UITVOERINGSVERORDENING (EU) 2021/983 VAN DE COMMISSIE

van 17 juni 2021

tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op aluminium converter foil van oorsprong uit de Volksrepubliek China

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien Verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (“de basisverordening”) (1), en met name artikel 7,

Na raadpleging van de lidstaten,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

1.1. Opening van het onderzoek

(1) Op 22 oktober 2020 heeft de Europese Commissie (“de Commissie”) op grond van artikel 5 van Verordening (EU) 2016/1036 een antidumpingonderzoek geopend met betrekking tot de invoer van aluminium converter foil van oorsprong uit de Volksrepubliek China (“de VRC” of “het betrokken land”). Zij heeft daartoe een bericht van inleiding gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) (“het bericht van inleiding”).

(2) Het onderzoek is door de Commissie geopend naar aanleiding van een klacht die op 7 september 2020 (3) is ingediend door zes producenten in de Unie (“de klagers”), die meer dan 50 % van de totale productie van aluminium converter foil (“ACF” of “het betrokken product”) in de Unie vertegenwoordigen. Het bij de klacht gevoegde bewijsmateriaal over dumping en aanmerkelijke schade als gevolg daarvan werd voldoende geacht om het onderzoek te openen.

1.2. Registratie

(3) Op grond van artikel 14, lid 5 bis, van de basisverordening moet de Commissie de aan een antidumpingonderzoek onderworpen invoer registeren gedurende de periode van voorafgaande kennisgeving, tenzij zij over voldoende bewijs beschikt waaruit blijkt dat niet aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Eén van deze voorwaarden, als vermeld in artikel 10, lid 4, punt d), van de basisverordening, behelst dat er, naast het niveau van de invoer die in het onderzoektijdvak schade heeft veroorzaakt, sprake moet zijn van een verdere aanzienlijke toename van de invoer. Zoals uit tabel 1 blijkt, is de invoer van aluminium converter foil van oorsprong uit de VRC in de vijf maanden na de opening van het onderzoek met 22 % gedaald in vergelijking tot het onderzoektijdvak (1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020). Aangezien er in het dossier geen aanwijzingen waren dat de invoer van aluminium converter foil zoals gedefinieerd in overweging 45, onderhevig is aan seizoenschommelingen, achtte de Commissie het niet nodig ook het niveau van de invoer in de periode november 2019 tot en met maart 2020 te vergelijken met het niveau van de invoer in dezelfde maanden in het onderzoektijdvak. De na de opening van het onderzoek verzamelde gegevens waren gebaseerd op de Taric-codes die bij de opening van het onderzoek voor het betrokken product waren gecreëerd. Deze gegevens werden vergeleken met de maandelijkse gemiddelde invoer uit de VRC gedurende het OT. Tabel 1 Invoer uit China in het OT en na de opening van het onderzoek (ton) Onderzoektijdvak Maandelijks gemiddelde in het OT November 2020 – maart 2021 Maandelijkse gemiddelde november 2020 – maart 2021 Invoer uit China in de EU 44 276 3 689 14 465 2 893 Bron: Eurostat en databank Surveillance II.

(4) Bijgevolg heeft de Commissie de invoer van het betrokken product niet aan registratie onderworpen overeenkomstig artikel 14, lid 5 bis, van de basisverordening, aangezien niet was voldaan aan de voorwaarde van artikel 10, lid 4, punt d), namelijk een aanzienlijke toename van de invoer.

1.3. Belanghebbenden

(5) In het bericht van inleiding werden de belanghebbenden uitgenodigd om met de Commissie contact op te nemen om aan het onderzoek mee te werken. Daarnaast heeft de Commissie de klagers, de haar bekende producenten in de Unie, de haar bekende producenten-exporteurs en de autoriteiten van de VRC, de haar bekende importeurs en gebruikers, alsmede de bekende betrokken verenigingen expliciet op de hoogte gesteld van de opening van het onderzoek en hen uitgenodigd daaraan mee te werken.

(6) De belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over de opening van het onderzoek en te verzoeken om een hoorzitting met de Commissie en/of de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures.

(7) Verschillende partijen verzochten om door de diensten van de Commissie te worden gehoord. De partijen die binnen de gestelde termijnen een verzoek hadden ingediend, zijn in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.

1.4. Opmerkingen bij de opening van het onderzoek

(8) Eén gebruiker, Manreal, en een consortium van vijf importeurs, Cartonal Italia, Cutting Packaging, Now Plastics, QualityFoil en Transparent Paper, voerden aan dat de informatie in de klacht veelal inconsistent was en gebaseerd was op niet-onderbouwde en onbetrouwbare aannamen. Een van de producenten-exporteurs, Xiamen, heeft soortgelijke argumenten aangedragen.

(9) Ten eerste voerden de belanghebbenden aan dat de klacht inconsistent is wat betreft de wijze waarop de gegevens betreffende de bedrijfstak van de Unie en het aandeel van de klagers in de totale productie van ACF zijn geaggregeerd. De klagers zouden hun relatieve aandeel in de bedrijfstak van de Unie met verschillende waarden vermelden: 69,93 %, 61,20 % en 70 % van de totale productie in de Unie.

(10) De Commissie was van oordeel dat de in de klacht gegeven toelichtingen voor deze verschillende waarden voldoende duidelijk waren. Zoals op bladzijde 6 van de klacht is vermeld, komt 69,93 % overeen met het percentage van de totale productie in de Unie van alle klagers. Dit percentage zou dalen tot 61,20 % indien de Commissie van oordeel zou zijn dat een van de klagende ondernemingen van de berekening moet worden uitgesloten, aangezien deze onderneming beperkte hoeveelheden ACF uit de VRC invoert. Op bladzijde 36 geven de klagers aan dat de schade-analyse betrekking heeft op een groep ondernemingen welke de niet-klagende onderneming Novelis omvat, en die samen ten minste 70 % van de productie in de Unie vertegenwoordigen. Deze 70 % verwijst naar het aandeel in de EU-productie van alle klagers, te weten 69,93 % plus het aandeel van Novelis, en betreft een afgeronde waarde. Aangezien deze 70 % wordt gebruikt voor een beschrijving en niet voor een berekening, wordt de analyse ook niet beïnvloed door de afronding. Al deze percentages voldoen aan de in artikel 5, lid 4, van de basisverordening vastgestelde drempelwaarde.

(11) Ten tweede achten de belanghebbenden het inconsistent dat de klagers in hun schadeanalyse de gegevens hebben opgenomen van Novelis, dat zijn productie van het betrokken product in 2019 heeft stopgezet. Het effect van de stopzetting van de productie van Novelis op de totale productie van ACF in de Unie in 2019 en het onderzoektijdvak (zie overweging 38) en het aandeel van de totale productie in de Unie dat voor eigen gebruik is bestemd, zouden onbetrouwbaar zijn.

(12) De Commissie was van oordeel dat de in de klacht verstrekte toelichtingen over het effect van de gegevens van Novelis betrouwbaar zijn. In de klacht zijn in de gehele schadeanalyse specifieke gegevens of bijzonderheden in verband met Novelis vermeld, wat het effect van deze gegevens liet zien. Bovendien maakt het feit dat Novelis de productie van het betrokken product heeft stopgezet, deel uit van de ontwikkeling van de bedrijfstak van de Unie tijdens de beoordelingsperiode. Aangezien de opgenomen gegevens van Novelis duidelijk waren aangeduid, was de Commissie in staat de voor de schade relevante invloed op het eigen gebruik te beoordelen. Het bewijsmateriaal, met inbegrip van de gegevens van Novelis, werd voldoende en betrouwbaar geacht om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen.

(13) Ten derde kritiseerden de belanghebbenden de aanpak van de klagers waarbij zij hun berekening van de totale productie in de Unie baseerden op gegevens van de EAFA (European Aluminium Foil Association), gecorrigeerd voor het productievolume van de klagers, met een bijkomende correctie van 5 % om rekening te houden met het feit dat twee klagende ondernemingen geen folie voor huishoudelijk gebruik produceerden, als inherent onzeker en op aannamen berustend. Xiamen voegde daaraan toe dat de daling van de productie de ontwikkeling van het verbruik zou volgen en zelfs iets gunstiger zou liggen dan de daling van het verbruik. Voorts werd gesteld dat het feit dat verscheidene producenten in de Unie de ACF-markt hadden verlaten, onjuist was beschreven als zijnde een gevolg van schade, in tegenspraak met de persberichten waarin die gang van zaken werd geprezen als gebaseerd op vrijwillige zakelijke beslissingen.

(14) De Commissie achtte de berekeningsmethode op basis van de gegevens van de EAFA voldoende betrouwbaar om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen. Het argument van Xiamen dat de daling van de productie eenvoudigweg de daling van het verbruik zou volgen, strookt niet met het feit dat de producenten in de Unie tijdens deze periode marktaandeel verloren. Voorts vormen positief klinkende persberichten van producenten in de Unie die hebben besloten de markt te verlaten, geen definitief bewijs van de werkelijke onderliggende redenen waarom de betrokken producenten de markt hebben kunnen verlaten.

(15) Ten vierde voerden de belanghebbenden aan dat de methode van de klagers om het totale verkoopvolume te schatten als “het verbruik van het betrokken product in de EU verminderd met de totale invoer van het betrokken product” een vertekend beeld geeft omdat deze methode niet zou omvatten dat er een onderscheid wordt gemaakt voor verkoop voor eigen gebruik. Zij voerden aan dat alleen de voor de vrije markt van de Unie bestemde productie relevant zou moeten zijn voor de analyse. Xiamen voerde voorts aan dat ten minste één producent in de Unie vrijwel uitsluitend aluminiumfolie voor huishoudelijk gebruik zou produceren, waardoor het geschatte totale volume van de verkoop verder werd vertekend.

(16) De Commissie was van oordeel dat de methode van de klagers voldoende nauwkeurig was voor het doel van de klacht. Zoals blikt uit de analyse van de verkoop in de beoordelingsperiode in overweging 271 zijn de verkopen voor eigen gebruik niet voldoende significant om de algehele schade-analyse in twijfel te trekken.

(17) Ten vijfde stelden de belanghebbenden dat de gegevens vertekend waren als gevolg van de gebruikte maatstaf. In de klacht worden gegevens in ton verstrekt, maar deze hadden moeten worden aangevuld met gegevens in gemiddelde micron (micrometer), aangezien de markttendens tot vermindering van de dikte zou leiden tot een hogere output van m2 per ton.

(18) De Commissie was van oordeel dat de tendens om ACF met geringere dikte te gebruiken, de in ton uitgedrukte gegevens niet onbetrouwbaar maakt aangezien deze gegevens ook worden aangevuld met gegevens over het marktaandeel en de tendens om over te schakelen op dunnere folie voor alle producenten gelijkelijk van invloed is.

(19) Ten zesde betwistten de belanghebbenden de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van de indicatoren in de klacht door te verwijzen naar een groot aantal afzonderlijke elementen betreffende verschillen in de bedragen die in de tabellen in de klacht waren opgenomen, vergeleken met de tabellen in de open versies van bijlage 1A.2 bij de klacht, die de indicatoren zouden hebben beïnvloed.

(20) De Commissie merkte op dat de vermeende discrepanties in waarden voortvloeien uit het feit dat bijlage 1A.2 een samenvatting van de geaggregeerde cijfers van de klagende ondernemingen geeft, terwijl in de vertrouwelijke versie nauwkeurige cijfers per onderneming zijn aangegeven. Voorts omvatten de tabellen in de klacht cijfers van Novelis, wat het document echter duidelijk aangeeft. De discrepanties in cijfers tussen het hoofddocument en de bijlagen resulteren derhalve niet in inconsistenties. Bovendien heeft de Commissie zich voor haar beoordeling gebaseerd op de meer gedetailleerde ondernemingsspecifieke bijlagen in de vertrouwelijke versie. De verschillende manieren om de cijfers weer te geven, hadden dan ook geen invloed op het vermogen van de Commissie om de schade-indicatoren te beoordelen.

(21) Ten zevende betoogden de belanghebbenden dat de klacht geen positief bewijsmateriaal bevatte inzake het bestaan van aanmerkelijke schade door invoer van oorsprong uit de VRC en noemden zij tekortkomingen in de beweringen betreffende macro- en micro-indicatoren op grond dat verscheidene indicatoren geen daling of slechts een lichte daling lieten zien.

(22) De Commissie herinnerde eraan dat artikel 5, lid 2, van de basisverordening vereist dat de klacht gegevens moet bevatten, voor zover deze de klager redelijkerwijze ter beschikking staan, omtrent de veranderingen in de omvang van de beweerde invoer met dumping, de weerslag van deze invoer op de prijzen van het soortgelijke product op de markt van de Unie en de weerslag van de invoer op de bedrijfstak van de Unie, zoals blijkt uit relevante (maar niet noodzakelijk alle) factoren en indicatoren met betrekking tot de situatie van de bedrijfstak van de Unie, waaronder die welke zijn genoemd in artikel 3, leden 3 en 5, van de basisverordening. In het onderhavige geval omvatte de specifieke schadeanalyse in de klacht bewijsmateriaal dat wees op een aanzienlijke penetratie van de EU-markt door invoer uit China tegen prijzen die de prijzen van de bedrijfstak van de Unie aanzienlijk onderboden en bedierven. De Commissie was derhalve van oordeel dat de klacht voldoende bewijsmateriaal bevatte waaruit bleek dat de bedrijfstak van de Unie hierdoor aanmerkelijke schade had geleden. Bijgevolg werden deze argumenten afgewezen.

(23) Eén gebruiker, Alupol Packaging, bekritiseerde dat, in tegenstelling tot de productomschrijving van de klagers, die “enkel gewalst” omvatte, aangekocht ACF regelmatig verdere bewerkingen door de producent zou ondergaan, waaronder splitsen, tot de gewenste breedte snijden, wikkelen op bepaalde cilinders en diameters alsmede gloeien (normaalgloeien).

(24) De Commissie was van oordeel dat de door Alupol Packaging aangegeven bijkomende productiestappen een inherent onderdeel van het productieproces vormen en als “enkel gewalst” te kunnen worden aangemerkt. Bovendien maakt de breedte deel uit van de structuur van het productcontrolenummer (“PCN”). Derhalve werd dit argument verworpen.

(25) In hun opmerkingen over de opening van het onderzoek hebben verscheidene belanghebbenden opmerkingen gemaakt met betrekking tot verzoeken tot uitsluiting van ACF met een dikte van minder dan 6 micron en van ACF dat wordt gebruikt voor autoaccu’s. Bij de opening van het onderzoek waren er geen aanwijzingen dat dergelijke segmenten afzonderlijk moesten worden geanalyseerd. De Commissie heeft echter besloten aanvullende gegevens in verband met deze verzoeken te verzamelen. Deze opmerkingen, alsmede opmerkingen over de invoering van een ondergrens voor diktes in de productomschrijving in het algemeen, worden afzonderlijk behandeld in punt 2.3. inzake de verzoeken tot uitsluiting. Opmerkingen in verband met verwachte bevoorradingsproblemen ingeval er rechten worden ingesteld, waaronder door eigen verbruik, en argumenten inzake ontoereikende investeringen door de bedrijfstak van de Unie, worden behandeld in punt 6 over het belang van de Unie.

1.5. Steekproeven

(26) In het bericht van inleiding heeft de Commissie verklaard dat zij mogelijk een steekproef van de belanghebbenden zou samenstellen overeenkomstig artikel 17 van de basisverordening.

1.5.1. Steekproef van producenten in de Unie

(27) In het bericht van inleiding kondigde de Commissie aan dat zij een voorlopige steekproef van producenten in de Unie had samengesteld. De Commissie heeft de steekproef samengesteld op basis van het volume van de productie en de verkoop van het soortgelijke product in de Unie tijdens het onderzoektijdvak. De steekproef bestond uit drie producenten in de Unie. De in de steekproef opgenomen producenten in de Unie vertegenwoordigden meer dan 50 % van de geschatte totale productie en 40 % van de geschatte totale verkoop in de Unie van het soortgelijke product. De Commissie nodigde de belanghebbenden uit om opmerkingen over de voorlopige steekproef in te dienen. De Commissie heeft geen opmerkingen over de voorlopige steekproef ontvangen.

(28) In het licht van het bovenstaande werd de steekproef representatief geacht voor de bedrijfstak van de Unie.

1.5.2. Steekproef van importeurs

(29) Om te kunnen beslissen of een steekproef noodzakelijk was en, zo ja, deze te kunnen samenstellen, heeft de Commissie niet-verbonden importeurs verzocht de in het bericht van inleiding gevraagde informatie te verstrekken.

(30) Twee niet-verbonden importeurs hebben de gevraagde informatie verstrekt en ermee ingestemd om in de steekproef te worden opgenomen. Aangezien er weinig antwoorden zijn ontvangen, was het in dit geval niet nodig een steekproef van niet-verbonden importeurs samen te stellen.

1.5.3. Steekproef van producenten-exporteurs

(31) Om te kunnen beslissen of een steekproef noodzakelijk is en, zo ja, deze te kunnen samenstellen, heeft de Commissie alle bekende producenten-exporteurs in de VRC verzocht de in het bericht van inleiding gevraagde informatie te verstrekken. Daarnaast heeft de Commissie de vertegenwoordiging van de Volksrepubliek China bij de Europese Unie verzocht eventuele andere producenten-exporteurs die in deelname aan het onderzoek geïnteresseerd konden zijn, te achterhalen en/of contact met hen op te nemen.

(32) Negen producenten-exporteurs uit het betrokken land hebben de verlangde informatie verstrekt en ermee ingestemd in de steekproef te worden opgenomen. Overeenkomstig artikel 17, lid 1, van de basisverordening heeft de Commissie een steekproef van drie ondernemingen samengesteld op basis van het grootste representatieve uitvoervolume naar de Unie dat binnen de beschikbare tijd redelijkerwijs kon worden onderzocht. Deze ondernemingen vertegenwoordigden meer dan 90 % van de geschatte totale invoer in de Unie van het betrokken product. Overeenkomstig artikel 17, lid 2, van de basisverordening werden alle bekende betrokken producenten-exporteurs en de autoriteiten van het betrokken land in de gelegenheid gesteld op de samenstelling van de steekproef te reageren. Er werden geen opmerkingen ontvangen.

1.6. Individueel onderzoek

(33) Zes producenten-exporteurs in de VRC die op grond van artikel 17, lid 3, van de basisverordening om een individueel onderzoek hadden verzocht, werden uitgenodigd de vragenlijst te beantwoorden. Geen enkele exporteur-producent heeft echter binnen de termijn een ingevulde vragenlijst ingediend. Derhalve konden er geen verzoeken om een individueel onderzoek worden behandeld.

1.7. Antwoorden op de vragenlijsten en controlebezoeken

(34) De Commissie heeft de overheid van de Volksrepubliek China (“Chinese overheid”) een vragenlijst toegezonden over het bestaan van verstoringen van betekenis in de VRC in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening. Zij heeft de Chinese overheid ook een vragenlijst over verstoringen van de grondstoffenmarkt in de zin van artikel 7, leden 2 bis en 2 ter, van de basisverordening toegezonden.

(35) De Commissie heeft vragenlijsten gestuurd naar de in de steekproef opgenomen producenten in de Unie, de geselecteerde importeurs, gebruikers en de in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs. Dezelfde vragenlijsten waren op de dag van de opening van het onderzoek ook online (4) beschikbaar gesteld.

(36) De Commissie heeft antwoorden op de vragenlijst ontvangen van drie in de steekproef opgenomen producenten in de Unie, zes niet in de steekproef opgenomen producenten in de Unie (macrovragenlijst), één niet-verbonden importeur, negen gebruikers en drie producenten-exporteurs.

(37) Gezien de uitbraak van COVID-19 en de inperkingsmaatregelen die door verschillende lidstaten en door verschillende derde landen zijn genomen, kon de Commissie in de voorlopige fase geen controlebezoeken op grond van artikel 16 van de basisverordening verrichten. In plaats daarvan heeft de Commissie alle informatie die zij voor haar vaststellingen nodig achtte, op afstand getoetst in overeenstemming met haar mededeling over de gevolgen van de uitbraak van COVID-19 voor antidumping- en antisubsidieonderzoeken (5). De Commissie heeft toetsingen op afstand verricht bij de volgende ondernemingen/partijen: Producenten in de Unie: — Carcano Antonio Spa, (“Carcano”), Italië; — Eurofoil Luxembourg S.A. (“Eurofoil”), Luxemburg; — Hydro Aluminium Rolled Products GmbH (“Hydro”), Duitsland; Producenten-exporteurs in de VRC: — Jiangsu Zhongji Lamination Materials Co., Ltd. (“Zhongji”); — Yantai Donghai Aluminum Foil Co., Ltd (“Donghai”); — Xiamen Xiashun Aluminium Foil Co., Ltd. (“Xiamen”).

1.8. Onderzoektijdvak en beoordelingsperiode

(38) Het onderzoek naar dumping en schade had betrekking op de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020 (“het onderzoektijdvak” of “OT”). Het onderzoek van de ontwikkelingen die relevant zijn voor de beoordeling van de schade had betrekking op de periode van 1 januari 2017 tot het einde van het onderzoektijdvak (“de beoordelingsperiode”).

1.9. Terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU

(39) Deze zaak is ingeleid tijdens de overgangsperiode na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk (“VK”) uit de EU. Tijdens deze overgangsperiode bleef het Verenigd Koninkrijk onderworpen aan het recht van de Unie. De overgangsperiode liep af op 31 december 2020. Bijgevolg komen in het VK gevestigde ondernemingen en verenigingen sinds 1 januari 2021 niet langer in aanmerking als belanghebbenden bij deze procedure. De conclusie is dat, aangezien het VK niet langer onderworpen is aan het Unierecht, de bevindingen inzake dumping en schade gebaseerd zijn op de marktgegevens van de EU-27.

2. BETROKKEN PRODUCT EN SOORTGELIJK PRODUCT

2.1. Betrokken product

(40) Dit onderzoek heeft betrekking op aluminium converter foil (“ACF”) met een dikte van minder dan 0,021 mm, niet op een drager, enkel gewalst, op rollen met een gewicht van meer dan 10 kg, van oorsprong uit de Volksrepubliek China, momenteel ingedeeld onder GN-code ex 7607 11 19 (Taric-codes 7607111960 en 7607111991) (“het betrokken product”). De GN- en de Taric-codes worden slechts ter informatie vermeld. De volgende producten blijven buiten beschouwing: — aluminiumfolie voor huishoudelijk gebruik met een dikte van minstens 0,008 mm en hoogstens 0,018 mm, niet op een drager, enkel gewalst, op rollen met een breedte van hoogstens 650 mm en een gewicht van meer dan 10 kg; — aluminiumfolie voor huishoudelijk gebruik met een dikte van minstens 0,007 mm en minder dan 0,008 mm, ongeacht de breedte van de rollen, al dan niet gegloeid; — aluminiumfolie voor huishoudelijk gebruik met een dikte van minstens 0,008 mm en hoogstens 0,018 mm, op rollen met een breedte van meer dan 650 mm, al dan niet gegloeid; — aluminiumfolie voor huishoudelijk gebruik met een dikte van meer dan 0,018 mm en minder dan 0,021 mm, ongeacht de breedte van de rollen, al dan niet gegloeid.

(41) ACF wordt geleverd op jumborollen en vervolgens verwerkt op een converter (gelamineerd, gecoat, gelakt, geëxtrudeerd (bedrukt), geformatteerd). Na conversie wordt ACF gebruikt in een groot aantal toepassingen, waaronder als verpakking voor voedingsmiddelen, farmaceutische middelen, cosmetische producten en tabak, alsmede in bouwmaterialen.

(42) ACF wordt vervaardigd door eerst verhitte ingots te walsen (warmwalsen) tot rollen met een dikte tussen 2 en 4 mm. Nadien worden de rollen achtereenvolgens koudgewalst tot de vereiste foliediktes. Bij een tweede mogelijke walsmethode voor folie, het continugieten, wordt de ingotfase overgeslagen en wordt het gesmolten metaal direct tot een dikke band verwerkt, die onmiddellijk tot een rol wordt gewalst, waaruit vervolgens de folie wordt gewalst.

2.2. Soortgelijk product

(43) Uit het onderzoek is gebleken dat de volgende producten dezelfde fysische, chemische en technische basiseigenschappen hebben en voor dezelfde basisdoeleinden worden gebruikt: — het betrokken product; — het product dat wordt geproduceerd en verkocht op de binnenlandse markt van de VRC, en — het product dat in de Unie door de bedrijfstak van de Unie wordt geproduceerd en aldaar wordt verkocht.

(44) De Commissie heeft in dit stadium beslist dat die producten derhalve soortgelijke producten zijn in de zin van artikel 1, lid 4, van de basisverordening.

2.3. Argumenten betreffende de productomschrijving

(45) Verschillende partijen hebben verzoeken ingediend om de volgende producten van de productomschrijving uit te sluiten: ACF met een dikte van minder dan 6 micron (“ACF<6”) en ACF voor accu’s voor elektrische auto’s (“ACF voor autoaccu’s”).

2.3.1. ACF met een dikte van minder dan 6 micron

(46) Verscheidene gebruikers (Walki, Gascogne en Alupol) stelden dat de producenten in de Unie geen ACF<6 aanbieden. Dit zou blijken uit het feit dat de producenten in de Unie dergelijke producten niet aanprijzen op hun websites en brochures en uit het feit dat zij bestellingen van dit product weigeren. De producenten in de Unie zouden er evenmin belangstelling voor hebben om ACF<6 aan te bieden, aangezien hun productiecapaciteit volledig wordt ingezet voor andere productbestellingen, waarbij rekening wordt gehouden met de verwachte vraag naar folie voor autoaccu’s. Producenten in de Unie zouden niet in staat zijn de gevraagde “commerciële” kwaliteit te leveren, met name wat betreft de porositeit/permeabiliteit, gemeten in het maximum aantal perforaties per vierkante meter. Voorts zou het gebruik van dunnere ACF milieuvriendelijker zijn en dient het ook om die reden van de productomschrijving te worden uitgesloten.

(47) Bovendien voerden de gebruikers Tetrapak en Huhtamäki aan dat de bedrijfstak van de Unie bevoorradingsproblemen heeft voor dunnere ACF.

(48) De Commissie heeft alle negen gebruikers die aan het onderzoek meewerken, verzocht hun huidige vraag naar en bronnen voor ACF<6 te specificeren. Slechts één gebruiker bevestigde dat hij tijdens het OT van één Chinese producent een hoeveelheid ACF<6 had gekocht die de kwaliteitsdrempel voor commerciële productie overschreed. Maar zelfs voor deze gebruiker vertegenwoordigt ACF<6 een zeer klein deel van zijn ACF-verbruik. Andere gebruikers hebben alleen melding gemaakt van verzoeken van hun respectieve afnemers om producten die ACF<6 bevatten, welke verzoeken hebben geleid tot proefbestellingen na het OT bij zowel de ACF-bedrijfstak van de Unie als Chinese producenten.

(49) Uit de antwoorden bleek dat de vraag naar ACF<6 pas zeer recentelijk is begonnen en een stijgende tendens vertoont. Zoals vermeld in overweging 50 was er in de afgelopen tien jaar een beperkte vraag naar ACF<6, maar er is geen sprake van een duidelijk patroon. Dit strookt met de uitleg van de producenten in de Unie dat er in het verleden ook een geleidelijke verschuiving was naar dunnere ACF, van 7-8 micron — wat in het verleden de lagere range was — naar 6 en 6,35 micron — wat thans de norm voor veel toepassingen wordt.

(50) Hoewel een enquête onder de producenten in de Unie heeft uitgewezen dat, afgezien van rechtstreekse onderhandelingen, geen van hen momenteel actief ACF<6 op de markt brengt, heeft de Commissie voldoende bewijsmateriaal verzameld waaruit blijkt dat de producenten in de Unie in staat zijn ACF<6 te produceren. Dit omvat de productie van proefrollen na het OT, die volgens de proefdocumentatie voldeden aan de technische eisen van de koper. Voorts kon de Commissie bevestigen dat verschillende producenten in de Unie gedurende een periode van tien jaar voorafgaand aan het OT ACF<6 in commerciële productiehoeveelheden hebben verkocht, zij het op beperkte schaal. De Commissie heeft ook investeringen in kwaliteitscontrole vastgesteld. De Commissie concludeerde derhalve dat de bedrijfstak van de Unie kwaliteit kan leveren om aan de marktvraag te voldoen.

(51) Ten tweede wordt de capaciteit om ACF<6 te produceren beperkt door de laatste stap, d.w.z. de walserijen. De Commissie heeft de capaciteit van verschillende producenten in de Unie voor deze laatste stap geanalyseerd en heeft daarbij ook rekening gehouden met de vraag naar andere producten in de verschillende productiefasen. Alle in de steekproef opgenomen producenten in de Unie beschikken over voldoende vrije capaciteit om ACF<6 te kunnen leveren, zelfs als de vraag naar folie voor autoaccu’s in de toekomst toeneemt. De Commissie kon derhalve het risico van bevoorradingstekorten bij een toekomstige toename van de vraag naar ACF<6 niet bevestigen.

(52) Ten derde, wat het argument betreft dat het gebruik van dunnere ACF milieuvriendelijker is, herinnerde de Commissie eraan dat het beoogde effect van handelsbeschermingsmaatregelen in de vorm van rechten niet is de invoer van een bepaald product te verhinderen, maar erin bestaat te waarborgen dat die invoer wordt verhandeld tegen geen schadeveroorzakende prijzen. De Commissie wees er ook op dat de producenten in de Unie in staat zijn om ACF<6 te produceren, zoals beschreven in overweging 50 hierboven.

(53) Wat ten slotte het argument van Tetrapak en Huhtamäki betreffende de bevoorradingsproblemen betreft, is uit het onderzoek gebleken dat de productiecapaciteit van de bedrijfstak van de Unie voor ACF<6 aanzienlijk groter is dan de vraag.

(54) In het licht van bovenstaande overwegingen heeft de Commissie het verzoek om ACF<6 van de omschrijving van het onderzochte product uit te sluiten, voorlopig afgewezen.

2.3.2. ACF voor autoaccu’s

(55) Eén belanghebbende, Xiamen, verzocht om uitsluiting van aluminiumfolie voor autoaccu’s om de volgende redenen: — aluminiumfolie voor autoaccu’s is een heel ander product met een ander gebruiksdoeleinde, omdat daarbij gebruik wordt gemaakt van de legeringen 1050/1060/1100/3003, terwijl bij de productie van ACF voor verpakkingen voornamelijk de legeringen 8079/8011 worden gebruikt; — ook de productieapparatuur en -processen zijn anders en levert, in tegenstelling tot het doffe/glanzende oppervlak van andere ACF, twee glanzende oppervlakken op. Dit leidt tevens tot verschillende productiekosten en verkoopprijzen; — het wordt niet door de producenten van de Unie vervaardigd, en — het wordt momenteel niet naar de EU uitgevoerd.

(56) De Commissie merkte in antwoord hierop ten eerste op dat alle door de belanghebbende genoemde legeringen hetzelfde kenmerk, delen dat zij allemaal meer dan 98 % aluminium bevatten, en dat de klacht niet beperkt is tot een specifieke legering. Het gebruik van verschillende legeringen voor verschillende productvarianten is niet ongebruikelijk en kan niet als een uitsluitingscriterium dienen.

(57) Ten tweede is het glanzende/doffe oppervlak een gevolg van het samenwalsen van twee lagen ACF in de laatste wals, waarbij de tijdens het walsen naar elkaar toegekeerde zijden van ACF dof worden. Deze productiemethode werd behandeld door de klacht, waarin uitdrukkelijk werd vermeld dat beide oppervlakken van ACF glanzend kunnen zijn indien dit door de klant wordt gespecificeerd (6). Het beoogde gebruik als ACF voor autoaccu’s kan derhalve geen uitsluiting van de productomschrijving rechtvaardigen, aangezien de fysische eigenschappen van het product dezelfde zijn. Hetzelfde geldt voor de hogere kosten als gevolg van het walsen in één enkele laag.

(58) Ten derde bevindt de productie van autoaccu’s in de Unie zich nog in de beginfase. De Commissie heeft vertrouwelijk bewijsmateriaal verzameld waaruit blijkt dat de producenten in de Unie zich voorbereiden om aan de vraag van dit opkomende marktsegment te voldoen. Het argument druist voorts in tegen het argument van Walki met betrekking tot de uitsluiting van ACF<6, dat de bedrijfstak van de Unie zich zozeer zou kunnen richten op folie voor autoaccu’s dat hij mogelijk niet geïnteresseerd zou zijn om voldoende productiecapaciteit te wijden aan ACF<6.

(59) Ten vierde weerspiegelt het feit dat er momenteel geen grote hoeveelheden uit de VRC worden uitgevoerd, dat de productie van accu’s voor elektrische auto's in de EU nog in de kinderschoenen staat, en vormt dit derhalve geen steekhoudend argument voor een uitsluiting.

(60) Uit de analyse is gebleken dat ACF voor accu’s van elektrische auto's technisch gezien is dat binnen de gedefinieerde reikwijdte van het onderzoek valt.

(61) In het licht van bovenstaande overwegingen heeft de Commissie het verzoek om ACF voor autoaccu’s van de omschrijving van het onderzochte product uit te sluiten, voorlopig afgewezen.

3. DUMPING

3.1. Procedure voor de vaststelling van de normale waarde op grond van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening

(62) Het bewijsmateriaal dat bij de opening van het onderzoek beschikbaar was, wees op het bestaan van verstoringen van betekenis in de VRC in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening. De Commissie achtte het derhalve dienstig het onderzoek te openen overeenkomstig artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening.

(63) Om de benodigde gegevens voor een mogelijke toepassing van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening te verzamelen, heeft de Commissie alle producenten-exporteurs in het betrokken land verzocht informatie over de basisproducten voor de vervaardiging van ACF te verstrekken. Zeven producenten-exporteurs hebben de informatie ter zake verstrekt.

(64) De Commissie heeft bovendien alle belanghebbenden verzocht om binnen 37 dagen na de bekendmaking van het bericht van inleiding in het Publicatieblad van de Europese Unie hun standpunt kenbaar te maken, informatie te verstrekken en bewijsmateriaal in te dienen met betrekking tot de toepassing van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening.

(65) In punt 5.3.2 van het bericht van inleiding deelde de Commissie de belanghebbenden mee dat volgens de in dat stadium beschikbare informatie Turkije en Brazilië mogelijk geschikte representatieve landen in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt a), van de basisverordening zouden zijn. De Commissie merkte tevens op dat zij andere mogelijk geschikte representatieve landen zou onderzoeken overeenkomstig de criteria als bedoeld in artikel 2, lid 6 bis, punt a), eerste streepje, van de basisverordening.

(66) Op 25 november 2020 heeft de Commissie de belanghebbenden door middel van een Eerste mededeling over de bronnen voor de vaststelling van de normale waarde (“de eerste mededeling”) op de hoogte gebracht van de relevante bronnen die zij voornemens was te gebruiken om de normale waarde vast te stellen. In die mededeling heeft de Commissie een lijst verstrekt van alle productiefactoren zoals grondstoffen, arbeid en energie die bij de productie van ACF een rol spelen. Daarnaast heeft de Commissie Brazilië, Rusland en Turkije aangewezen als mogelijk geschikte representatieve landen. De Commissie heeft alle belanghebbenden in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van alle in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs.

(67) Op 17 maart 2021 heeft de Commissie, na de ontvangen opmerkingen te hebben geanalyseerd, de Tweede mededeling over de bronnen voor de vaststelling van de normale waarde (“de tweede mededeling”) bekendgemaakt (de eerste mededeling en de tweede mededeling worden hierna gezamenlijk de “mededelingen” genoemd). In de tweede mededeling heeft de Commissie de lijst van productiefactoren geactualiseerd en de belanghebbenden in kennis gesteld van haar voornemen om Turkije te gebruiken als representatief land in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt a), eerste streepje, van de basisverordening. Tevens deelde zij de belanghebbenden mee dat zij de verkoopkosten, algemene kosten en administratiekosten (“VAA-kosten”) en de winst zou vaststellen op basis van de publiek beschikbare jaarrekeningen van de producenten van aluminium extrusies in Turkije. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd opmerkingen te maken. Van alle in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs werden opmerkingen ontvangen.

(68) Na de ontvangen opmerkingen en informatie over de tweede mededeling te hebben geanalyseerd, kwam de Commissie voorlopig tot de conclusie dat Turkije een geschikte keuze was als representatief land waarvan de niet-verstoorde prijzen en kosten zouden worden gebruikt voor de vaststelling van de normale waarde. De onderliggende redenen voor die keuze worden nader beschreven in punt 3.4.

3.2. Toepassing van artikel 18 van de basisverordening

(69) Na de opening van het onderzoek op grond van artikel 2, lid 6 bis, punt a), van de basisverordening heeft de Commissie de Chinese overheid twee vragenlijsten over het bestaan van verstoringen toegezonden. De Chinese overheid heeft echter geen antwoorden ingediend. De Commissie heeft de Chinese overheid bij verbale nota van 8 december 2020 in kennis gesteld van haar voornemen om de bepaling van artikel 18 van de basisverordening toe te passen met betrekking tot de mogelijke aanwezigheid van verstoringen van betekenis op de Chinese binnenlandse markt voor aluminium converter foil in de zin van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening, en de mogelijke aanwezigheid van verstoringen van de grondstoffenmarkt in de zin van artikel 7, lid 2 bis, van de basisverordening. De Commissie heeft de Chinese overheid verzocht haar opmerkingen over de toepassing van artikel 18 in te dienen. Er werden geen opmerkingen ontvangen.

3.3. Normale waarde

(70) Artikel 2, lid 1, van de basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende: “De normale waarde is normaal gebaseerd op de prijzen die door onafhankelijke afnemers in het land van uitvoer in het kader van normale handelstransacties worden betaald of dienen te worden betaald.”.

(71) Artikel 2, lid 6 bis, punt a), van de basisverordening bepaalt echter, voor zover hier van belang, het volgende: “Wanneer [...] wordt vastgesteld dat het wegens het bestaan van verstoringen van betekenis in de zin van punt b) in het land van uitvoer niet passend is gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten in dat land, wordt de normale waarde uitsluitend berekend aan de hand van productie- en verkoopkosten waarin niet-verstoorde prijzen of benchmarks tot uitdrukking komen”, en “omvat [deze] een niet-verstoord en redelijk bedrag voor administratiekosten, verkoopkosten en algemene kosten en voor winst” (hierna wordt naar “administratiekosten, verkoopkosten en algemene kosten” verwezen met “VAA-kosten”).

(72) Zoals hieronder nader toegelicht, heeft de Commissie in het onderhavige onderzoek geconcludeerd dat, op basis van het beschikbare bewijs en gezien het gebrek aan medewerking van de Chinese overheid, het passend was artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening toe te passen.

3.3.1. Bestaan van verstoringen van betekenis

3.3.1.1. Inleiding

(73) Artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening bepaalt het volgende: “Verstoringen van betekenis zijn de verstoringen die zich voordoen wanneer de gerapporteerde prijzen en kosten, waaronder de kosten van grondstoffen en energie, niet door de vrije marktwerking tot stand komen, doordat zij door aanzienlijk overheidsingrijpen worden beïnvloed. Bij de beoordeling van de aanwezigheid van verstoringen van betekenis wordt onder meer acht geslagen op de mogelijke gevolgen van een of meer van de volgende factoren: — het feit dat de markt in kwestie voor een groot deel wordt bediend door ondernemingen die in handen zijn van de autoriteiten van het land van uitvoer, waarover deze zeggenschap hebben of waarop deze beleidstoezicht uitoefenen; — aanwezigheid van de overheid in bedrijven, waardoor inmenging van de overheid in de prijzen of kosten mogelijk wordt; — discriminerend overheidsbeleid of discriminerende overheidsmaatregelen die binnenlandse leveranciers bevoordelen of de vrije marktwerking anderszins beïnvloeden; — het ontbreken, de discriminerende toepassing of de ontoereikende handhaving van faillissements-, vennootschaps- of eigendomswetgeving; — verstoringen van loonkosten; — toegang tot financiering door instellingen die de doelstellingen van het overheidsbeleid uitvoeren of anderszins in hun werking niet onafhankelijk zijn ten opzichte van de staat.

(74) Aangezien de lijst in artikel 2, lid 6 bis, punt b), niet-cumulatief is, hoeft niet op alle factoren acht te worden geslagen om een verstoring van betekenis te kunnen vaststellen. Bovendien kunnen dezelfde feitelijke omstandigheden worden gebruikt om de aanwezigheid van een of meer factoren van de lijst aan te tonen. Alle conclusies ten aanzien van verstoringen van betekenis in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt a), moeten echter worden getrokken op basis van al het voorhanden zijnde bewijsmateriaal. In de algehele beoordeling betreffende de aanwezigheid van verstoringen kan ook rekening worden gehouden met de algemene context en situatie in het land van uitvoer, in het bijzonder wanneer de overheid op grond van fundamentele elementen van de economische en bestuursstructuur van het land van uitvoer over ruime bevoegdheden beschikt om zodanig in te grijpen in de economie dat prijzen en kosten niet het gevolg zijn van vrije marktwerking.

(75) Artikel 2, lid 6 bis, punt c), van de basisverordening bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende: “Wanneer de Commissie beschikt over gegronde aanwijzingen die duiden op de mogelijke aanwezigheid van verstoringen van betekenis zoals bedoeld onder b), in een bepaald land of een bepaalde sector in dat land, en waar passend voor de doeltreffende toepassing van deze verordening, stelt zij een rapport op waarin de marktomstandigheden, zoals bedoeld onder b), in dat land of die sector worden beschreven; zij maakt dat rapport openbaar en actualiseert het geregeld.”.

(76) Op grond van deze bepaling heeft de Commissie een landenrapport opgesteld met betrekking tot de VRC (hierna “het rapport” genoemd) (7), waaruit blijkt dat er sprake is van aanzienlijk overheidsingrijpen op veel niveaus van de economie, waaronder specifieke verstoringen met betrekking tot veel belangrijke productiefactoren (zoals grond, energie, kapitaal, grondstoffen en arbeid) alsook met betrekking tot specifieke sectoren (zoals staal en chemische producten). Het rapport is in het onderzoeksdossier opgenomen in de fase van de opening van het onderzoek. De klacht bevatte tevens relevant bewijsmateriaal ter aanvulling van het rapport. De belanghebbenden werden uitgenodigd om het bewijsmateriaal dat zich ten tijde van de opening van het onderzoek in het onderzoeksdossier bevond, te weerleggen, aan te vullen of daarover opmerkingen te maken.

(77) De klacht bevatte informatie over aanvullende studies en verslagen waarin de situatie van de aluminiumindustrie in de VRC werd geanalyseerd. Ten eerste noemde de klager het OESO-document “Measuring distortions in international markets — The aluminium value chain” (“OESO-onderzoek”) (8), waarin de kwestie van financiële subsidies aan ondernemingen in de aluminiumindustrie nauwkeurig wordt geanalyseerd. Zoals de klagers op basis van het OESO-onderzoek hebben opgemerkt, wordt in het Chinese ontwikkelingsplan voor de non-ferrometaalsector 2016-2020 onder meer opgeroepen tot vrijwaringsmaatregelen via de uitbreiding van financiële en fiscale steun, waaronder reddingsoperaties voor ondernemingen of hulp bij niet-renderende leningen. Ten tweede verwezen de klagers naar een rapport dat is opgesteld voor WVMetalle, de Duitse sectorvereniging voor non-ferrometalen, van 24 april 2017 (9) (“WV Metalle-rapport”), dat de bevindingen in het rapport en in het OESO-onderzoek ondersteunt. Voorts wezen de klagers erop dat de Commissie in een recent nieuw onderzoek in verband met het vervallen van antidumpingmaatregelen betreffende de invoer van bepaalde aluminiumfolie op rollen van oorsprong uit de VRC (10) de aanwezigheid van verstoringen van betekenis in de prijs van aluminium heeft bevestigd, en stelden zij zich op het standpunt dat die bevinding niet beperkt was tot het betrokken product in dat specifieke onderzoek, maar ook gold voor ACF, waarvoor dezelfde basisproducten worden gebruikt en identieke productieprocessen worden toegepast. Ten slotte verwijzen de klagers naar een in 2018 afgesloten antisubsidieonderzoek van het Ministerie van Handel van de Verenigde Staten (“DOC”) naar Chinese aluminiumfolie (11), waarin het bestaan werd vastgesteld van Chinese overheidssteun voor de Chinese bedrijfstak voor aluminiumfolie en subsidiëring van primair aluminium.

(78) Zoals vermeld in overweging 69, heeft de Chinese overheid geen opmerkingen gemaakt of bewijsmateriaal verstrekt ter ondersteuning of weerlegging van het bestaande bewijsmateriaal in het dossier in de fase van de opening van het onderzoek, waaronder het rapport, en het door de klager verstrekte aanvullende bewijsmateriaal over de aanwezigheid van verstoringen van betekenis en/of over de geschiktheid van de toepassing van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening in het onderhavige geval. De opmerkingen die in dit verband van een aantal belanghebbenden zijn ontvangen, worden behandeld in punt 3.3.1.11.

(79) De Commissie heeft onderzocht of het wegens de aanwezigheid van verstoringen van betekenis in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening al dan niet passend was om gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten in de VRC. Daartoe heeft de Commissie gebruikgemaakt van het beschikbare bewijsmateriaal in het dossier, met inbegrip van het bewijsmateriaal in het rapport, dat gebaseerd is op openbaar beschikbare bronnen. Bij deze analyse is niet alleen gekeken naar het aanzienlijke overheidsingrijpen in de economie van de VRC in het algemeen, maar ook naar de specifieke marktsituatie in de sector waar het betrokken product onder valt. De Commissie heeft deze bewijselementen verder aangevuld met haar eigen onderzoek naar de verschillende criteria die relevant zijn om het bestaan van verstoringen van betekenis in de VRC te bevestigen.

3.3.1.2. Verstoringen van betekenis die van invloed zijn op de binnenlandse prijzen en kosten in de VRC

(80) Het Chinese economische stelsel is gebaseerd op het concept van een “socialistische markteconomie”. Dat concept is vastgelegd in de Chinese grondwet en is bepalend voor het economisch bestuur van de VRC. Het kernbeginsel is “socialistische publieke eigendom van de productiemiddelen, namelijk eigendom van het gehele volk en collectieve eigendom van de werkende bevolking”. De staatseconomie wordt als de “leidende kracht van de nationale economie” beschouwd en de staat heeft de opdracht om “de consolidatie en groei ervan te waarborgen” (12). Bijgevolg maakt de wijze waarop de Chinese economie is ingericht, niet alleen aanzienlijk overheidsingrijpen in de economie mogelijk, maar is dergelijk ingrijpen ook uitdrukkelijk voorgeschreven. Het gehele rechtsstelsel is doordrongen van de notie dat publieke eigendom superieur is aan particulier eigendom en deze notie wordt in alle belangrijke wetgeving als algemeen beginsel benadrukt. De Chinese eigendomswetgeving vormt een voorbeeld bij uitstek hiervan: zij verwijst naar de eerste fase van het socialisme en geeft de staat de opdracht het fundamentele economische stelsel in stand te houden waarin de publieke eigendom een overheersende rol speelt. Andere vormen van eigendom worden getolereerd, waarbij de wet toelaat dat zij zich naast de staatseigendom ontwikkelen (13).

(81) Daarnaast wordt naar Chinees recht de socialistische markteconomie ontwikkeld onder leiding van de Chinese Communistische Partij (“CCP”). De structuren van de Chinese staat en van de CCP zijn op alle niveaus (juridisch, institutioneel, persoonlijk) met elkaar vervlochten en vormen een superstructuur waarin de rollen van de CCP en de staat niet van elkaar zijn te onderscheiden. Na een wijziging van de Chinese grondwet in maart 2018 werd de leidende rol van de CCP nog prominenter gemaakt door de herbevestiging ervan in artikel 1 van de grondwet. Achter de reeds bestaande eerste zin van de bepaling: “[h]et socialistische systeem is het fundamentele stelsel van de Volksrepubliek China”, is een nieuwe tweede zin ingevoegd, die luidt als volgt: “Het leiderschap van de Communistische Partij van China is het essentiële kenmerk van het socialisme met Chinese karakteristieken.” (14). Dit illustreert de onbetwiste en steeds toenemende zeggenschap van de CCP over het economische stelsel van de VRC. Dit leiderschap en deze zeggenschap is inherent aan het Chinese systeem en gaat veel verder dan de gebruikelijke situatie in andere landen waar de regeringen algemene macro-economische zeggenschap uitoefenen binnen de grenzen van de vrije marktwerking.

(82) De Chinese staat hanteert een interventionistisch economisch beleid om zijn doelen na te streven, die niet zozeer een afspiegeling zijn van de heersende economische omstandigheden op een vrije markt, maar veeleer samenvallen met de politieke agenda van de CCP (15). De Chinese autoriteiten hanteren talrijke interventionistische economische instrumenten, waaronder het systeem van industriële planning, het financiële stelsel en de regelgeving.

(83) Ten eerste — op het niveau van de algemene administratieve zeggenschap — wordt de richting van de Chinese economie bepaald door een complex systeem van industriële planning dat alle economische activiteiten in het land beïnvloed. Al deze plannen samen bestrijken een complete en complexe matrix van sectoren en transversale beleidsmaatregelen en zijn aanwezig op alle overheidsniveaus. De plannen op provinciaal niveau zijn gedetailleerd, terwijl in de nationale plannen bredere doelen worden gesteld. In de plannen worden ook de middelen beschreven om de betrokken bedrijfstakken/sectoren te ondersteunen, en het tijdsbestek waarin de doelstellingen moeten worden gerealiseerd. Sommige plannen bevatten nog steeds expliciete productiestreefcijfers, terwijl dit in eerdere planningscycli de regel was. In het kader van de plannen worden afzonderlijke industriële sectoren en/of projecten aangewezen als (positieve of negatieve) prioriteiten in overeenstemming met de prioriteiten van de overheid en worden er specifieke ontwikkelingsdoelstellingen aan toegekend (industriële modernisering, internationale expansie enz.). De marktdeelnemers, zowel particuliere als staatsondernemingen, moeten hun bedrijfsactiviteiten daadwerkelijk aanpassen aan de door het planningssysteem opgelegde realiteiten. Dit geldt niet slechts vanwege de bindende aard van de plannen, maar ook omdat de Chinese autoriteiten zich op alle overheidsniveaus aan het plansysteem houden en de aan hen verleende bevoegdheden dienovereenkomstig gebruiken, en de marktdeelnemers er aldus toe bewegen zich te houden aan de prioriteiten die in de plannen zijn gesteld (zie ook punt 3.3.1.5) (16).

(84) Ten tweede — op het niveau van de toewijzing van financiële middelen — wordt het financiële systeem van de VRC gedomineerd door de handelsbanken in staatseigendom. Bij het vaststellen en uitvoeren van hun kredietverleningsbeleid moeten deze banken niet zozeer de economische merites van een bepaald project beoordelen, maar zich in de eerste plaats voegen naar de doelstellingen van het industriële beleid van de overheid (zie ook punt 3.3.1.8) (17). Hetzelfde geldt voor de andere onderdelen van het Chinese financiële systeem, zoals de aandelenmarkten, obligatiemarkten, private-equitymarkten enz. Ook deze niet-bancaire onderdelen van de financiële sector zijn institutioneel en operationeel opgezet op een manier die er niet op gericht is de efficiënte werking van de financiële markten te maximaliseren, maar de zeggenschap van de staat en de CCP te waarborgen en hun ingrijpen mogelijk te maken (18).

(85) Ten derde — op het niveau van de regelgeving — neemt het overheidsingrijpen in de economie verschillende vormen aan. Regels omtrent overheidsopdrachten worden bijvoorbeeld regelmatig gebruikt om andere beleidsdoelstellingen na te streven dan economische doelmatigheid, waardoor het beginsel van marktwerking op dit gebied wordt ondermijnd. In de toepasselijke wetgeving is uitdrukkelijk bepaald dat overheidsopdrachten worden geplaatst om de verwezenlijking van in het overheidsbeleid vastgestelde doelstellingen te bevorderen. De aard van deze doelstellingen blijft echter onduidelijk, waardoor de besluitvormende organen over een ruime beoordelingsmarge beschikken (19). Ook op het gebied van investeringen behoudt de Chinese overheid aanzienlijke zeggenschap over en invloed op de bestemming en de omvang van zowel staats- als particuliere investeringen. Het doorlichten van investeringen, evenals diverse prikkels, beperkingen en verboden met betrekking tot investeringen worden door de autoriteiten gebruikt als een belangrijk instrument ter ondersteuning van de doelstellingen van het industriebeleid, zoals het handhaven van de zeggenschap van de staat over belangrijke sectoren of het versterken van de binnenlandse industrie (20).

(86) Samengevat is het Chinese economische model gebaseerd op enkele fundamentele axioma’s die voorzien in een hoge mate van overheidsingrijpen en dit aanmoedigen. Dergelijk aanzienlijk overheidsingrijpen staat haaks op de vrije marktwerking en leidt tot een verstoring van de doeltreffende toewijzing van middelen volgens de marktbeginselen (21).

3.3.1.3. Verstoringen van betekenis overeenkomstig artikel 2, lid 6 bis, punt b), eerste streepje, van de basisverordening: het feit dat de markt in kwestie voor een groot deel wordt bediend door ondernemingen die in handen zijn van de autoriteiten van het land van uitvoer, waarover deze zeggenschap hebben of waarop deze beleidstoezicht uitoefenen

(87) In de VRC vormen ondernemingen die in handen zijn van de staat, waarover de staat zeggenschap heeft of waarop de staat beleidstoezicht uitoefent, een essentieel onderdeel van de economie.

(88) De Chinese overheid en de CCP houden vast aan structuren waarmee hun blijvende invloed op ondernemingen, en met name staatsondernemingen, wordt verzekerd. De staat (en in veel opzichten ook de CCP) speelt niet alleen een actieve rol in het formuleren en controleren van de uitvoering van algemeen bedrijfseconomisch beleid door individuele staatsondernemingen, maar eist ook het recht op om deel te nemen aan de operationele besluitvorming in staatsondernemingen. Dit gebeurt doorgaans door de roulatie van leidinggevend personeel tussen overheidsinstanties en staatsondernemingen, door de aanwezigheid van partijleden in de uitvoerende organen van staatsondernemingen en van partijcellen in ondernemingen (zie ook punt 3.3.1.4), alsook door het vormgeven van de bedrijfsstructuur van de sector staatsondernemingen (22). In ruil daarvoor genieten staatsondernemingen een bijzondere status binnen de Chinese economie, wat een aantal economische voordelen inhoudt, zoals met name afscherming tegen mededinging en preferentiële toegang tot relevante basisproducten, waaronder financiële middelen (23). De factoren die wijzen op het bestaan van zeggenschap van de overheid over ondernemingen in de aluminiumsector worden hieronder nader beschreven in punt 3.3.1.5.

(89) In het OESO-onderzoek, dat door de klager als bewijsmateriaal is ingediend, wordt verwezen naar staatsondernemingen in de aluminiumsector die in hun verplichte documentatie uitdrukkelijk verklaren hoe staatseigendom het desbetreffende industriebeleid beïnvloedt en hoe staatseigendom zich in overheidssteun vertaalt. Meer bepaald vermeldt een staatsonderneming in haar obligatieprospectus van 2016 dat zij een van de 52 kernondernemingen van de staat vormt, dat zij een belangrijke rol speelt bij de formulering en uitvoering van beleid in de energiesector en dat zij omvangrijke en aanhoudende steun krijgt van de Chinese overheid. Een andere staatsonderneming verwijst in haar obligatieprospectus van 2017 naar het feit dat de respectieve provinciale overheid grote invloed op de groep kan uitoefenen (24).

(90) De VRC is de grootste aluminiumproducent ter wereld, met verscheidene grote staatsondernemingen in de mondiale lijst van individuele topproducenten. Het WV Metalle-rapport wijst erop dat staatsondernemingen een dominant aandeel op de binnenlandse markt hebben (25), hetgeen wordt bevestigd door andere schattingen volgens welke staatsondernemingen goed zijn voor meer dan 50 % van de totale productie van primair aluminium in de VRC (26). Al wordt de groei in capaciteit in recente jaren deels toegeschreven aan particuliere bedrijven, een dergelijke groei is gewoonlijk deels ook te danken aan verschillende vormen van betrokkenheid van de (lokale) overheid, zoals het tolereren van illegale capaciteitsuitbreiding (27). Bovendien is de capaciteit van de aluminiumproductie onder de voornaamste staatsondernemingen eveneens gestegen, zij het in mindere mate (28).

(91) De Chinese overheid heeft niet alleen zeggenschap over de staatsondernemingen, maar oefent ook invloed uit op de particuliere ondernemingen in de VRC. Tijdens het onderzoek is vastgesteld dat de producenten van ACF subsidies ontvingen van de overheid. Alle in de steekproef opgenomen ondernemingen vermeldden bijvoorbeeld een aantal overheidssubsidies in hun respectieve jaarverslagen. De toekenning van al deze subsidies wijst ook op het aanzienlijke overheidsingrijpen in de markt.

(92) Met een hoge mate van overheidsingrijpen in de aluminiumindustrie en een groot aandeel staatsondernemingen in de sector wordt voorkomen dat zelfs particuliere aluminiumproducenten die in het ACF-segment werkzaam zijn, onder marktvoorwaarden opereren. Zowel publieke als particuliere ondernemingen in de aluminiumsector staan namelijk onder beleidstoezicht, zoals beschreven in punt 3.3.1.5.

3.3.1.4. Verstoringen van betekenis volgens artikel 2, lid 6 bis, punt b), tweede streepje van de basisverordening: overheidsdeelneming in bedrijven, waardoor inmenging van de overheid in de prijzen of kosten mogelijk wordt

(93) Naast de uitoefening van zeggenschap over de economie door staatsondernemingen in handen te hebben en andere instrumenten, kan de Chinese overheid zich ook in de prijzen en kosten mengen via overheidsdeelneming in ondernemingen. Het recht van overheidsinstanties om belangrijk leidinggevend personeel in staatsondernemingen te benoemen en te ontslaan, zoals bepaald in de Chinese wetgeving, kan worden beschouwd als afspiegeling van de corresponderende eigendomsrechten (29), maar daarnaast vormen de CCP-cellen in ondernemingen, niet alleen in staatsondernemingen maar ook in particuliere ondernemingen, een ander kanaal door middel waarvan de staat zich in de besluitvorming van bedrijven kan mengen. Overeenkomstig het Chinese vennootschapsrecht moet in elke onderneming een CCP-organisatie worden opgezet (met ten minste drie CCP-leden zoals bepaald in de statuten van de CCP (30)) en moet de onderneming de noodzakelijke voorwaarden voor de activiteiten van de partijorganisatie scheppen. Deze eis lijkt in het verleden niet altijd te zijn gevolgd of strikt te zijn gehandhaafd. In elk geval sinds 2016 echter heeft de CCP haar aanspraken op zeggenschap bij zakelijke beslissingen in staatsondernemingen nadrukkelijk als politiek beginsel doen gelden. Ook zijn er berichten dat de CCP druk uitoefent op particuliere ondernemingen om “vaderlandslievendheid” voorop te stellen en zich naar de partijlijn te voegen (31). In 2017 werd bericht dat in 70 % van de circa 1,86 miljoen ondernemingen in particuliere eigendom partijcellen aanwezig waren, en dat er toenemende druk was om de CCP-organisaties het laatste woord te laten hebben bij de zakelijke besluitvorming in de betrokken ondernemingen (32). Deze regels zijn van algemene toepassing in de hele Chinese economie, in alle sectoren, ook bij fabrikanten van aluminiumproducten en de leveranciers van de basisproducten daarvoor.

(94) Daarnaast werd op 15 september 2020 een document gepubliceerd met als titel “Richtsnoeren van het Algemeen Bureau van het Centraal Comité van de CCP om in het nieuwe tijdperk de activiteiten van het Eenheidsfront in de particuliere sector op te voeren” (33), waarin de rol van de partijcomités in particuliere ondernemingen verder werd uitgebreid. In afdeling II.4 van de richtsnoeren staat het volgende: “Wij moeten de totale capaciteit van de Partij om sturing te geven aan activiteiten van het Eenheidsfront in de particuliere sector vergroten en de werkzaamheden op dit gebied op doeltreffende wijze opvoeren”; en in afdeling III.6 staat: “Wij moeten de aanwezigheid van de Partij in particuliere ondernemingen verder opvoeren en de partijcellen in staat stellen hun rol als bastion doeltreffend te vervullen en de partijleden in staat stellen hun rol als voorhoede en pioniers te spelen.”. Met dit document benadrukte de Partij de rol van particuliere ondernemingen in de “activiteiten van het Eenheidsfront” in een poging om de rol van de CCP in niet-partijorganisaties en -entiteiten te vergroten (34).

(95) De volgende voorbeelden illustreren op treffende wijze de bovengenoemde trend dat de Chinese overheid steeds meer ingrijpt in de aluminiumsector.

(96) Zoals geconstateerd door de Commissie in een ander onderzoek naar bepaalde aluminiumfolie op rollen van oorsprong uit China (35), heeft een Chinese publieke aluminiumproducent, China Aluminium International Engineering Corporation Limited (“Chalieco”), in 2017 zijn statuten zodanig gewijzigd dat de partijcellen nu een prominentere rol binnen de onderneming spelen. Zij bevatten een heel hoofdstuk over het partijcomité, waarbij artikel 113 als volgt luidt: “Bij de besluitvorming over belangrijke bedrijfsvraagstukken raadpleegt de raad van bestuur van tevoren het partijcomité van de onderneming.” (36). Voorts vermeldde de Aluminium Corporation of China (“Chalco”) in haar jaarverslag van 2017 (37) dat een aantal bestuurders, toezichthouders en de directie — inclusief de voorzitter en uitvoerend directeur en de voorzitter van het comité van toezicht — leden van de CCP zijn.

(97) Wat betreft de ondernemingen die zich bezighouden met de vervaardiging van ACF-producten, legt Xiamen de partijopbouwende activiteiten op de volgende manier uit: “Xiashun bevordert actief partijopbouw en vakbondswerk, en blijft zich inzetten voor het systeem van gezamenlijke bijeenkomsten tussen partij, regering en werknemers door de jaren heen, en biedt werknemers een belangrijk platform om aan de besluitvorming deel te nemen, hun rechten en belangen te beschermen, en een harmonieuze sfeer op te bouwen.” (38).

(98) De aanwezigheid van de staat op de financiële markten en het ingrijpen door de staat daarin (zie ook punt 3.3.1.8), alsmede het ingrijpen door de staat in de levering van grondstoffen en basisproducten, hebben een aanvullend verstorend effect op de markt (39). De aanwezigheid van de staat in ondernemingen, waaronder staatsondernemingen, in de aluminiumindustrie en andere sectoren (zoals de financiële sector en de sector voor basisproducten) maakt het de Chinese overheid dus mogelijk zich te mengen in de prijzen en kosten.

3.3.1.5. Verstoringen van betekenis volgens artikel 2, lid 6 bis, punt b), derde streepje van de basisverordening: discriminerend overheidsbeleid of discriminerende overheidsmaatregelen die binnenlandse leveranciers bevoordelen of de vrije marktwerking anderszins beïnvloeden

(99) De koers van de Chinese economie wordt in aanzienlijke mate bepaald door een uitgebreid planningssysteem waarin prioriteiten worden gesteld en waarin de doelstellingen worden voorgeschreven waar de centrale en lokale overheden zich op moeten concentreren. Op alle overheidsniveaus bestaan plannen die vrijwel alle economische sectoren bestrijken. De bij de planningsinstrumenten bepaalde doelstellingen zijn van bindende aard en de autoriteiten op elk bestuurlijk niveau houden toezicht op de uitvoering van de plannen door het desbetreffende lagere overheidsniveau. Over de gehele linie leidt het planningssysteem in de VRC ertoe dat er middelen worden toegewezen aan sectoren die door de overheid als strategisch of anderszins politiek belangrijk zijn bestempeld, in plaats van dat allocatie plaatsvindt in overeenstemming met de marktkrachten (40).

(100) Zo speelt de overheid een cruciale rol in de ontwikkeling van de Chinese aluminiumsector. Dit wordt bevestigd in de talrijke plannen, richtlijnen en andere documenten die direct of indirect betrekking hebben op de sector en die op nationaal, regionaal en gemeentelijk niveau worden uitgegeven. Via deze en andere instrumenten geeft de overheid sturing aan en oefent zij controle uit op vrijwel elk aspect van de ontwikkeling en het functioneren van de aluminiumsector. Dit beleid heeft aanzienlijke directe of indirecte gevolgen voor de productiekosten van aluminiumproducten.

(101) In overeenstemming met de bevindingen van de Commissie in de zaak betreffende bepaalde aluminiumfolie op rollen van oorsprong uit China (41), in de zaak betreffende aluminium extrusies (42) en in de zaak betreffende gewalste platte aluminiumproducten (voorlopige maatregelen) (43) zijn de volgende feiten eveneens van toepassing op het onderhavige betrokken product, dat eveneens een downstreamproduct van aluminium is.

(102) Hoewel het 13e vijfjarenplan voor de economische en sociale ontwikkeling (44), dat tevens ziet op de periode van het onderzoektijdvak, geen specifieke bepalingen over aluminium bevat, is de daarin uiteengezette strategie voor de non-ferrometaalsector in het algemeen gericht op de bevordering van samenwerking op het gebied van de internationale productiecapaciteit en de productie van apparatuur. Om deze doelen te bereiken, staat er in het plan dat de systemen ter ondersteuning van de platforms voor belastingen, financiën, verzekering, investeringen en financiering, en tevens risicobeoordeling, zullen worden versterkt (45).

(103) In het bijbehorende sectorplan, het ontwikkelingsplan voor de non-ferrometaalsector (2016-2020) (“het plan”), worden specifiek beleid en doelen beschreven die de overheid wenst te bereiken voor een aantal non-ferrometaalsectoren (46), waaronder aluminium.

(104) Het plan heeft tot doel de reeks productsoorten die de Chinese aluminiumindustrie vervaardigt, te verbeteren, onder meer door innovatie te ondersteunen. Er wordt een oproep gedaan om het gemengde eigendomssysteem snel te ontwikkelen en de vitaliteit van de staatsondernemingen te stimuleren. Voorts voorziet het plan in de mogelijkheid om voorraden van non-ferrometalen aan te leggen en het zeker stellen van hulpbronnen, waaronder aluminium, te verbeteren en worden er specifieke kwantitatieve doelen gesteld om het energieverbruik terug te dringen en het aandeel gerecycled aluminium in de productie en de bezettingsgraad te vergroten (47).

(105) Daarnaast voorziet het plan in structurele aanpassingen met een strengere controle op nieuwe smeltfaciliteiten en de verwijdering van verouderde capaciteit. Het voorziet in de geografische spreiding van verwerkingsinstallaties, richt zich op projecten om de exploitatie van bauxiet en aluminiumoxide te vergroten en gaat in op het beleid inzake de levering en prijsstelling van elektriciteit (48).

(106) Met dit brede scala aan maatregelen en beleidslijnen vormt het plan een voortzetting van het Plan voor de aanpassing en revitalisering van de non-ferrometaalsector uit 2009, dat werd opgesteld om de negatieve effecten van de financiële crisis op de non-ferrometaalsector te verzachten. De hoofddoelstellingen van dit plan omvatten onder meer controle op productievolumes, herstructurering, het betrekken van grondstoffen, het beleid inzake uitvoerheffingen, het zeker stellen van hulpbronnen, het aanleggen van voorraden, technologische innovatie, financieel beleid en planning en uitvoering (49).

(107) Een ander beleidsdocument voor de aluminiumsector, “Standard Conditions applicable to the Aluminium Industry”, (standaardvoorwaarden voor de aluminiumindustrie), is op 18 juli 2013 door het MIIT bekendgemaakt, met als doel de structurele aanpassing te versnellen en een wanordelijke uitbreiding van de smeltcapaciteiten voor aluminium tegen te gaan. De standaardvoorwaarden bevatten bepalingen over minimale productiehoeveelheden voor nieuwe fabrieken, kwaliteitsnormen en de leveringszekerheid van ingevoerd en in eigen land betrokken bauxiet en aluminiumoxide. In de standaardvoorwaarden staat dat het MIIT belast is met de standaardisering en het beheer van de aluminiumsector en met de bekendmaking van de lijst van bedrijven die in de aluminiumsector werkzaam mogen zijn (50).

(108) In het in 2016 door het Algemeen Bureau van de Staatsraad uitgebrachte richtsnoeradvies over het creëren van een uitstekend marktklimaat, het bevorderen van de structurele aanpassing en transformatie van de non-ferrometaalsector en het vergroten van de voordelen (2016/42) (51) formuleren de Chinese autoriteiten als belangrijkste doelstellingen: “de structuur van de non-ferrometaalsector optimaliseren; vraag en aanbod van de belangrijkste productcategorieën in balans brengen; de benuttingsgraad van de productiecapaciteit voor elektrolytisch aluminium boven 80 % houden; de voorzieningszekerheid van mineralen zoals koper en aluminium aanzienlijk vergroten” (52). Het document beoogt ook “de nieuwe productiecapaciteit strikt te controleren”. Om dit te bereiken, is het noodzakelijk: “te zorgen voor de uitvoering van onontbeerlijke elektrolytische aluminiumprojecten voor nieuwe (hervormde, uitgebreide) bouwprojecten; [...] gebruik te maken van sociaal toezicht en andere instrumenten; de inspanningen op het gebied van toezicht en inspectie te intensiveren; streng onderzoek te verrichten naar nieuwe projecten inzake elektrolytisch aluminium die in strijd zijn met de regelgeving en deze aan te pakken” (53). Uit deze bepalingen blijkt de hoge mate van inmenging van de Chinese overheid in de non-ferrometaalsector, met inbegrip van de aluminiumsector.

(109) De bovengenoemde staatsinmenging in de werking van de aluminiumsector door middel van planningsdocumenten komt ook op provinciaal niveau tot uiting. Zo wordt in de mededeling van de regering van de provincie Shandong (waar Donghai, een grote producent van ACF, is gevestigd) over het uitvoeringsplan voor de versnelling van de hoge-kwaliteitsontwikkeling van de zeven energie-intensieve sectoren (2018/248) van 6 november 2018 bijvoorbeeld “bevordering van de uitbreiding van de elektrolytische aluminiumproductieketen” beoogd door middel van de volgende maatregelen: “het aandeel van de verfijnde en complexe verwerking van elektrolytische aluminiumvloeistof en aluminiumverwerkingsmaterialen verder vergroten; de uitbreiding van de aluminiumindustrie naar afgewerkte producten en hoogwaardige producten versnellen en bevorderen; het gebruik van hoogwaardige aluminiumproducten uitbreiden; de ontwikkelingsmogelijkheden van de aluminiumverwerkende industrie vergroten” (54).

(110) De staat is al vele jaren in de werking van de aluminiumsector geïntervenieerd vóór de bekendmaking van de bovengenoemde beleidsdocumenten, hetgeen bijvoorbeeld wordt geïllustreerd door de richtsnoeren voor het versnellen van de herstructurering van de aluminiumindustrie (“herstructureringsrichtsnoeren”) (55), die in april 2006 door de Nationale Commissie voor ontwikkeling en hervorming zijn gepubliceerd. De laatstgenoemde beschouwde aluminium als een fundamenteel product voor de ontwikkeling van de nationale economie. In de herstructureringsrichtsnoeren staat dat er bij de uitvoering van het door de staatsraad goedgekeurde industriële ontwikkelingsbeleid op bepaalde gebieden specifieke doelstellingen zullen worden gerealiseerd. Deze gebieden waren: versterking van de concentratie in de sector; toegang tot financieel kapitaal (zie ook punt 3.3.1.8); organisatie van de sector; strenge controle op de uitvoer van elektrolytisch aluminium, en verwijdering van verouderde capaciteit.

(111) Voorts wordt de prijs van belangrijke basisproducten als energie en elektriciteit beïnvloed door verschillende soorten overheidsingrijpen (56). Met name is de staat geïntervenieerd ten gunste van Chinese producenten door middel van gedifferentieerde, gunstigere energieprijzen. In het eerder genoemde advies over het creëren van een uitstekend marktklimaat, het bevorderen van de structurele aanpassing en transformatie van de non-ferrometaalsector en het vergroten van de voordelen, hebben de Chinese autoriteiten erkend dat het een beleidsdoelstelling is om “door te gaan met de tenuitvoerlegging van het beleid inzake gedifferentieerde elektriciteitsprijzen; in aanmerking komende elektriciteitsverbruikers aan te moedigen om directe overeenkomsten met elektriciteitsopwekkingsbedrijven af te sluiten; prijzen vast te stellen door middel van onderhandelingen” (57). De Commissie heeft ook vastgesteld dat soortgelijke beleidsmaatregelen op provinciaal niveau werden uitgevoerd. Bijvoorbeeld in de provincie Yunnan volgens informatie die in november 2019 door het China Industry Journal is gerapporteerd: “Met het oog op de uitvoering van het plan heeft Yunnan achtereenvolgens specifieke beleidslijnen uitgevaardigd, zoals het ‘Uitvoeringsadvies over de bevordering van de geïntegreerde ontwikkeling van waterkracht en aluminiumproducten’ en het ‘Plan voor de tenuitvoerlegging van preferentiële prijzen ter bevordering van het gebruik van waterkracht’. Het blijkt duidelijk dat elke onderneming die haar capaciteitsquota naar Yunnan overbrengt, profiteert van het beleid van ‘preferentiële prijs, volledige overbrenging’, hetgeen betekent dat elektrolytisch aluminium gedurende de eerste vijf jaar in aanmerking komt voor een speciale preferentiële elektriciteitsprijs van 0,25 RMB per kWh. Voor de complexe verwerking van materialen wordt een speciale preferentiële elektriciteitsprijs van 0,20 RMB per kWh toegekend. Volgens verslagen hebben de geïntegreerde projecten van Henan Shenhuo en Sichuan Qiya om in Yunnan quota op te bouwen reeds geprofiteerd van het integratiebeleid en hebben zij relevante overeenkomsten gesloten met lokale overheden, elektriciteitsnetbedrijven en elektriciteitsopwekkingsbedrijven.” (58).

(112) Een ander voorbeeld van staatsinmenging op provinciaal niveau is, dat de autoriteiten in de mededeling van de provinciale regering van Shandong over het uitvoeringsplan voor het versnellen van de kwaliteitsontwikkeling van de zeven energie-intensieve industrieën (zie overweging 109) streefdoelen hebben vastgesteld voor de transformatie en verbetering van de elektrolytisch-aluminiumindustrie met betrekking tot energieverbruik: “Tegen 2022 moet het elektriciteitsverbruik van elektrolytisch aluminium per ton aluminium dalen tot ongeveer 12 800 kWh, moet het aandeel van elektrolytische complexe verwerking van elektrolytisch aluminium in de provincie ongeveer 50 % bedragen en moet de toegevoegde waarde van aluminium per ton met gemiddeld meer dan 30 % zijn toegenomen.” (59).

(113) Bij de handhaving van de bepalingen in de bovengenoemde planningsdocumenten spelen de Chinese brancheorganisaties een belangrijke rol. Deze entiteiten moeten garanderen dat de industrie het beleid van de Chinese overheid uitvoert. Deze verantwoordelijkheid wordt bevestigd door het feit dat zij bij hun activiteiten nauw samenwerken met overheidsinstanties, hetgeen tot uiting komt in hun statuten. In het geval van de aluminiumsector wordt in de statuten van de China Non-Ferrous Metals Industry Association met name het volgende bepaald: “De vereniging houdt zich aan de basislijn en diverse beginselen en beleidslijnen van de partij, houdt zich aan de grondwet, de wetten, de regelgeving en het nationale beleid, en eerbiedigt de sociale en morele waarden. Zij houdt zich aan het doel om de overheid, de sector, de ondernemingen en bedrijfsleiders te dienen; zij zal het mechanisme voor zelfdiscipline in de sector tot stand brengen en verbeteren; zij zorgt dat het personeel van de regering volledig wordt betrokken bij het verkrijgen van bijstand; zij vervult een brugfunctie tussen de overheid en de ondernemingen.” (artikel 3). In dezelfde zin bepaalt artikel 25 dat de voorzitter, de vicevoorzitter en de secretaris-generaal van de vereniging in de eerste plaats zich moeten houden aan het volgende: “Houd u aan de lijn, principes en beleidslijnen van de partij en beschik over goede politieke kwaliteiten.” (60).

(114) Evenzo wordt in de statuten van de China Non-Ferrous Fabrication Industry Association het volgende bepaald: “De vereniging aanvaardt bedrijfsrichtsnoeren, toezicht en beheer van de commissie voor toezicht op en administratie van staatsactiva van de Staatsraad, het ministerie van Civiele Zaken en de China Nonferrous Metals Industry Association” (artikel 4). Een ander vast element van het werkterrein van de vereniging is: “Actief voorstellen doen en adviezen geven over de ontwikkeling van de industrie, het industriebeleid, de wet- en regelgeving, overeenkomstig de algemene beginselen en taken van de partij en de staat met betrekking tot de opbouw van een socialistisch markteconomiestelsel en rekening houdend met de feitelijke situatie van de bedrijfstak” (artikel 6). Ten slotte bepaalt artikel 22 ook dat de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en de secretaris-generaal van de vereniging onder meer moeten voldoen aan het volgende: “Houd u aan de lijn, principes en beleidslijnen van de partij en beschik over goede politieke kwaliteiten.” (61).

(115) Uit de talrijke plannen, richtlijnen en andere documenten met betrekking tot aluminium op nationaal, regionaal en gemeentelijk niveau blijkt dus duidelijk hoe groot de mate van interventie van de Chinese overheid in de aluminiumsector is (62). Via deze en andere instrumenten geeft de overheid sturing aan en oefent zij controle uit op vrijwel elk aspect van de ontwikkeling en het functioneren van de sector.

(116) Buiten deze plannen heeft het overheidsingrijpen in de sector onder meer de vorm aangenomen van maatregelen die met uitvoer verband houden, waaronder uitvoerrechten, uitvoerquota, vereisten voor de uitvoerprestaties en voor de minimale uitvoerprijzen voor verschillende grondstoffen voor aluminium.

(117) Voorts ontmoedigt de Chinese overheid de uitvoer van primair aluminium en de basisproducten daarvoor, omdat zij de aluminiumproducten een hogere toegevoegde waarde wenst te geven. Deze doelstelling wordt nagestreefd door volledige of gedeeltelijke btw-teruggave voor downstreamaluminiumproducten toe te kennen in combinatie met onvolledige btw-teruggave en uitvoerheffingen op primair aluminium (63).

(118) Andere soorten overheidsingrijpen die tot marktverstoringen leiden, zijn het beleidsmatig aanleggen van voorraden via het State Reserve Bureau en de rol die wordt gespeeld door de Shanghai Futures Exchange (SHFE) (64). Daarnaast hebben verscheidene handelsbeschermingsonderzoeken aan het licht gebracht dat de Chinese overheid consequent verschillende soorten overheidssteun aan aluminiumproducenten heeft verleend (65). Het uitvoerige ingrijpen van de Chinese overheid in de aluminiumsector heeft tot overcapaciteit geleid (66), hetgeen misschien wel de duidelijkste illustratie van de implicaties van het beleid van de regering en de daaruit voortvloeiende verstoringen is.

(119) De OESO-studie stelde ook vast dat er sprake was van aanvullende steun van de overheid die de marktwerking in de aluminiumsector beïnvloedt. Deze steun neemt gewoonlijk de vorm aan van basisproducten, met name elektriciteit en primair aluminiumoxide, die onder de marktprijs worden verkocht (67). In het OESO-onderzoek wordt voorts beschreven hoe de doelstellingen van de Chinese overheid voor de aluminiumsector worden vertaald naar industriebeleid en specifieke acties op provinciaal en lokaal niveau, waaronder kapitaalinjecties, prioritaire eigendomsrechten op minerale hulpbronnen, (overheids)subsidies of belastingprikkels (68).

(120) Samengevat heeft de Chinese overheid maatregelen getroffen om marktdeelnemers ertoe te bewegen zich aan de doelstellingen van het overheidsbeleid te houden, namelijk om essentiële bedrijfstakken te ondersteunen, waaronder de aluminiumsector, waartoe de productie van ACF-producten behoort. Dergelijke maatregelen belemmeren de vrije marktwerking.

3.3.1.6. Verstoringen van betekenis volgens artikel 2, lid 6 bis, punt b), vierde streepje van de basisverordening: het ontbreken, de discriminerende toepassing of de ontoereikende handhaving van faillissements-, vennootschaps- of eigendomswetgeving

(121) Volgens de informatie in het dossier slaagt het Chinese systeem voor faillissementen er niet in zijn belangrijkste doelstellingen te verwezenlijken, zoals een billijke vereffening van vorderingen en schulden en de bescherming van de wettelijke rechten en belangen van crediteuren en debiteuren. Dit lijkt zijn oorsprong te hebben in het feit dat het Chinese faillissementsrecht, ook al berust het formeel op beginselen die gelijkenis vertonen met de beginselen van het overeenkomstige recht in andere landen dan de VRC, wordt gekenmerkt door structureel ontoereikende handhaving. Het aantal faillissementen blijft notoir laag in verhouding tot de omvang van de economie van het land, niet in de laatste plaats omdat de insolventieprocedures te kampen hebben met een aantal tekortkomingen, die in feite een ontmoedigend effect hebben op het indienen van faillissementsaanvragen. Bovendien blijft de staat een vooraanstaande en actieve rol in de insolventieprocedures spelen, met vaak een directe invloed op de uitkomst ervan (69).

(122) Daarnaast zijn de tekortkomingen van het systeem van eigendomsrechten met name evident met betrekking tot eigendom van grond en grondgebruiksrechten in de VRC (70). Alle grond is eigendom van de Chinese staat (collectieve landbouwgrond en stedelijke grond in staatseigendom). De toewijzing van grond blijft uitsluitend een zaak van de staat. Er zijn wettelijke bepalingen waarmee wordt beoogd de rechten op het gebruik van grond op transparante wijze en tegen marktprijzen toe te wijzen, bijvoorbeeld door invoering van biedprocedures. Het komt echter regelmatig voor dat deze bepalingen niet worden nageleefd, waarbij sommige kopers hun grond kosteloos of tegen een lagere prijs dan de marktprijs verkrijgen (71). Bovendien streven de autoriteiten bij het toewijzen van grond vaak specifieke politieke doelen na, waaronder de uitvoering van de economische plannen (72).

(123) Net als andere sectoren in de Chinese economie zijn de producenten van ACF-producten onderworpen aan de gewone regels van de Chinese faillissements-, vennootschaps- en eigendomswetgeving. Dit heeft tot gevolg dat ook deze ondernemingen te maken hebben met verstoringen van bovenaf die het gevolg zijn van de discriminerende toepassing of ontoereikende handhaving van de faillissements- en eigendomswetgeving. Uit het onderhavige onderzoek is niets naar voren gekomen dat deze bevindingen ter discussie stelt. Derhalve heeft de Commissie voorlopig geconcludeerd dat de Chinese faillissements- en eigendomswetgeving niet naar behoren functioneert en dus verstoringen veroorzaakt wanneer in de VRC insolvente ondernemingen op de been worden gehouden en grondgebruiksrechten worden toegewezen. Op basis van het beschikbare bewijsmateriaal blijken deze overwegingen ook volledig van toepassing te zijn op de sector van ACF-producten.

(124) Deze bevinding wordt ondersteund door de voorlopige vaststelling van het DOC in het onderzoek naar bepaalde aluminiumfolie uit de VRC; deze vaststelling behelst, op basis van de beschikbare feiten, dat het feit dat de overheid van de VRC grond voor een ontoereikende prijs verstrekt, een financiële bijdrage vormt in de zin van Section 771 (5)(D) van de gewijzigde “Tariff Act” van 1930 (73).

(125) In het licht van het bovenstaande heeft de Commissie geconcludeerd dat er sprake was van discriminerende toepassing of ontoereikende handhaving van de faillissements- en eigendomswetgeving in de aluminiumsector, ook ten aanzien van het betrokken product.

3.3.1.7. Verstoringen van betekenis volgens artikel 2, lid 6 bis, punt b), vijfde streepje van de basisverordening: verstoringen van loonkosten

(126) Een systeem van marktgebaseerde lonen kan zich in de VRC niet volledig ontwikkelen, omdat werknemers en werkgevers worden belemmerd in hun recht op collectieve organisatie. Een aantal fundamentele verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (“IAO”), met name die inzake de vrijheid van vereniging en collectieve onderhandelingen, is door de VRC niet geratificeerd (74). Krachtens het nationale recht is er slechts één vakbondsorganisatie actief. Deze organisatie is echter onvoldoende onafhankelijk van de overheidsinstanties en zij is slechts in beperkte mate bij collectieve onderhandelingen en de bescherming van de rechten van werknemers betrokken (75). Bovendien wordt de mobiliteit van werknemers in China beperkt door het systeem van registratie van huishoudens, dat de toegang tot het volledige scala van socialezekerheids- en andere voorzieningen beperkt tot de lokale inwoners van een bepaald administratief gebied. Dit leidt er doorgaans toe dat werknemers die niet als lokale ingezetene zijn geregistreerd, zich in een kwetsbare werkgelegenheidssituatie bevinden en een lager inkomen ontvangen dan de houders van de ingezetenenregistratie (76). Dit alles leidt tot de verstoring van loonkosten in de VRC.

(127) Er is geen bewijsmateriaal ingediend waaruit blijkt dat de aluminiumsector, met inbegrip van de producenten van ACF-producten, niet onderworpen zou zijn aan het beschreven Chinese arbeidsrechtstelsel. De aluminiumsector staat derhalve bloot aan verstoringen van de loonkosten, zowel direct (bij het vervaardigen van het betrokken product of de belangrijkste grondstoffen voor de vervaardiging ervan) als indirect (bij het krijgen van toegang tot kapitaal of basisproducten van ondernemingen die in de VRC aan hetzelfde arbeidsrechtstelsel onderworpen zijn).

3.3.1.8. Verstoringen van betekenis volgens artikel 2, lid 6 bis, punt b), zesde streepje van de basisverordening: toegang tot financiering door instellingen die de doelstellingen van het overheidsbeleid uitvoeren of anderszins in hun werking niet onafhankelijk zijn ten opzichte van de staat

(128) Wat betreft de toegang tot kapitaal voor bedrijven in de VRC, is er sprake van diverse verstoringen.

(129) Ten eerste wordt het Chinese financiële systeem gekenmerkt door de sterke positie van staatsbanken (77), die bij het verschaffen van toegang tot kapitaal andere criteria dan de economische levensvatbaarheid van een project hanteren. Net als niet-financiële staatsondernemingen blijven de banken verbonden met de staat, niet alleen via de eigendomsrelatie maar ook via persoonlijke betrekkingen (de hoogste bestuurders van de grote financiële instellingen in handen van de overheid worden in laatste instantie door de CCP benoemd) (78), en zij voeren, wederom net als niet-financiële staatsondernemingen, geregeld overheidsbeleid uit. Hiermee voldoen de banken aan een uitdrukkelijke wettelijke verplichting om te handelen in overeenstemming met de behoeften van de nationale economische en sociale ontwikkeling en overeenkomstig het industriebeleid van de staat (79). Daarbij komen nog aanvullende bestaande regels, die geldmiddelen naar sectoren leiden die volgens de overheid moeten worden gestimuleerd of anderszins als belangrijk zijn aangemerkt (80).

(130) Hoewel wordt erkend dat in diverse wettelijke bepalingen is vastgesteld dat het normale gedrag van banken en de prudentiële regels, zoals de noodzaak om de kredietwaardigheid van de kredietnemer te onderzoeken, moeten worden geëerbiedigd, wijst het overgrote deel van het bewijsmateriaal, waaronder de bevindingen van handelsbeschermingsonderzoeken, erop dat deze bepalingen bij de toepassing van de verschillende rechtsinstrumenten slechts een secundaire rol spelen.

(131) Zo heeft de Chinese overheid zeer recent verduidelijkt dat zelfs beslissingen van particuliere handelsbanken onder toezicht van de CCP moeten staan en in overeenstemming moeten zijn met het nationale beleid. Een van de drie overkoepelende doelstellingen van de staat met betrekking tot het bestuur van het bankwezen bestaat thans in de versterking van het leiderschap van de Partij in de bank- en verzekeringssector, ook wat operationele en beheersaangelegenheden in ondernemingen betreft (81). Ook moet in de criteria voor de beoordeling van de prestaties van handelsbanken nu met name rekening worden gehouden met de wijze waarop de entiteiten “de nationale ontwikkelingsdoelstellingen en de reële economie dienen”, en in het bijzonder met de wijze waarop zij “strategische en opkomende industrieën dienen” (82).

(132) Voorts zijn obligatie- en kredietratings dikwijls om verscheidene redenen verstoord, onder meer omdat de risicobeoordeling wordt beïnvloed door het strategische belang dat een bedrijf voor de Chinese overheid heeft, en door de kracht die uitgaat van een impliciete garantie van de overheid. Schattingen geven sterk de indruk dat Chinese kredietratings systematisch overeenkomen met lagere internationale ratings (83).

(133) Daarbij komen nog aanvullende bestaande regels, die geldmiddelen naar sectoren leiden die volgens de overheid moeten worden gestimuleerd of anderszins als belangrijk zijn aangemerkt (84). Dit leidt ertoe dat gemakkelijker leningen worden verstrekt aan staatsondernemingen, grote particuliere bedrijven met goede connecties en bedrijven in belangrijke industriële sectoren, wat impliceert dat de beschikbaarheid en de kosten van kapitaal niet voor alle spelers op de markt gelijk zijn.

(134) Wat dit betreft, wordt in het OESO-onderzoek verwezen naar anekdotisch bewijs dat bepaalde aluminiumproducenten in de VRC op preferentiële voorwaarden financiering hebben gekregen, waarbij de kosten van die financiering kennelijk werden losgekoppeld van het bijbehorende niveau van de bedrijfsschuld. Volgens dat onderzoek heeft één staatsproducent van aluminium in 2016 expliciet in zijn obligatieprospectus verklaard dat hij aanzienlijke financiële steun van Chinese beleidsbanken krijgt tegen een rente die onder de benchmark ligt. Ook worden in de obligatieprospectus van 2017 van een andere staatsproducent de sterke banden genoemd die het bedrijf met Chinese banken onderhoudt, waaronder de beleidsbanken die dat bedrijf tegen lage kosten hebben gefinancierd. In het OESO-onderzoek wordt in dit verband geconcludeerd dat, hoewel er veel redenen kunnen zijn waarom de rente voor deze ondernemingen laag is, uit het contrast tussen slechte financiële indicatoren en lage rentepercentages kan worden opgemaakt dat er mogelijk een te lage prijsstelling van het risico met betrekking tot deze leningnemers heeft plaatsgevonden (85).

(135) Ten tweede worden de kredietkosten kunstmatig laag gehouden om de groei van investeringen te stimuleren. Dit heeft geleid tot een buitensporig gebruik van kapitaalinvesteringen met steeds lagere rendementen. Dit wordt geïllustreerd door de toename van de schulden van de ondernemingen in de overheidssector ondanks een scherpe daling van de winstgevendheid, waaruit blijkt dat de mechanismen in het bankwezen niet volgens normale commerciële beginselen reageren.

(136) Ten derde zijn de prijssignalen, ondanks de liberalisering van de nominale rente in oktober 2015, nog steeds niet het resultaat van de vrije marktwerking, maar worden zij beïnvloed door verstoringen die door de overheid zijn veroorzaakt. Het aandeel leningen tegen of onder de benchmarkrente vormde eind 2018 namelijk nog steeds ten minste een derde van alle leningen (86). De officiële media in de VRC hebben onlangs gemeld dat de CCP heeft opgeroepen om “de marktrente voor leningen naar beneden bij te sturen” (87). Kunstmatig lage rentetarieven leiden tot te lage prijzen en daarmee tot buitensporig gebruik van kapitaal.

(137) De algehele kredietgroei in de VRC duidt erop dat de toewijzing van kapitaal minder doeltreffend plaatsvindt dan voorheen, zonder aanwijzingen voor kredietrestricties die in een niet-verstoorde marktomgeving te verwachten zouden zijn. Als gevolg hiervan is het aantal niet-renderende leningen de afgelopen jaren snel gestegen. Geconfronteerd met een situatie van toenemende risicovolle schulden, heeft de Chinese overheid ervoor gekozen wanbetalingen te vermijden. Als gevolg hiervan is het probleem van oninbare vorderingen aangepakt door schulden door te rollen, wat heeft geleid tot het ontstaan van zogeheten “zombie”-ondernemingen, of door de eigendom van de schuld over te dragen (bv. via fusies of schuldconversies), zonder dat daarbij noodzakelijkerwijs het totale schuldprobleem werd verholpen of de onderliggende oorzaken van dat probleem werden weggenomen.

(138) In essentie wordt het stelsel voor ondernemingskredieten in China, ondanks de stappen die onlangs zijn genomen om de markt te liberaliseren, beïnvloed door verstoringen van betekenis als gevolg van de voortdurende en alomtegenwoordige rol van de staat op de kapitaalmarkten.

(139) Er werd geen bewijs overgelegd dat de aluminiumsector, waaronder de producenten van ACF-producten, van het hierboven beschreven overheidsingrijpen in het financiële stelsel zou zijn vrijgesteld. Daarom leidt het aanzienlijke overheidsingrijpen in het financiële stelsel ertoe dat de marktomstandigheden op alle niveaus sterk worden beïnvloed.

3.3.1.9. Systemische aard van de beschreven verstoringen

(140) De Commissie heeft opgemerkt dat de in het rapport beschreven verstoringen kenmerkend zijn voor de Chinese economie. Uit het beschikbare bewijs blijkt dat de feiten en kenmerken van het Chinese systeem zoals hierboven beschreven in de punten 3.3.1.1 tot en met 3.3.1.5 van toepassing zijn op het hele land en alle sectoren van de economie. Hetzelfde geldt voor de beschrijving van de productiefactoren in de punten 3.3.1.6 tot en met 3.3.1.8.

(141) De Commissie herinnert eraan dat voor de productie van ACF-producten een scala aan basisproducten nodig is. Uit het onderzoeksdossier blijkt niet dat deze basisproducten niet in de VRC zijn betrokken. Wanneer de producenten van ACF-producten deze basisproducten inkopen of daarvoor een contract sluiten, zijn de prijzen die zij betalen (en die als hun kosten worden geregistreerd) duidelijk blootgesteld aan dezelfde systemische verstoringen als hierboven genoemd. Zo zetten leveranciers van basisproducten bijvoorbeeld arbeidskrachten in die aan de verstoringen onderhevig zijn. Zij kunnen geld lenen dat onderhevig is aan de verstoringen in de financiële sector/kapitaaltoewijzing. Daarnaast zijn zij onderworpen aan het planningssysteem dat op alle niveaus van de overheid en op alle sectoren van toepassing is.

(142) Dientengevolge zijn niet alleen de binnenlandse verkoopprijzen van ACF-producten ongeschikt om te worden gebruikt in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt a), van de basisverordening, maar zijn alle kosten voor basisproducten (waaronder grondstoffen, energie, grond, financiering, arbeid enz.) eveneens beïnvloed omdat de prijsvorming ervan wordt beïnvloed door aanzienlijk overheidsingrijpen, zoals beschreven in de delen A en B van het rapport. Het overheidsingrijpen dat met betrekking tot de toewijzing van kapitaal, grond, arbeid, energie en grondstoffen is beschreven, vindt namelijk plaats in de gehele VRC. Dit betekent bijvoorbeeld dat een basisproduct dat zelf in de VRC is geproduceerd door de combinatie van een reeks productiefactoren aan verstoringen van betekenis onderhevig is. Hetzelfde geldt voor de basisproducten van die basisproducten, enzovoort. De argumenten en bewijzen die de producenten-exporteurs in dit verband hebben aangevoerd, worden in het volgende punt behandeld.

3.3.1.10. Conclusie

(143) Uit de bovenstaande analyse, waarbij al het beschikbare bewijsmateriaal over het ingrijpen van de overheid in de Chinese economie in het algemeen en in de aluminiumsector (met inbegrip van het betrokken product) is onderzocht, is gebleken dat de prijzen en kosten van het betrokken product, waaronder de kosten van grondstoffen, energie en arbeid, niet door vrije marktwerking tot stand zijn gekomen omdat zij worden beïnvloed door aanzienlijk overheidsingrijpen in de zin van artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening, zoals blijkt uit de daadwerkelijke of mogelijke gevolgen van een of meer van de daarin genoemde relevante factoren. Op grond daarvan en gezien het gebrek aan medewerking van de Chinese overheid is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het in dit geval niet passend is om voor het vaststellen van de normale waarde gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten.

3.3.1.11. Opmerkingen van de belanghebbenden

(144) In reactie op de tweede mededeling verklaarde Xiamen dat het gebruik van benchmarks niet nodig is als Xiamen de productiefactoren tegen een marktconforme prijs betrekt (“at arm’s length”). In het bijzonder voerde Xiamen aan dat de benchmarkprijzen en de door Xiamen afgesproken prijzen voor ingots en platen (“slabs”) vergelijkbaar waren, hetgeen de beweringen van verstoringen van de grondstofprijzen lijkt te weerleggen. Voorts voerde Zhongji aan de grondstoffen en energie commercieel in te kopen tegen marktconforme prijzen.

(145) De Commissie merkte op dat zodra is vastgesteld dat het wegens het bestaan van verstoringen van betekenis in het land van uitvoer overeenkomstig artikel 2, lid 6 bis, punt b), van de basisverordening niet passend is gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten in dat land, de normale waarde voor elke producent-exporteur overeenkomstig artikel 2, lid 6 bis, punt a), van de basisverordening wordt vastgesteld door berekening aan de hand van niet-verstoorde prijzen of benchmarks in een geschikt representatief land. Dezelfde bepaling van de basisverordening staat het gebruik van binnenlandse kosten toe waarvan op basis van nauwkeurig en passend bewijsmateriaal is vastgesteld dat zij niet verstoord zijn. In dit geval hebben zowel Xiamen als Zhongji evenwel verzuimd dergelijk nauwkeurig en passend bewijsmateriaal aan te leveren. Een vergelijkbaar prijsniveau van bepaalde grondstoffen in het land van uitvoer en het representatieve land is op zich geen aanwijzing voor de afwezigheid van verstoringen van betekenis uit hoofde van artikel 2, lid 6 bis, van de basisverordening; de prijzen kunnen immers fluctueren en kunnen om verschillende andere redenen een bepaalde tijd op elkaar zijn afgestemd. Er zijn daarentegen tal van aanwijzingen die leiden tot de vaststelling van verstoringen van betekenis, zoals blijkt uit de punten 3.3.1.2 tot en met 3.3.1.9. Bijgevolg volstaat een loutere verwijzing naar de vergelijkbaarheid van de binnenlandse prijzen van bepaalde grondstoffen met de benchmarks in het representatieve land niet om te voldoen aan de voorwaarde om nauwkeurig en passend bewijsmateriaal over te leggen. Daarom moesten de argumenten van Xiamen en Zhongji worden afgewezen.

(146) In zijn opmerkingen over de inleiding wees Xiamen er ten eerste op dat artikel 2, lid 6 bis, niet in overeenstemming is met de antidumpingovereenkomst van de WTO (“WTO-ADO”). Ten eerste worden in artikel 2.2 van de WTO-ADO drie scenario’s erkend voor de berekening van de normale waarde: i) de verkoop vindt niet plaats in het kader van normale handelstransacties; ii) er is sprake van een bijzondere marktsituatie; of iii) die verkoop is niet representatief, wegens het geringe verkoopvolume op de binnenlandse markt. Xiamen voerde aan dat verstoringen van betekenis aan geen van de drie criteria voldoen. Voorts voerde de producent-exporteur aan dat, zelfs indien het begrip “verstoringen van betekenis” eventueel geacht zou kunnen worden onder het tweede van bovenstaande criteria te vallen, het panel in WTO DS529 Australië — Antidumpingmaatregelen voor A4-kopieerpapier bevestigde dat het feit dat de binnenlandse prijs van het betrokken product en zijn basisproducten beïnvloed worden door verstoringen van overheidswe