BESLUIT (EU) 2020/1178 VAN DE COMMISSIE

van 27 juli 2020

betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 114, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen met betrekking tot het cadmiumgehalte in meststoffen

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 4988)

(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 114, lid 6,

Overwegende hetgeen volgt:

1. FEITEN EN PROCEDURE

(1) Op 27 januari 2020 heeft het Koninkrijk Denemarken de Commissie overeenkomstig artikel 114, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in kennis gesteld van zijn voornemen om nationale bepalingen inzake het cadmiumgehalte in meststoffen te handhaven die afwijken van Verordening (EU) 2019/1009 van het Europees Parlement en de Raad (1).

1.1. Wetgeving van de Unie

1.1.1. Artikel 114, leden 4 en 6, VWEU

(2) In artikel 114, leden 4 en 6, VWEU wordt het volgende bepaald: “4. Wanneer een lidstaat het, nadat door het Europees Parlement en de Raad, door de Raad of door de Commissie een harmonisatiemaatregel is genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie. […] 6. Binnen zes maanden na de in de leden 4 […] bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst zij die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen. Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 […] bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.”

1.2. Harmonisatieregels inzake bemestingsproducten

1.2.1. Verordening (EG) nr. 2003/2003

(3) Verordening (EG) nr. 2003/2003 van het Europees Parlement en de Raad (2) is van toepassing op producten die op de markt worden gebracht als meststoffen met de vermelding “EG-meststoffen”. Een meststof die tot een in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 2003/2003 vermeld type meststoffen behoort en aan de in deze verordening vastgestelde voorwaarden voldoet mag als “EG-meststof” worden aangeduid en is toegelaten tot het vrije verkeer op de interne markt.

(4) Bijlage I bij Verordening (EG) nr. 2003/2003 bevat een volledige lijst van typen meststoffen die onder de harmonisatieregels vallen. Voor ieder type meststof bestaan specifieke eisen met betrekking tot, bijvoorbeeld, het nutriëntengehalte, de oplosbaarheid van de nutriënt of de verwerkingsmethoden.

(5) Verordening (EG) nr. 2003/2003 is voornamelijk van toepassing op anorganische meststoffen. Sommige van de onder de verordening vallende meststoffen hebben een fosforgehalte van 5 massaprocent fosforpentoxide (P2O5)-equivalent of meer.

(6) In artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2003/2003 wordt het beginsel van vrij verkeer van EG-meststoffen op de interne markt vastgesteld. lidstaten mogen het in de handel brengen van EG-meststoffen die aan deze verordening voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren om redenen die verband houden met samenstelling, identificatie, etikettering, verpakking of andere bepalingen in deze verordening.

(7) In Verordening (EG) nr. 2003/2003 zijn geen grenswaarden voor verontreinigende stoffen in EG-meststoffen vastgesteld. Behoudens enkele uitzonderingen die zijn gebaseerd op de besluiten van de Commissie in het kader van de respectieve bepalingen van het VWEU (3), zijn EG-meststoffen met een fosforgehalte van ten minste 5 % P2O5 toegelaten tot het vrije verkeer op de interne markt, ongeacht hun cadmiumgehalte.

(8) Het voornemen van de Commissie om de onbedoelde aanwezigheid van cadmium in minerale meststoffen aan te pakken, werd echter al in overweging 15 van Verordening (EG) nr. 2003/2003 aangekondigd. Volgens deze overweging: “[kunnen] meststoffen worden verontreinigd door stoffen die potentiële risico’s inhouden voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu. Ingevolge het advies van het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu is de Commissie voornemens het vraagstuk van onbedoelde aanwezigheid van cadmium in minerale meststoffen aan te pakken en zal zij, indien passend, een voorstel voor een verordening opstellen, dat zij aan het Europees Parlement en de Raad wil voorleggen. In voorkomend geval zal voor andere verontreinigende stoffen een soortgelijk onderzoek worden verricht”.

1.2.2. Verordening (EU) 2019/1009

(9) Verordening (EU) 2019/1009 stelt harmonisatieregels voor “EU-bemestingsproducten” vast. Bij die verordening wordt Verordening (EG) nr. 2003/2003 met ingang van 16 juli 2022 ingetrokken.

(10) EU-bemestingsproducten zijn bemestingsproducten die zijn voorzien van een CE-markering wanneer ze op de markt worden aangeboden. Een EU-bemestingsproduct moet voldoen aan de eisen van Verordening (EU) 2019/1009 voor de relevante productfunctiecategorie (“PFC”) en bestanddelencategorie of -categorieën, en worden geëtiketteerd in overeenstemming met de daarin vastgelegde etiketteringsvoorschriften. Er zijn zeven PFC’s voor EU-bemestingsproducten, waarvan één voor meststoffen.

(11) In Verordening (EU) 2019/1009 worden anorganische meststoffen op een meer algemene wijze behandeld dan in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 2003/2003, met enkele algemene eisen met betrekking tot de kwaliteit en de veiligheid ervan. Bovendien is Verordening (EU) 2019/1009 van toepassing op organische en organo-minerale meststoffen, die buiten de materiële werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 2003/2003 vallen.

(12) In bijlage I, PFC 1 B), punt 3, onder a), ii), en PFC 1 C) I), punt 2, onder a), ii), bij Verordening (EU) 2019/1009, introduceert de verordening op Unieniveau het begrip “fosfaatmeststoffen” voor organo-minerale meststoffen of anorganische macronutriëntenmeststoffen met een fosforgehalte van ten minste 5 massaprocent P2O5-equivalent.

(13) Met de verordening worden er voor het eerst op het niveau van de Unie grenswaarden voor verontreinigingen in EU-bemestingsproducten vastgesteld. Voor fosfaatmeststoffen is de grenswaarde voor cadmium 60 mg/kg P2O5. Voor andere meststoffen gelden andere grenswaarden, die niet in mg/kg P2O5 zijn uitgedrukt, maar in mg/kg droge stof van het hele product met al zijn bestanddelen.

(14) Het beginsel van vrij verkeer is verankerd in artikel 3, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1009, op grond waarvan de lidstaten het op de markt aanbieden van EU-bemestingsproducten die voldoen aan deze verordening niet belemmeren om redenen die verband houden met samenstelling, etikettering of andere onder deze verordening vallende aspecten. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1009 mag een lidstaat die op 14 juli 2019 een overeenkomstig artikel 114, lid 4, VWEU toegekende afwijking van Verordening (EG) nr. 2003/2003 met betrekking tot het gehalte aan cadmium in meststoffen geniet, echter de nationale grenswaarden voor het gehalte aan cadmium in fosfaatmeststoffen blijven toepassen totdat er op Unieniveau geharmoniseerde grenswaarden voor het gehalte aan cadmium in fosfaatmeststoffen van kracht zijn die gelijk aan of lager zijn dan de grenswaarden die op 14 juli 2019 in de betrokken lidstaat worden toegepast.

(15) Voorts moet de Commissie de grenswaarden voor het cadmiumgehalte in fosfaatmeststoffen uiterlijk op 16 juli 2026 evalueren, met als doel na te gaan of het haalbaar is die grenswaarden naar een lager gepast niveau te brengen. De Commissie moet rekening houden met milieufactoren, met name in de context van de bodem- en klimaatgesteldheid, gezondheidsfactoren en sociaal-economische factoren, waarbij ook de voorzieningszekerheid in overweging wordt genomen.

1.2.3. Facultatieve regeling

(16) De EU-markt voor bemestingsproducten is slechts gedeeltelijk geharmoniseerd.

(17) Verordening (EG) nr. 2003/2003 beoogt het vrije verkeer van EU-bemestingsproducten op de interne markt te waarborgen. Deze verordening heeft echter geen invloed op de zogenaamde “nationale meststoffen”, die overeenkomstig de nationale wetgeving door de lidstaten op de markt worden gebracht. Producenten hebben de keuze om meststoffen ofwel als “EG-meststof”, ofwel als “nationale meststof” in de handel te brengen.

(18) Deze optionele regeling blijft in Verordening (EU) 2019/1009 ongewijzigd gehandhaafd. Zij zorgt dus voor het vrije verkeer van EU-bemestingsproducten op de interne markt en blijft het in de handel brengen van nationale meststoffen toestaan. De keuze blijft aan de fabrikant.

(19) Op basis van beide Verordeningen (EG) nr. 2003/2003 en (EU) 2019/1009 mogen lidstaten niet verhinderen dat EG-meststoffen en, respectievelijk, EU-bemestingsproducten, die aan die verordeningen voldoen op de markt worden aangeboden, om redenen die verband houden met, onder meer, het cadmiumgehalte.

(20) Lidstaten kunnen echter voor contaminanten in nationale bemestingsproducten die buiten het toepassingsgebied van Verordening (EU) 2019/1009 vallen grenswaarden handhaven of invoeren die zij passend achten. Iedere lidstaat maakt zich in meer of mindere mate zorgen over de dreiging die de accumulatie van cadmium op de lange termijn vormt voor de duurzame gewasproductie. In de meeste lidstaten gelden al regels ter beperking van het cadmiumgehalte in nationale bemestingsproducten om de emissies van cadmium in het milieu, en daarmee de blootstelling van de mens aan cadmium, te verlagen. Dit besluit heeft geen betrekking op dit type regels.

(21) Naast de harmonisatieregels van de Unie bestaan dus ook nationale bepalingen van toepassing op bemestingsproducten.

1.3. Aangemelde nationale bepalingen

(22) De door het Koninkrijk Denemarken aangemelde nationale bepalingen (hierna “de aangemelde nationale bepalingen” genoemd) zijn vastgelegd in Besluit nr. 223 van 5 april 1989 betreffende het cadmiumgehalte van fosforhoudende meststoffen (hierna “het Besluit” genoemd), volgens welke de huidige grenswaarde sinds 1998 van toepassing is.

(23) Het Besluit regelt de verkoop voor gebruik in Denemarken. In het Besluit is een grenswaarde vastgesteld voor uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen, met een totaal gehalte aan fosfor (P) van 1 gewichtsprocent of meer. Een gehalte aan fosfor (P) van 1 gewichtsprocent komt overeen met 2,3 massaprocent P2O5-equivalent. In deze meststoffen is de grenswaarde voor cadmium 110 mg Cd/kg fosfor (P), wat overeenkomt met 48 mg Cd/kg P2O5. Voor andere meststoffen dan uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen met een totaal fosforgehalte van 2,3 massaprocent P2O5-equivalent of meer, legt het Besluit geen grenswaarde op voor cadmium.

(24) De in het Besluit vastgelegde grenswaarden worden door het Koninkrijk Denemarken op zowel de nationale meststoffen als de ingevolge Verordening (EG) nr. 2003/2003 geharmoniseerde meststoffen toegepast. Van het Besluit, dat sinds 1989 in Denemarken wordt toegepast, is geen kennisgeving gedaan bij de Commissie ingevolge artikel 114, lid 4, VWEU, of de voorlopers van deze bepaling van het Verdrag (4) met betrekking tot Verordening (EG) nr. 2003/2003. In de huidige kennisgeving met betrekking tot Verordening (EU) 2019/1009 heeft het Koninkrijk Denemarken echter aangegeven op 19 januari 1988 een ontwerp van besluit bij de Commissie te hebben aangemeld ingevolge Richtlijn 83/189/EEG van de Raad (5) en aangegeven dat het de geplande nationale grenswaarde had verhoogd voordat het Besluit was vastgesteld om rekening te houden met de bezwaren van drie andere lidstaten na deze kennisgeving.

(25) Bij deze kennisgeving verzocht het Koninkrijk Denemarken de Commissie om toestemming voor de toepassing van de aangemelde nationale bepalingen inzake uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen met een totaal fosforgehalte van 2,3 massaprocent P2O5-equivalent of meer, in afwijking van de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde grenswaarden voor cadmium. Met andere woorden, het Koninkrijk Denemarken is voornemens de nationale grenswaarde voor cadmium toe te passen op zowel fosfaatmeststoffen als bepaalde andere bij deze verordening gereglementeerde meststoffen. De huidige kennisgeving bevat geen verzoek tot goedkeuring van afwijkingen van Verordening (EG) nr. 2003/2003.

1.4. Procedure

(26) Bij brief van 27 januari 2020, geregistreerd op 29 januari 2020, heeft het Koninkrijk Denemarken de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om de nationale bepalingen inzake het cadmiumgehalte in uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen met een totaal fosforgehalte van 2,3 massaprocent P2O5-equivalent of meer, te handhaven in afwijking van Verordening (EU) 2019/1009. Overeenkomstig artikel 114, lid 4, gelezen in samenhang met artikel 36, VWEU, is de door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde rechtvaardiging gebaseerd op gewichtige eisen inzake de bescherming van de volksgezondheid en het milieu tegen blootstelling aan cadmium in het milieu.

(27) Bij brief van 30 januari 2020 bevestigde de Commissie de kennisgeving te hebben ontvangen en deelde zij het Koninkrijk Denemarken mee dat de termijn van zes maanden voor de beoordeling ingevolge artikel 114, lid 6, VWEU, op 30 juli 2020 zou eindigen.

(28) Ter staving van zijn kennisgeving ingevolge artikel 114, lid 4, VWEU heeft het Koninkrijk Denemarken op 31 maart 2020 aanvullende informatie bij de Commissie ingediend. Deze informatie bevat enkele verduidelijkingen inzake het materiële toepassingsgebied van de nationale bepalingen die het Koninkrijk Denemarken wenst te handhaven, alsmede gedetailleerde gegevens over de meststoffenmarkt in Denemarken.

(29) In de aanvullende informatie heeft het Koninkrijk Denemarken onder meer verduidelijkt dat de grootste bron van zorgen die de aangemelde nationale bepalingen beogen aan te pakken, en die daarom centraal staat in de wetenschappelijke beoordeling in de Deense kennisgeving, anorganische meststoffen met een hoog cadmiumgehalte betreft, aangezien het hoogste gehalte aan cadmium uit meststoffen met deze meststoffen is geassocieerd, en dat een er soortgelijke bezorgdheid voor organo-minerale meststoffen met een hoog gehalte aan anorganische minerale fosfor bestaat. Ook heeft het Koninkrijk Denemarken aangegeven bereid te zijn om informatiemogelijkheden te onderzoeken of zijn wetgeving te wijzigen in verband met de productfunctiecategorieën en grenswaarden van de Verordening (EU) 2019/1009.

(30) De Commissie heeft een mededeling betreffende de kennisgeving in het Publicatieblad van de Europese Unie (6) bekendgemaakt om de andere belanghebbende partijen in kennis te stellen van de nationale bepalingen van het Koninkrijk Denemarken, alsmede van de redenen die zijn aangevoerd om de kennisgeving te staven. Er zijn geen opmerkingen ingediend na de bekendmaking van de kennisgeving.

(31) Bij brief van 6 april 2020 heeft de Commissie eveneens de andere lidstaten van de kennisgeving op de hoogte gebracht en hen de gelegenheid gegeven om binnen dertig dagen opmerkingen in te dienen. De Commissie heeft binnen de vastgestelde termijn opmerkingen ontvangen van België, de Slowaakse Republiek, Hongarije en Malta. De drie eerstgenoemde lidstaten deelden mee dat zij geen opmerkingen met betrekking tot de kennisgeving hadden. Malta gaf te kennen er geen bezwaar tegen te hebben dat het Koninkrijk Denemarken zijn nationale grenswaarden voor het cadmiumgehalte in meststoffen zou handhaven.

2. BEOORDELING

(32) Vooraf merkt de Commissie op dat duidelijk uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“het Hof”) voortvloeit dat de in artikel 114, leden 4 tot en met 6, VWEU vastgelegde procedure beoogt ervoor te zorgen dat geen enkele lidstaat nationale bepalingen in afwijking van de geharmoniseerde regels mag toepassen zonder toestemming van de Commissie. Het is een lidstaat niet toegestaan de nationale bepalingen unilateraal toe te passen zonder deze aangemeld te hebben en zonder een bevestigend besluit van de Commissie te hebben verkregen (7).

(33) De Commissie merkt tevens op dat artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1009 alleen van toepassing is op afwijkingen van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2003/2003 die vóór 14 juli 2019 zijn toegestaan op grond van ingevolge artikel 114, lid 4, VWEU gedane kennisgevingen.

(34) De Commissie is van mening dat de bovengenoemde kennisgeving van het ontwerp op 19 januari 1988 door het Koninkrijk Denemarken ingevolge Richtlijn 83/189/EEG, niet vergelijkbaar is met een procedure ingevolge artikel 114, leden 4 tot en met 6, VWEU, aangezien die procedure tot doel heeft technische handelsbelemmeringen te voorkomen en niet gericht is op een afwijking van bestaande nationale bepalingen van de harmonisatiemaatregel van de Unie. In het onderhavige geval staat het niet ter discussie dat het Koninkrijk Denemarken het Besluit niet voor 14 juli 2019 heeft aangemeld ingevolge artikel 114, VWEU en dat de Commissie het niet heeft goedgekeurd.

(35) Derhalve kan er voor het Koninkrijk Denemarken geen afwijking gelden van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2003/2003, en kan het dus ook niet genieten van de bepalingen van artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1009.

2.1. Ontvankelijkheid

(36) Uit hoofde van artikel 114, leden 4 en 6, VWEU mag een lidstaat na de vaststelling van een harmonisatiemaatregel zijn stringentere nationale bepalingen handhaven op basis van de in artikel 36 VWEU bedoelde gewichtige eisen of in verband met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, als die lidstaat de Commissie van deze nationale bepalingen in kennis stelt en de Commissie deze maatregelen goedkeurt.

(37) Om de ontvankelijkheid van de kennisgeving vast te stellen, moet de Commissie beoordelen of de betrokken aangemelde nationale bepalingen een bestaande maatregel vormen die afwijkt van de onlangs ingevoerde harmonisatieregel van de Unie en of zij stringenter zijn.

(38) Het Besluit is sinds 1989 in Denemarken van toepassing. Het Besluit bestond dus in wezen al ten tijde van de vaststelling van Verordening (EU) 2019/1009.

2.1.1. Over het reeds bestaan van de aangemelde nationale bepalingen

(39) Twee factoren moeten worden onderzocht om vast te stellen of de aangemelde nationale bepalingen, die in 1989 zijn ingevoerd en sinds 1998 in hun huidige vorm worden toegepast, als reeds bestaand kunnen worden beschouwd voor de toepassing van artikel 114, lid 4, VWEU.

(40) Ten eerste zal Verordening (EU) 2019/1009 Verordening (EG) nr. 2003/2003 vervangen, die op haar beurt de op meststoffen algemeen van toepassing zijnde richtlijn, namelijk Richtlijn 76/116/EEG van de Raad (8), had vervangen toen de aangemelde nationale bepalingen werden ingevoerd.

(41) Hieruit rijst de vraag of de aangemelde nationale bepalingen geacht kunnen worden van kracht te zijn gebleven en bij de Commissie overeenkomstig artikel 114, lid 4, VWEU met betrekking tot Verordening (EU) 2019/1009 moeten worden aangemeld, rekening houdend met de harmonisatie zoals vastgelegd in Richtlijn 76/116/EEG en Verordening (EG) nr. 2003/2003.

(42) Enerzijds breidt artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1009 eerdere afwijkingen van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2003/2003 uit naar artikel 3, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1009, waardoor bestaande nationale maatregelen die rechtmatig worden toegepast, op grond van kennisgevingen ingevolge artikel 114, lid 4, VWEU en besluiten van de Commissie ingevolge artikel 114, lid 6, VWEU, op meststoffen die onder het toepassingsgebied van de harmonisatie vallen, zoals voorzien in Verordening (EG) nr. 2003/2003, ook van toepassing zijn op EU-bemestingsproducten die voor het eerst op grond van Verordening (EU) 2019/1009 onder het onlangs uitgebreide toepassingsgebied vallen. Dit bevestigt dat Verordening (EU) 2019/1009 een voortzetting is van de uit Verordening (EG) nr. 2003/2003 voortkomende harmonisatie.

(43) Anderzijds bevestigt overweging 11 van Verordening (EU) 2019/1009 dat de wetgever, door artikel 114, lid 4, VWEU te parafraseren, van mening was dat Verordening (EU) 2019/1009 in aanmerking moet worden genomen voor beoordelingen in het kader van artikel 114, lid 4, VWEU: “In verscheidene lidstaten gelden nationale bepalingen ter beperking van het gehalte aan cadmium in fosfaatmeststoffen om redenen die verband houden met de bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu. Indien een lidstaat het nodig acht dergelijke nationale bepalingen te handhaven nadat krachtens deze verordening geharmoniseerde grenswaarden zijn vastgesteld en totdat die geharmoniseerde grenswaarden gelijk zijn aan of lager zijn dan de reeds geldende nationale grenswaarden, moet hij de Commissie van deze bepalingen in kennis stellen overeenkomstig artikel 114, lid 4, VWEU. Indien een lidstaat het overeenkomstig artikel 114, lid 5, VWEU noodzakelijk acht nationale bepalingen te treffen, zoals bepalingen ter beperking van het gehalte aan cadmium in fosfaatmeststoffen, die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat deze verordening is vastgesteld, moet hij de Commissie voorts in kennis stellen van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan. […]”

(44) Deze uitlegging wordt verder ondersteund door het verschil in de regelgeving en het materiële toepassingsgebied van Verordening (EU) 2019/1009 ten aanzien van Richtlijn 76/116/EEG en Verordening (EG) nr. 2003/2003, en door het feit dat Verordening (EU) 2019/1009 voor het eerst een geharmoniseerde grenswaarde voor cadmium oplegt.

(45) Ook kan worden opgemerkt dat het Hof in het verleden in gevallen waarin een nieuwe harmonisatiemaatregel een bestaande maatregel had vervangen, alleen naar de nieuw vastgestelde harmonisatiemaatregel heeft verwezen als de maatregel die in aanmerking moet worden genomen voor de toepassing van beoordelingen op grond van artikel 114, lid 4, VWEU (9).

(46) Aangezien Verordening (EU) 2019/1009 de harmonisatiemaatregel is die in aanmerking moet worden genomen voor de toepassing van de aangemelde nationale bepalingen op grond van artikel 114, lid 4, VWEU, moet de Commissie tot slot vaststellen of de aangemelde nationale bepalingen eerder dan deze verordening bestonden, overeenkomstig de eis van artikel 114, lid 4, VWEU.

(47) Ten tweede zijn de aangemelde nationale bepalingen nooit ingevolge artikel 114, VWEU of ingevolge de voorlopers van die bepaling bij de Commissie aangemeld, noch als afwijking van Richtlijn 76/116/EEG, noch als afwijking van Verordening (EG) nr. 2003/2003.

(48) Dit doet de vraag rijzen of zij desondanks kunnen worden beschouwd als eerder bestaand dan Verordening (EU) 2019/1009 voor de toepassing van artikel 114, lid 4, VWEU, in plaats van als nieuwe nationale bepalingen die op grond van artikel 114, lid 5, VWEU moeten worden aangemeld. Om dit vraagstuk op te lossen, is het van belang het doel van het onderscheid tussen artikel 114, lid 4, en artikel 114, lid 5, VWEU te onderzoeken.

(49) Dit onderscheid is in de rechtspraak van het Hof aan de orde geweest. In zaak C-3/00 Denemarken/Commissie concludeerde het Hof met betrekking tot artikel 95 VEG, dat overeenkomt met artikel 114 VWEU: “Het verschil tussen deze twee in artikel 95 EG geregelde gevallen is dat in het eerste geval de nationale bepalingen reeds vóór de harmonisatiemaatregel bestonden. Zij waren de gemeenschapswetgever bekend, maar deze heeft zich bij de harmonisatie daardoor niet kunnen of willen laten leiden. Het werd daarom aanvaardbaar geacht dat de lidstaat de mogelijkheid krijgt, te verzoeken dat zijn eigen bepalingen van kracht blijven. Het Verdrag stelt daartoe als voorwaarde dat de maatregelen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. In het tweede geval daarentegen kan de vaststelling van een nieuwe nationale wettelijke regeling de harmonisatie eerder in gevaar brengen. De gemeenschapsinstellingen hebben bij de opstelling van de harmonisatiemaatregel per definitie geen rekening kunnen houden met de nationale tekst. In dat geval worden niet de eisen van artikel 30 EG gesteld; alleen redenen verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu kunnen worden aanvaard, mits de lidstaat nieuwe wetenschappelijke gegevens aandraagt en de noodzaak van nieuwe nationale bepalingen het gevolg is van een specifiek probleem dat zich in de lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen” (10).

(50) In het licht van de aangehaalde rechtspraak moet in aanmerking worden genomen dat het onderscheid tussen artikel 114, lid 4, en artikel 114, lid 5, VWEU tot doel heeft hogere rechtvaardigingsvoorwaarden op te leggen in gevallen waarin de harmonisatie ernstiger in gevaar dreigt te komen, aangezien de nationale bepaling in kwestie niet bij de wetgever bekend was op het moment van vaststelling van de geharmoniseerde maatregel en dus niet in beschouwing was genomen bij de opstelling van de harmonisatiemaatregel.

(51) Zoals reeds vastgesteld, zijn de aangemelde nationale bepalingen in hun huidige staat sinds 1998 van kracht. Zij waren dus van kracht ten tijde van de opstelling van Verordening (EU) 2019/1009 en dateren dus ook van vóór die verordening.

(52) Verder blijkt uit de effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor het op de markt aanbieden van meststoffen met de CE-markering (11) dat de wetgever van de Unie bij het opstellen van Verordening (EU) 2019/1009 op de hoogte was van de aangemelde nationale bepalingen.

(53) Geconcludeerd kan dus worden dat de aangemelde nationale bepalingen een reeds bestaande maatregel zijn die afwijkt van de onlangs ingevoerde harmonisatieregel.

2.1.2. Over de stringente aard van aangemelde nationale bepalingen in verband met Verordening (EU) 2019/1009

(54) Met betrekking tot de vraag of de aangemelde nationale bepalingen ook stringenter zijn dan de onlangs ingevoerde harmonisatieregel, merkt de Commissie op dat hoewel het Koninkrijk Denemarken voornemens is de nationale grenswaarde voor cadmium toe te passen op zowel de in bijlage I, deel II, PFC 1 B), punt 3, onder a), ii), en PFC 1 C) I), punt 2, onder a), ii), bij Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde fosfaatmeststoffen als bepaalde andere meststoffen die krachtens deze verordening worden gereguleerd, de belangrijkste bron van zorg die de aangemelde nationale bepalingen beogen aan te pakken de eerstgenoemde categorie meststoffen betreft, namelijk anorganische en organo-minerale meststoffen met een hoog fosforgehalte.

(55) De Commissie merkt eveneens op dat de Deense grenswaarde voor cadmium en de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde grenswaarde alleen voor fosfaatmeststoffen onder dezelfde noemer worden uitgedrukt, namelijk kg P2O5 in plaats van kg droge stof van het hele product met al zijn bestanddelen.

(56) Met andere woorden, alleen voor fosfaatmeststoffen kan het beschermingsniveau van de menselijke gezondheid en het milieu op basis van de Deense cadmiumgrens worden vergeleken met dat van de geharmoniseerde cadmiumgrens zonder dat de exacte samenstelling van elk product bekend is. Bovendien zijn fosfaatmeststoffen verreweg de meest relevante producten in het kader van de aangemelde nationale bepalingen. Daarom kan de Commissie voor de beoordeling of de aangemelde nationale bepalingen stringenter zijn en meer bescherming bieden dan de onlangs ingevoerde harmonisatieregel slechts de twee groepen voorschriften met betrekking tot fosfaatmeststoffen vergelijken.

(57) De in bijlage I, deel II, PFC 1 B), punt 3, onder a), ii), en PFC 1 C) I), punt 2, onder a), ii), bij Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde cadmiumgrens voor fosfaatmeststoffen is 60 mg/kg P2O5. Anderzijds is de door de aangemelde nationale bepalingen vastgestelde cadmiumgrens 48 mg/kg P2O5.

(58) De aangemelde nationale bepalingen zijn dus stringenter en bieden meer bescherming dan de voorschriften van Verordening (EU) 2019/1009, althans voor zover zij van toepassing zijn op de in die verordening bedoelde fosfaatmeststoffen.

(59) In het licht van het voorgaande acht de Commissie de door het Koninkrijk Denemarken ingediende kennisgeving ontvankelijk ingevolge artikel 114, lid 4, VWEU, althans voor zover zij de in Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde fosfaatmeststoffen betreft.

2.2. Beoordeling ten gronde

(60) Overeenkomstig artikel 114, lid 4, en artikel 114, lid 6, eerste alinea, VWEU moet de Commissie nagaan of is voldaan aan alle in dat artikel genoemde voorwaarden die een lidstaat in staat stellen nationale bepalingen te handhaven die afwijken van een harmonisatiemaatregel van de Unie.

(61) De Commissie moet met name beoordelen of de aangemelde nationale bepalingen al dan niet worden gerechtvaardigd door gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 VWEU of verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu en niet verder gaan dan wat nodig is om de nagestreefde legitieme doelstelling te bereiken. Bovendien moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat de nationale bepalingen aan voornoemde voorwaarden voldoen, ingevolge artikel 114, lid 6, VWEU, nagaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.

(62) Binnen de in artikel 114, lid 6, VWEU genoemde termijn moet de Commissie nagaan of de nationale bepalingen waarvan krachtens artikel 114, lid 4, VWEU kennisgeving is gedaan gerechtvaardigd zijn, waarbij zij moet uitgaan van de door de kennisgevende lidstaat aangevoerde rechtvaardigingen. De bewijslast rust bij de kennisgevende lidstaat die zijn nationale maatregelen wenst te handhaven.

(63) Wanneer de Commissie echter in het bezit is van informatie in het licht waarvan de harmonisatiemaatregel van de Unie waarvan de aangemelde nationale bepalingen afwijken wellicht moet worden herzien, kan zij dergelijke informatie in aanmerking nemen bij de beoordeling van de aangemelde nationale bepalingen.

2.2.1. Het standpunt van het Koninkrijk Denemarken

(64) De Deense grenswaarde voor cadmium in uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen met een totaal fosforgehalte van 2,3 massaprocent P2O5-equivalent of meer is gemotiveerd vanuit de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tegen blootstelling aan cadmium in het milieu.

(65) In de bij de Commissie ingediende kennisgeving verklaart het Koninkrijk Denemarken dat het de aangemelde nationale bepalingen sinds 1989 toepast. De momenteel geldende grenswaarde is sinds 1998 van toepassing. De aangemelde nationale bepalingen waren ingevoerd om de verontreiniging van landbouwgrond, zoals vastgesteld in het nationale verslag van 1980 van het National Food Institute van de Technische Universiteit van Denemarken (“DTU Fødevareinstituttet”) met de titel “Cadmiumverontreiniging — een verslag over het gebruik, het bestaan en de schadelijke gevolgen van cadmium in Denemarken” te verminderen. Op grond van de conclusie dat cadmium zich voortdurend in de Deense landbouwgrond bleef ophopen, werd in het verslag aanbevolen het cadmiumgehalte in meststoffen te verlagen, aangezien een dergelijke verlaging zou kunnen leiden tot een aanzienlijke vermindering van de verontreiniging van landbouwgrond.

(66) Verwijzend naar het feit dat de blootstelling aan en de toevoer van cadmium in landbouwgrond in Denemarken in het algemeen lager is dan het Unie-gemiddelde, is het Koninkrijk Denemarken van mening dat de maatregelen die zijn genomen om het met de aangemelde nationale bepalingen beoogde doel te bereiken succesvol zijn geweest. Om de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu ook in de toekomst te waarborgen, stelt het Koninkrijk Denemarken derhalve dat het noodzakelijk is om een verlaagd blootstellingsniveau op zijn grondgebied te handhaven overeenkomstig Verordening (EU) 2019/1009. Verder heeft het Koninkrijk Denemarken in zijn kennisgeving aan de Commissie de verwachte nationale effecten van de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde grenswaarde van 60 mg/kg P2O5 geanalyseerd. Deze grenswaarde gaf aanleiding tot grote bezorgdheid over de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. Het Koninkrijk Denemarken stelt dat de toepassing van de grenswaarden van Verordening (EU) 2019/1009 tot een lager beschermingsniveau in Denemarken zou leiden.

(67) Ter staving hiervan baseert het Koninkrijk Denemarken zijn beoordeling op de verwachting dat de toepassing van de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde grenswaarde van 60 mg/kg P2O5 zou leiden tot een toename van de cadmiumtoevoer uit meststoffen in de Deense landbouwgrond, omdat het waarschijnlijk is dat er in Denemarken meststoffen met een hoger cadmiumgehalte in de handel zullen worden gebracht.

(68) Het Koninkrijk Denemarken motiveert met name de risico’s voor de menselijke gezondheid in verband met de blootstelling aan cadmium via voeding. Het Koninkrijk Denemarken wijst op de noodzaak om het cadmiumgehalte van in Denemarken geproduceerde voeding te verlagen en zo enkele kwetsbaardere bevolkingsgroepen te beschermen, met name kinderen en vegetariërs, die via voeding cadmium opnemen in hogere niveaus dan die van de op de gezondheid gebaseerde grenswaarden.

(69) Ter ondersteuning van deze stelling baseert het Koninkrijk Denemarken zich op een aantal wetenschappelijke studies. Met name verwijst het Koninkrijk Denemarken naar de studie van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) (12) inzake de toelaatbare wekelijkse inname en vergelijkt deze met een studie van de Technische Universiteit van Denemarken, concluderend dat de blootstelling aan cadmium via de voeding moet worden verminderd. Uit de studie van de Technische Universiteit van Denemarken blijkt verder dat kinderen een hoge-blootstellingsgroep vormen, waarbij de gemiddelde blootstelling van kleine kinderen hoger is dan de toelaatbare wekelijkse inname. Ook vegetariërs worden geacht een aanzienlijk hogere cadmiumopname te hebben dan de gemiddelde bevolking. De grootste blootstelling aan cadmium via voeding komt met de consumptie van granen en groenten. De door deze groepen opgenomen hoeveelheden leiden tot een hoge blootstelling.

(70) Daarnaast heeft het Koninkrijk Denemarken een hoge mate van zelfvoorziening in zijn voedselproductie van onder andere granen, aardappelen en wortelen. De blootstelling van de Deense bevolking aan cadmium hangt dus nauw samen met de hoeveelheid cadmium die aan de Deense landbouwgrond wordt toegevoegd.

(71) Opgemerkt moet worden dat de bodemgesteldheid in Denemarken varieert van zandgronden in het westen van het land tot kleigronden in het oosten. Als gevolg van de bodemgesteldheid varieert de accumulatie van cadmium in de bodem met hogere niveaus in de kleigronden in Seeland, Funen en de meest oostelijke delen van Jutland, terwijl West-Jutland meer zandgronden en over het algemeen lagere cadmiumgehalten heeft. Voorts blijkt uit de door het Koninkrijk Denemarken ingediende demografische informatie dat de landbouwgewassen als gevolg van verschillen in agrarische efficiëntiefactoren die voortvloeien uit de aard van de bodem, vooral geconcentreerd zijn in gebieden waar de kleigronden hogere cadmiumgehalten hebben.

(72) Een andere factor die van het oosten naar het westen van Denemarken varieert, is het aantal veehouderijen en daardoor de beschikbaarheid van mest als alternatief voor kunstmest. De veeteelt is over het algemeen geconcentreerd in Jutland, terwijl de teelt van gewassen zonder landbouwhuisdieren plaatsvindt op Seeland. Als gevolg van de geografische verschillen in de bodemgesteldheid en de veeteelt in Denemarken is het gebruik van kunstmeststoffen relatief gezien hoger in het oosten van Denemarken, waar landbouwbedrijven die plantaardige gewassen verbouwen zonder landbouwhuisdieren te houden meer voorkomen en de kleigronden hogere achtergrondniveaus cadmium bevatten. Het Koninkrijk Denemarken merkt op dat 91 % van de kunstmeststoffen in Europa in 2014 naar schatting binnen een grens van 60 mg Cd/kg P2O5 viel, en 68 % naar schatting binnen een grens van 40 mg Cd/kg P2O5. Een groot deel van de meststoffen op de Europese markt voldoet dus al aan de Deense grenswaarde. De laatste twintig jaar was het gemiddelde cadmiumgehalte in kunstmeststoffen in Denemarken 10-20 mg Cd/kg P2O5, terwijl dit op de Europese markt naar schatting 32-36 mg Cd/kg P2O5 bedroeg.

(73) Bovendien ligt het Deense aandeel in de Europese markt voor kunstmeststoffen tussen 2-3 %. Het Koninkrijk Denemarken beweert sinds 1998, toen de huidige grenswaarde voor cadmium van kracht werd, geen problemen te hebben ondervonden bij de levering van meststoffen die aan deze grenswaarde voldoen.

(74) De aangemelde nationale bepalingen zijn ook algemeen van toepassing, namelijk zowel op Deense als op andere bedrijven die meststoffen voor gebruik in Denemarken verkopen. Daarnaast moet worden opgemerkt dat Denemarken geen natuurlijke afzettingen van fosfaaterts heeft, zodat er in Denemarken geen fosfaaterts wordt gewonnen.

(75) Voorts heeft het Koninkrijk Denemarken statistieken verstrekt waaruit blijkt dat de invoer van meststoffen uit andere lidstaten in de periode 1988-2018 geleidelijk is toegenomen. Het Koninkrijk Denemarken voert aan dat volgens deze economische gegevens de in de aangemelde nationale bepalingen vastgestelde grenswaarde voor cadmium niet heeft verhinderd dat de invoer uit de andere lidstaten is toegenomen. Integendeel, uit de gegevens blijkt een duidelijke toename van de handel tussen de verschillende lidstaten. De aangemelde nationale bepalingen vormen evenmin een belemmering voor de uitvoer van kunstmeststoffen naar andere lidstaten.

2.2.2. Evaluatie van het standpunt van het Koninkrijk Denemarken

2.2.2.1. Rechtvaardiging op grond van de in artikel 36 VWEU bedoelde gewichtige eisen of de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu

(76) De aangemelde nationale bepalingen hebben tot doel een hoger niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te bereiken dan dat van Verordening (EU) 2019/1009 met betrekking tot de blootstelling aan cadmium en zo de accumulatie van cadmium in de bodem verder te voorkomen. Dit doel kan worden bereikt door het handhaven van lagere maximumgrenswaarden voor cadmium in meststoffen die onder de aangemelde nationale bepalingen vallen.

(77) Wat de bescherming van de menselijke gezondheid betreft, moet worden opgemerkt dat cadmium een niet-essentieel en toxisch element voor de mens is en van geen enkel nut is voor planten of dieren. Met name is cadmiumoxide bij Verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad ingedeeld als kankerverwekkende stof van categorie 2 (13).

(78) De aanwezigheid van cadmium in planten en de cadmiumopname uit levensmiddelen zouden uiteindelijk kunnen leiden tot schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid op de langere termijn. Bovendien wordt cadmium, wanneer het eenmaal door het menselijk lichaam is opgenomen, efficiënt vastgehouden en hoopt het zich gedurende het hele leven in het lichaam op (14).

(79) Het grote publiek is blootgesteld aan cadmium uit verschillende bronnen, waaronder roken en voedselinname. Voor de niet-rokende bevolking is voedsel de belangrijkste bron van cadmiumopname. Cadmium is voornamelijk toxisch voor de nieren, maar kan ook botdemineralisatie veroorzaken en is statistisch in verband gebracht met een verhoogd risico op kanker in de longen, het baarmoederslijmvlies, de blaas en de borst (15).

(80) Cadmium kan de nieren aantasten, waardoor een overmatige productie van eiwitten in de urine ontstaat. De duur en het niveau van de blootstelling aan cadmium bepalen de ernst van het effect. Schade aan het skelet is een ander kritisch effect van chronische blootstelling aan cadmium op niveaus die iets hoger liggen dan die waarvoor eiwitten in de urine een vroege indicator zijn. Cadmium, dat voornamelijk in de lever en de nieren wordt opgeslagen, wordt langzaam uitgescheiden en kan tientallen jaren in het menselijk lichaam blijven.

(81) Ook kunnen gezondheidsrisico’s niet worden uitgesloten voor volwassen rokers en mensen met een geringe ijzeropslag in het lichaam en/of die in de buurt van industriële bronnen wonen (16).

(82) Bovendien streeft het Koninkrijk Denemarken, afgezien van de gevolgen voor de menselijke gezondheid, naar een hoger niveau van bescherming van het milieu. Het Koninkrijk Denemarken stelt dat verdere cadmiumaccumulatie in de bodem negatieve gevolgen kan hebben voor de biodiversiteit van de bodem en derhalve voor bodemfuncties (bv. de afbraak van organisch materiaal) en voor de kwaliteit van het grondwater als gevolg van uitspoeling in de bodem. Zowel de toxiciteit als de biologische beschikbaarheid van cadmium worden beïnvloed door bodemkenmerken.

(83) De verschillen in bodemgesteldheid en binnen de veehouderij in Denemarken leiden tot een relatief groter gebruik van kunstmeststoffen in het oosten van Denemarken, waar landbouwbedrijven die plantaardige gewassen verbouwen zonder landbouwhuisdieren te houden wijder verspreid zijn en de kleigronden hogere achtergrondconcentraties cadmium bevatten.

(84) De Raad heeft reeds in zijn resolutie van 25 januari 1988 gewezen op de bezorgdheid over de risico’s van cadmium voor de menselijke gezondheid en het milieu. (17) Daarbij benadrukte de Raad het belang van een vermindering van de toevoer van cadmium in de bodem uit alle bronnen, met inbegrip van diffuse bronnen (bijvoorbeeld atmosferische depositie, fosfaatmeststoffen, zuiveringsslib enz.) door onder meer “passende maatregelen voor toezicht op het cadmiumgehalte van fosfaathoudende meststoffen, welke gebaseerd zijn op een aangepaste technologie en niet leiden tot overmatig hoge kosten, rekening houdend met de milieusituatie in de verschillende regio’s van de Gemeenschap”.

(85) In 2002 concludeerde het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids- en milieurisico’s dat een grenswaarde van 40 mg/kg P2O5 of meer op de meeste plaatsen in de Unie tot cadmiumaccumulatie in de bodem zou leiden. Daarentegen zou een grenswaarde van 20 mg/kg P2O5 of minder naar verwachting geen langetermijnaccumulatie (100 jaar) in de bodem veroorzaken als andere cadmiumbronnen buiten beschouwing worden gelaten.

(86) In overweging 15 van Verordening (EG) nr. 2003/2003 werd reeds melding gemaakt van het voornemen van de Commissie om de onbedoelde aanwezigheid van cadmium in minerale meststoffen aan te pakken.

(87) In haar voorstel voor Verordening (EU) 2019/1009 (18) heeft de Commissie bij de beoordeling van de effecten op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens geconcludeerd dat metallisch cadmium en cadmiumoxide in het algemeen zeer gevaarlijk voor de gezondheid en het milieu kunnen zijn. De Commissie heeft voorgesteld om een grenswaarde van 60 mg/kg P2O5 voor fosfaatmeststoffen vast te stellen en deze grenswaarde binnen 12 jaar na aanvang van de toepassing van de nieuwe verordening geleidelijk te verlagen naar 20 mg/kg P2O5.

(88) Ook wordt algemeen aanvaard dat cadmium in meststoffen verreweg de belangrijkste bron van cadmiumverontreiniging van de bodem en in de voedselketen is (19).

(89) Verordening (EU) 2019/1009 stelt een grenswaarde vast van 60 mg/kg P2O5, die met ingang van 16 juli 2022 van toepassing zal zijn. Het overgrote deel van de op de Europese markt verkrijgbare meststoffen voldoet al aan deze grenswaarde. Hoewel de invoering van deze grenswaarde een stap in de goede richting is, is het op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens niet waarschijnlijk dat de accumulatie van cadmium in de bodem over de lange termijn aanzienlijk zal afnemen.

(90) Aangezien is erkend dat er in de toekomst ambitieuzere geharmoniseerde grenswaarden voor cadmium in fosfaatmeststoffen vereist zullen zijn, is de Commissie op grond van Verordening (EU) 2019/1009 verplicht deze grenswaarden opnieuw te beoordelen om deze, indien haalbaar, te verlagen.

(91) Op grond van het bovenstaande moet in beschouwing worden genomen dat de in de aangemelde nationale bepalingen vastgestelde maximumgrenswaarde gerechtvaardigd is vanuit de noodzaak om de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen.

2.2.2.2. Ontbreken van willekeurige discriminatie, van een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten en van een hinderpaal voor de werking van de interne markt

a) Geen willekeurige discriminatie

(92) Uit hoofde van artikel 114, lid 6, VWEU moet de Commissie nagaan of de aangemelde nationale bepalingen geen middel tot willekeurige discriminatie vormen. Opdat er geen discriminatie plaatsvindt, mogen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof soortgelijke situaties niet op verschillende wijzen worden behandeld en mogen verschillende situaties niet op dezelfde wijze worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is.

(93) De aangemelde nationale bepalingen gelden zowel voor binnenlandse producten als voor uit andere lidstaten ingevoerde producten. Bij gebrek aan enig bewijs van het tegendeel kan worden geconcludeerd dat de nationale bepalingen geen middel van willekeurige discriminatie zijn.

b) Geen verkapte beperking van de handel in fosfaatmeststoffen

(94) Voor de beoordeling van de voorwaarde inzake het ontbreken van een verkapte handelsbeperking zal de Commissie eerst de aangemelde nationale bepalingen beoordelen, voor zover deze van toepassing zijn op de meststoffen waarvoor de Commissie de kennisgeving ontvankelijk heeft geacht, namelijk de in Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde fosfaatmeststoffen.

(95) Nationale bepalingen die stringentere voorwaarden aan het in de handel brengen van producten stellen dan de voorwaarden die in het recht van de Unie zijn vastgelegd, vormen doorgaans een handelsbelemmering. De reden hiervoor is dat sommige producten die in de rest van de Unie rechtmatig in de handel worden gebracht, als gevolg van de nationale bepalingen naar verwachting niet in de betrokken lidstaat in de handel zullen worden gebracht. De in artikel 114, lid 6, VWEU vermelde voorwaarden zijn bedoeld om te voorkomen dat beperkingen op basis van de criteria van de leden 4 en 5 van dit artikel om onjuiste redenen worden toegepast en in feite economische maatregelen vormen die gericht zijn op belemmering van de invoer van producten uit andere lidstaten en dus een middel vormen om de nationale productie indirect te beschermen (20).

(96) Aangezien de aangemelde nationale bepalingen ook strengere grenswaarden voor het cadmiumgehalte in fosfaatmeststoffen opleggen aan marktdeelnemers in andere lidstaten op een voor het overige geharmoniseerd gebied, vormen zij daarom mogelijk een verkapte beperking van de handel of een hinderpaal voor het functioneren van de interne markt. Artikel 114, lid 6, VWEU moet echter worden gelezen in die zin dat uitsluitend nationale maatregelen die een onevenredige hinderpaal voor de interne markt vormen niet mogen worden goedgekeurd (21).

(97) Bij gebrek aan bewijs dat de nationale bepalingen in feite een maatregel vormen om de nationale productie te beschermen, kan worden geconcludeerd dat zij geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten zijn. Daarom moet de Commissie nu alleen nog nagaan of de aangemelde nationale bepalingen een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.

c) Geen hinderpaal voor de werking van de interne markt voor fosfaatmeststoffen

(98) Voor de beoordeling van de voorwaarde inzake het ontbreken van een hinderpaal voor de werking van de interne markt moet de Commissie eerst de aangemelde nationale bepalingen beoordelen, voor zover deze van toepassing zijn op de meststoffen waarvoor de Commissie de kennisgeving ontvankelijk heeft geacht, namelijk de in Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde fosfaatmeststoffen.

(99) Artikel 114, lid 6, VWEU verplicht de Commissie om na te gaan of de aangemelde nationale bepalingen al dan niet hinderpalen voor de werking van de interne markt vormen. Deze voorwaarde kan niet zodanig worden uitgelegd dat geen enkele nationale maatregel die gevolgen kan hebben voor de werking van de interne markt, kan worden goedgekeurd. Elke nationale maatregel die afwijkt van een op de totstandkoming en werking van de interne markt gerichte harmonisatiemaatregel kan in wezen gevolgen hebben voor de interne markt. Om de in artikel 114, VWEU vastgelegde procedure op een zinvolle wijze te kunnen gebruiken, moet het begrip “hinderpaal voor de werking van de interne markt” in de context van artikel 114, lid 6, VWEU dan ook worden opgevat als een vergeleken met de doelstelling onevenredig effect (22).

(100) Bij het beoordelen of de aangemelde nationale bepalingen adequaat en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling moet rekening worden gehouden met een aantal factoren. De Commissie moet beoordelen of het beschermingsniveau dat voortvloeit uit de in de aangemelde nationale bepalingen vastgestelde grenswaarde voor cadmium zijn doel bereikt, namelijk de bescherming van de menselijke gezondheid enerzijds en die van het milieu anderzijds.

(101) De Commissie merkt in de eerste plaats op dat de cadmiumgrenswaarde in de aangemelde nationale bepalingen lager is dan de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde cadmiumgrenswaarde voor fosfaatmeststoffen. De aangemelde nationale maatregelen bieden daarom een beter beschermingsniveau voor de menselijke gezondheid en het milieu dan de harmonisatiemaatregel.

(102) Wat de evenredigheid van de aangemelde nationale bepalingen voor fosfaatmeststoffen betreft, maakt de Commissie de volgende opmerkingen:

(103) Ten eerste heeft het Koninkrijk Denemarken geen problemen ondervonden bij de levering van meststoffen die voldoen aan de huidige grenswaarde voor cadmium, zodat deze grenswaarde geen grote hinderpaal voor het vrije verkeer op de interne markt vormt.

(104) Ten tweede wijst het Koninkrijk Denemarken op de noodzaak om het cadmiumgehalte van in Denemarken geproduceerde voeding te verlagen en zo bepaalde bevolkingsgroepen te beschermen, met name kinderen en vegetariërs, die via voeding meer cadmium opnemen dan de op de gezondheid gebaseerde grenswaarden. Uit de EFSA-studie waarnaar het Koninkrijk Denemarken verwijst (23), blijkt dat kinderen een hoge-blootstellingsgroep vormen, waarbij de gemiddelde blootstelling van kleine kinderen hoger is dan de toelaatbare wekelijkse inname. Ook vegetariërs worden geacht een aanzienlijk hogere cadmiumopname te hebben dan de gemiddelde bevolking (24).

(105) Daarnaast is het feit dat de blootstelling aan en de toevoer van cadmium in de landbouwgrond in Denemarken in het algemeen lager is dan het Unie-gemiddelde een teken dat de maatregelen die zijn genomen om de Deense bodem en bevolking te beschermen succesvol zijn geweest.

(106) Gezien de voordelen voor de gezondheid en het milieu die volgens het Koninkrijk Denemarken voortvloeien uit een lagere blootstelling aan cadmium in de bodem, en gezien het feit dat de handel op basis van de huidige beschikbare informatie nauwelijks lijkt te worden beïnvloed, is de Commissie van mening dat de aangemelde nationale bepalingen mogen worden gehandhaafd om redenen van bescherming van de gezondheid en het milieu, aangezien zij niet onevenredig zijn en daarom geen hinderpaal vormen voor de werking van de interne markt in de zin van artikel 114, lid 6, VWEU.

d) Geen verkapte handelsbeperking of hinderpalen voor de werking van de interne markt voor andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen

(107) Naast fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009 hebben de aangemelde nationale bepalingen ook betrekking op andere uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststoffen met een totaal fosforgehalte van 2,3-5 massaprocent P2O5-equivalent of meer.

(108) Om te beoordelen of de aangemelde nationale bepalingen een verkapte handelsbeperking of hinderpaal voor de werking van de interne markt voor deze meststoffen vormen in de zin van artikel 114, lid 6, en derhalve of zij een onevenredig effect hebben in verhouding tot het nagestreefde doel, merkt de Commissie op dat het Koninkrijk Denemarken heeft bevestigd dat de eerste bezorgdheid uitgaat naar fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009, en dat de wetenschappelijke beoordeling in de Deense kennisgeving voornamelijk gericht was op een bepaalde categorie van fosfaatmeststoffen, namelijk anorganische minerale meststoffen met een hoog fosforgehalte.

(109) Met betrekking tot het nagestreefde doel van de bescherming van de gezondheid en het milieu merkt de Commissie op, zoals in de overwegingen 55 en 56 hierboven is verklaard, dat het alleen voor fosfaatmeststoffen mogelijk is de beschermende aard van de Deense grenswaarde voor cadmium te vergelijken met de geharmoniseerde grenswaarde voor cadmium zonder dat de exacte samenstelling van elk product bekend is, aangezien alleen voor fosfaatmeststoffen de Deense grenswaarde en de in Verordening (EU) 2019/1009 vastgestelde grenswaarde met dezelfde benaming worden aangeduid. Met andere woorden, voor andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen is het niet mogelijk om te bepalen of de aangemelde nationale bepalingen stringenter zijn dan de onlangs ingevoerde harmonisatieregel. Daarom kan ook niet worden vastgesteld of de aangemelde nationale maatregelen een beter beschermingsniveau voor de menselijke gezondheid en het milieu bieden dan de harmonisatiemaatregel.

(110) Wat de gevolgen van de aangemelde nationale bepalingen voor de werking van de interne markt betreft, merkt de Commissie op dat de toepassing van deze bepalingen op andere meststoffen met een CE-markering dan fosfaatmeststoffen, zoals bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009, ernstige administratieve problemen zou opleveren voor marktdeelnemers die in Denemarken meststoffen in de handel willen brengen. Om ervoor te zorgen dat de aangemelde nationale bepalingen worden nageleefd, zouden de fabrikanten hun meststoffen niet alleen volgens Verordening (EU) 2019/1009 moeten indelen, maar ook volgens de aangemelde nationale bepalingen. Wanneer bovendien een meststof met een CE-markering een uit ruw fosfaat verkregen kunstmeststof vormt met een totaal fosforgehalte van 2,3 massaprocent P2O5-equivalent of meer krachtens de aangemelde nationale bepalingen, maar geen fosfaatmeststof is krachtens Verordening (EU) 2019/1009, zouden de fabrikanten twee berekeningen van het cadmiumgehalte moeten maken, één met kg P2O5 als noemer voor de naleving van de aangemelde nationale bepalingen en één met kg droge stof als noemer voor de naleving van Verordening (EU) 2019/1009.

(111) Gezien de belangrijke administratieve belemmering die de toepassing van de aangemelde nationale bepalingen op andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen zou veroorzaken, en gezien het feit dat niet kan worden vastgesteld of zij een hoger beschermingsniveau bieden dan Verordening (EU) 2019/1009 en dat de cadmiumverontreiniging door deze meststoffen voor het Koninkrijk Denemarken niet van bijzondere zorg is, is de Commissie van mening dat de aangemelde nationale bepalingen, indien zij op dergelijke meststoffen worden toegepast, een onevenredig effect op de werking van de interne markt zouden hebben in vergelijking met het nagestreefde doel.

(112) Concluderend is de Commissie is van oordeel dat de handhaving van de aangemelde nationale bepalingen een hinderpaal vormt voor de werking van de interne markt in de zin van artikel 114, lid 6, VWEU, voor zover zij van toepassing zijn op andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen. Zonder de noodzaak een besluit te nemen over de ontvankelijkheid van dat deel van de kennisgeving, moeten de nationale bepalingen waarvan kennisgeving is gedaan derhalve worden afgewezen voor zover zij van toepassing zijn op andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009.

2.2.2.3. Beperking in de tijd

(113) Om te waarborgen dat de aangemelde nationale bepalingen, en de mogelijke hinderpaal voor de werking van de interne markt, beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is om de door het Koninkrijk Denemarken nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, moet de nationale afwijking in de tijd worden beperkt. De afwijking zou niet langer nodig zijn als de geharmoniseerde grenswaarde in de toekomst op of onder het niveau van de Deense grenswaarde wordt vastgesteld.

(114) De geharmoniseerde grenswaarde kan alleen op of onder het niveau van de Deense grenswaarde worden vastgesteld bij een besluit van het Europees Parlement en de Raad op voorstel van de Commissie, bijvoorbeeld in het kader van de in artikel 49, onder b), van Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde herziening. De periode waarvoor de afwijking wordt toegestaan mag daarom niet worden beperkt tot een bepaalde datum, maar moet worden afgestemd op een dergelijk toekomstig besluit van de medewetgevers.

(115) Dit zou in overeenstemming zijn met artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1009, waarin is bepaald dat afwijkingen van Verordening (EG) nr. 2003/2003 met betrekking tot het cadmiumgehalte overeenkomstig artikel 114, lid 4, VWEU van toepassing kunnen blijven totdat er op Unieniveau geharmoniseerde grenswaarden voor het cadmiumgehalte van fosfaatmeststoffen van toepassing zijn die gelijk aan of lager zijn dan de nationale grenswaarden.

(116) Dit besluit moet van toepassing zijn totdat er op Unieniveau een herziene geharmoniseerde grenswaarde gelijk aan of lager dan de Deense grenswaarde van toepassing is.

3. CONCLUSIES

(117) In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat het op 27 januari 2020 ingediende verzoek van het Koninkrijk Denemarken tot handhaving van nationale wetgeving die afwijkt van Verordening (EU) 2019/1009 ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009.

(118) Bovendien is de Commissie van oordeel dat de aangemelde nationale bepalingen, voor zover zij van toepassing zijn op fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009: — voldoen aan de eisen inzake de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu; — evenredig zijn aan het nagestreefde doel; — geen middel tot willekeurige discriminatie zijn; — geen verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

(119) De Commissie is daarom van mening dat de aangemelde nationale bepalingen kunnen worden goedgekeurd voor zover zij op dergelijke meststoffen van toepassing zijn.

(120) Voor zover de aangemelde nationale bepalingen van toepassing zijn op andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen als bedoeld in Verordening (EU) 2019/1009, is de Commissie echter van mening dat de maatregel een onevenredig effect zou hebben op de werking van de interne markt in vergelijking met het nagestreefde doel. De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregel moet worden verworpen voor zover deze van toepassing is op dergelijke meststoffen,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1 De nationale bepalingen waarvan het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van artikel 114, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kennis heeft gedaan en die afwijken van Verordening (EU) 2019/1009 wat betreft het cadmiumgehalte van fosfaatmeststoffen, namelijk het verbod op het in de handel brengen in Denemarken van meststoffen met een cadmiumgehalte van meer dan 48 mg/kg, P2O5, worden goedgekeurd voor zover zij van toepassing zijn op de in bijlage I, PFC 1 B), punt 3, onder a), ii), en PFC 1 C) I), punt 2, onder a), ii), bij Verordening (EU) 2019/1009 bedoelde fosfaatmeststoffen, totdat er op Unieniveau een herziene geharmoniseerde grenswaarde gelijk aan of lager dan de Deense grenswaarde van toepassing is.

Artikel 2 De nationale bepalingen waarvan het Koninkrijk Denemarken kennisgeving heeft gedaan, worden verworpen voor zover zij van toepassing zijn op andere meststoffen dan fosfaatmeststoffen als bedoeld in bijlage I, PFC 1 B), punt 3, onder a), ii), en PFC 1 C) I), punt 2, onder a), ii), bij Verordening (EU) 2019/1009.

Artikel 3 Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Denemarken.

Gedaan te Brussel, 27 juli 2020. Voor de Commissie Thierry BRETON Lid van de Commissie

(1) Verordening (EU) 2019/1009 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 tot vaststelling van voorschriften inzake het op de markt aanbieden van EU-bemestingsproducten en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1069/2009 en (EG) nr. 1107/2009 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2003/2003 (PB L 170 van 25.6.2019, blz. 1).

(2) Verordening (EG) nr. 2003/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 inzake meststoffen (PB L 304 van 21.11.2003, blz. 1).

(3) Zie de besluiten van de Commissie van 3 januari 2006: 2006/347/EG betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door het Koninkrijk Zweden van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, overweging 41 (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 19), 2006/348/EG betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Finland van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, overweging 40 (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 25) en 2006/349/EG betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Oostenrijk van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 31).

(4) Met name artikel 95 (oud artikel 100A) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Geconsolideerde versie 2002) (PB C 325 van 24.12.2002, blz. 33).

(5) Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB L 109 van 26.4.1983, blz. 8).

(6) PB C 124 van 17.4.2020, blz. 19.

(7) Arrest van 12 december 2002, zaak C-41/93, Frankrijk/Commissie van de Europese Gemeenschappen, punten 23-30.

(8) Richtlijn 76/116/EEG van de Raad van 18 december 1975 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende meststoffen (PB L 24 van 30.1.1976, blz. 21).

(9) Zie zaak C-360/14 P, Duitsland/Europese Commissie.

(10) Zaak C-3/00, Denemarken/Commissie, punt 58. Verder bevestigd in onder meer zaak T-234/04, Koninkrijk der Nederlanden/Commissie, punt 58, gevoegde zaken T 366/03 en T-235/04, Land Oberösterreich en Oostenrijk/Commissie, punt 62, en zaak C-512/99 Duitsland/Commissie, punt 41.

(11) Zie de effectbeoordeling bij het voorstel van de Commissie die specifiek aan de cadmiumgrens was gewijd, SWD(2016) 64 final, deel 2/2; https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2016/EN/SWD-2016-64-F1-EN-MAIN-PART-2.PDF; zie met name de bladzijden 5, 6, 25, 28, 29 en 32 en bijlage I.

(12) Scientific Opinion of the Panel on Contaminants in the Food Chain on a request from the European Commission on cadmium in food. EFSA Journal 2009, 980, blz. 1.

(13) Verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en intrekking van de Richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1907/2006 (PB L 353 van 31.12.2008, blz. 1).

(14) Zie het wetenschappelijk verslag van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) van 2012 over blootstelling aan cadmium via voeding in de Europese bevolking, gepubliceerd op https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/scientific_output/files/main_documents/2551.pdf, (EFSA Journal 2012; 10(1)).

(15) EFSA Journal 2012; 10(1).

(16) Risicobeoordelingsverslag van de EU over cadmium en cadmiumoxide, zoals aangehaald in SWD(2016) 64 final, blz. 11.

(17) PB C 30 van 4.2.1988, blz. 1.

(18) COM/2016/0157 final — 2016/084 (COD).

(19) Zie de studie Revisiting and updating the effect of phosphate fertilizers to cadmium accumulation in European agricultural soil van Erik Smolders & Laetitia Six, in opdracht van Fertilizers Europe in 2013, gepubliceerd op https://ec.europa.eu/health/scientific_committees/environmental_risks/docs/scher_o_168_rd_en.pdf

(20) Besluit van de Commissie van 8 mei 2018 betreffende door Denemarken aangemelde nationale bepalingen inzake de toevoeging van nitriet aan bepaalde vleesproducten, C/2018/2721, overweging 54 (PB L 118 van 14.5.2018, blz. 7) Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Finland van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/348/EG, overweging 40 (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 25), Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door het Koninkrijk Zweden van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/347/EG, overweging 41 (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 19), Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Oostenrijk van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/349/EG, overweging 41 (PB L 129 van 17.5.2006, blz. 31).

(21) Besluit van de Commissie van 8 mei 2018 betreffende door Denemarken aangemelde nationale bepalingen inzake de toevoeging van nitriet aan bepaalde vleesproducten, C/2018/2721, overweging 55, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Finland van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/348/EG, overweging 42, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door het Koninkrijk Zweden van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/347/EG, overweging 43, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Oostenrijk van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/349/EG, overweging 43.

(22) Besluit van de Commissie van 8 mei 2018 betreffende door Denemarken aangemelde nationale bepalingen inzake de toevoeging van nitriet aan bepaalde vleesproducten, C/2018/2721, overweging 55, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Finland van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/348/EG, overweging 42, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door het Koninkrijk Zweden van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/347/EG, overweging 43, Besluit van de Commissie van 3 januari 2006 betreffende de kennisgeving, ingevolge artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag, door de Republiek Oostenrijk van de nationale bepalingen inzake het maximaal toelaatbare cadmiumgehalte van meststoffen, 2006/349/EG, overweging 43.

(23) Scientific Opinion of the Panel on Contaminants in the Food Chain on a request from the European Commission on cadmium in food. EFSA Journal 2009, 980, blz. 1.

(24) Scientific Opinion of the Panel on Contaminants in the Food Chain on a request from the European Commission on cadmium in food. EFSA Journal 2009, 980, blz. 1.