SPECIAAL VERSLAG Nr. 8/93 inzake de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak vergezeld van de antwoorden van de Commissie (94/C 65/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 188C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDING

1.1. De steun van de Gemeenschap voor de teelt en de eerste bewerking van tabak werd ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 727/70 (). In het eerste jaar dat deze verordening werd toegepast, bedroegen de uitgaven van de Gemeenschap ongeveer 5 Mio RE (). In 1981 waren deze uitgaven opgelopen tot circa 362 Mio ECU en in 1982 waren zij nog eens dubbel zo hoog, waarna zij sterk bleven stijgen tot 1991, in welk jaar een recordbedrag van 1 329,6 Mio ECU werd bereikt. Het jaar daarop daalden de uitgaven licht tot 1 232,9 Mio ECU, maar in 1993 stegen zij weer tot 1 274 Mio ECU. Dit betekent dat de Gemeenschap per dag gemiddeld 3,5 Mio ECU uitgeeft, hetgeen neerkomt op een steun van gemiddeld circa 6 000 ECU per hectare. Uitgaande van dit bedrag is tabak verreweg het duurste gewas binnen de Gemeenschap.

1.2. Deze mate van financiële steun lijkt ongepast, omdat roken algemeen steeds meer bekritiseerd wordt vanwege de desastreuze gevolgen voor de volksgezondheid en de daarmee gepaard gaande sociale kosten voor de overheden, vooral ook nu de Gemeenschap zelf een programma genaamd "Europa tegen kanker" financiert, zij het met een bescheiden jaarlijks budget van 1,5 Mio ECU voor anti-rookcampagnes. Sinds 1993 wordt in de verordeningen een bijdrage van de producenten verplicht gesteld, die wordt afgetrokken van de door hen ontvangen premie, en waarmee onderzoek en voorlichting betreffende de gevaren van tabaksgebruik worden gefinancierd. Het is derhalve duidelijk dat grootschalige steun voor de tabaksproduktie binnen het gemeenschappelijk landbouwbeleid in strijd is met het gezondheidsbeleid en de gezondheidsinitiatieven van de Gemeenschap en van internationale organisaties. Terwijl de Gemeenschap circa 70 % van haar voor de produktie benodigde verpakte tabak invoert, exporteert zij immers de helft van deze hoeveelheid, hetgeen ongeveer 50 % van de dure communautaire produktie van tabak uitmaakt.

1.3. In dit verslag wordt de ontwikkeling van de EG-uitgaven voor tabak en het effect hiervan voor de tabaksproduktie binnen de Gemeenschap onderzocht sinds de presentatie van het vorige verslag van de Kamer over dit onderwerp in 1987 (). In dit verslag wordt bovendien het door de EG gehanteerde systeem vergeleken met dat van de Verenigde Staten van Amerika. Dit Amerikaanse systeem kost slechts circa 30 Mio USD, terwijl de jaarlijkse produktie tweemaal zo groot is als die van de Gemeenschap.

1.4. De controle werd uitgevoerd bij de Commissie en in de voornaamste tabakproducerende Lid-Staten, te weten Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk en Italië. Er werd gecontroleerd bij de centrale en regionale instanties en ter plaatse bij tabakbewerkende bedrijven en telers. In het verslag is tevens gebruik gemaakt van informatie afkomstig van derden, zoals de Wereldgezondheidsorganisatie, de tabaksindustrie, de International Tobacco Grower's Association en de vakpers. De Rekenkamer wil het Amerikaanse ministerie van landbouw en het General Accounting Office bedanken voor de uitstekende samenwerking.

1.5. De Kamer betreurt het dat de Commissie niet de vereiste welwillendheid heeft betracht ten aanzien van haar herhaalde verzoeken om een kopie van een rapport over een onderzoek dat de Commissie had laten instellen naar aanleiding van beweringen inzake onregelmatigheden binnen haar afdeling Tabak. Volgens de Commissie is het in 1988 ingeleide onderzoek nog niet afgerond. Een controleur van de Kamer kreeg pas in april 1993, nadat het veldwerk van de Rekenkamer afgerond was, inzage in het rapport (kopiëren werd niet toegestaan), hetwelk informatie bevatte die deed vermoeden dat er sprake was van fraude. Er waren geen aanwijzingen dat de Commissie of een Lid-Staat op basis van dat onderzoek stappen had ondernomen om de verdachten voor de rechter te brengen.

1.6. De Kamer heeft de Commissie verzocht om een kopie van een contract met een bedrijf dat het onderzoek heeft uitgevoerd en dat contacten had met een gepensioneerd ambtenaar van de Commissie, en om bijzonderheden over betalingen krachtens dat contract. De Kamer heeft die informatie echter niet gekregen.

1.7. De Kamer heeft de Commissie tevens verzocht om een kopie van een rapport van een externe deskundige met betrekking tot de indeling van Italiaanse Geudertheimer-tabak. Ondanks diverse herinneringen heeft de Commissie geen gehoor gegeven aan dit verzoek.

1.8. Door de gebrekkige medewerking van de kant van de Commissie was de Kamer genoodzaakt extra personeel in te zetten en extra tijd uit te trekken om de vereiste informatie elders te verkrijgen. Vanwege de zaken die de Kamer reeds bekend zijn en om verdere vertraging te voorkomen, wordt het onderhavige verslag reeds thans gepubliceerd. De Commissie zou de Kamer van alle wezenlijke informatie in kennis moeten stellen en in samenwerking met de betrokken Lid-Staten alle noodzakelijke stappen moeten ondernemen.

1.9. Het verslag bevat opmerkingen ten aanzien van het beheer en de controle van de tabaksmarkt door de Lid-Staten en de diensten van de Commissie. Een groot aantal bevindingen van de Kamer heeft aanzienlijke financiële consequenties. De Kamer dringt er derhalve bij de Commissie op aan alle noodzakelijke maatregelen te nemen om waar nodig bedragen terug te vorderen en de controles en het algemene beheer onverwijld te verbeteren.

2. DE MARKT VOOR RUWE TABAK

Het produkt

2.1. De tabaksplant komt oorspronkelijk uit de subtropische streken van Zuid- en Midden-Amerika. De plant komt in verschillende soorten voor (het Franse onderzoeksinstituut voor tabak in Bergerac controleert de genetische eigenschappen van een duizendtal variëteiten en hybriden) en past zich gemakkelijk aan sterk verschillende klimatologische omstandigheden en bodemsoorten aan.

2.2. Tabakszaden worden aan het eind van de winter in kiembedden gezaaid, waarna de kleine plantjes in het voorjaar naar de velden verplant worden. Het telen van tabak is arbeidsintensief en vereist een zorgvuldige bodemvoorbereiding, waarbij goed gewied moet worden en de grond bij sommige variëteiten goed geïrrigeerd moet worden. De kwaliteit van de tabak hangt ook af van de plantdichtheid op het veld. Om planteziekten te voorkomen is het bovendien het beste wisselbouw te bedrijven, met tussenliggende periodes tot 7 jaar.

2.3. De oogst vindt plaats gedurende verscheidene weken vanaf het begin tot aan het eind van de zomer. Sommige soorten (b.v. Virginia) worden afhankelijk van het rijpingsproces in plukrondes geoogst, terwijl andere (b.v. Burley) geoogst worden door de hele plant af te snijden. De oogstmethoden voor tabak verschillen ook van streek tot streek.

2.4. De tabaksbladeren worden na het oogsten eerst door de telers gedroogd (cured); daarna worden de bladeren aan de bewerkers verkocht. De Europese gemeenschappelijke marktordening (GMO), die uitsluitend van toepassing is op ruwe tabak en niet op de eindprodukten, kent 34 variëteiten, die overeenkomstig de drogingsmethode ingedeeld worden in vijf groepen:

a)flue cured variëteiten worden gedroogd in ovens of schuren waar de temperatuur, de luchtcirculatie en de luchtvochtigheid geregeld worden met behulp van een soort centrale-verwarmingssysteem; de bekendste variëteit van deze groep is Virginia, de meest gebruikte soort in Amerikaanse (blended) sigaretten; vanwege hun hooggele kleur worden ze ook lichte variëteiten genoemd;

b)Burley en Maryland, eveneens gebruikt in Amerikaanse (blended) sigaretten, zijn light air cured tabak en zijn niet gefermenteerd (uitzondering: gefermenteerde Burley uit Spanje); dergelijke variëteiten worden ook blonde of bruine tabak genoemd;

c)Badischer Geudertheimer, Havanna en Paraguay zijn de meest bekende dark air cured variëteiten; het drogen geschiedt op soortgelijke wijze als bij de light air cured tabak, maar de tabak krijgt vervolgens gedurende een aantal maanden de gelegenheid te fermenteren; dergelijke donkere tabaksvariëteiten worden gebruikt in sigaren en zwarte sigaretten;

d)sun cured variëteiten omvatten niet alleen de populaire Griekse-Oriëntvariëteiten Basmas en Katerini, maar ook de minder gevraagde soorten Tsebelia en Mavra, die eveneens in Griekenland worden geteeld;

e)Kentucky (geteeld in Italië) en Nijkerk (geteeld in Frankrijk) zijn de meest bekende fire cured variëteiten; ze worden gedroogd in de rook van open vuren (eikehout) en worden gebruikt in blended sigaretten en voor snuif.

2.5. Na het drogen wordt de tabak verkocht aan ongeveer 300 ondernemingen in de Gemeenschap die voor de eerste bewerking zorgen. Onder eerste bewerking wordt een behandeling verstaan waarmee de tabaksbladeren zodanig geconditioneerd worden dat ze geschikt zijn voor opslag en verdere verwerking. Zij omvat het verwijderen van resten en onzuiverheden, het sorteren en mengen op bladpositie, kleur, structuur en kwaliteit alsmede het in balen verpakken. Tot de eerste bewerking kan bij een aantal variëteiten ook het fermenteren behoren en, indien de tabaksfabrikant dit eist, het strippen, waarbij de steel en de grotere aderen van het blad verwijderd worden.

De wereldmarkt

2.6. Volgens de meest recente cijfers waarover de Commissie beschikt (zie tabel 1), wordt wereldwijd 7,4 Mio ton ruwe tabak geproduceerd, waarvan 430 300 ton (ongeveer 5,8 %) in de Gemeenschap. De grootste tabaksproducent ter wereld is de Volksrepubliek China, met circa 39 % van de totale wereldproduktie, gevolgd door de Verenigde Staten van Amerika met circa 10 %.

2.7. Van alle tabak die wereldwijd wordt geproduceerd, wordt slechts ongeveer 21 % op de wereldmarkt verhandeld, waarbij het aandeel van de Gemeenschap 37 % van de totale importhoeveelheid en 15 % van de totale exporthoeveelheid bedraagt. De vraag naar ruwe en bewerkte tabak in de wereld wordt beheerst door 4 grote multinationale tabaksconglomeraten uit de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk (). Deze situatie is echter niet erg doorzichtig, aangezien deze bedrijven via talrijke dochterondernemingen optreden als kopers van tabaksbladeren en bewerkte tabak uit de hele wereld.

2.8. Terwijl de vraagzijde gedomineerd wordt door een zeer beperkt aantal kopers, wordt de aanbodzijde gekenmerkt door een groot aantal afzonderlijke producenten. In de EG zijn er ongeveer 180 000 tabakstelers, terwijl er in de Verenigde Staten meer dan 130 000 landbouwersgezinnen zijn die zich direct bezighouden met de tabaksteelt. In de ontwikkelingslanden, waarvan het aandeel in de wereldproduktie van tabak gestegen is van 53 % in het begin van de jaren zestig tot 75 % aan het eind van de jaren tachtig, zorgt de tabaksteelt voor grootschalige werkgelegenheid op het platteland. In China zijn er ongeveer 16 miljoen telers, terwijl in Zimbabwe de tabaksindustrie de grootste werkgever is. Wereldwijd gezien houden zich ongeveer 33 miljoen mensen bezig met de tabaksteelt ().

2.9. Aan het eind van de jaren tachtig was de wereldproduktie van tabak grotendeels in evenwicht met de vraag. In 1990 daalde het verbruik licht ten opzichte van de produktie en voorspeld wordt dat het verbruik niet vóór 1995 groter zal worden dan de produktie. Volgens de "Economist Intelligence Unit" () zal de wereldproduktie van tabaksbladeren naar verwachting gemiddeld 1,1 % per jaar stijgen, terwijl het verbruik met 1,4 % zal stijgen. Daar de fabrikanten hun voorraden zullen blijven reduceren om daarmee een deel van hun verbruik te dekken, zullen de voorraden van de bewerkers echter enigszins groeien.

2.10. Hoewel ongeveer 61 % van alle tabaksprodukten in de wereld nog steeds geproduceerd wordt door staatsmonopolies, zullen deze aan belangrijkheid inboeten, zoals aangetoond wordt door de recente opening van de Turkse markt, de markt van het GOS en die van het Verre Oosten voor de multinationale tabaksconglomeraten (). Ondanks de relatief hoge teelt- en drogingskosten zal het aandeel van flue cured tabak (thans 59 %) en light air cured tabak (thans 11 %) in de wereldproduktie stijgen als gevolg van het toenemende internationalisme van de Anglo-Amerikaanse tabaksindustrie en de daaruit voortvloeiende opmars van Amerikaanse sigaretten.

2.11. Ondanks een dalend verbruik in West- en Oost-Europa, in de landen van het GOS, in Japan, Noord-Amerika en Australië zal de groei van de bevolking in de rest van de wereld, gecombineerd met de bevolkingsgroei in de steden van de ontwikkelingslanden, wereldwijd gezien de trend omkeren die zich in de ontwikkelde landen voordoet.

De EG-markt

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.12. In de Gemeenschap vormt de tabaksteelt een bron van inkomsten voor circa 180 000 boeren, die tezamen ongeveer 200 000 hectaren bewerken. In tabel 2 wordt de produktie per tabaksgroep en Lid-Staat in 1992 aangegeven. De grootste producent is thans Griekenland, gevolgd door Italië en Spanje. In totaal zijn zij goed voor 90 % van de produktie binnen de Gemeenschap.

2.13. Vóór de oprichting van de GMO voor ruwe tabak in 1970 werd de markt in Spanje, Griekenland, Frankrijk en Italië in evenwicht gehouden door het tabaksmonopolie van de Staat en de relatieve geslotenheid van de tabaksmarkten in deze Lid-Staten. Toen de GMO voor ruwe tabak geïntroduceerd werd, moesten de monopolies voor de teelt en de bewerking, maar niet voor de produktie, opgeheven worden () en moesten de markten geopend worden, niet alleen voor tabak uit andere Lid-Staten, maar ook voor tabak uit derde landen, waar de prijzen vanwege de lage lonen lager zijn. Aangezien het transport van onbewerkte tabak over lange afstanden vrij ongebruikelijk is vanwege de instabiliteit van de tabak, bestaat de wereldhandel bijna uitsluitend uit verpakte tabak. Douanerechten op verpakte tabak zijn geconsolideerd in de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT), zodat de tabak met lage invoerrechten in de Gemeenschap ingevoerd wordt of, overeenkomstig het Verdrag van Lomé, zonder enig invoerrecht wanneer de tabak afkomstig is uit ACS-Staten. Derhalve kregen producenten uit de Gemeenschap garanties van de GMO voor hun inkomen, die gelijkwaardig zijn met de garanties die hen verleend werden krachtens de vroegere nationale regelingen.

2.14. De belangen van de producenten binnen de EEG worden steeds vaker behartigd door coöperatieve verenigingen, die vaak ook over eigen voorzieningen voor de eerste bewerking beschikken. Hierdoor en door de garantie van de GMO wordt de invloed beperkt die de tabaksfabrikanten hebben op het inkomen van de telers.

De gemeenschappelijke marktordening (GMO)

2.15. De in 1970 ingevoerde GMO voor ruwe tabak heeft ongeveer 12 jaar zonder al te grote problemen en veranderingen gefunctioneerd, afgezien van de maatregelen die in 1978/79 werden getroffen om de omvang van het aanbod te beheersen. Door de toetreding van Griekenland tot de EG nam de totale tabaksproduktie van de Gemeenschap toe met ongeveer 40 % en werden Oriëntvariëteiten geïntroduceerd die tot dan toe in geen van de 9 Lid-Staten geteeld werden en waarvoor in sommige gevallen geen echte markt bestond. Na de toetreding van Spanje en Portugal in 1986 nam de produktie van de Gemeenschap nog eens met 14 % toe. Door de genoemde toetredingen werden de GMO-principes niet aangepast, maar nam binnen de Gemeenschap de produktie toe van variëteiten die steeds minder gevraagd werden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.16. Tot de doelstellingen van de GMO behoort het op peil houden van het inkomen van de boeren, het verminderen van ongewenste overschotten door over te schakelen op variëteiten waarnaar vraag bestaat, en door te voorkomen dat de produktie en de bevolking verdwijnt uit streken die in feite minder geschikt zijn voor landbouwdoeleinden. Het werd steeds moeilijker, deze doelstellingen met elkaar in overeenstemming te brengen. Teneinde het hoge niveau van institutionele prijzen (streefprijzen en interventieprijzen) te handhaven, die elk jaar vastgesteld worden door de Raad in een markt zonder bescherming naar buiten toe, moest de GMO de afzetgebieden van de tabaksproducenten in de Gemeenschap beschermen tegen goedkope import. Tegelijkertijd moest de GMO er ook voor zorgen dat de fabrikanten konden beschikken over de noodzakelijke voorraden full-flavour variëteiten van de wereldmarkt.

2.17. Dit is de reden waarom de GMO opgezet werd naar het voorbeeld van een inkomenstoeslagsysteem, waarbij een premie "de streefprijs en de verkoop van de in de Gemeenschap geproduceerde tabak moest garanderen". Bij het vaststellen van het premiepercentage zou rekening moeten worden gehouden met afzetgebieden in het verleden en in de toekomst op de EG-markt, alsmede met de invloed van prijstrends voor uit derde landen geïmporteerde tabak. Dit betekende dus dat de premie in zekere mate het verschil moest dekken tussen de lagere wereldmarktprijzen van variëteiten die concurreren met de in de EG geteelde variëteiten, en de hogere EG-streefprijzen. Hiermee moest het voor de eerste bewerker (of koper) mogelijk zijn de teler in ieder geval de interventieprijs te betalen in de vorm van een vaste, maar aan de kwaliteit gerelateerde minimumprijs, en de tabak te verkopen aan de fabrikanten tegen prijzen die vergelijkbaar zijn met de prijzen op de wereldmarkt.

2.18. Begeleidende maatregelen moesten ervoor zorgen dat overschotten zonder een directe afzetmarkt ofwel tegen wereldmarktprijzen geëxporteerd, ofwel tijdelijk opgeslagen konden worden. De GMO voorzag dus in restituties bij uitvoer en interventieopslag. Vanwege snel stijgende begrotingsuitgaven werden in 1988 stabiliserende maatregelen geïntroduceerd in de vorm van gegarandeerde maximumhoeveelheden (GMH), gecombineerd met beperkte premie- en prijsverminderingen zodra deze hoeveelheden overschreden werden.

2.19. Tenslotte diende de Commissie op 14 oktober 1991 een voorstel in bij de Raad om de GMO voor ruwe tabak te herzien, dat op 30 juni 1992 door de Raad werd aangenomen (). De herziene GMO omvat nog steeds 34 variëteiten verdeeld over vijf groepen, overeenkomstig de drogingsmethode, alsmede drie extra groepen voor de Griekse sun cured variëteiten Basmas, Katerini en Kaba Koulak (klassiek). De voornaamste veranderingen in de nieuwe GMO zijn:

a)de streefprijzen worden afgeschaft en de prijszetting wordt overgelaten aan het marktmechanisme;

b)premies worden niet langer vastgesteld voor elke variëteit, maar op basis van één voor elke groep, afhankelijk van de drogingsmethode (sun cured, flue cured etc.);

c)premies worden als voorheen betaald aan de bewerker maar moeten nu volledig doorgegeven worden aan de teler;

d)de premies worden betaald voor tabak die aan bepaalde minimumeisen ten aanzien van de kwaliteit voldoet. Indien het vochtgehalte afwijkt van het voor elke variëteit vastgestelde gehalte, worden de premies betaald op basis van het aangepaste gewicht;

e)de gegarandeerde maximumhoeveelheid van 390 000 ton wordt vervangen door een maximale algemene garantiedrempel van 370 000 ton voor de oogst van 1993 en 350 000 ton voor de jaren daarna;

f)deze algemene drempel wordt door de Lid-Staten onderverdeeld in quota die verdeeld worden over eerste bewerkers of producenten; er wordt geen premie betaald voor hoeveelheden die de individuele quota te boven gaan;

g)de premies kunnen met 10 % worden verhoogd in geval van teeltcontracten met telersverenigingen om het aanbod te concentreren en de kwaliteit ervan aan te passen aan de behoeften van de markt;

h)interventieopslag en restituties bij uitvoer worden afgeschaft;

i)door de Lid-Staten moeten controlediensten worden opgericht;

j)het bevorderen van de oprichting van interprofessionele organisaties () binnen de tabakssector, zodat de bij de produktie, bewerking en verkoop betrokken bedrijven onder meer kunnen bijdragen tot veranderingen in economisch gedrag en tot marktevenwicht;

k)een omschakelingsprogramma voor vier probleemsoorten;

l)een onderzoekprogramma voor variëteiten met een lager teergehalte.

2.20. In het volgende hoofdstuk wordt verslag uitgebracht over de resultaten van de controle van de rekeningen en de daaraan ten grondslag liggende transacties tot en met 1992, die nog steeds gebaseerd waren op de GMO zoals die gold vóór de herziening. Zoals vermeld in Verordening (EEG) nr. 2075/92 van de Raad konden er in 1993 overgangsmaatregelen worden toegepast waardoor de Lid-Staten onder meer verplicht werden bewerkingsquota aan bewerkers toe te wijzen en de maximale algemene garantiedrempel in twee fasen tot 350 000 ton terug te brengen. De herziene GMO wordt daarom pas in 1994 volledig van kracht en uitgaven voor restituties bij uitvoer en voor interventieopslag zullen tot en met 1997 nog worden gedaan voor tabak die vóór 1993 geoogst is. Ook is bepaald dat het premie- en produktiebeperkingssysteem tot 1997 blijft functioneren en dan opnieuw zal worden bezien en eventueel aangepast in het licht van de ervaring.

3. ONDERZOEK VAN DE REKENINGEN EN VAN DE DAARAAN TEN GRONDSLAG LIGGENDE TRANSACTIES IN DE LID-STATEN

3.1. In tabel 3 zijn de begrotingsuitgaven per maatregel tussen 1987 en 1992 te zien. In het algemeen geven de rekeningen die als uitgangspunt hebben gediend voor deze cijfers, uitgaven te zien die door de Lid-Staten gedaan en gedeclareerd zijn. In tabel 4 zijn de uitgaven te zien per maatregel en Lid-Staat.

3.2. Er zijn bepaalde kenmerken van de GMO voor tabak die van invloed zijn op de wijze waarop de uitgaven worden weergegeven in de geconsolideerde rekeningen van de Commissie:

a)premies die in een bepaald jaar betaald zijn, hebben betrekking op de oogst van dat jaar en van voorafgaande jaren; in haar raming van de uitgaven voor tabak over het kalenderjaar 1993 schatte de Commissie dat van het totaalbedrag van 1 268 Mio ECU, 1 111,3 Mio ECU betaald zouden moeten worden voor premies over de oogst van de voorafgaande twee jaren ();

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

b)premiebetaling mag pas plaatsvinden wanneer de tabaksbladeren onder controle geplaatst zijn, bewerkt en verkocht zijn aan producenten c.q. geëxporteerd zijn; dit kan enkele jaren vergen, zodat betaling van voorschotten aan bewerkers toegestaan is; voorschotten op premies die in een bepaald jaar zijn betaald, worden echter weergegeven als definitieve uitgaven, hoewel de betrokken tabak nog steeds onder controle was; zo werden in 1992 door de Griekse autoriteiten de laatste premiebetalingen gedaan voor tabak die in Griekenland tussen 1981 en 1986 onder controle was geplaatst;

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

c)bij Verordening (EEG) nr. 2822/88 van de Commissie () werd een directe afschrijving geïntroduceerd op het tijdstip van aankoop tegen een percentage van 65 % van de inkoopwaarde na aftrek van de premie; een andere "bijzondere" afschrijving wordt gehanteerd aan het eind van het boekjaar, dat wil zeggen in oktober; deze afschrijving is gebaseerd op schattingen van voorraden, die door de Lid-Staten in augustus worden verstrekt, en er wordt rekening gehouden met kredieten die aan het eind van het jaar beschikbaar zijn; het hoge afschrijvingsniveau in de jaren vóór 1991 leidde tot aanzienlijke winsten op voorraadverkopen in 1991 en 1992;

d)de uitgaven die voor elk jaar zijn opgenomen, zijn pas definitief wanneer de vereveningsprocedures voor een bepaald jaar afgesloten zijn, d.w.z. drie jaar later; tabel 5 bevat de ten goede van de communautaire begroting komende niet-erkende bedragen zoals vastgesteld door de Commissie na verevening van de rekeningen van 1987 tot en met 1990;

e)winsten op verkopen van interventievoorraden worden in de rekeningen als negatieve uitgaven opgevoerd, waardoor de totale uitgaven voor tabak over een bepaald jaar ondergewaardeerd worden; uitgaven die na de vereveningsprocedure niet erkend worden, zijn eveneens opgevoerd als negatieve uitgaven tegenover de totale EOGFL-uitgaven, waardoor deze laatste uitgaven ondergewaardeerd worden; beide methoden leiden tot een automatische heraanwending van middelen uit voorafgaande begrotingsjaren voor dezelfde doeleinden.

3.3. De Lid-Staten splitsen het betaalde bedrag voor de aankoop van interventietabak volgens de daarvoor geldende boekhoudkundige regels van de Gemeenschap () in een fictief premiegedeelte en een interventiegedeelte. Het premiegedeelte wordt in de maandelijkse uitgavendeclaraties opgegeven als premie en geboekt door de Commissie alsof het een daadwerkelijk betaalde premie voor op de markt verkochte tabak is. Het verschil tussen de fictieve premiebetaling en de aankoopprijs van de tabak vormt de voorraadwaarde bij aankoop. Daaruit wordt het de begrotingsautoriteit niet duidelijk wat de werkelijke kosten zijn van tabak waarvoor geen afzet kan worden gevonden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.4. Evenals op andere markten wordt de steun (de premie) in ecu vastgesteld, maar door de Lid-Staten in nationale valuta uitbetaald. In de GMO voor tabak kwamen de bewerkers in aanmerking voor een voorschot op de premie wanneer de tabak onder controle werd geplaatst, maar de premie werd pas definitief betaalbaar op de datum waarop de tabak na de bewerking de controle verliet. Dit leidde tot ongerechtvaardigde uitgaven. De Lid-Staten met een nationale munteenheid die tussen de datum van het voorschot en de datum waarop de premie definitief betaalbaar werd, was gedevalueerd, deden nog een betaling in nationale valuta, die het verschil uitmaakte tussen de tegen de oorspronkelijke wisselkoers in nationale valuta omgerekende premie en de tegen de nieuwe wisselkoers omgerekende premie.

3.5. In de hervormde GMO is het probleem opgelost. De premie wordt verschuldigd wanneer de tabak door de teler wordt geleverd voor bewerking en de datum voor de toepassing van de wisselkoers wordt vastgesteld. Het probleem blijft echter bestaan voor oogsten van vóór 1993. De geschatte kosten voor de begroting van deze extra betaling beliepen circa 50 Mio ECU per jaar. De kosten zullen de volgende vier jaar blijven terugkeren totdat de oorspronkelijke GMO definitief ten einde loopt.

3.6. Deze praktijk is financieel niet te rechtvaardigen. De Commissie had wijzigingen in de oorspronkelijke GMO moeten voorstellen om deze extra kosten te voorkomen. Indien de verordening niet wordt gewijzigd zal dit waarschijnlijk effect hebben op de vlotte werking van de hervormde GMO voor tabak. Bewerkers zullen worden aangemoedigd tabak van oogsten van vóór 1993 achter te houden om te profiteren van devaluaties. Voorts zullen er ongerechtvaardigde begrotingsuitgaven moeten worden gedaan. Voorbeelden van de gevolgen van een devaluatie in bepaalde Lid-Staten worden gegeven in de paragrafen 3.34-3.36 en 3.84-3.85.

Premies

3.7. Ten aanzien van ruwe tabak vormen de premies de belangrijkste uitgavencategorie van de Gemeenschap, namelijk ongeveer 90 % van alle uitgaven van de GMO. Deze premies worden door de verantwoordelijke nationale autoriteiten betaald aan de eerste kopers, die de tabak vervolgens bewerken of laten bewerken, op voorwaarde dat zij ten minste de interventieprijs (minimumprijs) aan de teler betaald hebben. Premies worden betaald over de hoeveelheid ruwe tabak die onder officiële controle is geplaatst bij de bewerker of op verzamelpunten elders. Verder wordt uitgegaan van een standaardvochtgehalte en wordt tabak die niet aan de eisen voldoet, alsmede vreemd materiaal eerst in mindering gebracht.

3.8. Aangezien het uiteindelijke recht op de premiebetaling afhankelijk is van de bewerking van de geleverde tabak, kan het definitieve premiebedrag pas vastgesteld worden wanneer de bewerkte tabak "aan de controle onttrokken wordt". Dit kan verscheidene jaren later zijn, maar sedert 1991 is deze periode beperkt tot maximaal 4 jaar (). Daarom moeten de bevoegde nationale autoriteiten controle houden op de opslag van tabaksbladeren en bewerkte tabak, inclusief de inslag en de uitslag, in het bedrijf van de bewerker.

3.9. De verordeningen van de Gemeenschap voorzien in vooruitbetaling van de premies zodat de bewerker de telers de minimumprijs kan betalen op het moment dat hij de tabak koopt. Als voorwaarde geldt hierbij dat een "Europees teeltcontract" (een koop/verkoopcontract) tussen de bewerker (eerste koper) en de teler gesloten wordt en dat de bewerker een waarborgsom van 20 % van het premiebedrag stort. De teler is verplicht de hele opbrengst van het in het contract aangegeven areaal te verkopen.

3.10. Sedert 1990 hadden de Lid-Staten ook de keuze, de premiebetaling afhankelijk te maken van het bestaan van een teeltcontract tussen teler en eerste bewerker (koper). Vanaf 1991 is deze optie een plicht geworden (). Krachtens artikel 2 ter van Verordening (EEG) nr. 1726/70 van de Commissie (1) dienen contracten tussen telers en bewerkers alsmede teeltverklaringen van telers die hun eigen tabak (gewoonlijk via een coöperatie van telers) bewerken, te worden geregistreerd bij de nationale autoriteiten die voor de controle verantwoordelijk zijn. Krachtens de bepalingen van artikel 2 quater van die verordening dienen de nationale autoriteiten 5 % van het voor de tabaksteelt gebruikte areaal ter plaatse te inspecteren, teneinde na te gaan of in de teeltcontracten vermelde informatie juist is ().

3.11. Elk jaar worden in de verordening van de Raad waarin de prijzen worden vastgesteld, de produktiezones aangegeven waarin de teelt van elke variëteit toegestaan is. Bovendien zijn de prijzen en premies krachtens artikel 7 bis, lid 1, van de basisverordening () sinds 1988 uitsluitend van toepassing op variëteiten die stammen uit een gemeente waar ze gedurende de laatste vijf jaar ten minste eenmaal geteeld zijn. Daarnaast dient de gemeente in de teeltcontracten te worden vermeld. Ten behoeve van de kwaliteit geldt vanaf 1992 dat de premiebetaling beperkt is tot hoeveelheden die overeenkomen met de per variëteit en zone vastgestelde opbrengsten ().

3.12. Zodra tabak onder officiële controle van de bevoegde nationale autoriteiten wordt geplaatst, dient een vochtigheidstest te worden uitgevoerd. Krachtens Verordening (EEG) nr. 409/76 van de Commissie () moet uit elke baal een aantal bladeren worden genomen dat in een bepaalde verhouding staat tot het gewicht van de baal, en moet het aantal bladeren representatief zijn voor de hele baal. Het monster moet gelijke hoeveelheden bladeren van de buitenkant van de baal, uit de kern van de baal en bladeren van tussen de buitenkant en de kern bevatten. De geselecteerde bladeren moeten gemengd en gesneden worden (snijbreedte tussen 0,4 en 2 mm). De gesneden bladeren moeten vervolgens gemengd worden, waarna hieruit een representatief monster moet worden genomen. Het vochtgehalte moet worden vastgesteld overeenkomstig het procédé van Brabender of Beaudesson. Indien dergelijke laboratoriumtests niet worden verricht, dient het betaalorgaan 5 % van de vooruit te betalen premies vast te houden totdat de definitieve betaling plaatsvindt. Om te voorkomen dat te veel wordt betaald voor tabak die te nat is, of te weinig voor tabak die te droog is, moet het gewicht bijgesteld worden zodra het gemeten vochtgehalte meer dan 1 % afwijkt van het in bijlage IV van Verordening (EEG) nr. 1727/70 van de Commissie () genoemde referentiegehalte. Voorts dient het percentage onzuiverheden en het percentage tabak dat niet aan de normen voldoet, vastgesteld en in mindering gebracht te worden.

3.13. Betaling van premies kan alleen plaatsvinden wanneer de bewerker het betaalorgaan een formeel bewijs kan overleggen waaruit blijkt dat de tabak onder controle is geplaatst. Een dergelijk bewijs bestaat uit een premiecertificaat dat afgegeven wordt door de controlerende autoriteiten in de Lid-Staten. Het eerste deel wordt ingevuld wanneer de tabak onder controle wordt geplaatst, het tweede deel zodra de tabak niet meer onder controle staat.

3.14. Hoewel een aantal controles (b.v. controle van het vochtgehalte) zeer gedetailleerd worden voorgeschreven, zijn niet alle controleprocedures die noodzakelijk zijn voor correcte betalingen, vastgelegd in verordeningen van de Gemeenschap. De Lid-Staten hebben dan ook een reeks controlemethoden ontwikkeld die voor hun eigen doeleinden het meest geschikt zijn.

3.15. In artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 729/70 () van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt bepaald:

"De Lid-Staten treffen,... de nodige maatregelen om:

- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;

- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen;

- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen."

Dit houdt in dat de nationale controlesystemen voor tabak een bepaald aantal hoofdcontroles moeten bevatten, ongeacht of ze vastgelegd zijn in verordeningen van de Gemeenschap. De belangrijkste controlemaatregelen zouden moeten inhouden:

a)controleren van de juistheid van de gegevens die in de teeltcontracten/-verklaringen zijn opgenomen, b.v. het beplante areaal en de opbrengsten;

b)controleren of de zones en gemeenten waar tabak geproduceerd is die onder controle is geplaatst, in aanmerking komen voor de premie;

c)controleren of de tabak die onder controle is geplaatst, overeenstemt met de gegevens in de teeltcontracten;

d)controleren van de variëteit en de kwaliteit van de geleverde tabak;

e)controleren of de minimumprijs betaald is;

f)controleren of de beveiliging gewaarborgd is van voorraden onder controle geplaatste ruwe en bewerkte tabak;

g)controleren van de bewerking en afzet van tabak;

h)controleren van de juistheid van betalingsopdrachten.

3.16. Wanneer in balen verpakte ruwe tabak bewerkt wordt, kan vanwege het sorteren, mengen, strippen etc. de herkomst niet meer exact worden vastgesteld. Aangezien de definitieve premie pas betaald wordt wanneer aangetoond kan worden dat de bewerkte tabak de controle heeft verlaten, moeten de nationale controlesystemen eveneens waarborgen dat de tabak die de controle verlaat, verkregen was uit tabak die in een bepaald jaar onder controle werd geplaatst. Dit geschiedt door de variëteiten, kwaliteiten en het gewicht van de tabak die de controle verlaat, te vergelijken met de variëteiten, kwaliteiten en het gewicht van de tabak die nog onder controle staat. Dit betekent dat tabak die de controle verlaat, op dezelfde wijze gecontroleerd moet worden als tabak die onder controle wordt geplaatst. De Kamer is van mening dat een dergelijke vergelijking onmogelijk is.

3.17. Tot slot zijn de Lid-Staten krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad () verplicht na de betaling controles uit te voeren op basis van de handelsdocumenten van ondernemingen die per jaar meer dan 200 000 ECU van de afdeling Garantie van het EOGFL ontvangen.

Duitsland

3.18. In Duitsland wordt de tabaksregeling van de Gemeenschap gecontroleerd door het Bondsministerie van Financiën, en wel via de Directie Douane. Het douanehoofdkantoor in Hamburg (HZA-Hamburg Jonas) is het betaalorgaan krachtens artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad (). Er zijn eenentwintig bewerkers die de tabak voorbereiden voor verkoop aan de fabrikanten. De tabak die bewerkt wordt, is hoofdzakelijk in de Bondsrepubliek Duitsland geteeld, hoewel een deel geïmporteerd wordt uit andere Lid-Staten, met name uit Italië. De tabak wordt door plaatselijke douaneambtenaren op centrale verzamelpunten onder controle geplaatst. Het douanepersoneel controleert ook de bewerkers.

3.19. De registratie van teeltcontracten valt onder de verantwoordelijkheid van HZA-Hamburg Jonas. Uit de controle bleek dat de contracten niet werden geregistreerd, maar dat ze eenvoudigweg per jaar en bewerker gearchiveerd werden en dat de premiecertificaten geen verwijzing naar contracten bevatten, waardoor het onmogelijk werd vast te stellen welke contracten bij de certificaten behoorden waarop reeds voorschotten waren betaald. De volgende onregelmatigheden werden geconstateerd:

a)op basis van 15 premiecertificaten, die geen enkele verwijzing naar een definitief contract bevatten en die door het Duitse betaalorgaan ten tijde van de controle (juni 1991) zelfs niet konden worden overgelegd, was een premievoorschot van 2,6 Mio DM betaald aan de Duitse koper van Italiaanse tabak; in het bedrijf van de bewerker, waar de tabak voor de koper gefermenteerd werd, werden douanedocumenten aangetroffen die betrekking hadden op deze premiecertificaten en waarop de datum van een contract stond vermeld, maar geen leverancier; er werd echter wel een contract gevonden waarin stond vermeld dat de partij geleverd was door een Italiaanse coöperatie van telers; bij het Italiaanse betaalorgaan "AIMA" bleek hetzelfde referentienummer echter te verwijzen naar andere tabak waarvoor dezelfde Duitse bewerker een contract gesloten had met een andere bewerker/handelaar in Italië; de Italiaanse onderzoeksautoriteiten werden door de controleurs op de hoogte gebracht van de discrepantie en de Duitse autoriteiten hebben een formeel verzoek van de Italiaanse autoriteiten geaccepteerd om een controle uit te voeren in het bedrijf van de Duitse koper; de Duitse autoriteiten hebben de Kamer in juli 1993 medegedeeld dat in Duitsland geen onregelmatigheden konden worden vastgesteld; de Italiaanse autoriteiten moeten de onregelmatigheden verder uitzoeken en een bevredigende oplossing zoeken;

b)op een kopie van een ander contract tussen dezelfde koper en een Italiaanse handelaar, tegen wie een onderzoek loopt van de Guardia di Finanza, werd de tabaksvariëteit met de hand veranderd van "Forchheimer Havanna" in "Badischer Geudertheimer"; het origineel van dit contract dat bij AIMA onderzocht werd, bevatte deze wijziging niet; aangezien de Raad de premie voor Italiaanse Badischer Geudertheimer reeds verlaagd had tot het niveau van Forchheimer Havanna, had de wijziging in het contract echter geen financiële gevolgen;

c)er werden drie contracten ontdekt die niet voldeden aan de eisen van artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 727/70 (), dat bepaalt dat de premie toegekend wordt aan natuurlijke personen of rechtspersonen die hun tabak direct kopen bij de telers of hun coöperatieve vereniging, en niet via een tussenpersoon; in de betrokken contracten stond vermeld dat de tabak door de Duitse bewerkers niet direct gekocht was bij de telers, zodat er geen premie had moeten worden betaald.

3.20. De controle door de Duitse autoriteiten op het al dan niet in aanmerking komen van gemeenten die tabak leveren die onder controle moet worden geplaatst, is een onderdeel van de controles die na betaling verricht worden krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 (), alsmede, wanneer de autoriteiten 5 % van de teeltgebieden ter plaatse inspecteren, krachtens het bepaalde in artikel 2, sub c, van Verordening (EEG) nr. 1726/70 () (). Frankrijk en Italië hebben computerprogramma's geïntroduceerd waarmee vóór de betaling gecontroleerd wordt of gemeenten in aanmerking komen, zodat ze reeds vóór de betaling kunnen nagaan of bepaalde leveringen van tabak afvallen. Hiermee vermijden ze eventuele terugvorderingsprocedures. De financiën van de Gemeenschap worden bij een dergelijk systeem beter beschermd.

3.21. Tabak die onder controle wordt geplaatst, wordt geïnspecteerd door vertegenwoordigers van zowel de teler als de koper, waarbij plaatselijke douaneambtenaren controle houden. De controle van het vochtgehalte geschiedt door voelen en het onderzoeken van de tabaksbladeren overeenkomstig een methode die de "haptische methode" wordt genoemd. Alle tabak die te vochtig wordt geacht, wordt afgewezen voor verdere droging door de teler; alle andere tabak wordt geaccepteerd en geregistreerd als hebbende het standaardvochtgehalte zoals vastgelegd in de verordeningen. Volgens de Duitse autoriteiten hebben hun tests een tolerantie van ongeveer 2 %, maar tests die door de controleurs van de Kamer in het laboratorium van de bewerker uitgevoerd zijn, toonden aan dat de tabak die zojuist met een "standaardvochtgehalte" onder controle was geplaatst, 3,7 tot 7,6 % droger was, waardoor de teler minder dan de minimumprijs kreeg. Aangezien de betaling van de minimumprijs een absolute voorwaarde is om de premie te ontvangen, dienen de tests op het vochtgehalte te worden verbeterd en dient voordat de premie betaald wordt, gecontroleerd te worden of de minimumprijzen betaald werden.

3.22. HZA-Hamburg Jonas heeft premiecertificaten gecontroleerd om na te gaan of de minimumprijzen betaald zijn. Met betrekking tot de variëteit Badischer Geudertheimer waren deze controles echter zinloos omdat de op de premiecertificaten vermelde kwaliteitsgegevens en de daarbij behorende prijzen van deze tabak (die een derde van de Duitse tabaksoogst uitmaakt) niet betrouwbaar waren. Op de premiecertificaten staat voor alle leveringen van deze variëteit kwaliteitsklasse III vermeld, waarvoor een lagere prijs geldt dan voor klasse II. Controleurs van de Kamer hebben echter op verzamelplaatsen en in bedrijven van bewerkers vastgesteld dat een deel van de tabak in feite tot klasse II behoort. Dit houdt in dat voor deze tabak er niet vanuit kan worden gegaan dat de minimumprijs betaald is.

3.23. Het controleren of de minimumprijzen door bewerkers betaald zijn voor in Duitsland geteelde tabak, vormt inderdaad een algemeen probleem. De controle wordt namelijk niet uitgevoerd op het moment dat de tabak onder controle wordt geplaatst, maar tijdens de controle op handelsdocumenten krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 (), en wel één à twee jaar na de definitieve betaling. Bovendien zijn deze controles niet systematisch. Ten aanzien van kleine begunstigden vond in het geheel geen controle plaats en wat betreft uit Italië ingevoerde tabak kon niet worden aangetoond dat de Italiaanse telers de minimumprijs hadden gekregen. De Duitse autoriteiten waren door de Commissie voor het laatst in 1990 op de hoogte gesteld van het probleem, doch het Duitse systeem was ten tijde van de controle door de Kamer in november 1991 niet gewijzigd in die zin dat gewaarborgd werd dat de betaling van de minimumprijs werd gecontroleerd vóór toekenning van de premie.

3.24. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1726/70 van de Commissie () moet het eerste verzoek van een bewerker om betaling van een premie vergezeld gaan van een voorraadstaat. De Duitse autoriteiten controleren deze staten alleen, wanneer de betrokken bewerkers geselecteerd zijn voor controle op handelsdocumenten krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 (1). Deze methode is duidelijk ontoereikend, aangezien een fysieke controle van de opgegeven voorraden op dat tijdstip niet meer mogelijk is.

Griekenland

3.25. In Griekenland wordt de tabaksregeling beheerd door de Nationale Tabaksraad (EOK), een openbare instantie die reeds vóór de toetreding van Griekenland tot de EG vergunningen voor de tabaksteelt verstrekte. Het hoofdkantoor van de EOK bevindt zich in Athene en een aantal regionale kantoren bevindt zich in de gebieden waar de tabak wordt geteeld. De gewassen van de telers worden vanaf het zaaien en planten tot en met de oogst gecontroleerd. Ook de bewerking van de tabak, die plaatsvindt in 122 bedrijven (grotendeels in het noorden van het land), wordt door de EOK gecontroleerd. Om zijn dienstverlenende taken en controleactiviteiten adequaat te kunnen uitvoeren, zijn er bij de EOK een groot aantal landbouwkundigen en inspecteurs in dienst.

3.26. De EOK onderzoekt tevens verzoeken om premiebetaling en verleent toestemming daarvoor. De betalingen zelf worden gedaan door het betaalorgaan DIDAGEP, een directoraat van het ministerie van landbouw.

3.27. De EOK is financieel onafhankelijk. Een deel van het inkomen wordt verkregen door een heffing van 2 % over de waarde van de aankopen van tabaksbladeren, die de bewerkers elk jaar krijgen opgelegd (). Tussen 1987 en 1991 leverde deze heffing meer dan 56 Mio ECU (7 700 Mio Dr) op, hetgeen 38 % is van het totale inkomen van de EOK.

3.28. De problemen met betrekking tot het verrichten van controles op het tabaksareaal worden nog verergerd door het feit dat er in die streken in Griekenland geen kadastrale registers bestaan. Hierdoor is het niet mogelijk om met behulp van kadastrale gegevens elk perceel afzonderlijk in de contracten te vermelden.

3.29. Door de Griekse autoriteiten wordt niet nagegaan of premies uitsluitend worden toegekend voor variëteiten uit in aanmerking komende gemeenten. Dit heeft geleid tot bepaalde problemen voor de produktie van Virginia in de streken rond Agrinion en Tessaloniki. In 1989, het jaar waarin in de streek rond Agrinion 2 875 ton (d.w.z. 30 % van de totale Virginiaproduktie van 9 480 ton in Griekenland) werd geproduceerd, kwamen 13 van de 29 gemeenten waarin Virginia werd geteeld, niet in aanmerking voor premies. In 1990 steeg dit cijfer naar 24 van de 54 gemeenten. In 1989 kwamen 8 van de 25 gemeenten in de streek rond Tessaloniki niet in aanmerking voor een premie; in 1990 waren het er 8 van de 32. Toch werden in beide gevallen premies betaald, zonder dat er controles plaatsvonden.

3.30. Het is dus duidelijk dat premiebetalingen ten onrechte hebben plaatsgevonden voor tabak die afkomstig was uit niet in aanmerking komende gemeenten. Sedert 1989 hebben de Griekse autoriteiten de controles zoals in de verordeningen vastgelegd voor alle geplante variëteiten, niet uitgevoerd. Ook niet nadat de Kamer de autoriteiten op hun verplichting had gewezen. De Kamer schat echter dat het om ongeveer 1 000 ton Virginia in zowel 1989 als 1990 gaat en om kleinere hoeveelheden in de jaren daarna (aangezien gemeenten automatisch in aanmerking komen in het jaar dat volgt op de eerste oogst van een nieuwe variëteit). Omdat het waarschijnlijk is dat er met betrekking tot andere variëteiten soortgelijke onregelmatigheden hebben plaatsgevonden, zal het totaal van de ten onrechte uitbetaalde bedragen aanzienlijk zijn, waarschijnlijk zelfs meer dan 4 Mio ECU.

3.31. De premiecertificaten worden niet overeenkomstig de regels afgegeven. Het eerste deel wordt pas afgegeven aan het eind van de oogst en niet, zoals vereist volgens de verordening, wanneer de tabak daadwerkelijk onder controle wordt geplaatst. In plaats daarvan worden deelcertificaten afgegeven voor partijen die vanuit de diverse verzamelpunten van de dorpen aan de bewerker worden geleverd. Ambtenaren van de EOK hebben toegegeven dat het zelfs mogelijk is dat tabak bewerkt werd voordat deze in een deelcertificaat opgenomen was.

3.32. Onder dergelijke omstandigheden kan niet aangenomen worden dat de gegevens die opgenomen zijn in het definitieve premiecertificaat, betrouwbaar zijn, aangezien de tabaksbladeren na bewerking niet meer gecontroleerd kunnen worden, en correcte controle niet mogelijk is indien de tabak bewerkt is voordat deze op het premiecertificaat vermeld wordt. De EOK heeft toegezegd de procedures te verbeteren.

3.33. De controle op eerste bewerkers en exporteurs is gebaseerd op gegevens die door inspecteurs bijgehouden worden in officiële registers die zich niet binnen het boekhoudsysteem van de handelaren bevinden. Deze registers worden niet vergeleken met de boeken en de financiële gegevens van de ondernemingen, zodat er geen mogelijkheid is de echtheid en de nauwkeurigheid na te gaan van de transacties die in de registers zijn vermeld. Dit betekent dat het niet mogelijk is de juistheid te bevestigen van de gegevens op basis waarvan de betalingen plaatsvinden.

3.34. Hoewel de procedures voor het controleren van de tabak die de controle verlaat, in het algemeen bevredigend waren, is gebleken dat het moment waarop de controle opgeheven wordt, soms uitgesteld werd, met als gevolg hogere uitgaven voor de Gemeenschap. Wanneer de tijdslimiet van vier jaar bijna verstreken is, plaatsen Griekse exporteurs hun verpakte tabak in douane-entrepots, in afwachting van export naar derde landen, waarna ze om een voorschot op de restitutie bij uitvoer vragen. In die gevallen waarin de tabak onder controle van de douane geplaatst is, geven de Griekse autoriteiten de tabak in het kader van de premieregeling echter niet vrij. De controle op de tabak wordt alleen opgeheven wanneer de tabak daadwerkelijk geëxporteerd wordt (tot 6 maanden later). Het premievoorschot wordt verrekend en het saldo wordt vereffend. Hierbij wordt uitgegaan van de datum waarop export naar een derde land plaatsvond. Er wordt een representatieve (groene) koers voor de drachme gehanteerd, die geldt op de dag van export. Op deze wijze hebben bewerkers extra premiebetalingen ontvangen door de devaluatie van de groene drachme ten opzichte van de ECU tijdens de periode dat de tabak in entrepot was.

3.35. Hier is sprake van een onjuiste toepassing van de voorschriften. Hoewel export (of levering ten behoeve van produktie) een voorwaarde is om in aanmerking te komen voor een premie, acht de Kamer het voldoende wanneer de tabak in een douane-entrepot gebracht wordt en een voorschot op de vergoeding gegeven wordt. Het definitieve premiebedrag en een eventueel te betalen saldo moet berekend en betaald worden op basis van die datum. Als voorbeeld kan hier het volgende geval dienen: in 1990 werden 36 469 893 drachmen aan een bewerker betaald voor tabak die op 20 en 21 december in entrepot was gegeven. De tabak werd op 18 en 19 juni 1991 geëxporteerd naar derde landen, direct na een wijziging van de groene koers op 17 juni 1991; het gevolg hiervan was dat een extra bedrag van 76 951 ECU ten laste van de begroting kwam.

3.36. In tabel 6 wordt een voorbeeld gegeven van een vergelijking van de kosten bij declaratie van de premie-uitgaven bij de Commissie wanneer de tabak in entrepot wordt gegeven, en bij declaratie wanneer de tabak geëxporteerd wordt. De EOK heeft de Kamer informatie verstrekt over nog eens acht transacties waarbij deze procedure werd gevolgd. Geschat wordt dat hierdoor een bedrag van 140 000 ECU ten onrechte ten laste van de begroting van de Gemeenschap is gekomen.

3.37. Voordat de controle door de Kamer plaatsvond, had een medewerker van de EOK via een terminal bij DIDAGEP direct toegang tot het computersysteem van het ministerie en tot de invoergegevens voor de directe premiebetaling. Het risico dat langs deze weg onjuiste betalingen mogelijk zijn, werd niet voorkomen door andere controles. De daaropvolgende controle door DIDAGEP met betrekking tot de machtiging voor betalingen, was onbevredigend aangezien gegevens gecontroleerd werden die op de van de EOK afkomstige enveloppen stonden, zoals de namen van begunstigden en betalingsopdrachtnummers, die vergeleken werden met een betalingslijst die eveneens door de EOK verstrekt was. De enveloppen met daarin de voor elke betaling relevante documenten werden niet geopend. Met een dergelijk systeem is het niet mogelijk de wettigheid en regelmatigheid van betalingen te garanderen. De procedure is thans veranderd en uitsluitend personeel van het ministerie heeft nu nog toegang tot het computersysteem. Bewijsstukken moeten altijd onderzocht worden en op betalingsopdrachten moet altijd "voldaan" worden gezet. Bovendien moet op het tijdstip van betaling ook "voldaan" op deze documenten worden gezet, om te voorkomen dat dezelfde documenten nogmaals gebruikt worden voor een uitbetaling.

3.38. De Griekse autoriteiten hebben geen financiële controles overeenkomstig de voorschriften van Verordening (EEG) nr. 4045/89 () uitgevoerd bij bewerkers en exporteurs van tabak, ondanks het feit dat aanzienlijke bedragen betaald zijn aan eerste bewerkers en exporteurs van tabak. Van in totaal 71 ondernemingen die steun hebben ontvangen, hadden in 1990 en in 1991 45 tot 49 ondernemingen ten minste eenmaal gecontroleerd moeten worden.

3.39. De Griekse autoriteiten hebben medegedeeld dat het met de inspectie belaste directoraat onderbezet is en dat de inspecteurs nog niet voldoende opgeleid zijn. Desondanks blijft het onaanvaardbaar dat voornoemde verordening niet is toegepast, waardoor ten onrechte betalingen door de Gemeenschap kunnen plaatsvinden.

Spanje

Tabel 6 - Kosten ten laste van de begroting van de Gemeenschap

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.40. In Spanje vindt de bewerking van tabak plaats in acht bedrijven. Gedurende de afgelopen jaren is de bewerking en het beheer van de nationale produktie gereorganiseerd. Tot 1986 was de teelt en de eerste bewerking van tabak volledig in handen van de staatsinstelling SNCFT (Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco). Sedert de toetreding tot de Gemeenschap werden de controlemaatregelen met betrekking tot de tabaksteelt versoepeld en werd de bewerkende tak van de SNCFT afgescheiden onder de naam CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.). Spaanse sigaretten worden echter nog steeds geproduceerd door het genationaliseerde bedrijf "TABACALERA". Hoewel er andere onafhankelijke tabaksbewerkers op de markt zijn verschenen, speelt CETARSA nog steeds een belangrijke rol op het gebied van de tabaksbewerking en is ze nog steeds de enige belangrijke bewerker van de donkere gefermenteerde Burley-variëteit (Burley F).

3.41. Vanaf 1986 tot 1991 was de ANT (Agencia Nacional del Tabaco) het betaalorgaan en de controle-instantie voor de tabaksmarkt. In april 1991 werden de controle- en betaaltaken voor deze markt echter overgenomen door SENPA, het belangrijkste Spaanse betaalorgaan.

3.42. In de achtste overweging van de considerans bij de basisverordening () wordt onder andere gesteld dat het vrij aangaan van overeenkomsten gewaarborgd moet zijn (dat wil zeggen dat producenten de vrijheid moeten hebben overeenkomsten voor de verkoop van hun tabak te sluiten met wie ze maar willen). De controle van de Spaanse tabaksmarkt en van de juridische verhoudingen tussen TABACALERA, CETARSA en de nationale autoriteiten hebben aanleiding gegeven tot de volgende opmerkingen:

a)In het Spaanse Koninklijk Besluit nr. 573/87 is vastgelegd dat:

i)TABACALERA een minderheidsbelang zou krijgen in CETARSA (artikel 5.1.b); dit belang bedraagt thans ongeveer 20 %;

ii)de president van CETARSA wordt benoemd op gezamenlijke voordracht van het Ministerie van Economische Zaken en Financiën en het Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening; bovendien zouden vertegenwoordigers van het Ministerie van Landbouw plaatsnemen in de raad van bestuur van CETARSA;

b)vertegenwoordigers van het Ministerie van Landbouw zijn tevens lid van de raad van bestuur van TABACALERA; één van hen was de directeur van de ANT.

3.43. Krachtens deze regeling heeft het Ministerie van Landbouw (dat verantwoordelijk is voor de controle van de markt) ook een commercieel belang in de markt (via CETARSA en TABACALERA). In 1989 werd de belangenverstrengeling door de benoeming van een hoge ambtenaar van CETARSA als directeur van de ANT nog duidelijker.

3.44. De Spaanse autoriteiten en de Commissie dienen deze regeling nader te bekijken, om na te gaan of deze voldoet aan de eisen van de gemeenschappelijke ordening van de markt.

3.45. Hoewel er in Spanje een registratiesysteem bestaat voor contracten, heeft de ANT/SENPA geen enkele controle uitgevoerd om na te gaan of de contracten echt en geldig zijn. De volgende afwijkingen werden geconstateerd:

a)het bestaan van duplicaatcontracten voor tabak met verschillende bewerkers voor dezelfde variëteit;

b)het bestaan van contracten tussen dezelfde telers maar met verschillende bewerkers, waarbij dezelfde tabak aan de ene bewerker geleverd wordt als Burley E en aan de andere bewerker als Burley F.

3.46. Een en ander heeft geleid tot onrealistische overschattingen van de te leveren hoeveelheden en dus het gedeeltelijk falen van de controleprocedure. In 1991/1992 werden contracten gesloten voor 82 631 ton, terwijl slechts de helft van deze hoeveelheid daadwerkelijk werd geleverd.

3.47. Het probleem met betrekking tot de controles van teeltgebieden wordt verergerd door het feit dat er in Spanje geen bijgewerkte kadastrale registers zijn. Hierdoor is het niet mogelijk elk perceel met behulp van de kadastrale gegevens afzonderlijk vast te leggen in de contracten.

3.48. De Spaanse autoriteiten hebben dit probleem sinds de controle aangepakt door voortaan contracten te controleren, met inbegrip van de daarin vermelde hoeveelheden, en door inspecties in het veld uit te voeren, waarbij gebruik wordt gemaakt van een computersysteem voor het registreren van contracten en waarbij informatiebijeenkomsten werden gehouden met de telers. Het gevolg hiervan was dat het aantal geregistreerde contracten in Spanje van 8 000 in 1991/1992 gedaald is tot 5 000 in 1992/1993 (een daling met 37 %). Bovendien daalde de hoeveelheid waarvoor contracten werden afgesloten, van 82 631 tot 55 000 ton (een daling met 35 %). De Commissie dient de situatie van vóór 1992 te onderzoeken en ervoor te zorgen dat, zo nodig, bedragen teruggevorderd worden.

3.49. In de verkoopseizoenen 1987/1988-1989/1990 werden er premies betaald voor in totaal 96 582 kg Havanna E-tabak die geteeld werd in de streek Campezo in Baskenland, hoewel deze streek niet in de verordening opgenomen was als één van de voor deze variëteit erkende gebieden. Het is duidelijk dat de ANT in januari 1991 van het probleem op de hoogte was, als gevolg van een verzoek om inlichtingen van een particuliere multinationale bewerker. De ANT ondernam echter geen actie om de ten onrechte betaalde premies terug te vorderen. De directeur van de ANT adviseerde de bewerker op 4 februari 1991, Havanna uit het betrokken gebied onder controle te plaatsen, "voor het geval dat de Commissie het gebied voor dat verkoopseizoen zou erkennen" (d.w.z. 1990/91). De dag daarna al vroeg hij aan CETARSA het tegenovergestelde te doen, namelijk dergelijke tabak niet meer onder controle te plaatsen. In de brief werd ook verklaard dat de ANT om erkenning van het gebied met terugwerkende kracht zou verzoeken, maar wederom werd een dergelijk verzoek nooit bij de Commissie ingediend, noch is ooit een verzoek om erkenning gehonoreerd. Toch werden er geen stappen ondernomen om de ten onrechte betaalde steun terug te vorderen totdat de Kamer de zaak naar aanleiding van de controle te berde bracht bij de SENPA. Deze heeft de terugbetaling van 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU) verlangd.

3.50. Het telen van bepaalde variëteiten is toegenomen; b.v. de overschakeling van Burley F naar Burley E en de toegenomen teelt van bepaalde tabakssoorten in gebieden die niet tot de traditionele gebieden van de tabaksteelt behoren. Aangezien niet voldaan is aan de regeling met betrekking tot in aanmerking komende gemeenten, hebben de controleurs van de Kamer de Spaanse autoriteiten tijdens de controle gevraagd, wanneer zij dergelijke controles willen gaan invoeren en vooral wanneer zij eerder gedane betalingen gaan controleren, om na te gaan of voldaan is aan de vijf-jaar-regel. Hoewel er thans een controle ingevoerd is, worden er nog steeds geen oude contracten gecontroleerd, om na te gaan of aan de verordening werd voldaan en of de betalingen gerechtvaardigd waren. De Spaanse autoriteiten houden staande dat de periode van vijf jaar alleen kan ingaan op de datum van toetreding en betogen dan ook dat zij de verordening pas vanaf 1991 hoeven toe te passen, en niet vanaf 1988, toen de verordening van kracht werd. Volgens de Kamer is dit een onjuiste interpretatie van de verordening, die ertoe heeft geleid dat aanzienlijke bedragen teveel betaald zijn. De juiste hoogte van deze bedragen is vanwege de houding van de Spaanse autoriteiten thans nog niet vast te stellen.

3.51. Tijdens de controle van de Kamer werden de bevindingen van de met de verevening belaste controleurs van de Commissie bevestigd dat er geen als zodanig herkenbaar premiecertificaat bestond, zoals vereist in de verordeningen. In plaats daarvan wordt een verzameling losse documenten gebruikt voor de aankopen van een bepaalde tabaksvariëteit door een bepaalde bewerker. Deze verzameling bestaat thans uit negen verschillende boeken en documenten. Afgezien van het feit dat een dergelijk systeem niet voldoet aan de verordeningen van de EG, is de verzameling bovendien onhandelbaar en niet goed geschikt voor controledoeleinden. Hoewel de Spaanse autoriteiten in januari 1991 door de Commissie werden verzocht, zich te voegen naar de communautaire verordeningen, deed zich bij het bezoek van de Kamer in 1992 nog steeds dezelfde situatie voor.

3.52. In Granada beschikten inspecteurs van de SENPA niet over kopieën van de contracten tussen telers en de bedrijven die door hen gecontroleerd werden om vast te stellen welke variëteit en welke hoeveelheid onder controle moest worden geplaatst. Onder deze omstandigheden is het heel goed mogelijk dat leveringen zonder contract, of leveringen die aanzienlijk groter waren dan de overeengekomen hoeveelheid, hebben plaatsgevonden. Naar aanleiding van de controle door de Kamer zijn dergelijke controles thans algemeen ingevoerd.

3.53. Telers die voor Burley F een contract hadden met de bewerker CETARSA, werden geselecteerd voor een controlebezoek van de Kamer. Tijdens dat bezoek werd ontdekt dat de meeste telers tabak leverden die volgens hen Burley E was en waarvoor ze contracten hadden die door een coöperatie gesloten waren met een andere particuliere bewerker. De reden hiervoor was dat ze de prijs die CETARSA bood, niet geaccepteerd hadden en daarop besloten hadden al hun tabak of een deel daarvan, die volgens contract aan CETARSA geleverd zou moeten worden, aan een andere bewerker te leveren die betere prijzen bood. Zij deden dit op eigen naam of ze gebruikten voor het contract met de coöperatie de naam van een familielid. Een aantal telers was zelfs niet eens lid van de coöperatie. De mondelinge toezegging om in de toekomst lid van de coöperatie te worden, was voldoende om de levering toe te staan via het contract van de coöperatie.

3.54. Als gevolg hiervan was de door de coöperatie aan de eerste bewerker geleverde totale hoeveelheid tabak aanzienlijk groter dan de in het contract vastgelegde hoeveelheid, die in 1991 265 000 kg Burley E bedroeg. De totale hoeveelheid Burley E die tot 27 januari 1992 (toen de controle door de Kamer plaatsvond) geleverd werd, bedroeg 418 393 kg, een stijging met 58 %.

3.55. De Spaanse autoriteiten hebben op verzoek van de Kamer een onderzoek verricht en vervolgens besloten steunbedragen terug te vorderen:

a)van niet-leden van de coöperatie;

b)voor de te veel geleverde tabak ten opzichte van de hoeveelheid die geproduceerd mag worden in het door de coöperatie omschreven gebied.

Tot dusverre zijn 2 037 330 PTA (15 800 ECU) terugontvangen. De Kamer is echter van mening dat de premies die betaald zijn voor alle te veel geleverde tabak terugbetaald moeten worden.

3.56. Ook in het geval van een ander contract tussen een coöperatie van telers en een bewerker (voor de periode 1991/92) was de verhouding tussen de gecontracteerde hoeveelheden (4 000 ton) en de geleverde hoeveelheid (aan het eind van de leveringsperiode slechts ongeveer 900 ton) volledig zoek. Tijdens het onderzoek gaf de directeur van de coöperatie toe dat het hier een contract betrof met een speculatief karakter. Hoewel dergelijke contracten gebruikt kunnen worden als middel om tabak die niet in aanmerking komt, te introduceren, zijn de Spaanse autoriteiten van mening dat een dergelijk contract voldoet aan de bepalingen van de verordening, daar de geleverde hoeveelheid kleiner was dan de in het contract vastgelegde hoeveelheid. Aanvaarding van een dergelijke interpretatie zou het gebruik van contracten als marktinstrument zinloos maken. De daadwerkelijk te leveren hoeveelheid dient altijd zo min mogelijk af te wijken van de in het contract vastgelegde hoeveelheid.

3.57. De belangrijkste tabaksvariëteit die in Spanje wordt geteeld, is Burley. In de verordeningen van de EG wordt onderscheid gemaakt tussen twee variëteiten, te weten Burley E, die mechanisch wordt bewerkt, en Burley F, die tijdens de bewerking onder andere gefermenteerd wordt. In ruwe vorm zijn de beide variëteiten niet van elkaar te onderscheiden, maar na de bewerking is gefermenteerde Burley goed te herkennen aan de veel donkerder kleur. Gefermenteerde Burley wordt gebruikt voor de vervaardiging van zwarte sigaretten. Tot 1993 waren er voor de beide tabakssoorten verschillende streefprijzen en premies, waardoor problemen bij de controle onvermijdelijk waren. De hogere premie voor Burley E was de aanleiding tot de onregelmatigheden. Het gevaar van onjuiste opgave werd vergroot door het feit dat de Spaanse autoriteiten de mondelinge verklaring van de teler met betrekking tot de door hem geleverde variëteit accepteerden, zonder dit aan de hand van een contract te controleren. Dit leidde tot de hiervoor genoemde onregelmatigheden.

3.58. Zowel de procedures die door de ANT centraal werden gehanteerd, als de fysieke controles die door de inspecteurs van de ANT in de streken werden verricht, waren in veel gevallen onbevredigend. In 1991 besloot de ANT naar aanleiding van verdenkingen van onregelmatigheden, de betaling van premievoorschotten voorlopig op te schorten en stelde hij een onderzoek in. Wegens het ontbreken van kadastrale gegevens en bij gebreke van toezicht ter plaatse was er geen effectieve controle op de teeltcontracten mogelijk; na 7 maanden onderzoek kwam de ANT niet tot resultaten, en werd er geen fraude ontdekt, noch werden er premies teruggevorderd.

3.59. In 1988-1989 kocht een bewerkingsbedrijf in Spanje ongeveer 1 750 ton Burley E, die officieel als Burley E onder controle werd geplaatst, maar vervolgens als Burley F werd gefermenteerd. Desondanks betaalde de ANT de hogere premie voor Burley E. De zaak werd daarna voorgelegd aan de SENPA, die na een onderzoek 375 Mio PTA (ongeveer 2,8 Mio ECU) heeft teruggevorderd.

3.60. Daar het onmogelijk is duidelijk fysiek onderscheid te maken tussen ruwe tabak van de variëteit Burley E en Burley F, dient het onderscheid in de verordeningen te verdwijnen. Hoewel de ANT/SENPA bij de Commissie een voorstel heeft ingediend met betrekking tot het betalen van dezelfde premie voor zowel Burley E als Burley F, is nog geen actie ondernomen. In het kader van de nieuwe marktregeling geldt voor 1993 voor beide variëteiten echter dezelfde premie, hoewel het onderscheid tussen de variëteiten gehandhaafd blijft.

3.61. In Granada werd van slechts 5 % van de balen het vochtgehalte onderzocht. De bladeren van de balen werden niet gemengd, zoals vereist wordt in de verordeningen, en werden met behulp van een keukenmachine in stukjes gehakt die qua afmeting niet de juiste monstergrootte hadden. De monsters waren dus niet genomen volgens de voorschriften van de verordeningen, zodat de kans op onnauwkeurige testresultaten aanwezig was.

3.62. De Spaanse autoriteiten corrigeren het gewicht voor het vochtgehalte, zonder de tolerantie van 1 % te hanteren, zodat de telers geen voordeel kunnen behalen door vóór het wegen water toe te voegen aan de tabaksbladeren. De gebruikte formule voor het aanpassen van het gewicht is wiskundig gezien echter onjuist, daar het procentuele verschil tussen het daadwerkelijke vochtgehalte en het standaardvochtgehalte eenvoudigweg bij het werkelijke gewicht opgeteld of ervan afgetrokken wordt. Voorbeeld:

Daadwerkelijk gewicht 100 000 kg

Daadwerkelijk vochtgehalte 21 %

Standaardvochtgehalte 19 %

Verschil 2 %

"Gewicht" bij standaardvochtgehalte is = 98 000 kg.

De juiste formule voor het berekenen van het gewicht bij standaardvochtgehalte is echter:

100 000 x (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. In dit voorbeeld zouden de Spaanse autoriteiten over 98 000 kg premie betaald hebben in plaats van over 97 531 kg, hetgeen betekent dat te veel premie zou zijn betaald. Indien de tabaksbladeren echter een lager vochtgehalte hebben dan het standaardgehalte, zou deze berekening de gewichtscorrectie niet volledig compenseren, hetgeen gevolgen zou hebben voor de minimumprijs die aan de teler moet worden betaald. Zekerheid over de juistheid van de betalingen kan pas worden verkregen wanneer een juiste standaardformule wordt toegepast.

3.64. Gezien de slechte controles van het vochtgehalte en omdat er in Spanje geen duidelijk onderscheid werd gemaakt tussen de twee Burley-variëteiten, heeft de Kamer 34 monsters genomen in opslagplaatsen voor tabak en bij tabakstelers in Spanje. 14 monsters werden door de opslaghouder aanvaard als zijnde representatief voor de tabak die onder controle was geplaatst. De rest van de monsters werd door de controleurs van de Kamer genomen uit tabak die opgeslagen was in Granada en Cáceres en die overduidelijk van zeer slechte kwaliteit was. De monsters werden geanalyseerd door een instituut dat onafhankelijk was van zowel de Spaanse autoriteiten als de bewerkers. Dit instituut werd gevraagd aan te geven of de opgegeven variëteit en kwaliteit van de tabak konden worden bevestigd. Uit de analyses van de 34 monsters bleek:

a)dat zes monsters te nat waren toen ze onder controle werden geplaatst, waardoor de tabak tijdens de opslag aan kwaliteit verloren had;

b)dat twee monsters zo slecht waren dat ze niet in aanmerking kwamen voor een premie, noch als Burley E noch als Burley F;

c)dat één monster dat als Virginia onder controle was geplaatst, niet als zodanig kon worden geïdentificeerd;

d)dat één monster van een dermate slechte kwaliteit was dat de tabak niet eens wilde branden, hetgeen een gevolg was van een te hoge zoutconcentratie in de bodem waar de tabak geteeld was.

3.65. Hoewel deze tabakken door inspecteurs van de ANT onder controle waren geplaatst, kan op grond van voornoemde resultaten in twijfel getrokken worden of zij voor een premie in aanmerking komen. Het instituut concludeerde bovendien dat vijf Burley-monsters die bij één bewerker als Burley E onder controle waren geplaatst, zeer veel leken op drie andere monsters die bij een andere bewerker als Burley F onder controle waren geplaatst (zie paragraaf 3.57). Met behulp van chemische analyses konden bovendien geen duidelijke verschillen worden aangetoond.

3.66. In augustus 1989, december 1990 en mei 1991 werden tabaksvoorraden van één bewerker in diens opslagplaatsen door brand vernietigd. Voor de onder controle geplaatste tabak waren voorschotten betaald, maar deze werden niet teruggevorderd door de ANT. De zaak werd door de controleurs van de Kamer voorgelegd aan de SENPA, omdat er geen sprake leek van overmacht, met name omdat in de nationale wetgeving is vastgelegd dat verwerkers een brandverzekering dienen te hebben. De SENPA heeft later het bedrag van de voorschotten, te weten 679 Mio PTA (ongeveer 5,2 Mio ECU), teruggevorderd en -gekregen. De SENPA eist nu van alle verzekeringsmaatschappijen dat zij alle rapporten over schadeclaims naar haar toezendt en dat de SENPA voortaan in de polissen als eerste begunstigde wordt genoemd. Deze procedure zou in alle Lid-Staten moeten worden ingevoerd.

3.67. Voor een doeltreffende controle van tabaksontvangsten, de bewerking en de afgifte van tabak is het noodzakelijk dat ten minste één lid van het controlepersoneel aanwezig is in elk bewerkingsbedrijf. De controleurs hebben een bewerkingsbedrijf zonder voorafgaande kennisgeving bezocht en hebben daarbij vastgesteld dat tabak geleverd werd zonder dat daarbij ambtenaren aanwezig waren. De dag daarna arriveerden in de loop van de ochtend twee ambtenaren, die echter al na vier uur weer vertrokken omdat ze een bus terug naar hun kantoor moesten halen. De reden waarom zij per bus moesten reizen, was volgens hun zeggen gelegen in het feit dat de dienstauto reeds drie maanden buiten gebruik was. Op grond van deze gang van zaken kan de volledigheid en de doeltreffendheid van de controles die tijdens die periode uitgevoerd zijn, in twijfel getrokken worden.

3.68. De controleurs hebben een aantal dagen in het bedrijf van de bewerker doorgebracht. Tijdens die periode werd regelmatig tabaksafval verbrand in een put vóór het bedrijf. De vernietiging van deze tabak vond niet plaats onder officieel toezicht, noch werd er verslag van gedaan. Hierdoor is het mogelijk dat tabaksafval weer samen met andere tabak in balen verpakt wordt en er zo weer een nieuwe premie kan worden aangevraagd en betaald.

3.69. Inmiddels heeft de SENPA verklaart dat ze voldoende mensen wil inzetten om de bewerkingsbedrijven, de voorraden en de bewerking zelf goed te kunnen inspecteren en te controleren gedurende de uren dat de bedrijven geopend zijn.

Frankrijk

3.70. In Frankrijk zijn er slechts drie bewerkers van tabak, waarvan er één zich in het overzeese departement Réunion bevindt. Twee derde van de totale produktie betreft de dark air cured Paraguay, die gebruikt wordt bij de vervaardiging van de traditionele Franse sigaretten. De rest van de produktie bestaat hoofdzakelijk uit Burley en Virginia alsmede kleine hoeveelheden Nijkerk en Misionero; deze laatste wordt in Réunion geteeld. Via regionale verzamelcentra wordt de tabak aan de bewerkers geleverd. Het betaalorgaan voor tabak is ONIFLHOR (Office National Interprofessionnel des Fruits, Légumes et Horticulture), dat zes regionale inspecteurs in dienst heeft die belast zijn met de controle op de telers, de verzamelcentra en de bewerkers. De meeste tabak wordt op de markt verkocht. Gedurende de afgelopen jaren hebben slechts twee interventieaankopen van Burley en Paraguay plaatsgevonden (1988/1989).

3.71. Ten tijde van de controle waren de zes inspecteurs die voor ONIFLHOR werkten, door SEITA uitgeleend aan ONIFLHOR. SEITA is in Frankrijk de belangrijkste bewerker en heeft het monopolie van de tabaksproduktie. Hoewel de inspecteurs door ONIFLHOR betaald werden, was dit geen bevredigende situatie aangezien een verstrengeling van belangen zeker niet uitgesloten was.

3.72. De inspecteurs van ONIFLHOR controleerden de opbrengsten in alle streken, maar hoewel de hoeveelheden (die één deel van de opbrengstberekening uitmaken) in het veld systematisch gecontroleerd worden, worden gebieden (die het andere deel van de opbrengstberekening uitmaken) niet op die wijze ter plaatse gecontroleerd. Dit betekent dat er geen garantie is dat alle volgens een specifiek teeltcontract geleverde tabak ook daadwerkelijk geproduceerd is in de gebieden die in dat contract staan vermeld.

3.73. De zes inspecteurs zijn verantwoordelijk voor het in het veld inspecteren van de tabak, het adviseren van telers en bewerkers, het onder controle plaatsen van tabak, het afgeven van het premiecertificaat en het vrijgeven van tabak. Het is derhalve duidelijk dat zij niet steeds aanwezig kunnen zijn wanneer tabak onder controle wordt geplaatst of vrijgegeven wordt. Totdat voldoende personeel beschikbaar is om steeds overal aanwezig te kunnen zijn, dienen de inspecteurs bij het onder controle plaatsen op verzamelpunten alleen steekproeven uit te voeren.

3.74. Er bestaat echter geen gedetailleerd schema voor bezoeken ter plaatse door de inspecteurs, hoewel beoogd wordt drie dagen in de week bezoeken af te leggen. Daarbij bepalen de plaatselijke inspecteurs zelf waar, wanneer en hoe ze iets willen controleren en wat ze willen controleren. De aankooptransacties van de bewerkers werden gecontroleerd zonder speciaal steekproefschema. Bovendien was er geen centraal goedgekeurde lijst met controles die in elk geval uitgevoerd moeten worden.

3.75. De premiecertificaten worden niet afgegeven bij het onder controle plaatsen van de tabak, omdat de inspecteurs niet bij alle aankooptransacties van de bewerkers aanwezig zijn. De premiecertificaten worden eenmaal per week opgesteld en zijn gebaseerd op gegevens die verstrekt worden door de bewerker maar die niet afzonderlijk gecontroleerd zijn door de inspecteurs.

3.76. Wanneer Franse tabaksbladeren worden gekocht, hebben deze meestal een vochtgehalte dat beneden het door de EG gehanteerde standaardvochtgehalte ligt. Dit betekent dat wanneer aan het eind van het verkoopseizoen het gewicht aangepast wordt, vaak een extra premiebedrag verschuldigd is aan de bewerker. Het extra voordeel dat de bewerker hierdoor ontvangt, wordt door hem niet doorgegeven aan de telers. Er is dus een kans dat de prijs die daadwerkelijk aan de telers wordt betaald, beneden de minimumprijs ligt. Hoewel de Franse autoriteiten dit tegenover de Kamer bevestigden, was de kans op het moment van de controle gering omdat de prijzen die betaald werden, aanzienlijk hoger waren dan de minimumprijzen.

3.77. Bij de twee belangrijkste bewerkingscentra die bezocht werden, werd de gehele testprocedure uitgevoerd door werknemers van de bewerkers; door ONIFLHOR werden geen onafhankelijke controles van het vochtgehalte uitgevoerd. Bovendien werden de monsters die ter analyse opgestuurd moesten worden, verpakt in onverzegelde plastic zakken die alleen met een elastiek waren afgesloten. Er waren geen veiligheidsmaatregelen getroffen om te voorkomen dat de inhoud onderweg naar het testlaboratorium verwisseld kon worden.

3.78. Bij de premiebetaling werd geen rekening gehouden met het gewicht van de onzuiverheden (vreemde stoffen en tabak van lage kwaliteit) die uit de onder controle geplaatste tabak verwijderd waren. De bewerkers kregen dus een premie die gebaseerd was op het gewicht van de gekochte tabak, inclusief de onzuiverheden. Hoewel tijdens de bewerking soms slechts kleine hoeveelheden onzuiverheden verwijderd worden, moeten exacte beoordelingen en aanpassingen volgens de voorschriften plaatsvinden. De Franse autoriteiten hebben toegezegd geschikte controlemethoden te zullen invoeren.

3.79. Wanneer tabak gekocht wordt, worden in het aankoopcentrum de minimumprijzen voor de verschillende tabakskwaliteiten op een bord weergegeven. Er is echter geen garantie dat elke teler de minimumprijs of minimumprijzen heeft gekregen. De inspecteurs van ONIFLHOR controleren of over het geheel genomen voor elke tabakskwaliteit de minimumprijs betaald is, maar ze controleren niet of elke teler de minimumprijs gekregen heeft of dat het bedrag ook daadwerkelijk betaald is, b.v. via controle van bankbetalingen en rekeningen van bewerkers.

3.80. Een van de bewerkers liet tabak in verafgelegen aankoopcentra onder controle plaatsen, waarna de tabak in niet correct verzegelde vrachtauto's naar het bewerkingsbedrijf werd vervoerd. Hoewel genummerde zegels werden gebruikt om de achterdeuren van de vrachtauto's af te sluiten, was de laadruimte toegankelijk via de kunststof dekzeilen aan de zijkant, die alleen met een touw of elastiek afgesloten waren. Tijdens de controle van de Kamer werd zelfs waargenomen dat de vrachtauto's vanaf de zijkant gelost werden door het personeel van de bewerker, zonder dat daarbij de zegels aan de achterzijde verbroken werden. Dit betekent dus dat het mogelijk is de tabak te vervangen zonder de officiële zegels te verbreken.

3.81. De tabak wordt weliswaar opnieuw gewogen in het bewerkingsbedrijf, maar het gewicht dat vastgesteld is in het aankoopcentrum, is bepalend voor de hoeveelheid die in aanmerking komt voor de premie, op voorwaarde dat het gewichtsverschil binnen een tolerantie van 1 % blijft. Kleine hoeveelheden tabak kunnen daardoor ongemerkt verwijderd worden, omdat het opnieuw wegen vaak plaatsvindt zonder dat een inspecteur aanwezig is.

3.82. Voor het strippen wordt tabak van een bepaald bewerkingscentrum naar een ander bedrijf gezonden. Het gewicht en de kwaliteit van de tabak die wordt verzonden, worden niet gecontroleerd, noch worden de vrachtauto's verzegeld, hoewel de tabak nog steeds formeel onder controle staat. De inspecteurs controleren de transporten alleen aan de hand van een lijst met voorraadtransporten. Daarom moeten de inspecteurs op het moment van levering de gewichten, transportdocumenten en facturen apart controleren en moeten ze eisen dat ze vooraf schriftelijk geïnformeerd worden over alle leveringen.

3.83. Inspecteurs worden kort voordat de lading verzonden wordt, telefonisch van de levering op de hoogte gebracht. Bij de controles gaan de inspecteurs niet uit van de transportdocumenten of de facturen, maar alleen van de leveringsbonnen. Bovendien wordt het gewicht van de kisten met tabak alsmede het vochtgehalte niet apart gecontroleerd. In plaats daarvan wordt uitgegaan van de informatie die de bewerker verstrekt.

3.84. Bij één van de bewerkers verlaat de tabak officieel de controle wanneer alle tabak van een bepaalde variëteit voor een bepaald oogstjaar verkocht of geëxporteerd is. De groene ECU-koers die toegepast wordt voor de berekening van de definitieve premie, is de koers op de dag waarop de laatste deelhoeveelheid tabak verkocht of geëxporteerd is. In het verleden verstreken soms wel zes jaar tussen de datum waarop de eerste zending en die waarop de laatste zending van een bepaald oogstjaar de controle verliet.

3.85. Als gevolg van de waardedaling van de Franse frank gedurende deze periode kwamen extra uitgaven ten laste van de begroting van de Gemeenschap. Dit valt absoluut niet te rechtvaardigen. De groene koers die gehanteerd moet worden, is de koers die geldt op het moment dat de betrokken zending de controle verlaat. Het totale te veel betaalde bedrag kan uitsluitend worden vastgesteld door elk premiecertificaat opnieuw na te rekenen. Zo werd een hoeveelheid Paraguay van de oogst van 1982 pas definitief afgewikkeld in 1988, terwijl de totale hoeveelheid reeds in 1983 het bewerkingsbedrijf had verlaten. Het gevolg was dat 3 140 673 FF (ongeveer 0,45 Mio ECU) te veel was betaald.

3.86. Enige zekerheid met betrekking tot de gedane betalingen had ondanks de zwakke punten die in de normale controleprocedures vastgesteld werden, kunnen worden verkregen door toepassing van de controles op grond van Verordening (EEG) nr. 4045/89 door de daarvoor verantwoordelijke instantie (ACOFA). De uitgevoerde controles op handelsdocumenten waren echter over het algemeen niet bevredigend omdat ze uitsluitend betrekking hadden op geselecteerde premietransacties, in plaats van dat de daaraan ten grondslag liggende financiële gegevens en de boeken grondig onderzocht werden.

3.87. De controles die door de ACOFA bij de bewerker uitgevoerd werden op de betalingen van het EOGFL, zijn in het geval van aankopen binnen de Gemeenschap gebaseerd op inkoopbonnen, in het geval van verkopen binnen de Gemeenschap op leveringsbonnen; bij verkopen naar plaatsen buiten de Gemeenschap zijn de controles gebaseerd op verschepingsdocumenten, alsmede exportbewijzen en aankomstbewijzen van de douane. Voorraadgegevens en, in beperkte mate, produktieregisters werden eveneens onderzocht. Financiële gegevens zouden ook onderzocht moeten worden, maar de ontvangst- en betalingsregisters alsmede de bijbehorende bankafschriften om de realiteit aan te tonen van de geregistreerde transacties, werden niet gecontroleerd.

3.88. Aangezien de controles op handelsdocumenten uitsluitend uit herhalingen van de eerder door de controleafdeling van ONIFLHOR gedane controles bestonden, waren ze slechts van weinig belang. Bovendien werden transacties ten aanzien van restituties bij uitvoer niet onderzocht. Over het algemeen waren de uitgevoerde controles slecht gedocumenteerd. Gezien de bedragen die aan de twee belangrijkste bewerkers werden betaald, te weten ongeveer 150 Mio FF (ongeveer 21,4 Mio ECU) in zowel 1989 als 1990 voor de ene onderneming en 355 Mio FF (ongeveer 50,2 Mio ECU) en 315 Mio FF (ongeveer 45,4 Mio ECU) voor de andere, waren de krachtens de verordening door de ACOFA verrichte controles op handelsdocumenten niet bevredigend.

Italië

3.89. Italië, met ongeveer 130 bewerkers, is het belangrijkste land binnen de EG op het gebied van de tabaksteelt, aangezien het niet alleen levert aan de eigen bewerkende industrie, maar ook ruwe tabak ter bewerking naar andere Lid-Staten exporteert. Daarnaast kopen Italiaanse bewerkers Griekse tabak om deze in Italië te bewerken. Het Italiaanse betaalorgaan (AIMA) is verantwoordelijk voor alle controlemaatregelen die nodig zijn om de GMO uit te voeren. Hiervoor beschikt de AIMA over kantoren in de streken waar tabak wordt geteeld.

3.90. De controle in Italië bestond in feite uit twee fasen. In de eerste fase werd het controlesysteem onderzocht dat door AIMA toegepast werd tot januari 1992. Daarbij werd een aantal ernstige tekortkomingen vastgesteld.

3.91. In elke streek worden contracten geregistreerd. De dossiers met contracten die in het kantoor in de streek rond Benevento werden onderzocht, bevatten contracten met niet-gedateerde of niet-ondertekende teeltverklaringen of ontbrekende vermeldingen van het oogstjaar. Op één contract was als ontvangstdatum 29.6.1990 gestempeld, terwijl het contract 2 juli 1990 gedateerd was.

3.92. Deze omissies en fouten duiden op ontoereikende controles door de AIMA. Functionarissen van de AIMA hebben medegedeeld dat hun inspectie van documenten beperkt was en dat zij het als hun taak zagen de documenten officieel te registreren (d.w.z. van een stempel voorzien en nummeren). Na de controle heeft de AIMA toegezegd de controles te verbeteren. Alle contracten en bijbehorende documenten zullen nu vóór de registratie op hun geldigheid etc. onderzocht worden.

3.93. Ook de fysieke controles door inspecteurs van de AIMA bleken in ernstige mate te kort te schieten. De oorzaak hiervan is onvoldoende personeel bij de regionale kantoren om de controletaken goed te kunnen uitvoeren. Hierbij ging het om het volgende:

a)er was geen controleprogramma of -plan waarin de uit te voeren controles werden beschreven;

b)er was geen risico-evaluatie met betrekking tot bewerkers;

c)coöperaties werden niet speciaal onderzocht met het oog op de bijzondere risico's die zij vormen (onafhankelijke verkopen vinden niet plaats);

d)de inspecteurs maakten niet van elk controlebezoek een rapport op;

e)de inspecteurs hielden geen statistische gegevens bij voor het evalueren van verschillen die zij waargenomen hadden met betrekking tot het gewicht, het vochtgehalte en de kwaliteit;

f)de bewerkingsbedrijven waren niet beveiligd; de voorraden waren toegankelijk, zonder dat er een ambtenaar aanwezig was; de gebouwen waren niet verzegeld;

g)er werd niet geprobeerd de tabak die onder controle was geplaatst, te identificeren door de afzonderlijke balen te kenmerken en door gegevens bij te houden over het vervoer van en naar de opslagplaats in verband met bewerking;

h)de AIMA liet het aan de directeur van de coöperaties van telers over na te gaan of de telers de minimumprijs hadden ontvangen; er vond geen officiële controle plaats.

3.94. Daarnaast werden door de AIMA als onderdeel van haar controles geen systematische bezoeken aan de tabaksvelden gebracht, noch werden door de AIMA rapporten gecontroleerd die opgesteld waren door de eigen landbouwkundigen van de bewerker met betrekking tot dergelijke bezoeken. Er werd niet eens met de landbouwkundigen gesproken over de variëteiten die geteeld werden. Ten tijde van de controle door de Kamer werd door de Guardia di Finanza als onderdeel van een onderzoek naar beweerdelijk fictieve leveringen van tabak aan een bewerker in Campania, een onderzoek ingesteld naar honderden teeltverklaringen. Het feit dat het met de controles van de AIMA niet mogelijk was valse teeltverklaringen te ontdekken, alsmede de indiening van onjuiste verklaringen in een eerder stadium, tonen aan dat de controles van de AIMA aanzienlijk verbeterd moesten worden. De AIMA heeft de Kamer na het controlebezoek medegedeeld dat alle regionale kantoren inmiddels de teeltgebieden alsmede de daadwerkelijke opbrengsten ter plaatse controleren.

3.95. Verder namen de inspecteurs van de AIMA zelf geen monsters wanneer tabak onder controle werd geplaatst, maar lieten zij de bewerkers de monsters selecteren en opzijleggen zodat de inspecteur ze op een later tijdstip zou kunnen onderzoeken.

3.96. De controle werd zelfs minder streng door het feit dat de AIMA geen minimumpercentages voorschreef voor de uit te voeren controles. De inspecteurs mochten zelf bepalen of, wanneer en hoe vaak ze bewerkingsbedrijven in verband met een controle wilden bezoeken. Bovendien was het gebruikelijk dat ze voor een dergelijk bezoek de bewerker van tevoren telefoneerden met het verzoek om hen met een auto te komen ophalen. Onaangekondigde bezoeken waren daardoor niet meer mogelijk. Het was zelfs zo dat de controles volledig afhankelijk waren van de medewerking van de organisatie die onderzocht werd. Gelet op de aantijgingen met betrekking tot onjuiste omschrijvingen van tabak in Italië, en met name in Campania, is deze hele regeling duidelijk niet geschikt.

3.97. Naar aanleiding van de kritische opmerkingen van de controleurs van de Kamer hebben de Italiaanse autoriteiten hun controlemaatregelen herzien en laten zij vanaf februari 1992 een groot deel van de fysieke controles uitvoeren door een particulier bedrijf (SITRIS). Dit betekent dat nu steeds een ambtenaar van de AIMA of een inspecteur van SITRIS in een bewerkingsbedrijf aanwezig is wanneer daar tabak wordt bewerkt. Het controlesysteem dat door SITRIS wordt gehanteerd is tijdens de tweede fase van de controle bij één bewerkingsbedrijf onderzocht. Daarbij werd een aantal tekortkomingen geconstateerd:

a)één van de taken van SITRIS is na te gaan of elke teler die tabak levert, een geldig contract of een geldige teeltverklaring bezit. Niet gecontroleerd wordt echter of de geleverde hoeveelheid tabak niet groter is dan de in het contract vastgelegde hoeveelheid;

b)de hoeveelheid geteste tabaksbladeren was niet representatief voor de partij. Bovendien bevonden de tabaksbladeren zich in niet-verzegelde plastic zakken en waren ze in niet-afgesloten ruimten opgeslagen, zodat het zonder meer mogelijk was de monsters te verwisselen;

c)de monsters werden handmatig met een mes gesneden, waarbij de snijbreedte 1,5-1,7 cm bedroeg. Uit tests van de controleurs is gebleken dat de onjuiste snijbreedte het vastgestelde vochtgehalte in belangrijke mate beïnvloedt;

d)de Brabender-oven die gebruikt werd voor vochtigheidstests was overdag vrij toegankelijk en bevond zich op een grote afstand ten opzichte van de hal waarin de inspecteur tabak onder controle plaatste; ondanks het feit dat de inspecteur de testapparatuur duidelijk niet goed kon controleren, was de juiste instelling van de oven door SITRIS of door de AIMA nooit onafhankelijk gecontroleerd;

e)bij het berekenen van de correctiefactor in verband met het vochtgehalte gebruiken SITRIS en de AIMA een onjuiste formule, vergelijkbaar met die van de SENPA in Spanje; de AIMA is niet ingegaan op een verzoek om de wiskundig juiste formule in te voeren;

f)overeenkomstig de interne instructies van SITRIS wordt de kwaliteitsaanduiding volledig overgelaten aan de twee vertegenwoordigers van de bewerker en de teler; in één aankoopcentrum werd dit door de inspecteur gedaan, maar daarmee werd geen rekening gehouden. Nadat de kwaliteitsindeling had plaatsgevonden, vernietigde de inspecteur zijn beoordeling.

3.98. In die gevallen waarin de bewerker/eerste koper een coöperatie is, werden de minimumprijzen niet gecontroleerd. De Italiaanse autoriteiten geloven dat binnen deze verenigingen de tabak "overgedragen" wordt van de leden naar de coöperatie en dat deze tabak niet verkocht wordt zodat er ook geen prijs vastgesteld is. Tijdens de controle verklaarden een aantal bij coöperaties aangesloten telers echter dat zij de minimumprijs niet hadden ontvangen. De AIMA heeft nu toegezegd prijscontroles uit te voeren bij de coöperaties.

3.99. In één opslagplaats van een bewerker in Puglia, waarin zich onder controle geplaatste ruwe tabak bevond, werden zakken met ruwe tabak aangetroffen die voorzien waren van een label met daarop "Joegoslavië" en "Turkije". De inspecteur zei dat volgens hem sommige Italiaanse telers oude jute zakken opnieuw hadden gebruikt, maar hij kon niet verklaren waarom deze labels aan deze zakken bevestigd waren. Daarom kon niet worden uitgesloten dat tabak uit derde landen onder controle geplaatst was. Verder onderzoek was niet mogelijk aangezien alle balen ongenummerd waren. Bovendien ontbraken gegevens met betrekking tot de naam van de teler, de variëteit, de plaats van oorsprong en de partij.

3.100. Bij de controle van eerste bewerkers en exporteurs wordt uitgegaan van gegevens die door inspecteurs van de AIMA of van SITRIS worden bijgehouden in officiële registers die zich buiten het boekhoudsysteem van de handelaars bevinden. De echtheid en de nauwkeurigheid van de geregistreerde transacties wordt echter niet gecontroleerd door de registers te vergelijken met de boekhouding en de financiële stukken van de ondernemingen. Daarom is het evenals in het geval van Griekenland niet mogelijk zekerheid te geven omtrent de realiteit van de gegevens waarop de betalingen zijn gebaseerd. Dergelijke controles zijn zeer belangrijk. In Italië zijn premies betaald voor frauduleuze transacties betreffende niet-bestaande tabak. Regelmatige controles om te verzekeren dat aankopen werkelijk verband houden met betalings- en bankdocumenten zijn naar de mening van de Kamer van essentieel belang.

3.101. In de bewerkingsfabrieken die door de controleurs van de Kamer in Aprilia en Lecce werden bezocht, is de beveiliging van voorraden bewerkte tabak nog steeds niet gegarandeerd:

a)de afzonderlijke balen tabak zijn niet genummerd of voorzien van een label met gegevens betreffende herkomst, variëteit en partij; ze zijn dus niet te identificeren, waardoor de werkelijke voorraden niet kunnen worden gecontroleerd en getoetst aan de in de boeken vermelde voorraden, en de voorraadadministratie onbetrouwbaar is;

b)interne transporten van tabak tussen opslagplaatsen en de plaats van bewerking worden niet onafhankelijk geregistreerd door de inspecteurs; zij vertrouwen volledig op informatie die zij krijgen van de bewerker.

3.102. De produktie van tabak in Italië werd gekenmerkt door de snelle opkomst van dark air cured variëteiten in de jaren tachtig. Aanvankelijk was deze ontwikkeling een gevolg van een stijgende produktie van Forchheimer Havanna, later door een overschakeling op Badischer Geudertheimer. Deze veranderingen waren geen gevolg van de veranderende vraag op de markt, maar veeleer van de hogere premies die betaald werden. In 1988 daalde de premie voor Forchheimer Havanna tot 1,909 ECU/kg, terwijl de premie voor Badischer Geudertheimer 2,534 ECU/kg was. Opmerkelijk hierbij is dat de prijzen pas op 19 juli 1988 gepubliceerd werden in de verordening waarin de streefprijzen en premies voor dat verkoopseizoen worden vastgesteld (). Dit was dus geruime tijd nadat de telers hadden moeten kiezen welke variëteit ze wilden gaan telen. Dit wees erop dat in een aantal gevallen de overschakeling van Forchheimer Havanna op Badischer Geudertheimer een gevolg is geweest van het "omdopen" van de variëteit die reeds geteeld werd, en niet van een daadwerkelijke overschakeling op een andere variëteit.

3.103. Met het oog hierop en op de tekortkomingen die gedurende de relevante periode in het door de AIMA gehanteerde controlesysteem werden vastgesteld, was het onderzoek in de tweede fase van de controle onder meer gericht op de basisdocumenten waarop de premiebetaling aan één bij de coöperatie aangesloten bewerker gebaseerd zijn. Met name de contracten en de teeltverklaringen voor het telen van Badischer Geudertheimer in 1988 werden onderzocht, samen met de bijbehorende handelsdocumenten, zoals:

a)zendingsbonnen voor jonge planten ("Buono di Consegna"), die opgemaakt worden wanneer de uit kwekerijen afkomstige planten in februari geleverd worden;

b)leveringsbonnen die aan facturen gehecht zijn ("Bolla di Accompagnamento"), opgemaakt in september wanneer de planten gefactureerd worden;

c)facturen voor planten;

d)leveringsgegevens over tabak die geleverd is voor bewerking;

e)voorraadboek ("Movimenti Cronologici di Magazzino").

3.104. In het algemeen werd geconstateerd dat de planten op de in februari afgegeven zendingsbonnen (Buono di Consegna) als "Havanna" of "Piantine Havanna" stonden omschreven. Bij het factureren in september echter stond op de bijgevoegde leveringsbonnen (Bolla di Accompagnamento) "B.G." of "B. Geudertheimer". Bij de meeste leveringen werd de variëteit van de jonge planten echter niet aangegeven.

3.105. In 1988 werd er geen Bolla di Acompagnamento voor jonge Havanna-planten geschreven en werden er ook geen jonge Havanna-planten gefactureerd. Het voorraadboek van de bewerker gaf het volgende te zien:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.106. Van de door de AIMA geaccepteerde en geregistreerde teeltverklaringen die betrekking hadden op directe levering van telers aan de coöperatie, bevatten er eenentwintig geen enkele informatie over de te telen variëteit en ook geen datum. Bovendien waren er drie verklaringen waarop de oorspronkelijk opgegeven variëteit Havanna gewijzigd was in Geudertheimer.

3.107. Bij een aantal, eveneens door de AIMA geaccepteerde teeltverklaringen met betrekking tot de oogst van 1990 ontbraken een aantal gegevens die volgens de verordeningen vereist zijn, zoals de variëteit, het oogstjaar, de plantdichtheid en de maximale produktie per hectare. Bovendien waren verschillende verklaringen ongedateerd.

3.108. Tevens werden een aantal onregelmatigheden geconstateerd met betrekking tot leveringen door coöperaties van telers. Het grootste aantal onregelmatigheden had betrekking op een bepaalde coöperatie van telers (zie onderstaande tabel).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Een en ander betekent dat meer dan 80 % van de verklaringen niet aan de regels voldeed en toch zonder meer door de AIMA geaccepteerd werd.

3.109. Deze coöperatie van telers alsmede acht andere telers werden, in aanwezigheid van de Guardia di Finanza, tijdens de controle door de Kamer bezocht, om vast te stellen welke omstandigheden hadden geleid tot de gewijzigde variëteit in de teeltverklaringen van 1988 voor Badischer Geudertheimer. De telers werden geselecteerd op basis van het feit dat zij tabak aan de coöperatie van telers hadden geleverd en de variëteit op de teeltverklaring veranderd was van Havanna in Geudertheimer, of vanwege het feit dat zij een contract hadden met de bewerker voor Geudertheimer, maar dat op de zendingsbon voor jonge planten "Havanna" stond vermeld.

3.110. Zeven van de acht telers beweerden dat zij Forchheimer Havanna hadden geteeld in plaats van de op de verklaringen vermelde Geudertheimer. Het valt niet onomstotelijk te bewijzen wie verantwoordelijk was voor de kennelijke onregelmatigheden, maar de veranderingen vonden plaats buiten medeweten van de telers.

3.111. De wijzigingen in de teeltverklaringen werden ook besproken met vertegenwoordigers van de bewerker, die verklaarden dat telers de variëteit die zij teelden, hadden gewijzigd omdat de premie voor Forchheimer Havanna gedaald was tot 1,909 ECU/kg, terwijl die voor Badischer Geudertheimer gelijk gebleven was op 2,53 ECU/kg. Toen echter gewezen werd op het feit dat de nieuwe premiebedragen pas op 19 juli 1988, dus lang nadat de telers met het planten waren begonnen, werden bekendgemaakt, waren zij niet in staat deze vooruitziende blik van de telers te verklaren.

3.112. De Italiaanse autoriteiten hebben gewezen op het feit dat de telers zich mogelijkerwijs zelf vergist hebben bij de variëteit die zij teelden, omdat in het bijzonder de naam Havanna door een aantal telers algemeen gebruikt wordt voor donkere variëteiten. Volgens de autoriteiten zouden de tabaksbladeren aan een onderzoek moeten worden onderworpen, om na te gaan wat de werkelijke variëteit is. Dit is nu natuurlijk niet meer mogelijk. Voorts voeren zij aan dat het verschil tussen de omschrijving van de jonge planten op de zendingsbon door de kweker die de planten namens de bewerker levert (als Havanna), en de omschrijving op de veel later door de bewerker opgestelde factuur te verklaren valt uit het feit dat de bewerker de ware identiteit van de jonge planten kende. Indien deze veronderstelling juist is, zou dit betekenen dat de bewerker beter dan de telers en de kweker weet welke variëteiten geteeld