BESLUIT (EU) 2022/1328 VAN DE COMMISSIE

van 30 september 2021

betreffende de steunmaatregelen SA.32014, SA.32015 en SA.32016 (2011/C) (ex 2011/NN) door Italië en de regio Lazio ten uitvoer gelegd ten faveure van Laziomar en de overnemer CLN

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 6989)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

INHOUDSOPGAVE

1. Procedure 157

2. Achtergrond en beschrijving van de te onderzoeken maatregelen 158

2.1. Algemeen kader 158

2.1.1. De initiële overeenkomsten 158

2.1.2. De verlenging van de initiële overeenkomsten 160

2.1.3. De privatisering van Laziomar en het sluiten van het nieuwe dienstcontract 161

2.2. Maatregelen in het kader van de besluiten van 2011 en 2012 161

2.3. Gedetailleerde beschrijving van de maatregelen waarop dit besluit ziet 161

2.3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië 162

2.3.1.1. De openbaredienstverplichtingen 162

2.3.1.2. Begroting en looptijd 162

2.3.2. De privatisering van Laziomar 164

2.3.2.1. De verkoopprocedure en uiteindelijke gunning 165

2.3.2.2. De verkoopovereenkomst 165

2.3.2.3. Procedures op nationaal niveau 165

2.3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Lazio en Laziomar 166

2.3.3.1. De begunstigde onderneming 166

2.3.3.2. De routes 166

2.3.3.3. Looptijd 166

2.3.3.4. De openbaredienstverplichtingen 166

2.3.3.5. Compensatiebepalingen en uiteindelijke gunning 166

2.3.4. De voorrang bij het aanmeren 168

2.3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 168

2.4. Inbreukprocedure nr. 2007/4609 168

3. Redenen voor het inleiden en uitbreiden van de procedure 170

3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië 170

3.1.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun 170

3.1.2. Verenigbaarheid 171

3.2. De privatisering van Laziomar 171

3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Lazio en Laziomar 172

3.3.1. Naleving van het Altmark-arrest, bestaan van steun en verenigbaarheid 172

3.3.2. Verenigbaarheid 172

3.4. De voorrang bij het aanmeren 172

3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 173

4. Opmerkingen van Italië 173

4.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat 173

4.2. Over de privatisering van Laziomar 173

4.2.1. Over de verkoopprijs van Laziomar 173

4.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure 174

4.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract 174

4.4. Over de voorrang bij het aanmeren 175

4.5. Over de in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 175

4.6. Over de regels voor de berekening van de compensatie voor de periode 2011 2019 en de in het CIPE-besluit vastgestelde risicopremie van 6,5 %, geldend vanaf 2010 175

4.7. Over de overeenstemming van het nieuwe openbaredienstcontract met het DAEB-besluit van 2011 176

4.8. Over de overeenstemming van het nieuwe openbaredienstcontract met de DAEB-kaderregeling van 2011 176

5. Beoordeling 177

5.1. Is er sprake van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU? 177

5.1.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië 177

5.1.1.1. Staatsmiddelen 177

5.1.1.2. Selectiviteit 178

5.1.1.3. Economisch voordeel 178

5.1.1.4. Ongunstige beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer 179

5.1.1.5. Conclusie 179

5.1.1.6. Nieuwe steun of bestaande steun 180

5.1.2. De gunning van het nieuwe openbaredienstcontract gebundeld met de bedrijfsactiviteiten van Laziomar 180

5.1.2.1. Het eerste Altmark-criterium 180

5.1.2.2. Het tweede Altmark-criterium 187

5.1.2.3. Het derde Altmark-criterium 187

5.1.2.4. Het vierde Altmark-criterium 190

5.1.2.5. Conclusie 196

5.1.3. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen 196

5.1.3.1. Mogelijk gebruik van middelen voor de modernisering van schepen ten behoeve van liquiditeitsdoeleinden 196

5.1.3.2. Fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces 197

5.1.3.3. Mogelijkheid tot het gebruik van FAS-middelen om aan liquiditeitsbehoeften te voldoen 197

5.1.4. Conclusie inzake het bestaan van steun 198

5.2. Rechtmatigheid van de steun 198

5.3. Verenigbaarheid van de steun 198

5.3.1. Toepasselijke regels 198

5.3.2. Reële dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, VWEU 200

5.3.3. Noodzaak om openbaredienstverplichtingen en de berekeningswijze van de compensatie vast te stellen in een toewijzingsbesluit 202

5.3.4. Lengte van de periode waarvoor een onderneming met het beheer van de DAEB wordt belast 203

5.3.5. Naleving van Richtlijn 2006/111/EG 203

5.3.6. Compensatiebedrag 204

5.3.7. De voorrang bij het aanmeren 206

5.3.8. Conclusie 206

6. Conclusie 206

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 23 maart 2009, 9 december 2009, 21 december 2009, 6 januari 2010, 27 september 2010 en 12 oktober 2010 heeft de Commissie zes klachten ontvangen betreffende diverse steunmaatregelen die Italië had genomen ten faveure van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (2). De klachten betroffen de compensatie voor de openbare dienst die aan deze ondernemingen werd toegekend na het verstrijken van de initiële openbaredienstcontracten die voor de periode tussen januari 1989 en december 2008 waren gesloten met Italië (“de initiële overeenkomsten”), de in de nationale wetgeving vastgestelde aanvullende steunmaatregelen die in het kader van de privatisering van de ondernemingen werden goedgekeurd, alsook bepaalde kwesties die hoofdzakelijk betrekking hadden op de privatiseringsprocedure van Tirrenia di Navigazione S.p.A. (“Tirrenia”) en Siremar — Sicilia Regionale Marittima S.p.A. (“Siremar”).

(2) Op 29 juli 2010 heeft Italië de in 2008, 2009 en 2010 door Italië aan Caremar — Campania Regionale Marittima S.p.A. (“Caremar”) betaalde compensatie aangemeld bij de Commissie. Die aanmelding werd op 1 december 2010 opnieuw ingediend met betrekking tot de compensatie die in 2009 en 2010 aan Caremar was betaald. De in 2008 aan Caremar betaalde compensatie is in een afzonderlijk besluit behandeld (zie overweging 20).

(3) Op 5 oktober 2011 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid ten aanzien van diverse maatregelen die Italië had genomen ten faveure van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (“het besluit van 2011”) (3). Het onderzoek betrof onder meer de aan Caremar toegekende compensatie voor het exploiteren van een aantal scheepvaartroutes vanaf 1 januari 2009 en een aantal andere maatregelen die aan die onderneming waren toegekend (zie overweging 38).

(4) Caremar was destijds was actief op de routes voor cabotage in het zeevervoer (4) in de Golf van Napels (regio Campanië) en in de Pontijnse archipel (regio Lazio). Vervolgens heeft de regio Campanië de routes in de Pontijnse archipel op zelfstandige basis aan de regio Lazio overgedragen onder de naam Laziomar S.p.A. (“Laziomar”) (5). Deze overdracht werd op 1 juni 2011 geformaliseerd (zie de overwegingen 32 en 33).

(5) Het besluit van 2011 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het onderzoek zag.

(6) Bij brief van 28 september 2011 heeft Italië bevestigd dat het voornemens was de regionale ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia te privatiseren, met inbegrip van Laziomar. Op 26 oktober 2011 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen met betrekking tot de privatiseringsprocedure gericht tot Italië. Op 30 november 2011 beantwoordde Italië het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 26 oktober 2011.

(7) Op 15 november 2011 heeft Italië opmerkingen gemaakt over de maatregelen waarop het besluit van 2011 zag.

(8) Op 25 april 2012 heeft de Commissie een verder verzoek om inlichtingen met betrekking tot de privatiseringsprocedure gericht tot Italië. Italië antwoordde bij brief van 22 mei 2012.

(9) Op 7 november 2012 heeft de Commissie de onderzoeksprocedure uitgebreid, onder meer om bepaalde aanvullende steunmaatregelen te beoordelen die de regio Lazio aan Laziomar had verleend met betrekking tot de compensatie voor de openbare dienst die in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract aan Laziomar werd toegekend. De Commissie heeft op 19 december 2012 een gewijzigde versie van dat besluit vastgesteld (“het besluit van 2012”) (6).

(10) Het besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over de maatregelen waarop het onderzoek zag.

(11) Op 11 december 2012 heeft Italië opmerkingen ingediend.

(12) Op 25 januari 2018, 29 maart 2018, 31 augustus 2018, 4 maart 2019, 15 april 2020, en 9 en 26 februari 2021 heeft de Commissie Italië om aanvullende inlichtingen verzocht. Italië heeft deze inlichtingen verstrekt op 26 april 2018, 8 en 31 mei 2018, 2 november 2018, 11 december 2018, 30 april 2019, 22 juni 2020, 22 februari 2021 en 17 maart 2021.

(13) Het onderhavige besluit heeft alleen betrekking op mogelijke steun aan Laziomar, zoals omschreven in punt 2.3. Alle overige maatregelen waarop de besluiten van 2011 en 2012 betrekking hebben, worden afzonderlijk onderzocht in het kader van de zaken SA.32014, SA.32015 en SA.32016 en vallen derhalve buiten de reikwijdte van het onderhavige besluit. Die overige maatregelen betreffen met name andere ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia.

2. ACHTERGROND EN BESCHRIJVING VAN DE TE ONDERZOEKEN MAATREGELEN

2.1. Algemeen kader

2.1.1. De initiële overeenkomsten

(14) De Gruppo Tirrenia was via de onderneming Fintecna (7) van oudsher in handen van Italië en bestond oorspronkelijk uit zes ondernemingen, namelijk Tirrenia, Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar. Deze ondernemingen verrichtten zeevervoersdiensten op grond van afzonderlijke openbaredienstcontracten die in 1991 met Italië waren afgesloten, en die voor een periode van twintig jaar (van januari 1989 tot december 2008) van kracht zijn gebleven (“de initiële overeenkomsten”). Fintecna had 100 % van het aandelenkapitaal van Tirrenia in handen; Tirrenia zelf was weer volledig eigenaar van de regionale maatschappijen Adriatica, Caremar, Saremar, Siremar en Toremar. Adriatica, die voorheen een aantal routes tussen Italië en respectievelijk Albanië, Kroatië, Griekenland en Montenegro onderhield, is in 2004 met Tirrenia gefuseerd.

(15) Deze initiële overeenkomsten hadden tot doel de regelmaat en de betrouwbaarheid te waarborgen van zeevervoersdiensten, die hoofdzakelijk de verbinding tussen het Italiaanse vasteland en Sicilië, Sardinië en andere kleinere Italiaanse eilanden onderhouden. Daartoe verleende Italië financiële steun in de vorm van subsidies, die rechtstreeks aan elke onderneming van de Gruppo Tirrenia werden uitgekeerd.

(16) Laziomar is op 1 juni 2011 begonnen met de exploitatie van een aantal routes voor cabotage in het zeevervoer tussen de regio Lazio en de kleinere nabij gelegen eilanden (zie overweging 33). De precieze routes in kwestie worden in overweging 43 beschreven.

(17) Op 6 augustus 1999 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) in te leiden ten aanzien van steun die op grond van de initiële overeenkomsten was betaald aan de zes ondernemingen die toentertijd de Gruppo Tirrenia vormden.

(18) Tijdens de onderzoeksfase heeft Italië verzocht om splitsing van het dossier van de Gruppo Tirrenia, teneinde de eindbeslissing over de onderneming Tirrenia te bespoedigen. Dit verzoek was gestoeld op het voornemen van Italië om over te gaan tot privatisering van de groep, en in de eerste plaats van de onderneming Tirrenia, alsook op de wens om het proces juist voor deze onderneming te bespoedigen.

(19) De Commissie besloot het verzoek van Italië in te willigen en heeft bij Beschikking 2001/851/EG (8) (“beschikking van 2001”) de procedure ten aanzien van de steun aan Tirrenia stopgezet. De steun werd verenigbaar verklaard met inachtneming van bepaalde verplichtingen door Italië.

(20) In Beschikking 2005/163/EG van de Commissie (9) (“de beschikking van 2004”) verklaarde de Commissie de door Italië aan de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia, behalve Tirrenia, verleende compensatie deels verenigbaar met de interne markt, deels verenigbaar mits door de Italiaanse autoriteiten een aantal verplichtingen in acht wordt genomen, en deels onverenigbaar met de interne markt. Deze beschikking was gebaseerd op boekhoudkundige gegevens die de jaren 1992 tot en met 2001 bestreken en bevatte bepaalde voorwaarden ter waarborging van de verenigbaarheid van de compensatie gedurende de hele looptijd van de initiële overeenkomsten.

(21) In zijn arrest van 4 maart 2009 in de zaken T-265/04, T-292/04 en T-504/04 (10) (“het arrest van 2009”) heeft het Gerecht de beschikking van 2004 nietig verklaard.

(22) Bij Besluit (EU) 2018/261 (11) (“het besluit van 2014”) heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot verscheidene door de regio Sardinië ten gunste van Saremar genomen maatregelen afgesloten. Het beroep dat Saremar en de regio Sardinië tegen dat besluit instelden, is door het Gerecht in 2017 verworpen (12).

(23) Bij Besluit (EU) 2020/1411 (13) (het “besluit van 2020 inzake de Gruppo Tirrenia”) rondde de Commissie het onderzoek ten aanzien van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia, met uitzondering van Tirrenia, voor de periode 1992-2008 af. De Commissie concludeerde dat de steun die werd uitgekeerd voor het verrichten van cabotagediensten in het zeevervoer bestaande steun vormde, terwijl de steun die werd uitgekeerd voor het verrichten van internationale zeevervoersdiensten verenigbaar was met de kaderregeling van 2011 inzake diensten van algemeen economisch belang (“DAEB”) (14) (“de DAEB-kaderregeling van 2011”).

(24) Bij Besluit (EU) 2020/1412 (15) (het “besluit van 2020 inzake Tirrenia/CIN”) rondde de Commissie de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de maatregelen die voor de periode 2009-2020 aan Tirrenia en de overnemer CIN waren toegekend, af.

(25) Bij Besluit (EU) 2021/4268 (16) en Besluit (EU) 2021/4271 (17) rondde de Commissie de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de maatregelen die voor de periode vanaf 2009 aan Siremar en Toremar en hun overnemers waren toegekend, af.

2.1.2. De verlenging van de initiële overeenkomsten

(26) Bij artikel 26 van wetsbesluit nr. 207 van 30 december 2008, omgezet in wet nr. 14 van 27 februari 2009, zijn de initiële overeenkomsten (waaronder die met betrekking tot Laziomar), die oorspronkelijk op 31 december 2008 zouden vervallen, met één jaar verlengd tot 31 december 2009.

(27) Bij artikel 19-ter van wetsbesluit nr. 135 van 25 september 2009, omgezet in wet nr. 166 van 20 november 2009 (“de wet van 2009”) is bepaald dat, in het licht van de privatisering van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia, de deelnemingen van de regionale ondernemingen (met uitzondering van Siremar) zonder vergoeding zouden worden overgedragen van de moederonderneming Tirrenia, en wel als volgt: a) Caremar zou aanvankelijk worden overgedragen aan de regio Campanië. De regio Campanië zou vervolgens de bedrijfsactiviteiten van Caremar gericht op de exploitatie van de vervoersverbindingen met de Pontijnse archipel op zelfstandige basis onder de naam Laziomar overdragen aan de regio Lazio; b) Saremar zou worden overgedragen aan de regio Sardinië, en c) Toremar zou worden overgedragen aan de regio Toscane.

(28) De wet van 2009 bepaalde tevens dat nieuwe overeenkomsten uiterlijk 31 december 2009 zouden worden afgesloten tussen Italië en Tirrenia en Siremar. Evenzo zouden de regionale diensten worden verankerd in ontwerp-openbaredienstcontracten die Saremar en Toremar uiterlijk op 31 december 2009 met respectievelijk de regio Sardinië en de regio Toscane zouden afsluiten, en die de regio’s Campanië en Lazio uiterlijk op 28 februari 2010 met Caremar en Laziomar zouden afsluiten. De ontwerpversies van de nieuwe overeenkomsten/openbaredienstcontracten zouden samen met de ondernemingen zelf worden aanbesteed en, wanneer de privatisering van elk van die ondernemingen zou zijn voltooid, door de kopers worden ondertekend (18).

(29) Hiertoe werden de initiële overeenkomsten (waaronder die met betrekking tot Caremar) bij de wet van 2009 wederom verlengd, van 1 januari 2010 tot 30 september 2010.

(30) In de wet van 2009 waren ook de volgende vaste jaarlijkse compensatieplafonds voor de dienstverrichting vanaf 2010 vastgelegd (in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten alsook van de nieuwe overeenkomsten en openbaredienstcontracten), op een totaal van 184 942 251 EUR: Tabel 1 Compensatieplafonds vanaf 2010 Onderneming Maximale jaarlijkse compensatie (in EUR) Tirrenia 72 685 642 Siremar 55 694 895 Saremar 13 686 441 Toremar 13 005 441 Caremar 29 869 832 (19)

(31) Artikel 1 van wet nr. 163 van 1 oktober 2010 tot omzetting van wetsbesluit nr. 125 van 5 augustus 2010 (“de wet van 2010”) voorzag in de verdere verlenging van de initiële overeenkomsten van 1 oktober 2010 tot en met het einde van de privatiseringsprocessen van Tirrenia en Siremar, respectievelijk op 19 juli 2012 en 31 juli 2012.

(32) In het licht van de bepalingen van artikel 19-ter van de wet van 2009 heeft de regio Lazio op 1 december 2010 bij regionale wet nr. 2/2010 een naamloze vennootschap — Laziomar genaamd — voor de verlening van regionale cabotagediensten in het zeevervoer opgericht met het oog op de verwerving van het bedrijfsonderdeel van Caremar dat de routes in de Pontijnse archipel exploiteerde en dat vervolgens zou worden geprivatiseerd.

(33) Op 7 maart 2011 heeft Caremar haar bedrijfsonderdeel dat de routes in de Pontijnse archipel onderhield, aan Laziomar verkocht. Laziomar is op 1 juni 2011 begonnen met de exploitatie van de routes.

(34) Bij besluit nr. 508 van de regio Lazio van 28 oktober 2011 (“het besluit van de regio Lazio”) zijn richtsnoeren vastgesteld voor het privatiseringsproces van Laziomar gebundeld met de sluiting van het nieuwe openbaredienstcontract voor de routes in de Pontijnse archipel.

(35) Voorts heeft de regio Lazio, overeenkomstig wet nr. 228 van 24 december 2012, Laziomar op basis van een “overbruggingscontract” de verplichting opgelegd om de territoriale continuïteit van de routes in de Pontijnse archipel onder dezelfde voorwaarden te verzekeren tot haar privatisering. Dit contract werd op 12 februari 2013 ondertekend en bleef van kracht tot de privatisering van Laziomar.

2.1.3. De privatisering van Laziomar en het sluiten van het nieuwe dienstcontract

(36) In februari 2012 werd een aanbestedingsprocedure geopend (zie punt 2.3.2) om een koper te vinden voor Laziomar gebundeld met het nieuwe openbaredienstcontract voor het verzorgen van scheepvaartverbindingen voor de duur van tien jaar, tegen een compensatie voor de openbare dienst.

(37) Na een winnend bod in de aanbestedingsprocedure werd Compagnia Laziale di Navigazione S.r.l. (“CLN”) de nieuwe eigenaar van Laziomar. De verkoopovereenkomst tussen de regio Lazio en CLN werd op 30 december 2013 ondertekend. Op 15 januari 2014 hebben de regio Lazio en Laziomar het nieuwe dienstcontract voor de verlening van zeevervoersdiensten in de Pontijnse archipel ondertekend.

2.2. Maatregelen in het kader van de besluiten van 2011 en 2012

(38) In de formele onderzoeksprocedures die bij besluit van 2011 en van 2012 werden ingeleid, zijn de volgende maatregelen beoordeeld: a) de compensatie voor het beheer van diensten van algemeen economisch belang (“DAEB’s”) in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten (maatregel 1); b) het potentiële misbruik van reddingssteun aan Tirrenia en Siremar (maatregel 2); c) de privatisering van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (20) (maatregel 3); d) de betaalde compensatie voor het beheer van een DAEB op grond van de nieuwe overeenkomsten/openbaredienstcontracten (maatregel 4); e) de voorrang bij het aanmeren (maatregel 5); f) de maatregelen bepaald in de wet van 2010 tot omzetting van wetsbesluit nr. 125/2010 (maatregel 6); g) aanvullende maatregelen die door de regio Sardinië zijn vastgesteld ten faveure van Saremar (maatregel 7).

(39) Bij haar besluit van 2014 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure afgesloten met betrekking tot de door de regio Sardinië ten gunste van Saremar genomen maatregelen, die op één maatregel na hierboven zijn aangeduid als “maatregel 7” (21).

2.3. Gedetailleerde beschrijving van de maatregelen waarop dit besluit ziet

(40) In dit besluit worden de in overweging 38 genoemde maatregelen 1, 3, 4, 5 en 6 alleen behandeld voor zover ze betrekking hebben op Laziomar en CLN. Deze maatregelen worden in de onderstaande punten uitvoeriger beschreven.

2.3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië

2.3.1.1. De openbaredienstverplichtingen

(41) Artikel 1 van de initiële overeenkomst met Caremar voorzag in vijfjarenplannen waarin werd gepreciseerd welke havens moesten worden aangedaan, welk type vaartuigen moest worden gebruikt en wat de vereiste frequentie was van de dienst waarmee Caremar was belast (en vervolgens Laziomar nadat de routes in de Pontijnse archipel op 1 juni 2011 aan de regio Lazio waren overgedragen).

(42) Volgens Italië bestreek het laatste formeel goedgekeurde vijfjarenplan voor Caremar (destijds) de periode 2000-2004, terwijl voor de periode 2005-2008 een plan was opgesteld dat echter nooit formeel door de bevoegde ministeries is goedgekeurd. In plaats daarvan heeft de regering ad-hocbesluiten genomen om de dienstverlening nauwer te doen aansluiten bij de behoeften van de lokale gemeenschappen, evenwel zonder wezenlijke veranderingen aan te brengen in het stelsel van openbaredienstverlening.

(43) Uit hoofde van de initiële overeenkomst, zoals verlengd bij de in overwegingen 26 tot en met 33 vermelde latere wetgeving, onderhield Laziomar het hele jaar door de onderstaande routes: — Ponza-Formia (–lijn T1): Laziomar exploiteerde de enige verbinding op deze lijn. Laziomar onderhield twee dagelijkse verbindingen met gemengde diensten (passagiers, voertuigen en goederen). Het vaartuig vertrok van het eiland om 5.30 uur en garandeerde de bewoners een verbinding met het vasteland voor studie- en werkdoeleinden, met de laatste terugkeer om 17.30 uur; — Ponza-Formia (–lijn A2): Laziomar onderhield ook de enige sneldienst voor passagiers met één dagelijkse verbinding en hield het vaartuig ‘s nachts op het eiland; — Anzio-Ponza (–lijn A1): Laziomar onderhield in het hoogseizoen van maandag tot zaterdag een dagelijkse sneldienst voor passagiers. De dienst werd echter uitgebreid op zon- en feestdagen, hetgeen gerechtvaardigd was om redenen van sociale en economische ontwikkeling (met name omdat het toerisme in feite de enige bron van inkomsten van het eiland is). Eén concurrent, Vetor, exploiteerde op dezelfde lijn eveneens een sneldienst voor passagiers tijdens het hoogseizoen; — Ventotene-Formia (–lijn T2): Laziomar onderhield het hele jaar door een dagelijkse dienst met een vaartuig voor gemengd vervoer. De gemengde dienst was de enige regelmatige verbinding voor het vervoer van passagiers, voertuigen en goederen gedurende het gehele jaar; — Ventotene-Formia (–lijn A3): Laziomar onderhield ook de enige snelle verbinding. Het vaartuig vertrok om 6.45 uur, zodat de bewoners naar het vasteland konden reizen voor studie- of werkdoeleinden, en bleef ‘s nachts op het eiland om in geval van een medische noodsituatie de dienst te verzekeren.

2.3.1.2. Begroting en looptijd

(44) Tabel 2 geeft het jaarlijkse compensatiebedrag weer dat Italië tijdens de periode 2011-2013 aan Laziomar heeft betaald: Tabel 2 Toegekende compensatie voor de periode 2011-2013 Jaar Betaalde compensatie (in EUR) 2011 8 601 187 2012 13 780 506 2013 12 696 006

(45) In de initiële overeenkomst is bepaald dat de jaarlijkse compensatie voor de openbare dienst als volgt zou worden uitbetaald: in maart van elk jaar wordt een eerste voorschot betaald, gelijk aan 70 % van de compensatie die in het voorgaande jaar werd betaald. Een tweede betaling in juni bedraagt 20 % van de compensatie. De eventuele eindafrekening op 30 november bedraagt het verschil tussen de uitgekeerde bedragen en het negatieve resultaat van de baten en lasten van de activiteiten in het lopende boekjaar. Indien blijkt dat de betalingen aan Laziomar de nettokosten van de verleende diensten (baten minus verliezen) overschrijden, is in de initiële overeenkomst bepaald dat Laziomar gehouden is het verschil terug te betalen (22).

– In de periode 2011-2013 toegekende compensatie

(46) In presidentieel besluit nr. 501 van 1 juni 1979 (“besluit 501/79”) zijn de diverse aspecten (kosten en baten) benoemd die in de berekening van de subsidie voor verleners van openbare zeevervoersdiensten moeten worden verdisconteerd. Verder voorzag wet nr. 856 van 5 december 1986 (“wet 856/86”) in bepaalde aanpassingen in het stelsel van maritieme openbaredienstverplichtingen in Italië. Ten aanzien van de verbindingen met kleine en grote eilanden werden bij artikel 11 van die wet de voorwaarden voor de berekening van de compensatie voor de openbare dienst gewijzigd. De subsidie moest namelijk worden berekend op basis van het verschil tussen de baten en kosten van de dienst, vastgesteld aan de hand van gemiddelde en objectieve parameters, en moest een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal bevatten. Artikel 11 bepaalt tevens dat in de openbaredienstcontracten een lijst met gesubsidieerde routes, de frequenties en de te gebruiken scheepstypen moesten worden opgenomen. De subsidies zouden door de verantwoordelijke ministers moeten worden goedgekeurd. In de initiële overeenkomsten zijn de uitgangspunten van presidentieel besluit nr. 501/79 en wet nr. 856/86 verwerkt.

(47) Vanaf 2010 wordt de compensatie voor het beheer van de DAEB bepaald aan de hand van een nieuwe methode, getiteld “Criteria voor de omschrijving van de openbaredienstverplichtingen en de tariefontwikkeling in de sector cabotage in het zeevervoer van openbaar belang” en opgenomen in het CIPE-besluit (23) van 9 november 2007 (“het CIPE-besluit”) (24). Volgens de preambule werd het CIPE-besluit uitgevaardigd met het oog op de privatisering van de overheidsbedrijven die in het kader van de openbaredienstverlening scheepvaartverbindingen verzorgden (25). De bepalingen van het CIPE-besluit werden toegepast op de door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia sinds 2010 geleverde diensten, zelfs voordat als gevolg van de privatiseringen de respectievelijke nieuwe overeenkomsten en openbaredienstcontracten van kracht werden.

(48) Volgens de methode van het CIPE-besluit mogen de ondernemingen die openbare zeevervoersdiensten verrichten een gepast rendement behalen. Het rendement op kapitaal wordt berekend op basis van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (“WACC”).

(49) Het vereiste rendement op eigen vermogen (26) wordt berekend aan de hand van het Capital Asset Pricing Model (evaluatiemodel voor financiële activa — “CAPM”). Op basis van het CAPM worden de kosten van eigen vermogen berekend als functie van i) een risicovrij percentage; ii) de bèta (een schatting van het risicoprofiel van de onderneming vis-à-vis de kapitaalmarkt), en iii) de aan de kapitaalmarkt toegekende risicopremie op eigen vermogen.

(50) Meer bepaald worden de kosten van eigen vermogen berekend door een opslag voor het dragen van extra risico toe te passen op het rendement op risicovrije activiteiten. Deze opslag wordt berekend door de marktrisicopremie te vermenigvuldigen met de bèta ervan, die meet hoe risicovol een bepaalde activiteit is ten opzichte van de markt.

(51) Krachtens het CIPE-besluit moet het rendement op risicovrije activiteiten overeenkomen met het gemiddelde brutorendement van tienjarige benchmarkobligaties op basis van de afgelopen twaalf maanden waarvoor gegevens beschikbaar zijn.

(52) In het CIPE-besluit is de marktrisicopremie op 4 % vastgesteld. Bij diensten die op niet-exclusieve basis worden verricht, wordt het veronderstelde grotere risico voor de exploitant echter gecompenseerd door nog eens 2,5 % bij de marktrisicopremie op te tellen.

(53) In de praktijk mag het aan Laziomar betaalde compensatiebedrag echter niet uitstijgen boven het plafond van 10 030 606 EUR per jaar dat in de wet van 2009 is vastgelegd (zie overweging 30). Hoewel in de wet van 2009 voor alle ondernemingen van Tirrenia een maximum is vastgesteld voor de jaarlijkse compensatie voor het exploiteren van zeevervoersdiensten die onder de openbaredienstverlening vallen, bevat het CIPE-besluit tevens bepaalde waarborgen waardoor deze exploitanten hun exploitatiekosten in voldoende mate kunnen dekken. Zoals blijkt uit tabel 2 is de in 2012 en 2013 betaalde compensatie dan ook verhoogd om de totale kosten van de openbare dienst in die jaren te dekken.

(54) Volgens het CIPE-besluit moeten in het bijzonder de omvang van de dienstverlening, de in het nieuwe openbaredienstcontract vastgestelde maximumtarieven en de daadwerkelijk toegekende compensatie zodanig worden vastgesteld dat alle toelaatbare kosten van de dienstverlener worden gedekt. De volgende formule wordt gehanteerd: VA(RSP) + VA(AI(X)) = VA(CA) waarbij: — VA(RSP) staat voor de geactualiseerde waarde van de compensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen; — VA(AI(X)) staat voor de geactualiseerde waarde van overige ontvangsten (tariefopbrengsten en dergelijke); — VA(CA) staat voor de geactualiseerde waarde van toelaatbare exploitatiekosten, schuldaflossing en rendement op het geïnvesteerde kapitaal.

(55) Als de vergelijking niet kloppend is, kan de omvang van de gesubsidieerde activiteiten worden teruggebracht. Een andere optie is dat de organisatie van de diensten (bv. op basis van scheepstype) wordt herzien of dat de tariefeisen worden aangepast.

(56) Het maximumtarief (exclusief belastingen en havengelden) voor elke dienst wordt jaarlijks aangepast aan de hand van de volgende formule voor prijsplafonds: ΔT = ΔP – X waarbij: — ΔT staat voor de jaarlijkse procentuele verandering van het maximumtarief; — ΔP staat voor het inflatiepercentage van het referentiejaar; — staat voor het reële jaarlijkse aanpassingspercentage van het maximumtarief uit het openbaredienstcontract, dat voor de duur van het contract constant blijft.

(57) Het CIPE-besluit bepaalt verder dat het maximumtarief kan worden aangepast om rekening te houden met schommelingen in brandstofkosten, met als ijkpunt publiekelijk beschikbare standaardprijzen.

2.3.2. De privatisering van Laziomar

(58) De regio Lazio maakte op 13 februari 2013 op haar website de aanbesteding voor de verkoop van Laziomar bekend, alsook de gunning van een compensatie voor de openbare dienst voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen op de in overweging 43 vermelde scheepvaartroutes (27). Deze kennisgeving was ook bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (28), in de Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (29) en in vier nationale en lokale Italiaanse dagbladen.

(59) Italië koos de niet-openbare aanbestedingsprocedure zoals bedoeld in artikel 55, lid 6, van het wetboek overheidsopdrachten — wetgevend besluit nr. 163/2006 (“Codice dei Contratti pubblici”). Het gekozen gunningscriterium was dat van de economisch gunstigste offerte.

(60) Met het oog op een zo breed mogelijke deelname aan de procedure werd in de aanbesteding uitdrukkelijk de mogelijkheid geboden opengelaten voor inschrijvers om in gemeenschappelijke vorm deel te nemen via tijdelijke samenwerkingsverbanden van inschrijvers, consortia of Europese economische samenwerkingsverbanden (“EESV’s”).

2.3.2.1. De verkoopprocedure en uiteindelijke gunning

(61) Na de bekendmaking van de aanbesteding hebben bij het verstrijken van de termijn acht partijen belangstelling getoond voor deelname aan de aanbesteding (namelijk: Navigazione Libera del Golfo S.r.l., Carpoint Motorsport S.p.A., Blu Navy Cruise & Tour S.r.l., Traghetti Lines, CLN, Navigazione Generale Italiana S.p.A., Vetor S.r.l. en Ustica Lines — laatstgenoemde opereert nu onder de naam Liberty Lines) en de voor de kwalitatieve selectie van de eerste fase van de procedure gevraagde gegevens verstrekt. Zeven van deze deelnemers, met uitzondering van Blu Navy Cruise & Tour S.r.l., werden toegelaten tot de volgende fase en werden uitgenodigd om op 16 mei 2013 een inschrijving in te dienen.

(62) De uitnodiging tot inschrijving bevatte het nieuwe tienjarige ontwerpcontract dat tussen de winnende inschrijver en de regio Lazio zou worden gesloten, alsmede nadere informatie over de aanbestedingsprocedure. In de uitnodiging werd met name bevestigd dat de economisch gunstigste offerte zou worden gekozen voor het dienstcontract, waarbij voor de prijs 30 punten konden worden toegekend en voor de technische kwaliteit 70 punten. Wat de prijs voor de verkoop van Laziomar betreft, werd er in de uitnodiging een vast bedrag ten belope van 2 272 000 EUR genoemd, dat was berekend aan de hand van een onafhankelijke studie, waarin de totale waarde van de activa van Laziomar werd beoordeeld (zie de overwegingen 66 en 67). Over deze prijs kon niet worden onderhandeld en de prijs maakte dan ook geen deel uit van de financiële offerte van de inschrijvers.

(63) Derhalve werden alle mogelijke inschrijvers verzocht om het hierboven vermelde vaste bedrag voor de verkoop van Laziomar op te nemen in hun financiële offerte, terwijl de regio Lazio de economisch gunstigste offerte zou uitkiezen voor de aanbesteding als geheel, gebaseerd op de prijs en andere, hoofdzakelijk technische, criteria met betrekking tot de dienstverlening zoals bedoeld in de uitnodiging (zie overweging 62).

(64) Bij het verstrijken van de termijn heeft CLN haar bod ingediend, waarvan de specificaties werden onderzocht met positief resultaat. Er werd geen andere inschrijving ingediend.

(65) De opdracht werd daarom zowel wat betreft de privatisering van de bedrijfsactiviteiten van Laziomar als het exploiteren van de zeevervoersdiensten aan CLN gegund (zie punt 2.3.3.).

2.3.2.2. De verkoopovereenkomst

(66) De verkoopovereenkomst werd op 30 december 2013 gesloten en beschrijft de overdracht van de aandelen van Laziomar aan CLN voor de vaste prijs van 2 272 000 EUR, die was bepaald aan de hand van een door de regio Lazio aangevraagde taxatie door een onafhankelijk deskundige.

(67) Het bedrag heeft voornamelijk betrekking op de waarde van de vaste materiële activa (bestaande uit vier vaartuigen en industriële en commerciële uitrusting) en de waarde van de ticketverkoop voor het eiland Ventotene, zoals opgenomen in de balans van de vennootschap per 1 juni 2011.

(68) Overeenkomstig artikel 4 van de verkoopovereenkomst is CLN verplicht de regio Lazio in kennis te stellen van elke toekomstige verkoop van de aandelen van Laziomar aan derden, waarbij CLN echter gezamenlijk met de nieuwe koper van de aandelen van Laziomar verantwoordelijk zou blijven voor de verplichtingen van het dienstcontract.

2.3.2.3. Procedures op nationaal niveau

(69) Het resultaat van de aanbestedingsprocedure waarbij de bedrijfsactiviteiten van Laziomar en het openbaredienstcontract aan CLN werden gegund, is het voorwerp geweest van een geschil dat voor de regionale bestuursrechter van Lazio is gebracht.

(70) Vetor S.r.l. (“Vetor”), die ook de route Anzio-Ponza met draagvleugelboten (lijn A1) exploiteert, had wegens de onrechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure een verzoek in kort geding ingediend bij deze rechter, die het verzoek heeft afgewezen bij beschikking nr. 2995/2013. Dezelfde rechter heeft ook ten gronde uitspraak gedaan en de klacht van Vetor afgewezen bij vonnis nr. 467/2014. De Italiaanse Raad van State heeft deze uitspraken in hogere voorziening bevestigd bij arrest nr. 5421/2018.

2.3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Lazio en Laziomar

2.3.3.1. De begunstigde onderneming

(71) Zoals vermeld in overweging 64 bracht CLN een bod uit voor het nieuwe openbaredienstcontract. Na de succesvolle inschrijving heeft Laziomar (dat door CLN is overgenomen, maar haar aparte juridische identiteit heeft behouden) op 15 januari 2014 het nieuwe openbaredienstcontract voor de exploitatie van zeeroutes met de regio Lazio ondertekend.

2.3.3.2. De routes

(72) Laziomar verzorgt passagiersdiensten, gemengde diensten (passagiers, voertuigen en vracht) en vrachtdiensten (goederen en speciale goederen) in het kader van de openbaredienstverlening op meerdere cabotageroutes, namelijk: Tabel 3 Netwerk van routes die Laziomar exploiteert in het kader van het nieuwe dienstcontract Formia-Ponza (veerboot — gemengde dienst) — Lijn T1 Formia-Ventotene (veerboot — gemengde dienst) — Lijn T2 Terracina-Ponza (veerboot — gemengde en vrachtdiensten (30) — Lijn T3 Terracina-Ventotene (veerboot — vrachtdienst) — Lijn T4 Anzio-Ponza (draagvleugelboot — passagiersdienst) — Lijn A1 Formia-Ponza (draagvleugelboot — passagiersdienst) — Lijn A2 Formia-Ventotene (draagvleugelboot — passagiersdienst) — Lijn A3

2.3.3.3. Looptijd

(73) Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Lazio en Laziomar heeft een looptijd van tien jaar (2014-2024).

2.3.3.4. De openbaredienstverplichtingen

(74) De aan Laziomar opgelegde openbaredienstverplichtingen hebben onder meer betrekking op de aangedane havens, het type en de capaciteit van de vaartuigen die voor de scheepvaartroutes worden ingezet, de frequentie van de dienstverlening en de maximumtarieven.

2.3.3.5. Compensatiebepalingen en uiteindelijke gunning

(75) De jaarlijkse basisvergoeding op basis van de aanbestedingsprocedure voor de compensatie uit hoofde van het nieuwe contract voor de uitvoering van openbaredienstverplichtingen op de in overweging 43 genoemde zeeroutes is door de regio Lazio vastgesteld op 14 300 550 EUR, behoudens herziening naar beneden. Het bedrag werd uiteindelijk vastgesteld op 12 752 074 EUR (in totaal 127 520 740 EUR over de contractperiode van tien jaar).

(76) Overeenkomstig artikel 6 van het contract kan de regio Lazio de compensatie naar boven of naar beneden bijstellen om rekening te houden met de ontwikkeling van de jaarlijks gerealiseerde afvaarten. Het compensatieniveau wordt niet beïnvloed indien het verschil tussen het jaarlijkse aantal verrichte afvaarten en het contractueel overeengekomen aantal afvaarten 3 % of minder bedraagt. In geval van wijzigingen, naar boven of naar beneden, met meer dan 3 % wordt de compensatie dienovereenkomstig aangepast door het aantal afvaarten dat meer of minder heeft plaatsgevonden, te vermenigvuldigen met de eenheidsprijs, zoals aangegeven in de offerte. In 2017 werd het dienstcontract gewijzigd om het compensatieniveau te verhogen tot 13 524 536 EUR.

(77) Dit compensatiebedrag is vastgesteld aan de hand van de methode in het CIPE-besluit (zie overwegingen 47 tot en met 57). De in het CIPE-besluit vastgelegde waarborgen zijn opgenomen in het nieuwe dienstcontract.

(78) In het dienstcontract is voorzien in de betaling van een compensatie die niet hoger is dan nodig om de aan het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen verbonden nettokosten te dekken (het economisch-financiële evenwicht). Bij afwijkingen van dit contractuele evenwicht is in artikel 25 van het dienstcontract voorzien in een mechanisme voor evenwichtsherstel waarin alle parameters in verband met de betaling van de compensatie worden geëvalueerd. Indien het compensatiebedrag ten gevolge van een materiële wijziging (31) van de economische parameters waarop het gebaseerd is, ontoereikend zou blijken om alle kosten die bij de dienstverlening komen kijken te dekken, biedt het nieuwe dienstcontract dus de mogelijkheid de belangrijkste parameters van de compensatie te herzien, met name: i) het tariefstelsel; ii) het niveau van de aangeboden openbare diensten; iii) de hoogte van de jaarlijkse maximumprijs, en iv) de kapitaalsubsidies voor investeringen.

(79) Uit hoofde van artikel 4, leden 4, 5 en 6, van het dienstcontract wordt de aan de exploitant betaalde compensatie met 80 % verlaagd in geval van een onderbreking van de dienstverlening wegens staking van de werknemers en met 30 % in geval van andere onvoorziene gebeurtenissen, terwijl het niet verrichten van de diensten in andere omstandigheden dan stakingen of onvoorziene gebeurtenissen aanleiding geeft tot de betaling van boetes overeenkomstig artikel 9 van het dienstcontract.

(80) Overeenkomstig artikel 22 van het dienstcontract is de exploitant ertoe gehouden een systeem voor technisch, economisch en beheerstoezicht toe te passen waarbij de jaarlijkse winst-en-verliesrekeningen met betrekking tot de diensten die op basis van het dienstcontract worden verleend, ter verificatie naar de regionale autoriteit worden gestuurd.

(81) Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van het dienstcontract werd de jaarlijkse compensatie die aan Laziomar moet worden betaald, geraamd op een bedrag van 12 752 074 EUR. Desalniettemin wordt de daadwerkelijke compensatie die overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het dienstcontract aan Laziomar moet worden betaald, vastgesteld aan de hand van het resultaat van de daadwerkelijk verrichte dienstverlening (d.w.z. de prijs per mijl voor elke route), waarbij rekening wordt gehouden met de daaraan verbonden risico’s (commercieel en industrieel) zoals is bepaald in het contract (bv. een verlaging van de compensatie indien de onderneming niet vaart, boetes in het geval dat een verbinding wordt beëindigd enz.).

(82) Tabel 4 geeft een overzicht van de op basis van de aanbestedingsprocedure vastgestelde compensatie voor de gehele contractperiode en de daadwerkelijk aan Laziomar betaalde compensatie voor de periode 2014-2019, na wijzigingen betreffende de daadwerkelijk verrichte dienstverlening overeenkomstig artikel 6 van het dienstcontract. Tabel 4 Vaste en aan Laziomar betaalde compensatie uit hoofde van het nieuwe dienstcontract voor de periode 2014-2019 Jaar Vaste compensatie (in EUR) Betaalde compensatie (in EUR) 2014 12 752 074 13 374 589 2015 12 752 074 13 376 167 2016 12 752 074 13 330 304 2017 12 752 074 13 370 070 2018 12 752 074 13 356 282 2019 12 752 074 13 366 510

2.3.4. De voorrang bij het aanmeren

(83) Artikel 19-ter, lid 21, van de wet van 2009 bepaalt dat de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (inclusief Laziomar) met het oog op de territoriale continuïteit met de eilanden en in het licht van hun openbaredienstverplichtingen de reeds toegewezen ligplaatsen behouden alsmede de voorrang bij de toewijzing van nieuwe plaatsen, conform de door de maritieme autoriteiten gestelde procedures zoals bepaald bij wet nr. 84 van 28 januari 1994 en het scheepvaartwetboek.

2.3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(84) De wet van 2010 bood de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia de mogelijkheid om, op tijdelijke basis, financiële middelen die reeds waren bestemd (32) voor verbetering en modernisering van de vloot in de plaats daarvan aan te wenden voor het lenigen van dringende liquiditeitsbehoeften. De ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia die deze mogelijkheid hadden benut, moesten de geoormerkte middelen echter aanzuiveren, zodat zij alsnog de vereiste moderniseringen voor hun schepen konden uitvoeren. Deze moderniseringen waren nodig om aan de nieuwe internationale veiligheidsnormen van het Verdrag van Stockholm uit 1996 te voldoen (33).

(85) Om de modernisering van de gehele Gruppo Tirrenia te kunnen betalen, werd om precies te zijn 23 750 000 EUR uit twee faciliteiten (34) gereserveerd. Laziomar heeft echter geen gebruik gemaakt van deze faciliteiten (zie overweging 132).

(86) In artikel 1 van de wet van 2010 werd daarnaast het volgende bepaald: a) de initiële overeenkomsten worden per 1 oktober 2010 verlengd tot en met het einde van het privatiseringsproces van Tirrenia en Siremar (zie tevens overweging 31); b) artikel 19-ter van wetsbesluit 135/2009, met wijzigingen omgezet in de wet van 2009, is gewijzigd door de invoeging van lid 24-bis. Volgens dat lid geldt een belastingvrijstelling voor alle officiële handelingen en verrichtingen bij de uitvoering van de bepalingen van de leden 1 tot en met 15, van de wet van 2009. Deze leden hebben betrekking op de liberalisering van de sector cabotage in het zeevervoer door middel van de privatisering van de Gruppo Tirrenia, waaronder de voorbereidende fase, namelijk de overdracht van de regionale ondernemingen aan de desbetreffende regio’s; c) ter waarborging van de continuïteit van de openbaredienstverlening en ter ondersteuning van het privatiseringsproces van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, kunnen de regio’s in kwestie krachtens CIPE-besluit nr. 1/2009 van 6 maart 2009 (35) gebruikmaken van de middelen van de Fondo Aree Sottoutilizzate (“de FAS”) (36).

2.4. Inbreukprocedure nr. 2007/4609

(87) Na eerdere contacten tussen de diensten van de Commissie en Italië heeft de voor energie en vervoer verantwoordelijke directeur-generaal van de Commissie Italië op 19 december 2008 een verzoek om informatie gestuurd. Dit verzoek betrof onder meer een overzicht van de openbaredienstroutes van dat moment en de door Italië beoogde openbaredienstopdracht in het kader van de voorgestelde nieuwe overeenkomsten. Verder werd Italië gevraagd om meer details te verschaffen omtrent de privatiseringsplannen voor de Gruppo Tirrenia.

(88) In zijn brief van 28 april 2009 heeft Italië uitvoerig op het Commissieverzoek van 19 december 2008 geantwoord. Italië merkte in die brief onder meer het volgende op: 1) de verlenging van de initiële overeenkomsten tot en met 31 december 2009 was noodzakelijk met het oog op de liberalisering van de sector cabotage in het zeevervoer in Italië via privatisering van de Gruppo Tirrenia; 2) de aan Gruppo Tirrenia verleende compensatie voor de openbare dienst was noodzakelijk voor het garanderen van de territoriale continuïteit met de eilanden met behulp van scheepvaartverbindingen die in onvoldoende mate door particuliere exploitanten op de markt werden verzorgd; 3) op 10 maart 2009 was een grondig rationaliseringsproces van de routes afgerond. Bij dit proces is rekening gehouden met de relevante sociale, economische en werkgelegenheidsaspecten, evenals met de noodzaak om de voor de territoriale continuïteit essentiële verbindingen te waarborgen, en is overleg gevoerd met de zes betrokken regio’s. Deze rationalisering zou een besparing op de nettokosten van de openbaredienstverlening van ongeveer 66 miljoen EUR opleveren en tot ontslag van ongeveer 600 bemanningsleden van de gehele Gruppo Tirrenia leiden. Italië riep verder in herinnering dat de rationalisering van 2009 een aanvulling vormde op eerdere pogingen (in 2004, 2006 en 2008) om de door de Gruppo Tirrenia verrichte diensten in te krimpen; 4) de doelstellingen waren i) de verbindingen te behouden die nodig zijn voor het waarborgen van de territoriale continuïteit tussen de eilanden onderling en met het vasteland, en van het recht op gezondheid, studie en mobiliteit; ii) de verbindingen te rationaliseren in gevallen waarin particuliere exploitanten in diezelfde periode dezelfde verbindingen onderhielden, met vergelijkbare garanties op het vlak van kwaliteit en continuïteit, en iii) de zomer- en hogesnelheidsverbindingen voor uitsluitend passagiersvervoer te rationaliseren; (5) in de brief gaf Italië een overzicht van de routes die in 2008 door de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia werden geëxploiteerd en het gereduceerde aantal routes dat de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia in 2009 zouden exploiteren. Volgens Italië zouden de laatstgenoemde routes het uitgangspunt vormen voor de nieuwe overeenkomsten die met de nieuwe eigenaren van de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia moesten worden gesloten.

(89) Op 21 december 2009 heeft de voor energie en vervoer verantwoordelijke directeur-generaal van de Commissie een brief naar Italië gestuurd, waarin hij onder meer opmerkt dat gezien de radicale herstructurering van de sector cabotage in het zeevervoer in Italië en vanwege de aanzienlijke sociale consequenties die met de privatisering gepaard zouden gaan indien de aanbestedingen op basis van een eenvoudig openbaredienstcontract zouden plaatsvinden, de organisatie van een aanbesteding voor de gunning van dergelijke contracten aan scheepvaartondernemingen — in beginsel en bij wijze van uitzondering — aanvaardbaar was met het oog op de naleving van het criterium van non-discriminatie tussen reders uit de Gemeenschap, zoals bepaald in Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad (37) (“de verordening cabotage in het zeevervoer”). De Commissie merkt op dat de verordening cabotage in het zeevervoer niet van lidstaten verlangt dat zij hun scheepvaartmaatschappijen privatiseren, maar slechts dat zij deze specifieke markt liberaliseren.

(90) Op 29 januari 2010 (38) heeft de Commissie een aanmaningsbrief inzake verkeerde tenuitvoerlegging van de verordening cabotage in het zeevervoer gestuurd. In deze brief riep de Commissie in herinnering dat die verordening voorschrijft dat wanneer een lidstaat openbaredienstcontracten sluit of openbaredienstverplichtingen oplegt, hij zulks op niet-discriminatoire grondslag moet doen voor alle reders uit de Unie. In artikel 4, lid 3, van die verordening wordt bepaald dat bestaande openbaredienstcontracten van kracht mogen blijven tot hun looptijd verstreken is. De Commissie heeft evenwel opgemerkt dat de ondernemingen van de Gruppo Tirrenia ook na het verstrijken van de desbetreffende openbaredienstcontracten (de initiële overeenkomsten) zeevervoersdiensten bleven verrichten. Om precies te zijn zouden deze overeenkomsten eind 2008 komen te vervallen, maar zijn zij door Italië herhaaldelijk verlengd. De Commissie heeft Italië derhalve verzocht zijn opmerkingen kenbaar te maken.

(91) Eveneens op 29 januari 2010 heeft de voor energie en vervoer verantwoordelijke directeur-generaal van de Commissie een antwoord verstrekt op de brief van Italië van 22 januari 2010. De directeur-generaal benadrukte dat zijn antwoord alleen betrekking had op de naleving van de verordening cabotage in het zeevervoer en niet op staatssteunkwesties. Tegen die achtergrond gaf de directeur-generaal aan dat de rechtvaardigingen ten aanzien van een aantal routes volstonden om de eerder geuite twijfels weg te nemen. De directeur-generaal herinnerde eraan dat openbaredienstcontracten alleen mogen gelden voor routes waarop sprake is van marktfalen.

(92) Op 29 maart 2010 heeft Italië geantwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie van 29 januari 2010.

(93) Op 10 september 2010 heeft Italië de Commissie tijdens een ad-hocvergadering meegedeeld dat de mededingingsprocedure voor het contract met betrekking tot onder meer de destijds door Caremar geëxploiteerde routes in de Pontijnse archipel ook was vertraagd. Naderhand zijn de initiële overeenkomsten bij wet nr. 163 van 1 oktober 2010 verder verlengd tot en met het einde van het privatiseringsproces van Tirrenia en Siremar (zie ook overweging 31).

(94) In het licht van deze ontwikkelingen heeft de Commissie op 24 november 2010 een aanvullende aanmaningsbrief verzonden. In deze brief merkt de Commissie het volgende op: a) de initiële overeenkomst van onder meer Caremar werd automatisch en zonder mededingingsprocedure verlengd; b) hoewel de openbaredienstcontracten in kwestie werden gehandhaafd, was er geen mededingingsprocedure doorlopen voor onder meer Caremar; c) zij behield zich het recht voor om indien nodig een met redenen omkleed advies uit te brengen (rekening houdend met eventuele opmerkingen van Italië).

(95) Op 21 juni 2012 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies vastgesteld over de vertraging bij de privatisering van drie ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (Caremar, Laziomar en Saremar). Het met redenen omkleed advies had geen betrekking op de overige drie ondernemingen (Tirrenia, Toremar en Siremar), aangezien de aanbestedingsprocedures voor deze ondernemingen in de loop van 2011 (39) waren afgerond. De Commissie wees erop dat Italië, ruim drie jaar na het verstrijken van de normale looptijd van de respectieve initiële overeenkomsten, nog geen mededingingsprocedures had ingesteld voor de gunning van het openbaredienstcontract voor de onder meer door Laziomar verrichte cabotage in het zeevervoer. Deze overeenkomsten waren automatisch en voor onbepaalde tijd verlengd, waardoor andere reders in de Unie niet naar die contracten konden meedingen.

(96) Op 8 augustus 2012 heeft Italië geantwoord op het met redenen omkleed advies en verklaard dat de aanbestedingen voor de selectie van de ondernemingen die met de nieuwe openbaredienstcontracten worden belast, in het Publicatieblad van de Europese Unie waren verschenen of spoedig zouden verschijnen. In het bijzonder voor Laziomar is de aankondiging op 1 augustus 2012 ter publicatie verzonden.

(97) Op 14 januari 2014 werd CLN de nieuwe eigenaar van Laziomar en ondertekende een openbaredienstcontract voor verbindingen met de Pontijnse archipel voor de duur van tien jaar.

(98) Bij schrijven van 15 juli 2016 heeft Italië de Commissie ervan in kennis gesteld dat de privatisering van alle ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia was voltooid. Op 8 december 2016 heeft de Commissie besloten om de inbreukprocedure te seponeren.

3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN EN UITBREIDEN VAN DE PROCEDURE

3.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië (40)

3.1.1. Naleving van het Altmark-arrest en het bestaan van steun

(99) In haar besluit van 2011 had de Commissie zich op het voorlopige standpunt gesteld dat de in de initiële overeenkomsten met alle ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia opgenomen omschrijving van de openbaredienstverplichtingen onvoldoende duidelijk was en dat zij daarom niet definitief kon bepalen of die omschrijving een kennelijke fout bevatte. Meer bepaald ontbrak het de Commissie in dat stadium aan een volledig overzicht van de daadwerkelijk opgelegde verplichtingen ten aanzien van het exploiteren van de routes in onder meer de Pontijnse archipel vergeleken met de diensten die door sommige concurrenten op enkele van die routes werden verleend.

(100) De Commissie stelde zich op het voorlopige standpunt dat de tweede voorwaarde van het Altmark-arrest (41) in acht was genomen, aangezien de parameters op grond waarvan de compensatie werd berekend, vooraf waren vastgesteld en aan de transparantievoorschriften voldeden. De Commissie merkte met name op dat deze parameters in de initiële overeenkomsten (voor de compensatie voor het jaar 2009) en in het CIPE-besluit (voor de compensatie voor 2010 en later) worden omschreven.

(101) De Commissie meende echter dat de derde voorwaarde van het Altmark-arrest niet in acht leek te zijn genomen en dat de exploitanten wellicht te veel compensatie hadden ontvangen voor het uitvoeren van de openbarediensttaken. De Commissie had met name twijfels over de evenredigheid van de compensatie die sinds 2009 aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia werd betaald, aangezien de aan die ondernemingen opgelegde verplichtingen niet helder waren omschreven. Evenzo betwijfelde de Commissie of de risicopremie van 6,5 % die sinds 2010 geldt, het risiconiveau adequaat weergeeft, aangezien de exploitanten op het eerste gezicht niet de risico’s leken te dragen die normaal met de uitvoering van dergelijke diensten gepaard gaan.

(102) Daarnaast was het de voorlopige conclusie van de Commissie dat de vierde Altmark-voorwaarde niet in acht was genomen omdat er voor de verlenging van de initiële overeenkomsten geen aanbestedingsprocedure was georganiseerd. De Commissie wees er bovendien op dat zij geen enkel bewijs had ontvangen ter staving van het argument dat de exploitanten de betreffende diensten daadwerkelijk tegen de laagste kosten voor de gemeenschap hebben geleverd.

(103) In haar besluit van 2011 kwam de Commissie daarom tot de voorlopige conclusie dat de in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten aan de exploitanten betaalde compensatie voor de openbare dienst staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Voorts was de Commissie van oordeel dat deze steun als nieuwe steun moet worden beschouwd.

3.1.2. Verenigbaarheid

(104) In haar besluit van 2011 stelde de Commissie zich op het voorlopige standpunt dat de compensatie voor de openbare dienst voor de jaren 2009-2011 buiten de werkingssfeer van zowel de DAEB-beschikking van 2005 (42) als de DAEB-kaderregeling van 2005 (43) valt. Daarom toetste de Commissie deze maatregel rechtstreeks aan artikel 106, lid 2, VWEU en constateerde dat er twijfels bestonden of aan de geldende verenigbaarheidsvoorwaarden was voldaan.

(105) In haar besluit van 2012 merkte de Commissie op dat op 31 januari 2012 een nieuw DAEB-pakket van kracht was geworden, bestaande uit het DAEB-besluit van 2011 (44) en de DAEB-kaderregeling van 2011 (45). De Commissie stelde zich echter op het voorlopige standpunt dat de compensatie voor de openbare dienst in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomsten niet als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd en niet kon worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting als bedoeld in het DAEB-besluit van 2011.

(106) De wet van 2010 voorzag in de verlenging van de initiële overeenkomsten vanaf 30 september 2010 tot en met de voltooiing van het privatiseringsproces. Als gevolg daarvan kon de compensatie die Laziomar vanaf 1 juni 2011 tot op het moment waarop zij werd geprivatiseerd had ontvangen, niet aan de DAEB-kaderregeling van 2011 worden getoetst.

3.2. De privatisering van Laziomar

(107) In haar besluit van 2012 verklaarde de Commissie dat zij betwijfelde of de aanbestedingsprocedure voor de verkoop van Laziomar wel voldoende transparant en onvoorwaardelijk was geweest om te kunnen waarborgen dat de verkoop tegen de marktprijs plaatsvond.

(108) De Commissie was van mening dat het aantal bieders wellicht was beperkt en/of de verkoopprijs was beïnvloed vanwege bepaalde aan de privatisering verbonden voorwaarden. De Commissie herhaalde haar vaste praktijk met betrekking tot de verkoop van activa van ondernemingen in overheidshanden (of die in dit geval aan de staat kunnen worden toegerekend): niet-economische overwegingen waaraan een particuliere verkoper zou voorbijgaan, zoals redenen inzake het overheidsbeleid, werkgelegenheidsvereisten of regionale ontwikkeling, wijzen erop dat er sprake is van staatssteun indien daaruit bezwarende verplichtingen voor de potentiële koper voortvloeien en kunnen bijgevolg de verkoopprijs verlagen.

(109) Voorts was de Commissie van mening dat de zogenoemde financiële vereisten die in de aanbesteding inzake Laziomar werden opgelegd in feite de aanbesteding hebben verstoord doordat de potentiële bieders werden beperkt tot bestaande scheepvaartmaatschappijen, aangezien in het onderhavige geval de onderneming zelf, belast met het openbaredienstcontract, te koop werd aangeboden (46).

(110) Evenzo was de Commissie van oordeel dat aan de technische offertes een score werd toegekend die aanzienlijk zwaarder woog dan de economische offertes (zie overweging 62), terwijl de prijs van de aandelen door de overheidsinstanties was vastgesteld.

(111) Om bovenstaande redenen trok de Commissie de voorlopige conclusie dat de privatiseringsprocedure voor de verkoop van Laziomar onvoldoende transparant en onvoorwaardelijk was geweest om als zodanig te waarborgen dat de verkoop tegen de marktprijs plaatsvond en de hoogste prijs voor de aandelen werd verkregen. De Commissie kon daarom op dat moment niet uitsluiten dat er een economisch voordeel was toegekend aan de koper.

(112) Aan de hand van de informatie die op het moment van bekendmaking van het besluit van 2012 beschikbaar was, oordeelde de Commissie ook dat eventuele tijdens het privatiseringsproces toegekende steun onverenigbaar zou zijn.

3.3. Het nieuwe dienstcontract tussen de regio Lazio en Laziomar

3.3.1. Naleving van het Altmark-arrest, bestaan van steun en verenigbaarheid

(113) In het besluit van 2012 nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat de aan Laziomar betaalde compensatie niet voldeed aan de criteria van het Altmark-arrest en daarom neerkwam op steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie was tot deze conclusie gekomen omdat: i) er ten minste op sommige routes die door Laziomar werden geëxploiteerd, concurrenten waren die soortgelijke diensten leken te verlenen en er onvoldoende informatie beschikbaar was op basis waarvan de Commissie zou kunnen concluderen of de DAEB een reële behoefte aan een openbare dienst weerspiegelde die niet door marktwerking alleen kon worden ingevuld; ii) de berekening van de compensatie uit hoofde van het CIPE-besluit ertoe leek te hebben geleid dat de exploitant werd overgecompenseerd voor de openbaredienstverlening, om dezelfde redenen als aangegeven in het besluit van 2011, en iii) er kennelijk niet was voldaan aan het vierde criterium van het Altmark-arrest, aangezien de openbare dienst werd aanbesteed op voorwaarde dat de winnende inschrijver de hele onderneming Laziomar zou overnemen. De Commissie was van mening dat als het openbaredienstcontract zonder overnameverplichting zou zijn aanbesteed, dat tot lagere kosten voor de gemeenschap zou hebben geleid.

3.3.2. Verenigbaarheid

(114) Met betrekking tot de verenigbaarheid van de compensatie aan Laziomar heeft de Commissie naar aanleiding van de door Italië verstrekte informatie opgemerkt dat het DAEB-besluit van 2011 niet van toepassing leek te zijn. Hoe dan ook kon de Commissie geen uitspraak doen over de toepassing van het DAEB-besluit van 2011 omdat het ondertekende contract in dat stadium nog niet was overgelegd. De Commissie heeft geen informatie ontvangen (bv. het aantal passagiers dat in de twee jaar voorafgaand aan de toewijzing werd vervoerd) om de overige verenigbaarheidsvoorwaarden van het DAEB-besluit van 2011 te onderzoeken. Vervolgens heeft de Commissie de steun getoetst aan de DAEB-kaderregeling van 2011, maar geconstateerd dat er twijfels bestonden of aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van die regeling was voldaan en heeft Italië verzocht aan te tonen dat dit wel het geval was.

3.4. De voorrang bij het aanmeren

(115) In haar besluit van 2011 nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat, voor zover tegenover de voorrang bij het aanmeren geen vergoeding staat, deze maatregel een wettelijk voordeel inhoudt waarmee geen overdracht van staatsmiddelen is gemoeid en dus niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Indien tegenover de voorrang bij het aanmeren wel een vergoeding stond, was de Commissie van oordeel dat de voorrang, voor zover Laziomar een reële dienst van algemeen economisch belang verricht en deze voorrang alleen wordt verleend ten aanzien van routes die onder de DAEB vallen, geen extra economisch voordeel zou opleveren aangezien de voorrang een wezenlijk aspect is van de verrichting van de DAEB. Niettemin heeft de Commissie Italië alsook derden verzocht meer informatie over deze maatregel te verschaffen.

(116) Aangezien de Commissie twijfels had geuit over de rechtmatigheid van de DAEB-taak, kon zij geen uitspraak doen over de verenigbaarheid van de maatregel indien deze als steun zou worden beschouwd.

3.5. De in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(117) In het besluit van 2011 had de Commissie zich op het voorlopige standpunt gesteld dat alle in de wet van 2010 vervatte maatregelen staatssteun vormden ten gunste van de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Laziomar. Daarbij ging het om: 1) het mogelijke gebruik voor liquiditeitsdoeleinden van middelen die waren bestemd voor de modernisering van de schepen; 2) fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces, en 3) het mogelijke gebruik van FAS-middelen. De Commissie heeft Italië verzocht om voor elk van deze maatregelen te verduidelijken of en op welke wijze zij noodzakelijk waren voor de openbaredienstverlening.

(118) De Commissie kwam ook tot het voorlopige standpunt dat deze maatregelen waarschijnlijk exploitatiesteun vormden, waardoor de kosten die Laziomar en de andere ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia anders zelf hadden moeten dragen, lager uitvielen, en dat die maatregelen derhalve als onverenigbaar met de interne markt moesten worden beschouwd.

4. OPMERKINGEN VAN ITALIË

4.1. Over de openbaredienstverplichtingen en het mededingingsklimaat

(119) Italië heeft een lijst verstrekt met de routes (ondersteund door de bijbehorende juridische documentatie) die door Caremar en vervolgens door Laziomar in het kader van de openbaredienstverplichtingen worden geëxploiteerd, samen met de frequentie en de dienstregeling per seizoen, het mededingingsklimaat, en de motivatie achter deze openbaredienstverplichtingen.

(120) Met betrekking tot de vraag of er sprake was van een reële DAEB merkte Italië op dat de bovenstaande openbaredienstverplichtingen waren vastgesteld teneinde de territoriale continuïteit en de verbinding tussen het vasteland en de eilanden te behouden en de levering te garanderen van goederen, met inbegrip van speciale goederen, die noodzakelijk zijn voor de goede werking van openbare en sociale diensten ten behoeve van de eilanden. Deze dienst levert ook een bijdrage aan de economische ontwikkeling van de eilanden en garandeert dat gedurende het hele jaar aan de essentiële mobiliteitsbehoeften van de eilandgemeenschappen wordt voldaan en dat het grondwettelijke recht op territoriale continuïteit wordt geëerbiedigd (47).

(121) Wat het mededingingsklimaat betreft, heeft Italië informatie verstrekt waaruit blijkt dat Laziomar de enige exploitant is die de lijnen het gehele jaar door bevaart, terwijl er op sommige routes alleen in het hoogseizoen sprake was van concurrentie. Italië is evenwel van mening dat de door Laziomar aangeboden dienst niet kan worden vervangen en dat de garantie van territoriale continuïteit niet door de marktwerking alleen had kunnen worden bereikt.

4.2. Over de privatisering van Laziomar

4.2.1. Over de verkoopprijs van Laziomar

(122) Volgens Italië omvatte de privatisering van Laziomar de overdracht van het volledige aandelenkapitaal van de onderneming via een openbare aanbestedingsprocedure die werd geopend door de regio Lazio. Deze procedure omvatte daarnaast de gelijktijdige toewijzing van openbare zeevervoersdiensten in de Pontijnse archipel voor een periode van tien jaar, teneinde de territoriale continuïteit te behouden.

(123) De regio Lazio gaf de opdracht tot een evaluatie door een onafhankelijke deskundige (zie de overwegingen 66 en 67) om de juridische en economische aspecten van de verkoop van Laziomar te beoordelen. Volgens Italië zijn in die evaluatie duidelijk en beknopt de procedures beschreven die zijn gevolgd om de marktwaarde van het aandelenkapitaal van Laziomar te bepalen.

4.2.2. Over het transparante en niet-discriminerende karakter van de procedure

(124) Italië benadrukt dat de procedures werden uitgevoerd met inachtneming van de rechtsbeginselen van transparantie en non-discriminatie. Volgens Italië hadden alle zeven partijen die tot de volgende fase van de aanbestedingsprocedure waren toegelaten, de relevante informatie gekregen die zij nodig hadden om hun offerte in te dienen, waaronder de “aanbestedingsvoorschriften” en de bijlagen daarbij, het “dienstcontract” en de bijlagen daarbij, en het “contract voor de overdracht van de aandelen” en de bijlagen daarbij.

(125) Italië betoogt voorts dat de regio Lazio in de uitnodiging tot inschrijving de financiële toelatingsvoorwaarden heeft geschrapt op grond waarvan het alleen voor scheepvaartmaatschappijen mogelijk was geweest om aan de procedure deel te nemen (zie overweging 109). Met het oog op een zo breed mogelijke deelname aan de aanbesteding werd in de uitnodiging tot inschrijving bovendien uitdrukkelijk de mogelijkheid opengelaten voor inschrijvers om in gemeenschappelijke vorm deel te nemen via tijdelijke samenwerkingsverbanden van inschrijvers, consortia of EESV’s.

(126) Wat betreft de twijfels van de Commissie over het feit dat de technische offertes een aanzienlijk hoger gewicht hadden dan de economische offertes (respectievelijk 70 en 30 punten), verwijst Italië naar arrest nr. 782/2017 van 30 maart 2017 van de Italiaanse Raad van State (48), waarin is geoordeeld dat de aanbestedende dienst bij de toepassing van dit criterium “de kwalitatieve elementen van de offerte moet benadrukken en criteria moet kiezen die een doeltreffende concurrentievergelijking van de technische profielen garanderen. Daartoe moet een maximumscore worden vastgesteld voor de economische offerte, waarmee wordt voorkomen dat dit element de overhand krijgt op de andere.”

(127) Volgens Italië maakte het verschillende gewicht het dus mogelijk de kwalitatieve elementen van de offerte op coherente wijze te beoordelen en buitensporige neerwaartse prijsherzieningen te ontmoedigen, die moeilijk vol te houden zouden zijn geweest zonder de kwaliteit van de openbare dienst op te offeren. Bovendien konden voor de regio Lazio op die manier aanzienlijke kostenbesparingen worden gerealiseerd, aangezien aan de winnende inschrijver de opdracht werd gegund voor de verlening van de openbare dienst tegen een compensatiebedrag dat 10,8 % lager was dan de basisprijs (zie overweging 75).

4.3. Over de vervulling van de Altmark-voorwaarden door de verlenging van de initiële overeenkomst en door het nieuwe openbaredienstcontract

(128) Italië betoogt dat zowel voor de periode 2011-2013 als de periode 2014-2024 is voldaan aan de vier Altmark-criteria, en wel om de onderstaande redenen: — de vervulling van het eerste en tweede Altmark-criterium werd door de Commissie in haar besluit van 2012 niet betwist; — met betrekking tot het derde Altmark-criterium en de door de Commissie in haar besluit van 2011 geuite twijfels dat de in het CIPE-besluit vastgestelde risicopremie van 6,5 % geen passend risiconiveau lijkt weer te geven (overwegingen 206 en 207) verwijst Italië naar het besluit van de Commissie van 13 juni 2017 betreffende de snelle scheepvaartverbinding voor passagiers tussen Messina en Reggio Calabria, waarin de berekeningsmethode, op basis van het vastgestelde vaste vergoedingspercentage van 8 %, niet werd betwist (49). In het laatste geval had de Commissie een percentage van 8 % aanvaard, dat bestond uit de in het CIPE-besluit bedoelde risicopremie van 6,5 %, aangezien het contract geen toekenning van exclusieve rechten inhield, plus een opslag met 1,5 %, gezien de korte looptijd van het contract. Voorts stelt Italië, onder verwijzing naar het nieuwe openbaredienstcontract, dat eventuele maatregelen tot herstel van het economisch-financiële evenwicht slechts konden worden toegepast bij een wijziging van de netto-inkomsten met meer dan 3 %, terwijl elke vermindering met minder dan 3 % ten laste van Laziomar zou zijn gekomen. Aldus wordt elke mogelijke overcompensatie vermeden, en — Italië is van mening dat ook aan het vierde Altmark-criterium is voldaan, aangezien het openbaredienstcontract is gegund aan de hand van een transparante en concurrerende aanbestedingsprocedure die het mogelijk heeft gemaakt de inschrijver te selecteren die in staat was de diensten tegen de laagst mogelijke kosten te verlenen. Wat de bundeling van het nieuwe dienstcontract met de privatisering van Laziomar betreft, voert Italië bovendien aan dat het bedrag van de aanbesteding voor de verkoop van Laziomar slechts ongeveer 1,4 % van het totale voor de openbare dienst vastgestelde bedrag vertegenwoordigt (d.w.z. van de totale compensatie van 127 520 740 EUR over de contractperiode van tien jaar). Wat de kosten van de dienst betreft, lijkt dit dus geen significante invloed te hebben op het resultaat van de selectie van de inschrijver.

4.4. Over de voorrang bij het aanmeren

(129) Wat de voorrang bij het aanmeren betreft (zie overweging 83), voert Italië aan dat deze wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de openbare dienst te verlenen, en dat Laziomar geen economisch voordeel wordt toegekend dat ook een verlies van staatsmiddelen zou inhouden.

(130) Volgens Italië dragen alle veerdienstexploitanten de gebruikelijke vergoedingen voor het aanmeren af aan de havenautoriteiten. Italië stelt verder dat deze voorrang bij het aanmeren alleen voor de openbaredienstroutes geldt en dat Laziomar voor deze voorrang bij het aanmeren geen extra vergoeding betaalt of heeft betaald, aangezien de havens haar, ook zonder formele voorrang bij het aanmeren, op grond van haar openbaredienstopdracht als eerste aanmeerplaatsen laten uitkiezen.

4.5. Over de in de wet van 2010 vastgestelde maatregelen

(131) Evenzo betoogt Italië met betrekking tot de maatregelen waarin de wet van 2010 voorziet (zie de overwegingen 84, 85 en 86), dat geen maatregelen zijn toegekend aan Laziomar en dat zij evenmin heeft geprofiteerd of in de toekomst zal profiteren van deze maatregelen.

(132) In dit verband voert Italië aan dat Caremar, dat destijds zelf de routes voor cabotage in het zeevervoer in de Pontijnse archipel exploiteerde, de reeds bij wet 102/2009 vastgestelde financiële middelen toegewezen had gekregen en deze daadwerkelijk had gebruikt. Caremar heeft met name 1 410 000 EUR toegewezen gekregen voor de modernisering van twee van de vaartuigen die later kosteloos aan Laziomar zijn overgedragen (Quirino en Tetide). Er werd ook aangevoerd dat deze middelen niet voor liquiditeitsdoeleinden werden gebruikt.

(133) Met betrekking tot de fiscale vrijstellingen in verband met het privatiseringsproces betoogt Italië dat, wat de vennootschapsbelasting betreft, de maatregel niet is toegepast omdat de overdracht van Caremar, Saremar en Toremar aan de regio’s kosteloos heeft plaatsgevonden. Omdat er geen sprake is van enige vorm van vergoeding, is artikel 86, lid 1, punt a), van de geconsolideerde wet op de inkomstenbelasting inzake vermogenswinst bij de overdracht van activa onder bezwarende titel niet van toepassing. Met betrekking tot de btw wees Italië erop dat het bij de overdracht van Caremar, Saremar en Toremar om transacties ging die uit hoofde van artikel 10, lid 1, punt 4, van presidentieel besluit nr. 633 van 26 oktober 1972 zijn vrijgesteld van btw. Ten aanzien van andere indirecte belastingen dan de btw benadrukte Italië dat de vrijstelling waarin de wet van 2010 voorziet, is opgezet met het oog op administratieve vereenvoudiging. Vanuit fiscaal oogpunt kunnen de gevolgen ervan als verwaarloosbaar worden beschouwd en van geringe betekenis in vergelijking met forfaitaire belastingen. Meer bepaald gaat het om het registratierecht (168 EUR per document), overschrijvings- en kadasterbelastingen (ieder 168 EUR) en het zegelrecht (14,62 EUR per vier bladzijden).

(134) Wat de FAS-middelen betreft, voert Italië aan dat Laziomar daar geen voordeel uit heeft gehaald. Bovendien heeft Italië verduidelijkt dat de FAS-middelen niet zijn gebruikt als extra compensatie aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, waaronder Laziomar. In plaats daarvan zijn deze middelen ter beschikking gesteld als aanvulling op de begrotingskredieten die waren vastgelegd voor het uitkeren van de compensaties voor de openbare dienst aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, voor het geval die begrotingskredieten onvoldoende zouden blijken. Italië merkt op dat artikel 1, lid 5-ter, van wetsbesluit nr. 125/2010 de regio’s de gelegenheid bood om de FAS-middelen te gebruiken voor de financiering van (een deel van) de gebruikelijke compensatie voor de openbare dienst en zodoende de continuïteit van de openbare zeevervoersdiensten te waarborgen. Bovendien heeft Italië verduidelijkt dat krachtens artikel 26 van wetsbesluit nr. 185/2008 65 miljoen EUR voor elk van de jaren 2009, 2010 en 2011 bestemd was voor de Gruppo Tirrenia en dat bijgevolg 195 miljoen EUR aan de FAS-middelen werd onttrokken. Die middelen werden vervolgens overgemaakt naar de rekening van het Ministerie van Vervoer die bestemd was voor de uitkering van de compensatie voor de openbare dienst aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia (Tirrenia, Siremar, Caremar (destijds), Toremar en Saremar). Deze maatregel zou daarom louter betrekking hebben op de toewijzing van middelen binnen de Italiaanse begroting voor de uitkering van compensaties voor de openbare dienst.

4.6. Over de regels voor de berekening van de compensatie voor de periode 2011-2019 en de in het CIPE-besluit vastgestelde risicopremie van 6,5 %, geldend vanaf 2010

(135) Italië betoogt dat tot 14 januari 2014 de in het CIPE-besluit vastgestelde parameters zijn gehanteerd voor de berekening van de aan Laziomar betaalde compensatie. Vanaf 15 januari 2014 wordt de compensatie vastgesteld in het openbaredienstcontract, op basis van de in het CIPE-besluit bedoelde methode en rekening houdend met de economische offerte die de overnemer van Laziomar, CLN, in het kader van de aanbestedingsprocedure heeft ingediend.

(136) Italië verduidelijkt dat, gezien het feit dat het compensatiebedrag door de wet van 2009 is gemaximeerd, inderdaad was besloten de berekening te vereenvoudigen door de 6,5 % te hanteren als een forfaitair rendement op kapitaal. Deze vereenvoudigde benadering was van toepassing tijdens de verlenging van de initiële overeenkomst en is nog steeds van toepassing in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract met Laziomar.

(137) Bovendien voert Italië aan dat het forfaitaire rendement op kapitaal van 6,5 % als passend wordt beschouwd, aangezien het in artikel 25 van het contract vastgestelde mechanisme voor evenwichtsherstel (zie overweging 78) zeer strikt moet worden toegepast. Voorts zou een dergelijk mechanisme (bv. een herziening van de jaarlijkse maximumprijs) niet kunnen worden toegepast in gevallen waarin een begunstigde, zoals Laziomar, ondergecompenseerd wordt.

(138) In tabel 5 verstrekt Italië de elementen voor de berekening van de risicopremie voor Laziomar voor de periode 2011-2019: Tabel 5 Rendement van geïnvesteerd kapitaal van Laziomar voor de periode 2011-2019 (in duizend EUR) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Materiële en immateriële vaste activa […] […] […] […] […] […] […] […] […] Voorraden […] […] […] […] […] […] […] […] […] Klanten- en commerciële kredieten […] […] […] […] […] […] […] […] […] Aan leveranciers verschuldigde bedragen […] […] […] […] […] […] […] […] […] Netto geïnvesteerd kapitaal […] […] […] […] […] […] […] […] […] Rendement op kapitaal (6,5 %) […] […] […] […] […] […] […] […] […]

4.7. Over de overeenstemming van het nieuwe openbaredienstcontract met het DAEB-besluit van 2011

(139) Italië is weliswaar van oordeel dat de in het kader van het nieuwe openbaredienstcontract aan Laziomar betaalde compensatie voor de openbare dienst geen staatssteun vormt, maar legde toch uit waarom deze maatregel, indien die wel steun inhield, aan het DAEB-besluit van 2011 zou voldoen.

(140) In zijn antwoord voert Italië aan dat zowel de DAEB-beschikking van 2005 als het DAEB-besluit van 2011 van toepassing zijn, aangezien de sluiting van het openbaredienstcontract was vastgesteld in artikel 19-ter van de wet van 2009, alsook in het besluit van de regio Lazio.

(141) Italië heeft cijfers overgelegd voor de jaren 2012 en 2013, waaruit blijkt dat het gemiddelde jaarlijkse aantal passagiers op geen van de betrokken vaarroutes de in artikel 2, lid 1, punt d), van het DAEB-besluit van 2011 bepaalde drempel van 300 000 passagiers heeft overschreden gedurende de twee boekjaren die voorafgingen aan het boekjaar waarin de DAEB aan Laziomar is toegewezen (te weten, 240 430 passagiers in 2012 en 254 167 passagiers in 2013).

4.8. Over de overeenstemming van het nieuwe openbaredienstcontract met de DAEB-kaderregeling van 2011

(142) Italië betoogt dat de aan Laziomar toegewezen openbare dienst een reële DAEB is, die is gebaseerd op een toewijzingsbesluit, namelijk het dienstcontract, dat de inhoud en de duur van de openbaredienstverplichtingen, het betrokken grondgebied, het compensatiemechanisme en de parameters voor de berekening van de compensatie bevat en beschrijft.

(143) Bovendien gaat de compensatie volgens Italië niet verder dan wat nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken, aangezien het bedrag van de compensatie is vastgesteld in het kader van een aanbestedingsprocedure op basis van de criteria van het CIPE-besluit, terwijl het contract voorziet in een controlesysteem om overcompensatie te voorkomen.

(144) Evenzo verwijst Italië, wat het rendement betreft, naar het besluit van de Commissie van 13 juni 2017 (in zaak SA.42710) (zie overweging 128), waarin een hoger rendement dan 6,5% (namelijk 8 %) niet door de Commissie werd betwist.

5. BEOORDELING

5.1. Is er sprake van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU?

(145) Op grond van artikel 107, lid 1, VWEU “zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(146) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om te bepalen dat de aangemelde maatregelen staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet derhalve aan alle bovenvermelde voorwaarden zijn voldaan. Met name moet de financiële steun: a) door een lidstaat worden verleend of met staatsmiddelen worden bekostigd; b) bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen; c) de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, en d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(147) De Commissie merkt op dat de voorrang bij het aanmeren, die alleen voor de openbaredienstroutes geldt, onlosmakelijk is verbonden met de uitvoering van de DAEB door Laziomar en de overnemer CLN. Deze maatregel zal daarom worden beoordeeld samen met de respectieve compensatie voor de openbare dienst die aan deze ondernemingen is toegekend (zie de punten 5.1.1 en 5.1.2).

(148) Voorts merkt de Commissie op dat het nieuwe openbaredienstcontract tussen Italië en Laziomar samen met de privatisering van Laziomar moet worden beoordeeld. Een dergelijke gezamenlijke beoordeling is wenselijk omdat Italië in wezen een aanbesteding voor het nieuwe openbaredienstcontract zodanig had opgezet dat de winnende bieder het volledige aandelenkapitaal van Laziomar moest overnemen teneinde de in dat openbaredienstcontract opgenomen openbaredienstverplichtingen uit te voeren.

5.1.1. De verlenging van de initiële overeenkomst tussen Laziomar en Italië

5.1.1.1. Staatsmiddelen

(149) Laziomar was door Italië belast met het verzorgen van scheepvaartroutes, zoals uiteengezet in de (nadien verlengde) initiële overeenkomst. Die initiële overeenkomst werd met de staat afgesloten en de daaruit voortvloeiende compensatie voor de openbare dienst aan Laziomar wordt door de staat uit zijn eigen begroting gefinancierd. De compensatie voor de openbare dienst aan Laziomar kan derhalve worden toegerekend aan de staat en wordt met staatsmiddelen bekostigd.

(150) De Commissie neemt er kennis van dat volgens Italië alle veerdienstexploitanten de gebruikelijke vergoedingen voor het aanmeren aan de betreffende havenautoriteiten afdragen, maar dat Laziomar geen extra vergoeding betaalde voor de voorrang bij het aanmeren. Desondanks meent de Commissie dat Italië er in beginsel voor had kunnen kiezen om voor de voorrang bij het aanmeren een extra vergoeding in rekening te brengen en dat Italië, door dat niet te doen, staatsmiddelen heeft gederfd. Omdat de voorrang bij het aanmeren bij wet is verleend (zie overweging 83), is deze bovendien aan de staat toerekenbaar.

5.1.1.2. Selectiviteit

(151) Om te worden aangemerkt als staatssteun, moet een maatregel selectief zijn. De compensatie voor de openbare dienst in het kader van de verlening van de zeevervoersdiensten in kwestie wordt alleen aan Laziomar toegekend en is dus selectief. Omdat de voorrang bij het aanmeren alleen aan de ondernemingen van de voormalige Gruppo Tirrenia, met inbegrip van Laziomar, werd toegekend, is ook deze selectief.

5.1.1.3. Economisch voordeel

(152) De Commissie herinnert eraan dat compensaties voor openbare diensten die aan een onderneming worden toegekend, onder bepaalde strikte voorwaarden mogelijk geen economisch voordeel vormen.

(153) In het bijzonder heeft het Hof van Justitie in het Altmark-arrest (50) beslist dat, wanneer een overheidsmaatregel te beschouwen is als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en voormelde maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen vergeleken met ondernemingen die met hen concurreren in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst, een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt.

(154) Het Hof van Justitie heeft echter ook duidelijk gemaakt dat, om te voorkomen dat een dergelijke compensatie voor de openbare dienst in een specifiek geval als staatssteun wordt aangemerkt, moet worden voldaan aan de vier cumulatieve voorwaarden (de “Altmark-criteria”), die hieronder zijn samengevat: — de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (het “eerste Altmark-criterium”); — de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld (het “tweede Altmark-criterium”); — de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen (“het derde Altmark-criterium”); — wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (“het vierde Altmark-criterium”).

(155) In haar mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (de “DAEB-mededeling”) (51) heeft de Commissie uitgewerkt hoe zij de Altmark-criteria toepast.

(156) Aangezien de Altmark-criteria die moeten worden nageleefd cumulatieve criteria zijn, zou het niet-naleven van een van deze criteria de Commissie tot de conclusie brengen dat de maatregel die ter beoordeling voorligt de begunstigde een economisch voordeel verschaft. De Commissie zal daarom eerst beoordelen of aan het vierde Altmark-criterium is voldaan.

(157) Volgens het vierde Altmark-criterium dient de compensatie beperkt te blijven tot het minimum dat nodig is om niet als staatssteun te worden beschouwd. Aan dit criterium wordt geacht te zijn voldaan als de begunstigde van de compensatie voor de openbare dienst is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die de vereiste diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, of, bij gebreke daarvan, als de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten van een goed beheerde onderneming.

(158) Voor geen van de verlengingen van de initiële overeenkomst in de periode van 1 juni 2011 tot en met 14 januari 2014 geldt dat Laziomar in het kader van een openbare aanbestedingsprocedure is gekozen. Italië heeft de reeds bestaande regeling slechts verlengd, waardoor de reeds gevestigde exploitant compensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen mocht blijven ontvangen.

(159) Bovendien heeft Italië de Commissie geen enkele aanwijzing gegeven dat de hoogte van de compensatie is vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(160) De Commissie concludeert derhalve dat in het onderhavige geval niet aan het vierde Altmark-criterium is voldaan.

(161) Aangezien in het onderhavige geval niet aan alle vier de cumulatieve Altmark-voorwaarden is voldaan, concludeert de Commissie dat de compensatie voor het exploiteren van scheepvaartroutes in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomst Laziomar een economisch voordeel heeft verschaft.

(162) Wat de voorrang bij het aanmeren betreft, herinnert de Commissie er allereerst aan dat de Italiaanse mededingingsautoriteit AGCM bij ten minste twee gelegenheden heeft geoordeeld dat deze maatregel economische waarde vertegenwoordigt (52). Desondanks betaalt Laziomar geen enkele vergoeding voor de voorrang bij het aanmeren (zie overweging 130). Daarnaast merkt de Commissie op dat de voorrang bij het aanmeren, in theorie althans, de kosten van de exploitant kan verlagen (bv. omdat de gegarandeerde aanmeerplaatsen de wachttijd in de havens kunnen verkorten en zodoende tot lagere brandstofkosten leiden) of de inkomsten kan vergroten (bv. omdat sommige tijdstippen wellicht gewilder zijn bij passagiers). Voor zover de voorrang bij het aanmeren het dokken sneller doet verlopen, kunnen gebruikers van de veerdiensten immers de voorkeur geven aan de veerdienstexploitant die van deze maatregel profiteert. Ook als deze effecten slechts onder bepaalde omstandigheden zouden optreden of tamelijk klein zouden zijn, kan de voorrang bij het aanmeren Laziomar desalniettemin een economisch voordeel opleveren.

5.1.1.4. Ongunstige beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer

(163) Wanneer door een lidstaat toegekende steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de EU versterkt, moet die steun worden geacht dat handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden (53). Het is voldoende dat de ontvanger van de steun op markten waar concurrentie is, met andere ondernemingen concurreert (54).

(164) In deze zaak concurreert de begunstigde onderneming met andere ondernemingen die zeevervoersdiensten in de Unie verrichten, met name sinds de inwerkingtreding van Verordening (EEG) nr. 4055/86 van de Raad (55) en de verordening cabotage in het zeevervoer, waarbij de markt voor respectievelijk het internationale zeevervoer en de cabotage in het zeevervoer is geliberaliseerd. Het feit dat Laziomar toentertijd op sommige routes de enige exploitant was, betekent niet dat andere (internationale) exploitanten geen belangstelling konden hebben voor het aanbieden van soortgelijke zeevervoersdiensten. Bijgevolg kan de compensatie voor het verzorgen van scheepvaartroutes in het kader van de verlenging van de initiële overeenkomst het handelsverkeer in de Unie ongunstig beïnvloeden en de mededinging op de interne markt vervalsen. Om dezelfde redenen geldt deze conclusie ook voor de voorrang bij het aanmeren.

5.1.1.5. Conclusie

(165) Aangezien aan alle in artikel 107, lid 1, VWEU genoemde criteria is voldaan, concludeert de Commissie dat zowel de compensatie voor de openbare dienst die op grond van de diverse verlengingen van de initiële overeenkomst is betaald alsook de voorrang bij het aanmeren voor de openbaredienstroutes staatssteun ten faveure van Laziomar vormt.

5.1.1.6. Nieuwe steun of bestaande steun

(166) Allereerst wijst de Commissie erop dat de compensatie voor het uitvoeren van maritieme openbaredienstverplichtingen die tot het einde van 2008 aan Laziomar is betaald, niet in dit besluit wordt beoordeeld. De beoordeling van die compensatie, en of die op grond van artikel 4, lid 3, van de verordening cabotage in het zeevervoer al dan niet als bestaande steun kan worden aangemerkt, komt in een afzonderlijk besluit van de Commissie (56) aan de orde.

(167) Volgens artikel 1, punt c), van Verordening (EU) 2015/1589 (57) wordt onder “nieuwe steun” verstaan "alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”. Verder moet elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen krachtens artikel 108, lid 3, VWEU tijdig bij de Commissie worden aangemeld en kunnen voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid (58). Conform het standpunt van de Unierechter (59) is de Commissie van oordeel dat een wijziging (d.w.z. verlenging) van de looptijd van een steunregeling met een duidelijke vervaldatum (d.w.z. 31 december 2008) volstaat om van nieuwe steun te kunnen spreken, ongeacht de vraag of andere kenmerken van de steunmaatregel werden gewijzigd.

(168) Om de bovenstaande redenen en ongeacht het feit dat de tot en met het einde van 2008 aan Caremar (destijds) toegekende compensatie voor de openbare dienst als bestaande steun is aangemerkt (60), is de Commissie van oordeel dat de compensatie voor de openbare dienst die op grond van de achtereenvolgende verlengingen van de initiële overeenkomst is betaald aan Laziomar, als nieuwe steun moet worden beschouwd. Deze conclusie geldt ook voor de voorrang bij het aanmeren.

5.1.2. De gunning van het nieuwe openbaredienstcontract gebundeld met de bedrijfsactiviteiten van Laziomar

(169) Om te kunnen concluderen of de gunning van het nieuwe openbaredienstcontract gebundeld met de bedrijfsactiviteiten van Laziomar een voordeel verschaft aan Laziomar en haar overnemer in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet de Commissie beoordelen of aan de Altmark-criteria is voldaan (zie overweging 154).

5.1.2.1. Het eerste Altmark-criterium

(170) De Commissie herinnert eraan dat er geen eenvormige en precieze definitie is van welke dienst volgens het Unierecht kan worden aangemerkt als DAEB in de zin van de eerste Altmark-voorwaarde dan wel artikel 106, lid 2, VWEU (61). Punt 46 van de mededeling luidt als volgt: “Bij gebreke van specifieke Unieregelgeving waarin de ruimte voor het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang wordt afgebakend, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge bij het omschrijven van een bepaalde dienst als dienst van algemeen economisch belang en bij het verlenen van compensatie aan de dienstverrichter. De bevoegdheid van de Commissie op dit punt is beperkt tot het nagaan of de lidstaat een kennelijke fout heeft gemaakt bij het omschrijven van de dienst als dienst van algemeen economisch belang, en tot de beoordeling van de met de compensatie gemoeide staatssteun. Wanneer er specifieke regels van de Unie bestaan, wordt de beoordelingsmarge van de lidstaten verder ingeperkt door die regels, onverminderd de taak van de Commissie om na te gaan of de dienst van algemeen economisch belang correct is omschreven uit oogpunt van het staatssteuntoezicht.”.

(171) Bijgevolg hebben de nationale autoriteiten de mogelijkheid gekregen om bepaalde diensten als DAEB’s aan te merken, en deze moeten worden beheerd door openbaredienstverplichtingen vast te stellen die moeten borgen dat het algemeen belang is gegarandeerd wanneer marktwerking onvoldoende is om te verzekeren dat deze diensten worden beheerd op het vereiste niveau of tegen de vereiste voorwaarden.

(172) Voor cabotage zijn gedetailleerde Unieregels inzake openbaredienstverplichtingen vastgesteld in de verordening cabotage in het zeevervoer en, wat het onderzoek van mogelijke staatssteun voor ondernemingen die zeevervoersdiensten verrichten betreft, in de communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer (“richtsnoeren staatssteun voor het zeevervoer”) (62).

(173) In artikel 4, lid 1, van de verordening cabotage in het zeevervoer is bepaald: “Een lidstaat kan, als voorwaarde voor het verrichten van cabotagediensten, met scheepvaartmaatschappijen die aan geregelde diensten vanuit, tussen en naar eilanden deelnemen, openbaredienstcontracten sluiten of hun openbaredienstverplichtingen opleggen. Wanneer een lidstaat openbaredienstcontracten sluit of openbaredienstverplichtingen oplegt, doet hij zulks op niet-discriminatoire grondslag voor alle reders uit de Gemeenschap.”.

(174) Volgens artikel 2, lid 3, van de verordening cabotage in het zeevervoer kan het openbaredienstcontract het volgende omvatten: vervoerdiensten die voldoen aan vastgestelde normen inzake continuïteit, regelmaat, capaciteit en kwaliteit; complementaire vervoerdiensten; vervoerdiensten tegen welbepaalde prijzen en onder welbepaalde voorwaarden, met name voor bepaalde categorieën reizigers of voor bepaalde verbindingen; en aanpassingen van de diensten aan de feitelijke behoeften.

(175) Volgens deel 9 van de richtsnoeren staatssteun voor het zeevervoer “kunnen openbaredienstverplichtingen (ODV’s) worden opgelegd of openbaredienstcontracten (ODC’s) worden gesloten voor de diensten die zijn vermeld in artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 3577/92”, d.w.z. lijndiensten tussen, van en naar eilanden.

(176) Volgens vaste rechtspraak kunnen openbaredienstverplichtingen alleen worden opgelegd indien deze worden gerechtvaardigd door de noodzaak dat er voldoende geregelde zeevervoersdiensten zijn, die misschien niet zouden worden verricht indien de uitvoering daarvan aan de marktwerking werd overgelaten (63). In de mededeling over de interpretatie van de verordening cabotage in het zeevervoer (64) wordt bevestigd dat “het [...] aan de lidstaten (inclusief regionale en lokale overheden, afhankelijk van het geval) [is] om te bepalen voor welke routes openbaredienstverplichtingen nodig zijn. In het bijzonder mogen, met het oog op een toereikende dienstverlening, openbaredienstverplichtingen worden overwogen voor geregelde eilandcabotagediensten, wanneer de markt tekortschiet”. In artikel 2, lid 4, van de verordening cabotage in het zeevervoer worden “openbaredienstverplichtingen” voorts gedefinieerd als “de verplichtingen die de betrokken reder [...], indien hij zijn eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen”.

(177) Om na te gaan of er een reële behoefte aan de openbare dienst bestaat en of deze noodzakelijk en evenredig was, en derhalve of aan het eerste Altmark-criterium is voldaan, zal de Commissie overeenkomstig de rechtspraak (65) beoordelen: 1) of er sprake was van een vraag van de gebruikers; 2) of de marktdeelnemers niet aan die vraag zouden voldoen zonder een door de overheid opgelegde verplichting (bestaan van marktfalen); 3) of het gebruik van eenvoudige openbaredienstverplichtingen o