SPECIAAL VERSLAG Nr. 13/98 over de controle van het gebruik van risico-analysetechnieken bij douanecontroles en de inklaring van goederen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 375/02)

1. INLEIDING

1.1. De begroting van de Gemeenschap wordt ten dele gefinancierd uit de douanerechten en landbouwheffingen, de "traditionele eigen middelen". De begrotingsraming voor de traditionele eigen middelen in 1997 bedroeg 14,2 miljard ECU ofwel ongeveer 17,7 % van de totale begroting. De verantwoordelijkheid voor de inning van deze middelen ligt bij de lidstaten (1). De eerstelijns inning wordt verricht door de douanediensten van de 15 lidstaten. Naast de inning van de eigen middelen behoren tot de verantwoordelijkheden van deze douanediensten onder meer ook de tenuitvoerlegging van economische beleidsmaatregelen, de bescherming van de Gemeenschap tegen de import van verboden of gevaarlijke goederen en illegale verdovende middelen, het toezicht op de handel in bedreigde plant- en diersoorten ingevolge de Cites-overeenkomst (2) en de controle van exporten die krachtens het gemeenschappelijk landbouwbeleid lasten voor de begroting van de Gemeenschap meebrengen.

1.2. De voltooiing van de interne markt op 1 januari 1993 ging samen met de inwerkingtreding van het communautair douanewetboek, dat werd vastgesteld bij Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 (3). Dit wetboek en de bepalingen ter uitvoering daarvan (4) waren bedoeld ter consolidatie van de bestaande communautaire douanevoorschriften, die onder meer moeten garanderen dat de douanewetgeving in de hele Gemeenschap op uniforme wijze wordt toegepast. In deze regelgeving en latere wijzigingen daarop, die moeten zorgen voor een correcte toepassing van de douanewetgeving, wordt specifiek beschreven welke controles de douaneautoriteiten moeten verrichten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

1.3. Wie de rol van de douanediensten van de Europese Unie in het juiste perspectief wil zien, moet begrijpen onder welke omstandigheden zij hun functie dienen uit te oefenen. Hun werk wordt beheerst door communautaire verordeningen die in elke lidstaat worden geschraagd door nationale wetten en instructies. Zij moeten jaarlijks ongeveer 30 miljoen invoeraangiften behandelen, een even groot aantal uitvoeraangiften en een 20 miljoen verrichtingen in communautair douanevervoer. Zij passen de gecombineerde Taric-nomenclatuur (5) toe, die meer dan 30 000 tariefposten bevat; bij vele van die posten gelden dan nog een aantal verschillende rechtenpercentages, afhankelijk van het land van oorsprong van het product. De douanewetgeving die geldt voor specifieke goederen wordt constant bijgewerkt door wijziging van de rechten- en heffingspercentages en door oplegging van anti-dumpingrechten en tariefquota. In combinatie met het streven van handelaars naar maximale winst volgt uit al deze elementen dat de tijdige inning van de juiste rechten en heffingen een risicofactor vormt.

2. DE BEHOEFTE AAN RISICO-ANALYSE

2.1. In het licht van deze werkomstandigheden en van de wens van alle lidstaten om de kosten van overheidsdiensten te verminderen, werd duidelijk dat er behoefte bestond aan maatregelen voor een doelmatiger douanecontrole met behoud van de doeltreffendheid van deze diensten bij de bescherming van de communautaire belangen.

2.2. Met dit doel en gelet op de op handen zijnde start van de interne markt op 1 januari 1993 verrichtte het Europees Instituut voor Bestuurskunde te Maastricht op verzoek van de Commissie een studie over "1992 and the organisation of Member States' and Community customs administrations". Het Comité douanezaken (6) erkende dat de aanbeveling in de studie, de werkmethoden van de douanediensten te verbeteren, nadere overweging verdiende. Een ad-hocgroep van deskundigen, die deze kwestie moest uitdiepen, concentreerde zich op het gebruik van risico-analyse bij de douanecontrole.

2.3. Op 23 november 1992 stemde de Ecofin-Raad in met het gebruik van risico-analyse om de financiële controles te oriënteren. Ecofin verzocht de Commissie uiterlijk eind 1993 maatregelen vast te stellen om in alle gecontroleerde sectoren het beginsel van gerichte risicocontroles in te voeren. Maar in het communautair douanewetboek en de uitvoeringsbepalingen daarbij wordt het gebruik van risico-analysetechnieken alleen voorgeschreven voor de controle van goederen die volgens vereenvoudigde douaneprocedures door de lucht of over zee worden geïmporteerd. Ook in de regels inzake de controle van landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald (7), wordt het gebruik van risico-analysetechnieken voorgeschreven ingeval minder dan 5 % wordt gecontroleerd.

2.4. Daarnaast is er één voorschrift dat de douane-autoriteiten verplicht risico-analysetechnieken te gebruiken om te bepalen hoe en waar zij hun controletaak zullen uitvoeren: Beschikking nr. 210/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap ("Douane 2000") (8). Aan de basis hiervan lag het proefproject "Douane 2000" dat werd gelanceerd in december 1993, toen de hoofden van de douaneadministraties in de lidstaten het voornemen kenbaar maakten de samenwerking tussen de douanediensten te verbeteren om controles en procedures in te voeren die op alle plaatsen aan de buitengrens van het douanegebied van de Gemeenschap even doeltreffend waren; in de beschikking wordt gesteld:

"Het actieprogramma wordt "programma Douane 2000" genoemd en wordt vastgesteld voor de periode van 1 januari 1996 tot en met 31 december 2000." (artikel 1, lid 2).

"De gemeenschappelijke doelstellingen bedoeld in artikel 1, lid 3, op basis waarvan de Commissie en de lidstaten bepaalde programma's en prioriteiten formuleren met het doel een gecoördineerd optreden vast te stellen en ten uitvoer te leggen om te verzekeren dat het douaneoptreden beantwoordt aan de behoeften van de interne markt van de Gemeenschap, beogen:

1. een toepassing van het Gemeenschapsrecht te verzekeren die op alle plaatsen van het douanegebied van de Gemeenschap gelijkwaardige resultaten waarborgt, om:

- . . .

- de, met name financiële, belangen van de Gemeenschap te beschermen" (artikel 4).

"De lidstaten en de Commissie, in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 4, punt 1:

. . .

4. passen voor de verwezenlijking van deze doelstellingen de werkmethoden, de uitrustingen en materiële middelen aan om de doeltreffendheid van de controles te versterken; moedigen in het bijzonder de ontwikkeling aan van technieken voor doelgerichte controle, risico-analyse en controle achteraf en leggen waar nodig de aard van de controles vast teneinde tot gelijkwaardige resultaten te komen;" (artikel 5).

2.5. Toch zijn er verschillende communautaire stukken en uitspraken waarin wordt aanbevolen of aangespoord risico-analyse te gebruiken of de wens wordt geuit dat de douanediensten in de Gemeenschap "optreden alsof zij één waren". De belangrijkste daarvan zijn:

a) de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over een actieprogramma voor het douanevervoer in Europa (9);

b) de resolutie van de Raad van 23 november 1995 betreffende automatisering van de gegevensverwerking bij de regelingen voor douanevervoer (10);

c) Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (11);

d) de resolutie van de Raad van 25 oktober 1996 over de vereenvoudiging en rationalisatie van de douanewetgeving en -procedures van de Gemeenschap (12);

e) de antwoorden van de Commissie op de opmerkingen van de Kamer in haar jaarverslagen over 1993 en 1996 (13);

f) de resolutie van het Europees Parlement van 25 oktober 1995 (14);

g) het tweede verslag van de Commissie over de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen van 8 december 1997 (15);

h) de resolutie van de Raad van 18 december 1997 houdende vaststelling van de prioriteiten bij de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken gedurende de periode van 1 januari 1998 tot en met de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (16).

2.6. In alle in paragraaf 2.5 vermelde teksten wordt gewezen op de noodzaak hedendaagse douanetechnieken en meer doeltreffende werkmethoden toe te passen, zoals informatietechnologie, risico-analyse en gerichte controle met behulp van risicoprofielen, een gemeenschappelijk en gecoördineerd beleid inzake risicobeheer (bijvoorbeeld geharmoniseerde kwalitatieve en kwantitatieve controles volgens risicograad), alsmede geavanceerde controlesystemen. De instellingen dringen erop aan dat de nationale douanediensten optreden alsof zij één waren. De lidstaten wordt verzocht nauw samen te werken en hun inspanningen te coördineren om deze gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren. De Commissie constateert een gebrek aan homogeniteit in de controletechnieken van de verschillende lidstaten en spreekt de overtuiging uit dat deze situatie kan worden verholpen door de ontwikkeling van risico-analysemethoden. Zij hoopt in het kader van het programma Douane 2000 voor de hele Gemeenschap geldende "risicoprofielen" te kunnen opstellen. Voor sommige douaneregelingen zal zij de lidstaten verzoeken bij hun controles systematisch gebruik te maken van risico-analysemethoden.

3. WAT IS RISICO-ANALYSE?

3.1. Risico-analyse kan worden gedefinieerd als een systematisch besluitvormingsproces op basis van het gestructureerd verzamelen en analyseren van informatie en het gestructureerd omschrijven en analyseren van risico's om de te ondernemen acties te kunnen concentreren op de grootste risico's en om te kunnen beoordelen hoe doeltreffend die concentratie is voor het beperken of wegnemen van de risico's. Daarnaast is risico-analyse een manier om passende beheersinformatie te omschrijven en op een samenhangende en doorzichtige wijze te gebruiken, zodat het risico volledig wordt omschreven, gedocumenteerd en vastgesteld. Met dit systeem zouden de risico's tot een minimum moeten kunnen worden beperkt door de controle-inspanningen waaraan prioriteit is toegekend te coördineren. Het systeem zou ook gegevens over de doelmatigheid moeten bevatten zodat de voortgang kan worden gevolgd en een doeltreffend toezicht op het hele systeem mogelijk is.

3.2. Om te beantwoorden aan de doelstellingen van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de hoofden van de douaneadministraties (zie paragraaf 2.5) moet elk systeem voor risico-analyse berusten op bepaalde basisbeginselen:

a) het toepassingsgebied van de risico-analyse moet duidelijk zijn gedefinieerd als het douanegebied van de Europese Unie, dat een enkele markt vormt. Dit betekent dat de versnippering van de douanediensten in de Gemeenschap moet worden erkend en dat er maatregelen moeten worden getroffen om dit te compenseren door een deugdelijke coördinatie;

b) aangezien er binnen de interne markt vrij verkeer van goederen geldt, moeten de risico's voor de Gemeenschap als geheel en ook de louter plaatselijke risico's worden geïdentificeerd. De identificatie van risico's is zeer sterk afhankelijk van een vlotte uitwisseling van informatie en ander relevant materiaal tussen alle betrokken diensten;

c) de informatie over de geïdentificeerde risico's moet in de hele Gemeenschap toegankelijk zijn, zodat een degelijke en gecoördineerde risico-analyse kan worden verricht. De resultaten van in de afzonderlijke lidstaten verrichte analyses moeten met alle andere lidstaten worden gedeeld en het desbetreffende werk moet worden gecoördineerd om onnodig dubbel werk en verlies van waardevolle middelen te voorkomen;

d) de onderlinge prioriteit van de geïdentificeerde risico's moet worden vastgesteld zodat deze risico's op alle plaatsen van het grondgebied uniform kunnen worden aangepakt en er voldoende middelen worden besteed aan de uitschakeling van de risico's die de grootste invloed hebben op de eigen middelen van de Gemeenschap;

e) ten slotte zou een gestructureerd systeem niet volledig zijn zonder een doeltreffend procédé van toezicht en beoordeling, dat zekerheid biedt dat alle gegevens terzake, waarop de veronderstellingen en de getroffen besluiten berusten, nauwkeurig, actueel en relevant zijn. Dat toezicht moet in een geest van samenwerking door alle douanediensten van de Gemeenschap worden uitgeoefend. De beoordeling moet op basis van informatieve feedback uit het procédé leiden tot de actualisering van de analyse en de toekenning van prioriteiten aan controlewerkzaamheden.

4. DE COÖRDINATIE VAN DE WERKZAAMHEDEN INZAKE RISICO-ANALYSE TOT OP HEDEN

4.1. De in paragraaf 2.2 bedoelde ad-hocgroep van deskundigen begon zijn werkzaamheden inzake het vraagstuk van de risico-analyse in maart 1991. Met de hulp van de diensten van de Commissie en met bijdragen uit de meeste lidstaten stelde deze groep richtlijnen voor risico-analyse op die in de hele Gemeenschap zouden worden gevolgd.

4.2. De groep legde in februari 1993 ontwerp-richtlijnen aan de Commissie voor. Voordat de richtlijnen waren voltooid, werd een aantal ontwerpen ter beschikking gesteld van de lidstaten, die werden aangemoedigd ze reeds in de ontwerpfase toe te passen. In oktober 1997 werden aan alle lidstaten niet-bindende richtlijnen toegezonden. De richtlijnen vormen de kern van een proefproject dat tot 31 december 2000 in zes lidstaten wordt uitgevoerd.

5. HET ONDERZOEK VAN DE KAMER

5.1. Het onderzoek van de Kamer was toegespitst op het gebruik van risico-analyse bij douanecontroles, met name bij de fysieke controle van goederen en de verificatie van invoeraangiften die gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Gemeenschap.

5.2. Hoewel een complete rechtsgrondslag voor het gebruik van risico-analyses ontbreekt, is de Commissie voorstander van het gebruik van risico-analyse bij de douanecontroles omdat het voor de nationale douaneadministraties "materieel onmogelijk is bij alle goederenzendingen . . . een fysieke of documentaire controle te verrichten" (17). Bovendien zijn het de handelaars en niet de goederen die frauderen en dus is het belangrijk, de risico-analyse op de handelaars te concentreren. De Kamer was van oordeel dat zes jaar na het begin van het risico-analyseprogramma en vier jaar na de instelling van de ene markt, diende te worden gecontroleerd, in hoeverre risico-analysetechnieken in de lidstaten werden toegepast.

5.3. Op basis van de in paragraaf 3.2 aangegeven componenten van een risico-analysesysteem was het onderzoek gericht op de in acht lidstaten gevolgde methodiek om de risico's voor de eigen middelen van de Gemeenschap te identificeren en deze daartegen te beschermen. Het onderzoek betrof ook de rol van de verschillende diensten binnen de Commissie op het vlak van controle en coördinatie. Voorts werd getracht het beheer en de doeltreffendheid van de toegepaste technieken, het gebruik van informatiebronnen en het bereik van de bestaande feedbacksystemen te evalueren. In de landen waar geen formele risico-analysetechnieken werden toegepast, werd bij het onderzoek getracht de doeltreffendheid van de alternatieve methoden ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te beoordelen.

5.4. In de acht bezochte lidstaten (België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) verzamelde de Kamer informatie over:

a) de nationale beleidslijnen en instructies inzake controle en de mate waarin gebruik wordt gemaakt van risico-analyse;

b) de rol welke de computersystemen van de nationale douane spelen bij de selectie van douane-aangiften voor speciaal onderzoek, inclusief de geschiktheid van de systemen om verrichtingen af te zonderen door middel van profieltests (filtering);

c) de informatiebronnen en de methodologie die worden gebruikt bij het verzamelen van gegevens over risico's;

d) de methodologie die wordt gehanteerd om de verstrekte risicogegevens te analyseren en middelen toe te wijzen ter compensatie van de grootste risico's; en

e) de bestaande systemen om details over de risico's door te geven aan het buitenpersoneel van de douane en om feedback te ontvangen over het gebruik van deze gegevens.

5.5. De Kamer controleerde de toepassing van de methodologie in een aantal douanekantoren van elke bezochte lidstaat.

5.6. De Kamer nam een steekproef van de mededelingen die de Commissie krachtens Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand (18) aan de lidstaten heeft doen uitgaan; zij wilde nagaan welk gebruik de lidstaten van deze mededelingen maken en in welke mate deze ter beschikking van het uitvoerend douanepersoneel worden gesteld.

6. BEVINDINGEN

6.1. De Kamer erkent dat een aantal lidstaten zich volledig inzetten voor en steun verlenen aan de pogingen om een in de hele Gemeenschap toe te passen methodologie voor risico-analyse bij de douanecontrole te ontwikkelen. De in dit verslag opgenomen bevindingen moeten steun bieden aan deze inspanningen.

Algemene bevindingen

6.2. In de meeste lidstaten wordt de noodzaak van het gebruik van risico-analysetechnieken erkend. Het uitvoerend personeel heeft redelijke toegang tot de informatie over risico's. Maar in de meeste gevallen wordt deze informatie niet zodanig geanalyseerd en gebruikt dat de middelen worden besteed aan de gebieden met het grootste risico.

6.3. Afgezien van de informatieverstrekking over ontdekte fraudegevallen krachtens de bepalingen over wederzijdse bijstand bestaan er geen gestructureerde communicatielijnen waarlangs de lidstaten en de Commissie informatie of ander materiaal over gemeenschappelijke risico's kunnen delen.

6.4. De informatie in het kader van de wederzijdse bijstand wordt door de lidstaten hoofdzakelijk gebruikt om douaneverrichtingen a posteriori te controleren. Zij wordt door de douanediensten slechts bij uitzondering gebruikt als bron van informatie over potentiële risico's bij actuele of toekomstige importen.

6.5. Hoewel in de richtlijnen van de Commissie formeel wordt erkend dat "mensen frauderen, goederen niet", is de risico-analyse momenteel bijna uitsluitend op risicogoederen gericht. Maar nergens in de lidstaten wordt een ernstige poging gedaan om de identificatie van risicogoederen te coördineren. Hoewel handelaars en douaneregelingen intrinsiek gevoeliger zijn voor risico's, wordt niet getracht de risico-analyse op handelaars of douaneregelingen te concentreren.

6.6. In de meeste lidstaten bestond de feedback uit financiële details over de bedragen die waren geïnd dankzij controles achteraf. In de meeste gevallen viel niet uit te maken of de controles die leidden tot de inning van bijkomende rechten waren verricht op grond van de risico-analyse en bevatten de door de inningscentra verstrekte gegevens geen bijzonderheden over de omstandigheden en specifieke risico's die leidden tot de inning van bijkomende rechten.

6.7. Het percentage fysieke controles en controles op stukken in de verschillende lidstaten loopt uiteen. In drie lidstaten worden directe douane-aangiften krachtens nationale voorschriften voor 100 % aan een controle op stukken onderworpen, terwijl in één der bezochte lidstaten geen statistische gegevens over controles op stukken beschikbaar waren. In de andere bezochte lidstaten varieerde het percentage van de controle op stukken van 17 tot 70 %. In een aantal lidstaten kon het percentage fysieke controles op rechtstreeks geïmporteerde goederen niet nauwkeurig worden vastgesteld. Volgens schattingen van de Kamer op de bezochte douanekantoren schommelt het percentage fysieke controles van 1,4 tot 10,3 %.

Specifieke bevindingen

6.8. Alle bezochte lidstaten beweren dat zij bij hun douanecontrole gebruik maken van risico-analysetechnieken en staven die bewering met nationale controleplannen of instructies. Maar de nadruk die zij leggen op de onderscheiden risicogebieden goederen, handelaars en douaneregelingen is verschillend. Dit verschil in nadruk wordt nog versterkt door verschillen in de mate van betrokkenheid op centraal niveau bij het risicobeheer.

6.9. In vier van de bezochte lidstaten berust de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van risico-analyses volledig bij de plaatselijke kantoren; in de andere is er een lokale en een centrale of regionale inbreng in de methodologie.

6.10. In de meeste lidstaten wordt het onderscheid tussen risico-identificatie (zie paragraaf 3.2 b)) en risico-analyse (zie paragraaf 3.2 c)) niet gemaakt. Dit gebrek aan duidelijkheid, dat zichtbaar is op het niveau van de centrale overheid, werkt door tot op het niveau van uitvoering doordat duidelijke nationale richtlijnen of opleiding ontbreken.

6.11. Slechts in twee lidstaten vond de Kamer bewijzen van een continue analyse van risico's in verband met de import van goederen in de Gemeenschap. In een andere lidstaat wordt wel beweerd dat het systeem werkt op basis van risico-analyse, maar konden daarvan geen bewijzen worden overgelegd. In nog drie andere lidstaten wordt de informatie betreffende risicogoederen wel ruim verspreid, hoofdzakelijk krachtens regelingen voor wederzijdse bijstand, maar er is niet echt voorzien in een analyse van de betrokken risico's om zeker te zijn dat de goederen met het grootste risico worden geselecteerd.

6.12. In drie van de bezochte lidstaten moeten alle douane-aangiften, behalve die welke volgens vereenvoudigde procedures zijn gedaan, een controle op stukken ondergaan voordat de importgoederen definitief worden ingeklaard. In één van deze staten wordt risico-analyse gebruikt om aangiften te selecteren voor fysieke controle en controle op stukken ten tijde van de inklaring. Andere aangiften worden onderworpen aan controles op stukken ex post.

6.13. Het feit zelf dat er voor 100 % controle wordt verricht in lidstaten die beweren dat zij bij hun controleprocedures risico-analyse toepassen doet twijfel rijzen over het vertrouwen van de verschillende douaneautoriteiten in de kwaliteit van de verrichte risico-analyse. Volgens de Commissie zou dit "het vlotte verloop van het legitieme handelsverkeer in het gedrang brengen en het personeel en de financiële middelen van de douaneadministraties te sterk belasten" (19).

Gebruik van filtersystemen

6.14. Het alternatief voor een controle van 100 % van aangiften is het gebruik van filtersystemen. Deze systemen berusten op de invoering van risicoprofielen of parameters en kunnen alleen bij geïnformatiseerde inklaring doeltreffend worden toegepast. In alle bezochte lidstaten bevatten de douanesystemen voor inklaring een soort filter waarmee kan worden bepaald of geselecteerde aangiften aan een fysieke controle of een controle op stukken zullen worden onderworpen. Maar in één lidstaat kan de informatie uit het systeem alleen worden gebruikt door de douanekantoren die zijn aangesloten op het geïnformatiseerde inklaringssysteem en zelfs dan is controle van de geselecteerde aangiften niet verplicht.

6.15. De in de lidstaten gebruikte filtersystemen verschillen alle qua doeltreffendheid, verfijndheid en betrouwbaarheid. Om de douane-aangiften te filteren worden profielen opgesteld van de verrichtingen die het meest risicogevoelig zijn en wordt het inklaringssysteem zo geprogrammeerd dat met de profielen overeenkomende verrichtingen worden afgezonderd. In twee lidstaten valt de opstelling van de profielen onder de verantwoordelijkheid van de centrale douaneadministratie en in vijf andere lidstaten kunnen plaatselijke douanekantoren profielen toevoegen die verband houden met lokaal vastgestelde risico's.

6.16. In één lidstaat bestaat wel de mogelijkheid centraal profielen op te stellen, maar wordt hiervan momenteel geen gebruik gemaakt om importen te selecteren voor fysieke controles. Controle op stukken is verplicht bij een douanewaarde van meer dan 12 500 ECU. Volgens dit criterium worden er zoveel aangiften geselecteerd dat criteria op grond van lokale risico's, voor zover zij bestaan, vrijwel onbruikbaar worden. Op sommige kantoren worden geen lokale criteria gehanteerd, op andere worden bij het beheer ervan de in paragraaf 3.2 genoemde beginselen toegepast. Als goederen worden ingeklaard op basis van handelsdocumenten (20) voordat zij in het computersysteem worden opgenomen, kan dit ertoe leiden dat de douane de volgens het systeem vereiste controles niet kan verrichten. Het controleproces kan daardoor onevenwichtig worden.

6.17. Volgens het systeem in een andere lidstaat mogen voor het opstellen van de profielen slechts drie van de acht geldige soorten parameters worden gebruikt. Door deze beperking worden ruime categorieën geselecteerd, met het gevolg dat zeer weinig nationale of centrale profielen worden gebruikt. Door dit systeem, dat een onderdeel voor registratie en inklaring bevat, kunnen gebruikers van de vereenvoudigde procedures in de lidstaat gemakkelijk een selectie volgens profiel omzeilen en kan elke gebruiker voorkomen dat hij aan een profiel voldoet door de goederen bij een ander dan zijn eigen douanekantoor in te klaren. Lokaal opgestelde profielen worden niet gecoördineerd, zodat een homogene controle in de douanekantoren niet mogelijk is.

6.18. Een derde lidstaat stelt op nationaal niveau profielen op die hoofdzakelijk zijn bedoeld om aangiften af te zonderen waarvoor douanecontrole verplicht is krachtens communautaire voorschriften. Alleen de lokale profielen worden geacht op risico-analyse te berusten. Er is weinig coördinatie van lokaal vastgestelde criteria, zodat aangiften met eenzelfde risico op verschillende douanekantoren ongelijk worden behandeld. Risico-analyse wordt niet toegepast bij de regelmatige herziening en bijwerking van lokaal opgestelde risicoprofielen.

6.19. In een andere lidstaat wordt het risicoprofielensysteem toegepast door een centrale dienst en is het vooral gericht op risico's in verband met kleinere onregelmatige importeurs. Voor de financiële controle van grotere handelaars wordt een "klantensysteem" toegepast. Door het gebruik van nationale profielen, die zelden leiden tot verplichte fysieke controles, kunnen de plaatselijke douanekantoren autonoom het niveau van de fysieke controles en controles op stukken bepalen volgens lokale risicofactoren.

6.20. In een systeem in weer een andere lidstaat, dat centraal wordt beheerd, wordt gebruik gemaakt van vooraf vastgestelde, wettelijke risicocriteria samen met een wiskundig algoritme (willekeurige factor) om aangiften te selecteren voor fysieke controle. Er wordt geen doorlopende risico-analyse toegepast om de gebruikte profielcriteria te actualiseren, want deze zijn wettelijk vastgelegd en algemeen van aard.

Willekeurige controles

6.21. In de richtlijnen van de Commissie wordt aanbevolen, in de algemene methodologie voor de risico-analyse willekeurige controles op te nemen als middel om nieuwe of voorheen nog onontdekte risico's op te sporen. Slechts in drie lidstaten waren sporen te vinden van een willekeurige selectie van aangiften voor controle. Het systeem in één lidstaat is van dien aard, dat het een zekere willekeur bij de selectie bevat. Het plaatselijk douanepersoneel van een andere lidstaat wordt niet aangemoedigd om willekeurige controles te verrichten.

6.22. Zelfs bij het strengste risico-analysesysteem bestaat het gevaar dat belangrijke nieuwe risicofactoren over het hoofd worden gezien of dat potentieel oneerlijke handelaars of tussenpersonen kennis krijgen van de toegepaste criteria. Het is dan ook van essentieel belang dat bij alle risico-analysesystemen de selectieprocedures een element van willekeur bevatten.

Doeltreffendheid van de filters

6.23. De doeltreffendheid van de filters is sterk afhankelijk van de kwaliteit van het voor de opstelling van de profielen verrichte analysewerk. Als de opgestelde profielen niet precies genoeg zijn omschreven, zullen aangiften worden geselecteerd die niet intrinsiek risico's inhouden, hetgeen afbreuk doet aan het oorspronkelijke oogmerk van het opstellen van de profielen. Met betrekking tot twee lidstaten werden voorbeelden daarvan gegeven in de paragrafen 6.15 en 6.16 hiervoor.

6.24. Voor een goede beoordeling van de doeltreffendheid van de filtering is het noodzakelijk dat kan worden uitgegaan van toereikende en relevante gegevens. Dit betekent dat informatie over de met behulp van de filters geselecteerde soorten aangiften, de resultaten van de daarop aansluitende controles (waarde en omstandigheden), alsmede een interpretatie van die informatie moeten worden teruggezonden naar de analysedienst zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij de opstelling van latere profielen.

6.25. In geen van de bezochte lidstaten was een behoorlijke feedback van de resultaten van het filteren aantoonbaar. In twee lidstaten heeft het plaatselijke douanepersoneel de bevoegdheid om nationaal opgestelde profielen opzij te zetten zonder dit te hoeven melden. Bijgevolg zijn de nationale gegevens en statistieken over de doeltreffendheid van de filters onbetrouwbaar.

6.26. Als het plaatselijke douanepersoneel controles verricht in verband met lokale risicofactoren bestaat er doorgaans geen formeel mechanisme om die factoren te registreren voor later lokaal of nationaal gebruik. In twee lidstaten is, naast het risico-analysesysteem, voorzien in de registratie van controles van lokaal geselecteerde aangiften. Ook de feedback van de resultaten van ernstige gevallen van fraude of onregelmatigheden is voorgeschreven.

6.27. In één douanekantoor van een lidstaat werd 22,5 Mio ECU aan bijkomende rechten ingevorderd betreffende te lage aangiften voor goederen die aanvankelijk, via het risico-analysesysteem, zonder controle waren ingeklaard. De overige 15 Mio ECU werd geheven op aangiften die door het systeem als risicovol waren geselecteerd. De Kamer is bezorgd over het feit dat een zo groot bedrag kon worden geïnd uit aangiften die aanvankelijk werden geacht weinig risico op te leveren.

6.28. In alle gevallen betekent het ontbreken van een degelijke feedback naar de centrale autoriteiten dat deze niet kunnen bevestigen dat de douanecontrole binnen hun eigen douanegebied werkelijk homogeen is, laat staan kunnen zorgen voor homogeniteit op het niveau van de Gemeenschap.

Percentage verrichte controles in het kader van de filtersystemen

6.29. Het was niet mogelijk een overzicht te krijgen van de percentages - in het algemeen, dan wel per handelaar of per risicoproduct - van de in alle bezochte lidstaten verrichte controles.

Vereenvoudigde procedures met een filtersysteem

6.30. Binnen de vereenvoudigde inklaringsprocedures is het moeilijk filtersystemen te gebruiken wanneer de douaneautoriteiten het recht van fysieke controle van goederen willen uitoefenen. In de eerste plaats laat de vereenvoudigde procedure met rechtstreekse input door de handelaar die gebruik maakt van elektronische gegevensuitwisseling de douaneautoriteiten slechts weinig tijd om aan te geven dat zij de goederen fysiek willen controleren voordat deze aan het douanetoezicht worden onttrokken. Volgens de procedure kunnen de douaneautoriteiten de verwijdering van goederen tegenhouden. In de praktijk ontstaan er logistieke problemen als op de uitvoerende douanebeambten druk wordt uitgeoefend om - vaak op afgelegen plaatsen - controle te verrichten. Voorts is het in het beste geval moeilijk, fysieke controles te verrichten op importen van handelaars die toestemming hebben om te werken met periodieke aangiften, dus met één globale maandelijkse aangifte van alle binnen de betrokken maand geïmporteerde goederen. De enige mogelijkheid tot controle van deze handelaars doet zich na de import voor.

6.31. In één lidstaat wordt in de sinds een aantal jaren geldende nationale instructies voorgeschreven risico-analyse toe te passen bij de controle van importen van grote handelaars die vereenvoudigde procedures volgen. De Kamer stelde echter vast dat importen dagelijks ad hoc voor controle ter plaatse worden geselecteerd, waarbij kennelijk geen gebruik wordt gemaakt van risico-analysetechnieken.

Sterke en zwakke elementen van de filtersystemen

6.32. In beginsel vormen filtersystemen de basis voor deugdelijke controles van de eigen middelen van de Gemeenschap. Dit is echter alleen het geval als ze samengaan met een passende analyse van de geïdentificeerde risico's en als de plaatselijke kantoren redelijk zelfstandig de resultaten van die systemen kunnen toetsen.

6.33. De doeltreffendheid en doelmatigheid van de filtersystemen in de lidstaten wordt beperkt door een aantal factoren, waaronder het ontbreken van gecoördineerde transnationale profielen, van een werkelijke risico-analyse op vele gebieden en van feedback over de controleresultaten, de tekortkomingen in bepaalde computersystemen en in sommige gevallen het gebrek aan inzicht in het oogmerk en de doelstellingen van een gerichte controle. In één geval constateerde de Kamer dat het risicoprofiel was toegepast op een aangifte waarbij het maximale heffingsbedrag was betaald en niet op aangiften waarin om toepassing van preferentiële tarieven werd verzocht.

6.34. Deze tekortkomingen kunnen ertoe leiden dat:

a) risicovolle goederen of handelaars niet worden geïdentificeerd wegens onvoldoende feedback;

b) echte risico's niet behoorlijk worden aangepakt omdat bij het filteren te algemene criteria, bijvoorbeeld een drempelwaarde (zie paragraaf 6.15), worden toegepast en dus te veel gevallen worden geselecteerd;

c) handelaars toevallig of opzettelijk de filtercontroles kunnen omzeilen doordat de computersystemen en -procedures te star zijn (zie paragraaf 6.16); en

d) gelijksoortige risico's niet coherent worden behandeld, niet alleen in het gehele douanegebied, maar ook binnen afzonderlijke lidstaten. Dit kan gebeuren als risicofactoren die van nationaal of zelfs communautair belang hadden moeten worden geacht, worden gebruikt als lokale profielen, zoals in de twee lidstaten waar tussen de douanekantoren geen coördinatie van de toegepaste risicocriteria bestaat.

Controles na import en risico-analyse

6.35. Een degelijke risicobeoordeling van de handelaars op nationaal niveau is uiterst belangrijk voor een doeltreffende controle van de eigen middelen van de Gemeenschap.

6.36. De controles die de Kamer de laatste jaren in alle lidstaten in het kader van de DAS verricht, tonen duidelijk aan dat een aanzienlijk deel van de eigen middelen wordt betaald door een klein aantal grote handelaars in alle lidstaten. Vele van deze handelaars doen maandelijks hun uitgestelde douane-aangiften volgens de regeling van de periodieke aangiften. In de richtlijnen van de Commissie wordt aanbevolen risico-analysetechnieken te gebruiken om handelaars te selecteren voor controle.

6.37. Alle bezochte lidstaten werken met controlebezoeken na de inklaring als aanvulling op de bij de import verrichte controle of als controle van handelaars die de vereenvoudigde procedures toepassen.

6.38. In één lidstaat berust het jaarlijkse controleplan van de dienst voor waardebepaling en controle van de boekhouding niet op een formele risico-analyse. Aan de nationale normen betreffende het controleniveau wordt niet voldaan.

6.39. Volgens het nationale controleplan van de douanedienst van één lidstaat moet risico-analyse worden toegepast bij de controle na import. Deze wordt verricht door een dienst voor nationale en regionale controle die daarbij let op vooraf gekozen financiële grenzen. Hoewel de handelaars voor de controle volgens de nationale programma's moeten worden geselecteerd door toepassing van risico-analysetechnieken, konden de in bepaalde onderzochte gevallen gevolgde criteria niet aan de Kamer worden voorgelegd. De Kamer stelde vast dat, wanneer volgens deze plannen verrichte controles na import te lage heffingsbetalingen aantonen, de controle volgens de bestaande procedures niet naar het heden toe mag worden uitgebreid; dat betekent dat binnen het volgende programma opnieuw moet worden gecontroleerd en kan ertoe leiden dat bijkomende heffingen niet bij de eerste gelegenheid worden vastgesteld.

6.40. In één lidstaat wordt de toestemming aan handelaars om vereenvoudigde procedures te volgen geacht te zijn gegeven na toepassing van risico-analyse op alle bekende fiscale informatie over de handelaars. Volgens de nationale instructies moet in elk geval jaarlijks een (financiële) controle ter plaatse worden verricht en zijn er buitengewone bezoeken mogelijk als dit noodzakelijk wordt geacht. Bij de selectie van de handelaars voor deze buitengewone bezoeken wordt formeel geen risico-analyse toegepast.

6.41. Volgens de controleplannen in één lidstaat moeten de handelaars voor de controle na import worden geselecteerd op basis van de potentiële ontvangstenderving. Een systeem op basis van kwantificatie van de ontvangsten die risico lopen is erop gericht zekerheid te geven dat "het verschil tussen wat er zou moeten gebeuren en wat er werkelijk gebeurt aanvaardbaar blijft". Het systeem, dat is toegespitst op de handelaars en douaneregelingen die het grootste risico inhouden, werd onlangs door de nationale controle-instantie onderzocht en wordt ten gevolge daarvan momenteel herzien. De aanmerkingen op het systeem waren: het risico wordt bijgesteld om een gewenst controleniveau te halen; het systeem is star; de evaluaties van het systeem zijn onvolledig en de controles ontoereikend; de opleiding en begeleiding binnen het systeem moeten een beter begrip van de controletechnieken en -beginselen opleveren; de toewijzing van de middelen is statisch en niet afgestemd op de risico's; concurrerende doelstellingen van de douaneadministratie kunnen afbreuk doen aan de doelstelling, zekerheid te geven.

6.42. In een andere lidstaat moeten in de douanecontroleplannen voor handelaars die periodiek aangifte doen formele risico-analyseprocedures worden opgenomen. In de meeste gevallen gebeurt dat ook, hoewel op een aantal bezochte kantoren enige inconsistenties werden geconstateerd.

6.43. In een andere lidstaat is risico-analyse volgens het nationale controleplan wel voorgeschreven bij de selectie van handelaars voor controle, maar waren er weinig sporen van een formele risico-analyse. Op de bezochte douanekantoren werd de plaatselijke kennis over de handelaars toegepast bij de selectie, maar op een informele manier.

6.44. In één lidstaat maken de douaneautoriteiten veel gebruik van een systeem van controle na import om de bestaande risico's op te vangen. Het systeem wordt gekenmerkt door een computergesteunde risicoselectie op basis van vooraf omschreven risicofactoren. Jaarlijks wordt er een plan van controles bij handelaars opgesteld. De Kamer constateerde echter dat de gegevens waarop de risico-analyse berust niet werden bijgewerkt en dat de verschillende douanedistricten voor de aanvankelijke risicobeoordeling van nieuwe handelaars uiteenlopende niveaus aanhouden. Wat de bij de controle bezochte districten betreft stelde de Kamer vast dat het geplande controleniveau niet werd gehaald en dat de resultaten van vroegere controles gewoonlijk niet werden gebruikt om de risicofactoren in de planning te actualiseren.

6.45. Het is niet duidelijk hoe de in de bezochte lidstaten gevolgde procedures om risicovolle handelaars in het jaarlijkse controleplan te selecteren de mogelijkheid bieden om handelaars te identificeren die wel veel douanetransacties verrichten, maar hun aangiften indienen bij verschillende douanekantoren in eigen land en in naburige lidstaten.

Nationale controleplannen

6.46. Om te kunnen komen tot een homogene aanpak van de douanecontrole in de hele Gemeenschap moeten er eerst consistente nationale controleplannen bestaan.

6.47. Hoewel alle lidstaten beschikken over nationale controleplannen, -strategieën of -instructies, waren er in slechts drie lidstaten aanwijzingen voor een formele nationale controleplanning. Niettemin bleek uit de controle van de Kamer dat de vastgestelde verscheidenheid van controlegebruiken is ontstaan doordat de plaatselijke of regionale bijdragen aan het planningsysteem op centraal niveau niet voldoende worden gecoördineerd.

Problemen bij de controle na import

6.48. De Kamer besprak de controle na import in de lidstaten reeds in haar verslag over het begrotingsjaar 1993. Daarin werd vermeld dat verscheidene lidstaten gebruik maken van risico-analyse om hun controleplannen vast te stellen.

6.49. De Kamer constateert dat vijf jaar later weinig voortgang is gemaakt met het gebruik van risico-analyse om risicohandelaars op te sporen. Zelfs in de lidstaten die het gebruik van risico-analyse formeel voorschrijven, blijkt uit de hiervoor vermelde bevindingen dat er op dit gebied een dringende behoefte bestaat aan een meer geformaliseerde oriëntatie.

6.50. In vele gevallen worden de risicocriteria zodanig aangepast dat zij overeenkomen met de vooraf bepaalde toewijzing van middelen. Zoals in de inleiding werd gezegd, zouden de risico's in een deugdelijk risico-analysesysteem moeten worden geïdentificeerd, beoordeeld en gerangschikt naar prioriteit voordat de middelen worden toegewezen.

Steekproef van douane-aangiften overeenkomend met mededelingen krachtens de overeenkomsten tot wederzijdse bijstand

6.51. In alle gevallen voeren de lidstaten achteraf een onderzoek uit naar de verrichtingen overeenkomend met de mededelingen en stellen zij zo nodig procedures in voor de invordering na inklaring. Wat betreft het gebruik van deze informatie als basis voor doorlopende risico-analyse zijn de bevindingen van de Kamer echter genuanceerder.

6.52. De mededelingen met informatie in het kader van de wederzijdse bijstand worden in drie lidstaten op grote schaal doorgegeven aan de douanekantoren. Maar in elk van deze lidstaten moeten de ambtenaren in deze kantoren vertrouwen op hun geheugen om de aangiften waarvoor de betrokken criteria gelden terug te vinden. In één systeem worden de aangiften onderworpen aan een controle op stukken en doordat het systeem een mechanisme voor willekeurige selectie bevat, loopt elke ingediende aangifte kans te worden geselecteerd voor fysieke controle.

6.53. In drie andere lidstaten wordt enige analyse verricht van de gegevens in de mededelingen om uit te maken of in het systeem voor de filtering van de aangiften nationale profielen moeten worden vastgelegd.

6.54. In een andere lidstaat wordt de informatie in het kader van de wederzijdse bijstand niet gebruikt voor de opstelling van nationale profielen. Er is een selectieve verspreiding van de informatie, maar niet op basis van risico-analyse.

6.55. Een van de bezochte lidstaten geeft alleen mededelingen in het kader van de wederzijdse bijstand door aan douanekantoren waar in het verleden gebrekkige verrichtingen zijn voorgekomen. Die informatie is dus niet beschikbaar voor latere risico-omschrijving in alle districten.

7. CONCLUSIE

7.1. De wens van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de hoofden van de douaneadministraties dat de douanediensten in de Gemeenschap optreden alsof zij één waren en via de coördinatie van hun acties en een doeltreffende, doelmatige en homogene toepassing van de regels van de Gemeenschap in het hele douanegebied van de Gemeenschap tot gelijkwaardige resultaten komen, is nog lang niet gerealiseerd (zie de paragrafen 6.2 en 6.6).

7.2. Ondanks de algemene bereidheid om het gebruik van risico-analyse bij de douanediensten te bevorderen, blijft een groot deel van het op lokaal niveau verrichte controlewerk vruchteloos door het gebrek aan coördinatie, vooral bij de omschrijving van de goederen en situaties die risico's inhouden (zie de paragrafen 6.4 en 6.14-6.19).

7.3. Er zijn voldoende aanwijzingen dat veel informatie over risico-onderwerpen aan het buitenpersoneel van de douanediensten wordt doorgegeven. Maar doordat een echt doeltreffende analyse van de relevantie en het mogelijke belang van die risico's voor de afzonderlijke grensposten ontbreekt, helpt deze grote hoeveelheid informatie niet om de beschikbare controlecapaciteit in betere banen te leiden (zie de paragrafen 6.9, 6.32 en 6.50).

7.4. Er zijn evenveel methodieken van risico-analyse als er voor dit onderzoek lidstaten werden bezocht. Hoewel men het eens is over de noodzaak van een methodologie voor risico-analyse en de richtlijnen van de Commissie goede aanwijzingen geven voor de tenuitvoerlegging ervan, wijzen de huidige tendensen op een ongecoördineerde en ongelijke toepassing van de communautaire wetgeving (zie de paragrafen 6.6, 6.33 d, 6.46 en 6.49).

7.5. Vijf jaar na de totstandkoming van de ene markt en zes jaar na de start van het Matthaeus-programma (21) zou een grotere cohesie tussen de opgezette opleidings- en uitwisselingsprogramma's mogen worden verwacht. Anderzijds zou de coördinatie tussen de lidstaten kunnen worden verbeterd als de douaneadministraties enigermate werden geïntegreerd door op communautair niveau gemeenschappelijke gespecialiseerde eenheden of diensten op te richten, bijvoorbeeld voor planning en controle (zie paragraaf 6.2).

7.6. Er valt nog veel werk te verrichten voordat in alle lidstaten een doelmatig, doeltreffend en homogeen risico-analysesysteem functioneert. De Commissie moet:

a) ervoor zorgen dat haar richtlijnen worden opgenomen in bindende voorschriften en zo zijn gestructureerd dat zij de Gemeenschap zo goed mogelijk beschermen. De communautaire wetgeving betreffende alle aspecten van de douanewerkzaamheden en -controle moet onverwijld worden aangepast in die zin dat het gebruik van op de risico's gebaseerde methodieken en gerichte controles verplicht wordt gesteld;

b) ervoor zorgen dat haar diensten voldoende middelen hebben voor een doeltreffende coördinatie van relevante analyses van alle gegevens die in alle lidstaten worden benut, met name op het gebied van risicodragende goederen en regelingen. Meer bepaald zou de Commissie zich bezig moeten houden met de coördinatie van de risico-analyse en de daarop aansluitende controleplannen ten aanzien van intracommunautaire transacties en in meer dan één lidstaat actieve handelaars;

c) maatregelen nemen om te voorkomen dat zij bij het voorstellen van ontwerpen voor nieuwe douanewetten de risico's verhoogt door ongeschikte (logge of onbeheerbare) voorschriften in te voeren. De Commissie moet ook zorgen voor een doorlopend en doeltreffend toezicht op de nationale wetgeving in de lidstaten die in sommige gevallen uitvoering geeft aan de communautaire voorschriften en aldus voorkomen dat de nationale wetgeving bijkomende risico's schept;

d) ervoor zorgen dat de werkzaamheden van haar controle- en toezichthoudende diensten worden gepland op basis van risico-analyse, zodat ze bijdragen tot het realiseren van gelijkwaardige controles van een aanvaardbaar niveau in alle lidstaten;

e) de nodige maatregelen treffen om de vele doeltreffende vernieuwende initiatieven in de lidstaten - de gecentraliseerde analyse van productrisico's, de analyse van risico's in regelingen, het gebruik van vrachtinformatie-eenheden, de willekeurige selectie op basis van risico-algoritmen - op te nemen in haar richtlijnen en voorschriften. Het is uiterst belangrijk dat de beste van deze vernieuwingen worden samengevoegd tot een algehele beschermende wal voor de eigen middelen van de Gemeenschap;

f) eisen dat het niveau van de in de lidstaten verrichte controles op stukken wordt geharmoniseerd. De Kamer stelde vast dat dit verschilde van 17 % in twee lidstaten tot 100 % in drie andere lidstaten. Bij een controleniveau van 100 % vormt risico-analyse uiteraard een onnodige verspilling van middelen en een bijkomende afleiding bij de uitvoering van de betrokken controles. Dit gaat dikwijls ten koste van de controles na import. Het belang van een harmonisatie van controles voor een gelijke verdeling van de controlelast over alle marktdeelnemers in de Unie moet worden benadrukt;

g) de lidstaten helpen om meer gestructureerde en wetenschappelijke risico-analysesystemen te ontwerpen door ervaring, opleiding en faciliteiten voor onderzoek en coördinatie te bieden.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 16 en 17 september 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9).

(2) Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende plant- en diersoorten (Cites).

(3) PB L 302 van 19.10.1992.

(4) Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1).

(5) Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1997 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB L 256 van 7.9.1987, blz. 1), laatstelijk gewijzigd (wat betreft bijlage I) bij Verordening (EG) nr. 2086/97 van de Commissie van 4 november 1997 (PB L 312 van 14.11.1997, blz. 1).

(6) Het Comité douanezaken bestaat uit de hoofden van de douaneadministraties in de lidstaten en de directeur-generaal van DG XXI.

(7) Verordening (EEG) nr. 386/90 van de Raad van 12 februari 1990 inzake de controle bij de uitvoer van landbouwproducten die in aanmerking komen voor restituties of andere bedragen (PB L 42 van 16.2.1990, blz. 6).

(8) PB L 33 van 4.2.1997, blz. 24.

(9) PB C 176 van 10.6.1997, blz. 3.

(10) PB C 327 van 7.12.1995, blz. 2.

(11) PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1.

(12) PB C 332 van 7.11.1996, blz. 1.

(13) PB C 327 van 24.11.1994, blz. 295 en PB C 348 van 18.11.1997, blz. 39.

(14) PB C 308 van 20.11.1995, blz. 57.

(15) COM(97) 673 def. van 11.12.1997.

(16) PB C 11 van 15.1.1998, blz. 1.

(17) Schriftelijke vraag E-0951/96 van Viviane Reding aan de Commissie - Problemen bij douanecontroles (PB C 322 van 28.10.1996, blz. 16).

(18) PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1.

(19) Schriftelijke vraag E-0951/96 van Viviane Reding aan de Commissie - Problemen bij douanecontroles (PB C 322 van 28.10.1996, blz. 16).

(20) Douanewetboek, artikel 76.

(21) Beschikking 91/341/EEG van de Raad van 20 juni 1991 tot vaststelling van een communautair actieprogramma voor de beroepsopleiding van douaneambtenaren (Matthaeus-programma) (PB L 187 van 13.7.1991, blz. 41).

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

1. INLEIDING

De opmerkingen van de Rekenkamer dragen bij tot een transparante situatie ten aanzien van de douanecontrole, maar zij gaan uit van een opvatting over het beheer van de douane-unie die vooruitloopt op de slotfase van de tenuitvoerlegging van het programma Douane 2000, en bovendien verderstrekkend is.

1.2. De lidstaten hebben algemeen gesproken inderdaad een controleverplichting, maar het is duidelijk dat hun de mogelijkheid is gegeven zelf te bepalen op welke wijze dat gebeurt, zowel in het algemeen als voor dit concrete geval.

Voor de wijze waarop de controle op de uitvoer van landbouwproducten moet worden uitgevoerd heeft de Raad voorschriften opgesteld. Hoewel het in dit geval gaat om douaneprocedures bij uitvoer, gelden voor de regelgeving in kwestie de voorschriften van het EOGFL. Voor de controlemethoden ten aanzien van de inning van invoerrechten zijn echter uitsluitend voor bananen regels vastgesteld.

Bij Verordening (EG) nr. 89/97 van de Commissie van 20 januari 1997 zijn in de uitvoeringsbepalingen van het douanewetboek een artikel 290 bis en een bijlage 38 ter ingevoegd, waarbij de controlemethoden voor het in het vrije verkeer brengen van bananen zijn vastgesteld. De omstandigheden die aan deze voorschriften ten grondslag lagen zijn echter van bijzondere aard; duidelijk onjuist is de interpretatie als zou uit de vaststelling ervan voortvloeien dat de lidstaten aanvaarden dat dit terrein voortaan horizontaal bij de communautaire regelgeving wordt geregeld.

1.3. Bij de beschikking inzake Douane 2000 zijn institutionele voorschriften vastgesteld voor het functioneren van de nationale douaneadministraties. Doel van die beschikking is het definiëren van een evenwicht tussen de taken van de communautaire instellingen en die van de lidstaten en het handhaven van dit evenwicht, met aanvaarding van een eenheid in het partnerschap. Een rapport over de tenuitvoerlegging en de effecten van het programma Douane 2000 zal de Commissie binnenkort aan het Europees Parlement en de Raad voorleggen.

2. DE BEHOEFTE AAN RISICOANALYSE

2.3. De Ecofin-Raad heeft in 1992 gewezen op het belang van de risicoanalysemethoden voor de financiële controle, maar ten aanzien van de douane zijn de voorschriften vastgesteld in 1996 bij de beschikking inzake Douane 2000. Die beschikking heeft betrekking op de douaneregelgeving in haar geheel, zodat in de tekst van het douanewetboek niet meer naar deze werkmethoden behoeft te worden verwezen, zonder dat dit echter wordt uitgesloten. Wat moderne controlemethoden betreft is de beschikking inzake Douane 2000 zeer duidelijk over de rol van de Commissie: die bestaat in het "steunen" en "aanmoedigen" van maatregelen, die de lidstaten dienen vast te stellen en uit te voeren (artikel 9, punt 1).

2.6. In het kader van haar taak heeft de Commissie in 1997 richtlijnen opgesteld voor het opstellen van risicoprofielen.

6. BEVINDINGEN

6.1.-6.55. Het ontbreken van gestructureerde communicatielijnen tussen de lidstaten en de Commissie, en het daaruit resulterende gebrek aan gedeelde informatie, kan worden verklaard door het feit dat de douane-unie geen centrale beheersinstantie kent, dus door het ontbreken van een geschikte structuur.

De richtlijnen die de Commissie in 1997 heeft opgesteld zijn bedoeld om de harmonisatie van de werkmethoden te bevorderen, iets wat, zoals de Rekenkamer in het gedeelte van haar opmerkingen over feitelijke bevindingen reeds constateerde, pas in de toekomst zijn beslag zal krijgen. De werkmethoden in de verschillende lidstaten worden nog grotendeels bepaald door andere factoren, zoals de organisatie van de dienst, de opleiding van het personeel, de beschikbaarheid van middelen en de mate waarin de procedures zijn geautomatiseerd.

7. CONCLUSIE

7.2. De voorwaarden voor een betere coördinatie zijn gunstiger wanneer de douaneprocedures zijn geautomatiseerd. De ontwikkelingen op dit vlak verlopen niet in alle lidstaten in hetzelfde tempo. De ontwikkeling van transnationale douaneprocedures, zoals in het kader van het NCTS (New Computerised Transit System), moet tot de nagestreefde coördinatie bijdragen, mits een systeem voor de indeling van goederen op basis van een nomenclatuurcode wordt gehanteerd.

7.3. Het intensief en ongestructureerd doorgeven van informatie aan perifere douanekantoren vormt inderdaad een probleem dat moet worden onderzocht en opgelost. Dit kan in de toekomst worden aangepakt door de organisaties die de beschikking inzake Douane 2000 moeten uitvoeren.

7.5. De programma's voor opleiding en uitwisseling van ambtenaren, zoals in het kader van Matthaeus, zijn over het algemeen bevorderlijk voor het wederzijds begrip en de onderlinge aanpassing van de werkwijzen. De harmonisatie van de nationale werkmethoden kan er op termijn ook door worden bevorderd, al wordt een en ander voornamelijk bepaald door een reeks andere factoren (zie punt 6).

Het oprichten van speciale eenheden op communautair niveau heeft alleen zin als die ook een operationele functie krijgen. Zo'n functie zou alleen kunnen worden ingebed in de structuur van een centrale douaneadministratie, iets wat duidelijk verder gaat dan het op partnerschap gebaseerde beheersinstrument waarnaar Douane 2000 streeft.

Daarentegen zou kunnen worden overwogen dat de lidstaten onderling een structuur opzetten waarin die operationele functies kunnen worden ondergebracht.

7.6. De opmerkingen over de inherente beperkingen van Douane 2000 (zie de inleiding) gelden ook voor de aanbeveling van de Rekenkamer om de richtlijnen verplicht te stellen (punt 7.6 a)) en voor de vernieuwende initiatieven van een aantal lidstaten (punt 7.6 e)). Wat de documentaire controle betreft, waarvan het belang verschilt van lidstaat tot lidstaat (punt 7.6 f)) zou een onderscheid moeten worden gemaakt tussen een diepgaande controle en een controle die tot een eerste selectie moet leiden. Die laatste controles zullen waarschijnlijk met de hand moeten worden blijven verricht, zolang er nog geen geautomatiseerde procedures zijn.

Ook de Commissie acht het van groot belang dat ontwerpen voor wetgeving worden onderzocht op mogelijke risico's (punt 7.6 c)).

Bij het opstellen van haar jaarlijkse controleprogramma, waarin zij bepaalde prioriteiten vaststelt, gaat de Commissie uit van een reeks objectieve criteria, die berusten op analyse van de risico's die verbonden zijn met de douane- en boekhoudingsprocedures die in verband met hun gevolgen voor de traditionele middelen als het meest gevoelig worden aangemerkt. Deze controles geven vaak aanleiding tot aanvullende controle door de lidstaten, en dragen er aldus toe bij dat door de lidstaten naar aard en niveau gelijkwaardige controles worden toegepast.

Voorwoord bij speciaal verslag nr. 13/98 over de controle van het gebruik van risico-analysetechnieken bij douanecontroles en de inklaring van goederen en speciaal verslag nr. 20/98 over de verificatie van fysieke controles op landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald (98/C 375/01)

1. De Kamer heeft de douanecontroles op importen die eigen middelen voor de EU-begroting opleveren en op exporten van landbouwproducten waarvoor uit de EU-begroting gefinancierde uitvoerrestituties worden betaald, aan een financiële controle onderworpen. Beide controles zijn toegespitst op het gebruik van risico-analyse bij het oriënteren van de douanecontroles.

2. Dat er twee afzonderlijke verslagen nodig waren, vloeit voort uit de uiterst verschillende eisen in de regelgeving inzake controles bij import en export. De rechtsvoorschriften betreffende onmiddellijke en a posteriori douanecontroles bij import zijn facultatief en er wordt in de regelgeving slechts in beperkte mate voorzien in het gebruik van risico-analyse. In de regelgeving betreffende douanecontroles bij de export van landbouwproducten waarvoor restituties worden betaald, worden onmiddellijke (waaronder fysieke) controles en controles achteraf verplicht gesteld. Terwijl risico-analyse bij laatstgenoemde controles verplicht is, blijft zij facultatief bij de selectie van zendingen voor fysieke controles.

3. Tegen deze achtergrond was de Kamer gedwongen een gedetailleerde definitie van risico-analyse ter oriëntatie van de douanecontrole bij import op te stellen. Ook leidde dit logischerwijs tot meer specifieke aanbevelingen om de doeltreffendheid van de controles op uitvoerrestituties te verbeteren. Toch gaven de controles aanleiding tot een aantal gemeenschappelijke conclusies, vooral inzake de noodzaak, risico-analyse verplicht te stellen, toezicht te houden op de uitvoering van de controles, het management van feedback te voorzien, de prestaties te meten en de fysieke en a posteriori controles in het douanegebied van de EU te coördineren.

4. In verband met de bescherming van de financiële belangen van de EU is het onlogisch het verplichte gebruik van risico-analyse te beperken tot de uitvoerrestituties. Risico-analyse is een instrument van middelenbeheer om de uitvoering van doeltreffende controles te vergemakkelijken. De EU heeft dus behoefte aan een ruimer kader van regelgeving ten gebruike van de lidstaten om ervoor te zorgen dat de nationale overheidsinstanties niet alleen maar letten op transacties binnen douane- of andere communautaire regelingen, maar aan verschillende douane- of communautaire regelingen controlemiddelen toewijzen op basis van de relatieve risico's voor de begroting van de EU. Tevens is het noodzakelijk de lidstaten meer verantwoordelijkheid te geven voor de kwaliteit van de oriëntatie en uitvoering van de controles.

5. De gezamenlijke publicatie van de beide verslagen is dan ook bedoeld om te wijzen op de noodzaak risico-analyse toepasselijk te achten op alle douanecontroles betreffende regelingen met een weerslag op de EU-begroting. Onder de huidige omstandigheden moet de Commissie ernaar streven de toepassing van de aanbevelingen van de Kamer globaal aan te pakken en zoveel mogelijk samenhang te brengen op twee zo sterk verwante gebieden als de controles op importen en exporten.