BESLUIT (EU) 2022/763 VAN DE COMMISSIE

van 21 december 2021

betreffende steunmaatregel SA.60165 — 2021/C (ex 2021/N) die Portugal voornemens is te verlenen aan TAP SGPS

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 9941)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Gezien het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten aanzien van steunmaatregel SA.60165 (2021/C) (1),

Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemd artikel (2) te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 10 juni 2021 heeft Portugal zijn voornemen aangemeld om op grond van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (de “R&H-richtsnoeren”) (3) een bedrag van 3,2 miljard EUR aan staatssteun in de vorm van herstructureringssteun te verlenen aan de thans onder de exclusieve zeggenschap van de Portugese staat vallende economische eenheid bestaande uit Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (“TAP SGPS”) en haar huidige zusteronderneming Transportes Aéreos Portugueses, SA (“TAP Air Portugal”), met inbegrip van alle door hen beheerde dochterondernemingen (overwegingen 8 tot en met 14). Deze aanmelding vond plaats nadat aan TAP SGPS een reddingslening ten belope van 1,2 miljard EUR was verleend, waartegen de Commissie bij haar besluit van 10 juni 2020 (het “aanvankelijke besluit inzake de reddingssteun”) (4) geen bezwaar had gemaakt. In juli 2020 heeft Portugal de reddingssteun voor TAP SGPS ten uitvoer gebracht en uitbetaald en op 10 december 2020 heeft Portugal een plan voor de herstructurering van TAP SGPS ingediend. De aanmelding ging vergezeld van een bijgewerkte versie van het herstructureringsplan en van andere bewijsstukken.

(2) Op 19 mei 2021 heeft het Gerecht het aanvankelijke besluit inzake de reddingssteun nietig verklaard, maar besloten om de gevolgen van de nietigverklaring op te schorten totdat de Commissie een nieuw besluit heeft vastgesteld (5). Op 16 juli 2021 heeft de Commissie een nieuw besluit vastgesteld waarbij zij geen bezwaar maakte tegen de reddingssteun (6); naar aanleiding hiervan werd wederom een beroep tot nietigverklaring ingesteld (7).

(3) De Commissie heeft Portugal bij brief van 16 juli 2021 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze herstructureringssteun de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) in te leiden (het “inleidingsbesluit”). Bij schrijven van 19 augustus en 27 augustus 2021 heeft Portugal opmerkingen over dat besluit gemaakt.

(4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (8). De Commissie heeft de belanghebbenden opgeroepen binnen één maand na de bekendmaking hun opmerkingen te maken.

(5) Binnen die termijn, die verstreek op 6 september 2021, ontving de Commissie 39 opmerkingen van belanghebbenden. De Commissie heeft deze voor een reactie aan Portugal doorgezonden. Bij brief van 5 oktober 2021 heeft Portugal gereageerd op de opmerkingen van de belanghebbenden.

(6) Bij brief van 29 oktober 2021 heeft de Commissie verzocht om aanvullende informatie over het herstructureringsplan en de flankerende herstructureringssteun en -financiering, waarop door Portugal op 16 november 2021 is geantwoord. De Commissie en de Portugese autoriteiten hebben videovergaderingen gehouden over de in de aanmelding geplande mededingingsmaatregelen; de Commissie heeft op 25 oktober 2021 tevens verzocht om aanvullende informatie over de mededingingsstructuur van de markt voor het luchtvervoer van personen van en naar de luchthaven van Lissabon, waaronder geactualiseerde informatie over de verdeling van slots tussen de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn. Portugal heeft op 2 en 8 november 2021 geantwoord en heeft op 16, 25, 27, 30 november 2021 en ten slotte op 3 december 2021 nadere inlichtingen verstrekt.

(7) Portugal heeft er bij wijze van uitzondering mee ingestemd om afstand te doen van de rechten uit hoofde van artikel 342 VWEU in samenhang met artikel 3 van Verordening 1/1958 van de Raad (9), en dit besluit in het Engels te laten vaststellen en bekendmaken op grond van artikel 297 van het Verdrag.

2. BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.1. Begunstigde: eigendomsstructuur en dochterondernemingen

(8) De begunstigde van de herstructureringssteun is de thans onder de exclusieve zeggenschap van de Portugese staat vallende economische eenheid (overwegingen 11 en 12) die bestaat uit TAP SGPS en haar huidige zusteronderneming TAP Air Portugal, met inbegrip van alle door hen beheerde dochterondernemingen. TAP SGPS is een in 2003 opgerichte holding, terwijl TAP Air Portugal in 1945 werd opgezet als de nationale luchtvaartmaatschappij van Portugal. In 2017 viel TAP SGPS onder gezamenlijke zeggenschap van Parpública — Participações Públicas, SGPS, SA (“Parpública”), een overheidsbedrijf dat de deelnemingen van de Portugese staat beheert, en van twee ondernemingen, HPGB SGPS, SA (10) (“HPGB”) en DGN Corporation (“DGN”), waarbij de twee laatstgenoemden opereerden via het consortium Atlantic Gateways SGPS, Lda. (“AGW”) (11). Toen de Commissie het aanvankelijke besluit inzake de reddingssteun vaststelde, bezat Parpública 50 % en AGW 45 % van de aandelen TAP SGPS, terwijl de resterende 5 % aandelen in handen was van de werknemers van TAP SGPS. Bij de uitvoering van de nog lopende redding en herstructurering van TAP SGPS hebben zich veranderingen in deze eigendomssituatie voorgedaan.

(9) Toen de redding en herstructurering van TAP SGPS van start ging, was TAP Air Portugal volledig in handen van TAP SGPS en met 98 % van de omzet van TAP SGPS diens grootste dochteronderneming. De Portugese autoriteiten verklaren dat tot juni 2020 niet werd gedacht aan wijzigingen in de aandeelhoudersstructuur van TAP SGPS, aangezien de aandeelhouders van de begunstigde allen vonden dat reddingssteun noodzakelijk was om de activiteiten van TAP Air Portugal voort te kunnen zetten en de levensvatbaarheid van TAP SGPS op de lange termijn in stand te kunnen houden.

(10) De Portugese autoriteiten begonnen zich pas begin juli 2020 te bezinnen over de zeggenschap over TAP SGPS, tegen de achtergrond van een impasse in de onderhandelingen met AGW over de uitvoering van de overeenkomst inzake de reddingslening. […]. Geconfronteerd met een situatie waarin TAP SGPS aan de rand van de financiële afgrond stond en aandrong op uitvoering van de reddingssteunmaatregelen, besloten de Portugese autoriteiten tot een particuliere overeenkomst met de aandeelhouders van AGW tot uitkoop van de deelnemingen van DGN, […]. […], verwierf het Portugese Ministerie van Financiën (Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (“DGTF”)) rechtstreeks de aandelen van TAP SGPS, goed voor 22,5 % van het aandelenkapitaal van TAP SGPS dat voordien in handen was van AGW. Als gevolg daarvan bezit de Portugese staat thans, direct en indirect, een meerderheidsbelang van 72,5 % in het aandelenkapitaal en de bijbehorende economische rechten van TAP SGPS (50 % via Parpública en 22,5 % via DGTF). HPGB had eerder een belang in het consortium AGW, maar niet rechtstreeks in TAP SGPS; na overname van de deelneming van AGW heeft HPGB nu een rechtstreeks belang in TAP SGPS van 22,5 %.

(11) De Portugese autoriteiten bevestigen dat volgens de aandeelhoudersovereenkomst die de Portugese Republiek via DGTF heeft gesloten […]. […] (12), […] (13). Dankzij de zeggenschap over 72,5 % van het aandelenkapitaal […] geniet de Portugese staat exclusieve zeggenschap over TAP SGPS.

(12) Evenzo veranderde de deelneming van TAP SGPS in TAP Air Portugal na toekenning van de reddingssteun toen de Portugese staat via DGTF een kapitaalverhoging van 462 miljoen EUR inbracht (14). Vanaf 24 mei 2021 is de staat via DGTF rechtstreeks eigenaar van 92 % van het aandelenkapitaal van TAP Air Portugal. De overige 8 % is momenteel in handen van TAP SGPS. TAP Air Portugal is de enige aandeelhouder van de onderneming TAP Logistics Solutions, SA, die op 30 december 2019 werd opgericht voor het verrichten van vracht- en postactiviteiten.

(13) TAP SGPS bezit aandelen in de volgende ondernemingen die actief zijn op het gebied van luchtvervoersdiensten in Portugal en andere landen: — 100 % in Portugália Airlines — Companhia Portuguesa de Transportes Aéreos, SA (“Portugalia”); — 100 % in U.C.S. — Cuidados Integrados de Saúde, SA, een zorgaanbieder die TAP Air Portugal tevens als grootste klant heeft; — 100 % in TAPGER Sociedade de Gestão e Serviços, SA en 99,83 % in Aeropar Participações Lda., die beiden als holding fungeren; — 78,72 % in TAP Manutenção e Engenharia Brasil, S.A (“M&E Brasil”), dat voor TAP Air Portugal en derden vliegtuigen onderhoudt; — 49 % (43,9 % rechtstreeks en 5,1 % via Portugalia) in SPdH — Serviços Portugueses de Handling, SA (ook bekend als Groundforce Portugal), een onderneming die actief is in de grondafhandelingssector in Portugal, en — 51 % in CATERINGPOR — Catering de Portugal, SA, actief in de luchtvaartcatering met TAP Air Portugal als belangrijkste klant.

(14) De hierboven beschreven wijzigingen die tijdens de redding en herstructurering in de zeggenschapsstructuur zijn doorgevoerd, laten onverlet dat steeds wanneer in dit besluit wordt verwezen naar de begunstigde onderneming waaraan de herstructureringssteun ten gunste komt, ook wordt gedoeld op TAP SGPS en al haar dochterondernemingen toen de redding en herstructurering daarvan in juni 2020 van start ging, met inbegrip van TAP Air Portugal, tenzij anders is vermeld. Steeds wanneer wordt verwezen naar TAP Air Portugal wordt, tenzij anders is vermeld, ook gedoeld op alle luchtvaartdochterondernemingen van TAP SGPS, met inbegrip van Portugalia.

2.2. Begunstigde: belangrijkste activiteiten in de luchtvaartsector

(15) Binnen de begunstigde economische eenheid houdt TAP Air Portugal zich bezig met het luchtvervoer van personen en vracht. In 2019, vóór de herstructurering, exploiteerde TAP Air Portugal een vloot van 108 vliegtuigen, waaronder toestellen die op basis van wet-leaseovereenkomsten werden geëxploiteerd (lease van toestel met bemanning), vloog zij op 92 bestemmingen in 38 landen, vervoerde meer dan 17 miljoen passagiers en verrichte meer dan 130 000 vluchten. In 2019 werden deze vluchten vooral uitgevoerd op vaste verbindingen vanaf luchthavens zoals Lissabon, Porto, Faro en vier eilanden in de Azoren en Madeira, plus naar internationale bestemmingen, zoals […] luchthavens in Europa (buiten Portugal), bestemmingen in Brazilië (15), […] in Afrika (16) en […] in Noord-Amerika (17). TAP Air Portugal heeft haar activiteiten hoofdzakelijk opgezet rond de luchthaven van Lissabon, die als haar belangrijkste hub fungeert.

(16) Portugal betoogt dat TAP Air Portugal een belangrijke aanbieder is van verbindingen voor personen en vracht naar, vanuit en binnen Portugal. In 2019 was TAP Air Portugal de enige luchtvaartmaatschappij die in het zomerseizoen […] van de […] verbindingen onderhield en […] van de […] verbindingen in het winterseizoen. Bovenal vervult TAP Air Portugal een spilfunctie in de bereikbaarheid van Portugal en van landen met een Portugeestalige diaspora. Daarnaast wordt TAP Air Portugal als een steunpilaar onder de Portugese economie gezien, met name vanwege haar rol in de ontwikkeling van de toeristische sector in Portugal.

(17) Er zijn andere luchtvaartmaatschappijen, en met name Europese luchtvaartmaatschappijen, die personen- en vrachtvervoer naar Portugal verzorgen, zoals Ryanair (de op een na grootste luchtvaartmaatschappij die in Portugal actief is), Wizz Air en easyJet, de luchtvaartmaatschappijen van het Lufthansa-concern (waaronder Brussels Airlines en Austrian Airlines), Air France-KLM, Finnair en de luchtvaartmaatschappijen van IAG (in het bijzonder Vueling en Iberia).

2.3. Oorzaak van de problemen van de begunstigde en de financiële situatie

(18) De moeilijkheden waarin de begunstigde momenteel verkeert, zijn terug te voeren op solvabiliteits- en liquiditeitsproblemen die drastisch verergerden door een acute liquiditeitscrisis ten gevolge van de COVID-19-pandemie.

(19) Om te beginnen boekte TAP SGPS in de periode 2006-2015 […] miljoen EUR […]. Gezien het belang van de luchtvaartactiviteiten voor de omzet van TAP SGPS […].

(20) In de afgelopen jaren maakte TAP SGPS tevens buitengewone kosten ten gevolge van werkonderbrekingen, hetgeen een rem zette op de groei van de winstgevendheid en het concurrentievermogen. […] […] miljoen EUR […] (18) […], […] […] miljoen EUR […], veroorzaakt door een groot aantal vertraagde en geannuleerde vluchten alsook door bijzonder omvangrijke buitenlandse valutaposities ten gevolge van activiteiten in Brazilië en Angola.

(21) Ten tweede had het functioneren van de luchtvaartmaatschappij grote gevolgen voor de algemene financiële situatie van de moederholding, want ongeveer […] % van de inkomsten van TAP SGPS werd behaald door TAP Air Portugal. Na de privatisering van TAP SGPS in 2015 (19) begon TAP Air Portugal aan een transformatieproces en maakte in operationele zin tot 2019 een groeitraject door dat zich vertaalde in een omzetstijging van […] %. Het transformatieproces draaide om […].

(22) De maatregelen in het kader van het transformatieproces werden vooral in 2018 en 2019 uitgevoerd, te weten de levering van […] brandstofefficiënte vliegtuigen van het type A339, gevolgd door een transformatie van producten, verkoop en tools, en door verbeteringen op het vlak van inkoop en systemen. Aan de operationele kant breidde TAP Air Portugal haar activiteiten op hoogwaardige markten uit, zoals in Brazilië en Noord-Amerika. Het transformatieproces, en meer bepaald de tot 2019 uitgevoerde uitfasering plus infasering van nieuwe toestellen, droeg bij aan lagere totale kosten per beschikbare stoelkilometer (COST of Available Seat Kilometre — CASK) (20). Dit ging echter gepaard met hoge eenmalige kosten in verband met […]. Daarnaast was TAP Air Portugal qua loonkosten en efficiëntie nog steeds minder concurrerend dan andere maatschappijen.

(23) Op 2 december 2019 sloot TAP Air Portugal de uitgifte van 375 miljoen EUR aan niet-achtergestelde ongedekte obligaties met een looptijd van vijf jaar waarvoor regelmatige jaarlijkse coupons van 5,625 % en een reële rente van 5,75 % werden uitgekeerd (21). De uitgifte had tot doel om de algemene bedrijfsuitgaven te dekken en was ten dele bedoeld als schuldaflossing en om de gemiddelde looptijd van de schuld te verlengen. De uitgifte kreeg de voorlopige waardering BB– (Standard & Poor’s) en B2 (Moody’s), d.w.z. lager dan “investeringswaardig” (“investment grade”). Enkele maanden daarvoor, op 24 juni 2019, had TAP Air Portugal 200 miljoen EUR aan obligaties uitgegeven, met een looptijd van vier jaar waarvoor regelmatige jaarlijkse coupons van 4,375 % werden uitgekeerd (22). Hoewel de bedragen en de voorwaarden van de twee uitgiften in juni en december 2019 verschillen, blijkt uit de belangstelling voor die uitgiften dat de begunstigde vóór de uitbraak van COVID-19 tegen redelijke voorwaarden toegang had tot marktfinanciering.

(24) Het transformatieproces stokte als gevolg van de wereldwijde COVID-19-pandemie en de daaropvolgende economische crisis; dit gebeurde op een moment waarop TAP Air Portugal ten opzichte van de concurrenten, en vooral ten opzichte van lagekostenmaatschappijen, haar kosten nog niet fors had kunnen verlagen, en vooral de loonkosten niet.

(25) Tegen de achtergrond van de ongekende reisbeperkingen en quarantaineverplichtingen die naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19 van overheidswege werden opgelegd, verlaagde ratingbureau Standard & Poor’s de waardering van TAP Air Portugal daarom op 20 maart 2020 naar B– voor de lange termijn en werd het vooruitzicht voor de kortetermijnliquiditeit gewaardeerd op CCC+. In diezelfde mededeling schatte Standard & Poor’s de kans op aflossing van de 375 miljoen EUR aan uitgegeven obligaties op 45 %. Op 19 maart 2020 verhoogde ook ratingbureau Moody’s de kans op wanbetaling door TAP Air Portugal en verlaagde het de rating van de onderneming naar respectievelijk Caa1-PD en Caa1. Op 28 mei 2020 bedroeg het jaarlijkse rendement tot het einde van de looptijd (december 2024) op de in december 2019 uitgegeven 375 miljoen EUR aan niet-achtergestelde obligaties op de secundaire markt 9,45 %. Om de obligaties tot het einde van de looptijd aan te houden, eisten de kopers van de door TAP Air Portugal uitgegeven obligaties op dat moment met andere woorden een korting op de nominale waarde van het waardepapier, zodat zij een rendement van 9,45 % konden behalen. De door de Portugese autoriteiten verstrekte informatie bevestigt […] van de financiële situatie van TAP Air Portugal en de begunstigde […] (23), […].

(26) De moeilijkheden van TAP SGPS en TAP Air Portugal stapelden zich op en leidden tot een sterke verslechtering van de eigenvermogenspositie. Eind 2019 had TAP SGPS een negatief eigen vermogen van […] miljoen EUR, oplopend tot […] miljard EUR in 2020. Ook de eigenvermogenspositie van TAP Air Portugal was in 2020 negatief ([…] miljard EUR).

2.4. Beschrijving van het herstructureringsplan en de herstructureringssteun

(27) De herstructureringssteun dient ter ondersteuning van de uitvoering van het herstructureringsplan dat de periode 2020-eind 2025 bestrijkt (de “herstructureringsperiode”). Het plan heeft betrekking op de thans onder de exclusieve zeggenschap van de Portugese staat vallende economische eenheid (overwegingen 11 en 12) die bestaat uit TAP SGPS en haar huidige zusteronderneming TAP Air Portugal, met inbegrip van alle door hen beheerde dochterondernemingen.

2.4.1. De herstructurering van activiteiten

(28) Het herstructureringsplan is bedoeld om de diepere oorzaken van de moeilijkheden van TAP SGPS aan te pakken en de onderneming er in 2025 weer bovenop te helpen. Omdat TAP Air Portugal zwaar op de balans van TAP SGPS drukte toen zij in moeilijkheden raakte met de activiteiten die onder het herstructureringsplan vallen, hebben de meeste op kostenreductie en omzetvergroting gerichte operationele herstructureringsmaatregelen en de prognoses uit het herstructureringsplan betrekking op TAP Air Portugal. Het herstructureringsplan bevat maatregelen waarvan de uitvoering of in juni 2020 is begonnen of die nog zullen worden uitgevoerd, en die betrekking hebben op vier speerpunten: i) nadruk op de kernstrategie; ii) capaciteitsaanpassing; iii) lagere exploitatiekosten, en iv) hogere omzet. In de punten 2.4.1.1 tot en met 2.4.1.4 staat de meest recente beschrijving van alle speerpunten van het herstructureringsplan voor TAP.

2.4.1.1. Nadruk op de kernstrategie

(29) De opzet van het herstructureringsplan is om de kernactiviteit, dat wil zeggen de door TAP Air Portugal en Portugalia uitgevoerde luchtvaartactiviteiten, centraal te stellen en secundaire bedrijfsonderdelen stapsgewijs los te laten en af te stoten. In het kader van die opzet zal TAP SGPS volgens het herstructureringsplan geleidelijk afscheid nemen van alle andere vormen van inkomstengenererende dienstverlening waarvan zij de markt heeft voorzien, en wel door de onderstaande drie bedrijfsonderdelen te verkopen, af te stoten of stop te zetten. Ten eerste is TAP SGPS voornemens om haar belang in M&E Brasil, de Braziliaanse dochteronderneming in vliegtuigonderhoud, af te stoten […]. De tweede afstoting betreft de […] in de grondafhandelaar Groundforce, […]. Ten derde is TAP SGPS voornemens om haar belang in de cateraar Cateringpor af te stoten […].

2.4.1.2. Capaciteitsaanpassing

(30) De maatregelen voor het aanpassen van de capaciteit van TAP Air Portugal bestaan hoofdzakelijk uit het passend maken van de vlootomvang van TAP Air Portugal en het optimaliseren van het netwerk van TAP Air Portugal. Het vlootplan voorziet in […]. Globaal gezien zal het vlootplan van TAP Air Portugal in 2025 zorgen voor een homogener samengestelde vloot en voor lagere exploitatiekosten, dankzij nieuwe toestellen die minder brandstof verbruiken en minder onderhoud vergen.

(31) Wat de optimalisering van het netwerk betreft, versterkt het herstructureringsplan de functie van Lissabon als verbindingshub, een functie die gezien de bescheiden omvang van de binnenlandse markt van TAP Air Portugal cruciaal is. De exploitatie van een verbindingshub draagt bij aan de strategie […]. […]. De maatregelen voor het optimaliseren van het netwerk, tot slot, behelzen onder meer een kostenefficiëntere afstemming tussen route en toestel en het snijden in het aantal routes die verlieslatend zijn of een geringe bereikbaarheidheidswaarde hebben. In 2020 vloog TAP Air Portugal bijvoorbeeld op […] minder bestemmingen dan in 2019 (van […] naar […]) en heeft zij de ingebruikname van […] nieuwe verbindingen voor onbepaalde tijd opgeschort.

(32) Voor de positie van TAP Air Portugal op de luchthaven van Lissabon geldt dat TAP Air Portugal door de inkrimping van haar vloot minder goed in staat is om luchtvervoer van personen te verzorgen, met dien verstande dat de aanzienlijke marktpositie die zij thans op de hub van Lissabon geniet, niet in het geding komt en waarover zij na afloop van de herstructureringsperiode naar verwachting nog steeds zal beschikken (24). Er zijn twee belangrijke redenen waarom de aanzienlijke marktpositie van TAP Air Portugal op de luchthaven van Lissabon tot 2025 behouden blijft: a) Ten eerste is TAP Air Portugal in het kader van het herstructureringsplan van plan om zich nog meer te concentreren op haar belangrijkste hub-and-spokeactiviteiten op de luchthaven van Lissabon (25). Als gevolg daarvan veranderen de marktposities en de mededingingsstructuur op de luchthaven naar verwachting niet wezenlijk, hoewel TAP Air Portugal ten opzichte van het IATA-seizoen winter 2019/2020 het aantal slots dat zij bezit in het IATA-seizoen winter 2021/2022 met […] % heeft verlaagd ([…] slots per dag) en de luchtvaartmaatschappijen die na TAP Air Portugal de meeste slots hebben (Ryanair en easyJet) er vooralsnog in zijn geslaagd om in vergelijking met het IATA-seizoen zomer 2019 het aantal slots voor het IATA-seizoen zomer 2022 te vergroten (26). Uit de door Portugal verstrekte informatie blijkt meer bepaald dat het aantal slots van TAP Air Portugal goed is voor [45-55] % van de totale capaciteit van de luchthaven van Lissabon in het IATA-seizoen zomer 2022 en de daaropvolgende IATA-seizoenen, vergeleken met [10-20] % en [5-10] % in het geval van respectievelijk Ryanair en easyJet. Tijdens de herstructureringsperiode heeft TAP Air Portugal met [90-100] toestellen bovendien met afstand de grootste vloot op de luchthaven van Lissabon. Naar schatting van Portugal zal Ryanair zeven en easyJet vijf toestellen op de luchthaven van Lissabon stationeren (27). b) Ten tweede zal de luchthaven van Lissabon, dankzij de relatief sterke doch kwetsbare heropleving van de vraag naar personenvervoer, tijdens de herstructureringsperiode naar verwachting weer uitkomen op het hoge congestieniveau [90-100] % van voor de COVID-19-pandemie, een niveau dat werd bereikt na een periode waarin TAP Air Portugal en lagekostenmaatschappijen snelle groei doormaakten. Naar verwachting zullen de ernstige capaciteitsbeperkingen op de luchthaven van Lissabon — die vooral te maken hebben met het feit de luchthaven één enkele baan heeft — gedurende de hele herstructureringsperiode de komst van of de uitbreiding door concurrenten van TAP Air Portugal belemmeren, en kan niet worden tegemoetgekomen aan een deel van hun vraag naar infrastructuurdiensten op de luchthaven van Lissabon.

2.4.1.3. Vermindering van kosten

(33) TAP Air Portugal wil gedurende de uitvoering van het herstructureringsplan de exploitatiekosten via drie ingrepen verlagen.

(34) De eerste ingreep behelst de heronderhandeling van overeenkomsten met leveranciers en verhuurders van vliegtuigen. TAP Air Portugal heeft met haar leveranciers afgesproken om […] periode […], zoals bepaald in de oorspronkelijke overeenkomst, om […], hetgeen tot na het einde van het herstructureringsplan een uitstel van […] miljard EUR aan kapitaaluitgaven oplevert. Daarnaast heeft TAP Air Portugal […] miljoen EUR aan besparingen gerealiseerd door te heronderhandelen met verhuurders en […] miljoen EUR aan geldopbrengsten uit de verkoop en lease van toestellen.

(35) De tweede ingreep om de exploitatiekosten te drukken bestaat uit een reeks maatregelen om de kosten van derde partijen te verminderen. Ten eerste verwacht TAP Air Portugal tijdens de looptijd van het businessplan […] miljoen EUR aan brandstofkosten te kunnen besparen (waarvan […] miljoen EUR in […]) door nieuwere, energie-efficiëntere toestellen in te zetten, route en toestel beter op elkaar af te stemmen en gebruik te maken van software voor brandstofoptimalisering. Ten tweede wil TAP jaarlijks […] miljoen EUR besparen door […]. […]. Ten derde voorziet het herstructureringsplan in jaarlijkse kostenbesparingen van […] miljoen EUR door overeenkomsten met de leveranciers van bepaalde diensten open te breken, […].

(36) De derde ingreep die bijdraagt tot de geplande vermindering van de exploitatiekosten van TAP Air Portugal bestaat uit het verlagen van de loonkosten, wat volgens TAP Air Portugal een besparing van […] miljoen EUR per jaar oplevert en opgeteld ongeveer […] miljard EUR over de gehele looptijd van het herstructureringsplan. TAP Air Portugal heeft de volgende maatregelen genomen om die kostenbesparingen te realiseren: a) afslanking van het personeelsbestand (in voltijdequivalenten (VTE)) met 1 200 VTE’s in 2020 en begin 2021, hoofdzakelijk door tijdelijke arbeidsovereenkomsten niet te verlengen, plus verdere inkrimping van het personeelsbestand in 2021 met 2 000 VTE’s; aangevuld met b) de onderstaande — en vanwege de met de vakbonden gesloten noodakkoorden voor alle medewerkers geldende — maatregelen ter verhoging van de productiviteit en verlaging van de loonkosten tot 2024 door te besparen op lonen, automatische loonsverhogingen stop te zetten en clausules in de collectieve arbeidsovereenkomsten op te schorten: i) van 2021 tot 2023 over de hele linie een vermindering van 25 % op vaste lonen hoger dan 1 330 EUR en een vermindering van 20 % in 2024 (voor piloten wordt die vermindering opgetrokken tot 50 % in 2021 en stapsgewijs teruggebracht tot 35 % in 2024); het cabinepersoneel en een speciale vakbond voor monteurs van M&E zijn akkoord gegaan met een arbeidstijdverkorting van 15 % in 2021, geleidelijk teruglopend tot 5 % in 2023, zodat 750 VTE’s kunnen worden betaald en dat aantal niet hoeft te worden verlaagd; ii) stopzetting van automatische loonsverhogingen en automatische loontrappen, evenals van andere bezoldigingscomponenten, en iii) het aantal cabinepersoneelsleden per vliegtuig terugbrengen tot de samenstelling van het cabinepersoneel die volgens de vliegtuigfabrikant als minimum geldt. c) TAP Air Portugal heeft in de noodakkoorden met diverse vakbonden afspraken gemaakt over de streefdoelen voor 2025 met betrekking tot de loonkosten. Deze streefdoelen zullen worden gerealiseerd door middel van nieuwe collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) of, als de cao-onderhandelingen op niets uitlopen, door de huidige cao’s te beëindigen en het arbeidsreglement nauwer te doen aansluiten bij de algemene arbeidswet, die aanmerkelijk minder strikt is dan de huidige cao’s. […].

2.4.1.4. Hogere omzet

(37) TAP Air Portugal verwacht bij stabiele omstandigheden een omzetstijging van ongeveer […] miljoen EUR per jaar, d.w.z. na voltooiing van het herstructureringsplan, maar in het herstructureringsplan houdt zij slechts rekening met […] miljoen EUR (per jaar, bij stabiele omstandigheden). De omzetstijging is voornamelijk te danken aan […]

2.4.2. Overzicht van herstructureringskosten en financieringsbronnen

(38) Volgens het herstructureringsplan brengt de uitvoering van de herstructureringsmaatregelen tot 2025 naar schatting […] miljard EUR aan nettoherstructureringskosten met zich mee die niet worden gedekt door de verwachte kostenverlagingen in verband met operationeel personeel of door andere inkomsten. Het leeuwendeel van de herstructureringskosten van […] miljard EUR houdt verband met de tekortschietende kostendekking voor die periode, kosten die, om een faillissement van TAP SGPS of intrekking van haar exploitatievergunning te voorkomen, wel gedekt moeten worden. De overige herstructureringskosten houden verband met schuldaflossingen tot een bedrag van […] miljoen EUR, met de aanschaf van nieuwe vliegtuigen tot een bedrag van […] miljoen EUR en met […] miljoen EUR aan arbeidsgerelateerde vergoedingen voor het personeel. De herstructureringskosten zijn exclusief de steun die vóór het onderhavige besluit is aangemeld als vergoeding uit hoofde van artikel 107, lid 2, punt b), VWEU van schade die TAP Air Portugal leed door een buitengewone gebeurtenis ten gevolge van beperkingen die van overheidswege aan de luchtvaart werden opgelegd, zoals in de desbetreffende besluiten van de Commissie is vastgesteld (28).

(39) Door de verslechterde financiële situatie en de ingrijpende gevolgen van de COVID-19-uitbraak voor de bedrijfstak en de economie, kan TAP SGPS volgens Portugal momenteel niet […] zonder dat de staat bijspringt. Niettemin heeft TAP Air Portugal […] miljoen EUR […] opgehaald, tegen een door de Portugese Republiek gegarandeerd percentage van […] %, terwijl de overige […] % door TAP Air Portugal moet worden gedekt, […]. Portugal meent dat TAP SGPS dankzij forse maatregelen ter versterking van het eigen vermogen vanaf […] de kapitaalmarkt op kan om daar aanvullende financiering van particuliere investeerders te werven.

(40) Zodra de door de staat gegarandeerde financiering van […] miljoen EUR en de kapitaalverhoging rond zijn, krijgt TAP Air Portugal vanaf […] ten minste […] miljoen EUR aan financiering zonder overheidsgarantie […]. Een extra liquiditeitsbuffer in de vorm van een door de staat gegarandeerde lening tot een bedrag van […] miljoen EUR, die bij wijze van noodbuffer wel in de oorspronkelijke aanmelding van de herstructureringssteun was opgenomen, is door de beschikbaarheid van particuliere marktfinanciering overbodig.

(41) Volgens de herziening van 16 november 2021 bestaat de totale overheidsfinanciering uit een kapitaalinbreng of quasi-inbreng, die op de volgende wijze vorm krijgt: a) in 2021 moet een reddingslening van 1,2 miljard EUR worden omgezet in eigen vermogen, met dezelfde nominale waarde plus opgebouwde rente van ongeveer […] miljoen EUR; b) […] miljoen EUR voor het aandeel van […] % van de lening van […] miljoen EUR, die door de staat is gegarandeerd tegen […] %; deze moet eind […] worden toegekend en in […] worden terugbetaald in de vorm van een kapitaalinjectie door de staat. De lening draagt het rentepercentage dat op het moment van toekenning marktconform is ([…]), maar dit percentage ligt niet hoger dan het referentiepercentage dat overeenkomstig de mededeling van de Commissie over referentiepercentages is vastgesteld (29); c) een door de staat in […] te verrichten rechtstreekse kapitaalinjectie van […] miljoen EUR.

(42) Portugal heeft laten weten de maatregelen rechtstreeks uit de overheidsbegroting (30) te zullen financieren; dit vergt de nodige uitvoeringsbesluiten, waaronder goedkeuring van de zijde van de onderneming voor wijzigingen in het aandelenkapitaal en voor leen- en garantieovereenkomsten die moeten worden afgesloten.

(43) De eigen bijdrage van TAP SGPS en van haar diverse contribuanten in de herstructureringskosten komt gespreid over de periode 2020-2025 uit op ongeveer […] miljard EUR en bestaat uit de volgende maatregelen: a) uitbetaling van vergoedingen in het kader van de sanering van het personeelsbestand — […] — […] miljoen EUR […] ([…] miljoen EUR […]); b) bijdragen van derden of kostenefficiëntie van in totaal […] miljoen EUR, waarvan […] miljoen EUR al in 2021 is gerealiseerd en […] miljoen EUR afkomstig is uit lopende overeenkomsten, bestaande uit: i) […] miljoen EUR in verband met luchthavendiensten, catering en service aan boord door heronderhandelingen over overeenkomsten (d.w.z. nieuwe verzoeken om voorstellen op het gebied van catering in buitenstations, heronderhandelingen met de cateraar op de luchthaven van Lissabon, heronderhandeling over aankopen aan boord, heronderhandeling over schoonmaken, ticketverkoop en andere luchthavendiensten); ii) […] miljoen EUR in verband met de vloot en op het gebied van monitoring en evaluatie (d.w.z. heronderhandeling over door de koper geleverde uitrusting, over materialen en kortingen); iii) […] miljoen EUR in verband met bedrijfsdiensten en onroerend goed (heronderhandeling over parkeer- en mediatarieven, reclame en juridische ondersteuning enz.); iv) […] miljoen EUR op IT-gebied (heronderhandeling over licenties, communicatieplatforms, uitbesteding van ondersteuning enz.), en v) […] miljoen EUR in verband met accommodatie voor de bemanning en brandstof (d.w.z. heronderhandeling over vervoer en accommodatie in de buitenstations); c) de lease van nieuwe toestellen voor ten minste […] miljoen EUR, reeds vastgelegd, […]; d) andere bijdragen die verband houden met de afstoting van activa en heronderhandelingen met fabrikanten van originele uitrusting, voor een bedrag van in totaal […] miljoen EUR dat als volgt is gespecificeerd: i) […] miljoen EUR, […] miljoen EUR; ii) […] miljoen EUR […]; iii) […] miljoen EUR […]; e) nieuwe financiering voor een bedrag van […] miljoen EUR, opgehaald met of gerealiseerd door een […], te weten: i) […] miljoen EUR in de vorm van een niet door de staat gegarandeerde lening, met dekking door TAP Air Portugal op basis van een lening van […] miljoen EUR, en ii) een nieuwe schuld van […] miljoen EUR, waarbij het instrument is gewaardeerd op […] […] miljoen EUR […]; deze nieuwe schuld is afhankelijk van de liquiditeitsbehoeften die zich eventueel voordoen en komt in feite in de plaats van de voorwaardelijke liquiditeit met overheidsgarantie ten belope van […] miljoen EUR die in eerste instantie werd aangemeld en die niet langer wordt gezien als zou zij zijn verleend in de vorm van herstructureringssteun (31); f) betaling van onvoorziene uitgaven in verband met de afstoting van de dochteronderneming […] […] miljoen EUR ([…] % […], […] % […] % […]), […] (32); g) uitstel van terugbetaling van een uitstaand nominaal bedrag van […] miljoen EUR met betrekking tot twee uitgiften van obligaties (overweging 23) en van consortiale leningen, ten gevolge van ontheffingen ten aanzien van desbetreffende obligaties en leningen; de huidige schuldeisers hebben afgezien van hun recht op prompte terugbetaling door de begunstigde […] ([…] miljoen EUR […] miljoen EUR […] miljoen EUR); […].

(44) In zijn schrijven van 10 juni en 16 november 2021 merkt Portugal op dat alle deze maatregelen met betrekking tot de eigen bijdrage zijn uitgevoerd of zeer binnenkort worden uitgevoerd. Deze maatregelen zijn gebaseerd op reeds gemaakte bindende afspraken met de betrokken partijen en uitgevoerd overeenkomstig interne instructies. Voor de sanering van het personeelsbestand geldt dat de kostenbesparingen berusten op noodovereenkomsten tussen TAP Air Portugal, Portugalia en de vakbonden die werden gesloten nadat de voordien van kracht zijnde collectieve arbeidsovereenkomsten waren opgeschort.

(45) Met betrekking tot de lastendeling stelt Portugal dat TAP SGPS beschikt over een aandelenkapitaal van in totaal […] miljoen EUR, […]. Om ervoor te zorgen dat de aandeelhouders van de begunstigde een passend aandeel van de lasten dragen, zal het totale aandelenkapitaal op rekening van TAP SGPS worden verlaagd tot […]. Voorafgaand aan die verlaging […] met het oog op verliesabsorptie. Opgemerkt moet worden dat […]. Na de bovengenoemde kapitaalvermindering en verliesabsorptie tekent de Portugese staat via DGTF in op een kapitaalverhoging in TAP SGPS van ongeveer […] miljoen EUR en wordt daarmee de enige aandeelhouder van TAP SGPS. Door de kapitaalvermindering met het oog op verliesabsorptie, gevolgd door een kapitaalinjectie, wordt TAP Air Portugal daarnaast rechtstreeks begunstigde van de steun. De eerste steunmaatregel — de omzetting van de bestaande reddingslening van 1,2 miljard EUR in eigen vermogen — wordt pas uitgevoerd na de verliesabsorptie en kapitaalvermindering.

(46) In de aanmelding van 10 juni 2021, die op 16 november 2021 is herzien, erkent Portugal dat de omvang van de eigen bijdrage kleiner is dan de helft van de geraamde herstructureringskosten. Portugal benadrukt in dit verband dat de begunstigde onder de huidige omstandigheden, met de onzekere perspectieven voor luchtvaart die direct en indirect zwaar getroffen wordt door de uitbraak van COVID-19, […]. Portugal deelt mee dat […]. Sinds het begin van de COVID-19-pandemie hadden luchtvaartmaatschappijen evenwel nagenoeg geen toegang tot markten voor schuldfinanciering omdat financiële instellingen hun kredietlimieten voor de luchtvaartsector over de hele linie drastisch verlaagden.

(47) Portugal benadrukt hoe omvangrijk de kostenbesparende maatregelen zijn die worden gedragen door de belanghebbenden bij de begunstigde en stelt dat die maatregelen dankzij hun effectieve en structurele karakter een reële en actuele bron vormen voor een eigen bijdrage aan het herstructureringsplan. Derhalve gaat het volgens Portugal om een eigen bijdrage van substantieel niveau, want onder de bijzondere omstandigheden in verband met de COVID-19-pandemie vertegenwoordigt die bijdrage het maximum dat de begunstigde kan dragen.

2.4.3. Solvabiliteits- en liquiditeitsbehoeften: perspectief op herstel van levensvatbaarheid

(48) Zoals in punt 2.4.1.1 is beschreven, heeft Portugal in het basisscenario van het op 10 juni 2021 aangemelde en op 16 november 2021 gewijzigde herstructureringsplan financiële prognoses opgenomen die betrekking hebben op de belangrijkste luchtvaartactiviteiten van TAP Air Portugal (waartoe ook Portugalia zal behoren). Volgens die prognoses […]. TAP Air Portugal verwacht na afloop van het herstructureringsplan in 2025 een rendement op eigen vermogen (ROE) te zullen behalen van […] % en een rendement op geïnvesteerd vermogen (ROCE) van […] %.

(49) Wat de prognoses ten aanzien van de liquiditeit betreft, verwacht TAP Air Portugal […]. Daarnaast zullen volgens de financiële prognoses de ratio eigen vermogen/activa en de ratio nettoschuld/eigen vermogen […] en in 2025 uitkomen op respectievelijk […] % en […]. Tot slot daalt de ratio nettoschuld/EBITDA volgens de prognoses geleidelijk van […] in 2022 tot […] in 2025. Tabel 1 Financiële prognoses uit het herstructureringsplan als aangemeld op 10 juni 2021 (basisscenario) Herstructureringsperiode Miljoen EUR 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Omzet 1 060 […] […] […] […] […] EBIT (965 ) […] […] […] […] […] Netto-inkomsten (1 230 ) […] […] […] […] […] Nettoschuld 4 110 […] […] […] […] […] Operationele kasstroom (244 ) […] […] […] […] […] Eigen vermogen […] […] […] […] […] […] Bron: Bedrijfsinformatie. Alle gegevens hebben betrekking op TAP Air Portugal (inclusief Portugalia).

(50) Het herstel van de levensvatbaarheid van TAP Air Portugal staat of valt met kostenverlagingen, want de omzetprognoses zijn gebaseerd op het herstel van het luchtverkeer. De kostenverlagingen zijn het resultaat van de in de punten 2.4.1.1-2.4.1.3 beschreven herstructureringsmaatregelen en TAP Air Portugal verwacht daarmee de CASK te kunnen verlagen van […] eurocent in 2019 tot […] eurocent in 2025. Het CASK-bedrag van […] eurocent is in hoofdzaak te danken aan de herstructureringsmaatregelen in verband met de grootste kostenposten van TAP Air Portugal in 2019, te weten brandstof ([…] eurocent in 2019) en personeel ([…] eurocent in 2019). Uitgaande van een wisselkoers en een brandstofprijs conform de huidige marktverwachtingen van Bloomberg verwacht TAP Air Portugal op het punt van brandstof […] eurocent per beschikbare stoel per kilometer te besparen door de aanschaf van energie-efficiëntere toestellen, betere afstemming tussen route en toestel en de inzet van software voor brandstofoptimalisering (zie punt 2.4.1.3). Op het personele vlak verwacht TAP Air Portugal dat de maatregelen voor de inkrimping van het aantal VTE’s en de heronderhandelingen met werknemers over hun contracten (zie punt 2.4.1.3) een besparing van […] eurocent per beschikbare stoel per kilometer zullen opleveren.

(51) Voor de omzetprognoses geldt dat de meest omzet wordt behaald uit het reizigersvervoer en dat de omzet uit onderhoud, vracht en post goed is voor ruwweg […] % van de totale omzet in 2025. Voor de raming van de omzet uit het reizigersvervoer gaat TAP Air Portugal uit van een herstelbeweging die aansluit bij de basisprognoses van de IATA (oktober 2020) (33), zij het met lagere jaarlijkse verkeersvolumes. De IATA verwacht bijvoorbeeld dat het luchtverkeer, afgezet tegen het aantal vliegtuigpassagiers in 2019, toeneemt van 49 % in 2021 tot 109 % in 2025, terwijl TAP uitgaat van […] % in 2021 en […] % in 2025. Bovendien gaat TAP Air Portugal voor 2025 uit van een opbrengst van […] eurocent en een bezettingsgraad van […] %, die respectievelijk lager ([…] eurocent) en hoger ([…] %) liggen dan de waarden uit 2019. Ten slotte veronderstelt de prognose van TAP Air Portugal een omzetstijging dankzij de in punt 2.4.1.4 beschreven maatregelen op het gebied van vracht en nevenactiviteiten. Rekening houdend met alle inkomstenbronnen verwacht TAP Air Portugal alles bij elkaar dat de omzet per CASK zal dalen van […] eurocent in 2019 tot […] eurocent in 2025.

(52) Het herstructureringsplan zoals aangemeld op 10 juni 2021 bevat een ongunstig scenario dat stoelt op een negatieve ontwikkeling van drie parameters: brandstofkosten, vraag en opbrengsten. De operationele kasstroom en EBIT van TAP Air Portugal zijn bij negatieve afwijkingen van de parameters in het ongunstige scenario […], waarbij de pessimistische veronderstelling alleen invloed heeft op de omvang van de resultaten. Alleen in het ongunstigste scenario, waarin wordt verondersteld dat de parameters in kwestie zich alle drie negatief ontwikkelen, […].

(53) Op 9 november 2021, ten slotte, heeft Portugal een update gegeven van de financiële prognoses in het aangemelde herstructureringsplan. In die update worden de aangemelde prognoses bezien in het licht van de laatste ontwikkelingen in de luchtvaartmarkt, met name de verbeterde vooruitzichten voor het herstel (34) van het vliegverkeer en de stijging van de prijzen van vliegtuigbrandstof, en wordt om de recente inflatieontwikkelingen te kunnen verdisconteren, uitgegaan van een stijging van de vervoerskosten met […] %. Ten opzichte van de aangemelde prognoses resulteren die herziene aannames in een stijging van zowel de omzet als de kosten. Over het geheel genomen geldt voor EBIT […], maar komt uit op […], dat wil zeggen […] miljoen EUR in plaats van de […] miljoen EUR uit de aangemelde prognoses. Evenzo valt het nettobedrijfsresultaat positief uit […] ([…] miljoen EUR), […] miljoen EUR. In […] zou het ROCE […] % bedragen en het ROE uitkomen op […] % […] %.

2.5. Voorlopige bevindingen in het inleidingsbesluit

(54) Op basis van de informatie die Portugal in de aanmelding van 10 juni 2021 heeft verstrekt, heeft de Commissie de aangemelde staatssteun voor TAP SGPS in het inleidingsbesluit aangemerkt als rechtmatige staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU. Zij heeft de verenigbaarheid van die steun met de interne markt beoordeeld aan de hand van de R&H-richtsnoeren; na te hebben vastgesteld dat op het eerste gezicht niet was voldaan aan meerdere voorwaarden voor verenigbaarheid uit die richtsnoeren besloot zij om een formele onderzoeksprocedure in te leiden.

(55) In haar inleidingsbesluit heeft de Commissie voorlopig geconcludeerd dat TAP SGPS, aangewezen als begunstigde van de steun, in aanmerking kwam voor herstructureringssteun, in het bijzonder vanwege het geaccumuleerde negatieve eigen vermogen dat was opgelopen van […] miljoen EUR eind 2019 tot […] miljard EUR in 2020. Verder constateerde de Commissie dat de herstructureringssteun noodzakelijk was voor het welslagen van het herstructureringsplan en dat de vorm van de herstructureringssteun geschikt was om de liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen te kunnen verhelpen.

(56) Het argument van Portugal dat de levensvatbaarheid van de begunstigde dankzij het herstructureringsplan op de lange termijn gewaarborgd zou zijn en ook in een ongunstig scenario duurzaam zou blijken, werd volgens de Commissie gestaafd door de op voorzichtige veronderstellingen berustende raming van de verwachte winst en van het rendement op eigen vermogen van ongeveer […] % […] tegen het einde van de herstructureringsperiode. Zonder overheidssteun zou de begunstigde en bijgevolg TAP Air Portugal de markt moeten verlaten, met als gevolg maatschappelijke problemen, negatieve overloopeffecten voor de gehele Portugese economie — die sterk afhankelijk van de toerismebranche — en verstoring van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is.

(57) De Commissie heeft vervolgens bedenkingen geformuleerd, in eerste instantie over de evenredigheid van de steun, (35) en opgemerkt dat het merendeel van de bronnen voor de eigen bijdrage uit kostenverlagingen bestond; dit wil zeggen dat er uitsluitend kosten worden vermeden zonder dat er sprake is van nieuwe financiering door een commerciële investeerder of kredietverstrekker, afgezien van nieuwe overeenkomsten voor de lease van vliegtuigen die in 2021 worden geleverd. De Commissie stelde vast dat de eigen bijdrage hooguit […] % van de herstructureringskosten zou bedragen, terwijl onduidelijk was of de loonkostenverlagingen geoorloofd waren, een maatregel die meer dan […] % van de eigen bijdrage uitmaakt. Over de voorwaarden inzake lastendeling merkte de Commissie op dat niet was gemotiveerd waarom een eventuele gedeeltelijke schuldverlaging voor rekening van de aandeelhouders van TAP SGPS in beginsel onhaalbaar zou zijn.

(58) Ten tweede had de Commissie bedenkingen bij de maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken (36). De Commissie merkte in het bijzonder op: i) dat het betwistbaar is of de voorgestelde afstoting van bepaalde activa die verband houden met verlieslatende activiteiten kan worden beschouwd als remedie voor de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging en of de voorgestelde afstotingen überhaupt volstaan om die verstoring te verhelpen; ii) dat het standpunt van de Portugese autoriteiten dat het voorbarig en onnodig was om slots af te stoten, niet berust op een kwantitatieve analyse waaruit blijkt dat die afstoting daadwerkelijk het herstel van de levensvatbaarheid van TAP Air Portugal in gevaar zou brengen, gelet op haar sterke slotpositie op de uiterst drukke luchthaven van Lissabon, en iii) dat de voor 2025 voorspelde vlootcapaciteit in totaal weliswaar kleiner is dan vóór de herstructurering, maar dat er geen enkele manier was om te controleren of de capaciteit die tijdens de herstructureringsperiode door de aanschaf van nieuwe toestellen ontstaat, niet buitensporig is en dat er geen afspraak bestond om voor de duur van het herstructureringsplan een kleinere capaciteit aan te houden.

(59) Tot slot merkte de Commissie op dat de looptijd van het plan meer dan vijf jaar bedraagt, hoewel de prognoses in de scenario’s met zeer hoge stress waren omgeven met onzekerheid over het verloop van de vraag tegen het einde van 2025 en in die scenario’s mogelijk meer steun nodig is (37).

3. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL

(60) Portugal heeft op 19 augustus 2021 opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(61) In zijn eerste opmerking herinnert Portugal aan het ongekende en generieke stilvallen van het luchtverkeer door de COVID-19-pandemie en aan de desastreuze en asymmetrische gevolgen van de pandemie voor luchtvaartmaatschappijen. Portugal wijst erop dat TAP Air Portugal voor de uitbraak van de pandemie op zelfstandige basis winstgevend was en duidelijke tekenen van financiële stabiliteit vertoonde. Tot slot merkt Portugal op dat de herziening van de R&H-richtsnoeren, die tot en met 31 december 2020 moesten worden toegepast, door de pandemie is uitgesteld. Hoewel de R&H-richtsnoeren niet bedoeld zijn voor uitzonderlijke omstandigheden zoals de COVID-19-pandemie, laten zij wel ruimte voor een flexibelere toepassing van de regels, vooral wanneer het gaat om eigen bijdragen die voldoende hoog en adequaat worden geacht. Volgens Portugal rechtvaardigen de unieke omstandigheden en uitdagingen in verband met COVID-19, alsook de gevolgen daarvan voor het bedrijfsmodel van TAP, een benadering die flexibeler is dan in voorgaande reddings- en herstructureringszaken in deze bedrijfstak gebruikelijk was. De ongekende COVID-19-pandemie vraagt om dergelijke flexibiliteit in de handhaving van de regels en beginselen inzake reddings- en herstructureringssteun.

3.1. Financiële prognoses en herstel van levensvatbaarheid

(62) Portugal benadrukt dat de prognoses in het herstructureringsplan gebaseerd zijn op betrouwbare en voorzichtige aannames. Portugal onderstreept dat in de prognoses van de IATA al in 2024 het niveau van 2019 wordt overschreden, maar dat volgens de prognoses in het basisscenario de vraag pas in […] weer het niveau van 2019 evenaart. Evenzeer geldt voor de omzetontwikkeling van TAP Air Portugal dat deze in vergelijking tot de reizigersprognoses in 2021 een lager vertrekpunt kent; de passagiersomzet bedraagt in 2021 […] % van die in 2019, vergeleken met […] % van het passagiersvolume.

(63) Portugal benadrukt dat TAP Air Portugal haar capaciteit behendig inzet. De onderneming kon haar capaciteit verleggen naar niches met een sterke vraag: het geslonken verkeer van en naar Brazilië werd gecompenseerd door een krachtig herstel van de verbindingen met Afrika. Toen TAP Air Portugal te maken kreeg met een lage bezettingsgraad, heeft zij daarnaast grotere toestellen actief vervangen door kleinere toestellen en passagiersvliegtuigen geschikt gemaakt voor het vervoer van vracht enz. Deze plooibare capaciteitsinzet en flexibele bedrijfsvoering zorgde er in combinatie met strakke kostenbeheersing voor dat er minder geld werd verteerd dan in het herstructureringsplan was voorzien, ondanks het feit dat er sprake van een ongunstig vraagscenario (zo lag de EBIT van TAP Air Portugal in de eerste helft van 2021 […] miljoen EUR hoger dan in de prognose uit het plan).

(64) Portugal merkt op dat de ontwikkeling van de opbrengst per beschikbare stoel per kilometer (revenue per available seat per kilometre — RASK) bij TAP Air Portugal onder het niveau van vroeger ligt ([…] eurocent rond 2025 tegen maximaal […] eurocent in 2018) en wijst op hetgeen TAP Air Portugal tot dusverre heeft weten te bereiken (ter compensatie van de passagiersaantallen die na de herstructurering onder het niveau van het plan lagen). Verder wijst Portugal erop dat in het herstructureringsplan geen rekening was gehouden met […] miljoen EUR aan extra inkomsten dankzij verbeteringen van procesmatige/methodologische aard, de modernisering van belangrijke systemen en hulpmiddelen en aanvullende initiatieven voor het verlagen van de kosten (bv. bij de lease van toestellen, uitgestelde betalingen en toekomstige onderhandelingsrondes na goedkeuring) waar pas na de aanmelding zicht op ontstond.

(65) Met betrekking tot de duur van de herstructureringsperiode betoogt Portugal dat hoewel de herstructureringssteun pas in het laatste kwartaal van 2021 wordt uitgekeerd, veel van de maatregelen uit het herstructureringsplan al in 2020 zijn uitgevoerd. De overheidssteun, die cruciaal is voor het herstel van de levensvatbaarheid van TAP Air Portugal […], duurt daarom minder dan vijf jaar.

3.2. Evenredigheid en beperking van de staatssteun tot het minimum

(66) In zijn schrijven van 16 november 2021 wijst Portugal op nieuwe bronnen voor de eigen bijdrage, houdt het niet langer vast aan de opvatting dat snijden in de loonkosten moet worden aangemerkt als bron voor de eigen bijdrage, presenteert het een nieuwe opsplitsing van de herstructureringskosten en maakt het opmerkingen over de maatregelen inzake lastendeling.

3.2.1. Nieuwe bronnen voor de eigen bijdrage

(67) Portugal noemde de volgende nieuwe extra bronnen voor de eigen bijdrage: a) steun van bestaande schuldeisers: Portugal merkt op dat TAP Air Portugal erin is geslaagd om steun te verwerven onder de bestaande schuldeisers. Vanwege de COVID-19-pandemie en de daaropvolgende verslechtering van de EBITDAR heeft TAP Air Portugal […]. Het is de onderneming echter gelukt ontheffingen te krijgen, waardoor putopties en opties tot vervroegde terugbetaling niet werden ingeroepen. Volgens Portugal komen die ontheffingen neer op een vorm van lastendeling en op een eigen bijdrage, want […] (overweging 43, punt g)); b) nieuwe investeerder en marktfinanciering: Portugal wijst erop dat TAP Air Portugal is benaderd door potentiële nieuwe investeerders met belangstelling voor een toekomstige participatie en dat zij een akkoord over nieuwe financiering heeft gesloten (overweging 43, punt e)); c) extra financiering voor toestellen: Portugal overlegt bewijsstukken waaruit blijkt dat er nieuwe afspraken zijn gemaakt over de financiering van vliegtuigleases, waardoor de omvang van die financiering toeneemt van […] miljoen EUR tot in totaal […] miljoen EUR (overweging 43, punt c)).

3.2.2. Verlagingen van de loonkosten

(68) Met betrekking tot de verlagingen van de loonkosten waarbij de Commissie bedenkingen had, betoogt Portugal in wezen dat die verlagingen helpen om de steun tot een minimum te beperken en dat het gaat om doeltreffende, structurele en onherroepelijke bijdragen door de schuldeisers van de begunstigde. Portugal houdt staande dat werknemers volgens het Portugese recht preferente schuldeisers zijn jegens werkgevers, aangezien de vorderingen van werknemers als eerste worden toegewezen en voorrang hebben op andere gegarandeerde of preferente vorderingen. Deze tegoeden worden daarom meegenomen in de als eigen bijdrage voorgestelde verlagingen van de loonkosten van in totaal […] miljoen EUR. Tot slot merkt Portugal op dat TAP Air Portugal deze kostenverlagingen door middel van onderhandelingen heeft gerealiseerd en van haar werknemers heeft geëist dat zij afzien van een deel van hun toekomstige vorderingen. Deze kostenverlagingen staan derhalve gelijk aan een schuldafschrijving of aan andere verlagingen van contractueel vastgelegde kosten door partners (zoals leveranciers/verhuurders van vliegtuigen), als bijdrage aan de inspanningen alsmede als teken van vertrouwen in de levensvatbaarheid van de begunstigde op lange termijn.

(69) Hoewel Portugal erkende dat de eigen bijdrage qua effect op de solvabiliteits- of liquiditeitspositie van de begunstigde normaliter vergelijkbaar moet zijn met de verleende steun en dat de kostenverlagingen geen maatregelen ter versterking van het eigen vermogen vormen, is een eigen bijdrage die qua effect niet vergelijkbaar is met de verleende steun, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden, toch aanvaardbaar. Uiteindelijk heeft Portugal in zijn schrijven van 16 november 2021 de verlagingen van de loonkosten geschrapt als bron voor de eigen bijdrage van de begunstigde aan de herstructureringskosten.

3.2.3. Opsplitsing en bronnen voor de financiering van de herstructureringskosten

(70) Op 16 november 2021 heeft Portugal de onderstaande opsplitsing van de herstructureringskosten en bijbehorende berekening en verdeling van de eigen bijdrage ingediend waarin rekening is gehouden met de nieuwe bronnen voor de eigen bijdrage. Tabel 2 Opsplitsing en bronnen voor de financiering van de herstructureringskosten (in miljoenen EUR, afgerond) Herstructureringskosten Financieringsbronnen Miljoen EUR % Eigen bijdrage Aanschaf nieuwe vliegtuigen […] Arbeidsvergoedingen […] […] % Schuldaflossing […] Heronderhandelde overeenkomsten met derden […] […] % […] […] Lease nieuwe vliegtuigen […] […] % Arbeid (vergoedingen) […] Overige bijdragen […] […] % Bedrijfsverliezen […] Overeenkomst obligaties en bankkrediet (marktwaarde) […] […] % Tijdelijke liquiditeit ([…] % niet-gegarandeerd) […] […] % Nieuw bankkrediet […] […] % Onvoorziene uitgaven M&E Brasil […] […] % Staatssteun Kapitaalinjectie […] […] % Tijdelijke liquiditeit ([…] % gegarandeerd) […] […] % Omvang eigen bijdrage […] […] % Omvang herstructureringssteun […] […] % TOTALE FINANCIERING […]

(71) Portugal merkt op dat in andere zaken betreffende herstructureringssteun in de luchtvaartsector (38) al is ingestemd met eigen bijdragen kleiner dan 50 % van de herstructureringskosten en dat de COVID-19-pandemie, zoals de Commissie heeft erkend in de Tijdelijke kaderregeling COVID-19 (39) (“tijdelijke kaderregeling”), als een uitzonderlijke gebeurtenis kan worden beschouwd. Portugal betoogt derhalve dat het gaat om een herziene eigen bijdrage van aanzienlijke omvang, bezien in de specifieke context van de onzekerheid waarmee de luchtvaartsector ten gevolge van de COVID-19-pandemie kampt.

3.2.4. Lastendeling

(72) Portugal herhaalt dat zal worden toegezien op lastendeling op het niveau van de aandeelhouders van TAP SGPS. De verliezen van TAP SGPS zijn volledig verwerkt in de geconsolideerde jaarrekening over 2020 en komen overeen met een totaalbedrag van […] miljoen EUR aan negatief eigen vermogen. Na goedkeuring van het herstructureringsplan zal in de rekeningen van TAP SGPS het totaalbedrag van […] miljoen EUR worden verlaagd tot […]. Voorafgaand daaraan […] met het oog op verliesabsorptie.

(73) Portugal verklaart voorts dat TAP SGPS zo snel mogelijk haar rentree op de kredietmarkt zal moeten maken, zoals in het herstructureringsplan is aangegeven. Als verliezen bij schuldeisers in rekening worden gebracht, zal dat negatieve gevolgen hebben voor toekomstige pogingen van TAP SGPS om geld op te halen in de particuliere sector, ook wanneer er garanties worden afgegeven. Door kredietverleners zal dit de facto als wanbetaling worden gezien, wat er onmiddellijk toe zal leiden dat de ratingbureaus de kredietwaardigheid afwaarderen tot het laagste niveau. Deze afwaardering zorgt er vervolgens weer voor dat banken de onderneming in de toekomst zullen mijden. Tot slot merkt Portugal op dat het feit dat schuldeisers in het kader van de betreffende kredietovereenkomst/schulduitgiften afzien van bepaalde rechten (overweging 43, punt g)) op grond van de R&H-richtsnoeren als een vorm van lastendeling moet worden gezien.

3.3. Maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken

(74) In het herstructureringsplan zoals aangemeld op 10 juni 2021 heeft Portugal ten aanzien van de afstoting van activa en van de verkleining van de capaciteit of van de aanwezigheid op de markt de verkoop voorgesteld van de belangen die TAP SGPS in secundaire bedrijfsonderdelen heeft, te weten Groundforce, M&E Brasil en Cateringpor. Wat de eventuele overdracht van slots betreft, gaf Portugal aanvankelijk te kennen dat het in het geval van TAP Air Portugal voorbarig en hoogstwaarschijnlijk onnodig zou zijn om toe te zeggen afstand te doen van de slots op de luchthaven van Lissabon om daadwerkelijke mededinging te verzekeren, want daardoor kunnen de connectiviteit en het hubmodel van de onderneming in het gedrang komen en loopt het herstel van de levensvatbaarheid van TAP Air Portugal mogelijk gevaar. De maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken, werden door Portugal tijdens de formele onderzoeksprocedure gemotiveerd, verduidelijkt en uitgewerkt, zodat de definitieve versie van het voorstel voor de maatregelen er als volgt uitziet.

3.3.1. Afstoting van deelnemingen in activiteiten die verticaal in de luchtvaart geïntegreerd zijn

(75) Portugal voert aan dat Groundforce in het verleden winstgevend was, met in 2019 een nettobedrijfsresultaat van […] miljoen EUR en een omzet van […] miljoen EUR, maar dat de onderneming hard is geraakt door de COVID-19-crisis. In 2020 boekte Groundforce ten opzichte van 2019 een omzetverlies van […] miljoen EUR en […]. Vanwege deze problemen is Groundforce in een gecontroleerde insolventieprocedure beland die op den duur zal uitmonden in de herstructurering of liquidatie van de onderneming. Deze situatie heeft ertoe geleid dat Groundforce al de belangstelling van diverse toonaangevende grondafhandelaars in Europa heeft gewekt.

(76) Cateringpor is een cateringonderneming die in 1994 werd opgericht. Zij is de voornaamste cateraar van TAP SGPS, die (met een belang van 51 %) tevens haar meerderheidsaandeelhouder en belangrijkste omzetbron ([…] % van de omzet in 2019) is. De onderneming was in het verleden winstgevend en boekte in 2019 een nettobedrijfsresultaat van […] miljoen EUR en een netto-omzet van […] miljoen EUR. Net als Groundforce had Cateringpor evenwel te lijden onder de COVID-19-crisis, met als gevolg dat ten opzichte van 2019 […] % minder maaltijden werden geleverd en dat het nettobedrijfsresultaat daalde met […] miljoen EUR. Om deze problemen het hoofd te kunnen bieden, heeft Cateringpor een nog altijd lopend herstructureringsproces in gang gezet; na afloop daarvan wil TAP SGPS […] % […]. Volgens de prognoses zal de […] […] miljoen EUR.

(77) M&E Brasil is een in Brazilië gevestigde aanbieder van onderhouds-, reparatie- en revisiediensten met TAP SGPS als meerderheidsaandeelhouder. M&E Brasil verzorgt voor TAP SGPS het onderhoud van breedrompvliegtuigen en haalde daar in 2019 […] % van haar omzet uit. […] is […], ondanks een […]. De COVID-19-crisis heeft de problemen van de onderneming verergerd: in 2020 halveerde de omzet ([…] miljoen EUR) ten opzichte van 2019 ([…] miljoen EUR) […] ([…] […] miljoen EUR […], […] miljoen EUR […]. […] […] miljoen EUR […].

(78) Omdat de bovengenoemde afstotingen een forse vermindering van de verticaal geïntegreerde (en aan de luchtvaart ondergeschikte) activiteiten van TAP Air Portugal inhouden, meent Portugal dat de afstotingen op grond van de R&H-richtsnoeren een geoorloofde maatregel vormen om verstoringen van de mededinging te beperken.

3.3.2. Krimp en bevriezing van de luchtvloot

(79) In het herstructureringsplan wordt tevens een capaciteitsreductie overwogen, te bereiken door afslanking van de vloot, stroomlijning van het netwerk en aanpassing aan de geslonken vraag. TAP Air Portugal heeft in februari 2021 al een verkleining van de vloot van 108 naar [90-100] toestellen doorgevoerd. Portugal zegt toe dat de vloot van TAP Air Portugal gedurende het herstructureringsplan — het jaar 2025 inbegrepen — niet meer dan [90-100] vliegtuigen zal tellen.

3.3.3. Vrijgeven van slots

(80) Vooral vanwege de grote hoeveelheid slots die TAP Air Portugal op haar uiterst drukke thuisbasis in Lissabon bezit (overweging 32), (40) meent de Commissie in het kader van dit besluit dat TAP Air Portugal na de herstructurering op de luchthaven van Lissabon over een significante positie op de markt voor het luchtvervoer van personen zal beschikken.

(81) Portugal heeft in dit verband op 3 december 2021 de aanvullende structurele toezegging ingediend om de verstorende effecten van de steun op de concurrentie om het luchtvervoer van personen op routes van en naar de luchthaven van Lissabon — alwaar TAP Air Portugal na de herstructurering vermoedelijk een significante marktpositie zal blijven bekleden — verder te beperken.

(82) Portugal heeft namelijk toegezegd dat TAP Air Portugal een bundel van maximaal 18 dagelijkse slots (zomer en winter) aan een andere luchtvaartmaatschappij (een bestaande of potentiële concurrent) zal overdragen, zodat die maatschappij (de “overnemer”) een nieuwe basis (41) kan opzetten of haar bestaande basis op de luchthaven van Lissabon kan uitbreiden (42).

(83) De slots die ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst inzake de slotoverdracht door TAP Air Portugal aan de overnemer ter beschikking worden gesteld, vallen binnen een bandbreedte van twintig minuten rond de door de overnemer gevraagde slottijden voor korteafstandsvluchten en binnen een bandbreedte van zestig minuten voor langeafstandsvluchten. Indien TAP Air Portugal niet over slots in het desbetreffende tijdvak beschikt, biedt TAP Air Portugal aan om slots over te dragen die qua tijdstip het nauwst aansluiten bij het verzoek van de overnemer.

(84) Bij wijze van uitzondering is TAP Air Portugal niet verplicht tot: a) de overdracht van meer dan één slot voor vluchten vóór 8.00 uur (plaatselijke tijd) per toestel dat door de overnemer op de luchthaven van Lissabon is gestationeerd en dat voor de overgenomen slots wordt ingezet; b) een slotoverdracht die voor meer dan de helft bestaat uit slots vóór 12.00 uur (plaatselijke tijd), en c) de overdracht van meer slots vóór 20.00 uur (plaatselijke tijd) dan het totaal aantal overgenomen slots min één slot per toestel dat door de overnemer op de luchthaven van Lissabon is gestationeerd en dat de overgenomen slots voor korteafstandsvluchten gebruikt.

(85) Als er wordt gevraagd om meer dan één slot per gestationeerd toestel voor vluchten vóór 8.00 uur (plaatselijke tijd), om meer dan de helft van het totaal aantal overgenomen slots voor vluchten vóór 12.00 uur (plaatselijke tijd) of om meer slots voor vluchten vóór 20.00 uur (plaatselijke tijd) dan het totaal aantal overgenomen slots min één slot per toestel dat door de overnemer op de luchthaven van Lissabon is gestationeerd en dat de overgenomen slots gebruikt voor korteafstandsvluchten, dan biedt TAP Air Portugal de overnemer respectievelijk het eerstvolgende slot na 8.00 uur (plaatselijke tijd), na 12.00 uur (plaatselijke tijd) en na 20.00 uur (plaatselijke tijd).

(86) De slottijden voor aankomst en vertrek moeten dusdanig zijn dat de overnemer zoveel als mogelijk een redelijke toestelrotatie kan aanhouden, rekening houdend met het bedrijfsmodel van de in aanmerking komende potentiële overnemer en de beperkingen die de vliegtuiginzet met zich meebrengt.

(87) Portugal heeft toegezegd dat TAP Air Portugal de afgestoten slots niet opnieuw van de overnemer in bezit krijgt.

(88) Een potentiële overnemer komt voor slots in aanmerking indien hij: a) een luchtvaartmaatschappij is met een door een EU-/EER-lidstaat afgegeven exploitatievergunning; b) onafhankelijk is van en geen banden onderhoudt met TAP Air Portugal; c) niet onderworpen is aan maatregelen om problemen op mededingingsgebied te verhelpen omdat hem een COVID-19-herkapitalisatiemaatregel is toegekend van meer dan 250 miljoen EUR; d) toezegt tot het einde van het herstructureringsplan het aantal op de luchthaven van Lissabon gestationeerde vliegtuigen te zullen inzetten en daarvoor de overgenomen slots te zullen gebruiken. Potentiële overnemers moeten in hun voorstel aangeven hoeveel toestellen zij voor het gebruik van de overgenomen slots op de luchthaven van Lissabon willen stationeren (43). Voor de stationering van toestellen die worden ingezet voor de overgenomen slots moet een potentiële overnemer zich verbinden tot naleving van het geldende Europese en nationale arbeidsrecht, in voorkomend geval volgens de uitleg van de Unierechter (44).

(89) Na een transparante en niet-discriminerende selectieprocedure (oproep tot het indienen van voorstellen) krijgt de overnemer goedkeuring van de Commissie.

(90) De Commissie wordt bijgestaan door een monitoring trustee die direct na vaststelling van dit besluit wordt benoemd.

(91) Totdat de Commissie goedkeuring aan een overnemer verleent, maakt de monitoring trustee ruim voor het begin van de gewone procedure voor de toewijzing van slots voor ieder IATA-seizoen de oproep tot het indienen van voorstellen bekend; aan die oproep wordt voldoende ruchtbaarheid gegeven.

(92) Geholpen door de monitoring trustee beoordeelt de Commissie de binnengekomen voorstellen. Zij mag voorstellen afwijzen die in economisch of operationeel opzicht ongeloofwaardig zijn of die niet stroken met het mededingingsrecht van de EU.

(93) Als er sprake is van concurrerende voorstellen, gaat de voorkeur van de Commissie (in afnemende volgorde) uit naar potentiële overnemers die specifiek: i) de grootste stoelcapaciteit bieden wat betreft de voor het gebruik van de slots gestationeerde toestellen, vanaf het begin van de activiteiten tot het einde van het herstructureringsplan, en ii) rechtstreeks op het grootste aantal bestemmingen vliegen met de voor het gebruik van de slots gestationeerde toestellen, vanaf het begin van de exploitatie tot het einde van het herstructureringsplan (rechtstreekse verbindingen, waarbij de frequentie buiten beschouwing wordt gelaten).

(94) Indien de Commissie na toetsing van de twee criteria aan meerdere voorstellen dezelfde of een vergelijkbare beoordeling toekent (samenvallende biedingen), verkiest zij het voorstel dat door TAP Air Portugal het hoogst wordt gewaardeerd (die zelf kan kiezen welke criteria zij hanteert, zolang die maar transparant zijn).

(95) Niet lang nadat de Commissie haar beoordeling heeft vastgesteld, sluit TAP Air Portugal een overeenkomst voor de overdracht van de slots; deze overeenkomst moet door de monitoring trustee worden beoordeeld en door de Commissie worden goedgekeurd en wordt gesloten met de potentiële overnemer die als hoogste geëindigd is en die heeft bevestigd voornemens te zijn de over te nemen slots te gebruiken om op de luchthaven van Lissabon een basis te openen of zijn basis aldaar uit te breiden.

(96) Overeenkomstig artikel 8 ter van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad (45) (de “slotverordening”) worden de slots door TAP Air Portugal kosteloos aan de overnemer overgedragen.

(97) De slots worden ter overdracht aangeboden tot het einde van de herstructureringsperiode (eind 2025, zie overweging 27). Na afloop van de herstructureringsperiode worden onder geen enkele omstandigheid nog oproepen tot het indienen van voorstellen gedaan.

3.3.4. Overname- en reclameverbod

(98) Naast het afstoten van activa en maatregelen ter verkleining van de capaciteit en de aanwezigheid op de markt presenteerde Portugal de afspraken volgens welke de begunstigde ervan zal afzien i) om gedurende de herstructureringsperiode aandelen in ondernemingen te verwerven, tenzij een en ander van onmisbaar belang is om de levensvatbaarheid van de begunstigde op lange termijn te verzekeren en de Commissie daar goedkeuring voor verleent, en ii) om bij het op de markt brengen van haar producten en diensten uit te pakken met de steun van overheid als een concurrentievoordeel.

4. OPMERKINGEN VAN DERDEN

(99) Op de uitnodiging om uiterlijk 6 september 2021 opmerkingen te maken zijn 39 reacties van derden gekomen. Na het verstrijken van de uiterste termijn kwamen nog vier reacties binnen. Onder de tijdig ingediende opmerkingen bevonden zich inhoudelijke reacties van twee rechtstreekse concurrenten — Ryanair en euroAtlantic Airways (EAA) — en van zakenpartners, zoals reisbureaus, touroperators of hun brancheorganisaties (13), grote hotelketens (1), ticketkantoren (2), leveranciers (1) en luchthavenbeheerders/luchtverkeersleidingen (2). Andere reacties waren afkomstig van overheidsorganen, zoals vertegenwoordigingen van diverse Braziliaanse staten en het Braziliaanse Ministerie van Toerisme (8) en van instanties voor het promoten van toerisme en uitwisselingen op zakelijk of cultureel gebied (10).

(100) Op de twee rechtstreekse concurrenten en één andere partij na kan de herstructureringssteun op globale instemming van alle derden rekenen en bevestigen zij het belang van TAP Air Portugal voor de verbindingen tussen Portugal, de Unie en regio’s elders ter wereld en voor de Portugese economie.

4.1. Opmerkingen van concurrenten

4.1.1. Ryanair

Bijdrage aan duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang

(101) Ryanair is het niet eens met de tussentijdse bevinding van de Commissie dat de herstructureringssteun bijdraagt tot een doel van gemeenschappelijk belang. Volgens Ryanair zijn er geen aanwijzingen dat er verstoring dreigt van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is, want er dienen zich concurrenten aan die een alternatief bieden voor de diensten van TAP Air Portugal. Zo onderhoudt ook Ryanair verbindingen met bestemmingen buiten de EU, zoals Israël, Turkije en Oekraïne. Verder gaf Ryanair aan dat het vanaf luchthavens in Portugal vluchten uitvoert naar Marokko en het Verenigd Koninkrijk.

(102) Daarnaast is Ryanair het oneens met de bewering dat andere belangrijke luchtvaartmaatschappijen in de EU — die via Lissabon intercontinentale verbindingen zouden verzorgen — volgens een hub-and-spokemodel werken en daarom reizigers uit Portugal zouden overbrengen naar hun hubs in andere lidstaten en in Portugal niet nog een hub zouden opzetten. In verband daarmee voert Ryanair aan dat op belangrijke verre bestemmingen (zoals New York, São Paulo, Toronto, Montreal, Philadelphia, Boston, Washington DC en Dubai) vanuit Lissabon ook rechtstreeks wordt gevlogen door grote internationale luchtvaartmaatschappijen zoals American Airlines, Air Canada, Delta Airlines, LATAM, United Airways en Emirates, terwijl TAAG Angola Airlines rechtstreekse vluchten tussen Lissabon en Luanda verzorgt. Ook wanneer TAP Air Portugal sommige langeafstandsroutes schrapt, blijft het volgens Ryanair mogelijk om vanuit Portugal rechtstreeks naar deze bestemmingen te vliegen, zonder tussenstop of overstap op een hub van een andere maatschappij.

(103) Volgens Ryanair zijn meerdere concurrenten actief op de routes die TAP Air Portugal onderhoudt binnen Portugal, met de autonome regio’s Madeira en de Azoren, met andere Portugeestalige landen, met de diaspora, en met andere landen binnen en buiten Europa. Behalve TAP Air Portugal zouden diverse andere luchtvaartmaatschappijen, zoals Ryanair, easyJet, Transavia, SATA Air Açores en Azores Airlines, vanuit Portugal verbindingen onderhouden met de autonome regio’s Madeira en de Azoren.

(104) Ryanair suggereert in dit verband dat TAP Air Portugal op haar binnenlandse routes ook concurrentie ondervindt van het hogesnelheidsspoorwegnet of van exploitanten van intercitybussen, zoals Flixbus, waardoor de bereikbaarheid van Portugal en zijn regio’s gewaarborgd kan blijven.

(105) Ryanair voert aan dat het wat verbindingen tussen stedenparen betreft in een groot aantal punten van vertrek/punten van bestemming rechtstreeks concurreert met TAP Air Portugal. Ter onderbouwing van zijn bevindingen heeft Ryanair bijlagen verstrekt met gegevens over “Verbindingen tussen Portugese stedenparen waarop Ryanair en TAP in 2020 concurreerden” en “Europese verbindingen en concurrenten van TAP in maart 2021”. Ryanair stelt dat de groep Ryanair in 2019 met 17 stedenparen, in 2020 met 29 stedenparen en in 2021 met 24 stedenparen van TAP Air Portugal concurreerde, en dat deze aantallen die van andere luchtvaartmaatschappijen ver overtreffen. Verder diende Ryanair een op zijn verzoek opgesteld onderzoek (46) in. Daarin is de omvang van de grootste luchtvaartmaatschappijen in een aantal belangrijke Europese markten onderzocht en gekeken waar hun exploitatievergunning is afgegeven. Het onderzoek heeft betrekking op de totale intra-Europese capaciteit die in 2014 en 2019 werd aangeboden en op de huidige prognoses voor 2021. In het onderzoek zijn niet alleen de marktaandelen van de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen in beeld gebracht, maar is ook gekeken naar de groei van de belangrijkste markten in de vijfjarige periode van 2014 tot 2019, naar de bijdrage van de grootste luchtvaartmaatschappijen aan die groei en naar de algehele groei van het aantal verbindingen dat in die periode door de luchtvaartmaatschappijen werden verzorgd. Deze exercitie wordt vervolgens herhaald voor de tweejarige periode tot en met 2021, op basis van de huidige prognoses. Specifiek ten aanzien van Portugal wordt in het onderzoek geconstateerd dat lagekostenmaatschappijen goed waren voor 44,3 % van de toename van de stoelcapaciteit in de periode 2014-2019 en dat andere, minder belangrijke luchtvaartmaatschappijen die in Portugal gevestigd zijn, goed waren voor 29,3 % van de toename. Volgens het onderzoek waren de twee leidende luchtvaartmaatschappijen die in Portugal zijn gevestigd, goed voor niet meer dan 26,4 % van de groei die zich in die periode van vijf jaar voordeed. In het onderzoek wordt geconstateerd dat de lagekostenmaatschappijen in diezelfde periode van vijf jaar ook qua bereikbaarheid van grotere betekenis waren en dat zij hun totale netwerk met 199 nieuwe routes hebben uitgebreid. Ter vergelijking: de twee leidende Portugese maatschappijen hebben het aantal routes met in totaal 12 teruggebracht. Bij de niet-binnenlandse routes in Europa gaat het om een verhouding van +199 tegen –10. Voor de leidende Portugese luchtvaartmaatschappijen zou dit een teleurstellend verschil zijn, want gemeten in stoelcapaciteit hebben zij 30 % van de totale markt en 65 % van de binnenlandse markt in handen. Het onderzoek bevat ook een tabel met daarin de door de lagekostenmaatschappijen verwachte groei van hun aandeel in de Portugese markt tijdens de pandemie. Op basis van zeven bevindingen wordt in het onderzoek geconcludeerd dat de geschiedenis van nationale steunverlening aan nationale luchtvaartmaatschappijen noch overweldigende groei, noch grotere bereikbaarheid heeft opgeleverd en wordt verder gesteld dat dit in de markten met een opener karakter wel is gerealiseerd door pan-Europese lagekostenmaatschappijen.

(106) Tot slot deelt Ryanair mee dat Portugal een van de beoogde groeimarkten van de groep Ryanair is. In dat licht zijn de routes waarop de groep Ryanair en TAP Air Portugal rechtstreeks met elkaar concurreren volgens Ryanair van economisch belang. De groep Ryanair en TAP Air Portugal zouden met name in rechtstreekse concurrentie zijn verwikkeld op internationale routes naar belangrijke steden zoals Londen, Berlijn, Dublin, Parijs, Rome, Milaan en Wenen; deze routes zijn in economisch opzicht belangrijk omdat zij Portugal verbinden met de grootste en meest welvarende steden van Europa. Ook zouden Ryanair en TAP Air Portugal met elkaar concurreren op binnenlandse routes tussen bijvoorbeeld Lissabon, Ponta Delgada en Terceira.

(107) In het reeds genoemde kader van de bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang stelt Ryanair dat in het inleidingsbesluit niet wordt toegelicht waarom TAP Air Portugal een onderneming van systemisch belang zou zijn en dat het bijvoeglijk naamwoord “systemisch” daar niet eens in voorkomt. Nu de Europese luchtvaartmaatschappijen uit de crisis komen, kan het capaciteitsverlies van de ene maatschappij volgens Ryanair snel worden opgevangen door maatschappijen die graag hun overcapaciteit willen benutten en efficiënter willen werken.

(108) Ryanair vindt dat zelfs wanneer bepaalde activiteiten van TAP Air Portugal een echt systemisch karakter zouden hebben, de Commissie heeft verzuimd om na te gaan of dergelijke activiteiten van systemisch belang niet behouden zouden kunnen blijven door de groep af te slanken en door te snoeien in niet-systemische of verlieslatende activiteiten. Volgens Ryanair spelen andere luchtvaartmaatschappijen en vervoersondernemingen namelijk al een belangrijke rol in de bereikbaarheid van Portugal en zijn regio’s en kunnen zij dezelfde diensten als TAP Air Portugal verlenen en haar dienstverlening overnemen mocht TAP Air Portugal de markt verlaten.

(109) Derhalve stelt Ryanair dat TAP Air Portugal gaandeweg zal worden verdrongen door efficiëntere luchtvaartmaatschappijen die nu al een gemeenschappelijk belang dienen. Omdat de herstructurering van TAP Air Portugal die ontwikkeling schade toebrengt, zou die herstructurering het gemeenschappelijk belang niet ten goede komen.

De levensvatbaarheid van TAP Air Portugal op de lange termijn

(110) Ten eerste klaagt Ryanair dat overweging 73 en punt 2.3.3 van het inleidingsbesluit, waarin over de levensvatbaarheid op de lange termijn wordt gesproken, ingrijpend zijn geredigeerd en dat alle financiële gegevens en de chronologische mijlpalen van het herstructureringsplan zijn verwijderd. Vanwege gebrekkige informatie zou Ryanair daarom geen uitvoerig commentaar kunnen geven. Niettemin zegt Ryanair in een algemene opmerking dat de problemen van TAP Air Portugal zijn veroorzaakt door onstuimige groei die, bij een gebrek aan voldoende concurrentievermogen, niet werd aangegrepen door TAP om inkomsten te genereren en haar kosten te dekken. Zo bezien zou het plan van TAP Air Portugal om haar capaciteit verder te laten groeien zodra de marktomstandigheden weer zijn genormaliseerd, neerkomen op een herhaling van de mislukte strategie die de problemen van TAP Air Portugal juist heeft veroorzaakt.

Geschiktheid van de steun

(111) Om na te gaan of aan deze voorwaarde is voldaan, is het volgens Ryanair nodig om de diverse beschikbare opties met elkaar te vergelijken zodat kan worden vastgesteld welke optie het minst verstorend is. Omdat in het inleidingsbesluit echter geen andere opties met of zonder staatssteun werden genoemd en de steun niet met dergelijke opties werd vergeleken, is niet vast komen te staan dat de steun geschikt is.

Evenredigheid van de steun

(112) Met betrekking tot de evenredigheid van de herstructureringssteun betoogt Ryanair dat het inleidingsbesluit geen enkele aanwijzing bevat dat TAP SGPS heeft geprobeerd om particuliere financiering te werven. Omdat niet zou vaststaan dat TAP SGPS vóór de steunverlening geen toegang had tot de financiële markten, is het volgens Ryanair dubbel zo twijfelachtig dat TAP SGPS na de steunverlening geen toegang tot de financiële markten zou hebben. Verder stelt Ryanair dat TAP SGPS na de kapitaalinbreng in staat zou moeten zijn om particuliere financiering te werven en dat de “buffer” van […] miljoen EUR om die reden buitensporig is. Ryanair klaagt ook dat belanghebbenden zich door het ontbreken van voldoende financiële gegevens in het inleidingsbesluit geen uitvoerig oordeel kunnen vormen over de evenredigheid van het steunbedrag.

(113) Ryanair maakt de kritische opmerking dat in het inleidingsbesluit niet wordt gemotiveerd waarop de veronderstelling van Portugal berust dat het onmogelijk zou zijn om op de financiële markten te lenen omdat de kredietwaardigheid door Standard & Poor’s als B– werd beoordeeld. Volgens Ryanair heeft Portugal geen enkel concreet voorbeeld gegeven van een mislukte poging van TAP om financiering aan te trekken en evenmin uitgelegd waarom er geen onderpand beschikbaar was voor de zekerstelling van schulden. Naar mening van Ryanair vertegenwoordigt de uit luchthavenslots en andere activa bestaande portefeuille van TAP Air Portugal een aanzienlijk onderpand.

(114) Ten aanzien van de lastendeling spreekt Ryanair haar zorg uit dat de overgebleven aandeelhouder (HPGB) een voorkeursbehandeling te beurt zal vallen. Volgens Ryanair ontbraken in het inleidingsbesluit feitelijke bijzonderheden op basis waarvan Ryanair opmerkingen kan maken over de vraag of in het geval van HPGB, en zeker in het geval van andere belanghebbenden bij TAP SGPS, is voldaan aan de voorwaarde van lastendeling.

Maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken

(115) Ryanair onderschrijft, weliswaar op basis van de tekortschietende informatie in het inleidingsbesluit, de conclusie van de Commissie dat de maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken niet zijn gemotiveerd en ontoereikend lijken.

(116) Met betrekking tot het vrijgeven van slots betoogt Ryanair dat de enorme omvang van de steun en de ontoereikende omvang van de eigen bijdrage pleiten voor een afstoting van slots die veel verder gaat dan de afstoting door Lufthansa (47).

(117) Wanneer op de luchthaven van Lissabon hetzelfde aantal slots wordt afgestoten als waarvan sprake is in het besluit over Lufthansa (24 slots per dag), zouden de verbindingen van Portugal (met onder meer Brazilië) en de hubactiviteiten van TAP Air Portugal daar niet onder lijden (bijvoorbeeld doordat haar routes verliesgevend worden). Als TAP Air Portugal slots mag behouden die zij niet kan gebruiken omdat de passagiersaantallen bijvoorbeeld zijn teruggelopen of de vloot is ingekrompen, komt dat volgens Ryanair neer op het oppotten van een schaars middel, en daarom moet het aandeel slots dat wordt afgestoten ten minste overeenkomen met het percentage waarmee de vloot van TAP Air Portugal wordt afgeslankt. Bovendien zou er onder de levensvatbare luchtvaartmaatschappijen een sterke vraag bestaan naar slots op de luchthavens van Lissabon en Porto.

(118) Ryanair stelt daarom voor dat de Commissie zou moeten nadenken over de vraag wat de juiste omvang is van TAP Air Portugal om Portugal van adequate verbindingen te voorzien en dat zij de mogelijkheid niet zou moeten uitsluiten dat de juiste omvang van TAP Air Portugal erop neerkomt dat de onderneming de markt moet verlaten. Volgens Ryanair moet de Commissie niet op voorhand een scenario uitsluiten waarin TAP Air Portugal alleen langeafstandsvluchten verzorgt en andere maatschappijen (waaronder lagekostenmaatschappijen) fungeren als codesharepartners of zelfs als de facto exploitanten van de bestaande toeleidende routes naar Lissabon.

(119) Over de bevriezing van de capaciteit en de vermindering van het aantal activiteiten, ten slotte, betoogt Ryanair dat in het inleidingsbesluit onvoldoende onderzoek is gedaan naar een krimpscenario.

4.1.2. EAA

(120) EAA opent met de stelling dat de Portugese staat heeft toegezegd overheidsmiddelen ter beschikking te stellen door in november 2020 de wet op de staatsbegroting voor 2021 goed te keuren, waarin de Portugese overheid 500 miljoen EUR aan financiële steun voor TAP SGPS heeft geoormerkt, hetgeen volgens EAA staatssteun is die niet bij de Commissie is aangemeld.

(121) EAA klaagt dat er sprake was van een voorkeursbehandeling voor TAP SGPS toen de staat financiële steun verstrekte om TAP SGPS te helpen bij de herstructurering. Bij wijze van achtergrondinformatie meldt EAA dat het Portugal herhaaldelijk om evenredige steun heeft gevraagd. Ondanks maximale inspanningen van EAA en een uiteenzetting van de economische voordelen heeft Portugal de feiten niet onder ogen willen zien en geen hulp van betekenis verleend.

(122) EAA laat verder weten dat het op 8 500 vluchten in totaal meer dan 1,4 miljoen passagiers heeft vervoerd, waarvan er 430 000 naar of vanuit Portugal vlogen (wat gelijkstaat aan 30 % van het totale aantal passagiers in deze periode). EAA was de eerste Portugese luchtvaartmaatschappij die begon met chartervluchten naar het noorden van Brazilië; toen TAP Air Portugal begon met lijnvluchten naar die regio en de touroperators bijzonder lage tarieven aanrekende, ontdekte EAA nieuwe mogelijkheden. Door de COVID-19-pandemie verlegde EAA in 2020 het zwaartepunt van zijn activiteit naar chartervluchten.

Geschiktheid van het steuninstrument

(123) Volgens EAA is de herstructureringssteun bedoeld als liquiditeitssteun voor de uitvoering van het herstructureringsplan en ter compensatie van het negatieve eigen vermogen van TAP SGPS. De steun in kwestie bestaat echter vooral uit eigen vermogen en deels uit een garantie die, in het meest ongunstige scenario waarin geen toegang tot de kapitaalmarkten wordt verkregen, ook in eigen vermogen zal worden omgezet. Dit steuninstrument gaat verder dan nodig en lijkt daarom niet geschikt. Een minder verstorende maatregel, in de vorm van een financiële garantie zonder een eigenvermogenskarakter, zou volstaan om de toegang tot de kapitaalmarkten te vergemakkelijken en zo de liquiditeit en solvabiliteit van TAP SGPS te herstellen. Op die manier zou TAP SGPS zelf financieringswijzen moeten bedenken en zodoende ook de doelstellingen met betrekking tot de eigen bijdrage realiseren.

Evenredigheid van de steun

(124) EAA deelt de zorgen die de Commissie in haar voorlopige bevindingen heeft geuit over de evenredigheid van de steun, en met name ten aanzien van de vraag of in het geval van TAP SGPS sprake is van een eigen bijdrage van voldoende omvang. Daarnaast is EAA bezorgd dat Portugal reeds vooruitloopt op het verlenen van maatregelen tot herstel van schade uit hoofde van artikel 107, lid 2, punt b), VWEU.

(125) Net als Ryanair klaagt EAA over de buitensporige redigering van het inleidingsbesluit, waardoor het onmogelijk zou zijn geworden om zinnig commentaar te geven over de evenredigheid van de steun.

Maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken zijn in het geval van TAP Air Portugal gerechtvaardigd

(126) EAA onderschrijft de zorgen van de Commissie dat de stopzetting van verlieslatende activiteiten een ontoereikend antwoord is op de door de herstructureringssteun veroorzaakte verstoringen van de mededinging en stelt dat de door de Portugese overheid in het herstructureringsplan voorgestelde maatregelen niet afdoende zijn om de door de steun veroorzaakte verstoringen van de mededinging te verhelpen. Gezien de omvang van de steun aan TAP Air Portugal zijn volgens EAA uitgebreidere maatregelen nodig om verstoringen van de mededinging te beperken. Met het oog daarop noemt EAA een reeks maatregelen die gezamenlijk als noodzakelijk moeten worden beschouwd om de verstoringen van de mededinging door steun van deze omvang, aard en kenmerken te beperken.

(127) EAA doet ook concrete voorstellen voor maatregelen om de verstoringen van de mededinging te beperken. EAA stelt met name voor dat TAP Air Portugal haar aandeel op de routes waarop ook EAA actief is, moet verkleinen en codesharingovereenkomsten met EAA moet sluiten voor vluchten vanuit Portugal naar Sao Tomé en Principe en naar Guinee-Bissau. EAA laat weten dat het de enige Portugese maatschappij is die sinds 2008 continue rechtstreekse vluchten naar Sao Tomé heeft kunnen verzorgen. Daar komt bij dat TAP Air Portugal vanaf kerst 2013 drie achtereenvolgende jaren haar vluchten naar Guinee-Bissau uit veiligheidsoverwegingen heeft opgeschort en dat EAA in die periode de enige Portugese maatschappij was die een rechtstreekse verbinding tussen die landen kon garanderen, en welbeschouwd met de Portugeestalige wereld. Verder voert EAA aan dat de Commissie TAP Air Portugal zou moeten vragen om te beloven af te zien van afbraakprijzen op de routes naar Sao Tomé en Principe en Guinee-Bissau, routes waarop TAP Air Portugal en EAA rechtstreeks met elkaar concurreren.

(128) EAA verlangt dat TAP Air Portugal de staatssteun niet gebruikt om nieuwe routes te openen (nieuw ten opzichte van de routes die zij voor de pandemie onderhield) en dat zij de frequentie van vluchten naar winstgevende bestemmingen afschaalt. Bovendien stelt EAA voor dat TAP Air Portugal het aantal slots voor vluchten op bepaalde winstgevende bestemmingen met een derde verlaagt, zodat er ruimte ontstaat voor andere luchtvaartmaatschappijen, zoals EAA. Daarnaast vindt EAA dat TAP Air Portugal alle verbindingen moet schrappen die zij tijdens de pandemie in gebruik heeft genomen.

(129) Voorts roept EAA de Commissie op om twee aanvullende toezeggingen te onderzoeken: de toezegging dat TAP Air Portugal, inclusief Portugalia, geen nieuwe activiteiten zal ontplooien, zoals bijvoorbeeld op het gebied van vracht- of personenvervoer, en, ten tweede, de toezegging dat TAP Air Portugal stopt met chartervluchten en geen chartervluchten zal aanbieden aan touroperators of aan andere klanten (zoals sportploegen).

(130) EAA staat positief tegenover de plannen van TAP Air Portugal om haar in aantallen toestellen uitgedrukte capaciteit te verkleinen en stelt voor dat TAP Air Portugal ook toezegt zich ten minste vijf jaar lang te onthouden van de aanschaf van nieuwe vliegtuigen om de vloot uit te breiden.

(131) EAA geeft ook zijn visie op de concurrentie in de Portugese luchtvaartsector in meer algemene zin. Volgens EAA moet Portugal de komst van nieuwe concurrenten en de groei van bestaande kleine concurrenten bevorderen door kleinere maatschappijen toe te staan om actief te worden op de belangrijkste vrachtroutes die momenteel door TAP Air Portugal worden verzorgd, zodat andere (Portugese) ondernemingen op die routes kunnen concurreren.

4.2. Opmerkingen van andere derden

(132) Met uitzondering van de kamer van koophandel van Porto spraken de andere derden hun steun uit voor de overheidsmaatregelen ten gunste van TAP SGPS. Uit de bewijsstukken die door andere derden werden aangedragen, blijkt dat TAP Air Portugal een waarborgt vormt voor betere bereikbaarheid en meer concurrentie. Zakenrelaties en overheidsinstanties wijzen met name op: — het volume en het belang van het reizigersvervoer tussen Portugal en de Portugeestalige landen waarop TAP Air Portugal vliegt, plus de gestaag groeiende zakelijke reisbranche die zijn bestaan dankt aan culturele en/of historische banden (48); — het belang van de dienstverlening van TAP Air Portugal voor de ontwikkeling van het toerisme en, in algemenere zin, van de economie van niet alleen Portugal maar ook die van andere regio’s in de wereld, zoals Kaapverdië en Brazilië (49); — het speciale en unieke karakter van het netwerk van TAP Air Portugal, dat een uitdrukking vormt van de politieke, economische, culturele en historische banden die Portugal en de EU met diverse derde landen onderhouden, de veelzijdigheid van het routeaanbod (tien verschillende plaatsen in Brazilië, waaronder de slecht bereikbare regio’s van Nordeste; verbindingen met diverse eilanden van de Kaapverdische eilandengroep; unieke verbindingen met Portugeestalige Afrikaanse landen, plus de handige geografische (perifere) ligging van de hub van Lissabon, waardoor langeafstandsvluchten kunnen worden verkort en buitenlandse toeristen/klanten naar Portugal worden getrokken (50); — het belang voor Portugal van een luchtvaartmaatschappij met voldoende gewicht om in Lissabon (51) een hub te creëren en in stand te houden die als essentieel wordt gezien voor de ontwikkeling van verbindingen met Portugeestalige landen (Brazilië, de Portugeestalige landen in Afrika); — het belang van een duurzame en robuuste relatie met TAP Air Portugal met het oog op haar activiteiten of die van haar leden/klanten, voor de ontwikkeling van de toeristische sector en voor het versterken van de zakelijke en culturele banden tussen Portugal en andere landen; — het belang, ten slotte, van stabiele verbindingen, gegarandeerd door een nationale luchtvaartmaatschappij.

(133) De kamer van koophandel van Porto verwijst naar de verklaring van Portugal dat TAP Air Portugal een steunpilaar voor de Portugese economie is, met name dankzij haar rol in de ontwikkeling van de toeristische sector in Portugal. Volgens de kamer van koophandel van Porto zijn de bevolking, de economische bedrijvigheid en de toeristische sector echter niet alleen in Lissabon geconcentreerd, maar ook op de eilanden van de Azoren en Madeira, evenals in het noorden en zuiden van het land. Tegen die achtergrond uit de kamer van koophandel van Porto de kritiek dat de territoriale samenhang en het nut voor de toerismebranche van het land als geheel in het herstructureringsplan lijken te ontbreken, terwijl die thema’s ten tijde van de reddingssteun wel aan de orde werden gesteld.

(134) In zijn brief erkent de kamer van koophandel van Porto het belang van de hub in Lissabon. Naar zijn mening zijn de luchtvaartverbindingen en de bescherming van de economische bedrijvigheid, waaronder die in de toerismebranche, het meest gebaat bij twee stappen. Ten eerste moeten de slots van TAP Air Portugal worden toegewezen aan een onderneming zonder verplichtingen en belangen in andere ondernemingen. Dit zorgt ervoor dat langeafstandsvluchten waarvoor geldt dat Portugal vanwege zijn geografische ligging een concurrentievoordeel geniet en waarvan het verdwijnen een verlies voor de inwoners van Portugal betekent, vanuit Portugal uitgevoerd kunnen worden. De tweede stap bestaat uit steun voor het aantrekken van routes op een concurrerende markt (door middel van een aanbesteding die openstaat voor maatschappijen met belangstelling) voor binnenlandse en Europese vluchten.

(135) Voorts deelt de kamer van koophandel van Porto de zorgen van de Commissie. De kamer wijst er met name op dat de loonsverlaging voor de werknemers van de begunstigde van tijdelijke duur lijkt te zijn, want de collectieve arbeidsovereenkomst is niet opgezegd maar alleen opgeschort. Verder betoogt hij dat de prestaties van TAP SGPS (en van TAP Air Portugal) in de afgelopen elf jaar qua resultaten en eigenvermogenspositie niet van dien aard zijn dat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij een grotere bijdrage aan het herstructureringsplan zullen leveren.

(136) Over de verhouding tussen de nationale luchthavens merkt de kamer van koophandel van Porto op dat de dominante positie TAP Air Portugal op de luchthaven van Lissabon — in tegenstelling tot haar bescheiden aanwezigheid op de luchthavens van Porto en Faro — ten koste gaat van de twee andere nationale luchthavens en van de economische bedrijvigheid en de mensen die voor die luchthavens werken en daarvan afhankelijk zijn.

5. REACTIE VAN PORTUGAL OP DE OPMERKINGEN VAN DERDEN

5.1. Noodzaak van het waarborgen van verbindingen

(137) De Portugese autoriteiten benadrukken dat van de veertig belanghebbenden die op het inleidingsbesluit hebben gereageerd er slechts drie negatieve opmerkingen maakten en hun bezorgdheid uitspraken over de herstructureringssteun voor TAP SGPS. In de grote meerderheid van de ontvangen opmerkingen werd het belang van TAP SGPS onderstreept, alsook de noodzaak om ervoor te zorgen dat zij op lange termijn levensvatbaar is. De Portugese autoriteiten wijzen erop dat de herstructureringssteun voor TAP SGPS onmiskenbaar bijdraagt tot een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, want TAP Air Portugal vervult zonder enige twijfel een hoofdrol in de bereikbaarheid van Portugal en in de Portugese economie, zoals tevens in het inleidingsbesluit duidelijk werd aangegeven. Na de COVID-19-pandemie zullen de nauwe banden tussen TAP Air Portugal en de toerismebranche — die uiterst belangrijk is voor de Portugese economie en cruciaal was voor het herstel na de crisis van 2008 — van essentieel belang blijken. Dankzij de dienstverlening van TAP Air Portugal bestaan er verbindingen met Portugeestalige landen en met landen waar grote Portugese gemeenschappen wonen — verbindingen waarvoor andere luchtvaartmaatschappijen, dat wil zeggen lagekostenmaatschappijen, niet eenvoudig een alternatief kunnen bieden.

(138) Anders dan Ryanair suggereert, verzorgen andere luchtvaartmaatschappijen wel enkele langeafstandsvluchten vanuit Lissabon, zij het niet erg frequent en slechts naar een paar bestemmingen. Delta vloog in 2019 korte tijd op Boston, en alleen in het hoogseizoen, terwijl TAP Air Portugal het hele jaar door vluchten aanbiedt en dat ook tijdens de crisis bleef doen. Ook United vloog alleen in het zomerseizoen op Washington DC en heeft die verbinding opgeheven, terwijl TAP Air Portugal op die bestemming is blijven vliegen. Voor New York gold dat Delta het hele jaar door dagelijks een vlucht naar deze stad verzorgde, maar dat de maatschappij tijdens de crisis het aantal vluchten heeft teruggebracht naar drie per week, terwijl TAP Air Portugal tweemaal daags is blijven vliegen en Portugal zo van een essentiële verbinding bleef voorzien. United onderhoudt nog steeds een dagelijkse verbinding, maar omdat United en TAP Air Portugal beide lid zijn van Star Alliance, profiteert United van de aansluiting op de korteafstandsvluchten van TAP Air Portugal en kan het die dagelijkse verbinding in stand houden. Het