NL Publicatieblad van de Europese Unie L 250/38

BESLUIT (EU) 2015/1584 VAN DE COMMISSIE

van 1 oktober 2014

betreffende de door Italië toegekende staatssteun SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) ten gunste van Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. en verschillende luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 6838)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 22 december 2003 heeft de Commissie een klacht van de Italiaanse luchtvaartmaatschappij Air One S.p.A. (hierna „Air One” genoemd) ontvangen, die stelde dat de beheerders van verschillende Italiaanse luchthavens onrechtmatige steun hebben verleend aan Ryanair Ltd (hierna „Ryanair” genoemd) door met deze luchtvaartmaatschappij verschillende overeenkomsten te sluiten waarin de voorwaarden voor het beheer van de Italiaanse luchthavens waren vastgelegd. De betreffende luchthavens waren die van Alghero, Pescara en Rome, die onder het beheer vallen van respectievelijk Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (hierna „So.Ge.A.AL” genoemd), SAGA S.p.A. en Aeroporti di Roma S.p.A., en de luchthavens van Pisa, Treviso en Bergamo-Orio al Serio.

(2) Bij schrijven van 11 juni 2004 heeft Air One de Commissie verzocht haar standpunt ten aanzien van haar klacht kenbaar te maken in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag en heeft ze een beroep wegens nalaten ingesteld bij het Gerecht. Het Gerecht heeft het beroep verworpen (2).

(3) Bij schrijven van 9 juli 2004 heeft de Commissie een niet-vertrouwelijke versie van de klacht naar Italië doorgestuurd. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië zijn opmerkingen over de klacht ingediend bij schrijven van 5 oktober 2004 en 5 november 2004.

(4) Bij schrijven van 14 maart 2005 heeft de Commissie om verdere inlichtingen verzocht. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen ingediend bij schrijven van 17 juni 2005. Bij schrijven van 30 juni 2005 heeft Italië verdere inlichtingen aan de Commissie overgelegd.

(5) Bij schrijven van 21 november 2005 heeft Air One de Commissie verzocht om haar onderzoek uit te breiden tot de luchthavens van Bari en Brindisi. Bij schrijven van 18 mei 2006 heeft Air One de Commissie formeel verzocht haar standpunt vast te stellen in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag. De Commissie heeft bij schrijven van 14 juli 2006 geantwoord.

(6) Bij schrijven van 26 oktober 2006 en 10 januari 2007 heeft Air One haar bezwaren beperkt tot de vermoedelijke steun die werd toegekend krachtens de overeenkomsten tussen de luchthavenbeheerder van Alghero, So.Ge.A.AL, en Ryanair. Bij schrijven van 12 februari 2007 heeft Air One de Commissie verzocht te voldoen aan artikel 265 van het Verdrag.

(7) Bij schrijven van 27 juni 2006 en 30 november 2006 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen van verzocht. Italië is bij schrijven van 17 januari 2007 gedeeltelijk aan dit verzoek tegemoetgekomen. Bij schrijven van 19 februari 2007 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 16 maart 2007 en 26 maart 2007.

(8) Nadat de Commissie de door Italië verstrekte inlichtingen had onderzocht, heeft zij op 12 september 2007 beslist de onderzoeksprocedure in te leiden vastgesteld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag (hierna „het besluit van 2007” genoemd). Het besluit van 2007 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(9) Bij schrijven van 15 oktober 2007 en 22 oktober 2007 heeft Italië de Commissie verzocht de uiterste datum voor de indiening van zijn opmerkingen over de beoordeling in het besluit van 2007 te verlengen. De Commissie heeft bij schrijven van 23 oktober 2007 de verlenging van deze uiterste datum toegestaan. Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2007 ingediend op 14 november 2007.

(10) De Commissie heeft op 12 februari 2008 een rectificatie van het besluit van 2007 bekendgemaakt (4).

(11) Op 18 februari 2008 heeft Ryanair haar opmerkingen ingediend over de beoordeling in het besluit van 2007. So.Ge.A.AL heeft haar opmerkingen op dezelfde dag ingediend. Bij schrijven van 16 juni 2008 heeft So.Ge.A.AL verdere inlichtingen ingediend. Op 20 februari 2008 heeft Italië de opmerkingen van de regio Sardinië doorgestuurd naar de Commissie.

(12) De opmerkingen van Ryanair en So.Ge.A.AL zijn bij schrijven van 28 februari 2008 doorgestuurd naar Italië.

(13) Bij schrijven van 20 juni 2008 heeft Air One haar originele klacht aangevuld. De Commissie heeft deze aanvulling op 10 december 2008 naar Italië doorgestuurd zodat het zijn opmerkingen kon maken. Bij schrijven van 15 januari 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten een verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen over de aanvulling van Air One gevraagd. De Commissie heeft bij schrijven van 20 januari 2009 met deze verlenging van de uiterste datum ingestemd. Op 13 februari 2009 heeft Italië zijn opmerkingen aan de Commissie overgelegd.

(14) Op 1 september 2008 heeft de Commissie contact opgenomen met Ecorys Nederland BV (hierna „Ecorys” genoemd) om een economische waardering te geven over verschillende lopende staatssteunonderzoeken, waaronder die betreffende de luchthaven Alghero. In de analyse werd onder andere aandacht besteed aan de gedragingen van de luchthavenbeheerder So.Ge.A.AL en de plaatselijke autoriteiten ten aanzien van de overeenkomsten die werden gesloten tussen So.Ge.A.AL en luchtvaartmaatschappijen en de mate waarin de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys heeft op 30 maart 2011 zijn eindverslag ingediend (hierna „het Ecorys-verslag” genoemd).

(15) Ryanair heeft bij schrijven van 5 maart 2010 aan de Commissie verdere inlichtingen overgelegd over alle lopende staatssteunonderzoeken waarbij Ryanair is betrokken, waaronder die met betrekking tot de luchthaven Alghero.

(16) De Commissie heeft op 30 maart 2011 Italië om verdere inlichtingen verzocht. Bij hetzelfde schrijven heeft de Commissie aan Italië de Engelse versie van het Ecorys-verslag gezonden.

(17) De Commissie heeft op 8 april 2011 Ryanair om inlichtingen verzocht. Ryanair heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 22 juli 2011.

(18) Bij schrijven van 23 mei 2011 en 30 mei 2011 heeft Italië om verlenging verzocht van de uiterste datum voor de indiening van de door de Commissie op 30 maart 2011 verzochte inlichtingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de Engelse versie van het Ecorys-verslag. Op 1 juni 2011 heeft Italië zijn verzoek om de vertaling bevestigd. Op 1 augustus 2011 heeft de Commissie aan Italië de vertaling van het Ecorys-verslag in het Italiaans toegezonden.

(19) Bij schrijven van 31 augustus 2011 en 9 september 2011 heeft Italië (zowel de regio Sardinië als het Italiaanse Ministerie van Vervoer) geantwoord op het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 30 maart 2011.

(20) Bij schrijven van 19 oktober 2011 heeft de Commissie het antwoord van Ryanair van 22 juli 2011 naar Italië doorgestuurd. Italië heeft bij schrijven van 16 november 2011 verzocht om verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de vertaling in het Italiaans van het beoordelingsverslag inzake het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd), dat bij het antwoord van Ryanair was gevoegd. Bij schrijven van 17 november 2011 heeft de Commissie haar akkoord gegeven om de uiterste indieningstermijn te verlengen. De Commissie heeft op 23 januari 2012 aan Italië de Italiaanse versie van het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegezonden. Op 15 februari 2012 heeft Italië zijn opmerkingen over de opmerkingen van Ryanair, en met name over het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, ingediend.

(21) De Commissie heeft op 17 februari 2012 Ryanair om inlichtingen verzocht betreffende een reeks lopende staatssteunonderzoeken, waaronder dat betreffende de luchthaven Alghero. Ryanair heeft op dit verzoek geantwoord bij schrijven van 16 april 2012.

(22) Op 27 juni 2012 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure verlengd om ook de aanvullende maatregelen die Italië had genomen en die niet in de klacht van Air One waren vermeld, op te nemen (hierna „het besluit van 2012” genoemd) (5). Het besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(23) Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 31 augustus 2012, 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd (hierna „AMS” genoemd) en Unioncamere. De opmerkingen van Ryanair bevatten een bijgewerkt verslag betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd). De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgestuurd naar Italië, dat de gelegenheid kreeg om hierop te reageren. De opmerkingen van Italië over de opmerkingen van de belanghebbenden zijn op 6 september 2013 en 13 november 2013 ontvangen.

(24) Er werden van Ryanair meermaals inlichtingen ontvangen, met name op 20 december 2013 en 17, 24 en 31 januari 2014. De Commissie heeft alle inlichtingen met betrekking tot de luchthaven Alghero doorgestuurd naar Italië op 9 januari 2014 en 5 februari 2014. Op 24 februari 2014 heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de inlichtingen die Ryanair had ingediend en die de Commissie bij schrijven van 5 februari 2014 had doorgestuurd. Bij schrijven van 8 april 2014 heeft de Commissie, zoals gevraagd, aan Italië de Italiaanse versie van de inlichtingen van Ryanair toegezonden.

(25) Bij schrijven van 23 december 2013 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht over de maatregelen waarop het onderzoek betrekking had. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië op 18 februari 2014 deels geantwoord op het verzoek van de Commissie. Italië werd op 4 maart 2014 herinnerd aan zijn verplichting om een uitgebreid antwoord te verschaffen op alle vragen die de Commissie in haar schrijven van 23 december 2013 had gesteld. Italië heeft bij schrijven van 25 maart 2014 de gevraagde inlichtingen verstrekt.

(26) De Commissie heeft op 14 maart 2014 Italië en de belanghebbenden bij de procedure geïnformeerd over de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (hierna de „richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014” genoemd) (6) die ze had aangenomen op 20 februari 2014, en heeft Italië uitgenodigd ten laatste 20 werkdagen na de bekendmaking van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 opmerkingen in te dienen. Italië heeft niet gereageerd op de brief van de Commissie van 14 maart 2014.

(27) Bij schrijven van 21 maart 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen overgelegd op 25 april 2014 en 8 mei 2014.

(28) De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn op 4 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Ze vervingen de richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd) (7).

(29) Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te maken, in dit geval binnen een termijn van een maand vanaf de bekendmakingsdatum. So.Ge.A.AL heeft zijn opmerkingen ingediend op 8 mei 2014. De opmerkingen van So.Ge.A.AL zijn op 22 mei 2014 doorgestuurd naar Italië.

(30) Bij schrijven van 26 mei 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op 10 juni 2014, 28 juli 2014, 20 en 27 augustus 2014 en 1 en 19 september 2014 de gevraagde inlichtingen overgelegd.

(31) Bij schrijven van 11 september 2014 heeft Italië de Commissie geïnformeerd dat het er bij uitzondering mee akkoord gaat dat dit besluit alleen in het Engels wordt aangenomen.

2. ALGEMENE INFORMATIE OVER DE LUCHTHAVEN ALGHERO

(32) De luchthaven Alghero bevindt zich in het noordwesten van het Italiaanse eiland Sardinië. Alghero was oorspronkelijk een militaire luchthaven, maar werd in 1974 opengesteld voor de burgerluchtvaart. De infrastructuur en faciliteiten van de luchthaven zijn staatseigendom en ressorteren onder het Ente Nazionale Aviazione Civile (hierna „ENAC” genoemd), de Italiaanse nationale burgerluchtvaartautoriteit.

(33) Wat de afstand tussen de luchthaven Alghero en de andere luchthavens op Sardinië betreft, ligt de luchthaven Alghero op 128 km van de luchthaven Olbia, 133 km van de luchthaven Oristano, 225 km van de luchthaven Tortolì — Arbatax en 235 km van de luchthaven Cagliari (8). Volgens Italië kan de luchthaven Alghero door geen enkele van deze naburige luchthavens worden vervangen wegens de geografische ligging van de luchthaven en de specifieke kenmerken van het vervoersnet (weg- en spoorvervoer).

(34) De passagiersstroom op de luchthaven nam toe van 663 570 in 2000 tot meer dan 1 miljoen in 2005 en bijna 1,6 miljoen in 2013. Tabel 1 Passagiersstroom op de luchthaven Alghero Jaar Passagiers 2000 663 570 2001 680 854 2002 803 763 2003 887 127 2004 997 674 2005 1 078 671 2006 1 069 595 2007 1 299 047 2008 1 379 791 2009 1 506 080 2010 1 387 287 2011 1 513 245 2012 1 512 954 2013 1 563 020

(35) Sinds 2000 is Ryanair de luchtvaartmaatschappij die de luchthaven het intensiefst gebruikt. Er zijn echter ook andere luchtvaartmaatschappijen, waaronder andere lowcostmaatschappijen, die na 2000 op de luchthaven actief waren (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36) De luchtvaartmaatschappijen betalen op de luchthaven Alghero vergoedingen die gewoonlijk zijn vastgesteld op basis van een bekendgemaakte verordening betreffende luchthavengelden zoals gelden voor het opstijgen en landen, passagiers, beveiliging, bagagecontrole en grondafhandelingsdiensten.

3. BEHEER VAN DE LUCHTHAVEN ALGHERO

3.1. So.Ge.A.AL

(37) So.Ge.A.AL werd in 1994 opgericht om de luchthaven Alghero te beheren. De onderneming had een startkapitaal van 200 miljoen ITL (103 291,40 EUR), volledig gedragen door lokale overheidsinstanties. Het grootste deel van het kapitaal was (al dan niet rechtstreeks via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A (hierna „SFIRS” genoemd) in handen van de regio Sardinië. SFIRS was opgericht als de beleggingsmaatschappij van de regio Sardinië (10).

(38) Hoewel in de loop van de jaren de samenstelling van het kapitaal van So.Ge.A.AL is gewijzigd, is de onderneming sinds 1994 volledig in handen van overheidsinstellingen: de kamer van koophandel van Sassari, de provincie Sassari, de gemeente Sassari, de gemeente Alghero, de regio Sardinië en SFIRS S.p.A.

(39) In 2010 was 80,20 % van de aandelen van So.Ge.A.AL in handen van de regio Sardinië en 19,80 % in die van SFIRS.

3.2. DE BEHEERCONCESSIE

(40) Op 28 mei 2007 ondertekende So.Ge.A.AL een concessieovereenkomst met ENAC voor het „alomvattende” beheer (11) van de luchthaven Alghero (hierna „de overeenkomst” genoemd) (12). Vóór 2007 werd de luchthaven Alghero beheerd door So.Ge.A.AL op basis van een „tijdelijke” beheerconcessie die op 11 februari 1999 aan So.Ge.A.AL werd verleend.

(41) In Italië wordt de concessie voor het beheer van een luchthaven toegekend door ENAC op basis van de beoordeling van de duurzaamheid van een ondernemingsplan, dat een actieplan, investeringsplan en een economisch-financieel plan omvat. De luchthavenbeheerder moet in het actieplan zijn economische programmeringsstrategieën en de organisatiestructuur beschrijven. Het investeringsplan bestaat uit een kort overzicht van de geplande acties en de technische, economische en administratieve haalbaarheid daarvan. Het economisch-financiële plan geeft de financiële balans van het luchthavenbeheer weer.

(42) Overeenkomstig artikel 8 van de overeenkomst bestaan de opbrengsten van So.Ge.A.AL uit: a) gebruiksvergoedingen van luchthavens zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 324 van 5 mei 1976, zoals gewijzigd; b) vergoedingen voor het in- en uitladen van goederen die via de lucht worden vervoerd, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 117 van 16 april 1974; c) concessievergoedingen voor beveiligingsdiensten, zoals bepaald in overeenstemming met Italiaanse wet 248/2005, zoals gewijzigd; d) rechtstreekse of onrechtstreekse inkomsten uit het beheer van de luchthaven en uit het gebruik van luchthavendelen en -faciliteiten door derden, zoals bepaald in Italiaanse wetgevend besluit nr. 18/1999.

(43) Luchthavenbeheerders moeten aan ENAC een jaarlijkse concessievergoeding betalen voor het recht om de luchthaven te beheren. Het bedrag en de desbetreffende procedures hiervan zijn vastgelegd in de betreffende geldende wetten (zie overwegingen 155 tot en met 157 voor de details betreffende de vaststelling van de concessievergoedingen).

(44) Op basis van artikel 12 van de overeenkomst moet de luchthavenbeheerder jaarlijks, te rekenen vanaf het jaar waarin de concessie is toegekend, een verslag aan ENAC overleggen over de stand van zaken in de uitvoering van het actieplan. Daarnaast moet de luchthavenbeheerder, ten laatste zes maanden voor de vervaldatum van elke concessieperiode van vier jaar, aan ENAC ter goedkeuring het ondernemingsplan overleggen (met inbegrip van het investeringsplan en het actieplan) voor de volgende periode van vier jaar. Er zijn sancties van toepassing op de niet-naleving van deze verplichtingen door de luchthavenbeheerder.

(45) Overeenkomstig artikel 14 bis van de overeenkomst, wordt de concessie ingetrokken en de overeenkomst wettelijk beëindigd in geval van: i) niet-uitvoering binnen de vastgestelde uiterste termijnen van de in overweging 44 beschreven maatregelen; ii) laattijdige betaling van de concessievergoeding door de luchthavenbeheerder van meer dan twaalf maanden; iii) faillissement of iv) niet-behalen van de economisch-financiële balans tegen het einde van de eerste periode van vier jaar.

3.3. OVERHEIDSTAAK

(46) Bij schrijven van 18 februari 2014 heeft Italië gesteld dat So.Ge.A.AL geen activiteiten uitvoert die tot overheidstaken behoren (13).

(47) So.Ge.A.AL zou echter kantoren in de luchthaven ter beschikking stellen en de kosten dragen voor het onderhoud en het beheer ervan, waarin de staat, in het kader van zijn overheidsbevoegdheden, bepaalde diensten verleent.

(48) In zijn brief van 10 juni 2014 (14) heeft Italië zijn standpunt herzien en gesteld dat de kosten van het beheer van deze kantoren in de luchthaven zouden behoren tot de opdracht van de overheid. Italië deelde mee dat, wat het rechtskader betreft, er wettelijke voorschriften bestaan waarin strikt is bepaald dat de luchthavenbeheerders deze kosten dragen. De luchthavenbeheerder is met name verplicht om bepaalde ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan ENAC en andere overheidsinstanties (luchtgrenspolitie, douane, bewakingsdienst financiën, het bureau voor gezondheid op zee, in de lucht en aan de grens, het Italiaanse Rode Kruis, de brandweer, de politie) en de beheer- en de onderhoudskosten ervan te dragen (15). De verplichting voor luchthavenbeheerders om ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan overheidsinstanties en de kosten ervan te dragen, werd vastgesteld in de kaderovereenkomst voor de toekenning van het beheer van Italiaanse luchthavens, zoals bepaald in Italiaanse beschikking nr. 12479 van 20 oktober 1999 van het Ministerie van Vervoer en Scheepvaart, aangenomen voor de uitvoering van ministerieel besluit nr. 521 van 1997. De desbetreffende bepalingen werden in de overeenkomst overgenomen, met name in artikel 4, lid 1, onder c), waarin staat dat de luchthavenbeheerder verplicht is om „de activiteiten uit te voeren die vereist zijn om de activiteiten van de hulp- en gezondheidsdiensten, die onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen, in de luchthaven te ondersteunen.” Volgens Italië bedroegen in de periode 2000-2010 de totale exploitatiekosten voor So.Ge.A.AL voor het onderhoud van deze ruimten 2 776 073 EUR (16).

(49) Bovendien deelde Italië mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de ruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag ook kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 86).

3.4. DOOR So.Ge.A.AL BETAALDE CONCESSIEVERGOEDINGEN

(50) De concessievergoedingen (voor beheer en beveiliging) die So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 heeft betaald, zijn opgenomen in tabel 2 (17). Tabel 2 Door So.Ge.A.AL betaalde concessievergoedingen 1998-2010 (EUR) Omschrijving 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Beheerconcessievergoeding aan het ministerie 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Beveiligingsconcessievergoeding — — — — — — — Totaal 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Omschrijving 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totaal Beheerconcessievergoeding 473 836 119 197 171 019 232 130 267 009 171 005 2 643 514 Beveiligingsconcessievergoeding 7 092 37 324 45 439 48 205 52 618 48 571 239 249 Totaal 480 928 156 539 216 458 280 335 319 627 219 575 2 882 763

3.5. FINANCIËLE TOESTAND VAN So.Ge.A.AL

(51) De financiële resultaten van So.Ge.A.AL waren negatief in de periode 2000-2010. Volgens Italië waren de slechte prestaties van de onderneming het gevolg van de laattijdige toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven. Na de toekenning van de concessie, leidde de economische crisis tot een sterke daling van het aantal passagiers, wat een negatief gevolg had op de luchthavenactiviteiten.

(52) In augustus 2011 heeft Italië aan de Commissie een verslag overgelegd met een beoordeling van de financiële situatie van de luchthaven Alghero in de periode 2000-2010 (hierna „het Accuracy-verslag” genoemd) (18). Op basis van het Accuracy-verslag waren de jaarlijkse financiële resultaten van So.Ge.A.AL als volgt: Tabel 3 Financiële resultaten van So.Ge.A.AL 2000-2010 (in duizend EUR) Jaar Resultaat 2000 (32,2) 2001 (790,7) 2002 (47,3) 2003 (951,0) 2004 (2 981,7) 2005 (2 064,7) 2006 (1 108,2) 2007 (1 800,8) 2008 (4 577,3) 2009 (12 404,1) 2010 (1 847,2)

(53) Tijdens het onderzoek legde Italië aan de Commissie de jaarverslagen („Relazione sulla gestione del bilancio”) van So.Ge.A.AL over voor de periode 2000-2010 (19).

(54) So.Ge.A.AL rapporteerde in 2001 een verlies van 1 530 960 048 ITL. So.Ge.A.AL rapporteerde ook in 2002 en 2003 negatieve cijfers.

(55) So.Ge.A.AL sloot 2004 af met een verlies van 2 981 688 EUR. De luchthavenbeheerder stapelde in 2005 en 2006 zijn verliezen verder op. In 2007 tekende zij een nieuw verlies op van 1 801 000 EUR, ondanks de toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven op 3 augustus 2007. Uit het jaarverslag van 2007 blijkt dat onvoorziene omstandigheden de financiële situatie in 2007 nog hebben verslecht.

(56) In 2008 en 2009 rapporteerde So.Ge.A.AL verliezen van respectievelijk 4 577 000 EUR en 12 404 126 EUR.

(57) So.Ge.A.AL merkte in haar jaarverslag van 2009 op dat, op basis van de overeenkomst van 2007, zij een break-evenpoint diende te behalen binnen vier jaar na de toekenning van de concessie. Gezien haar slechte financiële situatie in 2009, stelde So.Ge.A.AL voor een bijgewerkt ondernemingsplan op te stellen en aan te nemen, wat volgens haar noodzakelijk was om de verwachtingen beter af te stemmen op de marktontwikkelingen. Het ondernemingsplan van de hand van Roland Berger (zie overweging 64 tot en met 70) werd in dat opzicht onvoldoende betrouwbaar geacht.

(58) In 2010 werd een nieuw verlies gerapporteerd van 1 847 165 EUR. De verkeerscijfers zijn zich naar verluidt in positieve zin blijven ontwikkelen, zelfs in een moeilijke economische situatie waarin de gevolgen van de vulkaanascrisis, die leidde tot de tijdelijke sluiting van het Europese luchtruim, voelbaar waren.

4. DE ONDERNEMINGSPLANNEN

(59) So.Ge.A.AL heeft sinds 1999 meerdere ondernemingsplannen opgesteld, die kort zijn samengevat in overweging 60 tot en met 75.

4.1. HET ONDERNEMINGSPLAN VAN 1999

(60) Het ondernemingsplan van 1999 splitst de periode van 1999 tot en met 2007 op in twee opeenvolgende fasen: a) 1999-2001: voor die periode voorzag So.Ge.A.AL met name in een kapitaalsverhoging, de start van de privatisering van So.Ge.A.AL, de toekenning van de „alomvattende” concessie, investeringen in luchthaveninfrastructuur, de opstart van nieuwe lijnvluchten door twee luchtvaartmaatschappijen en het opstellen van een marketing- en commercieel ontwikkelingsplan; b) 2002-2007: deze fase was bedoeld om de activiteiten verder uit te bouwen op basis van de betere luchthaveninfrastructuur.

(61) Het ondernemingsplan ging uit van de toekenning van de „alomvattende” concessie in 1999, na een verhoging van het kapitaal van So.Ge.A.AL tot 6 miljard ITL.

(62) Het ondernemingsplan ging uit van diversificatie in de luchtvaartverbindingen door het aantrekken van twee snelgroeiende lowcostmaatschappijen als belangrijkste groeimotor. Een van hen zou in 1999 vanaf de luchthaven Alghero op de route Alghero-Milaan gaan vliegen en de andere zou in 2000 de route Alghero-Londen openen, met drie vluchten per week en in het eerste jaar tegen promotietarieven.

(63) Er werd voorspeld dat de luchthaven Alghero in 2004 1 miljoen passagiers zou bedienen en in 2007 1,1 miljoen, dankzij de nieuwe routes die door deze twee in overweging 62 bedoelde luchtvaartmaatschappijen zouden worden opgezet. Deze onderhandelden ten tijde van de opstelling van het ondernemingsplan over overeenkomsten inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL.

4.2. HET PLAN VAN ROLAND BERGER

(64) Het plan dat het adviesbureau Roland Berger in 2004 voor So.Ge.A.AL had opgesteld (hierna „het plan van Roland Berger” genoemd), bevatte een gedetailleerde prognose voor de periode 2004-2008. De hoofdelementen van het ondernemingsplan waren de volgende: a) stijging van het lowcostverkeer van 20 tot 44 % van het totale verkeer op de luchthaven, tot 620 000 passagiers in 2008; b) groei van de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten van 2,2 EUR/passagier tot 5 EUR/passagier (20); c) groei van de luchtvaartgerelateerde inkomsten van 6,8 EUR/passagier in 2003 tot 7,47/7,75 EUR/passagier in 2008; d) investeringen van 42,6 miljoen EUR in infrastructuur en uitrusting, waarvan 41,3 miljoen EUR van overheidswege.

(65) Om te begrijpen hoe de luchthaven Alghero in vergelijking met de markt heeft gepresteerd, werden zijn prestaties naast die van vergelijkbare luchthavens gelegd: a) de afhandelingsinkomsten en de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zoals parkeergelegenheid, huurauto's, brandstofstroom en detailhandels- en cateringconcessies zouden onder het sectorgemiddelde liggen; de uitgaven per passagier varieerden van de helft tot een derde van de uitgaven op kleine luchthavens en bedroegen minder dan een vijfde van de uitgaven op de grotere luchthavens; b) de vergelijking van de uitgaven per passagier met die van de luchthaven Puglia, een luchthaven met een negatief nettobedrijfsresultaat, bevestigde de lage inkomsten; c) de exploitatiekosten lagen echter op hetzelfde niveau als die van de best presterende Italiaanse luchthavens.

(66) De in het plan van Roland Berger gemaakte voorspellingen van de exploitatie-inkomsten en -uitgaven van de luchthavenbeheerder waren gebaseerd op twee scenario's: ontwikkeling van de luchthaven op grond van een „tijdelijke” concessie en het scenario van een „alomvattende” concessie. In het eerste scenario zou de luchthaven naar verwachting verliezen blijven opstapelen tot 2008, terwijl in het tweede scenario de luchthaven al in 2005 het break-evenpoint zou bereiken, omdat de jaarinkomsten gemiddeld 7 % hoger zouden liggen in het scenario van de „alomvattende” concessie dan in het scenario van de „tijdelijke” concessie (voornamelijk dankzij hogere niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten: meer doeltreffende reclameactiviteiten, parkeergelegenheid voor auto's en brandstofverkoop zouden de commerciële inkomsten stimuleren). Het was de verwachting dat de financiële resultaten voor de luchtvaartactiviteiten ook in het scenario van een „alomvattende” concessie negatief zouden zijn.

(67) Uit het plan van Roland Berger bleken ondermaatse inkomsten uit de afhandelingsactiviteiten, die grotendeels te wijten zouden zijn aan het lowcostverkeer. De afhandelingsactiviteiten zouden naar verwachting op de middellange termijn verlieslatend blijven, zelfs in een optimistisch scenario. Men raamde de inkomstenderving voor de afhandeling van het lowcostverkeer op 3,2 miljoen EUR in 2008.

(68) Op basis van het plan van Roland Berger, diende de luchthaven, om de neerwaartse tendensen om te keren en het break-evenpoint te bereiken, eerst en vooral de inkomsten uit de commerciële activiteiten op te krikken tot het punt waarop de uitgaven per passagier in overeenstemming zouden zijn met die van vergelijkbare luchthavens (van 2,2 EUR tot 5 EUR per passagier). Van het lowcostverkeer werd verwacht dat het de meeste niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zou genereren in de periode 2004-2008 en de verliezen bij de luchtvaartactiviteiten zou verzachten. Volgens de prognoses zouden er in 2008 620 000 lowcostpassagiers zijn.

(69) In het plan van Roland Berger werd ook opgemerkt dat als de luchthaven zou blijven worden beheerd onder een „tijdelijke” concessie, een herkapitalisatie van So.Ge.A.AL nodig kon zijn om de exploitatieverliezen te dekken.

(70) Het plan van Roland Berger werd tweemaal, in 2007 en 2008, aangepast aan de ontwikkelingen in de sector. Deze aanpassingen bevatten concrete acties om de luchthaven in de periode 2008-2011 te ontwikkelen door zowel de luchtvaartgerelateerde inkomsten, met name uit de afhandelingsactiviteiten, als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten te verhogen.

4.3. HET ONDERNEMINGSPLAN VOOR DE TOEKENNING VAN DE CONCESSIE

(71) Het ondernemingsplan dat So.Ge.A.AL heeft opgesteld voor de toekenning van de alomvattende concessie, werd in september 2005 aangenomen. Dit plan bevatte een prognose van de inkomsten en kosten voor de periode van 40 jaar van de concessie voor het beheer van de luchthaven, in de veronderstelling dat So.Ge.A.AL de concessie in 2006 toegekend zou krijgen.

(72) De prognoses van het jaarlijkse verkeer lieten een geleidelijke stijging op jaarbasis zien van 4,5 % tot en met 2010, 2,6 % van 2011 tot en met 2025 en 3,78 % in de periode 2006-2025, zodat er tegen 2045 ongeveer 2 800 000 miljoen passagiers zouden zijn. De niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zouden volgens de opgestelde begroting toenemen van 2 929 000 EUR per jaar in 2006 tot 8 814 000 EUR per jaar in 2045. Ook van de luchtvaartgerelateerde inkomsten werd verwacht dat ze zouden toenemen, namelijk van 9 288 000 EUR in 2006 tot 29 587 000 EUR aan het einde van de periode van 40 jaar. De prognoses gingen uit van een daling van 20 % van de luchtvaartgerelateerde inkomsten wanneer de luchthaven het maximum van 2 miljoen passagiers zou bereiken en er bijgevolg een tweede verlener van grondafhandelingsdiensten op de markt zou komen in overeenstemming met de EU-regels voor grondafhandeling op Europese luchthavens (21).

(73) Er zouden tussen 2006 en 2045 143,3 miljoen EUR aan kapitaaluitgaven worden gedaan. Het plan bevatte een gedetailleerd investeringsprogramma per jaar voor de periode 2006-2045 en noemde de (particuliere of publieke) financieringsbronnen ervan.

4.4. HET REORGANISATIE- EN HERSTRUCTURERINGSPLAN VAN 2010

(74) Het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 werd in september 2010 door de regio Sardinië bekrachtigd. Het plan bevatte een alomvattende analyse van de economische situatie van So.Ge.A.AL voor de periode 2000-2010 en voorspelde, met inachtneming van de herkapitalisatie van de onderneming in 2010, dat de onderneming opnieuw levensvatbaar zou zijn in 2012.

(75) Volgens het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 waren de slechte prestaties van So.Ge.A.AL vóór 2010 het resultaat van een slecht beheer, ondoeltreffende grondafhandelingsactiviteiten, infrastructurele gebreken en ontoereikende luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten.

5. ONDERZOCHTE MAATREGELEN

(76) De volgende maatregelen zijn het voorwerp van het onderzoek dat bij besluit van 2007 werd ingeleid en bij besluit van 2012 werd verlengd: a) maatregelen ten gunste van de luchthavenbeheerder So.Ge.A.AL: — kapitaalinjecties door de regio Sardinië en andere publieke aandeelhouders, — bijdragen voor „installaties en werkzaamheden” van de regio Sardinië, — financiering van luchthaveninfrastructuur en -uitrusting door de staat; b) mogelijke hulp vanaf 2000 via verschillende overeenkomsten die werden gesloten met luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven gebruiken.

5.1. MAATREGELEN TEN GUNSTE VAN So.Ge.A.AL

5.1.1. Maatregel 1 — Kapitaalinjecties

(77) Overeenkomstig de Italiaanse wet moeten luchthavenbeheerders een minimum aan kapitaal behouden dat afhankelijk is van de verkeersvolumes (22): voor luchthavens met een verkeer tussen 300 000 en 1 miljoen passagiers is dat 3 miljoen EUR en voor een verkeer tussen 1 en 2 miljoen is het minimum 7,5 miljoen EUR. Tijdens het onderzoek hield Italië staande dat de kapitaalinjecties door de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL in de eerste plaats waren bedoeld om het kapitaal van de onderneming dat door de verliezen was uitgehold, opnieuw op het door de nationale wet vereiste niveau te brengen.

(78) Op basis van de inlichtingen die Italië heeft verstrekt, hebben de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 als volgt meermaals vers kapitaal in de onderneming geïnjecteerd (23): Tabel 4 Injecties in het kapitaal van So.Ge.A.AL Jaar Omschrijving Bijeenkomst van de aandeelhoudersvergadering van So.Ge.A.AL Kapitaalinjectie (EUR) 2003 Injectie om het door de verliezen uitgeholde kapitaal te herstellen en het kapitaal te verhogen tot 7 754 000 EUR 9 mei 2003 5 198 000 2005 Injectie van 3 933 372,17 EUR om het door de verliezen uitgeholde kapitaal te herstellen. 29 april 2005 3 933 372,17 2007 Injectie van 3 797 185 EUR om het door de verliezen uitgeholde kapitaal te herstellen. 31 oktober 2007 3 797 185 2009 Injectie van 5 649 535 EUR om het door de verliezen uitgeholde kapitaal te herstellen. 26 januari 2009 5 649 535 2010 Injectie van 12 508 306 EUR om het door de verliezen uitgeholde kapitaal te herstellen. 21 mei 2010 12 508 306

5.1.2. Maatregel 2 — Financiering van „installaties en werkzaamheden”

(79) Volgens de door Italië verstrekte inlichtingen heeft So.Ge.A.AL van 1998 tot en met 2009 bijdragen van de regio Sardinië ontvangen voor „installaties en werkzaamheden” voor een totaal van 6 540 269 EUR.

(80) Italië verduidelijkte in zijn opmerkingen met betrekking tot het besluit van 2012 dat de maatregelen inzake „installaties en werkzaamheden” hoofdzakelijk waren bedoeld om de luchthaveninfrastructuur te moderniseren. Italië verwees naar de algemene definitie van openbare werken („lavoro pubblico”), zoals vastgesteld in artikel 2, lid 1, van Italiaanse wet nr. 109 van 11 februari 1994 („Legge quadro in materia di lavori pubblici”) (24), namelijk „het bouwen, afbreken, herstellen, renoveren en onderhouden van werken en installaties, met inbegrip van milieubescherming en bio-engineering” (25). Italië verduidelijkte dat de betrokken financiering uiteindelijk werd gebruikt voor de werkzaamheden aan de passagiersterminal, de modernisering van de externe wegverbindingen, de modernisering van de parkeerruimten voor luchtvaartuigen en de benodigde uitrusting voor de werking van de luchthaven.

(81) Op basis van deze verduidelijkingen heeft de Commissie in haar beoordeling voor dit besluit de financiering van „installaties en werkzaamheden” (maatregel 2) en de subsidies voor infrastructuurinvesteringen (maatregel 3) samen geanalyseerd als een reeks maatregelen om de oprichting en modernisering van infrastructuur en uitrusting te financieren.

5.1.3. Maatregel 3 — Financiering van luchthaveninfrastructuur en -uitrusting

(82) In tabel 5 zijn de infrastructuurinvesteringen opgenomen die zijn uitgevoerd in de periode 2000-2010 en die gedeeltelijk met overheidsgeld zijn gefinancierd (26). Tabel 5 Infrastructuurinvesteringen 2000-2010 Investeringen Datum van bindende toezegging van overheidsfinanciering Investeringskosten (in EUR) Overheidsfinanciering (in EUR) Bron van overheidsfinanciering Nieuwe vertrekhal 1994 109 773,59 109 774 Regio Sardinië Herstructurering aankomsthal („Ristrutturazione zona arrivi”) 1996 1 442 990,23 1 350 812 Regio Sardinië Nieuwe terminal 1997 17 325 483,05 15 012 344,72 ENAC Modernisering van wegdek van taxibaan 1997 4 175 608,09 3 861 392 ENAC Zijdelingse veiligheidszones 1998 429 894,54 417 102 Regio Sardinië TOTAAL n.v.t. 23 483 749,5 20 751 424,72 ENAC Bagagecontrolesysteem op basis van röntgen 2003 208 782,99 191 082,99 ENAC Herstructurering van de oude passagiersterminal („Ristrutturazione vecchia aerostazione passeggeri”) 2003 2 406 862,57 1 623 967 ENAC Modernisering van het platform 2003 7 499 177,02 6 905 599 ENAC Modernisering van de taxibaan 2003 7 287 065,75 6 755 162 ENAC Modernisering van de start- en landingsbaan 2003 6 702 055,64 6 323 883 ENAC Perimetercontrolesysteem 2003 6 073 054,61 5 951 919 ENAC Explosiebeveiligingssysteem („Carrello antideflagrante”) 2004 76 001,29 76 000 ENAC TOTAAL n.v.t. 53 736 749,37 48 579 036,23 n.v.t.

(83) Daarnaast kende de regio Sardinië in de periode 2000-2010 aan So.Ge.A.AL rechtstreekse subsidies toe voor de aankoop van uitrusting (interne communicatietoestellen, software, voertuigen, enz.) voor een totaalbedrag van 4 680 281,44 EUR.

(84) Volgens Italië (27) werd 25 431 706,16 EUR van de overheidsfinanciering wettelijk toegezegd vóór 2000, te weten de datum van het arrest-Aéroports de Paris (28). Met name: a) overheidsfinanciering vastgesteld in het besluit van CIPE (29) van 29 augustus 1997: de financiering werd gebruikt voor de bouw van de nieuwe passagiersterminal en de modernisering van de taxibaan; b) regionale financiering die aan So.Ge.A.AL werd toegekend op basis van de kaderovereenkomst tussen de regio Sardinië en het Ministerie van Vervoer van 5 augustus 1996, de Italiaanse regionale wetten nr. 2 van 29 januari 1994 en nr. 9 van 15 februari 1996: de financiering werd gebruikt voor de herstructurering van de oude terminal en de bouw van de zijdelingse veiligheidszones. Daarnaast werd uit hoofde van deze regionale wetten regionale financiering aan So.Ge.A.AL toegekend voor de financiering van uitrusting.

(85) Volgens Italië bleef vóór de toekenning van de „alomvattende” concessie in 2007 de staat verantwoordelijk voor infrastructuurinvesteringen, terwijl de luchthavenbeheerder slechts de uitvoerder was van de door de staat goedgekeurde infrastructuurwerken.

(86) Bij schrijven van 10 juni 2014 (30) deelde Italië ook mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de terminalruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 49).

5.2. MAATREGELEN TEN GUNSTE VAN LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN DIE DE LUCHTHAVEN GEBRUIKEN

(87) Het onderzoek heeft betrekking op verschillende overeenkomsten die So.Ge.A.AL is aangegaan met verschillende luchtvaartmaatschappijen die vanaf de luchthaven Alghero vlogen, en die de Commissie in haar besluiten van 2007 en 2012 heeft beschouwd als mogelijke staatssteun aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen.

(88) Volgens Italië voerde de algemeen directeur van So.Ge.A.AL de onderhandelingen met de luchtvaartmaatschappijen en rapporteerde zij aan de raad van bestuur over de status van de onderhandelingen en de inhoud van de overeenkomsten. De raad van bestuur van So.Ge.A.AL keurde de voorwaarden van de overeenkomsten goed alvorens de overeenkomsten werden ondertekend (31).

5.2.1. Maatregel 4 — Overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair/AMS

(89) Ryanair is sinds 2000 de belangrijkste luchtvaartmaatschappij die op Alghero vliegt. Er werden twee soorten overeenkomsten gesloten tussen Ryanair en haar dochtermaatschappij AMS enerzijds, en So.Ge.A.AL anderzijds.

i) Overeenkomsten inzake luchthavendiensten

(90) De overeenkomsten inzake luchthavendiensten die vanaf 2000 werden gesloten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL, bevatten de bedrijfsomstandigheden voor Ryanair op de luchthaven Alghero en het bedrag van de luchthavengelden die de luchtvaartmaatschappij diende te betalen. Ryanair verbond zich ertoe vooraf vastgestelde doelen op het gebied van vluchten/passagiers te behalen in ruil voor een succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen. Er werden sancties vastgesteld voor het niet-behalen van deze doelen.

ii) Overeenkomsten inzake marketingdiensten

(91) De overeenkomsten inzake marketingdiensten hebben betrekking op het maken van reclame voor Alghero als bestemming op de officiële website van Ryanair. Deze overeenkomsten werden vanaf 2006 gesloten met AMS, een dochtermaatschappij die volledig in handen van Ryanair is, op dezelfde data als de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair.

(92) De Commissie vat in overweging 93 tot en met 109 de belangrijkste bepalingen samen van de overeenkomsten (de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten) tussen So.Ge.A.AL en Ryanair/AMS.

5.2.1.1. De overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 met Ryanair

(93) De eerste overeenkomst inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL werd op 22 juni 2000 gesloten voor een periode van 10 jaar.

(94) Op basis van deze overeenkomst diende Ryanair te voorzien in minstens één retourvlucht per dag tussen Londen en Alghero en So.Ge.A.AL een bedrag te betalen van […] (32) ITL per aankomst en vertrek van een toestel. Ryanair diende ook jaarlijks een verkoop- en marketingplan over te leggen, alsook de resultaten van de uitvoering van de route en de ontwikkelingsvooruitzichten.

(95) So.Ge.A.AL verbond zich ertoe terminal- en afhandelingsdiensten aan Ryanair te verlenen. De luchthavenbeheerder diende maandelijks een bedrag te „betalen of crediteren” dat gelijk was aan het bedrag dat Ryanair diende te betalen voor de afhandelingsdiensten, met een vastgesteld maximum voor het eerste jaar van de overeenkomst. So.Ge.A.AL verbond zich ook ertoe om jaarlijks aan Ryanair een vast bedrag te betalen, alsook een aanvullend bedrag indien Ryanair een tweede retourvlucht aan haar dienstregeling zou toevoegen.

5.2.1.2. De overeenkomst inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomst van 2002 met Ryanair

(96) Ryanair ondertekende een tweede overeenkomst inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL op 25 januari 2002, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 verving en geldig was van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2012. Op grond van die overeenkomst diende Ryanair voor de afhandelingsdiensten aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen. Ryanair diende luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(97) Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002. Ryanair verbond zich ertoe om naar eigen goeddunken via haar website en andere media reclame- en promotieactiviteiten uit te voeren om de verbinding Alghero-Londen in samenspraak met So.Ge.A.AL te bevorderen. Op grond van deze overeenkomst diende So.Ge.A.AL […] EUR aan marketingbijdragen te betalen voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke route wordt uitgevoerd en […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route wordt uitgevoerd.

5.2.1.3. De overeenkomst inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomst van 2003 met Ryanair

(98) Op 1 september 2003 sloot So.Ge.A.AL een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor een periode van elf jaar (met een mogelijke verlenging voor een aanvullende periode van 10 jaar), die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002 verving.

(99) Op grond van deze overeenkomst diende Ryanair haar vluchten naar Londen voort te zetten en, afhankelijk van het succes van de vorige overeenkomsten op het gebied van verkeersstromen, te voorzien in een nieuwe dagelijkse vlucht naar Frankfurt-Hahn of naar andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk. Ryanair diende aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten. De luchtvaartmaatschappij diende ook luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(100) Op 1 september 2003 werd ook een overeenkomst inzake marketingdiensten ondertekend voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2003. Volgens die overeenkomst diende So.Ge.A.AL marketingbijdragen te betalen van i) […] EUR per jaar voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke internationale route werd uitgevoerd, ii) […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route werd uitgevoerd, en iii) een eenmalige inleidende marketingbijdrage van […] EUR voor het eerste jaar dat op elke andere internationale route dan de Londen-route werd gevlogen en nog eens […] EUR voor het tweede en het derde jaar dat op deze nieuwe route werd gevlogen.

(101) Ryanair diende haar dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Londen voort te zetten en nieuwe dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Frankfurt Hahn en/of andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk aan te bieden (hierna „lijnvluchten” genoemd). Ryanair diende ook, in samenspraak met So.Ge.A.AL, diensten te verlenen en activiteiten uit te voeren die gewoonlijk worden aangeboden door reclamebureaus, verkoopbevorderende bureaus en pr-bedrijven die in dezelfde sector werkzaam zijn. Dergelijke diensten en activiteiten zijn onder meer: — het ontwerpen, regelen, produceren, ontwikkelen, testen, uitvoeren, onderhouden en bijwerken van weblinks en de website van Ryanair en het nemen van andere maatregelen die Ryanair passend acht om reclame te maken, in stand te houden en/of te bevorderen voor het online kopen door klanten van vliegtickets van of naar de luchthaven Alghero; — het ontwerpen van reclame in het Engels of een andere taal (indien passend) die aan het internetmedium is aangepast en het uitvoeren van verkoopbevorderende en pr-activiteiten om de lijnvluchten via het internet bij de klanten bekend te maken, de bekendheid ervan in stand te houden en/of te bevorderen; — het ontwerpen, regelen en produceren van reclamemateriaal of het ontwikkelen van een andere relevante methode om de lijnvluchten te promoten; — het ontwerpen, regelen en produceren van reclamemateriaal of het ontwikkelen van een andere relevante methode om de luchthaven Alghero te promoten in het Verenigd Koninkrijk en in elk ander land waarnaar Ryanair een route voor lijnvluchten opent; — het op de hoogte brengen van de pers over de lijnvluchten en bijgevolg het beïnvloeden van het algemene publiek, het vertrouwder maken ervan met de regio waarin de luchthaven Alghero is gelegen en het aanmoedigen ervan om op de betreffende routes te vliegen; — het bewerkstelligen dat een door So.Ge.A.AL voorgestelde en door Ryanair goedgekeurde website een link heeft naar de website van Ryanair op voorwaarde dat deze website geen functie bevat om rechtstreeks online een hotel of huurauto te boeken.

5.2.1.4. De overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair en de marketingovereenkomst met AMS van 2006

(102) Op 3 april 2006 werd een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair. Deze overeenkomst verving die van 2003 en was geldig van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, met een mogelijke verlenging van vijf jaar.

(103) Bij deze overeenkomst werd een aanvullende overeenkomst gesloten op 3 april 2006 voor de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, waarin de algemene passagiersdoelen die Ryanair diende te behalen en de door So.Ge.A.AL te betalen succesvergoeding werden vastgesteld. Deze aanvullende overeenkomst bevatte ook de sancties voor Ryanair indien zij de passagiersdoelen niet zou behalen.

(104) De marketingovereenkomst van 2006 werd gesloten met AMS (in plaats van met Ryanair) op 3 april 2006 en besloeg dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten. De overeenkomst was gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde doelen op het gebied van passagiersaantallen te bereiken. AMS bood So.Ge.A.AL onlinereclamediensten aan in ruil voor een bedrag van […] EUR per jaar.

5.2.1.5. De overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair en de marketingovereenkomst met AMS van 2010

(105) Begin 2010 wensten So.Ge.A.AL en Ryanair de voorwaarden van hun bestaande betrekkingen te vernieuwen door een nieuwe overeenkomst uit te onderhandelen. Op 10 maart 2010 ondertekenden ze een memorandum van overeenstemming. In het memorandum is het volgende bepaald: „vanaf maart 2010 onderhandelen Ryanair en So.Ge.A.AL te goeder trouw om de voorwaarden en bepalingen van hun partnerschap opnieuw vast te leggen”.

(106) Op basis hiervan werd vervolgens op 20 oktober 2010 een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten ondertekend tussen So.Ge.A.AL en Ryanair, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 verving. In deze overeenkomst werden nieuwe vergoedingen en een stimuleringsstructuur vastgesteld voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013, met een mogelijke verlenging van vijf jaar na de vervaldatum van de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomst.

(107) So.Ge.A.AL verbond zich ertoe een succesvergoeding te betalen voor het behalen van doelen op het gebied van aantal vluchten en passagiersaantallen, terwijl Ryanair zich ertoe verbond vergoedingen voor afhandelingsdiensten en luchthavengelden te betalen en verkoopbevorderende en pr-activiteiten uit te voeren.

(108) Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst ondertekend voor een looptijd van vier jaar met een mogelijke verlenging van nogmaals vier jaar. AMS bood So.Ge.A.AL een pakket onlinereclamediensten aan in ruil voor de volgende jaarlijkse bedragen: […] EUR voor 2010; […] EUR voor 2011; […] EUR voor 2012; […] EUR voor 2013. De overeenkomst was, net als in 2006, gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiersdoelen te bereiken.

(109) Op verzoek van de Commissie reconstrueerde Italië de ex-anteanalyses van de winstgevendheid van de overeenkomsten met Ryanair op basis van de incrementele kosten en inkomsten die redelijkerwijs konden worden verwacht door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die in plaats van So.Ge.A.AL zou hebben gehandeld op het moment dat elk van deze overeenkomsten werd gesloten tijdens de onderzochte periode, d.w.z. 2000-2010 (hierna het „het verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (33). Volgens Italië verwachtte So.Ge.A.AL dat de overeenkomsten met Ryanair winstgevend zouden zijn voor de luchthaven op het moment dat ze werden gesloten.

5.2.2. Maatregel 5 — Overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen

(110) In haar besluit van 2012 merkte de Commissie op dat het erop leek dat So.Ge.A.AL ook kortingen op de luchthavengelden had toegekend aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair. Hoewel de Commissie wist dat So.Ge.A.AL ook met andere luchtvaartmaatschappijen marketingovereenkomsten had gesloten, werden haar in die fase onvoldoende inlichtingen over deze overeenkomsten ter beschikking gesteld.

(111) Bij schrijven van 18 februari 2014 verstrekte Italië aan de Commissie een winstgevendheidsanalyse die gebaseerd was op ex-postgegevens van de regelingen met Alitalia, Meridiana en Volare om aan te tonen dat het vanuit het oogpunt van de luchthaven economisch gerechtvaardigd was om de overeenkomsten met deze luchtvaartmaatschappijen te sluiten. Er was op die datum geen analyse van de overeenkomst met Germanwings verstrekt.

(112) Italië verstrekte vervolgens bij schrijven van 25 maart 2014 aan de Commissie een analyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten van So.Ge.A.AL met Air One/Alitalia, Meridiana, Volare en Germanwings. Italië wilde hiermee aantonen dat op een ex-antebasis werd verwacht dat deze overeenkomsten winstgevend zouden zijn voor So.Ge.A.AL.

(113) Tot slot legde Italië op 10 juni 2014 aan de Commissie een analyse over van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten voor afhandelingsdiensten die So.Ge.A.AL had gesloten met bmibaby, Air Vallée en Air Italy.

(114) De overeenkomsten van So.Ge.A.AL met andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair die worden onderzocht in deze zaak, worden besproken in overweging 115 tot en met 132.

5.2.2.1. Overeenkomsten met Germanwings, Volare, Meridiana en Alitalia

(115) So.Ge.A.AL sloot afhandelings- en marketingovereenkomsten met Germanwings, Volare, Meridiana en Alitalia.

i) Germanwings

(116) De afhandelingsovereenkomst tussen Germanwings en So.Ge.A.AL werd op 19 maart 2007 ondertekend en trad in werking op 25 maart 2007. Volgens die overeenkomst diende Germanwings aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(117) Op 25 maart 2007 werd een marketingovereenkomst ondertekend tussen Germanwings en So.Ge.A.AL, waarin de luchtvaartmaatschappij zich ertoe verbond om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiers- en frequentiedoelen te behalen. De overeenkomst was geldig van 25 maart 2007 tot en met 31 oktober 2009. Germanwings vloog echter alleen in 2007 vanaf de luchthaven Alghero. Volgens Italië besliste de luchtvaartmaatschappij niet langer de luchthaven Alghero te bedienen omdat het betreffende verkeer onvoldoende was om vanuit een financieel oogpunt een break-evenpoint te bereiken.

(118) In de marketingovereenkomst was een „aanloopbijdrage” van […] EUR vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen „om de luchthaven Alghero te promoten door het aantal vertrekkende passagiers te laten toenemen door het openen van een nieuwe route”.

(119) In de marketingovereenkomst werd ook een succesvergoeding vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen indien deze de vastgestelde verkeersdoelen zou behalen. De marketingovereenkomst bevatte ook de sancties die Germanwings aan So.Ge.A.AL diende te betalen als zij meer dan 10 % van haar vluchten zou annuleren of haar vastgestelde verkeersdoelen niet zou behalen.

ii) Volare

(120) Op 29 november 2007 ondertekende Volare een afhandelings- en een marketingovereenkomst met So.Ge.A.AL.

(121) De afhandelingsovereenkomst bevatte de doelen op het gebied van passagiers- en vluchtaantallen per jaar die de luchtvaartmaatschappij diende te behalen en de overeenstemmende succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen.

(122) In de marketingovereenkomst werd een jaarlijkse marketingvergoeding vastgelegd van […] EUR die de luchthavenbeheerder diende te betalen als „reclamesteun voor het eerste activiteitenjaar”. De marketingovereenkomst was geldig van 28 oktober 2007 tot en met 31 oktober 2010.

iii) Meridiana

(123) Meridiana voerde vluchten vanaf de luchthaven Alghero uit in 2000, 2001 en 2010.

(124) De vluchten die Meridiana in 2000 en 2001 vanaf de luchthaven Alghero uitvoerde waren geen lijnvluchten, maar chartervluchten. Er werden bijgevolg tussen So.Ge.A.AL en Meridiana geen formele afhandelingsovereenkomsten gesloten. De luchtvaartmaatschappij betaalde aan So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten.

(125) Meridiana voerde tussen 2002 en 2010 geen vluchten uit vanaf de luchthaven. In 2010 hervatte ze de vluchten vanaf de luchthaven en sloot ze met So.Ge.A.AL zowel een marketing- als een afhandelingsovereenkomst.

(126) De afhandelingsovereenkomst werd ondertekend op 28 april 2010 en besloeg de periode van april 2010 tot april 2011. Op grond van die overeenkomst diende Meridiana aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(127) De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van juni 2010 tot oktober 2010. De overeenkomst stelde een eenmalige betaling door So.Ge.A.AL aan Meridiana vast van […] EUR (excl. Btw) voor het opstarten van routes van/naar Milaan, Verona en Bari in de zomer van 2010. De voorwaarde voor de betaling was dat Meridiana bepaalde verkeersdoelen zou behalen. Volgens Italië had gedurende de periode tijdens welke de overeenkomst met Meridiana retroactief van toepassing was So.Ge.A.AL met de maatschappij gelijksoortige voorwaarden onderhandeld die uiteindelijk in de ondertekende overeenkomst werden opgenomen. Italië verstrekte hiervoor aan de Commissie een ontwerpovereenkomst die destijds tussen Meridiana en So.Ge.A.AL werd overeengekomen en dateerde van 7 juni 2010.

iv) Air One/Alitalia

(128) Vóór 2010 had Air One/Alitalia geen formele overeenkomsten met So.Ge.A.AL en betaalde ze So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten. Vóór 2010 verleende So.Ge.A.AL geen grondafhandelingsdiensten aan Air One/Alitalia.

(129) In 2010 begon So.Ge.A.AL grondafhandelingsdiensten te verlenen aan Air One/Alitalia. Dit leidde tot de ondertekening door Air One/Alitalia van een afhandelingsovereenkomst met So.Ge.A.AL. De twee partijen gingen ook een marketingovereenkomst aan voor de opening door Air One/Alitalia van internationale routes vanaf de luchthaven Alghero.

(130) De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van 7 juni 2010 tot en met 30 september 2010. Italië verstrekte aan de Commissie de ontwerpovereenkomst die Alitalia en So.Ge.A.AL in mei 2010 waren overeengekomen. De gesloten overeenkomst stelde een eenmalige marketingbijdrage aan Air One/Alitalia vast van […] EUR voor het verlenen van marketingdiensten aan So.Ge.A.AL in die periode. De overeenkomst kon worden verlengd tot in 2011 en 2012.

(131) Air One/Alitalia en So.Ge.A.AL ondertekenden op 30 november 2010 de afhandelingsovereenkomst voor een periode van zes jaar. In de overeenkomst werden de afhandelingsgelden vastgesteld die Air One/Alitalia aan So.Ge.A.AL diende te betalen voor nationale en internationale routes.

5.2.2.2. Afhandelingsovereenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen

(132) De Commissie heeft ook de overeenkomsten voor grondafhandelingsdiensten tussen So.Ge.A.AL en Air Italy, bmibaby en Air Vallée onderzocht. De overeenkomsten werden gesloten voor een looptijd variërend van één maand (Air Vallée) tot meer dan twee jaar (Air Italy) en bevatten de afhandelingsgelden die de luchtvaartmaatschappijen dienden te betalen. Tabel 6 Afhandelingsovereenkomsten met Air Italy, bmibaby en Air Vallée Datum van sluiting van de overeenkomst Luchtvaartmaatschappij Looptijd 28.5.2008 Air Italy 1.6.2008 — 31.12.2010 29.7.2010 Bmibaby 29.5.2010 — 30.9.2010 2010 Air Vallée 9.8.2010 — 30.8.2010

6. HET ECORYS-VERSLAG

(133) In de loop van het onderzoek heeft de Commissie Ecorys verzocht om een verslag op te stellen over de financiële prestaties van So.Ge.A.AL en te bepalen of de luchthavenbeheerder heeft gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie toen hij de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen sloot. Ecorys legde zijn verslag over op 30 maart 2011.

(134) De conclusie ervan was dat So.Ge.A.AL heeft gehandeld zoals een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys was van mening dat de bedrijfsstrategie van So.Ge.A.AL rendeerde. Deze strategie hield in dat de luchthavenbeheerder een aanvraag indiende voor de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven, dat de capaciteit van de terminal werd uitgebreid en dat overeenkomsten werden gesloten met lowcostmaatschappijen om de internationale verkeersstromen te stimuleren. Ecorys concludeerde dat vanuit het oogpunt van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de overeenkomsten met Ryanair een logische beslissing waren omdat ze zorgden voor een aanzienlijke toename van het verkeer, wat zowel de luchtvaartgerelateerde als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten ten goede zou komen. Volgens Ecorys kon So.Ge.A.AL redelijkerwijs verwachten dat de voordelen van dergelijke overeenkomsten op de lange termijn de incrementele kosten zouden compenseren.

7. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE

7.1. HET BESTAAN VAN STEUN AAN So.Ge.A.AL

(135) Voor wat de eventuele steun aan de luchthavenbeheerder betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat vóór het arrest-Aéroports de Paris de ontwikkeling en het beheer van luchthaveninfrastructuur niet als economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag kon worden beschouwd (34). Aangezien een deel van de te beoordelen maatregelen vóór 2001 werd genomen, merkte de Commissie op dat zij diende te beoordelen of zij hun oorsprong hadden in wettelijk bindende verplichtingen die waren aangegaan vóór het arrest-Aéroports de Paris, te weten 12 december 2000 (35), en dus buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels vielen.

(136) De Commissie heeft ook in herinnering gebracht dat in zoverre financiering van activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vielen bij de uitoefening van overheidsbevoegdheden beperkt was tot het dekken van kosten en niet werd gebruikt om andere economische activiteiten te financieren (36), deze niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels viel. Toen de Commissie in 2012 haar besluit vaststelde, beschikte ze niet over de nodige inlichtingen over de (al dan niet economische) aard van de activiteiten van So.Ge.A.AL en van de infrastructurele kosten die werden gefinancierd door de onderzochte maatregelen, noch wist ze of bepaalde kosten eigen waren aan activiteiten die tot overheidstaken behoren. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om te verduidelijken welke activiteiten moeten worden beschouwd als niet-economisch en welke eventuele kosten in verband met die activiteiten werden gefinancierd door de maatregelen die de Commissie onderzoekt.

7.1.1. Maatregel 1 — Kapitaalinjecties

(137) De Commissie heeft ernstige twijfels geuit over de overeenstemming van de kapitaalinjecties met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL vanaf 2000 steeds met verlies draaide en dat haar financiële prestaties nog slechter werden na de toekenning van de „alomvattende” concessie. Dit leek in tegenspraak te zijn met de stelling van Italië dat de slechte resultaten van de onderneming voornamelijk te wijten waren aan de onmogelijkheid om de luchthavenactiviteiten volledig te exploiteren als gevolg van de gedeeltelijke/tijdelijke concessie.

(138) De Commissie heeft ook opgemerkt dat Italië op dat moment alleen ex-postoverwegingen had verstrekt om zijn stellingen te ondersteunen dat de maatregelen werden genomen op basis van winstgevendheidsvooruitzichten. Bovendien leek een dergelijke analyse betrekking te hebben op het algemene voordeel voor de regio Sardinië als gevolg van een toename van het luchtverkeer en dus op inkomsten die een particuliere investeerder niet zou meenemen in de winstgevendheidsanalyse van zijn investering. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de kapitaalinjecties een voordeel waren voor de luchthavenbeheerder en voor hem exploitatiesteun vormden.

(139) De Commissie heeft tot slot opgemerkt dat, ook indien So.Ge.A.AL zou hebben voldaan aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden krachtens de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (37), Italië aan de Commissie geen enkel element heeft overgelegd ter ondersteuning van de conclusie dat dergelijke steun zou voldoen aan de verenigbaarheidsvereisten van die richtsnoeren.

7.1.2. Maatregel 2 — Bijdragen voor installaties en werkzaamheden

(140) Er werden onvoldoende inlichtingen aan de Commissie verstrekt over de bijdragen voor installaties en werkzaamheden ter waarde van 6 540 269 EUR die de regio Sardinië tussen 1998 en 2009 aan So.Ge.A.AL heeft toegekend. Italië werd verzocht de exacte aard van deze door de regio Sardinië gesubsidieerde kosten te verduidelijken.

7.1.3. Maatregel 3 — Investeringen in luchthaveninfrastructuur en -uitrusting

(141) De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL tussen 2001 en 2010 3 042 887 EUR aan de staat heeft betaald aan vergoedingen voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur, terwijl de staat tussen 2004 en 2010 infrastructuurinvesteringen financierde voor een bedrag van 46 940 534 EUR en uitrusting voor een bedrag van 284 782 EUR.

(142) De Commissie heeft ook opgemerkt dat de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007 niet tot hogere concessievergoedingen lijkt te hebben geleid. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de concessievergoeding duidelijk niet evenredig was met de publieke financiering die door de staat in verband met de infrastructuurinvesteringen ter beschikking werd gesteld. De Commissie heeft zich bijgevolg op het voorlopige standpunt gesteld dat So.Ge.A.AL een voordeel zou hebben kunnen ontvangen door een concessievergoeding te betalen die onder het markttarief lag.

(143) Italië werd verzocht een ex-anteondernemingsplan te verstrekken waaruit de winstgevendheidsvooruitzichten zouden blijken voor infrastructuurinvesteringen door publieke entiteiten op de luchthaven Alghero die de stelling konden ondersteunen dat dergelijke investeringen in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

7.2. VOORLOPIGE STANDPUNTEN OVER DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN AAN So.Ge.A.AL

(144) De Commissie heeft twijfels geuit over de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag van de steun die krachtens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 aan So.Ge.A.AL werd toegekend.

(145) Hoewel de maatregelen leken te voldoen aan een duidelijk omschreven doel van algemeen belang, beschikte de Commissie over onvoldoende informatie om te oordelen of de infrastructuur op de luchthaven Alghero noodzakelijk was voor en evenredig was met het gestelde doel. De Commissie beschikte evenmin over voldoende elementen om de perspectieven voor het gebruik van die infrastructuur op de middellange termijn te beoordelen. De Commissie heeft ook twijfels geuit over de beschikbaarstelling van de luchthaveninfrastructuur aan alle luchtvaartmaatschappijen op niet-discriminerende voorwaarden.

(146) Tot slot heeft de Commissie twijfels geuit over de noodzaak van steun om infrastructuurinvesteringen te financieren, aangezien in die fase bepaalde infrastructuurinvesteringen leken voort te vloeien uit de contractuele verplichtingen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair.

7.3. MOGELIJKE STEUN AAN DE LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN

(147) De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat met de beslissingen betreffende de bedrijfsvoorwaarden van luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn staatsmiddelen gepaard gingen en dat de beslissingen aan de staat toerekenbaar waren.

7.3.1. Maatregel 4 — Overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair/AMS

(148) De Commissie heeft eerst opgemerkt dat de onderneming AMS volledig in handen is van Ryanair en is opgericht met het specifieke doel uitsluitend marketingdiensten te verlenen via de Ryanair-website. Op basis hiervan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat Ryanair en AMS als een enkele entiteit moeten worden aangemerkt voor de beoordeling van de aanwezigheid van een selectief voordeel. De Commissie heeft ook het standpunt ingenomen dat, om te beoordelen of de maatregelen met betrekking tot Ryanair/AMS marktconform zijn, de gedragingen van So.Ge.A.AL samen met die van de regio Sardinië en/of andere publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tijdens de onderzoeksperiode moeten worden beoordeeld. De Commissie was van mening dat, voor de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten en hun financiële gevolgen niet los van elkaar kunnen worden beschouwd en dus samen moeten worden beoordeeld.

(149) De Commissie heeft in herinnering gebracht dat met regionale-ontwikkelingsoverwegingen geen rekening kan worden gehouden voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft ook opgemerkt dat, volgens de informatie die ze in die fase had ontvangen, er geen ondernemingsplan of ex-anteanalyse was waarop So.Ge.A.AL zich kon baseren voor het sluiten van overeenkomsten met Ryanair/AMS.

(150) Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met Ryanair/AMS.

7.3.2. Maatregel 5 — Overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair

(151) De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL aanzienlijke kortingen op de luchthavengelden gaf aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair, bijvoorbeeld de opening van nieuwe routes en de toename van het verkeer. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om ex-anteondernemingsplannen, -studies of -documenten te verstrekken waarin de winstgevendheid voor de luchthavenbeheerder wordt beoordeeld van elk van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn of, indien dergelijke documenten niet beschikbaar zijn, de laatste begrotingsramingen van So.Ge.A.AL die zijn opgesteld voordat deze overeenkomsten werden gesloten. Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn.

8. OPMERKINGEN VAN ITALIË

(152) De Commissie merkt op dat Italië, naast de antwoorden op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie, in de loop van het onderzoek meermaals documenten heeft ingediend. Hoewel de Commissie akkoord ging om de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, als vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening (38), met een maand te verlengen, heeft Italië slechts één document ingediend binnen deze verlengde termijn, namelijk het schrijven van 31 augustus 2012. De door Italië ingediende documenten van 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013 dateren van na deze uiterste indieningstermijn.

(153) In dit deel worden bijgevolg alleen de opmerkingen behandeld die Italië in zijn schrijven van 31 augustus 2012 heeft vermeld. De argumenten die Italië in latere brieven heeft aangehaald en die van belang zijn voor de beoordeling in deze zaak, zijn opgenomen in deel 3 tot en met 5.

8.1. MOGELIJKE STEUN AAN DE LUCHTHAVEN

i) Over de terugbetaling van verliezen en kapitaalinjecties

(154) Italië bracht in herinnering dat luchthavenbeheerders wettelijk verplicht zijn om bepaalde kapitaaldrempels in acht te nemen. Volgens Italië waren de kapitaalinjecties die in deze zaak worden beoordeeld, bedoeld om het kapitaal van So.Ge.A.AL opnieuw op het vereiste niveau te brengen.

ii) Over de overheidsfinanciering voor installaties en werkzaamheden

(155) Italië lichtte toe dat de concessievergoedingen die luchthavenbeheerders met een „alomvattende” concessie dienden te betalen tot 2003 10 % bedroegen van de gebruiksvergoedingen, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 324 van 5 mei 1976, zoals gewijzigd, en de vergoeding voor het in- en uitladen van goederen die via de lucht worden vervoerd, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 117 van 16 april 1974.

(156) Vanaf 2003 werd het bedrag van de jaarlijkse concessievergoedingen bepaald op basis van de laadeenheden van de luchthaven (waarbij een passagier of honderd kilogram goederen of post een laadeenheid vormt), die op hun beurt werden bepaald op basis van verkeersgegevens die het Ministerie van Infrastructuur en Vervoer en ENAC jaarlijks bekendmaakten.

(157) Krachtens Italiaanse wet nr. 296 van 27 december 2006 werden de jaarlijkse concessievergoedingen voor luchthavenbeheerders verhoogd om inkomsten voor de Italiaanse schatkist te garanderen van 3 miljoen EUR in 2007, 9,5 miljoen EUR in 2008 en 10 miljoen EUR in 2009.

8.2. MOGELIJKE STEUN AAN LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN

(158) Italië diende geen opmerkingen in over de mogelijke steun aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn binnen de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, zoals vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening.

9. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(159) De Commissie merkt op dat de opmerkingen van de belanghebbenden uiteenlopende argumenten bevatten. Zo zette Ryanair in haar talrijke aan de Commissie overgelegde documenten de onderliggende beginselen en aannames uiteen die volgens haar moeten dienen als basis voor de analyse door de Commissie van de verenigbaarheid van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL stelde dat er talrijke gronden zijn op basis waarvan de beoordeelde maatregelen in haar voordeel verenigbaar zouden kunnen worden verklaard met de interne markt.

9.1. OPMERKINGEN VAN So.Ge.A.AL

9.1.1. Mogelijke steun aan de luchthavenbeheerder

i) Over economische activiteit

(160) So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen om de kosten van het verlenen van diensten die tot overheidstaken behoren, te dekken, geen staatssteun vormt. So.Ge.A.AL gaf geen informatie over de aard of het bedrag van deze kosten.

(161) So.Ge.A.AL is van mening dat alle maatregelen die in deze zaak worden beoordeeld en betrekking hebben op de financiering van infrastructuur, uitrusting en „installaties en werkzaamheden” wettelijk werden toegezegd vóór het arrest-Aéroports de Paris en bijgevolg moeten worden uitgesloten van het onderzoek betreffende staatssteun. Voor wat de periode na 12 december 2000 betreft, brengt So.Ge.A.AL in herinnering dat Italië al bewijzen heeft ingediend van de niet-economische aard van bepaalde activiteiten die de luchthavenbeheerder uitvoert. De Commissie moet dus een deel van de betrokken overheidsfinanciering indelen onder de kosten voor het uitvoeren van niet-economische activiteiten.

(162) So.Ge.A.AL merkt ook op dat het besluit van 2012 niet duidelijk is over de aard en het toepassingsgebied van de vermoedelijke steun aan de luchthavenbeheerder. Het zou met name onduidelijk zijn of de Commissie de volledige financiering voor infrastructuurwerken dan wel, als alternatieve optie, enkel het verschil tussen de op de markt gebaseerde concessievergoeding die So.Ge.A.AL aan de staat had moeten betalen voor de betere infrastructuur en de door de luchthavenbeheerder werkelijk betaalde concessievergoeding als staatssteun wilde kwalificeren. Volgens de luchthavenbeheerder strookt de eerste optie niet met het feit dat de staat te allen tijde eigenaar bleef van de luchthaveninfrastructuur. Bijgevolg kan So.Ge.A.AL niet worden beschouwd als begunstigde van investeringssteun. So.Ge.A.AL stelt in ieder geval dat zij geen enkel ongeoorloofd economisch voordeel heeft gekregen, ook niet indien de tweede optie zou gelden.

ii) Over niet-vervalsing van de mededinging

(163) So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen, niet kan leiden tot vervalsing van de mededinging. Gezien de afgelegen ligging van de luchthaven Alghero, overlapt het verzorgingsgebied van de luchthaven (39) niet met dat van andere luchthavens in Italië of andere lidstaten. Er is ook geen mededinging tussen deze luchthaven en de andere op het eiland, gezien de onderlinge afstand en de afwezigheid van betrouwbare verbindingen over land. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de drie luchthavens op Sardinië verschillende soorten verkeer verwerken. Bovendien is er geen mededinging tussen luchtvervoer en andere vervoersmiddelen voor het verkeer van en naar het eiland.

(164) So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie in haar besluit van 2012 dat verschillende luchthavenbeheerders meedingen naar het beheer van de luchthaveninfrastructuur. So.Ge.A.AL kreeg in 1995 de eerste „gedeeltelijke” concessie (40) toegekend voor het beheer van de luchthaven, dit was dus lang voor het arrest-Aéroports de Paris. So.Ge.A.AL zou vanaf 1995 slechts handelen als beheerder van de infrastructuur van de luchthaven Alghero en zij zou dus ten aanzien van haar activiteit niet met andere luchthavenbeheerders dienen te concurreren.

iii) Over de afwezigheid van een economisch voordeel voor So.Ge.A.AL

(165) So.Ge.A.AL stelt dat de kapitaalinjecties in overeenstemming zijn met het criterium van de investeerder in een markteconomie. Volgens So.Ge.A.AL moet de economische grondslag van de maatregelen afzonderlijk en op een verschillende manier worden beoordeeld voor twee perioden: voor en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007.

(166) So.Ge.A.AL stelt dat de herkapitalisaties die vóór 2007 werden uitgevoerd, waren gebaseerd op de noodzaak om haar bedrijfsactiviteiten veilig te stellen, met name met het oog op de toekenning van de „alomvattende” concessie, die zij al op 18 januari 1999 kreeg toegekend. Op basis van de beschikbare informatie op het moment dat de beslissingen om kapitaal te injecteren in de onderneming werden genomen, was het vooruitzicht op de „alomvattende” concessie van cruciaal belang voor de aandeelhouders van So.Ge.A.AL, in die mate dat de luchthavenbeheerder de luchthavenactiviteiten maximaal kon laten renderen en bijgevolg de luchtvaartgerelateerde en de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten kon verhogen. De publieke aandeelhouders zouden als enige levensvatbare optie de herkapitalisatie van de onderneming hebben gehad, een beslissing die gerechtvaardigd was omdat de uitgestelde toekenning van de concessie was veroorzaakt door externe factoren die buiten de macht van de onderneming lagen. So.Ge.A.AL stelt dat de Commissie hiermee rekening moet houden bij haar beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de maatregelen ook gerechtvaardigd zouden zijn omdat een toename van de passagiersaantallen werd voorspeld als gevolg van de lowcoststrategie die vanaf 1999 werd gevolgd.

(167) De kapitaalinjecties van 2009 en 2010 werden uitgevoerd om de luchthavenbeheerder operationeel te houden, met name in het licht van de betere levensvatbaarheidsvooruitzichten als gevolg van de toekenning van de „alomvattende” concessie. Het feit dat So.Ge.A.AL niet opnieuw winstgevend werd na de toekenning van de concessie, was te wijten aan het marktscenario dat sterk verschilde van wat was voorspeld en een grote invloed had op de ontwikkeling van het luchtverkeer in die periode, met name de economische crisis en de daaruit voortvloeiende economische uitdagingen voor de internationale luchtvaartmaatschappijen. So.Ge.A.AL kreeg hierdoor te maken met een verkeersverlies van 1,8 %. Bovendien stelt So.Ge.A.AL dat het verkeer zich niet kon ontwikkelen zoals was voorspeld door de vertraagde uitvoering van de infrastructuurwerken (die al in 2004 dienden te starten, maar in 2009 nog niet waren aangevangen). Tot slot mag niet worden vergeten dat ENAC de luchthavengelden niet verhoogde, ondanks het formele verzoek hiertoe van So.Ge.A.AL

(168) Tegen deze achtergrond heeft So.Ge.A.AL corrigerende maatregelen genomen om een economisch evenwicht te bereiken, zoals het reorganiseren van haar activiteiten, het verlagen van de bedrijfskosten en het nemen van maatregelen voor infrastructuurinvesteringen. Deze maatregelen worden in detail beoordeeld in het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010.

(169) So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie dat er geen ex-anteanalyse werd uitgevoerd vóór de uitvoering van de maatregelen. De publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL hadden vermoedelijk de betrokken maatregelen genomen op basis van het ondernemingsplan dat vooraf werd opgesteld. Dit zou worden gestaafd door de documenten die tijdens het onderzoek aan de Commissie werden overgelegd, met name: a) het ondernemingsplan van So.Ge.A.AL van 15 maart 1999; b) de notulen van de vergadering van de raad van bestuur van So.Ge.A.AL van 8 april 2000; c) het ondernemingsplan voor de toekenning van de concessie van 40 jaar van september 2005; d) het plan van Roland Berger, zoals bijgewerkt in 2007 en 2009; e) het reorganisatie- en herstructureringsprogramma 2010-2012; f) het Accuracy-verslag.

(170) So.Ge.A.AL brengt ook in herinnering dat in het Ecorys-verslag, het Accuracy-verslag en het plan van Roland Berger al is vastgesteld dat de kapitaalinjecties verenigbaar zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(171) De Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met de specifieke aard van de luchtverkeerssector in Italië in het licht van de toepasselijke Italiaanse wetgeving. Bij haar beoordeling van de situatie vóór en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL, had de Commissie rekening moeten houden met het feit dat de herkapitalisaties het gevolg zijn van een wettelijke verplichting die moet worden nageleefd op straffe van herroeping van de concessie. De aandeelhouders van So.Ge.A.AL kozen dus voor de meest kosteneffectieve optie toen ze beslisten om de onderneming te herkapitaliseren.

(172) So.Ge.A.AL is van mening dat de publieke aandeelhouders door het uitvoeren van kapitaalinjecties op dezelfde manier hebben gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie in gelijksoortige omstandigheden zou hebben gedaan, aangezien de injecties de publieke aandeelhouders een positief rendement op de middellange tot lange termijn garandeerden. Volgens So.Ge.A.AL brengen de luchthavenactiviteiten hogere belastinginkomsten op dan de overheidsfinanciering die zij heeft gekregen.

(173) So.Ge.A.AL stelt ook dat de kapitaalinjecties geen economisch voordeel in de zin van de Altmark-rechtspraak (41) zouden toekennen aan de luchthavenbeheerder. Het algemene beheer van de luchthaven zou als „een dienst van algemeen economisch belang” (hierna „DAEB” genoemd) gelden, aangezien de toegankelijkheid van het eiland moet worden gegarandeerd. Bijgevolg zouden de betrokken kapitaalinjecties kunnen worden gezien als een compensatie voor het verlenen van een DAEB door de luchthaven.

(174) So.Ge.A.AL zou de verlening van de DAEB toegewezen hebben gekregen via de overeenkomst. De gedeeltelijke concessies aan So.Ge.A.AL vóór 2007 kunnen zo ook worden beschouwd als toewijzingshandelingen. So.Ge.A.AL merkt ook op dat vanuit zuiver wettelijk oogpunt de luchthavenbeheerders verplicht zijn om bepaalde wettelijke verplichtingen op het gebied van het beheer van luchthavens na te leven. Deze verplichtingen houden onvermijdelijk rekening met het algemeen belang en hebben betrekking op het verzekeren van een toereikende kwaliteit van de dienstverlening, de naleving van veiligheidsnormen en de continuïteit en regelmatigheid van de diensten.

(175) Aan de tweede en derde voorwaarde die voortvloeien uit het Altmark-arrest zou zijn voldaan omdat het bedrag dat So.Ge.A.AL heeft ontvangen net genoeg was om de verliezen te compenseren en meer bepaald om, nadat de verliezen waren gedekt, het kapitaal opnieuw in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen. So.Ge.A.AL voegt er ook nog aan toe dat luchthavenbeheerders bij wet verplicht zijn om een afzonderlijke boekhouding te voeren voor de kern- en de niet-kernactiviteiten.

(176) Tot slot stelt So.Ge.A.AL dat ook is voldaan aan het vierde Altmark-criterium, zonder echter hiervoor bewijsmateriaal aan te brengen.

iv) Over verenigbaarheid

(177) Volgens So.Ge.A.AL moet de Commissie de verenigbaarheid van de mogelijke steun aan de luchthaven beoordelen op grond van: a) de richtsnoeren regionale steun; b) de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun; c) artikel 106, lid 2, van het Verdrag; d) de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(178) So.Ge.A.AL voert ten eerste aan dat de betrokken maatregelen aan de luchthaven Alghero werden toegekend als compensatie voor de nadelige insulaire ligging van de regio Sardinië. Op basis daarvan moet de Commissie de steun verenigbaar met de interne markt verklaren krachtens artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag.

(179) So.Ge.A.AL stelt ten tweede dat alle beoordeelde maatregelen werden toegekend zodat So.Ge.A.AL herstructureringen kon uitvoeren en opnieuw levensvatbaar kon worden. In dit kader voerde So.Ge.A.AL aan dat, voor wat de kapitaalinjecties van 2009 en 2010 betreft, zij een herstructureringsplan had opgesteld, namelijk het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010. Hierin werden de factoren genoemd die een negatief effect op de onderneming hadden gehad en werden corrigerende maatregelen voorgesteld om de kosten te beperken, alsook een herziening van het bedrijfsbeleid. Het plan voorzag in een grote eigen bijdrage van So.Ge.A.AL voor de herstructurering.

(180) Ten derde voert So.Ge.A.AL, voor wat de verenigbaarheid van de steun krachtens artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreft, aan dat de ontvangen compensatie voor het verlenen van DAEB's steeds lager was dan het in artikel 2, lid 1, onder a), van de DAEB-beschikking van 2005 (42) vastgestelde maximum, namelijk 30 miljoen EUR per jaar, en dat haar omzet lager was dan 100 miljoen EUR. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat vóór 2004 het maximum van 1 miljoen passagiers, als vastgesteld in artikel 2, lid 1, onder d), van de DAEB-beschikking van 2005, ook in acht werd genomen. Er zou ook zijn voldaan aan de artikelen 4, 5 en 6 van de DAEB-beschikking van 2005, aangezien de onderneming werd gecompenseerd voor correct vastgestelde DAEB's die aan So.Ge.A.AL werden toegewezen via een of meer toewijzingshandelingen, en dergelijke compensatie niet hoger was dan nodig voor de verlening van de DAEB's.

(181) Ten vierde voert So.Ge.A.AL aan dat de steun aan de luchthaven voor infrastructuurinvesteringen, uitrusting, installaties en werkzaamheden verenigbaar moet worden geacht op basis van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. De betreffende infrastructuur zou evenredig zijn aan het gestelde doel en zou op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden bieden in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2004. De infrastructuur stond ook op niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking van alle luchtvaartmaatschappijen. Bovendien werd het handelsverkeer niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd was met het gemeenschappelijk belang en was de overheidsfinanciering noodzakelijk en evenredig.

9.1.2. Maatregelen ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn

(182) De Commissie zou So.Ge.A.AL en de regio Sardinië terecht als één entiteit behandelen voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De beslissing van de regio Sardinië en So.Ge.A.AL om de betrokken maatregelen aan te nemen, zou in gelijksoortige omstandigheden ook door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zijn genomen. So.Ge.A.AL zou geen economisch voordeel hebben gehaald uit de marketingbijdragen die de regio Sardinië heeft toegekend ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Alghero gebruiken. De betrokken bijdragen kwamen alleen in handen van de luchthavenbeheerder om uiteindelijk te worden verstrekt aan de luchtvaartmaatschappijen.

(183) So.Ge.A.AL stelt dat steun aan luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in de vorm van lagere luchthavengelden of marketingbijdragen als verenigbaar met de interne markt moet worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder a) of c), van het Verdrag en de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.

(184) Als argument hiervoor haalt So.Ge.A.AL aan dat de eventuele steun werd toegekend aan ondernemingen die van een lidstaat een vergunning hebben gekregen om luchtvervoersdiensten te verlenen op routes die een regionale luchthaven van categorie C of D, zoals bepaald in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, verbinden met een andere luchthaven in de Unie. De financiering had geen betrekking op routes die onder openbaredienstverplichtingen in de zin van Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad (43) vallen, en de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen bevatten sancties die dienden te worden toegepast bij niet-naleving van hun verbintenissen door de luchtvaartmaatschappijen.

(185) So.Ge.A.AL geeft wel toe dat de betreffende financieringen aan de luchtvaartmaatschappijen langer en met een hogere intensiteit werden toegekend dan toegestaan op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, maar onderstreept dat de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen maar maximaal drie jaar liepen en dat op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 afwijkingen op het gebied van intensiteit zijn toegestaan in het geval van achterstandsgebieden.

9.1.3. Toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014

(186) So.Ge.A.AL herinnert in haar opmerkingen over de toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 eraan dat geen van de beoordeelde maatregelen ten gunste van de luchthaven kan worden aangemerkt als staatssteun. Indien de Commissie echter zou besluiten dat deze maatregelen exploitatiesteun aan So.Ge.A.AL vormen, stelt So.Ge.A.AL dat aan alle verenigbaarheidsvoorwaarden, zoals vastgesteld in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, is voldaan.

10. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDEN

(187) Ryanair, AMS en Unioncamere legden hun opmerkingen in de loop van het onderzoek over.

10.1. OPMERKINGEN VAN RYANAIR

(188) Ryanair heeft haar opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 12 maart 2013. Ryanair verwees naar haar eerder ingediende documenten in deze zaak vóór het besluit van 2012 en naar een aantal andere ingediende documenten betreffende staatssteunonderzoeken naar mogelijke steun aan Ryanair.

(189) De belangrijkste opmerkingen die Ryanair in deze documenten heeft gemaakt, zijn samengevat in overweging 190 tot en met 226.

i) Over AMS

(190) Ryanair verwerpt de voorlopige conclusie van de Commissie dat Ryanair en AMS als één entiteit moeten worden beschouwd en dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten, alsook hun financiële gevolgen, gezamenlijk moeten worden beoordeeld voor de beoordeling van het economische voordeel.

(191) De eigendomsstructuur van AMS noch haar doel zouden die benadering ondersteunen. De overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met AMS zouden twee afzonderlijke, losstaande soorten overeenkomsten zijn, zouden betrekking hebben op verschillende diensten en zouden geen contractueel of ander onderling verband hebben op basis waarvan ze kunnen worden aangemerkt als een enkele reeks maatregelen.

(192) De overeenkomsten inzake marketingdiensten waren voordelig voor So.Ge.A.AL als aankoper van reclamediensten. Deze overeenkomsten waren een investering om het merk van de luchthaven meer bekendheid te geven en zouden hebben geleid tot een toename van inkomende passagiers en bijgevolg van de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten. Ze waren niet bedoeld om de bezettingsgraad of de opbrengsten op Ryanair-routes te verbeteren, noch afhankelijk van eventuele voordelen voor Ryanair van luchthavenreclame op Ryanair.com.

(193) Bovendien is het sluiten van een overeenkomst inzake marketingdiensten met AMS geen voorwaarde opdat Ryanair mag vliegen op routes van en naar een luchthaven. Er zijn immers veel luchthavens die door Ryanair worden bediend, maar die geen overeenkomst met AMS hebben. Over het algemeen zijn het de minder bekende luchthavens met een niet-zichtbaar merk en laag inkomend verkeer die de noodzaak voelen voor specifieke marketing om het merk van hun luchthaven meer bekendheid te geven en het aantal inkomende passagiers te doen toenemen.

(194) Het zou dus volstrekt logisch zijn dat een dergelijke luchthaven hierin investeert en het feit dat Ryanair al dan niet voordeel haalt uit die reclame, zou commercieel gezien niet relevant zijn voor de luchthaven. Een particuliere investeerder zal er niet vanaf zien te investeren enkel omdat andere partijen ook voordeel kunnen halen uit zijn groeiende activiteiten.

(195) De overeenkomsten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL waren normale commerciële overeenkomsten die in overeenstemming zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Dit geldt ook voor de overeenkomsten tussen AMS en So.Ge.A.AL, aangezien AMS marketingovereenkomsten tegen dezelfde tarieven en met een vergelijkbare omvang sluit met zowel publieke als particuliere luchthavens, toerismebureaus, autoverhuurbedrijven, hotelreserveringswebsites, verzekeringsmaatschappijen en aanbieders van telecommunicatiediensten (44).

(196) Deze benadering volgt het standpunt dat Ryanair inneemt in de andere, tijdens het onderzoek aan de Commissie overgelegde documenten. Hierin gaat Ryanair niet akkoord met de beoordeling van de Commissie dat de betalingen aan AMS kosten voor de luchthaven zijn. Volgens Ryanair houdt de Commissie met deze benadering geen rekening met de waarde van de diensten van AMS voor de luchthaven (45). Luchthavens kunnen door advertentieruimte te kopen het aantal inkomende passagiers op Ryanair-vluchten, die doorgaans meer uitgeven aan niet-luchtvaartgerelateerde goederen en diensten dan uitgaande passagiers, doen toenemen. Het is vanuit commercieel oogpunt dus logisch voor luchthavens om dit te doen (46). Ryanair is van mening dat bij de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de aankoop van marketingdiensten tegen markttarieven los van alle andere contractuele verbintenissen tussen de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen moet worden bekeken. Als de Commissie de overeenkomsten met AMS en overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair toch gezamenlijk wenst te toetsen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, mag zij de waarde van de AMS-diensten voor de luchthaven niet negeren.

ii) Over toerekenbaarheid/staatsmiddelen

(197) Ryanair is van mening dat het standpunt van de Commissie dat de overheid betrokken was bij de goedkeuring van de beoordeelde maatregelen met betrekking tot Ryanair en AMS, niet wordt ondersteund door bewijsmateriaal. Er zou niet kunnen worden aangenomen dat de overheid werkelijk betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen. Deze stelling dient nog te worden bewezen.

(198) Het argument dat „So.Ge.A.AL volledig in handen is van de overheid, die ingreep in het besluitvormingsproces van So.Ge.A.AL” zou onvoldoende zijn ondersteund, aangezien het enkel gebaseerd is op het enige wettelijke criterium van benoeming van de raad van bestuur van So.Ge.A.AL door haar publieke aandeelhouders. Ook de overeenkomst van 2002, waarin Sardinië zich ertoe verbond met Ryanair samen te werken om het toerisme en de werkgelegenheid in de regio te stimuleren, zou niet bewijzen dat de overheid op een of andere manier betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair of AMS na de ondertekening van die overeenkomst. Bovendien zou het feit dat So.Ge.A.AL en Sardinië nieuwe overeenkomsten voor comarketingbijdragen ondertekenden in 2004, 2005, 2006 en 2007, alleen maar het standpunt ondersteunen dat Sardinië So.Ge.A.AL financierde, zonder evenwel het optreden van So.Ge.A.AL met betrekking tot Ryanair of AMS te sturen.

(199) Ryanair is niet op de hoogte van, of verantwoordelijk voor overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië, noch heeft ze op dergelijke overeenkomsten aangedrongen of erom verzocht. Bijgevolg mogen de regelingen tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië geen invloed hebben op de regelingen die Ryanair en AMS met So.Ge.A.AL hebben.

(200) Ryanair zou ook niet als een onrechtstreekse ontvanger van staatssteun gelden. De Commissie kan niet eenvoudigweg aannemen dat staatssteun werd verleend aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn zonder bewijsmateriaal over te leggen waaruit het werkelijke bestaan van een voordeel via staatssteun blijkt. Zolang de voorwaarden van de handelsbetrekkingen tussen Ryanair en een luchthaven kunnen worden gerechtvaardigd op grond van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, kunnen terugvorderingsplichten zich niet tot Ryanair uitstrekken. Ryanair heeft kritiek op de overweging van de Commissie dat elke stimuleringsmaatregel van een publieke luchthaven ten gunste van een luchtvaartmaatschappij automatisch als staatssteun geldt, ook als slechts een deel via overheidsmiddelen is gefinancierd. Ryanair stelt dat de onwil van de Commissie om de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat te onderzoeken, niet de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 weerspiegelen, die inhouden dat het besluit om overheidsmiddelen te herverdelen ten gunste van een luchtvaartmaatschappij moet kunnen worden toegeschreven aan de overheid om staatssteun te vormen (47).

iii) Over referentieanalyses

(201) Ryanair stelt dat volgens de vaste rechtspraak (48) een referentieanalyse de eerste toets moet zijn om te controleren of er sprake is van steun aan luchtvaartmaatschappijen en dat de op kosten gebaseerde test alleen mag worden gebruikt als de situatie van de vermeende verlener van de steu