SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/98 over de import in de Gemeenschap tegen een verlaagd heffingspercentage van Nieuw-Zeelandse zuivelproducten en Zwitserse kaas en de afzet ervan, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 127/01)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

1. INLEIDING . 1.1 - 1.7 2

Algemeen . 1.1 2

Jaarlijkse contingenten en financiële gevolgen . 1.2 2

Oorsprong van de NZ-contingenten en het verlaagde heffingspercentage voor boter . 1.3 - 1.4 4

Commerciële achtergrond . 1.5 4

Import van hele cheddarkazen uit Nieuw-Zeeland . 1.6 - 1.7 4

2. ADMINISTRATIEVE EN CONTROLEPROCEDURES . 2.1 - 2.16 4

Voorwaarden voor toepassing van het NZ-contingent voor boter . 2.1 4

Certificering van boter in verband met de contingenten . 2.2 - 2.5 4

Certificaten . 2.6 5

Beperkingen van de afzet . 2.7 - 2.9 5

Beperkingen van het gebruik binnen de EG . 2.10 - 2.11 5

Voorwaarden om in aanmerking te komen voor de kaascontingenten . 2.12 - 2.14 6

Controlebepalingen . 2.15 - 2.16 6

3. RESULTATEN VAN DE CONTROLE . 3.1 - 3.41 6

Algemeen . 3.1 - 3.2 6

Wekelijkse berichten over de boterimport . 3.3 7

Controle van de kwantitatieve beperkingen . 3.4 - 3.6 7

Nauwkeurigheid van het gedeclareerde gewicht . 3.7 - 3.8 8

Vrijmaking van goederen uit douane-entrepot . 3.9 - 3.10 8

Naleving van de regels inzake het maximale vetgehalte . 3.11 - 3.21 8

Naleving van de norm inzake de minimale ouderdom . 3.22 9

Naleving van het criterium van rechtstreekse vervaardiging . 3.23 - 3.27 10

Afzet . 3.28 - 3.36 10

Voor verwerking bestemde kaas - criteria inzake het uiteindelijk gebruik . 3.37 - 3.39 11

Criteria voor uitvoerrestituties in verband met verwerkte kaas die kaas uit derde landen bevat . 3.40 - 3.41 11

4. ZWITSERSE EMMENTALER . 4.1 - 4.6 12

5. CONCLUSIE . 5.1 - 5.8 12

Antwoorden van de Commissie . 15

1. INLEIDING

Algemeen

1.1. Dit verslag betreft de import en afzet van zuivelproducten uit Nieuw-Zeeland (NZ), die in de periode 1990 - 1996 werden geïmporteerd tegen het verlaagde heffingspercentage (1) volgens Verordening (EG) nr. 1600/95 van de Commissie (2) en de vroegere voorschriften. De controle had ten doel na te gaan of was voldaan aan de in de voornoemde voorschriften opgenomen voorwaarden om in aanmerking te komen voor het verlaagde heffingspercentage en aan de regels betreffende de afzet die zijn vervat in Verordening (EG) nr. 3290/94 van de Raad (3). Het verslag bevat ook een hoofdstuk over de import van Zwitserse emmentalerkaas tegen een verlaagd heffingspercentage krachtens soortgelijke voorschriften.

Jaarlijkse contingenten en financiële gevolgen

1.2. Zowel het gewone heffingspercentage als het tarief van de uitvoerrestitutie ligt veel hoger dan de verlaagde heffing die op de betrokken importen wordt toegepast. Als niet is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de verlaagde heffing, dan is de gewone heffing verschuldigd. Als de producten opnieuw worden uitgevoerd, is de restitutie beperkt tot de bij de import geïnde heffing en dus veel lager dan het gewone restitutiepercentage. Als de voorwaarden betreffende import of gebruik niet worden gerespecteerd komen dan ook aanzienlijke bedragen in het gedrang. Zo bedroeg de verlaagde heffing voor boter in 1996 868,8 ECU per ton, de gewone heffing 2 784 ECU per ton (4) en de gewone restitutie voor equivalente EG-boter 1 561 ECU per ton. Op het contingent voor dat jaar van 76 667 ton beliep het verschil tussen de heffingsbedragen volgens de gewone of de verlaagde heffing 146,8 Mio ECU en het verschil tussen de verlaagde heffing en de uitvoerrestituties 53 Mio ECU. De tabellen 1, 2 en 3 bevatten een overzicht van de jaarlijkse hoeveelheden en waarden. Deze producten werden voor de controle geselecteerd omdat er, zoals reeds gezegd, aanzienlijke bedragen mee waren gemoeid.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Oorsprong van de NZ-contingenten en het verlaagde heffingspercentage voor boter

1.3. Vóór de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EEG in 1973 was dat land de traditionele afzetmarkt voor Nieuw-Zeelandse boter. Om ervoor te zorgen dat Nieuw-Zeeland toegang bleef houden tot deze markt en zijn economie kon diversifiëren, bevatte Protocol 18 bij de Akte van Toetreding van Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk aanvankelijk voor een periode van vijf jaar contingenten voor de import van boter en kaas uit Nieuw-Zeeland. Op onder deze contingenten vallende import werden speciale heffingen toegepast. Krachtens Protocol 18 werden deze heffingen vastgesteld op een zodanig niveau dat de hoeveelheden boter en kaas daadwerkelijk konden worden afgezet zonder de afzet van boter en kaas uit de Gemeenschap in gevaar te brengen. Maar in vergelijking met de toegepaste invoerheffingen op boter en kaas van niet-communautaire oorsprong waren de speciale heffingen op Nieuw-Zeelandse boter en kaas geringer en dus in feite verlaagde heffingen. In dit verslag worden ze aangeduid als verlaagde heffingspercentages.

1.4. Van 1978 tot 30 juni 1995 bleef Protocol 18 van toepassing op de import van NZ-boter. Vanaf 1 juli 1995 werden de tariefcontingenten voor melk en zuivelproducten vastgesteld volgens de Overeenkomst inzake de landbouw die werd gesloten tijdens de multilaterale handelsbesprekingen van de Uruguay-ronde in het kader van de General Agreement on Tariffs and Trade/World Trade Organization (GATT/WTO). Het tariefcontingent voor NZ-boter, dat deel uitmaakte van deze overeenkomst, werd opgenomen in Verordening (EG) nr. 1600/95 en het contingent werd verhoogd van 51 830 ton tot 76 667 ton per jaar. Nog steeds exporteert Nieuw-Zeeland ongeveer 32 % van zijn boterproductie naar de EU.

Commerciële achtergrond

1.5. Voor het grootste deel wordt de boter van het NZ-contingent geïmporteerd door dochterondernemingen van de New Zealand Dairy Board (NZDB) in de EU die de boter kopen bij de NZDB. Deze is volledig in handen van de Nieuw-Zeelandse melkveehouders.

Import van hele cheddarkazen uit Nieuw-Zeeland

1.6. De regels van Protocol 18 en de latere GATT/WTO-overeenkomsten bevatten niet alleen importcontingenten voor NZ-boter maar ook voor hele cheddarkazen uit Nieuw-Zeeland. In Protocol 18 werden de hoeveelheden en de verlaagde heffingspercentages vastgesteld voor het tijdvak 1973 - 1977. In 1978 en 1979 bestonden er geen contingenten voor Nieuw-Zeeland. Van 1980 tot 30 juni 1995 golden voor de import de tariefcontingenten van de GATT die zijn opgenomen in Besluit 80/271/EEG van de Raad (5) en latere voorschriften. Vanaf 1 juli 1995 werden de contingenten opgenomen in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1600/95. Het jaarlijkse contingent voor de import van hele cheddarkazen uit Nieuw-Zeeland bedroeg tot en met 31 december 1995 6 500 ton per jaar, waarna het naar aanleiding van de GATT-onderhandelingen (Artikel XXIV.6) met het oog op de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden bij Verordening (EG) nr. 694/96 van de Commissie (6) werd opgetrokken tot 7 000 ton.

1.7. De EU importeert ook voor verwerking bestemde Nieuw-Zeelandse cheddar en andere kaassoorten tegen het verlaagde tarief van 17,06 ECU per 100 kg in plaats van de gewone heffing van 253,78 ECU per 100 kg. De in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1600/95 specifiek voor Nieuw-Zeelandse kaas toegekende hoeveelheid bedroeg tot en met 31 december 1995 3 000 ton per jaar; deze hoeveelheid werd daarna bij Verordening (EG) nr. 694/96 opgetrokken tot 4 000 ton.

2. ADMINISTRATIEVE EN CONTROLEPROCEDURES

Voorwaarden voor toepassing van het NZ-contingent voor boter

2.1. In tegenstelling tot de boter die Nieuw-Zeeland van oudsher aan het Verenigd Koninkrijk levert, is de boter die in de rest van de EG wordt geproduceerd en verbruikt meestal ongezouten en heeft een vetgehalte dat normaliter tussen 82 % en 85 % ligt. Ter realisering van de doelstellingen van de contingentering, namelijk het behoud van de toegang van Nieuw-Zeeland tot zijn traditionele afzetmarkt in het Verenigd Koninkrijk en de bescherming van de producenten in andere lidstaten, wordt in Verordening (EEG) nr. 858/81 van de Raad (7) een definitie gegeven van de in aanmerking komende Nieuw-Zeelandse boter, die overeenkomt met de traditioneel in het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde soort. De hiervoor geldende voorwaarden waren dat de betrokken boter:

a) van oorsprong uit Nieuw-Zeeland was;

b) minstens zes weken oud was;

c) een vetgehalte had van 80 of meer, doch minder dan 82 gewichtspercenten en

d) rechtstreeks uit melk of room van melk was vervaardigd.

Certificering van boter in verband met de contingenten

2.2. Van 1981 tot juni 1995 was het voornaamste bewijs voor aanspraak op contingenten en verlaagde heffingen het certificaat van Protocol 18. Dit document werd afgestempeld door de New Zealand High Commission, het erkende Nieuw-Zeelandse certificeringsorgaan, als bewijs dat de daarin vermelde hoeveelheid boter voldeed aan de voorwaarden van het contingent en dat het contingent daarmee voor de betrokken periode niet werd overschreden. Op het moment van de import werd dit document voorgelegd ter staving van de invoeraangifte. Volgens de regels van Protocol 18 waren de importeurs niet verplicht de bedoelde voorwaarden in de invoeraangifte te vermelden, hetgeen de douanecontrole van de documenten niet vereenvoudigde.

2.3. Vanaf juli 1995 werd het certificaat van Protocol 18 vervangen door het document IMA 1 (8) als verklaring dat is voldaan aan de contingentvoorwaarden; de NZDB werd erkend als de met de afgifte van het IMA 1 belaste instelling.

2.4. Luidens artikel 28 van Verordening (EG) nr. 1600/95 kan een met de afgifte van zulke certificaten belaste instelling slechts worden aanvaard als zij:

a) als zodanig door het land van uitvoer is erkend;

b) zich ertoe verbindt de op de certificaten vermelde gegevens te verifiëren;

c) zich ertoe verbindt de Commissie en de lidstaten op hun verzoek alle nuttige en noodzakelijke inlichtingen te verstrekken om de op de certificaten vermelde gegevens te kunnen beoordelen.

In artikel 28 wordt voorts bepaald dat bijlage VII (9) zal worden herzien wanneer aan de sub a) bedoelde voorwaarde niet langer wordt voldaan of wanneer een met de afgifte belaste instelling een van de door haar aangegane verplichtingen niet nakomt.

2.5. Volgens artikel 29, ten slotte, zijn de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te treffen om de goede werking van het bij titel IV ingestelde systeem van certificaten te controleren.

Certificaten

2.6. In artikel 13, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad (10) wordt voorgeschreven dat voor de invoer van de in artikel 1 genoemde producten (waaronder boter) een invoercertificaat moet worden overgelegd. In de invoercertificaten staat welk heffingspercentage moet worden toegepast en de Commissie kan er de geïmporteerde hoeveelheden mee controleren.

Beperkingen van de afzet

2.7. In Protocol 18 en in latere aanvullende voorschriften wordt bepaald dat de Nieuw-Zeelandse boter niet in het intracommunautaire handelsverkeer mag worden gebracht en niet opnieuw naar derde landen mag worden uitgevoerd. De beperking inzake het intracommunautaire handelsverkeer werd opgeheven per 1 januari 1993 toen Verordening (EEG) nr. 3841/92 van de Raad (11) van kracht werd.

2.8. Bij dezelfde verordening werd ook de beperking van de wederuitvoer naar derde landen opgeheven. In artikel 7, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 876/68 van de Raad (12) wordt echter bepaald dat de restitutie bij wederuitvoer van zuivelproducten gelijk moet zijn aan de op de dag van invoer toegepaste heffing indien deze gelijk is aan of lager is dan de restitutie die geldt op de dag van uitvoer. Deze regel werd in latere voorschriften overgenomen.

2.9. Volgens artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1600/95 moet op de NZ-boter in alle handelsstadia de vermelding staan dat zij van oorsprong uit Nieuw-Zeeland is. Dit artikel verplicht voorts het Verenigd Koninkrijk de Commissie te informeren over de maatregelen die het te dien einde heeft genomen, maar op de precieze aard van die maatregelen wordt in het artikel niet ingegaan.

Beperkingen van het gebruik binnen de EG

2.10. Krachtens artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 858/81 was het Verenigd Koninkrijk onder meer verplicht de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de boter uit Nieuw-Zeeland die uit hoofde van deze verordening werd ingevoerd, niet werd bestemd voor verwerking maar uitsluitend voor rechtstreekse consumptie op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk. Het begrip "rechtstreekse consumptie" in toepassing van artikel 7 was gedefinieerd in Verordening (EEG) nr. 1269/79 van de Raad (13). Deze beperking werd opgeheven door artikel 4, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3667/83 van de Raad (14).

2.11. In artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1600/95 wordt bepaald dat de vermenging van NZ-boter met communautaire boter voor rechtstreekse consumptie alleen in het Verenigd Koninkrijk mag plaatsvinden.

Voorwaarden om in aanmerking te komen voor de kaascontingenten

2.12. Om in aanmerking te komen voor het verlaagde heffingspercentage van toepassing op het Nieuw-Zeelandse contingent overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1600/95 en vroegere voorschriften moet de cheddarkaas uit Nieuw-Zeeland:

- een vetgehalte van 50 of meer gewichtspercenten in de droge stof hebben en

- gedurende ten minste drie maanden zijn gerijpt.

2.13. Nieuw-Zeelandse kaas die werd geïmporteerd in het kader van het contingent van voor verwerking bestemde kaas zal enkel als verwerkt worden beschouwd indien de verwerkingsproducten vallen onder subpost 0406 30 van het gemeenschappelijk douanetarief (verwerkte kaas), als beschreven in artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 2967/79 van de Commissie (15).

2.14. Bij importen van NZ-cheddarkaas moeten eveneens IMA 1-certificaten worden overgelegd als bewijs dat de daarin vermelde hoeveelheid kaas binnen het contingent blijft en aan de kwaliteitsvoorwaarden voldoet.

Controlebepalingen

2.15. Een tekortkoming in Protocol 18 en in Verordening (EG) nr. 1600/95 is dat in geen van beide de lidstaten specifiek worden verplicht de hoeveelheden of de voorwaarden van de contingenten te controleren. Alleen de algemene controlebepalingen, opgenomen in Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad (16) tot vaststelling van het douanewetboek, zijn van toepassing. Dit wetboek geldt voor alle soorten importen en bevat voorschriften voor het checken van de invoeraangiften en de bewijsstukken, de mogelijkheid van materiële controles en steekproefneming voor laboratoriumanalyse, alsmede de mogelijkheid van controles ex post van de handelsdocumenten. De verantwoordelijkheid voor de verrichting van deze controles berust bij de nationale douaneautoriteiten.

2.16. Krachtens Verordening (EEG) nr. 3038/89 van de Commissie (17) en later krachtens Verordening (EEG) nr. 3885/92 van de Commissie (18) en Verordening (EG) nr. 3618/93 van de Commissie (19) waren de Britse autoriteiten tot 30 juni 1995 verplicht de Commissie uiterlijk aan het einde van iedere week onder meer in te lichten over:

a) de in de voorafgaande week in het Verenigd Koninkrijk binnengekomen hoeveelheden;

b) de in het Verenigd Koninkrijk opgeslagen hoeveelheden NZ-boter die op de jongste datum bekend zijn;

c) de in de voorafgaande week op de Britse markt verkochte hoeveelheden;

d) de cumulatieve hoeveelheden NZ-boter vanaf 1 januari van ieder jaar;

e) de hoeveelheden NZ-boter die onderweg zijn tussen Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk, met aanduiding van hun vermoedelijke datum van aankomst;

f) de in het eerste verkoopstadium toegepaste verkoopprijzen van de NZ-boter.

Deze informatieplicht betrof NZ-boter waarvoor de bijzondere invoerregeling - contingenten - zou gelden of had gegolden.

3. RESULTATEN VAN DE CONTROLE

Algemeen

3.1. Uit de controle bleek dat er in de controleregelingen die zekerheid moesten bieden over de naleving van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de preferentiële heffingspercentages grote tekortkomingen stonden. De voornaamste bevindingen kunnen als volgt worden samengevat:

a) de Britse autoriteiten hadden gedurende de hele looptijd van de regeling van Protocol 18 (22,5 jaar) geen invoercertificaten voor NZ-boter verlangd omdat de rechtsgrond van het voorschrift volgens hetwelk deze moeten worden overgelegd (Verordening (EEG) nr. 804/68 volgens hen ligt in de artikelen 42 en 43 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, terwijl de rechtsgrond met betrekking tot de importen van NZ-boter berust op Protocol 18 en de verschillende daarmee verband houdende verordeningen van de Raad en de Commissie. In juli 1997 verklaarde de Commissie dat de krachtens Protocol 18 en de latere aanvullende voorschriften geldende wetgeving volgens haar een afwijking vormde van de algemene communautaire regels van toepassing op de import van landbouwproducten, en dat de Nieuw-Zeelandse boter dus niet was onderworpen aan de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 804/68. De Kamer is van mening dat Protocol 18 en de latere aanvullende voorschriften een uitzondering op de bij Verordening (EEG) nr. 804/68 en bijbehorende uitvoeringsbepalingen inzake de invoer van boter vormen, en derhalve een afwijking van de algemene regelgeving, en dat zij alleen betrekking hebben op specifieke gevallen. Noch Protocol 18, noch de latere aanvullende voorschriften hebben specifiek betrekking op of bevatten afwijkende bepalingen inzake de invoercertificaten als voorgeschreven in artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 804/68. Bovendien moeten uitzonderingen op algemene regels principieel restrictief worden geïnterpreteerd. Daar de algemene regels inzake invoercertificaten nog steeds van toepassing waren op de invoer van NZ-boter zouden invoercertificaten moeten zijn verlangd. Doordat dit niet gebeurde, werd de controle op de import van Nieuw-Zeelandse boter in verband met de quota ernstig belemmerd. De regelmatigheid van de gehele import uit Nieuw-Zeeland is bijgevolg twijfelachtig. Bij haar argumentatie volgens welke het in Verordening (EEG) nr. 858/81 (en latere verordeningen) bedoelde certificaat een specifieke invoerprocedure vormde die afweek van de algemene procedure van Verordening (EEG) nr. 804/68 volgens welke invoervergunningen nodig waren, houdt de Commissie geen rekening met het feit dat deze specifieke procedure nog niet bestond tussen 1973 en 1981, een tijdvak waarin invoervergunningen ook niet verplicht waren. Bovendien bestaan sinds 1995 krachtens Verordening (EG) nr. 1600/95 een soortgelijk certificaat (IMA 1-certificaat) en de invoervergunningen naast elkaar. Dit bevestigt het verschil tussen beide procedures, waardoor het juridisch onmogelijk is dat de ene procedure de andere uitsluit;

b) de Britse douanedienst heeft bij de goedkeuring van declaraties voor het in het vrije verkeer brengen van goederen of achteraf op basis van de handelsdocumenten nooit onderzocht of de contingenthoeveelheden waren gerespecteerd; ter rechtvaardiging van deze ernstige leemte in de controle voerden de Britse douaneautoriteiten aan dat zij geen reden hadden om de waarheidsgetrouwheid van de door de daartoe bevoegde diensten afgegeven certificaten van Protocol 18 en IMA 1 te betwijfelen;

c) de Britse douane had geen enkele controle op de juistheid van de gedeclareerde gewichten verricht;

d) de Britse douane had geen steekproeven genomen om via laboratoriumonderzoek het vetgehalte van de geïmporteerde producten te verifiëren;

e) ondanks het bepaalde in artikel 78, lid 2, van het douanewetboek inzake het onderzoek achteraf van de aangiften en ondanks het recht op toegang dat vanaf 1 juli 1995 bestaat krachtens artikel 28, lid 1, sub c), van Verordening (EG) nr. 1600/95, hadden noch de Commissie noch de Britse autoriteiten in de tweede helft van 1995 de NZDB (als afgiftebureau) om enige informatie verzocht om de in de IMA-certificaten vermelde gegevens te beoordelen;

f) de verantwoordelijke diensten van de Commissie hadden nagelaten systematisch toezicht te houden op de preferentiële importregelingen en hadden deze activiteiten nooit gecontroleerd;

g) de Britse douane had nooit enige controle ex post verricht inzake de voorwaarden voor de contingentering.

3.2. Wegens deze tekortkomingen is het onzeker of de regels en voorwaarden van de preferentiële regeling voor de import van Nieuw-Zeelandse boter en kaas wel ooit werden nageleefd. In de volgende paragrafen worden de gevolgen van de voornaamste vastgestelde gebreken nader besproken. In feite heeft zowel de Commissie als de Britse douanedienst volledig vertrouwd op de door de Nieuw-Zeelandse instanties krachtens Protocol 18 en Verordening (EG) nr. 1600/95 afgegeven certificaten.

Wekelijkse berichten over de boterimport

3.3. De informatie welke de Britse autoriteiten krachtens de Verordeningen (EEG) nr. 3038/89, (EEG) nr. 3885/92 en (EG) nr. 3618/93 moesten verstrekken, werd de Commissie toegezonden door het Britse Ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening. Het ministerie ontving die informatie van de Nieuw-Zeelandse "High Commission" in de vorm van wekelijkse berichten die waren opgesteld op basis van door het importbedrijf verstrekte gegevens. Noch het ministerie noch de Commissie onderzocht systematisch de nauwkeurigheid van deze gegevens. De Britse douane ontving geen afschriften van deze wekelijkse berichten.

Controle van de kwantitatieve beperkingen

3.4. Het contingent van 25 915 ton NZ-boter dat voor de eerste helft van 1995 was vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 3232/94 van de Raad (20) was eind mei 1995 reeds opgebruikt. Desondanks werden in juni 1995 352,5 ton en 319,2 ton NZ-boter uitgeklaard om in het vrije verkeer te worden gebracht tegen het voor het contingent geldende verlaagde heffingspercentage. Dat met deze hoeveelheden het contingent voor die periode werd overschreden, werd door de Britse douane niet ontdekt.

3.5. Op 23 november 1995 hadden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de krachtens artikel 4 van Verordening (EG) nr. 3618/93 vereiste gegevens over de op 2 juli aflopende week nog niet bij de Commissie ingediend. In deze mededeling hadden ook de totale hoeveelheden NZ-boter moeten zijn opgenomen die tijdens de eerste helft van 1995 in het kader van het contingent waren ingeklaard. Nadat de Kamer de Commissie om een afschrift van deze gegevens had verzocht, verklaarde de importeur op 20 december 1995 vrijwillig aan de Britse douane dat het contingent voor de per 30 juni 1995 afgelopen periode was overschreden en bood hij aan de vanaf 1 juli 1995 geldende verlaagde heffing van 868,8 ECU per ton te betalen.

3.6. Na een bezoek van de Kamer in januari 1996, kwam de tweede importeur op 2 februari 1996 eveneens met een vrijwillige verklaring dat het contingent in de periode tot 30 juni 1995 was overschreden. Hij bood aan de vanaf 1 juli 1995 geldende verlaagde heffing te betalen. Dit aanbod werd destijds door de Britse douane voetstoots geaccepteerd. Sindsdien werden echter invorderingsopdrachten ad 1,3 Mio ECU gegeven, met toepassing van het volle heffingstarief.

Nauwkeurigheid van het gedeclareerde gewicht

3.7. Met het oog op het contingent wordt het gewicht van elke doos boter apart gedeclareerd als 24, 25 of 26 kg, naar gelang van de standaardverpakking. In werkelijkheid worden de dozen echter op grond van de handelswetgeving systematisch te vol gepakt. Volgens door de NZDB verstrekte gegevens bedraagt het overgewicht bij vulling met vloeistof gemiddeld 66 gram per 24 kg en bij vulling met vaste stof gemiddeld 17 gram per 25 kg. Bij kaas bedraagt het overgewicht gemiddeld 148 gram per blok van 20 kg.

3.8. Uit commercieel oogpunt is dit overgewicht wel begrijpelijk, maar in Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie (21) houdende uitvoeringsbepalingen voor het communautaire douanewetboek van de EG wordt bepaald dat voor geïmporteerde producten het netto volume moet worden opgegeven. Bovendien kan dit overgewicht, hoewel het procentueel onbeduidend is, wegens de grote hoeveelheden toch leiden tot derving van aanzienlijke bedragen aan invoerheffingen. De Britse douane heeft inmiddels berekend dat door het overgewicht op het totale kaascontingent voor het tijdvak van 1 maart 1994 tot 30 juni 1995 ongeveer 209 000 ECU te weinig heffing werd betaald. De becijfering van het overgewicht aan boter is nog niet afgerond.

Vrijmaking van goederen uit douane-entrepot (22)

3.9. Goederen kunnen worden vrijgemaakt om in het vrije verkeer te worden gebracht nadat ze zijn gelost uit een schip of nadat ze onder douanetoezicht in een douane-entrepot zijn opgeslagen. De heffing wordt betaald wanneer de producten worden ingeklaard om in het vrije verkeer te worden gebracht. Het grootste deel van de boter en kaas uit Nieuw-Zeeland wordt eerst opgeslagen in een douane-entrepot. Wanneer de NZ-boter uit het douane-entrepot wordt gehaald en ingeklaard om in het vrije verkeer te worden gebracht, wordt zij uitgepakt en verdeeld in de standaardgewichten voor boter van 24, 25 of 26 kg.

3.10. Bij onderzoek van voorraadregisters en douanedeclaraties betreffende goederen die vanuit douane-entrepots werden ingeklaard, bleek dat boter die volgens de registers van december 1994 tot februari 1996 in een douane-entrepot was opgeslagen, in werkelijkheid reeds in mei 1995 daaruit was weggehaald en verbruikt, zonder betaling van de rechten. In dit geval wordt de derving aan heffingen geraamd op ongeveer 1,2 Mio ECU. De Britse douane heeft inmiddels een onderzoek naar de zaak ingesteld.

Naleving van de regels inzake het maximale vetgehalte

3.11. In september 1995 trok de Nederlandse douane uit een lading van 504 ton NZ-boter die was gedeclareerd om in het kader van het Nieuw-Zeelandse contingent in Nederland in het vrije verkeer te worden gebracht, monsters voor de laboratoriumanalyse van het vetgehalte. De resultaten van de analyse wezen uit dat het vetgehalte meer dan 82 % bedroeg. Bijgevolg werd de heffing berekend tegen het geldende volledige heffingspercentage en werd het importerende bedrijf een bijkomende heffing van ongeveer 1 Mio ECU opgelegd omdat niet het volle gewicht was gedeclareerd en de producten niet in aanmerking kwamen voor de verlaagde heffing. Het importerende bedrijf tekende tegen deze beslissing beroep aan onder aanvoering van het argument dat de monsterneming niet correct was verricht en dat de resultaten van de analyse bijgevolg onbetrouwbaar waren.

3.12. De vermeende onregelmatigheid moest overeenkomstig Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad (23) ter kennis van de Commissie worden gebracht, maar de Nederlandse douaneautoriteiten deden dit pas in april 1997 en zij meldden de feiten niet aan de Britse douaneautoriteiten zoals voorgeschreven in de artikelen 11 en 12 van Verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad (24). Dit had tot gevolg dat de Commissie niet in staat was de andere lidstaten te informeren over het importrisico of zelf tot een controle over te gaan.

3.13. De NZDB controleert de kwaliteit van boter die door onafhankelijke zuivelbedrijven wordt vervaardigd aan de hand van fabricagevoorschriften en een procedurehandboek voor kwaliteitscontrole. De NZDB-voorschriften bevatten normen inzake het gehalte aan water, zout, andere vaste stoffen dan vet en het minimale vetgehalte. In het NDZB-handboek voor kwaliteitscontrole zijn de aard, methodologie en frequentie van de laboratoriumtests die de zuivelbedrijven moeten verrichten ter naleving van de fabricagevoorschriften opgenomen. Als niet aan de normen is voldaan, wordt de boter door de NZDB afgewezen ofwel aanvaard met een financiële sanctie voor het zuivelbedrijf.

3.14. Vóór augustus 1995 voorzagen de NZDB-voorschriften voor het overgrote deel van het NZ-contingent aan boter niet in een maximaal vetgehalte. Zo konden partijen boter met een hoger vetgehalte dan dat wat volgens de contingenteringsregeling aanvaardbaar was toch door de NZDB worden geaccepteerd voor verscheping naar de EG in het kader van het contingent.

3.15. De NZDB beweerde dat nooit met de Commissie was gesproken over de interpretatie van de voorwaarde inzake het vetgehalte. Dus interpreteert de NZDB die voorwaarde zo dat het totale gemiddelde vetgehalte per jaar van de in de EU geïmporteerde boter binnen de grenswaarden moet liggen. Naar het oordeel van de Kamer is dit in strijd met de regels ter uitvoering van het douanewetboek, die bepalen dat de beschrijving en hoeveelheid van de goederen specifiek betrekking moeten hebben op de goederen die vallen onder de invoeraangifte waarmee ze in het vrije verkeer worden gebracht.

3.16. De Kamer onderzocht een steekproef van 361 tests die waren verricht in het tijdvak 1991 - 1996 en die zodanig werden geselecteerd dat zij alle verschillende soorten boter betroffen welke door de grootste NZ-producent van boter voor het EU-contingent werden vervaardigd. Uit dit onderzoek bleek dat in boter die tussen 1991 en 1996 in één bepaald zuivelbedrijf was geproduceerd zeer vaak (69 %) een te hoog vetgehalte voorkwam. Andere documenten en testresultaten tonen aan dat dit probleem zich eveneens in andere Nieuw-Zeelandse zuivelbedrijven voordoet.

3.17. Omdat bij dit onderzoek zo vaak een vetgehalte van 82 % of meer werd vastgesteld, verzocht de Kamer de NZDB - die aan het verzoek voldeed - om alle beschikbare gegevens over laboratoriumtests op boter die in dit zuivelbedrijf was vervaardigd en in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 31 juli 1996 in het kader van het NZ-contingent in het vrije verkeer was gebracht.

3.18. De analyse van die gegevens door de Kamer toont aan dat 65 % van de boter uit dat zuivelbedrijf die tussen 1 januari 1994 en 31 december 1994 naar de EU was verscheept en 54 % van de boter die tussen 1 januari 1995 en 30 juni 1995 was verscheept een hoger vetgehalte had dan krachtens Verordening (EG) nr. 3610/93 van de Raad, als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 3232/94, voor de NZ-boter was toegestaan. De overschrijding van het vetgehalte beloopt in absolute cijfers 0,1 % tot 1,5 %, hetgeen overeenkomt met 5 % tot 75 % van de 2 % speelruimte die voor Nieuw-Zeelandse contingentboter geldt. Ofschoon daartoe uitgenodigd, heeft de NZDB geen enkel bewijs geleverd ter weerlegging van deze analyse.

3.19. De NZDB achtte het niet gepast de betrokken resultaten te benutten omdat de Commissie of de autoriteiten van de lidstaten zich niet hadden bekommerd om de methodologie en de frequentie van de vetgehaltetests. Tevens was de instantie van mening dat wegens een aantal technische redenen uit deze resultaten geen geldige conclusies konden worden getrokken. De Kamer wijst erop dat de testresultaten werden bereikt volgens een methode welke in het NZDB-handboek voor kwaliteitscontrole wordt voorgeschreven, dat deze gelijk is aan de door de Internationale Zuivelfederatie (IDF) opgestelde methode die als Europese referentiemethode werd gekozen en dat deze resultaten door de NZDB worden gebruikt bij de aanvaarding of afwijzing van boter op grond van specifieke voorwaarden.

3.20. Gezien de frequentie van de overschrijdingen van het maximale vetgehalte in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 30 juni 1995, wordt geschat dat op de boter die dat zuivelbedrijf tijdens die periode vervaardigde en die was bestemd voor de detailhandel in de EU ongeveer 67 Mio ECU te weinig heffing is betaald, waarvan ongeveer 65 Mio ECU kan worden teruggevorderd. Bij deze schatting wordt ervan uitgegaan dat voor elke hoeveelheid boter met een vetgehalte van 82 % of meer, zelfs al ligt het percentage maar iets hoger, de volledige, veel hogere heffing moet worden betaald. Indien de in andere zuivelbedrijven vervaardigde boter in dat tijdvak eveneens een vetgehalte van 82 % of meer had, zou nog eens ongeveer 24 Mio ECU te weinig zijn betaald. Volgens de NZDB kunnen de testresultaten van het ene zuivelbedrijf niet zonder meer naar de contingentboter van een ander bedrijf worden geëxtrapoleerd. Maar ondanks verzoeken in die zin heeft de NZDB geen resultaten van laboratoriumtests voor de andere zuivelbedrijven doorgegeven. Indien voor alle boter van de NZ-contingenten van 1990 tot 1993 - jaren waarvoor geen terugvordering meer mogelijk is - dezelfde verhouding wordt toegepast dan zou ongeveer 287 Mio ECU te weinig heffing zijn betaald.

3.21. Bij de import van Nieuw-Zeelandse cheddarkaas verrichtte de Britse douane bij de acceptatie van de invoeraangifte evenmin enige materiële controle en ook geen controles achteraf om na te gaan of aan de voorwaarden was voldaan. Meer bepaald werden geen monsters genomen ter analyse van het vetgehalte. Willekeurige controles door de Kamer wezen echter niet op overtredingen van de regels op dit terrein.

Naleving van de norm inzake de minimale ouderdom

3.22. Evenals voor de andere contingentvoorwaarden heeft de Britse douane ook nooit enige controle verricht op de naleving van de norm inzake de minimale ouderdom van de geïmporteerde boter. De Kamer onderzocht een selectie van Protocol 18-certificaten en de bijbehorende productielijsten voor boter die rechtstreeks vanaf het schip in het vrije verkeer was gebracht; hierbij rezen in vier van de 98 onderzochte gevallen twijfels of wel aan de bedoelde norm was voldaan. In een van die gevallen bleek uit het verschepingsdossier dat de gedeclareerde fabricagedata op het eerste gezicht onjuist waren, met het gevolg dat de boter onder het contingent kon vallen. In drie gevallen waren wel de juiste fabricagedata vermeld maar had de Britse douane nagelaten te controleren of de voorwaarde van minimale ouderdom was vervuld.

Naleving van het criterium van rechtstreekse vervaardiging

3.23. Een van de contingentvoorwaarden betreffende geïmporteerde boter is dat deze rechtstreeks uit melk of room moet zijn vervaardigd. Maar sinds 1990 wordt ook uit boterconcentraat vervaardigde "smeerbare" boter in het kader van het contingent in het vrije verkeer gebracht. Naar het oordeel van de Commissie komt deze boter niet in aanmerking voor het contingent wegens het indirecte fabricageproces en omdat de desbetreffende code van de gecombineerde nomenclatuur niet is opgenomen in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1600/95, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1170/96. Ook twee andere, eveneens uit boterconcentraat vervaardigde soorten boter werden in het kader van het contingent in het vrije verkeer gebracht.

3.24. De NZDB argumenteerde tegenover de Commissie dat gefractioneerde boter rechtstreeks uit melk of room is vervaardigd daar het proces niet wordt onderbroken. Dit argument werd verworpen door de Commissie, die stelt dat de boter, overeenkomstig de fabricagevoorschriften van de NZDB zelf, wordt bereid door boterconcentraat opnieuw te vermengen met water en/of andere zuivelproducten.

3.25. Naar aanleiding van een door de importeur ingesteld beroep, heeft het Britse "VAT and Duties Tribunal" bewijsmateriaal voor deze zaak onderzocht aan de hand van twee ingevoerde proefmonsters van de betrokken soorten boter, gefabriceerd in 1996, nadat het probleem van de rechtstreekse vervaardiging tussen de EU en Nieuw-Zeeland was gerezen. Het was echter niet zeker of deze boter op dezelfde wijze en op basis van dezelfde grondstoffen was gefabriceerd als alle boter waarnaar in paragraaf 3.23 wordt verwezen. De uitspraak luidde dat boter van de twee proefmonsters voor de regeling uit Verordening (EG) nr. 1600/95 in aanmerking kwamen. Tegen deze uitspraak werd beroep aangetekend door de douane van het Verenigd Koninkrijk.

3.26. De uitspraak van het "Tribunal" berustte op een interpretatie van de woorden "rechtstreeks uit melk of room vervaardigd" in Verordening (EG) nr. 1600/95. Bovendien wijst het "Tribunal" erop dat zijn besluit slechts betrekking heeft op de twee proefmonsters en niet van toepassing is op boter die volgens een heel ander proces wordt gefabriceerd. De importeur heeft eveneens beroep aangetekend tegen de door de Britse "Customs & Excise" geëiste aanvullende heffingen voor de vóór 1 juli 1995 ingevoerde boter. Afhankelijk van de uitspraken in deze zaken, raamt de Kamer dat er wellicht 29 Mio ECU te weinig aan heffingen is betaald.

3.27. De zaak is eveneens voorgelegd aan het geschillencomité van de World Trade Organisation (WTO), met een verzoek om een uitspraak over het al dan niet in aanmerking komen van deze soorten boter voor de quotaregeling die werd ingevoerd in het kader van de GATT/WTO-overeenkomst die op 1 juli 1995 in werking trad. De uitspraak van dit comité wordt in september van dit jaar verwacht.

Afzet

3.28. Hoewel zulks was voorgeschreven in artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1600/95, hebben de Britse autoriteiten nagelaten de Commissie in kennis te stellen van de getroffen maatregelen ter controle van de afzet en de vermenging van NZ-boter. In het tijdvak van 1 juli 1995 tot 30 juni 1996 heeft de Britse douane voorts nooit controle op de afzet van de NZ-boter verricht.

3.29. Tijdens haar controle stelde de Kamer vast dat vrijwel alle NZ-boter die werd geïmporteerd voor verkoop aan groot- of kleinhandel ook inderdaad op deze markten werd afgezet. Daar de Kamer de kans dat aldus verkochte boter later opnieuw wordt geëxporteerd miniem achtte, heeft zij terzake geen verder onderzoek verricht. De resterende kleine hoeveelheden, die hoofdzakelijk aan restaurants werden verkocht, werden door de Britse douane op verzoek van de Kamer steekproefsgewijs gecontroleerd. Hierbij werden geen onregelmatigheden ontdekt.

3.30. De boter die was geïmporteerd voor industrieel gebruik werd verkocht aan verwerkingsbedrijven van kaas of boterconcentraat. Op basis van de controle op de bestemming van deze boter, schat de Kamer dat ongeveer een derde in kaas werd verwerkt. Een klein gedeelte van deze verwerkte kaas werd geëxporteerd met uitvoerrestituties.

3.31. Ongeveer 67 % van de industriële boter werd verkocht aan fabrikanten van boterconcentraat, die de boter onder meer in het kader van Verordening (EEG) nr. 570/88 gebruikten en aldus de communautaire steun ontvingen voor boter die wordt gebruikt in de banketbakkerij enz. Boter van het NZ-contingent is niet van deze regeling uitgesloten wanneer deze boter wordt gebruikt voor de productie van boterconcentraat, conform de voorwaarden van Verordening (EEG) nr. 570/88.

3.32. Krachtens Verordening (EEG) nr. 570/88 bedraagt het steuntarief 126 ECU per 100 kg boter. Het verlaagde invoertarief voor boter van het NZ-contingent bedraagt 86,88 ECU per 100 kg. Doordat de EU toelaat dat die regeling wordt toegepast op NZ-boter, verleent zij daaraan een netto subsidie van 39,12 ECU per 100 kg. De Kamer betwijfelt of het gerechtvaardigd is dat voor de NZ-boter het volledige steuntarief krachtens Verordening (EEG) nr. 570/88 wordt toegekend (25). Naar wordt aangenomen werd deze verordening in het tijdvak van 1 juli 1995 tot 30 juni 1996 reeds toegepast op 10 500 ton NZ-boter, hetgeen ongeveer 13,2 Mio ECU steun opleverde en de EU netto 7,7 Mio ECU per jaar kostte (26).

3.33. Reeds tweemaal heeft de Commissie het comité van beheer voorgesteld een voorschrift in te voeren volgens hetwelk voor de toepassing van Verordening (EEG) nr. 570/88 alleen EU-boter in aanmerking komt. Het comité heeft dit voorstel verworpen met het argument dat die voorwaarde teveel problemen op controlevlak zou meebrengen. De Kamer deelt deze mening niet omdat Verordening (EEG) nr. 570/88 reeds in materiële controles en controles op stukken betreffende grondstoffen en eindproducten voorziet.

3.34. De controle bracht ook aan het licht dat een Italiaans bedrijf in 1995 888 ton en in 1996 1 734 ton Nieuw-Zeelandse boter rechtstreeks had ingevoerd of na betaling van de rechten had aangekocht en tegen het verlaagde heffingspercentage in het vrije verkeer had gebracht. Vrijwel al deze boter werd opnieuw verpakt of vermengd met EU-boter en in dozen van 25 kg verkocht voor industrieel gebruik. Noch op de factuur noch op de verpakking was vermeld dat de boter van oorsprong uit Nieuw-Zeeland of een vermenging van NZ- en EU-boter was, hetgeen strijdig is met artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1600/95.

3.35. De Commissie heeft bevestigd dat het niet vermelden van de Nieuw-Zeelandse oorsprong op de verpakking een overtreding van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1600/95 vormt en dat voor sancties in dit verband de autoriteiten van de lidstaat bevoegd zijn.

3.36. En ten slotte bleek 56 ton boter in Denemarken te zijn verwerkt tot butteroil die vervolgens werd geëxporteerd naar Thailand, met uitvoerrestituties die hoger waren dan de bij de import geïnde heffing. De verwerking van boter tot butteroil verandert niets aan de oorsprong van de boter. De restituties bij de uitvoer van butteroil zouden dus niet hoger mogen zijn dan de bij de invoer geïnde heffing. De aldus teveel betaalde en in dit geval terugvorderbare restitutie bedraagt ongeveer 57 000 ECU.

Voor verwerking bestemde kaas - criteria inzake het uiteindelijk gebruik

3.37. Luidens artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 2967/79 wordt kaas die is ingevoerd onder de regeling van voor verwerking bestemde kaas alleen geacht verwerkt te zijn wanneer hij is omgezet in producten die onder post 0406 30 van het gemeenschappelijk douanetarief (verwerkte kaas) vallen. Indien de kaas wordt gebruikt ter vervaardiging van andere producten is de volledige heffing verschuldigd.

3.38. Voor het uiteindelijk gebruik van te verwerken kaas hebben de importeur en de eindgebruiker een schriftelijke vergunning nodig met een beschrijving van de bestemming van de kaas. Eén van de door de Britse autoriteiten afgegeven vergunningen betrof kaas ter bereiding van kaassaus, een gebruik waarin Verordening (EEG) nr. 2967/79 niet voorziet.

3.39. De Commissie bevestigde het standpunt van de Kamer dat de bereiding van kaassaus geen aanvaardbaar eindgebruik is. Derhalve wordt ervan uitgegaan dat bijkomende heffingen ten belope van 1,5 Mio ECU zijn verschuldigd. De Britse douane gaf een invorderingsopdracht af die zij later, wegens een administratieve fout, weer introk. Bijgevolg zou het betrokken bedrag door de Britse autoriteiten ter beschikking van de Gemeenschap moeten worden gesteld.

Criteria voor uitvoerrestituties in verband met verwerkte kaas die kaas uit derde landen bevat

3.40. De restitutie voor verwerkte kaas ligt tussen 14 ECU en 120 ECU per 100 kg, naar gelang van de samenstelling en bestemming ervan. Voor de meeste verwerkte kaas ligt de restitutie veel hoger dan de verlaagde invoerheffing van 17,06 ECU per 100 kg. Overeenkomstig artikel 17, lid 11, van Verordening (EEG) nr. 804/68 moet de restitutie bij wederuitvoer van zuivelproducten uit derde landen gelijk zijn aan het bij invoer geïnde recht, indien dit gelijk is aan of lager is dan de geldende restitutie. Maar doordat de Commissie heeft nagelaten de situatie te verduidelijken, kon het volledige restitutietarief worden betaald voor verwerkte kaas op basis van kaas uit derde landen welke tegen het verlaagde heffingspercentage was geïmporteerd.

3.41. Bij vijf producenten van verwerkte kaas werd een controle verricht op het gebruik van NZ-kaas voor verwerking en op de eindbestemming van het verwerkte product. Drie van deze producenten hadden maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat producten uit derde landen enkel werden gebruikt voor de vervaardiging van verwerkte kaas die binnen de EG zou worden verbruikt. Twee hadden de volledige restitutie gevraagd voor producten die Nieuw-Zeelandse kaas bevatten, ofschoon de hoeveelheden daarvan in de betrokken gevallen betrekkelijk klein waren.

4. ZWITSERSE EMMENTALER

4.1. De EU is van oudsher de grootste afnemer van Zwitserse kaas. Sinds 1968 gelden preferentiële verlaagde invoerheffingen. Verordening (EG) nr. 1600/95 vormt de huidige rechtsgrond voor de import van emmentaler, gruyère, sbrinz en appenzell uit Zwitserland tegen een verlaagde heffing van 9,66 ECU per 100 kg in plaats van het volledige tarief van 195,42 ECU per 100 kg. De betrokken kaas is zowel bestemd voor rechtstreeks verbruik als voor de vervaardiging van verwerkte kaas.

4.2. Er bestaat geen vast contingent om de omvang van de import te controleren. De producenten in de EG worden daarentegen beschermd door de voorwaarde dat minimumprijzen franco-grens moeten worden gerespecteerd. Het heffingspercentage varieert met het niveau van de minimumprijs franco-grens. Zo werd de minimumprijs bij de laagste heffing van 9,66 ECU per 100 kg krachtens Verordening (EG) nr. 1600/95 vastgesteld op 430,62 ECU per 100 kg.

4.3. Zowel in Verordening (EG) nr. 1600/95 als in de vroegere voorschriften wordt bepaald dat bij de import van Zwitserse kaas tegen verlaagde heffingen een certificaat IMA 1 moet worden overgelegd. De met de afgifte belaste instantie is de "Union suisse du commerce de fromage" (USF). Bij invulling van het certificaat IMA 1 moest de USF bevestigen dat de daarin opgenomen gegevens nauwkeurig, volledig en overeenkomstig de geldige communautaire bepalingen waren, alsook dat voor de in het formulier beschreven goederen aan de koper geen rabat, restitutie of een andere vorm van korting zou worden verleend waardoor de waarde van het betrokken product lager zou worden dan het daarvoor vastgestelde minimum bij de import. De USF gaf niet alleen de IMA-certificaten af maar verkocht ook veel emmentaler aan klanten in de EU.

4.4. Zoals reeds werd vermeld in speciaal verslag nr. 1/94 begon de Kamer haar controle in Frankrijk aan de hand van ontvangen informatie en van een analyse van importstatistieken. Uit het onderzoek dat de Franse autoriteiten later op verzoek van de Kamer verrichtten, bleek dat in de certificaten IMA 1 op basis van valse facturen te hoge minimumprijzen franco-grens waren vermeld, zodat de toepassing van het verlaagde heffingspercentage gerechtvaardigd leek. De factuurprijs werd later aangepast via verschillende methodes waarbij de USF betrokken was, bijvoorbeeld de afgifte van creditnota's, betalingen op de particuliere bankrekeningen van de directeuren van de importbedrijven en bijdragen via derden.

4.5. Uit later onderzoek in Italië, dat door de Kamer was voorgesteld en door de UCLAF werd gecoördineerd, bleek dat vermoedelijk heffingen ten belope van ongeveer 42 Mio ECU waren ontdoken. Bij onafhankelijk onderzoek in Duitsland werd ontdekt dat vermoedelijk heffingen ten bedrage van 1,2 Mio ECU waren ontdoken.

4.6. In maart 1997, bijna drie jaar nadat de kwestie voor het eerst onder de aandacht van de Commissie was gebracht, werd met betrekking tot import van kaas uit Zwitserland Verordening (EG) nr. 1600/95 gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 503/97 van de Commissie (27). Zwitserland werd geschrapt uit de bijlage met de lijst van landen en instanties die certificaten IMA 1 kunnen afgeven. De importeur wordt belast met de verklaring dat de minimumprijzen franco-grens zijn gerespecteerd en wordt verplicht de bevoegde autoriteiten alle nodige informatie te verschaffen om de naleving van de voorwaarden te kunnen beoordelen en elke controle van de boekhouding toe te staan; bij niet-naleving van de voorwaarden moet de volledige heffing worden betaald, verhoogd met 25 % boete.

5. CONCLUSIE

5.1. De controle van de Kamer inzake de invoer en afzet van onder preferentiële voorwaarden ingevoerde Nieuw-Zeelandse zuivelproducten heeft uitgewezen dat het heeft ontbroken aan deugdelijke controles, hetgeen leidde tot betaling van te lage heffingen in verband met niet-naleving van de hoeveelheidsbeperkingen en voorwaarden die worden geraamd op ongeveer 410 Mio ECU en tot de onverschuldigde betaling van uitvoerrestituties waarvoor de raming ongeveer 57 000 ECU bedraagt. Ongeveer 118 Mio ECU is terugvorderbaar, zoals wordt uiteengezet in tabel 4.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.2. De Britse douane legde geen enkele procedure ten uitvoer om na te gaan of aan de specifieke voorwaarden voor de import tegen een verlaagd heffingspercentage van boter en kaas uit Nieuw-Zeeland was voldaan en ging evenmin na of de regels inzake de afzet werden gerespecteerd. De Britse autoriteiten hebben inmiddels de nodige stappen ondernomen voor een snelle follow-up van de opmerkingen in dit verslag en voor de invordering van de onbetaalde heffingsbedragen.

5.3. De Commissie is verantwoordelijk voor het feit dat deze onbevredigende situatie zo lang kon blijven voortbestaan. Zij heeft er niet voor gezorgd dat er degelijke procedures voor toezicht en controle werden gevolgd en dat de weekberichten over de boterimport werden ingediend en gecontroleerd.

5.4. Voorts concludeert de Kamer dat de New Zealand Dairy Board zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden en verplichtingen krachtens Verordening (EG) nr. 1600/95 betreffende de tariefcontingenten in het kader van de GATT/WTO-overeenkomsten. Daarom moet de New Zealand Dairy Board worden geschrapt uit de in bijlage VII opgenomen lijst van landen en instanties die IMA 1-certificaten mogen afgeven, zoals ook werd besloten voor de Union suisse du commerce de fromage. De verplichtingen voor de importeurs en de boetes voor niet-naleving, ingesteld voor de import vanuit Zwitserland, moeten krachtens Verordening (EG) nr. 1600/95 op dezelfde wijze worden toegepast op de import van Nieuw-Zeelandse zuivelproducten.

5.5. Aangezien voor de controle op quota en contingentvoorwaarden sterk wordt vertrouwd op de certificaten IMA 1, vraagt de Kamer zich in een ruimere context af of de instanties die deze certificaten mogen afgeven een commercieel of financieel belang zouden mogen hebben bij de contingenteringstransacties, aangezien dit kan leiden tot belangenconflicten.

5.6. Tenslotte verzoekt de Kamer de Commissie:

- passende maatregelen te treffen ter invordering van de betrokken bedragen;

- meer doeltreffende verplichtingen op te leggen voor de controle van import tegen verlaagde heffingspercentages;

- de deugdelijkheid van het IMA 1-systeem opnieuw te bestuderen;

- een aanvang te maken met grondige controles van andere contingenteringsregelingen met verlaagde heffingspercentages;

- opnieuw het voorstel in te dienen om in Verordening (EEG) nr. 570/88 en gelijksoortige interne regelingen de voorwaarde van EU-oorsprong op te nemen;

- te verduidelijken onder welke voorwaarden producten uit derde landen na verwerking in aanmerking komen voor uitvoerrestituties.

5.7. Het verslag van de Kamer berust op feiten. De algemene opmerkingen van de Commissie zijn vooral speculatief en gebaseerd op hypotheses over hetgeen de New Zealand Dairy Board misschien zou hebben gedaan indien bepaalde feiten waren voorgekomen. Daardoor wordt gesuggereerd dat de Commissie voldoende zekerheid heeft gekregen over de naleving van Verordening (EG) nr. 1600/95 door de beweringen van de Nieuw-Zeelandse zuivelbedrijven en hun regering in plaats van door werkelijke controles. De Commissie stelt dat, indien de douanecontroles voordien een niet-naleving hadden aangetoond, de anomalieën voor latere zendingen kunnen zijn gecorrigeerd. Dit is nog geen reden daarvoor dat de betrokken boterimporten in het geheel niet behoeven te voldoen aan de wettelijke vereisten.

5.8. Bovendien wordt in de opmerkingen niet ingegaan op parallelle situaties bij andere maatregelen, zoals uitvoerrestituties. Elk jaar ontdekken de nationale instanties gevallen waarin producten niet voldeden aan de eisen inzake samenstelling voor de uitvoerrestituties. Dit brengt mee dat de betrokken bedrijven hun recht op restituties verliezen maar ook boetes opgelegd krijgen. Maar toch worden de betrokken producten op de markt gebracht. Voorbeelden van zulke gevallen en vergelijkbare door de Kamer ontdekte gevallen worden beschreven in de speciale verslagen nrs. 2/92 (28) en 7/93 (29) en in het Jaarverslag 1995 (30). Het is derhalve niet gepast Nieuw-Zeeland als een speciaal geval te behandelen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 1 en 2 april 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Bij Verordening (EG) nr. 1600/95 is de term "heffing" veranderd in "recht", maar in dit verslag is steeds de term "heffing" gebruikt.

(2) PB L 151 van 1.7.1995, blz. 12.

(3) PB L 349 van 31.12.1994, blz. 105.

(4) Van 1 juli 1995 tot 30 juni 1996; van 1 juli 1996 tot 31 december 1996 bedroeg het tarief 2 607 ECU/ton.

(5) PB L 71 van 17.3.1980, blz. 1.

(6) PB L 97 van 18.4.1996, blz. 18.

(7) PB L 90 van 4.4.1981, blz. 18.

(8) Achtergrond van de regeling der IMA 1-certificaten

De certificaten IMA 1 (Inward Monitoring Arrangements) werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 1767/82 van de Commissie, speciaal voor Zwitserse kaas die tegen een verlaagd heffingspercentage in de EG wordt geïmporteerd. Het gebruik ervan werd later uitgebreid tot andere zuivelproducten van andere derde landen. Zij dienen als bewijs dat is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het verlaagde tarief en worden afgegeven door erkende bureaus in de derde landen.

(9) In bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1600/95 zijn de erkende bureaus voor de afgifte van IMA 1-certificaten opgesomd.

(10) PB L 148 van 28.6.1968, blz. 13.

(11) PB L 390 van 31.12.1992, blz. 1.

(12) PB L 155 van 3.7.1968, blz. 1.

(13) In artikel 1, sub a), van Verordening (EEG) nr. 1269/79 wordt "boter voor rechtstreekse consumptie" gedefinieerd als "de door particuliere eindverbruikers in de detailhandel voor particulier verbruik gekochte boter, inclusief boter die in de detailhandel wordt gekocht door hotels, restaurants, ziekenhuizen, tehuizen, internaten, gevangenissen en soortgelijke instellingen ten behoeve van personen die in die instellingen worden gevoed, en met uitsluiting van boter gekocht voor verkoop aan het publiek in de vorm van andere producten door banketbakkers, restaurants, enz.".

(14) PB L 366 van 28.12.1983, blz. 16.

(15) PB L 336 van 29.12.1979, blz. 23.

(16) PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1.

(17) PB L 291 van 10.10.1989, blz. 45.

(18) PB L 391 van 31.12.1992, blz. 18.

(19) PB L 328 van 29.12.1993, blz. 23.

(20) PB L 338 van 28.12.1994, blz. 12.

(21) PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1.

(22) In het stelsel van douane-entrepots kunnen goederen tegen betaling van een waarborg in een entrepot worden opgeslagen voordat de heffing is betaald en zij in het vrije verkeer worden gebracht.

(23) PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1.

(24) PB L 144 van 2.6.1981, blz. 1.

(25) Bij uitvoerrestituties voor zuivelproducten is het restitutiepercentage gelijk aan de op de dag van invoer toegepaste heffing indien deze gelijk is aan of lager is dan de restitutie die geldt op de dag van uitvoer.

(26) De EU-boter wordt in de regeling van Verordening (EEG) nr. 570/88 verdrongen door NZ-boter en dus moeten voor EU-boter andere afzetmogelijkheden worden gezocht, vaak met uitvoerrestituties ad 160 ECU per 100 kg. De extra nettokosten die voor de EU ontstaan doordat NZ-boter wordt geaccepteerd voor toepassing van Verordening (EEG) nr. 570/88 komen dus overeen met het verschil tussen de verlaagde invoerheffing van 86,88 ECU per 100 kg en de equivalente steun krachtens de verordening ad 126 ECU per 100 kg, ofwel 39,12 ECU; daarbij komt nog het verschil tussen die steun ad 126 ECU en het tarief van de uitvoerrestitutie ad 160 ECU, ofwel 34 ECU.

(27) PB L 78 van 20.3.1997, blz. 12.

(28) PB C 101 van 22.4.1992, blz. 1.

(29) PB C 53 van 19.2.1994, blz. 1.

(30) PB C 340 van 12.11.1996, blz. 80.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE op speciaal verslag nr. 4/98 van de Rekenkamer over de import in de Gemeenschap tegen een verlaagd heffingspercentage van Nieuw-Zeelandse zuivelproducten en Zwitserse kaas en de afzet ervan (PB C 127 van 24 april 1998) (1) (98/C 191/03)

ALGEMENE OPMERKINGEN

Dit verslag gaat over de ernstige tekortkomingen bij de controle van twee van de talrijke preferentiële overeenkomsten die de Gemeenschap met derde landen heeft gesloten. Het is van belang erop te wijzen dat de reikwijdte van deze overeenkomsten beperkt is en dat deze slechts betrekking hebben op een deel van de invoer van specifieke producten uit individuele landen.

In het geval van de invoer van Nieuw-Zeelandse boter, waarover het in dit verslag voornamelijk gaat, werd een verlaagd heffingspercentage - en later een verlaagd invoerrecht - toegekend voor de invoer van vastgestelde hoeveelheden boter. De overeenkomst beoogde het behoud van de traditionele handel in gezouten boter tussen Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk mogelijk te maken; zonder de overeenkomst zou deze handel onrendabel zijn geworden. De tegen dit verlaagde percentage ingevoerde boter moest aan bepaalde voorwaarden voldoen, die overeenkomen met de eigenschappen van de traditioneel verhandelde producten. Deze voorwaarden waren van technische aard en betroffen niet de handelsbenaming van de goederen. (Daarnaast bestonden er bijzondere invoerregelingen voor bepaalde kaassoorten.) De nauwe en op samenwerking gebaseerde betrekkingen tussen de communautaire instellingen en de regering van Nieuw-Zeeland werden in twee documenten bekrachtigd: Protocol nr. 18 en de Verklaring van Dublin. Bovendien voeren Nieuw-Zeeland en de Europese Gemeenschap sinds 1994 jaarlijks overleg over het beleid inzake de handel in landbouwproducten. Tegen deze achtergrond en gelet op het feit dat de beslissingen over contingenten vanwege hun politieke "gevoeligheid" met eenparigheid van stemmen werden genomen, werd het onwaarschijnlijk geacht dat de New Zealand Dairy Board (NZDB) maatregelen zou nemen of toelaten die de voortzetting van de overeenkomsten in gevaar zouden brengen.

Door de in dit verslag beschreven tekortkomingen bij de controle kwamen de problemen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de overeenkomst pas laat aan het licht. De maximumhoeveelheid werd in een contingentperiode van zes maanden, die aan de invoering van contingenten krachtens de WTO-overeenkomst voorafging, overschreden. Dit had tot gevolg dat 1,3 miljoen ECU aan invoerrechten te weinig werd betaald. Hierover loopt thans een strafrechtelijke procedure.

Voorts is gebleken dat voor bepaalde goederen die naar het huidige oordeel van de Britse autoriteiten niet voor de speciale heffing in aanmerking kwamen, verlaagde heffingspercentages werden toegekend. Door de invoer van boter met een hoger vetgehalte dan op grond van de verordening was toegestaan, werden de contingenten opnieuw overschreden, waardoor te weinig invoerrechten werden betaald. Het mogelijke voordeel dat de importerende ondernemingen aldus hebben verkregen, is door het Verenigd Koninkrijk op ongeveer 1,4 miljoen ECU per jaar geraamd.

Daar op grond van het bepaalde in de verordeningen voor boter met een hoger vetgehalte geen verlaagd heffingspercentage mag worden toegekend, worden thans hoge douaneschulden vastgesteld. Deze schulden, die tevens andere toekenningskwesties betreffen, worden in totaal op 200 miljoen ECU geraamd en komen overeen met het verschil tussen het betaalde verlaagde percentage en het gewone percentage, dat naar de huidige inzichten had moeten worden betaald. Ofschoon men zich juridisch gezien op het standpunt kan stellen dat het bij dit bedrag om een verlies van eigen middelen gaat, is er nooit vanuit gegaan dat dit bedrag naar de Gemeenschapsbegroting zou vloeien. De inning van deze schulden zou neerkomen op een economische sanctie, omdat de betrokken bedragen - anders dan de overschrijding van de contingenten - noch met een verlies van verwachte eigen middelen overeenkomen, noch met een mogelijk voordeel dat aan de importeurs ten goede had kunnen komen. In dit verband dient met de volgende omstandigheden rekening te worden gehouden:

- In geen enkel geval werden kwalitatief hoogwaardige producten door minderwaardige producten vervangen. De ingevoerde goederen voldeden wellicht niet aan de specifieke technische vrijstellingseisen inzake het vetgehalte en de productiemethode, maar waren even verhandelbaar als goederen die wel aan deze criteria voldeden. Hoewel er gevallen waren waarin de specifieke bepalingen van de verordening niet werden nageleefd, had de daaruit voortvloeiende invoer weinig invloed op de communautaire botermarkt.

- Indien de niet-naleving van de technische criteria door adequate douanecontroles eerder aan het licht zou zijn gekomen, mag in alle redelijkheid worden aangenomen dat de tekortkomingen met het oog op latere leveringen zouden zijn verholpen. Bijgevolg zouden enkel invoerrechten verschuldigd zijn geweest voor de levering die voor een laboratoriumanalyse was geselecteerd.

- Wanneer de nodige veranderingen niet hadden kunnen worden aangebracht, dan zou de invoer zijn stopgezet, omdat de handel zonder het verlaagde heffingspercentage niet meer rendabel zou zijn geweest. Ook in dit geval zouden geen eigen middelen inbaar zijn geweest.

- De regering van Nieuw-Zeeland had tevens kunnen proberen om opnieuw over de overeenkomst te onderhandelen, zodat rekening zou worden gehouden met de ontwikkeling van nieuwe productiemethoden. Indien deze onderhandelingen succesvol zouden zijn geweest, zouden geen eigen middelen verschuldigd zijn geweest.

Desondanks kunnen voor de Gemeenschapsbegroting verliezen zijn ontstaan, omdat voor het op peil houden van de communautaire boterprijzen of voor de betaling van uitvoerrestituties minder geld nodig zou zijn geweest indien geen of minder boter zou zijn ingevoerd. Wellicht zouden er ook grotere mogelijkheden zijn geweest voor de communautaire boterproducenten. Met deze "kosten" is echter zeker rekening gehouden toen de overeenkomst werd gesloten.

De bovenbeschreven situatie is door de tekortschietende controles in het Verenigd Koninkrijk ontstaan. Nochtans mag niet worden vergeten dat de betrokken preferentiële overeenkomst slechts één van de vele is en dat de douanecontroles slechts selectief kunnen zijn. Het Verenigd Koninkrijk gebruikt diverse risicoanalysetechnieken om gerichte controles te kunnen uitvoeren. Bij de invoer van NZ-boter werden op regelmatige wijze belastingvrije goederen ingevoerd. Het ging om geringe bedragen (in vergelijking met de waarde van de belastingvrijstelling die in het kader van andere preferentiële regelingen werd toegekend). In totaal waren slechts twee ondernemingen bij de invoer van Nieuw-Zeelandse boter betrokken en deze werden door de Britse autoriteiten betrouwbaar geacht. Bijgevolg werd ervan uitgegaan dat de betrokken invoer slechts geringe risico's met zich bracht.

Ook de Commissie heeft een zekere verantwoordelijkheid voor het toezicht op en de controle van dergelijke fiscale vrijstellingen. Daar de beschikbare middelen echter beperkt zijn, gebruikt ook de Commissie risicoanalysetechnieken voor het vaststellen van de prioriteiten. Op grond van het belang van de overeenkomst voor de Nieuw-Zeelandse zuivelindustrie en gelet op de nauwe samenwerking tussen de regering van Nieuw-Zeeland en de Commissie werd ervan uitgegaan dat de betrokken bepalingen correct werden nageleefd. Naar aanleiding van haar controlewerkzaamheden heeft de Commissie in 1983 evenwel vragen aan de Britse autoriteiten gericht met betrekking tot mogelijke overschrijdingen van de vastgestelde contingenten. Hierop verzekerden de Britse autoriteiten dat de contingenten niet waren overschreden, hetgeen na aanvullende controles werd bevestigd. Naarmate de toegestane contingenten kleiner werden, werd ook de gevoeligheid van de markt geringer, zodat aan de handel een laag risicoprofiel werd toegekend. De Commissie beoogt door de controles optimale garanties voor de naleving van de voorschriften te verkrijgen en concentreert zich derhalve op kwesties met een grote reikwijdte, bijvoorbeeld het algemene systeem van tariefpreferenties dat in 1993 in het Verenigd Koninkrijk werd gecontroleerd.

Sedert de eerste mededeling van de bevindingen van de Rekenkamer heeft de Commissie de vaststelling van schulden naar aanleiding van onderzoeken door de Britse autoriteiten gecontroleerd. Volgens ramingen van deze autoriteiten zouden uiteindelijk schulden ten bedrage van ongeveer 202 miljoen ECU kunnen worden vastgesteld. Er zij echter op gewezen dat naar aanleiding van alle tot dusverre vastgestelde schulden beroep is aangetekend.

1. INLEIDING

Jaarlijkse contingenten en financiële gevolgen

1.2. De Commissie schaart zich achter de conclusies van de Rekenkamer dat de eigen middelen in het gedrang kunnen komen wanneer de contingenten worden overschreden. In de algemene opmerkingen heeft zij er echter reeds op gewezen dat overschrijdingen van de contingenten enerzijds en de niet-naleving van andere technische specificaties anderzijds uiteenlopende gevolgen hebben voor de eigen middelen en voor de Gemeenschapsbegroting in het algemeen.

Oorsprong van de NZ-contingenten en het verlaagde heffingspercentage voor boter

1.4. Hoewel Protocol nr. 18 de rechtsgrondslag voor de overeenkomsten bleef totdat Verordening (EG) nr. 1600/95 werd vastgesteld, werd de inhoud van de overeenkomsten vanaf 1 april 1981 ingrijpend gewijzigd. De oorspronkelijke regeling overeenkomstig Protocol nr. 18 werd door een reeks verordeningen van de Raad tot en met 31 maart 1981 verlengd. Bij Verordening (EEG) nr. 858/81 van de Raad werd met ingang van 1 april 1981 een nieuwe regeling ingevoerd, die vervolgens met kleine aanpassingen tot 30 juni 1995 werd verlengd.

De uitdrukking "tariefcontingenten voor Nieuw-Zeeland" is niet volledig juist. De betrokken overeenkomst bevatte een tariefcontingent voor NZ-boter die in de plaats kwam van de autonome toekenning in het kader van de speciale regelingen. Het contingent werd in het kader van de overeenkomst en overeenkomstig de WTO-verplichtingen op 76 667 ton per jaar vastgesteld, hetgeen boven de maximumhoeveelheid ligt die onder de speciale regelingen voor de voorafgaande periode kon worden ingevoerd (i.c. 51 830 ton per jaar). Het nieuwe tariefcontingent voor NZ-boter werd bij Verordening (EG) nr. 1600/95 van de Commissie geopend.

2. ADMINISTRATIEVE EN CONTROLEPROCEDURES

Voorwaarden voor toepassing van het NZ-contingent voor boter

2.1. In Verordening (EEG) nr. 858/81 worden de redenen voor de technische specificaties, in het bijzonder met betrekking tot het vetgehalte, niet uitdrukkelijk genoemd. De considerans bevat slechts twee relevante verklaringen voor de soort boter die in het kader van het contingent kan worden ingevoerd:

- er moet een regeling worden getroffen op grond waarvan de uitvoer onder bijzondere voorwaarden van boter uit Nieuw-Zeeland naar het Verenigd Koninkrijk kan worden voortgezet;

- er moet worden bepaald dat de betrokken boter uit Nieuw-Zeeland uitsluitend mag worden bestemd voor rechtstreekse consumptie.

Bovendien werd het beheer van het systeem in dezelfde periode aanzienlijk vereenvoudigd. Het op een minimuminvoerprijs gebaseerde systeem, waarvan de administratieve controle zeer omslachtig was, werd vervangen door een systeem van verlaagde heffingen, dat echter onveranderd een toereikende bescherming van de Europese botermarkt waarborgde. De verlaagde heffing werd uitgedrukt als een percentage van de interventieprijs voor gezouten boter.

Teneinde deze verlaagde heffing te berekenen werd - in de Raad - besloten voor NZ-boter hetzelfde melkvetgehalte vast te stellen als voor gezouten boter die in het Verenigd Koninkrijk voor interventie in aanmerking komt.

Ten slotte betekende de naleving van dit voorschrift dat Nieuw-Zeeland zijn contingenten niet kunstmatig kon verhogen door boter met een vetgehalte van meer dan 82 uit te voeren.

Certificering van boter in verband met de contingenten

2.2. De certificaten op grond van Protocol nr. 18 werden afgegeven door de New Zealand High Commission in Londen, het door de regering van Nieuw-Zeeland geselecteerde en door de Britse autoriteiten aanvaarde bevoegde certificeringsorgaan. Dit orgaan diende er bij de afgifte van de certificaten op toe te zien dat het bij de Raadsverordening vastgestelde contingent niet werd overschreden en dat de betrokken partij boter voldeed aan de contingentvoorwaarden. Bijgevolg was het als eerste verantwoordelijk voor de controles. De douaneautoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ontvingen vier kopieën van het Protocol nr. 18-certificaat, alsook een invoeraangifte. Daar de twee documenten gelijktijdig moesten worden ingediend, werd niet verlangd dat de op het Protocol nr. 18-certificaat vermelde bijzonderheden op de invoeraangifte werden overgenomen.

Controlebepalingen

2.15. Het feit dat de verordening geen specifieke controlebepalingen bevat, is niet typerend voor de overeenkomst met Nieuw-Zeeland en het ontslaat de betrokken lidstaat dan ook niet van zijn verplichting om passende procedures toe te passen. Deze procedures dienen, evenals de procedures voor alle andere vormen van invoer, te waarborgen dat selectieve controles op basis van een juiste beoordeling van de betrokken risico's worden uitgevoerd.

3. RESULTATEN VAN DE CONTROLE

Algemeen

3.1. a) De Commissie is op grond van de bovenbeschreven rechtsgrondslag niet van oordeel dat de invoer op basis van vergunningen had moeten geschieden. In 1980, toen zij een voorstel deed om alle lidstaten toegang te geven tot het Nieuw-Zeelandse botercontingent, overwoog de Commissie een invoervergunningssysteem te introduceren. De Raad besloot destijds echter de invoer tot het Verenigd Koninkrijk te beperken en de Commissie gaf er de voorkeur aan het Protocol nr. 18-certificaat te blijven gebruiken als middel om de hoeveelheden te controleren en om de naleving van de contingentvoorwaarden te garanderen. Door de handhaving van deze methode werd rekening gehouden met de traditionele aard en het nationale karakter van de bijzondere regeling.

Titel III van Verordening (EEG) nr. 804/68 bevat het algemene systeem dat van toepassing is op de handel in zuivelproducten tussen de Gemeenschap en derde landen. Protocol nr. 18 en de verordeningen van de Raad die de speciale regelingen voor NZ-boter successievelijk verlengden, voorzagen niet in de mogelijkheid van handel tussen een derde land en de Gemeenschap, maar machtigden een lidstaat bepaalde hoeveelheden boter uit een gegeven derde land in te voeren op voorwaarde (tot 1993) dat de boter niet in het intracommunautaire handelsverkeer werd gebracht of weer uit de Gemeenschap werd uitgevoerd. Het betrof een speciale regeling waarvoor specifieke procedures in verordeningen van de Raad werden neergelegd; de rechtsgrondslag van deze verordeningen was Protocol nr. 18. Voorzover het de invoerprocedures betrof, ging het dus om een lex specialis. Terwijl artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 804/68 in het algemeen bepaalde dat voor de invoer van zuivelproducten een invoercertificaat moet worden overgelegd, diende op grond van artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 858/81 (en latere verordeningen) voor de invoer van Nieuw-Zeelandse boter onder bijzondere voorwaarden een certificaat te worden overgelegd waaruit blijkt dat de boter aan de voorwaarden voor de speciale invoerregeling voldoet. Deze bijzondere regel kreeg voorrang boven de algemene regel.

e) Er bestaat geen verplichting om dergelijke onderzoeken achteraf uit te voeren.

f) Met betrekking tot het toezicht op het gebruik van de regeling heeft de Commissie de Britse autoriteiten in 1983 verzocht een schijnbare overschrijding van het contingent te controleren. Uit de handelsstatistieken van het Verenigd Koninkrijk bleek namelijk dat meer boter uit Nieuw-Zeeland in het Verenigd Koninkrijk was ingevoerd dan op grond van het contingent was toegestaan. Volgens de Britse autoriteiten had de NZDB echter categorisch verzekerd dat zij alles in het werk had gesteld om te voorkomen dat in een bepaald jaar méér boter of kaas in het vrije verkeer werd gebracht dan op grond van het contingent toelaatbaar was. De Commissie was door dit argument niet overtuigd en verlangde aanvullende controles. Vervolgens voerden de Britse autoriteiten aanvullende controles uit waaruit bleek dat de contingenten niet waren overschreden.

De Commissie heeft beperkte middelen om inspecties in de lidstaten uit te voeren. Daarom worden de onderzoeksterreinen met behulp van risicoanalysetechnieken geselecteerd. Het doel van de inspecties is optimale garanties met betrekking tot de regelmatigheid van de betalingen te verkrijgen; bijgevolg worden, bij gebrek aan specifieke informatie (zoals die waarnaar in paragraaf 3.12 van het verslag van de Rekenkamer wordt verwezen), meestal veelvuldig terugkerende onderwerpen uitgekozen. Zo werden in 1993 in het Verenigd Koninkrijk, evenals in de andere lidstaten, de procedures die worden gebruikt voor het standaardsysteem van de tariefpreferenties, aan een inspectie onderworpen (de speciale regelingen met Nieuw-Zeeland bleven hierbij buiten beschouwing). In het kader van het inspectieprogramma voor 1998 zal een onderzoek worden uitgevoerd naar de werking van andere specifieke preferentiële regelingen.

Wekelijkse berichten over de boterimport

3.3. Met het oog op het marktbeheer heeft de Commissie gedetailleerde informatie verzameld, die zij vervolgens in het bijzonder tijdens de gevoelige periodes voor dat doel heeft gebruikt.

Controle van de kwantitatieve beperkingen

3.6. De Commissie heeft toezicht gehouden op de door de Britse autoriteiten getroffen maatregelen om de verschuldigde bedragen vast te stellen en te innen. Volgens de laatste informatie zijn naar aanleiding van de daarmee samenhangende delicten strafrechtelijke procedures ingeleid. De zekerheid voor de schulden wordt aangehouden, waartegen de betrokken ondernemingen evenwel beroep hebben aangetekend. De Commissie blijft toezien op de voortgang van deze kwestie.

Nauwkeurigheid van het gedeclareerde gewicht

3.8. De Commissie blijft toezien op de maatregelen van de Britse autoriteiten om eventueel verschuldigde bedragen vast te stellen en te innen. Het is haar bekend dat zowel voor boter- als voor kaasimporten douaneschulden zijn vastgesteld. Tegen deze schulden is evenwel beroep aangetekend.

Vrijmaking van goederen uit douane-entrepot

3.10. De Commissie blijft toezien op de resultaten van het aanvullende onderzoek dat het Verenigd Koninkrijk naar deze kwestie doet.

Naleving van de regels inzake het maximale vetgehalte

3.15. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat voor elke afzonderlijke levering aan de voorwaarde inzake het vetgehalte moet worden voldaan en dat de betrokken bepalingen van het Douanewetboek duidelijk zijn.

Onder voorbehoud van zijn standpunt met betrekking tot de leveringen in het verleden heeft Nieuw-Zeeland toegezegd dit beginsel in de toekomst toe te passen. Tegelijkertijd heeft het echter om technische besprekingen verzocht om op een onderling overeengekomen basis de test- en steekproefmethoden vast te stellen waarmee de naleving van dit beginsel kan worden aangetoond. Met deze technische besprekingen is inmiddels een aanvang gemaakt.

3.18 tot en met 3.20. Over de kwestie inzake de toepasbaarheid van de vetgehaltevoorschriften lopen nog steeds gerechtelijke procedures. De NZDB heeft de Rekenkamer meegedeeld, geen aanvullende bijzonderheden omtrent de beschikbare analyse te kunnen verstrekken, omdat deze analyse rechtstreeks van invloed is op vragen die momenteel aanhangig zijn bij rechterlijke instanties in het Verenigd Koninkrijk. Voorts liet de NZDB weten dat zij bereid is dit materiaal te gelegener tijd vrij te geven, dat wil zeggen zodra de gerechtelijke procedures zijn beëindigd.

Door haar toezicht op de maatregelen van de Britse autoriteiten weet de Commissie dat douaneschulden zijn vastgesteld op basis van de cijfers van de Rekenkamer voor de invoer van boter die vanwege haar vetgehalte niet voor het verlaagde tarief in aanmerking kwam. De betrokken ondernemingen hebben tegen deze beoordeling geprotesteerd. De Commissie blijft de voortgang van deze aangelegenheid volgen.

3.19. Zie het antwoord op paragraaf 3.15.

Naleving van het criterium van rechtstreekse vervaardiging

3.25 en 3.26. De Commissie tekent aan dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk over een periode van 56 dagen beschikken, te rekenen vanaf de bekendmaking van de uitspraak van het Tribunal betreffende de twee proefmonsters, om in beroep te gaan.

Afzet

3.32. Verordening (EEG) nr. 570/88 van de Commissie beoogt de vraag naar boter te vergroten om het evenwicht tussen vraag en aanbod op de communautaire botermarkt te verbeteren. Nieuw-Zeelandse boter maakt deel uit van het aanbod, en vanuit het gezichtspunt van het beheer van de markt doet het er niet toe welke boter voor industriële doeleinden wordt gebruikt. De Commissie heeft de kosten van het Nieuw-Zeelandse botercontingent steeds berekend als het bedrag dat vereist is om een even grote hoeveelheid boter naar derde landen uit te voeren verminderd met de op de invoer betaalde verlaagde heffing/rechten.

3.34. De Commissie volgt een lopend onderzoek betreffende vermoede herverpakking van Nieuw-Zeelandse boter.

3.35. De Commissie is er door de bevoegde nationale autoriteit van in kennis gesteld dat er geen sanctie kan worden getroffen wegens een dergelijke inbreuk.

3.36. De Commissie is het eens met de conclusies van de Rekenkamer en gaat door met het onderzoek van deze gevallen.

Voor verwerking bestemde kaas - criteria inzake het uiteindelijke gebruik

3.39. Op grond van de beschikbare informatie is de Commissie het met de Rekenkamer eens dat de betrokken lidstaat een financiële aansprakelijkheid heeft. De Com missie zal contact opnemen met de bevoegde autoriteiten om verdere informatie te verkrijgen en zo nodig overgaan tot invordering.

Criteria voor uitvoerrestituties in verband met verwerkte kaas die kaas uit derde landen bevat

3.40. De diensten van de Commissie onderzoeken een mogelijk voorstel aan de Raad om uitvoerrestituties alleen toe te kennen voor melk en melkproducten die volledig in de Gemeenschap zijn geproduceerd.

4. ZWITSERSE EMMENTALER

Algemeen

De gevallen waarnaar de Rekenkamer verwijst zijn alle in behandeling bij de betrokken lidstaten. Zo hebben Frankrijk, Duitsland en Italië het ontstaan van belastingsschulden gemeld krachtens de regelingen inzake melding van onregelmatigheden waarin Verordening (EEG) nr. 1552/89 voorziet. De Commissie zal de passende maatregelen nemen inzake invordering.

5. CONCLUSIE

5.2. De Commissie zal de invorderingsmaatregel blijven volgen.

5.3. De Commissie is niet van mening dat de procedures voor toezicht en controle van kracht waren op Commissieniveau. De weekberichten werden door de Commissie gebruikt voor het doel waarvoor de informatie werd ingewonnen, namelijk beheer van de markt, in het bijzonder het op regelmatige wijze op de markt brengen van Nieuw-Zeelandse boter in het Verenigd Koninkrijk.

5.4. Indien zulks noodzakelijk zou blijken zal een passend voorstel betreffende de afgevende instantie worden overwogen wanneer alle gegevens beschikbaar zijn.

5.5. De Commissie wenst erop te wijzen dat het feit dat instanties die certificaten afgeven terwijl zij commercieel en financieel belang bij de transactie kunnen hebben een mogelijk aspect is van alle preferentiële stelsels.

5.6. Eerste streepje De Commissie concludeert uit haar lopende toezicht op de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tot dusver genomen maatregelen dat er een douaneschuld van in totaal 128 miljoen ECU is ontstaan. Het onderzoek van de Britse autoriteiten gaat voort. Volgens hun voorlopige ramingen kunnen nog eens 74 miljoen ECU aan niet-betaalde heffingen worden ingevorderd. Tegen alle tot zover ontstane schulden is beroep aangetekend door de betrokken ondernemingen.

Tweede en derde streepje Er zijn technische besprekingen, zoals bedoeld in het antwoord op 3.15, geopend om ervoor te zorgen dat het stelsel in de toekomst goed functioneert.

Vierde streepje Gezien het grote aantal van deze regelingen kan de Commissie hen onmogelijk zelf alle grondig onderzoeken. (De Commissie beschikt over de mogelijkheid om circa 25 bezoeken per jaar af te leggen). Het voornemen bestaat echter om het inspectieprogramma inzake eigen middelen voor 1998 uit te breiden tot de preferentiële stelsels, met inbegrip van bepaalde specifieke regelingen. De Commissie zal de lidstaten, die de eerste verantwoordelijkheid dragen voor de controle van deze regelingen, echter verzoeken prioriteit te geven aan dergelijke stelsels bij het uitvoeren van hun eigen onderzoekingenZesde streepje De Commissie is van mening dat de beginselen op grond waarvan de producten van derde landen in aanmerking komen voor uitvoerrestituties duidelijk zijn. Indien een belangrijke verwerking van het product in de Gemeenschap een verandering van herkomst tot gevolg heeft, en bijgevolg een nieuw product dat wordt uitgevoerd, komt dat product op de normale wijze in aanmerking voor uitvoerrestituties. Indien het ingevoerde product zonder voorafgaande verwerking wordt uitgevoerd kan de toegekende restitutie niet meer bedragen dan de bij invoer betaalde rechten overeenkomstig artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad.

De Commissie houdt zich op het ogenblik verder bezig met de vraag wat aanzienlijke verwerking inhoudt.

(1) Tijdens de publicatie van speciaal verslag nr. 4/98 van de Rekenkamer luidden de antwoorden van de Commissie bij alle taalversies van het Publicatieblad in het Engels, omdat de andere talen nog niet beschikbaar waren. Deze Nederlandse versie van de antwoorden vormt een aanvulling op PB C 127 van 24 april 1998.