REKENKAMER

Ingevolge de bepalingen van de Verdragen (artikel 45 C, lid 4, van het EGKS-Verdrag, artikel 248, lid 4, van het EG-Verdrag en artikel 160 C, lid 4, van het EGA-Verdrag) en van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (artikel 88), zoals laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2779/98 van de Raad van 17 december 1998, alsmede de overeenkomstige bepalingen betreffende de Europese Ontwikkelingsfondsen, heeft de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen te harer zitting van 14 en 15 oktober 1999, haar

JAARVERSLAG

over het begrotingsjaar 1998

vastgesteld

(1999/C 349/01)

Dit verslag, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Jan O. KARLSSON

(President)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE INSTELLINGEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Algemene inleiding

0.1. Dit jaarverslag heeft dezelfde structuur als dat van vorig jaar, met hoofdstukken betreffende de ontvangsten en elk van de uitgaventerreinen die onder de rubrieken in de financiële vooruitzichten vallen. Dit jaar wordt meer het accent gelegd op de follow-up van de actie die werd ondernomen naar aanleiding van de vroegere verslagen van de Kamer, en in haar volgende jaarverslagen zal de Kamer hieraan bijzondere aandacht blijven besteden. De hoofdstukken betreffende specifieke ontvangsten- en uitgaventerreinen bevatten een specifieke beoordeling in het kader van de verklaring van betrouwbaarheid en worden gevolgd door een hoofdstuk waarin deze verklaring wordt weergegeven en toegelicht. De opmerkingen van de Kamer inzake de activiteiten van het zesde, zevende en achtste Europees Ontwikkelingsfonds worden afzonderlijk gepresenteerd.

0.2. De Kamer hield vast aan haar beleid, meer de nadruk te leggen op de bekendmaking - in speciale verslagen - van de resultaten van controles aangaande specifieke onderwerpen, vooral uit een oogpunt van goed financieel beheer. Hiermee beoogt zij de aandacht te vestigen op specifieke gebieden waarop het financieel beheer van de Gemeenschap kan worden verbeterd. Sinds de laatste kwijtingsprocedure werden de volgende verslagen gepubliceerd:

- speciaal verslag nr. 1/99 over de steun voor het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder(1);

- speciaal verslag nr. 2/99 over de gevolgen van de hervorming van het GLB voor de graansector(2);

- speciaal verslag nr. 3/99 over het beheer en de controle van de rentesubsidies door de diensten van de Commissie(3);

- speciaal verslag nr. 4/99 over de financiële hulp aan de landen en gebieden overzee in het kader van het zesde en zevende EOF(4).

Een lijst met alle verslagen en adviezen die de Kamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht, is als bijlage III bij dit verslag gevoegd.

0.3. Vele controlebevindingen in dit verslag bevestigen dat de Commissie, ondanks de doorgevoerde herzieningen, nog al te vaak de benuttingsgraad van de in de jaarlijkse begroting toegewezen kredieten hanteert als de voornaamste indicator voor de kwaliteit van het financieel beheer. Dit kan niet de beste kwaliteitsmeter zijn. De communautaire instellingen, en met name de Commissie, zorgen voor een toegevoegde waarde door het beleid van de Unie ten uitvoer te leggen ten behoeve van de burgers en het welslagen van de Commissie moet worden afgemeten aan de mate waarin deze beleidsdoelstellingen met een minimum aan kosten worden gerealiseerd. De beheerders moeten het beoogde rendement dus uitdrukken in output, resultaten en de kosten die daarmee gemoeid zijn. Voorwaarde vooraf is dat de doelstellingen van alle communautaire activiteiten zo duidelijk, nauwkeurig en meetbaar mogelijk zijn en dat passende middelen worden ingevoerd om de verwezenlijking daarvan te beoordelen. Deze wijziging in cultuur en gewoonte moet de kern vormen van het proces ter hervorming van het financieel beheer.

0.4. Wanneer de Commissie voor het dagelijks beheer van haar programma's moet vertrouwen op de lidstaten, is zij krachtens artikel 274 van het Verdrag verplicht de deugdelijkheid van dit beheer te verifiëren. In de jaarverslagen en speciale verslagen van de Kamer wordt regelmatig gewezen op ernstige en soms hardnekkige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten in de betrokken sectoren. Teneinde te voldoen aan haar verplichtingen krachtens artikel 274, moet de Commissie zich meer inspannen om ervoor te zorgen dat tekortkomingen door de lidstaten naar behoren worden aangepakt.

0.5. Niet alleen bij de instellingen van de Gemeenschap dient de cultuur inzake het financieel beheer te veranderen. Krachtens artikel 274 van het Verdrag moeten de lidstaten samenwerken met de Commissie om ervoor te zorgen dat de kredieten worden gebruikt volgens de beginselen van goed financieel beheer en artikel 280 schrijft voor dat de lidstaten ter bestrijding van fraude tegen de communautaire begroting dezelfde maatregelen nemen als ter bescherming van de nationale financiële belangen; niettemin signaleert dit verslag talrijke ernstige tekortkomingen in het beheer en de controle van de communautaire middelen door de lidstaten. Voorts is gebleken dat de lidstaten vaak traag reageren wanneer deze tekortkomingen onder hun aandacht worden gebracht door de Kamer of door hun eigen controleurs (zie bijvoorbeeld paragraaf 2.84).

0.6. Om de strijd tegen fraude te intensiveren, werd het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) opgericht. Evenals met de voorganger van het Bureau zal de Kamer ook met OLAF nauw samenwerken bij de strijd tegen fraude en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, maar tegelijkertijd haar controlefunctie jegens OLAF blijven vervullen (zie speciaal verslag nr. 8/98(5) van de Kamer over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding). In advies nr. 2/99(6) van de Kamer over het voorstel van de Commissie tot oprichting van OLAF wordt de aandacht gevestigd op het feit dat dit voorstel geen maatregelen bevatte tegen een aantal tekortkomingen die in het speciaal verslag waren gesignaleerd.

0.7. Tien jaar geleden merkte de Kamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988 op dat het pakket maatregelen dat tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad op 11 en 12 februari 1988 was vastgesteld, een belangrijk keerpunt leek te vormen, waarbij verwachtingen werden gewekt over hervormingen van de communautaire financiën, waarvan de invoering van een systeem van begrotingsdiscipline een der belangrijkste was(7). Voorts zei de Kamer dat de verbetering van de communautaire systemen betreffende de interne controle een essentiële voorwaarde vormde voor het welslagen van de hervormingen(8).

0.8. Nu de Gemeenschap haar derde meerjarenplan voor de uitgaven afrondt, vestigt de Kamer opnieuw de aandacht op een belangrijk onderdeel van het administratief hervormingsproces, namelijk de noodzaak van fundamentele verbeteringen van de interne controle. Zoals de Kamer reeds aangaf in de desbetreffende paragrafen van haar advies nr. 4/97 over een voorstel van de Commissie tot herziening van het Financieel Reglement(9), vergt dit een andere verdeling van de bevoegdheden tussen ordonnateurs, financieel controleurs en rekenplichtigen, zodat de ordonnateurs in de operationele directoraten-generaal volledig verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de vastleggingen en betalingen. In dit verband dient ook de internecontrolefunctie aanzienlijk te worden versterkt en moeten de persoonlijke verantwoordelijkheden van de financieel controleurs en de rekenplichtigen worden verduidelijkt.

0.9. Tegelijkertijd moet de Commissie ervoor zorgen dat de ordonnateurs onmogelijk bijkomende verantwoordelijkheden op zich kunnen nemen zonder dat de Commissie voldoende middelen beschikbaar heeft gesteld om deze behoorlijk te kunnen uitoefenen. Met een betere beheersing van haar personele middelen zou de Commissie haar personeel op geschiktere plaatsen kunnen inzetten, rekening houdend met haar organisatie en met het aantal en de bekwaamheden van de personeelsleden die voor specifieke activiteiten nodig zijn. Het is ook van belang dat essentiële beleidstaken en taken van financieel beheer worden verricht door ambtenaren die de instelling volledig verantwoording verschuldigd zijn voor hun werk. Dit verslag vestigt de aandacht op specifieke personeelsproblemen binnen de Commissie in de sectoren Eigen middelen (zie de paragrafen 1.39 en 1.40), EOGFL (zie de paragrafen 2.75 en 2.76) en Externe steunmaatregelen (zie de paragrafen 5.77 - 5.79), maar deze duiden op een algemeen probleem dat door de hervorming moet worden verholpen.

0.10. In haar betrouwbaarheidsverklaring over de rekeningen van 1998 vestigt de Kamer andermaal de aandacht op de problemen in verband met de jaarrekening van de Gemeenschap. Enerzijds zijn er tekortkomingen in de boekhoudsystemen, waardoor de verstrekte informatie in bepaalde opzichten onjuist of onvolledig is. Anderzijds blijven er op elk administratief niveau, van de Commissie, via intermediairs zoals de autoriteiten van de lidstaten, tot de uiteindelijke begunstigden, problemen bestaan met de werking van de systemen inzake beheer en interne controle. Deze veroorzaken een groot aantal materiële en formele fouten. Daarom weigert de Kamer nogmaals een positieve verklaring af te geven over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die aan de betalingen van de Commissie ten grondslag liggen.

0.11. De Kamer roept de Commissie op het proces ter hervorming van het financieel beheer snel voort te zetten en te intensiveren. In het bijzonder nodigt zij de Commissie uit, bij de voorbereiding van een bijgewerkt voorstel ter herziening van het Financieel Reglement ten volle rekening te houden met de aanbevelingen uit haar advies nr. 4/97, zodat de problemen met de presentatie van bevredigende jaarstukken worden aangepakt en wordt bijgedragen tot de versterking van de beheers- en controlesystemen die op de ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap van toepassing zijn (zie paragraaf 0.8). Aangezien het lang zal duren voordat een nieuwe grondige herziening van het Financieel Reglement mogelijk wordt, is het belangrijk dat bij de huidige herziening gebruik wordt gemaakt van de nodige deskundigheid, ook al zou dit inhouden dat het proces meer tijd vergt.

(1) PB C 147 van 27.5.1999.

(2) PB C 192 van 8.7.1999.

(3) PB C 217 van 29.7.1999.

(4) PB C 276 van 29.9.1999.

(5) PB C 230 van 22.7.1998.

(6) PB C 154 van 1.6.1999.

(7) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, paragraaf 1.23.

(8) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, paragraaf 1.24.

(9) PB C 57 van 23.2.1998.

Verslag over de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 1(1)

Eigen middelen

1.0. INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ALGEMENE INLEIDING

1.1. De controle van de Kamer betreffende de traditionele eigen middelen was toegespitst op de follow-up van de eerdere opmerkingen en tevens op het beheer van de zekerheden en borgen met betrekking tot de betaling van de douaneschuld en het gebruik ervan in het kader van de douanecontrole en de inklaring van goederen(2). Wat betreft de middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) en op basis van het bruto nationaal product (BNP) had het onderzoek van de Kamer, wat de follow-up van vroegere opmerkingen betreft, met name betrekking op de grondslagen van de eigen BTW-middelen in het licht van de nationale BTW-ontvangsten, alsmede op de controle op de overeenstemming van de nationale wetgevingen met het Gemeenschapsrecht.

BEGROTINGSUITVOERING

1.2. Tabel 1.1 geeft een overzicht van de communautaire ontvangsten van het begrotingsjaar 1998. Uit grafiek 1.1 blijkt het volgende:

a) de werkelijke ontvangsten lagen in het begrotingsjaar 1998 met 84529,7 Mio ECU, ofwel 101,05 % van de in de definitieve begroting geraamde ontvangsten, 4,9 % hoger dan in het begrotingsjaar 1997 (80547,7 Mio ECU);

b) de netto traditionele eigen middelen beliepen, na aftrek van de inningskosten (1567,9 Mio ECU), 14110,7 Mio ECU, hetgeen 16,9 % van de totale werkelijke ontvangsten is; deze middelen bedroegen 0,4 % minder dan in het begrotingsjaar 1997 en bestonden uit:

Tabel 1.1 - Ontvangsten van de begrotingsjaren 1997 en 1998 - Analyse van de begrotingsuitvoering 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

i) douanerechten ten bedrage van 13506,2 Mio ECU bruto, ofwel 86,1 % van de bruto traditionele eigen middelen (15678,5 Mio ECU)(3),

ii) landbouwheffingen ten bedrage van 1102,2 Mio ECU bruto, ofwel 7 % van de bruto traditionele eigen middelen,

iii) bijdragen voor en heffingen op suiker en isoglucose ten bedrage van 1070,1 Mio ECU bruto, ofwel 6,8 % van de bruto traditionele eigen middelen;

c) de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) beliepen, na verrekening van saldi en aanpassingen (401,5 Mio ECU), 33086,5 Mio ECU(4), ofwel 39,1 % van de totale werkelijke ontvangsten; de daling van de werkelijke ontvangsten ten opzichte van het begrotingsjaar 1997 (34351,5 Mio ECU) bedraagt, de aftopping in acht genomen, 3,7 %;

d) de BNP-middelen beliepen, na verrekening van saldi en aanpassingen (597,7 Mio ECU), 35026 Mio ECU(5) (waarvan 271,7 Mio ECU reserves), ofwel

Grafiek 1.1 - Financiering van de communautaire begroting

>PIC FILE= "C_1999349NL.001101.EPS">

Verklaring:

(x %, y %):

- x %: aandeel in de financiering van de begroting 1998.

- y %: verschil 1998 - 1997.

Verklaring:

(x %):

- x %: aandeel in de traditionele eigen middelen voor het begrotingsjaar 1998.

Bron:

Begrotingen 1998 en jaarrekeningen 1997 en 1998.

41,4 % van de totale werkelijke ontvangsten; ze bedroegen 30,2 % meer dan in het voorgaande begrotingsjaar (26891,7 Mio ECU); met deze middelen wordt de communautaire begroting in evenwicht gebracht: zij gaan pas meetellen ter dekking van het verschil tussen de te verrichten uitgaven en de andere beschikbare middelen;

e) het beschikbare overschot van het vorige begrotingsjaar (959,96 Mio ECU) en de diverse ontvangsten (1259,04 Mio ECU) vormen 2,6 % van de totale werkelijke ontvangsten, ofwel 57,3 % minder dan in het begrotingsjaar 1997.

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Traditionele eigen middelen

Toepasselijke regelgeving

1.3. De specifieke regelgeving voor de traditionele eigen middelen omvat:

a) Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994(6) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen, alsmede Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89(7) van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van Besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996(8);

b) Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992(9) tot vaststelling van het communautair douanewetboek, alsmede Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993(10) houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van het communautair douanewetboek.

Reikwijdte van de controle

1.4. In het kader van de betrouwbaarheidsverklaring is de controle van de traditionele eigen middelen gebaseerd op de douanerechten die zijn vastgesteld en in de rekeningen (A-boekhouding) van de lidstaten opgenomen aan de hand van de aangiften die bij de douaneautoriteiten worden ingediend om goederen in de Gemeenschap in het vrije verkeer te brengen. Per definitie kan de controle van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen geen betrekking hebben op niet bij de douane aangegeven of aan het toezicht van de douane onttrokken importen. In het kader van haar werkprogramma ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen stelt de Commissie jaarlijks een verslag op waarin de balans wordt opgemaakt van de door de lidstaten bij hun eigen controles geconstateerde onregelmatigheden en fraude. In haar laatste verslag(11) maakte de Commissie gewag van 1000 Mio ECU, hetgeen overeenkomt met het gecumuleerde bedrag van de bij onregelmatigheden in het geding zijnde douanerechten sedert de tweede helft van 1993, toen de nieuwe strategie voor fraudebestrijding van de Commissie werd ingevoerd.

1.5. De Kamer houdt echter wel rekening met het risico dat voortvloeit uit onregelmatige importen. In het kader van haar andere taken heeft zij specifieke controles verricht ter evaluatie van de procedures waarmee in de lidstaten de traditionele eigen middelen worden geïnd die aan de Gemeenschap verschuldigd zijn. De meest recente controles hadden betrekking op de toepassing van methoden voor risicoanalyse bij douanecontroles(12).

1.6. Naast de bedragen die als ontvangsten in de winst- en verliesrekening zijn opgenomen (zie tabel 1.2 en paragraaf 1.3) is er in de financiële balans sprake van bedragen die nog niet zijn gerealiseerd maar in een specifieke boekhouding (B-boekhouding) zijn opgenomen. Voor het bijhouden van deze specifieke boekhouding en het toezenden van kwartaalverslagen daarover aan de Commissie zijn de lidstaten verantwoordelijk. Van het totaalbedrag van 1812,9 Mio ECU aan vorderingen op lidstaten per 31 december 1998 (deel IV, hoofdstuk 3, post VII.B.2. van de geconsolideerde balans, blz. 50) bestaat 1739,4 Mio ECU uit douanerechten, landbouwrechten en bijdragen voor en heffingen op suiker en isoglucose die door de lidstaten zijn vastgesteld en in deze specifieke boekhouding zijn opgenomen.

1.7. Het saldo van de B-boekhouding per 31 december 1998 (1739,4 Mio ECU) bedraagt netto 377,4 Mio ECU (27,7 %) meer dan in het voorgaande begrotingsjaar

Tabel 1.2 - Geraamde en werkelijke eigen middelen in 1998, per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1362 Mio ECU). Deze nettostijging van het saldo is het gevolg van:

a) een stijging van de nieuwe boekingen door de lidstaten in de specifieke boekhouding, ten bedrage van 671,5 Mio ECU, ofwel 49 % van het saldo van het voorgaande begrotingsjaar (1362 Mio ECU);

b) 199,2 Mio ECU aan inningen gedurende het begrotingsjaar;

c) 94,9 Mio ECU aan oninbaarstellingen of kwijtscheldingen waartoe in de loop van het begrotingsjaar is besloten.

1.8. Evenals in de voorgaande jaren heeft de Kamer ook de procedures voor de boeking en de centralisatie van de traditionele eigen middelen onderzocht.

Analyse van de bevindingen

1.9. Het onderzoek van de procedures voor de boeking en centralisatie van de traditionele eigen middelen wijst uit dat sommige vastgestelde rechten niet of veel te laat ter beschikking van de Commissie zijn gesteld. Voor te late terbeschikkingstellingen moeten de betrokken lidstaten achterstandsrente betalen.

1.10. Evenals in 1997(13) bevat de door de lidstaten bijgehouden specifieke boekhouding soms significante fouten. Blijkens de controles van de Kamer worden sommige vastgestelde rechten, die in de A-boekhouding opgenomen en ter beschikking gesteld zouden moeten worden, ten onrechte in de specifieke boekhouding bijgehouden. Ook worden sommige douaneschulden te laat of tweemaal of vaker in de specifieke boekhouding opgenomen. De Commissie en de lidstaten dienen ervoor te zorgen dat alle vastgestelde douanerechten en landbouwrechten waarvoor geen zekerheid is gesteld of die worden betwist, correct en tegen een passende waarde in de specifieke boekhouding worden opgenomen. Terwijl de in de financiële balans verschijnende brutobedragen wel eens ondergewaardeerd zouden kunnen zijn, is het zeker dat de werkelijk invorderbare bedragen zijn overgewaardeerd. Op grond van haar ervaring van de laatste jaren schat de Kamer namelijk dat slechts 10 % van de douaneschulden die in de specifieke boekhouding zijn opgenomen, invorderbaar zijn. Overeenkomstig het boekhoudbeginsel van behoedzaamheid zou de Commissie voor een gedeelte van het bedrag van de in de specifieke boekhouding opgenomen schulden een voorziening moeten opnemen met het oog op de specifieke risico's in verband met de inning.

Resultaat van de controle

1.11. De controles hebben bevredigende resultaten opgeleverd betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de in de boekhouding opgenomen onderliggende verrichtingen (zie paragraaf 1.4). De doorgaans geringe fouten die zijn vastgesteld bij het onderzoek van de verrichtingen die aan de winst- en verliesrekening ten grondslag liggen, houden meestal verband met de wettigheid en regelmatigheid van deze verrichtingen, maar tasten de juistheid van de jaarrekening niet wezenlijk aan.

1.12. De door de lidstaten bijgehouden specifieke boekhouding bevat significante fouten die van invloed zijn op de juistheid van het totaalbedrag van de schuldvorderingen dat in de geconsolideerde financiële balans is opgenomen.

Eigen middelen uit BTW en BNP

1.13. Voor het terrein van de eigen middelen uit BTW en BNP worden bij de vaststelling van de grondslagen statistische gegevens gehanteerd, zodat een boekhoudkundige controle van de onderliggende gegevens niet mogelijk is. Op grond hiervan en op basis van de door de Commissie in aanmerking genomen BTW- en BNP-gegevens had de financiële controle van de Kamer betrekking op de juistheid van de berekening van de bijdragen van elke lidstaat in de verschillende fasen, vanaf de oorspronkelijke begroting tot de definitieve herziening in de betrokken begrotingsjaren.

1.14. Deze beperking in acht genomen, heeft de Kamer redelijke zekerheid verkregen over de betrouwbaarheid van het door de Commissie opgezette systeem voor de inning van de BTW- en BNP-middelen. Hoewel er zich bij de aanpassingen aan de grondslagen enige problemen voordeden, waarvan het effect is gecorrigeerd, maakt het systeem een regelmatige betaling van de eigen middelen mogelijk.

1.15. Hoewel de Commissie initiatieven terzake heeft ontplooid, beschikt zij nog steeds niet onmiddellijk over de laatste stand van haar tegoeden in de lidstaten. Dit kan moeilijkheden veroorzaken bij het beheer van de kasmiddelen(14).

NATIONALE BTW-ONTVANGSTEN EN GRONDSLAGEN VAN DE EIGEN MIDDELEN UIT DE BTW

Inleiding

1.16. De grondslagen voor de berekening van de BTW-middelen worden vastgesteld naar gelang van het bedrag der door de lidstaten geïnde ontvangsten. Deze ontvangsten kunnen dalen doordat de nationale systemen bij de bestrijding van belastingsontduiking niet doeltreffend genoeg zijn. Een andere mogelijke oorzaak is een afwijkende toepassing van het Gemeenschapsrecht. Daar de BTW op nationaal niveau wordt beheerd, is het aan de lidstaten, er zorg voor te dragen dat deze doeltreffend, op de voorgeschreven wijze en binnen de gestelde termijnen wordt geïnd.

1.17. De BTW is zowel voor de nationale als voor de communautaire begroting een belangrijke financieringsbron(15). Elke afwijkende toepassing van het gemeenschappelijke BTW-stelsel kan mede leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden voor de belastingplichtigen van de verschillende lidstaten.

1.18. De Kamer onderzocht de follow-up door de Commissie van de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten van de lidstaten, alsook de controle op de overeenstemming van de nationale wetgevingen inzake BTW met het Gemeenschapsrecht. Over deze thema's zijn in het verleden reeds meermaals opmerkingen gemaakt(16).

Ontwikkeling van de BTW-ontvangsten in de lidstaten

Bevindingen van de Kamer

1.19. Naar aanleiding van werkzaamheden op het gebied van het BTW-stelsel in het intracommunautaire handelsverkeer heeft de Kamer op een aanzienlijke vermindering van de BTW-opbrengsten in 1993 gewezen(17). Deze vermindering was niet volledig door technische of procedurele factoren te verklaren. Dus rees de vraag, of het nieuwe BTW-stelsel in het intracommunautaire handelsverkeer rechtstreeks tot lagere BTW-ontvangsten leidde, en wel met name doordat fraude en belastingontwijking zich meer gingen voordoen.

1.20. In antwoord op deze opmerkingen van de Kamer(18) kondigde de Commissie initiatieven aan om de ontwikkeling van de opbrengsten van de lidstaten beter te kunnen volgen aan de hand van een diepgaand onderzoek van de beschikbare informatie. Zij wenste met name grondiger te onderzoeken welke factoren deze ontwikkeling konden verklaren. Ook de Raad had meer dan eens te kennen gegeven, te streven naar een grondiger onderzoek van de ontwikkeling van de gegevens met betrekking tot de BTW, met name wat betreft het intracommunautaire handelsverkeer(19).

1.21. Van het toezicht op de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten door de betrokken diensten van de Commissie wordt niet volledig, op een gecoördineerde wijze gebruik gemaakt. Daardoor komt het voor dat meerdere diensten van de Commissie de lidstaten om soortgelijke gegevens verzoeken.

1.22. In het kader van dit toezicht is het vraagstuk van de fraude en belastingontwijking slechts zijdelings ter sprake gekomen. Hoewel zij reeds over alle nodige gegevens beschikte, heeft de Commissie de lidstaten gevraagd of zij studies hadden uitgevoerd over de verschillen tussen de theoretische ontvangsten(20) en de werkelijk geïnde ontvangsten.

1.23. In feite heeft de Commissie in het kader van dit toezicht slechts akte genomen van de door de lidstaten doorgezonden gegevens en toelichtingen over de verschillen tussen geraamde en werkelijke ontvangsten. Dergelijke vergelijkingen kunnen op zich het beloop van de BTW-ontvangsten niet verklaren, laat staan de bevestiging opleveren van een eventuele toename van fraude en belastingontwijking. Voorts kunnen analyses die geheel op de argumenten en gegevens van de belastingadministraties in elke lidstaat zijn gebaseerd, niet tot onderling vergelijkbare resultaten leiden.

1.24. Zo konden de antwoorden van de belastingadministraties van de lidstaten de indruk wekken dat geen enkele administratie een stijging van de fraude in het BTW-stelsel betreffende het intracommunautaire handelsverkeer had geconstateerd. Dit had echter tot verzoeken om uitleg moeten leiden, met name gezien de ermee strijdige informatie uit andere bron over de omvang van het fenomeen, die de Commissie bezit. Er bestaan overigens verontrustende gegevens over de toename van bepaalde soorten fraude in de intracommunautaire transacties. Er wordt zelfs op gewezen dat het BTW-stelsel als geheel zwaar van fraude te lijden heeft. Andere werkzaamheden(21), waaronder die van de Kamer(22), hebben aangetoond dat het probleem van fraude en belastingontwijking bijzondere aandacht verdient.

1.25. Dit verzoek om diepgaander onderzoek is gedaan door een dienst van de Commissie die niet rechtstreeks verantwoordelijk is voor het toezicht op de BTW-ontvangsten. Daar het BTW-stelsel voor het intracommunautaire handelsverkeer volgens meerdere bronnen werd beschouwd als een oorzaak van toegenomen fraude, sloot deze dienst ook niet uit dat andere dan cyclische, dus structurele, factoren konden verklaren waarom de ontvangsten lager bleven dan geraamd. Er werd echter op gewezen dat aanvullende analyses per land noodzakelijk waren, om deze structurele factoren nauwkeuriger te kunnen verklaren. Een dergelijke analyse is er momenteel nog niet.

Conclusie

1.26. De oorspronkelijke doelstelling, de factoren die de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten van de lidstaten kunnen verklaren diepgaander te onderzoeken en de eventuele structurele problemen op te sporen, is nog niet bereikt. Wat de gevolgen van de fraude en de belastingontwijking betreft, blijft het noodzakelijk dat de Commissie zelfstandig een grondige analyse verricht op basis van een gecoördineerde aanpak door haar diensten.

Controle van de overeenstemming van de nationale wetgevingen met het Gemeenschapsrecht

Bevindingen van de Kamer

1.27. De lidstaten, het Europees Parlement en de Raad hebben herhaaldelijk te kennen gegeven dat zij staan op een correcte en tijdige omzetting van de communautaire richtlijnen in nationaal recht(23). Zij hebben de Commissie verzocht, daarop doeltreffend toezicht uit te oefenen.

1.28. De Commissie bestempelt de opsporing van inbreuken op de communautaire wetgeving als een van haar voornaamste taken(24). Er zijn een aantal interne voorschriften vastgesteld om het onderzoek van de nationale wetgevingen te systematiseren. Met name is voorgeschreven dat de diensten op basis van het onderzoek van de nationale omzettingsmaatregelen of van de nadien door de lidstaten vastgestelde bepalingen moeten beoordelen in hoeverre de nationale maatregelen overeenstemmen met het Gemeenschapsrecht, en eventueel een procedure moeten inleiden wanneer een geval ambtshalve is ontdekt(25).

Onderzoek van de nationale wetgevingen en opsporing van overtredingen van het Gemeenschapsrecht op fiscaal gebied

1.29. Uit verificaties bij de Commissie is gebleken dat er slechts specifieke analyses van de nationale wetgeving worden verricht naar aanleiding van klachten, in het kader van rechtsgedingen of bij de voorbereiding van voorstellen tot wetgeving.

1.30. De nationale BTW-wetgevingen, hetzij de basiswetgeving, hetzij latere wijzigingen, worden niet stelselmatig en aan de hand van voldoende documentatie onderzocht op conformiteit en eventuele inbreuken. Anders dan wat de Commissie voorheen heeft beweerd(26), zijn specifieke analyses die aan externe deskundigen waren toevertrouwd, niet gebruikt ter opsporing van eventuele inbreuken, in de nationale wetgevingen die zijn vastgesteld na de inwerkingtreding van de overgangsregeling.

1.31. De ingeleide inbreukprocedures vloeien hoofdzakelijk voort uit klachten van belastingplichtigen, in zaken die doorgaans dubbele belastingheffing of door de eisers illegaal geachte belastingheffing betreffen.

1.32. Een dergelijke aanpak dreigt ertoe te leiden dat de Commissie onvolledig te werk gaat. Daardoor komt de klemtoon gemakkelijk op bijzondere situaties te liggen en gaat er onvoldoende aandacht naar inbreuken waardoor belastingen niet of in geringere mate worden geheven. Want in dergelijke gevallen hebben de belastingplichtigen er minder belang bij, hun stem te laten horen, tenzij zij zich kunnen beroepen op een eventuele concurrentievervalsing(27).

Beoordeling van de conformiteit

1.33. Nog steeds wordt er bij de Commissie, in weerwil van een interne instructie terzake(28), geen beoordeling opgesteld van de overeenstemming van de nationale wetgevingen met het Gemeenschapsrecht, zelfs niet voor intern gebruik. In feite wordt elk rechtsvoorschrift waarover geen inbreukprocedure is ingeleid, voorondersteld conform te zijn.

1.34. Het BTW-stelsel wordt gekenmerkt door een veelheid aan nationale wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van verschillende niveaus. De Commissie acht zich in de praktijk niet in staat om over al deze voorschriften te beschikken en ze te bestuderen. Ondanks de in 1986(29) door de Commissie gedane toezeggingen komen niet alle lidstaten de verplichting na om kennis te geven van hun wetgeving.

1.35. De Commissie zou echter wel de beschikbare basiswetgeving en de achteraf door de lidstaten vastgestelde wijzigingen op hun conformiteit kunnen beoordelen. Daardoor zou het door haar diensten verrichte onderzoek van de wetgevingen gericht kunnen verlopen en geformaliseerd kunnen worden.

1.36. De door de Commissie geuite vrees dat haar vrijheid van handelen aangetast raakt door een beoordeling van de conformiteit is niet gerechtvaardigd(30). Een dergelijke beoordeling zou immers beperkt blijven tot de bestudeerde teksten, waardoor het dossier opnieuw zou kunnen worden geopend zodra zich nieuwe gegevens voordoen.

Vertragingen bij de inbreukprocedures

1.37. Op basis van de onderzochte dossiers(31) kan worden geconstateerd dat de in de interne voorschriften gestelde termijnen inzake inbreukprocedures in ongeveer de helft van de gevallen niet in acht worden genomen. De in de diverse stadia van de procedures waargenomen vertragingen variëren van enige maanden tot verscheidene jaren. In 1996 zijn nieuwe procedures vastgesteld om dit probleem op te lossen.

1.38. Hiervoor bestaan tal van oorzaken. De vertragingen vloeien voort uit slepende beoordelingsverschillen tussen de betrokken diensten, uit bijzonder lange onderzoeksprocedures en de termijnen die aan de lidstaten worden gegund.

Wijze waarop de diensten functioneren

1.39. De aanpassing van de BTW-wetgeving aan de vereisten van de interne markt en de vraagstukken in verband met de interpretatie en toepassing van de wetgeving vallen onder een eenheid waarin bijna de helft van de hogere ambtenaren niet vast benoemd is. Dat is een veel groter aantal dan bij andere eenheden van het bevoegde directoraat-generaal. Hierdoor kan de continuïteit in de behandeling van de dossiers verloren gaan, met name bij voorstellen tot regelgeving in het kader van een meerjarenprogramma.

1.40. Een groot gedeelte van dit niet in vaste dienst benoemde personeel bestaat uit voor een maximumperiode van drie jaar gedetacheerde personeelsleden van nationale overheidsinstanties. Dezen kunnen - bijvoorbeeld om redenen van talenkennis - taken toegewezen krijgen die betrekking hebben op de instantie waaruit zij afkomstig zijn.

1.41. De bevoegdheden van de Commissie op een zo gevoelig terrein als de fiscaliteit zouden moeten worden uitgeoefend in een structuur waarin meer continuïteit mogelijk is en deze bevoegdheden worden gerespecteerd.

Conclusie

1.42. De integrale en getrouwe omzetting van het Gemeenschapsrecht in nationaal recht is, zoals de lidstaten, het Europees Parlement en de Raad genoegzaam hebben beklemtoond, van essentieel belang voor de samenhang en eenheid in de opbouw van Europa. Hiertoe beschikt de Commissie krachtens de Verdragen over bevoegdheden die ten volle moeten worden uitgeoefend, wil het Gemeenschapsrecht correct worden toegepast.

1.43. Wat de BTW betreft, worden de nationale wetgevingen echter niet stelselmatig onderzocht en beoordeeld op hun overeenstemming met het Gemeenschapsrecht, zelfs niet voor interne doeleinden. Bijgevolg wordt de toepassing van het Gemeenschapsrecht, bij gebreke van positieve zekerheid, hoofdzakelijk beoordeeld naar aanleiding van eventuele reacties van particulieren.

1.44. Gezien de verantwoordelijkheden van de Commissie is dit een gebrek. Via een voorafgaand onderzoek van de wetgevingen zou de Commissie op een meer preventieve en algemene wijze kunnen optreden en met meer kennis van zaken de nodige maatregelen kunnen treffen. Daardoor zou de eenvormige toepassing van de BTW-wetgevingen worden versterkt.

1.45. De Commissie beseft overigens dat de verschillen in interpretatie en toepassing van de regels van het gemeenschappelijk BTW-stelsel momenteel afbreuk doen aan de neutraliteit van dit stelsel(32) en een uitermate complexe situatie doen ontstaan(33).

1.46. Het zou dienstig zijn, indien de Commissie weer overging op de sinds lang opgegeven praktijk om verslagen over het functioneren van het gemeenschappelijk stelsel van BTW als zodanig uit te brengen(34). Het lijkt immers noodzakelijk dat de specifieke analyses in een aantal documenten die zij moet opstellen, periodiek worden aangevuld met een algeheel onderzoek van het BTW-stelsel, waarbij te rade kan worden gegaan voor het treffen van corrigerende maatregelen.

(1) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op blz. 19.

(2) Deze controle wordt momenteel uitgevoerd.

(3) Netto traditionele eigen middelen (14110,7 Mio ECU) + inningskosten (1567,9 Mio ECU) = bruto traditionele eigen middelen (15678,5 Mio ECU).

(4) Eigen middelen uit de BTW (33086,5 Mio ECU) = eigen middelen uit de BTW van het begrotingsjaar (32685 Mio ECU) + saldi en aanpassingen van de voorgaande begrotingsjaren (401,5 Mio ECU).

(5) BNP-middelen (35026 Mio ECU) = BNP-middelen van het begrotingsjaar (34428,3 Mio ECU) + saldi en aanpassingen van de voorgaande begrotingsjaren (597,7 Mio ECU).

(6) PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

(7) PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1.

(8) PB L 175 van 13.7.1996, blz. 3.

(9) PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1.

(10) PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1.

(11) Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen - Fraudebestrijding - Jaarverslag 1997 - COM(1998) 276 def.

(12) Speciaal verslag nr 13/98 (PB C 375 van 3.12.1998).

(13) Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting voor het jaar 1997, paragrafen 8.13 en 8.14 (PB C 349 van 17.11.1998).

(14) Speciaal verslag nr. 6/98 "Balans van het stelsel van eigen middelen uit BTW en BNP", paragraaf 3.58 (PB C 241 van 31.7.1998, blz. 68).

(15) De Europese Raad van Berlijn (24 en 25 maart 1999) heeft besloten tot een vermindering van het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de communautaire begroting vanaf het jaar 2002.

(16) Ontwikkeling van de BTW-ontvangsten, Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1.92 - 1.103; Controle op de conformiteit van de nationale wetgevingen, Jaarverslagen over de begrotingsjaren 1983, (paragrafen 3.14 - 3.20), 1984 (paragrafen 3.19 - 3.22), 1986 (paragrafen 4.9 en 4.10), 1988 (paragrafen 4.4 - 4.15) en 1995 (paragraaf 1.68).

(17) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1.92 - 1.103.

(18) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, antwoord op de paragrafen 1.95 - 1.97.

(19) Aanbevelingen inzake de kwijting voor de begrotingsjaren 1994 (hoofdstuk 1, paragraaf 4, derde alinea) en 1995 (hoofdstuk 1, paragraaf 2.2).

(20) De theoretische BTW wordt berekend op basis van de nationale rekeningen die de lidstaten volgens gemeenschappelijke richtsnoeren opstellen, te weten het Europees Stelsel van geïntegreerde economische rekeningen (ESER). De werkzaamheden van de Kamer op dit gebied zijn gepubliceerd in speciaal verslag nr. 6/98, paragrafen 4.8 - 4.19 (PB C 241 van 31.7.1998).

(21) De Commissie beseft dat de grijze economie in feite een niet te verwaarlozen probleem van de thans geldende belastingstelsels vormt, dat zij de laatste decennia zelf in de hand schijnt te hebben gewerkt (zie COM(97) 559 def. van 13 november 1997, blz. 18 en COM(98) 219 def. van 7 april 1998, blz. 5).

(22) Speciaal verslag nr. 6/98 "Balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP", paragrafen 4.16 - 4.19.

(23) Aan het Verdrag van 7 februari 1992 gehechte verklaring nr. 19 van de staatshoofden en regeringsleiders. Resolutie van het Europees Parlement van 9 februari 1983 (PB C 68 van 14.3.1983). Zie ook de resoluties van het Europees Parlement over de jaarverslagen 1994 (PB C 65 van 4.3.1996), 1995 (PB C 55 van 24.2.1997), 1996 (PB C 56 van 23.2.1998) en 1997 (PB C 177 van 22.6.1999) van de Commissie over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht. Aanbevelingen van de Raad inzake de kwijting voor de begrotingsjaren 1988 (hoofdstuk 4, paragraaf 1, tweede alinea) en 1995 (hoofdstuk 1, paragraaf 2.1). Europese Raad van Amsterdam van 16 en 17 juni 1997, conclusies van het voorzitterschap, Werkgelegenheid, concurrentievermogen en groei, blz. 9 en 10, Europese Raad van Cardiff van 15 en 16 juni 1998, conclusies van het voorzitterschap, punt 17.

(24) Verslag van de Commissie over het gevolg dat is gegeven aan de opmerkingen bij de aanbeveling van de Raad inzake de te verlenen kwijting voor het begrotingsjaar 1995 (COM(97) 571 def. van 21 november 1997, blz. 50).

(25) Manuel des procédures opérationnelles, 7e bijwerking, maart 1995, blz. 49.

(26) Zie het Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, antwoord op paragraaf 1.68.

(27) In het voorstel voor een richtlijn van de Raad waarbij het Comité voor de BTW wordt omgevormd tot regelgevend comité, worden reële mogelijkheden voor dubbele belasting, of zelfs niet-belasting, vermeld (zie COM(97) 325 def. van 25 juni 1997, blz. 4 en 5).

(28) Zie paragraaf 1.28.

(29) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1986, antwoord op paragraaf 4.9.

(30) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, antwoord op paragraaf 4.8.

(31) Alle dossiers die tussen 1995 en juni 1998 werden afgesloten en de op die datum nog lopende dossiers.

(32) COM(97) 325 def. van 25 juni 1997, blz. 1 en 2.

(33) COM(96) 328 def. van 22 juli 1996, blz. 10.

(34) In een dergelijke verplichting wordt voorzien in artikel 34 van Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 (PB L 145 van 13.6.1977).

Antwoorden van de Commissie

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Traditionele eigen middelen

Analyse van de bevindingen

1.9. Elke vertraging bij de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen die de Commissie tijdens haar eigen controles of door de controlemaatregelen van de Rekenkamer ter kennis komt, geeft aanleiding tot achterstandsrente overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89.

Resultaat van de controle

1.10 tot en met 1.12. Evenals de Kamer is de Commissie van oordeel dat het bijhouden van de specifieke boekhouding door de lidstaten moet worden verbeterd. Daar het gaat om een terrein met toegenomen risico en een zeer groot aantal transacties, neemt de Commissie de controle van de boekhoudprocedures stelselmatig als prioritair punt op in haar jaarlijkse controleprogramma's. Deze controles leiden als regel tot correcties vanwege de lidstaten. De meeste fouten in de specifieke boekhouding zijn van incidentele aard, maar vastgesteld moet worden dat bij de boekhoudkundige behandeling van de zekerheden door bepaalde lidstaten stelselmatige vergissingen optreden die het gevolg zijn van een foutieve interpretatie van de communautaire voorschriften, met name artikel 6 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89. De administratieve en financiële opvolging ervan wordt verzorgd door de Commissie, die reeds belangrijke bedragen heeft geëist. Wat Duitsland betreft, heeft de Commissie wegens de weigering de boekhoudmethode te veranderen, de nodige stappen genomen voor de opening van de inbreukprocedure van artikel 226 van het Verdrag.

Met betrekking tot de betrouwbaarheid van het saldo van de specifieke boekhouding bevestigt de Commissie dat er sprake is van een overschatting van de werkelijke tegoeden van de EU, want deze boekhouding bevat ook al lang geregistreerde bedragen waarvan de invordering twijfelachtig is. De wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89, die thans door de Raad wordt onderzocht, heeft met name een verbetering van de procedure van oninbaarlijding van oninbare tegoeden tot doel en zal dus de gepaste oplossingen meebrengen. Momenteel is de Commissie wegens gebrek aan gegevens ter identificatie van alle individuele bedragen zodat objectieve criteria (ouderdom van de tegoeden en dergelijke) kunnen worden toegepast, in de onmogelijkheid de weerslag van deze overschatting precies te berekenen. Dit is ook de reden waarom het bij de huidige stand van zaken wellicht niet nuttig is een voorziening in de balans op te nemen. De Commissie is daarentegen van oordeel dat, overeenkomstig het door de Kamer genoemde behoedzaamheidsbeginsel, de doorzichtigheid van de rekeningen kan worden verbeterd door aan de balans een opmerking over deze mogelijke overwaardering toe te voegen.

Eigen middelen uit BTW en BNP

1.15. Doordat de Schatkisten van de lidstaten geen lid zijn van SWIFT, is er geen elektronische verzending van uittreksels, behalve voor vier lidstaten, wier rekening volgens artikel 9 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 door hun centrale bank wordt beheerd.

Er is één Schatkist die dossiers elektronisch aan de Commissie toezendt. De andere landen verzenden uittreksels per post, fax of elektronische post, en de verzendings- en transmissietijd is zeer verschillend. De bevestiging van de tegoeden van de Commissie wordt evenwel vrij snel uitgevoerd, terwijl andere eerst na het einde van de maand uittreksels met het saldo verzenden.

Volgens de inlichtingen waarover wij beschikken onderzoekt SWIFT de mogelijkheid de Schatkisten van de lidstaten als lid toe te laten, hetgeen hun transacties met de Commissie aanzienlijk zou vereenvoudigen.

NATIONALE BTW-ONTVANGSTEN EN GRONDSLAGEN VAN DE EIGEN MIDDELEN UIT DE BTW

Ontwikkeling van de BTW-ontvangsten in de lidstaten

Bevindingen van de Kamer

1.21 en 1.22. Toezicht op de ontwikkeling en coördinatie tussen de diensten

De Commissie zal vóór het einde van 1999 een eerste verslag over de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten indienen. De opstelling ervan zal worden gecoördineerd tussen de betrokken diensten.

1.23 tot en met 1.25. Gevolgen van fraude en belastingontwijking

Fraude en belastingontwijking zijn ingewikkelde aangelegenheden.

De Commissie is zich bewust van de beschreven situatie en heeft tal van initiatieven genomen om de lidstaten, die de eerste betrokkenen zijn, meer bewust te maken van de ernst van de situatie, met name voor de nationale begrotingen, maar ook voor de werking van de interne markt.

Verbetering van de samenwerking tussen de lidstaten is een prioritaire doelstelling voor de Commissie. In dit verband moge worden herinnerd aan, enerzijds, de verslagen op basis van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 218/92 en artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 1553/89 die de Commissie bij de Raad en het Parlement heeft ingediend, en, anderzijds, de werkzaamheden binnen het SCAF samen met de lidstaten, alsook die in het kader van de studiedagen Fiscalis.

Conclusie

1.26. De Commissie heeft de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten aan een onderzoek onderworpen. Zij blijft zich ervan bewust dat betrouwbare en dienstige informatiebronnen buiten de lidstaten vrijwel onbestaande zijn. In dit verband hebben haar diensten informatiebezoeken aan de lidstaten gebracht om hun standpunt te vernemen en de mogelijke oorzaken van deze ontwikkeling vast te kunnen stellen.

Naar aanleiding van deze bezoeken werd een werkdocument voorgelegd aan de groep van adjunct-directeuren-generaal van indirecte belastingen. Deze heeft een procedure voor het volgen van de ontwikkeling van de ontvangsten vastgesteld. Voor het einde van 1999 zal de Commissie aan deze groep een verslag voorleggen dat vooral zal bestaan in een analyse van de ontwikkeling van de BTW-ontvangsten van de lidstaten.

Controle van de overeenstemming van de nationale wetgevingen met het Gemeenschapsrecht

Bevindingen van de Kamer

Onderzoek van de nationale wetgevingen en opsporing van overtredingen van het Gemeenschapsrecht op fiscaal gebied

1.29 tot en met 1.32. Tussen 1990 en 1993 heeft een groep ad hoc stelselmatig een gedeeltelijk onderzoek van de nationale voorschriften betreffende de BTW uitgevoerd. Dit werd herhaald om de omzetting van Richtlijn 92/77/EEG van de Raad van 19 oktober 1992, houdende aanvulling van het gemeenschappelijk BTW-stelsel en wijziging van Richtlijn 77/388/EEG, te verifiëren. Gebleken is dat de lidstaten de communautaire voorschriften over het algemeen in eigen voorschriften hebben omgezet. Aangetoond is ook dat een stelselmatig onderzoek van de nationale wetgevingen een moeizaam proces is dat aanzienlijke menselijke middelen vergt en waarvan de resultaten in termen van opsporing van overtredingen meestal miniem zijn.

Overigens zet de Commissie haar beraadslagingen over de budgettaire gevolgen ervan voort.

De meeste inbreukprocedures vloeien voort uit klachten van belastingplichtigen. Zij verkeren immers in de beste positie om de praktische toepassing van de wetgeving te beoordelen. Dit betekent evenwel niet dat de Commissie "lukraak te werk gaat", maar eerder dat de overtredingen van het Gemeenschapsrecht in dit geval erin bestaan dat meer belasting wordt geheven dan het Gemeenschapsrecht toestaat.

Beoordeling van de conformiteit

1.33 tot en met 1.36. Bij de voorbereiding van de controles van de BTW-middelen onderzoekt de Commissie de voornaamste wijzigingen van de wetgeving om eventuele gevallen van niet-naleving vast te kunnen stellen. Met de huidige middelen waarover de Commissie beschikt, valt niet te denken aan een stelselmatige beoordeling van de overeenstemming.

In de praktijk is de inbreuk vaak te situeren op het niveau van de secundaire wetgeving of de uitvoeringsbesluiten (bestuurlijke instructies), die de lidstaten wettelijk niet verplicht zijn aan de Commissie mee te delen.

Conclusie

1.42 tot en met 1.46. Rekening moet worden gehouden met het feit dat de BTW, per definitie een belasting op vrijwel het gehele verbruik van goederen en diensten, door haar veralgemeende karakter tot afwijkingen bij de toepassing kan leiden.

Overigens is tussen 1990 en 1993 door een groep ad hoc een stelselmatig onderzoek van de nationale bepalingen verricht met betrekking tot de algemene voorschriften die op het gebied van de BTW van toepassing zijn, zoals voorgeschreven bij de zesde richtlijn; het onderzoek werd herhaald bij de invoering van de overgangsregeling.

Hierbij is gebleken dat een stelselmatig onderzoek van de nationale wetgeving een moeizaam proces is dat aanzienlijke menselijke middelen vergt en waarvan de resulaten in termen van opsporing van inbreuken over het algemeen zeer gering zijn.

De Commissie zet overigens haar beraadslagingen voort om rekening te houden met de budgettaire gevolgen ervan.

Gelet op de omvang van de opdrachten inzake ontwerp, interpretatie en toepassing van de wetgeving op BTW-gebied, zijn de betrokken diensten, die over beperkte menselijke hulpmiddelen beschikken, niet in staat voor een stelselmatig onderzoek van het geheel van de nationale wetgeving te zorgen.

In herinnering moge worden gebracht dat de Commissie in 1994(1) een verslag over de werking van de overgangsregeling van de BTW heeft ingediend. In het verslag worden de voornaamste moeilijkheden bij de toepassing, zowel voor de handelaren als voor de nationale belastingdiensten, besproken.

Twee jaar later, in 1996, heeft de Commissie een verslag met de titel "Een gemeenschappelijk BTW-stelsel - Een programma voor de interne markt"(2) ingediend met als bijlage B een evaluatie van de werking van de overgangsregeling. Daar de toestand niet fundamenteel veranderd is, is de Commissie niet voornemens op korte termijn nog een verslag uit te brengen.

(1) COM (94) 515 def. van 23 november 1994.

(2) COM (96) 328 def. van 22 juli 1996.

Hoofdstuk 2(1)

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2.0. INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

2.1. Dit hoofdstuk behandelt het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-Garantie), en de op hoofdstuk B2 - 51 aangewezen uitgaven. Het bestaat uit vier delen:

a) de begrotingsuitvoering van het begrotingsjaar 1998,

b) de specifieke beoordeling van het beleidsterrein in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring over het begrotingsjaar 1998,

c) de goedkeuring van de rekeningen over de begrotingsjaren 1994 en 1997,

d) de follow-up van een eerder verslag over groenten en fruit.

BEGROTINGSUITVOERING VOOR HET BEGROTINGSJAAR 1998

Kredieten en uitgaven van het begrotingsjaar

Beschikbare kredieten

2.2. De oorspronkelijke kredieten voor het EOGFL-Garantie in de begroting voor het begrotingsjaar 1998(2) beliepen 40737 Mio ECU, waarvan 500 Mio ECU voor de monetaire reserve. Daarnaast was in hoofdstuk B0 - 40 (voorzieningen) 200 Mio ECU opgenomen voor begrotingsonderdelen van onderafdeling B1 (zie tabel 2.1).

2.3. Bij gewijzigde en aanvullende begroting (GAB) nr. 1/98(3) werden de oorspronkelijk voor de vier voornaamste titels van onderafdeling B1 uitgetrokken kredieten met 900 Mio ECU verlaagd en die voor hoofdstuk B1 - 31 (voedselhulp) met 400 Mio ECU verhoogd.

2.4. In de loop van het begrotingsjaar zijn een aantal overschrijvingen van post naar post (597,9 Mio ECU), van artikel naar artikel (264,5 Mio ECU) en van hoofdstuk naar hoofdstuk (1234 Mio ECU)(4) verricht (zie tabel 2.2). In absolute cijfers beliepen deze wijzigingen 2096,4 Mio ECU(5), ofwel 5,2 %(6) van de oorspronkelijke begroting (tegen 11,8 % in 1997). Oorzaak van dit aanmerkelijk lager totaalbedrag van de overschrijvingen in 1998 is dat in de meeste begrotingsonderdelen de uitgaven heel wat lager uitvielen dan de toewijzingen (510,9 Mio ECU aan kredieten, monetaire reserve uitgezonderd, moest worden geannuleerd).

2.5. De definitieve kredieten (monetaire reserve uitgezonderd) beliepen 39659 Mio ECU (578 Mio ECU minder dan de oorspronkelijke kredieten), hetgeen minder is dan het maximum van het landbouwrichtsnoer (zie tabel 2.3).

Bedrag van de uitgaven

2.6. De vastgelegde uitgaven van onderafdeling B1 beliepen 38748,1 Mio ECU (zie tabel 2.1). Noch de monetaire reserve noch de voorzieningen zijn besteed.

2.7. De navolgende tabel laat de verdeling in drie tranches zien van deze uitgaven en de desbetreffende maatregelen:

Tabel 2.1 - EOGFL-Garantie 1998: oorspronkelijke kredieten, aanvullende en gewijzigde begroting, overdrachten en uitgaven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.2 - EOGFL-Garantie 1998: wijzigingen van oorspronkelijke kredieten door de aanvullende en gewijzigde begroting en overschrijvingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.3 - Voornaamste financiële gegevens met betrekking tot het EOGFL-Garantie voor het begrotingsjaar 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.8. Voor het eerst sinds 1994 zijn de netto-uitgaven van onderafdeling B1 lager (4,1 %) dan in het voorgaande begrotingsjaar (zie tabel 2.4). De bruto-uitgaven zijn zelfs 5,3 % lager aangezien er zich ook bij de twee voornaamste ontvangstenbronnen, hoofdstuk B1 - 37 (goedkeuring van de rekeningen over de voorgaande begrotingsjaren) en post B1 - 2071 (extra melkheffing) grote dalingen voordoen (met respectievelijk 212,8 en 333,3 Mio ECU).

2.9. In de tabellen 2.5 en 2.6 worden de uitgaven uitgesplitst naar aard en lidstaat. Tabel 2.7 geeft een overzicht van de rekeningen van het EOGFL-Garantie en in grafiek 2.1 wordt het beloop van de uitgaven van het EOGFL-Garantie over tien jaar weergegeven.

Begrotingsnormen

2.10. De opstelling en uitvoering van de begroting moeten aan een aantal normen voldoen waarmee wordt gewaarborgd dat de wil van de Begrotingsautoriteit in acht wordt genomen en de begrotingsuitvoering doorzichtig is. Bij het beheer van het EOGFL-Garantie worden een aantal van deze normen(7), met name de algemene beginselen voor de opstelling van de communautaire begroting, onvoldoende nageleefd.

Universaliteitsbeginsel

2.11. Volgens dit beginsel(8) mogen er geen ontvangsten voor bepaalde uitgaven worden bestemd en mogen

Tabel 2.4 - EOGFL-Garantie 1998: vergelijking van de oorspronkelijke kredieten met de uitvoering 1994 - 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.5 - EOGFL-Garantie 1998: betalingsverplichtingen, uitgesplitst naar hoofdstuk en aard

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.6 - EOGFL-Garantie 1998: betalingsverplichtingen, uitgesplitst naar aard en lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.7 - EOGFL-Garantie 1998: overzicht van de rekeningen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ontvangsten en uitgaven niet met elkaar worden gecompenseerd. Toch komen er in de rekeningen van het EOGFL-Garantie talrijke, zij het voor het begrotingsjaar 1998 al veel minder (- 2498,8 Mio ECU tegen - 4329,6 Mio ECU in 1997), negatieve bedragen voor (zie tabel 2.8). Van deze 2498 Mio ECU komt 1290,1 Mio ECU overeen met ontvangsten (vóór goedkeuring) en 438,6 Mio ECU met correcties door de Commissie in de declaraties van de lidstaten. Van deze bedragen moeten die welke niet slechts boekhoudkundige rectificaties behelzen als begrotingsontvangsten worden beschouwd. Het is dus van belang dat de Commissie dit gehele dossier in het kader van de herziening van het Financieel Reglement opnieuw bestudeert.

2.12. De lidstaten dienen in hun maandelijkse declaratie ook op te geven welke correcties zij in de bedragen van hun voorgaande declaraties hebben aangebracht. Het is niet altijd duidelijk waarop deze correcties betrekking hebben, met name doordat er compensaties met de uitgaven van de maand plaatsvinden. Hierdoor wordt de controle van de declaraties bemoeilijkt en is niet gewaarborgd dat de voorschotten correct worden betaald. De Commissie zou van de lidstaten doorzichtiger maandelijkse declaraties moeten verlangen en zo nodig moeten voorstellen dat de betrokken verordening wordt herzien.

Beginsel van de jaarperiodiciteit

2.13. Volgens dit beginsel worden uitgaven slechts voor één begrotingsjaar toegestaan en moeten alle uitgaven van een begrotingsjaar van de desbetreffende begroting worden afgeboekt. Bij de uitgaven van het EOGFL-Garantie wordt echter in een aantal gevallen van dit beginsel afgeweken.

2.14. Ten eerste valt het landbouwbegrotingsjaar (van 16 oktober van het jaar n tot 15 oktober van het jaar n+ 1) niet samen met het algemene begrotingsjaar (van 1 januari tot en met 31 december). Omgekeerd omvat onderafdeling B1 ook rechtstreeks door de Commissie gedane uitgaven die onder het begrotingsjaar van 1 januari tot en met 31 december vallen (in 199840,3 Mio ECU aan betalingsverplichtingen en 24,8 Mio ECU aan betalingen).

2.15. Bovendien worden de uitgaven van het EOGFL-Garantie gedekt door niet-gesplitste kredieten die worden toegestaan voor een periode die de duur van het begrotingsjaar niet overschrijdt. Deze kredieten zijn dus niet aangepast aan acties met een looptijd van verscheidene jaren, zoals begeleidende maatregelen, promotieacties en (toekomstige) acties inzake plattelandsontwikkeling. Deze praktijk leidt ertoe dat de financiële verplichtingen van de Gemeenschap op lange termijn worden ondergewaardeerd.

Grafiek 2.1 - Beloop van het EOGFL-Garantie, uitgesplitst naar aard (1988 - 1998)

>PIC FILE= "C_1999349NL.003101.EPS">

Als volgt aan te sluiten met de kolommen van tabel 2.5:

(1) Interventie - Rechtstreekse betalingen: compenserende prijsondersteuning (kolommen 5 en 6) + uit de markt genomen akkerbouwgewassen (onderdeel B1.10 van kolom 4).

(2) Uitvoerrestituties: kolom 3.

(3) Structurele maatregelen: oriëntatiepremie (kolom 7) + begeleidende maatregelen (onderdeel B1.50 van kolom 17).

(4) Interventie - Opslag - Uit de markt nemen: particuliere opslag (kolom 8) + openbare opslag (kolommen 11 - 14) + uit de markt genomen producten, akkerbouwgewassen uitgezonderd (kolom 4, onderdeel B1.10) - Geïnde melkheffingen (kolom 9).

De overige maatregelen (voedselhulp (kolom 16) en uitgaven zonder de begeleidende maatregelen (kolom 17 min onderdeel B1.50 van kolom 17)), die slechts 556, 6 Mio ECU belopen, zijn in deze grafiek niet opgenomen. Wegens de gebruikte schaal zou het beloop ervan niet af te lezen zijn.

Bron:

Rekeningen van de Commissie.

2.16. Ten slotte bracht het beheer zelf van de kredieten ook uitzonderingen op het beginsel van de jaarperiodiciteit met zich mee. Zo omvat gewijzigde en aanvullende begroting (GAB) nr. 1, vastgesteld op 14 december 1998, een verhoging van de kredieten van hoofdstuk B1 - 31 met 400 Mio ECU voor het verstrekken van voedselhulp aan Rusland. Maar deze maatregel kon niet in 1998 worden uitgevoerd omdat:

a) de Raad de rechtsgrond pas op 17 december 1998 heeft vastgesteld;

b) de desbetreffende uitgaven - waarvoor de declaratieprocedure is voorgeschreven - vóór 15 oktober 1998 hadden moeten worden gedaan en de voorraden vóór 31 augustus 1998 beschikbaar hadden moeten worden gesteld.

2.17. Daar in 1998 geen enkele betalingsverplichting kan worden aangegaan, laat staan betaling verricht kon worden, heeft de Begrotingsautoriteit besloten, deze kredieten naar het begrotingsjaar 1999 door te schuiven en hiermer deze uitgave over te brengen van het ene naar het andere financiële jaar. Aldus wordt gebruik gemaakt van de grote financiële armslag die ontstond door de onderbesteding van de middelen in 1998.

2.18. Omgekeerd werd in een hierna te beschrijven geval (goedkeuring van de rekeningen over de begrotingsjaren 1994 en 1997, paragraaf 2.66) een in 1994 betaalde en gedeclareerde uitgave bij gebreke van toereikende kredieten in de begrotingsonderdelen van het betrokken begrotingsjaar op 1995 aangewezen.

Termijn voor de aanwijzing van de uitgaven

2.19. In de landbouwverordeningen wordt niet altijd een precieze termijn gesteld waarbinnen een uitgave moet worden gedaan. In dat geval zijn de betaling en de declaratie van de lidstaat, en niet het ontstaansfeit (oogst, uitvoer enz.) bepalend voor het begrotingsjaar waarop wordt aangewezen. Dan hangt de aanwijzing van de uitgaven grotendeels af van de nauwgezetheid van de lidstaten.

2.20. De in oktober 1997 gedeclareerde uitgaven (voor het begrotingsjaar 1997) omvatten uitgaven van een lidstaat ten bedrage van 47,1 Mio ECU voor openbare opslag van alcohol over de periode 1990 - 1995. Aangezien de Commissie niet voldoende reden had om deze uitgaven af te wijzen maar ze niettemin wenste te onderzoeken, werd in het begrotingsjaar 1997 een voorschot

Tabel 2.8 - EOGFL-Garantie 1998: negatieve en positieve betalingsverplichtingen, uitgesplitst naar aard

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

toegekend. De gedetailleerde boeking van de aanwijzing, waarvoor de Commissie twee maanden de tijd heeft, vond echter pas eind december 1998 plaats.

2.21. In 1997 voerden de lidstaten bij gebreke van een volledige rechtsgrond (er ontbraken twee uitvoeringsverordeningen(9) op basis waarvan de lidstaten de verrichte uitgaven hadden kunnen declareren en de Commissie ze had kunnen terugbetalen) verscheidene controle- en preventiemaatregelen uit. Voor deze uitgaven (9,2 Mio ECU) werd in de loop van het begrotingsjaar 1997 een betalingsverplichting aangegaan die zelf naar het begrotingsjaar 1998 werd overgedragen en anders dan in het voorgaande geval werd de betaling van een voorschot naar februari 1998 overgedragen en werd de betaling in oktober 1998 in detail geboekt.

2.22. Al deze praktijken leiden ertoe dat de aanwijzingen van uitgaven worden geboekt op een wijze die niet consistent genoeg is om de doorzichtigheid en vergelijkbaarheid van de uitgaven van het EOGFL-Garantie op termijn te waarborgen.

Begrotingsbeheer

Voorschotten en uitgaven

2.23. De uitgaven van het EOGFL-Garantie worden gedaan door de betaalorganen van de lidstaten. In de maand daarna wordt er een maandelijkse declaratie over ingediend aan de hand waarvan de Commissie ze terugbetaalt aan de lidstaten door middel van voorschotten. Na het einde van het begrotingsjaar wordt bij de goedkeuring van de rekeningen (zie de paragrafen 2.60 tot en met 2.102) het definitieve bedrag van de uitgaven ten laste van de Unie vastgesteld.

2.24. De lidstaten kunnen slechts een voorschot verkrijgen indien de uitgave in de maand van de declaratie is betaald (met een cheque, waarbij de betaling wordt geacht te zijn verricht zodra de cheque is uitgeschreven - hetgeen voor de lidstaten voordelig is - of door middel van een overschrijving). In dit stadium wordt niet gecontroleerd of het totaalbedrag van de betalingen gerechtvaardigd is. De Kamer heeft soms echter geconstateerd dat de betaalorganen geen nauwkeurige lijst van de transacties konden overleggen ter motivering van de gedeclareerde bedragen.

2.25. Op sommige punten (betrouwbaarheid van de ramingen, gedeclareerde hoeveelheden), aan de hand waarvan de uitgaven enigszins kunnen worden gevolgd, worden de declaraties zelden gecontroleerd. In de praktijk is het wegens de complexiteit van de regelgeving moeilijk, door de lidstaten te laat gedeclareerde uitgaven geheel of gedeeltelijk af te wijzen. In 1998 declareerden de lidstaten 38744,2 Mio ECU aan uitgaven, waarvan 36,1 Mio ECU werd afgewezen.

2.26. Voorts bestaat er voor 35,7 % van de uitgaven geen betalingstermijn. Niettemin worden bij de uitvoering van deze maatregelen (bijvoorbeeld reclameacties of begeleidende maatregelen) vertragingen geconstateerd. De Commissie kan zich er ook niet van vergewissen of de lidstaat binnen de gestelde termijn heeft geantwoord op de aanvraag van een begunstigde of zich aan het tijdschema voor de uitvoering (voedselhulp) heeft gehouden.

2.27. Om de behoeften inzake financiering te kunnen voorzien heeft de Commissie ramingen van de lidstaten nodig. Maar de door sommige lidstaten toegezonden ramingen zijn niet betrouwbaar genoeg, met name aan het eind van het begrotingsjaar, dat wil zeggen wanneer er het meest behoefte aan nauwkeurigheid bestaat. Momenteel voorziet de regelgeving niet in sancties op dit punt.

2.28. Dankzij het gunstige resultaat van de ontwikkeling van de USD/ECU-pariteit (278 Mio ECU) is de monetaire reserve verhoogd met 78 Mio ECU (na aftrek van het vrijgestelde bedrag van 200 Mio ECU). Deze 78 Mio ECU werd echter overgeschreven uit hoofdstuk B1 - 15 (groenten en fruit), en niet uit begrotingsonderdelen waarin de gevolgen van de ontwikkeling van deze pariteit zich werkelijk voordeden (granen en suiker).

Beheersinstrumenten

Landbouwregelgeving

2.29. De landbouwregelgeving is complex en omvat honderden maatregelen. De beheerders van het EOGFL-Garantie moeten bijvoorbeeld een groot aantal voorschriften toepassen waarvoor niet altijd een duidelijke en in regels vastgelegde rangorde bestaat en die soms zelfs in strijd zijn met het algemeen Financieel Reglement. De consolidering van de landbouwregelgeving en het streven van de Commissie naar vereenvoudiging vormen een stap in de goede richting. Maar er zijn nog meer inspanningen nodig.

Begrotingsnomenclatuur

2.30. De uitgaven van onderafdeling B1 zijn volgens een in het kader van de begrotingsprocedure vastgestelde nomenclatuur(10) onderverdeeld in titels, hoofdstukken, artikelen en posten. Daar het EOGFL-Garantiejaar niet samenvalt met het algemene begrotingsjaar worden van 16 oktober tot en met 31 december de uitgaven gedaan en soms zelfs gedeclareerd voordat de begroting van het begrotingsjaar waaronder ze vallen ook maar is vastgesteld, hetgeen soms tot praktische problemen leidt.

2.31. De begrotingsnomenclatuur van 1998 (191 posten) was grotendeels vergelijkbaar met die van 1997. Ze maakt een zeer onevenwichtige indruk omdat 93,8 % van de uitgaven op slechts 59 posten, 40 % van de uitgaven op vijf posten en 0,3 % op 41 uitgavenposten zijn geboekt, terwijl 29 posten meer ontvangsten dan uitgaven bevatten.

2.32. De financiële regels voor de landbouw voorzien in een meer gedetailleerde boekhoudkundige sub nomenclatuur.Deze subnomenclatuur (979 sub-posten met mutaties in 1998) is voor verbetering vatbaar:

a) de desbetreffende rechtsgrond wordt niet stelselmatig vermeld;

b) er wordt niet duidelijk onderscheid gemaakt tussen voorschotbetalingen en saldobetalingen en de opsplitsing naar verkoopseizoen is niet altijd duidelijk, waardoor het moeilijk wordt om het ene begrotingsjaar met het andere te vergelijken.

Computersystemen

2.33. In haar verslag over het begrotingsjaar 1997(11) heeft de Kamer kritiek geleverd op de organisatie van de computersystemen Agrex en Syncom. Weliswaar is het millenniumprobleem bestudeerd, maar de gebreken in de systemen zijn daarmee nog niet verholpen. Zo zijn er in Agrex andermaal verkeerde gegevens - data of bedragen - aangetroffen. Volgens de documenten die de Kamer ter beschikking zijn gesteld kunnen de correcties voor overschrijdingen van de betalingstermijnen in totaal zowel 7,4 Mio ECU als 13,9 Mio ECU bedragen. Het Agrex-systeem geeft voor de afwijzingen nog een ander bedrag, en geen motivering.

2.34. De Commissie moet dus een computerhulpmiddel aanschaffen dat werkelijk is toegesneden op de analyse en controle van de landbouwuitgaven.

Conclusie

2.35. De begrotingsuitvoering van het EOGFL-Garantie voor het begrotingsjaar 1998 werd gekenmerkt door vele wijzigingen in de oorspronkelijke toewijzingen en een wisselende (doch doorgaans onder de oorspronkelijke toewijzingen blijvende) bestedingsgraad en verscheidene overtredingen van de begrotingsnormen. Wegens het gebrek aan doorzichtigheid in de boekhouding en de beperkte mogelijkheden om de maandelijkse declaraties van de lidstaten te controleren moet het gehele instrumentarium voor het begrotingsbeheer van de landbouwuitgaven (computersystemen, procedures en regelgeving) worden verbeterd. Een dergelijke verbetering is des te urgenter in het vooruitzicht van de uitbreiding van de Unie en de overdracht van structuurmaatregelen naar het EOGFL-Garantie.

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING VOOR 1998

Inleiding

2.36. Bijna alle uitgaven met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden verricht door de betaalorganen van de lidstaten. De Commissie betaalt hun maandelijks een bedrag dat wordt vastgesteld op basis van het totaalbedrag van de in de twee voorgaande maanden gedeclareerde betalingen. Deze betalingen worden geboekt als uitgaven, waarin echter eventueel correcties kunnen worden aangebracht bij de goedkeuring van de rekeningen na het eind van het begrotingsjaar.

2.37. Krachtens Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen moeten de lidstaten uiterlijk 10 februari van het volgende jaar aan de Commissie de jaarlijkse rekeningen van elk betaalorgaan toezenden, alsmede een verklaring dat de rekeningen volledig, nauwkeurig en waarheidsgetrouw zijn. Deze verklaring moet vóór 31 januari worden afgegeven door een bevoegde instantie die onafhankelijk is van het betaalorgaan; ze is gebaseerd op een onderzoek van de procedures en op een steekproef van verrichtingen, overeenkomstig internationaal aanvaarde normen voor accountantscontrole. Op basis van deze verklaring keurt de Commissie vóór 30 april de rekeningen van het op 15 oktober daarvóór afgesloten begrotingsjaar goed. Ondanks deze boekhoudkundige goedkeuring kan de Commissie later uitgaven die niet voldoen aan de communautaire voorschriften uitsluiten. Zij moet dit echter doen binnen een termijn van vierentwintig maanden, behalve bij onregelmatigheden of procedures in verband met artikel 88 (staatssteun) en artikel 226 (beroep wegens niet-nakoming) van het Verdrag van Amsterdam.

2.38. De uitgaven voor het GLB komen in wezen overeen met de kredieten van onderafdeling B1 van de algemene begroting van de Unie. De betalingen beliepen 38810 Mio ECU voor het begrotingsjaar 1998 (zie de paragrafen 2.2 tot en met 2.35).

Betrouwbaarheid van de rekeningen

2.39. Een onderzoek van de systemen voor uitgavenbeheer van de Commissie bracht geen gegevens aan het licht die twijfel doen rijzen omtrent de algemene betrouwbaarheid van de rekeningen. Het is echter vrijwel onmogelijk negatieve uitgaven in de rekeningen terug te vinden doordat deze opgaan in de mutaties die overeenkomen met op initiatief van de lidstaten verrichte correcties. Wat ten slotte de geconsolideerde rekeningen per 31 september 1998 betreft bracht een onderzoek van de posten voor het EOGFL-Garantie geen grote onregelmatigheden aan het licht, behalve bij de jaarrekening (wat betreft de waardevermindering van de landbouwvoorraden) en bij de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen met gevolgen voor de balans. Voorbeelden:

a) de in de jaarrekening opgenomen waardevermindering van de landbouwvoorraden is niet op basis van de werkelijk opgeslagen hoeveelheden maar op basis van een raming berekend. Het is wenselijk dat de Commissie haar berekeningen op de werkelijke stand van de voorraden baseert (zie paragraaf 2.39 b) iii) voor hetzelfde probleem met betrekking tot de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen);

b) bij de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen (activa):

i) het onder "potentiële tegoeden met betrekking tot vastgestelde fraude en onregelmatigheden op het gebied van het EOGFL-Garantie" (1747 Mio ECU) geboekte bedrag is niet juist gewaardeerd wegens vertraging van de UCLAF met het bijwerken van de gegevens,

ii) evenzo geeft het bedrag van 862,5 Mio ECU onder "potentiële vorderingen op begunstigden van het EOGFL-Garantie", dat betrekking heeft op bij de betaalorganen terug te vorderen bedragen, geen getrouw beeld van alle vorderingen omdat de vorderingen op Duitsland voor 1998 er niet in zijn opgenomen (de lidstaat had de gegevens niet tijdig toegezonden). Voorts zijn de bedragen gewaardeerd aan de hand van de op 10 november 1998 geldende omrekeningskoers, terwijl de op 31 december geldende pariteit had moeten worden toegepast (waardoor in deze rubriek ongeveer 0,2 Mio ECU meer zou zijn opgenomen). Omgekeerd blijken vele sinds jaren in deze rubriek opgenomen vorderingen oninbaar en zouden ze dus van dit saldo moeten worden afgetrokken (zie paragraaf 2.94),

iii) ten slotte zijn de "potentiële nettobaten van de afzet van landbouwvoorraden" (307,9 Mio ECU) niet op basis van de per 30 september werkelijk opgeslagen hoeveelheden, maar van eind augustus/begin september verkregen gegevens geraamd (zie paragraaf 2.39 a) voor een soortgelijk probleem met betrekking tot de jaarrekening);

c) bij de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen (passiva):

i) de "potentiële lasten ten gevolge van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie, in afwachting van een arrest van het Hof van Justitie" (350,4 Mio ECU) bevatten 15,8 Mio ECU die van dit saldo had moeten worden afgetrokken (aangezien het arrest vóór de afsluiting van het begrotingsjaar was gewezen), doch niet de potentiële lasten met betrekking tot een betwist bedrag van 0,3 Mio ECU,

ii) de bedragen waarvoor nog een aanbeveling van het bemiddelingsorgaan of een standpuntbepaling van de lidstaten wordt afgewacht zouden moeten worden opgenomen in een rubriek "potentiële lasten met betrekking tot de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie".

2.40. De Kamer herhaalt dus haar reeds gemaakte opmerking dat het noodzakelijk is, de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen die met schulden of met vaststaande invorderbare schuldvorderingen overeenkomen, in de balans op te nemen(12).

Wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen

Materiële fouten

2.41. Het foutenpercentage dat van invloed kan zijn op het totaalbedrag van de landbouwuitgaven is wederom te hoog. De helft van de fouten is te wijten aan de uiteindelijke begunstigden. In de meeste gevallen bestaan de fouten in een geringe overdeclaratie van oppervlakten of veestapels. Dergelijke overdeclaraties zijn in vrijwel alle lidstaten geconstateerd.

2.42. De andere ontdekte materiële fouten bij de uiteindelijke begunstigden bestaan uit inconsistenties en gevallen waarin de bewijzen van de vervulling van voorwaarden voor de toekenning van de steun ontoereikend waren, zoals blijkt uit de volgende gevallen:

a) verschillen tussen betaalde en geperste hoeveelheden bij olijfolie (Portugal)

b) opslag van alcohol (Italië)

c) steun voor de verwerking van boterconcentraat (Frankrijk)

d) speciale rundvleespremie (Verenigd Koninkrijk).

2.43. Ook bij de betaalorganen kwamen een aantal materiële fouten aan het licht. De meeste hiervan bestaan in een verkeerde toepassing van de communautaire regelgeving, zoals blijkt uit de volgende gevallen:

a) niet-inachtneming van de vastgestelde percentages bij een voorschotbetaling als steun aan verenigingen van groenten- en fruittelers (Italië);

b) uitblijven van sancties voor een onregelmatige declaratie betreffende de premie voor zoogkoeien (Spanje);

c) hoeveelheden aan kansarmen uitgedeelde voedselhulp die verschilden van de opgegeven hoeveelheden (Portugal, Griekenland);

d) afwijzing zonder kennelijke grond, ondanks een correcte aanvraag, van een deel van het areaal dat was opgegeven voor steun tot instandhouding van wijngaarden in het kader van het Poseican-programma (Spanje);

e) overschatting van de waarde van een dier dat was geslacht in het kader van het programma ter uitroeiing van boviene spongiforme encefalitis (Verenigd Koninkrijk).

Systematische materiële fouten

2.44. Systematische materiële fouten zijn materiële fouten die in algemene zin doorwerken in een gehele of gedeeltelijke uitgavencategorie.

2.45. Wat betreft het verkoopseizoen 1997/1998, dat onder het begrotingsjaar 1998 valt, zond Italië de Commissie niet binnen de in de regelgeving gestelde termijnen de gegevens toe aan de hand waarvan de extra heffing had kunnen worden berekend die moet worden betaald wanneer de melkquota worden overschreden. Daardoor ging voor de Gemeenschappen ongeveer 220,6 Mio ECU aan negatieve uitgaven verloren. Dit bedrag, dat in mindering had moeten worden gebracht op de voor de melkproductie aan Italië betaalde EOGFL-voorschotten, zal pas in het volgende begrotingsjaar worden geïnd, hetgeen afbreuk doet aan het beginsel van jaarperiodiciteit. Ten slotte verkrijgen sommige landbouwers, doordat ze van de heffing worden vrijgesteld, een concurrentievoordeel.

2.46. Twee systematische fouten zijn te wijten aan een verkeerde omzetting of interpretatie van de Gemeenschapswetgeving. Zo was in Frankrijk volgens de circulaire over steun aan kleine maïsproducenten (in het basisareaal voor maïs in afzonderlijke gebieden) de te vergoeden gemiddelde opbrengst de gemiddelde regionale opbrengst voor braaklegging in plaats van de gemiddelde regionale opbrengst voor granen. Bijgevolg werden de uitgaven voor het begrotingsjaar 1998 met 0,3 Mio ECU overschat. In Griekenland werd ter financiering van een verzekeringsfonds bij wet een inhouding (eerst 2 % en met ingang van 1 januari 19983 %) op de communautaire steun voor de productie van tabak, olijfolie en katoen verplicht gesteld. Hoewel deze inhouding systematisch van aard is wordt er in geen enkele voor deze markten geldende verordening in voorzien. Aldus werd ten onrechte 29,5 Mio ECU ingehouden op de communautaire steun voor deze drie markten.

2.47. Ook in de regio Messinia (Griekenland) werd een systematische fout in het lokaal beheer ontdekt. Er worden namelijk inhoudingen ten bate van de lokale coöperatie, de plaatselijke unie van coöperaties en de telersbond(13) verricht, hoewel de verordeningen niet in die mogelijkheid voorzien.

Formele fouten

2.48. Formele fouten zijn niet van invloed op het bedrag van de onderzochte verrichtingen. Ze zijn te wijten aan niet-naleving van de bepalingen in de regelgeving en zijn vaak de oorzaak van tekortkomingen in de beheerssystemen. In meer dan één op de zeven verrichtingen komt een formele fout voor.

2.49. Wat betreft het beheer van de betalingen bij de Commissie blijkt uit een analyse van de maandelijkse betaalopdrachten dat deze in de helft van de gevallen (goed voor 27800 Mio ECU) na het verstrijken van de in de regelgeving gestelde termijnen van een visum waren voorzien.

2.50. Bij de lidstaten:

a) bestaan de verplichte registers niet of beantwoorden ze niet aan de voorschriften inzake premies voor dieren (Portugal, Ierland) of de opslag van wijn en most, omdat de nationale circulaires met instructies voor (Portugal) de toepassing te laat gereed kwamen;

b) zijn de controles in het licht van het voorgeschreven minimumniveau op het gebied van uitvoerrestituties (België) of katoenproductie (Griekenland) ontoereikend;

c) laat de toepassing van de regels voor de controle en evaluatie van de voorraden te wensen over en is de gecomputeriseerde boekhouding voor alcoholvoorraden niet operationeel (Italië).

2.51. Bij het lokale beheer doen zich hoofdzakelijk de volgende fouten voor:

a) uitvoerdocumenten voldeden niet aan de regelgeving inzake restituties (Zweden);

b) de voor productiesteun voor olijfolie opgegeven percelen werden slechts bij benadering aangeduid (Spanje);

c) steun voor de instandhouding van de wijnbouw op de Canarische Eilanden (Spanje) werd rechtstreeks aan de landbouwers betaald, hoewel de steun uitsluitend aan een telersvereniging mag worden betaald;

d) doordat oude topografische gegevens worden gebruikt (sommige dateren van 1938) waarin geen rekening is gehouden met recente bedrijfsgebouwen, bestaat er een risico van overdeclaratie inzake productiesteun voor katoen (Griekenland).

2.52. Bij de uiteindelijke begunstigden zijn de fouten te wijten aan:

a) slecht bijgehouden veestapelregisters, met name inzake rundvlees (Spanje, Ierland, Verenigd Koninkrijk);

b) te late indiening van de documenten betreffende de productie (Spanje), gebrek aan samenhang in de persregisters en ontbreken van documenten betreffende de eindproductie inzake olijfolie (Portugal).

Andere fouten

2.53. Tot een andere categorie behoren algemene boekhoudkundige fouten die in Ierland en het Verenigd Koninkrijk zijn ontdekt. In Ierland zijn twee fouten te wijten aan een verkeerde boekhoudkundige verwerking van regularisaties ten gevolge van foutieve boekingen. Doordat ook de maandelijkse declaratie niet is gecorrigeerd, zijn de aan de Commissie meegedeelde saldi van sommige begrotingsonderdelen onjuist en niet in overeenstemming met de boekhouding van de lidstaat, ook al blijft het totaalbedrag van de uitgaven correct. Voorts werd geconstateerd dat de Ierse autoriteiten de terug te vorderen bedragen met betrekking tot de premies voor runderen op de eerstvolgende betalingen van dat begrotingshoofdstuk aanwezen, ongeacht het betrokken begrotingsonderdeel. Bijgevolg zijn de saldi van de begrotingsonderdelen onjuist, ook al blijft het totaalbedrag van de uitgaven voor het hoofdstuk juist. Voorts zijn in het Verenigd Koninkrijk door problemen met de informatica in de rekeningen automatisch boekingen betreffende uitvoerrestituties ontstaan die niet gerechtvaardigd waren, ook al blijft het totaalbedrag van deze uitgaven juist.

Goedkeuring van de rekeningen over 1998

2.54. De rekeningen met betrekking tot vijf betaalorganen (Soaefd (Verenigd Koninkrijk), Ofival en ACCT (Frankrijk), Bremen (Duitsland) en Denemarken) werden ingediend na de tijdslimiet van 10 februari. Niettemin kon de Commissie de financiële goedkeuringsbeschikking met betrekking tot 1998 op de uiterste datum, namelijk 30 april 1999, geven. Er werden financiële correcties ten bedrage van 1,5 Mio ECU aangebracht. Over de bedragen die gedurende het begrotingsjaar zijn afgetrokken van de voorschotten en de te late betalingen van in totaal 37 Mio ECU, alsook over de overige bedragen die niet in overeenstemming zijn gebleken met de communautaire regelgeving, zal nog een conformiteitsbeschikking krachtens artikel 5, lid 2, sub c), van Verordening (EEG) nr. 729/70(14) van de Raad worden gegeven.

2.55. De Commissie maakte aanvankelijk voorbehoud bij de rekeningen van 13 betaalorganen maar trok dit naderhand in, behalve bij vier betaalorganen (Denemarken, Nedersaksen (Duitsland), Cantabrië (Spanje) en Ofival (Frankrijk)) waarvoor 2452 Mio ECU aan gedeclareerde uitgaven is losgekoppeld van de financiële goedkeuringsbeschikking. Aan Denemarken werd meegedeeld dat de interne controledienst niet langer als verklarende instantie zal worden geaccepteerd. In Nedersaksen ontdekte de verklarende instantie een groot aantal monetaire fouten waarnaar nader onderzoek wordt ingesteld. De uitgaven voor Cantabrië werden, gedeeltelijk wegens de slechte kwaliteit van het verslag van de verklarende instantie, voor het tweede opeenvolgende jaar losgekoppeld. De verklarende instantie voor Ofival trof een groot aantal gebreken met betrekking tot uitvoerrestituties, regelingen inzake de premie voor kalveren en de speciale premie voor runderen aan, waarnaar de Commissie een vervolgonderzoek instelt.

Conclusie

2.56. Behoudens de in paragraaf 2.39 beschreven feiten is de Kamer van oordeel dat de rekeningen van het EOGFL-Garantie over het geheel genomen betrouwbaar zijn. Wat betreft de wettigheid/regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen constateert de Kamer dat het geconstateerde foutenpercentage voor het begrotingsjaar 1998 nog hoog is en ruimschoots boven het maximaal aanvaardbare percentage ligt (zie de paragrafen 2.41 tot en met 2.43). Dit te hoge foutenpercentage wijst er eens te meer op dat er verbeteringen nodig zijn.

2.57. Om de betrouwbaarheid van de rekeningen te verbeteren dient de Commissie:

a) alle waarschijnlijke schulden en alle vorderingen die in beginsel zeker zijn, vaststaan en invorderbaar zijn in de balans op te nemen (en niet buiten de balanstelling);

b) de nodige controles te verrichten om te voorkomen dat ontvangsten zoals die uit de extra melkheffing worden weggelaten.

2.58. Om het aantal fouten te beperken die de wettigheid/regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen aantasten dient de Commissie zich ervan te vergewissen dat de communautaire regelgeving correct wordt omgezet in de nationale circulaires betreffende de toepassing en erop toe te zien dat de documenten en verslagen die van de lidstaten worden verlangd haar tijdig worden toegezonden, zodat de nodige controles naar behoren kunnen worden verricht.

2.59. Ten slotte zouden het aantal en de aard van de materiële fouten die bij de uiteindelijke begunstigden werden geconstateerd de lidstaten ertoe moeten aanzetten hun controlemaatregelen te versterken.

GOEDKEURING VAN DE REKENINGEN OVER 1994 EN 1997

Inleiding

2.60. In de loop van 1998 nam de Commissie goedkeuringsbeschikkingen voor 1994 en 1997. Die voor 1994 valt onder de oude regeling van jaarlijkse goedkeuringsbeschikkingen die ook betrekking hebben op de conformiteit. Deze regeling is in 1996 vervangen door een nieuwe procedure waarbij jaarlijks een financiële goedkeuringsbeschikking en op ad hoc-basis conformiteitsbeschikkingen over meerdere jaren worden genomen(15). Eind 1998 had de Commissie geen enkele conformiteitsbeschikking volgens de nieuwe procedure gegeven. De nieuwe procedure wordt nader beschreven in speciaal verslag 21/98, waarin de goedkeuring wordt behandeld(16).

2.61. De Kamer heeft de beschikkingen met betrekking tot de EOGFL-begrotingsjaren 1994 en 1997 onderzocht. Voor de goedkeuring voor 1994 bleven de controlewerkzaamheden beperkt tot de Commissie. Voor de goedkeuring voor 1997 werden zeven lidstaten bezocht (Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Portugal, Verenigd Koninkrijk), in sommige gevallen tezamen met de diensten van de Commissie. Deze controles waren in de eerste plaats gericht op de werkzaamheden van de verklarende instanties, maar er werden ook enkele betaalorganen bezocht. De Kamer gaat door met haar programma van bezoeken in het kader van een evaluatie van de nieuwe goedkeuringsprocedures die zijn ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad(17).

2.62. De controle van de Kamer had ten doel, uit te maken of deze goedkeuringsbeschikkingen op goede gronden berustten en of de juiste maatregelen waren genomen om de door de verklarende instanties geconstateerde gebreken aan te pakken en eventuele onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.

Goedkeuring van de rekeningen 1994

Correcties en andere aanpassingen

Algemeen

2.63. De goedkeuringsbeschikking van de Commissie voor 1994 werd overeenkomstig de oude regeling op 6 mei 1998 gegeven(18). Ongeveer 308 Mio ECU, hoofdzakelijk met betrekking tot openbare opslag, akkerbouwgewassen, uitvoerrestituties en vlees, werd niet erkend (tabellen 2.9 en 2.10). Drie lidstaten (Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk) waren goed voor 75 % van het totale afgewezen bedrag.

Tabel 2.9 - Overzicht van de goedkeuringsbeschikkingen van de Commissie voor 1994 en 1997

Overzicht van de goedkeuringsbeschikking van de Commissie voor 1994

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Overzicht van de goedkeuringsbeschikking van de Commissie voor 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.10 - Correcties en loskoppelingen per categorie (1993 en 1994)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.64. Het niet-erkende bedrag voor 1994 was minder dan half zo hoog als de bedragen die respectievelijk in 1992 en 1993 werden afgewezen (788,2 en 754,7 Mio ECU). Dit was voornamelijk te wijten aan lagere correcties in de zuivelsector. Omdat er minder overschrijdingen van de melkquota waren, beliepen de correcties in 1994 slechts 27,9 Mio ECU, tegen 263,7 Mio ECU in het voorgaande jaar(19). Ook in de sector olijfolie vielen de correcties heel wat lager uit: 2,2 Mio ECU in 1994 tegen 112,7 Mio ECU in 1993. Wel werd 426,8 Mio ECU van de uitgaven losgekoppeld(20). Doordat het aantal grote ad hoc-correcties afnam, daalden de correcties voor uitvoerrestituties van 216,5 Mio ECU in 1993 tot 68,2 Mio ECU in 1994.

2.65. Ongeveer 6 % (1876 Mio ECU) van de door de lidstaten gedeclareerde bedragen werd losgekoppeld. Het leeuwendeel hiervan heeft betrekking op voorschotten voor oliehoudende zaden die worden goedgekeurd wanneer de definitieve betaling wordt verricht in het volgende EOGFL-jaar. Wat betreft deze procedure, die de Commissie voor 1993 had vastgesteld, blijft de Kamer bij haar standpunt uit het speciaal verslag over de goedkeuring van de rekeningen voor dat begrotingsjaar(21); zij voert hiertoe aan dat de uitgaven voor een bepaald begrotingsjaar dienen te worden goedgekeurd in de beschikking voor dat jaar.

2.66. Wegens een gebrek aan kredieten op de begrotingsonderdelen 1994 voor de diverse maatregelen voor wijn trok de Commissie voorts ongeveer 46 Mio ECU af van de door Frankrijk en Italië voor het begrotingsjaar 1994 gedeclareerde bedragen, en verwees deze, in strijd met het beginsel van de jaarperiodiciteit, naar het EOGFL-jaar 1995.

De toepassing van forfaitaire correcties

2.67. Zoals de Kamer heeft opgemerkt in haar vorige verslagen(22) behoeven forfaitaire correcties alleen te worden toegepast wanneer de werkelijke financiële gevolgen van de systeemgebreken niet kunnen worden vastgesteld. Wanneer tijdens een controle systeemgebreken worden ontdekt, stelt de Commissie aan de hand van vaste percentages (2 %, 5 %, 10 % of 25 %) correctiebedragen vast. Zo wordt 2 % gehanteerd wanneer de essentiële controles toereikend maar de secundaire controles geheel of gedeeltelijk ondoeltreffend zijn, en 25 % wanneer er voor een maatregel in de lidstaat of in een regio ervan geen controlesysteem bestaat en er aanwijzingen voor frequente onregelmatigheden en fraude bestaan (zie tabel 2.11). Deze percentages kunnen worden toegepast op opeenvolgende jaren tot de situatie verbetert. De vaststelling van het toe te passen percentage was onvermijdelijk enigszins subjectief(23). De lidstaten brengen forfaitaire correcties vaak voor het bemiddelingsorgaan. Van de 28 gevallen met betrekking tot de uitgaven voor 1994 die tussen februari 1997 en maart 1998 aan het

Tabel 2.11 - Correcties: toepassing van forfaitaire percentages

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

bemiddelingsorgaan werden voorgelegd hadden er 18 betrekking op forfaitaire correcties, ten bedrage van 136,5 Mio ECU, waarvan er 6 tot verlagingen leidden die 8,9 Mio ECU beliepen.

2.68. Voor het EOGFL-jaar 1994 werd de correctie van 25 % slechts toegepast in drie gevallen met betrekking tot welomlijnde geografische gebieden (Corsica, Sicilië en Calabrië), en ook bij kleinschalige regelingen, zoals de productiesteun voor vezelvlas in het Verenigd Koninkrijk, waarbij de betrokken bedragen onder de 10 Mio ECU bleven. Italië en het Verenigd Koninkrijk legden hun gevallen voor aan het bemiddelingsorgaan, dat tot de bevinding kwam dat 25 % een te hoog percentage was. De Commissie hield evenwel voet bij stuk.

2.69. De forfaitaire correcties van 10 % voor Spanje en Griekenland met betrekking tot productiesteun voor olijfolie, die in 1993 en 1994 werden toegepast voor de verkoopseizoenen tot 1992/1993, werden voor latere verkoopseizoenen door de Commissie tot 5 % verlaagd, met als argument dat er verbeteringen zouden zijn ingetreden in de werkzaamheden van de olijfoliebureaus. Voor Spanje accepteerde de Commissie cijfers van de nationale autoriteiten volgens welke de totale geperste hoeveelheid olie groter was dan die waarvoor de producenten steun hadden ontvangen. De cijfers die Griekenland voor de verkoopseizoenen 1993/1994 en 1994/1995 verstrekte werden door de Commissie aanvaard, ook al achtte zij ze onbetrouwbaar. De Commissie aanvaardde tevens het Spaanse standpunt dat de controle in eerste instantie door het olijfoliebureau in de oliefabriek geschiedt en dat het risico voor het Fonds vrij laag was.

2.70. In het samenvattend verslag van de Commissie voor 1994 wordt er voorts op gewezen dat er ernstige gebreken blijven bestaan, zoals:

a) het niet-opleggen van sancties door de nationale autoriteiten;

b) aanzienlijke verschillen tussen het aantal door het olijfoliebureau getelde bomen en het opgegeven aantal bomen (de olijfoliebureaus verrichten nog steeds weinig controles ter plaatse bij de producenten: 0,37 % en 0,23 % van het totale aantal producenten voor 1993/1994 in respectievelijk Griekenland en Spanje);

c) het ontbreken of de ondoeltreffendheid van het olijfoliedossier en van gecomputeriseerde gegevensverwerking. Volgens de Kamer vormden de door de Commissie geaccepteerde en in haar antwoord vermelde argumenten, gezien de aanhoudende gebreken in het systeem, geen voldoende motivering voor de toepassing van een verlaagd correctiepercentage.

Correcties voor uitgestelde invorderingen

2.71. Tot aan het verkoopseizoen 1992/1993 omvatte het bedrag van de extra heffing voor melk dat door de lidstaten aan het EOGFL werd betaald geen betwiste bedragen. Vanaf het verkoopseizoen 1993/1994 besloot de Commissie correcties toe te passen voor alle bedragen die per april 1997 niet door de lidstaten waren ingevorderd. Bij de beschikking voor 1994 werden voor in totaal 20 Mio ECU correcties toegepast, waarvan 86 % betrekking had op Frankrijk voor de seizoenen 1988/1989 - 1991/1992.

Uitgebleven of ontoereikende correcties

2.72. Voor de gebreken in het beheer van de regeling inzake productiesteun voor olijfolie in Portugal werd geen correctie toegepast, terwijl voor Spanje en Griekenland voor vergelijkbare tekortkomingen aanzienlijke correcties werden toegepast (respectievelijk 21,2 en 14,5 Mio ECU).

2.73. In Italië hadden de autoriteiten de verkeerde groene koers gehanteerd bij de berekening van de bedragen die moesten worden betaald voor het definitief uit de productie nemen van wijngaarden. Omdat de Commissie voorheen de toepassing van dit percentage vooraf had goedgekeurd, kon zij de naar schatting 8 tot 10 Mio ECU die in het geding was, niet terugvorderen.

2.74. Het bedrag dat door de Commissie werd afgewezen naar aanleiding van de bevindingen van de Kamer met betrekking tot de uitvoer van fetakaas uit Denemarken(24) is ontoereikend. De opmerkingen van de Kamer hielden verband met het besluit van de Deense autoriteiten om geen rekening te houden met de resultaten van laboratoriumtests op fetakaas die gedurende de periode 1990 - 1994 waren uitgevoerd volgens nationale procedures. Hoewel deze waren ontworpen voor andere doeleinden dan uitvoerrestituties, worden daarbij dezelfde parameters inzake vet- en watergehalte gehanteerd als bij de bepaling of de feta in aanmerking komt voor uitvoerrestituties. Niet-voldoen aan de parameters kon ertoe leiden en leidde er ook toe dat boeten werden opgelegd die op de nationale begroting werden gecrediteerd. De Kamer is van oordeel dat rekening zou moeten worden gehouden met de eigenschappen van een product die zijn vastgesteld tijdens controles vóór de uitvoer, wanneer wordt uitgemaakt of het product voldoet aan de voorwaarden voor de toekenning van een uitvoerrestitutie. De Commissie is het daarmee eens, maar heeft besloten slechts bedragen af te wijzen op basis van specifieke gevallen, waarin de tests hebben uitgewezen dat niet aan de vereisten is voldaan (0,5 Mio ECU) en niet uit te gaan van het in het jaarverslag over 1995 opgegeven minimum foutenpercentage (3,3 %, hetgeen voor de jaren 1990 - 1994 neerkomt op ongeveer 16 Mio ECU). De Commissie betoogt dat de afzonderlijke resultaten een hechtere grondslag voor een correctie vormen dan een extrapolatie. Het foutenpercentage van 3,3 % werd echter afgeleid uit de resultaten van een systeem dat was ontworpen om de klant de zekerheid te geven dat alle geleverde fetakaas aan de chemische en biologische specificaties voldeed. Dit percentage is bevestigd door de uitslagen van volgens twee onafhankelijke systemen verrichte tests die elk hogere foutenpercentages te zien gaven. De bewering van de Commissie dat dit foutenpercentage vertekend is doordat er steekproeven in zijn opgenomen die niet voldeden aan de nationale parameter van 40 % inzake het minimum vetgehalte, maar die wel zouden hebben voldaan aan het EG-minimum van 39 %, is misleidend omdat de overgrote meerderheid van de inbreuken het watergehalte betreffen.

Mededeling van correcties

2.75. De vaststelling van de correcties was een werk van lange adem dat verscheidene inspecties per markt omvatte en twee of drie jaar in beslag nam. Dit was gedeeltelijk te wijten aan een gebrek aan personele middelen binnen de goedkeuringseenheid en de voornaamste oorzaak waardoor er tussen het einde van het EOGFL-jaar 1994 en de goedkeuringsbeschikking vier jaar verliep. In april 1996 was personeelsgebrek één van de redenen waarom het Europees Parlement de kwijting voor 1992 weigerde. Het Parlement verlangde dat de Commissie haar personeel met 15 posten uitbreidde; eind 1998 waren er daarvan 11 toegewezen. De overige 4 posten moeten in de loop van 1999 worden toegewezen. Aanhoudend personeelsgebrek is niet aanvaardbaar; de Commissie moet een haalbare strategie invoeren die het probleem oplost.

2.76. Aangezien de eenheid niet voldoende personeel had om al het noodzakelijke werk te verrichten, werden particuliere accountantsbureaus ingehuurd voor de financiële controles, die ook evaluaties van de systemen en van de interne controles binnen de betaalorganen omvatten. Van de 29 controles die in 1995 plaatsvonden, werden er 20 verricht door particuliere accountantsbureaus. Sommige van de controles met betrekking tot 1993 en 1994 vonden pas in 1996 plaats. De juridische dienst van de Commissie deelde mee dat er geen rechtsgrond bestond voor de forfaitaire correcties die vanwege tijdens de controle geconstateerde systematische gebreken werden voorgesteld in de door drie betaalorganen gedeclareerde uitgaven(25) (192 Mio ECU).

2.77. In vijf door de Kamer onderzochte gevallen (waarmee 27,7 Mio ECU aan correcties en 295,7 Mio ECU aan loskoppelingen was gemoeid) uit een steekproef van 20 gevallen verliepen er tot 12 maanden tussen de dag waarop de Commissie een lidstaat bezocht en het opstellen van de brief met opmerkingen; er verliepen tot 17 maanden tussen de brief met opmerkingen en de kennisgeving van de correcties. Een en ander is gedeeltelijk te wijten aan te late reacties van de lidstaten.

Goedkeuring van de rekeningen 1997

Financiële analyse

2.78. De beschikking tot goedkeuring van de rekeningen voor 1997 werd gegeven vóór de tijdslimiet van 30 april 1998(26), hoewel de uitgaven voor drie kleine Spaanse betaalorganen (2 % van het door Spanje gedeclareerde totaalbedrag) in afwachting van verdere werkzaamheden van de verklarende instanties werden losgekoppeld. Deze bedragen werden goedgekeurd bij beschikking van de Commissie in februari 1999(27). Alle verklarende instanties hielden zich aan de termijn, behalve de Britse, die een paar weken vertraging had.

2.79. Sinds 1996 wordt bij de correcties in de financiële besluiten onderscheid gemaakt tussen verlagingen/opschortingen en afgewezen bedragen. Verlagingen en opschortingen zijn aanpassingen van de voorschotten aan de lidstaten als gevolg van controles door de boekhoudkundige dienst van de Commissie. In 1997 beliepen deze aanpassingen 329,6 Mio ECU, tegen 55,5 Mio ECU in 1996. Deze stijging is voornamelijk te wijten aan het meetellen van de extra melkheffingen voor Spanje (65 Mio ECU) en Italië (232 Mio ECU).

2.80. De bedragen die werkelijk werden afgewezen ten gevolge van de door de goedkeuringseenheid verrichte controle van de verklarende instanties zijn zeer laag; netto is de stand voor de lidstaten zelfs positief (tabel 2.9). Het ziet ernaar uit dat alle afwijzingen van grote bedragen krachtens de nieuwe regeling bij conformiteitsbeschikking zullen geschieden. Er waren eind 1998 nog geen conformiteitsbeschikkingen genomen.

Verklaring betreffende de rekeningen

Verklaringen onder voorbehoud

2.81. Bij de rekeningen van 17 betaalorganen - zeven kleine (< 100 Mio ECU) en tien grote - werd voorbehoud gemaakt. Bij verscheidene betaalorganen, ongeacht hun grootte, werd voorbehoud gemaakt om dezelfde redenen, zoals een onvolledige debiteurenboekhouding of het ontbreke