SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/90 over bepaalde opslagverrichtingen in de sector varkensvlees vergezeld van de antwoorden van de Commissie (90/C 76/01)

(Opmerkingen ex artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

> RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. Inleiding

1.1. De opmerkingen in het onderhavige verslag hebben betrekking op, ten eerste de gebruikelijke particuliere opslag in de sector varkensvlees, en ten tweede de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt die in verband met de veterinaire gezondheidszorg zijn genomen in door besmettelijke veeziekten getroffen gebieden. De opmerkingen zijn gebaseerd op controlebevindingen in de drie Lid-Staten waar buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt zijn genomen, te weten België, Italië en Nederland. Deze drie Lid-Staten behoren tevens tot de landen die de meeste steun ontvangen voor de gebruikelijke particuliere opslag. Aangezien particuliere opslag als een buitengewone maatregel ter ondersteuning van de markt is gebruikt en de bevindingen met betrekking tot de gebruikelijke particuliere opslag van voldoende betekenis zijn, is er aanleiding deze samen met de bevindingen inzake de buitengewone maatregelen in dit verslag op te nemen.

Begrotingsuitgaven

1.2. De communautaire uitgaven voor enerzijds steun voor particuliere opslag en anderzijds buitengewone steunmaatregelen zijn thans gezamenlijk in artikel 231 van de begroting opgenomen. De laatste zes jaar bedroegen deze uitgaven gemiddeld circa 50 Mio ECU per jaar, waarbij van jaar tot jaar aanzienlijke schommelingen optraden, die voornamelijk samenhingen met de vraag of er al dan niet buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt waren genomen. In tabel 1 worden voor alle Lid-Staten de uitgaven uit hoofde van artikel 231 in 1983 - 1988 aangegeven. Uit deze tabel blijkt dat België, de BR Duitsland, Italië en Nederland de voornaamste begunstigde landen zijn. In 1987 en 1988 en tot op zekere hoogte ook in 1984 werd een groot gedeelte van de uitgaven tevens in Denemarken gedaan. Ofschoon Frankrijk een grote varkensvleessector bezit, wordt hier weinig uitgegeven voor opslag.

1.3. Het meest opvallend in deze tabel is de stijging van de uitgaven in België van 4,1 Mio ECU in 1984 tot 52,3 Mio ECU in 1985 en 54,6 Mio ECU in 1986. Hierin komen de kosten tot uiting die de buitengewone steunmaatregelen ten gevolge van het uitbreken van de Afrikaanse varkenspest in 1985 voor de communautaire begroting hadden. Daarentegen vertonen de uitgaven in Nederland en Italië, waar in 1983, 1985, 1986 en 1987 door het EOGFL-Afdeling Garantie gefinancierde buitengewone steunmaatregelen werden getroffen, niet een dergelijke stijging.

2. De gebruikelijke maatregelen voor particuliere opslag

2.1. In Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad zijn de rechtsgrondslag en de beginselen inzake steun voor particuliere opslag opgenomen(). Verordening (EEG) nr. 2763/75() van de Raad bevat de algemene regels voor de steunverlening, terwijl er gedetailleerde regels worden gegeven in de specifieke uitvoeringsbepalingen, telkens wanneer er steunmaatregelen worden vastgesteld. De besluiten tot toepassing of stopzetting van de maatregelen worden door de Commissie genomen overeenkomstig de procedure van het Comité van beheer(). Dezelfde procedure wordt gebruikt bij het opstellen van de lijsten van produkten waarop de interventiemaatregelen van toepassing zijn en bij de vaststelling van de steunbedragen.

2.2. Tot de steunmaatregelen voor particuliere opslag kan worden besloten wanneer de communautaire marktprijs van geslachte varkens lager ligt dan 103 % van de basisprijs en er mag worden verwacht dat hij op dat niveau zal blijven(). De basisprijs wordt jaarlijks door de Raad vastgesteld. De bedoeling is dat deze prijs op een zodanig peil wordt vastgesteld dat daardoor wordt bijgedragen tot stabilisatie van de marktprijzen zonder dat zulks leidt tot het ontstaan van structurele overschotten in de Gemeenschap. De communautaire marktprijs wordt vastgesteld op basis van de in elke Lid-Staat op de representatieve markten van de Gemeenschap waargenomen prijzen en gewogen door middel van coëfficiënten die de relatieve betekenis van de varkensstapel van elke Lid-Staat uitdrukken. Aan de hand van een communautair indelingsschema voor geslachte varkens, dat verplicht is voor de opstelling van de prijsnoteringen, kunnen vergelijkingen worden gemaakt.

2.3. Particuliere opslag houdt in dat ondernemers met wie de interventiebureaus contracten hebben afgesloten, bepaalde produkten na het stellen van een waarborg voor eigen rekening en risico in opslagruimtes bewaren. Krachtens deze contracten verplichten de houders van de produkten zich deze gedurende een bepaalde tijd op te slaan tegen betaling van een steunbedrag dat wordt bepaald door het soort en het gewicht van de produkten en de tijdsduur van de opslag. De steun wordt uitbetaald door het interventiebureau, nadat dit heeft vastgesteld dat aan de voorwaarden van het contract is voldaan. Het bedrag van de steun kan ofwel in het kader van een inschrijvingsprocedure worden bepaald ofwel vooraf forfaitair worden vastgesteld. In de praktijk wordt altijd de laatste methode toegepast.

2.4. Tabel 2 geeft aan hoe de communautaire steunmaatregelen voor particuliere opslag sinds 1983 werden toegepast, per jaar, verordening en hoeveelheid. De maatregelen in de zin van artikel 4 zijn de gebruikelijke, in de gehele Gemeenschap toegepaste maatregelen voor particuliere opslag, terwijl de maatregelen in de zin van artikel 20 buitengewone steunmaatregelen in verband met de bestrijding van veeziekten zijn, waarbij contracten voor particuliere opslag worden gesloten. De maatregelen in de zin van artikel 20 komen aan de orde in hoofdstuk 3.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.5. In dit gedeelte van het verslag komen twee categorieën opmerkingen aan de orde. Eerst worden twee punten in verband met de besluitvormingsprocedure van de Commissie onder de loep genomen, namelijk de ontoereikende voorschriften inzake de inwerkingtreding en stopzetting van de gebruikelijke maatregelen voor particuliere opslag krachtens artikel 4, alsmede de tekortkomingen in de berekening van de steunbedragen per eenheid. Vervolgens wordt ingegaan op het administratief beheer van en de controle op de maatregelen zelf door de Commissie en de Lid-Staten.

Inwerkingtreding van de opslagmaatregelen

2.6. De maatregelen voor particuliere opslag in de sector varkensvlees treden niet automatisch in werking, maar kunnen per geval worden getroffen. De basisverordening wordt gekenmerkt door een grote mate van soepelheid, die de Commissie in staat stelt zelf te bepalen wanneer zij een interventiemaatregel in werking wil doen treden of wil stopzetten en bij welk prijsniveau de interventiebureaus mogen ingrijpen. De verordening bevat slechts één voorwaarde waaraan moet worden voldaan opdat de Commissie kan besluiten maatregelen voor particuliere opslag te treffen, namelijk dat de marktprijs voor geslachte varkens lager moet liggen dan 103 % van de basisprijs en naar verwachting op dat niveau zal blijven.

2.7. Sinds 1982 lag de basisprijs, door herhaaldelijke stijgingen bij de jaarlijkse prijsbesluiten, aanzienlijk hoger dan de communautaire marktprijs. Deze prijs is een abstracte waarde geworden die niets meer met de werkelijke situatie op de markt te maken heeft. De prijs heeft zijn functie als referentiewaarde voor het treffen van maatregelen voor particuliere opslag verloren. Dientengevolge heeft de Commissie een varkensvleesprijs/voederprijsindex vastgesteld die als voornaamste indicator van de marktsituatie wordt gebruikt. De ontwikkeling van deze index is een doorslaggevende factor geworden voor het treffen van de maatregelen. De besluiten om steun voor particuliere opslag toe te kennen dan wel stop te zetten, zijn aldus gebaseerd op een mechanisme waarin de voorschriften niet uitdrukkelijk voorzien. Dit is onbevredigend en de Kamer is van mening dat de basisprijs dient te worden verlaagd zodat daarin de werkelijke marktsituatie tot uitdrukking komt, of - indien dit niet gebeurt - dat de verordening moet worden gewijzigd opdat de varkensvleesprijs/voederprijsindex kan worden gebruikt als mechanisme voor het treffen van maatregelen.

Berekening van de steunbedragen per eenheid

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.8. Het bedrag voor steun aan particuliere opslag per eenheid wordt vastgesteld aan de hand van verschillende kosten, zoals de koelhuishuur, de kosten van invriezen, arbeidsloon en andere financiële lasten. Er werd echter geconstateerd dat het bedrag sinds 1983 gelijk is gebleven, ofschoon met name de rentetarieven en energiekosten vanaf 1985 aanzienlijk zijn teruggelopen, waardoor de kosten voor de opslaghouders in alle Lid-Staten zijn verminderd. Aangezien steun gedeeltelijk een stimulans vormt om produkten op te slaan, zou het betaalde bedrag beter moeten zijn afgestemd op de marktvoorwaarden voor varkensvlees en op de ontwikkeling van de opslagkosten. Bovendien heeft de Commissie voor de vaststelling van het steunbedrag voor de particuliere opslag tot dusver nog nooit de inschrijvingsprocedure toegepast waarin Verordening (EEG) nr. 1092/80(), naast de procedure van een vooraf forfaitair vastgesteld bedrag, voorziet. Zij onthoudt zich aldus zelf een methode aan de hand waarvan zij het steunbedrag voordeliger zou kunnen vaststellen.

Administratief beheer en controle

Gezamenlijk beheer

2.9. Zoals met de meeste door het EOGFL-Afdeling Garantie gefinancierde maatregelen het geval is, wordt de maatregel voor de particuliere opslag van varkensvlees ten uitvoer gelegd door middel van gezamenlijk beheer en gezamenlijke controleregelingen. Krachtens de bepalingen in de geldende verordeningen moeten de Lid-Staten zelf, en met name hun interventiebureaus en technische inspectiediensten, toezicht houden op de dagelijkse werking van de maatregel. Dientengevolge hangt de tenuitvoerlegging van het stelsel in hoge mate af van nationale structuren, voorschriften en tradities.

2.10. Voorts laten de verordeningen, wat betreft de controleregelingen, de autoriteiten van de Lid-Staten een ruime mate van vrijheid om zelf het soort, de reikwijdte en de frequentie van de uit te voeren controles te bepalen. Bij gebreke van duidelijke richtsnoeren van de Commissie bestaan er in de praktijk verschillen tussen de Lid-Staten. De nationale regelingen bevatten een aantal grote tekortkomingen, die in de paragrafen 2.13-2.25 aan de orde komen.

2.11. Zoals de Kamer in voorgaande verslagen reeds heeft benadrukt(), speelt de Commissie, wanneer de dagelijkse verantwoordelijkheid voor de uitvoering van en de controle op de maatregelen bij de Lid-Staten berust, een essentiële rol bij de controle en het toezicht op de uitvoering door de Lid-Staten. De Commissie dient te zorgen voor de cooerdinatie die noodzakelijk is om te waarborgen dat er tussen de Lid-Staten een minimum aan homogeniteit bestaat in de controleregelingen.

2.12. De Kamer heeft echter geconstateerd dat, in weerwil van de bepalingen van artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie, de diensten van laatstgenoemde niet over gedetailleerde beschrijvingen van de controlesystemen die de Lid-Staten voor deze maatregel hanteren, beschikken. De werkzaamheden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen blijven beperkt tot controles aan de hand van stukken op afzonderlijke opslagcontracten. Dit was niet voldoende om de Commissie in staat te stellen de vinger te leggen op de tekortkomingen in de nationale systemen die in de navolgende paragrafen aan de orde komen.

Controles in de Lid-Staten

2.13. De administratieve controles en de controles aan de hand van stukken op de contracten voor particuliere opslag en op de steunaanvragen, worden uitgevoerd door de economische dienst of de marktafdelingen van de interventiebureaus. Deze diensten zijn verantwoordelijk voor de afgifte van de betalingsopdrachten voor steun voor particuliere opslag aan contractanten. Naar het oordeel van de Kamer zouden deze diensten door een financiële dienst, bij voorbeeld een financieel controleur of een interne controle-afdeling, aan onafhankelijke controles moeten worden onderworpen.

2.14. De Kamer constateerde echter in de drie Lid-Staten waaraan zij een controlebezoek bracht, dat de financiële diensten bij het interventiebureau zich louter met financiële administratie bezighielden en dat zij niet in staat waren om meer dan formele controles uit te oefenen op de betalingsopdrachten van de marktafdelingen. Gedurende de verslagperioden was er geen enkele doeltreffende interne controle uitgevoerd bij de diensten die de betalingsopdrachten verstrekken. De Kamer merkt evenwel op dat de autoriteiten, naar aanleiding van haar gedetailleerde opmerkingen aan het adres van de betrokken Lid-Staten, hebben toegezegd dat zij de organisatorische veranderingen zullen aanbrengen die noodzakelijk zijn om tot een doeltreffende interne controle op deze transacties te komen. In België is reeds een kleine interne controle-afdeling ingesteld.

Organisatie van fysieke controles

2.15. De Kamer constateerde dat er in de drie Lid-Staten waaraan een controlebezoek was gebracht, niet voldoende middelen beschikbaar waren om de technische inspecties en controles bij de koelhuizen te verrichten. De betrokken inspectiediensten, te weten de "Algemene Economische Inspectie" (AEI) in België, de "Buitendienst" in Nederland en de "Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura" (IPA) of het equivalent daarvan in Italië, moeten een brede scala van andere taken verrichten in verband met nationale en communautaire maatregelen. De tijd die aan controles op varkensvlees in particuliere opslag besteed wordt, is beperkt, evenals het aantal medewerkers dat voor deze taak wordt ingezet.

Opslagverrichtingen

2.16. Teneinde te garanderen dat de krachtens de communautaire voorschriften en de nationale wetgeving op de opslaghouders rustende verplichtingen worden nagekomen, is het van essentieel belang ervoor te zorgen dat de inslagverrichtingen volledig onder toezicht staan. De Kamer constateerde dat dit om de volgende redenen niet kon worden gegarandeerd:

(a)voor deze controles worden niet voldoende middelen ingezet (zie paragraaf 2.15);

(b)de onder één contract vallende partij wordt vaak in zeer veel verschillende gedeelten ingeslagen: deze inslag bestaat vaak uit heel kleine hoeveelheden en wordt over meerdere dagen gespreid, hetgeen de controle bemoeilijkt;

(c)de controledienst wordt vooraf in onvoldoende mate op de hoogte gesteld van de data en de koelhuizen waar hoeveelheden varkensvlees zullen worden opgeslagen; vaak gebeurt dit door middel van telefoongesprekken die niet worden geregistreerd;

(d)de aanwezigheid van een controleur bij de inslag van produkten kon vaak niet rechtstreeks worden aangetoond, bij voorbeeld in de vorm van deugdelijk ingevulde pro-forma rapporten voor elke gedeeltelijke inslag (in Italië bestaan deze niet, in België worden ze sporadisch gebruikt en in Nederland zijn ze pas onlangs ingevoerd) of een boeking in de registers van de contractant (in België en Nederland komt dit niet voor en in Italië slechts sporadisch).

2.17. Bij de particuliere opslag is het van bijzonder belang dat het produkt bij inslag wordt gewogen. Dit gewicht is bepalend voor het te betalen steunbedrag. De Kamer trof een aantal tekortkomingen in de procedure aan:

(a)de afwezigheid van de controleur bij het inslaan van gedeeltelijke hoeveelheden betekent dat men zich moest verlaten op de door de contractant verstrekte gegevens, hetgeen onaanvaardbaar is;

(b)voorts worden er vaak geen weegbriefjes door de contractant bijgehouden of bewaard ter bevestiging van het gewicht en de nationale controlebureaus vereisen deze weegbriefjes ook niet;

(c)in een aantal gevallen bestond er geen bewijs, in de vorm van zegels of merktekens, dat de weegbrug- gen waren goedgekeurd of heronderzocht door de nationale ijk-instanties. In andere gevallen dateerde het desbetreffende attest van verscheidene jaren eerder.

Fysieke controles tijdens de opslagperiode

2.18. Volgens de communautaire voorschriften() is de opslaghouder verplicht alle onder het contract vallende produkten gedurende de overeengekomen periode in opslag te houden zonder de opgeslagen produkten te veranderen of te verwisselen of de opgeslagen produkten te verplaatsen van een koelhuis naar een ander. Aan de hand van tussentijdse controles zou moeten worden gegarandeerd dat deze bepaling wordt nageleefd. In dit opzicht constateerde de Kamer een aantal tekortkomingen in de procedures van de Lid-Staten:

(a)in Nederland worden er geen systematische tussentijdse controles uitgevoerd;

(b)in Italië werd de Kamer geen bewijs van zulke tussentijdse controles in de vorm van controlerapporten voorgelegd;

(c)in België worden er in het geheel geen tussentijdse controles verricht.

2.19. Voor België constateerde de Kamer echter dat produkten in particuliere opslag sinds 1984/1985 verplicht worden verzegeld. In Italië is de verzegelingsmethode niet uniform; de Kamer constateerde dat deze wel in de regio van Rome werd toegepast, doch niet in die van Modena. In Nederland wordt niet verzegeld. Ofschoon deze procedure niet is vastgelegd in de geldende communautaire voorschriften, vormt verzegeling een doeltreffende methode die de vereiste garanties biedt dat met produkten die opgeslagen zijn of worden, niet is geknoeid.

2.20. Aan het eind van de opslagperiode bevestigen de inspecteurs vaak zonder nadere bijzonderheden te vermelden dat aan de voorwaarden van het contract is voldaan. Bewijsmateriaal inzake de aard van de verrichte controles, met name voor zover dit betrekking heeft op het resultaat van weging en op eventueel geconstateerd gewichtsverlies ten gevolge van langdurige opslag, wordt in het algemeen niet overgelegd (zie eveneens paragraaf 2.23 sub a).

Opslagomstandigheden

2.21. Volgens artikel 3, lid 2, sub d) en e) van Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie is de contractant verplicht de produkten op te slaan in gemakkelijk te identificeren partijen en de controleur van het interventiebureau gelegenheid te bieden om te allen tijde alle aspecten van het contract te controleren. De Kamer constateerde dat de opslagomstandigheden in de bezochte koelhuizen zodanig waren dat er niet binnen een redelijke termijn behoorlijke fysieke controles konden worden verricht. Typische problemen waren:

(a)er waren nergens doorgangen tussen de partijen;

(b)zo er al doorgangen tussen de partijen bestonden, waren deze geblokkeerd door stapels pallets en laadkisten;

(c)er waren geen plattegronden waarop de indeling van de opslagruimten en de plaats van de opgeslagen partijen stonden aangegeven;

(d)in de opslagruimten waren de partijen die wel en de partijen die niet voor communautaire steun in aanmerking komen, niet van elkaar gescheiden.

2.22. De Kamer constateerde voorts dat het in vele gevallen onmogelijk was om bepaalde partijen opnieuw te wegen omdat:

(a)verschillende partijen door elkaar in laadkisten stonden;

(b)op de labels die op de laadkisten waren bevestigd het gewicht (bruto en tarra) niet was aangegeven;

(c)het onmogelijk bleek een rechtstreeks verband te leggen tussen de documenten van de controleurs en de gegevens op de labels van de laadkisten.

Controlerapporten

2.23. Er werd een aantal tekortkomingen in de controlerapporten aangetroffen:

(a)er werden verschillen geconstateerd tussen de gegevens in de controlerapporten van de inspecteurs en die in andere bewijsstukken. Deze verschillen betroffen bij voorbeeld het aantal in gedeelten ingeslagen partijen, de data van inslag en het gewicht;

(b)er bestaan geen vaste normen voor de inhoud van de controlerapporten van de inspecteurs en in de praktijk worden deze op zeer verschillende wijze opgesteld: soms worden specifieke punten van controle vermeld, maar soms ook wordt in het rapport slechts bevestigd dat de contractant zijn contractuele verplichtingen is nagekomen zonder dat er enig bewijsmateriaal wordt verschaft met betrekking tot verrichte controles;

(c)in Italië werd geconstateerd dat het definitieve opslagrapport in sommige gevallen aanzienlijk later was opgesteld dan de datum van de laatste inslag. Nog afgezien van het feit dat de controle hierdoor tekortschiet, is deze vertraging nadelig voor de contractant, daar hij de steun pas ontvangt na de datum waarop het rapport wordt opgesteld.

2.24. Voorts is het van essentieel belang dat alle op een contract voor particuliere opslag betrekking hebbende stukken en documenten waarmee de wettigheid en regelmatigheid van de verleende steun kan worden aangetoond, bijeen worden gehouden en verplicht worden opgenomen in de dossiers die het interventiebureau moet bijhouden. Dit is niet het geval in België, waar de inspectierapporten en de veterinaire verklaringen bij voorbeeld worden bewaard ten kantore van de "Algemene Economische Inspectie".

Voorraadadministratie

2.25. Doorgaans houden de bedrijven geen voorraadadministratie bij waarin voor elk contract een nauwkeurige inventaris van de in opslag geplaatste goederen is opgenomen, aan de hand waarvan te allen tijde kan worden nagegaan waar de partijen zich bevinden, vanaf het tijdstip van inslag tot aan de uitslag. Dit beperkt de doorzichtigheid en belemmert de mogelijkheid om aan de hand van bewijsstukken controles op het systeem te verrichten in de gebouwen van de onderneming. In België en Italië verrichten de inspecteurs geen enkele administratieve controle op de handelsdocumenten van het bedrijf en voeren zij uitsluitend fysieke controles uit. Een combinatie van fysieke en administratieve controle bestaat slechts in Nederland. Dit is noodzakelijk omdat de contractanten in Nederland vaak geen eigenaar van de koelhuizen zijn. In dergelijke gevallen wordt er bij tussentijdse controles een inspectie van de rekeningen die de contractant bijhoudt en van de faciliteiten van het koelhuis verricht. Zoals echter in paragraaf 2.18 werd opgemerkt, worden deze tussentijdse controles niet systematisch uitgevoerd.

Aanbevelingen van de Kamer inzake de gebruikelijke maatregelen voor particuliere opslag

2.26. De Kamer is van mening dat het volkomen verenigbaar is met de beginselen van gedecentraliseerd beheer dat in de EEG-Verordening die de gedetailleerde uitvoeringsbepalingen bevat, welke zo nodig worden aangevuld met richtsnoeren van de diensten van de Commissie, is aangegeven wat de belangrijkste controle-aspecten zijn die de controlediensten van de Lid-Staten in acht dienen te nemen. De Kamer is zelfs van oordeel dat dit van essentieel belang is voor een bevredigende werking van het gedecentraliseerde beheer in de gehele Gemeenschap.

2.27. De Kamer beveelt derhalve aan dat Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie en de bijbehorende richtsnoeren worden herzien om te bewerkstelligen:

(a)dat er minimumeisen komen voor fysieke controles en controlebezoeken bij de inslag van produkten, tijdens de opslag en bij uitslag (paragrafen 2.16 - 2.20);

(b)dat er duidelijker voorschriften komen voor het aankondigen van inslagdatum, -plaats en -gewicht (paragraaf 2.16, sub c));

(c)dat de contractant minder vrijheid wordt geboden om de in het contract opgenomen hoeveelheid op te splitsen in kleine hoeveelheden met het doel om deze te laten opslaan (paragraaf 2.16, sub b));

(d)dat alle bezoeken van controleurs/inspecteurs worden vastgelegd in een schriftelijk controlerapport waarin de belangrijkste gecontroleerde elementen voorkomen: er zouden minimumeisen voor zulke controlerapporten moeten worden vastgesteld (paragrafen 2.16, sub d), en 2.20);

(e)dat er specifieke procedures komen voor de bevestiging van het gewicht van produkten die uit hoofde van een bepaald contract worden ingeslagen (paragraaf 2.17);

(f)dat er specifieke bepalingen komen voor tussentijdse controles gedurende de contractuele opslagperiode, waarin zaken als frequentie, representativiteit van de te controleren steekproef uit de contracten en te verifiëren punten worden opgenomen (paragrafen 2.18 - 2.20);

(g)dat de verzegeling van in contracten voor particuliere opslag voorkomende produkten verplicht wordt gesteld (paragraaf 2.19);

(h)dat er een voorraadadministratie wordt bijgehouden van in contracten voor particuliere opslag voorkomende produkten (paragraaf 2.25);

(i)dat er minimumeisen worden gesteld met betrekking tot administratieve controles en de noodzaak om de gegevens in de bij het contract behorende documenten te toetsen aan de commerciële rekeningen van de betrokken bedrijven (paragraaf 2.25).

3. Buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt in verband met de bestrijding van veeziekten

Algemene kwesties

3.1. Artikel 20 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad bepaalt dat er buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt kunnen worden genomen indien er sprake is van een beperking van het intracommunautaire handelsverkeer of het verkeer met derde landen als gevolg van veterinaire maatregelen ter bestrijding van veeziekten. In het artikel wordt niet nader bepaald welke vorm deze maatregelen zouden moeten krijgen; dit wordt overgelaten aan de Commissie, die gebruik maakt van de procedure van het Comité van beheer om hierover voor elk afzonderlijk geval te beslissen.

3.2. In de jaren 80 brak in de Lid-Staten van de Gemeenschap een aantal keren Afrikaanse varkenspest en mond- en klauwzeer uit, beide zeer besmettelijke ziekten. Daarnaast was de Afrikaanse varkenspest endemisch op het Iberisch schiereiland en op Sardinië. Afrikaanse varkenspest werd in 1983 op het vasteland van Italië, in 1985 in België en in 1986 in Nederland geconstateerd. Mond- en klauwzeer brak in 1982 en 1983 uit in Denemarken en van 1984 tot 1988 in Italië.

3.3. Iedere keer dat de ziekten uitbraken, werden er strenge veterinaire maatregelen ingevoerd, zoals:

(a)epidemiologische onderzoeken om alle besmette dieren op te sporen en na te gaan op welke veehouderijen direct of indirect contact was geweest met besmette dieren;

(b)onmiddellijke slachting en destructie van besmette dieren en van de dieren op veehouderijen waar een rechtstreeks contact met besmette dieren was geweest;

(c)serologische proeven op dieren binnen de besmette gebieden die door de veterinaire autoriteiten waren afgebakend;

(d)vaccinatie;

(e)strenge beperkingen op - en in sommige gevallen volledig verbod van - normale commerciële slachting en vervoer van varkens en varkensvlees binnen en over de grenzen van de besmette zones.

3.4. De kosten van de veterinaire controles (vaccinaties, serologische proeven, compensatie aan veehouders voor de verplichte slacht en destructie van besmette dieren en dieren die in direct contact met besmette dieren waren geweest) zijn gedeeltelijk gefinancierd uit nationale fondsen en gedeeltelijk uit communautaire fondsen ten laste van artikel 380 (Diverse uitgaven op landbouwgebied).

3.5. Daarnaast werden er in de besmette gebieden maatregelen ter ondersteuning van de markt getroffen, waarmee beoogd werd de door de veterinaire beperkingen veroorzaakte ontwrichting van de markt op te vangen. Een belangrijke overweging met betrekking tot dergelijke maatregelen is dat producenten een gecontroleerde afzet voor hun dieren moeten hebben en aldus worden ontmoedigd om zich illegaal te onttrekken aan de beperkingen op het vervoer en de slacht.

3.6. In tabel 2 zijn alle krachtens artikel 20 getroffen buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt opgenomen. Er zij op gewezen dat de Commissie in 1983, toen er op het eiland Funen in Denemarken mond- en klauwzeer was uitgebroken, geen maatregelen krachtens artikel 20 trof die tot het eiland Funen beperkt bleven, maar krachtens artikel 4 (normale particuliere opslag) een maatregel ter ondersteuning van de markt vaststelde die voor geheel Denemarken gold(). De veterinaire situatie in Denemarken werd in de considerans bij deze verordening genoemd als de rechtvaardiging voor de maatregel. De wettelijke grondslag hiervoor was echter niet juist, aangezien maatregelen krachtens artikel 4 van toepassing moeten zijn op de gehele Gemeenschap en niet zijn bedoeld voor situaties die uit veterinaire problemen voortkomen. Een week nadat deze maatregel was getroffen, werd zij vervangen door een maatregel betreffende normale opslag voor de gehele Gemeenschap(), zonder vermelding van de veterinaire situatie in Denemarken.

3.7. Ofschoon deze maatregelen rechtstreeks verband houden met veterinaire acties die bedoeld zijn om het uitbreken van ziekten te beperken en te voorkomen, komen de kosten ervan ten laste van de voor het EOGFL-Garantie uitgetrokken begrotingsgelden (artikel 231). De maatregelen die in de drie Lid-Staten waarop dit verslag betrekking heeft, werden ingevoerd, verschilden aanzienlijk, zowel wat betreft de toegepaste strategie als de verkregen resultaten.

Toepassing van de maatregelen in België

3.8. In maart 1985 werd in België Afrikaanse varkenspest geconstateerd in een fok- en mestbedrijf in West-Vlaanderen, het belangrijkste produktiegebied van het land. Er werden een aantal veterinaire maatregelen genomen, waaronder slacht en destructie, om de ziekte in te perken en uit te roeien, en het vervoer van varkens en varkensvlees zowel binnen België als over de grenzen werd aan banden gelegd. Aangezien de ziekte uitbrak in een gebied met zeer veel varkensteelt en in aanmerking genomen dat het grootste deel van de varkens en het varkensvlees buiten dit gebied werd verkocht, werd er hoge prioriteit verleend aan het verhinderen van officieel of illegaal vervoer van varkens of varkensvlees, waardoor de ziekte over de varkensstapel van de gehele Gemeenschap had kunnen worden verspreid.

3.9. Krachtens artikel 20 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad werden buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt vastgesteld, samen met bijzondere bepalingen die het mogelijk maakten varkensvlees dat afkomstig was uit de getroffen gebieden doch zelf niet was besmet te gebruiken in varkensvleesprodukten nadat het een warmtebehandeling had ondergaan overeenkomstig een door het Comité van Veterinaire Wetenschap van de Commissie voorgeschreven formule(). De betrokken maatregelen zijn wegens hun aantal, diversiteit en ingewikkeldheid van bijzonder belang.

Steun voor particuliere opslag

3.10. Een week nadat op 8 maart 1985 het uitbreken van de ziekte werd bevestigd, voerde de Commissie een buitengewone maatregel ter ondersteuning van de markt in, in de vorm van steun voor particuliere opslag(). Aangezien de Belgische veterinaire autoriteiten het besmette gebied nog niet hadden afgebakend en de nationale veterinaire beperkingen op dat moment het gehele Belgische grondgebied betroffen, was deze eerste maatregel van de Gemeenschap niet gericht op dieren in het besmette gebied, doch van toepassing op produkten van varkens die waar dan ook in België waren gefokt en geslacht. Het steunpercentage werd vastgesteld op de voor particuliere opslag gebruikelijke niveaus, d.w.z. dat het de gemiddelde kosten van de opslag van produkten voor de tijdsduur van het contract moest dekken. Tussen 18 maart en 26 april 1985 werden er in het kader van deze globale maatregel steunaanvragen ingediend die betrekking hadden op slechts 1 992 ton varkensvlees.

3.11. Op 26 maart, twee dagen nadat de veterinaire autoriteiten het gebied waar de ziekte voorkwam duidelijk hadden afgebakend en een week na de invoering van de eerste maatregel, trof de Commissie een tweede maatregel, die alleen betrekking had op de veterinaire zone waartoe de ziekte beperkt bleef(). Deze maatregel liep parallel met de eerste - die werd voortgezet - terwijl de steunaanvragen tussen 27 maart en 17 april moesten worden ingediend. Het steunpercentage werd alleen voor de tweede maatregel verdubbeld in een poging om de doeltreffendheid ervan te verhogen. Verscheidene keren werden verdere wijzigingen aangebracht in het stelsel van particuliere opslag:

(a)het getroffen gebied werd opnieuw afgebakend;

(b)de tijdslimiet voor de afsluiting van contracten, die aanvankelijk gold voor de periode van 18 maart tot 26 april, werd verlengd tot 30 september 1985;

(c)de opslagperiode werd enkele keren verlengd wegens de grote hoeveelheden vlees waarop de maatregel betrekking had en de algemene marktvoorwaarden, doch tevens wegens de tijd die nodig was om besluiten te nemen inzake de verwerking van het vlees en de te stellen eisen.

Aankoop van particuliere voorraden door het interventiebureau

3.12. Op 2 april 1985, slechts één week na de invoering van het tweede stelsel voor particuliere opslag met het verhoogde steunpercentage, stelde de Commissie een verordening vast die beoogde de financiële risico's voor handelaren die van het stelsel gebruik maakten, te beperken(). Hierin kwam de bezorgdheid tot uiting dat de afzet van het opgeslagen varkensvlees nadelig zou kunnen worden beïnvloed door de aanhoudende slechte veterinaire situatie. Wanneer het vlees pas voor consumptie mocht worden afgezet nadat het een toereikende warmtebehandeling had ondergaan om te voorkomen dat de ziekte zich verder zou verspreiden, of wanneer het om dezelfde reden moest worden vernietigd, konden de handelaars het aan het interventiebureau verkopen tegen 110 % van de marktprijs minus 30 % (vervolgens gewijzigd tot 40 %) van de aan de handelaar verleende steun voor particuliere opslag. Deze verkoop aan het interventiebureau betrof merendeels slechts een boekhoudkundige overdracht van eigendom zonder dat het vlees daadwerkelijk werd verplaatst, aangezien 81 % van het aldus verkochte vlees in hetzelfde koelhuis bleef.

3.13. Zo bestond er dus al één maand nadat het uitbreken van de ziekte was geconstateerd ongerustheid over de afzetmogelijkheden van het vlees dat in particuliere opslag was geplaatst. Dit leidde echter niet tot een reëvaluatie van het beleid om het besmette vlees op te slaan.

3.14. Ofschoon het beginsel van de verkoop aan het interventiebureau op 2 april 1985 werd overeengekomen, duurde het nog tot 19 juli 1985, toen Richtlijn 85/403/EEG werd uitgevaardigd, voordat werd bepaald welke warmtebehandeling moest worden toegepast. Pas na deze datum, op 29 juli 1985(), kwamen de uitvoeringsbepalingen voor de transacties van herverkoop gereed. Deze vertraging van vier maanden toont aan dat de Commissie er niet op was voorbereid om de maatregelen waartoe was besloten in praktijk te brengen.

Bijzondere steun

3.15. Teneinde de handelaars aan te moedigen om hun voorraad varkensvlees af te zetten op de markt in plaats van te verkopen aan het interventiebureau, voerde de Commissie een bijzondere steun in, die in principe op maandbasis werd vastgesteld door middel van een inschrijvingsprocedure. Slechts 2,5 % van het betrokken vlees werd echter op deze manier afgezet.

Herverkoop van opnieuw aangekochte produkten

3.16. In oktober 1985() besloot de Commissie om het opnieuw aangekochte vlees te verkopen. Aanvankelijk geschiedde dit op basis van maandelijkse berichten van inschrijving voor vlees dat voor menselijke consumptie was bestemd, terwijl voor de partijen die niet bij inschrijving konden worden verkocht vastgestelde prijzen werden gehanteerd. Wegens het geringe resultaat van de pogingen om het vlees voor verwerkingsdoeleinden te verkopen en gezien het kwaliteitsverlies dat het vlees tijdens de opslag onderging, besloot de Commissie in december 1985 de toen nog slechts voor destructie bedoelde produkten (dat wil zeggen verwerking tot meel, beendermeel en technische vetten) ten verkoop aan te bieden. Pas in mei 1986 werd het systeem van maandelijkse verkopen via inschrijving op voor menselijke consumptie bestemde produkten vervangen door het systeem van vooraf vastgestelde forfaitaire prijzen.

Restitutie van de verkoopprijs aan de koper

3.17. Als laatste in deze opsomming van getroffen maatregelen moest, volgens bepalingen die in november 1985 werden vastgesteld(), de verkoopprijs van het vlees uit interventie door het interventiebureau worden terugbetaald aan de koper wanneer de koper vaststelde en de bevoegde Belgische autoriteiten bevestigden dat het vlees na ontdooiing niet meer geschikt was voor menselijke consumptie. De oorzaak van het kwaliteitsgebrek moest worden vastgesteld door de autoriteiten, die zich zo nodig tot de oorspronkelijke opslaghouder moesten wenden. Volgens de nationale autoriteiten was de hoeveelheid die aldus voor consumptie werd geweigerd in totaal slechts 40,8 ton.

Onderzoek van de Commissie naar de opslagomstandigheden

3.18. Ondanks de uitzonderlijke aard van de maatregelen en de bij de uitvoering ervan ondervonden moeilijkheden, en ondanks de ontvangen informatie over mogelijke onregelmatigheden en afwijkingen tijdens de laatste maanden van 1985, ging de Commissie pas in maart 1986 over tot een bestudering van de situatie ter plaatse door het instellen van een onderzoek op grond van artikel 9, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad. Een team bestaande uit functionarissen van de Commissie en de Lid-Staat, bijgestaan door daartoe door de Commissie aangestelde deskundigen, voerde een inspectie uit in de helft van de 28 betrokken koelhuizen en bij twee verwerkingsbedrijven. Dit onderzoek, waarbij tevens in gespecialiseerde laboratoria een analyse werd verricht van tijdens de inspectie getrokken monsters, wees uit dat de opslagomstandigheden voor het meeste vlees, in het bijzonder voor hele dieren, onbevredigend waren: het vlees was niet of slecht verpakt, hele dieren waren op elkaar gestapeld, sommige stukken vertoonden vriesbrand en waren smerig en de hygiënische omstandigheden waren in het algemeen slecht.

3.19. Ook al ontbrak in de voorschriften voor de buitengewone maatregelen een specifieke bepaling betreffende een kwaliteitscontrole bij het in openbare opslag nemen van het vlees, dit hield niet in dat de autoriteiten konden afzien van de in artikel 2, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3247/81() bedoelde controle. De autoriteiten hadden dus de hiervoor aangestipte problemen moeten vaststellen en bij voorbeeld moeten weigeren het betrokken vlees aan te kopen. De Commissie echter, die oorspronkelijk voornemens was haar goedkeuring te onthouden aan de uitgaven betreffende 9 koelhuizen, weigerde ten slotte alleen de uitgaven voor geslachte dieren in twee koelhuizen waar de omstandigheden volstrekt tekort bleken te schieten. Met betrekking tot de uitgaven in de jaren 1985 en 1986 werd de goedkeuring onthouden aan een bedrag van in totaal 7,7 Mio ECU().

3.20. De laboratoriumanalyses van de bij de inspectie getrokken monsters wezen echter uit dat ten gevolge van niet-inachtneming van de voorwaarden voor de openbare opslag meer vlees in kwaliteit was achteruitgegaan. Helaas werden de analyses pas zes à acht weken na de monsterneming uitgevoerd en had de Commissie niet de nodige voorzorgsmaatregelen genomen om te waarborgen dat deze monsternemingen plaatsvonden volgens de met de Lid-Staten overeengekomen procedures, opdat er geen bezwaar tegen kon worden aangetekend. Deze omissie hield in dat de Commissie niet in staat was haar besluiten tot niet-goedkeuring van uitgaven te baseren op de volledige resultaten van haar onderzoek, waaronder de resultaten van de laboratoriumanalyses.

Kosten van de verrichtingen ten laste van de voor het EOGFL-Garantie uitgetrokken begrotingsgelden

3.21. Van de 40 956 ton die in particuliere opslag werden genomen, werden 37 211 ton door het interventiebureau aangekocht voor openbare opslag, en werd voor 922 ton buitengewone steun verleend. De rest bleef in particuliere opslag en moest door de opslaghouders op eigen kosten afgezet worden omdat deze hoeveelheden niet aan alle voorwaarden voor interventie voldeden. Via verkopen door het interventiebureau werd circa 11 500 ton voor menselijke consumptie afgezet tegen een prijs van gemiddeld 800 ECU/ton. Het grootste deel echter, circa 25 500 ton, werd tegen de zeer lage prijs van gemiddeld 12 ECU/ton aan destructiebedrijven verkocht. De ten laste van het EOGFL komende nettokosten van de maatregel, rekening houdend met de na het voornoemde onderzoek niet goedgekeurde uitgaven, bedroegen 95,8 Mio ECU (zie tabel 3), hetgeen overeenkwam met een netto-eenheidsprijs van 2 340 ECU/ton vlees. Het totaal van de nettokosten bestond uit 26,2 Mio ECU aan steun voor particuliere opslag en 69,6 Mio ECU aan kosten voor openbare opslag (hoofdzakelijk verliezen op verkopen). Bovendien beliepen de kosten van de veterinaire maatregelen (begrotingspost 3802, Gerichte veterinaire acties) 1,9 Mio ECU.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Algemene beoordeling van de in België getroffen maatregelen

3.22. Uit dit overzicht van de in België getroffen buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt blijkt dat zij geen mogelijkheid boden tot een zuinig of doelmatig gebruik van communautaire gelden. In dit opzicht voerden de Commissie en de Lid-Staat geen goed financieel beheer. Reeds tijdens de tenuitvoerlegging van het beleid had men moeten inzien dat het niet realistisch was. Het was onjuist ervan uit te gaan dat de markt zou kunnen worden ondersteund door het opslaan van vlees van twijfelachtige kwaliteit wanneer verwacht kon worden dat de mogelijkheid van een latere afzet van de produkten tegen marktprijzen onzeker was. Toen het een maand nadat het uitbreken van de ziekte geconstateerd was, duidelijk begon te worden dat de afzet van de opgeslagen produkten nadelig kon worden beïnvloed door het voortduren van de slechte veterinaire situatie, had het opslagbeleid heroverwogen moeten worden om onder meer te bereiken dat de communautaire gelden gevrijwaard werden. Het is niet verwonderlijk dat de voortzetting van het opslagbeleid in deze omstandigheden kosten ten laste van de communautaire begroting met zich meebracht van gemiddeld 2 340 ECU/ton, wat aanzienlijk meer was dan de in dezelfde periode op de Belgische markt voor geslachte varkens van klasse II geldende gemiddelde marktprijs van 1 725 ECU/ton. Deze cijfers tonen aan dat de markt voor varkensvleesproducenten in het besmette gebied weliswaar werd ondersteund, zoals de bedoeling was, maar dat ook de verwerkingsbedrijven in ruime mate profiteerden van communautaire begrotingsgelden.

3.23. Bovendien schoot de uitvoering van de maatregelen in de Lid-Staat tekort. Toen de Commissie evenwel trachtte de financiële consequenties te beoordelen en in het kader van de goedkeuringsprocedure uitgaven nietig te verklaren, kwam het ingestelde onderzoek te laat en was het ontoereikend, terwijl er slechts een geringe financiële correctie werd aangebracht.

3.24. Dit oordeel wordt gestaafd door de volgende specifieke punten:

(a)toen de Commissie haar eerste besluiten betreffende de ondersteuning van de markt nam, wist zij niet wat zij met het vlees moest doen; intussen gaf zij toestemming tot opslag van grote hoeveelheden waarmee hoge kosten waren gemoeid, zonder dat er een reële kans op afzet van het vlees tegen marktprijzen was;

(b)de warmtebehandeling vond geen instemming bij de vleesverwerkende industrie en detailhandelaren, die vreesden dat hierdoor afbreuk zou worden gedaan aan het kwaliteitsimago van het Belgische varkensvlees, of bij de consumentenorganisaties. In Italië riep deze warmtebehandeling zelfs zoveel weerstand op dat dit land eenvoudigweg besloot zijn grenzen voor Belgisch varkensvlees te sluiten();

(c)er was onvoldoende geschikte koelhuisaccomodatie om het vlees op te slaan, hetgeen had moeten worden vastgesteld voordat besloten werd met het opslagprogramma te beginnen. Dit had tot gevolg dat opslag moest worden toegestaan in koelhuizen die niet voldeden aan de gestelde hygiënische normen, wat noodzakelijkerwijs leidde tot vermindering van kwaliteit;

(d)er was een ernstig gebrek aan controle toen de voorraden in particuliere opslag door het interventiebureau overgenomen werden in openbare opslag. Wanneer voorraden verplaatst werden van het ene koelhuis naar het andere (6 786 ton) werden zij op deugdelijke wijze gewogen en verpakt onder toezicht van het interventiebureau en werd het gewicht van de partijen ter plaatse geregistreerd, maar op de overige 30 425 ton, die in hetzelfde koelhuis bleven, werden geen gewichts- of kwaliteitscontroles toegepast. In de controlerapporten werden uitsluitend de gewichtsaanduidingen en andere kenmerken vermeld die waren opgegeven toen de betrokken partijen in particuliere opslag werden genomen();

3.25. Verder waren ook de besluiten inzake het financieel beheer onbevredigend:

(a)Volgens de regelingen voor particuliere opslag was opslag toegestaan van zowel hele en halve dieren als deelstukken met een vrij hoge toegevoegde waarde, zoals hammen, schouders en verschillende uitgebeende deelstukken, waarvoor bij particuliere opslag hogere steunbedragen golden dan voor hele of halve dieren. Ook bepaalde de regelgeving dat de marktprijs voor deze deelstukken berekend werd door uit te gaan van de prijs voor hele geslachte varkens van klasse II en daarop een coëfficiënt toe te passen die varieerde van 0,87 tot 1,62. Het gewogen gemiddelde van de coëfficiënten voor de verschillende deelstukken kan geraamd worden op 1,2651. Naar schatting van de Kamer was de betaalde gemiddelde aankoopprijs derhalve 26,5 % hoger dan de prijs voor hele geslachte varkens van klasse II. Deze hogere waarde werd niet via doorberekening in de uiteindelijke afzetprijzen verhaald;

(b)weliswaar moest de aankoopprijs voldoende aantrekkelijk zijn voor de handel, maar de vaststelling ervan op het peil van de marktprijs plus 10 % leidde tot een te hoge prijs, daar de marktprijs in België destijds kunstmatig hoog was doordat in de voorzieningssituatie knelpunten waren opgetreden ten gevolge van de beperkingen waaraan het vervoer van varkens onderhevig was;

(c)de prijzen die bij de verkoop van voor menselijke consumptie bestemde produkten werden verkregen, waren slechts een derde van de prijzen die onder normale omstandigheden zouden zijn verkregen; de verkoopprijzen van de voor destructie bestemde produkten waren buitengewoon laag en lagen ver onder de destijds voor deze produkten geldende marktprijzen.

3.26. De hiervoor genoemde punten duiden erop dat de overheidsinstanties niet beseften dat bij zo'n grote interventie in de markt de handel beter in staat was dan zij om de afzetvoorwaarden te bepalen. Het was onvermijdelijk dat de handel aan de weet kwam dat er zich grote hoeveelheden varkensvlees in opslag bevonden en dat deze hoeveelheden, waarvoor geen normale afzetmarkt bestond, snel moesten worden afgezet en voor een groot deel in slechte staat verkeerden. De verwerkingsbedrijven die toegerust waren om het vlees voor menselijke consumptie te verwerken, beschikten niet over voldoende capaciteit om in korte tijd 30 000 ton te verwerken, terwijl zij bovendien permanent onder toezicht stonden en bij hun werkzaamheden strenge voorschriften moesten naleven. Verder was er op het moment van afzet geen enkele echte concurrentie, daar slechts weinig verwerkings- en destructiebedrijven aan de actie deelnamen en bij de inschrijvingsprocedure zeer lage aanbiedingen indienden. In deze situatie konden de overheidsinstanties niet verwachten dat zij voor het vlees een prijs konden verkrijgen die als "normaal" beschouwd kon worden.

Uitvoering van de maatregelen in Nederland

3.27. Toen eind maart 1986 in een varkensmesterij in de provincie Zuid-Holland Afrikaanse varkenspest werd geconstateerd, paste de Commissie, die lering had getrokken uit de in België opgedane ervaringen, een volledig ander beleid toe en besloot zij de desbetreffende varkens onmiddellijk te slachten en tot laagwaardige produkten te verwerken. Gebleken is dat deze in Nederland genomen radicale maatregelen doeltreffend, minder kostbaar en gemakkelijk uitvoerbaar waren, en dat zij niet leidden tot problemen inzake opslag, verwerking of afzet. Indien in België hetzelfde beleid was gevolgd, zou dit voor het EOGFL een forse kostenbesparing hebben opgeleverd.

3.28. De strenge veterinaire maatregelen die werden getroffen beperkten de infectiehaard tot een gebied met een kleine varkensstapel. 7 000 varkens die besmet waren of in direct contact waren geweest met besmette dieren, werden geslacht.

3.29. Als buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt werden van 21 april tot en met 4 juli 1986 slachtvarkens en biggen die aan bepaalde gewichtsvoorwaarden voldeden door het interventiebureau aangekocht voor verwerking tot meel, beendermeel en technisch vet. Het vervoer en de verwerking dienden te geschieden onder toezicht van de veterinaire instanties. De varkens werden aangekocht tegen de marktprijs voor geslachte dieren, waarop een wegingscoëfficiënt van 0,83 werd toegepast. De aankoopprijs voor biggen werd vooraf forfaitair vastgesteld (38 ECU per big). Het verwerkingsbedrijf moest voor de geleverde produkten 29,76 ECU/ton betalen().

Beoordeling van de maatregelen

3.30. Tijdens de elf weken dat de maatregelen van kracht waren, werden door het interventiebureau 9 000 biggen en 18 200 varkens met een totaal gewicht van 2 372 ton aangekocht. De nettokosten van de actie beliepen 2,8 Mio ECU, na aftrek van ontvangsten van minder dan 0,1 Mio ECU uit verkopen aan het verwerkingsbedrijf. De nettokosten per ton bedroegen aldus 1 180 ECU (tegen 2 340 ECU/ton in België). De verkoopprijs van de ter verwerking aangeboden geslachte dieren was bijna 2,5 keer zo hoog als die in België (29,76 ECU/ton tegen 12 ECU/ton). De ten laste van de communautaire begroting komende kosten van de veterinaire maatregelen beliepen 0,3 Mio ECU (artikel 380, Gerichte veterinaire acties).

3.31. Hoewel de beoordeling van de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt in hoofdzaak positief uitvalt, is er toch aanleiding tot twee punten van kritiek:

(a)het gebied waarin de maatregelen werden toegepast, werd niet conform de bepalingen van de verordening geleidelijk verkleind;

(b)er was onvoldoende relevant bewijsmateriaal betreffende de inspecties.

Het besmettingsgebied

3.32. Verordening (EEG) nr. 1231/86 van de Commissie bepaalde dat het door de marktondersteunende maatregelen bestreken gebied automatisch ingekrompen werd naarmate de zone van besmetting kleiner werd. Indien geen enkele serologische test positief uitviel en geen nieuwe bedrijven besmet werden, moesten de veterinaire autoriteiten de Commissie mededelen dat het besmette gebied ingekrompen was. Het besmette gebied bleef echter tot juni ongewijzigd, hoewel op 2 mei 1986 het serologisch onderzoek was afgesloten en bij alle 10 600 uit 463 varkensstapels getrokken monsters de diagnose negatief was uitgevallen. Het gebied waarop de ondersteuningsmaatregelen van toepassing waren, werd overeenkomstig deze bevindingen ingekrompen op 11 juni(). Een snellere inkrimping van het besmette gebied zou de kosten van de bijzondere maatregelen hebben verminderd. Zo werden in de periode tussen 2 mei en 10 juni 1986 in totaal 10 866 slachtvarkens en 1 753 biggen voor destructie bestemd. Dit komt overeen met respectievelijk 59,7 % en 19,5 % van het totale aantal varkens en biggen dat in de periode waarin de maatregelen van toepassing waren door het interventiebureau werd aangekocht en leidde tot uitgaven van 1,5 Mio ECU.

Gebrek aan concreet bewijsmateriaal betreffende de inspecties

3.33. Alle ladings- en verzegelingsverrichtingen in het kader van het vervoer van de varkens en biggen naar en van het destructiebedrijf alsmede de destructieverrichtingen zelf werden onder verantwoordelijkheid van de veterinaire inspecteurs uitgevoerd. De enige concrete indicatie van de uitvoering van veterinaire inspecties bestond echter in een aantekening op de transportlijsten. Er werden geen afzonderlijke inspectieverslagen opgesteld. In de administratie van de bedrijven werden geen concrete aanwijzingen aangetroffen dat zij door inspecteurs bezocht waren. De inspecteurs van de Buitendienst, die op de transportlijst alleen het aantal dieren dat bij een bedrijf werd afgevoerd, vermeldden, moesten de bij het betrokken destructiebedrijf uitgevoerde wegingen controleren. Geconstateerd werd echter dat de weegbriefjes niet door de veterinaire inspecteurs ondertekend of geparafeerd werden, doch uitsluitend door de chauffeur van de ophaaldienst of een personeelslid van het destructiebedrijf. Het feit dat de Buitendienst aan iedere verrichting een serienummer toebedeelde, kon niet worden aangemerkt als voldoende bewijs van nauw toezicht op de regelmatigheid van de verrichtingen (die overigens uitgevoerd werden met behulp van een weegbrug die voor het laatst in 1984 werd geijkt).

Toepassing van de maatregelen in Italië

3.34. Tussen 1983 en 1987 werd ten behoeve van Italië, toen in dat land Afrikaanse varkenspest (1983 en 1985) en mond- en klauwzeer (1986 en 1987) was uitgebroken, een reeks communautaire verordeningen aangenomen(). Al deze verordeningen betroffen steun voor particuliere opslag.

Communautaire verordeningen betreffende maatregelen op het gebied van particuliere opslag

3.35. De in 1983 en 1985 met betrekking tot de Afrikaanse varkenspest ingevoerde buitengewone marktondersteunende maatregelen betreffende particuliere opslag werden volledig door de Gemeenschap gefinancierd. Deze maatregelen vonden echter zeer weinig respons bij de producenten. In 1983 werd in het kader van deze maatregelen 340 ton varkensvlees opgeslagen en in 1985 slechts 20 ton.

3.36. De eind 1985 in verschillende provincies uitgebroken mond- en klauwzeer verbreidde zich snel en kwam ten slotte voor in plaatselijke sanitaire eenheden() die over het gehele Italiaanse grondgebied, behalve de eilanden, verspreid waren. Opnieuw werden maatregelen betreffende particuliere opslag ingevoerd. Van begin af aan deden zich daarbij moeilijkheden voor. De ter zake geldende communautaire regelgeving werd steeds minder nauwkeurig: na eind september 1986 werden de besmettingsgebieden niet meer duidelijk afgebakend. De verordeningen bepaalden slechts dat de voor steun in aanmerking komende produkten afkomstig moesten zijn uit plaatselijke sanitaire eenheden waar mond- en klauwzeer was geconstateerd, of uit aangrenzende plaatselijke sanitaire eenheden. Het toezicht op de uitvoering van de maatregelen werd bemoeilijkt doordat de controles in de verspreid liggende plaatselijke sanitaire eenheden plaatsvonden. De autoriteiten van deze plaatselijke eenheden moesten het ministerie van Gezondheid van vermoedelijke infectiehaarden in kennis stellen en het ministerie stelde de veterinaire diensten van de Commissie in kennis van eventuele wijzigingen van de betrokken gebieden.

In 1986 en 1987 als aanvulling op communautaire steun verleende nationale steun

3.37. De Italiaanse autoriteiten betoogden dat het gebrek aan respons op de in verband met het uitbreken van de Afrikaanse varkenspest in 1983 en 1985 getroffen buitengewone steunmaatregelen te wijten was aan de omstandigheid dat de steunbedragen niet hoog genoeg waren om het verlies van de producenten te compenseren. Dit leidde ertoe dat de Commissie in september 1986, na het uitbreken van mond- en klauwzeer, Italië toestond om als aanvulling op door de Gemeenschap verleende steun, nationale steun toe te kennen(). Het bedrag van de nationale steun moest door de Lid-Staat in overleg met de Commissie worden vastgesteld. De wijze waarop deze regeling door de Italiaanse autoriteiten werd uitgevoerd liet te wensen over:

(a)de hoogte van het nationale steunbedrag werd niet vooraf overeengekomen. Pas op 4 oktober 1986 werd de Commissie in kennis gesteld van het op 25 september 1986 door de Interdepartementale Commissie voor Landbouw en Voedselvoorziening (CIPAA) tot vaststelling van de nationale steun genomen besluit. Door dit eenzijdige optreden onttrok de Lid-Staat zich aan een verplichting die hem bij de communautaire regelgeving was opgelegd;

(b)de nationale steun werd op forfaitaire basis vastgesteld en, in tegenstelling tot de communautaire steun, niet gerelateerd aan de duur van de opslag. Ten gevolge hiervan werd op een totaal van 8 986 ton dat met toepassing van Verordening (EEG) nr. 2976/86 van de Commissie in opslag werd genomen, 7 827 ton voor de minimumduur van twee maanden opgeslagen;

(c)het bedrag aan nationale steun kwam bij een opslagtermijn van twee maanden overeen met 30 % van de Italiaanse marktprijs en was 2,5 keer zo hoog als het bedrag aan communautaire steun.

3.38. Ondanks dit precedent verleende de Commissie in mei 1987 opnieuw toestemming om als aanvulling op de communautaire steun nationale steun toe te kennen(). De nationale steun werd dit keer echter aan een limiet gebonden van 50 % van de communautaire steun. De CIPE (Interdepartementale Commissie voor Economische Planning) had echter al op 8 april 1987 besloten tot het treffen van maatregelen en hieraan bekendheid gegeven via een circulaire van de AIMA van 6 mei 1987 (document 7668). Het vastgestelde steunbedrag steeg fors uit boven de toegestane limiet van 50 %. Ook nu werd het bedrag forfaitair vastgesteld zonder dat rekening werd gehouden met de opslagduur. Ten gevolge hiervan werd op een totaal van 15 583 ton dat na de inwerkingtreding van Verordening (EEG) nr. 1259/87 van de Commissie in opslag werd genomen, 11 570 ton voor de minimumduur van vier maanden opgeslagen.

3.39. Zowel in 1986 als in 1987 handelde Italië derhalve in strijd met de communautaire regelgeving inzake de toekenning van nationale steun als aanvulling op de communautaire steun voor particuliere opslag. Dit had tot gevolg dat de beschikbare steunbedragen bijzonder aantrekkelijk waren en dat de handel in de gelegenheid werd gesteld tegen een minimum aan verplichtingen een maximum aan steun te verkrijgen.

Budgettaire kosten van de maatregelen in Italië

3.40. De budgettaire kosten van de na het uitbreken van de Afrikaanse varkenspest in 1983 en 1985 getroffen buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt waren te verwaarlozen, aangezien slechts kleine hoeveelheden varkensvlees in particuliere opslag werden genomen en zonder andere kosten ten laste van de communautaire begroting werden afgezet.

3.41. Met betrekking tot de maatregelen voor particuliere opslag die volgden op het uitbreken van mond- en klauwzeer in 1986 en 1987, valt uit tabel 3 af te lezen dat de kosten ten laste van de communautaire begroting in 1986 5,6 Mio ECU beliepen en in 1987 4,8 Mio ECU, bij een totale hoeveelheid over deze beide jaren van 34 368 ton, hetgeen neerkwam op gemiddelde kosten van circa 300 ECU/ton. Al het vlees dat in het kader van deze buitengewone maatregelen in particuliere opslag werd genomen, werd zonder andere kosten ten laste van de communautaire begroting langs de gebruikelijke weg op de markt afgezet. In welke mate het hoge niveau van de steunbedragen, dat toe te schrijven was aan de besluiten van de nationale autoriteiten tot toekenning van aanvullende steun, heeft bijgedragen tot vergroting van de omvang van de op kosten van de Gemeenschap in opslag genomen hoeveelheden, valt niet na te gaan.

Beoordeling van de maatregelen

3.42. Afgezien van het feit dat de besluiten van de Italiaanse autoriteiten betreffende de aanvullende nationale steunverlening onrechtmatig waren en dat de Commissie ter zake geen doeltreffende tegenmaatregelen trof, valt over de buitengewone marktondersteunende maatregelen die in 1986 en 1987 met betrekking tot particuliere opslag werden genomen vooral op te merken dat zij niet tot dezelfde moeilijkheden leidden als in 1985 en 1986 in België het geval was. Een van de oorzaken hiervan is wellicht dat er in Italië mond- en klauwzeer uitbrak, een ziekte die weliswaar ernstig is, maar waarover meer bekend is dan over Afrikaanse varkenspest en die een geringer marktverstorend effect heeft. De markt staat minder gereserveerd tegenover vlees dat afkomstig is uit met mond- en klauwzeer besmette gebieden. Bovendien is het niet noodzakelijk het besmette vlees dezelfde omstreden warmtebehandeling te laten ondergaan als die welke wordt toegepast op vlees afkomstig uit door Afrikaanse varkenspest getroffen gebieden.

Financiële verslaglegging van de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt

3.43. Tijdens de verslagperiode werden de uitgaven betreffende de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt niet als een afzonderlijke post opgenomen in de rekening van ontvangsten en uitgaven van de Commissie. De uitgavendeclaraties van de Lid-Staten zijn echter voldoende gedetailleerd om de totale kosten voor de begroting te kunnen uitsplitsen. De Kamer heeft dit voor de periode 1985-1988 gedaan met betrekking tot België, Italië en Nederland.

3.44. De Commissie zelf stelt echter in de regel geen overzichten op van de kosten van buitengewone maatregelen. Evenmin maakt zij het totaal op van de op artikel 380 aangewezen uitgaven voor gerichte veterinaire acties en de uitgaven voor buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt. Op het niveau van het marktbeheer heeft zij dus geen duidelijk beeld van de budgettaire kosten van de verschillende in verband met het uitbreken van veeziekten ondernomen acties. De Kamer acht het aanbevelenswaardig dat de Commissie vaste registers bijhoudt van het totaal der budgettaire kosten van veterinaire en marktondersteunende maatregelen als gevolg van het uitbreken van veeziekten.

Conclusies betreffende de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt

3.45. De Kamer is van mening dat de kosten van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt die verband houden met het uitbreken van besmettelijke veeziekten, niet ten laste van het begrotingsonderdeel EOGFL-Garantie moeten komen. Dergelijke maatregelen maken duidelijk deel uit van de maatregelen om de verspreiding van deze ziekten tegen te gaan en dienen ten laste te komen van het begrotingsonderdeel "Diverse uitgaven op landbouwgebied"; zij dienen in het bijzonder te worden aangewezen op artikel 380 van de begroting, dat betrekking heeft op gerichte veterinaire acties. De Kamer is derhalve van oordeel dat de bepalingen van artikel 20 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad dienen te komen te vervallen of tenminste dienen te worden gewijzigd.

3.46. Ook is de Kamer van oordeel dat een zekere financiële deelneming van de betrokken Lid-Staten in de kosten van deze buitengewone marktondersteunende maatregelen de kans groter maakt dat de actie slaagt en dat de uitvoering ervan door de overheidsdiensten van de Lid-Staten doeltreffender en doelmatiger zal zijn. Artikel 380 is het aangewezen beleidsinstrument voor deze vorm van financiële interventie.

3.47. Wat betreft de keuze van buitengewone steunmaatregelen na het uitbreken van besmettelijke veeziekten, is de Kamer van oordeel dat de maatregelen die werden genomen nadat in België Afrikaanse varkenspest was uitgebroken en die gepaard gingen met opslag van vlees uit de getroffen gebieden, onjuist waren en dat dientengevolge geen zuinig of doelmatig gebruik van communautaire gelden werd gemaakt. In dit opzicht voerden de Commissie en de Lid-Staat geen goed financieel beheer. Daarentegen waren de met betrekking tot Nederland getroffen radicale maatregelen, die gepaard gingen met het onmiddellijk slachten van varkens uit het getroffen gebied en de verwerking ervan tot laagwaardige produkten, kostenbesparend. Deze actie dient model te staan voor het in de toekomst te voeren beleid bij het uitbreken van Afrikaanse varkenspest in gebieden waar de consument naar verwachting geen gebruik zal willen maken van het besmette vlees. Zoals de met betrekking tot Italië opgedane ervaringen hebben geleerd, is echter wellicht een andere aanpak geboden indien het gaat om mond- en klauwzeer. In elk geval dient de Commissie te beschikken over een vooraf duidelijk uitgewerkt actieplan ter bestrijding van besmettelijke veeziekten.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 22 februari 1990.

Voor de Rekenkamer Aldo ANGIOI President

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

Algemene opmerking

Het onderhavige verslag van de Kamer heeft betrekking op de gebruikelijke maatregelen op het gebied van de particuliere opslag, enerzijds, en op de buitengewone steunmaatregelen in verband met de veterinaire gezondheidszorg anderzijds.

De uitgaven voor de gebruikelijke maatregelen op het gebied van de particuliere opslag bedroegen in 1988 circa 43 miljoen ecu. Het betreft een bijzonder belangrijke maatregel ter ondersteuning van de markt, die van groot belang is voor de marktstabiliteit en waaraan betrekkelijk weinig uitgaven verbonden zijn.

Daar de Commissie ook had geconstateerd dat het administratief beheer en de controle bij dit soort interventiemaatregelen verschilden naar gelang van de betrokken Lid-Staten en in bepaalde gevallen onbevredigend waren, heeft zij in mei 1989 besloten nauwkeuriger controlevoorschriften vast te stellen. Met de voorstellen van de Kamer is rekening gehouden in het ontwerp tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie, dat momenteel wordt voorbereid en normaal begin 1990 zal worden vastgesteld.

Wat de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt om veterinaire redenen betreft, ging de aandacht van de Kamer vooral uit naar de in 1985 en in 1986 in België genomen maatregelen.

Het betrof de eerste belangrijke uitbraak van de zeer besmettelijke Afrikaanse varkenspest in de Gemeenschap. De door de Belgische autoriteiten en door de Commissie vastgestelde maatregelen zijn doeltreffend geweest want zij hebben de verspreiding van de ziekte, die desastreuze gevolgen had kunnen hebben, voorkomen.

Met betrekking tot de destructie is de Commissie van mening dat zij niet a priori kon besluiten tot dit alternatief - voor rekening van de communautaire begroting - omdat zij niet wist welke hoeveelheid vlees erbij betrokken was en in hoeverre dit vlees nog eventueel voor menselijke consumptie kon worden gebruikt.

De Commissie is uitgegaan van de in België opgedane ervaring om de in 1986 in Nederland uitgebroken Afrikaanse varkenspest te bestrijden en heeft zich door deze ervaring laten leiden bij de uitroeiing van de ziekte in Spanje en Portugal.

2. De gebruikelijke maatregelen voor particuliere opslag

Inwerkingtreding van de opslagmaatregelen

2.7. De Commissie acht het wenselijk de basisprijs aan de economische realiteit aan te passen. Dit is evenwel alleen mogelijk in het kader van het algemeen prijsbeleid voor de landbouw, met inachtneming van het communautaire prijsbeleid in de graansector (inzonderheid van de drempelprijzen) en in de sector rundvlees (richtprijs). In de prijsvoorstellen voor 1990 wordt een verlaging van de basisprijs voorgesteld.

Bovendien wordt het toezicht op de ontwikkeling in de verhouding voederkosten/varkensprijzen in de sector varkensvlees momenteel bestudeerd ten einde het in de communautaire wetgeving te laten opnemen door de Raad (COM 437/89 van 14.9.1989). Deze bepaling zal niet alleen aangeven wanneer interventiemaatregelen moeten worden genomen maar zal zowel boven- als ondergrenzen voor de prijzen vaststellen die als drempel zullen dienen voor de toepassing van specifieke maatregelen in de sector varkensvlees.

Berekening van de steunbedragen per eenheid

2.8. De steun voor particuliere opslag dekt niet volledig de opslagkosten. Daarom is het niet van essentieel belang de steunbedragen aan te passen aan de veranderingen op middellange termijn van bepaalde elementen voor de berekening. Bovendien zijn de energie- en kapitaalkosten (rentevoeten) gedaald, terwijl de kosten voor arbeid, transport en investeringen zijn gestegen. Het is van essentieel belang dat de steun voor de belanghebbenden aantrekkelijk is opdat de particuliere steun doeltreffend werkt wanneer de marktsituatie zulks vereist.

De Commissie is van oordeel dat de steunbedragen steeds zijn vastgesteld op het meest geschikte peil. Gezien de bijzondere situatie op de varkensvleesmarkt, zou de toepassing van een inschrijvingsprocedure wel eens kunnen leiden tot hogere gemiddelde bedragen daar de belanghebbenden zouden trachten de bedragen te verhogen in hun voordeel. Veelvuldige inschrijvingen zouden bovendien de marktstabiliteit nog verder kunnen aantasten.

Men mag niet vergeten dat particuliere opslag de meest doeltreffende marktondersteuningsmaatregel in de sector varkensvlees is. 70 miljoen ecu particuliere opslagsteun voor de 200 000 ton in 1988 opgeslagen varkensvlees is minder dan 0,4 % van de marktwaarde van de communautaire varkensvleesproduktie, die ongeveer 17,7 miljard ecu bedraagt. Het marktondersteuningseffect van de particuliere opslagsteun is zeer opvallend. Indien geen maatregelen voor particuliere opslag zouden worden toegepast, zou de prijsdaling voor de producenten in het voorjaar zelfs 10 % kunnen bedragen. De prijsstabilisatie komt tenslotte ook de gehele landbouwsector én de verbruikers ten goede.

Administratief beheer en controle

2.9 2.27. De Commissie is zelf tot de conclusie gekomen dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de controleregelingen van de verschillende Lid-Staten en dat sommige van deze regelingen misschien gebrekkig zijn. Daarom heeft zij in mei 1989 gemeenschappelijke voorschriften voor de controlemaatregelen vastgesteld die aan Verordening (EEG) nr. 1092/80 moeten worden toegevoegd om de Lid-Staten duidelijke richtsnoeren te geven in het kader van een algehele herziening van de verordening van de Commissie.

De in de punten 2.26 en 2.27 van de Kamer vermelde voorstellen zijn reeds alle opgenomen in de ontwerp-herziening van Verordening (EEG) nr. 1092/80 die momenteel wordt voorbereid en die vermoedelijk begin 1990 zal worden goedgekeurd. De nieuwe verordening zal niet alleen voorzien in de coeordinatie van en het toezicht op de controlemaatregelen, maar zal de Lid-Staten ook verplichten om administratieve structuren te scheppen die het mogelijk maken de vereiste controles op passende wijze uit te voeren.

De Commissie zal bij haar discussies met de Lid-Staten zeker de aandacht vestigen op de opmerkingen van de Kamer.

Met betrekking tot punt 2.12 dient erop te worden gewezen dat de Commissie, conform Verordening (EEG) nr. 1092/80, van de meeste Lid-Staten gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften heeft ontvangen. Wat de goedkeuring van de rekeningen betreft, is nog geen analyse gemaakt van de door de Lid-Staten in deze sector toegepaste systemen daar de Commissie bij de geleidelijke toepassing van deze nieuwe controleregeling andere prioriteiten heeft gesteld.

3. Buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt in verband met de bestrijding van veeziekten

Toepassing van de maatregelen in België

Algemene opmerkingen

Op 8 maart 1985 werd voor de eerste maal in België Afrikaanse varkenspest geconstateerd in een fok- en mestbedrijf voor varkens in Hooglede (West-Vlaanderen). In dezelfde maand werden acht secundaire besmettingshaarden ontdekt en nog drie in mei waarvan er twee aan het licht kwamen bij een serologische screening die in het besmette gebied werd uitgevoerd. Daaruit blijkt dat Afrikaanse varkenspest aanwezig kan zijn zonder dat klinische symptomen zichtbaar zijn en dat een ogenschijnlijk gezond dier toch besmettelijk kan zijn.

Op 18 maart 1985 werd bij Beschikking 85/192/EEG van de Commissie een verbod ingesteld op de uitvoer uit België naar andere Lid-Staten van alle varkensvleesprodukten behalve die welke volledig waren gesteriliseerd volgens de in artikel 4, lid 1, sub a), van Richtlijn 80/215/EEG beschreven methode, een sterilisatiemethode die vlees oplevert met een lage handelswaarde waarnaar slechts weinig vraag is.

Op dezelfde datum, d.i. 18 maart 1985, werd een eerste buitengewone marktondersteuningsmaatregel (Verordening (EEG) nr. 688/85) ingesteld in geheel België ten einde de varkensvleesmarkt - die helemaal verlamd was - te stabiliseren: al het vervoer van varkens in het besmette gebied, dat bestond uit geheel West-Vlaanderen en de helft van Oost-Vlaanderen, en dat 70 % van de gehele Belgische varkenspopulatie bevatte, werd verboden.

De Belgische varkensmarkt, die normaal een zelfvoorzieningsgraad van 150 tot 160 % heeft, werd een netto-importgebied en de varkensvleesprijzen stegen met ongeveer 10 % in het landsgedeelte dat niet was besmet. Daarom werd in de zes weken tijdens welke deze verordening werd toegepast, in totaal slechts 1 992 ton opgeslagen.

Intussen schiep het verbod op het vervoer van varkens, met inbegrip van slachtdieren, steeds grotere problemen voor de hele varkenssector. In deze sector is het namelijk onmogelijk de produktie stop te zetten: varkens groeien snel, nieuwe biggen komen in de mesterijen en uiteindelijk moet een of andere afzetmogelijkheid worden gevonden indien men ernstige moeilijkheden wil voorkomen.

Hoewel de Belgische autoriteiten de Commissie verzochten toestemming te willen geven om alle varkens in het besmette gebied (zone 1) die normaal voor de slacht bestemd waren, voor rekening van de communautaire begroting te vernietigen, was de Commissie niet bereid haar toestemming te geven voor destructie van een onbekende hoeveelheid varkensvlees. Op dat ogenblik was het namelijk onmogelijk te weten of de ziekte onder controle was, en of het vlees geschikt zou zijn voor menselijke consumptie. Men wist evenmin of een andere warmtebehandeling dan volledige sterilisatie kon worden gebruikt.

Op 27 maart 1985 voerde de Commissie bij Verordening (EEG) nr. 772/85 een steunregeling voor de particuliere opslag in waarvan de steunbedragen verdubbeld waren als compensatie voor de marktrisico's en waarbij was voorzien in de betaling van een voorschot van 80 % van de uit te keren steun. De bepalingen van de verordening bleken evenwel niet aantrekkelijk genoeg want slechts 589 ton werd voor opslag aangeboden.

Op 3 april 1985 voerde de Commissie het beginsel van de "honoreringsgarantie" in. Deze maatregel hield in dat vlees dat tussen 3 en 15 april 1985 was opgeslagen, later kon worden overgenomen zodra duidelijk was hoe het vlees kon worden afgezet. (Dit was pas op 19 juli 1985, door Beschikking 85/403/EEG van de Commissie, het geval.)

Nadat de marktondersteuningsmaatregelen op deze wijze waren gewijzigd, werd in een periode van twee weken 20 771 ton voor opslag aanvaard, hetgeen overeenkomt met 55 % van het totale opslagvolume. Om dit te bereiken moest in de bestaande slachthuizen dag en nacht worden geslacht. Geen enkel destructiebedrijf zou een dergelijke hoeveelheid in korte tijd kunnen hebben verwerkt.

In het voortdurend inkrimpende besmettingengebied werd daarnaast tussen 18 april en 20 september, op dezelfde voorwaarden, nog 18 212 ton voor opslag aanvaard op grond van verschillende verordeningen ((EEG) nrs. 978/85, 1086/85, 1477/85, 1706/85, 2008/85, 2209/85). Daarmee werd beoogd de producenten in het als besmet beschouwde gebied te helpen.

Aankoop van particuliere voorraden door het interventiebureau

3.13. Vanaf het uitbreken van de ziekte wisten alle belanghebbenden (nationale veterinaire autoriteiten, diensten van de Commissie en particuliere handelaars) dat het vlees niet vrij kon worden afgezet, daar vlees van dieren die tijdens de incubatieperiode van het virus waren geslacht - en die dus geen klinische symptomen van de ziekte vertoonden - toch besmet en besmettelijk kon zijn. Totdat het onderzoek naar de beste methode om het vlees te behandelen was voltooid, was het alleen noodzakelijk de maatregelen te handhaven in een steeds kleiner wordend gebied.

3.14. De warmtebehandeling en de daarbij aansluitende maatregelen voor de uitslag van het vlees werden hun definitief vastgesteld op 19 juli 1985. Er dient op te worden gewezen dat dit de eerste maal was dat Afrikaanse varkenspest de Gemeenschap op een zo grote schaal had getroffen. Vroegere gevallen in Sardinië en Piëmont waren veel beperkter en vonden plaats in niet op export gerichte gebieden. Toen de Spaanse en de Portugese varkensstapel zo'n 25 jaar geleden met Afrikaanse varkenspest besmet werden, werd deze ziekte niet uitgeroeid en werd zij endemisch, hetgeen berekenbare schade heeft berokkend. Het was van het grootste belang niet opnieuw dezelfde fout te maken.

Reeds in april 1985 begon het wetenschappelijk subcomité van het Permanent Veterinair Comité te zoeken naar de beste manier om het vlees te behandelen zonder onnodige schade te berokkenen, en (met advies van de veterinaire diensten van de Verenigde Staten) werd een aanvaardbare oplossing gevonden.

Onderzoek van de Commissie naar de opslagomstandigheden

3.18 3.20. Het onderzoek werd uitgevoerd toen de Commissie zich ervan bewust werd dat er ernstige problemen waren in verband met de opslag. Zoals eerder (3.8 3.17) gemeld, waren de verantwoordelijke nationale autoriteiten voornemens het probleem van de Afrikaanse varkenspest op te lossen door het vlees te vernietigen voor rekening van de communautaire begroting. Dat verklaart waarom een deel van het vlees was opgeslagen zonder de nodige voorzorgen, zoals later bleek.

Bovendien aarzelden de handelaars om mee te werken aan de verkoop. Het was hoofdzakelijk één bedrijf dat 11 500 ton of 29 % van de totale voorraad verwerkte, terwijl de rest werd vernietigd. Ook in dit laatste geval ging bijna al het vlees naar één destructiebedrijf, omdat de andere bedrijven niet aan de inschrijving voor de betrokken produkten wensten deel te nemen. Wegens het gebrek aan concurrentie bij de verkoop daalden de prijzen bij de inschrijvingsprocedure totdat de Commissie overschakelde op verkoop tegen vastgestelde prijzen.

Er is aangetoond dat verwerking van het vlees door middel van de speciale warmtebehandeling die door de Commissie was bestudeerd, mogelijk en succesvol was. Indien deze behandeling op passende wijze was toegepast op al het vlees dat in het kader van de maatregel was opgeslagen, hadden de kosten voor de begroting veel lager kunnen zijn.

De monsters voor de bepaling van de kwaliteit van het vlees werden door een bevoegde, onafhankelijke onderneming genomen van het opgeslagen bevroren vlees. Zij werden gedurende acht weken in België opgeslagen, daar de Belgische veterinaire diensten aanvankelijk de uitvoer van de monsters naar Frankrijk en Duitsland voor analyse niet toestonden.

Wat de beoordeling voor de opslagvoorwaarden betreft, dient erop te worden gewezen dat de voornaamste gebreken die worden vermeld betrekking hadden op twee opslagplaatsen. Bij de controles in de andere koelopslagplaatsen werden dergelijke toestanden niet vastgesteld.

De Commissie kon bijgevolg, na de controle van de opslagvoorwaarden, alleen doen wat zij gedaan heeft, namelijk weigeren de opslag te financieren in de twee opslagplaatsen waarin de omstandigheden ontoereikend waren gebleken.

De aanpassing van de verordening betreffende de particuliere opslag die momenteel wordt voorbereid, behelst trouwens ook de bepaling dat alleen steun wordt verleend voor produkten van gezonde handelskwaliteit die op adequate wijze zijn opgeslagen. Aan deze wijziging liggen onder meer de in 1985 in België opgedane ervaringen ten grondslag.

Algemene beoordeling van de in België getroffen maatregelen

3.22 3.26. De Commissie is het niet eens met de algemene beoordeling van de Kamer als vervat in deze punten.

Uit de bovenstaande toelichting blijkt dat er enige onzekerheid bestond ten aanzien van de omvang van deze epidemie en omtrent de manier waarop op de situatie moest worden gereageerd. Er was geen zekerheid over de hoeveelheden vlees die zouden moeten worden vernietigd, omdat op het tijdstip dat de beslissingen moesten worden genomen niet duidelijk was of de ziekte onder controle was. Indien de particuliere opslagactie was uitgevoerd zoals de Commissie het had gepland, had misschien geen varkensvlees moeten worden vernietigd.

Met het Belgische experiment is aangetoond dat het mogelijk is waardevolle voedingsmiddelen te produceren uit vlees dat misschien met Afrikaanse varkenspest was besmet.

Er dient ook op te worden gewezen dat de moeilijkheden in verband met de verwerking van het in België opgeslagen vlees ten dele waren veroorzaakt door de ongunstige berichtgeving door de media, ofschoon in Spanje en in Portugal was bewezen dat met Afrikaanse varkenspest besmet vlees geen gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid.

Het bij die gelegenheid door de Italiaanse regering ingestelde invoerverbod voor vlees uit België was een overtreding van de communautaire wetgeving en is voor het Europese Hof van Justitie vervolgd.

Ten aanzien van de in punt 3.25 uitgebrachte kritiek op de aankoopprijs, dient erop te worden gewezen dat de prijzen van de verschillende delen verschillen van de prijzen voor hele dieren; het zou onjuist zijn dezelfde prijs te betalen voor de meest waardevolle delen zoals hammen en lendestukken, waarvan de coëfficiënt werd vastgesteld op 1,45 en 1,62 ten opzichte van de prijs van hele dieren. Dergelijke produkten zouden niet gemakkelijk een koper hebben gevonden tegen de prijs voor hele geslachte dieren en er zou opnieuw gevaar zijn geweest voor een ongecontroleerde afzet.

Dat de prijs voor hele geslachte dieren is vastgesteld op 10 % boven de geldende marktprijs is te verklaren door het feit dat 90 % van het Belgische varkensvlees van betere kwaliteit is (kwaliteit E en I); het verschil tussen de aan de producenten betaalde communautaire marktprijzen en de verkoopprijzen van de groothandelaren is ongeveer 8 %. Indien niet meer zou zijn geboden dan de marktprijs die voor hele geslachte dieren van kwaliteitsklasse II aan de producenten wordt betaald, zou de maatregel vanaf het begin een mislukking zijn geweest, hetgeen de Belgische en misschien ook de communautaire varkenssector beslist veel meer schade zou hebben berokkend.

Zoals gezegd leidde het ontbreken van concurrentie tot steeds lagere prijzen bij de inschrijvingsprocedure. Dat was ook de reden waarom werd overgeschakeld op verkoop tegen vastgestelde prijzen, die tegen het einde van de verkoopperiode, toen als gevolg van de destructiemaatregel concurrentie bij de vraag ontstond, zelfs werden verhoogd.

3.24. (c) De Commissie is van oordeel dat, gezien de onmogelijkheid om het vlees buiten het besmettingsgebied te brengen en het ontbreken van voldoende erkende koelhuisaccommodatie om het vlees op te slaan, bij uitzondering het gebruik moest worden overwogen van koelopslagplaatsen die normaal niet voor de opslag van vlees worden gebruikt.

Uitvoering van de maatregelen in Nederland

3.27. Hoewel de ziekte zich voordeed in een gebied met een geringe varkensdichtheid, en er dus vrij weinig gevaar was dat de ziekte zich zou verspreiden, moet worden opgemerkt dat de varkensproduktie in Nederland tweemaal zo groot is als in België, en dat het grootste deel ervan gebeurt niet ver van de plaats waar de ziekte was uitgebroken. Het gevaar voor grote verliezen was dus nog groter dan in België en dat was dan ook één van de redenen waarom onmiddellijk werd besloten tot destructie. Verwerking van het vlees in Nederlandse verwerkingbedrijven zou bovendien extra moeilijkheden hebben veroorzaakt voor de normale Nederlandse vleesproduktie die vooral op export is gericht (1,1 miljoen ton of 64 % van de totale produktie in 1986).

Beoordeling van de maatregelen

Besmettingsgebied

3.32. Dat was ook de reden waarom de Nederlandse regering het besmettingsgebied niet geleidelijk heeft ingekrompen. Het besmettingsgevaar werd veel belangrijker geacht dan de betrekkelijk lage kosten van de marktondersteuningsmaatregel. De 18 200 slachtvarkens en de 9 000 biggen leverden ongeveer 1 800 ton vlees op, dit is 0,1 % van de Nederlandse varkensproduktie in 1986.

Toepassing van de maatregelen in Italië

3.34. De Commissie is van oordeel dat maatregelen voor particuliere opslag met succes kunnen worden toegepast in bepaalde besmettingssituaties, zoals de Kamer in punt 3.42 zelf aangeeft.

Indien de Commissie in 1985, na het uitbreken van mond- en klauwzeer in Italië, tot destructie van de dieren had besloten, zouden de kosten van deze actie tienmaal hoger zijn geweest dan in Nederland het geval was. Het succes van de actie bij de mond- en klauwzeerbesmetting is ten dele te danken aan het feit dat, ofschoon het besmettingsgevaar hetzelfde is als bij Afrikaanse varkenspest, mond- en klauwzeer kan worden voorkomen door inenting en daarom ook gemakkelijker kan worden overwonnen. Bovendien was de Afrikaanse varkenspest in Italië uitgebroken in gebieden met een varkensvleestekort, waar het vlees op de plaatselijke markten kon worden afgezet, zodat er weinig gevaar was dat de ziekte zich zou verspreiden.

Communautaire verordeningen betreffende maatregelen op het gebied van particuliere opslag

3.36. De mond- en klauwzeerbesmettingen werden gevolgd op het niveau van plaatselijke gezondheidsdiensten, liever dan op het niveau van de provincies of zelfs de regio's, omdat deze laatste minder nauwkeurig zouden zijn geweest en omdat de tot besmette gebieden verklaarde oppervlakten dan veel groter zouden zijn geweest. In deze afzonderlijke kleine werkgebieden veranderde de situatie zeer snel, waardoor het onmogelijk was de besmette gebieden in de verordeningen voor de ondersteuning van de markt met name te noemen omdat deze verordeningen anders voortdurend hadden moeten worden gewijzigd, hetgeen praktische en administratieve problemen zou hebben opgeleverd. De Commissie werd evenwel ononderbroken op de hoogte gehouden van de besmette gebieden en volgde de situatie op de voet via het bestaande veterinaire informatiesysteem.

Toen de ziekte uitbrak was Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, waarbij werd voorzien in de harmonisering van de controlemaatregelen, in Italië nog niet ten uitvoer gelegd. Deze richtlijn zal de administratieve procedure zeker vereenvoudigen ingeval zich nieuwe besmettingen voordoen.

In 1986 en 1987 als aanvulling op communautaire steun verleende nationale steun

3.37 3.39. De Commissie heeft ten aanzien van Italië de inbreukprocedure van artikel 169 van het EEG-Verdrag ingesteld die op 29 mei 1989 heeft geleid tot een met redenen omkleed advies. Deze procedure is nu beëindigd. De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten medegedeeld dat zij zich het recht voorbehoudt om, bij de goedkeuring van de rekeningen van het begrotingsjaar 1988, de eventuele financiële consequenties te trekken uit de geconstateerde inbreuk.

Financiële verslaglegging van de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt

3.44. De Commissie zal onderzoeken hoe de boeking van de kosten van de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt na het uitbreken van ziekten, kan worden verbeterd. De volledige gegevens zijn reeds beschikbaar voor de betalingen die zijn gedaan in het kader van het veterinaire noodfonds.

Conclusies betreffende de buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt

3.45. De Commissie is het niet eens met het standpunt van de Kamer inzake de budgettaire aanwijzing van de uitgaven voor buitengewone marktondersteunende maatregelen. Dit zijn geen maatregelen om de verspreiding van ziekten tegen te gaan. Het zijn veeleer marktondersteunende maatregelen die noodzakelijk zijn als gevolg van vervoerbeperkingen die zijn ingesteld na het uitbreken van een ziekte.

3.46. Naar aanleiding van de laatste wijziging van artikel 20 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 (Verordening (EEG) nr. 1473/86), heeft de Commissie zich zelf beraden over de wenselijkheid van gedeelde financiering tussen de Gemeenschap en de betrokken Lid-Staat, maar zij heeft dit idee verworpen. Buitengewone marktondersteuning blijkt een zelfde marktondersteunend effect te hebben als normale steunmaatregelen ten behoeve van de particuliere opslag en mag daarom niet op een andere wijze worden gefinancierd.

De opmerkingen van de Kamer met betrekking tot de financiële deelneming van de Lid-Staten bij het uitbreken van veeziekten zouden, indien zij terecht waren, eveneens gelden voor alle soortgelijke interventie-uitgaven in alle sectoren van de veehouderij.

3.47. Wegens de buitengewone omvang van de door het uitbreken van Afrikaanse varkenspest in België veroorzaakte problemen kan de Commissie het strenge oordeel van de Kamer niet aanvaarden.

De Commissie meent dat de volledige medewerking van de betrokken Lid-Staat zeker zou hebben bijgedragen tot een bevredigend resultaat, zelfs in deze uitzonderlijke omstandigheden die de uitvoering van de actie bemoeilijkten.

De Commissie beschikt over een duidelijk uitgewerkt actieplan om de steeds terugkerende problemen in verband met besmettelijke veeziekten, bij voorbeeld mond- en klauwzeer in Italië, het hoofd te bieden. Het spreekt evenwel vanzelf dat de Commissie niet altijd voorbereid kan zijn op onvoorspelbare gebeurtenissen zoals het uitbreken van Afrikaanse varkenspest in België en dat niet in alle gevallen een onmiddellijke oplossing mag worden verwacht.

Het belangrijkste doel, namelijk de verdere verspreiding van de ziekte te voorkomen, werd evenwel bereikt. De Commissie heeft bovendien van de opgedane ervaringen geleerd, zoals wel blijkt uit haar aanpak van de besmetting die zich een jaar later in Nederland voordeed.

De ervaring die met de in 1985 en 1986 vastgestelde maatregelen is opgedaan, heeft vruchten afgeworpen voor de bestrijding van veeziekten: de systematische uitvoering van serologische tests is voor de eerste maal ontwikkeld en toegepast na het uitbreken van de ziekte in België en is vervolgens met succes toegepast in Spanje. Deze tests maken thans een integrerend deel uit van het beleid voor de uitroeiing en de beheersing van veeziekten.

De opgedane ervaring is ook heel nuttig voor het marktbeheer bij het uitbreken van een veeziekte. In de toekomst zal evenwel in elk geval afzonderlijk moeten worden bepaald welk beleid het beste is, rekening houdende met de plaatselijke voorzieningssituatie, de produktiedichtheid en de omvang van de besmetting.

()Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975, PB nr. L 282 van 1.11.1975.

()Verordening (EEG) nr. 2763/75 van de Raad van 29 oktober 1975, PB nr. L 282 van 1.11.1975.

()Artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad.

()Artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad.

()Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie van 2 mei 1980, PB nr. L 114 van 3.5.1980.

()Bij voorbeeld het jaarverslag over het begrotingsjaar 1987, PB nr. C 316 van 2.12.1988, paragraaf 4.133; Speciaal verslag nr. 2/87 over het stelsel inzake de quota en de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten, PB nr. C 266 van 5.10.1987, paragrafen 5.1 - 5.18; Speciaal verslag nr. 4/87 over de communautaire maatregelen betreffende de distillatie van wijn, PB nr. C 297 van 6.11.1987, paragrafen 6.1 - 6.5.

()Verordening (EEG) nr. 1092/80 van de Commissie van 2 mei 1980, artikel 3, lid 2, sub a).

()Verordening (EEG) nr. 120/83 van de Commissie van 19 januari 1983, PB nr. L 16 van 21.1.1983.

()Verordening (EEG) nr. 229/83 van de Commissie van 27 januari 1983, PB nr. L 27 van 29.1.1983.

()Een warmtebehandeling bij 60o-70oC gedurende vier uur moet waarborgen dat het virus wordt vernietigd.

()Verordening (EEG) nr. 686/85 van de Commissie van 15 maart 1985, PB nr. L 75 van 16.3.1985.

()Verordening (EEG) nr. 772/85 van de Commissie van 26 maart 1985, PB nr. L 86 van 27.3.1985.

()Verordening (EEG) nr. 890/85 van de Commissie van 2 april 1985, PB nr. L 96 van 3.4.1985.

()Verordeningen (EEG) nrs. 2121/85 en 2122/85 van de Commissie van 29 juli 1985, PB nr. L 198 van 30.7.1985.

()Verordening (EEG) nr. 2858/85 van de Commissie van 11 oktober 1985, PB nr. L 274 van 15.10.1985.

()Verordening (EEG) nr. 3287/85 van de Commissie van 25 november 1985, PB nr. L 315 van 23.11.1985.

()Verordening (EEG) nr. 3247/81 van de Raad van 9 november 1981, PB nr. L 327 van 14.11.1981.

()Beknopt verslag van 15 juni 1988 over de controleresultaten voor de goedkeuring van de rekening betreffende het EOGFL-Garantie over het begrotingsjaar 1986.

()Door Italië tegen de Commissie ingesteld beroep (Zaak 289/85) en door de Commissie tegen Italië ingesteld beroep (Zaak 11/86).

()Een advies van het Belgische interventiebureau (BDBL) vermeldde dat het bij uitslag vastgestelde gewicht als grondslag diende te worden gebruikt voor de vaststelling van de definitieve betaling. Toen de Commissie per telexbericht in kennis gesteld werd van deze procedure waarvoor de BDBL de verantwoordelijkheid op zich nam, was zij van mening dat de procedure in eerste instantie geen aanleiding gaf tot commentaar van de kant van het EOGFL, wegens de bijzondere aard van de maatregel. In het licht van de resultaten van het door het EOGFL ingestelde onderzoek moest zij echter op haar mening terugkomen.

()Verordening (EEG) nr. 1231/86 van de Commissie van 28 april 1986, PB nr. L 112 van 29.4.1986.

()Verordening (EEG) nr. 1809/86 van de Commissie van 11 juni 1986, PB nr. L 157 van 12.6.1986.

()Verordeningen (EEG) van de Commissie nrs. 1116/83 van 6 mei 1983, PB nr. L 121 van 7.5.1983; 554/85 van 1 maart 1985, PB nr. L 63 van 2.3.1985; 165/86 van 27 januari 1986, PB nr. L 21 van 28.1.1986; 666/86 van 7 maart 1986, PB nr. L 58 van 1.3.1986; 2976/86 van 29 september 1986, PB nr. L 279 van 30.9.1986; 107/87 van 15 januari 1987, PB nr. L 14 van 16.1.1987; 1259/87 van 6 mei 1987, PB nr. L 119 van 7.5.1987; 1768/87 van 25 juni 1987, PB nr. L 167 van 26.6.1987.

()Op veterinair gebied heeft de centrale overheid van Italië een sturende rol en stelt daartoe richtlijnen, kaderwetten en decreten op. Aan de gewesten is de bevoegdheid gedelegeerd maatregelen ter bestrijding van veeziekten te treffen, waarvan de uitvoering onder verantwoordelijkheid van de gemeenten geschiedt, die op hun beurt een beroep doen op de plaatselijke sanitaire eenheden (PSE's). Er zijn in Italië 600 PSE's.

()Verordening (EEG) nr. 2976/86 van de Commissie van 29 september 1986, artikel 1, lid 3, PB nr. L 279 van 30.9.1986.

()Verordening (EEG) nr. 1259/87 van de Commissie van 6 mei 1987, PB nr. L 119 van 7.5.1987.