SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/91 over de werking van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker en isoglucose, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (91/C 290/01)

(Opmerkingen ex-artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag) In het eerste hoofdstuk van dit verslag wordt een overzicht gegeven van de gemeenschappelijke marktordening voor de suiker en in de hoofdstukken 2, 3 en 4 wordt geanalyseerd hoe de regeling functioneert.

De in tijdnood verkerende lezer wordt verwezen naar hoofdstuk 5, dat de conclusies van dit speciale verslag bevat.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDENDE OPMERKINGEN OVER DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING

Suiker en isoglucose in de Gemeenschap: landbouw- en industriële aspecten

Algemeen

1.1. Suiker is van oudsher een basisprodukt onder de voedingsstoffen. Deze stof zorgt immers voor een der vier hoofdsmaken, naast zuur, bitter en zout. Het algemene verbruik ervan dateert van het begin van de negentiende eeuw, toen de bietsuiker werd ontdekt en de industriële raffinage van rietsuiker zich begon te ontwikkelen. In de geïndustrialiseerde landen heeft het suikerverbruik een verzadigingspeil bereikt, maar dit is niet het geval in de arme landen, waar het verbruik nauw samenhangt met het inkomen en met de suikerprijs. Momenteel bedraagt het jaarverbruik per hoofd van de bevolking wereldwijd ongeveer 20 kilo witte suiker. Het totale verbruik is tussen 1968 en 1988 met meer dan 60 % toegenomen en blijft stijgen doordat met name de ontwikkelingslanden steeds meer verbruiken. In de Gemeenschap bedraagt het gemiddelde verbruik per inwoner ongeveer 34 kilo witte suiker per jaar, met nationale gemiddelden van 25 kilo in Spanje tot 40 kilo in het Verenigd Koninkrijk. Globaal genomen is het suikerverbruik per inwoner in de Gemeenschap ongeveer gelijk gebleven, terwijl de vervangingsprodukten hun intrede op de markt beginnen te doen. Er zij op gewezen dat slechts een deel van het verbruik zuivere suiker betreft, daar het grootste gedeelte wordt verwerkt in voedingswaren. De verhouding tussen deze twee gebruikswijzen verschilt van land tot land, maar voor de Gemeenschap als geheel bedraagt ze eenderde voor rechtstreeks verbruik en tweederde voor verbruik in de vorm van verwerkte produkten. Vooral in laatstgenoemde categorie wordt suiker geleidelijk verdrongen door de vervangingsprodukten.

Het landbouwaspect

1.2. Chemisch gezien is suiker (sacharose) een disacharide, samengesteld uit gelijke delen fructose en glucose, die in de gematigde gebieden uit suikerbieten en in de tropische gebieden uit suikerriet wordt gewonnen. Isoglucose is een vloeistof met dezelfde chemische eigenschappen, die wordt geproduceerd op basis van (bij voorkeur) maïszetmeel dan wel van graan of zelfs aardappelen. Het grootste deel van de Europese suiker wordt gewonnen uit suikerbieten, die ten tijde van de continentale blokkade door Napoleon werden ingevoerd. In korte tijd maakte de bietsuikerindustrie in Europa een spectaculaire ontwikkeling door. Sindsdien werd de suikerindustrie in de wereld in economisch opzicht gekenmerkt door het dualisme riet/biet, al naar gelang de klimaatzone; suiker werd werkelijk een mundiaal produkt. Tegenwoordig komt de wereldproduktie van suiker voor circa 63 % van riet en voor circa 37 % van bieten. De suikerbiet is een plant die in de lente wordt gezaaid en in de herfst geoogst. De teelt van suikerriet volgt daarentegen een cyclus van zeven jaar. Voor beide teelten wordt de opbrengst sterk beïnvloed door weersomstandigheden en klimaat. Suikerrietplantages zijn blootgesteld aan tropische weersomstandigheden en kunnen met name te lijden hebben van orkanen. Bij de suikerbiet varieert het rendement, zowel qua geoogste hoeveelheid per hectare als qua sacharosegehalte, al naar gelang de klimaatzone - de kans op een goed rendement is in Noord-Europa groter dan in het zuiden - en tevens al naar gelang de weersomstandigheden. Deze laatste kunnen voor een goede of slechte oogst zorgen met een rendementsverschil van 15 à 20 %. Het rendement van de suikerbietteelt wordt steeds hoger dankzij de ontwikkeling van de biotechnologie en dankzij de mechanisering van de bedrijven. De biotechnologie leverde eenkiemige zaden (waardoor het omslachtige uitdunnen overbodig werd) en ontwikkelde variëteiten die bestand waren tegen bepaalde ziekten. Dit droeg bij tot een aanzienlijke verbetering van de opbrengst: in de Gemeenschap steeg de gemiddelde opbrengst (uitgedrukt in witte suiker per hectare) tijdens de laatste 20 jaar met 1,2 % per jaar.

Het industriële aspect: een zware industrie

1.3. Een van de voornaamste kenmerken van suiker is dat de landbouw die het basisprodukt levert noodzakelijkerwijs moet worden gekoppeld aan een industriële verwerking. Noch de suikerbiet noch het suikerriet kunnen als zodanig worden gebruikt; beide moeten worden verwerkt. Dit is een vrij ingewikkeld proces van winning en raffinage, waarvoor gespecialiseerde en geavanceerde technologische installaties nodig zijn die grote investeringen vergen. Een moderne suikerfabriek die dagelijks circa 10 000 ton bieten verwerkt, vergt een investering van ongeveer 150 Mio ECU. Het is dus letterlijk een zware industrie, met ingewikkelde en omvangrijke technische installaties. Bovendien is er een economisch probleem bij het vervoer van de grondstof. De transportkosten liggen hoog omdat veel nutteloos gewicht moet worden vervoerd (85 à 90 % aan residu's die weinig opbrengen). Daarom mogen bietenvelden en suikerfabrieken niet te ver uit elkaar liggen: hooguit 50 à 100 km.

1.4. Het eindprodukt, de witte suikerkristallen, gewonnen uit suikerbieten en geraffineerd, zijn noch op het oog noch chemisch te onderscheiden van die uit suikerriet. De bruine of ruwe rietsuiker is een tussenprodukt dat met het oog op de houdbaarheid een eerste raffinage ter plaatse heeft ondergaan en vervolgens meestal naar de verbruiksgebieden wordt vervoerd om aldaar nogmaals te worden geraffineerd. Deze gespreide verwerking is ten eerste te verklaren door het feit dat ruwe suiker vrij gemakkelijk in bulk kan worden vervoerd. Voorts vergt de laatste raffinage kostbare installaties voor de bediening waarvan gespecialiseerde kennis is vereist en tenslotte bestaat, van oudsher, de wens om de zaken in economisch opzicht onder controle te houden. De raffinaderijen die ruwe rietsuiker verwerken, hebben dus een groot economisch voordeel ten opzichte van de bietsuikerfabrieken: ze kunnen zonder onderbreking draaien, terwijl de bietsuikerfabrieken slechts functioneren tijdens een "campagne" die ongeveer drie maanden per jaar duurt. Bruinachtige consumptiesuiker zoals bastaardsuiker of bruine kandijsuiker kan zowel uit biet als uit riet worden gewonnen: het is een raffinageprodukt dat alleen door de kristallisatie en de aanwezigheid van een kleine hoeveelheid melasse (een stroperig en onzuiver bijprodukt) van de witte suiker verschilt.

1.5. Het feit dat een industrieel complex integrerend deel uitmaakt van deze hoofdzakelijk agrarische produktiesector heeft een aantal belangrijke gevolgen:

a)ten eerste zijn de suikerfabrieken - verplichte tussenstations in het produktieproces - weinig talrijk. Momenteel zijn er in de Gemeenschap slechts 200 suikerfabrieken die aan minder dan 100 ondernemingen toebehoren. Dit vormt een groot voordeel voor de materiële en financiële controle en daarmee wordt het er dan ook eenvoudiger op een doeltreffend marktbeheer te voeren. Deze situatie heeft echter tevens tot gevolg dat de ondernemingen gemakkelijk gezamenlijk hun gemeenschappelijke belangen kunnen verdedigen. Deze machtspositie is de laatste jaren nog versterkt door een tendens tot concentratie;

b)tevens draagt de technologische ontwikkeling bij tot modernisering en schaalvergroting van de produktie-eenheden en zodoende tot een stijging van de industriële produktiviteit. Gekoppeld aan de in paragraaf 1.2 genoemde verbetering van het technisch rendement in de landbouwsector, leidt dit in de sector suiker tot een globale verbetering van de technische produktiviteit, die in de laatste 20 jaar in de landen van de Gemeenschap gemiddeld 1,4 % per jaar bedraagt;

c)bij de isoglucose zijn de aspecten landbouw en industrie niet zo nauw verbonden: isoglucose wordt gefabriceerd uit een tussenprodukt (zetmeel), en is daarvan één van de vele, eveneens verhandelde afgeleide produkten. Tevens is het economische probleem van de suikerbiet, namelijk het vervoer van onnodig gewicht (zie paragraaf 1.3) hier niet zo sterk aanwezig en dus hoeven de fabrieken ook niet absoluut vlakbij de landbouwgebieden te liggen;

d)voorts vereisen de zware investeringen in het industriële complex een vooruitziend beheer: elk jaar het produktieniveau aanpassen, zou de ondernemingen in economische problemen brengen. Wil men de produktie bijsturen, dan moeten de veranderingen jaren van te voren worden aangekondigd zodat de ondernemingen er bij hun planning voor modernisering en herstructurering rekening mee kunnen houden. De vergelijking met een supertanker dringt zich op: om van koers te veranderen moet men lang van te voren het roer omgooien;

e)door de omvang van de investeringen behoren de suikerfabrieken tevens tot grote en vaak zeer gediversifieerde ondernemingen in de agro-alimentaire sector. Deze ondernemingen zijn, vooral in de laatste jaren, steeds meer onderhevig aan pogingen tot internationale concentratie.

Produktie en verbruik in de Gemeenschap

1.6. In de loop van de jaren tachtig bleef het totale suikerverbruik in de Gemeenschap vrij stabiel: ongeveer 9,5 miljoen ton witte suiker vóór de toetreding van de Iberische landen en ongeveer 10,9 miljoen ton daarna. Momenteel worden circa 14 miljoen ton geproduceerd en ongeveer 1,7 miljoen ton ingevoerd. Nadat aan de interne behoeften is voldaan, wordt circa 4,8 miljoen ton per jaar geëxporteerd. Tabel 1 geeft een overzicht van de communautaire suikervoorziening sinds 1981.

De gemeenschappelijke markt voor suiker en isoglucose

De instelling van een gemeenschappelijke marktordening

1.7. De in 1968 ingevoerde gemeenschappelijke marktordening (GMO) moest het nationale suikerbeleid in de toenmalige Lid-Staten vervangen. Er moesten veel bruggen worden geslagen om de verschillen tussen de nationale beleidsvormen weg te werken. Van oudsher wordt deze sector in alle suikerproducerende landen door de nationale overheid zwaar beschermd en geregulariseerd. Daar de natuurlijke omstandigheden der suikerbietproduktie van land tot land verschillen, bestonden er tussen de Lid-Staten van 1968 grote verschillen in regulerende maatregelen en vooral in de voorgeschreven prijzen. Zo werden voor de Italiaanse en Duitse produktie veel hogere prijzen gegarandeerd dan in de andere landen; het verschil kon zelfs tot 50 % oplopen.

De periodieke herzieningen

1.8. De basisverordeningen voor de suikermarkt worden regelmatig herzien, in principe om de vijf jaar, met uitzondering van de eerste verordening die voor zeven jaar gold. De tweede verordening van 19 december 1974 moest na vijf jaar, dus per 1 juli 1980, worden vernieuwd. Door de moeilijkheden bij de politieke onderhandelingen kon de derde regeling niet in 1980 worden ingevoerd, maar pas op 1 juli 1981, nadat de van 1975 tot 1980 geldende regeling met een jaar was verlengd. De volgende herziening kwam, zoals gepland, in 1986 tot stand zodat de basisverordening op 1 juli 1991 weer aan vernieuwing toe was. Op 6 augustus 1990 heeft de Commissie echter voorgesteld de regeling 1986-1991 voor twee jaar te verlengen. De Raad heeft het beginsel van de verlenging aanvaard en naar aanleiding daarvan Verordening (EEG) nr. 305/91 van 4 februari 1991 vastgesteld.

De toetredingen

1.9. De herzieningen van de regelgeving inzake suiker vielen min of meer samen met de toetreding van nieuwe Lid-Staten en de consequenties daarvan bleven niet uit. De tweede verordening van 1975 werd sterk beïnvloed door de toetreding, in 1973, van Denemarken, Ierland en, vooral, het Verenigd Koninkrijk. De herziening van 1981 viel samen met de toetreding van Griekenland en die van 1986 met de toetreding van de Iberische landen. Voorts werd de voor juli 1991 geplande vernieuwing van het stelsel voorbereid in een periode waarin het voormalige DDR-grondgebied tot het toepassingsgebied van de GMO-suiker ging behoren. Telkens vormde de suikersector een belangrijk onderwerp in de politieke onderhandelingen en de marktordening draagt daar de sporen van.

De isoglucose

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.10. In de jaren 70 kwam, eerst in de Verenigde Staten en in Japan en vervolgens in Europa, als vervangend zoetmiddel isoglucose op de markt. Toen in Europa een bepaalde produktiecapaciteit werd bereikt en isoglucose een concurrent voor suiker begon te worden, werden er in 1977 en vervolgens in 1979 beperkende maatregelen genomen. Isoglucose werd van de regeling voor zetmeel overgebracht naar de GMO-suiker. Sindsdien wordt de produktie ervan beperkt door het quotasysteem.

De beheermechanismen van de regeling

De produktiequota

1.11. Van meet af aan (1968) werd de suikerregeling gekenmerkt door een beperking van de prijsgarantie, hetgeen destijds uniek was. Die beperking bestaat uit produktiequota die getrapt worden toegewezen. Eerst wordt voor elke Lid-Staat een maximumquotum vastgesteld, dat in de basisverordening van de GMO wordt opgenomen. Vervolgens bepalen de Lid-Staten volgens daartoe door de Raad vastgestelde regels quota voor de ondernemingen.

1.12. Het maximumquotum bestaat uit een basisquotum of A-quotum en een specialisatiequotum of B-quotum. In de basisverordening van 1967 was het B-quotum vastgesteld op 35 % van het A-quotum. Het B-quotum was oorspronkelijk bedoeld als een specialisatiequotum waarvoor door het effect van de heffingen een lager prijspeil gold. Deze bijkomende produktie moest eventueel dienen als compensatie voor een slechte oogst in bepaalde gebieden van de Gemeenschap, dan wel worden geëxporteerd. Deze produktie werd verwacht in de gebieden waar ze in economisch opzicht rendabel was.

1.13. Voor de hoeveelheid die een onderneming produceert boven haar maximumquotum (de zogenaamde "C"-suiker) geldt geen enkele communautaire garantie en deze moet binnen een voorgeschreven periode op kosten van de betrokken onderneming worden geëxporteerd. Dit principe wordt echter enigszins versoepeld omdat volgens de verordening een deel van deze C-suiker naar het volgende verkoopseizoen kan worden overgebracht, waardoor de betrokken hoeveelheid reeds bij voorbaat tot de produktie van het nieuwe verkoopseizoen kan worden gerekend. Deze hoeveelheden moeten dan gedurende twaalf maanden worden opgeslagen en mogen niet meer dan 20 % uitmaken van het A-quotum van de desbetreffende onderneming. Deze maatregel gaat samen met de verplichting voor de suikerproducenten tenminste 5 % van hun jaarlijkse produktie aan A-suiker permanent in voorraad te houden.

1.14. Het mechanisme van de voormelde produktiequota was als overgangsmaatregel opgenomen in de basisverordening van de eerste suikerregeling. In de eerste verordening werd uitdrukkelijk bepaald dat ze op 1 juli 1975 zouden worden afgeschaft. Niettemin zijn de hoofdpunten van het quotastelsel in 1975, 1981 en 1986 verlengd en tot heden nog steeds van toepassing. En sinds isoglucose in de GMO-suiker werd opgenomen, valt dit produkt onder dezelfde regeling.

1.15. De bepalingen van de basisverordening zijn in zoverre flexibel dat de Lid-Staten tijdens de geldigheidsduur van de regeling een deel van de quota voor suiker en isoglucose waarover zij bij het begin van de regeling beschikten opnieuw over de ondernemingen kunnen verdelen. Dit zogenaamde manoeuvreervolume is momenteel beperkt tot 10 % van het maximumquotum.

De prijzen

1.16. Wat het systeem van voorgeschreven prijzen betreft, verschilt de suikerregeling nauwelijks van de meeste andere markten. Het bevat een richtprijs, een interventieprijs en een drempelprijs. Het essentiële verschil is echter dat het prijzensysteem op het eindprodukt - suiker - wordt toegepast zodat het doorwerkt in de prijs van de landbouwgrondstof, de suikerbiet. De voornaamste facetten van het huidige systeem zijn de volgende:

a)de richtprijs voor witte suiker: dit is de marktprijs die de Raad het meest wenselijk acht; deze prijs wordt bepaald voor de standaardkwaliteit, "af-fabriek";

b)de interventieprijs voor witte suiker: deze ligt 5 % lager dan de richtprijs en tegen deze prijs moeten de interventiebureaus de hun aangeboden suiker kopen;

c)de afgeleide interventieprijs voor witte suiker: dit is een iets hogere interventieprijs die in bepaalde gebieden van de Gemeenschap waar een suikertekort lijkt te bestaan wordt toegepast om de transportkosten van gebieden met een overschot naar gebieden met een tekort te dekken. Dit betreft in feite drie Lid-Staten, namelijk Ierland, Italië en het Verenigd Koninkrijk. Voor Spanje en Portugal geldt sinds de toetreding van beide landen in 1986, als overgangsmaatregel een hogere prijs;

d)de drempelprijs: deze is in gebieden met overschot gelijk aan de richtprijs en wordt forfaitair verhoogd met de kosten van transport van het gebied met het grootste overschot (Noord-Frankrijk) naar het meest afgelegen gebied met een tekort (Zuid-Italië), alsmede met een forfaitair bedrag waarin de opslagheffing wordt verdisconteerd. Deze prijs dient onder meer als boekingsgrondslag voor de heffingen en restituties die in de paragrafen 1.17 en 1.18 aan de orde komen;

e)de interventieprijs voor ruwe suiker: deze wordt afgeleid van de interventieprijs voor witte suiker, waarop een forfaitaire verwerkingsmarge en een wit/ruw-coëfficiënt van 0,92 worden toegepast;

f)de minimumprijs voor suikerbieten: de interventieprijs voor witte suiker wordt verminderd met forfaitaire bedragen voor de verwerkingsmarge en, eventueel, voor de kosten van levering aan de fabriek, en vervolgens vermeerderd met de opbrengst van de verkoop van melasse; tevens wordt rekening gehouden met een standaardopbrengst (130 kilo witte suiker per ton suikerbieten van standaardkwaliteit, dat wil zeggen met een suikergehalte van 16 %). Het staat de bietentelers en de suikerfabrikanten vrij in hun onderlinge contracten hogere prijzen overeen te komen. En in plaats van een prijs voor A-suikerbieten en één voor B-suikerbieten, kunnen ze ook een gecombineerde prijs voor beide overeenkomen. Luidens de verordening moeten de tussen de bedrijfstakken gesloten overeenkomsten en de contracten tussen kopers en verkopers van suikerbieten voldoen aan kadervoorschriften, met name inzake de voorwaarden voor aankoop, levering, ontvangst en betaling van suikerbieten.

Deze prijzen vormen de grondslag voor de berekening van de hierna aan de orde komende heffingen, restituties en steunbedragen. Ze worden normaliter vastgesteld vóór het begin van elk verkoopseizoen dat van 1 juli tot 30 juni loopt. De verordening stelt zelfs dat de interventieprijs elk jaar moet worden vastgesteld vóór 1 augustus voor het verkoopseizoen dat op 1 juli van het daaropvolgende jaar begint.

De overige aspecten

De regels inzake de invoer

1.17. Evenals andere produkten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, worden suiker en isoglucose aan de grenzen van de Gemeenschap door middel van een systeem van invoerheffingen beschermd tegen invoer uit derde landen. Deze heffingen worden berekend als zijnde het verschil tussen de drempelprijs en een cif-prijs die als gunstigste aankoopprijs op de wereldmarkt geldt. In werkelijkheid wordt er in de Gemeenschap zeer weinig suiker volgens de normale regeling ingevoerd. Dat geldt niet voor melasse, een stroperig bijprodukt van de suikerfabricage, dat 40 à 50 % suiker bevat en voornamelijk voor diervoeder wordt gebruikt. De Gemeenschap komt ongeveer drie miljoen ton melasse tekort en deze hoeveelheid wordt met heffingen ingevoerd. Daarentegen bestaan er grote uitzonderingen op de normale invoerregeling: jaarlijks wordt uit een aantal ACS-landen een equivalent van ongeveer 1,3 miljoen ton witte suiker, aan voornamelijk ruwe suiker ingevoerd om in de Gemeenschap te worden geraffineerd; deze invoer geschiedt zonder heffingen en tegen prijzen die te vergelijken zijn met de gegarandeerde communautaire prijzen (zie ook hoofdstuk 2, en van hoofdstuk 3 de paragrafen 3.21 en 3.22). Voorts wordt, om de Portugese raffinaderijen te bevoorraden, sinds 1986 elk jaar een grote hoeveelheid ruwe suiker ingevoerd tegen een gereduceerde heffing. Deze invoer strookt met de Toetredingsakte en tijdens het verkoopseizoen 1989/1990 was de aldus ingevoerde hoeveelheid equivalent met 281 000 ton witte suiker.

De regels inzake de uitvoer

1.18. Net als voor de andere markten, bestaan er regels voor export die tot doel hebben het verschil te compenseren tussen de gegarandeerde communautaire prijs en de wereldprijs (die normaal lager ligt) door middel van exportrestituties of door exportheffingen voor het (uitzonderlijke) geval dat de wereldprijs hoger zou liggen. In de suikersector bestaan er twee procedures die aan de behoeften van de handel voldoen: de wekelijkse inschrijving (in de Lid-Staten worden offertes ingediend voor restitutievoeten voor bepaalde hoeveelheden, gekoppeld aan een borgstelling; de Commissie bepaalt, na overleg met het Comité van beheer, het maximumbedrag) en de periodieke vaststelling (de Commissie bepaalt één of tweemaal per maand een tarief, dat tussentijds al naar gelang de ontwikkeling van de wereldprijs kan worden aangepast). In werkelijkheid geschiedt de uitvoer meestal via het systeem van de wekelijkse inschrijvingen. Voor het goede verloop van de verrichtingen bestaat er een systeem van door de bevoegde diensten van de Lid-Staten afgegeven uitvoercertificaten, waarbij tevens een borg wordt gesteld die wordt vrijgegeven tegen afgifte van het bewijs van correcte uitvoering binnen de geldigheidstermijn van het certificaat. Er bestaat ook een systeem van certificaten voor C-suiker, waarvoor weliswaar geen uitvoerrestituties worden verleend maar die toch binnen een voorgeschreven termijn moet worden uitgevoerd.

De voedselhulp

1.19. De Gemeenschap kan, net als andere landbouwprodukten ook witte suiker als voedselhulp ter beschikking stellen. Dit is een speciale regeling met een voornamelijk humanitaire doelstelling, die wordt uitgevoerd volgens de regels die voor alle landbouwsectoren gelden. Voor suiker bestaan geen speciale regels. De Gemeenschap besteedt gemiddeld circa 2 Mio ECU per jaar aan voedselhulp in de vorm van suiker, doch dit bedrag was in 1990 en 1991 stijgende.

Het stelsel van produktierestituties voor de chemische industrie

1.20. Er werd een maatregel ingesteld die min of meer vergelijkbaar is met de bepalingen inzake de uitvoer en in elk geval hetzelfde doel heeft - afzet van de overschotten - om het gebruik van suiker in de chemische en farmaceutische industrie te subsidiëren. Deze maatregel bestond voorheen reeds in een andere vorm en werd in 1986 opnieuw ingevoerd. Hiermee werd beoogd de betrokken producenten op voet van gelijkheid te brengen met hun concurrenten buiten Europa, die hun grondstof tegen de wereldprijs kunnen aankopen. Tevens werd beoogd dat suiker, binnen de Gemeenschap, met zetmeelprodukten kan concurreren. Het bedrag van de restitutie wordt per kwartaal vastgesteld en tot dusver werd hierbij rekening gehouden met de suikerprijs, de maïsprijs, de produktiesteun voor zetmeelprodukten en de ontwikkeling van de suikerprijs op de wereldmarkt. Met ingang van 1 juli 1990, is het stelsel volledig losgekoppeld van de glucosemarkt en de restitutietarieven worden sindsdien uitsluitend op basis van de communautaire en de wereldmarktprijzen van suiker berekend. De administratieve uitvoering van de maatregel door de bevoegde diensten van de Lid-Staten berust op een systeem van afgifte van restitutiecertificaten en het bijeenbrengen van een borgsom die wordt vrijgegeven nadat is gecontroleerd of de certificaten correct zijn gebruikt.

De opslag

1.21. De suikerregeling omvat in beginsel een interventiemechanisme in de vorm van openbare opslag. Degene die een voorraad suiker bezit, kan die aanbieden aan het daartoe aangewezen interventiebureau dat verplicht is de suiker, al naar gelang het geval, tegen de interventieprijs of de afgeleide interventieprijs te kopen. In de realiteit maken de bedrijven echter zeer zelden van deze mogelijkheid gebruik. De suikerregeling bevat namelijk een unieke egalisatieregeling voor de opslagkosten, die de bedrijven in staat stelt de verkopen te regelen. Dat systeem bestaat eruit dat aan bezitters van suikervoorraden in de producerende of verwerkende industrie en in de groothandel maandelijkse vergoedingen voor opslagkosten worden betaald. Die vergoedingen worden gefinancierd uit de bijdragen van de suikerfabrikanten voor de hoeveelheden die ze binnen hun maximumquotum produceren. Die opslagvergoedingen worden gedurende de verplichte opslagperiode van twaalf maanden ook betaald voor hoeveelheden C-suiker die naar het volgende verkoopseizoen zijn overgedragen. De Raad bepaalt, rekening houdend met financiële kosten, verzekeringskosten en de technische kosten voor de eigenlijke opslag, voor elk verkoopseizoen het tarief van de vergoeding. Het bedrag van de bijdrage wordt voor elk verkoopseizoen volgens de procedure van het Comité van beheer door de Commissie zodanig vastgesteld dat de verwachte vergoedingen en de verwachte bijdragen elkaar in evenwicht houden en eventuele verschillen tussen beide uit de vorige periode worden weggewerkt. Financieel gezien en over meerdere jaren beschouwd, is dit dus een gesloten en evenwichtig systeem.

De financiële en budgettaire regeling van de GMO

De begrotingsnomenclatuur

1.22. In de communautaire begroting zijn zowel in de afdeling uitgaven als in de afdeling ontvangsten specifieke posten voor suiker opgenomen. In 1990 en 1991 vertoonde het begrotingsonderdeel suiker het beeld dat wordt weergegeven in tabel 2. In de afdeling ontvangsten van deze tabel hadden, voor de volledigheid, de invoerheffingen moeten worden opgenomen en in de afdeling uitgaven de exportrestituties voor de in de verwerkte produkten aanwezige suiker, doch deze cijfers kunnen uit de boekhouding niet worden afgeleid. Hierbij zij voorts opgemerkt dat de toelichting bij post 1119 - uitgaven voor overige interventies - verkeerd is. Er is daarin sprake van denatureringspremies, hoewel deze maatregel sinds lang niet meer wordt toegepast. In werkelijkheid worden op deze post sommige vormen van steun aangewezen, met name die aan de raffinage.

De bepalingen inzake de financiering

1.23. Naast het in de paragrafen 1.10 - 1.14 beschreven quotastelsel, had de regeling van meet af aan nog een ander zeer bijzonder aspect, namelijk het beginsel dat de producenten medeverantwoordelijk zijn voor de financiering van de kosten voortvloeiend uit de afzet van produktieoverschotten. In tegenstelling tot de C-suiker die volledig op kosten van de fabrikanten wordt afgezet, gaat het hier om een werkelijke verdeling van de kosten voortvloeiend uit de produktie van quotumsuiker die geëxporteerd moet worden, dus eigenlijk de B-suiker. Daarvoor innen de Lid-Staten bij de suikerfabrikanten produktieheffingen waarvan het bedrag wordt bepaald door de totale kosten voor afzet van het overschot te delen door de geproduceerde hoeveelheden; er geldt echter een maximumbedrag. Het bedrag van de heffing verschilt in principe van het ene verkoopseizoen tot het andere. Het wordt voor elk verkoopseizoen voorlopig berekend en vervolgens aangepast aan de werkelijke ontwikkeling van hoeveelheden en kosten. De suikerfabrikanten berekenen via de prijs die ze werkelijk voor de bieten betalen 60 % van de heffing door aan de suikerbiettelers en betalen dus zelf 40 %.

1.24. Dit stelsel is mettertijd geëvolueerd. Aanvankelijk betrof het slechts de hoeveelheden waarmee de basisquota van de Gemeenschap werden overschreden, maar die onder de quota van de afzonderlijke ondernemingen lagen, dus de B-suiker. Bij de verordening voor de regeling 1968-1975 werd de maximumheffing vastgesteld op 40 % van de interventieprijs. Bij de tweede suikerverordening werd dit maximum verlaagd tot 30 %.

1.25. Voorts hebben de hoeveelheden van al dan niet preferentiële suiker die in de Gemeenschap worden ingevoerd tegen voorwaarden die deze suiker gelijkstellen met binnen de Gemeenschap geproduceerde suiker (doorgaans meer dan 1 300 000 ton) of tegen een gereduceerd heffingstarief (hoeveelheden die, in verhouding met de hoeveelheden op de gemeenschappelijke markt, marginaal zijn) tot gevolg dat de hoeveelheden die uit de Gemeenschap, die al meer dan genoeg suiker voor eigen verbruik heeft, moeten worden uitgevoerd, evenredig toenemen. Maar deze uitvoer wordt volgens de regelgeving niet meegerekend bij het opleggen van produktieheffingen en de kosten ervan komen dus ten laste van de begroting.

1.26. De bepalingen inzake de heffingen zijn vervolgens geëvolueerd; deze ontwikkeling is geanalyseerd in de paragrafen 2.19 en volgende.

Doelstellingen en uitvoering van het onderzoek

Vroegere opmerkingen van de Kamer

1.27. De Kamer heeft reeds eerder opmerkingen gemaakt over de suikermarkt, meer bepaald in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 1985, 1986 en 1988. In haar verslagen over 1985 en 1986 onderzocht de Kamer de situatie inzake de financiering van de kosten van de afzet van produktieoverschotten door de producenten zelf, een systeem dat was ingevoerd bij de suikerverordening van 1981 maar dat zijn doel niet bereikte. De Kamer wees erop dat zich bij de zelffinanciering een groot tekort had opgehoopt en zij heeft erop aangedrongen dit tekort snel door passende heffingen te dekken, de vorming van nieuwe tekorten te voorkomen en in de begroting en de boekhouding een duidelijk beeld van de specifieke financiële situatie te geven. In haar verslag over het begrotingsjaar 1988 heeft de Kamer opmerkingen gemaakt naar aanleiding van het onderzoek van de door sommige Lid-Staten gevolgde procedures voor beheer van en controle op de uitvoerrestituties en de wijze waarop de Commissie de uitgaven en de ontvangsten boekt. Ten aanzien van het eerste onderwerp heeft de Kamer vastgesteld dat de door de diverse Lid-Staten gehanteerde systemen onderling verschillen en dat er onvoldoende controle van de Gemeenschap is. Tevens evalueerde de Kamer de lasten voor de communautaire begroting van de Franse of Belgische suikeruitvoer die via de Nederlandse havens loopt om bij het Nederlandse betaalkantoor te kunnen worden gedeclareerd, hetgeen voor de ondernemer vooral door de wisselkoersverschillen voordelig is. Ten aanzien van het systeem van centrale boekhouding dat meer bepaald werd bekeken met het oog op de doelstelling van zelffinanciering, heeft de Kamer vastgesteld dat het rekeningenstelsel in zijn huidige vorm niet geschikt is voor een controle achteraf op de verwezenlijking van deze doelstelling. Om gevolg te geven aan het verzoek van de Raad in zijn aanbevelingen over de kwijting voor 1988 en aan de resolutie van het Parlement inzake dezelfde kwijting, wordt op dit probleem in het onderhavige verslag nader ingegaan.

Doelstellingen van het onderzoek

1.28. Nu de GMO meer dan 20 jaar bestaat en de vierde regeling ten einde loopt, wilde de Kamer de regeling aan een algemene controle onderwerpen om na te gaan of een goed financieel beheer werd gevoerd (overeenkomstig artikel 206 bis, lid 2, van het EEG-Verdrag). Zij wilde vooral een economische evaluatie van de marktordening maken in het licht van de in de artikelen 39 en 40 van het Verdrag neergelegde beginselen en van de maatregelen die in de jaren 80 onontkoombaar werden en ertoe strekken de landbouwoverschotten en de daaraan verbonden kosten onder controle te houden. Ze stelde vast welke gevolgen de aan de orde gekomen kenmerken voor de openbare financiën van de Gemeenschap hadden. In het licht van de komende periodieke herziening van de regeling (die was voorzien voor 1991 doch, na het besluit tot verlenging met twee jaar, is verschoven naar 1993) moet men zich met het oog op de vormgeving van de nieuwe regeling vooral afvragen welke lering kan worden getrokken uit de in het verleden opgedane ervaring en uit de situatie die is ontstaan.

Uitvoering van het onderzoek

1.29. Om een beeld te krijgen van de huidige situatie en de feitelijke werking van de markt, brachten de medewerkers van de Kamer een bezoek aan alle landen van de Gemeenschap waar suiker wordt geproduceerd, dus alle Lid-Staten behalve Luxemburg. Tijdens het bezoek hebben ze vraaggesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van alle betrokken partijen: fabrikanten van bietsuiker, raffineerders van rietsuiker, fabrikanten van isoglucose, suikerbietentelers, handelaars en exporteurs in de suikersector, vertegenwoordigers van de agro-alimentaire industrie die suiker en/of isoglucose gebruikt, van de chemische industrie die suiker gebruikt waarop produktierestituties worden betaald, consumentenverenigingen, met het beheer van de nationale markt belaste nationale diensten, en de bevoegde diensten van de Europese Commissie. Ook universiteitskringen en internationale instellingen zoals de ISO (Internationale Suikerorganisatie) werden geraadpleegd. De statistische en economische analyses berusten in hoofdzaak op gegevens die werden verkregen van de Europese Commissie, het CEFS (Europees Comité van suikerfabrikanten), het FIRS (Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, een Franse beheerinstantie) en van de ISO. Voorts gaf de Kamer het Instituut voor landbouweconomie van de Universiteit van Kiel opdracht, een grondige studie te maken van de economische aspecten van de C-suiker.

2. DE INTERNE MACRO-ECONOMISCHE GEVOLGEN VAN DE COMMUNAUTAIRE REGELING

De historische ontwikkeling van het quotastelsel

De eerste suikerregeling (1968-1975)

2.1. Met de in 1968 in werking getreden eerste suikerregeling werd een stelsel van produktiequota ingevoerd dat zowel de hoeveelheden moest beperken waarvoor de producenten prijsgaranties ontvingen als de geografische spreiding van de produktie moest afbakenen. In de overweging van de verordening van 18 december 1967 wees de Raad erop dat de produktie tijdens de laatste jaren herhaaldelijk groter was geweest dan het verbruik en dat de situatie op de wereldmarkt door aanzienlijke overschotten werd gekenmerkt. Derhalve diende te worden voorzien in maatregelen tot beperking van de produktie en bevordering van de regionale specialisatie van de produktie. Voor de produktiebeperking werden in de verordening voor elke Lid-Staat afzonderlijk basishoeveelheden vastgesteld.

2.2. Deze hoeveelheden berustten op produkties uit voorgaande jaren maar ook op onderhandelingen waarbij compensaties werden verleend ten opzichte van voor andere sectoren gesloten overeenkomsten. Zo kregen bij voorbeeld België en Italië quota toegewezen die hoger lagen dan het wiskundig niveau van hun referentieprodukties. Vervolgens moest elke Lid-Staat overgaan tot het vaststellen van:

a)een basisquotum (of A-quotum) voor elke op hun grondgebied gevestigde suikerproducerende fabriek of onderneming door de gemiddelde jaarproduktie van elke fabriek of onderneming tijdens een referentieperiode te toetsen aan de totale produktie en de reglementaire basishoeveelheid van de Lid-Staat (3). Voor deze basisquota geldt een gegarandeerde interventieprijs;

b)een maximumquotum voor iedere fabriek of onderneming met een basisquotum, door toepassing van een coëfficiënt die eerst 1,35 bedroeg en vervolgens moest worden aangepast met het oog op de ontwikkeling van de produktie - de specialisatie - en de afzetmogelijkheden.

2.3. Op de hoeveelheden tussen het basisquotum en het maximumquotum van elke fabrikant (de zogenaamde B-quota) werd een produktieheffing toegepast. Deze heffing werd globaal berekend op basis van de kosten van afzet van de in de Gemeenschap geproduceerde hoeveelheid die niet onder de garantie valt, met inachtneming van een limiet. Bovendien kon deze heffing ten dele worden doorberekend aan de telers van riet en bieten. Aldus werd het beginsel van beperkte medeverantwoordelijkheid ingevoerd.

2.4. Voor de hoeveelheden boven de maximumquota (de C-suiker) gold geen enkele garantie, tenzij de fabrikant een gedeelte van zijn produktie boven het quotum naar het volgende verkoopseizoen wilde overbrengen. Deze zou dan worden aangerekend op de basisproduktie van dat verkoopseizoen. Bij de verordening van 1967 werd deze mogelijkheid echter beperkt tot 10 % van de basishoeveelheid.

2.5. In de eerste regeling werd de produktie boven de gegarandeerde hoeveelheid beschouwd als "specialisatieproduktie". Deze moest worden georiënteerd op gebieden waar ze, nadat de opbrengst van de verkoop is verminderd met het bedrag van de heffing, nog rendabel zou zijn.

2.6. Aangezien voor elke Lid-Staat basishoeveelheden, en dus ook maximumhoeveelheden, waren vastgelegd werd niet alleen de produktie beperkt, maar tegelijk kreeg elke Lid-Staat, en dus ook elke onderneming in de Lid-Staat, het recht tegen een gegarandeerde prijs tenminste zijn basishoeveelheid te produceren, die was afgeleid van zijn vroegere produktie. Zo werd de situatie die voor de invoering van de gemeenschappelijke marktordening bestond reglementair bevestigd en tegelijk werd de mogelijkheid geschapen voor een verhoging van de produktie waarvan de afzet, althans ten dele, moest worden gefinancierd door hen die de bijkomende hoeveelheden produceerden. De toegestane hoeveelheid specialisatieproduktie schommelde tijdens de looptijd van de eerste regeling tussen 30 en 45 % van de basishoeveelheid.

2.7. Het mechanisme van de eerste regeling werd beschouwd als een overgangsmaatregel waarmee over een periode van zeven jaar de suikerindustrieën in de oorspronkelijke Lid-Staten beter op elkaar zouden kunnen worden afgestemd en geharmoniseerd. Artikel 22 van de verordening vermeldde uitdrukkelijk dat "de bepalingen met betrekking tot de nationale basishoeveelheden (en) de verdeling daarvan per fabriek of onderneming ... (zouden) vervallen met ingang van 1 juli 1975".

2.8. De harmonisering werd vergemakkelijkt door een gemeenschappelijk prijspeil dat voor de producenten in de meeste Lid-Staten duidelijk voordelig was en daarbij kwam nog de, eveneens tijdelijke, toestemming om nationale steun te verlenen in gevallen waar die prijs toch nog problemen zou opleveren, zoals in Italië.

De tweede suikerverordening en de eerste uitbreiding (1975-1981)

2.9. Toen de voor 1975 geplande vernieuwing van de regeling in 1973 en 1974 werd voorbereid, bestond een heel speciale marktsituatie door de samenloop van twee belangrijke omstandigheden: de Gemeenschap was uitgebreid met Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk, en in heel de wereld heerste een ernstige bevoorradingscrisis.

2.10. De toetreding van de drie nieuwe Lid-Staten vormde niet alleen een probleem voor de geografische verdeling van produktie en verbruik in Europa, maar men werd ook geconfronteerd met het feit dat het Verenigd Koninkrijk van oudsher, voornamelijk uit een aantal landen van het Gemenebest, ruwe rietsuiker invoerde. Tweederde van het nationale suikerverbruik, ofwel circa 1,8 miljoen ton werd gedekt door de Britse raffinaderijen die de voornamelijk uit de vroegere koloniën ingevoerde ruwe suiker verwerkten en die hun activiteiten ook na de toetreding wilden voortzetten.

2.11. In dezelfde periode ontstond een bevoorradingscrisis. Na enkele opeenvolgende verkoopseizoenen (vanaf dat van 1971), tijdens welke de wereldproduktie van suiker lager was dan het verbruik, waren de voorraden aan het einde van het seizoen aanzienlijk kleiner dan gewoonlijk (van circa 30 % van het verbruik gekrompen tot bijna 20 % in 1973/1974). De markt reageerde met een forse stijging van de prijs, die in november 1974 vijfmaal zo hoog lag als normaal. Deze stijging werd nog gestimuleerd door het aankoopbeleid van de Verenigde Staten op de wereldmarkt: daar werden destijds jaarlijks 5 à 6 miljoen ton suiker geïmporteerd en het prijsprobleem leek geen reden om het verbruik te verminderen. Dus verkochten de uitvoerende landen aan de meestbiedende en werd een deel van de hoeveelheden die Groot-Brittannië krachtens de Commonwealth-overeenkomst toekwamen, niet geleverd. Op de Europese markt ontstond een tekort dat tegen de zeer hoge prijs van de vrije markt op dat moment moest worden aangevuld.

2.12. De herziening van de suikerregeling in 1975 werd sterk beïnvloed door de in paragraaf 2.11 vermelde bevoorradingscrisis die inderdaad bijzonder hevig was (zie de grafiek van de wereldmarktprijs in tabel 9). De deskundigen weten evenwel dat kortstondige crises op de wereldmarkt regelmatig voorkomen. In haar aanvankelijke voorstel was de Commissie ervan uitgegaan dat de invoer uit het Gemenebest zou aanhouden, in de vorm van preferentiële invoer krachtens een daartoe strekkend protocol in het kader van de Overeenkomst van Lomé. De vroegere leveranciers, met uitzondering van Australië, mochten als ACS-landen jaarlijks aan de Britse raffinaderijen een materiële hoeveelheid ruwe suiker van ongeveer 1,3 miljoen ton witte suiker-equivalent leveren.

2.13. Voorts zag de Commissie in haar memorandum van juli 1973 en haar voorstel van juli 1974 af van het plan het quotastelsel op te heffen. Ze wilde het - in het kader van een internationale suikerovereenkomst waarover werd onderhandeld - gebruiken om de produktie onder controle te houden. Het memorandum van juli 1973 was uitermate restrictief: het voorzag in een A-quotum van 8,4 miljoen ton (dat wil zeggen de 9,8 miljoen ton van het interne verbruik waarvan de 1,4 miljoen ton van de invoerverplichtingen waren afgetrokken), een B-quotum dat 15 % van het A-quotum bedroeg en de intrekking van de bevoegdheid om C-suiker te produceren. Aldus zou de Gemeenschap, netto, 600 000 ton suiker invoeren. Het voorstel dat de Commissie in juli 1974 indiende, was voor de producenten gunstiger. Volgens dit voorstel zou het A-quotum op 8,54 miljoen ton komen te liggen, het B-quotum op 25 % van het A-quotum en zou de produktie van C-suiker alleen worden beperkt wanneer er een overschot op de wereldmarkt bestond; tevens zou de C-suiker, in geval van krapte, voor de interne behoeften moeten worden gebruikt.

2.14. De crisis op de wereldmarkt, het uitblijven van suikerleveringen door bepaalde Commonwealth-landen, de doeltreffende verdediging van de eigen belangen door de Europese suikerindustrie en te optimistische ramingen van het verbruik door sommige deskundigen hebben deze voorstellen op losse schroeven gezet. De nieuwe regeling waartoe door de Raad werd besloten was het tegendeel van het Commissievoorstel: een A-quotum van meer dan 9 miljoen ton, een B-quotum van 45 %, en geen enkele reglementaire beperking op de produktie van quotumvrije suiker. De verdeling der quota over de Lid-Staten werd aangepast op basis van hun produktie tussen 1968 en 1973. Gezien de globale verruiming (+ 17 %) was dat voor alle Lid-Staten gunstig. Tegelijk werd de richtprijs, die in 1974 met 12,3 % was opgetrokken om de stijging van de energiekosten in te calculeren, verhoogd met 15 %; het prijspeil steeg dus in totaal met 29 %. En tenslotte werd besloten dat voor de invoer van ACS-suiker de voorgeschreven communautaire prijs mocht gelden, en dat het transport voor rekening van de betrokken exporteurs zou komen.

2.15. Het probleem met de traditionele invoer van ruwe rietsuiker in het Verenigd Koninkrijk werd opgelost door de ACS-landen quota voor preferentiële invoer toe te kennen en tegelijk werd een hoeveelheid toegevoegd aan de aan Denemarken toegewezen produktiequota voor bietsuiker waardoor de traditionele bevoorrading van de Noorse markt door dit land kon worden voortgezet. Voordat Denemarken tot de gemeenschappelijke markt toetrad, leverde het namelijk jaarlijks ongeveer 50 000 ton suiker aan Noorwegen. Aangezien werd verwacht dat ook laatstgenoemd land tot de EG zou toetreden, werd er bij de toetredingsonderhandelingen vanuit gegaan dat Denemarken deze hoeveelheid aan Noorwegen zou blijven leveren. Het Deense quotum werd dus daarop afgestemd hetgeen voor de Deense suikerindustrie tevens inhield dat voor deze leveringen, waarvoor altijd prijzen waren betaald die min of meer gelijk liepen met die op de wereldmarkt, voortaan de gegarandeerde communautaire prijs zou gelden. Toen Noorwegen, na een referendum, uiteindelijk niet tot de Gemeenschap toetrad, werd het Deense quotum niet gecorrigeerd en de uitvoer naar Noorwegen, sindsdien een derde land, gaf recht op uitvoerrestituties die de Deense suikerindustrie voor de 50 000 ton in kwestie een voordeel opleverde dat overeenkwam met het verschil tussen de wereldmarktprijs en de EG-garantieprijs (zie paragraaf 3.3).

De derde suikerverordening en de tweede uitbreiding (1981-1986)

2.16. In 1979 deed de Commissie opnieuw beperkende voorstellen met het oog op de herziening van de regeling die in 1980 moest worden ingevoerd. Die voorstellen kaderden met de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die strekte tot de beperking van de landbouwoverschotten in de Gemeenschap. De Commissie stelde voor het quotastelsel nog één keer voor een periode die strikt beperkt zou blijven tot de vijf volgende verkoopseizoenen te verlengen en het maximumquotum te verlagen tot 11 %. Dit betekende dat de produktie 9 % hoger lag dan het verbruik, nog afgezien van de preferentiële invoer die 14 % van het verbruik bedroeg, en die de overbevoorrading die structureel te verwachten was op 23 % bracht. Tegelijk werd voorgesteld de quota opnieuw over de Lid-Staten te verdelen aan de hand van hun referentieproduktie, en ook nieuwe B-quota toe te kennen, die ongeveer 20 % van het A-quotum van de hele Gemeenschap zouden bedragen, maar al naar gelang de Lid-Staten zouden variëren tussen 0 en 25 %. Intussen was ook de produktie van isoglucose in het quotastelsel opgenomen; maar de gegarandeerde maximumhoeveelheid was bevroren op het peil van de beginperiode van deze industrie. Inzake de financiering van de afzet van suikeroverschotten werd voorgesteld dat de produktieheffing voor B-suiker maximaal 40 % van de interventieprijs zou bedragen. Tevens werd overwogen 10 % van de oorspronkelijk toegewezen quota te reserveren voor een herstructurering van de markt, en wel door dit door de Commissie te beheren "manoeuvreervolume" (zie punt 1.15) opnieuw onder de ondernemingen te verdelen, de naar het volgende verkoopseizoen overdraagbare hoeveelheid C-suiker niet meer te beperken, voor de overgebrachte hoeveelheden een opslagvergoeding toe te kennen, nationale steunverlening toe te staan in Italië en Frankrijk (voor de overzeese departementen) en, tenslotte, de geregionaliseerde prijzen voor gebieden met tekort af te schaffen.

2.17. De voornoemde voorstellen gaven aanleiding tot zoveel discussies dat de nieuwe regeling in 1980 niet kon worden ingevoerd en daarom werden om te beginnen de voorschriften van de bestaande regeling gewoon verlengd. Vervolgens ontstond er, toen de discussies nog steeds gaande waren, opnieuw een tekort waardoor de prijzen op de wereldmarkt omhoog schoten, zodat de Gemeenschap tussen april 1980 en maart 1981 haar suikeroverschot kon verkopen tegen prijzen die boven die van de Gemeenschap lagen, en dus uitvoerheffingen inde die de vroegere uitgaven voor afzet ten dele konden compenseren.

2.18. In deze omstandigheden stelde de Raad tenslotte in april 1981 een nieuwe regelgeving vast. Hiermee was, om te beginnen, een nieuwe Lid-Staat gemoeid, te weten Griekenland, dat een maximumquotum kreeg toegewezen dat gelijk was aan het verbruik in dat land en dat ook min of meer overeenstemde met de omvang van de produktie in de voorgaande jaren.

2.19. In grote lijnen voorzag deze nieuwe regeling in een bevriezing van de A-quota en in een nieuwe verdeling der B-quota. Uit nationaal oogpunt impliceerde dat stijgingen of dalingen, maar het gemiddelde van de basisquota werd teruggebracht van 27,5 % naar 23,5 %. De enige belangrijke uitzondering gold Italië, waarvoor niet alleen het maximum-quotum werd gehandhaafd maar waarvoor ook niet minder dan 90 000 ton B-quotum in A-quotum werden omgezet. Voor de overige landen werden de nieuwe B-quota berekend aan de hand van de werkelijke produktie van B-suiker, met een minimum van 10 % van het A-quotum. Het totaal der B-quota werd verminderd met 12 % en het totale maximumquotum met 1,8 %. Het voornaamste nieuwe element in de verordening van 1981 was het beginsel dat de producenten alle kosten voor de afzet van hun produktieoverschotten zelf moesten dragen. Daartoe werd nu ook een produktieheffing van 2 % op de A-suiker ingesteld, en de reeds bestaande B-heffing van 30 % werd verhoogd met diezelfde 2 % waar met ingang van 1982/1983 nog 7,5 % bijkwam, dus tot in totaal 39,5 %. Voorts werd opslag van C-suiker niet verplicht gesteld en werd de nationale steun, waarvoor Italië toestemming had, per streek gedifferentieerd en werd dat land tevens toegestaan steun te verlenen voor het verlichten van de financiële lasten voor opslag. De verordening voorzag ook in een "manoeuvreervolume", maar niet in de vorm van een communautair instrument voor herverdeling: de Lid-Staten mochten zelf die 10 % verdelen en konden bovendien suikerquota omzetten in isoglucosequota of omgekeerd.

2.20. In totaal had de Raad tot driemaal toe de beperkende voorstellen van de Commissie verworpen. Daarentegen werd bij de verordening het beginsel van de volledige medeverantwoordelijkheid ingevoerd door middel van heffingen op de producenten, maar deze heffingen werden doorberekend in de voorgeschreven prijs, zodat ze uiteindelijk ten laste van de verbruikers kwamen.

De vierde suikerverordening en de derde uitbreiding (1986-1991)

2.21. Toen de vijfjarige regeling in 1986 ten einde liep, viel de herziening ervan nogmaals samen met een uitbreiding van de Gemeenschap: de suikerregeling moest namelijk met ingang van 1 juli 1986 zijn vernieuwd en Spanje en Portugal waren op 1 januari 1986 tot de gemeenschappelijke markt toegetreden.

2.22. In Spanje was de produktie min of meer gelijk aan het verbruik, maar de voorgeschreven prijs was zeer hoog wegens de economisch weinig rendabele produktieomstandigheden; dit land kreeg een quotum toegewezen dat gelijk was aan het eigen verbruik, een B-quotum van 4 % en een interventieprijs die 15,9 % boven de gemeenschappelijke interventieprijs lag; tijdens een overgangsperiode van zeven jaar zou de kloof tussen deze beide interventieprijzen moeten worden overbrugd. Dezelfde overgangsperiode geldt voor de bij de Toetredingsakte veroorloofde nationale steunverlening.

2.23. In het geval van Portugal hebben de onderhandelaars zich beroepen op het precedent van de Britse toetreding om te bedingen dat de Portugese raffinaderijen ten minste gedurende de overgangsperiode van zeven jaar ruwe rietsuiker kunnen blijven invoeren, met fors gereduceerde invoerheffingen.

2.24. Naast een klein quotum voor het autonome gebied van de Azoren, kreeg Portugal een quotum van 60 000 ton bietsuiker toegewezen; de teelt van bieten die op het Portugese continent volkomen onbekend was, moest er nog worden ontwikkeld.

2.25. Spanje en Portugal kregen hogere isoglucosequota dan de rest van de Gemeenschap omdat in deze landen intussen met de produktie van dit vervangingsmiddel was begonnen.

2.26. Deze in de Toetredingsakten neergelegde bepalingen werden automatisch opgenomen in de nieuwe suikerverordening, waarbij de regeling overigens zonder meer werd verlengd en noch de A-, noch de B-quota opnieuw werden verdeeld. De B-quota werden aldus geïnstitutionaliseerd of liever gezegd genationaliseerd. Het enige nieuwe element was de invoering van een compensatieheffing: aangezien de produktieheffingen waren vastgesteld op maximaal 2 % van de interventieprijs voor A-suiker en 39,5 % van de interventieprijs voor B-suiker, en omdat de kosten voor de afzet van overschotten in de periode 1981-1986 zo hoog waren geweest dat ze niet door de opbrengst van de heffingen werden gedekt, was het bij de verordening van 1981 ingestelde beginsel van de volledige medeverantwoordelijkheid erbij ingeschoten. De Raad besloot dat van het aldus ontstane tekort 400 Mio ECU moesten worden gerecupereerd door een lineaire verhoging van de heffingen. Deze ad hoc verhoging werd compensatieheffing genoemd en zou voor de hele looptijd van de regeling 1986-1991 van kracht blijven.

2.27. Een jaar later, toen de betrokken instanties merkten dat zich over de verkoopseizoenen van de nieuwe regeling opnieuw tekorten begonnen op te hopen, werd een speciale compensatieheffing ingevoerd, om van jaar tot jaar en over alle verkoopseizoenen van de vijfjarige regeling, de uitgaven voor afzet van produktieoverschotten in evenwicht te brengen met de ontvangsten waarmee ze moesten worden gefinancierd. Zodoende bleef het produktiepeil behouden maar de gevolgen voor de begroting werden geneutraliseerd door het systeem van heffingen en prijzen.

De verlenging waartoe in 1991 werd besloten

2.28. De bestaande regeling werd onlangs vernieuwd. Krachtens Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, worden de hoofdpunten van de regeling met ingang van 1 juli 1991 voor een periode van twee jaar verlengd. Nogmaals viel de vernieuwing van de regeling samen met een uitbreiding van de Gemeenschap. Tijdens de periode waarin de herziening van de regeling werd voorbereid, leidden de politieke gebeurtenissen in Oost-Europa in 1990 tot de hereniging van Duitsland. Kenmerken van de suikersector in de vroegere Duitse Democratische Republiek waren een zeer gering technisch rendement, verouderde industriële installaties, en een tamelijk hoog verbruik per inwoner. Bij afsluiting van de politieke onderhandelingen over de voorwaarden voor opname van de vroegere DDR in de gemeenschappelijke marktordening, werd besloten het maximumquotum voor Duitsland te verhogen met 847 000 ton. Van deze verhoging betreffen 647 703 ton het A-quotum en 199 297 ton het B-quotum, hetgeen neerkomt op de verhouding die vóór de hereniging voor de Bondsrepubliek gold.

Algemene beoordeling van de ontwikkeling van het quotastelsel

2.29. Uit de historische ontwikkeling van het stelsel der produktiequota voor suiker blijkt dat het meer is gebruikt als een middel om tegemoet te komen aan de industriële en nationale belangen die op het spel stonden, dan als een middel om de produktie te oriënteren. Het mechanisme heeft namelijk de vóór de invoering van de gemeenschappelijke marktordening en de toetreding van de nieuwe Lid-Staten bestaande situatie geconsolideerd. Doordat het veel langer werd toegepast dan oorspronkelijk was gepland, verkregen industriële ondernemingen, landbouwbedrijven en Lid-Staten die een quotum toegewezen hadden gekregen produktierechten. De diverse aanpassingen en uitbreidingen van het stelsel leidden tot de instandhouding en versterking van de verkregen rechten, ongeacht of de produktie wel efficiënt was en of het de verwerking van de eigen landbouwproduktie dan wel van ingevoerde grondstoffen betrof, of die van een vervangingsprodukt afkomstig uit de eigen landbouwproduktie (isoglucose), waarvan de ontwikkeling werd tegengehouden.

Ontwikkeling van de voorzieningsomstandigheden

Voorzieningsoverschot

2.30. Uit tabel 3 blijkt hoe de voorziening van de suikermarkt zich in de opeenvolgende groeifasen van de Gemeenschap heeft ontwikkeld. Hieruit valt op te maken dat tijdens de derde regeling (1981-1986) de voorziening een recordhoogte haalde van gemiddeld 154 %, met als absolute top de 173 % van het verkoopseizoen 1981/1982. Over de laatste tien jaar bedraagt het gemiddelde 148 %. Met deze percentages is de suikermarkt de landbouwmarkt met de grootste overschotten. In het tweede deel van tabel 3 (de kolommen 6-13) wordt berekend en geanalyseerd hoe het voorzieningsoverschot is ontstaan: produktie van quotumsuiker (A + B), invoer en produktie van quotavrije suiker (C-suiker). Uit de vergelijking van de cijfers in de eerste en vierde kolom (voor respectievelijk produktie en consumptie) kan worden afgeleid dat de Gemeenschap tijdens de gehele looptijd van de GMO voor suiker slechts gedurende twee jaar de zelfvoorzieningsgraad niet bereikte en wel in 1973/1974 en 1974/1975, dus bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk dat van oudsher ruwe suiker invoerde. Bij de herziening van 1981 was dit "tekort" alweer ruimschoots aangevuld en voor de rest van de periode had de Gemeenschap een overschot. Hoewel dat overschot door de meteorologische en economische omstandigheden kan variëren, is het, getuige de tabel, toch vooral toe te schrijven aan een structureel verschil tussen de quota van de gegarandeerde produktie en het interne verbruik (zie kolom 9: 11,2 % tijdens de eerste vijf jaren van de eerste regeling, 11,8 % tijdens de tweede regeling, 21 % over de periode 1981-1986 en 15,8 % sedert 1986); vervolgens voornamelijk aan de preferentiële invoer (zie kolom 11: sinds 1975 vrijwel constant 16 %); en tenslotte aan de produktie van C-suiker die wel sterk schommelt maar toch bijna altijd een - soms zelfs zeer - belangrijk aandeel heeft (zie kolom 13). Er zij op gewezen dat de als A + B produktie en quotavrije produktie vermelde hoeveelheden werden vastgesteld na overbrenging van C- (of eventueel B-suiker) als A-suiker naar het volgende verkoopseizoen. De cijfers tonen dus ook aan hoe de fabrikanten gebruik maken van dit systeem van overbrenging.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Veiligstelling van de voorziening

2.31. Men kan zich afvragen welke fout er, afgezien van de communautaire context, in de programmering van de produktie is geslopen. Met andere woorden: wanneer de suikerbietentelers in de Gemeenschap, op grond van hun contracten met de suikerfabrieken, besluiten over het in te zaaien areaal, hoeveel zaaien ze dan gezamenlijk te veel in? Of anders gezegd: in hoeverre zou de inzaaiing binnen de Gemeenschap kunnen worden beperkt zonder de voorziening van de markt in gevaar te brengen?

2.32. Hiertoe moet rekening worden gehouden met drie factoren:

a)ten aanzien van de preferentiële invoer moet vooraf worden beoordeeld of deze al dan niet tot de structurele voorziening van de markt moet worden gerekend. Over deze invoer werden in het kader van de Overeenkomst van Lomé sinds 1975 afspraken gemaakt; bovendien voorziet het desbetreffende protocol in sancties tegen landen die hun quotum niet leveren (dit quotum wordt over de andere aangesloten landen verdeeld), zodat tekorten zoals die van 1974 niet zo snel meer kunnen voorkomen en tenslotte wordt deze invoer qua prijsvoorwaarden gelijkgesteld met de Europese produktie. Derhalve kan deze import als een structureel element in de voorziening van deze markt worden beschouwd. Deze conclusie doet geen afbreuk aan het economisch aspect van deze regeling dat nog aan de orde zal komen. De Portugese invoer wordt niet als een structureel marktelement beschouwd omdat deze minder duidelijk is gedefinieerd en in de Toetredingsakte als tijdelijk wordt aangeduid. Deze opmerking blijft dus beperkt tot de ACS-invoer in het kader van de Overeenkomsten van Lomé;

b)de weersomstandigheden die de omvang van de produktie zeer sterk beïnvloeden;

c)voorts zij er op gewezen dat het rendement ingevolge de ontwikkeling van de bio- en industriële technologie voortdurend toeneemt.

2.33. Gelet op de statistieken over de laatste 20 jaar, lijkt het realistisch voor de meteorologische factor een veiligheidsmarge van 8 % te nemen en de constante stijging van het rendement te ramen op 1,5 % per jaar. Uit tabel 4 waarin de produktie - het reële rendement voor elk jaar - wordt vergeleken met de oppervlakte - berekend op basis van het werkelijk verbruik voor datzelfde jaar - blijkt dat de inzaaiing in elk geval met 20 % zou kunnen worden verminderd zonder de voorziening in gevaar te brengen. Na deze vermindering zou er zelfs nog een bijna permanent produktieoverschot bestaan en de zeldzame tekorten zouden kunnen worden aangevuld uit de overgebrachte en buffervoorraden.

De rationele ontwikkeling van de produktie, de verdeling der quota en de beroepsmoraal

Het begrip specialisatie

2.34. Een der doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die zelfs als eerste wordt genoemd in artikel 39 van het EEG-Verdrag, is de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen, ondermeer door de rationele ontwikkeling van de produktie te verzekeren. Dit weerspiegelt de opvatting dat alle Lid-Staten van de Gemeenschap samen voordeel kunnen halen uit een organisatie van de produktie waarbij deze laatste wordt georiënteerd op de meest efficiënte gebieden, en met name op de gebieden die voor een bepaalde produktie het beste geschikt zijn. Voor Europa betekent dit dat de gewassen die vooral behoefte hebben aan licht en warmte beter in het zuiden kunnen worden verbouwd en de vochtbehoevende gewassen beter in het noorden. Deze regionale specialisatie brengt voor de landbouwproduktie als geheel aanzienlijke besparingen mee aangezien elk gebied zich concentreert op de produkties waarmee het de beste resultaten bereikt en afziet van de minder efficiënte.

Toepassing van het systeem op de suikerbiet en invoering van specialisatiequota

2.35. De suikerbiet is een plant die een afwisseling van vocht en zonneschijn en een zeer vruchtbare grond nodig heeft. Deze biet wordt dan ook beschouwd als een gewas dat typisch is voor Noord-Europa of, meer bepaald, voor de streken ten noorden van de Loire. Het technisch rendement (globaal uitgedrukt in tonnen witte suiker per hectare of in rendementscomponenten zoals tonnen bieten per hectare, suikergehalte en rooigraad) ligt dan ook het hoogst in Frankrijk, Nederland en België, gevolgd door Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland. Doch ook sommige streken in Zuid-Europa kunnen de voorwaarden vervullen voor een technisch redelijk rendabele produktie: dat geldt bij voorbeeld voor Griekenland.

2.36. In de eerste suikerverordeningen (zie paragraaf 1.12 van dit verslag) werden de B-quota beschouwd als specialisatiequota. Voor deze produktie golden medeverantwoordelijkheidsheffingen met een tweeledig doel: de produktie richten op gebieden waar ze tegen een lagere prijs nog rendabel was en de kosten van de afzet ervan financieren. Er werd duidelijk gedacht aan "reizende quota", die voortaan vooral zouden worden geproduceerd in de gebieden waar de omstandigheden voor deze produktie het gunstigste waren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De verdeling van de quota

2.37. Zoals in paragraaf 2.29 werd aangetoond, veranderden de produktiequota in echte geïndividualiseerde rechten; als men daarbij bovendien bedenkt dat de communautaire instanties bij het vaststellen van de voorgeschreven prijs bijzonder royaal zijn geweest, dan wordt duidelijk dat hetgeen in theorie als specialisatiemechanisme was bedoeld, in de praktijk onvermijdelijk te weinig selectief was. De wens van de rechtstreeks betrokken partijen en van de nationale politici om de hoogste quota te verkrijgen en te behouden, valt te verklaren door hun streven de aanzienlijke investeringen in deze sector veilig te stellen en door de opvatting dat aan een elementaire behoefte te allen tijde moet kunnen worden voldaan. In de loop der jaren ontstond bij de opeenvolgende herzieningen van het stelsel geleidelijk een de facto situatie waarin de stabilisatie van de A-quota per Lid-Staat werd gevolgd door een vergelijkbare "nationalisatie" van de B-quota, zoals blijkt uit tabel 5. Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat de gemeenschappelijke suikermarkt volledig is opgedeeld en de optelsom lijkt te zijn van de nationale markten. De verdeling van A- en B-quota tussen de Lid-Staten en zelfs tussen de ondernemingen van de meeste Lid-Staten ligt volledig vast. Deze verstarring belet dat de produktie evolueert naar een economisch optimum op communautair vlak.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De "nationalisatie" van de quota

2.38. Enige gevolgen van de opdeling van de markt zijn in strijd met de oorspronkelijke bedoeling van de communautaire wetgeving. De nationale opvatting van deze marktordening blijkt duidelijk uit de protesten van bepaalde Lid-Staten die zich beklagen dat de verhouding tussen hun A- en B-quotum niet overeenkomt met de verhouding tussen hun nationaal verbruik en hun uitvoer, omdat hun uitgevoerde produktie onder hun B-quotum ligt. Zij vinden dat ze aldus via hun B-heffingen de uitvoerkosten van andere Lid-Staten financieren. Indien deze redenering zou worden doorgetrokken zou de nationalisatie van het suikerbeleid volledig zijn als de Gemeenschap niet langer produktieheffingen zou innen ter financiering van de uitvoer en de Lid-Staten zelf liet opdraaien voor de kosten van de uitvoer van dat deel van hun produktie dat hun nationaal verbruik overtreft. Dan zou er helemaal geen gemeenschappelijke markt meer zijn.

De overige algemene bepalingen met negatieve invloed op de economische doeltreffendheid

De gecombineerde prijzen

2.39. Luidens de basisverordening moeten elk jaar minimumprijzen worden vastgesteld voor A- en B-suikerbieten. Deze minimumprijzen worden berekend door op de basisprijs van de suikerbiet percentages toe te passen die in principe zijn vastgesteld op respectievelijk 98 % en 68 %. De basisprijs wordt weer afgeleid uit de interventieprijs voor witte suiker. In de contracten die tussen bietentelers en fabrieken worden gesloten voor de levering van suikerbieten, moet in principe een onderscheid worden gemaakt tussen de hoeveelheden bieten die zijn bestemd voor de produktie van A-suiker, B-suiker of andere suiker.

2.40. Maar met de instemming van de Lid-Staat kan via een overeenkomst tussen de bedrijfstakken van deze verplichting worden afgeweken, waardoor het in de praktijk mogelijk wordt voor alle contractuele hoeveelheden bieten eenzelfde prijs toe te passen. In dat geval ontvangt de bietenteler eenzelfde prijs, de "gecombineerde prijs" voor zijn A- en B-bieten; het onderscheid tussen beide verdwijnt en daarmee ook de optie om al dan niet specialisatiehoeveelheden te produceren. Dat zou zeker geen enkel verschil maken ingeval de prijs voor de B-suikerbiet toch al stimulerend genoeg zou zijn geweest. Maar bij bedrijven die in economisch opzicht van marginale betekenis zijn, kan dit leiden tot een produktie van B-suikerbieten die anders niet zouden zijn geproduceerd.

2.41. Dat is a fortiori het geval wanneer de mogelijkheid een hoeveelheid C-suikerbieten mee te rekenen expliciet (bij voorbeeld in de vorm van een percentage) of impliciet (door verwijzing naar de ingezaaide oppervlakte of naar de hoeveelheid bieten) in het contract wordt vermeld, of wanneer op de produktie boven een basishoeveelheid een degressief prijsschema wordt toegepast. Deze regeling van de gecombineerde prijs is zowel voor de fabrikanten als voor de telers interessant omdat de kosten voor de een, of de inkomsten voor de ander, voor elke in het kader van het contract geleverde partij gelijk blijven en omdat de telers zich niet het hoofd hoeven te breken over de rentabiliteitsverhouding tussen de diverse componenten van hun produktie.

2.42. Desalniettemin worden bedrijven die in economisch opzicht van marginale betekenis zijn door deze regeling aangezet tot extra produktie, zeker als het C-element wordt meegeteld. Om die reden werd in de eerste suikerverordeningen voor landen waar het systeem van de gecombineerde prijs werd toegepast automatisch het B-quotum verlaagd. Destijds pasten alleen België en Nederland een gecombineerde prijs toe. Sinds de afschaffing van de automatische vermindering in 1981, passen bijna alle landen (behalve Denemarken, Duitsland en Frankrijk) gecombineerde prijzen toe voor de suikerbieten, en sommige daarvan omvatten ook een gedeelte C-suiker.

2.43. Ofschoon de weerslag van dit mechanisme op de produktie moeilijk te becijferen valt, is het toch duidelijk in strijd met het specialisatieprincipe. Daar de gecombineerde prijs voor de suikerbiet het onderscheid tussen de drie niveaus van prijsgarantie overeenkomend met de categorieën A, B en C verhult, wordt het afschrikkingseffect van dit gedifferentieerde prijzenschema voor de minst efficiënte bietentelers verzwakt. Dit leidt tot het produceren van suiker die economisch gezien en ook volgens de communautaire beginselen niet zou moeten worden geproduceerd.

De geregionaliseerde prijzen

2.44. Sinds de invoering van een gemeenschappelijke marktordening voor suiker, voorziet de regelgeving in een geografische differentiatie van de interventieprijs (zie paragraaf 1.16). Voor de gebieden waarin een suikertekort wordt verondersteld, wordt een zogenaamde "afgeleide" prijs vastgesteld; uitgaande van de voor het verkoopseizoen 1990/1991 geldende interventieprijs van 53,01 ECU/100 kg wordt de gemeenschappelijke interventieprijs verhoogd met 1,21 ECU/100 kg (voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk) of met 1,94 ECU/100 kg (voor Italië). De oorspronkelijke bedoeling van deze regionalisatie van de interventieprijs was handelsstromen van suiker uit gebieden met overschot naar gebieden met een tekort aan te moedigen. De bedragen van de verhoging werden dan ook geacht de kosten van het transport tussen deze gebieden te weerspiegelen. Maar uit de vergelijking van de nationale produktie- en verbruikscijfers, blijkt dat de betrokken landen tegenwoordig helemaal geen (Ierland) of vrijwel geen (Italië) tekort meer hebben of dat er slechts een tekort-situatie zou bestaan indien de structurele bevoorrading door middel van preferentiële invoer (Verenigd Koninkrijk) buiten beschouwing wordt gelaten (zie tabel 6). Al met al leidt deze prijstoeslag tot stimulering van de produktie in de gebieden waar ze economisch gezien minder verantwoord is, en wordt de kosten/batenverhouding scheefgetrokken.

De nationale steun

2.45. Bij de eerste basisverordening werd ervan uitgegaan dat de verwezenlijking van een gemeenschappelijke markt gebaseerd op een systeem van gemeenschappelijke prijzen in het gedrang zou komen door bepaalde steunmaatregelen en dat die dus moesten worden verboden wanneer ze strijdig waren met de gemeenschappelijke markt; desalniettemin werd hiervan afgeweken en werd voor Italië tijdelijk toestemming verleend voor nationale steun. In de verordening werd uitdrukkelijk bepaald dat deze steun per 30 juni 1975, dus bij afloop van de eerste regeling moest komen te vervallen. Niettemin werden in de tweede verordening de in de eerste verordening opgenomen condiseransen terzake gewoon herhaald, en ook die betreffende het tijdelijk verlenen van nationale steun door Italië, die vanaf dat moment aanpassingssteun werd genoemd. Krachtens deze verordening gold die toestemming voor de verkoopseizoenen 1975/1976-1979/1980.

2.46. Ook bij de verordening van 1981, houdende de derde regeling, wordt bepaald dat nationale steun kan worden verleend, niet alleen in Italië maar ook in de Franse overzeese departementen; voor Italië werd daarbij naast de aanpassingssteun ook nog steun voor de opslagkosten toegestaan. Bij de herziening van 1986, waarbij de hoofdpunten van de regeling werden verlengd, werden deze bepalingen aangehouden en zelfs uitgebreid met een toestemming voor nationale steun van het Verenigd Koninkrijk aan de raffinaderijen voor rietsuiker, met een communautaire deelname van 25 %. Bovendien mocht Spanje volgens de Toetredingsakte tijdens de periode van 1 januari 1986 tot 31 december 1995 nationale aanpassingsteun verlenen aan de bietentelers. De nationale steun aan de Franse overzeese departementen wordt nu beschouwd als een onderdeel van een meer uitgebreid programma ter ondersteuning van de regionale herstructurering en derhalve wordt overwogen deze steun van de suikerverordeningen naar het Poseidom-plan over te hevelen.

2.47. Men kan niet om de conclusie heen dat de nationale steunmaatregelen die oorspronkelijk waren bedoeld als tijdelijke uitzonderingen, zijn voortgezet en dat ze, naarmate de Gemeenschap groeide, talrijker werden. Wat begon als een tijdelijke afwijking om de betrokken gebieden in staat te stellen hun achterstand in te halen, werd mettertijd een structureel aspect van de regeling. Zo werd de suikerproduktie in bepaalde gebieden geruime tijd kunstmatig in stand gehouden; dit komt in de volgende paragrafen nader aan de orde. Er is dus geen sprake meer van een geleidelijke aanpassing aan de werking van de markt, zoals de communautaire wetgever oorspronkelijk bedoelde, maar veeleer van een hinderpaal voor een meer rationele werking van de communautaire suikermarkt.

De vraag naar bietenquota

2.48. De laatste tijd werd in de suikerindustrie een tendens opgemerkt tot concentratie en internationalisatie, en sommige bietentelers vrezen dan ook bewegingen in de produktie. Gezien de geografische band tussen de produktie van de grondstof en de verwerkende fabriek, zou dit kunnen leiden tot de teloorgang van hun bietenteelt. Om dit te voorkomen stellen de bietentelers voor dat de suikerquota in de marktordening worden vervangen door quota voor suikerbieten. Aangezien het hierbij vooral gaat om de bietenteelt in de gebieden die er minder geschikt voor zijn, zou deze tegenwerking van een eventuele mobiliteit in de produktie uiteraard de minder efficiënte produktie helpen instandhouden.

De specifieke problemen in bepaalde Lid-Staten

De herstructurering in Italië

2.49. De Italiaanse suikersector wordt begunstigd door drie reeds aan de orde gekomen speciale maatregelen: een verhoging van de interventieprijs met 3,5 % krachtens het systeem van regionalisatie der prijzen; nationale steun ter compensatie van het verschil tussen de werkelijke rentevoet en het forfaitaire percentage dat wordt toegepast voor de reglementaire opslagvergoeding zodra dit verschil meer dan 3 % bedraagt, en de nationale aanpassingssteun. Bij de thans geldende basisverordening is deze aanpassingssteun beperkt tot maximaal 23,64 % van de interventieprijs voor witte suiker. Het steuntarief wordt echter met ingang van het verkoopseizoen 1988/1989 afgebroken met eentiende per jaar. De steun wordt verleend in de vorm van een produktiesubsidie. In het huidige systeem wordt daarvan 73 % doorgespeeld naar de bietentelers, zodat er 27 % voor de industrie overblijven.

2.50. Deze aanpassingssteun werd bij de opeenvolgende verordeningen toegekend omdat de klimatologische omstandigheden in Italië ongunstig zijn voor de produktie van suikerbieten en suiker en ook omdat moderne produktiemethodes moeilijk kunnen worden toegepast op een bietenteelt die achterligt op de technologische ontwikkelingen. Eigenlijk moest de oorspronkelijk toegekende steun het verschil opvangen tussen de voorgeschreven prijzen vóór en na de invoering van de gemeenschappelijke suikermarkt (aldus lag de gegarandeerde prijs in Italië in 1968 50 % hoger dan die in Frankrijk).

2.51. Toen de Italiaanse suikersector in 1983 geheel instortte omdat alternatieve teelten meer voordeel opleverden, kwam de Italiaanse regering met een uit de nationale begroting te financieren herstructureringsplan dat de sector moest saneren en concurrerender maken. Een der voornaamste doelstellingen was het aantal fabrieken te verminderen, maar hun capaciteit te vergroten, wat hun economische doeltreffendheid ten goede zou komen. Dit plan werd uitgevoerd in de periode van 1984-1988. Het voornaamste doel, te weten een gemiddelde verwerkingscapaciteit van 60 000 ton per fabriek en per campagne (die gemiddeld 64 dagen duurt) werd niet bereikt. En aangezien het industriële aspect in de suikersector zo belangrijk is, onderging dit plan de gevolgen van het nationale industriebeleid dat een zekere geografische spreiding van de fabrieken beoogde. De Italiaanse suikersector, die zich reeds ten opzichte van die in andere gebieden van de Gemeenschap in een speciale situatie bevindt, werd dus ook binnenslands verschillend behandeld. Meer bepaald werd de met de diverse componenten verhoogde prijs gedifferentieerd naar drie streken - het noorden, het centrum en het zuiden. De gegarandeerde prijs is het hoogst in het zuiden, de streek die het minst geschikt is voor dit soort produktie, is het laagst in het noorden, de meest geschikte streek en ligt tussen die beide in het centrum van het land. Bij een gemiddelde opbrengst van 5,7 ton witte suiker per hectare over heel Italië (tegen 7,0 in de Gemeenschap) is de opbrengst 6,1 ton/hectare in het noorden, 5,1 ton/hectare in het centrum en 4,5 ton/hectare in het zuiden. Van de totale produktie komt 70 % uit het noorden, 15 % uit het centrum en 15 % uit het zuiden.

2.52. Tenslotte werd het reglementaire maximum van de Italiaanse aanpassingssteun, dat wil zeggen 23,64 % van de interventieprijs voor witte suiker, voor het verkoopseizoen 1989/1990 teruggebracht tot 90 % van het aanvankelijke maximum en tot 80 % voor het verkoopseizoen 1990/1991. In haar voorstel tot herziening van de regeling voor de verkoopseizoenen 1991/1992 en 1992/1993 suggereerde de Commissie deze afbraak voort te zetten door de maxima voor die twee verkoopseizoenen vast te leggen op respectievelijk 70 % en 60 % van het oorspronkelijk bedrag van de voor het verkoopseizoen 1988/1989 verleende derogatie. Bij Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991 werd uiteindelijk voor beide verkoopseizoenen een maximum van 70 % vastgesteld.

2.53. Ondanks het beperkte succes van het nationale herstructureringsplan voor de sector bieten en suiker, lanceert de Italiaanse overheid een tweede vijfjarenprogramma dat grotendeels op dezelfde leest is geschoeid. Aangezien Italië ondanks alle inspanningen qua produktiekosten een der minst efficiënte suikerproducenten blijft, kan men zich afvragen of de herstructurering niet veeleer moet worden gericht op consolidering en sanering van het gedeelte van de produktie dat in communautair en economisch opzicht verantwoord is, en in vergelijking met de huidige produktieomvang tamelijk beperkt.

De overgangsregeling voor Spanje

2.54. De situatie op de Spaanse suikermarkt was, bij de toetreding in 1986, in zekere zin vergelijkbaar met die in Italië toen in 1968 de GMO voor suiker werd ingevoerd. Als zuidelijk land is Spanje weinig geschikt voor de bietenteelt, de structuur van de betrokken landbouwbedrijven is ietwat verouderd en die van de verwerkende industrie, al naar gelang het geval, min of meer modern. De totale opbrengst bedraagt gemiddeld 5,3 ton witte suiker per hectare, hetgeen duidelijk minder is dan het Europese gemiddelde (7,0). Bijna overal worden meerkiemige zaden gebruikt, waardoor zeer veel arbeidskrachten nodig zijn voor de uitdunning van de bietenvelden. (In de andere landen is wegens het gebruik van eenkiemige zaden aanzienlijk minder mankracht nodig).

2.55. Voor de toetreding lag de voorgeschreven prijs in Spanje bijna 16 % hoger dan binnen de Gemeenschap. Bij de Toetredingsakte is bepaald dat voor Spanje een interventieprijs geldt, waarin met dit verschil rekening is gehouden en die tijdens een overgangsperiode van zeven jaar moet worden bijgesteld door een bevriezing van de maximumprijs, in de veronderstelling van een stijging van de communautaire interventieprijs zoals destijds het geval was. Indien aan het einde van die periode nog een verschil zou bestaan, zou de overgangsregeling met drie jaar kunnen worden verlengd. En dat moet niet worden uitgesloten omdat de communautaire interventieprijs jaarlijks niet meer zo sterk stijgt als voor 1986.

2.56. Voorts kunnen de landbouwbedrijven krachtens de Toetredingsakte een ruime aanpassingssteun krijgen die begrensd is tot 23,64 % van de basisprijs voor de suikerbieten. Deze derogatie geldt tot 31 december 1995. En tenslotte kreeg Spanje een quotum voor A- en B-suiker toegewezen dat het binnenlands verbruik enigszins overschreed. Indachtig het Italiaanse voorbeeld zouden de communautaire instanties moeten voorkomen dat de geschiedenis zich in Spanje herhaalt en de optimale ontwikkeling van de suikermarkt nog meer op de helling komt te staan.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De voorziening van de Portugese markt

2.57. Van oudsher importeerde Portugal ruwe rietsuiker uit de vroegere koloniën die in het moederland werd geraffineerd. Later betrok het land de grondstof op de wereldmarkt. De autonome Azoren konden zichzelf voorzien dankzij een kleine lokale bietenteelt. Bij zijn toetreding beriep Portugal zich op het precedent van het Verenigd Koninkrijk om ter bevoorrading van 's lands raffinaderijen ruwe suiker te kunnen blijven invoeren. Krachtens de Toetredingsakte is Portugal gerechtigd de benodigde hoeveelheden ruwe suiker, zo deze niet binnen de Gemeenschap te verkrijgen zijn, met een lagere invoerheffing te importeren (ongeveer 300 000 ton per jaar).

2.58. Volgens de bepalingen van de Akte, die gelden voor een periode van zeven jaar met ingang van 1 januari 1986, mogen er vooreerst jaarlijks 75 000 ton worden ingevoerd uit vier ACS-landen die met naam worden genoemd. Daar de leveringen van ruwe suiker van communautaire oorsprong vooral uit de Franse overzeese departementen en voor een klein gedeelte uit het Franse continent, vrij gering zijn in vergelijking met de behoefte, moet er nog een grote hoeveelheid - eveneens met verlaagde invoerheffing - worden ingevoerd via de vrije wereldmarkt. Daar door dit mechanisme de situatie van voorziening van de Portugese markt in grote lijnen gelijk blijft aan die van voor de toetreding, brengt dit voor de organisatie van de suikermarkt in de Gemeenschap geen enkele verbetering teweeg.

2.59. Bij de toetreding van Portugal werd nog een andere concessie gedaan, namelijk de toekenning van een bietsuikerquotum van 60 000 ton. Deze hoeveelheid was bedoeld om te voldoen aan de stijging van het nationale verbruik die werd verwacht doch in werkelijkheid nooit zo groot bleek te zijn. Doch, daar op het Portugese continent nooit bieten werden verbouwd, moet de hele sector nog worden ontwikkeld en moet om te beginnen een suikerfabriek worden gebouwd. De enige bietsuiker van Portugal wordt geproduceerd in het autonome gebied der Azoren, en deze produktie is de laatste jaren gedaald omdat die van melk de plaatselijke landbouwers betere vooruitzichten biedt. De pogingen om op het Portugese continent een bietenproduktie op gang te brengen verlopen bijzonder moeizaam. Momenteel worden amper enkele duizenden tonnen geproduceerd; die produktie wordt - voor raffinage - per spoor naar Spanje vervoerd en vervolgens weer naar Portugal getransporteerd. De plannen voor de bouw van een fabriek zijn tijdelijk opgeschort door de nationale instanties, die overwegen een beroep te doen op de structuurfondsen van de Gemeenschap voor een tegemoetkoming in de financiële lasten. Al met al wijst de toekenning van een bietsuikerquotum aan Portugal duidelijk op een gebrek aan realisme.

De bietsuikerproduktie in Griekenland 2.60. De toetreding vn Griekenland tot de Gemeenschap in 1981, viel ongeveer samen met de herziening van de regeling. Griekenland kreeg een quotum van 319 000 ton toegewezen, een hoeveelheid die ongeveer overeenstemde met het nationale verbruik. Hoewel het ook in dit geval een land uit het Middellandse-Zeegebied betreft, is het uit technisch oogpunt, gemiddeld, meer te vergelijken met een noordelijke regio. Zoals blijkt uit tabel 7, neemt Griekenland de eerste plaats in voor de bietenproduktie per hectare en ligt het voor de suikeropbrengst per hectare net boven het gemiddelde, waardoor de situatie van het land vergelijkbaar is met die van de Bondsrepubliek en het voorligt op Denemarken en het Verenigd Koninkrijk.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.61. Deze situatie valt te verklaren door de combinatie van structurele omstandigheden en een specifieke agro-industriële organisatie. De bieten worden geteeld in een aantal delta's in het noorden van het land, met zeer vruchtbare grond, een deugdelijk irrigatiesysteem en een continentaal microklimaat. De Griekse suikerindustrie is nog vrij jong en werd in het kader van een in 1960 gelanceerd programma ter ontwikkeling van de agro-industriële sector rationeel georganiseerd. De industriële technologie en de landbouwmethodes werden systematisch overgenomen uit andere landen. De contacten inzake adviezen, zaden, mest en bestrijdingsmiddelen, voorkoming van ziekten en mechanisatie tussen de industrie en de landbouwers zijn zeer intensief. Dankzij deze vergaande coördinatie konden de voornoemde technische prestaties tot stand komen.

2.62. Economisch gezien is het werkelijke rendement moeilijker te beoordelen omdat de Griekse suikerindustrie via de nationale bank voor de landbouw in feite eigendom is van de Staat en de economische en financiële voorwaarden van de ondernemingen niet helemaal duidelijk zijn. In verband met de voorwaarden voor de Griekse bietentelers werd vastgesteld dat ze benevens de hogergenoemde agronomische en logistieke steun ook een prijs verkrijgen die 15 à 20 % hoger ligt dan de reglementaire minimumprijs (zie paragraaf 1.16 f)). Daarom kan de werkelijke economische doeltreffendheid van de Griekse suikerproduktie moeilijk met zekerheid worden bepaald.

De isoglucose

2.63. Momenteel is de technologie in verband met de isoglucoseproduktie zover gevorderd dat dit vervangingsprodukt uit Europese granen kan worden gefabriceerd. In de jaren 70 was de grondstof voor isoglucose nog kwaliteitsmaïs die uit de Verenigde Staten moest worden ingevoerd. Het procédé berust op een Japanse uitvinding maar werd uitgewerkt in de Verenigde Staten waar men destijds 5 miljoen ton suiker invoerde, vooral uit landen in Zuid- en Centraal-Amerika. Omdat de produktie van isoglucose op basis van maïs de Verenigde Staten nog steeds overschotten oplevert, konden ze de invoer van suiker, waaraan een tekort bestaat, verminderen met 4 miljoen ton tot een niveau van 1 miljoen ton.

2.64. Isoglucose wordt gebruikt bij de fabricage van voedingswaren waarvoor vloeibare zoetstof nodig is, zoals frisdrank, yoghurt, jam, roomijs, enz. In de Verenigde Staten wordt 30 à 40 % van de zoetstoffen voor deze produkten gebruikt. In Europa vormen deze produkten 20 à 30 % van de markt, wat gelijk staat met ongeveer 2,5 miljoen ton suiker. In de Verenigde Staten wordt voor het bovengenoemde marktaandeel voor zoetstoffen inderdaad isoglucose gebruikt, waardoor invoer kan worden vermeden en de maïsoverschotten voordelig kunnen worden weggewerkt. In Europa was de situatie in de jaren 70 net omgekeerd: de Gemeenschap had een overschot aan suiker en moest Amerikaanse kwaliteitsmaïs invoeren om isoglucose te kunnen produceren. Maar gezien de prijsverhouding tussen de twee grondstoffen was de fabricage van isoglucose reeds voordelig. Later is de technologie zodanig verbeterd dat er andere granen van mindere kwaliteit konden worden verwerkt. Momenteel wordt bij voorbeeld in België isoglucose geproduceerd waarvoor uitsluitend Belgisch graan wordt gebruikt en de kostprijs is duidelijk lager dan die van suiker. Allengs is men dus op een punt gekomen dat kan worden gekozen tussen twee grondstoffen die beide afkomstig zijn uit de Europese landbouw.

2.65. De voorstanders van de instandhouding der suikerindustrie hebben, nadat er reeds een aantal beperkende maatregelen waren genomen, bereikt dat isoglucose in 1979 werd opgenomen in de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Er werd op basis van de referentieproduktie van de voorgaande jaren een produktiequotum vastgesteld waarbij geen rekening werd gehouden met de produktiecapaciteit van de installaties die op dat moment nog in aanbouw waren. Zo werd de isoglucoseproduktie beperkt tot ongeveer 2 % van het totale maximumquotum (A- en B- suiker en isoglucose), hetgeen ver beneden de produktiecapaciteit ligt. Isoglucose werd ook onderworpen aan het systeem van produktieheffingen, hoewel het produkt bijna niet wordt uitgevoerd. Bij de toetreding van Griekenland, en later van Spanje en Portugal, werden proportioneel iets hogere isoglucosequota toegekend, omdat de referentieproduktie in die landen was gerealiseerd tijdens de regeling die vóór de toetreding gold. De huidige verdeling van de isoglucosequota in vergelijking met de suikerquota wordt aangegeven in tabel 8.

2.66. Dat de suikersector er belang bij heeft de produktie van isoglucose zo klein mogelijk te houden, is begrijpelijk: bij dit produkt is de verhouding tussen zoetkracht en produktiekosten immers veel gunstiger dan bij suiker, waardoor het een gevaarlijke concurrent wordt. Dat blijkt reeds in België, een land dat zeer geschikt is voor de bietenteelt en minder geschikt voor de produktie van hoogwaardige granen, en het geldt dus des te meer voor de landen in Zuid-Europa, die meestal weinig geschikt zijn voor de bietenteelt, maar beter hoogwaardige granen kunnen produceren (bij voorbeeld maïs). Macro-economisch gezien zou dus kunnen worden verwacht dat in Zuid-Europa de produktie van isoglucose op basis van granen wordt aangemoedigd en dat ernaar wordt gestreefd de - economisch minder rendabele - bietsuikerproduktie te vervangen door die van isoglucose.

2.67. Maar bij de herzieningen van de regeling, worden de quota niet in die zin aangepast en de nationale instanties maken zelfs geen gebruik van hun manoeuvreervolume van 10 % van de suikerquota die ze in isoglucosequota kunnen omzetten (zie de paragrafen 1.15, 2.16 en 2.19) om deze produktie te bevorderen. De betrokken instanties in de landen die het meest geschikt zijn om dit produkt te ontwikkelen blijken in de praktijk na te laten deze ontwikkeling mogelijk te maken. Soms kan zelfs het tegenovergestelde worden geconstateerd. Zo heeft de Griekse regering een deel van het Griekse isoglucose-quotum dat beschikbaar kwam door het faillissement van de onderneming waaraan het was toegewezen meer dan twee jaar lang geblokkeerd doordat zij in het begin weigerde het toe te wijzen aan de andere Griekse onderneming die isoglucose produceert en die een te grote produktiecapaciteit heeft; het quotum werd daarentegen toegewezen aan de Griekse suikerfabriek die niet voldoende is geoutilleerd, met als gevolg dat het isoglucose-quotum in de tussentijd ongebruikt is gebleven. Het geval van de isoglucose is aldus een typisch voorbeeld van moedwillige belemmering van de rationele marktontwikkeling.

Slotopmerking

2.68. De verschillende elementen die in dit hoofdstuk zijn opgesomd, tonen aan dat de marktbeheersing en de rationele produktieontwikkeling in de zin van artikel 39 van het EEG-Verdrag nog lang niet zijn bereikt. Bovendien zijn de beginselen van een gemeenschappelijke markt, als bedoeld in artikel 40 van dat Verdrag, de facto mislukt. Het systeem der nationale quota is een doel op zich geworden: het schept produktierechten terwijl er geen reële behoeften bestaan en leidt tot de ontwikkeling van een produktie die in economisch opzicht twijfelachtig is. Dit heeft een uitgesproken weerslag op de prijzen en op het financieel evenwicht van de regeling en dus uiteindelijk op de doelmatigheid daarvan. Alvorens de consequenties hiervan nader toe te lichten, worden de externe factoren van het systeem onder de loep genomen.

3. DE INTERNATIONALE MACRO-ECONOMISCHE ASPECTEN EN DE WERELDMARKT VOOR SUIKER

De wereldmarkt

Kenmerken van de wereldmarkt

3.1. De wereldproduktie van ruwe suiker bedraagt sedert enkele jaren ongeveer 105 miljoen ton. Daarvan wordt ruwweg driekwart verbruikt in de landen van herkomst en komt ongeveer 27 miljoen ton in de wereldhandel. Het handelsverkeer vindt gedeeltelijk plaats krachtens bilaterale, preferentiële overeenkomsten, bij voorbeeld tussen de Sovjet-Unie en Cuba, tussen de Verenigde Staten en Midden- en Zuid-Amerika, tussen de EEG en de ACS-landen. Afgezien van deze gestructureerde handel, worden er op de vrije wereldmarkt jaarlijks ongeveer 18 miljoen ton ruwe suiker verhandeld. De aandelen van ruwe en witte suiker op de wereldmarkt zijn ongeveer gelijk. De verhandeling vindt plaats op drie beurzen: New York, Parijs en Londen. Het zijn termijnmarkten, hetgeen betekent dat het totaal van de met de beurstransacties gemoeide hoeveelheden veel groter is dan het werkelijke goederenvolume dat uiteindelijk wordt geleverd.

3.2. Zoals op alle vrije markten wordt de prijs bepaald door de verhouding tussen vraag en aanbod. Het aanbod bestaat grotendeels uit produktieoverschotten van landen met een protectionistisch stelsel, waarmee de zelfvoorziening wordt veilig gesteld en de uitvoer van hoeveelheden die de eigen behoeften overschrijden wordt gesubsidieerd. Hoewel voor een gedeelte van deze uitvoer geen voorgeschreven prijs geldt, beschouwen de producenten deze export meestal als voordelig omdat ze uitsluitend naar de marginale produktiekosten kijken. Het is dus niet de marktprijs die in de eerste plaats bepalend is voor de hoeveelheden die worden uitgevoerd. Aangezien dit een restmarkt is kan de prijs zelfs dalen onder het niveau van de produktiekosten van een efficiënte, op de wereldmarkt gerichte producent. Ook uit het oogpunt van de vraag is dit een restmarkt: de producerende landen doen een beroep op deze markt om eventuele tekorten op te vangen, wat af en toe tijdelijke prijspieken veroorzaakt. De prijs op de vrije wereldmarkt is dan ook zeer onstabiel en houdt nauwelijks verband met de produktiekosten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. Er zijn slechts weinig exporterende landen die hun produktie doelbewust op deze markt afstemmen omdat ze daar, net als de producerende landen met de laagste produktiekosten zoals bij voorbeeld Australië, voordeel uit kunnen halen. De kostprijs voor de meest efficiënt werkende producenten zou tussen 10 en 12 dollarcent per pond ruwe suiker liggen, hetgeen bij de huidige dollarkoers neerkomt op 185 à 215 ECU per ton witte suiker. De interventieprijs van de Gemeenschap bedraagt momenteel 530 ECU per ton. Uit tabel 9 valt af te lezen hoe de wereldprijs zich heeft ontwikkeld ten opzichte van de interventieprijs van de EEG. Tijdens de laatste tien jaar bedroeg de Europese prijs gemiddeld ongeveer het dubbele van de wereldprijs. Deze vergelijking is belangrijk omdat de exportrestituties op basis van het verschil tussen deze beide prijzen worden berekend.

De plaats die de Gemeenschap inneemt op de wereldmarkt

3.4. De twee vrijwel gelijke delen van de wereldsuikermarkt, de ruwe suiker en de witte suiker, zijn betrekkelijk onafhankelijk van elkaar. Er bestaat echter in zoverre een samenhang dat het bij voorbeeld ingeval van een aanzienlijke prijsverhoging voor de witte suiker interessant wordt meer ruwe suiker om te zetten in witte suiker. Omgekeerd kan het ook gunstiger zijn de ruwe suiker niet in witte suiker om te zetten. De Gemeenschap is vooral actief op de markt voor witte suiker. Reeds toen zij nog uit zes Lid-Staten bestond had ze een netto uitvoer van witte suiker. Na de Britse toetreding had de Gemeenschap gedurende zeer korte tijd een gering tekort maar zij ontwikkelde zich vervolgens tot de grootste exporteur van witte suiker ter wereld, goed voor meer dan 50 % van de wereldmarkt voor witte suiker en dus ongeveer 25 % van de hele vrije markt. In tabel 10 wordt de samenstelling van deze markt aangegeven, zowel voor de uitvoer als voor de invoer.

Tabel 9 - Prijsontwikkeling - vergelijking wereldprijs - interventieprijs

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

>EIND VAN DE GRAFIEK>

3.5. De omvang van de communautaire uitvoer van witte suiker (gemiddeld 4,8 miljoen ton per jaar) beïnvloedt onvermijdelijk het evenwicht tussen vraag en aanbod op de vrije wereldmarkt. Natuurlijk valt moeilijk te schatten op welk niveau de prijs zou liggen als de communautaire overschotten de markt niet zouden beïnvloeden. Het is zelfs niet bekend in welke mate een aanzienlijke vermindering van het communautaire aanbod zou worden gecompenseerd door een verhoging van de produktie van andere landen. Terzake kan men slechts theoretische berekeningen maken op grond van hypothetische ontwikkelingen. De studies op dit terrein bevatten enkele oudere analyses (betreffende de situatie van voor 1982) die tot de conclusie leiden dat de wereldprijs ongeveer 12 % hoger zou liggen als de Gemeenschap zonder subsidies zou moeten exporteren.

3.6. Voor de economische weerslag die de communautaire suikeruitvoer op derde landen heeft, dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de importerende en de exporterende landen. De importerende landen hebben het voordeel dat ze hun suiker dankzij de 4,8 miljoen ton Europese suiker voordeliger kunnen kopen. Het gaat hier vooral om landen uit Afrika en Azië, die hun suiker invoeren tegen niet-preferentiële voorwaarden, dus op de vrije wereldmarkt. Daarentegen moeten exporterende landen inkomsten derven omdat ze tegen niet-preferentiële voorwaarden verkopen. Voorts zijn er nog de importerende landen met een zelfvoorzieningsgraad van iets minder dan 100 % die, indien de prijs hoger lag, hun produktie zouden kunnen opvoeren om te gaan exporteren.

De voedselhulp

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.7. De voedselhulp is niet bedoeld als middel om de marktoverschotten van de Gemeenschap weg te werken. De betrokken hoeveelheden zijn in het geval van de suiker hoe dan ook gering: gemiddeld ongeveer 6 000 ton per jaar.

De economische gevolgen van de C-suiker

Het relatieve belang van de produktie van C-suiker

3.8. Het basisidee van het systeem van de produktiequota op de suikermarkt is dat voor de gehele suikerproduktie binnen de A- en B-quota de interventieprijs wordt gegarandeerd en voor alle hoeveelheden boven het maximumquotum de voorwaarden van de vrije markt te laten gelden. Maar een fabrikant kan besluiten een hoeveelheid C- (of B-)suiker, overeenkomend met ten hoogste 20 % van zijn A-quotum van dat jaar, over te brengen naar het volgende verkoopseizoen als toekomstige A-suiker, mits hij deze hoeveelheid gedurende een jaar opslaat. Zodoende beperkt hij natuurlijk zijn contingent aan A-suiker dat hij tijdens het nieuwe verkoopseizoen mag produceren met eenzelfde hoeveelheid, die in feite B- of C-suiker wordt. Afgezien van deze speelruimte, is de fabrikant die C-suiker heeft, verplicht deze voor 31 december van het jaar waarin de desbetreffende produktiecampagne eindigt, op eigen kosten en tegen de prijzen van de externe markt uit te voeren.

3.9. Tijdens de laatste tien jaar lag de wereldprijs voor witte suiker gemiddeld op 53 % van de communautaire interventieprijs. Indien dit prijsverschil economisch gezien werkelijk prohibitief was, zou de produktie van C-suiker inderdaad een gevolg zijn van uitzonderlijk gunstige weersomstandigheden, waardoor de oogst groter uitviel dan bij de inzaaiing werd verwacht. Maar zoals blijkt uit tabel 11 bedroeg de produktie tijdens de laatste tien jaar gemiddeld 1 348 000 ton C-suiker per jaar, ofwel 14,1 % van het basisquotum (A-quotum). Vergeleken met de huidige voorzieningsgraad van 142 % (zie tabel 3), dus met een overschot van 42 %, betekent dit dat de communautaire uitvoer van witte suiker - waarvoor de Gemeenschap de grootste exporteur ter wereld is - eenderde C-suiker en tweederde quotumsuiker omvat.

3.10. Men moet dus concluderen dat de produktie van C-suiker te omvangrijk en te constant is om uitsluitend te kunnen worden toegeschreven aan weersomstandigheden. Aan de hand van de tendens van de opbrengsten en de werkelijk ingezaaide oppervlakten kan zelfs statistisch worden aangetoond dat een overschrijding van het maximumquotum onvermijdelijk is.

De economische context van de quotumvrije produktie

3.11. Een veelgehoorde verklaring voor de systematische overschrijding van de produktiequota, is dat producenten vrezen, bij een nieuwe verdeling van de quota, een fractie daarvan te moeten inleveren; hierbij gaan zij ervan uit dat hun volgende quotum zal worden berekend op basis van hun produktie in een voorafgaande referentieperiode. Derhalve zouden de fabrikanten hun contractueel te produceren hoeveelheden dus zo bepalen, en de bietentelers hun inzaaiingen zo plannen dat, hoe dan ook, ten minste de respectieve individuele quota worden bereikt, en de mate van overschrijding uitsluitend van de weersomstandigheden zou afhangen. Deze redenering gaat, zoals hierna zal b