UITVOERINGSVERORDENING (EU) 2019/1344 VAN DE COMMISSIE

van 12 augustus 2019

tot instelling van een voorlopig compenserend recht op biodiesel van oorsprong uit Indonesië

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien Verordening (EU) 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (1), en met name artikel 12,

Na raadpleging van de lidstaten,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

1.1. Inleiding

(1) Op 6 december 2018 heeft de Europese Commissie (“de Commissie”) een antisubsidieonderzoek geopend met betrekking tot de invoer in de Europese Unie (“de Unie”) van biodiesel van oorsprong uit Indonesië (“het betrokken land”) op basis van artikel 10 van Verordening (EU) 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (“de basisverordening”). Zij heeft daartoe een bericht van inleiding gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) (“het bericht van inleiding”).

(2) De Commissie heeft het onderzoek geopend naar aanleiding van een klacht die op 22 oktober 2018 namens producenten die samen 32 % van de totale productie in de Unie voor hun rekening nemen, werd ingediend door de European Biodiesel Board (“EBB” of “de klager”). De klacht werd gesteund door producenten die samen 63 % van de totale productie van biodiesel in de Unie voor hun rekening nemen.

(3) Vóór de opening van het antisubsidieonderzoek heeft de Commissie de Indonesische overheid ervan in kennis gesteld dat zij een door het nodige bewijsmateriaal gestaafde klacht had ontvangen en heeft zij de Indonesische overheid voor overleg uitgenodigd overeenkomstig artikel 10, lid 7, van de basisverordening. De Indonesische overheid heeft de uitnodiging aangenomen en het overleg heeft op 3 december 2018 plaatsgevonden. Tijdens het overleg en daaropvolgende uitwisselingen met de Indonesische overheid werd naar behoren nota genomen van de opmerkingen van de Indonesische overheid. Er kon echter geen overeenstemming worden bereikt.

(4) Na de bekendmaking van het bericht van inleiding heeft de Commissie in dit verband opmerkingen ontvangen van de Wilmar Group (“Wilmar”), een producent-exporteur. Wilmar maakte in zijn opmerkingen kenbaar dat: a) de klacht onvoldoende bewijsmateriaal inzake subsidiëring bevatte om een procedure in te leiden; b) de Indonesische overheid geen subsidieregelingen ten gunste van de bedrijfstak voor biodiesel in het leven heeft geroepen, en c) ook al zou worden vastgesteld dat de Indonesische overheid een subsidieregeling kende, Wilmar uit die regeling geen subsidie heeft ontvangen.

(5) De Indonesische overheid voerde in een later stadium van het onderzoek eveneens aan dat de klacht onvoldoende bewijsmateriaal inzake subsidiëring bevatte om een procedure in te leiden.

(6) Ten aanzien van de verschillende subsidieregelingen die in de klacht zijn vermeld, stelde Wilmar zich op het voorlopige standpunt dat de EBB onvoldoende bewijsmateriaal voor het bestaan van subsidies heeft verstrekt en dat de klacht derhalve ongegrond is.

(7) Onder bijzondere verwijzing naar de belasting en heffing bij uitvoer die door de Indonesische overheid voor ruwe palmolie worden ingesteld, voerde Wilmar aan dat de klager onvoldoende bewijsmateriaal heeft verstrekt voor het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van Indonesische producenten van ruwe palmolie door de Indonesische overheid, zoals wordt vereist.

(8) Wilmar voerde bovendien aan dat geen van de in de klacht vermelde subsidieregelingen uitvoersubsidies betreft. De vermeende subsidieregelingen zetten Indonesische producenten van biodiesel er bovendien niet toe aan biodiesel uit te voeren, maar zijn juist gericht op het realiseren van de binnenlandse doelstellingen van Indonesië voor bijmenging van biodiesel in minerale diesel (3).

(9) Wilmar voerde tot slot aan dat de klacht onvoldoende bewijsmateriaal levert voor een dreiging van aanmerkelijke schade door de invoer van Indonesische biodiesel in de Unie en dat de invoer van Indonesische biodiesel in ieder geval niet tot dergelijke schade heeft geleid.

(10) Wat betreft het bewijsmateriaal inzake schade veroorzakende subsidiëring in de inleidingsfase, heeft de Commissie de openbare versie van de klacht beschikbaar gesteld en gaf zij haar analyse van het in die fase beschikbare bewijsmateriaal in het memorandum over de toereikendheid van het bewijsmateriaal, op grond waarvan het onderzoek werd geopend. In tegenstelling tot wat Wilmar aanvoerde, was de Commissie van oordeel dat er voldoende bewijsmateriaal was voor het bestaan van schade veroorzakende subsidiëring en heeft zij dit in het memorandum onderbouwd.

(11) Op 19 juni 2019 ontving de Commissie van Wilmar opmerkingen waarin onder meer werd gesteld dat voor de bedrijfstak van de Unie geen aanmerkelijke schade dreigde door de invoer van Indonesische biodiesel.

(12) In het bericht van inleiding werd echter vermeld dat alle informatie met betrekking tot het stadium van de voorlopige bevindingen binnen zeventig dagen na de datum van publicatie van het bericht moest worden ingediend. Deze termijn liep af op 14 februari 2019. Het deel van de opmerkingen over dreiging van schade kon in het voorlopige stadium niet in aanmerking worden genomen en zal derhalve in het definitieve stadium van het onderzoek worden beoordeeld. Voorts werd in punt 5.2 van het bericht van inleiding gespecificeerd dat opmerkingen over de klacht (onder meer in verband met schade en oorzakelijk verband) uiterlijk 37 dagen na de datum van bekendmaking van dit bericht moesten worden ingediend. De belanghebbenden die na 14 februari 2019 schriftelijke opmerkingen hebben ingediend of gegevens hebben verstrekt, worden verzocht tegelijk met hun opmerkingen over de voorlopige maatregelen aan te geven of zij die schriftelijke opmerkingen of gegevens nog steeds relevant achten voor het onderhavige onderzoek, en op welke wijze met deze informatie in het definitieve stadium rekening moet worden gehouden.

1.2. Onderzoektijdvak en beoordelingsperiode

(13) Het onderzoek naar de subsidiëring en schade had betrekking op de periode van 1 oktober 2017 tot en met 30 september 2018 (“het onderzoektijdvak” of “OT”). Het onderzoek naar ontwikkelingen die relevant zijn voor de schadebeoordeling had betrekking op de periode van 1 januari 2015 tot het einde van het onderzoektijdvak (“de beoordelingsperiode”). In voorkomend geval heeft de Commissie ook gegevens van na het onderzoektijdvak onderzocht.

1.3. Belanghebbenden

(14) In het bericht van inleiding zijn de belanghebbenden uitgenodigd contact met de Commissie op te nemen om aan het onderzoek mee te werken. Daarnaast heeft de Commissie specifiek de klager, andere haar bekende producenten in de Unie, de haar bekende producenten-exporteurs en de Indonesische overheid, de haar bekende importeurs, leveranciers en gebruikers, handelaren, alsmede de haar bekende betrokken verenigingen op de hoogte gesteld van de opening van het onderzoek en hen verzocht daaraan mee te werken.

(15) De belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over de opening van het onderzoek en te verzoeken om een hoorzitting met de Commissie en/of de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures.

1.4. Steekproeven

(16) In het bericht van inleiding heeft de Commissie verklaard dat zij mogelijk een steekproef van de belanghebbenden zou samenstellen overeenkomstig artikel 27 van de basisverordening.

1.4.1. Steekproef van producenten in de Unie

(17) In haar bericht van inleiding heeft de Commissie meegedeeld dat zij een voorlopige steekproef van producenten in de Unie had samengesteld. Bij het samenstellen van de steekproef ging de Commissie uit van de grootste representatieve productiehoeveelheid die redelijkerwijs binnen de beschikbare tijd kon worden onderzocht.

(18) De voorlopige steekproef bestond uit drie producenten in de Unie en vertegenwoordigde een brede geografische spreiding. De in de steekproef opgenomen producenten in de Unie vertegenwoordigden meer dan 18 % van de totale productiehoeveelheden van de bedrijfstak van de Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden om opmerkingen ten aanzien van de voorlopige steekproef verzocht.

(19) De Commissie heeft opmerkingen over de samenstelling van de voorlopige steekproef ontvangen van Wilmar. Wilmar heeft een opmerking gemaakt over de omvang van de steekproef, die zij met drie producenten niet groot genoeg vond, en heeft verzocht om een andere, uit twee producenten bestaande ondernemingsgroep, Biopetrol, aan de steekproef van producenten in de Unie toe te voegen.

(20) De Commissie was van oordeel dat de steekproef met de drie grootste producenten van biodiesel in de Unie representatief is (ook geografisch gezien) en dat een grotere steekproef binnen de beschikbare tijd redelijkerwijs niet kon worden onderzocht. Het argument werd daarom afgewezen.

1.4.2. Steekproef van importeurs

(21) Om de Commissie in staat te stellen te beslissen of een steekproef noodzakelijk was en, zo ja, deze samen te stellen, heeft de Commissie niet-verbonden importeurs verzocht de in het bericht van inleiding gevraagde informatie te verstrekken.

(22) Twee niet-verbonden importeurs hebben de gevraagde informatie geleverd en hebben ermee ingestemd om in de steekproef te worden opgenomen. Eén van hen heeft verwaarloosbare hoeveelheden ingevoerd en heeft die tijdens het onderzoektijdvak niet doorverkocht, zodat de Commissie uitsluitend de andere niet-verbonden importeur heeft onderzocht. Gezien het geringe aantal meewerkende niet-verbonden importeurs heeft de Commissie besloten dat een steekproef niet noodzakelijk is.

1.4.3. Steekproef van producenten-exporteurs in Indonesië

(23) Om de Commissie in staat te stellen te beslissen of een steekproef noodzakelijk was en, zo ja, deze samen te stellen, heeft de Commissie alle producenten-exporteurs in Indonesië verzocht de in het bericht van inleiding gevraagde informatie te verstrekken. Daarnaast heeft de Commissie de Indonesische autoriteiten verzocht mogelijke andere producenten-exporteurs die geïnteresseerd zouden kunnen zijn in medewerking aan het onderzoek, aan te wijzen en/of contact met hen op te nemen.

(24) Vier producenten-exporteurs uit het betrokken land hebben de verlangde informatie verstrekt en ermee ingestemd in de steekproef te worden opgenomen. De ondernemingen of groepen van ondernemingen die hebben gereageerd, vertegenwoordigden 100 % van de uitvoer naar de Unie tijdens het onderzoektijdvak. Vanwege het beperkte aantal producenten-exporteurs en de hoge mate van medewerking heeft de Commissie besloten geen steekproef uit te voeren, maar alle Indonesische producenten-exporteurs aan een onderzoek te onderwerpen.

1.4.4. Antwoorden op de vragenlijsten en controlebezoeken

(25) De Commissie heeft vragenlijsten gestuurd naar de Indonesische overheid, de vier producenten-exporteurs, de drie in de steekproef opgenomen producenten in de Unie en de twee niet-verbonden importeurs van biodiesel.

(26) De Commissie heeft antwoorden op de vragenlijst ontvangen van de Indonesische overheid, alle groepen van producenten-exporteurs, alle in de steekproef opgenomen producenten in de Unie en de twee niet-verbonden importeurs.

(27) De Commissie heeft alle gegevens die zij voor de vaststelling van subsidie, de (dreigende) schade als gevolg daarvan en het belang van de Unie nodig achtte, verzameld en gecontroleerd. Er heeft een controlebezoek plaatsgevonden bij de Indonesische overheid, het Ministerie van Handel van de Republiek Indonesië in Jakarta, waaraan ook ambtenaren van andere relevante ministeries hebben deelgenomen.

(28) Op grond van artikel 26 van de basisverordening zijn controlebezoeken ter plaatse verricht bij de volgende ondernemingen: producenten in de Unie en verbonden ondernemingen: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) en Campa Iberia S.A.U.,Barcelona, Spanje; — Saipol, Grand-Couronne, Frankrijk; — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Duitsland; niet-verbonden importeur: — Gunvor BV, Genève, Zwitserland (4); producenten-exporteurs in Indonesië en verbonden ondernemingen: — Wilmar Group: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan; — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan; — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapore; — Musim Mas Group: — PT Intibenua Perkasatama, Medan; — PT Musim Mas, Medan; — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore; — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Spanje; — IM Biofuel Italy S.R.L., Milaan, Italië; — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta, en First Resources Trading Pte. Ltd., Singapore; — Permata Group: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan; — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan; — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore.

(29) Naar aanleiding van de antwoorden op de vragenlijsten, de schriftelijke aanmaningen tot het verstrekken van de ontbrekende gegevens en de controlebezoeken, en zoals nader wordt toegelicht in de overwegingen 219 tot en met 227, heeft de Commissie vastgesteld dat de Indonesische overheid en Wilmar geen volledige medewerking aan het onderzoek verleenden. Meer in het bijzonder: a) PT Perkebunan Nusantara (“PTPN”), een producent van ruwe palmolie die volledig in handen is van de Indonesische overheid, niet binnen de gestelde termijn geantwoord op aanhangsel B bij de vragenlijst voor de Indonesische overheid, hoewel dit een van de ondernemingen was die verzocht was te antwoorden, en b) heeft Wilmar niet volledig geantwoord op tabel 2 van de schriftelijke aanmaning tot het verstrekken van de ontbrekende gegevens, en verstrekte zij met name slechts een deel van de gevraagde gegevens.

(30) Daarom heeft de Commissie aan zowel de Indonesische overheid als Wilmar een artikel 28-brief gestuurd met betrekking tot de specifieke informatie die zij niet hadden verstrekt. Met betrekking tot de ontbrekende informatie heeft de Commissie dan ook gebruikgemaakt van beschikbare gegevens.

2. BETROKKEN PRODUCT EN SOORTGELIJK PRODUCT

2.1. Betrokken product

(31) Het betrokken product betreft door synthese en/of hydrobehandeling verkregen monoalkylesters van vetzuren en/of paraffinische gasoliën van niet-fossiele oorsprong, beter bekend als “biodiesel”, in zuivere vorm of in mengsels, van oorsprong uit Indonesië (“het betrokken product”).

(32) Het onderzoek toonde aan dat biodiesel die in Indonesië wordt geproduceerd, voornamelijk palmoliemethylester (“palm oil methyl ester” — “PME”) is, een derivaat van palmolie. In de Unie geproduceerde biodiesel daarentegen is voornamelijk koolzaadmethylester (“rapeseed methyl ester” — “RME”), maar wordt ook van andere grondstoffen gemaakt, waaronder afvalolie en oliën van de eerste persing.

(33) PME en RME behoren beide tot de categorie monoalkylesters van vetzuren. De term “ester” verwijst naar de omestering van plantaardige olie, namelijk het vermengen van de olie met alcohol, waardoor biodiesel en als nevenproduct glycerine ontstaan. De term “methyl” verwijst naar methanol, de meest gebruikte alcohol in het proces. Monoalkylesters van vetzuren zijn ook bekend als “methylesters van vetzuren” oftewel “MEVZ”.

(34) PME en RME zijn weliswaar beide monoalkylesters van vetzuren, maar hebben deels verschillende fysische en chemische eigenschappen en met name een verschillend troebelingspunt (“Cold Filter Plugging Point” — “CFPP”). Het troebelingspunt is de temperatuur waarbij een brandstof verstopping van een brandstoffilter veroorzaakt door kristallisatie of gelatinering van bepaalde brandstofcomponenten. Voor RME kan het troebelingspunt – 14 °C zijn en voor PME circa 13 °C. De markt omschrijft biodiesel met een bepaald troebelingspunt vaak als FAMEX, bijvoorbeeld FAME0 of FAME5.

(35) Het betrokken product is momenteel ingedeeld onder de GN-codes ex 1516 20 98 (Taric-codes 1516209821, 1516209829 en 1516209830), ex 1518 00 91 (Taric-codes 1518009121, 1518009129 en 1518009130), ex 1518 00 95 (Taric-code 1518009510), ex 1518 00 99 (Taric-codes 1518009921, 1518009929 en 1518009930), ex 2710 19 43 (Taric-codes 2710194321, 2710194329 en 2710194330), ex 2710 19 46 (Taric-codes 2710194621, 2710194629 en 2710194630), ex 2710 19 47 (Taric-codes 2710194721, 2710194729 en 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (Taric-codes 3824999210, 3824999212 en 3824999220), 3826 00 10 en ex 3826 00 90 (Taric-codes 3826009011, 3826009019 en 3826009030).

2.2. Soortgelijk product

(36) Uit het onderzoek is gebleken dat de volgende producten dezelfde fysische, chemische en technische basiseigenschappen hebben en voor dezelfde basisdoeleinden worden gebruikt: a) het betrokken product; b) het product dat in Indonesië wordt geproduceerd en aldaar op de binnenlandse markt wordt verkocht; c) het product dat in de Unie door de bedrijfstak van de Unie wordt vervaardigd en verkocht.

(37) De Commissie heeft geconcludeerd dat die producten daarom in het kader van dit onderzoek soortgelijke producten zijn in de zin van artikel 2, onder c), van de basisverordening.

3. SUBSIDIËRING

3.1. Subsidies en subsidieprogramma's die door het onderhavige onderzoek worden bestreken

(38) Op basis van de beschikbare gegevens, waaronder de gegevens vervat in de klacht, het bericht van inleiding en de antwoorden op de vragenlijst van de Commissie, heeft de Commissie de vermeende subsidiëring door de Indonesische overheid via de volgende subsidieprogramma's onderzocht: a) rechtstreekse overdracht van middelen, zoals via het Biodiesel Subsidy Fund (subsidiefonds voor biodiesel) toegekende rechtstreekse subsidies; b) overheidssteun aan de bedrijfstak voor biodiesel, onder meer door de levering van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning; c) overheidssteun aan de bedrijfstak voor biodiesel, onder meer door inkomsten waarvan de overheid afstand doet of die zij niet int, zoals vennootschapsbelastingvoordelen voor beursgenoteerde beleggingen, subsidies voor bedrijventerreinen, belastingvoordelen voor speerpuntindustrie, faciliteiten voor invoerrechten en btw-vrijstelling; d) verstrekking van exportfinanciering en exportgaranties tegen preferentiële voorwaarden door de Indonesische Eximbank.

3.2. Overheidssteun aan de bedrijfstak voor biodiesel door rechtstreekse overdracht van middelen via het subsidiefonds voor biodiesel

3.2.1. De klacht en de subsidieregeling

(39) De klager heeft aangevoerd dat de Indonesische overheid de bedrijfstak voor biodiesel ondersteunt door de Indonesische producenten van biodiesel subsidies te verstrekken ter grootte van het verschil tussen de referentieprijs voor biodiesel van de Indonesische overheid en de prijs waarvoor oliemaatschappijen biodiesel kopen, namelijk de referentieprijs voor dieselolie.

(40) Uit het onderzoek bleek dat het subsidiefonds voor biodiesel, dat een onderdeel is van het palmolieplantagefonds (“Oil Palm Plantation Fund”), in 2015 bij presidentieel decreet 61/2015 is opgericht.

(41) Bij presidentieel decreet 61/2015 werd een bureau, het Oil Palm Plantation Fund Management Agency (“het beheersbureau”), belast met de inning van uitvoerheffingen voor palmolieproducten krachtens decreet 133/PMK.05/2015 van de minister van Financiën.

(42) De door de douaneautoriteiten via de uitvoerheffingen op palmolieproducten geïnde gelden vormen de middelen van het palmolieplantagefonds, dat formeel onder toezicht staat van het beheersbureau.

(43) Hoe hoger een product in de waardeketen staat, hoe hoger de uitvoerheffing zal zijn: in het onderzoektijdvak bedroeg de uitvoerheffing voor ruwe palmolie 50 USD/ton en 20 USD/ton voor derivaten, waaronder biodiesel.

(44) Bij presidentiële decreten 24/2016 en 26/2016 heeft de Indonesische overheid verduidelijkt dat het mandaat van het subsidiefonds voor biodiesel zich uitstrekt tot de aankoop en het gebruik van biodiesel op de binnenlandse markt. De Indonesische overheid bepaalt met name dat het palmolieplantagefonds aankopen van biodiesel door entiteiten die door overheidsinstanties zijn aangewezen, moet ondersteunen.

(45) Meer in het bijzonder bepaalt artikel 9, lid 1, van presidentieel decreet 26/2016 dat “[d]e directeur-generaal van EBTKE de Petrofuel-entiteit aanwijst die wordt belast met de aankoop van biodiesel als bedoeld in artikel 4 in het kader van financiering door het beheersbureau van het fonds, met inachtneming van het beleid van de stuurgroep van het beheersbureau van het fonds”, en bepaalt artikel 9, lid 8, dat “[d]e directeur-generaal van EBTKE op basis van de machtiging van de minister als bedoeld in lid 7, namens de minister bepaalt: a) welke producenten van biodiesel zich zullen gaan bezighouden met de aankoop van biodiesel; b) welke hoeveelheid biodiesel aan iedere producent van biodiesel zal worden toegewezen”. Bovendien bestaat de stuurgroep van het beheersbureau uitsluitend uit ambtenaren van verschillende ministeries van de Indonesische overheid.

(46) De producenten van biodiesel die voor deelname aan de gunning hebben gekozen en uit hoofde van dit decreet een quotum toegewezen hebben gekregen, zijn verplicht de maandelijkse hoeveelheid biodiesel aan de zogenoemde Petrofuel-entiteit te verkopen. Tot dusver heeft de Indonesische overheid de volgende ondernemingen als Petrofuel-entiteit aangewezen: a) PT Pertamina (“Pertamina”), een olie- en gasmaatschappij van de staat, en b) PT AKR Corporindo Tbk (“AKR”), een particuliere olie- en gasmaatschappij.

(47) Het palmolieplantagefonds voorziet in een specifiek betalingsmechanisme waarbij Pertamina (en AKR voor bepaalde kleine hoeveelheden) de producenten van biodiesel de referentieprijs voor diesel betaalt (in plaats van de werkelijke prijs voor biodiesel, die tijdens het onderzoektijdvak hoger zou zijn geweest), terwijl het verschil tussen deze referentieprijs voor diesel en de referentieprijs voor biodiesel door het beheersbureau uit het palmolieplantagefonds aan de producenten van biodiesel wordt betaald.

(48) De referentieprijs voor diesel en biodiesel wordt overeenkomstig artikel 19 van presidentieel decreet 61/2015 als volgt door de minister van Energie en Minerale Hulpbronnen vastgesteld: a) de referentieprijs voor diesel wordt gebaseerd op de door Platts Singapore opgegeven olieprijzen (MOPS) (5) en de productiekosten van diesel in Indonesië; b) overeenkomstig decreet 2026/2017 van de minister van Financiën wordt de referentieprijs voor biodiesel gebaseerd op de binnenlandse prijs voor ruwe palmolie, vermeerderd met transformatiekosten (van 125 USD/Mt tot en met 5 mei 2017 en van 100 USD/Mt sinds die datum). Tijdens het controlebezoek heeft de Indonesische overheid uitgelegd dat het bedrag aan transformatiekosten dat bij de binnenlandse prijs voor ruwe palmolie wordt opgeteld, jaarlijks aan een evaluatie wordt onderworpen, wat niet noodzakelijkerwijs een wijziging van dat bedrag inhoudt. Zo lichtte de Indonesische overheid toe dat het bedrag aan transformatiekosten niet wordt gewijzigd als uit de jaarlijkse evaluatie blijkt dat dit bedrag nog passend is.

(49) Meer in het bijzonder brengt iedere producent van biodiesel — waaronder alle producenten-exporteurs — de hoeveelheid biodiesel die de koper uit hoofde van de bijmengverplichting moet gebruiken, aan Pertamina (of AKR, naargelang het geval) in rekening en betaalt Pertamina (of AKR) de producent de referentieprijs voor diesel voor die periode. Uit het onderzoek is gebleken dat veruit de meeste verkopen door de producenten van biodiesel werden gedaan aan Pertamina en voor een klein deel aan AKR. Bovendien waren de verkopen aan AKR volledig identiek aan de verkopen aan Pertamina wat betreft de prijzen en alle overige voorwaarden. Dientengevolge heeft de Commissie zich gericht op een analyse van de verkopen aan Pertamina.

(50) Om terugbetaling van het prijsverschil tussen de door Pertamina en AKR betaalde prijs (gebaseerd op de referentieprijs voor diesel) en de referentieprijs voor biodiesel te verkrijgen, moet de producent van biodiesel vervolgens voor dezelfde hoeveelheid een extra factuur naar het beheersbureau sturen, tezamen met een lijst van documenten. Nadat het beheersbureau deze factuur heeft ontvangen en inhoudelijk heeft gecontroleerd, moet het de betreffende producent van biodiesel het verschil betalen tussen de referentieprijs voor diesel (betaald door Pertamina of AKR, naargelang het geval) en de voor die periode geldende referentieprijs voor biodiesel.

(51) In het kader van dit onderzoek heeft de Commissie onderzocht of de reeks maatregelen die de Indonesische overheid heeft vastgesteld om de Indonesische bedrijfstak voor biodiesel te ondersteunen via betalingen door het beheersbureau, een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie inhoudt.

(52) Om het bestaan van een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie vast te stellen, moeten drie elementen aanwezig zijn: a) een financiële bijdrage of inkomens-/prijzensteun; b) een voordeel, en c) specificiteit (artikel 3 van de basisverordening).

3.2.2. Analyse

3.2.2.1. Financiële bijdrage

(53) Allereerst heeft de Commissie vastgesteld dat in het onderzoektijdvak alle producenten-exporteurs zich bezighielden met de aankoop van biodiesel en derhalve verplicht waren biodiesel aan Pertamina en AKR te verkopen. Ook heeft de Commissie geconstateerd dat in het onderzoektijdvak de referentieprijs voor biodiesel hoger was dan de referentieprijs voor minerale diesel. Bijgevolg hebben in het onderzoektijdvak alle producenten-exporteurs betalingen uit het palmolieplantagefonds ontvangen.

(54) Artikel 3, lid 1, onder a), i), van de basisverordening bepaalt dat sprake is van een financiële bijdrage door de overheid wanneer een overheidspraktijk rechtstreekse overdracht van middelen inhoudt. Overeenkomstig het bepaalde in de WTO-overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen (“de SCM-overeenkomst”) wordt in artikel 2 van de basisverordening onder “overheid” verstaan elke overheidsinstantie op het grondgebied van het land van oorsprong of van uitvoer.

(55) De Beroepsinstantie van de WTO heeft in het verslag over de zaak “US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China)” vastgesteld dat onder “overheidsinstantie” een entiteit wordt verstaan die “overheidsgezag bezit, daarmee bekleed is of dit uitoefent” (6).

(56) De Commissie heeft vastgesteld dat het palmolieplantagefonds is opgericht bij een handeling van de Indonesische overheid en dat aan het beheersbureau door de Indonesische overheid uitdrukkelijk de taak is toevertrouwd betalingen aan producenten van biodiesel te verrichten.

(57) In de eerste plaats zijn de bevoegdheden van het palmolieplantagefonds bij artikel 11 van presidentieel decreet 66/2018 als volgt uitgebreid: “1) De geïnde middelen worden ingezet voor: a) de ontwikkeling van personele middelen voor palmolieplantages; b) het onderzoek en de ontwikkeling op het gebied van palmolieplantages; c) de promotie van palmolieplantages; d) de verjonging van palmolieplantages; en e) de faciliteiten en infrastructuren voor palmolieplantages. 2) Het gebruik van de middelen die zijn geïnd voor de belangen als bedoeld in lid 1, met inbegrip van de vervaardiging van palmolieproducten om te voldoen aan de behoefte aan levensmiddelen, de ontwikkeling van de downstreambedrijfstak voor palmolie en de aankoop en het gebruik van biodiesel.”.

(58) In de tweede plaats bepaalt artikel 18, lid 1, van dit decreet uitdrukkelijk dat “het gebruik van middelen voor de voorziening met en het gebruik van biodiesel als bedoeld in artikel 11, lid 2, het verschil moet dekken tussen de marktindexprijs van diesel en de marktindexprijs van biodiesel”.

(59) De Commissie heeft derhalve geconstateerd dat de rechtshandelingen door middel waarvan het palmolieplantagefonds ten uitvoer wordt gelegd, uitdrukkelijk bevestigen dat de middelen ervan worden gebruikt ten gunste van de producenten van biodiesel.

(60) Daartoe heeft de Indonesische overheid overeenkomstig artikel 1, lid 4, van presidentieel decreet 61/2015 het beheersbureau het recht verleend om de op palmolie en derivaten daarvan ingestelde uitvoerbelastingen en -heffingen te gebruiken en de verplichting opgelegd om biodiesel aan te kopen en te gebruiken. In de praktijk wordt de inning echter door de douaneautoriteiten uitgevoerd. De Commissie oordeelde derhalve dat het beheersbureau overheidsgezag bezit, daarmee bekleed is of dit uitoefent.

(61) De Commissie stelde derhalve vast dat het hierboven omschreven rechtskader het beheersbureau daadwerkelijk de uitoefening van overheidsfuncties met betrekking tot de biodieselsector toevertrouwt. De Commissie stelde derhalve vast dat het beheersbureau optreedt als overheidsinstantie in de zin van artikel 2, onder b), van de basisverordening, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 1, onder a), i), van de basisverordening en in overeenstemming met de desbetreffende rechtspraak van de WTO.

(62) Wat betreft de vereiste “rechtstreekse overdracht van middelen”, bleek uit het onderzoek dat het beheersbureau, na ontvangst van een factuur van de producenten van biodiesel vergezeld van alle benodigde documenten (7) en na het uitvoeren van passende controles, het verschuldigde bedrag (d.w.z. het verschil tussen de referentieprijs voor diesel en de referentieprijs voor biodiesel) rechtstreeks aan de producenten van biodiesel betaalt. De Commissie heeft verder opgemerkt dat noch door de Indonesische overheid, noch door de producenten-exporteurs wordt betwist dat het beheersbureau rechtstreekse betalingen in geld heeft gedaan aan/bankoverschrijvingen heeft verricht ten behoeve van producenten die biodiesel aan Pertamina en AKR hebben verkocht om het verschil te dekken tussen de referentieprijs voor minerale diesel die door Pertamina en AKR werd betaald en de referentieprijs voor biodiesel. De Commissie oordeelde derhalve dat de door het beheersbureau verleende subsidies neerkomen op een “rechtstreekse overdracht van middelen” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), i), van de basisverordening.

(63) Het argument van de Indonesische overheid dat de producent van biodiesel met volledig particuliere financiële middelen werd betaald door het beheersbureau, en er derhalve geen sprake was van een financiële bijdrage, moet in dit verband worden afgewezen. De Commissie heeft namelijk opgemerkt dat de basisverordening, in overeenstemming met de SCM-overeenkomst, geen rekening houdt met de herkomst of aard (publiek of particulier) van de door de overheid overgedragen middelen. Eerder moet voor een beoordeling van het bestaan van een financiële bijdrage rekening worden gehouden met de aard van de transactie waarmee iets van economische waarde door een overheid wordt overgedragen. Met andere woorden, waar het om gaat is dat de overdracht van middelen aan de staat kan worden toegerekend (anders dan particuliere middelen die naar keuze van particuliere marktdeelnemers worden gebruikt) (8). Er valt een breed scala aan transacties onder de betekenis van “financiële bijdrage” in artikel 1.1, punt a), onder 1). Overeenkomstig artikel 1.1, punt a), onder 1), i) en ii), kan een financiële bijdrage worden verstrekt door een rechtstreekse overdracht van middelen door een overheid of door afstand door de overheid van inkomsten die haar normaal toekomen (9). Zoals reeds uiteengezet, heeft het beheersbureau als overheidsinstantie aan de producenten van biodiesel rechtstreeks middelen overgedragen uit het palmolieplantagefonds, dat wordt gevoed door de verplichte inning van uitvoerheffingen en -belastingen bij publieke en particuliere marktdeelnemers, wat volledig beantwoordt aan de door de Beroepsinstantie gehanteerde definitie van financiële bijdrage.

(64) In aanvulling op het voorgaande heeft de Commissie verder opgemerkt dat de middelen die het palmolieplantagefonds ter beschikking staan, afkomstig zijn van de inning van de op ruwe palmolie en derivaten daarvan ingestelde uitvoerheffingen en -belastingen. Tijdens het controlebezoek heeft de Indonesische overheid toegelicht dat de uitvoerheffing vóór uitvoer van de goederen door de douaneautoriteiten wordt geïnd, en ondanks haar argument dat de uitvoerheffing uitsluitend wordt geïnd om het palmolieplantagefonds te financieren, kon zij niet aantonen dat de inning plaatsvindt buiten de specifieke rekeningen van de begroting van de Indonesische overheid. De Commissie concludeerde bij gebrek aan bewijs van het tegendeel dat de heffing geïnd wordt in het kader van de algemene staatsbegroting. Dat de heffing vervolgens wordt overgedragen naar het palmolieplantagefonds is eenvoudigweg de wijze waarop de Indonesische overheid de uit de uitvoerheffingen en -belastingen verkregen overheidsinkomsten gebruikt. De middelen van het palmolieplantagefonds worden in ieder geval geïnd via door de Indonesische overheid ingestelde uitvoerheffingen en -belastingen en worden gecontroleerd door het beheersbureau. Daarom zijn dit overheidsmiddelen, ongeacht of zij een integraal onderdeel zijn van de staatsbegroting.

(65) Ten aanzien van het argument van de Indonesische overheid dat de overdracht van middelen van het palmolieplantagefonds aan producenten van biodiesel de ontvangers ervan geen voordelen biedt omdat de producenten van biodiesel meer aan het palmolieplantagefonds hebben betaald dan zij eruit hebben ontvangen, merkt de Commissie het volgende op. In de eerste plaats reiken de bevoegdheden van het palmolieplantagefonds verder dan het ondersteunen van de bedrijfstak voor biodiesel. Het palmolieplantagefonds is eerder een uitdrukking van een breder beleid van de Indonesische overheid dat de hele waardeketen voor palmolie bestrijkt. Alle exporteurs van ruwe palmolie (en verwerkte goederen) dragen in feite aan het fonds bij door de heffing die zij betalen wanneer hun product wordt uitgevoerd. Ruwe palmolie kan worden gebruikt voor allerlei toepassingen, zoals voedselconsumptie, cosmetica en in de chemische industrie. De voor het palmolieplantagefonds geïnde uitvoerheffingen hangen daarom niet uitsluitend samen met de overdracht van middelen aan de bedrijfstak voor biodiesel en er kan geen automatische verrekening plaatsvinden.

(66) In de tweede plaats en zoals reeds vermeld in overweging 64, komen de door het beheersbureau gebruikte middelen volledig uit de algemene begroting van de Indonesische overheid (en worden zij aan het palmolieplantagefonds toegewezen). De inning van de uitvoerheffing vindt plaats door de douane en de heffingen worden gestort in de algemene staatsbegroting. De gebruikte middelen zijn dan ook geen vrijwillige betalingen door producenten van biodiesel, die vervolgens geheel ten goede komen aan deze producenten (zonder dat zij daarover naar goeddunken kunnen beschikken, aangezien zij geen zeggenschap hebben over het gebruik dat van het palmolieplantagefonds wordt gemaakt). De Indonesische overheid int de middelen via verplichte uitvoerheffingen en -belastingen, waarvan sommige worden betaald door producenten van biodiesel, maar ook door producenten van ruwe palmolie en andere producenten van daaraan gelieerde producten. De Indonesische overheid besluit vervolgens deze middelen via het palmolieplantagefonds in te zetten ten gunste van de producenten van biodiesel.

(67) Ook heeft de Commissie vastgesteld dat de producenten-exporteurs in hun antwoorden op de vragenlijst aangaven dat de meeste ruwe palmolie die wordt gebruikt bij de productie van biodiesel, lokaal wordt gewonnen en dat hierover geen uitvoerheffing of -belasting wordt betaald. Daarom ging de Commissie ervan uit dat de uitvoer van ruwe palmolie waarvoor de producenten-exporteurs (of beter gezegd de producenten waarmee zij verbonden zijn) uitvoerbelastingen en -heffingen betaalden, andere waardeketens dan de waardeketen voor biodiesel betrof.

(68) De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat de door de Indonesische overheid op deze uitvoer geïnde uitvoerbelastingen en -heffingen derhalve geen verband houden met de bedrijfstak voor biodiesel als zodanig, zodat het argument van de Indonesische overheid dat het palmolieplantagefonds de begunstigden geen voordelen biedt omdat de producenten van biodiesel meer aan het palmolieplantagefonds hebben betaald dan zij eruit hebben ontvangen, wordt afgewezen. Anders dan de Indonesische overheid aanvoert, waren de producenten-exporteurs voor de waardeketen voor biodiesel beter af in die zin dat zij uit het palmolieplantagefonds meer ontvingen dan zij eraan moesten bijdragen.

(69) In het licht van het voorgaande heeft de Commissie geconcludeerd dat de betalingen door het beheersbureau ten gunste van de biodieselproducenten worden beschouwd als “financiële bijdrage in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen door de overheid” overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder a), i), van de basisverordening. Vaststaat dat bij de aankoop van biodiesel door Pertamina en AKR overeenkomstig de bijmengvereisten het beheersbureau het verschil heeft betaald tussen de prijs die Pertamina en AKR hebben betaald (op basis van de referentieprijs voor minerale diesel) en de (hogere) referentieprijs voor biodiesel. In dit opzicht hebben de producenten van biodiesel van de Indonesische overheid een subsidie ontvangen die overeenkomt met dit verschil (10).

3.2.2.2. Voordeel

(70) De Commissie oordeelde om de onderstaande redenen dat de rechtstreekse overdrachten door het beheersbureau een voordeel opleveren voor de producenten-exporteurs.

(71) De situatie is in dat geval voor de producenten-exporteurs immers beter dan zonder de regeling. Eenvoudig gezegd komt de overdracht van middelen door het beheersbureau neer op subsidies, en de markt voorziet niet in kosteloze subsidies. Door deze subsidies verwerven de producenten van biodiesel een betere marktpositie dan anders het geval zou zijn geweest (11). Zonder de regeling zouden de producenten van biodiesel door Pertamina en AKR alleen maar de prijs van minerale diesel betaald krijgen.

(72) In het licht van het bovenstaande oordeelde de Commissie dat het geld dat het beheersbureau aan de producenten van biodiesel voor de verkochte biodiesel betaalde ter compensatie van het verschil tussen de door Pertamina betaalde referentieprijs voor diesel en de referentieprijs voor biodiesel, een voordeel is in de zin van artikel 3, lid 2, van de basisverordening.

3.2.2.3. Specificiteit

(73) In de eerste plaats heeft de Commissie opgemerkt dat het palmolieplantagefonds beschikbaar is voor een beperkt aantal bedrijfstakken, die alle verband houden met de waardeketen voor ruwe palmolie. Deze beperking is het directe gevolg van de toepasselijke wetgeving. In de eerste plaats is ondersteuning van de waardeketen voor palmolie uitdrukkelijk het hoofddoel van presidentieel decreet 61/2015 tot oprichting van het palmolieplantagefonds. In de preambule van dit decreet wordt aangegeven dat het palmolieplantagefonds nodig is om de volgende reden: “om de voortdurende ontwikkeling van palmolieplantages te waarborgen, is een nationale strategie nodig die wordt gedragen door het beheer van middelen voor constante ontwikkeling van palmolieplantages”. In artikel 1 van dit decreet wordt verder bepaald dat “onder palmolieplantages alle activiteiten worden verstaan die betrekking hebben op het beheer van natuurlijke hulpbronnen, personele middelen, productiefaciliteiten, materieel en machines, teelt, oogst, verwerking en marketing in verband met palmolieplantages”.

(74) Artikel 11 bepaalt verder dat “de geïnde middelen worden ingezet voor: a) de ontwikkeling van personele middelen voor palmolieplantages; b) het onderzoek en de ontwikkeling op het gebied van palmolieplantages; c) de promotie van palmolieplantages; d) de verjonging van palmolieplantages; en e) de faciliteiten en infrastructuren voor palmolieplantages”.

(75) De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat het palmolieplantagefonds de jure specifiek is in de zin van artikel 4, lid 2, onder a), van de basisverordening, aangezien de wetgeving op grond waarvan de subsidieverlenende autoriteit handelt, de mogelijkheid om subsidie te verkrijgen uitdrukkelijk tot bepaalde ondernemingen beperkt, te weten die welke actief zijn in de waardeketen voor ruwe palmolie.

(76) Ook al zou er de jure geen sprake zijn van specificiteit, de Commissie oordeelde hoe dan ook dat de Indonesische overheid het beheersbureau ermee belast de bedrijfstak voor biodiesel alleen de facto te ondersteunen. Uit de bewijzen die in de loop van het onderzoek zijn verzameld en die worden bedoeld in overweging 122, blijkt inderdaad dat het overgrote deel van het geld dat door het beheersbureau is betaald, bestemd is om de producenten van biodiesel het verschil tussen de MOPS en de referentieprijs voor biodiesel te betalen.

(77) De Commissie oordeelde derhalve dat de Indonesische overheid het palmolieplantagefonds zo beheert dat het de facto specifiek is. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder c), van de basisverordening kan een subsidie de facto specifiek zijn als aan bepaalde criteria is voldaan, zoals het “gebruik van een subsidieprogrammering door een beperkt aantal bepaalde ondernemingen, gebruik ervan overwegend door bepaalde ondernemingen, de toekenning aan bepaalde ondernemingen van onevenredig hoge subsidiebedragen en de wijze waarop de subsidieverlenende autoriteit bij het besluit tot verlening van de subsidie van haar discretionaire bevoegdheid gebruikmaakt”. In dit geval merkte de Commissie op dat de handelwijze van het palmolieplantagefonds hierbij perfect aansluit. In het bijzonder, zoals hierboven is toegelicht, wordt het fonds voornamelijk gebruikt door de bedrijfstak voor biodiesel en heeft de subsidieverlenende autoriteit daarvoor van haar discretionaire bevoegdheid gebruikgemaakt.

(78) Deze bevinding sluit ook aan bij de WTO-rechtspraak. In de zaak “EC and certain Member States – Large Civil Aircraft” heeft het panel verklaard dat “de gewone betekenis van het woord “overwegend”, “het belangrijkste of sterkste element vormend; heersend” inhoudt. Daarom kan “overwegend gebruik [van een subsidieprogrammering] door bepaalde ondernemingen” eenvoudigweg worden opgevat als een situatie waarin een subsidieprogrammering voornamelijk, of meestal, wordt gebruikt door bepaalde ondernemingen” (12). In die uitspraak heeft het panel verder verklaard dat “wanneer een subsidieprogrammering wordt toegepast in een economie die uit slechts enkele bedrijfstakken bestaat, het feit dat deze bedrijfstakken de belangrijkste begunstigden van een subsidieprogrammering kunnen zijn geweest, niet noodzakelijkerwijs hoeft te betekenen dat sprake is van “overwegend gebruik”. Het gebruik van de subsidieprogrammering door deze bedrijfstakken kan eenvoudigweg een weerspiegeling zijn van de beperkte diversificatie van de economische activiteiten binnen het gebied van de bevoegdheden van de subsidieverlenende autoriteit. Anderzijds zou dezelfde subsidieprogrammering in een sterk gediversifieerde economie, die voornamelijk, of meestal, wordt gebruikt door slechts enkele bedrijfstakken, een aanwijzing zijn voor “overwegend gebruik”” (13). In het onderhavige geval is de subsidie uitsluitend beschikbaar voor de waardeketen voor palmolie, maar binnen deze bedrijfstak voor zeer uiteenlopende toepassingen. Indien de redenering van het panel echter wordt toegepast op de feiten van het onderhavige geval, is de Commissie van mening dat het feit dat het merendeel van het palmolieplantagefonds wordt gebruikt om betalingen van biodiesel te financieren, kan worden aangemerkt als “overwegend gebruik” zoals hierboven omschreven, aangezien de bedrijfstak voor biodiesel de voornaamste begunstigde is. De Commissie merkt voorts op dat de bedrijfstak voor biodiesel een van de vele bedrijfstakken in een gediversifieerde economie is (14) en dat het palmolieplantagefonds sinds de oprichting ervan vrijwel uitsluitend de bedrijfstak voor biodiesel ondersteunt.

(79) Gezien het bovenstaande heeft de Commissie daarom geconcludeerd dat de reeks maatregelen van de Indonesische overheid erop was gericht voordeel toe te kennen aan de binnenlandse bedrijfstak voor biodiesel. Zij zijn niet alleen de jure specifiek in de zin van artikel 4, lid 2, onder a), van de basisverordening, maar ook de facto specifiek in de zin van artikel 4, lid 2, onder c), van de basisverordening.

3.2.3. Conclusie

(80) De Commissie heeft voorlopig geconcludeerd dat de Indonesische overheid de bedrijfstak voor biodiesel door middel van een reeks maatregelen steun heeft verleend, onder meer door rechtstreekse overdracht van middelen via het subsidiefonds voor biodiesel. De Indonesische overheid heeft de ontvangers een voordeel verleend dat specifiek is en dus neerkomt op een subsidie waartegen compenserende maatregelen kunnen worden ingesteld.

3.2.4. Berekening van de hoogte van de subsidie

(81) Overeenkomstig artikel 5 van de basisverordening heeft de Commissie de hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie voor elke producent-exporteur berekend in termen van het door de ontvanger daarmee verkregen voordeel waarvan het bestaan wordt vastgesteld in het onderzoektijdvak. Zij is voor het voordeel uitgegaan van het totale bedrag aan tijdens het onderzoektijdvak van het palmolieplantagefonds ontvangen subsidies. Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de basisverordening heeft de Commissie het bedrag van deze subsidies omgeslagen over de totale omzet uit de verkoop van biodiesel door de producenten-exporteurs in het onderzoektijdvak.

(82) Het subsidiepercentage dat met betrekking tot deze reeks maatregelen voor het onderzoektijdvak voor de producenten-exporteurs voorlopig is vastgesteld, bedraagt: Onderneming Subsidiepercentage PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama en PT Musim Mas (Musim Mas Group) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri en PT Permata Hijau Palm Oleo (Permata Group) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia en PT Wilmar Bioenergi Indonesia (Wilmar Group) 12,23 %

3.3. Overheidssteun aan de bedrijfstak voor biodiesel, onder meer door de levering van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning

3.3.1. De klacht en de subsidieregeling

(83) In de klacht werd gesteld dat de prijzen voor ruwe palmolie in Indonesië zijn verstoord wegens het ingrijpen van de Indonesische overheid. De klacht hield met name in dat de Indonesische overheid een beleid heeft ingevoerd waarbij hoge uitvoerbelastingen werden ingesteld met betrekking tot ruwe palmolie, Ruwe palmolie is de belangrijkste grondstof voor de productie van biodiesel in Indonesië en vertegenwoordigt circa 85 % van de totale productiekosten van biodiesel. Volgens de klacht zorgt de Indonesische overheid er zo voor dat de prijs van grondstoffen voor de productie van biodiesel aanzienlijk lager blijft dan de wereldmarktprijzen, wat een voordeel oplevert voor de Indonesische producenten van biodiesel.

(84) Bovendien heeft de Indonesische overheid volgens de klacht in mei 2015 een uitvoerheffing van 50 USD per ton op ruwe palmolie en een lagere heffing op downstream verwerkte palmolieproducten ingesteld, waarvan het specifieke tarief afhangt van het product.

(85) De klager voerde aan dat door het instellen van hoge uitvoerbelastingen en -heffingen op ruwe palmolie, de Indonesische overheid de binnenlandse prijs voor palmolie in Indonesië drukt, waardoor de producenten van biodiesel een duidelijk voordeel verkrijgen. Bovendien worden particuliere producenten van ruwe palmolie zo aangemoedigd hun producten te verkopen aan Indonesische producenten van biodiesel. Om die reden beweert de klager dat de Indonesische overheid Indonesische producenten van palmolie toevertrouwt of ermee belast producenten van biodiesel ruwe palmolie te leveren tegen een minder dan toereikende beloning.

(86) Uit het onderzoek is gebleken dat de Indonesische overheid inderdaad zowel een uitvoerbelasting als een uitvoerheffing op ruwe palmolie legt.

(87) De uitvoerbelasting werd voor het eerst ingesteld in 1994. Sinds de instelling ervan is zij een aantal keren gewijzigd. In de laatste versie (decreet 140/PMK.010/2016) bestaat de uitvoerbelasting uit een progressief tarief voor ruwe palmolie en voor 22 andere producten, waaronder biodiesel (waaraan consequent een lager tarief wordt toegekend dan aan ruwe palmolie). Indonesische exporteurs betalen een progressieve belasting die samenhangt met de referentieprijs van de Indonesische overheid voor de uitvoer van ruwe palmolie. Indien de referentieprijs van de Indonesische overheid voor de uitvoer dus stijgt, stijgt ook het uitvoertarief.

(88) Bij een referentieprijs lager dan 750 USD per ton is het toepasselijke tarief van de uitvoerbelasting 0 %. In het onderzoektijdvak bleef de prijs van ruwe palmolie beneden 750 USD per ton en hoefde dus geen uitvoerbelasting te worden betaald.

(89) Naast het uitvoerbelasting stelde de Indonesische overheid in het onderzoektijdvak een uitvoerheffing voor ruwe palmolie en de downstreamproducten in. De uitvoerheffing in het onderzoektijdvak bedroeg 50 USD per ton voor ruwe palmolie en 20 USD per ton voor biodiesel.

(90) Behalve door de uitvoerbelasting en -heffing op ruwe palmolie en downstreamproducten grijpt de Indonesische overheid ook op de markt voor ruwe palmolie in doordat zij de facto via de overheidsonderneming PTPN de binnenlandse prijzen voor ruwe palmolie controleert en daardoor verzekert dat ruwe palmolie tegen kunstmatig lage prijzen wordt verkocht. Bovendien verleent de Indonesische overheid subsidies aan producenten van ruwe palmolie om ervoor te zorgen dat zij zich houden aan het beleid om ruwe palmolie tegen kunstmatig lage prijzen te verkopen.

3.3.2. Toepassing van artikel 28, lid 1, van de basisverordening

(91) De Commissie heeft de Indonesische overheid ervan in kennis gesteld dat zij bij het onderzoek naar het bestaan en de omvang van de vermeende steun aan de bedrijfstak voor biodiesel, onder meer door de levering van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning, wellicht gebruik zou moeten maken van de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de basisverordening.

(92) Bij de opening van het onderzoek heeft de Commissie de Indonesische overheid verzocht aanhangsel B van de antisubsidievragenlijst (vragenlijst voor leveranciers van palmolie) op te sturen naar alle producenten en distributeurs van palmolie die palmolie hebben geleverd aan de producenten-exporteurs. Aanhangsel B bestaat uit een Word-document (“Appendix B_Input supplier Palm Oil”) en een Excel-bestand (“Mini questionnaire intended for Suppliers”). Naar aanleiding van een verzoek van de Indonesische overheid en gezien het grote aantal ondernemingen dat de voornaamste input voor het betrokken product levert, heeft de Commissie, om geen afbreuk te doen aan de goede samenwerking en ten minste enkele relevante gegevens voor het onderzoek te verzamelen, per e-mail van 7 januari 2019 ingestemd met een beperking van het verzoek en de Indonesische overheid verzocht aanhangsel B en de minivragenlijst op te sturen naar de tien grootste leveranciers van ruwe palmolie in termen van hoeveelheid per producent-exporteur.

(93) De Commissie heeft in haar schriftelijke aanmaning van 1 maart 2019 aan de Indonesische overheid tot het verstrekken van de ontbrekende gegevens akte genomen van het feit dat zij geen antwoord op aanhangsel B van de vragenlijst heeft ontvangen van de leveranciers van palmolie van PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri en PT Permata Hijau Palm Oleo. De Commissie benadrukte met name dat zij zelfs geen antwoord had ontvangen van de staatsleverancier van ruwe palmolie, met inbegrip van PTPN. Andere leveranciers van ruwe palmolie, waaronder die welke verbonden zijn met de producenten-exporteurs, hebben aan dat verzoek voldaan.

(94) In haar antwoord op de schriftelijke aanmaning stelde de Indonesische overheid dat zij aan haar verplichting om aanhangsel B en minivragenlijsten naar de betreffende Indonesische leveranciers van ruwe palmolie op te sturen, had voldaan. Als bewijs daarvan legde de Indonesische overheid bewijsstukken van de post in de vorm van ontvangstbewijzen van de desbetreffende Indonesische leveranciers van ruwe palmolie over. Er werd geen verder bewijs geleverd van pogingen van de Indonesische overheid om contact met deze leveranciers, met name PTPN, op te nemen. Een vergelijkbare verklaring werd gegeven tijdens het controlebezoek bij de Indonesische overheid. Desondanks heeft PTPN nooit een naar behoren ingevuld aanhangsel B bij de Commissie ingediend.

(95) Bijgevolg heeft de Indonesische overheid niet de benodigde informatie en bewijzen over de vermeende levering door de overheid van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning verstrekt waar de Commissie om had verzocht in haar vragenlijst en tijdens het controlebezoek.

(96) Door de gebrekkige medewerking kon de Commissie niet alle informatie verzamelen die zij relevant achtte voor haar bevindingen in dit onderzoek. Meer in het bijzonder kon de Commissie van de Indonesische overheid geen informatie over de markt voor palmolie verkrijgen die gebaseerd is op rechtstreeks door de leveranciers van ruwe palmolie verstrekte gegevens en heeft zij geen volledig beeld van de rol die PTPN in deze markt speelt ten aanzien van de bedrijfstak voor biodiesel.

(97) De Indonesische overheid voerde aan dat zij geaggregeerde gegevens over PTPN had verstrekt, waaronder de gegevens waar in aanhangsel B van de vragenlijst om werd verzocht. In dit verband stelde de Commissie vast dat de Indonesische overheid in de vragenlijst inderdaad gegevens over PTPN heeft verstrekt, onder meer met betrekking tot haar beheersstructuur, jaarverslagen en transactiegegevens. De Commissie merkte echter op dat zij niet de precieze informatie heeft ontvangen waar zij in aanhangsel B van de vragenlijst om heeft verzocht. Aan de hand daarvan zou zij zich namelijk een volledig beeld van de rol van PTPN en van de andere relevante producenten op de markt voor palmolie hebben kunnen vormen.

(98) Na ontvangst van de brief waarin zij werd geïnformeerd over de mogelijke toepassing van artikel 28 van de basisverordening, heeft de Indonesische overheid op 30 juni 2019 een antwoord verstrekt met betrekking tot aanhangsel B voor PTPN. De Commissie heeft echter opgemerkt dat het antwoord geruime tijd na het verstrijken van de uiterste datum voor de indiening van die informatie (12 maart 2019, door de Commissie verlengd tot en met 14 maart 2019) is ingediend en nadat het controlebezoek aan de Indonesische overheid had plaatsgevonden. Zij is derhalve van oordeel dat het antwoord niet tijdig is verstrekt en niet controleerbaar is, en dat de Indonesische overheid niet naar beste vermogen heeft gehandeld in de zin van artikel 28 van de basisverordening.

(99) Bij gebreke van informatie van de Indonesische overheid waaruit het tegendeel blijkt, heeft de Commissie zich voor haar bevindingen in verband met die aspecten van het onderzoek gedeeltelijk gebaseerd op de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28 van de basisverordening.

3.3.3. Analyse

(100) Om het bestaan van een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie vast te stellen, moeten drie elementen aanwezig zijn: a) een financiële bijdrage of inkomens-/prijzensteun; b) een voordeel, en c) specificiteit (artikel 3 van de basisverordening) (15).

(101) Met betrekking tot het eerste element heeft de Commissie geanalyseerd of de door de Indonesische overheid vastgestelde reeks maatregelen leidt tot een financiële bijdrage in de vorm van een levering van ruwe palmolie van overheidswege tegen een minder dan toereikende beloning aan de Indonesische producenten-exporteurs van biodiesel in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van de basisverordening, en/dan wel of de door de Indonesische overheid vastgestelde reeks maatregelen onder de categorie inkomens-/prijzensteun van de bedrijfstak voor biodiesel valt overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder b), van de basisverordening.

3.3.3.1. Financiële bijdrage

(102) Allereerst heeft de Commissie opgemerkt dat alle producenten-exporteurs ruwe palmolie op de binnenlandse markt hebben gekocht van hetzij verbonden hetzij niet-verbonden ondernemingen teneinde deze te verwerken tot geraffineerde, gebleekte en ontgeurde palmolie en vervolgens tot biodiesel.

(103) Artikel 3, lid 1, onder a), iv), tweede streepje, van de basisverordening bepaalt dat een financiële bijdrage bestaat wanneer een overheid: “aan een particulier lichaam een of meer van de onder i), ii) en iii) genoemde soorten functies toevertrouwt of dat lichaam daarmee belast, welke functies zij normaal zelf zou vervullen en de praktijk in werkelijkheid niet afwijkt van praktijken die overheidsinstanties plegen te volgen”. Van de in artikel 3, lid 1, onder a), iii), van de basisverordening beschreven soort functies is sprake wanneer “de overheid goederen levert of diensten biedt, niet bestaande uit algemene infrastructuur, of goederen aankoopt ...”. Deze bepalingen weerspiegelen hetgeen is bepaald in artikel 1.1, punt a), onder 1), iii) en iv), van de SCM-overeenkomst en moeten worden geïnterpreteerd en toegepast in het licht van de desbetreffende WTO-rechtspraak.

(104) Het WTO-panel in de zaak “US – Export Restraints” (16) heeft bepaald dat de gewone betekenis van de twee woorden “toevertrouwen” en “belasten” in artikel 1.1, punt a), onder 1), iv), van de SCM-overeenkomst vereist dat de handeling van de overheid duidelijk een notie van delegeren (in het geval van toevertrouwen) of opdragen (in het geval van belasten) inhoudt. Het panel heeft het “argument betreffende oorzaak en gevolg” van de VS verworpen en verzocht om een expliciete en positieve handeling die delegeren of opdragen inhoudt.

(105) In een latere zaak (17) was de beroepsinstantie echter van oordeel dat de vervanging van de woorden “toevertrouwt” en “belast” door “delegeren” en “opdragen” te streng is als norm. Volgens de beroepsinstantie komt “toevertrouwen van functies” voor wanneer een overheid een verantwoordelijkheid geeft aan een particulier lichaam, en verwijst “belasten met functies” naar situaties waarin de overheid haar gezag uitoefent ten aanzien van een particulier lichaam.

(106) In beide gevallen gebruikt de overheid een particulier lichaam als gemachtigde om de financiële bijdrage te leveren en “in de meeste gevallen kan men verwachten dat het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van een particulier lichaam gepaard gaat met een vorm van dreiging of aansporing”. Tegelijkertijd mogen leden overeenkomstig artikel 1.1, punt a), onder 1), iv) van de SCM-overeenkomst geen compenserende maatregelen instellen tegen producten “indien de overheid louter haar algemene regelgevende bevoegdheden uitoefent” of indien tussenkomst van de overheid “al dan niet een bepaald resultaat als gevolg kan hebben, enkel gebaseerd op de gegeven feitelijke omstandigheden en op de uitoefening van vrije keuze door de deelnemers aan die markt”. Het toevertrouwen van of het belasten met functies impliceert eigenlijk “een actievere rol van de overheid dan louter aansporing”.

(107) Bovendien heeft de WTO niet overwogen dat “het laten van een discretionaire bevoegdheid aan een particulier lichaam noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van dat particuliere lichaam […] (18). Ofschoon er gevallen kunnen zijn waarin de omvang van de discretionaire bevoegdheid van het particuliere lichaam zodanig is dat het onmogelijk wordt om te concluderen dat aan dit particuliere lichaam functies zijn toevertrouwd of dat het met functies is belast (om een bepaalde taak uit te voeren), betreft dit een feitelijke/bewijskwestie die van geval tot geval moet worden beoordeeld.”.

(108) In lijn met deze WTO-uitspraken geldt dat niet alle overheidsmaatregelen waardoor voordelen worden verkregen, gelijk staan aan een financiële bijdrage in de zin van artikel 3 van de basisverordening en artikel 1.1, punt a), van de SCM-overeenkomst. Er moet bewijs zijn van een overheidsbeleid of -programma ter bevordering van de onderzochte bedrijfstak (in dit specifieke geval de bedrijfstak voor biodiesel/biobrandstoffen) door het uitoefenen van gezag over of het geven van verantwoordelijkheid aan openbare of particuliere lichamen (hier de producenten van ruwe palmolie) om ruwe palmolie aan de bedrijfstak voor biodiesel te leveren tegen een minder dan toereikende beloning.

(109) Kort samengevat behelzen de toepasselijke WTO-uitspraken het volgende: i) de beoordeling of er sprake is van een “financiële bijdrage” in de zin van artikel 1.1, punt a), onder 1), van de SCM-overeenkomst moet toegespitst zijn op de aard van het overheidsoptreden, en niet zozeer op de effecten of de resultaten van het overheidsoptreden (19). Met andere woorden, het is algemeen aanvaard dat overheden als regelgevers tussenbeide komen in de markt en daarbij effecten teweegbrengen op de markt en voor de marktdeelnemers. In die zin kan een overheid bijvoorbeeld legitiem uitvoerbelastingen instellen om inkomsten te genereren wanneer een grondstof zeer concurrerend is op de internationale markten. Het instellen van uitvoerbeperkingen is daarentegen niet legitiem wanneer duidelijk wordt dat het gebruik van een dergelijk instrument, samen met andere mechanismen om grondstoffen in het binnenland te houden en leveranciers te dwingen onder de marktprijzen te verkopen, deel uitmaakt van een bredere regeling die door de overheid is opgezet ter ondersteuning van een bepaalde bedrijfstak of reeks van bedrijfstakken teneinde hun concurrentievermogen te vergroten. Derhalve is de aard van het overheidsoptreden, met inbegrip van de context, het voorwerp en het doel ervan, relevant voor de beoordeling inzake het element “financiële bijdrage”; ii) voor “toevertrouwen” of “belasten” moet er sprake zijn van een expliciete en positieve handeling die gericht is tot een bepaalde partij in verband met een bepaalde taak of plicht, hetgeen sterk verschilt van de situatie waarin een overheid op een of andere wijze tussenbeide komt in de markt, wat al dan niet een bepaald resultaat kan hebben gezien de feitelijke omstandigheden en de uitoefening van de vrije keuze door de deelnemers op die markt. Uiteindelijk is de kernvraag achter de begrippen “toevertrouwen” of “belasten” de vraag of het gedrag in kwestie, d.w.z. de financiële bijdrage in de vorm van de levering van goederen tegen een minder dan toereikende beloning, kan worden toegerekend aan de overheid of nog steeds de vrije keuze van de particuliere marktdeelnemers is in het licht van marktoverwegingen, zoals regelgevende beperkingen (20); iii) artikel 1.1, punt a), onder 1), iv), van de SCM-overeenkomst is in wezen een anti-ontwijkingsbepaling en daarom is het voor de vaststelling van het “toevertrouwen van functies” of “belasten met functies” noodzakelijk dat de overheid verantwoordelijkheid aan een particulier lichaam geeft of haar gezag over een particulier lichaam uitoefent om een financiële bijdrage te leveren. In de meeste gevallen kan men verwachten dat het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van een particulier lichaam gepaard gaat met een vorm van dreiging of aansporing, wat dan weer kan dienen als bewijs van het toevertrouwen van functies of het belasten met functies (21). Waarschijnlijk zullen overheden echter andere middelen tot hun beschikking hebben om gezag uit te oefenen over een particulier lichaam en sommige van deze middelen kunnen “subtieler” zijn dan “opdragen” of houden mogelijk niet dezelfde mate van dwang in (22); iv) er moet een “aantoonbaar verband” bestaan tussen het overheidsoptreden en het gedrag van het particuliere lichaam (23). Er is geen reden waarom een geval van toevertrouwen van functies of belasten met functies door de overheid niet gebaseerd zou mogen zijn op indirect bewijs (zoals impliciete en informele handelingen die delegeren of opdragen inhouden), mits dit bewijs overtuigend en onweerlegbaar is (24). In dit verband kan bewijs van het voornemen van de overheid om de downstreambedrijfstak te ondersteunen (bv. door middel van openbaar gemaakte beleidsmaatregelen, overheidsbeslissingen of andere overheidsmaatregelen) of van het bestaan van andere overheidsmaatregelen met het oog op een bepaald resultaat op de markt (bv. een uitvoerbeperking in combinatie met een overheidsmaatregel die marktdeelnemers die aan deze beperking zijn onderworpen, verhindert een voorraad van hun producten aan te leggen) relevant zijn om te bepalen of er sprake is van een “financiële bijdrage” in de zin van artikel 1.1, punt a), onder 1), iv), van de SCM-overeenkomst (met name als een indirecte manier voor de overheid om goederen te leveren, zoals bepaald in iii)). In sommige omstandigheden kunnen“richtsnoeren” van een overheid inhouden dat een particulier lichaam met functies wordt belast (25). De aanwezigheid van bepaalde effecten op de markt (zoals prijsverlagingen) kan ook een factor zijn waarmee rekening moet worden gehouden, samen met alle andere beschikbare bewijzen, waaronder de mogelijkheid om op die effecten te anticiperen in een bepaalde context. Ten slotte kan een particulier lichaam, afhankelijk van de omstandigheden, besluiten om een functie die hem is toevertrouwd of waarmee het is belast, niet uit te voeren, ondanks de mogelijke negatieve gevolgen die daaruit kunnen voortvloeien. Overigens wil dit op zich niet zeggen dat aan het particuliere lichaam geen functies zijn toevertrouwd of dat het niet met functies is belast (26).

(110) In overeenstemming met die rechtspraak heeft de Commissie een bijzonder nauwkeurig onderzoek gevoerd naar de aard van de interventie van de Indonesische overheid, d.w.z. of deze inhoudt dat aan producenten van ruwe palmolie functies worden toevertrouwd of dat deze met functies worden belast, de aard van de lichamen waaraan functies worden toevertrouwd, d.w.z. of de producenten van ruwe palmolie particuliere lichamen zijn in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), van de basisverordening, en naar het optreden van de lichamen waaraan functies zijn toevertrouwd of die met functies zijn belast, d.w.z. of de producenten van ruwe palmolie waaraan functies werden toevertrouwd of die met functies werden belast ruwe palmolie hebben geleverd aan de Indonesische bedrijfstak voor biodiesel tegen een minder dan toereikende beloning en zij derhalve hebben gehandeld als een gemachtigde van de Indonesische overheid. De Commissie heeft bovendien gecontroleerd of de uitgevoerde functie normaal door de overheid zou worden vervuld, d.w.z. of het leveren van ruwe palmolie aan producenten van biodiesel in Indonesië tegen een minder dan toereikende beloning een normale activiteit van de overheid is, en of een dergelijke functie in werkelijkheid niet afwijkt van de normale praktijken van overheden, d.w.z. of het werkelijke leveren van ruwe palmolie door producenten in werkelijkheid afwijkt van wat de overheid zelf zou hebben gedaan.

3.3.3.2. Toevertrouwen van functies aan of belasten met functies van producenten van ruwe palmolie door de Indonesische overheid

(111) In het licht van de in de overwegingen 104 tot en met 109 besproken WTO-rechtspraak heeft de Commissie eerst geanalyseerd of de steun van de Indonesische overheid aan de Indonesische bedrijfstak voor biodiesel daadwerkelijk een doelstelling van het overheidsbeleid is en niet louter een “bijkomend gevolg” van de uitoefening van haar algemene regelgevende bevoegdheden. Tijdens het onderzoek werd met name onderzocht of de vastgestelde prijsverstoringen deel uitmaakten van de doelstellingen van de overheid of dat de lagere prijzen van ruwe palmolie veeleer een “onwillekeurig” bijkomend gevolg waren van de algemene overheidsregulering.

(112) De steun aan de bedrijfstak voor biodiesel berust op een aantal maatregelen en voornamelijk op de uitvoerbelasting en -heffing op ruwe palmolie, maar ook op het subsidiefonds voor biodiesel.

(113) De uitvoerbelastingregeling voor ruwe palmolie is in 1994 door de Indonesische overheid ingevoerd en heeft vervolgens verschillende belangrijke wijzigingen ondergaan.

(114) Het oorspronkelijke doel van de uitvoerbelasting was het zekerstellen van de lokale vraag naar en het waarborgen van de prijsstabiliteit van bakolie. Het doel van decreet 128/PMK.011/2011 was het beschermen van het binnenlandse aanbod van bakolie en het ontwikkelen van producerende bedrijfstakken downstream. In dit decreet werd het volgende bepaald: “in het kader van de downstreamondersteuning van de bedrijfstak voor palmolie met als doel de toegevoegde waarde downstream te vergroten, moet het tarief van de uitvoerrechten worden geherstructureerd”.

(115) De Indonesische uitvoerbelastingregeling heeft sinds 1994 verschillende wijzigingen ondergaan, onder meer wijzigingen van de minimumprijs voor ruwe palmolie waarvoor de uitvoerbelasting zou gelden, tariefswijzigingen en wijzigingen in de manier waarop het tarief uit een percentage van verkoopprijzen wordt berekend naar een nominaal bedrag. De uitvoerbelasting werd oorspronkelijk ingesteld bij decreet 439/KMK.017/1994 van het Ministerie van Financiën. Bij decreet 300/KMK.01/1997 van juli 1997 werd de methode voor de berekening van de uitvoerbelasting gewijzigd en werd over de uitvoer van ruwe palmolie een belasting geheven tussen 7,5 % en 22,5 %, afhankelijk van de referentieprijs van de Indonesische overheid. In september 2007 werd de methode voor de berekening van de uitvoerbelasting verder herzien bij decreet 94/PMK.011/2007 en decreet 128/PMK.011/2011. In het meest recente decreet 13/2017, dat in het onderzoektijdvak van toepassing was, stelt het Ministerie van Financiën een progressief tarief voor de uitvoerbelasting vast tussen 0 USD per ton — als de internationale prijs voor ruwe palmolie lager is dan 750 USD — en 200 USD per ton — als de prijs van ruwe palmolie hoger is dan 1 250 USD.

(116) In het onderzoektijdvak en overeenkomstig decreet 13/2017 wordt de uitvoerbelasting op ruwe palmolie en andere palmolieproducten uitgedrukt in USD in plaats van een percentage van de prijs. Bovendien zal de Indonesische uitvoerbelasting in werking treden zodra de referentieprijs van de overheid een bepaald peil overstijgt. Derhalve vragen, zoals de Indonesische overheid heeft aangevoerd in de context van het Amerikaanse onderzoek (27), “hogere uitvoerprijzen om hogere tarieven”. Bijgevolg heeft de Indonesische overheid het exportstelsel rechtstreeks gekoppeld aan de internationale prijzen voor ruwe palmolie en zich niet laten leiden door andere belangen, zoals productieniveaus of gevolgen voor het milieu. Hieruit volgt dat de gevolgen voor de prijzen die door de producenten-exporteurs worden betaald, niet incidenteel zijn, maar het directe en beoogde resultaat zijn van de maatregelen van de Indonesische overheid (28). Overeenkomstig de in het onderzoektijdvak geldende wetgeving was het volgende tarief voor de uitvoerbelasting voor ruwe palmolie van toepassing: Tabel 1 Uitvoerbelasting voor ruwe palmolie Prijsvork USD Nieuw systeem USD/ton < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Bron: de klacht

(117) Zoals hierboven uiteengezet, heeft de Indonesische overheid in 2015 ook een uitvoerheffing op ruwe palmolie en derivaten daarvan ingesteld. Het tarief van de uitvoerheffing tijdens het onderzoektijdvak bedroeg 50 USD per ton voor ruwe palmolie en 30 USD per ton voor geraffineerde producten. De uitvoerheffing werd geïntroduceerd in een periode waarin de Indonesische prijzen vrijwel identiek waren aan de wereldmarktprijzen. Door de introductie van de uitvoerheffing konden de biodieselproducenten ruwe palmolie kopen tegen lagere prijzen dan anders het geval zou zijn geweest. De facto is het binnenlandse verbruik in 2016 aanzienlijk gestegen ten opzichte van 2015 (zie tabel 2).

(118) Uit een aantal documenten blijkt dat de Indonesische overheid de ondersteuning en ontwikkeling van de bedrijfstak voor biodiesel uitdrukkelijk als beleidsdoelstelling nastreefde, met name door te trachten de binnenlandse prijs van de inputs (ruwe palmolie) te verlagen en zo een financiële bijdrage te verstrekken aan de producenten van biodiesel.

(119) In dit verband heeft de Indonesische overheid openbare verklaringen afgelegd dat ondersteuning van de bedrijfstak voor biodiesel inderdaad het doel, of een van de belangrijkste doelen, van de uitvoerbelastingregeling was. Het Indonesische directoraat-generaal Douane en Accijnzen heeft publiekelijk toegelicht dat “het doel van uitvoerrechten is de beschikbaarheid van grondstoffen te waarborgen en de groei van de binnenlandse downstreambedrijfstak voor palmolie te bevorderen” (29). De Commissie nam er dan ook kennis van dat het uitvoerbelastingstelsel juist is ontwikkeld en ingesteld ter ondersteuning van de downstreambedrijfstakken die palmolie gebruiken, waarvan de productie van biodiesel een integraal onderdeel is.

(120) Deze bevinding wordt ook ondersteund door andere openbare bronnen die het uitvoerbelastingstelsel van de Indonesische overheid hebben geanalyseerd. Zo concludeert de WTO in haar meest recente toetsing van het handelsbeleid van Indonesië dat “de beleidsdoelstellingen ten aanzien van uitvoerbelasting op grondstoffen prijsstabilisatie, bevordering van de ontwikkeling van downstreamverwerkingsfaciliteiten en terugdringing van de uitputting van niet-hernieuwbare bronnen in de mijnbouw omvatten”. De WTO merkte in haar rapport verder op dat “volgens de [Indonesische overheids]autoriteiten uitvoerbelastingen op primaire grondstoffen kunnen worden gebruikt om de binnenlandse prijs van primaire producten te beperken teneinde de levering van intermediaire input onder de marktprijs voor binnenlandse verwerkende bedrijfstakken te waarborgen. Zo vormen uitvoerbelastingen een prikkel voor de ontwikkeling van binnenlandse producerende of verwerkende bedrijfstakken met een hogere toegevoegde uitvoerwaarde.”.

(121) De OESO kwam in haar rapport van 2010 over de economische gevolgen van uitvoerbeperkingen voor grondstoffen tot dezelfde conclusie, namelijk dat “uitvoerbelastingen op palmolie in Indonesië en Maleisië zijn ingesteld om de ontwikkeling van de bedrijfstakken voor biodiesel en bakolie te ontwikkelen” en het Europees Parlement was van oordeel dat “Indonesië en Thailand ook gebruikmaakten van uitvoerbelastingen om de binnenlandse prijs van respectievelijk palmolie en rijst te verlagen” (30).

(122) Wat de uitvoerheffing betreft, heeft de Indonesische overheid, zoals toegelicht in de overwegingen 64 en 65, zonder dit argument te kunnen onderbouwen, verklaard dat deze heffing wordt geïnd met als doel is om het palmolieplantagefonds te financieren. Volgens de Commissie ging het hierbij echter in wezen om een ondersteuningsmechanisme voor de bedrijfstak voor biodiesel. Hoewel de bevoegdheden van het palmolieplantagefonds verder reiken dan alleen het ondersteunen van de bedrijfstak voor biodiesel, heeft de Commissie, zoals toegelicht in overweging 77, bewijs gevonden dat dit in het onderzoektijdvak de hoofdactiviteit van het fonds was: het overgrote deel van het geld van het palmolieplantagefonds is feitelijk gebruikt om de bedrijfstak voor biodiesel te ondersteunen.

(123) In het licht van de bovenstaande overwegingen oordeelde de Commissie dat de uitvoerbeperkingen van de Indonesische overheid inderdaad tot doel hebben de bedrijfstak voor biodiesel rechtstreeks en niet-rechtstreeks te ondersteunen en dat niet louter sprake is van een “bijkomend gevolg” van de uitoefening van algemene regelgevende bevoegdheden. De exportbeperkingen zijn bij lange na geen regelgevingsmaatregel waarmee wordt beoogd overheidsinkomsten te genereren, maar zijn door de Indonesische overheid ontwikkeld en ingevoerd en worden door haar gemonitord met als specifiek doel de prijzen voor ruwe palmolie op een lager niveau te handhaven ten behoeve van de downstreambedrijfstakken (31).

(124) Naast het door haar opgezette stelsel van exportbeperkingen grijpt de Indonesische overheid voorts op de markt in om de facto via de overheidsonderneming PTPN de prijzen voor ruwe palmolie te controleren.

(125) De Indonesische overheid voert aan dat PTPN bij de verkoop van ruwe palmolie op de binnenlandse markt optreedt als een rationele marktdeelnemer die onafhankelijk op de markt opereert. Uit de gegevens waarover de Commissie beschikt, blijkt echter dat PTPN bij de verkoop van ruwe palmolie op de binnenlandse markt sterk onder de invloed van de Indonesische overheid staat en de facto als een prijszetter optreedt.

(126) In haar inleidende opmerking, zoals reeds toegelicht in de overwegingen 93 tot en met 96, wees de Commissie erop dat PTPN niet heeft meegewerkt aan het onderzoek en de verlangde informatie niet heeft verstrekt. Tijdens het controlebezoek aan de Indonesische overheid waren echter wel vertegenwoordigers van PTPN aanwezig. Bij die gelegenheid gaven PTPN zelf en de Indonesische overheid uitleg over het functioneren van PTPN, zonder echter bewijs voor hun beweringen te leveren. De Commissie heeft haar analyse derhalve op de beschikbare gegevens gebaseerd.

(127) De Commissie heeft informatie verzameld met betrekking tot overheidsparticipatie, alsook formele aanwijzingen voor zeggenschap van de overheid in PTPN. Zij heeft ook geanalyseerd of zeggenschap op betekenisvolle wijze werd uitgeoefend. Hiertoe moest de Commissie zich gedeeltelijk baseren op de beschikbare gegevens, omdat de Indonesische overheid en PTPN weigerden bewijs te verstrekken van het besluitvormingsproces binnen PTPN.

(128) PTPN is een groep van ondernemingen die volledig eigendom is van de overheid en die verschillende grondstoffen produceert, waaronder ruwe palmolie. Voorts heeft de Commissie vastgesteld dat de Indonesische overheid rechtstreeks zeggenschap over PTPN uitoefent. Tijdens het controlebezoek hebben de Indonesische overheid en PTPN toegelicht dat de overheid alle ondernemingsorganen van PTPN benoemt. Meer in het bijzonder hebben de Indonesische overheid en PTPN de volgende toelichting gegeven: a) de Indonesische overheid benoemt rechtstreeks de hele raad van bestuur van PTPN; b) de raad van bestuur staat onder toezicht van een raad van commissarissen, die ook exclusief door de Indonesische overheid wordt aangesteld, en c) alle ondernemingsorganen leggen verantwoording af aan de Indonesische overheid.

(129) Daarnaast toonde het onderzoek ook aan dat de raad van bestuur verantwoordelijk is voor alle belangrijke beslissingen die door de groepsondernemingen van PTPN worden genomen, waaronder beslissingen over de prijsstellingsstrategie voor de verkoop van ruwe palmolie en het aanvaarden van aanbiedingen voor ruwe palmolie in het kader van het veilingsysteem, dat nader wordt beschreven in overweging 132. In het licht van het hiervoor uiteengezette corporate-governancesysteem, concludeerde de Commissie derhalve dat de Indonesische overheid alle besluitvormingsprocessen van PTPN daadwerkelijk stuurt en derhalve een beslissende invloed op deze onderneming uitoefent.

(130) Op basis van beschikbare informatie heeft de Commissie derhalve geconcludeerd dat PTPN onder zeggenschap van de Indonesische overheid staat.

(131) In het kader van het onderzoek zijn voorts aanwijzingen naar voren gekomen dat de Indonesische overheid betekenisvolle zeggenschap uitoefende over PTPN toen die de prijzen voor ruwe palmolie vaststelde en aanvaardde, en dat PTPN als een prijszetter optreedt wat de binnenlandse prijzen van ruwe palmolie in Indonesië betreft.

(132) PTPN organiseert dagelijkse veilingen voor ruwe palmolie. Om toegang tot het online platform te krijgen, moeten ondernemingen zich registreren. Uit de bewijzen die in de loop van het onderzoek zijn verzameld, blijkt dat ondernemingen om zich te kunnen registreren, uitsluitend aan financiële eisen hoeven te voldoen teneinde hun solvabiliteit aan te tonen. De Commissie heeft geconcludeerd dat de prijs waartegen ruwe palmolie op deze veilingen wordt verkocht, door de Indonesische overheid wordt vastgesteld en geen onverstoorde marktomstandigheden weergeeft.

(133) De Commissie heeft dit standpunt ingenomen vanwege het besluitvormingsproces van PTPN. De Indonesische overheid heeft in het bijzonder verklaard dat PTPN, alvorens de dagelijkse biedprocedure te starten, een “prijsvoorstelling” voor die dag afgeeft. De Commissie heeft echter vastgesteld dat PTPN niet verplicht is offertes die onder de “prijsvoorstelling” liggen, af te wijzen. Integendeel, wanneer de door de potentiële koper geboden prijs onder die “prijsvoorstelling” ligt, wordt de kwestie voorgelegd aan de raad van bestuur, die kan besluiten de offerte te aanvaarden. De Commissie heeft tijdens het controlebezoek bevestigd dat offertes regelmatig door de raad van bestuur worden aanvaard. Hoe dan ook wijst het feit dat de beslissingen over prijzen worden genomen door de raad van bestuur van PTPN, waarin uitsluitend de Indonesische overheid is vertegenwoordigd, erop dat de Indonesische overheid betekenisvolle zeggenschap uitoefent over PTPN en haar prijsstellingsgedrag.

(134) Aangezien de raad van bestuur van PTPN wordt benoemd door en verantwoording aflegt aan de Indonesische overheid, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de prijs van ruwe palmolie op de binnenlandse markt in wezen door de overheid wordt vastgesteld.

(135) Uit het onderzoek is eveneens gebleken dat PTPN wegens de door de Indonesische overheid uitgeoefende betekenisvolle zeggenschap niet als een rationele marktdeelnemer optreedt. Op basis van de beschikbare informatie lijkt het erop dat PTPN, door zich aan de richtsnoeren van de Indonesische overheid te houden, in de afgelopen jaren verlies heeft geleden. Elke rationele marktdeelnemer, en zeker een rationele marktdeelnemer met een zo groot gewicht op de markt voor ruwe palmolie, zou door rationeel handelen zijn winst hebben gemaximaliseerd in plaats van verlies te lijden.

(136) Uit het onderzoek is ook gebleken dat de Indonesische overheid, door een uitvoerbelasting en een uitvoerheffing op ruwe palmolie in te stellen, PTPN bovendien in een economisch irrationale situatie plaatst, aangezien deze ertoe wordt aangezet om ruwe palmolie op de binnenlandse markt te verkopen tegen een prijs die lager ligt dan die welke zonder die uitvoerbeperkingen zou kunnen worden verkregen. PTPN wordt aldus een rationele keuzemogelijkheid ontnomen en zij wordt ertoe aangezet om zich te voegen naar de beleidsdoelstelling achter de uitvoerbelasting en uitvoerheffing.

(137) In het licht van het bovenstaande is de Commissie derhalve tot de conclusie gekomen dat PTPN een overheidsinstantie is (32). De beschikbare gegevens wijzen erop dat PTPN bij de verkoop van ruwe palmolie op de markt overheidsfuncties uitoefent en een indicatie geeft van de prijs die door alle andere leveranciers van ruwe palmolie op de markt moet worden gevolgd, wat consequent en stelselmatig gebeurt. Zoals wordt uiteengezet in overweging 142, heeft het onderzoek inderdaad aangetoond dat geen van de leveranciers van ruwe palmolie aan de producenten-exporteurs zijn product heeft verkocht tegen prijzen die hoger waren dan de door PTPN vastgestelde prijs. Deze prijsstelling is in overeenstemming met de reikwijdte en de inhoud van de beleidsmaatregelen van de Indonesische overheid ten aanzien van de sector van ruwe palmolie en de biodieselsector. Aangezien de leveranciers van ruwe palmolie niet voldoende informatie hebben verstrekt waaruit het tegendeel blijkt, heeft de Commissie geconcludeerd dat zij hun prijzen hebben afgestemd op de door PTPN vastgestelde prijzen, om te voldoen aan de geformuleerde beleidsdoelstellingen om de prijs van ruwe palmolie kunstmatig laag te houden.

(138) Zou PTPN als een particulier lichaam moeten worden beschouwd, dan zou hoe dan ook uit dezelfde gegevens blijken dat de Indonesische overheid op zijn minst aan PTPN de functie heeft toevertrouwd om de prijzen van ruwe palmolie op een kunstmatig laag niveau vast te stellen of haar met deze functie heeft belast in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), van de basisverordening.

(139) Daarnaast is uit het onderzoek gebleken dat de dagprijs voor ruwe palmolie op de binnenlandse markt een duidelijke afspiegeling was van de gunningsprijs van de dagelijkse PTPN-veilingen.

(140) De Commissie heeft opgemerkt dat de inschrijvingsgegevens openbaar beschikbaar zijn voor alle ondernemingen die zijn geregistreerd in het informaticasysteem van PTPN, ongeacht of zij aan individuele inschrijvingen hebben deelgenomen en of zij succes hebben gehad bij hun bieding. De Commissie kon zich ervan vergewissen dat PTPN het resultaat van de dagelijkse inschrijving altijd op de dag zelf om 15:30 uur op haar onlineplatform publiceert, onder vermelding van de exacte gunningsprijs per eenheid voor ruwe palmolie.

(141) Alle producenten-exporteurs bevestigden dat zij dagelijks onderhandelen over de aankoop van ruwe palmolie met leveranciers die niet van de overheid zijn en dat die onderhandelingen meestal beginnen als de resultaten van de PTPN-inschrijvingen beschikbaar zijn. Daarbij is de startprijs voor de onderhandeling de dagprijs van PTPN. De producenten-exporteurs verklaarden verder dat verschillen tussen de prijzen van PTPN en de met de onafhankelijke leverancier van ruwe palmolie onderhandelde prijs voornamelijk zijn terug te voeren op verschillende logistieke kosten. In dit verband verklaarden de producenten-exporteurs dat PTPN inschrijvingen organiseert voor leveringen in hoofdzakelijk Dumai (op het eiland Sumatra) en Belawan, dat logistiek gezien ideaal is gelegen. Andere onafhankelijke leveranciers kunnen op verder afgelegen locaties, zoals het eiland Borneo, zijn gevestigd, waardoor de logistieke kosten hoger zijn. De producenten-exporteurs verklaarden dat bij de PTPN-prijs een aanpassing voor vervoerskosten is inbegrepen.

(142) De Commissie kon zich ervan vergewissen dat de eenheidsprijs die de producenten-exporteurs betaalden aan producenten van ruwe palmolie die niet in handen van de overheid waren, in het onderzoektijdvak altijd gelijk was aan of lager was dan de PTPN-prijs voor die dag.

(143) Derhalve concludeerde de Commissie op basis van alle beschikbare gegevens dat feitelijk alle onafhankelijk leveranciers van ruwe palmolie in Indonesië, ongeacht hoe groot zij zijn, hun prijzen afstemmen op de dagelijkse prijzen van PTPN en dat afwijkingen daarvan hoofdzakelijk samenhangen met logistieke kosten.

(144) In de WTO-rechtspraak wordt het concept van belasten met functies van een particulier lichaam uitgelegd als de uitoefening van gezag door een overheid over een particulier lichaam. De Beroepsinstantie van de WTO heeft in de zaak “VS – Countervailing Duty on DRAMS” toegelicht dat belasten inderdaad inhoudt dat een overheid gezag uitoefent, maar stelt ook dat een interpretatie van “belasten” die zich beperkt tot “opdragen” te strikt zou zijn, aangezien “(...) overheden over andere middelen kunnen beschikken om gezag uit te oefenen over een particulier lichaam. Een aantal daarvan kan “subtieler” zijn dan een “opdracht” of niet een zelfde mate van dwang omvatten”.

(145) De Commissie oordeelde dat de Indonesische overheid, door het organiseren van een transparant prijsstellingsmechanisme, de Indonesische leveranciers van ruwe palmolie op een van de door de Beroepsinstantie bedoelde subtielere manieren belast met een functie. Op basis van het beschikbare bewijsmateriaal oordeelde de Commissie dat de Indonesische overheid, door dagelijks de eenheidsprijs voor ruwe palmolie te publiceren, feitelijk een maximumprijs instelt waarvoor de grondstof op die specifieke dag zal worden verkocht. Door de transparantie op de markt kunnen kopers stilzwijgend hun gedrag in de praktijk coördineren door geen ruwe palmolie te kopen van leveranciers die een hogere prijs vragen dan door de Indonesische overheid is vastgesteld.

(146) Ook bleek uit het onderzoek dat de markt wat onderhandelingsmacht betreft, aanzienlijk uit balans is, ten gunste van kopers van ruwe palmolie. De markt voor ruwe palmolie is tamelijk versnipperd: 40 % wordt geleverd door individuele landbouwers, 6 % tot 9 % door PTPN en het resterende gedeelte door “grotere” leveranciers (vergeleken met de individuele landbouwers), die echter nog een bescheiden marktaandeel bezitten. Kopers zijn, met name met betrekking tot de bedrijfstak voor biodiesel, juist grotere ondernemingen die aanzienlijke hoeveelheden grondstoffen nodig hebben en doorgaans niet volledig kunnen voorzien in hun interne leveringsbehoefte. In dat verband zal iedere koper een dusdanige koopkracht bezitten dat hij weerstand kan bieden aan pogingen van zijn leverancier om een hogere prijs te vragen dan door de Indonesische overheid is vastgesteld. Derhalve kwam de Commissie tot de conclusie dat de Indonesische overheid door op transparante wijze de dagelijks prijzen voor ruwe palmolie bekend te maken, via PTPN feitelijk de maximale dagprijzen voor ruwe palmolie in Indonesië vaststelt. Een dergelijke referentieprijs komt neer op een richtsnoer voor de leveranciers van ruwe palmolie om die in Indonesië te verkopen in overeenstemming met de nagestreefde publieke doelstellingen.

(147) Daarnaast was de Commissie van oordeel dat de Indonesische overheid, door een uitvoerbelasting en een uitvoerheffing op ruwe palmolie in te stellen, de Indonesische producenten van ruwe palmolie in een economisch irrationale situatie plaatst, waardoor zij ertoe worden aangezet om hun goederen op de binnenlandse markt te verkopen tegen een prijs die lager ligt dan die welke zij zonder deze uitvoerbeperkingen zouden kunnen krijgen. Hun wordt aldus een rationele keuzemogelijkheid ontnomen en zij worden ertoe aangezet om zich te voegen naar de beleidsdoelstelling achter de uitvoerbelasting en de uitvoerheffing.

(148) Hoewel de uitvoerbelasting in het onderzoektijdvak niet was verschuldigd, gold dat wel voor de uitvoerheffing. Dit leidde ertoe dat leveranciers van ruwe palmolie in hun handelen werden beperkt, aangezien de Indonesische overheid door het instellen van deze heffing de vrijheid van handelen van leveranciers van ruwe palmolie beperkt door hun zakelijke besluit betreffende tegen welke prijs en waar zij hun product verkopen, in de praktijk te beperken. Zonder de uitvoerheffing zouden rationeel handelende producenten van ruwe palmolie hebben getracht hun winst te maximaliseren door nog meer hoeveelheden ruwe palmolie op de exportmarkt te verkopen in plaats van op de binnenlandse markt.

(149) Met deze beperkingen belet de Indonesische overheid de leveranciers van ruwe palmolie derhalve een zo hoog mogelijk inkomen te realiseren, namelijk het inkomen dat zij zouden kunnen verkrijgen zonder de uitvoerheffing.

(150) In overeenstemming met de conclusie van de Beroepsinstantie van de WTO in de zaak “VS – Countervailing Duty on DRAMS”, oordeelde de Commissie dat de Indonesische overheid de leveranciers van ruwe palmolie met een functie belast in de zin van artikel 1.1, punt a), onder iv), van de SCM-overeenkomst. In die zaak concludeerde de Beroepsinstantie namelijk dat “het moeilijk kan zijn in abstracte zin precies vast te stellen bij welke overheidshandelingen sprake is van toevertrouwen van of belasten met functies en bij welke niet. Het predicaat dat wordt gebruikt om de overheidshandeling te beschrijven, is niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend. Zoals Korea erkent, kunnen namelijk in sommige omstandigheden “richtsnoeren” van een overheid een belasten met functies inhouden. In de meeste gevallen kan men verwachten dat het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van een particulier lichaam gepaard gaat met een vorm van dreiging of aansporing, wat dan weer kan dienen als bewijs van het toevertrouwen van functies of het belasten met functies. Of sprake is van toevertrouwen of belasten hangt af van de specifieke feiten van een zaak”. In het onderhavige geval is de Commissie, mede op basis van het beschikbare bewijs, tot de conclusie gekomen dat de Indonesische overheid een systeem in het leven heeft geroepen dat de leveranciers ertoe aanzet ruwe palmolie tegen een specifieke prijs te verkopen, en daarmee belast zij de leveranciers met een functie. Zoals uiteengezet in de overwegingen 168 en 169, heeft de Commissie vastgesteld dat de door PTPN gepubliceerde prijs de maximumprijs op de binnenlandse markt van Indonesië is, die feitelijk wordt gevolgd door alle producenten van ruwe palmolie en biodiesel op de markt. Tot slot moet er ten aanzien van de vereiste van een bepaalde vorm van overheidsparticipatie aan worden herinnerd dat PTPN een overheidsinstantie is en dat de activiteiten ervan derhalve kunnen worden beschouwd als marktactiviteiten van de Indonesische overheid. De activiteiten van PTPN kunnen duidelijk worden beschouwd als het “aantoonbaar verband” tussen het beleid en het gedrag van de betrokken particuliere lichamen, die als een gemachtigde van de Indonesische overheid handelen om het beleid ervan uit te voeren.

(151) Met deze maatregelen zet de Indonesische overheid de leveranciers van ruwe palmolie er derhalve toe aan om de ruwe palmolie in Indonesië te houden, aangezien zij niet mogen verkopen voor betere prijzen, die zij in Indonesië zouden kunnen krijgen indien deze maatregelen niet bestonden.

(152) In deze zin wordt aan de producenten van inputs door de Indonesische overheid “de functie toevertrouwd” of worden zij door de Indonesische overheid “met de functie belast” om tegen een minder dan toereikende beloning goederen te leveren aan de binnenlandse gebruikers van ruwe palmolie, en met name aan de producenten van biodiesel. De producenten van ruwe palmolie wordt de verantwoordelijkheid gegeven om in Indonesië een kunstmatige, laaggeprijsde binnenlandse markt te creëren.

(153) Wanneer zij de beschreven reeks maatregelen toepast, weet de Indonesische overheid met andere woorden hoe de leveranciers van ruwe palmolie op de maatregelen zullen reageren en welke gevolgen daaruit voor hen zullen voortvloeien. De Commissie heeft ook aanwijzingen aangetroffen dat de Indonesische overheid proactief ingrijpt op de markt voor ruwe palmolie om particuliere leveranciers van ruwe palmolie aan te moedigen om aan de hun opgelegde verplichting te voldoen. Zo viel in een artikel in de pers te lezen dat “de Indonesische overheid het duurzame beheer van palmolieplantages blijft ondersteunen via de betaling van 6,35 miljard IDR aan middelen voor herbeplanting aan 135 kleine landbouwbedrijven die met Asian Agri samenwerken”. In dat artikel verklaarde de president-directeur van het palmolieplantagefonds dat “palmolie een topsector is die een aanzienlijke bijdrage aan de Indonesische economie levert. Na 25 jaar is het van belang de palmolie-industrie nieuw leven in te blazen, om een aan de behoeften van de bedrijfstak aangepaste hoge productiviteit, duurzame ontwikkeling en meer welvaart voor kleine boeren en gemeenschappen veilig te stellen (33)”. Uit deze verklaring blijkt duidelijk hoe de Indonesische overheid de producenten van ruwe palmolie hoofdzakelijk ten behoeve van de producenten van biodiesel ondersteunt.

(154) Daarnaast staat in een ander artikel in de pers dat “Indonesië momenteel een gesubsidieerd programma voor het heraanplanten van palmen uitvoert om de opbrengsten van kleine landbouwers helpen te verhogen zonder de omvang van de aanplant uit te breiden. De overheid streeft ernaar om tussen nu en 2025 2,4 miljoen hectare palmteeltareaal te herbeplanten (34)”. Hieruit blijkt voorts hoe de Indonesische overheid de producenten van ruwe palmolie subsidieert om hen ertoe te brengen de beleidsdoelstellingen na te leven.

(155) Terwijl de leveranciers van ruwe palmolie hun binnenlandse productie licht kunnen verlagen in reactie op de uitvoerbelastingen en andere beperkende maatregelen, is de productie niet gestopt en evenmin aanzienlijk afgenomen. Integendeel, met uitzondering van 2015, steeg de Indonesische productie van ruwe palmolie constant met meer dan 5 % per jaar, tot 41 500 Mt in 2018. In dit verband blijkt uit een artikel in de pers dat “het B20-programma niet alleen tot doel heeft de overheidsfinanciën gezond te maken, maar ook het binnenlandse verbruik van palmolie te stimuleren, dankzij de daling van de prijzen dit jaar (35)”, waarmee wordt aangetoond dat de Indonesische overheid de leveranciers van ruwe palmolie ondersteunt door hun verkoop kunstmatig te verhogen om aldus te waarborgen dat zij aan de hun opgelegde verplichting voldoen.

(156) De Commissie concludeerde dat dit het gevolg is van het feit dat de Indonesische overheid de producenten van ruwe palmolie de functie heeft toevertrouwd of met de functie heeft belast om ruwe palmolie te leveren tegen een minder dan toereikende beloning.

(157) In dit verband oordeelde de Commissie dat het enkele feit dat uitvoerbelastingen en/of -heffingen als zodanig niet uitdrukkelijk in artikel 3, lid 1, onder a), van de basisverordening worden genoemd, niet wil zeggen dat zij potentieel niet de aard van een financiële bijdrage zouden kunnen hebben en derhalve onder de definitie van subsidie in de zin van de basisverordening en de SCM-overeenkomst zouden vallen. De Commissie heeft ruimschoots bewijs geleverd dat de uitvoerbelasting en de uitvoerheffing op ruwe palmolie zijn gebruikt als een instrument om producenten van ruwe palmolie ertoe aan te zetten zich te voegen naar de geformuleerde beleidsdoelstellingen, en wel op een wijze die neerkomt op een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie, zoals beschreven in artikel 3, lid 1, onder a), van de basisverordening.

3.3.3.3. Toevertrouwen van functies aan particuliere lichamen of particuliere lichamen belasten met functies in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), van de basisverordening

(158) De Commissie heeft vervolgens beoordeeld of de producenten van ruwe palmolie in Indonesië particuliere lichamen zijn waaraan door de Indonesische overheid functies worden toevertrouwd of die door de Indonesische overheid met functies worden belast in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), van de basisverordening.

(159) Uit het onderzoek is gebleken dat, afgezien van PTPN, alle producenten van ruwe palmolie in Indonesië ofwel onafhankelijke landbouwers zijn ofwel particuliere ondernemingen die geen banden hebben met de Indonesische overheid. Onafhankelijke producenten van ruwe palmolie vertegenwoordigen meer dan 90 % van de markt en alle producenten-exporteurs betrekken bij hen een deel van hun behoefte aan ruwe palmolie.

(160) Derhalve was de Commissie, op basis van de beschikbare informatie, van oordeel dat alle producenten van ruwe palmolie particuliere lichamen zijn waaraan de levering van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning is toevertrouwd door de Indonesische overheid in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), van de basisverordening.

3.3.3.4. Verstrekking van ruwe palmolie tegen een minder dan toereikende beloning

(161) Vervolgens heeft de Commissie gecontroleerd of de producenten van ruwe palmolie het beleid van de Indonesische overheid om ruwe palmolie te leveren tegen een minder dan toereikende beloning, daadwerkelijk hebben uitgevoerd. Hiervoor was een gedetailleerde analyse nodig van de marktontwikkelingen in Indonesië, ten opzichte van een passend referentiepunt.

(162) Door de reeks maatregelen heeft de Indonesische overheid de producenten van ruwe palmolie ertoe aangezet om lokaal tegen lagere prijzen te verkopen dan anders het geval zou zijn geweest, d.w.z. bij het ontbreken van die maatregelen zouden de producenten de ruwe palmolie tegen de veel hogere prijs van de wereldmarkt hebben uitgevoerd of gewoon hun aanbod en prijzen hebben aangepast aan de vereisten van de ma