Speciaal verslag nr. 12/2000

over het beheer door de Commissie van de steun van de Europese Unie voor de ontwikkeling van de mensenrechten en de democratie in derde landen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 230/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

De voornaamste controlebevindingen zijn in drie categorieën ingedeeld. Ten eerste constateerde de Kamer de navolgende gebreken met betrekking tot de programmering:

a) in het algemeen moet de Commissie verbeteringen aanbrengen in de wijze waarop de maatregelen ter ondersteuning van mensenrechten en democratie in de landstrategieën worden omschreven (paragrafen 20 - 24);

b) veelal werden de projecten voorgesteld door de lokale gemeenschappen en organisaties, waarna de Commissie ze beoordeelde en vaststelde; een dergelijke vraaggestuurde aanpak is op dit gebied geschikt voor het versterken van het verantwoordelijkheidsgevoel, maar zou moeten worden toegepast binnen een duidelijker omschreven kader van prioriteiten en selectiecriteria. Voor Midden- en Oost-Europa verliepen de procedures het meest systematisch, met regelmatige uitnodigingen tot het indienen van blijken van belangstelling (paragrafen 25 - 28);

c) bij de keuze van de projecten ging de Commissie onvoldoende na, wat de capaciteit van de uitvoerende instanties was. De procedures van de Commissie op dit gebied zijn er blijkens de uitnodiging tot het doen van voorstellen van juni 1999 echter op vooruit gegaan (paragrafen 29 - 31).

Ten tweede heeft de Kamer de resultaten van de programma's onderzocht en daarbij het volgende vastgesteld:

a) de projecten waren over te veel actieterreinen versnipperd, waardoor het effect ervan op de situatie inzake democratie en mensenrechten in derde landen beperkt bleef (paragrafen 34 en 46);

b) de afzonderlijke projecten waren op zich relevant, dat wil zeggen toegesneden op de mensenrechten- en democratieproblematiek in de betrokken landen, maar het ontbrak aan vooraf vastgestelde maatstaven waaraan de doeltreffendheid en het effect ervan konden worden afgemeten (paragrafen 35 - 39 en 46);

c) aan de continuïteit van de activiteiten werd niet voldoende aandacht geschonken, hetgeen het effect van de steun van de Commissie op lange termijn beperkte (paragrafen 47 - 49);

d) er was niet altijd een zorgvuldig uitgekiende strategie om de betrokkenheid van de Europese Unie bij de ondersteuning van mensenrechten en democratie zichtbaarder te maken (paragraaf 50);

e) hoewel de algemene bevindingen van de beoordeling van de programma's positief zijn, bevestigden sommige ervan de bevindingen van de Kamer betreffende het algemene karakter van de doelstellingen, het geringe effect en het gebrek aan personeel voor het beheer (paragrafen 45 en 46).

Gedurende de gehele controle constateerde de Kamer ook vele tekortkomingen in het programmabeheer van de Commissie:

a) ter compensatie van de ontoereikende personele middelen die de Commissie aan het beheer van de diverse programma's had toegewezen, namen alle uitvoerende DG's hun toevlucht tot onderaanneming van extra externe krachten voor het beheer. De gekozen oplossingen bleken stuk voor stuk ontoereikend en onaanvaardbaar te zijn (paragrafen 54 - 63);

b) veelal werden dezelfde contractbepalingen gehanteerd als voor leningen; in werkelijkheid bestond tussen de uitvoerende instantie en de Commissie echter een dienstverhouding, die andere contractbepalingen vergt (paragraaf 64);

c) de contractbepalingen en financieringsmechanismen waren niet gestandaardiseerd (paragrafen 65 en 66);

d) het financiële toezicht op de contracten was ontoereikend, waardoor voor niet-subsidiabele uitgaven werd betaald (paragrafen 70 en 71);

e) de aanbevelingen van de evaluatierapporten werden niet opgevolgd (paragrafen 73 en 74).

Blijkens de bovenstaande bevindingen was de aanpak van de Commissie bij het beheer van de programma's niet de juiste. Wegens de ontoereikende personele middelen en systemen kan de Commissie niet grondig toezien op de uitvoering van vele, vaak kleine contracten. De Commissie zou derhalve moeten kiezen voor een andere aanpak, waarbij het accent meer komt te liggen op wat de partners met de ontvangen middelen hebben verwezenlijkt en redelijke zekerheid wordt verkregen dat de middelen correct en voor de ermee beoogde doelstellingen worden besteed (zie conclusies en aanbevelingen).

INLEIDING

Het toenemende belang van beleid op het gebied van mensenrechten en democratie

1. Sinds het eind van de jaren tachtig, toen de democratische veranderingen zich over diverse delen van de wereld verspreidden, is er sprake van een snelle en sterke expansie van de door de Europese Unie en andere grote donoren gefinancierde programma's ter ondersteuning van mensenrechten en democratie. Deze programma's hebben in het algemeen een tweeledige doelstelling:

a) het bevorderen van mensenrechten en democratie als zodanig, als politiek goed dat de levensomstandigheden van de burgers verbetert door te zorgen voor meer vrijheid, politieke vertegenwoordiging en verantwoordingsplicht van de regering;

b) het schragen van de idee dat het bevorderen van mensenrechten en democratie een wezenlijk deel vormt van het proces ter ondersteuning van een duurzame sociale en economische ontwikkeling.

2. Tijdens de Europese Raad van Kopenhagen van juni 1993 werd de kandidaatlanden voor toetreding tot de Europese Unie onder meer als voorwaarde gesteld dat deze landen moesten beschikken over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen. In de in oktober 1999 door de Commissie vastgestelde richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van het programma Phare voor de periode 2000 - 2006(1) wordt erop gewezen dat deze criteria bij de toekenning van de pretoetredingssteun nog steeds van toepassing zijn.

3. Voorts heeft de Europese Unie een voortrekkersrol gespeeld door het beschermen en propageren van mensenrechten en democratie tot prioriteiten van haar ontwikkelingsprogramma's te maken. Zij voerde daarbij een tweesporenbeleid:

a) ten eerste legde zij politieke druk op regeringen (door middel van overeenkomsten krachtens welke de regeringen die EU-steun ontvangen de beginselen van vrijheid, democratie, mensenrechten, fundamentele vrijheden en de rechtsstaat in acht moeten nemen, en de steun wordt bevroren wanneer deze beginselen met voeten worden getreden);

b) ten tweede financierde zij maatregelen zowel via openbare instanties en instellingen als via NGO's en liefdadige organisaties.

4. Hoeveel belang de politieke autoriteiten van de Unie aan de bescherming van democratie en mensenrechten hechten mag blijken uit de Verdragen. Artikel 177 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap bepaalt: "Het beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking draagt bij tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden". Voorts wordt in artikel 11 van het Verdrag betreffende de Europese Unie als één van de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie "ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat" genoemd. Ook artikel 5 van de herziene Overeenkomst van Lomé behandelt uitvoerig het onderwerp mensenrechten en democratie.

5. De communautaire initiatieven voor het uitstippelen van een algehele strategie en algemene prioriteiten op het gebied van mensenrechten en democratie zijn geleidelijk tot stand gekomen, gestuurd door de ervaring en groeiende belangstelling van de instanties van de Unie. Voorbeelden van dergelijke initiatieven zijn het in 1989 aan het Europees Universitair Instituut opgedragen onderzoek naar prioritaire thema's voor de communautaire programma's inzake mensenrechten, een mededeling van 1995 waarin wordt voorgesteld om in alle samenwerkingsovereenkomsten de clausule op te nemen dat de bevordering en bescherming van de mensenrechten een wezenlijk bestanddeel van externe betrekkingen vormt(2) en een studie van 1998 waarin de huidige rol van de Unie op dit gebied uit juridisch, politiek, institutioneel en filosofisch oogpunt wordt geanalyseerd.

Complexiteit van het juridisch en budgettair kader

6. Met het oog op de in de Verdragen neergelegde algemene beleidsdoelstellingen zijn in de meeste verordeningen van de Raad op het gebied van externe steunverlening doelstellingen inzake mensenrechten en democratie opgenomen. Elk van de algemene geografisch gerichte verordeningen (Phare, Tacis, ALA-ontwikkelingslanden, MEDA) en andere specifieke verordeningen, zoals die over het betrekken van genderproblematiek bij de externe steun, voorziet in de financiering van maatregelen ter ontwikkeling en consolidatie van de democratie en de rechtsstaat en ter bevordering van het respect voor de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Ook wordt in de verordening van de Raad betreffende medefinanciering van operaties met Europese niet-gouvernementele organisaties speciale aandacht besteed aan acties in verband met de versterking van de burgermaatschappij en de bevordering en verdediging van mensenrechten en democratie. De verordening over gedecentraliseerde samenwerking heeft ten doel, bij te dragen tot de diversificatie en versterking van de burgermaatschappij en een door het volk gedragen democratie in ontwikkelingslanden.

7. Elke verordening van de Raad, met haar specifieke definitie van de doelstellingen op het gebied van mensenrechten en democratie, en haar eigen procedures, vormt de rechtsgrondslag voor uitgaven uit verschillende, specifieke begrotingsonderdelen. Daardoor zijn verscheidene afzonderlijke bronnen van begrotingsmiddelen ontstaan waaruit maatregelen inzake mensenrechten en democratie kunnen worden gefinancierd.

8. In 1994 ging in opdracht van het Parlement het Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten van start, dat moest zorgen voor een consistent en doeltreffend optreden op dit gebied, door de uitdrukkelijk voor de bevordering van mensenrechten en democratische beginselen bestemde middelen te bundelen in begrotingstitel B7 - 7.

9. De door de Commissie in 1997 voorgestelde en in april 1999(3) bepaalde doelstellingen van de verordeningen van de Raad die ten grondslag liggen aan het Europees Initiatief zijn echter ambitieus en alomvattend (zie tabel 1) en bestrijken een breed scala van activiteiten die ook in het kader van de andere verordeningen subsidiabel zijn. In paragraaf 75 stelt de Kamer een vereenvoudiging van het juridische en budgettaire kader voor.

Tabel 1

Doelstellingen van de verordeningen van de Raad tot vaststelling van de uitgaven in het kader van het Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten

Maatregelen ter bevordering en verdediging van mensenrechten en andere fundamentele vrijheden

- bevordering en bescherming van de burgerlijke en politieke rechten,

- bevordering en bescherming van de economische, sociale en culturele rechten,

- bevordering en bescherming van de mensenrechten van slachtoffers van discriminatie en armen of achtergestelden, waardoor mede de armoede en de sociale uitsluiting zal worden teruggedrongen,

- steun aan minderheden, etnische groepen en inheemse volkeren,

- steun aan plaatselijke, nationale, regionale of internationale instanties, met inbegrip van NGO's, die activiteiten ontplooien die verband houden met de bescherming, bevordering of verdediging van de mensenrechten,

- steun voor rehabilitatiecentra voor slachtoffers van martelingen en voor organisaties die concrete hulp verlenen aan slachtoffers van schendingen van de mensenrechten, dan wel hulp verlenen om de omstandigheden te verbeteren op plaatsen waar mensen van hun vrijheid zijn beroofd, zulks ter voorkoming van marteling of mishandeling,

- steun voor onderwijs, opleiding en bewustmaking op het gebied van de mensenrechten,

- steun aan acties op het gebied van de observatie inzake mensenrechten, met inbegrip van de opleiding van waarnemers,

- bevordering van gelijke kansen en niet-discriminerende praktijken, met inbegrip van maatregelen ter bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat,

- bevordering en bescherming van de fundamentele vrijheden die in het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten zijn vermeld, met name de vrijheid van mening, meningsuiting en geweten, alsook het recht om zich in de eigen taal uit te drukken.

Ondersteuning van democratiseringsprocessen

- bevordering en versterking van de rechtsstaat, met name door ondersteuning van de onafhankelijkheid en de versterking van de rechterlijke macht en van de ontwikkeling van een humaan gevangeniswezen; ondersteuning van constitutionele en wetgevende hervormingen; steun aan acties voor het afschaffen van de doodstraf,

- bevordering van de scheiding der machten, met name van de rechterlijke en wetgevende macht ten opzichte van de uitvoerende macht, en ondersteuning van institutionele hervormingen,

- bevordering van het pluralisme, zowel op politiek niveau als op het niveau van de civiele maatschappij. Hiertoe moeten de instellingen die voor het pluralistisch karakter van de maatschappij moeten instaan, inclusief niet-gouvernementele organisaties (NGO's) worden versterkt en moeten de onafhankelijkheid en de verantwoordelijkheid van de media, alsmede de ondersteuning van de persvrijheid en de eerbiediging van het recht op vrijheid van vereniging en vergadering worden bevorderd,

- bevordering van behoorlijk bestuur, met name door steun voor de doorzichtigheid van het overheidsapparaat en steun aan preventie en bestrijding van corruptie,

- bevordering van de deelneming van de bevolking aan het besluitvormingsproces op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau, met name door bevordering van gelijke deelname van mannen en vrouwen aan de civiele maatschappij, het economische leven en de politiek,

- steun voor verkiezingsprocessen, met name door steun voor onafhankelijke kiescommissies, toekenning van materiële, technische en juridische bijstand met het oog op de voorbereiding van de verkiezingen, met inbegrip van de opstelling van de kiezerslijsten, maatregelen ter bevordering van de deelneming van specifieke groepen, met name vrouwen, aan de verkiezingen en de opleiding van waarnemers,

- steun voor nationale inspanningen om de civiele en militaire verantwoordelijkheden af te bakenen, alsmede bewustmaking en opleiding op het gebied van de eerbiediging van de mensenrechten ten behoeve van het burgerpersoneel en het personeel van de strijdkrachten.

Ondersteuning van acties ter bevordering van de eerbiediging van de mensenrechten en de democratisering om in nauwe verbinding met de terzake bevoegde organen conflicten te voorkomen en de gevolgen daarvan te verhelpen

- ondersteuning van capaciteitsopbouw, inclusief de instelling op plaatselijk niveau van systemen voor vroegtijdige waarschuwing,

- ondersteuning van maatregelen die gericht zijn op een evenwichtige verdeling van de kansen en op overbrugging van bestaande scheidslijnen tussen verschillende groepen met een eigen identiteit,

- ondersteuning van maatregelen ter bevordering van een vreedzame verzoening tussen groepsbelangen, inclusief ondersteuning van vertrouwenwekkende maatregelen op het gebied van mensenrechten en democratisering om conflicten te voorkomen en de vrede onder de bevolking te herstellen,

- bevordering van het internationale humanitaire recht en van de eerbiediging ervan door alle partijen bij een conflict,

- steun aan internationale, regionale of plaatselijke organisaties, inclusief de NGO's, die een rol spelen bij het voorkomen en beslechten van conflicten, alsmede bij de behandeling van de gevolgen daarvan, met inbegrip van steun voor de instelling van internationale ad-hoc straftribunalen en de totstandbrenging van een permanente internationale strafrechtbank, alsmede op het gebied van steun en bijstand aan slachtoffers van schendingen van de mensenrechten.

EU-maatregelen ter ondersteuning van de democratie en ter verdediging van de mensenrechten

10. Omdat de beleidsdoelstellingen zo breed zijn en de activiteiten over de diverse begrotingshoofdstukken voor externe steunverlening verspreid zijn, heeft de Kamer niet geprobeerd, een volledig overzicht te geven van alle uitgavenbedragen voor maatregelen inzake mensenrechten en democratie, daar dit onvermijdelijk gepaard zou gaan met enigszins willekeurige oordelen over hetgeen moet worden opgenomen of weggelaten.

11. Bijlage 1 bevat informatie over de in het kader van begrotingstitel B7 - 7 (Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten) in het tijdvak 1994 - 1998 aangegane betalingsverplichtingen en gedane betalingen. De werkelijke betalingsverplichtingen beliepen in totaal 397,1 Mio EUR en de betalingen 264,4 Mio EUR. De navolgende paragrafen bevatten een beknopte beschrijving van de programmastrategieën die de Commissie in elk van de belangrijkste geografische gebieden volgt.

12. In het kader van de programma's Phare en Tacis wordt de institutionele democratie bevorderd door financiering van met elke staat overeengekomen programma's ter versterking van de democratische instellingen (bijvoorbeeld parlement, ambtenarenapparaat, rechterlijke instanties).

13. Met het oog op de ontwikkeling van een open burgermaatschappij door de financiering van voorstellen van de NGO's en liefdadige organisaties werden voornamelijk twee instrumenten aangewend:

a) het LIEN-programma (gefinancierd uit de algemene Phare- en Tacis-begrotingsonderdelen), in het kader waarvan de Commissie NGO-maatregelen voor achtergestelde groepen medefinanciert, en dat het midden houdt tussen programma's voor algemene en sociale ontwikkeling en maatregelen inzake mensenrechten en democratie als zodanig;

b) de democratieprogramma's van Phare en Tacis (met eigen begrotingsonderdelen in titel B7 - 7), waaruit groot- en kleinschalige projecten zijn gefinancierd.

14. De Kamer heeft voor de periode 1993 - 1998 financiële gegevens bijeengebracht over de onderzochte programma's in de landen van Midden- en Oost-Europa. Deze gegevens zijn opgenomen in bijlage 2. De betalingen in deze periode bedroegen in totaal 243,9 Mio EUR. Rekening moet worden gehouden met de noot in de bijlage over de beperkingen waaraan deze gegevens gebonden zijn.

15. Voor de landen van Azië, Latijns-Amerika en de mediterrane landen gebruikte de betrokken dienst van de Commissie de beschikbare B7 - 7-middelen hoofdzakelijk voor de medefinanciering van kleinschalige modelacties (bijvoorbeeld cursussen over mensenrechtenkwesties voor politieagenten, voorlichting over verkiezingen, rechtsbijstand) ter versterking van zowel de institutionele democratie (opbouw van instellingen) als de burgermaatschappij. Voorts werden uit de hoofdprogramma's voor financiële en technische samenwerking ook grotere projecten met het accent op mensenrechten en democratie gefinancierd (verkiezingssteun, steun voor overheidsinstanties zoals politiekorpsen en rechterlijke macht, alsmede projecten voor straatkinderen enz.).

16. Bij de samenwerkingsactiviteiten in de ACS-landen was de aanpak soortgelijk: kleinschalige modelacties (bijvoorbeeld inzake mensenrechtenwaarnemers, verkiezingssteun) werden uit B7 - 7-middelen gefinancierd en zo nodig werden de voornaamste projecten inzake mensenrechten en democratie uit de Nationale Indicatieve Programma's van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) gefinancierd. Een groot deel van de B7 - 7-middelen werd ter aanvulling van de EOF-middelen aangewend om acties zoals het waarnemen bij verkiezingen, de ondersteuning van vredesprocessen en het uitzenden van mensenrechtenwaarnemers te financieren; dit soort acties wordt elders, in andere omstandigheden, in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid gefinancierd.

Reikwijdte van de controle

17. Wat betreft de voornaamste regio's(4) werden de landen hoofdzakelijk geselecteerd op basis van het belang van de mensenrechtenproblematiek die er aan de orde was en het totaalbedrag van de maatregelen met communautaire financiering. Het algemene beleid van de EU inzake mensenrechten in deze landen werd onder de loep genomen. In elk land werd van een aantal geselecteerde projecten de planning en tenuitvoerlegging uitvoerig bestudeerd. Deze projecten, uit de periode 1994 - 1998, waren hoofdzakelijk projecten van het Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten, maar de steekproef omvatte ook enige grote projecten en programma's die uit de algemene begrotingsonderdelen werden gefinancierd. Er werden verscheidene regio's en landen bezocht(5); wat andere landen betreft werd de controle slechts bij de diensten van de Commissie verricht(6).

18. De Commissie heeft op basis van de gedetailleerde controlebevindingen stappen ondernomen, met name in gevallen waarvoor de Kamer verder onderzoek naar gebrekkig beheer en onregelmatigheden had aanbevolen (zie paragraaf 71).

19. De bevindingen in dit verslag zijn algemeen van aard en gelden voor alle uiteenlopende steunvormen en voor de meeste landen waar de maatregelen worden uitgevoerd. Wanneer de opmerkingen betrekking hebben op welbepaalde programma's, wordt dit vermeld.

STRATEGIE VAN DE PROGRAMMA'S

Landstrategieën

20. Bij elk samenwerkingsprogramma pleegt de Commissie landstrategieën te ontwikkelen die een kader voor haar optreden vormen. Een dergelijke strategie zou onder meer een evaluatie van de in een land heersende situatie en een omschrijving van de prioritaire gebieden waarop de Commissie wil optreden moeten bevatten, alsmede een kader waarbinnen de afzonderlijke maatregelen kunnen worden vastgesteld, geselecteerd en ten uitvoer gelegd. De situatie en het beleid inzake democratie en mensenrechten ter plaatse moeten een bestanddeel van een dergelijke landstrategie vormen, met name wanneer de democratie en de bescherming van de mensenrechten in het betrokken land een centrale problematiek vormen(7).

21. Een bijzondere situatie doet zich voor bij de landen die toetreding tot de EU hebben aangevraagd. In de Europa-Overeenkomst die elk van deze landen heeft ondertekend engageren zij zich voor een pluralistische democratie op basis van de rechtsstaat, de mensenrechten en fundamentele vrijheden, een meerpartijensysteem met vrije en democratische verkiezingen, het beginsel van markteconomie en sociale rechtvaardigheid dat ten grondslag ligt aan de associatie(8). Bijgevolg legt de Commissie de nadruk op kwesties inzake mensenrechten en democratie als specifieke toetredingsvoorwaarden.

22. Hoewel de praktijk er bij de overige landen anders uitzag, trof de Kamer weinig aanwijzingen aan dat de Commissie de situatie inzake democratie en mensenrechten en de behoeften van de begunstigde landen daadwerkelijk had geëvalueerd en een strategie had ontwikkeld die speciaal was toegesneden op de vereisten van het land (aanwijzen van cruciale problemen en aanreiken van oplossingen). Zelfs in die landen waar de ondersteuning van mensenrechten en democratie in de algemene documenten betreffende de landstrategie werd vermeld, zoals sommige Latijns-Amerikaanse landen, waren de definities vaag en te algemeen om een gerichte aanpak mogelijk te maken. In de meeste door het Comité Aziatische en Latijns-Amerikaanse landen (ALA-Comité) in 1998 en 1999 onderzochte documenten betreffende de landstrategie werd niet of nauwelijks gerept van de mensenrechten- en democratieproblematiek.

23. De Kamer heeft echter geconstateerd dat op het niveau van de delegatie actief werd toegezien op de situatie inzake mensenrechten en democratie van de landen. Zo hadden de delegaties in Chili en Peru in 1997 documenten verstrekt waarin de hoofdproblemen en -gebeurtenissen op de verschillende subterreinen duidelijk werden beschreven.

24. In veel van de gecontroleerde landen was bekend op welke gebieden de behoefte aan steun het grootst was, zodat maatregelen op deze gebieden onvermijdelijk zinvol waren. Een dergelijke situatie maakt de ontwikkeling van een strategie met duidelijke doelstellingen en prioriteiten echter niet overbodig(9). Er zij op gewezen dat een dergelijke strategie niet alleen ten doel heeft, de betrokken ambtenaren een regeling en een grondslag voor het beheer van het programma te verschaffen, maar ook, de vertegenwoordigers van de lidstaten, agentschappen en op het gebied van mensenrechten en democratie actieve NGO's inzicht te verschaffen in wat de Commissie van plan is.

Selectie van de projecten

25. Op alle in dit verslag behandelde gebieden werden de projecten vaak door de lokale gemeenschappen en organisaties voorgesteld, en vervolgens beoordeeld en vastgesteld door de Commissie. Een vraaggestuurde aanpak is op dit gebied weliswaar geschikt om het verantwoordelijkheidsgevoel te versterken, maar zou moeten worden toegepast binnen een duidelijker kader van prioriteiten en selectiecriteria.

26. De dienst van de Commissie die verantwoordelijk was voor de tenuitvoerlegging van de programma's in Midden- en Oost-Europa deed op gezette tijden een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling en hanteerde gestandaardiseerde selectieprocedures. Dankzij deze aanpak konden de behoeften van de burgermaatschappij uit de projectvoorstellen van de plaatselijke NGO's blijken. In de praktijk hadden de meeste aldus uitgekozen projecten betrekking op mensenrechten, de ontwikkeling van NGO's, onafhankelijke media en parlementaire praktijk.

27. Met de publicatie van haar advies over de toetreding van een aantal landen uit Midden- en Oost-Europa tot de EU(10) erkende de Commissie dat het thans passender is, de selectieprocedures voor het programma mensenrechten en democratie meer toe te spitsen op toetredingskwesties.

28. De procedures voor de aanwijzing en selectie van projecten die werden gehanteerd door de diensten van de Commissie die verantwoordelijk waren voor Latijns-Amerikaanse, mediterrane en ACS-landen waren veel minder formeel, en daarvoor bestond kennelijk geen andere reden dan de verschillen in werkwijze tussen de diensten. Voor deze regio's werd de delegaties verzocht de programma's bekend te maken door de NGO's en de staatsagentschappen van hun bestaan op de hoogte te brengen, maar er waren geen uitnodigingen tot het indienen van blijken van belangstelling. De projecten werden meestal aangewezen en beoordeeld door kortetermijnmissies van deskundigen of waren het resultaat van rechtstreekse contacten tussen de lokale organisaties en de delegatie of de centrale diensten. Hoewel de goedgekeurde projecten een afspiegeling vormden van wat deze lokale organisaties als prioriteiten beschouwden, waarborgt een dergelijke procedure niet dat alle essentiële behoeften worden onderkend en in aanmerking genomen.

Selectie van de uitvoerende instanties

29. In Midden- en Oost-Europa constateerden de diensten van de Commissie aanvankelijk dat voor de steun van de plaatselijke burgermaatschappij aldoor een beroep moest worden gedaan op de partner-NGO's uit de EU bij de tenuitvoerlegging van de projecten. De rol van deze partners bleef echter veelal beperkt en onduidelijk en de meerwaarde die zij voor de projecten betekenden woog niet op tegen de veroorzaakte kosten. Daarom, en ook omdat de lokale NGO's ervarener zijn geworden, moet een direct optreden van NGO's uit de EU nu worden teruggeschroefd.

30. De voor de Latijns-Amerikaanse en mediterrane landen verantwoordelijke diensten van de Commissie kozen ervoor, rechtstreeks met de lokale NGO's te werken. Deze keuze had de Commissie in staat kunnen stellen om een sterke directe relatie met de plaatselijke burgermaatschappij op te bouwen en actief deel te nemen aan de versterking van de capaciteit van de organisaties waarmee zij samenwerkte. Om de volgende redenen schijnt zij hierin echter niet te zijn geslaagd:

a) in de projectdossiers waren weinig of geen aanwijzingen te vinden dat de diensten van de Commissie de administratieve, organisatorische, financiële, personele en technologische sterke en zwakke punten van hun partners voldoende hadden onderzocht;

b) de door de dienst van de Commissie opgestelde administratieve richtsnoeren (voorschriften inzake begroting en verslaglegging) en procedures (besluiten, betalingen) vormden voor de partners vaker een extra belasting dan een steun in de rug.

31. In juni 1999 publiceerde de Commissie een algemene uitnodiging tot het indienen van voorstellen(11) voor de meeste begrotingsonderdelen in het kader van het Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten; dit vormde een aanzienlijke verbetering. De algehele doorzichtigheid van de selectieprocedure is toegenomen. De diensten van de Commissie hebben richtsnoeren opgesteld waarin subsidiabiliteitscriteria worden gedefinieerd voor de inhoud van de projecten (thematische gebieden), waarbij een eerste poging is gedaan om prioriteiten te bepalen, alsook voor de uitvoerende instanties (status, solvabiliteit enz.).

RESULTATEN VAN DE PROGRAMMA'S

Doeltreffendheid, relevantie en effect van de maatregelen

32. Om de doeltreffendheid te beoordelen, dat wil zeggen de mate waarin de doelstellingen van de programma's en projecten zijn bereikt, moeten deze duidelijk zijn opgesomd zodat ze kunnen worden geëvalueerd. De verbindingen tussen de verschillende niveaus moeten duidelijk worden gemaakt zodat zichtbaar wordt hoe de resultaten van een project tot de verwezenlijking van de programmadoelstellingen bijdragen. De systemen voor toezicht, controle en informatie moeten dan de voor de beoordeling noodzakelijke informatie opleveren.

33. In de paragrafen 1 en 22 wordt gewag gemaakt van de brede omschrijving van de programmadoelstellingen en het gebrek aan geschikte, op operationele wijze gedefinieerde strategieën. Hierdoor wordt het moeilijk, de doeltreffendheid op het niveau van het programma of op landelijk niveau te beoordelen.

34. Niettemin wordt het effect van de programma's inzake mensenrechten en democratie in de meeste documenten van de Commissie als een succes beschouwd omdat ze hebben bijdragen tot de totstandkoming van burgermaatschappijen die een cruciale rol hebben gespeeld in het democratiseringsproces van de betrokken landen. Hoewel dit gedeeltelijk op het conto van de EU-programma's kan worden geschreven, is één van de voornaamste bevindingen van de controle, die onderbouwd wordt door evaluaties van de Commissie inzake haar programma's(12), dat het projectbudget van de Commissie over te veel verschillende actieterreinen versnipperd werd, zodat het effect ervan verwaterde.

35. De doelstellingen en resultaten van de afzonderlijke projecten waren niet duidelijk omschreven en gekwantificeerd, en er werd niet gespecificeerd hoe het effect kon worden geëvalueerd. Vaak werden de projectactiviteiten als doel van het project voorgesteld. In geen van de onderzochte projecten waren de criteria voor de beoordeling van het succes uitdrukkelijk vermeld of werden er mechanismen aan de hand gedaan om het succes te beoordelen. Hoewel de Commissie gedurende deze periode voor haar samenwerkingsprogramma's het gebruik van logical framework analysis invoerde, werd dit instrument voor projectbeheer niet ingezet voor de meeste projecten in het kader van het Europees Initiatief voor de democratie en de bescherming van de mensenrechten(13).

36. Bij conferenties, vergaderingen en seminars kan er niet van worden uitgegaan dat het beleggen en houden ervan op zich reeds betekent dat de maatregelen ook doeltreffend zijn. Het is allereerst noodzakelijk, in dergelijke activiteiten elementen ter beoordeling van de kwaliteit ervan in te bouwen. Er zou ook meer nadruk moeten worden gelegd op het zoeken naar mogelijkheden om vast te stellen of dergelijke acties doeltreffend zijn.

37. Erkend moet worden dat het niet gemakkelijk is, op dit samenwerkingsterrein zulke maatstaven te definiëren en op te stellen, en dat het niet altijd mogelijk is deze te kwantificeren. Toegegeven zij ook, dat men niet sceptisch mag zijn omdat het effect slechts met de grootste moeite of zelfs helemaal niet kan worden becijferd. Ook wordt erkend dat het effect van een project vaak slechts op middellange of lange termijn zichtbaar wordt.

38. Niettemin is de Kamer van oordeel dat de Commissie zich meer moeite zal moeten getroosten om kwantificeerbare criteria en maatstaven vast te stellen waarnaar het resultaat van de activiteiten kan worden afgemeten en deze in te bouwen in de omschrijving van het project. Anders dreigt de externe steun op dit gebied uit te draaien op het financieren van schijnbaar relevante maatregelen die subjectief beschouwd doeltreffend zijn en een positief effect sorteren, zonder dat dit echter objectief kan worden aangetoond.

39. Doordat het ontbreekt aan duidelijk omschreven outputs en doelstellingen van de projecten kan de doeltreffendheid ervan uiterst moeilijk worden beoordeeld. Bijgevolg verschaften de verschillende toezichtinstrumenten geen informatie over de doeltreffendheid:

a) de meeste door de projectbeheerders ingediende voortgangsverslagen bestonden uit een chronologische beschrijving van de voltooide activiteiten, met weinig kwalitatieve evaluatie. Weinig of geen aandacht ging naar het vergelijken van de resultaten met de plannen, en relevantie en effect werden buiten beschouwing gelaten;

b) in de verslagen over de in opdracht van de Commissie afgelegde bezoeken voor toezicht en evaluatie, om na te gaan hoe het er met de uitstaande portefeuille voor stond, werd te weinig objectief verifieerbare informatie over de doeltreffendheid van de projecten aangetroffen.

40. Desondanks bevond de Kamer de meeste B7 - 7-projecten zinvol, omdat ze gericht waren op bestaande behoeften van de betrokken landen. Dit is misschien niet verwonderlijk, aangezien de omschrijving waaraan acties op het gebied van democratie en ondersteuning van mensenrechten moeten beantwoorden zeer ruim is, en het in de betrokken landen duidelijk was, op welke gebieden de meest nijpende behoeften bestonden.

41. De onderzochte grotere projecten, die werden gefinancierd uit algemene begrotingsonderdelen, beantwoordden ook duidelijk aan prioriteiten in de betrokken landen. Ten tijde van de controle was de uitvoering echter nog niet ver genoeg gevorderd voor conclusies over de doeltreffendheid ervan.

42. De doeltreffendheid en het effect van vele onderzochte projecten hadden te lijden van de trage tenuitvoerlegging in diverse stadia. In het Latijns-Amerikaanse programma bijvoorbeeld, waaruit toch hoofdzakelijk eenmalige acties op korte termijn werden gefinancierd, waren de administratieve procedures star en inefficiënt, waardoor grote vertragingen ontstonden. Bij de meeste projecten verstreken meerdere maanden tussen de datum van het voorstel en de datum waarop het contract werd ondertekend en er waren zelfs gevallen waarin de procedure voor het sluiten van het contract meer dan een jaar in beslag nam.

43. Nadat de contracten waren ondertekend liepen deze projecten in het programma voor Latijns-Amerika nog meer vertraging op doordat de diensten van de Commissie er maanden over deden om de oorspronkelijke voorschotten over te maken en de organisaties niet de middelen hadden om de activiteiten voor te financieren. In sommige gevallen hadden de geplande activiteiten geen zin meer of waren ze met andere middelen ten uitvoer gelegd tegen de tijd dat de EU-middelen eindelijk aankwamen.

44. Soortgelijke problemen deden zich ook voor bij de tijdens de controle onderzochte Phare- en Tacis-programma's.

Bevindingen bij evaluaties van programma's

45. De Commissie heeft verscheidene evaluaties van haar programma's inzake mensenrechten en democratie gefinancierd(14), die alle op één of andere manier de doeltreffendheid van de programma's als onderwerp hadden. De algemene bevindingen van deze evaluaties zijn positief: de activiteiten van de EG worden passend en noodzakelijk bevonden en zouden een grote bijdrage hebben geleverd tot het proces van ondersteuning van de democratie en de bescherming van de mensenrechten in de diverse gebieden van de wereld. In deze evaluaties wordt bevestigd dat de gefinancierde projecten op een paar uitzonderingen na in de context van de problematiek in de betrokken landen nuttig waren. Ook zouden de communautaire programma's een grote rol hebben gespeeld bij de ondersteuning en versterking van de NGO's. De evaluatie van de democratieprogramma's van Phare en Tacis in de periode 1992 - 1997 en de evaluatie van de EG-maatregelen inzake mensenrechten en democratie in de periode 1991 - 1993 bevatten voorts de conclusie dat deze NGO's ook een belangrijke rol hadden gespeeld bij het stimuleren van democratische hervormingen en de eerbiediging van de mensenrechten.

46. Deze evaluaties bevestigen echter ook een deel van de kritiek van de Kamer, bijvoorbeeld:

a) in de evaluatie van het programma voor Midden-Amerika wordt geconstateerd dat bij de programma's inzake mensenrechten en democratie als geheel de - ambitieuze - doelstellingen te algemeen en onnauwkeurig zijn gedefinieerd en daarbij geen prioriteiten zijn vastgesteld. Volgens deze evaluatie ontstond tevens verwarring en onzekerheid bij de tenuitvoerlegging van het - te - grote aantal begrotingsonderdelen;

b) in twee evaluaties wordt erop gewezen dat het moeilijk is de doeltreffendheid te beoordelen, omdat indicatoren en informatie over outputs en resultaten op projectniveau ontbreken;

c) er zijn te veel kleine projecten waarvan het effect verwatert: de evaluatie over Midden-Amerika bevatte de bevinding dat de projecten wellicht hebben geholpen de NGO's en hun rol te versterken, hetgeen op zich een positief resultaat is, maar dat er weinig aanwijzingen zijn voor een effect op de rest van de maatschappij;

d) het gebrek aan personeel voor het beheer, ontoereikende systemen, de toespitsing op operationele aspecten en finesses in de formulering van de contracten, in plaats van op beleid en strategie, en vertragingen bij de tenuitvoerlegging en betalingen, hadden een nadelig effect op de uitvoering van de programma's.

Duurzaamheid

47. Voor het realiseren van duurzame veranderingen en levensvatbare NGO's is een engagement op lange termijn met betrekking tot de oplossing van problemen en een voortzetting van de externe subsidiëring nodig, terwijl er weinig alternatieve financieringsbronnen zijn. Over het algemeen heeft de Commissie echter te weinig aandacht geschonken aan de vraag of de activiteiten zouden doorgaan na stopzetting van de financiering. De aanpak van de Commissie was hoofdzakelijk gericht op jaarlijkse financieringsprogramma's; langduriger verbintenissen werden niet aangegaan en de Commissie deed geen poging tot follow-up van de activiteiten na stopzetting van de financiering. In Midden-Amerika bijvoorbeeld trof de Kamer onder de 14 onderzochte projecten slechts één project (inzake grondbezit in Nicaragua) aan waarbij het B7 - 7-project werd gevolgd door een steunprogramma op lange termijn van de Commissie. Bij de andere projecten wees niets erop dat de projectactiviteiten werden voortgezet na beëindiging van de financiering door de Commissie, of dat er vervolgactiviteiten plaatsvonden. Te oordelen naar de documentatie in de dossiers werd aan dit aspect weinig aandacht besteed.

48. Ook zijn er voorbeelden van NGO's die goed hebben gepresteerd(15) en bij voorbeeld een belangrijke rol spelen als bewaker van de mensenrechten, maar toch geen andere dan EU-middelen kunnen verkrijgen om hun werk voort te zetten. Vaak betreft het toegejuichte initiatieven, en het is de vraag of de EU, met het oog op de nagestreefde verbeteringen inzake mensenrechten, na één of twee jaar een eind moet maken aan haar financiële inbreng.

49. Ook wanneer de Commissie NGO's financiert die voorzieningen bieden die niet door de staat worden geboden, staat de Commissie voor het dilemma, of zij al dan niet fors zal blijven financieren indien de staat het niet kan overnemen. In zulke gevallen dient de Commissie ernaar te streven, een toezegging van de autoriteiten te verkrijgen dat zij geleidelijk een toenemend deel van de kosten zullen overnemen. Anders is de kortetermijnondersteuning van dergelijke projecten door de Commissie veeleer een humanitaire reactie dan een weloverwogen stap om de mensenrechtensituatie te verbeteren via structurele verbeteringen.

Zichtbaarheid

50. Hoewel zichtbaarheid een gewoon oogmerk van het externe steunbeleid van de Commissie is, moet grotere zichtbaarheid met behulp van een goed uitgekiende strategie worden nagestreefd. In het geval van de programma's inzake mensenrechten en democratie bleef het zichtbaarheidsbeleid van de Commissie hoofdzakelijk beperkt tot pogingen om organisaties ertoe te bewegen, in hun publiciteit de loftrompet van de EU-financiering te steken.

51. De Commissie heeft onvoldoende zorg besteed aan haar aanzien van belangrijke, creatieve donor, die het democratiseringsproces in de betrokken landen actief steunt, en vaak een beeld van wanorde en ondoelmatigheid tentoongespreid. Het ontbreken van coördinatie en uniformiteit bij de EU-programma's in een bepaald land, de trage en logge administratieve procedures en de vele Commissie-ambtenaren die achtereenvolgens bij het projectbeheer zijn betrokken, vormden evenzovele aanleidingen tot ergernis bij de partnerorganisaties.

52. Vele bezochte organisaties gaven onverbloemd uiting aan hun frustratie over de Commissie. Ongeacht de vraag of de redenen die zij daarvoor opgeven gegrond zijn, rijst hierbij uit een oogpunt van zichtbaarheid van de EU en de Commissie het probleem, dat het aan de acties te danken positieve imago algauw verbleekt doordat de Commissie als starre en slecht georganiseerde donor overkomt.

PROGRAMMABEHEER DOOR DE COMMISSIE

Organisatie en beheersmiddelen

53. Gedurende het referentietijdvak was het beheer van de programma's inzake mensenrechten en democratie verspreid over verscheidene diensten van de Commissie. Een dienst in DG IA(16) was verantwoordelijk voor de programma's in Midden- en Oost-Europa en de nieuwe onafhankelijke staten en zorgde voor algemene coördinatie via een interdepartementale groep. DG VIII bevatte een eenheid die verantwoordelijk was voor deze maatregelen in de ACS-landen en gedurende het grootste deel van de betrokken periode ook voor maatregelen inzake mensenrechten en democratie in Azië. DG IB beheerde de programma's voor Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied, en nam in 1998 van DG VIII de verantwoordelijkheid over voor de maatregelen inzake mensenrechten en democratie in Azië.

54. De uit huishoudelijke kredieten (deel A van de algemene begroting) gefinancierde personele middelen die de Commissie aan deze programma's heeft toegewezen, zowel bij de centrale diensten van de Commissie te Brussel als bij de delegaties, bleven beperkt (zo was er bij het programma voor Latijns Amerika soms slechts één specifiek daarvoor verantwoordelijk personeelslid), en ver beneden de operationele behoeften. Bijgevolg maakte de Commissie voor diverse administratieve, financiële en beheersfuncties op grote schaal gebruik van externe organisaties als BTB's.

55. Bij de programma's Phare en Tacis werden beheer van en toezicht op de macro-projecten LIEN en Democratie grotendeels uitbesteed aan respectievelijk het Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) en de Europese Stichting voor mensenrechten (European Human Rights Foundation, EHRF). Deze organisaties waren belast met de voorselectie, de opstelling van de contracten, het toezicht en het voorbereiden van de goedkeuring van officiële voortgangs- en eindverslagen. De Commissie bleef verantwoordelijk voor het selectiebesluit, de ondertekening van de contracten en het doen van betalingen na de goedkeuring van de verslagen.

56. Tussen 1994 en 1997 ontving de Stichting 7,8 Mio EUR voor de uitvoering van vier grote taken namens de Commissie:

a) toekenning van kleine subsidies aan mensenrechtenorganisaties uit alle landen;

b) beheer van de macro-projecten inzake democratie in het kader van de programma's Phare en Tacis;

c) beschikbaarstelling van kantoorruimte en hulpkrachten aan de diensten van de Commissie;

d) betaling van subsidies aan NGO's die in Bosnië-Herzegovina werkzaam waren op het gebied van de mensenrechten.

57. Alle gedurende deze periode met de EHRF gesloten contracten kwamen zonder aanbestedingsprocedure tot stand, zelfs indien het ging om dienstverlening van min of meer commerciële aard. De Commissie verrichtte geen enkele controle op de huishoudelijke uitgaven van de EHRF, hoewel de juridische status van de Stichting onduidelijk bleef, met name wat betreft de regelingen voor de indienstneming en bezoldiging van het personeel en de wijze van presenteren van haar rekeningen, met name aan de Belgische autoriteiten. Ten slotte werden de statutaire bestuursorganen van de EHRF, die vrijwel uitsluitend namens de Commissie optreedt, tussen 1994 en 1998 niet regelmatig aan supervisie onderworpen, hetgeen haar directie te veel vrij spel liet.

58. In november 1997 werd tussen de Commissie en een consultancyfirma (IBF) een contract gesloten inzake technische bijstand voor drie horizontale programma's in het kader van Phare en Tacis(18). De taken van IBF omvatten het sluiten van medefinancieringscontracten met ontvangers van subsidies, het doen van betalingen aan hen, de administratieve follow-up van projecten en de productie van informatiemateriaal. De meeste aan IBF uitbestede taken lijken dus op de aan de gemeenschappelijke dienst Relex (SCR) toevertrouwde taken.

59. De Commissie richtte in de meeste Phare-landen ook stichtingen voor de ontwikkeling van de burgermaatschappij (CSDF's) op als onafhankelijke binnenlandse financiers. De CSDF's hebben als hoofdactiviteit het toekennen van subsidies aan plaatselijke NGO's. Het bestuur van de stichting is normaliter samengesteld uit mensen die actief zijn in de burgermaatschappij, en elk lid wordt door de regering goedgekeurd. In Slowakije en Bulgarije hebben de respectieve delegaties van de Commissie het beheer van de microprojecten Democratie en LIEN aan de CSDF's uitbesteed.

60. In een evaluatie van de CSDF's(19) werd geconstateerd dat deze organisaties in de regel geen strategieën hadden ontwikkeld om hun taak te vervullen en niet als voorbeeld konden dienen voor de output van de door hen gefinancierde projecten. Initiatief en stuwkracht kwamen hoofdzakelijk van buitenaf. Bovendien hebben de directeuren van de CSDF's managementscholing nodig.

61. In Midden-Amerika kreeg het "Instituto Relaciones Latino-Americanas" (Irela) meerdere contracten inzake studies en diverse activiteiten op het gebied van coördinatie, projectidentificatie en toezicht toegewezen in het kader van het programma mensenrechten en democratie van de Commissie. Met de middelen waarin deze contracten voorzagen, in totaal meer dan 1 Mio EUR, werd in de periode 1992 - 1998 in feite een bij de Costaricaanse delegatie van de Commissie gevestigde eenheid voor coördinatie en toezicht gefinancierd.

62. Voor Zuid-Amerika ondertekende de Commissie met een vereniging zonder winstoogmerk twee dienstverleningscontracten inzake de opstelling van studies en perscommuniqués en het beleggen van bijeenkomsten van deskundigen en een seminar. In de praktijk hadden deze contracten echter vooral ten doel, ter plaatse taken op het gebied van projectidentificatie en -toezicht te verrichten en de in Brussel gevestigde programmaeenheid te assisteren.

63. Het sluiten van toeleveringscontracten voor extra hulpmiddelen kwam de tenuitvoerlegging van de programma's voor Latijns-Amerika, Phare en Tacis ten goede. Maar op een aantal gebieden baart de uitbestedingspraktijk van de Commissie zorgen:

a) dankzij deze praktijk kon de Commissie begrotingskredieten voor de programma's in feite omzetten in personele en andere operationele middelen die haar volgens de begrotingsregels niet toekwamen. In enkele gevallen kwamen de toelichtingen bij de desbetreffende begrotingsonderdelen niet overeen met de bewoordingen van de contracten;

b) deze contracten werden ondershands gegund. De Commissie paste ten onrechte de artikelen 112 - 118 van het Financieel Reglement toe om te rechtvaardigen dat de contracten niet werden voorgelegd aan de Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten;

c) de in het kader van de contracten aangestelde personen werden vaak door de diensten van de Commissie bij de betrokken organisaties voorgedragen, en velen van hen hadden voordien op tijdelijke contracten in de betrokken diensten gewerkt(20);

d) door de taken inzake projectidentificatie, -voorbereiding en -toezicht langdurig uit te besteden dreigen de diensten van de Commissie te oppervlakkig kennis te krijgen van de tenuitvoerlegging van de programma's en afhankelijk te worden van de kennis en bekwaamheid van extern personeel;

e) door het ontbreken van concurrentiedruk en de afhankelijkheid van de partners van financiering door de Commissie ontstaat er een risico dat er te hoge prijzen worden overeengekomen. Soms hebben deze organisaties daadwerkelijk bedragen geëist en ineens betaald gekregen zonder dat zij de vereiste stukken tot staving hadden overgelegd, en er bleken niet-subsidiabele uitgaven te zijn gedeclareerd en vergoed. Naar aanleiding van de bevindingen van de Kamer verricht de Commissie thans een grondig onderzoek naar één van deze organisaties (Irela).

Administratieve voorschriften, richtsnoeren en procedures

Subsidies versus dienstverleningscontracten

64. De programma's inzake mensenrechten en democratie werden voornamelijk ten uitvoer gelegd door verlening van subsidies aan organisaties van de burgermaatschappij. Tijdens de periode waarop de controle van de Kamer betrekking heeft waren de voorschriften van de Commissie over het beheer van subsidies echter niet goed geformuleerd, en de Commissie bleek in vele gevallen subsidies te hebben gebruikt in omstandigheden waarin andere mechanismen meer op hun plaats zouden zijn geweest, met name bij de levering van goederen of de verlening van diensten:

a) vele mensenrechten- en democratieprojecten behelsden de organisatie van lezingen, bijeenkomsten en opleidingscursussen en het maken van studies. Op al deze gebieden is het moeilijk, onderscheid te maken tussen contracten inzake subsidies en contracten inzake dienstverlening. De diensten van de Commissie waren zich echter onvoldoende bewust van de noodzaak om de verschillende soorten contracten en procedures te onderscheiden;

b) in haar speciaal verslag over de verkiezingen in Palestina(21) kritiseerde de Kamer de onderhandse gunning van contracten voor de logistieke steun aan waarnemers van de verkiezingen. Tijdens een onderzoek van een steekproef van contracten voor projecten inzake mensenrechten en democratie in Mozambique, Rwanda en Haïti constateerde de Kamer dat zes van de negen onderzochte contracten in feite dienstverleningscontracten waren, maar dat alle contracten ondershands waren gegund;

c) enkele onderzochte projecten waren aan NGO's toevertrouwd omdat alleen zij werden geacht de juiste instelling voor projecten op dat gebied te hebben. Dit mag dan waar zijn voor vele mensenrechten- en democratiekwesties, het is niet per se zo wanneer de maatregelen bestaan uit de levering van goederen (zoals kantoorbenodigdheden) en de verlening van diensten (zoals scholing en administratie).

Gunning van de contracten en medefinanciering

65. De vormgeving en de bepalingen van de contracten varieerden. Elke dienst van de Commissie paste zijn eigen voorwaarden op zijn partners toe (inzake boekhouding en rapportage, regelingen voor de betaling enz.). In sommige gevallen werden bij eenzelfde dienst van de Commissie voor hetzelfde soort maatregelen verschillende soorten contracten gehanteerd.

66. Elke dienst van de Commissie paste zijn eigen regels toe om te beoordelen of uitgaven subsidiabel waren en of organisaties een kernfinanciering dienden te ontvangen. In het algemeen waren de diensten er echter te vaak op uit, activiteiten te financieren die zij als projecten op zich konden beschouwen, ook al ging het in de praktijk om de normale activiteiten van de organisatie, die beter in het kader van institutionele steun hadden kunnen worden gefinancierd. Hierdoor kreeg de bijdrage van de Commissie niet de juiste bestemming en werd van de financiële en budgettaire verslaglegging verwacht dat ze minder op output- en meer op inputgerichte controles zou zijn toegespitst.

67. In het kader van het steunprogramma inzake mensenrechten en democratie voor de ACS-landen heeft de Commissie aanzienlijke financiële bijdragen geleverd aan internationale acties waaraan meerdere donoren deelnamen. De Kamer heeft reeds gewezen op de moeilijkheden die de Commissie bij de opzet van haar projecten ondervindt wanneer zij niet de enige donor is, en heeft aanbevolen, ongeschikte oormerking te vermijden(22). De tijdens deze controle onderzochte gevallen bevestigen de voorgaande opmerkingen van de Kamer.

68. De terzake bevoegde dienst van de Commissie gaf voor haar aarzeling om deel te nemen aan UN Trust Funds de verklaring dat hij het moeilijk acht, op dergelijke deelnemingen toezicht te houden, en dat deze aan het zicht zijn onttrokken. Het geval van de UN Trust Funds voor de verkiezingen in Mozambique gaf voedsel aan die terughoudendheid: de financiële verslagen werden pas drie jaar na afloop van de Onumoz verzonden; de gegeven financiële verantwoording was summier en gaf niet-bestede saldi te zien waarbij niet werd aangegeven wat er met de overschotten zou gebeuren. De Commissie heeft nooit een relaas over het verloop van de verkiezingen ontvangen.

69. Ondanks dit pijnlijke geval van slechte prestaties en niet-nakoming van de contractuele verplichtingen, zou de Commissie dit soort financieringsmechanismen niet mogen opgeven. Als belangrijke financieringsbron voor dergelijke acties dient de Commissie - met steun van de lidstaten - haar financiële hefboom te gebruiken om te verzekeren dat de VN goede mechanismen voor verslaglegging, financiële verantwoording en accountantscontrole opzetten, waarover zij tevreden kan zijn. De medefinanciering van acties via één structuur en organisatie zou, mits naar behoren opgezet, een zuiniger, doelmatiger en doeltreffender manier moeten zijn om een internationaal gefinancierde actie ten uitvoer te leggen dan parallel lopende acties.

Financieel toezicht

70. Bij het financieel toezicht van de Commissie op de contracten zijn een aantal ernstige gebreken geconstateerd. Paradoxaal genoeg bleek de zware druk die de procedurevoorschriften van de Commissie inzake administratie en financieel beheer op de uitvoerende partners legden, en die één van de punten van kritiek was die zij het vaaktst en met de meeste nadruk uitten, niet te beletten dat deze procedures de volgende gebreken vertoonden:

a) de projecten waren slecht en niet volgens de gangbare normen of definities begroot; dit bemoeilijkte het toezicht en de controle voor de diensten van de Commissie;

b) de uitbestedings- en aankoopregels waren niet duidelijk genoeg; zo werd er in de contracten die werden beheerd door de diensten die belast waren voor de programma's inzake Latijns-Amerika en de mediterrane landen slechts op gewezen dat er bij de aankoop van goederen en materiaal, die bij de meeste contracten van ondergeschikt belang was, drie offertes moesten worden gedaan. Voor de aanstelling van experts of projectpersoneel, of voor het uitbesteden van werkzaamheden zoals drukken, zijn geen voorschriften gegeven. Er zijn meerdere gevallen van ontoereikend beleid inzake personeelswerving en uitbesteding geconstateerd(23);

c) de uitgetrokken bedragen werden door de partners als forfaitaire of ineens uitgekeerde bedragen beschouwd waarvoor bij de Commissie geen andere bewijsstukken behoefden te worden ingediend dan uitgavendeclaraties. Maar noch de centrale diensten van de Commissie, noch de delegaties of de consultants aan wie de Commissie het toezicht had opgedragen, gingen na of de uitgaven werkelijk waren gedaan zoals gedeclareerd. Zo ontdekten de controleurs van de Kamer in Midden-Amerika acht projecten (van de 14 onderzochte) waar de eindbetalingen onjuist waren of niet konden worden uitgelegd;

d) financiering van niet-subsidiabele uitgaven: de Commissie heeft uitgaven gefinancierd die vóór de datum van ondertekening van het contract waren gedaan, en uitgaven voor zaken waarin contractueel niet was voorzien.

71. In antwoord op de bevindingen van de Kamer met betrekking tot voornoemde onregelmatigheden in het programma voor Midden-Amerika zegde de Commissie toe de door de toezichthoudende eenheid goedgekeurde definitieve declaraties opnieuw te bezien. Ten aanzien van een aantal contracten met één organisatie begon zij in maart 1999 ook aan een grondige controle van alle aan deze organisatie gegunde contracten, en van de subsidie die deze had ontvangen als tegemoetkoming aan haar administratieve uitgaven.

72. Vorenstaande bevindingen maken duidelijk hoe ondoelmatig de Commissie de zaken aanpakte door te proberen, de tenuitvoerlegging van een groot aantal kleine en middelgrote contracten te beheren door middel van vrij grondige, op inputs toegespitste controles. De Commissie bezat noch de personele middelen, noch de systemen om dit doeltreffend te doen.

Feedback

73. De Commissie heeft haar maatregelen inzake mensenrechten en democratie aan een aantal evaluaties onderworpen (zie paragraaf 45). De evaluatie van het programma voor Midden-Amerika lag ten grondslag aan de herziening van haar beleid in deze regio, hetgeen resulteerde in de goedkeuring van een meerjarenprogramma eind 1998. Het is echter nog niet duidelijk of er een effectief antwoord is gevonden op de scherpe kritiek in deze evaluatie met betrekking tot het gebrek aan vastgestelde prioriteiten, het verwarrend grote aantal begrotingsonderdelen waaruit de maatregelen inzake mensenrechten en democratie kunnen worden gefinancierd, het gebrek aan doelmatigheidsindicatoren en de vele problemen ten gevolge van een gebrek aan beheerspersoneel en ongeschikte administratieve en financiële regels.

74. De Kamer heeft geen aanwijzingen gevonden dat de in maart 1998 gepubliceerde beoordeling van het democratieprogramma in het kader van Phare en Tacis een noemenswaardig effect heeft gehad op het onderzoek van haar beleid dat de Commissie op datzelfde tijdstip verrichtte.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Vereenvoudiging van het juridische en budgettaire kader

75. De Commissie zou de Raad en het Europees Parlement een vereenvoudiging van het huidige budgettaire en juridische kader voor externe hulp moeten voorstellen. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat er voor de grote programma's (bijvoorbeeld MEDA, ALA, Tacis) een klein aantal algemene verordeningen zouden zijn, waarin aspecten zoals de bevordering van mensenrechten en democratie als voorwaarde en tevens als actieterrein zijn opgenomen, zo nodig aangevuld met meer gedetailleerde richtsnoeren buiten de verordening.

Betere selectie van projecten en partners

76. De Europese Unie heeft een voortrekkersrol gespeeld door de bescherming en bevordering van mensenrechten en democratie tot prioriteiten van haar ontwikkelingsprogramma's uit te roepen, en heeft deze rol bevestigd door deze doelstellingen in de Verdragen op te nemen. Zij moet echter verdere stappen zetten om dit in praktijk te brengen.

77. Ten eerste zijn er goed gefundeerde beoordelingen per land nodig om duidelijke landstrategieën uit te stippelen waarin een kader voor een evenwichtig en doelgericht projectbudget wordt vastgelegd. Ten tweede moeten er prioriteiten worden gesteld om te voorkomen dat de middelen te zeer versnipperd raken. Ten derde moeten de verbeterde procedures voor de selectie van projecten en partners consequent worden toegepast. Wat betreft het vaststellen van de prioriteiten is de in juli 1999 gedane uitnodiging tot het indienen van voorstellen voor het programma 1999 een belangrijke stap in de goede richting.

Vaststelling van maatstaven voor het succes van programma's en projecten en follow-up van de resultaten

78. De Commissie dient op het niveau van zowel de programma's als de projecten objectieve toezichtsystemen op te zetten. Daarvoor moet ze bepalen hoe zij zal beoordelen of de maatregelen die zij financiert geslaagd zijn of niet, en geschikte kwantificeerbare maatstaven ontwikkelen. Vervolgens zou geregeld de vooruitgang moeten worden gemeten.

Duurzame maatregelen waardoor het accent op het langetermijneffect van de EU-steun komt te liggen

79. Voor de programma's ter bevordering en bescherming van de mensenrechten en democratie is een engagement op middellange of lange termijn noodzakelijk. De Commissie dient derhalve haar huidige praktijk op te geven waarbij afzonderlijke, jaarlijkse acties worden gefinancierd, en een meer continue steun op lange termijn te verlenen aan organisaties met het vermogen tot daadwerkelijke verbetering van de situatie inzake mensenrechten en democratie in een land.

80. Wanneer zij subsidies goedkeurt en afwikkelt, moet de Commissie ook verzekeren dat de begunstigde instanties hun organisatorische, administratieve, financiële en technische structuren voldoende versterken om hun activiteiten op doeltreffende wijze te kunnen voortzetten na stopzetting van de financiële steun van de EU.

81. Voorts dient de Commissie door te gaan met haar follow-up van de activiteiten van de organisaties na de beëindiging van haar financiële steun. Hierdoor zal zij niet alleen kunnen beoordelen of de steun beklijft, maar ook directe lokale informatie over de situatie inzake mensenrechten en democratie kunnen verstrekken.

Vaststelling van geschikte procedures voor het beheer van de subsidieprogramma's

82. De programma's mensenrechten en democratie bestaan hoofdzakelijk uit een vrij groot aantal kleine en middelgrote contracten met een breed scala van organisaties in de hele wereld. Door hun opzet hebben veel van de uitvoerende partners een vrij slecht ontwikkeld systeem voor financieel beheer en interne controle. Weliswaar is het krachtens het Financieel Reglement de taak van de Commissie, ervoor te zorgen dat de door haar toegekende subsidies regelmatig en goed worden besteed, maar het is voor haar niet doenlijk, een gedetailleerde controle uit te oefenen op de financiële tenuitvoerlegging. En een oplossing op basis van BTB's is evenmin bevredigend.

83. De Commissie moet procedures invoeren die meer zijn toegespitst op wat de partners met de ontvangen middelen hebben bereikt en die een redelijke zekerheid verschaffen dat de middelen correct worden besteed voor de gestelde doelen. Bij middelgrote en grote projecten dienen de supervisie, het toezicht en de interne controle grotendeels gedecentraliseerd, dat wil zeggen bij de delegaties ondergebracht te worden. Deze moeten bevoegd zijn om plaatselijke accountants te contracteren met het mandaat dat nodig is om de financiële tenuitvoerlegging te controleren.

84. Voor het beheer van de programma's met kleine subsidies dient de Commissie gebruik te maken van de plaatselijke instanties, met deelname van de delegatie voor het beheer ervan. Deze instanties, die een goed inzicht in de lokale situatie hebben, zouden de aanvragen kunnen beoordelen en de subsidies kunnen toewijzen. De begunstigde organisatie brengt dan verslag uit over de wijze waarop zij de middelen besteedt, en indien de instantie niet tevreden is zou deze organisatie vanaf dat moment geen subsidies meer ontvangen. De stichtingen voor de ontwikkeling van de burgermaatschappij in de meeste Phare-landen vormen een goed voorbeeld, dat, mits de in paragraaf 60 vermelde gebreken worden verholpen, elders navolging verdient.

85. Wanneer ten slotte de Commissie deelneemt aan internationale acties die door verscheidene donoren worden gecofinancierd, zou zij het gebruik van één enkele financieringsstructuur en organisatie moeten aanmoedigen. Zij zou, liefst met steun van de lidstaten, haar financiële gewicht moeten gebruiken om te verzekeren dat er toereikende, eenvormige mechanismen voor verslaglegging, boekhouding en accountantscontrole worden ingebouwd.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 18 mei 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) SEC(99) 1596 def. van 13.10.1999.

(2) COM(96) 672 def. van 17.1.1997.

(3) Verordeningen (EG) nrs. 975/1999 en 976/1999 van de Raad van 29.4.1999 (PB L 120 van 8.5.1999).

(4) Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke staten, Zuid-Amerika, Azië, de mediterrane landen en het Midden-Oosten, Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan.

(5) Argentinië, Brazilië, Bulgarije, Chili, Peru, Roemenië, Rusland, Slowakije en Oekraïne.

(6) El Salvador, Guatemala, Haïti, Mozambique, Nicaragua, Palestina, Panama, Rwanda en Turkije.

(7) De Commissie heeft de landstrategieën zo opgezet, dat deze voornamelijk betrekking hebben op de financiële, technische en economische hoofdprogramma's inzake steunverlening, maar niet op alle aspecten van de samenwerking van de Commissie met een bepaald land. Er moeten afzonderlijke strategiedocumenten worden opgesteld over andere aspecten, zoals mensenrechten en democratie. De Kamer is echter van mening dat er één strategiedocument moet zijn waarin alle belangrijke samenwerkingsterreinen aan bod komen.

(8) Kandidaat-lidstaten moeten voldoen aan het criterium van Kopenhagen betreffende stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen; zij moeten de kwesties aanpakken die de Commissie te berde heeft gebracht in haar reeks in het kader van Agenda 2000 gepubliceerde analyses van de geboekte vooruitgang in de richting van een pluralistische economie.

(9) Eén delegatie argumenteerde in haar reactie op de opmerkingen van de controleurs in een sectorbrief dat er weliswaar geen strategie was vastgelegd, maar dat het bestaan ervan kon worden afgeleid uit de portefeuille van gefinancierde projecten, die alle betrekking hadden op belangrijke probleemgebieden inzake mensenrechten en democratie.

(10) Agenda 2000.

(11) Uitnodiging tot het indienen van voorstellen 1999/C 170/10 voor het Europees Initiatief voor de democratie en de mensenrechten, gepubliceerd op 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)", GDI, mei 1995; "Phare Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase" E. Eberhardt, augustus1995; "Evaluation of the Phare and Tacis Democracy Programme 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, en GJW Europe, september 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America" (november-december 1997), V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Andere op hetzelfde gebied verrichte evaluaties zijn: "Evaluation of MEDA democracy programme", Euronet Consulting, april 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa", oktober 1996; "International Alert's actvities in conflict prevention", mei 1998; Awepa (Association of Western European Parliamentarians) activities, november 1998; Mozambique elections, februari 1999.

(13) Het werd wel ingezet bij het democratieprogramma van Phare en bij de hoofdprojecten die in het kader van de financiële en technische samenwerking worden gefinancierd.

(14) Zie voetnoot 2 op bladzijde 8.

(15) Bijvoorbeeld Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch, en de Soldiers' Mothers of St. Petersburg, een NGO die de rechten van dienstplichtigen in het Russische leger verdedigt.

(16) In het kader van de reorganisatie van de diensten van de Commissie in1999 werden DG IA en DG IB gedeeltelijk ondergebracht bij DG Externe betrekkingen, en DG VIII werd DG Ontwikkeling.

(17) Internationale vereniging, opgericht ter coördinatie, op Europees niveau, van de nationale vrijwilligersorganisaties voor ontwikkelingshulp.

(18) Democratieprogramma van Phare en Tacis, LIEN-programma van Phare en Tacis, Phare-partnerschapsprogramma.

(19) Charities Aid Foundation (CAF), februari 1997.

(20) Soortgelijke procedures heeft de Kamer in haar speciaal verslag nr. 2/97 over humanitaire hulp gekritiseerd (PB C 143 van 12.5.1997).

(21) Speciaal verslag nr. 4/96 over de rekeningen van de Europese verkiezingseenheid, ingesteld bij het gemeenschappelijk optreden in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, voor de waarneming van de Palestijnse verkiezingen (PB C 57 van 24.2.1997, paragrafen 24 en 25).

(22) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1995, vergezeld van de antwoorden van de Instellingen (PB C 340 van 12.11.1996, paragrafen 11.29 - 11.57).

(23) Zo werd in één land geconstateerd dat personen die een functie bekleedden in een begunstigde organisatie als projectpersoneel in een andere organisatie werden aangesteld. Bij één project werd met een drukker een contract gesloten voor het totale voor drukwerk uitgetrokken bedrag (45000 ECU) zonder dat de concurrentie een offerte kon indienen en zonder dat contractueel was bepaald welke diensten moesten worden verleend. De Commissie heeft dit niet ontdekt.

Bijlage 1

Overzicht van de externe steunmaatregelen van de EU voor mensenrechten en democratie in het tijdvak 1994 - 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Beloop van de betalingen met betrekking tot de betalingsverplichtingen per jaar (1994 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 2

Analyse van de uit de programma's Phare en Tacis gefinancierde maatregelen ter ondersteuning van mensenrechten en democratie (1993 - 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 3

Afkortingen

ACS Landen in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan die de Overeenkomst van Lomé hebben ondertekend

ALA Amérique Latine et Asie (Latijns-Amerika en Azië)

BTB Bureau voor technische bijstand

CEV Centre Européen du Volontariat

CSDF Civil Society Development Foundations (stichtingen voor de ontwikkeling van de burgermaatschappij)

DG Directoraat-generaal

EHRF European Human Rights Foundation (Europese Stichting voor mensenrechten)

EOF Europees Ontwikkelingsfonds

EU Europese Unie

IBF Institut belge de formation

Irela Instituto Relaciones Latino-Americanas

LIEN Link Inter European NGOs (programma voor het leggen van verbindingen tussen Europese NGO's)

MEDA Partnerschap met mediterrane landen (Mediterranian-European Development Agreement)

NGO Niet-gouvernementele organisatie

Onumoz VN-missie in Mozambique

Phare Communautair steunprogramma voor de landen van Midden- en Oost-Europa

SCR Service Commun Relex (Gemeenschappelijke dienst Relex)

Tacis Technische bijstand voor het Gemenebest van Onafhankelijke Staten

UN Verenigde Naties

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

De Commissie beschouwt het rapport van de Kamer over de acties van de Unie in derde landen ten gunste van de mensenrechten en democratie als een belangrijke bijdrage om te beoordelen of de Gemeenschapsinitiatieven verantwoord zijn en na te gaan welke obstakels overwonnen moeten worden om de actie meer coherent en transparant te maken.

- Meer coherentie:

a) De Commissie deelt de mening van de Kamer dat er behoefte is aan meer systematische inschatting van de mensenrechten- en democratiesituatie in elk ontvangend land, waarnaar in elke landstrategie verwezen moet worden: momenteel wordt gewerkt aan een nieuw raamwerk waarin dit meer stelselmatig zal geschieden (zie ook antwoord op de paragrafen 20 - 24).

Tot dusverre heeft de Commissie in sommige delen van de wereld landstrategieën uitgestippeld met betrekking tot mensenrechten en democratie. Hierbij kregen bijzondere aandacht:

- de kandidaat-landen voor EU-lidmaatschap (de Europa-overeenkomsten, waarin mensenrechten- en democratiekwesties als specifieke toetredingseisen staan vermeld);

- de ACS-landen (door het EOF gefinancierde mensenrechtenacties in het kader van een strategie en indicatief programma per land).

b) Voor de keuze van projecten worden allerlei aanvullende methoden gehanteerd om de uiteenlopende behoeften en situaties op mensenrechtengebied in aanmerking te nemen. Met deze methoden tracht men de prioriteiten van de Commissie te combineren met de aanvragen van NGO's, want bij vraaggestuurde projecten is er meer kans dat deze werkelijk in de behoeften van de doelgroep voorzien (mits de verzoeken inderdaad door echte betrokkenen worden ingediend) dan bij op het aanbod inspelende projecten. De kans op duurzaamheid is hier groter (zie ook antwoord op de paragrafen 25 - 28).

c) De Commissie probeert in alle gevallen de capaciteit van de door haar voor de uitvoering van projecten gekozen organisaties te beoordelen. Soms is de keus van NGO's maar zeer beperkt (zie ook antwoord op de paragrafen 29 - 31).

- Meer transparantie:

a) Op het gebied van de mensenrechten ziet men vaak dat het niet de projecten van grote Europese NGO's zijn die het meeste resultaat opleveren, maar juist kleinere projecten die door plaatselijke NGO's worden uitgevoerd en daardoor de burgermaatschappij van dat land de gelegenheid geven om zich langzamerhand te versterken en de noodzakelijke democratische structuren op te zetten.

b) De toepassing van indicatoren om niet alleen de doeltreffendheid en het effect van een mensenrechtenactie te meten heeft de aandacht van de Commissie. In maart 1998 bracht zij een mededeling uit "Democratisering, rechtsstaat, eerbiediging van de mensenrechten en goed beheer van de openbare zaak: inzet van het partnerschap tussen de Europese Unie en de ACS", waarin elementen waren aangegeven die als maatstaven kunnen worden gebruikt.

Sindsdien spannen haar diensten zich in om deze kwestie dieper te bestuderen. Maar ook de onderzoeken die andere organisaties zoals de OESO of het Bureau van de Hoge Commissaris voor mensenrechten op dit gebied hebben verricht hebben tot dusverre geen definitieve resultaten opgeleverd.

De eerste evaluatie die de diensten van de Commissie inzake mensenrechtenacties in de ACS-landen hebben verricht stuitte op het grote probleem dat er geen indicatoren waren waaraan men de resultaten kon meten. Maar in de loop der jaren beginnen zich aan de hand van de achtereenvolgende evaluaties betrouwbare normen voor beoordeling af te tekenen (zie ook antwoord op de paragrafen 32 - 39).

c) Bepaalde maatregelen passen niet in een perspectief van duurzaamheid, want ze zijn slechts van tijdelijke aard, of zouden dat moeten zijn. In de landen waar de omstandigheden dat toelaten begint men een dialoog met de regering en wordt een gezamenlijke strategie uitgewerkt om de mensenrechtensituatie aldaar te verbeteren. Het is de bedoeling dat de activiteiten op het gebied van democratie, rechtsstaat en zelfs mensenrechten langzamerhand uit de begroting van de betreffende staat worden gefinancierd (voorzover dat mogelijk blijkt). Om dat te bereiken worden instrumenten - begrotingslijn, stimuleringspremie, nationaal indicatief programma en politieke dialoog - ingevoerd, die in combinatie moeten worden toegepast (zie ook antwoord op de paragrafen 47 - 49).

d) De Commissie is het eens met de opmerkingen van de Kamer over de noodzaak de initiatieven van de Unie beter zichtbaar te maken (zie ook antwoord op paragraaf 50).

e) De evaluaties die de Commissie heeft laten verrichten zijn in de regel positief uitgevallen en bevestigden dat de acties een belangrijke bijdrage hadden geleverd aan de ondersteuning van de democratie en bescherming van de mensenrechten (zie antwoord op paragraaf 46).

- Voor beter beheer van de acties:

a) De Commissie zoekt naar de juiste maatregelen om in de behoeften aan deskundigen en middelen te voorzien. Er zijn werkgroepen opgericht om de diverse mogelijkheden voor uitbesteding te bestuderen.

b) De Commissie stelt vast dat er onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen subsidies en andere soorten contracten, en heeft het voornemen geuit het onderscheid te verduidelijken door bij de geplande wijziging van de financiële verordening regels voor subsidies in te voeren (zie ook antwoord op paragraaf 64).

c) De Commissie neemt momenteel maatregelen om de contractbepalingen en financieringsregelingen te standaardiseren (zie antwoord de paragrafen 65 - 66).

d) Volgens de onlangs vereenvoudigde standaardregels voor opdrachten worden alleen betalingen verricht voor werkelijk daarvoor in aanmerking komende uitgaven (zie antwoord op de paragrafen 70 - 71).

e) Sinds de controle van de Rekenkamer zijn de conclusies van de evaluatie inzake de acties in het kader van Phare- en Tacis-democratie verwerkt in de nieuwe Verordeningen (EG) nr. 975/1999 en (EG) nr. 976/1999 (PB L 120 van 8.5.1999), die inmiddels zijn aangenomen. Ook in de oproep voor de indiening van voorstellen van juli 1999 is rekening gehouden met de conclusies van deze nieuwe reglementering.

De Kamer stelt de Commissie voor meer aandacht te besteden aan wat haar partners hebben verwezenlijkt en te trachten redelijke zekerheid te verkrijgen dat de middelen zijn besteed voor het doel waarvoor ze zijn toegekend. Voor de aanpak die de Rekenkamer voorstelt zijn wijzigingen in de beheermethoden nodig; dit is momenteel in onderzoek in het kader van de hervorming van de Commissie. Het hoofdprobleem is dat de kredieten in geen verhouding staan tot de personele middelen.

INLEIDING

Het toenemende belang van beleid op het gebied van mensenrechten en democratie

1 - 5. Met haar actie voor de mensenrechten heeft de Gemeenschap zich etappegewijs op een terrein begeven dat nog geheel braak lag. Immers, het begrip "mensenrechten" komt in het hele Verdrag van Rome niet voor en verscheen voor het eerst in de preambule van de Ene Akte. Vervolgens werd het in de tekst van het Verdrag van Maastricht opgenomen, en in het Verdrag van Amsterdam tenslotte bestrijkt het de gehele actie van de Unie. Tegelijk begonnen verwijzingen naar de mensenrechten op te duiken, niet alleen in verklaringen maar ook in akkoorden, en met name in artikel 5 van de herziene Overeenkomst van Lomé IV. In de nieuwe partnerschapsovereenkomst die in juni 2000 zal worden getekend is deze verwijzing nog versterkt.

Zodoende waren de diverse soorten acties heel vaak tests die bedoeld waren om de doelmatigheid van de maatregel en de capaciteit om in de behoeften te voorzien in te schatten.

Van de initiatieven van de Europese Commissie op dit gebied noemen wij hier haar pogingen om een strategische koers uit te zetten, te weten:

- Twee mededelingen die in 1995 zijn aangenomen:

- één om de balans op te maken over wat is bereikt en prioriteiten voor actie aan te wijzen (de Europese Unie en de externe aspecten van het mensenrechtenbeleid: van Rome tot Maastricht, en verder (COM(95) 567 def.));

- de andere om in elke overeenkomst een bepaling op te nemen waarin bevestigd wordt dat de bevordering en bescherming van deze rechten een wezenlijk element van de externe betrekkingen vormt.

- In maart 1998 nam de Commissie een mededeling aan over "democratisering, rechtsstaat, eerbiediging van de mensenrechten en goed beheer van de openbare zaak: inzet van het partnerschap tussen de EU en de ACS", die moet dienen om elementen aan te wijzen die als indicatoren zouden kunnen worden gebruikt.

- Twee studies werden opgedragen aan het Europees universitair instituut:

- de eerste in 1998; hierin werd voor het eerst de rol van de Europese Unie op het gebied van mensenrechten belicht en werden elementen aangereikt voor een actiestrategie;

- de tweede studie, van 1989, onderzocht de juridische, politieke, institutionele en ideologische aspecten van de Unie in het kader van haar interne en externe activiteiten om de hoofdthema's te kunnen aanwijzen voor een programma van Gemeenschapsacties op het gebied van de mensenrechten.

De Europese Commissie is thans voor het tweede halfjaar 2000 een nieuwe mededeling aan het opstellen.

De Commissie heeft het belang van dit onderwerp altijd beseft, en heeft niet nagelaten onderzoek te verrichten om de prioriteiten te bepalen en haar strategie uit te stippelen, lang voordat in oktober 1999 de "gedragsrichtsnoeren" werden vastgesteld bij de indiening van de Phare-programma's voor de periode 2000 - 2006.

Complexiteit van het juridisch en budgettair kader

6 - 9. Gezien het belang van deze kwesties begon men steeds vaker bepalingen over mensenrechten en democratie op te nemen in verordeningen op geografische grondslag, een en ander in verband met de noodzaak om deze kwesties in het Gemeenschapsbeleid een centrale plaats te geven en de samenwerking met overheidsinstanties inzake mensenrechtenactiviteiten te verbeteren. Deze samenwerking ter ondersteuning van mensenrechten en democratie is een essentieel element van de met elk land of regio overeen te komen strategie voor Gemeenschapssteun.

De Commissie maakt een onderscheid tussen het gebruik van de begroting van hoofdstuk B7 - 7 en de uitvoering van geografische samenwerkingsprogramma's, niet qua thema, maar qua aard van de maatregel. Met name bij grootschalige programma's met activiteiten waarin de overheid een grote rol speelt, of een uit hoofdstuk B7 - 7 gefinancierd proefproject dat men vanwege zijn zeer goede resultaten wil voortzetten en uitbreiden, is het volkomen terecht een beroep te doen op geografisch bepaalde begrotingslijnen in het kader van hun verordeningen. Is er echter sprake van betrekkelijk kleine activiteiten die hoofdzakelijk door niet-gouvernementele organisaties worden uitgevoerd, dan is hoofdstuk B7 - 7 de aangewezen financieringsbron.

Na de inwerkingtreding van de Verordeningen (EG) nr. 975/1999 en (EG) nr. 976/1999 is het voortaan duidelijk dat in de toekomst alle steun en waarnemers voor verkiezingen in het kader van de eerste pijler zullen worden gefinancierd, en wel op basis van complementariteit: de financiering van acties ten behoeve van een specifiek land moeten hoofdzakelijk uit samenwerkingsinstrumenten komen (Lomé-overeenkomst, ALA-ontwikkelingslanden, Obnova, Phare, Tacis enz.). De financiering voor acties over een bepaald thema, zoals training, media, burger- en kiezerseducatie moet uit hoofdstuk B7 - 70 komen. Ofschoon in dit hoofdstuk een specifieke begrotingslijn is opgenomen voor het ondersteunen van democratische overgang en toezicht op verkiezingen (B7 - 709), zijn de toegewezen gelden niet toereikend voor alle verkiezingssteun en waarnemingstaken die de Gemeenschap voor elk begrotingsjaar verwacht. Men moet dus wel gebruik blijven maken van kredieten die eigenlijk voor samenwerkingsinstrumenten waren toegewezen. Bovendien zijn de subsidies uit hoofdstuk B7 - 70 in de eerste plaats bedoeld als steun voor NGO's en internationale organisaties. Uiteraard kan er extra geld uit de lidstaten komen.

Om het onderscheid tussen hoofdstuk B7 - 7, de Verordeningen (EG) nr. 975/1999 en (EG) nr. 976/1999 en de geografische begrotingslijnen te verduidelijken, overweegt de Commissie dit hoofdstuk op de ontwerpbegroting voor 2001 anders in te delen. De huidige mix van elf geografische en themalijnen (twaalf indien men de rechten van kinderen in hoofdstuk B7 - 6 ook meetelt) zou worden afgeslankt, omdat de in de verordeningen vermelde activiteiten dan naar thema worden ingedeeld.

EU-maatregelen ter ondersteuning van de democratie en verdediging van de mensenrechten

10. De Commissie stelt vast dat de Kamer akkoord gaat met de brede beleidsdoelstellingen en de zeer uiteenlopende situaties waarin dergelijke acties moeten worden gefinancierd.

16. De samenwerking met de ACS-landen op het gebied van de mensenrechten verdient bijzondere aandacht. In de loop der jaren is een doeltreffende aanpak uitgewerkt om de initiatieven van een ACS-land ten gunste van democratie te bevorderen en daarbij kredieten uit begrotingslijn B7 - 7 als aanvulling te gebruiken, met name wanneer het verkiezingen betreft. In de mededeling van april 2000 aan het Parlement en de Raad wordt de balans opgemaakt over de ervaringen met verkiezingssteun tot dusverre en voor de toekomst een nieuwe koers voorgesteld.

Reikwijdte van de controle

18. Naar de Commissie ziet erkent de Raad dat zij naar aanleiding van eerdere commentaren betreffende programma's in actie is gekomen.

STRATEGIE VAN DE PROGRAMMA'S

Landstrategieën

20 - 24. De Commissie staat achter de voorstellen van de Kamer over de noodzaak om de situatie inzake mensenrechten en democratie op te nemen in de documenten aan de hand waarvan de prioriteiten voor elk land worden uitgestippeld. Momenteel is men bezig de structuur van een strategiedocument uit te werken dat door alle diensten voor externe betrekkingen kan worden gebruikt.

Selectie van de projecten

25 - 28. Gezien de talrijke, uiteenlopende behoeften op het gebied van "mensenrechten en democratie", moet men bij de keuze van de projecten gebruik maken van allerlei benaderingen, die niet alleen verschillen naar de situatie in het bewuste land (kwesties van geschiedenis, cultuur enz.), maar ook naar doelstellingen, die gericht kunnen zijn op de korte, middellange of lange termijn.

25. Het is van belang de plaatselijke gemeenschappen de gelegenheid te geven hun behoeften en prioriteiten naar voren te brengen, maar tegelijk een algemeen kader vast te stellen waarin de oogmerken van de betreffende verordeningen en de behoeften van het land zijn verwerkt.

26. De oproep voor het indienen van voorstellen is een formule die goed past bij de situatie in deze regio's waar allerlei mogelijkheden zijn tot actie, via microprojecten en via rechtstreekse samenwerking met de overheidsinstanties. Via de oproep om voorstellen kunnen projecten worden gekozen waarvan de uitvoering tot later wordt uitgesteld en die gaan over bijzonder gevoelige onderwerpen zoals het democratische bestel, de media en de parlementspraktijk.

27 - 28. Hoewel de oogmerken in de landen die kandidaat zijn voor toetreding tot de Unie dezelfde zijn als in de landen van Latijns-Amerika, de ACS-landen of de mediterrane landen, namelijk bijdragen aan verbetering van de situatie m.b.t. de mensenrechten, is het duidelijk dat men de instrumenten moet kiezen die het meest geschikt zijn voor actie in regio's met heel verschillende kenmerken. Dat is de reden waarom men heeft gekozen voor missies van deskundigen om uit te maken wat er in elke specifieke situatie nodig is.

Selectie van de uitvoerende instanties

29 - 31. De oproep voor de indiening van voorstellen is een zeer nuttige regeling, maar gezien de tijd die heengaat met de voorbereiding, publicatie, selectie en beslissing is zij alleen geschikt voor projecten die op middellange en lange termijn zullen worden uitgevoerd. Er zijn ook andere methoden in gebruik om in de behoeften op het gebied van mensenrechten te voorzien, met name wanneer de omstandigheden vragen om dringende, onmiddellijke reactie.

In het nieuwe Phare Access-programma is rekening gehouden met de ontwikkeling van plaatselijke NGO's, in het bijzonder in Midden- en Oost-Europa,. De leidende organisaties die de hoofdverantwoordelijkheid dragen voor de gesteunde projecten moeten voortaan in de Phare-kandidaat-landen gevestigd zijn. Europese NGO's mogen alleen als bijkomende partners bij de projecten betrokken worden.

RESULTATEN VAN DE PROGRAMMA'S

Doeltreffendheid, relevantie en effect van de maatregelen

32 - 39. De Commissie erkent dat de kwaliteit van projecten en programma's kan worden verbeterd door aan het begin doelstellingen en streefcijfers te bepalen en zich voor het beheer van verifieerbare indicatoren te bedienen. In feite heeft men zich in 1999 ingespannen om de financieringsvoorstellen van de meeste begrotingslijnen van hoofdstuk B7 - 7 van een logisch kader te voorzien, om later het beheer van het project te vergemakkelijken.

Ook al zijn verifieerbare indicatoren nog zo wenselijk, projecten op het gebied van mensenrechten zijn nu eenmaal moeilijk in cijfers te vatten.

Een ander voordeel van resultaatgerichtheid is dat dit de verschillende deelnemers aan het project bij elkaar brengt. Wanneer alle diverse belanghebbenden de projectdoelstellingen samen bespreken, krijgen zij het gevoel dat de opzet van het project hun eigen werk is.

42 - 43. De Commissie geeft toe dat vooral in Latijns-Amerika de uitvoering van de projecten trager is gegaan. Het probleem was het tekort aan personeel en ook de procedures, die niet waren afgestemd op de specifieke behoeften van de NGO's die zich met mensenrechtenprogramma's bezighouden.

Bevindingen bij evaluaties van programma's

46. De Kamer stelt vast dat de algemene bevindingen van de door de Commissie gefinancierde evaluaties positief waren, dat de activiteiten van de EG een grote bijdrage hebben geleverd tot het proces van ondersteuning van de mensenrechten, en dat de projecten nuttig waren en een grote rol hebben gespeeld bij de versterking van de NGO's.

Duurzaamheid

47 - 49. In de regel is de Commissie zeer bedacht op continuïteit, ook nadat de EG-financiering van de activiteit is opgehouden. Men moet bedenken dat hoofdstuk B7 - 7 gericht is op de uitvoering van eenmalige acties en dat slechts in uitzonderingsgevallen lopende kosten rechtstreeks worden gedekt.

Uiteraard moet vermeden worden dat afhankelijkheid ontstaat tussen de Gemeenschapsinitiatieven en de acties van de plaatselijke organisaties. Aangezien het er om gaat de creativiteit tot ontwikkeling te brengen en opkomende initiatieven te steunen kan de eventuele voortzetting van deze "experimentele projecten" beter in een ander verband worden overgenomen, bijvoorbeeld door de samenwerking.

In de nabije toekomst kunnen deze problemen in het kader van de "landstrategieën" worden onderzocht en kunnen voor de meest waardevolle projecten eventueel oplossingen worden overwogen.

Zichtbaarheid

50. De Commissie is het met de Kamer eens dat men er naar moet streven de actie van de Unie beter herkenbaar te maken. Hiertoe moet men:

- alle acties voorzien van het logo van de Europese Unie, zodat bij het publiek geen verwarring ontstaat over de namen van de diverse programma's (Phare, Tacis, Obnova enz.);

- ten tweede erop toezien dat, bij de onderhandeling over een project, bij de opstelling van het contract, en vervolgens bij de uitvoering stelselmatig aandacht wordt besteed aan de kwestie hoe men de rol van de Unie goed kan laten uitkomen.

PROGRAMMABEHEER DOOR DE COMMISSIE

Organisatie en beheersmiddelen

53. De Commissie is het geheel met de Kamer eens dat de organisatie van de diensten die zich met de mensenrechten bezighouden in het verleden problemen heeft opgeleverd; daarom heeft zij besloten het beheer van alle lijnen van hoofdstuk B7 - 7 onder één structuur te brengen, door met name de vroegere eenheid "mensenrechten en ACS" binnen de DG Relex te fuseren met de eenheid "mensenrechten en democratisering".

De kwestie van steun aan de delegaties zal behandeld worden in het kader van de programmering van de begrotingslijnen van hoofdstuk B7 - 7 en in de mededeling over de mensenrechtenstrategie die de Commissie van plan is in de eerste helft van het jaar 2000 aan te nemen.

54. De Commissie gaat volledig akkoord met de opmerkingen van de Kamer over het tekort aan personele middelen. Reeds in september 1999 werd besloten de taken in verband met de besteding van de kredieten van hoofdstuk B7 - 7 en de initiatieven op het gebied van mensenrechten en democratie, en het daarvoor bestemde personeel, in een eenheid te groeperen.

55 - 57. Met betrekking tot de mogelijkheden voor uitbesteding van taken die niet tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoren is de Commissie op zoek naar zo goed mogelijke oplossingen om de steun voor externe mensenrechtenacties op duurzame grondslagen te vestigen.

58. Het contract met IBF, waarin aan deze firma de in het verslag van de Kamer genoemde taken werden opgedragen, is gesloten voor de oprichting van de SER. Sindsdien is het contract met IBF gewijzigd en heeft de Commissie via de SER het sluiten van contracten en het verrichten van betalingen op zich genomen.

59. De besturen van stichtingen voor de ontwikkeling van de burgermaatschappij moeten per definitie onafhankelijk zijn van de regering en de leden worden niet door de regering goedgekeurd (ofschoon de regering één van de bestuursleden zou kunnen benoemen).

60. Binnen de prioriteiten die de Commissie voor de stichtingen voor ontwikkeling van de burgermaatschappij heeft bepaald is het programma vraaggestuurd. Managementscholing wordt al verstrekt, maar er is nog beslist nog meer nodig.

Als door de Commissie opgezette doorgeefluiken voor kredieten deden de CSDF's niet veel anders dan programma's uitvoeren die door de Commissie waren goedgekeurd. Het is dus logisch dat "initiatief en stuwkracht hoofdzakelijk van buitenaf kwamen".

62. Vanwege personeelsgebrek heeft de Commissie ruim gebruik gemaakt van technische bijstandscontracten, en over het geheel genomen werden deze nuttig geacht voor de identificatie, supervisie en evaluatie van projecten.

63. Bij de benutting van de beschikbare mogelijkheden om het tekort aan personeel op te vangen en de projecten uit te voeren heeft de Commissie er altijd op gelet dat de voorschriften worden nageleefd.

Wanneer men al te veel gebruik gaat maken van externe consulenten bestaat het risico dat de Commissiediensten minder betrokken zijn bij de keuze, opstelling en supervisie van projecten, en dat de mate van afhankelijkheid verband houdt met het soort en de hoeveelheid taken die zijn uitbesteed. De kwestie wordt behandeld in het witboek over de hervorming van de Commissie.

De Commissie laat momenteel een boekhoudkundige controle verrichten bij de organisatie Irela (Instituto de Relaciones Europeolatinoamericanas). (Zie antwoord op de paragrafen 70 - 72).

Administratieve voorschriften, richtsnoeren en procedures

Subsidies versus dienstverleningscontracten

64. Evenals de Kamer stelt de Commissie vast dat geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen subsidies en andere soorten contracten. Zij heeft blijk gegeven van haar voornemen om het onderscheid te verduidelijken door bij de geplande wijzigingen in de financiële verordening regels voor subsidies in te voeren.

Veel NGO-projecten op de diverse gebieden van buitenlandse steun, inclusief mensenrechten, vereisen een zekere hoeveelheid inputs in de vorm van aankopen, dienstverlening en/of werkzaamheden. Juist daarom neemt de Commissie in de subsidiecontracten met de ontvangende NGO's bepalingen op over de procedures die zij verplicht zijn in dat verband te volgen.

a) De Commissie heeft deze procedures opgenomen in het standaardsubsidiecontract dat haar diensten in november 1999 hebben ingevoerd en tegelijkertijd deze voorschriften in overeenstemming gebracht met haar nieuwe regels van 10 november 1999 voor procedures inzake contracten voor leveranties, dienstverlening en werkzaamheden op het gebied van externe steun.

De contracten met technische bijstandsbureaus voor de LIEN- en partnerschapsprogramma's zijn na een openbare aanbesteding als gewone dienstverleningscontracten gesloten.

b) Het is waar dat met GTZ een onderhands contract is gesloten voor de begeleiding van de mensenrechtenwaarnemers in Rwanda. Men had deze keuze gemaakt omdat GTZ al in het land aanwezig was en goed in staat was leiding te geven aan de operatie, wat trouwens bevestigd is door de evaluaties die zowel de Commissie als het Bureau van de Hoge Commissaris voor de mensenrechten heeft laten verrichten.

Omdat er dringend waarnemers moesten worden uitgezonden en men niet wist hoe lang de operatie zou duren (aanvankelijk dacht men drie maanden), achtte men deze procedure het meest geschikt.

Gunning van contracten en medefinanciering

65 - 66. De Commissie geeft toe dat de bepalingen en de financiële regels in de contracten niet voldoende gestandaardiseerd waren. Aan die situatie heeft zij een eind gemaakt met de invoering van het bovengenoemde standaardsubsidiecontract in november 1999, waarvan haar diensten zich vanaf 1 januari 2000 verplicht moeten bedienen.

De kwestie van cofinanciering krijgt bij de Commissie aandacht in het meer algemene kader van haar betrekkingen met NGO's en de financiering van hun activiteiten. De noodzakelijke ophelderingen zullen volgen. Naar deze kwestie wordt verwezen in het discussiestuk dat de voorzitter en de heer Kinnock op 8 januari 2000 aan de Commissie hebben voorgelegd: paragraaf 3.1 gaat namelijk over "de Commissie en niet-gouvernementele organisaties: een sterker partnerschap opbouwen".

De betrokken diensten zullen streven naar standaardcontractformulieren die voor eenzelfde soort maatregelen kunnen worden gebruikt. Bovendien zullen standaardregels worden uitgevaardigd voor het beoordelen of uitgaven subsidiabel zijn.

68 - 69. De Commissie overweegt nieuwe procedures in te voeren voor haar deelneming aan internationale operaties, zoals de VN-trustfondsen. Deze procedures zullen gepaard gaan met de toepassing van eenvormige financieringsstructuren en het opzetten van eenvormige rapportage-, boekhoud- en controlemechanismen.

Financieel toezicht

70 - 72. De Commissie probeert een groot aantal contracten te beheren zonder over de daartoe vereiste personele middelen en systemen te beschikken, en suggereert daarom dat het beter zou zijn geweest de controles niet voornamelijk op de inputs te richten. In sommige gevallen kan het moeilijker zijn om de resultaten te controleren, vooral indien deze niet makkelijk in cijfers kunnen worden weergegeven.

In het nieuwe standaardsubsidiecontract van Relex zijn de standaardregels voor uitbesteding en aankopen vereenvoudigd en is ook duidelijk aangegeven dat alleen werkelijke uitgaven voor subsidie in aanmerking kunnen komen en welke uitgaven dat zijn.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer laat de Commissie een controle verrichten; de uitkomst is nog niet bekend.

Feedback

73. In het licht van deze evaluatie is de toepassing van sommige van de instrumenten die in het kader van dergelijke programma's in Midden- en Oost-Europa worden gehanteerd, uitgebreid naar andere regio's. Ook de wijze van uitvoering is op deze evaluatie gebaseerd, evenals de opzet van het Access-programma en de beoordeling van het LIEN-programma.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Vereenvoudiging van het juridische en budgettaire kader

75. De Commissie deelt niet de zienswijze dat bij vereenvoudiging van het huidige budgettaire en regelkader de juridische basis voor mensenrechtenacties beperkt zou moeten worden tot uitsluitend die van de geografische verordeningen. Evenmin gelooft zij dat de verordening inzake activiteiten voor mensenrechten en democratie alle in het Verdrag vermelde inspanningen op dit gebied kan bestrijken. Beide zijn verplicht de bepalingen van het Verdrag volledig ten uitvoer te leggen (zie ook antwoord op de paragrafen 6 tot 9).

Betere selectie van projecten en partners

76 - 77. De Commissie deelt de mening van de Kamer dat het noodzakelijk is de strategische benadering per land te verdiepen. Dat kan door een voortdurende dialoog met de regering en de burgersamenleving, tenminste in landen met een democratisch bestel, en wel op basis van een voorafgaande studie over de situatie.

De oproepen voor de indiening van voorstellen zouden zoveel mogelijk moeten worden ingepast in het kader van een landstrategie.

De Commissie gelooft dat het zaak is het juiste evenwicht te vinden tussen de selectie van projecten op basis van hun prioriteit en de benutting van oproepen voor de indiening van voorstellen als een manier om de procedures voor de selectie van projecten en partners te verbeteren. Om deze reden gelooft zij dat er een aanvullende reeks instrumenten zou moeten komen voor het gebruik van hoof