NL Publicatieblad van de Europese Unie L 59/194

BESLUIT (EU) 2016/290 VAN DE COMMISSIE

van 16 december 2015

inzake de door Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V (vereniging van de Duitse zuivelsector) uitgevoerde steunmaatregelen in verband met de wet melk en vetten SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN))

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2015) 9052)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brieven van 28 november 2011 en 27 februari 2012 heeft de Europese Commissie (hierna „de Commissie”) Duitsland verzocht om aanvullende informatie met betrekking tot jaarverslag 2010 over staatssteun in de landbouwsector, dat Duitsland overeenkomstig artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (2) heeft ingediend. Duitsland heeft de vragen van de Commissie beantwoord bij brieven van 16 januari 2012 en 27 april 2012. Uit de antwoorden van Duitsland blijkt dat Duitsland financiële steun aan de Duitse melksector heeft verleend op grond van de wet van 1952 over de handel in melk, melkproducten en vetten („Milch- und Fettgesetz” — „wet melk en vetten” of „WMV”).

(2) Bij brief van 2 oktober 2012 heeft de Commissie aan Duitsland meegedeeld dat de betrokken maatregelen als niet-aangemelde steun zijn geregistreerd onder nr. SA.35484 (2012/NN). Duitsland heeft aanvullende informatie verstrekt bij brieven van 16 november 2012, 7, 8, 11, 13, 14, 15 en 19 februari, 21 maart, 8 april, 28 mei, 10 en 25 juni en 2 juli 2013.

(3) Bij brief van 17 juli 2013 (C(2013) 4457 final) heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van bepaalde submaatregelen die in het kader van de WMV zijn ingevoerd, de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure in te leiden (hierna „het inleidingsbesluit”). In hetzelfde schrijven heeft de Commissie vastgesteld dat andere submaatregelen hetzij voor de periode van 28 november 2001 tot en met 31 december 2006, voor de periode met ingang van 1 januari 2007 of voor beide tijdvakken verenigbaar zijn met de interne markt, hetzij geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, hetzij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunvoorschriften vallen (hierna „positief besluit” genoemd).

(4) Met betrekking tot alle overige submaatregelen, waaronder de onderhavige, die de Verband der deutschen Milchwirtschaft e.V. (hierna „VDM”) in de periode sinds 28 november 2001 in verband met de WMV heeft uitgevoerd, is de Commissie er in het inleidingsbesluit van uitgegaan dat sprake was van steun en heeft zij twijfels geuit over de verenigbaarheid met de interne markt.

(5) Duitsland heeft bij brief van 20 september 2013 zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(6) Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de andere belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken binnen een maand na deze bekendmaking.

(7) De Commissie heeft in totaal 19 opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. Een van hen heeft de Commissie onder opgave van gegronde redenen verzocht zijn identiteit niet bekend te maken. In totaal 6 opmerkingen, die tussen 6 en 10 februari 2014 zijn ingediend, hebben betrekking op de submaatregelen in verband met de WMV.

(8) De door de Commissie ontvangen opmerkingen zijn bij brieven van 27 februari, 3 maart en 3 oktober 2014 aan Duitsland toegezonden, zonder vermelding van de identiteit van de hierboven bedoelde belanghebbende.

(9) Duitsland heeft zich aanvankelijk niet uitgesproken over de opmerkingen die de belanghebbenden in februari 2014 hadden ingediend. In het licht van een aanvullende opmerking van 8 juli 2014 heeft Duitsland later, bij schrijven van 3 december 2014, alsnog een standpunt ingenomen.

(10) Op 6 juni 2014 heeft de Commissie Duitsland verzocht om aanvullende informatie, die het land op 16 juli 2014 bij brief heeft verstrekt.

2. BESCHRIJVING

(11) Hieronder volgt een beschrijving van de door VDM uitgevoerde maatregelen in verband met de WMV die in het inleidingsbesluit zijn aangemerkt als submaatregelen BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP 8, SL 6 en TH 6. De Commissie heeft twijfels geuit bij de verenigbaarheid van deze maatregelen met de interne markt.

Redenen voor de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU door de Commissie

(12) De WMV is een Bondswet, die in 1952 in werking is getreden en sindsdien meermaals is gewijzigd — voor het laatst op 31 oktober 2006. De wet bevat het rechtskader voor de onderhavige maatregelen en is voor onbeperkte duur geldig.

(13) Op grond van artikel 22, lid 1, WMV kunnen de Duitse deelstaten de melkbedrijven een melkheffing opleggen op basis van de geleverde hoeveelheden melk. Volgens de informatie die Duitsland ter beschikking heeft gesteld, hebben negen (van de zestien) deelstaten gebruikgemaakt van deze toelating, met name Baden-Württemberg, Beieren, Brandenburg, Hessen, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Saarland en Thüringen. De door de deelstaten opgelegde heffingen bedragen tot 0,0015 EUR per kg melk.

(14) Duitsland heeft toegelicht dat de in de deelstaten opgelegde melkheffing niet van toepassing is op ingevoerde producten. De melkheffing kan daarentegen wel worden opgelegd voor producten die voor export bestemd zijn.

(15) Krachtens artikel 22, lid 2, WMV mogen de opbrengsten uit de melkheffing uitsluitend worden gebruikt voor: 1. het verbeteren en behouden van de kwaliteit op grond van bepaalde uitvoeringsvoorschriften; 2. het verbeteren van de hygiëne bij de productie, de levering, de be- en verwerking en de afzet van melk en melkproducten; 3. melkkwaliteitstests; 4. bedrijfsadvisering betreffende kwesties die de zuivelsector aanbelangen, en permanente opleiding van nieuwkomers in de sector; 5. publiciteit om de consumptie van melk en melkproducten te verhogen; 6. het uitvoeren van taken die voortvloeien uit de WMV.

(16) Krachtens artikel 22, lid 2a, WMV kunnen de in lid 1 bedoelde middelen in afwijking van lid 2 ook worden gebruikt voor: 1. het verlagen van structuurgebonden hogere ophaalkosten bij de levering van melk en room van de producent aan het melkbedrijf; 2. het verlagen van hogere transportkosten bij de levering van melk tussen melkbedrijven, voor zover de levering noodzakelijk is om de consumptiemelkvoorziening in het afzetgebied van de beleverde melkbedrijven te verzekeren, en 3. het bevorderen van de kwaliteit bij de centrale afzet van melkproducten.

(17) Krachtens artikel 22, lid 4, WMV worden bijdragen en vergoedingen die melkbedrijven of groeperingen daarvan voor de in lid 2 vermelde doelstellingen aan zuivelinrichtingen betalen, volledig of gedeeltelijk terugbetaald uit de opbrengsten van de melkheffing.

(18) De financiering van VDM in het kader van artikel 22, lid 2, punt 6, WMV dient volgens Duitsland te worden beschouwd als een geval van Leistungsverwaltung (de overheid als verlener van diensten) en dus niet van Eingriffsverwaltung (de overheid die ingrijpt als openbare macht om de rechten van de betrokkenen te beperken). Aangezien deze materie niet bij artikel 20, lid 3, van de Duitse grondwet aan de wet is voorbehouden, is geen materiële rechtsgrondslag vereist. In dit geval volstaat een machtiging in de begroting van de deelstaten en een overeenkomstige toekenning bij administratieve handeling.

(19) In de individuele deelstaten werd het beschikbaar stellen van de middelen bepaald door het financieel reglement dat in elke deelstaat van kracht was.

(20) Hieronder worden per deelstaat de verordeningen opgevoerd die de rechtsgrondslag voor de inning van de melkheffing vormen.

(21) Baden-Württemberg: Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Erhebung von milchwirtschaftlichen Umlagen van 18 mei 2004 (GBl. blz. 350), gewijzigd bij verordening van 24 januari 2006 (GBl. blz. 40).

(22) Beieren: Verordnung über eine Umlage für Milch (BayMilchUmlV) van 17 oktober 2007.

(23) Hessen: Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft van 1 december 1981.

(24) Nedersaksen: Verordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiet der Milchwirtschaft van 26 november 2004 (GVBl. van Nedersaksen nr. 36/2004, blz. 519), laatstelijk gewijzigd bij verordening van 22 december 2005 (GVBl. van Nedersaksen nr. 31/2005, blz. 475).

(25) Noordrijn-Westfalen: Verordnung über Umlagen zur Förderung der Milchwirtschaft van 30 november 1965.

(26) Rijnland-Palts: Landesverordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiete der Milchwirtschaft van 15 oktober 2002, laatstelijk gewijzigd bij eerste deelstaatwijzigingsverordening van 4 juli 2009.

(27) Saarland: Verordnung über die Erhebung einer Umlage auf dem Gebiet der Milchwirtschaft van 9 december 1982.

(28) Thüringen: Verordnung über die Erhebung einer Umlage zur Förderung der Milchwirtschaft van 29 december 1999.

(29) Baden-Württemberg, Beieren, Hessen, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Rijnland-Palts, Saarland en Thüringen verlenen financiële steun voor de maatregelen die in dit verband door VDM worden uitgevoerd. Tussen 2001 en 2011 hebben de deelstaten samen in totaal ca. 4 miljoen EUR aan begrotingsmiddelen gespendeerd op dit gebied.

(30) Voorts heeft Duitsland verduidelijkt dat in de deelstaten die geen melkheffing innen, op vrijwillige basis betalingen aan VDM worden gedaan door Milcherzeugervereinigung in Schleswig-Holstein e.V. (vereniging melkproducenten), door Arbeitsgemeinschaft Milch e.V. (vereniging melk) in Mecklenburg-Voorpommeren, door Landeskontrollverband Berlin-Brandenburg e.V. (controlevereniging), door Interessengemeinschaft der Erzeugerzusammenschlüsse in Sachsen e.V. (belangenvereniging van producentenorganisaties) en door de melksector in de deelstaat Saksen-Anhalt via de Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen. De betalingen worden met inachtneming van de financiële mogelijkheden van deze organisaties berekend op basis van de hoeveelheid melk die in de betrokken deelstaat wordt geproduceerd.

(31) Baden-Württemberg heeft erop gewezen dat de inning van de melkheffing in Baden-Württemberg per 31 december 2012 is opgeschort. De melksector in Baden-Württemberg heeft in 2013 en 2014 via Milchwirtschaftlicher Verein Baden-Württemberg e.V. (aan de hand van een lidmaatschapsbijdrage) bijgedragen tot de financiering van VDM.

(32) Volgens Duitsland heeft VDM met name als taak: — behartiging en bevordering van de belangen van de melksector; — het vooraf verstrekken van alomvattend advies over alle onderwerpen die de melksector aanbelangen, zowel op nationaal als op internationaal niveau; — belangenbehartiging in het wetgevingsproces ten opzichte van ministeries, parlementaire gremia, comités en werkgroepen van nationale en internationale technisch georiënteerde verenigingen en organisaties; — organisatie van evenementen op het gebied van actuele ontwikkelingen en tendensen.

(33) VDM is volgens Duitsland aangesloten bij de Internationale Zuivelfederatie (IDF — International Dairy Federation) en fungeert daar als nationaal comité voor Duitsland. VDM neemt meer bepaald de volledige coördinatie van de Duitse medewerking aan IDF voor haar rekening. VDM wijst in opdracht van haar leden en de Bondsregering de deskundigen voor de IDF-gremia aan en neemt een standpunt in als het Duitse nationale comité daar uit internationale hoek om wordt verzocht. VDM vertegenwoordigt daar, in overleg met haar leden en in nauwe samenwerking met de Bondsregering en de vertegenwoordigers van de deelstaten, de belangen van de gehele melkbranche.

(34) Voorts vertolkt VDM de stem van de hele branche op het gebied van normalisering en standaardisering op nationaal en internationaal niveau in samenwerking met de bevoegde normalisatie-instanties zoals ISO, IDF, CEN en DIN. Bovendien adviseert VDM de Bondsregering en IDF in de Codex Alimentarius. Door middel van standpunten, leidraden en richtsnoeren draagt VDM er in zeer belangrijke mate toe bij dat de melksector en de overheid met één stem spreken over de beoordeling van milieu- en veiligheidsgerelateerde parameters. VDM stelt ook opleidingsdocumentatie voor de branche op en begeleidt het volledige proces voor het opstellen van technische normen. Technische normen zijn in de melksector onmisbaar. Zij zorgen ervoor dat veilige en kwalitatief hoogwaardige levensmiddelen worden geproduceerd.

(35) VDM fungeert bovendien als netwerk voor de aangesloten organisaties, de vertegenwoordigers van de Bondsregering, de deelstaten en de wetenschappers. Alle betrokken partijen worden door VDM op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in het nationale en internationale levensmiddelenrecht, op het gebied van melkgerelateerde wetenschap en analyse, voeding, maar ook inzake aangelegenheden op het gebied van milieu, klimaat en dierenbescherming. Uit dat oogpunt kan worden gesteld dat VDM de samenwerking tussen alle partijen van de branche stimuleert. Ook ondersteuning van de melksector en bevordering van de technologische vooruitgang in de sector behoren tot de oogmerken van VDM.

(36) Enkel verenigingen en wetenschappelijke instellingen zijn als lid in VDM vertegenwoordigd — dus geen enkele individuele onderneming die actief is op het gebied van de productie, verwerking of afzet van melk. Volgens de internetsite van VDM zijn onder meer de volgende verenigingen bij VDM aangesloten: Milchindustrie-Verband e.V. (vereniging van de melksector), Deutscher Bauernverband e.V. (vereniging van landbouwers), Bundesverband der Privaten Milchwirtschaft e.V. (nationale vereniging van de particuliere melksector), Zentralverband Deutscher Milchwirtschaftler e.V. (centrale vereniging van Duitse ondernemers in de melksector), Bundesverband Molkereiproducte (nationale vereniging melkproducten) en Arbeitsgemeinschaft Deutscher Rinderzüchter e.V (vereniging van Duitse rundveehouders) (4).

(37) Duitsland is van oordeel dat de financiële ondersteuning van VDM geen steun vormt omdat VDM geen onderneming (met andere woorden: geen marktdeelnemer) is. VDM verricht geen economische activiteit. VDM is een vereniging die uiteenlopende spelers uit de waardeketen „melk” in Duitsland samenbrengt, maar zelf niet economisch actief is. VDM is krachtens de Duitse wetgeving inzake vennootschapsbelasting erkend als beroepsvereniging en heeft bijgevolg recht op bepaalde belastingvoordelen die vennootschappen die economische activiteiten ontplooien, niet genieten.

(38) Duitsland voert aan dat een lidstaat krachtens artikel 183 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (5) — onverminderd de in artikel 180 van die verordening vastgestelde toepassing van de artikelen 87, 88 en 89 (nu: de artikelen 107, 108 en 109) van het Verdrag — aan zijn melkproducenten een heffing voor verkoopbevordering op de in de handel gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent kan opleggen ter financiering van maatregelen om de consumptie in de Gemeenschap te bevorderen, de afzetmarkten voor melk en zuivelproducten uit te breiden en de kwaliteit te verbeteren.

(39) In zijn standpunt van 20 september 2013 wijst Duitsland erop dat verenigingen (zoals VDM) in de besluitpraktijk slechts bij uitzondering en slechts dan als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt als zij ook zelf een economische activiteit verrichten (zoals het verpachten van grond of het verkopen van televisierechten) (6).

(40) Een andere taak bestaat erin de melksector op nationaal en internationaal niveau te vertegenwoordigen (bijv. bij de Codex Alimentarius en in het DIN-comité). VDM stelt de expertise van onafhankelijke externe wetenschappers en deskundigen in gebundelde en uitgewerkte vorm ter beschikking van de betrokken fora. Aan ministeries op Bonds- en deelstaatniveau stelt VDM haar expertise en advies ter beschikking.

(41) Dit zijn geen activiteiten die individuele ondernemingen ten goede komen. Veeleer komen zij overeen met de typische (op het algemeen nut gerichte) taken van een vereniging. Het zou blijk geven van een verkeerd begrip van de activiteiten van VDM, VDM te bestempelen als een commerciële lobbyist van de melksector die prestaties levert die op de markt kunnen worden „aangekocht”. De VDM-leden kunnen voor de prestaties die VDM levert, overigens niet bij een andere „dienstverlener” terecht. Er is dus geen sprake van concurrentie. VDM is bijgevolg niet economisch actief op een bepaalde markt.

(42) Bovendien worden volgens Duitsland ook de melkbedrijven niet begunstigd door de diensten die VDM levert. Meer bepaald biedt VDM geen „gerichte adviesdiensten” voor ondernemingen uit de melksector aan. De activiteit van VDM is veeleer algemeen van aard. Alle betrokken partijen en bijgevolg uiteindelijk ook de gemeenschap worden door VDM op de hoogte gehouden over de ontwikkelingen in het nationale en internationale levensmiddelenrecht, op het gebied van melkgerelateerde wetenschap en analyse, voeding, maar ook inzake aangelegenheden op het gebied van milieu, klimaat en dierenbescherming. Deze informatie wordt door VDM in de eerste plaats verspreid via algemeen (via het internet) verkrijgbare publicaties en via de organisatie van conferenties. De vereniging fungeert dus als „multiplicator”, een functie die niet alleen typisch voor activiteiten van verenigingen is, maar ook van wezenlijk belang om informatie algemeen toegankelijk te maken.

(43) Deze „open”, algemene vorm van „advisering” is geen marktconforme prestatie die aan de melksector wordt geleverd en is niet vergelijkbaar met de „gerichte” advisering door, bijvoorbeeld, bedrijfsadviseurs. Eventuele voordelen die de ondernemingen van de melksector uit deze informatieverstrekking zouden halen, zijn staatssteunrechtelijk niet relevant. Er zijn bovendien geen besluiten van de Commissie of de gerechtelijke instellingen van de EU bekend waarin een dermate ruim begrip van steun wordt gehanteerd.

(44) Evenmin is sprake van indirecte steun. Dit zou impliceren dat de toewijzing aan een derde precies erop gericht is de indirecte ontvanger van de steun te begunstigen of dat deze begunstiging van een onderneming of een productiebranche inherent is aan de maatregel. Dat is hier niet het geval. Mogelijke onbedoelde voordelen uit maatregelen, zoals de algemene informatie over ontwikkelingen in het nationale en internationale levensmiddelenrecht, op het gebied van melkgerelateerde wetenschap en analyse, voeding, maar ook inzake aangelegenheden op het gebied van milieu, klimaat en dierenbescherming, zijn niet specifiek en kunnen derhalve niet worden gebruikt als argument om het bestaan van steun te motiveren. Bovendien hebben zij als algemene maatregelen geen verstorend effect op de concurrentie gehad.

(45) In het onderhavige geval is er geen aanwijsbare reden om te veronderstellen dat een concurrentieverstorende begunstiging van bepaalde ondernemingen werd beoogd of heeft plaatsgevonden. De bijdragen aan VDM waren veeleer bedoeld om VDM in staat te stellen de eerder omschreven, niet-commerciële taken te vervullen.

Redenen voor de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU door de Commissie

(46) In het inleidingsbesluit stelt de Commissie vast dat VDM een aanbieder van diensten is, aangezien deze de Duitse melksector op verschillende niveaus vertegenwoordigt en bovendien gerichte adviesdiensten met betrekking tot de melkproductie verstrekt. De eindbegunstigde van deze diensten is de gehele melksector in Duitsland, en met name de melkbedrijven, die als ondernemingen dienen te worden beschouwd. Voorts is gebleken dat is voldaan aan alle voorwaarden om gewag te maken van steun.

Opmerkingen van VDM

(47) VDM neemt in een brief van 6 februari 2014 het volgende standpunt in ten aanzien van de toewijzing die haar is verleend.

(48) De uit de melkheffing afkomstige middelen van VDM kunnen niet als steun aan VDM worden aangemerkt. VDM is geen onderneming in de zin van artikel 107 VWEU en in elk geval kunnen de activiteiten van VDM die met middelen uit de melkheffing worden gefinancierd, niet worden beschouwd als een commerciële d.w.z. economische activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een markt. Dit betekent dat VDM in elk geval wat deze uit de melkheffing gefinancierde activiteiten betreft, niet als een onderneming kan worden beschouwd, aangezien de hoedanigheid van onderneming steeds functioneel met betrekking tot een bepaalde activiteit moet worden vastgesteld.

(49) VDM is geen aanbieder van diensten op een markt. De activiteiten van VDM zijn veeleer typisch voor een vereniging. Als koepel verenigt en vertegenwoordigt VDM de melksector in Duitsland. Het zou onjuist zijn deze op de lidmaatschapstructuur van VDM berustende activiteit als „dienstverlening” aan de leden te beschouwen. Op grond van haar lidmaatschapstructuur vervult VDM veeleer de taak de melksector op een democratisch gelegitimeerde wijze te helpen een mening te vormen op het gebied van wetgeving, normalisatie en zo meer. Bij deze wilsvorming worden bovendien vertegenwoordigers van de Bond, de deelstaten en de wetenschappelijke wereld betrokken, die in VDM deels als adviseur deels met stemrecht vertegenwoordigd zijn. Deze voor een vereniging typische activiteiten van wilsvorming en vertegenwoordiging van de leden kan niet worden gelijkgeschakeld met het aanbieden van een dienst „op een markt”.

(50) Ook bij nader onderzoek van de hieronder opgevoerde gebieden waarop VDM als vereniging actief is, blijkt dat deze actiegebieden, waarvoor VDM financieringsmiddelen uit de melkheffing ontvangt, geen „economische activiteit” op een markt vormen.

(51) Een essentieel onderdeel van de activiteiten van VDM is „het vooraf verstrekken van alomvattende advies over alle onderwerpen die de melksector aanbelangen, zowel op nationaal als op internationaal niveau”. Ca. 15 % van de melkheffingsopbrengsten die VDM ontvangt, gaan naar die bestemming. Het advies dat in dit verband wordt verstrekt, is niet bestemd voor ondernemingen van de melksector, maar heeft tot doel de nationale en internationale wet- en regelgever voorafgaand aan de vaststelling van wetgeving en andere normen op de hoogte te brengen van de wilsvorming en de kennis van de melksector. VDM speelt in deze procedures de rol van deskundige en vertegenwoordiger van de melksector in Duitsland. Ook hier treedt VDM echter niet op als „dienstverlener” op een markt. Veeleer brengt VDM de democratische meningsvorming die in het kader van haar lidmaatschapstructuur heeft plaatsgevonden, over in het wetgevingsproces. Om die reden kan de verdediging van de belangen van de gehele melksector in het wetgevingsproces ten opzichte van ministeries, parlementaire gremia, comités en werkgroepen van nationale en internationale technisch georiënteerde verenigingen en organisaties niet als economische activiteit worden beschouwd.

(52) Zelfs indien deze activiteit van adviesverstrekking aan overheden op nationaal en internationaal niveau als dienstverlening wordt beschouwd, zouden deze overheidsinstanties als ontvangers van deze „adviesverlening” geen ondernemingen zijn en dus ook geen ontvangers van steun in de zin van artikel 107 VWEU. VDM kan met betrekking tot de hierboven beschreven verenigingsactiviteit bijgevolg niet als onderneming en dus ook niet als een geschikte ontvanger van steun worden beschouwd. Gerichte adviesdiensten in de vorm van een selectieve adviesverlening aan ondernemingen van de melksector daarentegen worden niet gefinancierd uit de melkheffingsopbrengsten die de deelstaten VDM ter beschikking stellen.

(53) Voorts vertolkt VDM de stem van de hele branche op het gebied van normalisering en standaardisering op nationaal en internationaal niveau in samenwerking met de bevoegde normalisatie-instanties zoals ISO, IDF, CEN en DIN. Bovendien adviseert VDM de Bondsregering in de Codex Alimentarius. Zo neemt VDM onder meer als adviseur van de Bondsregering deel aan de vergaderingen van de volgende CODEX-comités: — CCMMP — Milk and Milk Products (met name zijn tussen 2001 en 2011 alle CCMMP-zuivelproductnormen herzien), — CCFH — Food Hygiene, — CCCF — Contaminants in Foods, — CCFA — Food Additives, — CCFICS — Food Import Certificates, — CCFL — Food Labelling, — CCGP — General Principles, — CCMAS — Methods of Analysis and Sampling, — CCNFSDU — Nutrition and Foods for Special Dietary Uses, — CCRVDF — Residues Veterinary Drugs in Food.

(54) Ca. 45 % van de melkheffingsopbrengsten die VDM ontvangt, gaan naar deze bestemming (normalisering en standaardisering op nationaal en internationaal niveau). Dit gebied van normalisering en standaardisering kan evenmin als economische activiteit worden beschouwd. VDM levert hier geen diensten aan de markt, maar vertegenwoordigt als koepelvereniging de gehele sector in het kader van een taak die in het algemeen belang wordt verricht. Het lijdt geen twijfel dat het bij de normalisering en standaardisering in het kader van ISO, IDF, CEN en DIN en de Codex Alimentarius om een activiteit in het algemeen belang gaat en niet om een selectieve steunmaatregel.

(55) Zo heeft DIN krachtens de statuten van DIN e.V. tot taak (doel) om in het algemeen belang en met inachtneming van het openbaar belang de normalisering en standaardisering op geordende en transparante wijze te bevorderen, te organiseren, te sturen en in goede banen te leiden. De resultaten van de werkzaamheden, aldus de statuten, staan ten dienste van innovatie, veiligheid en toenadering op economisch, wetenschappelijk, administratief en openbaar gebied, van kwaliteitsborging en rationalisering en van arbeids-, milieu- en consumentenbescherming.

(56) Hetzelfde geldt voor de in 1963 door de FAO en de WHO opgerichte Codex Alimentarius, die volgens zijn website als taak heeft „geharmoniseerde internationale normen, richtlijnen en gedragscodes inzake levensmiddelen te ontwikkelen, met als doel de gezondheid van de consument te beschermen en billijke praktijken in de handel in levensmiddelen te waarborgen.”

(57) Bovendien vormt de Codex Alimentarius een belangrijke basis voor het levensmiddelenrecht (wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften voor levensmiddelen) in het algemeen en voor de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op EU- als op lidstaatniveau. Als voornaamste internationale norm voor het levensmiddelenrecht moet de Codex Alimentarius met name uit het oogpunt van voedselveiligheid en consumentenbescherming door de wetgevende instanties in aanmerking worden genomen bij het ontwikkelen of aanpassen van het levensmiddelenrecht (7).

(58) Alleszins verricht VDM in dit verband geen economische activiteit, in de zin dat zij een dienst zou aanbieden, zij het alleen al maar omdat er geen markt bestaat voor dergelijke normaliserings- en standaardiseringsactiviteiten in het algemeen belang, en in het bijzonder ook in het belang van de consument (8).

(59) Een ander deel van de activiteiten van VDM bestaat erin algemene informatie over melk en de melkveehouderij te verstrekken en de betrokken wetenschappelijke kennis en nieuwe methoden op een begrijpelijke manier te verspreiden. VDM stelt in dit verband adviezen, richtsnoeren en richtlijnen op om alle belanghebbenden, waaronder de consument, op een makkelijk te begrijpen manier te informeren over aangelegenheden als de beste beschikbare milieubeschermingstechnieken, goede landbouwpraktijken, waterverbruik, CO2-uitstoot, dierenbescherming in de melkveehouderij of voedersystemen in de melkproductie. Ca. 35 % van de melkheffingsopbrengsten die VDM ontvangt, gaan naar die bestemming.

(60) Ook in dit geval is geen sprake van een economische activiteit aangezien geen specifieke diensten worden geleverd in concurrentie met andere aanbieders. Omdat de activiteiten niet specifiek ten gunste van ondernemingen uit de melksector worden verricht, maar veeleer tot doel hebben elke belanghebbende derde partij, d.w.z. de gemeenschap, te informeren over aangelegenheden inzake melk en melkveehouderij, gaat het om een aanbod dat VDM gratis maar een derde zelfs niet tegen betaling kan leveren. Enkel voor bepaalde publicaties wordt een kleine vergoeding gevraagd.

(61) Voorts ondersteunt VDM wetenschappers van openbare Hochschulen, met name jonge wetenschappers, door op verzoek een deel van hun reiskosten te vergoeden als zij wetenschappelijke evenementen op het gebied van melk bijwonen. Deze ondersteuning is bestemd voor particuliere personen in de niet-economische sfeer en voldoet dus niet aan de voorwaarden om gewag te maken van staatssteun.

(62) Voorts hebben twee medewerkers van VDM lezingen aan de Fachhochschule Hannover gehouden — wat evenmin als economische activiteit kan worden beschouwd. Ca. 5 % van de melkheffingsopbrengsten die VDM ontvangt, zijn naar deze bestemming gegaan (ondersteuning van jonge wetenschappers en lezingen van de VDM-medewerkers).

(63) Voor zover melkheffingsopbrengsten worden gebruikt ter financiering van de kosten die gepaard gaan met het werk van VDM in het kader van IDF en het optreden van VDM als nationaal comité voor Duitsland in IDF (bijv. via het opstellen van standpunten op internationaal verzoek), dient deze activiteit te worden beschouwd hetzij als een onderdeel van de adviserende rol van VDM ten aanzien van openbare instellingen, hetzij als onderdeel van de normalisering of de algemene informatieverstrekking. Voor het overige is de deelname van VDM-vertegenwoordigers aan IDF-vergaderingen louter een verenigingsactiviteit en dus geen economische activiteit. Het zwaartepunt van de IDF-werkzaamheden ligt hier bij de medewerking aan internationale normalisering (Codex Alimentarius, ISO, CEN) en aan de verstrekking van algemene, generieke informatie.

(64) Evenmin is sprake van steun aan ondernemingen van de melksector. Het feit dat overheidsinstanties voorafgaand aan of tijdens wetgevings- of andere normaliseringsprocedures een beroep hebben gedaan op VDM als adviseur en zij de financiering van VDM in dit verband via een verplichte heffing hebben geregeld om de onafhankelijkheid van VDM te waarborgen, kan niet worden beschouwd als het van staatswege begunstigen van de ondernemingen die via de opgelegde heffing verplicht werden de informatieverstrekking aan de overheidsinstanties te financieren.

(65) Hetzelfde geldt voor de normalisering in het algemeen belang en voor de ondersteuning van universitaire wetenschappers, en meer bepaald jonge wetenschappers. Ook bij de informatieverstrekking is tenslotte geen sprake van specifieke begunstiging van ondernemingen uit de melksector. Doel ervan is enerzijds algemene voorlichting over melkgerelateerde technische onderwerpen en anderzijds de verspreiding van kennis over de geldende wettelijke vereisten en normen en over de stand van de techniek teneinde in het algemeen belang de naleving van strenge kwaliteits- en milieunormen te waarborgen. Eventuele voordelen die tot de melksector behorende ondernemingen uit VDM-maatregelen halen, zijn bovendien niet-meetbare, indirecte en onbedoelde voordelen die niet zouden volstaan om deze voor een ander doel uitgevoerde maatregelen als staatssteun aan te merken. Bovendien zou het — als wordt uitgegaan van het bestaan van steun aan de „melksector” — onmogelijk zijn de staatssteun terug te vorderen, aangezien niet kan worden nagegaan welke ondernemingen in welke mate van de maatregelen hebben geprofiteerd, temeer daar de positieve effecten geenszins beperkt zijn tot ondernemingen uit de Duitse melksector, maar ook buitenlandse ondernemingen ten goede komen wanneer deze in Duitsland actief zijn, of de activiteiten — bijv. in het kader van internationale normalisering en bij de Codex Alimentarius — per definitie een internationaal bereik hebben.

(66) Als het gebruik van de melkheffingsopbrengsten die VDM in het kader van de maatregelen BW 6, BY 9, HE 5, NI 10, NW 9, RP8, SL 6 en TH 6 ontvangt, in weerwil van de hierboven gegeven toelichtingen, toch als staatssteun wordt beschouwd, dan is deze alleszins verenigbaar met de ter zake vigerende secundaire wetgeving.

(67) Als de door VDM aangeboden adviesverlening in weerwil van standpunt dat hier wordt verdedigd, als staatssteun aan ondernemingen van de melksector wordt beschouwd, gaat het hier om toegestane technische ondersteuning in de zin van punt 14 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector voor de periode 2000-2006 (9) (hierna „landbouwrichtsnoeren 2000-2006”), respectievelijk punt IV.K van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (10) (hierna: „landbouwrichtsnoeren 2007-2013”).

(68) De maatregelen in de periode 2001-2006, aldus VDM, hebben enkel betrekking op melk als bijlage I-product. De maatregelen zijn gericht op de verspreiding van wetenschappelijke kennis, meer bepaald de actuele stand van de techniek en best practice, die in nieuwe wetgevingsprojecten in aanmerking moet worden genomen of die als basis wordt gebruikt voor de normen waaraan VDM meewerkt of waarover VDM advies verstrekt. De maatregelen die VDM op dit gebied neemt, hebben bijgevolg geregeld betrekking op nieuwe methoden in de zin van punt 14.1 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006. Ook de activiteiten van VDM op het gebied van normalisering en standaardisering dienen dan te worden aangemerkt als technische ondersteuning, meer bepaald in de zin van het vaststellen en verspreiden van wetenschappelijke kennis.

(69) Los daarvan moet de verspreiding van wetenschappelijke kennis en generieke feitelijke informatie (in de zin van punt IV.K van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013) echter ook in het kader van de looptijd van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 als rechtmatig worden aangemerkt en kan deze bijv. onder het begrip advisering of onderwijs en opleiding worden ingedeeld (11).

(70) Een andere interpretatie van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 levert overigens een tegenstrijdigheid in de beoordeling op ten opzichte van de reclamemaatregelen, die veel sterker ingrijpen in het marktgebeuren. Deze zouden ook vóór 2007 rechtmatig zijn geweest, uit hoofde van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame voor in bijlage I van het Verdrag vermelde producten en voor bepaalde niet in bijlage I vermelde producten (2001/C-252/03) („reclamerichtsnoeren”). Als product waarvan een overschot bestaat, voldoet melk aan de positieve criteria voor reclame.

(71) Dit betekent dat de lidstaten in de melksector zonder verdere beperkingen staatssteun met een intensiteit van 100 % mochten verlenen voor generieke reclame betreffende dit product (d.w.z. reclame die niet verwijst naar een bepaalde oorsprong of onderneming). De lidstaten hebben op grote schaal gebruikgemaakt van deze mogelijkheid (12). Als generieke reclame zonder beperkingen toegelaten was in de periode 2001-2006, is er geen reden om strengere wettelijke eisen te stellen aan steun voor maatregelen die duidelijk minder sterk in het marktgebeuren ingrijpen, zoals de verstrekking van feitelijke informatie of de verspreiding van wetenschappelijke kennis over melk en zuivelproducten.

(72) Het kan niet de bedoeling van het materiële recht inzake steunmaatregelen, noch van de Commissie — bij de vaststelling van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 — zijn geweest een van overheidswege gefinancierde reclamecampagne met het motto „Drink meer melk!” als rechtmatige steun voor reclame te beschouwen en een campagne om de consument voor te lichten over de voedingswaarde en de rol van melk in voeding voor kinderen als onrechtmatige steun te behandelen.

(73) Ook de overige voorwaarden van punt 14 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 zijn vervuld. De maatregelen zijn algemeen, verwijzen niet naar bepaalde ondernemingen, en zijn dus automatisch niet beperkt tot bepaalde groepen (punt 14.2). Omdat niet rechtstreeks naar bepaalde ondernemingen wordt verwezen, is het — zoals reeds uiteengezet — niet mogelijk een financieel verband te leggen tussen de maatregelen en individuele ondernemingen. Gezien de relatief beperkte middelen voor dit gebied en het grote aantal ondernemingen in de melksector, worden de drempelwaarden van punt 14.3 zelfs niet bij benadering gehaald.

(74) Wat de periode vanaf 2007 betreft, moeten de betrokken maatregelen van VDM, volgens VDM, worden beschouwd als verspreiding van wetenschappelijke kennis in een voor iedereen begrijpelijke vorm en als generieke feitelijke informatie in de zin van punt IV.K van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013, in combinatie met artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1857/2006. De beperking tot kleine en middelgrote ondernemingen is hier niet van toepassing en zelfs onmogelijk omdat generieke feitelijke informatie per definitie niet naar bepaalde ondernemingen verwijst. Bovendien mogen de gronden waarom een beroep op de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 wordt gedaan, niet onderling met elkaar in tegenspraak zijn. Het kan hier niet de bedoeling zijn geweest generieke reclame voor melk en zuivelproducten (landbouwproducten) met een steunpercentage van 100 % als rechtmatig te beschouwen (punt 157 van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013) en tegelijkertijd strengere eisen te stellen aan maatregelen als de verstrekking van generieke feitelijke informatie en de verspreiding van wetenschappelijke kennis, die een duidelijk minder ingrijpend effect op de mededinging hebben. De lidstaten worden in elk geval gestimuleerd om erop aan te sturen de verstrekking van generieke feitelijke informatie of de verspreiding van wetenschappelijk kennis te koppelen aan een uitnodiging om het product te kopen, teneinde er geen twijfel over te laten bestaan dat deze maatregelen als reclamemaatregel toelaatbaar zijn.

(75) VDM heeft de Commissie verzocht zich in het licht van de hierboven uiteengezette argumenten nogmaals te buigen over haar standpunten inzake de hoedanigheid van VDM als onderneming en inzake de steunrechtelijke rechtmatigheid van de activiteit van VDM. Gezien de complexe aard van de procedure heeft VDM zich het recht voorbehouden om tijdens het verdere verloop ervan aanvullende opmerkingen te maken.

Opmerkingen van andere belanghebbende partijen

(76) Tussen 6 en 10 februari 2014 heeft de Commissie in totaal zes brieven van belanghebbenden over de onderhavige, door VDM genomen maatregelen ontvangen.

(77) De Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V. voert in haar brief van 7 februari 2014 aan dat VDM zorgt voor een internationale uitwisseling van ervaringen met betrekking tot preventieve consumentenbescherming, die wordt gestimuleerd door nieuwe kennis uit andere landen en zeer wordt gewaardeerd. Dit geeft geen aanleiding tot begunstiging van individuele ondernemingen.

(78) In haar opmerkingen van 6 februari 2014 verwijst de Landesvereinigung Thüringer Milch e.V. naar de opmerkingen van VDM en spreekt zij haar steun daarvoor uit.

(79) In zijn opmerkingen van 6 februari 2014 wijst het melkonderzoekscentrum Milchprüfring Baden- Württemberg e.V. erop dat VDM een van de instellingen is die in Baden-Württemberg heffingsopbrengsten hebben ontvangen. Alle instellingen die in de opmerkingen worden genoemd, hebben maatregelen in de melksector uitgevoerd in de zin van artikel 22 WMV. Er zijn niet meer heffingsmiddelen toegewezen dan voor de uitvoering van de maatregelen noodzakelijk was.

(80) De Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. voert in zijn opmerkingen van 10 februari 2014 dezelfde argumenten aan als Duitsland in zijn opmerkingen van 20 september 2013.

(81) De Milchwirtschaftliche Verein Baden-Württemberg e.V. sluit zich in zijn opmerkingen van 6 februari 2014 aan bij de argumenten van de Milchprüfring Baden- Württemberg e.V. (zie punt 79).

(82) De Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen е.V. (LVN) spreekt zich in haar brief van 7 februari 2014 niet rechtstreeks uit over de toewijzingen door VDM, maar spreekt wel principieel tegen dat voor alle submaatregelen in het kader van de WMV sprake zou zijn van steun.

(83) Meer bepaald is LVN van oordeel dat de uit de melkheffingsopbrengsten gefinancierde maatregelen niet wegen op de deelstaatbegroting en dat de staat geen beslissingsbevoegdheid over de melkheffingsopbrengsten heeft en evenmin controle uitoefent op de hoogte van de heffing of de inhoud van de maatregelen. Derhalve zijn de betrokken toewijzingen niet aan de staat toe te rekenen. Evenmin controleert de staat de hoogte van de toewijzingen of is hij organisatorisch in LVN ingebed.

(84) Tevens werd erop gewezen dat LVN niet door overheidsinstanties wordt gecontroleerd, maar door de Landwirtschaftskammer Hannover, een zelfregulerende publiekrechtelijke organisatie, die dus geen deel uitmaakt van het staatsbestuur als zodanig.

(85) In aanvullende opmerkingen van 8 juli 2014 verwijst LVN onder andere naar een besluit van de Commissie in de zaak Val'Hor (13). In dit besluit erkent de Commissie dat noch uit de bevoegdheid van een staat een brancheorganisatie te erkennen, noch uit de regelgevende ondersteuning die deze staat bij de inning van branchespecifieke „bijdragen” biedt (in dat geval via de mogelijkheid van een algemeenverbindendverklaring) kan worden geconcludeerd dat de door de brancheorganisatie uitgevoerde maatregelen aan de staat toe te rekenen zijn. Of deelneming van de staat aan parafiscale financieringsstelsels tot gevolg heeft dat begunstigingen als „staatssteun” aan de staat moeten worden toegerekend, hangt af van de specifieke omstandigheden en van de daarop gestoelde algemene beoordeling. Bepalend voor het toetsen van de vraag of sprake is van staatssteun, zijn met name de volgende, in de rechtspraak ontwikkelde punten: — Wie beslist over inning en gebruik van de middelen? — Als een privaatrechtelijke organisatie hierover beslist, hoe oefent de staat dan invloed uit? — Uit welke middelen worden de toewijzingen gefinancierd? — Welk soort maatregelen wordt gefinancierd? — Bij wie worden de middelen geïnd? — Bij wie ligt het initiatief voor de maatregel?

(86) LVN heeft de rechtssituatie in andere deelstaten door haar juridisch vertegenwoordiger laten onderzoeken en is tot de slotsom gekomen dat niet is voldaan aan de in de rechtspraak ontwikkelde criteria voor staatssteun en dat met de WMV in zijn geheel genomen geen staatssteun gemoeid is.

(87) Volgens LVN nemen de Landesvereinigungen de bepalende beslissing over de inning van de heffing bij de melkbedrijven. Overeenkomstig artikel 22, lid 1, eerste zin, WMV kan de heffing alleen in overleg met de Landesvereinigungen worden geïnd. Overeenkomstig artikel 22, lid 1, tweede zin, WMV moet de Landesvereinigung een verzoek indienen, wil zij de heffing verhogen.

(88) De uitvoeringsbepalingen en de hoogte van de heffing zijn zowel in Nedersaksen als in Thüringen vastgelegd in een verordening inzake de inning van de heffing (Umlageerhebungsverordnung — UmlErhVO), die „in overleg” met de respectieve Landesvereinigung is vastgesteld.

(89) De betrokken Landesvereinigung stuurt bovendien het gebruik van de afzonderlijk te beheren heffingsmiddelen (zie artikel 22, lid 3, eerste zin, WMV), die om die reden tot dusverre zelfs op een aparte rekening van de Landesvereinigung zijn overgemaakt (zie bijv. artikel 3, lid 1, UmlErhVO van Thüringen). De Landesvereinigungen hebben onder eigen professionele verantwoordelijkheid voorstellen voor het gebruik van de middelen opgesteld. In Thüringen gebeurt zulks bijvoorbeeld aan de hand van aanvragen die de leden van de Landesvereinigung Thüringer Milch (LVTM) indienen (zie punt 6.3 van de betrokken richtlijn van deze deelstaat).

(90) De door de Landesvereinigungen opgestelde voorstellen voor het gebruik van de middelen worden weliswaar door een overheidsinstantie aangenomen (wat in Nedersaksen overeenkomstig punt 6.2 van de toewijzingsrichtlijn en in Thüringen overeenkomstig artikel 4 UmlErhVO „festsetzen” wordt genoemd en in Noordrijn-Westfalen en Beieren respectievelijk „genehmigen” en „bewilligen”), maar dat volstaat niet om gewag te maken van een bepalende invloed van de staat: maatstaf voor de „controle” door de staat zijn enkel de punten in artikel 22, lid 2, WMV. Net zomin als in de zaak Doux Élevage (14) krijgen de overheidsinstanties op grond van de betrokken regelingen de bevoegdheid toebedeeld de toewijzing van de middelen te sturen of te beïnvloeden.

(91) De praktijk bevestigt dat de heffingsmiddelen in alle deelstaten conform de voorstellen van de Landesvereinigungen worden aangewend. Nog los van de concrete juridische uitvoering, illustreert alleen dat feit al dat de heffingsmiddelen niet aan de staat toe te rekenen zijn (15).

(92) Volgens LVN hebben de Landesvereinigungen een puur privaatrechtelijke status. Blijkens hun statuten beschouwen de Landesvereinigungen zich als de belangenvertegenwoordigers van hun leden, die uitsluitend in de melksector worden geworven (incl. consumentenvertegenwoordigers).

(93) Overeenkomstig artikel 14 WMV zijn de Landesvereinigungen „vrijwillige” groeperingen van marktdeelnemers uit de melksector en van consumenten, met als doel gezamenlijk hun economische belangen te behartigen.

(94) De Landesvereinigungen verschillen van het in de zaak Pearle betrokken Hoofdbedrijfschap Ambachten, de vakvereniging van opticiens, belast met de inning en het gebruik van een opgelegde heffing voor de financiering van reclamemaatregelen. Niettegenstaande de publiekrechtelijke status van het Hoofdbedrijfschap Ambachten oordeelde het Hof van Justitie dat geen sprake was van staatssteun omdat de reclamemaatregelen niet werden gefinancierd met middelen waarover de nationale autoriteiten naar believen konden beschikken, maar uit heffingen die bij de ondernemingen van de branche werden geïnd (16).

(95) In hun hoedanigheid van instanties die bepalend zijn op het gebied van de inning en het gebruik van de melkheffing, verschillen de Landesvereinigungen ook van de landbouwcomités in de zaak Plans de Campagne, die niet betrokken waren bij de vaststelling van de maatregelen en over geen enkele manoeuvreerruimte bij de uitvoering ervan beschikten (17).

(96) De Landesvereinigungen zijn niet-gouvernementele, volstrekt particuliere instanties die zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de besluitvorming over de melkheffing en het gebruik ervan.

(97) Voorts brengt de begunstiging van de melksector geen last voor de deelstaatbegroting met zich mee, omdat de melkheffing bij de partijen van de melksector wordt geïnd en tegenover de „selectieve” begunstiging dus bij wijze van compensatie een selectieve belasting staat. Daardoor ontbreekt zowel het begunstigende als het concurrentieverstorende effect, aangezien de „voordelen” voor de melkbedrijven en de melkproducenten en de met de heffing samenhangende belasting volledig tegen elkaar kunnen worden weggestreept.

(98) In de zaak Vent de Colère wordt het betrokken heffingsstelsel door het Hof van Justitie als maatregel van de staat aangemerkt omdat de lasten niet meer uitsluitend door de heffingsbijdragen van de partijen van de betrokken sector (in casu de energiesector) worden gecompenseerd — zoals bij eerder recht — maar, naar aanleiding van een wetswijziging, door de heffingsbijdragen van alle eindverbruikers van elektriciteit op het nationale grondgebied (18).

(99) Voorts is volgens LVN geen sprake van staatssteun als het om „collectief uitgevoerde maatregelen” gaat die het belang van een bepaalde branche dienen en worden gefinancierd met bijdragen die worden geïnd door tot die branche behorende partijen.

(100) De betwiste maatregelen hadden tot doel het „product melk” te promoten en waren dus in het collectieve belang van de melkbranche. Voor een deel droegen ze ook bij tot de bescherming van de belangen van de consument, omdat beide doelstellingen vanwege de gelijklopende belangen niet los van elkaar kunnen worden gezien.

(101) De staat beperkt zich ertoe de melkbranche via de WMV een wettelijk compensatiemechanisme ter beschikking te stellen dat garandeert dat de tot de melksector behorende partijen, die per definitie profiteren van de maatregelen ten gunste van het „product melk”, een overeenkomstige bijdrage in de kosten leveren. De staat fungeert dus, net als bij Pearle, Doux Élevage en Val'Hor, louter als een instrument om het door de particuliere sector gecreëerde compensatiemechanisme verbindend te maken en een billijke lastenverdeling tot stand te brengen (19).

(102) Het initiatief voor de heffing gaat uit van de Landesvereinigungen, en dus van de particuliere sector. Zo wordt de heffing overeenkomstig artikel 22 WMV enkel in „overleg” met de Landesvereinigungen geïnd. De Landesvereinigungen zelf zijn in elk geval geen product van overheidsoptreden, maar wel „vrijwillige” verenigingen van tot de melksector behorende partijen (artikel 14 WMV). De situatie in deelstaat Thüringen, waar de Landesvereinigung pas in 1999 werd erkend, is in dit verband inzichtelijk gedocumenteerd. In die deelstaat heeft het bevoegde ministerie op verzoek van de vakvereniging van landbouwers „de nodige formele bestuursrechtelijke stappen gezet” om het innen van de heffing bij melkbedrijven en melkophaaldepots mogelijk te maken. Uit deze bijzonderheid kan worden opgemaakt dat de melkheffing een volstrekt particulier compensatiemechanisme is en dat de staat enkel fungeert als instrument om de heffingsplicht verbindend te maken (20).

(103) In een overzicht wijst LVN op gelijkenissen en verschillen die haars inziens bestaan tussen een aantal rechtszaken en de WMV.

(104) In het kader van de zaak Val'Hor (Besluit 2014/416/EU) (uitkomst: geen steun) werden de middelen, net als bij de melkheffing, hoofdzakelijk door van overheidswege erkende, particuliere en vrijwillige brancheorganisaties geïnd en uitbetaald, werden met de bijdragen van de tot de branche behorende partijen collectief uitgevoerde maatregelen ten gunste van de branche gefinancierd, was de wettelijk vastgelegde mogelijkheid om de particuliere brancheorganisatie te erkennen op zich niet voldoende om uit te gaan van controle door de overheid, kon de staat de middelen niet inzetten om bepaalde ondernemingen te steunen en besliste de brancheorganisatie zelf over het gebruik van de middelen.

(105) In het kader van de zaak Vent de Colère (C-262/12) (uitkomst: steun) werd de hoogte van de heffing, in tegenstelling tot bij de melkheffing, eenzijdig bij ministerieel besluit en zonder particuliere inbreng bepaald, stelde de staat een garantie, werden de middelen door een overheidsinstantie beheerd en waren er openbare sanctiemechanismen van kracht.

(106) In het kader van de zaak Doux Élevage (C-677/11) (uitkomst: geen steun) werden de middelen, net als bij de melkheffing, hoofdzakelijk door van overheidswege erkende, particuliere en vrijwillige brancheorganisaties geïnd en uitbetaald, was de wettelijk vastgelegde mogelijkheid om de particuliere brancheorganisatie te erkennen op zich niet voldoende om uit te gaan van controle door de overheid, kwamen de middelen volledig uit bij de marktdeelnemers geïnde bijdragen, kon de staat de middelen niet inzetten om bepaalde ondernemingen te steunen en besliste de brancheorganisatie zelf over het gebruik van de middelen.

(107) In het kader van de zaak Plans de Campagne (T-139/09) (uitkomst: steun) besliste, anders dan bij de melkheffing, een overheidsinstantie over het niveau van de bijdragen, werd met staatsmiddelen een toeslag bovenop de heffingsopbrengsten bekostigd, werden de maatregelen van overheidswege vastgesteld (stempel van de staatscontroleur enz.), waren de comités van de branche niet betrokken bij de vaststelling van de maatregelen, beschikten deze comités over geen enkele manoeuvreerruimte bij de uitvoering van de maatregelen en woonde een vertegenwoordiger van de minister de comitévergaderingen bij.

(108) In het kader van de zaak Pearle (C-345/02) (uitkomst: geen steun) werden de middelen, net als bij de melkheffing, uitsluitend ten bate van de betrokken branche gebruikt, had een vereniging van een bepaalde branche bij een overheidsinstantie een verzoek ingediend om bijdragen te innen teneinde bepaalde maatregelen ten gunste van deze branche uit te voeren en was, anders dan bij de melkheffing, een publiekrechtelijke, en geen particuliere beroepsorganisatie, in bepalende mate betrokken bij de inning en het gebruik van de verplichte heffing, waardoor de Pearle-heffing problematischer lijkt dan de melkheffing.

Opmerkingen van Duitsland van 3 december 2014

(109) Duitsland heeft zich aanvankelijk niet uitgesproken over de opmerkingen die de belanghebbenden in februari 2014 hadden ingediend. In het licht van de aanvullende opmerkingen van LVN van 8 juli 2014 heeft Duitsland later bij schrijven van 3 december 2014 het onderstaande standpunt ingenomen.

(110) In het kader van de onderzoeksprocedure inzake de melkheffing op basis van de WMV wezen de betrokken deelstaten op twee zwaartepunten: enerzijds de overeenstemming van de uitgevoerde maatregelen met de materiële vereisten van de steunregelgeving (met name de verenigbaarheid van de maatregelen met de landbouwvrijstellingsverordening en het toepasselijke landbouwkader) en anderzijds de vraag of sprake is van een staatssteunrechtelijk relevant voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(111) Naar aanleiding van de opmerkingen van LVN van 8 juli 2014 en de vigerende besluitpraktijk van de Europese rechterlijke instanties en de Europese Commissie dient fundamenteel en dieper te worden ingegaan op de vraag of hier daadwerkelijk sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en, meer bepaald, of voldaan is aan de vereiste dat de steun „met staatsmiddelen is bekostigd”.

(112) In het licht van de opmerkingen van LVN van 8 juli 2014 en de eerder genoemde besluiten lijkt het op zijn minst twijfelachtig of voldaan is aan de vereiste dat de steun „met staatsmiddelen is bekostigd”, waardoor bij de inning en het gebruik van de melkheffing geen sprake zou zijn van staatssteun. De motivering voor deze conclusie wordt hieronder uiteengezet.

(113) Uit de zaken Val'Hor (Besluit 2014/416/EU) en Doux Élevage (C-677/11) is naar voren gekomen dat maatregelen die door particuliere brancheorganisaties worden gefinancierd en uitgevoerd, geen staatssteun vormen. De Landesvereinigungen voor melk in de verschillende deelstaten zijn organisaties die kunnen worden beschouwd als vergelijkbaar met de organisaties die in de hiervoor vermelde besluiten worden genoemd. Deze Landesvereinigungen hebben op geen enkel moment staatsinstanties als lid gehad. Zulke instanties nemen, zoals externe gasten, zonder stemrecht aan vergaderingen deel. De betrokkenheid van de staatsinstantie in het kader van de inning van de melkheffing of het toezicht op de naleving van de WMV verandert niets aan het feit dat de Landesvereinigungen de bepalende instantie zijn voor het selecteren van de projecten.

(114) In de praktijk zijn het de Landesvereinigungen die de heffingsopbrengsten aansturen en bepalen waarvoor de heffingsmiddelen worden gebruikt. Invloed van de staat — in de zin dat een overheidsinstantie de voorstellen van de Landesvereinigungen zou „controleren” of „aannemen” — bestaat in de praktijk niet, aangezien deze zich beperkt tot het kader van artikel 22, lid 2, WMV en erop gericht is na te gaan of aan de wettelijke vereisten van artikel 22 WMV wordt voldaan. Het feit dat de heffingsopbrengsten op basis van voorstellen van de Landesvereinigungen worden ingezet, wijst er, overeenkomstig het arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002 in de zaak Stardust Marine (C-482/99) duidelijk op dat het niet om staatsmiddelen gaat.

(115) De Landesvereinigungen zijn volstrekt particuliere organisaties. Zowel dit feit als de vaststelling dat de Landesvereinigungen de melkheffing en het gebruik ervan sturen, zijn bepalende argumenten om de melkheffing, overeenkomstig de hierboven genoemde rechtszaak, niet als staatssteun aan te merken.

(116) Tegen indeling als staatssteun pleit bovendien dat de heffingsopbrengsten volstrekt particuliere middelen zijn, afkomstig uit het vermogen van de heffingsplichtige particuliere ondernemingen. Bovendien heeft de staat voor de melkheffing geen toeslag betaald of een garantie gesteld — in tegenstelling tot bij de zaken C-262/12 (Vent de Colère) en T-139/09 (Plans de Campagne), waar de steun om die reden wel als staatssteun is aangemerkt.

(117) De collectieve uitvoering en het branchedekkende karakter van de maatregel zijn eveneens kenmerken die op grond van de huidige rechtssituatie — Besluit 2014/416/EU (Val'Hor) en C-677/11 (Doux Élevage) — haaks staan op de indeling als staatssteun.

(118) Ook wordt in twijfel getrokken of deze maatregel gepaard gaat met begunstiging — een dwingende vereiste om gewag te maken van steun. Als motivering hiervoor kan worden aangevoerd dat de begunstigingen voor de melkbedrijven en de melkproducenten volledig worden opgeheven of „geneutraliseerd” door de heffing die bij de melkbedrijven en dus onrechtstreeks ook bij de melkproducenten wordt geïnd. Ook het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2013 (C-262/12 — Vent de Colère) wijst in die richting. In dit arrest worden de betrokken bijdragen als staatssteun aangemerkt omdat deze niet meer uitsluitend bij de branchepartijen, maar bij alle eindverbruikers van elektriciteit op het nationale grondgebied moeten worden geïnd.

(119) Gezien deze punten, die deels bij het nieuwe onderzoek van het melkheffingsstelsel naar voren zijn gekomen, en onverminderd het standpunt van de betrokken deelstaten moet worden geconcludeerd dat twijfels bestaan over de vraag of met het melkheffingsstelsel staatssteun gemoeid is. De vraag of sprake is van staatssteun en met name of voldaan is aan de vereiste dat voor de bekostiging „staatsmiddelen” zijn gebruikt, moet door de Europese Commissie worden beantwoord.

3. BEOORDELING

Submaatregelen die geen steun vormen

Ondersteuning van wetenschappers

(120) Wat de ondersteuning van wetenschappers betreft, stelt de Commissie vast (punt 61) dat deze ten goede komt aan privépersonen. De Commissie gaat er voorts van uit dat deze wetenschappers zich bezighielden met onafhankelijke O&O-werkzaamheden met het oog op de uitbreiding van de kennis en het inzicht in de zin van punt 29 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (21). In dit geval gaat de Commissie ervan uit dat sprake is van een niet-economische activiteit.

(121) Enkel wie economische activiteiten verricht, wordt beschouwd als onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg wordt de ondersteuning die in het kader van deze submaatregel aan wetenschappers wordt verleend, niet beschouwd als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

Lezingen aan de Fachhochschule Hannover

(122) Wat de lezingen van VDM-medewerkers aan de Fachhochschule Hannover betreft (zie punt 62), stelt de Commissie vast dat opleidingen aan openbare technische universiteiten vallen onder het van overheidswege georganiseerde openbare onderwijs.

(123) Volgens de Unierechtspraak kan openbaar onderwijs dat binnen het nationale onderwijsstelsel is georganiseerd, door de staat wordt gefinancierd en onder staatstoezicht staat, als niet-economische activiteit worden beschouwd. Het Hof van Justitie heeft in dit verband bepaald dat de staat „bij de organisatie en de handhaving van een dergelijk openbaar onderwijsstelsel, dat in de regel wordt gefinancierd uit de staatskas en niet door de leerlingen of hun ouders, niet de bedoeling heeft werkzaamheden tegen vergoeding te verrichten, maar zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens zijn bevolking vervult (22)”.

(124) De hier bedoelde lezingen maken deel uit van het curriculum van een openbare technische universiteit. Het openbare onderwijs dat door deze technische universiteit wordt georganiseerd, dient als niet-economische activiteit te worden beschouwd (zie punt 123). Het doceren wordt door de Commissie beschouwd als een nevenactiviteit en dus niet als een economische activiteit (23). Het feit dat geen economische activiteit wordt verricht, sluit begunstiging van ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit. Bijgevolg is in het onderhavige geval geen sprake van steun in de zin van deze bepaling.

Submaatregelen die steun vormen

(125) Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

Steunmaatregel van de staten of met staatsmiddelen bekostigd

(126) Op basis van de beschikbare informatie en met name de opmerkingen die de belanghebbende partijen en de Duitse autoriteiten hebben ingediend, moet worden onderzocht of de melkheffingsopbrengsten staatsmiddelen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(127) Volgens vaste rechtspraak is het niet passend een onderscheid te maken tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en de gevallen waarin de steun via door deze staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend (24). Om voordelen te kunnen bestempelen als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moeten zij, ten eerste, direct of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd en, ten tweede, toerekenbaar zijn aan de staat (25).

(128) Met betrekking tot de in afdeling 2 van het onderhavige besluit beschreven maatregelen geldt dat op basis van de rechtsvoorschriften van de deelstaten steun wordt verleend waarvoor de WMV wederom het kader vormt.

(129) Krachtens artikel 22, lid 1, eerste zin, WMV kunnen de deelstaatregeringen in overleg met de Landesvereinigung of de brancheorganisaties heffingen van maximaal 0,1 cent per kilogram geleverde melk innen bij de melkerijen, melkophaaldepots en roombedrijven met als doel de melksector te stimuleren. Krachtens artikel 22, lid 1, tweede zin, WMV kunnen de deelstaatregeringen op verzoek van de Landesvereinigung of de brancheorganisaties samen heffingen tot maximaal 0,2 cent per kilogram geleverde melk innen wanneer de in de eerste zin bedoelde heffingsopbrengsten niet volstaan om de taken te vervullen.

(130) De deelstaatregeringen leggen de melkheffing „in overleg” met de betrokken Landesvereinigung op. Overleg is echter een duidelijk zwakkere vorm van deelname dan overeenstemming. Overeenstemming impliceert dat voor de goedkeuring van een wetsbesluit (omwille van de rechtmatigheid daarvan) de toestemming van een andere instantie (zoals een wetgevingsorgaan, een overheidsinstantie) vereist is. Voor een besluit dat „in overleg” met een andere instantie moet worden genomen, is de toestemming van die instantie niet per se nodig. In sommige gebieden van het Duitse bestuursrecht wordt een dergelijk onderscheid tussen verschillende deelnemingsvormen gemaakt (26). Omdat artikel 22, lid 1, eerste zin, WMV het overleg als deelnemingsvorm voorschrijft, berust zowel de bevoegdheid voor het innen van de heffing als de beslissing daarover uitsluitend bij de deelstaatregeringen (27). De Landesvereinigungen worden enkel voor de voorbereiding en de technische uitvoering van de krachtens artikel 22 te nemen maatregelen geconsulteerd (artikel 14, lid 1, WMV) en vallen daarbij onder het toezicht van de bevoegde overheidsinstantie van de deelstaat (artikel 14, leden 2 en 4, WMV).

(131) De rechtsgrondslag voor de inning van een melkheffing in de afzonderlijke deelstaten bestaat uit deelstaatverordeningen waarin de bijzonderheden van de inning, zoals de hoogte van de heffing, worden geregeld (28). Het is bijgevolg de staat (vertegenwoordigd door de respectieve deelstaatregering) die de inning van de heffing regelt. Zoals reeds uiteengezet in punt 130, doet het feit dat de verordeningen in overleg met de betrokken Landesvereinigung zijn goedgekeurd, daar niets aan af.

(132) In het onderhavige geval wordt de heffing bij particuliere ondernemingen geïnd. De heffingsopbrengsten vloeien, alvorens voor de financiering van de verschillende steunmaatregelen te worden gebruikt, naar de begroting van de betrokken deelstaat, waar ze overeenkomstig artikel 22, lid 3, eerste zin, WMV afzonderlijk moeten worden beheerd. Overeenkomstig artikel 23 van de respectieve financiële reglementen (zie punt 19) zijn uitgaven en vastleggingsverplichtingen om niet tot de deelstaatoverheid behorende instanties voor bepaalde taken te vergoeden (toewijzingen) slechts toegestaan indien het belang dat de deelstaat bij de door deze instanties vervulde taken heeft, dermate aanzienlijk is dat dit zonder toewijzingen niet of onvoldoende kan worden behartigd. Uit deze bepaling blijkt dat de staat belang heeft bij de uitvoering van de maatregelgen. Het feit dat in Thüringen de verschuldigde heffingen op de geblokkeerde rekening „Milchumlage” van de Landesvereinigung Thüringer Milch e. V. moeten worden overgemaakt (punt 89, artikel 3, lid 1, Thüringer UmlErhVO), staat niet haaks op dit belang van de staat. Achterstallige heffingen en rente worden ook in Thüringen geïnd overeenkomstig de heffingsverordening en de bijbehorende toepassingsbepalingen (artikel 3, lid 4, Thüringer UmlErhVO), Bovendien is het een kenmerk van een geblokkeerde rekening dat de titularis ervan niet naar believen over de beschikbare geldbedragen kan beschikken, maar zich daarbij moet houden aan de bestaande wettelijke bepalingen, die in het onderhavige geval door de staat zijn vastgesteld.

(133) Naar aanleiding van de argumenten van de belanghebbende partijen en van de Duitse overheid stelt de Commissie het volgende vast.

(134) Met betrekking tot de bewering van LVN dat de Landesvereinigungen bepalend zijn in de besluitvorming over de inning van de heffing bij de melkbedrijven (punten 83 tot 87 en punt 91) stelt de Commissie vast dat de Bondsoverheid door middel van artikel 22, lid 1, WMV, dus krachtens de wet, de deelstaatregeringen gemachtigd heeft een melkheffing te innen. In het genoemde artikel is onder meer vastgelegd dat de melkheffing in de regel maximaal 0,1 cent per kilogram mag bedragen en dat de deelstaatregeringen op verzoek van de Landesvereinigung of de gezamenlijke brancheorganisaties heffingen tot 0,2 cent per kilogram geleverde melk kunnen innen.

(135) Voorts wordt in artikel 22, lid 2, punten 1 tot en met 6, WMV bepaald voor welke doelen de melkheffingsopbrengsten mogen worden gebruikt.

(136) Overeenkomstig artikel 22, lid 3, derde zin, WMV moeten de Landesvereinigungen of de brancheorganisaties vóór de middelen worden gebruikt, enkel worden gehoord.

(137) Hieruit blijkt dat de staat (op Bondsniveau) de Landesvereinigungen weliswaar een zeker inspraakrecht heeft gegeven, maar tegelijkertijd een duidelijk rechtskader voor de vaststelling van de hoogte van de melkheffing en het gebruik van de middelen heeft ingesteld, en dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid in dezen bij de respectieve deelstaatregeringen (of, via delegatie, de hoogste deelstaatautoriteit) berust. Zo zou het bijvoorbeeld niet mogelijk zijn om op verzoek van de Landesvereinigungen het heffingstarief te verhogen tot meer dan 0,2 cent per kilogram of de middelen voor andere dan de in artikel 22, lid 2, punten 1 tot en met 6, WMV genoemde doelen te gebruiken. Bovendien houdt de hoorplicht met betrekking tot het gebruik van de middelen (artikel 22, lid 3, derde zin, WMV) geenszins in dat het standpunt van de gehoorde partijen ook moet worden overgenomen. De eindbeslissing over het gebruik van de middelen ligt bij de deelstaatautoriteit, met andere woorden: de staat.

(138) Hierin verschilt het onderhavige geval wezenlijk van de zaak Doux Élevage, waarnaar LVN verwijst. De staat regelt de inning van de melkheffing en het gebruik van de betrokken middelen op twee niveaus, namelijk het Bondsniveau en het deelstaatniveau. In Duitsland heeft de wetgever niet alleen de inningsbevoegdheid van de deelstaatregering vastgelegd, maar heeft hij bij Bondswet ook de speelruimte om op deelstaatniveau over de heffingsopbrengsten te beschikken, beperkt. Evenmin kunnen de Landesvereinigungen hun verzoekrecht gebruiken om de in artikel 22, lid 2, punten 1 tot en met 6, WMV vastgestelde doelen te wijzigen. In de zaken Val'Hor en Doux Élevage was geen sprake van dergelijke van overheidswege opgelegde beperkingen.

(139) Voorts kan de WMV niet worden beschouwd als slechts een instrument om strikt economische belangen van een brancheorganisatie te behartigen. In artikel 14 WMV is weliswaar bepaald dat in de Landesvereinigungen brancheorganisaties van de landbouwsector, de melkbedrijven en de melkhandel vertegenwoordigd moeten zijn — voor zover zij wensen deel te nemen — maar ook dat daarnaast een adequate vertegenwoordiging van de verbruikers in de organen van de Vereinigung gewaarborgd moet zijn. Met deze deelnemings- en vertegenwoordigingsvereisten garandeert de wetgever (lees: de staat) dat de met de WMV beoogde doelstellingen van algemeen belang moeten worden gehaald met inachtneming van álle belangen, en dus niet alleen die van een bepaalde economische sector.

(140) De doelen waarop de WMV inzet, zijn, in tegenstelling tot bij de zaak Doux Élevage, niet door de brancheorganisatie zelf aangenomen en opgelegd (29). Met name de doelen in artikel 22, lid 2, punt 1 (kwaliteitsverbetering en -behoud op basis van de voorschriften als vastgesteld op grond van artikel 10 van deze wet en artikel 37 van de melkwet van 31 juli 1930 (Reichsgesetzbl. I S. 421)) en punt 2 (verbetering van de hygiëne bij de productie, de levering, de be- en verwerking en de afzet van melk en melkproducten), WMV verwijzen — in tegenstelling tot bij de zaak Doux Élevage — naar aspecten die deel uitmaken van een door de overheid vastgesteld beleid (30) en verband houden met overheidstaken die krachtens artikel 14, lid 3, WMV a priori niet aan de Landesvereinigungen mogen worden overgedragen. Voor zover Duitsland in het onderhavige geval een beroep doet op artikel 22, lid 2, punt 6, WMV, volgt louter al uit de formulering van de wet dat het gaat om taken die krachtens de wet melk en vetten zijn overgedragen (en dus niet om taken die door VDM zelf zijn vastgesteld).

(141) Eveneens in tegenstelling tot bij de zaak Doux Élevage wordt in het onderhavige geval bij niet-betaling van de verschuldigde melkheffing niet de gebruikelijke gerechtelijke procedure voor burgerlijke zaken of handelszaken ingeleid om de heffing in te vorderen (31). In artikel 23, lid 2, WMV wordt namelijk bepaald dat de heffing kan worden ingevorderd overeenkomstig de heffingsverordening en de bepalingen voor de uitvoering daarvan. De betrokken deelstaten hebben deze invorderingsbepaling dienovereenkomstig overgenomen in hun respectieve verordeningen inzake de inning van de heffing (32). In het Duitse rechtsbestel valt de heffingsverordening onder het publiekrecht. Publiekrechtelijke vorderingen worden in Duitsland via de administratieve weg geïnd, civielrechtelijke via de rechterlijke weg. Met het oog op de tenuitvoerlegging blijkt de administratieve weg doeltreffender dan de rechterlijke, omdat de overheid bij administratief besluit zelf een executoriale titel kan opstellen (33), terwijl een dergelijke titel in het kader van een civielrechtelijke vordering eerst door een rechtbank moet worden afgegeven (34). Dit wijst erop dat de staat de verschuldigde heffing zo doeltreffend en volledig mogelijk wil innen (en eventueel invorderen) om ervoor te zorgen dat de van overheidswege vastgestelde doelen die met de heffingsopbrengsten worden gefinancierd, snel worden gehaald.

(142) Hiermee is de bewering van LVN, dat de melkheffingsopbrengsten geen staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, weerlegd.

(143) Daaruit volgt dat de betrokken heffingsopbrengsten moeten worden beschouwd als middelen die onder controle van de overheid staan (35), en dat de met de melkheffingsopbrengsten gefinancierde maatregelen met staatsmiddelen worden bekostigd en aan de staat toe te rekenen zijn.

Selectief voordeel/Ondernemingen

(144) VDM is een instelling die diensten levert ten bate van de ondernemingen van de melksector, met name de melkbedrijven.

(145) Duitsland en VDM ontkennen dat VDM als onderneming diensten aanbiedt op een markt. Met name wordt gewezen op de verenigingsactiviteit van VDM, die in de jurisprudentie enkel bij uitzondering als commerciële activiteit is beoordeeld (punten 39 en 49).

(146) In het door Duitsland geciteerde arrest T-193/02 Piau v. Commissie werd vastgesteld dat een vereniging, namelijk de FIFA, een economische activiteit verrichtte. Duitsland heeft a contrario echter geen jurisprudentie kunnen aanhalen ten bewijze van het tegendeel, namelijk dat een vereniging (per definitie) geen economische activiteit uitoefent of dat een verenigingsactiviteit als zodanig niet onder het staatssteuntoezicht valt.

(147) Over het feit dat VDM activiteiten in het belang en ten bate van zijn leden uitoefent, bestaat geen geschil. Dat VDM zichzelf op deze manier percipieert, blijkt uit de beschrijvingen die VDM op haar internetsite van haar eigen activiteiten geeft, zoals „VDM vertegenwoordigt in IDF de belangen van de melksector”, „behartiging en bevordering van de belangen van de melksector”, „belangenvertegenwoordiging in het wetgevingsproces ten opzichte van de ministeries”. Ook LNV gaat ervan uit dat de betwiste maatregelen tot doel hadden het „product melk” en dus het collectieve belang van de melkbranche te bevorderen (zie punten 99 en 100).

(148) De Commissie blijft erbij dat de activiteiten van VDM kenmerken van dienstverlening vertonen. De verleende diensten komen ten goede aan de melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen.

(149) Verschillende activiteiten die VDM op haar internetsite toelicht, vertonen in die zin kenmerken van dienstverlening dat deze activiteiten ten doel hebben de belangen van de betrokken melkbedrijven en melkproducenten te vertegenwoordigen ten opzichte van de Duitse overheid en de wetgever en in internationale fora (36).

(150) Deze diensten komen de betrokken melkbedrijven ten goede en ondersteunen deze bedrijven bij de uitoefening van hun — zonder enige twijfel economische — hoofdactiviteit, namelijk de productie en de verkoop van melk en zuivelproducten.

(151) VDM verricht in het belang van en in opdracht van zijn leden activiteiten („adviesverstrekking aan overheidsdiensten”, „medewerking aan normalisering en standaardisering” en „algemene informatieverstrekking”) die rechtstreeks in verband staan met de economische bedrijvigheid van de bij VDM aangesloten melkbedrijven, en ontlast de melkbedrijven van de taak zelf initiatieven op dit gebied te nemen — en de daarvoor vereiste middelen op te brengen — teneinde op die manier een gunstige (markt-)omgeving voor de eigen afzet tot stand te brengen. Leden van VDM zijn o.a. Milchindustrie-Verband e.V. (MIV — vereniging van de melksector) en Deutscher Bauernverband e.V. (DBV — vereniging van landbouwers). Bij MIV zijn Duitse melkbedrijven aangesloten, waaronder de onder dit besluit vallende melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen.

(152) Via „adviesverstrekking aan overheidsdiensten” en „medewerking aan normalisering en standaardisering” worden de belangen van de sector vertegenwoordigd in het politieke proces, via verschillende kanalen van de wilsvorming (wetgeving, vaststelling van technische normen enz.). Hierdoor wordt invloed uitgeoefend op de wettelijke kadervoorwaarden voor de eigen productie- en afzetactiviteiten. De maatregel „algemene informatieverstrekking” belicht de voordelen van melk als product, bevordert bijgevolg de afzet en komt daardoor de betrokken melkbedrijven ten goede.

(153) Deze vaststelling wordt niet in twijfel getrokken door de bewering van VDM dat haar activiteit erin bestaat „de democratische meningsvorming die in het kader van haar lidmaatschapstructuur heeft plaatsgevonden, over te brengen in het wetgevingsproces”. VDM behartigt namelijk niet het algemene belang, maar de belangen van zijn leden, met als doel de zienswijze van de melksector over te brengen in het wet- en regelgevingsproces en dit proces via die weg te beïnvloeden.

(154) Wat de activiteit „normalisering en standaardisering” betreft, vertolkt VDM naar eigen zeggen de stem van de hele branche op het gebied van normalisering en standaardisering op nationaal en internationaal niveau in samenwerking met de bevoegde normalisatie-instanties zoals ISO, IDF, CEN en DIN (punt 53).

(155) De Commissie stel in dit verband vast dat de hierboven vermelde normaliseringsorganisaties in eerste instantie bevoegd zijn voor normalisering en standaardisering. VDM werkt niet als neutrale instantie mee aan het normaliseringsproces (dus niet als onafhankelijke adviesverlener), maar brengt veeleer de zienswijze van de melksector over in dit proces.

(156) Bijgevolg concludeert de Commissie ook op dit punt dat VDM als particuliere vereniging diensten aanbiedt. Degenen die profiteren van deze diensten — daarom niet de ontvangers ervan — zijn eens te meer de melkbedrijven in de betrokken deelstaten (m.a.w. de leden van de verenigingen die op hun beurt bij VDM zijn aangesloten) wier belangen VDM behartigt ten aanzien van de normaliseringsorganisaties.

(157) Het verstrekken van algemene informatie (punten 59 en 60) vormt eveneens een dienst. Of die informatie algemeen of eerder specifiek van aard is, is niet doorslaggevend voor de vaststelling dat de verstrekking ervan bevorderlijk is voor de economische activiteit van de melksector.

(158) De onderhavige diensten die VDM verstrekt, leveren een selectieve begunstiging van bepaalde ondernemingen op, meer bepaald de ondernemingen uit de sector verwerking en afzet van melk in de deelstaten die de melkheffing opleggen. De Commissie is het in dit verband niet eens met het standpunt van VDM als zou deze vereniging als koepelorganisatie het algemene belang behartigen. Veeleer beschouwt de Commissie de activiteiten van VDM als sectorspecifieke belangenvertegenwoordiging ten gunste van de in de betrokken deelstaten gelegen melkbedrijven die via de verenigingen bij VDM zijn aangesloten.

Verstoring van de mededinging en effect op de handel

(159) Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie komt een verbetering van de concurrentiepositie van een onderneming dankzij staatssteun in het algemeen neer op verstoring van de concurrentie ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen die de betrokken steun niet ontvangen (37). Steun aan een onderneming die actief is op een markt waar handel binnen de Unie plaatsvindt, kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden (38), zelfs indien de begunstigde onderneming niet zelf deelneemt aan het handelsverkeer in de Unie (39). In de periode 2001-2012 was de handel in landbouwproducten in de Unie aanzienlijk. De Duitse intra-uniale import en export van producten van post 0401 van de gecombineerde nomenclatuur (melk en room, niet ingedikt, zonder toegevoegde suiker of andere zoetstoffen) (40) vertegenwoordigde in 2011 een waarde van respectievelijk 1200 miljoen EUR en 957 miljoen EUR (41).

(160) De in het onderhavige besluit beoordeelde maatregelen dienen ter ondersteuning van activiteiten in de landbouwsector, meer bepaald activiteiten van de melkbedrijven. Zoals hierboven toegelicht, wordt een aanzienlijk volume producten van melkbedrijven verhandeld in de Unie. Daarom is de Commissie van mening dat de onderhavige maatregelen de handel tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

(161) Gezien de omvangrijke handel in landbouwproducten kan ervan worden uitgegaan dat de onderhavige submaatregelen de concurrentie verstoren of dreigen te verstoren, en de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

Bestaande steun/nieuwe steun

(162) Krachtens artikel 108, lid 1, VWEU moet de Commissie tezamen met de lidstaten de in de lidstaten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek onderwerpen. Met het oog daarop kan de Commissie bij de lidstaten alle voor het onderzoek van de bestaande steunregelingen vereiste informatie opvragen, alsmede dienstige maatregelen voorstellen.

(163) Overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 omvat het begrip „bestaande steun” alle steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing is.

(164) Overeenkomstig artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 dient bestaande steun die wordt gewijzigd, echter als „nieuwe steun” te worden beschouwd. Krachtens artikel 4 van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (42) wordt „onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden”.

(165) Volgens de jurisprudentie (43) wordt de oorspronkelijke regeling pas in een nieuwe steunregeling omgezet wanneer de wijziging de kern van die regeling raakt; van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd.

(166) Krachtens artikel 108, lid 3, VWEU moet alle nieuwe steun bij de Europese Commissie worden aangemeld en mag deze niet ten uitvoer worden gebracht alvorens door haar te zijn goedgekeurd („standstill-verplichting”).

(167) Overeenkomstig artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 is nieuwe steun die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering wordt gebracht, onrechtmatig.

(168) Afgezien van de WMV zelf (waarin enkel het wettelijk kader en een machtiging, maar geen rechtsgrondslag voor de betrokken maatregelen is vastgelegd) hebben de Duitse autoriteiten geen informatie overgelegd waaruit blijkt dat een vóór 1958 aangenomen rechtsgrondslag voorhanden zou zijn waarvan de oorspronkelijke inhoud nog van toepassing was in de door het onderzoek bestreken periode. Dit geldt al voor de verordeningen inzake de inning van de heffing, die de grondslag vormen voor de financiering van de onderhavige steun (zo dateren de regelingen die in Baden-Württemberg en Beieren van toepassing zijn, uit respectievelijk 2004 en 2007 — punten 21 en 22) en bovendien ook voor het financieel reglement van de verschillende deelstaten, dat de rechtsgrondslag voor het gebruik van de middelen vormt en, wat het doel van de middelen betreft, strikt binnen het raamwerk van artikel 22, lid 2, WMV moet blijven. Op die basis keurt de deelstaatoverheid in het betrokken begrotingsjaar het gebruik van de middelen bij besluit goed.

(169) Daardoor gaat het bij de onderhavige maatregelen om nieuwe steun, die onder de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU valt. Aangezien Duitsland de steunregeling echter nooit heeft aangemeld, dient deze als onrechtmatig te worden beschouwd (artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999).

Beoordeling verenigbaarheid

Geldende regels

(170) In artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(171) Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (44) dient onrechtmatig verleende staatssteun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 te worden getoetst aan de bepalingen die van kracht waren op het ogenblik waarop de steun werd verleend.

(172) Sinds 1 januari 2000 zijn specifieke richtsnoeren voor de landbouwsector van toepassing. Steun die in de periode van 28 november 2001 tot 31 december 2006 is verleend (hierna „periode 2001-2006”) wordt getoetst aan de landbouwrichtsnoeren 2000-2006.

(173) Steun die sinds 1 januari 2007 is verleend (hierna „periode vanaf 2007”), wordt getoetst aan de landbouwrichtsnoeren 2007-2013.

Eerste submaatregel (periode 2001-2006): „adviesverlening aan overheidsinstanties” en „normalisering en standaardisering”

(174) Wat betreft de vraag of steun ter bevordering van adviesverlening aan overheidsinstanties al dan niet verenigbaar is met de interne markt (punten 51 en 52) en wat betreft de activiteit van VDM in het kader van normalisering en standaardisering (punten 53 tot 58), verwijst VDM naar de bepalingen over het verstrekken van technische ondersteuning (punten 67 en 68).

(175) Het verstrekken van technische ondersteuning wordt geregeld in punt 14 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006. Volgens punt 14.1, derde streepje, van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 kunnen vergoedingen voor advisering in principe verenigbaar zijn met de interne markt. De melkbedrijven zijn ondernemingen van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten. Steun ten gunste van deze sector valt onder meer binnen het toepassingsgebied van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 (punt 2.1 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006). Met punt 14.1, derde streepje, wordt beoogd dergelijke steun die rechtstreeks tot doel heeft de verwerking van landbouwproducten te verbeteren door de daarvoor vereiste kennis ter beschikking te stellen, als verenigbaar met de interne markt aan te merken. De adviseringsdiensten die VDM heeft verleend, waren echter gericht op overheidsinstanties. Degenen die profiteren van de diensten en bijgevolg indirect door de steun worden begunstigd, zijn per slot van rekening echter de VDM-leden, waaronder de melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen. De Commissie constateert dat de onderhavige steun niet overeenkomstig punt 14 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.

(176) De activiteiten van VDM in het kader van normalisering en standaardisering hebben eveneens tot doel overheidsinstanties (of door de overheid erkende instanties) te adviseren en zo de belangen van de VDM-leden te vertegenwoordigen. Normalisering en standaardisering behoort per slot van rekening tot het takenpakket van overheidsinstanties, die in de regel zorgen voor de wettelijke of bestuursrechtelijke omzetting van — met name op internationaal niveau — opgestelde normen. Een vereniging als VDM kan slechts aan de hand van adviezen invloed uitoefenen op de betrokken procedures (onderhandelingen in internationale fora, wetgeving). Om die redenen is het niet mogelijk om deze steun op grond van punt 14 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 als verenigbaar met de interne markt aan te merken.

(177) De steun kan trouwens ook niet op basis van andere dan de door de belanghebbenden aangehaalde voorschriften als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd (nog afgezien van het feit dat Duitsland geen beroep op dergelijke voorschriften heeft gedaan). De Commissie concludeert hieruit dat de steun die in de periode 2001-2006 aan bedrijven in de verwerkings- en afzetsector is verleend, niet verenigbaar is met de interne markt.

Eerste submaatregel (periode vanaf 2007): „adviesverlening aan overheidsinstanties” en „normalisering en standaardisering”

(178) Voor de periode vanaf 2007 gelden andere bepalingen over de verenigbaarheid van het verstrekken van technische ondersteuning met de interne markt.

(179) Het verstrekken van technische ondersteuning wordt in de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 geregeld in punt IV.K. De steun is ten goede gekomen aan de melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen. De melkbedrijven zijn ondernemingen van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten (punt 175).

(180) Wat de steun ten gunste van ondernemingen van de sector verwerking en afzet betreft, zou een beroep op punt 105 van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013, in combinatie met artikel 5 van Verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie (45), kunnen worden gedaan om de verenigbaarheid met de interne markt te motiveren. Voor de periode vanaf de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie (46) moet punt 105 worden begrepen als een verwijzing naar de artikelen 26 en 27 van die verordening.

(181) Zowel artikel 5 van Verordening (EG) nr. 70/2001 als de artikelen 26 en 27 van Verordening (EG) nr. 800/2008 hebben betrekking op dienstverlening in de vorm van advies. In het onderhavige geval gaat het, uit het oogpunt van de melkbedrijven, echter niet om advisering, maar, zoals wordt uiteengezet in de punten 175, 176 en 177, om belangenvertegenwoordiging.

(182) De steun kan trouwens ook niet op basis van andere dan de door de belanghebbenden aangehaalde voorschriften als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd (nog afgezien van het feit dat Duitsland geen beroep op dergelijke voorschriften heeft gedaan). Bijgevolg zijn de activiteiten die VDM op het gebied van „adviesverlening aan overheidsinstanties” en „normalisering en standaardisering” in de periode 2007-2013 heeft verricht, niet verenigbaar met de interne markt.

(183) De Commissie concludeert hieruit dat de steun die in de periode vanaf 2007 aan bedrijven in de verwerkings- en afzetsector is verleend, niet verenigbaar is met de interne markt.

Tweede submaatregel (periode 2001-2006): algemene informatieverstrekking

(184) De bepalingen over de verstrekking van technische ondersteuning kunnen wellicht als grondslag dienen om de voor algemene informatieverstrekking verleende steun (punten 59 en 60) als verenigbaar met de interne markt aan te merken.

(185) Zoals reeds vermeld in punt 175, wordt het verstrekken van technische ondersteuning geregeld in punt 14 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006.

(186) Punt 14 is onder meer van toepassing op steun in verband met activiteiten op het gebied van de verwerking en de afzet van landbouwproducten (punt 175).

(187) De Commissie gaat ervan uit dat de maatregel heeft bijgedragen tot de levensvatbaarheid van de sector op de lange termijn terwijl er slechts zeer beperkte gevolgen voor de mededinging zijn (punt 14.1, tweede zin, van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006).

(188) De steun werd verleend om de kosten te dekken die gepaard gaan met de verspreiding van algemene informatie.

(189) In de vijf streepjes van punt 14.1 van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 wordt een overzicht gegeven van de subsidiabele kosten in het kader van de verstrekking van technische ondersteuning. De informatieverstrekking in het onderhavige geval kan worden beschouwd als een maatregel om nieuwe technieken te verspreiden, in de zin van het vijfde streepje. Het vijfde streepje is zo geformuleerd dat het begrip „verspreiding van nieuwe methode” ruim kan worden geïnterpreteerd. De toevoeging „zoals redelijke kleinschalige proef- of demonstratieprojecten” moet niet als beperking, maar als voorbeeld („zoals”) worden begrepen. In zoverre kan het verstrekken van algemene informatie, met name door zowel wetenschappelijke kennis als generieke feitelijke informatie over melk in een voor iedereen begrijpelijke vorm bekend te maken, worden beschouwd als het verspreiden van nieuwe methoden. Met het verenigbaar verklaren van de steun als bedoeld in punt 14.1 werd beoogd maatregelen toe te laten om, net als de onderhavige maatregel, de begunstigen te informeren over nieuwe technieken op verschillende voor de landbouw relevante gebieden, zoals goede landbouwpraktijken of dierenbescherming in de melkveehouderij (punt 59).

(190) De Commissie gaat ervan uit dat deze steun in beginsel beschikbaar is voor alle natuurlijke en rechtspersonen die in het betrokken gebied, op grond van objectief bepaalde voorwaarden daarvoor in aanmerking komen (punt 14.2, eerste zin, van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006) en dat deze personen dus zonder beperkingen kunnen profiteren van de informatieverstrekking.

(191) Duitsland heeft gegarandeerd dat in de periode 2001-2006 per begunstigde niet meer dan 100 000 EUR aan steun is verleend over een periode van drie jaar. Voor zover ondernemingen die onder de door de Commissie vastgestelde definitie van kleine en middelgrote ondernemingen vallen (47), meer dan 100 000 EUR hebben ontvangen, bedroeg het maximale steunpercentage niet meer dan 50 % van de subsidiabele kosten. Voor de berekening van het steunbedrag werden de gebruikers van deze diensten, m.a.w. de melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen, als begunstigden beschouwd

(192) De Commissie concludeert dat de in dit deel beoordeelde steun voldeed aan de toepasselijke bepalingen van de landbouwrichtsnoeren 2000-2006 en bijgevolg in de periode 2001-2006 verenigbaar was met de interne markt.

Tweede submaatregel (periode vanaf 2007): algemene informatieverstrekking

(193) Net als voor de vorige periode kan met betrekking tot steun voor activiteiten op het gebied van algemene informatieverstrekking een beroep worden gedaan op de bepalingen over het verstrekken van technische ondersteuning.

(194) Het verstrekken van technische ondersteuning wordt in de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 geregeld in punt IV.K. De steun is ten goede gekomen aan de melkbedrijven in de deelstaten die de melkheffing opleggen. De melkbedrijven zijn ondernemingen van de sector verwerking en afzet van landbouwproducten (punt 175).

(195) Krachtens de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 mag steun voor grote ondernemingen (krachtens punt 106 van die richtsnoeren) niet door de Commissie worden toegestaan en is dergelijke steun bijgevolg niet verenigbaar met de interne markt. Daaruit volgt dat aan kleine en middelgrote ondernemingen verleende steun wel op verenigbaarheid met de interne markt moet worden getoetst. De hieronder uiteengezette verenigbaarheidstoets betreft bijgevolg alleen de steun die aan kleine en middelgrote ondernemingen is verleend.

(196) Met betrekking tot de steun die ten goede is gekomen aan de melkbedrijven, m.a.w. ondernemingen van de sector verwerking en afzet, wordt in punt 105 van de artikel 5 van de landbouwrichtsnoeren 2007-2013 verwezen naar de betrokken bepalingen van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 70/2001. Voor de periode vanaf de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 800/2008 moet deze bepaling worden begrepen als een verwijzing naar de artikelen 26 en 27 van die verordening.

(197) Geen enkele van de vermelde voorschriften van de Verordeningen (EG) nr. 70/2001 en (EG) nr. 800/2008 voorziet in de verspreiding van algemene informatie.

(198) Volgens de Commissie bevat het Unierecht evenmin andere bepalingen op grond waarvan dergelijke steun die aan de ondernemingen van de verwerkings- en afzetsector is verleend, als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt (nog afgezien van het feit dat Duitsland geen beroep op dergelijke voorschriften heeft gedaan).

(199) De Commissie concludeert hieruit dat de steun die aan de ondernemingen van de verwerkings- en afzetsector, m.a.w. de melkbedrijven, is verleend, in de periode vanaf 2007 niet verenigbaar was met de interne markt.

Parafiscale heffingen

(200) Aangezien de staatssteun met een parafiscale heffing wordt gefinancierd (punten 13 tot 17), moet de Commissie zowel de maatregelen waarvoor steun wordt verleend, als de wijze waarop deze worden gefinancierd, onderzoeken. De Commissie moet bij haar onderzoek van een steunmaatregel ook rekening houden met de wijze van financiering ervan wanneer deze financieringswijze, met name door middel van heffingen, integraal deel uitmaakt van de maatregel (48).

(201) Om een heffing of een gedeelte van een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun — in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd (49) — en moet de hoogte van de heffing een rechtstreekse invloed hebben op de hoogte van de staatssteun (50).

(202) Beide criteria moeten worden toegepast op de volledige periode waarop het onderzoek betrekking heeft.

(203) Het eerste criterium lijkt te zijn vervuld, aangezien artikel 22, lid 1, WMV de deelstaten de mogelijkheid biedt de onderhavige parafiscale heffing te innen. Bovendien is in artikel 22, leden 2 en 2a, WMV gedetailleerd vastgelegd welke maatregelen met de heffingsopbrengsten kunnen worden gefinancierd. De Commissie concludeert hieruit dat er een bestemmingsverband bestaat, in de zin dat de heffingsopbrengsten slechts voor concreet in de wet bepaalde doelen mogen worden gebruikt. In het licht van het positieve besluit en het onderhavige besluit gaat de Commissie ervan uit dat het bij de in dit kader uitgevoerde maatregelen duidelijk overwegend om steun gaat. Bovendien sluit het bestemmingsverband uit dat de heffingsopbrengsten worden gebruikt voor andere, niet in artikel 22, leden 2 en 2a, WMV genoemde overheidstaken.

(204) Wat betreft de vraag of de hoogte van de heffing een rechtstreekse invloed heeft op de hoogte van de staatssteun, dient te worden verwezen naar artikel 22, lid 3, WMV, waar is bepaald dat de opbrengsten van de heffing afzonderlijk moeten worden opgevoerd en niet mogen worden gebruikt ter financiering van beheersuitgaven van de deelstaatoverheid. Volgens de informatie die Duitsland heeft verstrekt, worden voor de financiering van de in dit besluit beoordeelde maatregelen geen andere overheidsmiddelen dan de melkheffingsopbrengsten gebruikt. Hieruit concludeert de Commissie dat de hoogte van de heffing wel degelijk een rechtstreekse invloed heeft op de hoogte van de staatssteun.

(205) Vormen de heffingen een onderdeel van een steunmaatregel, dan moet de Commissie onderzoeken of wordt gediscrimineerd tussen ingevoerde en binnenlandse producten (51) of uitgevoerde binnenlandse producten en binnenlandse producten die op de binnenlandse markt worden verhandeld (52).

(206) De melkheffing is niet van toepassing op import. Bijgevolg ondervinden ingevoerde producten geen nadeel van de steunmaatregelen in het kader van de WMV.

(207) Bovendien kan de melkheffing worden beschouwd als een discriminerende binnenlandse heffing die indruist tegen artikel 110 VWEU, als de schuld die wordt veroorzaakt door de heffing over in het land geproduceerde en verwerkte producten slechts voor een deel wordt gecompenseerd door de voordelen die het gebruik van de heffingsopbrengsten oplevert, en de heffing dus tot gevolg heeft dat uitgevoerde binnenlandse producten worden benadeeld. De Duitse autoriteiten hebben verklaard niet op de hoogte te zijn van enig nadeel dat ondernemingen die melkproducten uitvoeren, als gevolg van de melkheffing zouden ondervinden. Duitsland belooft dat de betrokken heffingsbedragen zullen worden terugbetaald, mocht zich in de toekomst toch een geval voordoen waarin een onderneming dat melkproducten heeft uitgevoerd, aantoont door de heffing te zijn benadeeld. Op die basis gaat de Commissie ervan uit dat discriminatie uitgesloten is.

(208) De Commissie stelt derhalve vast dat de heffing niet indruist tegen artikel 110 VWEU (53).

(209) Bovendien moet worden onderzocht of de melkheffing niet in strijd is met de doelstellingen van de gemeenschappelijk marktordening in de landbouwsector. In dit verband moet worden nagegaan of de melkheffing de prijzen voor binnenlandse eindproducten beïnvloedt en of binnenlandse producten daardoor worden gediscrimineerd ten op