Beschikking van de Commissie

van 21 december 2000

betreffende een procedure inzake de toepassing van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad (Zaak nr. TREN/AMA/12/00 - Italiaanse verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan)

(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 4121)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2001/163/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes(1), gewijzigd bij de Akte van Toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, inzonderheid op artikel 8, lid 3,

Na raadpleging van het bij artikel 11 van die verordening ingestelde Raadgevende Comité,

Overwegende hetgeen volgt:

ACHTERGROND

I

(1) Het luchthavensysteem van Milaan omvat de luchthavens Linate, Malpensa en Orio al Serio (Bergamo). Tot 1998 was geen van de drie luchthavens van het Milanese luchthavensysteem in staat zich te ontwikkelen tot een belangrijk knooppunt ("hub") voor binnenlandse, internationale en intercontinentale vluchten en dit om zowel technische als economische redenen. Het grootste deel van het intracommunautaire vliegverkeer werd op de luchthaven Linate verwerkt. Dit heeft tot een inefficiënt gebruik van de bestaande luchthavencapaciteit geleid, aangezien Linate overbelast is en Malpensa te weinig wordt gebruikt.

(2) Om aan de behoeften van de stad Milaan en Noord-Italië tegemoet te komen, hebben de Italiaanse autoriteiten besloten het luchthavensysteem van Milaan te reorganiseren, teneinde van Malpensa de belangrijkste luchthaven van dit systeem te maken en met het oog op de toekomst de nodige luchthavencapaciteit te scheppen. Hiertoe is het project Malpensa 2000 opgezet, dat de uitbreiding en verbetering van de gelijknamige luchthaven behelst. Dit is een van de 14 prioritaire projecten van het trans-Europese vervoersnet in het kader van Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad(2). Waar men aanvankelijk de wens koesterde van Malpensa een grote luchthaven te maken, stelt men zich thans ook tot doel deze luchthaven tot een efficiënt knooppunt te maken. Voor het welslagen van dit project is een groot verkeersvolume nodig op de luchthaven Malpensa om aldus een "kritieke massa" te doen ontstaan tussen golven binnenkomende en vertrekkende vliegtuigen, en de enige manier om dit te bereiken is verkeer van de luchthaven Linate naar Malpensa over te hevelen. Om deze verkeersverplaatsing te bewerkstelligen zijn de marktmechanismen op zich niet genoeg, aangezien reizigers in het algemeen de voorkeur geven aan de luchthaven Linate, welke dichter bij het centrum van Milaan gelegen is. Om deze reden hebben de Italiaanse autoriteiten besloten dwingende verkeersverdelingsregels vast te stellen teneinde de voor het verwezenlijken van deze doelstelling noodzakelijke verlegging van verkeer van Linate naar Malpensa te bewerkstelligen.

(3) Aldus hebben de Italiaanse autoriteiten de decreten nr. 46-T van 5 juli 1996, hierna "decreet van 5 juli 1996" genoemd, en nr. 70-T van 13 oktober 1997, hierna "decreet van 13 oktober 1997" genoemd, vastgesteld, waarin wordt bepaald dat alle luchtdiensten naar en van Milaan met ingang van 25 oktober 1998, hetzij vanaf de luchthaven Malpensa, hetzij vanaf die van Orio al Serio worden geëxploiteerd, met uitzondering van de diensten van de algemene luchtvaart en vluchten op routes van en naar Milaan waarvan het jaarlijkse reizigerstotaal over het voorgaande jaar ten minste 2 miljoen, dan wel over de drie voorafgaande jaren gemiddeld 1,75 miljoen per jaar beloopt. In de praktijk bleek de enige luchtverbinding welke deze drempels haalt, die tussen Milaan en Rome te zijn. Alle andere geregelde luchtdiensten mochten dientengevolge niet langer vanaf de luchthaven Linate worden verzorgd.

(4) De Commissie heeft op 16 september 1998 beschikt dat Italië de uit de decreten van 5 juli 1996 en 13 oktober 1997(3) voortvloeiende verkeersverdelingsregels niet mocht toepassen. In deze beschikking stelt de Commissie, na onder meer een uiteenzetting van de algemene context van deze zaak, dat deze regels in de praktijk discriminerend zouden werken in het voordeel van Alitalia, omdat"de criteria van decreet nr. 46-T - die impliceren dat alleen Alitalia haar knooppunt Rome-Fiumicino vanaf Linate kan bedienen, terwijl andere communautaire luchtvaartmaatschappijen gedwongen zullen zijn hun respectieve knooppunten vanaf Malpensa te bedienen - Alitalia een concurrentievoordeel verschaffen. Dit concurrentievoordeel blijft bestaan zolang Malpensa niet kan profiteren van volwaardige toegangsinfrastructuren die een oplossing vormen voor de huidige situatie en de daaruit voortvloeiende tegenzin van de reizigers om gebruik te maken van Malpensa" (overweging 45).

De Commissie meent tevens dat de desbetreffende regels niet te verenigen zijn met het evenredigheidsbeginsel daar"de totstandbrenging van een volledig rendabel en operationeel knooppunt op zichzelf niet vereist dat op 25 oktober 1998 een verkeersverplaatsing van 11,7 miljoen passagiers plaatsvindt. Uitstel van de verkeersverplaatsing dan wel een geleidelijke verplaatsing van dit volume vanaf 25 oktober 1998 zou beter bij deze doelstelling passen en zou ook minder gevolgen hebben voor het vrij verrichten van luchtdiensten naar en van Milaan. De Italiaanse regels zijn dan ook niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de door de Italiaanse instanties nagestreefde doelstelling, die ook zou kunnen worden bereikt door middel van regels die het vrij verrichten van luchtdiensten minder beperken" (overweging 50).

In haar beschikking kwam de Commissie tot de volgende conclusie:

"Concluderend is de Commissie van oordeel, dat de in decreet nr. 46-T en decreet nr. 70-T neergelegde verkeersverdelingsregels niet verenigbaar zijn met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, daar de toepassing van deze regels zowel in strijd is met het niet-discriminatiebeginsel als met het evenredigheidsbeginsel. Derhalve dient op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 te worden bepaald dat Italië deze regels niet mag toepassen.

Deze beschikking doet op geen enkele wijze afbreuk aan het recht van Italië om een actief luchthavenbeleid te voeren en, meer in het bijzonder, te streven naar de totstandbrenging van een volledig rendabel en operationeel knooppunt op de luchthaven Malpensa. De verkeersverdelingsregels die noodzakelijk zijn om deze doelstelling te bereiken, moeten evenwel in overeenstemming zijn met de hierboven genoemde beginselen van Gemeenschapsrecht.

Deze beschikking is bovendien niet onverenigbaar met het feit dat het project Malpensa 2000 een project van gemeenschappelijk belang is en is uitgekozen als prioritair project in het kader van de trans-Europese netten. In dit verband herinnert de Commissie eraan, dat maatregelen van de lidstaten die ten doel hebben prioritaire projecten in het kader van de trans-Europese netten te ondersteunen of de voorwaarden te scheppen ter verwezenlijking van de met deze projecten beoogde doelstellingen, volledig in overeenstemming moeten zijn met het Gemeenschapsrecht"

(overwegingen 53-55).

(5) Rekening houdende met de beschikking van de Commissie van 16 september 1998 heeft de Italiaanse minister van Vervoer en Scheepvaart op 9 oktober 1998 decreet nr. 101-T, hierna "decreet van 9 oktober 1998" genoemd, vastgesteld, waarin overgangsmaatregelen worden vastgelegd betreffende de verkeersverdeling tussen de luchthavens van het Milanese luchthavensysteem. In dit decreet werd bepaald:

- dat Malpensa 2000 op 25 oktober 1998 zou opengaan;

- dat het decreet van 5 juli 1996 betreffende de verkeersverdeling pas volledig in werking zou treden na voltooiing van de werkzaamheden ter verbetering van de toegangsinfrastructuren op de luchthaven Malpensa;

- dat de communautaire luchtvaartmaatschappijen op Linate vanaf 25 oktober 1998 en tot de datum waarop bovengenoemde werkzaamheden voltooid zouden zijn, aldaar 34 % zouden kunnen blijven verzorgen van de vluchten die zij het voorgaande luchtvaartseizoen hadden geëxploiteerd, met een gewaarborgd minimum van 18 vluchten per week, op voorwaarde evenwel dat op deze routes vliegtuigen met eenzelfde capaciteit zouden worden ingezet;

- dat geregelde en niet-geregelde intercontinentale, internationale, intracommunautaire, nationale en regionale diensten op de luchthavens Malpensa en Orio al Serio zouden kunnen worden geëxploiteerd.

(6) Het decreet van 9 oktober 1998 is van kracht geworden en is daadwerkelijk toegepast.

(7) Het was aanvankelijk de bedoeling dat de werkzaamheden ter verbetering van de toegangsinfrastructuren eind 2000 zouden worden voltooid en dat de overgangsperiode hiermee zou worden afgesloten. In aanmerking genomen dat de toegangsinfrastructuren op de luchthaven Malpensa bijna voltooid waren, hebben de Italiaanse autoriteiten op 12 oktober 1999 echter besloten de betrokken vluchten in twee fasen van Linate naar Malpensa te verplaatsen: de eerste fase, die 236 wekelijkse vluchten betrof, moest op 15 december 1999 beginnen; de tweede, die de 230 resterende wekelijkse vluchten betrof, op 15 januari 2000.

(8) Op 25 november 1999 heeft de Italiaanse minister voor Milieuzaken een decreet vastgesteld, hierna "decreet van 25 november 1999" genoemd, betreffende de beoordeling van het effect dat de luchthaven Malpensa op het milieu heeft. Uit dit decreet blijkt in het bijzonder dat de geluidsnormen in de naast de luchthaven gelegen gemeenten niet worden gerespecteerd en dat deze situatie door het toegenomen verkeersvolume als gevolg van de geplande verkeersverplaatsingen nog zal verergeren. Het decreet voorziet dan ook in verschillende maatregelen ter vermindering van de geluidshinder, zoals verkeersrestricties, nieuwe procedures voor het gebruik van start- en landingsbanen, alsmede een verbod op het gebruik van bepaalde types vliegtuigen. Tegelijkertijd hebben de Italiaanse autoriteiten, hiermee tegemoetkomend aan de wensen van de stad Milaan en de regio Lombardije, blijk gegeven van hun belangstelling voor de mogelijkheid Linate in de toekomst de rol van stadsluchthaven ("city-airport") toe te bedelen, hetgeen op langere termijn zou betekenen dat Linate vluchten van Malpensa zou terugkrijgen.

(9) Op 13 december 1999 heeft de Italiaanse minister-president een decreet vastgesteld, hierna "decreet van 13 december 1999" genoemd, waarin uitdrukkelijk naar het decreet van 25 november 1999 wordt verwezen en hij enerzijds de geplande overheveling van vluchten met ingang van 15 december 1999 bevestigt en anderzijds besluit een serie maatregelen te nemen ter vermindering van de door de luchthaven Malpensa veroorzaakte milieuhinder. Deze maatregelen worden in bijzonderheden beschreven in de bijlagen A (onmiddellijke maatregelen met betrekking tot de exploitatievoorwaarden), B (onmiddellijke maatregelen ter vermindering en beheersing van de milieuhinder), C (later te treffen maatregelen ter vermindering en beheersing van de milieuhinder) en D (maatregelen op middellange termijn) bij het decreet.

(10) Op 14 december 1999 heeft de Italiaanse regering naar aanleiding van de interventie van de Commissie besloten de verkeersverplaatsing sine die te staken.

II

(11) Op 3 maart 2000 heeft de Italiaanse minister van Vervoer en Scheepvaart een decreet, hierna "decreet van 3 maart 2000" genoemd, vastgesteld ter regeling van de verkeersverdeling tussen de luchthavens binnen het luchthavensysteem van Milaan.

(12) In het decreet stelt de minister "dat de ministerraad tijdens deze zelfde vergadering van 25 februari 2000 opnieuw de strategische betekenis heeft bevestigd van de infrastructuren van de knooppunt-luchthaven te Malpensa" en "dat tijdens deze vergadering van de ministerraad van 25 februari 2000 en bij de sluiting van het programma-kaderakkoord, de in de punten A, B en C van de bijlage bij voornoemd decreet van de minister-president van 13 december 1999 gunstig beoordeeld zijn". Hij meent tevens "dat het goed zou zijn het ontwikkelingspotentieel van het knooppunt Milaan-Malpensa ten volle te ontplooien en de luchthaven Linate aan te wijzen als infrastructuur voor 'punt-naar- punt'-verbindingen en dat het derhalve noodzakelijk is het ministeriële decreet nr. 46-T (het decreet van 5 juli 1996), waarin de verkeersverdeling tussen de tot het luchthavensysteem Milaan behorende luchthavens wordt geregeld, te vervolledigen en te wijzigen".

(13) Het decreet bevat de volgende artikelen:

"Artikel 1

1. Nu de in de punten A, B en C van de bijlage bij het decreet van de minister-president van 13 december 1999, zoals bedoeld in de inleiding, beoogde maatregelen gunstig zijn beoordeeld, zullen de in dit decreet vervatte bepalingen betreffende de verdeling van het luchtverkeer binnen het luchthavensysteem van Milaan met ingang van 20 april 2000 van toepassing worden.

Artikel 2

1. Geregelde en niet-geregelde intercontinentale, internationale, intracommunautaire, nationale en regionale luchtverbindingen mogen worden verzorgd vanaf de luchthavens Malpensa, Linate en Bergamo Orio al Serio, welke deel uitmaken van het luchthavensysteem van Milaan, binnen de grenzen van de verwerkingscapaciteit van de verschillende luchthavens en in overeenstemming met het bepaalde in de artikelen 3 en 4.

Artikel 3

1. De verbindingen mogen worden geëxploiteerd vanaf Milano Malpensa, hierbij rekening houdend met de in de inleiding genoemde regels voor de exploitatie van de luchthaven.

Artikel 4

1. Communautaire luchtvaartondernemingen mogen vanaf Linate geregelde luchtverbindingen exploiteren met vliegtuigen van het type 'narrow body' (met één enkel gangpad) met andere luchthavens van de Europese Unie welke worden aangewezen aan de hand van het verkeersvolume (aantal aankomende en vertrekkende reizigers), zoals geregistreerd in het luchthavensysteem van Milaan in het kalenderjaar 1999, een en ander binnen de in de volgende punten vastgelegde bovengrenzen:

a) één dagelijkse retourvlucht per luchtvaartmaatschappij met twee slots, voor luchthavensystemen of luchthavens waarvan het reizigersverkeersvolume meer dan 350000 en ten hoogste 700000 eenheden beloopt;

b) twee dagelijkse retourvluchten per luchtvaartmaatschappij met vier slots, voor luchthavensystemen of luchthavens waarvan het reizigersverkeersvolume meer dan 700000, en ten hoogste 1400000 eenheden beloopt;

c) drie dagelijkse retourvluchten per luchtvaartmaatschappij met zes slots, voor luchthavensystemen of luchthavens waarvan het reizigersverkeersvolume meer dan 1400000 en ten hoogste 2800000 eenheden beloopt;

d) geen beperkingen voor verbindingen met luchthavensystemen of luchthavens waar het reizigersverkeersvolume meer dan 2800000 eenheden beloopt.

2. Communautaire luchtvaartmaatschappijen mogen luchtdiensten exploiteren vanaf Linate in overeenstemming met de in lid 1 gestelde voorwaarden, met één dagelijkse retourvlucht en twee slots voor luchthavensystemen of luchthavens welke gelegen zijn in de regio's van 'doelstelling 1' welke, in de loop van het kalenderjaar 1999, binnen het luchthavensysteem van Milaan een reizigersverkeersvolume van minder dan 350000 eenheden hebben gekregen.

3. De algemene luchtvaart mag de luchthaven Linate gebruiken.".

(14) Er zij op gewezen dat de maximale verwerkingscapaciteit van het verkeersleidingscentrum van de regio Milaan ten tijde van de goedkeuring van het decreet voor de luchthavens Malpensa en Linate samen 83 bewegingen per uur bedroeg.

III

(15) Op 16 maart 2000 hebben de luchtvaartmaatschappijen Air France, Air Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) en TAP Air Portugal, hierna "de luchtvaartmaatschappijen" genoemd, gezamenlijk een klacht bij de Commissie ingediend en haar verzocht:

- zich te verzetten tegen de uitvoering van het decreet van 3 maart 2000 door de Italiaanse autoriteiten;

- te verklaren dat alle Europese luchtvaartmaatschappijen toestemming moeten krijgen om zonder enige beperking luchtverbindingen vanaf de luchthaven Linate te verzorgen;

- subsidiair van de Italiaanse autoriteiten te verlangen dat deze verkeersverdelingsregels hanteren waarmee alle Europese luchtvaartmaatschappijen ten minste het recht wordt gewaarborgd op de luchthaven Linate te landen en op te stijgen, en verder wordt gegarandeerd dat zij de mogelijkheid hebben op deze luchthaven een rendabel aantal vluchten te verzorgen en de vrijheid krijgen die routes te kiezen waarop zij het aantal toegestane vluchten kunnen verzorgen.

(16) Ter staving van hun klacht stellen de luchtvaartmaatschappijen dat het decreet van 3 maart 2000 een inbreuk vormt op zowel artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 als Beschikking 97/789/EG van de Commissie(4), waarmee de Commissie de herkapitalisatie van Alitalia heeft goedgekeurd.

(17) Wat Verordening (EEG) nr. 2408/92 betreft, voeren de luchtvaartmaatschappijen aan dat de Italiaanse autoriteiten de beginselen van evenredigheid en niet-discriminatie negeren. In het geval van het evenredigheidsbeginsel, zo stellen zij, komt dit in de eerste plaats door het onvermogen van de luchthaven Malpensa al het verkeer te verwerken waarop het decreet van 3 maart 2000 betrekking heeft. Samenvattend voeren zij aan:

- dat de uitwerking van de bij het decreet van 25 november 1999 en het decreet van 13 december 1999 ingevoerde milieurestricties op de huidige en toekomstige capaciteit van de luchthaven Malpensa vooralsnog onbekend is;

- dat de Italiaanse vereniging van luchtverkeersleiders (LICTA) nog vóór de bij het decreet van 25 november 1999 opgelegde milieurestricties, de reële capaciteit van de luchthaven Malpensa, rekening houdend met veiligheidsvereisten, op 58 bewegingen per uur had geschat; verder hadden de "Ente Nazionale per l'Aviazione Civile" (ENAC) en de "Ente Nazionale di Assistenza al Volo" (ENAV), die zelf tot het Italiaanse overheidsapparaat behoren, aangegeven dat een effectieve capaciteit van 70 bewegingen per uur alleen mogelijk was indien er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan;

- dat er, afgezien van het effect van de milieumaatregelen, nog een aantal andere factoren zijn die de vraag doen rijzen of de luchthaven Malpensa het verkeersvolume in de toekomst wel aan zal kunnen; aldus zou het aantal gates van de luchthaven ontoereikend zijn om het inkomend en uitgaand reizigersverkeer tijdens de spitsuren te kunnen verwerken; bovendien zou het aantal voor vliegtuigen beschikbare parkeerterreinen gering zijn in verhouding tot de vermeende luchthavencapaciteit van 70 bewegingen per uur; voorts zouden de meeste niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen die eerst naar terminal 2 waren verwezen om de grote drukte bij terminal 1 te vermijden, weer naar laatstgenoemde terminal zijn terugverwezen, hetgeen de overbelasting alleen maar erger kan maken.

(18) De luchtvaartmaatschappijen concluderen hieruit dat de in het decreet van 3 maart 2000 vervatte maatregelen die beperkingen inhouden voor de vrijheid tot het verrichten van luchtvervoersdiensten, niet noodzakelijk zijn om het met dit decreet nagestreefde doel, namelijk de volledige benutting van het ontwikkelingspotentieel van het knooppunt Milaan-Malpensa, te verwezenlijken, daar er ten aanzien van dit ontwikkelingspotentieel zelf onzekerheden en twijfel bestaan, en anderzijds daar de luchthaven Malpensa reeds op volle capaciteit draait.

(19) De luchtvaartmaatschappijen voeren aan dat de niet-inachtneming van het evenredigheidsbeginsel in de tweede plaats tot gevolg heeft dat er een conflict ontstaat tussen de nagestreefde maatregelen ter bevordering van de luchthaven Malpensa en de in het decreet van 3 maart 2000 neergelegde criteria. Met het decreet zou namelijk wel het aantal door iedere luchtvaartmaatschappij op een bepaalde route geëxploiteerde vluchten, maar niet het totale aantal vluchten op deze route worden verminderd. Dit zou tot gevolg hebben dat het totale verkeersvolume op de luchthaven Linate niet door het decreet wordt gewijzigd, zoals overigens moge blijken uit het grote aantal aanvragen om slots op deze luchthaven. De luchtvaartmaatschappijen voegen hieraan toe dat de voor de dienstverlening op de luchthaven Linate geldende restricties, in het bijzonder de regel dat iedere luchtvaartmaatschappij op bepaalde routes slechts één vlucht per dag krijgt en slechts vliegtuigen van het type "narrow body" mag gebruiken, niet in verhouding staan tot het nagestreefde doel, aangezien hierdoor niet-Italiaanse ondernemingen de mogelijkheid wordt ontnomen vanuit Linate economisch rendabele luchtverbindingen te verzorgen. Hetzelfde doel kan worden bereikt met bepalingen waarmee de rechten van de luchtvaartmaatschappijen meer worden ontzien.

(20) Wat het niet-discriminatiebeginsel betreft, stellen de luchtvaartmaatschappijen dat de litigieuze verkeersverdelingsregels van dien aard zijn dat Alitalia zonder enige beperking tussen Linate en haar knooppunt Fiumicino kan blijven vliegen.

(21) Wat voorts Beschikking 97/789/EG aangaat, wijzen de luchtvaartmaatschappijen erop dat het decreet van 3 maart 2000 Alitalia een bevoorrechte positie op de luchthaven van Linate geeft en aldus een inbreuk vormt op de bepalingen van die beschikking, op grond waarvan Alitalia geen voorkeursbehandeling mag krijgen ten opzichte van de overige communautaire luchtvaartmaatschappijen, in het bijzonder niet inzake de verkeersrechten, de toewijzing van slots, de grondafhandeling en de toegang tot luchthaveninstallaties.

(22) De Commissie heeft de ontvangst van deze gezamenlijke klacht op 29 maart 2000 bevestigd.

IV

(23) Op 16 maart 2000 heeft de Oostenrijkse luchtvaartmaatschappij Austrian Airlines zich afzonderlijk met een klacht tot de Commissie gewend met het verzoek dat zij:

- verklaart dat de in het decreet van 3 maart 2000 vervatte regels voor de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van Milaan niet te verenigen zijn met het communautaire recht, en inzonderheid niet met Verordening (EEG) nr. 2408/92;

- beslist dat de Italiaanse autoriteiten deze regels niet op de Oostenrijkse luchtvaartmaatschappijen mogen toepassen en andere, met het communautair recht verenigbare voorschriften moeten vaststellen;

- de Italiaanse autoriteiten hoe dan ook beveelt deze regels niet met betrekking tot deze maatschappij te hanteren, zolang de Commissie zich nog niet over de gegrondheid van haar klacht heeft uitgesproken.

(24) Ter staving van haar klacht betoogt Austrian Airlines dat de Italiaanse autoriteiten het niet-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel niet in acht hebben genomen.

(25) Wat in de eerste plaats de discriminatie betreft, stelt klaagster dat er met de in het decreet van 3 maart 2000 bedoelde verkeersverdelingsregels, welke op jaarlijkse drempels voor het reizigersverkeer per bestemming gebaseerd zijn, feitelijk discriminaties tussen communautaire luchtvaartmaatschappijen zouden worden gecreeerd. Aldus zou Austrian Airlines, door toedoen van de benedengrens van 350000 passagiers per jaar en ondanks het feit dat zij reeds bijna 40 jaar op de luchthaven Linate werkzaam is, met de luchtvaartmaatschappij SAS de enige luchtvaartonderneming in de Gemeenschap zijn die geen verbinding tussen Linate en een van haar knooppunten meer zou kunnen verzorgen. Dit is discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij.

(26) Wat vervolgens het evenredigheidsbeginsel aangaat, oordeelt Austrian Airlines dat de bij het decreet van 3 maart 2000 vastgestelde drempels niet objectief genoeg en onevenredig gekozen zijn. Zo kunnen luchtdiensten met meer dan 2,8 miljoen reizigers per jaar zonder enige restrictie ten aanzien van het aantal vluchten worden geëxploiteerd, terwijl in het geheel geen vluchten zijn toegestaan op routes met minder dan 350000 passagiers per jaar. Het criterium inzake onder doelstelling 1 vallende regio's zou ook in objectiviteit te kort schieten. Het gebrek aan evenredigheid wordt nog verergerd door het feit dat de beperkingen per luchtvaartmaatschappij worden vastgesteld, met als gevolg dat het aantal vluchten op een route potentieel des te groter is naarmate er meer luchtvaartmaatschappijen op de route aanwezig zijn. Voorts valt het, gezien de milieumaatregelen waarin de decreten van 25 november en 13 december 1999 voorzien, te betwijfelen of de luchthaven Malpensa wat capaciteit betreft wel op extra verkeer berekend is. En door de beoogde verlaging van het aantal op Linate beschikbare slots zouden de luchtvaartmaatschappijen er in nog sterkere mate toe worden bewogen hun activiteiten naar Malpensa over te brengen. In werkelijkheid is er voldoende ruimte op de luchthaven Linate om tot een eerlijke verdeling van al het verkeer tussen alle luchtvaartmaatschappijen te komen.

(27) De Commissie heeft de ontvangst van dit verzoek op 29 maart 2000 bevestigd.

V

(28) Op 11 april 2000 hebben de Italiaanse autoriteiten besloten de luchthaven Malpensa voor de toewijzing van de slots de voorkeur te geven. Aldus bedroeg de capaciteit van de luchthaven Malpensa voor het zomerseizoen 2000 en het winterseizoen 2000/2001 volgens Assoclearance, die als coördinator op de Italiaanse luchthavens optreedt, 70 bewegingen per uur. Bovendien heeft het coördinatiecomité van de luchthaven Linate, zoals de Italiaanse autoriteiten in hun schrijven aan de Commissie van 5 december 2000 hebben uiteengezet, de capaciteit van deze luchthaven tijdens de spitsuren op 13 bewegingen per uur gesteld en tot 20 bewegingen per uur buiten de spitsuren. Gezien de beperking tot maximaal 83 bewegingen per uur voor het luchtverkeer in de regio Milaan, de maximale capaciteit van 70 bewegingen per uur als vastgesteld door de Italiaanse autoriteiten voor de luchthaven Malpensa en het feit dat de voorkeur naar laatstgenoemde luchthaven uitgaat, is het aantal tijdens de spitsuren op Linate beschikbare slots tot 13 gedaald.

VI

(29) Bij schrijven van 20 april 2000 hebben de Duitse autoriteiten de Commissie gevraagd, op grond van het bepaalde in artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, een standpunt te bepalen ten aanzien van de in het decreet van 3 maart 2000 vervatte verkeersverdelingsregels.

(30) Op respectievelijk 26 april, 9 mei en 11 mei 2000 hebben de Oostenrijkse, de Deense en de Zweedse autoriteiten de Commissie gelijkluidende verzoeken doen toekomen. Bij schrijven van 18 mei 2000, dat de Commissie op 26 mei heeft bereikt, hebben de Noorse autoriteiten te kennen gegeven dat zij de bezorgdheid van de Deense en Zweedse autoriteiten delen.

(31) Ten slotte hebben de Belgische autoriteiten zich op 12 juli 2000 tot de Commissie gericht met het verzoek zich zo spoedig mogelijk over de door de luchtvaartmaatschappijen neergelegde klachten uit te spreken.

VII

(32) In het kader van het onderzoek van deze zaak overeenkomstig de procedure van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 en om de rechten van de verdediging te waarborgen, heeft de Commissie op 21 maart 2000 de Italiaanse autoriteiten de op 16 maart 2000 door de luchtvaartmaatschappijen aan haar voorgelegde klachten doen toekomen en deze autoriteiten verzocht hun opmerkingen terzake kenbaar te maken. Met het oog hierop heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 14 juni 2000 eveneens de verzoeken van Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Zweden en Noorwegen doen geworden.

(33) Bij schrijven van 5 april 2000 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie hun opmerkingen doen toekomen over de op 16 maart 2000 door de luchtvaartmaatschappijen ingediende klachten. Hieronder worden deze opmerkingen kort weergegeven:

- Binnen het kader van haar bevoegdheden uit hoofde van artikel 8, lid 3, van Verordening nr. 2408/92 mag de Commissie geen sancties toepassen wegens niet-naleving van het evenredigheidsbeginsel waarnaar in het eerste lid van genoemd artikel niet wordt verwezen.

- De argumenten waarmee de luchtvaartmaatschappijen de capaciteit van de luchthaven Malpensa in twijfel trekken zijn ongegrond, en wel om de volgende redenen:

- het voor het gebruik van de luchthaven Malpensa uitgewerkte model is flexibel genoeg om deze luchthaven de vereiste capaciteit te geven om het met het decreet van 3 maart 2000 beoogde verkeersvolume te kunnen verwerken; het model zou voorts geleidelijk kunnen worden verbeterd, in het bijzonder tijdens de periode van 26 maart tot en met 20 april 2000;

- uit de tekst van het decreet van 3 maart 2000 blijkt dat het decreet is vastgesteld naar aanleiding van een eerste, gunstig uitgevallen onderzoek naar de uitwerking van de milieumaatregelen op de capaciteit van de luchthaven; wat in het bijzonder het lawaai betreft, is een krachtig wiskundig prognosemodel uitgewerkt;

- een niet gespecialiseerd gebruik van start- en landingsbanen en een wijziging van de startroutes zou de capaciteit van de luchthaven niet nadelig beïnvloeden; de voor de omkering van de stuwkracht geldende beperkingen zijn op de meeste Europese luchthavens in zwang;

- met de nieuwe apparatuur, in het bijzonder radar, en de nieuwe op Malpensa van toepassing zijnde procedures wordt het mogelijk de beoogde gebruikscapaciteit van de luchthaven te bereiken;

- slechts een gering aantal vluchten heeft te lijden onder het voor Malpensa ingestelde verbod op nachtvluchten, terwijl dit verbod verder geen effect op de capaciteit van de luchthaven heeft;

- de capaciteit van een luchthaven moet over een gehele dag worden beoordeeld en niet op grond van de capaciteit tijdens de spitsuren; de overbrenging van bepaalde niet-communautaire luchtvaartondernemingen van terminal 1 naar terminal 2 maakt de situatie niet erger dan zij is, daar hierbij rekening wordt gehouden met het feit dat het decreet van 3 maart 2000 meer verkeer op Linate houdt dan dat van 5 juli 1996.

Volgens de Italiaanse autoriteiten zou hieruit blijken dat het evenredigheidsbeginsel niet miskend is, vooral omdat het niet te betwisten valt dat de onderhavige verkeersverdelingsmaatregel van essentieel belang is voor de ontwikkeling van het knooppunt Malpensa en dat hij gunstiger voor alle luchtvaartmaatschappijen is dan die welke eerder met het decreet van 5 juli 1996 werd beoogd.

- In haar beschikking van 16 september 1998 betreffende het decreet van 5 juli 1996 zou de Commissie uitsluitend op basis van het feit dat de grondinfrastructuren van de luchthaven nog niet voltooid zijn, hebben geconcludeerd dat het evenredigheidsbeginsel niet is nageleefd. Dit probleem is nu verholpen en de uit het decreet van 3 maart 2000 voortvloeiende beperkingen voor de markttoegang zijn nu minder zwaar dan die welke met het decreet van 5 juli 1996 worden opgelegd. De Commissie heeft overigens nooit kritiek gehad op verdelingscriteria op basis van verkeersdrempels. De verdelingsregels van het decreet van 3 maart 2000 garanderen juist een optimaal evenwicht tussen de absolute noodzaak om het knooppunt Malpensa verder te ontwikkelen en een beter gebruik van de luchthaven Linate voor alle Europese luchtvaartmaatschappijen.

- Het omstreden decreet is in het geheel niet discriminerend van aard daar de communautaire luchtvaartmaatschappijen een betere toegang tot de luchthaven Linate krijgen dan met de eerdere verdelingsregels, de werkzaamheden in verband met de verbetering van de grondinfrastructuren van de luchthaven voltooid zijn en Alitalia de luchthaven Malpensa tot het zwaartepunt van haar internationale en intercontinentale activiteiten heeft gemaakt.

- Dat met de in het decreet van 3 maart 2000 vervatte verkeersverdelingsregels een inbreuk zou zijn gemaakt op de beschikking van de Commissie van 15 juli 1997 is niet juist, daar dit decreet geen betrekking heeft op slots en de Commissie de op drempelwaarden voor het reizigersverkeersvolume gebaseerde verdelingscriteria nooit heeft betwist.

VIII

(34) Teneinde zich met volledige kennis van zaken over deze zaak te kunnen uitspreken, heeft de Commissie op 13 juni 2000 de hulp van een deskundige ingeroepen, na eerst terdege diens onafhankelijkheid van alle betrokken partijen te hebben geverifieerd. De taak van deze deskundige bestond er enerzijds in de capaciteit van de luchthaven Malpensa te bepalen, daarbij rekening houdend met het effect van de uit het decreet van 13 december 1999 voortvloeiende milieumaatregelen, en anderzijds vast te stellen in hoeverre deze aldus bepaalde capaciteit met de verwachte verkeerstoename te verenigen valt. De deskundige heeft de Commissie op 26 juli 2000 zijn verslag voorgelegd. Uit dit verslag blijkt hoofdzakelijk:

- dat verscheidene van de bij het decreet van 13 december 1999 vastgestelde milieumaatregelen, zoals de stuwkrachtvermindering voor opstijgende vliegtuigen, de beperkingen voor de omkering van de stuwkracht van straalmotoren en het afwisselend gebruik van verschillende start- en landingsbanen, in de praktijk niet of slechts gedeeltelijk worden nageleefd;

- dat de vermindering van de stuwkracht van opstijgende vliegtuigen, gevolgen voor het veiligheidsniveau daargelaten, en het verbod op niet onder "hoofdstuk 3" vallende vliegtuigen van geen enkele invloed op de capaciteit van de luchthaven zijn;

- dat, bij uitblijven van de uit de milieumaatregelen voortvloeiende restricties, de capaciteit van de luchthaven Malpensa in normale omstandigheden gedurende een periode van drie uur ten hoogste 65 bewegingen per uur bedraagt; een drempelwaarde van 70 bewegingen per uur is haalbaar gedurende één uur op één of twee dagen in het zomerhoogseizoen;

- dat de theoretische maximumcapaciteit van de luchthaven Linate 32 slots per uur en 8 miljoen reizigers per jaar bedraagt, rekening gehouden met de in het luchthavengebouw beschikbare ruimte; de capaciteit is thans begrensd tot 13 bewegingen per uur, deels wegens de voor het verkeersleidingscentrum van de regio Milaan geldende restricties en deels wegens de beperkte capaciteit van het luchthavengebouw;

- dat, gezien de openstaande keuzen en de aan het gebruik van de grondinfrastructuren op de luchthaven Malpensa verbonden kosten, de ligging van deze luchthaven ten opzichte van het centrum van Milaan niet langer kan worden beschouwd als een handicap of een reden voor reizigers om liever van de luchthaven Linate gebruik te maken;

- dat de capaciteit van het verkeersleidingscentrum van de regio Milaan in de loop van de komende twaalf maanden van 83 tot 90/95 bewegingen per uur zou moeten worden opgevoerd.

(35) Teneinde de rechten van de verdediging te waarborgen(5), is het verslag van de deskundige op 27 juli 2000 aan Italië toegezonden. De lidstaten die de tussenkomst van de Commissie hebben ingeroepen en de luchtvaartmaatschappijen die een klacht hebben ingediend hebben eveneens een exemplaar ontvangen.

(36) Bij schrijven van 4 augustus 2000 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie hun opmerkingen betreffende het verslag van de deskundige doen toekomen. Deze opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat:

- ondanks de op Malpensa getroffen lawaaibestrijdingsmaatregelen, zijn de op deze luchthaven waargenomen vertragingen nog steeds vergelijkbaar met die welke op de overige communautaire luchthavens zijn geregistreerd;

- het huidige verkeer op Malpensa is verenigbaar met het minimumgeluidshinderscenario, zoals dit de Italiaanse ministerraad op 25 februari 2000 is voorgelegd. Het gebruiksmodel voor de luchthaven wordt constant bijgesteld met het oog op een optimaal evenwicht tussen een maximale capaciteit van de luchthaven en de naleving van de lawaaibestrijdingsmaatregelen. Het start- en landingsbaanalternantiemodel van Malpensa wordt eveneens door andere grote luchthavens gebruikt. Noch het verbod op nachtvluchten, noch de vermindering van de stuwkracht van opstijgende vliegtuigen zijn op de capaciteit van de luchthaven van invloed;

- de komende vier jaar zal er worden gewerkt aan een verbetering van het gebruik van de luchthaveninfrastructuren op Malpensa, in het bijzonder van het luchthavengebouw en de vluchtinfrastructuren.

(37) Bij schrijven van 31 augustus 2000 hebben de luchtvaartmaatschappijen Air France, Air Lingus, British Airways, Finnair, Iberia, Lufthansa, Maersk Air, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System (SAS) en TAP Air Portugal de Commissie hun opmerkingen over het verslag van de deskundige doen toekomen, op 14 september 2000 gevolgd door Austrian Airlines.

IX

(38) Na bestudering van bovengenoemde punten en de nodige contacten met de Commissie hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie bij schrijven van 4 december 2000 in kennis gesteld van hun voornemen het ENAC opdracht te geven de capaciteit van de luchthaven Linate tot 18 bewegingen per uur te vergroten, zulks rekening houdend met de uitbreiding van de afwikkelingscapaciteit van het luchtverkeersleidingscentrum van de regio Milaan. Van de aldus toegewezen extra frequenties kan ook voor de deling van vluchtcodes gebruik worden gemaakt. In deze zelfde briefwisseling hebben de Italiaanse autoriteiten tevens aangegeven dat zij de komende dagen een nieuw decreet zouden goedkeuren betreffende de verdeling van het luchtverkeer tussen de tot het luchthavensysteem van Milaan behorende luchthavens. Met dit nieuwe decreet zal het decreet van 3 maart 2000 als volgt worden gewijzigd:

- alle Europese hoofdsteden worden voortaan door minstens één retourvlucht per dag met de luchthaven Linate verbonden;

- luchthavens in de Gemeenschap met een jaarlijks verkeersvolume van meer dan 40 miljoen reizigers (in 1999) kunnen door minstens twee retourvluchten per dag met de luchthaven Linate worden verbonden;

- Italië zal vóór eind 2001 de regels voor de verkeersverdeling binnen het luchthavensysteem van Milaan op hun werking toetsen.

JURIDISCHE BEOORDELING

X

(39) Ten aanzien van de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem heeft de Commissie bevoegdheden op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, waarin het volgende is bepaald:"Op verzoek van een lidstaat of uit eigen beweging onderzoekt de Commissie hoe de leden 1 en 2 worden toegepast en zij besluit binnen één maand na ontvangst van een verzoek en na overleg met het in artikel 11 genoemde comité of de lidstaat de maatregel mag blijven toepassen ...".

(40) Wat de toepassing van deze bepalingen betreft, moeten de respectievelijk op 20 april, 26 april, 9 mei, 11 mei en 12 juli 2000 door de Duitse, Oostenrijkse, Belgische, Deense en Zweedse autoriteiten aan de Commissie gerichte brieven als verzoeken van lidstaten worden beschouwd. Dientengevolge is de Commissie gehouden deze verzoeken te onderzoeken en te beslissen of Italië al dan niet toestemming moet krijgen om het decreet van 3 maart 2000 tot regeling van de verkeersverdeling binnen het luchthavensysteem van Milaan te blijven toepassen.

(41) Overigens acht de Commissie het noodzakelijk deze bevoegdheden onafhankelijk van de door deze vijf lidstaten ingediende verzoeken, voor dezelfde doeleinden te hanteren. In het geval van een onderzoek "uit eigen beweging" is, zoals uitdrukkelijk in artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 is bepaald, haar onderzoek op generlei wijze beperkt tot de behandeling van de verzoeken van de betrokken luchtvaartmaatschappijen.

(42) Omdat Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad vanaf 1 juli 1994(6), onder het toepassingsgebied van de EER-overeenkomst valt, zulks bij Besluit nr. 7/94 van het Gemengd Comité van de EER(7), dient de beschikking van de Commissie alle lidstaten van de Europese Economische Ruimte te betreffen. Noorwegen heeft overigens eveneens de Commissie benaderd.

XI

(43) Het in artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 bedoelde beginsel van het vrij verrichten van luchtdiensten in de Gemeenschap houdt algemeen gezien in dat de communautaire luchtvaartmaatschappijen het recht hebben te kiezen tussen verschillende luchthavens die tot een en hetzelfde luchthavensysteem behoren. De lidstaten mogen echter voornoemde vrijheid van toegang beperken op grond van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, waarin het volgende wordt bepaald:"Deze verordening laat het recht van een lidstaat onverlet om de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij te verdelen.".

(44) Zoals de Commissie reeds in de Beschikkingen 98/710/EG, 95/259/EG en 94/290/EG(8) heeft aangegeven, dient iedere op basis van deze bepaling goedgekeurde beperking verenigbaar te zijn met het niet-discriminatiebeginsel en de algemene beginselen die van toepassing zijn op het vrij verrichten van diensten.

(45) In deze context heeft de Commissie reeds de gelegenheid gehad de draagwijdte van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 nader toe te lichten. In haar Beschikking 95/259/EG overweegt zij dienaangaande het volgende:"Doordat artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 de lidstaten het recht geeft het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem te verdelen, erkent dit artikel in beginsel de rechtmatigheid van een actief planningsbeleid voor luchthavens, voorzover dit voldoet aan de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. Bij een dergelijk planningsbeleid kan rekening worden gehouden met een grote verscheidenheid van factoren die volgens de bevoegde instanties prioriteit verdienen. Het is duidelijk dat de concrete maatregelen die ter uitvoering van het planningsbeleid worden genomen, van het ene luchthavensysteem tot het andere kunnen verschillen, al naar gelang van de vastgestelde prioriteiten en de specifieke kenmerken van het desbetreffende luchthavensysteem. Al deze uitvoeringsmaatregelen zullen, om effectief te zijn, de toegang tot de verschillende luchthavens van het systeem tot op zekere hoogte beperken. Het zou onverenigbaar met deze overwegingen zijn, wanneer de werkingssfeer van artikel 8, lid 1, zodanig zou worden afgebakend, dat de mogelijkheid om voor een bepaald luchthavensysteem een specifiek luchthavenbeleid te voeren, a priori wordt uitgesloten. Zo kan het aanvaardbaar zijn dat een lidstaat de ontwikkeling van één luchthaven van een luchthavensysteem ten koste van de andere luchthavens in dat systeem wil bevorderen. In dat geval kan het opleggen van toegangsbeperkingen enkel voor deze andere luchthavens een redelijk middel zijn ter bereiking van het nagestreefde doel.".

(46) Op grond van het niet-discriminatiebeginsel, waarnaar in artikel 8, lid 1, uitdrukkelijk wordt verwezen, is niet alleen iedere vorm van discriminatie op grond van de nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij - hierin klinkt het in artikel 6 van het Verdrag bedoelde beginsel door - maar tevens iedere vorm van discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij verboden. Met de goedkeuring van Verordening (EEG) nr. 2408/92 heeft de Raad te kennen gegeven dat, gezien de structuur van het luchtvervoer in de Gemeenschap, niet-discriminatie op grond van nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij niet voldoende is voor een goed functioneren van de interne markt voor de burgerluchtvaart en voor de inachtneming van het in artikel 3, lid 1, van genoemde verordening bedoelde beginsel van vrije toegang tot de markt. De Raad heeft daaraan toegevoegd dat het tevens verboden is te discrimineren op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij, waarnaar het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 19 juni 1997 (Air Inter SA/Commissie)(9) uitdrukkelijk heeft verwezen.

XII

(47) Dientengevolge dient de Commissie, wil zij zich kunnen uitspreken over de verenigbaarheid van de in het decreet van 3 maart 2000 neergelegde verkeersverdelingsregels met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, in de eerste plaats te beoordelen, of deze regels met het niet-discriminatiebeginsel in overeenstemming zijn.

(48) De Commissie is van oordeel dat de in artikel 4 van het decreet van 3 maart 2000 vastgestelde criteria op basis van het verkeersvolume, objectieve maatstaven zijn waarmee geen onderscheid wordt gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen op grond van hun nationaliteit of identiteit, omdat deze criteria gelijkelijk van toepassing zijn op alle communautaire luchtvaartmaatschappijen, en de betrokken intracommunautaire verbindingen krachtens artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 zonder enigerlei beperking voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen open staan. Hetzelfde geldt voor de verplichting uitsluitend vliegtuigen met één enkel gangpad te gebruiken voor vluchten naar en van de luchthaven Linate en de in artikel 4, lid 2, van het decreet gemaakte uitzondering ten gunste van onder "doelstelling 1" vallende regio's.

(49) Echter, zoals de Commissie reeds in haar Beschikkingen 95/259/EG(10) en 98/710/EG(11) heeft overwogen, houdt het in artikel 8, lid 1, neergelegde discriminatieverbod een verbod in van iedere maatregel die, zelfs zonder dat er expliciet onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij, in de praktijk toch een discriminerende werking heeft, ook al is deze slechts indirect.

(50) Om te kunnen bepalen of de bij het decreet van 3 maart 2000 vastgestelde criteria in de praktijk discriminerend werken, moet worden nagegaan welke uitwerking de toepassing ervan sinds 20 april 2000 heeft gehad.

(51) In haar Beschikking 98/710/EG(12) oordeelde de Commissie dat de bij het decreet van 5 juli 1996 vastgestelde criteria Alitalia een concurrentievoordeel bezorgden, daar zij de enige maatschappij was die haar knooppunt Roma-Fiumicino vanaf de luchthaven Linate kon bedienen, dit in verband met de verschillen in toegangsvoorwaarden tussen de luchthavens Linate en Malpensa. De Commissie concludeerde dat de betrokken maatregel discriminerend zou blijven, zolang de toegangsinfrastructuren op de luchthaven Malpensa niet voldoende zouden zijn om de tegenzin van de reizigers om gebruik te maken van Malpensa te overwinnen.

(52) De Commissie is van oordeel dat als gevolg van het werk aan wegen en spoorwegen dat de afgelopen jaren is verricht, kan worden aangenomen dat de toegang tot de luchthaven Malpensa niet langer een handicap is voor gebruikers die deze luchthaven trachten te bereiken. De door de Commissie aangewezen deskundige beklemtoont tevens het feit dat de luchthaven Linate slechte verbindingen heeft met de openbare vervoersnetten en meent dat de ligging van de luchthaven Malpensa ten opzichte van het centrum van Milaan voor gebruikers geen reden meer mag zijn de luchthaven Linate te verkiezen. Gezien haar eerdere beoordeling van de situatie van beide luchthavens in haar Beschikking 98/710/EG, heeft de Commissie geen nieuwe redenen om aan te nemen dat Linate voor de luchtvaartmaatschappijen een geschiktere luchthaven is dan Malpensa.

(53) Derhalve is de Commissie van mening dat de toepassing van de bij het decreet van 3 maart 2000 vastgelegde criteria in de praktijk niet discriminerend zou mogen werken en dat deze criteria te verenigen zijn met het beginsel van niet-discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij, zoals bedoeld in artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92.

(54) Echter het onderzoek moet worden voortgezet om de door de Italiaanse autoriteiten op 3 maart 2000 vastgestelde maatregel op zijn evenredigheid te toetsen. In dit opzicht dient men zich er volgens vaste rechtspraak van te vergewissen dat de betrokken bepalingen dienstig zijn ter bereiking van het hiermee nagestreefde doel en niet verder gaan dan met het oog daarop nodig is; met andere woorden, vereist is dat dezelfde resultaten niet kunnen worden bereikt met minder strenge maatregelen.

(55) Daarom dient allereerst te worden ingegaan op de met de betrokken regels beoogde doelstellingen. Met de vaststelling van het decreet van 3 maart 2000 wensten de Italiaanse autoriteiten, na de strategische betekenis van het knooppunt Malpensa te hebben beklemtoond, zowel een volledige benutting van het ontwikkelingspotentieel van het knooppunt Milaan-Malpensa te realiseren als Milaan-Linate als infrastructuur voor "punt-naar-punt"-verbindingen aan te wijzen. Zij achtten het daarom nodig een wijziging aan te brengen in de regels van het decreet van 5 juli 1996, dat uitsluitend tot doel had de levensvatbaarheid te garanderen van het knooppunt Malpensa in het kader van het project Malpensa 2000.

(56) Zoals hierboven uiteengezet, heeft de Commissie in Beschikking 95/259/EG erkend dat in artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 wordt bevestigd dat een actief luchthavenplanningsbeleid een legitieme doelstelling is. Bij dit planningsbeleid mag rekening worden gehouden met een groot aantal uiteenlopende factoren die door de bevoegde instanties als prioritair worden beschouwd. De omvorming van de luchthaven Malpensa tot een volledig operationeel en doeltreffend knooppunt(13), alsmede het bevorderen van de luchthaven Linate als bevoorrechte infrastructuur voor "punt-naar-punt"-verbindingen zijn zonder twijfel doelstellingen waarmee verkeersverdelingsregels kunnen worden gerechtvaardigd. Derhalve moet worden onderzocht of het nastreven van deze twee doelstellingen met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming is.

(57) Hierbij moet vooraf worden opgemerkt dat regels waarmee op verkeersvolumes gebaseerde toegangsdrempels worden vastgesteld nodig kunnen blijken om het verkeersniveau op Linate te verlagen, zulks in overeenstemming met het doel Malpensa te bevorderen als economisch levensvatbaar knooppunt, en het tegelijkertijd mogelijk te maken dat Linate wordt omgevormd tot een in "punt-naar-punt"-verbindingen gespecialiseerde luchthaven. Zoals hierboven uiteengezet, heeft de Commissie in haar Beschikking 95/259/EG reeds erkend dat een dergelijke benadering met Verordening (EEG) nr. 2408/92 verenigbaar is.

(58) Wat in de eerste plaats de omvorming van de luchthaven Malpensa tot een volledig operationeel en doeltreffend knooppunt betreft, moet worden nagegaan of de uit het decreet van 3 maart 2000 voortvloeiende maatregelen inderdaad nodig zijn om deze doelstelling te verwezenlijken, gezien de voor de luchthaven Linate geldende beperking van het aantal beschikbare slots. In het zomerseizoen 2000 en het winterseizoen 2000/2001 is de maximumcapaciteit van Linate immers vastgesteld op 20 bewegingen per uur en is tijdens de spitsuren zelfs tot 13 bewegingen per uur beperkt. Het aantal per uur gebruikte slots op luchthaven Malpensa ligt thans rond gemiddeld 60 en kan tijdens de spitsuren tot 70 oplopen. Zo gezien zou de verhouding tussen de aantallen op respectievelijk Linate en Malpensa gebruikte slots, in combinatie met de voorkeursbehandeling van Malpensa inzake de slot-toewijzing in de spitsuren voldoende kunnen zijn om de ontwikkeling van de luchthaven Malpensa te begunstigen. Bovendien bevestigen de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 4 december 2000 - ook al wijst de door de onafhankelijke door de Commissie aangewezen deskundige verrichte studie uit dat de bij het decreet van 3 maart 2000 beoogde beperking van het aantal vluchten op Linate mogelijk tot een verzadiging van Malpensa zal leiden - dat de capaciteit van Malpensa in de huidige fase van de ontwikkeling van het knooppunt op 70 bewegingen per uur is vastgesteld.

(59) Door de wijzigingen waarvan de Italiaanse autoriteiten in de op 4 december 2000 tot de Commissie gerichte brief gewag maken, moet deze eerste evaluatie worden herzien. Volgens de nieuwe ontwerp-regels krijgt Linate voortaan 18 slots per uur, met inbegrip van de piekuren. Verkeersverdelingscriteria zijn hier noodzakelijk, omdat de aldus gecreëerde verkeerstoename op Linate gevaar kan opleveren voor de ontwikkeling van het knooppunt Malpensa indien deze toename niet met andere restricties gepaard gaat.

(60) Uit het voorgaande volgt dat de uit de betrokken maatregel voortvloeiende beperkingen voor het vrij verrichten van diensten op de luchthaven Linate beantwoorden aan het doel van een volledige benutting van het ontwikkelingspotentieel van het knooppunt Malpensa, indien zij op de door de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 4 december 2000 aangegeven wijze worden bijgesteld.

(61) Los van deze vaststelling is er hoegenaamd niets op tegen dat de Italiaanse autoriteiten de luchthaven Linate hoofdzakelijk voor bepaalde categorieën verkeer (in het bijzonder "punt-naar-punt"-verkeer) willen reserveren en dienovereenkomstig de nodige verkeersverdelingsregels vaststellen.

(62) Wat in de tweede plaats de bevordering van de luchthaven Linate als bevoorrechte infrastructuur voor "punt-naar-punt"-verbindingen betreft, erkent de Commissie dat het nodig kan zijn criteria vast te stellen ter beperking van de vluchtfrequentie per route op basis van verkeersdrempels, zoals die welke in het decreet van 3 maart 2000 zijn vastgesteld, om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken.

(63) Na een eerste bestudering van deze criteria moet de Commissie evenwel concluderen dat deze, in de praktijk, niet echt geschikt zullen zijn om de verwezenlijking van deze doelstelling te waarborgen. Immers, zoals de luchtvaartmaatschappijen hebben betoogd, is het met de minimale verkeersdrempel van 350000 reizigers, als bepaald in artikel 4 van het decreet van 3 maart 2000, niet toegestaan vluchten van en naar grote communautaire luchthavens als Wenen en Kopenhagen vanaf de luchthaven Linate af te handelen. En een luchthaven van het formaat van Frankfurt wordt door slechts één vlucht per dag per luchtvaartmaatschappij met Linate verbonden, terwijl er geen enkele beperking geldt voor het aantal vluchten per luchtvaartmaatschappij op routes met een verkeersvolume van meer dan 2,8 miljoen reizigers.

(64) De wijzigingen waarvan de Italiaanse autoriteiten in hun schrijven van 4 december 2000 melding maken, zijn echter van dien aard dat de belemmeringen waarvan eerder sprake was, worden opgeheven en nu berekend zijn op het doel van Linate een luchthaven voor "punt-naar-punt"-verkeer te maken, aangezien met de toename van het aantal beschikbare slots het vliegen op andere bestemmingen dan Rome in de hand wordt gewerkt. Bovendien betekenen deze wijzigingen dat Wenen en Kopenhagen een luchtverbinding met Linate kunnen krijgen en dat er minstens twee dagelijkse verbindingen komen met communautaire luchthavens waarvan het jaarlijkse verkeersvolume in 1999 meer dan 40 miljoen reizigers bedroeg. Aldus wordt de maatregel ook veel beter afgestemd op het beoogde doel, namelijk van Linate een met de voornaamste bestemmingen verbonden "punt-naar-punt"-luchthaven te maken. Voorts zou men, dank zij het feit dat de verkeersverdelingsregels voor eind 2001 in hun geheel zouden worden herzien, rekening kunnen houden met de zich zowel op Linate als op Malpensa voordoende ontwikkelingen en vooral met de volgende uitbreiding van de afhandelingscapaciteit van het verkeersleidingscentrum in de regio Milaan. De gehele maatregel wordt zo beter op deze ontwikkeling afgestemd.

(65) In deze omstandigheden is de Commissie van oordeel dat de regels voor de verdeling van het luchtverkeer binnen het luchthavensysteem van Milaan, zoals gewijzigd in overeenstemming met hetgeen de Italiaanse autoriteiten in hun schrijven van 4 december 2000 hebben aangekondigd, als evenredig met de nagestreefde doelstellingen kunnen worden beschouwd. Zij neemt kennis van de door Italië aangegane verplichting de situatie voor eind 2001 aan een nieuwe evaluatie te onderwerpen.

XIII

Conclusie

(66) De Commissie concludeert derhalve, dat de bij het decreet van 3 maart 2000 vastgestelde regels ter verdeling van het luchtverkeer, mits gewijzigd op de door de Italiaanse autoriteiten in hun schrijven van 4 december 2000 aangegeven manier, met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 verenigbaar zijn. Derhalve dient de Commissie uit hoofde van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 te beslissen dat Italië de aldus gewijzigde regels mag toepassen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Italië mag de verkeerverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan, zoals neergelegd in het decreet van de Italiaanse minister van Vervoer en Scheepvaart van 3 maart 2000, toepassen op voorwaarde dat deze regels, binnen 15 dagen na de kennisgeving van deze beschikking, worden gewijzigd, zoals aangegeven in het door de Italiaanse autoriteiten op 4 december 2000 tot de Commissie gerichte schrijven.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 21 december 2000.

Voor de Commissie

Loyola De Palacio

Vice-voorzitter

(1) PB L 240 van 24.8.1992, blz. 8.

(2) PB L 228 van 9.9.1996, blz. 1.

(3) PB L 337 van 12.12.1998, blz. 42.

(4) PB L 322 van 25.11.1997, blz. 44.

(5) Zaak T-260/94, Air Inter tegen Commissie, Jurisprudentie 1997, blz. II-997, rechtsoverweging 63.

(6) PB C 208 van 28.7.1994, blz. 7.

(7) PB L 160 van 28.6.1994, blz. 1.

(8) PB L 337 van 12.12.1998, blz. 42 (blz. 51-52), PB L 162 van 13.7.1995, blz. 25 (blz. 30-31) en PB L 127 van 19.5.1994, blz. 22 (blz. 28-31).

(9) Zaak T-260/94, reeds aangehaald in voetnoot 5, rechtsoverweging 112.

(10) PB L 162 van 13.7.1995, blz. 25.

(11) PB L 337 van 12.12.1998, blz. 52, overweging 30.

(12) PB L 337 van 12.12.1998, blz. 55, overweging 45.

(13) Zie dienaangaande Beschikking 98/710/EG (PB L 337 van 12.12.1998, blz. 57).