Speciaal verslag Nr. 16/2000

over de mededingingsprocedures voor overeenkomsten inzake dienstenvan de programma's Phare en Tacis, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 350/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

1. Het DAS-onderzoek van de verrichtingen van het begrotingsjaar 1998 heeft tekortkomingen aan het licht gebracht in de uitvoering van bepaalde mededingingsprocedures voor opdrachten in het kader van de programma's Phare en Tacis. Tezelfdertijd heeft de rapporteur voor de kwijting voor het begrotingsjaar 1997 op basis van een verslag van de financiële controle over dit onderwerp de Rekenkamer verzocht de aanbestedingsprocedures van deze beide programma's te verifiëren. In dit verband zijn 120 contracten voor technische bijstand (80 voor het programma Phare en 40 voor het programma Tacis) gecontroleerd, die grotendeels zijn gesloten na een niet-openbare aanbestedingsprocedure tussen 1996 en 1998(1).

2. De steekproef voor het Phare-programma omvat 31 contracten die door de centrale diensten van de Commissie werden beheerd, en 49 contracten die in het kader van het gedecentraliseerd beheersysteem (DIS) plaatsvonden in vier Phare-landen (Polen, Letland, Bulgarije en Roemenië). De steekproef voor Tacis betreft contracten die hoofdzakelijk in Rusland werden uitgevoerd door de centrale diensten van de Commissie. De steekproef is niet van dien aard dat zij zich leent voor extrapolatie van de controleresultaten naar het gehele Phare- en Tacis-terrein. Wel kan aan de hand van deze steekproef de vinger worden gelegd op reële risico's bij de gunning van de contracten voor diensten van de programma's Phare en Tacis, en op de tekortkomingen van de destijds door de Commissie gekozen systemen doordat het aantal aangetroffen problemen in kaart is gebracht (zie tabel).

3. In juni 1999 heeft de Commissie een nieuwe "handleiding" voor contracten voor diensten, leveringen en werken opgesteld in het kader van de communautaire samenwerking met derde landen. Deze handleiding moet leiden tot striktere en beter samenhangende praktijken voor alle programma's op het gebied van externe hulp. Een nauwgezette toepassing van de bepalingen zou het antwoord moeten zijn op diverse tekortkomingen waarop in dit verslag wordt gewezen. De handleiding moet dan ook worden beschouwd als een waardevol instrument ter verbetering van het beheer van de steun aan derde landen.

RECHTSGROND EN RELEVANTE REGELGEVING

4. De gunning van de onderzochte overeenkomsten wordt voornamelijk geregeld in de artikelen 112 - 119 van het Financieel Reglement, alsmede in de specifieke verordeningen betreffende Phare (artikel 7)(2) en Tacis (artikel 6 en bijlage III van de verordening)(3). Het Financieel Reglement (artikel 117) schrijft voor dat de economisch voordeligste inschrijving wordt gekozen, waarbij niet-openbare aanbesteding is toegestaan voor overeenkomsten inzake diensten en technische samenwerking (artikel 118, eerste alinea).

5. De Phare-verordening bepaalt in artikel 7 dat voor bedragen van meer dan 50000 euro de deelneming aan aanbestedingen, gunningen, overeenkomsten en contracten onder dezelfde voorwaarden open dient te staan voor iedere natuurlijke of rechtspersoon uit de lidstaten en de Phare-landen. De praktische voorwaarden voor gunning van deze opdrachten zijn vastgelegd in de handleiding voor de procedures van gedecentraliseerd beheer (DIS).

6. In de Tacis-verordening zijn de volgende beginselen neergelegd:

a) bij aanbestedingen voor leveringen, werken en diensten dient te worden gezorgd voor een zo groot mogelijke deelname onder gelijke voorwaarden;

b) de Commissie dient bij de toepassing van de selectiecriteria de nodige doorzichtigheid en striktheid te garanderen, en tegelijk te streven naar diversificatie van deze selectie;

c) de belangstellenden moeten op een zo breed mogelijke basis en met behulp van de modernste communicatiemiddelen worden gestimuleerd om blijk te geven van hun wens om in te schrijven.

7. Artikel 6 van die verordening bepaalt dat overeenkomsten inzake diensten vanaf 200000 euro in de regel via niet-openbare aanbesteding worden gesloten.

DE BELANGRIJKSTE FASEN VAN DE NIET-OPENBARE AANBESTEDING

8. Zowel voor Phare als voor Tacis verlopen de niet-openbare aanbestedingsprocedures in vier hoofdfasen:

a) de oproep tot indiening van blijken van belangstelling voor het voorgestelde project;

b) de opstelling van de beperkte lijst van bedrijven die tot inschrijving worden uitgenodigd;

c) de uitnodiging tot inschrijving en mededeling van de inschrijvingsvoorwaarden;

d) de beoordeling van de ingediende inschrijvingen die leidt tot de selectie van de beste inschrijving.

De oproep tot indiening van blijken van belangstelling en de opstelling van de beperkte lijsten zijn van het grootste belang voor de naleving van de beginselen van gelijke behandeling bij de deelname aan de aanbesteding (artikel 114 van het Financieel Reglement). Ook berust de keuze van de economisch voordeligste inschrijving op de voor beoordeling van de inschrijving gehanteerde criteria (artikel 117 van het Financieel Reglement), die bij de uitnodiging tot inschrijving worden meegedeeld.

9. Wanneer de verrichtingen centraal worden beheerd, zoals het geval was met de Tacis-programma's en de meerlandenacties van het Phare-programma en de acties die destijds in de Baltische staten werden uitgevoerd, zijn de centrale diensten van de Commissie rechtstreeks verantwoordelijk voor het verloop van de procedures. Wanneer de verrichtingen in het kader van het gedecentraliseerd beheersysteem plaatsvinden, worden de DIS-procedures hoofdzakelijk toegepast door de autoriteiten van het begunstigde land, meestal bijgestaan door westerse technische experts en onder toezicht van de plaatselijke delegaties van de Commissie. In alle gevallen behoudt de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de juiste besteding van de begrotingskredieten.

De oproep tot indiening van blijken van belangstelling

10. Deze fase, die voor een zo breed mogelijke mededinging moet zorgen, houdt in dat elke belangstellende onderneming of organisatie wordt geïnformeerd over de aanstaande gunning van een overeenkomst. Deze informatie wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad of op Internet (sinds oktober 1996 voor de overeenkomsten inzake diensten boven een bedrag van 200000 euro).

Het opstellen van de beperkte lijsten

11. De diensten van de Commissie of de PMU's(4) stellen op basis van de blijken van belangstelling en van hun registers van contractanten een beperkte lijst van bedrijven op, waarvan slechts die worden geselecteerd welke het best in staat worden geacht om de beoogde operatie uit te voeren. De gegevens waarmee bij de opstelling van de beperkte lijst rekening is gehouden, worden vastgelegd in een verslag dat bij het aanbestedingsdossier is gevoegd.

12. Als waarborg voor voldoende mededinging is voor beide programma's een minimumaantal bedrijven vastgesteld dat op de beperkte lijst moet staan: zeven bedrijven voor de overeenkomsten tot 1 miljoen euro en tien voor de andere. Paragraaf 11 van bijlage II van de Tacis-verordening bepaalt ook dat in geval van zeer complexe projecten wordt voorgesteld dat bedrijven onderling consortia vormen.

De uitnodigingen tot inschrijving

13. De geselecteerde bedrijven wordt verzocht, een inschrijving voor dienstverlening in te dienen. Hiertoe ontvangen zij een volledig dossier met de volgende documenten:

a) de lijst met bedrijven die zijn uitgenodigd om in te schrijven;

b) de aanwijzingen voor de inschrijvers;

c) de voorschriften die gelden voor inschrijvingen en voor de gunning van overeenkomsten inzake diensten die door Phare en Tacis worden gefinancierd;

d) het standaardcontract en de bijlagen, waaronder het specifiek bij de overeenkomst behorende bestek.

14. In de aanwijzingen worden de structuur, de inhoud, de voorwaarden en de termijnen voor indiening van de inschrijvingen uiteengezet, alsmede de criteria voor de gunning van de overeenkomst. Op deze gegevens baseert de inschrijver zich bij het opstellen van zijn inschrijving.

15. De selectieprocedure bestaat altijd uit twee fasen: een technische en vervolgens een financiële beoordeling, die voor 70, respectievelijk 30 % het uiteindelijke waarderingscijfer bepalen.

De beoordeling van de inschrijvingen

Het beoordelingscomité

16. De inschrijvingen van de gegadigden worden door een ad-hoccomité beoordeeld. Aangezien het gaat om overeenkomsten die onder rechtstreeks gezag van de Commissie worden gegund, bestaan de beoordelingscomités sinds oktober 1996 uit een (niet stemmende) voorzitter die statutair personeelslid van de Commissie is en uit vijf beoordelaars (twee vertegenwoordigers van de Commissie, één vertegenwoordiger van de uiteindelijke begunstigde, twee experts die al dan niet personeelslid van de Commissie zijn). Voor de gedecentraliseerde Phare-overeenkomsten wordt het comité door de plaatselijk ordonnateur samengesteld, en kan een externe expert hierin worden opgenomen.

17. Bij het openen van de inschrijvingen gaat het beoordelingscomité na of elke inschrijving inderdaad voor de sluitingsdatum is ontvangen en of de technische en financiële voorstellen duidelijk gescheiden zijn. Vervolgens verifieert het bij de technische of financiële beoordelingen of de documentatie inderdaad volgens de voorschriften is ingediend. Voor elk van deze fasen stelt het comité een verslag van zijn werkzaamheden op.

De technische beoordeling

18. De beoordeling van de technische voorstellen vormt het eerste deel van de eigenlijke beoordeling en bestaat in de regel uit twee fasen:

a) bestudering van de schriftelijke voorstellen;

b) een onderhoud met de voornaamste betrokkenen (projectleider, voor langere duur ingeschakelde experts, enz.).

19. De technische inschrijvingen worden aan de hand van verschillende parameters beoordeeld, die in beginsel in de instructies aan de inschrijvers zijn opgenomen. Er wordt rekening gehouden met de voorgestelde organisatie, de ervaring van de inschrijver en de kwaliteit van het voorgestelde personeel, alsmede met de inschakeling van plaatselijke experts, waarmee in principe kennisoverdracht en duurzame resultaten moeten worden bevorderd. Slechts de bedrijven die bij de technische beoordeling meer dan 65 % scoren, worden onderworpen aan een financiële beoordeling (zie paragraaf 15).

De financiële beoordeling

20. De aan de inschrijvers verstrekte instructies schrijven altijd voor dat de voorgestelde honoraria binnen de redelijke grenzen van de markt moeten blijven en dat het totaalbedrag van de inschrijving een voor elke aanbesteding aangegeven budget niet mag overschrijden.

21. Voor de overeenkomsten in het kader van het programma Tacis zijn de gegevens met betrekking tot de financiële beoordeling niet verder gespecificeerd, terwijl in de interne instructies van de Commissie (4 oktober 1996) wordt verzocht de voor de financiële beoordeling gehanteerde methode aan te geven wanneer het Phare-overeenkomsten betreft. Voor deze laatste wordt in principe één van beide volgende methoden gekozen:

a) vergelijking van totaalprijzen, exclusief voor vergoeding in aanmerking komende kosten;

b) vergelijking van prijzen per eenheid (totaalprijs verminderd met voor vergoeding in aanmerking komende kosten gedeeld door het voorgestelde aantal mandagen).

22. Voor het eindcijfer worden de aan het financiële voorstel toegekende punten opgeteld bij die van het technische gedeelte. De inschrijving met de beste totaalwaardering wordt bijgevolg als de economisch voordeligste beschouwd en aan de indiener daarvan wordt in beginsel de overeenkomst gegund.

OPMERKINGEN MET BETREKKING TOT DE NIET-OPENBARE AANBESTEDINGEN

23. Uit de controles is gebleken dat in diverse stadia van de aanbestedingsprocedure problemen optreden. De grootste problemen hielden echter verband met de beoordeling van de inschrijvingen en het beheer van de dossiers. Bij 47 van de 80 Phare-dossiers en 21 van de 40 Tacis-dossiers doen zich dergelijke tekortkomingen voor.

24. Van de 68 gevallen waarin belangrijk geachte problemen werden aangetroffen (zie tabel), hebben er acht een rechtstreeks effect op de uiteindelijke gunning van het contract gehad, en hadden er twaalf effect daarop kúnnen hebben. In deze laatste gevallen kan bij gebreke van bewijsstukken geen uitspraak worden gedaan.

Tabel

Belangrijk geachte problemen in de steekproef van 120 onderzochte contracten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Beperkte lijsten

Kwaliteit van de voorselectie

25. Met uitzondering van vier Phare-contracten, waarvan de documentatie niet kon worden overgelegd, is aan alle onderzochte contracten de vereiste publiciteit gegeven.

26. De voorselectierapporten variëren sterk qua vorm en inhoud naar gelang van de programma's en de beheerders. In het kader van het gedecentraliseerd beheer van Phare wordt gewerkt met een beoordelingsschema met vooraf bepaalde criteria, dat een totaalcijfer oplevert. Slechts de bedrijven die een waardering boven een vastgesteld minimum van 65 % hebben behaald, gaan door naar de volgende fase. Sinds de inwerkingtreding van de procedures voor gedecentraliseerd beheer in hun nieuwste vorm (september 1997) wordt deze voorselectie uitgevoerd door een comité ad hoc met drie personen die zijn aangewezen door de plaatselijke ordonnateur.

27. Bij het programma Tacis berust de opstelling van de beperkte lijst voornamelijk op een waardering door de beheerder van de Commissie, goedgekeurd door de ordonnateur.

28. Bij 34 Phare-dossiers en zeven Tacis-dossiers ontbreken de stukken op basis waarvan de beperkte lijst wordt opgesteld als garantie voor een werkelijke mededinging.

29. Ongeacht het aantal uitgenodigde bedrijven vormt het percentage bedrijven dat door de technische beoordeling komt een indicatie van het belang dat zij aan de opdracht hechten, en daarmee van de mate waarin mededinging is ontstaan door de beperkte lijst. Bij 13 Phare-contracten en drie Tacis-contracten (bijlage I) is slechts één van de inschrijvers door de technische selectie gekomen, waaraan ook meteen het contract is gegund.

Beperkte mededinging

30. De minimumaantallen die voor de in de beperkte lijsten op te nemen bedrijven zijn vastgesteld, hebben in feite weinig effect gesorteerd, aangezien de vorming van consortia en het sluiten van subcontracten tussen bedrijven op eenzelfde beperkte lijst meestal werden toegestaan, hetgeen de concurrentie tussen inschrijvers verminderde (zie kader nr. 1). De in paragraaf 3 genoemde handleiding staat dergelijke combinaties niet meer toe.

31. Zo hebben bedrijven op de beperkte lijst bij 34 van de 80 Phare-aanbestedingen en bij 31 van de 40 Tacis-aanbestedingen die zijn onderzocht, combinaties gevormd. Overigens bedroeg het aantal ontvangen inschrijvingen bij Phare in 38 gevallen en bij Tacis in elf gevallen niet meer dan de helft van het aantal verzonden uitnodigingen, met name vanwege de combinaties (bijlage II). Bovendien ging bij één Tacis-dossier de poging van een inschrijver om een consortium te vormen, gepaard met dubieuze handelingen (zie kader nr. 1, paragraaf 35).

Kader nr. 1

Phare

32.

105: 1 miljoen euro. Er stonden elf bedrijven op de beperkte lijst voor de gunning van een overeenkomst op het gebied van energie in Roemenië. Na de vorming van combinaties werden er slechts drie inschrijvingen ingediend.

33.

110: 2,3 miljoen euro. In de aan de inschrijvers verstrekte instructies voor een project voor institutionele opbouw in Roemenië werd enerzijds voorgeschreven dat de bedrijven op de beperkte lijst onderling consortia moesten vormen, en anderzijds de wens geuit dat een normaal concurrentieklimaat zou worden gehandhaafd. Hierop kwamen er slechts twee inschrijvingen van zes gezamenlijke partners, terwijl er 16 waren uitgenodigd.

Tacis

34.

24: 2 miljoen euro. Hoewel aanvankelijk acht bedrijven waren uitgenodigd, zijn er slechts twee inschrijvingen voor een contract op het gebied van vervoer ontvangen. Voor deze twee inschrijvingen hadden vijf voorgeselecteerde bedrijven combinaties gevormd.

35.

27: 2,5 miljoen euro. In verband met de gunning van een overeenkomst inzake de opzet van een betalingssysteem met betaalkaarten in Rusland, is één van de inschrijvers tot tweemaal toe benaderd (in eerste instantie rechtstreeks, vervolgens via een tussenpersoon) om deel te nemen aan een consortium met één van de andere voorgeselecteerde bedrijven. De tussenpersoon beweerde ten stelligste de opdracht te verkrijgen mits zijn voorstel werd ingewilligd: deelname aan het consortium en betaling van een provisie. Het voorstel werd afgewezen en de aldus benaderde inschrijver meldde deze handelwijze bij de diensten van de Commissie. Hoewel deze feiten door twee ambtenaren van de Commissie zijn bevestigd, is de overeenkomst gegund aan het consortium waarvan het beschuldigde bedrijf deel uitmaakt.

36. De beoordelingsrapporten inzake Tacis maken duidelijk melding van die partners uit het consortium die aanvankelijk op de beperkte lijst voorkwamen. In de Phare-dossiers verschijnt deze informatie evenwel niet altijd.

Aan de inschrijvers verstrekte informatie

Voorwaarden voor de vorming van consortia

37. De instructies staan in de regel consortia en subcontracten tussen bedrijven op de beperkte lijst toe, maar het komt ook voor dat dergelijke samenwerkingsvormen niet worden toegestaan (vier gevallen bij Phare, zes gevallen bij Tacis). Samenwerking is op verschillende wijzen mogelijk, maar daar de keuze voor een bepaalde vorm nooit wordt gemotiveerd, is het moeilijk na te gaan waarop deze is gebaseerd.

Vermelding van criteria voor financiële beoordeling

38. Het feit dat voor de Tacis-overeenkomsten geen enkele precieze methode wordt aangegeven, druist in tegen het bepaalde in artikel 117 van het Financieel Reglement alsmede tegen de beste praktijken. Laatstgenoemde schrijven namelijk voor dat het bestek of de uitnodiging tot inschrijving de gehanteerde gunningscriteria moet vermelden wanneer de opdracht aan de inschrijver met de economisch voordeligste inschrijving moet worden gegund (anders dan bij een onderhandse overeenkomst).

39. Bij 34 van de 80 Phare-dossiers is deze informatie niet verstrekt. Bovendien waren in twaalf Phare-dossiers van de Commissie geen instructies voor de inschrijvers opgenomen.

Inschakeling van externe experts

40. Externe experts zijn betrokken bij het opstellen van de bestekken enerzijds, en bij de beoordeling van de inschrijvingen anderzijds. Zij worden aangetrokken door middel van kaderovereenkomsten die de meeste actieterreinen bestrijken (13 voor Phare en zes voor Tacis) (zie paragraaf 70). Hierbij kunnen twee wegen worden bewandeld:

a) de beheerder van de Commissie draagt een expert voor die hij kent. Vervolgens wordt een en ander administratief in orde gebracht door deze expert na overleg op te nemen in de teams van de kaderovereenkomst;

b) de beheerder van de Commissie legt het gewenste profiel voor aan de contractant, die een op zijn lijsten voorkomende expert voorstelt.

De procedure blijft weinig doorzichtig en de bescherming tegen mogelijke belangenverstrengeling berust op een formaliteit, namelijk een verklaring op erewoord (zie kader nr. 2).

41. Vanaf 2000 zou de invoering van nieuwe kaderovereenkomsten (minimaal drie per actieterrein) een verbetering in de situatie mogelijk moeten maken. De beheerders zouden geen kandidaten meer hoeven voor te dragen en de gezochte profielen zouden gelijktijdig moeten worden voorgelegd aan drie contractanten met wie een kaderovereenkomst op het betrokken gebied is gesloten.

42. Om de systemen doeltreffender te maken zou de Commissie voor de programma's voor externe hulp een database met de voornaamste gegevens over de experts moeten opzetten. Met een dergelijk instrument zou het mogelijk zijn:

a) van meet af aan de risico's van belangenverstrengeling te beperken. In twee gevallen hebben contractanten met wie kaderovereenkomsten zijn gesloten, officieel blijk gegeven van hun belangstelling voor dienstverleningscontracten op hun werkterrein, terwijl hun contract dit niet toestaat (

35: 0,9 miljoen euro;

51: 2,8 miljoen euro);

b) binnen de Commissie meer bekendheid te geven aan de profielen en vooral de prestaties van de experts. Dit blijkt absoluut noodzakelijk gezien het sterke personeelsverloop binnen de diensten van de Commissie en het zeer grote aantal experts dat wordt ingeschakeld. Sinds oktober 1996 is er via de kaderovereenkomsten van Phare een beroep gedaan op meer dan 2000 experts.

43. In zeven gevallen bij Phare en in twee gevallen bij Tacis is geconstateerd dat er sprake was van belangenverstrengeling. De onder deze omstandigheden ingediende offertes zijn wel driemaal bij Phare en eenmaal bij Tacis afgewezen, maar niet in de andere gevallen (zie kader nr. 2).

Kader nr. 2

Phare

44.

101: 1,5 miljoen euro. Degene die het bestek inzake een proefproject voor het regionale kadaster in Bulgarije heeft opgesteld, is in één van de inschrijvingen voorgedragen als expert voor langere duur. Dit bedrijf, dat zodoende een beslissende voorsprong had, kon de overeenkomst binnenhalen. Van deze belangenverstrengeling wordt geen gewag gemaakt in de notulen van het beoordelingscomité, maar wel in een nadien ingediend vervolgrapport. Niet alleen is het contract met het betrokken bedrijf gesloten, maar ook is de expert binnen het team voor technische bijstand gehouden.

Tacis

45.

80: 2,9 miljoen euro. Voor een Tacis-overeenkomst op milieugebied is iemand die door de diensten van de Commissie is geraadpleegd voor het opstellen van het bestek van het project, in één van de voor datzelfde project ingediende inschrijvingen voorgedragen als coördinator. De belangenverstrengeling heeft niet geleid tot uitsluiting van de expert of van het betrokken bedrijf, waaraan het contract is gegund op grond van een zeer hoog technisch waarderingscijfer.

Beoordeling van de inschrijvingen

Functioneren van de beoordelingscomités

46. Hoewel de comitéleden de vergaderingen inzake de beoordeling dienen bij te wonen, waren de beoordelaars voor vijf Phare-dossiers en één Tacis-dossier niet op alle vergaderingen aanwezig. In één geval werd de afwezige beoordelaar louter als waarnemer beschouwd en werd met zijn beoordeling geen rekening gehouden. Met betrekking tot Phare nam het comité genoegen met twijfelachtige oplossingen: met name de vervanging van beoordelaars tijdens de procedure, het toekennen van waarderingscijfers voor beoordelingsfasen waarbij deze beoordelaars niet betrokken waren en het ondertekenen door afwezigen van de presentielijsten voor niet bijgewoonde vergaderingen (zie kader nr. 3).

Kader nr. 3

Phare

47.

104: 0,9 miljoen euro. In een geval met betrekking tot de toeristensector in Polen zijn de waarderingscijfers, afkomstig van een bij bepaalde beoordelingsfasen aanwezige beoordelaar, eenvoudig herhaald voor de fasen waarbij deze afwezig was. Bovendien heeft zijn afwezigheid hem er niet van weerhouden om de presentielijsten te tekenen van de vergaderingen die hij niet had bijgewoond.

48.

29: 1,8 miljoen euro. Ten aanzien van een contract op het gebied van marketing van landbouwproducten heeft de onafhankelijk expert aan de Commissie een rapport overgelegd waarin er vraagtekens werden gezet bij de serieuze taakopvatting, de bekwaamheden en de onafhankelijkheid van de overige comitéleden bij de beoordeling van de inschrijvingen. Hij concludeerde dat er geen sprake was geweest van een serieuze beoordeling.

49.

109: 1,4 miljoen euro. Voor een opleidingsproject meldt één van de externe beoordelaars in diens rapport dat de overige comitéleden vaak afwezig waren, en dat hij tijdens één van de gesprekken zelfs als enige aanwezig was. Niettemin is er door elke beoordelaar en voor elk gesprek een nota ingediend.

Aan de technische voorstellen toegekende waarderingscijfers

50. De technische beoordeling is gezien haar wegingscoëfficiënt (70 %) doorslaggevend en wanneer daarbij een groot verschil ontstaat tussen de inschrijvers vormt dit nadien een grote belemmering. Hieraan dient dan ook de grootste zorg te worden besteed. Zo zijn in alle onderzochte dossiers slechts drie overeenkomsten gesloten met een bedrijf dat na de technische beoordeling niet op de eerste plaats stond.

51. Bij 16 Phare- en 12 Tacis-dossiers weken de waarderingscijfers van de plaatselijke beoordelaars sterk af van die van de andere comitéleden, hetgeen aanzienlijke verschillen tussen de beoordeelde bedrijven opleverde. Die verschillen waren in twee gevallen bij Phare en in één geval bij Tacis aanleiding voor de diensten van de Commissie om de beoordeling van de offertes te annuleren. In andere gevallen werden de resultaten gehandhaafd en werd de procedure voortgezet (zie kader nr. 4). Deze wisselende houding dient zorgvuldig te worden gemotiveerd, wanneer het besluit juist vanwege deze verschillen in het voordeel van een inschrijver uitvalt (driemaal bij Phare en driemaal bij Tacis).

Kader nr. 4

Phare

52.

PL05: 0,4 miljoen euro. De waarderingscijfers van één lid van het beoordelingscomité deden de gunning van een contract in Polen (technische bijstand ten behoeve van privatisering) in het voordeel van één van de inschrijvers uitvallen.

Tacis

53.

94: 3,9 miljoen euro. Een Tacis-overeenkomst voor de ontwikkeling van menselijke hulpbronnen is gegund aan het bedrijf dat na de technische beoordeling als tweede eindigde, dankzij een overdreven cijfer van de enige Russische expert. Het verschil tussen de waarderingscijfers van deze expert voor de twee hoogst gewaardeerde bedrijven was viermaal zo groot als het verschil tussen de cijfers die de overige beoordelaars aan diezelfde inschrijvers hadden gegeven. Indien de waarderingscijfers van die expert buiten beschouwing waren gelaten, was de opdracht aan een ander bedrijf gegund.

54. Er is geen enkele regel op basis waarvan kan worden bepaald in welke gevallen de procedure moet worden onderbroken dan wel voortgezet. In dit verband zou het de voorkeur verdienen bij de berekening van het gemiddelde de uiterste waarderingscijfers buiten beschouwing te laten (bijvoorbeeld die welke met meer dan een vooraf vastgesteld maximum afwijken van het gemiddelde) of, in voorkomend geval, de beoordeling door een ander comité over te laten doen.

Gesprekken

55. Gesprekken maken deel uit van de technische beoordeling en de toegekende waarderingscijfers wegen mee in het technisch eindcijfer. Bij Phare telt de schriftelijke aanbieding meestal voor 80 % mee in de technische beoordeling en de gesprekken voor 20 %. Toch komt het voor dat ofwel de gesprekken voor meer dan 20 % worden meegerekend (twaalf Phare-dossiers), ofwel dat het beoordelingscomité geen enkel gesprek houdt (in 18 Phare-gevallen). In 16 Phare-gevallen en alle Tacis-gevallen wordt voor het gesprek geen enkele wegingscoëfficiënt genoemd, en de weging vindt plaats in een discretionaire totaalbeoordeling.

56. Uit de Phare-dossiers blijkt niet waarom bepaalde keuzen worden gemaakt. Anderzijds wijken de diensten van de Commissie, door in de instructies aan de inschrijvers niet aan te geven of er gesprekken zullen komen en door niet op het belang daarvan te wijzen, af van de voorschriften in artikel 117 van het Financieel Reglement (zie paragraaf 4). Ten slotte wordt, in tegenstelling tot het bepaalde in de instructies aan de inschrijvers, een selectie meestal reeds op basis van het schriftelijke voorstel gemaakt. Alleen de bedrijven die bij het technisch onderzoek van hun dossier meer dan 65 % hebben behaald, worden namelijk uitgenodigd voor de gesprekken. In feite is het echter zo, dat de technische waardering van tal van inschrijvers na de gesprekken is opgetrokken. Aangezien deze eerste selectie nergens wordt vermeld, is de aan de inschrijvers verstrekte informatie onvolledig.

Methoden voor financiële beoordeling

57. Uit een bestudering van de dossiers is gebleken dat de methoden ter beoordeling van de financiële voorstellen voor Phare op elf en voor Tacis op zes verschillende manieren zijn toegepast (bijlage IV). Deze methoden vallen in twee groepen uiteen: bij de eerste zijn de vergelijkingen gebaseerd op totaalbedragen, terwijl bij de tweede de gemiddelde kosten per eenheid worden vergeleken. Bepaalde methoden uit de tweede groep gaan gepaard met effecten die tegen de overigens door de Commissie aangekondigde beleidslijnen ingaan.

58. Dit is het geval wanneer voor de berekening van de gemiddelde kosten van de experts de totale kosten voor experts - zowel Europese als plaatselijke - worden gedeeld door de dienstverlening van alleen de experts van de Europese Unie (mandagen). Deze methode werkt in het voordeel van de inschrijvingen waarin de voorkeur wordt gegeven aan het inzetten van Europese experts, en benadeelt de inschrijvingen waarin voor plaatselijke experts wordt gekozen. Een dergelijke handelwijze is in strijd met het duidelijk uitgesproken voornemen in de instructies voor de inschrijvers en in de interne instructies van de Commissie (4 oktober 1996), die inschakeling van plaatselijke experts willen bevorderen om zo de verkregen resultaten te consolideren (zie paragraaf 19).

59. In de onderzochte steekproef zijn bij zes Phare-contracten en negen Tacis-contracten Oost-Europese experts niet in aanmerking genomen. Slechts in één geval (

62: 4,8 miljoen euro) heeft een ambtenaar van de Commissie gevraagd om wijziging van de berekeningselementen om alle inschrijvers gelijke kansen te geven.

Wijzigingen in de financiëlebeoordelingsmethoden

60. De beoordelingscriteria voor de Phare-aanbestedingen worden weliswaar aan de inschrijvers meegedeeld, maar het komt voor dat het beoordelingscomité andere criteria hanteert. Zo heeft de beoordeling van twaalf van de 80 onderzochte Phare-contracten onder dubieuze omstandigheden plaatsgevonden. Deze praktijk kan misleidend zijn voor de inschrijvers die hun aanbieding op basis van de meegedeelde criteria opstellen. In twee van de twaalf contracten in kwestie zou bij naleving van de criteria het contract aan een andere inschrijver zijn gegund. Doordat in twee andere dossiers de financiële voorstellen ontbreken, kan niet worden vastgesteld of de contracten aan dezelfde inschrijvers waren gegund indien de oorspronkelijk vastgestelde methode was gehanteerd (zie kader nr. 5).

Kader nr. 5

Phare

61.

33: 11,7 miljoen euro. Volgens de instructies voor de inschrijvers zouden de financiële voorstellen op basis van de gemiddelde eenheidskosten van de experts worden beoordeeld. Deze werden berekend door de totaalprijs verminderd met de voor vergoeding in aanmerking komende kosten te delen door de dienstverlening door de experts in mandagen. Voorts bepaalden deze instructies (punt C.2.1) dat een onjuiste verdeling in directe kosten en voor vergoeding in aanmerking komende kosten tot afwijzing van de inschrijving kon leiden, en dat alle uitgaven ten behoeve van het project moesten worden opgenomen in de rubriek van de directe kosten. Geen van deze bepalingen is toegepast.

Zo vonden de financiële beoordelingen plaats op basis van de totale kosten exclusief voor vergoeding in aanmerking komende kosten, zonder rekening te houden met het aantal experts, zodat gelijkgeprijsde inschrijvingen waarbij weinig experts werden ingeschakeld, in het voordeel waren. Bovendien zijn in de geselecteerde inschrijving onder de voor vergoeding in aanmerking komende kosten diverse steunmaatregelen opgenomen, met name 288000 euro voor de plaatselijke bijkantoren, welk bedrag als directe kosten had moeten worden aangemerkt. Dit voorstel had direct bij het openen van de inschrijvingen moeten worden afgewezen wegens een onjuiste kostenverdeling. Tot slot blijkt uit onderzoek van de financiële voorstellen dat de samenstelling van de voor vergoeding in aanmerking komende kosten per inschrijving verschilt, zonder dat deze vóór de financiële beoordeling worden gecorrigeerd om gelijksoortige gegevens onderling te kunnen vergelijken. Zo blijkt dat, indien de aan de inschrijvers meegedeelde beoordelingscriteria waren gehanteerd, het geselecteerde bedrijf niet was gekozen, maar als laatste was geëindigd.

Berekeningselementen

- Beoordeling zonder inachtneming van bekendgemaakte criteria:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

- Beoordeling met inachtneming van bekendgemaakte criteria:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

62.

56: 4 miljoen euro. In de instructies voor de inschrijvers op een contract voor technische bijstand in Letland stond dat de financiële voorstellen zouden worden beoordeeld op basis van de gemiddelde eenheidskosten van de experts. De inschrijvers hadden er dus belang bij deze gemiddelde kosten zo laag mogelijk te houden, met name door de nadruk te leggen op de inschakeling van plaatselijke experts, wier honoraria in principe lager liggen. In werkelijkheid leverde de beoordeling een vertekend resultaat op doordat met de berekeningselementen werd gegoocheld. De totale kosten van de - zowel Europese als plaatselijke - experts werden gedeeld door de duur van de dienstverlening door uitsluitend de Europese experts. Zodoende werd de inschrijving geselecteerd waarbij Europese (dure) experts in plaats van een groter aantal (goedkopere) plaatselijke experts werden ingeschakeld. Zonder het omwerken van de berekeningselementen was aan een ander bedrijf het contract gegund.

Berekeningselementen

- Beoordeling zonder inachtneming van de bekendgemaakte criteria:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

- Beoordeling met inachtneming van de bekendgemaakte criteria:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

63. Ook bij Tacis zijn in drie gevallen verschillen ontdekt - informatie die niet aan de inschrijvers is meegedeeld - tussen de aanvankelijk door het beoordelingscomité vastgestelde criteria en de wijze waarop deze daadwerkelijk zijn gehanteerd, zonder dat de wijzigingen echter van invloed waren op de beoordelingsresultaten.

Beheer van de dossiers

64. Al zijn de Tacis-dossiers vollediger en van betere kwaliteit dan de Phare-dossiers, toch treden er bij het bijhouden van de dossiers door de diensten van de Commissie drie soorten tekortkomingen op:

a) her en der verspreide documenten;

b) onvolledige of zoekgeraakte documentatie;

c) moeilijk of zelfs onmogelijk te achterhalen projectbeheerder (aangezien meerdere tot wederopzegging benoemde beheerders de Commissie hebben verlaten).

65. Bij 27 Phare- en 15 Tacis-dossiers kan de regelmatigheid van de aanbestedingsprocedures niet precies worden nagegaan, aangezien de afgewezen inschrijvingen of de evaluatierapporten ontbreken. Bovendien zijn de gegevens die voor een goed inzicht in het verloop van de procedure vereist zijn, niet altijd voorhanden. Belangrijke stukken uit de correspondentie zijn niet in de dossiers opgenomen en niet alle door de beoordelende experts opgestelde rapporten zijn er systematisch in opgenomen, zelfs niet in gevallen van gecentraliseerd beheer.

66. Het beheer van de dossiers van het Tacis-programma is toevertrouwd aan een bureau voor technische bijstand (BTB), terwijl het beheer van het Phare-programma door de lokale contracterende autoriteiten en de Commissie wordt gevoerd. De Phare-dossiers werden aanvankelijk centraal beheerd, maar zijn met ingang van het tweede halfjaar van 1998 overgedragen aan de delegaties wat de nationale programma's betreft, en aan het SCR wat de meerlandenprogramma's betreft.

67. Deze overdrachten zijn onder onbevredigende omstandigheden tot stand gekomen. Ten eerste bleken de meeste dossiers die de delegaties waren toegezonden, onvolledig te zijn. Vervolgens werden deze dossiers verstrekt zonder een echte structuur en zonder precieze instructies voor de inhoud ervan. Ten tijde van de controlebezoeken ter plaatse in juni 1999 hadden de delegaties nog geen richtlijnen ontvangen voor het archiveren (bijhouden en structureren) van de dossiers.

68. Wat Tacis betreft is het niet erg verstandig om aan een particulier bedrijf gevoelige informatie toe te vertrouwen over de gunning van aanbestedingen waarop bedrijven uit dezelfde groep als betrokkene kunnen inschrijven.

69. Deze situatie is het gevolg van administratieve tekortkomingen, waarop de Kamer in haar verslagen herhaaldelijk heeft gewezen: een zeer groot verloop van de beheerders en het ontbreken van duidelijke voorschriften inzake het bijhouden, de structuur en de archivering van de dossiers. Door deze tekortkomingen in het beheer kan de continuïteit van de functies binnen de beherende diensten (institutioneel geheugen) niet worden gewaarborgd. Ten aanzien van de contractbescheiden, waarvoor de Commissie verantwoordelijk kan worden gesteld, is een striktere administratie wenselijk.

OPMERKINGEN OVER DE KADEROVEREENKOMSTEN

70. Om de uitvoering van de programma's Phare en Tacis te bespoedigen en het aantal aanbestedingsprocedures te beperken (bijlage V), heeft de Commissie in diverse sectoren kaderovereenkomsten gesloten (13 voor Phare en zes voor Tacis). Deze kaderovereenkomsten zijn na een openbare aanbesteding gegund. De dossiers van de onderzochte Phare-contracten zijn bij de diensten van de Commissie zoekgeraakt.

71. De Commissie schrijft gebruikmaking van kaderovereenkomsten voor bij elk contract inzake diensten voor een bedrag lager dan 300000 euro en met een looptijd korter dan 18 maanden. Deze contracten dienen met name om de experts aan te trekken die worden belast met de opstelling van de bestekken en de beoordeling van de inschrijvingen (zie paragraaf 40).

72. Voor Phare zijn deze contracten in september en oktober 1996 gesloten. Destijds was gepland dat de looptijd ervan beperkt zou blijven tot twee jaar, zonder de mogelijkheid van verlenging. Vervolgens werden al deze contracten tot driemaal toe verlengd, waarmee de totale looptijd ervan op bijna drieëneenhalf jaar kwam. De gecumuleerde waarde van deze contracten bedraagt 106 miljoen euro (bijlage V).

73. Voor Tacis zijn in mei 1998 zes kaderovereenkomsten gesloten. Van de 45 inschrijvingen die voor de zes betrokken sectoren zijn ontvangen, zijn er 26 afgewezen omdat ze niet het vereiste minimumaantal experts (70) bevatten.

74. De voorwaarde inzake het minimumaantal experts, die de mededinging drastisch heeft beperkt, lijkt aanvechtbaar. Het komt namelijk vaak voor dat de beheerders van de Commissie zelf experts voordragen die nadien in de lijst van de contractant worden opgenomen (zie paragraaf 40). In het specifieke geval van de sector menselijke hulpbronnen werden negen van de tien ontvangen inschrijvingen om die reden uitgesloten, zodat er absoluut geen sprake meer was van echte mededinging. Voor vier van de zes sectoren is slechts één bedrijf tot de fase van de financiële beoordeling doorgedrongen, waarmee het automatisch de overeenkomst kreeg toegewezen.

75. Ten slotte bepalen de nieuwe beginselen, die in juni 1999 zijn vastgesteld om de inschakeling van de bureaus voor technische bijstand (BTB's) te regelen(5), dat de overeenkomsten met betrekking tot de BTB's vooraf ter goedkeuring aan de Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM) moeten worden voorgelegd. Evenals de BTB's zouden voortaan ook de nieuwe kaderovereenkomsten aan de CCAM moeten worden voorgelegd.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

76. Het onderzoek heeft diverse problemen bij de gunning van overeenkomsten inzake diensten aan het licht gebracht. De belangrijkste daarvan houden verband met de beoordeling van de inschrijvingen en het ontbreken van bewijsstukken. Deze constateringen gelden voor meer dan de helft van de onderzochte Phare- en Tacis-dossiers (zie tabel).

Concurrentie tussen inschrijvers

77. Gebruikmaking van de niet-openbare aanbestedingsprocedure houdt weliswaar niet automatisch in dat de concurrentie wordt beperkt, maar bepaalde besluiten hebben niettemin geleid tot minder mededinging. Dit geldt voor de vorming van consortia en voor het onderling sluiten van toegestane subcontracten tussen de bedrijven die op eenzelfde beperkte lijst staan (zie de paragrafen 25 - 36).

78. Samenwerkingsverbanden tussen bedrijven die op eenzelfde beperkte lijst staan, moeten voortaan verboden worden ter vermijding van afspraken die voornamelijk leiden tot concurrentiebeperking. Die met de overige bedrijven zouden echter kunnen worden toegestaan, vooral wanneer deze blijk hebben gegeven van belangstelling voor het project, maar niet in de beperkte lijst zijn opgenomen.

Transparantie van de procedures

79. In de instructies voor de inschrijvers zijn de gunningscriteria en -voorwaarden ofwel niet altijd gepreciseerd of toegelicht (Phare), ofwel weggelaten (Tacis). De omissies betreffen allereerst de gesprekken, die al dan niet worden gehouden en waarvan het gewicht per contract verschilt (zie de paragrafen 55 en 56). Ze zijn met name zorgwekkend waar het criteria betreft die voor de financiële beoordeling worden gehanteerd (zie de paragrafen 38 en 39). In de meeste dossiers ontbreken de afgewezen financiële offertes, hetgeen de verificatie van de procedure belemmert (zie de paragrafen 64 - 69).

80. Gelet hierop kunnen de aanbestedingsprocedures ter discussie worden gesteld wanneer er op een andere manier wordt beoordeeld dan aan de inschrijvers was meegedeeld (zie de paragrafen 57 - 63).

81. Wil de Commissie haar zelfopgelegde doelstellingen inzake transparantie bij de gunning van overeenkomsten verwezenlijken, dan dient zij voortaan:

a) de inschrijvers te wijzen op het belang dat aan de gesprekken wordt gehecht en op de voor de technische en financiële beoordeling gehanteerde methoden;

b) na te gaan of de beoordelingscomités niet afwijken van de aan de inschrijvers bekendgemaakte beoordelingsvoorwaarden en -criteria en of zij altijd zorgvuldig hun besluiten en initiatieven motiveren;

c) een gestandaardiseerd archiveringssysteem op te zetten waarbij alle gegevens over een aanbesteding in één dossier zijn samengevoegd (ontvangen inschrijvingen, gedetailleerde verslagen van de beoordelende experts, briefwisseling, documenten met betrekking tot de onderhandelingen);

d) al haar delegaties dezelfde, duidelijke instructies voor archivering te verstrekken en de daadwerkelijke toepassing ervan te controleren;

e) de maatregelen die naar aanleiding van klachten en onregelmatigheden worden genomen, met het oog op de transparantie nauwkeurig en volledig te documenteren.

Doeltreffendheid van de procedures

82. Er wordt niet op doeltreffende wijze voorzien in continuïteit van de openbare dienstverlening en in voldoende kennis van de procedures, noch door inzet van personen (aanzienlijk personeelsverloop), noch door middel van de dossiers, die vaak onvolledig zijn, noch door de regelgeving, die aan duidelijkheid te wensen overlaat (zie de paragrafen 4 - 7 en 64 - 69).

Verantwoordelijkheid van de bij de procedures betrokken partijen

83. Afwezigheid van beoordelaars en toekenning van onderling extreem afwijkende waarderingscijfers kunnen wijzen op een gebrek aan nauwgezetheid en onafhankelijkheid bij de betrokken beoordelaars (zie de paragrafen 40 - 45 en 50 - 54).

84. Het zou wenselijk zijn de betrokkenen beter te begeleiden en van meet af aan elk risico van belangenverstrengeling uit te sluiten. Dit vereist met name het opzetten van een database met daarin alle externe experts en hun prestaties in het kader van hun opeenvolgende contracten. De afwijkingen tussen de toegekende cijfers kunnen worden afgezwakt door bij de berekening van het gemiddelde enkele van de hoogste en laagste cijfers niet mee te tellen. Voorts zouden de beoordelingscomités beter functioneren indien een personeelslid van de Commissie de door de gedecentraliseerde contracterende autoriteiten belegde vergaderingen van de beoordelingscomités bijwoont (zie paragraaf 16).

Algehele conclusie

85. De openbare aanbesteding is weliswaar de meest betrouwbare manier om een ruime, gevarieerde deelname aan de aanbestedingen te waarborgen, maar door een bredere toepassing ervan zou de prijs van de operaties (personeel, experts, kosten) stijgen en zouden de termijnen langer worden. Meer nog dan naar het soort aanbestedingen moet bovendien bijzondere aandacht uitgaan naar rigoureuze voorselectie-, voorlichtings- en vooral beoordelingsprocedures.

86. Niets rechtvaardigt de vele verschilpunten tussen de Phare- en Tacis-procedures bij de gunning van overeenkomsten inzake diensten. In dit verband vormt de harmonisatie van gunningsprocedures voor de overeenkomsten inzake diensten binnen de Commissie een krachtig middel om de tot op heden ontbrekende striktheid door te voeren. Hiertoe vormen de oprichting van de SCR en de uniformisering van de procedures die van toepassing zijn op de overeenkomsten die in het kader van de samenwerking met derde landen worden gesloten, slechts een eerste stap. De gewenste harmonisatie zou immers moeten plaatsvinden op het niveau van het Financieel Reglement, van toepassing op de communautaire begroting. De geconstateerde problemen benadrukken nog eens de dringende noodzaak van een dergelijke harmonisatie en de behoefte aan een definitieve opstelling van eenvoudiger voorschriften. Bovendien zou meer permanent personeel moeten worden ingezet voor taken die grotendeels onder de openbare dienstverlening vallen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 12 en 13 juli 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Vijf in het kader van de DAS onderzochte Tacis-contracten dateren van vóór 1996.

(2) Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad (PB L 375 van 23.12.1989), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1268/1999 (PB L 161 van 26.6.1999).

(3) Verordening (EG) nr. 1279/96 van de Raad (PB L 165 van 4.7.1996).

(4) Programme Management Units.

(5) Mededeling van de heer Liikanen aan de Commissie, SEC(1999) 981 van 23 juni 1999.

Bijlage I

Phare-contracten waarbij slechts één bedrijf door de technische selectie kwam

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tacis-contracten waarbij slechts één bedrijf door de technische selectie kwam

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage II

Evolutie van het gemiddelde aantal aanbiedingen in de loop van de procedure

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage III

Overschrijdingen van de voorgeschreven beperkingen bij Tacis-overeenkomsten (1996, 1997 en 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage IV

Methoden voor financiële beoordeling Phare

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Methoden voor financiële beoordeling Tacis

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage V

Lijst van de kaderovereenkomsten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de Commissie

INLEIDING

1. De Rekenkamer onderzoekt in dit verslag een belangrijk thema voor het beheer van de buitenlandse communautaire hulp. De problemen die zich hebben voorgedaan door de groei van de twee programma's Phare en Tacis gedurende de periode 1990 - 1997 en de heterogeniteit van de procedures die van toepassing waren op de programma's van de Commissie in de verschillende geografische regio's zijn sinds eind 1998 het voorwerp van aanzienlijke wijzigingen geweest wat de structuren van de diensten van de Commissie en de basisprocedures betreft, met name in het kader van de in mei 2000 aangekondigde hervorming.

De doelstellingen van deze hervorming zijn op de resultaten gericht. Middels deze doelstellingen wordt beoogd om enerzijds dankzij een intensievere programmering de kwaliteit van de steunmaatregelen te verbeteren en anderzijds de termijnen van de tenuitvoerlegging van de projecten te verkorten. Talrijke evaluaties hebben het personeelstekort en de complexiteit van de procedures bevestigd die voor een snelle en bevredigende tenuitvoerlegging van de betrokken programma's grote hindernissen vormen. De hervorming tracht reële oplossingen voor deze problemen te vinden.

De Commissie hecht het grootste belang aan de naleving van de procedures voor de gunning van overeenkomsten en in het kader van de programma's Phare en Tacis zijn er met name sinds 1997 talrijke maatregelen genomen om die concurrentie rigoureuzer en transparanter te maken.

Het Phare-programma, waarvan de begunstigden voor het grootste gedeelte kandidaat-landen voor toetreding zijn, heeft een hoofdzakelijk gedecentraliseerd karakter, terwijl het Tacis-programma, waarvan de begunstigden de staten van de voormalige Sovjet-Unie zijn, volledig gecentraliseerd is, aangezien de begunstigden niet voornemens zijn toe te treden. In Phare zijn het meestal de nationale autoriteiten die de verantwoordelijkheid van de procedures voor hun rekening nemen, de aanbestedingen bekendmaken en houden en de overeenkomsten tekenen, terwijl het in het geval van de overeenkomsten en contracten van Tacis de diensten van de Commissie zijn die alle handelingen verrichten.

Het Phare-programma wordt gekenmerkt door de nationale context van de kandidaat-landen, waarvan de mate van rijpheid en bestuurscultuur erg verschilt van land tot land. Onder deze omstandigheden kan de uitvoering van de procedures niet altijd geheel homogeen en bevredigend zijn, welke de door de Commissie ontplooide inspanningen ook mogen zijn om de talrijke betrokken overeenkomstsluitende autoriteiten te vormen en gidsen en handleidingen (met name het Decentralised Implementation System Manual - DIS) te publiceren die bedoeld zijn om de samenhang en de duidelijkheid van de procedures te waarborgen.

Wat Tacis betreft, heeft de Commissie eveneens vele inspanningen geleverd om duidelijke en afgeronde beheerinstrumenten in te stellen (bijvoorbeeld Tacis Manual of Operations). Van sommige procedures die in een bepaalde periode zijn gebruikt, is afgezien en de Commissie heeft standaardovereenkomsten inzake diensten en regels voor de gunning van overeenkomsten goedgekeurd met talrijke wijzigingen en verbeteringen.

OPMERKINGEN MET BETREKKING TOT DE NIET-OPENBARE AANBESTEDINGEN

23. De Kamer beweert dat er sprake is van tekortkomingen in 47 van de 80 Phare- en 21 van de 40 onderzochte Tacis-dossiers. De Commissie stelt vast dat voor 21 van de Phare-gevallen en 15 van de Tacis-gevallen de tekortkomingen uitsluitend betrekking hebben op het bijhouden van de dossiers.

24. Hoewel zij de kern van de argumenten van de Kamer niet op losse schroeven wil zetten, deelt de Commissie niet de conclusies voor drie van de acht vermelde gevallen.

Beperkte lijsten

Kwaliteit van de voorselectie

28. Wat Phare betreft, werd de beperkte lijst destijds rechtstreeks opgesteld aan de hand van een interne database, namelijk het Central Consultant Register (CCR). Alle ondernemingen die geïnteresseerd waren om aan de aanbestedingen deel te nemen, hadden de mogelijkheid om zich op die database in te schrijven, waarbij zij dienden aan te tonen dat zij ervaring op een bepaald gebied hadden. Op het moment dat er een aanbesteding werd bekendgemaakt, gebruikten de overeenkomstsluitende autoriteiten die lijst om de inschrijvers te selecteren. Daarom werd er geen uitvoerige motivering van het opstellen van de beperkte lijsten in de dossiers opgenomen.

In het Tacis-programma was het opstellen van de beperkte lijst het voorwerp van een controle op verschillende niveaus, met name door het hoofd van de betrokken geografische eenheid, het hoofd van de horizontale eenheid die verantwoordelijk is voor de controle, de directeur en zo nodig de adjunct-directeur-generaal, afhankelijk van het bedrag van de overeenkomst. Iedere beperkte lijst ging in beginsel vergezeld van uitvoerige inlichtingen, waaronder de volledige lijst van de door de verschillende ondernemers geuite blijken van belangstelling voor het betrokken project, de motivering van de voorgestelde selectie, de lijst en het bedrag van de eerder door de geselecteerde ondernemers verkregen contracten en de projecten waarvoor deze ondernemers op de beperkte lijst waren ingeschreven. De controle van de beperkte lijsten ging gepaard met transparantiegaranties. Hoewel bepaalde stukken in bepaalde gevallen wegens opeenvolgende verhuizingen alsmede wijzigingen in de structuur niet in de archieven 1994 - 1998 voorkomen, zijn de dossiers sinds eind 1998 het voorwerp van een systematische archivering.

29. De eerste selectiefase is bedoeld om na te gaan of de bedrijven over het noodzakelijke economische en financiële vermogen alsmede over algemene ervaring en de adequate referenties beschikken. In deze eerste fase kan geenszins worden voorzien hoe groot het aantal en wat de kwaliteit van de in te dienen offertes zullen zijn. Deze kwaliteit hangt af van de door het bedrijf goedgekeurde investering voor de betrokken aanbesteding en van het belang dat het bedrijf naar gelang van het bestek en vele andere technische factoren aan het project hecht.

Het feit dat het percentage firma's dat de technische beoordeling doorkomt gering is, bewijst dat er een diepgaand onderzoek is en dat door de leden van het beoordelingscomité kwalitatieve aspecten van de offertes worden vereist. Bovendien is het doel van een aanbesteding dat slechts één van de ingediende offertes wordt geselecteerd.

Beperkte mededinging

30. De vorming van consortia tussen inschrijvers is een praktijk die in het kader van de programma's Phare en Tacis uitdrukkelijk werd aangemoedigd om de indiening van offertes met een brede Europese basis te steunen, om het technische vermogen en de mogelijkheden voor de overdracht van knowhow van inschrijvers te verbeteren en om tegemoet te komen aan de specifieke kenmerken van het in de begunstigde landen overheersende milieu en aan de omvang van de problemen ter plaatse. Deze complementariteit werd als een belangrijk voordeel gezien en kwam voort uit een weloverwogen beleid dat met instemming van de Raad werd gevoerd. Deze bepaling is overigens wettelijk en wordt uitdrukkelijk in de Tacis-verordening vermeld. Naarmate de programma's vorderden en naar gelang van de ontwikkeling van de situatie die bij onze partners de boventoon voerde, werd dit beleid geleidelijk teruggebracht en vervolgens opgegeven.

31. De tabellen die in de bijlage bij het verslag van de Kamer staan, laten zien dat de concurrentie wat de aanbestedingen betreft aanzienlijk en reëel was (gemiddeld voor Phare 27,2 blijken van belangstelling, 9,5 bedrijven op de beperkte lijst, 4,7 ontvangen offertes en 2,4 offertes die het stadium van de financiële beoordeling bereikten, en voor Tacis 27,6 blijken van belangstelling, 8,4 bedrijven op de beperkte lijst, 5,2 ontvangen offertes en 2,7 offertes die het stadium van de financiële beoordeling bereikten).

Kader nr. 1

Phare

32. In een aanbesteding voor diensten is het volkomen normaal, ongeacht het programma en de betrokken regio (in dit geval de overeenkomstsluitende Roemeense overheid), dat het aantal ontvangen offertes van dezelfde orde van grootte (min of meer 25 %) is. Bovendien waren bij de drie ontvangen offertes negen bedrijven betrokken.

33. In dit geval was de overeenkomstsluitende Roemeense overheid van mening dat vanwege het uiterst specifieke gebied van dit project en de complexiteit van het referentiekader de vorming van consortia tussen bedrijven van ten minste twee lidstaten nodig was. Het aanvankelijke aantal uitgenodigde bedrijven (16) duidt erop dat er sprake was van een brede concurrentiebasis en uiteindelijk hebben zes bedrijven aan de twee ingediende offertes deelgenomen.

Tacis

34. Zoals gezegd was deze handelwijze geheel in overeenstemming met de bepalingen van de van kracht zijnde verordening en bij de twee ontvangen offertes waren vijf ondernemingen betrokken van de acht die aanvankelijk waren uitgenodigd.

35. In dit geval had de beschuldiging betrekking op het vermoeden dat de vertegenwoordiger van het begunstigde land partijdig kon zijn in de beoordeling. Nadat de Commissie op deze beweringen opmerkzaam was gemaakt, is aan de beoordeling bijzondere aandacht besteed.

Vanwege het grote aantal leden, vijf, van de Tacis-beoordelingscomités, is het voor een afzonderlijk comitélid erg moeilijk een beoordeling te manipuleren. Na afloop van de beoordeling is duidelijk gebleken dat de stem van de vertegenwoordiger van het begunstigde land geen enkele invloed op de eindkeuze heeft gehad in de zin die de Kamer heeft aangegeven, aangezien de begunstigde zijn beste waarderingscijfer aan de indiener van de klacht heeft toegekend. Eveneens is duidelijk gebleken dat de uitkomst van de beoordeling dezelfde zou zijn geweest indien er met zijn waarderingscijfers geen rekening was gehouden. Aangezien de beoordeling geen aanwijzingen van onregelmatigheid had opgeleverd, is de Commissie overgegaan tot de gunning van de overeenkomst.

Aan de inschrijvers verstrekte informatie

Voorwaarden voor de vorming van consortia

37. Zowel voor Phare als voor Tacis wordt aan de inschrijvers stelselmatig medegedeeld wanneer de vorming van consortia niet wordt toegestaan. Deze keuze vloeit voort uit het in de opdracht beschreven technische karakter van het project.

Vermelding van criteria voor financiële beoordeling

38. De lijst met algemene beoordelingscriteria stond vermeld in de instructies aan de inschrijvers die stelselmatig bij het Tacis-aanbestedingsdossier werden gevoegd.

39. De instructies aan de inschrijvers worden in beginsel in het aanbestedingsdossier opgenomen dat aan de inschrijvers wordt toegezonden.

Inschakeling van externe experts

40. Het is waar dat het stelselmatig inschakelen van externe experts ter beoordeling van aanbestedingen risico's met zich kan brengen wanneer het om werkzaamheden gaat die te maken hebben met overheidstaken. Door het ontbreken van, enerzijds, voldoende statutair personeel en, anderzijds, gespecialiseerde technische kwalificaties die enkel op de markt voorhanden zijn, betreurt de Commissie het dat zij geen andere keuze heeft dan haar toevlucht tot de particuliere sector te nemen om dergelijke taken uit te voeren. Er zij echter op gewezen dat de externe experts geen beslissingsbevoegdheid hebben en dat zij uitsluitend via de conclusies van de jury aanbevelingen aan de aanbestedende dienst kunnen doen.

Ook al bestaan deze potentiële risico's, toch is de selectie van experts volkomen transparant. De kaderovereenkomsten zijn na een internationale aanbesteding gegund en de geselecteerde bedrijven zijn na afloop van een zeer omvangrijke mededinging gekozen. Bovendien is het deze bedrijven formeel verboden deel te nemen aan aanbestedingen op gebieden die betrekking hebben op hun kaderovereenkomst. De verklaring op erewoord stelt de beoordelaar persoonlijk verantwoordelijk en beantwoordt zo aan de moderne beginselen van goed beheer.

42. De Commissie betreurt het dat zij bij gebrek aan menselijke en materiële middelen (met name op het gebied van informatica) het voorstel van de Kamer betreffende de verspreiding van informatie over het profiel van de experts en hun prestaties niet kan uitvoeren.

43. Wat Phare betreft, erkent de Commissie dat er door de lokale overeenkomstsluitende autoriteiten in twee landen in vier gevallen fouten zijn begaan.

Wat Tacis betreft, is de Commissie van mening dat er geen sprake is geweest van belangenverstrengeling (zie paragraaf 45).

Kader nr. 2

Phare

44. In dit geval is het waar dat de overeenkomstsluitende Bulgaarse overheid het bedrijf had moeten verbieden de expert in kwestie voor te dragen en zelfs de offerte van dit bedrijf had moeten uitsluiten.

Tacis

45. In dit geval heeft de Commissie voor het uitwerken van het bestek drie personen ingezet die bij geen enkele inschrijving betrokken zijn geweest. De vierde persoon naar wie de Kamer verwijst, heeft niet deelgenomen aan het uitwerken van het bestek en heeft geen enkele rol in de aanbestedingsprocedure gespeeld. Het contract is dus geheel volgens de regels gegund.

Beoordeling van de inschrijvingen

Functioneren van de beoordelingscomités

46. Wat Phare betreft, komt het voor dat beoordelaars verhinderd zijn om op het laatste moment wegens overmacht (ziekte, vervoer, verhinderingen, enz.) aan de zittingen deel te nemen. De doelstelling van de overeenkomstsluitende autoriteit is een rechtvaardige beoordeling door bekwame personen te waarborgen, waardoor zij in dergelijke gevallen vervangingen door andere bekwame beoordelaars aanvaardt. Indien een beoordelaar de presentielijst van een zitting zou hebben getekend die hij niet werkelijk heeft bijgewoond, hebben we te maken met een bijzonder geval (zie het uitvoerig antwoord onder paragraaf 47).

Wat Tacis betreft, gaat het om een op zichzelf staand geval.

Kader nr. 3

Phare

47. In dit geval erkent de overeenkomstsluitende Poolse overheid de afwezigheid van de beoordelaar op de laatste vergadering van het beoordelingscomité. Deze beoordelaar heeft overigens aan de voorzitter van het comité een brief gestuurd waarin hij zijn afwezigheid motiveert. De ondertekening van de presentielijst is waarschijnlijk het gevolg van een fout in de datum. In ieder geval hebben de waarderingscijfers van deze al dan niet afwezige beoordelaar in geen geval het eindresultaat gewijzigd, noch de uitkomst van de aanbesteding vervalst.

48. Alle beoordelaars hebben het beoordelingsverslag ondertekend en op die manier de geldigheid van de procedure erkend (overeenkomstsluitende Bulgaarse overheid).

49. Na de opmerking van de Kamer heeft de delegatie van de Commissie in Roemenië de voorzitter van het beoordelingscomité van de plaatselijke overeenkomstsluitende overheid om uitleg gevraagd. Deze heeft uitgelegd dat de opmerkingen van de door de Kamer geciteerde beoordelaar voortvloeien uit het feit dat sommige beoordelaars hun persoonlijke beoordeling sneller hadden afgerond dan de anderen en dat allen tijdens de gesprekken aanwezig waren. Eveneens waren alle leden bij de eindfase van de beoordeling aanwezig, tijdens welke de discussies en de conclusie over de eindaanbeveling van het comité hebben plaatsgevonden. Bovendien hebben alle beoordelaars op correcte wijze hun beoordelingsfiches en -schema's ingevuld en de procedure is onder normale vertrouwelijke omstandigheden verlopen in de zaal waar de inschrijvingen voortdurend waren opgeborgen.

Aan de technische voorstellen toegekende waarderingscijfers

50. Om in projecten, die miljoenen euro opslorpen, een goede kosten-batenverhouding te waarborgen, dient wat technische bijstand betreft te worden voorkomen dat er onnodige bezuinigingen worden doorgevoerd die een mindere kwaliteit tot gevolg hebben. Het feit dat in praktisch alle gevallen de beste technische inschrijvingen zijn geselecteerd, is geheel in overeenstemming met de doelstellingen van de programma's Phare en Tacis.

51. Zowel voor Phare als voor Tacis kunnen de waarderingscijfers sterk afwijken naar gelang van de verschillende gevoeligheden en culturen. De beoordelaars werken namelijk geheel onafhankelijk en elke aanzienlijke afwijking moet worden gemotiveerd. Er kan enkel tot een annulering van een procedure worden besloten indien wordt vastgesteld dat er abnormale cijfers worden gegeven, maar niet als de cijfers gewoonweg verschillen, wat volledig gemotiveerd en vervolgens door het beoordelingscomité en de overeenkomstsluitende overheid aanvaard kan worden.

Kader nr. 4

Phare

52. Hoewel in dit geval (overeenkomstsluitende Poolse overheid) de door een van de beoordelaars toegekende cijfers afweken van die van de andere leden van het beoordelingscomité, heeft deze zelfde persoon zijn beste cijfers toegekend aan inschrijvers die de overeenkomst niet in de wacht hebben gesleept. Aldus is elke verdenking van partijdigheid uit de weg geruimd.

Tacis

53. In dit geval zijn het de resultaten van de financiële beoordeling die de doorslag hebben gegeven voor de selectie van inschrijvingen en het mogelijk hebben gemaakt het bedrijf te kiezen dat de overeenkomst in de wacht heeft gesleept. De technische cijfers van de vertegenwoordiger van de begunstigde hebben dus geen invloed gehad op de gunning van de overeenkomst.

54. Het voorstel van de Kamer om extreem afwijkende cijfers uit te sluiten is erg moeilijk in praktijk te brengen, aangezien in zo'n geval vijf leden van een beoordelingscomité stelselmatig bijeengeroepen moeten worden om de cijfers van twee van hen te schrappen. Bovendien gaan de voorzitters van de beoordelingscomités na of de eventueel waargenomen aanzienlijke afwijkingen van cijfers het gevolg zijn van de partijdigheid van een beoordelaar. In zo'n geval wordt de beoordeling geannuleerd en door een ander comité overgenomen, of wordt er met de cijfers van deze beoordelaar geen rekening gehouden.

Gesprekken

55. Zowel voor Phare als voor Tacis geldt dat het aangeven van een nauwkeurig percentage dat aan het gesprek wordt toegekend niet noodzakelijkerwijs een methodologisch voordeel oplevert. De gesprekken vinden namelijk plaats terwijl de beoordelaars reeds de schriftelijke technische voorstellen hebben onderzocht. Zij hebben ten doel bepaalde punten van deze voorstellen uit te diepen en zich een nauwkeurig beeld te vormen van de bekwaamheden van het voorgestelde team. Zodra ze klaar zijn, geven de beoordelaars aan of en in welke mate deze gesprekken van dien aard zijn dat ze hun aanvankelijke mening in gunstige of ongunstige zin kunnen wijzigen. Zo nodig wijzigen zij dan dienovereenkomstig een aantal van hun cijfers.

Het is normaal dat de technische eindcijfers na afloop van de gesprekken opnieuw in overweging worden genomen als blijkt dat ondanks de kwaliteit van de schriftelijke offerte de kwaliteit of de gelijkwaardigheid van de experts niet is bevestigd. Afhankelijk van het betrokken project, de complexiteit van de uit te voeren taken en de rol die aan iedere expert wordt toegekend, verschilt het belang van het gesprek van aanbesteding tot aanbesteding.

56. De keuzes worden gemaakt afhankelijk van de aard van het project en de gezochte profielen. De mogelijkheid van gesprekken wordt stelselmatig vermeld in de instructies aan de inschrijvers. Het is aan het beoordelingscomité om hiertoe over te gaan.

De handelwijze om geen bedrijven uit te nodigen voor de gesprekken, waarvan blijkt dat de inschrijving tijdens de fase van de schriftelijke technische beoordeling geen minimale kwaliteit heeft, is een procedure die vergelijkbaar is met een examen dat in twee fases wordt afgenomen, namelijk schriftelijk en daarna mondeling. Deze procedure voorkomt dat de inschrijvers die geen enkele kans hebben om de overeenkomst toegewezen te krijgen ongegronde kosten worden opgelegd.

Methoden voor financiële beoordeling

57. Zowel voor Phare als voor Tacis waren er tijdens de referentieperiode twee beoordelingsmethoden voor de financiële inschrijvingen:

a) de totaalprijs: een methode die werd gehanteerd in de projecten waarvan het verwachte resultaat duidelijk was vastgesteld in termen van een eindproduct of een exact aantal mandagen aan specifieke deskundigheid;

b) de totaalprijs gedeeld door het aantal experts: een methode die werd gehanteerd in de projecten, waarvan het verwachte resultaat was vastgesteld in termen van doelstellingen, terwijl het aan de inschrijver was om in zijn aanpak de soort en de duur van technische bijstand te specificeren die hij zou hanteren om deze doelstellingen te bereiken.

Deze twee methoden werden gevarieerd toegepast, afhankelijk van de inachtneming van de terug te betalen kosten, de kosten van de uitrusting en het specifieke karakter van de aanbesteding.

Het is noch mogelijk noch wenselijk om eens en voor altijd de details voor de toepassing van methoden vast te stellen die dan onveranderlijk zouden worden. De concrete aanpassing van de beoordelingsmethoden maakt het daarentegen mogelijk rekening te houden met het specifieke karakter dat eigen is aan ieder geval, hetgeen tot de meest adequate keuze leidt.

Zo komt het bijvoorbeeld voor dat de kosten van bepaalde onderdelen van de overeenkomst vast zijn en in het bestek precies zijn vastgesteld (bijvoorbeeld de kosten van de uitrusting). Om die reden is het nutteloos om er in de financiële beoordeling rekening mee te houden.

58 en 59. Voor een team van experts van een bepaalde samenstelling en omvang zou een particuliere onderneming een groot risico nemen door een percentage Europese experts voor te stellen dat hoger ligt dan het aantal dat nodig is om aan de technische specificaties te voldoen, gelet op het aanzienlijke prijsverschil dat bestaat tussen de kostprijs van een expert uit de Europese Unie en een plaatselijke expert (van 3 op 1). Het voordeel dat op die manier aan EU-experts wordt toegekend, is erg discutabel.

Van deze methode van financiële beoordeling is echter afgezien vanwege de nadelen die zij op politiek niveau bood en vanwege de complexiteit ervan.

Wijzigingen in de financiëlebeoordelingsmethoden

60. In het geval van Phare erkent de Commissie dat methoden, anders dan die welke waren aangekondigd, niet door de betrokken overeenkomstsluitende autoriteiten toegepast hadden moeten worden. In alle betrokken gevallen moet echter worden opgemerkt dat tot de methode van financiële beoordeling is besloten vóór de opening van de technische en financiële inschrijvingen, hetgeen elke vorm van discriminatie of voortrekkerij betreffende de gunning van deze overeenkomsten uitsluit.

Kader nr. 5

Phare

61 en 62. Hier gaat het om twee gevallen waar daadwerkelijk fouten zijn begaan.

63. In de door de Kamer geciteerde Tacis-gevallen is er daadwerkelijk om naar behoren gegronde redenen een ander financieel criterium toegepast dan het criterium dat vóór de opening van de inschrijvingen was vastgesteld. In ieder geval hebben de aangebrachte wijzigingen geen enkele invloed gehad op de uitkomst van de gunning van de drie geciteerde aanbestedingen.

Beheer van de dossiers

64. Wat Phare betreft, is de verspreiding van documenten inherent aan de gedecentraliseerde aard van het programma, waarvan de begunstigden kandidaat-landen voor toetreding zijn. De Commissie erkent dat in bepaalde gevallen, gezien de situatie ter plaatse, de documentatie niet op een uniforme manier wordt bijgehouden. De gedecentraliseerde aard van Phare heeft tot gevolg dat het uiterst moeilijk is ervoor te zorgen dat de door de plaatselijke overeenkomstsluitende overheden opgestelde dossiers uniform, volledig en systematisch zijn. In juni 1999 heeft de Commissie echter aan de delegaties nauwkeurige instructies over het bijhouden van de dossiers gegeven.

Wat Tacis betreft, stelt de Commissie vast dat het bijhouden van de dossiers, hoewel niet onberispelijk, aanvaardbaar is.

65. Wat Phare betreft, erkent de Commissie dat de archivering van de dossiers tijdens de door de Kamer onderzochte periode problemen heeft gekend. Sindsdien zijn er maatregelen genomen om deze problemen te ondervangen.

Hoewel, wat Tacis betreft, niet alle financiële inschrijvingen destijds in de dossiers voorkwamen, werden de door de comitéleden goedgekeurde beoordelingsverslagen, waaronder het volledige verslag van de procedures, er stelselmatig aan toegevoegd.

Wat de verslagen over de werkzaamheden van de experts betreft, gaat het om documenten die worden toegevoegd aan het dossier betreffende het contract van de beoordelaar en niet aan het aanbestedingsdossier waaraan hij heeft deelgenomen.

67. Wat Phare betreft, zijn op 3 juni 1999 instructies voor archivering gegeven.

68. Het beheer van informatie over de overeenkomsten door een particuliere ondernemer is te wijten aan het ontbreken van toereikend statutair personeel. De Commissie heeft momenteel geen andere keuze dan deze taken uit te besteden.

De Commissie heeft er echter altijd op toegezien dat het risico van potentiële belangenconflicten zo klein mogelijk is. Zo is sinds het begin van het Tacis-programma de contractant van de procurement unit (PU) nooit belast geweest met het beheer van aanbestedingen waaraan zijn partners deelnamen. Sinds 1997 bevat het contract van de PU een uitsluitingsclausule van de contractant en van degenen die onder zijn controle werken van alle overeenkomsten en financieringen in het kader van het Tacis-programma.

69. De opmerking over het zeer grote verloop van de beheerders wordt helemaal door de Commissie gedeeld. Door het ontbreken van toereikend statutair personeel zowel ten kantore van de Commissie als in de delegatie was en is het inschakelen van minder geschikt personeel nog steeds de enig mogelijke oplossing. Het periodieke verloop van dit minder geschikte personeel dat aan het eind van de contracten plaatsvindt, veroorzaakt een verlies van historisch geheugen van de dossiers dat het bijhouden ervan niet vereenvoudigt.

OPMERKINGEN OVER DE KADEROVEREENKOMSTEN

72. De aanbesteding betreffende de nieuwe kaderovereenkomsten die bestemd zijn voor alle buitenlandse steun is afgerond. Deze overeenkomsten zijn in april 2000 van kracht geworden. Ondertussen zijn de reeds bestaande Phare-kaderovereenkomsten tot eind maart 2000 verlengd.

74. Wat Tacis betreft, deelt de Commissie niet de mening over de betwistbare aard van het vereiste minimumaantal experts. De overeenkomstsluitende overheid moet in zowel kwalitatieve als kwantitatieve zin het mobilisatievermogen van de inschrijvers kunnen verifiëren. Dit is geenszins op losse schroeven gezet door de mogelijkheid die de Commissie en de begunstigden hadden om experts voor te dragen, want de twee opties waren in de kaderovereenkomsten voorzien. Het beoordelingscomité heeft inschrijvingen uitgesloten op basis van een op een objectieve, duidelijke en transparante manier uitgevoerde conformiteitscontrole, waarbij de in het aanbestedingsdossier aangegeven selectiecriteria werden gevolgd.

Geen enkel bedrijf heeft zich overigens over de gevolgde procedures, noch over het in het Publicatieblad bekendgemaakte resultaat beklaagd.

75. De Commissie betwist de logica van het voorstel van de Kamer niet; in de geest van de in gang zijnde administratieve hervorming van de Commissie is de beoogde aanpak echter veeleer een decentralisatie van de verantwoordelijkheid naar de directoraten-generaal in hun hoedanigheid van ordonnateur binnen een duidelijkere reglementering en een intensievere accountantscontrole.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

76. De Commissie hecht grote waarde aan de naleving van de procedures voor de gunning van overeenkomsten. Sinds 1997 zijn er talrijke maatregelen genomen om het kader van de overeenkomsten inzake diensten te verbeteren. Zonder het bestaan van problemen tijdens de referentieperiode te ontkennen, wijst de Commissie erop dat van de 68 door de Kamer getelde gevallen er 36 uitsluitend betrekking hebben op het onvolledig bijhouden van de dossiers. Van de andere 32 hebben slechts vijf Phare-gevallen een werkelijke invloed op de uitkomst van de aanbesteding gehad.

Concurrentie tussen inschrijvers

77. De vorming van consortia was destijds een weloverwogen beleid dat om operationele redenen werd opgelegd. Wat Tacis betreft, ging het om een bepaling van de toepasselijke verordening.

Transparantie van de procedures

79. Wat Phare betreft, wordt de mogelijkheid tot gesprekken stelselmatig vermeld en worden de methoden voor de financiële beoordeling nader uitgewerkt. Zonder de realiteit van specifieke problemen te ontkennen die in het kader van de door de Kamer onderzochte steekproef zijn vastgesteld, wijst de Commissie erop dat de begane fouten over het geheel genomen slechts heel weinig invloed op het eindresultaat van de aanbestedingen hebben gehad (vijf van de 80 gevallen).

Wat Tacis betreft, worden de gunningscriteria, alsmede de mogelijkheid tot het houden van gesprekken bekendgemaakt in de instructies aan de inschrijvers die bij het aanbestedingsdossier zijn gevoegd. Het is waar dat de financiële inschrijvingen van niet-geselecteerde inschrijvers niet stelselmatig gedurende de door de Kamer onderzochte referentieperiode (1994 - 1998) in de archieven werden bewaard. De dossiers zijn voortaan volledig. In ieder geval stelt de Commissie vast dat de opgemerkte specifieke fouten geen enkele invloed op het resultaat van de aanbestedingen hebben gehad.

81 a). De methoden en criteria voor de technische en financiële beoordeling worden voortaan stelselmatig in het aanbestedingsdossier nader uitgewerkt.

81 b). Wat de beoordelingscomités betreft, bevat het "DIS Manual" uitvoerige instructies die door de nationale overeenkomstsluitende overheden moeten worden nageleefd.

81 c) en d). Vóór de zomer van 1999 hebben de delegaties instructies ontvangen over het archiveren van de financiële dossiers en overeenkomsten.

81 e). Deze procedure wordt stelselmatig gevolgd.

Doeltreffendheid van de procedures

82. De Commissie deelt volledig de opmerking van de Kamer over het zeer grote verloop van het personeel. Zij zou het wenselijk achten over voldoende statutair personeel te beschikken om deze situatie te voorkomen en een betere continuïteit te waarborgen die met minder geschikt personeel onmogelijk kan worden gewaarborgd.

Verantwoordelijkheid van de bij de procedures betrokken partijen

83. De ondervonden problemen zijn van een heel specifieke aard. De afwezigheid van beoordelaars is, voorzover dit binnen redelijke grenzen blijft, een onvermijdelijk en natuurlijk verschijnsel (ziekte, verhinderingen, enz.) in een comité dat in beginsel vijf leden met zeer verschillende achtergronden in zich verenigt. Hetzelfde geldt voor het verschil in de waarderingscijfers.

84. De aanbeveling die erop gericht is om de betrokken partijen meer verantwoordelijkheidsgevoel bij te brengen en om het risico van belangenverstrengeling uit te sluiten, wordt reeds in het kader van nieuwe, voortaan toegepaste procedures in praktijk gebracht.

Het stelselmatige uitsluiten van extreem afwijkende cijfers is een voorstel dat onuitvoerbaar is.

Tot slot raadt de Kamer aan dat een ambtenaar van de Commissie in de beoordelingscomités aanwezig is die op initiatief van de gedecentraliseerde overeenkomstsluitende overheden worden bijeengeroepen. De uitvoering van dit voorstel betekent dat de delegaties van de Commissie in de begunstigde landen altijd over toereikend vast personeel moeten beschikken, wat momenteel niet het geval is.

Algemene conclusie

85. Sinds de referentieperiode van de accountantscontrole zijn en worden er talrijke maatregelen genomen om de gunning van overeenkomsten te verbeteren:

- de uitwerking van een nieuwe handleiding met instructies die vanaf 2000 voor de programma's Phare en Tacis kan worden gebruikt teneinde de procedures op elkaar af te stemmen;

- het opstellen van instructies om het archiveringssysteem bij de delegaties te verbeteren;

- het oprichten van een website van het SCR waar alle vooraankondigingen, de aankondigingen van opdrachten en de informatie achteraf worden bekendgemaakt om de transparantie te verbeteren;

- de standaardisatie van aanbestedingsdocumenten en overeenkomsten om de documenten te stroomlijnen.

86. De Commissie deelt volledig de opmerkingen van de Kamer met betrekking tot de behoefte om statutair personeel voor taken betreffende de aanbestedingen aan te stellen. Het is echter in het kader van het huidige tekort aan statutaire middelen onmogelijk zich aan deze eis te houden als men het normaal functioneren van zulke belangrijke programma's als Phare en Tacis wil waarborgen.