NL Publicatieblad van de Europese Unie C 71/23

ADVIES VAN DE RAAD

van 27 februari 2007

over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2006-2010

(2007/C 71/07)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

(1) Op 27 februari 2007 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2006-2010 behandeld.

(2) In het macro-economische scenario dat in het programma wordt geschetst, wordt ervan uitgegaan dat de economische activiteit in de jaren 2007 en 2008 zal vertragen als gevolg van de budgettaire consolidatiemaatregelen, maar dat de groei in 2009 wederom het niveau van voor de consolidatie zal hebben bereikt. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario voor de jaren tot en met 2008 aannemelijk en zelfs enigszins aan de voorzichtige kant te zijn, terwijl het voor de laatste programmajaren nogal optimistisch lijkt. Volgens het programma zal de inflatie in 2007 een opflakkering te zien geven en daarna weer snel teruglopen. Het voor de gehele programmaperiode voorspelde inflatieverloop doet echter enigszins optimistisch aan.

(3) Het overheidstekort voor 2006 wordt in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie geraamd op 10,1 % van het BBP. Dit percentage spoort met de herziene doelstelling van de actualisering van september 2006 ( 2 ), maar steekt af bij het streefcijfer van 6,1 % van het BBP in het geactualiseerde convergentieprogramma van december 2005. De overschrijding van de oorspronkelijke tekortdoelstelling heeft zich bijna volledig aan de uitgavenzijde voorgedaan (ongeveer 5 % van het BBP). Zij was vooral toe te schrijven aan de operationele kosten van centrale begrotingsinstellingen, de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg en investeringen van lokale overheden. Zij is ook het gevolg van het feit dat een investering in snelwegen in de overheidsrekeningen is opgenomen (1,1 % van het BBP). Het in de zomer van 2006 goedgekeurde pakket corrigerende begrotingsmaatregelen ter grootte van 1 % van het BBP bestaat uit inkomstenverhogende maatregelen in combinatie met een aantal onmiddellijke uitgavenreducties op het gebied van gezondheidszorg, gasprijssubsidies en openbaar bestuur. Verwacht wordt dat van deze maatregelen (met uitzondering van de volledige opneming van de algemene begrotingsreserve van 0,3 % van het BBP) ook in 2007 en latere jaren belangrijke effecten zullen uitgaan.

(4) De actualisering heeft als voornaamste doelstelling het buitensporige tekort in 2009 te verhelpen (door het tekort terug te dringen van 10,1 % van het BBP in 2006 tot 3,2 % van het BBP in 2009 (3)), in overeenstemming met de actualisering van september 2006 en tegen de achtergrond van een algemeen genomen vergelijkbaar macro-economisch scenario, waarbij in 2010 een verdere reductie wordt nagestreefd. De beoogde verbetering van het primaire saldo is van dezelfde orde van grootte. De geplande aanpassing vindt vooral aan het begin van de programmaperiode plaats, waarbij bijna de helft van de tekortreductie in 2007 zou worden gerealiseerd. De tijdens de programmaperiode geplande nominale aanpassing zou worden bewerkstelligd door de ontvangstenquote met bijna 1 procentpunt te verhogen en de uitgavenquote met 6,5 procentpunt te verminderen. Aanvankelijk wordt in 2007 de belastingdruk met 1,6 procentpunt van het BBP verhoogd, maar deze ingreep wordt geleidelijk vervangen door maatregelen aan de uitgavenzijde. Benevens de sinds de zomer van 2006 goedgekeurde uitgavenreducties en begrotingsbeperkingen hebben de autoriteiten een aanvang gemaakt met de striktere handhaving van de uitgavenbeheersing en de versterking van het institutionele kader van de openbare financiën. Bovendien wordt in het convergentieprogramma een veelomvattend programma van structurele hervormingen gepresenteerd om ervoor te zorgen dat vooral in de laatste jaren van de programmaperiode de tekortdoelstellingen wel degelijk worden gehaald.

(5) Aangenomen wordt dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, zal verbeteren van 9 % van het BBP in 2006 tot ongeveer 3 % van het BBP aan het einde van de programmaperiode. In het programma wordt als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel tekort van 0,5 % van het BBP gehanteerd, maar er wordt niet naar gestreefd om deze doelstelling binnen de programmaperiode te bereiken. Deze MTD is iets ambitieuzer dan die in het vorige geactualiseerde programma, waarin een structureel tekort tussen 0,5 % en 1 % van het BBP als MTD werd gehanteerd. De MTD houdt afdoende rekening met de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een structureel tekort van circa 1 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden.

(6) De feitelijke begrotingsresultaten kunnen slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Dit geldt met name voor 2008. De uit de macro-economische vooruitzichten voortvloeiende risico's voor het tekorttraject zijn tot 2008 min of meer in evenwicht, maar een lager dan verwachte BBP-groei in de laatste programmajaren zou in een hoger tekort kunnen resulteren. Hoewel de uitgavenreducties op korte termijn en de tijdelijke begrotingsbeperkingen volgens plan in de begroting voor 2007 zijn opgenomen, heerst er nog steeds enige onzekerheid over de daadwerkelijke handhaving van de uitgavenbevriezingen (mede omdat in de periode 2004-2006 aan soortgelijke beheersingsmaatregelen onvoldoende de hand is gehouden). Of de nieuwe begrotingsregels en de eerste stappen die zijn gezet in de richting van een meerjarenkader voor de begroting daadwerkelijk een kentering kunnen brengen in het patroon van regelmatige uitgavenoverschrijdingen zal nog moeten blijken. De regering heeft besluiten genomen over een aantal maatregelen tot hervorming van het openbaar bestuur, de gezondheidszorg, de pensioenen, de prijssubsidies en de onderwijsstelsels. Gelet op deze maatregelen kunnen de begrotingsresultaten dichter in de buurt van de tekortdoelstellingen voor 2007 en 2008 liggen dan in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie wordt voorspeld. De nog te treffen structurele hervormingsmaatregelen die nodig zijn ter vervanging van de uitgavenbeperkende maatregelen die eind 2008 aflopen, moeten evenwel nog steeds nader worden gespecificeerd en volledig uitgevoerd. Zoals in het verleden reeds is gebleken, bestaat in de laatste programmajaren bovendien het gevaar dat de budgettaire teugels worden gevierd. Ten slotte zij erop gewezen dat mochten de herstructureringsplannen van de openbaarvervoerbedrijven niet de verhoopte resultaten opleveren, de zich opstapelende verliezen van deze bedrijven tot een tijdelijke toename van het tekort kunnen leiden.

(7) Gezien deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie in grote lijnen in overeenstemming te zijn met de door de Raad aanbevolen correctie van het buitensporige tekort in 2009, mits de begrotingsstrategie onverkort ten uitvoer wordt gelegd. Dit houdt met name in dat de in de begroting voor 2007 en in het nieuwe programma aangekondigde consolidatiemaatregelen volledig moeten worden uitgevoerd en dat de aangekondigde aanvullende structurele hervormingsmaatregelen nader moeten worden gespecificeerd en tijdig moeten worden aangenomen. Na de geplande correctie van het buitensporige tekort dient in 2010 het uit het programma blijkende aanpassingstempo in de richting van de MTD te worden opgevoerd. Dit zou tevens een eerste stap zijn in het bieden van een veiligheidsmarge die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het BBP bij normale macro-economische fluctuaties wordt overschreden.

(8) De bruto overheidsschuld zou in 2006 67 % van het BBP hebben bedragen, waarmee zij boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het BBP is uitgekomen. Het programma voorspelt een stijging van de schuldquote tot 71 % in 2008. Na 2008 wordt wederom een daling van de schuldquote verwacht tot 67 % in 2010. In het licht van de bovenbeschreven risico's die aan de begrotingsdoelstellingen verbonden zijn, is het geenszins uitgesloten dat de schuldquote een minder gunstige ontwikkeling te zien geeft dan in het programma wordt voorspeld. Gezien deze risicobeoordeling is het mogelijk dat de schuldquote tot het einde van de programmaperiode in onvoldoende mate afneemt in de richting van de referentiewaarde.

(9) In Hongarije gaat van de vergrijzing een veel groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt met name doordat de pensioenuitgaven als percentage van het BBP op lange termijn een forse stijging zullen vertonen. Hoewel reeds belangrijke eerste stappen zijn gezet, dienen de in het programma geplande verdere hervormingsmaatregelen ter beteugeling van de sterke toename van de leeftijdsgebonden uitgaven onverkort te worden doorgevoerd om de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën te helpen verminderen. Belangrijk is bovendien dat de zwakke budgettaire uitgangspositie, die fel is verslechterd in vergelijking met 2005, een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën vormt, zelfs als de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting buiten beschouwing worden gelaten. Daarbij komt nog dat de brutoschuld momenteel hoger is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Indien de begroting zoals gepland verder wordt geconsolideerd, dan zou dit bijdragen tot een vermindering van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën. Alles samen lijkt Hongarije ernstig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft.

(10) Het convergentieprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het herziene nationale hervormingsprogramma van Hongarije van oktober 2006 binnen het kader van de algemene strategie op middellange termijn. Daarnaast verschaft het enige informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, maar in de begrotingsprognoses wordt niet expliciet rekening gehouden met de gevolgen van alle in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name de structurele hervormingsplannen en de recentelijk goedgekeurde maatregelen die in het convergentieprogramma worden geschetst, stemmen volledig overeen met de hervormingsagenda die in het nationale hervormingsprogramma wordt gepresenteerd. Het betreft meer in het bijzonder de hervormingsmaatregelen die zijn goedgekeurd op het gebied van het openbaar bestuur, de gezondheidszorg, de pensioen- en onderwijsstelsels, en diverse subsidieregelingen.

(11) De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.

(12) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (4).

De Raad is van oordeel dat met het programma wordt beoogd de zeer hoge tekorten van de afgelopen jaren terug te dringen door middel van een aanpassingsinspanning waarvan het zwaartepunt in de eerste programmajaren ligt, en dat het programma in grote lijnen strookt met de doelstelling om het buitensporige tekort in 2009 te corrigeren, de uiterste termijn die door de Raad is vastgesteld. Sinds de zomer van 2006 is een reeks inkomstenverhogende en uitgavenbeperkende maatregelen genomen. Tevens zijn de eerste stappen gezet in de richting van een hervorming van het openbaar bestuur, de gezondheidszorg en de pensioen- en onderwijsstelsels. De verwezenlijking van de tekort- en schulddoelstellingen is echter vooral vanaf 2008 aan risico's onderhevig.

Gezien bovenstaande beoordeling en ook gezien de aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, van 10 oktober 2006 moedigt de Raad Hongarije aan zich tot het uiterste te blijven inspannen en verzoekt hij Hongarije:

i) de begroting voor 2007 strikt ten uitvoer te leggen en passende actie te ondernemen om het buitensporige tekort in 2009 te verhelpen, indien nodig door aanvullende maatregelen te treffen, en ervoor te zorgen, onder meer door extra inkomsten aan te wenden voor het verminderen van het tekort, dat de bruto schuldquote bij voorkeur vóór 2009 op een sterk neerwaarts pad wordt gebracht;

ii) de controle op de begroting te verbeteren door de begrotingsregels aan te scherpen en het institutionele kader voor de openbare financiën te versterken, voortbouwend op de eerste stappen die in de begroting voor 2007 zijn gezet;

iii) de uitgaven blijvend te verminderen door de aangekondigde stroomlijning van het openbaar bestuur en de gezondheidszorg en de voorgenomen hervorming van het onderwijsstelsel goed te keuren en onverwijld door te voeren;

iv) in het licht van het schuldniveau en de stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te bevorderen door passende vooruitgang te boeken in de richting van de MTD en door aanvullende hervormingsmaatregelen op het gebied van pensioenen te nemen, zoals is aangekondigd.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reëel BBP (Verandering in %) CP dec 2006 4,2 4,0 2,2 2,6 4,2 4,3 COM nov 2006 4,2 4,0 2,4 2,7 n.b. n.b. CP sep 2006 4,1 4,1 2,2 2,6 4,1 n.b. CP dec 2005 4,2 4,3 4,1 4,1 n.b. n.b. HICP-inflatie (%) CP dec 2006 3,6 3,9 6,2 3,3 3,0 2,8 COM nov 2006 3,5 3,9 6,8 3,9 n.b. n.b. CP sep 2006 3,6 3,5 6,2 3,3 3,0 n.b. CP dec 2005 3,5 2,1 3,0 2,4 n.b. n.b. Output gap (% van het potentiële BBP) CP dec 2006 (5) 0,5 0,9 – 0,4 – 1,2 – 0,5 0,4 COM nov 2006 (9) 0,6 1,0 0,1 – 0,5 n.b. n.b. CP sep 2006 (5) 0,3 0,8 – 0,3 – 0,9 0,0 n.b. CP dec 2005 (5) – 1,0 – 0,5 – 0,1 0,4 n.b. n.b. Overheidssaldo (% van het BBP) CP dec 2006 – 7,8 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 – 2,7 COM nov 2006 – 7,8 – 10,1 – 7,4 – 5,6 n.b. n.b. CP sep 2006 – 7,5 – 10,1 – 6,8 – 4,3 – 3,2 n.b. CP dec 2005 (10) – 7,4 – 6,1 – 4,7 – 3,4 n.b. n.b. Primair saldo (% van het BBP) CP dec 2006 – 3,7 – 6,2 – 2,4 0,0 0,9 1,1 COM nov 2006 – 3,7 – 6,1 – 2,9 – 1,4 n.b. n.b. CP sep 2006 – 3,4 – 6,3 – 2,4 – 0,2 0,8 n.b. CP dec 2005 (10) – 3,8 – 2,9 – 1,7 – 0,7 n.b. n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) CP dec 2006 (5) – 8,0 – 10,5 – 6,6 – 3,8 – 3,0 – 2,9 COM nov 2006 – 8,1 – 10,5 – 7,4 – 5,4 n.b. n.b. CP sep 2006 (5) – 7,6 – 10,5 – 6,7 – 3,9 – 3,2 n.b. CP dec 2005 n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. Structureel saldo (6) (% van het BBP) CP dec 2006 (7) – 8,0 – 9,8 – 5,6 – 3,7 – 3,0 – 2,9 COM nov 2006 (8) – 8,5 – 10,3 – 6,5 – 5,1 n.b. n.b. CP sep 2006 – 7,6 – 9,7 – 5,8 – 3,6 – 3,2 n.b. CP dec 2005 n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) CP dec 2006 61,7 67,5 70,1 71,3 69,3 67,5 COM nov 2006 61,7 67,6 70,9 72,7 n.b. n.b. CP sep 2006 62,3 68,5 71,3 72,3 70,4 n.b. CP dec 2005 (10) 61,5 63,0 63,2 62,3 n.b. n.b. Bron: Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewĳzigd bĳ Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) In zijn advies over het geactualiseerde convergentieprogramma van december 2005 had de Raad aangegeven dat de geplande uitgavenvermindering ter grootte van 7,5 % van het BBP niet door concrete maatregelen werd onderbouwd. Om die reden had hij Hongarije verzocht om uiterlijk op 1 september 2006 een aangepast geactualiseerd convergentieprogramma in te dienen, waarin concrete en structurele maatregelen werden genoemd die geheel in overeenstemming zijn met zijn aanpassingstraject voor de middellange termijn. Gevolg gevend aan dit verzoek heeft Hongarije op 1 september 2006 zijn aangepaste programma bij de Raad en de Commissie ingediend.

(3) De tekortdoelstelling van 3,2 % van het BBP voor 2009 ligt nog steeds boven de in het Verdrag vastgelegde drempel van 3 % van het BBP. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de Raad en de Commissie rekening zullen houden met 20 % van de jaarlijkse budgettaire kosten van de pensioenhervorming (die in dat jaar naar schatting 0,3 % van het BBP zullen bedragen) wanneer zij een besluit nemen over de beëindiging van de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Hongarije (overeenkomstig artikel 2, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1467/97, als gewijzigd, waarin is bepaald dat indien het overheidstekort „… in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert”, de Raad en de Commissie de nettokosten van een pensioenhervorming waarbij een pijler met volledige kapitaaldekking wordt ingevoerd, gedurende een overgangsperiode van vijf jaar op een lineair degressieve basis in aanmerking dienen te nemen, met inachtneming van de uitvoeringsbepalingen van de gedragscode).

(4) Er ontbreken met name gegevens over de overheidsuitgaven naar functie en het aantal gewerkte uren, alsook over de financiële activa en de financiële schuld van de overheid; ook sommige gegevens over de houdbaarheid van de openbare financiën zijn niet meegedeeld.

(5) Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie.

(6) Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

(7) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit het programma (0,7 % van het BBP in 2006, 1,0 % van het BBP in 2007 en 0,1 % van het BBP in 2008; alle met een tekortverhogend effect).

(8) Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (0,4 % van het BBP in 2005, met een tekortverminderend effect; en 0,3 % van het BBP in 2006, 0,9 % van het BBP in 2007 en 0,3 % van het BBP in 2008, alle met een tekortverhogend effect).

(9) Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 3,7 %, 3,6 %, 3,4 % en 3,2 % in de periode 2005-2008.

(10) Omwille van de vergelijkbaarheid zijn de begrotingsgegevens van het convergentieprogramma van december 2005 aangepast om rekening te houden met de kosten die met de pensioenhervorming verband houden.

Bron:

Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.