BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 20 december 1995 tot wijziging van de steunregelingen voor de automobielsector in Spanje (Alleen de tekst in de Spaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/313/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden in de gelegenheid te hebben gesteld overeenkomstig de bovenvermelde artikelen hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I

INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 93, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG

Bij brief van 5 oktober 1995 stelde de Commissie Spanje in kennis van haar besluit van 20 september 1995 (1) de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag vastgestelde procedure in te leiden ten aanzien van alle in Spanje van kracht zijnde steunregelingen op grond waarvan vanaf 1 januari 1996 steun aan automobielfabrikanten kan worden verleend.

Alvorens deze procedure in te leiden onderzocht de Commissie de argumenten op grond waarvan Spanje weigerde in te stemmen met de herinvoering van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie (hierna "kaderregeling" genoemd), zoals voorgesteld door de Commissie in haar besluit van 5 juli 1995. Nadat zij deze opmerkingen had onderzocht kwam de Commissie tot de conclusie, dat er op dat moment geen reden was de weigering van Spanje te aanvaarden.

In bovengenoemde brief van 5 oktober verzocht de Commissie de Spaanse Regering binnen twee weken na ontvangst van deze brief haar opmerkingen te maken. Overeenkomstig artikel 93, lid 2, stelde de Commissie de overige Lid-Staten en belanghebbenden hiervan op de hoogte door de publikatie van deze brief in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen en maande zij hen aan hun opmerkingen kenbaar te maken.

II

Opmerkingen van de Spaanse Regering

In haar brief van 31 oktober 1995 deelde de Spaanse Regering haar opmerkingen in het kader van deze procedure mede. Deze argumenten, die in grote lijnen overeenkomen met de redenen die zij in haar brief van 16 augustus 1995 voor haar weigering aanvoerde, zijn de volgende:

1. Niet-nakoming van artikel 93, lid 1, van het Verdrag

De Commissie heeft zich niet gehouden aan de letterlijke en logische volgorde van artikel 93, lid 1, waarin allereerst wordt bepaald dat "de Commissie [ . . . ] te zamen met de Lid-Staten de in die Staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek [onderwerpt]" en vervolgens dat "zij [ . . . ] de dienstige maatregelen [voorstelt], welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist".

Alvorens tijdens de multilaterale vergadering van 19 juli 1995 samen met de Lid-Staten de herinvoering van de kaderregeling te bespreken, had de Commissie reeds op 5 juli 1995 een besluit genomen waarin deze herinvoering aan de Lid-Staten werd voorgesteld, terwijl de Lid-Staten tegelijkertijd werden gewaarschuwd dat de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, zou inleiden ingeval zij zou weigeren dit voorstel te ondersteunen. Niet kan worden gezegd dat het voorstel van de Commissie tijdens de multilaterale vergadering van 4 juli 1995 is besproken, daar de Lid-Staten hiervan enkel kennis namen en hun standpunt voorbehielden.

Voorts heeft de Commissie niet aangetoond, dat de dringende noodzaak de nieuwe kaderregeling in werking te doen treden, aan de naleving van artikel 93, lid 1, in de weg stond.

Tenslotte hebben de feiten de opmerkingen van de Spaanse autoriteiten op de multilaterale vergadering van 19 juni 1995 dat de raadpleging achteraf van de Lid-Staten door de Commissie geen zin had, bevestigd, omdat die raadpleging er niet toe diende, de door de Commissie reeds op 5 juli 1995 voorgestelde "dienstige maatregel" te wijzigen.

2. Ontbreken van een algemene beoordeling van de toepassing van de kaderregeling

De Spaanse autoriteiten stemden ook niet in met de herinvoering van de kaderregeling wegens het ontbreken van een algemene beoordeling van de toepassing ervan gedurende de laatste jaren. In haar brief van 5 oktober 1995 erkende de Commissie eveneens de noodzaak van een dergelijke beoordeling, hetgeen bleek uit haar vaste voornemen, het daaropvolgende jaar een onafhankelijke studie te laten uitvoeren over de toepassing van de kaderregeling sinds de invoering ervan. Volgens de Spaanse autoriteiten had een studie echter de bruikbaarheid moeten aantonen van de criteria en de methode die bij de toepassing van de kaderregeling werden gebruikt tijdens de zes jaar voorafgaande aan het besluit dat de kaderregeling nog eens drie jaar van kracht zou zijn.

Het standpunt van de Spaanse autoriteiten zou bovendien stroken met het verzoek van het Europees Parlement in zijn resolutie van 2 september 1995 betreffende de mededeling van de Commissie inzake de automobielindustrie in de Europese Unie, waarin zij erop aandringt dat de gevolgen van alle communautaire beleidsmaatregelen op het gebied van de automobielindustrie ten minste drie keer per jaar worden onderzocht.

3. Rechtvaardiging van een kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie vergeleken met andere industrieën. Maatregelen ter herstructurering van de automobielindustrie

De Spaanse autoriteiten waren van mening, dat het in beginsel logisch is te streven naar terugdringing van de overcapaciteit in een economische sector met een verminderde mededinging. Wanneer deze overcapaciteit echter bestaat in een sector waarin ondernemingen werkzaam zijn met een hoog internationaal concurrentievermogen, betekent de handhaving van een specifieke beperkende kaderregeling dat deze ondernemingen worden benadeeld ten opzichte van ondernemingen in andere sectoren en dat hun concurrentievermogen in de toekomst zal afnemen. De ongegrondheid van deze werkwijze wordt nog duidelijker, wanneer wordt bedacht dat de ondernemingen die tot nieuwe investeringen in capaciteitsvergroting en in een betere technologie besluiten, de meest concurrerende uit de sector zijn. De Spaanse Regering is van mening, dat deze ondernemingen door hun directe contact met de markt de sector beter kennen dan de Commissie.

Wat de opmerking betreft in de brief van de Commissie van 5 oktober 1995 dat Spanje de toepassing van de kaderregeling in het verleden heeft aanvaard, herinnerden de Spaanse autoriteiten eraan, dat dit pas geschiedde nadat de procedure van artikel 93, lid 2, was ingeleid en dat deze aanvaarding niet onvoorwaardelijk was. Voorafgaand aan deze aanvaarding zou het lid van de Commissie belast met het mededingingsbeleid de Spaanse autoriteiten in zijn schrijven van 10 januari 1990 hebben verzekerd, dat de voordelen van staatssteun aan de automobielindustrie voor de regio's van doorslaggevend belang zouden blijven bij de beslissingen van de Commissie en dat deze regionale kwestie belangrijker zou worden naarmate de betrokken regio structureel minder ontwikkeld is. In haar antwoord van 5 februari 1995 deelde de Spaanse Regering de Commissie mede, dat de aanvaarding van de kaderregeling niet vooruitliep op haar standpunt inzake de toekomstige werkwijze van de Commissie inzake het nieuwe in december 1989 aangekondigde, beleid op het gebied van staatssteun.

Wat de mening van de Commissie betreft dat de aanwezigheid van een groot aantal concurrenten in een industriële sector op zich geen waarborg is voor vrije mededinging, wezen de Spaanse autoriteiten erop, dat hierdoor wel een grote bijdrage wordt geleverd tot de goede werking van de marktmechanismen, doordat de mogelijkheid wordt verkleind dat ondernemingen heimelijke overeenkomsten sluiten.

De Spaanse autoriteiten herhaalden tenslotte dat het mededingingsbeleid niet behoort te worden gebruikt om een industriële sector van de Gemeenschap te herstructureren, en dat de geldmiddelen en de instrumenten voor de aanpassing van de industrie niet uitsluitend op mededingingscriteria kunnen worden gebaseerd, de criteria inzake concurrentievermogen, organisatie van de industrie en ontwikkeling van de regio's buiten beschouwing gelaten. Tevens waren de Spaanse autoriteiten van mening, dat de in het Verdrag vastgestelde mechanismen van toezicht op staatssteun afdoende waren voor de bevordering van de mededinging en dat een kaderregeling (een "supercontrole") waarin geen rekening wordt gehouden met een groot aantal indirecte gevolgen van de steun, ongeschikt was. Zo werd niet voldoende rekening gehouden met artikel 92, lid 3, onder a).

De Spaanse Regering beklemtoonde dat blijkens de beschikkingen van de Commissie van 1989 tot midden 1995 betreffende de goedkeuring van staatssteun krachtens de oorspronkelijk geldende kaderregeling de in de Gemeenschap toegestane gemiddelde steunintensiteit 25 % bedraagt. Terwijl dit gemiddelde in enkele Lid-Staten zelfs oploopt tot 46 %, bedraagt het in Spanje slechts 13 %.

4. Regionale steun krachtens artikel 92, lid 3, onder a)

De Spaanse autoriteiten waren van mening, dat de opmerkingen van de Commissie in haar brief van 5 oktober 1995 aantoonden dat in de praktijk geen rekening werd gehouden met het in het Verdrag gemaakte onderscheid tussen de gevallen van regionale steun van artikel 92, lid 3, onder a), en die van artikel 92, lid 3, onder c). Het enige vereiste voor de verenigbaarheid van steunmaatregelen op grond van artikel 92, lid 3, onder a), is de bevordering van de economische ontwikkeling van de betrokken streek terwijl steunmaatregelen op grond van artikel 92, lid 3, onder c), de ontwikkeling van een regionale economie moeten vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Een strikte toepassing van het criterium van de Commissie, dat de regionale steun evenredig moet zijn met de werkelijke regionale nadelen die een investeerder ondervindt, belet het geven van de noodzakelijke economische prikkels voor de ontwikkeling van minder begunstigde gebieden in de Gemeenschap. Het scheppen van rijkdom en werkgelegenheid in minder begunstigde streken van de Gemeenschap, een van haar belangrijkste doelstellingen, wordt ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan de vereisten van het mededingingsbeleid. Om deze reden kan Spanje de tot nu toe gevolgde toepassing van de kaderregeling niet aanvaarden. Deze toepassing is gebaseerd op het absolute beginsel dat bij het bestaan van overcapaciteit in een sector de regionale steun ten behoeve van die sector slechts de werkelijke, zuivere nadelen moet verhelpen als gevolg van het feit dat het gesteunde project is gelegen in een steunontvangend gebied. De Spaanse Regering heeft herhaald, dat de Commissie, van geval tot geval, dient te bewijzen dat de investering niet een maatregel is "ter bevordering van de economische ontwikkeling" van een bepaalde streek - het enige vereiste van artikel 92, lid 3, onder a), - als gevolg van de vermeende overcapaciteit in de sector.

De Spaanse autoriteiten wezen er ook op, dat niet kon worden aangevoerd dat steun de economische ontwikkeling van een streek niet kan bevorderen, wanneer die steun tot een toename van de investeringen leidt in een communautaire bedrijfstak waarin overcapaciteit bestaat. In een theoretisch volmaakte markt wordt een overcapaciteitsprobleem overwonnen door de aanpassing van vraag en aanbod. Gezien de grote verschillen in ontwikkeling van de diverse streken in de Gemeenschap, kan dit vermoeden niet worden toegepast. Derhalve kan er bij gebrek aan een mechanisme dat vraag en aanbod goed aan elkaar aanpast en wegens de verschillende factoren die bepalend zijn voor het behoud van de industriële activiteit op lange termijn, niet worden gesteld dat een investering geen positieve effecten op de ontwikkeling van een bepaalde streek zal hebben. Het investeren in gebieden met geringere mededingingsvoordelen, heeft integendeel vele positieve gevolgen die als een prikkel tot economische ontwikkeling van die gebieden zijn te beschouwen. De wijziging van de prijzen van de industrie als gevolg van de verlening van staatssteun is daarom volkomen aanvaardbaar als mechanisme ter bevordering van de industriële activiteit in de minder begunstigde regio's van de Gemeenschap.

De Spaanse Regering is van oordeel dat, zoals het Hof van Justitie heeft bevestigd, de grote beoordelingsvrijheid waarover de Commissie bij de toepassing van de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, beschikt, in het algemeen geen rechtvaardiging kan zijn voor de niet-inachtneming van het in het Verdrag vastgelegde verschil in doelstelling van de twee soorten regionale steun van artikel 92, lid 3, onder a) en c).

Tenslotte sluit het feit dat de Commissie volledig verantwoordelijk is voor de organisatie van haar eigen diensten, het recht van de Lid-Staten om hun mening over die organisatie te uiten, niet uit. De Spaanse autoriteiten zijn derhalve van mening dat het onderzoek naar de voordelen op lange termijn van de investeringen in de regio's moet worden uitgevoerd door de met het regionale beleid belaste diensten van de Commissie, die bij de toepassing van de kaderregeling op een andere manier te werk gaan dan de met de mededinging belaste diensten.

5. Externe mededinging

De Spaanse Regering betoogde dat noch het voornemen van de Commissie gelijke toegang voor communautaire fabrikanten op markten van derde Staten te bewerkstelligen door andere instrumenten dan het mededingingsbeleid, noch de verklaring van de Commissie dat de nieuwe overeenkomst van de WTO inzake subsidies en compenserende maatregelen "een element van vooruitgang bevat, daar regionale steun in derde landen nu op een regionaal plan moet zijn gebaseerd dat aan de WTO moet worden voorgelegd en waartegen de Commissie zo nodig bezwaar kan maken", het risico hebben voorkomen dat regionale steun in derde landen met een steunintensiteit tot 75 %, in overeenstemming met de overeenkomst wordt geacht. De Commissie heeft het bestaan van dit risico erkend in haar document "De gevolgen van de subsidiecode van de GATT voor het toezicht op staatssteun in de Europese Unie", dat tijdens de multilaterale vergadering van december 1994 is besproken. De Spaanse Regering wees er dienaangaande op, dat de industrie zelf het bestaan van een werkelijk risico heeft bevestigd.

6. Interne procedure en methode voor de toepassing van de kaderregeling

De Spaanse autoriteiten antwoordden op de opmerkingen van de Commissie in haar schrijven van 10 oktober 1995, dat het aan de multilaterale vergadering van 8 december 1992 voorgelegde document ref. IV/5558/92 enige beoordelingsprincipes bevatte, maar niets over de toepassingsmethode meedeelde.

Wat de regionale steun betreft, heeft de Commissie volgens dit document besloten dat in elk geval de marginale nettokosten voor vestiging in een steunontvangend gebied nauwkeurig moeten worden onderzocht en worden vergeleken met die bij vestiging in een centraal, niet-steunontvangend gebied. Op deze manier zou kunnen worden vastgesteld welke kosten inherent zijn aan een bepaalde regio. Met het oog hierop heeft de Commissie, in samenwerking met de fabrikanten en een onafhankelijke deskundige, de marginale netto-investerings- en exploitatiekosten gedurende de eerste vijf jaar van de produktie berekend. In het betrokken document wordt bovendien gesteld dat de Commissie tot dusver steeds heeft aanvaard, dat de bijkomende marginale kosten hoger zijn dan de regionale steun wanneer zij tot de conclusie kwam dat het project geen aanleiding tot problemen in de sector gaf en dat de Commissie wanneer het project tot problemen in de sector leidt, voor de mogelijkheid kiest de steun te beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk is om de bijkomende nettokosten te compenseren. Volgens de Spaanse Regering vermeldde dit document uit 1992 niet welke methode was toegepast, noch op grond van welke elementen of parameters de marginale nettokosten waren berekend.

De Spaanse Regering leidde hieruit af, dat de methode tijdens de multilaterale vergadering van 8 december 1992 niet is besproken. Slechts de deugdelijkheid van het beginsel waarop de methode is gebaseerd zou toen zijn besproken en verscheidene delegaties van de Lid-Staten zouden zich hiertegen hebben verzet.

De conclusie van de advocaat-generaal in zaak C-225/91, Matra tegen Commissie (2), verwijst bovendien niet naar de bijzondere methode van de Commissie voor de toepassing van de kaderregeling, maar naar de gemeenschappelijke methode voor het onderzoek van regionale steun.

Wat de door de Commissie toegepaste interne procedure en "methode" betreft wees de Spaanse Regering op het volgende:

1. De door de Commissie toegepaste methode impliceert dat een groot aantal veronderstellingen wordt aangenomen waartegen slechts met zeer veel moeite of zelfs onmogelijk iets kan worden ingebracht.

2. De enige inlichtingen die een Lid-Staat bij de behandeling van een dossier kent, zijn die welke aan de Commissie zijn verstrekt maar hij weet niet met welke uiteindelijk rekening is gehouden, daar de Commissie ook inlichtingen uit andere bronnen gebruikt.

3. Het is evenmin bekend hoe de Commissie de inlichtingen gebruikt om het maximaal toegestane steunpercentage te berekenen. Een Lid-Staat weet alleen dat de inlichtingen worden verwerkt met behulp van een hoog ontwikkeld computermodel dat duizenden berekeningen uitvoert.

4. In verband met de "regionale steunlimiet" werd op twee punten gewezen: ten eerste de beoordelingsvrijheid waarmee de Commissie deze limiet in bepaalde gevallen toepast en vervolgens de geringe waarde van 3 % in vergelijking met de intensiteit van de regionale steunmaatregelen die de Commissie in bepaalde regio's heeft goedgekeurd.

Bijgevolg is de Spaanse Regering van mening, dat de gevolgde methode zeer subjectief en in bepaalde gevallen ondoorzichtig is en weinig rekening met regionale aspecten houdt. Een concreet gevolg van de toegepaste methode is bijvoorbeeld dat de goedkeuring van een steunmaatregel, waarvan de intensiteit lager is dan 25 % van de in het algemeen door de Commissie voor een bepaald steunontvangend gebied goedgekeurde intensiteit, een jaar kan worden uitgesteld.

Voorts mag niet worden aangenomen, dat de Lid-Staat en de begunstigde onderneming volledig tevreden zijn, wanneer zij geen beroep tegen een beschikking van de Commissie bij het Hof van Justitie instellen. De Spaanse autoriteiten wezen in dit verband op het beperkte kader van de wettigheidscontrole van beschikkingen van de Commissie door het Hof van Justitie (3).

Wat de verklaring betreft dat de Commissie de nodige voorzorgsmaatregelen heeft getroffen om de vertrouwelijkheid van de verstrekte inlichtingen te garanderen, herhaalden de Spaanse autoriteiten dat, zoals in verschillende gevallen was gebleken (bij voorbeeld in de ijzer- en staalsector), deze vertrouwelijkheid niet werd gegarandeerd. De Spaanse Regering beklemtoonde voorts dat in bepaalde gevallen onevenredig veel inlichtingen werden gevraagd.

De Spaanse autoriteiten beschouwen de opmerkingen in de brief van de Commissie van 5 oktober 1995, onder f), dat de instandhouding van distorsies in de intracommunautaire handel onverenigbaar is met het beginsel dat de verschuiving van industriële en werkgelegenheidsproblemen van de ene naar de andere Lid-Staat en de "vlucht" naar buiten de Gemeenschap van projecten die welvaart en werkgelegenheid scheppen, moeten worden voorkomen, als onaanvaardbaar. Tegenover de mening van de Commissie betoogt de Spaanse Regering dat de kaderregeling in de praktijk de Lid-Staten niet heeft belet een onderneming meer regionale steun te verlenen, zoals in het Vierde Overzicht inzake de staatssteun zou zijn aangetoond.

Ten aanzien van de laatste opmerkingen in het schrijven van de Commissie van 5 oktober 1995, inhoudende dat er geen redenen zijn tot aanvaarding van de weigering van de Spaanse autoriteiten om in te stemmen met de herinvoering van de kaderregeling en waarin werd gewezen op de onvoorwaardelijke aanvaarding door de 14 andere Lid-Staten, merken de Spaanse autoriteiten op dat de afwijkende houding van Spanje gerechtvaardigd is door de grotere intensiteit van de structurele problemen waarmee de Spaanse industrie tijdens de crisis in die sector te kampen kreeg, in vergelijking met de overige Europese landen die voertuigen produceren. Voorts wees de Spaanse Regering op de buitengewone moeilijkheden als gevolg van de toepassing van de kaderregeling bij de toekenning van staatssteun ter overwinning van deze problemen.

III

Opmerkingen van derden

Het besluit van de Commissie van 20 september 1995 om de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden ten aanzien van alle in Spanje geldende steunmaatregelen op grond waarvan vanaf 1 januari 1996 steun kon worden verleend aan de automobielfabrikanten, werd bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (4).

Door de publikatie van deze mededeling verzocht de Commissie de overige Lid-Staten en andere belanghebbenden binnen twee weken hun opmerkingen over de betrokken procedure te maken.

De Commissie heeft geen opmerkingen van andere Lid-Staten of belanghebbenden ontvangen.

IV

Beoordeling van de ontvangen opmerkingen

Ten aanzien van de in deel II, punten 1 tot en met 6 van deze beschikking vermelde argumenten van de Spaanse Regering merkt de Commissie het volgende op:

1. Niet-nakoming van artikel 93, lid 1

De Commissie herhaalt haar vaste voornemen te voldoen aan de aan haar en de Lid-Staten door het Verdrag opgelegde verplichting tot regelmatige samenwerking, die door het Hof van Justitie in zijn arrest van 29 juni 1995 is bevestigd (5). Tevens herhaalt de Commissie dat zij ervan overtuigd is de geest van artikel 93, lid 1, te hebben nageleefd door het punt op de agenda van de multilaterale vergadering van 4 juli 1995 te zetten teneinde de Lid-Staten de mogelijkheid te bieden hun opvatting over de ontwerp-beschikking te geven. Bijna alle Lid-Staten steunden tijdens deze vergadering het initiatief van de Commissie om de kaderregeling opnieuw in te voeren voor een periode van twee jaar, al wensten zij opnieuw in de gelegenheid te worden gesteld de voorgestelde wijzigingen op een andere multilaterale vergadering te bespreken alvorens gevolg te geven aan het verzoek van de Commissie om hun instemming.

Zoals de Spaanse Regering in haar schrijven van 18 augustus 1995 erkent, werden de opmerkingen van de Spaanse delegatie daadwerkelijk punt voor punt besproken en door de Commissie bij die gelegenheid in overweging genomen. De Commissie herinnert eraan dat alle door haar voorgestelde wijzigingen op de laatste multilaterale vergadering door de meeste Lid-Staten gunstig werden ontvangen en dat geen enkele Lid-Staat andere wijzigingen voorstelde. Derhalve was de Commissie niet verplicht haar voorstel van 5 juli 1995 te wijzigen voordat de termijn voor antwoord door de Lid-Staten op 22 augustus 1995 verstreek.

Derhalve is de Commissie van mening, dat de beschikking van 5 juli 1995 is vastgesteld in overeenstemming met artikel 93, lid 1, en binnen de werkingssfeer van de voortdurende samenwerking met de Lid-Staten valt.

2. Ontbreken van een algemene beoordeling van de toepassing van de kaderregeling

De Commissie verzekert de Lid-Staten opnieuw dat zij het vaste voornemen heeft volgend jaar een onafhankelijk onderzoek naar de toepassing van de kaderregeling sinds de invoering ervan te laten verrichten, zoals ook is geschied bij de voorschriften tot beperking van steunverlening voor de synthetische vezelindustrie. De kaderregeling werd op 1 januari 1989 goedgekeurd en voor het eerst in december 1992 ingrijpend gewijzigd. In 1996 wordt zij opnieuw onderzocht. Juridisch is een regelmatiger onderzoek van de kaderregeling niet vereist, laat staan meermalen per jaar, zoals is gesuggereerd. Dit is niet alleen om praktische redenen ongeschikt, maar zou bovendien gevaarlijke gevolgen hebben voor de rechtszekerheid.

De Commissie herhaalt haar toezegging van een horizontale aanpak die in de plaats van de kaderregelingen voor de afzonderlijke sectoren kan komen. Zij beklemtoont echter tot dusver overtuigd te zijn geweest van het nut van de communautaire kaderregeling voor de beoordeling van steun ten behoeve van de automobielindustrie, waarvan de toepassing tot gunstige resultaten heeft geleid zoals blijkt uit het jaarlijks verslag over het mededingingsbeleid van de Commissie en uit de in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte beschikkingen in de onderscheiden steunzaken.

De Commissie herinnert nogmaals aan de gunstige houding van de andere Lid-Staten wier economieën in ruime mate van deze industrietak afhankelijk zijn en hun algemene tevredenheid met de concrete resultaten van de toepassing van de kaderregeling, sinds de vaststelling ervan in 1989. De meeste, zo niet alle, Europese automobielfabrikanten hebben een vergelijkbaar standpunt ingenomen.

3. Rechtvaardiging van een kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie vergeleken met andere industrieën. Maatregelen ter herstructurering van de automobielindustrie van de Gemeenschap

De Commissie moet opnieuw verwijzen naar de redenen die bij de vaststelling van de kaderregeling zijn uiteengezet om de vaststelling van dienstige maatregelen overeenkomstig artikel 93, lid 1, in deze sector te rechtvaardigen met het oog op de geleidelijke ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt. Voorts is de Commissie van mening dat de redenen en argumenten op grond waarvan de kaderregeling in 1990 werd verlengd (6) en in 1992 herzien, nog steeds gelden en dienstige maatregelen overeenkomstig artikel 93, lid 1, met betrekking tot steunmaatregelen ten behoeve van de automobielindustrie derhalve noodzakelijk zijn teneinde een ernstig gevaar voor concurrentievervalsing in deze zeer kwetsbare sector te vermijden. Deze noodzaak is eveneens bevestigd door de Commissie in haar recente mededeling aan de Raad en het Europees Parlement inzake de automobielindustrie in de Europese Unie.

De Commissie deelt niet de opvatting van de Spaanse Regering dat het onlogisch is een kaderregeling te handhaven waarin toezicht op staatssteun is gekoppeld aan capaciteitsvermindering bij de ondernemingen, die in een zeer concurrentiële sector werkzaam zijn. Capaciteitsvermindering is slechts noodzakelijk wanneer herstructureringssteun wordt verleend. Voorts is dit vereiste, dat tot door overcapaciteit gekenmerkte markten is beperkt, niet alleen gesteld met betrekking tot steunverlening aan de automobielsector; het is eveneens neergelegd in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (7) (zie punt 3.2.2.ii)). Wat de regionale steunregelingen betreft, is de beoordeling van de Commissie voornamelijk bepaald door de specifieke moeilijkheden in de betrokken regio en is de intensiteit van de regionale plafonds laag omdat de Commissie niet wenst in te grijpen in de handelingsvrijheid van de ondernemingen op de markt zolang het beginsel van eerlijke mededinging wordt nagekomen.

De kaderregeling is een instrument van het mededingingsbeleid en niet van het industriebeleid op grond waarvan kan worden ingegrepen met het oog op een industriële herstructurering van de sector. De Commissie is zich ervan bewust dat, naarmate de marktintegratie parallel met de totstandbrenging van de interne markt voortschrijdt, de scherpere mededinging kan leiden tot een verzoek om overheidshulp die de Lid-Staten slechts kunnen verlenen in de vorm van staatssteun, daar de meer protectionistische instrumenten die de Regeringen traditioneel hebben gebruikt ter bescherming van hun ondernemingen tegen externe mededinging, zijn verdwenen. Dit is de reden waarom vele door de Commissie in de laatste jaren onderzochte zaken, ad hoc steunmaatregelen betroffen, die buiten de werkingssfeer van de goedgekeurde steunregelingen vielen. Eenzijdige steunmaatregelen in één land kunnen leiden tot werkloosheid in andere Lid-Staten en derhalve tot compenserende steun. Daarom is de strenge discipline inzake steunmaatregelen van de Staten die door de kaderregeling is opgelegd, erop gericht maatregelen uit overwegingen van industrieel beleid te voorkomen.

Voorts wijst de Commissie erop, dat een groot aantal concurrenten - zelfs als het langzaam afneemt - op zich geen garantie is voor vrije mededinging aangezien het strategische belang van deze sector een voldoende argument voor de Lid-Staten is verzoeken om staatssteun niet af te wijzen. Dit is eveneens het geval in Spanje ten aanzien waarvan de Commissie zich verplicht zag twee procedures op grond van artikel 93, lid 3, in te leiden (zaken C 1/95, Suzuki-Santana (8), en C 34/95, SEAT-VW (9)) met betrekking tot herstructureringssteun voor redding van deze ondernemingen. Bovendien hebben de Spaanse autoriteiten staatssteun aangemeld of verleend ten behoeve van andere in Spanje gevestigde autofabrikanten (onder meer Nissan Motor Ibérica, Mercedes-Benz, Opel España, FASA Renault en Ford España) waarover de Commissie zich nog moet uitspreken.

Tenslotte beklemtoont de Commissie dat Spanje nooit is gediscrimineerd. Het is onjuist, zonder grondig onderzoek de gemiddelde intensiteit van de in de Gemeenschap of in een bepaalde Lid-Staat goedgekeurde steunmaatregelen te vergelijken met de in Spanje goedgekeurde steun. Immers de gemiddelde intensiteit van de onderscheiden steuntypen (bij voorbeeld investerings- en ontwikkelingssteun, reddings- en herstructureringssteun, regionale steun, enz.) verschilt eveneens. Bovendien is de laatste jaren in Spanje geen regionale steun in de automobielsector goedgekeurd ten behoeve van projecten voor nieuwe installaties.

4. Regionale steun krachtens artikel 92, lid 3, onder a)

Wat de behandeling van de regionale steun aan de automobielindustrie betreft, is de Commissie van mening dat haar kosten/baten-analyse het verschil tussen artikel 92, lid 3, onder a), en artikel 92, lid 3, onder c), weergeeft, daar de regionale nadelen voor een investeerder een doorslaggevend element zijn waarmee in de beoordeling van de Commissie rekening moet worden gehouden. Derhalve hebben de in artikel 92, lid 3, onder a), genoemde streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, wegens hun uitzonderlijke nadelen in het algemeen recht op hogere regionale steun dan andere gebieden. In dit verband wijst de Commissie erop dat zij op middellange termijn hogere gemiddelde steunintensiteiten heeft toegestaan bij steunvoornemens van Lid-Staten ten behoeve van investeringsprojecten in automobielfabrieken in gebieden die bedoeld zijn in artikel 92, lid 3, onder a). Voorts heeft sinds de invoering van de communautaire kaderregeling geen enkele automobielfabrikant een investeringsproject in een benadeeld gebied van de Gemeenschap laten vallen wegens de strikte beperking van de regionale steun in verhouding tot de regionale nadelen.

Niettemin wordt bij het onderzoek door de Commissie van de individuele steunmaatregelen krachtens de geldende regionale steunregelingen, rekening gehouden met de doorslaggevende betekenis van deze steun voor de cohesie van de Gemeenschap. Tevens beoogt het onderzoek onder meer te verzekeren dat de steun de mededinging op de gemeenschappelijke markt niet vervalst. Om die redenen is het verkeerd te beweren dat het om verenigbaar met het Verdrag te worden geacht, volstaat dat de regionale steunmaatregelen van artikel 92, lid 3, onder a), de economische ontwikkeling in de betrokken gebieden bevorderen, daar andere aspecten van communautair belang eveneens in aanmerking worden genomen. Een onderzoek van geval tot geval is niet noodzakelijk om te bewijzen dat de betrokken steunmaatregelen de regionale economische ontwikkeling niet bevorderen, daar de beoordeling van de Commissie inzake de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag niet beperkt is tot doelstellingen inzake regionale ontwikkeling of cohesie, maar een evenwicht beoogt tussen een groot aantal in het Verdrag neergelegde doelstellingen.

In dit verband moet erop worden gewezen, dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en dat de wijze waarop zij van deze beoordelingsbevoegdheid in de automobielsector gebruik heeft gemaakt, door het Hof van Justitie is ondersteund (zie zaak C-225/91, Matra tegen Commissie). De Commissie is inzonderheid van mening dat alleen steunregelingen die aan een duurzame regionale ontwikkeling ten goede komen, voor de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder a), in aanmerking komen. Niet-levensvatbare projecten die overbodige produktiecapaciteit scheppen, vallen daarom niet binnen de werkingssfeer van deze uitzondering. Door zich te concentreren op regionale moeilijkheden die worden onderkend door vergelijking met andere lokaties, voorkomt de Commissie impliciet dat dergelijke steunmaatregelen worden toegekend aan niet-levensvatbare projecten in de automobielsector.

Tenslotte merkt de Commissie op dat de sectoriële of horizontale kaderregelingen, met name die inzake kapitaalintensieve industrieën, niet kunnen worden beperkt tot het onderzoek van onder artikel 92, lid 3, onder c), vallende regionale steun, terwijl de regionale steunmaatregelen in de in lid 3, onder a), van hetzelfde artikel bedoelde gebieden volledig aan de beoordeling van de Lid-Staten worden overgelaten op de enkele voorwaarde dat de betrokken steun de economische ontwikkeling van het betrokken gebied bevordert.

5. Externe mededinging

Met betrekking tot de gevolgen van de Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen van de WTO voor het toezicht op de steunmaatregelen van de Lid-Staten van de Gemeenschap en de mogelijke mededinging vervalsende effecten van de communautaire kaderregeling voor de automobielfabrikanten in de Gemeenschap wanneer zij te kampen krijgen met oneerlijke concurrentie uit derde landen, wijst de Commissie erop dat in de nieuwe overeenkomst aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Wat de regionale steun betreft, staan de nieuwe regels voor het eerst toe dat toezicht wordt uitgeoefend op door derde landen aan internationale concurrenten verleende steun, omdat regionale steun voortaan moet zijn gebaseerd op een samenhangend en economisch aanvaardbaar steunplan dat aan de WTO moet worden voorgelegd en waartegen de Commissie zo nodig bezwaar kan maken. Voor steun voor onderzoek en ontwikkeling kunnen moeilijkheden rijzen daar de voorschriften van de Wereldhandelsorganisatie hogere steunintensiteiten toestaan dan die van de Gemeenschap. Wanneer echter kan worden aangetoond dat de internationale concurrenten van de communautaire automobielfabrikanten een gunstigere behandeling genieten, zou de Commissie kunnen overwegen de in de nieuwe overeenkomst opgenomen aanpassingsclausule toe te passen.

In het algemeen is de Commissie van mening dat de WTO-regels inzake subsidies niet de grondslag moeten vormen van het interne steunbeleid van de Gemeenschap. Zij wijst erop, dat er geen voorbeelden voorhanden zijn van investeringsprojecten in de Gemeenschap die mislukt zijn als gevolg van het beleid van de Commissie inzake staatssteun aan de automobielindustrie.

6. Interne procedure en methode voor de toepassing van de kaderregeling

Aangaande de onderscheiden argumenten betreffende de interne procedure en methode die de Commissie toepast bij de uitvoering van de kaderregeling ten aanzien van regionale steun, wijst de Commissie op hetgeen volgt:

- De beginselen waarop de methode is gebaseerd, zijn vervat in het document over de herziening van de kaderregeling dat ter voorbereiding op de multilaterale bijeenkomst van 8 december 1992 is opgesteld en aldaar is besproken.

Het Hof van Justitie heeft deze methode kunnen onderzoeken in zaak C-225/91, (Matra tegen Commissie). De advocaat-generaal kwam in deze zaak, die bovendien een investeringsproject betrof in een in artikel 92, lid 3, onder a), bedoeld gebied, tot de slotsom dat de Commissie zijns inziens met de nodige nauwgezetheid en rekening houdend met de communautaire kaderregeling op dit gebied heeft nagegaan of de door Portugal aangemelde steun noodzakelijk was ter compensatie van het regionale nadeel van het betrokken gebied, en dat de Commissie derhalve niet de grenzen van haar beoordelingsvrijheid op grond van artikel 92, lid 3, heeft overschreden. Derhalve stemde de advocaat-generaal in met de toepassing van de kaderregeling in die zaak en inzonderheid met de methode ter berekening van de toegestane intensiteit van de regionale steun.

- De op de multilaterale vergadering van 8 december 1992 voorgestelde en besprokene methode wordt gezien als een objectief instrument ter beoordeling van de structurele nadelen waarmee een investeerder te kampen heeft in een voor steun in aanmerking komend gebied vergeleken met een alternatieve lokatie in een gebied dat niet voor steun in aanmerking komt. Voor de vergelijkende kosten/baten-analyse is gekozen, omdat zij eveneens algemeen gangbaar is bij ondernemingen om intern (bij voorbeeld ten aanzien van de raad van bestuur) te rechtvaardigen waarom een investering in een bepaald gebied wordt verricht en niet in een ander. Het aantal parameters dat in elk geval in aanmerking wordt genomen, is niet beperkt en derhalve moet bij het onderzoek rekening worden gehouden met alle kwantificeerbare nadelen die door de investeerder kunnen worden onderkend. Derhalve bestaat de methode, anders dan de Spaanse beweert, niet uit vaste factoren of parameters en is er evenmin sprake van een zeer hoog ontwikkeld computermodel, maar behelst zij een rechtstreekse berekening van de huidige waarde van alle voor- en nadelen van de investering en de exploitatie. Voor deze berekening wordt gangbare programmatuur gebruikt.

- De methode wordt geenszins willekeurig toegepast, maar omvat daarentegen een rechtstreekse trilaterale samenwerking tussen de Commissie, de Lid-Staat en de betrokken onderneming met het oog op de vaststelling van een aanvaardbare steunintensiteit voor het betrokken project. In alle onderzochte zaken worden de Lid-Staat en de betrokken onderneming verzocht hun opmerkingen over de bevindingen en de bronnen van de Commissie kenbaar te maken, teneinde hen de gelegenheid te bieden te wijzen op eventuele vergissingen van de Commissie of haar adviseurs, alvorens de Commissie een eindbeslissing vaststelt. De buitengewone doorzichtigheid waarmee de methode wordt toegepast, heeft in alle onderzochte zaken bijgedragen tot een voor alle betrokkenen aanvaardbare en doorzichtige conclusie. Door het onderzoek van de voordelen en nadelen van de kosten op te dragen aan externe adviseurs die in dit soort onderzoek en de technische aspecten van de automobielindustrie zijn gespecialiseerd, probeert de Commissie de aan elk voorafgaand onderzoek inherente subjectiviteit tot een minimum te beperken.

- Er dient te worden gestreefd naar een beslissingstermijn van minder dan één jaar al is dit afhankelijk van de medewerking van de Lid-Staten en de betrokken ondernemingen (zie onder meer de recente zaken N 135/95, Opel Oostenrijk, en N 660/95, Mercedes-Benz Duitsland (10). In dit verband zij erop gewezen, dat de Commissie strikte termijnen heeft ingevoerd waaraan haar diensten zich tijdens de procedure moeten houden (zie "Manual for operational procedures", punt 16.2.1.3 en 16.2.1.5). Zodra de Commissie een volledige en juiste aanmelding heeft ontvangen, beschikt zij immers slechts over twee maanden om de algemene regelingen te onderzoeken. Eveneens heeft zij zich ertoe verbonden binnen 30 werkdagen een beschikking vast te stellen inzake individuele steunmaatregelen. Voorts moeten verzoeken om bijkomende informatie in beginsel uiterlijk binnen 15 werkdagen na ontvangst van de aanmelding worden gedaan.

- Hoewel de Commissie erkent dat de methode vereist dat gegevens worden verstrekt welke voor de betrokken ondernemingen commercieel gevoelig zijn, stelt zij tevens vast, dat staatssteun op grond van het algemene verbod van artikel 92, lid 1, slechts kan worden toegekend wanneer wordt bewezen dat de steun noodzakelijk is en evenredig is met de doelstellingen ervan. Dit bewijs verlangt dat het door de overheid gesteunde industriële project uitvoerig en technisch nauwkeurig worden onderzocht. Met betrekking tot de informatievereisten die voortvloeien uit de door de kaderregeling opgelegde strikte discipline, heeft de Commissie de nodige voorzorgsmaatregelen getroffen om een vertrouwelijke behandeling van de ontvangen informatie te garanderen. Inzonderheid wanneer de Commissie samenwerkt met externe deskundigen, wordt volledige vertrouwelijkheid gegarandeerd door zeer strikte contractuele verplichtingen en strenge sancties bij overtreding ervan. Voorts heeft de advocaat-generaal in de zaak Matra een zeer gunstig standpunt ingenomen ten aanzien van het gebruik van externe adviseurs door de Commissie. In punt 14 van zijn conclusies merkt de advocaat-generaal op dat de omstandigheid dat de Commissie zich richt naar een studie welke buiten haar diensten is verricht, hem in zijn overtuiging bevestigt dat de Commissie bij de beoordeling van de evolutie van de Europese markt voor éénvolume-voertuigen haar beoordelingsbevoegdheid op grond van artikel 92, lid 3, niet lichtzinnig heeft uitgeoefend (11).

- Met betrekking tot het argument van de Spaanse Regering dat de kaderregeling zoals zij door de Commissie wordt toegepast, ertoe zou leiden dat industriële moeilijkheden en werkloosheid van één Lid-Staat naar een andere worden overgedragen, dan wel rijkdom en werkgelegenheid buiten de Gemeenschap worden gecreëerd, merkt de Commissie op dat zij bij ontbreken van de kaderregeling niet in staat zou zijn, in deze door een grote mobiliteit gekenmerkte sector de zeer schadelijke gewoonte van de Lid-Staten te verbieden om met regionale steun investeringen aan te trekken, hetgeen kan leiden tot compenserende sluitingen van fabrieken in andere al dan niet voor steun in aanmerking komende gebieden van de Gemeenschap. In elk geval kan de doelmatigheid van de kaderregeling op dit gebied niet worden gemeten met behulp van het Vierde Overzicht inzake steunmaatregelen van de Staten, dat uitsluitend statistisch onderzoek van steun aan de specifieke sectoren ijzer- en staal, en scheepsbouw bevat.

- Tenslotte houdt het argument dat de Spaanse automobielindustrie tijdens de recente economische crisis met ernstigere problemen te kampen had dan de automobielindustrie in de meeste andere Europese landen, geen steek. De Spaanse industrie is volledig geïntegreerd in de Europese markten, zowel wat de vraag- als de aanbodzijde betreft, daar een aanzienlijk deel van haar produktie (in het algemeen meer dan 50 %) voor de uitvoer is bestemd. Voorts behoort de Spaanse thuismarkt niet tot de thuismarkten die het hardst door de crisis in de sector zijn getroffen (zie onderstaande tabel). Het feit dat alle Spaanse fabrikanten investeren of voornemens zijn te investeren in nieuwe projecten waarvoor steun is aangevraagd, bewijst dat de Spaanse industrie niet met bijzondere moeilijkheden te kampen heeft (zie deel IV, punt 3).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

V

Conclusies

Gezien de bovenstaande overwegingen rechtvaardigen de argumenten en opmerkingen van de Spaanse autoriteiten niet hun weigering in te stemmen met de herinvoering van de kaderregeling die door de Commissie bij beschikking van 5 juli 1995 is voorgesteld op grond van artikel 93, lid 1, en op de multilaterale vergaderingen van 4 en 19 juli 1995 met de Lid-Staten besproken.

Alle overige Lid-Staten hebben de herinvoering van de kaderregeling voor een periode van twee jaar vanaf 1 januari 1996 op grond van het voorstel van de Commissie onvoorwaardelijk aanvaard. Derhalve is Spanje de enige Lid-Staat die de herinvoering van de kaderregeling niet onvoorwaardelijk heeft aanvaard. De Commissie kan niet aanvaarden dat de kaderregeling niet in één van de Lid-Staten van toepassing zou zijn, tenzij zich aldaar buitengewone omstandigheden voordoen. De Spaanse autoriteiten hebben de aanwezigheid van dergelijke buitengewone omstandigheden niet kunnen bewijzen.

In het licht van de weigering van de Spaanse Regering aan genoemde maatregelen te voldoen, is de Commissie na de procedure van artikel 93, lid 2, te hebben ingeleid en beëindigd, ertoe bevoegd door middel van een beschikking op grond van deze bepaling en op basis van de in deel III uiteengezette overwegingen te verlangen, dat de geldende steunregelingen worden gewijzigd door de Spaanse Regering ertoe te verplichten de in deze maatregelen vervatte vereisten inzake voorafgaande aanmelding een indiening van jaarlijkse verslagen na te leven,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Vanaf 1 januari 1996 tot en met 31 december 1997 meldt Spanje overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag bij de Commissie alle steunmaatregelen aan, die ten behoeve van projecten waarvan de kosten meer dan 17 miljoen ecu bedragen, krachtens bestaande of goedgekeurde steunregelingen zijn verleend aan ondernemingen in de sector automobielen, zoals gedefinieerd in punt 2.1 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie. Deze aanmelding geschiedt overeenkomstig de in de punten 2.2 en 2.3 van deze kaderregeling vastgestelde vereisten. Tevens dient Spanje de in de bedoelde kaderregeling vereiste jaarlijkse verslagen in.

Artikel 2

Spanje stelt de Commissie uiterlijk twee weken na de kennisgeving van deze beschikking op de hoogte van de maatregelen die het getroffen heeft, om eraan te voldoen.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 20 december 1995.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 304 van 15. 11. 1995, blz. 14.

(2) Jurisprudentie 1993, blz. I-3203, rechtsoverwegingen 17, 18, 19 en 22.

(3) Arrest van 15 juni 1993 in zaak C-225/91, Matra tegen Commissie, Jurisprudentie 1993, blz. I-3203, rechtsoverweging 25.

(4) PB nr. C 304 van 15. 11. 1995, blz. 14.

(5) Zaak C-135/93, Spanje tegen Commissie, Jurisprudentie 1995, blz. I-1651.

(6) PB nr. C 81 van 26. 3. 1991, blz. 4.

(7) PB nr. C 368 van 23. 12. 1994, blz. 12.

(8) PB nr. C 144 van 10. 6. 1995, blz. 13.

(9) PB nr. C 237 van 12. 9. 1995, blz. 12.

(10) Nog niet gepubliceerde beschikkingen van de Commissie.

(11) Zie tevens punt 20 van de conclusie.