NL Publicatieblad van de Europese Unie C 55/41

ADVIES VAN DE RAAD

van 14 februari 2006

over het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland, 2005-2008

(2006/C 55/11)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (1), en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

1) Op 14 februari 2006 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Letland voor de periode 2005-2008 behandeld.

2) Tijdens de afgelopen tien jaar beliep de gemiddelde jaarlijkse reële BBP-groei in Letland meer dan 6 %. Dit groeiverloop werd gekenmerkt door sterke productiviteitsstijgingen en meer recentelijk ook door een groei van de werkgelegenheid. Als gevolg van de grote externe onevenwichtigheden is Letland echter afhankelijk van de instroom van kapitaal, waardoor de buitenlandse schuldquote is toegenomen. Sinds medio 2003 is er sprake van een aantrekkende inflatie (die hoger blijft dan 6 %), waardoor het externe concurrentievermogen van de economie wordt uitgehold en de groei in het gedrang kan komen. Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei vertragen van 8,4 % in 2005 tot gemiddeld 7,2 % tijdens de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van plausibele groeihypothesen uit te gaan. De programmaprognoses voor de inflatie en het tekort op de lopende rekening lijken ietwat aan de lage kant.

3) Het programma volgt in grote lijnen de in de nieuwe gedragscode aangegeven modelstructuur voor stabiliteits- en convergentieprogramma's (2).

4) In de voorliggende actualisering wordt het overheidstekort voor 2005 op 1,5 % van het BBP geschat bij een BBP-groei van 8,4 %. Dit komt neer op een iets lager tekort en een veel gunstiger groeiverloop dan in het vorige programma werd aangenomen (daarin werd uitgegaan van een tekort van 1,6 % van het BBP en een groei van 6,7 %). In de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie werd het tekort op 1,2 % van het BBP geraamd bij een BBP-groei van 9,1 %. Uit recente gegevens over de uitvoering van de overheidsbegroting op kasbasis blijkt echter dat het feitelijke resultaat nog gunstiger zal uitvallen dan in de actualisering en in de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie werd voorspeld.

5) In het op 8 maart 2005 door de Raad uitgebrachte advies over de vorige actualisering werden geen beleidsindicaties gegeven. Wel werd gesteld dat de beoordeling van het consolidatietraject en van de passende begrotingssituatie afhankelijk was van een gunstige ontwikkeling van het saldo op de lopende rekening, van de druk die de vraag op de economie uitoefent, en van de terugdringing van de inflatie van haar toenmalige recente hoogtepunt.

6) In het geactualiseerde programma wordt gemikt op een bescheiden reductie van het overheidstekort. De actualisering gaat uit van een overheidstekort van 1,5 % in 2005, 1,5 % in 2006, 1,4 % in 2007 en 1,3 % in 2008, het laatste jaar. Aangenomen wordt dat het primaire saldo tijdens dezelfde periode met 0,1 procentpunt zal afnemen. Verwacht wordt dat zowel de ontvangsten- als de uitgavenquote tijdens de programmaperiode zal toenemen (met respectievelijk 2,1 en 1,9 procentpunt). De overheidsinvesteringen en de niet verder uitgesplitste „overige uitgaven” vertonen de sterkste stijging (respectievelijk van 2,3 % van het BBP in 2005 tot 3,3 % van het BBP in 2008 en van 12,3 % van het BBP in 2005 tot 13,8 % van het BBP in 2008), terwijl de andere sociale overdrachten dan die in natura de scherpste daling te zien geven (van 9,3 % van het BBP in 2005 tot 8,9 % van het BBP in 2008). In de actualisering van november 2005 wordt de in de vorige actualisering geplande aanpassing in grote lijnen bevestigd, ondanks het feit dat de groeivooruitzichten aanzienlijk beter zijn.

7) In het licht van de berekeningen die de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van het programma hebben verricht, wordt verwacht dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) tijdens de programmaperiode slechts licht zal verbeteren (met ongeveer procentpunt van het BBP). De voorgenomen begrotingsinspanning zal plaatsvinden aan het einde van de programmaperiode en dan vooral in de jaren waarin een negatieve output gap wordt verwacht. In de actualisering wordt een middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie in de zin van het stabiliteits- en groeipact vastgesteld van een structureel tekort van „ongeveer 1 % van het BBP”, dat in het laatste jaar van de programmaperiode zou moeten worden verwezenlijkt. Aangezien de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 2 % van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De middellangetermijndoelstelling van het programma ligt binnen de voor de eurozone en de lidstaten van ERM II aangegeven marges, van het stabiliteits- en groeipact en de gedragscode, en is een goede afspiegeling van de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn. Gezien de hierboven belichte risico's voor een duurzame economische convergentie zou het evenwel aangewezen zijn ambitieuzere begrotingsposities na te streven dan die welke thans zijn gepland.

8) Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. Hoewel de groeivoorspellingen en de aangenomen belastingelasticiteiten waarop de vorige begrotingen waren gebaseerd, doorgaans aan de lage kant zijn gebleken, is dit laatste in het voorliggende programma niet meer noodzakelijkerwijze het geval, aangezien de daarin aangenomen belastingelasticiteiten aan de hoge kant lijken. Daarenboven wordt in het programma melding gemaakt van verscheidene (voorgestelde) socialebeleidsmaatregelen die tot uitgavenverhogingen aanleiding zouden kunnen geven, terwijl in het programma wordt voorspeld dat de uitgavenquote zal dalen.

9) Gezien deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de in het programma geschetste begrotingsstrategie niet volstaat om tegen het einde van de programmaperiode een structurele begrotingssituatie te bewerkstelligen die in het kader van het pact als passend kan worden aangemerkt. Bovendien zou het, zoals gezegd, wenselijk zijn dat een ambitieuzere strategie wordt gevolgd dan die welke in het programma wordt uitgestippeld. Het uit de actualisering blijkende tempo van de aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma ligt lager dan de jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo met 0,5 % van het BBP als benchmark (in goede economische tijden een snellere aanpassing), zoals in het stabiliteits- en groeipact wordt gespecificeerd. Indien aan het streefcijfer voor 2006 wordt vastgehouden en indien het feitelijke begrotingsresultaat voor 2005 veel beter uitvalt dan verwacht, dan kan dit leiden tot een verslechtering van het structurele saldo in 2006, hetgeen zou neerkomen op een aanzienlijke budgettaire versoepeling in een context van een zeer hoog blijvende druk van de vraag, met alle risico's vandien voor de stabiliteit.

10) Overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact moeten „grote structurele hervormingen” met een verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de middellangetermijndoelstelling van het programma of bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling. In het programma wordt erop gewezen dat als gevolg van de aan de gang zijnde pensioenhervorming, en met name de invoering van een tweede pijler, het aandeel van de socialezekerheidsbijdragen in het overheidssaldo geleidelijk zal afnemen in vergelijking met 2004. Volgens het programma zouden de nettokosten van de pensioenhervorming in 2005 1/4 % van het BBP belopen en vervolgens geleidelijk toenemen tot 1 % van het BBP in 2008. Op grond daarvan zou een tijdelijke afwijking van het vereiste jaarlijkse aanpassingstraject van 0,5 % van het BBP in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma kunnen worden toegestaan, omdat de structurele hervormingen die eraan ten grondslag liggen, voldoende gedetailleerd in het programma zijn weergegeven en een grote positieve invloed hebben op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Voor 2006 strookt de aanpassing, wanneer ook met de structurele hervormingen rekening wordt gehouden, evenwel niet volledig met het stabiliteits- en groeipact. Niettemin is er in alle programmajaren een voldoende veiligheidsmarge ten opzichte van de referentiewaarde voor het overheidstekort van 3 % van het BBP. De hierboven gedane suggestie om een ambitieuzer aanpassingstraject met het oog op het bereiken van de in het programma vastgestelde middellangetermijndoelstelling uit te stippelen dan in de actualisering wordt geïmpliceerd, lijkt haalbaar aangezien de geraamde nettokosten van de pensioenhervorming in de eerste programmajaren beperkt blijven.

11) In 2005 zou de schuldquote 14,9 % van het BBP hebben bedragen, waarmee zij ver onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het BBP blijft. Gedurende de programmaperiode wordt een zeer lichte daling van de schuldquote verwacht tot 14,7 % van het BBP in 2008, waarbij het effect van de hardnekkige tekorten sterk wordt getemperd door de hoge nominale BBP-groei.

12) Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Letland gering te zijn wat betreft de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing (3). De momenteel zeer lage brutoschuld zal naar verwachting gedurende de gehele prognoseperiode 2005-2050 onder de referentiewaarde van 60 % van het BBP blijven. Letland is bezig met de uitvoering van een in 1996 aangevatte pensioenhervorming die er in belangrijke mate toe bijdraagt dat de budgettaire gevolgen van de vergrijzing binnen de perken blijven.

13) De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Zo worden in het convergentieprogramma met name maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken. Dit alles neemt evenwel niet weg dat meer het accent moet worden gelegd op de verwezenlijking van essentiële doelstellingen, zoals het in toom houden van de inflatie, het aanpakken van de onevenwichtige externe rekening en het verhogen van de activiteitsgraad door de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt te bevorderen.

14) In het nationale hervormingsprogramma van Letland, dat op 21 oktober 2005 in het kader van de hernieuwde strategie van Lissabon voor groei en werkgelegenheid is ingediend, wordt het handhaven van de macro-economische stabiliteit bestempeld als de voornaamste uitdaging die gevolgen heeft voor de openbare financiën. In dat verband wordt een belangrijke rol toebedeeld aan de versterking van de begrotingsdiscipline en de procedures voor de begrotingsplanning. De budgettaire gevolgen van het beperkte aantal concrete hervormingsmaatregelen van het nationale hervormingsprogramma komen tot uiting in de begrotingsvooruitzichten van het convergentieprogramma. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën sluiten aan bij de acties van het nationale hervormingsprogramma. Zoals hierboven is aangegeven, worden in het convergentieprogramma maatregelen geformuleerd die de groei en de werkgelegenheid moeten bevorderen door de ontvangsten- en uitgavenstructuur te wijzigen (het betreft hoofdzakelijk een verschuiving van directe naar indirecte belastingen en een beperking van de overdrachten) en door overheidsinvesteringen tot een prioriteit te maken.

In het licht van de bovenstaande evaluatie en gezien de noodzaak een duurzame convergentie te bewerkstelligen door onder meer de externe onevenwichtigheden te reduceren en de inflatie in toom te houden, verzoekt de Raad Letland ambitieuzere begrotingssituaties na te streven dan die welke thans zijn gepland, óók voor 2006, met name door de in het programma vastgelegde middellangetermijndoelstelling eerder te verwezenlijken en tijdens de programmaperiode vast te houden, en tevens door te vermijden dat in „goede tijden” een procyclisch begrotingsbeleid wordt gevoerd.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 2005 2006 20 07 2008 Reëel BBP (Verandering in %) CP nov 2005 8,5 8,4 7,5 7,0 7,0 COM nov 2005 8,3 9,1 7,7 7,1 n.b. CP dec 2004 8,1 6,7 6,5 6,5 n.b. HICP-inflatie (%) CP nov 2005 6,2 6,9 5,6 4,3 3,5 COM nov 2005 6,2 6,8 6,0 4,8 n.b. CP dec 2004 6,2 4,3 3,0 3,0 n.b. Output gap (% van het potentiële BBP) CP nov 2005 (6) 0,5 0,8 0,4 – 0,5 – 1,1 COM nov 2005 (8) 0,1 0,8 0,3 – 0,7 n.b. CP dec 2004 (6) 1,6 0,9 0,0 – 0,5 n.b. Overheidssaldo (4) (% van het BBP) CP nov 2005 – 1,0 – 1,5 – 1,5 – 1,4 – 1,3 COM nov 2005 – 1,0 – 1,2 – 1,5 – 1,5 n.b. CP dec 2004 – 1,7 – 1,6 – 1,5 – 1,4 n.b. Primair saldo (% van het BBP) CP nov 2005 – 0,2 – 0,7 – 0,8 – 0,6 – 0,6 COM nov 2005 – 0,2 – 0,5 – 0,8 – 0,8 n.b. CP dec 2004 – 0,9 – 0,8 – 0,8 – 0,7 n.b. Conjunctuurgezuiverd saldo = structureel saldo (5) (% van het BBP) CP nov 2005 (6) – 1,1 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 COM nov 2005 (7) – 1,0 – 1,5 – 1,6 – 1,3 n.b. CP dec 2004 n.b. n.b. n.b. n.b. n.b. Bruto overheidsschuld (% van het BBP) CP nov 2005 13,1 14,9 13,6 13,7 14,7 COM nov 2005 14,7 12,8 13,0 13,2 n.b. CP dec 2004 14,2 1,5 15,8 15,0 n.b. Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Het programma vertoont evenwel leemten in de krachtens de nieuwe gedragscode te verstrekken facultatieve gegevens (het bevat met name geen gegevens over de arbeidsproductiviteit in verhouding tot de gewerkte uren).

(3) In de technische beoordeling van het programma door de diensten van de Commissie worden nadere bijzonderheden verstrekt over de houdbaarheid op lange termijn

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

(4) In het tekort is rekening gehouden met de nettokosten van de aan de gang zijnde pensioenhervorming (invoering van een tweede pijler). De kosten worden geraamd op 0,27 % van het BBP in 2005, 0,37 % van het BBP in 2006, 0,62 % van het BBP in 2007 en 1,32 % van het BBP in 2008.

(5) Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De in het programma verwachte jaar-op-jaar-verbetering van het conjunctuurgezuiverde saldo, gecorrigeerd voor het effect van de stapsgewijze doorvoering van de pensioenhervorming, beloopt 0,2 % van het BBP in 2006, 0,6% in 2007 en 1,0 % in 2008, hetgeen neerkomt op een gemiddelde van 0,6 % in de periode 2006-2008. Aangezien er in het programma geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen worden vermeld, is het conjunctuurgezuiverde saldo identiek aan het structurele saldo.

(6) Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie.

(7) In de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie is er geen sprake van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

(8) Op basis van een geraamde potentiële groei van respectievelijk 7,9 %, 8,3 %, 8,3 % en 8,2 % in de periode 2004-2007.

Bronnen:

Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.