Speciaal verslag nr. 5/2000

over de uitgaven voor gebouwen van het Hof van Justitie (bijgebouwen Erasmus en Thomas More, bijgebouw C), vergezeld van de antwoorden van het Hof van Justitie

(krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 109/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Inleiding

1. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft op 15 november 1994 met de Luxemburgse overheid een huurovereenkomst gesloten met het oog op de aankoop(1) van drie bijgebouwen bij het paleis waarin deze instelling sinds1972 op het Kirchbergplateau gevestigd is.

2. De Luxemburgse overheid heeft deze gebouwen (zie onderstaande foto), met een totale oppervlakte van 65949 m2, tussen 1986 en 1994 laten optrekken(2) met het oog op de specifieke behoeften van het Hof van Justitie(3). Deze gebouwen zijn kort na elkaar tot stand gekomen om te voorzien in de steeds groeiende behoeften van het Hof van Justitie, zodat aan het eind van de werkzaamheden in 1994 het gehele personeel van het Hof van Justitie, dat intussen over verscheidene plaatsen verspreid was geweest, in éénzelfde gebouwencomplex kon worden ondergebracht. De uitgaven voor dit bouwprogramma (bijgebouw A, "Erasmus", bijgebouw B, "Thomas More" en bijgebouw C) bedragen 9,2 miljard LUF (ofwel 200 Mio ECU exclusief BTW) (zie tabel 1). De Rekenkamer heeft deze uitgaven onderworpen aan een controle die betrekking had op de oprichting van deze drie bijgebouwen, de sluiting van de overeenkomst van 15 november 1994 en de uitvoering hiervan tot 1998.

>PIC FILE= "C_2000109NL.000201.EPS">

Tabel 1

Bouwkosten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Start van het bouwprogramma

3. Wegens toegenomen activiteiten en personeel zag het Hof van Justitie zich vanaf 1979 genoodzaakt, buiten het paleis kantoorruimte te huren. In de vroege jaren tachtig legde het Hof de Luxemburgse overheid de taak in handen een bouwprogramma te realiseren, dat in de loop van de daaropvolgende jaren geleidelijk werd uitgestippeld. De financiële invulling, het toezicht van en de controle op het programma werden destijds niet met de Luxemburgse overheid contractueel vastgelegd.

4. Het Hof heeft dit bouwproject gestart en voortgezet en is aldus voor de Gemeenschappen verplichtingen op lange termijn aangegaan, zonder het vooraf door zijn financieel controleur te laten onderzoeken. Ook heeft het Hof verzuimd, de begrotingsautoriteit over de omvang van de geplande werkzaamheden in te lichten om zijn voorafgaande toestemming te krijgen.

5. De juridische(4) en financiële(5) constructie die is opgezet door het Hof van Justitie, de Luxemburgse overheid en de projectontwikkelaar, een 100 %-dochteronderneming van de aannemer, maakte het voor de Gemeenschappen vrijwel onmogelijk, in technisch en financieel opzicht greep te houden op een project waarvan het uiteindelijk de kosten te dragen zou krijgen(6).

6. Het gehele programma werd door de Luxemburgse overheid opgezet zonder dat de geest van de communautaire aanbestedingsprocedures in acht werd genomen(7). De uitnodiging tot inschrijving vond op bijzonder kleine schaal plaats. De aannemer voor bijgebouw A is gekozen na een niet-openbare aanbestedingsprocedure waarbij de concurrentie, in augustus 1985, slechts over 20 dagen beschikte om offertes in te dienen. Er is voor het optrekken van bijgebouw B in 1989 en bijgebouw C in 1992 weer een beroep op deze aannemer gedaan, en strikt genomen zonder uitnodiging tot inschrijving.

Oprichting en ingebruikneming van de gebouwen

7. De voorwaarden voor de bouw (afstemming op de behoeften van het Hof) en de kosten van de gebouwen hadden rechtstreeks te lijden van de ontoereikende coördinatie en gebrekkige controlemiddelen waarover het Hof van Justitie gedurende de werkzaamheden beschikte (met name wat betreft de meerkosten voor het verhelpen van gebreken en ontwerp- of uitvoeringsfouten).

8. De maxima voor de uitgaven (in totaal 3940 Mio LUF, inclusief BTW, ofwel circa 100 Mio ECU), die oorspronkelijk waren vastgesteld in de wetten waarbij de Luxemburgse overheid vergunning kreeg voor de oprichting van de bijgebouwen, werden overschreden(8). Het budget moest reeds in 1992 met 740 Mio LUF (ongeveer 18 Mio ECU) worden opgetrokken om rekening te houden met door de instelling aangevraagde bijkomende werkzaamheden en met wegenaanleg of het herstel van fouten waarvoor het Hof uiteindelijk wel de kosten zal hebben te dragen.

9. Het Hof van Justitie heeft zich zelf in een lastig parket gebracht door vanaf september 1988 zonder huurcontract geleidelijk gebouwen in gebruik te nemen waarvan het niet wist hoeveel ze precies kostten en waarvoor de financiële voorwaarden inzake ingebruikneming noch vooraf vastgesteld, noch door betrokken partijen goedgekeurd waren.

10. Omdat het de gebouwen zonder contract gebruikt heeft het Hof tussen 1989 en 1994 meer dan 1,5 miljard LUF (ongeveer 35 Mio ECU) betaald in de vorm van vooruitbetalingen van te vereffenen huurbedragen. Deze bedragen kwamen overeen met het totaal van de begrotingskredieten die op de post voor huur zijn uitgetrokken. Ofschoon deze praktijken niet stroken met de communautaire financiële regelgeving, die het betalen van huur slechts toestaat op basis van genoegzame bewijsstukken, in casu een huurcontract, heeft de financieel controleur van het Hof van Justitie aan de voorstellen tot het aangaan van betalingsverplichtingen en de desbetreffende betalingsopdrachten zijn visum gehecht.

11. Destijds werd bij het Hof van Justitie in termen van huur en niet van aankoop gedacht, en hoewel de Luxemburgse overheid duidelijk te kennen had gegeven dat zij voornemens was een huurbedrag vast te stellen dat de bouwkosten compenseerde(9), werden de aldus voor de bijgebouwen betaalde bedragen niet op basis van een contradictoire, voorafgaande taxatie van de werkelijke kostprijs van de afzonderlijke gebouwen vastgesteld, maar afhankelijk van het bedrag dat werd verlangd door de Luxemburgse overheid, waarvan het Hof de aanvragen doorzond naar de begrotingsautoriteit. Bij deze aanpak zijn niet getoetste economische parameters, maar voornamelijk de kredieten die de begrotingsautoriteit kan toekennen bepalend voor de bedragen die de instelling betaalt.

Overeenkomst inzake de aankoop van de gebouwen

Juridische en financiële aspecten

12. Op 15 november 1994 werd tussen de Luxemburgse overheid en het Hof van Justitie een overeenkomst gesloten, waarbij de Luxemburgse overheid de bijgebouwen A, B en C met het oog op aankoop door de Europese Gemeenschappen aan het Hof van Justitie verhuurt. De overeenkomst loopt af op de datum waarop de Europese Gemeenschappen eigenaar van de gebouwen worden, uiterlijk in 2015. Ze kan voordien worden opgezegd indien het Hof van Justitie bij een besluit krachtens artikel 289 EG buiten Luxemburg zou worden gevestigd. Deze overeenkomst vertoont ernstige tekortkomingen. De Luxemburgse overheid verbindt zich ertoe, gebouwen te verkopen waarvan zij op dat ogenblik nog steeds geen eigenaar is. De overeenkomst bevat ook bepalingen(10) die afwijken van het gemene recht en de financiële belangen van de Gemeenschappen ernstig zouden kunnen schaden, alsmede onnauwkeurigheden wat betreft de hoofdzaak, namelijk de wijze waarop de verkoopprijs wordt vastgesteld en gecontroleerd.

13. Door de financiële constructie die is opgezet voor het optrekken van de bijgebouwen worden het Hof de verplichtingen van een lener opgelegd zonder dat daar overeenkomstige rechten tegenover staan (bijvoorbeeld de eigendom van de aldus gefinancierde gebouwen). De intermediairs, namelijk de Luxemburgse overheid en de projectontwikkelaar, zijn formeel aansprakelijk. Maar zij dragen niet de last van de verplichtingen die zij zijn aangegaan. Afgezien van het feit dat de financiële regelgeving van de Gemeenschappen niet in het aangaan van leningen voor de aankoop van gebouwen voorziet, hebben de Gemeenschappen bij een dergelijke constructie, ongeacht het bedrag, geen vat op de financiële lasten die zij te dragen krijgen.

14. In het kader van de tenuitvoerlegging van de overeenkomst van 15 november 1994 worden thans vele bijkomende uitgaven bij de bouwkosten van de gebouwen ten laste van de Gemeenschappen geboekt (uitgaven voor buitenwerk, aanleg van een verbindingsweg). De Gemeenschappen moesten onderhandelingen voeren om uiteindelijk de vrijstelling van BTW te verkrijgen waarin het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten voorziet. Om definitief eigenaar van deze gebouwen te worden zullen zij ook de prijs van het terrein moeten betalen, die in de overeenkomst niet is vastgesteld. De overname van deze uitgaven door de Gemeenschappen gaat verder dan wat oorspronkelijk was overeengekomen(11), toen beide partijen er nog van uitgingen dat de gebouwen zouden worden gehuurd. Voorts bestaat er geen enkele rechtvaardiging voor de bekostiging van de wegaanleg.

Bouwkosten en financiële lasten

15. De vaststelling en controle van de bouwkosten werden aan een deskundige toevertrouwd. Deze kosten moesten worden vastgesteld en gecontroleerd op basis van door de Luxemburgse overheid ontvangen informatie, die in casu doorgaans onvoldoende aanwijzingen over de aard van de verrichte werkzaamheden bevat. Het Hof van Justitie heeft niet verzocht om de overlegging van documenten waarmee 629 Mio LUF (circa 15 Mio ECU) aan bijkomende werkzaamheden kon worden gestaafd, hoewel de deskundige het Hof op het bestaan hiervan had gewezen.

16. Aan de uitgaven voor het optrekken van de bijgebouwen is niet de hand gehouden. Op basis van de berekeningen van de deskundige bedragen ze 49 % meer dan oorspronkelijk was begroot, en 25 % meer dan het in 1992 opnieuw vastgestelde maximum voor bijkomende werkzaamheden aan de drie bijgebouwen (zie tabel 1).

17. De documentatie die de deskundige tot dusver heeft verzameld om de financiële lasten en opbrengsten betreffende het project te onderbouwen blijft ontoereikend; zijn verificaties zijn onvolledig. De documentatie verschaft nog steeds geen sluitende zekerheid dat deze lasten en middelen juist zijn berekend. Het bedrag van de financiële lasten, 36 % van de projectkosten, lijkt hoog. Er zijn grote uitgaven voor de voorfinanciering van het project door de projectontwikkelaar in opgenomen.

18. Uit de controle blijken tekortkomingen in de verificaties van de door de projectontwikkelaar ingediende facturen (stukken tot staving van bepaalde bijkomende werkzaamheden, inachtneming van goedkopere uitvoering). Gezien de ermee gemoeide bedragen (ruim 2,5 Mio ECU) en het risico dat deze bedragen ten laste van de Gemeenschappen zullen blijven, zou het Hof onverwijld aanvullende onderzoeken moeten instellen.

Huur van het paleis

19. In strijd met een in 1984 in het kader van de onderhandelingen over het bouwproject aangegane verbintenis om de huur van het paleis met het bedrag van de afschrijving van dit gebouw te verlagen, werd in 1994, toen het paleis was afgeschreven, nog steeds geëist dat de krachtens het oorspronkelijke huurcontract verschuldigde bedragen onverkort werden voldaan. Het Hof besloot daarop, de betaling van deze huur vanaf 1995 op te schorten. In 1996 stemde het er dan weer mee in, de betaling vanaf 1997 te hervatten. Zodoende deed het meer dan het contractueel verplicht was te doen, waarbij het motief veeleer was dat het Hof de huuraanspraken in hun geheel budgettair aanvaardbaar achtte, dan dat het deze gegrond had bevonden. Een dergelijke houding, waarbij men de Gemeenschappen kosten laat dragen naar gelang van de op hun begroting opgevoerde kredieten, getuigt niet bepaald van goed financieel beheer.

Conclusie

20. Het Hof van Justitie heeft een omvangrijk bouwprogramma op stapel gezet voor de geleidelijk uitgestippelde uitbreiding van haar kantoorruimte op het Kirchbergplateau; de Kamer heeft het volgende op te merken over de wijze waarop dit is gebeurd:

a) de uitvoering van het programma is toevertrouwd aan de Luxemburgse overheid, zonder dat de begrotingsautoriteit hierover vooraf afdoende was ingelicht en zonder dat de financiële, administratieve en technische voorwaarden ter zake contractueel tussen de partijen waren vastgelegd;

b) de uitvoering van het programma is zelf aan een projectontwikkelaar uitbesteed in het kader van een juridische en financiële constructie die zeer duur is uitgevallen;

c) de door de betrokken instelling aanvaarde constructie maakte het vrijwel onmogelijk, de uitvoering te controleren en de kosten te beheersen;

d) het Hof benut de haar ter beschikking gestelde gebouwen sinds september 1988 zonder huurcontract en heeft hiervoor "vooruitbetalingen" gedaan die strijdig zijn met de financiële regelgeving van de Gemeenschappen;

e) vervolgens sloot zij in november 1994 een huurkoopovereenkomst waarop het volgende is aan te merken:

i) allereerst: om de gebouwen definitief in eigendom te krijgen zal het Hof de marktprijs moeten betalen voor terreinen die oorspronkelijk gratis ter beschikking zouden worden gesteld;

ii) de vaststelling van de verkoopprijs van de gebouwen is aan een onafhankelijk deskundige toevertrouwd, maar de beperkingen waaraan diens verificaties zijn gebonden maken het onmogelijk, met zekerheid te stellen dat de verkoopprijs een getrouwe afspiegeling van de projectkosten vormt;

iii) een aantal kosten die de Gemeenschappen niet behoefden te dragen zijn tot dusver te hunnen laste geboekt;

f) ten slotte worden onregelmatigheden bij de facturering geconstateerd waarmee aanzienlijke bedragen zijn gemoeid en die het Hof van Justitie nader zou moeten onderzoeken, zodat wordt voorkomen dat ze ten laste van de Gemeenschappen blijven.

Aanbevelingen

21. De condities waaronder de bijgebouwen van het Hof van Justitie zijn opgetrokken en aangekocht illustreren hoe moeilijk de Europese instellingen hun vastgoedprojecten met inachtneming van de beginselen van wettigheid-regelmatigheid en goed financieel beheer tot een goed einde kunnen brengen. Herhaling van dergelijke situaties zou kunnen worden voorkomen met passende voorschriften; de Kamer heeft er reeds herhaaldelijk op gewezen dat deze noodzakelijk zijn om het vastgoedbeleid van de Gemeenschappen een transparante en doeltreffende grondslag te bezorgen(12). Met name de volgende aanbevelingen worden in overweging gegeven:

a) alvorens zich in een groot vastgoedproject van welke vorm of met welk doel ook (huur, huurkoop, aankoop enz.) te begeven, moeten de communautaire instellingen altijd vooraf toestemming van de begrotingsautoriteit krijgen;

b) het beantwoordt niet aan de criteria van goed beheer, de vastgoeduitgaven uitsluitend per begrotingsjaar te benaderen. Daarbij gaan de instellingen zonder voldoende zicht op de zaak met hun vastgoedprojecten van start en staat de begrotingsautoriteit vervolgens voor een voldongen feit. Willen zij hun vastgoedbeleid onder de beste omstandigheden inzake doorzichtigheid en doeltreffendheid kunnen plannen, dan is een meerjarenbegroting voor investeringen, met gesplitste kredieten, noodzakelijk;

c) de Gemeenschappen moeten in administratief, technisch en financieel opzicht hun bouwprojecten volledig in de hand hebben en zich daartoe van de nodige juridische, technische en financiële middelen voorzien. Met het oog hierop zouden op initiatief van bijvoorbeeld de Commissie interinstitutionele EU-diensten moeten worden ontwikkeld die elke instelling moeten bijstaan bij de vaststelling en uitvoering van de administratieve, technische en financiële aspecten van het geven van bouwopdrachten. Ook zou moeten worden onderzocht of de communautaire regelgeving zo kan worden gewijzigd dat de Gemeenschappen hun vastgoedprojecten zouden kunnen financieren door rechtstreeks leningen uit te schrijven, en wel tegen betere voorwaarden qua doorzichtigheid en kosten dan momenteel door de intermediairs met hun financiële constructies worden geboden;

d) mochten de Gemeenschappen niettemin hun bevoegdheden als opdrachtgever bij uitzondering aan derden delegeren, dan zouden verwatering van verantwoordelijkheden en risico's van meerkosten moeten worden vermeden. Met het oog daarop zouden de regels inzake delegatie vooraf contractueel met de opdrachtnemers moeten worden vastgelegd, en dezen zouden, met name inzake de naleving van de mededingingsvoorschriften, dezelfde verplichtingen moeten hebben als de Gemeenschappen. De respectieve verantwoordelijkheden tijdens de opeenvolgende fasen van de programmauitvoering moeten duidelijk worden afgebakend. In het bijzonder moeten dergelijke contracten een maximumprijs bevatten, alsmede een nauwkeurige omschrijving van de voorwaarden voor herziening daarvan, die niet mag plaatsvinden zonder instemming van de opdrachtgever en voorafgaande machtiging van de begrotingsautoriteit.

22. In het specifieke geval van het paleis van het Hof van Justitie ten slotte, zou het Hof zich tot de Luxemburgse overheid moeten wenden om opnieuw te onderhandelen over de aspecten van de overeenkomst van 1994 die problemen opleveren (met name de bekostiging van het buitenwerk en de terbeschikkingstelling van de terreinen).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 23 en 24 februari 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Aldus artikel 1 van de overeenkomst van 15 november 1994.

(2) Krachtens de Luxemburgse vergunningswetten van 25 juli 1985, 1 juni 1989, 18 december 1990 en 28 december 1992.

(3) Overeenkomstig de preambule van de overeenkomst van 15 november 1994.

(4) Voor het optrekken van deze bijgebouwen heeft de Luxemburgse overheid op het terrein waarop de respectieve gebouwen staan het recht van opstal en op de ondergrond aan de projectontwikkelaar afgestaan, waarna deze de gebouwen, waarvan hij eigenaar wordt, moest laten optrekken. Volgens de contracten gaat de eigendom van de gebouwen na afloop van de concessiecontracten, die zijn gesloten voor een looptijd van 20 jaar vanaf de voorlopige oplevering van de gebouwen, over aan de Luxemburgse overheid. De Luxemburgse overheid heeft voorts met de projectontwikkelaar voor elk gebouw een huurkoopcontract gesloten dat bepaalt dat de Luxemburgse overheid na de voorlopige oplevering van de bouwwerken, gedurende 20 jaar, het huurrecht heeft. De contracten voorzien in de mogelijkheid dat de Luxemburgse overheid haar rechten onderverhuurt of afstaat. De prijs van de huurkoop is vastgesteld aan de hand van het bedrag van de leningen aan de projectontwikkelaar. In deze constructie heeft het Hof van Justitie de status van onderhuurder.

(5) De bouwwerken zijn gefinancierd met bankleningen aan de projectontwikkelaar tegen door de Luxemburgse overheid bedongen voorwaarden. De Luxemburgse overheid heeft sommige uitgaven echter rechtstreeks bekostigd, zoals de honoraria van de architecten. Met de leningen heeft de projectontwikkelaar de facturen van de met de werkzaamheden belaste algemene onderneming betaald nadat de administration des bâtiments publics (dienst overheidsgebouwen) er zijn visum aan had gehecht, en, tijdens de bouwfase, de leningen afgelost. In feite zijn de aflossingen van de leningen aan de projectontwikkelaar vanaf de oplevering van elk gebouw door de Luxemburgse overheid rechtstreeks aan de bank betaald. Om deze overdracht van verplichtingen te bezegelen stond de projectontwikkelaar in 1994 de vorderingen op de Luxemburgse overheid ingevolge de huurkoopcontracten officieel af aan de bank.

(6) Oorspronkelijk moesten de huren van de onderhuurder (het Hof van Justitie) worden vastgesteld met inachtneming van de looptijd van de aflossing van de te verstrekken leningen alsmede van de rentevoet waartegen deze leningen zouden worden verstrekt.

(7) Met name Richtlijn 71/305/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB L 185 van 16.8.1971), omgezet in Luxemburgs recht bij wet van 4 april 1974 (Mémorial grand-ducal A nr. 36 van 13 mei 1974).

(8) Krachtens de Luxemburgse vergunningswetten van 25 juli 1985, 1 juni 1989, 18 december 1990 en 28 december 1992.

(9) Oorspronkelijk moesten de huren van de onderhuurder (het Hof van Justitie) worden vastgesteld met inachtneming van de looptijd van de aflossing van de te verstrekken leningen alsmede van de rentevoet waartegen deze leningen zouden worden verstrekt.

(10) Voornamelijk de bepaling dat de bijgebouwen na het verstrijken van de looptijd van het in de overeenkomst toegekende recht van opstal (49 of 98 jaar, naar gelang van het geval) eigendom worden van de Luxemburgse overheid indien het Hof van Justitie het terrein waarop deze gebouwen staan niet tegen de marktprijs aankoopt.

(11) In juni 1983 had de voorzitter van het coördinatiecomité voor de vestiging van Europese instellingen en organen het Hof van Justitie nog te kennen gegeven dat de Luxemburgse regering bereid zou zijn om de betaling van het terrein en de inrichting van de omgeving op zich te nemen en bij wijze van uitzondering vrijstelling van BTW te verlenen.

(12) Zie eerdere verslagen van de Kamer terzake:

- Speciaal verslag inzake het huisvestingsbeleid van de instellingen van de Europese Gemeenschappen (PB C 221 van 3.9.1979);

- Jaarverslag over het begrotingsjaar 1987, paragrafen 10.41 - 10.77 (alle instellingen);

- Jaarverslag over het begrotingsjaar 1992, paragrafen 15.7 - 15.9 (Parlement);

- Jaarverslag over het begrotingsjaar 1993, paragrafen 17.1 - 17.38 (Parlement) en paragrafen 18.1 - 18.19 (Raad);

- Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 13.16 - 13.39 (Commissie);

- Speciaal verslag nr. 5/95 over de ondertekening, zonder voorafgaand visum, van het contract voor de bouw van de grote vergaderzaal van het Europees Parlement in Straatsburg, paragrafen 5.1 - 5.16 (PB C 27 van 31.1.1996);

- Jaarverslag over het begrotingsjaar 1998, paragrafen 6.13 - 6.17 (Commissie).

Antwoorden van het Hof van Justitie

Om te beginnen is het Hof van Justitie het eens met de vaststelling die de Rekenkamer na onderzoek van de uitgaven voor de gebouwen van het Hof van Justitie heeft gedaan, namelijk dat de Europese instellingen niet over een passend budgettair en financieel kader beschikken om in hun vastgoedbehoeften te voorzien, en aanvaardt het dus ten volle de aanbevelingen die de Rekenkamer ter zake heeft gedaan.

Het is evenwel in dat kader dat het Hof van Justitie de laatste 20 jaren samen met de Luxemburgse autoriteiten maatregelen heeft moeten treffen om in zijn voortdurend en snel toenemende vastgoedbehoeften te voorzien. Deze behoeften vloeiden voort uit een belangrijke toename van het aantal rechtszaken, uit de oprichting van het Gerecht van eerste aanleg, uit de achtereenvolgende uitbreidingen van de Gemeenschap en uit de stijging van het aantal personeelsleden van de instelling.

Het Hof van Justitie wijst erop, dat het het aantal zaken en de omvang van de daaruit voortvloeiende werkzaamheden niet in de hand heeft, en dat het ter verzekering van de continuïteit van de rechtsbedeling, waarmee het door de Verdragen is belast, over ruimten en infrastructuur moet beschikken die op de werking van een met de rechtsbedeling belaste openbare dienst zijn afgestemd.

Het is in deze context, die alle instellingen grotendeels gemeen hebben, maar die op bepaalde punten specifiek is voor het Hof van Justitie, dat het hierna volgend commentaar op het verslag van de Rekenkamer over de uitgaven voor gebouwen van het Hof van Justitie (hierna: "verslag van de Rekenkamer") moet worden begrepen. Dit commentaar is ingedeeld als volgt:

1. De evolutie van de vastgoedbehoeften van het Hof van Justitie tussen 1979 en 1994 en van de wijze waarop in die behoeften is voorzien.

2. Het zonder schriftelijke overeenkomst betrekken van de bijgebouwen bij het paleis.

3. De betrekkingen tussen het Hof van Justitie en de begrotingsautoriteit.

4. De controle van de bouw- en financieringskosten van de bijgebouwen bij het paleis.

5. De huurkoopovereenkomst van 15 november 1994.

6. Conclusie.

INHOUDSOVERZICHT

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. De evolutie van de vastgoedbehoeften van het Hof van Justitie tussen 1979 en 1994 en van de wijze waarop in die behoeften is voorzien

De beoordeling van de inhoud van het verslag van de Rekenkamer vergt een korte uiteenzetting van de context van de evolutie van de vastgoedbehoeften van het Hof van Justitie tussen 1979 en 1994 (chronologisch overzicht in bijlage).

1.1. Voorlopige oplossingen om te voorzien in voortdurend en snel evoluerende behoeften

Vanaf 1979 bleek het in 1972 voltooide paleis van het Hof van Justitie niet te volstaan om het snel stijgende aantal personeelsleden van de instelling onder te brengen. Als gevolg van de uitbreidingen van 1981 en 1986 en van de instelling van het Gerecht van eerste aanleg in 1989 is het aantal personeelsleden van het Hof van Justitie met 102 % gestegen, te weten van 363 personeelsleden in 1980 tot 733 in 1989. Om deze personeelsleden onder te brengen dienden in 197940 en in 1980 nog 80 extra kantoren te worden gehuurd in het Jean Monnet-gebouw. Eind 1985 werden 140 kantoren ingericht in prefab-barakken te Weimershof. Als gevolg van de uitbreiding van 1986 en het verlaten van de prefab-gebouwen te Weimershof in 1988 dienden 150 kantoren te worden gehuurd in het BAK-gebouw.

1.2. Een situatie die niet erg aan de gestelde verwachtingen beantwoordde

De huur van kantoorruimte buiten het terrein waarop het hoofdgebouw van de instelling staat, en op verschillende afstand van het paleis was uit functioneel oogpunt een onbevredigende situatie. De verspreiding van de diensten over verschillende plaatsen leidde voor een instelling als het Hof van Justitie, waarvan de activiteiten sterk verweven zijn, tot een aanzienlijk verlies aan tijd en efficiëntie.

De gehuurde prefab-gebouwen te Weimershof voldeden overigens niet aan de gangbare criteria inzake hygiëne en comfort.

Vanaf 1985 bleek ook, dat het paleis niet alleen wat kantoren, maar ook en vooral wat met tolkencabines toegeruste zittingszalen betrof, niet meer volstond, met name in het vooruitzicht van de instelling van het Gerecht van eerste aanleg.

1.3. Een passend antwoord: de oprichting van de bijgebouwen

Het eerste bijgebouw (bijgebouw A of Erasmus-gebouw), tot de oprichting waarvan in 1984 was beslist, werd opgeleverd in oktober 1988, negen jaar nadat het Hof van Justitie de Raad in kennis had gesteld van zijn vastgoedproblemen. De ongeveer 300 kantoren van dit bijgebouw maakten het mogelijk de prefab-gebouwen te Weimershof te verlaten; daarnaast bevatte dit bijgebouw de nodige kantoren en zittingszalen voor het Gerecht van eerste aanleg, dat inmiddels was ingesteld en in september 1989 was geïnstalleerd.

Bijgebouw B (Thomas More-gebouw), waarvan de bouw in juni 1989 onmiddellijk na de goedkeuring van de middelenwet was begonnen, is opgeleverd in 1992. Dit bijgebouw voorzag in een deel van de behoeften die door de uitbreiding van 1986 waren ontstaan.

Tot de oprichting van bijgebouw C werd in 1989 besloten - de desbetreffende middelenwet werd in december 1990 goedgekeurd - niet alleen om te voorzien in de behoeften die door de uitbreiding van 1995 zouden ontstaan, maar ook wegens de aanwezigheid van asbest in het paleis en omdat het Europees Parlement met nadruk te kennen had gegeven, dat het de door het Hof van Justitie in het BAK-gebouw betrokken ruimten zelf wou gebruiken. Bijgebouw C werd in oktober 1994 voltooid en betrokken. Pas bij de oplevering van dit gebouw konden alle personeelsleden voor het eerst in 15 jaar weer in hetzelfde gebouwencomplex worden ondergebracht.

De achtereenvolgens opgetrokken en opgeleverde bijgebouwen bij het paleis zijn dus in de plaats gekomen van precaire vestigingen. Dankzij deze bijgebouwen beschikt het Hof van Justitie over ruimten die op zijn taak en werking zijn afgestemd. Zoals in punt 2 van het verslag van de Rekenkamer wordt gezegd, zijn deze gebouwen kort na elkaar tot stand gekomen om te voorzien in de steeds groeiende behoeften van het Hof van Justitie. Zij waren niet vanaf het begin onderdeel van een algemeen vastgoedprogramma.

1.4. Een vastgoedbeleid dat parallel met dat van de andere gemeenschapsinstellingen is geëvolueerd

Bij het zoeken naar een oplossing voor zijn vastgoedproblemen die het in staat zou stellen zijn taak zo goed mogelijk te vervullen, heeft het Hof van Justitie, net als alle andere gemeenschapsinstellingen, aanvankelijk voor huur geopteerd. Het heeft wel eens met de gedachte gespeeld, bepaalde gebouwen zelf te financieren, maar heeft die gedachte laten varen. Vóór 1992, toen de zetel van de gemeenschapsinstellingen nog niet definitief was vastgelegd en het op aankoop gerichte beleid van de begrotingsautoriteit nog niet was geformuleerd, kon het Hof van Justitie niet de speerpunt van een nieuw vastgoedbeleid vormen. Dat beleid diende immers door de politieke instellingen van de Gemeenschap te worden geformuleerd.

Het is derhalve slechts tegen de achtergrond van de duidelijke formulering van dit nieuwe vastgoedbeleid van de begrotingsautoriteit in 1992, dat het Hof van Justitie heeft overwogen de bijgebouwen te kopen.

Het verslag van de Rekenkamer moet in die context worden begrepen.

2. Het zonder schriftelijke overeenkomst betrekken van de bijgebouwen bij het paleis

In punt 9 van haar verslag verwijt de Rekenkamer het Hof van Justitie, de bijgebouwen bij het paleis zonder voorafgaandelijke schriftelijke overeenkomst te hebben betrokken. Daarover dient het volgende te worden opgemerkt.

Zodra het plan om een eerste op te trekken bijgebouw te huren, vaste vorm had aangenomen, liet het Hof van Justitie de Luxemburgse autoriteiten weten, dat het een overeenkomst wenste over de huurprijs die de instelling zou moeten betalen.

Pas in 1989, zes maanden nadat bijgebouw A was betrokken, konden echte onderhandelingen over het juiste bedrag van de huurprijs beginnen nadat het Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), een Luxemburgs interministerieel coördinatiecomité, het Hof van Justitie een ontwerphuurovereenkomst betreffende dat bijgebouw had voorgelegd. De diensten van het Hof van Justitie hebben er toen op aangedrongen, dat zo snel mogelijk een overeenkomst betreffende bijgebouw A zou worden gesloten en dat reeds een begin zou worden gemaakt met de besprekingen over de huurvoorwaarden voor de toekomstige bijgebouwen B en C, om te voorkomen dat die gebouwen zonder schriftelijke titel zouden worden betrokken (brief van de griffier aan de voorzitter van het CCIIOE van 8 mei 1989).

Aanvankelijk werd alleen gesproken over het bedrag van de huurprijs. Daarbij werd met name gekeken naar de huurprijzen die in rekening werden gebracht voor de gebouwen die door de andere instellingen op het plateau du Kirchberg werden betrokken. In mei 1992 bereikten de diensten van het Hof van Justitie en de Luxemburgse autoriteiten overeenstemming over de huurprijs voor bijgebouw A.

Intussen had het Hof van Justitie ontwerphuurovereenkomsten voor de bijgebouwen B en C ontvangen. De huurprijs per m2 lag veel hoger dan die voor bijgebouw A en overschreed ruimschoots de huurprijzen die op het plateau du Kirchberg in rekening werden gebracht. Omdat het overeenkomsten wilde sluiten die in overeenstemming waren met de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit (zie artikel 2 van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356 van 31.12.1977, blz. 1)), en bovendien de door de Rekenkamer in haar Speciaal verslag van 1979(1) uitgestippelde weg wilde volgen door een koopoptie in de huurovereenkomst op te nemen, verwierp het Hof van Justitie die ontwerpovereenkomsten.

Omdat het beleid van aankoop van de gebouwen door de gemeenschapsinstellingen meer en meer ingang vond, werd op dat moment immers aankoop overwogen. Daarom wenste het Hof, dat in de overeenkomst waarover werd onderhandeld, een clausule inzake aankoop op termijn werd opgenomen. Omdat een dergelijke clausule onderhandelingen tussen het Hof van Justitie en de Luxemburgse staat vergde, werd de ondertekening van een huurovereenkomst uitgesteld.

In die context had het Hof van Justitie de keuze tussen:

- hetzij de eisen van goed financieel beheer naast zich neer te leggen door koste wat kost overeenkomsten te sluiten (dat wil zeggen door zonder discussie de harde en hoge eisen van zijn contractpartner te aanvaarden);

- hetzij de noodoplossingen, die zijn werking meer en meer verstoorden (zie hierboven punten 1.1 en 1.2), te laten voortduren, hetgeen eveneens een prijs zou hebben gehad;

- hetzij de meest noodzakelijke maatregelen te treffen door de bijgebouwen te betrekken.

Omdat het Hof van Justitie ingevolge de Verdragen verplicht was de continuïteit van de rechtsbedeling te verzekeren en zich in de onmogelijkheid bevond om tegen goede voorwaarden schriftelijke huurovereenkomsten te sluiten, heeft het voor de derde mogelijkheid geopteerd tot op 15 november 1994 de huurkoopovereenkomst werd gesloten (zie hieronder punt 5).

Het Hof van Justitie is van mening, dat de formele onregelmatigheid van het zonder schriftelijke huurovereenkomst betrekken van gebouwen, tegen die achtergrond moet worden beoordeeld.

Het zonder schriftelijke huurovereenkomst betrekken van de bijgebouwen rechtvaardigde een financiële tegenprestatie. Deze nam de vorm aan van voorschotten op de huurprijs. Die voorschotten werden berekend op basis van de op de markt gangbare huurprijzen en van de huurprijzen die door de andere gemeenschapsinstellingen op het plateau du Kirchberg werden betaald. De tussen 1988 en 1994 betaalde voorschotten zijn als vervallen premies (indemnités échues) in aanmerking genomen bij het bepalen van de verkoopprijs van de bijgebouwen (zie hieronder punt 5.3.2).

In punt 11 van haar verslag betoogt de Rekenkamer, dat die voorschotten afhankelijk waren van de beschikbare begrotingsmiddelen en niet aan de hand van getoetste economische parameters werden bepaald. In werkelijkheid zijn de voorschotten die het Hof van Justitie heeft betaald zolang het in termen van huur dacht, bepaald aan de hand van de huurprijzen die in rekening werden gebracht voor vergelijkbare gebouwen op het plateau du Kirchberg die door andere instellingen werden betrokken(2). Pas vanaf het ogenblik waarop het Hof van Justitie uiting heeft gegeven aan zijn voornemen de gebouwen te kopen, overschreden de voorschotten de voor vergelijkbare gebouwen op het plateau du Kirchberg in rekening gebrachte huurprijzen en kwamen zij overeen met de door de begrotingsautoriteit uitgetrokken kredieten.

In hetzelfde punt stelt de Rekenkamer, dat de voorschotten niet op basis van een contradictoire, voorafgaande taxatie van de werkelijke kostprijs van de afzonderlijke gebouwen zijn vastgesteld. Zolang de partijen in termen van huur dachten, had het Hof van Justitie als gewone huurder evenwel geen goede gronden om te eisen dat het in kennis zou worden gesteld van de totale kostprijs van de gebouwen en van de door de Luxemburgse autoriteiten vastgestelde financiële voorwaarden, met name wat de duur van de aflossing van het geïnvesteerde kapitaal betrof(3). Als huurder probeerde het Hof van Justitie een aanvaardbare huurprijs te bedingen. Het mocht ervan uitgaan, dat het gastland een passende aflossingsduur zou hanteren en dat de huurprijs redelijk zou blijven en in overeenstemming zou zijn met wat een gemeenschapsinstelling mag verwachten van een gastland dat een zetelbeleid voert.

In die omstandigheden heeft de financieel controleur geoordeeld, dat hij de voorstellen tot het aangaan van betalingsverplichtingen en de betalingsopdrachten betreffende die voorschotten van zijn visum diende te voorzien.

3. De betrekkingen tussen het Hof van Justitie en de begrotingsautoriteit

In punt 4 van haar verslag verwijt de Rekenkamer het Hof van Justitie, dat het heeft verzuimd de begrotingsautoriteit vooraf in te lichten over en om toestemming te vragen voor het sluiten van vastgoedovereenkomsten, ongeacht het voorwerp daarvan (huur, koop of huurkoop).

Het probleem van het betrekken van de begrotingsautoriteit bij de vastgoedbeslissingen van het Hof van Justitie ligt verschillend naargelang die beslissingen in het kader van huur of in het kader van koop zijn genomen. Bijgevolg moet onderscheid worden gemaakt tussen de zuivere huurovereenkomsten (punt 3.1) en de in 1994 gesloten huurkoopovereenkomst (punt 3.2).

3.1. De zuivere huurovereenkomsten

De begrotingsautoriteit is niet alleen in kennis gesteld van het voornemen van het Hof van Justitie om de nieuwe gebouwen als huurder te betrekken (punt 3.1.1), zij heeft ook steeds de kredieten uitgetrokken die nodig waren om de kosten van de huur te dekken (punt 3.1.2).

3.1.1. De mededeling van het voornemen van het Hof van Justitie om de nieuwe gebouwen als huurder te betrekken, en van de gevolgen daarvan

Reeds begin 1979 heeft het Hof van Justitie de begrotingsautoriteit gewezen op zijn vastgoedbehoeften; daarop heeft de Raad op de begroting van het Hof van Justitie voor het begrotingsjaar 1980 aanvullende kredieten opgenomen voor de huur van extra kantoorruimte.

In het kader van dezelfde begrotingsronde heeft de Raad ook kredieten uitgetrokken voor de financiering van een studie over de mogelijkheid om sommige diensten van het Hof van Justitie onder te brengen in een gebouw dat in de onmiddellijke nabijheid van het paleis zou worden opgetrokken. Later, in mei 1984 (brieven van de president van het Hof van Justitie aan de voorzitter van de Raad en van de griffier aan de voorzitter van het Comité van permanente vertegenwoordigers en aan de voorzitster van het begrotingscomité van de Raad), is de Raad in kennis gesteld van het voornemen van het Hof van Justitie om een op te trekken bijgebouw te huren. De Raad heeft daarmee ingestemd. Ook al vertoonde deze huur het bijzondere kenmerk, dat zij betrekking had op een gebouw bij het optrekken waarvan rekening zou worden gehouden met de specifieke behoeften van het Hof van Justitie, de begrotingsautoriteit heeft zich niet kunnen vergissen omtrent het voornemen van het Hof van Justitie om dit gebouw te huren. Dit voornemen bleek duidelijk uit de brieven van het Hof van Justitie en later uit de Luxemburgse middelenwet van 1985, waarbij machtiging werd verleend voor het optrekken van het eerste bijgebouw, waarin die kantoren zouden worden ondergebracht. In die wet werd verklaard, dat "de gunstigste formule om de voorgenomen uitbreiding in korte tijd te verwezenlijken erin bestond, dat de Luxemburgse regering een bijgebouw bij het paleis van het Hof zou optrekken, dat, net als het paleis, onmiddellijk na voltooiing aan het Hof zou worden verhuurd".

De Raad is ook in kennis gesteld van de door het Hof van Justitie verrichte analyse volgens welke de huur niet onmiddellijk tot een verhoging van zijn begroting diende te leiden, en van het voornemen van het Hof van Justitie om de begrotingsautoriteit onmiddellijk te informeren wanneer wegens de evolutie van de behoeften een verhoging van de middelen van het Hof nodig zou zijn. Die analyse van het Hof van Justitie berustte op de overweging, dat in den beginne de huurkosten van het eerste bijgebouw zouden worden gedekt door de kredieten die voor de huur van kantoorruimte buiten het paleis waren uitgetrokken. Het Hof van Justitie heeft nooit verheeld, dat zijn begrotingsmiddelen gelijke tred dienden te houden met zijn vastgoedbehoeften, die voortdurend en snel stegen.

De Raad heeft de door het Hof van Justitie gekozen oplossing goedgekeurd.

3.1.2. De begrotingsautoriteit heeft de kredieten uitgetrokken die nodig waren om de huurkosten te dekken

De begrotingsautoriteit heeft in het kader van de opstelling van de jaarlijkse begroting de kredieten uitgetrokken die nodig waren om de door de huur van de gebouwen opgekomen kosten te dekken (punt 3.1.2.1). Zij is ook in kennis gesteld van de meerjarige ramingen van het Hof van Justitie, zodra daarvoor een geschikt kader bestond (punt 3.1.2.2).

3.1.2.1. De begrotingsautoriteit werd betrokken bij de opstelling van de jaarlijkse begroting

Wanneer een verhoging van de kredieten noodzakelijk bleek om de kosten van lopende of voorgenomen huur te dekken, is de begrotingsautoriteit daarvan steeds naar behoren op de hoogte gebracht in het kader van de opstelling van jaarlijkse begroting.

Tijdens de hele betrokken periode zijn de van bewijsstukken voorziene kredietaanvragen die het Hof van Justitie ter dekking van de huurkosten bij de begrotingsautoriteit heeft ingediend, steeds grondig besproken in het begrotingscomité van de Raad en in de begrotingscommissie van het Europees Parlement naar aanleiding van het onderzoek van elke ontwerpbegroting van de instelling. Tot 1997 onderzocht het begrotingscomité van de Raad elk onderdeel van de ontwerpbegroting en over het onderdeel "Huur" werd doorgaans uitvoerig gediscussieerd, met name tussen de vertegenwoordiger van het Groothertogdom Luxemburg en de vertegenwoordigers van de andere lidstaten.

In het begrotingsjaar 1988, het eerste begrotingsjaar waarin uitgaven voor de huur van het eerste bijgebouw zijn gedaan, bevatte de raming onder de post 200, "Huur", het bedrag dat nodig was voor de huur van de "nieuwe vleugel van het paleis voor vier maanden na aftrek van de huren van het gebouw Jean Monnet voor die periode". Dat die kredieten zijn uitgetrokken, kan als instemming van de begrotingsautoriteit met de huur van dit eerste bijgebouw worden beschouwd. Vanaf de lente van 1987 was bij de begrotingsautoriteit immers een kredietaanvraag ingediend en deze autoriteit heeft tijdens de hele procedure tot goedkeuring van de begroting voor 1988 de gelegenheid gehad commentaar te leveren op die kredietaanvraag. Zo wordt in de resolutie van het Europees Parlement over de ontwerpbegroting voor 1988 opgemerkt, dat "de omstandigheid dat het Hof zijn nieuwe bijgebouw betrekt, waarvan de oppervlakte gelijk is aan die van de gebouwen die het tot dan toe betrok, onvermijdelijk een aanzienlijke stijging van de financiële behoeften van die instelling zal meebrengen", en dat de rapporteur voorstelt, "dat voor de uitgaven in verband met het betrekken van het nieuwe gebouw van het Hof van Justitie een voldoende toewijzing wordt gedaan".

3.1.2.2. Het informeren van de begrotingsautoriteit in het kader van meerjarige ramingen

Ook al bestond er geen passend kader voor de indiening van meerjarige begrotingsramingen, toch heeft het Hof van Justitie de Raad voortdurend op de hoogte gebracht van zijn voorzienbare ontwikkeling en van zijn vastgoedbehoeften, met name gelet op de stijging van zijn werklast, de achtereenvolgende uitbreidingen van de Gemeenschap, de verruiming van zijn bevoegdheden, de instelling van het Gerecht van eerste aanleg en de toename van het aantal personeelsleden.

Nadat in 1988 bij een besluit van het College van hoofden van administratie een passend kader voor de indiening van meerjarige begrotingsramingen voor de administratieve uitgaven tot stand was gebracht, heeft het Hof van Justitie, net als de andere instellingen, de begrotingsautoriteit dergelijke ramingen voorgelegd, waaronder de ramingen betreffende de huuruitgaven voor de periode 1989 - 1992. Deze ramingen zijn door de begrotingsautoriteit aanvaard op basis van een mededeling van de Commissie; de begrotingsautoriteit heeft daarop evenwel niet gereageerd met de opstelling van een meerjarige investeringsbegroting waaraan gesplitste kredieten worden toegewezen.

3.2. De huurkoopovereenkomst van 1994

In 1979 publiceerde de Rekenkamer een verslag waarin ervoor werd gepleit, dat de gemeenschapsinstellingen de door hen betrokken gebouwen zouden kopen in plaats van huren. In 1981 verklaarde de Raad, dat hij geen principieel bezwaar had tegen de aankoop van gebouwen door de instellingen. Zoals de Rekenkamer opmerkt, weigerde de Raad evenwel als begrotingsautoriteit "te zorgen voor de noodzakelijke financiële middelen" voor de aankoop van de gebouwen (besluit van de Raad van 14 december 1981, aangehaald in de punten 10.62 - 10.66 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1987 (PB C 316 van 12.12.1988, blz. 1)). In juli 1990 heeft het lid van de begrotingscommissie van het Europees Parlement dat over de begroting van het Hof van Justitie voor 1991 rapporteerde, overwogen de kredieten die nodig zijn voor de aankoop van de gebouwen "Paleis" en "Erasmus", op de begroting van het Hof van Justitie voor 1991 op te nemen. Deze inspanningen hebben evenwel niets opgeleverd, daar ondanks de duidelijke bewoordingen van resolutie A3 - 360/90 van het Europees Parlement alleen de kredieten voor de huur van die twee gebouwen op de begroting voor 1991 zijn opgenomen.

Terwijl de bijgebouwen A, B en C in het vooruitzicht van een huurovereenkomst waren opgetrokken en het Hof van Justitie bleef proberen met het gastland een overeenkomst over een redelijke huurprijs te sluiten, heeft deze nieuwe context het Hof van Justitie doen overwegen, een koopoptie te laten opnemen in de huurovereenkomst waarover werd gediscussieerd.

Zoals hierboven is aangegeven, heeft de begrotingsautoriteit in 1992 een vastgoedbeleid geformuleerd, waarin de instellingen duidelijk werd gesuggereerd, de gebouwen die zij betrokken of zouden betrekken, te kopen.

De omstandigheid dat dit nieuwe vastgoedbeleid van de gemeenschapsinstellingen vaste vorm aannam en dat de begrotingsautoriteit meer en meer gewonnen leek voor de idee om de bijgebouwen A, B en C te kopen, samen met de wens van de Luxemburgse autoriteiten om de huurprijs te berekenen op basis van een aflossing van het geïnvesteerde kapitaal over een periode van 20 jaar, hebben vaart gezet achter de onderhandelingen over een overeenkomst die huur en aankoop op termijn van de gebouwen combineerde.

Deze nieuwe aanpak heeft geleid tot intensivering van de contacten tussen het Hof van Justitie en de twee takken van de begrotingsautoriteit.

De begrotingsautoriteit is uiteraard naar behoren in kennis gesteld van de omstandigheid dat met de Luxemburgse autoriteiten over een dergelijke overeenkomst werd onderhandeld, waarop de begrotingsautoriteit in 1994 bij wege van een GAB (gewijzigde en aanvullende begroting) heeft beslist, het Hof van Justitie vóór het einde van het lopende begrotingsjaar 9,476 miljoen ECU toe te kennen. Dit krediet dient gedeeltelijk ter "dekking van het verschil tussen het bedrag van de huursommen die (...) door de Luxemburgse staat voor het nieuwe gebouwencomplex van het Hof worden gevraagd op basis van huur met koopoptie en het bedrag dat op grond van de begroting van de instelling kon worden betaald". Omdat deze kredieten slechts na het sluiten van een huurovereenkomst met aankoopoptie konden worden gebruikt, sloten de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door het Hof van Justitie, en de Luxemburgse staat na vele jaren onderhandelen op 15 november 1994 een huurkoopovereenkomst.

De tekst van de huurkoopovereenkomst is aan de begrotingsautoriteit meegedeeld.

In 1996 kreeg de begrotingsautoriteit op verzoek een technisch advies van de Rekenkamer over de financiële verbintenissen in verband met de gebouwen van het Hof van Justitie. Dit advies bevatte geen enkele kritiek op de juridische en financiële constructie die bij de overeenkomst was opgezet, en evenmin enig voorbehoud omtrent de voorgenomen vooruitbetaling op de verkoopprijs bovenop de jaarlijkse premies (zie dienaangaande punt 5.2 hieronder). Ten vervolge op dit advies werd het Hof van Justitie een bedrag van 50 miljoen ECU ter beschikking gesteld voor een vooruitbetaling in het kader van de overeenkomst.

Hieruit blijkt dus dat de begrotingsautoriteit werd betrokken bij de plannen van het Hof van Justitie om in het kader van de huurkoopovereenkomst de gebouwen aan te kopen.

4. De controle van de bouw- en financieringskosten van de bijgebouwen bij het paleis

De Rekenkamer wijst op ontoereikende controle van de uitvoering van de vastgoedprojecten en van de componenten van de kostprijs daarvan (verslag van de Rekenkamer, paragrafen 5, 7, 11 en 20, sub c)).

Er dient te worden herinnerd aan de omstandigheden waarin die controle kon worden verricht (punt 4.1) en aan de geleidelijke verscherping van die controle (punt 4.2).

4.1. De omstandigheden van de controle

De controle werd beïnvloed door interne beperkingen (punt 4.1.1) en door de aard van de betrekkingen tussen de instelling en de Luxemburgse autoriteiten (punt 4.1.2).

4.1.1. De interne omstandigheden

De administratieve diensten van het Hof van Justitie zijn opgezet om deze instelling bij de rechtsbedeling te ondersteunen en om het dagelijks beheer van de instelling te verzekeren. Deze diensten, die weinig personeelsleden tellen, beschikken niet over de grote vaardigheden die nodig zijn voor een gedetailleerde en grondige technische en financiële controle van een bouwproject van die omvang. Om die reden heeft het Hof in 1986 een overeenkomst gesloten met het Nederlandse expertisebureau Bouwcentrum, dat zijn taak evenwel niet correct heeft vervuld.

In die omstandigheden, waarbij vaak nog tijdsdruk kwam, heeft het Hof van Justitie beslissingen moeten nemen om in zijn vastgoedbehoeften te voorzien, en dienden de desbetreffende uitgaven te worden gecontroleerd.

4.1.2. De betrekkingen met de Luxemburgse autoriteiten

De controle door het Hof van Justitie werd ook beïnvloed door de aard van de betrekkingen van deze instelling met de Luxemburgse autoriteiten.

De vastgoedbetrekkingen tussen een gemeenschapsinstelling en de lidstaat van de zetel kunnen niet worden beoordeeld met de maatstaf van de contractuele betrekking tussen een huurder en een particuliere eigenaar.

Het Hof van Justitie is een bijzondere huurder omdat het specifieke eisen stelt met de betrekking tot de gebouwen (toegankelijkheid voor het publiek, met tolkencabines toegeruste zittingszalen enz.), die verder gaan dan de gewone behoefte aan kantoorruimte. De Luxemburgse autoriteiten hebben die bijzondere situatie als argument gebruikt om de huurprijs op basis van de bouwkosten te bepalen. In het verslag van de Rekenkamer wordt erop gewezen, dat die handelwijze het Hof van Justitie ertoe had moeten aanzetten, de bouwkosten te controleren en te eisen, dat de bouwwijze tot in de details schriftelijk werd vastgelegd. Dit veronderstelde evenwel, dat de Luxemburgse autoriteiten bereid waren het Hof van Justitie bij het bepalen van die modaliteiten te betrekken terwijl de partijen in termen van huur dachten.

De Luxemburgse autoriteiten voelden zich evenwel niet verplicht het Hof van Justitie te betrekken bij het opzetten van de in het verslag van de Rekenkamer gelaakte financiële constructie, en voelden zich evenmin gehouden het Hof van Justitie te betrekken bij de keuze van de architect, de projectontwikkelaar en de hoofdaannemer.

Pas toen vaststond dat het Hof van Justitie de gebouwen zou kopen, heeft het kennis gekregen van de financiële constructie. Zijn betrekkingen met de Luxemburgse autoriteiten bleven evenwel getekend door de aanvangssituatie. Het Hof van Justitie bleef namelijk moeilijkheden ondervinden om de informatie te verkrijgen die het voor controle nodig had, niet alleen met betrekking tot het bedrag van de huurprijs, de BTW-vrijstelling of de aankoop van het terrein, maar ook wanneer het ging om nadere toelichtingen over bepaalde aanpassings- of meerwerken. Een typisch voorbeeld van de ambivalentie van de betrekkingen met de Luxemburgse autoriteiten levert het feit, dat deze autoriteiten, ofschoon zij ermee hadden ingestemd de bijgebouwen zonder winst te verkopen, een huurprijs bleven vragen voor het paleis, niettegenstaande dit gebouw reeds lang was afgeschreven en zij er zich in 1984 toe hadden verbonden, die huurprijs te verminderen naar gelang van de financiële aflossing van het gebouw.

4.2. Een geleidelijke verscherping van de controle

De controle door het Hof van Justitie is geleidelijk verscherpt (punt 4.2.1) alvorens zij werd gesystematiseerd in het kader van de huurkoopovereenkomst (punt 4.2.2).

4.2.1. De verscherping van de controle

De diensten van het Hof van Justitie hebben verschillende keren geprobeerd de door de Luxemburgse autoriteiten gemaakte keuzen te beïnvloeden, maar zijn daar niet altijd in geslaagd. Tijdens de periode waarin het Hof van Justitie zich in de positie van toekomstige huurder bevond, werden vooral opmerkingen betreffende de functionele behoeften van het Hof van Justitie geformuleerd, en zelfs die werden niet altijd gevolgd.

Nadat zij in oktober 1988 het eerste bijgebouw (Erasmus) hadden betrokken, hebben de diensten van het Hof van Justitie een groot aantal aanpassingen gevorderd om dit gebouw beter op zijn functie af te stemmen, en hebben zij gevraagd, dat dit aspect in aanmerking zou worden genomen bij het ontwerpen van toekomstige gebouwen. Die vorderingen waren erop gericht aanzienlijke meerkosten voor aanpassingswerken te voorkomen.

Zodra het Hof van Justitie had beslist, dat het de gebouwen zou kopen, heeft het opmerkingen geformuleerd over verschillende aspecten van de bouwkosten. Dit was inzonderheid het geval voor bijgebouw C, met de bouw waarvan in februari 1992 is begonnen, en waarvan de eerste plannen aanzienlijk zijn gewijzigd op initiatief van de diensten van het Hof van Justitie. Vaststaat evenwel, dat op dat ogenblik de Luxemburgse autoriteiten de financiële constructie reeds hadden opgezet en het bouwprogramma grotendeels vastlag.

Wat de financiële kosten betreft, werden in moeilijke onderhandelingen, die na de ondertekening van de overeenkomst zijn gevoerd, gunstiger voorwaarden bedongen bij de BCEE. Het Hof van Justitie was immers van mening, dat het voor een goed beheer moest proberen om in het kader van de huurkoopovereenkomst onder leiding van een vertegenwoordiger van het Luxemburgse ministerie van Financiën onderhandelingen te voeren om de tussen de Luxemburgse staat en de BCEE overeengekomen leningsvoorwaarden te herzien.

4.2.2. De controle waarin de huurkoopovereenkomst voorziet

De overeenkomst voorziet in een controlesysteem (zie hieronder punt 5)

Met betrekking tot punt 16 van het verslag van de Rekenkamer dient te worden opgemerkt, dat bepaalde overschrijdingen van de aanvankelijke financiële toewijzing voortvloeiden uit verzoeken van het Hof van Justitie die hun rechtvaardiging vonden in de evolutie van de behoeften (bouw van een extra etage op bijgebouw C, verhoging van het aantal tolkencabines enz.).

5. De huurkoopovereenkomst van 15 november 1994

De huurkoopovereenkomst is gesloten na lange onderhandelingen (punt 5.1). Zij zet een bepaalde constructie op (punt 5.2) en bepaalt de elementen van de uiteindelijke verkoopprijs van de gebouwen (punt 5.3). Van die prijs zijn uitgesloten een aantal uitgaven die de Luxemburgse autoriteiten in 1983 en 1984 te hunnen laste hadden genomen (punt 5.4). De huurovereenkomst betreffende het paleis is buiten de onderhandelingen over de huurkoopovereenkomst gebleven (punt 5.5). Ten slotte maakt de huurkoopovereenkomst het mogelijk de financiële belangen van de Gemeenschappen te beschermen (punt 5.6).

5.1. Het ontstaan van de overeenkomst

Dienaangaande zij verwezen naar punt 3.2 hierboven.

De overeenkomst is het resultaat van een na lange onderhandelingen tussen het Hof van Justitie en de Luxemburgse autoriteiten tot stand gekomen compromis en is niet de ideale overeenkomst die het Hof van Justitie voor ogen had.

5.2. De opgezette constructie

De Rekenkamer is goed op de hoogte van de bij de overeenkomst opgezette constructie, die zij heeft beschreven in haar technisch advies van 30 mei 1996 over de financiële verbintenissen in verband met de gebouwen van het Hof van Justitie. Deze constructie kan worden samengevat als volgt.

De overeenkomst valt onder geen enkele categorie van benoemde overeenkomsten. Het is een overeenkomst sui generis, waarin onderdelen van huur en verkoop met elkaar worden verbonden. Bij deze overeenkomst verbindt de Luxemburgse staat zich er in de eerste plaats toe, de gebouwen aan het Hof van Justitie over te dragen (nadat de staat deze van de met de bouw belaste projectontwikkelaar heeft verkregen). Het Hof van Justitie verbindt zich ertoe, bij wege van jaarlijkse premies de investering tegen kostprijs aan de staat te betalen, zodat deze laatste daarbij winst noch verlies maakt. De betaalde premies worden als vooruitbetalingen met het oog op de aankoop van de gebouwen door de Europese Gemeenschappen aangemerkt (artikel 8.1 van de overeenkomst). Zij zijn verschuldigd zolang de som ervan minder bedraagt dan de verkoopprijs na aftrek van de BTW.

Ofschoon de gevolgen van de overeenkomst zich uitstrekken van 1 augustus 1988 (datum waarop het eerste bijgebouw werd betrokken) tot op de datum waarop de Europese Gemeenschappen eigenaar zullen worden van de drie bijgebouwen, en uiterlijk tot 31 december 2015, dienden de jaarlijkse premies pas vanaf 1 januari 1995 te worden betaald. De bedragen die voor het betrekken van de gebouwen tussen 1988 en 1994 zijn betaald, werden als vervallen premies op de prijs toegerekend (zie hieronder punt 5.3.2).

Het bedrag van de jaarlijkse premie kan worden aangepast wanneer bovenop die premie een deel van de verkoopprijs wordt vooruitbetaald (artikel 8.2 van de overeenkomst). De jaarlijkse premie was aanvankelijk bepaald op 633520 000 LUF (16,3 miljoen ECU). In oktober 1996 werd op basis van het reeds genoemde advies van de Rekenkamer 50 miljoen ECU vooruitbetaald, waarop het bedrag van de jaarlijkse premie werd verminderd tot 405000 000 LUF. Dit bedrag kan worden aangepast wanneer de rentevoet van de leningen waarmee de bijgebouwen zijn gefinancierd aanzienlijk stijgt.

5.3. De verkoopprijs

5.3.1. De bestanddelen van de verkoopprijs

De overeenkomst bepaalt het bedrag van de verkoopprijs niet, maar noemt de elementen aan de hand waarvan die prijs kan worden bepaald.

Daarvoor zijn er drie redenen: ten eerste ligt de rentevoet van de leningen niet vast voor de hele financieringsperiode en kunnen de financieringskosten dus variëren naar gelang van de evolutie van de rentevoet; ten tweede kenden de partijen bepaalde bouwkosten nog niet op het ogenblik waarop de overeenkomst werd gesloten; ten derde bestond er - en bestaat er nog steeds - tussen de diensten van het Hof van Justitie en de Luxemburgse autoriteiten een geschil over bepaalde bouwkosten (fouten bij het ontwerpen en bij de uitvoering).

Bij het bepalen van de verkoopprijs van de gebouwen wordt rekening gehouden met de uitgaven, ongeacht of deze rechtstreeks door de staat dan wel door de projectontwikkelaar zijn gefinancierd (artikel 8.1 van de overeenkomst). Het gaat om de bouwkosten, de honoraria van architecten en ingenieurs, de financieringskosten (commissies, waarborgen en rente) en de uitgaven die de staat als verhuurder zijn opgekomen.

5.3.2. De toerekening van de tussen 1988 en 1994 zonder schriftelijke overeenkomst betaalde voorschotten op de huurprijs

Bij gebreke van een schriftelijke huurovereenkomst waarin de voorwaarden voor het betrekken van de bijgebouwen zijn bepaald, hebben de partijen bij de huurkoopovereenkomst het strakke begrippenkader van de huur moeten verlaten voor de analyse van de bedragen die tussen 1988 en 1994 als voorschot op de huurprijs zijn betaald. Anders dan voor het paleis, dat op grond van een schriftelijke huurovereenkomst is betrokken, hebben de Luxemburgse autoriteiten immers aanvaard, dat de tussen 1988 en 1994 als voorschot betaalde bedragen (zie hierboven punten 2 en 5.2) in rekening worden gebracht (zie hierboven punten 2 en 5.2), door deze aan te merken als vervallen premies (artikel 6 van de overeenkomst) die verschillen van huur, die "zonder uitzicht op vergoeding" wordt betaald.

5.3.3. De wijze van bepaling van de verkoopprijs en de taak van de onafhankelijke deskundige

Artikel 9 van de overeenkomst bepaalt, dat de partijen onmiddellijk na de inwerkingtreding van de overeenkomst een onafhankelijke deskundige aanwijzen, die onder meer wordt belast met de berekening van de verkoopprijs van de gebouwen. De staat en het Hof van Justitie zullen de kosten en het honorarium van de deskundige elk voor de helft dragen. In februari 1995 is ter uitvoering van dat artikel een deskundige aangewezen.

De dienstenofferte van de deskundige, die door het Hof en de Luxemburgse autoriteiten is aanvaard en dus het contractuele kader van de taak van de deskundige vormt, bepaalt dat deze taak uit vier achtereenvolgens te verrichten deeltaken bestaat: ten eerste, het bepalen van de parameters voor de berekening; ten tweede, het bepalen van de verkoopprijs op 31 december 1994; ten derde, de jaarlijkse verrekening van de geldstromen (financieringskosten, kosten die de Luxemburgse staat als verhuurder zijn opgekomen en BTW) en de jaarlijkse actualisering van de verkoopprijs en van het verschuldigde saldo; ten vierde, de opstelling van de eindafrekening.

De dienstenofferte bepaalt, dat de Luxemburgse ministeries van Financiën en Openbare Werken de deskundige de gegevens zullen verstrekken die deze voor de vaststelling van de verkoopprijs op 31 december 1994 nodig heeft. Volgens deze dienstenofferte "zullen de genoemde kosten worden bepaald en gecontroleerd op basis van de gegevens die door de betrokken ministeries worden verstrekt. Er zal een accountantscontrole op basis van de bewijsstukken worden verricht." (punt 2.2 van de dienstenofferte).

In het kader van de overeenkomst is dus bepaald, welke middelen de deskundige ter beschikking worden gesteld om de bouwkosten correct vast te stellen en ervoor te zorgen, dat de verkoopprijs de reële kosten van het project weergeeft.

Op basis van het aldus bepaalde bedrag worden vervolgens de verkoopprijs en het verschuldigde saldo vanaf 1988 jaarlijks geactualiseerd. Daartoe wordt rekening gehouden met, enerzijds, de bedragen die als jaarlijkse premie of als vooruitbetaling zijn betaald, en anderzijds, de opgekomen kosten en uitgaven. Het door de Gemeenschappen verschuldigde saldo bestaat elk jaar uit de geactualiseerde verkoopprijs van de gebouwen verminderd met het geactualiseerde bedrag van de door het Hof betaalde premies en van de BTW (artikel 8.1 van de overeenkomst).

De geldstromen en het verschuldigde saldo worden door de onafhankelijke deskundige bepaald op basis van, enerzijds, de gegevens die door het boekhoudsysteem van de staatsboekhouding worden verstrekt, en anderzijds, de rekeningafschriften betreffende de leningen bij de BCEE of de afschriften van andere rekeningen die verband houden met de overeenkomst (punt 2.3 van de dienstenofferte).

Het Hof van Justitie is van mening, dat aangezien de bouwkosten, die de grondslag vormen voor de berekening van het verschuldigde saldo, moeten worden bepaald op basis van bewijsstukken (dit wil zeggen stukken waaruit blijkt dat de uitgaven volgens artikel 8.1 van de overeenkomst zijn gedaan), de taak van de onafhankelijke deskundige niet beperkt is tot een zuiver boekhoudkundige controle van de uitgaven, maar ook het onderzoek van de gegrondheid van de uitgaven omvat. Indien blijkt, dat de bouwkosten verkeerd zijn bepaald of dat de verkoopprijs de bouwkosten niet weergeeft, zullen de verkoopprijs en derhalve ook het verschuldigde saldo dienovereenkomstig moeten worden bijgesteld (zie hieronder punt 5.6, eerste alinea). Het Hof van Justitie is derhalve van mening, dat aldus wordt gewaarborgd dat het slechts die uitgaven zal moeten dragen welke volgens de overeenkomst te zijnen laste komen.

5.4. Het lot van de verbintenissen die de Luxemburgse autoriteiten in 1984 waren aangegaan

De Rekenkamer betreurt, dat de overeenkomst niet van de totale prijs uitsluit de uitgaven die de Luxemburgse autoriteiten in juni 1983 en tijdens de zitting van de Conseil du gouvernement van 30 maart 1984 eenzijdig te hunnen laste hadden genomen.

Allereerst zij erop gewezen dat, zoals de Rekenkamer in paragraaf 14 van haar verslag opmerkt, de context waarin die eenzijdige verbintenissen zijn aangegaan, volledig verschilt van die waarin de huurkoopovereenkomst van 1994 is gesloten. Deze laatste is het resultaat van een compromis dat niet is gebaseerd op de eenzijdige verbintenissen van 1983 en 1984, maar vooral op onderhandelingsfactoren van een heel andere aard, zoals het in rekening brengen van de tussen 1988 en 1994 betaalde voorschotten op huur (zie hierboven punt 5.3.2).

Toch zijn bij de huurkoopovereenkomst verschillende uitgaven die de Luxemburgse autoriteiten in 1983 en 1984 te hunnen laste hadden genomen, zoals die welke verband hielden met het genot van het terrein (punt 5.4.1) en met de verbindingswegen (punt 5.4.2), niet ten laste van het Hof van Justitie gelegd.

5.4.1. Het probleem van het terrein

Toen de Luxemburgse autoriteiten op 14 maart 1994, een tijdstip waarop zij reeds van plan waren de gebouwen op termijn te verkopen (hetgeen in 1984 niet het geval was), hun eerste ontwerp van overeenkomst over de voorwaarden voor het betrekken van de bijgebouwen voorlegden, hebben zij verklaard, dat "de prijs van het terrein op 200000 000 FLux per hectare was bepaald".

Het Hof van Justitie heeft dit voorstel verworpen, omdat het steeds van oordeel is geweest, dat een gastland dat een zetelbeleid voert, bij de verkoop van gebouwen aan een instelling het terrein dient te schenken. Het Hof van Justitie heeft dit niet kunnen bereiken. De Luxemburgse autoriteiten wezen erop, dat de Rekenkamer het terrein waarop haar gebouw is opgetrokken, had gekocht. Ten slotte hebben de Luxemburgse autoriteiten het Hof van Justitie een recht van opstal verleend, waardoor het gedurende 98 jaar het gratis genot heeft van het terrein. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld, dat dit de economisch voordeligste oplossing was, gelet op de door de Luxemburgse autoriteiten gevraagde verkoopprijs.

In het kader van de huurkoopovereenkomst van 1994 heeft het Hof van Justitie dus krachtens een opstalrecht het gratis genot van het terrein waarop de bijgebouwen zijn opgetrokken, maar het is juist dat het niet de eigenaar is van het terrein en vóór het vervallen van het opstalrecht het eigendomsrecht daarvan dient te verwerven om te voorkomen, dat de eigendom van de gebouwen op de Luxemburgse staat overgaat.

In dit verband zij erop gewezen, dat tijdens de duur van het opstalrecht de mogelijkheid blijft bestaan over een gratis overdracht van het terrein te onderhandelen.

5.4.2. De verbindingswegen

In artikel 1 van de overeenkomst wordt duidelijk omschreven waarop deze betrekking heeft. Het gaat om de gebouwen met alle aanhorigheden, ingeschreven in het kadaster van de gemeente Luxemburg, afdeling E C van Weimerskirch, als deel van de nrs. 840/4284, 871/4923 en 871/4983.

De overeenkomst ziet niet op de openbare wegen. Bijgevolg vormt de kostprijs van de aanleg van die wegen geen uitgave die in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de overeenkomstig artikel 8.1 van de overeenkomst bepaalde verkoopprijs.

Op de paragrafen 8 en 14 van het verslag van de Rekenkamer kan derhalve worden geantwoord, dat die bepaling van de overeenkomst het Hof in staat stelt, erop toe te zien dat bij het bepalen van de definitieve prijs van de gebouwen de kostprijs van de aanleg van openbare wegen, zoals de verbindingsweg tussen de boulevard K. Adenauer en de rue du Fort Niedergrünewald, buiten beschouwing wordt gelaten, ook al is die weg onder suggestie van het Hof van Justitie aangelegd om het verkeer te vergemakkelijken.

5.5. De huurprijs voor het paleis

Met betrekking tot de laatste zin van paragraaf 19 van het verslag van de Rekenkamer beklemtoont het Hof van Justitie, dat de huurprijs voor het paleis is vastgesteld in punt III van de op 5 juni 1973 tussen de Luxemburgse staat en het Hof van Justitie gesloten huurovereenkomst.

Het Hof heeft de begrotingsautoriteit enkel om de kredieten gevraagd die het nodig had om de overeengekomen huurprijs te betalen en heeft die kredieten daar ook voor gebruikt.

5.6. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen

Uit de opzet, de preambule en artikel 8.1 van de huurkoopovereenkomst alsmede uit de context waarin die overeenkomst is gesloten (reeds vóór de ondertekening van de overeenkomst werden bepaalde uitgaven betwist; zie hierboven punt 5.3.1, tweede alinea), blijkt, dat het verschuldigde saldo dat jaarlijks door de deskundige wordt vastgesteld, slechts een raming is die kan worden bijgesteld op grond van nieuwe gegevens, gegevens die de genoemde ministeries (zie hierboven punt 5.3.3) niet hebben meegedeeld ofschoon zij daartoe verplicht waren, of een nieuwe beoordeling van voorhanden gegevens.

Bijgevolg kan niet worden geconcludeerd, dat het Hof uitgaven te zijnen laste heeft genomen die niet in aanmerking mochten worden genomen bij de berekening van de in artikel 8.1 van de overeenkomst omschreven verkoopprijs. Integendeel, het heeft er zich vanaf het begin tegen verzet, dat bepaalde uitgaven bij die berekening in aanmerking worden genomen (zie hierboven punt 5.3.1, tweede alinea).

Er is nog steeds een lange lijst van betwiste punten en de diensten van het Hof van Justitie blijven met de Luxemburgse autoriteiten onderhandelen om bepaalde kosten buiten de eindafrekening te houden.

De Rekenkamer wijst op een aantal tekortkomingen in de verificaties die de Luxemburgse administratie en de onafhankelijke deskundige dienden te verrichten (paragrafen 17 en 18 van het verslag van de Rekenkamer) en op de omstandigheid dat als gevolg daarvan sommige kosten ten onrechte in rekening zijn gebracht (paragrafen 8, 14 en 20, sub f), van het verslag van de Rekenkamer).

Om een beeld te krijgen van de omvang van de vastgestelde onregelmatigheden bij de facturering en van de financiële lasten die niet rechtstreeks verband houden met de financiering van de gebouwen, zal het Hof van Justitie de Luxemburgse autoriteiten verzoeken een grondig aanvullend onderzoek te verrichten of te laten verrichten en het Hof rechtstreeks, of in voorkomend geval via een externe auditor, toegang te verlenen tot alle documenten die nuttig zijn voor de vaststelling van de in artikel 8.1 van de overeenkomst omschreven verkoopprijs.

De ophelderingen over deze prijs zullen uiterlijk bij het verstrijken van de overeenkomst, thans bepaald op het jaar 2007, moeten worden verstrekt. Tot op dat tijdstip of tot op het tijdstip waarop partijen het eens worden over de eindafrekening, berust elke raming van de schade die de Gemeenschappen zouden hebben geleden, enkel op gissingen.

Het Hof van Justitie heeft geen enkele reden om aan te nemen, dat de overeenkomst niet zal worden uitgevoerd met inachtneming van het in artikel 1134, derde alinea, van het Luxemburgse Burgerlijk Wetboek geformuleerde beginsel van goede trouw. Dat artikel is van toepassing krachtens artikel 19 van de overeenkomst, waarin wordt bepaald dat de overeenkomst door het Luxemburgse recht wordt beheerst.

Dit klemt temeer daar bij de uitvoering van deze overeenkomst het in het EG-Verdrag geformuleerde beginsel van samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten in acht moet worden genomen, en dit het kader is waarbinnen de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen valt.

6. Conclusie

- Het optrekken van de drie bijgebouwen bij het paleis was niet vanaf het begin onderdeel van een algemeen vastgoedprogramma. Die gebouwen zijn een na een opgetrokken om te voorzien in voortdurend evoluerende behoeften.

- Op het tijdstip waarop de verschillende gebouwen werden opgetrokken, kon het Hof van Justitie alleen in termen van huur denken, aangezien dat toen het vastgoedbeleid van de gemeenschapsinstellingen was.

- Bij zijn kredietaanvragen voor de voorgenomen huur heeft het Hof van Justitie de begrotingsautoriteit de gegevens verstrekt waarover het zelf beschikte.

- Tot op het ogenblik waarop het uiting heeft gegeven aan zijn voornemen om de gebouwen te kopen, is het Hof van Justitie niet volledig in kennis gesteld van de financiële constructie die de Luxemburgse autoriteiten hadden opgezet; als huurder kon het dat ook niet eisen.

- Het Hof is genoodzaakt geweest de gebouwen zonder schriftelijke overeenkomst te betrekken en is van mening, dat de Luxemburgse autoriteiten het recht hadden een tegenprestatie te eisen voor dat feitelijk betrekken van de gebouwen, en dat het derhalve gehouden was voorschotten te betalen.

- Nadat de begrotingsautoriteit een vastgoedbeleid had geformuleerd waarbij de gemeenschapsinstellingen ertoe werden aangespoord de door hen betrokken gebouwen te kopen, heeft het Hof van Justitie het voornemen geuit de door hem betrokken bijgebouwen te kopen; het heeft daartoe een huurkoopovereenkomst gesloten die het resultaat is van een na lange en moeilijke onderhandelingen tot stand gekomen compromis.

- Het Hof van Justitie is van mening, dat de in het kader van die overeenkomst aan de onafhankelijke deskundige opgedragen taak, niet beperkt is tot een zuiver boekhoudkundige controle van de uitgaven, maar ook een onderzoek van de gegrondheid van die uitgaven omvat.

- Het Hof van Justitie is ook van mening, dat het verschuldigde saldo dat elk jaar door de onafhankelijke deskundige wordt opgesteld, slechts een raming is die kan worden bijgesteld.

- De in de huurkoopovereenkomst opgenomen bepalingen betreffende de door het Hof te betalen verkoopprijs, garanderen dat de instelling alleen die lasten zal dragen die bij de overeenkomst te haren laste zijn gelegd.

- Het Hof van Justitie zal zorgen voor aanvullend onderzoek om zich ervan te vergewissen, dat geen onregelmatigheden zijn begaan die de financiële belangen van de Gemeenschappen kunnen aantasten.

(1) Speciaal verslag van de Rekenkamer inzake het huisvestingsbeleid van de instellingen van de Europese Gemeenschappen, inzonderheid punt 7.5.3 (PB C 221 van 3.9.1979, blz. 1).

(2) Zie met name het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1987, punt 10.50 (PB C 316 van 12.12.1988, blz. 1).

(3) Dat het Hof van Justitie geen kennis droeg van de financiële voorwaarden die door de eigenaars van de gehuurde gebouwen waren vastgesteld, met name wat de aflossing van het geïnvesteerde kapitaal betrof, was overigens niet zo uitzonderlijk, zoals blijkt uit het antwoord dat de heer Burke namens de Commissie op een vraag van de heer Tyrell heeft gegeven (Schriftelijke vraag nr. 2039/83 (PB C 194 van 23.7.1984, blz. 1)).

Bijlage

Chronologisch overzicht

>RUIMTE VOOR DE TABEL>