SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/96 over de rekeningen van de Europese verkiezingseenheid, ingesteld bij het gemeenschappelijk optreden in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, voor de waarneming van de Palestijnse verkiezingen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (97/C 57/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

INLEIDING . 1-14 2

Het gemeenschappelijk optreden van de EU voor de waarneming van de Palestijnse verkiezingen . 1- 7 2

De logistieke steun . 8-11 2

Budget en uitgaven . 12-14 3

DE CONTROLE VAN DE KAMER . 15-17 3

OPMERKINGEN OVER DE REGELINGEN INZAKE DE FINANCIERING VAN HET PROGRAMMA . 18-21 3

OPMERKINGEN OVER HET BEHEER VAN DE COMMISSIE . 22-38 4

Voorbereiding van de logistieke steun . 22-23 4

De procedure voor de gunning van het dienstverleningscontract voor de logistieke steun . 24-25 4

Financieel en begrotingsbeheer . 26-31 4

Toezicht op het dienstverleningscontract voor de logistieke steun . 32-33 5

Organisatie van de interne diensten . 34-38 6

OPMERKINGEN OVER DE ORGANISATIE VAN DE LOGISTIEKE STEUN . 39-40 6

CONCLUSIES . 41-46 6

BIJLAGEN . 8

Antwoorden van de Commissie . 11

INLEIDING

Het gemeenschappelijk optreden van de EU voor de waarneming van de Palestijnse verkiezingen

1. Krachtens het bepaalde in artikel J.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie aangaande het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie, voorzag het Besluit 94/276/GBVB van de Raad van 19 april 1994 (1) in een gemeenschappelijk optreden ter ondersteuning van vredesproces in het Midden-Oosten. Luidens artikel 5 van dit besluit zou de Europese Unie op verzoek van de partijen - de Palestijnen en de Israëli's - een gecooerdineerd programma voor bijstand ten uitvoer leggen ter voorbereiding en waarneming van de verkiezingen in de bezette gebieden.

2. De nadere regeling voor het waarnemingsprogramma werd neergelegd in twee afzonderlijke besluiten van de Raad:

a) Besluit 95/205/GBVB van 1 juni 1995 (2) waarin, op grond van artikel J.11, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt bepaald dat er maximaal 10,0 Mio ECU ten laste van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen mag worden gebracht;

b) Besluit 95/403/GBVB van 25 september 1995 (3), waarbij in de bezette gebieden een Europese verkiezingseenheid (EVE) werd opgericht en gedetailleerde administratieve en financiële procedures betreffende de waarneming van de verkiezingen en de cooerdinatie van de internationale waarnemingsactiviteiten bij de verkiezingen werden ingesteld.

3. Overeenkomstig de bepalingen van artikel J.5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en als uiteengezet in het Besluit van de Raad van 25 september 1995 was het Voorzitterschap van de Raad, bijgestaan door de raadgevende cooerdinatiegroep bestaande uit vertegenwoordigers van de Lidstaten, en in samenwerking met de Commissie, verantwoordelijk voor de uitvoering van het optreden. In de praktijk trad de groep ad hoc voor het vredesproces in het Midden-Oosten als raadgevende groep op die de beleidslijnen bepaalde en de nodige maatregelen nam voor de tenuitvoerlegging van het waarnemingsprogramma.

4. De rol van de Commissie bestond er hoofdzakelijk in, rechtstreeks de onderdelen financiering en logistiek van het programma te verzorgen. Te dien einde werd een speciale eenheid opgericht.

5. Op 28 september 1995 ondertekenden Israël en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) in Washington de Interim-Overeenkomst waarbij de Europese Unie werd aangewezen als cooerdinator van de activiteiten van de waarnemende delegaties (4).

6. Over de datum van de verkiezingen heerste aanhoudend politieke onzekerheid en werd voortdurend onderhandeld. Op 13 december 1995 werd, na herhaaldelijk uitstel, officieel aangekondigd dat de verkiezingen zouden plaatsvinden op 20 januari 1996. De onzekerheid over de timing van de verkiezingen vormde één van de belangrijkste belemmeringen bij de voorbereiding en tenuitvoerlegging van het waarnemingsprogramma.

7. In Besluit 95/403/GBVB van de Raad worden doelstellingen, samenstelling, werkwijze en organisatieschema van de Europese verkiezingseenheid uiteengezet (zie bijlage 1). Het personeel van de eenheid telde 20 leden in het centraal bureau en 12 leden in de vier regionale bureaus, geleid door een regionale cooerdinator. De eenheid was verantwoordelijk voor de organisatie van de uit 285 waarnemers bestaande Europese waarnemingsmissie en de cooerdinatie van de internationale waarnemingsactiviteiten waaraan 390 niet uit de EU afkomstige waarnemers uit 18 landen, internationale organisaties en NGO-delegaties deelnamen.

De logistieke steun

8. Aanvankelijk was het de bedoeling van de Commissie dat de in paragraaf 4 vermelde speciale eenheid zou worden samengesteld uit experts in logistiek, om de EVE van logistieke steun te voorzien. Deze oplossing bleek echter te duur te zijn. In het door het MED-comité (5) in juni 1995 onderzochte actieplan werd voorgesteld dat de Commissie voor het beheer van het budget van de eenheid een contract zou sluiten met het Europees Agentschap voor Samenwerking (algemeen bekend als AEC (6)), zoals het voor de Zuid-Afrikaanse verkiezingen had gedaan. Het AEC sloeg dit aanbod echter af omdat het wegens zijn andere verplichtingen onvoldoende personeel had om de taak binnen de korte toegemeten termijn uit te voeren en de middelen voor het voorbereidende werk niet onmiddellijk beschikbaar waren (zie paragraaf 19). Derhalve besloot de Commissie de administratieve en logistieke steun aan een externe organisatie uit te besteden.

9. In juli 1995 startte de Commissie een procedure ter selectie van een firma; op 28 september 1995 ondertekenden de Commissie en de inschrijver met de laagste offerte inzake honoraria (Crown Agents) een dienstverleningscontract ten bedrage van 10 Mio ECU (505 684 ECU voor de honoraria en 9 494 316 ECU voor de projectkosten).

10. De opdrachtnemer was - onder de algemene supervisie van het hoofd en van de adviseur administratie en financiën van de verkiezingseenheid - verantwoordelijk voor het verlenen van logistieke en administratieve steun, alsmede voor de verslaglegging en het voeren van de boekhouding van de EVE. Hij zette in de bezette gebieden een Groep voor logistieke steun op die namens de EVE contracten sloot en betalingen verrichtte. De Groep voor logistieke steun was met name verantwoordelijk voor de aanschaf van goederen en materiaal, de huur van kantoorruimte en voertuigen, de boeking van hotelaccomodatie en internationale reizen, de inzet en terugtrekking van de waarnemers, de indienstneming van plaatselijk personeel, de bankverrichtingen en het beheer van de middelen.

11. Van 15 oktober tot 3 november 1995 voerde de opdrachtnemer een eerste missie in de bezette gebieden uit om de basisinfrastructuur voor de EVE op te zetten en het budget te herzien. Per 1 december 1995 waren zowel het centrale bureau als de regionale bureaus van de EVE operationeel. De aankomst van de 285 waarnemers van de EU verliep in drie fasen: op 9 november 1995 arriveerden 60 lange-termijnwaarnemers, op 2 januari 1996 130 waarnemers voor de middellange termijn en op 15 januari 1996 95 voor de korte termijn. Op 15 februari 1996 keerden personeel en waarnemers van de EVE naar hun land van herkomst terug en werden het centrale bureau en de regionale bureaus gesloten. Op 25 november 1996 diende de opdrachtnemer het definitieve projectverslag en de rekeningen in bij de Commissie.

Budget en uitgaven

12. De werkzaamheden van de EVE werden gefinancierd met kredieten uit begrotingsonderdeel B 8-1 0 3 (7). Deze kredieten moesten alle uitgaven voor de deelneming van de waarnemers uit de EU dekken, met uitzondering van de kosten voor hun reis van en naar de bezette gebieden en hun verzekeringskosten, die door de Lidstaten zouden worden gedragen (8).

13. In bijlage 2 worden de werkelijke uitgaven van de EVE afgezet tegen de oorspronkelijke begroting. De uitgaven beliepen 4 628 918 ECU: 5 371 081 ECU minder dan de aanvankelijke raming. Dit grote verschil is enerzijds het gevolg van de verkorting van de verkiezingsperiode van vier tot drie maanden en anderzijds van een overschatting van de noodzakelijke middelen die grotendeels voortvloeide uit onnauwkeurig voorbereidend veldonderzoek (zie de paragrafen 22-23).

14. De belangrijkste uitgavenposten waren de betaling van de dagvergoedingen aan de waarnemers, en de honoraria en dagvergoedingen voor het personeel van de EVE en het personeel van de Groep voor logistieke steun. Behalve deze kosten voor personeel, vormden de huur van voertuigen, de operationele kosten en de kosten van communicatie de belangrijkste uitgavenposten voor de logistieke steun.

DE CONTROLE VAN DE KAMER

15. Krachtens het Verdrag (9) en in antwoord op het verzoek van de Raad, vervat in artikel 3 van Besluit 95/403/GBVB van de Raad heeft de Rekenkamer een controle verricht op de rekeningen van de EVE en het financieel beheer van de operatie door de Commissie. Deze controle omvatte een bezoek ter plaatse aan de EVE, in december 1995, om de ingevoerde financiële en beheersprocedures te onderzoeken.

16. De Kamer onderzocht of de uitgaven overeenkomstig de budgettaire voorschriften van de Gemeenschap waren beheerd en of de rekeningen van de EVE op een getrouwe en regelmatige wijze waren opgesteld.

17. De rekeningen van de EVE hebben uitsluitend betrekking op de uitgaven ten laste van de algemene begroting van de Europese Unie en omvatten niet de uitgaven van de Lidstaten voor de inzet van de waarnemers (zie paragraaf 12). Deze uitgaven, die krachtens bilaterale akkoorden door de Lidstaten werden gedekt, werden door de Kamer niet onderzocht.

OPMERKINGEN OVER DE REGELINGEN INZAKE DE FINANCIERING VAN HET PROGRAMMA

18. Bij de instelling van het gemeenschappelijke optreden verbond de begrotingsautoriteit, in het kader van de besluiten over de verkiezingen, een aantal voorwaarden aan de financiering ervan:

a) in Besluit 95/205/GBVB van de Raad werd bepaald dat over de bijdrage en de concrete uitwerking eerst een apart besluit van de Raad moest worden genomen zodra Israël en de PLO het eens zouden zijn geworden over de verkiezingen;

b) toen de begrotingscommissie van het Parlement de overschrijving van de kredieten van onderdeel B 0-4 0 4 1 (10) naar onderdeel B 8-1 0 3 goedkeurde (11), verbond zij daaraan de voorwaarde dat voordat de middelen werden overgeschreven een overeenkomst moest worden bereikt over de datum van de verkiezingen. Deze datum was één van de belangrijkste onbekende factoren in het vredesproces en werd nog geen zes weken vóór de verkiezingen bekendgemaakt. Uiteindelijk werd aan de voorwaarden van de begrotingscommissie niet voldaan; de overschrijving werd op 28 juli 1995 geboekt.

19. Hoewel het in het licht van de onzekerheden omtrent de timing van de verkiezingen begrijpelijk is dat aan de financiering voorwaarden werden verbonden, kwamen die welke werden gesteld erop neer dat de aan de operatie toegewezen 10,0 Mio ECU niet beschikbaar was voor voorbereidende werkzaamheden. In feite werd de Raad er zelf ongerust over dat de vertraging waarmee de Interim-Overeenkomst werd gesloten de vaststelling van zijn besluit over de concrete uitwerking, waarover sedert april 1995 was gediscussieerd, verhinderde, en dat dit nadelig doorwerkte in de voorbereidingen van de EU op haar waarnemingsmissie. Ten slotte besloot de Raad op 25 september 1995 vooruit te lopen op de Interim-Overeenkomst door de vaststelling van Besluit 95/403/GBVB van de Raad, houdende de concrete uitwerking. Daar dit echter pas drie dagen vóór de ondertekening van de Overeenkomst, op 28 september 1995 in Washington, geschiedde, bespoedigde het de praktische voorbereiding niet.

20. De Commissie leidde uit de door de Raad gestelde voorwaarden af dat zij voor geen enkel gedeelte van de 10,0 Mio ECU betalingsverplichtingen kon aangaan zolang de Interim-Overeenkomst niet was ondertekend. Dit belemmerde de voorbereidingen van de Commissie en het financieel beheer van het programma (zie de paragrafen 26-27).

21. Een sprekend voorbeeld van deze nadelige gevolgen is, dat de Commissie de uitgaven die het hoofd van de EVE voor de vervulling van zijn taak had gedaan vanaf zijn aanstelling door de Raad in juli 1995 tot de ondertekening van het dienstverleningscontract in september 1995, niet kon dekken. De financiering van deze uitgaven, die 14 386 ECU bedroegen, werd rechtstreeks door de Zweedse regering voorgeschoten en uiteindelijk in mei 1996 terugbetaald uit de middelen voor het project. In dit verband zij opgemerkt dat zich bij het gemeenschappelijk optreden inzake het bestuur door de EU van Mostar (12) soortgelijke problemen voordeden.

OPMERKINGEN OVER HET BEHEER VAN DE COMMISSIE

Voorbereiding van de logistieke steun

22. De eerste maatregelen die de Commissie nam voor het waarnemingsprogramma dateren van december 1994, toen project 94/312, "Voorbereiding van de waarneming van verkiezingen in het kader van het vredesproces in het Midden-Oosten door de EU" werd gelanceerd (zie paragraaf 26 a)). Een van de voornaamste doelstellingen van het project was, de eerste voorbereidingen te treffen voor de logistieke steun aan een toekomstige EVE: de kosten ramen, nagaan of er ter plaatse leveranciers, uitrusting en materiaal aanwezig waren, enz.

23. Uiteindelijk stelde dit project de Commissie echter niet in staat snel en voldoende nauwkeurig de behoeften van de logistieke steun aan het waarnemingsprogramma vast te stellen. Dit werkte door in de procedure die werd gevolgd bij de gunning van het dienstverleningscontract.

De procedure voor de gunning van het dienstverleningscontract voor de logistieke steun

24. Het dienstverleningscontract inzake de logistieke steun voor de EVE werd op onregelmatige wijze gegund; de toegepaste procedure voldeed aan geen enkele van de in het Financieel Reglement (titel IV) (13) en in de uitvoeringsvoorschriften (titel XV) (14) opgenomen basisvoorwaarden en strookte niet met de procedures die normaal worden gebruikt om en objectieve en doorzichtige gunning van overeenkomsten te garanderen.

25. Hoewel de geselecteerde organisatie, zoals in de paragrafen 39 en 42 wordt beschreven, een goede prestatie leverde, kan wegens de voornoemde omstandigheden niet worden gegarandeerd dat voor eerlijke en ongehinderde mededinging was gezorgd en dat de Gemeenschap de offerte selecteerde die uit technisch en financieel oogpunt de beste was.

Financieel en begrotingsbeheer

26. Overeenkomstig de Besluiten van de Raad van 19 april 1994 en 1 juni 1995 hadden alle uitgaven met betrekking tot de waarneming van de Palestijnse verkiezingen gefinancierd moeten worden uit de afdeling GBVB van de begroting (onderafdeling B 8). Voor sommige bestanddelen van het waarnemingsprogramma zijn echter betalingsverplichtingen aangegaan ten laste van andere begrotingsonderdelen:

a) in december 1994 werd project 94/312 (zie paragraaf 22) "Voorbereiding van de waarneming van verkiezingen in het kader van het vredesproces in het Midden-Oosten door de EU" (190 000 ECU) goedgekeurd en gefinancierd uit begrotingsonderdeel B 7-5 2, "Europees initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten";

b) op 28 september 1995, de datum waarop het contract voor de logistieke steun aan de EVE werd ondertekend, werd ook het dienstverleningscontract voor project OT/93E/02 "Palestijnse verkiezingen. Seminar van de verkiezingseenheid van de Europese Unie in Madrid" (73 880 ECU) ondertekend. Ofschoon de studiebijeenkomst een bestanddeel van de oprichting van de EVE vormde, was de Commissie ten tijde van de voorbereiding ervan nog steeds niet zeker wanneer de middelen uit de 10 Mio ECU beschikbaar zouden zijn. Daarom werd het seminar afzonderlijk gefinancierd uit B 7-7 1 1, "communautaire acties met betrekking tot het vredesakkoord tussen Israël en de PLO".

27. Deze gang van zaken is tekenend voor de complexe en ondoorzichtige budgettaire regelingen voor de financiering van de programma's in het Midden-Oosten. De situatie was een rechtstreeks gevolg van de voorwaarden die de Raad en het Parlement aan de besteding van de middelen voor het GVBV hadden verbonden (15). Deze hadden tot gevolg dat toen de middelen voor deze activiteiten nodig waren, ze niet op het begrotingsonderdeel voor het GBVB (B 8-1 0 3) beschikbaar waren.

28. De bedragen die de opdrachtnemer werden voorgeschoten voor honoraria en projectkosten (6,2 Mio ECU) werden in de boekhouding van de Commissie als definitieve uitgaven opgenomen in plaats van als uitgaven van het type "voorschot/betaling op rekening". In de rekeningen van de Gemeenschap wordt dus het totaalbedrag van de in de loop van het jaar op rekening uitbetaalde en aan het einde van het jaar nog uitstaande voorschotten onjuist weergegeven. Belangrijker is echter dat het gebrek aan correcte informatie over het beheer gemakkelijk tot gebreken in de controle op en verevening van dergelijke voorschotten/betalingen op rekening kan leiden. De Kamer heeft in het verleden bij diverse gelegenheden, en laatstelijk nog in het speciaal verslag tot staving van de betrouwbaarheidsverklaring betreffende het begrotingsjaar 1994 (16), opmerkingen van dezelfde strekking gemaakt.

29. Het schema voor de betalingen van de honoraria aan de opdrachtnemer, dat in een voorschot en gefaseerde betalingen voorzag, was nodeloos ingewikkeld en slecht aangepast aan een korte-termijnoperatie als deze. Uiteindelijk werd er niet echt de hand aan gehouden: na het aanvankelijke voorschot verzocht de contractant niet om volgende betalingen maar bracht de honoraria rechtstreeks ten laste van de projectkosten.

30. De Commissie verzocht de opdrachtnemer niet om bij wijze van waarborg voor de uitvoering van het contract een zekerheid te stellen. Dit is strijdig met artikel 64, onder a), van het Financieel Reglement en met artikel 108 van de uitvoeringsvoorschriften, waarin de drempelwaarde voor de verplichte zekerheidstelling op 300 000 ECU is gesteld; voor de toepassing van deze regel gelden geen uitzonderingen. Om te garanderen dat de middelen van de Gemeenschap aan geen enkel risico werden blootgesteld, was een dergelijke waarborg noodzakelijk geweest.

31. De financieel controleur van de Commissie reageerde niet op deze tekortkomingen in het financieel beheer. Er dient echter op te worden gewezen dat deze aangelegenheid urgent was op het moment dat de ordonnateur het dossier naar zijn dienst doorzond. De financieel controleur kreeg dus zeer weinig tijd om de operatie in detail te controleren: de bestudering van het voorstel voor het aangaan van een betalingsverplichting en de betalingsopdracht voor het eerste voorschot, en de verificatie van het dienstverleningscontract en de factuur, werden in één dag afgehandeld.

Toezicht op het dienstverleningscontract voor de logistieke steun

32. De Commissie schonk onvoldoende aandacht aan het toezicht op de tenuitvoerlegging van het dienstverleningscontract voor de logistieke steun: zij gaf geen passende respons op de verzoeken van de opdrachtnemer en niets wijst erop dat de voortgangsverslagen werden bestudeerd. Bovendien werden de clausules van het contract volgens welke voor bepaalde veranderingen de voorafgaande goedkeuring van de Commissie vereist was niet correct toegepast (17):

a) van de vijf door de opdrachtnemer ingediende verzoeken om veranderingen in het personeelsbestand van de Groep voor logistieke steun, werden er slechts drie schriftelijk, (overeenkomstig artikel 15 van het contract), ingewilligd;

b) niets wijst erop dat de Commissie de wijzigingen in de begrotingsonderdelen van de EVE, waarmee meer dan 150 000 ECU was gemoeid, heeft beoordeeld en officieel goedgekeurd zoals voorgeschreven in artikel 6 van het contract. De opdrachtnemer stelde deze wijzigingen voor in de verslagen die hij indiende zonder dat de Commissie daarop reageerde. In het preliminaire verslag van november 1995 werd het budget van de EVE bijvoorbeeld ingrijpend herzien: de totale kosten van het project werden teruggebracht met 2,8 Mio ECU en voor zeven onderdelen van de begroting werden de bedragen opgetrokken, waardoor het contractueel opgelegde plafond werd overschreden. Voorts werd het begrotingsonderdeel voor communicatie in het in februari 1996 ingediende tweede voortgangsverslag met 416 130 ECU ingekort. Niets wijst erop dat de Commissie deze wijzigingen officieel had goedgekeurd.

33. In januari 1996, na haar onderzoek ter plaatse van de boekhoudprocedures van de EVE, vestigde de Kamer de aandacht van de Commissie op de gebreken in de bepalingen van het dienstverleningscontract inzake de omrekening van wisselkoersen en inzake de vereiste bewijsstukken voor vliegtuigreizen. In beide gevallen waren de contractuele bepalingen onpraktisch en ongeschikt. De Commissie bracht echter slechts een gedeeltelijke wijziging aan in de bepalingen betreffende de wisselkoersen. Aan de voorschriften omtrent de bewijsstukken voor vliegtuigreizen werd niets veranderd. Ofschoon de procedures van de opdrachtnemer redelijk waren, werden de officiële contractuele bepalingen dus niet nageleefd.

Organisatie van de interne diensten

34. De tekortkomingen in het beheer van de operatie door de Commissie vloeiden gedeeltelijk voort uit de in de paragrafen 18 tot 20 beschreven situatie, maar waren ook in hoge mate te wijten aan een gebrekkige organisatie en het ongeschikte personeel.

35. De speciale eenheid voor de Palestijnse verkiezingen werd niet goed opgezet: de samenstelling, bevoegdheden, organisatie en verslaglegging waren niet afdoende omschreven (18); de eenheid werd de facto opgeheven voordat het project was voltooid.

36. Belangrijke functies binnen de speciale eenheid werden uitgeoefend door een externe deskundige die op basis van een dienstverleningscontract was aangesteld om de voor de bezette gebieden bevoegde ambtenaar technische bijstand te verlenen. Hij vervulde een sleutelfunctie bij de tenuitvoerlegging van het programma en nam deel aan de gunning en sluiting van en aan het toezicht op het dienstverleningscontract voor de logistieke steun. Deze deskundige ondertekende namens de Commissie vergunningen voor specifieke acties waarin het dienstverleningscontract voorzag. Aldus oefende hij functies uit waarvoor alleen het statutaire personeel van de Commissie bevoegd had moeten zijn.

37. Afgezien van de problemen in verband met de mate van verantwoordelijkheid die op regelmatige wijze kan worden uitgeoefend door contractueel personeel, heeft de Kamer er reeds elders (19) op gewezen dat er een aantal nadelen zijn verbonden aan het aantrekken op grote schaal van externe deskundigen voor de diensten van de Commissie, met name de teloorgang van de continuïteit en onvoldoende bekendheid met de communautaire voorschriften en procedures. De door de Kamer in dit geval vastgestelde gebreken en onregelmatigheden in de procedures vormen hiervan een voorbeeld.

38. Daarbij komt dat een persoon die voorheen als extern consulent betrokken was geweest bij het project "Voorbereiding van de waarneming door de EU van het vredesproces in het Midden-Oosten" (zie paragraaf 22) gedurende twee maanden zonder contract deelnam aan het werk van de speciale eenheid van de Commissie. Dezelfde persoon was eveneens betrokken bij de organisatie van het seminar in Madrid (zie paragraaf 26 b)), alweer zonder contract.

OPMERKINGEN OVER DE ORGANISATIE VAN DE LOGISTIEKE STEUN

39. De beslissing van de Commissie om voor de logistieke steun aan de EVE een beroep te doen op een externe organisatie maakte de efficiënte inschakeling van een groep logistieke deskundigen mogelijk. De opdrachtnemer zorgde voor een goed financieel beheer van het programma en verleende de verlangde diensten op doelmatige wijze.

40. Uit het optreden kan echter op een aantal punten lering worden getrokken voor toekomstige operaties. Met de hierna volgende uiteenzetting daarvan onderschrijft de Kamer de mening van het plaatsvervangend hoofd van de EVE en die van de leiding van de Groep voor logistieke steun (20):

a) in de structuur van de EVE en de functie-omschrijving voor de adviseurs (21) was er geen rekening mee gehouden dat de logistieke steun zou worden uitbesteed. De afdeling technische ondersteuning omvatte een adviseur voor administratie en financiën (verantwoordelijk voor begrotingsbeheer, aankopen, contracten en boekhouding) en een adviseur voor logistiek en communicatie (betrokken bij de inzet en bevoorrading van waarnemers en de aanschaf van communicatiemateriaal). Bij de meeste van hun taken was er sprake van overlapping met die welke de groep voor logistieke steun verrichtte, zodat de functie van deze adviseurs - vooral die van de adviseur voor administratie en financiën - weinig inhield en slecht afgebakend was;

b) de regionale cooerdinatoren speelden een belangrijke rol in financiën en administratie (beheer van de kleine kas, benzinerekeningen, controle van de presenties, vaststelling van de dagvergoedingen, salarissen, enz.). Om te garanderen dat deze taken doeltreffender worden uitgevoerd zouden de cooerdinatoren van te voren de juiste instructies moeten ontvangen en rechtstreeks aan de Groep voor logistieke steun moeten worden verbonden.

CONCLUSIES

41. De Kamer is van mening dat de rekeningen en financiële staten van de EVE (zie bijlagen 2 en 3) een getrouwe en regelmatige weergave vormen en zowel overeenkomstig de in het dienstverleningscontract voor logistieke steun opgenomen boekhoudkundige beginselen als conform de algemeen aanvaarde boekhoudkundige praktijk zijn opgesteld. Ze bieden een getrouw overzicht van de financiële resultaten van de werkzaamheden van de EVE.

42. De logistieke steun die aan de EVE werd verleend, was bevredigend en droeg bij tot het bereiken van de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB.

43. Hoewel de operatie globaal genomen geslaagd was, waren er ernstige onregelmatigheden in de procedure die de Commissie hanteerde bij de gunning van het dienstverleningscontract voor logistieke steun. Niet-naleving van de beginselen en procedures van het Financieel Reglement, die voor goed financieel beheer noodzakelijk zijn, kan niet worden gerechtvaardigd met tijdgebrek en andere moeilijkheden. Procedures zouden altijd schriftelijk moeten zijn onderbouwd en wanneer zij afwijken van de normale praktijk zou daarover vooraf een volledige verantwoording moeten worden afgelegd die door de bevoegde personen moet worden goedgekeurd.

44. Om de vastgestelde algemene tekortkomingen in het beheer van het programma te verhelpen, zou de Commissie:

a) de bijzondere situatie waarin wordt opgetreden in haar contracten duidelijk moeten maken. Zij zou moeten trachten er geen standaardvoorschriften in op te nemen wanneer deze onaangepast of niet uitvoerbaar zijn. Dit geldt in het bijzonder voor bewijsstukken, voorschriften inzake wisselkoersen en betalingswijzen;

b) er zorg voor moeten dragen dat het dienstdoende personeel ervaring heeft en goed bekend is met financieel-administratieve procedures.

c) geen externe deskundigen moeten aantrekken voor administratieve taken waarbij bevoegdheden worden uitgeoefend die zouden moeten zijn voorbehouden aan statutair personeel.

45. In de aanloopfase van een gemeenschappelijk optreden zou de begrotingsautoriteit erop moeten toezien dat de inhoud van de besluiten zodanig is dat tijdig kan worden beschikt over voldoende geldmiddelen voor een doeltreffende tenuitvoerlegging. Tevens zou rekening moeten worden gehouden met voorbereidende werkzaamheden die noodzakelijk zijn voordat tot een gemeenschappelijk optreden wordt besloten, en met de verdere voorbereidingen die nodig zijn om de actie zelf op te zetten.

46. De structuren voor de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk optreden zouden moeten zijn afgestemd op degenen die de logistieke steun verlenen en op de wijze waarop zulks geschiedt. De rol en verantwoordelijkheden van de Groep voor logistieke steun binnen de met de uitvoering van de actie belaste eenheid zouden duidelijk moeten worden omschreven.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 5 december 1996.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) PB L 119 van 7. 5. 1994.

(2) PB L 130 van 14. 6. 1995.

(3) PB L 238 van 6. 10. 1995.

(4) Interim-Overeenkomst, Washington, 28 september 1995; artikel V, bijlage II.

(5) Het comité waarin artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 1762/92 van de Raad van 29 juni 1992 voorziet (PB L 181 van 1. 7. 1992).

(6) Het AEC is een vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht, opgericht door de Commissie met het oog op dienstverlening aan de Commissie, met name voor de werving van deskundigen en technische assistenten voor programma's van de Commissie.

(7) Andere gemeenschappelijke acties van de Europese Unie in het kader van het GBVB.

(8) Artikel 3 van Besluit 95/403/GBVB van de Raad.

(9) Artikel 188 C van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

(10) B 0-4 0: Voorzieningen, artikel 41: Overige acties van de Europese Unie in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid.

(11) Europees Parlement, begrotingscommissie, vergadering van 18 juli 1995. PE/III/PV/95-14. Zie ook de brief van de Voorzitter van het Parlement aan de Voorzitter van de Commissie van 8 september 1995 (referte 027075).

(12) Zie paragraaf 41 van speciaal verslag nr. 2/96 van de Rekenkamer betreffende de rekeningen van de vertegenwoordiger en het bestuur door de EU van Mostar (EUAM), (PB C 287 van 30. 9. 1996).

(13) Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen; voorlopige geconsolideerde tekst; Europese Commissie (PB C 80 van 25. 3. 1991).

(14) Verordening (Euratom, EGKS, EG) nr. 3418/93 van de Commissie van 9 december 1993 houdende uitvoeringsvoorschriften betreffende een aantal bepalingen van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (PB L 315 van 16. 12. 1993).

(15) Deze kwestie is nader behandeld in het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995 (PB C 340 van 12. 11. 1996, paragrafen 11.15-11.18).

(16) Speciaal verslag tot staving van de betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting voor het jaar 1994 (PB C 352 van 30. 12. 1995, paragrafen 3.5-3.14).

(17) Krachtens artikel 18 van het dienstverleningscontract is elke vorm van mondelinge afspraak ongeldig.

(18) Het enige document betreffende de instelling van de speciale eenheid was een ontwerpvoorstel in verband met een project dat nooit werd goedgekeurd. Hoewel het project werd afgelast, werd het voorstel voor de speciale eenheid nooit herzien.

(19) Paragraaf 15.60 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1991 (PB C 330 van 15. 12. 1992) en paragraaf 10.70 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 (PB C 303 van 14. 11. 1995).

(20) Definitief uitvoeringsverslag van de opdrachtnemer en brief van het plaatsvervangend hoofd van de EVE (13 maart 1996).

(21) MED-comité; doc. zitting 120/95 van 14 juni 1995.

BIJLAGE 1

Organisatieschema EUROPESE VERKIEZINGSEENHEID Hoofd van de verkiezingseenheid Plaatsvervangend hoofd

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 3

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

1.-14. De Commissie gaat weliswaar grotendeels met het commentaar van de Rekenkamer akkoord, maar zou er toch op willen wijzen hoe groot de in het verslag van de Rekenkamer vermelde belemmeringen waren, en in het bijzonder het feit dat de Begrotingsautoriteit niet tijdig voldoende financiële middelen beschikbaar stelde om een efficiënte uitvoering mogelijk te maken.

Het besluit van de Raad met betrekking tot deze operatie behelsde formele voorwaarden, die aanzienlijke moeilijkheden opleverden voor een efficiënte, tijdige voorbereiding van zo'n ingewikkelde operatie, vooral doordat de late aankondiging van de einddatum voor de verkiezingen betekende dat de waarnemingsactie in een bijzonder kort tijdbestek moest worden uitgevoerd. Die tijdsbeperkingen vergden een zeer snelle besluitvorming in verband met de uitvoering van de operatie, waaronder ook de keuze van de organisatie die logistieke steun zou verlenen. De op- en aanmerkingen van de Rekenkamer dienen tegen deze achtergrond te worden bezien.

OPMERKINGEN OVER DE REGELINGEN INZAKE DE FINANCIERING VAN HET PROGRAMMA

18. b) De overschrijving van de 10 Mio ECU van het reservebedrag naar artikel B 8-1 0 3 is inderdaad op 28 juli 1996 geschied, ondanks de door de voorzitter van het Parlement gestelde voorwaarde. Toch zag de Commissie zich genoodzaakt om te kiezen tussen het volgen van deze instructies en het daardoor in gevaar brengen van de opzetting van het project en het goede verloop van de actie, en een goed beheer van de middelen en een doeltreffende voorbereiding van het project, door dit bedrag zodra het was goedgekeurd over te maken om de communautaire bijdrage zo spoedig mogelijk ter beschikking te stellen, teneinde een zo goed mogelijke regeling te treffen voor een dermate delicaat dossier. De positieve gevolgtrekkingen van de Rekenkamer, wat de goede uitvoering van het project betreft, schijnen aan te tonen dat het besluit van de Commissie gerechtvaardigd was.

21. De Commissie geeft toe dat de door de Zweedse regering gevolgde procedure, waarbij een voorschot werd verleend aan het hoofd van de EVE, dat eventueel uit de projectmiddelen moest worden terugbetaald, niet ideaal was. Dit was een betreurenswaardig gevolg van de in het Besluit 95/205/GBVB van de Raad gestelde voorwaarde; het was van het allergrootste belang het hoofd van de verkiezingseenheid lang voordat er overeenstemming werd bereikt over de verkiezingen aan te stellen, om een behoorlijke voorbereiding daarvan op gang te brengen.

OPMERKINGEN OVER HET BEHEER VAN DE COMMISSIE

Voorbereiding van de logistieke steun

22-23. Ook al heeft de Rekenkamer gelijk dat, in dit geval, het expertiserapport niet als basis kon dienen voor het opstellen van de taakomschrijving voor de logistieke steunoperatie, dan nog heeft het onder het project ingestelde onderzoek tot het algemene welslagen van deze operatie bijgedragen (zie paragraaf 43).

De procedure voor de gunning van het dienstverleningscontract voor de logistieke steun

24-25. De Commissie geeft volkomen toe dat zij geen bevredigende procedures heeft gevolgd.

Financieel en begrotingsbeheer

26. De omvang en de betekenis van de verkiezingswaarnemingsopdracht van de Commissie betekenden dat voorafgaand onderzoekswerk van vitaal belang was voor het welslagen van deze opdracht. De door de Raad en door het Parlement voor de besteding van de kredieten gestelde voorwaarden kwamen erop neer dat geen van de voor de verkiezingen uitgetrokken kredieten (10 Mio ECU op de GBVB-begrotingslijn B 8-1 0 3) kon worden benut, voordat de Interim-Overeenkomst was ondertekend. Derhalve moesten de eerste stadia van het verkiezingsprogramma vóór de ondertekening van de Interim-Overeenkomst met middelen van andere begrotingslijnen worden gefinancierd.

28. De Commissie neemt akte van deze feitelijke stand van zaken. Zij zal de ordonnateurs opnieuw de nodige instructies geven om in de toekomst een einde te maken aan een dergelijke situatie.

30-31. De Commissie verzocht de opdrachtnemer niet om bij wijze van bankgarantie een zekerheid te stellen, aangezien zij de indruk had dat, daar "Crown Agents" geheel en al in handen van de Britse regering is, er geen behoefte was aan een dergelijke waarborg. Toch is de Commissie het ermee eens dat dit in strijd was met het reglement.

Toezicht op het dienstverleningscontract voor de logistieke steun

32. Het is waar dat een gebrek aan personeel bij de Commissie verhinderde dat er meer operationele analyses werden verricht dan mogelijk was binnen de voor deze operatie uitgetrokken beperkte tijd. Onder buitengewoon moeilijke werkomstandigheden heeft de Commissie zoveel mogelijk gedaan om toezicht uit te oefenen op de activiteiten van "Crown Agents", hun verzoeken om inlichtingen te beantwoorden en hun "feedback" te geven, ofschoon tijdsdruk de Commissie ervan weerhield dikwijls langdurige procedures te volgen om te zorgen voor de nodige bekrachtigingen van aanvullende akten ter dekking van begrotingswijzigingen.

33. De Commissie besloot dat, aangezien "Crown Agents" als opdrachtnemende instantie de taak van de bestelling van de vliegbiljetten uitvoerde, zij zulks volgens haar eigen procedures mocht doen, die volgens de Commissie "redelijk waren", iets waarmee de Rekenkamer het eens was. Deze wijziging werd echter niet in een herzien contract geformaliseerd. Zoals de Rekenkamer echter in paragraaf 40 erkent, zorgde de opdrachtnemer voor een "goed financieel beheer van het programma en verleende hij de verlangde diensten op doelmatige wijze".

Organisatie van de interne diensten

34-37. De speciale verkiezingseenheid moest naar de aard der zaak flexibel zijn en, tegen de achtergrond van een steeds wisselende politieke toestand, op de omstandigheden zoals die zich voordeden, inspelen. Desalniettemin deed de speciale eenheid haar werk binnen de grenzen van een strikte besluitvormingshiërarchie, die ook de "externe deskundige" omvatte.

38. De vermelde problemen waren een gevolg van het feit dat er niet tijdig de nodige middelen beschikbaar waren.

OPMERKINGEN OVER DE ORGANISATIE VAN DE LOGISTIEKE STEUN

39-40. De Commissie zal bij haar huidige beleidsplanning voor verkiezingswaarnemingsacties rekening houden met de opmerkingen van de Rekenkamer.

CONCLUSIES

41-46. Bij wijze van conclusie zou de Commissie willen stellen dat de kritiek van de Rekenkamer grotendeels gegrond is. Toch zou de Commissie de nadruk willen leggen op de flexibele aanpak waartoe zij zelf haar toevlucht moest nemen om de actie op het goede spoor te houden en tijdig uit te voeren.

Uiteindelijk is de Commissie, ondanks de aanzienlijke moeilijkheden in verband met procedures, tijds- en personeelsgebrek, erin geslaagd een internationaal erkende verkiezingswaarnemingsactie op te zetten, die ertoe heeft bijgedragen dat de eerste nationale Palestijnse verkiezingen in de geschiedenis een geldig en algemeen erkend karakter kregen. Het bedrijf dat door de Commissie werd uitgekozen om de ondersteuningsactie te beheren maakte de rekeningen en financiële staten naar behoren op en, zoals de Rekenkamer kon concluderen, was de "logistieke steun die aan de EVE werd verleend bevredigend en droeg hij bij tot het bereiken van de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB".