SPECIAAL VERSLAG Nr. 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma PHARE (periode 1990 - 1995), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (97/C 175/02)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

1. INLEIDING . 1.1 - 1.65

2. DE WIJZE WAAROP HET SYSTEEM VOOR GEDECENTRALISEERD BEHEER FUNCTIONEERT . 2.1 - 2.227

Analyse van de uitvoeringspercentages van de PHARE-begroting . 2.1 - 2.37

Betalingsverplichtingen en uitvoering . 2.1 - 2.37

Vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de programma's . 2.4 - 2.127

Vertragingen in het programma PHARE als geheel . 2.5 - 2.77

Vertragingen in de DIS-procedures . 2.8 - 2.129

Organisatie van de diensten van de Commissie . 2.13 - 2.229

Rol van de delegaties . 2.13 - 2.189

Rol van de centrale diensten van de Commissie . 2.19 - 2.2210

3. EENHEDEN PROGRAMMABEHEER (PMU'S) . 3.1 - 3.3411

Invoering van de eenheden programmabeheer . 3.1 - 3.411

Rol van de programma-ordonnateur . 3.1 - 3.311

Ontwikkeling van de eenheden programmabeheer . 3.4 11

Rol van de eenheden programmabeheer . 3.5 - 3.1812

Belangrijkste kenmerken van de eenheden programmabeheer . 3.5 - 3.912

Rol van de technische bijstand aan de eenheden programmabeheer . 3.10 - 3.1513

Handleiding voor de DIS-procedures . 3.16 - 3.1814

Kosten van de eenheden programmabeheer . 3.19 - 3.3414

Huishoudelijke uitgaven van de eenheden programmabeheer . 3.20 - 3.3014

Kosten van de technische bijstand ter ondersteuning van de eenheden programmabeheer . 3.31 - 3.3416

4. DUIDELIJKHEID VAN HET SYSTEEM VOOR GEDECENTRALISEERD BEHEER . 4.1 - 4.3517

Sluiting van overeenkomsten . 4.2 - 4.1017

Uitgaven . 4.11 - 4.1820

Ontvangsten . 4.19 - 4.2121

Financiële en boekhoudkundige verslagen . 4.22 - 4.2821

Verslagen over de doeltreffendheid van de acties . 4.29 - 4.3522

5. CONCLUSIE . 5.1 - 5.2423

Wijze waarop het systeem voor gedecentraliseerd beheer (DIS) functioneert . 5.2 - 5.623

Eenheden programmabeheer . 5.7 - 5.1524

Duidelijkheid van het systeem voor gedecentraliseerd beheer . 5.16 - 5.2325

Algemene conclusie . 5.24 26

BIJLAGEN 1 - 3 . 27-29

Antwoorden van de Commissie . 30

1. INLEIDING

1.1. In het kader van Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad (PB L 375 van 23. 12. 1989) werd in december 1989 ter ondersteuning van het hervormingsproces in Polen en Hongarije het programma PHARE opgezet, dat met name de financiering inhield van projecten inzake economische herstructurering (1). Sindsdien is de werkingssfeer van het programma uitgebreid tot, achtereenvolgens, Bulgarije, Tsjechoslowakije en Roemenië (2), daarna tot Albanië, Estland, Letland en Litouwen (3), tot Slovenië (4) en, meer recentelijk, tot Kroatië (5), Bosnië-Herzegowina (6) en de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië (7). Sinds de topconferentie van Essen in december 1994 heeft het programma PHARE aan belang gewonnen en is het belangrijkste instrument voor de financiering van de strategie ter voorbereiding van de toetreding van de landen van Midden- en Oost-Europa tot de Europese Unie geworden. Zo waren er per 30 juni 1996, sinds 1990, voor in totaal 5 757 Mio ECU aan betalingsverplichtingen aangegaan. Zoals blijkt uit bijlage 1, werd in elk land de steun over een groot aantal economische sectoren gespreid.

1.2. De landen die externe steun van de Gemeenschap ontvangen nemen gewoonlijk deel aan het beheer van deze middelen, maar de mate van decentralisatie en de procedures variëren aanzienlijk naar gelang van de programma's. Voor PHARE werd een bijzonder hulpmiddel, "gedecentraliseerd systeem voor de tenuitvoerlegging" (8) genaamd, opgezet.

1.3. De steun uit PHARE wordt steeds meer volgens dit systeem van gedecentraliseerde procedures uitgekeerd. Zo vonden in 1990 voor 38 Mio ECU van de in totaal 171 Mio ECU aan betalingen, ofwel 22 %, plaats volgens gedecentraliseerde procedures, maar dit bedrag was in 1995 tot 415 Mio ECU ofwel 54 % van de betalingen gestegen. In Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Roemenië, Slovakije, Hongarije en Polen werd het programma PHARE eind 1995 hoofdzakelijk via het gedecentraliseerde systeem ten uitvoer gelegd (zie tabel 1). In de overige PHARE-landen was de invoering van het DIS voor 1996 gepland (9). Van de 6 700 Mio ECU die de Europese Raad het programma PHARE op de topconferentie van Cannes in juni 1995 voor de periode 1996 - 1999 heeft toegekend, zal dus het leeuwendeel via het DIS ten uitvoer worden gelegd (10). In de inleiding van haar handleiding voor gedecentraliseerde procedures wijst de Commissie erop dat, dank zij de decentralisatie, de programma's vlotter ten uitvoer kunnen worden gelegd en de financiële middelen sneller kunnen worden ingezet. Deze opvatting, dat de decentralisatie van de procedures zou bijdragen tot een hogere uitvoeringsgraad van de begrotingsmiddelen, is tamelijk wijd verbreid, maar wordt niet door de praktijk bevestigd (zie de paragrafen 2.2 en 2.3). De tenuitvoerlegging van de programma's wordt namelijk nog aanzienlijk afgeremd door de institutionele gebreken bij de overheidsinstanties van de begunstigde landen (zie paragraaf 3.2).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.4. De toenemende betekenis van het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma PHARE heeft de Kamer ertoe gebracht, te onderzoeken hoe het functioneert. Dit verslag heeft dus betrekking op het DIS in de periode 1990-1995. Het berust zowel op bezoeken ter plaatse als op controles ten kantore van de Commissie. Hierbij zij opgemerkt dat het geenszins een poging vormt tot evaluatie van het effect van de sectorale programma's in de diverse begunstigde landen.

1.5. De voornaamste kenmerken van het DIS en de plaats ervan in het algemene beheer van de middelen van PHARE worden beknopt weergegeven in bijlage 2. Het DIS bestaat uit decentralisatie op twee niveaus:

a) bij de Commissie zelf: haar toezichthoudende functie wordt gedeeltelijk toevertrouwd aan haar delegaties (11)

b) in de begunstigde landen, waar de bevoegdheid om contracten te sluiten en betalingen te verrichten is overgedragen aan sectorale beheerseenheden (12);

1.6. Het systeem voor gedecentraliseerd beheer dat de Commissie heeft ingevoerd heeft twee belangrijke doelstellingen: ten eerste, het voornemen waarmaken, de begunstigde landen als partners te behandelen en deze voor te bereiden op hun toekomstige toetreding tot de Europese Unie door hun overheidsinstanties deel te laten nemen aan het beheer van de PHARE-middelen; ten tweede, de uitvoering van het programma doeltreffender maken, hetgeen onder centraal beheer, gelet op de beperkte personele middelen van de Commissie, niet mogelijk zou zijn geweest. In dit verband moet de Commissie rekening houden met het Financieel Reglement dat de decentralisatie beperkt door de bepaling dat de steunprojecten in nauwe samenwerking tussen de begunstigde en de Commissie ten uitvoer moeten worden gelegd, waarbij laatstgenoemde verantwoordelijk blijft voor de besteding van de middelen (13).

2. DE WIJZE WAAROP HET SYSTEEM VOOR GEDECENTRALISEERD BEHEER FUNCTIONEERT

Analyse van de uitvoeringspercentages van de PHARE-begroting

Betalingsverplichtingen en uitvoering

2.1. Tabel 2 geeft een overzicht van de situatie van de PHARE-middelen in de periode 1990-1995.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Uit deze tabel blijkt dat de financiële tenuitvoerlegging van het programma niet kan worden afgemeten aan de uitvoeringspercentages van de vastleggingskredieten alleen. De procedures voor de tenuitvoerlegging van het programma PHARE zijn namelijk van dien aard dat er gewoonlijk drie à vier jaar verlopen tussen de oorspronkelijke betalingsverplichtingen en de voltooiing van een actie.

2.2. In de landen die voornamelijk het DIS toepassen bedroeg het percentage gesloten contracten 59 %, tegen 70 % in de landen die de centrale procedures op grote schaal toepasten. Per 31 december 1995 stonden op de bankrekeningen van de PMU's 497 Mio ECU die nog moesten worden besteed, hetgeen ongeveer 38 % uitmaakt van de via gedecentraliseerde procedures uitgekeerde middelen (1 294 Mio ECU in de periode 1990 - 1995).

2.3. Derhalve vormen de boekhoudkundige gegevens inzake de betalingen geen waarheidsgetrouw beeld van de tenuitvoerlegging van de PHARE-programma's, daar de voorschotten van de Commissie aan de PMU's worden beschouwd als betalingen van definitieve uitgaven. Iets dergelijks doet zich ook voor bij het boekhoudkundig beheer van de middelen van de Structuurfondsen van de Europese Unie. Ook in dit geval bedragen de betalingen voor de contracten in het kader van het DIS iets minder dan bij de centrale tenuitvoerlegging (68 % tegen 73 %).

Vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de programma's

2.4. Niet alle factoren die de tenuitvoerlegging van de programma's hebben vertraagd zijn toe te schrijven aan het DIS. Daar het programma op nauwe samenwerking tussen de Commissie en de begunstigde landen berust zijn beide partijen namelijk zeer vaak te zamen verantwoordelijk voor de vertragingen.

Vertragingen in het programma PHARE als geheel

2.5. Toen het programma PHARE werd uitgestippeld en de jaarbegrotingen ervan werden vastgesteld, is er geen rekening mee gehouden of de diensten van de Commissie het ook konden beheren. Zo werd het programma PHARE opgenomen in deel B van de begroting van de Commissie (beleidsuitgaven) zonder dat er voor de huishoudelijke uitgaven middelen werden uitgetrokken voor het voor een goed beheer benodigde personeel. Bij de opzet van het programma PHARE is ook niet voldoende rekening gehouden met de opnamecapaciteit van de begunstigde landen. Er kon namelijk worden geconstateerd dat deze landen, na de vastlegging van de jaarlijkse begrotingsmiddelen, de sectorale kaderprogramma's vaak te laat in concrete projecten omzetten terwijl zij, krachtens het voor PHARE geldende beginsel van het "voldoen aan de vraag", de eerste verantwoordelijken zijn voor de inhoud van de programma's. Ten slotte hebben de nationale overheidsinstanties, ondanks de hun verleende technische bijstand, niet altijd een sectorale strategie uitgestippeld of de voor de tenuitvoerlegging van de programma's noodzakelijke herzieningen van de wetgeving uitgevoerd.

2.6. Het kan doeltreffend lijken, de in de begroting opgenomen kredieten in de loop van het jaar vast te leggen, maar dit heeft paradoxaal genoeg naderhand de tenuitvoerlegging van bepaalde programma's vertraagd. De tijdschema's van de financieringsvoorstellen (zie bijlage 2, punt A.2) waren namelijk te krap (zie paragraaf 2.2), hetgeen heeft geleid tot programma's die zo vaag waren dat de tenuitvoerlegging van de projecten er vertraging door opliep. Dat was het geval met het indicatieve programma 1994 betreffende Polen, dat pas medio oktober 1994 werd goedgekeurd, waardoor er nauwelijks drie maanden overbleven om de vijftien financieringsvoorstellen op te stellen die nodig waren om de betalingsverplichtingen voor het programma, ten bedrage van 174 Mio ECU, aan te gaan. Onder zulke omstandigheden is er ofwel na de vastlegging van de middelen nog veel tijd nodig om de programma's nader uit te werken, ofwel wordt de voortgang ervan belemmerd wegens een overhaaste voorbereiding.

2.7. Bij de tenuitvoerlegging van het programma PHARE heeft de Commissie onvoldoende getracht, het aantal programma's, projecten en contracten beperkt te houden (14). En doordat de middelen voor PHARE over een te groot aantal ministeries werden verdeeld, raakten bovendien de financieringen binnen de afzonderlijke landen te zeer vertakt. De middelen zouden meer moeten worden geconcentreerd op een beperkt aantal programma's die beantwoorden aan duidelijk omschreven prioriteiten en doelstellingen. De diverse programma's worden vaak ten uitvoer gelegd in de vorm van talloze kleine projecten, voor de uitvoering waarvan meerdere contracten moeten worden gesloten. Weliswaar wordt door het sluiten van kleine contracten de concurrentie tussen grote en kleine adviesbureaus meer gestimuleerd, doch dit mag geen voorwendsel zijn voor de thans te constateren versnippering. Ten slotte wordt de administratie van de PMU's en die van de Commissie verzwaard door het vrij lage plafond (50 000 ECU) (15) waarboven de contracten moeten worden aanbesteed. Dit vertraagt de tenuitvoerlegging. Tabel 3 geeft een overzicht van het aantal programma's per jaar in de landen waar PHARE voornamelijk via de DIS-procedure ten uitvoer wordt gelegd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Vertragingen in de DIS-procedures

2.8. Vóór de sluiting van contracten in het kader van een sectoraal programma moet er een programma-ordonnateur (16) worden aangesteld, een PMU worden opgericht en een werkprogramma worden opgesteld. Dit werkprogramma wordt door de PMU voorbereid en door de centrale diensten van de Commissie aanvaard, waardoor de PMU's er in feite toe worden gedwongen van tevoren en ondubbelzinnig aan te geven hoe de middelen gedurende de looptijd van het programma, die meestal zes maanden bedraagt, zullen worden besteed. Deze procedure, die een zeer belangrijke garantie vormt voor het goed financieel beheer van het DIS, heeft in de praktijk zowel bij de indiening van de werkprogramma's door de PMU's als naderhand bij de goedkeuring ervan door de diensten van de Commissie tot vertragingen geleid.

2.9. Uit het onderzoek is gebleken dat tussen het begin van het programma (datum van het financieringsbesluit van de Commissie houdende toestemming tot vastlegging van de kredieten) en de goedkeuring van het eerste voorschot door de Commissie ongeveer een jaar was verlopen (tabel 4).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.10. In de eerste helft van 1994 diende de nationale ordonnateur de definitieve versie van zijn werkprogramma gemiddeld pas 34 dagen na het begin van de tenuitvoerlegging ervan in. Voor de eerste zes maanden van 1995 was de situatie in zoverre verbeterd dat de werkprogramma's gemiddeld 7 dagen voor het begin van de uitvoering ervan werden ingediend. De achterstand is echter nog steeds zorgwekkend, aangezien de Commissie de PMU's verplicht, hun werkprogramma's 90 dagen vóór het begin van de betrokken periode in te dienen. Deze termijn is bedoeld voor het onderzoek en de goedkeuring van het programma door de Commissie.

2.11. Dat de Commissie voor de goedkeuring van het werkprogramma over deze tijdsspanne wil beschikken hangt samen met de omslachtigheid van het goedkeuringsproces zelf (voorlegging aan achtereenvolgens de delegatie van de Commissie, de operationele en financiële centrale diensten en de financieel controleur). In de eerste helft van 1994 nam dit proces gemiddeld 106 dagen in beslag. In de eerste helft van 1995 was dit gemiddelde teruggebracht tot 87 dagen, hetgeen echter nog steeds veel te lang is. Daardoor werden de werkprogramma's gemiddeld pas tijdens de tweede helft van de uitvoeringstermijn goedgekeurd.

2.12. Een andere belangrijke oorzaak van vertragingen was de verplichting, contracten die betrekking hadden op meer dan 500 000 ECU ter goedkeuring aan de centrale diensten van de Commissie voor te leggen, en wel in drie etappes: eerst het aanbestedingsdossier met de lijst van de in aanmerking genomen inschrijvers, vervolgens het evaluatieverslag over de ontvangen offertes en ten slotte het contract zelf. De procedure van definitieve goedkeuring door de Commissie vergt op haar beurt gemiddeld zeven weken vanaf de ondertekening van het contract door de ordonnateur van het programma. Meer dan eens splitsten de PMU's, teneinde te voorkomen dat de centrale diensten van de Commissie hun goedkeuring moesten verlenen, één contract op in meerdere contracten zodat het bedrag onder de 500 000 ECU bleef.

Organisatie van de diensten van de Commissie (17)

Rol van de delegaties

2.13. De vertragingen in de goedkeuring van de werkprogramma's en contracten zijn grotendeels te wijten aan het feit dat de centrale diensten van de Commissie zich met de dagelijkse toepassing van het DIS bemoeien ondanks de functie die de delegaties krachtens het bepaalde in de kaderovereenkomsten tussen de Commissie en de begunstigde landen moeten vervullen:

Voor aangelegenheden in verband met maatregelen die in het kader van deze overeenkomst worden gefinancierd, wordt de Commissie vertegenwoordigd door haar delegatie die voor rekening van de Commissie waarborgt dat bij de tenuitvoerlegging van de maatregel de gangbare financiële en technische methoden in acht worden genomen (18).

2.14. De rol die de delegatie zou moeten spelen is bevestigd in een interne nota van de Commissie van april 1991, waarin haar de volle verantwoordelijkheid wordt opgelegd voor de tenuitvoerlegging van de projecten en programma's in de betrokken landen.

2.15. In heel wat landen werd de invoering van gedecentraliseerde procedures bemoeilijkt door de traagheid waarmee de delegaties van de Commissie werden opgericht (zie tabel 5).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.16. Bovendien kregen de delegaties het, toen ze eenmaal waren gevestigd, bijzonder moeilijk doordat ze zo weinig personele middelen voor het programma PHARE konden inzetten. Zo beschikte de nieuwe delegatie in Slowakije (geopend in maart 1995) slechts over twee vaste posten voor uitgezonden personeel: de post van delegatiehoofd en een post van economisch adviseur. In Roemenië telde de delegatie sinds medio mei 1994 slechts drie uitgezonden medewerkers. In Polen werd aan de toch reeds in 1990 geopende delegatie pas in 1994 een post van landbouwadviseur toegevoegd, zulks ondanks de betekenis van de Poolse landbouw, waaraan tussen 1990 en 1993 100 Mio ECU waren toegekend. Om deze situatie te verhelpen deed de Commissie op grote schaal een beroep op lokaal personeel, zoals blijkt uit tabel 6.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.17. Zelfs wanneer de posten op de lijst van ambten van de delegaties staan, kunnen er aanzienlijke vertragingen optreden bij het bezetten ervan. Zo was in Polen de post van landbouwadviseur, die uiteindelijk in 1994 werd gecreëerd via de afschaffing van de post van persattaché van de delegatie, eind 1995 nog steeds vacant (zie paragraaf 2.16). De post van delegatiehoofd bleef er tien maanden vacant, van juli 1994 tot april 1995, die van economisch adviseur van mei tot september 1994 en die van administratief attaché van juli tot november 1994. In Roemenië beschikte de in oktober 1993 geopende delegatie pas medio 1994 over haar twee adviseurs.

2.18. Al hielden de delegaties zich goed aan de procedures van het DIS, zoals de goedkeuring van de taakomschrijvingen in de contracten, van de lijsten van de inschrijvers, de werkprogramma's en de contractuele bepalingen, toch verwaarloosden zij andere, wezenlijke aspecten van hun taak. Zo besteedden zij slechts weinig tijd aan het toezicht op de uitvoering van de projecten, of het nu bezoeken ter plaatse bij de begunstigden of onderzoek van de verslagen van de adviseurs betrof. Deze schaarse contacten met de eindbegunstigden beperken aanmerkelijk de doeltreffendheid van de delegaties in de PHARE-landen.

Rol van de centrale diensten van de Commissie

2.19. In april 1991 verzocht de Commissie haar centrale diensten, richtsnoeren voor de programmering van de middelen op te stellen en vervolgens de delegaties te assisteren bij de keuze en het onderzoek van de diverse programma's (zie paragraaf 2.14). In werkelijkheid bleven de centrale diensten van de Commissie een heel wat grotere rol spelen. Bij de controle van de technische aspecten van de werkprogramma's overlappen hun werkzaamheden die van de delegaties. Bovendien gaan de centrale diensten van de Commissie voor een deel van de middelen die worden toegewezen aan landen waar het DIS is ingevoerd nog steeds betalingsverplichtingen aan volgens centrale procedures (tabel 1).

2.20. In december 1995 vaardigde de Commissie nieuwe instructies uit inzake de respectieve functies van haar centrale diensten en haar delegaties. Deze documenten vormen stellig een stap in de goede richting, maar doordat ze nog steeds geen beschrijving van de posten bij de centrale diensten van de Commissie bevatten, blijft de waarde ervan beperkt. Bovendien moet er meer duidelijkheid komen in de operationele bevoegdheden. Zo zijn de delegatiehoofden voor kwesties in verband met PHARE wel verantwoording verschuldigd aan de directeur van het programma bij Directoraat-generaal (DG) I A, maar niet aan de chefs van de geografische dienst van hetzelfde DG, aan wie zij nochtans logischerwijs verslag zouden moeten uitbrengen. Aan wie de adviseurs in de delegaties wel verslag moeten uitbrengen over de PHARE-acties, dat wil zeggen aan het delegatiehoofd of aan de centrale diensten van de Commissie, wordt niet verduidelijkt. Daarenboven schrijft de Commissie niet voor dat de delegaties verslag moeten uitbrengen over de algehele tenuitvoerlegging van de sectorale programma's.

2.21. Dat de centrale diensten van de Commissie een hoofdrol spelen bij de dagelijkse tenuitvoerlegging van de programma's wordt bevestigd door de verhouding waarin de posten tussen de centrale diensten en de Commissie zijn verdeeld (19). Zo zijn voor PHARE 70 personeelsleden van de categorieën A en B toegewezen aan de drie geografische eenheden van de centrale diensten, maar voor de delegaties zijn dat daarentegen slechts 23 statutaire personeelsleden. De centrale diensten van de Commissie omvatten bovendien 19 personeelsleden bij de dienst sectorale steunverlening en 15 andere zijn ingedeeld bij een eenheid die belast is met aangelegenheden van algemeen beleid en de cooerdinatie met de G-24 (zie bijlage 3). Aangezien de centrale diensten van de Commissie in het vervolg meer aandacht moeten gaan schenken aan de Europese akkoorden en aan het beleid ter voorbereiding van de toetreding, zullen zij zich onvermijdelijk minder kunnen bezighouden met de dagelijkse uitvoering van het programma PHARE.

2.22. Doordat al het in contractuele en financiële aangelegenheden gespecialiseerde personeel bij de centrale diensten werkzaam is, kunnen de delegaties minder goed functioneren. De mogelijkheden om werkelijk te decentraliseren zouden kunnen worden vergroot door in de delegaties posten voor specialisten in financiële aangelegenheden te creëren, en wel - ten minste gedeeltelijk - door posten uit de centrale diensten over te hevelen.

3. EENHEDEN PROGRAMMABEHEER (PMU's)

Invoering van de eenheden programmabeheer

Rol van de programma-ordonnateur

3.1. Overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 107 en 109 van het Financieel Reglement, heeft de Commissie ruime bevoegdheden verleend aan de door de begunstigde landen benoemde programma-ordonnateurs (PAO's). In de eerste, door de Commissie in 1990 gepubliceerde operationele richtsnoeren worden het beheer van de bankrekeningen van de projecten, het beheer van de voorschotten, de bekendmaking van de aanbestedingen en de sluiting van de contracten aan de PAO's toevertrouwd. Meer algemeen beschouwd moeten de programma-ordonnateurs:

"garanderen dat het project te gelegener tijd goed wordt uitgevoerd, dat bij de besteding van de door de Gemeenschap toegekende middelen de bepalingen van de financieringsovereenkomst en de beginselen van goed financieel beheer in acht worden genomen, met inbegrip van de beginselen van zuinigheid en rentabiliteit" (20)

3.2. De Commissie heeft onvoldoende rekening gehouden met de capaciteiten van de lokale overheidsinstanties, die zulk een uitgebreid takenpakket meestal niet aankonden, met name omdat de boekhoudkundige verrichtingen en de overheidsopdrachten in de PHARE-landen van oudsher niet zeer doorzichtig zijn. Bovendien werd de decentralisatie uitgevoerd zonder dat de Commissie voldoende op de hoogte was van de procedures die bij de nationale overheidsinstanties het goed financieel beheer moeten waarborgen. Derhalve hadden aan de decentralisatie meer acties ter opleiding van de lokale instanties vooraf moeten gaan.

3.3. In de praktijk wordt de functie van PAO vaak bekleed door hooggeplaatste ambtenaren die zich op grond van hun functie niet kunnen inlaten met het dagelijks beheer van de programma's. Een in 1995 door de Commissie verrichte studie heeft uitgewezen dat een programma-ordonnateur doorgaans slechts weinig tijd aan het programma PHARE kon besteden. Derhalve werden de gedetailleerde planning van de programma's en de tenuitvoerlegging ervan aan de PMU's gedelegeerd, ofschoon daarvan in de operationele richtsnoeren van 1990 geen gewag werd gemaakt.

Ontwikkeling van de eenheden programmabeheer

3.4. Doordat middelen werden toegewezen aan een groot aantal sectoren is het aantal PMU's toegenomen, aangezien haast altijd een nieuwe PMU werd opgericht wanneer een programma werd gelanceerd in een nieuwe sector. Zo werd het tijdvak 1990-1995, zoals is af te lezen uit tabel 7, gekenmerkt door een constante toename van het aantal PMU's, waardoor er eind 1995 reeds 138 waren. Harerzijds had de Commissie toen nog geen enkele strategie ontwikkeld om deze overvloed aan PMU's in te dammen.

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

Rol van de eenheden programmabeheer

Belangrijkste kenmerken van de eenheden programmabeheer

3.5. Het beginsel van de decentralisatie heeft het voordeel, dat de begunstigde landen bij het beheer van de PHARE-middelen worden betrokken. In de praktijk hebben de PMU's echter diensten van zeer uiteenlopende kwaliteit verleend. In alle gevallen werd begonnen met een scholing in PHARE-procedures en, meer in het algemeen, methoden voor het beheer van de openbare middelen. Deze scholing heeft het verloop van de programma's gehinderd en met name geleid tot vertragingen bij de tenuitvoerlegging (zie de paragrafen 2.8 - 2.10), moeilijkheden bij de sluiting van de contracten (zie de paragrafen 4.6 - 4.9) en het financieel beheer (zie de paragrafen 4.14 - 4.21), alsook bij de verslaglegging over de uitvoering (zie paragraaf 4.27).

3.6. Het grote aantal PMU's had in zoverre een gunstige uitwerking kunnen hebben dat de gelegenheid tot uitwisseling van know-how aanzienlijk werd verruimd. In feite kwam van de verwerving van bekwaamheden inzake beheer echter vaak weinig terecht. Ofschoon de PMU's tijdens de eerste jaren een belangrijke rol speelden als brug tussen de Commissie en de betrokken ministeries, waren ze namelijk vaak slecht in deze ministeries geïntegreerd. Door deze gebrekkige integratie bleef de overdracht van know-how beperkt en werd een zekere distantiëring tussen de eenheden programmabeheer en de nationale beleidslijnen en prioriteiten in de hand gewerkt.

3.7. Weliswaar verlichtten de eenheden programmabeheer het werk van de nationale instanties, maar het zou de voorkeur hebben verdiend ze te beschouwen als een tijdelijke oplossing totdat de hervorming van de overheidsinstanties en de door de Commissie opgedane ervaring het mogelijk maakten dat het programma PHARE volledig werd ingepast in de activiteiten van de nationale ministeries. Niet alleen heeft de Commissie geen strategie tot geleidelijke inpassing van de taken van de PMU's in de nationale instanties gevolgd, maar ook de begunstigde landen hebben in het beginstadium van het programma PHARE niet voldoende prioriteit verleend aan de hervorming van de overheidsdiensten.

3.8. De ontwikkeling van de bekwaamheden inzake beheer in de overheidsdiensten van de PHARE-landen werd tevens afgeremd door krappe nationale begrotingen en de aanzienlijke verschillen tussen de bezoldigingen in de particuliere sector en die bij de overheid. Met andere woorden: de nationale autoriteiten konden de PMU's geen aangepaste posten toewijzen en hiervoor al evenmin een voldoende bezoldiging bieden om gedurende een langere periode personeel van een hoog niveau in dienst te houden. Dit werkte door in het algemene functioneren van het DIS, en er was dan ook een groot verloop van personeel binnen de eenheden programmabeheer. De personeelsleden die een opleiding hadden genoten in het kader van het programma PHARE verlieten zeer vaak hun post voor een beter betaalde baan in de particuliere sector. Deze permanente aderlating bij de PMU's vertraagde de overdracht van know-how naar de overheidsdiensten.

3.9. In Polen namen de PMU's vaak de vorm aan van "stichtingen", waardoor de moeilijkheden bij het aantrekken van personeel - ten gevolge van de lage bezoldigingen bij de overheid - konden worden omzeild. Deze organisaties zijn namelijk niet gebonden aan salarisschalen voor ambtenaren, en kunnen bezoldigingen toekennen die wel tweemaal zo hoog zijn als bij de overheid, zonder evenwel de loonschalen van de particuliere sector te evenaren. Het verloop van het personeel wordt aldus wel ingedamd, maar niet geheel ondervangen.

Rol van de technische bijstand aan de eenheden programmabeheer

3.10. In de PHARE-landen is de technische bijstand aan de PMU's meestal tweeledig, namelijk een administratieve ondersteuning bij het beheer van de sectorale programma's en operationele ondersteuning bij de uitstippeling van het sectorale beleid voor de nationale overheidsinstanties en de tenuitvoerlegging door deze instanties van de acties die uit het programma PHARE worden gefinancierd. De technische bijstand vormde aldus voor de PMU's het belangrijkste instrument ter ondersteuning van hun bekwaming inzake beheer. Deze bijstand wordt door PHARE gefinancierd en door grotendeels westerse adviseurs verleend.

3.11. Om de in de vorige paragrafen uiteengezette redenen vergt de overdracht van know-how van de technische bijstand naar het personeel van de PMU's gewoonlijk verscheidene jaren. Zo kregen medio 1995 bijna twee derde van de PMU's die sinds meer dan drie jaar functioneerden en waarvan de programma's nog in uitvoering waren nog steeds technische bijstand uit het buitenland. Hoewel de bestaansreden van de technische bijstand steun aan het plaatselijke personeel was, vormde deze dikwijls het belangrijkste element van continuïteit in het gedecentraliseerde beheer van de PHARE-programma's, waardoor deze vorm van hulp onmisbaar werd.

3.12. De meeste contracten betreffende deze technische bijstand worden gesloten volgens centrale procedures. Ondanks de gelijkenissen tussen de door de technische assistenten verleende diensten, bestaat er geen standaard-taakomschrijving in hun contracten. Zo werd in de contractuele bepalingen soms het accent gelegd op de overdracht van know-how, terwijl deze kwestie in andere gevallen niet, of slechts vluchtig, werd vermeld. Van 30 contracten betreffende technische bijstand aan de PMU's in Roemenië bevatten er slechts vier bepalingen met een duidelijke verwijzing naar de overdracht van know-how. En niet alleen kregen degenen die voor de technische assistentie verantwoordelijk waren geen enkele specifieke voorlichting over de DIS-procedures alvorens hun taken in het begunstigde land op te nemen, maar hun resultaten werden door de Commissie ook niet aan enige vorm van evaluatie achteraf onderworpen. En toch speelt deze technische assistentie een grote rol in het DIS.

3.13. Er is geen enkele strikte procedure ingesteld om de gevallen van aflopende contracten te onderzoeken. De Commissie keurde de verlenging ervan eenvoudigweg goed op basis van verzoeken van de programma-ordonnateurs om de technische bijstand voort te zetten. Voor hun verzoek voerden dezen doorgaans slechts aan, dat de overdracht van know-how niet binnen de aanvankelijk gestelde termijnen was afgerond. Onder dergelijke omstandigheden dreigen de PMU's om verlengingen van contracten te gaan verzoeken, niet omdat het hun ontbreekt aan de technische vaardigheden waarover de adviseurs wel en de PMU's niet beschikken, maar eenvoudigweg ter verkrijging van hooggeschoold personeel. Van hun kant hebben de adviesbureaus er klaarblijkelijk belang bij, een verlenging van hun contracten te verkrijgen (21).

3.14. De opdracht van de verleners van technische bijstand aan de PMU's wordt bemoeilijkt door een gebrek aan duidelijkheid in de definitie van hun taak en in hun voorschriften inzake rekening en verantwoording. Er zou met name moeten worden verduidelijkt of de technische assistenten namens de Commissie de eenheden programmabeheer moeten controleren en in hoeverre zij deze PMU's moeten adviseren bij het beheer van hun programma's. Doordat de taak van de technische adviseurs meestal wordt omschreven door de Commissie, die vervolgens ook de contracten met hen sluit, wordt verwarring gesticht en gaan de PMU's er, evenals de adviseurs zelf, vaak van uit dat de Commissie meer zeggenschap over de technische bijstand heeft dan de PMU's. Deze indruk wordt dikwijls bevestigd door contracten waarin wordt bepaald dat de adviseur verslag dient uit te brengen aan de centrale diensten van de Commissie.

3.15. Vaak trekken de PMU's nauwelijks profijt van de opleidingskansen die de technische bijstand hun biedt. Zij zetten hun medewerkers er namelijk te weinig toe aan, nauw samen te werken met hun collega's van de technische bijstand. Voor vele personeelsleden van de PMU's vormde PHARE de eerste gelegenheid om met adviseurs uit het Westen te werken. Het gebrek aan eerdere ervaring heeft de doeltreffendheid van deze samenwerking echter verminderd. Voorts waren de aanzienlijke verschillen in bezoldiging tussen de buitenlandse experts en het plaatselijke personeel van de PMU's weinig bevorderlijk voor de samenwerking.

Handleiding voor de DIS-procedures

3.16. De Commissie heeft de PMU's onvoldoende directe steun in de vorm van opleiding en advies verleend. Zo werd pas in 1994 een handleiding gepubliceerd waarin de gedecentraliseerde procedures werden uiteengezet, terwijl een dergelijk document toch vanaf het begin een onontbeerlijk middel was om het beheer van PHARE door de nationale instanties te verbeteren. Destijds was het gedeelte V-A van de handleiding waarin de contracten worden behandeld nog niet voltooid. De ontbrekende hoofdstukken, en in het bijzonder dat over contracten inzake werkzaamheden, waren eind 1995 nog steeds niet verschenen. Bovendien had de Commissie dit handboek ondanks het belang ervan voor de nationale overheidsdiensten niet in de talen van de PHARE-landen laten vertalen. Een herziene editie van de handleiding was gepland voor begin 1997, maar zal waarschijnlijk, omdat de Commissie de richtsnoeren voor PHARE wil herformuleren, niet vóór eind 1997 verschijnen.

3.17. De opstelling van de handleiding van 1994 werd voor een groot deel toevertrouwd aan een adviesbureau waarmee het contract in januari 1993 onderhands werd gesloten, hoewel met het bedrag ervan (59 581 ECU) het toegestane maximum van 50 000 ECU voor dergelijke contracten was overschreden. Ofschoon de werkzaamheden in oktober 1992 moesten aanvangen en de handleiding in maart 1993 gereed moest zijn, zetten de adviseurs hun werkzaamheden voort tot in maart 1994 en waren de honoraria opgelopen tot 212 634 ECU.

3.18. Toen medio 1994 de onvolledige versie van de handleiding in de PHARE-landen verscheen, organiseerde de Commissie in elk van deze landen een cursus DIS van één week. Afgezien van deze beperkte actie heeft de Commissie nauwelijks nog bijscholing over de DIS-procedures georganiseerd. Geen enkel personeelslid van de centrale diensten van de Commissie is ermee belast geweest, bij de PMU's een cursus over het DIS te organiseren en van hun kant hadden de delegaties te weinig tijd om het personeel van de PMU's tijdens het werk bij te scholen.

Kosten van de eenheden programmabeheer

3.19. De kosten van de PMU's worden verdeeld tussen het programma PHARE en de begunstigde landen. Het is echter onmogelijk, precies uit te maken hoe hoog de kosten ten laste van de PHARE-landen zijn, aangezien deze landen krachtens de financieringsovereenkomsten niet verplicht zijn het bedrag van hun financiële bijdrage aan elk programma op te geven. Het is bovendien onmogelijk, het bedrag van de ten laste van het programma PHARE zelf komende kosten van de PMU's te bepalen, omdat de Commissie geen boekhoudkundige regels heeft uitgevaardigd die precies genoeg zijn om deze kosten te kunnen registreren. Uit de rekeningen van de Commissie kunnen de huishoudelijke uitgaven van de PMU's, en die van de technische assistentie op respectievelijk administratief en operationeel vlak namelijk niet apart worden afgelezen. En de gehanteerde nomenclatuur varieert naar gelang van het sectoraal programma.

Huishoudelijke uitgaven van de eenheden programmabeheer

3.20. Door de budgettaire moeilijkheden van de PHARE-landen (zie paragraaf 3.8) en de sterke toename van het aantal PMU's (zie paragraaf 3.4), is de Commissie zodanig onder druk komen te staan dat zij heeft bijgedragen aan de financiering van de huishoudelijke uitgaven van de PMU's, terwijl krachtens de verordening betreffende PHARE (artikel 6) de financiering van deze uitgaven juist moet worden beperkt:

"Onderhouds- en bedrijfskosten komen in aanmerking voor communautaire financiering indien het programma's betreft voor opleiding en onderzoek; dit geldt ook voor de andere projecten, met dien verstande dat in dat geval deze kosten slechts mogen worden gedekt in de aanloopfase en op degressieve wijze"

3.21. Op dit punt blijkt de Commissie in verscheidene opzichten in gebreke te zijn gebleven: zij heeft noch omschreven wat onder de "huishoudelijke uitgaven" moet worden verstaan, noch de duur van de "aanloopfase" bepaald en ook niet vastgesteld hoe het beginsel van degressiviteit moet worden toegepast (22).

3.22. Dit gebrek aan volledigheid en aan richtsnoeren voor de financiering van de huishoudelijke uitgaven van het programma PHARE heeft ertoe geleid dat de Commissie haar beslissingen geval per geval nam. Pas medio 1995 zette zij een studie op over de organisatie van de PMU's. Deze studie, waarin een honderdtal PMU's werden behandeld, toonde aan dat deze gemiddeld negen of tien personeelsleden telden, die voor 57 % uit PHARE werden bekostigd. Dit door PHARE gefinancierde personeel bestond weer uit 1,2 buitenlandse deskundigen en 4,2 plaatselijke personeelsleden. Tabel 8 geeft een gedetailleerd overzicht van de situatie per medio 1995.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.23. In Polen, het land dat de meeste hulp uit PHARE ontvangt, zijn de PMU's zowel talrijk als goed bemand. Zij hebben in totaal 430 personeelsleden (waarvan 87 % uit PHARE wordt betaald), met inbegrip van buitenlandse experts. Bovendien draagt PHARE alle loonkosten van 60% van deze PMU's. Gezien hun afhankelijkheid van de PHARE-financiering is de levensvatbaarheid op langere termijn van deze PMU's, waarvan de helft stichtingen zijn, (zie paragraaf 3.9) niet gewaarborgd. In dit land ontvingen de volgende twee PMU's de meeste steun ter dekking van de loonkosten van hun personeel:

a) het Poolse agentschap voor regionale ontwikkeling (PARD), belast met het belangrijke programma STRUDER (23) (76,7 Mio ECU), waarvan de 90 plaatselijke personeelsleden uit het programma PHARE werden bezoldigd, hetgeen in 1995 neerkwam op 625 000 ECU;

b) de Stichting voor assistentie aan de landbouwprogramma's (FAPA), waar 49 van de 53 plaatselijke personeelsleden uit het programma PHARE werden bezoldigd, hetgeen in 1995 neerkwam op 600 000 ECU.

3.24. In de andere landen lag het - weliswaar kleinere - aandeel van de uit PHARE gefinancierde personeelskosten van de PMU's toch nog in de orde van grootte van 35 à 55%. De navolgende gevallen zijn voorbeelden van PMU's met een bijzonder hoge PHARE-financiering:

a) de Stichting voor internationaal beheer (FIMAN) en de met onderwijs belaste eenheid programmabeheer in Roemenië, waar 32 van de 33 plaatselijke personeelsleden uit PHARE werden gefinancierd (350 000 ECU);

b) de eenheid programmabeheer van het Ministerie van industrie in Bulgarije, waarvan zeven plaatselijke personeelsleden uit het programma PHARE werden gefinancierd (35 000 ECU in 1995).

3.25. Het gebrek aan duidelijkheid van de regels voor de huishoudelijke uitgaven kan ook de tenuitvoerlegging van de afzonderlijke programma's belemmeren. Zo werd in Polen de goedkeuring van de werkprogramma's in verband met het privatiseringsprogramma voor 1991 (50 Mio ECU) in 1994 vertraagd terwijl de Commissie bestudeerde of en in hoeverre de bezoldigingen van het personeel van de PMU's en het betrokken ministerie zouden worden gefinancierd. In dat land heeft ook de onzekerheid aangaande de toekomstige PHARE-financieringen bijgedragen tot een groot verloop van personeel.

3.26. De Commissie heeft voorgesteld, het probleem van de verschillen in bezoldiging (zie paragraaf 3.8) op te lossen door toe te staan dat de bezoldigingen van het personeel van de PMU's uit PHARE worden aangevuld, met dien verstande dat de nationale overheidsinstanties hiertoe hun officiële goedkeuring verlenen. Dit voorstel is verworpen wegens de spanningen die grote salarisverschillen binnen de nationale instanties teweeg zouden kunnen brengen. Wel behelpen vele PMU's zich met indirecte aanvullingen op de salarissen in de vorm van, bij voorbeeld, dagvergoedingen voor personeelsleden op dienstreis. Deze vergoedingen, die worden berekend volgens de schalen van de Verenigde Naties, zijn zeer hoog in verhouding tot de gemiddelde maandsalarissen. Zo beliep in Roemenië, waar het maandsalaris van de directeuren van de PMU's in 1995 ongeveer 90 ECU bedroeg, de dagvergoeding 224 ECU.

3.27. Behalve de financiering van de personeelskosten van de PMU's werden vaak ook de aanschaf van auto's en kantoorbenodigdheden alsmede de huishoudelijke uitgaven (telecommunicatie, brandstof voor en onderhoud van voertuigen, huur, kosten van verwarming en electriciteit) ten laste van PHARE gebracht. De omvang van de financiering uit PHARE op deze gebieden is moeilijk te bepalen doordat er geen duidelijk boekhoudplan is. De studie die de Commissie in 1995 over de PMU's opstelde kan namelijk niet als betrouwbaar worden beschouwd omdat ze slechts gebaseerd was op de verklaringen van de eenheden programmabeheer. Het is echter zonneklaar dat in sommige eenheden programmabeheer de investeringsuitgaven en de huishoudelijke uitgaven (loonkosten niet inbegrepen) hoog waren. De expert die voor de Commissie de studie verrichtte, schatte bij voorbeeld de jaarlijkse huishoudelijke uitgaven (exclusief loonkosten) van de PMU's die waren belast met de drie belangrijkste actieterreinen van PHARE in Polen (privatisering, landbouw en regionale ontwikkeling) op ongeveer 1,1 Mio ECU in 1995.

3.28. De huishoudelijke uitgaven werden op twee manieren gefinancierd: na de goedkeuring van de werkprogramma's werden voorschotten betaald aan de PMU's, of ze werden opgenomen in de contracten voor technische bijstand ter ondersteuning van de PMU's. Deze indirecte financieringen bemoeilijken echter toezicht en controle op de kosten. De financieel controleur van de Commissie heeft derhalve ten tijde van de goedkeuring van de aanvragen om voorschotbetaling geprobeerd, de bepalingen van artikel 6 van de verordening betreffende PHARE te doen naleven. Maar aangezien hij niet deelneemt aan de procedures ter goedkeuring van de contracten heeft hij dit soort huishoudelijke uitgaven niet altijd kunnen tegenhouden.

3.29. Dat de PMU's volgens de thans geldende regeling altijd verantwoordelijk zijn, niet alleen voor het technische beheer van de programma's (keuze van de projecten en opstelling van de taakomschrijvingen) maar ook voor het financieel beheer ervan (betalingen aan onderaannemers, beheer van bankrekeningen), heeft hun behoeften aan personeel aanzienlijk vergroot.

3.30. Een andere manier waarop de decentralisatie had kunnen zijn opgevat bestaat erin, het technisch beheer aan de PMU's toe te vertrouwen maar het financieel beheer in elk land aan slechts één ministerie of één instantie toe te wijzen. Deze methode wordt gehanteerd in een aangepaste versie van het DIS die in 1997 van toepassing is in de Baltische staten, waar "centrale eenheden voor financiering en sluiting van contracten" (CFCU) (24) zijn geopend. Door deze nieuwe wijze van organiseren kan het aantal in financiële kwesties gespecialiseerde personeelsleden, die vaak duur en moeilijk aan te trekken zijn, worden beperkt. Een ander voordeel hiervan is dat het het financieel beheer van de Commissie vereenvoudigt, doordat de middelen door nog slechts één rechtspersoon per land worden beheerd.

Kosten van de buitenlandse technische bijstand ter ondersteuning van de eenheden programmabeheer

3.31. De technische bijstand ter ondersteuning van de eenheden programmabeheer (zie paragraaf 3.10) is zeer duur. Onderzoek naar de technische bijstand aan de PMU's wijst uit dat de gemiddelde kosten van de contracten ongeveer 700 000 ECU bedroegen (25). Het betrof meestal een team van twee deskundigen die gedurende ongeveer twee jaar naar een eenheid programmabeheer waren gedetacheerd en werden bijgestaan door andere experts die voor korte periodes gespecialiseerde diensten verleenden. Het gemiddelde honorarium van een naar een eenheid programmabeheer gedetacheerde buitenlandse expert bedroeg ongeveer 12 000 ECU per maand; zelden was het minder dan 10 000 ECU en soms beliep het wel 17 000 ECU.

3.32. Uit de analyse van een dertigtal door PHARE gefinancierde contracten met afzonderlijke, door de EAS (26) gerecruteerde adviseurs blijkt, dat maandhonoraria van gemiddeld 8 000 ECU zijn betaald en dat geen enkele consultant meer dan 10 000 ECU verdiende. In één geval, waarin de diensten van een naar de met de privatisering in Slowakije belaste eenheid programmabeheer gedetacheerde adviseur voor korte opdrachten door zijn bureau tegen het maandtarief van 20 000 ECU in rekening waren gebracht, nam de Commissie dezelfde expert via een EAS-contract met een lange looptijd in dienst voor een maandsalaris van 9 000 ECU. Behalve de bezoldiging van de gedetacheerde experts omvatten de honoraria die de adviesbureaus in rekening brengen de steun die zij gedurende de gehele looptijd van het contract verlenen, een bijdrage voor hun algemene kosten en hun winstmarge. Het bureau verleent echter vaak slechts weinig echte steun en de extra steunverlening wordt dikwijls apart gefactureerd. De dienstverlening van de bureaus bestaat in de praktijk dus meestal hoofdzakelijk in de werving van deskundigen en hun vervanging indien ze het project verlaten voordat hun contract afloopt.

3.33. De contracten voor technische bijstand aan de PMU's waren na een aanbesteding gesloten. Ondernemingen laten concurreren leidt echter niet altijd tot lagere uitgaven. Tijdens de evaluatie van de inschrijvingen onderzoekt de Commissie eerst de technische kwaliteit van de ingekomen offertes. De daarop volgende, financiële, beoordeling maakt slechts 30 % van de gehele evaluatie uit. Alleen de offertes van ondernemingen die bij de technische beoordeling boven een bepaald minimumcijfer uitkomen (27) worden uit financieel oogpunt onderzocht. Doordat bij deze methode beperkte lijsten worden gebruikt, wordt de concurrentie op het gebied van de prijzen ingeperkt. Voorts is de concurrentie, gemeten aan het aantal ingekomen offertes, doorgaans klein in verhouding tot de grote bedragen die met de betrokken contracten zijn gemoeid. Zo waren er in een steekproef van 35 aanbestedingen betreffende technische bijstand aan de PMU's gemiddeld slechts 4,4 offertes ingekomen terwijl 7,6 ondernemingen waren uitgenodigd om in te schrijven. Meestal werd voor het verschil tussen het aantal inschrijvingen waartoe was uitgenodigd en het aantal ingekomen offertes aangevoerd dat ondernemingen die uit de lijst van inschrijvers worden gekozen onderling overeenkomen om een gezamenlijke offerte in te dienen. Deze praktijk wordt aangemoedigd door de Commissie, die ten tijde van de aanbesteding tevens de lijst van alle tot de inschrijvingsprocedure toegelaten ondernemingen bekendmaakt. Doordat slechts een klein aantal offertes wordt ingediend, is ook het aantal offertes waarvan het financiële voorstel wordt onderzocht zeer beperkt (gemiddeld werden, per overeenkomst, nauwelijks 2,1 financiële voorstellen onderzocht). Voor 29% van de aanbestedingen werd slechts één financieel voorstel onderzocht. Eén en ander leidt ertoe dat er op het gebied van de prijzen geen sprake meer is van mededinging.

3.34. Bijna 90 % van de contracten voor technische bijstand ter ondersteuning van de PMU's zijn eenmaal of meermaals verlengd. Daardoor steeg het met deze contracten gemoeide bedrag gemiddeld met 67 %. Tekenend voor deze verlengingen zijn de volgende gevallen:

a) voor de beheerseenheid, belast met de landbouw in Hongarije, werd het oorspronkelijke contract (oktober 1990), ten bedrage van 0,6 Mio ECU en met een looptijd van 15 maanden, driemaal verlengd, tot juli 1995; met deze verlengingen was een bedrag van 2,3 Mio ECU gemoeid. Pas daarna werd een nieuwe aanbesteding bekendgemaakt voor een extra contract van 1 Mio ECU;

b) voor de beheerseenheid, belast met de privatisering en de herstructurering in Hongarije, had het oorspronkelijke, tot juni 1994 lopende, contract ten bedrage van 2,6 Mio ECU, betrekking op de programma's 1990 en 1991. Het werd tweemaal verlengd, tot eind 1996. Met de verlengingen waren 1,7 Mio ECU gemoeid;

c) het oorspronkelijke contract voor technische bijstand met betrekking tot het milieu in Tsjechoslowakije, ten bedrage van 1 Mio ECU en met een looptijd van 18 maanden vanaf mei 1991, werd driemaal verlengd, tot juni 1994, waardoor de uitgaven opliepen tot in totaal 2,6 Mio ECU;

d) het oorspronkelijke contract van juni 1991 ter ondersteuning van de eenheid programmabeheer van het Ministerie van Industrie van Bulgarije, ten bedrage van 1,6 Mio ECU en met een looptijd van 30 maanden, werd verlengd met 12 maanden, hetgeen 1 Mio ECU bijkomende kosten met zich meebracht. Gezien andere aanhangsels betreffende de betalingen van lokaal personeel en voor korte termijnen in dienst genomen experts, beliepen de totale kosten van het contract 2,9 Mio ECU.

4. DUIDELIJKHEID VAN HET SYSTEEM VOOR GEDECENTRALISEERD BEHEER

4.1. Wanneer een beheersysteem onvoldoende duidelijk is, kan het moeilijk en zelfs onmogelijk blijken, uit te maken of de verrichtingen wettig en regelmatig zijn. Daarom worden in dit hoofdstuk in eerste instantie de duidelijkheid van de procedures en de via die procedures toegestane verrichtingen onderzocht. In tweede instantie worden de systemen voor de verantwoording van de besteding van de middelen beoordeeld. En ten slotte worden de mechanismen voor de evaluatie van de resultaten bestudeerd.

Sluiting van overeenkomsten

4.2. Ongeveer 80 % van de op gedecentraliseerde wijze beheerde PHARE-middelen worden besteed aan overeenkomsten inzake diensten (technische bijstand), leveringen of werkzaamheden. Het leeuwendeel daarvan wordt gevormd door de overeenkomsten voor diensten, waarvan de sluiting geregeld wordt in artikel 118 van het Financieel Reglement en artikel 7 van de verordening betreffende PHARE. Het Financieel Reglement bepaalt dat deze overeenkomsten, behoudens uitzonderingen, worden gesloten na een niet-openbare aanbesteding, en artikel 7 van het financieel reglement van PHARE bepaalt dat bij overeenkomsten ten bedrage van meer dan 50 000 ECU

"de deelneming aan aanbestedingen (...) [en] overeenkomsten onder dezelfde voorwaarden open[staat] voor iedere natuurlijke of rechtspersoon uit de Lid-Staten en uit [de PHARE-landen]."

De Commissie heeft prioriteit verleend aan artikel 118 van het Financieel Reglement door te besluiten dat voor overeenkomsten inzake diensten waarmee meer dan 50 000 ECU zijn gemoeid een niet-openbare aanbesteding zou plaatsvinden, zodat de in artikel 7 van de verordening betreffende PHARE opgenomen bepaling van "deelneming onder dezelfde voorwaarden" niet steeds is nageleefd.

4.3. Ondanks het belang dat werd gehecht aan de inachtneming van het beginsel van de aanbesteding bestaat er bij de diensten van de Commissie geen systeem in grote lijnen om na te gaan hoe dit beginsel door de delegaties werd toegepast. Uit onderzoek door de Kamer van lijsten van gegadigden betreffende 320 aanbestedingen in 1993 en 1994 is gebleken dat, per PHARE-land beschouwd, firma's uit bepaalde Lid-Staten vaker op de lijsten voorkwamen dan firma's uit andere landen. In bepaalde PHARE-landen heerst een uitgesproken neiging om de hand te lichten met het voorgeschreven "redelijk geografisch evenwicht" (28). Zo worden in Polen en Hongarije ondernemingen met filialen in deze landen veruit het vaakst ingeschakeld (zie tabel 9).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.4. De frequentie waarmee de ondernemingen op de lijsten voorkomen is eveneens onevenwichtig. Van de 1 102 ondernemingen die waren uitgenodigd om in te schrijven voor de 320 onderzochte overeenkomsten werden er 818, ofwel ongeveer 3/4, slechts éénmaal geraadpleegd. Een kleine groep van 24 firma's, ofwel 3 % van het totaal, werd daarentegen tussen 10 en 31 maal geraadpleegd (zie tabel 10).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.5. De voornaamste kwestie in verband met de niet-openbare aanbestedingen is die van de samenstelling van de lijsten van de tot inschrijving uitgenodigde firma's (zie paragrafen 3.34). In het kader van het gedecentraliseerd systeem worden de PMU's ermee belast, de lijsten op te stellen. Deze worden vervolgens voorgelegd aan de delegatie van de Commissie. De oorspronkelijke richtsnoeren, van 1990, waren bijzonder onduidelijk met betrekking tot de regels voor de samenstelling van de lijsten, aangezien ze slechts bepaalden dat de programma-ordonnateur erop toe dient te zien dat passende maatregelen worden getroffen om een ruime deelneming aan de inschrijvingen en aan de overeenkomsten te bevorderen. De handleiding van 1994 over de overheidsopdrachten in het kader van het gedecentraliseerde systeem bevestigde de noodzaak, zorg te dragen voor een "redelijk geografisch evenwicht" en gaf enige criteria aan waaraan moet worden voldaan (29).

4.6. Ofschoon de grootte van de adviesbureaus van invloed is op het aantal overeenkomsten dat ze tegelijkertijd kunnen aangaan, kan dit niet de enige verklaring zijn voor de vastgestelde wanverhoudingen. Deze zijn gedeeltelijk daaraan te wijten dat de PMU's niet rechtstreeks toegang hebben gekregen tot het door de Commissie bijgehouden centrale register van adviesbureaus, dat alle gegevens bevat over de ondernemingen die PHARE-overeenkomsten wensen aan te gaan. Derhalve waren de eenheden programmabeheer geneigd, grote, bekende internationale firma's te raadplegen.

4.7. Ook mag niet over het hoofd worden gezien dat de technische assistenten bij de PMU's een belangrijke rol spelen bij de opstelling van de lijsten van gegadigden, met name wanneer deze eenheden zelf over slechts weinig informatie beschikken met betrekking tot de ondernemingen die geschikt zouden kunnen zijn. Daardoor is het gevaar reëel dat het bureau dat de technische bijstand verleent de aanbeveling geeft, op de lijst van gegadigden andere bureaus op te nemen waarmee het goede relaties heeft (30). Welke omvang deze praktijken hebben aangenomen is moeilijk te meten.

4.8. Ook de evaluatie van de offertes is niet doorzichtig genoeg. Zo zijn de notulen van de comités voor de evaluatie van de PHARE-overeenkomsten, waarin de keuze van de contractant zou moeten zijn toegelicht, gewoonlijk beknopt en weinig uitvoerig wat betreft de voor- en nadelen van de diverse offertes of de redenen waarom de waarderingen van de leden van het comité sterk uiteenlopen.

4.9. Het probleem is gedeeltelijk te wijten aan het feit dat de comités voor de evaluatie voornamelijk of volledig zijn samengesteld uit onderdanen van de PHARE-landen die met evaluatie van offertes vaak weinig ervaring hebben. Bovendien geven de DIS-procedures geen garantie dat de leden van de comités voldoende onafhankelijk zijn of wel degelijk de nodige (talen- en technische) kennis bezitten om de respectieve merites van de offertes te kunnen beoordelen.

4.10. Volgens de handleiding van het gedecentraliseerde systeem moet na de evaluatiefase, doch vóór de definitieve opstelling van het contract, onderhandeld worden met de inschrijver die de voordeligste offerte doet, indien het tarief van de honoraria hoger is dan bij dienstverrichtingen "normaal" is. De Commissie heeft echter hoegenaamd niet nader bepaald wat onder "normaal" wordt verstaan.

Uitgaven

4.11. In het DIS worden de uitgaven via de PMU's verricht, zonder voorafgaande controle door de diensten van de Commissie (31). De Commissie heeft deze zeer belangrijke decentralisatiemaatregel genomen zonder over voldoende informatie te beschikken aangaande de controleprocedures bij de overheden van de begunstigde landen of aangaande de door de PMU's ingestelde procedures. De normen inzake beheer en financiële controle variëren echter sterk van PMU tot PMU en tevens ontbreekt het in vele gevallen aan fundamentele organisatorische controlemiddelen zoals scheiding van functies, dubbele ondertekening van de betalingsopdrachten en aansluiting van de boekhouding met de bankrekeningen. Bovendien heeft de Commissie de PMU's hieromtrent geen duidelijke instructies gegeven en zijn zelfs in de handleiding van 1994 de procedures voor administratieve en financiële controle zeer onvolledig uiteengezet.

4.12. In het gedecentraliseerde systeem bestond de verificatie van de Commissie uit:

a) een aan de vaststelling van de werkprogramma's voorafgaand onderzoek;

b) een controle van de bestekken en aanbestedingsdossiers;

c) een controle op de gunning van de contracten en de daarop betrekking hebbende dossiers, met inbegrip van de bepalingen inzake de betalingen; deze controle werd bij contracten ten bedrage van minder dan 150 000 ECU na de ondertekening verricht, en bij contracten waarmee grotere bedragen waren gemoeid daarvoor;

d) een aan zelfstandige experts toevertrouwde boekhoudkundige controle achteraf van de verschillende programma's.

4.13. De controles werden tussen 1990 en eind 1994 slechts sporadisch verricht, ofschoon ze volgens de richtsnoeren van de Commissie van 1990 tweemaal per jaar moesten plaatsvinden. Zo werden vóór 1995 slechts 34 van de 108 van 1990 tot 1992 gefinancierde PHARE-programma's gecontroleerd. Dit vormt een ernstige lacune in het controlesysteem van de Commissie. Wel wordt een aanmerkelijke verbetering geconstateerd sedert begin 1995 en worden thans regelmatig controles verricht wanneer de programma's halverwege zijn, contractueel aflopen en feitelijk worden afgesloten. Medio 1996 was van de resultaten van de controles echter nog maar spaarzaam gebruik gemaakt.

4.14. De procedures voor de betalingen aan de adviseurs vertonen echter nog steeds een ernstige tekortkoming. De PMU's hebben namelijk niet stelselmatig geverifieerd of de adviseur werkelijk het contractuele aantal dagen had gewerkt. Ook op dit gebied ontbreekt het op zijn minst aan duidelijkheid en striktheid.

4.15. Hoewel de meeste PHARE-betalingen uitgaven dekken die verband houden met overeenkomsten, kunnen ze ook betrekking hebben op andere verrichtingen, zoals het geval is met de algemene kosten van de programma's. Bij deze verrichtingen zijn de risico's groot, aangezien de eenheid programmabeheer deze betalingen aan zichzelf verricht. In principe controleert de Commissie deze uitgaven door te eisen dat elke actie in de haar ter goedkeuring voorgelegde werkprogramma's wordt opgenomen en beschreven met vermelding van het tijdschema en de kosten. Deze controle is voor de algemene kosten echter ontoereikend. Hoewel een controle zou kunnen bestaan in een vergelijking van de uitgaven met de budgettaire ramingen bestaat er immers geen enkel duidelijk rekeningenstelsel voor de algemene kosten; bij sommige programma's wordt er zelfs geen bedrag voor uitgetrokken. Zelfs als dit wel het geval is, komt het bovendien voor dat de eenheden programmabeheer dit budget overschrijden door de betalingen aan te wijzen op andere programma's zonder dat de Commissie daar erg in heeft, hetgeen mogelijk is doordat zij de boekhoudkundige aanwijzingen niet natrekt maar ermee volstaat, na te gaan of de budgetten van de projecten niet worden overschreden.

4.16. Het programma van 1990 voor de privatiseringen in Polen vormde een bijzonder markant geval van aanwijzing van huishoudelijke uitgaven op de operationele begrotingen. In de begroting van het programma was van in totaal 9 Mio ECU een bedrag van 1,22 Mio ECU voor huishoudelijke uitgaven uitgetrokken, maar een controle van de Kamer wees uit dat gedurende het tijdvak 1991-1994 voor in totaal 3,08 Mio ECU was uitgegeven, voornamelijk voor lonen (1,35 Mio ECU), uitrusting (0,8 Mio ECU) en huur (0,6 Mio ECU). Deze betalingen waren grotendeels aangewezen op andere begrotingsonderdelen dan dat van de huishoudelijke uitgaven.

4.17. Doordat er geen controle was kon het ook gebeuren dat de verleners van technische bijstand aan een PMU zich kosten lieten vergoeden die reeds door hun contract zelf werden gedekt. Dit was het geval voor de verlener van technische bijstand aan de Hongaarse Stichting ter bevordering van het bedrijfsleven, die betalingen van de eenheid programmabeheer ontving voor posten zoals onderhoud en verzekering van voertuigen, kosten voor secretariaats- en vertaalwerk, telecommunicatie en drukwerk, die alle reeds werden vergoed in het kader van het contract. Soortgelijke problemen werden geconstateerd bij het programma 1992 voor het midden- en kleinbedrijf in Roemenië.

4.18. Door de ontoereikendheid van de interne controle in sommige PMU's zijn ook in twee gevallen in Polen de uitgaven ontspoord. In het eerste geval liet de voormalige voorzitter van de Poolse stichting voor privatisering zich in 1992 onrechtmatig 27 174 ECU betalen. De betalingen in kwestie zijn als financiële kosten opgenomen in de boekhouding van de PMU en de Commissie heeft geen maatregelen genomen om het bedrag terug te vorderen. De PMU heeft het bedrag vervolgens terugbetaald door overheveling van rente op andere deposito's. In het tweede geval werden 127 338 ECU, zonder toestemming, in december 1994 overgeschreven van de rekening van de eenheid programmabeheer van het agentschap voor industriële ontwikkeling in Polen naar een buitenlandse bankrekening. De bank van de eenheid programmabeheer betaalde het bedrag achteraf terug aan de PMU, nadat vast was komen te staan dat de fraude door een bediende van de bank was gepleegd.

Ontvangsten

4.19. De PHARE-programma's ontvangen inkomsten uit bankrente over de middelen op de bankrekeningen van de PMU's. De zeer hoge saldi op deze rekeningen zijn te verklaren door de tijd die verstrijkt tussen de overschrijving van de middelen door de Commissie en de definitieve besteding ervan. Met deze tijdsfactor houdt de Commissie onvoldoende rekening. Tussen het begin van het programma PHARE en 31 december 1995 hadden deze rekeningen 34,7 Mio ECU aan ontvangsten opgebracht. Bij de diensten van de Commissie laat de controle op deze rente nog veel te wensen over, ook al vormt ze een aanzienlijke bron van extra middelen voor het programma PHARE (32). Dit gebrek aan aandacht is gedeeltelijk daaraan te wijten, dat de Commissie geen rekenschap behoeft af te leggen voor de rente die met de programma's wordt verkregen.

4.20. Weliswaar is 34,7 Mio ECU een groot bedrag, maar de PMU's hadden zelf hun bank gekozen en over de rentevoeten onderhandeld, waardoor de PHARE-middelen vaak op rekeningen stonden die onvoldoende opbrachten.

4.21. Artikel 5 van de verordening betreffende PHARE bepaalt dat de ontvangsten uit de steun op hun beurt voor de financiering van projecten moeten worden gebruikt. Vaak worden dergelijke ontvangsten echter gebruikt voor een bredere dekking van de algemene kosten van de PMU's. Zo besteedde, in Hongarije, de eenheid programmabeheer de interesten over de middelen van het programma 1990 betreffende het MKB aan het eind van het programma (december 1994) aan de aanschaf van 26 nieuwe auto's die in totaal 198 430 ECU kostten. In Polen werden alle in het kader van het PHARE-programma voor privatisering van 1991 opgebrachte interesten, die eind 1995 1,6 Mio ECU beliepen, bestemd voor huishoudelijke uitgaven, met inbegrip van de salarissen van het personeel van de PMU's. Toen de leiding van de PMU het beheerscomité van PHARE in juli 1993 om een herschikking van de middelen tussen de onderdelen van het programma verzocht, kon zij dusdoende gewag maken van een vermindering van het budget voor huishoudelijke uitgaven met 0,4 Mio ECU, terwijl deze uitgaven in werkelijkheid met 1,2 Mio ECU waren gestegen.

Financiële en boekhoudkundige verslagen

4.22. Het is noodzakelijk dat de PMU's een boekhouding voeren waaruit duidelijk af te lezen valt hoe de ontvangen middelen zijn besteed. Evenzo vormt een efficiënte regeling, aan de hand waarvan de financiële verslagen snel kunnen worden ingediend en de centrale diensten van de Commissie de besteding van de middelen kunnen superviseren en verantwoorden, de hoeksteen van een doorzichtig systeem voor gedecentraliseerd beheer, dat echter nog op zich laat wachten.

4.23. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van de algemene voorwaarden van de financieringsovereenkomsten van de PHARE-programma's moeten de begunstigden registers bijhouden en volgens de algemeen aanvaarde boekhoudprocedures een boekhouding voeren waaruit kan worden opgemaakt welke werkzaamheden, leveringen en diensten, in het kader van de financieringsovereenkomst zijn gefinancierd. Voor controle achteraf is een betrouwbare boekhouding onontbeerlijk. In de PHARE-landen ondervonden de PMU's moeilijkheden bij de boekhouding, niet alleen omdat ze niet vertrouwd waren met de technieken van financieel beheer, maar ook omdat de Commissie hun geen afdoende praktische richtsnoeren en geen toereikende opleiding had verstrekt. Doordat elke verlener van technische bijstand aan de PMU's zijn eigen boekhoudsysteem had ontworpen, kwamen er in de PHARE-landen talloze gevallen van dubbel werk voor. Bovendien berustten de opgezette systemen slechts zelden op het fundamentele beginsel van de dubbele boekhouding. Gezien de uiteenlopende juridische en boekhoudkundige procedures kan moeilijk in elk land precies hetzelfde computergestuurde boekhoudsysteem worden toegepast. Voortbouwend op een gemeenschappelijke basis voor alle PHARE-programma's had echter, in samenwerking met de nationale cooerdinatoren een minimale samenhang op nationaal vlak tot stand kunnen worden gebracht.

4.24. Tijdens de eerste jaren van de tenuitvoerlegging van het PHARE-programma schonk de Commissie niet genoeg aandacht aan de indiening van de financiële verslagen en de opzet van betrouwbare boekhoudingen, hetgeen ook nu nog een handicap vormt voor het DIS. Pas in 1992 zag bij de eenheden programmabeheer een gemeenschappelijk computersysteem (PHACSY) het licht. Volgens de DIS-handleiding van 1994 zijn de PMU's bevoegd voor de boekhouding en moeten zij een uitvoerige boekhouding voeren van alle verrichtingen gedurende de looptijd van het programma; daartoe gebruiken zij PHACSY, het systeem voor verslaglegging dat de Commissie te dien einde heeft ontwikkeld. In de praktijk worden in dit systeem slechts financiële verslagen opgenomen, daar het voor boekhouding niet geschikt is gebleken.

4.25. PHACSY is nodeloos ingewikkeld voor de betrekkelijk eenvoudige opgave, maandelijks bij de Commissie verslag uit te brengen over de ter plaatse gesloten contracten en uitgegeven middelen. Voor het doorgeven van gedetailleerde informatie over het beheer is het nut ervan bovendien gering. Aangezien het niet in samenwerking met de PMU's is uitgewerkt, beantwoordt het slecht aan hun behoeften en leidt het tot dubbel werk. De gegevens moeten namelijk via het systeem van de PMU's geboekt en nog eens afzonderlijk in PHACSY worden ingevoerd.

4.26. In 1994 deed de Commissie een beroep op adviseurs (kostprijs: 614 200 ECU) om deze problemen met het functioneren van het systeem op te lossen, maar wegens de niet erg bevredigende resultaten van deze eerste werkzaamheden werd in 1995 met andere adviseurs een nieuw contract ten bedrage van 188 770 ECU gesloten. In totaal zijn aldus meer dan 900 000 ECU aan consultancy-contracten besteed in een poging, PHACSY te verbeteren. De fundamentele gebreken van het systeem zijn echter nog steeds van dien aard dat de Commissie eind 1995 voornemens was, PHACSY door een ander systeem te vervangen. Hierbij zij opgemerkt dat andere diensten van de Commissie (met name DG VIII) reeds over boekhoudsystemen beschikken waarmee zij de uitvoering van elke financieringsovereenkomst van contract tot contract en van betaling tot betaling kunnen volgen, en dat sommige van deze systemen gedecentraliseerd bij de delegaties worden ingevoerd.

4.27. Het gebrek aan betrouwbaarheid van de via PHACSY geregistreerde gegevens werkt door in de interne controle van het systeem voor gedecentraliseerd beheer. De gegevens uit PHACSY zijn namelijk onvolledig, aangezien verscheidene eenheden programmabeheer hun gegevens niet regelmatig hebben aangesloten met de bankafschriften. De vertragingen waarmee de Commissie de PHACSY-verslagen heeft ontvangen waren een bijkomende bron van moeilijkheden. In juni 1995 had 38 % van de PMU's sinds één, en 15 % sinds drie maanden geen verslag meer ingediend. In Slowakije bedroegen deze percentages zelfs 57 % en 29 %. In de tweede helft van 1995 waren de termijnen waarbinnen de verslagen werden ingediend aanmerkelijk korter geworden.

4.28. De onbetrouwbaarheid van het PHACSY-systeem en de gebrekkige wijze waarop het wordt bijgehouden vormen een belemmering voor de opstelling van voor derden bestemde verslagen over het programma PHARE. Dit geldt met name voor de aan het Europees Parlement gerichte kwartaalverslagen over de financiële uitvoering van het programma. Vóór de recente verkorting van de termijnen voor de indiening van de verslagen werd de waarde van de lokale contracten erg onderschat. De analyse in deze verslagen wordt per jaar verricht. Deze methode kan tot verwarring leiden, want de gegevens hebben niet betrekking op het jaar waarin de contracten worden gesloten, doch op het jaar waarin ze in de boekhouding worden verwerkt. Aangezien PHACSY pas in 1992 werd ingevoerd en de feitelijke opzet in de PMU's aanzienlijke vertragingen opliep, kon de achterstand in de invoer van de gegevens pas in 1995 volledig worden ingehaald.

(01).1

Verslagen over de doeltreffendheid van de acties

4.29. De noodzakelijke evaluatie van de wijze waarop de PHARE-middelen worden besteed vormt een ander aspect van de doorzichtigheid van het beheer. Bij de gedecentraliseerde procedures, waarop de Commissie geen dagelijkse controle kan uitoefenen, is het van belang, de resultaten van de programma's te evalueren. Zonder betrouwbare aanwijzingen over de mate waarin de doelstellingen van de programma's zijn bereikt, is er geen garantie dat de middelen goed zijn besteed. De Commissie heeft echter tot taak, procedures in te voeren die waarborgen dat de begrotingsmiddelen goed worden beheerd (33).

4.30. In menig opzicht is het programma PHARE moeilijk te evalueren doordat het veeleer betrekking heeft op overdracht van know-how dan, bij voorbeeld, op infrastructuur, waarvan de totstandkoming gemakkelijker kan worden vastgesteld en becijferd. Maar omdat de resultaten van het programma PHARE zo weinig tastbaar zijn, is het des te noodzakelijker, na te gaan of de middelen goed worden besteed. Eind 1995, zes jaar na het begin van het programma PHARE, was de Commissie nog niet verder gekomen dan de voorbereiding van een systeem waarmee kon worden geëvalueerd of de middelen goed waren besteed (34).

4.31. Het wekt verbazing dat de evaluatie door DG IA werd verwaarloosd, terwijl DG VIII, dat bevoegd is voor de Europese ontwikkelingsfondsen, er vanaf het eind van de jaren tachtig juist meer aandacht aan was gaan besteden. DG VIII had de voor de evaluatie bevoegde eenheid aanzienlijk versterkt door de methodiek van het logical framework (35) toe te passen en voor alle nieuwe programma's systematisch tussentijdse evaluaties en evaluaties achteraf te verrichten. Ook in dit geval hadden voor het programma PHARE vaardigheden en technieken kunnen worden benut die in andere diensten reeds op aanverwante gebieden verworven en geperfectioneerd waren.

4.32. Vanaf 1991 bevatten de financieringsovereenkomsten een bijlage waarin de methode van het logical framework werd omschreven. Deze methode moest de verrichtingen voor de evaluatie vergemakkelijken doordat de drie fasen die de projecten doorlopen, namelijk planning, toezicht en evaluatie, er tot één geheel in zijn samengevoegd. Overeenkomstig de bepalingen van de handleiding moesten de PMU's vanaf de programma's van 1993 bij de aanvang van een programma een beleidsplan opstellen waarvan een belangrijk deel bestond uit de gedetailleerde matrix van het logical framework. In dit verband moeten de eenheden programmabeheer volgens de handleiding tevens zogeheten "toezicht- en evaluatieverslagen" (36) opstellen die telken jare een algemeen overzicht bieden over de uitvoering en resultaten van elk programma, alsmede een grondslag voor de jaarlijkse herziening van het beleidsplan.

4.33. De handleiding voor het DIS bevat enige praktische richtsnoeren betreffende de uitwerking van de matrices van het logical framework en toen de handleiding voor het eerst werd verspreid werden de eenheden programmabeheer er overigens in bijgeschoold. Niettemin blijft de kwaliteit van de matrices zeer ongelijk ingevolge de complexiteit van het systeem en de gebrekkige statistieken van de PHARE-landen. Zo bleek het vaak moeilijk, betrouwbare indicatoren voor de resultaten aan te wijzen.

4.34. Werden de beleidsplannen op vrijwel systematische wijze opgesteld, met de toezicht- en evaluatieverslagen die hadden moeten volgen verliep het anders. Eind 1995 was slechts 30 % van de verslagen ingediend.

4.35. Toen medio 1995 de centrale PHARE-diensten werden gereorganiseerd, werd met de oprichting van een eenheid voor toezicht en evaluatie een belangrijke stap gezet om deze situatie te verbeteren. Tijdens de tweede helft van 1995 bestond de belangrijkste activiteit van deze eenheid echter in de voorbereiding van een aanbesteding voor het aantrekken van adviseurs die de evaluaties voor DG IA zouden kunnen verrichten. Aangezien het in het kader van het initiatief SEM 2000 (37) noodzakelijk zal zijn, de nadruk meer op de evaluatie op alle niveaus bij de Commissie te leggen, zou bovendien nog moeten worden gepreciseerd, welke rol deze eenheid zal spelen naast de evaluatie-eenheid die bij het nieuwe directoraat van financiën van DGIA is opgericht.

5. CONCLUSIE

5.1. Het programma PHARE werd onder bijzonder moeilijke omstandigheden ten uitvoer gelegd, namelijk in een voortdurend veranderende context. Het aantal betrokken landen en sectoren alsook de omvang van de steun namen snel toe (zie paragraaf 1.1). Tegelijkertijd werd de Commissie ertoe gebracht, betalingsverplichtingen aan te gaan voor het gehele jaarbudget van het programma PHARE, terwijl zij met de LMOE toch slechts beperkte ervaring had en over geringe personele middelen beschikte. In dit verband zij opgemerkt dat de Commissie geen gebruik heeft gemaakt van haar ervaring met externe steun bij de evaluaties achteraf (zie paragraaf 4.31) en het boekhoudkundig toezicht op de projecten (zie paragraaf 4.26).

Wijze waarop het systeem voor gedecentraliseerd beheer (DIS) functioneert

5.2. Een van de prioriteiten van de Commissie was, de PHARE-begroting volledig vast te leggen, hetgeen is geschied (zie paragraaf 2.2). De sluiting van de contracten en de uitbetaling van de middelen verliepen echter minder vlot. De gedecentraliseerde procedures hebben de sluiting van de contracten veeleer vertraagd dan versneld (zie paragraaf 2.2). In het verslag van de Commissie over de betalingspercentages worden de uitgaven niet getrouw weergegeven, want per 31 december 1995 stond nog steeds een saldo van 497 Mio ECU, ofwel 38 % van de via het DIS overgemaakte middelen, onbesteed op de bankrekeningen van de PMU's (zie paragraaf 2.3).

5.3. Verscheidene algemene kenmerken van het programma PHARE en bepaalde typische aspecten van het DIS hebben de vordering van de acties belemmerd. Voorbeelden hiervan zijn:

a) dat de Commissie niet voldoende personeel ter beschikking van het programma PHARE had gesteld toen dat in 1990 van start ging (zie paragraaf 2.5);

b) het geringe opnamevermogen van de begunstigde landen (zie paragraaf 2.5);

c) het overdreven belang dat aan de volledige vastlegging van de jaarbegroting was gehecht (zie paragraaf 2.6) waardoor middelen werden onttrokken aan het proces van de voorbereiding van de afzonderlijke projecten.

d) het aantal programma's, projecten en contracten, dat gezien de beperkte personele middelen van de diensten van de Commissie niet klein genoeg was gehouden (zie paragraaf 2.7).

Wat het eigenlijke DIS betreft liepen de indiening en goedkeuring van de werkprogramma's en contracten door de centrale diensten van de Commissie aanzienlijke vertragingen op (zie de paragrafen 2.10-2.12).

5.4. Uit de ondervonden moeilijkheden blijkt duidelijk dat de Commissie het DIS niet goed onder controle had. De overdracht van bevoegdheden aan de delegaties van de Commissie ging nog niet ver genoeg, aangezien de centrale diensten een buitensporig belangrijke rol bleven spelen bij het dagelijks beheer (zie de paragrafen 2.19-2.22). Bij de delegaties heerste personeelstekort en traden vertragingen op bij de vervulling van vacatures (zie de paragrafen 2.15-2.17).

5.5. Het dagelijks toezicht op de acties van het programma PHARE zou volledig moeten worden toevertrouwd aan de delegaties, zoals in principe is gepland. Maar opdat de delegaties alle werkprogramma's en contracten kunnen goedkeuren zou hun personeel met name specialisten inzake financieel beheer en contracten moeten omvatten (zie paragraaf 2.22). Ook zou de overplaatsing van personeel van de centrale diensten van PHARE en andere delegaties naar de delegaties in de PHARE-landen moeten worden versneld.

5.6. De centrale diensten van de Commissie zouden hun inspanningen moeten richten op de uitstippeling van de beleidslijnen, de uitwerking van de procedures en het toezicht en de algemene evaluatie van de programma's (zie paragraaf 2.21). De Commissie zou erop moeten toezien dat het aantal gefinancierde programma's, en binnen elk programma het aantal projecten en contracten, beperkt blijven; deze inkrimping van het aantal verrichtingen zou de diensten in staat moeten stellen er beter op toe te zien.

Eenheden programmabeheer

5.7. Hoewel bij de aanvang van het programma PHARE niet in PMU's was voorzien, nam hun aantal snel toe daar de Commissie zich er niet om bekommerde het te beperken (zie paragraaf 3.4). De moeilijkheden bij de overdracht van bevoegdheden aan eenheden programmabeheer met een beperkte capaciteit, kunnen worden beschouwd als het resultaat van een compromis dat afbreuk deed aan de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging op korte termijn. De nationale overheidsinstanties zouden dank zij hun deelname aan het programma PHARE echter op middellange termijn grotere bekwaamheden inzake beheer moeten verwerven (zie paragraaf 3.5).

5.8. De nationale overheidsinstanties konden zich slechts in beperkte mate beheerstechnieken eigen maken doordat talrijke PMU's slecht in deze instanties waren geïntegreerd (zie de paragrafen 3.6 en 3.7). Evenzo beperkte de krapte van de begrotingsmiddelen in de begunstigde landen de mogelijkheden om in posten te voorzien, bekwaam personeel aan te trekken en dat lang in dienst te houden (zie paragraaf 3.8).

5.9. Om de eenheden programmabeheer te assisteren heeft de Commissie voornamelijk een beroep gedaan op westerse technische bijstand, maar de doeltreffendheid van de overdracht van know-how had te lijden van:

a) een dubbelzinnige definitie van de functie van de verleners van technische bijstand (zie paragraaf 3.13);

b) de ongunstige omstandigheden waarin de rapporten van de technische-hulpverleners moesten worden opgesteld (zie paragraaf 3.14);

c) het ontbreken van een evaluatie achteraf van de technische bijstand (zie paragraaf 3.11);

d) het gebrek aan voorschriften betreffende de verlenging van de contracten van technische assistenten (zie paragraaf 3.12);

e) het gebrek aan ervaring en scholing van het nationale personeel van de PMU's, waardoor hun samenwerking met de westerse technische-hulpverleners werd bemoeilijkt (zie paragraaf 3.15).

5.10. De Commissie heeft weinig gedaan voor de ontwikkeling van de andere vormen van steun aan de eenheden programmabeheer. Ze heeft ermee volstaan, een handleiding over de gedecentraliseerde procedures te publiceren, die pas in 1994 werd verspreid en niet in de talen van de PHARE-landen is vertaald. Voorts verschafte zij de PMU's slechts een beperkte opleiding inzake gedecentraliseerde procedures (zie de paragrafen 3.16-3.18).

5.11. Aangezien de PHARE-landen de huishoudelijke uitgaven van de PMU's slechts met moeite konden financieren heeft de Commissie een deel ervan op zich genomen opdat de programma's correct ten uitvoer zouden worden gelegd (zie paragraaf 3.21). De Commissie heeft echter geen strategie bepaald met betrekking tot artikel 6 van de verordening betreffende PHARE volgens hetwelk deze financiering niet alleen beperkt moet blijven tot de aanloopfase van het programma, maar ook degressief moet zijn (zie paragraaf 3.22). Zij heeft evenmin een boekhoudplan opgesteld voor de registratie van, het toezicht en de controle op deze uitgaven (zie de paragrafen 3.19 en 3.27-3.30).

5.12. Het intensieve beroep op de technische bijstand ter ondersteuning van de eenheden programmabeheer was duur (zie de paragrafen 3.31-3.34). De PHARE-procedures voor aanbestedingen hebben niet altijd geleid tot een vermindering van deze uitgaven (zie paragraaf 3.33).

5.13. De kwestie van de huishoudelijke uitgaven van de PMU's moet worden opgelost. Er zou bijvoorbeeld kunnen worden overwogen om in de financieringsovereenkomsten met de begunstigde landen een verbintenis van deze landen op te nemen inzake het personeel dat zij ter beschikking zullen stellen en de kosten die zij op zich nemen. Er zou eveneens een tijdschema moeten worden opgesteld voor de verhoging van deze bijdragen in de loop van de tenuitvoerlegging van het programma. De Commissie zou moeten controleren of deze verplichting wordt nagekomen en resoluut moeten optreden zo dat niet het geval mocht zijn.

5.14. Het verdient ook overweging, in elk land de financiële bevoegdheden aan een centrale instantie over te dragen, bij voorbeeld aan het ministerie van Financiën. Door het beginsel van één kas toe te passen zouden de administratiekosten van de PMU's kunnen worden gereduceerd en zou tegelijkertijd het beheer van het programma PHARE worden verbeterd (zie paragraaf 3.30).

5.15. Door de PMU's van beter gekwalificeerde personele middelen te voorzien en minder functies te laten vervullen, zouden de behoeften aan technische bijstand moeten afnemen en zou de overdracht van know-how vlotter moeten verlopen. Bovendien zou de samenwerking tussen de PMU's en de technische-hulpverleners moeten worden versterkt. Daartoe zou in eerste instantie het personeel van de PMU's moeten worden opgeleid voor het beheer van contracten en het omschrijven van de taken van de adviseurs. De PMU's zouden stelselmatig een kopie van de contracten inzake technische bijstand moeten krijgen. Ten slotte zouden duidelijke procedures moeten worden vastgesteld voor de evaluatie van de werkzaamheden van de verleners van technische bijstand en voor de vernieuwing van hun contracten.

Duidelijkheid van het systeem van gedecentraliseerd beheer

5.16. De wijze waarop de contracten werden gesloten was niet altijd doorzichtig. Weliswaar wordt in de verordening betreffende PHARE voor de sluiting van overeenkomsten een gelijke behandeling bij inschrijvingen voorgeschreven, maar de centrale diensten van de Commissie hebben er niet altijd op toegezien dat dit voorschrift werd nageleefd. Uit de door de Kamer onderzochte aanbestedingen blijkt dat bepaalde landen en bepaalde adviesbureaus bijzonder gunstige condities voor de overeenkomsten genoten (zie de paragrafen 4.2-4.7).

5.17. Door de van eind 1995 daterende herziening van artikel 118 van het Financieel Reglement betreffende de niet-openbare aanbesteding (38) zouden de voorwaarden voor de sluiting van contracten in het kader van het DIS doorzichtiger moeten worden. De Commissie moet evenwel nagaan of de PMU's de nieuwe bepalingen daadwerkelijk naleven.

5.18. Sinds 1990 controleert de Commissie de betalingen van de PMU's in principe achteraf (zie paragraaf 4.12). Pas vanaf eind 1994 heeft zij deze controles echter regelmatig laten verrichten en de resultaten ervan worden nog maar in beperkte mate benut (zie paragraaf 4.13). Het aantal door de adviseurs gewerkte dagen wordt nog steeds niet aan de contracten getoetst en de betalingen die de PMU's ter dekking van hun huishoudelijke uitgaven verrichten worden ook nog niet gecontroleerd (zie de paragrafen 4.14-4.18).

5.19. Bij alle door de adviesbureaus ingediende facturen zouden door de eenheden programmabeheer goedgekeurde werkbriefjes moeten worden gevoegd. De delegaties zouden hun financiële controles achteraf op dit aspect en op de huishoudelijke uitgaven van de PMU's moeten toespitsen. In dit verband zou het nuttig kunnen blijken, een beroep te doen op plaatselijke controleurs.

5.20. Per 31 december 1995 hadden de aanzienlijke saldi op de bankrekeningen van de PMU's 34,7 Mio ECU aan intresten opgebracht. Tal van PMU's laten hun kasmiddelen echter op bankrekeningen staan die onvoldoende opbrengen. De delegaties zouden de opbrengst van de bankdeposito's van de PMU's strenger moeten controleren en de PMU's moeten aansporen om in eenzelfde land te zamen hogere rentevoeten te bedingen door de diverse banken met elkaar te laten concurreren (zie de paragrafen 4.19 en 4.20).

5.21. Aangezien de Commissie bij de PMU's geen uniforme boekhoudsystemen heeft ingevoerd, heeft elke PMU de kosten voor de ontwikkeling van een eigen systeem moeten dragen (zie de paragrafen 4.22 en 4.23). Het systeem van rekening en verantwoording aan de hand waarvan de Commissie de financiële tenuitvoerlegging van de programma's moet kunnen controleren is met vertraging ingevoerd. Het vertoonde een aantal gebreken die door de dure (meer dan 900 000 ECU kostende) bemoeienis van adviseurs slechts gedeeltelijk zijn verholpen (zie de paragrafen 4.24-4.27). Een en ander heeft afbreuk gedaan aan de betrouwbaarheid van de door de Commissie uitgebrachte verslagen (zie paragraaf 4.28).

5.22. Het bestaande systeem voor financiële informatie, PHACSY, dat de Commissie gebruikt om zowel op de contracten als op de betalingen door de PMU's toe te zien, zou moeten worden vervangen door een ander systeem, dat beter beantwoordt aan hun behoeften en dat in hun boekhouding is geïntegreerd (zie de paragrafen 4.25-4.28).

5.23. Daar er voor talrijke uit PHARE gefinancierde programma's geen welomlijnde doelstellingen bestaan en het leeuwendeel van de begroting bestemd is voor technische bijstand, waarvan de resultaten gewoonlijk niet erg tastbaar zijn, is het des te moeilijker, te beoordelen of de middelen goed zijn gebruikt (zie paragraaf 4.30). Na zes jaar tenuitvoerlegging van het programma PHARE was de Commissie nog niet verder gekomen dan de voorbereiding van een evaluatiesysteem. Het is van zeer groot belang dat de resultaten van de programma's zorgvuldig worden beoordeeld, te meer daar het systeem gedecentraliseerd is en de Commissie er dus slechts op afstand controle over uitoefent. Doordat het systeem voor de jaarlijkse evaluatie van de projecten (zie de paragrafen 4.32 en 4.34) zo slecht functioneert zijn er te weinig betrouwbare aanwijzingen over de mate waarin de doelstellingen van de afzonderlijke programma's zijn bereikt, en daardoor is er onvoldoende duidelijkheid omtrent de besteding van de PHARE-middelen. De verdeling van de bevoegdheden op het gebied van evaluatie over de verschillende diensten van de Commissie zou moeten worden verduidelijkt. Elk sectoraal programma zou systematisch moeten worden beoordeeld (zie de paragrafen 4.29-4.34).

Algemene conclusie

5.24. Mits de plaatselijke omstandigheden zulks toelaten stemt de Kamer in met het principe van decentralisatie, zowel op het vlak van de delegaties als op dat van de begunstigde landen, meer bepaald met het oog op de voorbereiding van de PHARE-landen op hun toetreding tot de Unie. Dit principe dient echter rationeler te worden toegepast, door de taken beter af te bakenen en het aantal programma's te beperken. In het kader van de uitvoering van de sectorale programma's moeten met name de taken van het toezicht door de delegaties van de Commissie worden uitgebreid. Te dien einde moet hun personeelssterkte worden herzien. Voorts zouden de begunstigde landen geleidelijk bij de financiering van de programma's moeten worden betrokken en zouden de middelen op basis van systematische evaluaties over de verschillende landen en sectoren moeten worden verdeeld.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 19 maart 1997.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

r

(1) In artikel 3, lid 1, tweede alinea van Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 (PB L 375 van 23. 12. 89) wordt bepaald dat met name projecten in de sectoren landbouw, industrie, investeringen, energie, opleiding, milieubescherming, handel en diensten voor deze financiering in aanmerking komen.

(2) Verordening (EEG) 2698 van de Raad van 17 september 1990 (PB L 257 van 21. 9. 1990). Deze verordening voorzag eveneens in PHARE-steun voor de Duitse Democratische Republiek en Joegoslavië. Bij Verordening (EEG) nr. 3800/91 van de Raad van 23 december 1991 (PB L 357 van 28. 12. 1991) werd ingevolge de Duitse eenmaking echter een einde gemaakt aan de steun voor de DDR; wegens de oorlog is de steun uit PHARE voor Joegoslavië opgeschort in 1991. Sinds januari 1993 zijn er ingevolge de splitsing van Tsjecho-Slowakije voor de Tsjechische en de Slowaakse Republiek twee afzonderlijke steunprogramma's.

(3) Verordening (EEG) nr. 3800/91 van de Raad van 23 december 1991 (PB L 357 van 28. 12. 1991).

(4) Verordening (EEG) 2334/92 van de Raad van 7 augustus 1992 (PB L 227 van 11. 8. 1992).

(5) Verordening (EG) nr. 1366/95 van de Raad van 12 juni 1995 (PB L 133 van 17. 6. 1995).

(6) Verordening (EG) nr. 462/96 van de Raad van 11 maart 1996 (PB L 65 van 15. 3. 1996).

(7) Verordening (EG) nr. 463/96 van de Raad van 11 maart 1996 (PB L 65 van 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS), in 1994 verder uitgebouwd naar aanleiding van de publicatie van een nieuwe handleiding voor procedures

(9) De landen waar de contracten voornamelijk of uitsluitend via centrale procedures worden gesloten zijn Albanië, Bosnië-Herzegowina, Estland, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM), Letland, Litouwen, Roemenië, Slovenië en het voormalige Joegoslavië.

(10) Van zijn kant heeft het Europees Parlement er altijd op aangedrongen dat het beheer van het programma PHARE zoveel mogelijk wordt gedecentraliseerd (kwijting 1994, verslag-Hansen van maart 1996 - EP 215 707, paragraaf 2.1).

(11) In hun aanbevelingen en resoluties bij de kwijting 1994 drongen zowel de Raad als het Europees Parlement aan op een grotere rol van de delegaties van de Commissie in het gedecentraliseerde beheer van het programma PHARE.

(12) Eenheid programmabeheer (Programme Management Unit: PMU).

(13) Artikel 107 van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (PB L 356 van 31. 12. 1977), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG, EURATOM, EGKS) nr. 2335/95 van de Raad van 18 september 1995 (PB L 240 van 7. 10. 1995, blz. 12).

(14) Zie jaarverslag van de Rekenkamer over 1990, paragraaf 12.77 (PB C 324 van 13. 12. 1991).

(15) Ter vergelijking: bij TACIS is dit 300 000 ECU.

(16) Programme authorising officer (PAO)

(17) Bijlage 3 bevat een beknopt organisatieschema van de per eind 1995 voor het programma PHARE bevoegde diensten.

(18) Artikel 3 van de kaderovereenkomst.

(19) Zie jaarverslag van de Rekenkamer over 1993, paragraaf 12.29 (PB C 327 van 24. 11. 1994).

(20) Bepalingen die van toepassing zijn op de tenuitvoerlegging van het systeem van voorafgaande betaling.

(21) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over 1994, paragraaf 10.29 (PB C 303 van 14. 11. 1995).

(22) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over 1991, paragraaf 14.46 (PB C 330 van 15.12.1992) en het jaarverslag over 1993, paragraaf 12.10 (PB C 327 van 24. 11. 1994).

(23) Programma voor de structurele ontwikkeling in bepaalde regio's.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Verlengingen buiten beschouwing gelaten.

(26) Europese Associatie voor Samenwerking, een door de Commissie zelf ingestelde en beheerde vereniging zonder winstoogmerk.

(27) Gewoonlijk 65 % van de punten.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS, Deel 2-A, paragraaf 5.

(29) Subsidiabiliteit, bekwaamheid en ervaring van de onderneming in verband met de sector; ervaring in het betrokken PHARE-land of de betrokken PHARE-landen of in derde landen; kwaliteit van de dienstverlening in het kader van vorige overeenkomsten.

(30) Voor het programma 1991 "Ontwikkeling van de financiële sector" in Bulgarije, is een contract van 28 770 ECU zelfs onderhands gesloten met de firma waarvan de PMU ook het contract voor de technische assistentie had gegund.

(31) Zie jaarverslag van de Rekenkamer over 1993, paragraaf 12.45 (PB C 327 van 24.11.1994).

(32) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over 1991 paragraaf 14.52 (PB C 330 van 15.12.1992); jaarverslag over 1992, paragraaf 11.96 (PB C 309 van 16.11.1993) en jaarverslag over 1994, paragraaf 10.36 (PB C 303 van 14.11.1995).

(33) Artikel 2 van het Financieel Reglement van 21 december 1977 (PB L 70 van 16.03.1990).

(34) Zie jaarverslag van de Rekenkamer over 1990, paragraaf 12.72 (PB C 324 van 13.12.1991); jaarverslag over 1991, paragraaf 14.55 (PB C 330 van 15.12.1992); jaarverslag over 1993, paragraaf 12.132 (PB C 327 van 24.11.1994) en jaarverslag over 1994, paragraaf 10.62 (PB C 303 van 14.11.1995).

(35) Logical framework.

(36) "Monitoring and assessment" reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) De herziening behelst dat de geprogrammeerde overeenkomsten inzake diensten in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen worden gepubliceerd opdat de inschrijvers beter worden geïnformeerd over de mogelijkheden van deelname.

BIJLAGE 1

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2

ETAPPES VAN DE TENUITVOERLEGGING VAN PHARE VOLGENS DE GEDECENTRALISEERDE PROCEDURE

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

BIJLAGE 3

ORGANISATIESCHEMA VAN DGIA/B EN VAN DE DELEGATIES PER 31. 12. 1995

>

REFERENTIE NAAR EEN FILM>

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

N.B.:

1. Tussen haakjes is het aantal posten (A + B) aangegeven. Bij de geografische afdelingen en delegaties worden uitsluitend de posten met bevoegdheden inzake de tenuitvoerlegging van het programma PHARE vermeld.

2. Eind 1995 beschikte de Commissie nog niet over delegaties in de Baltische landen, in Kroatië, Bosnië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. In laatstgenoemde drie landen ging het programma PHARE pas in 1996 van start.>EIND VAN DE GRAFIEK>

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

2. DE WIJZE WAAROP HET SYSTEEM VOOR GEDECENTRALISEERD BEHEER FUNCTIONEERT

Analyse van de uitvoeringsgraden van de PHARE-begroting

Niveau van de budgettaire verplichtingen

2.1. Bijlage 1 behelst een uitsplitsing van de cijfers per jaar, waarin de 3-4-jarige programmacyclus duidelijk tot uiting komt.

2.2. In veel landen bestaat er een vervlechting van via het systeem voor gedecentraliseerd beheer (DIS) en centraal uitgevoerde programma's (zie 2.7), waardoor de mate van uitvoering moeilijk te vergelijken is. Zelfs binnen een specifiek programma kunnen via het DIS gefinancierde onderdelen en onderdelen waarvoor centraal contracten zijn gesloten, naast elkaar bestaan.

Bovendien moeten onder het DIS de werkprogramma's waarbij alle projecten waarvoor contracten moeten worden gesloten in de context van het financieringsmemorandum worden aangegeven en verantwoord, door de Commissie worden goedgekeurd alvorens de aanbestedingen kunnen worden uitgeschreven, de contracten kunnen worden gegund en de middelen aan de landen kunnen worden overgemaakt. Dit is een vereiste dat niet geldt voor rechtstreeks door de centrale diensten van de Commissie beheerde projecten. Dat verklaart gedeeltelijk het door de Rekenkamer vermelde verschil in uitvoeringsgraad tussen gedecentraliseerd (DIS) en gecentraliseerd beheerde programma's.

2.3. Het huidige systeem houdt verband met de vereisten van het Financieel Reglement voor de gehele boekhouding van de Commissie. Voor de uiteindelijke uitbetalingen door de PMU's bestaat een intern systeem, waarmee de definitieve betalingen van de PMU's worden gemeten en geregistreerd (PHACSY). Bovendien zij erop gewezen dat het uiteindelijk in de vorm van voorschotten aan de PMU's uitbetaalde bedrag van te voren door de Commissie wordt nagezien, om zich ervan te vergewissen dat het zoveel mogelijk met de eigenlijke betalingsverplichtingen van de PMU's overeenstemt, aan de hand van uitgavenprognoses in werkprogramma's.

Vertraging bij de tenuitvoerlegging van de programma's

Vertragingen in het Phare-programma als geheel

2.5. De Commissie is het met de eerste opmerking van de Rekenkamer eens. Bij de vaststelling van de algemene Phare-begroting werd veel meer rekening gehouden met politieke criteria dan met de opnamecapaciteit van de begunstigde landen. De jaarlijkse begrotingstoewijzingen aan afzonderlijke landen tijdens de betrokken periode werden door de Commissie niet alleen gerelateerd aan economische parameters, de omvang van de bevolking, de met het overgangsproces geboekte vooruitgang of een algemene beoordeling van de behoeften, maar ook aan de absorptiecapaciteit.

De uitstippeling van de jaarlijkse sectorale programma's was hoofdzakelijk een aspect van het interne besluitvormingsproces van een gegeven land, waarbij rekening werd gehouden met het in de Phare-verordening aangegeven grondbeginsel dat Phare "aan de vraag moest voldoen". Als gevolg daarvan ontstonden er soms vertragingen, daar er pas overeenstemming konden worden bereikt over gedetailleerde programma's wanneer er een overeenkomst voor een indicatief programma met de regering was gesloten, gevolgd door de ondertekening van het financieringsmemorandum.

2.6. De vóór de invoering van de indicatieve meerjarenprogramma's vanaf 1995 gevolgde jaarlijkse programmerings- en vastleggingscyclus kwam er in de praktijk op neer dat die programmerings- en vastleggingscyclus aan het begin van elk jaar telkens weer opnieuw moest worden op gang gebracht. Dit heeft inderdaad tot de onwenselijke situatie geleid dat de vastleggingen tijdens een bepaald jaar in het laatste gedeelte van dat jaar geconcentreerd waren.

Dit probleem is door het in 1995 ingevoerde, meerjarige programmeringskader gedeeltelijk opgelost, dat wil zeggen dat er thans gewerkt wordt tegen de achtergrond van nationale strategieën en doelstellingen die van tevoren met indicatieve begrotingstoewijzingen werden uitgestippeld.

In dit verband wordt het Poolse programma van 1994 als voorbeeld gegeven, daar het jaarlijkse indicatieve programma pas in oktober van dat jaar werd goedgekeurd, toen de onderhandelingen met de regering werden afgesloten, waardoor er slechts drie maanden overbleven om de financieringsvoorstellen uit te werken. Het stellen van prioriteiten is het onderwerp van een voortdurende dialoog met het partnerland en, in het geval van Polen in 1994, waren er in de aan oktober 1994 voorafgaande maanden diepgaande besprekingen met de Poolse overheid gevoerd over de te financieren programma's. Daardoor moesten de financieringsvoorstellen wel in korte tijd worden uitgewerkt, te meer daar sommige daarvan een vervolg waren op in vroegere jaren goedgekeurde programma's. De financieringsmemoranda voor de programma's van 1994 werden in februari en maart 1995 getekend. Dit verschafte een extra speelruimte van drie maanden om de betrokken programma's nader uit te werken, al