SPECIAAL VERSLAG NR. 3/98 over de tenuitvoerlegging door de Commissie van het beleid en de acties van de EU op het gebied van de waterverontreiniging vergezeld van de antwoorden van de Commissie (krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 191/02)

INLEIDING

Artikel 130 R van het EG-Verdrag verleent de Europese Unie de bevoegdheid om bepaalde doelstellingen na te streven met het oog op de verbetering van het milieu door vervuiling te beheersen, te verminderen en te voorkomen. Elk beleid dat gericht is op het verwerkelijken van deze doelstellingen dient in overeenstemming te zijn met andere vormen van EU-beleid en dient deze te versterken, terwijl het beginsel dat de "vervuiler betaalt" normaliter van toepassing moet zijn.

2. De Commissie mag krachtens het Verdrag het initiatief nemen om richtlijnen voor te stellen die gericht zijn op de verwezenlijking van EU-doelstellingen op milieugebied. Zodra deze richtlijnen door de EU zijn vastgesteld moeten ze door de lidstaten worden omgezet in nationale wetgeving. Het uitblijven van actie binnen het in een richtlijn vastgelegde tijdschema stelt de lidstaat bloot aan een inbreukprocedure van de Commissie bij het Europese Hof van Justitie.

3. Een van de fundamentele doelstellingen van het milieubeleid van de EU is de vermindering van de watervervuiling en de verbetering van de waterkwaliteit. Sinds 1973 zijn circa 20 richtlijnen met betrekking tot aspecten van de waterkwaliteit vastgesteld. Drie van de belangrijkste richtlijnen over de vermindering van de watervervuiling zijn:

a) de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (1). De doelstelling van deze richtlijn is dat in 2005 bijna alle agglomeraties in de EU met meer dan 2000 inwonerequivalenten (i.e.) (2) voorzien dienen te zijn van een opvangsysteem en een installatie voor de behandeling van afvalwater. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat meer dan 40 000 waterbehandelingsinstallaties moeten worden gebouwd of gerenoveerd om aan de nieuwe Europese grenswaarden voor watervervuiling te kunnen voldoen;

b) de richtlijn inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de nitratenrichtlijn) (3). Deze richtlijn houdt verband met de doelstellingen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en met milieuaspecten, waarvoor de komende jaren belangrijke bedragen uit het EOGFL-Garantiefonds zullen worden uitgetrokken;

c) de richtlijn betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw (de slibrichtlijn) (4). Deze richtlijn houdt rechtstreeks verband met het toegenomen aantal zuiveringsinstallaties, aangezien zuiveringsslib een nevenproduct van deze installaties is.

4. Met de tenuitvoerlegging van deze richtlijnen zijn aanzienlijke kosten gemoeid. De stedelijk-afvalwaterrichtlijn vereist de bouw van tal van nieuwe waterzuiveringsinstallaties, een taak die normaliter tot het terrein van de overheid behoort. De capaciteit van de vereiste installaties is niet alleen afhankelijk van de hoeveelheid huishoudelijk afvalwater, maar ook van de hoeveelheid onbehandeld industrieel afval dat in het rioolsysteem wordt geloosd. Toepassing van het beginsel "de vervuiler betaalt" vereist dat er een einde komt aan de industriële watervervuiling of dat er aan de bron een correctie wordt toegepast door het betrokken bedrijf, of althans dat het bedrijf de extra kosten betaalt die anders ten laste van de openbare zuiveringsinstallaties zouden komen. De nitratenrichtlijn legt voorwaarden op wat betreft de wijze waarop en de hoeveelheden waarin nitraten door de landbouwbedrijven worden gebruikt, met name om vervuiling van oppervlakte- en grondwater door afval van de veehouderij te voorkomen. De slibrichtlijn tracht op soortgelijke wijze de bodem te beschermen tegen vervuiling als gevolg van het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw.

5. De kosten van de tenuitvoerlegging van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn voor de nationale begrotingen laten zich heel moeilijk ramen. Voor Frankrijk worden deze kosten geraamd op circa 12 355 Mio ECU (80 000 Mio FF) (5) voor de zuiveringsinstallaties alleen, exclusief de opvangsystemen. Voor Griekenland worden de kosten geraamd op 1 000 Mio ECU, voor Portugal op 1 300 Mio ECU, voor Spanje (alleen voor regio's van doelstelling 1) op 5 500 Mio ECU en voor Ierland op 550 Mio ECU (6). Uit een andere studie (7) is gebleken dat de kosten van de tenuitvoerlegging van de stedelijk-afvalrichtlijn in negen lidstaten zouden kunnen oplopen tot een bedrag van circa 201 120 Mio ECU tegen prijzen van mei 1995 (zie tabel 1).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. De nitratenrichtlijn is van even groot belang wat betreft de bestrijding van watervervuiling door de landbouw. Het doel van deze richtlijn is dat de lidstaten de watervervuiling die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen verminderen en de landbouwmethoden verbeteren. De kosten van tenuitvoerlegging in Frankrijk worden geraamd op circa 618 Mio ECU (4 000 Mio FF) (8).

7. De financiering van zuiveringsinstallaties heeft een belangrijk effect op de productie van slib. Aangezien slib wordt verwerkt in dezelfde installaties als afvalwater, vallen de kosten van tenuitvoerlegging van deze richtlijn deels samen met die van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn. De kosten van tenuitvoerlegging van de slibrichtlijn zullen toenemen naarmate de stedelijk-afvalwaterrichtlijn in nationaal recht wordt omgezet. Een ander belangrijk deel van de kosten (de voorbereiding van geschikte lozingsplaatsen) zal er echter geleidelijk nog bijkomen. De Rekenkamer heeft geen betrouwbare financiële informatie over dit aspect kunnen vinden.

8. De Commissie neemt niet alleen het voortouw bij de vaststelling van EU-normen en het toezicht op de naleving ervan, maar zij levert ook een belangrijke bijdrage aan de tenuitvoerlegging van het EU-beleid door middel van haar financiële bijdragen aan op milieudoeleinden gerichte programma's en projecten, voornamelijk in het kader van de Structuurfondsen ten behoeve van regio's van de doelstellingen 1, 2 en 5 b). De financiële inspanning van de Europese Unie ten behoeve van het milieu en in het bijzonder de waterkwaliteit is aanzienlijk. De uitgaven van de Structuurfondsen op milieugebied zijn in het nieuwe communautaire bestek (CB) verdubbeld. De uitgaven voor doelstellingen 1, 2 en 5 b) zijn gestegen van 54 500 Mio ECU voor de periode 1989-1993 tot 107 000 Mio ECU voor de periode 1994-1999 (zie tabel 2). Hoewel de gegevens van tabel 2 over de milieu-uitgaven voor het tijdvak 1994-1999 niet de kredieten van 1997-1998 voor doelstelling 2 omvatten, blijken de milieu-uitgaven in het CB en de operationele programma's zich op overeenkomstige wijze te ontwikkelen. De milieu-uitgaven vertegenwoordigen 9 % van de begroting van de Europese Unie in de regio's van doelstelling 1, 5,7 % in die van doelstelling 2 en 11,7 % in die van doelstelling 5 b), en omvatten de bijdragen van het EFRO, het ESF en het EOGFL-Oriëntatie. Het aandeel van de uitgaven die verband houden met water (waaronder watervoorziening en projecten voor de behandeling van afvalwater) bedraagt circa 7 % van de totale uitgaven van de Structuurfondsen. Toch vormen ze het belangrijkste deel van de totale milieu-uitgaven (circa 80 %).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

9. Het controleonderzoek dat in dit verslag wordt beschreven richtte zich derhalve op twee hoofdpunten:

a) de omvang van de acties van de Commissie en de lidstaten in verband met de tenuitvoerlegging van de drie richtlijnen, en

b) de vraag of de installaties voor waterbehandeling e.d. die met financiële steun van de EU zijn gebouwd, bijdragen tot de verwezenlijking van het in de richtlijnen vastgelegde EU-beleid.

10. De controle op de projecten werd verricht in verschillende regio's van zeven lidstaten van de Europese Unie. Bezoeken werden gebracht aan Duitsland (Saksen), Griekenland (Attica, Kreta en Macedonië), Spanje (Andalusië, Asturias, Canarische Eilanden, Cantabrië, Castilla la Mancha en Galicië), Frankrijk (Bretagne en Corsica), Ierland (Dublin en Kerry), Italië (Basilicata en Puglia) en Portugal (Alentejo, centrale regio en Madeira).

HOOFDSTUK I TENUITVOERLEGGING VAN DE RICHTLIJNEN

11. De voornaamste doelstellingen en vereisten van de drie richtlijnen zijn samengevat in de tabellen 1, 2, 3 en 4 van de technische bijlage. Een daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de richtlijnen vereist de omzetting ervan in nationaal recht, de opstelling van plannen of programma's voor de verwezenlijking van de doelstellingen (met betrekking tot zowel het gedrag van de economische betrokkenen als de bouw van installaties ter verbetering van de waterbehandeling en -kwaliteit), en informatieverschaffing over de vorderingen met betrekking tot de verwezenlijking van de doelstellingen.

Omzetting van de richtlijnen in nationaal recht

12. Met betrekking tot de richtlijnen betreffende stedelijk afvalwater, nitraten en slib zijn in bijna alle lidstaten problemen gerezen met de omzetting in nationaal recht. Er zijn grote vertragingen geconstateerd: tot drie jaar voor wat de stedelijk-afvalwaterrichtlijn en de slibrichtlijn betreft, en vier jaar met betrekking tot de nitratenrichtlijn. Eind 1996 hadden sommige lidstaten de richtlijnen nog steeds niet omgezet (9). Andere lidstaten ondervinden moeilijkheden met betrekking tot het voldoen aan de door de richtlijnen vereiste kwaliteitsnormen en de aanpassing daaraan van de regionale wetgeving.

13. In haar jaarverslag 1996 over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (10) wijst de Commissie op tal van gevallen van niet-conformiteit, van niet-toepassing of onjuiste toepassing van de richtlijnen, zodat zij moet overgaan tot het instellen van inbreukprocedures ex artikel 169 van het EG-Verdrag. In het kader van deze procedure zijn stappen ondernomen tegen Portugal wegens niet-conformiteit en tegen vijf lidstaten (Duitsland, Griekenland, Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk) wegens niet-mededeling van de nationale maatregelen ter omzetting van de richtlijn "stedelijk afvalwater". In dit verband heeft de Commissie bij het Hof van Justitie van de EG beroep ingesteld tegen drie van deze zes lidstaten (Duitsland, Griekenland en Italië).

14. Ten aanzien van de nitraten-richtlijn is een inbreukprocedure ingeleid tegen Frankrijk wegens onjuiste toepassing en tegen zes andere lidstaten (België, Griekenland, Spanje, Italië, Nederland en Portugal) wegens niet-conformiteit; ook zijn aan deze lidstaten met redenen omklede adviezen gezonden. Met betrekking tot twee lidstaten (Oostenrijk en Finland) wordt overwogen de procedure te beginnen wegens niet-mededeling van de nationale omzettingsmaatregelen. Tot slot is in het kader van Richtlijn 86/278/EEG inzake zuiveringsslib deze inbreukprocedure in gang gezet tegen Frankrijk, waaraan een met redenen omkleed advies is verzonden.

15. De vertragingen bij de omzetting van de richtlijnen leiden tevens tot vertragingen bij de voorbereiding door de lidstaten van een reeks verslagen die door deze richtlijnen worden vereist. Deze verslagen dienen als grondslag voor de evaluaties die de Commissie dient te verrichten inzake de mate van watervervuiling en/of de vooruitgang die bij de toepassing van de richtlijnen is geboekt. Ze zouden de Commissie en de lidstaten de mogelijkheid bieden om eventueel hun beheers- en financieringsbeleid inzake de waterkwaliteit bij te stellen.

Rapportage door de lidstaten

16. In tabel 5 van de technische bijlage worden, uitsluitend wat de watervervuiling betreft, de vereisten op het vlak van de verslaglegging vermeld die door de richtlijnen van de Raad voor alle lidstaten zijn voorgeschreven. In een studie van de Commissie (11) is erop gewezen dat er problemen kunnen ontstaan met de frequentie van de rapportage en met de gebruikte methoden van toezicht. Met betrekking tot de stedelijk-afvalwaterrichtlijn constateerde de Kamer dat de Commissie het in artikel 17 vermelde uitvoeringsprogramma niet van alle lidstaten heeft ontvangen. Toch dienen sommige van deze gegevens op grond van de communautaire regelgeving inzake de watersituatie (12) automatisch aan de Commissie te worden meegedeeld.

17. De Kamer heeft geconstateerd dat sommige lidstaten geen verslagen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de onderzochte richtlijnen indienen. Dat geldt met name voor de verslagen over de uitvoeringsprogramma's van Richtlijn 91/271/EEG die de lidstaten ingevolge artikel 17 van deze richtlijn aan de Commissie moeten zenden. In september 1996 hadden zeven lidstaten deze verslagen nog steeds niet aan de Commissie toegezonden. In het kader van die richtlijn geldt hetzelfde voor de in artikel 13, lid 2, bedoelde verslagen over industrieel afvalwater en de in artikel 16 bedoelde verslagen over de afvoer van stedelijk afvalwater en slib in hun gebied. Het gevolg is dat de Commissie noch de in artikel 17, lid 5, bedoelde beoordelingen, noch de in artikel 13, lid 3, vermelde vergelijkende studies heeft verricht.

18. Met betrekking tot de rapportagevereisten in de "slibrichtlijn" heeft de Kamer geconstateerd dat sommige lidstaten hun verslagen over de tenuitvoerlegging van de richtlijn in september 1996 nog niet aan de Commissie hadden gezonden. Aanvankelijk moesten zij elke vier jaar en sinds 1991 elke drie jaar worden ingediend. De wel toegezonden verslagen waren onvolledig (met name die welke betrekking hadden op periode I (1987-1990). Voor de tweede periode (1991-1994) hebben slechts vijf lidstaten een beknopt verslag ingediend overeenkomstig Richtlijn 91/692/EEG. In beide gevallen werden de verslagen pas na grote vertragingen opgesteld en aan de Commissie toegezonden.

19. De late verzending van de verslagen aan de Commissie heeft tot gevolg gehad dat de Commissie pas op 27 februari 1997 één verslag heeft gepubliceerd en geen passende voorstellen aan de lidstaten heeft gedaan, zoals voorgeschreven in de richtlijn stedelijk afvalwater. Bijgevolg kunnen de lidstaten geen gebruik maken van deze essentiële informatie voor hun beleidsontwikkeling op dit gebied.

20. Kaderverordening (EEG) nr. 2052/88 voor de Structuurfondsen, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2081/93 van 20 juli 1993, bepaalt dat de regionale ontwikkelingsplannen voor de regio's van doelstellingen 1, 2 en 5 b) onder meer een beoordeling van de actuele milieusituatie en ontwikkelingsprioriteiten moeten bevatten, evenals specifieke gekwantificeerde doelstellingen voorzover dit mogelijk is. In artikel 8 is ook bepaald dat de communautaire bestekken (CB's) voor deze regio's gekwantificeerde ontwikkelingsdoelstellingen moeten bevatten en een beschrijving van de te verwezenlijken vooruitgang vergeleken met de beginsituatie.

21. Voorts bepalen de verordening inzake de coördinatie van de verschillende Structuurfondsen, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van 20 juli 1993, en de standaardclausules betreffende de tenuitvoerlegging van de CB's en de taken van de comités van toezicht van de CB's, welke indicatoren gebruikt moeten worden bij het toezicht op en de permanente evaluatie van de CB's. Op basis hiervan heeft de Commissie in overleg met de lidstaten een lijst met indicatoren en een gegevensbasis opgesteld voor het toezicht op de 13 hoofdcategorieën van door de Structuurfondsen gefinancierde uitgaven (vervoer, energie, water, milieu, telecommunicatie, enz.).

22. De Kamer heeft geconstateerd dat deze gegevensbasis betrekking heeft op de periode 1986-1991, maar alleen voor de regio's van doelstelling 1. Met betrekking tot de milieu-indicatoren en de behandeling van afvalwater in het bijzonder bestaan er meestal geen gegevens en als zij wel beschikbaar zijn, betreffen zij niet alle regio's en alle lidstaten.

23. In haar document "Richtsnoeren voor de EU inzake milieu-indicatoren en een groene nationale boekhouding" (13) heeft de Commissie aanvaard dat er naast milieu-indicatoren ook economische indicatoren dienen te worden opgesteld. Ten aanzien van afvalwater en met betrekking tot de stedelijk-afvalwaterrichtlijn heeft de Commissie alleen kwaliteitsindicatoren en inwonerequivalent/kwaliteitsindicatoren vastgesteld. In de richtlijn wordt echter aangenomen dat er reeds economische en milieu-indicatoren bestaan. Een soortgelijke conclusie kan worden getrokken uit een onderzoek van Richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG (14).

Vorderingen in het licht van de vastgestelde tijdschema's

Stedelijk-afvalwaterrichtlijn

24. Een van de doelstellingen van Richtlijn 91/271/EEG (artikel 4) is dat steden met minder dan 15 000 inwonerequivalenten (i.e.) eind 2005 en steden met meer dan 15 000 i.e. eind 2000 voorzien moeten zijn van een zuiveringsinstallatie die - in de meeste gevallen - een "secundaire" of "tertiaire" behandeling moet verrichten. Voor de gevoelige zones moest dit het geval zijn in 1998 (zie tabel 1 van de technische bijlage). De meeste bezochte lidstaten hebben problemen met de verwezenlijking van deze doelstellingen.

25. Er zijn momenteel in de lidstaten meer dan 40 000 zuiveringsinstallaties in bedrijf (zie tabel 6 van de technische bijlage). Hoewel de beschikbare statistische gegevens over dit onderwerp niet homogeen en bijgevolg moeilijk bruikbaar zijn, is de Kamer van oordeel dat bijna 30 % van de voor 1992 gebouwde installaties dient te worden gemoderniseerd. In België en Italië dient bijna de helft van de bestaande installaties ook te worden gemoderniseerd (15). In de lidstaten die hun gevoelige zones (waar installaties voor "tertiaire behandeling" vereist zijn) nog niet hebben vastgesteld, dient het aantal van die installaties naar boven te worden bijgesteld.

26. Volgens de beschikbare gegevens (zie tabel 7 van de technische bijlage) kon in 1990 gemiddeld 69 % van de bevolking gebruik maken van een zuiveringsinstallatie (gegevens van Eurostat), welk percentage varieerde van 10 voor Griekenland tot 98 voor Denemarken. Mede gelet op de gegevens uit de vorige paragraaf en op het feit dat een groot aantal kleine gemeenten nog van een zuiveringsinstallatie moet worden voorzien, dient te worden uitgegaan van de bouw of vernieuwing van bijna 40 000 installaties tot eind 2005.

27. Hierbij komt nog een groot aantal projecten voor de bouw van aansluitings- en opvangsystemen van onbehandeld afvalwater. Blijkens tabel 8 van de technische bijlage was in 1994 in de lidstaten het gemiddelde aansluitingscijfer op een behandelingssysteem 76 %. Ook al vermeldt de richtlijn geen termijnen voor de verwezenlijking van aansluitingen, het spreekt vanzelf dat deze voor eind 2005 voltooid zullen moeten zijn, willen de installaties in overeenstemming zijn met de richtlijn. De constructie van de aansluitingen en de opvangsystemen brengt werkzaamheden met zich mee die soms moeilijk te verwezenlijken zijn en gemakkelijk vertragingen kunnen oplopen, aangezien deze werkzaamheden voor het merendeel plaatsvinden in stedelijke gebieden.

28. In alle lidstaten waar de Kamer controles heeft verricht hebben de autoriteiten bevestigd dat er bij het voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de richtlijn (de bouw van zuiveringsinstallaties) een risico van vertragingen bestaat ten aanzien van de gestelde termijnen, met name wat betreft de "kleine" agglomeraties, die bovendien te kampen hebben met het probleem van de financiering van de investeringen. Worden deze termijnen strikt aangehouden en de werkzaamheden derhalve versneld voltooid, dan bestaat er een risico wat betreft de kwaliteit van de werkzaamheden. De Kamer is van mening dat de Commissie deze kwestie beter had moeten overdenken, en wel geruime tijd vóór het tijdstip van tenuitvoerlegging van de richtlijn.

Nitratenrichtlijn

29. De voornaamste doelstelling van deze richtlijn is de vermindering van de watervervuiling door nitraten van agrarische oorsprong. In tabel 3 van de technische bijlage worden de voornaamste uitvoeringsvereisten vermeld waaraan de lidstaten moeten voldoen. Het opstellen van een "code van goede landbouwpraktijken" en het opzetten van een programma voor opleiding en voorlichting voor boeren maken deel uit van deze vereisten. De begrippen "kwetsbare zone" (nitratenrichtlijn) en "kwetsbaar gebied" (stedelijk-afvalwaterrichtlijn) zijn nauw met elkaar verbonden en tonen het belang aan van coördinatie tussen de diensten van de Commissie en die van de lidstaten.

30. Uit door de Commissie gefinancierde studies (16) blijkt dat sommige lidstaten, zoals België, Denemarken, sommige regio's van Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, te kampen hebben met grote problemen als gevolg van de watervervuiling door nitraten. Bretagne (Frankrijk) is hoofdzakelijk gekozen omdat dit gebied communautaire steun ontvangt uit hoofde van de drie Structuurfondsen, maar ook omdat het probleem van de watervervuiling er bijzonder acuut is. Een onderzoek van de acties die er ondernomen zijn leidt tot de constatering dat er nog veel vooruitgang geboekt dient te worden.

31. De inwoners van de regio worden geconfronteerd met een nitraatgehalte dat ruim boven de 50 mg/liter ligt (de door de nitraatrichtlijn en Richtlijn 80/778/EEG - de "drinkwaterrichtlijn" - (17) voorgeschreven grens). In 1990 heeft de lidstaat het programma "Bretagne eau pure" in het leven geroepen, met een budget van 500 Mio FF en met het doel om de hoeveelheid nitraten in het water te stabiliseren en daardoor de kwaliteit te verbeteren. Maar er worden in deze regio miljoenen varkens gefokt zonder dat er een doeltreffende infrastructuur bestaat voor de behandeling en het wegwerken van de mest.

32. Gewezen moet worden op het onsamenhangend communautair beleid. Sommige gewassen (gras, klaver, luzerne, eiwithoudende gewassen) zijn zogenaamde "nitraatbinders" en zouden een nuttige bijdrage kunnen leveren aan het wegwerken van overmatige nitraatbelasting van de bodem. Maar de communautaire steun voor het inkuilen van maïs is veel groter dan voor die gewassen, die daardoor worden verwaarloosd door de producenten. Zo werd uit de begroting 1996 55 Mio ECU aan de Bretonse landbouwers betaald om de inkuiling van maïs te subsidiëren (18). Overigens worden de acties voor het herstel van het coulisselandschap, een zeer belangrijk element ter voorkoming en vermindering van watervervuiling door nitraten, niet door de Commissie gesubsidieerd in regio's van doelstelling 2, met name niet in de Côtes d'Armor, waar de met deze stoffen verbonden problemen het meest acuut zijn.

33. Een van de door de Kamer bezochte coöperaties bestaat uit 1 500 veehouders, die bijna 3 Mio varkens per jaar fokken. Van deze veehouders beschikten er slechts twee over een zuiveringsinstallatie. Voor deze zelfde coöperatie was voorzien in een subsidie van het EFRO van 72 000 ECU (504 600 FF) uit hoofde van doelstelling 2 voor de bouw van een proefinstallatie, die om technische en bacteriologische redenen tijdens de uitvoering moest worden gestaakt. De EFRO-steun werd naar evenredigheid van de subsidiabele uitgaven verlaagd tot 62 784 ECU (440 011 FF).

34. Het Franse actieprogramma betreffende de kwetsbare gebieden wordt nog uitgewerkt. Het had op 31 december 1995 moeten zijn afgerond. Een programma voor het inperken van vervuiling door de landbouw is in werking getreden, en er is een lijst opgesteld van kantons met een "structureel overschot" (meer dan 170 kg/ha organisch afval). Er dient evenwel te worden benadrukt dat deze cijfers alleen betrekking hebben op de feitelijke hoeveelheid organisch afval in het algemeen en nitraten in het bijzonder en dat de hydrologische kwetsbaarheid van de betrokken zones niet in aanmerking is genomen, terwijl er evenmin een studie over dit onderwerp is verricht.

35. In Bretagne bestaat de steun van het EFRO in sommige gevallen uit de financiering van projecten van experimentele aard op het gebied van de landbouwindustrie, waarvan sommige vanwege hun experimentele karakter op een volledige of gedeeltelijke mislukking zijn uitgelopen. De Commissie had de financiering van deze projecten vergezeld moeten doen gaan van maatregelen voor de uitwisseling van ervaringen en in samenwerking met de lidstaat moeten zorgen voor een betere verspreiding van de resultaten van deze experimenten, niet alleen op regionaal en departementaal, maar ook op nationaal niveau.

36. Meer specifiek heeft de Commissie met betrekking tot het Franse OP van doelstelling 2 systematisch elk project voor de behandeling van stedelijk afvalwater en elke investering met een agrarisch karakter afgewezen, en het te grote aantal door de lidstaat voorgestelde experimentele projecten bekritiseerd. Het door de regio Bretagne voorgestelde project van één enkel programmeringsdocument (DOCUP) doelstelling 2 (periode 1994-1996) omvatte aanvankelijk twee zwaartepunten en zeven maatregelen. Na de wijzigingen van de Commissie bestond het uit 27 maatregelen, verdeeld over vijf zwaartepunten. In deze omstandigheden zijn de gefinancierde projecten van zeer beperkte omvang en is het te verwachten effect ervan op de verbetering van het milieu uiterst gering.

37. Deze versnippering van de EFRO-kredieten over activiteiten van uiteenlopende aard, die verband houdt met de geringe omvang van de door het EFRO gefinancierde milieuprojecten in de regio en met het ontbreken van een werkelijk beleid voor de bekendmaking van de resultaten van reeds gefinancierde proefprojecten, doet afbreuk aan de doelstellingen die de Commissie op het gebied van de waterkwaliteit wenst te verwezenlijken.

Slibrichtlijn

38. De tenuitvoerlegging van de slibrichtlijn hangt nauw samen met de tenuitvoerlegging van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn, daar de toeneming van het aantal zuiveringsinstallaties een toeneming van de hoeveelheid geproduceerd slib tot gevolg zal hebben. Tabel 4 van de technische bijlage vermeldt de voornaamste uitvoeringsbepalingen waaraan de lidstaten moeten voldoen. Volgens een in 1994 door de Commissie verricht onderzoek (19) worden jaarlijks 6,5 Mio ton slib in de EU geproduceerd. Circa 40 % van het in de EU geproduceerde slib is afkomstig van 1,3 % van de zuiveringsinstallaties, in stedelijke centra met meer dan 100 000 i.e. (zie tabel 9 van de technische bijlage). Het is derhalve noodzakelijk dat de zuiveringsinstallaties in grote stedelijke gebieden technisch worden verbeterd om zuiveringsslib voor gebruik als organische meststof te produceren in overeenstemming met de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden.

39. Afhankelijk van de kwaliteit van het door de zuiveringsinstallatie geproduceerde slib, wordt het opgeslagen in bepaalde stortplaatsen (40 %), gebruikt in de landbouw (37 %) of verbrand (11 %). Een deel wordt in zee geloosd (6 %), hetgeen na 1998 verboden zal worden (20). Verwacht wordt dat de productie in 2005 10,1 miljoen ton per jaar (toeneming met 15,5 %) zal bereiken als gevolg van de toepassing van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn.

40. Het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw levert in vele lidstaten problemen op betreffende de kwantiteit of de kwaliteit ervan die in de regelgeving is omschreven. In Bretagne (Frankrijk) wordt slib gebruikt in aanvulling op chemische meststoffen, hetgeen in strijd is met de doelstelling van de richtlijn. Op Corsica wordt behandeld en onbehandeld slib veelvuldig aangetroffen op openbare terreinen die bedoeld zijn voor het storten van afval. Het uitblijven van een efficiënte tenuitvoerlegging van de Envireg-maatregel betreffende de afvoer van vaste afvalstoffen - waarvoor slechts 25 % van de toegewezen kredieten werden benut - heeft een verslechtering van de situatie met betrekking tot vaste afvalstoffen op het eiland tot gevolg gehad. Hetzelfde geldt voor een project in Portugal, waar slib in de open lucht werd gestort, waardoor de vervuiling nog toenam.

41. In de waterzuiveringsinstallatie van Alviela in Portugal werd het onbehandelde slib geloosd in de nabijheid van het centrum van een olijfgaard. Het door de zuiveringsinstallatie verwerkte afvalwater is afkomstig van een groot industriecomplex waar leerlooierijen zijn gevestigd, en het water bevat grote hoeveelheden kwik.

42. In Ierland werd slechts 15 % van de in totaal geproduceerde hoeveelheid slib behandeld (32 000 ton in 1993). Ongeveer 50 % van het onbehandelde slib wordt in zee geloosd, waardoor de problemen van vervuiling van de kust en het zeewater verergeren. In Galicië (Spanje) en Corsica (Frankrijk) wordt slib ook gestort op slecht voorbereide terreinen, waar geen toezicht is, zodat er risico's voor het grondwater ontstaan.

43. De kwestie van het gebruik van slib in de landbouw is nog omstreden. In sommige regio's in de lidstaten, bijvoorbeeld in Saksen, is het gebruik van slib in de landbouw verboden voor de landbouwers die deelnemen aan het programma voor ecologische landbouw en wordt het uitgevoerd naar andere regio's. In andere gevallen, waarin boeren slib wel als meststof mogen gebruiken, zijn ze verplicht dit te vermelden bij de verkoop van hun producten. Dat heeft een negatief effect op de markt, zodat de boeren minder geneigd zijn om behandeld slib als meststof te gebruiken, zelfs als het gratis wordt aangeboden.

44. Evenals in het geval van de nitratenrichtlijn zijn studies die de Commissie over dit onderwerp heeft verricht niet in voldoende mate verspreid en benut, bij haar diensten noch bij de lidstaten. Er is dus niet aangetoond welk effect het gebruik van zuiveringsslib als meststof in de landbouw heeft gehad.

HOOFDSTUK II EU-UITGAVEN VOOR DE VERBETERING VAN DE WATERKWALITEIT

Begrotingsuitvoering

45. Het grootste deel van de bijdragen uit de EU-begroting ten behoeve van milieu-infrastructuurprojecten is afkomstig uit de Structuurfondsen. Daarbinnen wordt het grootste deel gevormd door de EFRO-bijdragen (8 421 Mio ECU). Middelen worden ook beschikbaar gesteld door het Cohesiefonds (3 791 Mio ECU) en de kredieten van het EOGFL-Garantie (331 Mio ECU). Voorts geeft het Europees Sociaal Fonds (ESF) steun aan scholing en opleiding betreffende milieu-aspecten (692 Mio ECU) (21). Ook door het financiële instrument voor het milieu (LIFE) wordt enige bijstand verleend, ten behoeve van vernieuwende projecten (292 Mio ECU).

46. Exacte gegevens over de projecten en de daarmee gemoeide uitgaven voor de behandeling van afvalwater zijn in het algemeen niet beschikbaar, aangezien de bijdragen van de Structuurfondsen voor deze infrastructuurprojecten in de verschillende OP's niet worden vermeld. De in tabel 2 opgenomen cijfers zijn derhalve globale ramingen op het niveau van het communautaire bestek (CB). De Kamer heeft over milieu-uitgaven, met name op het vlak van afvalwater, bijna geen financiële gegevens aangetroffen in het vijfde jaarverslag van de Commissie, waarin de eerste resultaten van de hervorming van de Structuurfondsen worden onderzocht (22). Het zevende verslag over de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsen bevat enige informatie, zij het dat die niet systematisch van aard is en niet specifiek van toepassing op de behandeling van afvalwater, ondanks het belang van het beleid en de ermee gemoeide financiële middelen.

47. De milieu-uitgaven uit hoofde van het Cohesiefonds (zie tabel 3) beliepen van 1993 tot 1996 ongeveer 1 847 Mio ECU, hetgeen overeenkwam met 48,7 % van de middelen van het Fonds. De vastleggingen voor waterbehandelingsprojecten bedroegen voor dezelfde periode 1 502 Mio ECU, ofwel 39,6 % van de vastleggingen van het Fonds voor milieudoeleinden of 18,8 % van de in totaal beschikbare middelen van het Fonds.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

48. Het communautaire initiatief Envireg kreeg 500 Mio ECU (prijzen van 1990) toegewezen voor de periode van 1989 tot 1993 om milieuprojecten in de minder ontwikkelde regio's van de EU te financieren. Ongeveer 70 % van de middelen werd toegekend aan zuiveringsinstallaties voor afvalwater (23). De officiële einddatum voor betalingen uit hoofde van het Envireg-initiatief was eind 1995.

49. Bijdragen uit hoofde van het EOGFL-Oriëntatie op het gebied van de waterbehandeling worden hoofdzakelijk aangetroffen in het kader van de OP's van de doelstellingen 1 en 5 b) en Envireg.

50. Evenals bij de EFRO-projecten is het aantal projecten dat verband houdt met de behandeling van afvalwater op het platteland op het niveau van de Commissie slechts zelden bekend. Een analyse van het OP "Landbouwontwikkeling" in Noord-Ierland toont aan dat een van de vier subprogramma's daarvan een maatregel bevat met betrekking tot het probleem van de watervervuiling op het platteland, waar kosten van in totaal 25,1 Mio ECU mee gemoeid zijn. Daarvan wordt 6 Mio ECU gefinancierd door het EOGFL-Oriëntatie. Twee andere maatregelen betreffen de afzonderlijke behandeling van hemelwater en van afval. Deze maatregelen betreffen respectievelijk 1 158 en 4 782 begunstigden. Uit dit voorbeeld blijkt dat de Commissie ervoor heeft gekozen, een groot aantal kleine projecten te financieren. Deze voorkeur vergroot de moeilijkheden van de Commissie bij het waarborgen van een doeltreffende controle op de projecten die zij financiert.

51. Begrotingsonderdeel B4-3040 (Vijfde milieu-actieprogramma) is bedoeld voor de financiering van een groot aantal uiteenlopende activiteiten, zoals studiecontracten, financiële bijdragen, subsidies, technische bijstand, publicaties, congressen, enz. Al deze activiteiten zijn bedoeld om de tenuitvoerlegging van het vijfde actieprogramma te vergemakkelijken. Tabel 4 laat zien dat uitgaven in verband met water (waaronder de behandeling van afvalwater en de watervoorziening) 9 en 9,5 % in beslag nemen van respectievelijk de totale vastleggingen en de betalingskredieten voor de drie jaren 1994, 1995 en 1996. Bovendien werd slechts 40 % van de vastleggingen met betrekking tot waterprojecten daadwerkelijk benut.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tekortkomingen in de gegevens

52. Bij sommige definities in de richtlijnen en verordeningen bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de door de Commissie en de door andere organisaties gebruikte terminologie. Het gebruik van een uniforme terminologie is essentieel, niet alleen voor wetenschappelijke doeleinden, maar ook voor het opstellen van inventarissen inzake de watervervuiling, die door bijna alle belangrijke richtlijnen worden vereist.

53. Bovendien is het tekort aan exacte gegevens bijzonder belangrijk in het geval van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). De Commissie (DG XVI) beschikt niet over gedetailleerde informatie met betrekking tot het bedrag van de bijdragen van dit Fonds aan de verbetering van de behandeling van stedelijk afvalwater binnen het eerste communautaire bestek (CB 1989-1993).

Ontbreken van gespecialiseerde gegevens

54. De met betrekking tot de milieubescherming beschikbare gegevens hebben slechts betrekking op de bedragen die in het kader van alle Structuurfondsen zijn vastgelegd, zonder opsplitsing naar Fonds en naar de in aanmerking komende regio's. In de CB's van doelstelling 1 worden alleen de bedragen vermeld die bestemd zijn voor het specifieke zwaartepunt "Milieu" en er wordt geen rekening gehouden met bedragen die verdeeld zijn over andere zwaartepunten, waartoe eveneens acties ten behoeve van de milieubescherming kunnen behoren. De in de CB's van de doelstellingen 2 en 5 b) vastgelegde bedragen laten zich moeilijk bepalen, aangezien ze over verschillende zwaartepunten zijn verdeeld. Er zijn geen gegevens over de reeds lopende acties (geïntegregreerde mediterrane programma's (GMP) Nationale programma's van communautair belang (NPCB), buiten de quota vallende acties enz.). In het kader van de beoordeling achteraf van het CB 1989-1993 heeft er geen specifieke evaluatie plaatsgevonden die betrekking had op de zuivering van afvalwater.

55. Met betrekking tot de zuivering van afvalwater is de situatie ten aanzien van het nieuwe CB voor 1994-1999 vergelijkbaar met die van het oude CB. Wat de regio's van doelstelling 1 betreft, zijn er nog steeds geen gegevens beschikbaar voor de regio's van doelstelling 1 van België, Nederland en Portugal, voor de regio's van doelstelling 2 in België, Spanje, Italië, Luxemburg, Nederland en het Verenigd Koninkrijk en voor de gehele doelstelling 5 b). De beschikbare gegevens zijn niet gerangschikt per in aanmerking komende regio, behalve wat Italië en Frankrijk betreft (doelstelling 2), en er wordt geen onderscheid gemaakt tussen zuiveringsmaatregelen (afvalwater, kustgebieden) en watervoorziening (irrigatie, netwerken) voor Spanje en Italië (doelstelling 1). Pas in het kader van de nieuwe programmering (1994-1999) heeft de Commissie een reeks studies verricht met het oog op de vaststelling van de behoeften aan infrastructuurinvesteringen op het gebied van de waterzuivering en van de kosten van de tenuitvoerlegging van de drie milieurichtlijnen, waaronder Richtlijn 91/271/EEG (24). Deze studies kregen echter te maken met het ontbreken van nationale statistieken en geven aanleiding tot uiteenlopende en onvolledige ramingen waar de Commissie moeilijk gebruik van kan maken.

56. De gegevensharmonisering dient een van de voornaamste aandachtspunten van de diensten van de Commissie te zijn, met name als de informatie gebruikt moet worden voor het aantonen van vooruitgang en/of de behoefte aan verdere investeringen. Verschillende gegevensbronnen vermelden verschillende percentages van de bevolking die van zuiverings- of opvangsystemen gebruik kunnen maken (zie de tabellen 7 en 8 van de technische bijlage).

HOOFDSTUK III CONTROLE OP DE TENUITVOERLEGGING VAN DE PROJECTEN

Overeenstemming met de stedelijk-afvalwaterrichtlijn

57. Artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad inzake de Structuurfondsen en artikel 8 van de verordening tot oprichting van het Cohesiefonds (25) bepalen dat het verlenen van communautaire bijstand afhankelijk is van de vraag of de projecten in overeenstemming zijn met de gehele communautaire regelgeving op milieugebied. Dit geldt nadrukkelijk ook bij de waterzuiveringsprojecten, gezien het feit dat de besluiten tot steunverlening uit hoofde van het Cohesiefonds vaak verwijzen naar Richtlijn 91/271/EEG. Soortgelijke verwijzingen worden aangetroffen in verschillende maatregelen of subprogramma's die in het kader van de EFRO-financieringen voor het programmeringstijdvak 1994-1999 worden medegefinancierd. Een dergelijke clausule is van belang voor het naleven van het communautaire milieurecht, maar heeft slechts zin indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:

- de clausule moet dwingende kracht hebben;

- de Commissie moet beschikken over de middelen om de naleving ervan op het niveau van de medegefinancierde projecten te controleren.

58. De verplichting van de lidstaten om zich te houden aan de bepalingen van de richtlijn vloeit voort uit artikel 19, lid 1, waarin 30 juni 1993 is vastgelegd als uiterste datum waarop de lidstaten zich naar de richtlijn moeten voegen. Deze bepaling geldt zowel voor de lidstaten die de richtlijn hebben omgezet als voor de lidstaten die dat nog steeds niet hebben gedaan. De door het Financieel Instrument en vervolgens het Cohesiefonds medegefinancierde projecten moeten overeenstemmen met de bepalingen van Richtlijn 91/271/EEG, aangezien deze richtlijn en Verordening (EEG) nr. 792/93 van de Raad inzake het financieel instrument beide in de loop van 1993 in werking zijn getreden.

59. Met betrekking tot het communautair initiatief (CI) Envireg, goedgekeurd in mei 1990, is in het kader van de onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen dat de projecten betreffende de zuiveringsinstallaties in de mate van het mogelijke dienen overeen te stemmen met de bepalingen van Richtlijn 91/271/EEG. Toch stemmen de volgende projecten niet overeen met deze bepalingen:

a) het project onderwaterlozing in La Coruña (Spanje) is slechts een "voorbehandeling", terwijl de richtlijn een "secundaire behandeling" vereist;

b) de zuiveringsinstallatie van Funchal op Madeira (Portugal) is te gering van omvang (de installatie kan slechts 60 à 70 % van de totale hoeveelheid afvalwater van de agglomeratie behandelen) en is niet meer dan een zogenaamde primaire installatie, hoewel het volgens de bepalingen van de richtlijn een secundaire installatie zou moeten zijn;

c) in de zuiveringsinstallatie van Mola di Bari (Italië) voldoen de afvallozingen niet aan de in de richtlijn vastgelegde normen.

De communautaire bijdrage voor deze projecten beloopt 12,7 Mio ECU.

60. Soortgelijke problemen doen zich voor bij andere door het EFRO gefinancierde projecten (in het kader van het oude CB voor 1989-1993), die sinds 1990 zijn gestart en voltooid zijn na het tijdstip waarop de richtlijn in werking is getreden, zonder dat ze daarmee in overeenstemming waren.

61. Het gaat met name om de volgende projecten:

a) "integrale zuivering van Arteixo" (Spanje), waarbij slechts sprake is van een voorbehandeling, hoewel de installatie van het secundaire type zou moeten zijn;

b) "onderwateropvang en -lozing van Nigran" (Spanje) waar het afval rechtstreeks in zee wordt geloosd zonder enige voorbehandeling, in strijd met de bepalingen van artikel 4 van Richtlijn 91/271/EEG;

c) de zuiveringsinstallatie van de lagunenreeks van Biguglia (Frankrijk) voldoet niet aan de in bijlage I van de richtlijn gestelde kwaliteitsnormen. Voor dit project zouden aanvullende investeringen in de orde van grootte van 22 Mio FF moeten worden gedaan, wil het project aan de door de richtlijn gestelde normen voldoen.

De communautaire bijdrage voor de hiervoor genoemde projecten beliep 7,2 Mio ECU. Vergelijkbare gevallen worden aangetroffen in het kader van het Cohesiefonds, bijvoorbeeld met betrekking tot het functioneren van de zuiveringsinstallatie van het bekken van Alviela (zie ook paragraaf 41), waarvan de modernisering is gefinancierd door het Cohesiefonds. De Portugese autoriteiten hebben de Commissie medegedeeld dat er nog niet was voldaan aan de in de richtlijn vastgestelde kwaliteitsnormen. Er is een nieuwe aanvraag om herprogrammering ingediend, zodat de vereiste parameters kunnen worden nageleefd. Deze installatie is in feite te gering van omvang om te kunnen voorzien in de werkelijke behoeften van het gebied, waar sprake is van een sterke concentratie van leerlooierijen. De communautaire bijdrage aan dit project beloopt 4,9 Mio ECU.

62. Tot slot kan worden herhaald wat de Kamer reeds eerder heeft opgemerkt, namelijk dat het te betreuren valt dat de medegefinancierde werkzaamheden ten behoeve van nieuwe zuiveringsinstallaties voor afvalwater zijn ondernomen zonder dat rekening is gehouden met de bepalingen van deze richtlijn (26). Aanvullende werkzaamheden die een toeneming van de investeringskosten met zich meebrengen zullen derhalve op korte termijn moeten worden verwezenlijkt om deze onlangs gebouwde installaties in overeenstemming te brengen met de door de richtlijn gestelde normen.

Resultaten van de projecten

63. De Kamer heeft 67 projecten voor de bouw van waterzuiveringsinstallaties en opvangsystemen gecontroleerd. Hun totale kosten bedragen circa 467,7 Mio ECU en de medefinanciering van de Europese Unie beliep 291,7 Mio ECU (zie tabel 5). Deze projecten werden medegefinancierd door het EFRO, het Cohesiefonds, EOGFL-Oriëntatie en LIFE. In de volgende paragrafen wordt nagegaan welke bijdrage de projecten leveren aan de behoeften van de betrokken agglomeraties, hoe accuraat de kostenramingen zijn geweest en of de opgevoerde uitgaven in aanmerking komen voor vergoeding.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Verouderde opzet van de projecten

64. Een groot aantal projecten werd lange tijd voor het begin van de bouw ontworpen en was niet altijd aangepast aan de toeneming van de bevolking of de vervuiling of aan technologische veranderingen.

65. Het gevolg is dat deze waterzuiveringsinstallaties in de meeste gevallen te gering van omvang zijn of te weinig technische capaciteit hebben om te voorzien in de behoeften van de betrokken agglomeratie. Dergelijke gevallen werden door de Kamer in een aantal lidstaten vastgesteld. In Griekenland werd een zuiveringsinstallatie gebouwd zonder dat in de aanvangsfase rekening werd gehouden met twee in de nabijheid gevestigde lederverwerkende bedrijven, een slachthuis en de hotels die in de regio werden gebouwd. Het afval van deze bedrijven werd zonder enige bewerking in zee geloosd. Deze bedrijven bevinden zich op 400 meter afstand van de behandelingsinstallatie. Geconstateerd werd dat de begunstigde extra middelen vroeg en kreeg om de voornoemde vervuilende bedrijven op de behandelingsinstallatie aan te sluiten. De kosten van dit project bedragen circa 6,1 Mio ECU.

66. De oorspronkelijke plannen voor de bouw van een zuiveringsinstallatie in Italië dateerden van 1988, maar de technische aspecten van het project moesten worden herzien vanwege budgettaire beperkingen, hetgeen resulteerde in de bouw van een installatie met een behandelingscapaciteit die onvoldoende is voor de behoeften van de stad.

67. Het Funchal-SRESA-project in Portugal bood slechts de mogelijkheid om 60 à 70 % van het stedelijk afvalwater te behandelen. Bovendien werd de zuiveringsinstallatie ontworpen als een primaire installatie, terwijl het een secundaire installatie had moeten zijn. De totale kosten bedroegen 9,6 Mio ECU.

68. In een opvangsysteem en een zuiveringsinstallatie in aanbouw in Galicië waren de ontworpen opvangbekkens ontoereikend voor de totale hoeveelheid op te vangen hemelwater. Bovendien kwam er zeewater terecht in het hoofdopvangbekken, wat problemen veroorzaakte voor het functioneren van de pompstations. Later zal dit consequenties hebben voor het functioneren van de zuiveringsinstallatie zelf. De kosten van het project beliepen circa 4,7 Mio ECU.

Inachtneming van het probleem van hemelwater en industrieel afvalwater

69. De zuiveringsprojecten moeten bij de opvang en behandeling van afvalwater rekening houden met de problemen die worden veroorzaakt door hemelwater. In het geval van gemengde opvangstelsels en in gebieden die blootstaan aan het risico van overstromingen kan de watertoevoer tijdens regenval tot het overstromen van de toevoergoten leiden, tot storingen in de zuiveringsinstallatie en tot belangrijke vervuiling van het aquatisch milieu.

70. In Frankrijk stelt de wetgeving slechts de opvang van afvalwater tijdens droog weer verplicht, terwijl het aan de gemeenten wordt overgelaten om de vervuilingsgraad tijdens regenval te bepalen en de opvang en behandeling te kiezen, waarbij ze rekening houden met de kosten/batenverhouding. Zo heeft bij het project "Afvoer van afvalwater naar de zuiveringsinstallatie van la Marana" (OP Envireg-STRIDE 1990-1993) het netwerk als gevolg van budgettaire beperkingen geen scheidende functie, ondanks het feit dat de gemeente Biguglia gelegen is in een gebied dat regelmatig door overstromingen wordt getroffen (waarbij de plaatselijke verbindingsweg als scheiding voor het wegvloeien van het hemelwater dient). Bijgevolg vloeit het hemelwater zonder enige behandeling via greppels weg naar het meer van Biguglia.

71. De tenuitvoerlegging van bijna alle in Spanje door de Kamer gecontroleerde projecten wordt belemmerd door het ontbreken van scheidingsnetwerken voor hemelwater, hetgeen leidt tot problemen bij de lozing van afvalwater, tot vervuiling en tot problemen met de werking van de zuiveringsinstallaties. De zuiveringsinstallaties die de Kamer in Portugal heeft gecontroleerd zijn eveneens van het gemengde type.

72. Zoals de Kamer in Duitsland heeft geconstateerd, zijn sommige zuiveringsinstallaties van het gescheiden type (de installaties aan de rand van steden), terwijl andere gemengd zijn, met name installaties die bedoeld zijn voor stedelijke centra.

73. Met betrekking tot het lozen van industrieel afvalwater in opvangsystemen en stedelijke waterzuiveringsinstallaties bepaalt Richtlijn 91/271/EEG in artikel 11 dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat deze lozingen worden onderworpen aan door de bevoegde autoriteiten vooraf vast te stellen voorschriften en/of te verstrekken bijzondere vergunningen. Industrieel afvalwater moet vóór de lozing in het openbare rioolnetwerk onderworpen worden aan een toereikende voorafgaande behandeling om dezelfde kenmerken te hebben als water van stedelijke oorsprong. Dit wordt gedaan om zeker te zijn van een goede werking van de zuiveringsinstallaties en om schade aan de installaties te voorkomen, om de gezondheid van het personeel dat in de opvangsystemen en de zuiveringsinstallaties werkt te beschermen, en tot slot om te waarborgen dat de lozingen van afvalwater aanvaardbaar zijn voor het milieu. Deze voorbehandeling moet worden verricht door de bedrijven zelf, krachtens het beginsel "de vervuiler betaalt".

74. Uit de controles van de Kamer is evenwel gebleken dat deze bepalingen niet altijd worden nageleefd. Dat geldt voor het Spaanse project "Rioolstelsel in het industriegebied Sabón" (plaatselijk OP, doelstelling 1), dat de aansluiting van dit netwerk op het opvangsysteem voor stedelijk afvalwater van de stad Arteixo beoogde, zonder dat er sprake was van enige voorbehandeling. Al het afvalwater wordt rechtstreeks in zee geloosd via het onderwaterafvoersysteem van La Coruña. De kosten van dit project belopen 13 Mio PTA.

75. In het kader van een ander Spaans project, "Integrale ruimtelijke ordening van de Taag" te Toledo, voor een totaalbedrag van 2 540 Mio PTA, waaraan het EFRO 1 000 Mio PTA steun heeft verleend, werd onder andere beoogd de zuiveringsinstallatie voor afvalwater afkomstig van het industriegebied van de stad te verbeteren. Dit water komt in de zuiveringsinstallatie terecht zonder enige voorbehandeling door de betrokken bedrijven; er bestaat een gemeentelijke verordening voor de zuivering van industrieel afvalwater, maar deze is in de praktijk nooit toegepast.

76. De controle op de lozing van gezuiverd water, hetzij rechtstreeks in de natuur (waarop de communautaire normen rechtstreeks van toepassing zijn), hetzij in de stedelijke opvangsystemen en zuiveringsinstallaties, is een belangrijk element bij de strijd tegen de watervervuiling. Een nationaal systeem van controle op de lozingsvoorwaarden maakt deel uit van de exploitatievergunningen die de lidstaten a priori en voor elke erkende installatie toekennen. Tijdens de controle van een door het EOGFL-Oriëntatie gefinancierd project op het gebied van de landbouwindustrie in Ierland heeft de Kamer evenwel geconstateerd dat de in de vergunning vastgelegde normen niet altijd werden nageleefd, zonder dat werkelijke (geldelijke of administratieve) sancties, waarin wordt voorzien door de nationale regelgeving, werden toegepast.

77. Deze controles behoren tot de uitsluitende bevoegdheid van de nationale autoriteiten. Van haar kant moet de Commissie tijdens haar controles in de lidstaten dergelijke vormen van verificaties ontwerpen en uitvoeren om zich ervan te vergewissen dat:

a) zuiveringsinstallaties die industrieel afvalwater behandelen de chemische kenmerken van het ontvangen afvalwater op permanente basis controleren;

b) de plaatselijke autoriteiten over volledige informatie beschikken met betrekking tot de erkende installaties en de op de lozingen verrichte controles;

c) indien communautaire financieringen zijn toegekend aan afvalwater producerende particuliere of overheidsbedrijven, de resultaten van de verrichte controles beantwoorden aan de in de vergunningen en de communautaire richtlijnen vastgelegde normen.

Kosten van de projecten - geplande en werkelijke kosten

78. De bij de opzet en de planning van de projecten geconstateerde technische tekortkomingen geven in de meeste gevallen aanleiding tot onjuiste ramingen van de kosten van de werkzaamheden. De werkelijke kosten zijn aanmerkelijk hoger. In alle bezochte lidstaten en bij bijna alle gecontroleerde projecten werden belangrijke kostenverschillen vastgesteld. De voornaamste door de Kamer geconstateerde gevallen van een te lage raming van voor vergoeding in aanmerking komende uitgaven worden in de volgende paragrafen beschreven.

79. Voor de bouw van de zuiveringsinstallatie van de regio Groot-Athene in Psytalia (OP EFRO Attica, zwaartepunt 1.1) waren ten tijde van het controlebezoek zes belangrijke contracten - die 77 % van de kosten van het project uitmaakten - afgerond tegen kosten die ongeveer twee maal zo hoog waren als het geplande bedrag (in plaats van de geplande circa 40,4 Mio ECU (11 500 Mio GRD) circa 78,9 Mio ECU (22 400 Mio GRD)).

80. In Spanje omvatte het Algemeen Waterkundig Plan voor Galicië (PHGC), dat in 1990 door de regionale autoriteiten werd opgesteld, investeringen van circa 19,6 Mio ECU (3 125 Mio PTA) voor het programma ter vermindering van de vervuiling in Ria de la Coruña. In 1994 werden in het herziene regionale plan investeringen voor hetzelfde programma opgenomen ten bedrage van circa 39,2 Mio ECU (6 245 Mio PTA), een toeneming met 100 % ten opzichte van het oorspronkelijke plan. Hoewel de verschillende ramingen niet werkelijk vergelijkbaar zijn - er moet met name rekening worden gehouden met de inflatie, de opneming van nieuwe projecten en de bij Richtlijn 91/271/EEG ingevoerde eisen - moet toch worden geconstateerd dat een groot gedeelte van de verhogingen van de ramingen is te wijten aan grote vertragingen bij de uitvoering, welke zijn veroorzaakt door allerlei redenen van technische, juridische (onteigeningen) en budgettaire aard. Soortgelijke afwijkingen van de planning werden geconstateerd bij het "Ria de Vigo"-programma, dat van circa 67,2 Mio ECU (10 700 Mio PTA) opliep tot circa 177,1 Mio ECU (28 200 Mio PTA) (163 %), en het "Ria de Arousa"-programma, dat toenam van circa 29,5 Mio ECU (4 697 Mio PTA) tot circa 51,3 Mio ECU (8 167 Mio PTA) (73 %). De stijgingen van de werkelijke kosten van de projecten worden in paragraaf 86 onderzocht.

81. In Ierland bedroegen de definitieve uitgaven voor de zuiveringsinstallatie in Dingle (OP Envireg) circa 6,1 Mio ECU (4,9 Mio IRL), terwijl een bedrag van circa 4,1 Mio ECU (3,3 Mio IRL) was gepland; dit is een stijging van 45 % ten opzichte van de geplande kosten.

82. Bij een Frans project bedroegen de geplande kosten voor de bouw van een kleine zuiveringsinstallatie, gefinancierd door het EOGFL-Oriëntatie (Société d'abbatage des porcs ABERA) 93 000 ECU (0,6 Mio FF). De uiteindelijke kosten van de installatie bedroegen, na talrijke technische verbeteringen, circa 0,9 Mio ECU (6 Mio FF), ofwel 10 keer zoveel als de geraamde uitgaven.

83. Tot slot werden de kosten van de zuiveringsinstallatie van Meißen in Duitsland (EFRO OP Saksen) door technici opwaarts "gecorrigeerd" in verband met aanvullende werkzaamheden. Deze wijzigingen bleven evenwel onder de grens van 10 % waarboven volgens de nationale wetgeving (paragraaf 2 (3.2), deel B van de Verdingungsordnung Bauleistung (VOB-richtlijnen)), over nieuwe prijzen had moeten worden onderhandeld. De Kamer is anders dan de Commissie echter van mening dat er met betrekking tot dit project belangrijke besparingen hadden kunnen worden verwezenlijkt zonder dat de doelmatigheid van de installatie zou zijn verminderd. In het bijzonder is het onnodig en onjuist om een kelder en een aantal galerijen onder de gehele installatie te bouwen, om via brede en goed verwarmde gangen rechtstreeks toegang te verkrijgen tot alle buizen en bekkens (oxidatie/nitrificatiebekkens, enz.). Dit is de enige door de Kamer bezochte zuiveringsinstallatie die over dergelijke voorzieningen beschikt.

84. De Kamer erkent dat het moeilijk is om zonder kostenstijgingen belangrijke infrastructuurprojecten ten uitvoer te leggen. Bij alle vormen van technische planning op korte en lange termijn worden prijsstijgingen gepland en aanvaard. Doorgaans leiden toegenomen kosten niet rechtstreeks tot meer communautaire bijstand. Aanzienlijke kostenwijzigingen zijn echter een duidelijke indicatie van een zwakke planning en zwak projectbeheer en van vertragingen bij de uitvoering van het project. De vertragingen hebben in de meeste gevallen tot gevolg dat de kosten stijgen.

Vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de projecten en het effect daarvan op de stijging van de kosten

85. Er bestaat een sterke correlatie tussen geconstateerde vertragingen bij de uitvoering van de projecten en stijgingen van de bouwkosten.

86. In Frankrijk begon een door het geïntegreerd mediterraan programma (GMP) gefinancierd project voor de vermindering van de vervuiling in de lagunenreeks van Biguglia in 1991, al werden de inleidende studies voorbereid in 1986. In hetzelfde verband hadden bij een ander door Envireg gefinancierd project bepaalde werkzaamheden binnen drie maanden (september 1992) voltooid moeten zijn. In werkelijkheid werden ze voltooid na 21 maanden (juni 1994). Voor dit project werd opdracht gegeven voor de werken en vond de inschrijvingsprocedure plaats na de termijn van de vastleggingen voor een bedrag van 0,7 Mio FF. Hetzelfde geldt voor de inschrijvingsprocedures voor een ander project, gefinancierd door het geïntegreerd operationeel programma (GOP) Corsica 1990-1993 voor een bedrag van 1,4 Mio FF. Het begin van het project voor de zuiveringsinstallatie van de stad Ajaccio werd eveneens vertraagd. Hoewel de voorbereidende studies in 1991 door het OP Envireg in 1991 werden gefinancierd, werd er pas in 1993 opdracht toe gegeven. De termijnen voor de voltooiing van de eerste fase (1997) en derhalve voor het gehele project (2000) zullen niet worden gehaald. Aanzienlijke vertragingen werden geconstateerd bij de voorbereiding van de studies voor het project van de zuiveringsinstallatie in Bastia-Zuid, gefinancierd door Envireg in het begin van 1991. Deze studies werden voltooid in 1995, in plaats van in 1993, zoals gepland, en bijgevolg zal de nieuwe zuiveringsinstallatie pas voltooid zijn in het begin van 1999. De grootste vertragingen werden aangetroffen bij het project voor de vermindering van de vervuiling langs de zuidkust van de Golf van Ajaccio, waar de oorspronkelijke studies begonnen in 1984 en de zuiveringsinstallatie pas elf jaar later in bedrijf werd genomen.

87. In Spanje stegen de kosten voor het "Collector GLI-3 Valladares Lagares"-project met 26 % en liep het project een vertraging van 28 maanden op. Bij het geïntegreerde vervuilingsverminderingsproject van Arteixo beliep de afwijking 45 % van de oorspronkelijke kosten en liep het project een vertraging op van 50 maanden. Bij het project voor de integrale sanering van Sada was de afwijking 47 % en de vertraging 15 maanden. Bij het geïntegreerde project voor de vermindering van de vervuiling in Cabanas y Pontedeume - dat 28 maanden werd stilgelegd wegens "technische verbeteringen" en dat nog steeds in aanbouw is - was de vertraging in februari 1997 al opgelopen tot 38 maanden en zijn de kosten met 23 % gestegen. Bij het geïntegreerde project voor de vermindering van de vervuiling in Ribeira, dat nog steeds in aanbouw is, beloopt de financiële afwijking reeds 33,5 %. Tot slot is er al een overschrijding van 30 % op de kosten van het project voor de vermindering van de vervuiling in Rianxo en de zuiveringsinstallatie was in maart 1996 nog niet in bedrijf, hoewel zij een jaar voordien was voltooid.

88. Een vertraging van twee jaar werd geconstateerd bij het Coruña Ria onderwaterlozingsproject. Tot november 1996 was het project niet officieel geaccepteerd door de plaatselijke autoriteiten. In zulke gevallen is het bouwbedrijf verantwoordelijk voor het onderhoud en het functioneren van de installatie. Het hoge neerslagniveau en het ontbreken van aparte rioolsystemen hebben tot gevolg gehad dat een groot deel van het afvalwater onbehandeld in zee is geloosd.

89. In Griekenland werden grote vertragingen geconstateerd bij alle door de Kamer gecontroleerde projecten, hoofdzakelijk als gevolg van technische en administratieve oorzaken. De zuiveringsinstallatie van Rethymnon had een vertraging van 27 maanden, en de kosten zijn met 257 % gestegen. Dit project is nog steeds onvoldoende voor de behoeften van de stad. De kosten van de bouw van de zuiveringsinstallatie in Veria zijn bijna verdubbeld en ten tijde van het controlebezoek was het project nog niet voltooid. De totale kosten van beide projecten beliepen circa 6,1 Mio ECU.

90. In Italië werd in juli 1990 een begin gemaakt met het project van Brienza, dat 12 maanden moest duren. Eind 1995 was het project niet voltooid. Het rioolproject van Taranto begon in 1991, met een geplande duur van één jaar, en was eind 1995 nog steeds niet voltooid.

91. Ierse projecten kregen eveneens te maken met vertragingen bij de voltooiing wegens dezelfde oorzaken als in andere lidstaten. Als gevolg van technische verbeteringen werd twee jaar te laat begonnen met een deel van het Greystones-project, medegefinancierd door het EFRO. Vertragingen werden ook geconstateerd bij het Wexford Drainage Scheme-project, waar het begin van sommige werkzaamheden van het project drie jaar vertraging opliep. Het project begon pas in september 1993.

Beheer van de projecten door de bevoegde autoriteiten

92. De opsplitsing van grote projecten maakt het soms moeilijk de bepalingen van de verordeningen inzake de Structuurfondsen en het Cohesiefonds na te leven. Verordening (EG) nr. 1164/94 tot oprichting van het Cohesiefonds biedt in artikel 1, lid 3, de mogelijkheid om projectstadia te financieren, mits ze "technisch en financieel autonoom" zijn. Toch zijn projecten die in beginsel niet geschikt zijn voor opdeling in sommige gevallen opgesplitst om eerst te kunnen worden gefinancierd door het EFRO en vervolgens door het Cohesiefonds. Dat is het geval bij de projecten "Greystones Sewerage Scheme" en "Wexford Main Drainage Scheme" die de Kamer in Ierland heeft gecontroleerd, waar het contract met het bedrijf dat belast was met de materiële verwezenlijking van de projecten deels door het EFRO is gefinancierd en later door het Cohesiefonds. Bijgevolg kunnen deze projectstadia moeilijk als autonome projecten worden beschouwd; in werkelijkheid zijn het slechts "betalingsstadia", die in de praktijk gedefinieerd kunnen worden als het deel van het project dat nog geen EFRO-financiering heeft ontvangen.

93. Deze praktijk zet de naleving van en de controle op de communautaire regelgeving terzake op losse schroeven. Bovendien brengt de opdeling van projecten in stadia het risico met zich mee dat openbare aanbestedingen in delen worden opgesplitst om de in de verschillende richtlijnen vastgelegde plafonds te vermijden. Deze problematiek is door de Kamer al eerder aan de orde gesteld in haar speciaal verslag nr. 1/95 over het cohesiefinancieringsinstrument (27).

94. Met betrekking tot de openbare aanbestedingen heeft de Kamer ook problemen geconstateerd - en aan de Commissie gemeld - in verband met het verlenen van overdreven reducties door inschrijvers om een aanbesteding in de wacht te slepen of met het feit dat sommige nationale bestuursinstanties gebruik maken van de verschillende door hun wetgeving geboden mogelijkheden - zoals spoedprocedures - die bedoeld zijn om de concurrentie te beperken of soms uit te schakelen. De opdeling van een project in meerdere subprojecten met openbare aanbestedingen heeft deze situatie doen ontstaan. De Kamer heeft geconstateerd dat een Grieks project, gefinancierd door het EFRO (OP Attica, gemeente Prerama) gespreid is over 54 aanbestedingen. De totale kosten van dit project beliepen circa 457 207 ECU. Een dergelijke handelwijze vergroot de vertragingen en de kosten van de uitvoering en bemoeilijkt het beheer van de projecten. De Kamer heeft in een eerder verslag al op dit feit gewezen (28).

95. Het beheer van de projecten is vaak te weinig doorzichtig. Zo krijgen sommige projecten - met name de grote - subsidies uit verschillende communautaire bronnen en zou er volgens de geldende regelgeving een afzonderlijke boekhouding moeten worden gevoerd. Op het niveau van de uiteindelijke begunstigde worden deze verschillende vormen van steunverlening voornamelijk beschouwd als financieringsbronnen die zonder onderscheid voor de verschillende stadia van het project dienen. Dat geldt met name voor de GMP-steunverlening (GMP eerste fase, GMP-verwante maatregelen, GMP aanvullende begrotingslijn) en die van het GOP bij de gecontroleerde projecten op Corsica: "Sanering van de lagunes van Biguglia", "Sanering van de zuidelijke oever van de Golf van Ajaccio".

96. De Kamer heeft ook geconstateerd dat het niet altijd mogelijk was de bedragen van de uitgaven die door de centrale instanties aan de Commissie waren medegedeeld, in overeenstemming te brengen met de bedragen die door de projectbeheerders en/of de begunstigden waren medegedeeld aan de nationale autoriteiten. De voornaamste oorzaak hiervan is het ontbreken van een afzonderlijke boekhouding of van een toereikend boekhoudsysteem, met behulp waarvan de vermelde uitgaven voor het gesubsidieerde project kunnen worden vastgesteld. Dit geldt voor de in Spanje gecontroleerde projecten "Collector GLI-3 Valladares-Lagares" (OP Milieu) en "Onderwaterlozing van la Coruña" (OP Envireg). Ten aanzien van de maatregel "Zuivering van afvalwater" van het programma Envireg-Stride Corsica konden de opgegeven kosten bovendien niet in overeenstemming worden gebracht met de bewijsstukken van de door de uiteindelijke begunstigden verrichte betalingen. Deze documenten dienen evenwel de grondslag te vormen voor de goedkeuring van de uitgaven.

Slecht functioneren van de zuiveringsinstallaties

97. Hiervoor is reeds opgemerkt dat sommige installaties niet voldoen aan de in de richtlijnen vastgelegde kwaliteitsnormen (zie de paragrafen 58-62) en is gewezen op de noodzaak van nieuwe investeringen om de installaties op het vereiste niveau te brengen. De kwaliteit van de reeds verrichte behandeling moet dus worden verbeterd. Maar er is daarnaast sprake van een reeks andere problemen: sommige reeds voltooide installaties functioneren nog niet, of functioneren niet doeltreffend als gevolg van ernstige problemen. In beide gevallen komt het effect van de communautaire financiering op de tocht te staan.

98. De Kamer kon in 1996 vaststellen dat vijf van de zes in Italië gecontroleerde zuiveringsinstallaties wel voltooid waren, maar in het geheel niet functioneerden, sommige zelfs sinds meerdere maanden. De oorzaak is met name de weigering van ENEL (de nationale elektriciteitsmaatschappij) om een aansluiting op het elektriciteitsnet te verzorgen, wegens het ontbreken van beschikbare kredieten. Deze zelfde installaties kampten met andere problemen, zoals het feit dat sommige niet waren aangesloten op het leidingennet, enzovoort. Wanneer dergelijke installaties (mechanische en elektronische apparatuur en gebouwen) niet worden gebruikt, bestaat bovendien het gevaar dat ze in verval raken. Het bedrag van de voor deze installaties geïnvesteerde kredieten beloopt circa 26,5 Mio ECU (55 125 Mio LIT).

99. In Galicië (Spanje) functioneerde één van de drie zuiveringsinstallaties waarvan de werkzaamheden waren voltooid. Een tweede (project voor de integrale sanering van de stad Sada) werkte op onbevredigende wijze. De derde (zuiveringsinstallatie van Rianxo), die in april 1995 ter beschikking van de gemeente werd gesteld, was niet in bedrijf, eerstens doordat ze niet op het elektriciteitsnet was aangesloten, maar ook doordat er geen aanbestedingsprocedure voor de exploitatie ervan was gehouden. De doelstelling van dit soort projecten, namelijk het verminderen van de vervuiling, werd niet bereikt. De totale kosten van deze twee projecten belopen circa 8,4 Mio ECU.

100. Uit een door Envireg medegefinancierde studie (29), waarin 15 zuiveringsinstallaties op Kreta werden beoordeeld, is gebleken dat deze installaties niet optimaal functioneerden en dat de controles op de waterlozing moesten worden verbeterd. Ten slotte zijn in alle bezochte lidstaten voorbeelden van een slecht functioneren van de systemen en de zuiveringsinstallaties waargenomen.

101. Uit de reeds genoemde gevallen blijkt wel hoe omvangrijk en ingewikkeld het samenstel van factoren is dat een rol speelt bij het behalen van bevredigende resultaten wat betreft de kwaliteit van de installaties, en het daardoor optimaliseren van de communautaire financieringen. Deze financieringen spelen stellig een zeer belangrijke rol bij de tenuitvoerlegging van een beleid op dit gebied. In het kader van het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid is het de taak van de lidstaten om ervoor zorg te dragen dat het rendement van de installaties blijft bestaan. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om aspecten als het functioneren van de installaties, het onderhoud van het netwerk, en de daarmee verband houdende kosten, die eveneens door de Kamer zijn onderzocht, met name in sommige lidstaten.

Het Communautair Initiatief Envireg

102. In 1990 lanceerde de Commissie het CI Envireg om bij te dragen tot de bescherming van het milieu en de economische ontwikkeling te bevorderen. De specifieke doelstellingen waren met name:

- vermindering van de vervuiling van de kustgebieden,

- bevordering van de ruimtelijke ordening van de kustgebieden,

- bijdragen tot het in de greep krijgen van het beheer van industrieel afval,

- ontwikkeling van de knowhow op het gebied van het ontwerpen en beheren van zuiveringsinstallaties.

103. De totale bijdrage van de Structuurfondsen aan het CI Envireg voor de periode 1990-1993 beliep 500 Mio ECU (tegen prijzen van 1990). De in aanmerking komende gebieden waren de kustgebieden van de regio's van doelstelling 1 en die van doelstellingen 2 en 5 b), gelegen in het Middellandse-Zeegebied. Met betrekking tot industrieel afval en technische bijstand kwamen alle regio's van doelstelling 1 in aanmerking.

104. Bijna twee derde van de kredieten is gebruikt voor de vermindering van de vervuiling in de kustgebieden van doelstelling 1, met name door middel van de aanleg of modernisering van de infrastructuur en de installaties voor de behandeling van afvalwater. Daarom heeft de Kamer de benutting van de EFRO-kredieten in de regio's van doelstelling 1 gecontroleerd met betrekking tot de projecten voor waterzuivering en het door de Commissie in het leven geroepen netwerk van technische bijstand voor de ontwikkeling van knowhow en voor de uitwisseling van ervaringen. Ook heeft ze de evaluatie achteraf van het CI Envireg aan een onderzoek onderworpen.

Moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van het CI Envireg

105. Het Communautair Initiatief Envireg werd goedgekeurd in mei 1990 en de einddatum voor de betalingen werd voor sommige programma's op 31 december 1994 en voor andere op 31 december 1995 vastgesteld. De uitvoering van deze programma's heeft grote vertragingen ondervonden, en de meeste betrokken lidstaten hebben een verzoek tot uitstel van de einddatum ingediend. Aan het eind van het begrotingsjaar 1996, twee jaar na de aanvankelijke einddatum voor sommige programma's en een jaar na die voor andere, waren slechts drie van de dertien programma's afgesloten (Envireg Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Noord-Ierland en Portugal). 17,9 % van de vastleggingen voor het initiatief moest nog worden afgewikkeld (zie tabel 6).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

106. Ierland had geen verzoek om uitstel van de einddata ingediend. Dat het programma te laat is afgesloten kwam door de meningsverschillen die er tussen de Commissie en de Ierse autoriteiten bestaan ten aanzien van het begrip "uiteindelijke begunstigde" van sommige projecten, waaronder de projecten betreffende de infrastructuur van de zuivering van afvalwater. Ierland beschouwt het Ministerie van Milieuzaken (de bestuursinstantie die verantwoordelijk is voor de financiering van de projecten) als uiteindelijke begunstigde, en niet de gemeenten die opdracht geven tot de werkzaamheden. De andere lidstaten beschouwen de opdrachtgevers van de werkzaamheden als uiteindelijke begunstigden. Dit heeft tot gevolg gehad dat de door Ierland ingediende uitgavendeclaraties uitgaven vermelden die op het tijdstip van indiening nog niet waren betaald, evenals voorlopige uitgaven en uitgaven die betaald waren voor de periode waarin ze voor vergoeding in aanmerking konden komen. De Commissie dient erop toe te zien dat de term "uiteindelijke begunstigde", zoals omschreven in de financiële bepalingen van elk OP, op uniforme wijze wordt toegepast in alle lidstaten en dat er in de uitgavendeclaraties slechts uitgaven worden opgenomen die daadwerkelijk zijn gedaan, zoals vastgelegd in de geldende regelgeving.

107. Het Envireg-programma heeft in Italië bijzonder grote problemen gekend bij de tenuitvoerlegging. Deze problemen houden verband met de tenuitvoerlegging van het CB Italië 1989-1993. In het geval van Envireg heeft de Kamer geconstateerd dat toezicht op het programma ontbrak, met name als gevolg van het feit dat geen financiële gegevens en uitvoeringsverslagen aan de Commissie werden gezonden, en van het feit dat de comités van toezicht vaak onder problematische omstandigheden bijeenkwamen (ontbreken van exacte gegevens, soms afwezigheid van de vertegenwoordigers van de regio's of het ontbreken van notulen). Zo was eind 1994 slechts 3,5 % van de door de Commissie als voorschotten voor 1991 overgemaakte bedragen (dat wil zeggen een bedrag van circa 3,1 Mio ECU (6 600 Mio LIT)) uitgegeven. De moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van het CB Italië zijn aanleiding geweest tot een algemeen akkoord tussen Italië en de Commissie, waarbij het Envireg-programma wat betreft de vastleggingen is verlengd tot 31 december 1996 en wat betreft de betalingen tot 31 december 1997.

108. In het Envireg-programma voor Noord-Ierland was 96 % van de kredieten bestemd voor de vermindering van de vervuiling van de kustgebieden. Veertien projecten met betrekking tot de zuivering van afvalwater waren oorspronkelijk voor dat doel gepland. De moeilijkheden bij het in overeenstemming brengen van deze projecten met de richtlijnen over de waterkwaliteit en met name de nieuwe Richtlijn 91/271/EEG maakten de verwezenlijking van de helft van deze projecten binnen de door het programma gestelde termijn echter onmogelijk. Zeven projecten werden vervangen door één groot project betreffende de renovatie van een van de twee zuiveringsinstallaties van Belfast, die bestemd is voor 250 000 inwoners. Dit project - waarmee subsidiabele kosten van in totaal circa 16,5 Mio ECU (13,3 Mio UKL) zijn gemoeid, die geheel door nationale kredieten worden gefinancierd - is reeds in 1986 begonnen en heeft 68 % van de EFRO-bijdrage aan dit programma opgeslokt. Er dient op te worden gewezen dat de opzet van de operationele programma's Envireg (30) slechts bij hoge uitzondering betrekking had op de financiering van waterzuiveringsinstallaties van agglomeraties met meer dan 100 000 inwoners. Gezien deze omstandigheden zijn de doelstellingen en prioriteiten die in het kader van Envireg voor Noord-Ierland zijn omschreven, met name wat betreft het vernieuwende karakter van deze projecten, slechts gedeeltelijk verwezenlijkt.

109. In het kader van het voor Galicië bedoelde deel van Envireg heeft de lidstaat een nieuw project opgenomen dat betrekking heeft op de onderwaterlozing van afvalwater in La Coruña. Dit project vertegenwoordigt 32 % van het totaal van de beschikbare uitgaven voor deze autonome gemeenschap, ofwel circa 8,8 Mio ECU (1,4 miljard PTA). In tegenstelling tot wat beoogd werd met de plannen van de Commissie (31) maakt dit project deel uit van een systeem dat slechts voorziet in een voorbehandeling van het afvalwater van La Coruña, een stad die veel meer dan 100 000 inwoners heeft. Bovendien voldoet dit project niet aan de voorwaarden van Richtlijn 91/271/EEG (artikelen 4 en 6).

110. De situatie verschilt naar gelang van de lidstaat. Zo heeft het CI Envireg in Portugal de mogelijkheid geopend om het ontbreken van milieumaatregelen in het CB 1989-1993 deels goed te maken en is in dit verband de EFRO-bijdrage verhoogd met een bedrag van 13 Mio ECU, afkomstig uit een overdracht van kredieten van het Initiatief REGEN. Hierdoor konden aanvullende projecten worden ondernomen.

111. Ten opzichte van de oorspronkelijke programmering heeft de Commissie de beschikbare bedragen voor Envireg-Griekenland met 22 Mio ECU (ofwel 15,7 %), en bijgevolg de medefinanciering door het EFRO met 15 Mio ECU (ofwel 16 %) verminderd. Dit was het gevolg van de slechte tenuitvoerlegging van maatregel 1 van het programma betreffende de zuivering van afvalwater, die 61 % van de kredieten vertegenwoordigde. Van een totaal van 100 oorspronkelijk door deze maatregel beoogde projecten, moesten er 32 definitief worden gestaakt. Voorts hebben 40 van de 68 resterende projecten uitvoeringsmoeilijkheden gekend, zodat zij niet in het kader van het Envireg-programma konden worden voltooid. Griekenland heeft verzocht ze op te nemen in het nieuwe CB 1994-1999.

112. Het programma Envireg-Stride Corsica werd gekort met 6,3 Mio ECU (ofwel 14,5 %) van de totale beschikbare kosten, terwijl de medefinanciering door het EFRO verhoogd is met 1,8 Mio ECU (ofwel 13,8 %). Dit bedrag is afkomstig uit de overdracht van niet-benutte kredieten van het OP Interreg Corsica-Sardinië en is gebruikt voor de financiering van maatregel 2 "zuivering van afvalwater". De vermindering van de subsidiabele kosten is het gevolg van de gedeeltelijke mislukking van maatregel 3 "verwijdering van vast afval", waarvoor minder dan 25 % van de beschikbare kredieten is benut, hetgeen niet zonder gevolg is gebleven voor de behandeling en de verwijdering van slib afkomstig van de zuiveringsinstallaties.

Netwerk voor technische bijstand "Ambiente e Regione" (AMBER)

113. Een van de vernieuwende aspecten van het CI Envireg was de ontwikkeling van knowhow en de uitwisseling van ervaringen op door het initiatief via het netwerk voor technische bijstand AMBER gefinancierde gebieden (gefinancierd met 1 006 573 ECU, gespreid over drie jaar). Dit netwerk moest op verzoek technische expertise betreffende projecten leveren aan de met de programma's belaste personen en de opdrachtgevers van werken, de uitwisseling van informatie en van ervaringen en het doorgeven van knowhow tussen de verschillende betrokken bestuursinstanties bevorderen, en de Commissie met name bij het toezicht op het CI bijstaan. Wat betreft de zuivering moest het netwerk onder andere technische steun verlenen aan de ontwikkeling van know-how bij het ontwerpen en onderhouden van zuiveringsinstallaties voor afvalwater.

114. De Kamer achtte het onderzoek van het netwerk van technische bijstand AMBER belangrijk omdat zij in het verleden heeft geconstateerd dat talrijke zuiveringsinstallaties, vooral die in de regio's van doelstelling 1, niet functioneerden, en de Commissie had toegezegd dat zij dit probleem in de toekomst in het oog zou houden (32).

115. In juni 1991 heeft de Commissie op contractbasis een studiebureau ingeschakeld om dit netwerk voor technische bijstand op te zetten. Een eerste contract werd getekend voor de duur van één jaar en is vervolgens drie keer vernieuwd tot 20 december 1994.

116. Geconstateerd moet worden dat het aspect "verzoeken om expertise" niet heeft gefunctioneerd; slechts 9 000 ECU werd aan dit doel besteed. Dit heeft vele oorzaken, maar de voornaamste is dat twee lidstaten (Spanje en Italië) met de belangrijkste Envireg-programma's (ongeveer 60 % van het totaal) geen gebruik hebben gemaakt van het netwerk. Bovendien was de kennis van het netwerk voornamelijk beperkt tot het centrale niveau en beschikten de lokale autoriteiten slechts over zeer weinig informatie terzake. Voorts voorziet het AMBER-netwerk niet in betaling van de honoraria van de aangeworven experts en dat heeft de lokale autoriteiten niet gemotiveerd om van dit netwerk gebruik te maken. Tot slot werd reeds technische bijstand verleend door de nationale overheid of door externe adviseurs.

117. Een van de taken van het netwerk was het opstellen van informatiebulletins en praktische handleidingen voor de plaatselijke autoriteiten, en het organiseren van congressen en workshops over milieukwesties. De verspreiding van deze handleidingen heeft eveneens problemen gekend. Pas eind 1993 is een poging gedaan om ze toe te zenden aan de plaatselijke overheden in de in aanmerking komende gebieden van het CI Envireg. De uiterste datum voor het sluiten van contracten inzake werken was voor Envireg echter 31 december 1993. Voorts heeft de Kamer geconstateerd dat er van een totaal van 5 000 exemplaren van de handleiding "Behandeling van afvalwater" slechts ongeveer 900 onder deze overheden zijn gedistribueerd.

118. De organisatie van congressen moest de uitwisseling van ervaringen en de overdracht van kennis mogelijk maken, door met name de bilaterale samenwerking tussen de verschillende betrokken bestuursinstanties te stimuleren. Met uitzondering van enkele gevallen is de als gevolg van deze uitwisselingen begonnen samenwerking niet voortgezet.

119. De derde taak van het netwerk was het verlenen van bijstand aan de Commissie, die vooral concrete uitwerking heeft gekregen in het verrichten van studies waarvan de strekking duidelijk verder ging dan de doelstellingen van het CI Envireg en de bepalingen van het contract voor technische bijstand. De Commissie had in haar antwoorden op het speciaal verslag over het milieu (33) de Kamer reeds op de hoogte gesteld van haar voornemen om het AMBER-netwerk niet meer te beperken tot alleen het CI Envireg, maar de reikwijdte ervan uit te breiden tot de milieu-aspecten van alle structurele acties. Deze verruiming heeft plaatsgevonden op basis van een contract dat beperkt was tot de Envireg-programma's, zonder dat er sprake is geweest van een nieuwe aanbesteding.

Evaluatie achteraf van het CI Envireg

120. De Commissie heeft in december 1993 een contract voor de evaluatie van het CI Envireg gesloten voor een bedrag van 276 500 ECU. De evaluatie van Envireg moest in twee fasen geschieden en diende in december 1995 te zijn voltooid. De doelen van de eerste fase waren hoofdzakelijk de evaluatie van de vastgestelde doeleinden en de communautaire toegevoegde waarde, evenals een analyse van de administratieve procedures en de beheerssystemen van het CI in de begunstigde lidstaten. De tweede fase betrof het economische effect van de verwezenlijking van het CI. Deze moest pas beginnen nadat de Commissie had geconstateerd dat de in de eerste fase verrichte werkzaamheden van voldoende kwaliteit waren.

121. In oktober 1996 werd evenwel een eindverslag bij de Commissie ingediend, met een vertraging van 25 maanden ten opzichte van de voor de eerste fase vastgestelde einddatum (september 1994) en van tien maanden ten opzichte van de einddatum van de tweede fase (december 1995). De totale kosten van deze evaluatie beliepen 211 887 ECU. Volgens de Commissie verschafte dit verslag reeds het maximum aan informatie voor een volledige evaluatie van het CI Envireg.

122. De Kamer is evenwel van mening dat dit verslag niet beantwoordt aan de in het contract vastgelegde evaluatiedoeleinden, met name in verband met het volgende:

a) de analyse van de administratieve procedures en de beheerssystemen is louter beschrijvend van aard en van zeer ongelijke kwaliteit naar gelang van de lidstaten;

b) er is geen vergelijking gemaakt tussen de programmeringsmethoden en de tenuitvoerlegging en er is geen evaluatie verricht van de beheersstructuren ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen;

c) er zijn geen analyses verricht van de fysieke realisatie van de programma's en de medegefinancierde projecten, en evenmin hebben er evaluaties plaatsgevonden die het mogelijk zouden maken het effect van deze bijdragen te meten op basis van deugdelijke indicatoren (behalve voor Portugal);

d) de beoogde begrotings- en financiële analyses zijn niet verricht;

e) het effect van het CI Envireg op de oplossing van de milieuproblemen, waarop de actie was toegespitst (watervervuiling, ruimtelijke ordening van de kustgebieden, enz.) is niet voldoende behandeld;

f) er is geen enkel verband tussen Envireg en de economische en/of toeristische ontwikkeling van het betrokken gebied vastgesteld.

Op grond van de in dit verslag vervatte gegevens kan geen enkele conclusie worden getrokken over het effect van het CI Envireg. Tot slot dient te worden opgemerkt dat het wetenschappelijk evaluatiecomité zelfs niet is opgericht.

123. Tot slot is de Kamer ten aanzien van de bijdrage van het CI Envireg van mening dat hiermee slechts gedeeltelijk de oorspronkelijke doelstellingen zijn verwezenlijkt. Op het gebied van de behandeling van afvalwater is het verband - in termen van kwaliteit van de projecten - tussen Envireg en Richtlijn 91/271/EEG niet voldoende gespecificeerd, behalve voor Ierland, zodat projecten die niet met deze richtlijn in overeenstemming waren toch konden worden medegefinancierd. Evenmin is het beginsel dat "de vervuiler betaalt" gespecificeerd ten aanzien van de zuiveringsprojecten, zodat projecten voor de zuivering van industrieel afvalwater gefinancierd konden worden, ofschoon de vervuilende bedrijven geen lozingsvergunning hadden en geen enkele voorbehandeling van hun afvalwater verrichtten.

124. Het late begin van het CI heeft ook de periode van tenuitvoerlegging beperkt, hetgeen geen stimulans is geweest voor de indiening van nieuwe projecten, die slechts een gering percentage uitmaken van het aantal projecten dat reeds in uitvoering was of al vóór het begin van het CI was geprogrammeerd. De vertragingen bij de uitvoering zijn aanzienlijk geweest, bijvoorbeeld in Italië, en hebben geleid tot het opgeven van een groot aantal projecten, en/of de niet-voltooiing van tal van andere, bijvoorbeeld in Griekenland, of tot een wezenlijke verandering van de projecten die deel uitmaakten van het oorspronkelijke programma, bijvoorbeeld in Noord-Ierland.

125. De ontwikkeling van know-how en de uitwisseling van ervaringen door middel van informatiecampagnes, en het gebruik van de technische bijstand, zijn eveneens zeer gering geweest.

Het LIFE-programma

126. Het Financieel Instrument voor het Milieu (LIFE) werd ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 (34) voor de periode 1991-1995. Deze verordening werd gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1404/96 van de Raad, die een tweede periode van LIFE vaststelt (1996-1999). LIFE kreeg een begroting van 450 Mio ECU toegewezen voor de periode 1996-1999.

127. De door LIFE gefinancierde projecten zijn overwegend van vernieuwende aard, en zijn bedoeld om specifieke technische kennis op milieugebied in de lidstaten te verbeteren en te verspreiden. Een van de gecontroleerde Franse LIFE-projecten betrof de bouw van een kleine waterzuiveringsinstallatie met een experimenteel karakter. Het had ten doel, een methode te testen om huishoudelijk afvalwater van 50 tot 150 i.e. tegen lage kosten te behandelen. Dit project is geslaagd en de resultaten ervan verdienden verdere toepassing door de Commissie en de lidstaten, overeenkomstig het in artikel 2, lid 1, onder b), en lid 3, van de LIFE-verordening bepaalde betreffende de verspreiding van de resultaten van de vernieuwende projecten. De Kamer heeft reeds op deze punten gewezen in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 (35).

HOOFDSTUK IV DE KWESTIE VAN DE WATERLASTEN

128. Zoals in het eerste hoofdstuk al is opgemerkt (zie de paragrafen 21-23) zijn er met de tenuitvoerlegging van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn aanzienlijke kosten gemoeid. De vraag rijst hoe de lidstaten van plan zijn de kosten van beheer, bedrijf en vervanging (afschrijving) aan te pakken. De financiering van de bouwkosten wordt voornamelijk gedragen door de nationale begrotingen en communautaire subsidies, indien van toepassing. Benadrukt moet worden dat gelijktijdig met de investeringen in de infrastructuur voor afvalwater, soortgelijke investeringen worden gedaan in projecten betreffende de watervoorziening en de verwijdering van vast afval. De financiering van de bedrijfs-, onderhouds-, kapitaal- en vervangingskosten valt voornamelijk onder de verantwoordelijkheid van de regionale, departementale, lokale of gemeentelijke autoriteiten. Dit geld is afkomstig van de op lokaal niveau opgelegde en geïnde lasten die zijn opgenomen in de plaatselijke belastingen of de "waterrekening".

Waterlasten

129. De waterlasten, de grondslag waarop ze berusten en de wijze waarop ze worden geïnd verschillen in geheel Europa. De lasten verschillen naar gelang van de aard van de lozing (36), de gebruikersgroep, de belastbare grondslag en de instantie die de lasten int.

130. In een studie van de Commissie is gesteld dat de waterlasten twee verschillende functies hebben:

a) een financiële functie, ofwel het element dat verband houdt met de financiering van de bouw en de bedrijfskosten van openbare zuiveringsinstallaties, en

b) een stimulerende functie, ofwel het element dat verband houdt met de motivatie om vervuiling dermate te verminderen dat de lasten lager worden.

Alle EU-landen hebben een lastenstelsel met een financiële functie. Er zijn echter grote verschillen in de mate waarin de opbrengsten uit de lasten de kosten van de openbare waterzuivering dekken. Volgens voornoemd verslag dekten de gebruikslasten in de periode van 1988 tot 1992 een groot deel van de kosten in Denemarken, Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Wales). De lasten dekten een betrekkelijk gering deel van de kosten in Portugal en Spanje. België nam een tussenliggende positie in. Er was geen of onvolledige informatie over Ierland, Frankrijk, Luxemburg, Griekenland en Italië.

131. Er is niet voldoende informatie beschikbaar om te bepalen of de gebruikslasten zodanig zijn gestructureerd dat niet alleen de totale kosten worden gedekt, maar de vervuilers ook voldoende worden gemotiveerd om het gebruik dat zij van het systeem maken te verminderen.

132. Een doeltreffende combinatie van de financiële en stimulerende functie kan tot stand worden gebracht als het tarief van de lasten wordt bepaald door de financiële vereisten van het beheer van de waterkwaliteit. Dat betekent dat de kosten van het functioneren van het systeem en alle bijkomende diensten, waaronder de afschrijving van de kapitaalkosten, ten laste van de gebruiker dienen te worden gebracht, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze aanpak vereist dat bij de capaciteitsplanning van een zuiveringsinstallatie niet alleen rekening wordt gehouden met de omvang van de agglomeratie waarvoor zij bestemd is, maar ook met de verwachte capaciteitsvermindering die uit het stimuleringseffect voortvloeit, want anders kan overcapaciteit het gevolg zijn.

133. Het is bijvoorbeeld verontrustend dat bij deze projecten en de kennelijk voor de financiering ervan getroffen regelingen, geen rekening is gehouden met seizoensgebonden verschillen in de hoeveelheid afvalwater die de installaties moeten verwerken, met het gevolg dat installaties in de meer populaire toeristengebieden tijdens het hoogtepunt van het toeristenseizoen niet aan de behoeften konden voldoen.

134. Het is niet duidelijk of een rationeel lastenbeleid overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt in voldoende mate in overeenstemming is gebracht met het effect van de EU-subsidies. De kapitaalkosten van een verbetering van de zuiveringsinstallaties en de daarmee gepaard gaande onderhoudskosten zijn van dien aard dat de lidstaten deze kosten wensen te minimaliseren, of er althans zoveel mogelijk bijstand voor trachten te krijgen, om de invloed van deze kosten op de overheidsbegroting te verminderen en ook om de invloed van hoge waterlasten op de kiezers te verminderen. Bij de meeste door de Kamer gecontroleerde projecten ondervonden de overheden en de bedrijfsvoerders reeds aanzienlijke moeilijkheden, met name bij:

- het voorschieten van kapitaal (het aandeel van de regio in de financiering van de kapitaalinvestering), en

- het vaststellen van voor hun achterban "politiek" en "maatschappelijk" aanvaardbare tarieven.

Ingeval installaties worden medegefinancierd door de Structuurfondsen (met name door het Cohesiefonds, waar bij het bepalen van het bedrag van de EU-bijstand uitdrukkelijk rekening moet worden gehouden met de door het project gegenereerde ontvangsten (zie artikel 7, lid 2, van de Cohesiefonds-verordening)), zijn de politieke en economische impulsen bovendien zo groot, dat de kosten van het bestrijden van de vervuiling maar al te gemakkelijk van de vervuiler worden overgeheveld naar de Europese belastingbetaler.

CONCLUSIES

135. Uit de controle is gebleken hoe moeilijk de Commissie het heeft met de tenuitvoerlegging van een doeltreffend beleid om de watervervuiling in de gehele EU te bestrijden. Uit de controle blijkt ook dat wanneer de lidstaten en hun lokale overheden zelf actie moeten ondernemen om de richtlijnen te verwezenlijken, er nog steeds problemen zijn met de omzetting van de communautaire besluiten in de nationale wetgeving (zie de paragrafen 12-15); dat er nog veel moet worden gedaan om de programma's vast te stellen die nodig zijn om de normen te verwezenlijken die in de richtlijnen zijn vastgelegd; en dat de benodigde informatie om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de in de richtlijnen vastgelegde normen te beoordelen en wel binnen het voorgeschreven tijdschema, dikwijls ontbreekt. Deze problemen doen zich voor met betrekking tot alle drie in dit verslag besproken richtlijnen (zie de paragrafen 16-19).

136. Ook is de situatie niet bevredigend wanneer de Commissie - namens de EU - rechtstreeks bijdraagt aan de kosten van de installaties die vereist zijn om de in de richtlijn vastgelegde normen te verwezenlijken. Een groot deel van de door de Kamer gecontroleerde projecten die bedoeld zijn om de behandeling van afvalwater te verbeteren voldeed niet aan de in de richtlijnen vastgelegde normen (zie de paragrafen 59-62 en 74-76).

137. Ook is er niet voldoende vooruitgang geboekt bij het verminderen van de bijdrage aan de watervervuiling die het gevolg is van intensieve productiemethoden in de landbouw. Er zijn geen aanwijzingen dat de producenten die verantwoordelijk zijn voor de meest ernstige vervuiling door nitraten doeltreffend in toom worden gehouden door verbodsbepalingen of door specifieke lasten die verband houden met hun activiteiten, dan wel door doeltreffende stimulansen om de problemen uit de wereld te helpen. Dit is een probleem dat nog niet adequaat wordt aangepakt in het kader van de hervorming van het GLB (zie de paragrafen 30-36).

138. De situatie is al even onbevredigend met betrekking tot zuiveringsslib. Een doeltreffende tenuitvoerlegging van de stedelijk-afvalwaterrichtlijn zal de problemen met de afvoer van zuiveringsslib onvermijdelijk vergroten, maar de Commissie heeft tot dusverre nog niet duidelijk op deze uitdaging gereageerd (zie de paragrafen 38-44).

139. Er moet verder worden nagedacht over de vraag hoe het beginsel dat de vervuiler betaalt met betrekking tot de watervervuiling doeltreffend in praktijk kan worden gebracht. In beginsel dienen lasten en heffingen zodanig te worden vastgesteld dat niet alleen voldoende inkomsten worden verkregen voor de dekking van zowel de kapitaal- als de bedrijfskosten van de betrokken installaties, maar dat ook de grootste vervuilers gestimuleerd worden om hun handelwijze te verbeteren teneinde het effect van de lasten of heffingen die ze anders zouden moeten betalen te verminderen. De Kamer constateert met zorg dat het normale vereiste dat bij de vaststelling van het beschikbaar te stellen bedrag aan EU-middelen rekening wordt gehouden met de door de projecten gegenereerde ontvangsten, in strijd kan zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt: om in aanmerking te komen voor de maximale EU-bijstand kunnen de autoriteiten van de lidstaten worden ontmoedigd, ervoor te zorgen dat de voornaamste vervuilers hun deel van de kosten dragen en worden blootgesteld aan de juiste financiële stimulansen om de vervuiling bij de bron te verminderen en zo de druk op de openbare infrastructuur te verminderen (zie de paragrafen 128-134).

140. Er is ruimte voor verbetering van de coördinatie binnen de Commissie. DG XI draagt de eerste verantwoordelijkheid voor het milieubeleid van de EU, en voor acties om de toepassing van de richtlijnen af te dwingen, en het moet zijn banden met andere operationele DG's van de Commissie verstevigen om ervoor zorg te dragen dat de programma's en projecten voor de tenuitvoerlegging waarvan zij verantwoordelijk zijn volledig overeenstemmen met de milieudoelstellingen van de EU (zie paragraaf 8).

141. Het vijfde actieprogramma voor het milieu, dat in februari 1993 aan de Raad werd voorgelegd, legt de hoofdlijnen vast van het communautaire optreden op middellange en lange termijn voor de ontwikkeling van alle sectoren van economische activiteit in verband met een duurzame ontwikkeling die het milieu ontziet. Het legt ook een tijdschema vast voor de verwezenlijking van de erin vervatte doelstellingen. Met betrekking tot de waterzuivering zijn de door de Kamer in dit verslag vermelde moeilijkheden van dien aard dat ze de verwezenlijking van de doelstellingen van het vijfde programma voor het jaar 2000 in gevaar kunnen brengen. Deze onzekerheid wordt gedeeld door de Commissie en het Parlement, die eveneens hebben gewezen op de ontoereikende vooruitgang die verwezenlijkt is op het gebied van de bestrijding van de watervervuiling. De Commissie en de lidstaten moeten vóór de termijnen die in de richtlijnen voor de tenuitvoerlegging zijn gesteld, belangrijke acties ondernemen om verbetering in de bestaande situatie te brengen (zie de paragrafen 3, 5, 24-28 en 51).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 19 maart 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135 van 30.5.1991, blz. 40).

(2) Inwonerequivalent: het begrip "inwonerequivalent" is in de eerste plaats een omrekeningswaarde die wordt afgeleid uit een vergelijking van industrieel afvalwater met huishoudelijk afvalwater, en wordt bepaald aan de hand van de dagelijkse hoeveelheid afvalwater of afvalstoffen. Deze waarde is gebaseerd op het biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen (BZV5). Dit wordt gemeten door middel van een test (vijfdaags BZV), waarbij het biologische oxidatieproces gedurende een periode van vijf dagen in een laboratorium wordt nagebootst om vast te stellen welke hoeveelheid zuurstof vereist is om het afval te vernietigen. Deze waarde wordt getoetst aan een vastgestelde norm. Deze definitie wordt door de Commissie bij alle metingen geaccepteerd en toegepast.

(3) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1).

(4) Richtlijn 86/278/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw (PB L 181 van 4.7.1986, blz. 6).

(5) Bron: Ministère de l'Environnement (Service des eaux), Parijs 1996.

(6) "Environmental Investment Needs in the Lagging Regions - final report to the Community", juli 1991 (ERL-ESPAÑA SA).

(7) "Transposition of the UWWT Directive and Nitrates Directives - Approaches in other Member States" National Rivers Authority (NRA), Bristol, mei 1995.

(8) Bron: Ministère de l'Environnement (Service des eaux), Parijs, 1996.

(9) Richtlijn 91/271/EEG (stedelijk-afvalwaterrichtlijn) is niet omgezet door Duitsland, Griekenland en Italië; Richtlijn 91/676/EEG (nitratenrichtlijn) is niet omgezet door Oostenrijk en Finland. Zij werd op niet-conforme wijze omgezet door België, Griekenland, Spanje, Italië, Nederland en Portugal en wordt onjuist toegepast door Frankrijk.

(10) Veertiende jaarlij