SPECIAAL VERSLAG nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-verdrag) (97/C 143/01)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

1. INLEIDING . 1.1 -1.19 3

Context van de humanitaire hulp . 1.1 -1.6 3

Oprichting van ECHO . 1.7 -1.11 3

Onderzoek van de Kamer . 1.12-1.14 4

Verdeling van de hulpverlening . 1.15-1.19 4

2. EUROPESE BENADERING VAN DE HUMANITAIRE HULP . 2.1 -2.28 7

Strategie inzake hulpverlening van de Europese Unie . 2.1 -2.10 7

Besluitvormingsmechanismen en versnippering van de financiële middelen . 2.11-2.18 8

Complementariteit en cooerdinatie met de hulpverlening van de Lid-Staten . 2.19-2.22 9

Samenwerking met de Verenigde Naties en de internationale organisaties . 2.23-2.25 10

Conclusie . 2.26-2.28 11

3. VRIJMAKING VAN DE MIDDELEN VOOR HUMANITAIRE HULP DOOR DE COMMISSIE . 3.1 -3.25 11

Vrijmaking van middelen (globale plannen) . 3.1 -3.7 11

Interne cooerdinatie van de hulpverlening van de Commissie . 3.8 -3.12 12

Vaststelling van de afzonderlijke projecten en beoordeling van de voorstellen . 3.13-3.18 14

Keuze van de afzonderlijke acties . 3.13-3.15 14

Medefinancieringen . 3.16-3.18 14

Conclusie . 3.19-3.25 14

Paragraaf Bladzijde

4. ORGANISATIE EN WERKMETHODEN VAN ECHO . 4.1 -4.52 15

Organisatie en middelen van ECHO . 4.1 -4.10 15

Werkmethoden van ECHO . 4.11-4.46 16

Kader-partnerschapsovereenkomst (KPO) . 4.11-4.24 16

Aanbestedingen . 4.25-4.27 20

Toezicht op de uitvoering van de acties . 4.28-4.40 21

Procedures voor de financiële uitvoering . 4.41-4.46 23

Conclusie . 4.47-4.52 24

5. EVALUATIE VAN DE HULPACTIES . 5.1 -5.46 25

Interne evaluaties door ECHO . 5.1 -5.5 25

Doeltreffendheid van humanitaire hulp . 5.6 -5.40 26

Reikwijdte . 5.7 -5.21 26

Geschiktheid . 5.22-5.32 27

Effect . 5.33-5.36 29

Kosten/baten-verhouding . 5.37-5.40 29

Waarneembaarheid . 5.41-5.43 30

Conclusie . 5.44-5.46 30

6. ALGEMENE CONCLUSIE . 6.1 -6.11 31

Doorzichtigheid van het humanitaire-hulpbeleid van de Europese Unie . 6.2 31

Coherentie en complementariteit van de hulpmaatregelen van de Europese Unie . 6.3 31

Geschiktheid van ingezette middelen . 6.4 -6.8 31

Concentratie van de administratieve bevoegdheden . 6.5 31

Uitbreiding van de hulpverleningsmogelijkheden . 6.6 31

Verbetering van de cooerdinatie met de andere donors . 6.7 32

Vrijmaking van omvangrijke middelen . 6.8 32

Procedures voor evaluatie en verslaglegging . 6.9 32

Slotbeschouwing . 6.10-6.11 32

Lijst van afkortingen . 33

Voetnoten . 34

Bijlagen . 37

Antwoorden van de Commissie . 46

1. INLEIDING

Context van de humanitaire hulp

1.1. De door de Europese Unie aan de derde landen verstrekte hulp omvat voor een belangrijk deel humanitaire hulpacties die bedoeld zijn om het hoofd te bieden aan crisissituaties, veroorzaakt door natuurrampen of gewapende conflicten. In de afgelopen jaren hebben de Europese Gemeenschap en de Lid-Staten gezamenlijk ongeveer de helft van de totale mondiale humanitaire hulp voor hun rekening genomen en zijn de uitgaven van de Commissie bijna verdubbeld. Bijlage 1 bevat gegevens betreffende de vastleggingskredieten en de van 1992 tot 1995 verrichte betalingen. De meeste acties zijn gefinancierd ten laste van de specifieke begrotingsonderdelen voor humanitaire hulp, te weten hoofdstuk B7-21 "Humanitaire hulp" (1) van de algemene begroting en artikel 254 van de Overeenkomst van Lomé (2). Ondanks de pogingen van de Commissie om de financiering van de humanitaire acties voornamelijk ten laste van de specifiek hiervoor bestemde begrotingsonderdelen te doen plaatsvinden, zijn voor acties die, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie in haar antwoord vermeldt, humanitaire doelstellingen hebben, ook andere begrotingsonderdelen gebruikt. Het jaarlijkse bedrag aan betalingen is opgelopen van 335,3 Mio ECU in 1992 tot 616,3 Mio ECU in 1995. De betalingen in het gehele tijdvak 1992-1995 bedroegen uiteindelijk 2 272,5 Mio ECU.

1.2. Afgezien van de langere duur, worden de crises die zijn uitgebroken in landen als Somalië, het voormalige Joegoslavië, Angola of Rwanda, gekenmerkt door grote volksverplaatsingen naar gebieden waar de middelen dikwijls al beperkt zijn. De problemen die zich voordoen vergen al snel meer dan eerste hulpverlening, en vaak moet er dan ook, met name bij gewapende conflicten, een fors bedrag voor worden vrijgemaakt.

1.3. In het kader van de hulpverlening van de Europese Unie worden talloze instanties (3) betrokken bij de vrijmaking van de financiële middelen die de Commissie beheert voor de Unie, en het is dan ook de taak van de Commissie om de acties van de belangrijkste betrokkenen, die zij geheel of gedeeltelijk financiert, in goede banen te leiden (4).

1.4. Verschillende organen van de Verenigde Naties (5) en internationale organisaties, zoals het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRK), spelen doorgaans een centrale rol bij de organisatie van de hulpverlening. In tegenstelling tot de Europese Unie, die over eigen financiële middelen beschikt, zijn dergelijke organen en organisaties zeer afhankelijk van bijdragen van overheidsinstanties en, in mindere mate, van de particuliere sector. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft de cooerdinatie van de humanitaire hulp ingrijpend gewijzigd door een Departement Humanitaire Hulp (DHA) (6) in het leven te roepen, dat ten doel heeft om, binnen de Verenigde Naties, de contacten tussen de organen met een humanitaire taak te onderhouden, alsmede de politieke, militaire (7) en humanitaire acties te cooerdineren. Aldus worden gecooerdineerde verzoeken om steun gelanceerd waarvan de opbrengst vervolgens onder de verschillende organen wordt verdeeld.

1.5. Vooralsnog heeft het Departement Humanitaire Hulp (DHA) niet altijd het gezag dat benodigd is voor de systematische cooerdinatie van alle vormen van humanitaire hulpverlening bij grote crises.

1.6. De betrekkingen tussen de Commissie en DHA leiden dan ook zelden tot concrete acties in de crisisgebieden. De verantwoordelijkheden dienaangaande zijn verdeeld, hetgeen niet alleen samenhangt met de lokale omstandigheden (Angola) maar ook met het gebrek aan financiële en personele middelen waaronder DHA gebukt gaat (Kaukasus). De moeizame betrekkingen tussen deze twee voornaamste organisaties, die gezamelijk hulp moeten verlenen ingeval van crises met een humanitair karakter, zijn van dien aard dat ze ten koste gaan van de doeltreffendheid van de hulpverlening.

Oprichting van ECHO

1.7. Geconfronteerd met problemen rond de cooerdinatie, de waarneembaarheid en de doeltreffendheid van haar humanitaire hulpverlening, heeft de Commissie op 6 november 1991 besloten een speciale dienst op te richten die belast is met het in goede banen leiden van de humanitaire acties ten behoeve van de bevolkingsgroepen van alle derde landen die zijn getroffen door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die een snelle reactie en/of de toepassing van versnelde procedures vereisen. De bestaansduur van deze dienst werd in principe beperkt tot zeven jaar, waarna de verrichtingen zorgvuldig moesten worden geëvalueerd. Hierbij moest onder meer worden nagegaan of het mogelijk was een externe organisatie op Europees niveau op te richten.

1.8. De taken van het aldus opgerichte Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap (ECHO) lagen, in eerste instantie, vooral op het terrein van de humanitaire noodhulp aan volkeren van de derde landen.

1.9. De Commissie had namelijk vastgesteld dat bij de wijze waarop zij vóór 1991 haar werkzaamheden organiseerde, de politieke wil van de Gemeenschap tot hulpverlening op humanitair gebied niet duidelijk waarneembaar was. De Gemeenschap werd destijds door organisaties die traditioneel bij de hulpverlening betrokken zijn, al te veel als louter een financiële schakel gezien, terwijl zij zichzelf als een volwaardige partner beschouwde.

1.10. Met de oprichting van ECHO werd beoogd:

a) de know-how die benodigd is om het hoofd te bieden aan noodsituaties en om passende procedures in te voeren, bij één afdeling onder te brengen om te komen tot een uniform beheer;

b) een betere vertegenwoordiging van de Gemeenschap ter plaatse door de ontwikkeling van het vermogen tot rechtstreekse hulpverlening in verschillende stadia: vaststelling van de behoeften, mobilisatie van hulpverleningsteams en van het benodigde materiaal, follow-up, controle en ex-post evaluatie;

c) de cooerdinatie te verbeteren met de Lid-Staten, de andere donors, de NGO's en de internationale hulporganisaties, met name door enerzijds de gecombineerde acties en anderzijds de opstelling van kaderovereenkomsten te bevorderen;

d) de vrijmaking van de benodigde middelen te vergemakkelijken ingeval van grootschalige crises (8).

1.11. In januari 1993 is het mandaat van ECHO door de Commissie uitgebreid tot alle vormen van humanitaire hulp en was het derhalve niet langer beperkt tot noodhulp. Eind december 1994 heeft de Commissie de bevoegdheden van ECHO voor de urgente voedselhulp en van het DG VIII (9) voor de programmeerbare voedselhulp nader omschreven.

Onderzoek van de Kamer

1.12. De Rekenkamer heeft medio 1994 een onderzoek ingesteld met als oogmerken:

a) de duidelijkheid van het beleid van de Europese Unie ten aanzien van humanitaire hulp, haar doelstellingen en de in te zetten middelen te beoordelen;

b) de coherentie en de complementariteit van de diverse vrijgemaakte middelen te onderzoeken;

c) vast te stellen of de Commissie over de juiste middelen voor een effectieve uitvoering van humanitaire hulp beschikte;

d) na te gaan of er inderdaad procedures waren ingevoerd die geschikt zijn om - onder de juiste omstandigheden - verslag uit te brengen over zowel de opgezette acties als de verkregen resultaten.

1.13. De door de Kamer onderzochte acties hebben betrekking op het tijdvak 1992-1995. De Kamer organiseerde haar controle niet per crisisgebied of -land. Met name aan het begin van de periode waarop de controles van de Kamer betrekking hebben, ging de Commissie namelijk meestal in op afzonderlijke verzoeken om financiële steun van de humanitaire-hulporganisaties. Pas later begon de Commissie de verzoeken eerst naar land/gebied te rangschikken, en vervolgens globale plannen te ontwikkelen (zie de paragrafen 3.1-3.7). De Kamer heeft haar controle bijgevolg aanvankelijk op de operationele betrekkingen tussen de Commissie en haar partners gericht. In bijlage 2 is de reeks projecten opgenomen die voor uitvoerig onderzoek werden geselecteerd.

1.14. Eerst is een onderzoek verricht bij de diensten van de Commissie, dat betrekking had op de methoden die werden gevolgd bij de keuze van de acties, het onderzoek van de projectdossiers, het afsluiten van contracten alsmede bij de follow-up en de controle van de financieringen. Vervolgens werden ten kantore van de belangrijke partners van de Commissie controles uitgevoerd met het doel de betrouwbaarheid van hun informatiesystemen voor het beheer en die van hun mechanismen voor de verantwoording te beoordelen. In oktober 1994 zijn er vragenlijsten met betrekking tot het beleid inzake de humanitaire hulp van de Unie en de wijze waarop de Commissie hieraan gestalte geeft naar 38 organisaties gezonden; 29 ervan hebben deze - vaak uitgebreid - ingevuld. Tijdens gesprekken met de nationale diensten die met de administratie van de humanitaire hulpverlening van de Lid-Staten zijn belast, heeft men er een idee van kunnen krijgen hoever hun samenwerking met de Commissie gaat. Tenslotte zijn ter plaatse controles op de doeltreffendheid van de hulp in de rampgebieden uitgevoerd in Angola en in voormalig Joegoslavië (Kroatië, Servië en Bosnië-Herzegovina). Wat de crisis in Rwanda betreft, is er naast de controles aan de hand van stukken bij de diensten van ECHO, een onderzoek uitgevoerd naar de conclusies die in maart 1996 werden gepubliceerd door het "Steering committee for joint evaluation of emergency assistance to Rwanda" naar aanleiding van een in november 1994 te Kopenhagen door het Deense Ministerie van Buitenlandse Zaken genomen initiatief.

Verdeling van de hulpverlening

1.15. De geografische verdeling van de door ECHO beheerde middelen voor humanitaire hulp van de Europese Unie in het tijdvak 1992-1995 kan als volgt worden weergegeven:

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

MED = Mediterrane landen

LMOE = Landen van Midden- en Oost-Europa

NOS = Nieuwe Onafhankelijke Staten

ACS = Afrika, Caribisch Gebied en Stille Oceaan>EIND VAN DE GRAFIEK>

1.16. Uit een analyse van de door ECHO van 1992 tot 1995 per partnercategorie afgesloten contracten, blijkt dat de NGO's van de Lid-Staten, de organisaties van de Verenigde Naties en de overige internationale organisaties te zamen 83 % van de financiële hulp hebben ontvangen. Het totaaloverzicht van de contracten per partnercategorie voor dat tijdvak is in bijlage 3 weergegeven. Bijlage 4 bevat een lijst van de twintig belangrijkste NGO's wat de door ECHO gedurende die periode uitgekeerde bijdragen betreft.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

UNHCR = Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen

UNICEF = Kinderfonds van de Verenigde Naties

WHO = Wereldgezondheids-organisatie

UNRWA = Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen in het Nabije Oosten

WVP = Wereldvoedselprogramma>EIND VAN DE GRAFIEK>

1.17. De Commissie is weliswaar verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid van de humanitaire hulp van de Europese Unie, maar sommige problemen gaan haar bevoegdheden te buiten en kunnen haar derhalve niet worden aangerekend. Het is daarom zaak dat alle betrokken partijen, op dit buitengewoon gevoelige terrein, in onderling overleg acties ondernemen die aan duidelijkheid niets te wensen overlaten. Welke de moeilijkheden in 1992-1995 ook mogen zijn geweest, met name wat de kwalitatieve beoordeling van het effect van de hulp betreft, men dient in gedachten te houden dat de Commissie erin geslaagd is om in - wegens gewapende conflicten - hachelijke gebieden met betrekkelijk beperkte middelen hulpacties van unieke omvang uit te voeren. De bijdrage van de Europese Unie aan de internationale solidariteitsbetuiging blijft een wapenfeit voor de Commissie. De oprichting van ECHO heeft ongetwijfeld de vervolbrenging van deze taak bevorderd. Niettemin zijn uit het door de Kamer verrichte onderzoek verschillende punten naar voren gekomen waarover de Commissie zich nog verder moet buigen en ten aanzien waarvan zij haar procedures dient te verbeteren.

1.18. Gedurende het onderzoek werden de diensten van de Commissie regelmatig op de hoogte gesteld van de werkzaamheden van de Kamer en van de voorlopige resultaten van elk van haar controlebezoeken. Herhaaldelijk hebben medewerkers van ECHO die van de Kamer bij hun bezoeken vergezeld. In bepaalde gevallen heeft personeel van de diensten van de Commissie zelf bezoeken afgelegd aan de partners wier handelingen door de Kamer waren onderzocht teneinde de bevindingen te verifiëren. In eerste instantie werden de voorlopige resultaten van de controles van elk door de Kamer onderzocht operationeel contract aan de diensten van de Commissie medegedeeld. In een later stadium, toen het werk voldoende was gevorderd, zijn hun twee overzichtsnota's toegezonden, waarvan de één het mechanisme van het partnerschapscontract betrof (november 1995) en de andere het gehele onderzoek (februari 1996). Dankzij deze berichten kon de Commissie haar eigen controles oriënteren en haar werkmethoden verbeteren. Deze aanpak van de Kamer verklaart ook waarom de Commissie reeds op een aantal van de opmerkingen in het onderhavige verslag heeft kunnen reageren.

1.19. In 1996, na de periode waarin de controles van de Kamer plaatsvonden (1992-1995), heeft de Raad twee verordeningen vastgesteld, waarvan de een humanitaire hulp (10) betreft en de andere herstel- en wederopbouwacties ten behoeve van ontwikkelingslanden (11). In deze twee verordeningen zijn bepaalde grondbeginselen voor maatregelen op het gebied van humanitaire hulp neergelegd, waarmee bepaalde in het onderhavige verslag aan de orde gestelde tekortkomingen gedeeltelijk worden verholpen. Zij zijn echter niet over de hele linie van toepassing omdat zij voor specifieke begrotingsonderdelen worden gebruikt. Aangezien de verordeningen nog maar recentelijk zijn vastgesteld, kan er nog geen oordeel worden geveld over de praktische gevolgen. Zij dragen ongetwijfeld aanzienlijk bij tot de verduidelijking van het proces van humanitaire hulpverlening van de Europese Unie, doch afdoende zijn zij niet, en zij kunnen volgens de Kamer niet als de definitieve oplossing voor de in dit verslag aan de orde gestelde kwesties worden aangevoerd.

2. EUROPESE BENADERING VAN DE HUMANITAIRE HULP

Strategie inzake hulpverlening van de Europese Unie

2.1. De in 1996 vastgestelde verordeningen bevatten grondbeginselen die wezenlijk kunnen bijdragen tot de verduidelijking van het door de Europese Unie gevoerde beleid op het gebied van humanitaire hulp. De Kamer is evenwel van oordeel dat de aangebrachte preciseringen globaal gezien niet de humanitaire hulp in zijn geheel omvatten, waartoe bijvoorbeeld ook besluitvormingsmechanismen, subsidiabiliteit van acties, of regels voor de samenwerking met de internationale organisaties behoren. De Lid-Staten, waarvan de onderlinge standpunten aanzienlijk kunnen verschillen, hebben namelijk niet geprobeerd een globale strategie inzake de humanitaire hulpverlening van de Europese Unie uit te stippelen.

2.2. Tot juni 1996 bestonden er inzake specifieke kwesties bijvoorbeeld gelijktijdig resoluties (12) van de Raad, resoluties van het Europees Parlement en van de Vergadering ACS-EG, de bepalingen van de overeenkomsten van Lomé en mededelingen van de Commissie (zie paragraaf 1.19). Aan deze reeks kunnen nog gemeenschappelijke standpunten van de Raad (13) worden toegevoegd.

2.3. In een gemeenschappelijke verklaring van 25 november 1994 waren de Raad en de Commissie de mening toegedaan dat er met name voor de reikwijdte van de humanitaire acties, de cooerdinatie en de mogelijkheden tot samenwerking tussen de Gemeenschap, de Lid-Staten en de internationale organisaties, met inbegrip van DHA en de NGO's, een rechtsgrondslag moest komen.

2.4. In verband daarmee heeft de Raad op 20 juni 1996 een verordening betreffende humanitaire hulp vastgesteld (14). Omdat hiermee allereerst beoogd wordt een rechtsgrondslag te vormen voor de besteding van de op bepaalde onderdelen van de algemene begroting opgenomen middelen, zou er evenwel nog moeten worden verduidelijkt dat de verordening van toepassing zal moeten zijn op alle vormen van humanitaire hulpverlening die in de algemene begroting zijn opgenomen en tevens op uit het EOF gefinancierde hulp (zie paragraaf 1.19).

2.5. Bovendien wordt met Verordening nr. 2258/96 van de Raad betreffende herstel- en wederopbouwacties ten behoeve van ontwikkelingslanden (15) beoogd te voorzien in de behoeften van bevolkingsgroepen die zich in een zware crisis bevinden of daar net uitkomen. Op die manier kan via deze verordening "continu"-hulp worden verleend, gaande van noodhulp tot ontwikkelingshulp. Overeenkomstig artikel 1 van deze verordening "moeten de herstelmaatregelen geleidelijk de taak van de humanitaire hulp overnemen" (zie paragraaf 1.19).

2.6. Een dergelijke formulering zou een overlap tussen humanitaire hulp en rehabilitatie kunnen veroorzaken, hetgeen dubbel werk, tekortkomingen en ook tegenstellingen tussen de ondernomen acties met zich mee kan brengen. De nasleep van de crisis in voormalig Joegoslavië vormt in dit opzicht een voorbeeld van een situatie waarin de Commissie de taken niet duidelijk onder haar diensten heeft verdeeld. Wegens de druk die sommige partners van de Commissie kunnen uitoefenen, zou zij door een dergelijke formulering eveneens kunnen worden aangemoedigd om, onder het mom van het "continuuem", de humanitaire acties langer dan noodzakelijk voort te zetten. De begrippen humanitaire hulp en rehabilitatie zouden dan ook in klare taal moeten worden toegelicht, tenminste wat betreft de acties die door de Commissie worden gefinancierd (16).

2.7. Op 4 september 1995 legde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad voor dat was bedoeld om een rechtsgrondslag te creëren voor de besteding van de op de algemene begroting uitgetrokken middelen voor hulpverlening aan ontwortelde bevolkingsgroepen (vluchtelingen, ontheemden en gerepatrieerden) in Aziatische en Latijnsamerikaanse landen (17). Artikel 1 van het door de Raad op 27 juni 1996 aangenomen gemeenschappelijke standpunt bepaalt dat de Gemeenschap een programma voor steun en hulp aan zwaar getroffen bevolkingsgroepen ten uitvoer dient te leggen (. . .) om te voorzien in de dringende behoeften die niet door humanitaire hulp worden gedekt en voor de langere termijn verwezenlijking van projecten en actieprogramma's die gericht zijn op de onafhankelijkheid en integratie of reïntegratie van deze bevolkingsgroepen. Met deze ontwerp-verordening wordt derhalve een tweede begrip ingevoerd, namelijk dat van noodhulp die geen humanitaire hulp is, maar dit begrip wordt echter niet nader omschreven. Het onderscheid tussen maatregelen die moeten worden gefinancierd krachtens deze verordening, en de maatregelen die krachtens de verordening betreffende herstel- en wederopbouwmaatregelen of de verordening betreffende humanitaire hulp worden gefinancierd, is niet duidelijk. Het ligt daarom voor de hand dat er verwarring kan ontstaan, aangezien de begrotingsmiddelen voor 1996 onder hoofdstuk B7-21 "Humanitaire hulp" zijn opgenomen, ofschoon de ontwerp-verordening bepaalt dat het (inter alia) gaat om dringende behoeften die niet onder humanitaire hulp vallen.

2.8. In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement, getiteld "Linking Relief, Rehabilitation and Development" (LRRD, koppeling van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling; zie voetnoot 16) heeft de Commissie de problemen erkend die veroorzaakt kunnen worden door gescheiden begrotingsonderdelen met afzonderlijke rechtsgrondslagen voor humanitaire hulp, hulp aan zwaar getroffen bevolkingsgroepen in Azië en Latijns-Amerika, en wederopbouw/rehabilitatie, waarvoor verschillende diensten van de Commissie verantwoordelijk zijn. Met deze mededeling werd tevens beoogd deze problemen te ondervangen.

2.9. Om een einde te maken aan de ambiguïteiten en de doelstellingen en de middelen van de humanitaire hulp van de Europese Unie voor de partners van de Commissie te verduidelijken, zou het nuttig zijn dat laatstgenoemde op het hoogste politieke niveau een globale eenduidige verbintenis aangaat die gebaseerd is op duidelijk geformuleerde principes, waarbij voldaan wordt aan de bepalingen van artikel 130 U, leden 1 (18) en 3 (19), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

2.10. Zonder algemeen oriënterend document zullen er waarschijnlijk incoherenties in de omschrijving en de uitvoering van het beleid van de Unie blijven bestaan.

Besluitvormingsmechanismen en versnippering van de financiële middelen

2.11. De besluitvormingsmechanismen van de Europese Unie hangen niet samen met de aard van de beoogde hulpverlening of de omvang van de crises, maar met de herkomst van de financiële middelen. Voor vergelijkbare acties kunnen er derhalve verschillende procedures worden gevolgd.

2.12. Wat het EOF betreft, waren de termijnen voor de besluitvorming van de Commissie kort wanneer de bedragen in kwestie niet hoog waren. Het vrijmaken van middelen was daarentegen moeilijker als er grootschalige crises uitbraken (Somalië, Rwanda), vooral als voor de voor noodhulp gereserveerde toewijzingen volledig waren verbruikt. De Overeenkomst van Lomé bevat geen mechanisme van kredietoverschrijvingen van andere financiële instrumenten dan vluchtelingenhulp en de Commissie is derhalve verplicht in zo'n geval uitzonderingsmaatregelen toe te passen (20).

2.13. De Commissie heeft de bedragen voor bepaalde steunacties opgedeeld in tranches (een Mio ECU of 650 000 ECU, al naar gelang). Zodoende zijn vanaf 1993 een serie besluiten genomen waarmee één Mio ECU was gemoeid en die Angola, Somalië, Liberia (21), Boeroendi en Rwanda betroffen. Wanneer voor deze louter administratieve benadering wordt gekozen, wordt de planning van de hulpverlening in haar geheel bemoeilijkt (zie de paragrafen 3.1-3.7), de administratieve taken van de diensten verzwaard en wordt het onduidelijk hoe de controle op het beheer moet worden uitgevoerd.

2.14. De invoering van een noodhulpreserve op de begroting (22) heeft niet bevredigend gefunctioneerd. Deze reserve, opgenomen in de conclusies van de Europese Raad van Edinburgh, was bedoeld om een snelle reactie mogelijk te maken op specifieke behoeften aan hulp, veroorzaakt door gebeurtenissen die niet kunnen worden voorzien op het moment dat de begroting wordt opgesteld. In de praktijk heeft deze begrotingsprocedure de uitvoering van het humanitaire hulpprogramma echter belemmerd.

2.15. In de eerste plaats waren de oorspronkelijk voor de begrotingsonderdelen voor humanitaire hulp uitgetrokken middelen onvoldoende gedurende de periode van de grote humanitaire crises in voormalig Joegoslavië en Rwanda (1993-1995), zodat de Commissie gedwongen was elk jaar de gehele reserve in te zetten. In de tweede plaats, heeft de Commissie pas in een laat stadium om aanvullende middelen uit de reserve verzocht. Ten derde traden er in 1994 en 1995 aanzienlijke vertragingen op bij de overschrijvingen uit de reserve. Bovendien, zoals uit de jaarverslagen van de Kamer (23) blijkt, heeft deze wijze van besluitvorming bijgedragen tot een grote onderbesteding van betalingskredieten, gevolgd door omvangrijke overdrachten naar het volgende jaar, terwijl dergelijke overdrachten een uitzondering hadden moeten blijven.

2.16. De Begrotingscommissie van het Europees Parlement is tot de slotsom gekomen dat er ofwel een snellere procedure voor het vrijmaken van het grootste deel van de reserve moet komen, ofwel dat de middelen voor de begrotingsonderdelen betreffende humanitaire hulp al aan het begin van het begrotingsjaar verhoogd moeten worden en dat er minder voor de reserve wordt uitgetrokken (24). Het feit dat de behoeften aan humanitaire hulp voortdurend zeer groot blijken, pleit voor de tweede optie.

2.17. Voedselproducten, een belangrijk onderdeel van de voor humanitaire doeleinden verstrekte goederen, werden gedurende de periode waarop het onderzoek van de Kamer betrekking had, uit diverse begrotingsonderdelen gefinancierd en waren aan verschillende regels onderworpen. Zo werden, wat voormalig Joegoslavië betreft, in 1992 de rechtstreekse voedselleveranties - volgens weinig orthodoxe procedures - zowel gefinancierd uit de begrotingsonderdelen voor noodhulp (B7-5000) als uit die van het PHARE-programma (B7-6000) en de middelen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) (25). Tijdens de crisis in Angola, zijn de meeste door de Commissie in 1993 en 1995 voor gratis distributie verstrekte voedselproducten gefinancierd ten laste van hoofdstuk B7-20 "voedselhulp", beheerd door DG VIII en DG VI, waarbij slechts enkele operaties zijn gefinancierd met de door ECHO beheerde, voor humanitaire hulp bestemde middelen.

2.18. Sinds de vaststelling van Verordening nr. 1292/96 van de Raad van 27 juni 1996 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp (26), wordt de door DG VIII en DG VI beheerde voedselhulp beschouwd als een structureel instrument in het kader van de voedselvoorziening. Behalve bij omvangrijke crises waarvoor een beroep op alle instrumenten van de Commissie moet worden gedaan, zou de levering van voedselproducten tijdens de humanitaire acties moeten worden gefinancierd met de middelen van hoofdstuk B7-21 "humanitaire hulp".

Complementariteit en cooerdinatie met de hulpverlening van de Lid-Staten

2.19. Ofschoon het is opgenomen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, vraagt het begrip van de complementariteit van de communautaire hulp met die van de Lid-Staten om een nadere toelichting. Al besteden lang niet alle Lid-Staten grote bedragen aan humanitaire hulp, toch zijn de materiële en logistieke middelen die sommige kunnen inzetten imposant. De Commissie en de Lid-Staten zouden deze middelen meer als wezenlijk onderdeel van de humanitaire hulpverlening van de Europese Unie moeten beschouwen.

2.20. Het zou ook wenselijk zijn dat de Gemeenschap verduidelijkt wat zij verstaat onder cooerdinatie in de zin van artikel 130 X van het Verdrag (27) (28). Dit begrip kan immers, per geval, zeer uiteenlopende maatregelen omvatten, en de cooerdinatie kan variëren van een eenvoudige, eenzijdige informatieoverdracht tot de systematische bundeling van op gecooerdineerde wijze bijeengebrachte middelen. Het zou ook kunnen betekenen: het zo goed mogelijk benutten van die capaciteiten van de betrokken partijen die een comparatieve meeropbrengst opleveren door een verstandige verdeling van de taken en de middelen (zie paragraaf 1.10).

2.21. Terwijl de Rekenkamer op het gebied van de ontwikkelingshulp over het algemeen een zekere samenwerking tussen de vertegenwoordigingen van de Commissie en die van de Lid-Staten (29) kan vaststellen, blijkt dat niet het geval te zijn voor de humanitaire hulp. In het enige geval waarin een actie van enige omvang werd ondernomen (Task Force van de Europese Gemeenschap - ECTF, zie kader 1), ging de samenwerking snel tanen bij gebrek aan voldoende inzet van de kant van de Lid-Staten. De reeds ter plaatse zijnde bilaterale vormen van hulpverlening zijn door de betrokken Lid-Staten, los van de ECTF, afzonderlijk voortgezet. In dit verband is in Kroatië vastgesteld dat eind 1994 - zonder effectieve cooerdinatie - bilaterale voedselhulp was verstrekt aan dezelfde mensen die ook hulp van de Gemeenschap hadden ontvangen.

Kader 1 - ECTF - Task Force van de Europese Gemeenschap, Zagreb

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

De ECTF werd in oktober 1992 tijdens de Europese Raad in Birmingham opgericht teneinde de inspanningen van het UNHCR om humanitaire hulp te verlenen aan de republieken van het voormalige Joegoslavië kracht bij te zetten. De doelstellingen waren:

a) het verlenen van logistieke en technische bijstand aan het UNHCR (ofschoon laatstgenoemde daarover niet werd geraadpleegd);

b) de verbetering van de cooerdinatie ter plaatse, hoofdzakelijk door de uitwisseling van informatie over gefinancierde acties tussen donors te vergemakkelijken, waarbij de Lid-Staten en de Commissie impliciet verplicht worden de ECTF van al hun acties op de hoogte te stellen.

ECHO heeft de ECTF, door zijn eigen bureau in Zagreb bij de ECTF onder te brengen, de aanvullende doelstellingen aangereikt om de rechtstreekse voedselhulpacties in Kroatië ten uitvoer te leggen en toezicht te houden op de partners van de Commissie.

Van meet af aan is de geplande informatieuitwisseling moeilijk geweest. Bepaalde Lid-Staten hebben zelfs acties in gang gezet die rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de ECTF vallen, zonder deze te raadplegen.

Ondanks de intentieverklaringen hebben de meeste Lid-Staten geen bijdragen verstrekt, en ECHO financierde dan ook zelf het grootste deel van de lopende uitgaven (5,62 Mio ECU van februari 1992 tot februari 1996). Daar de Commissie nagenoeg het gehele reilen en zeilen van de Task Force financierde en algemeen betrokken was bij het management ervan, werd de ECTF in feite de operationele afdeling van ECHO in Kroatië, Bosnië-Herzegovina en Slovenië. Daardoor werd de ECTF in het algemeen als een subdivisie van ECHO beschouwd. Volgens een door een externe adviseur uitgevoerde evaluatie, begrepen een aantal vertegenwoordigers van de Lid-Staten niet goed welke functie de ECTF vervulde, noch welk verband er tussen de Task Force en ECHO bestond.>EIND VAN DE GRAFIEK>

2.22. Gedurende de periode waarop de controles van de Kamer betrekking hebben, heeft de cooerdinatie voornamelijk op centraal niveau plaatsgevonden tijdens de door ECHO -als reactie op een resolutie van de Raad (30)- georganiseerde driemaandelijkse vergaderingen met de directeuren van de nationale instanties van humanitaire hulpverlening. Uit de notulen van deze vergaderingen blijkt evenwel dat de cooerdinatie weinig onmiddellijke concrete gevolgen had. Zij bestond allereerst in het verstrekken van informatie aan de Lid-Staten over de financieringsbesluiten van de Commissie en de tenuitvoerlegging ervan, en vervolgens werd een debat aangegaan over diverse principekwesties, zoals die omtrent de betrekkingen met de organisaties van de Verenigde Naties. Tevens werd op bepaalde specifieke kwesties ingegaan. De vertegenwoordigers van de Lid-Staten bleken in alle gevallen terughoudend te zijn als het om meer dan een gedachtenwisseling kon gaan en verwezen voorstellen voor onderzoek of gecooerdineerde acties door naar hogere instanties (zie paragraaf 1.10 c)). Van 1992 tot 1995 zijn de Lid-Staten die ECHO stelselmatig op de hoogte brachten van hun humanitaire hulpverlening een uitzondering gebleven. Bij gebrek aan een radicale verandering in de handelwijzen, werd de cooerdinatie van de acties van de Europese Unie en haar Lid-Staten dan ook niet verbeterd wegens onvoldoende betrokkenheid van de desbetreffende nationale overheidsinstanties.

Samenwerking met de Verenigde Naties en de internationale organisaties

2.23. De samenwerking met de organen van de Verenigde Naties en de internationale organisaties zoals de ICRK is van doorslaggevend belang voor het humanitaire-hulpbeleid van de Europese Unie. Er zijn besluiten op het hoogste niveau van de Unie voor nodig om te bepalen hoe de samenwerking in praktijk moet worden gebracht. De kaderpartnerschapsovereenkomsten zoals die tussen ECHO en bepaalde organisaties bestaan, volstaan niet in dit opzicht, omdat zij eerder ten doel hebben de operationele bijzonderheden voor de afzonderlijke acties vast te stellen dan de grondslagen voor de bij het Verdrag bepaalde samenwerking.

2.24. Zo is er, ofschoon de betrekkingen tussen het UNHCR en de Commissie al heel lang bestaan, pas begin 1994 een werkgroep op hoog niveau gevormd om te trachten op een meer coherente wijze de vormen van operationele en financiële samenwerking met de Commissie te definiëren. Ten einde de cooerdinatie-inspanningen van haar diensten op het gebied van hulp aan vluchtelingen, ontheemden en gerepatrieerden in derde landen te stimuleren, heeft de Commissie in november 1994 een permanente interdepartementale werkgroep (GPIS) ingesteld. Een van de hoofddoelstellingen van deze werkgroep was het definiëren van een standpunt van de Commissie ten aanzien van het UNHCR. Medio 1995 was de groep nog maar nauwelijks met haar werkzaamheden begonnen en haar wezenlijke taak was nog altijd onduidelijk.

2.25. Sinds de oprichting van ECHO heeft het UNHCR de functie van "lead agency" in voormalig Joegoslavië en Rwanda vervuld. Ofschoon voor beide dezelfde kader-partnerschapsovereenkomst geldt, zijn bij de samenwerking tussen ECHO en het UNHCR destijds twee zeer uiteenlopende wegen bewandeld:

a) in voormalig Joegoslavië, is het beheer van de voedselhulprogramma's aan ECHO toevertrouwd voor Kroatië, aan het WVP voor Bosnië en aan beide te zamen voor Servië-Montenegro (31). Bovendien heeft de Gemeenschap de logistieke middelen van de ECTF ter beschikking van het UNHCR gesteld (kader 1) (32) en een team gefinancierd dat belast is met de evaluatie van de behoeften voor het herstel van de infrastructuur in Bosnië (33). Op de overige gebieden heeft de Commissie het UNHCR gewoon als een van haar partners beschouwd en heeft ECHO het van maart 1992 tot december 1994 de tenuitvoerlegging van contracten ter waarde van 379 Mio ECU toevertrouwd;

b) in het kader van de crisis in Boeroendi en Rwanda, heeft de Commissie, na eerst haar partners rechtstreeks gefinancierd te hebben totdat in april 1994 de moordpartijen begonnen, sindsdien een groot deel van haar financiële steun via het UNHCR (34) doorgesluisd. Bij die nieuwe organisatie heeft het UNHCR, in overleg met de Commissie, circa de helft van de ontvangen bedragen onder de ter plaatse aanwezige NGO's verdeeld. Voorts moest ECHO worden geïnformeerd over de gesloten overeenkomsten. Behalve een verbeterde cooerdinatie, had deze nieuwe gang van zaken het voordeel dat de taken van de administratieve controle van de Commissie erdoor vergemakkelijkt werden. Rechtstreekse onder de kader-partnerschapsovereenkomst vallende financieringen werden door ECHO aan enkele grote Europese NGO's (35) voorbehouden. Daarnaast zond ECHO een twaalftal technische hulpverleners ter plaatse om de contacten met de UNHCR en de andere internationale organisaties te onderhouden. Bij afloop moest de UNHCR rekening en verantwoording afleggen volgens de procedures van de kader-partnerschapsovereenkomst (zie de paragrafen 4.11-4.21).

Conclusie

2.26. Eind 1995 was het beleid van de Europese Unie op het gebied van humanitaire hulp niet duidelijk geformuleerd en bestond er geen samenvattend document dat van toepassing was op alle acties, ongeacht de herkomst van hun financiering (zie de paragrafen 2.1-2.6). De verordeningen van de Raad van 1996 betreffende humanitaire hulp en rehabilitatiemaatregelen, evenals de mededeling van de Commissie van april 1996 inzake het verband tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling vormen geen voldoende regelgeving voor het algehele communautaire beleid op alle gebieden die met humanitaire hulp samenhangen. Daarom zou het wenselijk zijn dat de in deze diverse documenten aangehangen beginselen worden bekrachtigd. Dit zou de cooerdinatie met de bilaterale hulp van de Lid-Staten en die van de internationale organisaties kunnen vergemakkelijken. Deze bekrachtiging zou het handvest voor de humanitaire hulp van de Unie kunnen vormen, waarin de beginselen, beleidslijnen, definities en basisbegrippen, alsmede de specifieke kenmerken in vergelijking met de hulp van andere donors onweerlegbaar worden vastgelegd.

2.27. De complementariteit van en de cooerdinatie tussen de hulp van de Unie en die van de Lid-Staten blijven ver achter bij de in het Verdrag en de resoluties van de Raad opgenomen beginselverklaringen. Wegens de voorzichtigheid die door de nationale overheden aan de dag wordt gelegd bij de toepassing van het beginsel van complementariteit op de humanitaire acties van de Europese Unie, hebben de contacten van de diensten van de Commissie met de nationale instanties voor humanitaire hulpverlening nog steeds geen noemenswaarige concrete resultaten opgeleverd voor de hulpverlening zelf (zie de paragrafen 2.19-2.22).

2.28. Ofschoon de samenwerking tussen de Commissie en de Verenigde Naties nadrukkelijk is opgenomen in het Verdrag (36), is deze nog altijd niet stabiel, hetgeen deels te verklaren valt door het ontbreken van een algemeen beleid ten opzichte van de betrokken organisatie. Om coherentie en duidelijkheid in de betrekkingen tussen de Commissie en de organen van de Verenigde Naties met een humanitaire taak te waarborgen, zou er een globaal akkoord met het Secretariaat-generaal van de Verenigde Naties moeten worden gesloten. Vervolgens zouden er aanvullende akkoorden met elke organisatie (met name het UNHCR en het WVP) kunnen worden gesloten ter verduidelijking van de perspectieven en de praktische regels voor de samenwerking met alle diensten van de Commissie (zie de paragrafen 2.23-2.24).

3. VRIJMAKING VAN DE MIDDELEN VOOR HUMANITAIRE HULP DOOR DE COMMISSIE

Vrijmaking van middelen (globale plannen)

3.1. Ten tijde van crises is de Commissie normaliter op verzoek van haar partners in actie gekomen. Bij aanhoudende crises werden dergelijke verzoeken om steun door ECHO samengevoegd en daarop werden de globale plannen gebaseerd op grond waarvan de Commissie haar besluiten nam. Deze globale plannen, die door ECHO bij een bepaalde humanitaire crisis als leidraad worden gebruikt, bevatten een summiere beschrijving van de achtergrond van de crisis, het totaalbedrag van de voorgestelde financiering en de door het plan bestreken periode (doorgaans drie tot negen maanden), alsmede de bijzonderheden van de voorgaande financiering en het aandeel daarin van de Lid-Staten, voor zover bekend. Er is tevens een overzicht in opgenomen van de organisaties waaraan de gelden toegewezen moeten worden, tezamen met een sectorale analyse van de voorgestelde acties. Wat de aanhoudende crises betreft, heeft de beperkte duur van de globale plannen geleid tot sluiting van contracten waarvan de looptijd te kort bleek te zijn (zie paragraaf 4.15 f)). Ofschoon de kwaliteit van de in de globale plannen verstrekte informatie sinds 1995 is verbeterd (b.v vermelding van bijzonderheden over prioriteitsgebieden), was de informatie die de Kamer vóór de instelling van het Comité voor humanitaire hulp had onderzocht nog steeds onvolledig.

3.2. In geen van de onderzochte gevallen betreffende de periode 1992-1995 wordt in de globale plannen de voor de hulpverlening van de Gemeenschap gevolgde strategie op middellange termijn toegelicht, noch de cooerdinatie met de andere belangrijke donors. Het was derhalve moeilijk de door de Gemeenschap gestelde prioriteiten te beoordelen in het licht van de algemene behoeften en zich te vergewissen van hun coherentie met die van de Lid-Staten (zie paragraaf 2.19). Niet voor alle diensten van de Commissie werd de hulpverlening in de globale plannen systematisch nader uitgewerkt, omdat de plannen met name betrekking hadden op ECHO.

3.3. Bovendien is het niet altijd duidelijk via welke arbritages het bedrag van de vrij te maken middelen tot stand komt. De Commissie beperkte zich er vaak toe om geheel of gedeeltelijk tegemoet te komen aan de door de partners ingediende voorstellen, binnen de grenzen van een van te voren bepaald en verdeeld totaal budget, waarbij zij ernaar streefde een zeker evenwicht te bewerkstelligen tussen de hulpverleningssectoren, de partnergroepen en de geografische herkomst van de NGO's.

3.4. Het globale plan ten bedrage van 18 Mio ECU, waartoe in februari 1994 voor Angola werd besloten, omvatte alleen informatie over humanitaire hulp die door ECHO en de afdeling voedselhulp van DG VIII was verstrekt. Er waren geen bijzonderheden in vermeld over het door DG VIII beheerde rehabilitatieplan, ofschoon dit een belangrijk onderdeel van de steun van de Commissie vormde (37). Bovendien waren in het globale plan van ECHO niet alleen soortgelijke acties begrepen als die door de andere diensten van de Commissie ondernomen werden, met name die voor de basisgezondheidszorg en de distributie van voedselproducten, zaden en werktuigen, maar er werd ook geen melding gemaakt van de wijze waarop de gefinancierde acties waren afgestemd op die van de VN-organisaties, en op die van het WVP in het bijzonder. De koppeling tussen het globale plan en de VN-strategie voor het afroepen van de middelen werd niet vermeld, evenmin als de status of locatie van de doelgroep. In april 1995 informeerde de cooerdinatie-eenheid van de DHA (UCAH) (38) bij de EU-afgevaardigde in Luanda hoe de Commissie haar strategie in Angola had gecooerdineerd. In het in 1996 voorgestelde plan van 14 Mio ECU voor de periode mei-december 1996 wordt geen melding gemaakt van het door DG VIII begin 1996 gelanceerde rehabilitatieplan.

3.5. Een voor ECHO werkende adviseur bracht tijdens zijn commentaar op het in Azerbaidzjan van 1992 tot 1995 uitgevoerde voedselhulp- en rehabilitatieprogramma naar voren dat er geen allesomvattende strategie was vastgesteld en dat het programma een compilatie was van de verzoeken van in Azerbaidzjan opererende NGO's en andere organisaties. Het door ECHO uitgebrachte document over strategie, getiteld "Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995", werd door deze adviseur als een belangrijke stap in de richting van het uitstippelen van een goede strategie beschouwd.

3.6. Wat voormalig Joegoslavië betreft, zijn er ter onderbouwing van de voorstellen voor besluiten globale doelstellingen vastgesteld, doch deze waren te algemeen om een duidelijke strategie te vormen. Zo werd bijvoorbeeld in het besluit van de Commissie van juni 1993 ten bedrage van 100 Mio ECU, bedoeld voor hulpverlening in de diverse regio's (39), geen omschrijving gegeven van de doelgroepen volgens hun status (40), nationaliteit of geografische locatie, noch van hun behoeften en hoe daaraan door andere organisaties werd voldaan. In het desbetreffende document werd geen omschrijving gegeven van het EU-beleid ten opzichte van de VN-organisaties of de ECTF (zie kader 1), noch werd er melding gemaakt van het bestaan van geprivilegieerde partners. Min of meer hetzelfde geldt voor de doelstellingen die uiteengezet zijn in het besluit van november 1994 betreffende een steunbijdrage van 156 Mio ECU, waarbij er volgens één van de doelstellingen dringende rehabilitatiemaatregelen gefinancierd moesten worden, zonder dat aard en plaats daarvan werd omschreven - ondanks het bestaan van de IMG-IBH die al sinds eind 1993 door de Commissie werd gefinancierd (zie eindnoot 33).

3.7. Wanneer de Commissie globale plannen vaststelt, kan het, wegens het besluitvormingsproces verscheidene maanden duren voordat de voorstellen voor projecten van de NGO's (zie paragraaf 3.1) in de reeks financieringsbesluiten worden opgenomen. Voor de partners is deze gang van zaken vaak lastig, zoals blijkt uit de antwoorden van 45 % van de NGO's op een vragenlijst van de Kamer (zie paragraaf 1.14).

Interne cooerdinatie van de hulpverlening van de Commissie

3.8. Verscheidene administratieve diensten van de Commissie zijn betrokken bij soortgelijke (zie paragraaf 3.12) of aanverwante acties, waarvoor diverse geldbronnen beschikbaar zijn (zie de paragrafen 3.10 en 3.11). De VN-organisaties en vele NGO's verkrijgen middelen uit hoofde van verschillende programma's van de Commissie, die ook door verschillende diensten worden beheerd:

a) zowel de afdeling voedselhulp van DG VIII als ECHO verstrekken aanzienlijke steunbijdragen aan het WVP (zie kader 3). ECHO heeft echter pas vanaf december 1994 actief deel genomen aan het bepalen van het door de Commissie in te nemen standpunt in comités van het WVP die het beleid uitstippelen, zoals het comité voedselhulpbeleid en -programma's;

b) in Angola werden in 1995 door verschillende diensten van de Commissie die voor humanitaire hulp, voedselhulp en rehabilitatie verantwoordelijk waren, programma's uitgevoerd, soms met behulp van dezelfde partners. De cooerdinatie tussen de diensten in Brussel en de lokale diensten was onvoldoende (zie paragraaf 3.4). Wegens problemen bij de informatieoverdracht was het personeel van de delegaties niet goed ingelicht over de humanitaire-hulpacties van ECHO;

c) in de onafhankelijke staten van de voormalige Sovjet-Unie financiert de Commissie humanitaire hulp, voedselhulpprogramma's en het Tacis-programma. Wat het in 1994/95 uitgevoerde voedselhulpprogramma van 204 Mio ECU voor de transkaukasische republieken betreft, was het door ECHO beheerde onderdeel (ca. 20 Mio ECU) niet afgestemd op de door andere diensten van de Commissie beheerde voedselhulpactie.

3.9. Doordat er verschillende diensten van de Commissie bij de acties zijn betrokken doen er zich twee belangrijke problemen voor:

a) de cooerdinatie van de hulpverlening tussen de diensten van de Commissie is gebrekkig; de cooerdinatie is nodig voor de coherentie van het gehele programma in een land en om overlappingen of tegenstrijdigheden bij de werkzaamheden van de verschillende diensten te voorkomen (zie paragraaf 3.10);

b) de onderling verschillende procedures en contractuele bepalingen die door de diensten worden gehanteerd, hetgeen verwarring en ondoelmatigheid in de hand werkt (zie de paragrafen 4.23 en 4.24).

3.10. Ofschoon er een aantal institutionele initiatieven zijn genomen ter verbetering van de interdepartementale cooerdinatie, hebben deze slechts in beperkte mate effect gescoord (zie paragraaf 2.24), en in de praktijk is de meest effectieve cooerdinatie op bepaalde gebieden bewerkstelligd door individuele medewerkers ter plaatse. In haar mededeling van 30 april 1996 aan de Raad en het Parlement over de koppeling van hulp, rehabilitatie en ontwikkeling (zie voetnoot 16), erkende de Commissie de noodzaak van een algemeen Europees beleid en een cooerdinatie van haar diensten ter verbetering van de doeltreffendheid en het effect van de acties. Er zouden Task Forces van de Gemeenschap moeten worden opgezet, waarbij functionarissen van alle desbetreffende diensten betrokken zijn, zowel op het hoofdkantoor als ter plaatse in de betrokken landen, waarmee in een beperkt aantal landen zou worden geëxperimenteerd (Angola, Haïti, Liberia, Somalië en het Grote-Merengebied). Deze "task forces", waarbij ook NGO's en VN-organisaties betrokken zijn, zijn bedoeld om een gezamenlijk algemeen beleidskader voor EG-hulp op de korte, middellange en lange termijn voor de betrokken landen op te stellen, en eventueel voor elk gebied of land dat door een crisis wordt getroffen of bedreigd. Het algemene beleidskader dient ook ter vaststelling van de criteria en voorwaarden waaraan elk van de verschillende diensten bij de hulpverlening zijn gebonden.

3.11. Hieronder volgt een aantal voorbeelden van NGO's die op verschillende diensten van de Commissie waren aangewezen en met verschillende procedures voor het beheer van en de rapportage inzake hulpverlening werden geconfronteerd:

a) in Liberia is het programma van één medische NGO in het tijdvak juli 1992 - juni 1993 (1,3 Mio ECU) door zowel DG VIII (EOF vluchtelingenhulp) als ECHO gefinancierd. Een soortgelijk geval, waarbij een zusterorganisatie betrokken was, deed zich voor in ditzelfde land in het tijdvak maart - september 1994 (1,4 Mio ECU). De door de twee diensten gehanteerde voorwaarden en bepalingen waren onderling verschillend, hetgeen onder meer inhield dat de NGO's voor elk van de diensten afzonderlijke rapporten op verschillende formulieren moesten opstellen. Het zou doelmatiger zijn geweest slechts van één geldbron gebruik te maken;

b) in Rwanda ontving een juridische NGO in het tijdvak augustus 1995 - januari 1996 een subsidie van 0,3 Mio ECU om onderzoek te doen in vier gevangenissen. Overige activiteiten, die betrekking hadden op de verdediging van gevangenen en de opleiding van juridisch personeel, werden van maart 1996 tot december 1996 door DG VIII gefinancierd voor een bedrag van 0,3 Mio ECU. Deze verschillende activiteiten behoren weliswaar tot werkzaamheden op hetzelfde gebied van de NGO in Rwanda, maar er moeten verschillende procedures gevolgd worden naar gelang van de diensten van de Commissie.

c) in Angola hebben twee NGO's, één medische en één die zich met landbouw bezighoudt, zowel steun van ECHO als rehabilitatiehulp van DG VIII gekregen. Ofschoon de activiteiten gelijktijdig werden uitgevoerd, werden zij aan verschillende procedures voor uitvoering en verantwoording onderworpen.

3.12. Er was één geval bekend waarin gelijksoortige hulpoperaties door verschillende diensten van de Commissie werden gefinancierd: het in het kader van PHARE gelanceerde humanitaire-hulpprogramma ten behoeve van de FYROM (Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië) waarmee 60 Mio ECU was gemoeid en dat volledig door DG I A-B4 werd beheerd, omvatte een programma van 5 Mio ECU om farmaceutische basisproducten die ter plaatse niet meer voorradig waren te importeren ter bevoorrading van ziekenhuizen, medische hulpposten en staatsapotheken. Dit lijkt in wezen op de door ECHO - in dezelfde periode - beheerde projecten die gericht waren op de levering van basisgeneesmiddelen in voormalig Joegoslavië.

Vaststelling van de afzonderlijke projecten en beoordeling van de voorstellen

Keuze van de afzonderlijke acties

3.13. Wat de onderzochte operaties ten aanzien van het tijdvak 1992-1995 betreft, werden de partners niet door ECHO verplicht gedetailleerde gegevens over de doelstellingen en reikwijdte van de voorgestelde acties of over de doelgroepen te verstrekken, maar zij moesten wel een lijst voorleggen van het personeel, de voorraden en de diensten waarvoor zij financiële steun aanvroegen (zie paragraaf 4.14). In tegenstelling tot de procedures die vóór de oprichting van ECHO door de diensten van de Commissie werden gevolgd, was het personeel van de delegatie van de Commissie ter plaatse niet verplicht deze voorstellen systematisch van een toelichting te voorzien. De door het ECHO-personeel te Brussel gevolgde beoordelingsprocedure bleef hoofdzakelijk beperkt tot de selectie van de projecten die ECHO bereid was te financieren, maar de dossiers bevatten nauwelijks informatie over het onderzoek van de steunaanvragen of omtrent de redenen voor wijzigingen in de voorstellen, die soms moeilijk te rechtvaardigen leken te zijn (41). Voor 74 van de 104 door de Kamer onderzochte projecten kon niet duidelijk worden vastgesteld op welke wijze het dossier tot stand was gekomen.

3.14. Zeven NGO's (die te zamen 19 % van alle in de periode 1992-1995 aan NGO's toegewezen middelen ontvingen) waren van oordeel dat de relevantie en de inhoud van de voorgestelde actie beter zouden moeten worden bestudeerd. Dit is bevestigd door verscheidene van de experts die door ECHO waren gecontracteerd om afzonderlijke operaties te beoordelen (zie paragraaf 5.12). Eind 1995 heeft ECHO de procedures voor het onderzoek van zijn acties verbeterd.

3.15. Bovendien beschikte ECHO ten tijde van de controle van de Kamer in 1995 niet over criteria of een databank voor eerdere ervaringen, aan de hand waarvan het de relevantie van de actie en de geschiktheid en doeltreffendheid van de potentiële partner zou kunnen bepalen (zie paragraaf 4.15 a)). De onderzochte dossiers bevatten weinig of geen aanwijzingen omtrent de vraag waarom bepaalde partners wel voor de projectuitvoering waren geselecteerd en andere niet. In de paragrafen 5.22-5.28 van dit verslag worden de gevolgen van de gebrekkige voorbereiding uiteengezet. Met de in het najaar van 1995 geïntroduceerde herziene procedures, waarbij van het ECHO-personeel wordt verlangd de voorbereidende werkzaamheden, de follow-up en beoordeling van elke actie te documenteren, zou een grotere doeltreffendheid haalbaar moeten zijn.

Medefinancieringen

3.16. De Kamer is niet gekant tegen het beginsel van bestemming van de middelen voor specifieke uitgaven ("earmarking") (42). Zij is echter herhaaldelijk tot de ontdekking gekomen dat de operationele contracten deel uitmaakten van een heel programma dat door meerdere donors werd gefinancierd. Van de 104 door de Kamer onderzochte operaties, was dit bij 32 het geval. Bij grootschalige humanitaire programma's waarbij een klein aantal donors betrokken is, zou het wenselijk zijn dat zij, tezamen met de betrokken partners, de omschrijving van het programma harmoniseren en afspraken maken over hun respectieve financiële bijdrage en over een gemeenschappelijk systeem van rapportage, toezicht en controle.

3.17. Uit de controle bleek dat een NGO steun ten bedrage van 12,6 Mio ECU had ontvangen ter dekking van de kosten van medische hulpverlening in Bosnië-Herzegovina in het tijdvak juli 1992 - september 1994, en dat de organisatie in dezelfde periode - buiten medeweten van de Commissie - ook steunbijdragen van het Verenigd Koninkrijk en het UNHCR heeft ontvangen, alsmede een bedrag van 4 Mio HFL (1,85 Mio ECU (43) ontving van de Netherlands Cooperation, als aanvulling op de door ECHO verstrekte middelen. Dezelfde organisatie ontving, nog afgezien van de subsidies van andere Lid-Staten, 2,1 Mio ECU van ECHO voor hulpacties in Liberia (mei 1993-augustus 1994).

3.18. In 1993 diende een NGO een verzoek in om steun voor een rehabilitatieprogramma in het noorden van Irak, waarbij ECHO werd medegedeeld dat ook andere donors, waaronder een humanitaire-hulporganisatie van een van de Lid-Staten, om middelen was verzocht. ECHO stemde toe een groot deel van het programma te financieren, behalve het deel dat het wegennet betrof, omdat dat buiten zijn mandaat viel. Dit vormde evenwel een belangrijk onderdeel van het programma. De NGO slaagde erin de benodigde aanvullende middelen uit vier andere bronnen te verkrijgen. ECHO toonde bij het toezicht op het project alleen belangstelling voor de financiële uitvoering met betrekking tot de onderdelen die het had gefinancierd. Aan het eind van het programma werd slechts door één van de geldbronnen (een andere NGO) verzocht om een beschrijvend en financieel verslag over het gehele programma, met een overzicht van de totale ontvangsten en uitgaven.

Conclusie

3.19. Tot begin 1996 was de strategie op middellange termijn van de door de Unie gefinancierde hulpverlening nog niet duidelijk bepaald in de globale plannen voor het vrijmaken van de communautaire middelen, die bij elke grote crisis periodiek door de Commissie worden vastgesteld. Het was moeilijk vast te stellen wat de prioriteiten en de hoofdlijnen van de samenwerking met de bilaterale hulp van de Lid-Staten waren. Dientengevolge verwerden deze plannen maar al te vaak tot lijsten van financieringen, toegekend aan met name genoemde organisaties, zonder dat beoordeeld kan worden of het geheel coherent is en de toewijzing van de middelen strookt met de meest dringende prioriteiten.

3.20. Ingeval de bijdrage deel uitmaakt van een programma en in werkelijkheid geen afzonderlijk project vormt, zouden geen administratieve en financiële controleprocedures moeten worden opgelegd die onnodige complicaties voor de partner en voor ECHO veroorzaken en eerder tot een illusoire controle dan tot een effectieve controle van de besteding der communautaire middelen leiden.

3.21. Op het gebied van de controleprocedures voor programma's, is een intensievere samenwerking tussen ECHO en de humanitaire-hulporganisaties van de Lid-Staten noodzakelijk, wil men komen tot een effectiever beheer van de openbare middelen voor humanitaire hulpverlening.

3.22. Ofschoon de Commissie vooruitgang heeft geboekt bij het vaststellen van de behoeften voor de acties, is zij nog steeds grotendeels afhankelijk van de evaluaties van haar met de uitvoering belaste partners. Rekening houdend met de evaluaties van de door haar gespecialiseerde partners geformuleerde behoeften, zou de Commissie, zonder dubbel werk te scheppen, haar capaciteiten moeten ontwikkelen om op onafhankelijke wijze een totaaloverzicht van de behoeften te krijgen teneinde de relevantie van de voorstellen van de partners te kunnen beoordelen. Op deze wijze kan zij een actievere rol vervullen bij het bepalen van de uit te voeren actie.

3.23. Bij de beoordeling van de afzonderlijke acties dient ECHO ervoor te zorgen dat in elk voorstel de volgende punten duidelijk worden aangegeven: de doelstellingen en de reikwijdte van de actie, de strategie en het actieplan met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen, de doelgroepen en de wijze waarop de operatie moet worden ingepast in een eventueel globaal hulpprogramma waarbij andere organisaties zijn betrokken. Er dienen indicatoren vermeld te worden aan de hand waarvan de tenuitvoerlegging van het actieplan en het effect van de maatregelen beoordeeld kunnen worden. In situaties van grote onzekerheid en snel veranderende omstandigheden is flexibiliteit geboden, maar veranderingen die men in de acties wenst aan te brengen, zouden duidelijk moeten worden gemotiveerd (zie de paragrafen 3.13 en 3.14).

3.24. Ingeval ECHO en de Lid-Staten gezamenlijk de acties van een NGO financieren, moeten beide partijen het eens worden over een betere informatieuitwisseling en gemeenschappelijke controleprocedures voor de programma's. In dit licht erkende het "Steering committee for joint evaluation of emergency assistance to Rwanda" (zie paragraaf 1.14) dat, aangezien donors de verantwoording jegens het publiek dienen te verbeteren, zij een belangrijke rol zouden moeten spelen bij de bevordering van consistente rapportagenormen (zie de paragrafen 3.16 en 3.21).

3.25. De diverse diensten van de Commissie dienen ook hun cooerdinatie te verbeteren op het gebied van onderzoek en controle van de procedures en systemen van de organisaties waaraan zij middelen toekennen, ten einde te kunnen vaststellen of deze organisaties in staat zijn de ontvangen middelen naar behoren te beheren en de besteding deugdelijk te verantwoorden.

1. ORGANISATIE EN WERKMETHODEN VAN ECHO

Organisatie en middelen van ECHO

4.1. De oprichting van ECHO heeft in moeilijke omstandigheden plaatsgevonden wegens de plotselinge toename van grote humanitaire crises, waarbij om een snelle reactie gevraagd wordt op problemen met betrekking tot de interne organisatie en op dringende verzoeken van buiten af.

4.2. Begin 1993 operationeel geworden, heeft ECHO, met een groot deel van het betrokken personeel, de taken overgenomen van andere diensten, met name van DG VIII/5 (noodhulp) en DG VIII/B1 (voedselhulp). Door deze herstructurering kon het bureau onverwijld met zijn activiteiten aanvangen. Niettemin heeft een groot deel van dit personeel ECHO tussen 1993 en 1995 verlaten. Diverse partners hebben zich er derhalve over beklaagd dat de met de dossiers belaste personen herhaaldelijk worden vervangen en dat sommige van de nieuwkomers over weinig ervaring beschikken.

4.3. Het organisatieschema van ECHO, dat eind april 1996 is opgesteld, is opgenomen in bijlage 5. De samenstelling van het personeel van ECHO evenals de - geografische - verdeling over de diverse diensten wordt getoond in bijlage 6. De operationele diensten blijken onvoldoende te zijn uitgerust om het hoofd te bieden aan de behoeften aan analyses en syntheses die op het gebied van de afzonderlijke acties zijn vastgesteld (zie de paragrafen 3.13-3.18 en 4.26-4.27).

4.4. Wegens de beperking van het aantal beschikbare posten heeft ECHO de afgelopen jaren vaak een beroep gedaan op tijdelijk personeel, hulpfunctionarissen of op dienstverleners (44 in 1994, en 36 in 1995) voor de uitvoering van permanente taken van het dagelijks beheer. Eind 1995 had 43 % van het personeel een contract met een maximale duur van drie jaar (tijdelijke functionarissen), of een contract van 12 maanden (hulpfunctionarissen), of een contract van één à twaalf maanden (dienstverleners). Zo heeft de eenheid "ECHO 4" (voormalige begrotingseenheid), belast met het aangaan van de betalingsverplichtingen en de betaalbaarstelling van de uitgaven (algemene begroting en EOF), kunnen functioneren dankzij personeel van buiten de organisatie - het afdelingshoofd uitgezonderd - en met één enkele functionaris voor de cooerdinatie. Eind april 1996 was meer dan 60 % van het personeel van deze eenheid werkzaam op tijdelijke basis (zie bijlage 6).

4.5. Men heeft het tijdelijk personeel - de hulpfunctionarissen en dienstverleners - lastige zaken zoals die met betrekking tot de crises in Rwanda (44), Somalië en Mozambique toevertrouwd. Aangezien het de taken van de verantwoordelijke ter plaatse vervult, wordt het door de Commissie in dienst genomen externe personeel de belangrijkste onderhandelingspartner voor de partijen, want het behandelt de financieringsaanvragen en stelt de contracten voor de acties op. Dergelijke taken zouden normaal gesproken moeten worden uitgeoefend door ervaren personeelsleden die over een gedegen kennis van de procedures van de Commissie beschikken en die dankzij de lange duur van hun contracten de Commissie naar behoren kunnen vertegenwoordigen.

4.6. De procedures voor werving van personeelsleden zonder ambtenarenstatus zijn weinig doorzichtig. In het geval van de hulpfunctionarissen (gefinancierd uit onderdeel A-110) evenals in het geval van de dienstverleners (onderdeel A-178) die ter beschikking zijn gesteld door uitzendbureaus, draagt ECHO de te werven personeelsleden - bij name - voor. Het gaat om een keuze "intuitu personae", zonder selectiecriteria en bekwaamheidstests.

4.7. Aangezien de voornoemde contracten van beperkte duur zijn, kunnen de personeelsleden slechts dezelfde taken blijven uitvoeren door van de ene regeling naar de andere te worden overgeheveld totdat zij een diensttijd van drie jaar hebben volbracht. Aan het eind van die periode krijgen sommigen een contract als deskundige, gefinancierd uit de beleidskredieten, maar de meesten moeten, als zij eenmaal ingewerkt zijn, de dienst verlaten op het moment dat zij de benodigde ervaring voor de uitoefening van hun functies hebben verworven. Onder die omstandigheden kunnen personeelsleden zonder ambtenarenstatus beter niet worden ingeschakeld voor de uitvoering van permanente taken. De regelingen die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Commissie en zelfs die voor de tijdelijke en hulpfunctionarissen, blijken over het algemeen te star te zijn, aangezien het aan ECHO toevertrouwde mandaat juist een zekere flexibiliteit vereist.

4.8. Vanaf de oprichting heeft ECHO erop gewezen dat er steeds meer technische hulpverleners ter plaatse nodig zijn om de behoeften exact te kunnen bepalen, toezicht te houden op en leiding te geven aan de uitvoerende partners en er in het algemeen voor te zorgen dat ECHO ter plaatse vertegenwoordigd is. In de loop van 1995 werden circa 80 technische hulpverleners in 28 landen in dienst genomen. Dit personeel wordt meestal op basis van kortlopende (zes maanden), verlengbare contracten aangesteld. In de praktijk blijkt er in bepaalde landen bij dit personeel nogal veel verloop te zijn. Aldus dreigen niet alleen de door ECHO gefinancierde acties buiten controle te raken, maar dreigt ook een verslechtering van ECHO's reputatie bij zijn partners. Het is derhalve ook zaak dat ECHO zorgvuldig geselecteerd technisch personeel uitzendt dat tegelijkertijd over een ruime ervaring met humanitaire acties en over voldoende kennis van de werking van de diensten van de Commissie beschikt.

4.9. De taak die de technische hulpverleners moeten vervullen - de cooerdinatie met VN-organisaties en lokale autoriteiten, alsmede het toezicht op de door ECHO gefinancierde acties - komt er in de praktijk op neer dat zij de Commissie vertegenwoordigen. Daar zij technische hulpverleners met kortlopende contracten zijn, is hetgeen zij in dit verband kunnen en ook zouden moeten doen zeer begrensd.

4.10. Daar Humanitaire Hulp een permanent programma van de Commissie is, bestaat er behoefte aan een meer uitgebreide vertegenwoordiging ter plaatse. Een effectief "corps" van humanitaire-hulpexperts die in voorkomend geval kunnen worden ingezet daar waar humanitaire acties worden uitgevoerd, en die eveneens soms enige tijd op het hoofdkantoor van ECHO te Brussel zouden kunnen werken, zou het de Commissie mogelijk maken haar know-how te vergroten. Daartoe zou gebruik moeten worden gemaakt van een soortgelijk rouleersysteem als tussen de hoofdvestiging en de delegaties is opgezet (45). De Commissie dient in ieder geval te zorgen voor een veel degelijker institutioneel kader voor het toezicht op de uitvoering (zie paragraaf 4.37).

Werkmethoden van ECHO

Kader-partnerschapsovereenkomst (KPO)

4.11. Om snel en doeltreffend op noodsituaties te kunnen reageren, heeft de Commissie vanaf 1993 geleidelijk een systeem voor gestructureerde samenwerking met haar partners ingevoerd. Dit systeem, dat kader-partnerschapsovereenkomst wordt genoemd, berust op de totstandbrenging van vertrouwensrelaties en op een akkoord waarin de voorwaarden voor de verlening van financieringen van ECHO zijn vastgelegd, alsmede de procedures welke zijn partners verplicht zijn te volgen om, zowel uit operationeel als financieel oogpunt, verslag uit te brengen over hun acties. Dit systeem laat echter wel de mogelijkheid open dat ook nieuwe instanties financiële steun van de Commissie kunnen krijgen.

4.12. De Kamer stemt in met het beginsel van een kader-partnerschapsovereenkomst, dat van toepassing is op partners waarvan is vastgesteld dat ze doeltreffend en betrouwbaar zijn, en met behulp waarvan - vaak omvangrijke - middelen, onder goede omstandigheden, kunnen worden vrijgemaakt, waarbij de termijnen die doorgaans noodzakelijk zijn voor de administratieve en contractuele procedures zo kort mogelijk moeten worden gehouden. In het verleden heeft de Kamer overigens de invoering van dergelijke overeenkomsten aanbevolen, in de context van de medefinanciering van ontwikkelingsprojecten met de NGO's (46).

4.13. Deze kaderovereenkomsten bestaan uit drie delen:

a) het eigenlijke contract, een preambule waarin in algemene termen de beginselen en bedoelingen van de partijen worden omschreven;

b) de algemene voorwaarden, waarin de procedures voor het onderzoek, het vrijmaken der middelen, de verantwoording en de betaling worden geregeld. Zij bepalen tevens de vorm van de documenten die voor elke afzonderlijke actie moeten worden gebruikt;

c) de specifieke voorwaarden, die voor elke actie afzonderlijk worden vastgesteld (47) en de grondslag leggen voor de werkprogramma's; in deze voorwaarden zijn tevens de maximale bedragen opgenomen van de voor financiering van ECHO in aanmerking komende uitgaven, gedurende een vastomlijnde en over het algemeen korte periode.

De KPO heeft in de praktijk betrekking op de contractuele bepalingen voor afzonderlijke humanitaire-hulpacties, en dus niet op de meer algemene voorwaarden voor een lange-termijnpartnerschap op maat tussen de Commissie en elk van haar partners ten behoeve van de humanitaire hulpverlening, met het oog op de specifieke kenmerken van elke partner.

4.14. Al is ongeveer een derde van de in de loop van het onderzoek ondervraagde NGO's van mening dat de invoering van de kaderovereenkomst de betrekkingen met de Commissie daadwerkelijk heeft vergemakkelijkt dankzij de verduidelijking van de financiële procedures, zijn de overige een meer genuanceerde mening toegedaan. Een groot aantal van de NGO's ziet in de kaderovereenkomst een - soms star - administratief instrument dat in werkelijkheid de partners van ECHO in het nauw drijft. Zij vinden bovendien dat het een instrument betreft dat hoofdzakelijk gericht is op een kwantitatieve controle van de aankoop, de aanvoer en de distributie van de goederen (zie paragraaf 3.13). Zowel enkele grote NGO's als de internationale organisaties hebben vrij recentelijk ECHO op de hoogte gesteld van de moeilijkheden die zij ondervonden bij de uitvoering van de kader-partnerschapsovereenkomst en zij hebben wijzigingen voorgesteld. In afwachting van de verordening van de Raad betreffende de humanitaire hulp (zie paragraaf 2.4), zijn de contracten die eind 1994 ten einde zijn gelopen echter zonder wijzigingen verlengd.

4.15. De bij de belangrijkste partners van ECHO (bijlage 2) verrichte controles geven aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a) de partnerschapsovereenkomsten zijn in het algemeen afgesloten zonder dat ECHO vooraf een diepgaande analyse heeft kunnen maken van de werkmethoden van zijn partners en van hun administratieve en financiële procedures (zie paragraaf 3.15). ECHO zag zich derhalve genoodzaakt om voor alle partners dezelfde benadering van de humanitaire hulp voor te stellen, en wel de benadering die het best aan zijn eigen begrotings- en financiële-controlevoorschriften beantwoordde;

b) ofschoon de partnerschapsovereenkomst en het bijbehorende operationele contract in hun huidige vorm zeer geschikt zijn voor de eenvoudige humanitaire hulpacties die voornamelijk de aankoop, de levering en de distributie van goederen betreffen, voldoen zij toch minder goed aan de eisen van ingewikkelde, grootschalige acties die onderdeel uitmaken van programma's van langere duur waarbij meerdere donors betrokken zijn. Evenzo is de zeer gedetailleerde wijze waarop de begrotingen worden opgesteld, hetgeen zich goed leent voor eenvoudige hulpacties, daarentegen minder geschikt voor ingewikkelde acties die, qua uitvoering, enige flexibiliteit vereisen. Zich ervan willen vergewissen dat de verrichte uitgaven stroken met de van te voren goedgekeurde uitgavencategorieën, valt te verdedigen, maar het is overdreven om de benodigde goederen te zeer te willen specificeren, aangezien dit de actie van de partner bemoeilijkt;

c) de opvatting dat de partner zich in alle gevallen naar de voorwaarden van de donor moet richten omdat deze laatstgenoemde het geld moet verstrekken, is niet realistisch. Dat druist immers in tegen het beginsel van goed beheer. De begunstigden gaan dan namelijk ofwel over tot boekhoudkundige handgrepen die ECHO zonder controles ter plaatse niet kan opsporen, of zij stellen ECHO voor een voldongen feit, in het besef dat deze partners, vanwege hun omvang en politieke belang, een sleutelpositie innemen;

d) ofschoon de partners van ECHO zich in de kaderovereenkomst verplichten tot het volgen van bepaalde procedures bij de individuele acties, gaat ECHO zelf slechts algemene verplichtingen aan. Zo doet ECHO geen uitspraak over het bedrag aan financieringen dat zijn partners kunnen verwachten, over de termijnen waarbinnen zij een antwoord op hun voorstellen zullen krijgen of over de verklaringen die hun zal worden gegeven ingeval van wijzigingen van hun voorstellen;

e) bepaalde door de diensten van ECHO gehanteerde boekhoudkundige methoden zijn niet erg duidelijk en hebben tot gevolg dat verzoeken om financiering van de uitgaven worden afgewezen, terwijl dit noch aan de beschikbaarheid van middelen noch aan de gegrondheid van de uitgaven ligt. Zo zouden met betrekking tot de kaderovereenkomst de volgende zaken moeten worden verduidelijkt: de regels voor de toepassing van forfaitaire bedragen, met name wat de personeelsuitgaven betreft (zie paragraaf 4.22), de mechanismen voor de aanwending van reserves voor onvoorziene uitgaven, de regels voor de herziening van budgetten en de procedures voor de omrekening van voorschotten en uitgaven (48);

f) wanneer de operationele contracten betrekking hebben op ingewikkelde of in grootscheepse hulpprogramma's opgenomen acties, zijn de perioden voor de subsidiabiliteit van de uitgaven vaak te kort en niet in overeenstemming met de werkelijke duur van de acties (49). In 41 % van de onderzochte operationele contracten bleken de contractuele perioden niet aangepast te zijn aan de mogelijkheden van de partners. Voor de door de Danish Refugee Council op touw gezette hulptransporten in voormalig Joegoslavië, heeft ECHO bijvoorbeeld tussen juni 1992 en september 1994 25 contracten afgesloten. Al is dit dan een extreem geval, er blijkt wel uit dat als de duur van de contracten ontoereikend is, de planning en het beheer van de acties ingewikkeld worden, hetgeen ten koste gaat van de doeltreffendheid en overbodige kosten met zich meebrengt;

g) de definitieve afwikkeling van de uitgaven geschiedt pas nadat een beschrijvend verslag over de uitvoering van de actie is ingediend. Terwijl de afrekeningen toch onderworpen zijn aan zeer strikte controles wat betreft hun overeenstemming met de begrotingen of de data van de facturen, is uit geen van de tijdens het onderzoek nader bekeken gevallen gebleken dat de diensten van ECHO om opheldering hadden verzocht wanneer de verslagen te vaag of te beknopt waren om de werkelijke uitvoeringsgraad van het werkprogramma te kunnen beoordelen (50).

Kader 2 - Toepassing van de kader-partnerschapsovereenkomst op het UNHCR

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

De voornaamste opmerkingen naar aanleiding van het onderzoek van de uit hoofde van de hulpverlening in voormalig Joegoslavië afgesloten contracten, waarmee 237 Mio ECU was gemoeid, luiden als volgt:

a) ECHO verleende geen algemene bijdrage aan de actieprogramma's van het UNHCR maar financierde gerichte acties in het kader van deze programma's. In de praktijk verstrekt ECHO zijn financieringen, meer dan de andere donors, aan vooraf bepaalde acties. Deze strategie past slecht bij de werkwijze van het UNHCR en stelt deze laatste, wegens de korte looptijd van de financieringen en hun onvoorspelbaarheid op middellange termijn, voor grote administratieve problemen en problemen met de verantwoording;

b) wegens de oorlogssituatie zijn de ramingen van het UNHCR inzake de behoeften aan materiële goederen en voedsel ruw gebleven en omvatten zij tevens de vorming van reservevoorraden voor onvoorziene omstandigheden. Op zijn beurt kon ECHO, ondanks zijn vertegenwoordiging ter plaatse, vaak onmogelijk de gegrondheid van de door het UNHCR ingediende verzoeken beoordelen;

c) ofschoon het UNHCR niet voldoende middelen kon inzetten om ter plaatse toezicht te houden op de uiteindelijke distributie van de goederen, accepteerde ECHO zeer algemene uitvoeringsverslagen waarvan de informatieve waarde gering was, zelfs al werden enkel de gerichte operaties als subsidiabel beschouwd;

d) ondanks de omvang van de bedragen die in het geding zijn, heeft ECHO van het UNHCR geen onafhankelijke evaluaties van de gefinancierde operaties verkregen.

Wat de crisis in Rwanda betreft, geeft het onderzoek van de vier contracten die voor een totaalbedrag van 73 Mio ECU met het UNHCR zijn afgesloten aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a) de contracten van de Commissie stroken niet met de actieprogramma's van het UNHCR. De opeenvolging van de contracten is slechts het gevolg van de geleidelijke terbeschikkingstelling van de kredieten door de Commissie;

b) door de afloop van de contracten met verscheidene maanden op te schuiven en door akkoord te gaan met de indiening van één enkel verslag voor de vier contracten, heeft de Commissie het aanvankelijk ingevoerde standaardsysteem aangepast aan de operationele behoeften van het UNHCR in deze crisis. De diverse bijdragen van ECHO kunnen worden beschouwd als een versnipperde reactie op een globaal verzoek om steun, een systeem waar de Commissie doorgaans tegen is;

c) het UNHCR heeft niet altijd gehoor gegeven aan de verzoeken om informatie van ECHO. Zo heeft ECHO bijvoorbeeld in september 1995 niet alle met de NGO's gesloten akkoorden toegezonden gekregen;

d) wegens het grote aantal acties en de versnippering van de gedetailleerde informatie, kan ECHO met het aldus ingevoerde systeem zijn operationele en financiële controle niet uitoefenen op de in de kader-partnerschapsovereenkomst opgenomen voorwaarden. Desalniettemin werd de wijze waarop de Commissie blokfinanciering aan het UNHCR in Rwanda verleende onder de gegeven omstandigheden als doeltreffend beschouwd door de in paragraaf 1.14 vermelde waarnemers.>EIND VAN DE GRAFIEK>

4.16. Als het er echter om gaat om via de kader-partnerschapsovereenkomsten te komen tot een samenwerking die gericht is op doeltreffendheid van de actie, vereenvouding van de administratieve procedures en een meer waarneembare aanwezigheid op het crisisterrein, vormen de beperkte personele middelen van ECHO en de noodzaak om over een grondige kennis van de capaciteiten en werkmethoden van de partners te beschikken twee knelpunten die het aantal van dergelijke contracten lijken te moeten beperken.

4.17. Het systeem van het kadercontract dient, op de wijze waarop het wordt gehanteerd, hoofdzakelijk als formele ondersteuning voor de indiening van de ontwerpbegrotingen, alsmede als hulpmiddel bij de boekhoudkundige controle van de uitgaven. Er is hoogstens mee ingestemd dat de bewijsstukken bij de eindafrekening niet meer aan ECHO zouden worden toegezonden, maar dat zij, met het oog op een eventuele latere controle, bewaard worden op het hoofdkantoor van de partners. Zolang er geen rekening wordt gehouden met de voorwaarden en omstandigheden waaronder de partners moeten werken en men op alle partners dezelfde behandeling toepast, zal het kadercontract slechts een min of meer geschikt hulpmiddel vormen voor de rationalisering van de procedures voor onderzoek en betaalbaarstelling van de uitgaven in het kader van de contractuele betrekkingen voor uitbesteding van de aanschaf van goederen en van diensten. Wat het antwoord van de Commissie betreft, wijst de Kamer er, evenals het Parlement en de Raad, op dat zij volledig instemt met het systeem van een kader-partnerschapsovereenkomst als hulpmiddel voor het beheer van de humanitaire hulp (zie paragraaf 4.12). Met de huidige formulering en toepassingen is het echter geen hulpmiddel dat leidt tot een effectief partnerschap, gericht op de voor humanitaire hulp beoogde doelstellingen in samenhang met de op bepaalde gebieden erkende know-how (zie paragraaf 4.16).

4.18. De voorgaande opmerkingen, tezamen met de opmerkingen in de paragrafen 3.16-3.18 over medegefinancierde acties, wijzen erop dat de Commissie enige differentiatie zou moeten aanbrengen in de bepalingen van de KPO, om een onderscheid te maken tussen de operaties die zij financiert. Dit zou moeten geschieden in het kader van de herziening van de bepalingen van de KPO, waarmee reeds in 1994 was aangevangen, maar die werd opgeschort in afwachting van de verordening betreffende humanitaire hulp. Als de actie zelf vrij eenvoudig is en slechts de aankoop, levering en distributie van humanitaire-hulpgoederen omvat, zijn de bestaande KPO-bepalingen, met de reeds in voorbereiding zijnde verbeteringen, geschikt. Voor meer gecompliceerde acties, waarvoor de partner de door de Commissie verstrekte middelen, de middelen van andere donors en de eigen middelen tegelijkertijd gebruikt, moeten de contractuele voorwaarden meer duidelijkheid verschaffen over het globale programma, de verschillende onderdelen ervan en de bronnen waaruit het zal worden gefinancierd.

4.19. Aangezien de Commissie een belangrijke donor is, is het normaal dat zij nauw bij de omschrijving van het programma van haar partners betrokken is en dat zij de prioriteiten moet kunnen beïnvloeden. De KPO zou duidelijke voorschriften moeten omvatten over vorm en inhoud van de uitvoerige en financiële verslagen die voor het gehele programma van de partner moeten worden ingediend, zodat deze laatste op adequate wijze rekenschap kan afleggen aan zijn donors. In deze contracten zouden tevens controle-voorschriften voor de gehele operatie moeten zijn opgenomen, om te voorkomen dat elke donor daarbij op zijn eigen manier te werk gaat.

4.20. Om het gewenste resultaat te bereiken, zouden andere grote donors moeten overgaan tot een soortgelijke benadering, hetgeen waarschijnlijk niet gemakkelijk zal zijn. Desalniettemin kunnen de Commissie en de Lid-Staten van de EU op dit gebied het voortouw nemen. Met betrekking tot de spoedhulp aan Rwanda zijn in de "Joint Evaluation of Emergency Assistance" specifieke aanbevelingen gedaan voor donors, organisaties en de Commissie voor ontwikkelingsbijstand (DAC) van het OESO betreffende de noodzaak om voor alle financiers die bij humanitaire hulp betrokken zijn consistente normen vast te stellen voor, met name, een uitsplitsing van de gegevens naar activiteit en gebied. Voorts zouden de donors gemeenschappelijke regels moeten hanteren voor de presentatie van de rapporten die zij verlangen van de organisaties waaraan zij gelden verstrekken (51).

4.21. De voornoemde differentiatie van de contractuele voorwaarden van de KPO impliceert een zekere classificatie van de organisaties waarmee de Commissie samenwerkt. De eerste categorie zou kunnen worden gevormd door de belangrijke VN-organisaties en de ICRK, waarmee specifieke afspraken gemaakt zouden moeten worden, zowel wegens de aard van de gefinancierde acties als wegens hun bijzondere multilaterale en internationale status (zie paragraaf 2.23). De tweede categorie zou kunnen bestaan uit de NGO's die op internationaal niveau opereren, met humanitaire-hulpprogramma's op middellange of lange termijn in een bepaald land, waarvoor zij gelden uit verschillende bronnen ontvangen. De derde categorie zou bestaan uit de NGO's die gerichte humanitaire acties uitvoeren, normaliter op beperkte schaal en volgens eenvoudige financieringsformules.

Personeelskosten van de projecten

4.22. Personeelskosten maken vaak een belangrijk onderdeel uit van de totale kosten van een project. Anders dan bij de aankoop van goederen en materiaal, waarbij ECHO details van de werkelijke kosten vereist, wordt voor de personeelskosten een systeem van forfaitaire bedragen (52) gehanteerd, met verschillende tarieven voor uitgezonden en plaatselijk personeel. Zoals thans toegepast, kampt het systeem met de volgende problemen:

a) ofschoon de term "forfaitaire bedragen" wordt gebruikt en ECHO in de praktijk de standaardtarieven volledig uitbetaalt, heeft het getracht erop te wijzen (53) dat met de "forfaitaire bedragen" eigenlijk de maximaal uit te betalen bedragen zijn bedoeld;

b) de lonen die in werkelijkheid door ECHO's partners aan hun personeel worden betaald, vertonen tussen de partners onderling aanzienlijke verschillen: voor sommige zijn de forfaitaire bedragen ontoereikend om de kosten te dekken (b.v. de VN-organisaties, internationale organisaties en een aantal NGO's die bijna markttarieven hanteren), terwijl voor andere organisaties, wier personeel op vrijwillige basis werkt, het forfaitaire bedrag soms aanzienlijk hoger is dan de werkelijke kosten (54);

c) er bestaan ook tarieven voor plaatselijk personeel die internationaal worden toegepast en gebaseerd zijn op de salarisniveaus in de armste landen (55). Deze tarieven zijn volstrekt ongeschikt voor middenmoot-landen, zoals voormalig Joegoslavië. Het merendeel van de benaderde partners achtte de plaatselijke tarieven veel te laag om goed plaatselijk personeel, en vooral hoog gekwalificeerd personeel, in dienst te kunnen nemen. Aldus worden de partners gestimuleerd om uit het buitenland afkomstig personeel in plaats van plaatselijke werknemers aan te stellen, hetgeen tegen de belangen van het crisisland indruist en ook de begroting van de Gemeenschap extra belast.

Standaardisatie van contractuele bepalingen

4.23. De Commissie heeft de in diverse documenten vervatte contractuele bepalingen voor haar partners die middelen ontvangen voor door ECHO beheerde humanitaire-hulpacties (volgens de KPO), door DG VIII beheerde voedselhulpacties (missiven), door DG 1B en DG VIII beheerde vluchtelingenprogramma's (contracten in briefvorm), alsook de medefinanciering van door DG VIII beheerde ontwikkelingsprojecten met NGO's (contracten in briefvorm) niet gestandaardiseerd. Ongeveer 45 % van de geraadpleegde ECHO-partners gaf aan dat zij de redenen voor de aanzienlijke verschillen tussen de procedures niet begrepen. Al is het waar dat voor de verschillende soorten te financieren acties niet exact dezelfde vorm van contracten en dezelfde contractuele bepalingen kunnen worden gebruikt, toch is het mogelijk tot een hoge mate van standaardisatie en een betere coherentie van de werkzaamheden van de verschillende diensten van de Commissie te komen, en wel met name op de volgende gebieden:

a) betalingsvoorwaarden (bijvoorbeeld voorschotten, voorwaarden voor het vrijmaken van middelen);

b) andere financiële voorwaarden, met inbegrip van de rentekwestie (56), de betaling van forfaitaire bedragen voor personeel of het vervoer;

c) voorschriften voor aankopen;

d) inspectie en toezicht;

e) transport- en leveringsvoorwaarden;

f) bepalingen betreffende de indiening van beschrijvende en financiële verslagen, met vermelding van de overeengekomen termijnen.

4.24. De Commissie heeft erkend dat de toepassing van uiteenlopende procedures, waaronder contractuele procedures, bij het beheer van vluchtelingenprogramma's onbevredigend is (57). In 1994 onderzochten de bij de vluchtelingenacties betrokken diensten van de Commissie of de KPO geschikt was voor hun langere-termijnacties, maar zij waren van oordeel dat dit niet het geval was. Sindsdien is er weinig vooruitgang geboekt met de harmonisatie van contractuele bepalingen. Wanneer de Commissie de bepalingen en voorwaarden van de KPO herziet zou zij hiermee beslist rekening moeten houden.

Aanbestedingen

4.25. In het algemeen werd geconstateerd dat grote organisaties, zoals de VN-organisaties, de ICRK en de grote NGO's, goede procedures voor marktonderzoek en aanbesteding toepassen en qua prijs, levering, betrouwbaarheid van de geleverde goederen en soortgelijke criteria de beste offertes trachten te verkrijgen. Deze organisaties, waaronder de grote NGO's, beschikken over het algemeen over gespecialiseerde aankoopafdelingen en houden de procedures daarvan in het oog.

4.26. Wat de door de Commissie toegepaste procedures betreft, bleek dat van de 20 door de Kamer onderzochte operaties (58) de procedures van twee organisaties achterbleven bij de verwachtingen:

a) het eerste geval betreft contracten voor de levering van voedselpakketten aan Servië. Ofschoon dit in de praktijk een directe ECHO-actie was - ECHO Belgrado verzorgde de distributie van de pakketten - ging de financiering naar een NGO die de voedselpakketten, zonder voorafgaande aanbesteding, kocht van een leverancier. Pas bij het veertiende contract, in mei 1994, werd een aanbestedingsprocedure gevolgd, naar aanleiding waarvan de leverancier de prijs van de goederen met 16 % en het transporttarief met 37 % (59) verlaagde. In dit geval had de Commissie van meet af aan adequate aanbestedingsprocedures moeten toepassen;

b) wat de levering van zaden en landbouwwerktuigen aan Angola betreft, was het marktonderzoek van de diensten van ECHO zodanig dat de ontvangen offertes niet naar behoren konden worden vergeleken, waardoor de contracten herhaaldelijk aan dezelfde leverancier werden gegund. Voor contracten waarvan de uitvoering meerdere maanden vergt kan, ter rechtvaardiging van onderhandse afspraken, geen spoedeisend karakter worden aangevoerd. Op dit gebied is meer discipline geboden.

4.27. Wat de ten laste van begrotingsonderdeel B7-211 gefinancierde noodvoedselhulp betreft, was ECHO tot eind 1995 verplicht de in Verordening nr. 2200/87 opgenomen procedures voor de vrijmaking van middelen te volgen. Voor alle andere aankopen ten behoeve van rechtstreekse acties, b.v. in voormalig Joegoslavië, kon ECHO de vrijmakingsprocedures van de Commissie toepassen. In dit licht zou de Commissie de mogelijkheid moeten onderzoeken om een uniform aankoop- en aanbestedingssysteem voor humanitaire hulp en voedselhulp op te zetten waarin de deskundigheid op het gebied van de aankopen kan worden geconcentreerd. Bovendien zouden spoedaankoopprocedures alleen in echte noodsituaties moeten worden toegepast. Als rechtstreekse acties worden uitgevoerd in aanhoudende noodsituaties, zoals in Kroatië en Servië, kunnen normale aankoopprocedures worden toegepast.

Toezicht op de uitvoering van de acties

4.28. Er wordt op verscheidene niveaus toezicht gehouden. Ten eerste dienen de uitvoerende partners hun eigen activiteiten in het oog te houden zodat zij de Commissie hierover verslag kunnen uitbrengen en, zo nodig, bijtijds wijzigingen op de actie kunnen voorstellen. In bepaalde gevallen, met name wanneer VN-organisaties en internationale organisaties bij de acties betrokken zijn, gunt de partner van ECHO op zijn beurt weer contracten aan internationale of lokale NGO's, die de goederen onder de eindbegunstigden moeten distribueren. Dit impliceert dat er nog een tweede niveau van toezicht, door de organisatie of internationale organisatie, aan de orde is. Een derde vorm van toezicht wordt door de eigen diensten van ECHO uitgeoefend, namelijk de technische hulpverleners ter plaatse of het personeel van het hoofdkantoor. De rol van toezichthouder die ECHO zelf vervult, is met name van belang met betrekking tot zijn rechtstreekse acties. Een bijkomend onderdeel van de controleprocedure wordt gevormd door de evaluatieactiviteiten, waarbij adviseurs op ECHO's verzoek ter plaatse acties beoordelen (zie de paragrafen 5.1-5.40). Doorgaans worden deze evaluaties nog vóór het einde van de actie georganiseerd en maken dus een belangrijk onderdeel uit van de toezichtprocedure.

Rechtstreekse acties

4.29. Bij haar rechtstreekse-hulpacties en met name in het geval van de voedselhulp aan Kroatië, alsook in mindere mate aan Servië-Montenegro (60), heeft de Commissie door bemiddeling van lokale vertegenwoordigingen een doeltreffend systeem van toezicht weten in te voeren. In Kroatië, heeft men het programma dankzij de goede NGO-hulpverleningsteams, die uit zowel lokaal als uitgezonden personeel bestonden, onder controle kunnen houden ondanks de soms sterke druk die door de nationale of lokale autoriteiten of zelfs door de vluchtelingen zelf werd uitgeoefend. In dit verband heeft de vertegenwoordiger van het UNHCR te Zagreb de buitengewone betrouwbaarheid onderstreept van de informatie die verzameld werd door deze hulpverleningsteams die door de Gemeenschap zijn gefinancierd. Het personeel dat door de Commissie was aangesteld om toezicht te houden op de levering van de voedselhulp aan Armenië, Azerbaidzjan en Georgië in 1994-1995 heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat het voedsel met zo weinig mogelijk verliezen de plaats van bestemming bereikte.

Door de partners uitgevoerde acties

4.30. De beleidsvoerders van de grote VN-organisaties erkennen dat aangezien zij zich steeds meer verlaten op de NGO's, als uitvoerende partners, een aantal werkwijzen moeten worden herzien en het toezicht moet worden verbeterd. Hiervoor is overeenstemming tussen de organisaties en de Commissie vereist over de vraag wie verantwoordelijk is voor het toezicht op wat. Als een organisatie zoals het WVP humanitaire-hulpgoederen op verspreide leveringspunten ("extended delivery points", ofwel EDP's) bezorgt, waarna andere uitvoerende partners of lokale organisaties voor de uiteindelijke distributie aan de begunstigden zorgdragen, zijn de informatiesystemen van die organisatie niet ingesteld op een nauwkeurig toezicht op de distributie na de fase van de EDP's. De organisatie is dan afhankelijk van hetgeen haar veldwerkers kunnen doen, en van de rapportage van de partners of lokale organisaties. ECHO verwacht echter dat de organisaties volledig verslag van de gehele distributie kunnen uitbrengen. Het feit dat de organisaties hierbij moeilijkheden hebben ondervonden, heeft bijgedragen tot de ontevredenheid van de Commissie met de prestaties van, bijvoorbeeld, het WVP en het UNHCR (zie de kaders 2 en 3).

4.31. Noch het WVP, noch het UNHCR beschikken over eigen middelen om controles te financieren. Als de Commissie intensiever toezicht van het WVP en het UNHCR verlangt, dienen de middelen hiervoor uit de door de Commissie verstrekte subsidies te komen. De rechtstreekse voedselhulpacties in Kroatië en Servië zijn daar een goed voorbeeld van (zie paragraaf 4.29). Bij grote, aanhoudende crises zoals die in voormalig Joegoslavië, waarvoor enorme bedragen voor humanitaire hulp worden vrijgemaakt, is het zaak dat de voornaamste organisaties zoals ECHO, UNHCR en WVP overeenstemming bereiken over de noodzakelijke controles en deze apart financieren.

4.32. Het traceren van grote hoeveelheden hulpgoederen langs een distributiekanaal met vele schakels en vertakkingen is zeer ingewikkeld, en de grote organisaties beschikken niet over geschikte systemen om de goederen te traceren nadat ze het EDP-stadium zijn gepasseerd (61). Het ontwikkelen en laten functioneren van managementinformatiesystemen die nauwkeurige en betrouwbare gegevens voortbrengen, is geen sinecure. De Commissie en andere donors dienen evenwel samen met de grote organisaties aan de verbetering van hun systemen te blijven werken.

Kader 3 - Steun van de Europese Unie via het Wereld Voedsel Programma (WVP)

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Terwijl het WVP traditiegetrouw was belast met het onderdeel voedselhulp van de ontwikkelingssteun van de Verenigde Naties, voert deze organisatie sinds een aantal jaren een toenemend aantal acties met een humanitair karakter uit. De Europese Unie en de Lid-Staten vormen de voornaamste geldbron van het WVP.

Door de snelle toename van het aantal humanitaire hulpacties, ondervindt het WVP problemen met de dekking van zijn huishoudelijke uitgaven. Deze problemen, die verband houden met het feit dat de beheersystemen en de werkmethodes niet erg geschikt zijn voor de verantwoording van de afzonderlijke bijdragen van de financiers, hebben recentelijk aanleiding gevormd tot vragen van de kant van verscheidene donors, en met name van de Commissie. In deze context is er in 1994 een werkgroep "multi-donors" opgericht om nader te bepalen welk informatiesysteem voor een ieder acceptabel is. De werkzaamheden van de werkgroep waren eind 1995 nog niet afgerond.

De bezorgdheid van de diensten van de Commissie wordt nog geaccentueerd door het feit dat van de door het WVP verspreide donaties van de Europese Unie - meer nog dan het geval is bij de andere organisaties van de Verenigde Naties - in de praktijk slechts weinig waarneembaar is, want zij zijn ter plaatse moeilijk te traceren (62). Bovendien, aangezien de termijnen voor de aanvoer van de hulpgoederen nogal lang zijn en de raming van de behoeften vaak "voorzichtig" is, kan het WVP niet altijd alle middelen bijeenbrengen waarvoor de Commissie betalingsverplichtingen is aangegaan, en deze komen vervolgens te vervallen. De Commissie is ten slotte ook van oordeel dat de bijkomende kosten van elke actie (63) aan de hoge kant zijn.

De tijdens het onderzoek ondervraagde diensten van het WVP waren van mening dat:

a) de door ECHO opgestelde kader-partnerschapsovereenkomst het WVP niet in staat stelt de kosten van zijn acties volledig te dekken;

b) de diensten van de Commissie, naar gelang van de door hen gevolgde procedures, onderling verschillende eisen stellen ten aanzien van de verantwoording;

c) de financieringen van de Commissie betrekking hebben op te korte periodes die slecht overeenkomen met de tijd die de acties in beslag nemen.

In de praktijk blijft de cooerdinerende rol van het WVP (lead agency) beperkt tot de voedselhulp. Enkel in Angola heeft het, waarschijnlijk wegens de voorgeschiedenis (64), een grotere rol gespeeld.

Ondanks een recente verbetering van de betrekkingen op hoog niveau tussen de Commissie en het WVP, bestaan er nog altijd praktische problemen die pas verholpen kunnen worden als elk der partijen een uitvoerige kennis van de werkomstandigheden en procedures van de andere partij heeft verworven. Uit controles die bij zowel de hoofdkantoren als de lokale kantoren van het WVP en van de Commissie zijn verricht, blijkt dat er zich over en weer misverstanden voordoen door onbegrip van de werkmethoden van de andere partij. In dit licht zou het wenselijk zijn dat de Commissie haar gedragslijn ten aanzien van het WVP (65) duidelijk maakt, opdat haar delegaties ter plaatse nauw bij de follow-up van de acties betrokken kunnen zijn.>EIND VAN DE GRAFIEK>

4.33. Wat de door de NGO's uitgevoerde acties betreft, zijn de grote organisaties er in het algemeen van doordrongen dat zowel de veldwerkers als het personeel op het hoofdkantoor zelf de vinger aan de pols moeten houden, maar de resultaten daarvan zijn nog wisselend. Onvolkomenheden in de oorspronkelijke voorbereiding van projecten, met slecht omschreven doelstellingen en actieprogramma's (zie paragraaf 3.13), bemoeilijken controle en rapportage. Het feit dat door ECHO niet wordt aangegeven welke elementen in de beschrijvende verslagen moeten worden opgenomen, is een van de redenen waarom vele van die verslagen (betreffende meer dan 20 % van de 104 onderzochte acties) weinig informatie over controle en de resultaten van het betrokken project verschaffen. Dus zelfs als er voldoende toezicht was uitgeoefend, was hiervan in de verslagen niets terug te vinden.

4.34. De NGO's die ter plaatse in Angola en voormalig Joegoslavië werden geïnspecteerd, volgden hun projecten over het algemeen nauwgezet en waren in staat actuele informatie over de vordering van de uitvoering te verstrekken. De situatie op de hoofdkantoren van de bezochte NGO's varieerde nogal: sommigen hadden slechts een vage notie van de activiteiten ter plaatse, terwijl anderen volledig op de hoogte waren en hun personeel de acties ter plaatse vrij regelmat