Speciaal verslag nr. 2/99

over de gevolgen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de graansector, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(1999/C 192/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

Dit verslag behandelt het effect van de in 1992 ingevoerde hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) op de graansector. Na een historisch overzicht van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor granen komen de voornaamste elementen van de hervorming aan de orde. Vervolgens beschrijft het verslag de evolutie van de begroting voor de GMO en de belangrijkste economische variabelen die na de hervorming in de graansector aanwezig zijn. In het licht van deze evolutie worden de resultaten van de hervorming geëvalueerd.

De oude GMO, die was gebaseerd op prijsondersteuning en externe bescherming, resulteerde in toenemende openbare voorraden tegen hogere kosten voor de begroting van de Gemeenschap. Bovendien moesten steeds meer uitvoerrestituties worden verleend om de graanoverschotten op de wereldmarkt af te zetten. De Gemeenschap werd ook onder druk gezet door haar handelspartners om haar landbouwmarkten verder te liberaliseren. Dit alles leidde uiteindelijk tot de GLB-hervorming van 1992, die was toegespitst op de graansector (zie de paragrafen 2.1 - 2.12).

Bij deze hervorming werd getracht de interne en externe problemen op te lossen door het concurrentievermogen van in de Europese Gemeenschap geteeld graan te versterken. Het voornaamste instrument was een drastische verlaging van de interventieprijzen. Als compensatie voor het inkomensverlies door de prijsverlagingen ontvingen de landbouwers rechtstreekse steun per hectare. Het marktevenwicht zou worden bereikt door lagere prijzen te betalen en aldus de productie te ontmoedigen, door de steun per hectare onafhankelijk te maken van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid en door arealen uit productie te nemen (zie de paragrafen 3.1 - 3.5).

De Commissie verwachtte wel dat de begrotingsuitgaven zouden stijgen omdat de last van de landbouwondersteuning geleidelijk werd verplaatst van de consument naar de belastingbetaler, maar ten gevolge van beleidsbeslissingen op het niveau van de Commissie of de Raad verliep die stijging sneller dan was voorzien. De voor 1997 voorspelde daling van de uitgaven vond niet plaats (zie de paragrafen 4.1 - 4.5).

Productieverminderingen in het eerste jaar na de hervorming werden snel gevolgd door stijgingen, zodat de productie opnieuw het niveau van vóór de hervorming bereikte. De ontwikkeling verschilde aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere, hetgeen erop wijst dat het volume van de productie meer werd beïnvloed door klimaatveranderingen en voortdurend toenemende opbrengsten, dan door prijsverlagingen en de verplichte braaklegging van landbouwgrond (zie de paragrafen 4.6 - 4.10).

Het interne verbruik steeg ten gevolge van de prijsverlagingen, die het gebruik van graan als diervoeder aantrekkelijker maakten. Maar het aanpassingsvermogen van de diervoedersector toont aan dat er een risico bestaat dat deze zal reageren en de tegengestelde richting zal opgaan, bijvoorbeeld wanneer de verhouding tussen de prijzen voor granen en voor graansubstituten opnieuw ongunstig wordt voor granen (zie de paragrafen 4.11 - 4.14).

Verwacht werd dat de producentenprijzen de daling van de regelingsprijzen zouden volgen. In de lidstaten gebeurde dit ook, zij het in verschillende mate, maar door tekorten op de wereldmarkt bleven de Europese marktprijzen voor zachte tarwe, de graansoort die in de Europese Unie het meest wordt geproduceerd, hoger dan de nieuwe regelingsprijzen, hetgeen een globale overcompensatie van de werkelijke inkomensverliezen tot resultaat had. De Kamer heeft over dit verschijnsel reeds bericht in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (zie de paragrafen 4.16 - 4.18 en 4.33).

In 1997 en 1998, na de overgangsperiode, daalden de prijzen, zodat ze opnieuw moesten worden ondersteund door interventie (zie de paragrafen 4.19 en 4.23).

Van de daling van de producentenprijzen werd verwacht dat zij de last van de ondersteuning van de landbouwsector voor de consument zou verlichten. Significante prijsdalingen voor de eindverbruiker konden echter niet worden geconstateerd (bijvoorbeeld voor brood), of konden niet specifiek in verband worden gebracht met de verlaagde graanprijzen (rund- en varkensvlees). De last voor de belastingbetaler nam dus aanzienlijk toe zonder dat de consument er veel beter van werd (zie de paragrafen 4.20 en 4.21).

Wat de landbouwinkomens betreft, had de hele sector voordeel bij de hervorming. Doordat de marktprijzen tijdens de overgangsperiode hoger bleven dan de pas vastgestelde regelingsprijzen, was er globaal gezien een overcompensatie van de werkelijke verliezen. Hoe hoger de marktprijzen in de lidstaten waren, hoe groter het totale voordeel voor de betrokken landbouwers na de invoering van het nieuwe systeem was. Het systeem was er nooit op toegesneden verliezen op het niveau van de individuele landbouwer of op nationaal niveau te compenseren. Er zijn dus twee oorzaken van over- of ondercompensatie. De eerste is het feit dat de steun is gekoppeld aan gemiddelde arealen en opbrengsten die op hun historisch niveau zijn vastgelegd, hetgeen leidde tot ondercompensatie van de efficiënte en overcompensatie van de minder efficiënte bedrijven. Anderzijds veroorzaakten verschillen tussen de landen in de marktprijzen voor dezelfde producten in bepaalde jaren voor de landbouwers in sommige landen overcompensatie en voor die in andere ondercompensatie (zie de paragrafen 4.31 - 4.35).

Voorts wordt in het compensatiesysteem de steun niet gedifferentieerd volgens bedrijfsgrootte of opbrengst, zodat de situatie van kleinere producenten niet wordt verbeterd. De grote bedrijven en die in de gebieden met de grootste opbrengsten ontvangen nog steeds de hoogste subsidies (zie de paragrafen 4.37 - 4.46).

De GLB-hervorming van 1992 was een werkelijke beleidswijziging die zeker kan gelden als een stap in de goede richting. Maar om de bereikte vorderingen inzake concurrentievermogen en marktevenwicht veilig te stellen, zijn verdere stappen noodzakelijk. De in Agenda 2000 voorgestelde maatregelen zijn onvoldoende om herhaaldelijke productieoverschotten te bestrijden, correct te reageren op prijsdalingen op de wereldmarkt en de landbouwinkomens te waarborgen. Gelet op de toenemende problemen in verband met de productie en de aan het areaal gekoppelde subsidies kan het dienstig zijn de mogelijkheid te onderzoeken om het huidige systeem te vervangen door een of andere vorm van rechtstreekse inkomenssteun (zie de paragrafen 5.8 - 5.11).

1. INLEIDING

1.1. In vele opzichten vormen granen het voornaamste akkerbouwproduct van de Gemeenschap. Zij beslaan ongeveer 38 miljoen hectaren ofwel ongeveer 25 % van het landbouwareaal in de Gemeenschap. Qua hoeveelheid is de graanproductie het grootst met ongeveer 200 miljoen ton per jaar. Granen vormen het belangrijkste product in de intracommunautaire handel met ongeveer 38 miljoen ton. De tenuitvoerlegging van deze gemeenschappelijke marktordening (GMO) alleen kostte de communautaire begroting in 1997 al meer dan 14000 miljoen ECU ofwel 34 % van de begroting voor het EOGFL-Garantie. Dit is veruit het grootste bedrag aan begrotingssteun voor één enkele GMO. Met een productiewaarde van 18379 miljoen ECU, exclusief het verbruik op het bedrijf zelf, kwamen granen in 1995 echter pas op de vierde plaats, na zuivelproducten (38176 miljoen ECU), rundvlees (24583 miljoen ECU) en varkensvlees (23123 miljoen ECU)(1).

1.2. In 1992 werd het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) gedeeltelijk herzien. De voornaamste hervormingsimpuls was gericht op de markt voor granen, waar vanaf het verkoopseizoen 1993/1994 nieuwe regels werden toegepast. Verwacht werd dat de hervorming aan het einde van een driejarige overgangsperiode, dus in juni 1996, volledig haar beslag zou krijgen. In het verkoopseizoen 1996/1997 zouden de hervormde regels dus voor het eerst ten volle worden toegepast. Dit verslag behandelt enkele van de voornaamste effecten van de hervorming op de graansector. Het is gebaseerd op controles die in 1997 en 1998 werden verricht; deze omvatten ook de analyse van economische en financiële gegevens die werden verzameld door Eurostat, vermeld in andere communautaire documenten en verkregen tijdens gesprekken met nationale overheidsinstanties en vertegenwoordigers van producenten, verwerkers en consumenten. Deze gesprekken vonden plaats in de vijf lidstaten die het meeste graan produceren: Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Spanje(2).

1.3. Het verslag bevat een kort overzicht van de geschiedenis van de GMO voor granen, gevolgd door een opsomming van de voornaamste elementen van de hervorming. Vervolgens wordt de evolutie geschetst van het budget voor de GMO en van de belangrijkste economische variabelen die na de hervorming de graansector beïnvloedden. De resultaten van de hervorming worden getoetst aan de doelstellingen ervan en besproken wordt of het ernaar uitziet dat Agenda 2000 de tekortkomingen van de hervorming van 1992 zal verhelpen en het hervormingsproces een impuls zal geven. Dit verslag behandelt niet de evolutie van de speciale regeling voor durumtarwe, omdat deze reeds in het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1997(3) aan de orde is geweest.

2. HISTORISCH OVERZICHT

Prijsondersteuning en externe bescherming

2.1. Granen waren het eerste product waarvoor binnen het GLB een GMO werd opgezet, omdat zij van fundamenteel belang zijn voor de voeding van mens en dier en voor het intracommunautaire handelsverkeer. Na langdurige onderhandelingen, die begonnen op de conferentie van Stresa in 1958, besloot de Raad uiteindelijk in januari 1962 een GMO vast te stellen met als voornaamste middelen:

a) richtprijzen, die door de Raad aan het begin van elk verkoopseizoen voor elke graansoort (vooral zachte tarwe, durumtarwe, gerst, haver en rogge) werden vastgesteld; de richtprijzen werden gedefinieerd als de prijzen af-bedrijf die de landbouwer zou moeten ontvangen; de onderhandelingen over deze prijzen verliepen van meet af aan moeizaam; vooral Duitsland weigerde een drastische beperking van de landbouwprijzen te accepteren en pas in 1967 werden gemeenschappelijke graanprijzen van kracht, maar deze lagen iets hoger dan de marktprijzen in de vijf andere lidstaten en ver boven het niveau op de wereldmarkt;

b) interventieprijzen, die werden vastgesteld op een bepaald percentage van de richtprijzen; zij gaven het minimum aan tot waar de marktprijzen konden dalen; als deze minimumprijs werd bereikt, moesten nationale interventiebureaus het graan op staatskosten opkopen; de redenering achter het interventiesysteem was dat het aanbod, wanneer dit de vraag overtrof (gewoonlijk in de oogsttijd), door de overheidsaankopen voor interventieopslag zou worden beperkt, waardoor de marktprijzen boven het niveau van de interventieprijzen zouden blijven; in de omgekeerde situatie, die zich normaliter voordeed aan het eind van het verkoopseizoen, wanneer het aanbod verminderde en de prijzen stegen, zouden de marktprij zen door verkoop uit interventievoorraden op het niveau van de richtprijzen worden gehouden. Teneinde de producenten en handelaren aan te zetten zelf graan op te slaan en het niet meteen na de oogst in de interventievoorraad te laten inslaan, werden de interventieprijzen bovendien gedurende een deel van het verkoopseizoen maandelijks verhoogd. De begroting van de Gemeenschap dekte wel de opslagkosten en de latere waardevermindering van de graanvoorraden, maar niet de eerste aankoop.

2.2. Door dit prijsondersteuningssysteem toe te passen had de Gemeenschap impliciet voldaan aan met name drie doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag van Rome(4):

a) de inkomensdoelstelling, namelijk een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking te verzekeren door middel van de richtprijzen;

b) de doelstelling van marktstabilisatie, doordat de prijzen alleen mochten schommelen tussen de richtprijzen en de interventieprijzen;

c) de structurele doelstelling, inhoudende dat landbouwbedrijven genoeg produceren om tegen de vastgestelde prijzen de betrokken landbouwers een behoorlijk inkomen te bieden.

2.3. De richtprijzen werden op een zo hoog niveau vastgesteld dat de marktprijzen vaak aanzienlijk lager waren, zelfs lager dan de 10 % onder de richtprijzen liggende interventieprijzen. Interventie werd aldus een vast bestanddeel van het marktbeheer van de Gemeenschap, waardoor de prijzen voor de producenten op het kunstmatig hoge niveau van de interventieprijzen bleven. De richtprijzen verloren alle betekenis voor het inkomen van de landbouwers en dienden nog louter als theoretische grondslag voor de vaststelling van de interventieprijzen. Ook werden de belangen van de consument veronachtzaamd: van meet af aan kwam het verschil tussen de hoge interne prijzen en de lage wereldmarktprijzen ten laste van de consument.

2.4. Een dergelijk systeem van gegarandeerde minimumprijzen kan alleen functioneren als concurrentie van goedkopere granen uit de wereldmarkt van de interne markt wordt uitgesloten. Met dat doel vulde de Gemeenschap het interne prijsondersteuningssysteem aan met een extern sluissysteem. De interne prijzen werden beschermd met variabele heffingen op de import van granen uit derde landen. Deze heffingen waren gebaseerd op drempelprijzen, die zo waren vastgesteld dat de prijs van geïmporteerde granen in de grootste consumptiecentra van de Gemeenschap iets boven de richtprijs lag; het verschil tussen die prijzen vormde de basis van de zogeheten communautaire preferentie. De variabele invoerheffingen werden in de begroting van de Gemeenschap opgenomen als eigen middelen.

2.5. Het effect van uitvoerrestituties was tegengesteld aan dat van de invoerheffingen. Overschotten die de interne markt bedreigden, werden uitgevoerd en aan de exporteurs werd het verschil tussen de hogere prijs op de interne markt en de lagere verkoopprijs in een derde land vergoed. Als daarentegen het aanbod op de interne markt te klein werd, kon men de export ontmoedigen door belastingen en/of de importheffingen verlagen; in de geschiedenis van de GMO is dit slechts tweemaal voorgekomen. Het sluissysteem was aanvankelijk opgezet als een systeem van zelffinanciering, in die zin dat de ontvangsten uit de invoerheffingen over meerdere jaren genomen de uitvoerrestituties zouden dekken.

Ontwikkeling van de markt voor granen

2.6. Toen de GMO voor granen werd ingevoerd, waren er slechts zes lidstaten en werd een aanzienlijke hoeveelheid basisvoedingsmiddelen geïmporteerd om te zorgen voor een toereikende voorziening van de bevolking in de Gemeenschap. In 1968 importeerden de Zes meer dan 17 miljoen ton granen en exporteerden ze 6,5 miljoen ton; dit betekent dat 10,5 miljoen ton ofwel 10 % van de vraag naar granen in de Gemeenschap moest worden gedekt door import.

2.7. De oliecrises in 1973 en 1979 leidden tot een wereldwijde inflatie en de daardoor veroorzaakte monetaire instabiliteit werd medio jaren tachtig nog verergerd door aanhoudende begrotingstekorten in de Verenigde Staten. De inflatie leidde tot een reeks sterke verhogingen van de regelingsprijzen (richt-, interventie- en drempelprijzen) en de devaluatie van de dollar maakte de kloof tussen de graanprijzen in de Gemeenschap en die op de wereldmarkt nog groter. Het hoge steunbedrag maakte productieverhoging zeer aantrekkelijk voor de landbouwers, hoewel het verbruik in de Gemeenschap minder snel toenam. De kunstmatige afzetmogelijkheden dankzij interventieaankopen of hoge uitvoerrestituties gaven een vertekend beeld van de werkelijke marktsituatie voor de producent. Hierdoor werd de toenmalige Gemeenschap van negen lidstaten in 1980 een netto-exporteur van granen (zie tabel 1). Vanaf 1981 was de productie telkens hoger dan het intern verbruik, de importen daalden en de gesubsidieerde exporten namen voortdurend toe. Ook de interventievoorraden bleven groeien. De afzet van overschotten op de interne en externe markt vormde een steeds grotere last voor de begroting van de Gemeenschap.

2.8. In de tweede helft van de jaren tachtig werden pogingen gedaan om de opwaartse trend van de uitgaven af te remmen door de regelingsprijzen te bevriezen of te verlagen en door andere stabilisatiemaatregelen te treffen (maximale gegarandeerde hoeveelheden, medeverantwoordelijkheidsheffingen en een regeling betreffende het uit productie nemen van bouwland(5)). Al deze maatregelen konden de productie en de overschotten niet sterk verminderen en de begrotingsuitgaven (voornamelijk interventiekosten en uitvoerrestituties) bleven dan ook hoog. Het agromonetaire stelsel, dat de landbouwprijzen door middel van groene koersen moest beschermen tegen de toenemende monetaire instabiliteit, deed de prijzen verder stijgen in de lidstaten die een waardedaling van de nationale munt kenden en vormde in de lidstaten met een waardestijging van de nationale munt slechts een gering tegengewicht door prijsverlagingen(6). De stimulans tot productieverhoging, die ontstond door de betrekkelijk hoge interne prijzen, bleef sterk aanwezig en door de steeds grotere oogsten werd het probleem van de structurele overschotten verergerd.

2.9. Door de prijsondersteuning met interventieaankopen en de externe bescherming door middel van invoerheffingen, uitvoerrestituties en het agromonetaire stelsel werden de graanproducenten en -handelaren afgeschermd van de realiteit van de wereldmarkt. Voorts leidden de toenemende zelfvoorziening en de uiteindelijke graanoverschotten op de interne markt tot lagere importen en een steeds groter wordend deel van de uitvoerrestituties bleef ongedekt door invoerheffingen. Uiteindelijk moest de consument het systeem financieren door graanprijzen te betalen die veel hoger lagen dan de wereldprijzen en tevens werd de last van interventies en uitvoerrestituties voor de belastingbetaler groter.

2.10. Aan het eind van het verkoopseizoen 1992/1993 kwam het zo ver dat 32,2 miljoen ton graan ofwel ongeveer 20 % van de jaarproductie in interventieopslag was genomen (zie tabel 1). Die hoeveelheid kwam overeen met het interne verbruik over meer dan vier maanden; de opslag en het waardeverlies ervan kostten de belastingbetaler dat jaar 2724 miljoen ECU (zie tabel 2). In dezelfde periode stegen de uitvoerrestituties eveneens tot 2789 miljoen ECU, terwijl de heffingen op alle geïmporteerde landbouwproducten niet meer dan 1000 miljoen ECU bedroegen. Gezien de verplichtingen krachtens het landbouwrichtsnoer in het kader van de begrotingsdiscipline waartoe in 1988 werd besloten, werd het zo steeds moeilijker de landbouwbegroting te financieren.

2.11. Bovendien ging het grootste deel van deze steeds toenemende begrotingsuitgaven niet rechtstreeks naar de landbouwsector, maar naar de depothouders en graanhandelaren, die vaak tot dezelfde concerns behoorden. De landbouwsector profiteerde dus van een systeem waardoor de interne prijzen kunstmatig hoger dan de wereldprijzen werden gehouden en de handelsondernemingen ontvingen de uitvoerrestituties en interventiebetalingen die nodig waren om de interne prijzen te ondersteunen. In het laatste jaar vóór de hervorming beliepen die uitgaven in totaal 5512,6 miljoen ECU, terwijl de hele begroting voor granen 6923,2 miljoen ECU bedroeg.

2.12. Tegelijkertijd drongen de handelspartners van de Gemeenschap aan op de opneming van landbouwproducten in de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (GATT), de openstelling van communautaire markten voor hun landbouwproducten en de afbouw van alle subsidies die direct of indirect de handel beïnvloeden.

3. DE HERVORMING

3.1. Daar het GLB van twee zijden onder druk was komen te staan, namelijk intern door de begrotingsverplichtingen en extern door de Uruguayronde van de GATT-besprekingen, moest het

Tabel 1

Totaal graanbalans 1972/1973 - 1997/1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Beloop van de uitgaven voor granen en andere akkerbouwgewassen van 1990 tot 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

worden hervormd en andermaal werd de graansector het hardst getroffen. Begin 1991 werd de "MacSharry"-hervorming (genoemd naar de commissaris die destijds voor de landbouw verantwoordelijk was) voorgesteld(7).

3.2. Omdat de tot dat tijdstip voorkomende problemen en tekortkomingen van het GLB bekend waren, konden de doelstellingen voor een hervorming van de graansector gemakkelijk worden vastgesteld. Over de middelen werd echter lang en moeizaam gediscussieerd en in mei 1992 gaf de Raad tenslotte toestemming voor een minder radicale hervorming dan de Commissie had voorgesteld.

3.3. Op 30 juni 1992 werden de twee basisteksten van de Raad vastgesteld: Verordeningen (EEG) nr. 1765/92 en (EEG) nr. 1766/92(8). De eerste betreft de instelling van een nieuwe steunregeling (steun per hectare) voor producenten van akkerbouwgewassen in het algemeen (granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen, later aangevuld met lijnzaad), de tweede bracht een vernieuwing van de GMO voor granen. Er werd een overgangsperiode ingesteld die liep van het verkoopseizoen 1993/1994 tot het verkoopseizoen 1995/1996; gedurende dat tijdvak zouden de hoofdelementen van de nieuwe GMO worden ingevoerd. In de daaropvolgende periode tot 1999 moest het systeem "op kruissnelheid" draaien; het einde van die periode wordt ingeluid door de wijzigingen die in de Agenda 2000 van de Commissie worden voorgesteld.

3.4. Met de nieuwe GMO werd beoogd, door de invoering van specifieke maatregelen de volgende hoofddoelstellingen te realiseren:

a) de doelstelling betreffende het concurrentievermogen: deze zou tijdens de overgangsperiode worden gerealiseerd door de gemiddelde interventieprijs voor alle graansoorten samen geleidelijk te verminderen van 155 ECU/t(9) tot 100 ECU/t; lagere interventieprijzen moesten leiden tot lagere prijzen op de interne markt; binnen de Gemeenschap geteelde granen zouden daardoor op de interne markt beter kunnen concurreren met de vrij van rechten geïmporteerde substituten die voor diervoeder worden gebruikt (bijv. maniok, tarwegluten enz.); op de externe markt zou het graan worden afgezet met lagere of zelfs zonder uitvoerrestituties, aangezien het verschil tussen de internationale en de interne prijzen, dat de uitvoerrestitutiebedragen bepaalt, zou afnemen;

b) de doelstellingen vermeld in artikel 39 van het Verdrag, met name:

i) de inkomensdoelstelling: de landbouwers vergoeding bieden voor het inkomensverlies door de verlaging van de regelingsprijzen, daar de marktprijzen naar verwachting mee zouden dalen; een subsidie op basis van de oppervlakte waarop volgens de verklaring van de landbouwer graan wordt geteeld, vulde het inkomen aan dat de landbouwer verwierf door zijn graan op de markt te verkopen; de subsidie werd in principe berekend door het compensatiebedrag (verschil tussen de gemiddelde interventieprijs vóór de hervorming en de nieuwe richtprijs voor het lopende jaar) te vermenigvuldigen met het betrokken areaal en met een historisch regionaal opbrengstcijfer dat door de lidstaten werd vastgesteld;

ii) de stabilisatiedoelstelling: de productie verminderen om te komen tot een beter marktevenwicht; daartoe zou de stimulans tot produceren worden afgeremd (door lagere prijzen) en zou een historisch basisareaal voor akkerbouwgewassen worden vastgesteld; bij overschrijding van het basisareaal werden de betalingen van de steun per hectare evenredig verminderd; de verplichte braaklegging, dat wil zeggen het uit productie nemen van een bepaald percentage akkerland, werd ingesteld als voorwaarde om steun te kunnen ontvangen; deze maatregel gold alleen voor landbouwers die per jaar meer dan 92 ton produceerden; onder deze drempel werden ze als kleine producenten beschouwd en vrijgesteld van de voorwaarde van braaklegging om steun te ontvangen; als "noodrem" werd de interventie behouden op 90 % van de nieuwe richtprijzen bij uniforme omstandigheden in de hele Gemeenschap;

iii) de structurele doelstelling: grotere landbouwbedrijven vormen via een regeling van vervroegde uittreding(10), maar ook de ontvolking van het platteland voorkomen door de hoofdbeleidslijnen en andere begeleidende maatregelen(11);

c) de doelstellingen van artikel 110 van het Verdrag: deze doelstelling houdt rechtstreeks verband met het internationale handelsbeleid, want ze verplicht de Gemeenschap ertoe, bij te dragen "tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren"; de verplichting het GLB in het licht van deze doelstelling te evalueren werd vastgelegd in de overeenkomst van Marrakesj waarmee de Uruguayronde van de GATT in april 1994 werd afgesloten.

3.5. Voor de periode van zes jaar tijdens welke de Uruguay-overeenkomst werd toegepast (1995 - 2000) werden de volgende maatregelen vastgesteld:

a) vermindering van de externe bescherming: de invoerheffingen (op basis van de hoeveelheid) zouden worden vervangen door douanetarieven (op basis van de waarde) en deze zouden in zes gelijke schijven worden verminderd met 36 % ten opzichte van de referentieperiode 1986 - 1988; het uitgangspunt werd gelegd bij het verschil tussen de exportprijzen van de grootste leveranciers buiten de Gemeenschap en de communautaire drempelprijs; bij wijze van concessie werd overeengekomen dat de invoerrechten voor granen de prijs van de ingevoerde granen niet zouden opdrijven tot meer dan 55 % boven de interventieprijs, waardoor de zogeheten "communautaire preferentie" werd gewaarborgd; daarnaast werden voor de import van maïs en sorgho in Spanje quota volgens de "huidige markttoegang"(12) overeengekomen en voor tarwe, haver en maïs (alleen voor Portugal) quota volgens de "minimale markttoegang"(13), waarbij verlaagde of zelfs geen invoerrechten zouden worden geheven;

b) beperking van de gesubsidieerde exporten: met uitzondering van de voedselhulp zouden de begrotingsuitgaven voor uitvoerrestituties in de zesjarige uitvoeringsperiode ten opzichte van de referentieperiode 1986 - 1990 met 36 % en het volume van de gesubsidieerde exporten met 21 % moeten worden verminderd;

c) verlaging van de interne steun: op basis van "geaggregeerde steun" voor elk product, zijnde het verschil tussen een externe referentieprijs en een interne steunprijs, vermenigvuldigd met het productievolume tijdens de referentieperiode 1986 - 1988, moest de ondersteuning van de binnenlandse markt in zes jaar tijd voor alle producten samen met 20 % worden verminderd; er werden ontheffingen toegestaan voor bepaalde soorten steun die de concurrentie niet vervalsten (de zogenoemde "green box"), zoals die voor onderzoek, bestrijding van ongedierte en ziekten enz.; voor de graansector werd de steun per hectare vrijgesteld van de verplichte vermindering binnen de zogenoemde "blue box", mits zulke betalingen waren gebaseerd op vaste arealen en opbrengsten en dus los stonden van de werkelijke productie.

4. HET EFFECT VAN DE HERVORMING

De begroting voor granen

4.1. Eén der doelstellingen van het MacSharry-plan was het afremmen van de groei van de begrotingsuitgaven: het volume van de tegen het jaar 2000 gedane uitgaven moest kleiner zijn dan hetgeen werd voorspeld vóór de hervorming. Hoewel die begrotingsdoelstelling in de verordeningen ter invoering van de MacSharry-hervorming niet wordt vermeld, is de vraag inzake de kosten van de hervorming gewettigd. Vlak voor de hervorming (1993) beliepen de uitgaven voor granen in totaal 6923,2 miljoen ECU (zie tabel 2). In de vier begrotingsjaren na de hervorming verdubbelden de uitgaven voor granen bijna: ze stegen gemiddeld met 17,4 % per jaar tot 13167,1 miljoen ECU (1997). Wat de structuur van de uitgaven betreft, blijkt dat het aandeel van de uitvoerrestituties en de opslagkosten in de totale uitgaven voor granen daalde van 79,6 % in 1993 tot 4,2 % in 1997. Anderzijds steeg het aandeel van de betaalde steun per hectare in dezelfde periode van 11,5 % tot 93,7 %.

4.2. Zoals uiteengezet in het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1996(14) werd verwacht dat de begrotingsuitgaven zouden stijgen naarmate de kosten voor de ondersteuning van de landbouw werden verlegd van de consument naar de belastingbetaler. De Commissie voorspelde inderdaad een uitgavenstijging van 4003,8 miljoen ECU (EUP12) tussen 1993 en 1997 (zie tabel 3). De uiteindelijke kosten lagen echter ongeveer 2240 miljoen ECU hoger dan voorspeld.

4.3. Het verschil tussen het resultaat en de begrotingsramingen ontstond doordat sommige kostenelementen hoger waren dan verwacht. De verhoging van de steun per hectare wordt verklaard door agromonetaire aanpassingen, de latere opneming van steun voor ander kuilvoeder dan maïs, een hogere braakleggingspremie, grotere basisarealen en opbrengsten(15) en de uitbreiding van het areaal dat in aanmerking komt voor de speciale steun voor durumtarwe(16). Anderzijds waren de uitvoerrestituties en opslagkosten in het tijdvak van 1994 tot 1997 lager dan verwacht doordat de internationale prijzen hoog waren. Dankzij deze hoge prijzen kon de Commissie de kosten wegens waardevermindering ten dele terugverdienen door voordien in waarde verminderd interventiegraan te verkopen.

Tabel 3

Vergelijking van geraamde en werkelijke uitgaven voor granen in de Europese Unie sinds de hervorming

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.4. In het bijzonder met het oog op 1997 voorspelde de Commissie een daling van de totale uitgaven voor granen met 541 miljoen ECU in vergelijking met 1996, maar uit de winst- en verliesrekening blijkt een stijging van 988 miljoen ECU. Wegens afbakeningsproblemen geven de rekeningen echter niet de werkelijke stijging van het ene op het andere jaar weer. In 1995 betaalde de Commissie aan Spanje en Portugal een voorschot van 738,5 miljoen ECU op de oogst van 1995 ter compensatie voor de negatieve financiële gevolgen van de droogte voor de landbouwers in die beide landen. Onder normale omstandigheden zou dit bedrag ten laste van de begroting van 1996 zijn gebracht. Daarnaast omvatten de uitgaven van 1996 een bedrag van 181,1 miljoen ECU en die van 1997 een bedrag van 160 miljoen ECU in verband met te late betalingen in enkele lidstaten die hun aan de betaling voorafgaande controles niet tijdig konden afronden. Deze bedragen hadden in de begrotingen van eerdere jaren moeten worden opgenomen. Als al deze bedragen worden toegewezen aan het begrotingsjaar waarin ze zijn ontstaan, zouden de uitgaven van 199612892,7 miljoen ECU en die van 199713010 miljoen ECU belopen. De werkelijke uitgavenstijging zou dus minder groot zijn geweest (117,3 miljoen ECU), maar was toch iets heel anders dan de voorspelde daling. Bovendien gingen de uitvoerrestituties en de opslagkosten, die drie jaar achter elkaar waren gedaald, weer stijgen.

4.5. Hoewel de begrotingsuitgaven na de hervorming toenamen, maakt het nieuwe systeem de werkelijke kosten van de landbouwsteun doorzichtiger. Vóór de hervorming bleef een groot deel van de steun buiten de begroting, omdat deze steun werd geboden door de consument, die prijzen moest accepteren welke aanzienlijk hoger waren dan die op de wereldmarkt. Deze last werd verlegd naar de belastingbetaler toen de prijsondersteuning goeddeels werd vervangen door steun per hectare.

Productie

4.6. Uit tabel 1 blijkt dat de productie van de EUP12, afgezien van de recordoogst in 1991/1992, in de drie overgangsjaren 1993 - 1995 schommelde rond 165 miljoen ton en dus in de buurt bleef van die uit de tijd vóór de hervorming. Na de overgangsperiode steeg de productie van de EUP12 in 1996/1997 tot 191,2 miljoen ton en beliep daarmee ongeveer 10 miljoen ton meer dan de recordoogst van 1991. De drie nieuwe lidstaten voegden daar nog 14 miljoen ton bij, zodat de totale productie van de EUP15 in 1996/1997205,3 miljoen ton bereikte en in het volgende verkoopseizoen ongeveer op hetzelfde niveau bleef. In 1998/1999 werd in de EUP15 een nieuwe recordoogst van 208 miljoen ton gerealiseerd. Door de invoering van één enkel steunbedrag voor oliehoudende zaden en granen, zoals in de Agenda 2000 wordt voorgesteld, ontstaat het gevaar dat oliehoudende zaden ten dele worden vervangen door granen omdat deze grotere oogsten en hogere prijzen opleveren.

4.7. Achter deze globale situatie gaan zeer verschillende ontwikkelingen in de lidstaten schuil (zie tabel 4). De relatieve stabiliteit van de totale productie tijdens de overgangsperiode was te danken aan het feit dat tegenover de aanzienlijke stijging van de Duitse productie in vergelijking met de periode vóór de hervorming (1989 - 1992) een overeenkomstige daling in Spanje (droogte) en Frankrijk stond. In de eerste twee jaar waarin de hervorming volledig werd toegepast (1996 - 1997) haalden Spanje en Frankrijk opnieuw hun vroegere productieniveau, terwijl de Duitse stijging aanhield. Daaruit blijkt dat, zonder de buitengewoon ongunstige productieomstandigheden in Spanje en Frankrijk, de waargenomen sprong in de totale productie zich reeds in de overgangsperiode zou hebben voorgedaan.

4.8. Aangezien de graanopbrengsten voortdurend toenemen, is het voornaamste middel om de productie te beperken de verplichte braaklegging. Sinds deze werd ingevoerd, is de productie tussen 1993 en 1997 inderdaad in totaal met ongeveer 86 miljoen ton verminderd. Met het argument dat wereldprijzen die tijdelijk hoger lagen dan de interne prijzen zouden leiden tot tekorten in de voorziening in de Europese Unie werd het braakleggingspercentage in het derde jaar van de hervorming teruggebracht van 15 % tot 12 %. In het vierde jaar daalde het tot 10 % en voor de verkoopseizoenen 1997/1998 en 1998/1999 werd het vastgesteld op 5 %. In vergelijking met een productie van meer dan 200 miljoen ton (1997/1998) is het effect van een zo laag braakleggingspercentage minimaal. Tevens wordt echter duidelijk dat, wil men de productie enkel door braaklegging terugbrengen tot een niveau dat beter overeenkomt met de vraag op de interne markt (momenteel zou dat een vermindering met ongeveer 30 miljoen ton vergen), de braaklegging zo drastisch zou moeten zijn dat dit de landbouwers ertoe zou aanzetten de productie op het overblijvende areaal te intensifiëren, hetgeen de beoogde productieverlaging zou neutraliseren.

4.9. Voorts worden de braakleggingspercentages met het oog op een besluit één jaar vooraf aan de Raad voorgelegd; ze zijn gebaseerd op de geschatte graanopbrengst van verkoopseizoen n en op voorspelde cijfers voor de verkoopseizoenen n+ 1 en n+ 2. Aan het eind van het verkoopseizoen n (in juni) beschikt de Commissie echter nog niet over betrouwbare informatie voor het betrokken jaar (betrouwbare Eurostat-gegevens zijn pas twee jaar later beschikbaar) en kan de toekomstige situatie nog niet met voldoende nauwkeurigheid worden voorspeld. Het willekeurige karakter van dit systeem kwam aan het licht in 1997, toen de Raad de Commissie verzocht om een voorstel waarin het percentage voor de braaklegging op 5 %(17) zou worden gesteld.

Tabel 4

Productiegegevens van granen (behalve rijst) van 1989 tot 1997

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.10. Dit systeem heeft tot gevolg dat de Commissie niet met onmiddellijk effect kan optreden. Als de gegevens achteraf onjuist blijken, zou het systeem worden gedestabiliseerd in plaats van gestabiliseerd en er zou een tekort of een overschot in de voorziening kunnen ontstaan. Aan het eind van het verkoopseizoen 1997/1998 leidde het lage braakleggingspercentage van 5 % opnieuw tot een hogere productie met als gevolg dat de interventievoorraden 14,5 miljoen ton beliepen, het op één na hoogste niveau sinds de periode 1993 - 1994. Gezien de productie van 1998/1999 (zie paragraaf 4.6) zouden de interventievoorraden opnieuw het volume van vóór de hervorming kunnen bereiken.

Verbruik

4.11. Tabel 1 toont een duidelijke stijging van het interne verbruik vanaf het verkoopseizoen 1993/1994. Terwijl het gemiddelde verbruik in de vier jaar vóór de hervorming ongeveer 138 miljoen ton beliep, steeg het in de vier jaar erna binnen de EUP12 tot 152,1 miljoen ton.

4.12. Het grootste deel van het communautaire graan wordt gebruikt voor diervoeder (62 %) en de toename van het interne verbruik is hoofdzakelijk te danken aan de toename van het gebruik van graan voor diervoeder en voor industriële doeleinden. De stijging tussen de vier jaar vóór de hervorming en de vier jaar erna beliep gemiddeld tegen de 12 %. Amper 24 % van het totale verbruik in 1996/1997 bestond uit menselijke consumptie. Dit aandeel steeg binnen de EUP12 met 6 %.

4.13. Het toenemend gebruik van graan uit de Gemeenschap voor diervoeder wordt verklaard door de stijgende productie van mengvoeders (11 % toename sinds 1992/1993) en het kleiner wordende verschil tussen de prijs van communautair graan en de wereldmarktprijs van graansubstituten (bijv. tarwegluten, maniok en bataten), waardoor het graan uit de Europese Unie beter kon concurreren. De gemiddelde prijs van graansubstituten bedroeg in 1992/1993 amper 68 % van de gemiddelde graanprijs, maar in 1996/1997 liep deze ratio op tot 83 %. Dit had tot gevolg dat diervoeder in 1997 voor 55 % bestond uit granen, voor 20 % uit substituten en voor 25 % uit eiwitten. In het jaar vóór de hervorming was dat respectievelijk 46 %, 26 % en 28 %(18).

4.14. Uit de vergelijking blijkt dat de gestegen diervoederproductie voordelig was voor de graanteelt in de Gemeenschap. De wijziging in de samenstelling van het diervoeder geeft echter ook aan hoe gemakkelijk een ingrediënt door een ander kan worden vervangen als de prijsverhoudingen veranderen.

Prijzen

Producentenprijzen

4.15. Eén van de beginselen waarop het GLB tijdens de conferentie van Stresa werd gegrond, was de "gemeenschappelijke markt". De prijsondersteuning werd opgezet vanuit de ongerechtvaardigde veronderstelling dat voor die ene markt onder meer uniforme prijzen noodzakelijk waren(19). Eén enkele graanprijs is echter geen voorwaarde voor een eengemaakte markt; hij zou alleen voorkomen als graan een homogeen product was dat in een situatie van volkomen concurrentie werd verhandeld. De realiteit bleek en blijft anders(20). De marktprijzen van de verschillende graansoorten en van de verschillende kwaliteiten van een bepaalde soort schommelden tussen en binnen de lidstaten tussen de grenzen van de kunstmatige richtprijzen en interventieprijzen. De handel wordt georganiseerd door een zeer beperkt aantal grote handelsondernemingen, zodat de basismarkt veeleer aan de criteria van een oligopsonie voldoet dan aan die van volkomen concurrentie. De interventie in de vorm van openbare opslag was noodzakelijk om de prijzen hoog te houden door een kunstmatige beperking van het marktaanbod. Daar de interventie de prijssignalen onderdrukte die ervoor zouden hebben gezorgd dat het aanbod werd verplaatst van de gebieden met overschotten naar die met tekorten, moesten regionale onevenwichtigheden in het graanaanbod worden gecorrigeerd met door de Commissie tegen hoge kosten georganiseerde leveringen van interventiegraan. De invoering van één richtprijs en één interventieprijs voor alle graansoorten in 1992, zij het op een lager niveau, droeg zeker niet bij tot een beter functioneren van de GMO.

4.16. Op grond van de onrealistische veronderstelling van uniforme prijzen werd verwacht dat de daling van de regelingsprijzen tot uitdrukking zou komen in de marktprijzen. Maar wegens slechte oogsten in de hele wereld in 1994 en 1995 bleven de wereldmarktprijzen uitzonderlijk hoog. Bijgevolg bleven ook de marktprijzen in de Europese Unie ver boven de nieuwe richtprijs. In grafiek 1 wordt dit aangetoond met betrekking tot de gemid delde producentenprijzen voor alle graansoorten (eenheidswaarden berekend door Eurostat).

4.17. Deze algemene trend werd door de marktprijzen in de verschillende lidstaten echter niet in dezelfde mate gevolgd. De marktprijs voor zachte tarwe, de voornaamste graansoort, bleef in Spanje en Italië vrij hoog, zelfs boven de gemiddelde interventieprijs van 155 ECU/t(21) in 1992, die diende als referentiepeil voor de hervorming (zie grafiek 2). Daarnaast werd de verlaging van de regelingsprijzen in nationale valuta's tegengewerkt door valutabewegingen, waardoor het prijsgarantieniveau hoger werd. De hoge prijsniveaus in Italië en Spanje zijn voornamelijk te wijten aan het traditionele te lage aanbod van binnenlands graan op de markten van deze twee lidstaten. De droogte die de mediterrane landen om de drie of vier jaar treft (Spanje) en de aanvankelijke braaklegging (Italië) maakten de aanbodsituatie nog erger. De geringe openbare voorraden in de andere lidstaten en de betrekkelijk hoge transportkosten in vergelijking met de graanprijzen blijken te hebben voorkomen dat graan uit andere lidstaten op de Spaanse en Italiaanse markt werd gebracht en zo de prijzen deed dalen.

4.18. Door de hervorming werden ook de richtprijzen en interventieprijzen voor verschillende graansoorten gelijkgetrokken, hoewel de marktprijzen van de ene graansoort tot de andere nog steeds aanzienlijk verschilden (zie grafiek 3). Gemiddeld is durumtarwe de duurste graansoort op de markt, zijnde 40 % duurder dan de goedkoopste, rogge. Wegens verschillende productiestructuren en marktsituaties verschillen de graanprijzen blijkens tabel 5 ook van de ene lidstaat tot de andere.

4.19. Het is duidelijk dat de trend van de marktprijzen van de ene lidstaat tot de andere en de ene graansoort tot de andere zich langs verschillende lijnen voltrekt. In 1997 en 1998 kende Europa goede oogsten zodat de graanprijzen daalden tot het niveau van de interventieprijzen en er opnieuw interventieaankopen werden gedaan. Onder die omstandigheden is het niet de markt die bepaalt welke graansoort wordt geproduceerd, maar de interventieprijs. Bij deze vaste prijs kiest de landbouwer de graansoort die hem de grootste opbrengst biedt tegen de laagste productiekosten, ongeacht het niveau van het marktaanbod.

Consumentenprijzen

4.20. Een van de redenen om de prijsondersteuning te vervangen door rechtstreekse inkomenssteun voor de landbouwers in de vorm van steun per hectare was dat men de last van de financiering van de landbouwinkomens wilde verleggen van de belastingbetaler naar de consument. Ongetwijfeld waren de lagere prijzen na de hervorming voordelig voor de graankopers; wat de uiteindelijke verbruikers betreft, is het echter vrij moeilijk het effect van de lagere graanprijzen op de voedselprijzen te meten. Te veel andere factoren beïnvloeden de uiteindelijke verbruikersprijzen en, anders dan bij diervoeder, wordt de prijs van producten voor menselijke consumptie slechts voor een zeer laag percentage bepaald door de waarde van granen. Zelfs bij brood is het aandeel ervan in de verkoopprijs slechts 2 à 4 %(22). De prijzen van belangrijke voedingsmiddelen zoals brood volgden dezelfde trend als vóór de hervorming (zie tabel 6). De prijzen voor deegwaren schijnen licht te zijn gedaald, maar volgens Italiaanse producenten was dit een gevolg van hun felle onderlinge concurrentie en niet rechtstreeks van de lagere graanprijzen. Hoewel de graanprijzen meer invloed hebben op de prijs van mengvoeders dan op die van goederen voor menselijke consumptie, zijn de huidige lagere vleesprijzen wellicht meer het gevolg van uitzonderlijke situaties (BSE-crisis(23) en varkenspest) dan van lagere kosten voor mengvoeder. De lagere prijzen voor gevogelte kunnen echter wel voortvloeien uit lagere voederprijzen(24).

4.21. In een recent verslag van de Commissie, waarin de bevindingen zijn opgenomen van een reeks analyses van het effect van de hervormingsvoorstellen in Agenda 2000(25) wordt voorspeld dat de voedingsrekening van de consument door de verlaging van de prijzen voor graan, rundvlees en zuivelproducten ongeveer 1,9 % lager zal uitvallen. In absolute cijfers wordt het voordeel op ongeveer 12500 miljoen ECU per jaar geraamd. Toch acht de Kamer het onwaarschijnlijk dat het voordeel voor de consument

Grafiek 1

Gemiddelde producentenprijs voor granen en richtprijs (ECU/ton) in de EUP12

>PIC FILE= "C_1999192NL.001601.EPS">

Noot:

De richtprijs werd afgeschaft toen hij het voorziene laagste niveau had bereikt.

Bron:

Eurostat, jaarlijkse eenheidswaarde omgezet in eenheidswaarde van het verkoopseizoen.

Grafiek 2

Richtprijs en producentenprijs voor zachte tarwe in de vijf voornaamste lidstaten (ECU/ton)

>PIC FILE= "C_1999192NL.001602.EPS">

Noot:

De richtprijs werd afgeschaft toen hij het voorziene laagste niveau had bereikt.

Bron:

Eurostat, jaarlijkse eenheidswaarde omgezet in eenheidswaarde van het verkoopseizoen.

Grafiek 3

Gemiddelde producentenprijs voor verschillende granen en richtprijs in de EUP12 (ECU/ton).

>PIC FILE= "C_1999192NL.001701.EPS">

Noot:

De richtprijs werd afgeschaft toen hij het voorziene laagste niveau had bereikt.

Bron:

Eurostat, jaarlijkse eenheidswaarde omgezet in eenheidswaarde van het verkoopseizoen.

in de praktijk zelfs maar gelijk zal zijn aan de bijkomende last van nog eens 10000 miljoen ECU per jaar voor de belastingbetaler (zie tabel 7, waarin de kosten per inwoner van de overheidssteun voor de graanmarkt vóór en na de hervorming worden vergeleken).

Voorraden

4.22. Een onderscheid moet worden gemaakt tussen particuliere opslag en openbare opslag (interventie). Terwijl particuliere opslag in de eerste plaats commerciële doeleinden dient en dus deel uitmaakt van de interne vraag, vormt openbare opslag een kunstmatig afzetkanaal voor de productie die tegen de geldende prijzen niet door de markt wordt opgenomen. Tabel 1 bevat informatie over beide opslagtypes. Uit de cijfers blijkt dat de particuliere voorraden vanaf het verkoopseizoen 1989/1990 tamelijk stabiel bleven. In 1992/1993, het laatste seizoen voordat de hervorming plaatsvond, verkochten de particuliere opslaghouders uit vrees voor de prijsverlagingen in verband met de hervorming hun particuliere voorraden echter aan de interventie. De particuliere voorraden werden dus "opgeruimd" en de interventievoorraden groeiden aan tot een record van 32,2 miljoen ton, met alle gevolgen van dien voor de begroting.

4.23. Na de hervorming kwamen de particuliere voorraden weer op het normale niveau. Doordat de marktprijzen boven de interventieprijzen lagen en de interne vraag toenam, verminderden de interventievoorraden in 1996/1997 tot het kleinste volume sinds lange tijd, namelijk 2,4 miljoen ton. In dat jaar werden de handelaren door de stijgende marktprijzen ertoe gebracht hun particuliere voorraden in de hoop op verdere prijsstijgingen uit te breiden tot 25,6 miljoen ton, tegenover 19,7 miljoen ton in het voorgaande jaar. Gezien de duidelijke daling van de marktprijzen vanaf 1996/1997 bestaat het gevaar dat deze uit speculatieve overwegingen vastgehouden hoeveelheden later in de interventiedepots zullen terechtkomen. De Commissie voorspelde voor 1997/1998 interventievoorraden tot 10,7 miljoen ton(26). Dit getal was echter nog te optimistisch. Eind juni 1998 bevatten de

Tabel 5

Producentenprijzen voor granen per lidstaat, voor de EUP12

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 6

Indexcijfer consumptieprijzen in nominale waarde; granen en brood in de EUP12

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 7

Schatting van de gemiddelde begrotingsuitgaven voor granen per inwoner

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

interventievoorraden 14,5 miljoen ton graan, tegenover 2,4 miljoen ton in 1996/1997.

Buitenlandse handel

4.24. De wereldproductie van granen bedraagt jaarlijks ongeveer 1500 miljoen ton. Van dit graan wordt slechts 12 % over de hele wereld verhandeld en betrekkelijk kleine veranderingen in de verhandelde hoeveelheden hebben een aanzienlijke weerslag op de wereldmarktprijzen. De Gemeenschap is de derde grootste graanproducent ter wereld en na de Verenigde Staten ook de tweede grootste internationale handelaar in granen.

Importen

4.25. Tot de hervorming van 1992 had de Gemeenschap haar graanimporten in absolute cijfers en in verhouding tot haar eigen productie doorlopend verminderd. Na de hervorming zijn de importen blijven dalen, tot zij minder dan 3 % van de communautaire productie bedroegen. Meer dan 50 % van deze importen bestaat uit de aan lagere douanerechten onderworpen tariefquota voor 2,5 miljoen ton maïs en 0,3 miljoen ton sorgho, die voor Spanje en Portugal waren ingesteld na de toetreding van die landen tot de Gemeenschap. De overige importen betroffen voornamelijk speciale kwaliteiten tarwe die in de Europese Unie niet worden geproduceerd(27).

Exporten

4.26. Tot de hervorming verhoogde de Gemeenschap voortdurend haar exporten, die in 1992/199336,8 miljoen ton bereikten. De kosten van deze exporten voor de communautaire begroting beliepen over de jaren 1992 en 1993 gemiddeld 3000 miljoen ECU. Tijdens de overgangsperiode waren de wereldmarktprijzen voor granen gelijk aan of zelfs hoger dan de binnenlandse marktprijzen in sommige lidstaten. Hierdoor kon in 1995/199611,2 miljoen ton graan, hoofdzakelijk tarwe, worden geëxporteerd zonder dat er uitvoerrestituties moesten worden betaald. Voor 9,2 miljoen ton vooral ruwe granen werden uitvoerrestituties betaald die de begroting over de jaren 1995 en 1996 gemiddeld ongeveer 700 miljoen ECU kostten. De Europese Unie had nog meer kunnen exporteren als de Commissie geen exportbelasting had ingevoerd waardoor zij de export van graan ontmoedigde en voorkwam dat de interne prijzen te hoog werden in vergelijking met de richtprijs. Onder deze omstandigheden was het gemakkelijk te voldoen aan de WTO-overeenkomst, namelijk zowel het totale bedrag van de uitvoerrestituties als de hoeveelheid gesubsidieerde exporten te beperken.

4.27. Vanaf 1995/1996 namen de gesubsidieerde exporten weer toe en in 1997/1998 bereikten ze 23,4 miljoen ton. Dit weerspiegelt de daling van de wereldmarktprijzen onder het prijsniveau in de Europese Unie en het opnieuw voorkomen van overschotten op de interne markt. In juli 1998 bedroeg de wereldmarktprijs 90 USD/ton, dus minder dan de prijs waarop de Commissie haar voorstel voor een nieuwe interventieprijs in Agenda 2000 had gebaseerd.

4.28. De export wordt soms beschouwd als een onderdeel van de vraag waarmee rekening moet worden gehouden om tot marktevenwicht te komen. Beweerd wordt dat de Gemeenschap wel moèt exporteren, tenminste in de graansector, en dat zulke exporten deviezen opleveren die gunstig zijn voor de communautaire betalingsbalans. Deze argumenten blijken echter geheel niet overtuigend:

a) als communautaire handelaren op de wereldmarkt graan verkopen tegen een prijs die onder de aankoopprijs ligt, wordt het verschil goedgemaakt met uitvoerrestituties; zulke subsidies worden door de WTO slechts bij uitzondering en onder bepaalde voorwaarden geaccepteerd;

b) dit soort gesubsidieerde export is een kunstmatige afzetmogelijkheid die wordt gecreëerd door de communautaire begroting in plaats van door een autonome vraag op grond van het concurrentievermogen van de Europese Unie; de geëxporteerde hoeveelheden zouden tegen de aankoopprijs op de wereldmarkt geen afzet vinden; wordt er onder dergelijke omstandigheden voor de export geproduceerd, dan is dat niet de beste benutting van de economische en financiële middelen van de Gemeenschap.

Landbouwinkomens uit granen

4.29. Van meet af aan was de alles overheersende doelstelling van het GLB "de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn"(28). Overeenkomstig het Verdrag had dit veeleer moeten voortvloeien uit een toegenomen productiviteit van de landbouw(29) dan uit ingrepen in de werking van de markt, die de werkelijke parameters ervan (de prijzen en het landbouwinkomen) wijzigen.

4.30. Toen de hervormingsvoorstellen in 1991 werden bekendgemaakt, voorspelden de Europese landbouworganisaties (Copa en Cogeca) dat de landbouwers in 1997 per arbeidseenheid een gemiddeld inkomensverlies van bijna 40 % tegenover 1991 zouden lijden. Dit zou de situatie in de graansector inderdaad hebben verergerd, terwijl de inkomens daar reeds de laagste in de hele landbouwsector waren(30). In werkelijkheid heeft de graansector sterk geprofiteerd van de hervorming door het gecombineerd effect van uittredende landbouwers, stijgende opbrengsten en subsidies. Uit grafiek 4 blijkt dat het gezinsinkomen in de landbouw per arbeidseenheid in de graansector in 1995 met 95 % was gestegen in vergelijking met de aan de hervorming voorafgaande periode 1990 - 1992. In de gevallen waarin graanhandelaren en handelsondernemingen eigenaar waren van grote graanteeltbedrijven maakten zij nog grotere winsten.

Compensatie in de graansector

4.31. De betrekkelijke welvaart van de graansector is te danken aan de invoering van de steun per hectare, ook bekend als compensatiebedrag, die het inkomensverlies van de landbouwers als gevolg van de verlaging van de regelingsprijzen moet vergoeden. Hoewel in de considerans van de verordening wordt verklaard dat het compensatiebedrag dient om het inkomensverlies van de landbouwers als gevolg van de verlaging van de regelingsprijzen te compenseren, werden de beoogde compensatiebedragen per ton in die verordening vastgesteld zonder enige verwijzing naar inkomensverliezen en regelingsprijzen, zodat enige onzekerheid blijft bestaan. Niettemin blijkt uit de verslagen van de Agrifin-groep van de Raad van september 1991(31) en juli 1992(32) dat

Grafiek 4

Procentueel verschil in gezinsinkomen uit bedrijf per arbeidseenheid 1995 vergeleken met 1990 - 1992 per bedrijfstype voor EUP12

>PIC FILE= "C_1999192NL.002101.EPS">

Bron:

Commissie, ILB, Resultaten bedrijfsinkomen in de EU, 1990 - 1995 (tegen ECU van 1995).

de bedragen werden vastgesteld op het niveau van het verschil tussen de gemiddelde gegarandeerde prijs waartegen graan tijdens het verkoopseizoen 1991/1992 werd opgekocht voor interventie (155 ECU/ton) en de verlaagde richtprijzen die de Raad voor de verkoopseizoenen 1993/1994 op 130 ECU/ton, 1994/1995 op 120 ECU/ton en 1995/1996 op 110 ECU/ton(33)(34) had vastgesteld. Deze richtprijzen moesten bij benadering overeenkomen met de gemiddelde marktprijzen in de lidstaten.

4.32. De vorenstaande regeling impliceert het volgende:

a) de compensatiebedragen waren niet bestemd om de landbouwers te compenseren overeenkomstig de afzonderlijke marktprijzen van elke lidstaat; anders zou het moeilijk zijn het "ontkoppelde" karakter te verdedigen en aldus te voldoen aan de eisen van de WTO (zie paragraaf 3.5, onder c);

b) de bedragen waren niet bedoeld als compensatie voor de weerslag van andere factoren zoals klimaatomstandigheden, groeiende opbrengsten of valutabewegingen, noch als compensatie voor inkomensverschillen die werden bepaald door de bedrijfsgrootte, de grondkwaliteit en individuele agrarische vaardigheden;

c) braaklegging zou alleen worden gecompenseerd op het niveau van het steunbedrag voor granen.

4.33. De compensatiesteun op basis van een gemiddelde prijs (richtprijs) werd vastgesteld op een niveau waarbij geen rekening werd gehouden met schommelingen van de werkelijke marktprijzen, hetgeen leidde tot een globale overcompensatie. Doordat de marktprijzen niet even sterk daalden als het verschil tussen de

Tabel 8

Schatting van het globale effect van de hervorming op het inkomen van de graantelers in de EUP12

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

interventieprijzen van vóór de hervorming en de nieuwe richtprijzen (zie paragraaf 4.16), lag het uiteindelijk betaalde bedrag aan steun per hectare globaal gezien ongeveer 13100 miljoen ECU(35) hoger dan het reële inkomensverlies in de graansector (zie tabel 8). De Kamer heeft dit verschijnsel reeds belicht in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996(36).

4.34. Dat betekent niet dat zulke betalingen boven de inkomensverliezen onregelmatig waren, aangezien de verordening niet voorzag in een mechanisme om de betaalde compensatiebedragen aan te passen zodat ze aansluiten bij de werkelijke marktprijzen in plaats van bij de vooraf vastgestelde richtprijs. Niettemin vormen de compensatiebedragen die werden betaald boven de werkelijke inkomensverliezen het grootste deel van de stijging van de begroting voor granen.

4.35. Daar alle andere factoren die de inkomens uit de graanteelt beïnvloeden, konden worden geëlimineerd (zie paragraaf 4.32, onder b) en c)), kon de berekening om na te gaan of de steun per hectare de verliezen compenseerde waarvoor hij was bedoeld, worden beperkt tot de verschillen in marktinkomen die ontstaan door de prijsverlagingen:

a) de marktopbrengst van de graanproductie werd verkregen door het productievolume van elk jaar na de hervorming volgens de eenheidswaarden van Eurostat per land en per graansoort te waarderen; het gebruik van eenheidswaarden heeft het voordeel dat inconsequenties verwijderd worden die anders bij het rechtstreeks gebruik van ongeschoonde nationale prijsstatistieken zouden ontstaan;

b) de aldus berekende werkelijke marktopbrengsten voor granen werden vergeleken met de marktopbrengsten die zouden zijn gerealiseerd als de prijzen in elke lidstaat op het niveau van vóór de hervorming waren gebleven; volgens deze methode wordt alleen rekening gehouden met verschillen in marktinkomen door prijswijzigingen en de daaruit afgeleide totale verschillen vormen de basis voor de compensatie in de zin van de doelstelling van de verordening;

c) de verschillen tussen de marktopbrengsten tegen prijzen van vóór de hervorming en tegen lopende prijzen werden per jaar en per lidstaat vergeleken met de bedragen van de werkelijk betaalde steun per hectare; steunverhogingen ten gevolge van de kosten van het agromonetaire systeem worden apart vermeld, hetgeen betekent dat ze werden beschouwd als een element van de begrotingskosten dat geen verband houdt met de compensatie zoals die in dit verslag wordt bestudeerd (zie tabel 8);

d) daar de gehanteerde eenheidswaarden betrekking hebben op kalenderjaren, maar de voor de berekening gebruikte productiecijfers betrekking hebben op verkoopseizoenen voor granen (van 1 juli tot 30 juni van het volgende jaar) werden de eenheidswaarden gecorrigeerd, waarbij ervan werd uitgegaan dat de productie van een jaar voor 65 % was verkocht tussen 1 juli en 31 december en voor 35 % tussen 1 januari en 30 juni; deze hypothese wordt door de Commissie en door een aantal lidstaten gesteund;

e) het effect van braaklegging ten slotte werd niet specifiek bekeken omdat kan worden aangenomen dat met het inkomenseffect van de uit de braaklegging voortvloeiende productievermindering reeds ten dele rekening is gehouden in de voor de berekening gebruikte marktprijzen; in elk geval was braaklegging door de verminderde omvang ervan minder belangrijk vanaf het begin van de hervorming in het verkoopseizoen 1993/1994.

4.36. In de wijziging van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad, voorgesteld in Agenda 2000 van de Commissie, is niet langer sprake van compensatiebedragen maar alleen van steunbetalingen per hectare. Het compensatietarief voor deze betalingen werd vastgesteld op de helft van de waarde van de verlaging van de interventieprijs na afloop van de periode met kruissnelheid. Formeel zal het niet langer correct zijn de term "compensatie" te gebruiken zodra de nieuwe steunregeling is ingevoerd.

Verdeling van inkomens uit de graanteelt

4.37. Het begrip compensatie berustte op historische basisarealen, historische gemiddelde opbrengsten, één historische gemiddelde interventieprijs en één richtprijs voor alle graansoorten, vastgesteld voor de driejarige overgangsperiode. Het is evident dat door een compensatiesysteem waarin de steun niet wordt gedifferentieerd volgens bedrijfsgrootte of opbrengst de situatie van kleinere producenten in de graansector niet wordt verbeterd.

De invloed van de marktprijzen

4.38. Aangezien de marktprijzen in het algemeen hoger bleven dan de nieuwe richtprijs, ontvingen de lidstaten meer compensatie dan gerechtvaardigd was op grond van de werkelijke verliezen wegens prijsverlagingen. Hoe groter dit verschil in een land was, hoe meer voordeel de landbouwers in dit land genoten. Voor die landen welke onmiddellijk vóór de hervorming slechts kleine bedragen voor uitvoerrestituties, opslag en andere interventies ontvingen leidde de invoering van de nieuwe steun per hectare ertoe dat hun aandeel in het totaal van de EU-begrotingsuitgaven voor granen groter werd (zie tabel 9).

4.39. Op het niveau van de individuele landbouwer is het duidelijk dat het nieuwe systeem voordelig was voor de landbouwers die in de gelegenheid waren hun graan pas op de markt te brengen wanneer de prijzen het maximum bereikten. Deze strategie treft wel niet altijd doel, maar wordt aangemoedigd als vaststaat dat de steun per hectare zal worden betaald aan het begin van de periode. Vooral grotere producenten met voldoende financiële middelen en particuliere opslagruimte verkeren in de positie hun voordeel te doen met een dergelijke strategie.

4.40. In Agenda 2000 wordt voorgesteld de steun per hectare later te betalen (januari-maart van het volgend jaar in plaats van oktober-december van het oogstjaar) en de maandelijkse verhogingen van de interventieprijs af te schaffen. Beide voorstellen zijn erop gericht het achterhouden van graan te bestrijden en het marktaanbod gelijkmatiger te maken. Anderzijds is het zo dat, wanneer de markt het niveau van de interventieprijzen bereikt, het uitblijven van de maandelijkse verhogingen zal leiden tot grotere interventieaankopen aan het begin van de interventieperiode (1 november). Latere verhogingen van de marktprijzen zijn dan alleen voordelig voor opslaghouders.

De invloed van de opbrengsten

4.41. Overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 1765/92 moet bij de compensatie van de landbouwers rekening worden gehouden met de specifieke structurele kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten. Elke lidstaat mocht zelfs een eigen gemiddeld opbrengstcijfer toepassen. Met regionale kenmerken werd rekening gehouden toen de lidstaten hun regioplannen opstelden, waarin zij per regio gedifferentieerde opbrengstcijfers vaststelden(37).

4.42. Bij Verordening (EEG) nr. 1765/92 werd niet geëist dat deze differentiatie moest leiden tot een omleiding van middelen naar minder welvarende regio's of staten. Men wilde er daarentegen voor zorgen dat landbouwers in regio's of staten die traditioneel een grotere opbrengst halen niet te weinig compensatie kregen in vergelijking met hun vakgenoten in gebieden die traditioneel een kleinere opbrengst hebben. Alleen Frankrijk introduceerde een factor waarmee de opbrengstverschillen tussen de regio's in zijn regioplan afnamen.

Tabel 9

Beloop van de uitgaven voor granen tussen 1993 en 1997 voor de EUP12, per lidstaat en uitgaventype

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.43. In het algemeen had het systeem van steun per hectare, dat berust op gemiddelde opbrengsten die op hun historisch niveau zijn vastgelegd, de volgende resultaten:

a) op regionaal niveau bracht het systeem geen grote wijziging in de verdeling van de steun; de bijlagen 1 en 2 laten de grootste bedrijven en de hoogste opbrengsten in de Gemeenschap zien; de combinatie van die twee geeft een aanwijzing over de verdeling van de compensatiebedragen; bijna de helft van al het in de EUP15 geproduceerde graan komt uit 20 van de in totaal 127 regio's; tevens wordt duidelijk dat die 20 regio's geenszins minder welvarende regio's zijn; de steun voor granen gaat nog steeds hoofdzakelijk naar regio's die als tamelijk welvarend kunnen worden beschouwd;

b) op individueel niveau is het duidelijk dat een compensatie op basis van op een historische waarde vastgelegde gemiddelde opbrengsten nooit elke individuele landbouwer exact compensatie kon bieden; landbouwers met een opbrengst boven het historisch gemiddelde zijn in het nieuwe systeem relatief minder goed af, die met lagere opbrengsten winnen erbij; hogere opbrengsten kunnen uit vele factoren voortvloeien: zijn zij te danken aan vruchtbaardere grond en/of aan efficiëntere landbouwmethoden, dan werkt het nieuwe systeem structurele verbeteringen tegen omdat minder efficiënte landbouwers gunstiger worden behandeld; geconcludeerd kan worden dat het systeem zelfs in strijd is met artikel 39, onder a), van het Verdrag, omdat het de globale verhoging van de productiviteit zou kunnen ontmoedigen.

4.44. De hervorming van 1992 bood de lidstaten de optie, individuele basisarealen vast te stellen. Gezien de administratieve rompslomp die het zou meebrengen werd het door geen enkele lidstaat ingevoerd. Met Agenda 2000 werd die optie ingetrokken.

De invloed van de bedrijfsomvang

4.45. In haar mededeling COM(91) 100 def. van 1 februari 1991 concludeerde de Commissie dat de toenemende begrotingsuitgaven, die goeddeels waren bestemd voor een kleine minderheid van bedrijven, geen oplossing boden voor het probleem van de ongelijke verdeling van de inkomens uit de landbouw. Ook de hervorming bracht geen verandering in deze situatie. In 1995 ging bijna 40 % van de compensatiebedragen naar minder dan 3 % van de begunstigden. Aan het andere eind van de schaal staan de kleine landbouwers met minder dan vijf hectaren, die 57 % van de begunstigden vormen maar slechts 4,5 % ontvangen (zie grafiek 5). Maar achter deze cijfers gaan grote verschillen binnen de Gemeenschap schuil. In het Verenigd Koninkrijk, de lidstaat met de grootste boerderijen, vormen bedrijven met 100 ha en meer 17 % van het totaal, terwijl ze 66 % van de bedragen ontvangen. In Italië heeft 78 % van de bedrijven een oppervlakte van minder dan vijf hectaren, maar zij ontvangen slechts 20 % van de steun.

Grafiek 5

Schatting van de concentratie van de compensatiebedragen voor granen naar bedrijfsgrootte voor de EUP15 in 1995 (zonder de extra steun voor durumtarwe)

>PIC FILE= "C_1999192NL.002501.EPS">

Bron:

Eurostat, overzicht 1995 van de structuur der landbouwbedrijven en DG VI, uitgaven voor de oogst 1995.

4.46. Het behoeft geen betoog dat hoe groter een landbouwbedrijf is, hoe hoger het inkomen uit de verkoop en de steun per hectare zal zijn. De hervorming veranderde dus eigenlijk niets aan het feit dat grote bedragen aan overheidsgeld worden besteed aan de grootste bedrijven(38). Blijkbaar bestaat de enige oplossing van dit probleem in een systeem van degressieve steun naar gelang van de bedrijfsomvang. Niettemin zij opgemerkt dat een dergelijk systeem vatbaar zou zijn voor misbruik als grote boerderijen worden opgesplitst tot kleinere, louter om in aanmerking te komen voor hogere steunbedragen.

De waarde van landbouwgrond

4.47. Een element dat bepalend is voor welstand en dus voor de levensstandaard, is de waarde van de grond die in het bezit is van de landbouwers. Aangezien het uit het bezit van die grond verwachte inkomen een doorslaggevend element van de verkoopprijs vormt, zal de hervorming, die aan de grond een vast en welbepaald inkomen verbindt, zeker een weerslag hebben op de waarde van de grond.

4.48. Bij gebreke van empirische gegevens was de Kamer niet in staat die weerslag in te schatten. Alleen het Verenigd Koninkrijk kon enige gegevens verstrekken, die doen vermoeden dat de verkoopprijs van landbouwgrond zal stijgen. Bij een wetenschappelijke benadering blijkt echter dat de GLB-hervorming kan leiden tot een stijging van de verkoopprijs van slechte grond en een daling van die van goede grond(39). Dit is te wijten aan het feit dat de compensatiebedragen voor landbouwers met slechte grond en onbetrouwbare opbrengsten een groter deel van het inkomen uitmaken en hen relatief sterker helpen de inkomensonzekerheid te overwinnen.

5. CONCLUSIE

5.1. Tijdens de overgangsperiode maakten de verlagingen van de interne prijzen en de convergentie ervan met de internationale prijzen EU-granen relatief concurrerender dan andere granen op de wereldmarkt en graansubstituten op de interne markt (zie paragraaf 4.13). Of dit gunstige effect blijft bestaan zal afhangen van de mate waarin de interventieprijzen en dus de interne marktprijzen blijven convergeren met de wereldmarktprijzen. In tegenstelling tot hetgeen ten tijde van de hervorming werd verwacht, lag het wereldprijsniveau tijdens de overgangsperiode uitzonderlijk hoog door aanbodtekorten op de wereldmarkt. Het lijkt dan ook redelijk dit gunstige effect op het concurrentievermogen te beschouwen als het resultaat van een historisch gezien vrij uitzonderlijke marktsituatie tijdens de overgangsperiode.

5.2. De internationale prijzen zijn tussen 1996 en 1998, de eerste jaren waarin de hervorming ten volle werd toegepast, inderdaad zeer sterk gedaald. In Agenda 2000 wordt voorgesteld de interventieprijs verder te verlagen zodat de interne marktprijzen de verwachte neerwaartse tendens van de prijzen op de wereldmarkt kunnen volgen. Zou die verdere verlaging van de interventieprijs onmogelijk zijn, dan zou het concurrentievermogen van de Europese graanproductie in gevaar komen. Natuurlijk kunnen andere factoren, zoals kwaliteitsverbeteringen, hierbij een rol spelen, maar voor stortgoed, zoals graan, blijft de prijs doorslaggevend voor de concurrentiepositie.

5.3. Wat betreft het effect van de hervorming op de stabilisatie van de markt in de zin van de MacSharry-hervorming, namelijk de beëindiging van de graancrisis en de vestiging van marktevenwicht, heeft de hervorming tijdens de overgangsperiode haar doel bereikt. De productie werd op het niveau van vóór de hervorming gehouden, de opslag werd tot bijna nul teruggebracht en meer dan de helft van de exporten vond plaats zonder uitvoerrestituties. Verwacht had mogen worden dat de braaklegging en de prijsverlagingen de productie sterker hadden doen afnemen dan in werkelijkheid het geval was: de braaklegging zou het graanareaal beperken en de prijsverlagingen zouden de marktinkomsten verminderen in vergelijking met de productiekosten, waardoor minder meststoffen en bestrijdingsmiddelen zouden worden gebruikt. Maar gezien de globale productietendens en met name de uiteenlopende trends in de lidstaten is het zeer moeilijk een blijvend effect van de hervorming op de productie te onderkennen. De productieremmende werking van de prijsverlagingen en de braaklegging werd afgezwakt door de volgende factoren:

a) gunstige weersomstandigheden in 1995 en 1996 in grote gebieden van Noord-Europa, waar zich de voornaamste productiegebieden bevinden (zie paragraaf 4.7);

b) de steunbedragen per hectare, die de landbouwers motiveerden akkerbouwgewassen te telen, waarvan granen de belangrijkste zijn (zie paragraaf 4.19);

c) stijgende prijzen op de wereldmarkt omdat de productie achterbleef bij de consumptie door de inkrimping van het graanareaal in de wereld en de tragere groei van de wereldopbrengsten sinds medio jaren tachtig(40) (zie paragraaf 4.16);

d) valutabewegingen tegen de ECU, waardoor de prijsverlagingen in de nationale munt van sommige lidstaten teniet werden gedaan (zie paragraaf 4.17).

5.4. Gezien de recente evolutie van de markt is het duidelijk dat de tijdens de overgangsperiode bereikte stabiliteit niet kan worden gehandhaafd. In 1996/1997 was de communautaire productie reeds hoger dan vóór de hervorming en in 1997/1998 bleef ze hoog. Daardoor groeiden ook de voorraden. Voorts zou de invoering van één steuntarief voor granen en oliehoudende zaden de relatieve aantrekkelijkheid van de graanproductie kunnen beïnvloeden (zie paragraaf 4.6).

5.5. Het behoud van hoge prijzen op de interne markt in vergelijking met de wereldmarktprijzen, gecombineerd met overschotten van granen van eigen bodem, stelt de Gemeenschap voor een zeer ernstig probleem. De afzet van overschotten is onderworpen aan limieten van de WTO ten aanzien van de totale bedragen aan uitvoerrestituties en van de hoeveelheid graan die met restituties mag worden geëxporteerd. Deze limieten zullen tijdens de volgende onderhandelingsronde waarschijnlijk nog strikter worden. Agenda 2000 bevat geen alternatieven ter oplossing van dit probleem, behalve een prijsverlaging die ontoereikend zou kunnen blijken. Het is geen houdbare oplossing de overschotten alleen door middel van interventieopslag te willen bestrijden.

5.6. Het effect van de hervorming op de landbouwinkomens wordt beschreven in de paragrafen 4.29 - 4.47. Het doel van de hervorming was, de landbouwers compensatie te bieden voor inkomensverliezen ten gevolge van de verlaging van de regelingsprijzen tot een communautair gemiddelde. De hervorming voorzag niet in de dekking van potentiële verliezen door het feit dat de compensatie was gebaseerd op gemiddelde opbrengsten en historisch vastgelegde teeltarealen en op één gemiddelde richtprijs voor alle granen in plaats van op de specifieke marktprijs in elke lidstaat. Bij de hervorming werd het doel, de landbouwers compensatie te bieden voor hun inkomensverlies, te ver doorgedreven. In de vijfjarige periode 1993 - 1997 ontvingen de landbouwers over het geheel genomen ongeveer 13100 miljoen ECU te veel aan compensatie. Maar zelfs als er op het niveau van de Gemeenschap geen overcompensatie was geweest, zou de feitelijke berekeningswijze van de steun per hectare tot overcompensatie hebben geleid in sommige lidstaten waar de marktprijzen boven de vastgestelde gemiddelde richtprijs lagen en vice versa. Tevens werden individuele landbouwers met een historische opbrengst boven het gemiddelde gestraft, terwijl landbouwers met lagere opbrengsten door dit systeem werden bevoordeeld. Bij de hervorming werd met dit effect geen rekening gehouden.

5.7. Bovendien werd bij de hervorming geen aandacht besteed aan het punt dat een landbouwbedrijf meer overheidssteun ontvangt naarmate het groter is, hetgeen afbreuk doet aan de beleidsdoelstelling eerst en vooral kleine bedrijven te helpen. Dit probleem kan alleen worden opgelost door een limiet te stellen aan overheidssteun voor de landbouw. In Agenda 2000 worden maxima alsook een stelsel van degressieve steun per hectare voorgesteld. Maar maxima en degressievesteunregelingen brengen het risico met zich dat grote landbouwbedrijven worden gesplitst tot kleinere zodat er meer steun kan worden ontvangen.

5.8. De Kamer is zich ten volle ervan bewust dat het moeilijk is alle doelstellingen van artikel 39 van het EG-Verdrag tegelijk te realiseren. De inkomensdoelstelling is sinds de invoering van het GLB jaar in, jaar uit een der overheersende doelstellingen geweest. Toch is een oplossing denkbaar waarbij de steun voor landbouwbedrijven wordt berekend op een andere basis dan prijzen, productie of areaal. Ze zou bijvoorbeeld kunnen berusten op een standaard netto-inkomen per landbouwersgezin of per arbeidseenheid. Als de markt niet voldoende inkomen oplevert, zou de landbouwsteun worden ingezet om het verschil gedeeltelijk te dekken.

5.9. Het is duidelijk dat elke beleidsaanpak zou moeten voldoen aan het vereiste van artikel 39, lid 1, onder b), van het Verdrag: "... de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren...". Elke verhoging van het hoofdelijk landbouwinkomen boven het standaard netto-inkomen moet echter komen van een toenemende productiviteit door technische vooruitgang, de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie en een optimaal gebruik van de productiefactoren, zoals voorgeschreven in artikel 39, lid 1, onder a), en door de aanpassing van de structuren zoals voorgeschreven in artikel 39, lid 2, onder b).

5.10. Samenvattend kan worden gezegd dat de MacSharry-hervorming een kleine stap in de goede richting vormde. Ze heeft ertoe bijgedragen dat de overheidssteun van de GMO voor granen doorzichtiger is geworden door de prijsondersteuning te vervangen door directe steun die wordt betaald door de belastingbetaler. Zoals verwacht leidde dit reeds in het eerste jaar waarin de hervorming werd toegepast tot een aanzienlijke stijging van de begrotingsuitgaven. Deze was echter sterker dan voorspeld: de werkelijke uitgaven blijken elk jaar weer hoger te liggen. Voorts heeft de voor 1997 voorspelde daling van de uitgaven niet plaatsgevonden.

5.11. Het feit dat voorraden en uitvoerrestituties in 1996/1997, na de overgangsperiode, opnieuw opdoken, doet niets af aan de betekenis van de hervorming. Het toont alleen aan dat de hervorming een doorlopend proces is en dat er corrigerende maatregelen moeten worden getroffen om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. In Agenda 2000 wordt voorgesteld de interventieprijzen verder te verlagen als middel om de risico's in verband met het voorkomen van toenemende voorraden en uitvoerrestituties weg te nemen. De doeltreffendheid van braaklegging kon niet behoorlijk worden geëvalueerd omdat de braakleggingspercentages wegens wereldwijde tekorten na de overgangsperiode aanzienlijk moesten worden verminderd.

5.12. Om althans op de middellange termijn te komen tot de in paragraaf 5.8 beschreven aanpak, zou de Commissie studies moeten laten verrichten om na te gaan in hoeverre de communautaire graansector na die langdurige overheidssteun concurrerend is geworden. De potentiële risico's van werkloosheid, opsplitsing en achterlating van land, milieuschade enz. moeten worden aangepakt met doeltreffende middelen, zoals geïntegreerde steun voor plattelandsontwikkeling.

5.13. Anderzijds wordt onvoldoende aandacht besteed aan maatregelen om de concurrentiepositie te verbeteren door middel van structurele maatregelen die ook voldoen aan de WTO-overeenkomsten ("green box"). De consumentenbelangen worden in het hervormingsproces enigszins verwaarloosd. De belastingbetalers dragen een grotere last, maar dit heeft niet tot gevolg dat de uiteindelijke verbruikersprijzen sterk verminderen. Het effect van de marktstructuur op het doorgeven van de voordelen aan de consument moet nader worden onderzocht.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 6 mei 1999.

Voor de Rekenkamer in afwezigheid van

Jan O. KARLSSON

President van de Kamer

Bernhard FRIEDMANN

Waarnemend president

(1) De toestand van de landbouw in de Europese Unie, Verslag 1996, tabellen 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16, 4.1.4.4.

(2) In afdalende volgorde, overeenkomstig de omvang van de graanproductie, gebaseerd op de productiecijfers van 1995, zoals vermeld in het verslag 1996 van Eurostat, tabel 4.1.1.3.

(3) PB C 349 van 17.11.1998, hoofdstuk 2.

(4) Artikel 39 van het Verdrag van Rome:

"1. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft ten doel:

a) de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren,

b) aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn,

c) de markten te stabiliseren,

d) de voorziening veilig te stellen,

e) redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.

2. Bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van de daarvoor te treffen bijzondere voorzieningen zal rekening gehouden worden met:

a) de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden;

b) de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen;

c) het feit dat de landbouwsector in de lidstaten nauw verweven is met de gehele economie.".

(5) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1989 (PB C 313 van 12.12.1990, blz. 75 en 89).

(6) Speciaal verslag 1/89 van de Rekenkamer over het agromonetaire stelsel (PB C 128 van 24.5.1989, paragraaf 6.13).

(7) COM(91) 100 def. van 1 februari 1991.

(8) PB L 181 van 1.7.1992, blz. 12.

PB L 181 van 1.7.1992, blz. 21.

(9) Vóór toepassing van de prijsstabilisator betreffende het verkoopseizoen 1991/1992.

(10) Verordening (EEG) nr. 2079/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215 van 30.7.1992, blz. 91).

(11) Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 en (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215 van 30.7.1992, blz. 85 en 96).

(12) Quota volgens de huidige markttoegang zijn de omzetting van de concessies inzake heffingen of rechten die de EG in het verleden voor sommige producten aan bepaalde landen heeft toegestaan.

(13) Quota van minimale markttoegang zijn invoermogelijkheden die op 36 % van de basisheffing voor het equivalent van 3 tot 5 % van het interne verbruik moeten worden geopend.

(14) PB C 348 van 12.11.1997, paragrafen 3.5 - 3.8.

(15) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 13.11.1997, paragraaf 3.6).

(16) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998, hoofdstuk 2, titel 2).

(17) Document 9462/97 van de Raad van 27 juni 1997, globale overeenkomst over de premies en de daarmee verband houdende bedragen voor 1997/1998.

(18) Werkdocument VIP7316 - 96 van DG VI.

(19) Commissie, Documentation Européenne Périodique 6/1982: "La politique agricole de la Communauté européenne", derde editie, Luxemburg, ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, blz. 15.

(20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC, ISBN 92 - 826 - 5049 - 9.

(21) Dit bedrag is uitgedrukt in "groene" ECU. Om de begrotings-ECU te verkrijgen moet het eerst tegen de "groene" koers voor landbouwproducten worden omgerekend in de nationale munt en vervolgens tegen de officiële marktkoers opnieuw worden omgerekend in ECU. Sinds 1 februari 1995 is het bestaande verschil van 20,75 % tussen de "groene" ECU en de budgettaire ECU opgeheven door het bedrag met hetzelfde percentage te verhogen.

(22) Overeenkomstig bij consumentenorganisaties ingewonnen informatie.

(23) Zie speciaal verslag 19/98 van de Kamer van 4 december 1998 over BSE; PB C 383 van 9.12.1998.

(24) De Kamer kon geen enkele significante verlaging van de consumentenprijzen ontdekken die duidelijk verband hield met de verlaging van de regelingsprijzen. Bij een recente controle over de kwestie van de consumentenprijzen door de Zweedse nationale controledienst werd voor Zweden hetzelfde resultaat bereikt.

(25) Europese Commissie, DG VI, GLB-verslagen, voorstellen ter hervorming van het GLB, effectanalyses, oktober 1998, Luxemburg.

(26) CAP 2000, Long-term prospects; werkdocument van de Commissie, april 1997, blz. 23.

(27) Van deze hoeveelheden kan 0,3 miljoen ton vrij van rechten worden ingevoerd.

(28) Artikel 39, lid 1, onder b), van het EG-Verdrag.

(29) Artikel 39, lid 1, onder a), van het EG-Verdrag.

(30) Commissie, ILB, Resultaten bedrijfsinkomen in de Europese Unie 1990 - 1995.

(31) Document 8156/91 van de Raad van 19 september 1991.

(32) Document 8188/92 van de Raad van 9 september 1992.

(33) De richtprijs werd vanaf het verkoopseizoen 1995/1996 afgeschaft omdat hij overbodig was geworden; Verordening (EG) nr. 1528/95 van de Raad van 29 juni 1995 (PB L 148 van 30.6.1995, blz. 3).

(34) Dit bedrag is uitgedrukt in "groene" ECU. Om de begrotings-ECU te verkrijgen moet het eerst tegen de "groene" koers voor landbouwproducten worden omgerekend in de nationale munt en vervolgens tegen de officiële marktkoers opnieuw worden omgerekend in ECU. Sinds 1 februari 1995 is het bestaande verschil van 20,75 % tussen de "groene" ECU en de budgettaire ECU opgeheven door het bedrag met hetzelfde percentage te verhogen.

(35) De Commissie schat de overcompensatie nog ongeveer 17 miljard ECU hoger. Zij schat de overcompensatie in de vierjarige periode van 1993/1994 tot 1996/1997 op 8500 miljoen ECU, waarbij voor de vijfjarige periode van 1993/1994 tot 1997/1998 nogmaals 8500 miljoen ECU moet worden opgeteld wegens het verdwijnen van het effect van de medeverantwoordelijkheidsheffing (zie de antwoorden van de Commissie).

(36) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, hoofdstuk 3, paragraaf 3.31 (PB C 348 van 8.11.1997).

(37) De Kamer bracht in dit verband enige kritiek uit in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996.

(38) Zie ook paragraaf 3.30 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 8.11.1997).

(39) Rob Fraser, "Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support", Journal of Agricultural Economics, Vol. 48, nr. 1, blz. 69; Falkirk 1997.

(40) Europese Commissie, GLB werkdocument "The Outlook of World Cereal Markets" ISBN 92 - 827 - 8813-X, Brussel-Luxemburg, oktober 1996, blz. 2.

BIJLAGE 1

>PIC FILE= "C_1999192NL.002902.EPS">

BIJLAGE 2

>PIC FILE= "C_1999192NL.003002.EPS">

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

De GLB-hervorming van 1992 had tot doel de concurrentiepositie van in de Gemeenschap geteelde granen te verbeteren zowel in de Gemeenschap zelf als op de wereldmarkt. In de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig werd het marktaandeel van communautaire granen op de interne diervoedermarkt steeds kleiner ten voordele van ingevoerde graanvervangers. Als deze tendens zich in de periode van 1993/1994 tot 1995/1996 gewoon had voortgezet, zou de tot diervoeder verwerkte hoeveelheid granen uit de Gemeenschap 5 à 7 miljoen ton kleiner zijn geweest. Destijds was ook duidelijk dat de aan de gang zijnde GATT-onderhandelingen zouden leiden tot beperkingen van de hoeveelheden granen die met uitvoerrestituties konden worden uitgevoerd.

Dankzij de hervorming was het tegen het einde van de overgangsperiode gelukt het marktevenwicht voor granen te herstellen. Het interne verbruik van communautaire granen nam toe en de interventievoorraden verdwenen. De afgelopen maanden zijn de interventievoorraden echter wel weer gaan oplopen.

De Commissie heeft in Agenda 2000 erkend dat op de hervorming van 1992 moest worden voortgebouwd en heeft daarom een extra verlaging van de institutionele graanprijs met 20 % voorgesteld om de concurrentiepositie van de Europese Unie op de interne en de externe markten te verbeteren. De Europese Raad heeft in Berlijn geconcludeerd dat die prijs in de verkoopseizoenen 2000/2001 en 2001/2002 met in totaal 15 % (7,5 % per verkoopseizoen) moest worden verlaagd en dat over een verdere verlaging van de interventieprijs voor de periode vanaf 2002/2003 diende te worden beslist in het licht van de ontwikkelingen op de markten. Bovendien is het referentiepercentage voor de verplichte braaklegging voor de periode 2000 - 2006 vastgesteld op 10 %. Ook dit percentage kan in het licht van de marktontwikkelingen worden gewijzigd. Het gecombineerde effect van prijsverlagingen en braaklegging moet het de Europese Unie mogelijk maken de markt in evenwicht te houden.

De Rekenkamer herhaalt haar eerdere bevinding (jaarverslag 1996) dat de rechtstreekse steunverlening die bij de hervorming van 1992 is ingesteld, in feite tot overcompensatie van graantelers heeft geleid. De Commissie heeft dit toegegeven en heeft in 1996 voorgesteld de aan de landbouwers betaalde compensatiebedragen te verlagen. Dit voorstel werd echter niet gesteund door de Raad, en evenmin door het Europees Parlement.

In het kader van Agenda 2000 wordt aan dit bezwaar tegemoetgekomen door de prijsverlaging slechts gedeeltelijk te compenseren. In de besluiten van de Europese Raad is bepaald dat bij een verdere verlaging van de interventieprijs een eventuele verhoging van de areaalbetalingen dezelfde mate van compensatie zal behelzen als in 2000/2001 en 2001/2002.

Zowel bij de hervorming van 1992 als in het kader van Agenda 2000 heeft de Commissie een differentiatie van de compensatiebedragen naar bedrijfsomvang voorgesteld, maar beide keren heeft de Raad dit afgewezen.

De Rekenkamer stelt dat niet kan worden aangetoond dat de eindverbruiker van de prijsverlagingen bij de eerste hervorming heeft geprofiteerd, en dat dit ook het geval zal zijn met de prijsverlagingen in het kader van Agenda 2000. Hoewel het effect op de consumentenprijzen niet gemakkelijk te meten valt omdat prijzen door tal van factoren worden beïnvloed, heeft de Commissie het doorgeven van prijsverlagingen aan de consument in andere sectoren bestudeerd en is zij daarbij tot de conclusie gekomen dat er in het algemeen een positief effect is. Zowel econometrische modellen als economische analyses geven steun aan de conclusie dat van prijsverlagingen in een sector die een centrale rol speelt in de menselijke consumptie en de diervoeding, alleen maar een positief effect op de door de consumenten betaalde prijzen kan uitgaan.

4. HET EFFECT VAN DE HERVORMING

Productie

4.6 - 4.10. De belangrijkste factoren bij de stabilisatie van de markt voor granen waren

1. een inkrimping van de productie via de braaklegging en

2. een stijging van het interne verbruik van granen als gevolg van de verlaging van de graanprijs.

De verschillen tussen de lidstaten op het punt van de daling van de productie in de eerste jaren waarin de hervormde regeling gold, vallen te verklaren uit de toepassing van 15 % verplichte braaklegging met vrijstelling voor de kleine producten. Bovendien is de aanpassing van de landbouw van de nieuwe deelstaten aan een markteconomie voortgezet.

De productie van oliehoudende zaden hoeft niet noodzakelijk te dalen als gevolg van de uitvoering van Agenda 2000. Voor oliehoudende zaden zijn de marktvooruitzichten gunstiger dan voor granen, zodat de daling van de steun als gevolg van de gelijktrekking kan worden opgevangen door hogere marktprijzen. Overigens is in het voorakkoord over Agenda 2000 bepaald dat er speciaal toezicht zal worden uitgeoefend op de sector oliehoudende zaden, om op een eventuele aanzienlijke inkrimping van het areaal oliehoudende zaden te kunnen reageren.

De Commissie erkent dat het niet mogelijk is de productie en het verbruik van granen in de Gemeenschap en de wereld twee verkoopseizoenen van tevoren te voorspellen. Zoals de Rekenkamer echter zelf toegeeft, is de invoering van verplichte braaklegging de belangrijkste factor geweest van de factoren die tot de verbetering van het evenwicht op de communautaire markt hebben bijgedragen.

De vaststelling van de braakleggingspercentages voor de oogsten 1997 en 1998 respectievelijk in september 1996 en in juni 1997 moet worden gezien in het licht van de toenmalige wereldmarktsituatie, die werd gekenmerkt door een uiterst laag voorraadpeil. Hierdoor waren de prijzen sterk geneigd om tot een overdreven hoog niveau te stijgen, zodat de Commissie zich genoodzaakt zag uitvoerbelastingen te heffen op tarwe.

De regeling voor de vaststelling van het braakleggingspercentage mag dan niet ideaal zijn, maar het is wel de beste die tot nog toe is bedacht.

Prijzen

Producentenprijzen

4.15 - 4.19. Verschillen in marktprijs zijn niet in strijd met het beginsel van de ene markt. Dankzij de communautaire preferentie kunnen granen uit overschotgebieden worden afgezet in tekortgebieden zonder dat een overheidsinstantie hoeft in te grijpen. De Europese Unie heeft één enkele institutionele prijs, maar verschillende marktprijzen, die het gevolg zijn van de marktsegmentering.

Dat de Gemeenschap in het verleden de overdracht of verkoop van interventievoorraden aan bepaalde regio's heeft georganiseerd, hield verband met specifieke omstandigheden zoals ernstige droogte, die een nadelige invloed hadden op de voederproductie en op het inkomen van de veehouders.

Vóór de hervorming van 1992 waren de interventieprijzen bepalend voor de prijsvorming voor granen op de interne markt. In de overschotgebieden paste de markt zich aan het niveau ervan aan; in de tekortgebieden omvatte de marktprijs daarnaast ook nog verhandelings- en vervoerskosten. De invoering van een hoog braakleggingspercentage heeft het evenwicht tussen productie en verbruik hersteld. Zo zijn sommige gebieden die vóór de hervorming van 1992 overschotten produceerden, tekortgebieden geworden, wat de producenten in staat heeft gesteld hogere prijzen te maken dan de interventieprijs.

De Commissie had in het kader van de hervorming rekening gehouden met dit effect door bij de berekening van de compensaties uit te gaan van een streefprijs die 5 % boven de interventieprijs lag.

Bij de bepaling van het basispercentage voor de verplichte braaklegging (15 %) was rekening gehouden met de noodzaak de interventievoorraden weg te werken en met de stijgende tendens van de fysieke opbrengsten. Voor 1993 en 1994 was dus een lagere productie gepland dan de verwachte afzetmogelijkheden op de interne en de externe markt. Tot de betrokken situatie is bijgedragen door de droogte in Spanje en Portugal en door de daling van de wereldvoorraden.

Met het oog op de genoemde noodzaak had de Commissie aanvankelijk voorgesteld de regeling inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing tijdelijk te verlengen. Dit voorstel is echter door zowel de Raad als het Parlement verworpen.

Consumentenprijzen

4.20 - 4.21. De Commissie is van mening dat een verlaging van de producentenprijzen over het algemeen een gunstig effect heeft op de consumentenprijzen. Dit blijkt uit haar recente analyse van de sector varkensvlees. Voor de schattingen is gebruikgemaakt van modellen die zijn ontwikkeld door de Universiteit van Bonn, het Centrum voor Wereldvoedselstudies van de Universiteit van Amsterdam en de diensten van de Commissie. In de Europese Unie zijn momenteel geen betere econometrische instrumenten voorhanden.

Wat de beoordeling betreft van de mate waarin prijsverlagingen voor granen worden doorgegeven aan de consument, moet wel worden erkend dat bij de meeste levensmiddelen het aandeel van granen in de door de eindverbruiker te betalen prijs zeer beperkt is. Zo bedraagt bijvoorbeeld het aandeel van tarwe in de broodprijs ongeveer 5 %.

Exporten

4.26. Het hoofddoel dat met de instelling van een uitvoerbelasting wordt nagestreefd, is de interne markt te beschermen tegen een speculatieve prijsstijging. Een dergelijke maatregel is gerechtvaardigd in het kader van een marktordening die de belangen van producenten en consumenten op evenwichtige wijze moet behartigen.

4.28. De restitutie wordt vastgesteld op basis van het verschil tussen de interne marktprijs en de hoogte van de wereldmarktprijzen die het meest representatief zijn voor graan dat op het gebied van kwaliteit vergelijkbaar is met het Europese graan. Op die manier neutraliseert de Gemeenschap het effect van de door de interventieregeling veroorzaakte prijsstijging op de interne markt.

Landbouwinkomens uit granen

4.30. Hoewel het inkomen van de graantelers als gevolg van de uitzonderlijke marktsituatie een aanzienlijke procentuele stijging te zien heeft gegeven, lag het bereikte niveau slechts 14 % boven het gemiddelde voor alle landbouwers.

Compensatie in de graansector

4.31 - 4.36. De Commissie heeft in haar antwoorden op het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 uitgelegd waarom is gekozen voor een "forfaitaire" aanpak van de compensatie. Een forfaitair betalingssysteem dat losstaat van de productieniveaus en op historische gegevens is gebaseerd, is noodzakelijk om te kunnen profiteren van de kansen die zich door de ontwikkelingen op de wereldmarkt voordoen. Bovendien heeft deze aanpak de positie van de Europese Unie in de destijds aan de gang zijnde onderhandelingen over een nieuwe GATT-overeenkomst versterkt.

De Commissie heeft erkend dat er gedurende verscheidene jaren sprake is geweest van overcompensatie. Zij heeft de overcompensatie geraamd op 8,5 miljard ECU voor de periode van 1993/1994 tot en met 1996/1997. De situatie verschilt echter per graansoort, per regio en per verkoopseizoen. De Commissie heeft in 1996 een verlaging van de compensatiebedragen voor akkerbouwgewassen voorgesteld, waar echter noch de Raad, noch het Parlement mee heeft ingestemd. In 1997 en 1998 zijn de marktprijzen echter gedaald, waardoor het probleem van de overcompensatie grotendeels is verdwenen. Bovendien wordt dit in het kader van Agenda 2000 ondervangen door slechts een gedeeltelijke compensatie aan te bieden.

Met betrekking tot de methode voor de raming van deze overcompensatie wenst de Commissie hier nog de volgende informatie aan toe te voegen. Via een berekening aan de hand van de producentenprijzen is ook het effect onderzocht van de medeverantwoordelijkheidsheffing van 10 begrotingsecu/t. Deze heffing, die door de Raad is afgeschaft zonder dat de methode voor de vaststelling van het compensatiebedrag is gewijzigd, is bij de berekening van de overcompensatie in de periode 1993 - 1997 goed voor een bedrag van ongeveer 8,5 miljard ECU.

Verdeling van inkomens uit de graanteelt

De invloed van de marktprijzen

4.40. In het kader van Agenda 2000 wordt de interventieprijs verlaagd tot een niveau dat dichter ligt bij de te verwachten wereldmarktprijs voor tarwe. In dat geval fungeert de interventie slechts als vangnet.

De invloed van de opbrengsten

4.43 - 4.44. Ondersteuning van de markt via hoge prijzen betekent een stimulans om de fysieke opbrengsten te vergroten. Als gevolg van de hervorming is deze stimulans minder geworden. Dit effect werd uitdrukkelijk nagestreefd. Compensatiebedragen op basis van individuele fysieke opbrengsten zouden in deze context strijdig zijn met het beoogde doel.

De invloed van de bedrijfsomvang

4.45 - 4.46. De Commissie had in haar voorstellen voor de hervorming van 1992 een plan opgenomen om de steun te differentiëren naar het aantal hectaren van de individuele producenten, maar de Raad heeft dit idee destijds verworpen (zie het antwoord van de Commissie op punt 3.72 van het verslag 1996 (PB C 348 van 18.11.1997, blz. 95)). De Raad heeft in zijn compromis over Agenda 2000 de voorgestelde degressieve berekening van de rechtstreekse steun niet overgenomen.

5. CONCLUSIE

5.1 - 5.3. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het met de hervorming van 1992 beoogde doel tijdens de overgangsperiode werd bereikt. De hervorming heeft door de instelling van de braakleggingsregeling en door de prijsverlaging in belangrijke mate tot het herstel van het marktevenwicht voor granen bijgedragen. Bovendien biedt de braakleggingsregeling het voordeel dat er kan worden ingespeeld op de wisselende omstandigheden op de wereldmarkt.

De Commissie heeft in haar voorstellen in het kader van Agenda 2000 echter erkend dat het noodzakelijk is verder te gaan dan wat bij de eerste hervorming is gerealiseerd. In dat verband is overeenstemming bereikt over een verlaging van de interventieprijs voor granen met 15 %. Over een verdere verlaging zal worden beslist in het licht van de ontwikkelingen op de markt. Bovendien is het referentiepercentage voor de verplichte braaklegging vastgesteld op 10 %. Ook dit percentage kan in het licht van de ontwikkelingen op de markt worden gewijzigd. Het gecombineerde effect van prijsverlaging en braaklegging moet het de Europese Unie mogelijk maken de markt in evenwicht te houden.

5.6. Zoals is aangegeven in de antwoorden van de Commissie op het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996 (zie het antwoord op punt 3.31 (PB C 348 van 18.11.1997 blz. 93)), hebben eigen berekeningen van de Commissie bevestigd dat er in de sector granen over een periode van vier jaar sprake is geweest van een overcompensatie die wordt geschat op 8,5 miljard ECU, exclusief het effect van de afschaffing van de medeverantwoordelijkheidsheffing. De regeling inzake rechtstreekse steunverlening heeft nooit tot doel gehad de door de individuele landbouwers ondervonden effecten van de prijsverlagingen voor 100 % te compenseren. Deze regeling is ingesteld om bepaalde zeer negatieve gevolgen van een regeling met een hoge interventieprijs, en met name de te sterke intensivering van de productie, tegen te gaan.

5.13. De Commissie is het er volledig mee eens dat de door de Rekenkamer genoemde risico's bestaan. Daarom maakt een nieuwe verordening inzake plattelandsontwikkeling deel uit van Agenda 2000.

Bij de twee hervormingen van het GLB is er sprake van z