Speciaal verslag nr. 5/99

over grensoverschrijdende samenwerking in het kader van Phare (1994 - 1998), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)

(2000/C 48/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Inleiding

1. Met dit verslag wordt beoogd het effect van het Phare-programma inzake grensoverschrijdende samenwerking (Cross Border Cooperation, CBC) gedurende de eerste vijf jaar van de tenuitvoerlegging (1994 - 1998) te beoordelen en de doeltreffendheid van het beheer van het CBC te evalueren, met inbegrip van de coördinatie met het Interreg-programma en nationale cofinanciering.

2. De verordening vermeldt als doelstellingen van het CBC-programma(1):

a) het bijstaan van de regio's van de Phare-landen die aan de Europese Unie (EU) grenzen bij de oplossing van hun specifieke ontwikkelingsproblemen. Deze bijstand moet in het belang van de plaatselijke bevolking zijn en verenigbaar met de bescherming van het milieu;

b) het bevorderen van de vorming en de ontwikkeling van netwerken voor samenwerking aan weerszijden van de grens.

3. Volgens deze doelstellingen is het voornaamste oogmerk van het CBC-programma - waarmee het zich onderscheidt van het algemene Phare-programma - het streven naar verbetering van de economische en sociale omstandigheden en verbindingen, met name in de grensregio's. In dit opzicht staat het tegenover het Phare-programma, dat gericht is op prioriteiten op nationaal niveau, waaronder de ontwikkeling van grote nationale en internationale infrastructuurverbanden.

4. Het CBC-programma was bedoeld om het soort grensoverschrijdende samenwerking aan de buitengrenzen van de EU te helpen ontwikkelen dat door het Interreg-programma met behulp van middelen uit de structuurfondsen van de EU reeds aan de binnengrenzen van de EU werd bevorderd(2). Het was de bedoeling dat CBC-middelen aan grensregio's in de Phare-landen zouden worden toegewezen ter cofinanciering van gezamenlijke projecten met grensregio's in de EU die voor Interreg-financiering in aanmerking komen.

5. In de eerste vijf jaar van het programma werd in totaal 820 Mio ECU vastgelegd. Dit is circa 18 % van de Phare-middelen die in het tijdvak 1994 - 1998 in totaal zijn vastgelegd. CBC-middelen zijn aan de in tabel 1 weergegeven actieterreinen toegewezen. Een meer gedetailleerde analyse per land en per sector is vervat in bijlage I. Een kaart met de voor CBC in aanmerking komende regio's is in bijlage II opgenomen.

Tabel 1

Uitvoering van het CBC-programma van Phare naar actiegebied per 31 december 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. De controle werd in 1998 uitgevoerd. Er werden controlebezoeken afgelegd in de Tsjechische Republiek, Estland, Letland, Litouwen, Polen en Slovenië. Voor de overige Phare-landen die voor steun in aanmerking komen, werden controles aan de hand van stukken verricht(3). Voor circa 56 % van de totale betalingen voor CBC per 31 december 1998 werden projecten ter plaatse gecontroleerd (zie bijlage III). Als eerste selectiecriterium voor de controles ter plaatse gold dat het moest gaan om operaties boven de 0,5 Mio ECU die reeds in uitvoering waren.

7. In november 1998 bracht de Commissie een beoordeling van het Phare-CBC-programma uit op basis van de Poolse, Tsjechische en Bulgaarse componenten. De beoordeling was er hoofdzakelijk op gericht vast te stellen om welke redenen er vertraging in de uitvoering van het programma was opgetreden. Hoewel de Kamer het eens is met talrijke conclusies van het evaluatierapport, is zij van oordeel dat meer aandacht had moeten worden besteed aan zowel het effect van het programma als het beheer ervan door de Commissie.

Samenvatting van de controlebevindingen

8. Hoewel in het kader van het programma een bedrag van 820 Mio ECU was vastgelegd, was per eind 1998 het effect ervan op projectniveau slechts beperkt. Dit was te wijten aan het gebrek aan projecten met grensoverschrijdend effect die ten tijde van de vastlegging van de middelen gereed voor uitvoering waren, alsmede aan vertragingen bij de uitvoering van goedgekeurde projecten (zie de paragrafen 16 - 55). Niettemin heeft het CBC-programma reeds een positief effect op institutioneel niveau doordat er netwerken voor grensoverschrijdende samenwerking worden ontwikkeld (zie paragraaf 63), en er in de meeste landen wordt bijgedragen tot de voorbereiding van de plaatselijke autoriteiten in de grensregio's op het beheer van de Europese structuurfondsen (zie paragraaf 57). In de meeste landen heeft het CBC-programma tevens nationale cofinanciering losgemaakt (zie paragraaf 64).

9. De uitvoering is het verst gevorderd bij het programma Polen-Duitsland, doch een van de voornaamste problemen die het programma had moeten aanpakken, de lange wachttijden aan grensovergangen, bestaat nog steeds (zie de paragrafen 17 - 22). De programma's Albanië-Griekenland, Albanië-Italië (zie paragraaf 33), Bulgarije-Griekenland (zie de paragrafen 29 - 31 en 47) en Slowaakse Republiek-Oostenrijk (zie paragraaf 26) hebben alle grote moeilijkheden ondervonden.

10. De problemen bij de uitvoering van CBC vloeien deels voort uit het uitermate ruime budget van 150 Mio ECU dat het Europees Parlement het programma bij de aanvang ervan heeft toegekend (zie paragraaf 67). De Commissie heeft bij de verdeling van dit budget over de respectieve Phare-landen niet voldoende rekening gehouden met hun relatieve absorptiecapaciteit voor grensoverschrijdende projecten (zie de paragrafen 71 en 72). De Commissie had de gewoonte de begrotingskredieten in hun geheel vast te leggen, zelfs wanneer projecten nog niet naar behoren waren voorbereid of slechts een beperkt effect op grensoverschrijdend en regionaal niveau hadden (zie paragraaf 73).

11. Het CBC-programma heeft aan effect ingeboet doordat het nauwelijks was afgestemd op het Interreg-programma. Slechts in enkele gevallen werden gezamenlijke projecten opgezet. Dit komt vooral doordat de Interreg- en Phare-procedures te weinig op elkaar worden afgestemd (zie de paragrafen 68 - 70).

12. De CBC-projecten hebben een grote reikwijdte, en vaak - met name in landen die op regionaal niveau over onvoldoende bestuurlijke capaciteiten beschikken - hebben zich inhoudelijke overlappingen met de uit nationale Phare-programma's gefinancierde projecten voorgedaan. Er werd niet voldoende prioriteit gegeven aan projecten die allereerst het belang van de bevolking in de grensregio's dienen. Als garantie dat er adequaat wordt ingespeeld op de behoeften van de grensregio's, dient een groter deel van het CBC-programma te worden gericht op betrekkelijk kleinschalige projecten met een sterk lokaal/regionaal en grensoverschrijdend effect. Hoewel de nieuwe richtlijnen van de Commissie voor de Phare-programma's voorschrijven dat met een project minimaal 2 Mio ECU gemoeid is, zou er meer gebruik moeten worden gemaakt van faciliteiten voor de financiering van kleine projecten (SPF), bijvoorbeeld door de opzet van een gemeenschappelijk SPF, dat door lokale autoriteiten in de grensregio's van aangrenzende EU- en Phare-landen gezamenlijk wordt beheerd (zie de paragrafen 54 en 91).

13. Binnen de Phare-landen dienen meer maatregelen te worden genomen om de uitvoering te decentraliseren. CBC-middelen moeten op meerjarenbasis aan regio's worden toegekend. Aan de Euregio's(4) dient meer verantwoordelijkheid op het gebied van projectcoördinatie te worden toegekend (zie de paragrafen 54 en 81).

14. Aangezien de procedures voor de uitvoering van het CBC-programma sterker zijn gedecentraliseerd dan voor nationale Phare-programma's, dient de Commissie een dienovereenkomstige deconcentratie van haar beheer van het programma in overweging te nemen, en er tegelijkertijd op toe te zien dat haar delegaties hiertoe voldoende bemand zijn, met name wat ingenieurs betreft (zie de paragrafen 76 - 78).

15. Gelet op de resultaten die op institutioneel niveau zijn bereikt, bestaat er - mits de Commissie het hoofd kan bieden aan de tekortkomingen die het effect van het programma met name op projectniveau hebben afgezwakt - een goede basis voor de verdere financiering van het CBC-programma (zie de paragrafen 94 - 97).

Het effect van het Phare-programma inzake grensoverschrijdende samenwerking (CBC-programma)

Effect per sector

Vervoer en communicatie

16. Zoals tabel 1 laat zien, zijn de middelen van het CBC-programma voor nagenoeg de helft aangewend voor projecten op het gebied van vervoer en communicatie.

CBC-vervoerprojecten Polen-Duitsland

17. In het CBC-programma Polen-Duitsland zijn vastleggingen ten bedrage van 115 Mio ECU gedaan voor de vervoersector, hoofdzakelijk ter verbetering van de infrastructuur en de toegangswegen aansluitend op diverse belangrijke grensovergangen naar Duitsland. Deze projecten hadden ten doel af te rekenen met de lange wachttijden bij het overschrijden van de grens, met name voor vrachtverkeer maar ook voor plaatselijk verkeer, dat was toegenomen als gevolg van de sinds 1990 gegroeide handel(5). Zo kregen vrachtwagens in 1994 aan de Duits-Poolse grens te maken met wachttijden in de orde van 30 uur.

18. Hoewel deze projecten voorzien in een behoefte in de Pools-Duitse grensregio waaraan een hoge prioriteit wordt toegekend, werd het effect ervan verminderd door zowel vertragingen bij de Poolse autoriteiten en de Commissie bij het sluiten van contracten voor uit te voeren werken, als factoren die verband houden met het ontoereikende beheer van grensovergangen, de slechte staat van het Poolse wegennet en milieugebonden beperkingen. Zo bleven zich in 1998 aanzienlijke wachttijden voordoen, met name voor vrachtwagens.

19. Het programma 1994 voorzag in cofinanciering (5,5 Mio ECU) voor een nieuwe vrachtterminal bij de grote grensovergang Swiecko-Frankfurt aan de Oder. De CBC-financiering (15 %) diende als noodoplossing nadat de Poolse autoriteiten hun eigen middelen hadden opgebruikt nog vóór het project was afgerond. Het project werd medio 1995 voltooid met gebruikmaking van versnelde procedures. Als gevolg van het project daalden de wachttijden voor vrachtwagens van 36 uur tot 10 à 12 uur, maar dit is nog steeds lang, veel langer dan de met het project beoogde 30 minuten. De aanhoudend lange wachttijden zijn weliswaar deels te wijten aan een verdere toename van het verkeer via deze overgang, maar ook het tekort aan Poolse douanebeambten op de terminal en het verzuim van de Poolse autoriteiten om een speciale toegangsweg van de grens naar de terminal aan te leggen, zijn oorzaken van de nog steeds lange douaneprocedure.

20. Met de afronding van twee andere grootschalige projecten voor grensovergangen bij Gubin (20,8 Mio ECU) en Olszyna (15 Mio ECU), eveneens gefinancierd uit het CBC-programma Polen-Duitsland voor 1994, was veel meer tijd gemoeid dan gepland. In het financieringsmemorandum was bepaald dat de projecten in december 1996 zouden worden voltooid, maar Olszyna werd pas in oktober 1998 afgerond, en de afronding van Gubin werd verschoven naar mei 1999. De vertragingen zijn hoofdzakelijk te wijten aan de buitengewoon lange tijd die de Poolse autoriteiten en de Commissie nodig hadden om de documentatie voor de aanbesteding voor te bereiden en de contracten te gunnen. De wachttijden bij deze beide grensovergangen waren ook ongeveer tien uur. Swiecko, Gubin en Olszyna behoorden in november 1998 tot de zes grensovergangen met de langste wachttijden in Europa(6).

21. Twee andere afgeronde projecten, Kolbaskowo (10 Mio ECU) en Osinow Dolny (1,2 Mio ECU), hebben tot een verbetering van de toegangswegen tot deze grensovergangen geleid. Het nut van het Osinow Dolny-project is echter afgenomen doordat, anders dan bepaald in het financieringsmemorandum, de Duitse autoriteiten de grensovergang uit milieuoverwegingen niet voor vrachtwagens hebben opengesteld. Dezelfde beperking voor vrachtwagens dreigt eveneens het effect van grootschalige verbeteringen aan de weg van de grens bij Kostrzyn naar Gorzow Wielkopolski (gefinancierd met 9,4 Mio ECU) af te zwakken. Men had toch mogen verwachten dat de selectie van de projecten door een Pools-Duits gezamenlijk comité voor programmering en toezicht in een vroeg stadium de aandacht op dergelijke beperkingen had gevestigd(7).

22. Het effect van verbeteringen aan grensovergangen wordt verder afgezwakt door andere factoren:

a) ongeveer de helft van de vrachtwagens die de Duits-Poolse grens overgaan, zijn onderweg naar landen ten oosten van Polen(8) en krijgen te maken met aanzienlijke vertragingen aan de Poolse oostgrens(9);

b) het Poolse wegennet is niet voldoende uitgebouwd en verslechtert nog; in 1997 was slechts 24 % van de hoofdwegen in Polen in redelijke staat(10);

c) verbeteringen van de materiële infrastructuur aan de grensovergangen zijn niet gepaard gegaan met dienovereenkomstige verbeteringen in het beheer van de grensovergangen(11).

23. Aanzienlijke CBC-middelen worden ook besteed voor de financiering van rondwegen om verschillende Poolse steden ((Zielona Gora (3,3 Mio ECU), Jelenia Gora (3,8 Mio ECU), Gorzow (10 Mio ECU), Pniewy (3,1 Mio ECU)). Deze projecten zijn op zichzelf weliswaar nuttig voor het verhelpen van opstoppingen, doch de afstand van 50 tot 150 km van deze steden tot de grens houdt in dat de projecten slechts een beperkt rechtstreeks effect hebben wat grensoverschrijding betreft, zodat financiering ervan uit het nationaal Phare-programma eerder geschikt was geweest.

CBC-vervoerprojecten Tsjechische Republiek-Duitsland

24. In het CBC-programma Tsjechische Republiek-Duitsland is 28,3 Mio ECU vastgelegd voor de vervoersector. Het voornaamste CBC-vervoerproject dat tot dusverre is uitgevoerd, was de modernisering van het spoorwegstation van Cheb (12,9 Mio ECU), de op één na grootste grensovergang tussen de Tsjechische Republiek en Duitsland. Dit project was aanvankelijk gebaseerd op een overeenkomst tussen de Duitse en Tsjechische spoorwegen om voorrang te geven aan verbeteringen op de lijn Neurenberg-Praag. Een besluit van de Duitse spoorwegen (Deutsche Bahn) in april 1996 om in plaats daarvan de aandacht te richten op de lijn Neurenberg-Dresden, heeft ertoe geleid dat Cheb met minder doorgaand verkeer te maken kreeg (zie kaart nr. 1). Bijgevolg bestaat er door de Phare-investering een aanzienlijke overcapaciteit: de treincapaciteit is met 32 % toegenomen terwijl het aantal treinen gelijk is gebleven. De omvang van het rangeerterrein is met 42 % toegenomen, maar het aantal verwerkte goederenwagons daalde tussen 1995 en 1997 in werkelijkheid met 12 %.

CBC-vervoerprojecten Tsjechië-Oostenrijk, Slovenië-Oostenrijk en Slowakije-Oostenrijk

25. Het CBC-programma heeft weinig effect op de vervoersector gehad in het kader van programma's tussen Phare-landen en Oostenrijk, ondanks de aan deze sector toegekende prioriteit in de indicatieve meerjarenprogramma's (IMP's) van de Phare-landen voor het tijdvak 1995 - 1999. Zo is in het IMP voor de Tsjechische Republiek-Oostenrijk, waarmee 30 Mio ECU is gemoeid, het belangrijkste vervoerproject dat uit het CBC wordt gefinancierd, een 52 km lang fietspad in de Lipno-regio ten bedrage van 1,7 Mio ECU dat aansluit op het Oostenrijkse fietspadennet. Hoewel

Kaart nr. 1

Spoorwegen in het Duits-Tsjechische grensgebied

>PIC FILE= "C_2000048NL.000501.EPS">

dit project waarschijnlijk het toerisme in de regio zal bevorderen, heeft het CBC-programma geen effect op de problemen in de vervoersector, waarnaar wordt verwezen in het IMP van het CBC Tsjechische Republiek-Oostenrijk, waarin wordt verklaard dat het voor de opleving van het plattelandsgrensgebied van belang is het wegen- en spoorwegnet te reconstrueren, te moderniseren en uit te breiden en de verbinding tussen de Tsjechische en Oostenrijkse vervoersnetten in de grensregio te moderniseren(12).

26. Ook vervoerprojecten in het Sloveens-Oostenrijkse programma werden hoofdzakelijk beperkt tot fietspaden, hoewel in het IMP de prioriteit lag bij de modernisering van grensovergangen en het daarop aansluitend wegennet. In Slowakije was het onzeker welk effect twee in 1998 afgeronde projecten met betrekking tot de aanleg van nieuwe plaatselijke grensovergangen met Oostenrijk (0,4 Mio ECU) hadden, aangezien beide landen nog geen overeenkomst hadden bereikt inzake de opening van de grens op deze locaties. Net als het in paragraaf 21 vermelde project, had verwacht mogen worden dat dergelijke kwesties op het niveau van het gezamenlijk comité voor programmering en toezicht waren afgehandeld alvorens het financieringsbesluit zou worden genomen.

CBC-vervoerprogramma's Bulgarije-Griekenland, Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië-Griekenland, Albanië-Griekenland en Albanië-Italië

27. In de CBC-programma's die Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië waren overeengekomen met Griekenland, alsmede in dat van Albanië-Italië, was ongeveer driekwart van de middelen uitgetrokken voor de verbetering van de wegen/spoorwegen-infrastructuur, hoofdzakelijk langs de "Kreta-corridors"(13) die door deze landen lopen (zie tabel 2). Het is de bedoeling dat deze CBC-projecten aansluiten op nieuwe investeringen in Griekenland en Italië, die deels uit Interreg worden bekostigd.

28. Eind 1998 was de uitvoering nog nauwelijks van de grond gekomen, vooral vanwege de geringe mate waarin voorbereidende werkzaamheden waren verricht op het moment dat de projecten door de Commissie werden geselecteerd voor CBC-financiering, en vanwege de tekortschietende beheerscapaciteiten van de nationale en regionale autoriteiten. De geselecteerde projecten waren in het algemeen infrastructuurprojecten van nationaal belang, waarvan de bevolking van de grensregio zelf echter slechts weinig profijt trok. In meerdere gevallen valt het geraamde rendement van de projecten lager uit dan het minimale rendement dat normaal gesproken in aanmerking komt voor financiering door de Commissie, of is dit rendement zeer onzeker(14).

29. In Bulgarije leidde een grote heroriëntatie van het CBC-programma met Griekenland, die medio 1997 was overeengekomen tussen de Commissie, Griekenland en Bulgarije, ertoe dat middelen werden geconcentreerd op de verbetering van de hoofdweg en de spoorlijn in de vervoercorridor tussen de Griekse grens in de zuid-westhoek van Bulgarije en Dupnica, dat 130 km noordelijker ligt. Dupnica ligt ongeveer 30 km buiten het voor CBC-financiering in aanmerking komend grensgebied. Naar verwachting zou met de aanleg in het kader van deze projecten eerst in 1999 worden gestart, vijf jaar nadat het CBC-programma van start ging.

30. Het effectief rendement van het spoorwegproject werd in 1994 op slechts 3,71 % berekend, op basis van kostenramingen door de Bulgaarse autoriteiten ad 16 Mio ECU. Het projectbudget is vervolgens verhoogd tot 32,2 Mio ECU, waardoor het effectief rendement zelfs nog meer is gedaald. De Commissie is de enige donor, al was te verwachten geweest dat een project van deze omvang met een internationale financieringsinstelling (IFI) zou

Tabel 2

Aan wegen- en spoorwegprojecten in de Balkan toegewezen CBC-middelen (1994 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

worden medegefinancierd. Het spoorwegproject is voor de bevolking van de grensregio zelf van beperkt nut(15).

31. Evenzo is het wegenproject (25 Mio ECU) langs dezelfde corridor voor het grensgebied slechts van beperkt nut, hoewel het wegennet in die regio niet voldoet(16). De eerste 20 km weg vanaf de grens vallen zelfs niet eens onder de renovatiemaatregelen vanwege de lage verkeersdichtheid.

32. In de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië is het CBC-programma eveneens geheroriënteerd, in die zin dat ongeveer 80 % van de middelen van het IMP voor 1996 - 1999 worden besteed aan de verbetering van de weg van Skopje naar Saloniki. De economische motivering van de verbeteringen laat te wensen over. In 1998 raamde de Europese Investeringsbank het effectief rendement op 5 à 9 %, al naar gelang van de politieke ontwikkelingen binnen de Federatieve Republiek Joegoslavië. Het belangrijkste wegvak bevindt zich tussen 48 en 66 km van de grens, hetgeen het grensoverschrijdend effect vermindert.

33. Bij de CBC-programma's voor Albanië met Italië en Griekenland is ongeveer 70 % (64,6 Mio ECU) van de CBC-middelen voor het tijdvak 1994 - 1998 toegewezen aan de renovatie van de voornaamste rijkswegen, waaronder de wegen naar de havens. Zowel CBC-financiering als middelen uit het nationaal Phare-programma (18 Mio ECU) maken deel uit van een algemene actie van donoren, met als belangrijkste Phare, om middelen bijeen te brengen teneinde de afbrokkelende wegeninfrastructuur van het land te redden. Met de aanleg werd echter pas in 1998 begonnen, en bij de uitvoering ervan ontstonden ernstige vertragingen. Het gebruik van middelen uit het CBC- en het nationale Phare-programma voor dezelfde projecten wijst erop dat het hier niet om specifiek grensoverschrijdende projecten gaat.

CBC-vervoerprojecten in de Baltische staten

34. In de Baltische staten werden de voor de vervoersector uitgetrokken middelen grotendeels aan de verbetering van de haveninfrastructuur toegewezen (11,4 Mio ECU). In Letland had de bouw van een controletoren voor een scheepvaartverkeerssysteem (1,5 Mio ECU) begin 1999 moeten zijn voltooid. De noodzaak tot verbetering van de veiligheid van de scheepvaart wordt benadrukt in het standpunt van de Commissie inzake het verzoek van Letland om toetreding tot de EU(17). Het project heeft ernstige vertraging opgelopen door een wijziging in de projectdoelstellingen, de beperkte ervaring van de Letse autoriteiten met het voorbereiden van de gedetailleerde ontwerp- en aanbestedingsdocumentatie, en de late betaling van het voorschot door de Commissie aan de contractant.

35. In Litouwen worden uit het CBC-programma verbeteringen aan de veerterminal in Klaipeda, de enige havenstad in Litouwen, gefinancierd (5 Mio ECU). Na aanzienlijke vertragingen, hoofdzakelijk wegens de tekortschietende uitvoering door de contractant en late betalingen door de Commissie, zou dit project volgens de planning eveneens begin 1999 worden afgerond. Het project is in economisch opzicht verantwoord vanwege de aanzienlijke groei die in het vrachtverkeer wordt verwacht. Er zij echter op gewezen dat soortgelijke projecten in Estland en Letland zijn gefinancierd met leningen van internationale financieringsinstellingen (IFI's). Hiermee rijst de vraag of CBC-subsidies moeten worden gebruikt ter ondersteuning van projecten van puur commerciële aard (zie paragraaf 65).

CBC-telecommunicatieprojecten

36. In Litouwen en Albanië zijn CBC-middelen gebruikt ter financiering van projecten op het gebied van telecommunicatie. In Litouwen werd een glasvezelkabelnetwerk in de regio rond Klaipeda gefinancierd (2,7 Mio ECU) als onderdeel van een breder nationaal project dat grotendeels werd gefinancierd met een lening van de EBWO (35 Mio USD). Het door Phare gefinancierde project heeft voor 60 % betrekking op gebieden die niet voor CBC-steun in aanmerking komen. Het grensoverschrijdende effect van het project is in feite van ondergeschikt belang. In Albanië is 1,7 Mio ECU gebruikt voor de cofinanciering van een 500 km lange onderzeese glasvezeltelecommunicatieverbinding met Griekenland in het zuiden en Kroatië in het noorden. De verbinding met Kroatië kwam niet voor CBC-financiering in aanmerking, aangezien Albanië geen CBC-programma met Kroatië heeft en Kroatië bovendien zelf is geschorst van deelname aan het Phare-programma.

Milieu

CBC-milieuprojecten in het Baltische gebied

37. Het milieu is het voornaamste actieterrein waaraan CBC-middelen in Estland en Letland zijn toegewezen, en vormt tevens een belangrijk onderdeel van de Poolse en Litouwse CBC-programma's. De projecten zijn voornamelijk gericht op het zuiveren van de Baltische Zee, waarvan de Baltische staten en Polen, alsook Rusland de grootste vervuilers zijn.

38. Hoewel met de aan dit gebied toegewezen CBC-middelen een grensoverschrijdende kwestie bij uitstek is gemoeid, houdt het feit dat de beschikbare middelen in verhouding tot de omvang van de behoeften beperkt zijn in dat van het CBC-programma slechts een gering effect kan worden verwacht(18). Bovendien heeft het programma in het tijdvak 1994 - 1998 door vertragingen bij de uitvoering, met name in de Baltische staten, verder aan effect ingeboet. Deze vertragingen zijn hoofdzakelijk te wijten aan het gebrek aan ervaring bij de lokale overheden en het ontoereikende toezicht door de Commissie op de programma's totdat zij eind 1996 programmauitvoeringseenheden in de Baltische staten oprichtte. Voordien viel het projecttoezicht rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de centrale diensten van de Commissie, doch er is geen aanwijzing dat ambtenaren van de Commissie een bezoek aan milieuprojecten hebben afgelegd.

39. In Letland werd met het CBC-programma (1,9 Mio ECU) de voltooiing van een pijpleiding gefinancierd voor de afvoer van afvalwater van Jurmala naar Riga voor verwerking volgens EU-normen, in plaats van lozing in de Baltische Zee. Van Jurmala, een stad aan de Baltische kust met 60000 inwoners, is ongeveer 3 % van het Letse afvalwater afkomstig. Ongeveer 80 % van het project is gedurende het tijdvak 1989 - 1993 uitgevoerd met gebruikmaking van nationale financiering, totdat het Letse budget was opgebruikt. De CBC-component van het project werd in 1998 voltooid en lag daarmee twee jaar achter op schema, hoofdzakelijk wegens de tekortschietende prestaties van de consultant, die verantwoordelijk was voor het opstellen van de documentatie voor de aanbesteding, alsmede wegens het ontbreken van adequate richtlijnen van de Commissie inzake de beoordeling van inschrijvingen voor overeenkomsten inzake werken, hetgeen heeft geleid tot de annulering van de eerste aanbesteding.

40. Met het CBC-programma is ook een project ten bedrage van 1,8 Mio ECU gefinancierd voor het ophalen van gevaarlijk afval in Letland. Dit project werd tegen het einde van 1998, ook twee jaar later dan gepland, afgerond. In dit geval waren de vertragingen voornamelijk te wijten aan de slechte kwaliteit van de door de consultant verrichte haalbaarheidsstudie en aan vertragingen in het aantrekken van de middelen als gevolg van een gebrek aan richtlijnen van de Commissie. Het project betrof slechts de inzameling van 800 ton afval, omdat dit de totale hoeveelheid afval van Letland was zoals geraamd in de door Phare gefinancierde haalbaarheidsstudie. In 1998 werd de totale hoeveelheid afval herschat op 2000 ton. Bovendien waren ten tijde van de controle van de Kamer (juni 1998) geen voorzieningen getroffen voor verbranding van het afval na de inzameling ervan.

41. Een soortgelijk project voor verwerking van gevaarlijk afval wordt in Estland gefinancierd (2,4 Mio ECU), aangezien een dergelijk systeem nooit heeft bestaan. De eerste fase, de aanleg van twee verzamelpunten, zou naar verwachting begin 1999 worden afgerond; twee jaar later dan gepland wat grotendeels te wijten was aan inmenging door de lokale politiek, aan het gebrek aan ervaring van de lokale autoriteiten en aan het ontbreken van adequate richtlijnen van de Commissie voor de uitvoering van het CBC-programma. Evenals in Letland rest nog het probleem van de verbranding van de ingezamelde materialen.

42. In Litouwen wordt een project gefinancierd ter verbetering van de afvalwaterzuiveringsinstallatie in de kustplaats Palanga (1,2 Mio ECU), waar water met een vervuilingsgraad van 5 à 7 maal zo hoog als de EU-normen naar de Baltische Zee stroomt. Het project is met drie jaar vertraagd als gevolg van een grote heroriëntatie van de bijdrage van de Commissie aan het project, nadat zij pas laat bemerkte dat de in het kader van het CBC-project te financieren werken en installaties reeds gedeeltelijk door de Litouwse autoriteiten waren gefinancierd.

43. In Polen zijn sinds 1995 circa 40 milieuprojecten uit het CBC-programma gefinancierd, doch weinig projecten waren eind 1998 voltooid. Het merendeel van deze projecten heeft betrekking op de aanleg of verbetering van afvalwaterzuiveringsinstallaties. Terwijl 75 % van de 860 Poolse steden over een zuiveringsinstallatie beschikt, schiet bij 50 % daarvan de capaciteit tekort(19). De totale kosten om de afvalwaterzuivering op het peil van de EU-normen te brengen worden geraamd op 10300 Mio ECU, hetgeen andermaal wijst op het beperkte effect dat het CBC-programma kan hebben(20).

44. Tot de grootste milieuprojecten in Polen behoren afvalwaterzuiveringsinstallaties in Gubin (3,3 Mio ECU) en Szczecin (3,5 Mio ECU). Het project in Gubin is bij uitstek een voorbeeld van grensoverschrijdende samenwerking. De nieuwe zuiveringsinstallatie voorziet niet alleen in de behoeften van Gubin, maar ook in die van haar Duitse tweelingstad Guben aan de andere oever van de rivier de Neisse(21), hetgeen aanzienlijk lagere investerings- en exploitatiekosten voor het project oplevert. Hoewel het CBC-project als geheel nog niet is voltooid, werd de zuiveringsinstallatie zelf in mei 1998 geopend; deze heeft een aanzienlijk verminderde vervuiling opgeleverd, waardoor wordt voldaan aan de EU-normen. Daarentegen moest het project in Szczecin, hoewel in 1995 door de Commissie goedgekeurd (totale kosten: 29,2 Mio ECU), nog van start gaan wegens vertragingen bij de afronding van het projectontwerp door de gemeenteraad van Szczecin.

CBC-milieuprojecten in de Tsjechische Republiek

45. In de Tsjechische Republiek zijn de financieringsbehoeften op milieugebied eveneens enorm: naar schatting is in de sector afvalwater alleen al 1400 Mio ECU nodig(22). CBC-middelen worden met name gebruikt in het zwaar vervuilde gebied Noord-Bohemen aan de Duitse grens, het stroomgebied van de rivier de Elbe. Evenals in andere landen is het effect afgezwakt door vertragingen bij de uitvoering, en slechts vijf projecten, die alle uit de begroting 1994 zijn gefinancierd, zijn eind 1998 afgerond. Een belangrijke oorzaak van de vertragingen in de Tsjechische Republiek was de vaststelling van een nieuwe nationale aanbestedingswet, waardoor alle aanbestedingen in het kader van Phare twaalf maanden lang, tot september 1997, werden geblokkeerd.

46. Zo werd met het CBC-programma een riool gefinancierd (5,8 Mio ECU) voor de afvoer van afvalwater uit de stad Usti nad Labem (met 180000 inwoners) naar de pas met Tsjechische financiering aangelegde zuiveringsinstallatie in de naburige stad Nestemice. Dit leverde in 1998 een aanzienlijke vermindering van de vervuiling van de Elbe door Usti op. Anderzijds is de algemene vervuilingsgraad van de Elbe in het gebied grosso modo even hoog als voorheen vanwege de omvang van de vervuiling stroomopwaarts, met name vanuit Praag. Een soortgelijk project voor de stad Rumburk (met 14000 inwoners), dat ook de Duitse stad Seifhennersdorf omvat, werd eind 1997 ook afgerond. In Nejdek maakte de voltooiing in december 1997 met behulp van CBC-middelen (6,6 Mio ECU) van een stoompijp, door een plaatselijke fabriek voorzien van hitte als brandstof, het mogelijk om bruinkoolverwarmingsinstallaties te sluiten, waardoor de plaatselijke luchtvervuiling aanzienlijk werd verminderd, hoewel er geen informatie over het grensoverschrijdend effect voorhanden was.

CBC-milieuprojecten in Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

47. In Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië zijn er, ondanks de optredende ecologische problemen, zeer weinig middelen uitgetrokken voor het milieu wegens de prioriteit van vervoerprojecten. Het grootste milieuproject is een opwerkings- en opslagfaciliteit voor nucleair afval bij de kerncentrale Kozloduy in Bulgarije (3,7 Mio ECU). Dit project is niet gesitueerd in het Bulgaars-Griekse grensgebied, maar aan de noordgrens van Bulgarije met Roemenië, een gebied dat in het tijdvak 1994 - 1998 niet voor CBC-financiering in aanmerking kwam.

Ontwikkeling van economische en personele middelen

48. In de meeste landen zijn aan projecten voor de ontwikkeling van economische en personele middelen naar verhouding weinig middelen toegewezen in vergelijking met vervoer- en milieuprojecten; de voornaamste uitzonderingen hierop vormen Hongarije, Slowakije en Slovenië. Bovendien werden de meeste projecten pas sinds 1996 gefinancierd en zijn ze dus nog niet afgerond. Uit de geringe toewijzingen blijkt onder meer de problematiek rond het bepalen welke van dergelijke projecten een positief effect aan weerszijden van de grens hebben. In sommige gevallen bestaat er concurrentie tussen de regio's aan weerszijden van de grens, waardoor de financiering van dergelijke projecten gevoeliger ligt.

49. Het grootste project op dit gebied is de oprichting van het Collegium Polonicum in Slubice aan de Poolse grens, dat wordt ontwikkeld door de universiteiten van Frankfurt aan de Oder en Poznan met behulp van CBC-middelen (16 Mio ECU) en Interreg-middelen (3,2 Mio ECU), alsmede ongeveer 8,9 Mio ECU aan cofinanciering van Poolse zijde. Het Collegium heeft ten doel gezamenlijk onderwijs en onderzoek op het gebied van Duitse, Poolse en Europese studies te bevorderen(23). Eind 1998 werd de uit Phare gefinancierde bouw van woonruimte voor 267 studenten voltooid (4 Mio ECU uit het CBC-programma 1994).

50. In Hongarije werden grote bedragen gebruikt voor de bevordering van het toerisme door de aanleg van een net van fietspaden dat aansluit op het uitgebreide Oostenrijkse circuit. Ook werd te Szentgotthard-Heiligenkreuz een grensoverschrijdend industriepark ontwikkeld (4,3 Mio ECU). Deze projecten, waartoe in 1995 werd besloten, waren echter nog niet afgerond.

51. In de Slowaakse Republiek is het effect van een project voor het ontwerp van het industriepark Jarovce-Kittsee (0,5 Mio ECU) beduidend afgezwakt. De haalbaarheidsstudie en het projectontwerp, aanvankelijk bedoeld voor de aanleg van een industriepark aan weerszijden van de Slowaaks-Oostenrijkse grens, kon uitsluitend aan Slowaakse zijde worden uitgevoerd wegens gebrek aan samenwerking tussen beide landen.

Financiering van kleine projecten

52. In de meeste door CBC begunstigde landen zijn faciliteiten voor de financiering van kleine projecten gecreëerd ter ondersteuning van kleinschalige "intermenselijke" en sociaal getinte activiteiten voor plaatselijke ontwikkeling.

53. Sinds 1996 wordt bij de uitvoering van het CBC-programma in het Baltisch gebied voornamelijk met dit soort projecten gewerkt. Zo is 12 Mio ECU toegewezen aan plaatselijke ontwikkelingsprojecten tot 100000 ECU waarbij ten minste één plaatselijke instantie uit de Baltische Phare-staten en ten minste één plaatselijke instantie uit de EU is betrokken. Er werd een contractant(24) aangetrokken om het programma te beheren. Vanwege vertragingen bij het opzetten van het programma door de Commissie gingen de eerste projecten echter pas medio 1998 van start.

54. Met uitzondering van Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië werden ook faciliteiten voor de financiering van kleine projecten gecreëerd in de overige CBC-landen, zij het voor kleinere bedragen dan in het Baltische gebied(25). Deze projecten verschilden echter qua zwaartepunt van de Baltische faciliteiten in die zin dat zij op intermenselijke en culturele activiteiten waren gericht. Zij werden in de grensregio's bijzonder gewaardeerd als een middel tot grensoverschrijdende integratie van de gewone burgers. De projecten zijn ook tamelijk snel uitgevoerd, aangezien de selectie en goedkeuring van de projecten meer gedecentraliseerd is dan bij de rest van het CBC-programma. In Polen en de Tsjechische Republiek is het beheer van de faciliteiten voor de financiering van kleine projecten met succes gedelegeerd aan de Euregio's, organisaties in de grensregio's bestaande uit afgevaardigden van gemeenten, districten, kamers van koophandel en soortgelijke instanties.

Beleidseffecten

Effect op lokale en regionale ontwikkeling

55. Hoewel de CBC-verordening bepaalt dat CBC-projecten ten doel hebben "de samenwerking... te bevorderen... in het belang van de plaatselijke bevolking", is dit in de praktijk in wisselende mate verwezenlijkt. In Hongarije en Slovenië hebben de projecten van meet af aan een sterke lokale dimensie gehad en in Polen, de Tsjechische Republiek en Estland heeft zich een steeds sterkere tendens in deze richting voorgedaan. Anderzijds hield het gebrek aan adequate plannen voor regionale ontwikkeling in deze landen voor de betrokken grensregio's in dat in veel gevallen projecten ad hoc zijn geselecteerd zonder te worden opgenomen in een algemene strategie voor regionale ontwikkeling.

56. In Bulgarije, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië is het potentiële effect van de programma's op de regionale ontwikkeling door de nadruk op grote nationale infrastructuurprojecten beduidend afgezwakt.

57. In landen(26) die hun lokale overheden hebben betrokken bij de programmering en uitvoering van de CBC-projecten, heeft het CBC-programma tot dusverre als één van de belangrijkste effecten gehad dat deze overheden vertrouwd zijn gemaakt met de gang van zaken en de procedures binnen de Europese Unie. Dit kan als een waardevolle voorbereiding voor het toekomstige beheer van de Europese structuurfondsen worden beschouwd.

58. De CBC-financiering van het zogeheten "ECOS-Ouverture"-programma (1994 - 1996: 10 Mio ECU), een in 1991 door de Commissie opgezet programma ter bevordering van de interregionale samenwerking tussen lokale en regionale autoriteiten in Midden- en Oost-Europa en de lidstaten, heeft eveneens bijgedragen tot de versterking van de capaciteit van deze autoriteiten in Phare-landen.

59. In diverse landen is het aan de Europese Unie grenzend gebied van een land nationaal gezien verre van onderontwikkeld, doch juist één van de meest welvarende regio's in het land. In de meeste gevallen waren de door CBC gefinancierde grensregio's beduidend rijker dan grensregio's in andere delen van de Phare-landen. Dit geldt met name voor Hongarije, waar twee van de drie voor steun in aanmerking komende provincies de welvarendste in het land zijn, en in mindere mate voor Polen en de Slowaakse Republiek. Dit staat in schril contrast met de situatie in de lidstaten, waar de regio's die aan de Phare-landen grenzen in het algemeen tot de armste regio's van het land behoren. Terwijl het CBC-programma een positieve invloed op de voor steun in aanmerking komende grensregio's heeft, is het niet bedoeld om bij te dragen tot het opheffen van de regionale verschillen binnen de Phare-landen. Dit probleem dient met behulp van specifieke instrumenten van regionaal beleid te worden aangepakt.

Grensoverschrijdend effect van het CBC-programma

60. Bij de overgrote meerderheid der CBC-projecten kon een zeker grensoverschrijdend effect worden vastgesteld, ook al was dit niet altijd even eenvoudig te meten. Zo hebben alle milieuprojecten bijna per definitie wel enig grensoverschrijdend effect. Dit effect wisselt echter sterk qua "intensiteit" en de Commissie had de vereiste prioritaire vormen en niveaus van het grensoverschrijdend effect nauwkeuriger kunnen formuleren.

61. Bij de CBC-programma's in de Baltische staten en die voor Polen-Baltisch gebied en Albanië-Italië werd het grensoverschrijdend effect afgezwakt doordat de zeegrens samenwerking tussen de lokale autoriteiten en de bewoners aan weerszijden van de grens bemoeilijkte.

62. Het potentiële grensoverschrijdende effect van het programma werd verminderd door het gebrek aan geïntegreerde ontwikkelingsplannen die de gebieden aan weerszijden van de grens bestrijken. Bovendien staat in de meeste gevallen het verschillend niveau van economische ontwikkeling aan weerszijden van de buitengrenzen van de EU de vaststelling van gemeenschappelijke strategieën in de weg.

63. Een belangrijk effect van het programma is de versterkte institutionele samenwerking tussen de Phare-landen en de EU-lidstaten geweest. Allereerst is dit toe te schrijven aan de oprichting van de gezamenlijke comités voor programmering en toezicht overeenkomstig de CBC-verordening. Deze comités, die tot taak hebben CBC-projecten te selecteren en toezicht te houden op de uitvoering ervan, bestaan uit vertegenwoordigers van de EU-lidstaat en het aangrenzend Phare-land. Intensievere contacten op lager niveau hebben zich in het algemeen ontwikkeld via werkgroepen van de gezamenlijke comités en grensoverschrijdende organen die zijn opgericht voor de vaststelling en uitvoering van CBC-projecten. Op projectniveau bevestigden de meeste begunstigden dat de projecten hadden geleid tot nieuwe contacten en/of de versterking van bestaande contacten met ambtgenoten over de grens.

Aanzuigend effect van het CBC-programma wat betreft andere medefinanciering

64. Een ander positief aspect van het CBC-programma in de meeste Phare-landen is de medefinanciering van CBC-projecten uit nationale begrotingen geweest: voor het eerst vond systematische nationale medefinanciering in het kader van een Phare-programma plaats. Dit betekent een belangrijke stap in de richting van de voor de Europese structuurfondsen vereiste medefinancieringsregelingen. Artikel 4, lid 3, van de CBC-verordening moedigt aan tot dergelijke medefinanciering en de Commissie heeft aangedrongen op een minimale medefinanciering van 25 % van het projectbedrag. Alleen Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië konden niet aan deze voorwaarde voldoen. In Albanië kwam de uitvoering van het wegenprogramma in het gedrang doordat aan Albanese zijde de begrotingsmiddelen ontbraken om de onteigening van grond te financieren.

65. Artikel 6, lid 1, van de CBC-verordening bepaalt: "Indien... de subsidie van de Gemeenschap bijdraagt tot de financiering van activiteiten waaruit inkomsten voortvloeien, stelt de Commissie in overleg met de betrokken autoriteiten de regels voor de financiering vast, die tevens medefinanciering uit de projectinkomsten of terugbetaling van aanvankelijke subsidies kunnen voorschrijven". Ondanks het feit dat tal van CBC-projecten inderdaad inkomsten genereren, heeft de Commissie geen maatregelen getroffen om dit artikel ten uitvoer te leggen, maar het eenvoudigweg genegeerd.

Factoren die het effect van het CBC-programma beïnvloeden

66. Vijf jaar na de start is het algemene effect van het CBC-programma, waarvoor 820 Mio ECU is vastgelegd, gering, met name op projectniveau. In dit deel van het verslag wordt getracht de hoofdoorzaken hiervan vast te stellen.

Opzet van het CBC-programma

67. De vaststelling van het CBC-programma werd in juni 1993 overeengekomen tijdens een bijeenkomst van het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie. Op aandringen van het Parlement werd de CBC-begroting voor 1994 op 150 Mio ECU gesteld, al streefde de Commissie ernaar deze tot 20 Mio ECU te beperken(27). Bij deze verhoging werd onvoldoende rekening gehouden met de feitelijke absorptiecapaciteit van de Phare-landen.

68. Het standpunt van het Europees Parlement luidde dat het mogelijk zou zijn het CBC-programma uit te voeren volgens de regels die ook voor het Interreg-programma golden. Hoewel er in de CBC-verordening naar werd gestreefd zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de Interreg-verordening, stond het Financieel Reglement de harmonisering van de procedures in de weg, aangezien op de Phare-landen het bepaalde in titel IX van het Financieel Reglement van toepassing is, waarin andere regelingen voor de selectie en uitvoering van programma's voor communautaire uitgaven buiten de Europese Unie worden vastgesteld. Dit heeft het opzetten van gezamenlijke CBC-Interreg-projecten ernstig gehinderd.

69. Met name is het zo dat, hoewel het Interreg-programma voor een tijdvak van vijf jaar (1995 - 1999) door de Commissie is goedgekeurd, de selectie van projecten en het toezicht op de uitvoering ervan onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen. Anderzijds kan het CBC-programma uitsluitend worden uitgevoerd met jaarlijkse vastleggingen en is de Commissie verantwoordelijk voor projectselectie en toezicht op de uitvoering ervan.

70. Bovendien heeft het territorialiteitsbeginsel belet dat Interreg-middelen werden gebruikt voor de cofinanciering van CBC-projecten in Phare-landen en dat met het CBC-programma Interreg-programma's in de lidstaten worden gecofinancierd, hoewel deze cofinanciering één van de hoofdredenen voor de vaststelling van het CBC-programma was.

71. Bij de verdeling van het algemene CBC-budget over de afzonderlijke Phare-landen gedurende de eerste twee jaar van het programma heeft de Commissie niet voldoende rekening gehouden met de uiteenlopende absorptiecapaciteit van de respectieve landen, die verband houdt met zowel de beheerscapaciteit van hun lokale overheden als de bestaande samenwerkingsstructuren tussen Phare-landen en aangrenzende EU-lidstaten. Diverse landen ontvangen buitensporig hoge Phare-toewijzingen voor CBC in vergelijking met hun Phare-toewijzingen voor het nationale programma, met name de Tsjechische Republiek, waar CBC-toewijzingen 43 % van de totale PHARE-toewijzing aan het land voor het tijdvak 1995 - 1999 uitmaken.

72. In Bulgarije, waar de absorptiecapaciteit voor projecten met een duidelijk effect op de grensregio's bijzonder beperkt is gebleken, heeft de Commissie niettemin getracht de toewijzing waarin het IMP voorziet, te handhaven. Nadat er in 1996 en 1997 geen vastleggingen waren gedaan, werd in 199851 Mio ECU vastgelegd voor het CBC-programma Bulgarije-Griekenland ten behoeve van acties zonder een duidelijk grensoverschrijdend effect op voor steun in aanmerking komende regio's.

73. Hoewel de Commissie het CBC-budget elk jaar - met uitzondering van 1997 - volledig vastlegde, is de bestedingsgraad van de betalingskredieten voortdurend laag geweest, zoals blijkt uit tabel 3. De lage uitvoeringsgraad is goeddeels het gevolg van het feit dat het beschikbaar gestelde budget groot was in verhouding tot het betrekkelijk laag aantal werkelijk grensoverschrijdende projecten dat gereed was voor uitvoering. Dit is een rechtstreeks gevolg van het beleid van de Commissie om de beschikbare kredieten onder alle omstandigheden volledig vast te leggen.

74. De Commissie heeft vaak een beroep gedaan op een consultantsbureau voor het opstellen van de IMP's voor de uitvoering van het CBC-programma, hoewel normaal gesproken te verwachten was geweest dat de programmering zelf rechtstreeks zou berusten bij de diensten van de Commissie, in samenwerking met de autoriteiten van de Phare-landen. De regionale en lokale autoriteiten werden bij de voorbereiding van de programma's niet naar behoren geraadpleegd.

Tabel 3

Besteding van de CBC-kredieten (1994 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

75. Op bepaalde gebieden waren de procedures voor de uitvoering van het CBC-programma door de Commissie niet duidelijk genoeg omschreven:

a) het voornaamste door de Commissie uitgebrachte document met CBC-richtlijnen blijft hoofdzakelijk beperkt tot de programmering van de steun en bestaat slechts als ontwerp, waardoor het onzeker is in hoeverre het document van toepassing is(28);

b) hoewel bij de start van het CBC-programma het reguliere Phare-programma grotendeels aan de hand van dienstverleningscontracten wordt uitgevoerd, wordt het CBC-programma hoofdzakelijk op basis van contracten voor werken uitgevoerd. Richtlijnen voor contracten voor werken werden echter pas in januari 1998 vastgesteld(29);

c) hoewel de faciliteiten voor de financiering van kleine projecten in het CBC-programma een belangrijke rol hebben gespeeld sinds 1995, toen voor het eerst financiering aan deze instrumenten werd toegewezen, werden richtlijnen terzake pas in april 1997 gegeven.

Beheersstructuur van de Commissie

76. Hoewel de Commissie in het Financieel Reglement de algehele verantwoordelijkheid krijgt toebedeeld voor externe steunmaatregelen (paragrafen 68 en 69), waren de voor de uitvoering van het CBC-programma gehanteerde procedures onnodig omslachtig en kwam het proces van decentralisatie naar de delegaties van de Commissie in de Phare-landen pas in 1998 op gang. Dit gebrek aan decentralisatie doet zich voor ondanks het feit dat CBC, overeenkomstig de doelstellingen van het programma, door de meeste begunstigde landen op een meer gedecentraliseerde wijze is uitgevoerd dan de nationale Phare-programma's. De grotere betrokkenheid van de lokale en regionale autoriteiten bij het CBC-programma had derhalve gepaard moeten gaan met een dienovereenkomstig grotere inbreng van de delegaties van de Commissie.

77. In de Baltische staten en Slovenië werd het CBC-programma uitgevoerd volgens de gecentraliseerde procedures van de Commissie, waarbij alle contracten moesten worden goedgekeurd en ondertekend door de centrale diensten van de Commissie. In andere landen, waar het zogeheten "gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma Phare" (Decentralised Implementation System, DIS) in gebruik was, moesten alle door de begunstigde ondertekende contracten voor een bedrag boven 500000 ECU door de centrale diensten van de Commissie worden goedgekeurd. Bovendien moesten alle werkprogramma's, die de basis vormen voor overdrachten van middelen van de Commissie naar de begunstigde landen, niet alleen door de delegaties worden goedgekeurd, maar ook door twee verschillende diensten binnen DG I/A. Zo kostte de goedkeuring door de Commissie van de Poolse CBC-programma's gemiddeld 80 dagen en van de werkprogramma's 73 dagen.

78. Ondanks het belang van investeringsprojecten ten behoeve van de infrastructuur had de Commissie haar delegaties niet voldoende met professionele ingenieurs bezet. Zo beschikten de delegaties in Polen en Albanië niet over competente geëxpatrieerde ingenieurs onder hun ambtenaren.

Uitvoeringscondities in de begunstigde landen

79. Het effect dat het CBC-programma tot dusverre heeft gehad, is ook negatief beïnvloed door problemen met de uitvoeringsomgeving in de begunstigde landen. Het CBC-programma heeft de begunstigde landen door de multisectoriële en gedecentraliseerde aard ervan, veel meer coördinatieproblemen opgeleverd dan de andere Phare-programma's.

80. In het kader van het DIS houden programmabeheerseenheden (PBE's) toezicht op het CBC-programma. Hoewel te verwachten was geweest dat de reeds voor de nationale Phare-fondsen opgezette PBE's voor regionale ontwikkeling toezicht op het CBC-programma zouden uitoefenen, werden speciaal voor het CBC-programma nieuwe PBE's opgezet. In Bulgarije en de Tsjechische Republiek werden de PBE's pas in 1998 operationeel, hoewel al respectievelijk 1,1 en 1,5 Mio ECU waren besteed aan de oprichting ervan. Alle PBE's waren in de hoofdsteden gevestigd, waarmee werd voorbijgegaan aan het feit dat de projectlocaties zich in de grensgebieden bevonden. Hierdoor boette het programmabeheer vaak aan doelmatigheid en doeltreffendheid in.

81. De centrale regeringen in de Phare-landen hebben in wisselende doch steeds grote mate het CBC-programma beïnvloed, met name tijdens de selectie van de projecten. Deze tendens is pas sinds kort aan het veranderen, aangezien de meeste Phare-landen starten met hervormingen die gericht zijn op de decentralisatie van hun bestuur. Dit hield in dat het institutioneel effect van het programma op de lokale instanties minder groot was dan verwacht.

82. Voorzover lokale en regionale autoriteiten actief bij het CBC-programma betrokken waren, heeft dit onvermijdelijk bijgedragen tot vertraging van de uitvoering en daarmee tot een geringer effect op projectniveau, doordat het merendeel van deze instanties slechts beperkte ervaring met management hadden. Om deze situatie te verhelpen had onder meer de technische bijstand, die hoofdzakelijk gericht was op de PBE's in de hoofdsteden, meer moeten worden uitgebreid naar de lokale en regionale autoriteiten teneinde de uitvoering van het programma op projectniveau te ondersteunen.

83. De uitvoering van het CBC-programma in Bulgarije en Albanië werd ernstig gehinderd door de economische en politieke crises die deze landen respectievelijk in 1996 en 1997 doormaakten.

Beheer van de projectcyclus

Programmering

84. De uitvoering van het CBC-programma werd belemmerd door de beperkingen van de jaarlijkse begrotingskredieten. Zo moesten projecten vaak worden opgedeeld in jaarlijkse fasen, zonder garantie wat betreft de financiering van toekomstige fasen en de noodzaak opnieuw aanbestedingen te houden. Bovendien worden CBC-middelen, anders dan bij Interreg, slechts op nationaal en niet op regionaal niveau toegewezen, hetgeen de regionale programmering en de coördinatie met Interreg in de weg staat.

85. De jaarlijkse vastlegging van middelen door de Commissie vindt doorgaans tegen het eind van het begrotingsjaar plaats. Dit ondanks het feit dat de projecten voor sommige programma's, met name betreffende Polen - Duitsland, in het algemeen aan het begin van het jaar door het gezamenlijk comité voor programmering en toezicht worden goedgekeurd.

86. In de meeste gevallen werd pas één à twee jaar na de goedkeuring van een project met de uitvoering ervan begonnen omdat de begunstigden op het tijdstip van de goedkeuring de documentatie voor de aanbesteding nog niet hadden voorbereid. Zo begon in Polen en de Tsjechische Republiek de uitvoering van infrastructuurprojecten gemiddeld pas 20 à 26 maanden na ondertekening van het financieringsmemorandum. In enkele gevallen, met name voor de grote wegenbouwprojecten in Albanië, waren tijdens de goedkeuring van het project zelfs nog geen haalbaarheidsstudies verricht.

87. Hoewel uit het CBC-programma hoofdzakelijk infrastructuurprojecten zijn gefinancierd, heeft de Commissie voor het merendeel van dergelijke projecten niet getracht cofinanciering van IFI's te verkrijgen, zoals beoogd in het in 1993 te Kopenhagen genomen besluit van de Raad, toen erin werd toegestemd Phare bij de infrastructuur te betrekken.

Toezicht en evaluatie

88. De gezamenlijke comités voor programmering en toezicht hebben bij de selectie van projecten een grote rol gespeeld, maar in het algemeen slechts een ondergeschikte rol in het toezicht op de projectuitvoering, en hebben zelden corrigerende maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat de programma's aan hun doelstellingen voldeden.

89. Hoewel de Commissie officieel de methodologie van het logische kader(30) hanteert om het mogelijk te maken toezicht te houden op projecten en ze te evalueren, zijn de voor meting van de verwezenlijking van projecten gebruikte indicatoren zelden nauwkeurig en worden de verantwoordelijkheden voor het inwinnen van gegevens betreffende het toezicht nooit omschreven.

90. De jaarlijkse toezicht- en beoordelingsrapportage, door consultants voor de Commissie uitgevoerd voor alle Phare-programma's, met inbegrip van CBC, zijn dienstig maar veeleer resultaat- dan effectgericht. De Commissie heeft geen systeem opgezet om het effect van voltooide projecten te beoordelen, en in de algehele evaluatie van het CBC-programma van november 1998 kwam dit punt niet voldoende aan bod (paragraaf 7). De Commissie heeft geen jaarverslag inzake de tenuitvoerlegging van het CBC-programma uitgebracht, zoals voorgeschreven in artikel 11 van de verordening.

Nieuwe Phare-procedures

91. In 1998 heeft de Commissie diverse initiatieven gelanceerd die van invloed zijn op het CBC-programma van Phare. De nieuwe beleidslijnen die het Phare-programma als geheel bestrijken(31), bevatten onder meer het vereiste dat de minimumomvang van Phare-projecten 2 Mio ECU dient te zijn. Deze benadering mag dan gerechtvaardigd zijn voor nationale Phare-projecten, zij strookt niet goed met de CBC-doelstelling om betrekkelijk kleine lokale projecten te ondersteunen die door lokale en regionale autoriteiten worden beheerd.

92. Voor de begroting 1999 dient voor het eerst tot eenderde van het totale CBC-budget aan grensoverschrijdende samenwerking tussen Phare-landen te worden toegewezen. Met deze stap wordt erkend hoe belangrijk het is, middelen toe te wijzen aan de naar verhouding armere grensgebieden die niet aan de Europese Unie grenzen (paragraaf 59). Nadere studies zijn nodig om de regionale onevenwichtigheden binnen elk van de Phare-landen te behandelen en te bepalen of andere instrumenten noodzakelijk zijn.

93. Eind 1998 werd een nieuwe CBC-verordening vastgesteld(32). Daarin wordt naar verbetering van de programmacoördinatie tussen CBC en Interreg gestreefd, doch het voornaamste probleem rond de afwijkende uitvoeringsprocedures kan niet aan bod komen. Zulke ingrijpende veranderingen als de nieuwe verordening en de toewijzing van middelen aan de grensgebieden van Phare-landen onderling hadden met het oog op het bestaan van de indicatieve meerjarenprogramma's 1995 - 1999 van CBC beter na 1999 kunnen worden doorgevoerd om verstoring van de lopende programma's te vermijden.

Conclusies

94. De Kamer is van oordeel dat het Phare-CBC-programma gedurende de eerste vijf jaar van zijn bestaan reeds een positief effect op institutioneel niveau heeft gehad als gevolg van de samenwerking die in het kader van de gezamenlijke comités voor programmering en toezicht is ontwikkeld, alsmede van de bredere samenwerking tussen regionale en lokale autoriteiten die is ontstaan door de planning en uitvoering van CBC-projecten. Het effect van de projecten zelf is gedurende het tijdvak 1994 - 1998 echter minder bevredigend geweest.

95. De voornaamste positieve aspecten van het programma zijn de volgende:

a) het programma heeft bijgedragen tot een versterkte samenwerking tussen Phare-landen en aangrenzende EU-lidstaten op nationaal en - in het algemeen - regionaal en lokaal niveau;

b) in de meeste landen hebben de regionale en lokale autoriteiten steeds meer deelgenomen aan de planning en uitvoering van het programma. Dit helpt bij de voorbereiding van deze landen op het latere beheer van de Europese structuurfondsen;

c) de meeste landen hebben ten minste de in het programma bepaalde medefinanciering van minimaal 25 % ter beschikking gesteld;

d) de gecreëerde fondsen voor kleine projecten zijn een geslaagde innovatie gebleken ter bevordering van de grensoverschrijdende samenwerking tussen de gewone burgers.

In Albanië, Bulgarije en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië echter werd het programma uitgevoerd zonder dat lokale en regionale autoriteiten er noemenswaardig bij waren betrokken, werd er niet voldaan aan het criterium van nationale medefinanciering en werden de fondsen voor kleine projecten slechts zelden gebruikt.

96. Anderzijds had het programma te lijden van de volgende problemen:

a) de uitvoering werd vertraagd, zodat het programma op projectniveau tot dusverre slechts een beperkt effect heeft gehad. De voornaamste redenen hiervan zijn:

i) het overdadige budget dat oorspronkelijk door het Europees Parlement aan het programma was toegewezen en het beleid van de Commissie, de beschikbare kredieten integraal vast te leggen;

ii) de beperkte ervaring van de bestuursinstanties in de begunstigde landen, die niet werd gecompenseerd door voldoende richtlijnen van de Commissie over de uitvoering van het programma, met name met betrekking tot contracten voor werken;

b) sommige projecten hebben slechts een gering grensoverschrijdend effect;

c) sommige projecten zijn op nationale prioriteiten gericht en niet op de specifieke belangen van de plaatselijke bevolking in het grensgebied;

d) er zijn slechts weinig gezamenlijke projecten met Interreg geweest, deels als gevolg van de onverenigbaarheid van de uitvoeringsprocedures van de beide programma's;

e) bij de start van het programma werden door de lidstaten en de Phare-landen geen gezamenlijke plannen voor de gebieden aan weerszijden van de grenzen opgesteld;

f) het programma draagt niet bij tot een oplossing van het probleem van regionale ongelijkheden binnen de Phare-landen omdat de door het CBC-programma ondersteunde gebieden in de regel al het verst ontwikkeld zijn in de betrokken landen. Hoewel de toekomstige toewijzing van wel eenderde van de middelen van het programma aan andere grensgebieden zou moeten helpen om die ongelijkheden te verminderen, zal de behoefte aan specifieke instrumenten voor regionaal beleid blijven bestaan;

g) de procedures voor het beheer van het programma in de begunstigde landen en bij de Commissie waren te zeer gecentraliseerd;

h) in de nieuwe Phare-richtsnoeren wordt niet voldoende rekening gehouden met de specifieke kenmerken van het CBC-programma.

97. Over het geheel genomen is de Kamer van oordeel dat het CBC-programma een effectieve rol kan spelen bij de steun van de Europese Unie aan Midden- en Oost-Europa indien de Commissie maatregelen treft om deze tekortkomingen te verhelpen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 11 november 1999.

Voor de Rekenkamer

Jan O. KARLSSON

President

(1) Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1628/94 van de Commissie van 4 juli 1994 betreffende de uitvoering van een programma voor grensoverschrijdende samenwerking tussen landen van Midden- en Oost-Europa en de lidstaten van de Gemeenschap in het kader van het Phare-programma (PB L 171 van 6.7.1994, blz. 14).

(2) Het Interreg-programma werd in 1990 ingevoerd met een financiering van 1000 Mio ECU voor het tijdvak 1990 - 1994. Dit bedrag werd voor het tijdvak 1995 - 1999 verhoogd tot 2400 Mio ECU.

(3) Albanië, Bulgarije, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (VJRM), Hongarije en de Slowaakse Republiek.

(4) Los van de Commissie staande organisaties in de grensregio's van Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, Duitsland en Polen, die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van de projectplanning en bestaan uit vertegenwoordigers van gemeenten, districten, kamers van koophandel en soortgelijke organen.

(5) Tussen 1990 en 1994 nam het aantal grensovergangen van vrachtwagens tussen Duitsland en Polen toe van 606508 tot 1625 617 (Pools ministerie van Verkeer).

(6) "Border Waiting Times"; rapport van de Internationale Wegvervoerorganisatie, november 1998.

(7) De projecten worden door gezamenlijke comités voor programmering en toezicht, waarin de Commissie als waarnemer zitting heeft, geselecteerd alvorens zij voor definitieve goedkeuring aan de Commissie worden voorgelegd.

(8) Bron: Pools ministerie van Verkeer.

(9) Met name Kuznicka en Terespol aan de grens met Wit-Rusland (zie de rapporten van de Internationale Wegvervoerorganisatie (IRU) op de IRU-website www.iru.org).

(10) Bron: Pools ministerie van Verkeer.

(11) Evaluation of Phare Customs Programme, PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) Bladzijde 19 van het IMP voor het CBC Tsjechische Republiek-Oostenrijk.

(13) Tien van zulke corridors door Midden- en Oost-Europa werden aangewezen op de tweede pan-Europese vervoerconferentie op Kreta in 1994.

(14) In de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 23 april 1997 (COM(97) 172 def.), getiteld "Verbinding van het vervoersinfrastructuurnetwerk van de Unie met de buurlanden" wordt verklaard dat het rendement in het algemeen ten minste 10 % moet bedragen voor infrastructuurprojecten in Oost-Europa die door de Commissie worden gefinancierd.

(15) Ongeveer de helft van de gemeenten in de CBC-programma's in aanmerking komende gebieden heeft geen verbindingen met het nationaal spoorwegnet (Lace-Phare-project, themadocument: Bulgarije-Griekenland, 1997).

(16) 37 % van de gemeenten in de voor CBC-financiering in aanmerking komende grensgebieden heeft geen rijkswegen (Lace-Phare-project, themadocument: Bulgarije-Griekenland, 1997).

(17) Supplement nr. 10/97 bij het Bulletin van de Europese Unie.

(18) In het gezamenlijke milieuactieprogramma voor de Baltische Zee van de Commissie van Helsinki, dat het tijdvak 1993 - 2012 bestrijkt, worden de totale kosten voor het schoonmaken van de Baltische Zee op 18 miljard ECU geraamd.

(19) Rapport van DG XI van juni 1997 betreffende de uitvoering van de richtlijn tot harmonisatie van de milieuwetgeving.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", eindrapport, tabel 4.14; mei 1997 (EDC, Ierland).

(21) De twee steden waren oorspronkelijk één stad, totdat die aan het eind van de tweede wereldoorlog werd gedeeld.

(22) Supplement nr. 10/97 bij het Bulletin van de Europese Unie.

(23) De hoofdvakken zijn rechten, economie, geschiedenis, filosofie en taalwetenschap.

(24) De facto was dit een bureau voor technische bijstand.

(25) Tussen 2 en 3 % van de CBC-toewijzing voor elk land.

(26) Estland, Letland, Tsjechische Republiek, Hongarije, Polen en Slovenië.

(27) Zie nota van wijzigingen nr. 1 bij het voorontwerp van begroting 1994, SEC(93) 1588 def., Brussel, 8 oktober 1993.

(28) Phare-Interreg grensoverschrijdende samenwerking: Voorgestelde richtlijnen voor meerjarenprogrammering (augustus 1994).

(29) Phare Decentralised Implementation System Manual, deel 1.

(30) Een hulpmiddel voor projectbeheer, waarmee planning, toezicht en evaluatie geïntegreerd worden.

(31) Besluit van de Commissie betreffende richtsnoeren voor de uitvoering van het Phare-programma in kandidaat-lidstaten, 1998 - 1999. SEC(1998) 1012 def. Brussel, 15 juni 1998.

(32) Verordening (EG) nr. 2760/98 van de Commissie van 18 december 1998 betreffende de tenuitvoerlegging van een programma voor grensoverschrijdende samenwerking in het kader van het Phare-programma (PB L 345 van 19.12.1998, blz. 49).

Bijlage I

Uitvoering CBC-programma per land en actiegebied (1994 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage II

Lijst van bilaterale CBC-programma's van PHARE

>PIC FILE= "C_2000048NL.001702.EPS">

1. Regio Baltische Zee

2. Polen/Regio Baltische Zee

3. Polen/Duitsland

4. Tsjechische Republiek/Duitsland

5. Tsjechische Republiek/Oostenrijk

6. Slowakije/Oostenrijk

7. Hongarije/Oostenrijk

8. Slovenië/Oostenrijk

9. Slovenië/Italië

10. Bulgarije/Griekenland

11. VJRM/Griekenland

12. Albanië/Griekenland

13. Albanië/Italië

Bijlage III

Lijst van CBC-projecten die ter plaatse zijn gecontroleerd

(per 31 december 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

De Commissie toont zich verheugd over de algemeen positieve slotconclusie van de Rekenkamer inzake het Phare CBC-programma tussen 1994 en 1998. Tijdens de tenuitvoerlegging had de Commissie reeds stappen genomen om wijzigingen aan te brengen in het programma, met name door de Phare CBC-verordening te wijzigen.

De antwoorden van de Commissie zijn tweeledig:

- in het eerste deel wordt ingegaan op de opmerkingen van de Rekenkamer;

- in het tweede deel wordt een opsomming gegeven van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de nieuwe verordening alsmede de nieuwe Phare-richtsnoeren waarin rekening wordt gehouden met de meeste aanbevelingen van de Rekenkamer.

Commentaar bij de opmerkingen van de Rekenkamer

a) Vertraging bij de tenuitvoerlegging (paragrafen 10, 67, 71, 72, 75 en de conclusie, paragraaf 96, onder a))

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de Begrotingsautoriteit, op initiatief van het Europees Parlement, een extreem groot deel van de Phare-middelen heeft toegewezen aan de nieuwe Phare CBC-begrotingslijn(1) (paragrafen 10 en 67).

Gezien de innovatieve aard van het CBC-programma en de beperkte ervaring van de autoriteiten in de begunstigde landen, was er echter enige tijd nodig om het programma op gang te brengen, hetgeen resulteerde in vertragingen bij de tenuitvoerlegging:

- de Commissie moest een nieuwe verordening opstellen om te bepalen welke grenzen, welke acties, instellingen en mechanismen voor de programmering en tenuitvoerlegging in aanmerking kwamen, enz.;

- de Phare-landen moesten nieuwe structuren oprichten die op nationaal en in sommige gevallen op regionaal niveau belast werden met het CBC-programma;

- er moesten bilaterale structuren worden opgezet tussen hiervoor in aanmerking komende Phare-landen en hun EU-buren;

- de Phare-landen moesten projecten identificeren en hierover overleg plegen met de lidstaten en de Commissie.

De Commissie slaagde er evenwel in de Phare CBC-verordening op 4 juli 1994 goed te keuren en in augustus 1994 informele richtsnoeren te verstrekken voor de meerjarenprogrammering voor de periode 1995 - 1999. Voorts hechtte de Commissie alleen haar goedkeuring aan betalingsverplichtingen voor het volledige bedrag van de toewijzing wanneer een land aanvaardbare standaardprojecten indiende.

Vanaf het begin werd de toewijzing voor elk land bepaald aan de hand van objectieve criteria zoals het bevolkingscijfer en de lengte van de grens. Verschillende malen werd de toewijzing van landen die niet tijdig met voorstellen kwamen voor aanvaardbare projecten gekort (in Bulgarije en Slowakije in 1996 en 1997). Vanaf het derde jaar van het CBC-programma begon de Commissie daadwerkelijk rekening te houden met de absorptiecapaciteit van het begunstigde land. Omdat Verordening (EG) nr. 1628/94 van de Commissie van 4 juli 1994 Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad met betrekking tot Phare als rechtsgrond had, waren de algemene Phare-richtsnoeren die waren gebaseerd op deze verordening van de Raad tevens van toepassing op Phare CBC, zodat er juridisch gezien geen nieuwe richtlijnen nodig waren. De Phare CBC-verordening zelf was voldoende specifiek. Voor de tenuitvoerlegging van CBC-programma's is, evenals bij alle andere Phare-programma's, het Phare DIS-handboek (Gedecentraliseerd systeem voor de tenuitvoerlegging) van toepassing. Met de aanvullende administratieve richtsnoeren zoals die welke werden verstrekt in augustus 1994, kon worden volstaan omdat deze gedetailleerde informatie bevatten over de wijze waarop indicatieve meerjarenprogramma's voor de periode 1995 - 1999 moesten worden voorbereid. In de kaderovereenkomsten werden onder meer de doelstellingen en prioriteiten voor samenwerking tussen de partners gedefinieerd, en er werden gezamenlijke comités voor programmering en toezicht opgericht. Tegen de tijd dat de Phare-landen voldoende capaciteit hadden opgebouwd om dergelijke gedecentraliseerde verantwoordelijkheden op zich te nemen, dat wil zeggen begin 1997, verstrekte de Commissie tevens gedetailleerde richtsnoeren voor de oprichting van fondsen voor kleinschalige projecten. De uitvoering van deze programma's vergt overigens, gezien de aard van grensoverschrijdende samenwerking, meer tijd en moeite. Ondanks aanhoudende inspanningen om het vastleggingspercentage te verhogen, is dit nu lager dan bij andere programma's (eind 1998 was het vastleggingspercentage voor CBC 47 % vergeleken met 67 % voor de nationale Phare-programma's). Dit kan in de eerste plaats worden toegeschreven aan de aard van grensoverschrijdende samenwerking. Bij veel programma's, zowel aan de buiten- als aan de binnengrenzen, doen zich vertragingen voor. Een ander probleem is de deelneming van landen met weinig of geen ervaring op het gebied van samenwerking en beheer. Wat de Phare-Interreg-grenzen betreft zijn de vertragingen tevens het resultaat van de wettelijke verplichting twee verschillende soorten procedures toe te passen, zoals wordt bevestigd in de paragrafen 68, 69 en 70 van het verslag.

Om iets te doen aan het probleem van de beperkte ervaring bij de overheid in de begunstigde landen stelde de Commissie in een vroeg stadium van het programma belangrijke bedragen ter beschikking voor technische bijstand zowel binnen de individuele als de horizontale programma's om de autoriteiten te helpen hun programma's voor grensoverschrijdende samenwerking voor te bereiden.

b) Beperkt grensoverschrijdend effect van een aantal programma's (paragrafen 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 en de conclusie, paragraaf 96, onder b))

De Commissie sluit zich aan bij de mening van de Rekenkamer dat "Bij de overgrote meerderheid der CBC-projecten [...] een zeker grensoverschrijdend effect kon worden vastgesteld, ook al was dit niet altijd even eenvoudig te meten" (paragraaf 60).

De Commissie bevestigt dat het effect per project zeer sterk uiteenliep. Alvorens voorstellen voor Phare CBC voor te leggen aan de Commissie bespreken en evalueren het gezamenlijk comité voor programmering en toezicht en in veel gevallen hun gezamenlijke sectoriële werkgroepen het grensoverschrijdend effect van een bepaald project en formuleren zij gezamenlijk hun aanbeveling aan de desbetreffende autoriteiten van het Phare-land. Het is vervolgens de taak van de Commissie het CBC-effect te meten aan de hand van de projectfiches en het logisch kader. De Commissie is zich ervan bewust dat de capaciteit van de partnerlanden om de vereiste documentatie bij elkaar te brengen in een aantal gevallen kan worden verbeterd, zoals voor het belangrijkste Phare-programma, en zal hiertoe verdere technische bijstand verlenen.

In het rapport wordt vermeld dat (paragraaf 9) "De tenuitvoerlegging [...] het verst gevorderd [is] bij het programma Polen - Duitsland, doch een van de voornaamste problemen die het programma had moeten aanpakken, de lange wachttijden aan grensovergangen [...] nog steeds [bestaat]. De programma's Albanië - Griekenland, Albanië - Italië, Bulgarije - Griekenland en Slowaakse Republiek - Oostenrijk hebben alle grote moeilijkheden ondervonden". Ook de Commissie is van oordeel dat het CBC-programma Polen - Duitsland het meest geslaagde was hoewel de lancering moeizaam verliep en zich de eerste paar jaren vertragingen voordeden. De lange wachttijden aan de grensovergangen moeten worden gezien tegen de achtergrond van een sterke intensivering van het verkeer aan de grenzen met de Europese Unie. Het aantal grensovergangen aan de grens tussen Duitsland en Polen is met een factor 7 voor auto's en met een factor 3 voor vrachtwagens vermenigvuldigd. Met de beperkte Phare CBC-middelen kan dit probleem niet worden opgelost. Voorts kan, zoals beschreven in de paragrafen 21 (Osinow Dolny-project) en 24 (spoorwegstation van Cheb), het beperkte effect van het Phare CBC-programma in bepaalde gevallen worden toegeschreven aan de lidstaten. Na de gewijzigde elektrificatieplannen van de Duitse spoorwegen in verband met het Cheb-project zetten de Tsjechische spoorwegen alles in het werk om te zorgen voor een optimale benutting van de verhoogde capaciteit bij Cheb door een aantal operaties van minder efficiënte faciliteiten elders in het gebied alsmede van eventueel Dresden over te plaatsen naar Cheb. De elektrificatie van de Duitse zijde zal, zij het op een later tijdstip, nog worden uitgevoerd.

Voor de vervoersprojecten (spoorweg en wegen) aan de grens tussen Bulgarije en Griekenland die belangrijke vertragingen opliepen (paragrafen 28 en 29) zijn de contracten nu ondertekend en kunnen de werkzaamheden van start gaan. De Commissie is van mening dat deze belangrijke gevolgen zullen hebben op transnationaal, nationaal en lokaal niveau. Met name het moderniseringsproject voor de spoorwegen zal de plaatselijke bevolking ten goede komen. De wegprojecten zullen tevens een belangrijke strategische rol spelen bij de economische ontwikkeling van het gebied als geheel.

De Commissie erkent dat fietspaden geen effect hebben op de vervoerssector in de programma's tussen Oostenrijk en zijn Phare-buren (paragraaf 23). In de toekomst zullen dergelijke projecten worden beschouwd als maatregelen ter stimulering van het toerisme die uitsluitend gefinancierd zullen worden uit hoofde van fondsen voor kleinschalige projecten.

Gezien de goede resultaten van het Phare CBC-programma aan de grens tussen Polen en Duitsland in vergelijking met andere grenzen waar de partners tot 1998 een groot aantal relatief kleinschalige projecten konden selecteren, kan de Commissie zich slechts ten dele scharen achter het standpunt van de Rekenkamer (paragraaf 12) "Het CBC-programma dient gericht te zijn op betrekkelijk kleinschalige projecten met een sterk lokaal/regionaal en grensoverschrijdend effect". De ervaring heeft uitgewezen dat de capaciteit om een groot aantal kleinschalige projecten te beheren, nog meer dan bij de voornaamste Phare-programma's, in deze landen ontbrak, met name op regionaal en lokaal niveau hetgeen resulteerde in toenemende achterstand. De Commissie blijft dan ook vasthouden aan het streven naar focus, concentratie en impact, met name door vast te houden aan de eis van een minimumomvang van Phare-projecten van 2 miljoen EUR, hoewel dit principe in bepaalde gevallen op flexibele wijze zal worden toegepast.

Anderzijds staat de Commissie ook positief ten opzichte van fondsen voor kleinschalige projecten waar plaatselijke instanties besluiten kunnen nemen over kleinschalige projecten en managementvaardigheden kunnen opdoen. Naar aanleiding van suggesties van de Rekenkamer (paragraaf 13) is meer ruimte gecreëerd voor dergelijke fondsen: een land kan maximaal 20 % van zijn toewijzing hieraan besteden (in de opmerkingen van het Europees Parlement bij de begroting wordt gesproken van 10 %) en het projectplafond wordt verhoogd van 50000 EUR tot 300000 EUR. Euroregio's hebben in tal van gevallen nuttige steun verleend bij het beheer van deze fondsen voor kleinschalige projecten en de Commissie staat dan ook welwillend tegenover uitbreiding van hun rol naar andere grenzen (zoals gesuggereerd bij paragraaf 13) ongeacht waar.

De Commissie staat tevens achter uitbreiding van het LACE-netwerk dat gericht is op de verbetering van onder meer beheerscapaciteiten op plaatselijk niveau. Zij beseft dat zeegrenzen, die ook in aanmerking komen voor Phare CBC, het grensoverschrijdend effect enigszins kunnen hebben afgezwakt (paragraaf 61). Bovendien moet rekening worden gehouden met de afwezigheid van een Zweeds Interreg-programma. Bij het CBC-programma voor de Baltische staten werd sedert 1995 een transnationale aanpak gevolgd waarbij de vier lidstaten en de vier Phare-landen die aan de Baltische Zee grenzen (en Rusland, als waarnemer) gezamenlijk een meerjarenstrategie voor het gebied uitstippelden en projectvoorstellen onder de loep namen en goedkeurden alvorens deze aan de Commissie werden voorgelegd. Hierdoor kon steun worden verleend aan investeringsprojecten, met name op het gebied van vervoer en milieu die ten goede komen aan het Baltische Zeegebied als geheel. Door de oprichting van een Phare-faciliteit voor projecten in het Baltische Zeegebied in 1996 konden bovendien op basis van een "bottom-up"-selectie tal van "soft" kleinschalige projecten worden geïdentificeerd.

Een typische sector waar alleen een transnationale aanpak kan worden gevolgd aan de zeegrenzen heeft betrekking op de telecommunicatiesector (bijvoorbeeld het bij paragraaf 36 genoemde glasvezelkabelnetwerk in Litouwen). Bij uitzondering werd ook bij landsgrenzen een transnationale aanpak gehanteerd, bijvoorbeeld voor de onderzeese glasvezelkabel in de context van het Adria I-project dat werd opgezet door een internationaal consortium en waarvoor het Albanese aandeel werd gecofinancierd met behulp van het Phare CBC-programma 1995 tussen Albanië en Griekenland; gezien het belangrijke effect op internationaal, nationaal en lokaal niveau (door de verbeterde telecommunicatieverbindingen tussen de regio's aan beide zijden van de grens) van dit project, dat gezamenlijk door Albanië en Griekenland werd gesteund en voorgesteld, besloot de Commissie haar steun te verlenen aan dit project. Het bedrag van 1,7 miljoen ECU werd gebruikt om het aandeel van de Albanese Telecom in de totale internationale bijdrage aan het 500 km-lange Adria 1 project te financieren. Met behulp van deze CBC-toewijzing voor 1995 kon derhalve 8 % worden gefinancierd van segment 2 Dubrovnik-Dures en 14,2 % van segment 3. Dat betekent dat alleen het deel van de glasvezelkabel dat zich in de Albanese territoriale wateren bevindt, werd gefinancierd. De Commissie erkent dat het in de meeste gevallen moeilijk is gemeenschappelijke strategieën uit te stippelen voor het grensgebied als geheel (paragraaf 62). Bij de voorbereiding van Phare CBC-meerjarige indicatieve programma's en Interreg operationele programma's met het oog op de periode 1995 - 1999, aan de meeste grenzen, vond desalniettemin intensief overleg plaats tussen partners uit de Phare-landen en de aangrenzende lidstaten met behulp waarvan gemeenschappelijke prioriteiten konden worden bepaald waarbij weliswaar een verschillend gewicht werd gegeven aan deze prioriteiten als gevolg van verschillen in economische ontwikkeling.

Als "factoren die het effect van het CBC-programma beïnvloeden" verklaart het verslag in paragraaf 74 dat "de Commissie vaak een beroep heeft gedaan op een consultantsbureau voor het opstellen van de IMP's voor de uitvoering van het CBC-programma". Overeenkomstig het desbetreffende contract (contract nr. 940856 en addendum 950726) met LRDP hielp dit bedrijf de landen van Midden- en Oost-Europa in kwestie de belangrijkste gebieden en sectorale prioriteiten voor CBC in de periode 1995 - 1999 te bepalen; het bedrijf verleende technische bijstand aan de nationale en regionale autoriteiten met het oog op de voorbereiding van de Phare CBC-meerjarige indicatieve programma's.

c) Steun voor nationale prioriteiten in plaats van de belangen van de plaatselijke bevolking (conclusie, paragraaf 96, onder c))

In het verslag van de Rekenkamer wordt gesteld dat "sommige projecten op nationale prioriteiten zijn gericht en niet op de specifieke belangen van de plaatselijke bevolking in het grensgebied" (paragraaf 96, onder c)) en dat "niet voldoende prioriteit werd gegeven aan projecten die allereerst het belang van de bevolking in de grensregio's dienen" (paragraaf 12).

De Commissie verklaart dat in het beginstadium van het programma meer rekening werd gehouden met nationale prioriteiten bij de formulering van projectvoorstellen, zij het in verschillende mate afhankelijk van het land. Dit is echter op zich niet in strijd met Verordening (EG) nr. 1628/94 waar in artikel 4, lid 1, onder ii), is bepaald dat "projecten (...) waarover de betrokken landen het eens zijn, die grensoverschrijdende gevolgen hebben, bijdragen tot de ontwikkeling van structuren in grensregio's en de samenwerking tussen de landen van Midden- en Oost-Europa en de Gemeenschap als geheel vergemakkelijken (...)". Het feit dat grote investeringsprojecten op het gebied van vervoer, die een aanvulling vormen op de ontwikkeling van trans-Europese netwerken (overeenkomstig artikel 5, lid 1, zevende streepje, van Verordening (EG) nr. 1628/94) op nationaal niveau werden vastgesteld is niet in strijd met een positief lokaal effect van deze projecten; beide aspecten zijn namelijk complementair omdat deze vervoersprojecten (bijvoorbeeld aan de grenzen tussen Bulgarije en Griekenland of Polen en Duitsland) bijdragen aan de economische ontwikkeling van de desbetreffende grensgebieden.

Hoewel de regionale en lokale autoriteiten in de meeste landen steeds meer betrokken worden bij het opzetten en tenuitvoerleggen van grensoverschrijdende projecten bevestigt de Commissie dat geïntegreerde regionale ontwikkelingsstrategieën zullen bijdragen tot consolidering van deze trend.

d) Er zijn weinig gezamenlijke projecten met Interreg geweest (paragraaf 11 en de conclusie, paragraaf 96, onder d))

De Commissie geeft toe dat in slechts weinig gevallen sprake was van echte gezamenlijke projecten. De belangrijkste redenen hiervoor waren de verschillende prioriteiten aan beide kanten van de grens die weer het gevolg waren van de verschillen in economische ontwikkeling. In die gevallen waarin dit wel mogelijk was werd de opzet van gezamenlijke projecten waarbij één aanbestedingsprocedure en één contract zouden worden gehanteerd en die gemeenschappelijk zouden worden uitgevoerd, belemmerd door procedurele verschillen die weer voortvloeiden uit de verschillende rechtsgronden van Phare en Interreg alsmede het Financieel Reglement. Deze verschillen hebben bijvoorbeeld betrekking op de noodzaak van voorafgaande goedkeuring van het project van de Commissie in het geval van Phare (niet voor Interreg), de jaarlijkse begrotingen voor Phare vergeleken met meerjarenbegrotingen voor Interreg en de toepassing van specifieke voorschriften voor de gunning van contracten uit hoofde van titel IX van het Financieel Reglement in het geval van Phare. In de context van de nieuwe Phare CBC-verordening van december 1998, een verordening van de Commissie, stond de Commissie machteloos. Zij kon in deze situatie alleen verandering brengen door het Financieel Reglement te wijzigen.

e) Te weinig gemeenschappelijke plannen die betrekking hebben op beide zijden van de grens (paragrafen 55, 62, 94 en de conclusie, paragraaf 96, onder e))

De Commissie beaamt dat aan het begin van het programma geen gezamenlijke plannen voor beide zijden van de grens waren vastgesteld. Zoals reeds vermeld werden echter meerjaren-programmeringsdocumenten vastgesteld voor de periode 1995 - 1999 (meerjarige indicatieve programma's voor Phare CBC, operationele programma's voor Interreg) in nauw overleg tussen partners uit Phare-landen en aangrenzende lidstaten. Beide documenten bleken dan ook kruisverwijzingen te bevatten met betrekking tot kenmerken van het grensgebied, de sterke en zwakke punten, de bestaande CBC-activiteiten, doelstellingen en gemeenschappelijke prioriteiten (zij het met verschillende wegingscoëfficiënten). Een van de belangrijkste vernieuwingen in het kader van de nieuwe Phare CBC-verordening is de opzet van echte gemeenschappelijke regionale ontwikkelingsplannen die beide zijden van de grens bestrijken.

f) Het programma draagt niet bij tot het opheffen van de regionale verschillen binnen de Phare-landen (paragraaf 59 en de conclusie, paragraaf 96, onder f))

Het verslag verklaart dat "het programma (...) niet bij(draagt) tot een oplossing van het probleem van regionale ongelijkheden binnen de Phare-landen omdat de door het CBC-programma ondersteunde gebieden in de regel al het verst ontwikkeld zijn in de betrokken landen".

De Commissie beaamt dat het Phare CBC-programma tijdens de periode 1994 - 1998 niet werd beschouwd als onderdeel van een breder regionaal ontwikkelingsbeleid en dat het programma beter moest worden geïntegreerd in de algemene pretoetredingsstrategie. Voorts moest iets worden gedaan aan de verschillen tussen de begrotingsmiddelen die zijn toegewezen aan CBC in de algemene context van Phare en de overige pretoetredingsprioriteiten en tussen de verschillende regio's binnen de kandidaat-landen. De Commissie heeft de geografische draagwijdte van het programma dan ook verbreed. Het Phare CBC-programma bestrijkt nu niet alleen de grenzen tussen de Phare-landen en de Europese Unie maar ook de - vaak minder welvarende - grensstreken tussen de kandidaat-landen zelf. Zo konden deze nieuwe grensgebieden zich voorbereiden op hun toekomstige deelneming aan Interreg en kon Roemenië in het programma worden opgenomen.

De Commissie sluit zich verder aan bij het verslag (paragraaf 96, onder f)), waarin wordt gesteld dat de behoefte aan specifieke instrumenten voor regionaal beleid blijft bestaan, en heeft de kandidaat-lidstaten gevraagd nationale ontwikkelingsprogramma's op te stellen waarbij Phare met ingang van het jaar 2000 zal bijdragen aan investeringen gericht op economische en sociale samenhang.

g) De procedures voor programmabeheer waren te gecentraliseerd, zowel bij de Commissie als in de begunstigde landen (paragrafen 14, 76, 77, 78 en de conclusie, paragraaf 96, onder g))

Het Phare CBC-programma maakt in feite deel uit van het deconcentratie- en decentralisatieproces dat in 1999 aanzienlijk werd uitgebreid; het gedecentraliseerd systeem voor de tenuitvoerlegging werd bovendien gelijktijdig van toepassing op Phare CBC en het Phare-hoofdprogramma en de verantwoordelijkheden van de delegaties, bijvoorbeeld voor de goedkeuring van aanbestedingsdossiers, zijn vergelijkbaar met die van het Phare-hoofdprogramma. Er kan geen gevolg worden gegeven aan de suggestie van de Rekenkamer dat delegaties (paragrafen 14 en 76 tot en met 78) "hiertoe voldoende bemand (moeten) zijn, met name wat ingenieurs betreft"; de delegaties kunnen namelijk niet verder versterkt worden door overplaatsing van personeelsleden van de hoofdzetel naar de delegaties. Omdat de Begrotingsautoriteit niet bereid is extra personeel aan te werven voor de Commissie is het niet waarschijnlijk dat haar delegaties extra personeelsleden kunnen krijgen. In het kader van de STAP-faciliteit (steun voor technische bijstand aan programma's) beschikken de delegaties echter over bepaalde mogelijkheden om te voorzien in de behoefte aan ingenieurs.

Bij verdere decentralisering van verantwoordelijkheden op beheersgebied van de Commissie naar de kandidaat-landen moet rekening worden gehouden met de wettelijke verplichtingen van titel IX van het Financieel Reglement, met name die welke betrekking hebben op de verantwoordelijkheden van de Commissie. Overeenkomstig het bepaalde in Verordening (EG) nr. 1266/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende in coördinatie van de bijstand aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie zal het beheer van de steun op gedecentraliseerde basis alleen worden toevertrouwd aan de kandidaat-lidstaten zelf wanneer zij voldoen aan bepaalde minimumcriteria (duidelijk omschreven intern beheersysteem, doelmatige interne controles, betrouwbaar nationaal financieel controlesysteem, voorschriften in verband met de aanschaf die verenigbaar zijn met titel IX van het Financieel Reglement enz.)

De mogelijkheden voor verdere decentralisatie van beheersverantwoordelijkheden binnen de kandidaat-lidstaten zullen met name afhangen van ontwikkelingen bij de rechtsgrond voor het regionaal beleid in elk land en de feitelijke organisatie van het regionaal en lokaal bestuur. Hoewel over het algemeen vooruitgang wordt geboekt, loopt het tempo van de hervormingen sterk per land uiteen.

h) Bij de nieuwe Phare-richtsnoeren wordt onvoldoende rekening gehouden met de specifieke kenmerken van het CBC-programma (paragrafen 91, 92, 93 en de conclusie, paragraaf 96, onder h))

In paragraaf 91 wordt kritiek geuit op de eis dat de minimumomvang van Phare-projecten 2 miljoen EUR moet bedragen zoals bepaald in de Phare-richtsnoeren voor 1998 bij Phare CBC; zoals hierboven onder b) reeds is vermeld zal de Commissie deze eis handhaven. De nieuwe ontwerp-richtsnoeren voor de periode 2000 - 2006 houden echter een flexibele toepassing in van de vereiste minimumomvang voor Phare in het geval van Phare CBC.

In het verslag wordt tevens verklaard dat (paragraaf 93) "Zulke ingrijpende veranderingen als de nieuwe verordening en de toewijzing van middelen aan de grensgebieden van Phare-landen onderling hadden" gezien de CBC-meerjarige indicatieve programma's 1995 - 1999 "beter aan het eind van de programmeringsperiode 1995 - 1999 kunnen worden doorgevoerd (zodat) ((...)verstoring van de lopende programma's zou zijn vermeden)".

De Commissie was van oordeel dat de in de nieuwe verordening opgenomen wijzigingen in het licht van het evaluatieverslag inzake Phare CBC, dat in 1998 werd gepubliceerd, de lange voorbereidende gesprekken met Phare-landen en de lidstaten en met het oog op de uitbreiding, dringend moeten worden aangebracht. De nieuwe verordening werd gezamenlijk voorbereid door de DG's die verantwoordelijk zijn voor buitenlandse betrekkingen en de structuurfondsen, om een optimale samenhang te creëren met Interreg, en werd gezamenlijk door de twee hiervoor verantwoordelijke leden van de Commissie aan de Commissie voorgelegd. De Commissie moest tevens rekening houden met de opmerkingen van het Europees Parlement bij de begroting voor 1999. Voorts is er geen sprake geweest van verstoring bij de huidige programma's aan de grenzen van de Europese Unie afgezien van het feit dat de toewijzingen voor deze grenzen in geringe mate werden verlaagd waarbij het totale door de begrotingsautoriteit voor Phare CBC uitgetrokken bedrag voor een groot aantal hiervoor in aanmerking komende grenzen ongewijzigd bleef.

Maatregelen ter verbetering

Op basis van de door de Commissie gelanceerde externe evaluatie van het Phare CBC-programma voor de periode 1994 - 1998 en de diepgaande besprekingen met de kandidaat-landen en de lidstaten in het Phare-beheerscomité hechtte de Commissie in december 1998 haar goedkeuring aan een nieuwe Phare CBC-verordening. De voornaamste verbeteringen van de nieuwe verordening houden het volgende in:

- het Phare CBC-programma zal deel uitmaken van een breder regionaal ontwikkelingsbeleid in de context van de pretoetredingsstrategie;

- het programma zal tevens de grenzen bestrijken tussen de kandidaat-landen zodat zij zich kunnen voorbereiden op hun toekomstige deelneming aan Interreg, en zal tevens Roemenië opnemen;

- aan elke grens zullen gemengde samenwerkingscomités worden opgericht die vertegenwoordigers omvatten van beide aangrenzende landen op nationaal en lokaal niveau en van de Commissie;

- deze gemengde samenwerkingscomités zullen een document opstellen met betrekking tot de gezamenlijke grensoverschrijdende meerjarenprogrammering dat gemeenschappelijke ontwikkelingsstrategieën en prioriteiten voor de regio omvat die wordt beschouwd als één enkele sociaal-economische en geografische eenheid; op basis van dit document zal verder eenmaal per jaar een lijst van de gemeenschappelijke projecten worden opgesteld;

- in elk grensgebied kan een fonds voor gezamenlijke kleinschalige projecten worden opgezet waarvoor een beperkt deel van de kredieten kan worden gebruikt.

De verbeteringen in de nieuwe Phare CBC-verordening alsmede de nieuwe aanpak in de nieuwe Phare-richtsnoeren en een verdere decentralisatie van de tenuitvoerlegging van de programmering zouden betekenen dat de in het verslag vermelde problemen kunnen worden verholpen:

a) Het tempo van de tenuitvoerlegging van het programma toont in de meeste gevallen verbetering. Evenals bij het Phare-hoofdprogramma worden projecten die voor Phare CBC worden voorgesteld alleen door de Commissie aanvaard wanneer zij gereed zijn om te worden uitgevoerd. Wanneer zich problemen blijven voordoen wat betreft de absorptiecapaciteit, zal hiermee bij besluiten inzake toekomstige toewijzingen rekening worden gehouden; ook zijn de begrotingstoewijzingen per grens meer in evenwicht sedert de grenzen tussen Phare-landen onderling in 1999 ook in aanmerking komen voor steun en voor het eerst (bescheiden) toewijzingen ontvingen. Omdat de nieuwe Phare-richtsnoeren tevens van toepassing zullen zijn op CBC zal de nieuwe Phare CBC-verordening aangevuld met advies om de documenten voor de gezamenlijke programmering op te stellen en bijgewerkte richtsnoeren voor de fondsen voor gezamenlijke kleinschalige projecten die momenteel worden voorbereid, voldoende richtsnoeren van de Commissie verschaffen. Ook het bestuur in de begunstigde landen gaat vooruit met het voortschrijden van de Phare CBC-programma's; bijzondere aandacht wordt gegeven aan de grenzen die in het kader van de programma's Credo en Lace in aanmerking komen voor steun.

b) Het grensoverschrijdend effect van projecten zou moeten verbeteren omdat hieraan gezamenlijke meerjarenstrategieën ten grondslag liggen waarbij het grensgebied als één regio wordt beschouwd en de gemengde samenwerkingscomités eenmaal per jaar een gemeenschappelijke reeks projecten zullen bepalen. De Commissie zal het grensoverschrijdend effect van elk project dat door de gemengde samenwerkingscomités is uitgewerkt en door het Phare-land is ingediend voor steun uit hoofde van Phare CBC blijven evalueren. Bij de beoordeling van het grensoverschrijdend effect moet echter worden uitgegaan van het programma en niet zozeer van het project.

c) Omdat grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma's gebaseerd zullen worden op documenten voor de gezamenlijke meerjarenprogrammering die gemeenschappelijke ontwikkelingsstrategieën en prioriteiten voor het grensgebied zullen omvatten, en regionale en lokale vertegenwoordigers deel uitmaken van de gemengde samenwerkingscomités zouden de nationale prioriteiten een minder belangrijke plaats innemen bij grensoverschrijdende samenwerking. De regionale en lokale autoriteiten houden zich voorts steeds meer bezig met de ontwikkeling van geïntegreerde regionale ontwikkelingsplannen nu in de kandidaat-landen regionale structuren worden opgericht en zich een bepaalde competentie ontwikkelt.

d) Hoewel de nieuwe Phare CBC-verordening een gezamenlijke programmering inhoudt met behulp waarvan het aantal daadwerkelijk gezamenlijke projecten dat door Phare CBC en Interreg wordt gesteund, zou kunnen toenemen, is dit eerder de uitzondering, de verschillen tussen beide verordeningen in aanmerking nemende.

e) Documenten inzake de gezamenlijke programmering die beide zijden van de grenzen bestrijken zullen tegen het jaar 2000 het licht zien. Zij zullen een uitgebreide beschrijving omvatten van de huidige situatie, een strategie voor grensoverschrijdende samenwerking op lange termijn, een definiëring van de voornaamste prioriteiten en maatregelen voor CBC, een indicatief financieel overzicht voor de periode 2000 - 2002 vanuit een perspectief van zeven jaar, mechanismen voor gezamenlijke projectselectie en bepalingen inzake gezamenlijke projectfondsen, tenuitvoerlegging en institutionele aspecten.

f) Omdat de Phare CBC-programma's tevens deel zullen uitmaken van een breder regionaal ontwikkelingsbeleid, met inachtneming van de specifieke CBC-vereisten, en het Phare CBC-programma werd uitgebreid tot de grenzen tussen de kandidaat-landen (tevens zal worden overwogen de geografische draagwijdte uit te breiden tot de toekomstige externe grenzen van de Europese Unie) zal het programma in toenemende mate een bijdrage leveren aan het vinden van een oplossing voor de regionale verschillen binnen de kandidaat-landen.

g) De procedures voor het programmabeheer worden, nu het DIS in alle kandidaat-landen operationeel is geworden, steeds meer gedecentraliseerd. Verdere stappen zijn afhankelijk van de vooruitgang die in deze landen wordt gemaakt wat betreft de beheerscapaciteit, de financiële controleprocedures en de structuren voor de overheidsfinanciën op zowel nationaal als regionaal niveau. De Commissie heeft het initiatief genomen tot verdere decentralisatie in de context van artikel 12 van de verordening inzake de coördinatie van de pretoetredingssteun. De uiteindelijk door de Raad goedgekeurde tekst bevat de hiervoor vereiste voorwaarden. De fondsen voor kleinschalige projecten die bij een aantal grenzen werden opgezet en waar plaatselijke autoriteiten besluiten kunnen nemen over kleinschalige projecten zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie zullen verder worden uitgebreid en geconsolideerd met name door de limiet voor elk project te verhogen van 50000 tot 300000 EUR.

h) De nieuwe Phare-richtsnoeren die tevens van toepassing zijn op Phare CBC bevatten een "flexibiliteitsclausule" met betrekking tot de omvang van het project, waardoor ruimte wordt gecreëerd voor meer aanpassing met Interreg, met name wat betreft de omvang. Volgens deze richtsnoeren "zal de toepassing van de vereiste minimumomvang van projecten (2 miljoen EUR) betekenen dat per geval wordt beoordeeld of kan worden afgezien van de voorafgaande goedkeuring mits het gaat om daadwerkelijke grensoverschrijdende samenwerking die ressorteert onder de in de gezamenlijke Phare-Interreg-programmeerdocumenten omschreven prioritaire maatregelen". Van deze flexibiliteit zal echter alleen gebruik worden gemaakt in bijzondere omstandigheden wanneer een evenwicht tot stand moet worden gebracht tussen volledige aanpassing met Interreg en de verantwoordelijkheden van de Commissie voor de tenuitvoerlegging van het Phare CBC-programma met inbegrip van de gunning van opdrachten.

(1) De Commissie stelde in het voorlopig voorstel voor de begroting voor 1999 een bedrag van slechts 100 Mio EUR voor Phare CBC voor. Na overleg met het Parlement werd uiteindelijk besloten tot een bedrag van 180 Mio EUR: tweederde hiervan werd toegewezen aan grenzen