Speciaal verslag nr. 19/2000

over het beheer door de Commissie van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 32/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

AHLC Ad Hoc Liaison Committee

BTB Bureau voor technische bijstand

BTBEC Bureau voor technische bijstand van de Europese Commissie

BVEC Bureau van de vertegenwoordiger van de Europese Commissie

CG Consultative Group

CSP Country Strategy Paper

DG Directoraat-generaal

EG Europese Gemeenschap

EIB Europese Investeringsbank

EU Europese Unie

GBVB Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

IMT Internationaal managementteam

JLC Joint Liaison Committee

LACC Local Aid Coordination Committee

LRDP Local Rural Development Programme

Meda Mediterraan Partnerschap

NGO Niet-gouvernementele organisatie

NIP Nationaal Indicatief Programma

PA Palestijnse Autoriteit

PHC Palestine Housing Council

PLC Palestinian Legislative Council

PLO Palestijnse Bevrijdingsorganisatie

SCR Service Commun Relex (Gemeenschappelijke dienst buitenlandse betrekkingen)

SWG Sector Working Group

TAP Tripartite Action Plan on Revenue, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority

TFPI Task Force on Project Implementation

UNDP Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties

UNRWA Organisatie van de Verenigde Naties voor hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen

USAID United States Agency for International Development

VN Verenigde Naties

SAMENVATTING

1. Na de akkoorden van Oslo van september 1993 begon de Europese Gemeenschap (EG) met een speciaal programma ter ondersteuning van het vredesproces in het Midden-Oosten en de ontwikkeling van de Palestijnse gemeenschap. Tevens breidde zij de financiële bijstand die zij op dit gebied reeds verleende, aanzienlijk uit. Van 1994 tot 1999 beliep het totaal aan verplichtingen dat de EG financierde uit de drie belangrijkste begrotingsonderdelen voor de ontwikkeling van de Palestijnse gemeenschap 639 miljoen euro, en het totaal aan betalingen 447 miljoen euro (zie grafiek 1).

2. De Rekenkamer heeft een controle uitgevoerd om te beoordelen in hoeverre de Commissie de vereiste maatregelen heeft getroffen voor een optimale uitvoering van het EU-beleid ter ondersteuning van het vredesproces en de ontwikkeling van de Palestijnse gemeenschap. Bij de controle is aandacht geschonken aan de diverse externe beperkingen die het beheer door de Commissie beïnvloeden, zoals de complexiteit en de wisselvalligheid van de lokale politieke situatie, de verspreide ligging van de gebieden die onder Palestijns bestuur vallen, het beleid van de Israëlische regering jegens de Palestijnse gemeenschap en de broosheid van de Palestijnse instellingen (zie de paragrafen 16-22). De situatie in het gebied wordt ook gekenmerkt door een grote instroom van hulp, een beperkte capaciteit van de Palestijnse instellingen om de bijstand te verwerken en minpunten op operationeel niveau bij de coördinatie van donoren (zie de paragrafen 50, 79, 86).

3. Het beheer door de Commissie van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap heeft positieve resultaten gehad. Het programma heeft het vredesproces ondersteund, met name door de financiering van de Palestijnse Autoriteit (PA); het heeft ook bijgedragen aan de economische en sociale ontwikkeling door de financiering van onderwijs- en infrastructuurprojecten (zie de paragrafen 23 en 24).

4. Het programma had echter een beperkt effect door structurele gebreken in de procedures en systemen voor programmering en beheer van de Commissie. Geconstateerd is het volgende:

a) de besluitvorming is in hoge mate gecentraliseerd, traag en moeizaam; de verantwoordelijkheden zijn versnipperd en de coördinatie tussen eenheden dient te worden verbeterd (zie de paragrafen 38-42). Het aantal en de bekwaamheid van de beschikbare personeelsleden zijn niet toereikend voor een doeltreffend beheer van een programma van deze omvang en reikwijdte (zie de paragrafen 29-37). Voorts zijn er geen geschikte instrumenten voor managementinformatie (zie de paragrafen 60 en 61);

b) er zijn geen criteria aan de hand waarvan de wijze van uitvoering van het programma door de Commissie kan worden beoordeeld (zie de paragrafen 54 en 55). Ook is er geen juist gevolg gegeven aan de resultaten van een externe evaluatie van het programma, want de Commissie heeft geen nauwkeurig tijdschema opgesteld voor te treffen maatregelen (zie paragraaf 64);

c) er is geen continu toevoerkanaal van projecten die worden geformuleerd, voorbereid, goedgekeurd en gelanceerd. Voor de vastlegging van de grote hoeveelheid jaarlijks beschikbare begrotingsmiddelen wordt over veel projecten onder druk en zonder toereikende voorbereiding beslist (zie de paragrafen 47-53). Er zijn ook tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van en het toezicht op sommige projecten (zie de paragrafen 56-59, 66-83);

d) de coördinatie met de andere donoren, inclusief de lidstaten, was onvoldoende, vooral op operationeel niveau. De Commissie zou een belangrijke rol moeten spelen bij de coördinatie van de donoren, gezien de relatief belangrijke omvang van haar bijstandsprogramma (zie de paragrafen 85-87).

INLEIDING

Context en achtergrond van de bijstand van de Europese Unie (EU) aan de Palestijnse gemeenschap

5. De EG begon haar hulpverlening aan de Palestijnse gemeenschap in 1971. Aanvankelijk was de door UNRWA(1) gekanaliseerde bijstand beperkt tot Palestijnse vluchtelingen. In 1981 ging de EG, in het kader van haar politieke steun aan het vredesproces in het Midden-Oosten, directe hulp verlenen via niet-gouvernementele organisaties (NGO's); deze nieuwe benadering is in 1991, na de Golfcrisis, verder uitgebreid.

6. Na de akkoorden van Oslo van september 1993 (ook bekend als de "Declaration of Principles") zegde de internationale gemeenschap op de conferentie van donoren te Washington 2400 miljoen dollar toe voor vijf jaar (1994-1998) ter ontwikkeling van de Palestijnse economie en ter versterking van het vredesproces. De EG startte een speciaal bijstandsprogramma(2) door 500 miljoen ecu uit te trekken voor het tijdvak 1994-1998: elk jaar zou 50 miljoen ecu worden geschonken; de Europese Investeringsbank (EIB) zou voor de gehele periode langetermijnleningen verstrekken ter waarde van 250 miljoen ecu. De EU-toezegging werd voor dezelfde bedragen vernieuwd voor het tijdvak 1999-2003 op de ministersconferentie te Washington in november 1998, waar vertegenwoordigers van donoren toezeggingen deden voor een aanvullend bedrag van ruim 3000 miljoen dollar. Per hoofd van de bevolking is de Palestijnse gemeenschap één van de belangrijkste ontvangers van EU-hulp ter wereld; de EU is de grootste donor van de Palestijnse gemeenschap(3).

7. De instroom van hulp van donoren is aanzienlijk en concentreert zich op een beperkt geografisch gebied. Voor de periode 1994-1999 bedroegen de totale verplichtingen 4039 miljoen dollar en de totale betalingen 2613 miljoen dollar(4). Ook het aantal en de verscheidenheid van de donoren zijn groot: het gaat om meer dan 50 officiële hulpinstanties, met een grote inbreng van de NGO-sector(5).

Regelgeving en begrotingskader van het programma

8. Sinds 1994 zijn de EU-acties ter ondersteuning van de Palestijnse gemeenschap voornamelijk gefinancierd uit drie begrotingsonderdelen(6): B7-4 2 0 0 (Communautaire acties in verband met de tussen Israël en de PLO gesloten vredesovereenkomst), met jaarlijkse vastleggingskredieten van 50 miljoen euro, bedoeld om de toezeggingen van Washington na te komen; B7-4 2 1 0 (Steun aan de UNRWA), dat financiële steun verleent aan de EG-UNRWA- overeenkomsten(7); en B7-4 1 0 0 (Meda), waaruit projecten voor bijstand aan de Palestijnse gemeenschap, tezamen met de projecten voor andere derde landen in het Middellandse-Zeegebied zijn gefinancierd. Van 1994 tot 1999 beliepen de totale vastleggingen van deze drie begrotingsonderdelen voor de Palestijnen 639,1 miljoen euro en de totale betalingen 447 miljoen euro (zie grafiek 1).

9. Op de drie begrotingsonderdelen zijn respectievelijk de volgende verordeningen van toepassing: Verordening (EG) nr. 1734/94 van de Raad, zoals gewijzigd bij de Verordeningen (EG) nr. 2824/98(8) en (EG) nr. 2840/98(9), de EG-UNRWA-overeenkomsten en Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad(10). In 1998 is een bilaterale kaderovereenkomst ondertekend inzake de implementatie van financiële en technische samenwerking.

10. De EU bleef projecten steunen die werden uitgevoerd door NGO's en specifieke acties van het UNRWA; tot andere acties is besloten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Behalve de projecten die werden gefinancierd uit de drie hiervoor genoemde grote begrotingsonderdelen constateerde de Rekenkamer vastleggingen voor meer dan 66 miljoen euro, die eind 1998 beschikbaar waren voor lopende maatregelen ter ondersteuning van de Palestijnse gemeenschap onder twaalf andere begrotingsonderdelen van onderafdelingen B7 en B8 (Externe maatregelen) van de begroting(11). Er gelden verschillende verordeningen voor deze twaalf begrotingsonderdelen. Eén van de in het kader van de controle onderzochte projecten werd gefinancierd uit drie verschillende begrotingsonderdelen (zie paragraaf 80).

11. Van 1995 tot 1999 stelde de Europese Investeringsbank (EIB) 214 miljoen euro beschikbaar in leningen en risicodragend kapitaal voor elf projecten.

Grafiek 1

EU-STEUN VOOR DE PALESTIJNSE GEMEENSCHAP 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001032NL.000601.EPS">

De controle van de Rekenkamer

12. Eerdere controles van de Rekenkamer hadden betrekking op specifieke aspecten van de EU-bijstand aan de Palestijnse gemeenschap. De resultaten van deze onderzoeken zijn bekendgemaakt in het jaarverslag over het begrotingsjaar 1995(12) en in speciaal verslag nr. 4/96 over de rekeningen van de Europese verkiezingseenheid, ingesteld bij het gemeenschappelijk optreden in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, voor de waarneming van de Palestijnse verkiezingen(13).

13. Het Europees Parlement heeft de uitvoering van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap en het beheer ervan door de Commissie altijd op de voet gevolgd. De kwestie is aan de orde gesteld in het kader van de kwijtingsprocedure voor 1997, met name betreffende het Europese Gaza-ziekenhuis, de Palestine Housing Council (PHC) en de projecten ter ondersteuning van de Palestinian Legislative Council (PLC). In zijn resolutie van maart 1999 over de rol van de EU in het vredesproces en de toekomstige bijstand aan het Midden-Oosten, verklaarde het Europees Parlement dat het met belangstelling de resultaten tegemoet zou zien van de werkzaamheden van de Rekenkamer met betrekking tot de doeltreffendheid en regelmatigheid van de financiële steun van de Europese Unie(14).

14. De controle van de Rekenkamer was voornamelijk gericht op de drie in paragraaf 8 genoemde grote begrotingsonderdelen. Zij omvatte controlebezoeken aan de centrale diensten in Brussel en een bezoek ter plaatse, in november 1999, aan de Gazastrook, de Westelijke Jordaanoever en het bureau van de delegatie van de Europese Commissie (BDEC) te Jeruzalem. Onderzocht werd een steekproef van 18 projecten, die representatief zijn voor de belangrijkste sectoren waaraan steun wordt verleend (gezondheidszorg, huisvesting, infrastructuur, steun aan de particuliere sector, onderwijs, opbouw van de institutionele capaciteit, doorlopende kosten), alsmede de negende en de tiende EG-UNRWA-overeenkomst. Deze projecten zijn uitgevoerd in de periode 1995-1999, met uitzondering van de Palestine Housing Council en het Europese Gaza-ziekenhuis, waarmee begin jaren '90 is begonnen. De vastleggingen voor deze projecten en voor de overeenkomsten beliepen in totaal 527 miljoen euro.

15. De controle had ten doel, gelet op de diverse externe beperkingen die de Palestijnse situatie beïnvloeden (zie de paragrafen 16-22), te beoordelen in hoeverre de Commissie de vereiste maatregelen heeft getroffen voor een optimale uitvoering van het EU-beleid voor steun aan het vredesproces in het Midden-Oosten en de ontwikkeling van de Palestijnse gemeenschap. Soms kunnen deze externe restricties de geplande uitvoering verhinderen, of de uitvoering zelfs geheel onmogelijk maken. Bij de beoordeling van de vraag of het optreden van de Commissie als voor de uitvoering verantwoordelijke organisatie doeltreffend was, heeft de Rekenkamer getracht de zaken die de Commissie beheerst, te scheiden van kwesties die vanwege externe beperkingen geacht worden in principe buiten de invloedssfeer van de Commissie te vallen. De Rekenkamer heeft tevens onderzocht of de Commissie prestatiecriteria heeft vastgesteld en toegepast om de doeltreffendheid van haar beheer te beoordelen, op het niveau van het totale programma en van de belangrijkste onderdelen(15). Bij de uitvoering van de controle is rekening gehouden met de resultaten van een recente evaluatie van het programma(16) en een aantal andere evaluaties en controleverslagen over afzonderlijke projecten of acties.

EXTERNE BEPERKINGEN VAN HET PROGRAMMA

Complexiteit van de politieke situatie

16. Met de akkoorden van Oslo begon een proces van terugtrekking door Israël uit sommige van de in 1967 bezette gebieden en van invoering van Palestijns zelfbestuur in deze gebieden; dit proces duurt nog voort. Als gevolg van de bezetting, die meer dan 30 jaar heeft geduurd, is het register van het grondbezit onvolledig en soms onduidelijk. Bovendien kan de situatie snel veranderen ten gevolge van politieke ontwikkelingen of terugslagen in het vredesproces. Al deze factoren moeten in aanmerking worden genomen bij een besluit over de locatie, de doelstellingen en de onderdelen van een project, en dus ook bij de tenuitvoerlegging ervan.

17. De Gazastrook en de gebieden op de Westelijke Jordaanoever onder Palestijns bestuur zijn geografisch van elkaar gescheiden, en gegeven de lokale politieke omstandigheden maakt dit het verkeer van personen en goederen moeilijk, en soms onzeker of zelfs onmogelijk. Palestijnen die in de Gazastrook wonen mogen alleen naar de Westelijke Jordaanoever reizen, en Palestijnse inwoners van de Westelijke Jordaanoever naar de Gazastrook, als ze speciale vergunningen hebben die de Israëlische autoriteiten verstrekken. Grenscontroles nemen veel tijd in beslag, ook in tijden van betrekkelijke rust.

18. In tijden van spanning gaat Israël over tot afgrendeling van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, hetgeen een sterk negatief effect heeft op de Palestijnse economie: de werkloosheid neemt toe(17), de handel wordt belemmerd, de kosten stijgen en het uitvoeringstempo van ontwikkelingsprojecten wordt vertraagd.

19. Al het Palestijnse handelsverkeer met de rest van de wereld verloopt via Israël of door Israël gecontroleerde grensposten. Alle uit derde landen geïmporteerde goederen die bestemd zijn voor de Palestijnse gebieden met zelfbestuur zijn onderworpen aan fysieke inspecties door de Israëlische douane en kunnen om veiligheidsredenen worden geblokkeerd. Dezelfde handelwijze volgen de Israëlische autoriteiten voor de Palestijnse exporten(18).

20. De PA is voor de middelen van haar operationele begroting grotendeels nog afhankelijk van overdrachten uit Israël(19). In 1997 zette Israël al deze overdrachten stop, met als gevolg een financiële crisis die de EU ertoe aanzette ten gunste van de PA te interveniëren door de speciale kasfaciliteit in het leven te roepen.

Broosheid van de Palestijnse instellingen

21. Het verslag "Strengthening Palestinian Public Institutions"(20) uit 1999, opgesteld door een onafhankelijke Task Force(21) met steun van donoren, waaronder de EU, bevatte een alomvattende en systematische evaluatie van de institutionele structuur en capaciteiten van de PA. Volgens het verslag is de PA er in de korte periode sinds haar oprichting in geslaagd, onder moeilijke omstandigheden en met beperkte territoriale bevoegdheden, een aantal belangrijke doelstellingen(22) te verwezenlijken.

22. Er dienen echter nog belangrijke hervormingen tot stand te worden gebracht ter waarborging van een constitutionele regering, politieke verantwoordelijkheid, rechterlijke toetsing en een transparant beheer van openbare middelen. De administratieve verantwoording van de binnenlandse inkomsten en uitgaven van de PA is niet transparant en onvolledig. De Palestijnse nationale controle-instantie heeft al gevallen vastgesteld van verspilling en slecht financieel beheer(23).

POSITIEVE RESULTATEN VAN HET PROGRAMMA

23. Uit de controle kwam een aantal positieve resultaten van het programma naar voren. De toegezegde subsidies zijn daadwerkelijk beschikbaar gesteld en het programma heeft omvangrijke politieke steun verleend aan het vredesproces: met name heeft de Commissie een belangrijke rol gespeeld in politiek gevoelige en urgente situaties waarin zij snel bleek te kunnen reageren. Als voorbeeld kan het besluit worden genoemd om na de oprichting van de PA aanzienlijke begrotingssteun te verlenen door de financiering van doorlopende kosten in het onderwijs en in 1997 via de speciale kasfaciliteit (zie paragraaf 20). In 1999 leidde de Commissie ook de werkzaamheden voor de vernieuwing van het Tripartite Action Plan on Revenue, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority (TAP)(24).

24. Bovendien hadden plaatselijke ondernemers een groot aandeel in de uitvoering van het programma, wat de lokale economie ten goede komt. Het programma voorziet in de financiering van sectoren die van belang zijn voor de sociale ontwikkeling van de bevolking, zoals hoger onderwijs. Ook infrastructuurprojecten (bijv. aanleg van wegen, watervoorziening, riolerings- en regenwaterafvoersystemen, scholenbouw) hebben de levenskwaliteit van de Palestijnen verbeterd.

FORMULERING EN BEHEER VAN HET PROGRAMMA DOOR DE COMMISSIE

25. De controle heeft echter ook een aantal belangrijke structurele zwakke punten en gebreken aangetoond in de procedures en systemen voor programmering en beheer van de Commissie, die tot gevolg hadden dat het programma minder effect had. Zij worden in dit verslag samengevat. Terwijl externe beperkingen de effectieve uitvoering van het programma sterk in negatieve zin hebben beïnvloed, zijn zaken waarvoor de Commissie verantwoordelijk is en die zij in de greep moet hebben, ook van belang voor de verklaring van onbevredigende resultaten.

Begrotingsuitvoering

26. De Rekenkamer heeft een analyse verricht van de begrotingsuitvoering van de uit de drie belangrijkste begrotingsonderdelen B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 en B7-4 2 1 0 gefinancierde projecten en acties voor de Palestijnen over de periode 1994-1999, op basis van de gegevens uit het boekhoudsysteem van de Commissie (zie grafiek 1). De financiering van de doorlopende kosten van de PA en de speciale kasfaciliteit zijn van invloed geweest op de omvang van de verleende bijstand. In 1995 en 1996 besloeg de financiering van de doorlopende kosten 30 % van de totale betalingsverplichtingen, maar in de jaren hierna is ze geleidelijk stopgezet. In 1997 werd de verleende hulp beïnvloed door de speciale kasfaciliteit, die alleen al 20 % van de verplichtingen en 28 % van de betalingen uitmaakte. In 1998 en 1999 daarentegen was bijna het gehele bedrag aan subsidies bestemd voor projecten van een complexer type, waarvoor de betalingen in het algemeen minder snel verlopen.

27. Voor begrotingsonderdeel B7-4 2 0 0 zijn betalingskredieten ad 14 miljoen euro overgedragen naar het begrotingsjaar 1999. Daarom was er aan het begin van begrotingsjaar 1999 voor dit begrotingsonderdeel in totaal 64 miljoen euro aan betalingskredieten beschikbaar. Volgens het Financieel Reglement(25) mogen betalingskredieten worden overgedragen wanneer de kredieten voor het betrokken onderdeel van de begroting voor het volgende begrotingsjaar de behoeften niet dekken. In 1999 is uit dit begrotingsonderdeel echter slechts 16 miljoen euro betaald. Vanwege dit geringe volume van de betalingen is in 1999 voor in totaal 40 miljoen euro aan betalingskredieten van dit begrotingsonderdeel naar andere hoofdstukken van de begroting overgedragen.

28. Structurele zwakke punten en gebreken in de procedures en systemen voor programmering en beheer van de Commissie zijn mede de oorzaak van een tragere uitvoering van projecten en bijgevolg van een kleiner volume van de betalingen. Met name had er eind 1999 geen betaling plaatsgevonden voor tien belangrijke projecten waarvoor tussen 1996 en 1998 verplichtingen waren aangegaan ten laste van begrotingsonderdeel B7-4 2 0 0 voor in totaal 49,5 miljoen euro. Zes van deze projecten, waarvoor (met één uitzondering) de oudste verplichtingen golden, zijn binnen de context van de controle(26) onderzocht (zie de paragrafen 38, 51, 57-59, 66-68, 76-79).

Personele middelen

Personeelsbestand

De centrale diensten van de Commissie

29. Bij de centrale diensten van de Commissie in Brussel is de verantwoordelijkheid voor het beheer van de projecten en acties die worden gefinancierd uit de begrotingsonderdelen B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 en B7-4 2 1 0 voornamelijk verdeeld tussen de geografische eenheid van het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (voorheen DG I B) en de technische eenheid van de Service Commun Relex (SCR). De toewijzing van personeel van de Commissie weerspiegelt echter in geen van beide diensten de financiële en politieke prioriteit die de EU aan het programma geeft. De Rekenkamer trof geen analyses en evaluaties als onderdeel van het normale beheersproces aan van de omvang en het type personeel dat de verantwoordelijke diensten van de Commissie op centraal niveau noodzakelijk achtten voor de uitvoering van het programma zelf en alle andere verantwoordelijkheden van het bureau voor de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook(27). Bij het DG Buitenlandse betrekkingen zijn twee personen fulltime met het programma bezig: het bureauhoofd en een assistent. In de technische eenheid van de SCR vallen de meeste projecten onder één ambtenaar, die ook verantwoordelijk is voor andere, niet-Palestijnse projecten.

30. Ondanks de recente uitbreiding van de geografische afdeling en het feit dat ook personeel van andere diensten erbij wordt betrokken(28), is het totale aantal beschikbare personeelsleden onvoldoende voor een doeltreffend beheer van een programma van deze omvang en reikwijdte.

Het bureau ter plaatse

31. Na een verzoek van de Europese Raad van Dublin in 1990 benoemde de Commissie in 1991 een vertegenwoordiger voor de bezette gebieden, die aanvankelijk in Brussel werkzaam was. In februari 1994 is deze vertegenwoordiger met drie technische assistenten naar Jeruzalem getrokken. Van de Israëlische autoriteiten mocht de vertegenwoordiger van de Commissie in deze hoedanigheid geen bureau openen en leiden. Daarom is er ter plaatse een bureau voor technische bijstand van de Europese Commissie opgericht (BTBEC) voor het beheer van het hulpprogramma. De arbeidsvoorwaarden van het BTBEC zijn in 1994 geformuleerd, op basis van een briefwisseling tussen de Commissie en de Israëlische autoriteiten. Volgens deze overeenkomst zou het bureau bemand worden met enkele lokale personeelsleden en maximaal zes personen met dezelfde privileges en immuniteiten als het personeel van de Verenigde Naties (VN)(29) in Israël en in de gebieden onder Israëlisch bestuur. De overeenkomst, die een externe beperking van de personeelsomvang behelst, geldt nog steeds.

32. In 1998 zijn de activiteiten van het BTBEC voortgezet door het bureau van de vertegenwoordiger van de Europese Commissie (BVEC), dat eind 1999, afgezien van de vertegenwoordiger van de Commissie, bezet werd door drie ambtenaren en twee Europese experts met tweejarige contracten. De vertegenwoordiger heeft sinds 1992 de diplomatieke status, terwijl de drie ambtenaren en de twee Europese experts onder de overeenkomst met de Israëlische autoriteiten vallen. Verder is het kantoorpersoneel aangevuld met negen lokaal aangeworven personen. Technische expertise werd geleverd door een nieuw BTB, het Meda-team, bestaande uit zes beroepskrachten, plus administratieve ondersteuning (zie ook de paragrafen 35 en 36).

33. Eind 1999 lag het aantal ambtenaren en experts van het BVEC dus onder de in de overeenkomst met de Israëlische autoriteiten vastgelegde limiet. Na een inspectie in 1996 bepleitte de "Inspection des Délégations" een versterking van het BVEC met twee A-posten en één C-post. Wegens een gebrek aan begrotingsmiddelen heeft de Commissie één van de twee hoge vaste posten die volgens de eerder genoemde overeenkomst waren toegestaan, niet toegewezen. Deze post had volledig aan het beheer van ontwikkelingsaangelegenheden kunnen worden gewijd.

34. In 1999-2000 kostte het de Commissie vijf maanden om een nieuwe vertegenwoordiger te benoemen. Tijdens deze periode en de hierna volgende accreditatie was er slechts één ambtenaar voor het beheer van alle activiteiten. Gezien de omvang en het prestige van dit politiek gevoelige programma was dit onvoldoende voor de uitvoering van de werkzaamheden.

Het Meda-team

35. Vanaf de oprichting was het BVEC voor het beheer van bijstandsacties afhankelijk van de steun van technische assistenten. Met ingang van 1998 verzorgden de BTB's, de zogenaamde Meda-teams, deze steun. De Meda-teams verlenen belangrijke technische ondersteuning, maar wegens de beperkte duur van de contracten zijn ze niet meer dan een kortetermijnoplossing. Hun actieradius is ook beperkt, want zij kunnen geen taken van overheidsdiensten uitvoeren. Verder wordt de doeltreffendheid van het in de Palestijnse gebieden gevestigde Meda-team beperkt doordat het personeel zo vaak wordt gewisseld: eind 1999, circa anderhalf jaar na de ondertekening van het contract, was er nog maar één lid van het eerste team van zes personen in dienst. Reden voor dit grote verloop is het feit dat het contract elk jaar moet worden vernieuwd, wat veel experts ertoe brengt uit te zien naar opdrachten voor een langere termijn.

36. Sinds begin 1999 was de Commissie ruim een jaar niet in staat een besluit te nemen over de vervanging van de expert particuliere sector van het Meda-team in de Palestijnse gebieden. Aanvankelijk was dit om procedurele redenen, maar daarna konden de verantwoordelijke diensten het niet eens worden over de kandidaat. Een adequate planning van en toezicht op dit essentieel onderdeel van het programma lagen stil, omdat er geen expert was.

Bekwaamheid van het personeel

37. Een omvangrijk en complex programma zoals dat voor de Palestijnse gemeenschap dient bij voorkeur te worden beheerd door personeel dat ervaring heeft met vergelijkbare programma's. Dit is echter niet het geval geweest. Afgezien van het personeelstekort bij het BVEC en de centrale diensten sluiten de opleiding en ervaring van degenen die er werken niet altijd aan bij de te verrichten werkzaamheden. Het gevolg was dat kaderleden de zaken in de praktijk moesten leren. Voorts kan het stafpersoneel vanwege het gebrek aan middelen en de hoge werkdruk maar weinig tijd besteden aan beroepsopleiding. Dit mag in genen dele de aandacht afleiden van de getoonde toewijding en het vele werk dat het personeel voor het programma verricht. Hun bijdrage wordt ten zeerste gewaardeerd door de Palestijnse autoriteiten en hun contactpersonen in andere bureaus.

Organisatie

38. Naast de geografische eenheid in DG Relex en de technische eenheid in de SCR zijn er diverse andere diensten van de SCR betrokken bij het beheer en de controle van het programma, zoals juridische zaken, openbare aanbestedingen, financiële en auditgroepen en de financieel controleur. In elke dienst vindt de besluitvorming op verschillende niveaus plaats. Gevolg is dat de besluitvorming traag, moeizaam en soms zelfs onduidelijk verloopt. Dit leidde tot vertragingen in de uitvoering en stagnaties van de tijdens de controle onderzochte projecten(30).

39. Voorts zijn verantwoordelijkheden versnipperd en dient de coördinatie tussen de eenheden te worden verbeterd. Ondanks de oprichting van de SCR zijn de respectieve taken van de eenheden thans niet duidelijk geformuleerd. Sommige projectdossiers zijn van de geografische eenheid naar de SCR overgedragen; andere bevinden zich nog steeds in de geografische eenheid. Ook is de technische eenheid van de SCR niet verantwoordelijk voor de uitvoering van alle nieuwe projecten. Soms is de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van en het toezicht op een project onduidelijk, zodat er ten slotte niets ondernomen wordt(31).

40. Bij de centrale diensten ontbreken binnen de eenheden uitgebreide beschrijvingen van de functies en de te verrichten werkzaamheden; voor het BVEC zijn deze beschrijvingen pas eind 1999 opgesteld.

41. Momenteel zijn de procedures sterk gecentraliseerd: in de praktijk moet het BVEC voor alle belangrijke beslissingen verwijzen naar de centrale diensten. Dit leidt niet alleen tot vertragingen in de uitvoering, maar ondermijnt ook het imago van het BVEC bij contacten met andere grote donoren ter plaatse. Gesprekspartners - begunstigden, andere donoren - gaven te kennen dat het zeer frustrerend voor hen was dat personeelsleden van het BVEC ter plaatse, die duidelijk in staat waren om te beslissen, dat niet konden doen omdat ze niet over de vereiste bevoegdheid beschikten. Dit vormt een contrast met het lokale bureau van de Wereldbank. Wegens de bijzondere omstandigheden in de Palestijnse gebieden is de ter plaatse gevestigde landendirecteur het hoofd voor het programma van de Wereldbank, met volledige bevoegdheid.

42. Om snel en doeltreffend te kunnen optreden in de complexe en snel veranderende Palestijnse situatie dient de Commissie belangrijke, waaronder financiële, bevoegdheden van de centrale diensten aan het BVEC over te dragen. Deze delegatie kan echter alleen plaatsvinden wanneer het BVEC wordt versterkt door de beschikbaarstelling van de vereiste personele middelen en managementinstrumenten, zoals toegang tot Sincom en databases. In dit opzicht moet het proefproject van de Commissie voor de overdracht van verantwoordelijkheden aan bureaus ter plekke worden toegejuicht, allereerst in het bijzondere geval van Sarajevo, en recentelijk, in Zuid-Afrika, Marokko, Egypte, Jordanië en in Midden-Amerika, in het kader van het programma voor de wederopbouw na de orkaan Mitch. Hopelijk zal de Commissie dankzij dit proefproject de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden kunnen uitbreiden tot de delegaties.

Strategie en planning

43. De strategie van de Commissie voor de bijstand aan de Palestijnse gemeenschap is vervat in:

a) Country Strategy Papers (CSP), die de algemene strategie op lange termijn formuleren;

b) driejarige Nationale Indicatieve Programma's (NIP), met een beschrijving van de sectorale strategieën op middellange termijn;

c) jaarlijkse financieringsplannen, met een overzicht van de te financieren projecten.

Deze strategie is ontwikkeld in het kader van het Euro-mediterrane partnerschap en van het Palestinian Development Plan, dat de PA met steun van de Wereldbank heeft voorbereid en dat de basis vormt van de strategie van de internationale donorgemeenschap.

44. Het NIP voor 1996-1998 bevat geen prestatiecriteria of gekwantificeerde doelstellingen om te beoordelen in hoeverre er vooruitgang is geboekt met de tenuitvoerlegging van het ontwikkelingsbeleid van de EU ten aanzien van de Palestijnse gemeenschap. Hoewel er een beschrijving was van de reeds verleende hulp, ontbreekt er zowel in het NIP als in de bijgewerkte versie voor 1997-1999 een evaluatie van de lessen die uit eerdere ervaringen kunnen worden getrokken en waarmee bij de geplande activiteiten rekening zou moeten worden gehouden. Bovendien kwam de kwestie van afstemming op de strategieën van andere donoren niet aan de orde(32).

45. Eind 1999 werd de laatste hand gelegd aan het CSP 2000-2006 en werd het NIP 2000-2002 voorbereid. Voor deze documenten is de raadplegingsprocedure met de lidstaten, die vooral plaatsvindt in het comité MED, uitgebreider beschreven dan in het verleden om meer aandacht te schenken aan de opmerkingen van de lidstaten.

46. Het vermogen van de PA om instellingen op te richten is een eerste prioriteit van het programma. De Rekenkamer stemt in met de steun die de Commissie onlangs verleende aan de opstelling van het eerder vermelde verslag "Strengthening Palestinian Public Institutions", maar tekent daarbij aan dat de Commissie tot nu toe op dit terrein wel projecten is begonnen, doch weinig concrete resultaten heeft geboekt. De resultaten betroffen grotendeels de levering van apparatuur aan Palestijnse instellingen, terwijl er weinig voortgang is gemaakt met de relevantere kwestie van modernisering van structuren, systemen en administratieve capaciteiten van de Palestijnse instellingen. In dit opzicht was het feit dat project OT/96/03 geen technische bijstand verleende aan de Palestinian Legislative Council (PLC) (zie de paragrafen 77-79) zeer zorgwekkend.

47. De Commissie heeft nog geen reeks projecten op stapel staan die in een continu proces worden geformuleerd, voorbereid, goedgekeurd en gelanceerd. In plaats hiervan worden veel projecten onder druk voorbereid en goedgekeurd om de grote hoeveelheid jaarlijks beschikbare begrotingsmiddelen vast te leggen. De meeste besluiten en verplichtingen voor projecten komen in feite tot stand aan het eind van het begrotingsjaar. Weinig aandacht krijgt de vraag, hoe omvangrijk de projectenportefeuille mag zijn om nog doeltreffend door de diensten van de Commissie in Brussel en ter plaatse beheerd te kunnen worden, en hoeveel bijstand de Palestijnse instellingen aankunnen.

Projectvoorbereiding: evaluatie van risico's, beperkingen en procedurele implicaties

48. Bij sommige projecten waartoe begin jaren '90(33) was besloten, was de voorbereiding onvoldoende; dit was deels te wijten aan het feit dat de PA toentertijd nog niet bestond, het BVEC nog niet was opgericht en het programma van Brussel uit moest worden beheerd. Bij recentere projecten is echter ook een ontoereikende voorbereiding vastgesteld(34). Een belangrijke reden hiervan is de druk op de Commissie om voor alle beschikbare middelen vóór het eind van het jaar betalingsverplichtingen aan te gaan (zie paragraaf 47).

49. Met name zou de technische eenheid die belast is met de implementatie nauw betrokken moeten zijn bij de projectvoorbereiding; thans is dit vaak niet het geval. De oprichting van de SCR en de opsplitsing van de projectcyclus hebben deze onbevredigende situatie verergerd. In 1999 zijn enkele financieringsvoorstellen, waarmee in totaal 9,5 miljoen euro aan EU-middelen was gemoeid, ter overweging voorgelegd aan de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité MED, voordat alle betrokken eenheden van de Commissie overeenstemming hadden bereikt; het gevolg was dat deze voorstellen nadere bestudering vereisten, na het positieve oordeel van het comité, maar vóór het besluit van de Commissie(35). Dit is uiterst onbevredigend: projecten moeten niet aan het adviescomité worden voorgelegd voordat de met de uitvoering belaste dienst met het voorstel instemt.

50. Op operationeel niveau zijn de voorzieningen voor de coördinatie van de projecten niet effectief genoeg om rekening te houden met de omvangrijke donoractiviteit en de grote instroom van middelen. Bij de controle zijn gevallen aan het licht gekomen waarin, toen de door de Commissie toegezegde hulp voor een bepaalde actie later kwam dan verwacht, de Palestijnse autoriteiten zich tot andere donoren wendden om de financiële middelen te verkrijgen. De voorbereiding door de Commissie was derhalve tevergeefs, wat neerkomt op een verspilling van haar middelen (zie de paragrafen 77-79, 81, 82).

51. Over het algemeen bevatten de analyses van het logical framework die als bijlage bij de onderzochte financiële voorstellen gaan, geen degelijke beoordeling van risico's en beperkingen. Bij sommige van de onderzochte projecten(36) is geen rekening gehouden met specifieke procedurele implicaties en praktische beperkingen, zodat de uitvoering naderhand werd geblokkeerd of uitgesteld; dit leidde dan weer tot minder betalingen.

52. Bij zowel de negende als de tiende overeenkomst met UNRWA was de Commissie te laat met de afronding van de onderhandelingen, met als gevolg dat de overdracht van middelen aan UNRWA aanzienlijk werd vertraagd(37). Bij de tiende overeenkomst was een belangrijke reden voor de vertraging een discussie binnen de Commissie over de mate waarin de bijdrage van de EG aan het algemeen fonds van UNRWA specifiek moest worden gereserveerd voor bepaalde doeleinden. Aangezien dit zogenaamde oormerken van een bijdrage aan het algemeen fonds niet passend noch uitvoerbaar is, was de discussie zuiver academisch en verspilde tijd. In tegenstelling tot de definitieve beslissing om de gelden niet te oormerken, staat de tekst van de overeenkomst in een aantal artikelen oormerking toe, met name wat betreft de eisen van de Commissie inzake rapportage. UNRWA doet derhalve verslag van specifieke onderdelen van haar programma's waarvan de waarde toevallig min of meer gelijk is aan die van de bijdrage van de Commissie. Deze rapportage is echter volkomen fictief, aangezien de gelden van de Commissie opgaan in de bijdragen van alle andere donoren aan het algemeen fonds(38).

53. Voor het Local Rural Development Programme (LRDP) drong de Commissie aan op afzonderlijke rapportage door het UNDP, de uitvoerende instantie. Hiertoe moet het UNDP speciale managementinformatie- en boekhoudsystemen ontwikkelen. Eind 1999 wist het bureau van het UNDP in Jeruzalem nog steeds niet in welke vorm deze informatie moest worden voorgelegd. Aangezien de EU veruit het grootste deel van het project financiert, hadden de Commissie en het UNDP beter samen één systeem kunnen opzetten voor de managementrapportage, het toezicht en de controle van het gehele programma.

Prestatie-indicatoren

54. Prestatie-indicatoren zijn noodzakelijk om te kunnen beoordelen of de doelstellingen van programma's zijn gehaald, of er resultaten zijn geboekt en of de diensten van de Commissie behoorlijk presteren. Voor een programma waar externe beperkingen zoals hierboven beschreven de uitvoering van het programma aanzienlijk kunnen ontwrichten, is het van belang dat de Commissie enkele indicatoren formuleert voor de onderdelen waarvoor zij rechtstreeks verantwoordelijk is. Uitsluitend op deze manier kan zij haar eigen prestaties loskoppelen en nagaan of zij zo functioneert als wenselijk is, ongeacht de gebeurtenissen op gebieden die zij niet direct beheerst.

55. Prestatie-indicatoren kunnen worden opgesteld voor aspecten zoals het tempo waarin de interne besluitvorming plaatsvindt en de input die in elke fase van de uitvoering wordt aangeleverd, alsmede de termijnen waarbinnen deugdelijke managementinstrumenten, -procedures en -systemen moeten werken. De Commissie heeft echter niet zulke indicatoren bepaald waarmee ze haar eigen prestaties wat betreft programmabeheer tegen het licht kan houden. Onder dergelijke omstandigheden ontstaat al gauw de neiging om de externe beperkingen waarbinnen de Commissie moet proberen het programma uit te voeren, als hoofdoorzaak te beschouwen voor alle tekortkomingen bij de uitvoering. Het verslag van de Commissie over de gebrekkige vorderingen bij de uitvoering van het programma(39) legt bijvoorbeeld de nadruk op een aantal beperkingen die het programma beïnvloeden, maar gaat vrijwel niet in op tekortkomingen in het eigen beheer.

Uitvoering van de projecten

Timing van acties en reactievermogen

56. Om de hiervoor uiteengezette redenen vereist de Palestijnse situatie snelle actie en het vermogen om doeltreffend te reageren op veranderende omstandigheden. Maar zoals beschreven in de paragrafen 57-59 en 66-83 had de projectimplementatie vaak te kampen met grote vertragingen wegens moeizame procedures binnen de Commissie of een gebrekkig beheer. Voor sommige van de onderzochte projecten(40) hebben de verantwoordelijke diensten actie ondernomen zonder de nodige aandacht te schenken aan de praktische gevolgen van hun beslissingen; verschillen van mening over procedures hebben de uitvoering ook belemmerd.

Openbare aanbestedingen

57. De meeste onderzochte projecten hebben vertraging en stagnatie opgelopen tijdens de diverse procedures voor de voorbereiding en opstelling van de uitnodigingen tot inschrijving voor technische bijstand(41) en voor uitrusting(42). Dit had een negatief effect op de projectactiviteiten en -resultaten en leidde tot minder betalingen.

58. Volgens de diensten van de Commissie duurt een aanbestedingsprocedure gemiddeld zes tot negen maanden. In zes van de negen door de Rekenkamer onderzochte gevallen duurde het echter één tot meer dan drie jaar om de gehele aanbestedingsprocedure af te ronden; in de overige drie gevallen zijn de procedures, na opschorting of annulering van de uitnodigingen tot inschrijving, in het geheel niet opnieuw begonnen en zijn de opdrachten nooit gegund, hoewel de projecten formeel niet zijn gewijzigd. Bij twee van de gecontroleerde projecten zijn aanvullingen op de financieringsovereenkomsten alleen noodzakelijk geworden door vertragingen in de procedures voor de uitnodiging tot inschrijving(43).

59. De vertragingen waren vaak te wijten aan gebrekkige communicatie en coördinatie tussen het BVEC en de centrale diensten, en tussen verschillende diensten in Brussel. In sommige van de onderzochte gevallen reageerden de diensten van de Commissie maandenlang niet; de desbetreffende dossiers verschaffen geen informatie over de redenen hiervoor(44).

Toezicht en verslaglegging

60. Het geografisch bureau van DG Relex (voorheen DG I B) zou het zenuwcentrum moeten zijn voor de coördinatie en de verspreiding van informatie over het programma tussen de diverse betrokken diensten van de Commissie. Eind 1999 beschikte de Commissie echter niet over een effectief managementinformatiesysteem voor alle begrotingsonderdelen: zij kon de Rekenkamer noch voor het bureau, noch voor het BVEC een volledige lijst verschaffen met alle projecten die in de periode 1995-1999 ten laste van alle begrotingsonderdelen zijn gefinancierd ter ondersteuning van de Palestijnse gemeenschap. Ook aan de hand van de codering van de projecten in Sincom, het boekhoudsysteem van de Commissie, is het onmogelijk alle relevante projecten terug te vinden. Bij de huidige stand van de informatiesystemen kan een complete lijst alleen worden samengesteld door de boekhoudstukken voor elk begrotingsonderdeel manueel te controleren en daaruit de afzonderlijke transacties te destilleren.

61. Aangezien het BVEC slechts een lijst heeft met de uit de drie belangrijkste begrotingsonderdelen gefinancierde projecten, maar geen volledige lijst met de projecten die uit alle begrotingsonderdelen gefinancierd worden, kan het BVEC de laatstgenoemde niet stelselmatig volgen, maar enkel van geval tot geval. Het BVEC en het Meda-team hebben ook geen actuele informatie over de financiële voortgang van projecten, noch on line toegang tot Sincom.

62. Van de onderzochte projecten werden er twee, die geheel verschillend zijn, gefinancierd uit dezelfde begrotingsverplichting(45), zodat het niet mogelijk is de afzonderlijke projecten financieel te volgen op basis van de data in Sincom, het boekhoudsysteem van de Commissie, tenzij elke betaling apart onder de loep wordt genomen.

63. In enkele gevallen waren de bepalingen in de financieringsovereenkomst over de rapportage onvoldoende of onduidelijk, wat leidde tot vertragingen in de betalingen, stagnatie en ondoeltreffendheid in de uitvoeringsfase(46).

Evaluatie

64. Conform artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1734/94 van de Raad voerde de Commissie een externe evaluatie uit van de belangrijkste projecten van het programma. De evaluatie was toegespitst op projecten voor steun aan de particuliere sector, infrastructuur, onderwijs en opbouw van de institutionele capaciteit. Haar commentaar op de follow-up van de evaluatie lichtte de Commissie toe in twee documenten van september en november 1999, die zijn voorgelegd aan een werkgroep van de Raad. De lijst van de te nemen maatregelen was echter niet nauwkeurig genoeg en er ontbrak een exact tijdschema.

65. Afgezien van de in de vorige paragraaf vermelde algemene evaluatie deelde de Commissie mee dat zij voor één onderzocht project dat in twee achtereenvolgende fasen is uitgevoerd, op verzoek van vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité MED, een evaluatie van de eerste fase zou uitvoeren. De tweede fase was echter al voorbereid en goedgekeurd voordat dit evaluatieverslag beschikbaar was(47).

BEVINDINGEN INZAKE DE ONDERZOCHTE PROJECTEN

Het Europese Gaza-ziekenhuis

66. Het Europese Gaza-ziekenhuis is een enorm project (uitgetrokken bedrag 32,4 miljoen euro), in een gebied en een sector waar veel hulp nodig is en waar de zichtbaarheid groot is. In dit geval nam de Commissie in de eerste jaren van het project geen actieve verantwoordelijkheid, beperkte zij zich tot de verlening van subsidies en liet zij de rest over aan UNRWA. Hoewel de Commissie tot 1994 geen plaatselijke vertegenwoordiging had, achtte zij het niet nodig enige vorm van onafhankelijk toezicht door een deskundige te introduceren.

67. Vanaf begin 1995 stond tussen de drie betrokken partijen (PA, UNRWA, EG) de vraag naar de exploitatie en het beheer van het ziekenhuis centraal. In april 1996 sprak de Commissie voor het eerst de behoefte uit aan een internationale bedrijfsadviseur, maar in concreto gebeurde er niets. Toen in september 1996 de financiële problemen van UNRWA aan het licht kwamen, meende de Commissie dat UNRWA wellicht de controle over het project kwijt was; zij besloot (september 1996) actie te ondernemen en stuurde consultants om de situatie te beoordelen (eind 1996).

68. Op basis van hun verslagen nam de Commissie de touwtjes van het project in handen (maart 1997) en zij bereikte het volgende:

a) zij overreedde de UNRWA, de verantwoordelijkheid voor het project op zich te nemen totdat de PA in staat was eigenaar te worden;

b) zij verkreeg toestemming van de Palestijnse autoriteiten om de leiding en de financiële verantwoordelijkheid voor het ziekenhuis over te nemen, en

c) zij verkreeg toestemming van beide partijen voor een internationaal managementteam dat belast werd met de aankoop van apparatuur.

De Commissie ontwikkelde drie verschillende actielijnen om subsidies te verlenen voor de verbouwing van het ziekenhuis, voor de laatste aankopen van uitrusting en goederen en voor het Internationale managementteam (IMT). Het administratieve beheer van de Commissie voor de sluiting van de drie financiële overeenkomsten liet echter nogal te wensen over(48). Alle termijnen en/of tijdschema's die de Commissie had vastgesteld/voorbereid, waren schromelijk optimistisch en hielden een stelselmatige overschatting in van het vermogen van de Commissie zelf om de vereiste administratieve maatregelen voor te bereiden, vast te stellen en uit te voeren. Het kostte de Commissie dan ook meer dan twee jaar (gerekend vanaf maart 1997) voordat er van enige concrete actie ter plaatse sprake was, namelijk de aankomst van het IMT in augustus 1999. Maar destijds had de UNRWA de financieringsovereenkomst voor de verbouwing van het ziekenhuis nog steeds niet ondertekend.

De Palestine Housing Council (PHC)

69. In 1991, aan het begin van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap, besloot de Commissie bijstand te verlenen aan de zojuist opgerichte Palestine Housing Council (PHC). Gezien het politieke en maatschappelijke belang van huisvesting voor de Palestijnen op dat moment, en de onervarenheid van de PHC, was dit een ambitieuze beslissing waarvoor de Commissie lof verdient.

70. Volgens de financieringsovereenkomsten van 1991 en 1994 diende er een met kredieten gefinancierd woningbouwprogramma uitgevoerd te worden. Hoewel de begunstigden niet de volledige economische kosten van de eenheden hoefde te betalen, moesten de aflossingstermijnen zo worden bepaald, dat er een renouvellerend fonds zou ontstaan voor toekomstige woningbouw. Aanvankelijk was er in de projectdocumenten sprake van huisvesting voor gezinnen met lage of middeninkomens, maar het project was niet als een programma voor sociale woningbouw opgezet. Andere doelstellingen van het programma betroffen het scheppen van werkgelegenheid voor Palestijnen die hun baan in Israël waren kwijtgeraakt, de stimulering van interne economische activiteit in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever, de bevordering van opleidingen in bouwmethoden en -beheer, en de opbouw van instellingen(49).

71. De financieringsovereenkomsten voorzagen in technische bijstand en managementondersteuning aangezien de PHC een nieuwe organisatie was. De organisatie werd toen ook door de United States Agency for International Development (USAID) gesteund. Om diverse redenen echter, waarvan sommige duidelijk zijn toe te schrijven aan de PHC, is het belangrijkste deel van technische bijstand voor verbetering van het beheer niet gerealiseerd. De Commissie heeft tijdens de duur van het project evenwel diverse elementen van technische bijstand geleverd.

72. In 1998 maakte de financieel controleur van de Commissie melding van de volgende tekortkomingen in het project(50):

a) er was een aanzienlijke kostentoename, zodat de woningen niet langer betaalbaar waren voor Palestijnen met lage en middeninkomens;

b) de kostentoename was deels het gevolg van ongeschikte architectuurontwerpen, het gebruik van Italiaans marmer in de flats en de grotere afmetingen van de woningen;

c) het verkooppercentage was laag (30 %), zodat het renouvellerend fonds niet tot stand kwam;

d) de PHC overtrad de financieringsovereenkomsten(51);

e) de bepalingen van de financieringsovereenkomsten, met name op het gebied van verslaglegging en de invloed van de Commissie op belangrijke besluiten, waren ontoereikend.

De operationele diensten reageerden niet op deze opmerkingen.

73. Na het controlebezoek van de financieel controleur verrichtten de operationele diensten van de Commissie nog een controle van de PHC-projecten. Hieruit bleek enerzijds dat het juist was dat de kosten waren overschreden, dat de PHC te kampen had met gebrekkig beheer en dat de woningen in Gaza niet conform de voorwaarden van de financieringsovereenkomst waren toegewezen, maar anderzijds dat de Commissie de PHC niet de technische bijstand had verleend waarin de financieringsovereenkomst voorzag. Daarom stond de Commissie niet sterk om middelen van de PHC terug te vorderen. Wat voorts de laatste verschuldigde betaling van 6,7 miljoen euro betreft (van de totale subsidie van 39 miljoen euro), stelde het verslag dat de Commissie kon beslissen dit bedrag in te houden of strikte voorwaarden aan de betaling te verbinden. Eind 1999 was er meer dan een jaar voorbijgegaan zonder enige reactie op dit controleverslag en vond geen enkele dienst van de Commissie het nodig er op enige wijze op te reageren: de zaak zat geheel vast. Eind 1999 hoopte het bestuur van de PHC nog steeds dat de Commissie haar steun zou hervatten.

74. In sommige opzichten kan het PHC-project als geslaagd worden beschouwd. Op 19 locaties verrezen 1100 flats van redelijke kwaliteit(52). Afgezien van de werkgelegenheid voor bouwvakkers, vonden ook Palestijnse professionals zoals architecten een baan nadat zij uit de Golfstaten waren verdreven. De beweringen over het gebruik van Italiaans marmer kunnen niet met objectief bewijs worden gestaafd, en het is verrassend dat de operationele diensten van de Commissie nalieten de beschuldigingen met klem te weerleggen. Weliswaar stegen de kosten per woning wegens onvoldoende financiële planning en een gebrekkige kostenbeheersing door de PHC, waarbij minder de hand werd gehouden aan de omvang van de accommodatie, maar ten minste enkele prijsstijgingen(53) waren toe te schrijven aan sluitingen en stakingen die de kosten van bouwmaterialen deden stijgen. Hoewel de PHC er aanvankelijk niet in slaagde de directeur in Gaza ervan te weerhouden woningen toe te wijzen zonder de geldende aflossingsvoorwaarden toe te passen, hetgeen vervolgens leidde tot lagere aflossingen voor de woningen op de Westelijke Jordaanoever(54), waren er eind 1999 enkele aanwijzingen dat de PHC dit onder controle kreeg.

75. De financieringsovereenkomst was onvolledig omdat zij de Commissie niet betrok bij belangrijke besluiten over de uitvoering. De bepalingen inzake rapportage waren ontoereikend. In de eerste financieringsovereenkomst ontbrak het aan technische bijstand voor het beheer, hoewel een belangrijk onderdeel van het project de vorming van instellingen was. Ofschoon de Commissie het project van nabij volgde met behulp van personeel van het BTBEC en technische assistenten, wijzen de notulen van de vergaderingen af en toe op aanzienlijke spanningen - en zelfs op een verstoorde communicatie - tussen de PHC en de Commissie. Terwijl de directe oorzaak van het mislukken van de grootste aanbesteding voor technische bijstand kan worden toegeschreven aan de PHC, blijft het een feit dat een belangrijk onderdeel van het PHC-project waar de Commissie voor zou zorgen, om wat voor reden ook, niet tot stand kwam, waardoor het vermogen van de PHC verzwakte om het project te beheren zoals de Commissie verlangde.

Projecten ter ondersteuning van de Palestinian Legislative Council (PLC)

Bouw van een kantoor voor de tijdelijke vestiging van de PLC

76. In 1997 trok de Commissie 5 miljoen euro uit voor de financiering van de bouw van een kantoor voor de tijdelijke vestiging van de PLC in Ramallah. Deels doordat de PA de locatie van het kantoor wijzigde, liep de goedkeuring van de financieringsovereenkomst vertraging op. Volgens die overeenkomst had het project een uitvoeringstermijn van twee jaar: van augustus 1999 tot augustus 2001. Maar eind 1999 bleek dat ondanks verscheidene ontkenningen de Palestijnse autoriteiten reeds begonnen waren met de bouw van een kantoor voor de PLC op een andere locatie, in het kader van een ander, niet door de EU gefinancierd project. Zodoende werd het project van de EU overbodig.

Levering van technische bijstand en uitrusting aan de PLC

77. De manier waarop de Commissie de aanbestedingsprocedures heeft gehanteerd, heeft een ander zeer prestigieus project voor de levering van technische bijstand en uitrusting aan de PLC, waarvoor 3 miljoen euro was uitgetrokken, zeer ernstige schade berokkend. De dienst van de Commissie die belast was met de uitvoering van het project richtte de uitnodiging tot inschrijving voor de verlening van technische bijstand ook tot de onderneming die, krachtens een kortetermijncontract voor technische bijstand in de voorbereidende fase van hetzelfde project, de aanbestedingsstukken voor de uitnodiging tot inschrijving en het verslag over de projectformulering had opgesteld. Deze stukken gingen als bijlage bij de aanbestedingsdocumentatie. Van de vijf tot inschrijving uitgenodigde ondernemingen was dit de enige die inschreef. Ten gevolge hiervan werd de uitnodiging tot inschrijving geannuleerd.

78. Het kortetermijncontract voor technische bijstand met de hiervoor bedoelde consultant, dat onderhands was gesloten, werd verlengd tot januari 1997. De consultant kreeg vervolgens een nieuw contract, van mei tot september 1997, dat eveneens onderhands tot stand kwam(55). Hoewel de uitgevoerde activiteiten, zoals de consultant deze in het eindverslag beschrijft, beantwoorden aan de aanbestedingsstukken van de contracten, verklaarden de vertegenwoordigers van de PLC die de controleurs ter plaatse hebben ontmoet, dat zij niet tevreden waren, voornamelijk omdat de PLC over deze kwestie niet voldoende was geraadpleegd.

79. Een tweede uitnodiging tot inschrijving werd in februari 1998 opgeschort na een verzoek om opheldering van de diensten van de financieel controleur van de Commissie, en naderhand is er geen gunning of nieuwe aankondiging geweest. De uitnodiging tot inschrijving voor de uitrusting is nooit bekendgemaakt. Omdat er sinds 1997 geen vooruitgang is geboekt, wierpen andere donoren zich op voor de financiering van de activiteiten die oorspronkelijk tot dit belangrijke EU-project behoorden. Tot eind 1999, het tijdstip van de controle, heeft de Commissie het project echter niet opnieuw geformuleerd noch geannuleerd.

Overige projecten

80. De uitvoering van het project voor anti-terroristische bijstand aan de PA(56) is gecompliceerd en vertraagd omdat de middelen afkomstig waren van drie verschillende begrotingsonderdelen, met verschillende procedures en financieringsbesluiten.

81. Gezien het zeer grote aanbod van hulp en de ontoereikende coördinatie van donoren ter plaatse, hield een vertraagde start van de uitvoering in dat microprojecten die door de EU zouden worden gefinancierd, al door andere donoren waren gesubsidieerd of geen hoge prioriteit meer hadden wegens gewijzigde omstandigheden. Bijgevolg moest de projectformulering tweemaal worden uitgevoerd, wat nog meer vertragingen en verspilling van financiële middelen voor technische bijstand met zich bracht(57). Voorts zijn de sterk gecentraliseerde procedures die momenteel worden toegepast om te beslissen over projectformulering ongeschikt voor dit soort programma's met microprojecten(58). De verantwoordelijkheid voor de keuze van de microprojecten zou moeten worden overgedragen aan het BVEC om de uitvoering vlotter en gemakkelijker te laten verlopen, zonder afbreuk te doen aan het toezicht en de controle van de Commissie.

82. In geval van een omvangrijk programma voor eerstelijnsgezondheidszorg was het project wegens onvoldoende voorbereiding en coördinatie van donoren, zelfs voordat de uitvoering was begonnen, al achterhaald en moest het grondig geherformuleerd worden.

83. Voor een ander project moest de Commissie de plaatselijke rekening aanvullen mits het Palestijnse bureau voor de uitvoering de besteding van ten minste 80 % van het vorige voorschot kon aantonen. Maar gezien de tijd die de Commissie nodig heeft om verzoeken tot betaling te verwerken (tot wel drie maanden), betekende dit voorschrift dat het voorschot al was besteed voordat de volgende betaling was ontvangen, zodat het Palestijnse bureau voor de uitvoering van het project meer dan 1 miljoen euro uit eigen middelen moest voorschieten(59).

COÖRDINATIE MET ANDERE DONOREN EN DE PALESTIJNSE AUTORITEIT

84. De structuren en regelingen voor de coördinatie tussen donoren zijn goed ontwikkeld. Tot de structuren voor hulpcoördinatie behoort het Ad Hoc Liaison Committee (AHLC), met hoge vertegenwoordigers van de belangrijkste donoren, en de Consultative Group (CG), met hoge vertegenwoordigers technische zaken van alle donoren en van de VN-bureaus. De plaatselijke tegenhangers zijn respectievelijk het Joint Liaison Committee (JLC) en het Local Aid Coordination Committee (LACC); voorts vormen de Sector Working Groups (SWG's) een platform voor discussie tussen de PA en de donoren voor het beleid en de programma's per sector; de Task Force on Project Implementation (TFPI) houdt zich vooral bezig met knelpunten bij de uitvoering.

85. Op AHLC-niveau nam de Commissie in 1999 de leiding bij de vernieuwing van het Tripartite Action Plan on Revenue, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority (TAP). Maar in het algemeen heeft de Commissie in de Palestijnse gebieden, ondanks de inspanningen van het personeel van het BVEC, geen coördinerende rol kunnen spelen die paste bij de omvang van haar bijstandsprogramma. In 1999 was ze geen "Shepherd"(60) van een SWG. Dit was hoofdzakelijk te wijten aan de hiervoor beschreven tekortkomingen in organisatie en management, met name het gebrek aan gezag op lokaal niveau en het tekort aan middelen.

86. De Commissie heeft recentelijk haar coördinatie met de lidstaten verbeterd, in het bijzonder wat betreft de vaststelling van de CSP en het NIP. Desondanks dient de coördinatie met de lidstaten op operationeel niveau verder te worden ontwikkeld en verbeterd, bijvoorbeeld als het gaat om wederzijdse uitwisseling van informatie over projectformulering en -voorbereiding, en over specifieke uitvoeringskwesties. In dit opzicht zijn de bijeenkomsten die ter plaatse worden belegd om de projecten te bespreken voordat ze aan het comité MED worden gepresenteerd, zeker nuttig, maar niet voldoende.

87. Door een ontoereikend aantal vertegenwoordigers op hoog niveau tijdens de bijeenkomsten heeft de Commissie niet de actieve, prestigieuze rol gespeeld bij de hervorming van de UNRWA die haar op grond van de omvang van haar bijdrage zou toekomen, in tegenstelling tot andere donoren, zoals de lidstaten van de EU en Zwitserland.

88. De PA waardeert de bijdrage van de Commissie aan haar ontwikkeling. Maar hoewel de voorzieningen voor de coördinatie worden verbeterd en de desbetreffende activiteiten toenemen, staat de doeltreffendheid van de coördinatie volgens de ter plaatse verzamelde informatie nog niet op hetzelfde niveau als die van andere donoren, vanwege de hiervoor besproken zwakke planning van de Commissie.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

89. Het beheer door de Commissie van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap heeft positieve aspecten en resultaten gekend (zie de paragrafen 23 en 24); daarbij was sprake van grote externe beperkingen (zie de paragrafen 16-22). De bijzondere plaatselijke omstandigheden en hun dynamische aard vereisen, meer nog dan voor andere ontwikkelingslanden, passende middelen, goede coördinatie tussen de diensten, een gezaghebbende aanwezigheid ter plaatse, heldere doelstellingen, bijtijds genomen besluiten, efficiënte systemen en operationele procedures, alsmede nauwlettend toezicht en controle. In dit opzicht werd het effect van het programma echter ingeperkt door structurele zwakke punten en gebreken in de procedures en systemen voor programmering en beheer van de Commissie, waarvoor zij verantwoordelijk is en die losstaan van de lokale restricties (zie de paragrafen 28-83). Deze tekortkomingen doen zich niet uitsluitend voor in het bijstandsprogramma voor Palestina, maar zijn van invloed op het EU-beleid voor ontwikkelingssamenwerking in het algemeen. Oplossingen moeten derhalve worden gezocht in het kader van een meer algemene hervorming van structuren en procedures van de Commissie op dit gebied.

90. Het beheer van de Commissie was soms te zeer gericht op details in de procedures, ten koste van de resultaten die werden verwacht van de gefinancierde acties. De tegenslagen in de uitvoering van zeer in het oog lopende projecten (zoals het Europese Gaza-ziekenhuis en de technische bijstand aan de PLC), waartoe factoren in de macht van de Commissie hebben bijgedragen, hebben geleid tot een aantasting van het beeld van de EU als beheerder van dringend vereiste hulp.

91. De Rekenkamer doet met name de volgende aanbevelingen:

a) de Commissie dient haar prioriteiten te heroverwegen: hetzij passende middelen toewijzen (van cruciaal belang: geschikt personeel en doeltreffende managementinformatiesystemen) voor een dergelijk ambitieus programma, hetzij het programma tot beheersbare proporties terugbrengen als de beschikbare middelen beperkt zijn;

b) gezien het huidige programma dient het BVEC aanzienlijk te worden versterkt en te worden voorzien van uitgebreide bevoegdheden, ook op financieel gebied. Overdracht van grotere bevoegdheden aan de bureaus ter plaatse is in het algemeen nodig voor een grotere doeltreffendheid van het samenwerkingsbeleid van de EU. De preventie en eventuele opsporing van slecht beheer kan ook nog worden verbeterd door een versterking van de financiëlecontrolefunctie van het BVEC, die momenteel zwak is door het gebrek aan personeel en technische middelen, zoals databases. De Commissie dient haar behoefte aan personeel in de Palestijnse gebieden te evalueren en, indien nodig, met Israël te gaan onderhandelen voor een uitbreiding hiervan, zoals het BVEC in 1996 zelf reeds heeft voorgesteld;

c) er is dringend behoefte aan een poging tot rationalisatie, vereenvoudiging en verheldering wat betreft managementsystemen en -procedures; men dient zich op resultaten te richten;

d) evenals op andere terreinen van het EU-samenwerkingsbeleid dient de huidige breuk in de projectcyclus te worden hersteld. De coördinatie en samenwerking tussen verschillende diensten moeten grondig worden verbeterd, om gedeelde verantwoordelijkheden en samengevoegde expertise te stimuleren, het besluitvormingsproces te vereenvoudigen en te verkorten en snel in te spelen op veranderende omstandigheden;

e) de projectvoorbereiding dient wezenlijk te worden verbeterd en er moet een doorlopende reeks projecten komen. De huidige situatie, waarin de projectvoorbereiding nog al eens te snel en te oppervlakkig is, waardoor de uitvoering vaak vertraging oploopt, dient te worden gecorrigeerd;

f) er dienen indicatoren te komen aan de hand waarvan de Commissie haar eigen prestaties kan beoordelen bij het bereiken van de door haar geformuleerde doelstellingen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 11 en 12 oktober 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) United Nations Relief and Works Agency, belast met de hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen op de Westelijke Jordaanoever, de Gazastrook, in Jordanië, Libanon en Syrië.

(2) Verordening (EG) nr. 1734/94 van de Raad van 11 juli 1994 betreffende de financiële en technische samenwerking met de bezette gebieden (PB L 182 van 16.7.1994, blz. 4).

(3) In een in 1998 gepubliceerd document berekende de Commissie dat de hulp uit de begroting per hoofd van de bevolking over de periode 1991-1995 258 ecu bedroeg voor de Palestijnen, 23 ecu voor de ACS-landen en 11 ecu voor de andere landen in het Middellandse-Zeegebied (COM(97) 715 def.).

(4) PA Ministry of Planning and International Cooperation (MOPIC), 1999 Third Quarterly Monitoring Report on Donors' Assistance.

(5) Secretariaat van het AHLC: "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza", 30.9.1999.

(6) De verwijzingen naar begrotingsonderdelen in het verslag volgen de begroting van 1999.

(7) De negende overeenkomst tussen de EG en UNRWA (PB L 282 van 1.11.1996, blz. 68) voorzag in 105,9 miljoen euro voor de periode 1996-1998; de tiende overeenkomst tussen de EG en UNRWA (PB L 261 van 7.10.1999, blz. 36) voorzag in 120,8 miljoen euro voor de periode 1999-2001.

(8) PB L 351 van 29.12.1998, blz. 13.

(9) PB L 354 van 30.12.1998, blz. 14.

(10) Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (Meda) (PB L 189 van 30.7.1996, blz. 1).

(11) Deze twaalf begrotingsonderdelen betreffen voedselhulp, humanitaire hulp, hulp aan vluchtelingen, maatregelen ter ondersteuning van NGO's, milieu, hulp voor bevolkingspolitiek en -programma's, wederopbouw, mensenrechten en democratie, conflictpreventie en ondersteuning van het vredesproces.

(12) PB C 340 van 12.11.1996.

(13) PB C 57 van 24.2.1997.

(14) Punt 21 van de resolutie (PB C 175 van 21.6.1999, blz. 282).

(15) Voornamelijk werd beoordeeld of de Commissie over de middelen beschikte om na te gaan of haar eigen prestaties bevredigend zijn.

(16) CEPT II: "Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza Strip - Final report and annexes", januari 1999, opgenomen in het werkdocument SEC(1999) 408 van de Commissie.

(17) Het gemiddeld aantal Palestijnse arbeiders per dag in Israël nam af van 116000 in 1993 tot circa 30000 in 1996 (Bron: Wereldbank, geciteerd in The Economist Intelligence Unit: "Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000").

(18) SEC(98) 1769.

(19) In 1998 bedroegen de door Israël namens de PA geïnde en later hieraan afgedragen belastingen en rechten 40 % van het binnenlands inkomen van de PA (verslag van de Independent Task Force, voorzitter M. Rocard, directeur H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", onder auspiciën van de Council on Foreign Relations, 1999).

(20) In 1998 bedroegen de door Israël namens de PA geïnde en later hieraan afgedragen belastingen en rechten 40 % van het binnenlands inkomen van de PA (verslag van de Independent Task Force, voorzitter M. Rocard, directeur H. Siegman: "Strengthening Palestinian Public Institutions", onder auspiciën van de Council on Foreign Relations, 1999).

(21) De Independent Task Force is opgericht om de PA en de donorgemeenschap bij te staan ter verbetering van de doelmatigheid en geloofwaardigheid van de in ontwikkeling zijnde Palestijnse instellingen voor zelfbestuur.

(22) Met name de verkiezing van de president en van de wetgevende vergadering, de samenstelling van een kabinet, de vorming van overheidsbestuur en de handhaving van de openbare orde.

(23) Palestinian General Control Institution, eerste jaarverslag, 1996.

(24) De TAP, goedgekeurd in 1995, bevat de respectieve verplichtingen van de PA, Israël en de donorgemeenschap om de bestaande hindernissen uit de weg te ruimen voor de ontwikkeling van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook.

(25) Artikel 7 van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356 van 31.12.1977, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2673/1999 van de Raad van 13 december 1999 (PB L 326 van 18.12.1999, blz. 1).

(26) Technische bijstand en tijdelijke vestiging voor de PLC; apparatuur voor het Europese Gaza-ziekenhuis; Radiostation Ramallah; MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) Er zijn wel algemene evaluaties van vereisten gedaan als onderdeel van de operatie Decode, maar dit was een bijzondere operatie ter voorbereiding op de "Commissie van morgen". Dit zijn andere evaluaties dan de evaluaties van behoeften die de verantwoordelijke diensten geregeld opstellen ter onderbouwing van verzoeken om meer personeel als onderdeel van het normale begrotingsproces.

(28) Bijvoorbeeld de eenheden financiën, aanbestedingen en contracten van de SCR.

(29) De vertegenwoordiger van de Commissie geniet reeds sinds 1992 de diplomatieke status.

(30) Palestinian Development Fund (PDF), Centre for Private Enterprise Development (CPED).

(31) PHC, Technical Assistance for Customs Administration (PLE/97/11).

(32) In 1996 erkende de Commissie de behoefte om eerdere ervaringen te evalueren en in deze documenten de coördinatie van donoren te behandelen (nota nr. 11771 van 24 juli 1996 van de heer Prat, waarnemend directeur-generaal van DG I B).

(33) Europees Gaza-ziekenhuis, PHC.

(34) Installatie voor vrachtverwerking (PLE/99/0217), Resocialisatieprogramma voor Palestijnse ex-gedetineerden (PLE/99/02).

(35) Verwerking van vast afval in Gaza (PLE/99/01), Eerstelijnsgezondheidszorg (PLE/99/0215), Resocialisatieprogramma voor Palestijnse ex-gedetineerden (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I-II, Assistentie aan PA voor bestrijding van terrorisme.

(37) Bijvoorbeeld: de eerste overdracht voor 1999 krachtens de overeenkomst voor 1999-2001 vond pas eind oktober 1999 plaats. Aangezien de Commissie een grote donor is van UNRWA, en aangezien UNRWA chronisch geld tekortkomt, veroorzaken dergelijke vertragingen problemen voor UNRWA.

(38) Over de kwestie van de oormerking: zie speciaal verslag nr. 2/97 van de Rekenkamer over humanitaire hulp (PB C 143 van 12.5.1997, blz. 1) en speciaal verslag nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (PB C 241 van 31.7.1998, blz. 1).

(39) Motivering van de overdracht van krediet nr. 53A/99 (Notenboom-procedure, 1999), SEC(1999) 1608 def., blz. 26.

(40) Europees Gaza-ziekenhuis, CPED, Technische bijstand aan de PLC, Opbouw institutionele capaciteit, Assistentie aan PA voor bestrijding van terrorisme.

(41) Scholenbouw, MSP III, Technische bijstand aan PLC, PHC, Europees Gaza-ziekenhuis.

(42) MSP I-II, Universiteitsuitrusting, Opbouw institutionele capaciteit, Scholenbouw.

(43) MSP I-II, Universiteitsuitrusting.

(44) MSP I-II, MSP III, Scholenbouw, Technische bijstand aan de PLC, Opbouw institutionele capaciteit, PHC.

(45) Universiteitsuitrusting, OT/96/02a en Scholenbouw, OT/96/02b.

(46) Europees Gaza-ziekenhuis, PHC, Opbouw institutionele capaciteit, Gezinsplanning.

(47) Scholenbouw, fase II.

(48) Dit betreft: wijziging van de inhoud van een ontwerpfinancieringsovereenkomst van voltooiing van de bouw naar verbouwing en de vraag wie de financieringsovereenkomst eigenlijk moet ondertekenen, UNRWA of de PA; wijziging van een globale verplichting voor diverse andere opdrachten voor technische bijstand om ook de technische bijstand voor het ziekenhuisbeheer te omvatten, waardoor de zaak op het laatste moment opnieuw bij het comité MED moest worden ingediend; verandering van mening over wie het managementteam moest aanstellen, UNRWA of de EU, wat alles bij elkaar tot verdere vertraging leidde van de ondertekening van het contract voor het beheer.

(49) Gesteld kan worden dat het project te veel en te ambitieuze doelstellingen kende.

(50) Al deze kritische opmerkingen waren gebaseerd op documenten in het BVEC en gesprekken met personeel van het BTBEC.

(51) Het BVEC had het bestuur van de PHC in maart 1996 hierop gewezen.

(52) De rapporteur van het Europees Parlement had vastgesteld dat de woningen van USAID volgens een hogere, duurdere norm waren gebouwd dan de door de Commissie gefinancierde. De woningen die de controleurs van de Rekenkamer hebben gezien, waren volgens plaatselijke normen niet luxueus.

(53) De kritiek is gerechtvaardigd dat de bepalingen inzake rapportage en het toezicht van de Commissie op het project het niet mogelijk maakten het verschil tussen de standaard- en werkelijke kosten vast te stellen en op de normale manier te verklaren.

(54) Deze woningen waren toegewezen overeenkomstig de overeengekomen termijnen en voorwaarden; de begunstigden waren begonnen de leningen correct af te lossen.

(55) Met deze contracten is in totaal 595009 euro gemoeid.

(56) Gemeenschappelijk Optreden 97/289/GBVB en PLE/97/10.

(57) MSP I-II; eind 1999 werd het probleem ook al verwacht voor MSP III, zelfs voordat de uitvoering was begonnen.

(58) Deze kwestie betreft ook de tenuitvoerlegging van LRDP, dat eind 1999 nog niet was begonnen.

(59) MSP I-II.

(60) De "Shepherd" is de donor die de belangrijkste coördinerende rol speelt in een SWG.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

1-3. De steunverlening aan de Palestijnse gemeenschap was en is nog steeds een van de politieke prioriteiten van de EU.

Sedert het begin van de steunverlening door de Gemeenschap in 1971 en vooral tijdens de opstand van de Palestijnen (1988-1993) verliep de steunverlening door de Gemeenschap in zeer wisselvallige en moeilijke omstandigheden.

Het steunprogramma van de Gemeenschap werd gehinderd door de moeilijke omstandigheden in de regio.

Door deze uitzonderlijk omstandigheden moesten met beperkte middelen ononderbroken aanpassingen worden doorgevoerd. De uitbreiding van de steun alsmede de gewijzigde oriëntatie van het programma, gecombineerd met de beperkte personele middelen, maakten het moeilijk om te voorzien in de behoeften en de door de Raad en het Europees Parlement vastgelegde beginselen te volgen.

4. Volgens de Commissie was het personeelstekort de belangrijkste factor die het effect van het programma ongunstig beïnvloedde. De Commissie geeft toe dat er vooral als gevolg van dit gebrek een aantal zwakke punten waren in het beheer. Er bestaan plannen om zowel de structuur als de binnen de Commissie gebruikte systemen als volgt te wijzigen:

a) de Commissie is in het kader van haar algemene hervormingsproces begonnen aan een grondig onderzoek van het beheer van haar externe hulpprogramma;

b) de Commissie zal haar inspanningen om het gebruik van prestatie-indicatoren te bevorderen hervatten;

c) de kwestie van de projectvoorbereiding en -planning wordt aangepakt in het kader van het algemene hervormingsproces;

d) de kwestie van de coördinatie met andere donors en de lidstaten zal verder worden onderzocht.

INLEIDING

Context en achtergrond van de bijstand van de Europese Unie (EU) aan de Palestijnse gemeenschap

5. In 1987 is een nieuwe begrotingslijn ingevoerd voor de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook.

6. De Raad heeft Verordening (EG) nr. 1734/94 aangenomen als rechtsgrond voor de toezegging. Volgens deze verordening dient de Gemeenschap de financiële en technische samenwerking met de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook ten uitvoer te leggen in het kader van een vijfjarig programma 1994-1998.

Zoals uit de cijfers in paragraaf 8 van het verslag van de Rekenkamer blijkt heeft de Gemeenschap sedert 1994 deze toezegging ver overschreden.

De steun in de vorm van schenkingen was vooral geconcentreerd op drie gebieden: rehabilitatie van de infrastructuur, institutionele opbouw (met inbegrip van steun voor het dekken van de vaste kosten in de onderwijssector) en ontwikkeling van de particuliere sector.

Regelgeving en begrotingskader van het programma

8. De UNRWA ontvangt nog steeds steun in het kader van driejaarlijkse overeenkomsten tussen de EG en de UNRWA die de bijdrage van de Gemeenschap aan de UNRWA-activiteiten (op het gebied van volksgezondheid en onderwijs) regelen.

De vorige EG-UNRWA-overeenkomst is eind 1998 verstreken. De Raad heeft in november 1998 de richtsnoeren vastgesteld die de Commissie moest volgen bij de onderhandelingen over de tiende EG-UNRWA-overeenkomst voor de periode 1999-2001. De onderhandelingen met de UNRWA zijn afgesloten waardoor de overeenkomst kon worden ondertekend en de middelen in het begin van de herfst 1999 konden worden uitbetaald. Naast de conventionele bijdrage steunt de Commissie ook een aantal specifieke UNRWA-projecten, onder meer inzake voedselhulp (DG Ontwikkeling) en humanitaire hulp (ECHO).

EXTERNE BEPERKINGEN VAN HET PROGRAMMA

Broosheid van de Palestijnse instellingen

22. De Commissie en andere donors hebben sterk aangedrongen op corrigerende maatregelen. Dit heeft ertoe geleid dat de Palestijnse autoriteit reeds de eerste stappen heeft gezet in de richting van een grotere budgettaire transparantie.

FORMULERING EN BEHEER VAN HET PROGRAMMA DOOR DE COMMISSIE

Begrotingsuitvoering

26-27. De alles dominerende politieke situatie in het gebied en het complexe karakter van de projecten maken het bijzonder moeilijk om te voorspellen hoe snel projecten ten uitvoer kunnen worden gelegd en zelfs of de financieringsovereenkomsten zullen worden ondertekend. Hierdoor wordt het moeilijk om de werkelijke omvang van de betalingen te voorspellen doch er is het voorbije jaar vooruitgang geboekt op het vlak van de prognoses.

Personele middelen

Personeelsbestand

De centrale diensten van de Commissie

29. De Rekenkamer erkent dat de geografische en technische eenheden te kampen hebben met een personeelstekort. Ook de financiële eenheden zijn onderbezet. De Commissie heeft het probleem onderkend en pakt de personeelsproblematiek in het algemeen aan.

30. De Commissie erkent dat er een tekort bestaat aan administratieve middelen voor de externe hulpprogramma's en heeft de begrotingsautoriteit bij verschillende gelegenheden daarop gewezen, recentelijk nog in de mededeling over hervormingen die zij op 16 mei 2000 heeft goedgekeurd.

Het bureau ter plaatse

31. Van februari tot en met november 1994 zijn de werkzaamheden zonder toestemming van de Israëlische autoriteiten uitgevoerd.

33. De Commissie heeft het personeel van het BVEC op grond van de aanbevelingen van het inspectierapport van 1996 en volgens de mogelijkheden van dat ogenblik uitgebreid. Er zijn een A-ambtenaar (24 augustus 1997) en een C-ambtenaar (7 januari 1997) aangesteld.

In februari 2000 is tevens een tweede post van plaatselijk ambtenaar van de technische bijstand (Agent Local d'Assistance Technique) gecreëerd.

Het Meda-team

35. De Commissie gaat akkoord met de opmerkingen van de Rekenkamer. De Meda-teams werden opgericht om personeel beschikbaar te stellen ter aanvulling van de technische assistenten en niet om het bestaande personeel of deskundigen te vervangen.

De Commissie moet zich houden aan de huidige regels voor de Bureaus voor Technische Bijstand (BTB) die slechts met één jaar verlengbare contracten toelaten. Zij is van oordeel dat, rekening houdend met het tekort aan middelen, de enige oplossing erin bestond een beroep te doen op de Bureaus voor Technische Bijstand. Dit probleem is niet beperkt tot de Meda-teams doch alle bureaus voor externe bijstand worden daarmee geconfronteerd. De diensten van de Commissie zoeken een oplossing daarvoor en dit is een belangrijk aspect zowel van de voorstellen voor hervorming van het beheer van de externe hulp als van de ruimere hervormingsvoorstellen.

36. De Commissie is het ermee eens dat dit soort vertragingen moet worden voorkomen. Het heeft enige tijd geduurd voordat een geschikte vervanger werd gevonden doch de gekozen kandidaat is op 28 augustus 2000 in dienst getreden.

Organisatie

38. De Commissie heeft zich strikt gehouden aan de regels en voorschriften. Dat heeft geresulteerd in een grotere transparantie doch heeft ook de besluitvorming vertraagd.

39. De hervormingsplannen van de Commissie, die reeds in uitvoering zijn (zie de antwoorden op de paragrafen 90-92), zullen leiden tot een duidelijker afbakening van de verantwoordelijkheden en een betere coördinatie. Vooral de projectcyclus zal opnieuw worden eengemaakt wat in een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden zou moeten resulteren.

40. De posten worden met een functiebeschrijving gepubliceerd. In het kader van de algemene hervorming van de Commissie wordt thans voor elk personeelslid een omvattende taakbeschrijving opgesteld.

41. Met de opmerking van de Rekenkamer wordt rekening gehouden in het plan voor de hervorming van de externe diensten van de Commissie. Decentralisatie en overdracht van bevoegdheden naar de delegaties is een belangrijk kenmerk van de op stapel staande hervormingen.

42. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat decentralisatie niet mogelijk is wanneer men niet beschikt over aangepaste instrumenten en gekwalificeerd personeel. Een voordeel is dat de decentralisatie een betere controle van de uitbetaling van de middelen mogelijk maakt.

De Commissie heeft geijverd voor de totstandkoming van een aangepast informatiesysteem. CRIS (Common Relex Information System) zal de delegaties toegang geven tot financiële informatie over de verschillende projecten.

Strategie en planning

43. De Palestijnse Autoriteit werkt sedert 1997 met de steun van de Wereldbank aan de voorbereiding van het Palestijns ontwikkelingsplan dat aan de basis ligt van de strategie van de internationale donorgemeenschap. Verdere versterking van dit plan is het middel om de inbreng van de Palestijnse Autoriteit in de ontwikkeling te vergroten.

Parallel met het ontwikkelingsplan en met het informeel en formeel overleg met het ministerie van Planning en Internationale Samenwerking vindt de strategie van de EU haar neerslag in de aan het Euro-mediterrane partnerschap ten grondslag liggende beginselen.

Om de Europese instellingen, de lidstaten en onze counterparts inzicht te geven in de ontwikkelingsstrategie van de Commissie voor de lange termijn, is een nationaal strategiedocument voor de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook voor de periode 2000-2006 opgesteld.

Wat de vooruitzichten voor de middellange termijn betreft, moeten, zoals door de Meda-verordening is voorgeschreven, driejaarlijkse nationale indicatieve programma's worden opgesteld. Het document voor de periode 2000-2002 is klaar.

Wat de korte termijn betreft, heeft de Commissie in overeenstemming met haar voorstel voor een nieuwe Meda-verordening een jaarlijks financieringsplan opgesteld. Dit plan is opgesteld na besprekingen en overleg met het ministerie van Planning en Internationale Samenwerking.

44-45. Het is juist dat voor het NIP geen prestatie-indicatoren zijn vastgesteld. Er zijn wel indicatoren vastgesteld op project- en programmaniveau. Bij de opstelling van het NIP 2000-2002 en bij de ontwikkeling van nieuwe projecten is terdege rekening gehouden met de bij de tenuitvoerlegging van programma's en projecten opgedane ervaring.

46. De Commissie is het ermee eens dat de resultaten op het vlak van institutionele opbouw tot dusver niet zeer goed waren. Dit is een van de redenen waarom de Commissie het verslag "Strengthening Palestinian Public Institutions" heeft gefinancierd. Het is nog te vroeg voor een evaluatie van de resultaten van dit verslag aangezien het pas in de zomer van 1999 werd voltooid.

Wat de Palestijnse Wetgevende Raad (PLC) betreft, was de medewerking van de Commissie aan de verkiezingen van essentieel belang voor de oprichting van die raad. De steun van de Commissie aan de PLC moet als een succes worden beschouwd.

47. De noodzaak van een betere projectplanning en -voorbereiding is onderkend en komt in het huidige hervormingsproces aan bod. Er staat een reeks projecten op stapel.

Projectvoorbereiding: evaluatie van risico's, beperkingen en procedurele implicaties

48. De projecten inzake het Europese Gaza-ziekenhuis en de Palestijnse Raad voor de Huisvesting zijn in 1990-1991 van start gegaan. Het BVEC is pas in 1994 opgericht en tot 1994, het jaar waarin de Palestijnse Autoriteit werd opgericht, was er geen officiële counterpart voor de vaststelling van de ontwikkelingsstrategie en de coördinatie met de donorgemeenschap. De Commissie neemt binnen de perken van haar mogelijkheden maatregelen om dit probleem aan te pakken door een driejarig projectenpakket voor te bereiden.

49. De opmerkingen van de Rekenkamer zijn terecht. De huidige reorganisatie van de Relex-diensten (buitenlandse betrekkingen) zou tot een oplossing van die problemen moeten bijdragen.

50. De problemen van een efficiënte coördinatie en soms ook de verloren moeite van de kant van de Commissie zijn niet gemakkelijk op te lossen gezien de omvang van de hulp, het aantal donors dat daarbij is betrokken en de institutionele zwakheid van de Palestijnse Autoriteit (PA).

51. Wat de door de Rekenkamer onderzochte projecten betreft, heeft de Commissie, voorzover mogelijk, de risico's en beperkingen grondig geëvalueerd.

52, 53. Door de middelen te reserveren kan de Commissie voldoen aan de vraag van het Europees Parlement en de lidstaten naar precieze informatie over de wijze waarop de middelen worden gebruikt, vooral na de ongunstige berichtgeving in de media over de donorprogramma's in Palestina.

Er waren verschillende oorzaken voor de vertraging bij de afsluiting van de onderhandelingen met de UNRWA, waaronder het algemeen moeilijke klimaat dat was ontstaan door beschuldigingen van fraude van de kant van de UNRWA Libanon in oktober 1998. Het reserveren van middelen veroorzaakte inderdaad moeilijkheden en vertragingen voor de tiende EG-UNRWA-overeenkomst doch alles werd in het werk gesteld om de overeenkomst duidelijker en doorzichtiger te maken dan de vorige overeenkomsten door het invoeren van betalingsschema's, duidelijke rapporteringsmechanismen enz. Deze mening wordt gedeeld door de lidstaten en door de UNRWA zelf.

53. De afzonderlijke rapportage voor de EG-middelen maakt wat het "Local Rural Development Programme" betreft volledige transparantie en verantwoording mogelijk en stelt de Commissie in staat de met EG-middelen gefinancierde activiteiten te volgen.

Prestatie-indicatoren

54. De Commissie is het ermee eens dat het gebruik van prestatie-indicatoren zou kunnen bijdragen tot een beter projectbeheer. De reorganisatie binnen de Commissie tijdens de voorbije twee jaar heeft dit echter bemoeilijkt. De Commissie is evenwel van plan om na de goedkeuring van de mededeling over de hervorming van het beheer van de externe hulp een nieuwe inspanning op dit gebied te leveren.

Uitvoering van de projecten

Timing van acties en reactievermogen

56. Sedert de SCR (Gemeenschappelijke Dienst Relex) medio 1999 volledig operationeel is geworden, is de voor aanbestedingen en betalingen benodigde tijd sterk ingekort en is de projectimplementatie verbeterd.

Openbare aanbestedingen

57. De nieuwe handleiding met instructies voor de aanbestedingsprocedures voor de externe hulp zal resulteren in een grotere efficiency. Medio 2000 waren er geen onnodig vertraagde aanbestedingen, althans geen gecentraliseerde aanbestedingen. Er kon echter nog steeds vertraging optreden bij de uitschrijving van de aanbestedingen en tijdens de periode vanaf de uitschrijving van een aanbesteding tot de gunning van een contract indien er onvoldoende middelen beschikbaar waren.

De aanbestedingsprocedures zijn bewust rigoureus gehouden om geschillen te vermijden die zouden kunnen leiden tot vertraging. De procedures moeten op correcte wijze worden toegepast.

58. De vertragingen in de aanbestedingsprocedures waren het gevolg van een tekort aan personeel.

Het besluit van de Commissie tot oprichting van de SCR had ten dele tot doel deze problemen op te lossen. Sedert de SCR medio 1999 volledig operationeel is geworden is de voor het uitschrijven van de aanbestedingen benodigde tijd ingekort. In een groot en steeds toenemend aantal gevallen is de periode van gemiddeld zes à negen maanden voor het uitschrijven van een aanbesteding niet overschreden.

Er doen zich echter nog steeds vertragingen voor door oorzaken waarop de Commissie geen vat heeft zoals de tijd die de Palestijnse Autoriteit nodig heeft voor de goedkeuring of ondertekening van het contract.

59. Door het besluit tot oprichting van de SCR is de Commissie erin geslaagd om de vertragingen aanzienlijk te beperken. De coördinatie tussen het Bureau van de Vertegenwoordigers van de Europese Commissie (BVEC) en de centrale diensten en tussen de diensten onderling is sterk verbeterd. Het BVEC heeft dit toegegeven. Een voorbeeld van de verbeterde coördinatie is recente oprichting van de GIV-groep (Groupe Interservice de Visas) waardoor de voor de goedkeuring van een ontwerp-financieringsvoorstel benodigde tijd tot twee weken kon worden ingekort.

Toezicht en verslaglegging

60. Er is een basisprogramma opgesteld voor het opvolgen van projecten met behulp van spreadsheets en er is een reeks verbeteringen doorgevoerd met het oog op de beschikbaarheid van informatie, waaronder een specifiek plan voor het gebruik van beheersinformatiesystemen.

61. Er bestaat geen omvattende lijst van alle projecten. Dit heeft te maken met de structuur van de financiering door de Gemeenschap die per begrotingslijn geschied. Over een aantal projecten, vooral die welke met NGO's (niet-gouvernementele organisaties) worden medegefinancierd, wordt de Commissie bij de aanvang geraadpleegd en krijgt zij op gezette tijden overzichtstabellen.

De Commissie is het ermee eens dat de beheersinformatiesystemen zouden kunnen worden verbeterd en er wordt een oplossing gezocht voor dit probleem.

BEVINDINGEN INZAKE DE ONDERZOCHTE PROJECTEN

Het Europese Gaza-ziekenhuis

66-68. Het was steeds de bedoeling om de betrokkenheid van de Commissie bij dit project te beperken tot de bouw en toerusting van het ziekenhuis terwijl de UNRWA de rest op zich zou nemen.

Het ziekenhuis werd met actieve medewerking van de Commissie in 1996 bijna volledig (97 %) voltooid. Op dat ogenblik verwachte men hoegenaamd niet dat de Commissie zou worden betrokken bij de werking van het ziekenhuis en dit werd pas een probleem toen duidelijk werd dat de verantwoordelijke autoriteiten niet in staat waren hun verplichtingen met betrekking tot de ingebruikneming en werking van het ziekenhuis na te komen.

67. De door de Rekenkamer beschreven gebeurtenissen tonen aan dat er soepelheid en bereidheid tot aanpassing bestaat.

68. De financieringsovereenkomst voor de verbouwingswerken is door de Commissie op 20 juli 1999 en door de UNRWA op 11 januari 2000 ondertekend.

De "Palestine Housing Council" (PHC)

73. De projectovereenkomst is verstreken en de middelen zijn in juni 2000 vrijgemaakt. Voorstellen van de PHC-leiding inzake verdere financiering moeten als een nieuw project worden beschouwd en moeten via de gebruikelijke kanalen worden behandeld.

75. De standaardtekst van de financieringsovereenkomsten is herzien en de kwaliteit daarvan is verbeterd.

De aanbesteding is mislukt omdat de PHC de aanbestedingsprocedures niet heeft gevolgd. Latere pogingen van de Commissie om dit probleem op te lossen zijn door de PHC afgewezen.

Projecten ter ondersteuning van de Palestinian Legislative Council (PLC)

Bouw van een kantoor voor de tijdelijke vestiging van de PLC

Levering van technische bijstand en uitrusting aan de PLC

76-77. Het project is om die reden geannuleerd en de middelen zijn in juni 2000 opnieuw vrijgemaakt.

77-79. Het project staat op het punt te worden geannuleerd.

Overige projecten

81. In het geval van het Municipal Support Programme Phase III (MSP III) waren de in de financieringsovereenkomst geïdentificeerde projecten slechts indicatief. Bij de voorbereiding van het project hoeft men niet noodzakelijk de precieze lijst van microprojecten te kennen die in het kader van het project zullen worden gefinancierd.

De lijst van projecten zal worden bijgewerkt door de consultants en door de Palestinian Economic Council for Development and Reconstruction (PECDAR) zodra de consultants met hun werkzaamheden zijn begonnen.

Het Local Rural Development Programme (LRDP) wordt sinds februari 2000 volledig ten uitvoer gelegd.

Wat het LRDP betreft, zijn het niet de centrale diensten van de Commissie die de microprojecten goedkeuren. De projecten worden goedgekeurd door de projectstuurgroep die optreedt als de voor financieringsbesluiten bevoegde instantie. De door de projectstuurgroep goedgekeurde projecten worden opgenomen in de werkprogramma's en kostenramingen die aan de centrale diensten van de Commissie ter goedkeuring worden voorgelegd. Deze diensten moeten hun goedkeuring geven met name voor de technische, financiële en administratieve aspecten van de tenuitvoerlegging en niet voor de keuze van de projecten.

82. De coördinatie van de donors blijft in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van het Palestijnse ministerie van Gezondheidszorg. Het project is thans geannuleerd en er staat een herzien project op stapel.

COÖRDINATIE MET ANDERE DONOREN EN DE PALESTIJNSE AUTORITEIT

85. De inspanningen van de Commissie om een belangrijke rol te spelen zijn tegengewerkt door factoren zoals het gebrek aan middelen en haar pogingen om een leidende rol te spelen in de structuur voor het coördineren van de internationale hulp zijn op verzet gestuit van andere partijen, met name de Verenigde Staten.

86. De coördinatie met de lidstaten zou nog kunnen worden verbeterd. Voordat de projecten aan het comité MED worden voorgelegd, organiseert het BVEC informatiebijeenkomsten met de lidstaten. Er zijn grenzen aan wat de coördinatie kan bewerkstelligen, met name wanneer er meningsverschillen bestaan tussen de hoofdsteden en de lokale delegaties. De besluiten worden met gekwalificeerde meerderheid genomen wat ertoe kan leiden dat de mening van één of meer lidstaten niet tot uiting komt in het definitieve projectontwerp.

87. Het hervormingsproces van de UNRWA heeft betrekking op de interne werking en op de wijze waarop deze organisatie in de toekomst zal inspelen op de behoeften van de donors. De Commissie zou als één van de belangrijkste donors actief moeten zijn betrokken bij dit hervormingsproces en zij zal daarbij op het passende niveau worden vertegenwoordigd.

88. De Commissie heeft de coördinatie met de Palestijnse Autoriteit versterkt en zal dit blijven doen. Met de minister van Planning en Internationale Samenwerking is een meer actieve en regelmatiger coördinatiestructuur ingesteld. Sedert oktober 1999 hebben in Brussel twee coördinatiebijeenkomsten (op 4 november 1999 en 24 januari 2000) plaatsgehad over de tenuitvoerlegging van projecten. Het ministerie van Planning en Internationale Samenwerking heeft reeds zijn waardering uitgesproken over deze inspanning.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

89. Het blijft de bedoeling van de Commissie om een Palestijnse staat tot stand te brengen met een welvarende economie in een vrije, pluralistische maatschappij. De Rekenkamer erkent dat de activiteiten van de Commissie in Palestina door de speciale en omvangrijke beperkingen worden gehinderd doch besluit dat het effect van het programma werd verminderd door zwakke punten in de interne systemen van de Commissie. De Commissie is van mening dat het tekort aan personeel het belangrijkste obstakel was voor een efficiënt projectbeheer.

De Commissie is reeds in het kader van de ruimere hervorming van de Commissie begonnen met een herziening van het beheer van haar programma voor externe hulp. Daarbij zal ten volle rekening worden gehouden met de aanbevelingen van de Rekenkamer met betrekking tot dit verslag. De hervorming beoogt een versterkte meerjarige programmering, de hervorming van de comitologieregelingen en het opnieuw eenmaken van de projectcyclus vanaf de identificatie tot en met de tenuitvoerlegging. Er zal een nieuwe instantie worden opgericht die zal worden belast met de tenuitvoerlegging van de steun van de Gemeenschap en dit moet resulteren in een meer lokaal beheer van de projectcyclus door middel van bevoegdheidsoverdracht en decentralisatie.

90. De Commissie wenst erop te wijzen dat a) de op de externe hulp van toepassing zijnde procedures zijn toegenomen en complexer zijn geworden en b) dat de Commissie in het verleden kritiek heeft gekregen omdat zij deze procedures niet nauwgezet volgde. De Commissie is echter van plan de met de gefinancierde maatregelen beoogde resultaten te bereiken. Er waren vertragingen voor het Gaza-ziekenhuis doch die werden veroorzaakt door de politieke situatie van dat ogenblik. De situatie ter plaatse is sinds 1991, het jaar waarin werd begonnen met de bouw van het Europese Gaza-ziekenhuis, sterk veranderd en verandert nog steeds. Het was de Commissie die het project in leven heeft gehouden. De Commissie heeft echter misschien niet genoeg gedaan om haar doorslaggevende rol bij het redden van het project in de verf te zetten.

91. a) Een van de centrale thema's van de algemene hervormingsplannen van de Commissie, aangekondigd op 16 mei 2000, is het oriënteren van de schaarse middelen op sleutelactiviteiten. In de toekomst zullen de geografische afdelingen van de directoraten-generaal Buitenlandse Betrekkingen en Ontwikkeling hun aandacht toespitsen op de programmering d.w.z. de strategische beleidsbesluiten over de financiële middelen per sector die in nauw overleg met de begunstigde landen moeten worden genomen. De lidstaten zullen in de toekomst vooral worden betrokken bij beleidsmaatregelen en strategieën en niet zozeer bij het microbeheer van projecten.

b) Voorstellen voor de oprichting van een nieuwe instantie die verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van de EG-bijstand (zie d) hieronder) dienen ook een oplossing aan te reiken voor het zeer ernstige personeelstekort en moeten een einde maken aan de huidige afhankelijkheid van externe consultants voor het uitoefenen van de taken van de Commissie. Het BVEC moet aanzienlijk worden versterkt.

Elk gesprek met Israël over het BVEC, met name zijn status, personeel en vestigingsplaats, is afhankelijk van de resultaten van de definitieve politieke regeling tussen Israël en de Palestijnen. In geval van slecht beheer kan de Commissie een zekere invloed uitoefenen en zij kan zelfs haar controlemechanisme verbeteren; er zij echter op gewezen dat zij in het geval van het Gaza-ziekenhuis hoegenaamd geen vat heeft op het beheer of slechte beheer van andere belangrijke actoren zoals de Verenigde Naties.

c) Er worden verder inspanninge