Verslag over de werkzaamheden van het Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden (CIBGA) in de jaren 1994 en 1995 (Tekst goedgekeurd door de Raad op 26 mei 1997) (97/C 191/05)

In het ministeriële besluit tot oprichting van het Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden (CIBGA) staat dat het Centrum over zijn werkzaamheden verslag moet uitbrengen aan de Raad. Het CIBGA legde eerder al een verslag voor over de eerste en de tweede helft van 1993. Het huidige verslag geeft een overzicht van de werkzaamheden van het CIBGA in de jaren 1994 en 1995.

I. ALGEMENE OPMERKINGEN

a) Aantal vergaderingen

In de loop van 1994 heeft het CIBGA vier keer vergaderd (1) (21 januari, 23 september, 19 oktober en 8 december). In 1995 werd acht keer vergaderd (13 februari, 5 april, 4 mei, 1 juni, 7 september, 6 oktober, 8 november en 12 december).

Vooral sinds de tweede helft van 1994 heeft het CIBGA het aantal vergaderingen sterk opgevoerd en zijn werkzaamheden aanzienlijk uitgebreid door de gedachtewisseling over asielkwesties te verruimen en te verrijken.

Over het algemeen worden de vergaderingen van het CIBGA bijgewoond door de nationale deskundigen die de asielverzoeken behandelen. Op 1 juni 1995 kwamen onder Frans voorzitterschap in het CIBGA voor het eerst ook de hoofden van de organen bijeen die zich in de lidstaten over de erkenning van het vluchtelingschap moeten uitspreken.

b) Deelneming van het UNHRC aan de vergaderingen

Als gevolg van initiatieven die in die zin door het CIBGA zijn genomen en vervolgens door het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (tweede deel) zijn bevestigd, werd het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen gevraagd vanaf de eerste helft van 1995 de vergaderingen van het CIBGA bij te wonen. Het UNHCR kreeg daarbij niet de status van waarnemer, maar werd verzocht voor specifieke agendapunten aan de werkzaamheden van het CIBGA deel te nemen.

De aanwezigheid van het UNHCR leverde een nuttige bijdrage aan de debatten in het CIBGA. Voorts leverde het UNHCR schriftelijke bijdragen over derde landen waar veel asielzoekers vandaan komen. Die gegevens werden bijeengebracht door het Centrum voor documentatie over vluchtelingen van het UNHCR, dat daarvoor gebruik maakte van openbare gegevens. De bronnen worden in het document vermeld.

c) Voorbereiding van de toetreding van de nieuwe lidstaten

Het CIBGA heeft het informeel overleg voortgezet, dat in 1993 met de nieuwe lidstaten - toen nog kandidaatlanden - was gestart. Hierbij was het de bedoeling meer inzicht te verwerven in het asielbeleid van de genoemde landen. Het CIBGA is bijeengekomen met vertegenwoordigers van Oostenrijk en Zweden en besprak de interne asielwetgeving, het institutioneel raamwerk voor de besluitvorming op asielgebied, het aantal asielzoekers en hun herkomst, alsook bepaalde aspecten die verband houden met ontheemden uit het voormalige Joegoslavië.

Het CIBGA kreeg niet de gelegenheid om ook met Finland te vergaderen, maar ontving van dat land wel een document met een uitvoerige beschrijving van diverse belangrijke aspecten van het asielbeleid (behandeling van de asielverzoeken, beslissingsgronden, mogelijkheden van beroep en procedure voor de besluitvorming op asielgebied).

II. AANNEMING VAN BESLUITEN MET HET OOG OP HET FUNCTIONEREN VAN HET CIBGA

In de loop van 1994 heeft de Raad de volgende besluiten in verband met het CIBGA genomen:

- procedure voor de opstelling van rapporten in verband met de gemeenschappelijke beoordeling van de situatie in derde landen;

- richtsnoeren voor de inhoud van de gemeenschappelijke rapporten betreffende derde landen (2);

- instructies voor de verspreiding en vertrouwelijkheid van de gemeenschappelijke rapporten over de situatie in bepaalde derde landen (3).

III. WERKZAAMHEDEN VAN HET CIBGA IN 1994 EN 1995

a) Bespreking van de situatie in derde landen waar veel asielzoekers vandaan komen

In de loop van 1994 en 1995 heeft het CIBGA een grondige analyse doorgevoerd van de situatie in de onderstaande derde landen of gebieden waar veel asielzoekers in verscheidene lidstaten vandaan komen:

- Albanië,

- Bhutan,

- Bhutanen van Nepalese origine,

- Kaukasus,

- Bulgarije,

- Myanmar,

- Irak,

- onafhankelijke Republieken (Georgië, Azerbeidzjan) en Republieken van de Russische Federatie (Noord-Ossetië, Ingoesjetië, Tsjetsjenië),

- Roemenië,

- Sri Lanka,

- moslimfundamentalisme (Iran, Egypte, Tunesië, Algerije),

- Turkije,

- Zaïre.

Het CIBGA heeft ook een aantal aspecten in verband met andere derde landen bestudeerd, zij het op minder diepgaande wijze dan voor de bovengenoemde landen. Het betreft met name:

- Cuba,

- Burundi,

- Mauritanië,

- Rwanda,

- Sierra Leone,

- Albanezen uit Kosovo.

Over het algemeen werden die werkzaamheden verricht aan de hand van de antwoorden van de lidstaten op een vragenlijst over het betrokken land of gebied. Daarbij werden onder meer de volgende elementen in aanmerking genomen:

- statistische gegevens (asielverzoeken en erkenningspercentages),

- kenmerken van het asielverzoek (profiel van de asielzoeker, o.a. etnische oorsprong of godsdienst),

- aangevoerde motieven,

- gevolgde route vanaf het land van herkomst,

- beoordeling van het verzoek overeenkomstig het Verdrag van Genève (methode voor de analyse van de asielverzoeken; het begrip "binnenlands vluchtalternatief", behandeling van bijzondere gevallen),

- de situatie in het land van herkomst,

- de in de betrokken lidstaten gevolgde praktijk met betrekking tot de behandeling van de asielverzoeken,

- de maatregelen ingeval erkenning van de vluchtelingenstatus wordt geweigerd.

In bepaalde gevallen konden de lidstaten voor de situatieanalyse steunen op de gemeenschappelijke rapporten die eerst door de zendingshoofden van de lidstaten in het betrokken derde land waren opgesteld en uiteindelijk door de GBVB-instanties zijn goedgekeurd. Dank zij die rapporten beschikten zij over een algemene en ter plaatse tot stand gekomen beoordeling, althans voor zover die beoordeling relevant was voor het asielvraagstuk (4).

Het Hoge Commissariaat voor vluchtelingen legde stelselmatig een informatief document over de situatie in die derde landen voor en zette daarbij de punten in de verf die voor het CIBGA van bijzonder belang waren. Die documenten kwamen tot stand met behulp van openbare gegevens dienaangaande.

Voorts heeft het CIBGA ook gebruik kunnen maken van de rapporten van missies die door een of andere lidstaat ter plaatse zijn verricht. In die rapporten wordt rekening gehouden met de grondslagen van het staatsbestel in het betrokken land en met de weerslag ervan voor de mensen die er wonen (cf. punt III.b)).

Tot slot kon het CIBGA ook een beroep doen op verslagen die niet-gouvernementele organisaties uit eigen beweging naar het Centrum hebben gestuurd.

b) Gemeenschappelijke missies naar landen van herkomst van asielzoekers

In de loop van 1995 heeft het CIBGA de mogelijkheid besproken van gemeenschappelijke missies van verscheidene lidstaten naar landen van herkomst van asielzoekers. Die missies moeten ook de gelegenheid bieden om beter de situatie ter plaatse op te nemen en rekening te houden met bepaalde technische of algemene elementen die moeilijk vanuit de lidstaat te achterhalen zijn en op grond waarvan een betere beoordeling van de asielverzoeken mogelijk wordt. Noch het CIBGA, noch de stuurgroep hebben terzake al een definitief standpunt kunnen innemen.

Als tweede optie werd overeengekomen dat elke lidstaat de andere lidstaten op de hoogte zou brengen van de resultaten van eventuele eigen missies in derde landen, althans voorzover die missies betrekking hebben op asielaangelegenheden. Bovendien zou de betrokken lidstaat voor het begin van elke missie andere lidstaten kunnen uitnodigen zich bij deze missie aan te sluiten, of in het kader van het CIBGA bij de andere lidstaten kunnen informeren naar hun vragen of standpunten terzake om er tijdens de missie rekening mee te kunnen houden. In het vooruitzicht hiervan werd overeengekomen dat op de agenda van elke vergadering van het CIBGA ruimte zal worden gemaakt voor de missies die de lidstaten naar landen van herkomst van asielzoekers hebben gestuurd of nog zullen sturen.

Aan het CIBGA is in de loop van 1995 verslag uitgebracht van de missies in de volgende staten: Sri Lanka, Zaïre en Ethiopië.

c) Uitwisseling van informatie op asielgebied

Bij het begin van elke vergadering hebben de leden van het CIBGA mondelinge en schriftelijke informatie uitgewisseld over interne aspecten en ontwikkelingen, waarbij de aandacht onder meer ging naar:

- de wettelijk en bestuursrechtelijke wijzigingen van het asielbeleid die in de lidstaten al zijn doorgevoerd, dan wel ter bespreking voorliggen. In dat verband zij eraan herinnerd dat vrij veel lidstaten hun nationale asielwetgeving op diverse gebieden hebben gewijzigd (o.a. Nederland, Griekenland, Spanje, Denemarken en Portugal). Die wijzigingen, die de voortzetting vormen van de wijzigingen waar verscheidene lidstaten in 1993 mee waren begonnen, hebben vaak voor ingrijpende veranderingen in de regelgeving op asielgebied gezorgd. In andere gevallen hebben de aangebrachte wijzigingen betrekking op specifieke aangelegenheden, zoals de hulp bij vrijwillige terugkeer, de aan de asielzoeker te verstrekken verblijfsvergunningen of de opvang van vreemdelingen in de opvangcentra;

- de rechtspraak van bepaalde lidstaten;

- de gebieden of landen van herkomst waaruit tijdens de maanden die aan een vergadering voorafgaan in elke lidstaat de meeste asielzoekers vandaan kwamen;

- de nationale procedures voor asielzoekers aan de grens;

- de eventuele overnameovereenkomsten die elke lidstaat met derde staten heeft gesloten;

- de maatregelen met betrekking tot het visumbeleid, voorzover zij het asielbeleid kunnen beïnvloeden;

- gedachtewisseling over de verwijdering van afgewezen asielzoekers;

- gedachtewisseling over de in de lidstaten vigerende regelgeving in verband met de mogelijkheid tot verstrekking van een verblijfsvergunning aan asielzoekers die niet voldoen aan de voorwaarden van het Verdrag van 1951;

- asielverzoeken die in de lidstaten worden ingediend door niet-begeleide minderjarigen: frequentie en voorgestelde oplossingen;

- rechtshulp voor asielzoekers;

- onderwijs voor de kinderen van asielzoekers.

d) Demarches bij de autoriteiten van derde landen

Naar het voorbeeld van initiatieven die al in 1993 waren genomen, heeft het CIBGA het pad geëffend voor demarches van de bevoegde autoriteiten bij de Chinese overheid, als gevolg van het toegenomen aantal Chinese asielzoekers dat na te zijn afgewezen, illegaal op het grondgebied van een van de lidstaten verblijft. Die gegevens werden aan de GBVB-instanties voorgelegd, met het oog op concrete demarches ter plaatse.

Het CIBGA heeft dit ook gedaan voor de Vietnamese asielzoekers, ter voorbereiding van demarches bij de Vietnamese autoriteiten.

e) Bespreking van de verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de erkenningspercentages inzake de vluchtelingenstatus

Het CIBGA heeft de verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de erkenningspercentages inzake de vluchtelingenstatus besproken. Bij die gelegenheid konden de lidstaten nader toelichten waarom de erkenningspercentages voor asielzoekers uit hetzelfde derde land of gebied van herkomst in sommige gevallen van lidstaat tot lidstaat verschillen. Een en ander heeft ook plaatsgevonden in het kader van de analyse van de situatie in derde landen waar veel asielzoekers vandaan komen.

f) Statistieken

Het CIBGA heeft vrij uitgebreide statistieken opgesteld over het aantal asielzoekers dat in een van de lidstaten een asielverzoek heeft ingediend en over het percentage asielzoekers dat door diezelfde lidstaten wordt erkend. Die gegevens hebben betrekking op 1994 en 1995. Zij zijn opgesteld per geografisch gebied (wereld, Europa, Azië, Afrika, Amerika en Oceanië) alsmede voor de derde landen waar de meeste asielzoekers in de Europese Unie vandaan komen.

Er zij aan herinnerd dat de lidstaten dank zij deze statistieken snel kunnen worden geïnformeerd over de ontwikkelingen op asielgebied in het algemeen en over het aantal in de lidstaten ingediende asielverzoeken in het bijzonder. Het ligt niet in de bedoeling om definitieve statistische informatie te verstrekken op het niveau van elke lidstaat.

g) Verdieping van de aangelegenheden met betrekking tot het gemeenschappelijk standpunt inzake de geharmoniseerde toepassing van de definitie van de term "vluchteling" in de zin van artikel 1 van het Verdrag van Genève

De groep Asiel heeft in 1994 en 1995 een ontwerp van gemeenschappelijk standpunt bestudeerd met betrekking tot de geharmoniseerde toepassing van de definitie van de term "vluchteling" in de zin van artikel 1 van het Verdrag van Genève (5).

Om de werkzaamheden van de groep Asiel beter te ondersteunen, heeft het CIBGA diverse situaties nader bestudeerd:

- de behandeling van asielverzoeken van personen afkomstig uit een gebied dat wordt geteisterd door een burgeroorlog of een ander gewelddadig intern of wijd verbreid conflict. De aandacht ging hierbij vooral naar de vraag of in die gevallen de vrees voor vervolging berust op een van de in artikel 1A van het Verdrag van Genève genoemde gronden. Het CIBGA heeft in dit verband rekening gehouden met de situatie in bepaalde derde landen waar een interne crisis heerst (Angola, Somalië en Liberia);

- de toepassing van artikel 1 C.5 van het Verdrag van Genève op Roemenen met vluchtelingenstatus;

- de praktijk in de lidstaten ten aanzien van de toepassing van artikel 1F van het Verdrag van Genève en de lijst van de internationale instrumenten die in aanmerking komen om in dit artikel te worden opgenomen.

h) Richtsnoeren voor de verspreiding en vertrouwelijkheid van gemeenschappelijke rapporten (6)

In de loop van 1994 heeft de Raad richtsnoeren vastgesteld voor de verspreiding en de vertrouwelijkheid van gemeenschappelijke rapporten over de situatie in bepaalde derde landen. Er werd in het bijzonder overeengekomen dat:

- de voor asiel en vreemdelingenzaken bevoegde nationale autoriteiten naast de gegevens waarover zij beschikken ook die rapporten kunnen gebruiken;

- die rapporten, afhankelijk van de nationale procedures, ter kennis kunnen worden gebracht van de in een geschil betrokken partijen in geval van beroep tegen een beslissing van de voor asiel en vreemdelingenzaken bevoegde autoriteiten.

i) Voorbereidende gespecialiseerde vergaderingen van het CIBGA in verband met de landen van herkomst

Het CIBGA is begonnen met de discussie over de vraag of een situatieanalyse wenselijk is voor derde landen die alleen voor bepaalde lidstaten bijzondere belangrijk zijn. Dit initiatief vloeit voort uit het belang dat de lidstaten aan een beoordeling in CIBGA-verband hechten. Aan deze vergaderingen zouden die lidstaten deelnemen die dat zelf wensen en die sterk hechten aan het houden van dergelijke vergaderingen. Eind 1995 had het CIBGA de besprekingen dienaangaande evenwel nog niet afgerond.

j) Compilatie van regelgeving op asielgebied

Het CIBGA heeft de verzameling van teksten over de Europese asielpraktijk bijgewerkt. Die verzameling bevat de besluiten en de belangrijkste andere teksten op asielgebied die de lidstaten voor en na de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie hebben aangenomen.

k) Tenuitvoerlegging van de samenwerking tussen het CDR/UNHCR en het CIBGA

In het ministeriële besluit tot oprichting van het CIBGA staat dat er, in het kader van de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten op asielgebied, gebruik dient te worden gemaakt van de gegevens die het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen heeft opgeslagen. Verder voorziet het besluit erin dat het CIBGA de door hem zinvol geachte samenwerking kan aangaan.

Vanuit dat oogpunt heeft het CIBGA de wenselijkheid besproken om een systeem in te voeren waardoor de lidstaten de gegevens van het Centrum voor documentatie over vluchtelingen (CDR) van het UNHCR kunnen raadplegen in een bij het Secretariaat-generaal van de Raad te installeren gegevensbank.

Tijdens de discussie over dit laatste punt is geopperd dat zou worden nagedacht over de mogelijkheid om een elektronisch systeem voor gegevensuitwisseling in te stellen. Elke lidstaat zou de gegevens invoeren waarover hij verduidelijking van de andere lidstaten wenst. Dat verzoek om informatie zou automatisch en tegelijkertijd naar alle leden van het CIBGA worden doorgestuurd. Elke lidstaat zou vervolgens proberen te antwoorden binnen een door de aanvrager bepaalde termijn. Eind 1995 was het CIBGA nog niet in de gelegenheid om hierover een definitieve beslissing te nemen.

(1) Drie vergaderingen vonden plaats tijdens de tweede helft van het jaar.

(2) PB nr. C 274 van 19. 9. 1996, blz. 52.

(3) PB nr. C 274 van 19. 9. 1996, blz. 43.

(4) In 1994 en 1995 zijn gemeenschappelijke rapporten gemaakt over Zaïre, Albanië, Bulgarije, Turkije, Sri Lanka, China, Angola, Nigeria.

(5) De Raad heeft dit instrument intussen aangenomen (PB nr. L 63 van 13. 3. 1996, blz. 2).

(6) PB nr. C 274 van 19. 9. 1996, blz. 43.