NL Publicatieblad van de Europese Unie L 258/74

BESLUIT VAN DE COMMISSIE

van 24 mei 2011

betreffende de gedeeltelijke privatisering van Casino Mont Parnès door Griekenland (steunmaatregel C 15/10 (ex NN 21/10))

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 3505)

(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2011/647/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brief van 23 juni 2002 diende de onderneming Egnatia SA, die na een fusie werd overgenomen door Athinaiki Techniki en die deel uitmaakt van het consortium Casino Attikis (hierna „CA” of „de klager” genoemd) een klacht in bij de Europese Commissie, waarin zij betoogde dat de Griekse autoriteiten een niet-transparante en discriminerende aanbestedingsprocedure ten uitvoer hadden gelegd bij de overdracht van 49 % van het kapitaal van het Griekse Casino Parnithas SA (hierna „Casino Mont Parnès” genoemd) aan de begunstigde, Hyatt Regency consortium (2) (hierna „HR” of „de beweerde begunstigde” genoemd), en derhalve inbreuk had gemaakt op de internemarktregels van de EU.

(2) Bij brief van 3 oktober 2002 zond directoraat-generaal (hierna „DG” genoemd) Interne Markt van de Europese Commissie een kopie van het dossier toe aan DG Concurrentie, opdat de zaak eveneens zou worden beoordeeld in het licht van de EU-staatssteunregels.

(3) Bij e-mail van 9 december 2002 verschafte de juridisch vertegenwoordiger van de klager de diensten van DG Concurrentie een aanvullende toelichting op de zaak.

(4) Bij brief van 24 januari 2003 stuurde de Commissie de klacht door naar de Griekse autoriteiten met het verzoek de hierin aan de orde gestelde kwesties toe te lichten. De Griekse autoriteiten antwoordden op 4 maart 2003.

(5) Op 27 januari 2003 hadden de diensten van de Commissie een ontmoeting met de juridisch vertegenwoordiger van de klager.

(6) Op 12 februari en 22 augustus 2003 diende de juridisch vertegenwoordiger van de beweerde begunstigde bewijsstukken in bij de diensten van de Commissie.

(7) Bij brieven van 31 maart en 16 mei 2003 verstrekte de klager aanvullende inlichtingen aan DG Concurrentie.

(8) Op 10 april 2003 hadden de diensten van de Commissie een ontmoeting met de vertegenwoordiger van de beweerde begunstigde.

(9) In de periode van 15 juli tot 16 september 2003 vond er een briefwisseling plaats tussen de Commissie en de klager over de afzonderlijke beoordeling van de staatssteunkwesties, en wees de Commissie de klager op haar besluitvormingspraktijk, waaruit blijkt dat de overdracht van een publiek goed in het kader van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht mogelijk geen staatssteun inhoudt wanneer deze procedure transparant en niet-discriminerend is verlopen. Bijgevolg heeft de Commissie de klager meegedeeld dat zij geen standpunt zou innemen voordat DG Interne Markt en diensten zijn onderzoek van de procedure voor het plaatsen van de betrokken overheidsopdracht zou hebben afgerond.

(10) Bij brieven van 22 januari en 4 augustus 2004 deelden de diensten van DG Interne Markt en diensten mee dat het onderzoek was voltooid en dat zij van mening waren dat de aanbestedingsprocedure correct was verlopen. Bij brief van 2 juni 2004 deelde DG Concurrentie de klager mee dat het de klacht administratief had afgesloten overeenkomstig artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (3).

(11) Op 18 februari 2005 stelde de klager bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring in van het besluit van de Commissie om de zaak administratief af te sluiten.

(12) Op 26 september 2006 verklaarde het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk omdat het van oordeel was dat de brief van 2 juni 2004, waarin de administratieve afsluiting van de zaak werd meegedeeld, geen handeling vormde waartegen beroep kan worden ingesteld overeenkomstig artikel 230 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag) (thans artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)) (4).

(13) Op 18 december 2006 stelde de klager bij het Hof van Justitie beroep in tegen deze beschikking van het Gerecht.

(14) Bij arrest van 17 juli 2008 (5) vernietigde het Hof van Justitie genoemde beschikking, waarbij het oordeelde dat de bestreden handeling wel degelijk een handeling vormde waartegen beroep kan worden ingesteld en dat de Commissie haar verplichtingen ingevolge de procedureverordening nr. 659/1999 niet was nagekomen. Het Hof verwees het de zaak terug naar het Gerecht.

(15) Bij brief van 26 september 2008 deelden de diensten van DG Concurrentie de klager mee dat zij de administratieve afsluitingsbrief van 2 juni 2004 introkken en de procedure administratief opnieuw inleidden.

(16) Bij beschikking van 29 juni 2009 oordeelde het Gerecht dat, aangezien de brief was ingetrokken, op het beroep niet meer behoefde te worden beslist (6). Deze beschikking werd door de klager op 7 september 2009 aangevochten, waarbij hij betoogde dat het Gerecht de intrekking van de brief als ongeldig had moeten beschouwen en de administratieve afsluitingsbrief nietig had moeten verklaren.

(17) Bij e-mail van 11 september 2009 verstrekte de klager nadere inlichtingen aan de Commissie.

(18) Op 14 oktober 2009 hadden de diensten van de Commissie een ontmoeting met vertegenwoordigers van de klager. Na deze bijeenkomst verschafte de klager in verscheidene brieven verdere informatie aan de Commissie.

(19) Bij brief van 21 oktober 2009 verzocht de Commissie Griekenland om aanvullende inlichtingen. Bij brief van 13 november 2009 vroeg Griekenland om een verlenging van de antwoordtermijn, welke door de Commissie bij e-mail van 18 november 2009 werd toegestaan. Griekenland antwoordde de Commissie op 11 en 14 januari 2010.

(20) Bij arrest van 6 mei 2010 beantwoordde het Hof van Justitie een verzoek om een prejudiciële beslissing ingevolge artikel 234 EG-Verdrag (thans artikel 267 VWEU) van de Simvoulio tis Epikratias (Griekenland), met name betreffende de toepassing van de EU-regels inzake overheidsopdrachten op de aanbestedingsprocedure waarop ook het onderhavige onderzoek betrekking heeft. Het Hof van Justitie concludeerde onder meer dat een overeenkomst zoals die waarop de onderzochte aanbestedingsprocedure betrekking heeft niet in haar geheel binnen de werkingssfeer van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten valt (7). Daarnaast stelde het Hof dat deze conclusie niet wegneemt dat een dergelijke overeenkomst de fundamentele regels en de algemene beginselen van het Verdrag, met name die inzake de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van kapitaal, in acht moet nemen.

(21) Bij brief van 6 juli 2010 deelde de Commissie Griekenland mee dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de maatregel in te leiden.

(22) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (8). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de maatregel te maken.

(23) Na de inleiding van de procedure ontving de Commissie opmerkingen van twee belanghebbenden, namelijk van vertegenwoordigers van de beweerde begunstigde (de onderneming Athens Resort Casino Holdings (9), namens HR) (10) en van vertegenwoordigers van de klager (de onderneming Club Hotel Casino Loutraki SA, namens CA) (11). Bij brief van 6 augustus 2010 maakte Griekenland zijn opmerkingen kenbaar. De opmerkingen van beide belanghebbenden werden bij brief van 29 oktober 2010 aan Griekenland toegezonden; Griekenland reageerde bij brief van 25 november 2010.

(24) Op 16 december 2010 (12) oordeelde het Hof van Justitie dat het Gerecht het oorspronkelijke beroep tegen de „administratieve afsluiting” van de zaak door de Commissie ten onrechte niet-ontvankelijk had verklaard.

2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

(25) In oktober 2001 zijn de Griekse autoriteiten een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht gestart met het oog op de overdracht van 49 % van het kapitaal van Casino Mont Parnès (13). Er waren twee kandidaten, „ΚΑΖΙΝΟ ΑΤΤΙΚΗΣ” (hierna „Casino Attikis” of „CA” genoemd) en de joint venture „HYAΤΤ REGENCY - ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΤΕΧΝΟΔΟΜΙΚΗ” (hierna „Hyatt Regency consortium” of „HR” genoemd), die allebei werden geselecteerd om deel te nemen aan de tweede fase van de aanbestedingsprocedure (14) overeenkomstig de toepasselijke nationale voorschriften. Na een beweerdelijk ongeldige procedure werd de opdracht gegund aan HR. In de punten 26 tot en met 29 worden de gebeurtenissen beschreven die, overeenkomstig de informatie waarover de Commissie beschikt, aan deze gunning vooraf zijn gegaan.

(26) Volgens de toepasselijke nationale voorschriften dient de aanwijzing van de winnende kandidaat te geschieden door middel van een biedprocedure (verkoop bij opbod) waarbij de aanvankelijke verkoopprijs was vastgesteld op 80 miljoen EUR. De aanbestedingscommissie opent de verzegelde enveloppen die door de kandidaten zijn ingediend en die het financiële bod van elke kandidaat bevatten, en maakt vervolgens het bod van de betrokken kandidaat bekend. De kandidaat die het laagste bod heeft ingediend heeft het recht in de volgende ronde een nieuw bod te doen, opnieuw via een verzegelde envelop. Een dergelijk nieuw bod dient tenminste 1 % hoger te zijn dan het oorspronkelijk hoogste bod (15). Deze procedure, waarbij in afzonderlijke ronden steeds opnieuw een bod wordt gedaan, moet worden voortgezet totdat een van de kandidaten zich terugtrekt, in welk geval de laatste bieder als de voorlopig hoogste bieder wordt aangewezen. De notulen waarin de voorlopig hoogste bieder wordt aangewezen worden vervolgens voorgelegd aan de aanbestedingscommissie van de raad van bestuur van de onderneming Grieks Toeristisch Vastgoed (ETA).

(27) In de eerste ronde die op 31 mei 2002 in het hoofdkantoor van ETA plaatsvond, dienden de twee kandidaten hun bod tegelijkertijd in, in verzegelde enveloppen. Het bod van CA bedroeg 91 183 652 EUR, terwijl het bod van HR rond de 80 075 000 beliep. De enveloppe van HR bevatte echter, naast het bod, een verklaring waarin de rechtmatigheid van de deelname van de joint venture CA aan de aanbestedingsprocedure werd betwist. CA maakte bezwaar tegen deze verklaring, waarbij de onderneming betoogde dat het maken van een voorbehoud het financiële bod van HR onaanvaardbaar maakte. Het bezwaar van CA werd door de bezwarencommissie verworpen, die van oordeel was dat de verklaring van HR geen afbreuk deed aan de geldigheid van zijn bod.

(28) In de tweede ronde diende HR in een verzegelde enveloppe een bod van 92 105 888 EUR in, opnieuw vergezeld van dezelfde schriftelijke verklaring. Na de voltooiing van de tweede ronde legde de juridisch vertegenwoordiger van CA een envelop voor met het financiële bod voor de derde ronde, en diende hij tevens een afzonderlijke verklaring aan de raad van bestuur van ETA in over de schending van de voorwaarden van de aanbesteding wat de geldigheidsvereisten van de aanbesteding betreft. De aanbestedingscommissie verwierp deze verklaring met het argument dat deze slechts aanvaardbaar zou zijn indien zij in de vorm van een bezwaarschrift werd ingediend, en aldus onder de bevoegdheid van de bezwarencommissie zou vallen. Vervolgens vroeg de juridisch vertegenwoordiger van CA de commissie om een verlenging met vijf minuten om zich op de volgende stappen te beraden. Deze verlenging werd toegestaan, waarna zowel de schriftelijke verklaring als de envelop met het bod van de tafel van de commissie werden verwijderd. Toen de vertegenwoordigers van CA binnen de afgesproken vijf minuten terugkeerden, verklaarden zij dat zij niet voornemens waren een bezwaarschrift in te dienen, en deponeerden zij hun bod. Vervolgens diende HR een bezwaarschrift in en eiste dat het bod van CA van de derde ronde onaanvaardbaar zou worden verklaard omdat het na indiening was ingetrokken en vervolgens opnieuw was ingediend. Het bezwaar van HR werd door de bezwarencommissie aanvaard en het bod van CA (16) werd van de procedure uitgesloten.

(29) Na het bod van CA van de derde ronde te hebben uitgesloten, overhandigde de aanbestedingscommissie (17) de raad van bestuur van ETA een afschrift van de laatste notulen van zijn achtste bijeenkomst, waarbij hij HR als eerste voorlopig hoogste bieder had aangewezen (met een bod van 92 105 888 EUR) en CA als tweede voorlopig hoogste bieder. De aanbestedingscommissie blijkt de enveloppe met het bod van CA van de derde ronde niet te hebben geopend en heeft de verzegelde envelop evenmin aan CA geretourneerd, maar aan ETA overhandigd om in diens safe te worden bewaard (18). De raad van bestuur van ETA riep een buitengewone algemene vergadering bijeen. Vervolgens werden op 5 juni 2002 de directeur van ETA en de juridische vertegenwoordiger van Kantor Capital SA, de economisch adviseur die belast was met de procedure, gemachtigd om HR te verzoeken zijn bod te verhogen. HR verhoogde het voorgestelde bedrag tot 110 miljoen EUR. Op 12 juni 2002 legde CA de raad van bestuur van ETA een brief voor met een bod van 162 miljoen EUR; dit werd afgewezen omdat het na de aanbestedingsprocedure was ingediend. Tenslotte werd het bod van HR nog verder verhoogd tot 120 miljoen EUR (19).

3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE

(30) De formele onderzoekprocedure werd ingeleid omdat de Commissie betwijfelde of de verkoopprocedure waarmee het aandeel van 49 % van het kapitaal van Casino Mont Parnès door de Griekse overheid aan de hoogste bieder was verkocht, voldeed aan de vereisten van openheid, transparantie en niet-discriminatie. De Commissie was er met name niet zeker van of de koper gedurende de verkoopprocedure op onrechtmatige wijze een voorkeursbehandeling had gekregen, en derhalve of er al of niet een marktconforme prijs was betaald. De uitsluiting van CA van de aanbestedingsprocedure, evenals het bod van 162 miljoen EUR dat CA na de aanbestedingsprocedure indiende, werden beschouwd als mogelijk bewijs van een verkoop onder de marktwaarde en derhalve van de aanwezigheid van steun in de vorm van gederfde overheidsmiddelen.

4. OPMERKINGEN VAN GRIEKENLAND

(31) Bij brief van 6 augustus 2010 heeft Griekenland zijn opmerkingen ingediend. Griekenland betwist de aanwezigheid van staatssteun met het argument dat de aanbestedingsprocedure met het oog op de verkoop van zijn aandeel in het kapitaal van Casino Mont Parnès in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving was verlopen, en dat dit aandeel van 49 % tegen marktprijs was verkocht.

(32) De Griekse autoriteiten benadrukken eerst en vooral dat de selectie van de deelnemers aan de aanbesteding, en de aanbestedingsprocedure als geheel, volledig rechtmatig waren en zijn uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden van de berichten van aanbesteding (20), die onder de vigerende wetgeving vallen, en dat deze berichten door beide deelnemers aan de aanbesteding zonder voorbehoud zijn aanvaard.

(33) Verder lichten de Griekse autoriteiten toe dat de verklaring van HR die zowel in de eerste als de tweede ronde van de biedprocedure in de envelop met het financiële bod van HR was toegevoegd, de geldigheid van de financiële biedingen niet aantastte, maar slechts betrekking had op de deelneming van CA aan de aanbesteding als zodanig; de financiële offertes van HR werden derhalve volkomen terecht door de bezwarencommissie als rechtmatig beschouwd.

(34) Voorts betogen de Griekse autoriteiten dat het bod dat CA in de derde ronde van de aanbestedingsprocedure had gedaan, en dat volgens de klager een bedrag van 107 miljoen EUR beliep, werd uitgesloten omdat de envelop uit het gezichtsveld van de aanbestedingscommissie was verwijderd. Onder deze omstandigheden kon de commissie er niet zeker van zijn dat de offerte niet was gewijzigd. Hoe dan ook zou de hernieuwde indiening van het bod betekenen dat een tweede bod werd ingediend in dezelfde ronde, wat in strijd was met de toepasselijke regels.

(35) De Griekse autoriteiten verklaren dat het bod van HR van 92 105 888 EUR in de tweede ronde, ten opzichte van het oorspronkelijke bod van CA van 91 183 652 EUR in de eerste ronde, in overeenstemming was met de aanbestedingsregels omdat, volgens het bericht van aanbesteding, elk nieuw bod met 1 % moest worden verhoogd, en niet met 10 % zoals in het inleidingsbesluit van de Commissie werd verondersteld. De bepalingen van de aanbesteding ter zake waren derhalve in acht genomen.

(36) Daarnaast geven de Griekse autoriteiten aan het laatste bod van CA van 162 miljoen EUR — het bedrag dat CA beweerde te willen betalen — ongeldig is, omdat dit na/buiten de aanbestedingsprocedure werd ingediend. Een aanvaarding van dit bod zou neerkomen op een inbreuk op het legaliteitsbeginsel, omdat het doel van een openbare aanbestedingsprocedure niet alleen het behartigen van de financiële belangen van de overheid is maar ook het behartigen van het openbaar belang in ruimere zin, dat wil zeggen het bereiken van een zo hoog mogelijke prijs met inachtneming van het legaliteitsbeginsel (dat wil zeggen de wettelijke voorschriften die zijn vastgesteld in het bericht van aanbesteding en andere toepasselijke wetgeving).

(37) De Griekse autoriteiten zetten voorts uiteen dat zij niet simpelweg de aanbesteding hebben geannuleerd en een nieuwe hebben uitgeschreven omdat dit zou betekenen dat de gehele procedure voor de vierde keer in acht jaar zou moeten worden gehouden, wat schadelijk zou zijn voor de internationale reputatie van Griekenland, zonder dat zeker zou zijn dat de nieuwe aanbestedingsprocedure een bedrag van 162 miljoen EUR zou opleveren. Griekenland trekt zelfs de geloofwaardigheid van het bod van 162 miljoen EUR in twijfel, omdat CA zich ervan bewust was dat een aanvaarding van dit bod slechts geleid zou hebben tot de annulering van de procedure en het opstarten van een nieuwe procedure.

(38) Verder verzekeren de Griekse autoriteiten (21) dat de uiteindelijk betaalde prijs (120 miljoen EUR) redelijk was omdat deze 25,5 % hoger was dan de door de onafhankelijke taxateur vóór de aanbestedingsprocedure vastgestelde waarde (95,4 miljoen EUR), die tot het einde van de procedure geheim werd gehouden. Zij verklaren dat om deze taxatie was verzocht om de belangen van Griekenland nog beter te behartigen, hoewel deze niet noodzakelijk was in het licht van de aanbestedingsprocedure (22).

(39) Wat de beweringen van de klager betreft dat de oorspronkelijke voorwaarden van het bericht van aanbesteding werden verbeterd door de daaropvolgende wet 3139/2003, lichten de Griekse autoriteiten toe dat het aanbestedingsbericht noch bij wet 3139/2003, noch op enigerlei andere wijze is gewijzigd. Volgens Griekenland regelt de desbetreffende wet uitsluitend vergunningen inzake de investering in en de bedrijfsvoering van het casino, en omvat zij maatregelen met betrekking tot de bescherming van werknemers na de privatisering. HR werd door de desbetreffende wet niet ontslagen van de verplichting om 44 miljoen EUR te investeren in Casino Mont Parnès, en de contractuele clausule die bepaalde dat 70 % van de prijs aan HR zou worden teruggestort indien vóór 2012 een exploitatievergunning aan een ander casino zou worden verleend, was reeds als expliciete bepaling in het bericht van aanbesteding opgenomen.

(40) De Griekse autoriteiten merken derhalve op dat de verkoopprijs de marktwaarde vertegenwoordigt van het aandeel van 49 % van het kapitaal van Casino Mont Parnès.

(41) Om hun bewering te staven dat er zich geen onregelmatigheden hebben voorgedaan bij de aanbestedingsprocedure, wijzen de Griekse autoriteiten op verscheidene uitspraken van nationale rechtbanken, die de rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure op grond van het nationaal recht hebben onderzocht. Tot dusverre hebben de nationale rechtbanken geen onregelmatigheden kunnen vaststellen met betrekking tot de aanbesteding en zij hebben dan ook de verschillende vorderingen van CA ter zake verworpen (23). Van de uitspraken van de nationale rechtbanken die de correcte uitvoering van de aanbesteding bevestigen noemen de Griekse autoriteiten met name:

a) Civielrechtelijke procedures

(42) In zijn arrest 8118/2002 verwierp het Gerecht van eerste aanleg van Athene (24) een vordering van CA en oordeelde als volgt: — De aanbestedingscommissie en de bezwarencommissie hadden terecht geoordeeld dat het bod van HR in de eerste en tweede ronde in overeenstemming was met het bericht van aanbesteding. De verklaring van HR die aan de beide biedingen was toegevoegd, had geen afbreuk gedaan aan de onvoorwaardelijke aard van de biedingen. — CA diende om 15u30 een bod in, dat wil zeggen aan het begin van de derde ronde, zoals vastgesteld door de aanbestedingscommissie aan het eind van de tweede ronde. Het bod werd door de vertegenwoordiger van CA teruggetrokken, geheel op eigen initiatief en ondanks het feit dat de voorzitter van de aanbestedingscommissie hem hiervan trachtte te weerhouden. Indien de voorzitter van de aanbestedingscommissie de vertegenwoordiger van CA expliciet zou hebben gewaarschuwd tegen het terugtrekken van het bod, zou dit geleid hebben tot een verschillende behandeling ten gunste van CA en ten koste van HR. — Het tweede bod van CA in de derde ronde werd door de bezwarencommissie terecht ontoelaatbaar geacht. Elke kandidaat kon per ronde slechts één bod indienen. Bovendien zou het transparantiebeginsel zijn geschonden indien het tweede bod van CA in de derde ronde als toelaatbaar was beschouwd. De vertegenwoordiger van CA nam het eerste bod van CA in een verzegelde envelop terug, verliet de ruimte waar de aanbesteding plaatsvond, en presenteerde bij terugkeer een verzegelde envelop, waarvan niet kon worden vastgesteld of het dezelfde envelop was als de vorige (25).

b) Administratieve procedures

(43) Volgens de Griekse autoriteiten is momenteel een rechtzaak hangende voor de Simvoulio tis Epikratias betreffende een beroep dat door CA is ingesteld wegens beweerde onrechtmatigheid van de aanbesteding (26). Het definitieve arrest is hangende; de Griekse autoriteiten hebben echter opgemerkt dat de rechter-rapporteur voorgesteld heeft de eis van CA als ongegrond te verwerpen, zowel om redenen van jurisdictie als op materiële gronden (27).

c) Strafrechtelijke procedures

(44) Nadat CA in 2002 beroep had ingesteld tegen leden van de aanbestedingscommissie, van de bezwarencommissie, van ETA, van de taxateur (American Appraisal Hellas Ltd) en van de financieel adviseur (Kantor SA) met betrekking tot hun gedrag gedurende de aanbesteding, verleende het Hof van Beroep, waaraan de zaak was voorgelegd, vrijspraak (28) waarbij het met name oordeelde dat: — Noch het eerste, noch het tweede besluit van de bezwarencommissie onrechtmatig was en er geen afdoende bewijs was gevonden voor de schuld (dolus) van de leden ervan. De leden van het bezwarencomité maakten, door het bezwaar van CA voor wat betreft de eerste en de tweede ronde te verwerpen en anderzijds het bezwaar van HR van de derde ronde te aanvaarden, geen inbreuk op het bericht van aanbesteding en behandelden de gegadigden niet verschillend. — De beslissingen van de aanbestedingscommissie waren niet onrechtmatig en de leden van de commissie hadden de kandidaten niet verschillend behandeld; bovendien was de aanbestedingscommissie volgens het bericht van aanbesteding verplicht de conclusies van de bezwarencommissie over te nemen. — De vertegenwoordiger van ETA maakte geen inbreuk op de toepasselijke nationale voorschriften door de eerste voorlopig hoogste bieder (HR) te vragen zijn financieel bod te verhogen; de vertegenwoordiger van ETA was niet gemachtigd aan de onderhandelingen deel te nemen en had niet de bevoegdheid de aanbesteding nietig te verklaren of te schorsen.

(45) De bovengenoemde vrijspraak werd vervolgens voor nationale rechtbanken aangevochten (29); zeer onlangs heeft het Hof van Beroep van Athene arrest gewezen waarbij alle belaste personen worden vrijgesproken (besluit 466/2011). De volledige tekst van dit arrest is nog niet beschikbaar.

(46) Concluderend, en rekening houdend met alle bovenstaande opmerkingen, houden de Griekse autoriteiten staande dat de onderzochte maatregel geen staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107 VWEU.

5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(47) Bij brief van 4 augustus 2010 dienden vertegenwoordigers van de beweerde begunstigde (de onderneming „Athens Resort Casino Holdings” namens HR) opmerkingen in als belanghebbenden. De beweerde begunstigde diende dezelfde opmerkingen in als Griekenland, die in het vorige hoofdstuk zijn samengevat.

(48) Bovendien verklaart de beweerde begunstigde dat de daadwerkelijk voor het aandeel in het casino betaalde prijs 120 miljoen EUR bedroeg, 10 miljoen EUR meer dan aanvankelijk werd verondersteld (30). De taxatie van 95,4 miljoen EUR die vóór de aanvang van de aanbestedingsprocedure was verricht (maar niet was bekendgemaakt) werd derhalve met het genoemde bedrag nog verder overschreden.

(49) De beweerde begunstigde betoogt voorts dat ETA niet alleen niet verplicht was, maar zelfs niet het recht had om een beroep te doen op de voorlopig tweede hoogste bieder, omdat dat zou neerkomen op het starten van nieuwe biedrondes, in strijd met de voorwaarden van het bericht van aanbesteding. Verder beweert hij dat er geen kans was dat het bod van 162 miljoen EUR van CA buiten de aanbestedingsprocedure om serieus zou worden genomen, en dat dit slechts werd ingediend om de aanbestedingsprocedure te doen annuleren. Hij bevestigt dat hij een beslissing om dit bod te aanvaarden zeker zou hebben aangevochten, waardoor de hele procedure dreigde te worden geannuleerd. In dit verband wijst hij tevens op de opinie van de Juridische Simvoulio tis Epikratias die bevestigde dat het bod van CA niet in aanmerking kon worden genomen, noch aanvaard (31).

(50) De beweerde begunstigde trekt verder de veronderstelling van de Commissie in haar inleidingsbesluit in twijfel, met betrekking tot de vervalsing van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer, dat gokactiviteiten op wereldwijde basis plaatsvinden en dat de ondernemingen in deze sector economische activiteiten op een internationale markt uitoefenen. De beweerde begunstigde meent dat Casino Mont Parnès niet international actief is doch slechts lokaal opereert en derhalve niet concurreert met buitenlandse casino’s.

(51) Bij brief van 29 september 2010 diende Club Hotel Casino Loutraki SE (namens CA) (32) opmerkingen in als belanghebbende. De onderneming betoogde dat, voor de raming van de beweerde steun, „ook rekening diende te worden gehouden met het verschil tussen de biedingen en de gevolgen van de ratificatiewet voor de verplichtingen van de koper overeenkomstig de voorwaarden van de openbare aanbesteding”.

6. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

6.1. De aanwezigheid van staatssteun bij de commerciële verkoop van aandelen

(52) Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat, behoudens de afwijkingen waarin de verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(53) Overeenkomstig vaste rechtspraak van de Europese rechtscolleges (33) en de regels en praktijk van de Commissie inzake staatssteun op het gebied van privatiseringen (34), geldt dat wanneer een lidstaat eigenaar is van een onderneming of deze verkoopt of in een andere context een onderneming of aandelen van een onderneming koopt, er geen sprake is van staatssteun indien het gedrag van die lidstaat overeenkomt met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie.

(54) Met name wanneer de verkoop van aandelen plaatsvindt op de beurs, wordt algemeen aangenomen dat deze onder marktvoorwaarden plaatsvindt en geen voordeel inhoudt. Vindt de privatisering evenwel plaats in de vorm van een commerciële transactie, dan kan worden aangenomen dat er geen staatssteun is verleend indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: ten eerste moeten de aandelen worden verkocht door middel van een transparante en niet-discriminerende aanbesteding waaraan eenieder kan deelnemen; ten tweede mogen er geen voorwaarden worden gesteld die in vergelijkbare transacties tussen particulieren ongebruikelijk zijn en die tot een lagere verkoopprijs kunnen leiden; ten derde moeten de aandelen aan de hoogste bieder worden verkocht; en ten vierde moeten de bieders voldoende tijd en informatie krijgen om de waarde van de te kopen activa naar behoren te kunnen bepalen.

(55) Met andere woorden, wanneer privatisering plaatsvindt door middel van een commerciële verkoop van aandelen, moet worden beoordeeld of een transactie met betrekking tot overheidsactiva een voordeel inhoudt aan de hand van het criterium of een marktpartij in een dergelijke situatie op dezelfde wijze zou hebben gehandeld, d.w.z. of hij het bedrijf voor dezelfde prijs zou hebben verkocht. Niet-economische overwegingen, zoals bijvoorbeeld inzake industriebeleid of werkgelegenheid of doelstellingen van regionale ontwikkeling die voor een marktpartij niet aanvaardbaar zouden zijn, kunnen niet in aanmerking worden genomen als reden om een lagere prijs te accepteren maar wijzen juist op het bestaan van steun. Dit beginsel is meermalen door de Commissie toegepast en steeds door het Hof bekrachtigd (35).

(56) Daarom is de Commissie van oordeel dat, indien niet is voldaan aan een van de bovengenoemde voorwaarden, de openbare verkoop moet worden onderzocht op mogelijke steun en daarom moet worden aangemeld. Naleving van deze voorwaarden waarborgt dat de overheid de hoogste prijs, d.w.z. de marktprijs, voor haar activa ontvangt en dat er geen sprake is van een voordeel.

6.2. De verkoop van het aandeel van 49 % in het kapitaal van Casino Mont Parnès

(57) Toen zij de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU inleidde betwijfelde de Commissie of de verkoop van Casino Mont Parnès via een open, transparante en niet-discriminerende aanbesteding had plaatsgevonden. Op grond van de op dat moment beschikbare informatie was de Commissie van mening dat moeilijk kon worden vastgesteld of er sprake was van onrechtmatige voorkeursbehandeling en tevens of er al dan niet een marktconforme prijs was betaald. De Commissie vreesde dat onregelmatigheden in de aanbestedingsprocedure mogelijk tot het verlenen van staatssteun hadden geleid.

(58) Vervolgens beoordeelde de Commissie de relevante feiten binnen het kader van het formele onderzoek. Deze beoordeling is gebaseerd op de reeks aanwijzingen (faisceaux d’indices) die met betrekking tot de onderzochte maatregel beschikbaar zijn.

(59) Gedurende de verschillende fasen van de procedure heeft de Commissie informatie ontvangen over de talrijke gerechtelijke procedures die op nationaal niveau zijn ingesteld en waarvan de uitkomst de correctheid van de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure bevestigt. De Commissie merkt op dat de opmerkingen van de klager over onregelmatigheden en ongelijke behandeling in het kader van de aanbestedingsprocedure tot dusverre in de diverse vonnissen van nationale rechters (zie punten 41 tot en met 46) niet lijken te worden onderschreven. De Griekse rechtbanken lijken vooralsnog veeleer de rechtmatigheid en het niet-discriminerende karakter van de aanbesteding op grond van nationale regelgeving te bevestigen.

(60) Hoewel de beoordeling van de Commissie niet afhangt van de beslissingen van nationale rechtbanken kan zij deze conclusies, naast andere elementen, meenemen in haar onderzoek. De Commissie merkt evenwel op dat haar beoordeling volstrekt niet gericht is op een interpretatie van nationale wetgeving, welke tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat behoort.

(61) Tegen deze achtergrond is de Commissie van mening dat de rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure op grond van het nationale recht, zoals beschreven en bevestigd door het uitvoerige, diepgaande onderzoek dat tot dusverre door de verschillende nationale rechtbanken is ingesteld, een belangrijke indicator vormt van de correctheid en het niet-discriminerende karakter van de aanbesteding. Deze kennelijke goedkeuring van de aanbesteding op grond van nationale voorschriften kan, naast andere factoren, door de Commissie in aanmerking worden genomen wanneer zij op grond van de EU-staatssteunregels onderzoekt of de aanbestedingsprocedure open, onvoorwaardelijk en niet-discriminerend was.

(62) Wat de vraag betreft die in het inleidingsbesluit aan de orde werd gesteld, namelijk dat een van de offertes in strijd leek te zijn met de in het bericht van aanbesteding opgenomen bepaling betreffende de minimale verhoging ten opzichte van het vorige bod, merkt de Commissie op dat deze kwestie is opgelost omdat de vereiste verhoging 1 % bedroeg en niet 10 % zoals de Commissie had begrepen. De Commissie is daarom van oordeel dat de bepalingen van de aanbesteding op dit punt in acht zijn genomen.

(63) Wat de beweerde verschillende behandeling betreft van de diverse bezwaren die gedurende de aanbestedingsprocedure naar voren zijn gebracht, merkt de Commissie verder op dat de Griekse autoriteiten een aanvaardbare verklaring hebben gegeven voor de uitsluiting van het bod van CA van de aanbestedingsprocedure op grond van de toepasselijke regels, die niet toestaan dat in dezelfde biedingsronde een tweede bod wordt ingediend.

(64) Wat de beweerde ongelijke behandeling van de diverse biedingen betreft die na de aanbestedingsprocedure werden ingediend, is de Commissie van mening dat het verschil in behandeling tussen het onderhandelen met de succesvolle bieder over een verhoging van de prijs en de weigering om het bod van de klager van 162 miljoen EUR in aanmerking te nemen gezien de bestaande twijfels over de rechtmatigheid daarvan, in het kader van een aanbestedingsprocedure toelaatbaar kan worden geacht. Verder kan de Commissie het ontoelaatbare bod van 162 miljoen EUR van de klager niet als geloofwaardig beschouwen omdat dit pas na de aanbestedingsprocedure werd ingediend en in strijd was met de procedureregels.

(65) Ten aanzien van de suggestie dat de gehele procedure had kunnen worden geannuleerd, hebben de Griekse autoriteiten opgemerkt dat dit zou betekenen dat de procedure opnieuw zou moeten worden gehouden, wat tot een verdere daling van de prijs had kunnen leiden.

(66) De Griekse autoriteiten hebben ook uiteengezet dat de beschrijving van de overheidsopdracht noch bij Wet 3139/2003, noch op enigerlei andere wijze is gewijzigd.

(67) Wat de verkregen prijs betreft merkt de Commissie op dat de uiteindelijk voor het casino betaalde prijs van 120 miljoen EUR (36), hoewel lager dan het ontoelaatbare bod van 162 miljoen EUR dat de klager beweert te hebben willen indienen na zijn uitsluiting van de procedure, niettemin hoger is dan zowel het hoogste bod van 107 miljoen EUR dat de klager kennelijk tijdens de procedure heeft ingediend en, met een nog groter verschil (25,5 %), hoger is dan het bedrag van 95,4 miljoen EUR waarop een deskundige het aandeel voorafgaand aan de procedure had getaxeerd.

6.3. Conclusie

(68) Na de inleiding van de formele onderzoekprocedure hebben de Griekse autoriteiten de aanvankelijke twijfels die de Commissie in haar inleidingsbesluit naar voren had gebracht op bevredigende wijze beantwoord. Met name heeft de Commissie geen bewijs gevonden dat de conclusie rechtvaardigt dat de beweerde begunstigde een voorkeursbehandeling heeft gekregen welke tot het verlenen van een voordeel heeft geleid. Door zijn aandeel in het casino aan de hoogste bieder te verkopen via een open, onvoorwaardelijke en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure, kan worden aangenomen dat Griekenland de hoogste marktprijs heeft ontvangen en geen staatsmiddelen heeft gederfd. De Commissie kan daarom aanvaarden dat een investeerder in een markteconomie onder gelijke omstandigheden, het betrokken aandeel in het casino tegen een soortgelijke prijs zou hebben verkocht. Derhalve is de Commissie van oordeel dat de verkoop door de Griekse overheid van haar aandeel van 49 % in het kapitaal van Casino Monte Parnès geen voordeel inhoudt en daarom geen staatssteun vormt.

7. CONCLUSIE

(69) De Commissie stelt vast dat de verkoop door de Griekse overheid van haar aandeel van 49 % in het kapitaal van Casino Mont Parnès geen steun inhoudt,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De verkoop door de Griekse overheid van haar aandeel van 49 % van het kapitaal van het Griekse Casino Parnithas SA (Casino Mont Parnès) vormt geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Artikel 2

Dit besluit is gericht tot de Helleense Republiek.

Gedaan te Brussel, 24 mei 2011. Voor de Commissie Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter

(1) PB C 233 van 28.8.2010, blz. 11.

(2) De begunstigde in het kader van de aanbestedingsprocedure was het consortium Hyatt Regency (70 %) — Elliniki Technodomiki (30 %).

(3) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(4) Zaak T-94/05 Athinaiki Technik/Commissie, Jurispr. 2006, blz. II-73.

(5) Zaak C-521/06 Athinaiki Techniki/Commissie, Jurispr. 2008, blz. I-5829.

(6) Zaak T-94/05 Athinaiki Techniki/Commissie (PB C 233 van 26.9.2009, blz. 14).

(7) Gevoegde zaken C-145/08 en C-149/08 Club Hotel Loutraki e.a. (PB C 179 van 3.7.2010, blz. 2). Het Hof oordeelde dat een dergelijke overeenkomst als hoofdvoorwerp de verkrijging door een onderneming van 49 % van het kapitaal van een overheidsonderneming had, en als daarmee onlosmakelijk verbonden accessoire voorwerp de levering van diensten en de uitvoering van werken.

(8) Zie voetnoot 1.

(9) De particuliere onderneming Athens Resort Casino Holding Company SA (ARC) die momenteel als licentienemer het Casino Mont Parnès exploiteert, werd in 2003 opgericht door de winnende gegadigden (het consortium Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki). 70 % van ARC is in handen van de onderneming Regency Entertainment Leisure and Tourism SA (voorheen Hyatt Regency Hotels and Toerism Thessaloniki SA) en de resterende 30 % is eigendom van de onderneming Ellaktor SA (voorheen Elliniki Technodomiki SA).

(10) Bij brief van 4 augustus 2010.

(11) Bij e-mail van hun juridisch vertegenwoordiger van 29 september 2010.

(12) Zaak C-362/09 P Athinaiki Techniki AE/Commissie (PB C 55 van 19.2.2011, blz. 12).

(13) Bericht van aanbesteding (de oorspronkelijke verklaring) oktober 2001.

(14) De aanvullende verklaring voor fase B van de aanbesteding - april 2002.

(15) Zoals werd verduidelijkt na het inleidingsbesluit, waarin een percentage van 10 % werd genoemd.

(16) Volgens CA een bedrag van 107 miljoen EUR.

(17) Doc. 38/3.6.2002.

(18) Volgens de door de Griekse autoriteiten verstrekte inlichtingen bevindt de verzegelde enveloppe zich nog steeds in de ETA-safe, om het recht van CA om alle (nationale en Europese) juridische mogelijkheden te onderzoeken.

(19) Volgens informatie die na de inleiding van de procedure werd ontvangen, zie voetnoot 21 hieronder.

(20) De oorspronkelijke verklaring en de aanvullende verklaring voor fase B.

(21) Waarbij zij tevens verwijzen naar een financieel verslag van augustus 2002 van Kantor (financieel deskundige), dat door de Griekse autoriteiten na het inleidingsbesluit is toegezonden.

(22) De Griekse autoriteiten hebben na het inleidingsbesluit een kopie van de taxatie aan de diensten van de Commissie toegezonden.

(23) De Griekse autoriteiten verwezen naar de volgende uitspraken van nationale rechtbanken: arrest 8118/2002 van het Gerecht van eerste aanleg van Athene met enkelvoudige kamer; arrest 3350/2002 van het Gerecht van eerste aanleg van Athene met meervoudige kamer; arrest 1649/2007 van Areios Pagos; arrest 8101/2009 van het Gerecht van eerste aanleg van Athene met meervoudige kamer; arrest 754/2002 van de Simvoulio tis Epikratias (afdeling schorsingen); arrest 3243/2004 van de Simvoulio tis Epikratias (vierde kamer); arrest 606/2008 van de Simvoulio tis Epikratias (plenaire zitting); arrest 437/2007 van het Hof van beroep van Athene; arrest 1531/2008 van de Areios Pagos; arrest 800/2009 van het Hof van beroep van Athene; uittreksels van arrest 466/2011 van het Hof van beroep van Athene (Trimeles Efeteio Kakourgimaton Athinon).

(24) Arrest 8118/2002 van het Gerecht van eerste aanleg van Athene, waarbij een vordering van CA werd verworpen; de onderneming betoogde met name dat de aanwijzing van HR als voorlopig hoogste bieder het gevolg was van de onwettige beslissingen van de aanbestedingscommissie en de bezwarencommissie, waarbij het bod van HR in de eerste en twee ronde als aanvaardbaar werden beschouwd maar het bod van CA in de derde ronde daarentegen onaanvaardbaar.

(25) De Commissie merkt op dat er nog een andere civielrechtelijke procedure bij de nationale rechtbanken is aangespannen door leden van CA tegen ETA en HR, waarbij de buitentoepassingverklaring van de overeenkomst tussen ETA en HR wordt geëist dan wel een schadevergoeding van circa 50 miljoen EUR. De zaak is thans in behandeling bij het Hof van beroep van Athene - beroep ingesteld tegen arrest 8101/2009 van het Gerecht van eerste aanleg, gehoord op 7 april 2011; het arrest is hangende; wanneer het arrest is gewezen kan het opnieuw worden aangevochten bij de Areios Pagos (Hoogste Civiele Rechtbank). De Commissie merkt op dat deze zaak, volgens de gegeven uitleg, de conclusies van het arrest 8118/2002 van het Gerecht van eerste aanleg van Athene niet lijkt te beïnvloeden/aan te tasten; tot dusverre lijken in deze zaak voornamelijk procedurele kwesties te zijn besproken (bestuursrechtelijke versus civielrechtelijke bevoegdheid, juridische status van de eisers).

(26) Deze zaak betreft een eis van CA tot nietigverklaring van het besluit van de interministeriële commissie privatiseringen, waarbij de opdracht aan HR werd gegund. In deze zaak had CA met name betoogd dat: de aanbestedingsprocedure door ETA was ingeleid zonder juridische machtiging; de besluiten van de commissies betreffende de aanbestedingsprocedure, waarbij het bod van HR in de eerste en tweede ronde toelaatbaar werd beschouwd en het bod van CA in de derde ronde ontoelaatbaar, onwettig waren; de opdracht onrechtmatig was gegund; ETA onrechtmatig met HR over de contractvoorwaarden had onderhandeld; het beginsel van eerlijke behandeling van de bieders was geschonden ten koste van CA; het contract tussen ETA en HR had moeten worden gecontroleerd alvorens door de Rekenkamer te worden geratificeerd; het contract tussen ETA en HR niet rechtens was geratificeerd. Het beroep tot nietigverklaring werd op 22.11.2010 gehoord; het vonnis is hangende; wanneer eenmaal een beslissing is genomen kan deze niet nogmaals aan een nationale rechterlijke toetsing worden onderworpen.

(27) De Commissie merkt op dat de Simvoulio tis Epikratias nog in een andere administratieve zaak een beslissing heeft genomen - betreffende een beroep door leden van CA met het oog op de nietigverklaring van het certificaat van de Nationale Radio en Televisieraad (NRTC) op basis waarvan het sluiten van de overeenkomst tussen ETA en HR was toegestaan (met een beroep op criteria op het gebied van onverenigbaarheid/niet in aanmerkingkoming ingevolge het nationaal recht). Het Simvoulio tis Epikratias (plenaire zitting) wees het arrest 606/2008 en verwees de zaak naar het Europese Hof van Justitie met verzoek om een prejudiciële beslissing. Het Hof verdiepte zich vooral in de vraag of het desbetreffende contract (contract tussen ETA en HR) binnen de werkingssfeer van de EG-richtlijnen inzake overheidsopdrachten viel. Het Hof oordeelde dat het desbetreffende contract niet binnen de werkingssfeer van de EG-richtlijnen valt (gevoegde zaken C-145/08 en C-149/08, zie voetnoot 7). De zaak werd onlangs (11 maart 2011) opnieuw gehoord voor de Simvoulio tis Epikratias in plenaire zitting; het arrest is hangende; wanneer uitspraak is gedaan kan deze niet opnieuw aan een rechterlijke toetsing worden onderworpen.

(28) Beschikking 437/2007 van het Hof van Beroep van Athene.

(29) Cassatieverzoek van de Procureur-generaal (25/2007); gedeeltelijk aanvaard door het Hoogste Gerechtshof (beschikking 1531/2008) en zaak toegewezen aan het Hof van Beroep. Het Hof van Beroep heeft de zaak naar het administratieve Hof van Beroep doorverwezen (beschikking 800/2009). Het administratieve Hof van Beroep van Athene heeft onlangs alle in beschuldiging gestelde personen vrijgesproken (beschikking 466/2011).

(30) Zoals bevestigd door, bijvoorbeeld, een financieel verslag van augustus 2002 van Kantor (financieel deskundige), dat door de Griekse autoriteiten na het inleidingsbesluit werd ingediend, zie voetnoot 24.

(31) Advies 422/2002 van de Juridische Simvoulio tis Epikratias in plenaire zitting.

(32) Loutraki maakte deel uit van CA en nam als zodanig deel aan de aanbestedingsprocedure.

(33) Zie bijvoorbeeld zaak T-296/97 Alitalia, zaken T-228/99 en T-233/99, WestLB/Commissie; zaak T-366/00, Scott SA, zaken C-328/99 en C-399/00, Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie; zaak T-358/94, Air France/Commissie.

(34) Drieëntwintigste verslag over het mededingingsbeleid, 1993, blz. 255.

(35) Zie voetnoot 33.

(36) Volgens door de Griekse autoriteiten verschafte documenten (zie voetnoot 21) werd de daadwerkelijk voor het aandeel in het casino betaalde prijs verder verhoogd tot 120 miljoen EUR, 10 miljoen EUR meer dan aanvankelijk gedacht.