SPECIAAL VERSLAG Nr . 2/87 over HET STELSEL INZAKE DE QUOTA EN DE EXTRA HEFFING IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN vergezeld van de ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE ( Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4, EEG-Verdrag ) ( 87/C 266/01 )

INHOUD Paragraaf

1 . INLEIDING

1.1 - 1.72 . HET QUOTA/HEFFINGENSTELSEL IN DE ZUIVELSECTOR

2.1 - 2.33 . OPMERKINGEN OVER DE DOELTREFFENDHEID VAN HET QUOTA/HEFFINGENSTELSEL VOOR HET HERSTEL VAN HET EVENWICHT IN DE ZUIVELSECTOR

3.1 - 3.32 De marktsituatie

3.1 - 3.9 Aanvoer

3.1 - 3.3 Boter en magere-melkpoeder ( MMP )

3.4 - 3.6 Export

3.7 - 3.8 Samenvatting van de marktsituatie

3.9 De omvang van de quota

3.10 - 3.14 Het afschrikkingseffect van de heffing

3.15 - 3.26 Invloed op de individuele producent

3.15 - 3.19 Invloed op de totale produktie

3.20 - 3.22 Wijzigingen in het systeem van de heffingsplicht

3.23 - 3.26 De heffing en de financiering van de afzet van de overschotten

3.27 - 3.324 . OPMERKINGEN OVER DE TENUITVOERLEGGING DOOR DE LID-STATEN

4.1 - 4.23 Keuze van de formule

4.1 - 4.3 Afdoende tenuitvoerlegging door de Lid-Staten

4.4 - 4.23 Niet-uitvoering door Italië

4.5 - 4.7 Maatregelen die de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging aantasten

4.8 - 4.23 Toewijzing van te hoge quota door de BR Duitsland, Nederland en België

4.9 - 4.12 Maatregelen ter beperking van de heffingsplicht

4.13 - 4.17 Beperkingen op de overdracht van quota tussen producenten

4.18 - 4.21 De controlemaatregelen van de Lid-Staten

4.22 - 4.235 . OPMERKINGEN INZAKE DE DOELTREFFENDHEID VAN DE ROL VAN DE COMMISSIE BIJ HET BEHEER VAN HET QUOTA/HEFFINGENSTELSEL

5.1 - 5.18 Inleiding

5.1 - 5.3 Doeltreffendheid van de procedures voor de aanspak van geconstateerde onjuiste toepassing van maatregelen

5.4 - 5.5 Toereikendheid van het toezicht ter plaatse

5.6 - 5.8 Rol van het Comité van beheer

5.9 Gegevens inzake het beheer

5.10 - 5.13 Evaluatie van voorstellen

5.14 - 5.16 Boeking van de extra heffing

5.17 - 5.186 . SAMENVATTING VAN DE CONCLUSIES

6.1 - 6.12 Doeltreffendheid van het quota/heffingenstelsel voor het herstel van het evenwicht

6.1 - 6.6 Uitvoering door de Lid-Staten

6.7 - 6.10 Doeltreffendheid van de rol van de Commissie

6.11 Boeking van de extra heffing

6.12Blz.TABELLEN

17 - 20BIJLAGE : Verwatering van het heffingseffect : Een voorbeeld ter illustratie

21 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

22 - 26

1 . Inleiding 1.1 . De melksector lijdt al vele jaren aan een chronisch gebrek aan evenwicht, waarbij zich de structurele tendens voordoet, dat de produktie in sterkere mate toeneemt dan de interne consumptie en de export . De Gemeenschap als geheel bereikte in 1974 een zelfvoorzieningsgraad van 100 %. Tussen 1973 en 1981 nam de melkaanvoer toe met 2,5 % per jaar en in 1983 met meer dan 3,5 %, terwijl de interne consumptie van melk en zuivelprodukten slechts met 0,5 % per jaar toenam . In dezelfde periode steeg de produktie van de in de vorm van boter en magere-melkpoeder ( MMP ) ter inverventie aangeboden produkten met een iets hoger percentage dan de aanvoer . De steeds groter wordende structurele wanverhouding heeft ertoe geleid dat de melkproducenten zich steeds meer zijn gaan verlaten op interventieverkopen, gesubsidieerde afzet op de interne markt en gesubsidieerde export op een onstabiele wereldmarkt . Van de in de Gemeenschap geproduceerde boter en ondermelk worden momenteel respectievelijk 35 % en 90 % afgezet met behulp van een subsidie die ten laste van de EG-begroting komt .

1.2 . De budgettaire gevolgen van de overvoorziening op de zuivelmarkt zijn ernstig . De bruto-uitgaven in de zuivelsector aan exportrestituties en steunbedragen voor de opslag, consumptie en produktie stegen van 3 821 Mio ECU in 1981 tot 4 921 Mio ECU in 1983 en 6 571 Mio ECU in 1985, terwijl de ten laste van het EOGFL komende marginale kosten voor de afzet van 1 Mio ton overtollige melk door de Commissie geraamd worden op 280 Mio ECU ( 1 ). Momenteel kunnen 30 % van de totale EOGFL-uitgaven en 17 % van het totaal van de algemene begroting van de Gemeenschappen aan de zuivelsector worden toegerekend .

1.3 . Ingevolge het in juni 1983 te Stuttgart door de regeringsleiders bereikte akkoord, volgens hetwelk het gemeenschappelijk landbouwbeleid moest worden aangepast aan de situatie waarmee de Gemeenschap binnen afzienbare tijd zou worden geconfronteerd ( 2 ), heeft de Raad van Ministers op 31 maart 1984 voor vijf opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, vanaf 1 april 1984 tot 31 maart 1989 een systeem ter beheersing van de melkproduktie ingevoerd, dat gebaseerd is op een door de melkproducenten op te brengen heffing ( 3 ) op de boven een jaarlijkse referentiehoeveelheid ( gewoonlijk aangeduid met de term quotum ) afgeleverde hoeveelheden . De invoering van dit systeem volgde op een reeks maatregelen waarvan geen enkele effectief bleek te zijn en die vanaf het eind van de jaren zeventig door de Gemeenschap waren getroffen met het doel om te komen tot een herstel van het evenwicht tussen produktie en verbruik van melk en zuivelprodukten . Men was van mening dat een quota/heffingenstelsel een meer rechtstreeks effect op de produktie zou hebben dan prijsverminderingen en minder ingrijpend zou zijn voor het inkomen van de producenten .

1.4 . Gezien het grote belang van dit beleid, heeft de Rekenkamer in 1985 besloten een grondig onderzoek naar het quota/heffingenstelsel in te stellen . De doelstellingen van dit onderzoek waren :

a ) na te gaan of het quota/heffingenstelsel :

( i ) een doeltreffend middel is om de zuivelmarkt in evenwicht te brengen, in het bijzonder ten aanzien van een produktiebeperking, waarbij tevens de begrotingslasten voor de afzet van de overschotten kunnen worden verminderd;

( ii ) op een doelmatige en economische wijze ten uitvoer wordt gelegd;

( iii ) conform de EG-verordeningen ten uitvoer wordt gelegd;

b ) na te gaan of passende organisatorische voorzieningen zijn getroffen om een correcte inning, boeking en besteding van de heffing te verzekeren .

1.5 . In dit verslag geeft de Kamer haar algemene opmerkingen weer over het stelsel zoals dit tot eind 1986 was opgezet en functioneerde in vergelijking met de vastgelegde doelstellingen .

1.6 . Uit het verslag blijkt, dat de voornaamste economische en financiële doelstellingen niet werden bereikt . Hoewel het quota/heffingenstelsel aanvankelijk resulteerde in een afremming van de produktiestijging, waren er gebreken in de oorspronkelijke opzet en werd het geleidelijk afgezwakt door de wijzigingen die de Raad gedurende de eerste twee jaar waarin het stelsel werkte, heeft aangebracht . Daarom kon met het stelsel geen grote invloed op het probleem van de melkoverschotten worden uitgeoefend . Voorts is de opbrengst uit de heffing tot ver beneden het bedrag gedaald dat nodig is om de afzet van de permanente overschotten te financieren, zodat de Commissie zich in 1987 genoopt zag voorstellen in te dienen om de afzet met onorthodoxe middelen te financieren, hetgeen de Kamer in een Advies ( 4 ) heeft bekritiseerd .

1.7 . De Commissie, de Raad en het Parlement hebben in zekere mate de ondoeltreffendheid van de in dit verslag beschreven maatregelen erkend . In het najaar van 1986 heeft de Commissie bij de Raad voorstellen ( 5 ) ingediend om de belangrijkste gebreken in het stelsel op te heffen en in december besloot de Raad tot een aantal belangrijke wijzigingen die deel uitmaakten van een maatregelenpakket dat bedoeld was om opnieuw greep op de zuivelsector te krijgen ( 6 ). Het is thans nog niet mogelijk volledig te beoordelen of deze wijzigingen, die de laatste twee jaar van het huidige stelsel, namelijk de periodes 1987/88 en 1988/89 betreffen, doeltreffend zullen zijn . Er is echter aanleiding om enkele kanttekeningen bij deze wijzigingen te maken, die in dit verslag op de desbetreffende plaatsen zijn verwerkt .

2 . Het quota/heffingenstelsel in de zuivelsector 2.1 . De belangrijkste elementen van het stelsel zijn in de volgende subparagrafen uiteengezet :

a ) voor elke Lid-Staat geldt een gegarandeerde totale hoeveelheid ( hierna te noemen : "nationale hoeveelheid "). Oorspronkelijk was deze gelijk aan de in 1981 aan melkfabrieken geleverde hoeveelheden ( leveringen ), verhoogd met 1 % ( behalve voor Ierland en Italië, waar de grondslag werd gevormd door de leveringen in 1983 ), met een overgangsregeling voor 1984/85 waarbij deze hoeveelheden werden verhoogd met 1 % ter compensatie van een verhoging met 1 % van de lineaire medeverantwoordelijkheidsheffing . Ingevolge de in maart en december 1986 door de Raad genomen besluiten werden deze hoeveelheden voor het melkprijsjaar 1987/88 verminderd met in totaal 6 % en voor het melkprijsjaar 1988/89 met nog eens 2,5 % door een combinatie van permanente verminderingen, die zo mogelijk door middel van een communautaire produktiebeëindigingsregeling zouden moeten worden bereikt ( zie ( f ) hierna ) en tijdelijke schorsingen waarvoor aan de producenten een vergoeding moet worden betaald;

b ) de Lid-Staten kunnen kiezen tussen toekenning van de quota aan elke producent ( formule A ) of aan elke eerste koper ( formule B ). De som van alle individuele quota mag niet groter zijn dan de nationale hoeveelheid van de Lid-Staat;

c ) de referentiequota worden aan de kopers/producenten toegekend op basis van hun leveringen in een bepaald referentiejaar . Extra quota kunnen aan producenten worden toegekend om te voorzien in bepaalde speciale gevallen . Deze toewijzingen van extra quota moeten ook binnen de nationale hoeveelheid blijven en dienen te komen uit een nationale reserve binnen die hoeveelheid;

d ) voor de overdracht van quota gelden beperkingen . In hoofdzaak houden deze in dat quota slechts overdraagbaar zijn wanneer landbouwgrond wordt verkocht, verpacht of geërfd, en dat koop of huur van quota zonder grond in het algemeen niet is toegestaan;

e ) voor de melkprijsjaren 1984/85, 1985/86 en 1986/87 is bij toepassing van formule A de door de producenten op levering boven de quota te betalen heffing vastgesteld op 75 % van de richtprijs voor melk, terwijl bij toepassing van formule B de door de kopers te betalen heffing 100 % van de richtprijs bedraagd . De koper moet in dat geval de heffing verhalen op de producenten die zijn leveranciers zijn . Ingevolge de besluiten van de Raad van december 1986 bedraagt de heffing, ongeacht de formule, 100 % van de richtprijs en de wijze waarop deze bij toepassing van formule B verhaald wordt op de producenten is gewijzigd;

f ) de Lid-Staten mogen premies uitkeren aan landbouwers die de melkproduktie staken . De aldus vrijgekomen quota worden overgedragen naar de nationale reserve en zijn voor herverdeling beschikbaar . In mei 1986 heeft de Raad een communautaire regeling inzake produktiebeëindiging vastgesteld, die inhoudt dat quota worden opgekocht die niet meer voor herverdeling beschikbaar zijn ( 7 ).

2.2 . Soortgelijke bepalingen werden vastgesteld voor rechtstreekse verkoop van melk en zuivelprodukten aan eindverbruikers : er zijn verschillende bepalingen vastgesteld voor de overdracht van quota tussen rechtstreekse verkopen en leveringen op nationaal en producentenniveau . Dit verslag behandelt het stelsel voor zover het op de leveringen betrekking heeft en de directe verkopen worden slechts in aanmerking genomen voor zover zij voor de leveringen gevolgen hebben .

2.3 . Vóór de besluiten van de Raad van december 1986 is het stelsel verschillende malen gewijzigd . De belangrijkste van deze wijzigingen werden in 1985 aangebracht, als reactie op de door de Lid-Staten uitgeoefende druk om het stelsel te versoepelen :

a ) de Lid-Staten mogen binnen elke periode van twaalf maanden eerst binnen hetzelfde gebied en vervolgens tussen gebieden de niet gebruikte quota van de producenten/kopers toekennen aan degenen die hun eigen quota hebben overschreden, waarmee hun heffingsplicht wordt gecompenseerd ( 8 ); dit wordt hierna aangeduid met de term "quotumcompensatie"; deze versoepeling werd aanvankelijk alleen voor 1984/85 overeengekomen, maar werd daarna uitgebreid tot 1985/86 en 1986/87 en werd ondanks het voorstel van de Commissie om deze bepaling te schrappen, door de Raad geprolongeerd als onderdeel van de in december 1986 genomen besluiten betreffende 1987/88 en 1988/89;

b ) de Lid-Staten zijn gemachtigd de geïnde heffing te besteden voor een bijdrage in de financieringskosten van nationale produktiebeëindigingsregelingen ( zie paragraaf 2.1 ( f )) : dit mag slechts worden gedaan indien de heffingen zijn gelegd op de aanvoer binnen de nationale hoeveelheid, zodat alle heffingen op de aanvoer boven de nationale hoeveelheid aan de Gemeenschappen worden afgedragen ( 9 ) : evenals de sub ( a ) bedoelde maatregel werd ook deze aanvankelijk alleen getroffen voor 1984/85, maar later uitgebreid tot de vier volgende perioden van twaalf maanden .

3 . Opmerkingen over de doeltreffendheid van het quota/heffingenstelsel voor het herstel van het evenwicht in de zuivelsector DE MARKTSITUATIE

Aanvoer

3.1 . Zoals uit tabel 1 valt af te lezen had het quotastelsel onmiddellijk effect op de bij de melkfabrieken aangevoerde hoeveelheid melk, aangezien de melkveehouders hun veestapel inkrompen bij vermindering van extra voeding en hun eigen verbruik van melk opvoerden . Ook ongunstige weersomstandigheden in sommige delen van de Gemeenschap droegen tot vermindering van de melkaanvoer bij . In 1984/85 viel er ten opzichte van de produktiepiek in het jaar 1983/84 een vermindering met 5 % te constateren, terwijl de vermindering in vijf Lid-Staten meer dan 5 % bedroeg . Zoals tabel 2 laat zien bleef de totale melkaanvoer in de tien EEG-landen van 99,5 Mio ton binnen de gegarandeerde hoeveelheid van 99,9 Mio ton .

3.2 . In 1985/86 steeg de melkaanvoer echter tot 100,4Mio ton, zijnde 1,0 Mio ton meer dan de gegarandeerde totale hoeveelheid . De aanvoer was bijzonder groot tijdens het tweede halfjaar van 1985/86 en deze grote aanvoer bleef in 1986/87 voortbestaan . Tijdens het eerste halfjaar van 1986/87 lag het niveau van de aanvoer 1 % hoger dan tijdens het eerste halfjaar van 1985/86 . Tegen het einde van de periode van twaalf maanden verminderde evenwel de aanvoer, zodat deze volgens de laatste beschikbare gegevens voor geheel 1986/87 0,2 % hoger was dan die van 1985/86 en 1,1 Mio ton boven de gegarandeerde totale hoeveelheid lag .

3.3 . Deze nieuwe opwaartse trend in de melkaanvoer viel samen met een flauwere exportmarkt en een stagnatie van de interne consumptie . De kloof tussen de produktie - en de afzetmogelijkheden werd door de Commissie in november 1986 op 9,6 Mio ton melk per jaar geraamd ( zie tabel 3). Hierin is meegerekend de speciale afzet tegen sterk gesubsidieerde prijzen van boter uit interventievoorraden voor export naar de USSR en het Midden-Oosten alsook speciale afzet op de interne markt Boter en magere-melkpoeder ( MMP )

3.4 . De produktie van boter en MMP vertoonde hetzelfde patroon als dat van de melkaanvoer . Na in 1984 en het eerste halfjaar van 1985 aanzienlijk te zijn teruggelopen, begon de produktie van boter en MMP in het laatste gedeelte van 1985 opnieuw toe te nemen en is deze in 1986 zeer snel gestegen, sneller dan de aanvoer van melk . Tussen januari en december 1986 steeg de melkaanvoer met 1,4 %, de produktie van boter met 7 % en die van MMP met 9 %. Deze zeer grote produktiestijging van de interventieprodukten wordt grotendeels verklaard door de verminderde doeltreffendheid van het quota/heffingenstelsel, maar werd ook aangewakkerd door factoren als betere weersomstandigheden, verminderde afzetmogelijkheden voor andere zuivelprodukten, in het bijzonder op de exportmarkten, en een tijdelijke terugval van het verbruik van verse zuivelprodukten ten gevolge van de ramp in Tsjernobyl .

3.5 . Zoals tabel 4 te zien geeft, namen de voorraden boter en MMP dan ook toe tot een recordniveau . In 1986 verslechterde de situatie aanzienlijk : tussen januari en december 1986 werden 647 000 ton boter, ofwel 30 % van de produktie, opgekocht . De botervoorraden in openbare opslag namen toe van 1,0 Mio ton tot 1,3 Mio ton en die van MMP stegen van bijna 520 000 ton in januari tot een piek van 960 000 ton eind juli, waarna zij aan het eind van het jaar terugvielen tot 772 000 ton . Bijna 602 000 ton, ofwel 28 % van de produktie, werden in 1986 bij wege van interventie opgekocht .

3.6 . Het ziet er niet naar uit dat deze voorraadniveaus in de naaste toekomst via de normale afzetsystemen belangrijk zullen afnemen . In december 1986 deelde de Commissie de Raad echter mede dat zij voornemens was een speciaal programma voor de afzet van boter op te zetten dat ertoe diende de voorraden terug te brengen tot wat zij als het normale niveau beschouwde . Dit programma, dat de afzet van 1 Mio ton boter in 1987 en 1988 met zich brengt, is slechts uitvoerbaar als er zeer hoge subsidies worden verleend, waarvan de kosten voor de Gemeenschap op ongeveer 3 200 Mio ECU worden geraamd . De Commissie heeft de Raad voorgesteld, de financiering van dit programma te spreiden over vier jaar, te beginnen in 1989 Export

3.7 . De verslechtering van de exportmarkten van de Gemeenschap was evident en de huidige vooruitzichten zijn ongunstig . Sinds het einde van de jaren zeventig, toen de Gemeenschap in staat was haar aandeel in een groeiende wereldmarkt, met name wat betreft boter en MMP, te verruimen, is de situatie volkomen veranderd . Destijds was de EEG in staat sneller dan haar concurrenten te reageren op de toeneming van de vraag van de Oosteuropese landen en de olieproducerende landen : de produktie nam in snel tempo toe, het prijsniveau werd niet gedrukt door een hoog voorraadniveau dat de markt overschaduwt en er was ruimte voor een groeiend marktaandeel door hoge exportrestituties te bieden . Momenteel is de vraag naar zuivelprodukten op de wereldmarkt gering . De concurrenten van de EEG trachten op agressieve wijze hun verkopen in absolute cijfers te handhaven . De prijzen worden ernstig gedrukt door de grote voorraden die de markt bedreigen en liggen in het algemeen dicht bij het niveau van het GATT-minimum . Bijgevolg is het vermogen van de EEG om concurrerender te worden door opvoering van de exportrestituties sterk beknot .

3.8 . Hoewel de Gemeenschap op doortastende wijze zou moeten trachten haar marktaandeel in zuivelprodukten te handhaven en zo mogelijk zelfs te vergroten, is het zaak zich geen illusies te maken over het te verwachten volume van de export dat op middellange termijn kan worden gehandhaafd . In het licht van de laatste vier jaar en bij een gelijkblijvende toestand zijn ongeveer 12 Mio ton melkequivalent haalbaar ( zie tabel 3 ). Zelfs dit niveau zal echter moeilijk te handhaven zijn nu hoge voorraadniveaus de markt drukken, en is daarom onder de huidige marktomstandigheden als een maximum te beschouwen .

Samenvatting van de marktsituatie

3.9 . Samenvattend kan daarom worden gesteld dat de invoering van het quotastelsel tot op heden nog niet heeft geleid tot de belangrijke verbetering in de verhouding tussen vraag en aanbod waarop was gehoopt . Terwijl sommige van de factoren die sinds april 1984 van invloed waren op deze verhouding losstaan van het quotastelsel, bijvoorbeeld het teruglopen van de constante prijzen van voederprodukten en het aanhouden van een flauwe wereldmarkt, zijn er een aantal redenen waarom het quotastelsel zijn doel niet heeft bereikt . Deze worden in de volgende paragrafen uiteengezet .

DE OMVANG VAN DE QUOTA

3.10 . Van meet af aan werd de gegarandeerde hoeveelheid voor de Gemeenschap op een te hoog peil vastgesteld . De cijfers van de melkbalans in tabel 3 laten zien dat zelfs het niveau van 97,2 Mio ton, dat in de vijfde overweging van Verordening ( EEG ) nr . 856/84 van de Raad genoemd werd als het niveau waarop deze hoeveelheid "gelet op de omvang van het interne verbruik en de huidige exportmogelijkheden" zou moeten worden vastgesteld, minstens 5 Mio ton te hoog was, als men uitgaat van de ervaringen van de voorgaande jaren en de bekende vooruitzichten . Uiteindelijk werd de hoeveelheid voor het eerste jaartijdvak 1984/85 door de Raad vastgesteld op 99,4 Mio ton, waarin een extra hoeveelheid van 872 000 ton begrepen was voor het eerste jaar van het stelsel, plus een communautaire reserve van 393 000 ton . Het feitelijke totaal werd voor 1984/85 verder verhoogd tot 99,9 Mio ton door de goedkeuring van netto-overdrachten van 500 000 ton van rechtstreekse verkopen naar de leveringen .

3.11 . In 1985/86 werd de geplande intrekking van de totale voor 1984/85 toegestane extra hoeveelheid van 872 000 ton in werkelijkheid afgezwakt tot een vermindering met slechts 445 000 ton ten gevolge van verdere netto-overdrachten van 427 000 ton uit de hoeveelheden voor directe verkopen naar die voor de leveringen, waardoor het totaal gebracht werd op 99,5 Mio ton . Daarnaast wezen de BR Duitsland, Nederland en België aan de producenten quota toe die in strijd met de verordeningen hun gegarandeerde totale hoeveelheden overschreden . In de BR Duitsland werden meer dan 1 Mio ton boven de nationale hoeveelheid van 23,4 Mio ton toegewezen, in Nederland 170 000 ton meer dan de nationale hoeveelheid van 12,3 Mio ton, en in België 55 000 ton boven de nationale hoeveelheid van 3,2 Mio ton ( zie de paragrafen 4.9 - 4.12 ). Aldus bedroeg in 1985/86 het totaal der daadwerkelijk toegewezen quota 100,8 Mio ton .

3.12 . In maart 1986 kwam de Raad overeen de gegarandeerde communautaire hoeveelheid ( exclusief de communautaire reserve en Spanje ) voor 1987/88 en 1988/89 te verminderen tot respectievelijk 97,1 en 96,1 Mio ton . Deze hoeveelheden bleken echter spoedig nog te hoog gegrepen te zijn . Daarom besloot de Raad in december 1986 tot een tijdelijke schorsing van 4 % van de quota in 1987/88 en afhankelijk van de marktverwachtingen en de voorraadpositie nog eens 1,5 % in 1988/89, met een financiële compensatie voor de producenten voor beide jaren . Als gevolg hiervan zijn de gegarandeerde communautaire hoeveelheden voor 1987/88 en 1988/89 daarom in feite respectievelijk 93,1 Mio ton en 90,8 Mio ton ( exclusief de communautaire reserve en Spanje ).

3.13 . Op basis van de voor de periode 1982-1986 door de Commissie opgestelde ramingen inzake het evenwicht van de zuivelsector, die weergegeven zijn in de beide mededelingen aan de Raad van september en november 1986 ( zie tabel 3 ), ligt het gemiddelde interne verbruik in de Gemeenschap op ongeveer 85 Mio ton per jaar, terwijl de export op een peil van 12 Mio ton per jaar ligt . In beide cijfers zijn begrepen zowel de speciale verkopen van boter uit interventievoorraden ( zie paragraaf 3.3 ) als de periodieke programma's voor de gesubsidieerde afzet van MMP en boter uit interventievoorraden en marktleveringen . Als aangenomen wordt dat de import en de rechtstreekse verkopen op hun in 1985 en 1986 bereikte peil van 2,4 Mio ton en 3,4 Mio ton blijven, dan moet de melkaanvoer teruggebracht worden tot 91 Mio ton om het structurele gebrek aan evenwicht op te heffen, zonder verdere verhoging van het bestaande niveau der subsidies ter opdrijving van de consumptie op de markt . Indien men wenst dat bijzondere, gesubsidieerde verkopen van boter uit interventievoorraden niet meer nodig zijn, dan zou het streefcijfer voor de melkaanvoer moeten terugvallen tot ongeveer 87 Mio ton .

3.14 . Het blijft te bezien of de vermindering van de in december 1986 overeengekomen gegarandeerde communautaire hoeveelheid de werkelijke melkaanvoer zal terugbrengen tot het peil dat nodig is om het structurele gebrek aan evenwicht op te heffen . Dit is in belangrijke mate afhankelijk van de hierna in de paragrafen 3.15 - 3.26 besproken elementen van het quotastelsel die van invloed zijn op de vraag of de melkaanvoer al dan niet tendeert naar een overschrijding van de quota .

HET AFSCHRIKKINGSEFFECT VAN DE HEFFING

Invloed op de individuele producent

3.15 . Het was de bedoeling dat de heffing op de melkaanvoer boven de quota voldoende hoog was om de producenten ervan te weerhouden hun individuele quota te overschrijden . Zij werd vastgesteld op 75 % van de richtprijs voor melk bij toepassing van formule A en op 100 % bij toepassing van formule B . Deze verschillende percentages werden aanvankelijk vastgesteld omdat bij toepassing van formule A de producent de heffing rechtstreeks betaalt op de boven zijn quotum geleverde hoeveelheid, terwijl bij toepassing van formule B de koper in eerste instantie betaalt over een surplus dat het nettosaldo is van de boven en onder de quota van alle producenten geleverde hoeveelheden . De voorzieningen die getroffen zijn door alle Lid-Staten die formule B toepassen ( behalve Denemarken ) komen er op neer dat wanneer het heffingsbedrag werd verhaald bij de producenten die boven hun quota hadden geleverd, het werkelijke heffingsbedrag per kg dat de producent betaalde, minder hoog was dan dat wat door de koper was betaald . Dit verschijnsel noemt men gewoonlijk verwatering van het heffingseffect . In de bijlage wordt een sprekend voorbeeld hiervan gegeven .

3.16 . Geschat werd dat de hogere heffing volgens formule B, zoals het in de bijlage genoemde derde voorbeeld van formule B laat zien, nagenoeg zou resulteren in een zelfde heffingsbedrag voor de producenten volgens beide formules . Er werd dus verwacht dat een heffing van 75 % van de richtprijs van melk een fors afschrikkingseffect zou hebben, daar zij de marginale inkomsten uit de produktie boven de quota zou overtreffen .

3.17 . In elk geval werd het werkelijke effect van de heffing die betaald werd door de producenten die hun individuele quota in 1985/86 overschreden, in de meeste Lid-Staten in zeer sterke mate verwaterd door de volgende twee factoren :

a ) de differentiatie van 75/100 % was een volkomen ondeugdelijk middel om te bereiken dat de werkelijke heffing zoals die betaald werd door de producenten volgens de ene of de andere formule, gelijkgetrokken werd;

b ) de wijziging in de verordeningen, die de Lid-Staten de mogelijkheid bood binnen een bepaald quotajaar de boven de quota en de onder de quota geleverde hoeveelheden onderling tussen de producenten of kopers te compenseren, heeft sommige Lid-Staten die formule A of formule B toepasten in staat gesteld het werkelijke effect van de heffing te verwateren : deze wijziging nam goeddeels de bestaansgrond weg voor verschillende heffingspercentages naar gelang van één van beide formules .

3.18 . Voor zover de beschikbare gegevens dat mogelijk maken, kan uit tabel 5 worden afgelezen hoe groot de invloed is van de verwatering van het heffingseffect op de heffingsbedragen die betaald werden door de producenten die in 1985/86 boven hun individuele quota hebben geleverd . Hieruit blijkt het volgende :

a ) de BR Duitsland en Nederland, allebei landen die voor formule A hadden gekozen, pasten in 1985/86 geen quotumcompensatie toe : hun producenten betaalden de heffing tegen de volle 75 % van de richtprijs;

b ) de volgens formule B door de producent betaalde werkelijke heffingsbedragen liepen, afhankelijk van zijn bijzondere omstandigheden en situatie, sterk uiteen : een kras voorbeeld is dat indien een koper zijn quotum niet overschreed, geen heffing was verschuldigd en de producenten die boven hun eigen quota aan zulke kopers leverden volledig aan de heffing ontsnapten;

c ) wanneer de kopers heffing betaalden volgens formule B was de verwatering van het heffingseffect voor de producent veel groter dan de heffingsdifferentiatie 100 %/75 % zou inhouden;

d ) de combinatie van formule B met een quotumcompensatie kan ertoe leiden dat de heffing teruggebracht wordt tot een wel zeer laag bedrag : binnen het Verenigd Koninkrijk betaalden de producenten die melk leverden aan de Milk Marketing Board van Engeland en Wales een heffing tegen een werkelijk bedrag van 0,1341 pence/kg, hetgeen minder is dan 1 % van de richtprijs voor melk .

3.19 . Waar dus formule B en/of de quotumcompensatie werden toegepast, waren de producenten in belangrijke mate in staat de gevolgen van de heffing te vermijden . Onder deze omstandigheden wordt de ontmoediging van melkleveranties boven quotum aanzienlijk kleiner .

Invloed op de totale produktie

3.20 . De Kamer heeft getracht een analyse te maken van de mate waarin individuele producenten in 1985/86 melk boven hun quota hebben geleverd om te zien in hoeverre de sterkere verwatering van het heffingseffect het afschrikkingseffect op de produktie vermindert . Ongelukkigerwijze wordt van de Lid-Staten die formule B toepassen niet verlangd dat zij op producentenniveau statistieken verzamelen en de BR Duitsland, die voor de heffing de formule A rechtstreeks toepaste zonder het effect ervan te verwateren, stelt geen centrale statistieken op over quota en de melkaanvoer per producent, hoewel de bepalingen van artikel 12 van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 van de Commissie dit wel verplicht stellen ( zie paragraaf 5.12 voor opmerkingen betreffende de kwaliteit van de gegevens over het beheer ). Daarom is het niet mogelijk een volledige analyse te geven . De wel bestaande gegevens vormen echter een indicatie dat daar waar de heffing fors verwaterd is, de producenten bereid waren hun quota met grote hoeveelheden te overschrijden . In het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en België, deden respectievelijk 32 %, 44 % en 38 % van de producenten die hun quota overschreden, zulks met 10 % of meer, terwijl in Nederland, waar het heffingseffect niet verwaterde, slechts 8 % dit deden . Ook Frankrijk levert een begin van bewijs dat in de gebieden waar in 1985/86 de werkelijke heffingsbedragen laag waren of geen heffing werd betaald, de producenten geneigd waren in 1986/87 compensatie te zoeken en hun produktie betrekkelijk snel opvoerden, terwijl in die gebieden waar de heffing hoger was en het netto-inkomen van de veehouders ernstig werd getroffen, de produktie niet zo snel stijgt .

3.21 . Zolang formule B en de quotumcompensatie toepassing vinden, kunnen de producenten verwachten dat er altijd wel quotaresten beschikbaar zijn waarmee, althans gedeeltelijk, hun eigen quotumsurplus kan worden gecompenseerd . Dit betekent dat formule B en de quotumcompensatie de producent bevoordelen die bewust het risico neemt boven zijn quotum melk te leveren ten nadele van hen die maatregelen nemen om binnen hun quota te blijven . Gesteld kan worden dat hoe meer ervaring de producenten krijgen met het quotastelsel, des te meer van degenen die onder het quotum leveren, hun quotum bijna zullen volmaken, waardoor zij het effect van de compensatie verminderen . Men kan aannemen dat dit zo is, maar het blijft onbekend op welk niveau de leveringen onder het quotum zich zullen stabiliseren . Er zullen altijd wel producenten zijn wier leveringen verminderd worden om persoonlijke redenen, wegens de gezondheidstoestand van het vee en om andere redenen, alsook wegens factoren zoals slechte weersomstandigheden in de betrokken streek . In het algemeen kan men ten aanzien van formule B stellen dat, hoe groter de koper is, des te meer mogelijkheden er zijn om quotaresten en quotasurplussen te compenseren : aldus hebben producenten in het Verenigd Koninkrijk, waar de gecentraliseerde Milk Marketing Boards als kopers worden aangemerkt, meer kans te profiteren van de compensaties dan producenten in bijvoorbeeld Frankrijk of Luxemburg . Evenzo hebben producenten binnen een Lid-Staat, waar geleverd wordt aan grote kopers, meer kans om te profiteren van de compensatie dan degenen die aan kleine kopers leveren .

3.22 . Bijgevolg bestaat er een structurele tendens dat melkproducenten boven de nationale hoeveelheid produceren, indien de heffingsbedragen die zij betalen op hun individuele leveringen boven het quotum, lager blijven dan hun marginale inkomsten uit de melkproduktie .

Wijzigingen in het systeem van de heffingsplicht

3.23 . Het besluit van december 1986 om voor de vaststelling van de verschuldigde heffingen het Deense systeem over te nemen heeft ten doel, te stimuleren dat de produktie binnen de nationale hoeveelheid blijft . In het Deense systeem wordt het totaal van aan heffingen verschuldigde bedragen niet uitgesmeerd over alle producenten die hun quota hebben overschreden, waardoor het werkelijk betaalde heffingspercentage op iedere kilogram van de quotasurplussen van de producenten zou verwateren ( zie paragraaf 3.15 en de bijlage ), maar berekenen de autoriteiten aan het eind van het jaar met hoeveel percentpunten zij elk quotum van degene die teveel produceert kunnen vergroten door aan hem tijdelijk het ongebruikte deel van onder hun quotum gebleven producenten over te dragen . Alleen die producenten wier leveringen dan nog de aangepaste quotumtoewijzing overschrijden, betalen tegen het volle, onverwaterde percentage de heffing op hun leveringen boven het aangepaste quotum . Aldus waren er in 1985/86 in Denemarken zoveel quotumresten dat 34,3 % kon worden toegevoegd aan elk oorspronkelijk quotum van hen die teveel produceerden : van de 17 700 producenten ( 62 % van de Deense melkproducenten ) wier leveringen hun oorspronkelijke quota voor 1985/86 overschreden, waren er slechts 326 producenten wier leveringen uitkwamen op meer dan 34,3 % boven hun oorspronkelijke quota en aldus de heffing moesten betalen ad 100 % van de richtprijs voor melk op hun leveringen boven het aangepaste quotum .

3.24 . Dit systeem biedt het voordeel dat het de heffing concentreert op de producenten die hun quota verhoudingsgewijs het meest overschrijden en doordat wordt getracht te verzekeren dat de heffing die betaald wordt op de leveringen boven het aangepaste quotum de marginale inkomsten uit deze leveringen teniet doet, strekt dit systeem, althans in principe, ertoe dat de totale leveringen beperkt blijven tot de nationale hoeveelheid .

3 .25 . Anderzijds heeft deze wijze van inning van de heffing andere gevolgen, zoals bijvoorbeeld :

a ) wegens onvermijdelijke individuele afwijkingen als gevolg van het feit dat volgens een aantal weinig soepele criteria quota werden toegekend aan producenten die in verschillende omstandigheden verkeren, hadden sommige producenten minder geluk dan andere wat betreft de omvang van het verkregen quotum in verhouding tot hun behoeften : deze minder gelukkige producenten krijgen evenals degenen die op onverantwoorde wijze zijn doorgegaan met de vergroting van hun produktie om voordeel te trekken uit de gebreken van het systeem, een forse sanctie opgelegd;

b ) de overgrote meerderheid van de producenten die hun individuele quotum overschrijden, betaalt helemaal geen heffing;

c ) het begrip individuele quota, reeds verzwakt door de invoering van quotumcompensatie, wordt verder ondermijnd, en dat van nationale hoeveelheden aangescherpt .

3.26 . De Kamer is zich ervan bewust dat de Lid-Staten die voor toepassing van formule B hebben gekozen en die welke vóór handhaving van de quotumcompensatie zijn, zich op het standpunt stellen dat de door hen geboden flexibiliteit van groot belang is om een verdere herstructurering van de zuivelsector mogelijk te maken en ervoor te zorgen dat het quotastelsel niet al te star wordt . Zoals in dit deel van het verslag is aangetoond kan deze mogelijkheid tot flexibiliteit bovendien een zeer verschillende en ongelijkmatige uitwerking hebben zowel tussen de Lid-Staten als binnen de Lid-Staten . De noodzakelijke mate van flexibiliteit zou echter binnen het kader van een quotastelsel dat uitsluitend uitgaat van de producent ( dus formule A ) op meer gerichte wijze kunnen worden gehanteerd .

DE HEFFING EN DE FINANCIERING VAN DE AFZET VAN DE OVERSCHOTTEN

3.27 . Ofschoon de heffing niet in de eerste plaats bedoeld was als een instrument om het inkomen te verhogen, vermeldt de eerste overweging van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad dat de ten laste van de begroting komende kosten voor de afzet van de boven de quota aangevoerde melk zouden moeten worden bestreden uit de opbrengst van de heffing . Hoewel deze doelstelling nog steeds in de verordening vermeld staat, kon deze slechts gedeeltelijk worden bereikt wegens de verwatering van het heffingseffect bij toepassing van formule B en de in 1985 in de verordeningen aangebrachte wijzigingen, waardoor in de eerste plaats werd toegestaan dat quota worden gecompenseerd en ten tweede dat de in de Lid-Staten geïnde heffing besteed wordt voor de financiering van nationale produktiebeëindigingsregelingen en wel in die mate dat de werkelijke leveringen de nationale hoeveelheid niet overschrijden .

3.28 . Deze beide wijzigingen impliceren dat het grootste gedeelte van de heffing, die volgens de oorspronkelijke bedoeling moest worden afgedragen aan het EOGFL om de afzet van de overschotten te financieren, in de Lid-Staten achterblijft . In geval van quotumcompensatie wordt de heffing in feite behouden door de surplusleveranciers die deze heffing anders zouden hebben betaald . Wanneer de heffing wel wordt geïnd, kan deze worden gebruikt ter financiering van de produktiebeëindigingspremies waarbij aldus de heffing die betaald is door de surplusproducenten ten goede komt van diegenen die hun produktie staken zonder dat daardoor het totale produktieniveau verminderd wordt . De Lid-Staten werden er niet van weerhouden de op deze wijze opgekochte quota te herverdelen .

3.29 . Uiteindelijk hebben slechts twee Lid-Staten, namelijk de BR Duitsland en Nederland, van de regeling gebruik kunnen maken om produktiebeëindigingspremies te financieren met de opbrengst uit de heffing . In beide gevallen hebben zij in strijd met artikel 5 quater, lid 3, van Verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad ( zie de paragrafen 4 .11 - 4.14 ) quota toegekend boven hun nationale hoeveelheid . Zij hebben de opbrengst uit de heffing gebruikt om quota op te kopen van diegenen die de produktie staakten met het doel om het totaal van de toegewezen quota terug te brengen binnen de grenzen van hun nationale hoeveelheden . In beide gevallen blijven de toegekende quota echter boven deze grenzen .

3.30 . In tabel 6 zijn de begrotingsrekeningen weergegeven betreffende de opbrengst van de heffing en het gebruik ervan om de produktiebeëindigingspremies te financieren . Uit deze gegevens blijkt dat van de over 1984/85 en 1985/86 geïnde heffing 81,2 Mio ECU werden gebruikt ter financiering van produktiebeëindigingspremies en slechts 212,9 Mio ECU beschikbaar waren voor de afzet van overschotten . Dit steekt wel af bij de geraamde begrotingslasten van 2 688 Mio ECU voor de afzet van de 9,6 Mio ton overproduktie aan melk in 1986 en de totale uitgaven in 1985 van 6 571 Mio ECU in de zuivelsector .

3.31 . Volgens de ramingen van de Commissie zijn de marginale begrotingslasten voor de afzet van de overproduktie aan melk ongeveer gelijk aan de richtprijs van melk, namelijk 278,4 ECU/ton in 1986/87 . Volgt men de redenering van de Commissie, dan moet de producent derhalve een werkelijke heffing van 100 % van de richtprijs voor melk betalen, willen de begrotingslasten voor de afzet van leveringen boven het quotum uit de opbrengst van de heffing worden bekostigd . Zodoende waren de voor 1984/85, 1985/86 en 1986/87 toegepaste heffingspercentages, die geacht werden bij zowel formule A als formule B op 75 % van de richtprijs te liggen ( zie paragrafen 3.15 en 3.16 ), niet voldoende om de volledige marginale begrotingslasten voor de afzet te dekken . In zijn besluiten van december 1986 bepaalde de Raad de heffing voor beide formules op 100 % van de richtprijs voor melk .

3.32 . Uit eigen berekeningen van de Kamer blijkt dat de marginale begrotingslast op dit ogenblik, op de grondslag van bepaalde veronderstellingen betreffende potentiële afzetkanalen en de tijdsspanne gedurende welke het overschot als boter en MMP moet worden opgeslagen, tot boven 300 ECU/ton melkequivalent kan stijgen .

4 . Opmerkingen over de tenuitvoerlegging door de Lid-Staten KEUZE VAN DE FORMULE

4.1 . Alle Lid-Staten behalve de BR Duitsland, Nederland en België hebben formule B toegepast . De keuze van de formule heeft geen fundamenteel verschil gemaakt voor de wijze waarop de Lid-Staten de quota hebben toegewezen en beheerd : in alle Lid-Staten moeten de quota, ongeacht de gekozen formule, per producent worden vastgesteld, en wel omdat :

a ) de bepalingen van de communautaire verordeningen inzake de quotatoewijzing in de eerste plaats betrekking hebben op producenten en niet op kopers;

b ) volgens formule B de kopers verplicht zijn hun quota tussen hun producenten te verdelen zodat elke heffingsplicht op hen kan worden verhaald, zoals in de verordeningen is voorgeschreven .

4.2 . Evenzo spelen, zowel bij formule A als bij formule B, de melkfabrieken een belangrijke administratieve rol bij het beheer van de quota, omdat zij de gedetailleerde producentenregisters inzake de leveranties in hun bezit hebben .

4.3 . Er bestaan derhalve, uit een oogpunt van administratie en beheer, geen overtuigende redenen waarom formule A niet in alle Lid-Staten kan worden toegepast .

AFDOENDE TENUITVOERLEGGING DOOR DE LID-STATEN

4.4 . Het onderzoek van de Kamer heeft aangetoond dat de Lid-Staten in het algemeen op nationaal en plaatselijk niveau aanzienlijke bedragen hebben uitgegeven om het stelsel overeenkomstig de verordeningen uit te voeren en in vele opzichten zijn de getroffen voorzieningen in het licht van de bestaande verordeningen bevredigend . Er zijn echter uitzonderingsgevallen waarvan de voornaamste hierna in het kort worden behandeld .

Niet-uitvoering door Italië

4.5 . Italië heeft het quota/heffingenstelsel nog niet ten uitvoer gelegd op grond dat het niet beschikt over de elementaire statistische gegevens en de administratieve middelen die gezien het zeer grote aantal kleine producenten voor de uitvoering noodzakelijk zijn . Volgens een voorlopige raming van de Commissie bleven de leveranties in 1984/85 binnen de nationale hoeveelheid van 8,8 Mio ton, doch overschreden zij in 1985/86 de nationale hoeveelheid met 33 000 ton .

4.6 . In 1984 en 1985 hebben de Italiaanse autoriteiten, als eerste stap naar de vaststelling van nationale uitvoeringsmaatregelen, een overzicht opgesteld van de melkproducenten, doch tot op heden zijn de resultaten daarvan niet bekend gemaakt en zijn geen nationale uitvoeringsmaatregelen vastgesteld .

4.7 . Met 8,8 Mio ton in 1985/86 beloopt de nationale hoeveelheid van Italië voor leveranties aan zuivelfabrieken ongeveer 8 % van het totaal van het Europa van de Tien - Italië is op vier na de grootste melkproducent van de Gemeenschap . Het heeft het hoogste quotum aan rechtstreekse verkoop, dat 33 % van het totaal van de Gemeenschap, ofwel 1 116 000 ton bedraagt . Het is derhalve hoogst onbevredigend dat er in Italië geen nationale uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld . De Commissie heeft krachtens artikel 169 van het EEG-Verdrag een inbreukprocedure ingeleid .

Maatregelen die de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging aantasten

4.8 . In andere Lid-Staten is op specifieke punten van de verordeningen van de Gemeenschap afgeweken, hetgeen afbreuk deed aan de doeltreffendheid van het quotastelsel . De belangrijkste afwijkingen zijn de volgende :

a ) de toewijzing, door de BR Duitsland, Nederland en België van individuele quota die de nationale gegarandeerde hoeveelheden overschrijden;

b ) maatregelen van Frankrijk en Denemarken om de heffingsplicht te beperken .

Toewijzing van te hoge quota door de BR Duitsland, Nederland en België

4.9 . Uit tabel 7 blijkt dat de BR Duitsland en Nederland zowel in 1984/85 als in 1985/86 bij de toewijzing van de individuele producentenquota de nationale hoeveelheden overschreden . Ook België wees in 1985/86 te hoge quota toe . Wat de BR Duitsland betreft werd de nationale hoeveelheid van 23,5 Mio ton in 1984/85 met 1,2 Mio ton ( 5,0 %), en de nationale hoeveelheid van 23,4 Mio ton in 1985/86 met 1,1 Mio ton ( 4,6 %) overschreden . Wat Nederland betreft bedroeg de overschrijding van de nationale hoeveelheid van 12,1 Mio ton in 1984/85 117 000 ton ( 1 %) en van de nationale hoeveelheid van 12,0 Mio ton in 1985/86 170 000 ton ( 1,4 %). In België werden 55 000 ton boven de nationale hoeveelheid van 3,2 Mio ton ( 1,7 %) in 1985/86 toege-wezen . Deze overschrijdingen zijn in strijd met arti-kel 5 quater, lid 3, van Verordening ( EEG ) nr . 804/68van de Raad en artikel 5 van Verordening ( EEG)nr . 857/84 van de Raad .

4.10 . Zowel in de BR Duitsland als in Nederland vonden deze overschrijdingen plaats omdat er, na de aanvankelijke toewijzing van basisquota aan de producenten, onvoldoende reserve overbleef voor de toewijzingen voor "bijzondere gevallen" krachtens de artikelen 3 en 4 van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad . In plaats van deze bijkomende toewijzingen aan banden te leggen of de toewijzing van basisquota te beperken, stonden de betrokken Lid-Staten toe dat de quotatoewijzingen de gegarandeerde hoeveelheden overschreden . De te hoge toewijzing door België heeft technische oorzaken en is het gevolg van een foutieve behandeling door de Belgische autoriteiten van een gedeelte van de hoeveelheden die in het kader van de beëindigingsregeling werden opgekocht .

4.11 . Eén van de gevolgen van de te hoge toewijzing door de BR Duitsland in 1985/86 is dat, ofschoon het totaal aan leveranties de nationale hoeveelheid met 296 000 ton overschreed, de leveringen boven het quotum door individuen slechts 269 000 ton bedragen . Volgens de verordeningen zijn het de producenten die verplicht zijn heffing te betalen op hun leveranties boven het quotum, hetgeen betekent dat geen enkele individuele producent verplicht is, heffing voor het verschil van 27 000 ton N4.12 . Voor de gevallen betreffende de BR Duitsland en Nederland heeft de Commissie een inbreukprocedure krachtens artikel 169 van het EEG-Verdrag ingeleid . In maart 1987 besloot de Commissie, deze procedures niet voort te zetten als gevolg van door de Nederlandse en Duitse autoriteiten gedane toezeggingen betreffende de quotajaren 1987/88 en 1988/89 . De Kamer is niettemin van oordeel dat, nu deze toezeggingen de beide Lid-Staten in staat stellen quotatoewijzingen boven hun nationale hoeveelheden te handhaven, de redenen waarom de inbreukprocedures werden ingeleid, nog steeds van kracht blijven .

Maatregelen ter beperking van de heffingsplicht

4.13 . Zowel Denemarken als Frankrijk hebben maatregelen getroffen die strijdig zijn met de communautaire verordeningen en rechtstreeks tot gevolg hebben dat de heffingsplicht wordt beperkt . In Denemarken heeft de Federatie van Deense zuivelfabrieken in juni 1984 met terugwerkende kracht tot 1 april 1984 een organisatie in het leven geroepen die optreedt als de enige koper van alle melkleveranties in Denemarken, teneinde de producenten maximaal te laten profiteren van de door formule B geboden soepelheid, met inbegrip van de verwatering van het heffingseffect . Deze enige koper beschikt over de volledige gegarandeerde hoeveelheid van Denemarken en kan de quota onder zijn producenten verdelen .

4.14 . Uit het onderzoek van de Kamer naar het functioneren van het systeem van de enige koper blijkt dat dit systeem, zoals het nu is opgezet, noch overeenkomt met het normale begrip koper, noch met de definitie van artikel 12 van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad 4.15 . Tot eind 1986 bleef artikel 4 bis evenwel een tijdelijke bepaling - de Commissie trachtte in feite regelmatig het artikel af te schaffen - en indien het wordt ingetrokken zou de enige koper Denemarken in staat stellen de heffingsaansprakelijkheid van zijn producenten te beperken . De Kamer is dan ook van mening dat de redenen voor de inbreukprocedure gedurende dit tijdvak van kracht zijn gebleven .

4.16 . Als reactie op de opmerking van de Kamer en de Commissie stemden de Deense autoriteiten ermee in de functie van de enige koper aan te passen, zodat deze in de toekomst een echte rol in de verhandeling van melk speelt . De Kamer is van oordeel dat de Commissie deze aanpassingen moet onderzoeken om te zien of zij de enige koper in staat stellen, te voldoen aan de vereisten van artikel 12 van 's Raads Verordening ( EEG ) nr . 857/84 en, zo ja, of de door de Deense autoriteiten verleende erkenning strookt met artikel 25 van 's Raads Verordening ( EEG ) nr . 804/68, hetwelk bepaalt dat exclusieve kooprechten alleen mogen worden verleend na machtiging van de Raad aan de hand van in het artikel neergelegde criteria .

4.17 . Frankrijk heeft onmiddellijk na het eind van het quotajaar 1985/86 maatregelen genomen ter vermindering van de door zijn producenten te betalen heffing, door de periode van de twaalf kalendermaanden van1 april 1985 - 31 maart 1986 te veranderen in een periode van 52 weken Beperkingen op de overdracht van quota tussen producenten

4.18 . Krachtens de communautaire verordeningen en met name artikel 7 van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad en artikel 5 van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 van de Commissie kunnen de quota normaliter alleen van de ene producent aan een andere worden overgedragen samen met de grond waarop zij betrekking hebben, in het kader van de verkoop, pacht of vererving van de grond . Deze beperkingen op de overdracht zijn bedoeld om te voorkomen dat er zich, apart van de grond, een markt in quota ontwikkelt .

4.19 . De Lid-Staten boekten bij de tenuitvoerlegging van deze bepalingen en bij hun streven, deze niet met juridische kunstgrepen te laten omzeilen, uiteenlopende resultaten . In die Lid-Staten ( zoals het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Nederland ) waar sterke druk wordt uitgeoefend om in feite handel in quota te drijven, hebben de autoriteiten getracht ervoor te zorgen dat producenten die bijkomende quota wilden kopen of huren, tegelijkertijd passende oppervlakten grond moesten kopen of pachten . Ook hebben zij maatregelen genomen om een eind te maken aan kunstgrepen waarmee de voorschriften kunnen worden ontgaan ( bijvoor-beeld het koppelen van hoge quota aan minieme stukken grond ). Ondanks deze maatregelen heeft de Kamer echter geconstateerd dat controles op het feit of al dan niet toegestane, met quota-overdracht gepaard gaande grondtransacties bonafide waren ( bijvoorbeeld of een pachter de grond die hij met quotum gepacht had al dan niet daadwerkelijk in gebruik had genomen ) ofwel van beperkte omvang waren of zelfs helemaal niet werden verricht .

4.20 . Bovendien heeft de Milk Marketing Board ( MMB ) in het Verenigd Koninkrijk, waar de producentenbelangen en de autoriteiten een grotere soepelheid bij de quota-overdracht hebben bevorderd, een "quotapachtstelsel" voor 1986/87 ingevoerd . Dit is bedoeld om de beperkingen van artikel 7 van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad te omzeilen . De MMB en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gaan ervan uit dat de MMB krachtens artikel 8 van dezelfde verordening bevoegd is om zijn kopersquotum onder zijn producenten te verdelen . De Kamer is echter van mening dat dit quotapachtstelsel het oogmerk van de communautaire verordeningen miskent.

4.21 . Er zijn, kortom, een aantal aanwijzingen dat de voor de handel in quota geldende beperkingen althans in zekere mate worden ontweken . Quota hebben een economische waarde en wanneer het aanbod klein is, bestaat er vraag naar . Voor veehouders die geen bevredigend quotum toegewezen konden krijgen of voor hen die om andere redenen boven hun quotum produceren, kan pachten of kopen van quota het enige middel lijken om de betaling van heffingen te voorkomen . Met de verdere ontwikkeling van het quotastelsel sinds 1983, het eerste jaar waarin in de meeste Lid-Staten quota werden toewezen, wordt om structurele redenen steeds meer druk uitgeoefend om grotere soepelheid te betrachten . Onder deze omstandigheden zal de drang tot omzeiling van de huidige beperkingen op overdrachten van quota zonder grond waarschijnlijk blijven toenemen . De Kamer is derhalve van mening dat de Commissie en de Lid-Staten tezamen moeten onderzoeken hoe dit moeilijke probleem moet worden aangepakt .

De controlemaatregelen van de Lid-Staten

4.22 . In het algemeen hebben de Lid-Staten voor het toezicht en de financiële controle passende procedures ingevoerd om na te gaan of het stelsel correct ten uitvoer wordt gelegd . Sinds de invoering van het stelsel in april 1984 heeft de pers verscheidene malen bericht over pogingen tot frauduleuze omzeiling van de voorschriften zoals :

a ) melksmokkel over de grens tussen Noord-Ierland en Ierland en tussen België en Nederland;

b ) "quotabank" in Nederland, via welke quota illegaal van de ene producent aan de andere konden worden overgedragen;

c ) ongeregistreerde melkverkopen buiten het "Milk Marketing Scheme" om en tevens buiten het quotastelsel van het Verenigd Koninkrijk om;

d ) overdracht, binnen dezelfde melkfabriek, van melkleveranties van producenten die boven hun quotum produceren aan producenten die onder hun quotum produceren teneinde de heffingsplicht te omzeilen ( bijvoorbeeld Denemarken ).

4.23 . De Kamer heeft deze persberichten en de naar aanleiding daarvan door de Lid-Staten getroffen tegenmaatregelen aan een onderzoek onderworpen . In elk der gevallen :

a ) blijkt uit het door de autoriteiten van de Lid-Staat verkregen bewijsmateriaal dat de omvang van deze frauduleuze praktijken beperkt is;

b ) hebben de autoriteiten van de Lid-Staat, voor zover de Kamer bekend, snel een onderzoek ingesteld om een eind te maken aan deze praktijken en, zonodig, maatregelen genomen om de verschuldigde bedragen terug te vorderen .

5 . Opmerkingen inzake de doeltreffendheid van de rol van de Commissie bij het beheer van het quota/heffingenstelsel INLEIDING

5.1 . Aangezien de communautaire verordeningen de Lid-Staten een aanzienlijke vrijheid laten in de uitwerking van hun uitvoeringsmaatregelen bij het stelsel, is het van belang dat de Commissie een algemene rol speelt bij het toezicht op de tenuitvoerlegging van het stelsel en ervoor zorgt dat de Lid-Staten binnen het ruime kader van de verordeningen blijven, advies verschaft inzake problemen met de tenuitvoerlegging en actief werkt aan een consequente toepassing van de voorschriften .

5.2 . Samengevat omvatte de rol van de Commissie bij de ontwikkeling en het beheer van de uitvoering van het stelsel het volgende :

a ) het aandragen van beleidsvoorstellen;

b ) toezicht houden op de uitwerking van het stelsel op de melkmarkt;

c ) het ontwerpen van communautaire verordeningen;

d ) de beoordeling van de voorschriften der Lid-Staten;

e ) advisering inzake problemen met de tenuitvoerlegging en het interpreteren en toelichten van de voorschriften;

f ) controle op de tenuitvoerlegging via de procedure van de goedkeuring van de rekeningen .

De Commissie heeft bij deze werkzaamheden de gebruikelijke procedures gevolgd ( bijvoorbeeld raadpleging van het Comité van beheer ).

5.3 . De Kamer is van mening dat de doeltreffendheid van de algemene rol van de Commissie bij het toezicht op de tenuitvoerlegging van het stelsel in een aantal opzichten minder doeltreffend was dan vereist . In de onderstaande paragrafen worden de voornaamste voorbeelden daarvan behandeld .

DOELTREFFENDHEID VAN DE PROCEDURES VOOR DE AANPAK VAN GECONSTATEERDE ONJUISTE TOEPASSING VAN MAATREGELEN

5.4 . Indien de Commissie niet in staat is om langs de eenvoudige weg van de briefwisseling problemen bij geconstateerde onjuiste toepassing van de regelingen bevredigend op te lossen, beschikt zij over twee formele procedures om maatregelen te nemen : de inbreukprocedure overeenkomstig artikel 169 van het EEG-Verdrag of de procedures betreffende de goedkeuring van de rekeningen . Deze procedures zijn allebei traag en het is dus van wezenlijk belang dat de Commissie zo snel mogelijk stappen onderneemt en onnodige vertraging in de diverse stadia van een procedure voorkomt .

5.5 . In sommige gevallen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het quotastelsel is de Commissie snel te werk gegaan, bijvoorbeeld begin 1985 toen de meeste Lid-Staten de vooruitbetalingen op de heffingen ingevolge de destijds geldende voorschriften niet wilden innen en, meer recent, toen Frankrijk de periode voor het jaar 1985/86 veranderde in 52 weken . In andere gevallen leidde de Commissie echter pas in juli en september 1986 formeel een inbreukprocedure in tegen een aantal Lid-Staten inzake aangelegenheden waarnaar zij in 1984 en 1985 de eerste onderzoekingen had ingesteld .

TOEREIKENDHEID VAN HET TOEZICHT TER PLAATSE

5.6 . De diensten van de Commissie die rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor het quotastelsel, hebben geen systematisch onderzoek ter plaatse ingesteld naar de uitvoeringsmaatregelen van de Lid-Staten . In 1986 voerden de diensten belast met de goedkeuring van de rekeningen een programma van controlebezoeken uit, doch geconstateerd werd dat slechts bij twee van deze controlebezoeken een ambtenaar van de afdeling marktbeheer aanwezig was . De Kamer heeft tevens een gebrek aan cooerdinatie vastgesteld bij de voorbereiding van deze controlebezoeken, omdat de diensten belast met de goedkeuring van de rekeningen niet ten volle gebruik maakten van de bij de diensten voor het marktbeheer beschikbare documentatie en gegevens .

5.7 . Tijdens haar eigen controlebezoeken ontdekte de Kamer een aantal problemen met de tenuitvoerlegging en uiteenlopende interpretaties van verordeningen waarvan de diensten van de Commissie zich niet bewust waren totdat de Kamer deze onder hun aandacht bracht . Enige voorbeelden daarvan :

a ) de Lid-Staten hebben van een voor toekenning van basisquota "in aanmerking komende producent" verschillende definities vastgesteld die, bij gebreke van een nauwkeurige definitie in de verordeningen, alle deugdelijk kunnen worden geacht : dit heeft voor sommige producenten geleid tot anomalieën die hadden kunnen worden voorkomen indien een consequente definitie was gebruikt;

b ) Frankrijk, België en Nederland pasten niet de bepalingen toe van artikel 9, lid 2, van de destijds van kracht zijnde Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 van de Commissie, volgens welke de heffing moet worden verhoogd indien het vetgehalte van de melk met meer dan een bepaald percentage stijgt om andere redenen dan normale produktieomstandigheden ( dat wil zeggen frauduleuze manipulatie van het vetgehalte ) : in Frankrijk en België werd er in het kader van het quotastelsel geen toezicht gehouden op het vetgehalte en in Nederland lag het exacte niveau waarboven de producent de verhoging van het vetgehalte moest motiveren hoger dan in de verordening;

c ) Nederland, de BR Duitsland en België pasten de bepalingen van artikel 11, lid 2, van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 van de Commissie niet op de voorgeschreven wijze toe; dit artikel stelt bepaalde eisen inzake bewijsstukken voor intracommunautair handelsverkeer in sommige zuivelprodukten teneinde te voorkomen dat de melk buiten de quotavoorschriften valt door een grens te worden overgebracht . De autoriteiten van de BR Duitsland en Nederland voerden aan dat de bepalingen van de verordening ongeschikt waren en zij alternatieve regelingen hadden om het intracommunautair handelsverkeer te controleren en te verzekeren dat alle melk correct en overeenkomstig de quotavoorschriften werd geregistreerd . In België hebben de autoriteiten echter geen enkele controlemaatregel krachtens dit artikel ingevoerd .

5.8 . De Commissie had zich deze en andere problemen eerder moeten realiseren en maatregelen moeten nemen om ze op consequente wijze op te lossen .

ROL VAN HET COMITÉ VAN BEHEER

5.9 . Ofschoon het Comité van beheer een belangrijke rol heeft gespeeld bij het onderzoek en de advisering in verband met de ontwerp-verordeningen van de Commissie inzake de uitvoering van het quota/heffingenstelsel, heeft het tot dusver geen bevredigend kader verschaft waarin ambtenaren van de Lid -Staten en de Commissie die dagelijks met de uitvoering van het stelsel te maken hebben, hun ervaringen kunnen uitwisselen en op praktische wijze de gemeenschappelijke uitvoeringsproblemen kunnen bespreken . Er bestaat behoefte aan dergelijke periodieke technische bijeenkomsten, die zouden kunnen bijdragen tot verbetering van de uitvoering en tot het bereiken van samenhang .

GEGEVENS INZAKE HET BEHEER

5.10 . Toen het quotastelsel werd ingevoerd, verliet de Commissie zich in hoge mate op de bestaande informatiebronnen over de ontwikkelingen op de melkmarkt, om de invloed van de in de Lid-Staten genomen maatregelen te evalueren . De Lid-Staten waren krachtens de verordeningen verplicht de Commissie op de hoogte te stellen van de diverse ter uitvoering van het stelsel genomen maatregelen en bepaalde gegevens inzake de stand van de leveranties van kopers/producenten ten opzichte van hun quota bij te houden .

5.11 . De Commissie heeft in het begin echter geen gedetailleerd rapportageformulier opgesteld dat de Lid-Staten konden gebruiken voor het overleggen van gegevens inzake de stand van uitvoering, bijvoorbeeld aan het eind van elke periode van twaalf maanden . Toen de Commissie de Lid-Staten in juli 1985 een gedetailleerde vragenlijst toezond om gegevens inzake de resultaten over 1984/85 te vergaren, waren veel Lid-Staten dan ook niet in staat deze op een bevredigende wijze in te vullen omdat hun gegevens op een andere wijze werden bijgehouden dan door de Commissie werd verlangd .

5.12 . Er bestaan eveneens enkele ongelukkige lacunes in de gegevens die Lid-Staten welke formule B toepassen op centraal niveau dienen te verzamelen, waardoor er geen volledige analyse kan plaatsvinden van de invloed van het quota/heffingenstelsel op de producenten . Zo werd bijvoorbeeld gedurende de eerste drie perioden van twaalf maanden van de melkfabrieken niet verlangd gegevens te verschaffen over de werkelijke heffingspercentages die de producenten betaalden over de te veel geleverde hoeveelheden, ofschoon dit elementair is voor de doeltreffendheid van het hele stelsel . De melkfabrieken behoeven geen analyses over te leggen over de mate waarin de afzonderlijke producenten hun quota overschrijden .

5.13 . De Kamer is derhalve van mening dat de Commissie, in overleg met de Lid-Staten, vereisten voor de gegevens omtrent het beheer moet vaststellen en procedures voor het verzamelen van de noodzakelijke gegevens moet invoeren .

EVALUATIE VAN VOORSTELLEN

5.14 . In aansluiting op het voorgaande punt, heeft de Kamer tijdens haar controle geconstateerd dat de Commissie niet altijd nauwkeurige evaluaties van de potentiële resultaten van haar voorstellen heeft verricht met gebruikmaking van technieken als simulatie of sensitiviteitsproeven . Zo werd bijvoorbeeld ter vaststelling van de differentiële heffingspercentages voor de formules A en B slechts een beperkte analyse verricht, waarbij een reeks alternatieve veronderstellingen die de potentiële verwatering van het heffingseffect bij formule B duidelijker zouden hebben geïllustreerd, niet werden getest .

5.15 . Zo werden er ook geen simulaties verricht om de Raad de potentiële gevolgen te demonstreren van de invoering van de quotumcompensatie voor de produktie en de werkelijke heffingspercentages . Ofschoon wordt erkend dat de quotumcompensatie in eerste instantie in 1985 overhaast is ingevoerd, zouden de resultaten van dergelijke analyses naderhand, voordat het stelsel tot twee maal toe werd vernieuwd, hebben gewaarborgd dat de Raad bij het nemen van zijn besluiten over optimale gegevens beschikte .

5.16 . Gezien de ernstige gevolgen van de besluiten van de Commissie en de Raad voor de zuivelmarkt en voor de begroting, is het van wezenlijk belang dat de potentiële resultaten worden geanalyseerd op basis van toereikende gegevens over het beheer en dat zij diepgaand worden geëvalueerd en getoetst aan een serie verschillende veronderstellingen . Dit benadrukt het belang van de aanbeveling in paragraaf 5.13 dat de Commissie toereikende gegevens van de Lid-Staten zou moeten verkrijgen .

BOEKING VAN DE EXTRA HEFFING

5.17 . In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1985 5.18 . Nog afgezien van de vraag of de extra heffing al dan niet als negatieve uitgave in de rekeningen moet worden geboekt - welke handeling door de Kamer bij talrijke gelegenheden is bekritiseerd - is het hoofdpunt van de kritiek dat, wanneer de Raad de Lid-Staten onder bepaalde omstandigheden toestond de opbrengsten van de extra heffing te gebruiken om nationale beëindigingspremies te financieren, er geen uitgavenpost in de begroting werd ingevoerd . In plaats daarvan worden de daaruit voortvloeiende uitgaven rechtstreeks verrekend met de ontvangsten uit de heffing, hetgeen volstrekt indruist tegen artikel 3, lid 1, van het Financieel Reglement 6 . Samenvatting van de conclusies DOELTREFFENDHEID VAN HET QUOTA/HEFFINGENSTELSEL VOOR HET HERSTEL VAN HET EVENWICHT

6.1 . Het tussen 2 april 1984 en eind 1986 ten uitvoer gelegde quotastelsel heeft niet het gestelde doel bereikt, namelijk verbetering van het evenwicht tussen vraag en aanbod in de melksector . In 1986 verslechterde de situatie aanzienlijk ( paragrafen 3.1 - 3.9 ).

6.2 . Aanvankelijk werd de gegarandeerde hoeveelheid voor de Gemeenschap te hoog vastgesteld . De werking als produktiemaximum werd beduidend afgezwakt door de toevoeging van een communautaire reserve en door netto-overdrachten van gegarandeerde hoeveelheden vanuit rechtstreekse verkopen naar leveranties aan melkfabrieken . In december 1986 besloot de Raad de werkelijke gegarandeerde hoeveelheid voor de Gemeenschap voor 1987/88 en 1988/89 door middel van een combinatie van permanente verminderingen en tijdelijke opschorting te beperken tot respectievelijk 93,1 en 90,8 Mio ton ( exclusief de communautaire reserve en Spanje ). Het staat nog te bezien of deze besluiten het structurele gebrek aan evenwicht in de zuivelsector zullen opheffen . De communautaire melkleveranties moeten tot 91 Mio ton worden teruggebracht, wil er evenwicht worden bereikt zonder de bestaande subsidiebedragen op te trekken, en tot87 Mio ton indien geen rekening wordt gehouden met de bijzondere boterverkopen uit interventievoorraden op de interne en externe markten, waartoe alleen wordt overgegaan wegens de grote voorraden ( paragrafen 3.10 - 3.14).

6.3 . Op het niveau van de producent zorgden de quotumcompensatie en formule B ervoor dat het heffingseffect in 1985/86 zo verwaterde dat het stelsel veel van zijn afschrikkende karakter verloor . De Raad is akkoord gegaan met veranderingen in de wijze waarop de leveranties onder en boven het quotum in 1987/88 en 1988/89 op het niveau van de producent kunnen worden gecompenseerd, teneinde dit zwakke punt in het stelsel te corrigeren. Afgewacht moet worden of deze wijzigingen doeltreffend zullen zijn ( paragrafen 3.15 - 3.26 ).

6.4 . Met de gedifferentieerde heffingspercentages voor producenten van formule A en formule B is niet de doelstelling van gelijke behandeling voor alle producenten bereikt . Zo betaalden met name de onder formule B vallende producenten van te grote hoeveelheden die hun melk leverden aan een melkfabriek die zijn totale kopersquotum niet overschreed, helemaal geen heffing . De besluiten van de Raad van december 1986 zijn bedoeld om dit probleem van ongelijke behandeling op te lossen . Doch zelfs volgens de gewijzigde regelingen zullen producenten van te grote hoeveelheden bij melkfabrieken die onder hun kopersquotum krachtens formule B blijven, nog steeds aan de heffing ontsnappen ( paragrafen 3.15 - 3.19 ).

6.5 . Een ongelijke behandeling van producenten binnen de Lid-Staten en tussen de Lid-Staten onderling is eigen aan het formule B-systeem ( paragrafen 3.18 - 3.19 ).

6.6 . De verwatering van het heffingseffect bij formule B en de quotumcompensatie, gepaard met de toestemming die de Lid-Staten in specifieke omstandigheden werd verleend om met de opbrengst van de heffing de nationale beëindigingspremies te financieren, hadden in de eerste drie perioden van twaalf maanden tot gevolg dat de heffing die werd geïnd op leveranties boven het quotum veel te laag was om de kosten van de afzet van de overtollige leveranties te dekken . De marginale begrotingskosten voor de afzet van overschotten zijn naar schatting gelijk aan de richtprijs voor melk van 278,4 ECU/ton . Het percentage van de heffing dient derhalve tenminste op dit niveau te worden vastgesteld, wil men de marginale begrotingskosten van de afzet dekken . In 1987/88 en 1988/89 zal het heffingspercentage volgens beide formules 100 % van de richtprijs bedragen ( paragrafen 3.27 - 3.30 ).

UITVOERING DOOR DE LID-STATEN

6.7 . Er bestaan geen overtuigende administratieve redenen waarom formule A niet in alle Lid-Staten zou kunnen worden toegepast ( paragrafen 4.1 - 4.3 ).

6.8 . Ofschoon de Lid-Staten grote bedragen hebben gespendeerd aan de uitvoering van het stelsel, hebben zich aanzienlijke afwijkingen van de verordeningen voorgedaan, die de doeltreffendheid van het stelsel hebben ondermijnd . Veelzeggende voorbeelden hiervan zijn :

a ) niet-uitvoering door Italië ( paragrafen 4.5 - 4.7 );

b ) toekenning van quota boven de totale gegarandeerde hoeveelheden door de BR Duitsland, Nederland en België ( paragrafen 4.8 - 4.12 );

c ) regelingen om de heffingsplicht te beperken in Frankrijk en Denemarken ( paragrafen 4.13 - 4.17 ).

6.9 . In sommige Lid-Staten bestaat er een grote, toenemende druk om de beperkingen op de overdracht van quota tussen producenten zonder daarbij de grond te betrekken, te omzeilen . De bestaande voorschriften van de verordeningen moeten opnieuw worden bezien om vast te stellen of deze al dan niet dienen te worden aangepast ( paragrafen 4.18 - 4.21 ).

6.10 . In het algemeen hebben de Lid-Staten controleprocedures ingevoerd en zijn zij onmiddellijk overgegaan tot een onderzoek en de aanpak van gevallen van fraude of pogingen tot omzeiling van de voorschriften ( paragrafen 4.22 - 4.23 ).

DOELTREFFENDHEID VAN DE ROL VAN DE COMMISSIE

6.11 . De doeltreffendheid van de rol van de Commissie werd beperkt door :

a ) het nu eens traag, dan weer geheel niet inleiden van inbreukprocedures tegen de Lid-Staten ingeval een onjuiste toepassing van de maatregelen werd geconstateerd ( paragrafen 5.4 - 5.5 );

b) het ontbreken van systematisch toezicht ter plaatse op de tenuitvoerlegging door de Lid-Staten ( paragrafen 5.6 - 5.8 );

c ) het verzuim om binnen het Comité van beheer een forum te creëren waarin ambtenaren van de Lid-Staten en van de Commissie hun ervaringen kunnen uitwisselen en op praktische wijze de gemeenschappelijke uitvoeringsproblemen kunnen bespreken ( paragraaf 5.9 );

d ) tekortkomingen en lacunes in de beheergegevens die de Commissie tot haar beschikking heeft ( paragrafen 5.10 - 5.13);

e ) onvoldoende evaluatie van de potentiële resultaten van haar voorstellen ( paragrafen 5.14 - 5.16 ).

BOEKING VAN DE EXTRA HEFFING

6.12 . De wijze waarop de besteding van de extra heffing voor de financiering van nationale beëindigingspremies in de rekeningen rechtstreeks wordt verrekend met de opbrengsten van de heffing druist in tegen artikel 3, lid 1, van het Financieel Reglement en is strijdig met de gevestigde beginselen van financiële administratie ( paragrafen 5.17 - 5.18 ).

Het onderhavige verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg te harer zitting van 15 juli 1987 vastgesteld .

Voor de Rekenkamer

Marcel MART

President

5 ) Doc . COM(86)510 def . van 11 . 9 . 1986 en doc . COM(86)645 def . van 14 . 11 . 1986 .

Tabel 1 : Aanvoer van melk, EUR-10 ( 1 ) 1983/84 - 1986/87 ( 1 000 ton )

Lid-Staat1983/841984/85%

84/85

---

83/841985/86%

85/86

---

84/851986/87

( voorlopige

cijfers )%

86/87

---

85/86

België3 2693 093 5,43 260+ 5,43 300(2 )+ 1,2Denemarken5 2804 934 6,64 901 0,74 882 0,4BR Duitsland25 47223 543 7,623 719+ 0,723 981+ 1,1Frankrijk26 24725 618 2,425 710+ 0,425 589 0,5Griekenland429415 3,3446+ 7,5451(2 )+ 1,1Ierland5 4365 600+ 3,05 588 0,25 539 0,9Italië8 5418 285 3,08 351(2 )+ 0,88 451(2 )+ 1,1Luxemburg282292+ 3,5294+ 0,7290 1,4Nederland12 92912 138 6,112 266+ 1,112 199 0,6Verenigd Koninkrijk16 78615 557 7,315 613+ 0,415 697(2 )+ 0,5

Totaal EUR-10

104 67199 475 5,0100 148+ 0,7100 379+ 0,2

( 1 ) Bron : Eurostat Cronos

De gegevens in deze tabel over 1984/85 en 1985/86 verschillen enigszins van die in tabel 2 om de volgende redenen :

a ) kleine verschillen qua begripsbepaling tussen de door Eurostat voor statistische doeleinden verzamelde gegevens en de ten behoeve van het beheer van het quotastelsel vergaarde gegevens;

b ) de gegevens voor 1984/85 in tabel 2 bestrijken de periode 2. 4 . 1984 - 31 . 3 . 1985 ( behalve voor Denemarken en Nederland, 8 . 4 . 1984 - 6 . 4 . 1985 ) terwijl die in tabel 1 de periode 1 . 4. 1984 - 31 . 3 . 1985 betreffen .

( 2 ) Daar de gegevens van Eurostat Cronos niet voor de volle periode van twaalf maanden beschikbaar zijn, worden schattingen van de Commissie gebruikt voor de ontbrekende maanden .

Tabel 2 : Leveringen/Quota 1984/85 en 1985/86 ( 1 ) ( 1 000 ton )

Lid-Staat

1984/85 (2 )

Gegaran -

deerde

hoeveel -

heid ( 2 )

Leve -

ringen

% Ver -

schil

1985/86

Gegaran -

deerde

hoeveel -

heid ( 2 )

Leve -

ringen ( 3 )

% Ver -

schil

1985/86 -

1984/85

% verandering

in leveringen

België3 1633 071 2,93 161 3 223+ 2,0+ 4,9Denemarken4 9324 912 0,44 882 4 884+ 0,0 0,6BR Duitsland23 48723 466 0,123 423 23 719+ 1,3+ 1,1Frankrijk25 58325 542 0,225 494 25 778(3 )+ 1,1+ 0,9Griekenland472440 6,8467 450 3,7+ 2,3Ierland5 5835 584+ 0,05 583 5 587+ 0,1 0,0Italië8 7988 760(4 ) 0,48 798 8 831(4 )+ 0,4+ 0,8Luxemburg293291 0,7290 294+ 1,4+ 1,0Nederland12 05212 194+ 1,211 979 12 254+ 2,3+ 0,5Verenigd Koninkrijk15 55215 305 1,615 394,57415 406+ 0,1+ 0,6

Totaal EUR-10

99 91799 565 0,499 471,574100 426+ 1,0+ 0,9

( 1 ) Bron : Lid-Staten ( zie voetnoot bij tabel 1 ).

( 2 ) Voordat tijdelijke overdrachten van referentiehoeveelheden voor rechtstreekse verkopen werden toegestaan bij Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad, artikel 6 bis .

( 3 ) Leveringen over de periode 1 . 4 . 1985 - 31 . 3 . 1986, dat wil zeggen zonder rekening te houden met de door Frankrijk gemaakte overstap naar 52 weken ( zie paragraaf 4.17 ).

( 4 ) Geen informatie beschikbaar over leveringen betreffende de overdracht van een referentiehoeveelheid van 475 000 ton van rechtstreekse verkopen naar leveringen ( zie paragraaf 3.10 ). Voorlopig is ervan uitgegaan dat deze leveringen gelijk zijn aan de overdracht .

Tabel 3 : Balans van de melksector over de periode 1982-1986 ( 1 ) ( 1 000 ton )

19821983198419851986

( schatting )

Melkproduktie107,7111,9109,2107,3108,3

A . Leveringen99,7103,7101,499,7100,5 Directe verkopen 3,9 3,8 3,6 3,4 3,4 Import 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 Totaal aanbod106,2110,0107,4105,5106,3

B . Interne consumptie85,4 82,4 88,084,8 85,0 Export12,4 10,0 12,712,2 11,7 Totale vraag ( 2 ) 97,8 92,4100,7 97,0 96,7

Overschot 8,4 17,6 6,7 8,5 9,6

( 1 ) Bronnen : COM(86 ) 510 def ., 11 . 9 . 1986 en COM(86 ) 645 def., 14 . 11 . 1986 .

( 2 ) Inclusief speciale verkopen van boter uit interventievoorraden .

Tabel 4 : Communautaire voorraden aan boter en magere-melkpoeder per 31 december 1980-1986 (1 ) ( 1 000 ton )

EUR-101980 ( 2 )

198119821983198419851986

Boter :- in openbare opslag128 10113692841 9961 283 - in particuliere opslag112137193161108 128 83

Totaal

2401473068539491 1241 366

Magere-melkpoeder230279576983617 519 772

( 1 ) Bron : Commissie van de EG .

( 2 ) EUR-9 .

Tabel 5 : Heffingspercentages voor 1985/86 uitgedrukt in % van de richtprijs voor melk (% van de richtprijs voor melk )

Lid-Staten die

formule A toepassen

Heffingspercentage ( op producentenniveau )

Officieel

percentage

Feitelijk betaald percentage

na quotumcompensatie

België75,015,6BR Duitsland75,075,0Nederland75,075,0

Lid-Staten die

formule B toepassen

Heffingspercentage

Officieel

percentage

( op kopersniveau )

Percentage

na quotumcompensatie

( op kopersniveau )

Feitelijk

door de producenten

betaald percentage

na quotumcompensatie

en toepassing

van formule B

Denemarken100,0 - ( 1 ) Frankrijk : Berggebieden100,0 0,0 0,0 Andere gebieden100,00,0 - 84,3 ( 2)0,0 - 30,3 ( 3)Ierland100,028,6 0,0 - 10,2 Italië100,0n.b . n.b . Luxemburg100,0 - 15,4 - 60,1 Verenigd Koninkrijk : Engeland en Wales100,026,4 0,8 Noord-Ierland100,026,4 6,0 Schotland 0,0 0,4 0,0

( 1 ) Denemarken heeft de verwaterde heffing niet berekend . In plaats daarvan heeft het berekend dat de leveringen onder de quota en de ongebruikte quota de leveringen boven de quota konden compenseren tot 34,3 % boven hun quotum . De producenten met leveringen onder 134,3 % van hun quotum betaalden geen heffing, diegenen wier leveringen uitkwamen boven 134,3 % van hun quotum betaalden de volledige heffing op hun leveringen die uitkwamen boven het plafond van 134,3 %. Op deze wijze betaalden slechts 326 producenten van de 17 700 die hun quota overschreden de heffing . Indien de Deense autoriteiten de quotaresten over de leveranciers van quotasurplussen rechtstreeks naar rato van hun leveringen boven de quota hadden verdeeld ( toepassing van het gewone verwateringsmechanisme ) dan zou het feitelijke heffingspercentage betaald door alle 17 700 producenten die boven hun quotum hadden geleverd 0,7 % hebben bedragen van de richtprijs voor melk .

( 2 ) Waardeschaal na toepassing van de quotumcompensatie : gemiddelde heffingspercentage op kopersniveau 35,5 % van de richtprijs voor melk .

( 3 ) Geen volledige gegevens beschikbaar : de Franse autoriteiten hebben een zodanige quotumcompensatieregeling toegepast dat geen enkele producent meer dan 0,60 FF/kg aan heffing betaalde ( 30,3 % van de richtprijs ).

Tabel 6 : Geïnde extra heffing en uitgaven voor nationale beëindigingsregelingen over de periode 1984-1986 - EUR-10 ( 1 ) ( Mio ECU )

Post/Subpost1984 ( 2)19851986Totaal

1984-1986

Post 2071 49,52071.01Extra heffing : 1984/85

Ontvangsten binnen de nationale

hoeveelheid ( 3 ) 27,7 3,8 81,0

2071.02Extra heffing : 1985/86

Ontvangsten binnen de nationale

hoeveelheid ( 3 ) 0,1 58,1 58,2

2071.03Extra heffing : 1986/87

Ontvangsten binnen de nationale

hoeveelheid ( 3 )- 0,0 0,0

2071.11Uitgaven voor de nationale beëindi -

gingsregelingen ( 1e programma ) 60,6 20,6 81,2

2071.12Uitgaven voor de nationale beëindi -

gingsregelingen ( 2e programma )---

2071.51Extra heffing : 1984/85

Ontvangsten boven de nationale

hoeveelheid (3 ) 30,7 0,6 30,1

2071.52Extra heffing : 1985/86

Ontvangsten boven de nationale

hoeveelheid ( 3 ) 124,8 124,8

2071Netto totaal 49,5 2,1 165,5 212,9

( 1 ) Bron : Rekeningen EOGFL .

( 2 ) In 1984 waren er geen subposten bij post 2071 .

( 3 ) De ontvangsten zijn opgenomen als negatieve uitgaven .

Tabel 7 : Door de BR Duitsland, Nederland en België in 1984/85 en 1985/86 boven hun nationale hoeveelheid toegewezen quota ( 1 000 ton )

BR Duitsland ( 1 )

1984/85

1985/86

Nederland ( 2 )

1984/85

1985/86

België ( 3 )

1985/86

Nationale hoeveelheid23 48723 42312 05211 9793 161Werkelijke toewijzing24 66624 50112 16812 1203 216Teveel toegewezen 1 179 1 078 117 170 55In % van de nationale hoeveelheid 5,0 4,6 1,0 1,4 1,7

( 1 ) Bron : Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, BR Duitsland .

( 2 ) Bron : Produktschap voor Zuivel, ministerie van Landbouw, Nederland .

( 3 ) Bron : Nationale zuiveldienst, ministerie van Landbouw, België .

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE I . ALGEMENE OPMERKINGEN 1 . De Commissie wil erop wijzen dat het quota/heffingenstelsel in de sector melk en zuivelprodukten een nieuwe regeling is en dat voor een doeltreffend functioneren daarvan een zekere observatie - en aanpassingsperiode nodig was .

De Commissie heeft zelf een aantal zwakke punten en onevenwichtigheden in het stelsel geconstateerd . Zij heeft deze waar dit mogelijk was gecorrigeerd en anders aan de Raad de nodige wijzigingen voorgesteld . Op 16 december 1986 heeft de Raad een akkoord bereikt over een wijziging van de wetgeving ter zake .

De Commissie blijft erop toezien dat de extra heffing ( superheffing ) van de Gemeenschap op melk en het stelsel van melkquota door alle Lid-Staten integraal en bevredigend wordt toegepast en dat de heffing correct wordt geboekt .

2 . Het resultaat van het quota/heffingenstelsel is niet alleen geweest dat een halt is toegeroepen aan de te voren bestaande sterk stijgende tendens in de melkleveringen ( toenemingen van 3 % à 4 % in de jaren vóór de invoering van het stelsel ), maar ook dat de leveringen in 1984/1985 ( de eerste periode van twaalf maanden waarin het heffingenstelsel is toegepast ) ongeveer 5 % kleiner waren dan in 1983/1984 . Zelfs al is de produktie sindsdien weer licht gestegen, dan nog is het zo dat de leveringen in 1985/1986 en 1986/1987 ongeveer 4 % beneden het niveau van 1983/1984 zijn gebleven . Het is duidelijk dat zonder de invoering van het quota/heffingenstelsel of soortgelijke maatregelen de melkleveringen aanzienlijk hoger zouden zijn geweest dan nu .

3 . De Commissie heeft in de twee jaren na de invoering van het nieuwe stelsel in 1984 de nodige initiatieven genomen om de geleidelijke aanpassing van producenten en kopers aan dat nieuwe stelsel te vergemakkelijken . De belangrijkste wijzigingen zijn ingevoerd bij de volgende verordeningen :

- Verordening ( EEG ) nr . 590/85 van de Raad van 26 februari 1985 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 :

- mogelijkheid voor de Lid-Staten om aan het einde van de periode van twaalf maanden de ongebruikte referentiehoeveelheden van de producenten of kopers toe te kennen aan andere producenten of kopers ( deze mogelijkheid gold oorspronkelijk alleen aan het einde van de eerste periode van twaalf maanden, maar later heeft de Raad besloten deze bepaling uit te breiden tot de volgende periodes van twaalf maanden );

- bijzondere bepalingen inzake de referentiehoeveelheden van producenten die zowel produkten leveren aan een zuivelfabriek, als rechtstreeks melk verkopen aan de consument;

- gelijkstelling van een groep kleine zuivelfabrieken in een bepaald gebied met een enkele koper, wanneer formule B wordt toegepast .

- Verordening ( EEG ) nr . 1305/85 van de Raad van 23 mei 1985 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 :

- inning van de heffing op jaarbasis in plaats van driemaandelijkse betaling van voorschotten;

- gelijkstelling van bepaalde groeperingen van producenten en verenigingen daarvan met individuele producenten, wanneer formule A wordt toegepast .

- Verordening ( EEG ) nr . 1298/85 van de Raad van 23 mei 1985 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 804/68 :

- mogelijkheid voor de Lid-Staten om onder bepaalde voorwaarden een gedeelte van de geïnde heffing te bestemmen voor de financiering van nationale maatregelen voor de beëindiging van de melkproduktie .

Terwijl bovengenoemde wijzigingen, die zijn vastgesteld in 1985, bedoeld waren om de uitvoering van het nieuwe stelsel te vergemakkelijken, waren de later vastgestelde maatregelen bedoeld om de doeltreffendheid van het quotastelsel en de extra heffingen te vergroten . Daartoe zijn de volgende verordeningen vastgesteld :

- Verordening ( EEG ) nr . 1224/85 van de Raad van 6 mei 1985 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 804/68 en Verordening ( EEG ) nr . 1343/86 van de Raad van 6 mei 1986 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 :

- verlaging van de gegarandeerde hoeveelheden voor de leveringen met 2 % met ingang van 1 april 1987 en extra verlaging met 1 % met ingang van 1 april 1988;

- verlaging van de gegarandeerde hoeveelheden voor rechtstreekse verkoop met 2 % met ingang van 1 april 1987 en extra verlaging met 1 % met ingang van 1 april 1988 .

- Verordening ( EEG ) nr . 1336/86 van de Raad van 6 mei 1986 :

- in samenhang met bovengenoemde verlagingen van de gegarandeerde hoeveelheden, invoering van een communautaire regeling voor de beëindiging van de melkproduktie .

- Verordening ( EEG ) nr . 2969/86 van de Commissie van 26 september 1986 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 :

- verscherping van de voorschriften voor de doorberekening van wijzigingen in het vetgehalte van de geleverde melk met het oog op de berekening van de heffing .

Voorts heeft de Commissie in september 1986 aan de Raad voorstellen gezonden voor "urgente maatregelen in de zuivelsector" ( COM(86)510 ). In november 1986 heeft zij een "tussentijds verslag aan de Raad over de toepassing van de extra heffing in de zuivelsector" ( COM(86)645 ) uitgebracht waarin een aantal belangrijke maatregelen is voorgesteld om de efficiency van het stelsel te vergroten en de melkproduktie beter te laten aansluiten bij de vraag . Hoewel de Raad in december 1986 de voorstellen van de Commissie voor de afschaffing van formule B en van de mogelijkheid voor hernieuwde toewijzing van ongebruikte referentiehoeveelheden, welke maatregelen ook door de Rekenkamer waren gewenst, niet heeft aanvaard, is hij niettemin akkoord gegaan met maatregelen om de binnen de quota geproduceerde hoeveelheid melk aanzienlijk te verlagen en de sancties voor leveringen boven de quota te verscherpen .

4 . De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer inzake de lacunes bij de toepassing van het stelsel in de Lid-Staten . Zo heeft zij in januari 1985 tegen alle andere Lid-Staten dan Duitsland, Griekenland en Italië procedures ingeleid omdat de extra heffing niet binnen de vastgestelde termijn was geïnd . Deze procedures zijn niet doorgezet na een aanpassing van de EEG-wetgeving . Verder heeft de Commissie in de ernstigste gevallen procedures ingeleid met betrekking tot de nationale maatregelen voor de toepassing van de communautaire regeling inzake de extra heffing in Duitsland, Nederland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Luxemburg ( twee ), Frankrijk ( drie ), België, Italië en Griekenland . Een aantal van deze procedures is in maart 1987 beëindigd na het akkoord van de Raad van 16 december 1986 over de wijziging van de wetgeving in deze sector ( Duitsland, Nederland, Frankrijk ( een), Luxemburg ( twee ), Denemarken ). Een aantal andere inbreukprocedures ( tegen België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië ) is echter nog altijd gaande .

De Commissie heeft snel gereageerd in gevallen waarin een slechte toepassing van het stelsel door de Lid-Staten de beheersing van de melkproduktie in het gedrang bracht of financiële gevolgen veroorzaakte doordat verschuldigde heffingen niet werden geïnd of niet werden teruggevorderd .

5 . De methodes voor het beheer van de melkquota en de inning van de heffingen door de Lid-Staten zijn, met ingang van het begrotingsjaar 1985, bekeken in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, ten einde rekening te houden met eventuele financiële consequenties van die methodes .

II . SPECIFIEKE OPMERKINGEN DE OMVANG VAN DE QUOTA

3.10 . In haar oorspronkelijke voorstel tot invoering van het quotastelsel heeft de Commissie gegarandeerde hoeveelheden voorgesteld voor een niveau dat toen adequaat leek . Voorts hield haar voorstel een striktere regeling van de quota per producent in .

3 .11 . Zie algemene opmerkingen - punt 4 .

3.13 . Op grond van de beschikbare prognoses is de Commissie van mening dat het voor het bereiken van het marktevenwicht niet nodig is de melkleveringen te verlagen tot 87 miljoen ton . Rekening houdende met het verwachte effect van het besluit van de Raad tot verlaging van de melkproduktie met 9,5 miljoen ton over een periode van twee jaar, zou het melkaanbod, als het verbruik zich handhaaft op ongeveer 85 miljoen ton en de uitvoer op ongeveer 12 miljoen ton, in overeenstemming moeten zijn met de vraag . In haar verslag ( punt 3.8 ) noemt de Rekenkamer laatstgenoemd cijfer een realistische hypothese, met name als de bestaande voorraden tot een redelijk niveau zouden kunnen worden verminderd . In de veronderstelde situatie zou er geen structurele opbouw van nieuwe voorraden komen en zouden er geen bijzondere verkopen van interventievoorraden nodig zijn . De Commissie zal echter tijdens en na bovenbedoelde periode van twee jaar rekening houden met de werkelijke marktsituatie en eventueel de maatregelen nemen die nodig zijn om tot de nagestreefde beheersing van de produktie te komen .

HET AFSCHRIKKINGSEFFECT VAN DE HEFFING

3.15 tot en met 3.22 . De Commissie erkent, gezien de ervaring met het stelsel van de heffingen in de eerste twee jaren, dat door de toepassing van formule B en van artikel 4 bis van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 ( " verevening van de quota ") het afschrikkingseffect van de heffing op het niveau van de individuele producent aanzienlijk is afgezwakt .

Hoewel de toepassing van artikel 4 bis van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 in de eerste jaren waarin het stelsel werd toegepast te rechtvaardigen viel om de producenten en de zuivelfabrieken in staat te stellen zich aan de situatie met referentiehoeveelheden aan te passen, heeft de Commissie in haar voorstellen van september 1986 inzake "urgente maatregelen in de zuivelsector" ( COM(86)510 ) voorgesteld een einde te maken aan deze faciliteit . Zij heeft dit voorstel nog eens herhaald in haar "tussentijds verslag aan de Raad over de toepassing van de extra heffing in de zuivelsector" van november 1986 ( COM(86)645 ) waarin zij tevens voorstelde formule B af te schaffen. Naar het oordeel van de Commissie zouden de afschaffing van formule B en van de verevening van de quota ertoe leiden dat de melkleveringen binnen de gegarandeerde hoeveelheden met ongeveer 2,5 miljoen ton afnemen . Deze voorstellen zijn echter niet door de Raad aanvaard; de Raad heeft gekozen voor een andere oplossing die erin bestaat nieuwe verlagingen in de melkleveringen te bewerkstelligen via een tijdelijke schorsing van een gedeelte van de gegarandeerde hoeveelheden . De Raad is wel akkoord gegaan met het voorstel van de Commissie om de heffing voor de formules A en B op een gelijk niveau vast te stellen, namelijk 100 % van de richtprijs .

Wijzigingen in het systeem van de berekening van de heffing

3.25 a ) De Rekenkamer merkt op dat, als gevolg van verschillen bij de toekenning van de quota in het nieuwe Deense systeem voor toepassing van formule B van het heffingenstelsel, producenten die minder geluk hadden dan andere wat betreft de omvang van het ontvangen quotum in verhouding tot hun behoeften, sterk benadeeld zullen zijn .

De Commissie wijst erop dat deze situatie niet anders is dan die van een vergelijkbare producent voor wie formule A van het stelsel wordt toegepast en dat dit voorts alleen het geval is wanneer de Lid-Staat geen gebruik maakt van de op grond van de nieuwe regels voor formule B bestaande mogelijkheid om de beschikbare hoeveelheden bij voorrang toe te wijzen aan bepaalde producenten ( zie de laatste zin bij het tweede streepje van artikel 5 quater van Verordening ( EEG)nr . 804/68, zoals gewijzigd bij Verordening ( EEG)nr . 773/87 ).

4 . Opmerkingen over de tenuitvoerlegging door de Lid-Staten

4.3 tot en met 4.17 . Zie algemene opmerkingen - punt 4 .

Maatregelen ter beperking van de te betalen heffing

4.15 - 4.16 . Aangezien met de vaststelling van artikel 4 bis van Verordening ( EEG ) nr . 857/84 het systeem met de enige koper overbodig was geworden als instrument om de heffing te ontgaan, zou voortzetting van de inbreukprocedure in de betrokken periode geen praktisch resultaat hebben gehad . Al in december 1986 is duidelijk geworden dat artikel 4 bis van toepassing zou zijn tot in 1989 .

4.17 . Zie algemene opmerkingen - punt 4 .

Beperkingen op de overdracht van quota tussen producenten

4.21 . De Commissie is altijd bereid om maatregelen te onderzoeken die herstructurering van de melkproduktie kunnen vergemakkelijken . In dit verband is zij van oordeel dat er voorzichtigheid geboden is ten aanzien van aanpassing van de overdracht van de quota aan de economische realiteit en wel om de volgende redenen :

- in het kader van de uitvoering van nationale programma's voor de beëindiging van de melkproduktie en van de nationale reserves bestaan reeds mogelijkheden om aan bepaalde producenten een extra quotum toe te wijzen in verband met behoeften als gevolg van herstructurering . Als een soepeler regeling voor rechtstreekse overdracht van quota tussen producenten zou worden ingevoerd, zou daardoor de uitvoering van die plannen in het gedrang kunnen komen;

- het toestaan van een stelsel van aankoop en verkoop van quota tussen producenten zou onvermijdelijk tot gevolg hebben dat het quotastelsel een permanent onderdeel van de gemeenschappelijke marktordening wordt en dat is niet in overeenstemming met de tijdelijke aard van de besluiten van de Raad over het quotastelsel;

- een stelsel voor aankoop en verkoop van quota zou nadelig kunnen zijn voor jonge landbouwers en kleine producenten, en voor financieel minder welvarende gebieden; dit zou ongetwijfeld ernstige sociale gevolgen hebben .

5 . Opmerkingen inzake de doeltreffendheid van de rol van de Commissie bij het beheer van het quota/heffingenstelsel

5.3 . De Commissie heeft de wetgeving die door de Lid-Staten is vastgesteld voor de uitvoering van het stelsel nauwgezet onderzocht op de overeenstemming met de communautaire bepalingen . Voorts heeft zij in het kader van de goedkeuring van de rekeningen een "system audit" toegepast .

DOELTREFFENDHEID VAN DE PROCEDURES VOOR DE AANPAK VAN VERONDERSTELDE ONJUISTE TOEPASSING VAN DE MAATREGELEN

5.5 . Zie algemene opmerkingen - punt 4 .

De verwijzingen van de Rekenkamer naar ingestelde procedures hebben wat de procedures van september 1986 betreft, betrekking op de te hoge toewijzingen van quota door Duitsland en Nederland . Dit punt is door de Commissie voor alle Lid-Staten bekeken zodra de eerste periode was verstreken; het uiteindelijke niveau van de toegewezen quota kon immers niet eerder worden bepaald . In gevallen van te hoge toewijzing heeft de Commissie snel gereageerd .

TOEREIKENDHEID VAN HET TOEZICHT TER PLAATSE

5.6 . Het onderhouden van rechtstreekse contacten met het bedrijfsleven behoort niet tot de belangrijkste taak van de diensten voor het beheer van de markten . Deze diensten verzamelen de marktinformatie en de gegevens die nodig zijn voor de uitvoering van de wetgeving bij de diensten van de Lid-Staten en via regelmatige gedachtenwisselingen in de Comités van beheer en de Raadgevende Comités . De gegevens die over de nationale uitvoeringsbepalingen zijn ontvangen, worden regelmatig geverifieerd en doorgegeven aan de diensten van de Commissie die zich bezighouden met de goedkeuring van de rekeningen .

5.6 tot en met 5.8 . De controle ter plaatse op de uitvoering en op de correcte toepassing van communautaire regelgeving die uitgaven voor rekening van het EOGFL tot gevolg heeft, wordt uitgevoerd door de dienst voor de goedkeuring van de rekeningen . Al in 1986 hebben de diensten van de Commissie ( goedkeuring van de rekeningen, marktbeheer, financiële controle ) de uitgaven voor het begrotingsjaar 1985 gecontroleerd en de methodes voor het beheer en de controle die door de Lid-Staten zijn vastgesteld voor de uitvoering van het quotastelsel in de zuivelsector bekeken op het punt van de overeenstemming met de communautaire wetgeving .

De resultaten van deze controles, die in het algemeen gelijklopen met de constateringen die de Rekenkamer vermeldt in de punten 4.5 tot en met 4.25, zijn aan de Lid-Staten meegedeeld . De diensten van de Commissie onderzoeken de eventuele financiële consequenties van niet-naleving van de communautaire wetgeving .

Gezien het voorgaande gaat de Commissie niet akkoord met de kritiek in de punten 5.6 tot en met 5.8 .

ROL VAN HET COMITÉ VAN BEHEER

5.9 . De regelmatige vergaderingen van het Comité van beheer voor melk en zuivelprodukten en van zijn groep voor de statistiek bieden, naar het oordeel van de Commissie, een volstrekt adequaat forum voor de bespreking van gemeenschappelijke problemen bij de uitvoering van de maatregelen; voorts is de Commissie altijd bereid door de delegaties aan de orde gestelde punten te onderzoeken in de vergaderingen van het Comité van beheer of in bilaterale besprekingen . Voorts geeft de Commissie veel aandacht aan de verspreiding van interpretatieve nota's over specifieke aspecten van communautaire verordeningen waarover de delegaties aanwijzingen of verdere verduidelijkingen hebben gevraagd .

GEGEVENS INZAKE HET BEHEER

5.11 . Het is weliswaar, zoals de Rekenkamer vermeldt, een feit dat de Lid-Staten oorspronkelijk niet verplicht waren de Commissie gedetailleerde gegevens te verstrekken over de referentiehoeveelheden en de leveringen, maar dit neemt niet weg dat artikel 11, lid 1, van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84, vastgesteld op 6 mei 1984, de koper ( zuivelfabrieken ) verplicht om over de drie voorgaande jaren de boekhouding met betrekking tot de leveringen van de producenten en de referentiehoeveelheden ter beschikking te houden van de bevoegde instantie van de Lid-Staat . Tevens is in artikel 13, lid 1, van diezelfde verordening bepaald dat, wat de rechtstreekse verkoop betreft, dezelfde gegevens rechtstreeks moeten worden toegezonden aan de bevoegde instantie die de Lid-Staat heeft aangewezen . Bij een correcte toepassing van deze bepalingen beschikken de Lid-Staten en de Commissie derhalve over alle nodige gegevens .

Later is de Lid-Staten bij Verordening ( EEG ) nr . 3005/85 van 29 oktober 1985 tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 1371/84 formeel verzocht de Commissie gedetailleerde gegevens te verstrekken over de leveringen van de producenten/kopers .

5.12 en 5.13 . De Rekenkamer suggereert de zuivelfabrieken analyses te laten verstrekken over de mate waarin de individuele producenten hun quota overschrijden . De Commissie erkent dat dergelijke gegevens nuttig zouden kunnen zijn voor een analyse, maar is van mening dat invoering van een dergelijke verplichting niet in overeenstemming zou zijn met de opzet van formule B van het heffingenstelsel waarbij de koper en niet de individuele producent wettelijk aansprakelijk is voor een eventueel verschuldigde heffing .

Rekening houdende met de bepalingen in de communautaire wetgeving, enerzijds, en de gegevens die zij via het Comité van beheer of uit andere bronnen ontvangt in aanmerking nemende, anderzijds, is de Commissie van oordeel dat zij over voldoende statistisch materiaal beschikt voor een evaluatie van de werking van het heffingenstelsel .

EVALUATIE VAN VOORSTELLEN

5.14 . De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat sensitiviteitsproeven of gedetailleerde simulaties van groot nut kunnen zijn . Het aantal variabelen waarmee bij dergelijke analyses rekening moet worden gehouden is echter vrijwel onbeperkt en er is ook, hoewel de ervaring enige aanwijzingen kan verschaffen over de toekomst, het gevaar dat theoretische modellen die zijn gebouwd ter voorspelling van de te verwachten reacties van de producenten bij een gegeven arsenaal van beleidsinstrumenten geen ondubbelzinnige conclusies opleveren .

Zo zal bijvoorbeeld de vermindering van de heffing, als gevolg van de toepassing van formule B of de verevening van de quota, waarschijnlijk hoger zijn in de eerste jaren van het heffingenstelsel en daarna in de loop van de tijd afnemen naarmate de producenten hun leveringen volgens het niveau van de quota verhogen of verlagen . Deze ontwikkeling zelf zal echter van jaar tot jaar de invloed ondergaan van de wijziging van het niveau van de quota ( hetzij van de totale quota, hetzij van het quotum per producent ), maar ook van exogene factoren zoals weersomstandigheden, ziektes of ongelukken .

In haar tussentijds verslag aan de Raad van november 1986 heeft de Commissie duidelijk aangegeven wat naar haar mening het globale effect van formule B en de verevening van de quota is .

BOEKING VAN DE HEFFING

5.17 . Zoals de Commissie reeds heeft kunnen uiteenzetten in het kader van het Jaarverslag over het begrotingsjaar 1985 ( punt 4.4 ) is het begrip negatieve uitgaven de consequentie van bijzondere bepalingen die, om politieke en praktische redenen, in de communautaire wetgeving zijn ingevoerd; de medeverantwoordelijkh