JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1996 vastgesteld (96/C 348/01)

Dit verslag, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Bernhard FRIEDMANN (voorzitter)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUMEN II BETROUWBAARHEIDSVERKLARINGEN

INHOUD

Bladzijde

Deel I Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 19 De betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan 5

Hoofdstuk 20 Analyse van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie en de visserij 21

Hoofdstuk 21 Analyse van de uitgaven van de structuurfondsen 31

Deel II Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds

Hoofdstuk 22 De betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan betreffende het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 39

Bijlage II (*) Financiële gegevens betreffende de algemene begroting en de financiële balans van de Europese Unie en betreffende de Europese Ontwikkelingsfondsen

(*) De grafische voorstellingen zijn opgenomen in deze bijlage.

ANTWOORDEN VAN DE INSTELLINGEN

Bladzijde

Deel I Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting

Hoofdstuk 19 De betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan 16

Hoofdstuk 20 Analyse van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie en de visserij 29

Hoofdstuk 21 Analyse van de uitgaven van de structuurfondsen 36

Deel II Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds

Hoofdstuk 22 De betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan betreffende het zesde en zevende Europese Ontwikkelingsfonds 50

DEEL I Betrouwbaarheidsverklaring inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting

HOOFDSTUK 19(574*) De betrouwbaarheidsverklaring en informatie tot staving daarvan

19.0. INHOUD Paragraaf

Betrouwbaarheidsverklaring - Informatie tot staving van de betrouwbaarheidsverklaring 19.1 - 19.40

Inleiding 19.1

Bereik van de controle 19.2 - 19.5

De betrouwbaarheid van de rekeningen 19.6 - 19.25

Onderwaardering van de door de lidstaten verschuldigde bedragen 19.6 - 19.7

Overwaardering van de vorderingen op de lidstaten ten gevolge van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie 19.8

Onderwaardering van de saldi van de kasgeldrekeningen 19.9 - 19.11

Overwaardering van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen 19.12 - 19.18

Onderwaardering van de in de begrotingsrekeningen opgenomen betalingsverplichtingen 19.19

Onderwaardering van de betalingsverplichtingen op het gebied van de structuurfondsen 19.20

Afwezigheid van niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen met betrekking tot meerjarige verplichtingen voor verrichtingen voor Phare en Tacis 19.21

Ontbreken van becijfering van de betalingsverplichtingen inzake pensioenen 19.22

Onderwaardering van de begrotingsbetalingen bestaande uit voorschotten en aanbetalingen 19.23 - 19.25

De wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen 19.26 - 19.36

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen met betrekking tot betalingsverplichtingen 19.26

Beperkingen van de controlewerkzaamheden met betrekking tot betalingen 19.27

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen 19.28 - 19.36

Boekhoudnormen, -beleid en -procedures 19.37 - 19.40

Boekhoudnormen en -beleid 19.37 - 19.39

Boekhoudprocedures 19.40

Betrouwbaarheidsverklaring (DAS) inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting voor het op 31 december 1996 afgesloten begrotingsjaar

I. De Rekenkamer heeft de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie voor het op 31 december 1996 afgesloten begrotingsjaar onderzocht. Deze rekeningen omvatten de balans per 31 december 1996, de jaarrekening voor het op 31 december 1996 afgesloten begrotingsjaar en de toelichtingen daarbij en werden onder de verantwoordelijkheid van de Commissie overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement opgesteld. Zij zijn opgenomen in deel IV van de documenten die de Commissie aan de kwijtingverlenende autoriteiten en op 30 april 1997 aan de Rekenkamer heeft voorgelegd(575). Krachtens de Verdragen(576) moet de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voorleggen waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd.

II. De Kamer heeft de controle verricht overeenkomstig de op internationaal vlak algemeen aanvaarde controlenormen, voor zover deze op de communautaire context van toepassing zijn. De controle op de ontvangsten was gebaseerd op de te innen bedragen en de werkelijk aan de Gemeenschap betaalde bedragen. De controle op de uitgaven was gebaseerd op de betalingsverplichtingen en de verrichte betalingen. De controle omvatte een passende reeks controleprocedures die ten doel hadden de bewijsstukken met betrekking tot zowel de bedragen en de informatie in de geconsolideerde rekeningen als de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen op basis van steekproeven te onderzoeken. Zij omvatte tevens een evaluatie van de boekhoudbeginselen en belangrijke ramingen der beherende instanties, en van de algemene presentatie van de rekeningen. De controle verschafte de Kamer een toereikende grondslag voor het navolgende oordeel.

* * *

Betrouwbaarheid van de rekeningen

III. Het totaalbedrag van de vorderingen, bestaande uit de bedragen die de lidstaten aan de communautaire instellingen verschuldigd zijn en in de geconsolideerde balans ad 1 981,6 Mio ECU verschijnen, wordt in de rekeningen niet nauwkeurig weergegeven.

(a) Een van de voornaamste bestanddelen van het bedrag der vorderingen is ondergewaardeerd wegens problemen inzake volledigheid en waardering. Dit geldt voor de specifieke boekhouding waarin de lidstaten conform de communautaire regelgeving vastgestelde douanerechten en landbouwheffingen registreren waarvoor geen zekerheid is gesteld of die worden betwist. Het in de balans opgenomen totaal bedroeg 1 064,2 Mio ECU.

(zie de paragrafen 19.6 en 19.7)

(b) De vorderingen met betrekking tot de goedkeuring van de uitgavenrekeningen van het EOGFL-Garantie zijn met 264,1 Mio ECU overgewaardeerd omdat een aantal terugbetalingen van de lidstaten in 1996 niet in aanmerking werden genomen.

(zie paragraaf 19.8)

IV. De in de balans voor 11 696,7 Mio ECU opgenomen banktegoeden van de Gemeenschappen worden niet nauwkeurig weergegeven in de rekeningen.

(a) Aanvullingen van bankrekeningen in sommige derde landen ten bedrage van enige honderden miljoenen ECU zijn in de balans opgenomen als uitgaven en niet als activa.

(zie paragraaf 19.9)

(b) Communautaire activa ten bedrage van ten minste 25,9 Mio ECU, waarvan het beheer aan derden is toevertrouwd, verschijnen in de balans niet onder de kasmiddelen.

(zie paragraaf 19.10)

(c) De Commissie heeft geen aansluitingen (39,3 Mio ECU) verricht tussen het grootboek en de bevestigingen van de banken aangaande de gelden ter goede rekening van de mediterrane protocollen.

(zie paragraaf 19.11)

V. De waarde van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen (47 489,2 Mio ECU) is ondergewaardeerd met een nettobedrag van ten minste 715 Mio ECU. Dit bedrag bestaat zowel uit over- als uit onderwaarderingen.

(a) De totale waarde van de eind 1996 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen ten laste van gesplitste kredieten is met ten minste 587 Mio ECU overgewaardeerd, omdat daarin vastleggingen zijn opgenomen die niet meer noodzakelijk waren ter dekking van toekomstige betalingen. Voorts heeft de Commissie geen informatie verstrekt om aan te tonen dat een ander bedrag van 466 Mio ECU aan nog af te wikkelen betalingsverplichtingen noodzakelijk was ter dekking van toekomstige betalingen.

(zie de paragrafen 19.12-19.18)

(b) De waarde van sommige andere eind 1996 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen, alsook de waarde van de betalingsverplichtingen van het begrotingsjaar, is met ongeveer 1 302 Mio ECU ondergewaardeerd doordat de Commissie de gewoonte heeft om op het gebied van samenwerking en visserij betalingsverplichtingen te boeken voor minder dan het volledige bedrag dat werkelijk is vastgelegd. Voorts zijn deze bedragen niet opgenomen in het tijdschema van de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen.

(zie paragraaf 19.19)

VI. De meerjarige verplichtingen die zijn geboekt als niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen (91 134,5 Mio ECU) zijn onnauwkeurig vermeld.

(a) De juistheid van het bedrag (88 500 Mio ECU) voor meerjarige verplichtingen op het gebied van de structuurfondsen dat als niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen verschijnt, is twijfelachtig omdat in de berekeningen waarop het is gebaseerd vele fouten zijn aangetroffen.

(zie paragraaf 19.20)

(b) Ongeveer 4 200 Mio ECU aan meerjarige verplichtingen voor verrichtingen in het kader van Phare en Tacis zijn weggelaten uit de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen.

(zie paragraaf 19.21)

(c) De verplichtingen van de Gemeenschappen met betrekking tot pensioenrechten van hun personeel worden vermeld in de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen, maar zijn niet becijferd.

(zie paragraaf 19.22)

VII. De totale waarde van de voorschotten en aanbetalingen die gedurende het jaar werden geboekt als begrotingsbetalingen die aan het eind van het jaar niet definitief waren is met een nettobedrag van ongeveer 19 000 Mio ECU ondergewaardeerd.

(zie de paragrafen 19.23-19.25)

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

VIII. De sub V b beschreven fouten zijn materiële fouten die de wettigheid en regelmatigheid van de vastleggingen aantasten, aangezien de bedragen waarvoor werkelijk betalingsverplichtingen zijn aangegaan hoger waren dan de maxima die de begrotingsautoriteit voor de vastleggingskredieten had vastgesteld.

(zie paragraaf 19.26)

IX. De meest waarschijnlijke schatting van het percentage materiële fouten betreffende de verrichtingen die aan de betalingen ten grondslag liggen is ongeveer 5,4 % van de geboekte begrotingsbetalingen van in totaal 77 miljard ECU.

(zie paragraaf 19.30)

X. De controle bracht opnieuw een groot aantal formele fouten betreffende de betalingen aan het licht. In deze gevallen werden de geldende voorschriften en andere bepalingen niet in acht genomen.

(zie de paragrafen 19.33-19.36)

XI. In een aantal gevallen, die naar schatting 4,3 % van de communautaire betalingen uitmaken, kon de Kamer onmogelijk toereikend bewijs verkrijgen om tot een definitief oordeel inzake het correcte gebruik van de communautaire middelen te komen.

(zie paragraaf 19.27)

XII. - Behoudens de gevolgen van de in de paragrafen III-VII samengevatte feiten is de Kamer van oordeel dat de rekeningen over het begrotingsjaar 1996 een getrouw beeld geven van de ontvangsten en uitgaven van de Unie gedurende het jaar en van de financiële situatie aan het eind van het jaar. - De Kamer is van oordeel dat de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de ontvangsten die in de rekeningen van het begrotingsjaar zijn opgenomen, binnen de in de paragrafen 19.4 en 19.5 aangegeven grenzen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn. - Behoudens de gevolgen van de in paragraaf VIII samengevatte feiten is de Kamer van oordeel dat de verrichtingen inzake betalingsverplichtingen voor het begrotingsjaar over het algemeen genomen wettig en regelmatig zijn - Wegens het effect van de in de paragrafen IX-XI beschreven feiten weigert de Kamer een globale positieve verklaring af te geven over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen van het begrotingsjaar.

16.10.1997

B. Friedmann

Voorzitter

Europese Rekenkamer 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

INFORMATIE TOT STAVING VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Inleiding

19.1. Deze derde verklaring van betrouwbaarheid (in dit verslag DAS te noemen(577) heeft betrekking op de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Gemeenschap en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen voor het begrotingsjaar 1996.

Bereik van de controle

19.2. De verrichtingen op sommige door de Kamer gecontroleerde gebieden worden door andere instanties verder onderzocht, met name tijdens de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie.

19.3. De DAS zelf bevat geen conclusies over de vraag in hoeverre de beginselen van goed financieel beheer in acht zijn genomen. De Kamer blijft hierover afzonderlijke beoordelingen en verslagen opmaken in het kader van haar overige werkzaamheden.

19.4. Sommige opzettelijke onregelmatigheden ten nadele van de financiën van de Gemeenschap, zoals bijvoorbeeld de niet-aangifte van belastbare importen, kunnen uiteraard niet met de gebruikelijke controleprocedures worden opgespoord. De Kamer is bijgevolg niet in staat enige zekerheid te verschaffen dat dergelijke onregelmatigheden zich niet hebben voorgedaan. In 1996 heeft de Kamer in het kader van haar financiële controle van de eigen middelen echter een specifieke controle verricht van de procedures voor de vaststelling en inning van douanerechten en landbouwheffingen in geval van fraude en onregelmatigheden. De resultaten van deze controle worden beschreven in hoofdstuk 1 van dit jaarverslag.

19.5. Wegens het macro-economische karakter van de statistische gegevens die ten grondslag liggen aan de eigen BNP- en BTW-middelen (goed voor ongeveer 80 % van de communautaire ontvangsten), concentreerde de Kamer zich op de evaluatie van de deugdelijkheid van de procedures die waren gehanteerd voor het opstellen van deze gegevens en het waarborgen van de betrouwbaarheid ervan. Voor het andere hoofdbestanddeel van de eigen middelen, de douanerechten en landbouwheffingen (goed voor ongeveer 17 % van de ontvangsten van de Gemeenschap) was het niet mogelijk zekerheid te verschaffen dat alle belastbare importen werkelijk zijn aangegeven en tot de overeenkomstige ontvangsten hebben geleid. Bijgevolg was de controle van de Kamer toegespitst op de beoordeling van de geschiktheid van de procedures waarmee wordt gegarandeerd dat de douanerechten en landbouwheffingen die de Gemeenschap toekomen correct worden vastgesteld zodra is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in de douanevoorschriften betreffende de boeking van deze rechten en heffingen alsmede de kennisgeving aan de debiteur.

De betrouwbaarheid van de rekeningen

Onderwaardering van de door de lidstaten verschuldigde bedragen (paragraaf III a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.6. De geconsolideerde balans (post III A) bevat in totaal 1 981,6 Mio ECU aan vorderingen, zijnde de bedragen die de lidstaten per 31 december 1996 aan de communautaire instellingen verschuldigd zijn. Van dit totaal bestaat 1 064,2 Mio ECU(578) uit door de lidstaten vastgestelde douanerechten en landbouwheffingen die deze landen in een specifieke (ontvangsten) boekhouding hebben opgenomen. Artikel 6, lid 2, sub b, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989(579) bepaalt de criteria waaraan de lidstaten moeten voldoen om gebruik te maken van deze specifieke boekhouding. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het bijhouden van de specifieke boekhouding en moeten een kwartaaloverzicht aan de Commissie toezenden.

19.7. De Kamer constateerde dat in de specifieke boekhouding over het geheel genomen nog aanzienlijke fouten voorkwamen die van wezenlijke invloed zijn op de volledigheid van het totaalbedrag van de vorderingen in de geconsolideerde balans. De Kamer constateerde met name dat er ontoereikende procedures bestonden om te garanderen dat alle vastgestelde douanerechten en landbouwheffingen waarvoor geen zekerheid is gesteld of die worden betwist, naar behoren en correct gewaardeerd in de specifieke boekhouding worden opgenomen. De Kamer kan niet becijferen in hoeverre de specifieke boekhouding en daarmee het totaalbedrag van de vorderingen ondergewaardeerd zou kunnen zijn, maar zij vermoedt dat het bedrag van de onderwaardering in de specifieke boekhouding aanzienlijk is.

Overwaardering van de vorderingen op de lidstaten ten gevolge van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie (paragraaf III b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.8. Om gevolg te geven aan een opmerking van de Kamer verving de Commissie de in 1995 opgestelde ramingen van vorderingen met betrekking tot de goedkeuring van de rekeningen door inningsopdrachten. Het aldus per 31 december 1996 aan de actiefzijde van de balans opgenomen totaalbedrag van de vorderingen (792,2 Mio ECU)(580), dat is gebaseerd op de eind 1995 berekende gegevens, is echter met 264,1 Mio ECU overgewaardeerd daar er geen rekening is gehouden met de werkelijk geïnde ontvangsten in de vorm van negatieve, door elke betrokken lidstaat in de declaratie over oktober 1996 opgegeven uitgaven.

Onderwaardering van de saldi van de kasgeldrekeningen (paragraaf IV van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.9. Op het gebied van de samenwerking met Latijns-Amerikaanse, Aziatische en Midden- en Oost-Europese landen worden de projecten gedekt door financieringsovereenkomsten met de autoriteiten in de begunstigde landen. Het is bij de Commissie een gevestigde praktijk, overmakingen ter aanvulling van door de projectbeheerders in de begunstigde landen geopende bankrekeningen ten laste van de begrotingskredieten te brengen. De kosten van de lokale projecten worden vervolgens van deze bankrekeningen betaald. Dit geld blijft eigendom van de Commissie totdat het naar behoren voor de gestelde doelen wordt uitgegeven. In het licht hiervan is de Kamer van oordeel dat de praktijk van de Commissie noch met de gangbare boekhoudpraktijk, noch met de relevante bepalingen van het Financieel Reglement betreffende door financieringsovereenkomsten gedekte acties strookt. De financieringsovereenkomsten bepalen steeds vaker dat de saldi van de betrokken bankrekeningen eigendom van de Gemeenschap blijven. Voorts bepaalt artikel 111, lid 7, van het Financieel Reglement: \,,Uitgevoerde betalingen en ontvangsten in de valuta van de begunstigde staat worden geregulariseerd voordat zij definitief ten laste van de begrotingskredieten worden aangewezen. De regularisatie bestaat uit controle door de Commissie van de juistheid van de betaalbaarstelling en de regelmatigheid van de betalingsopdracht en de betaling, alsmede van de invordering van de ontvangsten, overeenkomstig de voorschriften van dit Financieel Reglement." Uit dit alles volgt dat bedragen ter aanvulling van de rekeningen die nog niet zijn geregulariseerd in de balans van de Commissie zouden moeten voorkomen. De Kamer kan van de betrokken uitstaande bedragen geen schatting geven, maar waarschijnlijk belopen ze meerdere honderden Mio ECU. Dat de Commissie het niet eens is met de interpretatie door de Kamer van de desbetreffende artikelen van het Financieel Reglement vormt een aanwijzing dat Titel IX van dat Reglement, die specifiek betrekking heeft op hulp aan derde landen, dient te worden verduidelijkt in het kader van een algemene herziening van dit Reglement.

19.10. In het kader van de Media-programma's (begrotingsonderdeel B3-2010) heeft de Commissie eind 1996 een bedrag van 25,9 Mio ECU overgemaakt naar een bankrekening van een dienstverlenende firma die technische bijstand verleende bij de tenuitvoerlegging van deze programma's. Op deze bankrekening worden voorts de door de bank uitbetaalde interesten gezet, alsook de terugbetalingen door de begunstigden aan wie leningen zijn toegekend. Hoewel deze middelen eigendom van de Gemeenschap blijven, zijn ze niet opgenomen in de kasgeldrekeningen op de balans. Voorts ontsnapt de besteding van deze middelen hierdoor aan het communautaire toezicht- en controlesysteem en is hiervoor slechts goedkeuring vooraf nodig van personeelsleden van DG X, die in feite, buiten de in het Financieel Reglement bepaalde procedures om en in strijd daarmee, de functies van ordonnateur en rekenplichtige in zich verenigen.

19.11. Op verzoek van de Kamer heeft de Commissie vragenlijsten en rappels verzonden om de bankrekeningsaldo's te kunnen aansluiten op door de banken zelf bevestigde gegevens. Tot dusver hebben vijf van de in totaal zeven banken geantwoord met betrekking tot de bankrekeningen betreffende steun aan mediterrane landen, maar heeft de Commissie geen aansluitingen verricht. Bij gebreke van dergelijke aansluitingen en met het oog op het belang van deze verschillen kan de juistheid van de ermee samenhangende balanscijfers (39,3 Mio ECU) niet worden bevestigd.

Overwaardering van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen (paragraaf V a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.12. Eind 1996 waren er ongeveer 60 000 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen ten laste van gesplitste kredieten, voor een totaalbedrag van 47 911,7 Mio ECU, waarvan 422,5 Mio ECU door van 1996 naar 1997 overgedragen betalingskredieten was gedekt.

19.13. De Kamer controleerde een steekproef van 173 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen, ten bedrage van 982 Mio ECU, die zij had geselecteerd uit de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen van vóór 1995 waarop gedurende twee opeenvolgende begrotingsjaren geen enkele betaling was aangewezen. De populatie van de steekproef omvat 8 518 saldi ten bedrage van 6 212 Mio ECU, waarvan 2 060 saldi voor een totaalbedrag van 944 Mio ECU, van vóór 1992 dateerden, en waarop in de laatste drie opeenvolgende begrotingsjaren geen enkele betaling is aangewezen.

19.14. Het resultaat van de controles van de Kamer, waarbij de ordonnateursdiensten van de Commissie rechtstreeks betrokken zijn geweest, brengt de Kamer tot het oordeel dat de Commissie voor circa 17,0 % van de nog niet afgewikkelde verplichtingen, goed voor 1 053 Mio ECU, niet kon aantonen dat deze nog betrekking hadden op een verplichting om naderhand betalingen te verrichten. De Kamer schat ook dat bij deze verplichtingen voor ten minste 9,4 % van het bedrag, ofwel ongeveer 587 Mio ECU, geen reële verplichting tot betalen meer bestond.

19.15. Voorts schat de Kamer dat de wegens rechtszaken geblokkeerde verrichtingen, waar dus wellicht geen werkelijke verplichtingen meer tegenover staan, maar waarvoor de Commissie niet tot vrijmakingen kan overgaan, ongeveer 14 % van de betalingsverplichtingen bedragen, met een geldswaarde van circa 864 Mio ECU.

19.16. De tijdslimieten voor de betalingsverplichtingen werden vaak overschreden, soms met verscheidene jaren. Bij ongeveer 9 000 van alle eind 1996 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen zijn er dergelijke overschrijdingen.

19.17. Deze resultaten werden bevestigd door andere werkzaamheden van de Kamer op een specifiek gebied. Zo kan uit een gerichte controle op het gebied van de programma's Tacis en Phare bij een honderdtal van de zeshonderd operaties waarvoor tussen 1990 en 1994 betalingsverplichtingen zijn aangegaan, worden opgemaakt dat het bedrag van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen voor deze eind 1996 niet meer gerechtvaardigde programma's in de orde van grootte van honderd Mio ECU ligt (zie volumen I, paragrafen 14.12-14.15).

19.18. Hoewel er op sommige gebieden duidelijke verbeteringen zijn ingetreden, blijft de situatie van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen dus niet erg bevredigend. De ordonnateurs en de diensten Begroting en Financiële controle zouden maatregelen moeten treffen om te waarborgen dat de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen voortaan een betrouwbaarder beeld geven van de werkelijke verplichtingen van de Gemeenschap. De Commissie zou daartoe niet alleen orde op zaken moeten stellen door alle vastleggingen waarvoor geen formele juridische verplichtingen meer bestaan te annuleren, maar ook in haar financiële staten een raming moeten opnemen van de omvang van die nog af te wikkelen betalingsverplichtingen welke in latere begrotingsjaren hoogstwaarschijnlijk niet tot betaling zullen leiden. Daardoor zouden de betalingskredieten die op de toekomstige begrotingen moeten worden uitgetrokken beter kunnen worden vastgesteld.

Onderwaardering van de in de begrotingsrekeningen opgenomen betalingsverplichtingen (paragraaf V b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.19. Op sommige met gesplitste kredieten gefinancierde gebieden was de handelwijze van de Commissie onsamenhangend, waardoor een aantal werkelijke verplichtingen niet als vastleggingen in de begrotingsrekeningen voorkomen. Dit komt doordat de Commissie heeft besloten verplichtingen aan te gaan die niet werden gedekt door de vastleggingskredieten in de begroting. Hierdoor worden de eind 1996 nog af te wikkelen betalingsverplichtingen(581) en het totaalbedrag van de betalingsverplichtingen van het begrotingsjaar 1996 met 1 302 Mio ECU ondergewaardeerd. Dit bedrag omvat:

a) 685 Mio ECU voor financieringsbesluiten betreffende samenwerking met mediterrane landen en India (zie volumen I, paragrafen 13.11-13.16);

b) 617 Mio ECU in verband met internationale visserij-overeenkomsten (zie volumen I, paragrafen 9.18 en 9.19).

Deze meerjarige verplichtingen kwamen zelfs niet voor in de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen die deel uitmaken van de rekeningen(582).

Onderwaardering van de betalingsverplichtingen op het gebied van de structuurfondsen (paragraaf VI a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.20. Per 31 december 1996 voerde de Commissie een bedrag van 88 513,9 Mio ECU aan betalingsverplichtingen (niet in de balanstelling opgenomen) met betrekking tot de structuurfondsen op (geplande maar niet vastgelegde steun voor de periode 1994-1999, tegen prijzen van 1996) met inbegrip van een bedrag van 8 476,8 Mio ECU voor de communautaire initiatieven. Deze bedragen vormen het verschil tussen de programmering van de structuurfondsen voor de programmeringsperiode 1994-1999 en de in SINCOM geboekte gecumuleerde betalingsverplichtingen voor de periode 1994-1996. Deze verplichtingen omvatten evenals in het voorgaande jaar verplichtingen met betrekking tot voorgaande programmeringsperiodes die bij deze berekening buiten beschouwing hadden moeten blijven. Daardoor zijn de bedragen van de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen ondergewaardeerd. Over de voor de controle ter beschikking van de Kamer gestelde gegevens die ten grondslag liggen aan de bedragen van de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen voor de structuurfondsen, zijn nog andere opmerkingen te maken, met name dat de cijfers van de centrale boekhouddiensten en de ordonnateursdiensten niet op elkaar zijn aangesloten. De onregelmatigheden die zijn geconstateerd bij het bedrag van de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen hebben een onderwaardering van in totaal ten minste 2 000 Mio ECU tot gevolg.

Afwezigheid van niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen met betrekking tot meerjarige verplichtingen voor verrichtingen voor Phare en Tacis (paragraaf VI b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.21. De in de meerjarige indicatieve programma's vastgelegde verplichtingen in verband met de programma's Phare en Tacis die in de begrotingsrekeningen nog niet als vastleggingen worden weergegeven, verschijnen niet als niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen die deel uitmaken van de rekeningen(583). De betrokken bedragen belopen per 31 december 1996 ongeveer 2 900 Mio ECU voor Phare en 1 300 Mio ECU voor Tacis. In het geval van Phare worden de overeengekomen programma's ondertekend door de Commissie en de betrokken derde landen. In zulke gevallen zou zelfs kunnen worden betoogd dat deze verplichtingen in de begrotingsrekeningen als vastleggingen moeten worden geboekt, aangezien gesplitste kredieten bestemd zijn om dergelijke meerjarige verplichtingen te dekken.

Ontbreken van becijfering van de betalingsverplichtingen inzake pensioenen (paragraaf VI c van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.22. In 1996 gaf de Commissie in de toelichting bij de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen voor het eerst een algemeen overzicht van de wijze waarop de communautaire pensioenregeling functioneert. Zij verstrekte echter geen cijfermateriaal. Vergeleken met het begrotingsjaar 1995 (waarin slechts een vermelding \,,pro memorie" voorkomt in de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen) vormt de presentatie van 1996 een verbetering. De Commissie heeft toegezegd, in 1997 een actuariële evaluatie te laten verrichten waarbij rekening wordt gehouden met alle gegevens die noodzakelijk zijn om het bedrag dat in de financiële staten moet verschijnen, te bepalen en volgens de internationale boekhoudnormen op te nemen.

Onderwaardering van de begrotingsbetalingen bestaande uit voorschotten en aanbetalingen (paragraaf VII van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.23. Sinds 1995 onderscheidt de Commissie op verzoek van de Kamer en het Europees Parlement in haar boekhoudsysteem de bij wege van voorschot/aanbetaling verrichte betalingen van het begrotingsjaar van de definitieve betalingen. Daardoor zou de Commissie in haar jaarrekening een overzicht van de niet-definitieve betalingen bij de afsluiting van het begrotingsjaar moeten kunnen opnemen(584).

19.24. Met behulp van de identificatieparameters in het SINCOM-boekhoudsysteem heeft de Kamer berekend dat het totaal van de niet-definitieve betalingen die voor het begrotingsjaar 1996 zijn verricht 19 068 Mio ECU bedraagt. Het bedrag van 1 736 Mio ECU dat de Commissie in de jaarrekening 1996(585) heeft gepubliceerd is dus met ongeveer 17 000 Mio ECU ondergewaardeerd, en wel door fouten in de opzet van de rekensystemen en de computerprogramma's die de Commissie gebruikt om tot dit cijfer te komen (hoofdzakelijk de uitsluiting uit de niet-definitieve betalingen bij de afsluiting van het begrotingsjaar van de voorschotten/aanbetalingen die nog niet zijn aangewezen op afgedane betalingsverplichtingen).

19.25. Voorts is het resultaat van het onderzoek van de Kamer nadelig beïnvloed door het feit dat de ordonnateurs de niet-definitieve bedragen niet altijd hebben geïdentificeerd, ondanks de instructies ter zake van de diensten van de rekenplichtige en de financiële controle. Transacties van in totaal ten minste 2 000 Mio ECU, voornamelijk op de gebieden extern beleid en structurele acties, worden in de rekeningen niet geïdentificeerd als gedeeltelijke, niet-definitieve betalingen, en het totaal van deze betalingen is bijgevolg met dit bedrag ondergewaardeerd.

De wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen met betrekking tot betalingsverplichtingen

Materiële fouten inzake wettigheid en regelmatigheid(586) met betrekking tot de betalingsverplichtingen (paragraaf VIII van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.26. De gevallen waarin de door de Commissie werkelijk aangegane verplichtingen de grenzen van de door de begrotingsautoriteit vastgestelde vastleggingskredieten overschreden worden in paragraaf 19.19 opgesomd.

Beperkingen van de controlewerkzaamheden met betrekking tot betalingen (paragraaf XI van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.27. In de steekproef van betalingen kon de Kamer in een aantal gevallen - geschat op ongeveer 4,3 % van de communautaire begroting van 1996 - niet voldoende bewijsmateriaal vergaren om tot een definitief oordeel te komen over de vraag of de communautaire middelen goed waren besteed. De hoofdoorzaken van het gebrek aan zekerheid omtrent afzonderlijke verrichtingen zijn:

a) op het gebied van openbare opslag van landbouwproducten deden zich problemen voor bij de aansluiting van de maandelijks opgegeven cijfers op de desbetreffende bewijsstukken en vertoonden de inventarisatieprocedures algemene gebreken waardoor onzeker werd welk bedrag ten laste van de communautaire begroting mocht komen;

b) wegens onvoorziene juridische of fysieke omstandigheden in de lidstaten kreeg de Kamer geen toegang tot de voor haar controle essentiële documenten.

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen

Materiële fouten inzake de wettigheid en regelmatigheid met betrekking tot de betalingen (paragraaf IX van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.28. Zoals de Kamer duidelijk maakt in para-graaf 1.32 van haar DAS-verslag over 1994(587) moet haar controle alle stadia van het beheer der communautaire middelen bestrijken, vanaf de centrale boekhouding van de Commissie tot de uiteindelijke begunstigden in de lidstaten en daarbuiten. De controle van de Kamer met het oog op de verklaring van betrouwbaarheid heeft ten doel, uit te maken of het in haar steekproef van tot op het niveau van de uiteindelijke begunstigden gecontroleerde verrichtingen ontdekte foutenpercentage laag genoeg is om de Kamer tot een positieve globale verklaring te doen komen over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Tot staving van haar conclusies verstrekt de Kamer, op basis van extrapolaties uit de steekproefresultaten, schattingen van de ontdekte percentages materiële fouten. Deze schattingen moeten als aanduidingen van de orden van grootte, in verband met boven- en ondergrenzen bij een betrouwbaarheidsgraad van 95 %, en niet als precieze metingen worden beschouwd.

19.29. De totale niet-geëxtrapoleerde waarde van de materiële fouten in verband met de betalingen bedraagt, met inachtneming van de fouten buiten de steekproef, 273 Mio ECU. Deze fouten zijn niet noodzakelijk het gevolg van het oogmerk, fraude ten nadele van de Gemeenschappen te plegen. Ze behoeven ook niet altijd tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen te leiden. In de gevallen met betrekking tot het EOGFL-Garantie zou de Commissie, wanneer zij de jaarrekeningen goedkeurt, rekening moeten houden met de bevindingen van de Kamer. In de gevallen betreffende de structuurfondsen, waarvoor geen vergelijkbare goedkeuringsprocedure bestaat, kunnen de ontdekte specifieke fouten worden gecorrigeerd in de rekeningen van de lopende programma's. Wanneer er aanwijzingen zijn dat de begunstigde niet te goeder trouw heeft gehandeld, is het aan de nationale autoriteiten, de betrokken bedragen terug te vorderen en aan de communautaire begroting terug te betalen. Omdat de schatting van de Kamer van de meest waarschijnlijke omvang van de materiële fouten een extrapolatie van de steekproefresultaten vormt, kunnen aan de hand daarvan uiteraard geen specifieke bedragen voor terugvordering worden geïdentificeerd.

19.30. Het globale percentage materiële fouten - becijferbare fouten die het bedrag van de aan de uitgegeven communautaire middelen ten grondslag liggende verrichtingen rechtstreeks beïnvloeden - ligt naar schatting tussen 3,5 en 8,3 % van het totaal der betalingen; de meest waarschijnlijke schatting bedraagt 5,4 % van het totaal der betalingen. Het foutenpercentage bij het EOGFL-Garantie blijft evenals de laatste twee jaar beneden het gemiddelde van de begroting als geheel. De Kamer neemt akte van de ondernomen stappen ter verbetering van het financieel beheer op dit gebied. Soortgelijke verbeteringen zouden bij de structuurfondsen moeten worden aangebracht om toereikende zekerheid te verschaffen over het juiste gebruik van de middelen, zodat het foutenpercentage, dat nog steeds hoger blijft dan het gemiddelde van de begroting als geheel, wordt verlaagd. De besluiten van de Commissie om de toepassing van de artikelen 23 en 24 van Verordening nr. 2082/93(588) betreffende de structuurfondsen te verbeteren, zijn stappen in de goede richting.

19.31. Het geschatte foutenniveau in de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen voor het begrotingsjaar 1996 is zo hoog, dat de Kamer weigert een positieve globale verklaring af te geven betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de betrokken verrichtingen.

19.32. De meeste materiële fouten deden afbreuk aan de subsidiabiliteit van de uit de communautaire begroting gefinancierde verrichtingen. Andere materiële fouten betroffen de werkelijkheidswaarde of de nauwkeurigheid van de voor de communautaire financiering gedeclareerde uitgaven, de nauwkeurigheid van de berekening van de communautaire bijdrage en het bestaan of de kwaliteit van de bewijsstukken tot staving van de betalingen. Gemeten naar het effect op de gefinancierde bedragen deden de fouten zich voornamelijk voor in de lidstaten (90 %), hoofdzakelijk bij de begunstigden (60 %) en ook bij de lokale (20 %) en centrale (5 %) instanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de verrichtingen. Zie de paragrafen 20.9 en 20.10 voor een nadere analyse van de op het gebied van het EOGFL-Garantie geconstateerde fouten en de paragrafen 21.16 en 21.17 voor een nadere analyse van de op het gebied van de structuurfondsen geconstateerde fouten. Wat de structuurfondsen betreft is de geschatte waarde van de fouten niet per se van invloed op de betalingen van de Commissie in de vorm van voorschotten. Daar de onderliggende verrichtingen met communautaire middelen werden gefinancierd bestaat er echter een risico dat de algemene begroting permanent van dergelijke fouten te lijden zal hebben indien deze niet worden ontdekt en gecorrigeerd.

Formele fouten inzake de wettigheid en regelmatigheid met betrekking tot de betalingen (paragraaf X van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.33. Veel formele fouten - fouten zonder becijferbaar effect op de bedragen van de verrichtingen die aan de uitbetaalde communautaire middelen ten grondslag liggen - werden geconstateerd op de voornaamste communautaire uitgaventerreinen (EOGFL-Garantie en structuurfondsen, zie voor nadere analyse de para-grafen 20.11 en 20.12, respectievelijk 21.18 en 21.19) en ook op andere gebieden, zoals ontwikkelingssamenwerking met de landen van het Middellandse-Zeegebied, Latijns-Amerika, Azië en Midden- en Oost-Europa en de huishoudelijke uitgaven. Formele fouten kwamen het vaakst voor op het gebied van de structuurfondsen.

19.34. Veruit de meeste van deze formele fouten (70 %) betreffen gevallen waarin de voorschriften voor de voortgezette uitvoering van de gefinancierde actie niet zijn nageleefd en, in mindere mate (20 %), gevallen waarin de in de communautaire regelgeving voorgeschreven beheer- of controleprocedures niet zijn gevolgd. Over het geheel genomen ontstaan deze fouten meestal in de lidstaten (80 %), en wel voornamelijk op het niveau van de centrale (35 %) en lokale (25 %) instanties die zijn belast met het beheer van de verrichtingen.

19.35. De formele fouten die hun oorsprong vinden in de communautaire instellingen (20 %) betreffen in hoofdzaak gevallen van niet-naleving van de beheer- en controleprocedures.

19.36. De formele fouten die hun oorsprong in de lidstaten vinden vertonen de volgende kenmerken:

a) De meeste van de talrijke formele fouten hebben betrekking op de naleving van de verplichtingen door de begunstigden of door de instanties die betrokken zijn bij de tenuitvoerlegging van de acties, met name inzake het bijhouden van een afzonderlijke boekhouding voor de acties die uit de communautaire begroting worden gefinancierd of de kwaliteit van de bewijsmiddelen tot staving van de uitgavendeclaraties.

b) De overige formele fouten betreffen voornamelijk de tekortkomingen inzake de opzet en uitvoering van de voorgeschreven controles die de bevoegde instanties in de lidstaten moeten verrichten.

Boekhoudnormen, -beleid en -procedures

Boekhoudnormen en -beleid

19.37. In vorige verslagen, met name haar DAS-verslagen over 1994 en 1995 (589), heeft de Kamer op de noodzaak gewezen, beleidslijnen voor de boekhouding vast te stellen om te waarborgen dat de in de geconsolideerde rekeningen opgenomen informatie volledig en samenhangend is (met een uniforme behandeling door verschillende instellingen) en om de informatieve waarde ervan te verbeteren. In haar DAS-verslag over 1995 verwees de Kamer naar een externe studie voor de Commissie over geschikte boekhoudnormen voor de rekeningen van de Gemeenschap, waarvan de resultaten haar nog niet ter beschikking waren gesteld. Nu de Kamer gelegenheid heeft gehad dit document te bestuderen, wijst zij erop dat daarin een aantal gebieden in de balansrekeningen werden aangeduid waarop een grotere samenhang in de boekhouding noodzakelijk is. Deze bevindingen vormen een bevestiging van die van de Kamer zelf met betrekking tot de rekeningen van de laatste jaren, waaronder die van 1996. De Commissie stelt momenteel een handleiding op voor de consolidatie van haar rekeningen teneinde de geconstateerde problemen te verhelpen.

19.38. Volgens de Kamer is er nog steeds behoefte aan een duidelijke uiteenzetting van de voor de rekeningen van de Europese Gemeenschap geldende boekhoudbeginselen en -beleidslijnen. Daarin zou bijvoorbeeld het fundamentele beginsel van de jaarrekening kunnen worden aangegeven (bijvoorbeeld boekhouding op kasbasis of boekhouding op vermogensbasis), zouden de beginselen voor de waardering van de balansposten kunnen worden bepaald (door met name te voorzien in de afschrijving van vastgelegde waarden) en zouden voorschriften kunnen worden gegeven om deze twee rekeningen naar behoren op elkaar aan te sluiten. Bij de voorbereiding van deze uiteenzetting van de boekhoudbeginselen zou de Commissie het oog moeten richten op de richtlijnen die voor ondernemingen in de Gemeenschap gelden en op de normen uitgevaardigd door de internationale instanties die de boekhoudnormen bepalen, in het bijzonder die welke van toepassing zijn op de boekhouding van overheidsinstanties.

19.39. De vaststelling van uitgebreide boekhoudkundige beleidslijnen is geen doel op zich. Hiermee kan de grondslag worden gelegd voor financiële verslaglegging aan de hand waarvan de Commissie een aantal financiële staten zou moeten kunnen overleggen die in de behoeften van de gebruiker, namelijk de begrotingsautoriteit, voorzien. De Commissie dient de begrotingsautoriteit met name financiële staten te kunnen verstrekken die niet alleen beknopt en gemakkelijk te begrijpen zijn, maar ook de doorzichtigheid van de verrichtingen van de Commissie bevorderen en een duidelijker beeld van haar financiële situatie per 31 december 1997 verschaffen.

Boekhoudprocedures

19.40. Een groot deel van de in de balans en in de niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen voorkomende informatie is gebaseerd op gegevens die niet door het basisboekhoudsysteem worden verwerkt maar op ad-hocbasis aan de rekenplichtige van de Commissie worden bezorgd. De opmerkingen van de Kamer in het kader van de DAS, met name over onderwerpen als vastgelegde waarden en niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen, tonen aan dat deze procedures al te vaak niet kunnen waarborgen dat de informatie in de rekeningen volledig en nauwkeurig is. De Commissie dient ervoor te zorgen dat op deze gebieden welomschreven boekhoudprocedures worden vastgesteld, waarvan de toepassing ertoe zal leiden dat de ordonnateurs in de operationele Directoraten-generaal de voor opname in de rekeningen noodzakelijke informatie verstrekken.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INFORMATIE TOT STAVING VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

De betrouwbaarheid van de rekeningen

Onderwaardering van de door de lidstaten verschuldigde bedragen (paragraaf III a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.7. De Commissie is van oordeel dat de B-boekhouding, die in 1990 is ingevoerd, aanmerkelijk is verbeterd nadat de aanloopproblemen waren opgelost. Op het niveau van de regelgeving zijn namelijk passende maatregelen genomen om het beheer ervan doorzichtiger te maken. Omdat deze boekhouding op plaatselijk niveau wordt bijgehouden, treden soms plaatselijke fouten op, in de meeste gevallen vormfouten. Uit het feit dat deze fouten zich voordoen, mag echter niet de algemene conclusie worden getrokken dat deze boekhouding niet betrouwbaar is.

De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer over het feit dat niet alle communautaire schuldvorderingen in de specifieke boekhouding kunnen worden opgenomen. Voorts is zij van mening dat in deze boekhouding op sommige punten tevens sprake is van overwaardering van de werkelijke schuldvorderingen van de EU, omdat sommige bedragen er reeds lang in zijn opgenomen terwijl er geen hoop is dat zij metterdaad worden geïnd.

Om dit probleem op te lossen heeft de Commissie op 3 juli 1997 een voorstel tot wijziging van Verordening nr. 1552/89 ingediend ter versterking van de oninbaarlijdingsprocedure, die van toepassing is op schuldvorderingen die niet binnen een nauwkeurig vastgelegde termijn worden geïnd.

Overwaardering van de vorderingen op de lidstaten ten gevolge van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie (paragraaf III b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.8. De raming van de totale schuldvordering op 31 december 1996 is inderdaad als gevolg van een fout 264,1 miljoen ECU te hoog. Zodra deze fout was geconstateerd, hebben de diensten van de Commissie de desbetreffende inningsopdrachten geannuleerd.

De diensten van de rekenplichtige voeren een controlesysteem in om herhaling van deze fout te voorkomen.

Onderwaardering van de saldi van de kasgeldrekeningen (paragraaf IV van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.9. De bepalingen van artikel 111, lid 7, zijn van toepassing in de context van financiële protocollen die voorzien in de tussenkomst van een betalingsgemachtigde. In dit geval worden de in artikel 111, lid 7, van het Financieel Reglement bedoelde kasgeldvoorschotten die naar de rekeningen van de financiële instelling worden overgemaakt, in de balans opgenomen totdat zij door middel van aanwijzing op de begroting worden geregulariseerd.

Wanneer echter unilateraal hulp wordt toegekend die niet wordt gedekt door een financieel protocol, is de procedure van artikel 111, lid 7, niet van toepassing en geschiedt de uitvoering van de begroting overeenkomstig de artikelen 40 tot en met 53 van het Financieel Reglement, zoals in artikel 105, lid 1, van het Financieel Reglement is bepaald.

De Commissie is eveneens van mening dat de verschillen in uitleg in dit verband zouden kunnen worden voorkomen door een duidelijker formulering van het Financieel Reglement. Zij zal trachten hiervoor te zorgen tijdens de algemene herziening van het Financieel Reglement. Daarbij zal zij rekening houden met de opmerkingen van de Rekenkamer in advies nr. 4/97 met betrekking tot de zevende reeks wijzigingen van het Financieel Reglement.

19.10. In 1996 heeft de Commissie (DG X) een overeenkomst gesloten met een dienstverlenende organisatie (programma Media assistance, PMA, gespecialiseerd in financieel beheer). Er is een bankrekening geopend waarvoor twee handtekeningen vereist zijn:

- houder: Media assistance SC;

- handtekeningen: elke overmakingsopdracht moet door de Commissie (DG X) worden geparafeerd en door de contractant worden ondertekend. Voor alle verrichtingen met deze rekening heeft de rekeninghouder dus de tussenkomst van een vertegenwoordiger van de Commissie (DG X) nodig;

- bankrenten: moeten eens per kwartaal worden overgemaakt naar de bankrekening van de Commissie;

- voor opening, overmakingen, afsluiting en voor elke wijziging van de werking van deze rekening is de voorafgaande schriftelijke toestemming van de Commissie (DG X) nodig. De houder verbindt zich ertoe afstand te doen van alle rechten ten aanzien van deze rekening wanneer de overeenkomst afloopt of wordt ontbonden.

Het door de Rekenkamer gesignaleerde geval houdt verband met de algemene problematiek van de betalingen aan bemiddelende instanties zoals de bureaus voor technische bijstand, die vervolgens zorgen voor de verdeling onder de begunstigden. De diensten van de rekenplichtige willen samen met de ordonnateurs en de diensten van de Rekenkamer analyseren op welke wijze zij deze verrichtingen moeten behandelen, zowel wat betreft de uitvoering van de begrotingskredieten als wat betreft de opneming in de balans van de middelen in het bezit van de bemiddelende instanties. Deze analyse moet rekening houden met de algemene boekhoudkundige beginselen die van toepassing zijn op de financiële overzichten van de Unie en die de Commissie zal opnemen in het voorwoord van de geconsolideerde jaarrekening van 1997.

19.11. De rekenplichtige is half juli 1997 in kennis gesteld van de details met betrekking tot de toetsing van de saldo's van de overeenkomstige rekeningen van de algemene boekhouding.

De Commissie onderzoekt welke maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat de rekenplichtige tijdig over de informatie beschikt waarmee hij zich ervan kan vergewissen dat de in de rekeningen opgenomen bedragen betrouwbaar zijn en dat eventuele verschillen en onregelmatigheden worden gecorrigeerd.

Overwaardering van de \,,nog af te wikkelen betalingsverplichtingen" (paragraaf V a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.12 19.14. De Commissie is zich bewust van het probleem van de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen en de noodzaak om te zorgen voor systematischer toezicht. De instructies van de rekenplichtige van de laatste jaren hebben dezelfde strekking als de bezorgdheid van de Rekenkamer.

19.15. Zoals in het antwoord op de punten 19.12-19.14 is vermeld, deelt de Commissie de mening van de Rekenkamer dat betalingsverplichtingen waarvoor in de praktijk geen verplichting bestaat, moeten worden vrijgemaakt. Het is echter niet altijd mogelijk dit snel te doen.

Zoals de Rekenkamer zelf al vermeldt, moet de Commissie inderdaad, wanneer de betalingsverplichtingen wegens rechtszaken zijn geblokkeerd, de uitspraak van de rechterlijke instantie afwachten voordat zij tot vrijmaking kan overgaan.

Voorts kan de vrijmaking in sommige gevallen pas na de afsluiting van het programma of het project en alleen met toestemming van de begunstigde plaatsvinden.

Bovendien heeft de vrijmaking in een aantal gevallen op initiatief van de Commissie aan het begin van het volgende begrotingsjaar, of na afloop van het onderzoek van de Rekenkamer plaatsgevonden.

19.17. Begin dit jaar is een procedure ingevoerd voor de afsluiting van de programma's die zijn afgelopen. Er is nagegaan welke programma's en overeenkomsten waren afgelopen en er zijn een controleprogramma en een plan voor de invordering van de niet-gebruikte banktegoeden opgesteld. Aldus zijn eind juni 1997 78 afgelopen gecentraliseerde programma's afgesloten, 1 586 afgelopen gecentraliseerde overeenkomsten geanalyseerd (waarvan 937 afgesloten) en hebben 148 (gehele of gedeeltelijke) vrijmakingen plaatsgevonden voor een bedrag van 34 172 059 ECU. Wat betreft de gedecentraliseerde programma's, zijn 21 eindcontroles op gang gebracht en inningsopdrachten gegeven voor een bedrag van meer dan 2 Mio ECU. De kredieten van de afgelopen programma's zullen na afloop van de eindcontroles worden vrijgemaakt.

Deze afsluitingswerkzaamheden moeten door het huidige personeel worden verricht. Wanneer deze werkzaamheden in omvang aanzienlijk toenemen, bestaat dus het gevaar dat de uitvoering van andere taken in het gedrang komt (hetgeen bijvoorbeeld verlenging van de betalingstermijnen tot gevolg kan hebben).

19.18. Naar aanleiding van de interne instructies en het onderzoek van de Rekenkamer heeft het merendeel van de betrokken diensten tijdens het begrotingsjaar 1997 streng toezicht gehouden op de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen en indien nodig kredieten vrijgemaakt en programma's afgesloten. Sommige ordonnateurs hebben zelfs een speciaal programma voor \,,schoonmaak" en systematisch toezicht ontwikkeld. De Commissie zal erop toezien dat deze inspanning wordt voortgezet en aansluit bij de lopende werkzaamheden van de betrokken eenheden.

De Commissie zal de suggestie van de Rekenkamer om in de rekeningen een raming op te nemen van de betalingen die waarschijnlijk niet zullen plaatsvinden, in overweging nemen.

Onderwaardering van de in de begrotingsrekeningen opgenomen betalingsverplichtingen (paragraaf V b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.19. De Commissie heeft in haar antwoord op de punten 13.11-13.16 en 9.18-9.19 van het Jaarverslag van de Rekenkamer over 1996 de redenen vermeld waarom zij van oordeel is dat deze verrichtingen regelmatig zijn.

Zij stemt erin toe om over deze twee gevallen inlichtingen te verstrekken in een nota bij de balans.

De Commissie is zich echter bewust van het algemene probleem dat door de Rekenkamer aan de orde wordt gesteld. Zij behoudt zich de mogelijkheid voor alle geldende bepalingen te herzien in het kader van de toekomstige algemene herziening van het Financieel Reglement die in punt 19.9 reeds wordt genoemd.

Onderwaardering van de betalingsverplichtingen op het gebied van de structuurfondsen (paragraaf VI a van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.20. De Commissie vergelijkt momenteel de cijfers van de programmering per doelstelling en per lidstaat met die van de DG's die verantwoordelijk zijn voor de structuurfondsen, zodat de nodige correcties kunnen worden aangebracht. De verschillende tabellen zijn ter verificatie toegezonden aan deze DG's, die tevens commentaar kunnen leveren.

Afwezigheid van niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen met betrekking tot meerjarige verplichtingen voor verrichtingen voor Phare en Tacis (paragraaf VI b van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.21. De MIP's (meerjarige indicatieve programma's) zijn noch voor de Commissie, noch voor het partnerland juridisch bindend en mogen dus niet als budgettaire vastleggingen worden beschouwd. De financiële gegevens die deze programma's bevatten, dienen louter ter informatie. De MIP's moeten als uitgangspunt dienen voor de gedetailleerde plannen en geprogrammeerde discussies tussen de Commissie en het partnerland. Deze discussies monden uit in de voorbereiding van jaarlijkse operationele landenprogramma's die leiden tot budgettaire vastleggingen.

Omdat over deze programma's ook overeenstemming wordt bereikt met de begunstigde landen, en zij dus tevens een politieke verplichting inhouden, zal de Commissie onderzoeken op welke wijze deze elementen eventueel in de buiten de balans om verstrekte informatie kunnen worden opgenomen.

Ontbreken van becijfering van de betalingsverplichtingen inzake pensioenen (paragraaf VI c van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.22. De Commissie bevestigt haar voornemen om in de financiële staten per 31 december 1997 een raming van de totale financiële verplichting in verband met de pensioenen op te nemen.

De definitieve resultaten van de actuariële studie zullen echter pas eind 1998 beschikbaar zijn.

Onderwaardering van de begrotingsbetalingen bestaande uit voorschotten en aanbetalingen (paragraaf VII van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.23 19.24. Er staan inderdaad fouten in tabel 15 van de jaarrekening en van de geconsolideerde financiële balans. Deze fouten zijn te wijten aan de definitie van de gegevens in de computerprogramma's die worden gebruikt voor het produceren van deze informatie. Deze programma's zullen daarom worden nagezien en verbeterd.

De wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen met betrekking tot betalingsverplichtingen

Materiële fouten inzake wettigheid en regelmatigheid met betrekking tot de betalingsverplichtingen (paragraaf VIII van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.26. Zoals in het antwoord op punt 19.19 is vermeld, is de Commissie van oordeel dat deze besluiten regelmatig zijn.

Beperkingen van de controlewerkzaamheden met betrekking tot betalingen (paragraaf XI van de betrouwbaarheidsverklaring)

19.27. Evenals de Rekenkamer kon de Commissie zich in een aantal gevallen geen duidelijk beeld van de genoemde gevallen vormen. Dit was het gevolg van het feit dat een aantal voor de lidstaten bestemde sectorbrieven, waarin werd gewezen op de onderzochte gevallen, door de Rekenkamer te laat werd verzonden, zodat zij niet meer op tijd konden reageren. In deze gevallen beschikt de Commissie alleen over de door de Rekenkamer verstrekte elementen, maar niet over het standpunt van de begunstigde lidstaat, dat zij nodig heeft om haar eigen standpunt te bepalen en om te beslissen of eventueel ter plaatse een onderzoek moet worden ingesteld. De Commissie betreurt het feit dat de algemene resultaten van de Rekenkamer gebaseerd zijn op een aantal gevallen waarover de Commissie zich niet met kennis van zaken heeft kunnen uitspreken.

a) Over het door de Rekenkamer genoemde specifieke geval kan het volgende worden opgemerkt:

Op grond van artikel 3, lid 3, van Verordening nr. 1663/95 moeten verklarende instanties verslag uitbrengen over de staten van interventietransacties en over de vraag of de financiële belangen van de Gemeenschap naar behoren worden beschermd. Gezien de resultaten van de procedure voor het afgeven van de verklaring in 1996, heeft de Commissie onder de verklarende instanties van de lidstaten richtsnoeren laten circuleren voor de controle van de interventieopslag in 1997, streeft zij naar verbetering van het beheer van de interventievoorraden door verschillende betaalorganen en besteedt zij bijzondere aandacht aan de inventarisatieprocedures aan het einde van het jaar.

De invoering van erkenningscriteria voor betaalorganen en de recente goedkeuring van Verordening (EG) nr. 2148/96 (evaluatie van en controle op de openbare interventievoorraden) zouden spoedig moeten leiden tot verbetering van het beheer van en de controle op de interventievoorraden.

Fouten die afbreuk doen aan de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen

19.28 19.36. De Commissie neemt akte van de algemene resultaten van de betrouwbaarheidsverklaring. Zij deelt het standpunt van de Rekenkamer dat het aantal fouten nog te groot is. Zij is echter van mening dat deze resultaten met de nodige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd, omdat elke statistische methode gepaard gaat met een bepaalde mate van onzekerheid en omdat met de DAS-controle pas over enkele jaren de precieze tendensen in de foutenpercentages kunnen worden vastgesteld.

Er zij op gewezen dat 90 % van alle door de Rekenkamer ontdekte fouten betrekking heeft op transacties die in de lidstaten hebben plaatsgevonden, en 10 % op transacties waarvoor uitsluitend de Commissie verantwoordelijk is.

Op het gebied van het EOGFL-Garantie, waar de structuren voor het beheer van de communautaire middelen betrekkelijk eenvoudig zijn, heeft de Commissie snel aanzienlijke hervormingen kunnen invoeren die reeds vruchten lijken af te werpen. De Rekenkamer bevestigt deze verbeteringen trouwens (zie Inleiding, punt 0.35).

Op het gebied van de structuurfondsen is de situatie echter ingewikkelder. De vele betrokken niveaus (Gemeenschap, lidstaat, regio, gemeente, contractant...), de talrijke procedures en het ingewikkelde karakter van de structuren leiden tot meer fouten. Dit betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat het beheer slechter is. Voorts staan de financiële gevolgen van dergelijke fouten voor de communautaire begroting doorgaans niet vast en zijn zij evenmin gemakkelijk te becijferen.

Ondanks deze moeilijkheden zorgt de Commissie voor de nodige middelen voor de verbetering van het beheer ervan. Zo heeft zij op het gebied van de structuurfondsen op 23 april 1997 een document over de subsidiabiliteitsregels goedgekeurd. Op 15 oktober 1997 keurde zij tevens een verordening goed waarin gedetailleerde regels zijn opgenomen met betrekking tot de controle op de structuurfondsen door de lidstaten (zie punt 21.6). Deze maatregelen moeten in de nabije toekomst leiden tot de beoogde verbeteringen.

Ten slotte zou het nuttig zijn wanneer aan de hand van het door de Rekenkamer geconstateerde foutenpercentage kon worden vastgesteld hoe het beheer van de Commissie zich verhoudt tot dat van andere diensten. Een goede vergelijking is helaas niet mogelijk omdat in de lidstaten geen met de DAS vergelijkbare controle bestaat en omdat het systeem voor het gezamenlijke beheer van de structuurfondsen uniek is.

19.32. De Commissie onderschrijft de opmerking van de Rekenkamer dat in het geval van de structuurfondsen de geraamde waarde van de fouten die door de Rekenkamer als materiële fouten met betrekking tot de betalingen worden aangemerkt, niet noodzakelijkerwijs van invloed is op de betalingen van de Commissie in de vorm van voorschotten. De Commissie blijft van mening dat fouten van deze aard in een andere categorie moeten worden ondergebracht dan de algemene categorie van de materiële fouten. De Commissie behandelt deze fouten echter met de nodige ernst en zij zorgt ervoor of eist dat alle fouten waarvan zij kennis heeft, worden gecorrigeerd.

De Commissie neemt met belangstelling kennis van de gevallen op het gebied van het EOGFL-Garantie die door de Rekenkamer aan de orde worden gesteld. In de meeste gevallen komen de bevindingen van de Rekenkamer overeen met die van de Commissie, en er zullen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen passende correctiemaatregelen worden genomen. Redelijkerwijs kan dus worden aangenomen dat de communautaire begroting geen grote nadelige gevolgen zal ondervinden.

De Commissie wijst er echter op dat het risico van menselijke fouten niet geheel kan worden uitgesloten, tenzij elke afzonderlijke transactie wordt gecontroleerd. Uiteraard is dit onmogelijk, omdat de kosten niet in verhouding zouden staan tot de baten.

Boekhoudnormen, -beleid en -procedures

Boekhoudnormen en -beleid

19.37 19.39. De Commissie is het eens met het voorstel van de Rekenkamer om de boekhoudkundige beginselen te formaliseren die worden gehanteerd bij de opstelling van de rekeningen van de Europese Unie. De Commissie zal bij het bepalen van haar boekhoudbeleid rekening houden met het specifieke karakter van een publieke instelling, en zij zal uitgaan van de in de vierde en de zevende richtlijn opgenomen beginselen en de internationale normen, voor zover deze van toepassing zijn op de publieke sector, alsmede van de werkwijzen die door de internationale organisaties zijn vastgesteld. In dit verband danken de diensten van de rekenplichtige van de Commissie de diensten van de Rekenkamer voor de toegezonden documentatie. De Commissie beoogt in overleg met de Rekenkamer in het voorwoord van de jaarrekening en de geconsolideerde balans van het begrotingsjaar 1997 de referentienormen vast te stellen alsmede de gevolgen daarvan voor de structuur en de presentatie van de financiële staten.

Boekhoudprocedures

19.40. De Commissie heeft met de hulp van een externe adviseur een consolidatiehandleiding voorbereid. Deze handleiding zal ter goedkeuring aan de andere instellingen worden voorgelegd voordat zij wordt gebruikt voor de opstelling van de geconsolideerde balans van de Europese Unie. Met deze handleiding kan de Commissie de consolidatie van de rekeningen voor de Commissie en voor alle andere instellingen definiëren en de informatie op uniforme wijze presenteren in overeenstemming met de algemeen aanvaarde boekhoudkundige gebruiken.

HOOFDSTUK 20(590*) Analyse van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie en de visserij

20.0. INHOUD Paragraaf

Inleidende informatie 20.1

De erkenning van de betaalorganen en de verklaring betreffende de rekeningen 20.2 - 20.5

Betrouwbaarheid van de rekeningen 20.6 - 20.7

Analyse van de controlebevindingen van de Kamer inzake de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de betalingen 20.8 - 20.12

Materiële fouten 20.9 - 20.10

Formele fouten 20.11 - 20.12

Gebieden van beperkte zekerheid 20.13

Identificatie van een gebied met bijzondere risico's 20.14

Algemene conclusies 20.15 - 20.17

INLEIDENDE INFORMATIE

20.1. De uitgaven voor het EOGFL-Garantie en de visserij maakten in 1996 qua waarde ongeveer 51,3 % van alle budgettaire betalingen uit (circa 39 430 Mio ECU); ze omvatten alle uitgaven voor onderafdeling B1 - EOGFL-Garantie (39 081 Mio ECU), titel B2-5 - Overige landbouwacties (81 Mio ECU), titel B2-9 - Visserij en de zee (17 Mio ECU) en hoofdstuk B7-80 - Internationale visserijovereenkomsten (251 Mio ECU). De uitgaven voor onderafdeling B1 - EOGFL-Garantie - vormen 99 % van alle uitgaven op dit gebied en worden uitsluitend door de betaalorganen in de lidstaten beheerd. In 1996 werden voor het eerst nieuwe regels toegepast inzake de betaalorganen en de procedure voor de verevening van de rekeningen. Deze regels werden ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995(591), tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad(592), terwijl de bijbehorende uitvoeringsbepalingen werden vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995(593).

DE ERKENNING VAN DE BETAALORGANEN EN DE VERKLARING BETREFFENDE DE REKENINGEN

20.2. In haar DAS over het begrotingsjaar 1995(594) wees de Kamer op het belang van de nieuwe procedures voor een doeltreffender toezicht op de uitgaven voor het EOGFL-Garantie. De verklaring betreffende de rekeningen, alsmede de desbetreffende beschikking van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen, hebben betrekking op \,,de volledigheid, de nauwkeurigheid en de waarheidsgetrouwheid" van de rekeningen en vormen de basis voor sommige financiële correcties. De Commissie zal de beoordeling van de naleving van de EU-voorschriften door de betaalorganen en de uiteindelijke begunstigden, die van essentieel belang is voor de beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, in een later stadium blijven verrichten en er kunnen verdere financiële correcties worden aangebracht voor uitgaven die ten hoogste 24 maanden vóór de kennisgeving van die correcties zijn gedaan.

20.3. De voornaamste vernieuwingen in de procedures zijn de formele erkenning van betaalorganen door de lidstaten en de verklaring betreffende de jaarrekeningen door een bevoegde instantie. De jaarlijkse uitgavenstaten in verband met het EOGFL-Garantie en de verklaringen en verslagen van de bevoegde instantie moeten uiterlijk 10 februari van het volgende jaar bij de Commissie worden ingediend. Uiterlijk 31 maart moet de Commissie de lidstaten de resultaten van haar controles van de verstrekte informatie en alle voorstellen tot wijziging meedelen. De beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen volgt per 30 april van hetzelfde jaar en bepaalt welke bedragen ten laste van het EOGFL-Garantie zullen worden gebracht.

20.4. Ondanks deze voorschriften stelde de Commissie op 5 mei 1997(595) slechts een gedeeltelijke beschikking voor 1996 vast. Op de voorgeschreven datum kon geen beschikking tot definitieve goedkeuring van de rekeningen worden genomen:

a) voor de lidstaten die hun van een verklaring voorziene rekeningen nog niet hadden ingediend (Verenigd Koninkrijk en Griekenland);

b) voor de betaalorganen waarvoor uit een evaluatie door de Commissie van het rapport bij de verklaring of uit een later bezoek aan het betaalorgaan bleek dat de controles ontoereikend waren of dat er speciale problemen bestonden die opheldering behoefden (dit geldt voor alle betaalorganen in Frankrijk en Portugal, drie centrale organen en een regionaal orgaan in Spanje, de Duitse deelstaten Rheinland-Pfalz en Saksen en drie van de vier Italiaanse organen).

20.5. De beschikking van de Commissie van 5 mei 1997 betrof dus slechts 12 936,6 Mio ECU, ofwel ongeveer 33 % van de totale uitgaven voor het EOGFL-Garantie. Voor de andere betaalorganen, die goed zijn voor ongeveer 67 % van alle gedeclareerde uitgaven, werd op 31 juli 1997(596) de beschikking tot definitieve goedkeuring van de rekeningen van erkende uitgaven voor 1996 genomen. Tabel 20.1 geeft aan welke bedragen, inclusief de bedragen van de financiële correcties, door elk van deze goedkeuringsbeschikkingen wordt gedekt.

BETROUWBAARHEID VAN DE REKENINGEN

20.6. De Kamer heeft het effect van de toepassing van het nieuwe systeem in het kader van de DAS onderzocht. Door een deugdelijke toepassing van het systeem zou de betrouwbaarheid van de rekeningen moeten verbeteren. Bovendien zouden de van de verklarende instanties verlangde controles kunnen bijdragen tot een betere beoordeling van de werking van de controles inzake wettigheid en regelmatigheid, maar tot dusver is er onvoldoende informatie over dit aspect van de nieuwe procedures. In 1996 is met het systeem een zekere vooruitgang geboekt, maar dit is nog niet genoeg. De verklarende instanties in een aantal lidstaten leverden controleverklaringen af waarin over betaalorganen opmerkingen werden gemaakt.

20.7. De Kamer stelt bijvoorbeeld vast dat de betaalorganen van het Verenigd Koninkrijk pas op 22 mei 1997 de definitieve rekeningen hebben ingediend bij de verklarende instantie, die een goedkeurende verklaring onder voorbehoud afgaf. Het bleef moeilijk de gegevens in de boeken aan te sluiten op die in de operationele systemen van de betaalorganen welke de verschillende programma's beheren. Voorts waren de boeken van sommige betaalorganen niet aangesloten op die van de coördinerende instantie, die de maandelijkse declaraties bij de Commissie moet indienen. Deze declaraties worden nog steeds ingediend op basis van de voorschotten aan de betaalorganen en niet van de werkelijke betalingen aan de begunstigden, hetgeen in strijd is met Verordening 296/96(597). Het valt te betwijfelen of deze problemen vóór het begrotingsjaar 1998 volledig zullen zijn opgelost. Ook een aantal andere lidstaten ondervond problemen met de verklaring; deze problemen worden momenteel door de Kamer onderzocht.

ANALYSE VAN DE CONTROLEBEVINDINGEN VAN DE KAMER INZAKE DE WETTIGHEID EN REGELMATIGHEID VAN DE ONDERLIGGENDE VERRICHTINGEN BIJ DE BETALINGEN

20.8. Omdat de uitgaven voor landbouwgaranties in 1996 nog steeds meer dan de helft van alle betalingen uit de algemene begroting uitmaakten, had meer dan de helft van de verrichtingen die de Kamer in haar steekproef opnam betrekking op deze uitgaven. De Kamer is van oordeel dat de daaruit verkregen gegevens samen met andere relevante informatie in haar jaarverslag, meer bepaald haar beoordeling van de regeling inzake oppervlaktesteun voor akkerbouwgewassen (zie de paragrafen 3.1-3.79), volstaan om enkele algemene conclusies te kunnen trekken over de totale uitgaven in verband met het EOGFL-Garantie.

Materiële fouten

20.9. Een op de tien onderzochte verrichtingen voor het EOGFL-Garantie in de steekproef voor 1996 was behept met materiële fouten. De meeste fouten hadden echter betrekkelijk weinig invloed op de betaalde bedragen en het meest waarschijnlijke foutenpercentage, gemeten naar het effect op het totaal van de uitgaven van het EOGFL-Garantie, wordt voor 1996, evenals in de beide voorgaande jaren, lager geschat dan het percentage voor de algemene begroting als geheel (zie paragraaf 19.30). Alle in de steekproef van de Kamer ontdekte fouten deden zich voor in de lidstaten; gemeten naar hun invloed op de betaalde bedragen deed ongeveer 70 % zich voor op het niveau van de bestuursinstanties en ongeveer 30 % op het niveau van de uiteindelijke begunstigden.

20.10. De voornaamste soorten door de Kamer ontdekte fouten, die het overgrote deel van de materiële fouten vormen, zijn:

a) fouten betreffende de subsidiabiliteit van de uitgaven. Deze fouten betreffen voornamelijk:

(i) verschillen tussen opgegeven en werkelijke hoeveelheden (oppervlakten, producten of stuks vee). Een aanzienlijk aantal fouten (die echter betrekkelijk weinig invloed hebben op de betaalde bedragen) werd vastgesteld bij de regelingen inzake oppervlaktesteun, waar de aanvragen van de uiteindelijke begunstigden grotere oppervlakten vermeldden dan er werkelijk waren ingezaaid;

(ii) betalingen voor producten of aan begunstigden die niet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voldeden;

(iii) verrichtingen die plaatsvonden buiten de subsidiabiliteitsperiode;

b) fouten bij de berekening van het bedrag aan communautaire steun. Deze fouten betreffen vooral:

(i) de toepassing van onjuiste bedragen (steunbedragen, wisselkoersen, coëfficiënten enz.), onjuiste berekeningsmethoden en EU-bijdragen aan de financiering van totale kosten die de maxima overschreden. Dit soort fouten had weinig invloed op de betaalde bedragen;

(ii) de niet-toepassing van in de verordeningen voorgeschreven globale verlagingen van de steunbedragen. Dit soort fouten deed zich hoofdzakelijk voor in Spanje, waar de nationale autoriteiten de voorgeschreven boeten van 137 Mio ECU in verband met de overschrijding van de basisoppervlakte die in aanmerking komt voor steun per hectare voor akkerbouwgewassen niet oplegden. Krachtens Verordening (EG) nr. 1922/97 van de Raad van 22 juli 1997(598) stelde de Commissie op 3 september 1997 Verordening (EG) nr. 1716/97(599) vast, waarbij Spanje met terugwerkende kracht werd vrijgesteld van de oplegging van deze boetes met betrekking tot het verkoopseizoen 1995-1996;

c) afwezigheid of onbetrouwbaarheid van essentiële bewijsstukken nodig tot staving van de betalingen, zoals, op het gebied van de uitvoerrestituties, het bewijs dat de goederen de eindbestemming hebben bereikt.

Formele fouten

20.11. In het kader van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie deden zich talrijke formele fouten voor, hoewel hun aantal lager wordt geschat dan in de rest van de begroting. Het grootste deel van de fouten deed zich voor op het niveau van de betaalorganen, hoewel een vertraagde afkondiging van voorschriften in sommige gevallen ook van invloed was.

20.12. De belangrijkste soorten formele fouten zijn:

a) niet-naleving van de voorwaarden, gesteld in de regelgeving voor de uitvoering van de uit de communautaire begroting gefinancierde maatregel:

(i) niet-naleving van de voorgeschreven termijnen, gesteld in de regelgeving voor de betalingen aan begunstigden of de overdracht van premierechten;

(ii) onvolledigheid van bewijsstukken, (vooral in het kader van de uitvoerrestituties);

(iii) niet-naleving van andere communautaire regels (het niet bijhouden van registers, onvolledige contracten, onjuiste declaraties tot staving van de naleving van de regels inzake de minimale opbrengst enz.);

b) inadequate tenuitvoerlegging van de beheers- en controleprocedures die volgens de voorschriften door de betaalorganen moeten worden gevolgd, hoofdzakelijk betreffende controles ter plaatse op het niveau van de uiteindelijke begunstigden van de regelingen inzake oppervlaktesteun.

GEBIEDEN VAN BEPERKTE ZEKERHEID

20.13. Zoals in paragraaf 19.27 wordt verduidelijkt, konden de verantwoordelijke autoriteiten op bepaalde gebieden geen toereikend bewijs leveren om de Kamer zekerheid te verschaffen over het correcte gebruik van de middelen van de Gemeenschap. Dit is vooral het geval op de volgende terreinen:

a) wat betreft de openbare opslag in Italië, Ierland en het Verenigd Koninkrijk werden door de controleurs van de Kamer en de verklarende instanties tekortkomingen, zoals ontoereikende fysieke controles van de hoeveelheden vastgesteld. De Kamer neemt tevens akte van het feit dat de verklarende instanties de omvang van hun controlebevindingen inzake de openbare opslag in Spanje en Portugal hebben beperkt;

b) wat de opslag van suiker in Denemarken betreft leidden wijzigingen in de methoden voor het meten van voorraden tot onzekerheid betreffende het over het begrotingsjaar ten laste te brengen bedrag, terwijl opslagaangiften in Zweden mank gingen aan een incorrecte behandeling van overschotten en tekorten;

c) ten aanzien van de premies voor ooien en geiten in Griekenland werden tekortkomingen in het controlesysteem geconstateerd en kon de werkelijke situatie omtrent de veestapel niet worden geverifieerd bij gebrek aan een betrouwbaar register.

IDENTIFICATIE VAN EEN GEBIED MET BIJZONDERE RISICO'S

20.14. Bij Verordening (EG) nr. 2446/96 van de Raad(600) werd de inwerkingtreding van de tweede fase van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), en dus ook de invoering van een alfanumeriek systeem voor de identificatie van landbouwpercelen die in aanmerking komen voor oppervlaktesteun, uitgesteld tot januari 1997. Voor het verkoopseizoen 1995-1996 waren slechts in enkele lidstaten betrouwbare kruiscontroles van de landbouwpercelen ingevoerd (zie ook de paragrafen 3.1-3.79). In verband met de regelingen voor dieren werd de doeltreffendheid van controles inzake de subsidiabiliteit van de steunaanvragen verminderd door vertragingen in de ontwikkeling van computersystemen in de meeste lidstaten (zie de paragrafen 4.18, 4.45 en 4.82). De Kamer stelt dan ook vast dat de lidstaten die de invoering van het GBCS tegen het verkoopseizoen 1995-1996 nog niet hadden voltooid, door het ontbreken of de ongeschiktheid van zulke controles het risico bleven lopen dat percelen meer dan eens werden opgegeven of dat niet-subsidiabele premieaanvragen voor dieren niet werden ontdekt.

ALGEMENE CONCLUSIES

20.15. De controlemaatregelen voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie, welke worden gekenmerkt door een sterk gedecentraliseerd beheer, werden de laatste jaren systematisch verscherpt en de verantwoordelijkheden van de Commissie en de betaalorganen werden duidelijk omschreven. Niettemin blijkt uit de controle van de Kamer dat de uitvoering van deze controleprocedures, die zijn bedoeld om fouten in de opgaven van de begunstigden te ontdekken en te corrigeren voordat de steun werkelijk wordt betaald, in bepaalde gevallen ontoereikend was. Het is van essentieel belang dat de betrokken betaalorganen alle controleprocedures op doeltreffende wijze ten uitvoer leggen.

20.16. De Commissie zou er op moeten aandringen dat alle lidstaten elk jaar de eerste fase van de nieuwe procedure voor de goedkeuring van de rekeningen binnen het bij verordening vastgestelde tijdschema uitvoeren. De controle door de verklarende instanties is van essentieel belang voor het toezicht van de Commissie op de prestaties van de betaalorganen, inclusief het optimaal functioneren van hun interne controlediensten en andere interne controlesystemen. Het is belangrijk dat de Commissie erin slaagt de uitvoering van de tweede fase van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen te versnellen, waarbij haar eigen diensten moeten vaststellen of de communautaire voorschriften zijn nageleefd, aangezien zij verrichtingen die meer dan twee jaar voordien hebben plaatsgevonden niet meer kan corrigeren.

20.17. Deze verbeteringen in de regeling betreffende controles achteraf moet samengaan met een volledige invoering van doeltreffende beheerscontroles op alle betrokken landbouwmarkten. Het GBCS betreffende akkerbouwgewassen en premies voor dieren moet in de hele EU doeltreffend functioneren en de kadasters betreffende andere teelten (wijnstokken, olijfolie) moeten zo spoedig mogelijk worden vervolledigd (zie ook de paragrafen 3.1-3.79). Slaagt de voltooiing van deze maatregelen, dan betekent dit een belangrijke vooruitgang bij het terugdringen van de nog voorkomende fouten en het wegwerken van de onzekerheden waarmee de uitgaven voor de landbouwgarantie in 1996 nog steeds behept waren.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

DE ERKENNING VAN DE BETAALORGANEN EN DE VERKLARING BETREFFENDE DE REKENINGEN

20.4 20.5. Nadat de lidstaten de benodigde informatie hadden ingediend en de vereiste aanvullende controlewerkzaamheden hadden verricht, kon de Commissie op 31 juli 1997 de rekeningen van alle betaalorganen goedkeuren. Gehoopt wordt dat de lidstaten op grond van de ervaringen in het eerste toepassingsjaar van de nieuwe procedure voor de goedkeuring van de rekeningen doeltreffende maatregelen zullen treffen om hun rekeningen en verklaringen voortaan binnen de vastgestelde termijnen in te dienen.

BETROUWBAARHEID VAN DE REKENINGEN

20.6 20.7. De eerste ervaringen met de nieuwe goedkeuringsprocedure zijn bemoedigend, rekening houdend met het feit dat 1996 het eerste toepassingsjaar was. Verwacht wordt dat de procedure verder wordt verbeterd en zal bijdragen tot een betere beoordeling van de werking van de controles in de lidstaten. De Commissie zal dit proces actief ondersteunen. In de voorafgaande jaren werden de rekeningen die de betaalorganen in de lidstaten hadden opgesteld, niet gecontroleerd voordat zij bij de Commissie werden ingediend. De rekeningen van de betaalorganen voor 1996 zijn geloofwaardiger geworden dankzij de nieuwe goedkeuringsprocedure die inhoudt dat de rekeningen voorafgaand aan hun indiening op grond van internationaal aanvaarde normen voor accountantsonderzoek worden gecontroleerd.

In dit eerste jaar werden de betaalorganen op grond van de strikte goedkeuringsprocedure tevens onderworpen aan een nieuwe, expliciete financiële discipline, waardoor bestaande regelingen in een groot aantal gevallen moesten worden gewijzigd. Veel van deze veranderingen konden vóór de beëindiging van de goedkeuringsprocedure worden doorgevoerd; voor andere zal meer tijd nodig zijn. Ofschoon enkele auditverklaringen \,,gekwalificeerd" waren (d.w.z. voorzien van een voorbehoud), vormde geen enkele verklaring aanleiding om de rekeningen van het goedkeuringsbesluit uit te sluiten. De Commissie heeft reeds enkele financiële correcties voor 1996 uitgevoerd. De in het kader van de goedkeuring van de rekeningen verplichte controles achteraf kunnen tot nog meer financiële correcties leiden.

Het Verenigd Koninkrijk had bijzondere moeilijkheden bij de opstelling van de rekeningen voor 1996, tengevolge van de invoering van een nieuw, computerondersteund boekhoudingssysteem, dat niet aan de eisen van de nieuwe goedkeuringsprocedure voldeed. De Commissie houdt de situatie nauwlettend in het oog en controleert in het bijzonder of is voldaan aan de in Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie neergelegde criteria voor de erkenning van de betaalorganen. Vanaf 16 oktober 1997 zullen de betaalorganen van het Verenigd Koninkrijk maandelijkse uitgavenstaten indienen die op de werkelijke uitgaven zijn gebaseerd.

ANALYSE VAN DE CONTROLEBEVINDINGEN VAN DE KAMER INZAKE DE WETTIGHEID EN REGELMATIGHEID VAN DE ONDERLIGGENDE VERRICHTINGEN BIJ DE UITGAVEN

Materiële en formele fouten

20.9 20.12. De Commissie erkent dat de ontdekte fouten zich in de lidstaten voordeden omdat deze verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de betalingen die ten laste komen van het Garantiefonds. Een bepaald percentage fouten in de gevraagde en betaalde bedragen is evenwel onvermijdelijk, omdat de kosten van een volledige controle van alle ontvangen steunaanvragen de baten zouden overtreffen. In het kader van de diverse financieringsinstrumenten van de EU wordt derhalve grote betekenis toegekend aan het afschrikwekkende effect van de sancties die in geval van ongerechtvaardigde aanvragen worden opgelegd, en aan de terugvorderingsacties die gepaard gaan met de oplegging van geldboeten. Gedurende de twee fasen van de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen let de Commissie erop dat de lidstaten doeltreffende controleprocedures toepassen en de voorgeschreven sancties opleggen indien onregelmatigheden worden opgespoord. Op grond van de resultaten van de onderzoeken die de Rekenkamer in verband met de opstelling van de DAS voor 1996 met betrekking tot het EOGFL-afdeling Garantie heeft uitgevoerd, mag worden geconcludeerd dat de inspanningen van de Commissie gaandeweg vruchten beginnen af te werpen.

20.10. b) ii. Spanje heeft inderdaad verzuimd de voorgeschreven boeten in verband met de overschrijding van het basisareaal op te leggen. Dit heeft echter geen financiële consequenties voor de Gemeenschapsbegroting, omdat de Raad bij zijn Verordening (EG) nr. 1422/97 heeft bepaald dat producenten in regio's die worden getroffen door buitengewone weersomstandigheden met terugwerkende kracht vanaf het verkoopseizoen 1995/1996 kunnen worden vrijgesteld van de op te leggen boetes. Bijgevolg behoefde geen enkele boete voor deze regio's te worden opgelegd. De voor de zuivering van de rekeningen verantwoordelijke diensten zullen toezien op de correcte toepassing van de toegestane uitzonderingsregeling.

Gebieden van beperkte zekerheid

20.13. De controles met betrekking tot de boekhoudkundige vereffening, die werden uitgevoerd door de instanties die verantwoordelijk zijn voor de goedkeuring van de boekhouding van de betaalorganen, gaan terug op de resultaten van een steekproefsgewijs onderzoek naar de boekhoudingsstukken van openbare opslagplaatsen.

Uit de tot dusverre uitgevoerde goedkeuringscontroles met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven onder het EOGFL-Garantie zijn reeds onregelmatigheden aan het licht gekomen die verband houden met openbare opslag en premies in de sector schapenvlees. Voorts worden in alle lidstaten specifieke controles uitgevoerd naar de inventaris van de beginvoorraden van het begrotingsjaar 1996 en de eindvoorraden van het begrotingsjaar 1997.

IDENTIFICATIE VAN EEN GEBIED MET BIJZONDERE RISICO'S

20.14. De Commissie houdt nauwlettend toezicht op de volledige en doeltreffende invoering van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. De lidstaten die niet in staat waren om alle onderdelen van het systeem in 1996 of 1997 in te voeren, werd verzocht de premieaanvragen vaker ter plaatse te verifiëren.

ALGEMENE CONCLUSIES

20.15. Met de wijziging van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad en de goedkeuring van haar eigen Verordening (EG) nr. 1663/95 heeft de Commissie een belangrijke wijziging doorgevoerd met betrekking tot het financieel beheer van de EOGFL-middelen door de betaalorganen van de lidstaten. In 1996 heeft de Commissie nauw met de lidstaten samengewerkt om de financiële controles te versterken en de verantwoordelijkheden van de betaalorganen en de goedkeuringsinstanties duidelijk te omlijnen. Omdat in de loop van 1996 verbeteringen werden doorgevoerd (zoals een grotere betrouwbaarheid van de controles voorafgaand aan de betalingen, efficiëntere interne controleprocedures en aanscherping van de interne audit), was de situatie aan het einde van het jaar in het algemeen onvermijdelijk beter dan aan het begin. Ondanks deze grote vooruitgang is zowel bij de betalingssystemen als bij de geïntegreerde controlesystemen nog sprake van zwakke punten; de Commissie zal deze punten nauwgezet controleren en passende financiële consequenties trekken indien de tekortkomingen bij de goedkeuring van de rekeningen niet worden verholpen.

20.16. De Commissie heeft er bij de lidstaten op aangedrongen dat zij de jaarlijkse rekeningen van hun betaalorganen vóór de in de verordening neergelegde termijn van 10 februari in schriftelijke vorm indienen en vervolgens op speciaal voor dit doel belegde bijeenkomsten met de Commissie een toelichting geven op de bijzonderheden van de goedkeuringsprocedure. De Commissie is voornemens in 1997 een maatregel ter verbetering van de begrotingsdiscipline in de lidstaten in te voeren, op grond waarvan de betaling van voorschotten wordt geannuleerd indien een betaalorgaan zijn rekeningen niet vóór de vastgestelde einddatum indient.

20.17. De Commissie tracht de betrokken lidstaten bij de invoering van kadasters actief steun te geven, door middel van luchtfoto's en veldidentificatieystemen. Lidstaten die deze kadasters niet op tijd invoeren, lopen het risico dat de financiering van de verrichte uitgaven ten dele wordt geweigerd omdat doeltreffende beheercontroles ontbreken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

HOOFDSTUK 21(601*) Analyse van de uitgaven van de structuurfondsen

21.0. INHOUD Paragraaf

De rekeningen van de structuurfondsen 21.1 - 21.6

De systemen voor het beheer van de acties van de structuurfondsen 21.7 - 21.15

Algemene beoordeling in het kader van de DAS 21.7

Uitgavensystemen en de foutenrisico's 21.8 - 21.14

Controle in de lidstaten 21.8 - 21.9

Beschikbaarheid van de informatie over de uitgaven 21.10 - 21.11

Afsluitingsprocedures 21.12

De definitie van subsidiabiliteit 21.13

Doorwerking van nationale wetgeving 21.14

Omvang van de voorschotbetalingen 21.15

Resultaten van de DAS-controle voor 1996 21.16 - 21.19

Corrigerende maatregelen 21.20 - 21.22

DE REKENINGEN VAN DE STRUCTUURFONDSEN

21.1. Met de structuurfondsen en andere structurele instrumenten is ongeveer 24 426 Mio ECU ofwel circa 31,8 % van het totaalbedrag van de begrotingsbetalingen gemoeid. In 1996 bedroegen de aangegane betalingsverplichtingen in totaal 28 672 Mio ECU, waarvan 16 345 Mio ECU aan het eind van het jaar niet afgewikkeld waren. Nadere bijzonderheden omtrent de met de voornaamste structuurfondsen gemoeide bedragen in de begroting zijn te vinden in Deel I, paragrafen 6.2-6.3, 7.6-7.14 en 8.1-8.5.

21.2. De acties van de structuurfondsen bestaan hoofdzakelijk uit operationele programma's met een looptijd van maximaal zes jaar, die door de Commissie op basis van voorstellen van de lidstaten zijn goedgekeurd. De betalingsverplichtingen hiervoor worden in de loop van de programmeringsperiode in jaarlijkse tranches aangegaan overeenkomstig de desbetreffende programmeringsdocumenten. De acties worden medegefinancierd, gewoonlijk door overheidsinstanties in de lidstaten.

21.3. Wanneer een operationeel programma van start gaat, vindt de eerste betaling van de Commissie plaats in de vorm van een niet aan voorwaarden gebonden voorschot dat een bepaald percentage (gewoonlijk 50 %) van de eerste tranche vormt. Vervolgens worden er nieuwe voorschotten verstrekt wanneer de lidstaten de Commissie berichten dat een bepaald percentage van het vorige voorschot (of de vorige voorschotten) conform de communautaire doelstellingen en voorschriften is besteed. Er bestaat geen voorschrift volgens hetwelk deze declaraties nadere gegevens omtrent de uitgaven moeten bevatten. Aan het eind van de programmeringsperiode vereffent de Commissie, na een uitvoeringsverslag en de door de lidstaat ingediende definitieve declaratie, die nadere gegevens omtrent de uitgaven moet bevatten, het eventueel nog uitstaande saldo. De tussenliggende jaarlijkse tranches worden eveneens afgesloten met de uitbetaling van een eindsaldo. De Commissie beslist over de afsluiting van de jaarlijkse tranches op basis van een onderzoek van de door de lidstaten opgestelde en ingediende jaarlijkse voortgangsverslagen. Voor deze voortgangsverslagen geldt geen vaste vorm of inhoud en zij bevatten, behalve in het geval van het Sociaal Fonds, doorgaans geen nadere gegevens omtrent de uitgaven. De Commissie is dus niet in staat, op basis van deze verslagen niet-subsidiabele uitgaven op te sporen en uit te sluiten.

21.4. Tot 1995 werd in de rekeningen van de Commissie geen onderscheid gemaakt tussen de uitgaven van de structuurfondsen die voorschotbetalingen betroffen en die welke definitieve afwikkelingen vormden. Tabel 15 van de verlies- en winstrekening, waarin dergelijke gegevens thans verstrekt moeten worden, is, zoals de Commissie in haar antwoord erkent, niet betrouwbaar (zie de paragrafen 19.23-19.25). Omdat de betalingsverplichtingen zijn opgesplitst in jaarlijkse tranches impliceert de afsluiting ervan in de rekeningen voorts niet dat een programma wordt afgesloten of dat de uitgaven definitief worden - dit laatste is, behalve voor de programma's van het Sociaal Fonds, slechts het geval bij de boekhoudkundige afsluiting van de laatste tranche. Voorts is de afsluiting in de rekeningen van de betalingsverplichtingen met betrekking tot de jaarlijkse tranches kunstmatig en misleidend omdat de Commissie op sommige gebieden (met name EOGFL-Oriëntatie) betalingen die betrekking hebben op latere tranches ten laste brengt van betalingsverplichtingen voor eerdere tranches (en deze afsluit voordat zij het eindsaldo heeft uitbetaald) en/of de betalingsverplichtingen niet aanpast na de herprogrammering (zie DAS-verslag 1995, Deel I, paragrafen 3.34-3.35). Ten slotte bevatten de jaarrekeningen geen informatie over de afzonderlijke programmeringsperiodes of tranches en kan er dus ook de uitvoeringsgraad van de opeenvolgende programma's niet uit worden afgelezen. Voor de afgesloten programma's of programmatranches worden geen rekeningen gepubliceerd.

21.5. Aldus bestaat er geen rechtstreeks verband tussen de verrichtingen bij de begunstigden en de hoofdzakelijk in de vorm van voorschotten verrichte uitbetalingen van de Commissie. Pas bij de definitieve afwikkelingen wordt een expliciet verband gelegd tussen de gedeclareerde uitgaven en het totaal van de uitbetalingen van de Commissie.

21.6. De Kamer heeft getracht een representatief beeld te verkrijgen van de uitgaven waarop de declaraties zijn gebaseerd. Aan de hand van aselecte steekproeven controleerde zij betalingen aan de uiteindelijke begunstigden. De aldus ontdekte fouten houden hoofdzakelijk verband met de verrichtingen bij de tussengeschakelde overheidsinstanties of de uiteindelijke begunstigden; ze betekenen niet noodzakelijk dat de voorschotbetalingen van de Commissie foutief zijn, aangezien de lidstaten vaak meer dan het vereiste minimum declareren om de voorschotten te rechtvaardigen. Niettemin doken in de loop van de controle een aantal voorbeelden op waarin het bedrag van de in de uitgavendeclaratie vermelde subsidiabele uitgaven duidelijk te laag was om de betaling van de Commissie, op het tijdstip waarop deze werd verricht, te rechtvaardigen. In sommige gevallen zouden juiste declaraties slechts tot uitstel van de betalingen van de Commissie hebben geleid, maar in andere gevallen, die definitieve afwikkelingen behelsden, hadden de fouten een rechtstreeks effect op de omvang van de betalingen van de Commissie.

DE SYSTEMEN VOOR HET BEHEER VAN DE ACTIES VAN DE STRUCTUURFONDSEN

Algemene beoordeling in het kader van de DAS

21.7. In haar opeenvolgende jaarverslagen en in haar DAS-verslagen over 1994 en 1995 heeft de Kamer de aandacht gevestigd op tekortkomingen in de wijze waarop de acties van de structuurfondsen worden gepland, beheerd en in de boekhouding opgenomen (zie de hoofdstukken in volumen I betreffende het Fonds voor regionale ontwikkeling, met name de paragrafen 6.9-6.42, het Sociaal Fonds, paragrafen 7.35-7.57 en het EOGFL-Oriëntatie, paragrafen 8.6-8.69). Meetbaarheid van de voortgang behoort niet tot de doelstellingen; er is niet duidelijk genoeg aangegeven welke uitgaven voor communautaire bijstand in aanmerking komen, er zijn geen betrouwbare boekhoudsystemen en de controles waren niet toereikend om te waarborgen dat de uitgavendeclaraties slechts subsidiabele uitgaven bevatten. De Commissie maakt momenteel in het kader van haar SEM 2000-initiatief serieus werk van de aanpak van deze problemen: er zijn met de lidstaten nieuwe regels inzake subsidiabiliteit overeengekomen en de Commissie heeft onlangs een verordening ter verbetering van de voorschriften inzake boeking en controle vastgesteld.

Uitgavensystemen en de foutenrisico's

Controle in de lidstaten

21.8. Door het hoge aantal - in de meeste lidstaten voorkomende - materiële fouten inzake subsidiabiliteit in de voor de DAS 1996 genomen steekproef uit de betalingen wordt bevestigd dat de thans gehanteerde administratieve en controlesystemen geen garantie vormen dat alle door de Gemeenschap medegefinancierde uitgaven subsidiabel zijn en dat de communautaire voorschriften worden nageleefd. Voor financieel beheer en controle zijn hoofdzakelijk de lidstaten bevoegd. Niettemin dient de Commissie er bij de uitoefening van haar bevoegdheid voor de uitvoering van de communautaire begroting zorg voor te dragen dat de lidstaten geschikte systemen en controles opzetten die consequent worden toegepast. Wordt dit niet bereikt, dan heeft de Europese belastingbetaler geen redelijke zekerheid dat de communautaire middelen goed worden besteed.

21.9. Op twee belangrijke uitgaventerreinen van het EOGFL-Oriëntatie schrijft de communautaire regelgeving voor, dat bij een vooraf bepaald percentage van begunstigden inspecties worden verricht. De controlewerkzaamheden van de Kamer brachten gevallen aan het licht waarin de voorgeschreven actie niet gedocumenteerd of zelfs hoegenaamd niet uitgevoerd was (zie volumen I, paragrafen 8.44, 8.45 en 8.65).

Beschikbaarheid van de informatie over de uitgaven

21.10. Voor doeltreffende controle- en toezichtsystemen is voldoende gedetailleerde informatie nodig over de wijze waarop de middelen worden besteed, maar de Kamer heeft vaak geconstateerd dat dergelijke informatie in verband met de structuurfondsen op regionaal, nationaal en communautair vlak niet beschikbaar is. Door de verstrekking van dergelijke informatie verplicht te stellen zouden zowel de uiteindelijke begunstigden als degenen die de declaraties opstellen ertoe aangezet worden, zorgvuldig te beoordelen voor welk soort uitgave zij communautaire medefinanciering aanvragen en of deze met de voorschriften strookt.

21.11. Aan de hand van de juiste informatie over de uitgaven zouden een aantal fouten kunnen worden opgespoord, zoals niet-subsidiabele uitgaven, uitgebleven medefinanciering, declaratie van begrote of verwachte in plaats van gedane uitgaven en meervoudige financiering van hetzelfde project. Bovendien zou de informatie de Commissie en de Kamer de basis verschaffen voor doeltreffende risicoanalyses van de gedeclareerde uitgaven.

Afsluitingsprocedures

21.12. Zoals opgemerkt in paragraaf 21.3 worden de uitgaven voor de programma's van de structuurfondsen pas definitief wanneer de operationele programma's worden afgesloten. Op dat moment moeten alle gedeclareerde uitgaven naar behoren worden geverifieerd. De eerste resultaten van de diepgaande controlewerkzaamheden van de Kamer op dit gebied, met betrekking tot het Fonds voor regionale ontwikkeling (zie de conclusie in volumen I, paragraaf 6.39) duiden erop dat in vele van de onderzochte gevallen de verificatieprocedures in de lidstaten niet degelijk genoeg waren om niet-subsidiabele posten van voorheen gedeclareerde uitgaven op te sporen en uit te sluiten. Het soort fouten in de onderliggende verrichtingen dat via de declaraties ter verkrijging van voorschotten wordt opgespoord, loopt bijgevolg een groot risico in de definitieve uitgaven onontdekt te blijven wanneer de programma's worden afgesloten, tenzij er een aanmerkelijke verbetering in de controleprocedures komt, met name in de lidstaten.

De definitie van subsidiabiliteit

21.13. De onnauwkeurige omschrijving van de criteria voor subsidiabiliteit heeft soms tot uiteenlopende interpretaties door de lidstaten geleid. Ten gevolge van deze onnauwkeurigheid en het ontbreken van doeltreffende controle- en verificatieprocedures hebben sommige begunstigden niet-subsidiabele uitgaven gedeclareerd. Hiervan worden voorbeelden gegeven met betrekking tot het Fonds voor regionale ontwikkeling (volumen I, paragrafen 6.45 en 6.46) en het Sociaal Fonds (volumen I, paragrafen 7.39-7.41 en 7.47). Daarbij komt nog een foutenrisico ten gevolge van onnauwkeurige of ontoereikende bekendmaking van de criteria voor subsidiabiliteit in de lidstaten, zoals bij het Fonds voor regionale ontwikkeling (volumen I, paragraaf 6.65).

Doorwerking van nationale wetgeving

21.14. Door de lidstaten medegefinancierde activiteiten worden vaak beheerd en in de boekhouding verwerkt op basis van reeds bestaande nationale regelingen. Deze regelingen zijn soms strijdig met de desbetreffende Europese regelgeving, waardoor de begunstigden uitgaven declareren die volgens de Europese regelgeving misschien niet subsidiabel zijn. Op sommige operationele programma's worden volgens de nationale wetgeving ook rechten geheven die zouden moeten worden uitgesloten van communautaire financiering.

Omvang van de voorschotbetali