SPECIAAL VERSLAG Nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (periode 1996-1997) vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 241/01)

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

TEN GELEIDE - DE OMSTANDIGHEDEN IN VOORMALIG JOEGOSLAVIË

1. De wederopbouw in het voormalige Joegoslavië heeft voornamelijk betrekking op twee landen: Bosnië-Herzegovina en, in mindere mate, Kroatië.

Bosnië-Herzegovina

De krachtens het Dayton-akkoord opgerichte instellingen van Bosnië-Herzegovina

2. Door het vredesakkoord is Bosnië in twee verregaand autonome gebiedsdelen gesplitst: de Federatie Bosnië-Herzegovina, waar de moslim- en Kroatische bevolking woont, en de Republika Srpska, woongebied van de Servische bevolkingsgroepen. In de Federatie zijn tien kantons opgericht die een bestuurlijke tussenschakel vormen tussen dit gebiedsdeel en de gemeenten.

3. Aangezien Bosnië vóór de vijandelijkheden geen onafhankelijke staat was, moesten op alle niveaus van de staat, de gebiedsdelen en de kantons nieuwe instellingen worden opgericht. De kwetsbaarheid van de instellingen van Bosnië-Herzegovina in oprichting, de spanningen tussen de vertegenwoordigers van de etnische groepen binnen het staatsapparaat en de Federatie en de versnippering van de bevoegdheden tussen de staat, de gebiedsdelen, de kantons en de gemeenten maakten het gedurende de hele periode 1996-1997 bijzonder moeilijk, de juiste gesprekspartners te vinden voor de acties van de geldschieters, waartoe ook de Europese Commissie behoorde.

Economische situatie

4. In Bosnië is naar schatting tussen 15 150 en 30 300 Mio ECU (1) aan directe oorlogsschade aangericht. De infrastructuur van het land, die reeds vóór het conflict in slechte staat verkeerde, was er nadien door ontoereikend onderhoud nog slechter aan toe. In 1995 was de industriële productie teruggezakt tot 10 % van het vooroorlogse niveau, en er waren ingrijpende hervormingen van de economie noodzakelijk. Per eind 1995 was 80 % van de bevolking afhankelijk van humanitaire hulp.

5. Eind 1997 was de situatie in Bosnië nog steeds zorgwekkend. Het BBP was in 1996 met 50 % tot 554 ECU per inwoner, en in 1997 met 35 % gestegen, maar was nog steeds zeer laag (2). De omvang van de industriële productie bedroeg namelijk nog steeds niet meer dan 20 % van de vooroorlogse (3). Ongeveer 20 % van de bevolking had nog voedselhulp nodig en de gezondheidszorg was nog steeds van internationale hulp afhankelijk (4).

Situatie van de vluchtelingen en ontheemden

6. Van de vooroorlogse vier miljoen inwoners waren 250 000 mensen omgekomen, een miljoen binnenslands en 1,3 miljoen naar het buitenland gevlucht. In het algemeen zijn de vluchtelingen in het buitenland uit de steden van Bosnië-Herzegovina afkomstig en zijn de ontheemden in het binnenland dorpelingen die tijdens de oorlog een min of meer veilig heenkomen hebben gezocht in de steden, waar zij doorgaans de woningen hebben betrokken van degenen die naar het buitenland zijn gevlucht. Om de terugkeer van de vluchtelingen mogelijk te maken was het eerst nodig, de ontheemden hun woningen in de door de gevechten geteisterde gebieden weer te helpen betrekken.

7. Eind 1997 waren er in Bosnië-Herzegovina nog 800 000 ontheemden en waren er nog maar 200 000 vluchtelingen terug uit het buitenland; 612 000 anderen vertoefden daar nog steeds, 263 000 daarvan in de lidstaten van de EU (220 000 in Duitsland), en een duurzame oplossing bleef uit (5) (6).

Kroatië

8. In Kroatië was het wederopbouwprogramma toegespitst op Oost-Slavonië, de meest verwoeste streek van het land, die in de periode 1996-1997 onder tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties (UNTAES (7)) stond. De rechtstreeks aan de oorlog te wijten vernielingen werden op ongeveer 1 000 Mio ECU geraamd. Het proces om dit gebied weer onder het bestuur van de Republiek Kroatië te brengen, hetgeen een vreedzame terugkeer van de Kroaten en de inachtneming van de rechten van de Servische bevolking impliceert, heeft de acties voor wederopbouw onder zware druk gezet (zie tabel A).

Context van de communautaire hulpverlening

9. De Rekenkamer acht het noodzakelijk, eraan te herinneren, in welke omstandigheden de wederopbouwacties van start gingen; deze omstandigheden waren van grote invloed op de tenuitvoerlegging. Zo werd de context van de hulpverlening gekenmerkt door:

a) de urgentie die voortvloeide uit de politieke situatie en uit de noodzakelijke wederopbouw vanaf begin 1996;

b) de politiek instabiele situatie ter plaatse, waarin sommige betrokkenen de uitvoering van de vredesakkoorden dwarsboomden;

c) het feit dat de regeringsinstanties van de verschillende gebiedsdelen moeilijk hun (krachtens de communautaire regelgeving noodzakelijke) toestemming verleenden, hetgeen de tenuitvoerlegging van de acties vertraagde;

d) ingewikkelde juridische en financiële instrumenten die impliceerden dat tegelijkertijd twee verordeningen en verscheidene begrotingsonderdelen moesten worden gehanteerd. De verordening betreffende de wederopbouw ((EG) nr. 1628/96) werd na een advies van het Europees Parlement eind juli 1996 door de Raad vastgesteld. In deze verordening werden dezelfde procedures en maximumbedragen voor niet-aanbesteding opgenomen als voor het programma Tacis gelden; deze waren niet aangepast aan de specifieke situatie in het voormalige Joegoslavië. Verordening (EG) nr. 851/98, die naar aanleiding van de kritiek op de hulp voor het voormalige Joegoslavië na een advies van het Europees Parlement op 20 april 1998 (8) door de Raad werd vastgesteld stemt in grote trekken overeen met de voorstellen van de Commissie en heeft ten doel, de procedures te versoepelen en de tenuitvoerlegging te bespoedigen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDING

1.1. In het verlengde van de vredesakkoorden van Dayton en Parijs van eind 1995 (9) heeft de Europese Unie (EU) voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië gedurende de periode 1996-1999 een indicatief budget van 1 000 Mio ECU uitgetrokken (10) (zie tabel 1). Dit bedrag bestaat in hoofdzaak uit de bijdrage van de EU aan het programma van 5 100 Mio USD (3 880 Mio ECU) voor prioritaire wederopbouw dat de internationale gemeenschap eind 1995 voor Bosnië-Herzegovina heeft vastgesteld (11). Bijlage 1 bevat een overzicht van de begrotingsonderdelen waarop de hulp van de EU wordt aangewezen en van de taakverdeling tussen de diensten van de Commissie.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.2. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 had de Rekenkamer gewezen op de zeer lage uitvoeringsgraad van het programma voor de wederopbouw. Gezien deze alarmerende situatie (12) is de Kamer reeds eind 1996 met een onderzoek begonnen waarvan dit verslag de neerslag is. Gedurende haar onderzoek hield de Kamer de Commissie doorlopend van haar bevindingen op de hoogte.

1.3. Uit tabel 2 blijkt dat Bosnië-Herzegovina in de periode 1996-1997 de voornaamste begunstigde van de hulp voor de wederopbouw was.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.4. De controle van de Kamer had ten doel, te evalueren hoe de Commissie de hulp voor de wederopbouw in Bosnië-Herzegovina en Kroatië beheert en na te gaan welk concreet effect deze hulp eind 1997, dat wil zeggen halverwege het programma 1996-1999, had gesorteerd (13). Er werden in 1997 vier controlebezoeken ter plaatse en eind 1996 twee bezoeken in de lidstaten aan de met het programma voor leveringen aan Bosnië belaste bevoorradingsagenturen afgelegd (14). Deze bezoeken werden aangevuld met een analyse van de rekeningen en dossiers bij de centrale diensten van de Commissie.

2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

2.1. Het programma voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië ging eind 1995 als een urgentieprogramma van start. Twee jaar later was het hoofdzakelijk in uitvoering in de Kroatisch-moslimse Federatie Bosnië-Herzegovina (zie paragraaf 1.3 en paragraaf 2 van het ten geleide) en vertoonde het nog steeds een lage uitvoeringsgraad (zie paragraaf 3.30).

2.2. Hoewel de Commissie in vier mededelingen een zeer ambitieus beleidsplan had aangekondigd (zie paragraaf 3.1) stelde zij naderhand geen sectoraal, praktisch en gefaseerd uitvoeringsplan op ter coördinatie van haar beleid (zie paragraaf 3.3) met, voornamelijk, de hulp van ECHO, ondanks duidelijke richtsnoeren terzake (zie paragraaf 3.11). Een dergelijk plan voor de tenuitvoerlegging zou bijzonder nuttig zijn geweest om de acties te coördineren die van invloed zijn op de terugkeer van de vluchtelingen.

2.3. De Commissie vertrouwde zonder voldoende voorbereiding twee bevoorradingsagenturen een programma toe voor de levering van materialen ten bedrage van 125 Mio ECU aan Bosnië-Herzegovina. Vervolgens moest zij de uitvoering stopzetten omdat zij de beheerscapaciteiten van de begunstigde instanties had overschat (zie paragraaf 3.5).

2.4. De acties van de Commissie waren gericht op een groot aantal sectoren van de economie (zie paragrafen 3.4-3.6), maar zij zelf heeft haar middelen niet voldoende aangepast om haar ambities te verwezenlijken en zij zette noch in Brussel noch ter plaatse voor haar operationele diensten het nodige personeel in om het grote aantal acties tot een goed einde te brengen (zie de paragrafen 3.13-3.25). Voorts werden de procedures van deze diensten niet voldoende uit een oogpunt van urgentie bestudeerd, hetgeen niet alleen het besluitvormingsproces vertraagde, maar ook het tempo waarin de acties werden uitgevoerd (zie de paragrafen 3.28-3.37, 3.41 en 3.46-3.50).

2.5. Doordat op de begrotingsonderdelen voor de financiering van de wederopbouwacties drie verordeningen tegelijk van toepassing zijn, werden voor hetzelfde soort acties verschillende regels toegepast en ontstonden er bij de Europese Unie logge beheersprocedures (zie de paragrafen 3.36 en 3.37).

2.6. Door bij de tenuitvoerlegging van de projecten voor de wederopbouw van woningen het UNHCR te betrekken werd aan de keten van hulpverleners een prijzige schakel toegevoegd die echter geen bijzondere knowhow opleverde (zie paragraaf 3.55). Voorts is de wijze van samenwerken die de Commissie het UNHCR probeert op te leggen niet verenigbaar met de wijze waarop het UNHCR in het algemeen zijn eigen programma's financiert (zie paragraaf 5.7). Ten slotte kreeg de Commissie minder zeggenschap over de acties van het UNHCR dan zij wenste en kwam zij, toen acties werden opgegeven of teruggeschroefd, herhaaldelijk voor voldongen feiten te staan (zie paragraaf 4.13).

2.7. Hoewel de mijnen nog steeds vele slachtoffers maken en het wederopbouwprogramma afremmen, waren de middelen die de Commissie voor mijnopruiming uittrok beperkt en werden ze bijzonder langzaam besteed (zie paragraaf 3.32). Bovendien zijn de voor 1997 te dien einde uitgetrokken kredieten niet aangewend.

2.8. De heropbouw van de woningen stuitte op velerlei hindernissen wanneer de projecten niet vanaf het begin zorgvuldig genoeg waren bestudeerd en er kon aan minder gezinnen dan gepland een nieuw onderkomen worden verschaft (zie paragraaf 4.13). Meer dan eens bleven herstelde woningen leeg staan, hetzij omdat de werkzaamheden werden afgebroken, hetzij omdat zij wegens onveiligheid of levensomstandigheden (waaronder de arbeidsmarkt) niet konden worden betrokken (zie paragraaf 4.18). Doordat te weinig woningen zijn hersteld wordt de terugkeer van de ontheemden en vluchtelingen - toch een belangrijke doelstelling van de Europese Unie - afgeremd (zie de paragrafen 3.8 en 4.8 en bijlage III).

2.9. In de sectoren gezondheidszorg en onderwijs zijn er doorgaans zichtbare resultaten geboekt met de wederopbouw van de infrastructuur. In deze twee sectoren blijven institutionele hervormingen noodzakelijk, willen de diensten duurzaam kunnen blijven functioneren (zie de paragrafen 4.22 en 4.26).

2.10. Eind 1997 hadden de acties op het gebied van de energie nog maar weinig resultaten afgeworpen (zie de paragrafen 4.29 en 4.30). De Commissie had zich er niet van vergewist of de in het kader van het programma voor essentiële steun geleverde apparatuur was geïnstalleerd (zie paragraaf 4.28) en met de uitvoering van de andere projecten was wegens vertragingen bij de opstelling van de uitnodigingen tot inschrijving nog niet eens een begin gemaakt (zie paragraaf 4.30).

2.11. In de sector vervoer zijn grote bedragen vrijgemaakt hoewel de ondernomen acties slechts indirect verband hielden met de terugkeer van de vluchtelingen (zie paragraaf 4.33). Maar doordat de hulp voor het opnieuw in gebruik nemen van lijnen van het openbaar vervoer in Sarajevo zo zichtbaar was, kon de Europese Unie opvallend aanwezig zijn (zie paragraaf 4.34).

2.12. Ondanks het belang van de landbouw voor de werkgelegenheid bleef de landbouwsteun van de Commissie bescheiden (zie paragraaf 4.49). Pas vanaf medio 1997 zijn enkele overtuigende acties ondernomen in de regio's Una Sana en Banja Luka (zie de paragrafen 4.52 en 4.53). Evenzo heeft de Commissie de industriesector slechts weinig gesteund (zie de paragrafen 4.54-4.56).

2.13. Weliswaar heeft de Commissie een bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (Cafao) opgericht, waarvan de doeltreffendheid buiten kijf staat (zie paragraaf 4.58), maar voor het overige heeft zij te weinig belang gehecht aan de hervorming van de overheidsinstanties, hoewel de behoeften van de instellingen in Bosnië-Herzegovina enorm zijn (zie paragraaf 3.7).

3. OPZET EN UITVOERING VAN DE HULPPROGRAMMA'S

Beleidsplan van de Commissie

3.1. Tegelijkertijd met de Dayton-akkoorden heeft de Commissie haar beleidsplan voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië eind 1995 bekendgemaakt in vier aanvullende mededelingen (15).

Planning van de hulpverlening van DG IA

3.2. Luidens Verordening (EG) nr. 1628/96 (16) heeft het wederopbouwprogramma ten doel "de wederopbouw te ondersteunen, de terugkeer van vluchtelingen, verzoening en regionale economische samenwerking te bevorderen en de economische en sociale voorwaarden te creëren die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van de begunstigde landen". Deze doelstellingen zijn dezelfde als die in de in punt a) van voetnoot 15 genoemde mededeling.

3.3. De Commissie heeft om haar beleidsplan ten uitvoer te leggen geen sectoraal, praktisch en gefaseerd uitvoeringsplan vastgesteld. In het kader van de internationale coördinatie waarin de in punt d) van voetnoot 15 genoemde mededeling voorziet, had zij een programma moeten opstellen dat op een evaluatie van haar eigen sterkten en zwakten berustte, met inachtneming van die van de andere donors, om uit te maken in welke sectoren deze coördinatie het nuttigst zou kunnen zijn. In dezelfde mededeling wees de Commissie erop dat de coördinatie de "benutting van de deskundigheid en knowhow waarover de verschillende financiers beschikken" moet waarborgen. Zij heeft echter niet eens een gecoördineerd uitvoeringsplan voor haar eigen diensten uitgewerkt, en de benaderingen van DG IA en ECHO waren niet altijd complementair genoeg.

3.4. Zoals blijkt uit de bijlagen 2.1 en 2.2 heeft de Commissie ervoor gekozen, de terreinen voor de hulpverlening ruim te bemeten. Daardoor kon worden ingegaan op allerhande aanvragen, maar dat leidde uiteindelijk tot een versnippering van de acties, waarover DG IA de controle verloor doordat het te weinig personele middelen had ingezet.

3.5. In 1996 werd prioriteit verleend aan een programma voor essentiële steun (PES) ten bedrage van 125 Mio ECU voor spoedleveringen om de economie van Bosnië-Herzegovina te doen opleven door aan de basisbehoeften in negen sectoren te voldoen (17). De Commissie zette deze actie op ofschoon zij slechts op geringe ervaring met programma's inzake leveringen voor wederopbouwprojecten kon bogen. Zo leverde zij medische apparatuur en schoolbenodigdheden zonder rekening te houden met de hulpverlening van ECHO op dezelfde gebieden. Inzake het PES (leveringen) verliet de Commissie zich verregaand op de lokale autoriteiten voor de bestelling en distributie van de goederen. Zij overschatte de beheerscapaciteiten van de autoriteiten van Bosnië-Herzegovina en zorgde dus niet voor de nodige technische ondersteuning en supervisie. Aldus brachten moeilijkheden met de tenuitvoerlegging de Commissie ertoe om, na voor 83 Mio ECU betalingsverplichtingen te zijn aangegaan, het PES in november 1996 stop te zetten en het saldo van 42 Mio ECU aan te wenden voor hulp via het klassieke soort projecten, die zij, anders dan leveringsprogramma's, tot de oplevering zelf leidt.

3.6. Voor 1997 omvatte het programma van DG IA drie gebieden die samen nog vrijwel alle sectoren dekten, namelijk:

a) ontwikkeling van de particuliere sector en uitbouw van de instellingen;

b) steun aan de sociale sector (vluchtelingen, huisvesting, gezondheidszorg en onderwijs);

c) infrastructuur (energie, vervoer, telecommunicatie, watervoorziening).

3.7. In de periode 1996-1997 heeft de Commissie op de economische hervormingen en de uitbouw van de instellingen niet bepaald haar stempel gedrukt (zie de paragrafen 4.54 en 4.57), met name in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs, waar de behoeften bijzonder nijpend waren (zie de paragrafen 4.22 en 4.26).

3.8. Gezien het belang dat de lidstaten van de EU aan de terugkeer van de vluchtelingen hechten, had de Commissie van deze kwestie vanaf het begin van de hulpverlening in 1996 één van haar prioriteiten moeten maken. Dit zou des te logischer zijn geweest omdat de twee andere belangrijkste geldschieters (USAID en Wereldbank) slechts weinig hulp verlenen in de sector huisvesting. De Commissie kan de taken naar believen over haar eigen diensten verdelen; op grond van de ervaring die ECHO tijdens de oorlogsjaren in de sociale sectoren heeft opgedaan, had zij veeleer ECHO dan DG IA met de kwestie van de terugkeer der vluchtelingen moeten belasten. ECHO is namelijk niet alleen de voornaamste partner van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR), dat zelf verantwoordelijk is voor de coördinatie van de hulp aan de vluchtelingen (18), maar ook wordt de tenuitvoerlegging van de projecten voor de vluchtelingen meestal opgedragen aan NGO's waarmee ECHO partnerschapsovereenkomsten heeft. Voorts wordt ECHO, meer dan DG IA, door de procedures voor de humanitaire hulp in staat gesteld, de spoedacties inzake herstel vlot te beheren (zie paragraaf 3.31), met name wat betreft de toestemming van de lokale autoriteiten, de aanbestedingen en het bedrag van de voorschotten aan de partners (tot 80 % van het bedrag van de acties).

3.9. Voor de infrastructuur beschikt de Europese Unie, anders dan de overige donoren, noch over procedures die snel genoeg functioneren, noch over de nodige technische deskundigheid om binnen aanvaardbare termijnen een noemenswaardig effect te sorteren.

Planning van de hulpverlening van ECHO

3.10. DG IA beschikt over een meerjarenbegroting voor de planning van acties inzake herstel, maar dit is niet het geval met ECHO (zie tabel 1), en hoewel jaarlijkse toewijzingen voldoende kunnen zijn voor de klassieke humanitaire hulp, is er voor de acties inzake rehabilitatie een visie op langere termijn nodig. In werkelijkheid kan ECHO zelfs geen jaarlijkse ramingen opstellen en kon met het oorspronkelijke budget van begrotingsonderdeel B7-2 1 4 niet het gehele jaar 1997 worden gedekt (bijlage 1, paragraaf 3). In 1996 moest de reserve voor noodhulp (hoofdstuk B7-9 1 0) danig worden aangesproken en in 1997 werden tijdens de tweede helft van het begrotingsjaar extra kredieten aan het programma Phare onttrokken (19).

3.11. Ondanks de intenties die de Commissie had volgens haar mededeling aan de Raad en aan het Parlement betreffende "de samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling" (20) hebben DG IA en ECHO geen enkele gezamenlijke regeling getroffen met het oog op de geleidelijke terugtrekking van het Humanitair bureau in de periode 1996-1999. Evenmin kreeg de task force, die is samengesteld uit met humanitaire hulp belaste ambtenaren en ambtenaren van de diensten voor ontwikkelingshulp en die de werkzaamheden in verband met deze overgang had moeten coördineren, opdracht om de hulpverleningsprogramma's uit te werken.

3.12. In 1996 verleende ECHO weinig hulp in de sector huisvesting, maar spitste zijn acties toe op de sociale basisinfrastructuur (met name schoolgebouwen en medische voorzieningen) en de infrastructuur voor water- en stroomvoorziening. De projecten van de NGO's zijn bestudeerd zonder dat criteria waren bepaald om tot een systematische en doorzichtige keuze te komen. ECHO daarentegen koos voor een intersectorale aanpak van zijn projecten voor 1997, en stelde een aantal samenhangende criteria vast ter vergroting van het effect van de hulpverlening, meer bepaald in de sector huisvesting, waar deze werd versterkt.

Organisatie van de diensten van DG IA

3.13. Het onvermogen van de Commissie om de nodige personele middelen in te zetten bij de acties inzake wederopbouw vormde het belangrijkste struikelblok van het programma voor het voormalige Joegoslavië. Zonder dat vooraf de beheerscapaciteiten van de Commissie waren ingeschat, werd van politieke zijde het bedrag van 1 000 Mio ECU vastgesteld. In haar mededeling "Wederopbouw van het voormalige Joegoslavië: beheer van de hulp van de Europese Unie en coördinatie van de internationale hulp" had de Commissie er overigens op gewezen dat haar diensten onvoldoende toegerust waren en verklaard dat zij de nodige corrigerende maatregelen zou treffen (voetnoot 15, punt d)).

3.14. Ondanks deze intentieverklaring en het financiële en politieke belang van het programma werden zowel de vaststelling van de sectorale richtsnoeren als het beheer van en het toezicht op de projecten in 1997 toevertrouwd aan slechts vijf tot de centrale diensten van de Commissie behorende beheerders, van wie niemand vast was aangesteld; de contracten van bijna al deze werknemers lopen medio 1998 af. Het ontbrak de delegatie van de Commissie in Sarajevo ook aan personeel voor het toezicht op het wederopbouwprogramma, waarvoor zij slechts twee hulpfunctionarissen had ingezet, onder supervisie van de delegatiechef en diens adjunct. In Kroatië opende de Commissie pas in april 1997 een bureau. In september 1997 telde dit nog maar één, door plaatselijk personeel bijgestane, speciale gezant (21). In Bosnië en Kroatië deed de Commissie voor het toezicht op de programma's geen beroep op plaatselijk personeel zoals de andere donors deden, en zoals zijzelf voor haar delegaties in de Phare-landen doet.

3.15. Ter vergelijking: in Polen, dat over een jaarlijks budget beschikt dat met dat voor Bosnië te vergelijken is, bestaat de delegatie van Warschau uit 18 personeelsleden van categorie A, waarvan tien plaatselijk functionaris zijn.

3.16. In 1996 werd de financiering van het bureau van de Commissie in Sarajevo grotendeels geïmproviseerd. Een aanzienlijk deel van de kosten werd gedekt door het programma voor essentiële steun (PES): personeel (463 582 ECU), materieel (282 000 ECU), huishoudelijke uitgaven (157 000 ECU), ofschoon dergelijke uitgaven ten laste van deel A (huishoudelijke kredieten) van de begroting van de Commissie hadden moeten zijn gebracht (22). De huishoudelijke uitgaven werden gedekt met kasmiddelen die de Commissie had voorgeschoten aan de bevoorradingsagenturen waaraan de uitvoering van het programma was toevertrouwd. Deze onregelmatige procedure is niet alleen ondoorzichtig, maar heeft het bureau van de Commissie al te afhankelijk gemaakt van de agenturen waarop zij tevens toezicht moest houden. Bovendien moest de Commissie de agenturen 5 000 ECU aan bemiddelingskosten vergoeden voor eenvoudige overmakingen.

3.17. Ook in Oost-Slavonië nam DG IA voor de financiering van zijn huishoudelijke uitgaven zijn toevlucht tot onorthodoxe procedures. In dit geval gebruikte het een onder toezicht van een contractueel aangestelde deskundige staande NGO als dekmantel waaronder het in Vukovar 27 personeelsleden in dienst nam voor de opzet en tenuitvoerlegging van het wederopbouwprogramma (23). Zelfs na de opening van het bureau van haar delegatie in Zagreb in april 1997 heeft de Commissie haar "bijkantoor" in Vukovar onveranderd in stand gehouden. Voor de Europese Unie, die in de regio met andere geldschieters en het tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties (UNTAES) samenwerkt, terwijl de Commissie de voornaamste geldschieter in Oost-Slavonië is, zijn dergelijke regelingen onaanvaardbaar, ook al wordt via deze noodoplossing de hulp alsnog verleend.

3.18. Het personeelsgebrek bij de delegatie van de Commissie in Sarajevo en haar geringe beslissingsbevoegdheden hebben de mogelijkheden voor een coördinatie ter plaatse met de andere donors beperkt. Zo heeft het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië (OHR) (24) weliswaar een systeem van sectorale werkgroepen opgezet die zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende donors en die de coördinatie ervan moeten bevorderen, maar zit de Commissie, bij gebrek aan middelen ter plaatse, geen van deze groepen voor, en kan zij er geen noemenswaardige bijdrage aan leveren.

3.19. Hoewel het beheer van het programma Phare verregaand gedecentraliseerd is en Verordening (EG) nr. 1628/96 (25) bepaalt dat de hulp van de Commissie, voor zover mogelijk, op gedecentraliseerde wijze ten uitvoer wordt gelegd, wordt het programma in Bosnië nog zeer centraal beheerd (26). Daarom heeft de delegatie van de Commissie in Sarajevo slechts een marginale, want veelal slecht afgebakende rol gespeeld.

3.20. De moeilijkheden met het PES (leveringen) verklaren weliswaar ten dele de centrale aanpak van de Commissie (zie paragraaf 3.5), maar deze centralisatie vormde zelf ook een bron van problemen, niet alleen tijdens de onderhandelingen over de financieringsovereenkomsten met de autoriteiten van Bosnië-Herzegovina, maar ook toen de invulling van de projecten werd vastgesteld. In de andere landen van Midden- en Oost-Europa heeft de Commissie voor de hulpverlening in het kader van Phare een systeem van eenheden programmabeheer (PMU's) ingevoerd. Dit systeem, dat is opgezet met inachtneming van de aanbevelingen van de Kamer in haar speciaal verslag over het gedecentraliseerd beheer van het programma Phare (27), namelijk beperking van het aantal PMU's en centralisatie van het financieel beheer van het programma in één PMU, had in Bosnië een tussenweg kunnen vormen tussen decentralisatie en de excessieve centralisatie waarvoor is gekozen. De PMU's zijn ondergebracht bij de ministeries van de begunstigde landen en samengesteld uit zowel nationale ambtenaren als buitenlandse adviseurs die uit het programma Phare worden gefinancierd. Op de PMU's ziet de delegatie van de Commissie in het betrokken land toe. Dit systeem vormt een belangrijke tussenschakel tussen de Commissie en de ministeries, die de dialoog over de hulpverlening vergemakkelijkt.

3.21. In Bosnië heeft de Wereldbank in de twee gebiedsdelen met de PMU's vergelijkbare structuren opgezet voor het beheer van de internationale hulp die zij coördineert. De Commissie heeft deze structuren schaars benut. Aangezien de Wereldbank eind 1997 schatte dat zij het grootste deel van de middelen die zij aan de wederopbouw te besteden had spoedig zou hebben uitgegeven, zou de Commissie het voortouw moeten nemen door technische bijstand te verlenen voor deze structuren met het oog op de uitbouw van de instellingen die voor een duurzaam herstel in Bosnië noodzakelijk is.

3.22. Een ander gevolg van het gebrek aan decentralisatie ten behoeve van de delegatie van de Commissie in Sarajevo is de logheid van de procedures voor de tenuitvoerlegging (zie de paragrafen 3.28-3.50). Deze situatie staat in schril contrast met het wederopbouwprogramma van de Europese Unie in Mostar, waar 39 ambtenaren uit de Unie ter plaatse waren ingezet om het programma te beheren.

3.23. In dit verband zij opgemerkt dat het bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (Cafao) (28), dat één van de meest geslaagde acties van de Commissie in Bosnië vormt (zie de paragrafen 4.58 en 4.59), door DG XXI (29) op zeer gedecentraliseerde wijze wordt bestuurd. Zo staat het bureau, dat ongeveer 25 personeelsleden telt, onder leiding van de plaatselijke vertegenwoordiger, adviseur van DG XXI. Deze geniet een ruime autonomie en leidt de tenuitvoerlegging van zijn programma zonder al te veel bemoeiing vanuit Brussel.

3.24. In 1996 opteerde ook de Wereldbank voor een vergaande decentralisatie van haar acties in Bosnië. Zij beschikt er over een twaalftal uitgezonden en een twintigtal lokale personeelsleden. Evenzo heeft het USAID, de op twee na grootste donor, in Sarajevo een bureau met een twintigtal uitgezonden en een honderdtal lokale personeelsleden uit heel Bosnië opgezet.

3.25. Dat er noch voor de verdeling van de hulp, noch voor de versterking en de reorganisatie van de diensten van DG IA een uitvoeringsplan bestaat, komt gedeeltelijk doordat de voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië bevoegde directeuren zo vaak wisselen. Oorspronkelijk en tot oktober 1996 ressorteerde het beheer van het wederopbouwprogramma onder twee afzonderlijke directies van DG IA: onder de ene voor Phare en onder de andere voor de overige begrotingsonderdelen. De twee directeuren zijn eind 1996 vervangen door één directeur die, op zijn beurt, medio 1997 werd overgeplaatst; diens opvolger werd pas in november 1997 benoemd. Dit gebrek aan continuïteit in de leiding van het programma vertraagde de besluitvorming en de voortzetting van de acties.

Organisatie van de diensten van ECHO

3.26. Bij ECHO is in tegenstelling met DG IA bijna al het voor Bosnië ingezette personeel ter plaatse aanwezig. Zo waren in september 1997 17 personeelsleden, waarvan 16 contractueel aangestelde experts, over vijf regionale bureaus gespreid. Dankzij deze regionale bureaus kon ECHO de projecten die in de plaatselijke behoeften konden voorzien veel doeltreffender uitkiezen. De ontoereikende procedures voor de verlenging van de contracten van het ervaren maar niet-statutaire personeel dreigen deze organisatie echter nadeel te berokkenen.

3.27. Hoewel de acties van ECHO, wat het personeel betreft, in Bosnië goed gedecentraliseerd zijn, blijven de procedures voor de goedkeuring van projecten, van contracten en van betalingen gecentraliseerd. Decentralisatie van deze werkzaamheden zou tot een nog snellere vrijmaking van de middelen kunnen leiden, al moet dan misschien een systeem worden ingevoerd van maxima waarboven een toestemming van de centrale diensten vereist is.

Tenuitvoerlegging van de programma's

Bestedingsgraad van de kredieten

3.28. In tabel 3 worden de voornaamste begrotingsonderdelen betreffende de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië en de desbetreffende bestedingsgraden per 31 december 1997 aangegeven.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.29. Doordat er geen uitvoeringsplan bestond, er personeelsgebrek heerste, de centralisatie te ver was doorgedreven en er zich bij de lokale instanties institutionele gebreken voordeden, werden de kredieten die de EU voor de wederopbouw had bestemd traag vrijgemaakt en schreef de Commissie in 1997 betalingskredieten ten bedrage van 130 Mio ECU (ofwel 59,1 % van de oorspronkelijke kredieten) van de begrotingsonderdelen voor het voormalige Joegoslavië over naar andere begrotingsposten. Van EIB-leningen of macrofinanciële bijstand werd geen gebruik gemaakt, en de samenwerking met de BERD bleef zeer beperkt.

3.30. Per 31 augustus 1997, de meest recente datum waarvoor vergelijkbare cijfers voor alle donors beschikbaar zijn, lag het tempo der betalingen van het wederopbouwprogramma van de EU (29 %) onder dat van de andere donors, die gemiddeld in de buurt van 52 % kwamen (zie tabel 4). Deze traagheid lijkt grotendeels te wijten te zijn aan de wijze waarop de hulp van de EU wordt verleend. Per 31 december 1997 beliep de uitvoeringsgraad nog steeds maar 31 % (zie tabel 3). Het PES (leveringen) buiten beschouwing gelaten, vertegenwoordigden de betalingen nog steeds slechts 17 % van de betalingsverplichtingen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.31. De interne procedures van ECHO daarentegen zijn toegesneden op een snelle vrijmaking van de middelen voor humanitaire hulp (tot 80 % van het bedrag van de contracten voor de acties wordt voorgeschoten), waardoor een snellere tenuitvoerlegging mogelijk was (percentage afgewikkelde betalingsverplichtingen 74 %). Bovendien is voor de hulp van ECHO niet voor elk actieplan een voorafgaande toestemming van de centrale overheid van het begunstigde land nodig. Grote voorschotbetalingen impliceren grotere risico's, maar deze worden ondervangen doordat ECHO goede betrekkingen onderhoudt met zijn partners, die zijn geregeld in partnerschapscontracten (30).

3.32. Hoewel er in Bosnië gemiddeld 35 mensen per maand door mijnen gedood of verwond worden (31) en mijnopruimingsacties vaak een conditio sine qua non waren voor de wederopbouwprojecten, werden de schaarse middelen die de donors in deze sector verstrekten slechts traag vrijgemaakt en bleef de medewerking van Bosnië-Herzegovina zeer ontoereikend doordat het aan bereidheid ontbrak om de nodige middelen vrij te maken. In het geval van de Europese Unie werd in 1996 uit het specifieke begrotingsonderdeel voor mijnopruiming (B7-6 1 5; 6,7 Mio ECU) geen enkele betaling verricht omdat het moeilijk bleek, opdrachtnemers te vinden die de werkzaamheden tot een goed einde konden brengen. In 1997 werden de middelen voor dit begrotingsonderdeel (B7-6 6 1) tot 2,4 Mio ECU teruggebracht en per 31 december 1997 waren voor nog geen enkele actie betalingsverplichtingen aangegaan.

Voorbereiding van de projecten

3.33. Wat betreft de hulp uit Phare en de hulp voor de wederopbouw (B7-5 4) kon de Commissie, doordat zij ter plaatse zo schaars vertegenwoordigd was, de situatie moeilijk analyseren en de projecten niet binnen een redelijk tijdsbestek uitkiezen en bestuderen. Al te vaak werden voorstellen gedaan na korte bezoeken van adviseurs of ambtenaren van de Commissie, die de plaatselijke problemen niet grondig kenden en geen regelmatige betrekkingen met de nationale overheidsinstanties onderhielden, en dus aan geen van beide voorwaarden voor de opstelling van goede ontwerpprojecten voldeden. Tekenend hiervoor was de koerswijziging bij het wederopbouwproject te Vukovar (5,3 Mio ECU) in juli 1997, een jaar nadat het was goedgekeurd (zie paragraaf 4.6).

3.34. Hoewel de in 1993 onder auspiciën van het UNHCR opgerichte International Management Group (IMG) (32) in geheel Bosnië ongeveer 140 buitenlandse en lokale personeelsleden telt en hoewel circa 60 % van zijn begroting door de Europese Unie worden gefinancierd, heeft DG IA slechts sporadisch een beroep gedaan op de dienstverlening van deze groep, terwijl ECHO er zich dikwijls toe wendt. De dienstverlening van de IMG is bijzonder nuttig bij het onderzoek van de voorstellen en bestekken van de adviseurs of NGO's wanneer deze het technische gedeelte van hun offertes indienen. Het verdient spoedige overweging, gebruik te gaan maken van de IMG, in een meer operationele vorm gegoten en geleid door één vertegenwoordiger van de Commissie die bevoegd zou zijn voor alle uit de begroting van de EU gefinancierde acties.

3.35. De aanpak van de Commissie berust te veel op de voorstellen van de NGO's (deze aanpak kan worden beschouwd als NGO demand driven). Zodoende delegeert de EU haar verantwoordelijkheden aan NGO's waarop zij onvoldoende controle uitoefent. Dit blijkt ook uit de bijeenkomst die de Commissie op 23 januari 1998 organiseerde met tientallen NGO's waarbij zij deze zonder nadere toelichting verzocht, haar tegen 19 februari 1998 projecten ter bevordering van de terugkeer van de vluchtelingen voor te leggen (hiermee was 70 Mio ECU gemoeid). In 1996 en 1997 vergden de administratieve procedures tussen de indiening van de projecten van de NGO's en de ondertekening van de contracten meestal zes maanden. In sommige gevallen waren de oorspronkelijk geplande projecten wegens administratieve traagheid inmiddels door de feiten achterhaald.

Sluiting van de contracten

3.36. Het bestaan van twee regelingen (bijlage 1, paragraaf 2) voor soortgelijke acties (33) bemoeilijkte het beheer van de Commissie. Zo werden de contracten eind 1997, ondanks de gelijkenis tussen de betrokken acties, nog onderzocht door twee diensten, afhankelijk van de bron waaruit ze werden gefinancierd (34).

3.37. De algemene bepalingen van de Phare-contracten zijn niet toegesneden op een prioritair wederopbouwprogramma, maar op technische assistentie bij acties voor herstructurering van de economie. In een poging om dit euvel te verhelpen heeft de Commissie voor het PES een afwijkende bepaling ingevoerd, zodat de opdrachten na niet-openbare aanbestedingen zijn gegund. Tabel 5 bevat een beschrijving van de gunningsprocedures voor deze opdrachten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.38. In het kader van het PES werden door twee bevoorradingsagenturen contracten ten bedrage van 73 Mio ECU (zie paragraaf 3.5) gesloten met ondernemingen uit de lidstaten of Phare-landen. De Commissie onttrok 3,7 Mio ECU aan de middelen van het programma om deze tussenschakels te betalen.

3.39. Een onderzoek van 76 contracten, die 71 % van de in het kader van het PES (leveringen) gedane aankopen vertegenwoordigen, bracht de volgende tekortkomingen aan het licht:

a) de dossiers van de bevoorradingsagenturen bevatten geen enkel document waaruit blijkt volgens welke criteria de op de beperkte lijst voorkomende inschrijvers werden uitgezocht. Veelal dienden de aangezochte bedrijven geen offerte in omdat ze de verlangde soort goederen niet produceerden;

b) gemiddeld kwamen er nog geen twee offertes in die aan de technische vereisten van de bestekken voldeden, zodat er inzake prijzen zeer weinig concurrentie was;

c) in 46 % van de onderzochte gevallen overschreed zelfs de laagste offerte het budget voor de actie, zodat andere acties moesten worden opgegeven. Daar de betaling van de bevoorradingsagenturen was uitgedrukt in een percentage van de gesloten contracten, hadden ze er namelijk geen enkel belang bij, de laagst mogelijke prijzen te bedingen;

d) in 39 % van de gevallen kregen de aangezochte bedrijven niet de tijd die minimaal nodig was voor de indiening van hun offerte (tabel 5);

e) één van de agenturen weigerde de opdrachtnemers de 60 % voorschot te betalen waarin de Phare-verordening voor contracten inzake leveringen voorziet, waardoor minder offertes inkwamen en de agentuur langdurig grote bedragen op zijn bankrekening kon laten staan;

f) de andere agentuur kon ook niet meedelen wie zitting had gehouden in het selectiecomité voor de offertes. Voorts hadden bij beide agenturen de leden van het comité de verklaringen van onpartijdigheid niet ondertekend;

g) de bevoorradingsagenturen hebben zich herhaaldelijk tot ondernemingen gericht waarvan onwaarschijnlijk was dat ze zouden willen inschrijven, hetgeen uitsluitend ten doel had, tot een geografische spreiding van de voor een bepaalde opdracht aangezochte firma's te komen;

h) het voornaamste contract in de sector elektriciteit (4,9 Mio ECU, in een aanhangsel bij het contract opgetrokken tot 6,4 Mio ECU) werd gegund aan de enige onderneming die een offerte voor elk van de 19 partijen had ingediend. De leveringen hadden heel wat goedkoper kunnen uitvallen (35) indien de opdrachten per partij waren gegund, zoals met andere contracten het geval was. Een dergelijke aanpak zou echter, administratief beschouwd, duurder zijn geweest voor de bevoorradingsagentuur, dat voor deze actie in dat geval minder goed zou zijn betaald;

i) in het geval van drie opdrachten inzake leveringen voor de landbouw, ter waarde van 990 385 ECU, werden de contracten gegund aan ondernemingen die hetzij niet de laagste prijs hadden geboden, hetzij onaanvaardbare offertes hadden ingediend.

3.40. Kroatië heeft weliswaar toegang tot de krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96 gefinancierde opdrachten, maar werd uitgesloten van de Phare-contracten en het PES, hoewel het land voor Bosnië nog steeds de voornaamste leverancier is. Hoewel volgens de Phare-verordening alle landen die aan het programma deelnemen toegang hebben tot de desbetreffende opdrachten, krijgen deze landen geen toegang tot de opdrachten die worden gefinancierd krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96. Een dergelijk onderscheid is absurd.

3.41. Met het oog op een snellere tenuitvoerlegging van het wederopbouwprogramma kunnen volgens Verordening (EG) nr. 1628/96 contracten inzake diensten waarmee minder dan 200 000 ECU is gemoeid ondershands worden gesloten. De verordening bevat echter geen enkele afwijkende bepaling voor opdrachten inzake leveringen of werken, terwijl toch een veel groter deel van de hulp via dergelijke opdrachten wordt verleend.

3.42. Eind 1997 had DG IA, naar waarde gemeten en afgezien van het PES, slechts 11,3 % van zijn opdrachten aanbesteed (zie tabel 6). 88,7 % van de contracten was namelijk gesloten met organisaties zonder winstoogmerk (NGO's, overheidsinstanties, internationale organisaties) of op een andere wijze waarvoor in het Financieel Reglement (artikel 118, lid 2) onderhandse overeenkomsten worden toegestaan. Ook alle contracten van ECHO zijn met NGO's of internationale organisaties gesloten, doch volgens de voor humanitaire hulp bestemde procedures (36). Terwille van de doorzichtigheid en gezien de concurrentieslag om EU-subsidies die deze organisaties leveren, zouden de operationele diensten van de Commissie de keuze voor een organisatie altijd schriftelijk moeten motiveren, onder referte aan, met name, haar vroegere werkzaamheden en de kwaliteit daarvan (37).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.43. Vele met de NGO's of internationale organisaties gesloten contracten betreffen grotendeels werkzaamheden die worden uitbesteed aan bouwondernemingen, in principe na een uitnodiging tot inschrijving. Tot augustus 1997 waren voor de contracten ten bedrage van meer dan 10 000 ECU tussen de Commissie en de NGO's internationale inschrijvingsprocedures noodzakelijk, hetgeen de acties vertraagde. Voor Phare werden de procedures voor de tenuitvoerlegging van de contracten inzake werkzaamheden pas in november 1997 vastgesteld.

3.44. DG IA heeft niet getracht, de aan de NGO's en aan de internationale organisaties betaalde bezoldigingen te beperken en is niet met ECHO overeengekomen dat de Commissie soortgelijke acties op dezelfde wijze aanpakt (38). Zo accepteert DG IA voor identieke acties heel wat hogere salarissen dan ECHO. Voorts geven deze bezoldigingen, al naar gelang van het geval, aanzienlijke verschillen te zien (tussen 2 566 en 12 100 ECU per maand (39)).

3.45. Volgens de loonschalen van ECHO bedraagt het maandsalaris van een lokaal personeelslid in het voormalige Joegoslavië 280 ECU, hetgeen veel te weinig is, willen de NGO's bekwaam lokaal personeel in dienst kunnen nemen en houden (40). De contracten van ECHO bleken in die zin slecht te zijn toegesneden op de betrekkelijk complexe herstelprojecten, dat van de bestekken der projecten geen eindversie is opgesteld en dat geen enkele regeling is vastgesteld omtrent de op de werkzaamheden toepasselijke garantieperiode of de bedragen die vóór de definitieve oplevering moeten worden afgehouden.

Betalingen

3.46. Vaak zijn projecten opgehouden wegens vertragingen bij de voorschotbetalingen. Een onderzoek van de krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96 gefinancierde contracten heeft uitgewezen dat de Commissie in 40 % van de gevallen drie maanden na het begin van de uitvoering van de contracten nog geen voorschot had betaald, hetgeen laat is voor contracten die vaak na zes maanden aflopen en voor de betrokken organisaties die doorgaans krap in hun kasmiddelen zitten.

3.47. In de helft van de gevallen waren de vertragingen te wijten aan formele gebreken in de door de NGO's ingediende aanvragen. Bij DG IA veroorzaakte de vorm van de bankgaranties talrijke vertragingen, terwijl ECHO voor soortgelijke acties geen garanties verlangt.

3.48. In andere gevallen schuilt de oorzaak van de vertraging in de interne administratieve procedures van de Commissie. De aanvragen om voorschotten moeten bij voorbeeld worden goedgekeurd door de reeds overbelaste operationele diensten. Deze louter formele goedkeuring is overbodig wanneer het contract volgens de regels is gesloten (41). En ook doordat de dossiers bij de diensten van de Commissie, ondanks de urgentie van de betrokken acties, langzaam werden behandeld deden zich vertragingen voor.

3.49. Een goede illustratie van de moeilijkheden wegens te late betalingen vormt het geval van de, door de Wereldbank medegefinancierde, rehabilitatie van een klein gedeelte van het gebouw van het nationale parlement van Bosnië, die op zich reeds bedenkelijk was (van de vijf etages van het gebouw werd slechts de eerste hersteld, maar de zich daar bevindende zaal voor de plenaire vergaderingen weer niet). Hoewel de voltooiing van het project voor eind oktober 1996 was gepland, werden de contracten inzake de bijdrage van de Europese Unie pas in april 1997 ondertekend, met augustus 1997 als nieuwe vervaldatum (tien maanden vertraging). Ondanks deze eerste vertraging blokkeerde de financiële controle (DG XX) de in mei aangevraagde voorschotbetaling, aanvoerende dat het voorschot niet in Duitse mark maar in ECU moest worden betaald, ofschoon de bepalingen van de financieringsovereenkomst en het contract anders luidden. Doordat DG XX erop bleef staan dat de financieringsovereenkomst en het contract werden gewijzigd, werd het voorschot pas in oktober 1997 betaald. Dankzij dit eerste voorschot kon aan de werkzaamheden worden begonnen, maar de vertragingen bij de daarop volgende betalingen van de Commissie zetten weer een rem op de uitvoering. Zolang de werkzaamheden van de Commissie het niet mogelijk maken dat het door de Wereldbank gefinancierde gedeelte, dat in februari 1997 bijna voltooid was, wordt afgerond, vergadert het parlement van de Staat Bosnië-Herzegovina in andere, door een andere donor herstelde gebouwen.

3.50. De voortgang van de in het kader van het PES (leveringen) uitgevoerde projecten in de sector huisvesting had te lijden van de te late betalingen van de bevoorradingsagentuur aan de ondernemingen van Bosnië-Herzegovina. Sommige ondernemingen hebben hun werkzaamheden moeten staken of terugschroeven om hun uitbetalingen niet te hoeven opschorten. Een en ander was het gevolg van de ondoeltreffende procedures die de Commissie en de bevoorradingsagentuur tezamen hadden opgezet en werd verergerd door de gebreken van het banksysteem in Bosnië-Herzegovina.

Toezicht op en evaluatie van de projecten

3.51. Afgezien van de humanitaire hulp bestaat voor het toezicht op en de evaluatie van de wederopbouw (B7-5 0 en B7-5 4) geen samenhangende regeling. De financieringsvoorstellen van de Commissie worden, anders dan bij de overige externe hulp, niet opgesteld volgens de "logical frame-work"-methode van het logische kader. Voorts is geen enkel bureau van de Commissie in Bosnië of Kroatië voldoende bemand om serieus toezicht op de acties te kunnen uitoefenen.

3.52. Voor de supervisie over het PES (leveringen) nam de Commissie in mei 1996, vier maanden na het begin van het programma, adviseurs in dienst. Hun aanvankelijke efficiëntie verminderde doordat hun mandaat in conflict kwam met dat van de bevoorradingsagenturen, die over hun eigen vertegenwoordigers in Bosnië beschikten. De Commissie voerde geen procedure in voor een snelle behandeling van de opmerkingen en aanbevelingen van de adviseurs. Zij financierde in oktober 1997 een evaluatie van het PES (leveringen). De resultaten van deze evaluatie zullen normaliter niet vóór april 1998 bekend zijn. De publicatie ervan moet worden gevolgd door een boekhoudkundige controle van het door de Commissie gefinancierde programma.

3.53. De Commissie heeft aan bepaalde financiële aspecten van het PES niet voldoende aandacht besteed:

a) voor de landbouwsector heeft de Commissie geen procedures ingevoerd voor het beheer van de tegenwaardefondsen (42) die ontstaan uit de verkoop van leveringen (motorploegen: 4,6 Mio ECU; bestrijdingsmiddelen: 0,25 Mio ECU) (zie paragraaf 4.51);

b) er is geen enkele controle verricht op de rente over de door de Commissie voorgeschoten en door de bevoorradingsagenturen geïnde kasmiddelen hoewel de betrokken rente eind 1997 ten minste 1,21 Mio ECU beliep;

c) tenslotte heeft de Commissie niet de meest elementaire boekhoudkundige controles op deze voorschotten ingevoerd, bijvoorbeeld door te eisen dat deze regelmatig worden aangesloten met de gedane uitgaven en de op bankrekeningen staande bedragen. Zo constateerde de Kamer dat een in de boekhouding van één van de agenturen opgenomen voorschotbetaling 89 527 ECU minder bedroeg dan de door de Commissie geboekte betalingen.

3.54. Naast het PES zette DG IA tijdens de tweede helft van 1997 een toezichtsysteem op voor de sector huisvesting in Bosnië, maar het organiseerde geen supervisie over de rest van het wederopbouwprogramma, hoewel dat 70 % vertegenwoordigt van alle middelen waarvoor per 31 december 1997 betalingsverplichtingen waren aangegaan.

3.55. Ofschoon de Commissie het UNHCR ook van middelen voorzag voor het toezicht op de besteding van de 45 Mio ECU voor de wederopbouwprojecten die DG IA en ECHO via het UNHCR financierden, werden een aantal moeilijkheden bij het beheer van de acties geconstateerd:

a) voor de tenuitvoerlegging van de wederopbouwprogramma's doet het UNHCR gewoonlijk een beroep op dezelfde NGO's als de Commissie. De EU betaalt het UNHCR voor de controle op de technische aspecten van de acties, maar het UNHCR beschikt in deze sector over slechts weinig deskundigheid. De Commissie zou een beter rendement kunnen halen als zij de projecten voor de wederopbouw van woningen zelf rechtstreeks met de NGO's ten uitvoer zou leggen;

b) herhaaldelijk (43) bestemde het UNHCR de middelen van de EU voor de financiering van andere projecten dan die waarin de contracten tussen de Commissie en het UNHCR voorzagen. De Commissie werd voor voldongen feiten gesteld en keurde de wijzigingen stelselmatig achteraf goed. In andere gevallen werden de bedragen voor bepaalde subprojecten aanzienlijk opgetrokken ten nadele van andere subprojecten, maar werd dit de Commissie niet meegedeeld voordat het contract afliep.

c) de Commissie eiste niet dat het UNHCR haar in kennis stelde van de akkoorden met zijn partners inzake onderaanneming. Doordat zij niet over deze informatie beschikte was een serieus toezicht door haar diensten vrijwel onmogelijk (44);

d) bij een via het UNHCR door de Commissie gefinancierd contract inzake het herstel van woningen in het kanton Una Sana kon de Kamer niet uitmaken of de in rekening gebrachte 459 000 DEM voor het herstel van appartementen in Velika Kladusa inderdaad aan materialen was besteed.

4. EFFECT VAN DE ACTIES

Geografische spreiding

Deelgebieden van Bosnië-Herzegovina

4.1. De Federatie heeft ongeveer 90 % van de hulp ontvangen. Weliswaar zou 30 % van de middelen aan de Republika Srpska worden toegewezen, maar wegens de niet-naleving van de politieke voorwaarden van de Europese Unie en van bepaalde aspecten van de Dayton-akkoorden werd de hulp zowel in 1996 als in 1997 herhaaldelijk opgeschort, met name in een poging om de oorlogsmisdadigers voor het gerecht te brengen. De hulp werd daarentegen in geen van beide gebiedsdelen afhankelijk gemaakt van vorderingen bij de economische hervormingen.

4.2. Op het stuk van projecten is weinig gedaan voor de toenadering tussen de gebiedsdelen. Op dit gebied was de voornaamste hulpactie de aanleg van telefoonverbindingen (zie paragraaf 4.46). Sommige projecten inzake het herstel van woningen leidden ook tot een, beperkt, handelsverkeer tussen de deelgebieden, met name in Posavina.

Sarajevo

4.3. De 65 Mio ECU die DG IA in 1996 en 1997 voor Sarajevo had toegekend werd nog steeds uiterst langzaam vrijgemaakt en had eind 1997 weinig effect gesorteerd. De voornaamste redenen waren de moeilijkheden die de Commissie ondervond met het aanknopen van een constructieve dialoog met de autoriteiten van Sarajevo en het feit dat bij DG IA één enkele beheerder was aangewezen voor zowel het programma "Europa voor Sarajevo" als voor het programma inzake de terugkeer van de vluchtelingen.

Una Sana (Federatie)

4.4. Ondanks de prioriteit die dit kanton wegens zijn grote potentieel inzake de terugkeer van vluchtelingen uit de lidstaten van de EU (45) verdient, is er slechts een bescheiden hulp verleend. In augustus 1996 dienden de autoriteiten van de Federatie na overleg met Duitsland (46) een voorstel voor een programma ten bedrage van 39,5 Mio ECU in bij de Commissie, maar de Commissie achtte het niet mogelijk, dit voorstel in een financieringsplan om te zetten. Eind 1997 was er nog geen allesomvattend plan vastgesteld en was er geen geïntegreerd programma voorgesteld.

Brcko (Republika Srpska)

4.5. Pas na de verdaging, in februari 1997, van de arbitrage over de toekomst van de stad, besloot de gemeenschap van donors, deze zone prioriteit inzake hulp voor de wederopbouw te verlenen. Eind 1997 was er, afgezien van de door ECHO gesteunde humanitaire acties in de gehele regio (2 Mio ECU), nog geen noemenswaardige actie van de Commissie uitgevoerd. Hoewel in november 1996 in het kader van de ombuiging van het PES 2 Mio ECU was toegekend voor een geïntegreerd programma voor de repatriëring naar Brcko, was het contract voor de tenuitvoerlegging van deze actie eind 1997 nog steeds niet gesloten.

Kroatië

4.6. Ondanks een in juli 1996 door de Commissie voor de zeer gehavende stad Vukovar goedgekeurd programma ten bedrage van 5,29 Mio ECU leverde de hulp van de Commissie in 1996 slechts bitter weinig resultaten op wegens de slechte voorbereiding van het project dat in juli 1997 moest worden omgebogen (zie paragraaf 3.33). Eind 1997 begonnen de financieringen voor het herstel van appartementen en het waterleidings- en elektriciteitsnet vruchten af te werpen.

4.7. Een belangrijk plan voor de wederopbouw van woningen in de frontlijndorpen in Oost-Slavonië (2,7 Mio ECU), dat moest worden uitgevoerd door het UNHCR, werd gedurende meer dan een jaar geblokkeerd door de Kroatische autoriteiten. Ook hierbij was de voorbereiding van de projecten door het UNHCR schromelijk te kort geschoten (zie paragraaf 3.55). De Kroatische overheid is in deze regio zelf zeer actief in de wederopbouw, en tracht de gereedgekomen woningen bij voorrang aan Kroaten en niet aan mensen van Servische origine toe te wijzen.

Spreiding over de sectoren

Huisvesting en terugkeer van vluchtelingen

4.8. De terugkeer van de vluchtelingen naar Bosnië geniet in de programma's van de EU hoge prioriteit. Daarom moet het effect van de acties inzake herstel van woningen niet alleen naar de omvang en de kwaliteit van het herstel, maar ook naar de invloed ervan op de terugkeer van de vluchtelingen worden beoordeeld. De acties van ECHO waren gericht op de binnenslands gebleven ontheemden en rechtstreekse oorlogsslachtoffers. Ze waren bedoeld als aanvulling op de acties van DG IA.

4.9. Volgens het UNHCR keerden er zowel in 1996 als in 1997 heel wat minder vluchtelingen terug dan verwacht. In 1996 werden er 88 000 vluchtelingen gerepatrieerd, terwijl het streefgetal 200 000 was, en in 1997 waren het er 106 000; volgens de verwachtingen waren het er 200 000. Bij de terugkeerbereidheid van de vluchtelingen spelen zowel de politieke en veiligheidsproblemen waarmee het land nog steeds kampt als de traagheid van het wederopbouwproces een grote rol (47). Voorts kunnen de meest gekwalificeerde mensen het moeilijkst tot terugkeer worden bewogen, hetgeen het economisch herstel nog vertraagt.

4.10. In de sector huisvesting is naar schatting voor 4 000 Mio USD vernield (48). De oorlog heeft ongeveer de helft van de 1,3 miljoen woningen verwoest, waarvan 80 % in privé-bezit was. De financieringen van de Commissie vertegenwoordigden ongeveer 32 % van de betalingsverplichtingen van alle donors, maar slechts 8 % van hun betalingen voor de periode 1996/1997.

4.11. De heropbouw van de woningen in het kader van de eerste tranche van het PES ging vlak voor de winter 1996/1997 van start. Destijds aarzelde de Commissie tussen het eenvoudig leveren van het bouwmateriaal en de uitvoering van complete projecten. De andere acties voor de heropbouw van woningen (buiten het PES om) begonnen doorgaans pas in de loop van de tweede helft van 1997, ten eerste wegens de termijnen voor onderzoek die de communautaire procedures eigen zijn (zie paragraaf 3.35) en ten tweede wegens de moeilijkheden van de NGO's met de selectie van de begunstigden en van huizen die voldeden aan de bepalingen van de akkoorden van Dayton inzake de terugkeer van de vluchtelingen en die voor de lokale autoriteiten acceptabel waren.

4.12. Per 31 december 1997 had de Commissie het herstel van ongeveer 10 700 individuele woningen gefinancierd, waarvan er 6 300, ofwel 2 % van alle noodzakelijke herstellingen, waren voltooid. Om redenen van doelmatigheid was tot dan toe stelselmatig gewerkt aan de woningen die het minst gehavend en dus het goedkoopst te herstellen waren. Tabel 7 bevat een overzicht van de voornaamste acties voor het herstel van privéwoningen van de Commissie.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.13. Herhaaldelijk konden de contractueel overeengekomen herstellingen aan woningen niet volledig worden uitgevoerd. Enige voorbeelden:

a) in Gorazde (49) moesten in het kader van het PES 400 woningen worden hersteld, voor een totaalbedrag van 2,33 Mio ECU. Slechts 42 woningen werden afgewerkt. De werkzaamheden aan 334 andere woningen zijn gestaakt, waardoor twee derde van deze huizen nog steeds onbewoonbaar zijn. Tenslotte is met de reparaties aan de laatste 24 woningen nog niet begonnen. De voor het project verantwoordelijke NGO heeft de bouwfirma 787 000 DEM te veel betaald, en de Commissie heeft dit bedrag nooit teruggekregen. Deze moeilijkheden hebben zich voorgedaan niettegenstaande het toezicht op het project van drie instanties: de bevoorradingsagentuur, de NGO die de werkzaamheden coördineerde en het adviesbureau dat toezicht hield op het PES;

b) in Bosanska Krupa (Una Sana) werd een aan het UNHCR toevertrouwd project voor het volledige herstel van 400 huizen omgebogen tot een project voor de herstelling van 500 daken en had het gemeentebestuur zich jegens het UNHCR verplicht, de rest van de werkzaamheden uit te voeren. Uiteindelijk werden slechts 435 daken hersteld en hield de gemeente haar beloftes niet, zodat de helft van de woningen in september 1997 onbewoonbaar was en dus leeg stond;

c) in Stolac (streek van Mostar) moesten 100 huizen worden hersteld (0,9 Mio ECU) voor de opvang van moslim-vluchtelingen. Slechts 66 huizen werden hersteld; een twintigtal daarvan was in september 1997 bewoond. Het Kroatische verzet tegen de terugkeer van de vluchtelingen was namelijk heftig en twee herstelde huizen waren in brand gestoken;

d) in Oost-Slavonië was in oktober 1996 2,7 Mio ECU aan het UNHCR toevertrouwd voor de wederopbouw van 600 huizen in twee modeldorpen aan de frontlijn (Antunovac en Ernestinovo). In september 1997 was nog geen enkel huis hersteld en hadden de Kroatische autoriteiten nog maar 20 dossiers goedgekeurd. Pas in oktober 1997 verwittigde het UNHCR de Commissie van zijn moeilijkheden en stelde voor, het aantal te herstellen woningen tot 325 terug te brengen. De aldus vrijgemaakte bedragen zouden aan het herstel van overheidsgebouwen (scholen, medische centra enz.) worden besteed.

4.14. De 67,4 Mio ECU die de Commissie voor huisvesting vrijmaakte (zie tabel 7) moeten uiteindelijk aan ongeveer 10 000 uit de lidstaten van de EU teruggekeerden en 37 500 andere begunstigden, vooral ontheemden, ten goede komen. Eind 1997 schatte de Kamer het aantal aldus weer onder dak gebrachte personen op 5 000 vluchtelingen en 22 500 ontheemden. Aangezien de Commissie toen nog geen huisvestingsprogramma had vastgesteld waarin de vluchtelingen prioriteit genoten, bestond in 1996 het leeuwendeel van de begunstigden der wederopbouwacties uit in het land gebleven ontheemden. Daarna - en reeds in verband met de meeste in 1997 gefinancierde projecten - streefde de Commissie ernaar, 50 % van de woningen toe te wijzen aan gezinnen die uit een lidstaat van de EU terugkeerden, al nam het dit percentage niet stelselmatig als voorwaarde op in de uitvoeringscontracten voor de projecten. De Commissie beperkte zich tot 50 % om geen gevoelens van bitterheid te wekken bij de tijdens de oorlog in Bosnië gebleven bevolking.

4.15. Op de vraag, aan welke vluchtelingen de wederopbouwprojecten van de Commissie ten goede moesten komen, waren twee antwoorden mogelijk:

a) de werkzaamheden uitsluitend afstemmen op vooraf geselecteerde vluchtelingen die besloten hebben terug te keren mits zij worden gehuisvest;

b) wederopbouw in regio's die voor de vestiging van teruggekeerde vluchtelingen in aanmerking komen en toewijzing van de woningen aan reeds in Bosnië teruggekeerde gezinnen om de in gastlanden achtergeblevenen tot terugkeer te bewegen.

Eerstgenoemde aanpak bleek moeilijk in praktijk te brengen omdat de opsporing van de vluchtelingen in de lidstaten tijdrovend is. Laatstgenoemde - hoofdzakelijk toegepaste - benadering garandeert echter geen onverbiddelijk causaal verband tussen de wederopbouwacties en de terugkeer van de vluchtelingen.

4.16. Aangezien de beschikbare middelen beperkt waren en er zeer veel woningen hersteld moesten worden, zouden er meer zijn gereedgekomen, indien de middelen prioritair waren toegewezen aan de meest behoeftigen, doorgaans degenen die tijdens de oorlog in Bosnië waren gebleven. De financieringen hadden dan moeten worden aangevuld met een systeem van rentesubsidies voor de - doorgaans minder behoeftige - teruggekeerde vluchtelingen.

4.17. Het beleid terzake bleef eigenlijk nogal vaag. Pas in oktober 1997 kwam er, met medewerking van de Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), een systeem van kredietverlening tot stand. Bij de projecten die de Commissie aan het UNHCR had toevertrouwd berustte de keuze van de begunstigden weliswaar op sociale en economische criteria (50), maar deze werden doorgaans niet overgenomen in de rechtstreeks tussen de Commissie en NGO's gesloten contracten, zodat de voorwaarden waaraan de begunstigden moesten voldoen sterk varieerden van de ene NGO tot de andere.

4.18. De projecten hadden uiteindelijk minder effect dan het aantal herstelde woningen deed vermoeden, want vele daarvan zijn nog niet betrokken. Zo stonden bij het project van 1996 in Una Sana 40 % van de herstelde woningen in augustus 1997 nog leeg. De oorzaak van deze leegstand was vaak dat de werkzaamheden niet waren ingepast in projecten die ook water- en stroomvoorziening, sociale infrastructuur en schepping van werkgelegenheid omvatten.

4.19. De meeste projecten voor het herstel van flatgebouwen bleven beperkt tot dakherstellingen, beglazingen en de reparatie van de gemeenschappelijke ruimten van de gebouwen. Eind december 1997 waren ten laste van de begrotingen 1996 en 1997 aan ongeveer 6 270 appartementen, waarvan 75 % in Sarajevo, dergelijke herstellingen verricht. De begunstigden waren hoofdzakelijk personen die deze appartementen reeds bewoonden. In Bosnië was de herstelling van de privatieve delen van de gebouwen eind 1997 wegens moeilijkheden met de vaststelling van de eigendomsrechten nog maar pas begonnen, maar in Vukovar omvatten de herstellingen de volledige wederopbouw van twee flatgebouwen met in totaal 142 appartementen die eind 1997 gereed moesten zijn (kosten: 3,4 Mio ECU). In Vukovar had de inschakeling van een door de Commissie gefinancierde paritaire commissie voor de toewijzing van woningen de situatie aanzienlijk helpen klaren.

Onderwijs

4.20. De helft van de scholen werd tijdens de gevechten ernstig beschadigd of vernield en sinds het schooljaar 1991-1992 was voor het onderwijs niet meer regelmatig geld uitgetrokken. De open gebleven scholen ontbrak het aan leerkrachten, materiaal en benodigdheden. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 29 % en 21 % van alle betalingen van donors.

4.21. In het kader van het PES is aan de sector onderwijs 2 Mio ECU toegewezen voor de levering van schoolmeubilair. Dit programma dekte ongeveer 20 % van de behoeften van de lagere scholen van de Federatie. Het meubilair werd geleverd door een lokale onderneming, zodat met dit programma 's lands economie werd aangezwengeld. Het meubilair was echter van matige kwaliteit en het is niet duidelijk geworden volgens welke criteria de begunstigde scholen werden geselecteerd. De middelen van DG IA hadden beter allereerst aan de door ECHO herstelde scholen kunnen worden besteed, aangezien de selectie van ECHO wel op duidelijke criteria berustte.

4.22. De door ECHO uitgevoerde projecten inzake rehabilitatie van scholen hadden een merkbaar effect, aangezien eind 1997 in het kader van de programma's 1996 en 1997 een honderdtal scholen was hersteld. In talloze scholen ontbrak het toen echter nog aan leerkrachten en materiaal. Daar deze problemen het actieterrein van ECHO te buiten gaan, was technische bijstand van DG IA bij de ondersteuning en hervorming van het schoolsysteem toe te juichen geweest.

Gezondheid

4.23. Naar gelang van de regio heeft tussen 35 en 50 % van de medische voorzieningen oorlogsschade opgelopen en zijn de diensten ongeveer de helft van hun personeel kwijtgeraakt. Eind 1997 bestond nog steeds gevaar voor gebrek aan geneesmiddelen en basisapparatuur. In 1996/1997 beliepen de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie voor deze sector respectievelijk 15 en 20 % van de hulp van alle geldschieters.

4.24. Ondanks haar ervaring met de hervormingen van de sector gezondheidszorg in Midden- en Oost-Europa heeft de Commissie in Bosnië weinig projecten in deze sector opgezet. De geringe financiering is gedeeltelijk te wijten aan het streven om in een partnerschap samen te werken met het federale ministerie van Volksgezondheid, waarvan de doeltreffendheid wordt ondermijnd door interne etnische conflicten. In 1996 werd in het kader van het PES 6 Mio ECU aan de aanschaf van medische apparatuur en ambulances besteed, maar de verdeling verliep volgens lijsten van het ministerie, zonder dat de diverse ziekenhuizen werden geraadpleegd. Bijgevolg voldeden sommige van de geleverde goederen niet aan de plaatselijke behoeften (51). Voorts bleven de hulpgoederen wegens geschillen bij het ministerie langdurig opgeslagen in Sarajevo. Eind maart 1997 bevonden zich nog goederen ter waarde van circa 2,5 Mio ECU in de opslagplaatsen in Sarajevo, hoewel met de verdeling ervan in december 1996 was begonnen. Het ministerie kon de Commissie geen volledige lijst van de verdeelde goederen verstrekken. Gezien de ervaring die ECHO tijdens de oorlog in de sector gezondheidszorg heeft opgedaan, zou net als in de sector onderwijs een coördinatie tussen de diensten van de Commissie nuttig zijn geweest, met name om het materiaal voor de door ECHO herstelde medische centra te bestemmen.

4.25. In het kader van een uit de resterende middelen van het PES gefinancierd project (2 Mio ECU) moest de Commissie een laboratorium voorzien van apparatuur voor de kwaliteitscontrole op medicijnen. Het besluit van het ministerie over de vestigingsplaats van het laboratorium (Kroatische of moslimzone) liet echter op zich wachten: het duurde een jaar voordat het werd genomen.

4.26. De hulp van ECHO aan een veelzijdig, op ongeveer 70 medische consultatiebureaus gericht herstelprogramma leverde opmerkelijke resultaten op. Maar het systeem van medische voorzieningen blijft kwetsbaar en is aan hervorming toe. De meeste uitgaven worden namelijk nog steeds gedekt door de humanitaire hulpverlening, op welk gebied ECHO de voornaamste donor blijft. Een goede coördinatie van de diensten van de Commissie zou DG IA in staat hebben gesteld, acties inzake technische bijstand te ondernemen ten behoeve van de hervorming van de sector gezondheidszorg.

Energie (elektriciteit en gas)

4.27. Tijdens de oorlog werden de helft van de capaciteiten voor stroomopwekking en 60 % van de leidingen beschadigd; het distributienet was grotendeels vernield. Ook de gasleidingen werden beschadigd, en in Sarajevo werden 54 000 illegale en gevaarlijke aftakleidingen gelegd. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 22 en 13 % van alle financiële hulp.

4.28. De sector energie vormt het belangrijkste onderdeel van het PES, maar de doeltreffendheid ervan werd ernstig geschaad doordat de Commissie zich ertoe beperkte het materiaal en de reserve-onderdelen te leveren, zonder zich ervan te vergewissen dat deze ook werden geïnstalleerd. Bij de bezoeken ter plaatse kwamen diverse gebreken aan het licht:

a) doordat de plaatselijke elektriciteitsbedrijven niet over de nodige middelen beschikten is een gedeelte van het materiaal ongebruikt gebleven. Zo werd 0,9 Mio ECU besteed aan het herstel van transformatoren en hoogspanningsleidingen waarmee in de streek van Turbe in Midden-Bosnië 10 000 mensen van stroom werden voorzien, maar werd het materiaal niet geïnstalleerd, terwijl de bevolking nauwelijks genoeg elektriciteit voor de verlichting kreeg;

b) de leveringen van materiaal waren zelden geïntegreerd in herstelplannen voor de netwerken; vaak liepen ze vertraging op of waren de begunstigde autoriteiten er niet van op de hoogte. Zo was in het voornaamste, in september 1996 ondertekende contract voor de sector elektriciteit (4,9 Mio ECU) het einde van de leveringen op december 1996 vastgesteld (zie paragraaf 3.39 h)). Toen die maand was verstreken had nog maar 20 % van de leveringen plaatsgevonden. Pas in juni 1997 waren ze afgerond. In de sector gas werden de buizen voor het herstel van het net van Sarajevo (0,265 Mio ECU) zo laat geleverd, dat van andere leveranciers afkomstige leidingen werden gelegd;

c) de Commissie liet het centrale elektriciteitsbedrijf beslissen over de eigenschappen van het aan zijn plaatselijke vestigingen te leveren materiaal. Hoewel de vestigingen belast waren met de herstellingen, werden zij niet afdoende geraadpleegd, zodat sommige uiteindelijk slechts een gedeelte van het materiaal ontvingen dat ze nodig hadden;

d) ondanks een contract met een adviesbureau (zie paragraaf 3.52) zag de Commissie niet stelselmatig toe op de leveringen en kon zij in april 1997 geen inventaris voorleggen van het materiaal dat inderdaad was geïnstalleerd.

4.29. In de energiesector zijn de resultaten van het PES nog steeds variabel:

a) het PES heeft ertoe bijgedragen dat in de moslimenclave Gorazde weer een minimum aan stroom werd opgewekt. Er werden zes transformatoren geleverd, maar in april 1997 waren er nog 40 andere noodzakelijk om in de dagelijkse behoefte te voorzien;

b) voor de reparatie van de generatoren in de twee voornaamste thermische centrales van de Federatie in Kakanj en Tuzla (2,2 Mio ECU) werden materiaal en reserve-onderdelen geleverd. Het PES droeg voor ongeveer 12 % aan de totale financiering bij. In het geval van Tuzla kan gezien de omvang en ouderdom van de centrale worden betwijfeld of de investeringen economisch verantwoord zijn; daarom heeft de Wereldbank geweigerd, aan dit project deel te nemen;

c) in 1996 droeg het PES voor ongeveer 25 % bij aan de financieringen van de gezamenlijke donors voor de mijnen die de elektrische centrales van kolen voorzien, en hielp aldus de productie op peil te brengen. Zo is de productie in de bruinkoolwinning van Tuzla gestegen van 133 000 ton tot 193 000 ton per maand (ofwel met 45 %);

d) voor de reparatie van het gasdistributienet voor 4 000 gezinnen in de wijk Novi Grad van Sarajevo werd een financiering toegekend. Dit project omvatte de levering van gasmeters, zonder welke het verbruik niet kan worden gefactureerd en het distributiebedrijf financieel niet levensvatbaar is. In het kader van het project werden echter ook 4 000 fornuizen en 4 000 radiatoren gratis uitgedeeld (0,9 Mio ECU), hoewel de meeste gezinnen deze volgens de Wereldbank zelf hadden kunnen aanschaffen.

4.30. Afgezien van het PES en de hulpverlening van ECHO had de hulpverlening van de Commissie in de energiesector slechts een gering effect. Hoewel in december 1996 in de sector elektriciteit betalingsverplichtingen ten bedrage van 13,5 Mio ECU waren aangegaan (begrotingsonderdeel B7-5 4 1), werd wegens de omvang van het project, de vertragingen bij de Commissie en de moeilijkheid, dat gelijktijdig met drie distributiebedrijven werd onderhandeld, pas in november 1997 tot inschrijven uitgenodigd (52). De 7 Mio ECU aan oorspronkelijk voor het PES bestemde, opnieuw toegewezen middelen die in november 1996 aan het project werden toegevoegd, waren evenmin vrijgemaakt. Bijgevolg was eind 1997 voor nog geen enkel onderdeel van het programma voor dat jaar de aanzet tot uitvoering gegeven.

4.31. Wat betreft het programma van 13,5 Mio ECU is het besluit van de Commissie om elk van de drie Elektropriverda's 4,5 Mio ECU toe te wijzen in strijd met de bepalingen in bijlage 9 van de akkoorden van Dayton. Daarin was namelijk voorzien in de fusie van de over de drie etnische groepen versnipperde nutsbedrijven in de sectoren elektriciteit, water, vervoer en telecommunicatie. Wegens het verzet van de plaatselijke autoriteiten kon deze bijlage slechts geleidelijk ten uitvoer worden gelegd. Hoewel de donors in november 1996 hadden besloten om voor dit programma een beleidsstudie van de sector uit te voeren, werd daar pas in oktober 1997 een begin mee gemaakt. Deze studie is van groot belang voor de wederopbouw, want voordat er nieuwe investeringen worden gedaan, moet worden vastgesteld in hoeverre de structuur van de vraag sinds de oorlog is veranderd.

Vervoer

Algemeen

4.32. In januari 1996 was 28 % van het hoofdwegennet dringend aan herstel toe. Geen van de tien bruggen tussen Bosnië en Kroatië was begaanbaar en 70 andere belangrijke bruggen in het binnenland waren ernstig beschadigd of vernield. Het openbaar vervoer functioneerde nauwelijks en de luchthaven van Sarajevo was wegens de staat van de landingsbanen, de terminals en de controletoren voor de burgerluchtvaart gesloten. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 26 en 15 % van die van de gezamenlijke donors.

4.33. Het vervoer vormt de tweede prioritaire sector die van de Commissie kredieten voor de wederopbouw ontvangt. De behoeften in deze sector zijn groot; erin voorzien kan grote bedragen aan kredieten opslokken. Het is niet mogelijk gebleken, het indirecte effect van deze hulpverlening op de terugkeer van de vluchtelingen in te schatten.

Stedelijk vervoer

4.34. De levering van autobussen en het herstel van de tramlijnen in Sarajevo vormden de zichtbaarste facetten van het PES. Toen de oorlog ten einde was, had Sarajevo nog 20 bedrijfsklare bussen over van de 300 die er in 1991 reden. Dankzij de levering, via het PES, van 33 bussen kon 75 % van het net weer in gebruik worden genomen, zij het met een beperkte dienstregeling. De maatschappij voor openbaar vervoer van Sarajevo had in april 1997 echter nog niet de middelen om zelfs voor deze beperkte dienstregeling te kunnen instaan.

Bruggen

4.35. De brug in Bosanski Samac over de Sama, die Kroatië van Bosnië scheidt, moest in het kader van het wederopbouwprogramma van 1996 (10 Mio ECU) worden hersteld. Voor Bosnië is dit een project dat prioriteit verdient, daar deze brug deel uitmaakt van een belangrijke verbindingsweg tussen Budapest en de Adriatische Zee, over Kroatië en Sarajevo. Het financieringsbesluit was eind december 1996 genomen en de werkzaamheden zouden 18 maanden duren. Eind 1997 waren de herstelwerkzaamheden nog niet begonnen. Pas in augustus van dat jaar was begonnen met de mijnopruiming in de zone en wegens een meningsverschil over de keuze van de onderneming die de nieuwe brug zou ontwerpen werd het contract pas in augustus 1997 ondertekend. Wegens de vertragingen werd de datum voor de voltooiing van het project met 18 maanden uitgesteld (tot eind 1999). Volgens een verslag van de adviseurs van december 1997 moeten de kosten van het project van 10 Mio ECU tot 11,5 Mio ECU worden opgetrokken vanwege de erosie die sinds de vernieling van de brug de pijlers aantast. Mocht de Commissie haar besluit nogmaals uitstellen, dan zou deze bijzonder belangrijke verbindingsroute pas na 2000 kunnen worden opengesteld.

Wegen

4.36. Het belangrijkste project (3 Mio ECU) in het onderdeel wegenbouw van het wederopbouwprogramma heeft betrekking op het herstel van een traject van 23 kilometer in de noordelijke corridor die het oosten en het westen van de Republika Srpska met elkaar verbindt. De Servische autoriteiten beschouwen dit project als prioritair, omdat zij niet aangewezen willen blijven op verbindingen over het grondgebied van de Federatie. Hoewel er in november 1996 reeds een besluit was genomen, werd de inschrijvingsprocedure voor de werkzaamheden pas in november 1997 gelanceerd.

4.37. Het programma inzake wegenbouw voor 1997 omvatte ook twee andere projecten met betrekking tot de Republika Srpska: ten eerste een project van 1,35 Mio ECU voor het herstel van de weg tussen Pale en Lukavica (53), zetel van de Servische vertegenwoordiging in het door een triumviraat geleide presidium van de staat Bosnië-Herzegovina. Ten tweede een project van 1,35 Mio ECU voor het herstel van een andere weg in het oosten van de Republika Srpska (van Ustipraca naar Foca), via welke de hoofdweg die door de moslimenclave Gorazde loopt kan worden vermeden. Eind 1997 heerste bij de Commissie twijfel omtrent de toekomst van deze twee projecten, waarvan de uitvoering was opgeschort.

4.38. In het kader van het PES werd aan 18 ploegen in het hele land materieel voor het onderhoud van wegen geleverd. Deze leveringen hadden echter slechts een gering effect, omdat het ministerie van verkeer een slechte technische beschrijving van de benodigdheden had gegeven en de onderhoudsploegen tevens over een zeer klein budget beschikten. Zo beantwoordde de capaciteit van de asfalteermachines (vijf voor 347 170 ECU) en de wegwalsen (vijf voor 332 665 ECU) slecht aan de omvang van de herstelwerkzaamheden. Voorts was een aan de Republika Srpska geleverde mobiele inrichting voor wegenbouw in april 1997 nog steeds niet in gebruik omdat de begunstigde noch over de nodige vervoermiddelen, noch over de nodige knowhow beschikte.

Burgerluchtvaart

4.39. Op het gebied van de burgerluchtvaart heeft de Commissie bijgedragen aan het herstel van de passagiersterminal van de luchthaven van Sarajevo (6,8 Mio ECU), een onderdeel van het project voor de herstelling van de luchthaven als geheel waarin de meeste donors uit het Westen sinds medio mei 1996 participeren.

4.40. Hoewel IMG reeds in november 1996 een bestek had ingediend gingen de eerste spoedwerkzaamheden pas in oktober 1997 van start. Door de winter konden de meeste werkzaamheden niet vóór april 1998 beginnen. Voor dit project was het wegens de ontoereikende coördinatie tussen de donors niet mogelijk, het herstel van de luchthaven als één enkele, gezamenlijk gefinancierde actie op te zetten.

Waterbeleid en huisvuilbehandeling

4.41. Eind 1995 werd geschat dat 60 % van de waterleidingen zodanig lekte dat geen normale distributie mogelijk was. De waterzuiveringsinstallaties waren in verval geraakt en het huisvuil werd niet meer opgehaald. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie in deze sector respectievelijk 23 en 13 % van die van alle donors tezamen.

4.42. Het PES had weinig effect in de sector watervoorziening. Via het programma werden nochtans apparatuur en materiaal aan 62 van de 69 gemeentes van de Federatie geleverd, maar de Commissie had geen medezeggenschap over de distributieplannen en kon niet garanderen dat de leveringen volgens schema zouden plaatsvinden. Aan de verdeling van het materiaal gingen soms politieke onderhandelingen vooraf, zodat sommige van de voornaamste begunstigden gevestigd waren in de Kroatische zone, waar de behoeften het minst nijpend waren. Voorts voldeed het geleverde materiaal niet altijd aan de lokale behoeften, omdat het technologisch veel geavanceerder was dan het vooroorlogse materiaal. Zo waren de door de donors geleverde apparaten voor de opsporing van lekken veel te modern voor Bosnië, zodat ze grotendeels ongebruikt blijven. En tenslotte hebben de lokale watervoorzieningsbedrijven vaak niet de middelen om de ontvangen apparatuur te installeren of gebruiken; ze moesten worden aangepast opdat de programma's inzake herstel en onderhoud tot een goed einde konden worden gebracht.

4.43. Afgezien van de hulp uit het PES en de humanitaire hulp (6 Mio ECU) heeft de hulp van de EU (20,6 Mio ECU) de waterdistributie weinig verbeterd omdat prioriteit werd verleend aan de voorbereiding van inschrijvingsprocedures voor projecten waarvan de reikwijdte veel verder ging dan spoedherstellingen. Ondertussen takelde het distributienet in sommige streken, zoals in Sarajevo, verder af, en lekte soms wel 70 % van het water weg. Er werd echter gewerkt aan een hechte grondslag voor de hulpverlening in 1998.

4.44. Op het gebied van afval hebben noch de Commissie, noch andere donors vèrstrekkende acties ondernomen; de volksgezondheid is ernstig bedreigd. In het kanton Una Sana werd zonder overleg met de plaatselijke autoriteiten een door ECHO gefinancierde stortplaats (0,7 Mio ECU) aangelegd, en wel zo slecht dat ze niet wordt gebruikt. Doordat de contracten van ECHO slecht aan de saneringsprojecten zijn aangepast is het voor ECHO moeilijk, van de NGO's de noodzakelijke corrigerende maatregelen te eisen. Voor Sarajevo is in het eerste kwartaal van 1997 een evaluatie van de behoeften gefinancierd. Aan de hand daarvan zouden in december 1997 leveringen plaatsvinden.

Telecommunicatie

4.45. In een studie van 1996 van de EBWO werd de oorlogsschade in de sector telecommunicatie op in totaal 176 Mio ECU (54) geraamd. In deze sector maakten de donors in 1996 geen vorderingen wegens de tegengestelde belangen van de twee gebiedsdelen. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 33 en 16 % van de internationale hulp. De werkelijke betalingsverplichtingen van de donors beliepen echter slechts 17 % (30 Mio ECU) van hun ramingen voor deze periode.

4.46. In september 1997 werd echter met het herstel van de telefoonverbindingen tussen de gebiedsdelen (zij het met een zeer geringe capaciteit van 30 lijnen, die eind 1997 was verzadigd) een beslissende stap gezet, die mogelijk was doordat van de kredieten voor 1996 4,7 Mio ECU was vrijgemaakt. De doelstelling om het aantal verbindingen tussen de gebiedsdelen tot 90 lijnen op te trekken werd wegens de onveiligheid in de Republika Srpska niet vóór eind 1997 gehaald.

4.47. De aan de Federatie ten laste van de begroting 1996 toegekende steun (4 Mio ECU) voor de sanering van het telefoonnet in de zones waarnaar de vluchtelingen terugkeren was eind 1997 nog niet vrijgemaakt. De Federatie verzette zich daartegen omdat zij zich de wijze waarop de verbindingen tussen de twee gebiedsdelen waren hersteld anders had voorgesteld.

4.48. De vorderingen bij het herstel van de telefoonverbindingen tussen de gebiedsdelen zijn gedeeltelijk het resultaat van de zeer zware politieke druk die de Commissie - gevolgd door de andere donors - uitoefende. Deze pressie, waarvan in andere hulpverleningssectoren nooit sprake was geweest, leidde er ook toe dat de drie telecommunicatiediensten een "beginselakkoord" tekenden, dat model moet staan voor een gemeenschappelijke wet inzake telecommunicatie. De drie maatschappijen nemen bovendien deel aan een gezamenlijk, door de Commissie gefinancierd opleidingsprogramma, dat in september 1997 van start ging.

Landbouw

4.49. Vóór de oorlog was 40 % van de bevolking van Bosnië-Herzegovina geheel of gedeeltelijk afhankelijk van de landbouw. Door de vijandelijkheden is ongeveer 80 % van het materieel en 70 % van de veestapel verloren gegaan (55). In deze sector is de inbreng van de geldschieters (met inbegrip van de Commissie) desondanks bescheiden gebleven (56) en van de geïntegreerde programma's maakte de landbouw geen deel uit. Zo bedroegen de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie in 1996/1997 respectievelijk 24 en 20 % van die van alle donors.

4.50. Volgens de verslagen van het door de Commissie ingeschakelde toezichtbureau zijn in het kader van het PES geleverd:

a) 1 300 motorploegen (57) in de drie regio's van de Federatie (4,6 Mio ECU);

b) meststoffen en bestrijdingsmiddelen voor beide gebiedsdelen (2,1 Mio ECU);

c) materieel voor de zuivelsector in de Federatie (0,4 Mio ECU).

4.51. Deze leveringen vonden te laat plaats om in 1996 effect te sorteren. Vervolgens bleek een aanzienlijk deel van de goederen niet aangepast aan de plaatselijke omstandigheden, waardoor ze van gering nut waren. Zo was het kleine motorploegmodel (5-7 KW) niet krachtig genoeg voor het bergachtige terrein van twee van de drie regio's: Gorazde en Mostar. Het vermogen van de meeste koelapparaten voor melk was daarentegen veel te groot voor de productiecapaciteit van de bedrijven van de regio. Ten slotte werden de meststoffen en pesticiden die gratis aan de bedrijven hadden moeten worden uitgedeeld verkocht en was er generlei controle op de opbrengst van deze verkoop.

4.52. Het PES buiten beschouwing gelaten ging de hulp van de EU voornamelijk naar een importprogramma van 3 Mio ECU, dat gepaard ging met een programma inzake technische bijstand voor de regio's Una Sana (Federatie) en Banja Luka (Republika Srpska). Hoewel het ontwerpproject in november 1996 werd ingediend, waren de besprekingen met de betrokken NGO pas in mei 1997 afgerond en werd het materieel, hoofdzakelijk 60 tractoren en aanhangers, pas tussen eind september en medio oktober 1997 geleverd. Het kwam dus te laat voor het landbouwseizoen van 1997. Maar de verlener van technische bijstand heeft verenigingen voor het gebruik van landbouwmachines opgericht waarvan 440 plaatselijke boeren lid zijn, die aldus in 1998 tractoren en bijbehorende werktuigen zullen kunnen huren.

4.53. In de tweede helft van 1997 werden de acties versterkt; de Commissie organiseerde de import van 560 stuks rundvee in deze beide regio's. De eerste leveringen vonden eind september 1997 plaats. In december 1997 waren in centraal Bosnië 5 000 schapen uitgedeeld (600 000 ECU).

Ontwikkeling van de particuliere sector en opkrikking van de economie

4.54. Ondanks 60 % werkloosheid - weliswaar enigszins ontscherpt door de zwarte en grijze economie (58) - en ondanks de noodzaak om 's lands planeconomie om te schakelen tot een markteconomie, heeft de Commissie op dit gebied weinig hulp verleend en geen richtplan voor haar toekomstige maatregelen vastgesteld. In 1996/1997 vormden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 13 en 7 % van die van alle internationale hulpverleners.

4.55. Eind 1997 waren de twee grootste acties van de Commissie, namelijk een programma voor heropleving van de economie (16,5 Mio ECU) en een Europees Garantiefonds voor investeringen in Bosnië-Herzegovina (10,5 Mio ECU) nog maar pas van start gegaan. Eind 1997 had het Fonds nog geen enkele garantie verleend. Met deze garanties is het begrotingstechnisch mogelijk, systemen op te zetten waarbij uitgaven worden gedekt zonder dat onmiddellijk kredieten worden vrijgemaakt. In casu had de Commissie de 10,5 Mio ECU aan concrete projecten kunnen besteden zonder haar deelneming aan het Garantiefonds op te geven.

4.56. Een ander project was bestemd voor de Zica Wire Drawing Factory te Sarajevo, die een investeringssubsidie van 1 Mio ECU ontving. Deze firma vervaardigt kabels voor het bouwbedrijf. Dit geval is het enige waarin de Commissie hulp verleende aan een grote industriële onderneming. Deze actie, waarmee de Commissie de werkgelegenheid wilde bevorderen, bleef een alleenstaand feit.

Steun aan de overheid

4.57. Op het gebied van de overheidsinstanties hadden de donors, wegens het grote aantal nieuwe instellingen van Staat, gebiedsdelen en kantons, en het schrijnende gebrek aan opleiding van oude zowel als nieuwe ambtenaren, keus te over. Hoewel de vertegenwoordigers van de lokale autoriteiten zich dankzij deze hulpverlening kunnen bekwamen in deelneming aan het wederopbouwprogramma, heeft de Commissie hiervoor slechts een vrij klein bedrag uitgetrokken en was de hulp meer toegespitst op de staatsinstellingen dan op de instellingen van de gebiedsdelen en kantons.

4.58. De voornaamste actie van de Commissie was de oprichting van een Bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (Cafao) dat onder DG XXI valt (zie paragraaf 3.23). Via de oprichting van en naderhand de steun aan de douanedienst van de Federatie, die vanaf april 1996 operationeel was, deed de invloed van dit bureau zich sterk gevoelen. Ongeveer 80 % van de begrotingsmiddelen van de Federatie is afkomstig uit douanerechten (59). Het is weinig waarschijnlijk dat de douanedienst had kunnen functioneren zonder de steun van het Cafao, met name wegens de etnische rivaliteiten. Sedert begin 1997 ontving ook de douanedienst van de Republika Srpska steun. In beide gebiedsdelen heeft het Cafao, dat onderzoeken naar fraude instelt, de Hoge Vertegenwoordiger dossiers inzake verduistering ten belope van 53 Mio DEM in 1997 ter hand gesteld. Begin 1998 waren de verduisterde belastingmiddelen nog niet terugontvangen. Bovendien nemen de 1 150 douaneambtenaren van de beide gebiedsdelen deel aan een opleidingsprogramma.

4.59. Het Cafao heeft een tijdelijke douanewet opgesteld waarin wordt voorzien in één douanegebied in Bosnië-Herzegovina, maar deze wet is nog niet van toepassing. De Commissie financierde ook de voorbereiding van in juni 1997 aangenomen wetten betreffende de buitenlandse handel en investeringen. Zij verleende voorts institutionele steun aan de nieuw opgerichte centrale bank (1 Mio ECU), het ombudsbureau (0,75 Mio ECU) en de diensten voor de statistiek (0,1 Mio ECU).

5. CONCLUSIE

5.1. De politieke stabiliteit in de Balkan is voor de Europese Unie een aangelegenheid van het grootste gewicht, en daarom hebben de Raad en het Parlement de Commissie in het proces van de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië een vooraanstaande rol onder de geldschieters toebedeeld door haar de vrijmaking van 1 000 Mio ECU voor de periode 1996-1999 toe te vertrouwen. Bij dit bedrag komt de humanitaire hulp die de begrotingsautoriteit jaarlijks besluit te verlenen, en die tussen begin 1996 en eind 1997 315 Mio ECU beliep.

5.2. Sinds de ondertekening van de vredesakkoorden in december 1995 heeft de Commissie erop gewezen dat een snelle en tezamen met de andere geldschieters gecoördineerde wederopbouwactie van belang is voor het helpen opzetten van nieuwe instellingen die de verzoening van de drie etnische groepen in Bosnië-Herzegovina bevorderen (zie voetnoot 15). Zij heeft er dus voor gepleit dat elke donor voldoende middelen zou inzetten op gebieden die het best met zijn ervaring en capaciteiten overeenstemmen.

5.3. Weliswaar werden de politieke besluiten inzake de hulp van de Europese Unie wegens de noodsituatie zeer snel genomen, maar de vrijmaking van deze hulp stuitte, op het vlak van de technische en administratieve organisatie, op een aantal hinderpalen waarvan de meeste andere donors minder last hadden. Bijgevolg verliep de hulpverlening van de Europese Unie eind 1997 nog steeds langzaam (zie paragraaf 3.30), is de kwestie van de terugkeer van de in meerdere lidstaten verblijvende vluchtelingen nog niet opgelost op een wijze waar deze landen vrede mee kunnen hebben (zie paragraaf 3.8) en is de hulpverlening van de Europese Unie, luttele uitzonderingen daargelaten, niet erg zichtbaar (zie paragraaf 4.34). Doordat het hulpprogramma voor de Republika Srpska herhaaldelijk werd onderbroken, heeft de tenuitvoerlegging van het programma in dit gebiedsdeel bijzonder veel vertraging opgelopen (zie de paragrafen 1.3 en 4.1).

5.4. Ondanks ondubbelzinnige intentieverklaringen (zie de paragrafen 3.1 en 3.3), heeft de Commissie voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië noch bij de centrale diensten, noch ter plaatse in de betrokken zones voldoende personeel kunnen inschakelen (zie de paragrafen 3.13 en 3.14). Op dit gebied heeft zij weinig lering getrokken uit haar ervaring in Mostar, die enige maanden voordien nog had aangetoond hoe belangrijk het was, ter plaatse voldoende gekwalificeerd personeel in te zetten (60). Bovendien profiteerde DG IA nauwelijks van de ervaring van ECHO, waarmee de samenwerking nooit optimaal was (zie de paragrafen 3.8 en 3.11), en leerde het weinig uit de werkzaamheden die de International Management Group (IMG) sinds 1993 met het oog op de wederopbouw in Bosnië-Herzegovina verrichtte (zie paragraaf 3.34). Evenzo bleef de coördinatie ter plaatse met de Hoge Vertegenwoordiger te beperkt, zodat de Europese Unie in de praktijk niet de plaats kon innemen die evenredig was aan de middelen die zij besloten had vrij te maken (zie paragraaf 3.18).

5.5. De Commissie heeft er niet via een sectoraal, praktisch en gefaseerd uitvoeringsplan voor gezorgd dat haar acties gecoördineerd werden, en wel zó, dat de speerpunten op de reeds eerder opgedane ervaring van haar diensten berustten (zie paragraaf 3.3). Aldus raakte de hulp versnipperd en bereikte deze niet een omvang die tot merkbare sectorale gevolgen kon leiden (zie paragraaf 3.4). Uit dit plan had met name moeten blijken hoeveel belang aan de terugkeer van de vluchtelingen werd gehecht. Het is wenselijk dat de diensten van de Commissie nauwer gaan samenwerken met die van de lidstaten, met de vertegenwoordigers van het UNHCR in elk land en met de gemeentelijke autoriteiten van de terugkeerzones.

5.6. Het programma PES (leveringen) was onvoldoende voorbereid; de zwakke punten van de autoriteiten van de Federatie Bosnië-Herzegovina en van de Republika Srpska (bijlage 2, paragraaf 2) werden niet onderkend en de Commissie vertrouwde de tenuitvoerlegging van het programma te overhaast toe aan bevoorradingsagenturen die niet in staat waren ter plaatse na te gaan of de leveringen bij de juiste begunstigden terechtkwamen. Om al deze redenen werd het programma in november 1996 stopgezet en omgezet in een aantal klassieke projecten (zie paragraaf 3.5), hetgeen de tenuitvoerlegging nog meer vertraagde. Oorzaken van de vertragingen bij de andere projecten waren onder meer dat de bestaande verordeningen er niet waren op toegesneden, of dat het tijd vergde, de basisverordeningen voor de vrijmaking van de in nieuwe begrotingsonderdelen opgenomen bedragen (zie bijlage 1, paragraaf 2) vast te stellen. Maar er was ook de administratieve traagheid van de interne besluitvorming bij de Commissie, die gezien de spoedeisende context ontoelaatbaar was. De diensten van de Commissie hanteerden niet stelselmatig de procedures voor spoedacties hoewel de klassieke procedures ter ondersteuning van de herstructurering van de economie er slecht voor geschikt waren (zie de paragrafen 3.33-3.35).

5.7. De inschakeling van het UNHCR bij de tenuitvoerlegging van projecten inzake het herstel van woningen is geen echt overtuigende oplossing (zie paragraaf 3.55). Ze leidt tot langduriger onderzoek zonder dat gewaarborgd is dat de NGO's waaraan het UNHCR de werkzaamheden uitbesteedt de acties beter ten uitvoer zullen leggen. De wijze waarop het UNHCR de projecten ten uitvoer laat leggen en de leemten in haar procedures voor rekening en verantwoording maken het de Commissie onmogelijk, de acties onder controle te houden. Ingeval de Commissie er niet onder uit kan, het UNHCR te financieren, zou het administratief beschouwd efficiënter zijn, een algemene bijdrage te leveren wanneer het UNHCR middelen afroept, want dat zou dezelfde resultaten opleveren. De specifieke controle waar de Commissie om verzoekt is namelijk gezien de fungibiliteit van de financieringen van het UNHCR zinloos (61).

5.8. Er zijn zowel in 1996 als in 1997 heel wat minder vluchtelingen teruggekeerd dan werd verwacht (zie paragraaf 4.9). Wat dit betreft vormden het soms discriminerende beleid van de lokale autoriteiten, de onveiligheid (zie paragraaf 4.9) en de wijze waarop werkzaamheden voor het herstel van woningen en infrastructuur worden verricht (zie paragraaf 4.11) ernstige belemmeringen. Eind 1997 had de Commissie de woningen van ongeveer 6 300 vluchtelingen en ontheemden hersteld, hetgeen een zeer bescheiden resultaat vormt (zie paragraaf 4.12). Herstelde woningen bleven vaak leeg staan omdat de werkzaamheden niet waren ingepast in projecten die ook water- en stroomvoorziening, sociale infrastructuur en werkgelegenheid omvatten (zie paragraaf 3.11).

5.9. Op het gebied van gezondheidszorg en onderwijs was het effect van de ECHO-hulp goed merkbaar. DG IA zette daarentegen in deze sectoren niet de middelen in die nodig waren voor het goed functioneren van de overheidsinstanties die met het beheer ervan waren belast. Bovendien werden de acties van ECHO en DG IA nauwelijks gecoördineerd (zie de paragrafen 4.21, 4.22 en 4.26). In de energiesector was het toezicht op de leveringen van het PES gebrekkig (zie paragraaf 4.28) en bleef de doeltreffendheid van de hulp zeer variabel. In de sector vervoer had de steun van de Commissie, afgezien van aanmerkelijke verbeteringen in de bus- en tramdienst van de stad Sarajevo (zie paragraaf 4.34), weinig effect omdat er zich bij haar projecten ernstige problemen voordeden (zie de paragrafen 4.35-4.40). Tenslotte was er slechts een aarzelende vooruitgang op het gebied van overheidsinstanties en economische hervormingen (zie de paragrafen 3.7, 4.54 en 4.57).

5.10. Twee jaar na de akkoorden van Dayton en Parijs ligt de door de EU ingezette hulp voor de wederopbouw nog ver beneden het beloofde peil. Dit is niet alleen te wijten aan de moeilijke context in het voormalige Joegoslavië, maar ook aan het onvermogen van de Commissie om voldoende personele middelen in te zetten en haar eigen diensten onderling te doen samenwerken.

5.11. Een te beperkte praktische coördinatie met de voornaamste geldschieters en met het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger hebben ertoe geleid dat de hulp van de EU over een veel te groot aantal sectoren werd versnipperd. Dit verergerde nog doordat gaarne werd ingegaan op de verzoeken van de centrale autoriteiten van de deelgebieden van Bosnië-Herzegovina, die geneigd waren, de hulp onder hun voornaamste componenten te verdelen. Daarom is het van belang dat de Commissie haar beheer meer aan de delegaties toevertrouwt en haar steunverlening op een kleiner aantal sectoren richt ten einde beter in de nijpende behoeften te voorzien van bepaalde regio's en gemeenschappen waarvoor de kwestie van de vreedzame terugkeer der vluchtelingen van groot belang is.

5.12. Tenslotte is het van belang dat de Commissie, om zich bij de lokale autoriteiten geloofwaardig te maken, bijzondere aandacht besteedt aan de zichtbaarheid van haar acties, zonder welke het risico bestaat dat de begunstigde bevolking volslagen onwetend blijft van haar aanwezigheid aldaar. Een eerste stap in die richting zou erin kunnen bestaan, duidelijk te maken dat de hulpverlening van de Commissie wordt gefinancierd door de EU en niet alleen door ECHO, Phare, Cafao, EAP of Obnova (62).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 7 mei 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Bron: Wereldbank: Prioritair Wederopbouwprogramma, november 1996, deel 3.

(2) Zie tabel A aan het eind van dit ten geleide.

(3) Bron: Economist Intelligence Unit Country Report, eerste kwartaal 1998.

(4) Bron: Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap.

(5)