BEREKENINGSWIJZE VAN DE DWANGSOM VAN ARTIKEL 171 VAN HET EG-VERDRAG (97/C 63/02)

1. INLEIDING

Dit document is onlosmakelijk verbonden met de mededeling van de Commissie van 5 juni 1996 inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 van het EG-Verdrag (1), hierna "de mededeling" genoemd, waarvan het een voortzetting en een aanvulling vormt.

De geldstraffen die de Commissie aan het Hof van Justitie voorstelt, moeten door de lidstaten kunnen worden voorzien en berekend volgens een methode die zowel het evenredigheidsbeginsel als het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten eerbiedigt. Het is tevens belangrijk over een duidelijke en eenvormige methode te beschikken, daar de Commissie voor het Hof zal moeten motiveren hoe zij het voorgestelde bedrag heeft bepaald.

De hier voorgestelde methode is beperkt tot de berekening van de dwangsom, die de Commissie als het meest geschikte instrument beschouwt om zo snel mogelijk te bereiken dat een arrest wordt nagekomen (2). De Commissie wil namelijk artikel 171, lid 2, tweede alinea, gebruiken om de veroordeelde lidstaat aan te sporen zijn situatie te regulariseren. Dit wil echter niet zeggen dat zij de mogelijkheid volledig uitsluit om de oplegging van een forfaitiare som te verzoeken (²), of, wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen, ervan af te zien om oplegging van een sanctie te verzoeken (3).

Zoals de mededeling slechts een "eerste aanzet" (4) vormde van de doctrine die de Commissie geleidelijk naargelang de toepassing van artikel 171, lid 2, tweede alinea, wil uitwerken, vormt de hier voorgestelde berekeningswijze een eerste fase in de vaststelling van algemene criteria ter bepaling van het bedrag van de dwangsom, welke criteria de Commissie van geval tot geval zal preciseren.

De door een lidstaat te betalen dwangsom is de per dag verzuim berekende som waarmee de niet-uitvoering van een arrest van het Hof wordt beboet, met dien verstande dat deze dwangsom loopt vanaf de dag waarop het tweede arrest van het Hof de betrokken lidstaat ter kennis is gebracht totdat deze een einde aan de inbreuk maakt.

De dwangsom is een marginale en atypische aanvullende ontvangst van de Gemeenschap.

Het bedrag van de dagelijkse dwangsom wordt als volgt berekend:

- een gelijk forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigt met een coëfficiënt voor de ernst en een coëfficiënt voor de duur;

- de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met een vaste factor per land (factor n), die zowel met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat als met het aantal stemmen waarover deze in de Raad beschikt rekening houdt.

2. VASTSTELLING VAN EEN GELIJK FORFAITAIR BASISBEDRAG

Het gelijke forfaitaire basisbedrag is het vaste basisbedrag waarop de vermenigvuldigingscoëfficiënten worden toegepast. Het bestraft de schending van het legaliteitsbeginsel en van het rechtspraakmonopolie van het Hof dat geldt voor alle zaken betreffende artikel 171. Het is zodanig vastgesteld dat:

- de Commissie bij de toepassing van de vermenigvuldigingscoëfficiënten een ruime beoordelingsbevoegdheid behoudt;

- het bedrag redelijkerwijs door alle lidstaten kan worden opgebracht;

- het bedrag hoog genoeg is om voldoende druk op ongeacht welke betrokken lidstaat te handhaven.

Het forfaitaire basisbedrag wordt vastgesteld op 500 ecu per dag.

3. TOEPASSING VAN VERMENIGVULDIGINGSCOËFFICIËNTEN

De vermenigvuldigingscoëfficiënten kunnen in twee grote categorieën worden ingedeeld (5): de ernst van de inbreuk (punt 3.1) en de duur van de inbreuk (punt 3.2). De noodzaak de sanctie een afschrikkende werking te geven door rekening te houden met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, wordt in punt 4 behandeld.

3.1. Ernst van de inbreuk

Strikt juridisch gezien is de aard van de inbreuk steeds gelijk: het gaat om de niet-uitvoering van een arrest van het Hof dat een niet-nakoming vaststelt en om een schending van artikel 171, lid 1, van het Verdrag.

Toch moet volgens de mededeling de Commissie bij de bepaling van de omvang van de geldstraf rekening houden met het belang van de gemeenschapsregels waarop de inbreuk is gepleegd die aanleiding was voor het eerste arrest van het Hof inzake niet-nakoming (3.1.1) en met de gevolgen van deze inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen (3.1.2).

In dit stadium heeft de beoordeling van de ernst dus geen betrekking op de niet-uitvoering van het arrest zelf, die "zonder twijfel altijd ernstig" (6) is en waarmee reeds bij de vaststelling van het gelijke forfaitaire basisbedrag rekening is gehouden.

3.1.1. Het belang van de geschonden gemeenschapsregels

Het spreekt vanzelf dat om de ernst van de aanvankelijke inbreuk te beoordelen, het belang van de gemeenschapsbepalingen waarop die inbreuk is gepleegd, moet worden beoordeeld. Daartoe zal de Commissie meer letten op de aard en de draagwijdte van die bepalingen dan op de rangorde van de norm waarop de niet-nakoming betrekking heeft (7).

Bovendien moet er zo nodig rekening mee worden gehouden, dat het arrest van het Hof dat de lidstaat heeft nagelaten uit te voeren, in de lijn ligt van de vaste rechtspraak (bijvoorbeeld wanneer dit arrest wegens niet-nakoming aansluit op een in dezelfde zin gewezen arrest in een prejudiciële procedure). De duidelijkheid (of het dubbelzinnige of duistere karakter) van de geschonden regel kan een bepalend element vormen (8).

Tenslotte moet er eventueel rekening mee worden gehouden, dat een lidstaat maatregelen heeft getroffen die hij voldoende acht om het arrest uit te voeren, maar die de Commissie niet als voldoende beschouwt, of dat hij helemaal heeft nagelaten maatregelen te treffen. In het laatste geval kan er immers nauwelijks aan worden getwijfeld dat de lidstaat artikel 171, lid 1, heeft geschonden.

3.1.2. De gevolgen van de inbreuk voor de algemene of bijzondere belangen

Deze gevolgen zullen per geval worden beoordeeld (9). De volgende criteria kunnen bij wijze van voorbeeld worden genoemd:

- het verlies van eigen middelen voor de Gemeenschap;

- de gevolgen van de inbreuk voor de werking van de Gemeenschap;

- de ernstige of onherstelbare schade aan de volksgezondheid of het milieu;

- de door particulieren of ondernemers geleden economische of niet-economische schade, met inbegrip van de immateriële dimensie, zoals de persoonlijke ontplooiing;

- de met de inbreuk gemoeide bedragen;

- het eventuele financiële voordeel dat de lidstaat krijgt uit de niet-nakoming van het arrest van het Hof;

- de relatieve omvang van de inbreuk gezien de omzet of de toegevoegde waarde van de desbetreffende economische sector in de betrokken lidstaat;

- de orde van grootte van de door de inbreuk getroffen bevolking (de inbreuk kan als minder ernstig worden beschouwd wanneer zij niet de gehele bevolking van de betrokken lidstaat betreft);

- de aansprakelijkheid van de Gemeenschap jegens derde landen;

- het feit dat het om een geïsoleerde inbreuk gaat dan wel om een herhaling (bijvoorbeeld: herhaalde vertraging bij de omzetting van richtlijnen in een bepaalde sector).

Naargelang van de ernst van de inbreuk wordt het forfaitaire basisbedrag vermenigvuldigheid met een coëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 20.

3.2. Duur van de inbreuk

De duur van de inbreuk omvat niet de tijd die na het tweede arrest van het Hof verstrijkt, waarvan de Commissie noch het Hof uiteraard de duur kunnen kennen en waarmee rekening wordt gehouden door het feit dat de dwangsom blijft lopen, zolang de lidstaat geen einde aan de inbreuk heeft gemaakt.

Ter berekening van de dwangsom wordt de duur van de inbreuk vanaf het eerste arrest van het Hof in aanmerking genomen. Artikel 171, lid 2, tweede alinea, voorziet immers in een sanctie van een lidstaat die "de maatregelen ter uitvoering van het arrest van het Hof niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn heeft genomen . . .".

Tussen het eerste arrest en de procedure van artikel 171, lid 2, kunnen verscheidene jaren verlopen (10). De Commissie kan bij de vaststelling van de dwangsom rekening houden met een weigering te antwoorden of met de laattijdigheid van het antwoord, m.a.w. met de mate waarin de lidstaat bijdraagt tot de traagheid van de procedure. Met deze vertraging zal rekening worden gehouden door middel van een coëfficient waarmee het gelijke forfaitaire basisbedrag wordt vermenigvuldigt.

Naargelang van de duur van de inbreuk wordt het forfaitaire basisbedrag vermenigvuldigd met een vermenigvuldigingscoëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 3.

4. IN AANMERKINGNEMING VAN DE FINANCIËLE DRAAGKRACHT VAN DE BETROKKEN LIDSTAAT

Het bedrag van de dwangsom moet zowel evenredig zijn als een afschrikkende werking hebben.

De sanctie moet op twee manieren afschrikken. Zij moet hoog genoeg zijn opdat de lidstaat:

- besluit zijn situatie te regulariseren en een einde aan de inbreuk te maken (de sanctie moet dus hoger zijn dan het voordeel dat de lidstaat trekt uit de inbreuk),

- zich van iedere herhaling onthoudt.

De noodzaak van de sanctie een afschrikkende werking te laten uitgaan, sluit uit dat zuiver symbolische sancties worden opgelegd (11). Met de dwangsom moet een zodanige druk op de lidstaat worden uitgeoefend, dat deze metterdaad tot nakoming van de regels overgaat. De sanctie moet een "nuttig effect" (11) hebben.

De afschrikkende werking wordt in aanmerking genomen door een factor n, die gelijk is aan een meetkundig gemiddelde dat enerzijds gebaseerd is op het Bruto Binnenland Product (BBP) van de betrokken lidstaat en anderzijds op de stemmenweging in de Raad (12). In de factor n wordt de financiële draagkracht van iedere lidstaat - uitgedrukt in het BBP - gecombineerd met het aantal stemmen waarover deze in de Raad beschikt. Met de hieruit volgende formule kan een redelijke afstand (van 1,0 tot 26,4) tussen de lidstaten worden bereikt.

De factor n bedraagt voor:

België: 6,2

Denemarken: 3,9

Duitsland: 26,4

Griekenland: 4,1

Spanje: 11,4

Frankrijk: 21,1

Ierland: 2,4

Italië: 17,7

Luxemburg: 1,0

Nederland: 7,6

Oostenrijk: 5,1

Portugal: 3,9

Finland: 3,3

Zweden: 5,2

Verenigd Koninkrijk: 17,8.

Ter berekening van de aan een lidstaat op te leggen dagelijkse dwangsom wordt de uitkomst van de toepassing van de coëfficiënten voor de ernst en de duur op het forfaitaire basisbedrag vermenigvuldigd met de (onveranderlijke) factor n van de betrokken lidstaat. De Commissie behoudt zich echter het recht voor, deze factor aan te passen wanneer grote afwijkingen van de werkelijke toestand ontstaan of wanneer de stemmenweging in de Raad wordt gewijzigd.

De aldus vastgestelde berekeningswijze kan worden samengevat met de volgende algemene formule:

DD = (Fb × Ce × Cd) × n

waarbij DD = dagelijkse dwangsom; FB = forfaitair basisbedrag; Ce = coëfficiënt voor de ernst; Cd = coëfficiënt voor de duur; n = factor waarmee de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat wordt weergegeven.

(1) PB nr. C 242 van 21. 8. 1996, blz. 6.

(2) Mededeling, punt 4.

(3) Ibidem, punt 3.

(4) Ibidem, punt 2.

(5) Ibidem, punt 5.

(6) Ibidem, punt 6.

(7) Ibidem, punt 6.1.

(8) De lidstaat die tegen een duidelijke norm of vaste rechtspraak van het Hof ingaat pleegt een ernstiger inbreuk dan de lidstaat die een onnauwkeurige en ingewikkelde communautaire norm toepast die het Hof van Justitie nooit ter uitlegging of ter beoordeling van de geldigheid is voorgelegd. Zie dienaangaande de rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende de aansprakelijkheid van de lidstaten voor de schending van het gemeenschapsrecht en in het bijzonder het arrest van het Hof van 26 maart 1996, zaak C-392/93, British Telecommunications, Jurispr. 1996, blz. I-1631.

(9) Mededeling, punt 6.2.

(10) Ibidem, punt 7.

(11) Ibidem, punt 8.

(12) Dit gemiddelde wordt als volgt berekend: de factor n is een meetkundig gemiddelde dat wordt berekend door de vierkantswortel te trekken uit het product van de factoren die zijn gebaseerd op het BBP van de lidstaten en op de stemmenweging in de Raad. Hij wordt berekend volgens deze formule:

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

>EIND VAN DE GRAFIEK>

waarbij:

BBP n = BBP van de betrokken lidstaat, in miljoen ecu.

BBP min = BBP van de kleinste der vijftien lidstaten.

Stemmen n = aantal stemmen in de Raad waarover de betrokken lidstaat overeenkomstig de bij artikel 148 van het Verdrag vastgestelde weging beschikt.

Stemmen min = aantal stemmen van de kleinste der vijftien lidstaten.