Speciaal verslag nr. 17/2000

over de controle van de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de BNP's van de lidstaten door de Commissie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 336/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

Het bruto nationaal product (BNP) wordt representatief geacht voor de bijdragecapaciteit van de lidstaten en speelt een rol die veel groter is dan alleen de financiering van de begroting. Deze grootheid wordt gebruikt als referentie op het gebied van de structurele maatregelen en de Economische en Monetaire Unie. Alleen de communautaire controleprocedures kunnen zekerheid geven over de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de BNP's die de lidstaten volgens hun eigen statistische procedures vaststellen. Onder impuls van de Commissie werd er sinds 1989 belangrijk harmonisatiewerk verricht, dat tot ingrijpende wijzigingen van de nationale BNP's heeft geleid. De Commissie zou de controles echter moeten verbeteren en uitbreiden en moeten zorgen voor een beter toezicht en een deugdelijke documentatie. De Rekenkamer beveelt aan, de inspanningen ter verbetering van de kwaliteit van de gegevens voort te zetten, zodat het BNP zijn functie naar behoren kan vervullen.

INLEIDING

1. Het BNP(1) meet een productie waarvan de werkelijke waarde onbekend is en blijft. De berekening ervan berust op schattingen, afwegingen van gegevens uit verschillende bronnen, toepassing van modellen en becijferingen door experts.

2. Op communautair vlak wordt het BNP beschouwd als de beste aanwijzing voor de bijdragecapaciteit van een lidstaat. Daarom speelt het - vooral sinds 1988 - steeds meer een doorslaggevende rol in de financiering van de communautaire begroting. Op de Europese Raad van Berlijn in maart 1999 werd besloten vanaf het jaar 2002 het gewicht van de BNP-grootheid in de financiering van de begroting te verhogen(2).

3. Sinds 1989 werden onder auspiciën van de Commissie grote inspanningen gedaan om de nationale statistieksystemen te harmoniseren. De Rekenkamer onderzocht of de berekening van het BNP van de lidstaten voortaan vergelijkbaar en betrouwbaar genoeg voor communautair gebruik kon worden geacht(3).

4. De controle, die bij de Commissie werd verricht, had ten doel vast te stellen hoe betrouwbaar het systeem op communautair niveau was wat betreft de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de gebruikte statistische gegevens. Er werd gekeken naar de procedures van de Commissie voor de naleving van de bepalingen inzake de vaststelling van het BNP door de lidstaten en naar de onderliggende statistische gegevens.

5. De vergelijkbaarheid van de BNP's van de lidstaten hangt goeddeels af van het correct in aanmerking nemen van twee specifieke aspecten van de nationale rekeningen, namelijk de volledigheid daarvan en het onderscheid tussen intermediair verbruik en finaal gebruik(4). De Rekenkamer onderzocht de inlichtingen en gegevens over vier lidstaten(5), die samen goed zijn voor ongeveer 70 % van het communautaire BNP. Om de redenen te ontdekken van bepaalde onregelmatigheden die bij eerdere controles werden geconstateerd, werd ook specifiek gekeken naar de verwerking van BTW-fraude in de nationale rekeningen van twee andere lidstaten(6).

GEBRUIK VAN HET BNP OP COMMUNAUTAIR NIVEAU

De eigen middelen

6. De aan de communautaire begroting overgedragen eigen middelen belopen maximaal 1,27 % van het totaal van de nationale BNP's(7).

7. De begrotingsbijdragen uit hoofde van het BNP worden berekend als een percentage van elk nationaal BNP. Deze middelen worden bij de financiering van de begroting gebruikt ter dekking van het verschil tussen de te verrichten uitgaven en de andere beschikbare middelen (douanerechten en landbouwheffingen, middelen uit de BTW).

8. De berekening van de middelen uit de BTW wordt in verschillende opzichten beïnvloed door de statistische gegevens. De grondslag van deze middelen wordt zo nodig beperkt tot het equivalent van 50 % van het BNP.

9. Voorts wordt de berekening van die grondslag zelf sterk beïnvloed door de statistische gegevens waarop het BNP berust(8). Op die basis wordt het gewogen gemiddelde tarief vastgesteld. Dat geldt ook voor verschillende compensaties en correcties met behulp waarvan rekening wordt gehouden met nationale bijzonderheden bij de toepassing van de BTW-voorschriften.

Andere toepassingen van het BBP/BNP

10. In communautair verband blijft de rol van het BBP/BNP(9) niet beperkt tot de financiering van de begroting. Deze grootheid wordt met name in aanmerking genomen in besluiten over het structuurbeleid voor steun aan gebieden met een ontwikkelingsachterstand, bij de vaststelling van het maximumbedrag van de uitgaven voor het EOGFL-Garantie, bij de verdeling van het kapitaal van de Europese Centrale Bank onder de lidstaten en bij de vaststelling van de financiële bijdrage van de derde landen die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte.

11. Deze grootheid wordt ook toegepast in het kader van het stabiliteitspact dat geldt voor de Economische en Monetaire Unie, met name voor de bewaking van het deficit in de overheidsfinanciering en de ratio van de overheidsschuld. In het algemeen dient het BBP/BNP als referentie bij de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten en het beleid ter verwezenlijking van de interne markt.

12. Een correcte berekening van het BBP/BNP heeft dus niet alleen de vaststelling van de eigen middelen en een gelijke behandeling van de lidstaten bij de financiering van de begroting tot gevolg. Het is een vereiste dat op een ruimer gebied van invloed is.

DE CONTROLE VAN HET BNP

Op communautair niveau

13. De Commissie is belast met het valideren van de gegevens die in eerste instantie op nationaal niveau worden verzameld en later tot communautaire statistieken kunnen worden verwerkt(10).

14. Richtlijn 89/130/EEG, Euratom voorziet in de oprichting van een comité(11) dat de Commissie moet bijstaan bij het onderzoek van de berekening van de BNP's, met name in verband met:

- de toepassing van het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER)(12);

- het onderzoek van de door de lidstaten toegezonden gegevens, de statistische bronnen en de berekeningsmethoden;

- de verificatie en beoordeling van de praktische vergelijkbaarheid en van de volledigheid van de BNP's.

15. Over de vaststelling van de BNP-middelen wordt bepaald: "Samen met de betrokken lidstaat controleert de Commissie ieder jaar, met name in de in het kader van het BNP-beheerscomité gesignaleerde gevallen, of de toegezonden grootheden geen fouten vertonen. Indien het haar onmogelijk is op een andere wijze tot een realistische en billijke beoordeling te komen, kan zij in bijzondere gevallen ook inzage nemen van berekeningen en statistische grondslagen..."(13).

16. In het kader van de verificatie van de berekening van de BNP's is de Commissie krachtens artikel 6 van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom gemachtigd de maatregelen te treffen die zij noodzakelijk acht(14). De financiële belangen van de Gemeenschap worden beschermd door de betrokken lidstaat een voorbehoud ter kennis te brengen. Overeenkomstig de bepalingen inzake de eigen middelen(15) kan na deze kennisgeving worden geëist dat de betrokken lidstaat de passende rectificaties aanbrengt. Zolang de geuite reserves niet worden ingetrokken, wordt het BNP voor een bepaald begrotingsjaar door de Commissie niet als definitief beschouwd.

Op nationaal niveau

17. In de lidstaten worden de eigen middelen op basis van het BNP geboekt als nationale uitgaven ten bate van de communautaire begroting. Ze kunnen dus door de nationale instanties overeenkomstig hun eigen regels aan controles worden onderworpen. In de praktijk worden de betalingen aan de communautaire begroting in verband met de BNP-middelen pas gecontroleerd nadat de statistische gegevens waarmee de grondslag wordt berekend, zijn verkregen. De vaststelling van de statistische gegevens, de werkmethoden en de toegepaste definities worden alleen onderworpen aan de controleprocedure binnen elk nationaal statistiekbureau. Met name op grond van zijn onafhankelijke status stelt elk bureau onder zijn eigen verantwoordelijkheid de gegevens vast.

DE BETROUWBAARHEID EN VERGELIJKBAARHEID VAN DE GEGEVENS

18. De deugdelijkheid van het BNP als referentiegrootheid op communautair niveau hangt sterk af van de mogelijkheid na te gaan of de gebruikte gegevens aan de kwaliteitsvoorwaarden voldoen. Dit concept, dat berust op de criteria betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de gegevens, kan worden samengevat in het volgende schema(16):

>PIC FILE= "C_2000336NL.000501.EPS">

19.

De verificaties van de Rekenkamer hadden betrekking op de factoren die een ongunstige invloed kunnen hebben op de naleving van deze criteria, met name:

a) de wijze van vaststelling van het BNP (zie de paragrafen 20 - 26);

b) de controleprocedures (zie de paragrafen 27 - 62);

c) de mogelijkheid de kwaliteit van de gegevens te beoordelen (zie de paragrafen 63 - 79).

Procedure ter vaststelling van het BNP

20. De bestanddelen van het BNP zijn gedefinieerd in het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER), dat een geheel van normen, begrippen, definities en regels op statistisch gebied vormt(17). De lidstaten zijn verplicht het ESER toe te passen. Volgens de toepasselijke voorschriften, met name Richtlijn 89/130/EEG, Euratom, is het de taak van de lidstaten de BNP-statistieken te leveren.

21. Richtlijn 89/130/EEG, Euratom heeft met het ESER in principe wel eenvormigheid gebracht in de definitie van de grootheden, maar legt de lidstaten geen gemeenschappelijke berekeningsmethode op. Dit is te verklaren door de nationale bijzonderheden op het gebied van de beschikbaarheid en actualiteit van de gegevensbronnen, de toegepaste berekenings- en evaluatiemethoden en de organisatie van het statistiekapparaat.

22. In het algemeen hanteren de lidstaten ten minste twee methoden voor de berekening van het BNP, maar het gaat niet altijd om schattingen die onderling volledig onafhankelijk zijn. Meestal worden de methoden uit de optiek van de productie en de uitgaven toegepast, waarbij de eerste de overhand heeft(18).

23. Vóór de vaststelling van het BNP worden de resultaten van deze verschillende methoden in elkaar geschoven. Hoe gedetailleerd dit gebeurt, verschilt per lidstaat. De meeste lidstaten verrichten deze integratie op het niveau van de producten, maar andere doen een beroep op arbitrage op het niveau van de grootheden(19).

24. Onverminderd de nationale bijzonderheden die verschillen tussen de bronnen en methoden voor de vaststelling van het BNP kunnen verklaren, is de Rekenkamer evenals de Commissie van mening dat het grote probleem is of de BNP's van de lidstaten, naast een zuiver formele harmonisatie van het ESER, praktisch vergelijkbaar zijn(20).

25. Zoals de Rekenkamer reeds in eerdere opmerkingen(21) heeft aangegeven, kan op grond van het beginsel van onpartijdigheid van de communautaire statistieken(22) worden verwacht dat het beste beschikbare boekhoudsysteem wordt gebruikt. In april 1999 trad een nieuwe versie van het ESER (ESR 95) in werking, maar krachtens de vaststellingsverordening(23) blijft, uitsluitend voor de eigen middelen, de oude, minder betrouwbaar geachte versie (ESER 79) van toepassing totdat het huidige financieringssysteem wordt gewijzigd.

26. Het behoud van ESER 79 heeft tot gevolg dat de rekeningen, die nu volgens ESR 95 worden opgesteld, uitsluitend voor de eigen middelen een omrekening in de omgekeerde richting ondergaan. Dat houdt niet alleen dubbel werk in, maar ook een reëel risico van bijkomende fouten. Ook al voorziet het nieuwe besluit over de eigen middelen, dat bij de Raad in behandeling is, in de toepassing van het ESR 95 vanaf 2002, de gevolgen van het dubbele systeem zullen niettemin tot na die tijd merkbaar blijven(24).

De controleprocedures

De reserves inzake het BNP

27. Reeds bij de inwerkingtreding van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom had de Commissie zich ten doel gesteld de methoden voor de berekening van het BNP van de lidstaten te harmoniseren. Daarom is zij samen met het BNP-comité bij voorrang de overzichten van methoden en statistische grondslagen gaan onderzoeken die de lidstaten gebruiken voor de berekening van het BNP en zijn bestanddelen.

28. In aansluiting op deze analyse heeft de Commissie - hoofdzakelijk in 1992 - de lidstaten een aantal reserves ter kennis gebracht(25). Technisch gezien ging het om punten in verband met de methodologieën en bronnen die waren gehanteerd voor de vaststelling van de nationale rekeningen, waarbij de betrokken lidstaat naar het oordeel van de Commissie de communautaire opvattingen niet had gerespecteerd. Een voorbehoud voor alle lidstaten betrof de volledigheid van hun nationale rekeningen.

29. Deze reserves kunnen pas worden weggenomen als de lidstaten door een verbetering van hun statistische hulpmiddelen de "vergelijkbaarheid, betrouwbaarheid en volledigheid" van het BNP hebben bewezen(26). De termijn om de statistische systemen conform te maken werd herhaaldelijk verschoven en ten slotte vastgesteld op 1 oktober 1998. Oostenrijk, Finland en Zweden kregen een jaar extra.

30. Eind 1998 waren er 85 reserves ten aanzien van de BNP's van de twaalf oude lidstaten. Een jaar later waren er - met name voor drie lidstaten - nog maar 20 van kracht(27). Het grootste deel van deze reserves heeft de Commissie dus laten vallen.

Opmerkingen over de geuite reserves

31. Wat de in paragraaf 5 bedoelde nationale BNP's betreft, hadden de verificaties van de Rekenkamer betrekking op twee van de vorenstaande reserves, namelijk de volledigheid van het BNP en het onderscheid tussen intermediair verbruik en finaal gebruik(28). Het onderzoek naar deze door de Commissie opgeheven reserves bracht verschillende problemen aan het licht, die hierna worden beschreven.

VOLLEDIGHEID VAN HET BNP

Doorzichtigheid van de correcties

Onvoldoende motivering van bepaalde correcties

32. De correcties ter vervollediging waren talrijk. Omdat een relevante of zelfs elke verklaring dan wel gegevens ontbraken, kon de Rekenkamer de gegrondheid van sommige correcties onmogelijk beoordelen.

33. Dat is met name het geval wanneer zulke correcties worden gemotiveerd met een technische coëfficiënt of met de term "betere raming", zonder nadere informatie. Soms heeft het grootste deel van de correctie betrekking op restposten (overige, diversen), zonder nadere uitleg. Tot 80 % van de correctie betreffende de consumptie wordt soms met zulke posten gerechtvaardigd. In een ander geval kwamen tegenstrijdigheden aan het licht toen het beloop van een vervolledigingscorrectie werd vergeleken met de BTW-fraude. Deze kwestie kon niet worden opgelost doordat sommige volledigheidscorrecties niet worden berekend, zoals die welke in de nationale rekeningen zijn vervat.

34. In één geval achtte de Commissie zich bijvoorbeeld niet in staat de juistheid van een indeling te verifiëren en is zij maar niet verder op de zaak ingegaan. In een ander geval accepteerde de Commissie een correctie ter vervollediging waarvan bekend was dat een betrouwbare statistische basis ontbrak. Deze kwestie schijnt nu te zijn opgelost.

Vertekend beeld bij vergelijkingen

Vergelijkbaarheid van de correcties tussen de lidstaten

35. De Rekenkamer nam kennis van een studie waarin voor een bepaalde lidstaat de schatting van de te lage inkomstenaangiften van belastingplichtigen volgens de eigen methode werd vergeleken met die volgens de methode van een andere lidstaat. Dit leverde zeer verschillende resultaten op die niet konden worden verklaard, hetgeen leidt tot de vraag of het echt mogelijk is na te gaan of de volledigheidscorrecties vergelijkbaar zijn.

Behandeling van illegale activiteiten

36. Illegale activiteiten worden meegeteld bij het BNP(29). Maar wegens praktische problemen in verband met de meting ervan, werden ze bij Beschikking 94/168/EG, Euratom van de Commissie (PB L 77 van 19.3.1994, blz. 51) uitgesloten van de volledigheidscorrecties. De Rekenkamer constateert dan ook dat ze niet in alle lidstaten op gelijke wijze worden meegeteld en dat er nog steeds geen uniforme definitie bestaat voor de illegale aard van een activiteit.

Ouderdom van de bronnen

37. Bij de volledigheidscorrecties wordt vaak uitgegaan van technische coëfficiënten die in een basisjaar zijn berekend of van onderzoeken of schattingen ad hoc die soms zelf al oud zijn. Er is dus een probleem met de actualiteit van de bronnen, met name wanneer de dynamiek van de niet waargenomen economie anders is dan die van de direct door de statistiekbureaus geïnventariseerde economie. In dat geval zijn de schattingen voor de correcties evenzeer vervormd.

38. Zo staat bijvoorbeeld niet vast dat 20 jaar oude grondslagen nog steeds relevant zijn of dat rekening is gehouden met de structurele veranderingen die sindsdien in de fraude zijn opgetreden (omvang, economische sector, typologie).

Procedures ter herziening van de correcties

39. Sommige lidstaten brengen liever belangrijke correcties(30) in de basisjaren aan teneinde in de loop der jaren homogene reeksen te krijgen. Dit sluit aan bij nationale vereisten om in termen van groeicijfers te beschikken over homogene reeksen. Een inherent risico is met name dat de correcties niet meer tussen de lidstaten vergelijkbaar zijn, bijvoorbeeld als de ene lidstaat zijn correcties vaak bijwerkt en de andere dit slechts doet bij fundamentele wijzigingen.

40. De evaluatie van deze problemen is moeilijk doordat in Beschikking 94/168/EG, Euratom slechts sprake is van een "beschrijving... [over] een recent jaar waarvoor definitieve schattingen beschikbaar zijn"(31), maar geen beschrijving van de procedures ter herziening van de vervolledigingscorrecties wordt geëist.

Verwerking van de BTW-fraude

41. Het begrip BNP tegen marktprijzen houdt in dat de waarde van de aankopen van goederen en diensten ook de betaalde belastingen, waaronder de BTW, omvat. In geval van fraude of belastingontwijking(32) worden die aankopen in de BNP-berekening opgenomen tegen de werkelijk betaalde prijs, dus zonder BTW. Is de belasting door de koper betaald maar door de leverancier niet aan de fiscus afgedragen, dan moeten de lidstaten daarentegen wel correcties uitvoeren op grond van zogenoemde "fraude zonder medeplichtigheid".

42. Beschikking 98/527/EG, Euratom van de Commissie(33). beschrijft een methode voor de berekening ad hoc van fraude "zonder medeplichtigheid". Niettemin wordt de lidstaten de mogelijkheid gelaten met andere middelen tot eenzelfde resultaat te komen.

Gelijkwaardigheid van de door de lidstaten toegepaste methoden

43. Hoewel de beschikking nauwkeurige voorschriften bevat, was het niet altijd mogelijk vast te stellen in welke mate de door de Commissie voorgestane methode werd toegepast en of ze gelijkwaardig was met de andere door de lidstaten toegepaste methoden. In sommige gevallen ontbraken bewijsstukken, in andere gevallen werden de gegeven definities niet toegepast.

44. De correcte verwerking van BTW-fraude is bij sommige van de onderzochte nationale BNP's dus nog geen feit.

Ongerijmdheden in de resultaten van de berekening van de theoretische BTW

45. De berekening van de theoretische BTW door de nationale comptabele dienst bevat elementen die de afdracht van een lager BTW-bedrag kunnen verklaren(34). Om die reden valt te verwachten dat de theoretische BTW hoger is dan de werkelijk ontvangen BTW. Volgens het BNP-comité is dat het enige middel om ervoor te zorgen dat ten minste een aantal van de voor de belastingdiensten verborgen transacties in de nationale rekeningen zijn opgenomen.

46. De Rekenkamer stelde echter vast dat de ontvangen BTW in tegenstelling tot de verwachtingen in sommige gevallen hoger lag dan de theoretisch verschuldigde. Dit zou een aanwijzing kunnen zijn voor een te lage schatting van de nationale rekeningen. De Commissie had reeds op dit probleem gewezen na haar werkzaamheden in 1980.

47. In 1991 had de Commissie inderdaad ten aanzien van één lidstaat vastgesteld dat dit ongerijmde verschil tussen werkelijke en theoretische BTW-ontvangsten te wijten was aan een onderschatting van de consumptie van de huishoudens. Hoewel de Rekenkamer niet over volledige bewijzen beschikt, neemt zij akte van het feit dat de Commissie het genoemde probleem nu opgelost acht.

Ondernemingenregister

48. Een der essentiële elementen om te komen tot volledigheid van de nationale rekeningen is een zo gedetailleerd mogelijke kennis van de eenheden waarvan de productie in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de statistieken. Met die kennis, opgedaan uit verschillende informatiebronnen, moet worden voorkomen dat productie-eenheden worden vergeten of juist tweemaal worden geteld. In 1992 oordeelde de Commissie dat het ondernemingenregister voor de meting van het BNP evenveel invloed kon hebben als het in aanmerking nemen van de ondergrondse economie.

49. De lidstaten zijn verplicht een dergelijk register in te richten(35). Uit de verificaties van de Rekenkamer is echter gebleken dat het voorbehoud inzake de volledigheid voor een lidstaat werd opgeheven hoewel deze nog niet over zo'n register beschikt. In zulke gevallen zou de Commissie evenwel moeten aangeven op welke gronden zij er zeker van kan zijn dat deze lacune geen enkele invloed heeft op de volledigheid van de nationale rekeningen.

ONDERSCHEID TUSSEN FINAAL GEBRUIK EN INTERMEDIAIR VERBRUIK

50. In tegenstelling tot de volledigheid van het BNP is het onderscheid tussen finaal gebruik en intermediair verbruik op communautair niveau nauwkeurig gedefinieerd. Uit de verificaties van de Rekenkamer bleek in enkele gevallen dat die ESER-definities door de lidstaten niet waren gerespecteerd. Bij sommige van deze problemen had de Commissie zelf een afwijking geconstateerd, soms in alle lidstaten. De Commissie vindt dat deze gevallen geen significante invloed hebben op de berekening van het BNP.

Arbitrageprocedures

51. Sommige statistiekbureaus beweren dat een toepassing die niet voldoet aan de ESER-regels wordt gecorrigeerd door de verevening van de rekeningen. De verificaties van de Rekenkamer brachten geen zekerheid dat verevening tussen het verbruik en het aanbod van een product automatisch een in de gegevens schuilende vertekening voorkomt.

52. Om een dergelijke veronderstelling hard te kunnen maken, zou moeten worden bewezen dat ten minste één van de bij de arbitrage betrokken bronnen niets te maken heeft met de kwestie van de toepassing van het ESER. Het is ook van belang dat de doeltreffendheid van de arbitrageprocedure wordt geëvalueerd.

Beperkt karakter van de controles

53. In verband met de volledigheid van de nationale rekeningen meldde de Commissie in juli 1999 dat deze kwestie diepgaand was onderzocht en dat de ondergrondse economie is verwerkt in de nationale boekhouding. In mei 2000 bestond terzake voor vijf lidstaten(36) nog een voorbehoud.

54. De Commissie verklaarde dat de intrekking van deze reserve volgt uit een globale beoordeling van alle expliciete en impliciete correcties. Deze is gebaseerd op de bestudering van de statistische bronnen en methoden die de Commissie elders definieert als haar voornaamste controlemiddel(37).

55. De Commissie geeft toe dat deze bron op zich de kwaliteit van de gegevens niet kan garanderen en dat het wegens het gebrek aan specificaties in de inventarislijsten soms nodig is de lidstaten om bijkomende inlichtingen te vragen.

56. Inzake de twee in het onderzoek betrokken reserves vermelden de door de Commissie verstrekte documenten specifieke controles. De Commissie verrichtte geen analyses die een globale zekerheid over de kwaliteit zouden kunnen opleveren, bijvoorbeeld door onderzoek van de statistische organisatie van de lidstaten, de omstandigheden waaronder de basisgegevens werden geleverd, de samenhang van de verschillende gebruikte bronnen, de arbitrageprocedures en de regels voor de vaststelling van de betrouwbaarheidsdrempels.

57. De verrichte controles zijn niet genoeg gedocumenteerd om zekerheid te kunnen krijgen over de vraag hoe grondig ze waren en welke elementen van het BNP ze bestreken. Met name inzake het voorbehoud betreffende de volledigheid van de nationale rekeningen zou het wenselijk zijn geweest een gedetailleerd verificatieprogramma op te stellen op basis van criteria met betrekking tot de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de gegevens(38).

58. Tevens betekent "juistheid van de gegevens" voor de Commissie niet dat de begrippen strikt worden toegepast of dat een praktische meting volledig is, maar dat een procedure geen ernstige fouten bevat. De Rekenkamer beseft dat de kwaliteit van de schattingen, gezien de aard zelf van het BNP, afhankelijk is van de kosten-batenverhouding. Toepassing van dit principe vooronderstelt het bestaan van criteria en van een behoorlijke motivering. Maar in meerdere gevallen was het enige antwoord de bewering dat de aangehaalde problemen te verwaarlozen waren; de gronden voor die bewering werden niet verduidelijkt.

59. Ook kan men zich afvragen hoe de Commissie in sommige gevallen tot de overtuiging komt dat niet-conforme behandelingen elkaars invloed tenietdoen en dus geen effect hebben op de BNP-berekening, of zelfs dat de toepassing van verschillende definities door de statistiekbureaus toch conforme en vergelijkbare resultaten kan opleveren.

ROL VAN HET BNP-COMITÉ

60. Op basis van de door de lidstaten en de Commissie verstrekte inlichtingen brengt het BNP-comité een jaarlijks advies uit. Sinds 1990 verklaart het comité in dit document elk jaar opnieuw dat "aanzienlijke verbeteringen werden gerealiseerd" en stelt het "met genoegen vast dat bij de harmonisatie van de BNP-gegevens in de lidstaten vooruitgang werd en wordt geboekt". Wat betreft de toepassing van kwaliteitsbegrippen zoals de in paragraaf 18 genoemde, biedt het advies van het comité geen enkel houvast om uit te maken welk niveau elke lidstaat heeft bereikt en hoeveel er nog te doen staat.

61. In 1992 stelde de Commissie in haar verslag over de toepassing van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom dat het comité bij het onderzoek van de gegevens slechts had vastgesteld dat ze beschikbaar waren. De resultaten van de analyse van de gedetailleerde inventarislijsten en de mogelijk daaruit voortvloeiende conclusies waren niet beschikbaar.

62. Dat argument gaat tegenwoordig niet meer op. Het comité bestaat uit specialisten en kent niet alleen de informatie van zijn leden maar ook de analyses van de Commissie. In principe beschikt het dus over alle nodige elementen om een globaal oordeel over de vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid van de gegevens te kunnen vellen.

Mogelijkheid om de kwaliteit van de gegevens te meten

63. De productie van de nationale rekeningen kan in drie grote fasen plaatsvinden. In de eerste fase wordt gebruikgemaakt van een complex informatiesysteem dat bestaat uit zuiver statistische, fiscale en administratieve bronnen, die volledig dan wel het resultaat van steekproeven zijn. Daarmee kan het BBP en vervolgens het BNP vanuit maximaal drie gezichtspunten worden bekeken (vraag, productie, inkomsten)(39). Tijdens deze fase kan elke bron en elke bewerking daarvan fouten opleveren. Om de kwaliteit te meten moet voor elk basiselement een foutenmodel worden gevormd en daaraan een aanwijzing worden ontleend over de kwaliteit van de hele grootheid.

64. In de tweede fase worden de vanuit verschillende gezichtspunten of uit onafhankelijke bronnen verkregen gegevens vergeleken en beoordeeld. De bij die toetsing vastgestelde verschillen vormen een verdere aanwijzing voor de kwaliteit, die bij de vorige (vergelijking vanuit de gezichtspunten) komt.

65. Met het beschikbaar komen van de informatie kan de opstelling van de economische grootheden ten slotte worden herzien. De laatste stap bij het meten van de kwaliteit bestaat uit de bestudering van de herzieningsprofielen, meer bepaald uit het meten van de afwijking tussen de eerste en de definitieve versie (analyse van de ontwikkeling van de herzieningen).

66. Wegens de heterogeniteit van de systemen voor de vaststelling van het BNP is het dringend noodzakelijk het door elke lidstaat bereikte niveau wat betreft het in paragraaf 18 beschreven kwaliteitsbegrip te evalueren en te vergelijken.

67. In het verleden(40) heeft de Rekenkamer zich uitgesproken voor de invoering van een meting van de vergelijkbaarheid (aan de hand van indicatoren) en van de betrouwbaarheid (via betrouwbaarheidsintervallen) van de BNP-gegevens.

68. De Commissie heeft de bestudering van deze kwestie toevertrouwd aan twee nationale statistiekbureaus, die onlangs hun werkzaamheden hebben afgesloten. Daaruit blijkt dat op dit terrein geen voortgang mogelijk is zonder een bevredigende oplossing van de hierna geschetste problemen.

De toetsing vanuit de diverse gezichtspunten

69. Om de kwaliteit van de BNP-berekening vanuit de verschillende gezichtspunten te verbeteren, worden soms "vereveningen van de rekeningen" verricht. In dat geval kan de kwaliteit slechts worden gemeten als er een spoor is bewaard van de tussentijdse berekeningsfasen, met name van de grootheden in de verschillende toetsingsfasen. Dat is echter niet in alle lidstaten het geval. Bijgevolg moeten de Commissie en de lidstaten daartoe specifieke voorschriften vaststellen.

70. De kwaliteit van de afgeleide grootheden valt moeilijk te beoordelen als de verevening van de rekeningen ook dient ter evaluatie van bepaalde variabelen, zoals de voorraadmutaties. Een land dat de toetsing van twee gezichtspunten gebruikt om de voorraadmutaties te schatten, zal immers automatisch minder vereveningsfouten registreren dan een land dat de voorraden directer schat en, paradoxaal genoeg, meer informatie verzamelt.

71. Op het niveau van de economische sectoren hangt de specificiteit van de berekening af van een voorafgaande keuze van de nationale rekenplichtige; hij verschilt dan ook sterk van land tot land en veroorzaakt in principe een gebrek aan vergelijkbaarheid.

72. Evenzo kan een land dat de berekening slechts vanuit één gezichtspunt doet, geen gebruikmaken van de toetsing vanuit verschillende gezichtspunten en zal het geen toetsingsverschillen kennen. Het zal uiteraard minder variaties registreren, maar de kwaliteit van de gegevens zal niet per se beter zijn.

73. Anderzijds zijn de gezichtspunten voor de berekening van het BNP nooit volledig onafhankelijk en de verevening van twee gezichtspunten die dezelfde leemten vertonen, zou die leemten niet aan het licht brengen, hetgeen nadelig zou zijn voor de kwaliteit van de afgeleide grootheid.

74. Bij fouten ten gevolge van de monsterneming bestaat er een zekere overeenstemming tussen de statistische technieken. Over andere soorten fouten(41) is daarentegen geen informatie of alleen subjectieve informatie beschikbaar. Maar subjectiviteit in de foutenmeting heeft invloed op de geldigheid van de indicatoren voor de vergelijkbaarheid tussen de lidstaten.

De analyse van het verloop van de herzieningen

75. De afwijking van de eerste BNP-versies wordt gemeten door vergelijking met de definitieve versie. Om daaruit conclusies te kunnen trekken is het noodzakelijk dat de kwaliteit van de definitieve versie is geëvalueerd voordat het verloop van de herzieningen wordt geanalyseerd. Een rudimentaire definitieve rekening met weinig extra informatie tegenover de eerste versies zou aangeven dat er in die eerste versies geen afwijkingen waren. Als te automatisch gebruik werd gemaakt van de indicatoren op basis van het verloop van de herzieningen zou dit leiden tot een onderschatting van de kwaliteit van het BNP van een lidstaat die beschikt over een ingewikkeld en dus traag werkend informatiesysteem.

De vergelijkbaarheid tussen lidstaten

76. De nationale experimenten voor het meten van de kwaliteit van de economische grootheden zijn momenteel gericht op eigen doelstellingen van de lidstaten. In de eerste plaats wenst men de zekerheid dat de grootheden goede indicatoren zijn voor de conjunctuur (groei of recessie) en dat die indicatoren relevante informatie verschaffen over een verschil in groei ten opzichte van een tendens op lange termijn dan wel een aanwijzing over de situatie van de economie in een cyclus.

77. De eerste hindernis op de weg naar een vergelijkende meting van de kwaliteit van het BNP is de heterogeniteit van de statistieksystemen zelf. Er moet een consensus worden bereikt over de manier om verschillende soorten fouten te evalueren en ze samen te voegen tot een globale fout.

78. De werkzaamheden van de Commissie ter definiëring van de kwaliteit van de macro-economische grootheden en van de soorten fouten dragen bij tot de vorming van een aan alle lidstaten gemeen fundament waarop de kwaliteitsmeting kan gaan berusten.

79. Met de tot nu toe verrichte werkzaamheden was het echter niet mogelijk de kwaliteitsmeting te onderzoeken uit het oogpunt van de vergelijkbaarheid tussen de lidstaten, hetgeen nochtans een voorwaarde vooraf is om het BNP in de communautaire context als referentiegrootheid te kunnen gebruiken. Daarom zou dit aspect samen met de in de paragrafen 69 - 75 genoemde problemen speciaal moeten worden bestudeerd, bijvoorbeeld in het kader van de taskforcekwaliteitsmeting die de Commissie wil oprichten.

CONCLUSIE

Een in communautair verband wijdverbreide grootheid

80. Het BNP wordt beschouwd als de beste aanwijzing voor de bijdragecapaciteit (paragraaf 2). Het is goeddeels bepalend voor de deelneming van de lidstaten in de financiering van de begroting en is rechtstreeks van invloed op sommige uitgaven (paragrafen 6 - 10). Tegelijkertijd vormt het BNP de basis voor belangrijke besluiten, zoals die in het kader van de Economische en Monetaire Unie (paragraaf 11).

Het waarborgen van de wettigheid

81. Het BNP is niet meer dan de schatting van een productie waarvan de waarde onbekend is en blijft (paragraaf 1). Bij de onzekerheid in verband met de statistische aard van deze grootheid komt het feit dat elke lidstaat bij de opstelling van de statistieken zijn eigen methoden toepast. Daarom moet worden verzekerd dat de schatting van deze grootheid de nodige nauwkeurigheid bezit (paragrafen 20 - 24).

82. Om de wettigheid van het BNP als referentiegrootheid te verzekeren, is het in de eerste plaats belangrijk dat het in volledige openheid wordt vastgesteld door middel van duidelijk vastgelegde methoden. De betrouwbaarheid van de gegevens en hun vergelijkbaarheid op het niveau van de lidstaten moeten kunnen worden vastgesteld met deugdelijke controleprocedures (paragrafen 53 - 62).

83. De rol van de Commissie is niet alleen belangrijk maar ook uniek, want op nationaal vlak bestaan er geen andere controles van de methoden voor de opstelling van statistieken dan die welke worden toegepast binnen de statistiekbureaus. De Commissie is dus de enige instantie die een horizontaal beeld krijgt en tegelijkertijd beschikt over de nodige middelen voor analyse en regelgeving (paragrafen 13 - 17).

84. Elke verbetering met betrekking tot de meting van de kwaliteit van het BNP kan de wettigheid daarvan alleen maar versterken (paragrafen 63 - 79).

De voltooiing van de harmonisatie

85. Sinds de vaststelling van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom in 1989 was de harmonisatie van de BNP's de voornaamste doelstelling. Maar in 1996 gaf de Commissie toe dat de volledige harmonisatie van de BNP's nog niet was verwezenlijkt en dat er nog grote inspanningen nodig waren.

86. Begin 1999 waren meerdere leden van het BNP-comité bijvoorbeeld nog van mening dat de werkzaamheden ter verbetering van de BNP-gegevens nog niet voltooid waren. Niettemin zijn sindsdien de meeste reserves ingetrokken (paragraaf 30). De omvang en reikwijdte van de nog noodzakelijke werkzaamheden zouden in het licht van de huidige en toekomstige belangen van het BNP bekeken moeten worden.

Een doeltreffende controle op communautair niveau

87. Het bestaan van een Europees stelsel van economische rekeningen en van verschillende andere wettelijke voorschriften biedt op zich geen garantie ervoor dat de gegevens betrouwbaar en vergelijkbaar zijn (paragraaf 50).

88. De controle van de gebruikte gegevens moet onvermijdelijk betrekking hebben op de betrouwbaarheid van elk statistieksysteem zelf, op de inhoudelijke vergelijkbaarheid (inachtneming van het ESER) en op de praktische vergelijkbaarheid (gebruikte bronnen en methoden). Dit houdt in dat moet worden gekeken naar de statistische organisatie van de lidstaten, de voorwaarden voor de vaststelling van de basisgegevens, de samenhang en onafhankelijkheid van de verschillende bronnen, de arbitrageprocedures en de betrouwbaarheidsdrempels.

89. Uit de verificaties van de Rekenkamer bleek dat er bij de procedures voor de controle en de validering van het BNP meerdere problemen bestaan. De vastgestelde leemten inzake de inachtneming van het ESER, de doorzichtigheid van de correcties, de afwijkingen in de vergelijkbaarheid en de ouderdom van de bronnen zijn van invloed op de kwaliteit van de gegevens wat betreft de toepasselijke regels (paragrafen 32 - 52).

90. Hoewel er de laatste jaren onmiskenbaar verbeteringen zijn aangebracht, beschikt de Commissie nog niet over voldoende doorzichtige analyseprocedures waardoor zij de voor de BNP-berekening gebruikte gegevens zou kunnen valideren. De inhoud en doelstellingen van de controle-activiteit moeten beter worden gepreciseerd en gedocumenteerd (paragrafen 53 - 59).

91. Het is absoluut noodzakelijk dat de Commissie het effect van de over de BNP's geuite reserves kwantificeert. Dit zou een der criteria moeten zijn bij de uitoefening van haar bevoegdheden, ook wanneer zij zich overeenkomstig de artikelen 226 en 228 van het EG-Verdrag tot het Hof van Justitie wendt.

92. De toepassing van ESR 95 op de eigen middelen zou het systeem voor de opstelling van de nationale rekeningen kunnen verbeteren en rationaliseren, omdat wordt gewerkt met de beste beschikbare gegevens (paragrafen 25 en 26).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 14 september 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Overeenkomstig Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 betreffende de harmonisatie van de opstelling van het bruto nationaal product tegen marktprijzen (PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26) wordt het BNP, waarvan voor de eigen middelen de versie "tegen marktprijzen" van toepassing is, berekend op basis van het bruto binnenlands product (BBP). Het BNP is gelijk aan het BBP plus de uit het buitenland ontvangen beloning van werknemers en inkomens uit vermogen en ondernemersactiviteit, minus gelijksoortige betalingen aan het buitenland. Voor een bepaalde periode toont het BBP in monetaire termen en in absolute waarde (dus inclusief het verbruik van vaste activa) het eindresultaat (goederen en diensten) van de productieve activiteit der in een economisch gebied ingezeten productie-eenheden. Het BBP kan worden vastgesteld vanuit drie verschillende gezichtspunten (de productie van de ingezeten productie-eenheden, het finale gebruik van goederen en diensten door deze eenheden, en de door deze eenheden gegenereerde inkomsten). De marktprijzen die worden toegepast om de geproduceerde goederen en diensten in monetaire termen te evalueren, omvatten alle belastingen in verband met de productie of import ervan, minus subsidies. De grootheden BNP en BBP zijn gedefinieerd in het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER), waarvan de laatste versie (ESR 95) werd vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad (PB L 310 van 30.11.1996, blz. 1). In de ESR 95 is het in de vorige versie (ESER 79) bestaande begrip BNP nagenoeg vervangen door het begrip bruto nationaal inkomen (BNI).

(2) Europese Raad van Berlijn, 24 en 25 maart 1999, conclusies van het voorzitterschap, deel II (Eigen middelen en begrotingsonevenwichtigheden), punten 67 - 76. Krachtens deze overeenkomst tussen de staatshoofden en regeringsleiders moet een nieuw besluit over het stelsel van eigen middelen worden genomen. De inwerkingtreding van een dergelijk besluit hangt af van de nationale bekrachtigingsprocedures. In juli 1999 werd door de Commissie een voorstel voor een nieuw besluit ingediend (COM(1999) 333 def. van 8.7.1999). De Rekenkamer heeft over dit voorstel advies uitgebracht (advies nr. 8/99 - PB C 310 van 28.10.1999, blz. 1).

(3) De Rekenkamer bracht over haar werkzaamheden in verband met het BNP verslag uit in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 1991 (paragrafen 1.119 - 1.131), 1992 (paragrafen 1.80 - 1.104), 1993 (paragrafen 1.68 - 101), 1994 (paragrafen 1.112 - 1.131) en 1995 (paragrafen 1.104 - 1.128).

(4) Een uitgebreidere definitie van de begrippen volledigheid, intermediair verbruik en finaal gebruik wordt gegeven in bijlage I.

(5) Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk.

(6) Ierland en Luxemburg.

(7) In 1999 beliepen de eigen middelen in totaal 85555 miljoen euro, waarvan 37 % aan BTW-middelen en 44 % aan BNP-middelen.

(8) Afgezien van specifieke aanpassingen voor een grotere vergelijkbaarheid van de berekening in de lidstaten wordt de grondslag van de BTW-middelen in een lidstaat berekend door de tijdens een begrotingsjaar ontvangen inkomsten te delen door het gewogen gemiddelde tarief. Dit laatste wordt beschouwd als de weging van de verschillende BTW-tarieven die worden toegepast op de verschillende belastbare verrichtingen, gereconstrueerd op basis van de statistieken.

(9) Het verschil tussen het BBP en het BNP is aangegeven in voetnoot 1 op bladzijde 3.

(10) Binnen de Commissie is Eurostat belast met de taken in verband met de productie van deze statistieken (Besluit 97/281/EG van de Commissie - PB L 112 van 29.4.1997, blz. 54). Met betrekking tot de BNP-grootheid stelt Eurostat de in verband met de grondslag gebruikte gegevens vast en deelt deze mee aan de ordonnateursdienst die bevoegd is inzake de eigen middelen. Naast de specifieke bepalingen van toepassing op de berekening van het BNP geeft ook Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 betreffende de communautaire statistiek (PB L 52 van 22.2.1997, blz. 1) een definitie van de fundamentele beginselen waaraan de communautaire statistieken moeten voldoen. Het gaat met name om onpartijdigheid, betrouwbaarheid, relevantie, kosteneffectiviteit, statistische geheimhouding en doorzichtigheid. Deze beginselen werden onlangs overigens opgenomen in het EG-Verdrag (artikel 285). Krachtens deze bepaling kan de Commissie aan de Raad maatregelen voorstellen voor de opstelling van statistieken wanneer zulks voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap nodig is.

(11) Het BNP-comité bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de Commissie.

(12) De functie van het ESER wordt beschreven in paragraaf 20.

(13) Artikel 19 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1).

(14) Zie ook voetnoot 3 op bladzijde 4 in verband met de fundamentele beginselen voor de communautaire statistieken en de opstelling van statistieken die noodzakelijk zijn voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap overeenkomstig artikel 285 van het EG-Verdrag.

(15) Met name artikel 10, lid 8, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89.

(16) In Richtlijn 89/130/EEG, Euratom worden talrijke termen en begrippen gebruikt die betrekking hebben op de kwaliteit van het BNP, zonder dat ze worden gedefinieerd of gerangschikt. Gesteld wordt dat "een grotere vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid... nodig is" (eerste overweging) en dat "de gegevens over het BNPmp inhoudelijk en praktisch vergelijkbaar alsmede representatief voor de economie van de lidstaten moeten zijn" (derde overweging). Deze begrippen komen terug in artikel 7, waar de opdracht van het BNP-comité wordt omschreven (zie ook paragraaf 14).

(17) Het ESER is een boekhoudkundig kader dat is aangepast aan de structuur van de economieën van de lidstaten. Door zijn samenhang met het systeem van nationale rekeningen (SNR) van de Verenigde Naties is het een middel voor internationale vergelijkingen. Met het ESER is het mogelijk een systematische en gedetailleerde beschrijving te geven van een "totale economie" (een gebied, land of groep landen), haar onderdelen en structuur, haar verhouding tot andere economieën en haar ontwikkeling in de tijd.

(18) De methoden voor de vaststelling van het BBP, waaruit het BNP wordt afgeleid, zijn vermeld in voetnoot 1 op bladzijde 3. Bijlage II toont een overzicht van de wijze waarop elke lidstaat het BNP berekent en geeft daarmee een aanwijzing voor de verscheidenheid van de toegepaste methoden.

(19) De voornaamste kenmerken van de integratiemethoden worden aangegeven in bijlage II.

(20) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991; antwoord van de Commissie op paragraaf 1.129.

(21) Speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP, paragrafen 3.17 - 3.22.

(22) Zie voetnoot 3 op bladzijde 4.

(23) Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (PB L 310 van 30.11.1996, blz. 243).

(24) Dat ligt met name aan het feit dat de grondslag van één begrotingsjaar in latere begrotingsjaren wordt gecorrigeerd.

(25) Zie paragraaf 16. Deze 157 punten zijn opgesomd in Beschikking 97/619/EG, Euratom van de Commissie (PB L 252 van 16.9.1997, blz. 33). De mogelijkheid reserves ter kennis te brengen, werd ook door bepaalde lidstaten benut teneinde over specifieke punten later gegevens van betere kwaliteit te leveren.

(26) Beschikking 97/619/EG, Euratom, eerste overweging.

(27) Eind 1999 waren er in totaal nog 69 reserves. Naast de voornoemde 20 reserves, waren er 34 reserves met betrekking tot Oostenrijk, Finland en Zweden, alsook een voorbehoud jegens elke lidstaat in verband met de overgang van ESER 79 naar ESR 95.

(28) Zie bijlage I voor een gedetailleerde definitie van deze begrippen.

(29) In de nationale boekhouding wordt per definitie belang gehecht aan de economische stromen en niet aan het legale karakter ervan. Illegale activiteiten worden dus geboekt als productie, tenminste als de transactie plaatsvindt met wederzijds akkoord van de partijen. Dit principe is opgenomen in het systeem van nationale rekeningen van de Verenigde Naties (SNA - system of national accounts) 93 (punten 3.54 - 3.56 en 6.30 - 6.33) en in het ESR 95 (punten 1.13 en 1.42). Het ESER 79 vermeldt deze activiteiten wel niet uitdrukkelijk maar bevat ook geen aanwijzingen voor het tegendeel, zodat kan worden geïnterpreteerd dat ze zijn opgenomen. In het SNA 93 (punt 6.35) wordt aangegeven dat geen nauwkeurig onderscheid kan worden gemaakt tussen de verborgen (of niet rechtstreeks waargenomen) economie en de illegale activiteiten.

(30) Bijvoorbeeld inhoudelijke veranderingen, aanzienlijke verbetering van een bron of eventueel aanboren van een nieuwe bron.

(31) Artikel 3 van Beschikking 94/168/EG, Euratom.

(32) In dit geval wordt een belastbare transactie met instemming van de koper van een goed of een dienst door de leverancier niet bij de fiscus aangegeven. De betaalde prijs is dus per definitie exclusief belastingen. In een dergelijk geval is wat betreft de BTW geen correctie van het BNP noodzakelijk. Dit soort fraude wordt "fraude met medeplichtigheid" genoemd.

(33) PB L 234 van 21.8.1998, blz. 39. Volgens deze beschikking kan fraude "zonder medeplichtigheid" worden berekend door de theoretische BTW-ontvangsten (de ontvangsten als alle belastingplichtigen de wet toepassen) te verminderen met:

- de werkelijke BTW-ontvangsten,

- de transitorische posten tussen de schatkistgegevens en de nationale rekeningen,

- de geannuleerde schuldvorderingen bij faillissementen,

- de ontbrekende ontvangsten (door fraude "met medeplichtigheid").

(34) Het gaat met name om schatkistverschillen en geannuleerde schuldvorderingen (zie voetnoot 1 op bladzijde 8).

(35) Verordening (EEG) nr. 2186/93 van de Raad van 22 juli 1993 betreffende de communautaire coördinatie van de inrichting van ondernemingsregisters voor statistische doeleinden (PB L 196 van 5.8.1993, blz. 1).

(36) Waaronder Finland, Oostenrijk en Zweden. Deze lidstaten moesten hun bewijsstukken uiterlijk op 1 oktober 1999 voorleggen.

(37) Zie paragraaf 27.

(38) Bijvoorbeeld het schema van paragraaf 18.

(39) Zie voetnoot 1 op bladzijde 3.

(40) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995, paragraaf 1.126.

(41) Bijvoorbeeld fouten inzake de uitgangspopulatie of de grondslag, fouten in de metingen, de methoden of de behandeling van gevallen van niet-beantwoording, fouten ten gevolge van de modelvorming van economische verschijnselen.

Bijlage I

De volledigheid van het BNP

Onderliggende theorie

1. Volledigheid is een uitvloeisel van de noodzaak om in de berekening van het BNP alle activiteiten voor het produceren van goederen of diensten te betrekken. Ze is een van de factoren die van grote invloed zijn op de praktische vergelijkbaarheid.

2. Een deel van de economische activiteit ontsnapt aan de middelen voor rechtstreekse waarneming zoals vragenlijsten, periodieke inventariseringen en steekproeven. Met dit niet rechtstreeks waargenomen deel van de economie wordt te weinig rekening gehouden, hoofdzakelijk door inherente tekortkomingen in de meetcapaciteit van het statistiekinstrument(1) of door economische activiteiten in strijd met de wet, met name om fraude op het gebied van de belastingen of de sociale zekerheid te plegen(2). In dit verband wordt vaak de term "ondergrondse economie"(3) gebruikt.

3. Om al deze redenen moeten de statistiekbureaus passende correcties aanbrengen in de verschillende onderdelen van het BBP/BNP. Het aandeel van de niet rechtstreeks waargenomen economie verschilt van lidstaat tot lidstaat en is afhankelijk van de aard en kwaliteit van het nationale statistiekapparaat.

De volledigheid: arbitrage is noodzakelijk

4. De dekkingsgraad, en dus de volledigheid van het BNP, kan worden verbeterd door de methoden en de bronnen te ontwikkelen. Leemten op dit gebied leiden tot afwijkingen in de BNP-meting, verslechteren de praktische vergelijkbaarheid tussen de BNP's van de lidstaten en verminderen aldus de waarde van het BNP als referentiegrootheid.

5. Het streven naar volledigheid is echter een aanmoediging voor het gebruik van niet-statistische bronnen, die uiteraard niet in de eerste plaats zijn ontworpen om te voldoen aan concepten van de nationale comptabiliteit(4). Daaruit volgt dat deze externe bronnen moeilijk in het bestaande statistieksysteem inpasbaar zijn en dat de onnauwkeurigheid des te groter is omdat de bestudeerde populaties zeldzaam en verborgen zijn en hun informatie vervormen(5).

6. Het BNP kan dus niet onbeperkt worden aangevuld. Er moet een afweging worden gemaakt tussen vermindering van de vervormingen (door een vollediger gebied van de binnenlandse productie in aanmerking te nemen) of vergroting van de onnauwkeurigheid (door het gebruik van bronnen en methoden die noodzakelijkerwijs onvolmaakt zijn). Vanuit communautair oogpunt wordt het succes van die afweging voorts bepaald door de vergelijkbaarheid ervan tussen de lidstaten.

Beschikking 94/168/EG, Euratom

7. Bij de vaststelling van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom hadden de Raad en de Commissie de aandacht gevestigd op de kwestie van de verhoging van de dekkingsgraad van de zogeheten "parallelle economie" in de nationale rekeningen. De Commissie had geconstateerd dat de situatie op dit gebied van de ene lidstaat tot de andere verschilde, "zelfs voor landen met vergelijkbare statistische ontwikkelingsniveaus"(6).

8. Met Beschikking 94/168/EG, Euratom van de Commissie(7) wordt een verbetering beoogd van de volledigheid van het BNP; de elementen waarmee de lidstaten rekening moeten houden, zijn in de beschikking vastgelegd volgens het onderstaande schema(8).

>PIC FILE= "C_2000336NL.001401.EPS">

9. Met deze beschikking werd tegelijkertijd beoogd, de BNP-berekening doorzichtiger te maken door middel van valideringsmethoden waarmee de waarschijnlijkheid van bepaalde BNP-elementen kan worden beoordeeld(9).

Het onderscheid tussen finaal gebruik en intermediair verbruik

10. De toegevoegde waarde van een economie, waaruit het BBP voortvloeit, is gelijk aan de waarde van de geproduceerde goederen en diensten minus het intermediair verbruik. Het is dus noodzakelijk het finaal gebruik van goederen en diensten te onderscheiden van het gebruik in het kader van het productieproces.

11. Dit onderscheid is een basisbewerking bij de opstelling van de nationale rekeningen. Een onjuiste aanwijzing van de waarde van de goederen en diensten is rechtstreeks van invloed op de waarde van het BBP. Naargelang het intermediair verbruik bijvoorbeeld te hoog of te laag is geschat, zal ook het BBP te hoog of te laag gewaardeerd worden.

12. De begrippen intermediair verbruik en finaal gebruik zijn gedefinieerd in het ESER(10). Toen het BNP-comité(11) dit noodzakelijk achtte, heeft het bijkomende indelingscriteria ingevoerd.

(1) Zo worden productie-eenheden van geringe omvang soms vrijgesteld van de verplichting de belasting- en socialezekerheidsinstanties gegevens te verschaffen of worden deze niet automatisch doorgezonden aan de statistiekbureaus. In dat geval kunnen de voor de statistiekbureaus beschikbare gegevens over de geregistreerde en economisch actieve eenheden onvolledig of verouderd blijken. In dit verband kan worden opgemerkt dat het aandeel van de ondernemingen met minder dan tien werknemers en het daarmee gepaard gaande risico dat de statistiekbureaus hier geen rekening mee houden, sterk kunnen verschillen van het ene land tot het andere.

(2) Dat is met name het geval bij de clandestiene productie-eenheden of bij geregistreerde belastingplichtigen die bij de fiscus slechts een deel van de belastbare toegevoegde waarde aangeven.

(3) Voor het begrip "ondergrondse economie" bestaan talrijke definities. Op internationaal niveau is er de definitie in het systeem van nationale rekeningen van de Verenigde Naties (punten 6.34 - 6.36). Het ESER bevat geen definitie. Welke methoden de verschillende landen gebruiken, hangt zowel af van de beschikbare statistische gegevens als van de volledigheidsgraad van de bedoelde meting. Verschillende lidstaten opteerden voor een aanpak die goeddeels gebaseerd is op verschillen van registratieafwijkingen tussen de bronnen (gegevens over consumptie of productie/fiscale gegevens), maar voegen hieraan een groot aantal correcties ad hoc toe die berusten op specifieke onderzoeken waarvoor het statistiekgeheim geldt, op het gebruik van statistieken voor fiscale correcties of op de schatting van de productie via modelvorming (bijvoorbeeld door de opbrengsten op landbouwgebied te gebruiken).

(4) Bijvoorbeeld fiscale bronnen, specifieke onderzoeken, politieonderzoeken en administratieve bronnen.

(5) Een voorbeeld: De rekeningen waarbij de eerste normen van het systeem van nationale rekeningen van de Verenigde Naties werden toegepast, waren vooral gericht op de geregistreerde economie. Ze waren niet volledig maar wel betrouwbaar. Het gebruik van meerdere bronnen vergt de onderlinge toetsing daarvan en dus meer modelvorming, hetgeen dan weer leidt tot meer onnauwkeurigheden, tot een slechte controle van de afwijkingsvermindering en uiteindelijk tot een lagere kwaliteit.

(6) Eerste verslag over de toepassing van Richtlijn 89/130/EEG, Euratom (SEC(92) 588 def. van 31 maart 1992, blz. 3). Verslag van de Commissie van 23 januari 1995 over de follow-up van de opmerkingen bij de aanbevelingen van de Raad inzake de aan de Commissie te verlenen kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1992, bijlage I, bladzijden 1 en 3.

(7) PB L 77 van 19.3.1994, blz. 51.

(8) Zie artikel 2 van deze beschikking. Volgens het ESR 95 (punt 8.22) is een primair inkomen "het inkomen dat ingezeten eenheden ontvangen voor hun directe deelname aan het productieproces, alsmede het inkomen dat de eigenaar van een vordering of een materieel niet-geproduceerd activum ontvangt... voor het ter beschikking stellen [ervan]... aan een andere institutionele eenheid".

(9) De lidstaten moesten een beschrijving geven van alle berekeningen en correcties die nodig werden geacht om in de gekozen optiek voor de BNP-berekening de niet rechtstreeks waarneembare elementen in aanmerking te nemen. Tevens moesten zij een test ter validering van de werkgelegenheid verrichten, een overzicht van de inkomsten in natura en de fooien maken en een rapport indienen over de uitvoerbaarheid van het gebruik van gegevens voortvloeiend uit fiscale controles voor de verbetering van de volledigheid van de nationale rekeningen. Een vijfde element, specifiek verband houdend met de behandeling van BTW-fraude in de nationale rekeningen, is voorgeschreven bij Beschikking 98/527/EG, Euratom van de Commissie (PB L 234 van 21.8.1998, blz. 39).

(10) ESER 79, punten 320 - 335; ESR 95, punten 3.69 - 3.99.

(11) Zie paragraaf 14 van het verslag.

Bijlage II

Voornaamste kenmerken van de BNP-berekening in de lidstaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

De Commissie is zich ten volle bewust van de noodzaak de kwaliteit van het bruto nationaal product (BNP) te waarborgen, daar dit in communautair verband een buitengewoon belangrijke rol heeft. Onder auspiciën van Eurostat (het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen) spant zij zich, in het kader van het BNP-comité, daarom al meer dan tien jaar samen met de lidstaten in voor een verbetering van de betrouwbaarheid, de vergelijkbaarheid en de volledigheid van dit aggregaat.

De belangrijkste etappes van haar werkzaamheden waren:

- de opstelling van de BNP-richtlijn als rechtskader voor de harmonisatie van het BNP; hierbij werd ook het BNP-comité opgericht, dat bestaat uit de meest ervaren deskundigen op het gebied van de nationale rekeningen en statistici uit de lidstaten en wordt voorgezeten door Eurostat;

- de opstelling door de lidstaten, met financiële steun van de Commissie, van een inventarislijst van de bronnen en methoden die zij voor de berekening van het BNP gebruiken;

- het onderzoek van de inventarislijsten door Eurostat en het BNP-comité. Dit onderzoek, waarbij Eurostat ook controlebezoeken aan de lidstaten bracht, heeft ertoe geleid dat de Commissie, met instemming van het BNP-comité, besluiten heeft genomen die ten doel hadden het van toepassing zijnde rekeningenstelsel (ESER 1979) te verhelderen en het BNP te verbeteren. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de Commissie elk van de lidstaten er ook van in kennis gesteld welke problemen nog moesten worden opgelost om ervoor te zorgen dat het BNP van het desbetreffende land betrouwbaar, vergelijkbaar en volledig zou worden. Dankzij deze BNP-voorbehouden kunnen de communautaire belangen worden gevrijwaard en kan de gelijkheid tussen de lidstaten bewaard blijven;

- de financiële ondersteuning door de Commissie van de verbeteringen die de lidstaten naar aanleiding van de voorbehouden in het BNP aanbrengen en het toezicht hierop door Eurostat en het BNP-comité. Om de transparantie van dit toezicht nog te versterken namen ook vertegenwoordigers van bepaalde lidstaten deel aan de informatiebezoeken die aan de meeste andere lidstaten werden gebracht om zich op de hoogte te stellen van de afsluitende werkzaamheden voor de belangrijkste voorbehouden, en met name dat inzake de volledigheid van het BNP.

De Commissie is van mening dat dankzij de regelmatig door haar diensten uitgevoerde controles en de genoemde werkzaamheden de kwaliteit van de BNP-gegevens van de lidstaten is verbeterd en dat deze BNP-gegevens nu in voldoende mate vergelijkbaar zijn.

Er zijn tot nu toe belangrijke vorderingen geboekt. Verbetering van de kwaliteit van de statistieken en de nationale rekeningen is uiteraard een doorlopend proces. De werkzaamheden en onderzoeken moeten dan ook met passende middelen worden voortgezet.

De Commissie erkent dat extra inspanningen nodig zijn om de verrichte controles beter te beschrijven en de controledossiers beter te documenteren.

De Commissie is evenwel van oordeel dat de specifieke opmerkingen van de Rekenkamer over de bestudeerde lidstaten de geldigheid van het BNP en de controle ervan door de Commissie niet in twijfel trekken. In onderstaande gedetailleerde antwoorden wordt nader op de portee van deze opmerkingen ingegaan.

GEBRUIK VAN HET BNP OP COMMUNAUTAIR NIVEAU

6 - 12. De Commissie is zich bewust van het belang van betrouwbare BNP- en BBP-gegevens voor allerlei communautaire beleidsterreinen. Daarom stond zij aan de wieg van een mechanisme om deze aggregaten te controleren. De lidstaten zijn in het kader van het BNP-comité bij dit mechanisme betrokken om ervoor te zorgen dat dit efficiënt werkt en doorzichtig is.

DE BETROUWBAARHEID EN VERGELIJKBAARHEID VAN DE GEGEVENS

De controleprocedures

Opmerkingen over de geuite reserves

Volledigheid van het BNP

Doorzichtigheid van de correcties

32 en 33. Het overgrote deel van de economie wordt bestreken door betrouwbare statistische of administratieve bronnen. Bovendien brengen de lidstaten talrijke correcties aan om ervoor te zorgen dat hun BNP volledig is en ook de informele economie omvat. Dat de toelichting op die correcties soms niet erg gedetailleerd is, is vooral te wijten aan het feit dat er per definitie geen directe statistische bronnen voor het grijze circuit bestaan. In bepaalde gevallen kunnen de nationale bureaus voor de statistiek zich voor deze correcties dan ook alleen baseren op schattingen van deskundigen. Het gaat echter maar om een zeer klein deel van het BNP.

De Commissie zal er bij de nationale bureaus voor de statistiek op blijven aandringen om waar mogelijk (vooral in gevallen waarin geen statistische informatie wordt gebruikt omdat deze ontbreekt of onsamenhangend is) de analyses van deskundigen te vervangen door verbeterde statistische bronnen, en voorts om betere informatie over de correcties te geven.

Geen follow-up bij een indelingsprobleem en aanvaarding van een correctie ter vervollediging die niet op een betrouwbare statistische basis was gebaseerd

34. Uit de door Eurostat gehouden enquête en uit de discussies die het heeft gevoerd, is gebleken dat de vier bij het onderzoek betrokken landen (Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk) procedures of correcties toepassen die het door de Rekenkamer genoemde indelingsprobleem op bevredigende wijze regelen.

In 1988, d.w.z. vóór de beschikking over de volledigheid, heeft Duitsland wel eens een correctie uitgevoerd zonder dat er sprake was van een degelijke statistische grondslag. Juist daarom heeft de Commissie een voorbehoud ten aanzien van de volledigheid gemaakt. De in de beschikking over de volledigheid verlangde werkzaamheden zijn inmiddels uitgevoerd en Duitsland heeft de resultaten ervan teruggerekend tot 1988, zodat de aangehaalde correctie bij de evaluatie van het BNP geen enkele rol meer speelt.

Vertekend beeld bij vergelijkingen

Vergelijkbaarheid van de correcties tussen de lidstaten

35. De lidstaten hebben steeds hun eigen methoden gehanteerd om de verborgen economie in het BNP te verdisconteren, want omdat de geschiktheid van de statistische bronnen en de politieke en administratieve organisatie van land tot land uiteenlopen, zijn methoden die in het ene land kunnen worden toegepast in een ander land onbruikbaar.

De Commissie is dan ook van mening dat het vergelijken van het resultaat van een nationale methode met het resultaat dat deze methode in een ander land zou hebben gegeven, niet van gevaar ontbloot is. Overeenkomstig de beschikking over de volledigheid gaat de Commissie na of de wijze waarop de verborgen economie in aanmerking wordt genomen van land tot land vergelijkbaar is. Zij baseert zich hiervoor op tal van elementen, waaronder de wijze waarop de lidstaten de in deze beschikking opgenomen gemeenschappelijke methoden toepassen.

Behandeling van illegale activiteiten

36. Illegale activiteiten werden bij de correcties ter vervollediging en de berekening van het BNP buiten beschouwing gelaten omdat de lidstaten er tijdens de vergaderingen in het BNP-comité over Beschikking 94/168/EG, Euratom op wezen dat zij niet beschikten over de statistische en methodologische middelen om deze activiteiten te meten. Bovendien was gebleken dat de weinige ervaringen die op dit gebied waren opgedaan, betrekking hadden op slechts enkele deelterreinen en zeer ongelijk verdeeld waren over de landen. Daarom besloot het BNP-comité zijn inspanningen te concentreren op de vaststelling en uitvoering in de lidstaten van methoden om de volledigheid van het BNP te waarborgen door hierin activiteiten op te nemen die op zich weliswaar legaal zijn, maar die niet rechtstreeks worden aangegeven of waargenomen (zwart werk, enz.).

Voor het BNP is het grootste probleem dat de belangrijkste activiteiten die gewoonlijk als "illegaal" worden aangemerkt, in de praktijk vaak moeilijk meetbaar zijn, waarbij het niet uitmaakt wat hun werkelijke juridische status in een land is.

Als bijdrage aan de werkzaamheden ter ontwikkeling van betrouwbare methoden voor een bevredigende meting van deze activiteiten heeft de Commissie bepaalde in 1998 verrichte werkzaamheden van het Office for National Statistics (ONS) in het Verenigd Koninkrijk en een in september 1999 in Nederland gehouden studiebijeenkomst van de lidstaten over dit onderwerp medegefinancierd. De eerste resultaten van de werkzaamheden van het ONS zijn tijdens deze studiebijeenkomst gepresenteerd.

De conclusies van deze studiebijeenkomst, die in december 1999 aan de werkgroep Nationale rekeningen(1) werden voorgelegd, zijn een eerste bijdrage van Eurostat en de lidstaten aan het handboek over de niet-waargenomen economie dat thans bij de OESO in voorbereiding is. Wanneer dit handboek en de resultaten van het onderzoek dat momenteel in enkele lidstaten wordt verricht, beschikbaar zijn, zal Eurostat voorstellen voor schattingsmethoden voor illegale activiteiten doen.

Ouderdom van de bronnen

37 - 40. Inderdaad worden er in bepaalde gevallen voor de berekening van de correcties ter vervollediging coëfficiënten gebruikt die op oude bronnen zijn gebaseerd.

Eurostat is zich bewust van het probleem dat daardoor met het oog op de volledigheid ontstaat. Daarom heeft het bij zijn controlebezoeken de nadruk gelegd op de noodzaak de meest recente bronnen te gebruiken.

Verwerking van de BTW-fraude

Ontbreken van bewijs dat rekening wordt gehouden met BTW-fraude en dat de door de lidstaten gebruikte methoden gelijkwaardig zijn

41 - 44. In de betrokken lidstaten bieden het gebruik en de verificatie aan de hand van vanuit de uitgavenoptiek verkregen gegevens de mogelijkheid impliciet rekening te houden met BTW-fraude.

Ongerijmdheden in de resultaten van de berekening van de theoretische BTW

45 - 47. De Rekenkamer wijst erop dat de theoretische BTW (die wordt verkregen door toepassing van de BTW-tarieven op de belastbare transacties) in Luxemburg onder de BTW-opbrengsten lag, wat erop zou kunnen duiden dat bepaalde transacties in de nationale rekeningen niet in aanmerking werden genomen.

Volgens de Commissie heeft de herziening van de nationale rekeningen van Luxemburg bijgedragen tot een oplossing van de negatieve BTW-verschillen. Vanaf de in oktober 1999 ingediende nationale rekeningen zijn de BTW-verschillen namelijk positief.

Ondernemingenregister

48 en 49. In Duitsland is het voorbehoud met betrekking tot de volledigheid opgeheven hoewel het land nog niet beschikt over een geïntegreerd ondernemingenregister, terwijl dat toch een bijzonder belangrijk element voor de volledigheid vormt.

Het is duidelijk dat een goed register een zeer belangrijk werktuig voor de verbetering van de volledigheid is. Momenteel wordt in Duitsland aan dit register gewerkt. Men houdt zich hierbij aan de termijn die is vastgesteld in de afwijking die het Comité statistisch programma Duitsland hiervoor heeft toegestaan.

In Duitsland baseert men zich voor de controle van de volledigheid vooral op de vergelijking van de werkgelegenheidsgegevens. Hiermee wordt beoogd een tegenwicht te bieden voor eventuele onvolledigheid als gevolg van het ontbreken van een register. De bevolkingsgegevens die voor de validatie van de BNP-schattingen worden gebruikt, zijn immers niet afhankelijk van de registers.

Onderscheid tussen finaal gebruik en intermediair verbruik

Arbitrageprocedures

51 en 52. Eurostat gaat akkoord met het standpunt van de Rekenkamer dat het in evenwicht brengen van de middelen en bestedingen voor een product op zich niet de mogelijkheid biedt een vertekening automatisch te corrigeren die voor beide bronnen tegelijk geldt. Toch is Eurostat van mening dat het in evenwicht brengen van middelen en bestedingen op een gedetailleerd niveau en op basis van betrouwbare referentiebronnen een zeer goede basis voor de productie van betrouwbare schattingen is. Daarom legt Eurostat bij zijn controlebezoeken de nadruk op deze beide aspecten, en het zal dit ook blijven doen.

Wanneer de vertekening op beide bronnen tegelijk betrekking heeft, vraagt Eurostat de deskundigen op het gebied van de nationale rekeningen overigens op zoek te gaan naar alternatieve methoden, waarbij vaak een bevredigende oplossing zoals de vergelijking van de werkgelegenheidsgegevens wordt gevonden.

Beperkt karakter van de controles

54 - 56. Alle werkzaamheden die de Commissie nu al meer dan tien jaar lang in samenwerking met de lidstaten verricht, zijn erop gericht de kwaliteit van het BNP te garanderen.

De in 1991 voor het eerst door de lidstaten ingediende inventarislijsten, die de Commissie en het BNP-comité als uitgangspunt voor hun werkzaamheden hebben genomen, beschrijven de statistische organisatie in de lidstaten en de door de lidstaten gebruikte statistische bronnen en berekeningsmethoden. Bij zijn controles gaat Eurostat na in hoeverre deze aspecten bijdragen aan de geldigheid van de BNP-schattingen.

Inderdaad zijn deze inventarislijsten op sommige punten zeer uitvoerig, terwijl ze op andere punten onvoldoende gedetailleerd zijn gebleken.

De inventarislijsten zijn bijvoorbeeld opgesteld voordat de beschikking over de volledigheid en de aanbevelingen van het BNP-comité over de afbakening tussen intermediair verbruik en finale bestedingen waren goedgekeurd. Studies over beide aspecten hebben dan ook aan het licht gebracht dat de lidstaten extra werkzaamheden moeten verrichten en aanvullende informatie moeten leveren. De gewenste gegevens zijn ingediend in de rapporten van de lidstaten over de volledigheid en in de vorm van documenten en toelichtingen die Eurostat tijdens en na de sedert 1995 door Eurostat verrichte controlebezoeken van de nationale bureaus voor de statistiek heeft ontvangen.

Door de aard van de controlewerkzaamheden met betrekking tot de nationale rekeningen en het BNP heeft Eurostat voortdurend contact met de nationale bureaus voor de statistiek. Dit betekent dat in eerste instantie de beschikbare documenten worden geanalyseerd, waarna over het een of andere punt aanvullende informatie wordt gevraagd en bestudeerd.

Hiervoor (eveneens paragraaf 56) wordt verwezen naar het antwoord van Eurostat op de opmerking over de "Meting van de kwaliteit van de nationale BNP's" (paragrafen 63 - 79).

57. Bij zijn controle van het BNP baseert Eurostat zich overeenkomstig de BNP-richtlijn op drie criteria: de betrouwbaarheid van de statistische bronnen, de vergelijkbaarheid van de regels (door inachtneming van het ESER) en de resultaten, en de volledigheid (verificatie van de bronnen, uitvoering van een geheel van bevredigend geachte correcties).

Deze elementen worden geanalyseerd in de door Eurostat aan het BNP-comité voorgelegde rapporten. Wanneer Eurostat van oordeel is dat aan een van de criteria niet wordt voldaan, dan wordt een voorbehoud gemaakt. Vervolgens beoordeelt Eurostat op basis van de verrichte werkzaamheden en de door de lidstaten in het BNP aangebrachte correcties of een voorbehoud weer kan worden opgeheven. De in oktober 1998 door de lidstaten verstrekte rapporten over deze werkzaamheden en correcties zijn de Rekenkamer op haar verzoek toegezonden. Ook is het samenvattende document van Eurostat over de mogelijkheid de voorbehouden voor de vier door de Rekenkamer bestudeerde lidstaten al dan niet op te heffen aan haar meegedeeld.

De Commissie is het evenwel met de Rekenkamer eens dat in de toekomst extra inspanningen moeten worden verricht om de aard van de verrichte controles beter te beschrijven en de controledossiers beter te documenteren.

58 en 59. Eurostat heeft het niet realistisch gevonden vooraf vast te stellen of een element voor de berekening van het BNP al dan niet verwaarloosbaar kan worden geacht, bijvoorbeeld in de vorm van een percentage van het BNP. Van geval tot geval wordt een standpunt bepaald dat is gebaseerd op het deskundige oordeel van Eurostat over het relatieve belang van de betrokken economische verschijnselen voor statistische berekeningen.

Wat het kosteneffectiviteitsbeginsel betreft, is Eurostat van oordeel dat het vooraf vaststellen van wat als significant voor het BNP moet worden beschouwd, zou betekenen dat al deze kleine posten moeten worden berekend, waarvoor onevenredig veel middelen nodig zouden zijn. Volgens Eurostat is een dergelijke aanpak in het onderhavige geval in strijd met het kosteneffectiviteitsbeginsel.

Rol van het BNP-comité

60 - 62. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer dat het BNP-comité thans over alle (door de lidstaten en Eurostat geleverde) elementen beschikt om in zijn advies over het BNP een algemeen oordeel over de vergelijkbaarheid en de betrouwbaarheid van de BNP-gegevens te kunnen vellen.

In vroegere adviezen heeft het BNP-comité zich ertoe beperkt kennis te nemen van de beschikbaarheid van deze gegevens. Thans geeft het in zijn jaarlijks advies over het BNP aan dat er zijns inziens aanzienlijke vorderingen zijn geboekt bij de harmonisatie van het BNP, d.w.z. bij de toepassing van de BNP-richtlijn.

In werkelijkheid ontvangt en analyseert het BNP-comité de door de lidstaten verstrekte documenten, de rapporten van Eurostat en diens voorstellen ter verbetering van het BNP.

Herhaaldelijk is in het BNP-comité aan de orde gekomen welk type advies het moet geven. Tot dusverre was zijn standpunt dat de Commissie zelf een oordeel over de kwaliteit van het BNP van iedere lidstaat moet vellen. De Commissie zal de Raad evenwel voorstellen deze kwestie binnenkort opnieuw aan de orde te stellen.

Mogelijkheid om de kwaliteit van de gegevens te meten

63 - 79. De Commissie is van mening dat dankzij de controles die haar diensten regelmatig met betrekking tot de inachtneming van de regels voor de opstelling van de rekeningen en de verbetering van de statistische bronnen uitvoeren, en de werkzaamheden van de lidstaten in het kader van het BNP-comité een correcte en bevredigende toepassing van de BNP-richtlijn mogelijk is.

De Commissie staat open voor nieuwe methoden voor de verificatie van de kwaliteit van de BNP-gegevens. De Commissie en het BNP-comité hebben echter al blijk gegeven van hun reserves ten aanzien van de theoretische en praktische aspecten van wiskundige vergelijkbaarheidsindicatoren.

De Commissie is zich bewust van het theoretische belang van de meting van de betrouwbaarheid aan de hand van betrouwbaarheidsintervallen, ook al heeft deze meting in de budgettaire praktijk wellicht geen enkel gevolg. Na in juli 1999 een rapport (CPNB/272) over de conclusies van de aan ISTAT en het ONS toevertrouwde studies aan het BNP-comité te hebben voorgelegd, heeft de Commissie voor de meting van de kwaliteit een taskforce met vertegenwoordigers uit zes lidstaten opgericht. In deze taskforce hebben met name zeer ervaren deskundigen op het gebied van de nationale rekeningen zitting, die de relevantie en uitvoerbaarheid van de beoogde aanpak moeten beoordelen.

De Commissie is zich ook bewust van het belang van bepaalde door de Rekenkamer genoemde aspecten. Dit betreft vooral de moeilijkheden bij de meting van fouten en de kwestie van de vergelijkbaarheid van de bestudeerde oplossingen. De taskforce zal bij zijn werkzaamheden rekening met deze aspecten houden.

De taskforce moet in het eerste halfjaar van 2001 verslag uitbrengen. Naar aanleiding hiervan zal de Commissie voorstellen doen.

CONCLUSIE

Een in communautair verband wijdverbreide grootheid

Het waarborgen van de wettigheid

80 en 81. Gezien de belangrijke rol van het BBP en het BNP in communautair verband is de Commissie zich ten volle bewust van de noodzaak de kwaliteit van de nationale rekeningen en het BNP van de lidstaten te waarborgen. Daarom worden al meer dan tien jaar lang in nauwe samenwerking met de lidstaten zeer omvangrijke werkzaamheden uitgevoerd om de betrouwbaarheid, de vergelijkbaarheid en de volledigheid van dit aggregaat te verbeteren.

82 - 84. De doorzichtigheid van het BNP-controlemechanisme wordt gewaarborgd door de werkzaamheden van het BNP-comité, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door Eurostat. De inventarislijsten van de door de lidstaten gebruikte statistische bronnen en methoden, de rapporten van Eurostat (over de inventarislijsten en over de controlebezoeken waarbij de stand van de nationale rekeningen van iedere lidstaat wordt geanalyseerd op het punt van betrouwbaarheid, vergelijkbaarheid en volledigheid), alsmede de resultaten van de werkzaamheden van de lidstaten met betrekking tot de BNP-voorbehouden worden namelijk aan het BNP-comité voorgelegd en door dit comité besproken.

De voltooiing van de harmonisatie

Een doeltreffende controle op communautair niveau

85 - 91. De Commissie is van mening dat dankzij de regelmatig door haar diensten uitgevoerde controles op het punt van de betrouwbaarheid en de geschiktheid van de statistische bronnen, de vergelijkbaarheid van de definities, regels (door inachtneming van het ESER) en resultaten, en de volledigheid van de nationale rekeningen van de lidstaten (verificatie van de bronnen, uitvoering van een geheel van bevredigend geachte correcties), alsmede de werkzaamheden van het BNP-comité een correcte en bevredigende toepassing van de BNP-richtlijn kan worden gewaarborgd.

De door de lidstaten naar aanleiding van deze controles en werkzaamheden in hun BNP aangebrachte verbeteringen hebben de opheffing van de voorbehouden op het BNP gerechtvaardigd. Het document waarnaar de Rekenkamer in paragraaf 86 verwijst (document CPNB/267, notulen van de vergadering van het BNP-comité van februari 1999, punt 11.2), bevat de reacties van het BNP-comité op een ontwerpverklaring van het Comité statistisch programma over de kwaliteit van de nationale rekeningen. Het BNP-comité heeft willen benadrukken dat de kwaliteit van de statistieken en de nationale rekeningen voortdurend moet worden verbeterd. Daarom heeft het met klem gewezen op de noodzaak gematigde bewoordingen te gebruiken om niet de indruk te wekken dat de werkzaamheden ter verbetering van het BNP volledig afgesloten zijn. Het BNP-comité heeft de geldigheid van de BNP-cijfers waarop de opheffing van de voorbehouden gebaseerd is, evenwel niet in twijfel getrokken.

De Commissie erkent dat extra inspanningen nodig zullen zijn om de uitgevoerde controles beter te beschrijven en de desbetreffende dossiers beter te documenteren.

92. De Commissie staat volledig achter de aanbeveling van de Rekenkamer de eigen middelen op het ESR 1995 te baseren, een oplossing die zij overigens al in 1996, bij de goedkeuring van het ESR 1995, heeft voorgesteld.

(1) Deze werkgroep bestaat uit deskundigen uit de lidstaten en van Eurostat.