NL Publicatieblad van de Europese Unie L 239/24

BESLUIT VAN DE COMMISSIE

van 20 maart 2013

betreffende steunmaatregelen SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) die Italië in 2004 en 2009 ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van SACE BT S.p.A.

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 1501)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2014/525/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Door middel van een klacht van 5 juni 2007, die op 7 juni 2007 werd geregistreerd, werd de Commissie ervan op de hoogte gebracht dat SACE S.p.A. (hierna „SACE” genoemd) in mei 2004 100 miljoen EUR startkapitaal aan haar nieuw opgerichte dochteronderneming SACE BT S.p.A. (hierna „SACE BT” genoemd) had toegewezen (hierna „de eerste maatregel” genoemd).

(2) Bij brief van 6 november 2009 heeft de klager aanvullende argumenten aangevoerd ter staving van zijn klacht en de Commissie in kennis gesteld van een aanvullende maatregel in de vorm van een herverzekeringsdekking die SACE in 2009 aan SACE BT had verstrekt (hierna „de tweede maatregel” genoemd).

(3) Tijdens het voorlopige onderzoek kwam de Commissie tot de bevinding dat SACE BT op 18 juni en 4 augustus 2009 twee kapitaalinjecties van SACE had ontvangen (hierna respectievelijk „de derde maatregel” en „de vierde maatregel” genoemd).

(4) De Commissie heeft Italië bij schrijven van 23 februari 2011 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze vier maatregelen de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).

(5) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) bekendgemaakt. De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de maatregelen te maken.

(6) De Commissie heeft alleen opmerkingen van SACE ontvangen. Deze werden op 5 mei 2011 ingediend. Daaraan hechtte SACE verscheidene bewijsstukken, waaronder opnieuw het bedrijfsplan voor 2005-2008 voor de activiteiten op het gebied van kortlopende verzekeringen, dat SACE met de hulp van een externe adviseur, KPMG, had opgesteld en dat op 18 mei 2004 door de raad van bestuur was goedgekeurd (hierna het „oorspronkelijke bedrijfsplan” genoemd), een brief van een externe adviseur van 7 juli 2004, met daarin de geleverde extra diensten (hierna „de brief van de adviseur” genoemd), aanvullende analyses bij het bedrijfsplan van maart 2004 bpaetreffende de Italiaanse markt van de handelsinformatie, de Italiaanse markt voor schuldvorderingen en de voornaamste actoren op die markt, en de kredietverzekeringsmarkt in Midden- en Oost-Europa (hierna de „aanvullingen bij het bedrijfsplan” genoemd), de herziening van het bedrijfsplan voor 2005-2009 die op 19 november 2004 werd goedgekeurd (hierna het „bijgewerkte bedrijfsplan” genoemd), uittreksels uit de notulen van de raad van bestuur van 28 april 2004 en 18 mei 2004, een bedrijfsplan van mei 2005 met betrekking tot de eventuele overname van Assicuratrice Edile S.p.A. (hierna het „bedrijfsplan voor de overname van Assedile” genoemd), de herziene begroting voor SACE BT van 31 maart 2009 en het bedrijfsplan voor SACE BT voor 2010-2011 van 4 augustus 2009 (hierna het „bedrijfsplan 2010-2011” genoemd).

(7) Op 5 mei 2011 heeft Italië zijn antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.

(8) Op 23 juni 2011 heeft de Commissie om nadere inlichtingen verzocht. Op 13 juli 2011 vond een bijeenkomst plaats met de Italiaanse autoriteiten en de vertegenwoordigers van de onderneming. Na deze vergadering werden aan het op 23 juni 2011 verzonden verzoek om inlichtingen aanvullende vragen toegevoegd die tijdens de besprekingen naar voren waren gekomen. Het verzoek om aanvullende inlichtingen werd op 4 augustus 2011 verstuurd. Bij brief van 15 september 2011 heeft Italië het verzoek om inlichtingen beantwoord. Daaraan hechtte het verscheidene bewijsstukken, waaronder een uitnodiging van 17 december 2003 tot inschrijving voor adviesdiensten om een bedrijfsplan op te stellen voor activiteiten op het gebied van kortlopende exportkredietverzekeringen in de industrielanden (hierna de „uitnodiging” genoemd), door een externe consultant opgestelde aanvullende documenten met betrekking tot de eventuele overname van Assicuratrice Edile S.p.A. en de in de periode mei 2005 — september 2008 aan de raad van bestuur van SACE BT voorgelegde verslagen over diverse mogelijkheden voor internationale overnames en andere vormen van internationale expansie.

(9) Bij brief van 25 januari 2012 (3) heeft de Commissie om nadere inlichtingen verzocht. Italië heeft hierop op 5 maart 2012 geantwoord. Als bijlage hierbij zond het ook notulen van de vergaderingen van de raad van bestuur van SACE en zijn voorganger, het Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE (het instituut voor verzekeringsdiensten van de buitenlandse handel), van 21 november 2003, 3 december 2003, 10 november 2004, 1 april 2008, 1 oktober 2008, 28 november 2008, 11 februari 2009, 1 april 2009, 26 mei 2009, 1 juli 2009 en 9 september 2009, aanvullende documenten met betrekking tot de overname van Assedile en een vergelijking tussen de in het oorspronkelijke bedrijfsplan geraamde financiële indicatoren en de reële cijfers.

(10) Aangezien Italië in voorgaande verklaringen vooral had geprobeerd aan te tonen dat de maatregelen geen steun vormden, was de informatie over de mogelijke verenigbaarheid ervan, indien zij als steunmaatregelen worden beschouwd, beperkt. Bij brief van 21 februari 2012 (4) hebben de diensten van de Commissie Italië om aanvullende elementen verzocht waaruit de mogelijke verenigbaarheid van de steun kon blijken.

(11) Als antwoord op deze brief heeft Italië op 30 maart 2012 een aantal interne documenten van SACE overgelegd om aan te tonen dat de in 2009 goedgekeurde maatregelen (de tweede, derde en vierde maatregel) in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Deze documenten omvatten: a) de notulen van de raad van bestuur van 10 december 2008 en de bijlagen daarbij met betrekking tot de organisatorische wijzigingen om de risicobeheersing te versterken; b) een samenvatting van de beheerswijzigingen voor de periode 2009-2012; c) de notulen van de raad van bestuur van 24 november 2011 en de bijlagen daarbij met betrekking tot de bijwerking van het bedrijfsplan voor 2011-2013; en d) het financieel verslag bij het afsluiten van het boekjaar 2011.

II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

II.1. SACE EN HAAR BETROKKENHEID BIJ DE VERHANDELBARE RISICO'S (5)

(12) SACE, de moedermaatschappij van SACE BT, is een naamloze vennootschap die volledig in handen is van de Italiaanse overheid. SACE is de Italiaanse exportkredietverstrekker. Begin 2004 werd zij omgevormd van een overheidsinstelling tot een naamloze vennootschap die volledig in handen is van de Italiaanse overheid. SACE verzekert niet-verhandelbare risico's op korte en lange termijn in de zin van de mededeling van de Commissie inzake kortlopende exportkredietverzekering (6) (hierna de „mededeling exportkredietverzekering” genoemd) met garantie van de overheid.

(13) Overeenkomstig artikel 2, lid 3, van decreto legislativo nr. 143 van 31 maart 1998 (7), waarin de garantie die overeenkomstig wet nr. 227 van 24 mei 1977 op SACE van toepassing was, werd geherformuleerd, moeten de activiteiten en de categorieën van verzekerbare risico's, zoals onder meer de geografische dekking, door het Comitato interministeriale per la programmazione economica (interministerieel comité voor economische planning, hierna „CIPE” genoemd) worden gedefinieerd. Jaarlijks uiterlijk op 30 juni neemt CIPE een besluit over de financiële prognoses en de financiële behoeften die voorvloeien uit bepaalde risico's, en stelt het de algemene limieten vast voor de door de staat gegarandeerde verplichtingen, en dit afzonderlijk voor de garanties met een duur van minder dan en meer dan 24 maanden.

(14) In 1997 heeft de Commissie de mededeling exportkredietverzekering goedgekeurd, waarin is bepaald dat geen staatssteun mag worden verleend aan exportkredietverzekeraars voor verhandelbare risico's en dat door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraars op zijn minst een gescheiden administratie en gescheiden rekeningen moeten voeren voor het verzekeren van verhandelbare en niet-verhandelbare risico's voor rekening of met garantie van de staat, waaruit blijkt dat zij bij hun activiteiten inzake het verzekeren van verhandelbare risico's geen staatssteun ontvangen. Om te voldoen aan de mededeling exportkredietverzekering heeft de raad van bestuur van SACE tijdens zijn vergadering van 7 juli 1998 besloten de activiteiten op het gebied van verhandelbare risico's (die op dat ogenblik als zodanig gedefinieerd waren, namelijk kortlopende exportkredietverzekeringen voor de 15 lidstaten van de EU-15) met betrekking tot directe verzekeringsovereenkomsten vanaf 18 september 1998 stop te zetten.

(15) De in 2001 bij de mededeling exportkredietverzekering (8) ingevoerde wijzigingen omvatten onder andere de vervanging van de lijst met de namen van alle lidstaten die in de bijlage bij de mededeling van 1997 waren vermeld door een algemene verwijzing naar de lidstaten van de Europese Unie, zodat bij toekomstige uitbreidingen van de Europese Unie de mededeling niet nogmaals behoefde te worden gewijzigd.

(16) Op het moment van de toetreding van de tien nieuwe lidstaten op 1 mei 2004 (hierna de „EU-10” genoemd), werden de niet-verhandelbare kortlopende risico's voor deze landen bijgevolg verhandelbare risico's. Daardoor zijn de bepalingen van de mededeling exportkredietverzekering met betrekking tot verhandelbare risico's vanaf dan ook op deze risico's van toepassing.

(17) In artikel 6 van decreto legislativo nr. 269 van 30 september 2003 (omgezet in wet nr. 326 van 24 november 2003) — waarin de bepalingen zijn vastgesteld om met ingang van 1 januari 2004 het Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE tot een naamloze vennootschap (SACE S.p.A.) om te vormen — worden de activiteiten van de onderneming bepaald, waarbij rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de markt in kwestie. In artikel 6, lid 12, wordt met name het volgende bepaald: SACE S.p.A. mag activiteiten uitvoeren op het gebied van het verzekeren en garanderen van verhandelbare risico's zoals bepaald in de EU-regelgeving. Voor dergelijke activiteiten moet een gescheiden boekhouding worden gevoerd voor de activiteiten diede staatsgarantie genieten of moet daartoe een naamloze vennootschap worden opgericht. In het laatstgenoemde geval mag de participatie van SACE S.p.A. niet minder dan 30 % bedragen en mogen [bepaalde vroeger toegewezen middelen] niet worden gebruikt voor de inschrijving op het kapitaal van de vennootschap. [De activiteiten op het gebied van het verzekeren van verhandelbare risico's] komen niet in aanmerking voor de staatsgarantie.

(18) Vanwege de in de overwegingen 14 tot en met 16 vermelde wijzigingen van het wettelijke kader heeft SACE beslist om SACE BT op te richten.

(19) Om aan de regels van de Unie te voldoen, besliste SACE een gescheiden boekhouding te voeren voor de verhandelbare risico's (9) in de periode vanaf de datum waarop de respectieve risico's automatisch verhandelbaar werden (1 mei 2004) tot de datum waarop SACE BT is opgericht (27 mei 2004) (zie tabel 1, punt 19, van het besluit tot inleiding van de procedure). Aan deze activiteiten werd in de afzonderlijke boekhoudingen geen kapitaal toegewezen. De boekhoudingen werden conform de Italiaanse wettelijke bepalingen gescheiden. De wettelijke auditors verwijzen hier ook naar in het jaarverslag 2004 van SACE en wijzen erop dat de gescheiden boekhouding voor verhandelbare risico's eind 2004 werd afgesloten (10).

II.2. DE BEGUNSTIGDE, SACE BT

(20) SACE BT werd op 27 mei 2004 (11) opgericht met een aandelenkapitaal van 100 miljoen EUR, dat volgestort werd door SACE. Dit gebeurde nadat de raad van bestuur van SACE op 18 mei 2004 het bedrijfsplan had goedgekeurd. Daarnaast stortte SACE (12) nog 5,8 miljoen EUR in de reserves (het zgn. Fondo di organizzazione) van SACE BT. Dit bedrag werd vervolgens gebruikt om verliezen af te schrijven, bijvoorbeeld in 2004 en 2005 (13). SACE BT werd op 3 juli 2004 door het Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP, het instituut voor toezicht op particuliere verzekeringen en verzekeringen van collectief belang) als verzekeraar erkend en begon op 15 oktober 2004 met haar activiteiten.

(21) Momenteel is SACE BT actief in de branches kredietverzekeringen (54 % van de premies in 2011), borgstellingen (30 %) en verzekeringen voor bouwrisico's (13 %).

(22) In het segment van de kredietverzekeringen is SACE BT actief op het gebied van kortlopende exportkredietverzekeringen van „verhandelbare risico's” in de zin van de mededeling exportkredietverzekering. Daarnaast verstrekt SACE BT kredietverzekeringen voor transacties binnen Italië (verzekering van binnenlandse handelstransacties). Voor een klein deel van haar portefeuille is SACE BT actief gebleven op het gebied van de kortlopende niet-verhandelbare risico's (zie tabel 1). Zoals Italië heeft aangegeven, wordt deze activiteit, zoals ook de andere activiteiten, op marktvoorwaarden en zonder garantie van de overheid uitgeoefend. Tabel 1 Kredietverzekeringsrisico's van SACE BT — Geografische uitsplitsing (%) 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Binnenlands, binnen Italië 42,5 47,5 55,4 67,3 73 76,7 77,4 Buitenlands — verhandelbaar 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Buitenlands — niet-verhandelbaar 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) De borgstellingsactiviteiten van SACE BT zijn ontstaan door de overname van Assicuratrice Edile S.p.A. (hierna „Assedile” genoemd). In 2005 verwierf SACE BT een eerste belang van 70 % van deze onderneming. De overnameprocedure werd in maart 2005 opgestart. Assedile was gespecialiseerd in borgstellingen en bood garanties voor bouwrisico's. In januari 2009 werd de naam veranderd in SACE Surety. Na de verwerving van het resterende minderheidsbelang in SACE Surety werd SACE BT de enige eigenaar en werden beide ondernemingen gefuseerd tot SACE BT (15).

(24) SACE BT is de enige aandeelhouder van SACE Servizi S.r.l., een onderneming die is opgezet voor het verlenen van diensten met betrekking tot het verkrijgen en beheren van commerciële informatie. In 2011 is SACE Servizi tevens begonnen met schuldvorderingen voor rekening van SACE BT.

(25) De taken op het gebied van interne audit, risicobeheer en compliance van SACE BT zijn uitbesteed aan de moedermaatschappij, SACE (16).

(26) Het tweede jaar na de oprichting maakte SACE BT een kleine winst, met een rendement op het eigen vermogen (return on equity, ROE) van 0,11 %. Vanaf 2007 (het derde jaar dat de onderneming actief was), noteerde zij echter verliezen (zie tabel 2). Tabel 2 ROE van SACE BT (%) Jaar ROE 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Bron: Financiële verslagen van SACE BT.

(27) De verliezen van SACE BT waren met name in 2008 (circa 29,5 miljoen EUR) en in 2009 (circa 34 miljoen EUR) aanzienlijk. In 2009 bedroegen de door SACE BT betaalde verzekeringsuitkeringen 66,4 miljoen EUR, een stijging van 42,6 % ten opzichte van 2008 (17). Terwijl de verzekerde volumes van de grote kredietverzekeraars en borgstellingsmaatschappijen in 2009 kleiner werden, verzekerde SACE BT transacties voor een bedrag van in totaal 20,4 miljard EUR, wat een stijging van 34,2 % was ten opzichte van de in 2008 verzekerde 15,2 miljard EUR.

(28) De situatie van de onderneming verbeterde in 2010, toen de gecombineerde ratio (18) tot 108 % was gedaald (ten opzichte van 163 % in 2009 — zie tabel 5), en in 2011, toen het bedrijf een kleine winst liet optekenen (van 0,247 miljoen EUR).

II.3. DE KLACHT

(29) De klager stelde dat het verstrekken van startkapitaal aan SACE BT door de moedermaatschappij, SACE, in 2004 ten bedrage van 100 miljoen EUR (eerste maatregel) aan de staat kan worden toegerekend, niet in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en onverenigbare staatssteun vormt (zie de punten 29 en 30 van het besluit tot inleiding van de procedure). Op 6 november 2009 heeft de klager de Commissie ook ingelicht over de herverzekering die SACE aan SACE BT heeft verstrekt en die wellicht eveneens aan de staat toe te rekenen is en niet aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voldoet, wat bijgevolg een nieuwe steunmaatregel zou vormen die onverenigbaar is met artikel 107 van het Verdrag (tweede maatregel).

(30) Over het besluit tot inleiding van de procedure had de klager geen opmerkingen.

II. 4. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN WAAROP HET ONDERHAVIGE BESLUIT BETREKKING HEEFT

(31) De door de Commissie op 23 februari 2011 ingeleide formele onderzoeksprocedure heeft betrekking op de volgende vier steunmaatregelen van SACE ten gunste van SACE BT (voor nadere details, zie de punten 33 tot en met 41 van het besluit tot inleiding van de procedure): a) eerste maatregel: : het verstrekken van 100 miljoen EUR startkapitaal in de vorm van maatschappelijk kapitaal en de storting van 5,8 miljoen EUR in de reserves (het zgn. Fondo di organizzazione) in 2004 (19); b) tweede maatregel: : een op 5 juni 2009 toegestane herverzekeringsdekking van het type schade-excedentherverzekering (excess of loss) (20) voor de verhandelbare kredietrisico's van 2009. De steun in het kader van de tweede maatregel werd door SACE verleend toen SACE BT deze dekking niet voor 100 % op de particuliere markt kon vinden. Met name lijkt het erop dat SACE BT haar herverzekeringen vóór 2009 hoofdzakelijk van de particuliere marktdeelnemers verkreeg. Wanneer SACE BT haar herverzekeringsovereenkomsten voor het jaar 2009 echter wilde verlengen, kreeg de onderneming dit moeilijk gedaan door de financiële crisis. Hoewel SACE BT een aanzienlijk aantal marktdeelnemers had gecontacteerd, kon zij slechts van vijf particuliere herverzekeraars dekking krijgen voor 25,85 % van de schade-excedentherverzekering voor de verhandelbare kredietrisico's van 2009. De overeenkomsten werden op 30 januari 2009 ondertekend. 16 andere marktdeelnemers die SACE BT had gecontacteerd, kregen dezelfde voorwaarden aangeboden als de herverzekeraars die de dekking hadden gegeven, maar zij besloten niet deel te nemen aan de herverzekeringsdekking. De herverzekeraars moesten het deel van de schade hoger dan 5 miljoen EUR dekken, en dit tot 40 miljoen EUR. De vijf particuliere herverzekeraars die in 2009 aan de schade-excedentherverzekering deelnamen, waren Hannover Rückversicherung AG (10 %), Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), Atradius Reinsurance Ltd (2,5 %), en Assurisk SA (2,85 %). De moedermaatschappij, SACE, dekte op 5 juni 2009 het resterende deel, namelijk 74,15 %, op dezelfde voorwaarden inzake prioriteit, reikwijdte en premie als de vijf particuliere herverzekeraars. c) derde maatregel: : een herkapitalisatie van 29 miljoen EUR die op 18 juni 2009 werd uitgevoerd om de verliezen van 2008 te dekken; d) vierde maatregel: : een herkapitalisatie van 41 miljoen EUR die op 4 augustus 2009 werd uitgevoerd (21).

(32) In tabel 3 wordt een chronologisch overzicht gegeven van de vier maatregelen en de belangrijkste beslissingen en mijlpalen voor SACE en SACE BT (op basis van de aan de Commissie verstrekte gegevens en bewijsstukken). In deze tabel wordt ook aangetoond op welk moment bepaalde documenten waarnaar later in dit besluit wordt verwezen, zijn opgesteld of besproken. Tabel 3 Chronologisch overzicht van de vier maatregelen en belangrijkste beslissingen en mijlpalen voor SACE en SACE BT 21.11.2003 — Studie van een externe consultant, McKinsey, over de scenario's voor de potentiële markt van SACE; 17.12.2003 — Uitnodiging tot inschrijving voor adviesdiensten om een bedrijfsplan op te stellen voor de activiteiten van SACE op het gebied van kortlopende kredietverzekeringen; 1.1.2004 — Omvorming van het Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE tot een naamloze vennootschap (SACE S.p.A.); maart 2004 — KPMG verricht aanvullende analyses bij het bedrijfsplan betreffende de Italiaanse markt van de handelsinformatie, de Italiaanse markt voor schuldvorderingen en de voornaamste actoren op die markt, en de kredietverzekeringsmarkt in Midden- en Oost-Europa; 28.4.2004 — Berekening van het „vrije vermogen” van SACE; 1.5.2004 — — — Toetreding van tien nieuwe lidstaten tot de Unie; De kortlopende niet-verhandelbare risico's van de EU-10 werden verhandelbare risico's; 18.5.2004 — KPMG stelt het bedrijfsplan met de belangrijkste elementen ter staving van de rentabiliteitsverwachtingen voor de periode 2005-2008 voor aan de raad van bestuur van SACE. — De raad van bestuur van SACE hecht zijn goedkeuring aan het bedrijfsplan voor 2005-2008 in verband met de oprichting van SACE BT; 27.5.2004 — SACE BT wordt opgericht; — Daartoe werd het kapitaal van 105,8 miljoen EUR toegekend (eerste maatregel); 3.7.2004 — SACE BT wordt door de toezichthoudende autoriteit, ISVAP, als herverzekeraar erkend; 15.10.2004 — SACE BT begint met haar activiteiten; 19.11.2004 — De raad van bestuur van SACE BT keurt de herziening van het bedrijfsplan voor 2005-2009 goed; maart 2005 — De procedure voor de overname van Assedile wordt opgestart (22); 15.4.2005 — Presentatie over de waardering van Assedile door de externe consultant, KPMG (voorafgegaan door een onderzoek van de gegevens in de dataroom); — Bespreking door de raad van bestuur van SACE BT van de mogelijke overname van Assedile; 18.4.2005 — Eerste vrijblijvend bod van SACE BT voor 70 % van Assedile; 30.5.2005 — Presentatie van het addendum bij de waardering van Assedile door de externe consultant, KPMG; 30.9.2005 — SACE BT ondertekent het definitieve contract voor de verwerving van 70 % van Assedile; 19.9.2006 — Bedrijfsplan — gezamenlijke offerte van SACE BT en Delcredere voor de verwerving van 66 % van KUP; december 2006 — Verslag van de externe consultant aan SACE BT en Delcredere over de waardering van 66 % van KUP; oktober 2007 — SACE BT en Delcredere verwerven gezamenlijk 66 % van KUP; 6.3.2008 — SACE BT verwerft de overige 30 % van Assedile; 30.1.2009 — SACE BT slaagt erin 25,85 % van de schade-excedentherverzekering voor de verhandelbare risico's van vijf particuliere herverzekeraars te verkrijgen; 25.2.2009 — SACE BT verkoopt haar participatie van 33 % in KUP met verlies aan Delcredere NV; 26.5.2009 — De raad van bestuur van SACE keurt de overdracht van een bedrag van 29 miljoen EUR naar SACE BT goed; 5.6.2009 — SACE schrijft in op de resterende 74,15 % van de schade-excedentherverzekering voor het verhandelbare kredietrisico (tweede maatregel); 18.6.2009 — De gewone aandeelhoudersvergadering van SACE BT stemt ermee in de eind 2008 vastgestelde verliezen te dekken door middel van de overdracht van 29 miljoen EUR van SACE (derde maatregel) en van 0,49 miljoen EUR uit de reserves, het Fondo di organizzazione; 1.7.2009 — De raad van bestuur van SACE hecht zijn goedkeuring aan de kapitaalsubsidies van 41 miljoen EUR voor SACE BT; 4.8.2009 — De gewone aandeelhoudersvergadering van SACE BT keurt de kapitaalsubsidies van 41 miljoen EUR voor SACE goed (vierde maatregel); — De raad van bestuur van SACE BT keurt het bedrijfsplan voor 2010-2011 goed; 7.12.2010 — De raad van bestuur van SACE BT keurt een bedrijfsplan voor 2011-2013 goed; 24.11.2011 — Vergadering van de raad van bestuur van SACE BT: bijwerking van het bedrijfsplan voor 2011-2013; 23.2.2012 — Vergadering van de raad van bestuur van SACE BT: herziening van het organisatiemodel van SACE BT.

II. 5. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE

(33) Met betrekking tot de eerste maatregel heeft de Commissie vooreerst verduidelijkt dat de kwalificatie als steun niet zou gelden voor het aanvangskapitaal indien dit werd verstrekt voor niet-verhandelbare risico's en/of indien het enkel ging om de overdracht naar SACE BT van kapitaal dat reeds was bestemd voor kortlopende verzekeringsactiviteiten die vroeger al binnen SACE bestonden (ook voor de niet-verhandelbare risico's die op 1 mei 2004 verhandelbare risico's zijn geworden). De Commissie gaf aan dat zij op dat ogenblik niet over voldoende informatie beschikte om te beoordelen of aan deze voorwaarden was voldaan of niet.

(34) Ten tweede betwijfelde de Commissie dat Italië heeft gehandeld als een particuliere investeerder in dergelijke omstandigheden zou hebben gedaan. Dit is de zogenaamde toetsing aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Indien aan dit beginsel is voldaan, wordt het bestaan van een voordeel voor de begunstigde van de maatregel uitgesloten. a) Wat de eerste maatregel betreft, heeft de Commissie op basis van de verstrekte informatie haar twijfels geuit over het feit dat de beoordeling van het verwachte rendement van SACE BT die bij de oprichting in 2004 werd uitgevoerd, voldoende zou zijn geweest om een particuliere investeerder in een markteconomie tot de inbreng van kapitaal aan te zetten. De Commissie benadrukt dat in het enige bedrijfsplan dat toen voorlag, enkel prognoses werden gegeven voor de jaren 2005-2008, met een rendement op het gemiddelde eigen vermogen (return on average equity, ROAE) van slechts 5 % in 2008 (inclusief een aftrek van 1,1 miljoen EUR voor de egalisatievoorziening) (23). Er leek geen nadere beoordeling van een mogelijke verdere verhoging van het rendement om de eerste verliezen te dekken, te hebben plaatsgevonden. De Commissie werd toen niet op de hoogte gesteld van een analyse van het potentiële rendement van eventuele overnames in de sector. Italië werd om aanvullende elementen verzocht waaruit zou blijken dat de investering tegen marktvoorwaarden was gedaan. b) Wat de tweede maatregel betreft, heeft de Commissie op basis van de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens ter illustratie van de moeilijkheden om op de markt herverzekeringsdekking te krijgen, haar twijfels geuit over de vraag of de tweede maatregel geen voordeel voor SACE BT inhield. c) Wat de derde en de vierde maatregel betreft, was de Commissie in het licht van de door SACE BT gemaakte verliezen van mening dat de onderneming dat kapitaal niet op de markt had kunnen aantrekken.

(35) Ten derde heeft de Commissie aangegeven dat de steunmaatregelen die SACE (een openbare onderneming) heeft toegekend, aan de staat toe te rekenen leken (criterium van de „staatsmiddelen”), maar heeft zij hierover geen definitief standpunt ingenomen.

(36) Ten slotte uitte de Commissie twijfels over het feit dat de maatregelen, indien deze steun zouden vormen, niet als met de interne markt verenigbare steun zouden kunnen worden beschouwd. Er lijkt geen rechtsgrondslag te zijn om dergelijke steun als verenigbaar aan te merken.

III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(37) De Commissie heeft alleen opmerkingen van SACE ontvangen.

IV. OPMERKINGEN OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN AANVULLENDE VERKLARINGEN VAN ITALIË EN SACE

IV.1. TOEREKENBAARHEID

(38) Italië en SACE bleven erbij dat de vier steunmaatregelen die SACE had toegekend niet aan de Italiaanse staat toe te rekenen zijn. In het antwoord op het besluit tot inleiding van de procedure citeert Italië uitvoerig de arresten in de zaken Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) en SIC-RTP (26). Op verzoek van de Commissie heeft Italië een lijst ingediend die SACE had verstrekt met daarin de leden van de raad van bestuur van SACE op het ogenblik waarop elk van de vier maatregelen in kwestie door de raad van bestuur van SACE werden goedgekeurd (27). Indien van toepassing vermeldde SACE welke functie het respectieve bestuurslid in de overheidsadministratie uitoefende.

(39) Wat de eerste maatregel betreft, voerde Italië voorts aan dat de investering in SACE BT zeer gering was in verhouding tot de omvang van SACE en dat dit dus ook aangaf dat de staat geen reden had om deel te nemen aan een dergelijke kleine investering, die daarom niet aan de staat kan worden toegerekend.

(40) Wat de tweede maatregel betreft, verduidelijkte Italië dat CIPE geen beslissingen neemt over de herverzekeringsactiviteiten van SACE (28).

IV.2. CRITERIUM VAN HET VOORDEEL: EERSTE MAATREGEL

(41) In de antwoorden die na het besluit tot inleiding van de procedure werden ingediend, hebben Italië en SACE verklaard dat de investering marktconform was.

(42) Ter aanvulling van eerder ingediende documentatie, die hoofdzakelijk uit het oorspronkelijke bedrijfsplan bestond, verstrekten Italië en SACE aanvullende bewijsstukken (zie de overwegingen 6 tot en met 9). In antwoord op een aanvullende vraag van de Commissie heeft Italië ook meegedeeld dat er sinds 2003 geen uitwisselingen tussen ISVAP en SACE/SACE BT hebben plaatsgevonden over ramingen van SACE/SACE BT inzake de kapitaalvereisten en het beschikbare kapitaal, noch dat de nationale toezichthoudende autoriteit in dit verband beoordelingen heeft gemaakt (29).

(43) Ten eerste benadrukt SACE dat zij een winstgevende onderneming is. Zij is een goed beheerde onderneming en er is daarom geen reden om te betwijfelen dat zij als een normale investeerder in SACE BT heeft geïnvesteerd. Om dit te illustreren verstrekte SACE gegevens waaruit blijkt dat SACE winst maakte in de periode 2004-2010 met een ROE van meer dan 6 % in elk van die jaren en een jaarlijkse dividenduitkeringsratio tussen 40 % en 95 % van de winst, wat in totaal een bedrag van 2,1 miljard EUR aan dividenden betekende, bovenop de teruggave van een deel van het kapitaal van 3,5 miljard EUR aan de staat als aandeelhouder. SACE beweert ook dat zij haar investering in SACE BT heeft gedaan met „vrij vermogen” dat ongebruikt en beschikbaar was en op 28 april 2004 op ongeveer 250 miljoen EUR werd becijferd (30). Bovendien betoogt Italië dat dit bedrag verwaarloosbaar was in vergelijking met de activa en de winsten van SACE (het in 2004 in SACE BT geïnvesteerde bedrag stemde overeen met slechts 1,2 % van het eigen vermogen van SACE en met 20 % van de nettowinst van SACE in 2004) (31).

(44) In die context heeft Italië ook verduidelijkt dat het niet SACE is die van de tegengarantie van de staat heeft geprofiteerd, aangezien een dergelijke garantie was bedoeld om de tegenpartijen van SACE een tegengarantie te bieden. In dit verband benadrukte Italië dat de tegengarantie in de periode 2004-2010 nooit is ingeroepen en dat de staat in die periode evenmin betalingen ten gunste van SACE heeft verricht (32).

(45) Ten tweede verklaarde SACE dat de investering bedoeld was om de door de SACE-groep verzekerde risico's te diversifiëren (wat betreft de geografische en sectorale spreiding). De dekking van kredietrisico's door de SACE-groep, die vroeger tot de niet-verzekerbare landen beperkt was, moest derhalve worden uitgebreid tot Italië en de sector van de verhandelbare exportkredietrisico's (kortetermijnrisico binnen de OESO). Bovendien moesten de activiteiten naar andere branches worden uitgebreid, waar de drie grootste particuliere marktspelers actief waren.

(46) Ten derde voerde SACE aan dat er belangrijke onbenutte marktkansen waren voor een nieuwe marktdeelnemer, zoals SACE BT. Deze overweging werd onderzocht voordat tot de investering werd overgegaan. Met name op de binnenlandse Italiaanse markt was de marktpenetratie van kredietverzekeringen aanzienlijk lager dan op andere grote Europese markten. De kans bestond ook om actief te zijn op de markten van de EU-10, waar de belangrijkste spelers op de markt voor kredietverzekeringen op dat ogenblik nog niet aanwezig waren. Vóór de investering werd uitgevoerd, werden de marktkansen ook tot in de details door de externe consultant geanalyseerd.

(47) Ten vierde argumenteerde SACE dat het ROE van SACE BT niet kan worden vergeleken met het gemiddelde van de markt omdat SACE BT op dat ogenblik een startende onderneming was, terwijl de overige ondernemingen die kortlopende exportkredietverzekeringen aanboden reeds op deze markt gevestigd waren.

(48) Ten vijfde voerde SACE aan dat het management bij de oprichting van SACE BT in 2004 om de markt van de kortlopende exportkredieten te betreden, verwachtte dat voldoende winst zou worden gegenereerd uit het geïnvesteerde kapitaal via een strategie die berust op drie pijlers (33). De eerste pijler betreft de interne groei in de branche kredietverzekeringen (een activiteit in opstart waarvoor het oorspronkelijke bedrijfsplan een prognose voor vier jaar bevat), de tweede pijler omvat nevenactiviteiten met betrekking tot kredietverzekeringen (andere branches van verzekeringen of diensten), waaronder mogelijk overnames van andere bedrijven, in Italië (diversificatie per branche), en de derde pijler betreft geografische expansie door overnames van ondernemingen die in het buitenland actief zijn (geografische diversificatie).

(49) Volgens SACE werden de principes die aan de basis van deze strategie liggen door de analyse van de externe consultant onderbouwd (34).

(50) Volgens SACE is het duidelijk dat in de in 2004 opgestelde economische en financiële prognoses geen rekening kon worden gehouden met of niet kon geanticipeerd op de gevolgen van toekomstige overnames in de daaropvolgende jaren (35). Met andere woorden, de prognoses gingen uitsluitend van de interne groei van SACE BT op de Italiaanse markt voor kredietverzekeringen (de eerste pijler in overweging 48) uit (36).

(51) Omdat de onderneming een startende onderneming was, koos het moederbedrijf ervoor om in de beginfase in één keer meer kapitaal in te brengen. Italië voert aan dat deze aanpak vergelijkbaar is met de aanpak van private-equityfondsen waarbij vervroegde investeringen worden verricht met het oog op potentiële transacties, die evenwel aan onafhankelijke evaluaties onderworpen moeten zijn en in overeenstemming moeten zijn met de vooraf vastgestelde strategie (37).

(52) Voorts betoogde Italië dat, zelfs indien het oorspronkelijke plan enkel het rendement voor de eerste pijler van de activiteiten omvatte, de andere twee pijlers op dat ogenblik werden genoemd/overwogen. Zij werden reeds in de brief van 17 december 2003 vermeld, waarin een consultant wordt verzocht een offerte te maken voor het opstellen van een bedrijfsplan voor de kortetermijnactiviteiten van SACE (38). In de uitnodiging tot inschrijving voor de externe consultant verzocht SACE met name een beperkt aantal scenario's (maximaal twee) voor te stellen waarmee een interne groei van SACE kon worden bereikt met behulp van haar eigen financiële en andere middelen en een samenwerking met andere entiteiten, zowel Italiaanse als buitenlandse, waarbij diverse opties mogelijk waren, zoals een samenwerking met een van de grootste spelers op de markt, een samenwerking met een secundaire marktdeelnemer (bijvoorbeeld CESCE — Spanje, ONDD — België) en een samenwerking met een Italiaanse speler die in een ander marktsegment of in een andere financiële sector actief is.

(53) Wat de mogelijke betrekkingen met derden betreft, werd de consultant verzocht aan te geven welke voordelen eventueel zouden ontstaan door het gebruik van gemeenschappelijke technologie en expertise, schaalvergroting en specialisatie en het upstream en downstream integreren van activiteiten.

(54) SACE voerde aan dat de raad van bestuur besprekingen over dergelijke kansen was gestart rond de periode waarin SACE BT werd opgericht. Om deze bewering verder te ondersteunen, verstrekte SACE een eerste schets van een samenwerking met ONDD (België) en CESCE (Spanje) die op 5 maart 2004, dus vóór de toekenning van de steun in het kader van de eerste maatregel, werd uitgetekend (39).

(55) Als basis voor toekomstige uitbreiding naar andere markten en branches heeft de consultant SACE in maart 2004 een gedetailleerde analyse verstrekt van de marktdeelnemers die actief zijn in andere activiteitensegmenten in Italië (diensten op het gebied van handelsinformatie en schuldvorderingen) en op het gebied van kredietverzekeringen in Midden- en Oost-Europa (40), en een benchmarking gemaakt van de marktpraktijken (voornamelijk de belangrijkste marktdeelnemers) met betrekking tot kosten (d.w.z. voor het verstrekken van handelsinformatie, voor schuldvorderingen), timing van commerciële activiteiten, meervoudige analyses van de prijsstelling bij recente overnames in de sector van de handelsinformatie en de benchmarking van de beste marktpraktijken — vanwege hun leiderspositie in de respectieve marktsegmenten — op het vlak van operationele oplossingen voor het bedrijfsleven.

(56) Italië herinnert eraan dat de overnamestrategie voor het eerst door SACE BT werd toegepast minder dan een jaar na de start van de activiteiten (het eerste vrijblijvende bod van SACE BT voor 70 % van Assedile dateert van 18 april 2005, terwijl de volledige procedure in maart 2005 is ingeleid, vijf maanden nadat SACE BT met haar activiteiten was gestart). Daarnaast heeft Italië bij de Commissie verschillende mededelingen ingediend die in de periode 2006-2008 aan de raad van bestuur van SACE BT werden voorgelegd en waarin verdere mogelijkheden op het gebied van overnames werden overwogen (41) (deze werden alle door de taxaties van de externe consultants, het „due diligence”-onderzoek, enz. onderbouwd, maar een aantal ervan is om uiteenlopende redenen niet geslaagd).

Financiële prognoses

(57) In de uitnodiging tot inschrijving voor adviesdiensten verzocht SACE om financiële prognoses voor de komende drie jaar, namelijk 2005-2007. SACE vroeg onder meer een kwantificering van de financiële middelen (d.w.z. de kapitalisatie) die nodig zijn om de kortetermijnactiviteiten uit te bouwen en het verwachte rendement (d.w.z. het rendement op het geïnvesteerde kapitaal) (42).

(58) SACE voerde aan dat in de voorzichtige benadering van het oorspronkelijke bedrijfsplan uitsluitend van de eerste pijler werd uitgegaan (interne groei van de branche kredietverzekeringen), omdat de mogelijkheden op het gebied van overnames nog niet duidelijk waren en de waardering ervan nog niet beschikbaar was. Het verwachte rendement, ook al was dit beperkt omdat de overnamestrategieën buiten beschouwing bleven, was toch positief vanaf 2007 (derde volledige werkingsjaar) (43) en, indien synergieën met de moedermaatschappij (SACE) werden meegerekend, vanaf 2006 (tweede volledige werkingsjaar).

(59) Voorts werd reeds in november 2004, amper één maand na de start van de activiteiten van SACE BT, een herziening van het bedrijfsplan voor 2005-2009 (44) door de raad van bestuur besproken (45) (hierna het „bijgewerkte bedrijfsplan” genoemd), met daarin een analyse van de activiteiten van SACE BT bij de oprichting, nieuwe hypothesen voor de ontwikkeling ervan, economisch-financiële simulaties en ontwikkelingsscenario's. In de begeleidende nota aan de raad van bestuur zijn de uitbreiding van de activiteiten naar de markt voor borgstellingen en de afbakening van het evolutieve scenario betreffende andere mogelijkheden voor externe groei in sectoren met mogelijkheden voor synergieën met de activiteiten van SACE BT duidelijk aangegeven om het rendement van de hele kapitaalinvestering in SACE BT af te stemmen op de marktbenchmarks.

(60) In het bijgewerkte bedrijfsplan werden met name de verschillende pijlers van de toekomstige ontwikkeling van de activiteiten uitdrukkelijk vermeld: interne groei op het gebied van kredietverzekeringen (eerste pijler, zie overweging 48), uitbreiding naar andere bedrijfssegmenten in Italië (tweede pijler, zie overweging 48) en externe groei, met de vermelding „nog verder uit te werken” (tweede en derde pijler, zie overweging 48), afhankelijk van de activiteiten van de doelonderneming. Het vereiste kapitaal werd voor de eerste pijler op 40,3 miljoen EUR geraamd. Wat de tweede pijler betreft, werd alleen interne groei in de branche borgstellingen uitgebreid beschreven, met afzonderlijke financiële prognoses voor deze branche en een kapitaal dat op 3,7 miljoen EUR werd geraamd.

(61) Voorts werd een meer gedetailleerde analyse toegevoegd van het verwachte rendement in functie van het kapitaal dat aan de branches kredietverzekeringen en borgstellingen was toegewezen: voor de eerste twee soorten producten (kredietverzekeringen en borgstellingen) werd het ROAE op het vereiste kapitaal van 44 miljoen EUR op 12,5 % geraamd (waarvan respectievelijk 40,3 miljoen EUR en 12,1 % voor louter de kredietverzekeringsbranche) (46). In het document stond dat het een voorlopige analyse betrof die verder moest worden uitgewerkt bij het opstellen van het voor regelgevingsdoeleinden bijgewerkte bedrijfsplan (voorzien voor februari/maart 2005).

(62) Volgens het bijgewerkte plan bedroeg de verwachte winst in 2008 4,8 miljoen EUR en zou het geraamde ROAE op het volledige kapitaal in 2009 naar verwachting op 4,4 % uitkomen.

(63) In de verklaringen van 15 september 2011 en 5 maart 2012 heeft Italië de berekening door SACE van een „impliciet ex-ante”-rendement verstrekt, waarin de synergieën en de overnames van KUP en Assedile (zie tabel 4) zijn meegerekend. Voor het opstellen van deze analyse heeft Italië ook rekening gehouden met de voorafgaande taxaties, op de verschillende ogenblikken waarop deze beschikbaar waren: wanneer het oorspronkelijke bedrijfsplan werd voorbereid, wanneer de overname van 70 % van Assedile werd overwogen en onderzocht, wanneer de overname van 100 % van Assedile en 33 % van KUP werd overwogen en onderzocht. De verwachte synergieën door overnames worden onderaan de tabel afzonderlijk weergegeven. Met de overnames waartoe een aanzet werd gegeven en die werden onderzocht, maar niet afgerond, werd in deze analyse geen rekening gehouden. Eventueel extra kapitaal dat niet nodig is voor de in overweging 56 vermelde overnames wordt, voordat deze overnames worden geïdentificeerd en onderzocht, aan de stand-aloneactiviteiten op het gebied van kredietverzekeringen (de eerste pijler) toegewezen. Tabel 4 Berekening door SACE van het „impliciete ex-ante”-rendement Referentiejaar Kapitaalbedrag (in miljoen EUR) Winst na belastingen, verwacht in het referentiejaar (in miljoen EUR) ROE Situatie op 18 mei 2004 Stand-aloneactiviteiten op het gebied van kredietverzekeringen volgens het oorspronkelijke bedrijfsplan van mei 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) „Impliciet ex-ante”-rendement na de overname van 70 % van Assedile Overname van Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Stand-alone na de overname van Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % „Impliciet ex-ante”-rendement na de overname van 100 % van Assedile en 33 % van KUP Overname van Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Overname van KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Stand-alone na de overname van Assedile + KUP 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 „Impliciet ex-ante”-rendement na de overnames en inkomsten uit synergieën Synergieën SACE BT/SACE 1,9 Synergieën SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 % (47)

(64) Wat het rendement betreft dat een particuliere investeerder zou hebben gevraagd om een vergelijkbare investering te doen (hierna het „vereiste rendement” genoemd), betwistte Italië het door de klager genoemde percentage (ROE van 11,5 %). Italië is van mening dat de steekproef van ondernemingen waarop het ROE werd berekend niet representatief was en dat de periode waarover het ROE werd berekend niet geschikt was. SACE bleef erbij dat het redelijke rendement voor de kredietverzekeringsactiviteiten in Italië moet worden vastgesteld op basis van de gemiddelde winstgevendheid van bedrijven die in de jaren 1998 tot en met 2003 in Italië actief waren, met name Coface Italy (Viscontea Coface) en Euler Hermes SIAC, en dat dit op basis van een niet-gewogen gemiddelde 10,25 % zou bedragen. SACE verklaarde dat Atradius (Italië) bij de berekeningen buiten beschouwing werd gelaten, aangezien deze onderneming tijdens de betrokken periode een volatiliteit vertoonde die de resultaten in die mate beïnvloedde dat deze een negatieve benchmark aangaven (– 2,4 % indien een gewoon niet-gewogen gemiddelde werd gebruikt) (50).

(65) Italië pleitte er echter voor het vereiste rendement op een gewogen gemiddeld tarief te baseren. Volgens de door Italië verstrekte documenten berekende SACE het gewogen gemiddelde ROE-tarief voor de periode 1998-2003 van Coface Italia en Euler Hermes SIAC door hun gemiddelde ROE van die periode te wegen aan de hand van het procentuele aandeel van de brutopremies voor hun kredietverzekeringsactiviteiten in dezelfde periode. Het aldus berekende rendement bedroeg 8,7 %.

(66) Italië betoogt dat het verschil tussen het aan de hand van niet-gewogen en gewogen gemiddelden berekende rendement, d.w.z. het verschil tussen 10,25 % en 8,7 %, niet groot genoeg is om een aanzienlijk effect hebben op de beslissing van een investeerder voor de middellange tot lange termijn. Niettemin achtte Italië, zoals hierboven beschreven, het gewogen gemiddelde ROE het meest geschikt om te gebruiken, en dit om de volgende twee redenen (51): a) een berekening op basis van het gewogen gemiddelde is een betere methode dan een berekening op basis van een ongewogen gemiddelde, omdat dit beter het vereiste rendement weerspiegelt in een sector met twee marktdeelnemers waar significante verschillen bestaan tussen deze marktdeelnemers onderling en tussen de jaren wat betreft de rentabiliteit en de omzet (52); b) als basis voor de weging gebruikte Italië brutopremies die zijn geboekt in de kredietverzekeringsbranche, opdat het een vergelijking op basis van een homogene steekproef zou kunnen maken met de activiteiten van het nieuw opgerichte SACE BT in 2004 (deze onderneming begon met kredietverzekeringsactiviteiten en breidde deze pas later naar andere gerelateerde activiteiten uit). De borgstellingsactiviteiten werden buiten de berekeningsgrondslag gelaten, aangezien deze een andere dynamiek hebben dan de kredietverzekeringsactiviteiten. Enkel Coface was actief op het gebied van borgstellingen in 2004 (53).

(67) Italië gaf ook aan dat het vereiste rendement, berekend op basis van de totale premies (d.w.z. zonder deze te beperken tot de kredietverzekeringspremies, zoals hierboven uiteengezet), 9,5 % zou bedragen.

IV.3. CRITERIUM VAN HET VOORDEEL: TWEEDE MAATREGEL

(68) SACE voert aan dat de maatregel door winstoverwegingen werd geleid en dus verenigbaar was met herverzekeringsactiviteiten die met de gebruikelijke marktpraktijk in overeenstemming waren. De onderneming benadrukt dat de voornaamste voorwaarden van de herverzekeringsdekking die SACE in 2009 aan SACE BT verstrekte, dezelfde waren als die welke enkele maanden eerder door de particuliere herverzekeraars waren aanvaard (zie overweging 31). Achteraf kan worden geconcludeerd dat deze maatregel enkel ten goede kwam aan de moedermaatschappij, SACE, die 1,56 miljoen EUR (54) aan premie-inkomsten heeft ontvangen, omdat SACE BT geen gebruik heeft gemaakt van de herverzekering om het bovengenoemde schade-excedent te dekken.

(69) Voorts beweert Italië dat, op het niveau van de kapitaalvereisten, berekend overeenkomstig de in 2009 geldende Solvabiliteit II-regeling (QIS4-specificaties), de tweede maatregel geen verlichtend effect had op de kapitaalvereisten van SACE BT. Met name de dekking van het schade-excedent leverde geen voordelen op omdat deze niet wordt erkend in de standaardformule die SACE BT gebruikt voor het kwantificeren van de kapitaalvereisten. Wat betreft de gevolgen voor de kapitaalabsorptie heeft Italië verklaard dat alle vormen van herverzekering per definitie gevolgen hebben voor het kapitaalniveau, dus ook herverzekering in de vorm van schade-excedentdekking (55). De Commissie heeft Italië op 4 januari 2012 expliciet verzocht om het bedrag van de vermindering van het kapitaalvereiste op het niveau van SACE BT te kwantificeren vanwege de in 2009 met SACE afgesloten schade-excedentherverzekering. Italië heeft de gevraagde informatie niet verstrekt, maar herhaalde dat de schade-excedentherverzekering geen vrijstelling genereert wat betreft de wettelijke kapitaalvereisten (56).

(70) SACE verklaarde (57) echter ook dat één van de belangrijkste doelen van de cessie in herverzekering is om de capaciteit van de cederende verzekeraar om nieuwe contracten te sluiten, te verhogen.

(71) Wat de toepassing van de ontsnappingsclausule in de mededeling exportkredietverzekering (58) betreft, verklaarde Italië dat het de toekenning van overheidssteun aan deze sector niet passend vond en heeft het besloten geen gebruik te maken van de ontsnappingsclausule (59). SACE vond het verzoek van de Commissie om inlichtingen te verstrekken waaruit een ontoereikende dekking op de markt voor exporteurs zou blijken niet relevant (60).

IV. 4. CRITERIUM VAN HET VOORDEEL: DERDE EN VIERDE MAATREGEL

(72) SACE voert aan dat zij door het aannemen van de derde en de vierde maatregel de doelstelling om SACE BT in een positie van „financieel evenwicht” te brengen heeft verwezenlijkt, met als doel de solvabiliteit van de onderneming te waarborgen, rekening houdend met de beperkingen van de sectorspecifieke voorschriften. Zodra de solvabiliteit van SACE BT was gewaarborgd, had een voldoende winstgevendheid kunnen worden bereikt (61). Bovendien benadrukt SACE dat vele particuliere Italiaanse concurrenten van SACE BT in 2008 en 2009 verliezen hebben geboekt. Dit leidde tot de tussenkomst van hun aandeelhouders, die belangrijke kapitaalinjecties uitvoerden (op internationaal niveau is Natixis Coface tweemaal geherkapitaliseerd, in 2009 en begin 2010, terwijl Coface in 2009 163 miljoen EUR verlies boekte).

(73) SACE merkt tevens op dat, hoewel vrijwel alle marktdeelnemers door de economische crisis zijn getroffen, de gevolgen van de crisis voor SACE BT bijzonder ernstig waren omdat zij nog in de opstartfase verkeerde. Om die reden kon SACE BT geen gebruikmaken van de „egalisatievoorziening” (62) om het hoofd te bieden aan onvoorziene economische en financiële gebeurtenissen, omdat deze voorziening nog niet was vastgesteld. Alle andere grote concurrenten van SACE BT — met inbegrip van Coface — hebben tijdens de economische crisis van deze voorziening geprofiteerd.

(74) In antwoord op het verzoek van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure om aan te geven welke kosten SACE naar schatting zou maken als het SACE BT zou afstoten of liquideren, heeft SACE verklaard dat de liquidatie van SACE BT een louter theoretische optie was die op dat ogenblik niet kon worden uitgevoerd. De belangrijkste redenen zijn volgens SACE de volgende: a) er is geen onmiddellijk voordeel voor SACE als aandeelhouder, omdat de liquidatie in de context van de buitengewoon ongunstige omstandigheden op de markt op dat ogenblik de negatieve resultaten veeleer zou hebben uitgekristalliseerd en bovendien zou hebben geleid tot aanzienlijke reputatieschade voor SACE; b) een liquidatie kan door de markten als een liquiditeitscrisis binnen SACE worden geïnterpreteerd; c) de verkoopprijs zou wellicht niet adequaat zijn geweest (63). In antwoord op het verzoek om nadere inlichtingen van de Commissie over de blootstelling van SACE ten aanzien van SACE BT in de periode vóór de steun in het kader van de tweede, de derde en de vierde maatregel werd verleend, gaf Italië aan dat in het geval van stopzetting van de activiteiten en liquidatie van de activa van SACE BT in 2009, in theorie alle verplichtingen ter waarde van in totaal 2,09 miljoen EUR mogelijk in gevaar waren. Volgens Italië was het nettosaldo van de activa en de verplichtingen aan SACE voor het jaar 2008 positief en bedroeg dit 8,43 miljoen EUR (64), wat betekent dat SACE netto geld verschuldigd zou zijn aan SACE BT.

(75) SACE verklaarde dat bij de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie ook rekening moet worden gehouden met de bij wet opgelegde beperkingen. […] (65) Bovendien betoogt SACE dat een investeerder zich niet alleen baseert op de winstgevendheid van een investering, maar ook op andere aspecten, zoals het beschermen van het imago van de groep of een heroriëntering van zijn bedrijfsactiviteiten (66).

(76) Volgens Italië maakte het bedrag van 70 miljoen EUR (derde en vierde maatregel) deel uit van de in mei 2009 door de dienst risicobeheer (67) vastgestelde kapitaalbehoeften die nodig zijn om aan de toekomstige Solvabiliteit II-vereisten (68) (69) te voldoen. Deze simulatie was gebaseerd op de herziene begroting voor 2009.

(77) Volgens SACE werden de besluiten om SACE BT te herkapitaliseren genomen met het oog op het verwachte rendement, waarbij de onderneming in 2011 break-even zou draaien (70).

(78) Volgens Italië onderging SACE BT vanaf 2009 ingrijpende veranderingen in de organisatie, het beheer en de commerciële processen, waardoor de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming werd hersteld en zij in 2011 weer winstgevend was, dus vroeger dan volgens de voorspellingen in het bedrijfsplan voor de periode 2011-2013. Gezien de veranderende economische omstandigheden en marktomstandigheden werd het bedrijfsplan voor 2011-2013 van SACE BT bijgewerkt om rekening te houden met de heersende crisis en om een aantal initiatieven te nemen om de winstgevendheid verder te verbeteren (zie tabel 5). Het bijgewerkte bedrijfsplan voor 2011-2013 werd op 24 november 2011 door de raad van bestuur van SACE BT goedgekeurd. In de notulen van de vergadering van de raad van bestuur van 24 november 2011 (d.w.z. twee jaar na de kapitaalinjecties) wordt de doelstelling vermeld om de winstgevendheid (gemeten in ROE) geleidelijk te verbeteren en zo het sectorgemiddelde te bereiken. Tabel 5 Financiële gegevens van SACE BT in het bedrijfsplan voor 2010-2011 en in het bijgewerkte plan voor 2011-2013 Feitelijke gegevens Prognoses in het bedrijfsplan voor 2010-2011 dat op 4 augustus 2009 door de raad van bestuur werd goedgekeurd (72) Prognoses in het bijgewerkte bedrijfsplan voor 2011-2013 dat op 24 november 2011 door de raad van bestuur werd goedgekeurd (73) in miljoen EUR 2008 (71) 2009 2010 Herziene begroting 2009 Bedrijfsplan 2010 Bedrijfsplan 2011 2011 prognoses 2012 prognoses 2013 prognoses Brutopremies (74) 99,7 95,2 94,6 […] […] […] […] […] […] Technische kosten die door SACE worden gedragen (Sinistri di competenza) – 70,6 – 104,9 – 59,8 […] […] […] […] […] […] Algemene kosten – 36,1 – 38,2 – 37,3 […] […] […] […] […] […] Technisch saldo vóór herverzekering – 63,0 – 60,0 18,2 […] […] […] […] […] […] Technisch saldo na herverzekering – 39,3 – 56,4 5,0 […] […] […] […] […] […] Resultaat vóór belastingen – 39,5 – 47,3 – 4,8 […] […] […] […] […] […] Nettoresultaat – 29,5 – 34,1 – 4,8 [≤ 0] [≤ 0] [≤ 0] […] […] […] ROE vóór belastingen (%) (75) nvt – 41,7 % – 4,4 % nvt nvt nvt […] […] […] ROE na belastingen (%) (76) – 38,0 % – 30,6 % – 4,4 % nvt nvt nvt […] […] […] Loss ratio (%) 131,0 % 119 % 67 % […] […] […] […] […] […] Cost ratio (%) 44,6 % 43 % 41 % […] […] […] […] […] […] Combined ratio (%) 175,6 % 163 % 108 % […] […] […] […] […] […]

(79) In het laatste antwoord van 30 maart 2012 herhaalde Italië dat de maatregelen niet aan de staat toerekenbaar zijn en aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voldoen. Ten eerste gaf Italië aan dat dit beslissingen binnen de groep waren om de reputatie van de groep te beschermen. Ten tweede voerde Italië aan dat SACE als een marktdeelnemer handelt en haar middelen investeert in de ontwikkeling van de activiteiten die zij uitvoert, zonder op enige wijze een beroep te doen op overheidssteun. Tijdens de crisis is de moederonderneming, SACE, winstgevend gebleven en heeft zij dividenden aan de staat uitgekeerd. Om deze reden gaf Italië aan dat SACE het nooit noodzakelijk achtte om een herstructureringsplan op te stellen om bij de Commissie in te dienen, zoals bepaald in de mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (hierna de „herstructureringsmededeling” genoemd) (77). Ook de nationale toezichthoudende autoriteit, ISVAP, heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt of na de herkapitalisatie van SACE BT om speciale procedures verzocht. Tot slot herinnerde Italië aan zijn beoordeling dat het op dat moment zeer moeilijk zou zijn geweest om voor SACE BT een potentiële koper te vinden.

(80) Italië betoogt dat de crisis bij SACE BT niet werd veroorzaakt door interne processen, veranderingen in de vraag of andere factoren die een grondige herziening van het bedrijfsmodel en een daaropvolgende herstructurering zouden vergen, maar eerder door de aanzienlijke toename van het aantal claims als gevolg van de crisis. In het licht van deze situatie voert Italië aan dat SACE volledig autonoom en als een particuliere investeerder in een markteconomie heeft besloten om het extra kapitaal te leveren en de noodzakelijke veranderingen op gebied van organisatie en beheer door te voeren.

IV. 5. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN

(81) Italië en SACE wijdden het grootste deel van hun opmerkingen op het besluit tot inleiding van de procedure aan argumenten om aan te tonen dat de maatregelen in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en niet aan de staat kunnen worden toegerekend, en dat deze derhalve geen staatssteun vormen. Indien de Commissie toch van mening zou zijn dat deze maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moeten de maatregelen volgens SACE verenigbaar met de interne markt worden verklaard en bevonden (78). Wat de tweede maatregel betreft, is SACE van mening dat de twijfels van de Commissie over de verenigbaarheid van deze maatregel louter speculatief zijn (79). Wat betreft de derde en de vierde maatregel wees SACE er nogmaals op dat het in ieder geval mogelijk zou zijn deze als verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag aan te merken op basis van de geciteerde mededelingen van de Commissie (80).

V. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN

V.1. IS ER SPRAKE VAN STEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VAN HET VERDRAG?

(82) Er moet worden onderzocht of de vier maatregelen die in II.4 zijn omschreven staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Zoals in artikel 107, lid 1, van het Verdrag is vastgelegd, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, tenzij anders bepaald.

(83) Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een steunmaatregel daarom aan de volgende voorwaarden voldoen: zij moet aan de staat kunnen worden toegerekend en door een lidstaat of met staatsmiddelen zijn bekostigd, zij verschaft een selectief voordeel aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties, zij vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en zij kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(84) Aan al deze cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan voordat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt. Als daarentegen aan één van de voorwaarden niet is voldaan, kan de desbetreffende maatregel daarom niet als staatssteun worden beschouwd.

(85) In punt 61 van het besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan dat het deel van de maatregelen dat voldoet aan één van de twee volgende voorwaarden geen staatssteun vormt: a) het kapitaal en de herverzekering ten behoeve van de niet-verhandelbare risico's (in tegenstelling tot de verhandelbare risico's) (het eerste uitsluitingscriterium); er is inderdaad geen markt voor dergelijke risico's en staatssteun zou de concurrentie tussen de verzekeringsmaatschappijen dus niet verstoren, waardoor zou kunnen worden uitgesloten dat er sprake is van staatssteun; b) de hoeveelheid kapitaal dat aan SACE BT werd verstrekt dat binnen SACE reeds impliciet aan verhandelbare (of verhandelbaar geworden) risico's was toegewezen (omdat dergelijk kapitaal, wanneer het aan SACE BT werd overgedragen samen met activiteiten die zij reeds binnen SACE ondersteunde, de voortzetting van dezelfde activiteit met hetzelfde kapitaal in een andere rechtsvorm zou zijn. De overdracht van dat kapitaal zou daarom geen voordeel vormen voor deze activiteiten en zo zou kunnen worden uitgesloten dat er sprake is van staatssteun) (het tweede uitsluitingscriterium).

(86) Wat het tweede uitsluitingscriterium betreft, bevestigde SACE dat er geen kapitaal werd toegekend aan de niet-verhandelbare risico's met betrekking tot de EU-10-lidstaten die vóór de oprichting van SACE BT verhandelbare risico's werden (81). Dit stemt overeen met de door Italië meermaals uiteengezette redenering dat de onderneming een startende onderneming was (zie ook de overwegingen 96 tot en met 100).

(87) Wat het eerste uitsluitingscriterium betreft, antwoordde SACE, in antwoord op het verzoek van de Commissie om een onderscheid te maken tussen verhandelbare en niet-verhandelbare risico's (82), dat de relatieve volumes van de niet-verhandelbare activiteiten binnen SACE BT zeer klein zijn (83). Bovendien heeft Italië meegedeeld dat SACE BT de niet-verhandelbare risico's op marktvoorwaarden beheert, d.w.z. zonder garantie van de staat, en dat deze niet zijn onderworpen aan de drempel die CIPE jaarlijks vaststelt voor niet-verhandelbare risico's met een duur van minder dan 24 maanden (84).

(88) De Commissie merkt op dat in de mededeling exportkredietverzekering is bepaald dat, indien de lidstaten hun niet-verhandelbare risico's wensen te subsidiëren, zij een aparte boekhouding moeten invoeren om te waarborgen dat de steun niet naar de verhandelbare risico's stroomt. In het onderhavige geval was geen enkele van de maatregelen van SACE er specifiek op gericht om de beperkte activiteiten op het gebied van niet-verhandelbare risico's te ondersteunen. Italië heeft niet aangevoerd dat het steun aan de niet-verhandelbare risico's wilde verlenen en is van mening dat de steun in het kader van alle maatregelen aan SACE BT als één geheel (en niet voor één specifieke activiteit) en op marktvoorwaarden werden toegekend. Italië betwist niet dat al deze maatregelen aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie worden getoetst om vast te stellen of er sprake is van een voordeel.

(89) De Commissie is het daarom eens met Italië en SACE dat de in de punten 4.1.1 en 4.1.2 van het besluit tot inleiding van de procedure genoemde uitsluitingen in dit geval niet van toepassing zijn. Op grond van deze uitsluitingscriteria kan derhalve niet worden uitgesloten dat er sprake is van steun bij (onderdelen van) de vier maatregelen. Het volledige in SACE BT geïnjecteerde kapitaal van 105,8 miljoen EUR (eerste maatregel) en de andere maatregelen in hun geheel zouden staatssteun kunnen vormen en moeten derhalve worden onderzocht.

V.1.1. Aanwezigheid van een voordeel

V.1.1.1. Algemene beginselen voor de beoordeling van de aanwezigheid van een voordeel

(90) Zoals bepaald in de punten 80, 81 en 82 van het besluit tot inleiding van de procedure moet volgens vaste rechtspraak, om vast te stellen of een kapitaalinjectie een concurrentievoordeel verschaft, worden beoordeeld of een particuliere investeerder in een markteconomie in dergelijke omstandigheden een even omvangrijke kapitaalinjectie zou hebben verricht (85), met name gelet op de destijds beschikbare informatie en de vooruitzichten op dat ogenblik (86).

(91) Het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie moet ex ante worden toegepast, d.w.z. dat moet worden beoordeeld of een particuliere investeerder in een markteconomie op het ogenblik van het investeringsvoornemen ertoe zou kunnen worden gebracht een zo omvangrijke kapitaalinjectie te verrichten. Een marktinvesteerder zou naar behoren rekening houden met de aan de investering verbonden risico's en zou een hogere rentabiliteit verlangen van de risicovollere investeringen. Hij zou rekening houden met het bestaande regelgevingskader, bijvoorbeeld in de sector van de financiële diensten. Wanneer de specifieke wettelijke voorschriften inzake minimumkapitaal, liquiditeit en andere soortgelijke aspecten de investering onrendabel maken, zal een particuliere investeerder in een markteconomie geen investeringen doen die weliswaar voldoen aan de wettelijke voorschriften, maar geen adequaat rendement garanderen.

(92) Een particuliere investeerder zal geen genoegen nemen met een investering die hem geen verliezen of slechts een beperkte winst oplevert. Een particuliere investeerder in een markteconomie zal een redelijke maximalisatie van het rendement van zijn investering trachten te verkrijgen naargelang van de gegeven omstandigheden en de bevrediging van zijn belangen, zelfs in het geval van een investering in een onderneming waar hij reeds een aandelenparticipatie bezit (87). Zelfs wanneer het gemiddelde rendement in de sector slechts één van de elementen is die de Commissie in aanmerking kan nemen, zou een verstandige particuliere investeerder in een markteconomie bij de berekening van de voor zijn investering te verwachten passende vergoeding in beginsel een minimumrendement vereisen dat gelijk is aan het gemiddelde rendement van de betrokken sector (88).

(93) Volgens de recente rechtspraak (89) moet een lidstaat die een beroep doet op het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie bij twijfel ondubbelzinnig en op basis van objectieve en controleerbare gegevens aantonen dat hij de maatregel in zijn hoedanigheid van aandeelhouder ten uitvoer heeft gelegd, d.w.z. dat hij volgens marktvoorwaarden heeft gehandeld. Daartoe kunnen met name gegevens noodzakelijk zijn waaruit blijkt dat deze beslissing is genomen op grond van economische ramingen die te vergelijken zijn met die welke een rationele particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de lidstaat benadert, in de concrete omstandigheden van het geval zou hebben doen uitvoeren alvorens deze investering te doen, teneinde uit te maken of een dergelijke investering in de toekomst winst zal opleveren. Voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie zijn alleen de gegevens die beschikbaar en de evoluties die voorzienbaar zijn op het ogenblik waarop de beslissing om de investering te doen is genomen, relevant. Dit geldt met name wanneer zoals in casu de Commissie onderzoekt of sprake is van staatssteun met betrekking tot een investering die niet bij haar is aangemeld en door de betrokken lidstaat reeds ten uitvoer is gelegd op het tijdstip waarop zij haar onderzoek voert.

(94) Bij de beoordeling van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie moet de Commissie een algemene beoordeling verrichten waarbij niet alleen de door de lidstaat zelf verstrekte gegevens in aanmerking worden genomen, maar ook alle andere relevante gegevens op basis waarvan kan worden uitgemaakt of de lidstaat de betrokken maatregel in zijn hoedanigheid van een aandeelhouder die handelt als een particuliere investeerder in een markteconomie, dan wel als overheid ten uitvoer heeft gelegd. In dit verband kunnen met name de aard en het voorwerp van deze maatregel, de context waarin hij is genomen, alsmede de daarmee nagestreefde doelstelling en regels waaraan deze maatregel is onderworpen, relevant zijn (90).

V.1.1.2. Aanwezigheid van een voordeel in de eerste maatregel

(95) In de punten 95 en 96 van het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelt de Commissie of de eerste maatregel voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. In dit besluit geeft de Commissie aan dat in dit verband moet worden nagegaan wat het in het bedrijfsplan verwachte rendement van de investering is. Volgens de vaste rechtspraak en praktijk (91) verkeerde de moedermaatschappij SACE, net zoals een particulier investeerder in een markteconomie in soortgelijke omstandigheden, in de mogelijkheid om het kapitaal niet toe te wijzen en het te gebruiken voor andere activiteiten of het aan de staat terug te betalen in de vorm van dividenden.

(96) Opgemerkt zij dat SACE een gescheiden boekhouding voor de verhandelbare risico's heeft bijgehouden in de periode tussen de datum waarop de risico's automatisch verhandelbaar zijn geworden (1 mei 2004) en de datum waarop SACE BT is opgericht (27 mei 2004) (zie tabel 1 in punt 19 van het besluit tot inleiding van de procedure). Er zijn evenwel geen activa, passiva of contracten overgedragen van de aparte geconsolideerde rekening naar SACE BT (de in de gescheiden boekhouding geboekte contracten voor verhandelbare risico's waren afgelopen als gevolg van de natuurlijke vervaldatum van de verzekeringscontracten of door de beëindiging van de uitstaande contracten, en de betrokken verhandelbare risico's werden geleidelijk aan gedekt door nieuwe verzekeringscontracten bij SACE BT) (92). De activiteiten van laatstgenoemde zijn hervat.

(97) Voorts zij erop gewezen dat SACE BT is opgericht om zich te concentreren op nieuwe commerciële activiteiten die voorheen niet door SACE werden uitgeoefend. Vóór de oprichting van SACE BT en de toewijzing van het desbetreffende startkapitaal, reeds eind 2003, was SACE op zoek naar externe deskundigen om de door haar vastgestelde marktkansen te bevestigen en beter te analyseren, en zo toe te treden tot het segment van de verhandelbare risico's. De belangrijkste marktkansen werden vastgesteld in de segmenten waar de belangrijkste kredietverzekeraars destijds nog niet aanwezig waren, d.w.z. kredietverzekering in Italië voor nationale kredieten en exportkredietverzekering voor Italiaanse ondernemingen, vooral kmo's, die exporteerden naar landen met verhandelbare risico's.

(98) Bovendien was het bedrijfsplan van SACE BT gebaseerd op een vergelijkende analyse (benchmarking) van de markt en voorzag het in de ontwikkeling van een nieuwe bedrijfsstructuur en niet in de voortzetting van de vroegere activiteiten. Met andere woorden, het bedrijfsplan was niet gebaseerd op de behaalde resultaten (noch op de herstructurering van eerdere commerciële activiteiten), maar is opnieuw opgesteld.

(99) SACE BT is dus niet de voortzetting van een reeds bestaande activiteit binnen SACE, maar wel het resultaat van een besluit om een startende onderneming op te richten en een economische activiteit te ontwikkelen die niet werd uitgeoefend binnen SACE.

(100) Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat de Commissie uit de door Italië en SACE in het kader van de formele onderzoeksprocedure verstrekte feitelijke elementen kan opmaken dat SACE BT is opgericht als een startende onderneming en niet de loutere voortzetting was van bestaande activiteiten binnen SACE.

(101) De Commissie is van oordeel dat het voor een startende onderneming ontwikkelde bedrijfsplan moet zijn gebaseerd op een nauwkeurige analyse van de bedrijfskansen op de markt waarop de startende onderneming voornemens is te opereren, evenals op het verwachte rendement, en dat moet worden aangetoond dat dit laatste van dien aard is dat de investeerder wordt aangezet tot de initiële investering.

(102) Het is evenwel normaal dat er een zekere mate van onzekerheid is en dus ook enige ruimte voor aanpassing en verfijning van het werkterrein en de financiële vooruitzichten, met name in de beginjaren van een onderneming. Startende ondernemingen hebben per definitie geen geschiedenis van financiële resultaten om een waardering op te baseren. De investeerder moet derhalve een methode ontwikkelen om de onderneming te waarderen op basis van vergelijkbare ondernemingen (benchmarking) en financiële vooruitzichten. Aangezien jonge ondernemingen soms tijd nodig hebben om rendabel te worden, moet bij de waardering van een startende onderneming vooral worden gekeken naar de activiteiten die in de toekomst winst kunnen genereren.

(103) Er zijn voldoende feitelijke elementen die bevestigen dat SACE, alvorens te besluiten SACE BT op te richten en haar het startkapitaal te verstrekken, een analyse heeft verricht van de markt waarop SACE BT zou opereren. Tijdens de bijeenkomsten van de raad van bestuur van SACE (93) op 21 november en 3 december 2003 (94) zijn de resultaten van de eerste besprekingen en de eerste elementen van het bedrijfsplan voor de ontwikkeling van de activiteiten van SACE voor de periode 2004-2006 gepresenteerd. Tijdens de bijeenkomst van 21 november 2003 heeft de raad van bestuur van SACE de nieuwe ontwikkelingsrichtsnoeren besproken, alsook de mogelijkheid om actief te zijn op het gebied van kortlopende kredietverzekeringen in de OESO-landen, op basis van een studie van een externe consultant en SACE, waarbij werd besloten dat de middelen, investeringen en doelstellingen voor de verhandelbare risico's moesten worden vastgesteld op basis van een haalbaarheidsstudie (95).

(104) Vervolgens is de opstelling van het bedrijfsplan toevertrouwd aan een betrouwbaar geachte externe consultant. De taak van de consultant bestond er onder andere in de kansen te identificeren die met name verband houden met de kortetermijnrisico's in de OESO-landen (waar SACE de omvang van de markt op 2,5 tot 5 miljard EUR (96) had geraamd), alsook de operationele voorwaarden voor een nieuwe onderneming vast te stellen.

(105) In de uitnodiging tot inschrijving van 17 december 2003 was duidelijk aangegeven dat de startende onderneming niet zou kunnen rekenen op enige staatssteun, noch direct (financiële steun), noch indirect (gebruik van de aan de niet-verhandelbare risico's toegewezen middelen) (97).

(106) Het initiële op 18 mei 2004 voorgelegde bedrijfsplan bevatte een benchmarking (98) van de marktpraktijken (hoofdzakelijk gebaseerd op de belangrijkste marktdeelnemers) met betrekking tot prijsprognoses, schadelasten en andere kostencoëfficiënten, evenals details over de oprichting en het beheer van de onderneming, overeenkomstig de marktpraktijken. Het plan had een solide basis kunnen vormen om de activiteiten van een startende onderneming af te stemmen op de marktpraktijken.

(107) In het licht van het voorafgaande concludeert de Commissie dat de procedures en de stappen die SACE heeft gevolgd alvorens te besluiten om het startkapitaal in SACE BT te investeren, in overeenstemming waren met de marktpraktijken in soortgelijke omstandigheden. Met name heeft SACE, alvorens een beslissing te nemen met betrekking tot de investering, een haalbaarheidsstudie toevertrouwd aan een externe consultant, en alvorens de investering te doen, de significante groeimogelijkheden op de kredietverzekeringsmarkt in Italië, alsook de mogelijkheden voor een verdere uitbreiding naar de markten in Midden- en Oost-Europa of naar andere aan kredietverzekering verbonden diensten, zorgvuldig geëvalueerd en geïdentificeerd.

(108) Met betrekking tot de beperkte periode van de financiële vooruitzichten in het oorspronkelijke bedrijfsplan (2005-2008) en het beperkte rendement dat tegen het eind van die periode werd nagestreefd, merkt de Commissie op dat dit te wijten is aan het feit dat een aantal essentiële elementen nog verder moest worden ontwikkeld en dat het plan slechts voor een deel van de geplande activiteiten financiële vooruitzichten bevatte (eerste pijler, zie overweging 48).

(109) De Commissie merkt in dit verband op dat in het bijgewerkte bedrijfsplan, dat pas een maand na de aanvang van de activiteiten van SACE BT formeel is goedgekeurd door de raad van bestuur van SACE, sommige van de initiële hypothesen zijn gewijzigd, de financiële prognoses met een jaar zijn verlengd (tot en met 2009) en ramingen zijn gepresenteerd van de kapitaalbehoeften en van het rendement van de endogeen ontwikkelde kredietverzekeringsbranche (eerste pijler). Voor deze branche was de kapitaalbehoefte met betrekking tot de voorgenomen premies op 40,3 miljoen EUR geschat, terwijl voor 2009 een rendement van 4,8 miljoen EUR en een ROAE van 12,1 % werden verwacht. In de begeleidende nota aan de raad van bestuur wordt duidelijk melding gemaakt van de uitbreiding van de activiteiten naar de markt voor borgstellingen en wordt het evolutieve scenario betreffende andere mogelijkheden voor externe groei in sectoren met mogelijkheden voor synergieën met de kredietverzekeringsactiviteiten van SACE BT duidelijk afgebakend, teneinde het rendement van de hele kapitaalinvestering in SACE BT af te stemmen op de marktbenchmarks. In het document staat dat het een voorlopige analyse betreft die verder moet worden uitgewerkt bij de opstelling van het voor regelgevingsdoeleinden bijgewerkte bedrijfsplan (verwacht voor februari/maart 2005).

(110) Italië en SACE hebben ook documenten verstrekt waaruit blijkt dat het plan voortdurend is herzien. Hieruit kan worden opgemaakt dat het plan daadwerkelijk is gevolgd en gebruikt door het management, en regelmatig is bijgewerkt op basis van nieuwe gegevens. Deze praktijk lijkt in overeenstemming te zijn met die welke doorgaans wordt gevolgd voor startende ondernemingen, waarvoor de beoordeling van het toekomstige rendement onzeker is en moet worden aangepast nadat de startende onderneming met haar activiteiten is begonnen.

(111) Met betrekking tot de andere pijlers, d.w.z. de uitbreiding van de activiteiten van SACE BT door overnames („strategie voor externe groei”) merkt de Commissie op dat de onderneming in een vroeg stadium, met de hulp van een externe consultant met een goede reputatie (zie overweging 113), de marktkansen in andere marktsegmenten heeft geïdentificeerd waar belangrijke synergieën op het gebied van haar kernactiviteit mogelijk zijn, namelijk kredietverzekering (inclusief potentiële overnames). Gezien de geconcentreerde structuur van de markt in West-Europa heeft SACE de uitbreidingsmogelijkheden op de markten in Midden- en Oost-Europa geëvalueerd, waar de drie belangrijkste kredietverzekeraars destijds beduidend minder aanwezig waren dan in West-Europa.

(112) De Commissie merkt op dat, hoewel SACE BT meer financiële middelen kreeg dan voor de organische groei van haar branche kredietverzekering nodig was (eerste pijler), Italië en SACE documenten hebben verstrekt waaruit blijkt dat SACE de nationale en internationale uitbreiding van SACE BT (respectievelijk de tweede en derde pijler) reeds vóór de oprichting van SACE BT op 27 mei 2004 had overwogen en geanalyseerd.

(113) Met name de tweede en derde pijler zijn in aanmerking genomen in de brief van 17 december 2003 (zie de overwegingen 52 en 53), waarin de externe consultant niet alleen werd verzocht de interne groei van SACE te analyseren, maar ook de opdracht kreeg een eventuele samenwerking met andere entiteiten te bekijken, Italiaanse of buitenlandse (bijvoorbeeld een samenwerking met één van de grootste marktdeelnemers, samenwerking met een kleinere marktdeelnemer, zoals CESCE — Spanje of ONDD — België, en een samenwerking met een Italiaanse marktdeelnemer die in een ander marktsegment of een andere financiële sector opereert). Bovendien had de externe consultant in maart 2004 reeds aanvullende analyses verstrekt over de Italiaanse markt van de handelsinformatie, de Italiaanse markt voor schuldvorderingen en de belangrijkste marktdeelnemers op die markt en de kredietverzekeringsmarkt in Midden- en Oost-Europa (aanvullingen op het bedrijfsplan). Hoewel op het ogenblik van de eerste maatregel geen nauwkeurige financiële prognoses zijn verricht van het verwachte rendement van de uitbreiding naar andere diensten in Italië en andere geografische markten door overnames, had SACE dus reeds een analyse laten uitvoeren door een externe consultant met een goede reputatie ter ondersteuning van de vastgestelde potentiële doelstellingen.

(114) De Commissie erkent dat redelijkerwijs een verdere consolidatie van de kleinere marktdeelnemers kon worden verwacht, evenals een mogelijke privatisering van de kredietverzekeraars in Midden- en Oost-Europa. Zij begrijpt ook dat het voor SACE, ondanks de gehanteerde iteratieve methode, moeilijk was de precieze waarde van het aan deze toekomstige overnames toe te wijzen kapitaal en van de opbrengst van deze transacties in te schatten voordat de eigenaar van de potentieel over te nemen onderneming besluit tot verkoop en de verwachte rendementen daarvan zijn ingeschat.

(115) In het licht van de door SACE vóór de investering geformuleerde overwegingen en van de gedetailleerde analyse van de betrouwbare externe adviseur, die de potentieel over te nemen ondernemingen vooraf heeft vastgesteld, kan de Commissie zich vinden in de bewering van Italië en SACE dat SACE op het moment van de investering in SACE BT de overnameplannen reeds in aanmerking had genomen, zonder evenwel de rentabiliteit en de verwachte synergieën ervan te kunnen beoordelen, aangezien zij geen toegang had tot de interne gegevens van deze ondernemingen en zij niet op de hoogte was van de verkoopprijs.

(116) Gelet op de expansieve overnamestrategie die eigen is aan de sector en die SACE voor ogen had, kan de Commissie zich ook vinden in het argument van Italië en SACE dat het bij de toekomstige overnames aan te wenden kapitaal kan worden vergeleken met een investering in een beleggingsfonds. In een beleggingsfonds kan namelijk alleen het verwachte rendement worden bepaald overeenkomstig marktbenchmarks (in dit geval door het vereiste rendement af te stemmen op dat van de drie grootste kredietverzekeraars die aanzienlijk zijn gegroeid door overnames), terwijl voor een specifiekere evaluatie moet worden gewacht tot het moment van de investering, wanneer zich een mogelijkheid voordoet. De investering van het gehele kapitaal kan ook vertraging oplopen.

(117) Met betrekking tot de uit overnames voortvloeiende rentabiliteit merkt de Commissie op dat vooraf steeds een externe consultant is geraadpleegd. Wat Assedile betreft, lag de geboden prijs onder de prijs (voor de eerste verwerving van 70 % van de participatie in Assedile) of binnen de prijsmarge (voor de gecombineerde verwerving van 100 % van Assedile) die door de externe consultant was voorgesteld (99). Bij de investeringen in KUP in 2007 in samenwerking met Delcredere NV lag de betaalde prijs evenwel 5 % boven de waardering van de consultant (Rothschild). Anderzijds heeft SACE BT deze investering vervreemd onmiddellijk nadat zij inzag dat de rentabiliteit van KUP niet kon worden hersteld (100). Op 25 februari 2009 heeft SACE BT haar participatie in KUP met verlies verkocht aan Delcredere NV teneinde toekomstige verliezen tot een minimum te beperken (101).

(118) De Commissie merkt voorts op dat SACE als onderneming die opereert in de sector langlopende exportkredietverzekering, een zekere kennis heeft van de markt voor kredietverzekeringsrisico en dus niet heeft geïnvesteerd zonder de sector te kennen.

(119) Samengevat merkt de Commissie op dat het bedrijfsplan van tevoren was opgesteld, met de hulp van een betrouwbare externe consultant die de nieuwe marktkansen voor SACE had onderzocht vóór de oprichting van SACE BT. Bovendien was de investering duidelijk bestemd voor een startende onderneming en werd zij ondersteund door een plan dat was gebaseerd op een gedetailleerde benchmarking van de marktpraktijken, met name in termen van kosten en prijzen, en waarin de mogelijkheden voor groei en ontwikkeling adequaat waren vastgesteld. Bij wijze van aanvullende argumentering zij ten slotte opgemerkt dat het rendement van de startende onderneming van nabij is gevolgd door de moedermaatschappij en tijdig is aangepast in de eerste bedrijfsjaren.

(120) Rekening houdend met alle genoemde omstandigheden en met name de winstgevendheid die redelijkerwijs kon worden verwacht van de tweede en derde pijler van SACE BT, die destijds grondig is geanalyseerd, kan worden geconcludeerd dat de verwachting dat de initiële kapitaalinvestering, d.w.z. de eerste maatregel, een passend rendement zou opleveren, realistisch was en in overeenstemming was met de marktpraktijken.

(121) Derhalve kan worden geconcludeerd dat SACE op het ogenblik van de kapitaalinjectie in SACE BT, zoals blijkt uit de notulen en de nota's aan de raad van bestuur, van de investering een toereikend rendement verlangde en dit ook redelijkerwijs kon verwachten.

(122) Concluderend oordeelt de Commissie dat de eerste maatregel SACE BT geen voordeel heeft verschaft. Bijgevolg vormt deze maatregel geen staatssteun en hoeven de andere staatssteuncriteria niet te worden beoordeeld.

V.1.1.3. Aanwezigheid van een voordeel in de tweede maatregel

(123) In punt 100 van het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelt de Commissie dat de herverzekering door de marktdeelnemers en de moedermaatschappij SACE onder vergelijkbare voorwaarden was verstrekt. De herverzekering die indirect door de staat was verstrekt (d.w.z. via SACE, een publieke exportkredietverzekeraar) lijkt op kunstmatige wijze capaciteit te hebben gecreëerd die op de particuliere markt niet beschikbaar zou zijn gekomen. Voorts sluit de Commissie in punt 103 van het besluit tot inleiding van de procedure niet uit dat de tweede maatregel SACE BT een voordeel heeft verschaft.

(124) Italië en SACE hebben geen nieuwe feitelijke elementen verschaft die de in het besluit tot inleiding van de procedure uiteengezette voorlopige beoordeling hadden kunnen wijzigen.

(125) Overeenkomstig punt 4.2 van de mededeling exportkredietverzekering is de lidstaten verzocht de toekenning van bepaalde soorten staatssteun, waaronder een herverzekering door de staat, hetzij rechtstreeks, hetzij indirect via een openbare of door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraar, binnen één jaar na de bekendmaking van deze mededeling te onderbreken op voorwaarden die gunstiger zijn dan die welke op de particuliere herverzekeringsmarkt gelden, hetgeen ofwel tot een te lage prijs van de herverzekeringsdekking leidt of tot de kunstmatige totstandbrenging van capaciteit die op de particuliere markt niet beschikbaar zou komen (punt 4.2, onder f). In punt 4.2 is voorts bepaald dat de bestaande aanvullende herverzekeringsovereenkomsten voorlopig bleven toegestaan mits, onder andere, de herverzekering door de staat een ondergeschikt element vormt in het totale herverzekeringspakket van de verzekeraar en de staatsherverzekering voor verhandelbare risico's toegankelijk is voor alle kredietverzekeraars die voldoen aan de gemeenschappelijke criteria om hiervoor in aanmerking te komen. Aan deze laatste bepalingen is in het onderhavige geval duidelijk niet voldaan, aangezien de staat het grootste deel van de herverzekering voor zijn rekening heeft genomen en geen regeling heeft ingesteld die openstond voor alle kredietverzekeraars.

(126) Bij de beoordeling van het bestaan van een voordeel zal de Commissie in de eerste plaats aantonen dat de steun niet had kunnen worden verkregen op de rest van de markt. In de tweede plaats zal zij aantonen dat SACE niet als een particuliere herverzekeraar heeft gehandeld. Ten derde zal zij aantonen dat uit feit dat SACE de moedermaatschappij van SACE BT was, niet kan worden geconcludeerd dat SACE heeft gehandeld zoals een particuliere onderneming in een analoge situatie zou hebben gedaan. Ten vierde zal de Commissie aantonen dat de door SACE verstrekte herverzekering SACE BT een voordeel heeft verschaft.

(127) De Commissie merkt op dat SACE BT op 30 januari 2009, met het oog op de hernieuwing van haar herverzekeringscontracten voor verhandelbare risico's in 2009, erin geslaagd is 25,85 % van de schade-excedentherverzekering op de markt te verkrijgen (102). Er zijn meerdere marktdeelnemers benaderd, maar zij weigerden het overige deel van de herverzekering te verstrekken ondanks de vermoedelijke winstgevendheid ervan (16 marktdeelnemers hebben besloten niet deel te nemen). Bijgevolg heeft SACE BT „na tal van pogingen om een akkoord met de markt te bereiken” (103) besloten het resterende deel van de schade-excedentherverzekering van SACE te verkrijgen. SACE heeft op 5 juni 2009 ingeschreven op 74,15 % van de schade-excedentherverzekering, onder dezelfde voorwaarden qua prioriteit, reikwijdte en premies als de door de vijf particuliere herverzekeraars toegepaste voorwaarden. Het is bijgevolg duidelijk dat de door SACE beschikbaar gestelde 74,15 % van de schade-excedentherverzekering niet op de rest van de markt had kunnen worden verkregen (104).

(128) Om vast te stellen of dergelijke steun een voordeel inhoudt, moet ook worden nagegaan of SACE door de toekenning ervan niet heeft gehandeld zoals een particuliere verzekeraar in analoge omstandigheden zou hebben gedaan. De Commissie merkt op dat Italië en SACE in 2009 hebben erkend dat de wereldwijde financiële crisis aanzienlijke gevolgen heeft gehad voor de mondiale markt voor herverzekering, waardoor de herverzekeringsvoorwaarden ongunstiger werden. Als gevolg hiervan hebben sommige particuliere herverzekeraars hun kredietverzekeringscapaciteit aanzienlijk verminderd door hun activiteiten in deze branche te beperken en ze te heroriënteren naar winstgevender branches, wat gevolgen heeft gehad voor de beschikbaarheid van kredietverzekeringen en kredietherverzekeringen op de markt. Ten tweede hebben de moeilijke financiële situatie en het feit dat meerdere particuliere herverzekeraars die betrokken waren bij de besprekingen over de hernieuwing van de herverzekeringsdekking van SACE BT twijfels hadden geuit ten aanzien van de situatie van de onderneming, ertoe geleid dat SACE BT de herverzekeringsdekking niet op de markt kon vinden. SACE BT had in 2008 aanzienlijke verliezen genoteerd (ongeveer 29,5 miljoen EUR) en deze zwakke positie hield grote herverzekeringsrisico's in (105). Uit het gedrag van de herverzekeraars die hebben deelgenomen aan de herverzekering blijkt dat een particuliere herverzekeraar bij ontstentenis van een aanzienlijk hogere provisie slechts een beperkt deel van deze risicovolle herverzekering op zich zou hebben genomen. Een particuliere herverzekeraar zou een zo hoge dekking (74 %) tegen dezelfde voorwaarden als die welke herverzekeraars voor een veel beperkter herverzekeringsdeel verlangen, nooit hebben geaccepteerd. Een rationele investeerder zou een provisie hebben verlangd die in overeenstemming is met het hogere aangegane risico (106). De door SACE toegepaste provisie had in feite meer moeten bedragen dan die welke door de vijf particuliere herverzekeraars werd toegepast voor een veel lager herverzekeringsdeel (107). De Commissie merkt derhalve op dat het steunbedrag in het kader van de tweede maatregel overeenkomt met het verschil tussen de herverzekeringsprovisie die een particuliere herverzekeraar zou hebben toegepast voor een zo hoog herverzekeringsdeel en het door SACE BT gedragen deel. Overeenkomstig de besluitvormingspraktijk van de Commissie (108) merkt de Commissie op dat de provisie voor een zo hoog herverzekerings- en risicodeel ten minste 10 % hoger moet liggen dan die welke door particuliere herverzekeraars wordt toegepast voor het kleinere herverzekerings- en risicodeel. Voor een door SACE BT aan SACE betaald bedrag van 1,56 miljoen EUR bedraagt de steun 156 000 EUR. Tot slot wijst de Commissie erop dat de toewijzing van dit hoge herverzekeringsdeel aan één enkele onderneming mogelijkerwijs niet in overeenstemming is met de algemene beginselen van de herverzekeringsonderneming op grond waarvan „het aantal aan de contracten deelnemende herverzekeraars voldoende hoog moet zijn om een adequate verdeling van het risico te garanderen” (109). Om de bovengenoemde redenen concludeert de Commissie dat SACE niet heeft gehandeld als een particuliere herverzekeraar.

(129) Met betrekking tot de twijfels ten aanzien van het feit dat een moedermaatschappij een dermate aanzienlijk herverzekeringsdeel heeft verstrekt in een situatie waarin de dochteronderneming niet in staat zou zijn geweest om tegen de voorgestelde prijs een toereikende herverzekeringsdekking op de markt te vinden, zij opgemerkt dat een dergelijk herverzekeringscontract de blootstelling van de moedermaatschappij aan de activiteiten van de dochteronderneming vergroot. In het onderhavige geval verkeerde SACE in 2009 in een situatie waarin zij een aanzienlijke herkapitalisatie en herverzekering nodig had. Het besluit tot toekenning van deze steun moet derhalve parallel met de toekenning van de steun in het kader van de derde en de vierde maatregel worden beoordeeld. De tweede, derde en vierde maatregel zijn reeds op 26 mei 2009 (110) door de raad van bestuur van SACE in aanmerking genomen met het oog op steun aan SACE BT (111). Zoals bij de beoordeling van deze maatregelen zal worden geconcludeerd, zou een particuliere investeerder deze herkapitalisaties niet hebben verricht en zou hij de onderneming failliet hebben laten gaan. Derhalve dient te worden geconcludeerd dat een particuliere moedermaatschappij de steun in het kader van de tweede maatregel, die zou hebben geleid tot een nog grotere blootstelling ten aanzien van de dochteronderneming, niet zou hebben verleend.

(130) Tot slot zij met betrekking tot het vermoeden dat de herverzekering SACE BT een voordeel heeft verschaft, zoals SACE zelf heeft toegegeven (zie overweging 70), opgemerkt dat de maatregel SACE BT in de mogelijkheid heeft gesteld haar kredietverzekeringscapaciteit te verhogen, waardoor zij meer contracten kon sluiten dan normaliter het geval zou zijn geweest. Zonder deze maatregel had SACE BT voor de betrokken risico's volledig moeten vertrouwen op haar vermogenssituatie en had zij, aangezien zij haar kapitaal aan grotere risico's blootstelde om deze herverzekering te verkrijgen, een premie moeten aanbieden die ten minste 10 % hoger lag (zie overweging 128). Dankzij de maatregel kon SACE BT derhalve een herverzekeringsdekking tegen een lagere prijs krijgen, waardoor zij veel meer verzekeringscontracten kon sluiten dan zonder de herverzekering van SACE, en waren haar eigen middelen aan een geringer risico blootgesteld.

(131) De Commissie concludeert dat de tweede maatregel SACE BT een voordeel heeft verschaft dat overeenkomt met het verschil tussen de daadwerkelijk door SACE BT betaalde provisie en die welke een particuliere herverzekeraar, rekening houdend met het hogere aangegane risico, zou hebben verlangd (minstens 10 % meer).

V.1.1.4. Aanwezigheid van een voordeel in de derde en vierde maatregel

(132) In punt 107 van het besluit tot inleiding van de procedure uit de Commissie haar twijfels ten aanzien van het feit dat een particuliere marktdeelnemer de betrokken bedragen in SACE BT zou hebben geïnvesteerd. Zoals de Italiaanse autoriteiten hebben toegegeven, was de dekking van de kapitaalbehoefte van SACE BT door de derde en vierde maatregel bedoeld als compensatie voor de gevolgen van de financiële crisis (112). In de documenten die tijdens de vergadering van de raad van bestuur van SACE BT van 31 maart 2009 ter discussie zijn voorgelegd, is met betrekking tot SACE BT sprake van de „noodzaak van een herkapitalisatie tot 70 miljoen EUR om de activa beschikbaar te maken die nodig zijn om de reserves eind 2009 te dekken” (113). In datzelfde document is bepaald dat de activa aan het eind van het eerste semester van 2009 reeds ontoereikend waren om de reserves te dekken. Eind juni bedroeg de kapitaalbehoefte 23 miljoen EUR, eind 2009 was dit 68 miljoen EUR. In het besluit tot inleiding van de procedure is aangegeven dat SACE BT niet in staat zou zijn geweest de eind 2008 genoteerde verliezen te dekken en dat haar activa destijds niet toereikend waren om de reserves te dekken. Voorts blijkt dat SACE BT het kapitaal dat haar later is verstrekt, niet op de markt had kunnen vinden omdat de verwachte rentabiliteit ontoereikend was. Er zijn geen indicaties dat SACE BT destijds een positieve waardering had.

(133) In punt 108 van het besluit tot inleiding van de procedure verzoekt de Commissie Italië toe te lichten of de derde maatregel nodig was om SACE BT in staat te stellen de activiteiten voort te zetten en, zo ja, gegevens te verstrekken over de kosten die SACE naar schatting had moeten dragen in het geval van afstoting of liquidatie van SACE BT. De Commissie merkt op dat een moederonderneming haar dochteronderneming zou hebben geherkapitaliseerd, maar alleen indien redelijkerwijs valt te verwachten dat de gesteunde onderneming weer rendabel wordt (114). Een particuliere investeerder in een markteconomie zou geen extra kapitaal in SACE BT hebben ingebracht als dit vanuit economisch oogpunt duurder was geweest dan de liquidatie van de respectieve activa (door bijvoorbeeld de betrokken investering te verkopen).

(134) In de punten 111 en 117 van het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelt de Commissie of de derde en vierde maatregel voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. Voorts geeft de Commissie aan dat beide maatregelen SACE BT een voordeel lijken te hebben verschaft.

(135) In punt 109 van het besluit tot inleiding van de procedure is vermeld dat het plan dat beschikbaar was op het tijdstip van de investering, cruciaal is. Dit plan is zo belangrijk omdat een particuliere investeerder slechts bereid is nieuw kapitaal te verschaffen aan een onderneming die met tekorten kampt, wanneer hij verwacht dat de rentabiliteit weer toereikend wordt. Anders zou het geïnvesteerde kapitaal de risico's van de onderneming dekken zonder de garantie dat deze in de toekomst weer winst zal maken (115). Zonder een overtuigend „herstructureringsplan” zou een redelijke particuliere investeerder niet investeren (116).

(136) De Commissie merkt op dat SACE BT in het bedrijfsplan voor de periode 2010-2011 voornamelijk voorzag in maatregelen om haar marktaandeel te vergroten en haar activiteiten uit te breiden, veeleer dan in maatregelen om de rentabiliteit te herstellen, zoals maatregelen om de kosten te beperken en het bedrijfsmodel te herstructureren. SACE BT was voornemens haar aandeel op de markt voor kredietverzekering en borgstellingen te verhogen tot 15 % in 2011 en zo de op één na belangrijkste speler op de kredietverzekeringsmarkt te worden. Volgens de ramingen voor 2009 zou SACE BT de derde of de vierde plaats op de markt voor kredietverzekering en borgstellingen innemen. Wat het distributienet van SACE BT betreft, voorziet het plan in de beoordeling van mogelijke verdere overnames. Bovendien berust het plan onder andere op externe factoren zoals de verbetering van de economische situatie en de marktsituatie, alsook op de geleidelijke heropening van de herverzekeringsmarkt vanaf 2011, veeleer dan op interne veranderingen.

(137) De door Italië en SACE in de loop van de formele onderzoeksprocedure ingediende gegevens hebben geen verandering gebracht in de eerste beoordeling van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure.

(138) Het standpunt van de Commissie ten aanzien van de beoordeling van de als kapitaalsverhoging aangemerkte derde en vierde maatregel blijft ongewijzigd. Hoewel de betrokken transactie volgens Italië geen verhoging van het maatschappelijk kapitaal inhield, is de Commissie van oordeel dat zij een positief effect heeft gehad op het nettovermogen, dat dankzij de inbreng van de moedermaatschappij SACE in het kapitaal van SACE BT een ruimere categorie vormt ten opzichte van