SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/95

over het beheer van de uitgaven van het EOGFL-afdeling Oriëntatie in Portugal in de periode 1988-1993, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(95/C 345/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

Paragraaf Blz.

ALGEMENE INLEIDING 3

DEEL I - HET SPECIFIEKE PROGRAMMA VOOR DE ONTWIKKELING VAN DE LANDBOUW IN PORTUGAL 3

HOOFDSTUK 1 - INLEIDING 1.1 - 1.4 3

HOOFDSTUK 2 - UITVOERING VAN HET PROGRAMMA 2.1 - 2.9 4

HOOFDSTUK 3 - BEHEER VAN HET PROGRAMMA 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. De selectie van projecten 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. Toezicht door de Portugese overheidsinstanties 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. Follow-up door de Commissie 3.3.1 - 3.3.5 7

HOOFDSTUK 4 - EVALUATIE VAN HET PROGRAMMA 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. Vertragingen bij de uitvoering 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. Selectie van te financieren acties 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. Het effect van andere maatregelen 4.3.1 - 4.3.5 9

HOOFDSTUK 5 - CONCLUSIES 5.1 - 5.9 10

DEEL II - ANDERE MAATREGELEN VAN HET EOGFL-AFDELING ORIËNTATIE 11

HOOFDSTUK 6 - INLEIDING 6.1 - 6.4 11

HOOFDSTUK 7 - MAATREGELEN TOT STEUNVERLENING VOOR DE VERWERKING EN AFZET VAN LANDBOUWPRODUKTEN 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Beschrijving van de administratieve en controleprocedures 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. De controle en de bevindingen van de Kamer 7.2.1 - 7.2.18 13

- Algemeen 7.2.1 - 7.2.4 13

- Evaluatie van de steunaanvragen, de verstrekte financiële informatie en de rentabiliteit 7.2.5 - 7.2.8 14

- Degelijkheid van de ingediende afzetschema's 7.2.9 - 7.2.12 14

- Degelijkheid van het afzetschema en controle van de capaciteitslimiet bij grote projecten 7.2.13 - 7.2.18 15

HOOFDSTUK 8 - MAATREGELEN TER VERBETERING VAN DE LANDBOUWSTRUCTUREN 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Beschrijving van de administratieve en controleprocedures 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. De controle en bevindingen van de Kamer 8.2.1 - 8.2.13 17

- Investeringssteun en speciale toelagen voor jonge landbouwers 8.2.1 - 8.2.7 17

- De compenserende vergoedingen 8.2.8 - 8.2.13 19

HOOFDSTUK 9 - OPERATIONELE PROGRAMMA'S GOEDGEKEURD KRACHTENS DOELSTELLING 1 VAN DE HERVORMING VAN DE STRUCTUURFONDSEN 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Beschrijving van de administratieve en controleprocedures 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. De controle en bevindingen van de Kamer 9.2.1 - 9.2.16 20

- Het OP voor landhervorming en de stopzetting van landbouwactiviteiten 9.2.2 - 9.2.4 21

- Het OP voor steunverlening aan landbouwers die schade hebben geleden wegens de droogte 9.2.5 - 9.2.7 21

- Het OP voor steunverlening aan landbouwers die schade hebben geleden wegens slecht weer 9.2.8 - 9.2.11 21

- Het OP voor bosbouwmaatregelen 9.2.12 - 9.2.16 23

HOOFDSTUK 10 - BEHEER DOOR DE COMMISSIE 10.1 - 10.11 24

HOOFDSTUK 11 - CONCLUSIE 11.1 - 11.12 25

Tabel 1 en 2 28

Overzicht van de gebruikte afkortingen 29

Bijlagen I tot en met VII 30

Antwoorden van de Commissie 35

ALGEMENE INLEIDING

In dit verslag worden de resultaten samengevat van een speciaal onderzoek dat de Kamer in de periode van juni tot november 1994 heeft verricht naar aanleiding van een verzoek van de Voorzitter van het Europees Parlement van februari 1994 (1) om een controle van het beheer van de uitgaven van het EOGFL-afdeling Oriëntatie in Portugal sinds 1988. Zoals aangegeven in Bijlage I, beliepen de vastleggingen van het EOGFL-Oriëntatie voor Portugal gedurende die periode in totaal 1 457 Mio ECU. De uitgaven betroffen hoofdzakelijk het "Programa Especifíco de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal" (PEDAP) voor de ontwikkeling van de landbouw in Portugal na de toetreding, maatregelen ter verbetering van de landbouwstructuren, maatregelen ter verbetering van de verwerking en afzet van landbouwprodukten en operationele programma's (OP's) goedgekeurd krachtens Doelstelling 1 (de bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand) van het globale programma dat werd vastgesteld bij de hervorming van de Structuurfondsen in 1988. De bovenstaande maatregelen, die alle bij het onderzoek werden betrokken, vertegenwoordigen samen meer dan 95 % van het totaal der vastleggingen voor uitgaven van het EOGFL-Oriëntatie in Portugal tijdens de betrokken periode.

Aangezien het een specifieke doelstelling van het PEDAP is, de Portugese landbouw concurrentiëler te maken, werd bij het onderzoek van het programma vooral nagegaan in hoeverre die doelstelling werd gerealiseerd. De controleresultaten van dat onderzoek worden beschreven in deel I en die betreffende de andere structurele maatregelen zijn opgenomen in deel II van dit verslag.

In onderstaande hoofdstukken worden de bedragen van de communautaire steun die voor de betrokken onderzochte projecten en verrichtingen werd goedgekeurd, aangegeven in escudo's, terwijl tussen haakjes de indicatieve bedragen in Ecu worden vermeld, omdat de steun in de besluiten tot goedkeuring van de projecten in escudo's werd aangegeven. De overeenkomstige bedragen in Ecu kunnen moeilijk nauwkeurig worden vastgesteld omdat ze samenhangen met de officiële wisselkoers voor de maand waarin de communautaire steun door de Commissie moest worden betaald. In Bijlage II zijn de geldende wisselkoersen bij het begin van elk jaar aangegeven, alsmede de gemiddelde koersen voor elk jaar en voor de hele periode waarop het onderzoek betrekking had. De indicatieve bedragen die voor elk project worden vermeld, zijn berekend op basis van de enkelvoudige gemiddelde wisselkoers voor de betrokken periode.

DEEL I HET SPECIFIEKE PROGRAMMA VOOR DE ONTWIKKELING VAN DE LANDBOUW IN PORTUGAL

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

1.1. De Akte van Toetreding van Spanje en Portugal voorzag in de tenuitvoerlegging van een specifiek programma voor het hele Portugese grondgebied, dat de integratie van de Portugese landbouw in de Gemeenschap moest vergemakkelijken. Dit programma, met een looptijd van 10 jaar (van 1 januari 1986 tot 31 december 1995) en een financiële toewijzing van ongeveer 700 Mio ECU, had de volgende doelstellingen:

- verbetering van de algemene structurele situatie in de landbouwsector, van de produktie en de afzet, de veestapel en het grondbezit;

- ontwikkeling van landelijke en agrarische infrastructuren, van de voorlichting, beroepsopleiding en onderzoek op het gebied van de landbouw;

- heroriëntatie van de produktie;

- correctie van de onevenwichtige leeftijdsopbouw van de landbouwbevolking.

1.2. Het specifieke programma voor de ontwikkeling van de landbouw in Portugal (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal, ofwel PEDAP) (2) waarin de Akte van Toetreding voorzag, werd ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 3828/85 van de Raad van 20 december 1985. Daarin worden de maatregelen opgesomd die kunnen worden gefinancierd in de vorm van subprogramma's (3) en is voor elke maatregel een financieringspercentage vastgesteld. De Verordening werd driemaal gewijzigd: in 1987 (4), 1988 (5) en 1989 (6). Bij de wijziging van 1987 werd het PEDAP-Evaluatiecomité ingevoerd en bij die van 1988 werd de bijdrage uit het EOGFL vrijwel algemeen op 75 % gesteld.

1.3. Hoewel het PEDAP volgens plan in 1986 van start moest gaan, werd in de loop van dat jaar geen steun van de Gemeenschap uitbetaald. Uit tabel 1 blijkt dat de Commissie van 1987 tot en met 1994 in totaal 538 Mio ECU betaalde. Daar komt nog een op 101,1 Mio ECU geraamd bedrag bij dat in de loop van 1995 en 1996 zal worden betaald; het is dus weinig waarschijnlijk dat het in de Akte van Toetreding genoemde totaal van 700 Mio ECU zal worden bereikt en de oorzaak hiervan ligt hoofdzakelijk bij de Commissie (zie 2.9).

1.4. De Kamer bracht verschillende controlebezoeken aan de bevoegde diensten van de Commissie en van de Portugese overheidsinstanties in Lissabon en in de regio's Alentejo, Beira Litoral, Madeira en Trás-os-Montes, waar zij een zestigtal projecten onderzocht (uit 13 subprogramma's waarmee ruim de helft van de tot 31 december 1993 goedgekeurde steun was gemoeid). Bij de selectie van regio's en projecten werd gekeken naar de meest representatieve aspecten van de landbouwactiviteiten in die periode.

HOOFDSTUK 2 UITVOERING VAN HET PROGRAMMA

2.1. De subprogramma's worden door de Portugese overheidsinstanties voorgelegd en door de Commissie goedgekeurd nadat deze het advies heeft ingewonnen van het Permanent comité voor de landbouwstructuur (in 1989 vervangen door het Comité voor de landbouwstructuur en de plattelandsontwikkeling, het STAR-Comité). Sinds met de uitvoering van het PEDAP werd begonnen, werden 32 subprogramma's vastgesteld waarin later 93 wijzigingen werden aangebracht. Deze subprogramma's, die moeten voldoen aan het beginsel van de additionaliteit, kunnen tijdens variabele periodes gelden voor het geheel of een deel van het Portugese grondgebied. In het kader van de goedgekeurde subprogramma's werden meer dan 36 000 projecten goedgekeurd; voor de ontwikkeling en het beheer daarvan zijn alleen de Portugese overheidsinstanties verantwoordelijk. De Commissie keerde de steun aan de Portugese overheidsinstanties jaarlijks in twee fasen uit:

- een voorschot, dat in het algemeen tijdens het betrokken jaar zelf werd betaald en overeenkwam met 80 % van de geplande uitgaven voor een bepaald jaar;

- het saldo, dat in het volgende jaar werd betaald op basis van de tijdens het jaar werkelijk gedane uitgaven.

2.2. Het PEDAP werd aanvankelijk beheerd door de centrale en regionale diensten van het Ministerie van Landbouw. Bij de hervorming van de Structuurfondsen ("de hervorming"), die van kracht werd op 1 januari 1989, werden het beheer van het PEDAP en ook het financieringssysteem gewijzigd. Sinds 1993 is het beheer van het programma gedelegeerd aan het onafhankelijke landbouwinstituut IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). De betalingen worden verricht door het IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas).

2.3. De indexering van de Communautaire Bestekken (CB's) veroorzaakte onsamenhangendheid in de uitvoering van het PEDAP. In artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 2052/88 (7), de basisverordening van de hervorming, is bepaald dat de Structuurfondsen tussen 1987 en 1993 reëel werden verdubbeld. Daar de algemene planning van de Structuurfondsen was uitgedrukt in constante prijzen, besloot de Commissie dat de jaarlijkse toewijzingen voor de CB's en de Operationele Programma's (OP's) moesten worden geïndexeerd door toepassing van een passende inflatiecoëfficiënt, de "deflator". Op de maatregelen die reeds vóór de hervorming van kracht waren geworden en die hun toewijzing in Ecu tegen lopende prijzen kregen - zoals het PEDAP -, zou echter geen indexering worden toegepast. Ondanks deze bepaling werd echter ook de PEDAP-toewijzing geïndexeerd.

2.4. Het Comité van Toezicht van de CB's moest erop toezien dat de middelen van de CB's overeenkomstig de financiële planning werden benut; daartoe moest het periodiek de toewijzingen voor de programma's aanpassen aan de uitvoeringsgraad. De toewijzingen voor het PEDAP werden bijgevolg tweemaal aangepast. Het is echter moeilijk om het voor het PEDAP bestemde bedrag over de hele looptijd van het eerste CB na te trekken en meer in het bijzonder de stukken van het Comité van Toezicht te vergelijken met het indexeringsdocument van het CB voor 1991 (omdat voor dat jaar geen onderscheid is aangebracht tussen de invloed van de indexering en die van de aanpassingen van de toewijzing waartoe het Comité van Toezicht besloot.

2.5. Het was de bedoeling dat geen afbreuk werd gedaan aan de meerjarige maatregelen die van kracht waren geworden vóór de goedkeuring van de hervorming (8) en dat de Commissie sommige bepalingen van de hervorming slechts met de voorafgaande toestemming van de betrokken Lid-Staat op de oude maatregelen zou kunnen toepassen (9).

2.6. De tweede fase van het subprogramma Bosbouw en het subprogramma Landbouw en Veeteelt voor de Azoren, die beide financieel gezien integraal deel uitmaakten van het PEDAP, werden echter in 1991 goedgekeurd als OP's waarop de bepalingen van de hervorming van toepassing waren. De Commissie zond deze twee ontwerpen van subprogramma's terug aan het Portugese Ministerie van Landbouw met als motivering dat de goedkeuring van de in het kader van het PEDAP voorgelegde subprogramma's voortaan zou plaatsvinden overeenkomstig de procedures die zijn vastgelegd in de hervorming van de Structuurfondsen.

2.7. Het voornoemde besluit van de Commissie bleek voor de Portugese autoriteiten ten aanzien van het subprogramma Bosbouw bijzonder ongelukkig, omdat zij daardoor hun onderzoek van de voor financiering voorgestelde projecten moesten opschorten. Deze onderbreking van de evaluatieprocedures werd noodzakelijk geacht om de financiering veilig te stellen van de projecten die al waren goedgekeurd in de eerste fase, maar niet in de tweede fase hadden kunnen worden gefinancierd omdat de voor beide fases bestemde financiële middelen strikt waren gescheiden. Ondanks de opschorting van de goedkeuringen, waren de beschikbare middelen nog steeds ontoereikend en de Commissie kende een bijkomend bedrag van 51 Mio ECU toe waardoor zij de oorspronkelijke toewijzing van 41 Mio ECU die voor het subprogramma was goedgekeurd meer dan verdubbelde zonder het STAR-Comité te raadplegen of de eerste fase via een formele beschikking te wijzigen. Dit achteraf toegewezen bijkomende bedrag bleek te hoog te zijn en 13 Mio ECU werden overgedragen naar een OP dat geen verband hield met het PEDAP. Als de tweede fase de gebruikelijke vorm van de PEDAP-subprogramma's had behouden, was het mogelijk geweest de voltooiing van de projecten van de eerste fase te financieren met de toewijzing voor de tweede fase en zodoende die complicaties te ondervangen. Uit de voornoemde aanpassingen blijkt hoe onnauwkeurig de raming van het budget voor dit subprogramma was en ook hoe gebrekkig later het toezicht was op het gebruik van deze middelen.

2.8. In plaats van de omvorming van de subprogramma's tot OP's te aanvaarden, hebben de Portugese overheidsinstanties herhaaldelijk hun voorkeur voor de oude procedures uitgesproken en de problemen onderstreept die het door de Commissie opgelegde systeem meebrengt. Uiteindelijk stemde Portugal ermee in het systeem van de Commissie toe te passen. Vervolgens kwam de Commissie echter ten dele op haar standpunt terug, want zelfs na de goedkeuring van de twee OP's in 1991 werden drie subprogramma's goedgekeurd volgens het oude systeem.

2.9. Uiteindelijk besloot de Commissie dat Portugal na 31 december 1993 geen nieuwe PEDAP-projecten meer mocht opzetten, maar dat betalingen in verband met vóór die datum goedgekeurde projecten mochten worden verricht tot 31 december 1995. Door deze beschikking wordt de geplande looptijd van het PEDAP met twee jaar verkort, want de periode waarover de communautaire programma's lopen is in het algemeen gerelateerd aan de vastleggingen en niet aan de betalingen. Deze verkorting vormt een inbreuk op de Akte van Toetreding, waarin een looptijd van 10 jaar, dus tot 31 december 1995, was bepaald.

HOOFDSTUK 3 BEHEER VAN HET PROGRAMMA

3.1. De selectie van de projecten

3.1.1. Voor elk door de Portugese overheidsinstanties ingediend subprogramma worden het advies van het STAR-Comité en de beschikking van de Commissie gegeven op basis van een door de Commissie opgesteld voorstel, waarin de aard van de overwogen maatregelen, de subsidiabiliteitsvoorwaarden en de financiële regelingen zijn opgenomen. Deze documenten zijn echter erg kort, verwijzen niet naar de documenten die in verband met de programma's zijn ingediend en bevatten geen evaluatie van de programma-inhoud of van de wenselijkheid en haalbaarheid van de voorgestelde maatregelen.

3.1.2. Bij vele subprogramma's was de selectie van de projecten niet streng genoeg wegens de overvloed aan middelen; weinig projecten werden door de nationale overheidsinstanties verworpen aangezien de formele subsidiabiliteitscriteria niet werden aangevuld met kwalitatieve criteria. Zo verkregen in Beira Litoral alle cooeperaties die een geldig PROAGRI-project voorlegden de goedkeuring ervan. Vrijwel alle projecten van het subprogramma voor bananebomen werden aanvaard (5 verworpen, 77 goedgekeurd), net als die van de subprogramma's "produktie van materiaal voor plantenvermeerdering" en "onderzoek". Daarentegen werd bij andere subprogramma's, zoals in Trás-os-Montes, slechts 30 % van de aanvragen voor olijfteeltprojecten goedgekeurd en werden aanvragen betreffende het subprogramma Bosbouw verworpen wegens gebrek aan middelen. In mei 1994 waren 140 PROAGRI-projecten goedgekeurd terwijl voor 100 andere nog geen besluit was genomen. Op Madeira werden bijna alle aanvragen voor elektrificatie geaccepteerd terwijl in Alentejo een wachtlijst van 3 000 aanvragen bestaat; bij het huidige tempo zullen deze pas over vijf of tien jaar worden goedgekeurd. Deze voorbeelden tonen aan dat de spreiding van de middelen over de subprogramma's niet optimaal is geweest, hetgeen vragen oproept over de doeltreffendheid van de Comités van Toezicht. Ofschoon moet worden toegegeven dat de verschillen in selectiviteit soms verband houden met de relatieve zelfstandigheid van de regio's, zoals in het geval van Madeira, zou de interregionale spreiding van de middelen toch aanzienlijk zijn verbeterd als de behoeften vooraf grondiger waren geëvalueerd en als de prioriteiten duidelijker waren vastgesteld voordat de individuele subprogramma's werden goedgekeurd.

3.2. Toezicht door de Portugese overheidsinstanties

3.2.1. Bij een goede administratieve behandeling zouden alle projectaanvragen behoorlijk worden geëvalueerd, zouden goedkeuring of verwerping duidelijk worden gemotiveerd en de redenen worden vermeld in de betreffende dossiers van de beheersdienst die het besluit heeft genomen. Dit zou de objectiviteit van de selectie garanderen. In de door de Kamer onderzochte dossiers waren echter geen evaluatieverslagen opgenomen, met het gevolg dat de goedkeuring of verwerping slechts werd aangegeven met een datum en handtekening op de aanvraagformulieren. Bovendien waren de begunstigden van drie onderzochte projecten verbonden aan of in dienst van de regionale landbouwministeries en werd desondanks geen onafhankelijke evaluatie van de projecten gemaakt voordat deze werden goedgekeurd.

3.2.2. De formulieren waarop de begrotingen voor de projecten waren ingevuld, waren vaak noch gedateerd noch ondertekend. Ook was er een gebrek aan follow-up van de uitvoering want de beheerders brachten het eerste jaarlijkse voorschot niet altijd in mindering in hun aanvragen voor volgende betalingen en zij vermeldden in hun dossiers ook geen gegevens over de verrichte betalingen, zodat de financiële uitvoering van de projecten moeilijk is te volgen.

3.2.3. Hoewel de projecten meestal meerjarig waren, werden ze verdeeld over jaarlijkse begrotingen ofwel opgenomen in een globale begroting voor de hele periode. Het tweede systeem verdient de voorkeur omdat de inflatie er geen invloed op heeft. De vergelijking tussen de jaarbegrotingen en de uitgaven van een organisatie voor gezondheidszorg in Beira Litoral toont aan dat de begrotingsramingen veel te hoog waren. In de begrotingen waren 484 Mio escudos (ongeveer 2,7 Mio ECU) opgenomen, doch de werkelijke uitgaven beliepen 385 Mio escudos (ongeveer 2,2 Mio ECU), hetgeen nagenoeg 30 % meer was dan de oorspronkelijke globale raming (293 Mio escudos ofwel ongeveer 1,6 Mio ECU).

3.2.4. Het kwam soms voor dat de regionale landbouwdirectoraten tegelijk ordonnateur en betaalorgaan waren, hetgeen in strijd is met het voor de interne controle belangrijke beginsel van de scheiding der functies. Het regionaal landbouwdirectoraat van Madeira beheerde aldus het PEDAP en ontving van het IFADAP middelen om de begunstigden te betalen. Hetzelfde gebeurde bij de regionale landbouwdirectoraten op het vasteland voor bepaalde overheidsprogramma's waarbij de overheid de projectontwikkelaar was en tegelijk de verantwoordelijke voor het betalen van de contractanten.

3.2.5. Op de Azoren was het het regionaal secretariaat voor landbouw en visserij dat de steun uit het EOGFL-Oriëntatie ontving van het IFADAP te Lissabon en vervolgens de betrokken bedragen uitbetaalde aan de regionale delegatie van het IFADAP, dat op haar beurt de begunstigden betaalde. Bij projecten waar de begunstigden overheidsinstanties waren, financierde het regionaal secretariaat de betalingen aan de begunstigden en kreeg die dan van het IFADAP terugbetaald.

3.2.6. De onderscheiden functies van ordonnateur en betaalorgaan waren in de voornoemde gevallen (3.2.4 en 3.2.5) dus gecombineerd. Het algemene beheersysteem dat voor het PEDAP wordt gebruikt, heeft echter ten opzichte van de andere programma's van EOGFL-Oriëntatie het voordeel dat het IFADAP, het betaalorgaan, niet tegelijk de rol speelde van ordonnateur: voor deze functie bleven de directoraten van het Ministerie van Landbouw bevoegd. Desondanks konden de beheerders een negatief advies van het IFADAP betreffende de regelmatigheid van een betaling niet naast zich neerleggen. Niettemin moet worden opgemerkt dat het IFADAP, vanaf de tenuitvoerlegging van het tweede CB, zowel op nationaal als op regionaal niveau bij de beleidsbesluiten was betrokken, met het gevolg dat de wenselijke scheiding tussen ordonnateur en betaalorgaan niet meer is gegarandeerd.

3.2.7. Het IFADAP verricht sommige betalingen met buitensporige vertragingen. In november 1994 had bijvoorbeeld de cooeperatie van Mangualde (Beira Litoral), ondanks herhaalde verzoeken haar voorschot van 4,8 Mio escudos (ongeveer 27 000 ECU) voor 1994 nog steeds niet ontvangen, hoewel het reeds in december 1993 betaald had moeten zijn. Evenzo werd na een voorschotbetaling van 20 % het saldo voor het elektrificatieproject nr. 620-00-016 op Madeira in een keer betaald (35,6 Mio escudos ofwel ongeveer 200 000 ECU) in november 1992, bijna drie jaar nadat de uitvoering van het werk was bevestigd. De kosten van het project voor een landbouwschool in Vila Nova de Foz Coa overschreden de ramingen met 52,8 %, ten dele wegens de toepassing van regels voor prijsherziening wegens vertraagde betaling. De overschrijding bedroeg ongeveer 0,3 Mio ECU.

3.2.8. Krachtens nationale voorschriften moet het voorschot voor een bepaald jaar vóór het einde van dat jaar zijn geregulariseerd. Die regularisaties worden normaliter in de boeken opgenomen wanneer de laatste betalingen van het jaar worden verricht, maar soms worden ze afgetrokken van de eindbetalingen voor het volgende jaar. Het zou wenselijk zijn te zorgen voor een vroegere regularisatie van de voorschotten om zeker te zijn dat de projecten niet al te veel liquide middelen toegewezen krijgen en om het risico te verkleinen dat voorschotbetalingen aan het eind van het jaar niet behoorlijk in de boeken worden verwerkt.

3.2.9. Het IFADAP betaalt de begunstigden op basis van een betalingsaanvraag die vergezeld gaat van een lijst van bewijsstukken, maar krijgt geen inzage van die stukken zelf (behalve in bepaalde zeldzame gevallen betreffende zeer grote projecten op Madeira). Dergelijke procedures zijn onbevredigend daar de onafhankelijke controles, die inherent zijn aan de scheiding der functies, niet kunnen plaatsvinden.

3.2.10. Alleen met systematische controles achteraf kunnen de tekortkomingen van de voorafgaande controle (vooral bij betalingen door het IFADAP zonder onderzoek van bewijsstukken) worden ondervangen. Maar hoewel het IFADAP meedeelde dat zijn diensten ongeveer 40 % van de projecten in het kader van sommige andere programma's van het EOGFL-Oriëntatie hadden onderzocht, voerde het zijn beperkte verantwoordelijkheid inzake het PEDAP-beheer aan als excuus voor het feit dat het slechts 3,3 % controleerde van de circa 33 700 projecten die voor de periode 1986-1993 waren goedgekeurd. Bovendien deed het IFADAP over het beperkte aantal gecontroleerde projecten geen controleverslagen toekomen aan IEADR, dat vertrouwde op een beperkt aantal selectieve controles door het Directoraat-generaal Controles van het Ministerie van Landbouw. Er zijn ook weinig sporen van ex-post evaluaties van de subprogramma's, behalve een eenmalige evaluatie van de beleidskeuzes door het Ministerie van Landbouw.

3.3. Follow-up door de Commissie

3.3.1. Aan de Beschikkingen van de Commissie betreffende de subprogramma's werd steeds minder bekendheid gegeven. Tot april 1989 werden deze Beschikkingen in extenso gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. Daarna werden ze slechts vermeld en sinds februari 1992 worden ze zelfs helemaal niet meer vermeld. Ten behoeve van de doorzichtigheid is het belangrijk dat de Commissie dit beleid herziet.

3.3.2. Tot 1988 was er een apart begrotingsonderdeel voor het PEDAP. Vanaf 1989 werd het zelfs in de toelichtingen bij de begroting niet meer vermeld. Daar het PEDAP sinds 1991 is opgenomen in een begrotingsonderdeel waaronder ook talrijke andere maatregelen van het EOGFL-afdeling Oriëntatie vallen, is het niet meer mogelijk de desbetreffende begrotingsuitgaven te berekenen. Deze presentatie van de begrotingsuitgaven is weliswaar gebruikelijk voor alle uitgaven van het EOGFL-Oriëntatie, maar gezien de specifieke doelstellingen van het PEDAP is het bijzonder onwenselijk uitgaven op te nemen in een begrotingsonderdeel waaronder ook alle andere programma's van Doelstelling 1 vallen, ongeacht het betrokken land.

3.3.3. Ondanks Beschikking 88/169/EEG van de Commissie van 28 januari 1988 (10), die bepaalt dat de begunstigden vanaf het zesde jaar van de financiering van de organisaties voor de veterinaire bescherming 20 % van de in aanmerking komende uitgaven moeten betalen, werden met de organisaties in Macedo de Cavaleiros (Trás-os-Montes) en Oliveira de Azeméis (Beira Litoral) bijkomende overeenkomsten gesloten zodat deze gedurende een zesde jaar, tot eind 1993, voor 85 % konden worden gefinancierd.

3.3.4. BTW-plichtige begunstigden mochten deze belasting opgeven als subsidiabele uitgaven, terwijl zij die de BTW konden terugvorderen of doorberekenen hun uitgaven exclusief belasting moesten opgeven. Tussen 1988 en 1993 bestond er echter veel verwarring over de vraag onder welk systeem de organisaties voor veterinaire bescherming vielen. Hierdoor werd de BTW soms wel en soms niet opgenomen onder de als ontvankelijk beschouwde uitgaven. Voor de gevallen waarin de BTW wel was opgenomen, zou de Commissie de Portugese regering om terugbetaling moeten verzoeken.

3.3.5. De Commissie betaalt het IFADAP op basis van uitgavendeclaraties waarbij geen bewijsstukken zijn gevoegd (en zelfs geen lijst van projecten). Bovendien worden deze declaraties door het IFADAP opgesteld zonder enig onderzoek van de bewijsstukken (zie 3.2.9). Hoewel de nationale controleprocedures gebrekkig zijn en op de verschillende niveaus van de controle geen bewijsstukken worden voorgelegd, heeft de Commissie zeer weinig controles ter plaatse verricht. Tot dusverre verrichte DG VI-G5 slechts twee controles; de ene in 1988 samen met DG XX en de andere in 1993 in de twee autonome gebieden. De afdeling Financiële controle van de Commissie legde in 1992 nog twee andere controlebezoeken af. De resultaten van bovengenoemde controles bevestigen goeddeels de controlebevindingen van de Kamer (zie voor de resultaten van vroegere bevindingen van de Kamer Bijlage V, punt 2). En hoewel het protocol bij de Akte van Toetreding bepaalt dat de Commissie een evaluatieverslag moet indienen over de uitvoering van het PEDAP vóór 1 januari 1991 werd dit verslag niet opgesteld.

HOOFDSTUK 4 EVALUATIE VAN HET PROGRAMMA

4.1. Vertragingen bij de uitvoering

4.1.1. Hoewel het PEDAP volgens de plannen onmiddellijk na de toetreding van Portugal van start moest gaan, werden de eerste subprogramma's pas in november 1986 (11) goedgekeurd. In de meeste gevallen had de Commissie buitensporig veel tijd nodig voor de goedkeuring van de door Portugal ingediende subprogramma's. De goedkeuring van de 74 subprogramma's of wijzigingen daarop vergde in 21 gevallen 3-5 maanden, in 16 gevallen 6 maanden, in 27 gevallen 7-10 maanden, in 9 gevallen 11-14 maanden en in 1 geval 16 maanden. Deze vertragingen, die vooral aan de logge goedkeuringsprocedures van de Commissie zijn te wijten, vormen een belangrijke oorzaak van de trage uitvoering van het PEDAP en van de beperkte doeltreffendheid ervan in het algemeen.

4.1.2. Dit soort vertragingen heeft heel wat verwarring veroorzaakt over de periodes waarin uitgaven subsidiabel zijn. De Portugese voorstellen zijn weliswaar bestemd voor een meerjarige uitvoering, maar daar de beschikkingen van de Commissie met verschillende maanden vertraging worden gegeven en dan meestal met terugwerkende kracht ingaan, leiden deze niettemin tot een verkorting van de uitvoeringsperiode. Bovendien wordt in de beschikkingen nooit de einddatum van de subsidiabiliteitsperiode vermeld. In het algemeen hebben noch de Commissie noch de Portugese overheidsinstanties precies kunnen aangeven of de vertraagde aanvang leidde tot een verlenging of verkorting van de subsidiabiliteitsperiode.

4.1.3. Met de meeste subprogramma's voor de twee autonome gebieden - Madeira en de Azoren - kon in werkelijkheid pas in 1991 worden aangevangen, nadat de Commissie ermee had ingestemd de maximaal te financieren bedragen te veranderen in indicatieve bedragen. In deze twee eilandgebieden zijn de kosten inderdaad vaak aanzienlijk hoger dan op het vasteland, met het gevolg dat, zolang de aanvankelijke financiële voorwaarden gelijk waren aan die voor het vasteland, weinig aanvragers belangstelling hadden voor investeringen op de eilanden.

4.1.4. De door de Commissie veroorzaakte vertragingen worden nog verergerd door de achterstand die de Portugese overheidsinstanties zelf oplopen bij de uitvoering van de subprogramma's. De in januari 1988 goedgekeurde organisaties voor veterinaire bescherming kwamen pas echt van de grond in 1990. De in twee fasen geplande Centra voor de opleiding van landbouwvoorlichters werden pas eind 1994 voltooid en niet eind 1992 zoals oorspronkelijk de bedoeling was. De nieuwe systemen voor collectieve irrigatie, die in februari 1989 waren goedgekeurd, hadden eind 1993 moeten zijn voltooid, maar tegen die tijd was met de werkzaamheden voor de meeste van de 52 projecten nog niet eens aangevangen. Het project voor een Centrum voor gevorderde technici te Coimbra, dat reeds in 1986 was gepland, werd pas goedgekeurd tijdens de tweede fase (1990-1992) van het subprogramma "Centra voor de opleiding van landbouwvoorlichters" en was in november 1994 nog steeds niet voltooid. De provinciale weg waaraan in 1987 te Lousã (Beira Litoral) werd begonnen, werd pas in 1993 voltooid.

4.1.5. Hoewel de algemene doelstellingen van het PEDAP ambitieus waren, waren de meest vernieuwende en dynamische subprogramma's het minst talrijk en deze werden door de Portugese overheidsinstanties ook het laatst ingediend. Het subprogramma voor cursussen ten behoeve van de in de landbouw werkzame bevolking werd bij voorbeeld pas in 1989 ingediend en subprogramma's voor onderzoek, experimentele ontwikkeling en demonstratie pas in 1990. Een herziening van de regels betreffende PROAGRI (bedoeld ter ondersteuning van de landbouwcooeperaties) in december 1992 vertraagde het subprogramma, omdat een aanzienlijk aantal reeds lopende projecten moest worden bijgesteld. Tegen mei 1994 zouden naar verwachting ongeveer 40 andere projecten hetzelfde lot ondergaan. Het subprogramma NOVAGRI, voor "herstructurering en vernieuwing" werd pas in 1991 met de allerlaatste subprogramma's ingediend. Het subprogramma voor de standaardisering van produkten en de bevordering van de afzet kende slechts een zeer beperkt aantal toepassingen. Geen enkel subprogramma bevatte collectieve maatregelen voor landhervorming, die toch tot de algemene doelstellingen van het PEDAP behoorden. Uit de bovenstaande voorbeelden blijkt dat er weinig animo bestond voor het soort hervormingen dat nodig was om de algemene doelstellingen van het PEDAP te realiseren.

4.2. Selectie van de te financieren acties

4.2.1. Steunverlening aan zeer kleine boerderijen die helemaal niet levensvatbaar zijn of aan grootschalige boerderijen die reeds voldoende levensvatbaar zijn om hun eigen projecten zonder subsidie uit te voeren, heeft geen merkbaar positief effect. Bij de heel kleine boerderijen zou het nuttiger zijn geweest de steun te richten op de herstructurering van de bedrijfjes en op collectieve organisatie, hoewel dit soort hervormingen stuit op belemmeringen die vaak meer psychologisch en juridisch dan financieel van aard zijn. Anderzijds zijn eigenaars die hun land aan beheerders toevertrouwen gewoonlijk grootgrondbezitters en financieel onafhankelijk. Van een representatieve steekproef van door de Kamer bezochte bedrijven werden circa 50 % gerund door betaalde bedrijfsleiders en circa 70 % daarvan konden groot worden genoemd in vergelijking met het regionale gemiddelde. Indien er subsidiabiliteitscriteria zouden zijn ingevoerd, waarvoor maxima en minima golden, zouden de beperkte middelen die beschikbaar waren, beter zijn gebruikt.

4.2.2. De Portugese overheidsinstanties hebben zich gerealiseerd dat het dringend noodzakelijk is de landbouwers te herscholen en te motiveren om hun methodes te veranderen, onder meer door hun bepaalde overheidsverantwoordelijkheden toe te vertrouwen. In Beira Litoral mocht bij voorbeeld het Opleidingscentrum voor landbouwers te Viseu, dat door het PEDAP wordt gefinancierd, gedurende een periode van vijf jaar kosteloos worden gebruikt door een cooeperatie. De cooeperatie hield zich echter niet aan de bepalingen van de overeenkomst. Zij beperkte namelijk haar opleidingsprogramma en gebruikte haar gebouwen voor activiteiten die geen verband hielden met deze openbare functie; zij verhuurde zelfs tegen betaling kamers aan gelijksoortige centra die de kamers nodig hadden.

4.2.3. Bij een aantal subprogramma's worden behalve kapitaalinvesteringen ook exploitatiekosten gefinancierd. Een voorbeeld hiervan is het subprogramma "Opleidingscentra voor landbouwers" op de Azoren, waarbij niet alleen gebouwen en de uitrusting maar ook de salarissen en de uitgaven in verband met de opleidingsactiviteiten werden gefinancierd. Het subprogramma PROAGRI financiert gecreëerde arbeidsplaatsen; bij een cooeperatie in Beira Litoral ging bijna 75 % van de financiering naar vaste exploitatiekosten (62,4 Mio escudos ofwel ongeveer 0,2 Mio ECU). De meeste van de door het PEDAP gefinancierde uitgaven van de organisaties voor veterinaire bescherming zijn exploitatiekosten die ook tijdens de looptijd van het tweede CB uit het EOGFL-Oriëntatie zullen worden gefinancierd. Het aldus toekennen van communautaire middelen komt zonder meer neer op een doorlopende subsidiëring van de rijksbegroting. Bovendien worden aanvragen om terugbetaling van uitgaven, ondanks de omvang van de betrokken bedragen, aanvaard en betaald zonder enig ander bewijsstuk dan de verklaringen van de begunstigden en die aanvragen worden nooit onderworpen aan een onafhankelijke verificatie of controle. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Kamer hebben de Portugese overheidsinstanties maatregelen genomen om in de toekomst onafhankelijke controles in te voeren.

4.2.4. De ontvolking van het platteland (tussen 1988 en 1991 daalde het bevolkingscijfer in de kustgebieden met 6,6 % en in het binnenland met 13,7 % (12)) en de veroudering van de landbouwbevolking, die vaak geen enkel vooruitzicht heeft op opvolging door een jongere generatie, hebben ernstige proporties aangenomen en vergen zeer doeltreffende tegenmaatregelen. In de meeste subprogramma's wordt weliswaar bepaald dat jonge landbouwers (jonger dan 40 jaar) voorrang en gunstigere financiële voorwaarden zouden moeten krijgen, maar deze povere stimuleringen zijn totaal onvoldoende om een probleem van die aanzienlijke omvang doeltreffend aan te pakken.

4.3. Het effect van andere maatregelen

4.3.1. Vóór de toetreding van Portugal was de landbouw er in hoge mate beschermd. De openstelling van de grenzen gebeurde wel geleidelijk maar had tussen 1991 en 1993 toch een grote weerslag. De prijs van geïmporteerde aardappelen was in Portugal bij voorbeeld zo laag dat de vervoerkosten niet eens waren gedekt. Het subprogramma voor het planten van pootaardappelen werd opgeschort wegens de toevloed van pootgoed uit andere Lid-Staten. Net als in Beira Litoral stopten de landbouwers in Trás-os-Montes bijna volledig met het verbouwen van graan. Voorts verkeert de bananenteelt op Madeira in een zeer zwakke positie wegens de concurrentie met bananen van de Canarische eilanden, Zuid-Amerika en zelfs de ACS-Staten. De lage prijzen in Portugal voor landbouwprodukten uit andere Lid-Staten zijn goeddeels te wijten aan het feit dat de Portugese markt door bepaalde andere producenten in de Gemeenschap als marginaal wordt beschouwd en dus wordt gebruikt om produktie-overschotten te "dumpen" en tegelijk hun voornaamste markten te beschermen.

4.3.2. Evenzo heeft de ontwikkeling van grote winkelcentra een negatieve invloed op de afzet van Portugese landbouwprodukten wegens de vraag naar grote hoeveelheden produkten van hoge standaardkwaliteit. Daar de Portugese landbouworganisaties nog niet efficiënt zijn georganiseerd, importeren die centra bijna al hun waren. NOVAGRI heeft wel met enige vertraging maatregelen genomen om reclame te maken voor het Portugees fruit, maar die reclamemaatregelen moeten drastisch worden uitgebreid om het beoogde resultaat - het vinden van afzetmarkten voor Portugese landbouwprodukten - te kunnen bereiken.

4.3.3. Bovendien was het beleid voor het behoud van een sterke munt de oorzaak van uitzonderlijk hoge rentevoeten, 17-21 %, waarvan vooral de meest dynamische landbouwers, die leningen aangingen om moderne installaties te kopen, veel nadeel ondervonden.

4.3.4. Terwijl uit de Structuurfondsen, voornamelijk het EOGFL-Oriëntatie, grote bedragen werden betaald om Portugal in staat te stellen zijn ontwikkelingsachterstand weg te werken en de landbouwinkomens te verhogen door de verbetering van de produktie of de produktiviteit, bestaan er andere maatregelen, hoofdzakelijk in het kader van het EOGFL-Garantie, die de landbouwers van produktieverhoging afhouden, bij voorbeeld door beperking van het aantal dieren waarvoor premies ter compensatie van het inkomensverlies kunnen worden betaald, zoals in het geval van schape- en geitevlees, door de beperkingen van het quotastelsel voor de tabaksverwerking, door de beperkingen van de compenserende betalingen aan producenten van produkten met een hoog proteïnegehalte en door de premies voor bananentelers die de produktie stopzetten. Deze tegenstrijdigheid in de doelstellingen van de twee EOGFL-afdelingen drukt zeer zwaar op de Portugese landbouwsector en de mogelijkheid om met de PEDAP-maatregelen de nagestreefde doelstellingen te realiseren, wordt er aanzienlijk door beperkt. De achterstand in de Portugese voedingsmiddelensector neemt namelijk voortdurend toe.

4.3.5. Tenslotte is Portugal ingegaan op het verzoek van de Commissie om de bij het toetredingsverdrag bepaalde overgangsperiode ter bescherming van de landbouwmarkten te bekorten. In Verordening (EEG) nr, 746/93 van de Raad (13) van 17 maart 1993 wordt "de grote achterstand die in Portugal bestaat ten aanzien van de oprichting van producentenorganisaties" wel erkend, maar wordt ook gewezen op het beginsel van "de vervroegde afschaffing van een groot deel van de regelingen waarmee de . . . Portugese markt bij wijze van overgangsmaatregel (wordt) beschermd". Een reeks verordeningen van de Raad (14) betrof de onmiddellijke aanpassing van de gemeenschappelijke prijs van verschillende produkten (rijst, magere-melkpoeder, olijfolie, fruit en groenten). In de nieuwe GMO voor bananen (15) wordt bovendien evenmin verwezen naar de overgangsregelingen die golden voor bananen uit Madeira. De voornoemde Verordening (EEG) nr. 746/93 voorziet weliswaar in een verhoging van de subsidie ter ondersteuning van de producentenorganisaties, maar terwijl de opheffing van de overgangsperiode een onmiddellijke invloed heeft, zal de doeltreffendheid van de compenserende bedragen ten behoeve van structurele veranderingen pas op middellange of lange termijn duidelijk worden.

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES

5.1. Zoals reeds in de algemene inleiding van dit verslag werd aangegeven, concentreerde de Kamer haar controle van het PEDAP vooral op een evaluatie van het goed financieel beheer van de aan het programma toegewezen communautaire middelen. Gelet op de specifieke doelstellingen van het PEDAP wordt deze aanpak bijzonder geschikt geacht om te bepalen of bij het uitgeven van de middelen terdege rekening werd gehouden met criteria van spaarzaamheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

5.2. In verband met deze drie criteria luiden de conclusies van de Kamer als volgt. Met bepaalde subprogramma's werd weliswaar enig positief resultaat bereikt (b.v. de organisaties voor de veterinaire bescherming), hoewel de financiële controle op hun verrichtingen onbevredigend was (zie 4.2.5), doch de resultaten van enkele belangrijke subprogramma's voldeden niet aan de behoeften en de doelstellingen (zie tabel 2). Vooral op het vlak van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de maatregelen waren de bereikte globale resultaten enigszins teleurstellend.

5.3. De doelmatigheid van het programma kwam in het gedrang door het ontbreken of de vertraagde ontwikkeling van de meest dynamische en geschikte initiatieven om de landbouwers tot een meer progressieve houding aan te sporen. De maatregelen die de grootste publiciteit en financiële steun kregen, waren al te vaak gericht op de instandhouding van de bestaande produktieregelingen in plaats van op de invoering van meer fundamentele veranderingen in de landbouwactiviteit. In zekere mate beantwoordde deze aanpak weliswaar aan de onmiddellijke behoeften van de landbouwgemeenschap, maar was hij niet dynamisch genoeg om de elementaire structurele gebreken te bestrijden.

5.4. Het is bijzonder betreurenswaardig dat de nodige maatregelen voor een meer doeltreffende reorganisatie, heroriëntatie en herstructurering van de landbouwactiviteiten niet goed waren geprogrammeerd of pas werden ingevoerd toen de beschikbare middelen reeds beperkt waren. Een meer doeltreffende reorganisatie van de landbouwactiviteiten kan alleen worden bereikt door de ontwikkeling van een dynamischer en uitgebreider samenwerkingsverband waardoor de afzonderlijke kleine producenten toegang kunnen krijgen tot goede afzetkanalen. In verband met de heroriëntatie van de landbouwsector zij opgemerkt dat de vereiste stimulering van onderzoek- en verkoopactiviteiten pas vrij laat in de algemene uitvoering van het programma werd opgenomen (b.v. het subprogramma NOVAGRI). In verband met de herstructurering van de kleine landbouwbedrijven omvatte het PEDAP niet eens een subprogramma voor landhervorming en het met dat doel goedgekeurde Operationele Programma kende tot dusver zeer weinig succes (zie hoofdstuk 9, paragrafen 9.2.2-9.2.4).

5.5. In verband met de doeltreffendheid van het PEDAP kan worden opgemerkt dat het de gelegenheid bood om een groot aantal nuttige en zelfs noodzakelijke resultaten te boeken, maar dat de positieve invloed ervan werd beperkt door een aantal factoren zoals:

i) de verkorting van de geplande uitvoeringsperiode door de late aanvang (zie paragraaf 4.1.1) en de voortijdige beëindiging (zie paragraaf 2.9);

ii) de beperking van de middelen (zie paragraaf 1.3);

iii) de vertragingen bij het treffen van voldoende dynamische maatregelen, zoals beschreven in paragraaf 5.3.

5.6. Daarbij komt dat de produktiebeperkingen die in het kader van de uitgaven van het EOGFL-Garantie aan de landbouw worden opgelegd de mogelijkheden om de landbouwproduktiviteit in Portugal te verhogen in de weg staan. Daarnaast heeft de voortijdige openstelling van de Portugese landbouwsector voor concurrentie van andere Lid-Staten de groeimogelijkheden in deze slecht voorbereide en kwetsbare sector beknot.

5.7. Hoewel de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van dergelijke programma's in de eerste plaats bij de nationale overheidsinstanties berust, zijn de diensten van de Commissie die met het toezicht op de ontwikkeling van de Portugese landbouw zijn belast, medeverantwoordelijk voor de onbevredigende situatie zoals die is omschreven in de paragrafen 5.2-5.5.

5.8. In verband met het spaarzame gebruik van de communautaire middelen moet worden opgemerkt dat, ofschoon de Commissie doeltreffend heeft gehandeld door vaststelling van maximale bedragen die voor elk subprogramma konden worden betaald, de Kamer het besluit om te accepteren dat er begrotingsmiddelen worden gebruikt ter financiering van exploitatiekosten ongepast acht. Vooral de acceptatie van 80 % van de exploitatiekosten voor de vaste salaris- en administratiekosten van de organisaties voor veterinaire bescherming en van de opleidingsdiensten moet worden beschouwd als een rechtstreekse subsidiëring van de nationale begroting; hierdoor worden de reeds geringe middelen die beschikbaar zijn voor echte structurele maatregelen nog aanzienlijk verminderd.

5.9. Het PEDAP had weliswaar zijn verdiensten, maar was op zich niet voldoende om al de fundamentele problemen in de Portugese landbouw op te lossen. De Portugese landbouwsector wordt ondermijnd door de gebrekkige organisatie van het land, met name op het vlak van de afzet (zie paragraaf 4.3.2) en de verdeling van de grond (gekarakteriseerd door de versnippering in kleine bedrijfjes), en door de geringe produktiviteit. De inkomens in de landbouwsector dalen sneller dan in andere Lid-Staten. De gemiddelde leeftijd van de landbouwers ligt hoog en het is niet zeker dat zij zullen worden opgevolgd door jongeren (zie paragraaf 4.2.8). Gezien deze wankele positie zal de sector wellicht niet bestand zijn tegen de invloed van de zeer produktieve landbouwsectoren in sommige andere Lid-Staten en zelfs in derde landen (4.3.1). Het resultaat is een alarmerende ontvolking van een groot deel van de landbouwgebieden en dit verschijnsel veroorzaakt ernstige problemen voor de nationale en regionale ontwikkeling (zie paragraaf 4.2.6).

DEEL II ANDERE MAATREGELEN VAN HET EOGFL-AFDELING ORIËNTATIE

HOOFDSTUK 6 INLEIDING

6.1. Ten behoeve van een uitgebreide controle, werd besloten controlebezoeken te brengen aan drie regio's. De gebieden die wegens hun onderscheiden kenmerken voor dit onderdeel van de controle werden geselecteerd, waren Ribatejo e Oeste (intensieve landbouw op boerderijen die in oppervlakte het nationale gemiddelde van 7 hectaren benaderen), Entre Douro e Minho (kleine, gecompliceerde familiebedrijven waar de landbouw vaak een part-time activiteit is) en Alentejo (extensieve landbouw, waarbij boerderijen van bijna 1 000 hectaren, "latifundia", niet ongebruikelijk zijn). Voor de geselecteerde maatregelen vertegenwoordigden deze regio's samen ongeveer 55 % van de totale uitgaven ten laste van vastleggingen tijdens de betrokken periode (1988-1993).

6.2. Er werd een systeemgerichte controle verricht waarbij met name een evaluatie werd gemaakt van de algemene betrouwbaarheid van het interne controlesysteem dat werd ingevoerd voor het beheer en de controle van de communautaire middelen. Deze aanpak omvatte een onderzoek en tests van de nationale procedures in verband met een uitgebreide reeks (321) willekeurig geselecteerde verrichtingen, die zowel afzonderlijke betalingen als volledige projecten omvatten, alsmede de materiële controle ter plaatse van een beperkt aantal (21) gesubsidieerde projecten, teneinde na te gaan of de gesteunde projecten correct werden uitgevoerd en of de begunstigden de voorwaarden voor het ontvangen van communautaire steun respecteerden. Het doel van de controle was, een representatieve selectie van verrichtingen te inspecteren, in plaats van zich te concentreren op specifieke verrichtingen waarvan reeds bekend was dat hun recht op steun van de Gemeenschap twijfelachtig was.

6.3. De controle werd verricht bij de centrale diensten van het voor het beheer van het EOGFL-Oriëntatie in Portugal aangewezen betaalorgaan - het Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) en bij geselecteerde regionale kantoren. Ook de centrale en regionale administratieve organen, verantwoordelijk voor sommige van de gecontroleerde maatregelen, werden bezocht. De voornaamste hiervan waren het Instituto de Estruturas Agràrias e Desenvolvimento Rural (IEADR), het Instituto dos Mercados Agrícolas e Industria Agro-Alimentar (IMAIAA), de Regionale Directoraten voor de Landbouw (RDL) en het Instituut voor de Bosbouw.

6.4. De controle omvatte met name:

i) een onderzoek van de procedures ter goedkeuring van met communautaire en nationale steun gefinancierde projecten;

ii) een onderzoek van de administratieve en controleprocedures die op centraal en plaatselijk niveau worden gevolgd om vóór de uitkering van de steun vast te stellen of de goedgekeurde projecten volledig volgens plan werden uitgevoerd;

iii) een onderzoek van de procedures voor de uiteindelijke goedkeuring en betaling van de steun van de Gemeenschap;

iv) een evaluatie - waar toepasselijk - van de van kracht zijnde maatregelen om na te gaan of de voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun nog steeds worden gerespecteerd;

v) een vergelijking tussen de bedragen die volgens de Portugese centrale en regionale overheidsinstanties zijn betaald en die in de boeken van de Commissie;

vi) een evaluatie van het toezicht op de geselecteerde OP's door de Lid-Staat en door de Commissie.

HOOFDSTUK 7 MAATREGELEN TOT STEUNVERLENING VOOR DE VERWERKING EN AFZET VAN LANDBOUWPRODUKTEN

7.1. Beschrijving van de administratieve en controleprocedures

7.1.1. Vóór de hervorming van de Structuurfondsen in 1988 golden voor deze maatregelen de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad (16). Krachtens deze Verordening moesten de Lid-Staten specifieke programma's opstellen voor de ontwikkeling van de landbouwmarkten en meer bepaald voor het voeren van een gemeenschappelijke actie die het mogelijk moet maken ondernemingen die zich met de behandeling, de verwerking of de afzet van landbouwprodukten bezighouden, te ontwikkelen of te rationaliseren. De projecten die ter goedkeuring aan de Commissie werden voorgelegd, mochten niet de detailhandel betreffen.

7.1.2. Met het oog op de opstelling van deze programma's gaven de Portugese overheidsinstanties in 1984-1985 opdracht voor een uitgebreide studie van de staat van de Portugese installaties voor de verwerking van landbouwprodukten. De studie betrof onder meer de capaciteit van de bestaande verwerkingsinstallaties en ook hun technische en hygiënische staat. De resultaten van deze studie, waarbij de voornaamste landbouwmarkten waren betrokken, dienden als basis voor de opstelling van zowel de specifieke programma's zoals bedoeld in Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad als van de sectoriële plannen die later bij de hervorming van de Structuurfondsen werden ingevoerd.

7.1.3. De Portugese overheidsinstanties legden tien specifieke programma's ter goedkeuring aan de Commissie voor. Vervolgens werden ter communautaire ondersteuning krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 in totaal 235 afzonderlijke programma's voorgelegd, waarvoor een financiering van de Gemeenschap ten belope van in totaal 94 Mio ECU werd goedgekeurd. De maximale steun werd vastgesteld op 50 %, op voorwaarde dat de Lid-Staat een nationale bijdrage van ten minste 5 % van de subsidiabele uitgaven zou leveren; de rest zou door de projectontwikkelaars met leningen of uit eigen middelen worden verstrekt. De minimumbijdrage van de projectontwikkelaars van gesubsidieerde projecten is vastgesteld op 25 % van de subsidiabele kosten. De verantwoordelijkheid voor het beoordelen van de subsidiabiliteit van de projecten werd bij het IFADAP gelegd, maar de Commissie blijft verantwoordelijk voor de uiteindelijke goedkeuring.

7.1.4. Sinds de hervorming van de Structuurfondsen geldt inzake de communautaire steun voor de verwerking en de afzet van landbouwprodukten het bepaalde in Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad (17). Bij de vaststelling van deze verordening werd de verantwoordelijkheid voor de goedkeuring van specifieke projecten, die moesten worden opgenomen in Operationele Programma's, op te stellen in het kader van de Sectorplannen, gelegd bij de daartoe aangewezen nationale instanties. Toch behield de Commissie de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke goedkeuring van de Sectorplannen en van de afzonderlijke Operationele Programma's die in het kader van de Sectorplannen worden vastgesteld, hoewel de informatie die de Commissie hiertoe verkrijgt algemener is dan voorheen.

7.1.5. De Portugese overheidsinstanties legden aan de Commissie in totaal 12 Sectorplannen voor (18) die de voornaamste activiteiten van de Portugese landbouwsector dekten en door de Commissie werden goedgekeurd. Tijdens de gecontroleerde periode werden 15 Operationele Programma's met 301 afzonderlijke projecten en een totale communautaire financiering van 137 Mio ECU goedgekeurd.

7.1.6. Het IFADAP is de eerste verantwoordelijke voor de ontvangst van de aanvragen om steun voor de voornoemde maatregelen, alsook voor de evaluatie en goedkeuring van projecten, voor de controle van hun uitvoering en voor de uitbetaling van zowel de communautaire als de nationale steun. Het IFADAP heeft ongeveer 500 ambtenaren in dienst in een centraal kantoor te Lissabon, in zeven regionale directoraten en twee regionale delegaties op Madeira en de Azoren die een netwerk van 20 regionale kantoren vormen. Het IMAIAA is verantwoordelijk voor de technische evaluatie van de projecten en heeft ongeveer 200 personeelsleden, waarvan er 50 zijn gespecialiseerd in het beoordelen van de subsidiabiliteit en de wenselijkheid, uit economisch opzicht, van de projecten die voor de nationale en communautaire bijstand worden voorgesteld.

7.2. De controle en de bevindingen van de Kamer

Algemeen

7.2.1. In de drie bezochte regio's werden in totaal 65 projecten in verband met de communautaire steun voor de verwerking en de afzet van landbouwprodukten onderzocht. Twaalf van die projecten met een totale communautaire steun van 1 506 Mio escudos (8,43 Mio ECU) werden goedgekeurd krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad en drieënvijftig projecten met een totale communautaire steun van 6 482 Mio escudos (36,27 Mio ECU) werden goedgekeurd krachtens Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad.

7.2.2. In de drie bezochte regio's bleken de toegepaste procedures voor de algemene en administratieve controle doorgaans te voldoen aan de administratieve instructies van het IFADAP. Niettemin bleek dat bepaalde factoren die voor de goede werking van het systeem van essentieel belang waren, ontbraken of niet in alle gevallen voldoende werden geverifiëerd. De tekortkomingen van het systeem waren vooral te wijten aan de beperkte personele middelen waarover de regionale IFADAP-kantoren voor het beheer van het stelsel beschikken: in elk der bezochte regio's werkte slechts één ambtenaar full-time. Hierdoor waren de mogelijkheden voor een grondige bestudering van de ingediende steun- en betalingsaanvragen beperkt. Bovendien waren de mogelijkheden voor gedetailleerde verificaties ter plaatse van de steunaanvragen eveneens gering.

7.2.3. Hierna volgen de voornaamste opmerkingen:

i) de steunaanvragers hoefden geen gecontroleerde rekeningen over de vorige jaren voor te leggen, behalve in de gevallen waarop artikel 262 van het "Código das Sociedades Comerciais" van toepassing is; maar zelfs dat artikel werd niet altijd nageleefd, zodat de betrouwbaarheid van de gegevens ten bewijze van de levensvatbaarheid van de begunstigde bedrijven die steun aanvroegen niet onafhankelijk kon worden vastgesteld;

ii) bij vijf van de onderzochte projecten (19) konden de in de steunaanvraag vermelde vroegere of verwachte resultaten worden geacht de levensvatbaarheid van het project in gevaar te brengen, maar toch werden die projecten goedgekeurd zonder specifieke voorwaarden ten aanzien van die resultaten; onrealistische voorstellingen van vroegere resultaten en ongegronde verwachtingen inzake toekomstige resultaten worden vaak voorgelegd en geaccepteerd zonder een degelijke beoordeling van hun haalbaarheid;

iii) bij de onderzochte projecten werden alle facturen en bewijstukken voor de betaling van de geclaimde bedragen weliswaar ter controle aan de IFADAP-diensten voorgelegd, maar zeer weinige van die facturen en betalingen (in de meeste gevallen slechts 2 of 3) worden bij bezoeken ter plaatse nagetrokken in de boeken van de onderneming; dus bestaat het gevaar dat bedragen die aanvankelijk werden betaald maar later teruggestort en die niet als zodanig door de begunstigden werden opgegeven, onopgespoord blijven;

iv) in het algemeen ontbrak het aan selectiviteit bij de goedkeuring van de projecten; deze berustte louter op de naleving van formele subsidiabiliteitscriteria en niet op strengere commerciële criteria die de levensvatbaarheid van het project op lange termijn konden garanderen;

v) er werd met name te weinig gedaan om na te gaan of de door de projecten verhoogde produktie afzetmarkten zou vinden zoals voorspeld en of de betrokken onderneming een formeel afzetplan had of alleen maar vaag geformuleerde verwachtingen van afzet op plaatselijke of buitenlandse markten;

vi) bij bepaalde Sectorplannen, bij voorbeeld die voor de slachthuizen, de verwerking van tomaten en de produktie van olijfolie, gold voor de toekenning van steun voor nieuwe produktiecapaciteit de voorwaarde dat de globale produktiecapaciteit niet zou toenemen; maar uit de onderzochte dossiers bleek niet dat de naleving van deze belangrijke voorwaarde was gecontroleerd of in alle gevallen was nageleefd;

vii) in bepaalde sectoren, vooral die van groenten en fruit, hadden de producenten problemen om voor hun produkten afzetmogelijkheden te vinden; die problemen werden ongetwijfeld verergerd door de openstelling van de Portugese markt voor de intracommunautaire handel, maar er ontstonden ook problemen omdat de traditionele afzet niet werd aangepast aan de actuele marktvoorwaarden; dit lijkt ertoe te hebben geleid dat de Portugese producenten een aanzienlijk marktaandeel verloren, bij voorbeeld omdat zij niet in staat waren de nieuw opgerichte supermarktketens te bevoorraden; het lijkt dus dringend noodzakelijk de invoering van nieuwe afzetstructuren voor landbouwprodukten te stimuleren door de goedkeuring van een degelijk Sectorplan terzake;

viii) hoewel investeringen waarvoor de werkzaamheden meer dan 6 maanden voor de datum waarop de Commissie de steunaanvraag ontvangt zijn aangevangen uitdrukkelijk van communautaire steun zijn uitgesloten, is niet voorgeschreven dat de naleving van die regel moet worden gecontroleerd door middel van bezoeken ter plaatse alvorens de projecten worden goedgekeurd; aldus wordt ook een goede kans gemist om zich een concreter oordeel te vormen over de levensvatbaarheid van het voorgestelde project en over het commercieel inzicht van de projectontwikkelaars.

7.2.4. De voorbeelden in de onderstaande paragrafen illustreren enkele van de in de voorgaande algemene opmerkingen behandelde tekortkomingen.

Evaluatie van de steunaanvragen, de verstrekte financiële informatie en de rentabiliteit

7.2.5. Uit de door het IMAIAA verstrekte statistieken blijkt dat tot dusver 106 aanvragen ofwel 16 % van de door het IFADAP ingediende aanvragen door de diensten van eerstgenoemd instituut werden afgewezen om technische redenen, maar bij de bezochte regionale diensten van het IFADAP waren die statistieken niet beschikbaar. Ter verklaring werd gezegd dat afwijzingen op regionaal niveau zeer zeldzaam zijn, daar alles wordt gedaan om twijfelachtige aanvragen opnieuw te laten formuleren zodat ze aanvaardbaar worden.

7.2.6. Een project met een totale investering van 373 Mio escudos (2,09 Mio ECU) en een goedgekeurde steun van de Gemeenschap ad 102 Mio escudos (0,57 Mio ECU) omvatte de bouw van een vleesverwerkingsfabriek. In de aanvraag van de onderneming werd gesignaleerd dat in de jaren 1984-1986 een totaal verlies was geleden van 80 Mio escudos (0,44 Mio ECU), zij bevatte geen financiële resultaten voor 1987-1989, voor 1990 werd een verlies van 31 Mio escudos (0,17 Mio ECU) begroot en pas voor 1992 werd opnieuw winst verwacht, eveneens ad 31 Mio escudos ofwel 0,17 Mio ECU. Deze cijfers duiden op een wankele financiële positie, die de levensvatbaarheid van het voorgestelde project van meet af aan in gevaar bracht. Bovendien was de steunaanvraag opgesteld in 1987 en hoewel het project uiteindelijk pas in 1991 door de Commissie werd goedgekeurd, werd niet om meer actuele cijfers verzocht. De grote vertraging bij de goedkeuring van dit project en het niet opvragen van actuele financiële gegevens zijn in strijd met de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad, krachtens welke dit project aanvankelijk was ingediend. De Portugese overheidsinstanties meldden dat het project in mei 1994 werd voltooid en de laatste steuntranche van de Gemeenschap werd in oktober 1994 betaald.

7.2.7. Volgens de rekeningen voor een goedgekeurd project voor de bouw van een olijfoliefabriek (communautaire steun 323 Mio escudos (1,81 Mio ECU)) was tijdens het eerste jaar een handelsverlies geleden van 40 Mio escudos (0,2 Mio ECU). Volgens de verklaringen van de verantwoordelijke ambtenaar kwam deze prognose waarschijnlijk tot stand omdat de cash accounting methode was gebruikt en niet de methode van accrual accounting. Door deze wijze van boekhouden wordt de betrouwbaarheid van de overige financiële informatie in verband met het project twijfelachtig. Bovendien was in het dossier geen bewijs te vinden van de naleving van de bepalingen inzake de totale olijfolieproduktiecapaciteit, die volgens het Sectorplan niet mocht toenemen.

7.2.8. Een project voor de bouw van installaties voor opslag en sortering van ter plaatse geproduceerd fruit, met een totale investering van 187 Mio escudos (1,05 Mio ECU) en een communautaire steun ad 90 Mio escudos (0,5 Mio ECU), kent ernstige financiële problemen, waardoor in twijfel kan worden getrokken of het project al bij de aanvang wel levensvatbaar was. Bovendien bleek bij een bezoek ter plaatse dat de onderneming de installaties gebruikt voor andere doeleinden dan gepland; occasioneel zelfs voor het verpakken van geïmporteerde groente. De onderneming voldoet dus niet aan één der elementaire voorwaarden voor het ontvangen van communautaire steun.

Degelijkheid van de ingediende afzetschema's

7.2.9. Een project betrof de opzet van een bedrijf voor de produktie en verkoop van wijn. De totale investering voor het project beliep 262 Mio escudos (1,47 Mio ECU) met een goedgekeurde communautaire steun van in totaal 131 Mio escudos (0,74 Mio ECU). Uit de in het dossier beschikbare informatie bleek dat de economische levensvatbaarheid van het project slechts oppervlakkig was geanalyseerd; er was met name geen behoorlijke evaluatie gemaakt van de afzetmogelijkheden, die in dit geval zeer algemeen waren beschreven (binnenlandse markt), of van de haalbaarheid van de verwachte omzet en financiële resultaten. Hoewel de Portugese overheidsinstanties later hebben gemeld dat het project met succes was uitgevoerd, blijft het feit bestaan dat de aanvankelijke evaluatie van het project niet volledig genoeg was.

7.2.10. Een ander project met een totale investering van 804 Mio escudos (4,5 Mio ECU) en een goedgekeurde communautaire steun van 215 Mio escudos (1,2 Mio ECU) betrof de bouw van installaties voor de opslag en sortering van aardappelen. Ondanks de ambitieuze omvang van het project - een verwerkingscapaciteit van ongeveer 30 000 ton per jaar in een beginnend bedrijf - werd er geen afzetschema gevraagd of ingediend. Hoewel ten tijde van de controle nog geen steun was uitgekeerd, vormt het door de Gemeenschap goedgekeurde bedrag een wettelijke verplichting om de steun uit te betalen. De Portugese overheidsinstanties hebben sindsdien gemeld dat de vertraging bij de lancering van het project ontstond doordat de projectontwikkelaar moeite had om zijn eigen aandeel in de financiering van het project bijeen te brengen; deze elementaire kwestie had moeten zijn opgelost voordat de steun voor het project werd goedgekeurd. In dit specifieke geval kunnen de lage percentages van de toegewezen communautaire en nationale steun (respectievelijk 26,7 % en 8,2 %) hebben bijgedragen tot de voornoemde financiële problemen. Wanneer twijfel bestaat over de levensvatbaarheid van zulke dure projecten is het beter de communautaire en nationale steun te weigeren, dan ontoereikende bedragen goed te keuren. De Kamer beveelt aan, de levensvatbaarheid van dit project opnieuw te bezien in het licht van de vertraagde uitvoering en de financiële moeilijkheden van de projectontwikkelaar.

7.2.11. Bij een ander project werd steun verleend voor de financiering van een nieuwe cooeperatieve vereniging die op korte tijd 3 000 ton fruit zou verwerken en afzetten op de plaatselijke markt maar er was op geen enkele manier aangegeven hoe dit moest worden gerealiseerd. De totale investering voor het project bedroeg 593 Mio escudos (3,32 Mio ECU) en de communautaire steun beliep in totaal 296 Mio escudos (1,66 Mio ECU).

7.2.12. Een investering van 300 Mio escudos (1,68 Mio ECU) met een communautaire steun van 148 Mio escudos (0,83 Mio ECU) werd goedgekeurd voor het sorteren en verkopen van kiwivruchten. Het is een van een reeks goedgekeurde investeringsprojecten voor deze groeiende sector. Voor geen van deze projecten werden de afzetmogelijkheden duidelijk vermeld; er werd alleen gekeken naar de steeds toenemende produktiecapaciteit van Europese producenten, met een vage verwijzing naar algemene vooruitzichten van marktontwikkeling. De overdreven verwachtingen kwamen tenslotte niet uit, ondanks de grote vraag die naar dit produkt bestaat, met het resultaat dat dit project en ook andere projecten betreffende kiwi's ernstige financiële problemen kennen die leidden tot de ondergang van de betrokken ondernemingen en de verspilling van communautaire subsidies.

Degelijkheid van het afzetschema en controle van de capaciteitslimiet bij grote projecten

7.2.13. Voor twee verwante projecten die steun ontvingen voor de bouw van een nieuw abattoir, met een totale investering van 2 000 Mio escudos (11,19 Mio ECU) en een communautaire steun van 913 Mio escudos (5,11 Mio ECU), gelden een aantal specifieke opmerkingen:

i) het IFADAP diende het project in twee fases bij de Commissie in, de eerste fase in 1989 krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad en de tweede in 1992 krachtens Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad; hoewel het plaatselijke IFADAP-kantoor had aangeraden de tweede fase uit te stellen omdat in de streek reeds voldoende capaciteit beschikbaar was en omdat de bedoelingen die de grootste aandeelhouder kenbaar had gemaakt niet in het belang van het project waren (20), werd het project door de Raad van Bestuur van het IFADAP goedgekeurd; in werkelijkheid werd het project op geïntegreerde wijze uitgevoerd doordat de eerste fase werd uitgesteld tot ook voor de tweede fase toestemming was gegeven;

ii) hoewel de beschikbare capaciteit door het project aanzienlijk werd verhoogd, bevatten de voorgelegde dossiers geen bewijs dat aan de in het Sectorplan gestelde voorwaarde, dat de totale capaciteit niet mocht stijgen, was voldaan en dat dit was gecontroleerd en dit werd evenmin duidelijk uit latere gesprekken met de nationale en communautaire ambtenaren;

iii) het door de projectontwikkelaars ingediende project bevatte geen duidelijke aanwijzingen over de herkomst van de dieren of over de ontwikkeling van de afzetmogelijkheden voor de produktie; het bevatte slechts een eerste plan om slachtingen te verrichten voor de plaatselijke markt en zo de onderneming meer mogelijkheden te bezorgen om bijkomende afzetmarkten te ontwikkelen; het is verbazend dat een onderneming van die omvang - verwerking van 60 runderen, 240 schapen en 240 varkens per uur - en met een zo aanzienlijke investering werd goedgekeurd op basis van zulke vage produktie- en afzetschema's; er zij opgemerkt dat, aangezien de eerste fase van dit project werd goedgekeurd krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad, de Commissie voor de uiteindelijke goedkeuring verantwoordelijk was; zie voor andere opmerkingen hieromtrent paragraaf 7.2.16 (iv);

iv) bij een controlebezoek aan de onderneming bleek dat:

a) het abattoir op ongeveer 50 % van zijn capaciteit werkt en voornamelijk wordt gebruikt door plaatselijke slagers;

b) de problemen volgens de directie te wijten zijn aan het feit dat de plaatselijke abattoirs, die door de gesteunde installatie hadden moeten worden vervangen, operationeel bleven, hetgeen wijst op een toename van de totale capaciteit en strijdig is met de bepalingen van het sectorplan;

c) het project de bouw en inrichting van twee ultra-moderne ruimtes voor versnijding en uitbening omvatte, die nog nooit zijn gebruikt, hetgeen niet verbazend is daar de benutting van de produktiecapaciteit is afgestemd op de behoeften van de plaatselijke slagers;

d) volgens IMAIAA-ambtenaren de levensvatbaarheid van dit project vanaf het begin zeker leek omdat onder de promotoren van het project een aantal bestaande vleesverwerkende bedrijven waren die hadden beloofd de installaties van het nieuwe slachthuis te gebruiken voor hun slachtbehoeften (21); in deze omstandigheden is het zorgwekkend dat die promotoren nadien niet werden verplicht hun beloften na te komen.

7.2.14. In verband met de vestiging van moderne slachtinstallaties moet worden opgemerkt dat de Portugese overheidsinstanties een - reeds vóór de toetreding goedgekeurd - programma hebben opgezet voor de vorming van een nationaal netwerk van abattoirs (Rede Nacional de Abate). Dit programma, dat werd uitgevoerd door het Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA), was eveneens reeds voor de toetreding van start gegaan. Zoals aangegeven in bijlage III werden in totaal 31 abattoirs door de Gemeenschap gesubsidieerd. Uit de beschikbare documenten blijkt echter dat de totale capaciteit niet zorgvuldig onder controle werd gehouden en dat de bestaande abattoirs ondanks de nieuwe installaties operationeel mochten blijven. Een aantal van de gesubsidieerde abattoirs ondervindt nu economische problemen wegens gebrekkige afzetregelingen of wegens de overcapaciteit in de betrokken sectoren.

7.2.15. Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat een belangrijke tekortkoming van de administratieve procedures daarin bestond dat de economische levensvatbaarheid van de projecten niet altijd voldoende werd geëvalueerd.

7.2.16. Voor deze onbevredigende situatie kunnen de volgende oorzaken worden aangewezen:

i) het weinig talrijke personeel in de regionale IFADAP-kantoren dat is belast met de evaluatie van de projecten heeft te weinig tijd om grondige evaluaties te kunnen verrichten en het ontbreekt hen wellicht aan de nodige ervaring of aan een goede opleiding op dit belangrijk gebied; het is van essentieel belang om de centrale IFADAP-diensten meer bij de werkzaamheden te betrekken teneinde deze gebreken met deskundige assistentie te verhelpen.

ii) in de eerste ontwikkelingsfase van de Portugese markt, na de toetreding, leken de verwerkings- en afzetbehoeften van dien aard dat voor alle subsidiabele projecten afzetmogelijkheden bestonden; het bestaan van een markt voor een produkt is echter op zich geen garantie voor het welslagen van een bepaald industrieel project;

iii) hoewel de respectieve specifieke verantwoordelijkheden van de IFADAP- en IMAIAA-diensten inzake de evaluatie van de projecten in de nationale wetgeving zijn omschreven, lijkt er in de praktijk een gebrek aan duidelijkheid te hebben bestaan; het IFADAP vertrouwde in hoge mate op de goedkeuring van het IMAIAA, dat op zijn beurt oordeelde dat zijn bevoegdheden ten aanzien van de ingediende projecten strikt beperkt waren tot de technische evaluatie;

iv) vooral in verband met de projecten die werden goedgekeurd krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad, bestond ook grote verwarring over de respectieve verantwoordelijkheden van de nationale overheidsinstanties en van de Commissie; de eerstgenoemden meenden dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de goedkeuring of verwerping van projecten berustte bij de Commissie; deze beschikte echter slechts over beperkte middelen voor de uitvoering van gedetailleerde evaluaties van de ingediende projecten en vertrouwde daarom in hoge mate op de voorafgaande goedkeuring van de afzonderlijke projecten door de nationale overheidsinstanties.

7.2.17. Ondanks het feit dat de procedures betreffende de projecten die werden goedgekeurd krachtens Verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad ongetwijfeld tekortkomingen vertoonden en konden leiden tot onzekerheid over de taakverdeling, is het toch duidelijk dat met de vaststelling van Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad de eerste verantwoordelijkheid bij de nationale overheidsinstanties werd gelegd. De controles hebben aangetoond dat de bestaande regelingen voor de goedkeuring van de projecten en voor de controle op de uitvoering ervan in deze belangrijke sector aanzienlijk moeten worden verbeterd.

7.2.18. In hun antwoord hebben de Portugese overheidsinstanties erkend dat in het kader van het eerste Communautair Bestek niet altijd voldoende aandacht was besteed aan de evaluatie van de haalbaarheid van nieuwe projecten. Zij beloofden bij de tenuitvoerlegging van het tweede Communautair Bestek strengere evaluatiecriteria in te bouwen.

HOOFDSTUK 8 MAATREGELEN TER VERBETERING VAN DE LANDBOUWSTRUCTUREN

8.1. Beschrijving van de administratieve en controleprocedures

8.1.1. Alle communautaire maatregelen ter verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuren waren aanvankelijk vervat in Verordening (EEG) nr. 797/85 van de Raad (22). Met de vaststelling van Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad (23) werden de maatregelen bevestigd en uitgebreid.

8.1.2. De voornaamste maatregelen krachtens Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad kunnen als volgt worden samengevat:

- uit produktie nemen van bouwland (artikel 2);

- extensivering van de produktie (artikel 3);

- omschakeling van de produktie op produkten waarvan er geen overschotten zijn (artikel 4);

- steunregeling voor investeringen in landbouwbedrijven (artikel 5), omvattende:

- investeringssteun in de vorm van kapitaalsubsidie of rentesubsidie (artikel 7),

- steun voor de eerste vestiging van jonge landbouwers van minder dan 40 jaar (artikel 10),

- aanvullende investeringssteun voor jonge landbouwers (artikel 11);

- begeleidende maatregelen ten behoeve van landbouwbedrijven, waaronder:

- een regeling om de invoering van een boekhouding te stimuleren,

- steun aan erkende samenwerkingsverbanden,

- bijdrage in de beheerskosten van landbouwverenigingen (artikel 15);

- specifieke maatregelen in de vorm van compenserende vergoedingen ter ondersteuning van de landbouw in bergstreken en in probleemgebieden (artikel 19);

- bosbouwmaatregelen op landbouwbedrijven (artikel 25);

- aanpassing van de beroepsopleiding aan de eisen van de moderne landbouw (artikel 28).

Alleen de maatregelen voor het uit produktie nemen van bouwland worden gefinancierd uit het EOGFL-Garantie; de andere voornoemde maatregelen worden gefinancierd met begrotingsmiddelen van het EOGFL-Oriëntatie.

8.1.3. De uitgaven voor de voornoemde maatregelen in Portugal tijdens de betrokken periode beliepen 468 Mio ECU. De controles van de Kamer hadden betrekking op de uitgaven voor investeringssteun (artikel 7), steun voor de eerste vestiging van jonge landbouwers (artikel 10), aanvullende investeringssteun voor jonge landbouwers (artikel 11) en compenserende vergoedingen (artikel 19). Deze gecontroleerde maatregelen, waarmee ongeveer 90 % van de totale uitgaven krachtens de Verordeningen (EEG) nr. 797/85 en (EEG) nr. 2328/91 in de betrokken periode waren gemoeid, worden beheerd door het IFADAP, dat ook het daartoe aangewezen betaalorgaan is.

8.1.4. Om in aanmerking te komen voor investeringssteun moet de landbouwer:

a) de landbouw als hoofdberoep uitoefenen, dus ten minste 50 % van zijn totale inkomen verkrijgen uit de landbouw;

b) over voldoende vakbekwaamheid beschikken;

c) een plan voor de verbetering van zijn bedrijf indienen;

d) zich ertoe verplichten een vereenvoudigde boekhouding te voeren.

8.1.5. De Regionale Directoraten van het Ministerie van Landbouw (RDL's) zijn verantwoordelijk voor het bevestigen van de subsidiabiliteit van de aanvragers met betrekking tot de sub a) en b) genoemde voorwaarden.

8.2. De controle en bevindingen van de Kamer

Investeringssteun en speciale toelagen voor jonge landbouwers

8.2.1. In de bezochte regio's werden ongeveer 90 dossiers betreffende investeringsprojecten onderzocht. Naar gelang van de persoonlijke omstandigheden van de afzonderlijke begunstigden, werd de gebruikelijke investeringssteun van artikel 7 van de verordening aangevuld met de steun voor de eerste vestiging van jonge landbouwers (artikel 10) en/of met de aanvullende steun voor jonge landbouwers (artikel 11).

8.2.2. In verband met de bevestiging van de subsidiabiliteit van de begunstigden door de RDL's werd geconstateerd dat:

i) de RDL's niet over enige informatie beschikken op grond waarvan zij kunnen bevestigen dat de landbouw de voornaamste inkomensbron van de aanvragers is;

ii) de voorwaarde dat de aanvragers moeten beschikken over de nodige opleiding of ervaring ruim wordt geïnterpreteerd, andermaal zonder degelijke informatie, met het resultaat dat de subsidiabiliteit van de begunstigden in sommige onderzochte gevallen twijfelachtig was, vooral in gevallen van nieuwkomers in de landbouwsector.

8.2.3. De slechte toepassing van het laatstgenoemde criterium wordt geïllustreerd door het geval van een wijnbouwer. De kandidaat, die van beroep leraar was en in Porto woonde, nam na de dood van een oom het op ongeveer 60 km van Porto gelegen familiebedrijf over. De IFADAP-ambtenaar uitte zijn verrassing over de plotselinge loopbaanwijziging en zijn twijfels over de vraag of de aanvrager voldoende ervaring in de landbouwsector had om te voldoen aan de voorwaarden van de regeling. Toch verklaarde het RDL, zonder over bewijsstukken te beschikken, dat de aanvrager meer dan 4 jaar ervaring in de landbouw had en bijgevolg werd de kandidaat vrijgesteld van het volgen van een basisopleiding voor landbouw. De aanvrager volgde desondanks een korte cursus over wijnbouw en een bezoek ter plaatse toonde aan dat het project behoorlijk was uitgevoerd, maar toch vormt de slordigheid bij de toepassing van de voorwaarden voor de communautaire steun een reden tot bezorgdheid. Bovendien werd opgemerkt dat de dossiers in een aantal door de Kamer onderzochte gevallen waren gesloten zonder dat enig bewijs was ontvangen inzake de naleving van de voorwaarde dat de vereiste opleiding met succes was gevolgd.

8.2.4. Over de door het IFADAP toegepaste administratieve en controleregelingen kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt:

i) in de nationale wetgeving voor de tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen zijn ook aanvullende maatregelen opgenomen die uitsluitend uit de nationale begroting worden gefinancierd en waarvoor andere subsidiabiliteitscriteria gelden; de controletaak wordt bemoeilijkt door deze verschillende subsidiabiliteitscriteria (zie paragraaf 8.2.7) en ook door de traagheid van de Commissie bij de goedkeuring van de talrijke wijzigingen van de betreffende nationale wetgeving;

ii) gezien de aard van de subsidiabiliteitsvoorwaarden die aan deze communautaire steun zijn verbonden, is een groot aantal materiële controles noodzakelijk om na te gaan of zij zijn vervuld; het delegeren van de voornaamste administratieve en controletaken aan de regionale IFADAP-diensten waarvan de personele middelen in verhouding tot het grote aantal steunaanvragen te beperkt zijn, brengt met zich mee dat de controle van de aanvragen meestal beperkt blijft tot een controle aan de hand van stukken; desondanks werden bij de verrichte materiële controles (het IFADAP geeft een cijfer van 38 % op) onregelmatigheden ontdekt in ongeveer 5 % van de onderzochte gevallen, hetgeen leidde tot een groot aantal opzeggingen van contracten (807); dit maakt duidelijk dat een uitbreiding van die controles wenselijk is;

iii) in twee onderzochte gevallen van eerste vestiging van jonge landbouwers werd een zeer klein stuk land (1 ha) met een minimum aan formaliteiten kosteloos door een familielid overgedragen aan de aanvrager; nog afgezien van de onwenselijkheid van de opsplitsing van landbouwbedrijven in niet-levensvatbare kleine bedrijfjes - een handelwijze die met andere communautaire maatregelen wordt bestreden - zijn de contractuele voorwaarden voor het ontvangen van de communautaire steun in deze twee gevallen niet volledig vervuld, hetgeen erop wijst dat de betrokken regelingen hoofdzakelijk ten doel hadden om maximale steun van de Gemeenschap te ontvangen; sinds 1991 worden kosteloze overdrachten door de Portugese overheidsinstanties niet meer toegestaan;

iv) net als bij andere maatregelen wordt er onvoldoende aandacht besteed aan de mogelijkheden voor afzet van de uit de gesubsidieerde investeringen afkomstige produkten; ofschoon de produktiecapaciteit van de gesubsidieerde investeringen weliswaar vaak vrij nauwkeurig is vastgesteld, leidt het ontbreken van goed uitgewerkte verkoopschema's voor de afzet van vaak bederfelijke waren er derhalve toch toe dat de mogelijkheden van sommige gesubsidieerde projecten niet ten volle worden gerealiseerd; in bepaalde gevallen kan de algemene levensvatbaarheid van de projecten in gevaar worden gebracht omdat geen aandacht wordt besteed aan dit belangrijke element en onterecht op de plaatselijke markten wordt gerekend (zie paragraaf 8.2.5);

v) in drie gevallen hadden begunstigden, in strijd met de communautaire voorschriften, steun ontvangen voor meer projecten dan het voorgeschreven maximum aantal van twee projecten per periode van zes jaar; de Portugese overheidsinstanties hebben gemeld dat de bijkomende projecten overeenkomstig de nationale wetgeving met nationale middelen waren gefinancierd, hetgeen andermaal wijst op de onverenigbaarheid van de subsidiabiliteitscriteria van de Lid-Staat met die van de Gemeenschap (zie sub i));

vi) hoewel bij vijf onderzochte dossiers aanzienlijke verschillen werden aangetroffen in de oppervlakte die was opgegeven voor de steun en de opgegeven oppervlaktes in verband met maatregelen van de Staat (b.v. accijnsvermindering voor dieselolie) of andere maatregelen van de Gemeenschap (b.v. compenserende vergoedingen), werden deze verschillen niet onderzocht;

vii) in 7 specifieke gevallen was te weinig aandacht besteed aan de controle op de naleving van alle voorwaarden voor de steunverlening, met name de voorwaarde dat de voorgeschreven opleiding was gevolgd of dat tijdig de essentiële documenten (b.v. een diploma) waren overgelegd; in vrijwel geen enkel geval werd geverifieerd of er een boekhouding werd gevoerd; inzake de verbintenis tot het voeren van een boekhouding verlaten de Portugese overheidsinstanties zich op het bestaande algemene controlesysteem van steekproeven en op de procedureregel dat een tweede project voor een individuele begunstigde alleen zal worden goedgekeurd als wordt bewezen dat een boekhouding wordt gevoerd.

Alle gegevens over de bovenstaande afzonderlijke gevallen werden aan de Portugese overheidsinstanties en aan de Commissie meegedeeld met de aanbeveling daaraan een passende follow-up te geven.

8.2.5. Het volgende geval illustreert dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan de afzetmogelijkheden van de gesubsidieerde projecten. Het project, dat door de Gemeenschap werd gesteund met 59 Mio escudos (0,33 Mio ECU), betrof de bouw van serres, voornamelijk voor de teelt van tomaten en sla. Hoewel uit een bezoek ter plaatse bleek dat het project correct was uitgevoerd en dat de produktiecapaciteit behoorlijk was vastgesteld, waren de problemen in verband met de afzet van de produktie andermaal onderschat. De bijna gelijktijdige rijping van zulke grote hoeveelheden van dermate bederfelijke produkten leidde namelijk tot aanzienlijke afzetproblemen op de plaatselijke markt, de enige markt waarop men zich in dit geval had gericht. Het is dringend noodzakelijk ervoor te zorgen dat in zulke gevallen betere afzetregelingen bestaan, zodat produktieverliezen kunnen worden beperkt en de commerciële levensvatbaarheid van de investeringen op lange termijn veilig wordt gesteld.

8.2.6. In vier gevallen die tijdens de controle werden onderzocht, waaronder het in paragraaf 8.2.7 beschreven geval, en ook tijdens een bezoek ter plaatse, werd geconcludeerd dat de communautaire steun moest worden teruggevorderd, ofwel omdat de begunstigden niet aan de voorwaarden hadden voldaan, ofwel omdat zij de projecten niet volgens de goedgekeurde plannen hadden uitgevoerd. Alle gegevens over deze gevallen werden aan de Portugese overheidsinstanties en aan de Commissie meegedeeld.

8.2.7. In een geval, het project nr. 88.63.6261.5 waarvoor de communautaire steun op 16. 8. 1988 werd goedgekeurd, had het plaatselijke IFADAP-kantoor bij een bezoek ter plaatse opgemerkt dat de voorwaarden voor steun van de Gemeenschap niet waren vervuld en dus aanbevolen de betaalde steun terug te vorderen. De communautaire steun werd in dit geval wel op 8. 10. 1992 door het IFADAP ingetrokken, maar de reeds betaalde bedragen werden niet door de begunstigde terugbetaald; in plaats daarvan werden ze op dezelfde datum omgezet in nationale steun. Zulke acties stimuleren niet bepaald de naleving van de voorwaarden die noodzakelijkerwijze aan steunverlening zijn verbonden, en doen tevens afbreuk aan de doelstellingen van de maatregelen, namelijk het verbeteren van de landbouwstructuren, in casu de vestiging van jonge landbouwers.

De compenserende vergoedingen

8.2.8. Artikel 17 van Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad bepaalt: "In de gebieden die voorkomen op de overeenkomstig Richtlijn 75/268/EEG (24) opgestelde communautaire lijst van probleemgebieden, kunnen de Lid-Staten een . . . jaarlijkse compenserende vergoeding toekennen naar verhouding van de omvang van de in artikel 3 van genoemde richtlijn omschreven permanente natuurlijke belemmeringen, met inachtneming van de in de artikelen 18 en 19 van deze verordening genoemde grenzen en voorwaarden". De compenserende vergoeding wordt betaald ofwel op basis van het aantal dieren dat gedurende een bepaalde periode wordt gehouden, ofwel op basis van de bewerkte oppervlakte. Voor de compenserende vergoedingen gelden maximumbedragen per hectare en per bedrijf.

8.2.9. In Portugal wordt vrijwel het hele land beschouwd als een agrarisch probleemgebied, hoewel onderscheid wordt aangebracht in de omvang van de natuurlijke belemmeringen. Het stelsel wordt beheerd en gecontroleerd door de RDL's en de toegewezen bedragen worden uitbetaald door het IFADAP.

8.2.10. Gedurende de gecontroleerde periode beliepen de vastleggingen voor de compenserende vergoedingen 176 Mio ECU ofwel 12 % van het totaal van de vastleggingen van de Gemeenschap voor Portugal (zie Bijlage I). Per regio werden de grootste uitgaven verricht in Trás-os-Montes (30 %) en Entre Douro e Minho (21 %) in het noorden, Beira (Litoral en Interior) (20 %) in het centrum, Alentejo (13 %) in het zuiden en op de Azoren (12 %); in de andere regio's waren de uitgaven marginaal.

8.2.11. Zoals blijkt uit Bijlage IV bestonden er, per jaar, grote verschillen in het totale aantal begunstigden, het totale aantal grootvee-eenheden (GVE) en hectaren waarvoor steun werd aangevraagd en in het totaal van de betaalde bedragen. De verschillen tussen 1988 en 1989 en ook die tussen 1992 en, respectievelijk, 1991 en 1993 bleken bijzonder groot.

8.2.12. Aangezien de Kamer in de loop van 1990 reeds een uitgebreide controle op dit gebied had verricht, werd het werk in het kader van dit onderzoek beperkt tot een controle op stukken van een kleine steekproef van 62 transacties betreffende de betalingen in 1993 in de regio's Entre Douro e Minho (37 transacties) en Alentejo (25 transacties).

Naar aanleiding hiervan, valt het volgende op te merken:

i) de betalingsdossiers bevatten een minimum aan bewijzen betreffende de landbouwoppervlakte waarvoor de vergoedingen werden betaald of het aantal dieren waarop de betaling betrekking had; bovendien was er in de diverse regio's een groot verschil in beschikbare documentatie;

ii) hoewel de aanvragers in Alentejo bij de bevestiging van hun aanvraag de vereiste veterinaire verklaringen moeten overleggen (behalve voor schapen en geiten), bevatten de dossiers geen stukken waaruit blijkt dat die verklaringen zijn overgelegd of welke controles zijn verricht;

iii) hoewel aan de controleurs werd meegedeeld dat in verband met de compenserende vergoedingen, overeenkomstig de communautaire voorschriften steekproefgewijs materiële controles worden verricht, werden geen nauwkeurige statistieken verstrekt; in de geselecteerde dossiers werd ook geen bewijs van materiële controles aangetroffen;

iv) hoewel er bepaalde mogelijkheden bestaan om de algemene redelijkheid van de aanvragen te bevestigen (met name de resultaten van materiële controles en tests door de diensten voor diergeneeskunde in het kader van de ziektebestrijdingsprogramma's), worden deze mogelijkheden niet benut; met name de toetsing van de aanvragen om compenserende vergoeding aan de in de computerbestanden opgeslagen gegevens over die veterinaire inspecties zou een automatische controle van de aannemelijkheid van de aanvragen mogelijk maken en de betrouwbaarheid van het systeem aanzienlijk verhogen;

v) met de uiteindelijke toepassing van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem, voorgeschreven bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Raad (25), zal de controle op de compenserende vergoedingen kunnen worden verbeterd; maar het ontbreken van een kadaster, vooral voor Noord-Portugal en de eilanden, zal waarschijnlijk ook de invoering van een betrouwbaar systeem voor geïntegreerde controle aanzienlijk vertragen;

vi) het was bijzonder moeilijk de bij de Commissie gedeclareerde bedragen te toetsen aan die in de op regionaal niveau beschikbaar gestelde computerbestanden. Voor 1993 werd een aantal grote verschillen geconstateerd tussen de door het IFADAP bij de Commissie gedeclareerde totalen en de gegevens die in de regionale IFADAP-kantoren en in de bezochte RDL-kantoren beschikbaar waren. Volgens latere verklaringen van het IFADAP waren sommige van die verschillen ontstaan doordat door het IFADAP-hoofdkantoor aangebrachte correcties niet aan de plaatselijke diensten waren doorgegeven; andere verschillen zijn blijkbaar ontstaan doordat in 1993 betalingen betreffende voorgaande jaren werden verricht, die niet afzonderlijk waren vermeld in de bij de Commissie ingediende aanvraag om terugbetaling.

8.2.13. Hoewel de controle van de Kamer op dit terrein noodzakelijkerwijs beperkt bleef, wijzen de resultaten ervan toch uit dat het beheer en de controle van het stelsel aanzienlijk moeten worden verbeterd. In dit verband is er geen enkele aanwijzing dat de tekortkomingen die de Kamer in Hoofdstuk 9 van haar jaarverslag over 1990 heeft belicht, zijn gecorrigeerd (zie Bijlage V).

HOOFDSTUK 9 OPERATIONELE PROGRAMMA'S GOEDGEKEURD KRACHTENS DOELSTELLING 1 VAN DE HERVORMING VAN DE STRUCTUURFONDSEN

9.1. Beschrijving van de beheers- en controleprocedures

9.1.1. Voor de tenuitvoerlegging van de hervorming van de Structuurfondsen, werd heel Portugal beschouwd als een gebied dat valt onder Doelstelling 1: de bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand.

9.1.2. Gedurende de periode waarop de controle betrekking had, werden uit hoofde van die doelstelling in totaal 23 OP's goedgekeurd met vastleggingen voor een totale waarde van bijna 229 Mio ECU (zie Bijlage VI).

9.1.3. De controle van de Kamer omvatte een onderzoek van vier van de OP's waaraan de hoogste subsidies werden verleend, namelijk:

- het OP voor landhervorming en stopzetting van landbouwactiviteiten,

- het OP voor steunverlening aan landbouwers, die schade hebben geleden wegens droogte,

- het OP voor steunverlening aan landbouwers die schade hebben geleden wegens slecht weer,

- het OP voor bosbouwmaatregelen.

Deze vier OP's vertegenwoordigden samen 167 Mio ECU ofwel 73 % van alle vastleggingen voor acties krachtens Doelstelling 1. De steun van de Gemeenschap voor deze OP's bedroeg 50 % tot 75 % van de subsidiabele uitgaven; de rest werd gefinancierd uit de nationale begroting.

9.1.4. De geselecteerde maatregelen worden beheerd en gecontroleerd door verschillende nationale instanties, met name de diensten van het IEADR voor de structurele maatregelen, het IFADAP voor de financiële maatregelen in verband met de rentesubsidies en het Bosbouwinstituut voor de maatregelen in het kader van het OP voor bosbouwmaatregelen. Het IFADAP is echter het betaalorgaan voor alle OP-uitgaven.

9.2. De controle en bevindingen van de Kamer

9.2.1. De controle van de Kamer omvatte een evaluatie van de geldende beheers- en controleprocedures betreffende de voor de controle geselecteerde maatregelen. In totaal werden 103 betalingsdossiers onderzocht: 40 betreffende het OP Slecht weer, 44 betreffende het OP Droogte, 18 betreffende bosbouwmaatregelen, alsmede 10 betalingen krachtens Verordening (EEG) nr. 797/85 van de Raad en één collectieve maatregel voor landhervorming. Voor acht van de onderzochte projecten werden bovendien controles ter plaatse verricht.

Het OP voor landhervorming en de stopzetting van landbouwactiviteiten

9.2.2. Geconstateerd werd dat de aan dit OP toegewezen financiële middelen aanzienlijk werden beperkt - van de oorspronkelijke 24,5 Mio ECU tot 14,7 Mio ECU - en dat die voor het belangrijkste onderdeel van het oorspronkelijke OP, de maatregel voor landhervorming, bijna werden gehalveerd van 18,4 Mio ECU tot 10,9 Mio ECU. Tegelijkertijd werd echter het communautaire aandeel in de financiering van het programma verhoogd van 65 % naar 75 %. Een nog sterkere vermindering werd geconstateerd in de uitvoering van het programma: van de 70 oorspronkelijk geplande acties waren er volgens het uitvoeringsverslag van 1993 slechts 20 uitgevoerd. Deze aanzienlijke activiteitsvermindering is verrassend gezien de algemeen erkende behoefte aan landhervormingen in Portugal, vooral in de noordelijke regio's.

9.2.3. De onderzochte collectieve maatregel voor landhervorming werd uitgevoerd rondom Valença in de regio Entre Douro e Minho. Dit project tot herverkaveling van 296 hectare was ten tijde van de controle nagenoeg voltooid. In het algemeen werd geconstateerd dat het project op bevredigende wijze was uitgevoerd en dat het ongetwijfeld was vergemakkelijkt door de homogeniteit van het land, een vlakte langs de oever van een grote rivier. Geconstateerd werd echter dat een groot aantal nieuwe percelen een oppervlakte van minder dan één hectare hadden, hetgeen de algemene doeltreffendheid van de maatregel vermindert aangezien het erom ging de mechanische bewerking van de herverkavelde grond aan te moedigen.

9.2.4. De collectieve maatregel te Valença kostte in totaal 356 Mio escudos (2 Mio ECU), hetgeen overeenkomt met een gemiddelde kostprijs van 1,2 Mio escudos (0,007 Mio ECU) per hectare, exclusief de kosten van voorafgaande studies en de algemene voorbereiding van het project. Voor een betrekkelijk eenvoudig project lijken de voornoemde kosten bijzonder hoog in vergelijking met de geraamde kosten voor drie andere in Bijlage VII vermelde projecten die eveneens in uitvoering waren.

Het OP voor steunverlening aan landbouwers die schade hebben geleden wegens de droogte

9.2.5. Dit OP was bedoeld om de problemen aan te pakken in verband met de langdurige droogte die Portugal in 1991 trof en die voor vele landbouwers leidde tot het verlies van hun oogst, waardoor het hen onmogelijk werd de gemaakte schulden terug te betalen. Een aanzienlijk deel van de aan het OP toegewezen middelen (88 % op een totaal bedrag van 39 Mio ECU) was derhalve bestemd voor het betalen van renteverlagingen. Andere belangrijke elementen van het OP waren:

- maatregelen ter stimulering van de sorghumteelt, en

- maatregelen ter stimulering van waterretentie.

9.2.6. In verband met de maatregelen ter stimulering van de sorghumteelt werd het volgende geconstateerd:

- er werden slechts enkele inspecties ter plaatse verricht om na te gaan of de begunstigden de voorwaarden van de maatregelen hadden gerespecteerd;

- terwijl sommige begunstigden facturen van zaadhandelaren presenteerden als bewijs van hun recht op communautaire steun, ontvingen andere begunstigden de steun op grond van een verklaring dat zij zaaigoed uit eigen produktie hadden gebruikt; er was dus geen neutraal bewijsmateriaal voor het recht op steun beschikbaar, behalve een algemene verklaring van de plaatselijke RDL-ambtenaar;

- bovendien werden in de gevallen waarin producenten graan uit eigen produktie gebruikten de bepalingen van de communautaire richtlijnen over het certificeren van zaden niet nageleefd; aangezien ook die producenten steun van de Gemeenschap ontvingen, zou het wenselijk zijn geweest te bepalen dat alleen de kosten voor gecertificeerd zaad zouden worden terugbetaald, om aldus de kansen op nieuwe aanplantingen van goede kwaliteit te verhogen.

9.2.7. In verband met de maatregelen voor waterretentie omvatte het OP een project voor collectieve irrigatie, waarvoor een kanaal zou worden aangelegd tussen de rivieren Odivelas en Sado. Het project werd echter geschrapt omdat geen vastleggingskredieten beschikbaar waren; het aanvankelijk voor dit project bestemde bedrag was gebruikt voor het bekostigen van renteverlagingen. In deze omstandigheden is het jammer dat een echte structurele maatregel, waarmee de gevolgen van latere droogteperiodes hadden kunnen worden verlicht, moest worden geschrapt om te voldoen aan behoeften op korte termijn. Voorts kan moeilijk worden aangenomen dat de schuldenlast van de landbouwers wegens een droogteperiode zo zwaar was geworden dat er gedurende zes jaar financiële middelen moesten worden uitgetrokken voor renteverlagingen.

Het OP voor steunverlening aan landbouwers die schade hebben geleden wegens slecht weer

9.2.8. Dit OP bevatte maatregelen ter verlichting van de gevolgen van slecht weer, waaronder ook de overstromingen die ontstonden door de stortregens en zware stormen die in de herfst van 1989 bepaalde streken van Portugal troffen. De controle geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen:

i) zoals bij de projecten die werden gefinancierd krachtens het OP in verband met de droogte, zijn er ook bij de projecten die krachtens deze maatregel werden gefinancierd een onvoldoende aantal materiële controles verricht;

ii) hoewel het OP ten doel had gedeeltelijk de uitgaven voor het herstel van de veroorzaakte schade te financieren, maakten een aantal begunstigden van de steun gebruik om hun installaties te verbeteren en hun produktiecapaciteit te verhogen; ondanks het feit dat een kwalitatieve verbetering van de installaties begrijpelijk en in bepaalde gevallen zelfs wenselijk is, was dit niet de doelstelling van het OP; en de verhoging van de capaciteit heeft verstrekkende gevolgen en viel daarom ook niet onder het OP; het probleem wordt geïllustreerd door de twee volgende projecten, die ter plaatse werden gecontroleerd:

- structurele reparaties aan een varkensfokkerij (totale goedgekeurde steun 7,7 Mio escudos