++++

VERSLAG UITGEBRACHT INGEVOLGE DE CONCLUSIES

van de Europese Raad van 18 juni 1983

Het onderhavige verslag werd door de Rekenkamer , op verzoek van de Raad van Ministers van de Europese Gemeenschappen van 25 juli 1983 , ingevolge artikel 206 bis van het EEG-Verdrag op haar zitting van 6 oktober 1983 vastgesteld .

INHOUD

* Punten * Blz . *

1 . ALGEMEEN * * 3 *

Inleiding * 1.1 * 3 *

Ontvangsten van de Gemeenschappen * 1.2 * 3 *

Uitgaven van de Gemeenschappen * 1.3 * 3 *

2 . EOGFL , AFDELING GARANTIE * * 4 *

Inleiding * 2.1 * 4 *

De gebreken in het systeem van het financieel beheer * 2.2 * 4 *

Het automatische karakter van de ten laste van de begroting komende garantie-uitgaven * 2.2.1 - 2.2.3 * 4 *

Versnippering van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het financieel beleid * 2.2.4 - 2.2.7 * 5 *

Ontregeling van het systeem van gedecentraliseerde beleidsuitvoering * 2.2.8 - 2.2.9 * 5 *

De kostenelementen van het marktbeleid * 2.3 * 6 *

Het kostenpatroon van de verschillende marktordeningen * 2.3.1 - 2.3.4 * 6 *

Onsamenhangende relatieve prijsniveaus * 2.3.5 - 2.3.7 * 7 *

Gebrek aan evenwicht in de onderlinge verhouding van de mechanismen ter regulering van de interne en externe markt * 2.3.8 - 2.3.12 * 7 *

De extra kosten wegens het niet toepassen van de communautaire preferenties * 2.3.13 * 8 *

Het effect van de compenserende steun * 2.3.14 - 2.3.17 * 8 *

De extra storende invloed van de agromonetaire maatregelen * 2.3.18 - 2.3.19 * 9 *

De resultaten van het beleid * 2.4 * 9 *

De hoogte van de steun aan de landbouw in elk der landen * 2.4.1 - 2.4.2 * 9 *

* Punten * Blz . *

Vergelijking van de bereikte resultaten met de doelstellingen van het Verdrag * 2.4.3 * 9 *

Het algehele resultaat * 2.4.4 - 2.4.5 * 10 *

Slotopmerking : vrijheid van handelen en de mogelijke besparingen * 2.5 * 10 *

3 . DE STRUCTUURFONDSEN * * 11 *

Inleiding * 3.1 * 11 *

EOGFL , afdeling Oriëntatie * 3.2 * 11 *

Zwakke punten bij de steunverlening ten behoeve van de verwerking en afzet van landbouwprodukten * 3.2.2 - 3.2.3 * 11 *

Tekortkomingen in het beheer , de controle en de evaluatie van de steun ten behoeve van de modernisering van landbouwbedrijven * 3.2.4 * 11 *

Tekortkomingen bij de steunverlening ten behoeve van probleemgebieden * 3.2.5 * 12 *

Samenhang met het landbouwbeleid * 3.2.6 - 3.2.7 * 12 *

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling * 3.3 * 12 *

Onvolkomenheden bij de selectie van gesubsidieerde investeringen * 3.3.2 * 12 *

Het aanvullend karakter van door het Fonds verleende steun * 3.3.3 * 13 *

Schepping en behoud van werkgelegenheid * 3.3.4 * 13 *

De proceduur der versnelde betalingen * 3.3.5 * 13 *

Sociaal Fonds * 3.4 * 14 *

Het ontbreken van doelstellingen en criteria * 3.4.1 - 3.4.4 * 14 *

Rol van de Lid-Staten * 3.4.5 - 3.4.6 * 14 *

Gebreken bij het beheer van de subsidies * 3.4.7 - 3.4.10 * 14 *

Slotopmerkingen over de structuurfondsen * 3.5 * 15 *

4 . ONTWIKKELINGSHULP * * 15 *

Inleiding * 4.1 * 15 *

Beperkt resultaat van de hulp * 4.2 * 16 *

Structurele gebreken in de technische en financiële samenwerking * 4.3 * 16 *

Gebreken in het juridische kader en de financiële administratie van de ontwikkelingssamenwerking * 4.4 * 16 *

Voedselhulp * 4.5 * 17 *

5 . SLOTOPMERKINGEN * * 17 *

1 . ALGEMEEN

1.1 . Inleiding

1.1.1 . De verklaring van 18 juni 1983 van de Europese Raad te Stuttgart vermeldt dat de Rekenkamer zal worden verzocht de communautaire werkzaamheden uit een oogpunt van een gezond financieel beheer te onderzoeken en hierover tegen eind 1983 verslag uit te brengen . Aan dit verslag zal een follow-up worden gegeven in de jaarverslagen van de Rekenkamer . Op 25 juli werd de Rekenkamer door de Raad van Ministers formeel uitgenodigd aan dit verzoek te voldoen .

De Rekenkamer interpreteert het verzoek van de Raad aldus , dat niet om een controleverslag in enge zin wordt verzocht , maar om een algemeen oordeel van de Rekenkamer over de Gemeenschapsactiviteiten uit een oogpunt van een gezond financieel beheer .

1.1.2 . De Rekenkamer maakt van de gelegenheid gebruik om erop te wijzen dat zij zich in het verleden in haar adviezen , jaarverslagen en spaciale verslagen duidelijk heeft uitgesproken over een groot aantal aspecten van de in het onderhavige verslag ter sprake gebrachte problemen . In dit verband betreurt zij het dat de Raad geen enkele voorziening heeft getroffen ter regeling van een systematische follow-up-procedure voor haar speciale verslagen .

1.2 . Ontvangsten van de Gemeenschappen

1.2.1 . Er is in de laatste tien jaar veel ophef gemaakt van de financiële onafhankelijkheid van de Gemeenschappen die van de invoering van het systeem van de eigen middelen werd verwacht . In de praktijk echter , althans voor wat betreft de belasting op de toegevoegde waarde , werd dit niet als een op de belastingbetaler drukkende heffing gevoeld , zoals dat met de nationale belastingen het geval is .

De algemene begroting wordt nog steeds in hoofdzaak door de uitgaven bepaald . Voorts bestaat er op Europees vlak geen met die van de minister van Financiën van een nationale regering vergelijkbare functie .

1.2.2 . Bijgevolg heeft het systeem van de eigen middelen niet tot een diepere bewustwording geleid ten aanzien van de effectiviteit van het communautaire uitgavenbeleid , een beleid dat het nationale beleid dient te vervangen en over het algemeen genomen op Europese schaal grotere doeltreffendheid moet bewerkstellingen .

Pas toen de kans bestond dat het bereiken van het 1 % BTW-plafond voor de eigen middelen een realiteit werd , richtte de publieke aandacht zich op mogelijke wegen om de communautaire uitgaven doelmatiger te besteden . Tot op dat ogenblik bestond er in feite slechts belangstelling voor om de ontvangsten te verhogen .

1.2.3 . Het huidige systeem heeft geleid tot bijzondere overeenkomsten om de nettobijdragen aan de begroting van het Verenigd Koninkrijk , en recentelijk ook van Duitsland , te beperken . Deze overeenkomsten werden uitgevoerd in de vorm van nieuwe programma's , zoals bij voorbeeld de aanvullende maatregelen voor het Verenigd Koninkrijk , waarmee een gedeelte van de kosten van lopende programma's eenvoudig ten laste van de begroting van de Gemeenschap werd geboekt . Dit was derhalve weinig zinvol , vanuit een Gemeenschapsoogpunt gezien .

1.2.4 . Een ander element van het huidige systeem dat de aandacht verdient is de terugbetaling van 10 % van de douanerechten en landbouwheffingen van de Lid-Staten ter dekking van hun administratiekosten . De hoogte van dit percentage is niet gebaseerd op de werkelijke kosten .

1.3 . Uitgaven van de Gemeenschappen

1.3.1 . In de volgende onderdelen van dit verslag worden de uitgaven behandeld . Deel 2 behandelt de afdeling Garantie van het EOGFL . Het onderwerp zelf en de problemen die zich daarbij voordoen zijn ingewikkeld ; derhalve vereisten de opmerkingen en suggesties van de Rekenkamer een diepgaande behandeling . De algemene conclusies zijn te vinden in paragraaf 2.5.1 .

1.3.2 . Deel 3 omvat opmerkingen van de Rekenkamer over de zogenaamde structuurfondsen ( afdeling Oriëntatie van het EOGFL , het Regionaal Ontwikkelingsfonds en het Sociaal Fonds ) en de conclusies over deze drie Fondsen ( paragrafen 3.5.1 t/m 3.5.6 ) . In deel 4 wordt de ontwikkelingshulp behandeld met inbegrip van de ontwikkelingsfondsen en de voedselhulp .

1.3.3 . Deel 5 omvat de slotopmerkingen .

2 . EOGFL , AFDELING GARANTIE

2.1 . Inleiding

2.1.1 . Reeds sinds geruime tijd zijn het grote publiek alsook de politieke gezagdragers in Europa er zich van bewust dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( GLB ) het leeuwedeel vormt van het totale EG-beleid . Men is zich echter ook bewust geworden , en af en toe zelfs in wel zeer sterke mate , van de omvang van het beslag gelegd door de uitgaven ter ondersteuning van de landbouwmarkten op de financiering van het EG-beleid in zijn geheel . Bij opstelling van de begroting werd jaar op jaar getracht het relatieve aandeel van deze uitgaven op de algemene begroting te beperken , doch pas in de allerlaatste jaren is dit aandeel bij de uitvoering van de begroting , zoals uit de rekeningen blijkt , tot minder dan 70 % gezakt .

2.1.2 . Over een periode van tien jaar zijn de totale brutolasten ( exclusief Griekenland ) van de landbouwmarktordeningen gestegen van 3 927 miljoen Ecu in 1973 tot 11 717 miljoen Ecu in 1982 . Deze lasten zijn dus nominaal bijna verdrievoudigd ( + 198 % ) . De stijging van de nettolasten van dit beleid , dus van de brutolasten verminderd met de uit de landbouwsector stammende eigen middelen ( heffingen , bijdragen suiker ) bedraagt 183 % . De stijging , herleid tot haar reële waarde , door daarin namelijk een inflatie met gemiddeld 10,2 % per jaar te verdisconteren , bedraagt 18 % , hetgeen neerkomt op een stijging per jaar met gemiddeld 1,9 % .

2.1.3 . Om zich een duidelijker beeld te vormen van de lastenverzwaring waarin het GLB heeft geresulteerd , lijkt het dienstig de daarmee gemoeide uitgaven te stellen tegenover :

a ) het communautaire BNP : gemiddeld 0,34 % in de eerste vijfjarenperiode en 0,44 % in de tweede ;

b ) de totale uitgaven aan voedingsmiddelen in de Lid-Staten , waarvan zij in de periode 1973 t/m 1977 1,8 % en in de daaropvolgende vijfjarenperiode 2,2 % uitmaakten .

2.1.4 . Het Verdrag heeft op onmiskenbare wijze de voornaamste regels inzake de werking van de gemeenschappelijke markt , met name die welke het concurrentiemechanisme betreffen , afhankelijk gesteld van de via het gemeenschappelijk landbouwbeleid nagestreefde specifieke doeleinden . Met dit beleid worden de volgende doelen tegelijk nagestreefd :

a ) de opvoering van de produktiviteit in de landbouw en de rationalisering van de landbouwproduktie ,

b ) de handhaving van een redelijke levensstandaard voor de landbouwers ,

c ) de stabilisering van de markten ,

d ) de zekerheid van de voorzieningssituatie ,

e ) de vaststelling van redelijke consumentenprijzen .

Enerzijds vullen deze doeleinden elkaar aan , maar anderzijds zijn zij met elkaar in strijd . In het Verdrag en in de daarvan afgeleide wettelijke regelingen werden noch een indeling naar prioriteit van deze doeleinden , noch criteria voor het beoordelen van hun mate van verwezenlijking vastgelegd .

2.2 . De gebreken in het systeem van het financieel beheer

Het automatische karakter van de ten laste van de begroting komende garantie-uitgaven

2.2.1 . In de praktijk is bij de beleidsvorming afwisselend het accent gelegd op de inkomens - en de voorzieningsgarantie . Deze beleidskeuzen kwamen tot uiting bij de marktsgewijs ingevoerde basisverordeningen en de jaarlijkse besluiten inzake de vaststelling van de voor het verkoopjaar ( dat in het algemeen van begin april tot eind maart loopt ) geldende prijzen . Een en ander valt onder de bevoegdheid van de uit de ministers van Landbouw samengestelde Raad . De financiële gevolgen van de desbetreffende prijsbesluiten worden , middels transponering van het bepaalde in artikel 203 , lid 4 , van het Verdrag , " uitgaven , die verplicht voortvloeien uit het Verdrag of de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten " en uit dien hoofde in de begroting verwerkt . Chronologisch gezien stelt de begrotingsautoriteit de begroting dus vast op het moment dat de marktregulerende besluiten en prijszetting voor het vorige verkoopseizoen reeds vaststaan , terwijl de besluiten betreffende het volgende verkoopseizoen meestal inhouden dat er een aanvullende en gewijzigde begroting moet komen .

2.2.2 . Uit dit " verplichte " karakter van de landbouwuitgaven vloeien de volgende twee nadelen voort :

a ) de begrotingsautoriteit kan er harerzijds niet op toezien dat de verschillende elementen van het landbouwbeleid goed op elkaar aansluiten en in de praktijk kan zij evenmin enige prioriteit stellen ;

b ) de van de begroting uitgaande normatieve werking op de uitgaven in het betrokken jaar is slechts marginaal omdat uitsluitend het voor het EOGFL , afdeling Garantie , gevoteerde totaalbedrag een bepaalde bovengrens vormt en de uitgaven per hoofdstuk pas achteraf op de begroting worden aangewezen .

Toch lijkt het alleszins mogelijk het normatieve karakter van de begrotingsramingen te versterken , bij voorbeeld door de producenten systematisch te laten bijdragen in de financiering van iedere overschrijding van deze ramingen .

2.2.3 . Uit dit gezichtspunt beschouwd lijkt de algemene begroting op zich een onvolkomen en niet werkbaar instrument voor het in het kader van de ordening der markten te voeren financieel beleid . Het lijkt aanbevelenswaardig een systeem in te voeren waarbij de producenten bijdragen in de financiering van de uitgaven , voor zover die de daarvoor gevoteerde bedragen te boven gaan . Toepassing van een dergelijk systeem zou inhouden dat het EOGFL , afdeling Garantie , voor iedere aan een marktordening onderworpen landbouwsector een speciale rekening inricht en deze rekeningen voedt met de aan de betrokken markt - in het kader van de begrotingsprocedure - toegewezen gelden . Deze rekeningen zouden dan zijn samengesteld uit de verschillende voor iedere markt beschikbare financieringsoronnen , te weten eigen middelen uit de landbouw , bijdragen van de producenten en de voor het EOGFL , afdeling Garantie , op de begroting uitgetrokken bedragen .

Versnippering van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het financieel beleid

2.2.4 . De maatregelen tot uitvoering van de door de Landbouwraad vastgestelde basisverordeningen of besluiten inzake de prijszetting zijn in sommige gevallen gebaseerd op besluiten van die zelfde Raad , die aldus voor zich de mogelijkheid schept om de beleidsuitvoering te beïnvloeden en in andere gevallen gaat het om Raadsbesluiten die tot stand zijn gekomen via de zogenaamde procedure van de Beheerscomités ( 1 ) , die weer zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten , voor wier besluitvorming dezelfde stemmingsprocedure als voor de Raad zelf geldt . In de praktijk komt deze besluitvorming in beide gevallen neer op een dagelijks beheer volgens een " inspraakprocedure " , omdat de besluiten met financiële gevolgen , zoals bij voorbeeld de vaststelling van het niveau der invoerheffingen en exportsubsidies of van dat van de quanta en prijzen van de bij aanbesteding overeengekomen leveringen uit de voorraden van de interventiebureaus , in feite in vergaderingen van nationale en EG-deskundigen tot stand komen .

2.2.5 . Deze " inspraakprocedure " voltrekt zich in het allergunstigste geval via toepassing van voor iedere markt specifieke criteria , maar meestal resulteert zij in tegemoetkomingen aan hen die louter nationale belangen verdedigen en aan bepaalde belangengroepen . In ieder geval is het systeem van deze beleidsuitvoering niet afgestemd op behartiging van het algemeen belang van de Europese landbouw en nog minder op de eisen van een goed financieel beheer , waarbij noodzakelijkerwijs het algemeen belang van de Gemeenschap voorop zou staan . Aan de volgens deze methodiek getroffen maatregelen wordt in de regel een normatieve kracht toegekend zodat zij uitmonden in " eenmaal verworven rechten " die in de praktijk een onherroepelijk karakter krijgen .

2.2.6 . Er bestaan verschillende methodes waarvan te verwachten valt dat zij , als zij gezamenlijk of afzonderlijk worden toegepast , een verbetering van deze stand van zaken kunnen bewerkstellingen . Hiertoe behoren in de eerste plaats alle maatregelen waardoor aan de Commissie , naar de geest van artikel 205 van het Verdrag , ten opzichte van de landbouwdeskundigen een grotere zeggenschap over de begrotingsuitvoering wordt verleend . Bij voornoemd Verdragsartikel is immers bepaald dat de Commissie zelf voor de uitvoering van de begroting verantwoordelijk is . Voorts kan ter zake een heilzame uitwerking worden verwacht van alle maatregelen waardoor de invloed van de landbouwdeskundigen ten voordele van de financiële deskundigen van de Lid-Staten wordt teruggedrongen en in algemene zin geldt hetzelfde voor alle maatregelen die voorzien in een op gezette tijden plaatsvindende heroverweging van de zogenaamde " eenmaal verworven rechten " om deze op hun doelmatigheid te onderzoeken .

2.2.7 . De Kamer meent duidelijk te moeten benadrukken dat de Gemeenschap , om te komen tot een betere beheersbaarheid van haar landbouwuitgaven , vooral de volgende middelen te baat dient te nemen :

a ) een herziening van de besluitvormingsprocedures volgens de hierboven geschetste methodiek ,

b ) verbetering van de eigen communicatiemiddelen van de Commissie om te komen tot een duidelijkere profilering van de beleidsbeslissing en een meer stelselmatige evaluatie van hun effecten .

Ontregeling van het systeem van gedecentraliseerde beleidsuitvoering

2.2.8 . De bij de financieringsregelingen van 1970 inzake het begrotingsbeheer vastgestelde uitvoeringsbepalingen wijken grotendeels af van de desbetreffende op de algemene begroting van toepassing zijnde reglementering . Weliswaar betreft het hier een aantal regelingen die zodanig zijn opgezet dat zij op zich zelf beschouwd een sluitend geheel vormen , maar met het verstrijken der jaren begon dit systeem zwakke plekken en ontregelingen te vertonen , waarop de Kamer in een reeks van jaarverslagen reeds de volgende aanmerkingen heeft gemaakt :

a ) de voor de uitgaven in de afzonderlijke Lid-Staten benodigde begrotingsgelden worden hun in de vorm van maandvoorschotten ter beschikking gesteld die zij zelf verdelen over de door hen als betaalkantoor aangewezen uitvoeringsorganen ( momenteel bestaan er 36 van deze betaalkantoren en hun aantal en de voor hen geldende bestuurlijke regelingen ondergaan voortdurend veranderingen waarover de Lid-Staten volkomen vrij kunnen beslissen ) . Deze procedure laat de mogelijkheid open dat vanwege de Lid-Staten overdreven hoge aanvragen worden ingediend waarvan de Commissie de gegrondheid nauwelijks kan nagaan , hetgeen in de hand werkt dat zich bij de Lid-Staten ten nadele van de Gemeenschap voorraden aan kasmiddelen ophopen ;

b ) het systeem van de en bloc verleende voorschotten houdt het risico in dat aan het einde van het begrotingsjaar de ramingen worden overschreden omdat de Commissie pas achteraf in kennis wordt gesteld van de daadwerkelijk door de Lid-Staten gedane uitgaven , hetgeen speciaal geldt voor de uitgaven in verband met de openbare opslag . Daar staat tegenover dat de Commissie , via het systeem van de vervroegde afschrijving der voorraden , van de Raad gedaan heeft weten te krijgen dat zij over de aan het einde van het begrotingsjaar eventueel nog resterende begrotingsgelden mag beschikken ;

c ) met overschrijding van de daarvoor geldende termijn van slechts één jaar gaat de Commissie pas vijf à zes jaar na afloop van het begrotingsjaar over tot verevening van de door de Lid-Staten aan de hand van de uitgaven van hun uitvoeringsorganen opgestelde jaarstaten , waarbij zij na verificatie van de door de betrokken uitvoeringsorganen gedane betalingen in voorkomend geval sommige bedragen te hunnen laste brengt ; het laatste vereveningsbesluit de dato 14 januari 1983 heeft betrekking op de jaarstaten over 1976 en 1977 , met als resultaat dat er van de in de periode 1971 t/m 1982 gedane uitgaven ten belope van 81 700 miljoen Ecu slechts 27 300 miljoen Ecu verevend zijn . Deze situatie , die de Kamer via haar op 12 oktober 1982 uitgebracht speciaal verslag ( 2 ) aan een grondig onderzoek heeft onderworpen , doet duidelijk uitkomen dat de in brede zin opgevatte interne controle van het totale systeem der landbouwuitgaven van de Gemeenschap een zwakke plek vertoont : deze controletaken zijn momenteel opgedeeld over enerzijds de financieel controleur en anderzijds de dienstonderdelen die met de in het kader van de vereveningsprocedure uit te voeren verificaties en met de coordinatie van de bestrijding van onregelmatigheden zijn belast , waarbij zij aangetekend dat deze laatste in tegenstelling tot de financieel controleur niet over een bepaalde mate van onafhankelijkheid beschikken . Al met al ziet het ernaar uit dat de vereveningsbesluiten steeds meer het karakter krijgen van met de afzonderlijke Lid-Staten getroffen schikkingen in plaats van een middel ter waarborging van de kwaliteit van het financiële beheer .

2.2.9 . De nodige herstructurering is verenigbaar met handhaving van een systeem dat in de kern gedecentraliseerd is , in die zin dat het de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregelen van de Gemeenschap aan de Lid-Staten overlaat .

Zo'n herstructurering zou echter wel moeten inhouden dat in de huidige situatie zodanige veranderingen worden aangebracht dat de onderlinge verschillen tussen de als betaalkantoor aangewezen organen opgeheven kunnen worden . Daartoe zouden de volgende voorzieningen moeten worden getroffen :

a ) Officiële erkenning door de Commissie van de als betaalkantoor aangewezen organen om daarmee te voorkomen dat hun bevoegdheden en hun organisatievorm van de ene tot de andere Lid-Staat al te zeer van elkaar afwijken ,

b ) Bij de financiële administratie van deze organen zou moeten worden omgeschakeld op ten name van de Gemeenschap gestelde rekeningen , waarop de verleende voorschotten rechtstreeks worden bijgeboekt , dus zonder dat deze gelden eerst door de rekeningen van de generale thesaurie van de betrokken Lid-Staat hoeven te worden gesluisd .

c ) De verschillende vanwege de Lid-Staten en vanwege de Gemeenschappen uitgevoerde controles worden geïntegreerd in een uniform , meer kostenbesparend en meer betrouwbaar systeem . Deze harmonisering zou vergezeld moeten gaan met het in de zin van Richtlijn 77/435/EEG - die helaas nog slechts onvolledig ten uitvoer wordt gelegd - omsmeden van de controletechnieken om deze beter af te stellen op een onderzoek naar de handelsdocumenten .

2.3 . De kostenelementen van het marktbeleid

Het kostenpatroon van de verschillende marktordeningen

2.3.1 . Als commentaar wordt geleverd op de kosten van de marktordeningen geldt dit meestal het totale kostenvolume dat daarmee gemoeid is . De marktordeningen voor de instandhouding waarvan het meeste geld moet worden uitgegeven waren steeds :

a ) die voor melk , suiker , granen en vlees ( samen 65 % van de uitgaven in 1982 ) ;

b ) die voor olijfolie en tabak ( samen 10 % in 1982 ) ;

c ) sinds de laatste jaren worden daartoe ook gerekend , die voor oliehoudende zaden , groente en fruit en wijn ( samen 18 % in 1982 ) .

2.3.2 . Beschouwt men echter de marktordening vanuit het gezichtspunt van de ondersteuningsratio ( het kengetal dat de verhouding tussen de op de begroting drukkende nettolasten en de eindwaarde van de betrokken produktie weergeeft ) , dan blijkt dat het kostenaandeel dat een bepaalde produktie vertegenwoordigt niet evenredig is aan het kostenvolume : zo blijkt het dat de markten voor tabak , olijfolie en oliehoudende zaden het meest worden ondersteund , namelijk met 40 tot 60 % , en dat de markten voor suiker , wijn en vlees en die voor groente en fruit het minst , namelijk met 10 % , worden ondersteund , terwijl de markten voor granen en melkprodukten met een ondersteuningsratio variërend van 10 tot 20 % tot een middenklasse kunnen worden gerekend .

2.3.3 . Uit deze afwijkingen blijkt duidelijk dat de diverse markten qua ondersteuningsratio tegenover elkaar in een sterk uiteenlopende situatie verkeren , hetgeen vooral is toe te schrijven aan de mate van effectiviteit van de toegepaste marktbeïnvloedende maatregelen en marktmechanismen . Het beste voorbeeld van een volkomen uitgewogen marktordening is wellicht dat van de suikermarkt , waarvan de nettobegrotingslasten ( 300 t/m 500 miljoen Ecu in 1981/1982 ) precies gelijk zijn aan de financiële compensatie waarin een ten gunste van de ACS-Staten gesloten invoerakkoord voorziet . Aan deze marktordening ligt een garantiesysteem ten grondslag dat ten volle recht doet aan het medeverantwoordelijkheidsbeginsel , volgens hetwelk de producenten via financiële bijdragen meewerken aan de ordening van de interne markt en deze de kosten van de afzet van de overschotten naar de externe markt volledig voor hun rekening nemen .

2.3.4 . Alle andere markten vertonen echter een aantal gebreken welker nadelige uitwerking de resultante is van een van produkt tot produkt verschillend gedoseerde bundeling van negatieve factoren zoals :

a ) prijsmechanismen die gebaseerd zijn op een indeling naar waarde van de verschillende produkten en die niet meer met het huidige ontwikkelingspeil van de landbouw in overeenstemming zijn ;

b ) een scheve verhouding tussen de effecten van de mechanismen bedoeld om de interne markt te reguleren ( overneming van produkten door interventiebureaus , maatregelen inzake gecontroleerde opslag en het uit de markt nemen van bepaalde quanta ) en die van de mechanismen , bedoeld om de externe markt te reguleren ( het systeem van invoerheffingen en exportsubsidies ) .

Een en ander resulteert in :

c ) een belangrijke lastenverzwaring ten gevolge van het niet toepassen van de voor de produkten uit de Gemeenschap geldende voorkeursregeling ;

d ) buitensporig hoge lasten ten gevolge van compenserende subsidies

en het nadelig effect van dit alles wordt nog eens extra versterkt door :

e ) toepassing van het zogenaamde systeem van monetaire compenserende bedragen ( systeem ter compensatie van het uit elkaar groeien van sommige valuta's ) .

Onsamenhangende relatieve prijsniveaus

2.3.5 . Te constateren valt dat sinds de invoering van de belangrijkste marktordeningen ( voor granen in 1966 , voor melk in 1968 en voor vlees in 1968 ) geen belangrijke wijzigingen zijn aangebracht in de toen vastgestelde prijsstructuur ( onderlinge verhouding tussen de prijzen ) , hetgeen de vraag oproept of deze uit die tijd daterende prijszettingen nog wel steeds zijn aangepast aan de huidige situatie van de interne markt en de wereldmarkt .

2.3.6 . In dit verband zij erop geattendeerd dat zich sindsdien verschillende gebeurtenissen hebben voorgedaan waardoor de toen bestaande marktsituatie wijzigingen heeft ondergaan . De belangrijkste van deze gebeurtenissen is de ombuiging in 1971 van het landbouwbeleid van de Verenigde Staten , waardoor de ten gunste van de producenten van landbouwbasisprodukten , met name granen , getroffen steunmaatregelen beperkt werden en waarmee beoogd werd met zo weinig mogelijk kosten de inkomenspositie van de melk - en vleesproducenten te verbeteren . Deze beleidsombuiging had tot gevolg dat enerzijds het verschil tussen de Europese en Amerikaanse graanprijzen groter is geworden , wat dus in jaren van overschotproduktie een kostenverhogend effect heeft op de afzet van Europees graan naar de externe markt en dat anderzijds de Amerikaanse basisprodukten ( voedergraan , soja , andere eiwitrijke produkten , etc . ) nog concurrerender werden , wat ook weer een kostenverhogend effect had op de maatregelen tot afzet van de overeenkomstige Europese produkten en de daaruit verkregen eindprodukten ( melk en vlees ) . Bij de totale Europese graanproduktie , die door hoge prijzen extra gestimuleerd werd , tekende zich tegelijkertijd vanaf 1979/1980 een tendens tot overproduktie af , wat vooral het geval was met het voor menselijke consumptie bestemde graan , zodat de prijsverschillen automatisch nog groter werden en de kosten van de door de Gemeenschap getroffen steunmaatregelen nog verder werden opgedreven .

2.3.7 . Wegens deze nieuwe marktconstellatie is sinds 1981 ( 3 ) een discussie op gang gekomen over de vraag of het niet wenselijk is het hele systeem der marktordeningen te herstructureren naar het voorbeeld van het Amerikaanse beleid , hetgeen erop zou neerkomen dat de voor de Europese granen geldende steunprijzen worden aangepast aan die van de externe markt , waardoor dus het verschil in prijspeil tussen enerzijds de granen en anderzijds de uit granen verkregen veredelingsprodukten en hun substituten ( rund - en varkensvlees , eieren en pluimveevlees ) zou worden gereduceerd . Hiermee zou worden bereikt dat de bestaande scheve verhoudingen tussen alle betrokken markten weer zou worden rechtgetrokken . Deze markten vertegenwoordigen momenteel meer dan 60 % van de waarde van de landbouwproduktie van de Gemeenschap en aan hun regulering zijn begrotingslasten verbonden die bij elkaar opgeteld ook weer 60 % van de EOGFL-uitgaven uitmaken . De totale besparing die deze operatie zou kunnen opleveren zou slechts geleidelijk bereikt kunnen worden en valt moeilijk te becijferen , maar op basis van het huidige begrotingstotaal zou deze toch geschat kunnen worden op enkele miljarden Ecu .

Gebrek aan evenwicht in de onderlinge verhouding van de mechanismen ter regulering van de interne en externe markt

2.3.8 . Dit gebrek aan evenwicht is vooral merkbaar bij de twee belangrijkste markten die in een structurele overschotsituatie zijn komen te verkeren , namelijk die van melk en die van vlees .

De melkmarkt

2.3.9 . De ervaringen met het in deze markt ( bruto-uitgaven in 1982 : 3,8 miljard Ecu ) in 1977 ingevoerde systeem van medeverantwoordelijkheidsheffingen hebben uitgewezen dat deze laatste niet aan hun doel van afremming der melkproduktie hebben kunnen beantwoorden . De al dan niet in openbare opslag genomen overschotten moesten tegen lage prijzen op de externe markt worden afgezet ( boter ) of voor diervoeder worden bestemd ( ondermelk ) , in welk geval zij een felle concurrentie kregen te verduren van de invoerhandel . In plaats van tot een besparing te leiden heeft de heffing ten belope van 537 miljoen Ecu ( in 1982 ) juist nog grotere uitgaven in de hand gewerkt , daar een deel van de opbrengst ervan aangewend is voor de financiering van een nieuw actieprogramma waarvan het nut nog nimmer is aangetoond .

2.3.10 . De enige effectieve maatregel , een extra heffing waartoe in 1977 werd besloten , die zou worden opgelegd aan producenten die nieuwe overschotten veroorzaken en die eveneens per jaar ontvangsten ten belope van 500 miljoen Ecu zou hebben opgeleverd , werd niet ten uitvoer gelegd . Voorts zij erop gewezen dat elk op de interne markt toegepast heffingenstelsel dat ontvangsten oplevert die in zekere zin gelijk te stellen zijn met fiscale ontvangsten , voor de daarbij betrokken nationale organen hoge administratiekosten met zich meebrengt en op EG-niveau bij toepassing van het Financieel Reglement in zijn huidige vorm tot een afwijkende begrotingsbehandeling leidt omdat de heffingsopbrengst in plaats van op de begroting onder de ontvangsten te worden opgenomen van de uitgavenramingen wordt afgeboekt ( 4 ) .

De rundvleesmarkt

2.3.11 . Deze markt ( 1,2 miljard Ecu aan uitgaven in 1982 ) is al lange tijd verstoord ten gevolge van overeenkomsten inzake een jaarlijkse invoer van 400 000 ton al dan niet verwerkt vlees . Daaruit is een kettingreactie ontstaan wegens :

a ) een constante druk op de marktprijzen , die sterk zijn achtergebleven bij de richtprijs ,

b ) de noodzaak om de overschotten met verlies te exporteren ,

c ) een omgekeerde uitwerking van de maatregelen , die , in plaats van ertoe bij te dragen dat de marktprijs weer minstens op het niveau van de richtprijs komt , hebben gewerkt als een instrument tot ontwaarding van het vlees op kosten van de Gemeenschap door per jaar 300 000 ton vlees met verlies opnieuw in omloop te brengen .

2.3.12 . De recente versoepeling van de interventiemechanismen schijnt enige verbetering te hebben aangebracht in deze situatie , die echter wel nog steeds ongunstig wordt beïnvloed door de verplicht gestelde compensatie van het verschil tussen de richtprijs en de marktprijs via hoge premies waarvan het nut twijfelachtig is .

De extra kosten wegens het niet toepassen van de communautaire preferenties

2.3.13 . Van alle extra kosten die uit het niet toepassen van de preferenties voortvloeien kan een cijferopstelling worden gegeven waarvan de voornaamste posten , naast die van de invoer van suiker uit de ACS-landen , de volgende markten betreffen : melk ( Nieuwzeelandse boter , kaas , met boter concurrerende vetten ) , rund - en schapevlees ( contingenten met vrijdom van heffing ) , olijfolie en oliehoudende zaden ( vetten en concurrerende oliën ) en de invoer van graansubstituten , die een uitwerking op diverse markten heeft . De totale extra kosten wegens het niet toepassen van de preferentie varieert , naar gelang van de ramingen , van twee tot vier miljard Ecu aan gederfde inkomsten en bijkomende kosten .

Het effect van de compenserende steun

2.3.14 . Een aantal van de door het EOGFL , afdeling Garantie , gefinancierde maatregelen wordt gekenmerkt door het feit dat ze het marktevenwicht nauwelijks beïnvloeden terwijl ze toch aanzienlijk hoge uitgaven veroorzaken . De Kamer heeft in haar jaarverslagen en speciale verslagen aan dit soort situaties een aantal opmerkingen gewijd , met name wat betreft de verschillende vormen van steun aan de afzet van melkprodukten ( schoolmelk , boter voor het leger , kerstboter en andere vormen van subsidies voor de afzet van boter op de interne markt , subsidies voor de afzet van ondermelk in vloeibare vorm , in de vorm van poeder of van caseïne ) . Hieruit is duidelijk gebleken dat deze maatregelen ( 1,8 miljard Ecu in 1982 ) in vele gevallen slechts neerkwamen op kostbare en moeilijk omkeerbare inkomensherverdelingen ten gunste van sommige categorieën particuliere of industriële verbruikers , zonder dat deze tot een noemenswaardige stijging van het verbruik hebben geleid .

2.3.15 . De Kamer attendeert hierbij nog op een aantal andere maatregelen waarvan reeds vooraf mocht worden aangenomen dat hun rendement in verhouding tot de begrotingslasten bijzonder laag zou uitvallen , zoals bij voorbeeld :

a ) de steun aan de aardappelmeel - en zetmeelverwerkende industrieën , die opnieuw concurrerend zijn geworden voor andere industrieën die gelijksoortige produkten uit aardolieprodukten winnen ( 135 miljoen Ecu in 1982 ) ;

b ) de steun aan de durum tarwe , waarmee slechts een prijsverlaging van deegwaren wordt beoogd ( 165 miljoen Ecu in 1982 ) ;

c ) de premie voor tabak , die bedoeld is om de inkomsten van een kleine categorie producenten op een bepaald peil te houden door hun produkten af te nemen tegen een prijs die het drievoudige van de wereldmarktprijs bedraagt ( 575 miljoen Ecu in 1982 ) .

2.3.16 . Over het algemeen is met de prijscompenserende maatregelen veel geld gemoeid ( 5,5 miljard Ecu in 1982 ) . De overvloed aan maatregelen ( steeds ongeveer 100 ) lijkt meer op een poging om te komen tot een inkomensherverdeling ten gunste van bepaalde belangengroepen of regio's dan op een rationele marktordening . Voor deze maatregelen geldt tevens dat zij het gevolg zijn van de reeds in het voorafgaande naar aanleiding van de garantiesystemen , de prijspatronen en het niet toepassen van de preferentie aangestipte gebreken .

2.3.17 . Deze maatregelen zijn de bron van de voornaamste moeilijkheden bij de beleidsuitvoering en de controle daarop . Hierbij is niet alleen de rechtmatigheidscontrole in het geding , maar ook de doelmatigheidscontrole , de beoordeling dus van de kosten/batenverhouding . De met deze maatregelen verkregen resultaten steken meestal namelijk heel ongunstig af tegen de hoge administratiekosten die zij voor de Lid-Staten met zich brengen . Deze uitgavencategorie zou dus aan een bijzonder kritisch onderzoek moeten worden onderworpen . Iedere opheffing van een maatregel zal onvermijdelijk voor bepaalde belangengroepen nadelig zijn . Doch door beïnvloeding van het prijspatroon en vaststelling van prijsniveaus in de zin van de hierboven in paragraaf 2.3.7 aangestipte gedragslijn zou wellicht voor de meeste van deze problemen een oplossing zijn te vinden .

De extra storende invloed van de agromonetaire maatregelen

2.3.18 . De werking van alle landbouwmarkten wordt door het verschijnsel van de monetaire compenserende bedragen ( mcb ) nadelig beïnvloed . Het is nu zo langzamerhand wel algemeen bekend dat het taaie voortbestaan van deze mcb het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot in de wortel heeft aangetast , maar de volgende aspecten worden daarbij in de regel over het hoofd gezien :

a ) dat het de instandhouding van een systeem van inningen/betalingen met zich brengt waarmee in totaal een bedrag van 1 à 2 miljard Ecu gemoeid is ;

b ) dat dit systeem in hoge mate aanzet tot speculatieve transacties en/of fraude doch , althans zonder buitensporig lang oponthoud aan de grenzen , ook aan de binnengrenzen van de Gemeenschap , af te dwingen , zeer moeilijk te controleren is ;

c ) dat de nettobegrotingslasten van het systeem , naar gelang van de snelheid waarmee de groene koersen aan de schommelingen van de reële koersen werden aangepast , de laatste jaren varieerden van 700 à 800 miljoer Ecu ( 1977 - 1979 ) tot 200 à 300 miljoen Ecu ( 1980 - 1982 ) .

2.3.19 . De diverse moeilijkheden die uit het voortbestaan van de mcb voortvloeien kunnen slechts worden opgelost door invoering van een systeem tot automatische en versnelde ontmanteling van de mcb . De aan dit automatisme verbonden aanpassingsmoeilijkheden zouden op hun beurt weer negatieve gevolgen hebben voor alle andere in het kader van het landbouwbeleid te nemen besluiten en met name voor de jaarlijkse vaststelling van de prijzen , doch dit keer zou het gaan om het nemen van hindernissen op de weg terug naar een uniforme markt .

2.4 . De resultaten van het beleid

De hoogte van de steun aan de landbouw in elk der landen

2.4.1 . Het kan interessant zijn een vergelijking te trekken tussen de financiële middelen van de Gemeenschap die in elk der Lid-Staten op het gebied van de landbouw tot betaling worden gebracht en de landbouwactiviteit van het betrokken land zelve . Deze graad van steun aan de landbouwsector , door de hoogte van de Gemeenschapsuitgaven in de diverse Lid-Staten in verhouding tot de bruto toegevoegde waarde van hun landbouw , varieert in feite sterk van land tot land . In de loop van de laatste vijf jaren waarvoor de verhouding berekend kan worden , dat wil zeggen van 1977 tot en met 1981 , bedroeg deze min of meer 30 % voor vier landen ( in de volgorde België , Nederland , Ierland en Denemarken ) , afnemend tot 15 à 20 % voor de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk ; vervolgens 13 % voor Frankrijk en Luxemburg en ten slotte 8 % voor Italië .

2.4.2 . Ofschoon de locaties van de uitgaven niet altijd volledig overeenkomstig zijn met landbouwactiviteiten van dat land , kunnen dusdanig grote verschillen niet anders dan de vraag doen rijzen of het marktordeningsbeleid wel goed is afgestemd op de werkelijke situatie in de betrokken landbouwsectoren .

Vergelijking van de bereikte resultaten met de doelstellingen van het Verdrag

2.4.3 . Wegens het ontbreken van gegeven criteria aan de hand waarvan de resultaten van het GLB kunnen worden beoordeeld in het licht van de doelstellingen vastgelegd in artikel 39 van het Verdrag ( zie punt 2.1.4 ) , moeten de prestaties van het Europese landbouwbeleid worden afgeleid uit het onderzoek van de belangrijkste tendensen die de ontwikkeling ervan in de afgelopen tien jaar hebben gekenmerkt en vooral ook uit de vergelijking met andere ontwikkelde landen :

a ) Produktiviteit van de landbouw : de werkgelegenheid in de landbouw is in twintig jaar tijd voortdurend teruggelopen , waarbij zich de laatste tien jaar een neiging tot vertraging aftekende , en de produktiviteit in de gehele Gemeenschap is voortdurend gestegen . De feitelijke produktiviteit is dus nog verbeterd en wel in een tempo dat eerder hoger dan lager lag dan dat van vergelijkbare landen .

b ) Inkomsten van de landbouwers : het inkomen in de landbouwsector per arbeidseenheid is van 1973 t/m 1978 stabiel gebleven . Vervolgens is het enigszins teruggelopen , met in 1982 een neiging tot herstel , doch het is niet aan grote schommelingen onderhevig zoals in landen als Australië en Nieuw-Zeeland .

c ) Stabilisering van de markten : dit criterium kan moeilijk los van andere criteria bezien worden en uiteraard dient iedere markt afzonderlijk te worden beoordeeld . De stabilisering is over het algemeen tot stand gekomen voor de produkten die het meest onderhevig zijn aan de internationale speculatie , zoals suiker en graan , en in mindere mate voor de andere produkten waarvoor het marktevenwicht berust op de combinatie van de wisselvalligheden van het verkoopseizoen en de meer staatkundige dan commerciële internationale machtsverhoudingen . Een en ander is vooral het geval voor de derivaten van melk , oliën en vetten en de substituties voor granen .

d ) Veiligstelling van de bevoorrading ( en daarmee van de handelsbalans ) : de zelfvoorzieningsgraad is voor de meeste markten toegenomen . Normaal staat daar een risico tegenover van beperkte overschotten die zich bijwijlen moeilijk laten opslaan of op de wereldmarkt afzetten . Deze situatie kan echter ook een minder normaal gevolg krijgen in die zin dat de communautaire bevoorradingsbalans ( produktie plus invoer ) structurele overschotten gaat vertonen . Er zij eveneens op gewezen dat de ontwikkeling van de methoden van veehouderij ( melk , vlees ) er een is geweest van grotere afhankelijkheid van de Gemeenschap in verband met he " intermediaire verbruik " ( diervoeder ) .

e ) Verbruikersprijzen : bezien in een situatie van een algemeen stagnerende consumptie en van een langzame harmonisering van de consumptiegewoonten , gevoegd bij het openbreken van de markten heeft de stijging van de verbruikersprijzen van de voedingswaren binnen de Gemeenschap gelijke tred gehouden met de algemene prijsstijging , terwijl deze categorie prijzen in de andere landen van de OESO over het algemeen sneller is gestegen dan die van andere produkten of diensten .

Het algehele resultaat

2.4.4 . De bovenstaande bevindingen suggereren dat de ontwikkeling naar autonomie van de Gemeenschap voor de meeste produkten noch ten koste van de consument noch met een buitensporig voordeel voor de producent heeft plaatsgevonden , doch dat deze is verkregen ten koste van een relatief zwaardere druk op de begroting . Voorts is de commerciële externe afhankelijkheid meer verschoven dan gereduceerd .

2.4.5 . Ten slotte is eerst in 1981 geconstateerd dat 70 % van de garantiegelden was gebruikt in de vorm van betalingen aan landbouw - tevens voedingsmiddelenbedrijven . Deze ontwikkeling , die met zich brengt dat de landbouw in een steeds ingewikkelder wordend transformatieproces terechtkomt , houdt verband met een versterkte valorisatie van de grondstoffen . Hiermee zal uiteraard bij de interventiemechanismen rekening moeten worden gehouden om erop toe te zien dat degenen voor wie de maatregelen bestemd zijn , landbouwers dan wel consumenten , er ook daadwerkelijk baat bij hebben .

2.5 . Slotopmerking : vrijheid van handelen en de mogelijke besparingen

2.5.1 . Waarschijnlijk is de vrijheid van handelen van de politiek verantwoordelijke autoriteiten der Gemeenschap bij het nastreven van de doelstellingen van het GLB , onder naleving van zijn grondbeginselen , groter dan over het algemeen wordt aangenomen . Enerzijds valt er een sterke tendens waar te nemen tot verzwaring van de budgettaire lasten van het landbouwbeleid en een vertraging in de verbetering van prestaties . Een tendens die , uit het oogpunt van de begroting bezien , in de laatste helft van het tweede decennium versneld is . Anderzijds bestaat er een aantal van oplossingen zoals :

a ) het organiseren van de medeverantwoordelijkheid en de uitvloeiselen daarvan , te weten de beperking van de garanties ,

b ) de herstructurering va de prijzen in hun onderlinge samenhang ,

c ) de toepassing van de communautaire preferenties daar waar dit in onvoldoende mate het geval is ,

d ) de automatische en versnelde aanpassing van de groene koersen ten einde de budgettaire gevolgen van de mcb te beperken en bevordering van de terugkeer naar een situatie van economisch evenwicht door de werking van het concurrentieprincipe ,

e ) de herziening en de systematische besnoeiing van de rechtstreekse compenserende steun die ondoeltreffend is of tot categoriale uitkeringen leidt .

De budgettaire effecten van deze oplossingen zijn niet geheel cumulatief , doch het uiteindelijke totaalbedrag ervan vertegenwoordigt zonder meer een belangrijk deel van de 16 à 18 miljard Ecu waar het thans om gaat .

3 . DE STRUCTUURFONDSEN

3.1 . Inleiding

3.1.1 . De drie fondsen die gezamenlijk structuurfondsen genoemd worden zijn het EOGFL , afdeling Oriëntatie , het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds .

3.1.2 . Artikel 39 van het EEG-Verdrag noemt als een van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid : " De produktiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren , met name van de arbeidskrachten , te verzekeren . " . Om dit doel te helpen bereiken verleent de afdeling Oriëntatie van het EOGFL financiële steun aan zogenaamde horizontale acties , die de gehele Gemeenschap betreffen , en aan " regionale " acties , die op bepaalde regio's van de Gemeenschap zijn gericht . De vastleggingskredieten op de begroting 1983 belopen 802,2 miljoen Ecu .

3.1.3 . Het bij Verordening ( EEG ) nr . 724/75 van de Raad van 18 maart 1975 opgerichte Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling ( EFRO ) heeft ten doel de voornaamste regionale onevenwichtigheden op te heffen , welke met name het gevolg zijn van het overwicht van de agrarische sector , industriële veranderingen en structureel tekort aan arbeidsplaatsen . De vastleggingskredieten , voorzien in de begroting 1983 , belopen 2 010,0 miljoen Ecu .

3.1.4 . Met artikel 123 van het EEG-Verdrag werd het Europees Sociaal Fonds opgericht " ten einde de werkgelegenheid voor de werknemers in de gemeenschappelijke markt te verbeteren en zodoende bij te dragen tot verhoging van de levensstandaard " en " binnen de Gemeenschap de tewerkstelling te vergemakkelijken en de geografische en beroepsmobiliteit van de werknemers te bevorderen " . Het huidige systeem dat op 1 januari 1977 in werking is getreden en dat volgend jaar zal worden vervangen , is ingesteld bij een verordening van de Raad . Het omvat in hoofdzaak cofinanciering met de Lid-Staten van beroepsopleiding van een aantal categorieën werkzoekenden . De voor dit doel beschikbaar gestelde kredieten op de begroting 1983 van de Gemeenschap belopen 1 696,5 miljoen Ecu .

3.1.5 . Hoewel in de laatste begrotingsjaren de aan de fondsen ter beschikking staande middelen aanzienlijk zijn toegenomen ( zij zijn van een totaal van 1 442,1 miljoen ERE in 1977 op 4 508,6 miljoen Ecu in 1983 gekomen ) , hebben de omstandigheden waaronder zij beheerd worden geen overeenkomstige ontwikkeling gekend , zoals blijkt uit de beschouwingen in de hierna volgende onderdelen van dit hoofdstuk .

3.2 . EOGFL , afdeling Oriëntatie

3.2.1 . De hierna volgende beschouwingen betreffen in het bijzonder de twee meest representatieve horizontale beleidsmaatregelen , namelijk Verordening ( EEG ) nr . 355/77 van de Raad ter verbetering van de verwerking en afzet van landbouwprodukten en Richtlijn 72/159/EEG van de Raad betreffende de modernisering van landbouwbedrijven . Tevens worden algemene opmerkingen gemaakt over beleidsmaatregelen van meer regionale aard .

Zwakke punten bij de steunverlening ten behoeve van de verwerking en afzet van landbouwprodukten

3.2.2 . Op grond van de geldende bepalingen dient de investeringssteun in specifieke programma's te worden ingepast .

a ) De door de Rekenkamer gecontroleerde programma's bevatten in het algemeen een goede analyse van betrokken sectoren , met beschrijving van de noodzakelijk geachte heroriëntaties en van wat in grote lijnen wordt beoogd . Maar over de in te zetten middelen van menselijke , technische en financiële aard worden veel vagere termen gebruikt , waardoor het niet mogelijk is de aard en de omvang van de investering te identificeren , noch het desbetreffende verwerkingsproces , noch welke verbeteringen in de landbouwbedrijven worden gewenst .

b ) De door de Commissie opgestelde criteria die bij de keuze van projecten worden toegepast , bieden de mogelijkheid om een en ander nader te preciseren . Maar de elk jaar vastgestelde criteria geven eerder aan welke produktievormen niet door het Fonds dienen te worden gesteund , dan dat wordt bepaald welke werkzaamheden wèl daarvoor in aanmerking komen , en deze criteria vormen derhalve geen optimale richtlijn bij de selectie van projecten .

3.2.3 . Een aantal begunstigden heeft nagelaten een verslag over de financiële resultaten van de investeringssteun aan de Commissie te sturen , wat zij op de voorgeschreven wijze binnen een termijn van twee jaar behoren te doen . Deze gegevens zijn immers onontbeerlijk om te kunnen nagaan of de projecten goed in het gegeven economische verband zijn ingepast . De Commissie heeft van haar kant nagelaten de haar ter beschikking staande gegevens systematisch te benutten .

Tekortkomingen in het beheer , de controle en de evaluatie van de steun ten behoeve van de modernisering van landbouwbedrijven

3.2.4 . In Richtlijn 72/159/EEG wordt het ontwikkelingsplan gezien als basisinstrument voor het stimuleren van landbouwbedrijven , om deze te moderniseren en hun inkomsten te verhogen . De richtlijn verschaft de mogelijkheid financiële steun te verlenen om deze ontwikkelingsplannen te kunnen uitvoeren .

a ) Er wordt van uitgegaan dat een bedrijfseconomische boekhouding wordt bijgehouden en dat het bedrijfshoofd ter zake over voldoende bekwaamheid beschikt . Het gaat hier om niet te onderchatten technische capaciteiten , vooral als men bedenkt dat deze richtlijn zich richt tot een sociaal en beroepsmatig achtergebleven categorie .

b ) De bedrijfsexploitanten kunnen zonder een passend administratief en technisch kader niet overzien welke resultaten worden geboekt ten aanzien van de rentabiliteit van de investeringen of welke mogelijkheden zich op de middellange termijn voor de landbouwproduktie zullen voordoen . Dit betekent dat de richtlijn hoofdzakelijk vruchten zal afwerpen in gebieden waar een dergelijk kader bestaat .

c ) Ondanks de inspanningen van de nationale instanties en bedrijfsorganisaties kon tot dusverre geen bevredigende methode om het positieve effect van de ontwikkelingsplannen te beoordelen worden ontwikkeld . Te veel externe factoren , om te beginnen de prijsontwikkeling en de levensstandaard , spelen een rol bij de realisatie van het plan , zodat de resultaten onvoldoende aan de doelstellingen kunnen worden getoetst . Het ontwikkelingsplan blijkt derhalve een onvoldoende controleerbaar instrument te zijn .

Tekortkomingen bij de steunverlening ten behoeve van probleemgebieden

3.2.5 . De laatste begrotingsjaren geven een aanzienlijke stijging te zien in het aantal maatregelen ten behoeve van probleemgebieden . Deze betreffen vooral de verbetering van de infrastructuur en programma's op het gebied van de bosbouw , opleiding of andere ter verbetering van de landbouw . In de verordeningen van de Raad , waarmee deze actiemaatregelen worden ingesteld , worden het doel , de algemene voorwaarden waaronder steun verleend kan worden en de duur van de acties geformuleerd ; voor wat betreft financiering , is doorgaans vereist dat de betrokken Lid-Staten uitgewerkte programma's ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen .

a ) De toename van het aantal van deze acties brengt het gevaar mee dat de deelname van de Gemeenschap wordt verbrokkeld , vooral door de zeer bescheiden middelen waarover de afdeling Oriëntatie beschikt .

b ) De op grond van de verordeningen uitgewerkte programma's blijken vaak niet meer dan vage beschrijvingen te zijn . De Commissie is dan gedwongen hetzij de financiering van een vaag en voor praktische toepassing weinig zinvol programma goed te keuren , hetzij de periode voorafgaande aan de maatregel aanzienlijk te verlengen , in afwachting van aan te brengen verbeteringen .

c ) De doeltreffendheid van de programma's is evenzeer afhankelijk van de in de Lid-Staten op het niveau van de uitvoerende instanties daarvoor beschikbare financiële , technische en administratieve middelen . Tot op heden werd niet altijd aan deze voorwaarde voldaan en in enkele gevallen dienden de voor ten laste van de begroting van de Gemeenschap komende projecten gedane vooruitbetalingen aan de Commissie te worden terugbetaald , aangezien zij door een aanzienlijke vertraging bij de uitvoering van de werkzaamheden onbenut bleven .

Samenhang met het landbouwbeleid

3.2.6 . Bij de formulering van de doelstellingen en uitvoeringsmaatregelen lijkt men zich onvoldoende te bekommeren om het aanpakken van de landbouwstructuur zelve , ten einde de produktie beter af te stemmen op de vereisten van de interne en de externe markt . Er bestaat in het kader van het EOGFL , afdeling Oriëntatie , bijna geen duidelijk en strikt afgebakend programma om landbouwbedrijven te helpen overschotprodukties te verminderen . De enige in die richting ondernomen acties zijn mislukt doordat de doelstellingen te vaag waren en een strenge selectie van de potentiële begunstigden niet was voorzien .

3.2.7 . Integendeel , veel geld is geïnvesteerd ten behoeve van een aantal landbouwprodukten ( zuivelprodukten , wijnbouw ) zonder dat rekening werd gehouden met eventuele het marktevenwicht verstorende effecten . Zo zou bij voorbeeld de instelling van een stelsel ter compensatie voor de sluiting van zuivelbedrijven in aan de hand van bijzondere produktiekenmerken bepaalde geografische zones misschien te verkiezen zijn geweest boven subsidiëring van een verdere toename van reeds bestaande overcapaciteit . Het oriëntatiebeleid dient zich veeleer te richten op het herstel van het evenwicht binnen het geheel van de landbouwmarkten en produktievormen .

3.3 . Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

3.3.1 . In onderstaande beschouwing wordt voornamelijk een aantal factoren belicht dat bepalend is voor de doeltreffendheid van de EFRO-maatregelen , met name voor wat betreft het zogenaamde " quota-gebonden " gedeelte , dat 95 % van de steunverlening omvat . Deze steun wordt verleend voor investeringen te doen in het kader van regionale ontwikkelingsprogramma's .

Onvolkomenheden bij de selectie van gesubsidieerde investeringen

3.3.2 . Om doeltreffend te zijn dient de steunverlening plaats te vinden op basis van een prioriteitsstelling ten aanzien van de gebieden . Economische besluitvormers dienen gegevens beschikbaar te hebben waarop zij zich mede kunnen baseren bij hun eigen beslissingen . Het nagestreefde doel , de voorwaarden waaronder steun kan worden verleend en de middelen waarover het Fonds beschikt dienen nauwkeurig omschreven te worden . Geconstateerd werd echter :

a ) De door de Lid-Staten ingediende programma's behoeven geen goedkeuring van de Commissie . Deze worden uitsluitend aan haar toegezonden opdat de Commissie kan bepalen welke gebieden voorrang verdienen bij de toewijzing van steun uit het Fonds . Hun vage formulering maakt ze niet goed bruikbaar voor de beoordeling en selectie van projecten .

b ) Voor wat de Commissie betreft heeft de bestudering van de programma's niet geleid tot het vaststellen van prioritaire gebieden voor steun uit het Fonds . Nagelaten is , selectiecriteria vast te stellen voor het maken van een keuze uit de in principe in aanmerking komende projecten . Er zijn weinig gegevens beschikbaar over het eventueel verrichte vooronderzoek of over de motivering van de definitieve keuze .

c ) De neiging die de Lid-Staten hebben om slechts een iets groter aantal aanvragen voor steun uit het Fonds in te dienen dan het hun toekomende " quotum " , heeft elke vorm van selectie op het niveau van de Gemeenschap aanzienlijk beperkt . Het zou gewenst zijn passende maatregelen te nemen opdat een echte selectie op communautair niveau kan plaatsvinden .

d ) Bij de niet " quota-gebonden " acties bestaat er een veel nauwer verband tussen gesubsidieerde investeringen en het beleid van de Gemeenschap . Het bleek echter dat de start van deze acties veel te langzaam was ( in 1982 , vier jaar nadat deze op de begroting waren geraamd , is slechts circa 22 % van de beschikbare kredieten voor vastleggingen aangewend ) en bij het beheer ervan doen zich problemen voor die met name te wijten zijn aan de onbevredigende mate waarin de projecten op individuele basis behandeld kunnen worden .

Het aanvullend karakter van door het Fonds verleende steun

3.3.3 . De door het Fonds verleende steun mag er niet toe leiden dat Lid-Staten hun eigen steunmaatregelen op het gebied van de regionale ontwikkeling verminderen , deze moeten juist een aanvulling daarop vormen . Als de subsidies van het Fonds tot een vermindering van de door de overheidsinstanties van de Lid-Staten verleende subsidie voor gelijkaardige steunmaatregelen leiden , dan wordt daarmee van het gestelde doel afgeweken . De door de Lid-Staten overgelegde stukken bevatten echter geen gegevens waaruit kan worden afgeleid dat de steun van de Gemeenschap inderdaad een aanvullend karakter heeft . Noch het totaalbedrag van de steun , noch het verloop van de subsidieverlening door openbare instanties ten behoeve van de ontwikkeling van de diverse regio's wordt daarin aangegeven .

Schepping en behoud van werkgelegenheid

3.3.4 . Een van de doelstellingen van het EFRO is een bijdrage te leveren tot het scheppen of het behoud van bestaande werkgelegenheid . De steun van het Fonds wordt met name toegekend naarmate sprake is van directe of indirecte invloed van de investering op de werkgelegenheid en , voor investeringen in de industriële , ambachtelijke of dienstverlemende sector , komt een project slechts dan in aanmerking indien ten minste tien arbeidsplaatsen worden geschapen of behouden .

a ) De schattingen met betrekkingen tot het aantal te scheppen banen zijn van slechts zeer betrekkelijke waarde , aangezien deze zowel bij individuele bedrijven als in de algemene economische context worden beïnvloed door een groot aantal variabelen die zich voor het merendeel op onberekenbare wijze ontwikkelen en op elkaar inspelen .

b ) Bij infrastructuurprojecten , die verreweg het grootste aantal van de gefinancierde acties vormen , is geen enkele schatting of verdere informatie ten aanzien van het effect van de investering op de werkgelegenheid in de dossiers van het Fonds beschikbaar . Hetzelfde geldt in feite voor de industriële investeringen , voor wat betreft hun neveneffecten .

c ) De zich in de dossiers van het Fonds bevindende ramingen of gegevens met betrekking tot de werkgelegenheidseffecten betreffen uitsluitend de rechtstreekse invloed van de investeringen op industriële , ambachtelijke en dienstverlenende activiteiten en zij vermelden slechts het aantal door de subsidieontvanger te scheppen of te behouden arbeidsplaatsen . Dit aantal geeft geen indicatie van het globale netto-effect dat de investeringen op de werkgelegenheid bij alle ondernemingen in de regio te zamen kan hebben en is derhalve van weinig waarde .

De procedure der versnelde betalingen

3.3.5 . Met de in 1979 ingevoerde procedure van versnelde betalingen werd de mogelijkheid geschappen aan de Lid-Staten , tot een maximum van 75 % van de communautaire subsidies , de door hen betaalde overheidssubsidies te restitueren , op voorwaarde dat ten minste 30 % van de betalingen die de berekeningsgrondslag voor de steun uit het Fonds vormen , heeft plaatsgevonden . Een door de Rekenkamer uitgevoerd onderzoek toont aan dat deze procedure op generlei wijze heeft bijgedragen tot een verkorting van de voltooiingstermijn van de projecten . Daarentegen vertoont het aantal afgesloten dossiers de neiging kleiner te worden in plaats van te groeien .

3.4 . Sociaal Fonds

Het ontbreken van doelstellingen en criteria

3.4.1 . Oorspronkelijk waren de doelstellingen van het Fonds in artikel 125 van het EEG-Verdrag zelve in een nauwkeurig kader weergegeven . Dit stelsel voldeed aan de behoeften van een situatie van volledige werkgelegenheid . Het herscholings - en vestigingsbeleid waarvoor communautaire cofinanciering beschikbaar is , diende de mobiliteit van de werknemers binnen de Gemeenschap te bevorderen . Daarentegen heeft de Raad zich blijkens de doelstellingen van het thans sedert 1977 van kracht zijnde stelsel ertoe beperkt de categorieën personen en de aard van de uitgaven die voor subsidie in aanmerking komen te omschrijven , en wel zo dat er een direct verband met de actie vereist is . Hij stelde voorts het percentage van de subsidie van de Gemeenschap vast ( 50 % voor normale gevallen en 55 % voor projecten in de zes regio's die prioriteit genieten ) .

3.4.2 . De Commissie stelt ieder jaar de criteria vast die zij voornemens is toe te passen bij de selectie van nationale aanvragen . Met deze criteria , die richtsnoeren worden genoemd , kunnen een aantal acties worden uitgesloten , ook al komen deze volgens de verordening wel in aanmerking . Drie componenten zijn hierbij betrokken , namelijk de categorieën van voor subsidie in aanmerking komende personen , de soort activiteit en , als belangrijkste , de regio van vestiging .

3.4.3 . De door de Commissie opgestelde ontwerp-begroting wordt vervolgens aan de richtsnoeren getoetst . Maar de eventueel door de Raad of het Europees Parlement daarin aangebrachte wijzingingen leiden niet automatisch tot een wijziging in de richtsnoeren . Deze verliezen dus gedeeltelijk hun oorspronkelijke betekenis . Bovendien kan het maximum op de begroting beschikbare bedrag door de Commissie slechts worden gerespecteerd door een gewogen reductie op de aanvragen van iedere Lid-Staat toe te passen . Deze reductie wordt berekend op grond van nationale sociaal-economische statistieken , zonder dat rekening wordt gehouden met de werkelijke situatie in de desbetreffende sectoren . Het communautaire karakter van deze procedure , evenals het sectorsgewijze rendement , worden daardoor aanzienlijk verzwakt .

3.4.4 . Uit deze korte beschrijving blijkt duidelijk dat het uit het Fonds gefinancierde sociale beleid niet op communautair niveau wordt bepaald , noch wat de doelstellingen betreft noch ten aanzien van de concrete maatregelen die binnen het kader van deze doelstellingen moeten blijven . De maatregelen zijn in feite nationale maatregelen en niet door de Gemeenschap geïnitieerd .

Rol van de Lid-Staten

3.4.5 . Van de in de Lid-Staten gesubsidieerde programma's dient een onderscheid te worden gemaakt naargelang deze al dan niet passen in het kader van de taken die de nationale of lokale overheid uit hoofde van de nationale wetgeving op zich heeft genomen . Is dat wel het geval dan blijft de stimulerende werking van de subsidie van de Gemeenschap onbeduidend . Het is dan een restitutie aan de Lid-Staat voor maatregelen die deze toch reeds diende te financieren . Dat is echter niet het geval voor acties waartoe financieel autonome publiek - of privaatrechtelijke instanties het initiatief hebben genomen . Slechts op deze wijze kunnen communautaire maatregelen een aanvullende rol spelen .

3.4.6 . Harmonisatie van de nationale wet - en regelgeving van toepassing op uit het Sociaal Fonds gefinancierde maatregelen zou het aanzienlijk gemakkelijker maken deze op de door de Gemeenschap naar categorie geformuleerde prioritaire doelstellingen te concentreren . Helaas is dit niet het geval en zijn de Lid-Staten wel gedwongen zelf uit de op grond van de gemeenschappelijke richtsnoeren daarvoor in ganmerking komende projecten , die projecten te kiezen die hun naar verwachting financieel het meest kunnen opbrengen . Zij dienen hun aanvragen dan ook op goed geluk in .

Gebreken bij het beheer van de subsidies

3.4.7 . Uit hoofde van de voor het Fonds geldende voorschriften heeft de Commissie tot taak haar richtsnoeren in relatie tot de economische en sociale toestand in de Gemeenschap aan te passen . Voor zover de Rekenkamer heeft kunnen nagaan , is te dien einde echter geen systematisch onderzoek verricht . Zelfs de uit het Fonds gefinancierde modelprojecten en voorbereidende studies worden slechts te hooi en te gras ten nutte gemaakt .

3.4.8 . Tijdens het verloop van het project is geen enkel toezicht voorzien . De Commissie beperkt zich ertoe de voorschotten te verrekenen op basis van een simpele verklaring van de Lid-Staten dat de uitvoering van het betrokken project een bepaald stadium heeft bereikt . In het laatste stadium worden de aanvragen voor betalingen voornamelijk behandeld op basis van een realisatierapport , waaruit moet blijken dat de uitgaven terecht verricht waren . Daarbij wordt op geen enkele wijze getracht na te gaan wat de doorwerking en de doeltreffendheid van de gesubsidieerde maatregelen waren .

3.4.9 . De Rekenkamer heeft tevens geconstateerd dat de betrouwbaarheid van het systeem van delegatie van beheersverantwoordelijkheid aan de Lid-Staten noch door volg - noch door eindcontrole was verzekerd . De Commissie heeft evenmin de bij verordening voorgeschreven evaluaties , bedoeld om haar beleid aan de situatie op de arbeidsmarkt te doen aanpassen , verricht .

3.4.10 . In de praktijk genoodzaakt om gemeenschappelijke voorwaarden , waarop een project voor subsidie in aanmerking komt , te formuleren , heeft zij er zich toe beperkt de in iedere Lid-Staat geldende voorwaarden over te nemen , zoals bij voorbeeld die om te bepalen of de gesubsidieerde instelling een openbare of een privé-instelling is , of om de status van de jeugdige werkzoekende vast te stellen , van de met werkloosheid bedreigde dan wel van de migrant of gehandicapte .

3.5 . Slotopmerkingen over de structuurfondsen

3.5.1 . De huidige situatie wordt in een groot aantal gevallen gekenmerkt door het ontbreken van duidelijk geformuleerde doelstellingen . Los van het Regionaal Fonds werden steeds meer regionale aspecten aan de werkzaamheden van het EOGFL , afdeling Oriëntatie , en het Sociaal Fonds toegevoegd . Dit verklaart waarom een groot aantal doelstellingen te vaag is geformuleerd en op grond van welk verschijnsel een zekere verwarring is ontstaan tussen de begrippen regionaal beleid en de regionale dimensies van het sectoriële beleid . Bijgevolg zijn de uitvoeringsmaatregelen vaak zeer slecht op de doelstellingen afgestemd .

3.5.2 . De gebrekkig geformuleerde doelstellingen maken het in de fase waarin de Raad een verordening vaststelt vaak moeilijk om de passende instrumenten en criteria te definiëren . De Commissie heeft van haar kant niet altijd de haar geboden kans gegrepen om de toepassingscriteria te completeren met het vaststellen van regels inzake de prioriteitsstelling . Onder dergelijke omstandigheden vervalt vaak het aanvullend karakter van de bijdrage van de Gemeenschap en degradeert het stelsel tot een gedeeltelijke compensatie van uitgaven ten laste van de nationale begrotingen .

3.5.3 . De Commissie richt haar inspanningen er vooral op de beschikbare budgettaire middelen zoveel mogelijk uit te putten . Aangezien zij zich echter bijna uitsluitend bezighoudt met de door haar te voeren dagelijkse leiding , is zij nauwelijks in staat de werkzaamheden van de structuurfondsen in de Lid-Staten van nabij te volgen en beschikt zij over onvoldoende gegevens om nauwgezet het werkelijke effect van de communautaire subsidies te meten . Zij verricht dus geen systematische evaluatie van het gevoerde beleid .

3.5.4 . Coordinatieproblemen doen zich voor op drie niveaus , namelijk dat van de doelstellingen , van de voorschriften en van het beheer . Vooral in het stadium van de uitvoering ter plaatse dient ervoor gezorgd te worden dat de gekozen werkwijze er niet toe leidt dat er tegenstrijdige effecten worden bewerkstelligd of dubbel werk wordt verricht . De Commissie stelt thans pogingen in het werk tot een dergelijke coordinatie te komen , zonder dat zij echter voldoende op de hoogte is van de werkelijke situatie in de regio's .

3.5.5 . De globale balans die op dit ogenblik kan worden getrokken ten aanzien van het financiële beheer van de structuurfondsen is des te meer teleurstellend aangezien deze zich uitermate goed lenen voor een doeltreffende beheersvoering , waarbij Commissie en Lid-Staten vanaf het voorbereidende stadium tot en met de controle ter plaatse in nauwkeurig omschreven meerjarige programma's zouden kunnen samenwerken .

3.5.6 . Bij de uitvoering van een dergelijk gezamenlijk beleid dient aan het volgende prioriteit te worden verleend :

a ) door de Raad dienen , op voorstel van de Commissie , duidelijke doelstellingen te worden geformuleerd ;

b ) door de Commissie dienen nauwkeurig omschreven criteria voor het verlenen van communautaire subsidies te worden opgesteld ;

c ) de Commissie dient systematisch de door de Gemeenschap gesubsidieerde projecten te evalueren .

4 . ONTWIKKELINGSHULP

4.1 . Inleiding

4.1.1 . De Europese Gemeenschap heeft een groot aantal akkoorden gesloten die tot doel hebben een nieuwe vorm van de betrekkingen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden tot stand te brengen . De uit de middelen van de Europese Fondsen of uit de begroting van de Gemeenschap gefinancierde ontwikkelingshulp verenigt een maximumaantal kenmerken in zich van een waarlijk communautair beleid . Deze hulp wordt , na gezamenlijk overleg met de ontvangende Staten in het kader van een meerjarig programma , gefinancierd en in belangrijke mate gecontroleerd door Gemeenschapsorganen .

4.1.2 . De hulp wordt ten zeerste gewaardeerd door de ontvangende landen , omdat zij een waardevolle inbreng aan deviezen betekent en gewoonlijk vergezeld gaat van goede technische hulpverlening zonder dat daarbij sprake is van enigerlei politieke druk . In 1982 vertegenwoordigde zij een totaalbedrag van 1,6 miljard Ecu , ofwel 10 % van de totale door de Lid-Staten van de EEG verleende hulp , waarvan 893 miljoen Ecu uit hoofde van financiële en technische samenwerking en 707 miljoen Ecu uit hoofde van voedselhulp .

4.1.3 . Gezien het gestaag groeiende aantal landen dat hulp van de Gemeenschap ontvangt en gezien het steeds sterker wordende eroderende effect van de inflatie op het beschikbare volume , dienen de voor het beheer van de hulp verantwoordelijke instanties de grootst mogelijke aandacht te besteden aan een zo goed mogelijk gebruik ervan en onnodige verspilling te voorkomen .

4.2 . Beperkt resultaat van de hulp

4.2.1 . Wanneer de resultaten als geheel worden vergeleken met de daarvoor oorspronkelijk gestelde doelstellingen blijkt dat met het belangrijkste onderdeel van de ontwikkelingshulp , de technische en financiële samenwerking , niet werd bereikt dat de ontvangende economische stelsels zich , door middel van de vergroting van de voor uitvoer bedoelde landbouw noch door de vorming van concurrerende industriële kernen , op de wereldmarkt een betere plaats hebben kunnen veroveren . Doordat de beschikbare middelen onvoldoende waren is men er evenmin in geslaagd structurele fouten te corrigeren , waardoor het natuurlijke en menselijke milieu in deze gebieden wordt bedreigd met desertificatie , ontbossing , uitmergeling van de bouwgrond en de verkrotting van de stedelijke agglomeraties .

4.2.2 . De hulp heeft daarentegen wel een nuttige bijdrage geleverd aan de sectoriële ontwikkeling van de ontvangende landen , met name op het gebied van de gezondheidszorg , het onderwijs en de verbindingsinfrastructuur . Het nuttig effect op de landbouw is moeilijker meetbaar , maar het heeft zich in ieder geval wel verbeterd toen overgestapt werd op geïntegreerde projecten waarbij meer rekening werd gehouden met menselijke aspecten en die tegemoetkomen aan de noodzaak de levensmiddelenvoorziening prioriteit te verlenen .

4.3 . Structurele gebreken in de technische en financiële samenwerking

4.3.1 . De opstelling van de hulpprogramma's geschiedt per land en op grond van de totaal beschikbare middelen en is veeleer gebaseerd op criteria van precieze verdeling langs geografische en politieke lijnen dan op een kritische beoordeling van de merites van de afzonderlijk op te zetten projecten . Bovendien hecht de Commissie niet dezelfde waarde als de Wereldbank of de AID ( Agence internationale de développèment ) aan de evaluatie van projecten , noch bij de voorafgaande studies , noch bij de controle achteraf .

4.3.2 . Het door de Gemeenschap gevoerde beheer van de hulp wordt gekenmerkt door een logge administratie , een te lang durend vooronderzoek , een veelheid aan instanties die bij de besluitvorming zijn betrokken en het ontbreken van een databank die de mogelijkheid zou bieden lering te trekken uit zowel goede als slechte ervaringen met eerdere gelijksoortige projecten .

4.3.3 . De Gemeenschap heeft de neiging de financiële en administratieve capaciteit van ontvangende landen te overschatten , met name die van de armste ACS-landen , om projecten te identificeren , mede te financieren en in stand te houden . Bij de huidige stand van zaken zal de hulp van de Gemeenschap in toenemende mate reeds van tevoren worden belast met de vaste kosten van in het verleden gefinancierde projecten .

4.4 . Gebreken in het juridische kader en de financiële administratie van de ontwikkelingssamenwerking

4.4.1 . In tegenstelling tot de Wereldbank en de AID , die weigeren welke vorm van nationale belasting dan ook in de financiering van ontwikkelingsprojecten op te nemen , betaalt de Gemeenschap nog steeds , in diverse vormen , de door de nationale regeringen van ontvangende landen geheven rechten , belastingen en overige fiscale heffingen . Deze tekortkoming , die zich trouwens ook bij mediterrane overeenkomsten voordoet , dient in alomvattende onderhandelingen ter tafel gebracht te worden die moeten leiden tot een algemene regeling ter verlening van vrijstelling van nationale heffingen op alle EEG-bijdragen en ter vervanging van de bestaande deel - en stilzwijgende overeenkomsten ter zake .

4.4.2 . Om te bereiken dat de middelen optimaal worden gebruikt dient de Gemeenschap erop toe te zien dat overbodig werk evenals slechte synchronisatie worden vermeden die het gevolg zijn van een gebrekkige coordinatie van de hulpverlening , wat door de Rekenkamer zowel tussen de betrokken instanties van de Gemeenschappen werd geconstateerd als ten aanzien van de coordinatie met bilateraal en multinationaal verleende ontwikkelingshulp .

4.4.3 . De uit de begroting gefinancierde ontwikkelingshulp wordt steeds meer namens de Gemeenschap door de Europese Investeringsbank beheerd , waarbij het door de Gemeenschap gehanteerde beginsel van prioriteiten voor de hulpverlening niet wordt gerespecteerd , door de organen van de Gemeenschap onvoldoende controle wordt uitgeoefend en de voor dergelijke faciliteiten in rekening gebrachte kosten hoger zijn dan die van andere , internationale , ontwikkelinsbanken .

4.4.4 . Bij de samenwerkingsovereenkomsten met Middellandse-Zeelanden zijn aanzienlijke vertragingen geconstateerd , evenals onderuitputting van de beschikbare kredieten ten gevolge van administratieve moeilijkheden . Deze problemen zijn onder andere veroorzaakt door het feit dat , sinds 1978 , het ontwerp-financieel reglement , betreffende de toepassing van protocol nr . 1 bij de samenwerkingsovereenkomsten met de Maghreb - en Machreklanden en de met Malta en Cyprus gesloten protocolovereenkomsten , niminer is goedgekeurd .

4.4.5 . Ten slotte is het te betreuren dat de Commissie en de landen van het Middellandse-Zeegebied geen overeenstemming hebben kunnen bereiken over de vaststelling van een algemeen gezamenlijk bestek voor door de Gemeenschap gefinancierde overeenkomsten , ondanks het feit dat het naast elkaar bestaan van communautaire en nationale voorschriften juridische conflicten en tijdverlies tot gevolg heeft .

4.5 . Voedselhulp

4.5.1 . Het voedselgebrek in ontvangende landen is dikwijls het gevolg van een gecentralisseerd beleid , dat de mobilisatie van het produktiepotentieel niet stimuleert en de omschakeling belemmert van een economisch stelsel waarbij uitsluitend in het eigen levensonderhoud wordt voorzien naar een economisch stelsel van ruilverkeer . Derhalve dient elk beleid dat erop is gericht de behoefte aan voedsel door de ACS-landen in grotere mate zelf te doen bevredigen ( in het bijzonder voor wat betreft landen met een tropisch of subequatoriaal klimaat ) , rekening te houden met politieke en structurele belemmeringen die het onmogelijk maken dat initiatieven op het gebied van de produktie en de bevordering van de handel volledig tot ontplooiing komen .

4.5.2 . Meer nadruk dient , althans in de beginfase , te worden gelegd op eenvoudig technieken , zoals irrigatiewerken op kleine schaal en het gebruik van dieren bij de grondbewerking en bemesting , naar het voorbeeld van de eeuwenoude werkwijze van de Aziatische landbouwers , waarmee een veelvoud van de Afrikaanse bevolking op vergelijkbare oppervlakken gevoed kan worden .

4.5.3 . De Rekenkamer herinnert eraan dat zij vanaf 1978 en met name in haar speciaal verslag over de voedselhulp onophoudelijk een aantal elementaire technische gebreken onder de aandacht van de begrotingsautoriteit en de Commissie heeft gebracht die , wanneer deze zouden worden gecorrigeerd , in belangrijke mate de verspilling zouden hebben verminderd en waardoor op het juiste moment had kunnen worden bijgedragen tot de leniging van de nood van de betroffen bevolking . De Rekenkamer acht het trouwens van belang er met nadruk op te wijzen dat door de laksheid die bestaat bij het geven van een bestemming aan de tegenwaardefondsen , waartoe de ontvangende landen zich hadden verplicht , in gevallen van voedselhulp voor wederverkoop of wanneer overmakingen op grond van de Stabex-regeling hebben plaatsgevonden , het in de overeenkomsten ter zake bedoelde vermenigvuldigingseffect van de voedselhulp heel vaak verloren is gegaan .

5 . SLOTOPMERKINGEN

5.1 . De Rekenkamer heeft er zich in dit verslag niet alleen toe beperkt de aandacht te vestigen op de zwakke punten die naar haar oordeel afbreuk doen aan het goede financiële beheer van de communautaire werkzaamheden , maar zij heeft ook concrete suggesties ter verbetering van de situatie gedaan . Deze zijn van tweeërlei aard : De eerste , voornamelijk met betrekking tot uitgaven voor de landbouw ten laste van het EOGFL , afdeling Garantie ( zie paragraaf 2.5 ) , betreffen een aantal manieren waarop in belangrijke mate kan worden bezuinigd zonder afbreuk te doen aan de effectiviteit van de betrokken maatregelen . Met de tweede wordt een aantal manieren geïdentificeerd waarop , onder handhaving van het bestaande uitgavenniveau , een beter rendement kan worden bereikt . Dit geldt in het bijzonder voor de structuurfondsen en de ontwikkelingshulp . Er wordt een constante druk uitgeoefeld om de voor deze beleidsterreinen bestemde middelen te vergroten , wat naar het oordeel van de Rekenkamer , althans gedeeltelijk , daaraan te wijten is dat de beschikbare middelen niet het effect hebben dat ze zouden kunnen hebben . Zou de effectiviteit worden verhoogd ( zie de paragrafen 3.5.1 t/m 3.5.6 ) , dan zou vermoedelijk de druk om de uitgaven te verhogen minder worden .

5.2 . De vraag doet zich ook voor of er in een groot aantal gevallen waarin activiteiten door de Gemeenschap worden gefinancierd , werkelijk sprake is van Gemeenschapsbeleid . Op bepaalde terreinen doet de Gemeenschap weinig anders dan een gedeelte van de kosten op zich nemen van maatregelen die van zuiver nationaal belang zijn ( zie o.a . de paragrafen 3.3.2 , sub c ) , en 3.4.4 t/m 3.4.6 ) . Zelfs in het geval van het EOGFL , afdeling Garantie , waarin over het algemeen sprake is van gemeenschappelijk beleid , wordt een aantal categorieën uitgaven uitsluitend bepaald door nationale en sectorbelangen ( zie de paragrafen 2.2.5 , 2.3.14 , 2.3.15 en 2.3.16 ) .

5.3 . De Rekenkamer zou dit verslag over het financiële beheer van de Gemeenschappen willen afsluiten door de aandacht te vestigen op een bij herhaling voorkomend probleem dat zich op praktisch alle beleidsterreinen voordoet . Ondanks het feit dat de Commissie op grond van artikel 205 van het EEG-Verdrag ( en overeenkomstige bepalingen ) belast is met de uitvoering van de begroting , wordt deze taak in de praktijk door de Commissie gedeeld met de betrokken nationale overheden of beheerscomités , die in feite de Lid-Staten vertegenwoordigen . Dit heeft op zijn beurt tot gevolg dat de verantwoordelijkheid voor de financiële consequenties van daarmee verband houdende acties en besluiten niet scherp is omlijnd .

De tekst van dit verslag werd door de rekenkamer vastgesteld op haar zitting van 6 oktober 1983 .

Voor de Rekenkamer

P . LEIONG

President

( 1 ) 19 comités ( zie lijst in PB nr . L 19 van 24 . 1 . 1983 , blz . 314 ) .

( 2 ) PB nr . C 313 van 29 . 11 . 1982 .

( 3 ) Zie doc COM(81)608 def Richtsnoeren voor de Europese landbouw ; par 59 t/m 64 .

( 4 ) Zie met name het in 1980 gepubliceerde speciaal verslag van de Rekenkamer en haar jaarverslagen over de dienstjaren 1979 , 1980 en 1982 .