NL Publicatieblad van de Europese Unie L 183/1

BESLUIT VAN DE COMMISSIE

van 20 december 2011

betreffende steunmaatregel C 85/01 inzake ad-hocmaatregelen die Portugal ten behoeve van RTP heeft uitgevoerd

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 9429)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2012/365/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepaling(en) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Door drie klachten die in 1993, 1996 en 1997 door de particuliere televisieomroep Sociedade Independente de Comunicação, SA (SIC) zijn ingediend werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat Portugal een aantal ad-hocmaatregelen en jaarlijkse compensatiemaatregelen had uitgevoerd ten behoeve van Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), de Portugese publieke omroep.

(2) Bij brief van 15 november 2001 stelde de Commissie de Portugese autoriteiten in kennis van haar beslissing de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van een aantal ad-hocmaatregelen ten behoeve van RTP.

(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (3). Vervolgens werd in artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG van de Commissie van 15 oktober 2003 inzake ad-hocmaatregelen die Portugal ten behoeve van RTP heeft uitgevoerd (4), geconcludeerd dat een aantal van die maatregelen, te weten de staatssteun ten bedrage van 68,006 miljard PTE die Portugal aan RTP heeft verleend in de vorm van een overeenkomst met de Segurança Social in 1993, kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en een lening in 1998, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Daarnaast werd in artikel 2 gesteld dat sommige maatregelen geen staatssteun vormen, te weten de vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie, de betaling voor het afstoten van het televisieomroepnet, faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, de uitgifte van obligaties en het herstructureringsplan voor de periode 1996-2000.

(4) Op 26 juni 2008 vernietigde het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-442/03 (5) een deel van Beschikking 2005/406/EG om twee redenen. Het Gerecht vernietigde artikel 2 van de beschikking in zoverre dat het vaststelde dat „vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie” geen staatssteun vormt. Het Gerecht van eerste aanleg was van oordeel dat het de taak van de Commissie was, ten aanzien van het eenmalig voordeel, bestaande in de vrijstelling van betaling van de registratierechten en kosten in verband met de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap (hierna: „tijdelijke vrijstelling”), vast te stellen of de logica van het Portugese rechtsstelsel wilde dat de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap bij wet plaatsvond, dan wel of het beroep op de wet voor dergelijke verrichtingen een afwijking vormde die er in werkelijkheid op was gericht de overheidsbedrijven een voordeel te verstrekken ten opzichte van de andere bedrijven.

(5) Wat het aan RTP verleende permanente voordeel betreft dat voortvloeit uit een onbeperkte vrijstelling van registratiekosten en andere kosten in verband met elke inschrijving, registratie of kanttekening (hierna: „permanente vrijstelling”), stelde het Gerecht dat, hoewel het niet onwaarschijnlijk was dat de vrijstelling in werkelijkheid niet permanent was (zie de punten 73 en 79 van het arrest), dit niets verandert aan de vaststelling dat de algemene aard van deze vrijstelling door de Commissie niet is aangetoond. Het Gerecht was voorts van oordeel dat Portugal dan misschien wel RTP in een naamloze vennootschap had omgezet omdat dit noodzakelijk werd geacht voor het vervullen van de openbare opdracht, maar dat dit niet met voldoende bewijzen werd gestaafd.

(6) Het Gerecht heeft de verzoeken met betrekking tot de conclusie in Beschikking 2005/406/EG dat de uitgifte van obligaties in 1994 en de faciliteiten voor de betaling van de bijdrage als steun moesten worden beschouwd, afgewezen.

(7) Wat de verenigbaarheid van steunmaatregelen betreft (artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG), was het Gerecht van eerste aanleg van oordeel dat de Commissie zich niet op de verslagen over de openbare dienst en de daarin vervatte gegevens kon baseren zonder een externe audit te laten uitvoeren zoals door het nationale recht wordt vereist. Het was derhalve niet aan de Commissie om te concluderen dat de steunmaatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2 van het Verdrag (nu artikel 106, lid 2, VWEU en de „interne markt”) (6). Het Gerecht van eerste aanleg verklaarde artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG nietig.

(8) Na het arrest van het Gerecht in zaak T-442/03 maakte de Commissie de belanghebbenden erop attent dat het onderzoek van de Commissie in deze zaak was heropend en verzocht zij hen hun opmerkingen te maken (7).

(9) De Commissie ontving op 10 maart 2009 opmerkingen van de klager, die op 8 april 2009 aan Portugal werden toegezonden. Op 17 juni 2009 werden nadere opmerkingen van de klager ontvangen, die op 28 juli 2009 aan Portugal werden doorgezonden. Portugal reageerde op beide reeksen opmerkingen bij brieven van 7 en 8 september 2009. Portugal zond de Commissie op 23 februari 2010, 4 maart 2010 en 15 april 2010 aanvullende gegevens. De Commissie stuurde op 10 mei 2010 een verzoek om inlichtingen aan Portugal, waarin zij met name verzocht onafhankelijke externe audits van de verslagen over de openbare dienst voor de periode 1992-1997 te laten uitvoeren.

(10) Portugal beantwoordde het verzoek om inlichtingen van de Commissie bij brief van 8 juni 2010 en zond de gevraagde externe audits over de verslagen over de openbare dienst bij brief van 12 augustus 2010 aan de Commissie. Verdere informatie werd door Portugal bij brief van 29 september 2010 verstrekt. Op 29 maart 2011 vond een bijeenkomst met Portugal plaats; Portugal verstrekte op 17 juni 2011, 25 augustus 2011 en 26 oktober 2011 aanvullende inlichtingen aan de Commissie. Bij brief, die werd ingeschreven op 15 december 2011, stemde Portugal er bij uitzondering mee in dat dit besluit zou worden goedgekeurd in het Engels als authentieke taal.

(11) In dit besluit worden alleen de ad-hocmaatregelen behandeld die worden bestreken door het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Enkele van de maatregelen, waarvan in Beschikking 2005/406/EG werd verklaard dat zij geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, zijn in zaak T-442/03 niet door het Gerecht nietig verklaard en artikel 2 van Beschikking 2005/406/EG is derhalve definitief geworden. Die maatregelen hebben betrekking op de betaling voor het afstoten van het televisieomroepnet, faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, de uitgifte van obligaties en het herstructureringsplan voor de periode 1996-2000. Zoals door het Gerecht in zaak T-442/03 evenwel werd geëist, zal de Commissie de tijdelijke en de permanente vrijstelling van zowel de kosten van notariële akten als van registratiekosten en publicatiekosten opnieuw onderzoeken. In dit besluit worden hoofdzakelijk de financiële betrekkingen tussen de RTP en Portugal in de periode 1992-1998 wat de overeenkomst met de Segurança Social in 1993 betreft, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en de lening van 1998 onderzocht. In het onderhavige besluit komen de kwesties met betrekking tot de juridische beoordeling en de verenigbaarheid met het Verdrag van de aan RTP uitgekeerde jaarlijkse compensatiebetalingen, die in de beschikking van de Commissie in zaak E-14/05 werden behandeld (8), niet aan de orde. Daarnaast hechtte de Commissie op 4 juli 2006 haar goedkeuring aan een besluit inzake de overeenkomst betreffende de financiering van de herstructurering van de RTP in zaak NN 31/06 (9).

(12) Niettemin moet de Commissie, om een volledig beeld te krijgen van de financiële betrekkingen tussen de Portugese staat en RTP tijdens de periode waarop het onderzoek van de Commissie in deze zaak betrekking heeft, rekening houden niet alleen met de ad-hocmaatregelen maar ook met de aan RTP in de vorm van jaarlijkse compenserende betalingen verleende financiële steun. Daarom verwijst dit besluit naar deze jaarlijkse compenserende betalingen voor zover dit noodzakelijk is om het standpunt van de Commissie ten aanzien van de ad-hocmaatregelen te verduidelijken.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

A. MAATREGELEN TEN GUNSTE VAN RTP

A.1. BESCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDE RTP

(13) RTP (op dat tijdstip Rádio e Televisão Portuguesa, SARL) werd door een besluit van 15 december 1955 opgericht na het besluit van Portugal om een omroeponderneming op te richten waaraan een concessie voor de levering van een openbare televisieomroepdienst zou worden verleend (10). De concessie voor de levering van de openbare dienst werd op 16 januari 1956 ondertekend.

(14) RTP werd bij wetsdecreet nr. 674-D/75 van 2 december 1975 genationaliseerd. Dat wetsdecreet maakte van RTP een openbare onderneming met de naam Radiotelevisão Portuguesa, E.P., waaraan alle rechten en plichten van haar voorganger uit hoofde van het wetsdecreet werden overgedragen.

(15) RTP had tot de jaren tachtig op de nationale omroepmarkt een monopoliepositie. De onderneming exploiteerde twee televisiezenders, RTP1 en RTP2. In de jaren negentig kreeg RTP concurrentie van commerciële zenders nadat Portugal in februari 1992 aan SIC en de commerciële zender TVI vergunningen had verleend om op een derde respectievelijk vierde zender uit te zenden (11).

(16) Bij wet nr. 21/92 van 14 augustus 1992 werd RTP, EP tot een naamloze vennootschap met de naam „Radiotelevisão Portuguesa, SA” omgevormd en keurde de onderneming haar nieuwe statuten goed.

(17) RTP verricht activiteiten zowel op het gebied van de publieke omroep als op het gebied van de commerciële activiteiten. De RTP is juridisch gemachtigd commerciële of industriële activiteiten uit te oefenen die verband houden met activiteiten op het gebied van de televisieomroep (12).

(18) De commerciële activiteiten van RTP worden ontplooid door middel van financiële deelnemingen in andere ondernemingen, die in juridisch opzicht verschillen van RTP en die een eigen structuur en boekhoudsysteem bezitten.

A.2. MAATREGELEN (13)

(19) De jaarlijkse compenserende betalingen aan de RTP vormen het belangrijkste mechanisme waarmee RTP voor haar openbaredienstverplichtingen wordt gecompenseerd. Gedurende de periode 1992-1998 ontving RTP 66,495 miljard PTE, (circa 332 miljoen EUR) (14) ter dekking van de uit openbaredienstverplichtingen voortvloeiende kosten. De rechtsgrondslag van de jaarlijkse compensatiebetalingen is artikel 5 van wet nr. 21/92 (15).

(20) Tabel 1 geeft de verdeling weer van de jaarlijkse compensatiebetalingen die gedurende de periode van 1992 tot 1998 waarop dit besluit betrekking heeft aan RTP werden uitgekeerd. Tabel 1 Bedrag van de jaarlijkse compenserende betalingen 1992-1998 (in miljoen PTE en miljoen EUR) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 6 200 7 100 7 145 7 200 14 500 10 350 14 000 EUR 26,9 (16) EUR 35,4 EUR 35,6 EUR 35,9 EUR 72,3 EUR 51,6 EUR 69,8 Bron: Besluit van de ministerraad

(21) Toen RTP tot een naamloze vennootschap werd omgevormd, zag de Portugese wetgeving betreffende de registratie van vennootschappen er als volgt uit. In artikel 7, lid 1, van de versie van het Portugese wetboek van handelsvennootschappen (Código das Sociedades Comerciais), die ten tijde van de omvorming van de RTP van kracht was, werd bepaald dat de statuten (contrato de sociedade) van een handelsvennootschap bij notariële akte moesten worden geformaliseerd. In artikel 18, lid 5, van het wetboek van handelsvennootschappen werd bepaald dat de akte waarbij een naamloze vennootschap wordt opgericht, in het handelsregister moet worden ingeschreven wanneer de vennootschap eenmaal volgens de wettelijke vormvoorschriften is opgericht. Registratie was verplicht overeenkomstig artikel 15, lid 1, en lid 3, onder a), van het handelsregisterwetboek (Código do Registo Comercial) alsook artikel 166 van het wetboek van handelsvennootschappen. Overeenkomstig artikel 70, lid 1, onder a) van de versie van de wet op het nationale handelsregister die destijds van kracht was, moest de akte waarbij een naamloze vennootschap wordt opgericht worden bekendgemaakt in het Diário da República (zie artikel 70, lid 2 (17)) De publicatie moest ambtshalve door de griffier worden verricht en door de belanghebbende worden bekostigd (zie artikel 71, lid 1, van handelsregisterwetboek).

(22) Op het tijdstip van de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992 werd de RTP vrijgesteld van betaling van de kosten van notariële akten en de registratiekosten in verband met de registratie van de wettelijke omvorming van RTP van openbare onderneming tot naamloze vennootschap. De waarde van de vrijstellingen beliep 33 miljoen PTE (circa 164 000 EUR). Over het algemeen moet iedere rechtspersoon, uit hoofde van het Portugese recht, de kosten betalen die over de oprichting van een vennootschap en de wijziging van de statuten van de onderneming of andere belangrijke wijzigingen van de onderneming worden geheven.

(23) Deze vrijstelling van de registratiekosten heeft als rechtsgrondslag artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, waarin het volgende wordt bepaald: „de statuten van RTP SA worden goedgekeurd […]; zij hoeven niet noodzakelijkerwijs in een notariële akte te worden omgezet, doch worden automatisch geregistreerd, vrij van rechten en kosten, op basis van het Diário da República (Publicatieblad van de Republiek) waarin zij worden bekendgemaakt”.

(24) De bepalingen van artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 zijn vastgesteld op grond van wet nr. 84/88 van 20 juli 1988 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap. In artikel 1 van wet nr. 84/88 wordt bepaald dat overheidsbedrijven, ook wanneer zij genationaliseerd zijn, bij wetsdecreet tot naamloze vennootschap kunnen worden omgevormd. Het luidt als volgt: „Openbare bedrijven […] kunnen overeenkomstig de bepalingen van de Grondwet en van deze wet bij wetsdecreet worden omgevormd tot een naamloze vennootschap met overheidskapitaal dan wel met overwegend overheidskapitaal.”.

(25) In artikel 3, lid 2, van wet nr. 84/88 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot een naamloze vennootschap wordt ook bepaald dat in zo’n wetsdecreet de statuten van de naamloze vennootschap moeten worden goedgekeurd. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, van wet nr. 84/88, is genoemd wetsdecreet als document afdoende om aan de vereisten inzake registratie te voldoen (18).

(26) Overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 was RTP vrijgesteld van betaling van andere registratierechten die rechtstreeks verband hielden met de wijziging van rechtsvorm van de onderneming. Artikel 11, lid 2, luidt: „Elke inschrijving, registratie, kanttekening, te verrichten door elke dienst van bewaring en alle overheidsdiensten of -organen, met name het nationaal register van rechtspersonen, de hypotheekbewaarder en de dienst „eigendom van auto’s”, wordt vrij van alle heffingen en kosten verricht op eenvoudig verzoek van en ondertekend door twee leden van de raad van bestuur van de vennootschap.”.

(27) Volgens Portugal waren de bepalingen van artikel 11, lid 2, vastgesteld op grond van de toepassing van wetsdecreet nr. 404/90 (19) en bevestigen deze de toepasbaarheid op de RTP van een bepaling met een algemeen karakter. In artikel 1 hiervan wordt namelijk bepaald dat tot 31 december 1993 ondernemingen die overgaan tot akte van samenwerking of concentratie vrijstelling zouden kunnen krijgen van de overdrachtsrechten op onroerende goederen die noodzakelijk zijn voor de concentratie of samenwerking. In artikel 1 van die wet is tevens de vrijstelling vastgelegd van de overige rechten en kosten die voor het verrichten van dit soort akten moeten worden betaald.

(28) Portugal heeft verklaard dat RTP in het verleden diverse keren de kosten van notariële akten en de registratiekosten in verband met bepaalde kapitaaluitbreidingen en andere transacties na de omvorming tot naamloze vennootschap heeft betaald (20).

(29) Tussen 1983 en 1989 had RTP bij de sociale zekerheid een schuld geaccumuleerd ten bedrage van 2,189 miljard PTE, ten gevolge van de niet-betaling van de sociale bijdragen. Deze schuld vindt zijn oorsprong in een conflict tussen RTP en de administratie van de Segurança Social over een kwestie van interpretatie met betrekking tot de voor gemaakte overuren en artiestengages verschuldigde sociale bijdragen.

(30) De interpretatie door de sociale zekerheid was vervat in artikel 2, onder e), van besluit (Decreto Regulamentar) nr. 12/83 van 12 februari 1983. Om een rechtsgeding te vermijden troffen beide partijen een minnelijke schikking, waarbij de sociale zekerheid de achterstandsrente kwijtschold en een herschikking van de betaling van de schuld aanvaardde. Na de bijlegging van het rechtsgeschil is het uitvoeringsbesluit in kwestie nooit ingetrokken.

(31) Op 6 mei 1993 werd in een gezamenlijk besluit van de minister van Financiën en de minister van Sociale Zekerheid toestemming gegeven voor de herschikking van de schuld in 120 maandelijkse termijnen en werd afgezien van de verschuldigde boeten en rente ten belope van 1,206 miljard PTE (6 miljoen EUR).

(32) De voorwaarden voor het verlenen van toestemming voor uitzonderlijke overeenkomsten voor de betaling van schulden aan socialezekerheidsinstanties zijn vervat in wetsdecreet nr. 411/91. Overeenkomstig artikel 2, lid 1 hiervan moet de toestemming onontbeerlijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming die de schuldenaar is te waarborgen. De uitzonderingsbepalingen kunnen met name dan worden toegepast wanneer, onder andere, zoals in artikel 2, onder d), van het wetsdecreet wordt bepaald, de onderneming die schulden heeft „is bezet geweest of het voorwerp is geweest van zelfbeheer door de werknemers of interventie door de staat”.

(33) In de periode 1994-1997 heeft Portugal het kapitaal van RTP jaarlijks verhoogd. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende kapitaaluitbreidingen, die 46,8 miljard PTE (233 miljoen EUR) beliepen. Tabel 2 Verhogingen van het aandelenkapitaal van RTP 1994-1997 (in miljoen PTE) Jaar 1994 1995 1996 1997 Verhoging van aandelenkapitaal 10 000 12 800 10 000 14 000 Aandelenkapitaal op 31 december 22 708 35 508 45 508 59 508 Bron: Balansen van RTP.

(34) De openbaredienstverleningsovereenkomsten die Portugal met RTP sloot voorzien in deelneming van de staat in de door RTP gedane investeringen, bij voorkeur in de vorm van kapitaaluitbreiding (21).

(35) In december 1998 werd een overeenkomst voor een „ondergeschikte” lening gesloten tussen het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) en RTP, waarin de voorwaarden waren vastgelegd voor een lening van het fonds aan RTP ten belope van 20 miljard PTE (99,8 miljoen EUR). De lening was bestemd voor uitbreiding van het kapitaal van de onderneming.

(36) Het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld wordt beheerd door het Instituut voor het beheer van de staatsschuld (Instituto de Gestão do Crédito Público). Laatstgenoemd instituut is verantwoordelijk voor het beheer van de schuld van de Portugese staat en voor de tenuitvoerlegging van het centrale programma voor het opnemen van leningen, in overeenstemming met de wet op de staatsschuld (22) en de door de Portugese regering vastgelegde richtsnoeren. Het instituut voor het beheer van de staatsschuld ressorteert onder de Portugese minister van Financiën (23).

(37) Vanaf de datum waarop het bedrag aan RTP ter beschikking werd gesteld, moest over de lening jaarlijkse rente worden betaald tegen het rentepercentage Lisbor twaalf maanden, die aan het begin van iedere periode wordt berekend, vermeerderd met 20 basispunten (24).

(38) Volgens de overeenkomst moet de lening op 31 december 2003 zijn terugbetaald, maar kan deze in onderlinge overeenstemming met een periode van één of twee jaar worden verlengd. RTP betaalde geen rente over de lening aangezien in de overeenkomst is bepaald dat de over de eerste vier jaarlijkse betalingen verschuldigde rente moest worden gekapitaliseerd (25).

(39) De overeenkomst die in december 1998 tussen het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld en RTP werd gesloten, was opgesteld overeenkomstig de richtsnoeren die zijn vervat in een gezamenlijke resolutie van de staatssecretaris voor de Media, en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën van 17 december 1998.

B. FINANCIËLE POSITIE VAN RTP

(40) Zoals in onderstaande tabel wordt aangegeven leed RTP in de door de Commissie onderzochte periode verliezen. In 1996 werd de financiële situatie van de onderneming dermate slechter dat het eigen kapitaal negatief werd. Tabel 3 Economische en financiële gegevens van RTP voor de periode 1993-1998 (in miljoen PTE) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Nettowinst (verliezen) (7 883) (19 558) (26 581) (18 512) (32 223) (25 039) Netto eigen vermogen 1 557 8 071 4 269 (4 274) (20 586) (50 827) Activa 39 418 42 262 56 078 67 654 62 340 83 843 Financiële schulden (26) 22 402 26 855 30 258 44 922 44 885 92 775 Bron: Financiële rekeningen van RTP.

C. OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN VAN RTP IN 1992-1998

(41) RTP moet diensten verschaffen op het gebied van de publieke televisieomroep. De omschrijving, toewijzing en financiering hiervan zijn in verscheidene wetten vastgelegd.

(42) In wet nr. 58/90, die de uitoefening van de televisieomroepactiviteit regelt, zijn de bepalingen vervat die van toepassing zijn op particuliere omroepen en is tevens de verplichting van de staat om voor een publieke televisieomroep te zorgen vastgelegd (27). In wet nr. 21/92 betreffende de statuten van RTP zijn de belangrijkste openbaredienstverplichtingen en de financiering daarvan vastgelegd.

(43) De openbare diensten en de financiering daarvan worden meer in detail beschreven in twee in 1993 en in 1996 tussen RTP en de Portugese staat gesloten dienstverleningsovereenkomsten, (hierna hetzij „oude openbaredienstverleningsovereenkomst” of „nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst” of „openbaredienstverleningsovereenkomsten” wanneer naar beide overeenkomsten wordt verwezen) (28).

(44) In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt bepaald dat tussen Portugal en RTP een concessieovereenkomst moet worden gesloten en worden de belangrijkste openbaredienstverplichtingen aangegeven die in het kader van deze overeenkomst moeten worden nagekomen. In artikel 4, lid 2, van genoemde wet zijn de algemene beginselen vervat die RTP bij de uitoefening van haar activiteit als vergunninghouder (29) in acht moet nemen. In artikel 4, lid 3, worden de verplichtingen van de openbare televisieomroep in detail aangegeven (30).

(45) De openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigen de openbaredienstverplichtingen van RTP. In de eerste plaats gelden voor RTP algemene verplichtingen en verplichtingen inzake de inhoud van de programma’s (31). RTP moet een openbare omroep verzorgen, als onderdeel daarvan op twee zenders programma’s uitzenden en ervoor zorgen dat de zenders het gehele Portugese vasteland bestrijken. De eerste zender is van meer algemene aard en moet meer algemene programma’s aanbieden. De tweede zender moet meer gericht zijn op een specifiek publiek en programma’s bieden van culturele, educatieve en wetenschappelijke aard. Een van de zenders moet de autonome regio’s de Azoren en Madeira bestrijken.

(46) Ten tweede worden in de openbaredienstverleningsovereenkomsten specifieke programmeringsverplichtingen aan RTP opgelegd (32). Er zijn normen vastgelegd ten aanzien van de kwaliteit van de programma’s (zoals pluralisme, onpartijdige informatie, enz.) en de inhoud van de programma’s (nieuwe fictie, sport, kinderprogramma’s, Portugese cultuur, binnenlands nieuws en amusementprogramma’s). RTP moet zendtijd aan bepaalde entiteiten afstaan, de filmindustrie en andere vormen van audiovisuele productie ondersteunen, de productie van educatieve of opleidingsprogramma’s bevorderen, zorgen voor de uitwisseling van programma’s met de autonome regio’s de Azoren en Madeira en de samenwerking bevorderen met andere publieke omroeporganisaties in de Europese Unie. Daarnaast moet RTP voldoen aan specifieke programmeringsverplichtingen met betrekking tot de internationale samenwerking. Zo moet de onderneming bijvoorbeeld programma’s produceren voor en uitzenden naar Portugese gemeenschappen in het buitenland, naar de Afrikaanse landen waar Portugees de officiële taal is en naar Macau. RTP moet toezien op de werking van RTP Madeira en RTP Açores, en zijn productiecentra en delegaties in het buitenland behouden.

(47) Ten derde worden in de openbaredienstverleningsovereenkomsten ook specifieke verplichtingen aan RTP opgelegd. Zo moet RTP bijvoorbeeld audiovisuele archieven beheren, technische vernieuwingen invoeren ten aanzien van haar materiaal en activiteiten, het Teatro Nacional de S. Carlos steunen en andere nader te preciseren diensten leveren.

(48) In artikel 5 van wet nr. 58/90 werd aan RTP voor een periode van 15 jaar, hernieuwbaar voor een periode van nog eens 15 jaar, de concessie voor de publieke omroep verleend die de frequenties met betrekking tot de eerste en de tweede zender bestrijkt. In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt bepaald dat RTP de concessiehouder van de publieke televisieomroep is. Bepaling 1 van de openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigt dat RTP de verlener van diensten op het gebied van de openbare televisieomroep is (33).

(49) In de openbaredienstverleningsovereenkomsten (34) is een adviesraad (Conselho de Opinião) voorzien, die bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende sectoren van de publieke opinie en die kan interveniëren om na te gaan of RTP aan de algemene en specifieke verplichtingen op het gebied van publieke televisieomroep voldoet.

(50) RTP moet aan de minister van Financiën een businessplan en een budget voor de openbare dienst voor het daaropvolgende jaar overleggen, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), die vergezeld moeten gaan van adviezen welke zijn opgesteld door de accountants en de adviesraad van RTP. Daarnaast moet een verslag worden ingediend over de inachtneming van de openbaredienstverplichtingen in het voorgaande jaar (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, (de „verslagen over de openbare dienst”), dat vergezeld gaat van een advies van het accountantscomité van RTP (35).

(51) De minister van Financiën en het met de media belaste lid van de regering moeten verifiëren of de openbaredienstverleningsovereenkomsten zijn nageleefd. De algemeen inspecteur van financiën moet op het financieel plan een audit verrichten. Daarnaast moet door een externe gespecialiseerde accountant een jaarlijkse audit van de verslagen over de openbare dienst worden verricht (36).

(52) De nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst voorziet tevens, in geval van schendingen van de overeenkomst door RTP, in door Portugal op te leggen sancties in de vorm van geldboeten, inbeslagnames, terugbetaling of verbreking van de concessieovereenkomst.

(53) In de periode tussen 1992 en 1998 verrichtte een externe accountant audits op alle jaarrekeningen van RTP.

(54) RTP had ook de verslagen over de openbare dienst van alle jaren ingediend, met uitzondering van het verslag over de openbare dienst van 1992, aangezien de verplichting om externe audits te laten verrichten voor de eerste keer was opgenomen in de oude openbaredienstverleningsovereenkomst die van 1993 dateert. Portugal betoogt dat voor de jaren 1995 tot en met 1998 een juridisch onafhankelijke accountant een gunstig en autonoom advies over de verslagen over de openbare dienst had uitgebracht (37). Portugal betoogt tevens dat alle verslagen over de openbare dienst in die periode vergezeld waren van een advies van het accountantscomité van RTP en van een audit van de inspecteur-generaal van Financiën (Inspecção-Geral de Finanças), die onafhankelijk is van RTP. De situatie ten aanzien van de externe audits van de verslagen over de openbare dienst kan als volgt worden beschreven:

(55) De verslagen over de openbare dienst van 1993 en 1994 bevatten een verklaring van overeenstemming die bevestigde dat RTP aan haar openbaredienstverplichtingen had voldaan, maar alleen het bestuur van RTP.

(56) Voor de jaren 1995, 1996, 1997 en 1998 bevatte het verslag over de openbare dienst verklaringen van overeenstemming van een onafhankelijke externe accountant, Maia, Mesquita & Associados — (Revisor Oficial das Contas) waarin werd vermeld dat bij de audit geen kwesties aan het licht waren gekomen die de berekening van de compenserende betalingen aan RTP waarnaar in de verslagen voor die jaren werd verwezen, aanzienlijk zouden beïnvloeden.

(57) In 2010 diende Portugal bij de Commissie meer alomvattende externe audits in van de verslagen over de openbare dienst voor de periode 1992-1997. De externe audits van de verslagen over de openbare dienst voor die periode werden georganiseerd door de nationale regelgevende instantie voor de media, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Zij werden voor die periode uitgevoerd door Pedro Roque SROC, een externe accountant, die onafhankelijk is van de RTP (38). Portugal diende ook een samenvattend verslag in dat voor alle jaren de resultaten van de audits bevatte. Er was al een externe audit over het verslag over de openbare dienst voor 1998. Die externe audit voor 1998 was uitgevoerd door BDO Binder, een externe accountant (het „BDO Binder verslag”) (39).

(58) Het mandaat van de audits 1992-1997 bestond er, voor elk jaar in kwestie, in na te gaan of RTP haar mandaat vervulde zoals in de destijds geldende openbaredienstverleningsovereenkomsten was vastgelegd en of er overeenstemming was tussen de kosten van de openbarediensttaak en de compenserende betalingen. In de externe audits werden de uit de openbaredienstverleningsovereenkomsten voortvloeiende verplichtingen opgesomd, werden de diverse wetten in aanmerking genomen die op de openbaredienstverplichtingen van RTP van toepassing waren (bijvoorbeeld, de Televisiewet nr. 58/90 van 7 september 1990) alsook het businessplan en de begroting van de openbare dienst (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) en de verslagen over de openbare dienst. Bij de externe audits werd nagegaan of de openbaredienstverplichtingen werden nageleefd. In de verslagen werden de door Portugal uitgekeerde compenserende betalingen vergeleken met de kosten die in de verslagen over de openbare dienst werden opgevoerd.

(59) Voor alle jaren in kwestie, dat wil zeggen 1992-1997, werd in de audits geconcludeerd dat RTP haar belangrijkste omroepverplichtingen in hoofdzaak was nagekomen. In de audits wordt tevens gesteld dat „wat de overeenstemming tussen de openbarediensttaken en de compensatie van de „werkelijke” kosten betreft, er geen materieel relevante distorsies zijn die de naleving van de in de periode in kwestie geldende wetgeving ongunstig beïnvloeden”. Voor alle boekjaren concludeert het samenvattende verslag dat de compenserende betaling door Portugal minder bedroeg dan de in ieder verslag over de openbare dienst aangegeven bedragen. De audits worden op de website van de ERC (40) gepubliceerd. Ook het BDO Binder verslag maakte geen enkele melding van overcompensatie voor de verstrekte openbare dienst.

(60) Krachtens artikel 5 van wet nr. 21/92 heeft RTP het recht voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen een compensatie te ontvangen. Dat recht wordt door de openbaredienstverleningsovereenkomst bevestigd.

(61) Naast het systeem van jaarlijkse compensatiebetalingen (zie overweging 19) is in de openbaredienstverleningsovereenkomsten vastgelegd dat Portugal financiering verleent voor: a) de betaling van specifieke diensten die in tussen door de staat en RTP gesloten of nog te sluiten dienstverleningsovereenkomsten zijn vastgelegd (41); b) deelneming door de staat aan alle investeringen die door RTP worden gedaan, met name investeringen die zijn bestemd voor de infrastructuur welke noodzakelijk is voor de werking van de productie- en omroepcentra in de autonome regio’s de Azoren en Madeira, de audiovisuele archieven en de internationale uitzendingen van RTP alsook andere investeringen die de concessiehouder om technische redenen moet doen (42).

(62) Om de kosten en ontvangsten in het kader van de openbaredienstverplichtingen te bepalen ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan past RTP een analytisch boekhoudsysteem toe. In de openbaredienstverleningsovereenkomsten worden de criteria aangegeven voor de met iedere afzonderlijke openbaredienstverplichting verband houdende kosten ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan (43).

(63) Op basis van de in de vorige overweging genoemde analytische boekhouding verdeelt RTP kosten en ontvangsten (bijvoorbeeld personeel en materieel) om een bepaald aantal activiteiten (zoals beheer van de programmering, rechtstreekse en onrechtstreekse programmakosten, spreidingskosten, kosten van uitzending, marketingkosten en algemene kosten) te dekken.

(64) De rechtstreekse kosten van de verschillende activiteiten worden verdeeld over de verschillende kostenposten (bijvoorbeeld RTP1, RTP2, RTPi RTP Afrika). De indirecte kosten worden aan de kostenposten toegewezen op basis van coherente analytische criteria (bijvoorbeeld het aantal zenduren) (44).

(65) De analytische boekhouding heeft de volgende kenmerken: a) overeenkomstig de openbaredienstverleningsovereenkomsten mogen alleen de netto-exploitatiekosten worden gecompenseerd volgens de in de openbaredienstverleningsovereenkomsten beschreven methode. Ten aanzien van de financiële kosten, buitengewone uitgaven en voorzieningen die niet rechtstreeks met een activiteit verband houden kan geen compensatie worden gegeven (45); b) voor de berekening van de netto terugbetaalbare exploitatiekosten moet RTP de exploitatie-ontvangsten die uit iedere openbaredienstverplichting voortvloeien aftrekken; c) volgens de oude openbaredienstverleningsovereenkomst was geen compensatie toegestaan voor de openbaredienstverplichting betreffende de exploitatie van RTP1 en RTP2 en de verplichting ervoor te zorgen dat de autonome regio’s door een van deze zenders werden bestreken (46); d) volgens de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst kunnen ten aanzien van de exploitatiekosten van RTP1 en RTP2 compensatiebetalingen worden gedaan, doch is geen enkele aanvullende compensatie mogelijk indien de reële exploitatiekosten (netto) van RTP1 en RTP2 hoger liggen dan de geraamde kosten (47).

(66) RTP gaf de nettokosten van de exploitatie van de publieke omroep aan in de jaarverslagen over de openbare dienst, overeenkomstig de in de overwegingen 60 tot en met 65 vermelde kostenberekeningsmethode. Onderstaande tabel geeft een globaal beeld van de kosten van iedere activiteit van de openbare dienst ten aanzien waarvan RTP recht heeft op compensatiebetalingen. Tabel 4 Opgegeven en voor compensatie in aanmerking komende nettokosten van de publieke omroep (in miljoen PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Teletekst 112,9 86,8 Exploitatie van RTP Internacional 882,3 1 517,4 1 826,9 1 890,8 2 059,6 3 999,1 3 712,9 RTP Afrika — — — — 654,7 1 332,0 Rechtstreeks uitzending door RTP1 naar Azoren en Madeira — — — — — 76,8 295,4 Audiovisuele archieven 509,1 241,6 402,7 492,7 184,9 909,4 672,1 Samenwerking met de Portugeestalige Afrikaanse landen 186,9 128,4 172,2 148,6 144,9 202,4 200,3 Kostenverschil 406,7 1 312,8 1 314,2 1 050,3 1 050,0 622,6 208,6 Delegaties/correspondenten 797,8 658,2 681,1 642,7 583,2 457,2 211,0 Fundação do Teatro Nacional (stichting van het theater S. Carlos) 50,0 55,0 60,0 60,0 60,0 60,0 Bevordering van de filmproductie 215,0 95,0 27,5 156,5 391,1 352,8 Exploitatie van centra in de autonome gebieden 3 453,4 3 486,0 3 685,9 3 696,1 3 846,6 3 459,2 2 855,2 Zendtijd voor specifieke entiteiten 482,0 350,6 151,1 94,6 80,8 Sport TV (48) – 440,0 Netto-exploitatiekosten van RTP1 16 946,1 11 916,6 Netto-exploitatiekosten van RTP2 9 050,6 10 080,6 8 637,6 Netto totale exploitatiekosten 6 718,2 7 960,0 8 384,1 8 103,3 17 217,1 37 972,1 30 101,3 Bron: Door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens en verslagen over de openbare dienst.

(67) In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de investeringen van RTP in uitrusting voor haar publiekeomroepactiviteiten. In de tabel worden zowel de werkelijke investeringen in de publiekeomroepactiviteiten, zoals die uit de financiële jaarrekening blijken, als de investeringen die in de verslagen over de publieke omroep worden opgegeven, opgenomen. De werkelijke investeringen in publieke-omroepactiviteiten bedroegen meer dan de investeringen die in de openbaredienstverleningsovereenkomsten staan aangegeven. Tabel 5 Investeringen in publiekeomroepactiviteiten (in miljoen PTE) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Totaal Financiële jaarrekening 2 632,6 2 102,0 2 763,9 992,7 1 480,4 4 037,4 6 054,2 20 063,2 Verslagen over de publieke omroep 2 327,3 98,0 1 975,1 154,4 28,1 4 037,4 6 127,8 14 748,1 Verschil 305,3 2 004,0 788,8 838,3 1 452,3 0 –73,6 5 315,1 Bron: Financiële jaarrekeningen van RTP en verslagen over de publieke omroep.

(68) Met de ad-hocmaatregel werd beoogd RTP te vergoeden voor de openbaredienstverplichtingen die aan de onderneming waren opgelegd en haar investeringen te financieren.

(69) In Portugal is de exploitant van de publieke omroep niet gekozen na een aanbestedingsprocedure in het kader waarvan alle geïnteresseerde ondernemingen de gelegenheid hadden om de hoogte aan te geven van de vergoeding die zij nodig zouden hebben om de openbareomroepconcessie te exploiteren. RTP is door de regering aangewezen om de openbare dienst op het gebied van televisieomroep te leveren.

(70) Sedert 1992 zijn zowel publieke als particuliere exploitanten aanwezig op de Portugese televisiemarkt. Naast RTP hebben de particuliere televisieomroepen SIC en TVI een zendmachtiging. SIC was de eerste particuliere operator die op 6 oktober 1992 met haar omroepactiviteiten is begonnen. De maatregelen ten gunste van RTP zouden tot gevolg kunnen hebben dat de concurrentie op de Portugese televisieomroepmarkt wordt vervalst.

III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(71) Na de inleiding van de onderzoeksprocedure in deze zaak hebben diverse belanghebbenden opmerkingen gemaakt over de in de overwegingen 21 tot en met 39 genoemde maatregelen. Onderstaande overwegingen bieden een overzicht van de relevante opmerkingen van de belanghebbenden, ingedeeld naar maatregel.

(72) In dit gedeelte worden alleen de opmerkingen behandeld die verband houden met kwesties die na het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-442/03 nog hangende zijn, te weten de kwesties betreffende de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten, en met betrekking tot de andere maatregelen (de overeenkomst met de Segurança Social in 1993, kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en een lening in 1998), als bedoeld in artikel 1 van Beschikking 2005/406/EG. Deze opmerkingen van belanghebbenden omvatten opmerkingen die na het eerste besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van 15 november 2001 zijn gezonden en opmerkingen die na de publicatie van het verzoek tot het maken van opmerkingen van 24 december 2008 door de Commissie zijn ontvangen (49).

(73) SIC en TVI betoogden dat de vrijstelling van de kosten van notariële akten en registratiekosten een uitzondering is op de regels die op grond van het Portugese recht van toepassing zijn op iedere verandering van de statuten van een vennootschap. SIC voegde daaraan toe dat de reikwijdte van deze maatregel niet beperkt is tot de omvorming van RTP in 1992. Overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 geniet RTP voor elke soort inschrijving en registratie een algemene vrijstelling van belasting en rechten.

(74) TVI merkt op dat RTP eveneens was vrijgesteld van betaling van de kosten in verband met de publicatie van de notariële akte.

(75) Wat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 betreft, betoogden SIC, ACT (de Europese vereniging van commerciële televisie), de Italiaanse commerciële omroep Mediaset en TVI dat geen enkele redelijke aandeelhouder zou zijn overgegaan tot kapitaaluitbreiding bij een vennootschap met de kenmerken van RTP. De genoemde kapitaalinbreng werd gedaan in een vennootschap die een ernstig tekort vertoonde, zonder coherent herstructureringsplan dat de onderneming levensvatbaar kon maken.

(76) Bovendien hield SIC, wat de lening van 1998 betreft, staande dat, rekening houdend met het feit dat RTP in 1996 „technisch failliet” was, geen enkele financiële instelling een dergelijke lening aan RTP zou hebben verstrekt.

(77) Met name SIC wees nadrukkelijk op het ontbreken van externe audits, die regelmatig hadden moeten plaatsvinden. Ook verwees SIC naar de tekortkomingen die voor 1998 waren gevonden en die beschreven staan in het BDO Binder verslag over dat boekjaar, de enige bestaande externe audit, die de Commissie in aanmerking had moeten nemen. SIC wees op een aantal kritische passages in het BDO Binder verslag over 1998, waaronder overschrijding van de maximum reclamezendtijd in de televisie-uitzendingen van RTP. SIC wijst erop dat, volgens de openbaredienstverleningsovereenkomsten, RTP beperkingen inzake de reclamezendtijd in acht moet nemen en zij bijvoorbeeld alleen een bepaald aantal minuten reclame per uur mag laten zien. Volgens de conclusies van het BDO Binder verslag werd dit voorschrift in 1998 niet in acht genomen. SIC citeerde ook de in dat verslag vermelde vaststelling dat een aantal activa niet in de boekhouding waren opgenomen, wat de onderneming als bewijs lijkt te beschouwen dat de respectieve investeringen voor die activa niet zijn gedaan.

(78) Na de nietigverklaring van artikel 1 en een deel van artikel 2 van Beschikking 2005/406/EG door het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-442/03 betoogt SIC dat de Commissie in deze beschikking ook rekening moet houden met het verslag van de Portugese rekenkamer (Tribunal de Contas, hierna „rekenkamer” genoemd) van juni 2002 (nr. 8/2002); dit verslag, dat betrekking heeft op de periode 1997-2000 (die echter tot 1993 werd uitgebreid) had volgens SIC het objectieve doel het beheer van RTP en de verzorging door RTP van openbare televisie ten aanzien van doeltreffendheid, efficiëntie en economie te onderzoeken. De conclusies van het verslag samenvattend onderstreept SIC dat een strategie ontbrak om de programma’s van RTP te definiëren en dat de richtsnoeren van het interne accountantscomité betreffende de kostenbeperkingen niet werden nageleefd en de jaarlijkse begrotingen niet in acht werden genomen. SIC verklaarde voorts dat de rekenkamer erop wijst dat Portugal nog niet heeft gepreciseerd dat de verlening van staatssteun verband houdt met de werkelijke inachtneming van haar openbaredienstverplichting.

(79) SIC wees op de algemene conclusies van de Portugese rekenkamer over de openbaredienstverleningsovereenkomsten, die voor RTP een aanleiding vormen om efficiëntie en doeltreffendheid bij het beheer van RTP te veronachtzamen, wat samengaat met een vage en weinig specifieke openbaredienstopdracht.

IV. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL

(80) Ten aanzien van de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten stelt Portugal dat, aangezien de omvorming van de openbare onderneming tot naamloze vennootschap (sociedade anónima) door middel van een wetgevingsbesluit moest plaatsvinden, er geen basis bestond voor het innen van de rechten en kosten in verband met de formalisering bij notariële akte van die omvorming of de registratie en publicatie ervan.

(81) De omvorming van RTP tot naamloze vennootschap werd in 1992 uitgevoerd met het doel de onderneming onder het privaatrecht te brengen en de wijze waarop zij haar activiteiten verricht meer op die van particuliere operatoren af te stemmen. Men achtte het noodzakelijk RTP van alle middelen te voorzien waarmee zij haar doelstellingen van openbare dienstverlening zo goed mogelijk kon vervullen in een markt die in toenemende mate voor concurrentie openstond. De bedoeling was de activiteiten en het beheer van RTP dezelfde flexibiliteit te verlenen als „gewone” ondernemingen waarop het private handelsrecht van toepassing is. Volgens Portugal was de opzet van de naamloze vennootschap minder omslachtig dan de staatscontroleprocedures die eerder op RTP als openbare onderneming van toepassing waren en biedt het zodoende betere voorwaarden voor de ontwikkeling van televisiezenders en hun programmering.

(82) Portugal betoogt dat de omvorming van RTP bij wet in 1992, met als gevolg dat voor de formalisering van dat besluit geen „notariële akte” nodig was, in overeenstemming was met de aard en de opzet van het Portugese rechtsstelsel. In dit verband herinnert Portugal eraan dat RTP in 1975 bij wet, namelijk bij wetsdecreet nr. 674-D/75 als openbare onderneming was opgericht. Daarom moesten dit soort besluiten, zoals uitdrukkelijk is vereist in wet nr. 84/88 betreffende de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap, eveneens bij wet plaatsvinden. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van wet nr. 84/88, die een algemene wet is over de omvorming van overheidsbedrijven tot naamloze vennootschap (zie overweging 25), moesten in het wetgevingsbesluit waarin de omvorming van overheidsbedrijven was vastgelegd de statuten worden goedgekeurd van de naamloze vennootschap die uit de omvorming voortvloeide. Dit is bovendien in overeenstemming met het beginsel van de gelijkwaardigheid van besluiten, volgens welk beginsel wetsbesluiten alleen kunnen worden gewijzigd, opgeschort of ingetrokken door besluiten die binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een gelijkwaardige rang hebben. Portugal wijst erop dat het beginsel van de gelijkwaardigheid van wetsbesluiten is verankerd in de Portugese Grondwet (thans artikel 112, lid 5 of artikel 115, lid 5 van de Grondwet op het tijdstip waarop RTP in 1992 werd omgevormd) die bepaalt dat „geen enkele wet andere categorieën wetsbesluiten in het leven mag roepen of aan andere soorten besluiten de bevoegdheid toe mag kennen om een van haar bepalingen te interpreteren, te integreren, te wijzigen, op te schorten of in te trekken”. De toepassing van dit beginsel op de omvorming van overheidsbedrijven wordt door de literatuur ondersteund (50). Portugal verwijst ook naar een aantal arresten van zijn Grondwettelijk Hof waarin de interpretatie andermaal wordt bevestigd dat een wet alleen door een andere wet mag worden uitgelegd (51) en niet door een wet die binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een andere en lagere rang heeft.

(83) Portugal betoogt dat de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap bij wet nr. 21/92 werd uitgevoerd overeenkomstig het algemene Portugese wetgevingsstelsel en volgens de rechtsregels niet eenvoudig op grond van het privaatrecht door middel van een notariële akte had kunnen worden uitgevoerd. Portugal citeert tevens enkele voorbeelden van andere overheidsbedrijven die door middel van een wetgevingsbesluit tot naamloze vennootschap zijn omgevormd (52).

(84) Portugal verwijst naar wetsdecreet nr. 267/76 van 8 april 1976 waarbij voor de eerste maal een algemene regeling voor overheidsbedrijven werd vastgelegd. Dit wetsdecreet bepaalde dat overheidsbedrijven alleen konden worden opgericht bij wetsdecreet, waarin hun statuten moeten worden goedgekeurd. Dit geldt ook voor latere wijzigingen van de statuten.

(85) Portugal verwijst daarnaast naar wet nr. 84/88 van 20 juli 1988 (zie overweging 25 van dit besluit) waarin werd bepaald dat een wetsdecreet vereist was om overheidsbedrijven om te vormen tot naamloze vennootschappen en dat in het wetsdecreet ook de statuten van het overheidsbedrijf moesten worden goedgekeurd. Portugal concludeert derhalve dat voor de omvorming van RTP in 1992 ten eerste een wetsdecreet noodzakelijk was en dat ten tweede de statuten alleen bij wet en niet bij notariële akte konden worden goedgekeurd.

(86) Bovendien bevatte wet nr. 58/90 van 7 september 1990 het vereiste dat openbare televisieomroep wordt verstrekt door operatoren die uitsluitend of in meerderheid in handen zijn van openbare bedrijven en de statuten van die operatoren moesten bij wetsdecreet worden goedgekeurd.

(87) Wat de „registratiekosten” betreft, wijst Portugal erop dat, terwijl de registratie van de bij wet nr. 21/92 goedgekeurde statuten van die kosten was vrijgesteld, de registratieformaliteiten wel nog ambtshalve moesten worden verricht. De registratieformaliteiten werden als noodzakelijk beschouwd omdat de wet op het handelsregister (Código do Registo Comercial) vereist dat besluiten betreffende ondernemingen worden geregistreerd en gepubliceerd. Volgens Portugal beloopt de waarde van de registratiekosten 11 000„contos” (53) wat gelijkstaat aan 11 000 000 PTE.

(88) Wat het publicatievereiste betreft, wijst Portugal er nadrukkelijk op dat, aangezien de statuten van RTP in het Diário da República zijn gepubliceerd als bijlage bij wet nr. 21/92 waarbij zij werden goedgekeurd, aan dit vereiste was voldaan.

(89) Wat de opmerkingen van SIC over artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 betreft, antwoordde Portugal dat de Portugese wetgeving geen belastingvoordelen bij omvorming of herstructurering van ondernemingen verleent aan overheidsbedrijven. De vrijstelling was gebaseerd op wetsdecreet nr. 404/90. Portugal betoogt dat RTP, afgezien van de omvorming van 1992, niet was vrijgesteld van betaling van de registratiekosten op basis van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92. Portugal houdt voorts staande dat de indeling van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 als een permanente vrijstelling van kosten aan een taalkundig misverstand te wijten is. In plaats van te stipuleren dat het wetsdecreet voor alle wettelijke doeleinden voldoende was en dat ieder wetsbesluit dat nodig was om „de situatie” (dat wil zeggen de omvorming van 1992, aanhalingstekens zijn van ons) te regulariseren, schreef artikel 11, lid 2, voor dat RTP vrijgesteld zou zijn van alle heffingen en kosten die verbonden waren aan de akten in de eigendomsregisters. Dit betekende volgens Portugal dat RTP buiten de context van de omvorming van 1992 niet was vrijgesteld van registratiekosten, behalve in de transacties die verband hielden met de omvorming van 1992. Portugal verstrekte ook documentatie betreffende verscheidene situaties waarin RTP registratiekosten had betaald.

(90) Portugal betoogt dat de achtergrond van de oorspronkelijke overeenkomst tussen de Segurança Social en RTP over de herschikking van de schuld en de niet-invordering van boeten en interesten een juridisch conflict was over de grondwettelijkheid van uitvoeringsbesluit nr. 12/83 betreffende de verplichte sociale bijdragen die moeten worden betaald over de vergoedingen voor overwerk. In de overeenkomst werd de geldigheid erkend van de interpretatie dat ten aanzien van genoemde vergoeding geen sociale bijdragen behoefden te worden betaald, wat door fiscaal specialist werd bevestigd.

(91) In de tweede plaats bevestigde Portugal dat door de formele goedkeuring van deze overeenkomst door de Portugese regering geen specifiek financieel voordeel aan RTP werd verleend ten opzichte van andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden overeenkomstig wetsdecreet nr. 411/91. Portugal betoogt dat de ontheffing als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d), van toepassing was op RTP, aangezien RTP het voorwerp is geweest van overheidsinterventie en verscheidene gebeurtenissen heeft doorgemaakt in het kader van het beheer van een door de regering in 1977 benoemde bestuurscommissie (54). Volgens Portugal onderstreept het feit dat met een van de belanghebbenden ook op basis van wetsdecreet nr. 411/91 een overeenkomst is gesloten het algemene karakter van de maatregelen.

(92) Wat de lening betreft, geeft Portugal aan dat in de aangekoppelde technische voorwaarden is bepaald dat over de financiële operatie rente moest worden betaald die volgens de marktcriteria wordt berekend.

(93) Portugal betoogde dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1998, tezamen met de compensatiebetalingen, een instrument waren voor de financiering van de kosten die zijn verbonden aan het exploiteren van een publieke televisieomroep.

(94) Volgens Portugal bleek het financieringsmodel dat was gekozen om RTP voor de aan de openbaredienstverplichting verbonden kosten te compenseren niet adequaat en bracht dit commerciële tekorten met zich mee. Ten eerste werden de compensatoire vergoedingen steeds berekend op een niveau dat lag onder het niveau van de werkelijke financieringsbehoeften van de publieke omroep. Ten tweede betaalde Portugal deze vergoedingen stelselmatig te laat. Ten gevolge daarvan moest RTP een beroep doen op een bancaire financiering om haar exploitatiekosten te dekken, maar kon de onderneming bij de berekening van kosten van de publieke omroep de rente- en afschrijvingskosten niet laten meewegen. Ten derde moest RTP aan de staat btw over de vergoedingen betalen, waardoor het nettobedrag van de compensatoire vergoedingen daalde.

(95) Portugal houdt staande dat i) de vrijstellingen van rechten (dat wil zeggen vrijstelling van kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten), ii) de faciliteiten voor betaling van de bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, iii) de herschikking van de bij het socialezekerheidsstelsel uitstaande schulden, iv) de betaling in verband met de afstoting van het omroepnet, v) het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie en vi) de door RTP in 1998 verkregen lening niet onder het begrip staatssteun vallen. Wat de verenigbaarheid van de overige maatregelen betreft betoogt Portugal dat deze als compensatie voor de kosten van openbaredienstverlening en derhalve niet als staatssteun (55) moeten worden beschouwd, of dat de verenigbaarheid ervan met de wetgeving van de Unie aan artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (nu artikel 106, lid 2, VWEU) moet worden getoetst.

(96) Wat de berekening van de overcompensatie betreft, verklaart Portugal het volgende: a) het feit dat in 1996 de exploitatiekosten van RTP2 in aanmerking werden genomen als kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor terugbetaling in aanmerking kwamen, was juridisch gebaseerd op de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst, volgens welke de vergoeding van de exploitatiekosten van RTP2, overeenkomstig genoemde overeenkomst, in werking trad per 1 januari 1996 (56); b) de lening van 20 miljard PTE moet niet als compensatie worden beschouwd, omdat deze tegen marktvoorwaarden werd verleend, c) de kapitaaluitbreidingen waren tevens bedoeld om investeringen te financieren en niet alleen om financiële compensatie te verschaffen voor kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor vergoeding in aanmerking komen. De verplichting van de staat als aandeelhouder om deel te nemen aan de financiering van investeringen die als noodzakelijk worden beschouwd is vervat in de openbaredienstverleningsovereenkomsten (57); d) over de vergoedingen moest btw worden afgedragen, waardoor het nettobedrag dat RTP ontving lager uitkwam; e) overeenkomstig de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst konden de kosten verbonden met de openbaredienstverlening slechts worden vergoed tot maximaal het op de begroting uitgetrokken bedrag. Gelet op het voorgaande komt Portugal tot de vaststelling dat de financiële compensatie voor de aan RTP opgelegde openbaredienstverplichtingen niet als excessief of inadequaat moet worden beschouwd.

(97) Wat het ontbreken van externe audits betreft, betoogt Portugal dat de Commissie over de financiële situatie van RTP al een standpunt had ingenomen dat ook op de periode 1992-1998 betrekking had, zonder in haar beschikkingen van 2006 in zaak E 14/05 en zaak NN 31/06 een externe audit te eisen. Tegen die beschikkingen is bij het Hof van Justitie geen beroep ingesteld. Portugal houdt staande dat de Commissie in haar besluit in zaak NN 31/06 al rekening had gehouden met verslag nr. 8/2002 van de Rekenkamer. Portugal onderstreept voorts dat de Commissie in haar besluit in zaak NN 31/06 had geconcludeerd dat de financiële situatie van RTP in de periode 1992-1998 het gevolg was van de chronische onderfinanciering van haar publiekeomroepactiviteiten. In haar besluit NN 31/06 baseerde de Commissie haar conclusies op een extern rapport, het PriceWaterhouse Cooper verslag van 2005, en op de door een externe accountant verrichte audit van de financiële rekeningen van RTP die door Portugal als de enige relevante rekeningen worden beschouwd.

(98) Portugal wijst er daarnaast nogmaals op dat de audit van de verslagen over de openbare omroep voor de periode 1993-1998 door de accountants van RTP was uitgevoerd (58). Portugal heeft echter later externe audits van de verslagen over de openbare omroep voor de periode 1992-1998 overgelegd, tezamen met een eindverslag dat een overzicht van al die jaren bevat. De externe audits werden georganiseerd door de onafhankelijke instantie voor de media, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, die de externe accountants Pedro Roque opdroeg de externe audits (59) uit te voeren.

(99) Portugal antwoordde zeer gedetailleerd op enkele van de beweringen van SIC over concrete punten. Wat de bewering van SIC betreft dat volgens het BDO Binder verslag het advies van de adviesraad ontbrak, wijst Portugal er nadrukkelijk op dat dat advies zich niet uitstrekte tot het verslag van RTP over de openbare omroep. Alhoewel het advies van die instantie in de oude openbaredienstverleningsovereenkomst gewaarborgd was, was het geen juridisch bindend vereiste. Bovendien werd in de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst niet vereist dat die instantie een advies over het verslag over de openbare omroep uitbracht.

(100) Ten aanzien van de beweringen van SIC dat in het BDO Binder verslag voor boekjaar 1998 circa 53 miljoen EUR aan materiële activa was opgenomen, hoewel er voor dit soort activa geen inventaris bestond, heeft Portugal bevestigd dat de overeenkomstige investeringen zijn gedaan. Het feit dat van die activa aanvankelijk geen inventaris was gemaakt (hoewel de waarde ervan, met uitzondering van 4 miljoen EUR, naderhand kon worden geïdentificeerd en een inventaris met terugwerkende kracht kon worden opgesteld), betekent niet dat er geen investeringen zijn gedaan. De externe accountant bevestigde de balansen en cijfers en de transactie met derden.

(101) Ten aanzien van de bewering van SIC dat volgens het BDO Binder verslag over het boekjaar 1998 de toegestane reclamezendtijd was overschreden, merkte Portugal op dat dit geenszins tot een verlaging van de financiële compensatie zou leiden. De reden hiervan is dat de bedragen die RTP door de overschrijding van de maximumtijden voor reclameblokken ver onder het financieringstekort van dat boekjaar lag. In ieder geval bevestigde Portugal dat de totale inkomsten uit reclame (de inkomsten uit de overschrijding van de beperkingen van de reclamezendtijd daaronder begrepen) in aanmerking waren genomen bij de berekening van de financieringsbehoefte, dat wil zeggen de compensatie van de aan de naleving van de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten.

(102) Portugal houdt staande dat verslag nr. 8/2002 van de Portugese rekenkamer in dit besluit niet in aanmerking moet worden genomen omdat in het arrest van het Gerecht in zaak T-442/2003 slechts een objectief zwak punt was vastgesteld betreffende de informatie in de verslagen over de openbare dienst, die niet stelselmatig vergezeld waren van een accountantsverklaring. Portugal wijst er nadrukkelijk op dat in verslag nr. 8/2002 van de rekenkamer alleen sprake is van de boekjaren 1997 tot en met 2000 en niet van de totale periode die door dit onderzoek wordt bestreken. De boekjaren 1993 tot en met 1997 werden in het verslag alleen genoemd in het kader van een algemene beschrijving van de financiële situatie en de herstructureringsbehoeften van RTP, maar zij zijn niet het werkelijke onderwerp van het verslag. Met het verslag wordt beoogd het beheer van RTP, de functie van de staat als aandeelhouder en het aanbieden van een openbareomroepdienst te evalueren. Portugal betoogt dat de rekenkamer verder is gegaan dan haar mandaat om de openbare financiën te controleren omdat zij een analyse heeft gemaakt van de doeltreffendheid en de kosteneffectiviteit van de overheidsuitgaven. Naar de mening van Portugal heeft het verslag geen relevantie, behalve dat het een onafhankelijke audit van de onderneming was, de rekeningen van Portugal bevestigde en geen onregelmatigheden aantrof. Portugal beweert dat de Commissie in dit besluit verslag nr. 20/98 van de rekenkamer in aanmerking moet nemen en niet auditverslag nr. 8/2002, aangezien auditverslag nr. 20/98 de economische en financiële situatie van RTP gedurende de periode 1994-1996 bestrijkt. In verslag nr. 20/98 werd geconcludeerd dat de criteria die voor de financiering van de openbare dienst waren gehanteerd in de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst duidelijker worden gedefinieerd dan in de oude overeenkomst het geval was, wat in het latere verslag nr. 8/2002 wordt aangevochten.

V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL/STEUN

(103) Teneinde vast te stellen of de door Portugal ten behoeve van RTP toegepaste maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie beoordelen of die maatregelen: a) door de lidstaat zijn verleend of met staatsmiddelen zijn bekostigd; b) de concurrentie kunnen vervalsen; c) bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen; d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(104) Hieronder wordt nagegaan of de lening van 1998 staatssteun is en worden de overeenkomst over de herschikking van de schuld en de niet-invordering van interesten en de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 onderzocht. Ook wordt de aanwezigheid van staatsmiddelen in de vrijstelling van de kosten van notariële akten, van registratie- en publicatiekosten beoordeeld.

(105) Er zijn staatsmiddelen aanwezig in de vrijstelling van kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten, aangezien een verlies aan belastingopbrengsten op hetzelfde neerkomt als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven (60).

(106) Wat de herschikking van de schuld bij de Segurança Social en de kwijtschelding van de rente voor de achterstallige betalingen betreft, is de Commissie van oordeel dat het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan niet als een onderneming kan worden beschouwd. Het oefent geen economische activiteit uit, maar is een overheidsorgaan dat belast is met het beheer van het socialezekerheidsstelsel (61). Anderzijds werd de toestemming voor de herschikking van de schuld niet door de Segurança Social zelf gegeven maar door middel van een gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van Financiën, de staatssecretaris van Sociale Zekerheid en de adjunct-staatssecretaris bij de adjunct-minister. Door deze toestemming zag de staat metterdaad af van de verwerving van inkomsten omdat hij normaal gesproken 1,206 miljard PTE rente over de nog uitstaande schuld had moeten ontvangen. Het is dus duidelijk dat met deze kwestie staatsmiddelen waren gemoeid en dat de maatregel aan de staat moet worden toegeschreven.

(107) De aan RTP verleende kapitaalverhogingen en de betalingen voor het omroepnet werden door de staat rechtstreeks uit de nationale begroting verstrekt. Het is derhalve duidelijk dat deze middelen staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn.

(108) De Commissie kan het argument van Portugal waar dit land stelt dat met de lening aan RTP geen staatsmiddelen gemoeid zijn, niet aanvaarden. Het begrip staatsmiddelen omvat ook de voordelen die zijn verleend door organisaties die door de lidstaat hiertoe zijn aangewezen of ingesteld (62). De leningsovereenkomst van 1998 werd gesloten tussen RTP en het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld, welk fonds wordt beheerd door het Instituut voor het beheer van de staatsschuld. In een rechtsbesluit is bepaald dat het instituut onder de minister van Financiën ressorteert (63). Derhalve kan worden geconcludeerd dat de middelen die door het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld zijn toegekend, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd.

(109) Die maatregel kan worden beschouwd als rechtstreeks toe te schrijven aan de staat, aangezien de voorwaarden van de overeenkomst zijn vastgelegd in een besluit dat op 17 december 1998 door de staatssecretaris voor de Media en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën is goedgekeurd.

(110) Vrijstelling van de kosten van notariële akten en van registratiekosten en publicatiekosten: Wat de vrijstelling van de kosten van notariële akten, registratiekosten en publicatiekosten betreft, moet worden nagegaan of met die maatregel een algemene belastingvrijstelling werd verleend die aan RTP ten goede kwam dan wel of hij specifiek op RTP werd toegepast. In de onderstaande overwegingen maakt de Commissie een onderscheid tussen de tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 en de permanente vrijstelling als bedoeld in artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92.

(111) De Commissie is van oordeel dat de vrijstelling van de noodzaak van een notariële akte en van de registratie- en publicatiekosten RTP een voordeel verleende doordat de onderneming werd vrijgesteld van kosten die zij anders ten laste van haar eigen budget had moeten maken.

(112) Dat voordeel is ook materieel selectief omdat het, zoals artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 laat zien, alleen aan RTP is verleend. Het feit dat die wet, zoals door Portugal wordt betoogd, de toepassing van een meer algemene wet, namelijk wet nr. 84/88, kan herbevestigen, verandert deze conclusie niet. Wet nr. 84/88 heeft betrekking op overheidsbedrijven en bepaalt dat die bedrijven bij wetsdecreet tot naamloze vennootschap kunnen worden omgevormd. Het feit dat die wet betrekking heeft op „overheidsbedrijven in het algemeen” heeft evenwel geen invloed op de materiële selectiviteit die is vervat in artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 ten behoeve van de specifieke onderneming RTP. In ieder geval zal een alleen voor overheidsbedrijven geldende vrijstelling eveneens een materieel selectieve maatregel zijn voor die groep ondernemingen (in vergelijking met particuliere ondernemingen), waarvan RTP deel uitmaakt.

(113) Het is echter mogelijk dat overheidsmaatregelen, ook wanneer zij materieel selectief zijn, niet onder het begrip van selectieve maatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vallen indien de overheidsmaatregel, in plaats van een uitzondering op de normale toepassing van het stelsel een aan dat stelsel inherent deel wordt (64). Het is daarom noodzakelijk na te gaan of de maatregel verenigbaar was met de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel om het overheidsbedrijf RTP bij wet tot naamloze vennootschap om te vormen dan wel of voor gebruikmaking van de wet werd gekozen om RTP om te vormen met het doel de onderneming ten opzichte van andere ondernemingen een voordeel te verlenen. In overeenstemming met de aanpak van het Hof in zijn arrest zal de Commissie hierna een onderscheid maken tussen vrijstelling van de kosten van notariële akten enerzijds en van registratiekosten en publicatiekosten anderzijds (65).

(114) Vrijstelling van de kosten van notariële akten en notariskosten: De Commissie is van oordeel dat de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap en de goedkeuring van haar statuten bij wet in plaats van bij notariële akte in overeenstemming is met de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel. De omvorming tot naamloze vennootschap vond plaats om RTP een flexibeler ondernemingsvorm te geven en haar aldus op voet van gelijkheid met particuliere operatoren te stellen. Het feit dat deze omvorming bij wet werd uitgevoerd, en niet bij notariële akte, was niet een poging om het vereiste van een notariële akte te omzeilen maar vloeide voort uit het algemene beginsel van het Portugese rechtsstelsel, namelijk dat wetsbesluiten alleen door gelijkwaardige wetsbesluiten kunnen worden gewijzigd.

(115) Overeenkomstig het beginsel van de „gelijkwaardigheid van besluiten” mag een wet alleen worden ingetrokken, opgeschort of gewijzigd door een wetsbesluit van dezelfde hiërarchische rang als het oprichtingsbesluit en niet door een besluit dat binnen de hiërarchie van wetsbesluiten een lagere rang heeft. Dit beginsel is in de Portugese grondwet ingevoerd in 1982, dat wil zeggen lang voordat de omvorming van RTP in 1992 plaatsvond. In artikel 115, lid 5, van de Portugese grondwet in de vorm die op het tijdstip van de omvorming van RTP van kracht was wordt bepaald dat „geen enkele wet andere vormen van wetgeving in het leven mag roepen of aan andere soorten besluiten de bevoegdheid toe mag kennen om op zodanige wijze een van haar bepalingen te interpreteren, te integreren, te wijzigen, op te schorten of in te trekken dat dit rechtsgevolgen ten aanzien van derden heeft”. Aangezien RTP in 1975 bij wetsbesluit werd genationaliseerd, namelijk wetsbesluit nr. 674-D/75, kon haar omvorming tot een andere rechtsvorm alleen door een wetsdecreet worden bereikt, of door middel van een wet die een gelijkwaardige of zelfs hogere rang heeft dan een wetsdecreet. Ook wijst niets erop dat de eerste nationalisatie van RTP in 1975 was uitgevoerd om de bepalingen te omzeilen die gelden voor ondernemingen waarop het privaatrecht van toepassing is en een voordeel voor de onderneming heeft meegebracht.

(116) Er zijn geen aanwijzingen voor dat alle overige wetten die vóór de omvorming van RTP van kracht waren (zie de overwegingen 84 tot en met 86 van het onderhavige besluit) tot doel hadden een financieel voordeel voor overheidsbedrijven in het leven te roepen door de op particuliere transacties van toepassing zijnde notariële akten (en de daaraan verbonden kosten) te vermijden. Met name weerspiegelde wet nr. 84/88 die het mogelijk maakte dat overheidsbedrijven bij wetsdecreet werden omgevormd, de grondwettelijke en wettelijke beginselen die destijds golden.

(117) Conclusie: die kwesties in aanmerking nemend is de vrijstelling van het vereiste de omvorming van RTP middels een notariële akte te voltrekken (en aldus de daaraan verbonden kosten te dragen) geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(118) Vrijstelling van registratiekosten en publicatiekosten: nagegaan moet worden of RTP een voordeel heeft genoten door geen van de kosten te betalen die zijn verbonden aan de registratie van de onderneming in het handelsregister en de publicatie van de notariële akte. Volgens het Portugese recht dat destijds van kracht was moest een notariële akte waarbij de oprichting van een privaatrechtelijke onderneming en haar statuten door de griffier van het Handelsregister werden geformaliseerd, in het Diário da República worden gepubliceerd om derden van de inhoud van die documenten in kennis te stellen. RTP heeft deze publicatiekosten niet gemaakt omdat de verplichte publicatie in de Diário da República van wet nr. 21/92 ervoor zorgde dat het besluit tot omvorming van RTP en de inhoud van de nieuwe statuten de nodige publiciteit kregen.

(119) Er zijn geen aanwijzingen dat Portugal ervoor had gekozen RTP middels wet nr. 21/92 tot naamloze vennootschap om te vormen om RTP een voordeel te verlenen in de vorm van een besparing op registratie- en publicatiekosten. Integendeel: het zou zinloos zijn geweest de statuten van RTP opnieuw te publiceren omdat aan de vereisten op het gebied van transparantie en publiciteit al was voldaan met de publicatie van wet nr. 21/92 in het Diário da República. Hoewel de registratie plaatsvindt met het oog op publicatie op een later tijdstip en de twee maatregelen onderling verbonden zijn, is het twijfelachtig of de vrijstelling van registratiekosten ook kan worden gerechtvaardigd door de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel en de verplichte omvorming van RTP bij wet. Portugal betwist niet dat de registratie overeenkomstig het wetboek van handelsvennootschappen nog steeds vereist was. Zoals Portugal verklaarde: „RTP was niet vrijgesteld van registratie, alleen was er geen akte vereist: het wetsdecreet volstond als document voor registratiedoeleinden”. Hetzelfde vloeit voort uit artikel 3, lid 3, van wet nr. 84/84 (zie overweging 25 van het onderhavige besluit). Bovendien benadrukte Portugal dat, om ervoor te zorgen dat RTP in de toekomst alle overige besluiten met betrekking tot de onderneming kon registreren, het feit van haar oprichting (dat wil zeggen het resultaat van de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992) moest worden geregistreerd (66). Indien desondanks registratie noodzakelijk is, ziet de Commissie geen reden waarom RTP niet de daaraan verbonden kosten zou moeten betalen.

(120) Conclusie: geconcludeerd moet worden dat de vrijstelling die RTP geniet van het vereiste van een notariële akte (de notariskosten daarbij inbegrepen), alsook de vrijstelling van het publicatievereiste en van de daaraan verbonden publicatiekosten uit hoofde van artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is. De vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 is wel staatssteun. Niettemin zouden deze vrijstellingen, zoals in de overwegingen 160 en 161 van dit besluit wordt uitgelegd, in ieder geval gerechtvaardigd zijn als legitieme compensatie voor de kosten van de verlening van een dienst van algemeen economisch belang uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU.

(121) Portugal betoogt dat artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 niet werkelijk een permanente vrijstelling aan RTP verleent, maar alleen beoogt dezelfde situatie te bestrijken als eerder het geval was met betrekking tot de tijdelijke vrijstelling, te weten de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap in 1992. Portugal houdt tevens staande dat RTP diverse keren notaris- en registratiekosten heeft betaald. Niettemin bestrijkt artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 elke inschrijving, registratie of kanttekening die, overeenkomstig dat artikel, gedurende een onbeperkte tijdsspanne kosteloos kan worden verricht.

(122) Door zo’n permanente vrijstelling krijgt RTP ook een voordeel doordat de onderneming is bevrijd van kosten die anders op zijn eigen begroting hadden gewogen. Het argument van Portugal dat, voor zover het wist, artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 nooit is toegepast en RTP alle nodige kosten betaalde, is relevant bewijs bij een potentiële terugvordering van staatssteun maar verandert de conclusie over de formulering van de bepaling niet.

(123) Dat voordeel is ook selectief, aangezien wet nr. 21/92 betrekking heeft op RTP. Portugal kan niet beweren dat wet nr. 21/92 niets meer is dan de toepassing van een algemene regel van het Portugese recht. Met name kunnen de artikelen 1 en 2 van wetsdecreet nr. 404/90 niet worden gebruikt om het niet-bestaan van selectiviteit te bewijzen omdat het wetsdecreet betrekking heeft op concentratieoperaties en derhalve deze zaak, die betrekking heeft op de omvorming van een onderneming tot naamloze vennootschap, niet bestrijkt (67).

(124) In tegenstelling tot een tijdelijke vrijstelling van registratiekosten kan een permanente vrijstelling niet door de doctrine inzake de gelijkwaardigheid van besluiten worden gerechtvaardigd die, ten gevolge van het wetgevingsproces, vrijstelling verleende van het vereiste inzake een notariële akte toen RTP in 1992 werd omgevormd. De naleving van de aard en opzet van het Portugese rechtsstelsel zou voor de tijdelijke vrijstelling kunnen worden aanvaard omdat in het concrete geval van de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap dit, zoals is aangetoond, alleen bij wetsdecreet kon worden verwezenlijkt. Niettemin sluit de ruime werkingssfeer van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 niet uit dat de vrijstellingen van de notariële vereisten (en kosten) mogelijk waren in andere situaties dan de omvorming in 1992 van RTP tot naamloze vennootschap. Het volstaat te constateren dat een permanente vrijstelling ten behoeve van een onderneming (of van een groep van ondernemingen zoals naamloze vennootschappen) van verscheidene registratiekosten nooit van de aard en opzet van een rechtsstelsel deel kan uitmaken (68). Conclusie: geconcludeerd moet worden dat de permanente vrijstelling voor RTP welke voortvloeit uit artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 staatssteun is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(125) Overeenkomst met de Segurança Social (herschikking van de schuld en kwijtschelding van de interesten): na de opmerkingen van belanghebbenden en van Portugal te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de aanvankelijke overeenkomst tussen het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan en RTP niet kan worden beschouwd als het typische gedrag van een particuliere onderneming. Het geschil had betrekking op de vraag of de interpretatie van een aantal bepalingen van de Segurança Social, zoals die in uitvoeringsbesluit nr. 12/83 is vervat, in juridisch opzicht juist was. De overeenkomst bevestigde de interpretatie van RTP, die werd geschraagd door de analyse van een belastingdeskundige die tot de conclusie kwam dat het uitvoeringsbesluit ongrondwettelijk was. Niettemin is het besluit na de overeenkomst niet vernietigd. Geconcludeerd moet derhalve worden dat de maatregel op selectieve wijze op RTP is toegepast, zonder iets af te doen aan de toepasselijkheid van de interpretatie van de regels van de Segurança Social op andere ondernemingen.

(126) De Commissie kan het argument van Portugal dat de toestemming voor de herschikking van de schuld en de kwijtschelding van de boeten en interesten werd gegeven in het kader van een algemeen stelsel dat van toepassing is op alle ondernemingen die zich in een soortgelijke situatie bevinden, op basis van wetsdecreet nr. 411/91, en derhalve geen specifiek voordeel aan RTP zou verlenen, niet aanvaarden.

(127) Zonder zich nu reeds te willen uitspreken over het selectieve dan wel algemene karakter van deze regeling wordt met dit besluit beoogd na te gaan of de toepassing ervan op RTP al dan niet selectief is geweest.

(128) Om te bewijzen dat de herschikking onontbeerlijk is om de levensvatbaarheid van de onderneming te waarborgen wordt in wetsdecreet nr. 411/91 vereist dat een financieel-economische studie wordt verricht. RTP heeft een dergelijke financieel-economische studie naar de levensvatbaarheid van de onderneming als bedoeld in artikel 2, lid 3, van dit wetsdecreet nooit laten uitvoeren.

(129) Daarenboven was de in artikel 2, lid 1, onder d), van wetsdecreet nr. 411/91 vervatte voorwaarde niet op RTP van toepassing aangezien de regularisatie van de schuld niet ten vervolge op een ingrijpen door de overheid plaatsvond. De Commissie aanvaardt het argument van Portugal niet dat de opeenvolging van feiten in het kader van de staatsmaatregelen het bestaan van de onderneming in schulden had beïnvloed en dat op RTP op het tijdstip waarop het ingrijpen door de overheid plaatsvond wettelijke regels van toepassing waren. Hoewel RTP in 1977 aan een specifieke beheersregeling was onderworpen (69) kwam aan deze regeling een einde met de goedkeuring van de statuten van RTP in 1980, terwijl de schuld jegens de sociale zekerheid tussen 1983 en 1989 was ontstaan. De Commissie is van oordeel dat de aan RTP verleende toestemming voor de regularisatie van de schuld niet kan worden beschouwd als passend in het kader van een algemene regeling uit hoofde van wetsdecreet nr. 411/91, omdat RTP niet voldeed aan de in die wet voor een dergelijke toestemming vervatte criteria. Derhalve is de maatregel op selectieve wijze op RTP toegepast.

(130) Door de herschikking van de schuld toe te staan had Portugal op dezelfde wijze moeten handelen als een publieke of particuliere schuldeiser die tracht de hem verschuldigde bedragen te verhalen en daartoe schuldherschikkingsovereenkomsten sluit om de terugbetaling te vergemakkelijken (70). De door de staat gehanteerde vertragingsrente dient gelijk te zijn aan de rentevoet die een particuliere crediteur in dezelfde omstandigheden zou toepassen. De Commissie is van oordeel dat een particuliere crediteur die de hem verschuldigde bedragen via gerechtelijke stappen tracht te verhalen ten minste de wettelijke rente zou verkrijgen. Portugal heeft derhalve door, ondanks de beschikbare mechanismen, de betaling van de rente niet te verlangen, niet op dezelfde wijze gehandeld als een particuliere schuldeiser met het oog op een zo hoog mogelijke rente zou hebben gedaan. Bovendien is de schuld jegens de Segurança Social in de periode 1983-1989 ontstaan en werd in 1993 herschikking van de schuld overeengekomen. Onder dezelfde voorwaarden zou een particuliere schuldeiser niet gedurende een zo lange periode een dergelijke opstapeling van uitstaande schulden hebben toegestaan zonder een procedure voor de terugvordering te hebben gestart. Met de maatregel is derhalve klaarblijkelijk een specifiek voordeel aan RTP verleend.

(131) Kapitaalverhoging: na de door belanghebbenden en door Portugal gemaakte opmerkingen te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 RTP een financieel voordeel hebben gegeven. Zoals uit tabel 3 in overweging 40 blijkt zou, gelet op de zwakke financiële situatie van RTP op het ogenblik waarop de kapitaalinjecties plaatsvonden, geen enkele particuliere investeerder kapitaal in ondernemingen hebben ingebracht, omdat een normaal rendement op de investering binnen een redelijke termijn niet viel te verwachten. In feite ging de financiële situatie van RTP, ondanks de kapitaalinjecties, nog verder achteruit. Noch Portugal noch belanghebbenden hebben beweerd dat Portugal met zijn kapitaalinbreng in de onderneming als een particuliere investeerder handelde.

(132) Lening van 1998: de Commissie kan het argument van Portugal dat de in 1998 verstrekte lening conform de marktvoorwaarden was, niet aanvaarden. Om ervoor te zorgen dat een lening geen staatssteun is, moeten de daaraan verbonden voorwaarden (namelijk de verlangde zekerheden voor de lening en de rente) het aan het verstrekken van de lening aan een onderneming inherente risico weerspiegelen (71). Het risico en derhalve de rentevoet zijn hoger wanneer een onderneming zich in een financieel-economische situatie bevindt waarvan de soliditeit onder het niveau is waarop een financiële instelling een lening zou verstrekken.

(133) Zoals uit tabel 3 in overweging 40 blijkt, bevond RTP zich, op het tijdstip waarop de lening werd verstrekt, in financiële moeilijkheden die zodanig ernstig waren dat de schulden van de onderneming meer bedroegen dan de waarde van haar activa en dat haar nettopositie negatief was. Technisch gezien was de onderneming dus failliet.

(134) Ten eerste moet erop worden gewezen dat de lening een ondergeschikte lening was, dat wil zeggen dat er geen zekerheid op basis van activa aan verbonden was en dat deze, ingeval van faillissement van de onderneming, door de Portugese staat pas na alle schuldeisers, maar vóór de aandeelhouders, zou worden vergoed. De afwezigheid van adequate op activa gebaseerde zekerheden geeft duidelijk aan dat deze lening niet tegen marktvoorwaarden is verstrekt en dat er staatssteun in het spel was. Gelet op het feit dat RTP zich op het moment waarop de lening werd verstrekt in een situatie van technisch faillissement bevond, zou geen enkele financiële instelling haar een ondergeschikte lening hebben verstrekt, omdat de mogelijkheden die RTP had om deze terug te betalen bijzonder gering waren. De lening werd dan ook niet door een particuliere financiële instelling verstrekt maar door het Fonds voor de regularisatie van de staatsschuld.

(135) Ten tweede kan worden betoogd dat de op de lening toegepaste rentevoet duidelijk niet het aan deze lening verbonden risico weerspiegelt. Niet alleen is de rente lager dan de gewoonlijk door de Commissie voor de berekening van het staatssteunelement in rentesubsidieregelingen gehanteerde referentierente (72) maar bovendien zou een normale marktdeelnemer behalve solide garanties ook een rente vereisen die een dermate hoog risico van niet-terugbetaling zou compenseren.

(136) Aangezien de financiële positie van RTP van dien aard was dat de onderneming niet in staat zou zijn geweest om een ondergeschikte lening onder normale voorwaarden te verkrijgen, staat de lening metterdaad gelijk aan betaling van een subsidie en vormt deze een voordeel voor RTP.

(137) De Commissie is, gelet op het bovenstaande, van mening dat de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 alsook de in 1998 verstrekte lening een financieel en economisch voordeel verschaften ten opzichte van de concurrenten die niet dezelfde middelen ontvingen.

(138) De Portugese televisiemarkt is uiterlijk in 1992 voor concurrentie opengesteld, zodat er concurrenten op de markt waren in de periode waarin de verschillende maatregelen ten behoeve van RTP zijn genomen. In februari 1992 werden omroepmachtigingen verstrekt aan de particuliere televisiezenders SIC en TVI en in oktober 1992 begon SIC met haar uitzendingen in Portugal.

(139) De Commissie aanvaardt het argument van Portugal niet dat de overeenkomst over de schuld jegens de Segurança Social buiten het begrip van staatssteun zou vallen, aangezien de schuld zelf was ontstaan voordat de Portugese omroepmarkt voor concurrentie werd opengesteld. Het financiële voordeel werd in mei 1993 na de openstelling van de omroepmarkt verstrekt en kon derhalve RTP een economisch voordeel geven.

(140) Er moet dan ook worden geconcludeerd dat de door Portugal genomen maatregelen aan RTP een financieel en economisch voordeel konden verstrekken boven de concurrenten die niet dezelfde middelen kregen en aldus de concurrentie in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU konden verstoren.

(141) Steunmaatregelen van de staten vallen binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU voor zover deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dit is steeds het geval wanneer de activiteiten in kwestie het voorwerp zijn van handel tussen de lidstaten. In dit geval verricht RTP, het gesteunde bedrijf, activiteiten op de internationale markt. RTP wisselt immers via de Europese Radio-unie televisieprogramma’s uit en neemt deel aan het Eurovisiesysteem (73). Bovendien is RTP een directe concurrent van commerciële zenders aanwezig op de internationale televisie- en radiomarkt en voorzien van een internationale eigendomsstructuur (74).

(142) Geconcludeerd kan derhalve worden dat de door Portugal ten behoeve van RTP genomen maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten hebben beïnvloed in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(143) Uit het bovenstaande vloeit voort dat, los van de eventuele openbaredienstverplichtingen van RTP, de volgende maatregelen staatssteun bevatten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU: — de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social, — de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997, en — de in 1998 verstrekte lening. Ook de tijdelijke vrijstelling van registratiekosten overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92 en de permanente vrijstelling van registratiekosten en andere kosten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(144) Niettemin rust, zoals in de overwegingen 44 tot en met 48 van dit besluit reeds werd gesteld, op RTP een publiekeomroepverplichting. In de zaak Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH en Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht („de zaak Altmark”) heeft het Hof van Justitie verklaard dat de maatregelen van de staat die de kosten van de openbare omroep compenseren geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag (nu artikel 107, lid 1, VWEU) wanneer aan de volgende vier voorwaarden is voldaan (75): a) de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk zijn belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en deze moeten duidelijk zijn afgebakend; b) de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld; c) de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichting, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken; d) wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.

(145) De eerste en derde voorwaarde buiten beschouwing gelaten lijken de ad-hocmaatregelen (zie overweging 143 van dit besluit) om de hieronder genoemde redenen niet aan de tweede en vierde voorwaarde van het arrest-Altmark te voldoen:

(146) Het is duidelijk dat de door middel van de overeenkomst met het voor de sociale zekerheid verantwoordelijke orgaan verstrekte financiering en de lening in 1998 geen deel uitmaakten van het compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld (tweede voorwaarde). In tegendeel: zij waren gebaseerd op aan de staat toe te schrijven ad-hocmaatregelen.

(147) Bovendien was, zoals in overweging 61 van dit besluit wordt aangegeven, in de openbaredienstverleningsovereenkomst de mogelijkheid voorzien van een speciale financiering, door middel van kapitaalinbreng, voor investeringen in uitrusting voor de openbare omroep. In de openbaredienstverleningsovereenkomsten worden de investeringen niet tot de openbare diensten beperkt, en worden evenmin de voorwaarden voor en beperkingen van de deelneming door de staat gedefinieerd; daarin wordt alleen de mogelijkheid voorzien dat de staat als aandeelhouder kan deelnemen in de investeringen van RTP. De Commissie is daarom van mening dat van de kapitaalinbreng evenmin kan worden gesteld dat deze deel uitmaakt van een compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.

(148) RTP is duidelijk niet gekozen door middel van een aanbestedingsprocedure die de laagst mogelijke kosten garandeert. Er zijn geen aanwijzingen dat het bedrag van de ad-hocbetalingen was vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken (vierde voorwaarde).

(149) Gelet op het voorgaande is duidelijk dat in dit geval niet aan alle voorwaarden van het arrest-Altmark is voldaan. Daarom moeten de in overweging 143 van dit besluit genoemde maatregelen worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(150) Het Hof van Justitie is steeds van oordeel geweest dat artikel 106, VWEU in een afwijking kan voorzien van het verbod om staatssteun toe te kennen aan ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang. In het arrest-Altmark werd impliciet bevestigd dat staatssteun ter compensatie van de door een onderneming te dragen kosten voor het leveren van een dienst van algemeen economisch belang als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd wanneer deze aan de in artikel 106, lid 2, VWEU (ex artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag en voorheen „gemeenschappelijke markt” genoemd) vervatte voorwaarden voldoet (76).

(151) Het Hof van Justitie heeft verduidelijkt dat, indien men wil dat een maatregel voor een dergelijke afwijking in aanmerking komt, aan alle voorwaarden inzake omschrijving, toewijzing en evenredigheid is voldaan. De Commissie is van mening dat wanneer die voorwaarden vervuld zijn, de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die tegen de belangen van de Gemeenschap indruist.

(152) De manier waarop deze voorwaarden worden toegepast op de openbare omroep wordt uiteengezet in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (de omroepmededeling) (77). Overeenkomstig deze mededeling moet de Commissie nagaan of (78): a) de activiteiten van RTP openbaredienstverplichtingen zijn die duidelijk als zodanig door de lidstaat worden omschreven (omschrijving); b) RTP uitdrukkelijk door de Portugese autoriteiten met het verlenen van die dienst is belast (toewijzing); c) de financiering evenredig is met de nettokosten van het verlenen van de openbare dienst.

(153) Zoals wordt bepaald in het protocol van Amsterdam (79) en in de omroepmededeling (80) is de omschrijving van de openbare opdracht van de publieke-omroeponderneming een bevoegdheid van de lidstaten. In de omroepsector blijft de rol van de Commissie beperkt tot de controle op het bestaan van kennelijke fouten in de omschrijving van de openbare dienst. Een dergelijke fout zou misbruik van de definiëring van de openbare dienst vormen.

(154) Gezien het specifieke karakter van het omroepstelsel acht de Commissie een omschrijving waarbij een omroeporganisatie de opdracht krijgt een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden, overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van dat protocol (81), gerechtvaardigd. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij.

(155) Zoals beschreven in de overwegingen 44 tot en met 48 van dit besluit is RTP, krachtens wet nr. 21/92 en de openbaredienstverleningsovereenkomsten, verplicht om als algemene televisieomroep de uitzending van programma’s van algemene aard op twee zenders te waarborgen. Terwijl de eerste zender een meer algemene programmering moet aanbieden, moet de tweede zender meer gericht zijn op een specifiek publiek. Anderzijds zijn, zoals reeds in de overwegingen 44 en 45 van dit besluit werd vermeld, in wet nr. 21/92 en in de openbaredienstverleningsovereenkomsten op meer gedetailleerde wijze voor RTP verplichtingen vastgelegd betreffende de inhoud van de programma’s, de internationale samenwerking en een aantal andere specifieke verplichtingen.

(156) Hoewel de definiëring van de publieke-omroepverplichting van RTP van kwalitatieve aard is en tamelijk ruim, beschouwt de Commissie die „ruime” definitie overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het protocol van Amsterdam als legitiem (82). Derhalve beschouwt de Commissie ook de algemene definiëring van de opdracht aan RTP in het kader van de openbare dienst die erin bestaat twee televisiezenders met een landelijk bereik te bieden, de ene van meer algemene aard en de andere meer gericht op een specifiek publiek, als legitiem. Een dergelijke omschrijving kan worden beschouwd als beantwoordend aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving.

(157) De Commissie beschouwt de verplichtingen waarin meer gedetailleerd is vastgelegd op welke wijze RTP de algemene publieke-omroepopdracht moet uitvoeren, eveneens als legitiem. Men kan stellen dat ook deze verplichtingen beantwoorden aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving, zoals in het protocol van Amsterdam wordt vereist.

(158) Hoewel de Commissie de aan RTP toevertrouwde openbaredienstverplichting legitiem acht, dient zij desalniettemin na te gaan of de omschrijving geen kennelijke fouten bevat. De Commissie zal nagaan of de tijdelijke en de permanente vrijstelling van notariskosten, registratiekosten en publicatiekosten kunnen worden beschouwd als compensatie voor de kosten van de openbare dienst en zal daarnaast onderzoeken of de verplichting van RTP om de filmsector te steunen als onderdeel van de openbaredienstopdracht van RTP kan worden beschouwd.

(159) De Commissie zal in de eerste plaats beoordelen of de tijdelijke vrijstelling van de vereisten inzake de notariële akte (en de daaraan verbonden kosten), registratiekosten en publicatiekosten tijdens de omvorming tot naamloze vennootschap in 1992 overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, alsook de permanente vrijstelling van verscheidene kosten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 kunnen worden beschouwd als compensatie voor uit het verrichten van een openbare dienst voortvloeiende kosten.

(160) Tijdelijke vrijstellingen: ten eerste moet worden onderzocht of de kosten die met de omvorming van RTP tot naamloze vennootschap in 1992 gemoeid waren (dat wil zeggen de kosten die normaal gesproken worden gemaakt voor een notariële akte, de registratie en publicatie daarvan) legitiem als kosten voor het verrichten van de openbare dienst kunnen worden gecompenseerd. Zoals hierboven is aangegeven, heeft de compensatie de vorm van een vrijstelling overeenkomstig artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92.

(161) Op het tijdstip van haar omvorming verrichtte RTP alleen openbareomroepactiviteiten (zie overweging 18 van dit besluit), terwijl de commerciële activiteiten werden verricht door dochterondernemingen die in juridisch opzicht van RTP verschilden. Daarom waren de kosten in verband met de omvorming van de publieke omroep automatisch kosten voor het verrichten van de openbare dienst die de staat op legitieme wijze kon compenseren. Het is niet noodzakelijk na te gaan of de reorganisatie van RTP juridisch verplicht of noodzakelijk was (83). De beoordeling uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU en de omroepmededeling vereist dat de compensatie niet meer bedraagt dan de nettokosten van de openbare dienst, maar het is niet noodzakelijk te beoordelen of deze kosten, mits zij beperkt zijn tot het verrichten van de openbare dienst, vermeden hadden kunnen worden (84). In overeenstemming met het Protocol van Amsterdam en de omroepmededeling zijn de lidstaten in beginsel vrij om de organisatie van hun openbare omroep te bepalen, hetgeen niet alleen geldt voor de organisatie van de omroep waarvan inhoud zal worden uitgezonden maar ook onder welke rechtsvorm de publieke omroep zijn activiteiten zal verrichten. De rol van de Commissie is ertoe beperkt te controleren of door de liststaat van deze vrijheid misbruik is gemaakt. In het onderhavige geval zijn er geen aanwijzingen dat de omvorming was uitgevoerd met als enige doelstelling RTP een voordeel te verlenen. Er zijn geen redenen om te twijfelen aan de redenering van Portugal dat de omvorming van 1992 was uitgevoerd om RTP een flexibeler bedrijfsstructuur te geven dan die van een overheidsorganisatie met omslachtige staatscontroleprocedures. Daarom moet worden geconcludeerd dat de vrijstelling van registratiekosten (dat wil zeggen notariskosten en publicatiekosten) op het tijdstip van de omvorming van RTP een legitieme com