Speciaal verslag nr. 10/2000

inzake door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek gegunde overheidsopdrachten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 172/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

Doelstellingen en onderzoeksterrein

1. Dit verslag van de Kamer ligt in het verlengde van de reeds uitgebrachte verslagen over de tenuitvoerlegging van het vierde kaderprogramma op het gebied van onderzoek (4e KP) voor het tijdvak 1994 - 1998. Maar anders dan de eerdere werkzaamheden, die betrekking hadden op het onderzoek naar het beheer van de programma's voor onderzoek onder contract, is dit verslag gewijd aan de analyse van het beheer van de opdrachten die het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (hierna te noemen Centrum of GCO) heeft gegund om zich de nodige middelen voor zijn activiteiten(1) te verschaffen.

2. Het GCO, dat bij besluit van de Commissie van 10 april 1996 tot directoraat-generaal werd verheven, bestaat uit diverse wetenschappelijke instituten en horizontale directoraten, die belast zijn met de programmering van de taken en het beheer van de logistieke middelen. Dit directoraat-generaal, dat het belangrijkste instrument van de Gemeenschap is voor het welslagen van haar eigen onderzoekswerkzaamheden, heeft krachtens het besluit van 10 april 1996 als bijzonderheid een raad van beheer, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, aan wie de directeur-generaal de belangrijkste beheersdaden moet voorleggen.

3. De voorschriften voor de gunning van overheidsopdrachten zijn gericht op twee fundamentele doelstellingen:

a) overheidsinstellingen de mogelijkheid bieden zich te voorzien van de benodigde werken, leveringen en diensten op grond van de beste prijs-kwaliteitverhouding en

b) gelijke toegang tot overheidsopdrachten waarborgen voor alle ondernemingen die de vereiste bekwaamheid en garanties bieden.

4. De Kamer heeft deze tweeledige doelstelling in acht genomen om een uitspraak te doen over de wettigheid/regelmatigheid, alsmede over het financiële beheer van alle activiteiten van het GCO, voorzover zij tot uitdrukking kwamen in de gunning van opdrachten aan derden. De opdrachten die de diverse instituten van het Centrum hebben verworven voor het verlenen van diensten aan derden worden op een andere manier beheerd en vallen derhalve buiten deze controle.

5. De werkzaamheden van de Kamer hadden betrekking op het beheersinstrumentarium van het GCO en de beheersing van het proces van aanbesteding. Onderwerp van analyse waren de instrumenten en procedures voor beheer, alsmede een steekproef van 90 overeenkomsten (zie tabel 1) voor een totaalbedrag van 81,5 Mio EUR. Deze steekproef omvatte 43 operaties waarvan de dossiers waren ingediend bij de Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM), en 47 opdrachten die niet aan deze instantie waren voorgelegd. Met deze opdrachten was 79, respectievelijk 2,5 Mio EUR gemoeid.

Tabel 1

Tijdens de controle onderzochte steekproef

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Relevante rechtsvoorschriften en financiële omvang

6. Het onderzoeksterrein wordt bepaald door teksten van verschillende aard en reikwijdte:

a) Beschikkingen 94/918/EG en 94/919/Euratom van de Raad(2) tot vaststelling van de specifieke programma's voor onderzoek met de doelstellingen van het GCO voor de tenuitvoerlegging van het vierde kaderprogramma;

b) de algemene bepalingen van het Financieel Reglement, die de wijze van uitvoering van de begroting van de Europese Gemeenschap (EG) omschrijven; een aanvulling hierop zijn de bijzondere bepalingen voor kredieten voor onderzoek, opgenomen in titel VII van dit Reglement;

c) de Europese richtlijnen inzake overheidsopdrachten voor dienstverlening (92/50/EEG van 18 juni 1992), leveringen en de uitvoering van werken (93/36/EEG en 93/37/EEG van 14 juni 1993), gewijzigd bij Richtlijn 97/52/EG van 13 oktober 1997(3), die zowel voor de Commissie als voor alle aanbestedende diensten in de lidstaten bindend zijn.

7. Voor de periode waarop de specifieke onderzoekprogramma's betrekking hadden (1995 - 1998), beschikte het GCO over een begroting van in totaal 1413 Mio EUR. Van dit bedrag was 494 Mio EUR (afgezien van opnieuw aangewende kredieten) bestemd voor de financiering van de overeenkomsten. De tabellen 2 en 3 bevatten per begrotingsjaar een overzicht van de totale begrotingsmiddelen, respectievelijk de door de CCAM behandelde dossiers.

Tabel 2

Verdeling van begrotingsmiddelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 3

Overeenkomsten CCAM, volgens het type besluitvorming

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING VAN DE BELANGRIJKSTE OPMERKINGEN

8. Het beheersysteem van het GCO verschaft geen informatie die in een bruikbare vorm een compleet en nauwkeurig overzicht biedt van de gegunde opdrachten. Deze situatie is het gevolg van diverse oorzaken: enerzijds de ontoereikendheid van de informaticavoorzieningen, waarmee een bepaalde overeenkomst niet aan het desbetreffende project kan worden gekoppeld en waarmee geen situatieoverzichten voor de directie kunnen worden opgesteld. Anderzijds gaat het historisch overzicht van de verrichtingen verloren bij de overdracht ervan van de boekhoudsoftware Sibeca(4) naar het programma Sincom II(5) (zie de paragrafen 19, 25 - 31 en 43 - 51).

9. Een regeling die een uitzondering vormt op het Gemeenschapsrecht, met name tot uitdrukking komend in een specifieke Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM-GCO), en de opstelling van een document met de titel "administratief akkoord", waarbij de Commissie in de situatie verkeert dat zij een overeenkomst met zichzelf moet sluiten, vormen een belemmering voor een goed beheer van de overeenkomsten (zie de paragrafen 20 - 24 en 36 - 41).

10. De beheersing van het proces van de aanbestedingen, vanaf de vaststelling van de behoefte tot aan de follow-up van de dienstverlening door de ordonnateur, is over het algemeen onvoldoende doordat er geen beheer met een echte behoeftenraming bestaat en er sprake is van tekortkomingen bij de toepassing van de mededingingsregels en, ten slotte, van een gebrekkige controle van de verleende dienst (zie de paragrafen 52 - 64).

11. Het ontbreken van een document dat de samenstelling van de met de voorbereiding van de overeenkomsten belaste comités en hun werkwijze vastlegt, verergert overigens deze tekortkomingen. Bijgevolg vertoont de gehele voorbereidende fase van de overeenkomsten een gebrek aan transparantie (zie de paragrafen 34, 35 en 54).

12. Het GCO heeft tevens onderhandse overeenkomsten gesloten zonder de regels terzake na te leven zoals die zijn uitgelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Het onderzoek heeft voorts de mogelijkheid bevestigd van frauduleuze overeenkomsten tussen dienstverleners (zie de paragrafen 65 - 75).

13. Het GCO heeft de gesplitste kredieten gehanteerd alsof het niet-gesplitste kredieten waren, in weerwil van de kenmerken die voor elk soort kredieten gelden. Deze praktijk is vaak gecombineerd met diverse technieken voor de splitsing van overeenkomsten (zie de paragrafen 76 - 80).

14. In de dossiers zijn niet altijd objectieve criteria opgenomen voor de kwalificatie van de opdrachten of de vaststelling van de geraamde kosten. Dit gebrek aan duidelijkheid doet in sommige gevallen twijfels rijzen over de vraag of het besluit om de CCAM-GCO niet in te schakelen, wel gegrond was (zie de paragrafen 61 en 62).

15. Onder het mom van contracten voor dienstverlening heeft het Centrum bovendien in feite op onwettige wijze personeel aangeworven (zie de paragrafen 63 en 64).

16. Er zijn twee gevallen van volledige onderaanbesteding geconstateerd. Dit is uit juridisch oogpunt laakbaar: de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vermelden de mogelijkheid van onderaanbesteding slechts voor delen van overeenkomsten. Complete onderaanbesteding is niet aanvaardbaar omdat zij indruist tegen de juridische gedachtegang die ten grondslag ligt aan de gehele procedure voor de gunning van overheidsopdrachten. Uit een oogpunt van goed financieel beheer wordt de begunstigde bovendien een tussenpersoon die meerkosten veroorzaakt (zie de paragrafen 81 en 82).

17. De lacunes die zijn geconstateerd bij de controle van de realiteit en de kwaliteit van de verleende dienst doen de vraag rijzen of de ordonnateur feitelijk wel de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen (zie de paragrafen 86 - 89).

18. De Kamer verwelkomt echter de snelheid en de omvang van de hervormingen die de Commissie heeft ingevoerd ter opheffing van de tekortkomingen die bij de controles zijn vastgesteld. Deze hervormingen, die de Commissie heeft geformuleerd in reactie op de bevindingen van dit verslag, dienen het GCO te voorzien van de benodigde instrumenten voor een daadkrachtig beheer en een betere beheersing van de overeenkomsten.

BEHEERSINSTRUMENTARIUM VAN HET GCO

19. Rond de jaarlijkse werkprogramma's, boekhoudsystemen en een aantal procedures vindt het beheer plaats in een origineel en bindend kader. Een analyse van de onderdelen van dit instrumentarium en een onderzoek van de geselecteerde steekproef hebben gebreken aan het licht gebracht die de ontwikkeling van twijfelachtige praktijken in de hand hebben gewerkt.

Een origineel kader

20. Twee essentiële elementen vormen het originele karakter van het kader waarbinnen het Centrum zijn activiteiten ontwikkelt. In verschillende mate beïnvloeden zij beide het beheer van de overeenkomsten. Het eerste is de regeling die een uitzondering(6) vormt op het institutioneel Gemeenschapsrecht dat op het GCO van toepassing is; het tweede heeft betrekking op de gedecentraliseerde structuur.

Een speciale werkwijze

21. De werkwijze van het GCO is in meer dan één opzicht bijzonder:

a) enerzijds op begrotingsniveau, in die zin dat, anders dan bij de andere diensten van de Commissie, alle kredieten waarover het GCO beschikt (inclusief personeels- en huishoudelijke uitgaven) beleidskredieten zijn die opgenomen zijn in deel B van de begroting;

b) anderzijds op juridisch niveau: het GCO kan financiering verkrijgen uit begrotingsonderdelen die bestemd zijn voor verschillende communautaire beleidsterreinen, zoals bijvoorbeeld Phare, Tacis of zelfs Meda, via een procedure waarbij het Centrum met derden moet meedingen, maar op andere voorwaarden. Het GCO hoeft slechts een kostenraming in te dienen, terwijl derden aan alle voorschriften van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten moeten voldoen. Als het desbetreffende directoraat-generaal de raming van het GCO voordeliger acht dan de inschrijvingen van de externe gegadigden wordt hun medegedeeld dat hun offerte is afgewezen zonder enig vergelijkend onderzoek door het CCAM. In een dergelijk geval moet de Commissie dus een overeenkomst met zichzelf sluiten. Aangezien zulks juridisch onmogelijk is, stelt de Commissie een document met de titel "administratief akkoord" op om dit probleem te omzeilen;

c) ten slotte op administratief niveau, wegens de bijzonderheid dat er zowel een raad van beheer als, sinds 1971, een specifieke CCAM bestaat (hierna te noemen CCAM-GCO).

Gedecentraliseerd beheer

22. De verspreiding van de acht GCO-instituten, elk met wetenschappelijke deskundigheid op bijzondere onderzoeksgebieden, over vijf verschillende locaties (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten en Sevilla) en het bestaan van horizontale directoraten in hetzij Brussel, hetzij Ispra, noopten tot een omvangrijke delegatie van beslissingsbevoegdheden ten gunste van de directeuren. Laatstgenoemden, die moeten waken over de hoge kwaliteit van de wetenschappelijke productie van de projecten waarvoor zij verantwoordelijk zijn, oefenen tegelijkertijd de functie van ordonnateur uit. Op grond van deze cumulatie van functies en de talrijke dienstreizen die zij moeten maken doordat zij zover van Brussel verwijderd zijn, hebben zij laatstgenoemde bevoegdheid op grote schaal gesubdelegeerd(7).

23. Het directoraat Hulpmiddelen alleen beheerde een zodanig volume logistieke operaties dat dit alleen nauwelijks voldoende was voor het beheer. Gezien deze omstandigheden heeft het GCO in de loop van de zomer van 1998 besloten de bevoegdheden hiervan tussen twee nieuwe directoraten te verdelen. Het ene werd belast met het beheer van de infrastructuur, het andere met de administratie.

24. In concreto heeft het gedecentraliseerde beheer geleid tot de aanwezigheid van een zestigtal beheerders en 80 gesubdelegeerde ordonnateurs voor een volume van ongeveer 50000 transacties per jaar.

Instrumenten en procedures voor beheer

Instrumenten

De jaarlijkse werkprogramma's

25. Elk jaar stelt het directoraat Programma's van het GCO, gevestigd te Brussel bij de directeur-generaal, samen met de diverse onderzoeksinstituten het jaarlijkse werkprogramma op. Dit document is het belangrijkste element waarmee het GCO de doelstellingen die de Europese wetgever voor hem bepaalt, poogt uit te drukken in een coherent geheel van projecten. Na goedkeuring door de raad van beheer van het Centrum en vóór de tenuitvoerlegging bestaat het werkprogramma uit twee delen, waarvan het ene gericht is op de onderzoeksactiviteiten en het andere op de ondersteuning. Het bevat, in de vorm van beknopte samenvattingen, een beschrijving van de geselecteerde projecten met, voor elk daarvan, de hoofdkenmerken, de doelstellingen, het toegewezen personeel en de begrotingsmiddelen.

De boekhoudsystemen

26. De begrotings-, inventaris- en analytische boekhouding zijn geautomatiseerd en worden bijgehouden met behulp van diverse programma's die na elkaar en soms tegelijkertijd voor de betrokken periode worden gebruikt.

De begrotingsboekhouding

27. Tot in november 1997 zorgde het programma Sibeca voor het bijhouden van de besteding van de kredieten die aan het Centrum waren toegewezen. Dit systeem had het nadeel dat alleen de diensten van het GCO het rechtstreeks konden raadplegen. Het had anderzijds het voordeel dat niet alleen de begrotingsuitvoering gevolgd kon worden, maar de uitgaven ook konden worden gekoppeld aan de betrokken overeenkomsten voorzover laatstgenoemde voor advies bij de CCAM-GCO waren ingediend en bij deze gelegenheid een identificatienummer hadden gekregen. Eind 1997 is het systeem vervangen door Sincom II.

28. Sincom II bestaat uit drie modules, die achtereenvolgens bestemd zijn voor het volgen van de verrichtingen van de beheerders en de ordonnateurs, het toezicht op de visa van de financieel controleur en de rekenplichtige, alsmede voor de samenstelling van statistieken en verslagen. De derde module was tijdens de controle van de Kamer in juni 1998 nog altijd niet geïnstalleerd.

De analytische boekhouding

29. Het Centrum functioneert op basis van beleidskredieten, maar kan eveneens externe financiering aantrekken in ruil voor diensten voor rekening van derden. Zodoende heeft het Centrum een analytische boekhouding waarmee het de huishoudelijke uitgaven per eenheid van de diverse instituten kan vaststellen, op grond van een verdeling van de algemene kosten die bij de directe uitgaven komen. Voorts kan men dankzij deze boekhouding de besteding der kredieten per soort activiteit volgen. Ten slotte verschaft zij informatie over de besteding van opnieuw aan te wenden kredieten.

30. Een document getiteld "concordantietabel" vormt de verbinding tussen de analytische en de begrotingsboekhouding. Zo kan de uitvoering van het vierde kaderprogramma worden gevolgd en kunnen aan de hand van synoptische tabellen de ramingen en de uitvoering van de begroting op elkaar worden aangesloten. Bijkomend voordeel van dit document is dat de directie van het Centrum regelmatige controles kan uitvoeren. Daarentegen kan men niet rechtstreeks zien welke uitgaven bij een gegunde opdracht behoren, laat staan verband leggen tussen de opdracht en het project dat voor de uitvoering ervan is gefinancierd.

De inventarisboekhouding

31. Voor de inventaris van de goederen en het administratieve beheer van de aankopen beschikken de vestigingen over verschillende softwaresystemen. De programma's die worden gebruikt in Ispra, Sevilla en Petten garanderen een follow-up van de geïnventariseerde goederen. Het programma in Karlsruhe is ouder en registreert de gegevens zonder ze naar soort te kunnen rubriceren.

Een gegevensbank voor contracten

32. De eenheid "Contracten" van het oude directoraat Hulpmiddelen heeft geleidelijk een gegevensbank in gebruik genomen met contractgegevens over door het Centrum gegunde opdrachten. Bij de controles in juni 1998 van opdrachten die aan een particuliere begunstigde waren toegewezen, bleek er een aanzienlijk verschil te bestaan tussen de bedragen die in de boekhouding voorkwamen en de bedragen in de gegevensbank. Deze afwijking is naderhand gecorrigeerd.

De kaderovereenkomsten

33. Kaderovereenkomsten worden gebruikt bij opdrachten voor leveringen en met name voor de aanschaf van computerapparatuur. Ze worden in de regel afgesloten voor de duur van twee of drie jaar en bieden de diensten van het Centrum een grote flexibiliteit bij de levering. Als de kaderovereenkomst is gesloten, kunnen zij immers naar gelang van de behoefte goederen aanschaffen door het uitschrijven van een simpele bestelbon. Voorts is voor ondertekening van een dergelijk contract geen vastlegging vooraf van kredieten vereist, maar worden deze vastgelegd naargelang de bestelbonnen worden uitgeschreven.

Procedures

34. De beheerprocedures die het Centrum hanteert, zijn vastgelegd in een document voor intern gebruik dat enerzijds de voorschriften bevat van het Financieel Reglement en de uitvoeringsbepalingen die voor alle diensten van de Commissie gelden en anderzijds de voorschriften van het GCO. Evenals de andere diensten van de Commissie maakt het Centrum gebruik van het vademecum van de CCAM inzake overheidsopdrachten.

35. De regels die in de verschillende fasen van een opdracht moeten worden gevolgd en het toezicht op de uitvoering zijn echter niet geformaliseerd. Het Centrum heeft wel diverse interne comités gevormd, zoals voor de voorbereiding van transacties voor de aanschaf van omvangrijke hoeveelheden materiaal. Geen enkele tekst maakt hier echter melding van, en ook de samenstelling, de bevoegdheden en de wijze van functioneren zijn nergens vastgelegd.

Zwakke punten van het instrumentarium

Gevolgen van de speciale regeling

De specifiek voor het GCO bestemde CCAM

36. In afwijking van de andere directoraten-generaal van de Commissie met een wetenschappelijke taak (DG's Onderzoek, Informatiemaatschappij en Energie), zijn de dossiers van het GCO inzake overheidsopdrachten tussen 1971 en juli 1998 niet bij de CCAM van de Commissie ingediend, maar bij een specifieke CCAM vanwege het wetenschappelijke karakter van de werkzaamheden van het Centrum.

37. Vanaf de eerste controles heeft de Kamer vastgesteld dat het bestaan van een dergelijke CCAM gerechtvaardigd noch wenselijk was. Een CCAM moet zich namelijk niet uitspreken over de wetenschappelijke inhoud van een dossier, maar dient te waken over de naleving van de voorschriften inzake mededinging, gelijke behandeling van de inschrijvers te waarborgen en de kwaliteit van de bestekken na te gaan, met name wat betreft de formulering van objectieve criteria die een vergelijkend onderzoek van de offertes mogelijk maken. Voorts verhinderde de massale aanwezigheid van personeel van het GCO in deze CCAM om meer dan vier à vijf vergaderingen per jaar te organiseren, in tegenstelling tot de CCAM-Commissie, die om de drie weken bijeenkomt. Dit kon het imago van onafhankelijkheid en neutraliteit van de Commissie slechts schade berokkenen.

De beheersing van de decentralisatie

38. Vanzelfsprekend heeft de afwezigheid van schriftelijke procedures de ontwikkeling in de hand gewerkt van heterogene beheerpraktijken en het was onmogelijk vast te stellen of de tussenkomst van de in paragraaf 35 vermelde comités een systematisch karakter had.

39. De geografische spreiding van de installaties over verscheidene locaties en de functionele decentralisatie van het Centrum noodzaakt de directeuren vaak tot dienstreizen, waardoor zij minder tijd kunnen besteden aan toezicht op en controle van het beheer van hun ondergeschikten. Deze situatie heeft geleid tot een verzwakking van de hiërarchische controle, mede doordat de boekhoudkundige instrumenten van het GCO niet zijn aangepast. De door de Kamer uitgevoerde controles van de geselecteerde contracten bevestigen deze tekortkomingen in alle fasen van het beheer van de overeenkomsten.

Voor rekening van andere DG's van de Commissie verleende diensten

40. Het GCO kan de mededinging met derden aangaan voor de implementatie van communautair beleid dat onder andere DG's valt, hetgeen de Commissie in een netelige positie brengt. Juridisch gezien kan zij niet reageren op haar eigen oproepen tot inschrijving, laat staan met zichzelf contracten sluiten, zodat zij een parallelle procedure in het leven moest roepen krachtens welke het GCO een kostenraming opstelt. Als deze voordeliger lijkt dan de inschrijvingen van derden, wordt de beoogde operatie voorwerp van een document, getiteld "administratief akkoord" tussen het betrokken DG en het GCO. De CCAM wordt niet ingeschakeld. In het tegenovergestelde geval ontvangt de CCAM ter informatie alleen de inschrijvingen van derden.

41. Uit onderzoek van twee overeenkomsten uit de steekproef voor door het GCO uitgevoerde werkzaamheden in het kader van de uitvoering van twee administratieve akkoorden is gebleken dat het Centrum deze handelwijze had gevolgd om in één geval een klein, maar in het andere geval een essentieel deel van de opdracht in onderaanbesteding te geven, zonder dat er van enige mededinging sprake was.

42. Uit een oogpunt van goed beheer is het overigens laakbaar dat een publiekrechtelijk lichaam, dat over de wetenschappelijke, technische en administratieve middelen beschikt om in zijn eigen behoeften te voorzien, zich de termijnen en de bijkomende kosten op de hals haalt die gemoeid zijn met de uitschrijving van een aanbesteding en de voorbereiding van een bestek door het GCO.

Kwaliteit van het informatiesysteem

De productie van gegevens

43. Het jaarlijkse werkprogramma stelt per project een raming op en dankzij de boekhoudsystemen kan men de besteding der kredieten en de kosten van de activiteiten van het Centrum volgen. Vanwege het ontbreken van een hulpboekhouding voor de projecten was het niet mogelijk op basis van deze elementen samen een overeenkomst met een bepaald project en dus ook met het werkprogramma in verband te brengen, noch volledige en betrouwbare informatie over de gesloten contracten te verkrijgen, noch ten slotte om voor de directie van het Centrum situatieoverzichten samen te stellen.

44. Anders dan het voorafgaande boekhoudsysteem Sibeca is Sincom II namelijk een eenvoudig programma voor de begrotingsuitvoering dat niet de mogelijkheid biedt overeenkomsten terug te vinden aan de hand van de bijbehorende verplichtingen.

45. Het aanvankelijk geplande bestand voor derden in Sincom II was bij de controle in juni 1998 nog niet operationeel. Met behulp van een dergelijk bestand zou de directie evenwel kruiscontroles kunnen uitvoeren met de gegevensbank voor contracten.

46. Bovendien zijn de gegevens van Sibeca slechts gedeeltelijk naar Sincom II overgedragen. Zo is het overzicht van de transacties waarvan de verplichtingen waren afgewikkeld, niet in het nieuwe systeem opgenomen. In feite is het overzicht verdwenen, zodat het onmogelijk is geworden om een complete en betrouwbare lijst van de gegunde opdrachten samen te stellen. Om aan deze informatie te komen heeft het GCO Sibeca opnieuw geactiveerd. Ondanks grote inspanningen was het resultaat niet bevredigend.

47. Als gevolg hiervan is het Centrum feitelijk niet op de hoogte van alle overeenkomsten die het heeft gegund en beschikt het niet over een situatie overzicht waarmee, aan de hand van de uitvoering van de overeenkomsten, de koppeling aan een specifiek project te volgen is. Een dergelijk instrument zou van groot nut zijn, temeer daar het aantal gelanceerde projecten (700 in de periode 1995 - 1998) omvangrijk is.

48. Afgezien van de tekortkomingen van bepaalde inventarisprogramma's, zoals dat in Karlsruhe, hebben de in Ispra uitgevoerde controles aangetoond dat de doeltreffendheid van de software werd verzwakt door de jarenlange afwezigheid van een fysieke inventaris en door een administratieve procedure die niet verplichtte tot de fysieke verwijdering van de gedeclasseerde en uit de inventarislijst geschrapte goederen.

49. Na de aanbevelingen die de Kamer tijdens het onderzoek heeft gedaan, hebben de bevoegde diensten van het GCO het materiaal in februari 1999 geïnventariseerd. Bij later uitgevoerde controles heeft de Kamer geconstateerd dat deze inventarisatie, op een aantal van twintigduizend geïnventariseerde artikelen, een afwijking van 14 % uitwees tussen de fysieke werkelijkheid en de registratie in de boekhouding.

De gegevensbank voor contracten

50. Vanwege de beperkte gebruikersvriendelijkheid van de gegevensbank van de eenheid "Contracten" hebben de diensten deze, ondanks de inmiddels bereikte betrouwbaarheid, vaak niet gebruikt en een parallelle follow-up op spreadsheet geprefereerd.

De follow-up van de bestelbonnen van kaderovereenkomsten

51. Terwijl de uitvoering van kaderovereenkomsten onvermijdelijk gepaard gaat met het uitschrijven van een groot aantal bestelbonnen door de diverse diensten van het GCO, heeft het Centrum geen enkel computersysteem dat een volledige en gecentraliseerde follow-up van deze bonnen mogelijk maakt.

BEHEERSING VAN HET PROCES VAN AANBESTEDING

52. Het aanbestedingsproces bestaat uit drie hoofdonderdelen: de voorbereiding van de operatie, de gunning en de follow-up van de tenuitvoerlegging. De Kamer volgt deze indeling bij de uiteenzetting van de belangrijkste bevindingen. De aandacht wordt gevestigd op de zeer ernstige gevallen, namelijk afwijkingen in de diverse stadia van de opdracht of twijfelachtige praktijken.

Voorbereiding van aanbestedingen

Vaststelling van behoeften

53. Met als opmerkelijke uitzondering de behoeften aan computerapparatuur, waarvan de planning geformaliseerd is, heeft het onderzoek van de dossiers niet de aanwezigheid van een georganiseerde planning van de behoeften kunnen aantonen. Bovendien bleek uit de controles dat de raming van de behoeften aan computerapparatuur onvolledig was, aangezien de behoeften van de andere diensten dan die van de administratie van het GCO niet geïnventariseerd waren.

54. Voorts zijn de omstandigheden waaronder de voorbereidende comités werken ondoorzichtig omdat er geen vooraf vastgestelde regels, schriftelijke agenda's of notulen van de vergaderingen zijn. Dit belemmert de formulering van een oordeel over de kwaliteit van het proces ter vaststelling van de behoeften.

55. Uit de controles kan voorts worden opgemaakt dat, ten aanzien van twee operaties van de steekproef inzake wetenschappelijke diensten, de oorsprong van de overeenkomst niet bij het GCO, maar bij de betrokken begunstigden lag. De dossiers bevatten immers geen enkele informatie over een eventuele werkelijke behoefte van het Centrum, maar slechts de voorstellen die laatstgenoemden hadden ingediend. De eerste van deze opdrachten, bij de CCAM-GCO voor advies ingediend, resulteerde in de ondertekening van twee contracten voor een totaalbedrag van 871638 EUR. De tweede, ad 89000 EUR, gaf aanleiding tot de opstelling van enkele regels bij wijze van bestek, na ontvangst van de offerte. In het onderhavige geval is de opdracht niet alleen onderhands gegund, maar bedroeg de termijn tussen de indiening van de offerte en de ondertekening van de als contract geldende brief niet meer dan een week.

56. Twee andere onderzoeksopdrachten, op het gebied van vervoer, met een waarde van 11400, respectievelijk 10000 EUR, zijn onderhands gegund. Zij zijn eveneens toegewezen op grond van een offerte van de begunstigde zonder dat in de dossiers van het GCO ook maar enige aanwijzing van een behoefte of van een bestek te bespeuren is.

57. Het laatste geval heeft betrekking op laboratoriumapparatuur, waarvan de installatie pas gepland was voor 2000, maar die besteld is in 1997 en afgeleverd in 1998, enkel en alleen om de kredieten van het begrotingsjaar te benutten. Deze handelwijze verhult niet alleen de werkelijke kosten van de inrichting van het laboratorium voor de begrotingsautoriteiten, maar brengt ook een voorbarige uitgave met zich mee.

Kwaliteit van bestekken en technische bijlagen

58. Een vergelijking van de bestekken die zijn opgesteld in het kader van opdrachten waarvan de CCAM-GCO de dossiers beoordeelt met de bestekken voor opdrachten waarvan de gunning geen advies vooraf vereist, leert dat de kwaliteit van de eerste in geen verhouding staat tot die van laatstgenoemde.

59. De kwaliteit van de bestekken die bij dit orgaan ter beoordeling zijn ingediend, is over het algemeen aanvaardbaar. Bij controles zijn echter gebreken aan het licht gekomen, zoals bijvoorbeeld het onvolledige karakter van bepaalde bestekken. Voorts is bij de opstelling van bestekken in één geval gebruikgemaakt van prijslijsten van een leverancier die nadrukkelijk aanwezig is in de vestiging Ispra.

60. De kwaliteit van de als bestek dienende "technische bijlagen" voor opdrachten buiten de CCAM om is daarentegen vaak slecht, met name voor Ispra. Soms is deze zodanig dat het voor een vakman onmogelijk is in te schrijven zonder bij de verantwoordelijke beheerder van de opdracht nadere inlichtingen in te winnen. Van de 47 operaties van de steekproef, voor gegunde opdrachten buiten de CCAM-GCO-procedure om, geldt dit voor zeven opdrachten, voor een bedrag van 302550 EUR en overeenkomend met meer dan 14 % van de populatie.

Kwalificatie van de opdrachten

De kwalificatie en het bedrag van wetenschappelijke opdrachten

61. De al dan niet wetenschappelijke/technische aard van de overeenkomst bepaalt of de CCAM-GCO wordt geraadpleegd. Bij onderhandse gunning vindt raadpleging plaats vanaf 46000 EUR als het object van aanbesteding niet wetenschappelijk/technisch is, maar pas vanaf 98700 EUR als die kwalificatie wel van toepassing is.

62. Het onderzoek van de Kamer toont aan dat zes overeenkomsten van de steekproef die als wetenschappelijk/technisch waren aangemerkt, en waarvan de omvang het drempelbedrag voor raadpleging door de CCAM-GCO benaderde, onderhands gegund zijn. Uit de desbetreffende dossiers is niet altijd af te leiden welke methode gebruikt is om het geraamde bedrag van de overeenkomst te bepalen of het wetenschappelijk karakter van de overeenkomst te bevestigen.

De kwalificatie van de opdrachten voor dienstverlening

63. Blijkens de controle heeft het GCO in één geval arbeidsovereenkomsten gesloten onder het mom van contracten voor dienstverlening. Aldus kon het GCO langer beschikken over personen die gezien de vigerende regels inzake personeelsbeheer niet meer aanwezig hadden mogen zijn, alsmede de aanwerving van nieuw personeel financieren met andere begrotingsmiddelen. In dit geval is niet alleen de kwalificatie misplaatst, maar heeft het GCO ook het begrotingsbeginsel van de specificiteit der kredieten geschonden.

64. De hoogste autoriteiten van het GCO zijn van het verschijnsel in kennis gesteld en hebben regularisaties laten uitvoeren. Afgezien van de door de Kamer behandelde steekproef is vastgesteld dat er 47 van dergelijke contracten zijn, waarvan er intussen 39 geregulariseerd zouden zijn.

Gunning van opdrachten

Gunning via onderhandse overeenkomsten

De omvang van het verschijnsel

65. Uit de uitvoeringsverslagen van de CCAM-GCO valt op te maken dat het percentage opdrachten dat onderhands is toegewezen tussen 1995 en 1997 een daling te zien heeft gegeven, zowel wat aantal als wat financiële omvang betreft. Terwijl in 1995 namelijk 26 overeenkomsten op deze wijze zijn gesloten, voor een totaalbedrag van 10,2 Mio EUR, zijn in 1997 slechts 14 opdrachten, voor een bedrag van 3,8 Mio EUR onderhands gegund (zie tabel 3).

66. Aangezien het beheersinstrumentarium van het GCO geen betrouwbare informatie kan bieden wat betreft de opdrachten die buiten de CCAM-GCO-procedure om zijn gegund, kan de Kamer zich voor haar oordeel slechts op de onderzochte steekproef baseren. De Kamer heeft daarbij geconstateerd dat de daling van het aantal onderhands gegunde opdrachten veel minder merkbaar is. Van de 34 transacties voor in 1997 gegunde opdrachten uit de steekproef zijn er 24 (ter waarde van 885000 EUR op een totaal van 1955000 EUR) nog volgens deze manier gegund (zie tabel 4).

Tabel 4

Overeenkomsten buiten de CCAM-GCO om op basis van de steekproef

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

67. Het onvermogen van het beheersinstrumentarium van het GCO om informatie over dit type transacties op geschikte wijze te achterhalen, te inventariseren en aan de hogere autoriteiten van het GCO aan te bieden, alsmede de geringe aandacht die hieraan geschonken is vanwege de kleine bedragen, verklaren waarom er zo vaak sprake is van gunning via onderhandse overeenkomsten.

De onregelmatigheid van de handelwijze

68. De jurisprudentie van het Hof van Justitie beperkt het aantal redenen(8) waarom een aanbestedende dienst een beroep mag doen op onderhandse overeenkomsten tot drie: bescherming van exclusieve rechten, technische factoren en urgentie.

69. Het Hof van Justitie is uiterst restrictief in de beoordeling van de technische redenen en de urgentie. Wat de technische redenen betreft moet de aanbestedende dienst aantonen dat uitsluitend de begunstigde in staat was de opdracht uit te voeren. Het dringende karakter wordt slechts erkend voorzover de gebeurtenis niet te voorzien was en de urgentie dringend en onverenigbaar met de door andere procedures voorgeschreven termijnen. Het Hof van Justitie eist voorts de aanwezigheid van een causaal verband tussen de onvoorziene gebeurtenis en de hieruit voortvloeiende dringende urgentie.

70. Gelet op de informatie in de dossiers voldeden onderhands gegunde overeenkomsten uit de steekproef niet aan de voorwaarden van deze jurisprudentie om de gegrondheid van een procedure via onderhandelingen te rechtvaardigen, noch aan de andere in de richtlijnen geformuleerde voorwaarden terzake. Deze jurisprudentie is echter grotendeels tot stand gekomen naar aanleiding van processen die de Commissie tegen lidstaten had aangespannen die van deze mogelijkheid misbruik maakten om overheidsopdrachten te gunnen.

71. Uit de resultaten van de controles betreffende diverse operaties uit de steekproef blijkt dat de omstandigheden waaronder meerdere opdrachten van zeer uiteenlopende omvang zijn voorbereid, gegund en nadien gevolgd, een reeks aanwijzingen bevat die zacht gezegd op ernstige fouten in het beheer duiden.

Bestaan van een feitelijk monopolie

72. Eén van de in de vorige paragraaf vermelde gevallen verdient in het bijzonder vermelding op grond van de financiële omvang (in de orde van 1 Mio EUR/jaar) en de duur. Sinds 1979 is het immers dezelfde onderneming die de vervoersovereenkomst voor de vestiging Ispra krijgt toegewezen. Tussen 1979 en 1991 is het contract systematisch onderhands verlengd. In 1991, na een in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte oproep tot inschrijving, is de opdracht haar opnieuw gegund voor de duur van maximaal vijf jaar. Maar na het verstrijken van dit contract is er een aanhangsel ondertekend om het contract met drie maanden te verlengen, omdat de diensten van het GCO geen tijd hadden gehad om een nieuwe oproep tot inschrijving bekend te maken. In april 1996 is de onderneming na een aanbesteding een nieuw contract gegund voor de duur van drie jaar, dat met 24 maanden verlengd kan worden.

73. De uitgevoerde controles hebben een hele reeks elementen feitelijk en rechtens aan het licht gebracht die erop lijken te wijzen dat het GCO deze onderneming een exclusieve positie heeft gegund. Het Centrum heeft wijzigingen in de aanvankelijke contractvoorwaarden aanvaard die indruisen tegen de belangen van de Gemeenschap en de gelijke toegang tot overheidsfinanciering. Ten slotte heeft het verzuimd de op ordonnateurs rustende verantwoordelijkheden op zich te nemen door niet aandachtig te controleren of de gefactureerde diensten werkelijk hadden plaatsgevonden.

74. Zo kon het volgende worden vastgesteld:

a) de verlenging met drie maanden - op grond van het onaanvaardbare motief van gebrek aan tijd - van het contract dat was ondertekend na de in 1991 gegunde opdracht, was strijdig met de contractvoorwaarden, die een maximumduur van vijf jaar vermeldden, en bracht naar schatting 380000 EUR aan meerkosten met zich mee;

b) krachtens het op 27 maart 1996 ondertekende aanhangsel bedroegen de prijzen voor de terbeschikkingstelling van een voertuig en de kilometervergoeding 3922 EUR/maand, respectievelijk 0,3331 EUR/km. De bedragen in de inschrijving voor deze diensten, die op dat tijdstip werd ingediend als reactie op de uiteindelijk door het GCO uitgeschreven aanbesteding, lagen achtereenvolgens 27 en 52 % onder deze prijzen;

c) de op het ontvangstbewijs vermelde datum van ontvangst van de inschrijving is gewijzigd;

d) het adres voor de voorlichtingsbijeenkomst over de voorwaarden voor inschrijving was onjuist, zodat één geïnteresseerde onderneming te laat kwam, hetgeen het aantal inschrijvers tot twee terugbracht;

e) de prijzen op grond waarvan de opdracht is gegund, zijn nooit toegepast. Een eerste aanhangsel gaf de dienstverlener immers het recht om de hogere prijzen van het voorafgaande contract in rekening te brengen; op basis van een tweede aanhangsel is de prijs verhoogd die was vastgesteld in het contract dat na de aanbesteding was gesloten;

f) de ordonnateur, zich beroepend op de onmogelijkheid om alle door deze contractant ingediende facturen te controleren bij gebrek aan voldoende personeel, heeft sinds 1993 voor de controle van de uitvoering van de verleende dienst volstaan met een steekproef van de facturen. Deze handelwijze druist in tegen de artikelen 40 en 41 van het Financieel Reglement;

g) het gemiddelde aantal kilometers dat per jaar werd gefactureerd beliep ten slotte 194223 km per voertuig, ofwel bijna 540 km per kalenderdag.

Het bestaan van eventuele onrechtmatige kartels

75. De Kamer moest vaststellen dat de directie van het Centrum wegens het zwakke beheersinstrumentarium niet in staat was de vorming van een groep inschrijvers te voorkomen die heel nadrukkelijk aanwezig was bij dezelfde opdrachten van één en hetzelfde instituut van het GCO. Zo deed in één geval de begunstigde van een opdracht voor dienstverlening zich voor als de verantwoordelijke voor de verkoop van een leverancier van informaticamateriaal die eveneens voor die opdracht had ingeschreven. Uit onderzoek van de inschrijvingen is voorts gebleken dat twee gegadigden onder leiding stonden van leden van eenzelfde familie.

Splitsing van aanbestedingen

Het gebruik van gesplitste kredieten (boekhoudkundige splitsing)

76. Uit een onderzoek van de financiële tabellen, opgesteld met behulp van de boekhoudsystemen, blijkt dat er op onregelmatige wijze gebruik is gemaakt van gesplitste kredieten. Geconstateerd werd dat de financiële dekking van één en dezelfde opdracht niet gegarandeerd werd door één vastlegging, zoals gebruikelijk is, maar dat het GCO vaak diverse achtereenvolgende vastleggingen hanteerde die meestal overeenkwamen met jaarlijkse tranches van de opdrachten.

77. De Kamer wijst er in dit verband op dat het bestaan van gesplitste kredieten de intentie van de wetgever weerspiegelt om de beheerder de financiële dekking te garanderen voor operaties waarvan de geplande duur het begrotingsjaar overtreft. Conform artikel 1, lid 4, van het Financieel Reglement beogen deze kredieten tevens een vlottere controle, met name van de Begrotingsautoriteit, door alle uitgaven voor een operatie te koppelen aan een specifieke vastlegging.

78. Het eerste voordeel van de nauwgezette naleving van deze regel is dat men het tempo waarin een opdracht wordt uitgevoerd, kan controleren door aan het eind van elk begrotingsjaar simpelweg het saldo voor de desbetreffende verplichting af te lezen en van de verantwoordelijken nadere uitleg te verlangen als de mate waarin de kredieten zijn besteed, afwijkt van de contractuele verplichtingen. Het tweede voordeel is dat de beheerder de redenen moet motiveren op grond waarvan een eventuele vastlegging van aanvullende kredieten nodig is voor de goede uitvoering van de opdracht, en daarbij de oorsprong van deze verhoging duidelijk moet aangeven.

Juridische splitsing (opdrachten in de vorm van 1 + x jaren)

79. Deze handelwijze bestaat erin de gehele opdracht aan dezelfde begunstigde toe te wijzen, maar met hem een contract te tekenen dat slechts het eerste jaar van de tenuitvoerlegging dekt. Voor elke volgende jaarlijkse tranche geldt een nieuw contract dat automatisch aan de begunstigde wordt toegekend. Met behulp van deze praktijk, die naast de eerdergenoemde wordt gevolgd, kan men de boekhoudkundige vastlegging en de juridische verplichting laten samenvallen, maar men begaat daarbij wel een budgettaire onregelmatigheid die ten koste gaat van het totaaloverzicht van de opdracht en van de kwaliteit van de follow-up van de implementatie. Veertien van de 43 operaties van de steekproef voor opdrachten die de CCAM-GCO waren voorgelegd, ofwel meer dan 32 %, waren in deze vorm ingediend.

Splitsing binnen een contract

80. Uit één transactie van de steekproef is gebleken dat het contract op kunstmatige wijze in twee verschillende fasen was opgedeeld, enkel en alleen om de hindernis van een tekort aan beschikbare vastleggingskredieten op het moment van ondertekening van het contract te omzeilen en ter dekking van de gehele juridische verplichting.

Overige wijzen van gunning

Volledige onderaanneming van een opdracht

81. De controles hebben aangetoond dat twee opdrachten inzake de levering van diverse informaticamaterialen door de begunstigden geheel in onderaanneming waren gegeven aan één en dezelfde onderneming, een goede bekende waarmee het Centrum regelmatig zaken deed en waaraan reeds een dertigtal contracten was toegewezen.

82. Zowel uit een oogpunt van wettigheid/regelmatigheid als uit een oogpunt van goed financieel beheer is volledige onderaanneming van een opdracht verwerpelijk. Juridisch beschouwd dient er allereerst op gewezen te worden dat de richtlijnen inzake overheidsopdrachten enkel gewag maken van gedeeltelijke onderaanneming van een opdracht. Zodra zij volledig is, maakt onderaanneming immers inbreuk op het persoonsgebonden karakter van de contractuele verhouding en wordt de begunstigde van de opdracht simpelweg een tussenpersoon wiens positie onvermijdelijk meer kosten voor de aanbestedende dienst met zich meebrengt.

Gunning van een opdracht zonder toereikende kredieten

83. Uit het aanbestedingsdossier van een opdracht inzake de oprichting van de Europese waarnemingspost voor wetenschap en technologie blijkt dat de definitieve offerte van de begunstigde voor het eerste jaar van uitvoering van de opdracht, na door de CCAM-GCO toegestane onderhandelingen, 1,6 Mio EUR beliep. Het Centrum had de aanbesteding zonder resultaat moeten verklaren, omdat dit bedrag hoger lag dan de beschikbare begrotingskredieten. Er is echter een contract van 993560 EUR gesloten. Enkele maanden later kreeg dit contract een aanhangsel dat gedekt werd door kredieten die krachtens het nieuwe begrotingsjaar waren uitgetrokken om de kosten van de operatie overeen te doen komen met het bedrag van de inschrijving na onderhandelingen met de beheerders van het Centrum (zie paragraaf 85).

Follow-up van de tenuitvoerlegging

Contractbeheer

84. De controles tonen aan dat diverse ordonnateurs van het GCO vaak de contracten al ondertekenden vóór de begunstigde. Deze handelwijze bergt het risico in zich dat diensten worden verleend vóór de feitelijke ondertekening van het contract door de begunstigde, dus zonder enige juridische dekking, of dat wijzigingen in de contractvoorwaarden worden aangebracht. De Kamer heeft tevens herhaaldelijk vastgesteld dat er vóór de ondertekening van de desbetreffende contracten al uitvoeringsverslagen waren overhandigd.

85. Anderzijds hebben aanzienlijke vertragingen bij de uitvoering van de prestatie of de indiening van verslagen niet geleid tot enige sanctie, noch zelfs tot een simpele ingebrekestelling. Het gemak waarmee het Centrum lucratieve aanhangsels toestaat, illustreert opnieuw het gebrek aan striktheid in het contractbeheer. Behalve het reeds genoemde geval (zie de paragrafen 64 - 66) betreffende de opdrachten voor vervoer, is namelijk bij de oprichting van de Europese waarnemingspost voor wetenschap en technologie geconstateerd dat, hoewel de dienstverlening van de begunstigde gezien de contractvoorwaarden onvoldoende was, het Centrum negen maanden na ondertekening van het contract hem een globale prijsverhoging van meer dan 60 % toestond, terwijl de besteding der kredieten juist uiterst gering was. Op die datum was namelijk slechts 230005 EUR gefactureerd, ofwel niet meer dan 23 % van de oorspronkelijke vastlegging (zie paragraaf 83).

Controle van de dienstverlening

86. In talrijke gevallen leidden de vertragingen bij de uitvoering door de dienstverleners niet tot enige aanmaning van het Centrum. Bij de controles kwam bijvoorbeeld een contract voor computeronderhoud aan het licht waarvan, 18 maanden na het verstrijken van de (op 120 dagen gestelde) looptijd, geen enkel tastbaar bewijs van dienstverlening bestaat. Er is slechts één factuur opgemaakt, gedateerd 20 maart 1997, die betrekking had op 30 % van het contract. Deze was, 15 maanden na de vervaldag, nog steeds niet betaald, zonder dat het dossier ook maar een spoor van een of andere reactie van de ordonnateur of van de dienstverlener bevat. Behalve de overduidelijke afwezigheid van follow-up kan men zich slechts afvragen hoe reëel de inhoud van dit contract en de gefactureerde diensten waren.

87. In een ander geval kon de ordonnateur op grond van de gegevens op de ingediende facturen niet achterhalen wie de diensten hadden verleend, noch wat hun reële kwalificaties waren, noch de data en de duur van de uitgevoerde werken of de aard daarvan. Daardoor kon hij de gegrondheid van de gefactureerde bedragen niet controleren. Voorts bleek uit de controles dat het Centrum abusievelijk een bedrag had betaald voor deze opdracht, die in feite een op Sicilië uitgevoerde actie betrof, in het kader van het Europese initiatief Envireg.

88. In een ander geval, betreffende een contract voor 18 maanden, was de dienstverlening zes maanden na de vervaldag nog steeds niet voltooid, maar het Centrum had geen aanmaningsbrief verstuurd. Het dossier bevatte overigens geen enkel bewijsstuk van verrichte betalingen.

89. De omvang van de vertragingen doet soms twijfels rijzen over de noodzaak van bepaalde opdrachten op het moment dat ze werden gesloten. Een opdracht voor een bedrag van 2,58 Mio EUR diene ter illustratie. Voor deze in januari 1997 gegunde overeenkomst voor de invoering van een geautomatiseerd systeem voor documentenbeheer is 16 maanden na ondertekening van het contract slechts één factuur opgesteld, ter waarde van 25628 EUR.

CONCLUSIES/AANBEVELINGEN

90. De voorschriften die de toewijzing van overheidsopdrachten regelen, dienen alle ondernemingen gelijke toegang tot overheidsfinanciering te waarborgen en te zorgen voor de gunstigste prijs-kwaliteitverhouding. Welnu, uit het onderzoek blijkt dat het huidige beheersinstrumentarium van het GCO ten tijde van de controle van de Kamer de verwezenlijking van dit streven niet garandeerde.

91. De oorzaken van deze situatie betreffen soms de tekortkomingen van het instrumentarium, waarmee geen betrouwbare inlichtingen in een beknopte vorm kunnen worden geleverd, en het onrechtmatige gebruik van gesplitste kredieten dat de gangbare praktijk van splitsing van opdrachten alsmede laakbare handelwijzen in de hand werkt.

92. Ten slotte hebben het bijzondere stelsel dat van toepassing is op het GCO, met name het bestaan van een specifieke CCAM, en het beroep op "administratieve akkoorden" tussen diensten van de Commissie onderling, eveneens een negatief effect gehad op het beheer van de overeenkomsten.

93. Het GCO, overtuigd van de ernst van de situatie, is een hervormingsproces gestart. Zo heeft het met name de werking van de CCAM-GCO opgeschort, het organisatieschema gereorganiseerd, een interne controle-eenheid in het leven geroepen en een fysieke goedereninventaris opgesteld. Al deze maatregelen samen moeten worden goedgekeurd en geconsolideerd. Vooral de opschorting van de CCAM-GCO dient uit te lopen op de opheffing ervan; de momenteel in uitvoering zijnde fysieke inventarisatie mag niet tot één keer beperkt blijven, maar dient regelmatig te worden herhaald. De maatregelen moeten echter worden aangevuld met een verbeterd beheersinstrumentarium en een krachtige actie voor de beheersing van het proces van aanbesteding.

94. Het GCO zou een hulpboekhouding moeten opzetten voor de projecten zodat een overeenkomst gekoppeld kan worden aan een project of een specifieke actie, alsook een georganiseerde planning van zijn behoeften teneinde de toewijzing van de beschikbare begrotingsmiddelen te optimaliseren.

95. Er is echter nog niets bereikt als er niet met geschikte middelen een einde wordt gemaakt aan alle onregelmatige, laakbare of twijfelachtige praktijken die in de loop van dit onderzoek zijn vastgesteld. Hiertoe wijst de Kamer er opnieuw(9) op dat, als het tot tuchtrechtelijke of zelfs gerechtelijke procedures mocht komen, de enige duurzame oplossing gelegen is in de daadwerkelijke toepassing van de financiële aansprakelijkheid van de ordonnateurs en rekenplichtigen, als bedoeld in artikel 73 en volgende van het Financieel Reglement.

96. De Kamer merkt in dit verband op dat de communautaire wetgever in de 20 jaar dat het Financieel Reglement al bestaat, de voorwaarden voor de implementatie van deze verantwoordelijkheid nog steeds niet officieel vastgesteld heeft, evenmin als de financiële sancties die aan ordonnateurs en rekenplichtigen kunnen worden opgelegd. Benadrukt moet worden dat het door de financieel controleur gegeven visum geen vrijbrief mag zijn voor de eigen tekortkomingen van de ordonnateur wanneer deze verklaart dat de verleende dienst een feit en de betaalbaarstelling correct is, en ook niet voor die van de rekenplichtige als deze in zijn boekhouding een operatie verwerkt waarvan hij vooraf de regelmatigheid moet nagaan. De verlening van het visum door de financieel controleur betekent slechts dat deze aansprakelijk kan worden gesteld wat betreft zijn eigen verplichtingen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 6 en 7 april 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Zie speciaal verslag nr. 17/98 "Hernieuwbare energiebronnen" (PB C 356 van 20.11.1998), speciaal verslag nr. 9/99 "FAIR" (PB C 92 van 30.3.2000) en het jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, met name paragraaf 10.6: "Deelneming van het MKB aan OTO-programma's van de EU" (PB C 348 van 18.11.1997).

(2) PB L 361 van 31.12.1994, blz. 114 en 132.

(3) PB L 209 van 24.7.1992, blz. 1, PB L 199 van 9.8.1993, blz. 1 en 54, en PB L 328 van 28.11.1997, blz. 1.

(4) Sibeca: Système d'information budgétaire et comptable automatisé.

(5) Sincom II: Système informatique de comptabilité.

(6) Het beheersysteem dat van toepassing is op het GCO wijkt in meer dan één opzicht af van het gebruikelijke juridische kader.

Op het niveau van de financiële en boekhoudkundige voorschriften:

a) de huishoudelijke uitgaven worden volledig gedekt door beleidskredieten die zijn opgenomen in hoofdstuk B6, en niet door deel A van de begroting;

b) middelen afkomstig van activiteiten met een concurrerend karakter krijgt het Centrum toegewezen. Deze toekenning is een uitzondering op het budgettaire universaliteitsbeginsel volgens hetwelk alle middelen van de algemene begroting alle uitgaven dienen te dekken;

c) het Centrum beschikt krachtens de interne voorschriften voor de uitvoering van de begroting over een analytisch boekhoudsysteem waarmee het de algemene kosten tussen de verschillende instituten/directoraten kan verdelen en over een voorschotkas;

d) het Centrum kan een deel van zijn kredieten reserveren om ze te gebruiken als bijdrage voor acties voor gezamenlijke rekening.

Op administratief niveau:

a) het is heel uitzonderlijk dat een DG van de Commissie beschikt over een orgaan zoals de raad van beheer van het GCO, die bovendien bestaat uit personen van buiten de instelling;

b) er moet op gewezen worden dat de directeur-generaal van het GCO bij de Commissie uitsluitend voorstellen voor een besluit kan indienen die vergezeld zijn van een advies vooraf van de raad van beheer.

Op algemeen juridisch niveau:

a) in het kader van zijn zogeheten concurrerende activiteiten kan het GCO met derden meedingen om opdrachten te verkrijgen die beheerd worden door andere DG's van de Commissie. Juridisch is het echter onmogelijk een contract met zichzelf te sluiten. De Commissie heeft deze moeilijkheid omzeild door het document dat tussen deze twee administratieve structuren wordt overeengekomen "akkoord" te noemen;

b) deze oplossing gaat juridisch mank. Dit zal de raad van beheer ongetwijfeld ertoe hebben aangezet zich af te vragen wat de voordelen zouden zijn als het GCO een eigen rechtspersoonlijkheid, los van de Gemeenschap, had.

(7) Zie organisatieschema in bijlage.

(8) Zie met name:

- Arrest Comissie/Italië van 10 maart 1987, zaak 199/85, Jurisprudentie blz. 1039, rechtsoverwegingen 12 tot en met 14 (over exclusieve rechten);

- Arrest Commissie/Spanje van 11 november 1993, zaak 71/92, Jurisprudentie I-5923, rechtsoverwegingen 36 en 37; bevestigd door het arrest farmaceutische producten en specialiteiten van 3 mei 1994, zaak 328/92, Jurisprudentie I-1569, rechtsoverwegingen 14 tot en met 16;

- Arrest Universidad Complutense te Madrid van 18 maart 1992, zaak 24/91, Jurisprudentie I-1989.

(9) Zie advies nr. 4/97 over het voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23.2.1998), met name paragraaf 5.20.

Bijlage

Organisatieschema - Vestigingsplaatsen van de instituten

>PIC FILE= "C_2000172NL.001502.EPS">

Antwoorden van de Commissie

De preliminaire opmerkingen van de Rekenkamer met het oog op een speciaal verslag inzake door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek gegunde overheidsopdrachten zijn het resultaat van controles die in 1998 werden gehouden. Onderzocht werden de transacties van de jaren 1995 - 1998. Sedertdien heeft het GCO een belangrijke heroriëntering ondergaan wat betreft zijn opdracht en strategie zowel als wat betreft zijn methoden en organisatie. Dit heeft de Kamer al vastgesteld tijdens de vergaderingen die na de controles hebben plaatsgevonden, hetgeen deels tot uiting komt in haar opmerkingen.

Gedurende de controleprocedure voor dit dossier heeft het GCO op constructieve wijze gereageerd op de aanbevelingen van de Kamer. De organisatie en de procedures werden aangepast en verbeterd zonder op het eindverslag te wachten. Om enkele voorbeelden te geven:

- definitieve afschaffing van de CCAM-GCO;

- toezending van de contracten eerst aan de contractanten en daarna voor ondertekening aan de Commissie;

- verbetering van de databank voor contracten;

- publicatie van offerteaanvragen op vervoergebied te Ispra;

- vermindering van het aantal projecten in het werkprogramma van 700 tot 100 en invoering van een toezicht- en evaluatiesysteem in nauwe samenwerking met de DG's die belang hebben bij deze projecten;

- verbetering van de controlesystemen door de oprichting van financiële afdelingen in de instituten (MSU) en de toepassing van een systeem van dubbele handtekening;

- documentatie van de beheerprocedures en ontwikkeling van een intranetsite over deze procedures.

Op de opmerkingen van de Kamer kan de Commissie de volgende antwoorden geven:

SAMENVATTING VAN DE BELANGRIJKSTE OPMERKINGEN

8. De beheersystemen en de procedures van het GCO zijn aangepast naar aanleiding van de controle en de aanbevelingen van de Kamer. Het huidige beheersysteem maakt het mogelijk informatie te verstrekken die een volledig en exact beeld van de gegunde opdrachten geeft. Dankzij de computervoorzieningen kan een aankoop voortaan worden gekoppeld aan het project waarop hij betrekking heeft.

9. De CCAM-GCO is definitief afgeschaft. De Commissie deelt de mening van de Kamer dat de bepalingen van titel IV van het Financieel Reglement over de gunning van opdrachten van toepassing zijn op de activiteiten van het GCO voor rekening van andere diensten van de Commissie, met inbegrip van het gebruik van onderhandse overeenkomsten in naar behoren gemotiveerde gevallen.

10. De Commissie geeft toe dat er in bepaalde gevallen zwakke punten waren aan te wijzen bij de raming van de behoeften, de toepassing van de mededingingsregels en de controle van de verleende dienst.

11. Het GCO respecteert de bepalingen van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. Geen enkele bepaling verplicht tot beschrijving van de samenstelling van de comités die de opdrachten voorbereiden. Voor belangrijke overeenkomsten zal het GCO de voorbereidingsprocedures evenwel formeler regelen.

12. De diensten van het GCO passen artikel 59 a) (ex-artikel 58 a)) van het Financieel Reglement toe tot de drempel die is vastgesteld in de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement (artikel 106, ex-artikel 126), alsook de richtlijnen over de overheidsopdrachten.

13. De Commissie is van oordeel dat het GCO de gesplitste kredieten correct beheert (zie de antwoorden op de paragrafen 76 - 80).

14. Hoewel de gegrondheid van het niet inschakelen van de CCAM-GCO in bepaalde dossiers niet verklaard is, is de Commissie van oordeel dat dit in de meeste gevallen die de Kamer heeft onderzocht, gewettigd was.

15. Het door de Kamer genoemde probleem met de contracten voor dienstverlening was het GCO bekend en was al in behandeling op het tijdstip van de controle.

16. De Commissie zal ervoor zorgen dat dit probleem in de toekomst wordt voorkomen.

17. Het GCO heeft de toezichtsystemen verbeterd. Wanneer onregelmatigheden werden vastgesteld, heeft het op de gepaste wijze gereageerd, onder meer met tuchtstraffen.

BEHEERSINSTRUMENTARIUM VAN HET GCO

19. De Commissie erkent dat het GCO in het verleden moeilijkheden heeft gehad om de beperkingen te overwinnen en de zwakke punten in de beheersystemen aan het licht te brengen. In het recente verleden heeft het deze echter kunnen identificeren en heeft het de systemen verbeterd.

Een speciale werkwijze

21. c) De Commissie deelt de mening van de Kamer over de CCAM-GCO en heeft daarom op 22 juli 1999 besloten deze af te schaffen. De werking van de CCAM-GCO was trouwens reeds opgeschort bij een besluit van de Commissie van 3 september 1998.

Gedecentraliseerd beheer

22. De Commissie is inderdaad van oordeel dat de geografische ligging en de wetenschappelijke specialisatie van de verschillende sectoren van het GCO redenen zijn om de organisatie en het beheer te decentraliseren en de bevoegdheden voor een groot deel te delegeren aan de verantwoordelijken van elke sector, hetgeen wordt gecombineerd met een systeem van dubbele handtekeningen.

23. Om de coherentie en de regelmatigheid van de administratieve en contractuele verrichtingen te verbeteren, is een directoraat Administratie opgericht.

24. De 50000 transacties per jaar van het GCO maken slechts 0,3 % van de totale begroting van de Commissie uit, maar 8 % van het totale aantal transacties van de Commissie. De gedecentraliseerde structuur maakt het mogelijk de werkzaamheden te verdelen onder 80 gedelegeerde ordonnateurs en een zestigtal beheerders.

Instrumenten en procedures voor beheer

Instrumenten

De jaarlijkse werkprogramma's

25. Tijdens de opstelling van het vijfde kaderprogramma heeft het GCO het beheer van de projecten grondig gereorganiseerd. Het aantal projecten werd teruggebracht van ongeveer 700 tot 100. Al deze 100 projecten hebben duidelijke doelstellingen, gespreid in de tijd en vastgesteld in nauwe samenwerking met de diensten van de Commissie die er de eerste belanghebbenden van zijn.

Het meerjarig werkprogramma volgt dezelfde logica. Het werd trouwens door de Commissie goedgekeurd na overleg met al haar diensten. Voor de diensten van de Commissie waarmee het GCO intense werkbetrekkingen onderhoudt, zijn de samenwerkingsmethoden, de interfaces, de te leveren diensten en de kwaliteit van de dienst formeel vastgesteld in een document dat door beide partijen is ondertekend ("Memorandum of Understanding").

De boekhoudsystemen

De begrotingsboekhouding

27. Het GCO heeft eind 1997 het systeem Sincom II geïnstalleerd om zich te integreren in het gemeenschappelijk systeem van de Commissie.

28. Het GCO heeft als eerste DG van de Commissie dat Sincom II gebruikte de startmoeilijkheden van dit nieuwe informaticaproduct ondervonden. Sincom II bestaat uit drie modules, die respectievelijk bestemd zijn voor het volgen van de verrichtingen van de beheerders en de ordonnateurs, het toezicht op de visa van de financieel controleur en de rekenplichtige en de samenstelling van statistieken en verslagen. De derde module werd later (eind 1999) geïnstalleerd dan de eerste twee, omdat eerst voor de werking van de operationele systemen moest worden gezorgd.

De analytische boekhouding

29. Het GCO beschikt inderdaad over een analytische boekhouding en is in dit opzicht een voorloper bij de Commissie. Het systeem maakt een strikt toezicht op de kosten en prestaties mogelijk. Gestreefd wordt naar voortdurende verbetering van dit instrument om de planning, de evaluatie en de follow-up van de projecten en het programma nog doorzichtiger en doelmatiger te maken.

30. De concordantietabel heeft tot doel een verbinding te leggen tussen de personele en materiële middelen enerzijds en de verschillende acties (per begrotingsplaats) anderzijds om de totale kosten ervan te bepalen.

De inventarisboekhouding

31. Karlsruhe heeft thans toegang tot de nieuwe versie van de software Sysbien, die een informaticastandaard van de Commissie is. Deze nieuwe versie maakt het mogelijk de gegevens te groeperen per soort goed. De huidige bijwerking van de inventaris zal in juni 2000 worden voltooid.

Een gegevensbank voor contracten

32. De gegevensbank voor contracten van het GCO is een voorbeeld van goede praktijken op het niveau van de Commissie. Het systeem is sterk geëvolueerd sedert de controle van de Kamer. Het beschikt met name over een tweerichtingsinterface met het systeem Sincom II waardoor de verbintenissen aan de contracten kunnen worden gerelateerd en hetzelfde derdenbestand kan worden gebruikt.

De kaderovereenkomsten

33. De kadercontracten zijn geen aankoopverplichting maar maken schaalvoordelen mogelijk.

Procedures

34. De documentatie van de beheerprocedures van het GCO wordt momenteel bijgewerkt, met name in het kader van de aanpak Total Quality Management (TQM). De informatie is voortaan ook beschikbaar op het intranet van het GCO.

35. Met betrekking tot de verschillende fasen van de gunning van een opdracht respecteert het GCO de bepalingen van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, met name de regels betreffende de opening van de offertes door een daartoe aangewezen commissie. Voor belangrijke overeenkomsten zal het GCO de voorbereidende procedures evenwel nader formaliseren.

Zwakke punten van het instrumentarium

Gevolgen van de speciale regeling

De specifiek voor het GCO bestemde CCAM

36 - 37. Op 1 oktober 1998 heeft de Commissie bij een besluit de werking van de CCAM-GCO opgeschort op grond van de volgende overwegingen:

- aanzienlijke besparingen kunnen worden gerealiseerd door alle dossiers van overheidsopdrachten door één enkele CCAM te laten behandelen;

- bij onderzoek van de dossiers van het GCO door de algemene CCAM wordt het principe van de noodzakelijke scheiding van functies tussen die van lid van de CCAM en die van ordonnateur beter gerespecteerd;

- de ordonnateurs van het GCO zullen aanzienlijk kortere dossierbehandelingstermijnen krijgen wegens het grotere aantal vergaderingen per jaar van de algemene CCAM;

- het bestaan van één enkele CCAM voor alle diensten van de Commissie verhoogt de doorzichtigheid van het beheer.

Dit besluit werd op 22 juli 1999 gevolgd door een besluit tot definitieve afschaffing van de CCAM-GCO.

De beheersing van de decentralisatie

38. Wat de verschillende fasen van een aanbesteding betreft respecteert het GCO de bepalingen van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. Zoals reeds onder paragraaf 35 werd geantwoord, zal het GCO de voorbereidende procedures voor belangrijke overeenkomsten nader formaliseren; gewezen mag worden op het aantal kleine opdrachten.

39. De omstandigheden waarin de onderzoeksactiviteiten worden uitgevoerd vormen de verklaring voor de meeste verplaatsingen van de directeuren. De delegatie van verantwoordelijkheden door directeuren van het GCO aan ondergeschikten is voortaan gestructureerd en gedocumenteerd. Deze delegaties bepalen het terrein waarop elk kan handelen zonder stelselmatige controle van hoger geplaatsten, terwijl er toch een systeem van dubbele handtekeningen bestaat.

Voor rekening van andere DG's van de Commissie verleende diensten

40. De Commissie beklemtoont dat wat de wijze van gunning van diensten/werken door een andere dienst van de Commissie aan het GCO betreft, er geen wettelijke voorschriften bestaan die de diensten van de Commissie verplichten offerteaanvragen of andere procedures inzake overheidsopdrachten uit te schrijven bij de toewijzing van de uitvoering van bepaalde opdrachten (werken of diensten) aan het GCO.

41. De Commissie deelt de mening van de Kamer dat de bepalingen van titel IV van het Financieel Reglement over het plaatsen van overheidsopdrachten ook gelden voor de activiteiten van het GCO voor rekening van andere diensten van de Commissie, met inbegrip van onderhandse overeenkomsten in naar behoren gemotiveerde gevallen.

42. Zie antwoord op paragraaf 40.

Kwaliteit van het informatiesysteem

De productie van gegevens

43. De Commissie is het met de Kamer eens dat een instrumentarium voor planning, toezicht en evaluatie dat geldt voor het jaarprogramma van het GCO, de besteding van de kredieten, de prestaties van het personeel en de aankopen van groot belang is. De basiselementen van de systemen zijn reeds ingevoerd, waarbij rekening is gehouden met de aanbevelingen van de Kamer. Een bijkomende integratie-inspanning is nodig en maakt deel uit van de prioriteiten voor het lopende jaar.

44. De Commissie heeft het technisch hulpmiddel vastgesteld en ingevoerd om het Sincom II-systeem zodanig te gebruiken dat de overeenkomsten terug te vinden zijn aan de hand van de verplichtingen.

45. Het derdenbestand van Sincom II waarover de Kamer spreekt is in september 1998 operationeel geworden. Hetzelfde bestand wordt gebruikt door de gegevensbank voor contracten van het GCO.

46. Het is juist dat het verschil in ontwerp van de systemen Sibeca en Sincom II een volledige overdracht van gegevens onmogelijk heeft gemaakt.

47. De gegevensbank voor contracten maakt het voortaan mogelijk het nummer in te voeren van het project waarop een aankoop betrekking heeft. Dit veld zal op korte termijn, na de codificatie van de verschillende projecten, verplicht worden.

48. In 1998 werd voor alle vestigingen begonnen met een volledige inventarisopname. Zij is beëindigd voor Ispra en zal in september 2000 worden voltooid voor de overige vestigingen.

49. Er is inderdaad een verschil van 14 % tussen de fysieke werkelijkheid en de registratie in de boekhouding, maar opgemerkt moet worden dat het verschil in verkoopwaarde voor de gehele inventaris van Ispra op 31 december 1999 slechts ongeveer 3 % bedroeg.

De gegevensbank voor contracten

50. De gegevensbank voor contracten is aanzienlijk verbeterd qua gebruiksvriendelijkheid en integriteit. In juli 1999 hebben de directeuren van het GCO trouwens besloten het gebruik van dit systeem verplicht te maken. De praktische tenuitvoerlegging van dit besluit is gaande te Petten, Geel en Karlsruhe via een interface met het plaatselijke systeem.

De follow-up van de bestelbonnen van kaderovereenkomsten

51. Sedert begin 2000 is het mogelijk de bestelbonnen van kaderovereenkomsten te volgen via een interface tussen de gegevensbank voor contracten en het systeem Sincom II. De invoer van de overige bestelbonnen in de gegevensbank voor contracten is inmiddels bij nota van de directeur-generaal van februari 2000 verplicht gesteld. Ook maakt de gegevensbank voor contracten het thans mogelijk het nummer van het project waarop een aankoop betrekking heeft in te voeren. Dit veld zal op korte termijn, na codificatie van de projecten, verplicht worden.

BEHEERSING VAN HET PROCES VAN AANBESTEDING

52. Het GCO is zich bewust van de bevindingen van de Kamer en heeft proactief gereageerd om de tekortkomingen te verhelpen door buitengewoon strenge maatregelen. Tegen de twijfelachtige praktijken en zelfs onregelmatigheden was het GCO al beginnen op te treden voordat de Kamer tussenbeide kwam, met name door middel van administratieve enquêtes en tuchtrechtelijke procedures. In dit verband werden sancties opgelegd aan vier personeelsleden.

Voorbereiding van aanbestedingen

Vaststelling van behoeften

53. De planning van de specifieke behoeften van wetenschappelijke projecten is toevertrouwd aan de projecthoofden. De algemene behoeften worden horizontaal gepland (per instituut, voor Ispra of voor het geheel). Voorzover mogelijk wordt een gezamenlijk gebruik van dure apparatuur tot stand gebracht per wetenschappelijk thema.

Voor de diensten en de computerapparatuur zijn onlangs offerteaanvragen uitgeschreven voor het gehele GCO.

54. De behoeften worden in de eerste plaats vastgesteld door de projecthoofden, die verslag uitbrengen aan hun eenheidshoofd. In elk instituut organiseert de directeur regelmatig beheersvergaderingen met al zijn eenheidshoofden. Vraagstukken in verband met de investeringen komen op deze vergaderingen aan de orde.

55. Voor bepaalde opdrachten is geen formeel bestek nodig, bijvoorbeeld wanneer de dienst of het materieel uniek is. Ook is het niet abnormaal dat het GCO tijdens zijn onderzoeksactiviteiten productvoorstellen of innoverende onderzoeksresultaten ontvangt die het wenst te verwerven om zijn leidende rol te behouden.

Het eerste geval dat wordt genoemd, betreft een offerteaanvraag van 1988. De contractant bezit unieke technologie en deskundigheid nodig voor het project, en dit was nog altijd het geval toen de samenwerking werd verlengd. In het tweede geval is het GCO van een Zwitsers telematicanetwerk overgeschakeld op het telematicanetwerk van het Europese onderzoek, dat destijds uniek was en om deze reden door andere diensten van de Commissie was geselecteerd.

56. De regels terzake zijn bij nota van de directeur-generaal van het GCO van 3 maart 1998 opnieuw onder de aandacht van de diensten gebracht.

57. De bewuste laboratoriumapparatuur is een hydraulische pers (waarde 260000 EUR) die werd aangekocht in het kader van de inrichting van het laboratorium voor lagere actiniden bij het Transuraneninstituut. Het gaat om een totale investering van 2,5 miljoen EUR in samenwerking met derden. Naar aanleiding van een politiek besluit van een van de partners van het project (een groot nucleair laboratorium van een lidstaat) werden alle operaties opgeschort in afwachting van nadere opheldering, die inmiddels is gegeven. De uitgaven zijn dus niet welbewust voortijdig gedaan.

Kwaliteit van bestekken en technische bijlagen

58 - 60. De Commissie vestigt de aandacht van de Kamer erop dat de technische bijlagen aanzienlijk zijn verbeterd. Het GCO zal in het kader van de versterking van zijn gedecentraliseerd beheer er evenwel op toezien dat deze inspanningen in de goede richting blijven gaan.

Kwalificatie van de opdrachten

De kwalificatie en het bedrag van wetenschappelijke opdrachten

62. De Commissie is van oordeel dat het in de door de Kamer genoemde gevallen normaal is dat de door de Kamer genomen steekproeven contracten bevatten waarvan het bedrag dicht bij de drempelwaarde ligt. Bovendien heeft het GCO thans een systeem van dubbele handtekening, dat een betere controle mogelijk maakt.

De kwalificatie van de opdrachten voor dienstverlening

63 - 64. De Commissie merkt op dat het GCO in de dossiers van de arbeidsovereenkomsten onder het mom van contracten voor dienstverlening reeds aan de regularisatie was begonnen toen de controle van de Kamer plaatsvond. Deze onregelmatige situatie was voor een deel toe te schrijven aan een onevenwichtigheid in het personeelsbestand van het GCO. Dit heeft immers een eigen personeelstabel, los van die van de Commissie. In deze tabel waren de B- en C-ambten oververtegenwoordigd t.o.v. de A-ambten. Eerst in 1998 werd deze onevenwichtigheid rechtgezet door uitbreiding van het aantal A-posten en een overeenkomstige vermindering van het aantal B- en C-posten.

Gunning van opdrachten

Gunning via onderhandse overeenkomsten

De omvang van het verschijnsel

66 - 67. Het beheersinstrumentarium van het GCO is thans in staat betrouwbare informatie te bieden over de opdrachten die buiten de CCAM zijn gegund, waarbij rekening is gehouden met de aanbevelingen van de Kamer.

De onregelmatigheid van de handelwijze

68 - 71. De jurisprudentie van het Hof van Justitie is terzake relatief beperkt. De regels voorzien in meer redenen om een beroep te doen op de procedure via onderhandelingen dan die welke worden genoemd (met name voor aanvullende werkzaamheden). Het GCO heeft initiatieven genomen om de mededinging meer te laten spelen en zal er nog andere nemen om de mededinging zelfs verder te laten gaan dan de vastgestelde drempelwaarden. De financiële controle heeft trouwens al een aanzienlijke verbetering vastgesteld.

Bestaan van een feitelijk monopolie

72. Op 4 november 1999 werd een nieuwe oproep tot inschrijving gepubliceerd voor de vervoersdiensten te Ispra. Een belangrijke inspanning werd geleverd om de mogelijke belangstellenden op de hoogte te brengen (publiciteit rechtstreeks toegezonden aan ruim 300 taxibedrijven in de regio). Tegelijkertijd is het beheer- en toezichtsysteem voor deze prestaties aanzienlijk verbeterd.

73. De Commissie vestigt er de aandacht op dat de vervoersdiensten werden uitbesteed omdat een externe firma goedkoper zou zijn dan een interne dienst. Tot onlangs was het aantal taxibedrijven in de regio beperkt wegens de grote afstand van de luchthaven van Milaan. De kwaliteit van de geleverde dienst was overigens onberispelijk.

Het bestaan van eventuele onrechtmatige kartels

75. De Commissie vestigt er de aandacht op dat de onregelmatigheden bij de gunning van opdrachten, met name mogelijke onrechtmatige kartels, reeds door het GCO waren vastgesteld en dat het GCO reeds administratieve onderzoekingen had uitgevoerd. Naar aanleiding daarvan werden de betrokken personeelsleden tuchtstraffen opgelegd. De dossiers waren ook al begin 1998 aan het OLAF toegezonden. Bepaalde onderzoekingen zijn nog gaande en zullen eventueel worden gevolgd door tuchtrechtelijke en zelfs strafrechtelijke procedures. De door de Kamer vastgestelde feiten zijn opgenomen in de dossiers van het GCO en het OLAF.

Splitsing van aanbestedingen

Het gebruik van gesplitste kredieten (boekhoudkundige splitsing)

76 - 78. Over het gebruik van de gesplitste kredieten merkt de Commissie op dat het in de door de Kamer geanalyseerde dossiers ging om contracten waarbij de toestemming van de CCAM was verkregen voor verschillende jaren, hoewel dergelijke contracten slechts voor een jaar worden gesloten maar met mogelijkheid tot jaarlijkse verlenging. Deze procedure werd gevolgd met het oog op de doorzichtigheid van de aanbestedingen en een regelmatig toezicht op de kwaliteit van de verleende dienst.

De Commissie is van oordeel dat de juridische en financiële verbintenissen in deze gevallen beperkt zijn tot een jaar. Het is dus logisch dat ieder jaar, wanneer wordt besloten het contract te verlengen, nieuwe betalingsverplichtingen worden aangegaan. Het volledige door de CCAM goedgekeurde bedrag ineens vastleggen kan een valse indruk van budgettaire veiligheid geven. In geval van moeilijkheden met de contractant moeten de kredieten die overeenkomen met het deel van de opdracht dat niet met deze leverancier zal worden gebruikt worden vrijgemaakt en moeten deze vastleggingskredieten worden gerecupereerd om de opdracht aan een andere leverancier te kunnen geven, hetgeen buitengewoon moeilijk en zelfs onmogelijk is.

Juridische splitsing (opdrachten in de vorm van 1 + x jaren)

79. Zie antwoord op de paragrafen 76 - 78.

Splitsing binnen een contract

80. Het contract dat de Kamer bedoelt was vanaf het begin om technische redenen en met het oog op de controle van de kwaliteit van de geboden dienst in twee fasen verdeeld. Dit was bekendgemaakt in de oproep tot inschrijving. De financiële vastlegging werd in overeenstemming hiermee uitgevoerd.

Overige wijzen van gunning

Volledige onderaanneming van een opdracht

81 - 82. De Commissie deelt de mening van de Kamer over de volledige onderaanneming van opdrachten. Het gaat hier om geïsoleerde gevallen en het GCO zal alles in het werk stellen om ze in de toekomst te vermijden.

Gunning van een opdracht zonder toereikende kredieten

83. Het GCO is een juridische verbintenis aangegaan voor het bedrag van de beschikbare kredieten en heeft het werkterrein uitgebreid toen extra kredieten ter beschikking werden gesteld, met inachtneming van het maximum.

Follow-up van de tenuitvoerlegging

Contractbeheer

84. Het GCO heeft de volgorde waarin de handtekeningen op de contracten worden geplaatst gewijzigd. De vóór de ondertekening van het contract door het GCO ingediende verslagen hadden alle betrekking op projecten op mededingingsbasis die reeds waren gestart toen de procedure van het GCO werd afgerond.

85. Het GCO is een juridische verbintenis aangegaan voor het bedrag van de beschikbare kredieten en heeft het werkterrein uitgebreid toen extra kredieten ter beschikking werden gesteld, met inachtneming van het maximum.

Controle van de dienstverlening

87. Het GCO heeft zijn contractanten al gevraagd meer bijzonderheden te vermelden op hun facturen. Ook werden bepaalde soorten contracten gewijzigd en moeten voortaan bij de facturen documenten worden gevoegd waarin de werkelijk gewerkte tijd wordt vermeld (acceptance form). In het door de Kamer genoemde geval gaat het om een kadercontract waarvoor bestelbons kunnen worden afgegeven door verschillende diensten die alle verantwoordelijk zijn voor de follow-up.

88. Het door de Kamer genoemde geval betreft de installatie van een nieuw computersysteem voor de bibliotheek. De oplevering van het systeem werd verschillende malen uitgesteld om technische redenen (gebrek aan stabiliteit van het systeem en risico's van de millenniumbug). Met de contractant werd contact gehouden tijdens de installatieperiode. Het systeem is thans operationeel.

89. In het door de Kamer genoemde geval gaat het om een algemeen kadercontract van de Commissie waarvan de waarde was geraamd op 2,58 miljoen EUR. Het GCO heeft slechts één proef uitgevoerd om het systeem te testen en heeft op grond van de resultaten besloten het niet overal in te voeren. De Commissie is van oordeel dat dit een bewijs is van goed beheer.

CONCLUSIES/AANBEVELINGEN

90 - 94. De Commissie deelt de wens van de Kamer dat de voorschriften inzake overheidsopdrachten correct worden toegepast en dat efficiënte instrumenten moeten worden ingevoerd voor de planning, de follow-up en de evaluatie van de activiteiten, met name in het GCO.

Daarom heeft zij een aantal maatregelen genomen die moeten leiden tot voorbeeldige systemen, procedures en organisatievormen. Deze acties waren al begonnen voordat de Kamer haar controle verrichtte. Daarna is rekening gehouden met de opmerkingen en aanbevelingen van de Kamer, waarvoor de Commissie haar dankt.

De Commissie is van oordeel dat het huidige beheersinstrumentarium van het GCO reeds voldoet aan de opmerkingen van de Kamer. Dit is echter nog niet het eindpunt. Met name de hulpboekhouding van de projecten zal bij voorrang worden verbeterd.

95 - 96. De Commissie kan bevestigen dat bepaalde dossiers die door de Kamer zijn onderzocht voorwerp zijn geweest van een administratief onderzoek, gevolgd door tuchtprocedures, overeenkomstig de internationale normen voor goede praktijken inzake beheer. Met deze procedures was reeds begonnen vóór de controle van de Kamer. Aan vier personeelsleden van het GCO zijn tuchtstraffen opgelegd. De dossiers zijn ook overgemaakt aan het OLAF voor eventuele gerechtelijke stappen. Het algemene probleem van de geldelijke en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid van de ordonnateurs zal worden bekeken in het kader van de administratieve hervorming en de volledige herziening van het Financieel Reglement.