BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 11 mei 1999

betreffende de steun verleend door Italië voor maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid

(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 1364)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/128/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden te hebben verzocht hun opmerkingen te maken overeenkomstig het bepaalde in de bovengenoemde artikelen(1) en met inachtneming van die opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Bij schrijven van de permanente vertegenwoordiging nr. 3081 van 7 mei 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag (het vroegere artikel 93, lid 3) kennisgeving gedaan van het wetsontwerp dat later door het parlement is aangenomen (wet nr. 196 van 24 juni 1997) betreffende "Norme in materia di promozione dell'occupazione"(2) (regels op het gebied van de bevordering van de werkgelegenheid). Aangezien het hier een voornemen tot invoering van steunmaatregelen betrof, werd het wetsontwerp ingeschreven in het register van de aangemelde steunmaatregelen onder N 338/97. Bij schrijven nr. 52270 van 4 juni 1997 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht; de Italiaanse autoriteiten hebben op dit verzoek geantwoord bij schrijven van de minister-president dd. 11 september 1997 en bij schrijven nr. 7224 van de permanente vertegenwoordiging van Italië dd. 28 oktober 1997. Op basis van deze inlichtingen is het onderzoek uitgebreid tot andere met dit pakket verband houdende steunregelingen. Het betreft de wetten nrs. 863/84, 407/90, 169/91 en 451/94, die de leer- en werkervaringsovereenkomsten regelen. Aangezien deze steunmaatregelen reeds ten uitvoer zijn gelegd, zijn zij ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen, onder NN 164/97.

(2) Het onderzoek van het dossier is aangevuld met verdere correspondentie en met bijeenkomsten. Wat de Commissie betreft, gaat het om de brieven nr. 55050 van 6 november 1997 en nr. 51980 van 11 mei 1998; de Italiaanse autoriteiten hebben de brieven nr. 2476 van 10 april 1998 en nr. 3656 van 5 juni 1998 gezonden. De bijeenkomsten hebben in Rome plaatsgevonden op 27 november 1997, 3 maart 1998 en 8 april 1998.

(3) Bij schrijven van 17 augustus 1998 heeft de Commissie de Italiaanse regering op de hoogte gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag (het vroegere artikel 93, lid 2) in te leiden ten aanzien van de sinds november 1995 toegekende steun voor de indienstneming op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten van bepaalde duur, zoals geregeld in de wetten nrs. 863/84, 407/90, 169/91 en 451/94. Bij hetzelfde schrijven heeft zij de Italiaanse regering bovendien op de hoogte gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur, zoals geregeld in artikel 15 van wet nr. 196/97.

(4) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden, is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3). De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregelen in kwestie mee te delen.

(5) De Italiaanse regering heeft haar opmerkingen bij schrijven van 4 november 1998 ingediend. Bij schrijven van 1 februari 1999 heeft de Comissie om verduidelijkingen en nadere inlichtingen verzocht; de Italiaanse regering heeft geantwoord bij schrijven van 5 maart 1999.

(6) Bij schrijven van 11 januari 1999 heeft de Confederazione Generale dell'Industria Italiana (Confindustria) opmerkingen bij de Commissie ingediend die bij schrijven van 21 januari 1999 aan de Italiaanse regering zijn toegezonden, zodat deze in de gelegenheid werd gesteld er commentaar op te leveren.

(7) Bij schrijven van 1 februari 1999 heeft de Commissie voorts Confindustria verzocht om verduidelijkingen en andere inlichtingen, die haar zijn toegezonden bij schrijven van 22 februari 1999. Bij schrijven van 31 maart 1999 heeft Confindustria de laatste opmerkingen toegezonden(4).

II. ITALIAANSE REGELING DIE TEN GRONDSLAG LIGT AAN DE STEUNMAATREGELEN

II.1. De leer- en werkervaringsovereenkomsten

(8) De leer- en werkervaringsovereenkomst ("contratto di formazione e lavoro", hierna "CFL") werd ingevoerd in 1984 bij wet nr. 863/84. Het ging om overeenkomsten van bepaalde duur, die een opleidingsperiode omvatten, met het oog op de indienstneming van werklozen niet ouder dan 29 jaar. Indienstnemingen op basis van dit soort overeenkomsten kwamen gedurende een periode van twee jaar in aanmerking voor een vrijstelling van de door de werkgever verschuldigde socialezekerheidsbijdragen. Deze vermindering werd op het hele nationale grondgebied algemeen, automatisch, zonder onderscheid en eenvormig toegepast.

(9) De toepassingsvoorwaarden voor dit soort overeenkomsten werden in 1990 gewijzigd bij wet nr. 407/90 (invoering van regionale verschillen voor de steun), en later bij wet nr. 169/91 (verhoging van de maximumleeftijd van de in dienst te nemen werknemers tot 32 jaar) en bij wet nr. 451/94 (invoering van een tot één jaar beperkte CFL en vaststelling van het minimumaantal uren opleiding dat moet worden verstrekt).

(10) Ingevolge deze wetten is de CFL nu een overeenkomst van bepaalde duur voor de indienstneming van jongeren die tussen 16 en 32 jaar oud zijn. Deze leeftijdsgrens kan door de regionale autoriteiten naar goedvinden worden opgetrokken. Er bestaan twee soorten CFL's:

- het eerste type betreft werkzaamheden waarvoor een hoog opleidingsniveau vereist is. Deze overeenkomst heeft een duur van maximaal 24 maanden en tijdens de duur van de overeenkomst moet voorzien worden in minsten 80-130 uur opleiding, te verstrekken op de plaats van arbeid;

- het tweede type overeenkomst mag een looptijd van maximaal twaalf maanden hebben en moet een opleiding van 20 uur omvatten.

(11) Het voornaamste kenmerk van de CFL is dat moet worden voorzien in een opleidingsprogramma waardoor de werknemer specifieke beroepservaring verwerft. De opleidingsprogramma's worden normaliter uitgewerkt door consortia van ondernemingen of door bedrijfsverenigingen en worden goedgekeurd door het Arbeidsbureau, dat tot taak heeft na te gaan of de werknemers tijdens de opleiding de vereiste vorming heeft gekregen.

(12) Indienstnemingen op basis van CFL's komen in aanmerking voor verminderingen van de socialezekerheidsbijdragen. Voor de duur van de overeenkomst gelden de volgende verminderingen:

- 25 % van de normaliter verschuldigde bijdragen voor ondernemingen die gevestigd zijn in regio's buiten de Mezzogiorno;

- 40 % voor de regio's buiten de Mezzogiorno gevestigde ondernemingen uit de sectoren handel en toerisme met minder dan 15 werknemers; en

- een volledige vrijstelling voor ambachtelijke ondernemingen en voor ondernemingen in gebieden met een werkloosheid die hoger is dan het nationale gemiddelde.

(13) Om voor deze verminderingen in aanmerking te komen, mogen de werkgevers in de voorafgaande twaalf maanden geen personeelsinkrimpingen hebben doorgevoerd, behalve wanneer het de indienstneming van werknemers met een andere opleiding betreft. Om deze voordelen te kunnen genieten moet bovendien minsten 60 % van de werknemers van wie de CFL in de voorgaande 24 maanden is verstreken, (met een overeenkomst van onbepaalde duur) in dienst worden gehouden.

(14) Wat de CFL van het tweede type (looptijd één jaar) betreft, is de toekenning van deze voordelen bovendien afhankelijk van de omzetting van deze overeenkomstig in een overeenkomst van onbepaalde duur. De verminderingen worden pas na deze omzetting van kracht, voor een periode gelijk aan de duur van de CFL.

(15) De Italiaanse autoriteiten stellen dat het hier gaat om een steunregeling ten behoeve van werkgelegenheid voor jongeren. Volgens hen vertoont de Italiaanse markt bijzondere kenmerken waardoor het aangewezen is de algemeen voor deze categorie geldende leeftijdsgrens - 25 jaar - op te trekken tot 32 jaar.

(16) In het besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, in te leiden ten aanzien van de maatregelen in kwestie, merkt de Commissie op dat de steun voor indienstnemingen op basis van CFL's op het eerste gezicht de volgende kenmerken vertoont:

- hij betreft niet noodzakelijk de indienstneming van werknemers die nog geen baan hebben gevonden of hun vorige baan zijn kwijtgeraakt, omdat dit vereiste niet is opgenomen in de Italiaanse wetgeving;

- hij is niet bestemd voor de nettoschepping van arbeidsplaatsen in de zin van de communautaire richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun(5), omdat niet voorzien is in de verplichting om het aantal werknemers van de onderneming uit te breiden, ook al mogen er in de voorafgaande periode geen ontslagen hebben plaatsgevonden;

- hij is niet bestemd voor de indienstneming van bepaalde categorieën werknemers die moeilijkheden ondervinden bij de toetreding tot of de wederintrede op de arbeidsmarkt. Gezien de zeer hoge leeftijdsgrens (32 jaar) - die trouwens nog kan worden opgetrokken door de regionale autoriteiten - kan het hier moeilijk gaan om de categorie "jongeren" zoals de Italiaanse autoriteiten beweren.

II.2. Omzetting van CFL's in overeenkomsten van onbepaalde duur

(17) Overeenkomstig artikel 15 van wet nr. 196/97 komen ondernemingen uit gebieden van doelstelling 1 die CFL's van het eerste type (twee jaar) na afloop omzetten in overeenkomsten van onbepaalde duur, in aanmerking voor een vrijstelling van de socialezekerheidsbijdragen gedurende een periode van nog eens één jaar. Er is voorzien in de verplichting de ontvangen steun terug te betalen wanneer de werknemer ontslagen wordt tijdens de twaalf maanden na het einde van de periode waarin de steun werd verleend.

(18) In dit verband heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure opgemerkt dat deze steun niet lijkt te voldoen aan alle voorwaarden van de communautaire richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun. In deze context moest de Commissie deze steun wel aanmerken als steun voor het behoud van werkgelegenheid, die volgens de richtsnoeren in kwestie bedrijfssteun vormt.

III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(19) De belanghebbenden die hun opmerkingen hebben gemaakt in het kader van de procedure, worden vertegenwoordigd door de Confederazione Generale dell'Industria Italiana (Confindustria).

III.1. Leer- en werkervaringsovereenkomsten

(20) Confindustria merkt op dat de steunregeling in kwestie geen belangrijke wijzigingen heeft ondergaan door de achtereenvolgende wettelijke bepalingen en altijd algemeen wordt toegepast. Het zou enkel gaan om aanpassingen aan het belang van de aan te pakken problemen. De door de wetten nr. 169/91 en nr. 451/94 ingevoerde wijzigingen hebben geen verandering gebracht in de "algemene en eenvormige" aard van de regeling, want de maatregelen zijn onafhankelijk van de sector in het geografische gebied van toepassing. Deze wijzigingen hebben geen verandering gebracht in de "automatische" en "niet-discriminerende" toepassing van de maatregel in kwestie, want ze zijn objectief en maken geen onderscheid in die zin dat iedereen voor de steun in aanmerking kan komen.

(21) De enige maatregel die de algemene aard van de steun kan wijzigen, is wet nr. 407/90, op grond waarvan sommige ondernemingen thans hogere verminderingen genieten op grond van de plaats waar zij zijn gevestigd. Deze wijziging heeft slechts tot gevolg dat de eenvormigheid van de steun verloren gaat aangezien de overige factoren ongewijzigd blijven.

Volgens Confindustria is het zeker dat de afschaffing van het regionale onderscheid, waardoor de steun nutteloos zou worden waar het gaat om de ongelijke verdeling van de werkloosheid over de verschillende Italiaanse regio's, tot gevolg zou hebben dat het dossier wordt gesloten omdat artikel 87 van het Verdrag niet van toepassing is. Hieruit volgt dat het onderzoek van de Commissie hoofdzakelijk betrekking moet hebben op dit aspect van de nieuwe regeling van de leer- en werkervaringsovereenkomsten.

Confindustria deelt derhalve de menig van de Commissie volgens welke de steun bestaat uit het verschil - ten opzichte van de algemene vermindering van de socialezekerheidsbijdragen met 25 % die van toepassing is op het gehele nationale grondgebied - in vermindering van de socialezekerheidsbijdragen in het voordeel van ondernemingen die werkzaam zijn in bepaalde regio's van het Italiaanse grondgebied.

(22) De verschillende mate van steun afhankelijk van de omvang van de onderneming is toe te schrijven aan de zwakkere financiële positie van sommige ondernemingen in vergelijking met andere, en aan het feit dat deze ondernemingen in verhouding een grotere bijdrage leveren tot de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen. Deze parameters zijn volgens Confindustria niet voldoende om de steun krachtens de achtereenvolgende wettelijke bepalingen een sectoraal selectief karakter te geven in de zin van artikel 87, lid 1, aangezien alle productiesectoren dezelfde behandeling krijgen. De grotere voordelen voor dienstverlenende ondernemingen worden toegekend op grond van de werkgelegenheidsdoelstelling en bevoordelen niet sommige ondernemingen ten opzichte van hun concurrenten.

(23) Volgens Confindustria is de verschillende mate van steun naar gelang van de omvang van de onderneming trouwens in alle gevallen verenigbaar met de steunintensiteit zoals bedoeld in de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen(6).

(24) Het is niet mogelijk onderscheid te maken tussen de drie elementen die worden genoemd in de punten 12.1 en 12.3 van het schrijven van de Commissie van 17 augustus 1998(7) omdat de verschillende kenmerken in zekere zin verenigd zijn. In de praktijk is het niet gemakkelijk vast te stellen wanneer er sprake is van indienstneming van werklozen en evenmin kan deze voorwaarde gemakkelijk worden onderscheiden van de voorwaarde betreffende de nettoschepping van arbeidsplaatsen.

(25) Volgens Confindustria is het niet juist te beweren dat de leer- en werkervaringsovereenkomsten niet dienen voor de nettoschepping van arbeidsplaatsen omdat de wet niet voorziet in de verplichting het aantal personeelsleden van de onderneming uit te breiden. Een dergelijke bewering kan volgens Confindustria niets afdoen aan de betekenis van een objectieve waarneming van de Italiaanse arbeidsmarkt, waar de leer- en werkervaringsovereenkomsten een fundamenteel instrument vormen.

(26) Confindustria merkt op dat de leeftijdsgrens voor de categorie "jongeren" niet in alle landen gelijk kan zijn. Uit de statistische gegevens van Eurostat over de werkgelegenheid in Europa in 1995 blijkt niet alleen de geldigheid van deze stelling, maar ook dat in Italië de werkloosheid in de door de Commissie betwiste leeftijdsklasse boven het Europese gemiddelde ligt. Het aantal werklozen in de leeftijdsklasse 29-32 jaar is bovendien gelijk aan dat in de leeftijdsklasse 25-29 jaar: dit rechtvaardigt de noodzaak om werkgelegenheidssteun te verlenen voor de gehele leeftijdsklasse 25-32 jaar.

Tabel 1

Werkloosheid in Europa per leeftijdsklasse - 1995

(ontleend aan de door Confindustria verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(27) Confindustria vergelijkt voorts de leeftijdsklasse 15-29 jaar en 25-34 jaar: volgens haar blijkt uit navolgende tabel dat in de regio's van Noord-Italië weliswaar een belangrijk verschil bestaat tussen de werkloosheid van 49,7 % voor de klasse 15-24 jaar en van 40,4 % voor de klasse 25-34 jaar, maar dat het verschil veel kleiner wordt voor de regio's van Zuid-Italië, waar de werkloosheid 45 % voor de leeftijdsklasse 15-24 jaar en 45,5 % jaar en 45 % voor de klasse 25-34 jaar bedraagt. Hieruit blijkt dat in Zuid-Italië de werkloosheid ook boven de leeftijd van 25 jaar zeer hoog blijft.

Tabel 2

Werkzoekenden tussen 15 en 39 jaar - percentages per leeftijdsklasse en geografische verdeling

(april 1995)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(28) Voor de jongeren die een universitair diploma hebben behaald (leeftijdsklasse 25-34 jaar) is het verschil tussen het percentage werklozen in Italië en het Europese gemiddelde nog groter: in vergelijking met een Europees gemiddelde van 8,9 % bedraagt de werkloosheid onder jongeren met een universitair diploma in Italië 20,4 %.

Tabel 3

Werkloosheid in Europa voor de leeftijdsklasse 25-34 naar opleidingsniveau - 1995

(ontleend aan de door Confindustria verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(29) In haar opmerkingen toont Confindustria aan dat de jeugdwerkloosheid betrekking heeft op een zeer brede leeftijdsklasse en dat het vooral gaat om personen die moeilijkheden ondervinden om een stabiele positie op de arbeidsmarkt te verwerven, ondanks het feit dat zij een universitair diploma bezitten. Deze situatie betreft vooral de Mezzogiorno en de leeftijdsgrens van 25 jaar blijkt in dit verband te laag.

(30) De leer- en werkervaringsovereenkomsten hebben ten doel de werknemers technische en theoretische kennis bij te brengen zodat zij gemakkelijker toegang tot de arbeidsmarkt krijgen. Het gebrek aan flexibiliteit bij de toepassing van de richtsnoeren ten aanzien van de bepaling van de categorie "jongeren" schijnt onverklaarbaar. Confindustria bestrijdt de argumenten van de Commissie, die het stelsel van de leer- en werkervaringsovereenkomsten als bedrijfssteun aanmerkt. Zij wijst erop dat er geen verband bestaat tussen de (eventuele) uitsluiting van een deel van de begunstigden (die van boven de 25 jaar) uit de categorie "jongeren" en het feit dat de leer- en werkervaringsovereenkomsten niet dienen waarvoor zij zouden moeten dienen en derhalve bedrijfssteun zijn.

(31) Confindustria merkt ook op dat enkele sociologische onderzoeken aantonen dat jongeren tussen 29 en 32 jaar specifieke moeilijkheden hebben om toegang tot de arbeidsmarkt te krijgen doordat de werkgevers bij gelijke beroepskwalificaties liever jongere kandidaten in dienst nemen. Beide groepen zijn op zoek naar een eerste baan: de jongeren met een universitair diploma, dat wil zeggen zij die zijn afgestudeerd en tot de arbeidsmarkt willen toetreden, zijn in Italië dikwijls ouder dan 25 jaar. De periode van de universitaire studie loopt gemiddeld af tussen 23 en 25 jaar en de mannen moeten dan nog in militaire dienst. Uit de door Confindustria voorgelegde statistische gegevens blijkt dat 75 % van de Italiaanse studenten ouder zijn dan 25 jaar wanneer zij hun universitaire diploma behalen, en dat 50 % dit diploma niet eerder behaalt dan op de leeftijd van 26,8 jaar.

(32) Uit de statistische gegevens betreffende de gemiddelde periode gedurende welke naar werk wordt gezocht, blijkt dat het verschijnsel jeugdwerkloosheid niet beperkt is tot de leeftijdsklasse onder de 25 jaar, want het aantal werklozen tussen 25 en 32 jaar komt overeen met het aantal werkloze jongeren onder de 25 jaar.

Tabel 4

Verdeling naar leeftijd van de universitaire diploma's (1995)

(ontleend aan de door Confindustria verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(33) Confindustria heeft voorts uiteengezet dat de gemiddelde periode gedurende welke naar een baan wordt gezocht, toeneemt met de leeftijd. Dit geldt in het bijzonder voor houders van een universitair diploma, die gemiddeld 14 maanden werkloos blijven voor de leeftijdsklasse tussen 15 en 24 jaar, 20 maanden voor die tussen 25 en 29 jaar en 37 maanden voor die tussen 30 en 39 jaar. Voor het totale aantal werkzoekenden bedraagt de duur van de werkloosheid 24 maanden tussen 15 en 24 jaar. Boven die leeftijd neemt de werkloosheidsperiode toe tot 36 maanden tussen 25 en 29 jaar en tot 37 maanden tussen 30 en 39 jaar.

Tabel 5

Werkzoekenden naar leeftijdsklasse en duur van de periode gedurende welke naar werk wordt gezocht - gemiddelde 1997

(ontleend aan de door Confindustria verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 6

Gemiddeld aantal maanden gedurende welke naar werk wordt gezocht, per persoon (1997)

(ontleend aan de door Confindustria verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(34) Uit de door Confindustria verstrekte statistische gegevens betreffende de in 1992 afgestudeerde personen blijkt dat drie jaar na het behalen van het diploma meer dan 50 % van de afgestudeerden nog geen vast werk heeft gevonden en dat 23 % nog werk zoekt. De gegevens vermelden voorts dat 93 % van de jongeren onder 24 jaar en 45,7 % van die tussen 25 en 34 jaar nog thuis woont. Volgens Confindustria blijkt dat werkloosheid een belemmering vormt voor de zelfstandigheid van jongeren boven 25 jaar.

(35) Met betrekking tot de selectiviteit van de maatregel in kwestie is Confindustria van mening dat de Commissie zichzelf tegenspreekt in haar motivering betreffende de niet-toepasselijkheid van de regionale afwijkingen. Indien de Commissie aanneemt dat de steun bestaat uit het extra voordeel dat voortvloeit uit de leer- en werkervaringsovereenkomsten die zijn gesloten door in regio's met een ontwikkelingsachterstand gevestigde ondernemingen, kan zij de regionale afwijking niet weigeren wegens het algemene karakter van de maatregel. Aangezien de steun wordt gevormd door het differentiële deel met regionale specificiteit in vergelijking met de algemene maatregel, is de bewering van de Commissie(8), volgens welke de steun niet beperkt is tot de gebieden die in aanmerking komen voor de afwijkingsbepaling omdat hij op het hele nationale grondgebied van toepassing is, nauwelijks steekhoudend. Het onderzoek van de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, dient derhalve te worden uitgevoerd ten aanzien van dat deel van het voordeel.

(36) Confindustria verklaart voorts dat de beweringen van de Commissie volgens welke de maatregelen ongeschikt zijn om de structurele handicaps van de regio's met een ontwikkelingsachterstand te overwinnen, onvoldoende gemotiveerd worden. Indien men ervan uitgaat dat de voordelen moeten worden onderzocht op grond van de afwijking van artikel 87, lid 3, en niet op grond van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun, zijn er volgens Confindustria geen redenen waarom de steun, die afhankelijk wordt gesteld van een zeer duur beroepsopleidingsprogramma en in intensiteit varieert naar gelang van de ernst van de structurele problemen, niet in aanmerking zou komen voor een afwijking.

(37) De verbintenis van de werkgever om een opleiding te geven, vormt een tegenprestatie voor de verleende steun(9). Dit is een bijdrage die geen verband houdt met de initiële investering, maar die wordt geconcretiseerd in de financiële en organisatorische inspanning voor het geven van opleidingscursussen. De richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun schrijven voor dat de toekenning van de steun gepaard moet gaan met een actie tot opleiding of kwalificatie van de betrokken werknemer.

(38) Volgens Confindustria wordt de twijfel van de Commissie onvoldoende gemotiveerd wanneer zij beweert dat "de steun niet in aanmerking kan komen voor de regionale afwijkingen in artikel 87, lid 3, onder a) en c), omdat het niet om investeringssteun gaat". Aangezien die bepaling wordt vermeld als rechtsgrond in punt 20 van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun, begrijpt Confindustria niet om welke redenen de maatregelen in kwestie niet in aamerking zouden komen voor de afwijking op grond van die bepaling, alleen omdat het niet om investeringssteun gaat. In het onderhavige geval wordt de initiële investering hoe dan ook vervangen door een financiële en organisatorische verbintenis van de werkgever.

III.2. Steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur

(39) Confindustria betwist dat de steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur kan worden aangemerkt als bedrijfssteun. Voor de motivering verwijst zij naar haar opmerkingen betreffende de leer- en werkervaringsovereenkomsten (zie overwegingen 20-38).

IV. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN

IV.1. Leer- en werkervaringsovereenkomsten

(40) Volgens de Italiaanse autoriteiten vormen de leer- en werkervaringsovereenkomsten een van de belangrijkste instrumenten voor de toegang tot de arbeidsmarkt, een essentieel element van de strategie van de regering voor de bestrijding van de werkloosheid en voor de aanmoediging van de indienstneming van personen in de leeftijd tussen 16 en 32 jaar. Dit instrument is trouwens bijzonder belangrijk voor de gebieden van Zuid-Italië waar ernstige werkloosheid heerst.

De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat de leer- en werkervaringsovereenkomsten ten doel hebben de toetreding tot of de wederintrede op de arbeidsmarkt te bevorderen van personen die wegens hun leeftijd of wegens bijzondere omstandigheden toetredingsmoeilijkheden ondervinden.

(41) Ten aanzien van de leeftijdsklasse tussen 16 en 25 jaar zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat de maatregel in kwestie niet onverenigbaar met het Verdrag is, omdat deze klasse moet worden beschouwd als een minder begunstigde categorie. Aan de voorwaarde van nettoschepping van arbeidsplaatsen gedurende een referentieperiode behoeft derhalve niet te worden voldaan.

(42) De Italiaanse autoriteiten rechtvaardigen bovendien de toepassing van de maatregelen in kwestie op de leeftijdsklasse tussen 26 en 32 jaar door deze ook te rekenen tot de categorieën die specifieke moeilijkheden ondervinden: de tot deze leeftijdsklasse behorende personen zijn langdurig werklozen of kunnen worden gelijkgesteld met jongeren onder de 26 jaar gezien de werkgelegenheidssituatie in de Italiaanse context.

(43) Ter ondersteuning van deze argumentatie wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat volgens de statistische gegevens van de jaren 1994-1996 voor de leeftijdsklasse 25-32 jaar het percentage geregistreerde werklozen op nationaal niveau 34,3 % bedroeg in 1994, 33,1 % in 1995 en 32,8 % in 1996. Voor Zuid-Italië zijn de percentages hoger met respectievelijk 39 %, 37 % en 36,4 %. Volgens deze statistische gegevens is het percentage geregistreerde werklozen voor de leeftijdsklasse 19-24 jaar lager dan voor de leeftijdsklasse 25-32 jaar en bedraagt het 31,7 %, 31,1 % en 30,8 % voor dezelfde jaren. In het schrijven van de Italiaanse autoriteiten van 5 maart 1999 vindt men deze gegevens betreffende de leeftijdsklasse 25-32 jaar (tabel 7).

Tabel 7

Percentage geregistreerde werklozen - leeftijdsklasse 25-32 jaar

(door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(44) De Italiaanse autoriteiten schetsen voorts de situatie van de jongeren met een universitair diploma voor wie de gemiddelde leeftijd van toetreding tot de arbeidsmarkt hoog is (27 jaar) en geconcentreerd is in de leeftijdsklasse tussen 30 en 34 jaar. Bij schrijven van 5 maart 1999 hebben de Italiaanse autoriteiten uitgelegd dat de leeftijd van toegang tot de arbeidsmarkt het tijdstip van de eerste indienstneming is (de tijd die nodig is om toegang tot de arbeidsmarkt te verkrijgen, is de periode tussen de verwerving van het diploma en de eerste indienstneming). De Italiaanse autoriteiten wijzen er bovendien op dat het universitiair diploma niet de mogelijkheid verleent de beroepen uit te oefenen waarvoor een staatsexamen vereist is. 42,3 % van de studenten behalen hun diploma tussen 27 en 34 jaar, 4,4 % is ouder dan 35 jaar en 15,8 % tussen 23 en 24 jaar. Op het tijdstip van het onderzoek had 33,3 % van de afgestudeerden geen werk. In Zuid-Italië was dit percentage gelijk aan 46,6 %.

Tabel 8

Leeftijd waarop een universitair diploma wordt behaald - 1995

(ontleend aan de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(45) Nog steeds volgens de Italiaanse autoriteiten bedraagt voor de leeftijdsklasse 25-39 jaar de werkloosheid onder houders van een universitair diploma 12,4 %, dat is hoger dan de werkloosheid onder personen van dezelfde leeftijd, maar met een diploma van lager middelbaar onderwijs (10,9 %) of van hoger middelbaar onderwijs (10,8 %), die over meer tijd beschikken om de problemen in verband met de eerste toetreding tot de arbeidsmarkt het hoofd te bieden. Volgens de Italiaanse autoriteiten is de hogere werkloosheid onder personen met een universitair diploma vooral toe te schrijven aan de aanvankelijke moeilijkheden om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt. In de zuidelijke regio's worden deze moeilijkheden nog verergerd door de slechtere vooruitzichten op werk en door een moeilijker overgang van school naar werk. In deze regio's is de werkloosheid onder afgestudeerden echter lager dan onder jongeren met een middelbareschooldiploma (17,4 % tegen 20,7 %).

Tabel 9

Werkloosheid in de leeftijdsklasse 25-39 jaar naar diploma

(ontleend aan de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(46) De Italiaanse autoriteiten merken op dat de voor het vinden van werk benodigde periode bijzonder lang is voor personen van 25 tot 39 jaar en deze gegevens vertonen een tendens tot stijging in de periode 1995-1997.

Tabel 10

Gemiddeld aantal maanden waarin naar werk wordt gezocht, per persoon (1997)

(ontleend aan de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(47) Uit andere door de Italiaanse autoriteiten verstrekte statistische gegevens blijkt dat in Zuid-Italië de voor het vinden van een arbeidsplaats benodigde periode voor de houders van een universitair diploma is gestegen van 36,3 maanden in 1995 tot 39 maanden in 1996 en 44,3 maanden in 1997. OP nationaal niveau bedraagt deze periode 26,8 maanden in 1995, 27,9 maanden in 1996 en 28,3 maanden in 1997.

(48) Uit het door het Istituto Nazionale di Statistica (Istat) gepubliceerde tweede verslag over de situatie van de jongeren betreffende het jaar 1997 blijkt dat in de leeftijdsklasse 15-24 jaar 65 % van de werklozen verklaart dat de voor het vinden van werk benodigde periode langer is dan een jaar (langdurige werkloosheid), terwijl 14 % en 19 % verklaart te hebben gezocht gedurende een periode tussen zes en elf maanden of van minder dan zes maanden. Volgens deze gegevens treft de langdurige werkloosheid 46 % van het totale aantal werklozen die hun baan zijn kwijtgemaakt, en 74 % van degenen die op zoek zijn naar een eerste baan. Voor de leeftijdsklasse 25-34 jaar bedraagt de langdurige werkloosheid 78 %, terwijl 15 % van de werklozen verklaart minder dan zes maanden naar werk te hebben gezocht en 11 % tussen zes en elf maanden. In dit geval treft de langdurige werkloosheid 55 % van de werklozen die hun baan zijn kwijtgeraakt en 86 % van degenen die hun eerste arbeidsplaats zoeken.

(49) De Italiaanse autoriteiten hebben bovendien statistische gegevens over ongehuwden voorgelegd om daaruit gegevens over het thuis blijven wonen af te leiden ter ondersteuning van de stelling dat de leeftijdsgrenzen voor de categorie "jongeren" moeten worden verhoogd. De resultaten van de statistische bewerkingen wijzen uit dat in de leeftijdsklase 15-24 jaar de ongehuwden 29,2 % van de bevolking vormen voor de jaren 1995, 1996 en 1997. Indien de categorie "jongeren" wordt uitgebreid tot 34 jaar, worden deze percentages respectievelijk 36,6 % (1995), 37,1 % (1996) en 37,4 % (1997).

(50) Volgens een onderzoek van Censis (Tweeëndertigste verslag over de sociale toestand van het land, 1998) is het gezin van essentieel belang om de moeilijkheden van de gezinsleden te compenseren op het niveau van het beschikbare inkomen en het werk. In 1995 woonde nog 87 % van de jongeren van 20-24 jaar bij hun ouders en voor de jongeren van 25-29 jaar was dit 56 %.

Tabel 11

Percentage ongehuwden in de totale bevolking

(ontleend aan de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(51) De Italiaanse autoriteiten merken op dat de werkloosheid voor 1995 zeer hoog is voor het zuiden en de eilanden. Voor de leeftijdsklasse 25-39 jaar bedraagt de werkloosheid meer dan 50 % en voor de daaropvolgende leeftijdsklassen zijn de percentages duidelijk hoger dan in het noorden en het centrum.

Tabel 12

Werkloosheid naar leeftijdsklasse en gebied (noorden, centrum, zuiden en eilanden) (1995)

(ontleend aan de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(52) De jaren 1996 en 1997 vertonen een soortgelijke situatie met een hogere werkloosheid in Zuid-Italië. Ook de ontwikkeling in de tijd vertoont een ander beeld voor het noorden, het centrum en het zuiden. In de noordelijke regio's is de daling van de werkloosheid constant voor de leeftijdsklassen 15-19 jaar (24,2 % in 1995 en 22,7 % in 1997) en 20-24 jaar (18,1 % in 1995 en 17,3 % in 1997). Midden-Italië wordt gekenmerkt door een stijging van de werkloosheid in de leeftijdsklasse 25-29 jaar, terwijl voor de zuidelijke regio's het percentage uitsluitend voor de leeftijdsklasse 15-19 jaar daalt. De werkloosheid voor de leeftijdsklasse 24-29 jaar bijvoorbeeld stijgt van 34 % in 1995 tot 36,5 % in 1997.

(53) De Italiaanse autoriteiten vermelden bovendien dat de in het "Tweede verslag over de situatie van de jongeren" gepubliceerde onderzoekresultaten uitwijzen dat op een totaal van 2805000 werkzoekenden in 1997 37 % behoort tot de leeftijdsklasse 15-24 jaar en 38 % tot de leeftijdsklasse 25-34 jaar. In totaal bestaat 75 % van de werkzoekenden uit personen tussen 15 en 34 jaar. Het belangrijkste kenmerk is dat 54 % van deze werklozen van 15-34 jaar op zoek is naar een eerste baan.

(54) De Italiaanse autoriteiten hebben ook gegevens verschaft betreffende de werkloosheid uitgesplitst naar leeftijdsklasse, opleidingsniveau en gebied. Zij hebben erop gewezen dat in de noordelijke en centrale regio's de werkloosheid gerelateerd aan het opleidingsniveau niet sterk gediversifieerd is, terwijl in de zuidelijke regio's een groter verschil kan worden waargenomen: 12,5 % voor degenen die een doctoraat of een specialisatie hebben, en 34 % voor personen met een universiteitsdiploma en universiteitsstudenten.

Tabel 13

Werkloosheid, uitgesplitst naar leeftijdsklasse en opleidingsniveaus in Zuid-Italië (1995)

(door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(55) De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat de ontwikkeling in de tijd van de werkloosheid een stijging vertoont in de jaren 1995, 1996 en 1997, en dat deze tendens tot stijging sterker is in het centrum en het zuiden. In dit laatste gebied is er bovendien een groter verschil tussen de werkloosheidspercentages afhankelijk van het opleidingsniveau.

(56) De Italiaanse autoriteiten merken voorts op dat de bij de leer- en werkervaringsovereenkomsten verplicht gestelde opleidingsactie moet worden gezien als een van de ondernemingen verlangde tegenprestatie. Deze verplichte opleiding is niet beperkt tot het bij de wet voorgeschreven minimumaantal uren, maar ook het opdoen van werkervaring op de arbeidsplaats moet worden meegerekend. De Italiaanse autoriteiten merken op dat in vele gevallen de steun voor beroepsopleiding of omscholing niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 87 en 88 valt. Wanneer deze maatregelen echter binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, vallen, krijgen zij een gunstige beoordeling van de Commissie.

(57) In dit verband hebben de Italiaanse autoriteiten gegevens voorgelegd over de berekening van de opleidingskosten en van het effect daarvan op de aan de werkgevers toegekende voordelen: op een maximumvoordeel (gebaseerd op een vermindering van de socialezekerheidsbijdragen met 100 %) per jaar en per werknemer van 11282256 ITL. (5826,80 EUR) zijn de geraamde opleidingskosten gelijk aan 1575000 ITL (813,42 EUR). Dit bedrag moet nog worden vermeerderd met de kosten verbonden aan de opleiding gedurende het werk.

(58) Ten aanzien van de verhoging van de leeftijdsgrens tot boven 32 jaar door de regionale autoriteiten verklaren de Italiaanse autoriteiten dat de situatie als volgt is: 35 jaar voor de regio Lazio, 38 jaar voor Calabrië, 40 jaar voor Campania, Abruzzo en Sardinië, 45 jaar voor Basilicata, Molise, Apulië en Sicilië.

(59) Ten slotte wijzen de Italiaanse autoriteiten op het tijdelijke karakter van de steun die gedurende ten hoogste twee jaar wordt toegekend.

IV.2 Steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur

(60) De Italiaanse autoriteiten merken op dat de steunregeling in overeenstemming is met de communautaire richtsnoeren die de instandhouding van geschapen arbeidsplaatsen bevorderen. De verduurzaming van de leer- en werkervaringsovereenkomsten komt overeen met nettoschepping van arbeidsplaatsen doordat een dergelijke omzetting onzekere arbeidsplaatsen stabiel maakt. De met een leer- en werkervaringsovereenkomst in dienst genomen werknemers mogen niet tot het personeelsbestand van de onderneming in kwestie worden gerekend om na te gaan of er daadwerkelijk nieuwe arbeidsplaatsen zijn geschapen. Bovendien merken de Italiaanse autoriteiten op dat zonder dergelijke maatregelen de werkgevers gebruik zouden maken van andere vormen van overeenkomsten van bepaalde duur.

(61) Ten slotte wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat deze interpretatie hoe dan ook door de Commissie is bevestigd toen zij haar goedkeuring heeft gehecht aan de bij de regionale wet (Sicilië) nr. 30 van 7 augustus 1997 ingevoerde steunregeling(10).

V. BEOORDELING

V.1 Leer- en werkervaringsovereenkomsten

V.1.a) Steunkarakter van de maatregelen waarin is voorzien voor de leer- en werkervaringsovereenkomsten

(62) De leer- en werkervaringsovereenkomsten, zoals geregeld bij wet nr. 863/84, vormden geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, maar een algemene maatregel. De voordelen waren immers eenvormig, automatisch, zonder onderscheid en op basis van objectieve criteria van toepassing op alle ondernemingen.

(63) De wijzigingen die in 1990 bij wet nr. 407/90 in deze regeling zijn aangebracht, hebben de aard van deze maatregelen veranderd. Op grond van de nieuwe bepalingen variëren de toegekende verminderingen afhankelijk van de plaats van vestiging van de begunstigde onderneming en de sector waartoe deze behoort. Daardoor genieten sommige ondernemingen grotere verminderingen dan hun concurrenten.

(64) De selectieve verminderingen die bepaalde ondernemingen begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen van dezelfde lidstaat, ongeacht of de selectiviteit plaatsvindt op individueel, regionaal of sectoraal niveau, vormen voor wat betreft het verschil in vermindering staatsteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, die de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

Dit verschil begunstigt in feite de ondernemingen die in bepaalde regio's van het Italiaanse grondgebied werkzaam zijn, en wel in de mate waarin deze steun niet wordt toegekend aan in andere regio's gevestigde ondernemingen.

(65) Deze steun vervalst de mededinging, aangezien hij de financiële positie en de actiemogelijkheden van de begunstigde ondernemingen versterkt in vergelijking met hun concurrenten die deze steun niet ontvangen. Voorzover dit effect zich doet gevoelen in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer, worden de concurrenten benadeeld door de steun.

(66) Met name vervalst deze steun de mededinging en beïnvloed hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig, voorzover de begunstigde ondernemingen een deel van hun productie uitvoeren naar andere lidstaten; zelfs indien de ondernemingen niet uitvoeren, wordt de nationale productie toch begunstigd doordat de steun het voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen moeilijker maakt hun producten naar de Italiaanse markt uit te voeren(11).

(67) Om bovengenoemde redenen zijn de maatregelen in kwestie in principe verboden krachtens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 62, lid 1, van de EER-overeenkomst en kunnen zij niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht, tenzij één van de daar vermelde uitzonderingen erop van toepassing is.

(68) Formeel gezien had de regeling bij de Commissie moeten worden aangemeld toen het nog om een voornemen ging, zoals voorgeschreven bij artikel 88, lid 3. Bij gebrek aan een dergelijke kennisgeving door de Italiaanse regering is de steun onwettig voor het communautaire recht, aangezien de bepalingen van artikel 88, lid 3, van het Verdrag niet zijn nageleefd, en kan hij slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht indien hij in aanmerking komt voor één van de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet.

V.1.b) Verenigbaarheid van de leer- en werkervaringsovereenkomsten

(69) Na te hebben vastgesteld dat de maatregelen in kwestie het karakter van staatssteun hebben in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie beoordelen of zij verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden geacht op grond van artikel 87, leden 2 en 3.

(70) De Commissie is van mening dat de steun niet in aanmerking komt voor de afwijkingen als bedoeld in artikel 87, lid 2, omdat het niet gaat om steunmaatregelen van sociale aard in de zin van artikel 87, lid 2, onder a), en evenmin om steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), en ook niet om steunmaatregelen zoals bedoeld in artikel 87, lid 2, onder c). Ook kan de steun niet in aanmerking komen voor de regionale afwijkingen zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a) en c), omdat het niet gaat om investeringssteun. Om evidente redenen zijn de afwijkingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d), evenmin van toepassing.

(71) In de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun(12) staat dat de Commissie in principe positief staat tegenover steun:

- betreffende werklozen

en

- voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen (nettoschepping) in het MKB en in de gebieden die voor regionale steun in aanmerking komen

of

- om de aanwerving te bevorderen van bepaalde categorieën werknemers die het bijzonder moeilijk hebben om tot de arbeidsmarkt toe te treden of opnieuw een arbeidsplaats te vinden, en dit in het gehele grondgebied; in dit geval is het voldoende dat de vacature ontstaan is door natuurlijk verloop en niet ten gevolge van een ontslag.

(72) In de richtsnoeren wordt voorts bepaald dat de Commissie ervoor moet zorgen dat "het steunniveau niet hoger is dan noodzakelijk om de schepping van arbeidsplaatsen te stimuleren" en dat een zekere stabiliteit van de geschapen arbeidsplaats is verzekerd.

(73) In de communautaire richtsnoeren staat voorts dat de Commissie ook steun voor het behoud van de werkgelegenheid kan toestaan op voorwaarde dat deze wordt toegekend in regio's die in aanmerking komen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder a), en dat de voor bedrijfssteun geldende voorwaarden worden nageleefd. Deze regels houden in dat dit soort steun beperkt moet zijn in de tijd, degressief, bedoeld om een structurele achterstand weg te werken en een duurzame ontwikkeling te bevorderen, met inachtneming van de voor de gevoelige sectoren geldende regels.

(74) Op grond van de informatie die in het kader van de onderhavige procedure is geverifieerd, is de Commissie van mening dat de steun voor indienstnemingen op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten de volgende kenmerken vertoont:

- hij betreft niet uitsluitend de indienstneming van werknemers die een eerste baan zoeken of werkloos zijn doordat zij hun vorige baan zijn kwijtgeraakt, aangezien dit vereiste niet is opgenomen in de Italiaanse wetgeving;

- hij is niet bestemd voor de nettoschepping van arbeidsplaatsen zoals bedoeld in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun(13), hoewel in de voorafgaande periode geen ontslagen mogen hebben plaatsgevonden;

- hij is bestemd voor de indienstneming van bepaalde categorieën werknemers die moeilijkheden ondervinden bij de toetreding tot of de wederintrede op de arbeidsmarkt. Gezien de zeer hoge leeftijdsgrens (32 jaar) moet worden beoordeeld of de opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten en van belanghebbenden over de definitie van "benadeelde categorieën" in verband kunnen worden gebracht met de bepalingen van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun. De afbakening van de categorie "jongeren" wordt aldus één van de voornaamste elementen voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke markt.

(75) De steunregeling geldt voor werknemers in de leeftijdsklasse tussen 16 en 32 jaar, die volgens de Italiaanse autoriteiten moet worden geacht benadeelde categorieën te omvatten die het moeilijk hebben om tot de arbeidsmarkt toe te treden of opnieuw een arbeidsplaats te vinden doordat zij behoren tot de categorie "jongeren" of tot de categorie "langdurig werklozen".

(76) De Commissie merkt op dat in de richtsnoeren geen leeftijdsgrens wordt vastgesteld voor de omschrijving van de categorie "jongeren". Zoals reeds vermeld bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, met betrekking tot de maatregelen in kwestie(14), merkt de Commissie echter op dat bij initiatieven ten gunste van jongeren, zowel op communautair niveau als in de meeste lidstaten, als "jongeren" worden beschouwd al wie jonger is dan 25 jaar(15). Dit uitgangspunt wordt voorts bevestigd door het Internationaal Arbeidsbureau, dat in zijn verslag over de werkgelegenheid en over de jongeren deze laatsten omschrijft als behorende tot de "leeftijdsgroep tussen 15 en 24 jaar"(16). In het verslag staat dat de operationele definitie van het begrip jongeren sterk varieert van land tot land afhankelijk van culturele en institutionele factoren. In de geïndustrialiseerde landen en in de overgangseconomieën van Oost-Europa komt de benedengrens meestal overeen met het einde van de schoolplicht, aldus het verslag, terwijl de bovengrens variabeler is(17).

(77) Uit de door de Italiaanse autoriteiten en Confindustria verstrekte statistische gegevens blijkt dat de context van de Italiaanse arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door een werkloosheid die ook boven de leeftijdsklasse 20-24 jaar hoog blijft.

(78) Hoewel in Zuid-Italië de werkloosheid ernstiger is, kan niet worden gesteld dat het percentage werkzoekenden hoger is in de leeftijdsklasse 25-34 jaar dan in de leeftijdsklasse 15-24 jaar. In dit verband merkt de Commissie voorts op dat de door Confindustria vermelde percentages voor deze beide leeftijdsklassen niet overeenkomen met de verstrekte gegevens (tabel 2). Uit tabel 2, maar ook uit tabel 12, blijkt juist dat het percentage werkzoekenden belangrijk daalt in de leeftijdsklasse 25-29 jaar ten opzichte van de leeftijdsklasse 20-24. Dit is een algemeen verschijnsel voor het gehele Italiaanse grondgebied dat wordt bevestigd door andere statistische gegevens (tabel 1) die de werkloosheid in Italië vergelijken met het Europese gemiddelde.

(79) De door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens (tabel 7) vermelden een hoger percentage geregistreerde werklozen in de leeftijdsklasse 25-32 jaar dan in de leeftijdsklasse 19-24 jaar. Uit deze gegevens vloeien bovendien hogere percentages geregistreerde werklozen voort dan de door Eurostat berekende werkloosheidspercentages (tabel 1). Dit verschil is toe te schrijven aan het feit dat de statistische gegevens van Eurostat zijn gebaseerd op de definitie van werkloosheid van het Internationaal Arbeidsbureau, die uitgaat van drie criteria: zonder werk zijn, actief naar werk op zoek zijn en beschikbaar zijn om binnen twee weken aan het werk te gaan. Deze criteria worden echter niet gebruikt voor de registratie als werkloze in Italië, die dikwijls personen omvat die niet actief naar werk zoeken (bijvoorbeeld studenten die hun studie nog niet hebben afgesloten).

(80) Volgens de Commissie moeten de werkloosheidsgegevens ook voor hun ontwikkeling in de tijd in verband worden gebracht met andere gegevens, met name de gemiddelde periode gedurende welke werklozen naar werk zoeken en de gemiddelde leeftijd waarop het universitair diploma wordt behaald.

(81) Er zij op gewezen dat het eerste element, d.w.z. de gemiddelde periode gedurende welke naar werk wordt gezocht, toeneemt met de leeftijd tot uiteindelijk 37 maanden in de leeftijdsklasse 30-39 jaar (tabel 6). Deze gegevens verklaren deels de structurele aard van de werkloosheid. De Italiaanse autoriteiten hebben gewezen op dit kenmerk van de Italiaanse arbeidsmarkt, dat trouwens nog meer in het oog springt in het zuiden, waar de werkloosheid hoger is (tabel 11). Met betrekking tot de verschillende leeftijdsklassen hebben de Italiaanse autoriteiten de resultaten van het Tweede verslag over de situatie van de jongeren voor 1997 van Istat vermeld (zie overweging 48). Uit dit verslag blijkt met name dat in de leeftijdsklasse 15-24 jaar 65 % van de werklozen verklaart sedert meer dan een jaar werkzoekend te zijn (langdurige werkloosheid), dit percentage loopt op tot 68 % voor de leeftijdsklasse 25-34 jaar. Op grond van deze gegevens is de Commissie derhalve van mening dat dit verschijnsel moet worden onderzocht uit hoofde van de structurele werkloosheid en niet via een verhoging van de leeftijdsgrens voor de definitie van de categorie "jongeren".

(82) Langdurige werkloosheid (meer dan een jaar) vormt één van de belangrijkste kenmerken van de structurele werkloosheid en wordt in aanmerking genomen in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun. Bij de jongeren vormen de langdurig werklozen immers één van de in die richtsnoeren vermelde benadeelde categorieën. De overvloed van jonge werkkrachten, soms met een hoog opleidingsniveau (universitair diploma), maakt de situatie van de langdurig werkloze nog moeilijker. De langdurig werkloze is immers dikwijls minder gekwalificeerd of beschikt over verouderde bekwaamheden waardoor hij op de arbeidsmarkt minder goed kan concurreren met werkzoekende jongeren, die dikwijls hoger gekwalificeerd zijn.

(83) Voor de jongeren met een universiteitsdiploma blijkt uit de door de Italiaanse autoriteiten en Confindustria verstrekte gegevens dat het universiteitsdiploma op een relatief hoge leeftijd wordt behaald. Uit de statistische gegevens betreffende de leeftijd waarop het universitair diploma wordt behaald, blijkt dat het percentage personen dat een universitair diploma behaalt, stijgt tot de leeftijd van 25 jaar en daalt na 26 jaar (tabel 8). De meesten behalen hun diploma op de leeftijd van 24 jaar (11,8 %), 25 jaar (18,8 %), 26 jaar (18,7 %) of 27 jaar (14,3 %). De relatief hoge leeftijd waarop het diploma wordt behaald, leidt tot een late toetreding tot de arbeidsmarkt. Bij vergelijking van de Italiaanse situatie met die in andere lidstaten ziet men dat de gemiddelde leeftijd in Italië 26,8 jaar bedraagt tegen een Europees gemiddelde van 25,7 jaar.

(84) Indien men de leeftijdsgrens voor de categorie "jongeren" op 24 jaar stelt, is het zeker dat een groot deel van de houders van een universitair diploma niet in aanmerking komt voor de op die categorie gerichte maatregelen ter bevordering van de toetreding tot de arbeidsmarkt. Slechts degenen die het diploma op de leeftijd van 23 jaar of eerder behalen, dat is 4 %, zouden kunnen profiteren van maatregelen die zijn beperkt tot personen van ten hoogste 24 jaar. Wie met 24 jaar het diploma behaalt, dat is 11,8 %, heeft slechts zeer weinig tijd om van die maatregelen te profiteren. In dit verband zij herinnerd aan de opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten over het feit dat voor houders van een universitair diploma de gemiddelde leeftijd van toetreding tot de arbeidsmarkt 27 jaar bedraagt. Het betreft hier de leeftijd van de eerste indienstneming, want de periode gedurende welke wordt getracht toegang tot de arbeidsmarkt te verkrijgen, is de periode tussen het behalen van een diploma en de eerste baan. Derhalve wordt langer dan een jaar naar werk gezocht door degenen die een universitair diploma behalen voordat zij 23 jaar, 24 jaar, 25 jaar en 26 jaar oud zijn. Dit verschijnsel heeft vrij ernstige gevolgen voor de beroepscarrière van jongeren met een universitair diploma, want, zoals door het Internationaal Arbeidsbureau wordt opgemerkt, een langdurige periode van werkloosheid aan het begin van het beroepsleven kan voor altijd van invloed zijn op de werkvooruitzichten. De beoordeling van het Internationaal Arbeidsbureau heeft betrekking op de toetreding tot de arbeidsmarkt van jongeren tot 24 jaar en is gebaseerd op het feit dat werkloosheid aan het begin van iemands beroepscarrière het productiepotentieel permanent nadelig kan beïnvloeden(18). Gezien de leeftijd waarop het universitair diploma wordt behaald, verschuift deze kritische leeftijd in feite voor de houders ervan en komt zij niet meer overeen met de leeftijdsklasse 20-24 jaar.

(85) Op grond van het voorgaande neemt de Commissie aan dat uitsluitend voor de houders van een universitair diploma de statistische gegevens en de institutionele elementen in verband met de studieduur een uitbreiding van de categorie "jongeren" tot de leeftijdsklasse 25-29 jaar kunnen rechtvaardigen.

(86) De Commissie merkt op dat de steun voor indienstneming door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten twee positieve elementen omvat voor de Italiaanse arbeidsmarkt, die wordt gekenmerkt door een ernstige structurele situatie en door zijn moeilijke toegankelijkheid voor jongeren. Het eerste betreft de opleidingsactiviteiten waarin de leer- en werkervaringsovereenkomsten voorzien, terwijl het tweede verband houdt met de voorwaarde volgens welke indienstneming met een leer- en werkervaringsovereenkomst niet is toegestaan indien de onderneming niet ten minste 50 % van de werknemers wier leer- en werkervaringsovereenkomst in de afgelopen 24 maanden is verstreken, in dienst heeft gehouden. Deze voorwaarde lijkt een verdere stimulans voor de ondernemingen om het behoud van de arbeidsplaatsen voor een langere periode te garanderen.

(87) Bij de beoordeling van de intensiteit van de aan de werkgever verleende steun moet de tegenprestatie, te weten de door de werkgever ontplooide opleidingsactiviteit, in aanmerking worden genomen. Het betreft hier een financiële en organisatorische verbintenis die evenwel niet moet worden verward met een initiële investering. Dit laatste begrip wordt in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(19) gedefinieerd als "een investering in vast kapitaal ten behoeve van de oprichting van een nieuwe vestiging, de uitbreiding van een bestaande vestiging, of het starten van een activiteit die een fundamentele wijziging in het product of in het productieproces van een bestaande vestiging meebrengt". Steun voor de schepping van arbeidsplaatsen in verband met een initiële investering vertegenwoordigt één van de vormen van investeringssteun waarin de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voorzien.

(88) Bovendien is de in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun gestelde voorwaarde dat de vacature in kwestie moet zijn ontstaan ten gevolge van natuurlijk verloop en niet ten gevolge van een ontslag(20), vervuld doordat in de Italiaanse wetgeving uitdrukkelijk als voorwaarde wordt gesteld dat geen ontslagen hebben plaatsgevonden. Derhalve behoeft overeenkomstig het bepaalde in de richtsnoeren, voor de benadeelde categorieën niet de eis te worden gesteld dat er sprake is van nettoschepping van arbeidsplaatsen.

(89) Met betrekking tot het selectieve karakter van de steun merkt de Commissie op dat het gedeelte van de steun boven 25 % vermindering van de verschuldigde socialezekerheidsbijdragen door de Italiaanse autoriteiten uitsluitend aan sommige categorieën ondernemingen wordt verleend. Deze ondernemingen worden anders behandeld dan andere ondernemingen afhankelijk van de betrokken sector en hun omvang. Bovendien varieert de intensiteit van de steun ook afhankelijk van de plaats van vestiging van de onderneming op het nationale grondgebied. De steun wordt namelijk toegekend, met een intensiteit die varieert naar gelang van de plaats van vestiging, aan ondernemingen van de toeristische en de handelssector met minder dan 15 werknemers, aan ambachtelijke ondernemingen en aan alle ondernemingen die zijn gevestigd in gebieden waar de werkloosheid hoger is dan het nationale gemiddelde. Dergelijke maatregelen kunnen niet als algemene maatregelen worden aangemerkt, aangezien zij niet eenvormig van toepassing zijn op de gehele economie en bepaalde ondernemingen en bepaalde sectoren begunstigen(21).

(90) De totale hoogte van de steun per onderneming hangt tenslotte rechtstreeks af van het aantal in dienst genomen werknemers. In dit verband hebben de Italiaanse autoriteiten het maxiumbedrag van de steun (totale vermindering van 100 % van de socialezekerheidsbijdragen, te weten: 25 % als algemene maatregel van toepassing op het gehele grondgebied en maximaal 75 % als verdere vermindering) per jaar en per in dienst genomen werknemer, exclusief de opleidingskosten, berekend op 9707256 ITL (5013,38 EUR). Volgens hun berekeningen is dit bedrag gelijk aan 7280442 ITL (3760,03 EUR) voor de ondernemingen die de verdere maximale vermindering van 75 % ontvangen, en 2426814 ITL (1253,34 EUR (voor de ondernemingen die slechts de verdere vermindering van 15 %, en derhalve in totaal 40 % krijgen (zie overweging 12).

(91) De Commissie is van mening dat uitsluitend in het geval van de steun voor indienstneming, door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten, van werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden om voor de eerste maal of opnieuw tot de arbeidsmarkt toe te treden - d.w.z. jongeren beneden 25 jaar, jongeren met een universitair diploma tot 29 jaar en langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos) - of de steun voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen, de totale steun niet hoger is dan hetgeen noodzakelijk is om aan te zetten tot de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen, met inachtneming van de opleidingsactiviteit waartoe de leer- en werkervaringsovereenkomsten verplichten, en van de bijzonder ernstige werkloosheid in Italië. De elementen die de Commissie in staat stellen te concluderen dat het bedrag van de steun niet hoger is dan hetgeen noodzakelijk is om tot de schepping van arbeidsplaatsen aan te zetten, zijn onder andere ook de verhouding tussen de socialezekerheidsbijdragen waarop de verminderingen van toepassing zijn, en de werknemersbijdragen, alsmede de gradering van de maatregel volgens de specifieke kenmerken van de betrokken regio's.

(92) Op basis van de bovenstaande analyse concludeert de Commissie dat alleen de steun voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen en de in het voorgaande punt beschreven steun voldoen aan de bepalingen van de desbetreffende richtsnoeren en derhalve in aanmerking komen voor de afwijking die voor dit type steun geldt.

(93) De Commissie is evenwel van mening dat de steun voor indienstneming door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten steun voor het behoud van de werkgelegenheid is, wanneer deze steun geen betrekking heeft op de indienstneming van werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden om voor de eerste maal of opnieuw tot de arbeidsmarkt toe te treden - d.w.z, jongeren beneden 25 jaar, jongeren met een universitair diploma tot 29 jaar en langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos) - of wanneer de steun niet bestemd is voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen.

(94) Volgens de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun is steun voor het behoud van de werkgelegenheid "steun die aan een bedrijf gegeven wordt om werknemers niet te ontslaan"(22), maar in dit geval gaat het niet echt om steun die aan de ondernemingen wordt uitgekeerd om werknemers niet te ontslaan, want de steun wordt verleend voor indienstneming door middel van een leer- en werkervaringsovereenkomst. Omdat niet de voorwaarde wordt gesteld dat nieuwe arbeidsplaatsen moeten worden geschapen, maar de regeling wel expliciet de voorwaarde bevat dat er geen ontslagen gevallen mogen zijn, kan deze steun de ondernemingen ertoe aanzetten door natuurlijk verloop weggevallen werknemers te vervangen. Deze steun bevordert wel de instandhouding van het aantal werknemers, maar zet niet aan tot de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen. In deze zin kan de steun worden beschouwd als steun voor het behoud van de werkgelegenheid, die volgens de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun wordt gelijkgesteld met bedrijfssteun.

(95) Dergelijke steun kan worden toegestaan wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 87, lid 2, onder b), dient tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Onder bepaalde omstandigheden kan de steun voor het behoud van de werkgelegenheid worden toegestaan in de regio's die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), namelijk ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst.

(96) De Commissie merkt in de eerste plaats op dat de steun voor het behoud van de werkgelegenheid niet beperkt is tot de gebieden die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag, aangezien hij van toepassing is op het gehele nationale grondgebied. Bovendien is de steun noch degressief, noch beperkt in de tijd. Ten aanzien van de vraag of de steun geschikt is om de ondernemingen te helpen hun structurele handicaps te overwinnen en om een duurzame ontwikkeling te bevorderen, heeft de Commissie de Italiaanse regering reeds herhaaldelijk gewaarschuwd voor de risico's van dergelijke algemene maatregelen. Dit negatieve standpunt is gebaseerd op de overtuiging dat dit soort maatregelen een zeer schadelijke invloed op de mededinging en op het handelsverkeer hebben, zonder dat het communautair belang erdoor wordt gediend doordat een duurzame ontwikkeling wordt bevorderd en de structurele handicaps worden weggenomen.

V.2. Steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur

V.2.a) Steunkarakter van de maatregelen ter omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur

(97) Aangezien het gaat om een verlenging met een jaar van de steun voor de leer- en werkervaringsovereenkomsten en aangezien deze steun een nog uitgesprokener selectief karakter heeft doordat hij is beperkt tot uitsluitend de regio's van doelstelling 1, geldt de in punt V.1.a) ontwikkelde analyse betreffende het steunkarakter nog in sterkere mate voor deze maatregelen.

(98) Derhalve volgt uit de bovenstaande overwegingen dat de maatregelen in kwestie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Gezien de steunelementen die dergelijke maatregelen behelzen, moet worden geconcludeerd dat de maatregelen in kwestie binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 62, lid 1, van de EER-overeenkomst vallen, aangezien het hier gaat om steunmaatregelen van de staten die de mededinging in een zodanige mate vervalsen, dat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, en die niet verenigbaar kunnen worden geacht met de gemeenschappelijke markt, tenzij één van de uitzonderingsbepalingen erop van toepassing is.

V.2.b) Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt

(99) Na te hebben vastgesteld dat de maatregelen in kwestie het karakter hebben van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, moet de Commissie beoordelen of zij verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard op grond van artikel 87, leden 2 en 3.

(100) Ten aanzien van de vraag of de afwijkingen van het Verdrag van toepassing zijn, gelden de opmerkingen van afdeling V.1.b) van deze beschikking (zie de overwegingen 69-96) ook voor deze steun, omdat het om hetzelfde soort maatregelen gaat.

(101) In de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun staat dat steun voor de schepping van arbeidsplaatsen tot gevolg heeft dat een baan wordt verschaft aan werknemers die er nog geen hebben gevonden of die hun vorige baan zijn kwijtgeraakt, en dat onder schepping van arbeidsplaatsen nettoschepping moet worden verstaan, d.w.z. dat het personeelsbestand van de onderneming in kwestie (berekend als gemiddelde over een bepaalde periode) met ten minste één extra arbeidsplaats wordt uitgebreid.

(102) In dezelfde richtsnoeren staat voorts dat de Commissie zal letten op de voorwaarden van de arbeidsovereenkomst, waaronder bijvoorbeeld de verplichting de werknemer in dienst te nemen met een overeenkomst van onbepaalde duur of van voldoende lange duur.

(103) De omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten van bepaalde duur in overeenkomsten van onbepaalde duur schept geen extra arbeidsplaatsen, want de arbeidsplaatsen in kwestie zijn reeds geschapen, ook al hebben zij geen stabiel karakter.

(104) Zoals reeds is opgemerkt door de Commissie(23), kunnen maatregelen betreffende de omzetting van overeenkomsten van bepaalde duur en leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur niet worden gerekend tot de categorie schepping van nieuwe arbeidsplaatsen en evenmin tot de categorie behoud van werkgelegenheid. Zij hebben namelijk specifieke kenmerken die verband houden met het verschaffen van een stabiel karakter aan onzekere arbeidsplaatsen. De toegevoegde waarde wordt derhalve gevormd door de "nettoschepping van stabiele arbeidsplaatsen" die voorheen niet bestonden.

(105) De Commissie merkt op dat de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun weliswaar niet voorzien in dit soort steun, maar wel verwijzen naar het begrip stabiliteit van de arbeidsplaats als positieve waarde. De voorwaarden van de arbeidsovereenkomst worden derhalve door de Commissie beoordeeld, en zij beoordeelt ze slechts gunstig wanneer zij erop gericht zijn een zekere stabiliteit van de arbeidsplaats te garanderen.

(106) In sommige gevallen geeft de Commissie derhalve een gunstige beoordeling aan sommige steunmaatregelen voor de omzetting van arbeidsplaatsen van bepaalde duur in arbeidsplaatsen van onbepaalde duur. Zoals vermeld in de richtsnoeren, wordt een dergelijke gunstige beoordeling echter slechts gegeven indien wordt voldaan aan twee verplichtingen:

- er mag geen personeel zijn ontslagen in de aan de omzetting voorafgaande twaalf maanden;

- het aantal arbeidsplaatsen moet zijn verhoogd in vergelijking met het aantal arbeidsplaatsen in de onderneming in de aan de omzetting voorafgaande zes maanden, exclusief de arbeidsplaatsen waarop de omzetting betrekking heeft.

(107) Aldus kan de Commissie garanderen dat de steun het niet alleen mogelijk maakt onzekere arbeidsplaatsen een stabiel karakter te geven, maar ook een toegevoegde waarde heeft, die wordt gevormd door de nettoschepping van stabiele arbeidsplaatsen die voorheen niet bestonden, en kan zij derhalve vaststellen dat het niet eenvoudigweg gaat om de vervanging van een ontslagen of gepensioneerde werknemer.

(108) In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat in het onderhavige geval uitsluitend wordt voldaan aan de verplichting dat er nettoarbeidsplaatsen moeten worden geschapen, indien het aantal personeelsleden wordt berekend exclusief de door midddel van overeenkomsten van bepaalde duur geschapen arbeidsplaatsen, die geen stabiliteit garanderen.

(109) Op grond van bovenstaande overwegingen constateert de Commissie derhalve dat uitsluitend de steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur waarbij wordt voldaan aan de verplichting het aantal arbeidsplaatsen te verhogen in vergelijking met de bestaande arbeidsplaatsen in de onderneming (als gemiddelde over een bepaalde periode vóór de omzetting) in overeenstemming is met het bepaalde in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun en derhalve in aanmerking komt voor de afwijking die voor dit soort steunmaatregelen geldt. Het personeelsbestand moet worden berekend exclusief de werknemers die in dienst zijn genomen door middel van overeenkomsten van bepaalde duur die geen stabiele arbeidsplaats garanderen.

(110) De Commissie is van mening dat de intensiteit van de steun moet worden berekend met inachtneming van de steunverlening in de aan de omzetting voorafgaande periode. Gedurende die periode hebben de werkgevers immers steun ontvangen voor dezelfde werknemer wiens arbeidsovereenkomst later is omgezet. De totale steunperiode bedraagt derhalve drie jaar voor elke gecreëerde arbeidsplaats. De Commissie is van mening dat uitsluitend in de bovengenoemde gevallen deze intensiteit evenredig is aan het nagestreefde doel, gezien het feit dat de gecreëerde arbeidsplaatsen voor onbepaalde duur zijn en dat de werkloosheid in de betrokken gebieden bijzonder ernstig is. Om de redenen die reeds werden uiteengezet in verband met de steun voor leer- en werkervaringsovereenkomsten, is de Commissie van mening dat de totale steun niet hoger is dan hetgeen noodzakelijk is om aan te zetten tot de schepping van arbeidsplaatsen.

(111) In deze context is de Commissie van mening dat de overige gevallen van steunverlening voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur, waarbij niet wordt voldaan aan de verplichting het antal arbeidsplaatsen te verhogen in vergelijking met de in de onderneming bestaande arbeidsplaatsen, steun voor het behoud van wergelegenheid vormen. Zoals uiteengezet in de richtsnoeren, vormt deze steun bedrijfssteun. Om de redenen die reeds werden genoemd in verband met de steun voor leer- en werkervaringsovereenkomsten, is de Commissie van mening dat deze steun niet voldoet aan de voorwaarden die zijn vastgesteld voor de toekenning van bedrijfssteun.

VI. CONCLUSIES

(112) De Commissie stelt vast dat Italië artikel 88, lid 3, heeft geschonden door het ten uitvoer leggen van niet-aangemelde steunmaatregelen voor indienstneming door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten. Deze steun is geregeld bij de wetten nrs. 863/84, 407/90, 169/91 en 451/94 en wordt verleend sinds november 1995.

(113) Op grond van de analyse in de afdelingen V.1.a) en V.1.b) van deze beschikking stelt de Commissie vast dat uitsluitend de steun voor de indienstneming van werknemers die op het tijdstip van indienstneming nog geen baan hadden of hun baan waren kwijtgeraakt en wier indienstneming heeft bijgedragen tot de nettoschepping van nieuwe arbeidsplaatsen in de betrokken ondernemingen, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

(114) De steun voor werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden om voor de eerste maal tot de arbeidsmarkt toe te treden of opnieuw tot de arbeidsmarkt toe te treden, d.w.z. na hun baan te zijn kwijtgeraakt, is ook verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het betreft personen met zodanige kenmerken dat zij zich in een zwakke positie bevinden ten overstaan van het door de arbeidsmarkt opgelegde selectiestelsel. Dit geldt met name voor jongeren beneden 25 jaar, houders van een universitair diploma tot en met 29 jaar en langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos). Om voor de faciliteiten in aanmerking te komen, mogen de werkgevers in de voorafgaande twaalf maanden hun personeelsbestand niet hebben verminderd en moeten zij ten minste 60 % van de werknemers wier leer- en werkervaringsovereenkomst in de voorafgaande 24 maanden is verstreken, in dienst hebben gehouden (door ze in dienst te nemen met een overeenkomst van onbepaalde duur).

(115) Maatregelen die in overeenstemming zijn met de "de minimis"-regel(24) vallen niet binnen de werkingssfeer van artikel 87. Overeenkomstig deze regel mag het totale bedrag van alle steun ten behoeve van ondernemingen die werknemers in dienst hebben genomen door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten, niet hoger zijn dan 100000 EUR over een periode van drie jaar. Zoals vermeld in de mededeling van de Commissie inzake "de minimis"-steun geldt deze regel niet voor de sectoren die onder het EGKS-Verdrag vallen, de scheepsbouw, de vervoersector, en voor steun die wordt verleend voor uitgaven in verband met landbouw of visserij.

(116) Alle steun voor indienstneming door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten die niet voldoet aan de in de overwegingen 113-115 vermelde voorwaarden, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en moet derhalve worden teruggevorderd.

(117) De Commissie stelt vast dat Italië artikel 88, lid 3, heeft geschonden door het ten uitvoer leggen van steunmaatregelen voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur, die is geregeld bij artikel 15 van wet nr. 196/97.

(118) Op grond van de analyse in de afdelingen V.2.a) en V.2.b), overwegingen 97-111, van deze beschikking stelt de Commissie vast dat uitsluitend de steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur waarbij wordt voldaan aan de verplichting dat het aantal arbeidsplaatsen moet worden verhoogd ten opzichte van het gemiddelde van de bestaande arbeidsplaatsen in de ondernemingen gedurende de aan de omzetting voorafgaande periode, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Het personeelsbestand moet worden berekend exclusief de werknemers die in dienst genomen zijn met overeenkomsten van bepaalde duur of die geen stabiele arbeidsplaats garanderen (zie overweging 106).

(119) Maatregelen die voldoen aan de "de minimis"-regel(25) vallen niet binnen de werkingssfeer van artikel 87. Voor dergelijke maatregelen gelden dezelfde overwegingen als voor de leer- en werkervaringsovereenkomsten (zie overweging 115).

(120) Alle steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur die niet voldoet aan de vermelde voorwaarden, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en moet derhalve worden teruggevorderd.

(121) Indien onwettig steun is toegekend die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, eist de Commissie van de lidstaat in kwestie dat deze wordt teruggevorderd van de ontvangers(26) teneinde de status quo te herstellen. Dit is het geval voor de steun die bij deze beschikking onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, waarvan het bedrag door de ontvangers moet worden teruggegeven.

(122) De terugbetaling vindt plaats overeenkomstig de procedures van het interne recht. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van de rentevoet welke als referentiepercentage wordt gebruikt bij de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen.

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

1. De door Italië vanaf november 1995 onwettig toegekende steun voor de indienstneming van werknemers door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten zoals geregeld bij de wetten nrs. 863/84, 407/90, 169/91 en 451/94 is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst op voorwaarde dat deze steun betrekking heeft op:

- de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen in de begunstigde onderneming voor werknemers die nog geen baan hebben gevonden of hun vorige baan zijn kwijtgeraakt, zoals omschreven in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun;

- de indienstneming van werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden bij hun toetreding of herintreding tot de arbeidsmarkt. Voor de toepassing van deze beschikking wordt verstaan onder werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden bij hun toetreding of herintreding tot de arbeidsmarkt, jongeren beneden 25 jaar, houders van een universitair diploma tot en met 29 jaar, alsmede langdurig werklozen, dat wil zeggen personen die reeds ten minste een jaar werkloos zijn.

2. Door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten toegekende steun die niet voldoet aan de in lid 1 vermelde voorwaarden, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 2

1. De door Italië krachtens artikel 15 van wet nr. 196/97 toegekende steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst, mits wordt voldaan aan de voorwaarde van nettoschepping van arbeidsplaatsen zoals omschreven in de communautaire richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun.

Het aantal werknemers van de ondernemingen wordt berekend exclusief de arbeidsplaatsen waarop de omzetting betrekking heeft en de arbeidsplaatsen die zijn geschapen door middel van overeenkomsten van bepaalde duur of die niet een zekere mate van stabiliteit van de baan garanderen.

2. Steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur die niet voldoet aan de in lid 1 vermelde voorwaarde, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 3

Italië treft alle nodige maatregelen om de reeds onwettig toegekende steun die niet voldoet aan de in de artikelen 1 en 2 genoemde voorwaarden, van de ontvangers terug te vorderen.

De terugvordering vindt plaats overeenkomstig de procedures van het interne recht. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van de rentevoet welke als referentiepercentage wordt gebruikt bij de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen.

Artikel 4

Italië deelt de Commissie binnen twee maanden na de bekendmaking van deze beschikking de maatregelen mee die het heeft getroffen om hieraan te voldoen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 11 mei 1999.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB C 384 van 10.12.1998, blz. 11.

(2) Staatsblad van de Italiaanse Republiek nr. 154 van 4 juli 1997.

(3) Zie voetnoot 1.

(4) Deze inlichtingen bestaan uitsluitend in de toezending van officiële statistische gegevens die zijn gepubliceerd door het Istituto nazionale di Statistica (Istat "Forze di lavoro media 1997" en "Formazione universitaria e mercato del lavoro" en door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OESO (Uno sguardo sull'educazione, uitgave 1997). De toelichting van Confindustria heeft uitsluitend betrekking op de grafische voorstellingen van deze gegevens.

(5) PB C 334 van 12.12.1995, blz. 4.

(6) PB C 213 van 23.7.1996, blz. 4.

(7) Zie voetnoot 1.

(8) Punt 12.6 van het schrijven van de Commissie van 17 augustus 1998 (zie voetnoot 1).

(9) Ter staving van deze stelling verwijst Confindustria naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 september 1980, zaak 730/79, (Philip Morris/Commissie), Jurisprudentie 1980, blz. 2671.

(10) Staatssteun N 692/97.

(11) Arrest van 13 juli 1988 in zaal 102/87, SEB Jurisprudentie 1988, blz. 4067.

(12) Zie voetnoot 5.

(13) Zie voetnoot 5.

(14) Zie voetnoot 1.

(15) Punt 12.3 van het schrijven van de Commissie van 17 augustus 1998 (zie voetnoot 1).

(16) Verslag over de werkgelegenheid voor jongeren, opgesteld door het Internationaal Arbeidsbureau voor de Conferentie van ministers voor Jeugdzaken, 8-12 augustus 1998, Lissabon, punt 1.1.

(17) Ibidem.

(18) Verslag opgesteld door het Internationaal Arbeidsbureau voor de Conferentie van ministers van Jeugdzaken, 8-12 augustus 1998, Lissabon, punt 1.5 (zie voetnoot 16).

(19) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9.

(20) Zie voetnoot 5.

(21) Volgens het eerste overzicht van de steunmaatregelen van de lidstaten in de Europese Gemeenschap (1988), zijn algemene maatregelen "alle maatregelen van staten die eenvormig van toepassing zijn op de gehele economie en niet bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren begunstigen", COM 88/945.

(22) Zie voetnoot 5.

(23) Zie staatssteun N 692/97.

(24) Mededeling van de Commissie inzake de minimis-steun (PB C 68 van 6.3.1996, blz. 9).

(25) Zie voetnoot 24.

(26) Mededeling van de Commissie van 24 november 1983 (PB C 318 van 24.11.1983, blz. 3). Zie ook de arresten van het Hof van Justitie van 12 juli 1973, zaak 70-72 (Commissie/Duitsland), Jurisprudentie 1973, blz. 813, en van 24 februari 1987, zaak 310/85 (Deufil/Commissie), Jurisprudentie 1987, blz. 901.