BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 22 december 1998 ter bevestiging van de door Oostenrijk overeenkomstig artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval aangemelde maatregelen (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 3940) (Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (1999/42/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (1), inzonderheid op artikel 6, lid 6,

Na raadpleging van het bij Richtlijn 94/62/EG opgerichte comité,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

1. Richtlijn 94/62/EG

Richtlijn 94/62/EG die is gebaseerd op artikel 100 A van het Verdrag, beoogt de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om milieueffecten daarvan te voorkomen of te verminderen, zodat een hoog niveau van milieubescherming wordt bereikt, en anderzijds om de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, mededingingsverstoringen en -beperkingen binnen de Gemeenschap te voorkomen. Daartoe legt artikel 6, lid 1 van deze richtlijn, onder andere, een aantal kwantitatieve taakstellingen vast, die de lidstaten op hun grondgebied dienen te verwezenlijken met betrekking tot recycling en terugwinning van verpakkingsafval.

Artikel 6, lid 1, onder a), bepaalt dat voor 30 juni 2001 tussen 50 en 65 gewichtsprocent verpakkingsafval moet worden teruggewonnen. Binnen deze algemene doelstelling en voor dezelfde termijn moet 25 tot 45 gewichtsprocent van de totale hoeveelheid in verpakkingsafval voorkomende verpakkingsmaterialen worden gerecycleerd, met een minimum van 15 gewichtsprocent voor elk verpakkingsmateriaal afzonderlijk (artikel 6, lid 1, onder b)).

Bij artikel 6, lid 6, wordt een controleprocedure ingevoerd, die zorgt voor de samenhang tussen de verschillende, door de lidstaten gekozen strategieën, met name om te verhinderen dat taakstellingen van de ene lidstaat de naleving van de richtlijn door een andere lidstaat bemoeilijken of verstoringen van de interne markt veroorzaken.

Op grond van artikel 6, lid 6, van de Richtlijn 94/62/EG dient de Commissie dergelijke maatregelen na een passende controle te bevestigen.

2. De aangemelde maatregelen

Op 23 december 1994 heeft de Oostenrijkse regering, overeenkomstig Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (2) bij de Commissie een ontwerp aangemeld van nationale maatregelen op het gebied van verpakking en verpakkingsafval (kennisgeving 94/9059/A). De ontwerp-maatregelen beoogden de Oostenrijkse wetgeving (Verordening 645 van 1992 betreffende verpakkingsafval en Verordening 646 van 1992 betreffende taakstellingen inzake verpakkingsafval) in overeenstemming te brengen met de inhoud van Richtlijn 94/62/EG, die vóór 30 juni 1996 in nationaal recht moest zijn omgezet. Op 29 mei 1995 gaf de Oostenrijkse regering, in het kader van de briefwisseling met de Commissie met betrekking tot de aanmelding, te kennen dat zij voornemens was een verdergaande taakstelling ten aanzien van recycling vast te stellen dan was bepaald in artikel 6, lid 1, onder b), van Richtlijn 94/62/EG. Daarbij kondigde de Oostenrijkse regering aan dat de maximumtaakstelling voor recycling in 1994 reeds werd overtroffen en dat uit statistisch onderzoek bleek dat dit voor 1995 eveneens het geval zou zijn. Daar er programma's waren ingesteld om diezelfde taakstellingen in de volgende jaren eveneens te overtreffen, verzocht de Oostenrijkse regering de Commissie om bevestiging van haar maatregelen. De Oostenrijkse regering verwees daarbij met name, in het licht van de wijziging van de Oostenrijkse wetgeving inzake verpakking, naar het jaar 1998 en het jaar 2001 (de wetgeving voorziet, tegen 1999, in een herziening of verhoging van de recyclingtaakstelling voor 2001).

Op 17 juli 1995 werd de ontwerp-wijziging van de Oostenrijkse wetgeving inzake verpakking en verpakkingsafval nog eens aangemeld bij de Commissie op grond van artikel 16 van Richtlijn 94/62/EG. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de ontwerp-maatregelen die zij in het kader van Richtlijn 94/62/EG voornemens zijn te nemen, met uitzondering van maatregelen van fiscale aard, doch met inbegrip van de technische specificaties waarvoor fiscale stimuleringsmaatregelen gelden, zodat de Commissie de ontwerpen kan onderzoeken in het licht van bestaande bepalingen, steeds volgens de procedure van Richtlijn 83/189/EEG.

In een schrijven aan de Oostenrijkse autoriteiten van 19 oktober 1995, verzonden in verband met kennisgeving 94/9059/A, nam de Commissie kennis van het voornemen van Oostenrijk om gebruik te maken van artikel 6, lid 6, en verzocht zij om aanvullende informatie, met name betreffende de verwachte mate van recycling, de capaciteiten om die taakstelling te bereiken en de genomen maatregelen om verstoringen van de interne markt en moeilijkheden met de naleving van de richtlijn door andere lidstaten te vermijden. Het antwoord op dit schrijven werd op 20 juni 1996 ontvangen. Daarin werd geen nauwkeurige verwachte mate van recycling aangegeven, hoewel de Oostenrijkse autoriteiten vermeldden dat voor de komende jaren werd verwacht dat de taakstelling licht zou worden overtroffen, met name op het gebied van papier- en glasverpakkingen. Daaraan werd toegevoegd dat de beschikbaarheid van de geschikte recyclingcapaciteiten bleek uit een verslag dat was opgesteld in opdracht van het federaal ministerie voor Milieuzaken en dat de Commissie vervolgens, in september 1996, was toegezonden. Dit verslag bevat cijfers betreffende recycling van de verschillende verpakkingsmaterialen voor 1994. Wat betreft de overwogen maatregelen om verstoringen van de interne markt en moeilijkheden met de naleving van de richtlijn door andere lidstaten te verhinderen, werd in de brief gesteld dat bij de tenuitvoerlegging van de wetgeving was gebleken dat dergelijke problemen zich niet voordeden.

Herziene versies van de Verordening verpakking en de Verordening betreffende taakstellingen inzake verpakkingsafval werden aangemeld overeenkomstig Richtlijn 83/189/EEG en overeenkomstig artikel 16 van Richtlijn 94/62/EG op 26 augustus 1996 (kennisgeving 96/332/A), respectievelijk 25 maart 1997 (kennisgeving 97/156/A). Deze verordeningen werden respectievelijk op 29 november 1996 (nrs. 648 en 649) en 13 augustus 1997 (nr. 232) bekendgemaakt.

In artikel 11, lid 7, van Verordening 648/96 worden taakstellingen vastgelegd voor ondernemers (fabrikanten, importeurs, verpakkers en distributeurs) die deelnemen aan een door de overheid goedgekeurd inzamelings- en recyclingsysteem. De taakstelling inzake recycling bedraagt voor deze ondernemers met ingang van 1997 25 gewichtsprocent per kalenderjaar (met een minimum van 15 % voor elk verpakkingsmateriaal). Dit komt overeen met de minimumtaakstellingen voor recycling van Richtlijn 94/62/EG.

In artikel l0 van Verordening 648/96 worden ook de taakstellingen vastgelegd voor ondernemers die niet aan een goedgekeurd systeem deelnemen. Deze per kalenderjaar te bereiken gewichtspercentages zijn:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Deze percentages worden berekend op de totale hoeveelheid van elk verpakkingsmateriaal.

Elke ondernemer die niet aan een goedgekeurd systeem deelneemt moet 90 % van het verpakkingsmateriaal dat hij op de markt heeft gebracht inzamelen of terugnemen. Wanneer hij minder dan 90 % maar meer dan 50 % van het verpakkingsmateriaal dat hij op de markt heeft gebracht, inzamelt of terugneemt, moet hij voor het verschil tot aan 90 % verplicht deelnemen aan een overeengekomen inzamelings- en recyclingsysteem. Voor dit bedrag gelden de taakstellingen van lid 11, punt 7. Wanneer hij minder dan 50 % van het verpakkingsmateriaal dat hij op de markt heeft gebracht inzamelt of terugneemt, moet hij voor het verschil met 100 % deelnemen aan een goedgekeurd inzamelings- en recyclingsysteem.

Ook voor dit percentage zijn de taakstellingen van lid 11, punt 7, van toepassing.

Er worden in Verordening (EG) nr. 649/96 voor drankverpakkingen nog andere taakstellingen vastgelegd, zoals hierna beschreven.

Artikel 2 bepaalt dat ter vermijding van afval uit drankverpakkingen en ter terugwinning van dit afval, de volgende percentages van drankverpakkingen, ten opzichte van het gebotteld volume dat op de binnenlandse markt wordt verkocht, dienen te bestaan in hervulling, milieuvriendelijke recycling en energieterugwinning:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De doelstellingen worden uitgedrukt als een gewichtspercentage, dat wordt berekend ten opzichte van de totale hoeveelheid verpakkingsmateriaal die voor elk product wordt gebruikt.

Daarnaast legt lid 3 de absolute maximumhoeveelheden vast van residuen van andere verpakkingsafval (ander verpakkingsafval dan drankverpakkingen) die in afvalbehandelingsinstallaties mogen worden behandeld, afgezien van installaties voor materiaalrecycling of thermische terugwinning.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Bespreking

Artikel 6, lid 6, bepaalt dat de Commissie een besluit neemt nadat zij zich er in samenwerking met de lidstaten van heeft vergewist, dat zij stroken met de overwegingen van de richtlijn. Derhalve heeft de Commissie inzake deze kennisgeving overleg gepleegd met de lidstaten in de context van het door artikel 21 van Richtlijn 94/62/EG ingestelde comité. Deze procedure werd de meest passende geacht, en geen van de lidstaten heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Een eerste uitwisseling van standpunten vond plaats gedurende de vergadering van het comité van 21 april 1997. De lidstaten werd verzocht vóór 31 mei 1997 hun schriftelijke opmerkingen bij de Commissie in te dienen. Oostenrijk, België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben schriftelijk commentaar ingediend. De aangelegenheid werd opnieuw besproken ter vergadering van het comité op 4 september 1997.

Geen van de lidstaten heeft gesteld dat de Oostenrijkse maatregelen een verstoring van de interne markt zouden inhouden of de naleving van de richtlijn door andere lidstaten zouden bemoeilijken.

Verscheidene lidstaten wezen erop dat er met de Commissie zou moeten worden afgesproken welke soort gegevens de lidstaten dienen te verstrekken wanneer zij overeenkomstig artikel 6, lid 6, een maatregel aanmelden. Er werd een aantal problemen erkend, met name met betrekking tot een beoordeling van de terugwinning- en recyclingcapaciteiten die op de open, internationale markt bestaan en het feit dat het niet altijd mogelijk is te voorzien of bepaalde maatregelen tot gevolg zullen hebben dat de maximumtaakstellingen van Richtlijn 94/62/EG zullen worden overschreden.

Frankrijk was van oordeel dat het voor de Commissie en voor de lidstaten moeilijk was inzake deze kwestie een standpunt in te nemen zolang er geen gemeenschappelijke methode bestond voor het opzetten van de database (zie artikel 12 van Richtlijn 94/62/EG), daar tot dat moment moeilijkheden blijven bestaan bij het berekenen van de bereikte taakstellingen. Frankrijk stelde derhalve voor te wachten met een besluit inzake de Oostenrijkse kennisgeving totdat een gemeenschappelijke methode tot stand was gekomen (3).

Tijdens de bijeenkomst van het comité bleek een algemene consensus over de noodzaak te blijven toezien op de gevolgen van de maatregelen, teneinde te kunnen vaststellen of zich verstoringen van de handel zouden voordoen en zo nodig op te treden. Het Verenigd Koninkrijk gaf aan, dat het nuttig zou zijn gegevens te verstrekken over economische aspecten zoals historische niveaus en voorspellingen inzake herverwerking en herverwerkingcapaciteiten, alsmede invoer en uitvoer van verpakkingsafval en historische prijsreeksen. Er bestond echter ook een algemene consensus dat in de procedure een primaire rol moet worden gespeeld door de lidstaten die vrezen dat hun naleving van de richtlijn door maatregelen van andere lidstaten zal worden belemmerd. Wanneer een maatregel die de maximumtaakstellingen van de richtlijn overschrijdt, tot nalevingsmoeilijkheden voor andere lidstaten leidt, dienen deze lidstaten deze situatie bekend te maken, zodat passende tegenmaatregelen kunnen worden genomen. De Commissie verzoekt derhalve de lidstaten haar onverwijld in kennis te stellen van alle informatie betreffende eventuele negatieve gevolgen in verband met artikel 6, lid 6, op hun grondgebied.

Het Verenigd Koninkrijk stelde ook voor dat de gevolgen van alle reeds bestaande hogere taakstellingen moeten worden bestudeerd bij de voorgenomen herziening van de taakstellingen van artikel 6, lid 1, die voor 1 januari 2001 dient plaats te vinden.

II. BEOORDELING

Gezien de vertraging die zij zou oplopen indien zij zou wachten op de gegevens overeenkomstig Beschikking 97/138/EG van de Commissie (4), en rekening houdende met het feit dat geen negatieve gevolgen met betrekking tot de in artikel 6, lid 6, vermelde elementen zijn gesignaleerd, acht de Commissie het niet nodig deze beschikking uit te stellen, zoals door Frankrijk was voorgesteld.

Artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG staat de lidstaten toe, strengere doelstellingen vast te stellen dan die van artikel 6, lid 1, onder a) en onder b), wanneer de lidstaat daartoe in voldoende capaciteiten voor recycling en terugwinning voorziet. De maatregelen dienen te worden genomen met het oog op een hoge mate van milieubescherming, mogen geen verstoringen van de interne markt veroorzaken en mogen de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken. Voorts mogen zij geen willekeurig middel tot discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen.

In het onderhavige geval heeft Oostenrijk verzocht om ontheffing van artikel 6, lid 1, onder b).

De Commissie heeft de lidstaten geraadpleegd en heeft geen bezwaren tegen het Oostenrijkse verzoek ontvangen.

a) Passende capaciteit voor recycling

Deze eis wordt door de Commissie zodanig geïnterpreteerd, dat hij de lidstaten geen volledige autarkie oplegt met betrekking tot recycling en terugwinning. De lidstaten mogen ook gebruik maken van capaciteiten in andere lidstaten en in derde landen om aan hun recycling- en terugwinningdoelstellingen te voldoen. Dit maakt het echter moeilijk een precieze kwantitatieve beoordeling uit te voeren van de beschikbare capaciteit, aangezien recycling plaatsvindt in een open internationale markt.

Met dit criterium wordt ook beoogd ervoor te zorgen dat de maatregelen van één lidstaat niet kunnen leiden tot problemen met de naleving van de richtlijn in andere lidstaten; derhalve moet het punt worden bestudeerd samen met de andere criteria van artikel 6, lid 6. In de praktijk is de naleving van het criterium een signaal voor de naleving van de onder "b" en "c" genoemde criteria. Er moet met name voor worden gezorgd, wanneer strengere doelstellingen worden vastgesteld dan die van artikel 6, lid 1, dat dit niet tot negatieve gevolgen leidt voor de inzamelings- en recyclingregelingen in andere lidstaten.

Wat de door Oostenrijk aangemelde maatregelen betreft, stelde de Oostenrijkse regering dat de maximumtaakstelling voor recycling in 1998 vooral zou afhangen van papierrecycling (papier staat in voor 44 % van het totale verpakkingsmateriaal dat in omloop is bestaat uit papier). Er is thans sprake van een overcapaciteit voor de recycling van papier en glas, primair metaal, kunststofverpakkingsmateriaal en commerciële verpakkingen. Oostenrijk schat dat de capaciteiten voor recycling beschikbaar zullen blijven, ondanks de groei van inzameling/recycling van gebruikt verpakkingsmateriaal. Deze informatie blijkt uit het in september 1996 aan de Commissie toegezonden verslag, dat de Commissie aan alle andere lidstaten heeft doorgezonden. Uit dit verslag blijkt, dat in 1994 ongeveer 55 % van het in omloop gebrachte verpakkingsafval werd teruggewonnen (481 000 ton van 876 300) - 52 % in de vorm van materiaalrecycling (456 700 ton) en 3 % in de vorm van energieterugwinning - maar bij deze berekeningen wordt geen rekening gehouden met drankverpakkingen. De terugwinningpercentages bedroegen voor glas 69 %, voor papier en karton 72 %, voor metaal 44 %, voor kunststoffen 25 % en voor composietmaterialen 4 %. In het licht van een vergelijkbare productie in de komende jaren verwacht Oostenrijk, indien geen rekening wordt gehouden met drankverpakkingen, een lichte overtreffing van de in artikel 6, lid 1, onder b), van Richtlijn 94/62/EG gegeven taakstelling. Dit betreft vooral glas en papier. Dit houdt in dat Oostenrijk beschikt over eigen capaciteiten. De Commissie is derhalve van oordeel dat Oostenrijk over passende recyclingcapaciteit beschikt.

b) Mogelijke verstoring van de interne markt

De Commissie heeft de door Oostenrijk aangemelde maatregelen beoordeeld en is van oordeel dat het door de Oostenrijkse wetgeving aan de exploitanten opgelegde inzamelings- en recyclingsysteem geen verstoring van de interne markt veroorzaakt.

De Oostenrijke regering heeft verklaard dat de toepassing van deze maatregelen in het verleden heeft aangetoond dat zij niet tot marktverstoringen leiden. Uit het overleg met de andere lidstaten blijkt dat geen van die andere lidstaten van mening is dat de Oostenrijkse maatregel tot marktverstoringen leidt. De Commissie beschikt over geen andere elementen waaruit zou blijken dat de Oostenrijkse maatregelen verstoring van de markt veroorzaken.

c) Geen bemoeilijking van de naleving van de richtlijn door andere lidstaten

Dit criterium beoogt te vermijden dat de recycling- en terugwinningcapaciteit van een lidstaat volledig wordt opgebruikt door in andere lidstaten ingezameld verpakkingsafval. Dit is met name van belang voor de lidstaten die nog niet zijn begonnen met een grootschalige recycling van verpakkingsafval en waar de infrastructuur voor de inzameling nog moet worden opgezet of voltooid.

De beoordeling van de aangemelde maatregelen in het licht van dit criterium dient vooral rekening te houden met het standpunt van de lidstaten wier naleving van de doelstellingen van de richtlijn in gevaar zou kunnen worden gebracht door maatregelen van andere lidstaten. Geen van de lidstaten gaf uiting aan enige bezorgdheid dat de naleving van de richtlijn zou kunnen worden belemmerd door de door Oostenrijk aangemelde maatregelen. De Commissie is evenmin op de hoogte van enig nalevingsprobleem in de andere lidstaten ten gevolge van de Oostenrijkse maatregelen.

Bij de beoordeling of het overschrijden van de recyclingdoelstelling door Oostenrijk tot de benutting van recyclingcapaciteit in andere lidstaten kan leiden, hetgeen eventueel kan leiden tot nalevingsproblemen in andere lidstaten met betrekking tot de doelstellingen van de richtlijn, moet de Commissie ook rekening houden met het feit dat Oostenrijk slechts ongeveer 1 % van het in de Gemeenschap geproduceerde verpakkingsafval produceert. Volgens de Commissie bestaat er derhalve geen reëel risico dat dit tot moeilijkheden voor andere lidstaten kan leiden om te voldoen aan de doelstellingen van Richtlijn 94/62/EG.

d) Geen willekeurig middel tot discriminatie

De Oostenrijkse maatregelen zijn zonder onderscheid van toepassing op alle verpakkingsafval, of dit nu afkomstig is van binnenlandse of geïmporteerde producten. De Commissie heeft nog geen enkele klacht ontvangen die zou inhouden dat de Oostenrijkse wetgeving een willekeurige discriminatie inhoudt. De Commissie heeft overleg gepleegd met de lidstaten: uit de verkregen informatie blijkt geen enkele discriminatie.

e) Geen verkapte behandeling van de handel tussen lidstaten

Dit concept heeft betrekking op mogelijke beperkingen op de invoer van producten uit andere lidstaten en op indirecte bescherming van de binnenlandse productie. Afvalstoffen zijn goederen die onder het werkingsgebied van de artikelen 30 tot en met 36 van het Verdrag vallen, zodat maatregelen op het gebied van afvalbeheer onder bepaalde omstandigheden ook kunnen leiden tot een beperking van de handel of bescherming van de binnenlandse productie. Een dergelijke conclusie lijkt echter niet gerechtvaardigd met betrekking tot de inhoud van de Oostenrijkse maatregelen en de omstandigheden van hun toepassing. De recyclingdoelstellingen zijn van toepassing op alle verpakkingsafval, zonder onderscheid tussen binnenlandse producten of ingevoerde producten. De voorwaarden voor deelneming aan een door de overheid goedgekeurd inzamelings- en recyclingsysteem zijn zonder onderscheid van toepassing op binnenlandse en buitenlandse producten. De Europese Commissie heeft over dit onderwerp geen enkele klacht ontvangen.

III. CONCLUSIE

De Commissie concludeert, in het licht van de door Oostenrijk verstrekte informatie en het resultaat van het overleg met de lidstaten zoals hierboven beschreven, dat de door Oostenrijk overeenkomstig artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG aangemelde maatregelen moeten worden bevestigd, omdat is gebleken dat:

- Oostenrijk over passende recyclingcapaciteit beschikt;

- de maatregelen geen verstoring van de interne markt veroorzaken;

- de maatregelen de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken;

- de maatregelen geen willekeurig middel tot discriminatie inhouden;

- de maatregelen geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Oostenrijk aangemelde maatregelen die verder gaan dan de taakstelling inzake recycling van artikel 6, lid 1, onder b), van Richtlijn 94/62/EG worden bevestigd.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Republiek Oostenrijk.

Gedaan te Brussel, 22 december 1998.

Voor de Commissie

Ritt BJERREGAARD

Lid van de Commissie

(1) PB L 365 van 31. 12. 1994, blz. 10.

(2) PB L 109 van 26. 4. 1983, blz. 8. Richtlijn vervangen door Richtlijn 98/34/EG (PB L 204 van 21. 7. 1998, blz. 37).

(3) Aangaande dit onderwerp is overeengekomen dat de databases moeten worden ontwikkeld in overeenstemming met Beschikking 97/138/EG van de Commissie om te zorgen voor naleving van de doelstellingen van de richtlijn en voor het opzetten van gemeenschappelijke methodes, maar dat dit geen voorwaarde is voor de bevestiging van maatregelen op grond van artikel 6, lid 6.

(4) PB L 52 van 22. 2. 1997, blz. 22.