BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 4 oktober 1995 betreffende steun welke door Nederland is verleend aan de vrachtwagenproducent DAF (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/76/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden, overeenkomstig bovengenoemde artikelen, in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

I

Bij brief van 16 november 1993 stelde de Commissie de Nederlandse regering in kennis van haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de overheidsinterventie van de Nederlandse regering in de nieuwe DAF-onderneming (DAF Trucks NV) alsmede met betrekking tot de eventuele steunelementen die de ontbinding van het oude DAF (DAF NV) bevatte, en maande de Nederlandse regering aan om binnen één maand vanaf de datum van die brief haar opmerkingen kenbaar te maken.

Bij de inleiding van de procedure deelde de Commissie mee ernstige twijfels te hebben ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun, en wel om de volgende redenen:

- De overheidsinterventie betrof een onderneming in moeilijkheden die opereert in een sector waarin sprake is van overcapaciteit.

- De herziening van de eerste TOK-lening (Technische Ontwikkelingskredieten) eind 1990 leverde de onderneming een aanzienlijke, nog niet gekwantificeerde besparing op.

- De rechtvaardiging van de toekenning van de laatste TOK-lening en het moment waarop deze werd toegekend.

- De toekenning van een gedeelte van de aangemelde onderzoeksubsidie voordat deze door de Commissie was goedgekeurd.

- De verlening van uitstel van betaling door de NIB voor de eerste afbetalingstermijn van een lening van 30 miljoen Fl.

- De toekenning van een overbruggingskrediet.

- De overheidsparticipatie in de nieuwe DAF-onderneming, waaronder een deelneming in het kapitaal van de nieuwe onderneming en een risicodragende lening, zijn mogelijk niet in overeenstemming met de normale ondernemingspraktijk in een markteconomie.

- De verkoop van de activa van het voormalige DAF aan de nieuwe onderneming en de rol van de overheid daarin kunnen de nieuwe onderneming een financieel voordeel hebben opgeleverd in de vorm van een lagere overnameprijs van deze activa.

Aangezien de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie van toepassing is, voegde de Commissie hieraan toe dat steunmaatregelen aan de hiertoe geëigende strenge voorwaarden kunnen worden onderworpen. Dergelijke voorwaarden kunnen slechts door middel van een eindbeslissing in het kader van deze procedure worden opgelegd.

II

Naar aanleiding van de inleiding van de procedure maakte de Nederlandse regering haar opmerkingen kenbaar bij brief van 2 februari 1994. De Commissie ontving, bij schrijven van 14 september 1994, aanvullende informatie van de Nederlandse autoriteiten in antwoord op de gedetailleerde vragenlijst die de Commissie op 14 juni 1994 had toegezonden.

Met het oog op de voorbereiding van een bezoek aan de DAF-fabrieken in Eindhoven en Westerlo verzocht de Commissie in haar brief van 14 november 1994, welke zowel aan de Belgische regering als aan de Nederlandse regering werd gezonden, om aanvullende informatie. De Nederlandse regering beantwoordde de gestelde vragen bij brief van 23 januari 1995. Het bezoek vond plaats op 30 januari 1995, waarna op 1 februari 1995 een laatste ontmoeting plaatsvond tussen de Commissie, de autoriteiten van beide Lid-Staten en de directie van DAF in Eindhoven.

De Commissie stelde vervolgens bij fax van 8 februari 1995 enkele laatste vragen die tijdens de bilaterale bijeenkomst tussen de Commissie en de Nederlandse en Belgische autoriteiten op 14 februari 1995 ten dele schriftelijk en ten dele mondeling werden beantwoord.

Op 6 maart 1995 werd een bijeenkomst gehouden tussen de Commissie en de Nederlandse en Belgische autoriteiten, welke zich vooral toespitste op de omstandigheden van de surséance van betaling van DAF NV en de overname van het bedrijf door DAF Trucks NV. Tijdens deze bijeenkomst stelde de Commissie enkele vragen over de faillissementsprocedure. De antwoorden werden door de juridische adviseurs van de Nederlandse Staat op 23 maart 1995 opgesteld en op dezelfde datum per fax aan de Commissie toegezonden.

Op 7 april 1995 verstrekten de Nederlandse autoriteiten, na een bilaterale ontmoeting op 28 maart 1995, nadere informatie aan de Commissie over de omstandigheden van het faillissement en de overname van DAF NV.

Op 24 april 1995 verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten om nadere inlichtingen over de omstandigheden van de overname welke noodzakelijk waren om een ontwerp-beschikking vast te stellen. Bij brief van 23 mei 1995 beantwoordden de Nederlandse autoriteiten dit verzoek om informatie.

Bij brieven van 24 mei en 7 juni 1995 verstrekten de Nederlandse autoriteiten nadere informatie over de voorafgaand aan de surséance aan DAF NV verleende steun.

III

Bij brief van 16 februari 1994 verzocht de Commissie de Nederlandse regering om commentaar op de door Klesch & Company Limited gemaakte opmerkingen die de Commissie op 30 november 1993 had ontvangen. Deze onderneming verklaarde dat zij de curatoren op 24 februari 1993 onder voorbehoud van overeenkomst, een bod had gedaan op dezelfde activa als die welke door DAF Trucks NV waren gekocht. Haar bod werd afgewezen omdat, volgens haar, de curatoren de activa onder de marktprijs aan een overheidsconcern wilden verkopen.

De Nederlandse regering antwoordde bij brief van 19 juli 1994 waarbij zij hoofdzakelijk stelde dat dit bod te laat was ingediend.

Op 15 februari 1994 maakte de NIB haar opmerkingen over de inleiding van de procedure kenbaar. Op 28 februari 1994 zonden verschillende aandeelhouders van DAF Trucks NV - de VDL-Groep, Nationale Nederlanden, DAF Trucks NV en Evicar - hun opmerkingen toe. Op dezelfde datum ontving de Commissie eveneens opmerkingen van DAF Trucks NV evenals van de Nederlandse curatoren van DAF NV naar aanleiding van de bekendmaking van de inleiding van de procedure; zij verklaarden zich bereid zonodig nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 1 juni 1994 richtte de Commissie een verzoek om informatie aan de curatoren, dat op 1 augustus 1994 werd ingewilligd.

De reactie van de Nederlandse autoriteiten op de opmerkingen van de bovengenoemde belanghebbende partijen, die alle hun standpunt ondersteunden, is vervat in een fax van 23 maart 1995.

De Commissie heeft naar aanleiding van de bekendmaking van de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, geen opmerkingen van andere belanghebbenden en Lid-Staten ontvangen.

IV

Wat de herziening van de eerste TOK-lening betreft in 1990, NTG (Nieuwe Truck Generatie)-TOK, verklaarde de Nederlandse regering dat:

- Het niet zeker was of een aanmelding noodzakelijk was omdat de autoriteiten met betrekking tot deze TOK-lening overeenkomstig de normale commerciële praktijk hadden gehandeld. Door de lening te herzien werd de afbetaling ervan beter gewaarborgd. Zij waren het niet eens met de bij de inleiding van de procedure gemaakte vergelijking met de zaak Volvo Cars omdat deze een lening van de overheid als aandeelhouder betrof en niet een TOK-lening, welke op basis van een goedgekeurde regeling wordt toegekend.

- Of een TOK-lening moet worden terugbetaald hangt af van het commerciële succes van de produkten die in het kader van het gesteunde project worden ontwikkeld. Dit instrument is door de Commissie goedgekeurd. Wanneer het project mislukt is er geen steun omdat er geen produkt is dat de mededinging kan vervalsen, en wanneer het project slaagt is er ook geen sprake van steun omdat dan rente wordt berekend tot de lening volledig is terugbetaald. Aangezien het gedeelte van de TOK-lening dat verband hield met de kosten van de ontwikkeling van de F80, welk project mislukte, niet is kwijtgescholden, hetgeen volgens de regels van een TOK-lening wel had kunnen gebeuren, moet de onderneming zelfs nog meer terugbetalen omdat zij de gehele lening met betrekking tot de F80 en de F95 moet terugbetalen, en wel uitsluitend met de winst die met de F95 is gemaakt. Het relateren van de terugbetaling aan de winst biedt meer controlemogelijkheden; en hiertoe werd na langdurig overleg met DAF NV besloten. Wat de zekerheden betreft, is het ongebruikelijk om zekerheden voor TOK-leningen te eisen omdat deze leningen verstrekt worden voor riskante projecten en ondernemingen slechts een TOK-lening aanvragen wanneer commerciële geldschieters niet genegen zijn om een project te financieren.

Ten aanzien van de laatste TOK-lening, NML (Nieuwe Medium Line)-TOK, die in 1991 werd toegekend en in 1992 met een tweede tranche werd verhoogd, verklaarde de Nederlandse regering dat:

- Deze TOK-lening betrekking had op innovatieve produkten. Er werd gedetailleerde informatie verstrekt om aan te tonen dat de nieuwe serie middelzware vrachtwagens (DAF 75/85) innovatieve produkten op de vrachtwagenmarkt waren.

- De onderneming leed toen reeds verliezen maar DAF was genoteerd op de effectenbeurs en er had een succesvolle aandelenemissie plaatsgevonden. Met betrekking tot de verhoging van de lening in juli 1992 verklaarden de Nederlandse autoriteiten dat zij zelfs op dat moment niet twijfelden aan het voortbestaan van het bedrijf omdat de lange-termijnperspectieven goed waren. Pas in november 1992 kwamen er aanwijzingen dat de onderneming solvabiliteitsproblemen had. Daarna volgen de ontwikkelingen elkaar snel op.

- De Nederlandse autoriteiten verklaarden verder dat zij het uitgekeerde bedrag van 33,5 miljoen Fl. plus rente eventueel konden terugkrijgen omdat zij deze niet-gesecureerde vordering bij de curatoren van DAF NV geregistreerd hebben.

Wat de onderzoeksubsidie van 1,55 miljoen Fl. betreft, voerde de Nederlandse regering aan dat:

- Deze eerste betaling was verricht onder voorbehoud van de goedkeuring van de aangemelde steun door de Commissie. Deze betaling kwam overeen met 80 % van de voorgenomen steun voor de onderzoekuitgaven die tot medio 1992 waren verricht. Voor verder onderzoek dat vóór de surséance van betaling werd verricht heeft DAF geen enkel voorschot ontvangen.

- Deze aangemelde steun is verenigbaar met de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie omdat zij daadwerkelijk O & O-steun vormt met het oog op de ontwikkeling van technologieën inzake schonere en minder energie verbruikende dieselmotoren.

- De Nederlandse regering voerde aan dat zij dit bedrag eventueel zou kunnen terugvorderen door het door de curatoren van DAF NV als niet-zekergestelde schuld te laten registreren.

Wat het uitstel door de NIB van de eerste betalingstermijn van 2,5 miljoen Fl. van een lening van 30 miljoen Fl. betreft, betoogden de Nederlandse autoriteiten dat aangezien de betalingstermijn nooit was uitgesteld en DAF nooit uitstel van betaling voor deze termijn had gekregen, het desbetreffende gedeelte van de lening niet langer was achtergesteld doch een niet-zekergestelde schuld werd evenals de overige ongedekte schuld. Er waren bovendien nog verschillende leningen tegen marktvoorwaarden afgesloten die destijds niet door DAF NV waren terugbetaald. Er is bijgevolg geen verschil in de handelwijze van de verschillende leninggevers ten opzichte van DAF NV. De handelwijze van de Nederlandse overheid is derhalve in overeenstemming met de commerciële praktijk en leidt niet tot het verlenen van staatssteun.

Wat het overbruggingskrediet van 120 miljoen Fl. betreft, waarvan 60 miljoen Fl. door de overheid was gegarandeerd, welk krediet de onderneming in staat had moeten stellen haar activiteiten gedurende drie weken voort te zetten teneinde de verliezen die het gevolg zijn van het stopzetten van de activiteit zoveel mogelijk te beperken, verklaarde de Nederlandse regering, evenals in de bovenstaande redenering, dat voldoende zekerheden waren verschaft. Bovendien hadden de curatoren de verwachting uitgesproken dat de lening volledig zou worden terugbetaald. Inmiddels hebben de autoriteiten bevestigd dat de lening volledig is terugbetaald, met inbegrip van de rente.

Ten aanzien van de overheidsparticipatie van 155 miljoen Fl. in DAF Trucks NV, d. w. z. 41,78 % van het aandelenkapitaal, voerde de Nederlandse regering aan dat:

- Deze participatie geen steunelement bevatte omdat zij gebaseerd was op een bedrijfsplan dat afwijkt van het herstructureringsplan dat voorafgaand aan de surséance van betaling was opgesteld en waarvan de uitvoerbaarheid door externe adviseurs werd onderzocht.

- De deelneming van de particuliere investeerders geschiedde op dezelfde basis en hun deelneming onder gelijke voorwaarden toont aan dat het vertrouwen in DAF Trucks NV gerechtvaardigd was. Wat het onderscheid tussen A- en B-aandelen betreft betoogde de Nederlandse regering dat de houders van B-aandelen hetzelfde recht op dividend hebben wat hun omvang betreft en dat ook de mogelijke achterstanden met betrekking tot B-aandelen zullen worden overgenomen. Per 1 januari 2000 zal het onderscheid komen te vervallen.

- Afgezien van het economische argument dient een groot belang te worden gehecht aan de invloed van de onderneming op de regio van doelstelling 2, Zuid-Oost-Brabant, waar DAF is gevestigd.

- Wat de "rechtsopvolging" van DAF NV in de vorm van DAF Trucks NV betreft waarvan in het document betreffende de inleiding van de procedure sprake is, stelden de Nederlandse autoriteiten dat de aandeelhouders van de beide ondernemingen niet dezelfde zijn, dat DAF Trucks NV een ander produktieplan heeft en dat het bedrijfsplan verschilt van het voormalige herstructureringsplan. Bovendien waren 46 % van de aandeelhouders van DAF NV onbekend. De overheidsparticipaties van het Vlaamse Gewest evenals de deelneming van de Nederlandse overheid zijn het resultaat van twee afzonderlijke beslissingen van twee verschillende autoriteiten. Het Vlaamse Gewest had geen deelneming in de vroegere DAF-ondernemingen en de deelneming van de Nederlandse regering was beperkt tot 1,8 %. Daarom kan niet worden beweerd dat de nieuwe onderneming de "rechtsopvolger" is van de oude.

- Bij de voorbereiding van het bezoek aan de fabriek evenals gedurende het bezoek hebben de Nederlandse autoriteiten en de onderneming veel bewijsstukken verstrekt ter ondersteuning van hun standpunt dat het bedrijfsplan waarop hun deelneming was gebaseerd, naar behoren is uitgevoerd en dat het winstniveau dat in het plan was voorzien bijna is bereikt zodat dividenden aan de aandeelhouders zijn uitgekeerd. Bijgevolg is hun investering in DAF Trucks NV winstgevend en in overeenstemming met een normale zakelijke handelwijze.

- Tenslotte is de overheidsdeelneming in DAF Trucks NV sinds de verkoop van 100 miljoen aandelen door de Nederlandse en Vlaamse autoriteiten tot onder de 50 % gedaald. Zij hebben derhalve gezamenlijk het participatieniveau bereikt dat in de aandeelhoudersovereenkomst is vastgesteld.

Wat de aankoop van activa en de rol van de overheid ter zake betreft stelde de Nederlandse regering dat:

- Andere belanghebbenden de mogelijkheid hadden om een bod uit te brengen aangezien er sinds januari 1993 dagelijks over de zaak werd gepubliceerd. Afgezien van de kandidaat-aandeelhouders van DAF Trucks NV had op 20 februari 1993, de datum waarop een beginselovereenkomst was bereikt tussen de curatoren en de zekergestelde banken over de prijs van de activa, niemand anders een bod uitgebracht. Het bod van Klesch van 24 februari kwam derhalve te laat. Bovendien moesten de curatoren, in het belang van de onderneming, snel handelen aangezien welbekend is dat bij de verkoop van een lopend bedrijf het voortduren van de onzekerheid de financiële positie en waarde van de onderneming verder zou hebben kunnen schaden.

- De overeengekomen prijs (407 miljoen) is hoger dan de liquidatiewaarde (256,8 miljoen), maar lager dan de onderhandse verkoopwaarde bij voortgezet gebruik (498,075 miljoen). De verkoopprijs is een redelijke prijs, anders zouden de onafhankelijke curatoren niet tegen die prijs hebben verkocht en zou de rechter de overdracht niet hebben goedgekeurd. Bovendien kan de Nederlandse overheid, krachtens het Nederlandse rechtsstelsel, geen invloed uitoefenen op de curatoren. De vastgestelde prijs is een redelijke prijs die het resultaat is van zakelijke onderhandelingen, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat de positie van DAF verslechterde. Bovendien moeten de zekergestelde crediteuren met de aankoopprijs instemmen terwijl de curatoren in het belang van de niet-zekergestelde crediteuren een beslissing nemen. De taxatierapporten van onafhankelijke taxateurs en de beoordeling van de aankoopprijs door de curatoren in het licht van deze taxatie sluiten eventuele steunelementen uit.

Het standpunt van de Nederlandse overheid werd verder gesteund door haar juridische adviseurs en de curatoren van DAF NV die betoogden dat krachtens de Nederlandse faillissementswetgeving:

- De liquidatie van DAF NV en de daarmee samenhangende overdracht van activa plaatsvond overeenkomstig de vigerende Nederlandse wetgeving inzake de liquidatie van ondernemingen. Het Nederlands recht biedt de curatoren een zekere vrijheid ten aanzien van de verkoopmethode maar over het algemeen wordt de voorkeur gegeven aan onderhandse verkoop. Met hun initiatief om voor een koper te zorgen handelden de curatoren van DAF NV derhalve in overeenstemming met de wettelijke voorschriften.

- Alleen de zekergestelde, en niet de niet-zekergestelde crediteuren moeten toestemming geven voor een verkoopovereenkomst, zodat de Nederlandse overheid als niet-zekergestelde crediteur de verkoopovereenkomst niet had kunnen tegenhouden.

- Een onderneming in oprichting kan volgens de wet partij zijn bij een verkoopovereenkomst; een dergelijke overeenkomst - zelfs indien deze mondeling is gesloten en nog niet volledig is en ook nog niet door de toezichthoudende rechter is goedgekeurd - heeft bindend rechtsgevolg voor alle betrokken partijen; de Nederlandse overheid had zich derhalve, toen zij ingelicht werd over een mogelijk hoger bod, niet uit een dergelijke overeenkomst kunnen terugtrekken. De curatoren waren eveneens gebonden door de overeenkomst van 20 februari 1993, zodat zij niet meer vrij waren om onderhandelingen te openen over het bod van Klesch & Company dat eenvoudig te laat was gekomen en dat onder voorbehoud van het sluiten van een contract was ingediend.

- Zelfs uitgaande van de hypothese dat de curatoren het andere, hogere bod toch hadden aanvaard, zou het verschil aan Ofasec zijn betaald gezien de zekerstelling van deze organisatie ten aanzien van alle activa van het DAF-concern; hiervan zouden indirect de preferente en niet-zekergestelde crediteuren van de Engelse aandelen hebben geprofiteerd. De Nederlandse overheid zou derhalve - aangezien zij geen kredieten aan de Engelse DAF-bedrijven heeft verstrekt - niet van de hogere prijs hebben kunnen profiteren.

V

Bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag noemde de Commissie de volgende overheidsinterventies van de Nederlandse regering ten behoeve van DAF, die om de volgende redenen een nader onderzoek overeenkomstig artikel 92 van het EG-Verdrag noodzakelijk maken:

- Het is mogelijk dat de niet-aangemelde nieuwe en herziene ontwikkelingskredieten (TOK) die werden toegekend aan het voormalige DAF, waarvan nog 35,6 miljoen Fl. uitstond, alsmede de herziening van eerder verstrekte ontwikkelingskredieten, waarvan het effect nog niet kon worden gekwantificeerd, moeten worden aangemerkt als onrechtmatig verleende staatssteun en onverenigbaar zijn met de bepalingen van de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie. Dit geldt eveneens voor de onderzoeksubsidie van 1,55 miljoen Fl.

- Zelfs toen duidelijk was dat het voormalige DAF zich in ernstige financiële moeilijkheden bevond, liet de Nederlandse regering na haar belangen in de onderneming zeker te stellen door voldoende onderpand te eisen alvorens oude financiële regelingen te herzien. Het uitstellen van de afbetaling van 2,5 miljoen Fl. van een eerdere NIB-lening, die de Nederlandse regering niet van het voormalige DAF kon terugvorderen, moet derhalve wellicht worden aangemerkt als staatssteun.

- Aangezien het overbruggingskrediet op het moment van verstrekking niet in verhouding stond tot het belang van de Nederlandse regering in het voormalige DAF als aandeelhouder of zekergestelde crediteur, moet het tot dusver niet terugbetaalde bedrag van 7,5 miljoen Fl. wellicht worden aangemerkt als staatssteun.

- De verkoop van de activa van het voormalige DAF aan de nieuwe onderneming en de rol van de autoriteiten kan de nieuwe onderneming een financieel voordeel hebben opgeleverd in de vorm van een lagere overnameprijs van deze activa, met inbegrip van nieuwe technologie en geen grote voorraad onverkochte vrachtwagens. Het is mogelijk dat een hogere prijs was verkregen wanneer geïnteresseerden met elkaar hadden moeten concurreren. Dit heeft een nieuwe rechtspersoon, in feite dezelfde onderneming als voorheen, in staat gesteld haar werkzaamheden voort te zetten zonder de last van het verleden.

- De voorwaarden van de overheidsparticipatie in het risicodragende kapitaal van de nieuwe onderneming (155 miljoen Fl. in het aandelenkapitaal en 45 miljoen Fl. aan risicodragende leningen door de Nederlandse regering) dienen getoetst te worden aan het beginsel van een investeerder tegen marktvoorwaarden en vergeleken te worden met de voorwaarden waartegen particuliere geldschieters in de nieuwe onderneming participeerden. Voor zover deze maatregelen elementen van de staatssteun aan de nieuwe onderneming bevatten, dient het bedrijfsplan te worden getoetst aan de bepalingen betreffende herstructureringssteun van de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie.

Na een uitvoerig onderzoek van de in de loop van deze procedure ontvangen informatie evenals van de informatie die tijdens de procedure met betrekking tot de door de Belgische autoriteiten aan DAF verleende steun werd ontvangen, is het definitieve standpunt van de Commissie met betrekking tot de herziening van de eerste TOK-lening (NTG-TOK) in 1990 als volgt:

- Ondanks het feit dat de oorspronkelijke lening in 1983 was toegekend op basis van een goedgekeurde steunregeling, had de herziening van deze lening in 1990, toen de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie van kracht was, moeten worden aangemeld. Rond dezelfde tijd behandelde de Commissie een aanmelding betreffende zaak C 3/92 (ontwikkelingskredieten die door de Nederlandse overheid en Volvo Car Corp. waren verleend aan Volvo Car BV) welke ook een wijziging van de afbetalingsvoorwaarden betrof. De Nederlandse regering moet derhalve hebben geweten dat de herziening had moeten worden aangemeld. Bovendien konden zij geen enkele andere TOK-lening noemen waarbij een dergelijke herziening had plaatsgevonden. Tegen deze achtergrond kon althans worden vermoed dat een dergelijke herziening staatssteunelementen bevatte (2).

- De herziening bevatte inderdaad aanvullende staatssteun omdat hierin werd bepaald dat terugbetaling uitsluitend nodig was in jaren waarin winst werd gemaakt, en dit op een moment dat de onderneming hevige verliezen leed, en de herziening de onderneming extra financiële steun verschafte. De Commissie schatte dit financiële voordeel op 10 742 000 Fl. op de datum van de surséance (2 februari 1993) waarbij zij uitging van een vrij optimistisch scenario van drie jaar van verliezen in de periode van 1993 tot en met 2002 en voldoende winst in alle overige jaren om de noodzakelijke termijnen af te betalen. Bij deze berekening is het rentevoordeel dat DAF NV genoot tussen de toekenning van de steun en de surséance van betaling in aanmerking genomen, waarbij de referentiekoers is gebruikt op grond waarvan het netto-subsidie-equivalent voor regionale steun in Nederland wordt berekend. Volgens dit herziene terugbetalingsschema zou de lening in het jaar 2002 volledig zijn afbetaald in plaats van in 1998.

- Door de herziening was het tevens mogelijk de verschuldigde termijnen voor 1989, die op 1 oktober 1990 moesten zijn voldaan, om te zetten in een lening tegen 8 % waarvan de aflossing in januari 1993 opnieuw werd uitgesteld. Hierdoor werd het steunbedrag bij de herziening verhoogd met een bedrag van 6 979 000 Fl.

- De NTG-TOK-lening was toegekend voor de ontwikkeling van een nieuwe serie zware vrachtwagens (F95). Ook al betoogde de Nederlandse regering dat een gedeelte van de TOK-lening was gebruikt voor de ontwikkeling van een andere serie vrachtwagens, F80, welke mislukte en had kunnen worden kwijtgescholden, is het toch stricto sensu volgens de TOK-regels normaal om te eisen dat de onderneming de gehele lening afbetaalt met de omzet van de F95, in aanmerking genomen dat in de steunovereenkomst niet nadrukkelijk was bepaald dat het project de ontwikkeling van twee vrachtwagens beoogde. De terugbetaling kon derhalve rechtmatig worden gebaseerd op de opbrengst van de vrachtwagen die door het gesteunde project was ontwikkeld.

- De Nederlandse regering eiste geen zekerheden hoewel zij, als aandeelhouder van de onderneming, op de hoogte was van de financiële situatie. Hoewel de Commissie erkent dat dit een uitzonderlijke maatregel was, is zij er tevens van overtuigd dat de overeengekomen herziening uitzonderlijk is aangezien de Nederlandse autoriteiten geen enkel ander voorbeeld konden geven in de lange geschiedenis van TOK-leningen waarbij van een soortgelijke herziening sprake was.

Wat de laatste TOK-lening betreft (NML-TOK) die in 1991 werd toegekend en in 1992 met een tweede tranche werd verhoogd, is de Commissie van oordeel dat:

- Door middel van deze TOK-lening onwettige steun was toegekend aangezien deze niet was aangemeld. De TOK-lening stelde de onderneming in staat haar modellenreeks te vernieuwen op een moment dat het niet mogelijk zou zijn geweest deze uitgaven volledig uit eigen middelen of externe bronnen te financieren.

- TOK-leningen vormen goedgekeurde steunregelingen die niet alleen staatssteun bevatten bij mislukking doch ook in geval van succes omdat zij worden toegekend tegen een rentevoet die lager is dan te marktrente en omdat de rente bij het vermogen wordt geteld zonder dat een samengestelde rente in rekening wordt gebracht. De Commissie schat de steun die op de datum van de surséance was toegekend op 35 990 000 Fl., waarvan 33 489 000 Fl. hoofdsom en 2 501 000 Fl. rente. Hierbij is het rentevoordeel begrepen dat de onderneming genoot tussen de toekenning van de steun en de surséance, waarbij de referentiekoers is gebruikt op grond waarvan het netto-subsidie-equivalent voor regionale steun in Nederland wordt berekend. Aangezien de Nederlandse overheid slechts een terugbetaling van de failliete onderneming DAF NV eist van 35 597 000 Fl. blijft een bedrag van 393 000 Fl. over dat het bovengenoemd extra steunelement van de lening vormt.

- De toekenning van een nieuwe TOK-lening in 1991 was in economisch opzicht niet gerechtvaardigd omdat DAF reeds problemen had met de afbetaling van de eerste TOK-lening. De afbetaling van de vroegere lening moest plaatsvinden in de jaren dat de onderneming rendabel was; de terugbetaling van een nieuwe TOK-lening zou noodzakelijkerwijze die rentabiliteit in de toekomst aantasten, en daarbij de aflossing van de oude lening in gevaar brengen.

- Wat de verhoging van de NML-TOK-lening van juli 1992 betreft, deze was nog meer aanvechtbaar aangezien zij toegekend was toen de onderneming reeds in ernstige financiële moeilijkheden verkeerde; zij ging een half jaar later in surséance.

Ten aanzien van de onderzoeksubsidie van 1,55 miljoen Fl., dit bedrag was uitgekeerd als een voorschot op steun, buiten enige goedgekeurde regeling om, welke ter goedkeuring bij de Commissie aangemeld. Als zodanig vormt deze subsidie onmiskenbaar staatssteun omdat zij de onderneming van een gedeelte van haar normale O & O-uitgaven ontsloeg.

Was het uitstel door de NIB van de eerste afbetalingstermijn van 2,5 miljoen Fl. van een lening van 30 miljoen Fl. betreft deelt de Commissie het standpunt van de Nederlandse autoriteiten dat de Nederlandse Staat niet anders handelde dan andere niet-zekergestelde crediteuren van DAF NV. Deze termijn van een overheidslening die niet door DAF NV werd afbetaald alvorens het bedrijf in surséance ging vormt derhalve geen staatssteun.

Met betrekking tot het uitstaande bedrag van het overbruggingskrediet van 7,5 miljoen Fl. dat door de Nederlandse overheid was gegarandeerd heeft de Commissie van de Nederlandse autoriteiten een bevestiging ontvangen dat de gehele som van de lening met inbegrip van rente inmiddels is terugbetaald. Deze niet-aangemelde staatssteun speelt derhalve geen rol meer.

Ten aanzien van de overheidsparticipatie van 155 miljoen Fl., dit is 41,78 % van het aandeelhouderskapitaal van de nieuwe onderneming, kan de hypothese die bij de inleiding van de procedure is vermeld, namelijk dat de overheidsparticipatie staatsteun kan vormen, volgens het oordeel van de Commissie niet worden gestaafd. Gezien het feit dat de overheid kapitaal verschafte onder dezelfde voorwaarden als de particuliere aandeelhouders, wier deelneming een werkelijke economische betekenis heeft, en dat uit onderzoek van het bedrijfsplan is gebleken dat een redelijke opbrengst van het aandeelhouderskapitaal kan worden verwacht, moet worden geconcludeerd dat deze deelneming strookt met het beginsel van de marktinvesteerder (3). Zij bevat derhalve geen elementen van staatssteun.

Wat de verkoop van de activa van de voormalige DAF-onderneming aan de nieuwe onderneming betreft en de rol die de overheid hierin heeft gespeeld, is de Commissie van oordeel dat, aangezien de mondelinge overeenkomst van 20 februari 1993 voor alle betrokken partijen bindend was, de Nederlandse overheid zich niet éénzijdig uit die overeenkomst had kunnen terugtrekken, ook indien hem achteraf een mogelijk aantrekkelijker bod ter ore was gekomen. Bovendien hebben de juridische adviseurs van de Nederlandse overheid en de curatoren aangetoond dat niet de Nederlandse overheid als niet-zekergestelde crediteur van DAF NV, maar veeleer de crediteuren van de Engelse dochterondernemingen van DAF van een hogere verkoopprijs dan die welke door DAF Trucks NV is betaald, zouden hebben geprofiteerd. Derhalve kan worden geconcludeerd dat de overheid zich als crediteur van DAF NV bij de faillissementsprocedures als particuliere investeerder heeft gedragen.

Met nadruk zij vermeld dat de curatoren van DAF volgens het Nederlandse recht onafhankelijk moeten optreden, hetgeen betekent dat de overheid hun geen instructies kan geven. Hoewel vanuit een economisch standpunt kan worden gesteld dat DAF Trucks NV een financieel voordeel behaalde in de vorm van een lagere aankoopprijs van de activa dan mogelijk zou zijn geweest indien er vrije concurrentie was geweest, zijn de curatoren niet verplicht om een dergelijke biedingsprocedure te organiseren. Wanneer tevens rekening wordt gehouden met de informatie die hun ter beschikking stond en met de druk die de verschaffers van het overbruggingskrediet op hen uitoefenden, dan kan in alle redelijkheid worden geconcludeerd dat de curatoren de wettelijke voorschriften in acht hebben genomen. Tenslotte werd bevestigd dat de twee ondernemingen (DAF NV en DAF Trucks NV) in juridisch opzicht verschillende entiteiten zijn die volledig onafhankelijk van elkaar zijn.

Wat de drie resterende elementen van staatssteun aan DAF NV betreft die in het voorafgaande worden genoemd moet worden geconcludeerd dat zij vallen onder de bepalingen van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst omdat er een zeer intensief intracommunautair handelsverkeer is op de Europese markten voor bedrijfsvoertuigen en vrachtwagens waaraan DAF NV actief deelnam aangezien het bedrijf in 1992, zijn laatste jaar, respectievelijk 2,7 % en 8 % van deze markten in bezit had.

VI

Door de bovengenoemde, resterende twee gevallen van steunverlening bij de verstrekking van twee verschillende TOK-leningen niet aan te melden en door een voorschot van 1,55 miljoen Fl. te verlenen op een aangemelde onderzoekslening voordat deze door de Commissie was goedgekeurd, hetgeen allemaal vóór het faillissement van DAF NV plaatsvond, heeft de Nederlandse regering inbreuk gemaakt op artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag. Aangezien de Nederlandse regering de steunmaatregelen niet vooraf ter kennis heeft gebracht, kon de Commissie niet van tevoren haar opmerkingen over de maatregelen kenbaar maken. Aangezien de steun derhalve in strijd met artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag is verleend, is deze onrechtmatig.

VII

In artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag is het principe vervat dat, behalve wanneer deze op andere gronden kunnen worden toegestaan, steunmaatregelen die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt. In artikel 92, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag worden evenwel de gevallen aangegeven waarin dergelijke steun is of kan worden toegestaan.

In artikel 92, lid 2, van het EG-Verdrag worden bepaalde soorten steun genoemd die verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Vanwege de aard, de plaats van toekenning en het doel van de onderhavige steun, is dit niet van toepassing.

In artikel 92, lid 3, van het EG-Verdrag worden steunmaatregelen genoemd die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen zijn. De verenigbaarheid moet vanuit communautair perspectief en niet vanuit het zicht van één enkele Lid-Staat worden beoordeeld. Om de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen en rekening houdend met de beginselen van artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag, moeten de afwijkingen van het beginsel van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag die zijn aangegeven in artikel 92, lid 3, van het EG-Verdrag zorgvuldig worden geïnterpreteerd bij de beoordeling van een steunregeling of individuele gevallen van steunverlening.

In het bijzonder heeft de Commissie voor de automobielindustrie een communautaire kaderregeling aangenomen waarin de criteria zijn vastgelegd voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van staatssteun aan deze bedrijfstak, waarbij de speelruimte voor de toepassing van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag wordt beperkt.

Zoals hierboven en bij de inleiding van de procedure is uiteengezet, is de Commissie ervan overtuigd dat beide steunmaatregelen moesten worden aangemeld uit hoofde van de kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie die ten tijde van de toekenning van de steun van toepassing was (1990, 1991, 1992). De Commissie moet derhalve beoordelen of deze steunmaatregelen verenigbaar waren met de criteria van deze kaderregeling.

Hoewel Zuidoost-Brabant, waar de Nederlandse DAF-fabriek is gevestigd, onlangs door de Commissie is aangemerkt als een gebied dat onder doelstelling 2 valt, was het ten tijde van de toekenning van de steun (1990, 1991, 1992) geen regionale steunzone in de zin van artikel 92, lid 3, onder a) of onder c), van het EG-Verdrag, en evenmin kan worden gesteld dat deze steunmaatregelen regionale doelstellingen dienden.

Met betrekking tot het voorschot van 1,55 miljoen Fl. op aangemelde maar niet goedgekeurde O & O-steun zij opgemerkt dat het de Commissie gebleken is dat DAF NV vóór de surséance van betaling, 18,3 miljoen Fl. heeft uitgegeven voor het zogenaamde Volem-project (versnelde ontwikkeling van lage-emissiemotoren), dat volgens haar motordeskundige voldoende elementen van preconcurrentieel onderzoek omvat om het peil van de feitelijk uitgekeerde steun te rechtvaardigen. Het gaat hierbij met name om het onderzoek naar luchtstromen in de motor aan de hand van mathematische computermodellen met visuele weergave van de luchtstroming. Deze steun is derhalve in overeenstemming met de richtsnoeren voor de beoordeling van O & O-steun van de kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie en voldoet daarmee aan de voorwaarden voor de toepassing van de afwijking die in artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag is voorzien.

Ten aanzien van de herziening van de NTG-TOK-lening zijn alleen de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van de kaderregeling relevant, aangezien voor de goedgekeurde TOK-steunregeling al het steunmaximum was toegekend; een verhoging van de steunintensiteit kan derhalve niet noodzakelijk worden geacht voor de verwezenlijking van de oorspronkelijke doelstelling van de steun.

De herziening van de TOK-lening in december 1990, als gevolg waarvan DAF NV een deel van die lening niet hoefde af te betalen tijdens de moeilijke jaren 1990-1992 toen de geaccumuleerde geconsolideerde verliezen van de onderneming 880 miljoen Fl. bedroegen, bevat elementen van reddingssteun die alleen in uitzonderlijke omstandigheden konden worden goedgekeurd. Op grond van de richtsnoeren van de kaderregeling moet dergelijke steun "gekoppeld worden aan een acceptabel herstructureringsplan en alleen worden toegekend indien kan worden aangetoond dat het communautaire belang het beste is gediend indien men een fabrikant in bedrijf houdt en zijn levensvatbaarheid herstelt. Men zal erop moeten toezien dat de steun een begunstigde niet de gelegenheid geeft zijn marktaandeel uit te breiden ten koste van zijn concurrenten die geen steun ontvangen. In gevallen waarin bepaalde vennootschappen nog overcapaciteit hebben, bij voorbeeld in de bedrijfsvoertuigensector, kan de Commissie capaciteitsverminderingen verlangen teneinde tot de gezondmaking van de sector in zijn geheel bij te dragen." Hoewel DAF NV destijds met een overcapaciteit te kampen had, werd er geen herstructureringsplan met een vermindering van de overcapaciteit ontwikkeld en uitgevoerd. Pas eind 1992, toen de financiële situatie dusdanig was verslechterd dat de bank dreigde de kredietkraan dicht te draaien, stelde DAF NV een radicaal herstructureringsplan op dat in de afstoting van een deel van haar overcapaciteit voorzag. Dit plan is nooit ten uitvoer gebracht omdat de onderneming in februari 1993 in surséance van betaling ging omdat zij de financiering van een dergelijk plan niet rond kon krijgen.

Voor de toekenning van de NML-TOK-lening zijn verschillende bepalingen van de kaderregeling relevant. Onder het hoofd "steun voor onderzoek en ontwikkeling" wordt in de kaderregeling bepaald dat "de Commissie bij haar positieve standpunt ten aanzien van voor-concurrentiële O & O blijft. Zij zal er echter tegelijkertijd conform haar kader inzake staatssteun aan onderzoek en ontwikkeling (1) voor zorgen dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen echte research en ontwikkeling en de invoering van nieuwe technologieën die samenhangen met produktie-investeringen (modernisering).(1) PB nr. C 83 van 11. 4. 1986, blz. 2." Onder het hoofd "investeringssteun voor de innovatie, modernisering of rationalisatie" wordt het volgende bepaald: "in de samenhang van een echte interne markt voor motorvoertuigen zal de concurrentie tussen de fabrikanten nog scherper worden en de werking van steunverlening de concurrentie nog sterker vervalsen. De Commissie wil daarom een streng standpunt innemen ten aanzien van steun aan modernisering en innovatie. Deze activiteiten moeten worden geëntameerd door de vennootschappen zelf en als regel uit hun eigen middelen, dan wel via commerciële leningen als onderdeel van hun normale vennootschapsoperatie op een concurrerende markt, worden gefinancierd.". . . . "Voorgenomen steun aan innovatie zal worden onderzocht om na te gaan of hij werkelijk verband houdt met de invoering van echte innoverende produkten of werkwijzen op communautair niveau." Onder "steun aan het milieu en energiebesparing" wordt het volgende bepaald: "de ontwikkeling van voertuigen die minder milieuverontreinigend zijn en meer energie besparen is een eis die, gedeeltelijk uit hoofde van de communautaire wetgeving, steeds aan de industrie wordt gesteld, en dus uit de eigen middelen van de vennootschap moet worden bekostigd.".

Uitgaande van het advies van haar deskundige op het gebied van de automobielindustrie stelt de Commissie zich op het standpunt dat de door de TOK-lening gesubsidieerde activiteiten geen preconcurrentieel onderzoek vormen dat hetzij als basisonderzoek hetzij als toegepast onderzoek kan worden aangemerkt. Het gesteunde project betrof het laatste ontwikkelingsstadium van nieuwe modellen van middelgrote vrachtwagens en de technische kosten die gemaakt moeten worden voor de vervaardiging op industriële schaal van deze modellen. Het gaat hier derhalve om de fasen ontwikkeling en voorbereiding van de industriële produktie van de O & O-cyclus. De gesteunde werkzaamheden vonden plaats tussen januari 1991 en juli 1992, d.w.z. kort voordat de DAF 75- en 85-serie op de markt werden gebracht (najaar 1992). Al het preconcurrentieel onderzoek dat wordt beschreven in een deel van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte documentatie, moet in de vroege stadia van het project hebben plaatsgevonden (1988-1990), die niet werden gefinancierd uit de TOK-lening of deel uitmaakten van het VOLEM-project dat afzonderlijk is aangemeld voor O & O-steun (zie hierboven).

Na analyse van het door de Nederlandse autoriteiten verstrekte materiaal en in het bijzonder na bestudering van de vergelijkende tests van deze modellenserie met concurrerende modellen, is de door de Commissie geraadpleegde deskundige eveneens van mening dat de nieuwe serie geen innovatie inhoudt noch wat betreft het concept achter het ontwerp noch qua prestaties op het vlak van brandstofverbruik, gebruikskosten, output, geluidsemissies of uitstoot van uitlaatgassen. Die houdt geen enkel negatief oordeel in over de verdiensten van de produkten die bij marktonderzoeken stelselmatig worden ingedeeld bij de beste in het marktsegment van middelzware auto's in Europa.

Zoals in de kaderregeling wordt bepaald is het een eerste vereiste voor een vrachtwagenproducent, teneinde concurrerend te blijven op de Europese vrachtwagenmarkt, om nieuwe modellen te ontwerpen die minder verontreinigen en zuiniger in het brandstofverbruik zijn dan hun voorgangers. Voor dergelijke normale bedrijfsactiviteiten dient in principe geen steun te worden verleend.

Bijgevolg is voor laatstgenoemde twee steunmaatregelen niet voldaan aan de voorwaarden die moeten worden vervuld om in aanmerking te komen voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, zoals vastgelegd in de Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie.

In het licht van al het voorgaande zijn de twee voornoemde steunmaatregelen ten gunste van DAF niet alleen onrechtmatig omdat de Nederlandse regering niet aan haar verplichtingen ex artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag heeft voldaan, maar tevens onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt omdat zij niet beantwoorden aan de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor de afwijkingen die in artikel 92 van het EG-Verdrag zijn vermeld. Zij zijn dan ook onverenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst.

VIII

Zoals bij de inleiding van de procedure werd uiteengezet zou de Commissie nagaan, indien uit de beoordeling van de zaak zou blijken dat onrechtmatig verleende en onverenigbare staatssteun aan de oude DAF-onderneming niet kan worden teruggevorderd van de geliquideerde onderneming of deze steun kan worden terugbetaald door de nieuwe DAF-onderneming, DAF Truck NV.

Gezien de eerdere conclusie dat DAF NV en DAF Trucks NV juridisch gezien volledig verschillende ondernemingen zijn en dat de activa van DAF NV overeenkomstig de Nederlandse faillissementsprocedure zijn verkocht, mag de Commissie deze steun niet van DAF Truck NV terugvorderen, zelfs wanneer later zou blijken dat deze niet (volledig) kan worden terugbetaald door de onderneming in liquidatie, DAF NV,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De toekenning van 1,55 miljoen Fl. door de Nederlandse regering als steun aan DAF NV voordat de Commissie haar goedkeuring had gehecht aan een aangemeld O & O-steunvoornemen, is onrechtmatig. De steun is evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en derhalve verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst.

Artikel 2

De twee steunmaatregelen die de Nederlandse regering in het kader van de TOK-regeling aan DAF NV heeft toegekend en die geraamd worden op respectievelijk 17 721 000 Fl. en 393 000 Fl. op het moment dat de onderneming in surséance van betaling ging, uitgaande van het referentietarief dat gebruikt wordt voor de berekening van het netto-subsidie-equivalent voor regionale steun in Nederland, zijn onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en derhalve onverenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst.

Artikel 3

De Nederlandse regering zal van DAF NV het steunbedrag vermeld in artikel 2 terugvorderen, waarin is begrepen de rente vanaf de datum van de toekenning ervan tegen het op die datum geldende percentage van het rentetarief dat wordt gebruikt voor de berekening van het netto-subsidie-equivalent van regionale steun in Nederland.

Artikel 4

De Nederlandse regering deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen zijn genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Nederland.

Gedaan te Brussel, 4 oktober 1995.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 31 van 2. 2. 1994, blz. 9.

(2) PB nr. C 318 van 24. 11. 1983, blz. 3.

(3) Mededeling van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen Lid-Staten en openbare bedrijven - PB nr. C 273 van 18. 10. 1991, blz. 2.