SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/96 over de MED-programma`s vergezeld van de antwoorden van de Commissie (96/C 240/01)

(Uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

Paragrafen Bladzijde

INLEIDING... 1-24 3

Achtergrond... 1-4 3

Korte beschrijving van de MED-programma`s... 5-18 3

De verscheidenheid van de programma`s... 7-18 3

De ingezette middelen... 19-20 4

Nieuwe rechtsvoorschriften en meer begrotingsmiddelen... 19-20 4

Werkwijze en doelstellingen van de Kamer... 21-24 5

GLOBAAL SYSTEEM VOOR HET BEHEER VAN DE PROGRAMMA`S... 25-84 5

Algemeen... 25-38 6

Het ARTM... 25-27 6

Het mechanisme... 28-38 6

Onderzoek van de aanvragen... 28-30 6

Voorbereiding en structuur van de financieringsbesluiten... 31-38 6

Analyse van het systeem en de werking ervan... 39-84 7

Opmerkingen betreffende de delegatie van bevoegdheden... 39-57 7

Rechtsgrondslag... 41 7

Bevoegde instantie... 42-43 8

Voorwaarden voor delegatie... 44-45 8

Regels voor de gunning van overheidsopdrachten... 46-49 8

Belangenverstrengelingen... 50-57 9

Opmerkingen op budgettair en financieel gebied inzake de tenuitvoerlegging van de programma`s... 58-80 10

Begrotingsuitvoering... 58-60 10

Kosten van beheer van het systeem... 61 10

Controle op de financiële gegevens van het ARTM... 62-63 10

Regelmatigheid ten aanzien van de begrotingsbeginselen... 64-70 10

Door beleidskredieten gedekte administratieve uitgaven... 64-65 10

Inbreuken op het begrotingsbeginsel van universaliteit... 66-70 11

Onjuiste presentatie van de rekeningen van de Gemeenschap... 71-72 11

Besteding van de reserves... 73-74 11

Afsluiting van de rekeningen... 75-76 12

Bescherming van de vermogensrechten van de Commissie... 77-80 12

Opmerkingen betreffende de selectie van de aanvragen... 81-84 12

Instelling van de comités... 81 12

Procedure voor de selectie van de leden... 82 12

Het bepalen van de behoeften... 83-84 12

TENUITVOERLEGGING VAN DE PROJECTEN... 85-130 13

Inleiding... 85-86 13

Resultaten van de controles in de hoofdkantoren van de netwerken... 87-115 13

Financiële en boekhoudkundige bevindingen... 87-96 13

Uitgaven die niet subsidiabel zijn... 97-104 14

Terugbetaling van personeelskosten... 98-100 15

Ontbreken van bewijsstukken... 101 15

Andere vastgestelde anomalieën... 102-104 15

Bevindingen inzake het financieel beheer... 105-108 16

Uitnodiging tot inschrijving... 105 16

Bedragen van de dagvergoedingen en bijkomende vergoedingen... 106-108 16

Levensvatbaarheid van de projecten... 109 16

Effect van de projecten... 110-115 16

Oorzaken van deze situatie... 116-130 17

Gebreken in de opzet van de programma`s... 117-123 17

De omvang van de financieringen... 121-122 18

De jaartermijn... 123 18

De beheersinstrumenten... 124-128 18

Niet-toepasselijkheid van belangrijke contractbepalingen... 124-127 18

Gebreken in het systeem van financiële controle... 128 18

De grenzen aan het toezicht op de BTB`s... 129-130 18

CONCLUSIES... 131-137 19

AANBEVELINGEN... 138-144 19

BIJLAGEN... 21

Antwoorden van de Commissie... 27

INLEIDING

Samenvatting

De MED-programma`s bestaan uit een reeks gedecentraliseerde samenwerkingsacties die zijn ondernomen door organisaties in de openbare of particuliere sector van de EU en mediterrane derde landen die samen netwerken vormen. De betrokken sectoren zijn de plaatselijke overheid (MED-Urbs), hoger onderwijs (MED-Campus), de media (MED-Media), onderzoek (MED-Avicenna) en het zakenleven (MED-Invest). De algemene doelstelling van deze programma`s is, partnerschap te bevorderen en kennis en ervaring uit te wisselen tussen Europese en mediterrane organisaties. Tussen 1992, toen de programma`s van start gingen, en 1994, werden voor deze acties 75,8 Mio ECU uit de communautaire begroting verstrekt. Bij de controle van deze programma`s door de Kamer werden ernstige onregelmatigheden en wanbeheer vastgesteld. Deze bevindingen werden onmiddellijk aan de Commissie meegedeeld. De Commissie heeft de Kamer meegedeeld dat zij corrigerende maatregelen treft.

Wil gedecentraliseerde samenwerking op lange termijn slagen, dan is het absoluut noodzakelijk dat de regelingen voor de tenuitvoerlegging ervan op regelmatige wijze worden ontwikkeld, en dat de communautaire middelen goed worden beheerd en gecontroleerd. De Commissie moet ervoor zorgen dat zij voldoende, met name personele, middelen inzet om toe te zien op de uitvoering van deze programma`s.

Achtergrond

1. De steun van de Europese Unie aan de mediterrane derde landen (MDL) valt thans binnen het kader van een algemene actie die de naam "Hernieuwd Middellandse-Zeebeleid" (HMZB) gekregen heeft. De globale doelstellingen ervan zijn, op economisch gebied, de totstandkoming van een welvarende zone rond de Middellandse Zee te bevorderen en, op politiek gebied, het proces van democratisering en regionale integratie van de MDL te versterken.

2. De Kamer heeft een onderzoek ingesteld naar het beheer van de begrotingsmiddelen die aan de drie grote onderdelen van het HMZB zijn toegewezen, te weten de financiering van:

a) maatregelen ter begeleiding van het proces van structurele aanpassing dat door de MDL op gang is gebracht;

b) steunmaatregelen van multilaterale aard;

c) de 3de en 4de reeks financiële protocollen.

3. Hoofdstuk 11 van het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1994 handelt over het eerste onderdeel van het HMZB en een volgend verslag zal gewijd zijn aan de tenuitvoerlegging van de financiële protocollen. Het in dit verslag onderzochte onderdeel omvat uitsluitend de MED-programma`s, die slechts één aspect van de multilaterale steun vormen.

4. Toen de Kamer haar controle van de MED-programma`s aanvatte werd na korte tijd duidelijk dat er bij de tenuitvoerlegging ervan ernstige onregelmatigheden en gebreken optraden in het financieel beheer. De Kamer concentreerde zich derhalve op de zwakke plekken. Zij besloot ook dat de bevindingen een afzonderlijk speciaal verslag rechtvaardigden.

Korte beschrijving van de MED-programma`s

5. De MED-programma`s beantwoorden aan de wens van de Gemeenschap om een multilaterale samenwerking met en tussen de MDL te ontwikkelen. Ze zijn ontstaan doordat de financiële protocollen - bilaterale overeenkomsten tussen Staten - niet geschikt waren om een dergelijk beleid goed uit te voeren.

6. De MED-programma`s zijn zo opgezet dat deze bezwaren uit de weg konden worden geruimd door met behulp van nieuwe instrumenten een gedecentraliseerde samenwerking te ontwikkelen. Partners aan beide zijden van de Middellandse Zee, die netwerken van 4 tot 8 leden vormen, krijgen de verwezenlijking van een door henzelf ontworpen project toevertrouwd. Naar gelang van de programma`s (zie de paragrafen 7-18) zijn deze partners territoriale overheden, universiteiten, ondernemingen, mediabedrijven of onderzoekcentra. De Commissie zorgt dan voor de ontbrekende geldmiddelen en de technische bijstand, die de groepen nodig hebben om hun project uit te voeren.

De verscheidenheid van de programma`s

7. De MED-programma`s bestonden tot in 1994 uit MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest en MED-Avicenna. In 1995 kwam daar een zesde programma bij: MED-Migratie (een deelthema van MED-Urbs). Tegelijkertijd zijn ter bevordering van het vredesproces in het Nabije Oosten door invoering van de PEACE-programma`s dezelfde concepten gehanteerd en dezelfde beheersystemen opgezet.

MED-Urbs

8. De doelstellingen van dit programma zijn uiteenlopend en complementair: bijdragen aan de verbetering van de levensomstandigheden van de stadsbevolking, aan de versterking en verbreiding van democratische gewoonten op lokaal niveau en aan het op gang brengen en verder ontwikkelen van processen van gedecentraliseerde samenwerking tussen lokale overheden in de verschillende MDL, maar ook tussen deze overheden en hun tegenhangers in de Europese Unie.

9. De voor de MED-Urbs-programma`s uitgetrokken begrotingsmiddelen beliepen tussen 1992 en 1994 22,3 Mio ECU aan vastleggingskredieten. De aldus gefinancierde projecten hadden betrekking op 17 landen en brachten samenwerking tot stand tussen 170 lokale overheden: 104 uit de Europese Unie en 66 uit de MDL

10. Deze projecten bestrijken zulke uiteenlopende gebieden als milieuzorg, stadsplanning, gemeentebeheer, beheer van menselijke hulpbronnen, economische ontwikkeling, stadsvervoer, lokale fiscaliteit en lokale democratie.

MED-Campus

11. Door MED-Campus worden projecten voor gedecentraliseerde samenwerking gesteund die door netwerken van universiteiten ten noorden en ten zuiden van de Middellandse Zee worden beheerd. Deze netwerken vormen operationele informatiekanalen waarlangs ervaring, technologie en know-how kunnen worden uitgewisseld.

12. De 142 projecten die tijdens het referentietijdvak uit deze programma`s werden gefinancierd hadden betrekking op opleidingsacties op het gebied van milieuzorg, ontwikkelingseconomie, cultuurbeleid en bestuurskunde. De communautaire steun beliep 23,3 Mio ECU aan vastleggingskredieten.

MED-Media

13. MED-Media heeft ten doel, hoogwaardige media-netwerken op te zetten ter bevordering van de samenwerking tussen de mediabedrijven aan beide zijden van de Middellandse Zee.

14. Deze programma's gingen in 1994 van start. De Commissie heeft ten behoeve daarvan twee financieringsbesluiten genomen voor een gezamenlijk bedrag van 11,1 Mio ECU, waarmee een zestigtal projecten zijn gesubsidieerd, die in vier categorieën kunnen worden verdeeld: opleiding, uitwisseling van programma`s, gemeenschappelijke produktie, seminars en workshops.

MED-Invest

15. Dit programma MED-Invest, waarvoor een budget van 10 Mio ECU is uitgetrokken, heeft ten doel, in de MDL een gunstig klimaat te helpen scheppen voor kleine en middelgrote ondernemingen en voor de versterking van hun concurrentievermogen. Dit programma bestaat uit de twee hierna beschreven onderdelen.

16. Deel A bestaat erin dat reeds bestaande communautaire middelen en programma`s die aanvankelijk voor de Europese kleine en middelgrote ondernemingen in het leven waren geroepen, ter beschikking van de MDL worden gesteld. In grote trekken wordt met deze middelen beoogd, de uitwisseling van gegevens en de contacten tussen potentiële partners te vergemakkelijken. Ze kunnen de vorm aannemen van ontmoetingen, die Europartnerschappen worden genoemd als ze in een land van de Gemeenschap plaatshebben, MED-Partnerschappen als ze in een MDL plaatsvinden en MED-Intreprise als ze minder grootschalig zijn. Ze kunnen ook de instelling van netwerken van tussenpersonen (BC-Net) of van contactbureaus voor ondernemingen (Bureaux de Rapprochement des Entreprises, BRE) inhouden met het doel potentiële partners op het spoor te komen. Zo zijn er sinds het van start gaan van het MED-Invest-programma vier Europartnerschappen, twee MED-Partnerschappen, 11 MED-Intreprise en twee BCR/BC-netten gefinancierd.

17. Deel B behelst anders dan de andere MED-programma`s niet de toekenning van een subsidie aan een begunstigd netwerk, maar het belonen van een derde voor zijn technische bijstand aan een vooraf door de Commissie zelf bepaald project. Dit gedeelte omvat de oprichting van gespecialiseerde financiële vennootschappen en van vennootschappen voor exportbeheer, de instelling van dienstencentra en ontwikkelingsbureaus alsook het voeren van acties ter ondersteuning van de oprichting van ondernemingen. De tenuitvoerlegging van dit gedeelte heeft aanzienlijke vertraging opgelopen: tussen het moment waarop de Commissie, in september 1992, het besluit tot financiering heeft genomen en 31 december 1994 zijn er slechts drie projecten gefinancierd, en wel voor een totaalbedrag van 1,3 Mio ECU.

MED-Avicenna

18. MED-Avicenna vormt een gedeelte van het onderzoekprogramma Avicenna (1). Voor dit programma kwamen zoveel aanvragen binnen dat de middelen die beschikbaar waren op het daartoe bestemde begrotingsonderdeel B7-5 0 3 5 in 1993 ontoereikend zijn gebleken. Om 15 bijkomende projecten te financieren waaraan partners uit de MDL deelnamen, en die tezamen onder een gemeenschappelijke toewijzing werden gebracht die MED-Avicenna is gedoopt, zijn vervolgens 9 Mio ECU aan begrotingspost B7-4 0 8 0 onttrokken.

De ingezette middelen

Nieuwe rechtsvoorschriften en meer begrotingsmiddelen

19. Op 29 juni 1992 stelde de Raad Verordening (EEG) nr. 1762/92 vast betreffende het beheer van de financiële protocollen met de MDL, alsmede Verordening (EEG) nr. 1763/92 (1), waarin in het bijzonder de multilaterale samenwerking met de MDL geregeld wordt. In laatstgenoemde tekst wordt gewag gemaakt van de financiële middelen - 230 Mio ECU - die de wetgever besteed wil zien aan multilaterale steun, en worden er specifieke doelstellingen genoemd, zoals milieubescherming, maatregelen van regionaal belang en projecten ter bevordering van de regionale integratie.

20. Zoals bijlage 1 laat zien wijken de ramingen van de Commissie voor de betrokken periode aanmerkelijk van de tekst van de verordening af. Uit een vergelijking van beide documenten blijkt met name het volgende:

a) de in het kader van de begrotingsprocedure toegewezen middelen zijn aanzienlijk toegenomen, en wel van 230 Mio ECU tot 309,9 Mio ECU;

b) de maatregelen voor regionale samenwerking zijn gedaald en wel van 85-90 Mio ECU tot 64,1 Mio ECU;

c) 115,6 Mio ECU zijn aan gedecentraliseerde samenwerking, dus de MED-programma`s toegewezen.

Werkwijze en doelstellingen van de Kamer

21. Gelet op het tweeledige niveau van beheer - programma`s en netwerken - heeft de Kamer allereerst een analyse van het systeem voor de uitvoering van de financieringsbesluiten betreffende de MED-programma`s verricht. Vervolgens heeft zij de kwaliteit beoordeeld van de instrumenten die in het leven zijn geroepen door het Agentschap voor de Transmediterrane Netwerken (ARTM), waaraan het administratief en financieel beheer van de programma`s was toevertrouwd, en door de diverse met het toezicht belaste Bureaus voor technische bijstand (BTB`s), om uit te maken in hoeverre ze de Commissie in staat stelden zich ervan te vergewissen of de communautaire gelden goed werden besteed.

22. Wegens de reeds bij het onderzoek van het systeem en de beheersinstrumenten geconstateerde gebreken is de Kamer op het hoofdkantoor van de cooerdinatoren van de netwerken overgegaan tot een onderzoek aan de hand van stukken en ter plaatse van een representatieve steekproef van een dertigtal projecten. Dank zij deze controles konden het algehele beheer van het netwerk, de subsidiabiliteit van de aangegeven uitgaven en de behaalde resultaten worden geëvalueerd. Ook kon daardoor de aan de netwerken verleende bijstand worden beoordeeld.

23. Ten aanzien van de wijze waarop de MED-programma`s zijn georganiseerd en ten uitvoer gelegd, constateerde de Kamer ernstige onregelmatigheden en tekortkomingen inzake financieel beheer. Deze werden onverwijld onder de aandacht van de Commissie gebracht. Het was immers noodzakelijk, onmiddellijk op te treden om de zeer onbevredigende situatie die de Kamer had aangetroffen te verhelpen. Na besprekingen met de betrokken Commissaris en diensten van de Commissie werd de Kamer eind november 1995 in kennis gesteld van een aantal maatregelen die de Commissie voornemens was te nemen (zie paragraaf 57).

24. De punten van kritiek zijn niet gericht op het concept van gedecentraliseerde samenwerking, maar op de onbevredigende wijze waarop dit concept ten uitvoer is gelegd. De vastgestelde tekortkomingen moeten evenwel worden verholpen, wil het concept zelf niet op losse schroeven worden gezet.

GLOBAAL SYSTEEM VOOR HET BEHEER VAN DE PROGRAMMA`S

Samenvatting

Aangezien de Commissie niet over voldoende eigen middelen beschikte om de MED-programma`s te beheren, besteedde zij het administratieve en financiële beheer uit aan het ARTM, een speciaal voor deze taak op initiatief van de Commissie opgerichte vereniging zonder winstoogmerk. Met het technisch toezicht werden Bureaus voor technische bijstand (gewoonlijk adviesbureaus) belast. De wijze waarop dit werd gedaan en vervolgens de werking van deze beheersregeling leidden tot een aantal ernstige onregelmatigheden en tekortkomingen in het financieel beheer:

- de aan het ARTM verleende bevoegdheden vormen een delegatie van de bevoegdheid van de Commissie aan een derde: afgezien van het feit dat het twijfelachtig is of er in dit geval een rechtsgrondslag voor een dergelijke delegatie voorhanden is, is er een daartoe luidend principieel besluit van de opdrachtgever vereist, dat alleen kan worden genomen door de Commissie zelf; een dergelijk besluit bestaat niet;

- er werden buitensporig veel onderhandse contracten gesloten, zonder een deugdelijke inschrijvingsprocedure;

- de wijze waarop contracten werden gesloten, de betrokkenheid van dezelfde adviesbureaus bij het ontwerpen van de programma`s, bij de voorbereiding van financieringsvoorstellen, bij het beheer van het ARTM en bij het technisch toezicht op de programma`s leidde tot een situatie waarin zich ernstige belangenverstrengelingen voordeden die schadelijk waren voor een goed beheer van de communautaire middelen;

- de middelen en procedures van de Commissie voor het toezicht op de uitvoering van de MED-programma`s en de controle op de gedecentraliseerde administratie waren ontoereikend: toen de hiervoor genoemde ernstige belangenconflicten door de Commissie werden vastgesteld, was zij lange tijd niet in staat, er een eind aan te maken;

- er werden ernstige tekortkomingen in het financiële beheer van de programma`s op het niveau van de Commissie en het ARTM geconstateerd.

Algemeen Het ARTM 25. Vanaf het begin stelde de Commissie vast dat zij, zowel wegens personeelsgebrek als door de beperkingen waaraan zij door het Financieel Reglement gebonden was, in de onmogelijkheid verkeerde, direct programma`s te beheren waarvan de tenuitvoerlegging onvermijdelijk een groot aantal beheersdaden met zich zou meebrengen.

26. Het beheer van dit nieuwe instrument werd op twee kernpunten geconcentreerd: het beheer van de programma`s moest aan particuliere instellingen worden uitbesteed en de administratieve en financiële taken moesten van het technische toezicht worden gescheiden. Eerstgenoemde taken zijn aan het ARTM toevertrouwd. Het toezicht is voor ieder programma telkens aan een ander BTB toegewezen. Aan deze taakverdeling lag de idee ten grondslag dat de Commissie gegevens uit verschillende bronnen moest kunnen bijeenbrengen om ze dan op elkaar aan te sluiten.

27. Het ARTM is een internationale vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht (1). Ze is opgericht op initiatief van de Commissie, die overigens de oprichtingskosten geheel voor haar rekening heeft genomen. Daarom zouden de beslissingen die deze vereniging neemt in principe nauwlettend door de Commissie moeten worden gecontroleerd. Bovendien zijn de middelen van het ARTM uitsluitend afkomstig van de contracten die de Commissie daarmee wil sluiten, afgezien van de symbolische bijdrage ad 1 000 Bf per jaar van de leden der vereniging.

Het mechanisme

Onderzoek van de aanvragen

28. De tenuitvoerlegging van de programma`s begint met de publikatie van een uitnodiging tot het indienen van voorstellen in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. De netwerken die een communautaire financiering willen verkrijgen dienen daartoe hun aanvragen in, die vervolgens door het bevoegde BTB worden gecentraliseerd. Het BTB verifieert of aan de voorwaarden voor communautaire subsidie is voldaan, zoals inzake het gebied waarop het voorgestelde project betrekking heeft, of de oorsprong en het aantal partners in het netwerk.

29. Wanneer die taak volbracht is roept de Commissie een selectiecomité bijeen (2) dat zich over de kwaliteit van de inschrijvingen uitspreekt. Vanaf het tweede jaar dat een programma loopt onderzoekt het bevoegde comité, voordat het de aanvragen van de nieuwe netwerken in overweging neemt, eerst die van de netwerken die reeds een eerste financiering hebben genoten en die verlenging van de communautaire steun wensen voor een consolidatiefase.

30. Na deze werkzaamheden stelt het bevoegde comité twee lijsten op met daarin de kenmerken van de projecten, de personalia van de netwerkcooerdinatoren en het vastgestelde bedrag van de deelname van de Gemeenschap in de financiering van elk project afzonderlijk. De eerste lijst bevat de netwerken die voorrang krijgen. De tweede is een reservelijst van netwerken die voor financiering in aanmerking kunnen komen wanneer er op de eerste lijst projecten wegvallen. Op basis van deze documenten bereiden de diensten van de Commissie het financieringsvoorstel voor dat om advies aan het MED-comité wordt voorgelegd (3).

Voorbereiding en structuur van de financieringsbesluiten

31. Na een gunstig advies van het MED-comité neemt de Commissie een financieringsbesluit ter goedkeuring van het betrokken programma. Dit besluit voorziet, behalve in financiering van de netwerken, in een financiële reserve ter dekking van de acties die noodzakelijk mochten blijken voor een goede uitvoering van het programma. Sommige besluiten behelzen ook de ARTM- en BTB-bezoldigingen. In andere gevallen worden deze bezoldigingen, geheel of gedeeltelijk, op basis van een algemene betalingsverplichting, rechtstreeks door de Commissie geregeld.

32. DG IB bereidt een voorstel voor tot het aangaan van een samenvattende betalingsverplichting voor een bedrag dat met het in het financieringsbesluit vastgestelde overeenstemt. Zodra dit voorstel is goedgekeurd, wordt een betaling overeenkomend met een eerste tranche van 40 % van het vastgelegde bedrag tegen overlegging van een bankgarantie aan het ARTM overgemaakt. Vanaf dat moment treedt het mechanisme in werking waaraan de regeling voor het administratief en financieel beheer van de MED-programma`s haar originaliteit ontleent.

33. Het ARTM beschikt bijgevolg over ruime beheersbevoegdheden die variëren van het verzenden van kennisgevingen aan de begunstigden tot het ondertekenen van contracten voor de toekenning van subsidies, via het heronderhandelen met de inschrijvers wanneer de bedragen van de toegekende subsidie verschillen van de aangevraagde bedragen. Met name door het opstellen van projectverslagen die zij aan het vastleggingscomité voorlegt (1), speelt het ARTM een niet te verwaarlozen rol bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van de uitgaven. Het ARTM kan ook het initiatief nemen, om terugbetaling van de bedragen te verzoeken die zij meent onverschuldigd te hebben betaald.

34. Voorts zij erop gewezen dat de tijdens de tenuitvoerlegging van de twee eerste programma`s, MED-Urbs en MED-Campus, ondertekende contracten uitsluitend door enerzijds het ARTM en anderzijds de vertegenwoordiger van de cooerdinerende eenheid ondertekend waren. Dat was ook zo bij de toewijzingscontracten voor technische bijstand die rechtstreeks tussen het ARTM en de leiders van de BTB`s gesloten zijn. Vanaf de tweede reeks programma`s zijn deze documenten ook door een ambtenaar van de Commissie ondertekend.

35. Wel stonden vanaf het begin de aan het ARTM betaalde bedragen op een bankrekening en moesten de betaalmiddelen door drie personen, de ARTM-directeur en twee ambtenaren van de ordonnateursdienst, worden ondertekend.

36. Het contract bepaalt dat de cooerdinator van een netwerk een tussentijds uitvoeringsverslag en vervolgens een eindverslag aan het ARTM moet voorleggen. Deze twee documenten bestaan elk uit twee delen. Eén ervan is louter beschrijvend, het andere bestaat uit een reeks financiële tabellen die door het ARTM als jaarrekening worden bestempeld.

37. Of de tweede en derde tranche aan de begunstigden wordt uitbetaald hangt af van de goedkeuring van de voornoemde verslagen door het vastleggingscomité van het programma. Dit uit vertegenwoordigers van het ARTM en het BTB samengestelde comité wordt voorgezeten door de administrateur van de Commissie die verantwoordelijk is voor het betrokken programma. Welke beslissing genomen wordt hangt af van het advies dat het ARTM en het BTB na bestudering van deze verslagen uitbrengen. Het ARTM spreekt zich uit over het financiële aspect van het verslag; het BTB onderzoekt slechts de financiële aspecten van dit document.

38. Het door het ARTM uitgewerkte schema in bijlage 2 biedt een overzicht van het systeem als geheel.

Analyse van het systeem en de werking ervan

Opmerkingen betreffende de delegatie van bevoegdheden

39. Gezien de aard en de omvang van de aan het ARTM toevertrouwde bevoegdheden is er stellig sprake van een feitelijke delegatie van de bevoegdheden van de Commissie aan een derde organisatie, en niet van gewone dienstverleningscontracten. Deze delegatie is echter, nog afgezien van het ontbreken van de vragen die in verband met de rechtsgrondslag rijzen (zie paragraaf 41), tot stand gekomen zonder dat de Commissie zich er in een principebesluit over heeft uitgesproken (zie paragraaf 42 en volgende). De bewoordingen van deze delegatie van bevoegdheid zijn eveneens laakbaar, met name omdat de contracten onduidelijk zijn met betrekking tot de aansprakelijkheid van het ARTM en de bestuursleden ervan, en niets bepalen over de eigendomsrechten en de overgang van het vermogen bij een eventuele liquidatie, terwijl de oprichting van het ARTM toch uitsluitend door de Commissie is gefinancierd. De Kamer heeft voorts ernstige onregelmatigheden in het beheer van de delegatie zelf geconstateerd (zie de paragrafen 44 en 45).

40. Ten slotte is deze feitelijke delegatie ondanks verscheidene waarschuwingen in stand gehouden. Zo wees de juridische dienst van de Commissie, geraadpleegd door de dienst die verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s, in een nota van 2 december 1992 erop dat de functies die verband houden met de controle of die de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van een werkelijk communautair beleid, met inbegrip van de begrotingsuitvoering inhouden, slechts kunnen worden uitgeoefend door ambtenaren of, onder bepaalde omstandigheden, door tijdelijke functionarissen (2).

Rechtsgrondslag

41. De rechtsgrondslag waarop deze delegatie berust is niet duidelijk. Weliswaar voorziet artikel 105, lid 3, eerste alinea, van het Financieel Reglement (FR) betreffende het beheer van externe hulp in de algemene mogelijkheid, het beheer "aan andere lichamen" op te dragen, maar artikel 6, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1763/92 van de Raad dat in het bijzonder de MED-programma`s behelst, rept niet van deze mogelijkheid. Deze tekst, die nochtans uitdrukkelijk naar artikel 105 van het FR verwijst, voorziet alleen in de mogelijkheid, dat de Commissie haar beheersbevoegdheid inzake rentesubsidies en verrichtingen met risicodragend kapitaal aan de EIB delegeert.

Bevoegde instantie

42. De beslissing om het beheer van de programma`s aan een extern lichaam te delegeren is ontegenzeglijk een principebesluit, waarbij belangrijke keuzen worden gemaakt omtrent de wijze waarop een beleid moet worden uitgevoerd. Een dergelijk besluit kan alleen door het College van commissarissen (1) worden genomen en moet per se nauwkeurige bepalingen bevatten aangaande de wijze waarop de bevoegdheden worden gedelegeerd, met name inzake de controle en de verantwoordelijkheid van de gedelegeerde.

43. In haar antwoord op de opmerkingen van de Kamer voert de Commissie aan dat de regeling met het ARTM voortvloeit uit de financieringsbesluiten die zijn vastgesteld. Deze besluiten schieten echter tekort en geven geen omschrijving van de voorwaarden waaronder het ARTM de gedelegeerde bevoegdheden van de Commissie moet uitoefenen.

Voorwaarden voor delegatie

44. Ten slotte verklaart het Hof van Justitie in zijn arrest van 13 juni 1958, Meroni tegen Hoge Autoriteit, onder welke voorwaarden een delegatie van bevoegdheden regelmatig is, en dit is sindsdien vaste jurisprudentie geworden. Een van die voorwaarden is dat een discretionaire bevoegdheid niet mag worden gedelegeerd en dat de delegatie slechts betrekking kan hebben op een welomlijnde uitvoeringsbevoegdheid. Geconstateerd is echter dat het gebruik door de vastleggingscomités van de in het financieringsbesluit van de Commissie opgenomen reserves tot wijziging van verscheidene besluiten heeft geleid (zie de paragrafen 73 en 74). Er is derhalve sprake van een onregelmatigheid, hetzij omdat het vastleggingscomité zijn bevoegdheden heeft overschreden, hetzij omdat de Commissie een discretionaire bevoegdheid, namelijk de bevoegdheid om een besluit te wijzigen, heeft gedelegeerd. Een dergelijke bevoegdheid kan niet als een welomlijnde uitvoeringsbevoegdheid worden aangemerkt.

45. Een andere in het arrest Meroni gestelde voorwaarde betreft de naleving door de gedelegeerde instantie van de regels die gelden voor de delegerende instantie. Aangezien de Commissie haar bevoegdheden volkomen onafhankelijk moet uitoefenen (2), had het ARTM hetzelfde moeten doen. Dat was niet het geval. De Kamer heeft immers gevallen van belangenverstrengeling geconstateerd die in de paragrafen 50-57 nader zijn toegelicht. Deze kennelijke overtredingen zetten het hele delegatiesysteem op losse schroeven. De Commissie blijft als delegerende instantie immers aansprakelijk voor de handelingen van het ARTM. Uit dien hoofde stond het aan haar, deze overtredingen te verhinderen. De Kamer merkt op dat zij daartoe trouwens de middelen had, doordat zij de door het ARTM opgestelde contracten en bankoverschrijvingen mede-ondertekend had.

Regels voor de gunning van overheidsopdrachten

46. Het ARTM is uit het niets opgericht en gefinancierd, uitsluitend omdat de Commissie dat zo wilde. De Commissie heeft eind oktober 1992 met een adviesbureau een onderhandse overeenkomst voor een bedrag van 54 000 ECU gesloten voor een studie over de organisatorische behoeften van het toekomstige agentschap. De door dit bureau gedetacheerde expert heeft vervolgens de leiding over de werkzaamheden van het ARTM gekregen.

47. De Commissie heeft bij onderhandse overeenkomsten van 1992 tot december 1993 het administratief en financieel beheer van de MED-programma`s aan dit agentschap toegewezen. In juli 1994 verkreeg het ARTM na een offerteaanvraag een nieuw contract. In de tabel in bijlage 3 worden de bedragen die met deze contracten zijn gemoeid en de voor de toewijzing ervan gevolgde procedures nader toegelicht. De toestand die eruit blijkt is strijdig met de regels voor de gunning van overheidsopdrachten. De Commissie deed pas uitnodigingen tot inschrijving uitgaan toen aan de voorwaarden inzake gelijkheid van de inschrijvers absoluut niet meer kon worden voldaan zonder dat de ervaring van de twee voorafgaande jaren zou worden verspild. Voorts werden ook de nadien in het kader van het vredesproces in het Nabije Oosten gelanceerde verwante programma`s bij onderhandse overeenkomst aan het ARTM toegewezen, evenals het technisch toezicht, bij voorbeeld op een PEACE-programma dat op 18 januari 1995 onderhands met FERE Consultants gesloten werd.

48. De Commissie motiveerde de toewijzing van de onderhandse overeenkomsten (in strijd met artikel 56 van het FR (1) aan het ARTM met het ontbreken op de markt van een bedrijf dat de vereiste kwalificaties bezat. De dossiers van de Commissie bevatten echter geen aanwijzing dat de beheersdienst enigerlei marktonderzoek heeft verricht om zich hiervan te vergewissen. Het feit dat zich in 1994, toen de offerteaanvraag werd uitgeschreven, meerdere inschrijvers aandienden, lijkt er op te wijzen dat er destijds reeds ondernemingen met een dergelijke kwalificatie bestonden. Het ARTM bezat zowel op technisch niveau als op het niveau van administratief en financieel beheer geen bijzondere bekwaamheden die zonder voorbehoud hadden kunnen rechtvaardigen dat de keus daarop moest vallen.

49. Tot december 1993 werden met de BTB`s ook onderhandse contracten gesloten. De tabel in bijlage 3 laat zien dat er in de betrokken periode voor bijna de helft van de 12 gegunde contracten geen inschrijvingsprocedure is gevolgd.

Belangenverstrengelingen

50. Twee van de vier bestuursleden van het ARTM waren tot april 1995 ook leidinggevende functionarissen in de BTB`s (de bureaus FERE Consultants en Ismeri) die met het toezicht op de MED-programma`s waren belast.

51. Deze BTB`s hebben ook deelgenomen aan het ontwerpen van de MED-programma`s, tot en met het stadium van de voorbereiding van de ontwerp-financieringsvoorstellen, welke taak eigenlijk toevalt aan de diensten van de Commissie (2). Om dit werk te verrichten hebben FERE-Consultants, in het kader van de voorbereiding van de programma`s MED-Urbs en deel B van het programma MED-Invest en ISMERI Europa in het kader van MED-Campus respectievelijk 323 000 ECU en 199 960 ECU verkregen. Ook deze overeenkomsten zijn onderhands gesloten.

52. De omstandigheden waaronder de contracten zijn gesloten, de deelname van dezelfde adviesbureaus aan het ontwerpen van de programma`s, aan de uitwerking van de financieringsvoorstellen, aan de Raad van Bestuur van het ARTM en aan het toezicht op de programma`s, hebben geleid tot een situatie waarin belangenverstrengeling heerst die schadelijk is voor een goed beheer van de communautaire gelden en strijdig met het vereiste van gelijkheid van eenieder in geval van overheidsopdrachten. Twee bijzonder ernstige gevallen dienen te worden vermeld:

a) na goedkeuring door het vastleggingscomité heeft het ARTM met de door twee van zijn bestuursleden geleide BTB`s onderhandse overeenkomsten ten bedrage van respectievelijk 547 750 en 748 900 ECU gesloten (zie paragraaf 34). In het eerste geval betreft het een contract van 14 december 1992 tussen het ARTM en FERE-Consultants. In het tweede geval gaat het om een contract van 21 december 1992 tussen het ARTM en Ismeri. In beide gevallen bekleedden de ondertekenende bestuursleden op het ogenblik dat het contract met het ARTM gesloten werd twee van de vier functies in de Raad van Bestuur van het ARTM. Ook zij vermeld dat de twee firma`s waaraan de contracten werden gegund, hebben deelgenomen aan de vergaderingen van de vastleggingscomités waarin de genoemde contracten werden goedgekeurd;

b) aan deze twee BTB`s is in het kader van de tenuitvoerlegging van het programma MED-Invest zonder enige uitnodiging tot inschrijving of selectieprocedure de uitvoering van twee projecten toevertrouwd. De vergoeding ervoor beliep 270 000 ECU in het ene en 405 000 ECU in het andere geval.

53. Het risico dat de zaken zo uit de hand lopen, was inherent aan de logica van het systeem dat de Commissie wilde invoeren en aan de situatie waarin de verschillende deelnemers verkeerden. Vanaf de inwerkingtreding van het systeem waren die risico`s zo zonneklaar dat zulks de bevoegde diensten van de Commissie ertoe had moeten brengen, het beoogde systeem onverwijld ter discussie te stellen.

54. De gunning van het toezicht op het programma MED-Urbs heeft tot een ander soort belangenverstrengeling geleid. Na een offerteaanvraag in de eerste helft van 1994 werden de Raad van gemeenten en regio`s van Europa (CCRE) en de "Cités Unies Développement" (CUD) met het toezicht op het programma MED-Urbs belast. Die twee organisaties zijn verenigingen zonder winstoogmerk die onder meer ter behartiging van de belangen van hun leden zijn opgericht. Belast men hen, zoals de Commissie doet, met het toezicht op de uitvoering van een programma dat wordt gekenmerkt door de toekenning van subsidies aan territoriale eenheden, dan kan er een conflict ontstaan tussen de contractuele verplichtingen van de CCRE/CUD jegens de Commissie en hun statutaire verplichtingen jegens hun opdrachtgevers. Deze situatie brengt ook het risico mee dat zich een discriminerende houding ontwikkelt tegenover territoriale eenheden die tot geen van beide verenigingen behoren, a fortiori wanneer ze tot andere organisaties behoren.

55. Voorts werd aan een BTB dat voor de uitvoering van een project uit deel B van het programma MED-Invest een financiering kreeg, het toezicht op dit programma toegewezen, terwijl de Commissie zich nog niet eens had uitgesproken over het door dit bureau voorgelegde eindverslag betreffende de uitvoering van dit project.

56. Uiteindelijk ging de Commissie beseffen hoe gevaarlijk een dergelijke situatie kon zijn en verzocht zij om het ontslag van de met het toezicht belaste BTB-functionarissen uit de Raad van Bestuur van het ARTM. De notulen van de vergaderingen van de Raad van Bestuur van het Agentschap getuigen van het verzet van de betrokkenen tegen het verzoek van de Commissie. Pas na ruim anderhalf jaar lieten zij zich onder, zacht uitgedrukt, laakbare omstandigheden vermurwen. Uit de notulen van de vergadering van de Raad van Bestuur van 11 oktober 1994 blijkt dat de twee betrokken bestuursleden hun mandaat onder de volgende voorwaarden zouden neerleggen:

- voor de technische bijstand aan het programma MED-Invest zou de Commissie FERE Consultant kiezen;

- als bureau voor technische bijstand voor het MED-Campus-programma zou opnieuw ISMERI EUROPA worden gekozen.

De twee leden vroegen daarenboven om in geval van ontslag een eigen kandidaat te hunner vervanging te mogen voordragen. Toen aan al deze voorwaarden was voldaan namen deze beide ARTM-bestuursleden in april 1995 ontslag.

57. Gezien de ernst van deze bevindingen stelde de Kamer de Commissie onmiddellijk daarvan in kennis, opdat deze de nodige maatregelen kon treffen en met name de eventuele noodzaak kon onderzoeken om vervolging tegen de verantwoordelijke personen in te stellen. Eind november 1995 stelden de verantwoordelijke diensten van de Commissie de Kamer ervan in kennis dat zij voornemens waren, enerzijds de met het ARTM gesloten contracten bij het verstrijken ervan in januari 1996 niet te verlengen en anderzijds het ARTM op te heffen. Ook overwogen zij, de met de BTB`s gesloten contracten niet te verlengen en een onderzoek te openen om de verantwoordelijkheden vast te stellen en in samenwerking met de juridische dienst van de Commissie te bestuderen of het dienstig was, vervolging in te stellen.

Opmerkingen op budgettair en financieel gebied inzake de tenuitvoerlegging van de programma`s Begrotingsuitvoering

58. Uit een analyse van het gebruik van de middelen uit begrotingsonderdeel B-4 0 8 0, dat de omzetting in begrotingstermen is van Verordening (EEG) nr. 1763/92, blijkt dat er per 31 december 1994 betalingsverplichtingen voor een totaalbedrag van 169,7 Mio ECU zijn aangegaan, waarvan 62,4 Mio ECU zijn betaald.

59. Van deze bedragen beliepen de betalingsverplichtingen in verband met de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s 75,8 Mio ECU. Voor 23,9 Mio ECU daarvan werden pas in december 1994 betalingsverplichtingen aangegaan. In totaal werden van deze betalingsverplichtingen 40,2 Mio ECU (39,2 Mio ECU aan het ARTM en 1,0 Mio ECU rechtstreeks aan BTB`s en deskundigen) door de Commissie betaald.

60. Bijlage 4 bevat een gedetailleerde analyse van de beschikbare middelen en het gebruik dat ervan is gemaakt. Hieruit blijkt dat er van de in totaal 40,9 Mio ECU aan beschikbare middelen, 33,3 Mio ECU werden uitgegeven, zodat er per 31 december 1994 7,6 Mio ECU niet waren besteed. Dit bedrag, dat bijna 20 % van de betalingen van de Commissie aan het ARTM uitmaakte, lag duidelijk hoger dan de kasbehoeften voor de programma`s.

Kosten van beheer van het systeem

61. Bijlage 4 laat ook zien dat van de 33,3 Mio ECU die door het ARTM werden betaald, slechts 26,9 Mio ECU (80,8 %) waren bestemd voor bijdragen aan projecten. De rest werd gebruikt om de diensten van het ARTM zelf (1,3 Mio ECU) en de BTB`s (3,7 Mio ECU) te betalen en om comités (0,3 Mio ECU), conferenties (0,1 Mio ECU) en evaluaties (0,5 Mio ECU) te financieren. Voorts zijn er overheadkosten in de vorm van 0,2 Mio ECU voor andere kosten en 0,3 Mio ECU voor financieringskosten. Deze posten, die de voor het beheer van de programma`s noodzakelijke kosten uitmaken, belopen in totaal 6,4 Mio ECU, ofwel meer dan 19 % van de werkelijk gebruikte middelen. In deze werkelijke huishoudelijke kosten voor het beheer van de programma`s zijn de specifieke kosten voor de werking van elk afzonderlijk gesubsidieerd netwerk niet begrepen.

Controle op de financiële gegevens van het ARTM

62. De uitvoeringsverslagen die het ARTM de Commissie deed toekomen zijn niet rechtstreeks uit de eigen boekhouding afkomstig, maar zijn opgemaakt aan de hand van gegevens buiten de boekhouding om die gecompileerd zijn uit computerberekeningen van het ARTM-personeel.

63. Deze niet uit de boekhouding afkomstige documenten zijn opgesteld volgens andere regels inzake de presentatie van gegevens dan die welke worden gevolgd door de externe accountant voor de boekhouding van het ARTM. De Kamer heeft een aantal verschillen tussen beide bronnen aan het licht gebracht, die hadden moeten worden geanalyseerd en op gezette tijden gemotiveerd. De Kamer kon geen enkele aanwijzing vinden dat een dergelijke vergelijking hetzij door het ARTM, hetzij door de Commissie zou zijn verricht.

Regelmatigheid ten aanzien van de begrotingsbeginselen

Door beleidskredieten gedekte administratieve uitgaven

64. Al is het administratief en financieel beheer van de MED-programma`s door het ARTM onregelmatig, het is toch een delegatie van bevoegdheden van de Commissie. Bijgevolg hadden de huishoudelijke uitgaven van dit agentschap volledig ten laste van de huishoudelijke kredieten van de Commissie (deel A van de begroting) moeten worden gebracht. Evenzeer hadden de werkzaamheden voor de voorbereiding van de financieringsvoorstellen die aan externe adviseurs zijn toegewezen, uit deel A gefinancierd moeten worden. Het in bijlage 5 weergegeven onderzoek van de rekeningen van de Commissie en van de contracten die in het kader van de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s aan het ARTM en FERE-Consultants zijn toegewezen, toont echter het volgende aan:

a) van de 1 311 136 ECU die het ARTM voor bezoldigingen ontving, heeft de Commissie 863 743 ECU ten laste van beleidskredieten in onderdeel B7-4 0 8 0 geboekt, zonder enige andere motivering dan het tekort aan beschikbare middelen in deel A van de begroting;

b) niet anders is het gesteld met de financieringen die de aangetrokken adviseurs hebben verkregen voor het opstellen en uitwerken van de voorontwerpen van financieringsvoorstellen van de programma`s MED-Urbs, MED-Invest en MED-Campus voor een gecumuleerd bedrag van 480 160 ECU.

65. Hier steekt de praktijk van de zogeheten minibegrotingen weer de kop op, terwijl de begrotingstoelichting bij onderdeel B7-4 0 8 0 het gebruik van deze kredieten ter dekking van uitgaven voor beheer of administratie in het algemeen uitdrukkelijk uitsluit.

Inbreuken op het begrotingsbeginsel van universaliteit

66. In een nota van 3 maart 1994 deelde de Commissie het ARTM mee dat "de rente die de door de Commissie betaalde bedragen opbrengt specifiek in mindering moet worden gebracht op de bedragen waarvan u de Commissie om uitbetaling verzoekt."

67. Deze oplossing is strijdig met het begrotingsbeginsel van universaliteit. Zolang de begunstigde netwerken niet aan de contractuele voorwaarden voldoen op grond waarvan ze de uitbetaling van de toegekende subsidie kunnen vorderen, is de rente de opbrengst van bedragen die de Gemeenschap toebehoren.

68. Deze rente (zie bijlage 4), ten bedrage van 707 900 ECU per 31 december 1994, vormt dus een ontvangst van de algemene begroting van de Gemeenschap die als zodanig opgevoerd en in de kas van de rekenplichtige van de Commissie teruggestort moet worden.

69. Uit artikel 27 van het Financieel Reglement blijkt bovendien dat deze rente geen deel uitmaakt van de ontvangsten waarvoor de communautaire wetgever nieuwe aanwending mogelijk heeft willen maken.

70. Bijgevolg heeft de Commissie met deze nota ten onrechte een boekhoudkundige verrekening van dit rentebedrag met het in de financieringsbesluiten van de Commissie vastgestelde bedrag toegelaten.

Onjuiste presentatie van de rekeningen van de Gemeenschap

71. Uit boekhoudkundig oogpunt moeten de betalingen aan het ARTM, onder aftrek van de bedragen overeenkomend met de daaraan betaalde vergoeding, als voorschotten en niet als betalingen worden beschouwd. De schuld van de Gemeenschap aan de netwerken zowel als aan de BTB`s ontstaat immers pas bij de ondertekening van de overeenkomst tussen laatstgenoemden en het ARTM, naar gelang van het geval met of zonder mede-ondertekening door de Commissie.

72. De betaling, zijnde de handeling waardoor de Gemeenschap haar schuld voldoet, krijgt gestalte wanneer het ARTM namens de Commissie de betalingen aan de begunstigden verricht, na te hebben nagegaan of dezen zich van hun contractuele verplichtingen hebben gekweten. De jaarrekeningen van de Commissie die alle overmakingen aan het ARTM als betalingen voorstellen, zijn dan ook onjuist. Deze betalingen hadden als gewone voorschotten geboekt moeten worden. Het kassaldo op de ARTM-rekeningen had aan het einde van ieder begrotingsjaar op de balans van de Gemeenschap moeten worden overgedragen.

Besteding van de reserves

73. Elk financieringsbesluit betreffende een MED-programma voorziet in een bedrag dat in reserve wordt gehouden. De tabel in bijlage 6 laat zien dat de beheerders van de programma`s deze bedragen op één uitzondering na herhaaldelijk hebben gewijzigd om ze, soms aanzienlijk, op te trekken. Wat betreft het eerste MED-Urbs-programma liep deze reserve aldus van een aanvankelijke toewijzing van 110 000 ECU op tot 699 277 ECU, hetgeen 6,35 maal zoveel is.

74. Een toename van die omvang komt neer op een wijziging van het financieringsbesluit van de Commissie. Dit vormt een onregelmatigheid omdat hetzij het vastleggingscomité zijn bevoegdheden heeft overschreden, hetzij de Commissie een discretionaire bevoegdheid heeft gedelegeerd (zie paragraaf 44).

Afsluiting van de rekeningen

75. De financieringsbesluiten betreffende de MED-programma`s dekken verrichtingen die in principe één jaar beslaan. De afsluiting op de voorziene vervaldag van de rekeningen waaraan de uitvoering van deze besluiten is af te lezen zou de Commissie in staat hebben gesteld haar financiële rekeningen te regulariseren. Half juli 1995 had voor nog geen enkel financieringsbesluit een contradictoire afsluiting van de rekeningen tussen de Commissie en het ARTM plaatsgehad en had de Commissie het ARTM nog om geen enkele uitbetaling van rente of beschikbare overschotten verzocht.

76. De overschrijdingen van de aanvankelijk gestelde jaartermijn zijn te verklaren door de zeer grote vertragingen die de tenuitvoerlegging van de programma`s oploopt. Het meest alarmerende geval blijft dat van onderdeel B van het programma MED-Invest, dat twee jaar nadat het financieringsbesluit was genomen, slechts voor 24,8 % was uitgevoerd.

Bescherming van de vermogensrechten van de Commissie

77. Uit een onderzoek van de balansen van het ARTM is gebleken dat het eerste begrotingsjaar van het Agentschap een verlies van 19 706 ECU heeft opgeleverd. De verrichtingen van het tweede begrotingsjaar gaven echter, op de in 1994 afgesloten balans, een positief resultaat van 36 224 ECU te zien, zulks na de toewijzing van een voorziening voor verliezen en lasten ten bedrage van 74 000 ECU.

78. Het ARTM heeft de 51 847 ECU die de Commissie voor de oprichting ervan heeft voorgeschoten, niet terugbetaald, terwijl het aan FERE Consultants 22 700 met hetzelfde doel vastgelegde ECU`s wel heeft terugbetaald.

79. Krachtens de statuten van het ARTM beslist bij ontbinding van de vereniging de algemene vergadering over de toewijzing van haar activa. De Commissie heeft alle oprichtings- en vestigingskosten van het ARTM voor haar rekening genomen en zij is ook de enige geldschieter. Bovendien is het ARTM volledig afhankelijk van de door de Commissie beheerde programma`s.

80. De Commissie had derhalve moeten zorgen voor een betere bescherming van haar belangen, door enerzijds terugbetaling te vorderen van de bedragen die ze had voorgeschoten en anderzijds in de statuten van het ARTM duidelijk te laten opnemen dat de activa daarvan in geval van ontbinding aan haar zouden toekomen.

Opmerkingen betreffende de selectie van de aanvragen

Instelling van de comités

81. De instelling van de comités heeft naar gelang van de programma`s grotere of minder grote vertragingen opgelopen. Zo zijn de subsidies voor de eerste programma`s MED-Urbs, MED-Campus en MED-Invest vóór de instelling van deze comités toegekend. Wat overigens het programma MED-Invest betreft was dat comité eind 1995 nog steeds niet ingesteld.

Procedure voor de selectie van de leden

82. Het is gebruikelijk dat de leden van deze comités geselecteerd worden uit de personen die op hun terrein het meest bekwaam zijn en dat zij of hun instellingen op grond van hun bekwaamheid ook als geschikte begunstigden van communautaire steun in het kader van deze programma`s worden aangemerkt. Tegen die achtergrond is het noodzakelijk, duidelijke regels en procedures voor de selectie van leden te hebben, alsmede een gedragscode voor de leden ter voorkoming van belangenverstrengeling. Ten tijde van de controle bestonden dergelijke voorschriften niet.

Het bepalen van de behoeften

83. De meeste projecten, 28 van de 30 in de steekproef, zijn door Europese organisaties voorgelegd. Geen enkel dossier bevat enigerlei informatie, verstrekt door een delegatie van de Commissie in een MDL, die de selectiecomités meer duidelijkheid zou kunnen verschaffen over de vraag, waaraan de bevolkingsgroepen waarvoor de hulp bedoeld is, het meest behoefte hebben. Daardoor beantwoordden de in het kader van de MED-Urbs-programma`s aanvaarde projecten meer aan noden van de steden in het noorden dan aan de urgentste behoeften van die in het zuiden. Hoewel niet alle MED-Campus- en MED-Avicenna-programma`s van dit euvel zijn vrij te pleiten, zijn de meeste dat wel, doordat de grote netwerken van universiteiten, zoals UNIMED (Universités de la Méditerranée) en CUM (Communauté des Universités méditerranéennes) informatiesystemen hebben opgezet waardoor zij de behoeften die hun MDL-partners als meest urgent aanmerken, kunnen verzamelen.

84. Bij de tenuitvoerlegging van de projecten zijn aanzienlijke vertragingen ontstaan doordat de selectiecomités aan hun gunstig advies over een netwerk een wijziging van het budget voor het voorgestelde project konden verbinden. Is dit het geval, dan is het ARTM immers verplicht om na vaststelling van het financieringsbesluit door de Commissie opnieuw met de cooerdinator van het netwerk over zijn budget te gaan onderhandelen. Onder zulke omstandigheden maken de termijnen die gemoeid zijn met de selectieprocedure, gevoegd bij het tijdsverloop in verband met het noodzakelijke optreden van het MED-comité vóór het financieringsbesluit, het vrijwel onmogelijk het project met inachtneming van de jaarlimiet voor de actie tot een goed einde te brengen. Bij alle bezochte projecten werd dit probleem inzake het tijdschema als een van de grootste hinderpalen bij de tenuitvoerlegging van de projecten bestempeld.

TENUITVOERLEGGING VAN DE PROJECTEN

Samenvatting

Op het vlak van de netwerken en de projecten zelf (de steekproef van de Kamer omvatte 30 netwerken) zijn talrijke gebreken en onregelmatigheden vastgesteld. Deze kunnen als volgt worden samengevat:

a) financiële en boekhoudkundige aangelegenheden:

- vaak werd niet voldaan aan basisvereisten betreffende goed financieel beheer en controle van openbare middelen, die in de contracten tussen het ARTM en de netwerkcooerdinatoren waren voorgeschreven: dit was met name het geval met de afzonderlijke boekhouding voor de projecten, het bewaren van bewijsstukken inzake uitgaven waarvan om terugbetaling werd verzocht en het openen van een aparte bankrekening voor het netwerk;

- de verplichting van de netwerkpartners tot medefinanciering van de projecten is sterk veronachtzaamd;

- er zijn niet-subsidiabele uitgaven gefinancierd: in sommige gevallen geschiedde dit systematisch (b.v. de vergoeding van de personeelskosten van de plaatselijke instantie die reeds uit de begroting van die instantie waren gefinancierd). Bij andere uitgaven betrof het individuele gevallen die weliswaar van gering financieel belang waren maar toch de gebreken van het controlesysteem weerspiegelden;

b) goed financieel beheer:

- de gunning van contracten na een uitnodiging tot inschrijving was eerder uitzondering dan regel;

- door gebrek aan kennis van de nationale voorschriften heeft het ARTM dagvergoedingen en bijkomende vergoedingen boven de toegestane tarieven betaald.

Wat het effect van de projecten betreft zou de Commissie systematischer informatie moeten inwinnen, die gebaseerd is op strikte evaluaties van de resultaten in vergelijking met duidelijk omschreven doelstellingen. Het meten van het effect wordt door de aard van vele acties bemoeilijkt, maar daardoor krijgt de evaluatie een des te groter gewicht. In het licht van de thans beschikbare gegevens en haar eigen constateringen in het veld is de Kamer van mening dat het effect van de MED-programma`s nog moet blijken.

Sommige gebreken in de tenuitvoerlegging van de programma`s vloeien voort uit tekortkomingen in de programma`s (b.v. het gebrek aan gezag van de netwerkcooerdinatoren, beperkingen van de autonomie van de leden), gebreken in de beheersinstrumenten (in het bijzonder de niet-toepasselijkheid van belangrijke clausules in het contract) en beperkingen van de rol die de BTB`s toebedeeld krijgen.

Inleiding

85. De controles aan de hand van stukken en ter plaatse in de zetel van de instanties die de 30 geselecteerde netwerken cooerdineren, hebben velerlei gebreken en onregelmatigheden aan het licht gebracht. Ook het effect van de gefinancierde projecten is globaal genomen kwantitatief gering en kwalitatief moeilijk in te schatten, ongeacht overigens de noodzakelijke nuances per programma en de geboden omzichtigheid zolang nog niet meer afstand is genomen.

86. Deze situatie is echter niet alleen aan de beheerders van de netwerken te wijten, doch ook aan het zwakke concept van de programma`s en de ongeschiktheid van de instrumenten voor het beheer en het toezicht door de Commissie en het ARTM.

Resultaten van de controles in de hoofdkantoren van de netwerken Financiële en boekhoudkundige bevindingen 87. Het tussen de Commissie, het ARTM en elke cooerdinator van een netwerk gesloten contract bepaalt dat het budget dat aan het contract ten grondslag ligt, moet worden aangehouden. Daarnaast voorziet het in:

a) het beginsel van de medefinanciering van het project door de Commissie en de leden van het netwerk;

b) het openen van een specifieke bankrekening voor het netwerk;

c) het voeren van een afzonderlijke boekhouding per project, die aan door het ARTM vastgestelde normen beantwoordt;

d) het bewaren van de bewijsstukken gedurende vijf jaar;

e) het toezenden van een jaarrekening tot staving van de uitvoeringsverslagen.

88. Deze verplichtingen zijn door de netwerken ten zeerste verwaarloosd. Zo voerden, op enkele uitzonderingen na (MED-Avicenna 126, MED-Invest B 201, MED-Urbs 3 en MED-Media 5 en 6), de netwerken geen afzonderlijke boekhouding per project. De verrichtingen voor de verwezenlijking van het gesubsidieerde project gingen op in de algemene boekhouding van de cooerdinerende eenheid of ontbraken zelfs, wanneer ze uit de kas van een ander lid van het netwerk waren betaald. In vijf gevallen, MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 en MED-Campus 179, kon geheel geen boekhouding worden overgelegd.

89. Een soortgelijke constatering werd gedaan wat de opening van een specifieke bankrekening betreft. In feite hebben alleen de netwerken die het beheer van het project aan een derde, doorgaans een vereniging zonder winstoogmerk, hadden uitbesteed, deze verplichting nageleefd. Wat het netwerk MED-Urbs 39/40 betreft is de bankrekening in een ander land dan dat van de cooerdinator geopend, hetgeen in strijd is met de bepalingen van het contract. Bovendien werden verscheidene gevallen geconstateerd waarin de gelden waren overgemaakt op een bankrekening op naam van de projectleider, die er vrijelijk over kon beschikken. (MED-Campus 126, MED-Campus 179 en MED-Media 6).

90. Ten aanzien van de mogelijkheid, het beheer van de cooerdinator te delegeren aan een derde lichaam, deed zich ten minste één geval voor, dat van MED-Urbs 01, waarin aan alle in de nationale jurisprudentie gestelde voorwaarden was voldaan om de door de bestuurders van de vereniging gevolgde handelwijze als feitelijk beheer aan te merken.

91. Overigens kon geen enkel netwerk uit de steekproef alle bij het ARTM ingediende aanvragen om terugbetaling met bewijsstukken staven.

92. Ten slotte zijn er verscheidene boekingen verricht die uit boekhoudkundig oogpunt onjuist zijn. Zo zijn honoraria van de netwerken MED-Media-29 en MED-Urbs 39/40, en in het laatste geval ook reiskosten en dagvergoedingen, ten laste van de personeelsuitgaven geboekt. In het geval van MED-Urbs 30 waren sommige kosten, ontstaan door het veelvuldig inschakelen van adviseurs, als personeelskosten geboekt. Dit heeft tot gevolg dat het bedrag van de uitgaven voor externe adviseurs veel te laag werd opgegeven: wanneer het ten onrechte als personeelsuitgaven geboekte bedrag van 33 495 ECU wordt opgeteld bij de 55 807 ECU die terecht als uitgaven voor externe adviseurs zijn opgegeven, beloopt het werkelijk ten laste van dit begrotingsonderdeel bestede totaalbedrag 22,6 % van de totale begroting van het netwerk.

93. Uit het voorgaande blijkt niet alleen dat de netwerken hun in de contracten met het ARTM vastgelegde verplichtingen geheel aan hun laars lapten, maar ook dat de financiële documenten op basis waarvan het vastleggingscomité zijn beslissingen neemt strikt genomen geen enkele boekhoudkundige waarde bezitten en geen enkele betrouwbaarheidsgarantie bieden, zonder dat de verantwoordelijke personen van de Commissie of het ARTM dat beseften. In het extreme geval van netwerk MED-Campus 33 bewaarde de cooerdinator niet alleen geen bewijsstukken, maar hield hij zelfs geen boekhouding bij.

94. De verplichtingen in verband met het beginsel van medefinanciering van de projecten door de Commissie en de leden van het netwerk zijn volstrekt niet nageleefd. De bijlagen bij de eerste contracten waren in dit opzicht bijzonder duidelijk. Alvorens de tweede tranche van de communautaire subsidie aan de netwerken te betalen, moest het ARTM zich ervan vergewissen of de cooerdinator een beroep had gedaan op "de financiële, personele en materiële middelen" (1) waarover ieder lid van het netwerk beschikt. De controles van de Kamer hebben aangetoond dat geen enkel MED-Campus-netwerk een besluit van de Raad van Bestuur houdende toewijzing van een subsidie kon voorleggen, noch van de cooerdinerende eenheid, noch van andere leden van het netwerk. In het kader van MED-Urbs heeft één enkele cooerdinerende instantie, de stad BELFORT, de Kamer de besluiten van de gemeenteraad tot toekenning van een specifieke subsidie aan netwerk MED-Urbs 31 kunnen voorleggen.

95. In feite is de participatie van de leden van de netwerken doorgaans beperkt gebleven tot het ter beschikking stellen van materiële middelen en het rechtstreeks betalen van enkele uitgaven waarvan vervolgens gebleken is dat de bedragen niet geverifieerd konden worden omdat de cooerdinatoren van de netwerken niet over de stukken tot staving van de aangegeven bedragen beschikten en ze niet van hun partners konden verkrijgen. Hieruit volgt dat de Europese Gemeenschap doorgaans de enige geldschieter is. In plaats van te eisen dat de cooerdinatoren van de netwerken hun contractuele verplichtingen nakwamen, reageerden de beheerders van het ARTM en de Commissie hierop door de modellen voor latere contracten zodanig te wijzigen dat deze verplichting tot medefinanciering vager werd. Hierdoor deden zij afstand van één der conceptuele grondslagen van de MED-programma`s.

96. Een analyse van de geldstromen wijst zelfs uit dat de EG-bijdrage voor sommige projecten hoger was dan de werkelijke geldstromen uit deze projecten (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 en MED-Media 6).

Uitgaven die niet subsidiabel zijn

97. Sommige bevindingen van de Kamer zijn systematisch van aard, terwijl andere slechts betrekking hebben op een beperkt aantal netwerken. Onder de eerstgenoemde zijn de volgende gevallen op te sommen.

Terugbetaling van personeelskosten

98. In het kader van het programma MED-Urbs dienden de lokale overheden bij het ARTM systematisch aanvragen om terugbetaling in van loonkosten voor de werktijd die hun ambtenaren en gelijkgestelde personeelsleden aan de tenuitvoerlegging van het project hadden besteed. Het werk van dit personeel valt echter onder de bevoegdheid van de overheid waarbij het werkzaam is en wordt gedekt door de huishoudelijke begroting van deze overheid. Al is het denkbaar dat de Commissie een extra bezoldiging gedeeltelijk te haren laste neemt om het personeel te motiveren, of om de aanstelling mogelijk te maken van extra personeel om een overmaat aan werk het hoofd te bieden, toch moet een verzoek tot integrale terugbetaling door de Gemeenschap van de werktijd van plaatselijke ambtenaren worden geacht niet voor communautaire financiering in aanmerking te komen.

99. Aangezien de betrokken overheden geen officieel besluit tot toekenning van een bijkomende bezoldiging of tot indienstneming van personeel voor het project konden overleggen, kan daaruit worden afgeleid dat de terugbetalingen van de Gemeenschap in werkelijkheid hebben gediend om de budgetten van de leden van de betrokken netwerken opnieuw te financieren.

100. In dit verband herinnert de Kamer eraan dat de Commissie in het kader van het EFRO in september 1992 een handleiding voor financiële procedures heeft samengesteld waarin zij de beginselen betreffende communautaire medefinancieringen bij interregionale samenwerking heeft neergelegd. In dit document schreef de Commissie in paragraaf 4.2, tweede zin, dat de Europese Gemeenschap noch de investeringen (aankopen van machines, roerende zaken enz.), noch de salarissen van de ambtenaren of vaste personeelsleden van de overheden of andere organisaties voor medefinanciering in aanmerking neemt.

Ontbreken van bewijsstukken

101. Voor 16 van de 32 transacties uit de steekproef konden de cooerdinatoren de controleurs van de Kamer geen bewijsstuk betreffende de uitgave voorleggen. Derhalve hadden deze transacties overeenkomstig de voorschriften voor de besteding van de communautaire openbare middelen niet mogen worden aanvaard.

Andere vastgestelde anomalieën

102. De boeking van andere niet-subsidiabele specifieke uitgaven die wel niet van groot budgettair belang zijn en ook niet stelselmatig terugkeren, toont niettemin de gebreken van het gehanteerde controlesysteem aan.

103. Zo deden zich de volgende gevallen voor:

a) MED-Urbs 30: een bedrag van 31 705 ECU, ofwel 15,5 % van de totale communautaire bijdrage aan het netwerk, is aan niet-subsidiabele uitgaven besteed, zoals de kosten voor het laten voorbereiden door een adviseur van een inschrijving ter verkrijging van een nieuwe financiering van de Commissie (18 125 ECU), de kosten voor het opstellen van een simpele agenda - die nooit bijgewerkt is - en van een gids van vier pagina`s die slechts een overzicht van de MED-programma`s bevat, zonder enige informatie over beheersinstrumenten (9 350 ECU), een juridisch advies waar geen spoor van teruggevonden is (4 230 ECU) en de terugbetaling aan de cooerdinator van een uitgave voor een dienstverrichting die al betaald was voordat de dienst werkelijk verricht was en de gemeenteraad zijn goedkeuring aan de ondertekening van het contract had gehecht;

b) MED-Urbs 38: afgezien van het feit dat de enige concrete actie van dit netwerk het opzetten van een seminar zonder enig praktisch gevolg was, ter bijscholing van enkele ambtenaren van een Marokkaanse stad in een zeer specifieke ambachtelijke activiteit, betroffen de gefinancierde uitgaven de uitwerking en invoering van een boekhoudkundig systeem waarvan de controleurs geen spoor teruggevonden hebben (13 905 ECU) en heeft de projectleider de op zijn naam geopende rekening gebruikt om er allerlei bestedingen voor eigen vertier mee te betalen;

c) MED-Campus 55: het ARTM heeft een contract gesloten met een persoon die hetzij direct, hetzij via zijn echtgenote verscheidene rechtspersonen controleerde die een rol speelden bij de tenuitvoerlegging van het project. Twee van die rechtspersonen zijn in dezelfde kantoren gehuisvest en gebruiken dezelfde uitrusting. Dezelfde boekhouder houdt hun boeken bij. Maar bijna het hele personeel was bij één van beide in dienst. Door deze opzet is een facturering van de ene vennootschap door de andere mogelijk zonder dat kan worden nagegaan of talrijke dienstverrichtingen waarvan bij het ARTM om terugbetaling wordt gevraagd, echt zijn verleend. Noch het ARTM, noch de Commissie gaf zich rekenschap van deze situatie. Terwijl de prijs van een aan het ARTM in rekening gebrachte mandag tot 745 ECU beliep, kon bovendien geen enkel werkbriefje tot staving van het werkelijke aantal aan het netwerk bestede werkdagen worden overgelegd. Dit zelfde netwerk bracht het ARTM 12 148 ECU in rekening voor het opmaken van uitvoeringsverslagen, hoewel dit tot de contractuele verplichtingen behoorde waarvoor het honorarium betaald werd.

104. Vorenstaande bevindingen geven aan dat er onverschuldigde betalingen voor projecten werden gedaan, die derhalve in beginsel door de Commissie moeten worden teruggevorderd. Het totaal der terug te vorderen bedragen kan echter alleen worden vastgesteld na een diepgaand onderzoek op het niveau van de netwerken. Het is aan de Commissie om te beslissen hoe zij te dezen te werk zal gaan.

Bevindingen inzake het financieel beheer

Uitnodiging tot inschrijving

105. Met name in het kader van de MED-Urbs-programma`s werden er vaak onderhandse overeenkomsten gesloten. Bovendien hebben de cooerdinatoren van de netwerken geen enkele controle over de keuzen die de andere netwerk-leden hebben gemaakt. Wat bij voorbeeld MED-Urbs 31 betreft heeft een lid van het netwerk de projectleider contractanten opgedrongen zonder het bewijs te leveren dat er een uitnodiging tot inschrijving was geweest.

Bedragen van de dagvergoedingen en bijkomende vergoedingen

106. De tarieven van de door het ARTM uitgekeerde dagvergoedingen waren stelselmatig hoger dan die welke toegepast worden en vaak zijn toegelaten in de loonschalen van de nationale regelgevingen waaraan de Europese leden van het netwerk onderworpen zijn. Daardoor hebben de door het ARTM te veel gestorte bedragen niet gediend om de verrichte dienst te vergoeden, maar om het budget van de cooerdinerende instantie van het betrokken netwerk te herfinancieren.

107. Wat de bijkomende vergoedingen betreft geldt wat hiervoor over de territoriale overheden uiteengezet is, mutatis mutandis voor de universitaire instellingen. Voor laatstgenoemden biedt de nationale regelgeving gewoonlijk de mogelijkheid, met hun leerkrachten een contract te sluiten voor het maken van een aantal overuren. De betrokken regeling bepaalt het bedrag van de uurvergoeding en het maximale aantal toegestane overuren.

108. Doordat het ARTM deze teksten miskende, betaalde het factuurbedragen die hoger waren dan deze maxima en, meestal, hoger dan de bedragen die de in de aanvraag om terugbetaling vermelde begunstigde werkelijk had ontvangen.

Levensvatbaarheid van de netwerken

109. Aangezien het functioneren van MED-Urbs, MED-Campus en MED-Media vrijwel uitsluitend door de Commissie gefinancierd wordt, valt te betwijfelen of deze netwerken na stopzetting van de communautaire subsidiëring kunnen blijven functioneren. Zo hebben de netwerken die van de Commissie geen verlenging van de subsidiëring hebben verkregen, hun werkzaamheden gestaakt. Bij de selectie zou het vermogen van de netwerken om ten behoeve van de gemeenschappelijke projecten autonoom hulpbronnen aan te boren bijgevolg een beslissend element moeten zijn. De communautaire medefinanciering is bedoeld als een impuls in de beginfase, die eventueel met een tweede financiering kan worden aangevuld, maar mag geen onbegrensd vervangingsmiddel zijn voor het geldgebrek in de netwerken. De Commissie moet zich door middel van de selectieprocedure vergewissen van dit vermogen, zonder hetwelk de MED-netwerken zijn gedoemd tot een vluchtig of vegetatief bestaan.

Effect van de projecten

110. Van acties als die welke door de MED-programma`s worden gefinancierd is het werkelijke effect moeilijk te meten:

a) de omvang van de middelen die aan deze acties in hun respectieve sectoren worden besteed is beperkt en het is vaak ondoenlijk een duidelijke scheidslijn te trekken tussen het effect van deze maatregelen en van andere factoren die op de genoemde sectoren van invloed zijn;

b) sommige acties - bij voorbeeld bepaalde opleidingscursussen, seminars en bijeenkomsten waarin kennis en know-how doorgegeven worden - leveren geen tastbare resultaten op. Andere - voor het uitkiezen van projecten of het programmeren van concrete verrichtingen - leveren tussenresultaten op, die al dan niet tot een beoogd eindresultaat leiden;

c) sommige acties binnen programma`s met algemene doelstellingen, zoals het hervormen van de overheidsdiensten, het bevorderen van de democratie, het bevorderen van samenwerking tussen mediabedrijven in Europa en de mediterrane landen, maken deel uit van een lange termijnproces waarmee beoogd wordt, trends en mentaliteiten te beïnvloeden.

Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang voor elke afzonderlijke actie nauwkeurig specifieke doelstellingen te omschrijven. Uit deze doelstellingen moet duidelijk worden hoe ze de globale doelstellingen kunnen helpen bereiken. Daarbij moeten objectief te controleren indicatoren worden vastgesteld, waarmee de resultaten geëvalueerd kunnen worden.

111. In de evaluatieverslagen over de experimentele fasen van MED-Urbs en MED-Media gedurende het eerste jaar, die beide in 1994 (1) opgemaakt zijn, worden essentiële gebreken geconstateerd in de formulering en rangschikking van de oogmerken en doelen van de programma`s en in de beknopte uitdrukking hiervan in welbepaalde doelstellingen. Hoewel in het evaluatieverslag over MED-Campus het programma niet op dezelfde wijze werd onderzocht als de beide andere (2) en vooral de nadruk werd gelegd op de manier waarop het programma ten uitvoer was gelegd, bevat het aanwijzingen dat de genoemde gebreken zich ook hier voordeden.

112. Bijgevolg was het voor de beoordelaars moeilijk, de weerslag van de programma`s te meten. Het MED-Urbs-verslag maakte gewag van gunstige resultaten bij sommige van de onderzochte projecten, terwijl de conclusie van het MED-Media-verslag luidde dat het effect van het programma na het eerste jaar gering was geweest, maar dat daaruit voor de toekomst lessen waren getrokken. In het MED-Campus-verslag werden de projecten zelf niet onderzocht.

113. De Commissie heeft van de resultaten van de drie evaluatieverslagen gebruik gemaakt om de programma`s en projecten strakker te formuleren, maar ten tijde van de controle door de Kamer was het te vroeg om uit te maken of dit had geleid tot een significant groter effect van de programma`s.

114. Zoals in paragraaf 4 is uiteengezet concentreerde de Kamer haar controle op de ernstige onregelmatigheden en gebreken in het financieel beheer die zij in een vroeg stadium van haar werkzaamheden had vastgesteld. Wat het effect van de maatregelen betreft kwam zij echter tot de hierna volgende bevindingen:

a) gedurende de eerste twee jaar van de programma`s, toen de meeste netwerkcooerdinatoren en de organisaties die activiteiten voor de netwerken verrichtten in Europa waren gevestigd, werden de meeste van de door de Commissie verstrekte middelen in Europa verbruikt;

b) de vrijheid van handelen van bepaalde lokale instanties binnen de netwerken werd beperkt door het geheel of gedeeltelijk ontbreken van wettelijke en/of financiële autonomie tegenover de centrale regering: de uiteindelijke doeltreffendheid van de ondernomen acties hangt, met name waar investeringen nodig zijn, onder die omstandigheden af van de toestemming en steun van de centrale regering, die in de meeste gevallen niet vanaf het begin bij de actie betrokken zal zijn geweest;

c) er heerst onder de deelnemers ongetwijfeld enthousiasme voor de acties, waarbij contacten tussen beroepsgenoten worden gelegd; doch een positief oordeel over bijeenkomsten, seminars en andere acties door de deelnemers betekent niet per se dat de activiteiten het beoogde effect hebben gehad; een meer systematische evaluatie is noodzakelijk;

d) zoals is opgemerkt in paragraaf 110, is de levensvatbaarheid van sommige netwerken bij intrekking van de steun door de Commissie twijfelachtig.

115. Het effect van de MED-programma`s moet derhalve nog blijken. Ook al kan de idee van dit soort gedecentraliseerde samenwerking vernieuwend en aantrekkelijk zijn, toch is het van essentieel belang dat zorgvuldig te werk wordt gegaan bij het formuleren van doelstellingen en van de wijze waarop ze gekwantificeerd en bereikt kunnen worden, en vervolgens bij het beoordelen van de vraag of zij al dan niet zijn bereikt.

Oorzaken van deze situatie

116. De oorzaken van de hiervoor geschetste situatie zijn uiteenlopend. Zij schuilen niet alleen in de tekortkomingen bij het beheer van de netwerken, maar ook in de gebreken in de opzet van de programma`s en in de instrumenten voor het toezicht daarop.

Gebreken in de opzet van de programma`s

117. Een netwerk is zodanig opgezet dat multilaterale samenwerking tussen de landen van de zuidkust en de noordkust van de Middellandse Zee mogelijk wordt gemaakt. Daardoor moesten tegelijkertijd de hindernissen van intergouvernementele aard worden voorkomen en een gemeenschappelijke werkkring worden gecreëerd voor de Europese en Noordafrikaanse partners die op voet van gelijkheid werken.

118. Voor de concrete uitvoering van een project is het echter noodzakelijk dat elke partner over reële juridische en financiële autonomie beschikt. Zoals in paragraaf 114 is opgemerkt, houden de regeringen van de MDL in het algemeen echter streng - zij het in uiteenlopende mate - toezicht op de territoriale overheden. Met de persvrijheid is het al niet anders gesteld. Deze inperkingen leggen een zware druk op de resultaten die van programma`s als MED-Urbs en MED-Media te verwachten zijn. Het geval van de netwerken MED-Urbs 29 en MED-Media 15 is hiervan een illustratie: hier moesten de partners uit een land bezuiden de Middellandse Zee, alvorens de netwerkcooerdinator een faxbericht te mogen zenden, eerst toestemming van het Ministerie van Binnenlandse Zaken krijgen. In dat opzicht hebben de andere MED-programma`s niet met even ongunstige omstandigheden te kampen.

119. Een tweede beperking vloeit voort uit de status van de netwerken. De banden tussen de leden van de netwerken, met uitzondering van sommige MED-Avicenna-netwerken, zijn die van een gewone vereniging. De cooerdinator van de netwerken beschikt dus over geen enkel rechtsmiddel om van zijn partners te eisen dat ze hun verplichtingen nakomen. Deze verplichtingen worden trouwens uitsluitend omschreven in het tussen ARTM/Commissie en de cooerdinator gesloten contract, waarbij de andere leden van het netwerk geen partij zijn. De verbintenis die deze leden aangaan zijn vervat in een gewone, meestal zeer vaag geformuleerde brief.

120. Een derde beperking wordt gevormd door de huishoudelijke kosten, verbonden aan het werken in een netwerk, hetgeen financiering nodig maakt van de regelmatig belegde vergaderingen tussen ver van elkaar verwijderde partners. Het aantal vergaderingen varieert, maar was in de door de Kamer gecontroleerde netwerken zelden lager dan twee à drie per jaar. In het specifieke geval van het programma MED-Urbs namen aan de bijeenkomsten, afzonderlijk dan wel gezamenlijk, verkozenen en technici deel, wat de kosten vanzelfsprekend opdreef. Voorts kwam(en) bij de seminars van de onderscheiden netwerken ook nog de lezing(en) over de programma`s. In het algemeen klaagden de leiders van de ter plaatse onderzochte projecten erover, dat er te veel van deze lezingen waren. Dit had tot gevolg dat er voor het project zelf slechts mondjesmaat geldmiddelen beschikbaar waren. In extreme gevallen kan het bestaan van het netwerk zelfs tot een doel op zichzelf worden. Met netwerk MED-Urbs 38 - los van de veelvuldige kritiek op het beheer ervan - is het nagenoeg zover gekomen (zie paragraaf 103 b)).

De omvang van de financieringen

121. Elk financieringsbesluit heeft betrekking op een vrij groot aantal begunstigden. Aangezien de financiële toewijzing van elk programma slechts een paar miljoen ECU bedraagt, is het bedrag van elke aan een netwerk toegekende subsidie afzonderlijk noodzakelijkerwijs beperkt tot enige honderd- of zelfs maar tienduizenden ECU.

122. Dat zulke bedragen betrekkelijk bescheiden zijn is op zich geen bezwaar als het gefinancierde project een opleidingsprogramma, een haalbaarheidsstudie of enige andere actie van beperkte omvang behelst. Wanneer de Commissie dergelijke studies financiert, moet zij zich er echter van vergewissen of de begunstigden vervolgens via andere financieringsbronnen de middelen kunnen verkrijgen die nodig zijn om de beoogde actie tot een goed einde te brengen, en dat de plaatselijke regering geen hindernissen zal opwerpen. In dit verband verdient het geval betreffende het netwerk MED-Urbs 30 vermelding: de kosten voor het uitvoeren van één der beoogde acties werden op circa 230 Mio ECU geraamd, wat de vraag doet rijzen of het netwerk een dergelijk bedrag kan vrijmaken en of de begunstigde stad - zowel juridisch als financieel beschouwd - de desbetreffende schuldenlast op zich kan nemen.

De jaartermijn

123. De termijnen die gemoeid zijn met de selectieprocedure, tezamen met die voor het voorgeschreven optreden van het MED-comité vóór het financieringsbesluit maken het vrijwel onmogelijk, de projecten onder goede omstandigheden en met inachtneming van de oorspronkelijk voor de MED-programma`s gestelde jaartermijn uit te voeren. Bij alle bezochte netwerken werd dit probleem inzake de tijdslimiet als een van de grootste hinderpalen voor de tenuitvoerlegging van de projecten bestempeld. Voor de MED-Campus-netwerken is dit probleem van bijzonder belang wegens de beperkingen in verband met het academisch jaar.

De beheersinstrumenten

Niet-toepasselijkheid van belangrijke contractbepalingen

124. Zoals hiervoor reeds vermeld zijn de bepalingen van de contracten waarop het ARTM zijn toezichtsysteem wilde baseren in het algemeen niet nageleefd door de netwerken. Dat komt niet zozeer door de slechte wil van de beheerders als wel door de onmogelijkheid rechtens ze na te leven wegens nationale wettelijke verbodsbepalingen.

125. Toch is ook de verantwoordelijkheid van de cooerdinatoren enigszins in het geding, want de controles ter plaatse hebben aangetoond dat zij zich van dit rechtsconflict en dus ook van de onmogelijkheid, deze bepalingen na te leven, bewust waren. Niet alleen heeft dat hen er niet van weerhouden de contracten te ondertekenen die hen in theorie bonden, maar ook hebben zij deze tegenstrijdigheden nooit officieel bij het ARTM en/of de Commissie te berde gebracht.

126. De structuur, de omvang en het profiel van het personeel van het ARTM maken het onmogelijk, dat het alle juridische beperkingen kent die de beheerders van de netwerken, waarvan de leden tot verschillende landen van de Unie en ten zuiden van de Middellandse Zee behoren, ondervinden. De Commissie echter, die in het algemeen verplicht is de wettigheid van de door haar uitgevoerde acties te verzekeren, mag deze beperkingen niet veronachtzamen en beschikt ook over de nodige bevoegdheden. Dit is op zich al reden genoeg om zoniet de wettigheid, dan toch de ernst van de bevoegdheidsdelegatie aan het ARTM te betwisten.

127. Dat de projectcooerdinatoren contracten ondertekend hebben waarvan ze de bepalingen niet konden naleven is ongetwijfeld gedeeltelijk daardoor te verklaren dat de bepaling betreffende de attributie van rechtsmacht aan de burgerlijke rechtbank van Brussel in geval van geschillen waarschijnlijk niet-toepasselijk is. Dat die rechtbank bevoegd is lijkt voor contracten betreffende de uitvoering van een communautair beleid, en waarvan de medecontractant een publiekrechtelijke instelling van een Lid-Staat van de Europese Unie kan zijn, niet vanzelfsprekend.

Gebreken in het systeem van financiële controle

128. Afgezien van de onbetrouwbaarheid van de financiële gegevens die hiervoor is besproken, vertoont het financiële toezicht van het ARTM een ander ernstig gebrek. Dit toezicht berust hoofdzakelijk op een vergelijking tussen de uitgavenlijst van de cooerdinator van de netwerken en de financiële memoranda bij de contracten. Deze beide soorten documenten zijn zodanig opgezet dat deze vergelijking gemakkelijk is. Doordat de stukken tot staving van de opgegeven uitgaven ontbreken kan deze vergelijking in concreto alleen een idee geven van de aannemelijkheid van die bedragen, maar kunnen er geen uitspraken over de echtheid en nauwkeurigheid van de opgaven worden gedaan.

De grenzen aan het toezicht op de BTB`s

129. Het optreden van de BTB`s is geconcipieerd om aan twee doelstellingen te beantwoorden: de netwerken bijstaan en de Commissie over de uitvoering van de projecten informeren. Vanuit beide invalshoeken lijken de resultaten van hun activiteiten globaal genomen, dus ongeacht de nuances tussen de programma`s, matig voor hun kostprijs. Het toezicht op de programma`s MED-Avicenna daarentegen, dat rechtstreeks door de Commissie uitgeoefend wordt, is uitmuntend.

130. De taakstelling in de met de BTB`s gesloten contracten behelst niet de verplichting, zich uit te spreken over de juistheid van de bedragen waarvan terugbetaling wordt gevraagd.

CONCLUSIES

131. Het systeem voor het bestuur en beheer van de MED-programma`s is door de diensten van de Commissie opgezet zonder dat voldoende was geanalyseerd wat binnen de bestaande regelgeving kon worden verricht en zonder dat deugdelijk was onderzocht wat de implicaties van de voorgelegde plannen waren. Daardoor functioneerden fundamentele administratieve procedures van de Commissie die bedoeld zijn om een onregelmatige situatie te voorkomen, niet naar behoren. (paragrafen 39 - 45).

132. De structuur en de procedures waarmee de Commissie toezicht houdt op de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s en hun gedecentraliseerd bestuur controleert, waren ongeschikt en ontoereikend. Dit kwam gedeeltelijk doordat er voor de betrokken taak niet genoeg middelen beschikbaar waren.

133. Bij de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s ontstond er een ernstige belangenverstrengeling waaraan de Commissie niet tijdig een einde maakte (paragrafen 50-57). De risico`s dat dergelijke toestanden zouden ontstaan waren vanaf het begin duidelijk en hadden de Commissie ertoe moeten brengen het systeem zelf ter discussie te stellen.

134. Er is buitensporig veel gebruik gemaakt van onderhandse overeenkomsten zonder correcte offerteaanvraag. De hele structuur van de MED-programma`s is opgetrokken op onderhandse overeenkomsten. Dit was een van de elementen die tot het ontstaan van de voornoemde belangenconflicten hebben geleid (paragrafen 46 - 49).

135. Op alle niveaus van het financieel beheer van de MED-programma`s zijn ernstige tekortkomingen en onregelmatigheden geconstateerd (paragrafen 62 en 63; 64 - 80).

136. Op het niveau van de netwerkcooerdinatoren en de projecten zelf zijn basisvereisten inzake een goed financieel beheer en controle op de openbare middelen vaak niet vervuld en zijn talrijke voorwaarden in de contracten tussen de Commissie, het ARTM en de netwerkcooerdinatoren niet nageleefd, ten dele omdat ze krachtens de nationale wetgeving niet-toepasselijk zijn (paragrafen 87 - 108, 124 - 127).

137. Op basis van de thans beschikbare gegevens en haar eigen waarnemingen ter plaatse is de Kamer van mening dat het effect van de MED-programma`s nog aangetoond moet worden.

AANBEVELINGEN

138. De Commissie moet onverwijld stappen ondernemen om de wijze waarop deze programma`s worden geformuleerd, beheerd en uitgevoerd, te herzien. De Kamer stelt derhalve verheugd vast dat de Commissie in reactie op de bevindingen van de Kamer voornemens is, een aantal maatregelen in die zin te nemen.

139. Nieuwe programma`s of instrumenten zouden niet mogen worden ingezet zolang voor het beheer ervan onvoldoende middelen beschikbaar zijn en de structuren en procedures voor de uitvoering ervan niet naar behoren zijn geëvalueerd.

140. De Commissie moet ervoor zorgdragen dat zij aan externe organisaties die worden ingeschakeld om te helpen bij de uitvoering van een programma, geen functies en bevoegdheden geeft die zij zelf zou moeten uitoefenen. Met name moet de Commissie verantwoordelijk blijven voor de uitvoering van de programma`s en de daarvoor uitgetrokken begrotingsmiddelen. Het inschakelen van externe organisaties zou niet tot verlies van controle mogen leiden.

141. Ter verbetering van de uitvoering van de projecten is het noodzakelijk dat het concept en de status van de netwerken aanzienlijk worden versterkt. De verplichtingen van de leden van de netwerken zouden contractueel moeten worden vastgelegd en de nakoming ervan zou een voorwaarde moeten zijn voor de toekenning van geldmiddelen aan de netwerken. In het algemeen zouden de netwerken rechtspersoonlijkheid en financiële autonomie moeten hebben, zodat ze een eigen bankrekening en financiële rekeningen, met alle desbetreffende bewijsstukken, kunnen voeren.

142. Verzekerd dient te worden dat de rekeningen van alle organisaties die bij alle niveaus van de tenuitvoerlegging van de programma`s betrokken zijn, jaarlijks worden onderzocht door onafhankelijke externe controle-instanties, hetzij uit de particuliere, hetzij uit de openbare sector.

143. De Commissie dient grondiger te onderzoeken of de netwerken op lange termijn levensvatbaar zijn. In dit verband zou de Commissie duidelijk moeten beslissen of zij het beginsel van medefinanciering al dan niet wil aanhouden en zo ja, ervoor moeten zorgen dat het op echte medefinanciering slaat, waarbij de leden van de netwerken daadwerkelijk geldmiddelen verstrekken.

144. Bij de tenuitvoerlegging van de MED-programma`s heeft de Kamer geconstateerd dat de Commissie niet bij machte was, haar taak goed te vervullen met de middelen, inzonderheid de personele, waarover de betrokken diensten beschikten. Bijgevolg kan zij slechts de aanbeveling herhalen die zij in de conclusie van hoofdstuk 10 van het jaarverslag over het begrotingsjaar 1994 (1) heeft gedaan: "de Commissie [moet] duidelijk maken of zij over voldoende personele middelen meent te beschikken om haar verplichtingen na te komen zonder taken van het openbaar gezag systematisch toe te vertrouwen aan derden of aan niet-statutair personeel". Bovendien moet de Kamer de begrotingsautoriteit erop wijzen dat tussen het vele en complexe werk dat gepaard gaat met de uitvoering van het beleid dat de Commissie via DG IB moet beheren en de middelen die haar ter beschikking staan, een kloof is gaan gapen die gevaarlijk is voor de goede besteding van de openbare middelen, voor de wettigheid uit een oogpunt van gemeenschapsrecht en, soms, het recht van de Lid-Staten. Dit punt zou in aanmerking moeten worden genomen tegen de achtergrond van de aanmerkelijke toename van de middelen die in het kader van de MED-programma`s aan de mediterrane derde landen worden toegekend.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 30 mei 1996 Voor de Rekenkamer Bernhard FRIEDMANN President

(1) Wetenschappelijke en technologische samenwerking met de Maghreb-landen en andere landen van het Middellandse-Zeegebied op terreinen als volksgezondheid en milieubescherming.

(2) PB nr. L 181 van 1.7.1992, blz. 5.

(3) Geregeld bij de wet van 25.10.1919.

(2) In het kader van de MED-Campus-programma`s krijgt het selectiecomité de benaming "wetenschappelijk comité". Deze comités zijn samengesteld uit acht ter zake kundige personen.

(3) In dit comité voorzien respectievelijk de artikelen 6 en 7 van de Verordeningen (EEG) nrs. 1762/92 en 1763/92 van de Raad van 29.06.1992.

(1) Het vastleggingscomité, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van het ARTM en het BTB en voor elk afzonderlijk programma wordt voorgezeten door de verantwoordelijke administrateur van de Commissie, is in feite een beheerscomité.

(2) DG IB heeft dit advies overigens niet afgewacht: het heeft reeds op 25.11.1992 het eerste contract met het ARTM ondertekend. De raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten heeft DG IB in een advies van 6.12.1993 eveneens gewezen op haar bezwaren ter zake.

(1) Arrest van het Hof van Justitie van 23 september 1986 in zaak 5/85, AKZO Chemie tegen Commissie, Jurispr. blz. 2585, 2614 e.v.

(2) Zie bij voorbeeld artikel 157, lid 2, van het EG-Verdrag en artikel 12, tweede alinea, van het Statuut van de ambtenaren.

(1) Financieel Reglement van 21 december 1977, van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen.

(2) Handleiding inzake de operationele procedures van de Commissie, paragraaf 9.2. blz. 17-18.

(1) Titel II, bijlage 1, artikel 3.

(1) "Evaluation à mi-parcours du Programme MED-Urbs" (Tussentijdse evaluatie van het programma MED-Urbs), ABATON s.r.l., Italië oktober 1994, en "MED-Media pilot phase evaluation" (Evaluatie van de experimentele fase van MED-Media), SPAN consultants B.V, 6 oktober 1994.

(2) "Rapport d`évaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus" (Verslag van de systeemevaluatie van de experimentele fase van het programma MED-Campus) Euro-perspective, 15 juli 1993.

(1) Paragraaf 10.70 van hoofdstuk 10 "Acties ten behoeve van de landen in Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke Staten (ex-USSR) en Mongolië".

BIJLAGE 1

HERNIEUWD MIDDELLANDSE-ZEEBELEID SAMENWERKING BETREFFENDE ALLE MDL

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2

BIJLAGE: THEORETISCH BEHEERSCHEMA (1)

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

(1) Bron: ARTM.

BIJLAGE 3

DOCUMENTATIE-INVENTARIS SOORTEN CONTRACTEN VOOR HET BEHEER VAN DE NETWERKEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 4

GLOBAAL OVERZICHT VAN HET GEBRUIK VAN DE MIDDELEN BINNEN DE MED-PROGRAMMA'S PER 31 DECEMBER 1994

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 5

FINANCIERING VAN DE ARTM-CONTRACTEN

(BETALINGEN) >RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 6

MED-PROGRAMMA'S - ARTM

SCHOMMELINGEN IN HET BEDRAG VAN DE RESERVES >RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DEN COMMISSIE

Inleiding

1. De voorlopige opmerkingen van de Rekenkamer aangaande de mediterrane programma's inzake gedecentraliseerde samenwerking stellen belangrijke vragen aan de orde met betrekking tot de wettigheid van de structuur voor het beheer van de MED-programma's, de wijze waarop die structuur werd opgezet tijdens de experimentele fase van de programma's, bepaalde belangenconflicten, en de mate waarin de Commissie controle heeft uitgeoefend op de organen waaraan een aantal met de tenuitvoerlegging van de programma's verband houdende taken werden opgedragen.

Het antwoord van de Commissie omvat:

1. algemene opmerkingen;

2. de omschrijving van genomen maatregelen;

3. de definitie van een nieuw algemeen kader; en

4. gedetailleerd commentaar.

Na een reeks algemene opmerkingen op het verslag van de Rekenkamer volgt een omschrijving van maatregelen die zijn genomen om de structuur voor het beheer van alle MED-programma's te verbeteren. Deze maatregelen werden genomen naar aanleiding van het steeds toenemend aantal projecten in het kader van de MED-programma's en van de politieke stimulans die door de ministers van Buitenlandse zaken van de EU en van de mediterrane partners aan de gedecentraliseerde samenwerking werd gegeven op de Euro-mediterrane conferentie van Barcelona in november 1995.

Daarna volgt een omschrijving van de beginselen voor een door de Commissie voorgesteld nieuw algemeen kader. Een aantal gedetailleerde aantekeningen bij de voorlopige opmerkingen van de Rekenkamer op de MED-programma's zijn in de bijlage opgenomen.

Algemene opmerkingen

2. De eerste MED-programma's werden als een nieuwe soort maatregelen op gang gebracht in 1992. Zij beantwoordden aan een zowel door de Commissie en de Raad als door het Parlement gesteunde politieke prioriteit die erop gericht was in het nieuwe mediterrane beleid een element van regionale multilaterale samenwerking en betrokkenheid van de burgermaatschappij op te nemen. De Commissie was zich ervan bewust dat - gezien het grote aantal in het kader van de tenuitvoerlegging van de programma's vereiste transacties - zij niet beschikte over de voor alle aspecten van het beheer van de programma's noodzakelijke personele middelen.

Daarom werd besloten een extern orgaan (het ARTM) met een aantal op het beheer van de programma's betrekking hebbende taken te belasten, terwijl de bevoegdheid voor alle belangrijke beslissingen bij de Commissie bleef.

Er is een verschil tussen de zienswijzen van de Rekenkamer en van de Commissie met betrekking tot artikel 105 van het Financieel Reglement in verband met Verordening 1763/92. De Commissie is van oordeel dat genoemd artikel het ARTM-contract, waarbij een aantal beheerstaken onder het toezicht van de Commissie aan genoemd orgaan worden opgedragen, volledig bestrijkt. De gevolgde procedure vloeit voort uit de financieringsbesluiten welke door de Commissie na raadpleging van het MED-comité worden genomen. Het voor de besluiten van de Commissie geldende collegialiteitsbeginsel werd derhalve volledig gerespecteerd.

3. De Commissie is het evenwel ermee eens dat tijdens het opzetten en in de experimentele fase van de programma's zich bepaalde ongewenste situaties hebben voorgedaan. De diensten van de Commissie hebben met betrekking tot het uitwerken van de programma's en het aangaan van betalingsverplichtingen onder extreme tijdsdruk gewerkt; de Raad had namelijk in 1991 principieel ingestemd met het opzetten van een nieuw mediterraan beleid voor de periode 1992-1996 maar de verordening betreffende de tenuitvoerlegging werd eerst eind juni 1992 vastgesteld. De diensten kozen daarom een consulent van wie zij wisten dat zijn kwalificaties en ervaring aan de taak beantwoordden, en trokken dezelfde consulent aan voor het beheer van het ARTM-agentschap tijdens de experimentele fase. De twee adviesbureaus, Fere en Ismeri, die de studies uitvoerden voor het opzetten van de MED-programma's, namen op grond van hun deskundigheid eveneens deel aan het opzetten van het ARTM.

4. De Commissie heeft ingezien dat, na het nemen van de uitzonderlijke maatregelen, de situatie via de gewone procedures diende te worden geregeld. De diensten van de Commissie hebben met betrekking tot het met het beheer van de programma's belaste orgaan een consultatieprocedure op gang gebracht die heeft geleid tot de publikatie van een aanbestedingsbericht op 30 maart 1994 en de uiteindelijke goedkeuring door het CCAM op 15 juli 1994 van de gunning van het contract (ondertekend op 1 september 1994) aan het ARTM als het orgaan met de economisch gunstigste prijsopgave.

Er zij eveneens op gewezen dat, ter voorkoming van alle mogelijke belangenconflicten, in het aanbestedingsbericht van 30 maart 1994 de vermelding werd opgenomen dat de gekozen inschrijver niet in aanmerking zou komen voor om het even welke bijstand in het kader van de MED-programma's.

5. De gerezen problemen werden door deze maatregelen gedeeltelijk weggewerkt. De Commissie is niettemin het ermee eens dat het corrigeren van een aantal andere anomalieën meer tijd heeft gevergd. De Commissie heeft nu ook meer doortastende maatregelen genomen (zie lager).

6. Met betrekking tot de opmerkingen van de Rekenkamer aangaande de mate van autonomie waarmee het ARTM kon optreden, zij vermeld dat tijdens de consolidatiefase van de MED-programma's een aantal stappen werden ondernomen (de selectie van ontvangers van financiële bijstand, besluiten inzake betalingen voor netwerken, en wijzigingen in de samenstelling van de financiële reserve binnen ieder programma) onder de verantwoordelijkheid van een, of in de meeste gevallen verschillende ambtenaren van de Commissie, ofschoon in de praktijk het door het grote aantal transacties onmogelijk was op alle onderdelen van de programma's nauwkeurig toezicht te houden.

7. Op het niveau van de netwerken zelf wijst de Rekenkamer op tekortkomingen in het financieel beheer. Aangezien er evenwel in de gehele Europese Gemeenschap en in alle mediterrane partnerlanden 200 netwerken werkzaam zijn die ieder uit tenminste vier partners bestaan, is het voor de Commissie onmogelijk om op ieder ogenblik en overal alle financiële verrichtingen te controleren. De Commissie stelt voor de MED-programma's evenwel verbeteringen van het financieel beheer voor waarvan de bijzonderheden lager onder de titel "Nieuw Algemeen Kader" te vinden zijn.

8. De Rekenkamer merkt in haar conclusies op dat "het effect van de MED-programma's nog moet worden aangetoond". In het centrale gedeelte van haar opmerkingen (punt 111) is duidelijk gesteld dat het uitzonderlijk moeilijk is het effect te beoordelen. De Commissie heeft in feite geregeld onafhankelijke evaluaties en beoordelingen van de behoeften met betrekking tot de programma's laten uitvoeren en zal daarmee ook doorgaan. De resultaten van de evaluaties en beoordelingen zijn gebruikt voor aanpassingen van de doelstellingen en richtsnoeren voor de programma's; de projecten werden eerst op jaarbasis gefinancierd maar worden nu met het oog op een grotere doeltreffendheid als meerjarige projecten opgezet, er werd een beperking op het aantal thema's en netwerkpartners ingevoerd, de uitvoeringsprocedures werden gewijzigd met het oog op een verbetering van het selectiesysteem, en er is meer nadruk komen te liggen op de concrete resultaten en het nuttig effect van de projecten. Deze evaluaties en behoeftenbeoordelingen hadden meer betrekking op de werking van afzonderlijke programma's dan op het algemeen concept van de gedecentraliseerde samenwerking in het Middellandse-Zeegebied. Intussen is binnen DG IB eveneens een evaluatieteam opgezet met als opdracht de uitwerking van nieuwe parameters voor de evaluaties. Een meer algemene evaluatie van de gedecentraliseerde-samenwerkingsacties zal te gelegener tijd worden uitgevoerd in overeenstemming met de bepalingen van de MEDA-verordening, waarin de gedecentraliseerde samenwerking expliciet wordt vermeld als een van de doelstellingen van het Middellandse-Zeebeleid.

9. Het effect van de gedecentraliseerde samenwerking is inderdaad moeilijk te beoordelen, is vaak slechts op lange termijn waarneembaar en moet dan nog meer worden gezocht in een algemene ontwikkeling van opvattingen en zienswijzen dan in materieel rendement. De programma's zijn gericht op het vergroten van de wederzijdse verstandhouding en het bevorderen in de mediterrane partnerlanden van de werking van de burgermaatschappij, die daar dikwijls nog niet in staat is het besluitvormingsproces te beïnvloeden op een wijze die voor open samenlevingen als normaal kan worden beschouwd. Voor deze doelstellingen wordt ten aanzien van de programma's in vele geledingen van de maatschappij zowel in de Gemeenschap als in de mediterrane partnerlanden steun gevonden. Die steun komt van nationale regeringen in de EG en van zowel regeringen als sociale en politieke organisaties in de mediterrane partnerlanden, van leden van het Europees Parlement, van lokale en regionale besturen, van internationale mediaverenigingen en van de academische wereld in Europa en in de Middellandse-Zeelanden. Ofschoon niet in de eerste plaats concrete resultaten worden beoogd, kan toch melding worden gemaakt van bij voorbeeld de in Syrische en Libanese steden tot stand gebrachte waterzuiveri