onmogelijk tot een redelijke offerte kunnen komen, zijn niet verenigbaar met de kwaliteitseis van de communautaire onderzoeksacties. Hierdoor kan eveneens de gelijke behandeling van potentiële begunstigden in twijfel worden getrokken. Uit de controles van de Kamer blijkt dat van de 53 FAIR-voorstellen met betrekking tot BSE die zijn ontvangen, er ten minste acht afkomstig zijn van een onafhankelijke deskundige, medewerker van het rapport dat als basis heeft gediend voor het opstellen van het actieplan van de Commissie en dat aan het einde van de selectie vijf daarvan op een totaal van 19 aangenomen projecten een communautaire financiering kregen toegewezen.

Formalisering van het beheer van de acties

81. De hierna vastgestelde tekortkomingen hebben vrij vaak betrekking op een gebrek aan formalisering van de verrichte werkzaamheden.

Beoordeling en selectie van de voorstellen

82. Deze nauwkeurigheid ontbrak vooral waar het gaat om selectie van de voorstellen, met name op twee belangrijke punten. Het eerste betreft het ontbreken van voldoende formalisering van de eindbeoordeling van de onafhankelijke deskundigen. Aan het einde van de externe beoordelingsfase moet iedere groep deskundigen zijn aanvankelijke beoordeling preciseren. Omdat deze laatste analyse niet wordt gedocumenteerd, konden extra punten die aan de onderzochte voorstellen waren toegekend niet worden verklaard.

83. Het tweede aspect houdt verband met de kwaliteit van de informatie die de Commissie opstelt om de selectie van bepaalde acties, die van de evaluerende deskundigen de beoordeling B kregen, te rechtvaardigen. Aangezien in de regel de beste voorstellen worden gefinancierd, vereist afwijking hiervan een gedegen argumentatie. Er moet worden aangetoond dat de selectie niet plaatsvindt ten koste van projecten van een hoger wetenschappelijk en technisch niveau, en dat de betreffende voorstellen vatbaar zijn voor reële verbeteringen. In de praktijk is dit bewijs echter niet altijd geleverd. Wanneer de motivering was geleverd, beloofde de Commissie rekening te houden met de kritiek van de deskundigen, zonder echter concrete acties vast te stellen die zij als voorwaarde beschouwde voor het toekennen van communautaire steun.

84. De controles toonden bovendien aan dat de beoordelingen van de onafhankelijke deskundigen voor technologische stimuleringsmaatregelen (premies voor het uitvoeren van een verkennende fase en projecten inzake gezamenlijk onderzoek) die bestemd waren voor KMO's, over het algemeen lager uitvielen dan die van andere projecten voor gezamenlijke rekening van het FAIR-programma. Deze bijzonderheid is niet toegelicht. Zo werden 126 van de 203 per 31 december 1997 gefinancierde maatregelen met B beoordeeld, terwijl slechts 40 van de 310 gefinancierde projecten voor gezamenlijke rekening of gezamenlijke acties deze beoordeling B kregen.

Onderhandelingen over de contracten

85. Sommige aspecten van de onderhandelingsfase van de contracten waren ook niet voldoende geformaliseerd. De resultaten van de bespreking van de technische kenmerken verschijnen weliswaar in de dossiers, maar de financiële onderhandelingen zijn minder vaak naar behoren gedocumenteerd. In de diensten van met name DG XII zijn in dossiers weinig sporen terug te vinden van de budgettaire onderhandelingen over de voorstellen, en de gevraagde informatie is vaak ontoereikend om een analyse te kunnen maken van de subsidiabele kosten.

86. De onderhandelingsfiches, aanvankelijk opgesteld door DG XII, zijn niet aangepast aan de behoeften en de bijzonderheden van de andere beherende diensten. Bepaalde antwoorden zijn niet relevant en bovendien bevat een aantal antwoorden duidelijke fouten die aan het eind van de onderhandelingen niet waren opgemerkt, noch gecorrigeerd. De meest voorkomende fouten betreffen het type of de aard van de eenheid, én de vraag of de contractant al dan niet tot een groep behoort.

87. In 13 van de 44 gecontroleerde gevallen betroffen de budgettaire onderhandelingen uitsluitend een verlaging van de budgetten van de ingediende voorstellen. Deze verlagingen, die soms expliciet werden gemotiveerd door commentaar van de evaluerende deskundigen, gingen echter niet vergezeld van een analyse op basis waarvan kon worden beoordeeld of deze verlagingen volstonden en wat het effect ervan op de voorgestelde werkzaamheden was, waarbij het aan de partners werd overgelaten zelf vrijelijk te beslissen over de gevolgen voor de taken en doelstellingen van de projecten. De diensten van DG VI hebben regelmatig systematische en eenzijdige verminderingen van in eerste instantie door de contractanten voorgestelde begrotingen toegepast. Deze hadden bij lange na niet de verwachte effecten en brachten de partners ertoe het budget te verhogen met het bedrag van de kosten van hun voorstellen.

88. Voor andere gevallen bleek niet duidelijk dat er in de definitieve contracten rekening was gehouden met de opmerkingen van de deskundigen. Uit verschillende situaties blijkt dat een beter antwoord op de aanbevelingen, reserves of twijfels van deskundigen de Commissie de moeilijkheden had kunnen besparen die zich later voordeden bij de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden.

89. In de technische bijlage van de projecten, die een integraal deel van het onderzoekscontract vormt, wordt niet voldoende rekening gehouden met de veranderingen waartoe aan het eind van de onderhandelingen is besloten. Wat betreft organisatie en de wijze van coördinatie toonden de controles bovendien belangrijke verschillen aan tussen de theoretische beschrijving in de technische bijlage en de praktijk. De verstrekte informatie over de bekwaamheden van de teams die de onderzoekswerkzaamheden moesten uitvoeren, waren evenmin erg gedetailleerd. Dit laatste element vergemakkelijkte soms de overdracht van het beheer en de leiding van de projecten aan derden zonder voorafgaande toestemming van de Commissie, zoals voorzien in de bepalingen van het standaardcontract(22).

90. Vastgesteld is dat in de onderzoekscontracten van sommige beherende diensten herhaaldelijk gebruikelijke clausules zijn weggelaten. Zo ontbrak regelmatig informatie over de hoedanigheid, de status of de functie van de ondertekenaars, terwijl in andere gevallen de standaardbepalingen met betrekking tot geassocieerde lidstaten en partners niet waren vermeld.

Financiële en technische vereisten

Financiële draagkracht van de inschrijvers

91. Er waren geen speciale instructies voor het controleren van de financiële draagkracht van de inschrijvers alvorens de contracten werden gesloten. Aangezien de dossiers geen concrete gegevens hierover bevatten, kon niet worden bevestigd of de analyses door de diensten van de Commissie überhaupt waren uitgevoerd, temeer daar bij de steekproefsgewijs onderzochte projecten heel weinig financiële documenten die de partners hadden verzonden om bij de onderhandelingen te gebruiken, waren bewaard.

92. In de praktijk zijn weinig bankgaranties genomen. Bovendien waren de gecontroleerde bankgaranties noch toereikend, noch gebaseerd op relevante criteria. DG XII telt aldus slechts vier FAIR-contracten die een bankgarantie hadden sinds het begin van het programma. Alle garanties hebben betrekking op de coördinator van de projecten, onafhankelijk van de competentie en de financiële gezondheid van de andere contractanten. Aangezien de partners niet financieel hoofdelijk aansprakelijk zijn, zijn deze niet toereikend om de communautaire belangen naar behoren te beschermen. Bovendien was voor twee van de vier garanties een ongeschikte looptijd vastgesteld.

93. Binnen de directoraten die het programma beheren was er geen gecentraliseerd toezicht op de gevraagde bankgaranties. Over de aanvragen werd eenzijdig een besluit genomen door ieder directoraat, onafhankelijk van de bij een ander directoraat reeds beschikbare informatie, waardoor er aanzienlijke verschillen optraden, zowel qua inhoud als qua omvang van de gedekte risico's.

Verplichtingen van de contractanten

94. Bij de controles kon vaak worden vastgesteld dat de partners niet de nodige aandacht schenken aan de clausules van de onderzoekscontracten en dat, uit onwetendheid of opzettelijk, talrijke fundamentele regels worden genegeerd. Deze vastgestelde vergissingen, nalatigheden en manco's komen voor de verschillende contractanten qua aard en gevolgen sterk overeen: de boekhoudkundige en analytische procedures voldoen of bestaan niet, de bepalingen met betrekking tot de vaststelling en de verantwoording van de tijd en subsidiabele kosten worden niet nagekomen. Tot tweemaal toe kwamen door coördinatoren uitgevoerde betalingen uit hoofde van terugstorting van de ontvangen communautaire bijdrage, ten goede aan natuurlijke personen, terwijl ze bestemd waren voor organisaties, partners van de projecten. Deze situatie kan deels worden verklaard uit het feit dat de beherende diensten geen serieuze verplichtingen hadden opgelegd en weinig eisen hadden gesteld.

95. In talrijke gevallen bleek echter duidelijk uit de aan de Commissie verstrekte informatie dat de kwaliteit van de procedures te wensen overliet of dat de bepalingen van het standaardcontract niet waren nagekomen. Het ontbreken van de in de contractuele bepalingen voorgeschreven parafen of buitensporige of onredelijke uurtarieven of algemene kosten ofwel het niet nakomen van de in het contract bepaalde termijnen hebben bijvoorbeeld geen aanleiding gegeven tot onderzoek door de diensten van de Commissie. Dientengevolge is er geen enkele actie ondernomen om dit te verhelpen.

96. De deelname van derden, subcontractanten van communautaire onderzoeksprojecten, is toegestaan op bepaalde voorwaarden, waaronder een voorafgaande schriftelijke toestemming van de Commissie(23). Deze beperking, waaraan geen enkel voorbehoud is verbonden ten aanzien van het werkelijke motief van de onderaanneming en de soort taken die aan externe dienstverleners worden toevertrouwd, volstaat echter niet met het oog op de controlerechten waarover de Commissie beschikt. Het standaardcontract verleent haar namelijk slechts beperkte controlerechten, te weten technische controle van de betrokken derden, en de toegangsrechten met betrekking tot deze derden, met uitsluiting van ieder recht op financiële controle.

97. Controles ter plaatse hebben bovendien aangetoond dat de voorwaarden in het standaardcontract op het gebied van onderaanneming slecht bekend waren en bijgevolg slecht werden toegepast. In sommige gevallen was het voornaamste doel van de subcontracten de coördinator van zijn eigenlijke taak, namelijk wetenschappelijke coördinatie van de projecten, te ontslaan of nationale regels te ontduiken die aan de contractanten werden opgelegd. Van 44 ter plaatse gecontroleerde projecten waren er ten minste vijf gevallen van onderaanbesteding als voorwendsel voor laakbare praktijken. De meest voorkomende praktijken betroffen het sluiten van contracten tussen partners van eenzelfde project of met een gelieerde onderneming, zonder regelingen te treffen voor de interne winst die in voorkomend geval werd gefactureerd, het sluiten van contracten of aanhangsels van contracten zonder voorafgaande toestemming van de Commissie en het ontbreken van een verantwoording met betrekking tot de precieze aard van de verrichte dienst en de bijbehorende kosten.

Financieel en technisch toezicht op de acties

98. Uit de methoden voor toezicht op de acties komt eveneens menig verschil in kwaliteit en doeltreffendheid naar voren. Dit is soms te wijten aan het ontbreken van instructies.

99. De vorm van de wetenschappelijke en financiële verklaringen die de beheerders overlegden na afloop van de analyse van de periodieke technische rapporten en de financiële overzichten voldoet in sommige diensten niet. De verklaringen zijn niet gedocumenteerd, omdat er geen gegevens zijn over de mijlpalen en over de voortgang van de projecten.

100. Tijdens de looptijd van projecten worden er bezoeken ter plaatse georganiseerd, doch met een wisselende regelmaat en frequentie. Tevens worden er vergaderingen in Brussel belegd, tijdens welke coördinatoren uitgenodigd worden hun projecten en de voortgang van hun werkzaamheden te presenteren.

101. Behalve de methode om overzichten van de uitgaven die na afloop van de contractuele termijn worden ingediend, vertraagd te behandelen, worden binnen de drie directoraten die het programma beheren nog een aantal andere methoden voor betaling van de communautaire bijdrage gebruikt. Een van deze methoden is echter strijdig met de contractuele bepalingen. De periodiek naar gelang van de aanvaarde kosten gestorte voorschotten worden berekend op basis van een voorlopig tijdschema voor uitgaven dat niet in het contract is bepaald. Tijdens de looptijd van het project leidt deze methode in sommige gevallen tot communautaire betalingen die de bijdrage ter hoogte van de werkelijk gemaakte kosten duidelijk overschrijden.

Controle van de acties

102. Ten aanzien van de controle van de onderzoeksacties is er geen sprake geweest van coördinatie tussen de directoraten-generaal die het FAIR-programma beheren. Het directoraat-generaal "Landbouw" beschikte bovendien niet over de nodige middelen, noch over de nodige tijd om voldoende controles te verrichten, gelet op het aantal beheerde projecten en de hoogte van de toegekende financieringen. De controles van de interne controle-eenheid van DG XII waren talrijker. De selectie hiervan berustte echter op geen enkele nauwkeurige risicoanalyse en de uitvoering ervan werd in sommige gevallen gekenmerkt door buitensporige vertragingen.

103. Bij de uitgevoerde controles ligt de nadruk duidelijk op het financiële aspect: zij hebben voornamelijk betrekking op de controle van de gedeclareerde uitgaven. Bij de controles is de verificatie van het bestaan, van de conformiteit en van het belang van de uitgevoerde wetenschappelijke werkzaamheden alsmede van de verkregen resultaten daarentegen weinig georganiseerd. De technische controle wordt namelijk door de wetenschappelijke beheerders voornamelijk uitgevoerd aan de hand van dossiers, en wel op basis van jaarlijkse rapporten die de contractanten overhandigen of tijdens bezoeken aan de projecten bij vergaderingen van partners.

104. Bij gebreke van een duidelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de beherende en controlerende diensten is er tot slot geen behoorlijk gevolg gegeven aan de opmerkingen ten aanzien van de begunstigde contractanten van het FAIR-programma, waardoor de controles inboetten aan belang en aan afschrikkende werking bij betrokken derden. In verschillende opmerkelijke gevallen zijn de exploitatie en de verspreiding van de resultaten van de controles onvoldoende gebleken.

Invorderingen

105. De doeltreffendheid van de invorderingsprocedure hangt af van de kwaliteit van de samenwerking tussen de drie betrokken diensten, te weten die van de ordonnateur, van de rekenplichtige en de juridische dienst. In de praktijk is de rol van de rekenplichtige beperkt tot het boeken van de invorderingsopdrachten en tot het informeren van de ordonnateurs die, vóór iedere geschilfase, verantwoordelijk blijven voor het ophelderen van de situatie met de debiteuren. Bij gebreke van adequate controle in dit stadium waren aan de rekenplichtige overgelegde dossiers voor afgifte van de invorderingsopdrachten ofwel onvolledig, ofwel te laat ingediend.

106. De analyse van de periodieke boekhouding van de Commissie met betrekking tot de begrotingsjaren 1996, 1997 en begin 1998, waarbij de lijst met niet afgewikkelde, afgegeven invorderingen per jaar wordt weergegeven, brengt de over het algemeen geringe invorderingspercentages aan het licht. Drie dossiers, die sinds juli 1996 en augustus 1997 door de juridische dienst van de Commissie worden onderzocht, en waarvan de vervaldata zijn verstreken, vertegenwoordigen 92 % van het nog te innen bedrag van 3,4 Mio ECU.

Demonstratieprojecten van het AIR-programma op non-food-gebied

107. Het AIR-programma heeft, in het kader van gebied 1, "Non-food", zeven demonstratieprojecten gefinancierd, waarvan elk door een Europees economisch samenwerkingsverband (EESV) werd gecoördineerd dat uitsluitend ter afronding van het project was samengesteld. Deze projecten met een communautaire bijdrage van 45 Mio ECU, vastgesteld op 30 % van hun subsidiabele kosten, waren een vervolg op kostbare voorstudies van 4,7 Mio ECU die werden uitgevoerd van 1991 tot 1992 in het kader van maatregelen van voorbereiding, begeleiding en toezicht. Al deze projecten hadden desondanks te kampen met grote moeilijkheden. Het beheer en de follow-up ervan werden bovendien gekenmerkt door talrijke tekortkomingen en afwijkingen.

108. Alle projecten kregen aan het einde van de externe evaluatie de beoordeling B, zonder dat de verbeteringen die vereist zijn ter motivering van de selectie ervan met bewijsstukken werden gestaafd.

109. De contracten waren weliswaar tussen oktober en november 1992 ondertekend, maar voor drie contracten was de effectieve datum voor de start van de werkzaamheden vastgesteld op een eerdere datum. Omdat ze niet binnen de termijn van 36 maanden konden worden uitgevoerd, werd herhaaldelijk verlenging van een contract toegekend.

110. De opzet ervan binnen het EESV bleek ongeschikt voor de gebruikelijke communautaire procedures voor technisch en financieel beheer van contracten. Zo werden communautaire financieringen toegekend zonder dat een speciale bankgarantie werd genomen, terwijl het kapitaal van ieder EESV in geen verhouding stond tot het toegekende bedrag en de kosten van de zelf te financieren uit te voeren werkzaamheden. Bovendien bleken de eerste gestorte voorschotten vanwege vertragingen in de uitvoering van de projecten te groot, wat de diensten van de Commissie ertoe heeft gebracht de bedragen van de volgende stortingen te verlagen. Aangezien het begrotingsjaar ten einde liep, zijn de ingehouden bedragen uiteindelijk gestort.

Conclusies

111. Het specifieke FAIR-programma vormt een voortzetting en uitbreiding van de eerdere onderzoeksinspanningen op landbouwgebied. Concreet heeft dit geleid tot een toename van de kredieten en diversificatie van de gefinancierde activiteiten. Maar deze terbeschikkingstelling van aanvullende middelen zou doeltreffender zijn geweest als zij vergezeld was gegaan van een aangepaste structuur en geschikte beheersinstrumenten.

112. Er zou moeten worden getracht indicatoren te ontwikkelen en de verplichtingen ten aanzien van de eindevaluatie van eerdere programma's na te komen. De resultaten en het effect van de onderzoeksacties zouden zodoende beter kunnen worden gemeten en de inzet van het programma zou concreter worden. Het globale inzicht in het programma, evenals de relevantie van de gestelde prioriteiten, zouden dan toenemen en naderhand zou kunnen worden gecontroleerd of de verkregen resultaten overeenkomen met de oorspronkelijke doelstellingen.

113. De coördinatie van de onderzoeksacties die binnen het programma en in breder verband in het kader van het gehele communautaire beleid zijn uitgevoerd, zou moeten worden uitgebreid. Door een beter gebruik, of zelfs een verbetering van de bestaande coördinatie-instrumenten zou enerzijds de complementariteit en de convergentie van de geleverde inspanningen kunnen worden verzekerd, en anderzijds nodeloze herhaling kunnen worden voorkomen.

114. De homogeniteit van de procedures en de samenhang van alle acties van het programma zouden worden versterkt indien aan de leidende rol die is voorbehouden aan een van de directoraten-generaal, formele prerogatieven zouden zijn verbonden voor het wetenschappelijke en financiële beheer ervan. De Commissie zou er bovendien naar moeten streven een samenhangend beleid op het gebied van informatiesystemen uit te werken voor alle directoraten-generaal die het kaderprogramma beheren, en gemeenschappelijke automatiseringsinstrumenten voor het beheer moeten hanteren.

115. Het inzicht in de beschikkingen en besluiten van de Commissie op het gebied van selectie en financiering van acties zou groter zijn en de instemming van de begunstigden sterker als de voornaamste uitvoeringsbepalingen van het programma, voorafgaand aan de uitvoering ervan, verduidelijkt en verhelderd waren.

116. Er zouden bepalingen moeten worden vastgesteld die van toepassing zijn op het hele kaderprogramma voor onderzoek, om de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de deskundigen in hun hoedanigheid van beoordelaars te garanderen en de resultaten van de selecties beter te motiveren. Gezien de specifieke aard van sommige maatregelen van het FAIR-programma zouden de regels voor samenwerking met het programmacomité herzien moeten worden, zodat dit comité zijn advies kan uitbrengen over de financiering van de acties, ongeacht het bedrag ervan.

117. De juridische en technische kwaliteit van de contracten is onvoldoende en voor verbetering vatbaar. Er zou moeten worden voorzien in de gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid van de contractanten, alsmede in betere sanctiemethoden. Gezien de hoogte van de communautaire financieringen en met het oog op de naleving van de bepalingen van het Financieel Reglement zou het bij gebreke van overgelegde bewijsstukken dienstig zijn echtverklaring van de uitgaven door een bevoegde autoriteit te eisen. Behalve de voorgaande verbeteringen, zou de controle door de beherende diensten van de technische en financiële clausules van de contracten moeten worden versterkt.

118. Bepaalde geconstateerde tekortkomingen bij de uitvoering van het programma hadden kunnen worden vermeden. Een betere planning van de acties, een streven naar formalisering van de fasen van beoordeling van de voorstellen en van de fasen van onderhandeling over de contracten en, ten slotte, strengere eisen en meer nauwkeurigheid ten aanzien van het toezicht op en de controle van de acties, zouden bijdragen tot verbetering van de kwaliteit ervan. Een en ander is bepalend voor de erkenning van de doeltreffendheid van het programma en van het communautair beheer.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 16 december 1999.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Besluit 87/516/Euratom, EEG van de Raad van 28 september 1987 betreffende het kaderprogramma van communautaire werkzaamheden op het gebied van onderzoek en technische ontwikkeling (1987 - 1991) (PB L 302 van 24.10.1987), gewijzigd bij Besluit 88/193/Euratom, EEG van 28 maart 1988 (PB L 89 van 6.4.1988).

(2) Beschikking 90/84/EEG van de Raad van 26 februari 1990 tot vaststelling van een specifiek communautair programma voor onderzoek en technische ontwikkeling op het gebied van het concurrentievermogen van de landbouw en het beheer van de agrarische hulpbronnen (1989 - 1993) (PB L 58 van 7.3.1990) (CAMAR).Beschikking 89/160/EEG van de Raad van 23 februari 1989 betreffende een eerste meerjarenprogramma (1988 - 1993) voor op biotechnologie gebaseerd onderzoek en technologische ontwikkeling op agro-industrieel gebied - ECLAIR (European Collaborative Linkage of Agriculture and Industry through Research) (PB L 60 van 3.3.1989).

Beschikking 89/411/EEG van de Raad van 20 juni 1989 tot vaststelling van een onderzoek- en ontwikkelingsprogramma op het gebied van voedingsmiddelenwetenschap en -technologie (1989 - 1993) (PB L 200 van 13.7.1989) (FLAIR).

Besluit 87/534/EEG van de Raad van 19 oktober 1987 tot vaststelling van communautaire programma's voor onderzoek en voor coördinatie van onderzoek in de visserijsector in de periode 1988 - 1992 (PB L 314 van 4.11.1987).

Beschikking 89/626/EEG van de Raad van 20 november 1989 tot vaststelling van een specifiek programma van de Europese Economische Gemeenschap voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van grondstoffen en recycling (1990 - 1992) (PB L 359 van 8.12.1989).

(3) Besluit 90/221/Euratom, EEG van de Raad van 23 april 1990 betreffende het kaderprogramma van communautaire werkzaamheden op het gebied van onderzoek en technische ontwikkeling (1990 - 1994) (PB L 117 van 8.5.1990), gewijzigd bij Besluit 93/167/Euratom, EEG van 15 maart 1993 (PB L 69 van 20.3.1993).

(4) Beschikking 91/504/EEG van de Raad van 9 september 1991 tot vaststelling van een specifiek programma voor onderzoek en technische ontwikkeling en demonstratie voor de Europese Economische Gemeenschap op het gebied van de landbouw en de agro-industrie, met inbegrip van de visserij (1990 - 1994) (PB L 265 van 21.9.1991).

(5) Besluit nr. 1110/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 april 1994 betreffende het vierde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap van communautaire werkzaamheden op het gebied van OTO en demonstratie (1994 - 1998) (PB L 126 van 18.5.1994). Besluit nr. 2535/97/EG van 1 december 1997 tot tweede aanpassing van Besluit nr. 1110/94/EG (PB L 347 van 18.12.1997).

(6) Beschikking 94/805/EG van de Raad van 23 november 1994 tot vaststelling van een specifiek programma voor onderzoek en technische ontwikkeling en demonstratie op het gebied van de landbouw en de visserij (met inbegrip van de agro-industrie, de levensmiddelentechnologie, de bosbouw, de aquacultuur en de plattelandsontwikkeling) (1994 - 1998) (PB L 334 van 22.12.1994) (FAIR).

(7) Algemene doelstellingen van het FAIR-programma: a) het concurrentievermogen van ondernemingen in de landbouw en de visserij vergroten door de ontwikkeling van nieuwe methoden en geïntegreerde productie- en verwerkingsketens; b) het beheer van de ruimte op het platteland en in bossen in de vorm van een bijdrage aan het vernieuwde Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en het communautaire beleid voor plattelandsontwikkeling; c) zorgen voor bescherming van het milieu en de gezondheid in de visserij en de aquacultuur in de vorm van steun voor de doelstellingen van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB).

(8) Beschikking 94/918/EG van de Raad van 15 december 1994 tot vaststelling van een specifiek programma voor onderzoek en technische ontwikkeling, met inbegrip van demonstratie, uit te voeren voor de Europese Gemeenschap, enerzijds door het GCO, anderzijds door middel van activiteiten in een concurrentieel kader ter wetenschappelijke en technische ondersteuning van het communautaire beleid (1995 - 1998) (PB L 361 van 31.12.1994).

(9) Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's "Versterking van de cohesie en het concurrentievermogen door onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie", COM(1998) 275 def. van 27.5.1998.

(10) Gebied 1: Ketens van geïntegreerde productie en verwerking; gebied 2: Opschaling en verwerkingsmethodologie; gebied 3: Aspecifieke wetenschap en geavanceerde technologieën voor voedzame voedingsmiddelen; gebied 4: Landbouw, bosbouw en plattelandsontwikkeling; gebied 5: Visserij en aquacultuur; gebied 6: Andere activiteiten die hoofdzakelijk via coördinatie uitgevoerd worden.

(11) Besluit 94/762/EG van de Raad van 21 november 1994 betreffende de regels voor de verspreiding van de onderzoekresultaten van de specifieke programma's voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie van de Europese Gemeenschap (PB L 306 van 30.11.1994) en Besluit 94/763/EG van de Raad van 21 november 1994 betreffende de regels voor de deelneming van ondernemingen, onderzoekcentra en universiteiten aan de activiteiten van de Europese Gemeenschap op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (PB L 306 van 30.11.1994).

(12) CAMAR, FOREST, FAR.

(13) PB C 232 van 31.7.1997.

(14) Artikel 41 van het Financieel Reglement bepaalt: "Voor iedere betaalbaarstelling moeten bewijsstukken worden overgelegd die de rechten van de schuldeiser en het feit dat de prestatie is verricht of het bestaan van een stuk dat de betaling wettigt, staven".

(15) Artikel 5, lid 3, van de algemene voorwaarden bij het standaardcontract bepaalt dat «de Commissie onmiddellijk onderhavig contract schriftelijk kan ontbinden of een einde kan maken aan de deelname van een contractant:

a) i) als de Commissie heeft verzocht om een actie met als doel, binnen een redelijke termijn die niet korter kan zijn dan een maand en die schriftelijk is aangegeven, de niet-nakoming van onderhavig contract te verhelpen en dat deze actie niet op bevredigende wijze is uitgevoerd, of

ii) tegenover een ernstige financiële onregelmatigheid;

b) als de eigendom van een contractant, een medecontractant of een gelieerde onderneming wijzigt en als deze wijziging van dien aard is dat het project of de belangen van de Gemeenschap kunnen worden geschaad».

(16) Artikel 209, sub c), van het EG-Verdrag.

(17) Artikelen 21 en 73 van het Financieel Reglement.

(18) Beschikking 94/917/EG van de Raad van 15 december 1994 houdende aanneming van een specifiek programma voor de verspreiding en exploitatie van de resultaten van de activiteiten inzake onderzoek en technische ontwikkeling, inclusief demonstratie (1994 - 1998) (PB L 361 van 31.12.1994).

(19) De rol van het programmacomité wordt omschreven door de beschikking van de Raad van 13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, en door de artikelen 5 tot en met 7 van de beschikking van de Raad betreffende het specifieke FAIR-programma. Artikel 7 omschrijft met name de maatregelen waarvoor haar advies nodig is of die vallen onder haar taak om op gezette tijden het comité in te lichten.

(20) In een voetnoot van het informatiedossier betreffende de stimuleringsmaatregelen op technologisch gebied die zijn bestemd voor KMO's.

(21) Nota van het Algemeen Secretariaat van de Commissie van 13.11.1996, SEC(93) 2118.

(22) Artikel 2, lid 2, van de algemene voorwaarden behorende bij het standaardcontract.

(23) Artikel 3, lid 2, van de algemene voorwaarden behorende bij het standaardcontract bepaalt dat de contractanten subcontracten kunnen sluiten onder voorbehoud van voorafgaande schriftelijke toestemming van de Commissie als het totaal van de onderaanbestede werkzaamheden 20 % hoger is dan de geschatte terug te betalen kosten van de contractant voor het project, tenzij het contract gedetailleerde gegevens hierover bevat.

Antwoorden van de Commissie

Inleiding

Onderzoeken op het gebied van landbouw en visserij

1, 2 en 5. Het FAIR-programma is ontstaan uit een reeks programma's die werden beheerd door drie afzonderlijke DG's als onderdeel van het tweede kaderprogramma en die verband hielden met sectoren als visserij, landbouw, voeding en duurzame energiebronnen. Deze zijn bij het derde kaderprogramma (KP) gebundeld in het programma AIR, één specifiek programma voor onderzoek van boer of visser tot consument. Dit programma is weer verder ontwikkeld tot FAIR, dat is opgezet als een meer doelgerichte en geïntegreerde actie op basis van de resultaten van de vorige programma's.

Om te kunnen beantwoorden aan de veranderende doelstellingen van het onderzoek op het gebied van landbouw, agro-industrie en visserij, heeft de Commissie haar organisatiestructuur regelmatig herzien, met name om de steeds grotere programmabudgetten zo doelmatig mogelijk te kunnen gebruiken.

De doelstellingen van het FAIR-programma zijn vastgesteld bij het overeenkomstige besluit van de Raad en in het door de Commissie goedgekeurde werkprogramma, waarin de wetenschappelijke en technologische doelstellingen, de onderzoeksprioriteiten en uitvoeringsmodaliteiten nauwkeurig worden beschreven.

Volgens de Commissie is het altijd moeilijk om voor een nog niet concurrerend onderzoeksprogramma kwantitatieve doelstellingen te bepalen, temeer daar het onderzoek vernieuwende en onzekere elementen bevat. De Commissie beschikt echter wel over hulpmiddelen om het welslagen of falen van de doelstellingen van onderzoeksprogramma's te meten in de vorm van vijfjaarlijkse evaluaties en jaarlijkse follow-up, die ook sinds het begin van dit programma hebben plaatsgevonden. De onafhankelijke deskundigen die voor de jaarlijkse follow-up hebben gezorgd, waren steeds van oordeel dat het FAIR-programma de in de loop van het programma gestelde doelstellingen met succes had weten te bereiken.

Samenvatting van de belangrijkste opmerkingen

6 en 7. Ofschoon de Commissie geen handleiding voor de evaluatie van de programma's van het vierde KP had goedgekeurd (wat nu wel is gebeurd voor het vijfde KP), heeft zij in januari 1994, dus bijna een jaar voor de start van het vierde KP, wel een handleiding voor het beheer van overheidsmiddelen uitgegeven. In dit document worden de algemene procedures voor de evaluatie van voorstellen en de opstelling van OTO-contracten, met inbegrip van de regels voor de selectie van deskundigen, voor leken toegelicht. De Commissie heeft deze procedures bij het FAIR-programma op transparante wijze toegepast. Bovendien is een specifieke handleiding voor de evaluatie van FAIR opgesteld en in gebruik genomen door de drie DG's die het programma samen beheren.

Alle door de Commissie in het kader van het programma geselecteerde projecten waren volgens de onafhankelijke deskundigen die de voorstellen hebben beoordeeld, van hoge wetenschappelijke kwaliteit. Indien nodig zijn projecten die strijdig werden geacht met bepaalde takken van het beleid van de Gemeenschap (GLB, GVB), nader geanalyseerd op basis van de criteria inzake de relevantie in de aanvullende documentatie die in de loop van het programma is gepubliceerd. Deze analyse heeft plaatsgevonden na de wetenschappelijke evaluatie en was bedoeld als aanvulling op en zeker niet ter vervanging van de conclusie van de externe beoordeling.

De Commissie meent dat aan de verplichtingen inzake de eindevaluatie van programma's is voldaan. Overeenkomstig het in 1995 bij besluit van de Commissie goedgekeurde nieuwe evaluatieschema voor communautaire onderzoeksprogramma's is de eindevaluatie van enkele specifieke programma's van het tweede en derde KP opgenomen in de vijfjaarlijkse evaluatie in 1996. Ten aanzien van het proportionaliteitsbeginsel van de afnemende financiering naarmate projecten dichter bij de markt komen te staan, moet worden opgemerkt dat de overgrote meerderheid van de FAIR-onderzoeksprojecten nog niet kan concurreren met de markt; het beginsel is derhalve slechts in twee gevallen toegepast.

8. Voor de coördinatie met andere beleidsgebieden van de Gemeenschap hebben de betrokken diensten onderling regelmatig contact gehad. De Commissie erkent desalniettemin dat extra inspanningen nodig zijn om de coördinatiemechanismen in samenwerking met de lidstaten te verbeteren, met name op het niveau van afzonderlijke, door de Gemeenschap gefinancierde projecten.

9. Een van de belangrijkste elementen was voor FAIR de ontwikkeling van een doeltreffende samenwerking en een gemeenschappelijk beheer door de drie betrokken DG's. De vele gezamenlijke acties zijn uitgevoerd op initiatief en onder leiding van het DG dat was belast met het algemeen beheer van het programma; dit DG coördineerde ook horizontale activiteiten. Volgens de jaarlijkse follow-upverslagen van FAIR, een goede onafhankelijke maatstaf, was er sprake van een goede cohesie tussen de drie DG's, die heeft geleid tot een goedlopend en doeltreffend programma met aanzienlijke resultaten.

10. De informatiesystemen van het FAIR-programma hebben zich geleidelijk ontwikkeld; in het verleden beheerden de drie DG's elk specifieke programma's. Naarmate FAIR zich verder ontwikkelde, hebben de drie DG's regelmatig informatie over voorstellen en contracten uitgewisseld.

11 en 12. De Commissie heeft het FAIR-programma ten uitvoer gelegd binnen een streng reglementair en contractueel kader. Wat de specifieke door de Rekenkamer genoemde gevallen en situaties betreft, neemt de Commissie de nodige stappen om hierin verbetering te brengen. Wat de uitvoering van het programma en de procedures betreft, noemt de Commissie in haar antwoord op het verslag de verbeteringen die al hebben plaatsgevonden en die welke reeds zijn gepland.

Algemene kenmerken van de onderzoeksacties op het gebied van de landbouw

Bijzonderheden

16. Er zijn, overeenkomstig de voor deze activiteiten geldende voorwaarden, weliswaar enkele opdrachten gegund aan het GCO, maar de Commissie herhaalt met klem dat het GCO niet bij de gunning zelf betrokken is geweest. De regels inzake overheidsopdrachten voorzien echter in de mogelijkheid om een onderhandse overeenkomst te sluiten (artikel 58 van het Financieel Reglement) indien een offerteaanvraag geen resultaat heeft opgeleverd, dat wil zeggen indien er geen enkele in technisch opzicht aanvaardbare offerte is ontvangen.

Financiële gegevens

19. Bij de eerste aanbestedingen van het programma hadden de meeste voorstellen voor gecoördineerde acties betrekking op de gebieden 1 tot en met 5. De Commissie heeft het werkprogramma voor FAIR in december 1996 herzien en gebied 6 nader toegelicht door te benadrukken dat aan thematische netwerken moet worden deelgenomen door primaire producenten, verwerkers en degenen die moeten zorgen voor "wetenschappelijke cohesie" tussen lidstaten die betrokken zijn bij de uitwisseling van technologische kennis tussen verschillende regio's in Europa. Dit is gebeurd in overleg met het comité van het FAIR-programma in november 1996 en heeft geleid tot een grotere belangstelling op dit gebied voor volgende aanbestedingen.

Op basis van de hierboven beschreven strategie heeft de Commissie op gebied 6 acties goedgekeurd voor gecoördineerd onderzoek op alle thematische gebieden. Het comité van het FAIR-programma heeft deze aanpak gesteund. Hierbij zij vermeld dat dankzij het programma in totaal 115 gecoördineerde acties konden plaatsvinden en zeven thematische netwerken tot stand konden worden gebracht; dit heeft bijgedragen tot een grotere coördinatie van de onderzoeksinspanningen in heel Europa.

Organisatie van het FAIR-programma

Uitvoeringskader

21. De Raad heeft de doelstellingen van het FAIR-programma duidelijk gemaakt in de op 23 november 1994 goedgekeurde tekst (94/805/EG). Bovendien zijn in het werkprogramma de wetenschappelijke en technologische doelstellingen, de onderzoekstaken en het uitvoeringsschema, met inbegrip van de data voor oproepen tot het indienen van voorstellen, gedetailleerd vastgelegd.

Omschrijvingen en voorschriften

Strategie en doelstellingen

22. De kwantificering van resultaten van nog niet concurrerende onderzoeksprogramma's moet worden gezien in het licht van het feit dat onderzoek gepaard gaat met nieuwe en onbekende parameters. De Commissie heeft een uitgebreid systeem tot stand gebracht voor de beoordeling van onderzoeksprogramma's door groepen van onafhankelijke externe deskundigen: een vijfjaarlijkse evaluatie en een jaarlijkse follow-up van het KP en de specifieke programma's.

Het verslag over de vijfjaarlijkse evaluatie is gewijd aan een dwarsdoorsnede van eerder tussen 1991 en 1996 uitgevoerde programma's; het was een van de belangrijkste uitgangspunten bij de voorbereiding van het vijfde KP. In het verslag staat dat de groep op basis van een gedetailleerde beoordeling van een willekeurige steekproef van 15 % van de AIR-projecten tot de conclusie is gekomen dat het programma als geheel met veel succes aan zijn doelstellingen beantwoordt. Bovendien is de jaarlijkse follow-up nuttig om de prestaties ten opzichte van de doelstellingen te beoordelen en om resultaten en metingsindicatoren te bestuderen (bijv. het aantal nieuwe patenten, de industriële impact enz.).

Soorten acties

23. Twee belangrijke hulpmiddelen voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het FAIR-programma waren de beurzen voor onderzoeksopleidingen en de stimuleringsmaatregelen voor het MKB. Voor deze maatregelen zijn de voor alle specifieke programma's in het kader van het vierde KP vastgelegde geharmoniseerde procedures gevolgd. Deze harmonisatie heeft, evenals de coördinatie die tot stand gebracht is door het specifieke programma voor opleidingsbeurzen (opleiding en mobiliteit van onderzoekers) en de eenheid Coördinatie MKB van het DG Onderzoek, de uitvoering ervan binnen het FAIR-programma vergemakkelijkt.

24. Bij de opleidingsbeurzen bedroeg de gemiddelde periode tussen het indienen van de voorstellen en de ondertekening van de contracten voor de geselecteerde voorstellen zes à negen maanden voor het DG Landbouw (behalve in 1995), zes à negen maanden voor het DG Onderzoek en acht à negen maanden voor het DG Visserij. Bovendien heeft de begunstigde volgens artikel 8, lid 3, van de algemene voorwaarden na ondertekening van het contract zes maanden de tijd om met het onderzoekswerk te beginnen, wat enkele van de door de Rekenkamer genoemde vertragingen kan verklaren.

De Commissie heeft het probleem van mogelijke dubbele financiering op verscheidene manieren aangepakt. Bij hun projectvoorstellen moesten kandidaten vermelden welke mogelijke verbanden er bestonden tussen het voorgestelde werk en andere programma's van de Gemeenschap of door de Gemeenschap gefinancierde projecten, en de originaliteit van het werk en het vernieuwende karakter werden door de onafhankelijke deskundigen gehanteerd als beoordelingscriteria. Bovendien hebben de diensten van de Commissie hieraan extra aandacht besteed bij de voorbereiding van de shortlists van projecten en tijdens overleg met andere diensten.

Verder controleren de diensten van de Commissie het werk van begunstigden regelmatig. Contractanten moeten jaarverslagen over de wetenschappelijke voortgang, kostendeclaraties en eindverslagen ter goedkeuring voorleggen aan de Commissie en de Commissie houdt dossiers over de afzonderlijke projecten bij. Er vindt geen regelmatige follow-up plaats na afloop van het opleidingscontract.

25. Als gevolg van de inspanningen van de Commissie om de betrokkenheid van het MKB bij de OTO-kaderprogramma's te stimuleren, is de deelname van het MKB bij het vierde KP ten opzichte van het derde verdrievoudigd; bij het vierde KP waren meer dan 14500 ondernemingen uit het MKB betrokken. De procedures van de Commissie zijn evenwel niet complexer geworden. De eenheid Coördinatie MKB van het DG Onderzoek heeft de regels in verband met het MKB in de loop van het programma aangepast. Deze aanpassingen hebben een positief effect gehad op de deelname van het MKB aan het vierde KP.

Uit het evaluatieverslag over 1998 blijkt dat de diensten van de Commissie zich voortdurend hebben ingezet voor de bewustmaking omtrent de MKB-maatregelen van het FAIR-programma. De hoogte van het uiteindelijk aan deze maatregelen bestede bedrag was afhankelijk van de kwaliteit van de ingediende voorstellen. Bovendien varieerde de respons naar gelang van de verschillende gebieden van het FAIR-programma, wat een afspiegeling is van de aanwezigheid van MKB-bedrijven op verschillende onderzoeksgebieden. De respons van MKB-bedrijven was met name erg groot op de gebieden 1, 2 en 3 van het FAIR-programma, wat heeft geleid tot een toewijzing van 9,1 % voor DG Onderzoek, 1,4 % voor DG Landbouw en 6,9 % voor DG Visserij van de indicatieve begroting voor deze gebieden aan MKB-maatregelen.

26. Zich bewust van het feit dat het MKB moest worden geholpen bij de deelname aan het programma, heeft de Commissie het initiatief genomen om in de lidstaten zogenaamde "Focal Points" voor het MKB op te richten, niet alleen voor het verspreiden van informatie maar vooral om het MKB te helpen bij de voorbereiding van voorstellen, het zoeken van partners enz. De toename van het aantal deelnemers uit het MKB aan het vierde KP was vooral te danken aan dergelijke maatregelen. Het FAIR-programma heeft deze netwerken medegefinancierd (50 %) en de projecten omvatten tijdschema's, een nauwkeurig omschreven methodologie en een lijst van te leveren prestaties.

Bij het vijfde KP heeft de Commissie een standaardsubsidieovereenkomst ingevoerd waarin alle essentiële onderdelen van het te financieren project formeel zijn vastgelegd.

Selectiecriteria en financiële deelname

27. Het succes en de legitimiteit van de kaderprogramma's voor OTO houden onder andere verban