INHOUD

Paragraaf

Inleiding 0.1 - 0.10

Hoofdstuk 1 1.1 - 1.21

De doelstellingen en middelen van de communautaire actie op milieugebied 1.1 - 1.21

Individualisering van de uitgaven 1.1 - 1.6

De actieprogramma's voor het milieu 1.7 - 1.9

De cooerdinatie van de acties en de rol van de cooerdinator 1.10 - 1.15

De aandacht voor het milieu-effect bij de activiteiten van de Structuurfondsen 1.16 - 1.18

De financiering van projecten en de financiering van programma's 1.19 - 1.21

Hoofdstuk 2 2.1 - 2.27

Het beheer van de specifieke kredieten voor het milieu 2.1 - 2.27

De kredieten voor het milieu en de kredieten voor onderzoek 2.1 - 2.5

De gunning en sluiting van contracten 2.6 - 2.9

Het toezicht op de financiële aspecten van de contracten 2.10 - 2.14

De toekenning van subsidies voor de werking van milieuorganisaties 2.15 - 2.17

De resultaten van de projecten: de benutting ervan en het beginsel van preventief handelen 2.18 - 2.22

De oprichting van databanken 2.23 - 2.27

Hoofdstuk 3 3.1 - 3.28

De financiële instrumenten met structurele strekking en het milieu 3.1 - 3.28

De ontwikkeling van de procedures 3.1 - 3.5

De inhoud van de programma's 3.6 - 3.12

Het verband tussen investeringen en milieubescherming 3.13 - 3.20

De risico's dat andere investeringsprojecten een negatieve uitwerking hebben op het milieu 3.21 - 3.28

Hoofdstuk 4 4.1 - 4.13

De bescherming van de kwaliteit van het milieu 4.1 - 4.13

Het onderzoek van enkele afdelingen voor toezicht op lokaal niveau 4.1 - 4.5

Het preventieve aspect en het beginsel "de vervuiler betaalt" 4.6 - 4.8

De toepassing van de milieurichtlijnen 4.9 - 4.13

Conclusie en aanbevelingen 5.1 - 5.8

Blz.

Antwoorden van de Commissie 20

SPECIAAL VERSLAG Nr. 3/92 over het milieu vergezeld van de antwoorden van de Commissie (92/C 245/01)

INLEIDING

0.1. De milieubescherming, die geleidelijk een essentieel onderdeel van de activiteiten van de Gemeenschap is geworden, komt voor het eerst ter sprake in het institutioneel debat tussen de staatshoofden en regeringsleiders, te Parijs bijeen in 1972.

0.2. Een eerste actieprogramma terzake, waartoe werd besloten in 1973 voor de periode 1974-1976(1)

, werd gevolgd door drie meerjarenprogramma's, en wel in 1977(2)

, 1983(3)

en 1987(4)

. In de begroting voor 1975 worden voor het eerst kredieten voor communautaire acties ter bescherming van het milieu uitgetrokken in specifieke rubrieken in de begrotingsnomenclatuur van de Gemeenschappen(5)

. In 1981 werden de diensten van de Commissie voor milieuzaken en consumentenbescherming ondergebracht in een Directoraat-generaal.

0.3. In 1983 beklemtoonde de Europese Raad te Stuttgart dat de nationale, communautaire en internationale maatregelen ter bestrijding van milieuvervuiling dringend moesten worden bespoedigd en uitgebreid(6)

.

0.4. Bij de Europese Akte van februari 1986, die in werking trad op 1 juli 1987(7)

, werden in het EEG-Verdrag de artikelen 130R tot 130T over het milieu ingelast. Daarin wordt gesteld dat het optreden van de Gemeenschap op dit gebied ten doel heeft de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren, bij te dragen tot de bescherming van de gezondheid van de mens en zorg te dragen voor een behoedzaam en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen. Tevens wordt vermeld dat het optreden van de Gemeenschap berust op de beginselen dat

- preventief wordt gehandeld,

- milieu-aantastingen bij voorrang aan de bron worden bestreden,

- de vervuiler betaalt.

0.5. In deze artikelen wordt ook beklemtoond dat de eisen ter zake van milieubescherming een bestanddeel vormen van de andere takken van gemeenschapsbeleid. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel wordt bepaald dat de Gemeenschap op milieugebied optreedt wanneer de beoogde doelstellingen beter op het niveau van de Gemeenschap dan op dat van de Lid-Staten afzonderlijk kunnen worden verwezenlijkt. Tenslotte beletten de beschermende maatregelen die gemeenschappelijk worden vastgesteld niet dat een Lid-Staat maatregelen voor een verdergaande bescherming handhaaft en treft welke verenigbaar zijn met het Verdrag.

0.6. Luidens andere bepalingen van de Europese Akte (artikel 18 tot invoeging van het nieuwe artikel 100A) zal de Commissie bij haar voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau.

0.7. De hervorming van de Fondsen met structurele strekking, die eveneens werd verwezenlijkt krachtens de Europese Akte (artikel 23 tot invoeging van het nieuwe artikel 130D), heeft er anderzijds toe geleid dat bij het beheer van deze Fondsen meer aandacht wordt besteed aan de zorg voor het milieu.

0.8. De Europese Raad van juni 1990 te Dublin heeft een algemene verklaring over de eisen op milieugebied aangenomen. Overwegende dat het natuurlijke milieu, het leven-ondersteunend systeem van onze planeet, ernstig is aangetast, heeft de Europese Raad zich met name ertoe verbonden de inspanningen ter bescherming en verbetering ervan op te voeren. Tevens werd de wens geuit dat de actie van de Gemeenschap en haar Lid-Staten zou worden ontwikkeld op een gecooerdineerde wijze en volgens de beginselen van duurzame ontwikkeling en preventief optreden(8)

.

0.9. Het verdrag inzake de Europese Unie, op 7 februari 1992 te Maastricht ondertekend, versterkt andermaal de communautaire doelstelling van milieubescherming en voorziet met name in een Cohesiefonds voor vier Lid-Staten op het gebied van het vervoer en het milieu. Andere lopende initiatieven betreffen de oprichting van een Europees Milieuagentschap(9)

en de oprichting van een financieel instrument (LIFE) bij besluit van de Raad van 12 en 13 december 1991(10)

.

0.10. Het onderhavige speciaal verslag werd opgesteld ingevolge de resolutie van het Europees Parlement van 3 april 1990 met de opmerkingen over het besluit tot verlening van kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting voor het begrotingsjaar 1988(11)

. Dit verslag berust op controles van de Kamer bij de Commissie en in zes Lid-Staten (Duitsland, Griekenland, Italië, Nederland, Spanje, Verenigd Koninkrijk). Het verslag is ingedeeld in de volgende vier hoofdstukken: de doelstellingen en middelen van de communautaire actie op het gebied van het milieu, het beheer van de daarvoor bestemde specifieke kredieten, het verband tussen de instrumenten met structurele strekking en het milieu en de tenuitvoerlegging van de milieurichtlijnen. Daarentegen wordt in het verslag niet ingegaan op de aspecten die verband houden met het gemeenschappelijk landbouwbeleid of met de externe betrekkingen van de Gemeenschap.

HOOFDSTUK 1

De doelstellingen en middelen van de communautaire actie op milieugebied

Individualisering van de uitgaven

1.1. De communautaire uitgaven voor het milieu komen ten laste van verschillende begrotingslijnen en andere instrumenten. De Europese Raad te Dublin had in juni 1990 de Commissie uitgenodigd "een evaluatie te maken van alle voor het communautaire milieubeleid bestemde begrotingsmiddelen die thans via afzonderlijke financieringsmechanismen worden toegewezen, en zo spoedig mogelijk een verslag aan de Raad voor te leggen".

1.2. In januari 1991 legde de Commissie, als bijlage bij haar voorstel voor een verordening van de Raad houdende oprichting van een financieel instrument voor het milieu, een vrij gedetailleerde analyse over. Op grond daarvan schat de Commissie dat de milieu-uitgaven vanaf 1989 in totaal jaarlijks gemiddeld ongeveer 650 Mio ECU zouden moeten bedragen, tegen ongeveer 135 Mio ECU in de voorgaande begrotingsjaren.

1.3. Bij de resultaten van deze raming past echter enig voorbehoud, omdat ze werd opgesteld volgens criteria die, vooral wat de Structuurfondsen en het Onderzoek betreft, slecht omschreven en moeilijk controleerbaar waren. De verrichte ramingen vloeien niet altijd voort uit exacte berekeningen en er bestaat dus geen systematisch referentiemateriaal. Voorts worden talrijke acties, bij voorbeeld bij de operationele programma's van de structuurfondsen, gerangschikt onder uiteenlopende titels die tegelijk op verschillende sectoren slaan, zoals toerisme en milieu. Onder deze omstandigheden is het moeilijk vooraf te bepalen welk deel deze of gene sector tijdens de uitvoering zal uitmaken en in hoeverre de gevolgen elkaar kunnen versterken of juist tegenstrijdig kunnen zijn.

1.4. Ondanks dit voorbehoud heeft de Kamer getracht de analyse van de Commissie bij te werken, rekening houdend met de begrotingsgegevens van 1991, met nieuwe programma's of met nauwkeuriger informatie inzake de voor de diverse ramingen in aanmerking te nemen periodes. De resultaten van deze bijwerking staan in tabel 1 en in tabel 2 wordt een uitsplitsing naar Lid-Staat en Fonds gegeven van de milieubijdragen die zijn vervat in de communautaire bestekken van de Structuurfondsen.

Tabel 1 - Raming van de voor het milieu uitgetrokken communautaire uitgaven in 1991

(Mio ECU)

Periode Duur (jaren) Totaalbedrag Jaargemiddelde

Begrotingstitel "Milieu" en uitgaven ter ondersteuning 1991 1 109,0 109,0

Onderzoek op milieugebied:

- Specifiek onderzoeksprogramma 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Meerjarenprogramma van het GCO 1992-1994 3 148,5 49,5

Structuurfondsen:

-Communautaire bestekken: 2 539,1 573,4

- Doelstelling 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Doelstelling 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Doelstelling 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Doelsteling 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Bossen (begrotingsartikelen B2-515 en B8-255) 1991 1 20,0 20,0

Operationele begrotings EGKS 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Tabel 2 - Raming van de kredieten voor het milieu in de communautaire bestekken van de Structuurfondsen (1989/1993) (*)

(Mio ECU)

Lid-Staten EFRO ESF EOGFL OVERIGE TOTAAL

CB Milieu % CB Milieu % CB Milieu % CB Milieu % CB Milieu %

België 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Denemarken 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Duitsland 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Griekenland 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Spanje 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Frankrijk 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Ierland 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italië 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxemburg 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Nederland 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Verenigd Koninkrijk 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

TOTAAL 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) Communautaire bestekken goedgekeurd vóór december 1991.

1.5. In totaal heeft de Gemeenschap in 1991 dus ten minste 1 000 Mio ECU bestemd voor activiteiten in verband met het milieu. De raming is onvolledig daar er geen rekening wordt gehouden met mogelijke uitgaven onder de andere communautaire programma's en initiatieven dan ENVIREG, noch met de uitgaven in verband met de braaklegging van landbouwgronden (200 Mio ECU, artikelen B1-400 en B2-500 van de begroting), met de verrichtingen buiten de Gemeenschap of met de leningen van de Europese Investeringsbank, die meer dan 2 000 Mio ECU per jaar bedragen.

1.6. Zowel op communautair als op nationaal niveau is een goede individualisering en specificatie van de uitgaven onmisbaar om op een objectieve en controleerbare basis te kunnen vaststellen welke verrichtingen, interventies en diensten een rol spelen in de milieusector. Maar de financiële omvang van de communautaire actie op het gebied van het milieu in de verschillende sectoren is slechts bij benadering te evalueren. Op dit vlak is verbetering nodig om nauwkeuriger en vollediger inlichtingen te verkrijgen, bij voorbeeld door in de boekhoudprogrammering analytische indices op te nemen die de verwerking van financiële gegevens mogelijk maken.

De actieprogramma's voor het milieu

1.7. De meerjarige actieprogramma's van de Gemeenschap voor het milieu geven de grondbeginselen en doelstellingen van het milieubeleid aan. Ze vermelden de algemene lijnen, de maatregelen ter voorkoming en beheersing van milieuvervuiling en de acties in verschillende specifieke sectoren. Als concept wordt een preventief beleid geformuleerd, dat er veeleer toe strekt het optreden van problemen te voorkomen dan achteraf de gevolgen ervan te bestrijden. De milieubescherming moet ten tijde van de economische besluitvorming als een fundamentele factor worden beschouwd en het vastleggen van strikte normen in de verschillende sectoren is onontbeerlijk om vervuiling te voorkomen en het beheer van de middelen te verbeteren.

1.8. Dit concept wordt in de programma's echter niet praktisch uitgewerkt: de - zelfs maar gedeeltelijke - beoogde resultaten worden niet gekwantificeerd en de in te zetten middelen worden alleen maar opgesomd. De uitgedrukte principes en overwegingen zijn wel duidelijk, maar dit geldt niet voor de daaraan beantwoordende acties om de werkelijke situatie te verbeteren en er is terzake geen echte ontwikkeling merkbaar in de opeenvolgende meerjarenprogramma's. Voorts wordt in de programma's beklemtoond dat de vorderingen op milieugebied moeten worden gerealiseerd op een wijze die de goede werking van de gemeenschappelijke markt niet in gevaar brengt, hetgeen om diverse redenen vaak een moeilijk oplosbaar pro- bleem is.

1.9. In elk geval zou meer aandacht moeten worden besteed aan de werkelijke gevolgen van de programma's en acties, opdat de omschrijving van maatregelen met een goede toepassing in de praktijk gepaard kan gaan.

De cooerdinatie van de acties en de rol van de cooerdinator

1.10. Verschillende diensten hebben specifieke bevoegdheden in verband met het milieu. DG XI "Milieuzaken, nucleaire veiligheid en civiele bescherming" heeft een algemene bevoegdheid terzake en beheert de kredieten voor de titel "Milieu" in de begroting. Met betrekking tot onderzoekaspecten is DG XII bevoegd. Het Instituut Milieuzaken en het Instituut Teledetectietoepassingen, gevestigd te Ispra, maken deel uit van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek. In kwesties betreffende milieu of ecologie gespecialiseerde diensten zijn er verder in DG VI "Landbouw" en DG VII "Vervoer". De tenuitvoerlegging van verschillende richtlijnen, onder meer inzake de lawaaibestrijding, is toevertrouwd aan DG III "Interne markt en industrie". Activiteiten inzake het milieu worden verricht door de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden te Dublin en door DG V "Werkgelegenheid, industriële betrekkingen en sociale zaken". Andere aspecten vallen met name onder de bevoegdheid van DG XIV "Visserij", DG XVI "Regionaal beleid", DG XVII "Energie", DG XVIII "Krediet en investeringen" of van de Europese Investeringsbank.

1.11. Bij een dergelijke spreiding is een sterke cooerdinatie nodig, en die is nog lang niet gerealiseerd. Er moeten talrijke verrichtingen worden gefinancierd met de speciale kredieten "milieu", met de kredieten voor onderzoek of voor de EGKS, maar slechts af en toe wordt er tussen de diensten overleg gepleegd. De belanghebbende DG's lichten elkaar in over financieringen van de Structuurfondsen, zowel bij de voorbereiding van de communautaire bestekken als bij die van de operationele programma's. Maar de desbetreffende documenten zijn te vaag om vruchtbaar overleg te kunnen plegen of behoorlijk rekening te kunnen houden met milieu-aspecten, zeker in de korte tijdsspanne die daarvoor is ingeruimd. In het beste geval komt het tot tekstwijzigingen waarvan het praktische belang niet altijd duidelijk is.

1.12. Het ontbreken van cooerdinatie werkt door in de uitvoeringsfase. In de sector aquicultuur en visteelt werden verschillende projecten voor intensieve exploitatie gefinancierd, met name in lagunes of andere watergedeelten aan de oevers van de Middellandse Zee, ten laste van de voor de visserij uitgetrokken kredieten, van de extra GMP-kredieten of van het EFRO. Tegelijkertijd voert DG XI een actie ter bescherming van de "wetlands", waarbij de organisaties voor milieubescherming zelfs financieel worden geholpen bij het aankopen van lagunes om intensieve exploitatie ervan te voorkomen. Controles in Griekenland brachten een dergelijk geval aan het licht: met behulp van een GMP werd een zeedijk aangelegd met daarop een weg en een bovengrondse elektriciteitsleiding. Later moesten er ten laste van een door DG XI gefinancierd contract veranderingen in de dijk worden aangebracht, om de door de oorspronkelijke infrastructuur verstoorde watercirculatie te herstellen, en een deel van het geplande elektriciteitsnet werd geschrapt omdat het te gevaarlijk was voor vogels.

1.13. Ter bestrijding van zure regen, de achteruitgang van bossen en bosbranden heeft de Raad op 17 november 1986 twee verordeningen vastgesteld, die in 1989 werden gewijzigd(12)

. Deze bosbouwmaatregelen, waarvoor in de begroting 1991 vastleggingskredieten ad 20 Mio ECU zijn opgenomen (artikelen B2-515 en B8-255), worden beheerd door een gespecialiseerde eenheid binnen DG VI "Landbouw". Het gaat vooral om uitbreiding van de kennis en verspreiding van informatie op de door de verordeningen bestreken gebieden. De cooerdinatie met DG XI is praktisch beperkt tot het doorgeven van bepaalde verzamelde gegevens, zonder gemeenschappelijke aanpak om het aanvullend karakter van de acties te waarborgen, met name op het gebied van de bescherming van bossen. Het overleg met DG XII, zelfs voor werkzaamheden op soortgelijke gebieden, zoals de bestudering van de lucht- en bodemverontreiniging en de invloed daarvan op het wegkwijnen van de bossen is er vooral op gericht, dubbele financieringen te voorkomen. Bij onderzoek van de stukken blijkt evenmin, dat er een cooerdinatie bestaat met de acties ter bescherming en verbetering van de bossen, die worden gefinancierd door de Structuurfondsen en beheerd door andere diensten van DG VI. Een dergelijke situatie bemoeilijkt een goede opzet en een correcte benutting van de gefinancierde werken.

1.14. Doordat de verschillende benaderingen te zeer los van elkaar staan, zijn er ook geen globale verslagen over de door de verschillende communautaire instrumenten gefinancierde milieu-activiteiten. Hoewel over specifieke aspecten doorgaans vele doorwrochte verslagen worden opgesteld, ontbreekt elke documentatie over de activiteiten van de verschillende diensten en Directoraten-generaal van de Commissie, waarmee naar een globale aanpak van deze kwestie wordt gestreefd. Voor een ware cooerdinerende functie is een cooerdinator nodig met een duidelijk omschreven taak. De taakstelling van DG XI ter zake zou moeten worden gepreciseerd om te komen tot een betere complementariteit en doeltreffendheid van de acties.

1.15. Ook in de Lid-Staten is een betere cooerdinatie noodzakelijk. Milieuzaken vallen onder de bevoegdheid van verschillende ministeries: milieu, maar ook openbare werken, industrie, landbouw, volksgezondheid, bescherming van de burgerbevolking, marine, wetenschappelijk onderzoek enz. In diverse door de Kamer onderzochte gevallen bleek er tussen de betrokken ministeries nagenoeg geen cooerdinatie te bestaan. De met milieubescherming en volksgezondheid belaste diensten werden niet ingelicht over mogelijk schadelijke programma's en acties en de verschillende ministeries hielden vast aan hun sectoriële doelstellingen zonder voldoende rekening te houden met de algemene eisen tot behoud van het natuurlijk milieu. Voorts wijzigt de verdeling van de bevoegdheden zich voortdurend en de Kamer kreeg van verschillende ondervraagde instanties uiteenlopende antwoorden op een zelfde vraag, met name met betrekking tot de toekenning van bevoegdheden of tot procedurekwesties.

De aandacht voor het milieu-effect bij de activiteiten van de Structuurfondsen

1.16. Na de hervorming van de Fondsen zijn de diensten van de Gemeenschap niet erg op de hoogte van de juiste aard van de afzonderlijke acties die door de instrumenten met structurele strekking worden gefinancierd; de vaststelling van de aard van de acties vindt hoofdzakelijk plaats op nationaal of regionaal niveau, vaak terwijl de programma's reeds worden uitgevoerd. Die programma's vermelden wel de aard van de voorgenomen maatregelen, maar niet de te gebruiken technologieën en in vele gevallen niet eens de plaats of het aantal van de investeringen. De werkwijze van de begeleidende comités lijkt overigens niet geschikt om te zorgen voor een toereikende informatie terzake; bij de controle van 13 operationele programma's bleek dat DG XI niet had deelgenomen aan de werkzaamheden van die comités en geen kopie van de notulen van hun 20 vergaderingen had ontvangen. De financiering per programma maakt het moeilijk, de projecten op communautair niveau te onderzoeken en derhalve rekening te houden met de gevolgen ervan voor het milieu.

1.17. Toch wordt zowel in de 12e overweging als in artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988(13)

, die het algemene kader van de hervorming vastlegt, bepaald dat de gefinancierde acties in overeenstemming moeten zijn met het beleid van de Gemeenschap, inclusief het beleid inzake milieubescherming. Er werden weinig doeltreffende maatregelen genomen om die verplichting in praktijk te brengen. Met name in de toepassingsverordening (EEG) nr. 4253/88(14)

van de Raad van 19 december 1988 komen geen bijzondere bepalingen voor om deze overeenstemming op communautair of nationaal niveau te realiseren.

1.18. De operationele programma's zouden ten minste systematisch nauwkeurige instructies moeten bevatten en vermelden welke technieken moeten worden toegepast of vermeden bij de verwezenlijking van de gefinancierde acties om te voorkomen dat de financieringen van de instrumenten met structurele strekking worden gebruikt voor investeringen die niet beantwoorden aan de milieu-overwegingen van de Gemeenschap.

De financiering van projecten en de financiering van programma's

1.19. Bij het beheer van de kredieten van de titel "milieu" en de kredieten voor onderzoek worden projecten en studies gefinancierd, zelfs als deze acties deel uitmaken van globale programma's. Voor elk project is dus voorzien in een rechtstreekse begeleiding op communautair niveau. De steun van de Structuurfondsen gaat daarentegen voornamelijk naar programma's, die worden gefinancierd in jaartranches naar gelang van de stand van uitvoering; in dat geval berust de begeleiding van de uitvoering grotendeels bij het begeleidend comité, dat handelt in het kader van het partnerschap.

1.20. Zowel de directe als de indirecte begeleiding heeft voor- en nadelen. Met de rechtstreekse begeleiding kan elk gesteund project worden gevolgd naar inhoud, tenuitvoerlegging en gevolgen; het beheer ervan vergt echter veel personele en administratieve middelen, vooral als het aantal projecten groot is. De indirecte begeleiding is meer gericht op een globale benadering van de acties en schenkt hoofdzakelijk aandacht aan de algehele resultaten en aan de invloed op de toestand die men met de communautaire actie wil verbeteren of wijzigen.

1.21. Het gevaar bestaat echter dat van geen van beide methoden de voordelen worden bereikt, omdat onvoldoende aandacht of middelen werden besteed aan het behoorlijk volgen van de projecten en omdat er geen bevredigende administratieve procedure bestaat om de resultaten te beoordelen. Dat geldt in sterke mate voor de milieu-uitgaven, waar de begeleiding van de projecten gering is en de evaluatie van de programma's weinig gegevens over het milieu-effect bevat. De communautaire bijdrage wordt dan ook vooral gebruikt voor herverdeling en ondersteuning van initiatieven; dit is wel een belangrijke functie maar laat niet genoeg ruimte voor het streven naar doeltreffendheid bij de besteding van de kredieten.

HOOFDSTUK 2

Het beheer van de specifieke kredieten voor het milieu

De kredieten voor het milieu en de kredieten voor onderzoek

2.1. De in de titel "Milieu" van de begroting opgenomen kredieten worden beheerd door DG XI "Milieuzaken, nucleaire veiligheid en civiele bescherming" voor het financieren van afzonderlijke projecten. Over de toegekende steun worden met de begunstigden contracten gesloten met vermelding van de wederzijdse taken, de duur ervan, en de vereiste verslagen en andere stukken, met name op financieel gebied. Anders dan de door de Structuurfondsen gefinancierde operationele programma's, waarvan het beheer in het kader van het partnerschap grotendeels is overgelaten aan de nationale en regionale instanties, worden de afzonderlijke projecten dus, in overleg met de begunstigden, rechtstreeks door de Commissie vastgesteld en geëvalueerd. Tabel 3 bevat meer gedetailleerde gegevens over het beloop van deze kredieten tijdens de laatste begrotingsjaren.

2.2. Dit soort beheer per contract wordt ook toegepast bij de projecten die worden gefinancierd met de kredieten voor onderzoek van DG XII "Wetenschappen, onderzoek en ontwikkeling"; een gedeelte van deze projecten is uitdrukkelijk op milieuproblemen gericht. Bij DG XI is er het "Actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu" en DG XII heeft de "Specifieke Onderzoeksprogramma's" die worden opgezet ter uitvoering van de richtsnoeren van het kaderprogramma; het zijn globale meerjarenprogramma's die de uit te voeren acties en de hoofdlijnen van de interventies aangeven. Op hun beurt worden sommige acties verwezenlijkt in de vorm van programma's die dienen als kader voor projecten.

2.3. In de inrichting van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek te Ispra is een Instituut Milieuzaken inzonderheid gespecialiseerd in de onderzoeksproblemen betreffende het natuurlijke milieu. De personeelsbezetting is vergelijkbaar met die van DG XI en de jaarlijkse begroting bedraagt ongeveer 30 Mio ECU. Een ander Instituut in de inrichting is belast met taken in verband met teledetectietoepassingen, die op verschillende punten eveneens van belang zijn voor het milieu.

2.4. Dit geheel van activiteiten omvat een grote verscheidenheid aan acties. Er zijn zeer veel studies en projecten betreffende een groot aantal gebieden. Het gaat echter om acties die in de loop der jaren in de twee betrokken Directoraten-generaal werden opgezet en ontwikkeld en die, wat een aantal gebieden betreft, beter gecooerdineerd zouden kunnen worden. Voor de voorbereiding en uitvoering van de programma's, zoals ACE (communautaire actie voor het milieu), STEP (wetenschap en technologie voor milieubescherming) of EPOCH (klimatologie en natuurrampen) wordt tussen de diensten onderling overleg gepleegd en meestal wordt dan gewezen op het belang van een nauwere samenwerking, bij voorbeeld in de juiste keuze van de te bestuderen onderwerpen, modellen of materies. Maar dat zijn voornemens, die meer in de praktijk zouden moeten worden uitgewerkt en die weinig sporen nalaten in de dossiers van de projecten. Het eerste milieuprogramma (1974-1976) bevatte een bijlage waarin verband werd gelegd tussen de acties met onderzoekskredieten en de elementen van het milieuprogramma, maar in de latere documenten kwam deze benadering niet meer naar voren.

2.5. Ook tijdens de besluitvorming en de uitvoering zijn er weinig diepgaande contacten. Er is een betere taakomschrijving nodig, met een duidelijk onderscheid tussen de fundamentele studies en onderzoeken, de technologische ontwikkeling en de steeds terugkerende toepassingen; er moet een grotere synergie tussen alle acties ontstaan om zo een doeltreffender bijdrage te leveren aan het bereiken van de beoogde resultaten. Bij de controles stelde de Kamer vast dat er in verschillende gevallen met de twee soorten kredieten gelijktijdig studies werden opgezet over verwante of soortgelijke onderwerpen en soms met dezelfde contractanten, zonder enige cooerdinatie. Hetzelfde verschijnsel doet zich voor bij de verbinding met de inrichting te Ispra.

De gunning en sluiting van contracten

2.6. Bij de gunning en sluiting van de met milieukredieten gefinancierde contracten worden veelvuldig onderhandse procedures gehanteerd. Informatie met het oog op eventuele samenwerking wordt doorgaans bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Gemeenschappen, maar dat is veeleer een oproep om initiatieven kenbaar te maken dan een werkelijke uitnodiging tot inschrijving. Voor MEDSPA (de communautaire actie voor de bescherming van het milieu in het Middellandse-Zeegebied) en CORINE (het systeem voor informatie inzake de toestand van het milieu en de natuurlijke hulpbronnen in de Gemeenschap) werden wel nauwkeuriger normen uitgewerkt voor de selectie van de samenwerkingsvoorstellen, maar de procedures kunnen nog worden verbeterd om te komen tot een minder passieve aanpak waarin de uit te voeren werken worden omschreven en de uitvoering wordt toevertrouwd aan contractanten die zijn geselecteerd op basis van een uitnodiging tot inschrijving.

2.7. De communautaire steun is trouwens vaak slechts één, zij het belangrijk, onderdeel van een financieel plan dat de contractant heeft opgesteld om de kosten van de actie te dekken. In sommige onderzochte gevallen omvatte dat plan bijdragen van wel twaalf instanties. In die situatie heeft noch een offerteaanvraag van de Commissie, noch een raadpleging van de Raadgevende Commissie voor Aankopen en Overeenkomsten zin. Dat is vooral laakbaar als de opsteller van het financiële plan en begunstigde van de steun, zoals de Kamer herhaaldelijk heeft vastgesteld, geen projectleider is, die uitnodigingen tot inschrijving zou kunnen lanceren, maar de onderneming die zelf de werken uitvoert. Die onderneming kan dus zelf haar prijs vaststellen aan de hand van een onderhandse procedure, hetgeen zou moeten worden voorkomen.

2.8. De raadgevende comités, die met name zijn opgericht in het kader van MEDSPA en ACNAT (de communautaire actie ter bescherming van de natuur), treden vooral op om een verbinding tot stand te brengen met de vertegenwoordigers van de Lid-Staten, en niet specifiek om erop toe te zien dat de gefinancierde acties tegen een correcte prijs worden gerealiseerd.

2.9. Om te kunnen nagaan of de steun goed wordt benut en voor de geplande activiteiten wordt ingezet, bevatten de contracten de verplichting om de uitgaven te verantwoorden. Als de contractant een belangrijke onderneming is, bestaat die verantwoording bijna uitsluitend uit interne rekeningen van de onderneming voor verleende diensten, levering van materiaal en uitrusting, onderzoekskosten, algemene kosten enz. Dit soort verantwoording heeft geringe bewijskracht en kan beter worden vervangen door een forfaitaire prijs, vastgelegd na een strikt gehanteerde offerteaanvraag, welke procedure zou bijdragen tot de duidelijkheid en de ontwikkeling van de belangrijke markt die de milieusector toch is.

Het toezicht op de financiële aspecten van de contracten

2.10. Het toezicht op de financiële aspecten van de contracten door DG XI geeft aanleiding tot verschillende opmerkingen. De dossiers zijn zeer onvolledig en in verscheidene gevallen kon de Kamer pas tijdens de controle ter plaatse bij de contractanten kennis nemen van aan de Commissie toegezonden gegevens, zelfs betreffende de bewijsstukken omtrent de uitgaven. Bij die controles ter plaatse kon eveneens worden vastgesteld hoeveel opeenvolgende contracten werden gesloten met een zelfde partner, want de bij DG XI verkregen informatie bleek zeer onvolledig te zijn. Waar van de partners de nodige bewijsstukken worden verlangd, moet voor deze stukken ook een precieze administratieve behandeling gelden, waardoor een duidelijke en volledige benutting mogelijk wordt.

2.11. De contractanten krijgen weinig specifieke instructies over de te volgen methode voor de verantwoording van de uitgaven. Er is geen uniforme, op alle gevallen toepasselijke handleiding, noch zijn er gedifferentieerde methodes om uit te maken welk soort bewijsstukken het best past bij de aard van het contract of van de geplande werken. Een belangrijke rol blijft weggelegd voor de rechtstreekse, op onvoldoende of onjuiste gegevens berustende contacten, die op initiatief van een der betrokken partijen worden gelegd en tot zeer uiteenlopende oplossingen leiden, mede door het ontbreken van precieze gegevens over de subsidiabele uitgaven.

2.12. Deze aanpak is onbevredigend, zoals is gebleken uit de controles ter plaatse die de Kamer in verband met de verantwoording van de uitgaven bij een twaalftal contractanten verrichtte. Eén contractant had vrijwel geen boekhouding en had aan de Commissie die gegevens toegezonden die hij redelijk achtte. Een andere had blijk gegeven van een grote creativiteit om in de verschillende rubrieken van het contract allerlei uitgaven onder te brengen die vaak geen verband hielden met het gefinancierde project; dit wettigde de conclusie dat de contractuele middelen zonder onderscheid waren gebruikt voor alle activiteiten van de contractant. Voor vier andere projecten konden de gedeclareerde uitgaven slechts ten dele worden verantwoord.

2.13. In een ander geval beschikte de contractant reeds zeven maanden over een voorschot aan kasmiddelen van de Commissie ad 100 000 ECU; terwijl in die tijd geen enkele uitgave was gedaan in verband met het contract, had het voorschot gediend ter financiering van andere activiteiten. Toch moest volgens het contract binnen zes maanden na de ondertekening een proefstation worden gebouwd voor de behandeling van afval. Bij het bezoek van de Kamer, tien maanden na het begin van het project, was nog geen plaats voor het proefstation gevonden en werd er overwogen het te vestigen in een andere streek dan eerst was gepland; toch bevatte het dossier van de Commissie geen enkele aanwijzing van deze moeilijkheden. De contractant dacht dat het proefstation een prototype voor het land was en pas bij het bezoek van de Kamer vernam hij dat een soortgelijk project werd verwezenlijkt in het kader van het ENVIREG-programma, gefinancierd door de communautaire Structuurfondsen.

2.14. Om de procedure betreffende het technische en financiële toezicht te verbeteren werd vaak een beroep gedaan op tussenpersonen, die door DG XI werden belast met de cooerdinatie van de acties. Het gaat om dienstverlenende bedrijven of andere externe bureaus, die vaak worden betaald met kredieten voor de ondersteunende uitgaven (hoofdstuk B8-43 van de begroting) en aldus betrokken raken bij het beheer van de contracten en tegenover de contractanten bepaalde functies vervullen uit naam van de Commissie. Uit de controles van de Kamer valt op te maken dat het inschakelen van deze tussenpersonen niet heeft geleid tot een beter toezicht: talrijke wisselingen van personen of instanties tijdens de uitvoering van de contracten, de zeer beknopte of zelfs ontbrekende documenten op het gebied van het toezicht, en de schaarse verstrekte gegevens leiden daarentegen tot de opvatting dat er behoefte bestaat aan doeltreffender methoden om zich te vergewissen van de omstandigheden waaronder de werken worden uitgevoerd.

De toekenning van subsidies voor de werking van milieuorganisaties

2.15. In titel B4-3 "Milieu" van de begroting (posten B4-3061, B4-3081, B4-310) zijn diverse kredieten voor subsidies uitgetrokken, met name ter bevordering van representatieve Europese organisaties die werkzaam zijn op het gebied van het milieu. Het actieprogramma wijst op de fundamentele rol van deze organisaties voor de kennis van problemen en het invoeren van een milieubeleid en de begroting biedt de mogelijkheid een forfaitaire bijdrage te leveren aan de werking van dergelijke organisaties.

2.16. De toekenning van forfaitaire subsidies voor de werking van de organisaties zou echter altijd op analoge wijze moeten verlopen, ongeacht de betrokken begrotingspost; het is niet gerechtvaardigd dat er verschillende procedures gelden naar gelang de subsidies ten laste van titel A3 of van titel B4 worden gebracht. Ook zou men de toekenningscriteria duidelijk moeten vastleggen om de selectieve aard daarvan te versterken en er zou beter toezicht moeten worden gehouden op de besteding van de uitbetaalde bedragen.

2.17. Sommige dienstverleningscontracten die ten laste van andere posten dan de hiervoor genoemde worden gebracht, zijn in feite subsidies, want de overeengekomen bezoldiging dient grotendeels om de algemene admini- stratiekosten van de begunstigde organisatie te dekken. Dergelijke situaties, die mogelijk worden gemaakt door de onduidelijkheid van de beheermethoden en de procedures, moeten absoluut worden vermeden en er zou een zeer duidelijk onderscheid moeten worden gemaakt tussen de dienstverleningscontracten en de toekenning van subsidies.

De resultaten van de projecten: de benutting ervan en het beginsel van preventief handelen

2.18. Een duidelijker structuur is ook noodzakelijk bij de benutting van de resultaten van de contracten, voor de verspreiding van kennis en, in het algemeen, om ervoor te zorgen dat de uitgevoerde studies en proefprojecten niet onbenut blijven. Mogelijkheden voor praktisch gebruik en voor een overgang naar de operationele fase bestaan wellicht al bij het begin van de gefinancierde studies of onderzoeken, maar komen niet naar voren in de aan de Kamer voorgelegde dossiers. Dit probleem wordt soms door de contractant, door de diensten van de Commissie of door beide partijen te berde gebracht bij het eindonderzoek van de werken. Maar het is een weinig duidelijke procedure, die aanzienlijk moet worden verbeterd om weldoordachte beslissingen te kunnen nemen. De kwaliteit van de contractuele samenwerking, vooral wat de goede benutting van de gefinancierde werken betreft, wordt geringer als het onderzoek van de ontvangen stukken en de daaruit voortvloeiende beslissingen vaak achterwege blijven.

2.19. Dossiers van belangrijke studies, bij voorbeeld inzake de afvalverwerking of het behoud van algen op de zeebodem, worden afgesloten zonder dat een besluit wordt genomen voor de overgang naar een eventuele toepassing, zonder dat er een rangorde wordt vastgesteld voor de bestemming van toekomstige investeringen en zonder dat kan worden nagegaan welke maatregelen zijn overwogen om de uitgevoerde werken niet onbenut te laten. Een soortgelijke vaststelling werd gedaan bij de onderzoekscontracten, die in de praktijk dienden voor het financieren van universitaire proefschriften, terwijl er geen enkele aanwijzing was hoe deze werken werden gebruikt voor het communautaire programma.

2.20. De geldende voorschriften bepalen dat de actie van de Gemeenschap moet berusten op de beginselen van "preventief handelen" en "de vervuiler betaalt". Diverse onderzochte contracten waren echter voornamelijk curatief, en niet preventief van aard.

2.21. Dit was bij voorbeeld zo in Italië met de steun toegekend voor afvalverwijdering en landschapsherstel op de Tremiti-eilanden (250 000 ECU) en de Egadi-eilanden (144 800 ECU), die vooral waren vervuild door de stroom van toeristen of bezoekers, of met de steun die werd verleend voor de zuivering, in een drassig gebied in Toscane, van een meer dat was vervuild door afvalstortingen van vakantiedorpen en door landbouwmeststoffen (200 000 ECU). In Italië werd ook een communautaire steun van 250 000 ECU verleend om deel te nemen aan de aankoop van een lagune in de streek van Venetië.

2.22. Dat dergelijke projecten waardevol zijn voor de verbetering van het leefmilieu staat buiten kijf, doch hierbij gaat het veel meer om schoonmaken dan om preventief handelen. Als er meer zulke projecten komen en er bovendien geen echte afschrikkingsmaatregelen worden getroffen om een herhaling van de milieuschade te voorkomen, kan dit de opvatting versterken dat de vervuiler niet zelf betaalt en dat wie een bepaalde activiteit uitvoert niet behoeft op te draaien voor de kosten voor het milieu die daarbij ontstaan.

De oprichting van databanken

2.23. Onontbeerlijk voor elke actie betreffende het milieu is het opzetten en beschikbaar maken van databanken over de natuurlijke biotopen, de bronnen van vervuiling en het verloop van milieuschade. Om deze informatie te ontwikkelen en te harmoniseren heeft de Commissie een databank opgericht in het kader van het CORINE-programma, waarvan de uitvoeringsduur, aanvankelijk vastgesteld op vier jaar vanaf januari 1985, bij Beschikking 90/150/EEG(15)

van de Raad met twee jaar werd verlengd, terwijl de totale kostprijs van het programma werd verhoogd van 4 naar 10,5 Mio ECU.

2.24. De databank moest voor de hele Gemeenschap op uniforme basis een veertigtal indicatoren verschaffen over natuurlijke biotopen en andere elementen van ecologische aard. Daar de informatie over het milieu in de Lid-Staten van zeer uiteenlopend niveau is, kende de uitvoering van het programma aanzienlijke moeilijkheden. In sommige landen waren de gegevens reeds in ruime mate beschikbaar en het systeem diende dan voornamelijk om ze vergelijkbaar te maken. In andere landen moest echter op grote schaal informatie worden verzameld, hetgeen nog lang niet is beëindigd. Dit heeft tot gevolg dat de tot nu toe vergaarde gegevens vaak onvolledig zijn en meer zouden moeten worden benut.

2.25. Bij de controles van de Kamer in de Lid-Staten bleek een onmiskenbare versnippering van de inspanningen voor het vormen van informatiebronnen. Diensten richten opsporingsnetten of databanken op, soms met de steun van de communautaire Structuurfondsen maar zonder enige cooerdinatie in aanpak of methodologie en zelfs zonder het bestaan van het CORINE-programma te kennen. Er worden ook uiteenlopende methoden gehanteerd voor het maken van door de Gemeenschap gefinancierde luchtopnamen, zonder enige rechtvaardiging van deze verschillen en zonder contact met het gespecialiseerde instituut voor teledetectie dat in de inrichting te Ispra bestaat.

2.26. Een meer doeltreffende actie is overigens noodzakelijk om de toegang tot de beschikbare informatie te vergemakkelijken en het gebruik ervan aan te moedigen, met name door het opstellen en verspreiden van lijsten van de bestaande databanken. Tijdens de controles van de Kamer hebben vele deskundigen of gespecialiseerde organisaties erop gewezen dat een groot aantal studies door de Commissie wordt gefinancierd, maar dat het publiek nauwelijks toegang heeft tot de daaruit voortvloeiende rapporten, terwijl de Gemeenschap zelf een Richtlijn heeft vastgesteld om de toegang tot milieu-informatie(16)

veilig te stellen. Bovendien is er nog te weinig contact met het Bureau voor de Statistiek van de Gemeenschappen.

2.27. Het in de Beschikking van de Raad vastgelegde tijdvak voor de uitvoering van het CORINE-programma is eind 1990 verstreken zonder dat er voorschriften werden vastgesteld aangaande het verdere verloop van de werken. Het verder verzamelen en bijwerken van gegevens zou normaliter worden toevertrouwd aan het Europees Milieuagentschap, maar het is nog niet tot de oprichting daarvan gekomen. Intussen bestaat het gevaar dat de vergaarde informatie aan actualiteit en daarmee aan belang inboet.

HOOFDSTUK 3

De financiële instrumenten met structurele strekking en het milieu

De ontwikkeling van de procedures

3.1. Op nationaal niveau hebben de controles van de Kamer niet aan het licht gebracht dat er sinds de hervorming van de Fondsen merkbare vooruitgang is geboekt in de procedures die het mogelijk moeten maken, bij de opstelling van de programma's meer rekening te houden met milieuproblemen.

3.2. Bij het ontwerpen van de verschillende soorten planning (ontwikkelingsplannen, communautaire bestekken, operationele programma's) zijn het voornamelijk de diensten voor regionale ontwikkeling, landbouw en werkgelegenheid die, elk voor de desbetreffende sector, een rol spelen. In het merendeel van de bezochte landen en regio's waren de inzake het milieu bevoegde ministeries niet formeel geraadpleegd over de voorbereiding van de programma's.

3.3. Dit was het geval in Nederland en Duitsland, waar het ministerie in kwestie in het algemeen niet, of eerst achteraf in het kader van de gebruikelijke informatie-uitwisseling tussen ministeriële diensten, was ingelicht. Als er een enkele maal wel voorafgaand overleg had plaatsgevonden, zoals in Saarland, had het uitgevoerde onderzoek vrijwel alleen betrekking gehad op de kostenberekening en de analyse van bepaalde technische aspecten.

3.4. In Duitsland heeft de federale dienst voor het milieu een voorafgaande beoordeling verricht van de nationale plannen voor ruimtelijke ordening die afkomstig waren van het betrokken ministerie. Er vond echter geen beoordeling plaats van de plannen met betrekking tot de in aanmerking komende zones welke in het kader van de communautaire Structuurfondsen zijn opgesteld door het bondsministerie van economische zaken of dat van landbouw, zelfs niet wanneer de bondsregering bijdroeg aan de financiering, zoals het geval is bij de nieuwe deelstaten. Ook in het Verenigd Koninkrijk waren de met milieubescherming belaste ministeriële diensten niet betrokken bij de programmerings- en besluitvormingsprocedures ten aanzien van de communautaire structurele maatregelen.

3.5. Op de verschillende bestuursniveaus heeft het werk aan een goede uitvoering van de communautaire procedures met name op het gebied van het milieu te lijden onder moeilijkheden bij de voorbereiding, onaangepastheid van de instrumenten, en zelfs bevoegdheidsconflicten of -leemten. Dikwijls ontbreken de technische kennis en middelen die nodig zijn om de uitwerking van de gefinancierde initiatieven op het milieu te kunnen beoordelen. Het optreden van de begeleidende comités blijft te passief en te incidenteel. De voorschriften zijn zo talrijk en ingewikkeld geworden dat veel van de betrokken publieke en particuliere instanties ze niet kennen of niet in staat zijn ze toe te passen. Tijdens haar controles in de regio's van verschillende Lid-Staten moest de Kamer zelf aan de diensten belast met de voorbereiding van de programma's de noodzakelijke informatie verschaffen aangaande het bestaan en de inhoud van diverse communautaire bepalingen met betrekking tot milieubescherming.

De inhoud van de programma's

3.6. In de operationele programma's is echter een grote plaats ingeruimd voor milieuproblemen, en zoals gezegd is een belangrijk deel van de financieringen bestemd voor operaties waarvan wordt gesteld dat zij het milieu moeten verbeteren.

3.7. De operaties zijn weliswaar in omvang toegenomen in samenhang met de verdubbeling van de fondsen, maar de kwaliteitsverbeteringen wat betreft de soorten en vormen van steun zijn beperkter. De meeste maatregelen die onder milieubeleid zijn gerangschikt, zijn van gelijke aard als acties die eerder reeds onder een andere benaming of uit anderen hoofde werden gefinancierd: projecten voor infrastructuur op het gebied van afvalwaterzuivering of afvalverwerking, bosbeheer, bodembescherming.

3.8. Vaak gaat het veeleer om maatregelen ter ondersteuning van de ontwikkeling van activiteiten, dan om acties waarbij rekening wordt gehouden met het beleid van bestrijding van de vervuilingsbronnen. Het corrigerende aspect, dat ruimschoots overheerst, wordt niet gescheiden van het preventieve aspect, en er worden weinig aanwijzingen verstrekt ten aanzien van de verwachte uitwerking. De geplande operaties en de gehanteerde technieken worden in algemene termen weergegeven, waardoor vaak verschillende of zelfs tegenstrijdige definities en toepassingen mogelijk zijn.

3.9. Dit is het geval wanneer de geplande afvalverwerkingssystemen zonder onderscheid uiteen kunnen lopen van eenvoudige gecontroleerde ingraving of verbranding tot pyrolyse- of vergassingsmethoden, of wanneer de hoofdriolen om het even gezuiverd of ongezuiverd water kunnen afvoeren, of ook wanneer maatregelen ten behoeve van de beschermde zones de niet nader omschreven bouw kunnen omvatten van hotels of andere infrastructuur voor toerisme.

3.10. Aanzienlijke bedragen zijn bestemd voor de aanleg van metronetten. Voor dat van Athene is het volledige uitgetrokken steunbedrag (178 Mio ECU) geacht, meer gericht te zijn op milieubescherming dan op de ontwikkeling van het vervoer, want de investering moet bijdragen aan de beteugeling van de toename van het autoverkeer en van de luchtvervuiling, en zal derhalve een positief effect hebben op het milieu. Dit effect zal echter beperkt blijven indien er niet een totaalbeleid voor het verkeer in de stad wordt gevoerd, want veel steden die over een metro beschikken worden nog altijd geconfronteerd met de overlast van lawaai, opstoppingen en geparkeerde auto's, en de vervuiling door uitlaatgassen. De programma's kennen een dergelijke globale benadering echter niet. De controles van de Kamer in een centrum voor de technische controle van auto's hebben bij voorbeeld aangetoond dat er, hoewel een aanzienlijk aantal voertuigen niet aan de verbrandingsnormen voldeed, geen nauwkeurige registratie bestond van de te controleren auto's in deze zone, en dat de controles, die elke twee jaar zouden moeten plaatsvinden, een nog weinig systematisch karakter hadden.

3.11. Het risico van tegenstrijdige effecten bestaat ook op andere niveaus. Hoewel in het algemeen wordt benadrukt dat de kustzones schade ondervinden van het urbanisatieproces, voorziet het operationele programma van een regio in de Mezzogiorno in de bouw van grote en middelgrote hotels, met in totaal 1 000 bedden, aan een baai die geacht wordt grote mogelijkheden voor toerisme te bieden. Met het initiatief wordt beoogd de hotelcapaciteit van de zone weer in evenwicht te brengen met die van andere zones met meer voorzieningen.

3.12. Omgekeerd wordt in veel programma's de nadruk gelegd op de negatieve gevolgen van de leegloop van de zones in het binnenland, met name in termen van onderhoud van de natuur. Desondanks zijn er weinig acties gepland ten behoeve van dergelijke zones, die toch het meest te stellen hebben met de problemen van een verstoord regionaal evenwicht. Evenzo zijn er weinig maatregelen met betrekking tot energiebesparing of het gebruik van hernieuwbare of alternatieve energiebronnen, hoewel het moeizame experiment op dit gebied van de buiten de quota vallende energieprogramma's en van het VALOREN-programma(17)

een betere ontwikkeling verdient. Voorts is het gedeelte dat bestemd is voor scholing op milieugebied zeer gering.

Het verband tussen investeringen en milieubescherming

3.13. Ondanks een grotere bewustwording en een verklaarde belangstelling voor milieuproblemen, bestaat er zowel op het niveau van de procedures als op dat van de inhoud van de programma's nog weinig verband tussen de financieringen en de noodzaak bij te dragen tot de bescherming van de natuurlijke omgeving. Er bestaat reëel gevaar dat de uitvoering van die programma's direct en indirect bijdraagt tot een toename van het milieubederf, en althans ten dele een bron is van nieuwe problemen die later moeilijke en kostbare ingrepen zullen vereisen.

3.14. De betrokken regionale overheden leggen meer de nadruk op de noodzaak van werkzaamheden of investeringen die bestemd zijn om de vervuiling te beperken, dan op globale benaderingen die evenzeer beogen te waarborgen dat er daarnaast geen activiteiten worden ondernomen onder omstandigheden die het milieu schaden of de vervuiling doen toenemen. De in bepaalde gevallen waargenomen scheiding van de bevoegdheden tussen meer op het milieu gerichte diensten die belast zijn met het beheer van het ENVIREG-programma, en ministeries zoals dat van weg- en waterbouw, die belast zijn met het beheer van de andere programma's voor infrastructuur, vormt zeker geen voorbeeld van een globale benadering. Een dergelijke scheiding heeft het mogelijk gemaakt dat de diensten voor milieubeheer meer greep kregen op bepaalde investeringen, maar versterkt tevens het idee dat de zorg voor het milieu slechts een deel van de programma's aangaat.

3.15. De verwezenlijking van de investeringen garandeert niet noodzakelijkerwijs de geplande uitwerking ervan op de bescherming van het milieu, met name gezien de omstandigheden waaronder het gebruik of de werking plaatsvindt. Er zijn talrijke waterzuiveringsinstallaties gebouwd in plattelandsgemeenten, vaak met steun van de Structuurfondsen. In feite blijft in verschillende regio's de meerderheid van deze installaties ongebruikt, omdat de betrokken gemeenten onvoldoende middelen hebben voor het onderhoud en de werking ervan. Een passender oplossing was waarschijnlijk geweest installaties voor meerdere dorpen samen te bouwen.

3.16. Om de kwaliteit van de lucht in industriële zones te onderzoeken is in een regio in de Mezzogiorno een netwerk van een dertigtal controleposten opgezet, waarmee de ontwikkeling van een aantal bestanddelen van de lucht gevolgd kan worden. Een uitbreiding van het netwerk naar de stedelijke zones is opgenomen in het door de Structuurfondsen gefinancierde operationele programma. Terwijl de installatie gegevens over het moment zelf levert, is zij uitsluitend bedoeld als hulpmiddel voor de programmering, en wordt er geen directer gebruik van gemaakt voor milieubescherming of interventie, aangezien deze aspecten niet onder de bevoegdheid vallen van de dienst die het systeem beheert.

3.17. Er zijn controles uitgevoerd in een Business Innovation Center (B.I.C.), dat door de Commissie en de betrokken regio is belast met het beheer over verschillende soorten voorgenomen steunverlening aan kleine en middelgrote ondernemingen, in de vorm van een operationeel programma. Uit deze controles is gebleken dat in de betrekkingen tussen het Centrum en de begunstigde ondernemingen milieu-aspecten slechts aan de orde kwamen indien de betrokken onderneming een specifiek verzoek in die zin deed. Het netwerk van B.I.C.'s zou meer bewust kunnen worden gemaakt van de gevolgen voor het milieu van de gefinancierde initiatieven en van de bestrijding van milieubederf.

3.18. Zelfs wanneer bij de investeringen nauwkeurige maatregelen zijn gepland, is de verwezenlijking ervan niet altijd verzekerd. Het dossier betreffende de communautaire steun voor de bouw van een stuwdam in de rivier de Aos in Epirus is in 1991 gesloten, terwijl de aanplant van ongeveer 30 000 bomen, die was voorgenomen ten vervolge op de studie over de gevolgen van het project, nog niet was uitgevoerd.

3.19. Een algemene clausule in de contracten voor globale leningen die in het kader van de activiteiten van de EGKS door de Commissie worden toegekend, bepaalt dat bij de uitvoering van de met deze globale leningen gefinancierde projecten de nationale en communautaire bepalingen inzake het milieu dienen te worden nageleefd(18)

. Uit de controles van de Kamer in verscheidene landen is gebleken dat de clausule vrijwel niet werd toegepast en niet was overgenomen in de contracten voor de financiering van de projecten. De ondervraagde bemiddelende financiële instellingen deelden mee dat zij geen aandacht hadden geschonken aan het bestaan van een dergelijke contractuele voorwaarde, en brachten het probleem naar voren van de kosten die een dergelijke controle met zich mee zou brengen. In andere gevallen meenden zij dat de wettelijke bepalingen voldoende moesten zijn, hetgeen erop neerkomt dat de contractuele clausule volstrekt zinledig wordt.

3.20. Bij de acties waaraan steun wordt verleend uit de instrumenten met structurele strekking bestaat derhalve weinig verband tussen de gefinancierde investeringen en de bescherming van het milieu. Als er al enige initiatieven in die zin genomen worden, is het toezicht daarop gering en wordt het werkelijke effect nauwelijks gecontroleerd. Overigens ontbreken bij het beheer van de Fondsen de preventieve of ontmoedigende aspecten vrijwel volledig, en wordt er nagenoeg geen actie ondernomen om meer kennis te krijgen over en rekening te houden met de milieukosten der gefinancierde maatregelen. De aan de Kamer ter kennis gebrachte verslagen over controles ter plaatse roeren slechts zeer zelden de problemen van de bestrijding van milieuvervuiling aan.

De risico's dat andere investeringsprojecten een negatieve uitwerking hebben op het milieu

3.21. Het door de Kamer verrichte onderzoek van operaties die met behulp van de communautaire Structuurfondsen zijn verwezenlijkt, toont aan dat er nog aanzienlijke vooruitgang nodig is om te voorkomen dat de gefinancierde projecten bijdragen aan de aantasting van het milieu of op zijn minst niet te verwaarlozen negatieve effecten hebben. De waargenomen en hierna beschreven gevallen betreffen voornamelijk investeringen waartoe in het kader van de vroegere regelgeving besloten is. Aangezien er in de omstandigheden van het beheer en de aard van de financieringen sindsdien echter weinig wijzigingen zijn opgetreden om meer rekening te houden met het milieu-aspect, valt te vrezen dat in de toekomst dezelfde bevindingen zullen worden gedaan.

3.22. Werken in de haven van Saloniki die werden gefinancierd in het kader van de GMP's, bestonden in het uitdiepen van een van de havenbekkens en de zuivering van het omringende oppervlak. Doordat er niet tijdig een voorbereidende studie was verricht, was er op het moment dat de werkzaamheden moesten beginnen geen enkel besluit genomen ten aanzien van de verwerking van de 3 à 4 miljoen m3 uit te graven verontreinigd slib, en het vooruitzicht was dat het slib in de baai zou worden gestort, waarmee het zou bijdragen tot de vernietiging van de reeds ernstig aangetaste flora en fauna.

3.23. In het kader van hetzelfde programma is in Saloniki ook de plaatsing van speciale filters gefinancierd voor het verminderen van het lawaai en de uitstoot van stof die worden veroorzaakt door een staalfabriek. Het project is gerealiseerd zoals gepland, maar het opgevangen stof wordt eerst opgeslagen in een ruimte van de fabriek en vervolgens in lagen over het omliggende terrein verspreid.

VERVOLG VAN DE TEKST ONDER NUMMER : 392Y0923(01).13.24. In Sachsen-Anhalt had de controle betrekking op twee projecten inzake respectievelijk de inrichting van een industrieterrein en de bouw van een installatie voor de verwerking en vernietiging van oude betonnen spoorbielzen. Bij het eerste project was bepaald dat de steun zou worden toegekend op voorwaarde dat er een oplossing werd gevonden voor de zuivering van het afvalwater. De betaling heeft echter plaatsgevonden zonder dat hiermee rekening is gehouden en zonder dat er op dit punt een speciale verplichting is opgelegd.

3.25. Wat de bielzen betreft had er vóór het financieringsbesluit geen enkel speciaal op de milieu-aspecten gericht onderzoek plaatsgevonden, maar in de beschrijving van het project was een installatie voorzien voor de afvoer van speciaal afval. Tijdens het bezoek ter plaatse werd bevestigd dat het project is gesitueerd in een waterwingebied, en dat het gevaar bestaat dat de resten van de chemische stoffen waarmee de bielzen zijn besproeid ter verdelging van de vegetatie, in de bodem doordringen, met name onder invloed van neerslag. Er was echter geen spoor van een installatie voor de afvoer van speciaal afval of voor de gescheiden opvang van oliehoudende resten. Ondanks de filterinstallatie was de hoeveelheid lawaai en stof aanzienlijk.

3.26. Twee bezochte landbouwbedrijven in Noord-Brabant (Nederland) hebben steun ontvangen voor investeringen die dienen ter bescherming van het milieu, en meer in het bijzonder voor de bouw van moderne stallen met een systeem waarmee mest gedurende zes maanden kan worden opgeslagen. In de oude stallen werd de mest slechts twee weken opgeslagen, en nieuwe in werking getreden bepalingen in Nederland verbieden het verspreiden van de mest over het land. Het eerste project vormde inderdaad een vervangingsinvestering en geeft geen aanleiding tot opmerkingen. Het tweede paste echter in het zeer duidelijke streven, het bedrijf uit te breiden en het aantal dieren en dus de produktie van mest te verhogen, zodat geen steun voor milieubescherming had mogen worden toegekend.

3.27. In de steunaanvraag voor een mijnbouwproject in Spanje werd verklaard dat de investering "geen negatieve effecten" had, terwijl deze in werkelijkheid de ontbossing van een uitgestrekt bosareaal en de verontreiniging van belangrijke hoeveelheden water met zich meebracht. Bij besluit van 1986 verplichtte de betrokken regio de onderneming nieuw bos aan te planten, maar dat was nog niet geschied in 1989, het laatste jaar waarover verslag is uitgebracht. Het afvalwater wordt niet gezuiverd, maar opgeslagen in twee kunstmatige bassins, en er is geen enkele maatregel getroffen ten aanzien van het bezinksel. In driemaandelijkse verklaringen van de onderneming aan de regionale overheid wordt gewag gemaakt van zeer geringe hoeveelheden giftige stoffen in het afvalwater. Deze verklaringen worden weerlegd door analyses die de onderneming zelf heeft verricht bij monsters die zijn genomen voor- en nadat het water door de mijn heeft gestroomd; uit deze analyses blijkt dat de hoeveelheden giftige stoffen bij het verlaten van de mijn ongeveer twee keer zo groot zijn als bij binnenkomst.

3.28. Problemen van waterverontreiniging zijn ook waargenomen bij een door de EGKS gefinancierd mijnbouwproject in het Verenigd Koninkrijk dat nog niet over een zuiveringsinstallatie beschikte. Om verontreiniging van het oppervlaktewater te voorkomen trachtte het bedrijf het vervuilde water op te slaan in oude, niet meer gebruikte steenkooladers, waarbij echter wel het risico bestond dat het grondwater werd verontreinigd.

HOOFDSTUK 4

De bescherming van de kwaliteit van het milieu

Het onderzoek van enkele afdelingen voor toezicht op lokaal niveau

4.1. Tijdens haar controles in verschillende regio's van de Lid-Staten heeft de Kamer de gelegenheid gehad contact te leggen met lokale diensten die belast zijn met de controle op afval en afvalwater, en in het algemeen op de naleving van de voor milieubederf vastgestelde grenzen of toleranties. In enkele Lid-Staten zijn gespecialiseerde inspectiediensten voor milieuzaken ingesteld, met name voor bepaalde, meer specifieke taken als het toezicht op rivieren of beschermde zones. In het algemeen is de controle op de vervuiling echter in handen van de inzake volksgezondheid bevoegde diensten. Het betreft vaak diensten die voorrang geven aan andere taken, zoals de organisatie van de gezondheidszorg, en die niet zijn aangepast met het oog op het ingewikkelde en specifieke karakter van de te verrichten werkzaamheden op milieugebied. De "controle op de naleving van milieuvoorschriften", dat wil zeggen de verklaring van een onafhankelijke deskundige dat de door hem onderzochte onderneming bij haar activiteiten de geldende bepalingen op milieugebied naleeft, wordt slechts bij hoge uitzondering in praktijk gebracht.

4.2. Bij enkele door de Kamer bezochte lokale controleafdelingen in de Mezzogiorno werden de controles voornamelijk georganiseerd als reactie op specifieke verzoeken of in vervolg op zaken die in de publieke opinie aandacht kregen. In de praktijk werd geen enkele controle verricht op de kwaliteit van de lucht. Wat de kwaliteit van het water betreft was men bezig met de organisatie van periodieke controles van het afvalwater. De controles in kwestie hadden echter uitsluitend betrekking op de bekende lozingspunten, waarvan een lijst was opgesteld op basis van opgaven die de laatste jaren ontvangen waren. Een meer volledige inventarislijst was niet beschikbaar, en er was geen onderzoek gedaan naar illegale lozingen. Zelfs het toezicht op bedrijven die gespecialiseerd zijn in de inzameling en het transport van verontreinigde vloeistoffen was niet geregeld, zodat het risico bestond dat een deel van de vervoerde vloeistoffen illegaal in de openbare riolen werd geloosd.

4.3. Een Italiaanse wet uit 1988 voorziet in de opstelling van een lijst van de industriële stortingen en afvalstoffen, en krachtens de bepalingen daarvan zijn de betrokkenen verplicht, elk jaar opgave te doen van het geproduceerde afval. In een door de Kamer bezochte regio werd het aantal ontvangen opgaven geschat op minder dan 10 % van het aantal dat verstrekt had moeten worden. Sommige betrokkenen weten niet dat hun de verplichting is opgelegd of kennen de produkten slecht, anderen geven er de voorkeur aan zich niet bekend te maken. De overheid duldt deze situatie, want zij zou moeilijk een groter aantal opgaven kunnen verwerken, en bovenal zou zij niet in staat zijn de verwerking van al het afval te organiseren, als dit opgegeven werd. De beschikbare capaciteit voor verwerking, in het algemeen via verbranding, wordt geschat op ongeveer 25 % van de noodzakelijke capaciteit, maar de bouw van extra installaties stuit niet op financiële problemen maar op problemen met de lokatie: de keuze van elke nieuwe vestigingsplaats voor afvalverwerking wordt systematisch aangevochten. De regio beschikt niet over een gespecialiseerd centrum voor de verwerking van ziekenhuisafval, waarvan de omvang wordt geschat op ruim 30 000 ton per jaar.

4.4. Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten(19)

heeft aanleiding gegeven tot vele klachten, kamervragen, rechtsgedingen wegens het niet of incorrect toepassen van de richtlijn, waaronder het feit dat de effectbeoordelingen vaak worden uitgevoerd op initiatief van de projectleider zelf en niet door een onafhankelijke instantie. In de richtlijn, die per 3 juli 1988 in nationaal recht moest zijn omgezet, zijn in een eerste bijlage, onder voorbehoud van enkele bijzondere gevallen, de soorten investeringen opgenomen die verplicht aan een milieu-effectbeoordeling moeten worden onderworpen, met maatregelen ten aanzien van de publiciteit en raadpleging van de betrokken partijen; in een tweede bijlage wordt het soort investeringen genoemd waarbij de beslissing over de beoordeling aan de Lid-Staten wordt overgelaten.

4.5. Deze richtlijn wordt op zeer beperkte schaal ten uitvoer gelegd. In verscheidene Lid-Staten is alleen de eerste bijlage omgezet. Overigens was men van mening dat de richtlijn niet van toepassing was op projecten waartoe al besloten was op het moment dat de maatregelen voor de omzetting werden genomen, zelfs niet op grote infrastructuurprojecten zoals stuwdammen of spoorwegen met een aanzienlijke uitwerking op het milieu. Bovendien blijft de toepassing vaak beperkt tot de nieuwe investeringen, met uitzondering van herstructureringen, zelfs indien bij voorbeeld de verbreding van een weg in een woonwijk of de omvorming ervan tot een verkeersader voor sneller verkeer tot een ware ramp kan leiden.

Het preventieve aspect en het beginsel "de vervuiler betaalt"

4.6. De uitvoering van de milieurichtlijnen vordert zeer traag en met veel gebreken. Onder deze omstandigheden valt het te betwijfelen of de richtlijnen op zichzelf een belangrijke wijziging in het gedrag op milieugebied teweeg kunnen brengen. Hoewel er een werkelijke bewustwording ten aanzien van milieukwesties zichtbaar wordt en de urgentie van de maatregelen in brede kring wordt bevestigd, zijn concrete veranderingen van de situatie minder duidelijk. Er dreigt derhalve een steeds grotere kloof te ontstaan tussen de acties die nodig zijn voor de bescherming van de leefomgeving en de natuurlijke hulpbronnen, en de acties die daadwerkelijk worden uitgevoerd. In het huidige tempo kan de tenuitvoerlegging van de richtlijnen, ondanks een aanhoudende inspanning, nog enkele generaties duren.

4.7. Een verbetering van de situatie wordt bereikt via omvangrijke begeleidingsmaatregelen die een werkelijk effect waarborgen van de elementen die ter aanmoediging en afschrikking dienen. Een aanbeveling van de Raad van 3 maart 1975(20)

betreffende de toerekening der kosten en het optreden van de overheid op milieugebied stelt duidelijk het volgende: "Indien men de vervuilers de kosten van de strijd tegen de door hen veroorzaakte vervuiling laat dragen, zal dit hen aanmoedigen om de vervuiling te beperken of om minder vervuilende produkten of technieken te zoeken, en wordt aldus een rationeler gebruik van de schaarse milieugoederen mogelijk gemaakt; bovendien wordt aldus voldaan aan de criteria inzake doeltreffendheid en billijkheid".

4.8. Er zijn weinig maatregelen in deze zin vastgesteld, en voorts moeten de technieken worden verbeterd om de kosten van de activiteiten voor het milieu beter te kunnen onderkennen en bepalen, en om ervoor te zorgen dat zij in aanmerking worden genomen. Indien zij niet in aanmerking worden genomen, kan het zijn dat zelfs de met steun van de Gemeenschap verrichte operaties en investeringen in de toekomst lasten veroorzaken voor degenen die ervan profiteren, en het noodzakelijk maken nieuwe maatregelen te financieren om de negatieve effecten van vroegere of zelfs gelijktijdige acties te corrigeren.

De toepassing van de milieurichtlijnen

4.9. De omzetting van de milieurichtlijnen in nationaal recht stuit op vertragingen en andere aanzienlijke moeilijkheden. Lid-Staten blijven in gebreke wat betreft het verstrekken van de verlangde inlichtingen en documenten. In veel gevallen heeft de omzetting niet binnen de gestelde termijnen plaatsgevonden, in andere gevallen is ze onvolledig of slecht verwezenlijkt. Voor de uitvoering moeten de lokale instanties overgaan tot onderzoeken, analyses en procedures van technische, specialistische aard, en dat kunnen de betrokken administraties niet altijd op de geëigende wijze en met de noodzakelijke voorbereiding. De verdeling van de bevoegdheden leidt tot een toename van het aantal vast te stellen juridische teksten en verhoogt de risico's van uiteenlopende opvattingen of interpretaties.

4.10. Tegenover de moeilijkheden bij de toepassing door de Lid-Staten zijn de mogelijkheden van de Commissie om actie te ondernemen via richtlijnen vrij beperkt. Circa honderd gevallen zijn aanhangig gemaakt bij het Hof van Justitie van de Gemeenschappen, dat in vele arresten heeft uitgemaakt dat de betrokken Lid-Staten, door niet de gevraagde gegevens te verschaffen of door niet binnen de gestelde termijnen de vereiste maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de richtlijnen te nemen, de krachtens het Verdrag op hen rustende verplichtingen niet waren nagekomen. Dergelijke veroordelingen leiden echter niet noodzakelijk tot een snellere of meer volledige toepassing van de bepalingen in kwestie, en er zijn gevallen waarbij voor een zelfde soort overtreding keer op keer veroordelingen zijn uitgesproken.

4.11. In totaal zijn ongeveer 90 richtlijnen door de Raad vastgesteld, afgezien van de wijzigingen en aanpassingen, die met name nodig zijn om rekening te houden met de ontwikkeling van de techniek en van de hinder. Hoewel het aantal teksten aanzienlijk is, bestrijken zij nog lang niet alle vervuilingsbronnen. Zo is voor Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976, betreffende de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen in het aquatisch milieu(21)

, in een resolutie van de Raad akte genomen van een door de Commissie opgestelde lijst met ongeveer 130 gevaarlijke stoffen, voor de lozing waarvan een voorafgaande vergunning moet worden verkregen van de bevoegde autoriteiten in de Lid-Staten, met inachtneming van bepaalde door de Raad vast te stellen grenswaarden. Aan 21 van deze 130 stoffen wordt door de Commissie voorrang gegeven. In 1991, ofwel meer dan 15 jaar na de vaststelling van de richtlijn, waren er grenswaarden bepaald voor 17 van de 130 stoffen, waarvan 12 van de 21 die voorrang hadden. Voor de andere stoffen heeft de Commissie geen voorstel tot vaststelling van de grenswaarden meer aan de Raad voorgelegd, maar zij heeft in februari 1990 een - sindsdien aanhangig - voorstel tot wijziging van de richtlijn ingediend, dat erop gericht is voor de vaststelling van grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen het systeem van eenparigheid van stemmen te vervangen door een stemming met gekwalificeerde meerderheid.

4.12. Te bedenken valt dat, mede als gevolg van de omvang van de diensten en de verdeling van de taken binnen DG XI, de toepassing van de richtlijnen en de controle erop zeer traag en ontoereikend blijven, en dat er een beter georganiseerde benadering noodzakelijk is, waarin meer andere actiemiddelen van de Commissie worden opgenomen, met name op het vlak van de acties met structurele strekking en van het beginsel "de vervuiler betaalt". De vaststelling van richtlijnen is onontbeerlijk om een juridisch referentiekader te scheppen en maatstaven en procedures op milieugebied vast te leggen. Het is echter betrekkelijk zinloos om normen op te stellen die praktisch niet toegepast worden; er zou een beter evenwicht moeten worden aangebracht tussen enerzijds de opstelling van de richtlijnen en anderzijds de controle op de toepassing ervan.

4.13. Bij de Commissie worden, evenals in de Lid-Staten, sommige richtlijnen met een directe, belangrijke uitwerking op de bescherming van het milieu, uitsluitend beheerd vanuit de invalshoek van de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen met betrekking tot de produktie-omstandigheden in een bepaalde industriesector, en dus van de bijdrage aan de verwezenlijking van de interne markt. Dit geldt met name voor bepaalde vormen van geluidshinder, en bij voorbeeld voor Richtlijn 78/1015/EEG van de Raad van 23 november 1978(22)

, betreffende het toegestane geluidsniveau en de uitlaatinrichting van motorrijwielen, factoren waarvan de uitwerking op het milieu toch zonneklaar is. Bij een onderzoek van de Kamer bij DG III van de Commissie, dat belast is met het beheer van deze richtlijn, kon geen verslag over de stand van de toepassing, noch een beoordeling van de resultaten worden verkregen. In de Lid-Staten zijn de diensten die bevoegd zijn om vergunningen te verlenen voor het in het verkeer brengen van de motorrijwielen of om de technische controles te verrichten, belast met de desbetreffende verantwoordelijkheden, en het is in het algemeen mogelijk vrij in de handel reserveonderdelen te verkrijgen waarvan de geluidskenmerken niet voldoen aan de in de richtlijn vastgestelde grenzen. In dit verband zij erop gewezen dat ten aanzien van Richtlijn 84/538/EEG van de Raad van 17 september 1984, betreffende het toelaatbare geluidsvermogensniveau van gazonmaaimachines, DG XI de bevoegde instantie is, zonder dat de criteria waarop een dergelijke verdeling van bevoegdheden gebaseerd is a priori duidelijk blijken. Het beheer van de richtlijnen betreffende het gebruik van pesticiden en de biologische landbouw valt toe aan het DG "Landbouw"(23)

.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

5.1. Het optreden van de Gemeenschap op milieugebied heeft zich de laatste jaren sterk ontwikkeld, en de invloed ervan is merkbaar in bijna alle aspecten van de strijd tegen de vervuiling en voor de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen. Dit optreden, dat zijn grondslag vindt in de Europese Akte van 1986, wordt verder ontwikkeld en versterkt door het Verdrag van Maastricht van 1992.

5.2. De milieurichtlijnen vormen het voornaamste instrument van de preventieve actie van de Gemeenschap voor de bescherming van het natuurlijk milieu, en hun rol is essentieel. De uitvoering ervan geschiedt echter in een traag tempo, en er bestaat een aanzienlijke kloof tussen het geheel van geldende voorschriften en de toepassing daarvan in de praktijk. Ondertussen kan de situatie verslechteren, en kan zelfs de vooruitgang in sommige sectoren in gevaar komen door de toenemende aftakeling op andere terreinen.

5.3. Ondanks een merkbare inspanning op dit gebied valt het te betwijfelen of de milieurichtlijnen, bij het tempo waarin zij worden toegepast, kunnen volstaan om het gedrag op milieugebied in belangrijke mate te wijzigen. Het is derhalve van wezenlijk belang dat zij worden ondersteund door andere aansporingen om de vervuiling te beperken, en dat de andere beschikbare actiemiddelen beter kunnen bijdragen aan de effecten die van de richtlijnen worden verwacht, en deze vooral niet tegenwerken.

5.4. De doelstellingen van de Structuurfondsen dienen nagestreefd en verwezenlijkt te worden met inachtneming van het communautaire milieubeleid. Dat is een vereiste qua regelgeving, maar ook een gebod van goed beheer als men wil voorkomen dat de gefinancierde maatregelen later een bron worden van moeilijkheden en lasten die op de toekomstige ontwikkeling van de betrokken bevolkingsgroepen zullen drukken. Op dit punt dient nog veel vooruitgang te worden geboekt om tegenstrijdige effecten weg te nemen en tot een meer geëngageerde benadering te komen, die doorwerkt in concrete effecten betreffende de beperking van de milieuhinder. Een te groot deel van de communautaire steun heeft betrekking op operaties die veel weg hebben van een schoonmaak, terwijl het voorkómen van vervuilingsbronnen in de gefinancierde programma's en projecten praktisch ontbreekt. Indien er echter geen voorrang wordt gegeven aan de preventie-aspecten, zullen zelfs de op herstel gerichte acties geen duurzaam effect sorteren. Bij het hanteren van de nieuwe instrumenten die zijn gecreëerd, met name het Cohesiefonds, dient van een soortelijke overweging te worden uitgegaan.

5.5. DG XI moet een duidelijker cooerdinerende rol gaan spelen om versnippering van de bijdragen te voorkomen en om ervoor te zorgen dat de verschillende acties een meer aanvullend en daardoor doeltreffender karakter krijgen. In de meerjarenprogrammering zouden concrete en meetbare doelstellingen moeten worden vastgelegd en zouden de ter verwezenlijking daarvan in te zetten middelen nauwkeurig moeten worden aangegeven.

5.6. Voor de met milieukredieten gefinancierde projecten is meer stiptheid nodig bij de omschrijving, selectie en toewijzing van de te realiseren werkzaamheden, door middel van een strikte toepassing van de procedures voor openbare inschrijving. Het financiële toezicht op de contracten moet sterk worden verbeterd en de resultaten van de uitgevoerde werkzaamheden moeten systematisch worden benut. Het keer op keer financieren van activiteiten die weinig concrete resultaten opleveren zou beter voorkomen moeten worden. Het toezicht op en de beoordeling van de daadwerkelijke uitwerking van de gesteunde verrichtingen vormen wezenlijke operationele aspecten van de steuntoewijzing; met name lijkt het niet gerechtvaardigd deze taken door tussenpersonen te laten vervullen.

5.7. Er is betere informatie nodig ten aanzien van de financiële omvang van de communautaire activiteiten, die niet volledig en nauwkeurig is bepaald. Door een dergelijke leemte is het moeilijk de in de diverse sectoren ontwikkelde maatregelen te cooerdineren en een totaaloverzicht te verkrijgen van de resultaten van het beheer. In het bijzonder ontbreekt elke documentatie met betrekking tot de verschillende aspecten van de financiële activiteit op milieugebied, gericht op een globale benadering op dit terrein.

5.8. Aangezien het beleid van preventie en verbetering bij de bron ontoereikend is, moeten de milieukosten van de activiteiten nauwkeuriger bekend worden en beter in aanmerking worden genomen. Dit is de basisvoorwaarde voor een grotere doeltreffendheid van de bescherming van het natuurlijk milieu, en ook op dit punt valt er nog veel te verbeteren. De milieukosten kunnen niet stelselmatig door de samenleving worden gedragen, maar moeten in grotere mate voor rekening komen van degene die ze veroorzaakt. Een belangrijker deel van de financiering door de Gemeenschap zou gericht moeten zijn op de toepassing van het beginsel "de vervuiler betaalt", dat in de teksten duidelijk wordt gesteld, maar dat slechts een ontmoedigend of zelfs educatief effect kan hebben indien het in praktijk wordt gebracht.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 18 juni 1992.

Voor de Rekenkamer Aldo ANGIOI President

Tabel 3 - Kredieten van de begrotingstitel "Milieu" en de besteding ervan (1)

(ECU)

Verplichtingen Betalingen

Begrotingspost Beschikbare definitieve kredieten Aangegaan tijdens het begrotingsjaar % Beschikbare definitieve kredieten Verrichte betalingen %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Overige Diversen 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Overige Diversen 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Overige Diversen 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Overige Diversen 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Overige Diversen 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4-302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Overige Diversen (T. B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

TOTAAL ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Overige 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Inclusief de bedragen van de uitgaven tot ondersteuning.

(2) Andere uitgaven dan die voor MEDSPA-projecten inbegrepen.

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

Gezien de evolutie van het milieubeleid van de Gemeenschap komt het speciaal verslag van de Rekenkamer over het milieu te rechter tijd. Het legt de nadruk op een aantal punten die de Commissie bij de voorbereiding van haar op 18 maart 1992 aangenomen actieprogramma inzake het milieu reeds had gesignaleerd. Hoewel er vóór de Europese Akte van 1986 in de Verdragen niet over het milieu wordt gesproken, voert de Gemeenschap toch reeds twintig jaar lang een milieubeleid. Dank zij de vier eerste actieprogramma's is aanzienlijke vooruitgang geboekt en is een wettelijk kader opgebouwd (meer dan 200 wettelijke besluiten) hetgeen een werkelijke verbetering van de bescherming en de kwaliteit van het milieu tot gevolg heeft gehad. Het vierde actieprogramma loopt nog tot eind 1992. Het zal nog enkele jaren duren voordat de resultaten zichtbaar zullen worden. Het is echter duideijk dat het milieubeleid een keerpunt heeft bereikt en dat het in de Gemeenschap een steeds belangrijker rol speelt. De staatshoofden en de regeringsleiders hebben dit geconstateerd in hun "verklaring inzake de eisen van het milieu" op de Top van Dublin in 1990.

Het belang van het milieubeleid is bevestigd in het nieuwe op 7 februari 1992 door de Lid-Staten ondertekend Verdrag betreffende de Europese Unie. Een van de voornaamste doelstellingen die in het Verdrag worden genoemd is de bevordering van een duurzame groei met inachtneming van het milieu. Het nieuwe Verdrag noemt voorts als een van de activiteiten van de Unie een beleid op milieugebied en vermeldt dat dit milieubeleid gericht is op een hoog beschermingsniveau en dat bij de bepaling en tenuitvoerlegging van Gemeenschapsbeleid in andere sectoren rekening moet worden gehouden met de eisen op het gebied van milieubescherming. Dit heeft tot gevolg dat milieu-overwegingen steeds meer een integrerend deel zullen gaan vormen van het in andere sectoren gevoerde beleid, zowel op Gemeenschapsniveau als in de Lid-Staten.

Het vijfde actieprogramma, dat momenteel voorligt bij de Raad en bestemd is om het instrument voor de doorvoering van deze veranderingen te worden, vormt een kader dat niet alleen voor de Commissie bestemd is; het is gericht tot alle economische subjecten die in de Gemeenschap bij het milieu betrokken zijn; het weerspiegelt het belang dat de Commissie hecht aan het veranderlijk karakter van een milieubeleid. In plaats van te wachten tot de problemen zich voordoen duidt het de factoren of activiteiten aan die het milieu schaden of uitputting van de natuurlijke hulpbronnen veroorzaken. Een actie op Gemeenschapsniveau alleen is niet voldoende om de gestelde doelen te bereiken; beter is het de inspanningen te cooerdineren en de verantwoordelijkheden te verdelen over alle niveaus van de samenleving. De basisstrategie van het programma omvat voornamelijk de vaststelling van een reeks lange-termijn-doelstellingen waarvan de realisering, via uitbreiding en verdieping van cooerdinatie- en controle-instrumenten, volledige integratie van het milieuaspect in de andere betreffende beleidssectoren mogelijk maakt dank zij actieve medewerking van de kant van de voornaamste betrokken partijen (overheid, bedrijfsleven en het grote publiek). Dit stemt overigens overeen met de aanbevelingen en de conclusies van de Rekenkamer.

Binnen de Commissie zelf zal er een nauwere cooerdinatie moeten komen tussen de verschillende diensten en zal er op alle besluitvormingsniveaus meer aandacht moeten komen voor de milieuproblematiek. Dit zal met name zo zijn wanneer het gaat om het uittrekken van extra kredieten voor het milieu. In die zin zullen de aanbevelingen van de Rekenkamer inzake de verschillende problemen waarvoor men zich nu gesteld ziet een belangrijke factor vormen bij de evolutie van de ideeën van de Commissie ter zake, met name wanneer de beoordeling van de structuurfondsen en het nieuwe cohesiefonds aan de orde is.

Belangwekkend in dit verband is dat de Commissie van mening is dat er in het kader van het door haar gevoerde structuurbeleid reeds grote inspanningen gedaan zijn om bij de steunmaatregelen uit hoofde van dit beleid meer rekening te houden met het milieu. Zo worden in de communautaire bestekken uit hoofde van de doelstellingen 1, 2 en 5b van de Hervorming, drie miljard ecu uitgetrokken voor een reeks maatregelen van uiteenlopende aard op het gebied van milieubescherming. Daar komen nog de verschillende acties bij die op dit gebied gepland zijn in het kader van een aantal Gemeenschapsinitiatieven, met name ENVIREG, waarvoor door de Gemeenschap een bedrag van 500 mecu is uitgetrokken.

De Commissie vestigt tevens de aandacht op de belangrijke rol die de Lid-Staten spelen bij de tenuitvoerlegging van het milieubeleid. In het vijfde actieprogramma zal het subsidiariteitsbeginsel er in hoge mate toe bijdragen dat de doelstellingen en acties van dit beleid via passende nationale maatregelen hun volle effect sorteren. Voor een dergelijke aanpak is een gecooerdineerde actie nodig van Commissie en Lid-Staten, die als partners zullen samenwerken. Bij een dergelijk partnerschap is ook een intensievere samenwerking nodig tussen de Commissie en de Lid-Staten, wanneer er controle moet worden uitgeoefend op de tenuitvoerlegging van milieumaatregelen. Verder zal het Milieu-agentschap met zijn informatienetwerken voldoen aan een groeiende behoefte aan steeds nauwkeuriger en steeds meer wetenschappelijke gegevens op milieugebied die op een basis van vergelijking op Gemeenschapsniveau en hoger worden verschaft ter verbetering van het besluitvormingsproces.

HOOFDSTUK 1

De doelstellingen en middelen van de communautaire actie op milieugebied

Individualisering van de uitgaven

1.3. De balans bevat globale cijfers die gelden voor alle acties die op milieugebied ten laste van de verschillende begrotingslijnen zijn opgezet. De berekeningen zijn gemaakt door de afzonderlijke DG's die die verschillende begrotingslijnen beheren en alle betrokken DG's hebben de resultaten van hun evaluaties in nota's aan DG XI doen toekomen.

1.4. De analyse van de Rekenkamer betreffende de kwantificering van de voor het milieu bestemde financiële bijdragen in de communautaire bestekken van de Structuurfondsen stemt in grote trekken overeen met de desbetreffende ramingen van de Commissie. Het grootste verschil is vastgesteld bij het communautaire bestek van Portugal waar de acties ten behoeve van het milieu niet zijn samengebracht onder een prioritaire hoofdlijn, maar her en der verspreid zijn over de verschillende regionale programma's. De bijdrage van de Gemeenschap aan de milieubeschermingsmaatregelen die in die regionale programma's zijn ondergebracht kan worden geraamd op 168 mecu voor de periode 1989-1993.

Uit deze gegevens blijkt overigens dat de Structuurfondsen met hun financieringen op het gebied van het milieubeleid een significante en concrete rol spelen.

1.6. De Commissie erkent dat de inspanningen om tot de in het verslag van de Rekenkamer genoemde doorzichtigheid te komen moeten worden opgevoerd. Een van de problemen waarmee de Commissie en de Lid-Staten worden geconfronteerd is dat er geen systeem van indicatoren voor milieu-uitgaven bestaat. Op nationaal vlak hebben de Lid-Staten geen prioriteit gegeven aan de opstelling van milieustatistieken. Op Gemeenschapsniveau werken het Bureau voor de Statistiek en de diensten van de Commissie al twee jaar aan een systeem waarmee duidelijker de met het milieu verband houdende uitgaven in de Gemeenschap en in de Lid-Staten kunnen worden aangegeven. Een soortgelijk werk wordt binnen de OESO verricht, waarbij de Commissie een actieve rol speelt.

De actieprogramma's inzake het milieu

1.8. De Commissie neemt nota van de door de Kamer gemaakte opmerking over het operationele aspect van de actieprogramma's. Zij wijst er evenwel op dat de eerste actieprogramma's bewustmaking van de milieuproblematiek en vaststelling van algemene beginselen voor milieubeschermingsactiviteiten tot doel hadden. De laatste actieprogramma's waren gericht op opstelling van kwaliteitscriteria (waterkwaliteit, emissiecontrole) en op de zorg voor een integrale toepassing en naleving van de communautaire wetgeving. In het vierde actieprogramma ligt de nadruk op de noodzaak ook op andere beleidsterreinen milieu-overwegingen te laten meespelen en wordt de ontwikkeling aanbevolen van instrumenten voor de tenuitvoerlegging van een milieubeleid. Toen de Commissie op 18 maart 1992 het vijfde actieprogramma vaststelde heeft zij erkend dat het tijd was om duidelijk omschreven doelstellingen vast te stellen, om zich de middelen te verschaffen deze te bereiken en om prioriteiten vast te stellen.

Het vijfde actieprogramma zal een operationeel programma zijn waarin de doelstellingen op lange termijn en de te bereiken resultaten zijn vastgelegd en dat in de voor het bereiken van die resultaten te treffen maatregelen met bijbehorende tijdschema's voorziet. Het maatregelenpakket heeft betrekking op sleutelsectoren als industrie, landbouw, energie, vervoer en toerisme en is afgestemd op de ontwikkeling op de weg naar een eenheidsmarkt. Verder beschikt de Commissie zelf over gedetailleerde, tegelijkertijd voor alle diensten samen en voor de afzonderlijke directoraten-generaal geldende plannen voor het vaststellen van prioriteiten en het plannen en financieren van de activiteiten op milieugebied.

1.9. De Commissie legt zich erop toe om in de toekomst het volgen en evalueren van de werkelijke milieu-effecten van programma en acties te gaan versterken, met name door middel van omschrijving van doelstellingen en milieu-effectindicatoren. Dergelijke definities zullen de Commissie van groot nut zijn bij de vaststelling van de prioriteiten op het gebied van de bijstandsverlening en zullen de doeltreffendheid van haar bijstandsmaatregelen die de uitvoering van het milieubeleid ondersteunen verhogen.

De cooerdinatie van de acties en de cooerdinerende rol

1.10. De Commissie erkent dat een betere cooerdinatie van alle milieu-aspecten nodig is en is van mening dat het vijfde actieprogramma de middelen biedt om dat te bereiken. De milieuproblemen vallen niet uitsluitend onder de bevoegdheid van het Directoraat-generaal Milieuzaken en de door de Rekenkamer gegeven lijst zou nog kunnen worden aangevuld met andere DG's, zoals DG I, DG II, DG VII, DG XXII en DG XXIII, waarvan sommige ook met het milieu verband houdende kredieten onder hun beheer hebben.

Een proces van cooerdinatie waarbij bijna alle diensten van de Commissie zijn betrokken is onder die omstandigheden ongetwijfeld complex. Veranderingen van opstelling en denken zullen nodig zijn om de moeilijkheden te kunnen oplossen, maar, zoals in het vijfde actieprogramma wordt gezegd, een verandering van mentaliteit en gedrag vraagt nu eenmaal tijd.

1.11. De Commissie erkent dat het in bepaalde gevallen mogelijk is de cooerdinatie, het overleg en de medewerking van de op milieugebied werkzame diensten te verbeteren, zoals reeds is gebeurd met de EIB- en EGKS-leningen. Voor dit doel zullen extra middelen nodig zijn. Omdat het hier vooral om de Structuurfondsen gaat, is de Commissie van mening dat we hier niet zozeer te maken hebben met een probleem van cooerdinatie tussen de diensten maar meer met moeilijkheden die voortvloeien uit algemene praktijk van programmagewijze bijstandsverlening, voor zover in de operationele programma's waarop de bijstandsverlening door de Structuurfondsen gebaseerd is details over de afzonderlijke projecten ontbreken. Op het moment van de steunverlening moet de controle op het milieu-effect van de acties dus noodzakelijkerwijs op een collectiever niveau gebeuren.

1.12. Het besluit inzake projectfinanciering door de PIM's is vijf jaar geleden genomen. De cooerdinatie tussen DG XI en DG XIV van de controle op de naleving van de milieunormen bij de ontwikkeling van aquicultuurprojecten verloopt uitstekend: sinds de vaststelling op 8 december 1988 door de Commissie van de "interne instructies inzake de evaluering van het milieu-effect van de door de Gemeenschap gefinancierde plannen, programma's en projecten", hebben de twee DG's gezamenlijk een "milieuvragenlijst" opgesteld, die bij iedere aanvraag van Gemeenschapssteun voor een aquicultuurproject moet worden gevoegd. Door de diensten van DG XIV worden regelmatig deze vragenlijsten aan de diensten van DG XI toegestuurd, waar ze alvorens een besluit tot financiering wordt genomen zorgvuldig worden bestudeerd.

Wat de relaties tussen aquicultuur en het milieu betreft, het feit dat DG XI een actie ter bescherming van de "wetlands" voert, betekent niet dat economische ontwikkeling waarbij het milieu wordt ontzien per definitie is uitgesloten.

Voorts vereisen de wetlands met hun vele uiteenlopende functies, hun waarde als natuurgebied en hun sociaal-economische waarde een speciale vorm van geïntegreerd beheer. Op die basis kunnen de traditionele visvangst en aquicultuur in wetlands worden toegestaan.

1.13. De maatregelen inzake bescherming van de bossen tegen luchtverontreiniging [Verordening (EEG) nr. 3528/86] en tegen brand [Verordening (EEG) nr. 3529/86] worden beheerd door de afdeling "specifieke plattelandsacties" (bosontwikkeling, milieubescherming) van DG VI, die verantwoordelijk is voor het bosbouwbeleid van de Gemeenschap. Beide maatregelen vormen een integrerend deel van het in juni 1989 vastgestelde actieprogramma ten behoeve van het bos in de Gemeenschap.

Wat de bescherming van het bos tegen luchtverontreiniging betreft, is er bij de opzet krachtens deze verordening van het bewakingssysteem en de opstelling van de verschillende rapporten van DG VI nauwe samenwerking geweest met DG XI (CORINE). De acties in het kader van Verordening (EEG) nr. 3529/86 inzake bescherming van het bos tegen brand zijn beperkt gebleven tot preventieve maatregelen en bewaking van het bos.

Er is geen enkele andere communautaire maatregel die dit dispositief overlapt, aangezien de door DG XI gesteunde activiteiten op dit gebied uitsluitend gericht zijn op de eigenlijke brandbestrijding.

De cooerdinatie tussen de twee directoraten-generaal van de werkzaamheden op dit gebied is in handen van het Permanent Comité voor de bosbouw dat wordt beheerd door DG VI, terwijl er regelmatig medewerking is van vertegenwoordigers van DG XI.

De samenwerking tussen DG VI en DG XII bestaat uit officieel overleg tussen beide directoraten-generaal bij de beoordeling van de onderzoekprojecten.

Voorts bestaat de cooerdinatie met betrekking tot de acties ter bescherming en verbetering van de bossen, gefinancierd uit hoofde van de hervorming van de Structuurfondsen, tussen de verschillende daarbij betrokken diensten binnen DG VI uit systematisch overleg in het kader van de vooronderzoekprocedure voor de operationele programma's.

1.14. Ten aanzien van de cooerdinerende rol die DG XI moet vervullen met betrekking tot de communautaire financieringen op milieugebied zij erop gewezen dat er bij de Commissie reeds geschikte procedures zijn opgezet voor de financieringen van de Structuurfondsen. DG XI wordt geraadpleegd over de acties die voor medefinanciering door de Gemeenschap worden voorgesteld door de Lid-Staten en neemt deel aan de vergaderingen van de comités die het verloop van de acties met significante effecten op het milieu moeten volgen (zie voorts antwoord ad 1.11).

1.15. De Commissie is ook van mening dat voor de hele milieuproblematiek, die voortdurend evolueert, ook de cooerdinatie in de Lid-Staten zelf moet worden verbeterd.

Al deze punten zullen worden behandeld op een vergadering van directeuren-generaal van milieu die door de Commissie en in het Portugese voorzitterschap in juni 1992 zal worden belegd. Voorts zal in het kader van het vijfde actieprogramma een studiegroep voor het milieubeleid worden opgericht bestaande uit vertegenwoordigers van de Commissie en de Lid-Staten op het niveau van directeur-generaal, dit ter bevordering van het wederzijds begrip en stimulering van gedachtenwisselingen over milieubeleid en de op milieugebied te voeren acties. Bovendien zal een netwerk worden opgezet bestaande uit vertegenwoordigers van de bevoegde nationale instanties en de Commissie dat moet toezien op de praktische toepassing van de communautaire maatregelen.

De aandacht voor het milieu-effect bij de activiteiten van de Structuurfondsen

1.16. De Commissie erkent dat de algemene invoering van "programmagewijze" financiering bij structureel gerichte bijstandsverlening een hele verandering betekent ten opzichte van de vroeger gehanteerde methode van steunverlening "per afzonderlijk project", die slechts geleidelijk en met hier en daar enkele onvolkomenheden zal kunnen worden verwezenlijkt. Hiervoor heeft men een leerproces moeten doormaken, ook waar het gaat om de milieu-effectbeoordeling in de verschillende fasen van het planningsproces; een en ander geld