SPECIAAL VERSLAG VAN DE REKENKAMER over de steunregeling inzake voor voederdoeleinden gebruikte vloeibare ondermelk (Opmerkingen krachtens artikel 206 bis van het EEG-Verdrag) (85/C 91/01)

Het onderhavige verslag is overeenkomstig artikel 206 bis van het EEG-Verdrag door de Rekenkamer vastgesteld tijdens haar zitting van 13 december 1984. Op 27 juli 1984 werd het ontwerp-verslag toegezonden aan de Commissie, waarvan de antwoorden hierbij gaan.

INHOUD

>PIC FILE= "T0034943"> >PIC FILE= "T0034944"> 1. INLEIDING

1.1. Economisch kader en relevante voorschriften

Als onvermijdelijk bijprodukt bij de vervaardiging van boter en botervetten, vormt ondermelk op haar beurt de grondstof voor magere-melkpoeder (MMP). De communautaire steunregeling voor ondermelk maakt om de volgende redenen deel uit van de gemeenschappelijke marktordening voor zuivelprodukten.

De zuivelproduktenmarkt van de Europese Gemeenschap kampt al jarenlang met een probleem van structurele overschotten. De grondslag van de gemeenschappelijke ordening van deze markt wordt gevormd door de garantie dat er interventieaankopen plaatsvinden van houdbare zuivelprodukten, te weten boter en MMP. Gezien de hoge opslagkosten van laatstgenoemd produkt heeft de Gemeenschap met ingang van 1968 maatregelen uitgewerkt die ertoe strekken dat "een zo groot mogelijke hoeveelheid ondermelk in vloeibare vorm als voeder voor dieren wordt gebruikt" (tweede overweging bij Verordening (EEG) nr. 986/68, herhaald bij Verordening (EEG) nr. 876/77 (1)).

Verreweg de grootste afzetmarkt voor de communautaire produktie van magere melk in vloeibare en in poedervorm wordt gevormd door diervoeder, waaraan meer dan 40 %, dat wil zeggen een equivalent van meer dan 20 miljoen ton vloeibare ondermelk of een vijfde van de brutoproduktie volle melk opgaat. Van deze 20 miljoen ton worden per jaar gemiddeld 16 miljoen ton verbruikt in poedervorm en 4 miljoen ton in vloeibare vorm.

In het gamma van verbruiksvormen van melk voor diervoeder neemt de steunregeling voor ondermelk een positie in tussen de premieregeling voor zoogkoeien (2) - de natuurlijke volle melk ondergaat hier per definitie geen enkele verwerking - en de steunregeling voor MMP. De eerste van de voormelde maatregelen, bestemd voor exploitanten die geen melk leveren, behoort tot de regeling inzake rundvlees, want zij strekt tot stimulering van de produktie van kwaliteitsvlees. De tweede maatregel is voornamelijk bedoeld als een aanvullende maatregel voor interventieaankopen van zuivelprodukten.

1.2. Algemeen schema van de steunregeling voor vloeibare ondermelk

Aanvankelijk bestond de steunregeling voor ondermelk uit een algemene maatregel met betrekking tot diervoeder (3), maar met ingang van 1977 is dit stelsel opgesplitst in twee soorten steun, één voor kalveren en één voor andere dieren dan kalveren (4). In de praktijk gaat het bij deze laatste categorie voornamelijk om varkens, ofschoon er in theorie niets op tegen is deze steun ook voor andere dieren te verlenen.

Deze opsplitsing van het stelsel in twee vormen van steun is toe te schrijven aan het feit dat melk als zodanig (ondermelk dan wel volle melk) in bio-nutritief opzicht in wisselende mate onontbeerlijk is voor jonge kalveren (5). Varkens zijn daarentegen omnivoren en kunnen grote hoeveelheden ondermelk consumeren, maar voor deze dieren kunnen talrijke goedkope, voor het merendeel ingevoerde, substituten worden gebruikt zoals plantaardige eiwitten (bij voorbeeld soja). Het gebruik van ondermelk voor varkens wordt dus sterker beïnvloed door het gebruik van goedkope vervangende produkten, hetgeen tot hogere steunbedragen noopt.

Voor de twee momenteel bestaande vormen van steun voor het verbruik van ondermelk gelden dus duidelijk verschillende percentages, hetgeen specifieke controleprocedures inzake het verbruik van de melk meebrengt: - steun voor ondermelk gebruikt als kalvervoeder, hierna "normale steun" genoemd ; steunbedrag op 1 juni 1983 voor het verkoopseizoen 1983/1984 : 6,45 Ecu/100 kg;

- steun voor ondermelk bestemd voor andere dieren, hierna "speciale steun" genoemd ; steunbedrag (op dezelfde datum) : 9,60 Ecu/100 kg.

1.3. Budgettaire consequenties

Voor 1983 zijn de volgende uitgaven verricht: >PIC FILE= "T0034945"> (1) - Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB nr. L 169 van 18.7.1968, blz. 4 e.v.).

- Verordening (EEG) nr. 876/77 van de Raad van 26 april 1977 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 986/68 (PB nr. L 106 van 29.4.1977, blz. 24).

(2) Verordening (EEG) nr. 1357/80 van de Raad van 5 juni 1980 (PB nr. L 140 van 5.6.1980, blz. 1). (3) Verordening (EEG) nr. 1105/68 van de Commissie van 27 juli 1968 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van steun voor ondermelk voor voederdoeleinden (PB nr. L 184 van 29.7.1968, blz. 24). (4) Verordening (EEG) nr. 876/77 van de Raad, reeds genoemd, en Verordening (EEG) nr. 2793/77 van de Commissie van 15 december 1977 houdende de uitvoeringsbepalingen betreffende een speciale steun voor ondermelk bestemd voor voederdoeleinden, behalve voor jonge kalveren (PB nr. L 321 van 16.12.1977, blz. 30). (5) Voor zeer jonge kalveren is melk tot dusverre moeilijk vervangbaar gebleken. Daarna kunnen er steeds grotere hoeveelheden vervangende produkten worden gebruikt. Indien dat niet het geval was, zou de begrotingssteun voor melk (in poedervorm dan wel vloeibaar) voor kalveren met het oog op de afzet van de melkoverschotten niet verantwoord zijn.

>PIC FILE= "T0034946"> Naar gelang van het jaar (cf. bijlage I), bedragen de uitgaven ongeveer 8 % van de gezamenlijke uitgaven in de melksector, of wel 3 % van die van het EOGFL - Garantie. Dit bedrag zij vergeleken met de 900 miljoen Ecu (1983) van de steun aan voor voederdoeleinden gebruikt MMP, waarbij bedacht dient te worden dat de steunregeling voor vloeibare ondermelk beoogt, voorrang te verlenen aan het gebruik van ondermelk in vloeibare vorm.

1.4. De enquête

Ten vervolge op eerdere enquêtes van de Kamer inzake de diverse maatregelen die te zamen de marktordening voor zuivelprodukten vormden, werd de enquête die in het onderhavige verslag is uitgemond, gehouden van februari tot juni 1982 en vervolgens in 1983, en wel bij de Commissie en in de vier voornaamste begunstigde landen : Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, België en het Verenigd Koninkrijk. Met de enquête werd beoogd, in het licht van de doelstelling van de steunregeling inzake het gebruik van ondermelk, een onderzoek in te stellen naar: - het administratief beheer van de steunregeling;

- de economische doeltreffendheid van de steunregeling.

2. HET ADMINISTRATIEF BEHEER VAN DE STEUNREGELING

2.1. Analyse van de regeling

a) Opzet van de regeling

De regeling inzake ondermelk bestemd voor voederdoeleinden behelst de subsidiëring en organisatie van de verkoop of wederverkoop aan veehouders van uitsluitend voor dieren bestemde ondermelk.

De steun wordt gewoonlijk uitbetaald aan de zuivelfabrieken die verantwoordelijk zijn voor de doorstroming ervan naar de begunstigde veehouders door middel van een reductie ten belope van het verschuldigde bedrag op de prijs van de verkochte of wederverkochte melk (1). De maximale wederverkoopprijs en de overeenkomstige steun worden minstens eenmaal per jaar door de Commissie vastgesteld. Voor andere dieren dan kalveren is deze voorgeschreven wederverkoopprijs sinds de invoering van de speciale steun om de hiervoor uiteengezette redenen (cf. paragraaf 1.2) altijd op een lager peil vastgesteld dan de prijs van de voor kalveren bestemde melk.

b) Voorwaarden voor steunverlening

De melk moet ongeschikt worden gemaakt voor menselijke consumptie en, nauwkeuriger uitgedrukt, voor ieder ander gebruik dan in de verklaring is opgegeven. De toegestane denatureringsprocédés zijn in de verordeningen vastgelegd. Indien er geen denaturering plaatsvindt, moet het gebruik van de melk een administratieve controle ondergaan die gelijkwaardige garanties biedt.

Alleen melk die wordt geleverd aan een veehouder die zich schriftelijk heeft verbonden deze in zijn eigen bedrijf als diervoeder te gebruiken, komt in aanmerking voor steun. De zuivelfabriek die deze schriftelijke verklaringen onder zich houdt, is verplicht deze te bewaren. De fabriek moet voorts op de voorgeschreven wijze monsters trekken en registers bijhouden ten bewijze van de leveringen. Een veehouder kan zich voor de steun slechts tot één enkele zuivelfabriek wenden.

c) Categorieën van begunstigde bedrijven

Afgezien van het geval waarin normale steun wordt verleend aan veehouders die alleen kalveren houden, wordt in de regeling onderscheid gemaakt tussen het gespecialiseerd bedrijf en het gemengd bedrijf.

Een gespecialiseerd bedrijf is een bedrijf waar andere dieren worden gehouden dan kalveren, of wel een bedrijf met kalveren en andere dieren, dat zich heeft verbonden slechts melk af te nemen die door een speciale denaturering met kopersulfaat pentahydraat ongeschikt is gemaakt voor kalveren. De veehouder in deze categorie betaalt slechts de met de speciale steun mogelijk gemaakte wederverkoopprijs.

Een gemengd bedrijf is een bedrijf dat zowel kalveren als andere dieren houdt, doch zich niet heeft verbonden uitsluitend de met kopersulfaat gedenatureerde melk af te nemen. Aan een bedrijf van deze categorie wordt de ondermelk wederverkocht tegen de normale wederverkoopprijs, van toepassing op verplichte forfaitaire hoeveelheden, waarvoor drie keuzemogelijkheden bestaan, naar gelang van de kenmerken van de veestapel, vermeld in een op een raming gebaseerde verklaring die voor de aanvang van elk kwartaal bij de zuivelfabriek moet worden afgegeven. De hoeveelheden melk die deze forfaitaire hoeveelheden te boven gaan, worden wederverkocht tegen de met de speciale steun mogelijk (1) Er wordt ook steun verleend aan veehouders die zelf boter of room produceren en verkopen. Deze wordt uitbetaald door het interventiebureau van de Lid-Staat zonder tussenkomst van een zuivelfabriek. Dit onderdeel van het stelsel betreft 380 000 ton ondermelk (1983), of wel iets minder dan 8 % en beperkt zich in de praktijk tot één enkel land : België. gemaakt wederverkoopprijs. De vaststelling van de keuzemogelijkheden voor de gemengde bedrijven wordt voor elke Lid-Staat overgelaten aan de nationale autoriteiten.

2.2. Moeilijkheden bij het administratief beheer van de regeling

a) Ingewikkelde voorschriften

De regeling inzake ondermelk, waarvan hiervoor slechts de grote lijnen zijn weergegeven, is sinds 1968 geleidelijk zo ingewikkeld geworden, dat zij remmend werkt op de tenuitvoerlegging ervan en dat iedere marktdeelnemer er een eigen interpretatie aan geeft. Zo kwam het in één Lid-Staat voor, dat de aldaar bezochte melkfabriek zelf, in plaats van de nationale overheid, de voorschriften interpreteerde en de melkleverende boeren sterk "afried" gebruik te maken van één der keuzemogelijkheden voor de gemengde bedrijven.

Alle bezochte Lid-Staten hebben nadrukkelijk gewezen op de moeilijke toepasbaarheid van deze voorschriften. Sommige hebben gewezen op incoherenties of op foutieve vertalingen.

De Kamer is van mening dat het absoluut noodzakelijk is, te trachten deze materie duidelijker te omschrijven.

b) Problemen met de op een raming gebaseerde verklaring betreffende de veestapel

Alle bezochte Lid-Staten hebben eveneens nadrukkelijk gewezen op de moeilijkheden die de veehouders ondervinden bij het opstellen van hun raming : bepaalde data (zoals die van het kalven) of bepaalde feiten (tweelinggeboorten) kunnen onmogelijk met zekerheid worden vastgesteld.

Volgens de voorschriften is een jong kalf een kalf dat niet ouder is dan vijf maanden (of 150 dagen). De hoeveelheid melk en de leveringsduur daarvan worden bepaald door het in de raming opgegeven aantal kalveren.

Het is denkbaar, het stelsel aan te passen met behoud van de controlemogelijkheden. In één Lid-Staat werd gesuggereerd, deze op een raming gebaseerde verklaring te vervangen door een verklaring waarin de situatie aan het begin van het tijdvak is vermeld, met regelmatige tussenpozen (bij voorbeeld eens per maand) gevolgd door verklaringen inzake de wijzigingen. De melklevering zou dan verplicht worden gedurende een periode van vijf maanden ingaande op de datum waarop de wijzigingsverklaring betreffende de geboorte van het dier wordt afgegeven.

c) Inachtneming van de maximum-wederverkoopprijs

Vaststelling van een reglementaire maximumprijs van de door de zuivelfabrieken aan de veehouders wederverkochte melk blijkt een conditio sine qua non te zijn voor de tenuitvoerlegging van dit stelsel. De maximum-wederverkoopprijs wordt bepaald af zuivelfabriek en bij de door de veehouder betaalde prijs blijft onzekerheid bestaan omtrent de transportkosten. Voor de eerbiediging van de voorschriften is het dus van essentieel belang dat de wederverkoopprijs en de overige kosten duidelijk op de factuur verschijnen, hetgeen in bepaalde Lid-Staten niet het geval is. Het is de taak van de Commissie de voorschriften op dit punt te verduidelijken (zie tevens paragraaf 3.3, sub c)).

d) Controle op het gebruik van de ondermelk

Er werden zeer uiteenlopende situaties aangetroffen. In sommige Lid-Staten worden alleen administratieve controles verricht, in andere wordt ook controle op de denaturering uitgeoefend. i) Verantwoordelijkheid voor de denaturering

Volgens Verordening (EEG) nr. 2793/77 maakt de verantwoordelijkheid voor de denaturering bij leveringen met speciale steun uitdrukkelijk deel uit van de algemene verantwoordelijkheid van de zuivelfabriek. Uit de teksten valt daarentegen niet af te lezen waar bij leveringen met normale steun de verantwoordelijkheid ligt, hetgeen voor de zuivelfabrieken leidt tot een zekere onduidelijkheid wat betreft het totaal van hun dagelijkse leveringen, die nauw verweven zijn. Dit werd bevestigd door de praktijk die in de Lid-Staten werd aangetroffen.

Gezien de noodzakelijkheid van controle en de misbruiken en onregelmatigheden die, volgens de met het beheer van het stelsel belaste personen in de bezochte Lid-Staten, door deze onduidelijkheid mogelijk zijn, is de Kamer van mening dat de verantwoordelijkheid voor de denaturering op duidelijke wijze in alle gevallen bij de zuivelfabriek moet worden gelegd.

ii) Gelijkwaardige administratieve controle

De organisatie van de gelijkwaardige administratieve controle wordt volledig overgelaten aan de Lid-Staten ; in de verordening wordt het begrip "gelijkwaardig" door geen enkele bepaling nader toegelicht. Ofschoon de Commissie de betrokken Lid-Staten specifieke vragen heeft gesteld over hun methoden ter zake, heeft zij geen enkele maatregel tot harmonisering genomen.

Het is te meer noodzakelijk het begrip "gelijkwaardig" duidelijk te omschrijven, daar de administratieve controle, indien er geen denaturering plaatsvindt, het enige middel vormt om zich ervan te vergewissen dat de bestemming van de melk in acht is genomen.

De tekortkomingen in het administratief beheer van de steun voor ondermelk die in afdeling 2 van dit verslag zijn beschreven, hebben eveneens hun weerslag op de economische doeltreffendheid van de regeling alsmede op de betrouwbaarheid van de statistieken inzake het gebruik van ondermelk voor voederdoeleinden. Onder voorbehoud van dit laatste punt worden deze statistieken, die noodzakelijkerwijze het uitgangspunt voor een analyse van de economische en financiële doeltreffendheid van de regeling vormen, in afdeling 3 van dit verslag doorgelicht.

3. DE ECONOMISCHE DOELTREFFENDHEID VAN DE STEUNREGELING

3.1. Doelstellingen van de regeling en beheersinstrumenten

a) Doelstellingen

De voornaamste doelstelling van de regeling inzake ondermelk die ten grondslag lag aan Verordening (EEG) nr. 986/68, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 876/77, is de bevordering van het gebruik van een zo groot mogelijke hoeveelheid ondermelk in vloeibare vorm voor voederdoeleinden en daarmee de verlichting van de begrotingslasten in verband met het verbruik van melkpoeder (cf. paragraaf 1.1). Daarom werd in deze verordening het beginsel neergelegd dat er tussen de steunbedragen voor ondermelk in poedervorm en in vloeibare vorm een adequate verhouding moet bestaan (1). Tegenover het steunmechanisme voor ondermelk, waarin een normale en een speciale steun zijn voorzien, staat symmetrisch het steunmechanisme voor MMP.

b) Organisch verband tussen het steunmechanisme voor ondermelk en het steunmechanisme voor MMP

De beide steunpercentages van het stelsel voor ondermelk worden ieder jaar ontleend aan de interventieprijs voor melkpoeder die te zamen met die voor boter één van de twee belangrijkste parameters van de gemeenschappelijke marktordening voor zuivelprodukten vormt. Tegenover de interventieprijs voor MMP staat een prijs voor een gelijkwaardige hoeveelheid vloeibare ondermelk, of wel de gebruikelijke prijs (zonder steun) voor ondermelk die de Commissie voor elk melkprijsjaar berekent. Het verschil tussen deze twee prijzen vertegenwoordigt de kosten van verpoedering en verpakking van MMP plus de forfaitaire kosten voor de levering ervan bij het interventiebureau. Dit verschil ligt sinds enige jaren op circa 15 % van de interventieprijs van verpakt en geleverd MMP. Bij de vaststelling van de speciale steun wordt voorts rekening gehouden met de prijzen van plantaardige substituten.

Ten einde uit het oogpunt van de veehouder een vergelijking tussen de gesubsidieerde prijzen van respectievelijk ondermelk en MMP te kunnen maken, zijn in bijlage II de diverse voormelde parameters voor het melkprijsjaar 1983-1984 aangegeven. Opgemerkt zij dat vrijwel alle MMP de veehouder bereikt via de mengvoederfabrikant : voor de veehouder zijn de voor MMP aangegeven prijzen dus minimumprijzen. De in de bijlage vermelde prijzen bevatten niet de kosten van levering aan de veehouder, die sterk variëren. De invloed van deze kosten wordt behandeld in paragraaf 3.3, sub c), van dit verslag.

c) De hoogte van de normale steun

Op 1 juni 1983 was het steunbedrag voor vloeibare ondermelk (6,4 Ecu/100 kg) hoger dan dat voor melkpoeder (5,9 Ecu/100 kg), hetgeen sinds 1978 ieder jaar het geval was. Wat de prijs voor de veehouder betreft, betekent dit dat, aangezien de normale prijs (interventieprijs) - zonder steun - van MMP reeds hoger ligt dan de normale prijs - zonder steun - van ondermelk, de prijs van gesubsidieerde ondermelk 5,2 Ecu bedraagt tegen 7,7 Ecu voor gesubsidieerd MMP, of wel - 33 %, steeds exclusief de kosten van levering van de vloeibare ondermelk bij de boerderij. Overeenkomstig de doelstelling van de steunregeling voor ondermelk hebben de bedragen van de normale steun ten gevolge, dat ondermelk in een gunstiger positie wordt gebracht dan MMP.

d) De hoogte van de speciale steun

De speciale steun voor melkpoeder voor varkens (en pluimvee) geldt slechts in bepaalde jaren, waarin grote overschotten aan interventievoorraden bestaan en met het doel deze onmiddellijk weg te werken. In tegenstelling met het voor kalveren bestemde melkpoeder, dat door de mengvoederfabrikanten op de handelsmarkt wordt gekocht, wordt het voor varkens bestemde melkpoeder door diezelfde fabrikanten voornamelijk uit interventievoorraden betrokken via openbare verkopen tegen prijzen die tegenover de interventieprijs voor MMP met het steunbedrag zijn verlaagd.

Daarom is het steunbedrag voor voor varkens bestemd melkpoeder op een hoger niveau vastgesteld dan dat voor vloeibare ondermelk, zoals bij voorbeeld op 1 juni 1983 het geval was. Gemeten in gesubsidieerde prijzen voor de veehouder, blijft de prijs van MMP iets lager.

3.2. Resultaten van de steunregeling

a) Algehele stagnatie van het gebruik

Uit een onderzoek blijkt dat het gebruik van ondermelk tussen 1973 en 1982 terugliep, welke tendens van 1978 tot en met 1980, na de invoering van de speciale steun, (1) Artikel 2 bis, derde alinea, toevoegd bij Verordening (EEG) nr. 666/74 van de Raad (PB nr. L 85 van 29.3.1974). werd onderbroken. In 1983 nam het gebruik weer toe (cf. bijlage III).

Deze onregelmatige ontwikkeling blijkt vooral uit de drie volgende specifieke indicatoren.

b) Het verband met de melkproduktie

Ondermelk die in vloeibare vorm voor voederdoeleinden wordt gebruikt, maakt ongeveer 4 % van de melkproduktie uit en vertoont sinds 1978 een onregelmatige tendens, met een stijging in 1983 (cf. bijlage IV, regel L).

c) Het verband met MMP (normale steun)

Daar de steun voor MMP voor varkens en pluimvee slechts in bepaalde jaren wordt verleend, kan alleen een vergelijking worden getrokken met de normale steun. De voor kalveren gebruikte hoeveelheid ondermelk maakte in 1983 gemiddeld in de Gemeenschap slechts 12 % uit van de hoeveelheid MMP. Dit aandeel, dat in 1978 nog 17 % bedroeg, is vervolgens teruggelopen en stagneert sindsdien (cf. bijlage V).

De ontwikkeling van het gebruik van volle melk voor kalveren op de boerderij zelf, die door de premie voor zoogkalveren zou moeten worden begunstigd, vormt geen verklaring voor de stagnatie van het ondermelkgebruik, aangezien het gebruik van volle melk niet parallel met de stagnatie van ondermelk een stijging vertoont : het is van 13,5 miljoen ton in 1978 gedaald tot 12,9 miljoen ton in 1982 (1).

Voorts varieert de verhouding tussen het verbruik van ondermelk en van MMP sterk van land tot land : van ongeveer 1 % in Frankrijk en Nederland, via 36 % in de Bondsrepubliek, tot 358 % in Denemarken.

Deze verhoudingen blijken relatief stabiel te zijn. Het communautaire stelsel heeft dus niet bijgedragen tot een wijziging in de voederingsgewoonten van de veehouders in de zin van een toenadering tot de gewoonten in Denemarken, waar de tenuitvoerlegging van de steunregeling voor ondermelk voor kalveren in hoge mate is georganiseerd.

d) Het verband met de vleesproduktie (speciale steun)

Te constateren valt (bijlage VI) dat het gebruik van vloeibare ondermelk laag is : het EG-gemiddelde is 0,3 kg ondermelk per kg geproduceerd varkensvlees (1983), met een maximum in Ierland van 2,3 kg ondermelk per kg geproduceerd vlees.

Ten aanzien van het effect van de communautaire steun kan worden geconstateerd dat dit gebruik in de EG slechts van 18 % in 1978, het tweede jaar waarin speciale steun werd verleend, tot 29 % in 1983 is gestegen.

Ook hier zijn van Lid-Staat tot Lid-Staat grote verschillen vast te stellen : 1 % in Frankrijk, 4 % in Nederland, 229 % in Ierland. Uit de bijlagen V en VI blijkt voorts, dat de Lid-Staten die het meest gebruik maken van de speciale steun slechts gedeeltelijk dezelfde zijn als de landen die het meest gebruik maken van de normale steun.

3.3. Verklaringen voor de onderbenutting van de steunregeling

a) De onzekerheid van het stelsel

De onzekerheid waarmee de steunregeling voor ondermelk is behept, is al sinds de algemene verordening houdende een gemeenschappelijke ordening in de sector melk en zuivelprodukten (2) in de tekst vervat (wijziging van de steun "indien bijzondere omstandigheden zulks noodzakelijk maken"). Om deze onzekerheid enigszins te ondervangen, is bij Verordening (EEG) nr. 1438/79 van de Commissie (3) voor de eventuele opheffing van de speciale steun een opzegtermijn van twee jaar ingevoerd.

De onzekerheid heeft schadelijke gevolgen voor de investeringsbereidheid van de veehouders, want ieder diervoedersysteem vereist bepaalde investeringen waarbij wordt uitgegaan van een voldoende lange tijdsduur. De communautaire regeling inzake ondermelk is echter opgezet als een instrument voor de conjuncturele regulering van eventuele melkoverschotten. Dit antagonisme staat de ontwikkeling van de steunregeling voor ondermelk in de weg.

In dit verband zij opgemerkt dat in een Lid-Staat waar veel gebruik wordt gemaakt van de steunregeling voor ondermelk (de Bondsrepubliek) met nadruk werd gewezen op de "onzekerheidsfactor", hetgeen deze opmerking kracht bijzet. Uit sommige analyses (4) blijkt dat de (1) Bron : Agrarisch jaarboek EUROSTAT, uitgave 1984, blz. 116. (2) Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad (PB nr. L 148 van 28.6.1968, artikel 10, lid 2). (3) Verordening (EEG) nr. 1438/79 van de Commissie houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2793/77 (PB nr. L 175 van 12.7.1979, blz. 23, artikel 1). (4) Cf. Dr. P. Hinrichs, Institut für Betriebswirtschaft : "La compétitivité du lait écrémé pour l'alimentation animale dans différentes situations d'exploitation" ; deze nota werd de Kamer voorgelegd door het Ministerie van Landbouw van de Bondsrepubliek Duitsland en het Deutsche Bauernverband, DBV. veehouders hierdoor moeilijkheden ondervinden om leveringscontracten op lange termijn te sluiten en dat de afschrijvingstermijn voor de installaties voor opslag op de boerderij en behandeling van de vloeibare melk op 3 à 4 jaar ligt.

b) Gebrekkige informatie

De veehouders blijken niet altijd goed geïnformeerd te zijn over het bestaan en de voordelen van de steunregeling voor ondermelk. Dit heeft diverse oorzaken. Wat het formele aspect van de regeling betreft, is reeds in paragraaf 2.2, sub a), gewezen op het ingewikkelde karakter van de voorschriften.

Voorts hebben de communautaire instanties geen georganiseerde actie ondernomen om bekendheid te geven aan dit stelsel, waaraan zo vele onzekerheden kleven. Zo schijnen de veehouders niet precies ervan in kennis te zijn gesteld dat vloeibare ondermelk, in de algemene opzet van de communautaire regeling voor de zuivelsector als geheel, normaal gesproken lager in prijs moet blijven dan de tot poeder verwerkte ondermelk, afgezien van de kosten voor transport en opslag op de boerderij.

c) Kosten voor transport en opslag op de boerderij i) Transportkosten

De kosten voor het vervoer van de ondermelk van de zuivelfabriek naar de boerderij zijn hoog in vergelijking met de wederverkoopprijs. Volgens een recent onderzoek in de Bondsrepubliek (1) bedragen deze kosten in de praktijk meer dan 25 % van de wederverkoopprijs. Dergelijke hoge kosten kunnen uiteraard het voordeel dat ondermelk geniet door de verhouding van de steunbedragen voor respectievelijk ondermelk en MMP, min of meer te niet doen, aangezien dit voordeel neerkomt op 33 % (35 % in 1982) voor de normale steun.

Dat dit een reëel probleem is, wordt uitdrukkelijk bevestigd in een studie die werd uitgevoerd in een land dat weinig gebruik maakt van de steunregeling voor ondermelk, te weten Frankrijk. In deze studie wordt juist om deze reden het voorstel gedaan, steun te verlenen voor gecondenseerde vloeibare ondermelk voor de voedering van kalveren (2). In een later voorstel van de Commissie wordt de doelstelling van verlaging van de transportkosten terecht in de considerans vermeld (3).

Voorts variëren de transportkosten aanzienlijk, niet alleen naar gelang van de geografische situatie in de landen en regio's, doch tevens naar gelang van de dichtheid van het net van ziuvelfabrieken. Uit een statistisch onderzoek van de Milk Marketing Board over volle melk (4) kan worden opgemaakt dat de kosten per liter voor het ophalen van de melk voor het melkprijsjaar 1982/1983 in de duurste regio, Noord-Schotland, gemiddeld 67 % meer bedragen dan in de goedkoopste regio, Noord-Ierland. In de Bondsrepubliek zijn voor de ondermelk binnen dezelfde regio verschillen van 100 % geconstateerd (5).

ii) Kosten van opslag op de boerderij

Ondermelk in vloeibare vorm moet voor gebruik in de veehouderij, in speciale tanks op een bepaalde temperatuur worden opgeslagen en gebruiksklaar worden gemaakt. Volgens de voornoemde studie van FORMA liggen de kosten voor opslag en behandeling van gecondenseerde vloeibare ondermelk in de veehouderij ongeveer 10 % hoger dan de desbetreffende kosten voor ondermelk in poedervorm. Dit cijfer ligt uiteraard voor niet-gecondenseerde ondermelk nog hoger.

d) De economische keuzen van de zuivelfabrieken

In de praktijk bestaat er in de Lid-Staten verband tussen de bevordering van de bouw van droogtorens en een gering gebruik van vloeibare melk. Frankrijk en Nederland, die grote melkoverschotten hebben en dus met het probleem van de opslag kampen, hebben hiertoe structurele steun toegekend, die gedeeltelijk werd medegefinancierd door het EOGFL - Oriëntatie. Voorts bestaat er binnen elk der melkproducerende landen een zekere regionale differentiatie naar gelang van de concentratie van zowel melkfabrieken als droogtorens. (1) Tijdschrift "Top-Agrar", uitgegeven bij Landwirtschaftsverlag - Münster, speciale editie "Top-Spezial", nr. 7/83, blz. 24, studie van Dr. H. Stiewe, Landwirtschaftskammer Westfalen, Münster. Deze studie werd de Kamer voorgelegd door het Ministerie van Landbouw van de Bondsrepubliek. (2) Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), studie van 15 maart 1982 : "Note relative à l'utilisation de lait écrémé liquide concentré dans l'alimentation des veaux de boucherie". Deze nota werd de Kamer voorgelegd door het Office national interprofessionel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) te Parijs. (3) "Voorstel voor een verordening van de Raad houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor gecondenseerde ondermelk en gecondenseerde melk bestemd voor voederdoeleinden" (doc. COM(83) 611 van 6.10.1983, blz. 1). (4) "United Kingdom Dairy Facts and Figures", 1983, blz. 186, uitgegeven door The Federation of United Kingdom Milk Marketing Boards. (5) Cf. "L'organisation de la livraison du lait écrémé liquide rétrocédé", studie van J.P. Stöckl en J. Betz, Institut für Betriebswirtschaft, München, voorgelegd aan de Kamer door het Duitse Bauernverband (DBV).

Gezien het voorgaande is het gedrag van de veehouders begrijpelijk : dit vloeit voor uit de beheerskeuze van de zuivelfabriek die ervoor moet zorgen dat de toegestane investering rendabel is. Hierdoor krijgt de zuivelfabriek tevens de gelegenheid haar werkzaamheden op te voeren, aangezien de verwerking tot melkpoeder een hogere toegevoegde waarde meebrengt dan enkel het alleen afromen van de vloeistof. De zuivelfabriek is dus geneigd, de toegang van de begunstigde veehouder tot de steunregeling in te perken, hetgeen haar te lichter valt nu voor melkpoeder in geval van overproduktie een gegarandeerde afzet bestaat : de interventie.

Aangezien er tot voor enkele jaren nog steun voor dit soort investeringen werd verleend, kan men ervan uitgaan dat de huidige situatie nog verscheidene jaren onveranderd zal blijven.

e) De meest voorkomende voederingssystemen

De verhouding tussen de gebruikspercentages van ondermelk en MMP lijkt niet alleen verband te houden met de uitwerking van de communautaire steunregeling voor ondermelk, maar ook en zelfs nog meer met de meest voorkomende voederingssystemen. i) Voorbeeld van een land dat weinig gebruik maakt van de steunregeling : Frankrijk

Het mesten van kalveren geschiedt in Frankrijk voor meer dan 75 % op industriële wijze in boxen los van de grond. Hiervoor worden, deels door de slachterijen, maar hoofdzakelijk door de fabrikanten van mengvoeder (1), zogenaamde "integratiecontracten" gesloten. De fabrikanten leveren namelijk niet alleen de uit MMP vervaardigde kalvermelk, doch tevens de zogeheten zoogkalveren, waarbij zij zich contractueel verplichten, de dieren na ongeveer vier maanden met een bepaald slachtgewicht terug te kopen. Voor de veehouders in deze sector van de vleesproduktie, het zogenaamde "witte kalfsvlees", zijn deze contracten met name ten aanzien van het vereiste bedrijfskapitaal voordelig en dit vormt voor hen uiteraard geen stimulans om een vergelijkende balans op te maken van de voordelen van de steunregeling voor ondermelk.

De gevolgen van dit probleem voor het communautaire stelsel kunnen voor Frankrijk uit twee getallen worden afgelezen : in dit land zijn in 1982 47 % van alle kalveren geslacht (2) doch het heeft maar 5 % van de ondermelk voor de kalvervoedering gebruikt.

ii) Voorbeeld van een land dat veel gebruik maakt van de steunregeling : Denemarken

Zoals bekend is, heeft Denemarken sedert meer dan 60 jaar een grote boterproduktie voor exportdoeleinden ontwikkeld. Bij deze produktie ontstonden als bijprodukt overeenkomstige hoeveelheden ondermelk of karnemelk, hetgeen weer heeft geleid tot de ontwikkeling en de hoge organisatiegraad van de sector ondermelk voor voederdoeleinden in Denemarken.

3.4. Globale beoordeling van de steunregeling en het beheer ervan

a) Ontoereikende beoordeling van de doeltreffendheid

Zomin als de Commissie een methodische actie heeft ondernomen ter voorlichting van de veehouders, heeft zij een gedetailleerde analyse van de economische doeltreffendheid van de steunregeling op basis van gegevens van gebruikers en Lid-Staten tot stand gebracht. Doch enerzijds vormt het vervoederen van ondermelk aan dieren in het algemeen, ook volgens de Commissie zelf, de belangrijkste factor voor het evenwicht op de zuivelmarkt (3) en anderzijds blijft het een primaire doelstelling, deze ondermelk in vloeibare vorm af de zetten.

Zo wordt, ofschoon basisgegevens voorhanden zijn, noch in de jaarlijkse verslagen over de interventies in de zuivelsector, noch in de werkdocumenten voor het Beheerscomité van deze sector geanalyseerd, hoe hoog het gebruik van ondermelk in verhouding tot MMP bij de kalvervoedering is. Evenmin worden ten aanzien van de speciale steun de ontwikkelingen van de specifieke indicatoren inzake de doeltreffendheid onderzocht.

Doordat een bevredigende controle op de veestapel ontbreekt, weet de Commissie niet hoeveel normale, gemengde en gespecialiseerde bedrijven er zijn. Tevens blijft onzeker hoe hoog de transport- en opslagkosten voor de veehouders zijn, hoewel de kosten voor diervoeder niet alleen in de melksector, maar ook in de sectoren rund- en varkensvlees, van essentieel belang zijn voor de produktiekosten : in de laatstgenoemde twee sectoren bedragen deze kosten ongeveer 60 % van de kostprijs van het geproduceerde vlees (4).

De Kamer acht de invoering van een grondige analyse van de resultaten der steunregelingen voor zowel ondermelk (1) Zie met name "Bulletin du Ministère de l'Agriculture" (BIMA), Parijs, nr. 1046 van 19.12.1983 en "Economie et Finances Agricoles", tijdschrift van de Caisse nationale de Crédit Agricole, Parijs, oktober 1983, blz. 7. (2) "Le marché des viandes et des produits avicoles", verslag van december 1983 van het Office national des viandes et de l'élevage (OFIVAL), Parijs, dat de Kamer door OFIVAL is voorgelegd (blz. 99). (3) Cf. "Hoe werkt de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten - dierlijke produkten" ("Groen Europa", nr. 188 van 1982, blz. 9). (4) Zie met name "Het veevoederbeleid : de kwestie van de graansubstituten" ("Groen Europa", nr. 177 van 1981, blz. 8). Zie tevens R. Fabre : "Les prix de l'alimentation et la compétitivité" (Economie et Finances agricoles, Parijs, maart 1984, blz. 4). als MMP voor voederdoeleinden onontbeerlijk voor een betere evaluatie van de doeltreffendheid ervan in het licht van de doelstellingen van het afzetbeleid.

b) Onnodig hoog bedrag van de normale steun i) Slecht omschreven doelstelling van economisch beleid

Het voor kalveren bestemde MMP is bijna altijd vers poeder dat niet uit interventievoorraden stamt. Anders dan het verklaarde doel, kan de normale steun voor vloeibare ondermelk geen duidelijke verlichting van de budgettaire lasten voor de opslag van melkpoeder tot gevolg hebben. Daarom bestaat er geen duidelijke reden om voor de kalvervoedering de afzet van ondermelk meer te stimuleren dan die van MMP.

ii) Onjuiste verhouding tussen de steunbedragen

Wordt bij de normale steun de verhouding der bedragen strikt gehandhaafd op meer dan één ten gunste van ondermelk, dan betekent dit dus dat de afzet van vloeibare ondermelk zwaarder op de communautaire begroting drukt dan die van de tot poeder verwerkte melk. Uit een oogpunt van financieel beheer zou een neutrale verhouding tussen de steunbedragen wat de begrotingslasten betreft gepaster zijn.

Indien de Commissie de uitwerking van de transport- en opslagkosten voor ondermelk had opgehelderd, zou zij deze verhouding met meer kennis van zaken hebben kunnen vaststellen. Voorts bestonden er in de landen met een melkoverschot andere - niets met de steunbedragen van doen hebbende - factoren, die gedeeltelijk werden veroorzaakt door de bovengenoemde maatregelen van het EOGFL - Oriëntatie en het gebruik van ondermelk in ieder geval belemmerden. Op grond van de thans door de Kamer vergaarde gegevens, is er dus reden om aan te nemen, dat het bedrag van de normale steun sinds 1978 voortdurend onnodig hoog is vastgesteld.

c) Ontbrekende doelstelling van regelmatige afzet bij de speciale steun

De steun voor ondermelk ten behoeve van de biggenvoedering zou door de Commissie aandachtig moeten worden bewaakt. In deze sector wordt namelijk meer dan de helft van de bij diervoedering ingezette ondermelk gebruikt en worden voorts in de jaren waarin de speciale steun voor MMP wordt toegepast, vele tonnen melkpoeder gebruikt. Voor het jaar 1983, waarin de prijzen van MMP concurrerend werden gemaakt met die van geïmporteerde vervangende produkten, wordt op grond van de voorlopige gegevens een gebruik van 505 000 ton poeder voor varkens (en pluimvee) geraamd, hetgeen overeenkomt met ongeveer 5,8 miljoen ton ondermelk-equivalenten, die nog komen bij de 3 miljoen ton die in vloeibare vorm zijn gebruikt.

Zoals reeds vermeld in paragraaf 1.2 van dit verslag, importeert de Gemeenschap de plantaardige eiwitten die als vervangingsprodukt kunnen dienen, tegen lage prijzen. Deze import heeft aanzienlijke gevolgen voor de begrotingsuitgaven voor steun voor ondermelk, omdat het niveau van deze steun moet worden aangepast aan de prijzen van deze plantaardige vervangingsprodukten (voornamelijk soja). Dit vraagstuk van de import van plantaardige vervangingsprodukten, die bij gebreke van voorschriften terzake een belangrijke storende factor in de zuivelmarkt en een zware financiële last voor de Gemeenschap vormen, is aan de orde gesteld in het speciaal verslag van de Kamer dat werd opgesteld op verzoek van de Europese Raad van Stuttgart in juni 1983 (1).

Het zou buiten het bestek van dit verslag vallen om hier dieper op deze kwestie in te gaan. Wij beperken ons tot de constatering dat de communautaire autoriteiten, ondanks de sterke prijsschommelingen van plantaardige eiwitten op de wereldmarkt en de daardoor nog dringender wordende noodzaak de voorziening op lange termijn van de varkenshouders veilig te stellen, geen doel hebben gesteld, bestaande in de regelmatige afzet van de overschotten aan ondermelk en MMP. Hiermee werd voorbijgegaan aan de situatie op de zuivelmarkt van de Gemeenschap en ook, ondanks de wezenlijke nutritieve voordelen van melk (2), aan het eventuele rendement van diervoeder.

4. CONCLUSIES

4.1. Zwakke punten in het administratief beheer

Wat betreft het administratieve beheer, zijn de teksten waarin de steunregeling voor ondermelk is vervat, langzamerhand zo ingewikkeld geworden, dat zij een rem vormen voor de toepassing van de regeling. Voorts zijn er enkele lacunes geconstateerd in verschillende essentiële procedures voor de uitbetaling van de steun.

a) Wat de veehouders betreft, is voor de controle van de veestapel geen bevredigende oplossing gevonden, want de toepassing van de procedure van de op een raming gebaseerde verklaring blijkt moeilijkheden op te leveren. (1) Verslag van de Kamer uitgebracht ingevolge de conclusies van de Europese Raad van 18 juni 1983 (PB nr. C 287 van 24.10.1983). (2) Zie met name het verslag van de Commissie inzake de speciale steun : "The supply of liquid skimmed milk to pig producers in the Community", door H. De Baere, Commissie van de Europese Gemeenschappen (Pig Health Society, Proceedings of the 9th Annual Winter Symposium, University College Dublin, 22 maart 1979).

Zie tevens de in paragraaf 3.3, sub c), genoemde analyse van de Landwirtschaftskammer Westfalen, Bondsrepubliek.

b) In de relatie tussen de veehouder en de melkfabriek is de voorgeschreven maximumprijs van door de melkfabrieken wederverkochte ondermelk niet altijd duidelijk te onderkennen, doordat nergens is bepaald dat de melkfabrieken de transportkosten afzonderlijk moeten factureren.

c) Wat de melkfabrieken betreft, is de verantwoordelijkheid voor de denaturering van de melk, welk procédé een garantie vormt voor de bestemming ervan, niet voor alle gevallen waarin steun wordt verleend duidelijk omschreven.

4.2. Geringe economische doeltreffendheid

Door de geldende steunpercentages van het stelsel wordt vloeibare ondermelk begunstigd ten opzichte van melkpoeder. Desondanks wordt er veel te weinig gebruik gemaakt van vloeibare ondermelk en over een lange periode beschouwd, lijkt dit gebruik te stagneren.

Deze resultaten houden kennelijk verband met bepaalde factoren die van invloed zijn op de keuzen die veehouderijen en melkfabrieken voor hun beheer treffen: a) De veehouders, die lange-termijninvesteringen moeten doen, worden geremd door de onzekerheid van de voorschriften inzake ondermelk, die immers ter conjuncturele regulatie zijn opgezet. De onvolledige voorlichting over de communautaire steunregeling voor ondermelk lijkt een belangrijke handicap te vormen voor de toepassing ervan. Bovendien kunnen de transportkosten in gebieden waar de melkfabrieken ver uit elkaar liggen voor de veehouders prohibitief zijn.

b) Van de melkfabrieken hebben die, welke zwaar hebben geïnvesteerd in verpoederingsinstallaties, de neiging om in plaats van vloeibare ondermelk weder te verkopen, liever poeder te produceren waardoor zij hun activiteiten kunnen opvoeren en bovendien een gegarandeerde afzetmogelijkheid hebben : de interventie.

c) Voor de veehouderijen en/of de melkfabrieken geldt, dat de meest voorkomende voederingssystemen, die in elke Lid-Staat nauw verband houden met de verbruiksgewoonten of de handelspraktijken, de omvang van het verbruik van vloeibare ondermelk sterker beïnvloeden dan de steunregeling zelf.

4.3. Onzeker economisch beheer

De communautaire instanties hebben geen doorlopende controle op de economische resultaten van de steunregelingen voor ondermelk ingevoerd ten einde deze tot een doeltreffend beheersinstrument te maken. Wat betreft het stelsel voor de vloeibare ondermelk, zouden de bevindingen van de onderhavige enquête de doelstellingen zelf op losse schroeven kunnen zetten.

Tot 19 oktober 1984, op welke datum zij antwoord heeft gegeven op dit verslag, heeft de Commissie, voor zover de Kamer bekend is, de gegrondheid van de doelstellingen van de steunregeling voor vloeibare ondermelk, zoals neergelegd niet alleen in de considerans bij de verordeningen, maar ook in haar eigen rapporten, nooit opnieuw ter discussie gesteld. a) Wat betreft de normale steun voor de kalvervoedering, kan de steunregeling voor vloeibare ondermelk de begrotingslasten voor de opslag van poeder niet merkbaar verlichten, aangezien melk voor jonge kalveren vrijwel onvervangbaar blijkt te zijn en het voor deze dieren bestemde MMP vers poeder is dat buiten het interventiecircuit blijft. Met het oog hierop en op de hiervoor vermelde starre factoren, is er reden om aan te nemen dat het bedrag van de normale steun voor vloeibare ondermelk sinds 1978 voortdurend is vastgesteld op een niveau dat voor de communautaire begroting onnodig hoge lasten meebrengt.

b) De speciale steun voor ondermelk bij de varkensvoedering, die een belangrijke potentiële markt vertegenwoordigt, is niet voorzien van permanente doelstellingen die tegemoetkomen aan de behoefte van de veehouders hun bevoorrading veilig te stellen, en die vloeibare ondermelk tot een diervoeder zouden maken dat werkelijk kan concurreren met de plantaardige vervangende produkten die in grote hoeveelheden van de wereldmarkt worden ingevoerd.

Samenvattend kan de vraag worden gesteld, of men het geheel der doelstellingen van de steun voor het gebruik van melk bij diervoedering niet opnieuw zou moeten bepalen aan de hand van de omstandigheden die de veehouderij en de vleesproduktie eigen zijn, in plaats van ze eenvoudigweg als een resultante te blijven zien van het gebrek aan controle over de melkproduktie.

Deze opmerkingen zijn door de Rekenkamer op haar zitting van 13 december 1984 goedgekeurd.

Gedaan de Luxemburg, 15 januari 1985.

Voor de Rekenkamer

Marcel MART

President

BIJLAGEN

BIJLAGE I TOTALE BUDGETTAIRE LASTEN EN UNITAIRE STEUNBEDRAGEN VOOR ONDERMELK BESTEMD VOOR DIERVOEDER

>PIC FILE= "T0034947">

BIJLAGE II STEUNBEDRAG EN PRIJS VAN DE ONDERMELK

>PIC FILE= "T0034948">

BIJLAGE III TOTALE HOEVEELHEID VOOR DIERVOEDER BESTEMDE ONDERMELK WAARVOOR SINDS 1973 STEUN WERD VERLEEND

>PIC FILE= "T0034949">

BIJLAGE IV ONTWIKKELING VAN HET GEBRUIK VAN VLOEIBARE ONDERMELK VOOR DIERVOEDER/ PRODUKTIE VAN MELK EN ONDERMELK

>PIC FILE= "T0034950">

BIJLAGE V

>PIC FILE= "T0034951">

BIJLAGE VI

>PIC FILE= "T0034952">

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

1. Inleiding

a) De Commissie constateert dat de opmerkingen van de Rekenkamer zowel de door de Raad vastgestelde regelingen als de tenuitvoerlegging daarvan door de Commissie betreffen, zonder dat daarbij enig onderscheid wordt gemaakt.

b) Een belangrijk uitgangspunt van het verslag van de Rekenkamer is een restrictieve interpretatie van het doel van de steunregeling voor ondermelk.

De Rekenkamer legt sterk de nadruk op een gedeelte van een overweging van een verordening van 1968 (in 1977 overgenomen) waarmee slechts een deelaspect wordt belicht en komt daardoor tot een zeer enge definitie van het doel van de regeling, die impliceert dat er uitsluitend naar moet worden gestreefd het verbruik van ondermelk te bevoordelen ten opzichte van dat van magere-melkpoeder, om de begrotingskosten te drukken.

In de afgelopen jaren is de situatie echter zodanig veranderd dat er een groot overschot is ontstaan, zodat in bepaalde perioden moest worden getracht zoveel mogelijk magere melk af te zetten, zowel magere-melkpoeder als (vloeibare) ondermelk. Ook op het stuk van de voedertechniek hebben zich intussen ontwikkelingen voorgedaan.

Wat het economisch doel van de betrokken steunmaatregelen betreft, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de normale steun voor ondermelk voor vervoedering aan kalveren en de speciale steun voor ondermelk voor vervoedering aan andere dieren.

Niet alleen is de steun voor ondermelk voor kalveren een maatregel die de gesubsidieerde vervoedering van magere-melkpoeder zou kunnen vervangen, maar de steunregeling moet ook worden gezien als een aanvulling op de steunregeling voor magere-melkpoeder. De produktiestructuur verschilt namelijk aanzienlijk van Lid-Staat tot Lid-Staat. De twee steunregelingen, die nu reeds een aantal jaren naast elkaar bestaan, hebben het verbruik van ondermelk en magere-melkpoeder in de kalverhouderij gestabiliseerd en zelfs iets doen toenemen.

De speciale steun voor de vervoedering van ondermelk aan andere dieren is een extra afzetmaatregel waarbij plantaardige eiwitten in de voeding van de betrokken dieren (vooral varkens) worden vervangen door dierlijke eiwitten. In hoeverre deze speciale steun doeltreffend is, kan dus uitsluitend worden beoordeeld binnen de algemene context van de situatie ten aanzien van de magere-melkpoederoverschotten ; met andere woorden, opvoering van het verbruik van ondermelk in de varkenshouderij is alleen verantwoord als de overschotsituatie dat vereist.

2. Administratief beheer

2.2. a) Ingewikkelde voorschriften

De bestaande regelingen vormen een zeer ingewikkeld geheel doordat zij afgestemd moeten zijn op een zo groot mogelijk aantal bijzondere situaties die zich in de bedrijven die de produkten verbruiken, kunnen voordoen en vooral ook doordat twee steunregelingen naast elkaar bestaan (een voor kalveren en een voor andere dieren) waarvoor sterk uiteenlopende bedragen gelden.

De Commissie is evenwel van oordeel dat het complexe karakter van de regelingen de toepassing ervan niet in de weg heeft gestaan ; integendeel, de vele aanpassingen waardoor de teksten steeds ingewikkelder zijn geworden, zijn telkens uitgevoerd op verzoek van de Lid-Staten, om de regelingen af te stemmen op gevallen die voorheen buiten hun werkingssfeer vielen en om het verbruik van ondermelk te stimuleren.

2.2. b), c) en d)

Wat de in de opmerkingen van de Rekenkamer vermelde specifieke punten betreft - controle op de veestapel, inachtneming van de maximumverkoopprijs en verantwoordelijkheid voor de denaturering van de in het kader van de normale steunregeling verkochte melk - is de Commissie bereid na te gaan of de teksten kunnen worden aangepast.

De Commissie is het evenwel niet eens met de Rekenkamer wanneer deze stelt dat het noodzakelijk is het begrip "aan denaturering gelijkwaardige administratieve controle" duidelijk te omschrijven. Er dient in dit verband op te worden gewezen dat de Lid-Staten verantwoordelijkheid dragen voor de controle op de toepassing van de communautaire voorschriften op hun grondgebied. Deze controle wordt uitgevoerd door de nationale overheid. Het ligt echter voor de hand dat daarbij rekening moet worden gehouden met de specifieke behoeften en de specifieke situatie in elke Lid-Staat en dat de controles derhalve op detailpunten van land tot land kunnen verschillen.

Het zou dan ook moeilijk of zelfs onmogelijk zijn in de betrokken verordeningen tot in detail voor te schrijven hoe de Lid-Staten de administratieve controle moeten uitvoeren. Dat zou niet alleen de regelingen nog ingewikkelder maken, maar bovendien de nationale overheid grotendeels ontslaan van haar verantwoordelijkheid als instantie die de controles ter plaatse organiseert.

Omdat ze zich rekenschap gaf van het belang van deze maatregel en op grond van gegevens in de mededelingen waarbij overeenkomstig artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 283/72 onregelmatigheden werden gemeld, heeft de Commissie de berokken Lid-Staten bij schrijven van 21 januari 1981 gevraagd nadere inlichtingen te verstrekken over de door hen toegepaste controlemaatregelen. Van de meeste Lid-Staten heeft zij zeer gedetailleerde inlichtingen ontvangen, die van dien aard zijn dat niet kan worden getwijfeld aan de deugdelijkheid van de door de Lid-Staten uitgevoerde administratieve controles.

3. Economische doeltreffendheid

3.1, 3.2 en 3.3. Doelstellingen en resultaten

Het economische effect van de maatregel kan uitsluitend worden beoordeeld door toetsing aan de doeleinden van de steunregeling. Volgens de Rekenkamer is het belangrijkste doel van de regeling het verbruik van vloeibare ondermelk sterker te stimuleren dan dat van mageremelkpoeder. De Rekenkamer komt tot de conclusie dat dit doel niet is bereikt, dat te weinig ondermelk wordt gebruikt en dat het verbruik van dit produkt stagneert.

Gelet op hetgeen zij over de doelstelling van de regeling in herinnering heeft gebracht in punt 1 is de Commissie het niet eens met deze conclusie van de Rekenkamer.

Wat de normale steunregeling betreft, is inmiddels een situatie ingetreden waarin sprake is van een evenwicht met de steun voor magere-melkpoeder. De twee steunregelingen te zamen hebben tot gevolg gehad dat het verbruik van vervangingsprodukten in de kalvervoeding zich niet heeft ontwikkeld. Als er geen steun voor ondermelk was geweest, zou dit produkt in de betrokken sector niet meer zijn gebruikt.

Wat de bijzondere steun betreft, kan worden gezegd dat het verbruik van ondermelk in de varkenshouderij flexibeler is en sterker afhankelijk van het steunniveau. Het verbruik van ondermelk in deze sector is alleen verantwoord wanneer er nog magere-melkoverschotten zijn nadat van alle goedkopere afzetmaatregelen maximaal gebruik is gemaakt. Voor de structurele overschotten is de speciale steunregeling, die sinds 1977 continu wordt toegepast, belangrijker geworden dan de normale steunregeling.

Wat de elementen betreft die het verbruik van vloeibare ondermelk zouden kunnen afremmen, is de Commissie van oordeel dat: - ten aanzien van de onzekerheid die de steunregeling kenmerkt en waarop in het verslag van de Rekenkamer uitdrukkelijk wordt gewezen, een zekere nuance dient te worden geformuleerd ; niet alleen geldt in het kader van de bijzondere steunregeling de bepaling dat de beëindiging ervan ten minste twee jaar van tevoren moet worden aangekondigd, maar bovendien vertoont het functioneren van de regeling in de afgelopen zeven jaar een zo grote stabiliteit dat de onzekerheid sterk is afgenomen;

- de uitvoerige voorlichting van de veehouders niet tot de bevoegdheid van de Commissie behoort, maar in nationaal verband dient te worden georganiseerd;

- de vervoerkosten en kosten van opslag op de boerderij voor ondermelk inderdaad hoger liggen dan voor magere-melkpoeder.

3.4. Algemene beoordeling

a) en b) Doeltreffendheid en hoogte van de steun

Voor een algemene beoordeling van de economische doeltreffendheid van de regeling gaat de Rekenkamer opnieuw uit van de enge omschrijving van het doel van de regeling die zij in de inleiding (1.1) en in paragraaf 3.1 heeft aangegeven, namelijk dat de regeling ten doel heeft het verbruik van vloeibare ondermelk te stimuleren ten opzichte van dat van magere-melkpoeder om de begrotingskosten te drukken.

Daardoor komt de Rekenkamer noodzakelijkerwijze tot een aantal conclusies en opmerkingen inzake het doel en het effect van de maatregelen en de verhouding tussen de verschillende steunregelingen, welke conclusies en opmerkingen niet relevant zijn voor de werkelijke problemen die zich de laatste jaren in deze sector voordoen.

Het economisch beheer moet, met name voor de normale steunregeling, ten doel hebben voor vloeibare ondermelk tot een zo groot mogelijke stabiliteit van het verbruik te komen, waarbij de hoogte van de steun moet worden gewijzigd op basis van adequate parameters. De stabiliteitsvereiste wordt in het verslag van de Rekenkamer terecht beklemtoond. Voor de differentiëring van de hoogte van de steun wordt niet alleen uitgegaan van een economische analyse van de bereikte resultaten, maar ook van de ontwikkeling van de prijzen van vervangingsprodukten, de mate van beschikbaarheid van vloeibare ondermelk en het bedrijfsresultaat van de veehouderijen.

>PIC FILE= "T0034953">

c) Afzet als doel

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de invoer van plantaardige vervangingsprodukten zonder adequate bescherming aan de grens, aanzienlijke gevolgen heeft voor de zuivelproduktie en de afzet van zuivelprodukten in de diervoeding. >PIC FILE= "T0034954">

Zij is het echter niet eens met de kritiek van de Rekenkamer waar deze stelt dat niet naar regelmatige afzet wordt gestreefd. De steun voor het verbruik van vloeibare ondermelk of magere-melkpoeder in de diervoeding heeft namelijk altijd vooral ten doel gehad melkoverschotten af te zetten. Wat echter de kalvervoeding betreft, valt dit doel samen met de eigen behoeften in de kalveropfok en de vleesproduktie en met deze behoeften is bij het opstellen van de voorschriften altijd rekening gehouden.

Wat de vervoedering in de varkenshouderij betreft, is het doel van de steunregeling altijd uitsluitend de afzet van magere-melkoverschotten geweest en hier dient geen rekening te worden gehouden met specifieke voederbehoeften.

Conclusie

4.1. Zwakke punten in het administratief beheer

De door de Rekenkamer aan de orde gestelde problemen hebben hoofdzakelijk te maken met het feit dat het gaat om een steunregeling die wordt toegepast op bedrijfsniveau, wat tot complicaties leidt, met name doordat de structuur van de ontvangende bedrijven verschilt.

De Commissie onderzoekt de mogelijkheden om de teksten op enkele door de Rekenkamer vermelde specifieke punten aan te passen en daarbij zoveel mogelijk de overigens door de Rekenkamer gesignaleerde complicaties te ontwijken.

4.2. Geringe economische doeltreffendheid

Het verbruik van vloeibare ondermelk wordt door bepaalde technische factoren inderdaad afgeremd in vergelijking met het verbruik van poeder. In een aantal gevallen heeft dat tot gevolg dat het verbruik van vloeibare ondermelk voor de koper economisch minder doeltreffend is, welk euvel alleen kan worden verholpen door de prijs lager vast te stellen of de steun te verhogen.

4.3. Onzeker economisch beheer

De Commissie herinnert eraan dat de steunregeling voor magere-melkpoeder en vloeibare ondermelk inderdaad is ingevoerd om de melkoverschotten af te zetten. Daarbij houdt zij echter terdege rekening met de behoeften van de veehouderij. Een factor die in de diervoeding echter doorslaggevend is, is het feit dat de eiwitrijke plantaardige produkten bijna volledig vrij van douanerechten en heffingen kunnen worden ingevoerd. Zo komt het dat voor magere melk zeer hoge steunbedragen moeten worden uitgekeerd (tot 75 % van de waarde van het produkt) om het produkt concurrerend te maken met de geïmporteerde produkten.

Het doel van het zuivelbeleid is niet in de eerste plaats de ontwikkeling van de afzetmogelijkheden voor zuiveloverschotten in de diervoeding. Het beleid is gericht op het bereiken van een evenwicht tussen de vraag naar en het aanbod van zuivelprodukten. Daarom heeft de Raad op voorstel van de Commissie maatregelen genomen om de zuivelproduktie te beperken en er daardoor voor te zorgen dat minder grote hoeveelheden ondermelk en magere-melkpoeder ten koste van hoge steunbedragen in de diervoeding moeten worden afgezet.

BIJLAGEN

BIJLAGE I TOTALE BUDGETTAIRE LASTEN EN UNITAIRE STEUNBEDRAGEN VOOR ONDERMELK BESTEMD VOOR DIERVOEDER

>PIC FILE= "T0034947">

BIJLAGE II STEUNBEDRAG EN PRIJS VAN DE ONDERMELK

>PIC FILE= "T0034948">

BIJLAGE III TOTALE HOEVEELHEID VOOR DIERVOEDER BESTEMDE ONDERMELK WAARVOOR SINDS 1973 STEUN WERD VERLEEND

>PIC FILE= "T0034949">

BIJLAGE IV ONTWIKKELING VAN HET GEBRUIK VAN VLOEIBARE ONDERMELK VOOR DIERVOEDER/ PRODUKTIE VAN MELK EN ONDERMELK

>PIC FILE= "T0034950">

BIJLAGE V

>PIC FILE= "T0034951">

BIJLAGE VI

>PIC FILE= "T0034952">

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

1. Inleiding

a) De Commissie constateert dat de opmerkingen van de Rekenkamer zowel de door de Raad vastgestelde regelingen als de tenuitvoerlegging daarvan door de Commissie betreffen, zonder dat daarbij enig onderscheid wordt gemaakt.

b) Een belangrijk uitgangspunt van het verslag van de Rekenkamer is een restrictieve interpretatie van het doel van de steunregeling voor ondermelk.

De Rekenkamer legt sterk de nadruk op een gedeelte van een overweging van een verordening van 1968 (in 1977 overgenomen) waarmee slechts een deelaspect wordt belicht en komt daardoor tot een zeer enge definitie van het doel van de regeling, die impliceert dat er uitsluitend naar moet worden gestreefd het verbruik van ondermelk te bevoordelen ten opzichte van dat van magere-melkpoeder, om de begrotingskosten te drukken.

In de afgelopen jaren is de situatie echter zodanig veranderd dat er een groot overschot is ontstaan, zodat in bepaalde perioden moest worden getracht zoveel mogelijk magere melk af te zetten, zowel magere-melkpoeder als (vloeibare) ondermelk. Ook op het stuk van de voedertechniek hebben zich intussen ontwikkelingen voorgedaan.

Wat het economisch doel van de betrokken steunmaatregelen betreft, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de normale steun voor ondermelk voor vervoedering aan kalveren en de speciale steun voor ondermelk voor vervoedering aan andere dieren.

Niet alleen is de steun voor ondermelk voor kalveren een maatregel die de gesubsidieerde vervoedering van magere-melkpoeder zou kunnen vervangen, maar de steunregeling moet ook worden gezien als een aanvulling op de steunregeling voor magere-melkpoeder. De produktiestructuur verschilt namelijk aanzienlijk van Lid-Staat tot Lid-Staat. De twee steunregelingen, die nu reeds een aantal jaren naast elkaar bestaan, hebben het verbruik van ondermelk en magere-melkpoeder in de kalverhouderij gestabiliseerd en zelfs iets doen toenemen.

De speciale steun voor de vervoedering van ondermelk aan andere dieren is een extra afzetmaatregel waarbij plantaardige eiwitten in de voeding van de betrokken dieren (vooral varkens) worden vervangen door dierlijke eiwitten. In hoeverre deze speciale steun doeltreffend is, kan dus uitsluitend worden beoordeeld binnen de algemene context van de situatie ten aanzien van de magere-melkpoederoverschotten ; met andere woorden, opvoering van het verbruik van ondermelk in de varkenshouderij is alleen verantwoord als de overschotsituatie dat vereist.

2. Administratief beheer

2.2. a) Ingewikkelde voorschriften

De bestaande regelingen vormen een zeer ingewikkeld geheel doordat zij afgestemd moeten zijn op een zo groot mogelijk aantal bijzondere situaties die zich in de bedrijven die de produkten verbruiken, kunnen voordoen en vooral ook doordat twee steunregelingen naast elkaar bestaan (een voor kalveren en een voor andere dieren) waarvoor sterk uiteenlopende bedragen gelden.

De Commissie is evenwel van oordeel dat het complexe karakter van de regelingen de toepassing ervan niet in de weg heeft gestaan ; integendeel, de vele aanpassingen waardoor de teksten steeds ingewikkelder zijn geworden, zijn telkens uitgevoerd op verzoek van de Lid-Staten, om de regelingen af te stemmen op gevallen die voorheen buiten hun werkingssfeer vielen en om het verbruik van ondermelk te stimuleren.

2.2. b), c) en d)

Wat de in de opmerkingen van de Rekenkamer vermelde specifieke punten betreft - controle op de veestapel, inachtneming van de maximumverkoopprijs en verantwoordelijkheid voor de denaturering van de in het kader van de normale steunregeling verkochte melk - is de Commissie bereid na te gaan of de teksten kunnen worden aangepast.

De Commissie is het evenwel niet eens met de Rekenkamer wanneer deze stelt dat het noodzakelijk is het begrip "aan denaturering gelijkwaardige administratieve controle" duidelijk te omschrijven. Er dient in dit verband op te worden gewezen dat de Lid-Staten verantwoordelijkheid dragen voor de controle op de toepassing van de communautaire voorschriften op hun grondgebied. Deze controle wordt uitgevoerd door de nationale overheid. Het ligt echter voor de hand dat daarbij rekening moet worden gehouden met de specifieke behoeften en de specifieke situatie in elke Lid-Staat en dat de controles derhalve op detailpunten van land tot land kunnen verschillen.

Het zou dan ook moeilijk of zelfs onmogelijk zijn in de betrokken verordeningen tot in detail voor te schrijven hoe de Lid-Staten de administratieve controle moeten uitvoeren. Dat zou niet alleen de regelingen nog ingewikkelder maken, maar bovendien de nationale overheid grotendeels ontslaan van haar verantwoordelijkheid als instantie die de controles ter plaatse organiseert.

Omdat ze zich rekenschap gaf van het belang van deze maatregel en op grond van gegevens in de mededelingen waarbij overeenkomstig artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 283/72 onregelmatigheden werden gemeld, heeft de Commissie de berokken Lid-Staten bij schrijven van 21 januari 1981 gevraagd nadere inlichtingen te verstrekken over de door hen toegepaste controlemaatregelen. Van de meeste Lid-Staten heeft zij zeer gedetailleerde inlichtingen ontvangen, die van dien aard zijn dat niet kan worden getwijfeld aan de deugdelijkheid van de door de Lid-Staten uitgevoerde administratieve controles.

3. Economische doeltreffendheid

3.1, 3.2 en 3.3. Doelstellingen en resultaten

Het economische effect van de maatregel kan uitsluitend worden beoordeeld door toetsing aan de doeleinden van de steunregeling. Volgens de Rekenkamer is het belangrijkste doel van de regeling het verbruik van vloeibare ondermelk sterker te stimuleren dan dat van mageremelkpoeder. De Rekenkamer komt tot de conclusie dat dit doel niet is bereikt, dat te weinig ondermelk wordt gebruikt en dat het verbruik van dit produkt stagneert.

Gelet op hetgeen zij over de doelstelling van de regeling in herinnering heeft gebracht in punt 1 is de Commissie het niet eens met deze conclusie van de Rekenkamer.

Wat de normale steunregeling betreft, is inmiddels een situatie ingetreden waarin sprake is van een evenwicht met de steun voor magere-melkpoeder. De twee steunregelingen te zamen hebben tot gevolg gehad dat het verbruik van vervangingsprodukten in de kalvervoeding zich niet heeft ontwikkeld. Als er geen steun voor ondermelk was geweest, zou dit produkt in de betrokken sector niet meer zijn gebruikt.

Wat de bijzondere steun betreft, kan worden gezegd dat het verbruik van ondermelk in de varkenshouderij flexibeler is en sterker afhankelijk van het steunniveau. Het verbruik van ondermelk in deze sector is alleen verantwoord wanneer er nog magere-melkoverschotten zijn nadat van alle goedkopere afzetmaatregelen maximaal gebruik is gemaakt. Voor de structurele overschotten is de speciale steunregeling, die sinds 1977 continu wordt toegepast, belangrijker geworden dan de normale steunregeling.

Wat de elementen betreft die het verbruik van vloeibare ondermelk zouden kunnen afremmen, is de Commissie van oordeel dat: - ten aanzien van de onzekerheid die de steunregeling kenmerkt en waarop in het verslag van de Rekenkamer uitdrukkelijk wordt gewezen, een zekere nuance dient te worden geformuleerd ; niet alleen geldt in het kader van de bijzondere steunregeling de bepaling dat de beëindiging ervan ten minste twee jaar van tevoren moet worden aangekondigd, maar bovendien vertoont het functioneren van de regeling in de afgelopen zeven jaar een zo grote stabiliteit dat de onzekerheid sterk is afgenomen;

- de uitvoerige voorlichting van de veehouders niet tot de bevoegdheid van de Commissie behoort, maar in nationaal verband dient te worden georganiseerd;

- de vervoerkosten en kosten van opslag op de boerderij voor ondermelk inderdaad hoger liggen dan voor magere-melkpoeder.

3.4. Algemene beoordeling

a) en b) Doeltreffendheid en hoogte van de steun

Voor een algemene beoordeling van de economische doeltreffendheid van de regeling gaat de Rekenkamer opnieuw uit van de enge omschrijving van het doel van de regeling die zij in de inleiding (1.1) en in paragraaf 3.1 heeft aangegeven, namelijk dat de regeling ten doel heeft het verbruik van vloeibare ondermelk te stimuleren ten opzichte van dat van magere-melkpoeder om de begrotingskosten te drukken.

Daardoor komt de Rekenkamer noodzakelijkerwijze tot een aantal conclusies en opmerkingen inzake het doel en het effect van de maatregelen en de verhouding tussen de verschillende steunregelingen, welke conclusies en opmerkingen niet relevant zijn voor de werkelijke problemen die zich de laatste jaren in deze sector voordoen.

Het economisch beheer moet, met name voor de normale steunregeling, ten doel hebben voor vloeibare ondermelk tot een zo groot mogelijke stabiliteit van het verbruik te komen, waarbij de hoogte van de steun moet worden gewijzigd op basis van adequate parameters. De stabiliteitsvereiste wordt in het verslag van de Rekenkamer terecht beklemtoond. Voor de differentiëring van de hoogte van de steun wordt niet alleen uitgegaan van een economische analyse van de bereikte resultaten, maar ook van de ontwikkeling van de prijzen van vervangingsprodukten, de mate van beschikbaarheid van vloeibare ondermelk en het bedrijfsresultaat van de veehouderijen.

>PIC FILE= "T0034953">

c) Afzet als doel

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de invoer van plantaardige vervangingsprodukten zonder adequate bescherming aan de grens, aanzienlijke gevolgen heeft voor de zuivelproduktie en de afzet van zuivelprodukten in de diervoeding. >PIC FILE= "T0034954">

Zij is het echter niet eens met de kritiek van de Rekenkamer waar deze stelt dat niet naar regelmatige afzet wordt gestreefd. De steun voor het verbruik van vloeibare ondermelk of magere-melkpoeder in de diervoeding heeft namelijk altijd vooral ten doel gehad melkoverschotten af te zetten. Wat echter de kalvervoeding betreft, valt dit doel samen met de eigen behoeften in de kalveropfok en de vleesproduktie en met deze behoeften is bij het opstellen van de voorschriften altijd rekening gehouden.

Wat de vervoedering in de varkenshouderij betreft, is het doel van de steunregeling altijd uitsluitend de afzet van magere-melkoverschotten geweest en hier dient geen rekening te worden gehouden met specifieke voederbehoeften.

Conclusie

4.1. Zwakke punten in het administratief beheer

De door de Rekenkamer aan de orde gestelde problemen hebben hoofdzakelijk te maken met het feit dat het gaat om een steunregeling die wordt toegepast op bedrijfsniveau, wat tot complicaties leidt, met name doordat de structuur van de ontvangende bedrijven verschilt.

De Commissie onderzoekt de mogelijkheden om de teksten op enkele door de Rekenkamer vermelde specifieke punten aan te passen en daarbij zoveel mogelijk de overigens door de Rekenkamer gesignaleerde complicaties te ontwijken.

4.2. Geringe economische doeltreffendheid

Het verbruik van vloeibare ondermelk wordt door bepaalde technische factoren inderdaad afgeremd in vergelijking met het verbruik van poeder. In een aantal gevallen heeft dat tot gevolg dat het verbruik van vloeibare ondermelk voor de koper economisch minder doeltreffend is, welk euvel alleen kan worden verholpen door de prijs lager vast te stellen of de steun te verhogen.

4.3. Onzeker economisch beheer

De Commissie herinnert eraan dat de steunregeling voor magere-melkpoeder en vloeibare ondermelk inderdaad is ingevoerd om de melkoverschotten af te zetten. Daarbij houdt zij echter terdege rekening met de behoeften van de veehouderij. Een factor die in de diervoeding echter doorslaggevend is, is het feit dat de eiwitrijke plantaardige produkten bijna volledig vrij van douanerechten en heffingen kunnen worden ingevoerd. Zo komt het dat voor magere melk zeer hoge steunbedragen moeten worden uitgekeerd (tot 75 % van de waarde van het produkt) om het produkt concurrerend te maken met de geïmporteerde produkten.

Het doel van het zuivelbeleid is niet in de eerste plaats de ontwikkeling van de afzetmogelijkheden voor zuiveloverschotten in de diervoeding. Het beleid is gericht op het bereiken van een evenwicht tussen de vraag naar en het aanbod van zuivelprodukten. Daarom heeft de Raad op voorstel van de Commissie maatregelen genomen om de zuivelproduktie te beperken en er daardoor voor te zorgen dat minder grote hoeveelheden ondermelk en magere-melkpoeder ten koste van hoge steunbedragen in de diervoeding moeten worden afgezet.