Beschikking van de Commissie

van 18 september 2002

inzake de staatssteun die het Verenigd Koninkrijk voornemens is te verlenen aan Vauxhall Motors (UK) Ltd

(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 3340)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2003/62/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1),

Na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken overeenkomstig de genoemde bepalingen,

Overwegende hetgeen volgt:

Procedure

(1) Bij brief van 23 augustus 2001 deden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie aanmelding van het steunvoornemen. Op 23 oktober 2001 stelde de Commissie bijkomende vragen, waarop het Verenigd Koninkrijk bij brief van 16 november 2001 heeft geantwoord.

(2) De Commissie stelde het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 28 januari 2002 in kennis van haar besluit om ten aanzien van deze steun de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden.

(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt. De Commissie nodigde de belanghebbenden uit hun opmerkingen te maken. Zij ontving van geen van de belanghebbenden enige opmerking.

(4) Bij brief van 1 maart 2002 maakte het Verenigd Koninkrijk opmerkingen kenbaar over de inleiding van de onderzoeksprocedure. Op 9 juli 2002 zond het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen.

Gedetailleerde beschrijving van de voorgenomen steun

(5) De begunstigde van de steun is Vauxhall Motors (UK) Ltd, een volle dochteronderneming van General Motors Corporation. Het gaat om regionale investeringssteun met het oog op de omschakeling van de automobielfabriek in Ellesmere Port van een productie-eenheid voor één model naar een productie-eenheid voor twee modellen, met de mogelijkheid bij de productie over te schakelen van het ene op het andere model naargelang de vraag. Na de investering zou de fabriek zowel Astra's als nieuwe vervangingsmodellen voor de Vectra personenauto kunnen produceren. Volgens de door het Verenigd Koninkrijk in de aanmelding verstrekte informatie, zouden door het investeringsproject 771 banen bij Vauxhall Motors worden veiliggesteld en ongeveer 530 banen worden geschapen in de aanvoerketen.

(6) General Motors Europe heeft twee alternatieve locaties voor dit project overwogen: Ellesmere Port en Antwerpen. Het uiteindelijke besluit voor de keuze van Ellesmere Port maakte deel uit van een grondige herstructurering binnen General Motors Europe, met het oog op het herstel van de rentabiliteit van die onderneming. Dat plan hield onder andere in dat de productie van personenauto's in Luton stopgezet diende te worden zodra het bestaande Vectra-model uit productie ging aan het eind van het eerste kwartaal van 2002. Vanaf dan zouden de overige faciliteiten in Luton zich toespitsen op bedrijfs- en terreinvoertuigen, terwijl de personenautoproductie zou worden geconcentreerd in de fabriek in Ellesmere Port. Deze zou de productie van de Astra voortzetten, die van de nieuwe Vectra op zich nemen, en haar installatie ombouwen tot een flexibele productie-eenheid voor twee modellen.

(7) Het vervangingsmodel voor de Vectra is ontworpen om te concurreren in de hogere middenklasse van de Europese markt voor personenauto's. De voornaamste geografische afzetgebieden voor het bestaande Astra-model en het vernieuwde Vectra-model zijn Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië, Nederland en Spanje, hoewel ook op andere, kleinere West- en Midden-Europese markten voor personenauto's geleverd wordt.

(8) Het totale bedrag van de voor steun in aanmerking komende investeringen beloopt 156,198 miljoen GBP. De netto actuele waarde ervan bedraagt 153,814 miljoen GBP en de investeringen worden verdeeld tussen bouw/constructie/grondverbetering (8,352 miljoen GBP), machines & uitrusting (131,343 miljoen GBP) en werktuigen & gereedschap (14,119 miljoen GBP).

(9) De steun van 10 miljoen GBP (netto actuele waarde: 9,847 miljoen GBP) zou worden verstrekt als Regional Selective Assistance, een regionale steunregeling die is goedgekeurd op grond van de Industrial Development Act van 1982. De aangemelde steunintensiteit bedraagt 6,4 %.

(10) De fabriek in Ellesmere Port is gelegen in het stadsdeel ("ward") Westminster van Ellesmere Port en Neston in Cheshire. Deze regio werd door de Commissie erkend als regionaal steungebied in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag dat is opgenomen in de regionalesteunkaart voor de periode 2000-2006, met een regionaal steunplafond van 15 % nettosubsidie-equivalent (nse).

Besluit van de Commissie om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden

(11) De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 28 januari 2002 in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden, aangezien zij twijfels heeft omtrent de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de steun.

(12) Wat betreft de noodzakelijkheid van de steun, moest de Commissie nagaan of het Ellesmere Port-project een transformatie betrof die een radicale verandering van de productiestructuren in een bestaande vestiging inhield. Ten tweede moest zij uitmaken of Antwerpen een volwaardig alternatief was ten aanzien van de technische uitvoerbaarheid van het project op die locatie.

(13) Wat betreft de evenredigheid van de steun, heeft de Commissie twijfels geuit over bepaalde onderdelen van de kosten-batenanalyse (KBA). Deze hebben met name betrekking op de veronderstelde lagere opleidingskosten in Antwerpen, de geraamde vervoerskosten, het veronderstelde koopgedrag en de voorziene gevolgen, inclusief een omzetdaling, van een eventuele uitvoering van het project in Antwerpen voor het merkimago van Vauxhall in het Verenigd Koninkrijk.

Opmerkingen van belanghebbenden

(14) De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

Opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk

(15) Bij brief van 1 maart 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk opmerkingen kenbaar gemaakt aan de Commissie over de inleiding van de procedure. Bij schrijven van 9 juli 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk nadere informatie verstrekt. Met deze opmerkingen is rekening gehouden.

(16) Het Verenigd Koninkrijk heeft de opleidingskosten in Antwerpen en Ellesmere Port in detail uitgesplitst. Het grootste verschil is dat, in tegenstelling tot Ellesmere Port, de werknemers van de fabriek in Antwerpen reeds een ANDON-opleiding hebben genoten en ze al vertrouwd zijn met een flexibel productiesysteem waarbij twee modellen met dezelfde installaties worden geproduceerd. Bovendien heeft de fabriek in Antwerpen recente ervaring met de productie van de Vectra, waardoor de leerfase korter is, en werkt haar personeel reeds volgens het GBOP ("Global Bill of Process")(2).

(17) Wat betreft de aankoop- en aanvoerkosten heeft het Verenigd Koninkrijk uitgelegd dat de kosten in de KBA gebaseerd waren op de cijfers die de Europe Strategy Board (ESB) van GM heeft gebruikt bij zijn beslissing om het project voor de vernieuwde Vectra uit te voeren in Ellesmere Port. In tussentijd heeft Vauxhall verdere berekeningen gebaseerd op de feitelijke productie van Luton en Ellesmere Port in 2001 en de herziene ramingen van de begroting voor Ellesmere Port voor 2002. Een vergelijking van de KBA-ramingen en de cijfers gebaseerd op de feitelijke productie geeft een verschil van minder dan 1 %.

(18) Ten slotte heeft het Verenigd Koninkrijk haar opmerkingen kenbaar gemaakt ten aanzien van de mogelijke gevolgen voor de Vauxhall-verkoop in het Verenigd Koninkrijk mocht de keuze van de vestigingsplaats op Antwerpen gevallen zijn. Het heeft er ook op gewezen dat een dergelijke beslissing kon leiden tot een staking in de fabriek van Ellesmere Port, met extra kosten tot gevolg.

(19) Wat betreft een mogelijke omzetdaling, heeft de ESB ten tijde van de beslissing rekening gehouden met het feit dat de verkoop in het Verenigd Koninkrijk schadelijke gevolgen zou kunnen ondervinden mocht de productie van de nieuwe Vectra niet in Ellesmere Port plaatsvinden. Deze gevolgen zouden echter zeer beperkt gebleven zijn, hetgeen bevestigd werd in een studie die GM voorlegde aan de Commissie. Om de dalende verkoop van Vectra-modellen op de Britse markt ten gevolge van de locatie in Antwerpen tot een minimum te herleiden, zouden aanvullende marketingkosten noodzakelijk zijn geweest.

(20) Met betrekking tot de mogelijke stakingsdreiging in het Verenigd Koninkrijk mocht Ellesmere Port bovenop de sluiting van Luton een productieploeg hebben verloren, vond het Verenigd Koninkrijk het bijzonder moeilijk de impact van een dergelijke actie in te schatten. De sluiting van de fabriek in Luton resulteerde in een eendaagse staking. Die kwam er in antwoord op de volledige sluiting van de fabriek in Luton en de dreiging van gedwongen ontslagen. Door het vrijwillige-afvloeiingsprogramma dat werd overeengekomen tussen de vakbonden en Vauxhall werden meer ontwrichtende en uitgebreide stakingsacties vermeden. De financiële stimulans van dat programma lag veel hoger dan het minimum dat is neergelegd in de Britse wetgeving en de hieruit voortvloeiende kosten werden opgenomen in de KBA. Rekening houdend met het feit dat de fabriek in Ellesmere Port nog steeds Astra's zou produceren via een tweeploegensysteem indien het Vectra-project naar Antwerpen zou zijn gegaan, vindt het Verenigd Koninkrijk het niet onwaarschijnlijk dat dit zou geresulteerd hebben in een halfdaagse staking. De totale hieruit voortvloeiende extra kosten worden geraamd op 171000 GBP.

Beoordeling van de steun

(21) De door het Verenigd Koninkrijk aangemelde maatregel voor Vauxhall Motors (UK) Ltd betreft staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. De maatregel zou door de staat of met staatsmiddelen worden gefinancierd. Bovendien kan de steun, aangezien deze een aanzienlijk deel uitmaakt van de financiering van het project, de concurrentie in de Gemeenschap verstoren doordat Vauxhall Motors (UK) Ltd hierdoor een voordeel heeft ten opzichte van concurrenten die geen steun ontvangen. Ten slotte wordt de automarkt gekenmerkt door een intensief handelsverkeer tussen de lidstaten.

(22) De steun in kwestie is bestemd voor een onderneming die auto's vervaardigt en monteert. De onderneming maakt derhalve deel uit van de automobielindustrie in de zin van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie (hierna "de kaderregeling")(3).

(23) De kaderregeling bepaalt dat voorgenomen steunmaatregelen van overheidsinstanties voor een individueel project in het kader van een goedgekeurde steunregeling ten gunste van een onderneming die werkzaam is in de automobielsector, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag van te voren moeten worden aangemeld, als hetzij de totale kosten van het project gelijk zijn aan 50 miljoen EUR, hetzij het totale brutobedrag van de steun van de staat of van de Gemeenschap voor het project gelijk is aan 5 miljoen EUR. In dit geval overschrijden zowel de totale kosten van het project als het bedrag van de steun de drempel voor aanmelding. Door het steunvoornemen ten behoeve van Vauxhall Motors (UK) Ltd aan te melden, heeft het Verenigd Koninkrijk derhalve voldaan aan de vereisten van artikel 88, lid 3, van het Verdrag.

(24) Gezien de aard en de doelstelling van de steun en gelet op de geografische locatie van de investering, is de Commissie van mening dat het bepaalde in artikel 87, lid 2, niet van toepassing is op de steun in kwestie. In artikel 87, lid 3, worden andere vormen van steun genoemd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden aangemerkt. De verenigbaarheid moet echter worden beoordeeld uit het oogpunt van de gehele Gemeenschap en niet in een louter nationale context. Om de goede werking van de gemeenschappelijke markt in stand te houden en gelet op het in artikel 3, onder g), van het Verdrag vervatte beginsel, moeten de uitzonderingen waarin artikel 87, lid 3, voorziet bovendien in enge zin worden uitgelegd. Wat de punten b) en d) van artikel 87, lid 3, betreft, is de betrokken steun duidelijk niet bestemd om een aanzienlijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Britse economie op te heffen. Evenmin dient hij om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Ten aanzien van artikel 87, lid 3, onder a) en c), merkt de Commissie op dat het investeringsproject moet worden uitgevoerd in een regio die in aanmerking komt voor steun uit hoofde van punt c). Volgens de regionalesteunkaart voor het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2000-2006, vindt het project plaats in een gebied met een regionaal steunplafond voor grote ondernemingen van 15 % nse.

(25) Om te bepalen of de regionale steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, punt c), van het Verdrag, moet de Commissie nagaan of aan de voorwaarden in de kaderregeling is voldaan.

(26) Alvorens steun goed te keuren op grond van die kaderregeling, moet de Commissie, na te hebben gecontroleerd of de regio in kwestie in aanmerking komt voor steun uit hoofde van het Gemeenschapsrecht, nagaan of de investeerder voor zijn project een alternatieve locatie had kunnen kiezen, om de noodzaak van de steun aan te tonen uit een oogpunt van mobiliteit van het project.

(27) De Commissie heeft de geografische mobiliteit van het project bestudeerd. Om de geografische mobiliteit aan te tonen, moet het automobielconcern waarvoor de steun is bestemd, op duidelijke en overtuigende wijze aantonen dat er een economisch levensvatbare alternatieve locatie bestaat voor zijn project. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk betoogden dat dit het geval is met de automobielfabriek in Antwerpen, België, die momenteel het Astra-model produceert en tot 1998 het Vectra-model vervaardigde. De Commissie merkt op dat, bij de overweging van de twee alternatieve locaties voor het project, General Motors Europe een studie betreffende de locatie heeft uitgevoerd waarbij de marginale kosten om de nieuwe Vectra te produceren op beide locaties worden vergeleken. Deze studie werd, samen met andere documenten van de besluitvormingsprocedure van General Motors Europe, ingediend bij de Commissie. Bovendien heeft de Commissie, samen met haar externe deskundige op het gebied van de automobielindustrie, ter plaatse nagegaan of het project uitvoerbaar was in Antwerpen. Tot 1998 produceerde de fabriek in Antwerpen de Astra en het vorige Vectra-model op dezelfde twee assemblagelijnen; waar de koetswerken van het vorige Vectra-model werden gemaakt, is nog voldoende ruimte beschikbaar. Derhalve kan worden geconcludeerd dat het project mobiel van aard is. Het komt dan ook in aanmerking voor regionale steun aangezien de steunmaatregel noodzakelijk is om in het steungebied te kunnen investeren.

(28) De Commissie heeft, bijgestaan door haar externe automobieldeskundige, de aard van de investering nagegaan op basis van de door het Verenigd Koninkrijk ingediende plannen van de fabriek en van een bezoek ter plaatse. Het betrokken project betreft een transformatie die een radicale verandering van de productiestructuren van het bestaande bedrijf inhoudt, met als doel de vestiging om te schakelen van een productie-eenheid voor één model naar een flexibele productie-eenheid voor twee modellen. Derhalve komt het investeringsproject in aanmerking voor regionale steun.

(29) Samen met de aanmelding hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een KBA opgesteld waarin de kosten voor beide locaties worden vergeleken. Deze brengt een netto-kostenhandicap ten belope van 18,116 miljoen GBP aan het licht voor de locatie in Ellesmere Port, in vergelijking met de locatie in Antwerpen. Derhalve zou de handicapintensiteit van het project 11,8 % bedragen.

(30) Met de hulp van haar externe automobieldeskundige heeft de Commissie de aangemelde KBA geëvalueerd aan de hand van de op het tijdstip van de beslissing over de locatie geldende wisselkoers om na te gaan in hoeverre de voorgenomen regionale steun in verhouding staat tot de regionale problemen voor de oplossing waarvan de steun is bedoeld. Na de inleiding van de procedure heeft het Verenigd Koninkrijk enkele onderdelen van de KBA verduidelijkt waarover twijfel was gerezen.

(31) Wat betreft de opleidingskostenhandicap die is verrekend in de KBA, heeft de Commissie een gedetailleerd overzicht van de kosten voor beide locaties ontvangen. De regionale handicap voor opleidingskosten in Ellesmere Port bedraagt 1,7 miljoen GBP. De Commissie is van mening dat de aanzienlijk hogere opleidingskosten in Ellesmere Port aannemelijk zijn. Het verschil is te wijten aan het feit dat de fabriek in Antwerpen, in tegenstelling tot die in Ellesmere Port:

- reeds recente ervaring heeft met het produceren van het Vectra-model,

- reeds gewerkt heeft als een flexibele productie-eenheid voor twee modellen,

- reeds ANDON-opgeleid is en heeft gewerkt volgens het GBOP (Global Bill of Process).

(32) Aangezien de veronderstellingen in de KBA betreffende de aankoop- en aanvoerkosten intussen werden bevestigd door gegevens die gebaseerd zijn op de feitelijke productie van de fabriek in Ellesmere Port, is er niet langer reden tot twijfel.

(33) Toch heeft de Commissie nog twijfels omtrent de eventuele gevolgen van een uitvoering van het project in Antwerpen op de omzet in het Verenigd Koninkrijk en de kans op stakingsacties.

(34) Wat betreft de mogelijke omzetdaling, heeft het Verenigd Koninkrijk erkend dat extra marketingkosten noodzakelijk zouden zijn geweest om de dalende verkoop van Vectra-modellen op de Britse markt ten gevolge van de toewijzing van het project aan Antwerpen tot een minimum te beperken. Toch meent de Commissie dat een dergelijke beslissing, in combinatie met de eerdere sluiting van de fabriek in Luton, een schadelijke invloed zou hebben gehad op het merk Vauxhall, waarbij niet alleen de verkoop van Vectra-modellen maar van alle Vauxhall-modellen in het Verenigd Koninkrijk getroffen zou worden. Om die reden heeft zij haar berekening gebaseerd op een potentiële lagere verkoop van alle Vauxhall-modellen in 2002. Op basis van de beoordeling door haar externe deskundige raamde de Commissie de noodzakelijke extra marketingkosten op 1,284 miljoen GBP. De Commissie gaat akkoord met de veronderstelling dat de gevolgen qua duur en omvang beperkt zouden blijven aangezien de "emotionele" reactie van de klant op de keuze voor Antwerpen mettertijd zou vervagen.

(35) Wat betreft een eventuele staking in het Verenigd Koninkrijk mocht Ellesmere Port een productieploeg hebben verloren, acht het Verenigd Koninkrijk het aannemelijk te veronderstellen dat een halfdaagse staking het gevolg zou kunnen zijn geweest (aangezien de eerdere sluiting van de fabriek in Luton slechts resulteerde in een eendaagse staking). Dat komt overeen met het verlies van het werk van één ploeg. Toch is het moeilijk aan te nemen dat precies de helft van het personeel zou overgaan tot staking, en de andere helft niet. Daarom is het raadzaam uit te gaan van een volledige stakingsdag, waarbij de kosten 300000 GBP zouden belopen.

(36) Rekening houdend met deze wijziging, ziet de kosten-batenanalyse er enigszins anders uit dan in de oorspronkelijke aanmelding. Mocht de Vectra in Antwerpen worden geproduceerd, dan worden de totale extra kosten ten gevolge van de twee bovengenoemde effecten geraamd op 1,584 miljoen GBP. Bijgevolg bedraagt de netto actuele waarde van de regionale handicap 16,532 miljoen GBP voor Ellesmere Port. De netto actuele waarde van de voor steun in aanmerking komende kosten in Ellesmere Port beloopt 153,814 miljoen GBP, waardoor het project een regionale handicapverhouding heeft van 10,7 %, vergeleken met Antwerpen.

(37) Ten slotte blijft nog de vraag over de mogelijkheid van een bijstelling ("top-up"), d.w.z. een aanpassing van de regionale handicapverhouding met tussen -2 en +4 procentpunten, afhankelijk van veranderingen in de productiecapaciteit van het betrokken concern op de relevante markt en van de steunstatus van de regio. In dit geval maken de uitkomsten van de kosten-batenanalyse de nood hieraan overbodig aangezien het verschil tussen de regionale handicapverhouding (10,7 %) en de voorgenomen steunintensiteit (6,4 %) 4,3 procentpunten bedraagt, terwijl de hoogste vermindering volgens de kaderregeling -2 procentpunten zou bedragen in regio's in de zin van artikel 87, lid 3, onder c).

Conclusie

(38) De Commissie is van mening dat het project mobiel is en dat de steun nodig is om het project uit te voeren. De steunintensiteit van het project (6,4 %) is zowel lager dan de door de kosten-batenanalyse aangegeven regionale handicapverhouding (10,7 %) als dan het regionale steunplafond (15 % nse). De regionale steun van 9,847 miljoen GBP (netto actuele waarde) die het Verenigd Koninkrijk voornemens is toe te kennen aan Vauxhall Motors Ltd is derhalve verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(39) Volgens de kaderregeling mogen handicaps waarvoor specifieke steun wordt verleend in het kader van een andere doelstelling, zoals opleiding, niet in aanmerking worden genomen in de KBA. Aangezien in de KBA reeds een opleidingskostenhandicap werd verrekend, mag geen bijkomende, specifieke opleidingssteun voor het project worden verleend,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De steun ten bedrage van 9,847 miljoen GBP (netto actuele waarde) die het Verenigd Koninkrijk voornemens is aan Vauxhall Motors (UK) Ltd te verlenen voor de investering in haar fabriek in Ellesmere Port, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag.

De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is derhalve toegestaan.

Artikel 2

Er mag geen bijkomende, specifieke opleidingssteun aan het project worden verleend.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Gedaan te Brussel, 18 september 2002.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(2) GBOP bestaat uit een reeks gemeenschappelijke planningspecificaties en montageprocédés waardoor het mogelijk wordt om, ongeacht het model, samenhang te bereiken ten aanzien van zowel constructie als uitrusting.

(3) PB C 279 van 15.9.1997, blz. 1.