NL Publicatieblad van de Europese Unie L 28/25

BESLUIT (EU) 2018/118 VAN DE COMMISSIE

van 31 augustus 2017

betreffende steunmaatregel SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) die Spanje ten gunste van Iberpotash ten uitvoer heeft gelegd

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2017) 5877)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) In een klacht van 30 november 2012 is de Commissie ervan in kennis gesteld dat Spanje verschillende vermeende steunmaatregelen ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van Iberpotash SA, die in 2014 haar naam heeft gewijzigd in ICL Iberia Súria & Sallent (beide hierna „Iberpotash” genoemd). De klager, die wenst dat zijn identiteit geheim wordt gehouden („de klager”), heeft zijn klacht aangevuld met aanvullende opmerkingen van 28 december 2012, 14 februari 2014, 24 februari 2014, 6 mei 2014 en 27 januari 2015.

(2) De klacht is op 10 januari 2013 samen met een verzoek om inlichtingen doorgezonden aan Spanje. Spanje heeft op 8 maart 2013 geantwoord. Op 14 mei 2013, 16 januari 2014 en 26 maart 2014 zijn aanvullende verzoeken om inlichtingen gezonden aan Spanje. Bij brieven van respectievelijk 13 juni 2013, 14 februari 2014 en 15 april 2014 heeft Spanje de Commissie nadere informatie verstrekt in antwoord op deze verzoeken.

(3) Op 30 januari 2015 is een brief met een voorlopige beoordeling naar de klager gestuurd. Naar aanleiding van die brief heeft de klager nadere informatie verstrekt op 5 maart 2015 (voorlopig antwoord) en 21 april 2015 (definitief antwoord op de brief met de voorlopige beoordeling). Daarnaast heeft op 9 maart 2015 een bijeenkomst plaatsgevonden met de klager, en op 4 juni 2015 heeft de klager aanvullende informatie verstrekt.

(4) Het definitieve antwoord van de klager op de brief met de voorlopige beoordeling is op 9 juni 2015 voor commentaar naar Spanje gestuurd, samen met een aanvullend verzoek om inlichtingen. Spanje heeft op 8 juli 2015 geantwoord. Op verzoek van Spanje is op 31 juli 2015 een niet-vertrouwelijke versie van de brief met de voorlopige beoordeling aan Spanje gezonden.

(5) Bij brief van 26 januari 2016 heeft de Commissie Spanje in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden met betrekking tot twee van de vermeende steunmaatregelen. In dezelfde brief heeft de Commissie geconcludeerd dat de drie andere maatregelen waartegen de klacht was gericht geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(6) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de twee vermeende steunmaatregelen te maken.

(7) Bij brief van 19 april 2016 heeft Spanje opmerkingen gemaakt over het besluit tot inleiding van de procedure. Bij brief van 6 oktober 2016 heeft de Commissie Spanje om aanvullende informatie verzocht, die Spanje bij brief van 28 november 2016 heeft verstrekt.

(8) De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van drie belanghebbenden, waaronder Iberpotash, de vermeende begunstigde van de steun. Zij heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Spanje, dat in de gelegenheid is gesteld hierop te reageren; de opmerkingen van Spanje zijn ontvangen bij brieven van 27 juli 2016 en 6 april 2017.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.1. BEGUNSTIGDE

(9) Iberpotash is eigenaar van en exploiteert twee potasmijnen in het stroomgebied van de rivier Llobregat in de regio Bages in Catalonië: één in Súria en één in Sallent en Balsareny. Potas wordt gebruikt voor de productie van meststoffen. Daarnaast produceert en verkoopt Iberpotash ook zout, hoofdzakelijk voor industriële doeleinden.

(10) Iberpotash is een dochteronderneming van ICL Fertilizers, een Israëlische multinational die wereldwijd de grootste producent van meststoffen is. De potasmijnen, die al sinds 1920 in de regio worden geëxploiteerd, waren tot 1998 in handen van de staat. Iberpotash heeft de potasmijnen in Súria en Sallent/Balsareny verworven via een op 21 oktober 1998 gesloten verkoop- en koopovereenkomst met de Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), een Spaanse staatsholding.

2.2. VERMEENDE STAATSSTEUNMAATREGELEN

(11) Volgens de klager hebben de Spaanse autoriteiten via een aantal maatregelen onrechtmatige en onverenigbare staatssteun aan Iberpotash verleend. Al deze maatregelen hebben betrekking op de milieuverplichtingen van Iberpotash met betrekking tot haar mijnsites in het stroomgebied van de rivier Llobregat en de bergen afvalzout die op deze sites zijn ontstaan als gevolg van tientallen jaren exploitatie van de mijnen. Deze vermeende staatssteunmaatregelen omvatten: a) niet-naleving door de Spaanse autoriteiten van artikel 14 van Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad (3) (hierna „de richtlijn winningsafval” genoemd), wat zou hebben geleid tot verlaagde financiële garanties voor het verkrijgen van de vergunningen voor de exploitatie van de mijnen van Iberpotash („maatregel 1: verlaging van de financiële garanties”); b) investeringen die de Spaanse autoriteiten hebben gedaan, in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt, om de milieuschade die Iberpotash zou hebben veroorzaakt, te beperken en/of te herstellen, met name: — de bouw van een opvangbekken voor brijnwater dat operationeel is sinds 2008 („maatregel 2: nieuw opvangbekken voor brijnwater”) — investeringen ter verbetering van de waterzuiveringsinstallaties in Abrera en Sant Joan Despí aan de rivier Llobregat („maatregel 3: investeringen in waterzuiveringsinstallaties”) — de afdekking van een berg afvalzout op de mijnsite van Iberpotash in Vilafruns („maatregel 4: afdekking van de afvalberg van Vilafruns”) c) financiering van een milieustudie van de afvalberg van Cogulló („maatregel 5: studie van de afvalberg van Cogulló”)

(12) De klager schat dat de totale vermeende steun aan Iberpotash als gevolg van deze maatregelen tussen 260 en 407 miljoen EUR bedraagt.

(13) De klager heeft ook een afzonderlijke klacht over een vermeende inbreuk op de EU-milieuwetgeving ingediend. Op basis van deze klacht heeft de Commissie Spanje in juli 2014 een aanmaningsbrief gestuurd, waarmee zij de inbreukprocedure heeft ingeleid wegens niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn winningsafval. In september 2015 is in een aanvullende aanmaningsbrief de inbreukprocedure uitgebreid tot de niet-naleving van Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) (hierna „de kaderrichtlijn water” genoemd). De inbreukprocedure loopt nog (5).

2.3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE

(14) Op 26 januari 2016 heeft de Commissie een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de maatregelen 1 en 4 (6) („het inleidingsbesluit”) vastgesteld om haar twijfels weg te nemen over de vraag of deze maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en of zij met de interne markt verenigbaar zijn.

(15) Tegelijkertijd heeft de Commissie geconcludeerd dat de maatregelen 2, 3 en 5 geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Aangezien deze conclusie niet is betwist, vallen de maatregelen 2, 3 en 5 niet onder dit besluit en worden ze hierna niet verder beoordeeld.

2.3.1. TWIJFELS OVER MAATREGEL 1: VERLAGING VAN DE FINANCIËLE GARANTIES

(16) De Commissie heeft in haar inleidingsbesluit vastgesteld dat zij niet kon uitsluiten dat maatregel 1 staatssteun vormt. In het bijzonder betwijfelde de Commissie of er bij maatregel 1 sprake is van een overdracht van staatsmiddelen en van een economisch voordeel voor Iberpotash, en derhalve heeft zij de Spaanse autoriteiten en belanghebbenden verzocht meer bewijsmateriaal te verstrekken.

(17) Voor zover maatregel 1 staatssteun vormde, heeft de Commissie betwijfeld of deze verenigbaar kon worden verklaard.

2.3.2. TWIJFELS OVER MAATREGEL 4: AFDEKKING VAN DE AFVALBERG VAN VILAFRUNS

(18) De Commissie heeft in het inleidingsbesluit vastgesteld dat de overheidsfinanciering van de afdekking van de afvalberg van Vilafruns waarschijnlijk staatssteun vormt. Met name was zij van oordeel dat maatregel 4 Iberpotash een selectief economisch voordeel kon opleveren door te zorgen voor een betere preventie van verontreiniging bij de afvalvoorziening die eigendom is van Iberpotash en aldus de nakoming van haar milieuverplichtingen te verzekeren. De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten en belanghebbenden derhalve verzocht hun opmerkingen over deze voorlopige conclusies te maken.

(19) Voorts was de Commissie van oordeel dat, aangezien de investeringskosten volledig door de overheidsinstanties werden gefinancierd en Iberpotash alleen voor de latere onderhoudskosten instaat, de steunintensiteit van maatregel 4 ruim boven de intensiteit ligt voor steun aan ondernemingen die verder gaan dan communautaire normen of die bij ontstentenis van communautaire normen het niveau van milieubescherming verhogen, krachtens punt 3.1.1 van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (2008/C 82/01) (hierna „de milieurichtsnoeren van 2008” genoemd) (7). Daarom heeft de Commissie haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van die steun en heeft zij de Spaanse autoriteiten en belanghebbenden verzocht opmerkingen te maken over deze voorlopige bevinding.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

3.1. OPMERKINGEN VAN IBERPOTASH

(20) Iberpotash stemt haar opmerkingen over beide onderzochte maatregelen grotendeels af op die van Spanje.

(21) Iberpotash merkt bovendien op dat er bij maatregel 1 geen sprake is van staatsmiddelen, omdat er tot op heden geen overdracht van middelen door Spanje aan Iberpotash heeft plaatsgevonden. Bovendien is het risico dat dit gebeurt zeer gering, aangezien Iberpotash geen economische problemen kent en in staat zal zijn de milieuherstelkosten te dragen indien het bedrag van de garantie onvoldoende zou blijken te zijn. Iberpotash uit net als Spanje dezelfde bezorgdheid met betrekking tot de selectiviteit van de maatregelen en de vraag of ze al dan niet een economisch voordeel verschaffen of de mededinging tussen de lidstaten vervalsen.

(22) Iberpotash herhaalt dat maatregel 4 verenigbaar is met de milieurichtsnoeren van 2008 en dat de toepasselijke steunintensiteit voor het herstel van verontreinigde sites 100 % bedraagt.

3.2. OPMERKINGEN VAN DE EERSTE BELANGHEBBENDE (KLAGER)

(23) De eerste belanghebbende, die wenst dat zijn identiteit geheim wordt gehouden, steunt de inleiding van de formele onderzoeksprocedure en steunt de argumenten van de Commissie in het inleidingsbesluit voor beide maatregelen.

(24) De eerste belanghebbende voegt daaraan toe dat de vaststelling van een ontoereikende garantie een reële last vormt voor de overheidsinstanties, die de kosten van de milieuverplichtingen van Iberpotash dragen. Hij merkt tevens op dat Iberpotash een economisch voordeel heeft verkregen omdat de onderneming haar uitgespaarde financiële middelen heeft aangewend om haar eigen economische activiteiten te financieren.

(25) De eerste belanghebbende is het met de Commissie eens dat de steun onverenigbaar is omdat hij exploitatiesteun betreft.

(26) Wat maatregel 2 betreft, vestigt de eerste belanghebbende de aandacht van de Commissie op een beslissing van de provinciale rechtbank van Barcelona van 22 februari 2016 waarin de aansprakelijkheid van Iberpotash voor het herstel van de door haar activiteiten beschadigde terreinen werd bevestigd. Hij voegt er ook aan toe dat de afdekking van de zoutstortplaats geen proefproject is omdat er geen documenten met betrekking tot de overheidsfinanciering van deze maatregel zijn waarin het project als zodanig wordt omschreven, en omdat de gebruikte methode een bekende methode is die al minstens 15 jaar door andere mijnbouwbedrijven wordt gebruikt voor soortgelijke stortplaatsen.

3.3. OPMERKINGEN VAN DE TWEEDE BELANGHEBBENDE

(27) De tweede belanghebbende, die ook wenst dat zijn identiteit geheim wordt gehouden, steunt het inleidingsbesluit van de Commissie.

(28) Wat maatregel 1 betreft, merkt hij daarnaast op dat de vraag of het garantiebedrag in overeenstemming is met de toepasselijke communautaire of Spaanse wetgeving niet relevant is, omdat de steun erin bestaat dat de staat het financiële risico van het herstel van de betrokken voorzieningen op zich neemt; de kwantificering van dat risico is uitsluitend een feitelijke en geen juridische kwestie.

(29) De tweede belanghebbende vraagt zich voorts af of Iberpotash in staat zal zijn de milieuherstelkosten te betalen wanneer de verplichting ontstaat, omdat de enige Spaanse activa van Iberpotash haar mijnbouwfaciliteiten zijn, die na 2035 worden gesloten en bijgevolg van geringe waarde zullen zijn.

(30) De tweede belanghebbende wijst er ook op dat de vaststelling van een toereikend garantiebedrag Iberpotash jaarlijks minimaal 2 806 000 EUR zou kosten, wat niet bepaald een onbeduidend bedrag is. Hij voegt daaraan toe dat de vaststelling van de garanties op het huidige bedrag ook tot gevolg heeft dat Iberpotash de zekerheidstelling van haar financiële reserves vermijdt.

(31) Wat maatregel 2 betreft, merkt de tweede belanghebbende op dat volgens het arrest van het Hooggerechtshof van 14 mei 2009 samen met Richtlijn 75/442/EEG van de Raad (8) en het toepasselijke Spaanse recht Iberpotash sinds de overdracht van de mijnrechten aan Iberpotash als enige verantwoordelijk is voor de afdekking van de stortplaats van Vilafruns, ongeacht of de mijn actief is.

(32) Wat maatregel 4 betreft, voert de tweede belanghebbende aan dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns een verantwoordelijkheid van Iberpotash is en dat de overheidsfinanciering van de afdekking bijgevolg een selectief voordeel heeft opgeleverd voor Iberpotash. Voorts is de tweede belanghebbende het niet eens met de kwalificatie van de afdekking als een proefproject voor een nieuwe milieuhersteltechniek. Hij betoogt dat het afdekken van bergen afvalzout met geomembranen een oude techniek is die al geruime tijd door bijvoorbeeld Elzassische en Duitse potasbedrijven wordt gebruikt.

(33) Ten slotte voert de tweede belanghebbende aan dat de vraag of Iberpotash de enige potasproducent in Spanje is irrelevant is, omdat de relevante potasmarkt een mondiale markt is. Er is onmiskenbaar sprake van een beïnvloeding van het handelsverkeer omdat Iberpotash geografisch gezien concurreert met Franse zoutproducenten, zoals blijkt uit de nabijheid (minder dan 100 km) van de sites van Súria en Sallent tot de Franse grens.

(34) Zowel de eerste als de tweede belanghebbende heeft opmerkingen gemaakt, ook met betrekking tot de drie andere maatregelen die in het inleidingsbesluit zijn geanalyseerd (maatregelen met betrekking tot (i) een nieuw opvangbekken voor brijnwater, (ii) investeringen in waterzuiveringsinstallaties, en (iii) de studie van de afvalberg van Cogulló). Zoals in overweging 15 is opgemerkt, heeft de Commissie in het inleidingsbesluit echter al geconcludeerd dat deze maatregelen geen staatssteun vormen en derhalve niet het voorwerp van de formele onderzoeksprocedure uitmaken. De opmerkingen van de belanghebbenden die uitsluitend betrekking hebben op de maatregelen die niet het voorwerp van het formele onderzoek zijn, worden dus irrelevant geacht voor het onderhavige besluit.

4. OPMERKINGEN VAN SPANJE

4.1. OPMERKINGEN BETREFFENDE HET INLEIDINGSBESLUIT

(35) Wat maatregel 1 betreft, is Spanje van mening dat het bedrag van de garantie altijd passend is geweest en is vastgesteld in overeenstemming met de toepasselijke Spaanse en Uniewetgeving. Meer in het bijzonder betoogt Spanje dat de mogelijke inbreuken op de richtlijn winningsafval niet inhouden dat het garantiebedrag te laag is vastgesteld, zodat er geen sprake kan zijn van een inbreuk op de richtlijn.

(36) Wat de vaststelling van het passende garantiebedrag betreft, wijst Spanje bovendien de verklaring van 2 oktober 2013 van mevrouw Assumpta Feran (de directrice van het voor milieuzaken verantwoordelijke directoraat bij de Generalitat de Catalunya) voor de milieucommissie van het Catalaanse parlement, waarin zij stelde dat de financiële garantie 200 miljoen EUR zou moeten bedragen, van de hand als niet overtuigend. Volgens Spanje is de verklaring afgelegd in de context van een debat tussen concurrerende politieke partijen en is ze dus door politieke overwegingen ingegeven. Spanje is ook van mening dat het arrest van 11 oktober 2011 van het Hooggerechtshof van Catalonië geen uitsluitsel geeft over de vaststelling van het passende garantiebedrag, omdat het Hof zelf heeft afgezien van de berekening ervan.

(37) Voorts acht Spanje de studie die de klager heeft verstrekt en die de Commissie in overweging 71 van het inleidingsbesluit heeft aangehaald, onbetrouwbaar, omdat in die studie het passende garantiebedrag niet is berekend op basis van de criteria die in decreet 202/1994 van 14 juni 1994, d.w.z. de toepasselijke wetgeving met betrekking tot het garantiebedrag, zijn uiteengezet.

(38) Daarnaast voert Spanje aan dat maatregel 1 Iberpotash geen selectief economisch voordeel oplevert. Elk vermeend voordeel is vastgesteld op basis van een juridisch kader dat in gelijke mate van toepassing was op alle potentiële concurrenten. Bovendien zijn de sites van Sallent en Súria de enige in Spanje die actief zijn, zodat Iberpotash geen voordeel kan hebben verkregen aangezien er op Spaans grondgebied geen vergelijkbare sites zijn.

(39) Spanje voert aan dat er geen staatsmiddelen in het spel zijn omdat, indien mocht blijken dat het garantiebedrag ontoereikend is, Iberpotash verplicht blijft om het door de winningsactiviteiten aangetaste terrein te herstellen. Spanje kan de verplichting van Iberpotash afdwingen door beslag te leggen op haar rechten en eigendommen op Spaans grondgebied.

(40) Tot slot merkt Spanje op dat maatregel 1 de mededinging niet vervalst noch het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt omdat de kosten die Iberpotash zou oplopen als het verplicht zou zijn een hoger garantiebedrag te stellen, verwaarloosbaar zijn naar de normen van de potaswinningsindustrie.

(41) Wat maatregel 4 betreft, betoogt Spanje dat Iberpotash geen economisch voordeel kan hebben verkregen omdat het op grond van het feit dat het geen vervuiler is niet verplicht was, krachtens de algemeen geldende Spaanse wetgeving, om de zoutstortplaats van Vilafruns af te dekken. Bovendien draagt Iberpotash de onderhoudskosten voor de afdekking van de stortplaats en dus zal Iberpotash, ook al heeft het dankzij de overheidsfinanciering de bouwkosten van de stortplaats bespaard, zich de komende decennia genoodzaakt zien veel meer geld uit te geven aan het onderhoud van de stortplaats, waardoor het elk dankzij de maatregel verkregen economisch voordeel verliest.

(42) Spanje beweert dat maatregel 4 niet selectief kan zijn omdat Iberpotash de enige onderneming in Spanje is die actief is op het gebied van de winning van potas.

(43) Bovendien heeft de maatregel geen verstorend effect op de mededinging tussen de lidstaten, aangezien het gewonnen zout wegens transportproblemen niet van een lidstaat naar een andere kan worden vervoerd.

(44) Indien de Commissie ondanks het bovenstaande tot het besluit komt dat maatregel 4 staatssteun vormt, is Spanje van mening dat deze binnen de drempels voor de-minimissteun van de Verordeningen (EG) nr. 1998/2006 (9) en (EU) nr. 1407/2013 (10) van de Commissie valt.

(45) Ten slotte vraagt Spanje dat maatregel 4 verenigbaar wordt verklaard op basis van de milieurichtsnoeren van 2008 en met name gelet op het innovatieve karakter van de technologie die wordt gebruikt om de zoutstortplaats van Vilafruns af te dekken en die, in tegenstelling tot de technologie die in andere mijnbouwfaciliteiten wordt gebruikt, ook ontworpen is om te voorkomen dat het gestorte materiaal gaat lekken.

4.2. ANTWOORD VAN SPANJE OP DE DOOR BELANGHEBBENDEN INGEDIENDE OPMERKINGEN

(46) Spanje heeft op de opmerkingen van de twee belanghebbenden over maatregel 1 gereageerd door nogmaals te wijzen op de administratieve procedure volgens Spaans recht voor de handhaving van de milieuverplichtingen van Iberpotash en op de terugbetaling door Iberpotash van elk bedrag dat Spanje uiteindelijk zou betalen mocht de garantie voor het milieuherstel onvoldoende blijken te zijn. De mogelijkheid om de verplichting van Iberpotash als zodanig af te dwingen, betekent dat er geen last is op de staatsbegroting en bijgevolg ook geen overdracht van staatsmiddelen.

(47) Spanje heeft gereageerd op de opmerkingen van de twee belanghebbenden over maatregel 4 door uit te leggen dat het besluit van de provinciale rechtbank van Barcelona van 22 februari 2016 een lijst omvatte van gebieden waar Iberpotash verplicht was milieuherstelmaatregelen uit te voeren, en dat de stortplaats van Vilafruns niet op die lijst voorkomt en er niet als een bron van verontreiniging in wordt vermeld. Bovendien werkten de op grond van het besluit veroordeelde personen voor de onderneming die de mijnen exploiteerde vóór de verwerving van de mijnconcessie door Iberpotash. Deze personen zijn overigens veroordeeld voor handelingen en nalatigheden die plaatsvonden lang voordat de stortplaats van Vilafruns werd afgedekt.

(48) Spanje herhaalt ook zijn argumenten met betrekking tot het feit dat Iberpotash volgens de Spaanse wetgeving niet verplicht is om de stortplaats van Vilafruns af te dekken.

(49) Ten slotte wijst Spanje erop dat de eerste belanghebbende benadrukt dat in geen enkel document met betrekking tot de overheidsfinanciering van de afdekking van de stortplaats het project als een „proefproject” wordt beschreven, maar dat hij desondanks niet betwist dat de voor de afdekking van de stortplaats gebruikte technologie uniek is en, in tegenstelling tot de technologie die in andere potasmijnen wordt gebruikt, ook ontworpen is om te voorkomen dat het gestorte materiaal gaat lekken. Het feit dat het woord „proefproject” niet wordt genoemd, sluit het innovatieve karakter van de gebruikte technologie niet uit.

5. BEOORDELING VAN DE STEUN

(50) In dit besluit wordt eerst beoordeeld of de twee onderzochte maatregelen staatssteun ten gunste van Iberpotash inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en vervolgens of deze steun, indien hij zou bestaan, rechtmatig en verenigbaar is met de interne markt.

5.1. BESTAAN VAN STAATSSTEUN

(51) Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(52) Om te kunnen uitmaken of er van staatssteun sprake is, moet de Commissie voor elk van de te beoordelen maatregelen nagaan of aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU (d.w.z. overdracht van staatsmiddelen en toerekenbaarheid, selectief voordeel, mogelijke vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de EU) is voldaan.

5.1.1. MAATREGEL 1: VERLAAGDE FINANCIËLE GARANTIES

(53) Krachtens de nationale wetgeving, en sinds 2014 ook krachtens het Unierecht in het geval van mijnen die op 1 mei 2008 al actief waren, zijn exploitanten van mijnbouwfaciliteiten verplicht een financiële garantie te stellen om te garanderen dat zij voldoende middelen opzij hebben staan om de kosten voor het herstel van hun sites na beëindiging van hun mijnbouwactiviteiten te dekken. Verder kunnen deze middelen krachtens de relevante nationale wetgeving door overheidsinstanties worden gebruikt om milieubeschermingsmaatregelen te financieren die de exploitanten verplicht zijn te nemen, maar die zij nalaten te nemen. De exploitant kan dergelijke garanties stellen in de vorm van een bankgarantie waarvoor hij een vergoeding (ook wel „premie” genoemd) betaalt. Volgens de aanklager heeft Iberpotash onrechtmatige en onverenigbare steun ontvangen doordat het bedrag van de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde financiële garantie zeer laag is.

5.1.1.1. Selectief economisch voordeel

(54) De Commissie moet eerst beoordelen of de door de Spaanse autoriteiten vastgestelde financiële garanties inderdaad lager waren dan wat op grond van de toepasselijke regels in de desbetreffende periode vereist was. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor het bestaan van mogelijke staatssteun met betrekking tot deze specifieke maatregel. Indien daarentegen de hoogte van de garanties was vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke regels, was Iberpotash behandeld als elke andere onderneming in een vergelijkbare situatie en was er geen reden geweest om aan te nemen dat Iberpotash selectief zou zijn bevoordeeld door de concrete toepassing in zijn geval van de regels voor het stellen van financiële garanties.

Toepasselijke wetgeving

(55) Daarom is het noodzakelijk eerst een samenvatting te geven van de relevante Unie- en nationale regels voor het vaststellen van de financiële garanties.

(56) In artikel 14 van de winningsrichtlijn wordt het volgende gesteld: „Voordat wordt begonnen met werkzaamheden waarbij afval in een afvalvoorziening wordt opgestapeld of gestort, verlangt de bevoegde autoriteit een financiële zekerheid of een equivalent daarvan”. Het doel van deze garantie is dat „alle verplichtingen die voortvloeien uit de vergunning die ingevolge deze richtlijn wordt verleend, inclusief bepalingen voor na de sluiting, worden nagekomen” en dat er „op elk moment middelen voorhanden zijn voor de rehabilitatie van het land dat door de afvalvoorziening is aangetast”.

(57) Overeenkomstig artikel 14, lid 2, van de richtlijn moet de garantie worden berekend op basis van (i) de waarschijnlijke invloed van de afvalvoorziening op het milieu, en (ii) de aanneming dat onafhankelijke en deugdelijk gekwalificeerde derde partijen de noodzakelijke rehabilitatiewerkzaamheden zullen beoordelen en uitvoeren. De omvang van de garantie wordt periodiek aangepast, afhankelijk van elke rehabilitatiewerkzaamheid.

(58) Wat de nationale regels betreft, is de richtlijn winningsafval omgezet in Spaans recht bij koninklijk besluit 975/2009 van 12 juni 2009 betreffende afvalbeheer bij de winning van delfstoffen en bescherming en rehabilitatie van door mijnbouwactiviteiten aangetaste gebieden („koninklijk besluit 975/2009”). Volgens de „disposición transitoria primera” van koninklijk besluit 975/2009 zouden de bepalingen van die wet betreffende financiële garanties (d.w.z. in het bijzonder artikel 43) met ingang van 1 mei 2014 van toepassing zijn op mijnsites die op 1 mei 2008 al actief waren (dus inclusief de mijnsites van Iberpotash).

(59) Voordat koninklijk besluit 975/2009 tot omzetting van de richtlijn winningsafval van kracht werd, waren de vergunningen, herstelplannen en garanties voor mijnbouwbedrijven in de Catalaanse regio echter al onderworpen aan wet 12/1981 tot vaststelling van aanvullende maatregelen ter bescherming van natuurlijke gebieden die door mijnbouwactiviteiten worden aangetast („wet 12/1981”) (11) en aan decreet 202/1994 tot vaststelling van de criteria voor het bepalen van de garanties in verband met de herstelprogramma's voor mijnbouwactiviteiten („decreet 202/1994”) (12). Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van wet 12/1981 moet bij het vaststellen van de financiële garantie rekening worden gehouden met het gebied dat dient te worden hersteld en/of met de totale kosten van dat herstel. In artikel 2 van decreet 202/1994 wordt het garantiebedrag per hectare voor verschillende standaardherstelmaatregelen gekwantificeerd en is bepaald dat voor alle andere specifieke maatregelen rekening moet worden gehouden met de kosten ervan (13). Voorts is in artikel 3 van decreet 202/1994 bepaald dat voor mijnbouwactiviteiten die zich niet in natuurlijke gebieden van bijzonder belang situeren (dit omvat de sites van Iberpotash) het resulterende bedrag op basis van artikel 2 met 50 % moet worden verlaagd.

Bedragen van de voor Iberpotash vastgestelde financiële garanties

(60) Op basis van deze nationale regels heeft Iberpotash twee vergunningen gekregen van de Generalitat de Catalunya: de eerste vergunning op 9 november 2006 voor de winning van potas op haar site in Súria, en de tweede op 28 april 2008 voor de winning van potas op haar site in Balsareny/Sallent. Deze vergunningen vormen individuele administratieve besluiten waarin de financiële garanties zijn vastgesteld op 1 130 128 EUR voor de site in Balsareny/Sallent en 773 682,28 EUR (verhoogd tot 828 013,24 EUR in 2008) voor de site in Súria. Deze bedragen van de garanties zijn pas in 2015 herzien, toen de Spaanse autoriteiten aanzienlijk hogere bedragen voorstelden, namelijk 6 979 471,83 EUR voor de site in Balsareny/Sallent (pas van toepassing na de goedkeuring door het Hooggerechtshof van Catalonië in december 2016 — zie hieronder) en 6 160 872,35 EUR voor de site in Súria (van toepassing vanaf mei 2015). De bedragen van de garanties zijn vastgesteld bij afzonderlijke en specifieke besluiten van de Generalitat ten aanzien van Iberpotash.

Bewijs dat de garantiebedragen van Iberpotash lager zijn dan vereist

(61) In dit verband moet worden benadrukt dat het eerst aan de bevoegde milieu-instanties is om de bedragen van de financiële garanties vast te stellen en goed te keuren overeenkomstig nationale of regionale regels die op de onderhavige zaak van toepassing zijn. Hoewel de Commissie verantwoordelijk is voor het waarborgen van de correcte omzetting en tenuitvoerlegging van de richtlijn winningsafval, die sinds 1 mei 2014 op de financiële garanties van Iberpotash van toepassing is, laat deze richtlijn de lidstaten een aanzienlijke vrijheid bij het bepalen van het exacte bedrag van de garanties. Om die reden heeft de Commissie geen eigen beoordeling van de correcte hoogte van de financiële garanties overeenkomstig de richtlijn winningsafval uitgevoerd, maar beperkt zij haar beoordeling tot het evalueren van het bestaande bewijs dat de financiële garanties ontoereikend zijn. Er zijn een aantal aanwijzingen dat het in 2006 en 2008 door de overheidsinstanties vastgestelde bedrag van de financiële garanties in feite lager was dan op grond van de toepasselijke wetgeving vereist.

(62) Het belangrijkste is dat het Hooggerechtshof van Catalonië (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) op 11 oktober 2011 heeft geoordeeld dat het bedrag van de financiële garantie voor de afvalberg van Iberpotash op haar Balsareny/Sallent-site in Cogulló, namelijk 585 153 EUR, lager was dan vereist. In het arrest wordt geoordeeld dat het bedrag van de garantie niet in overeenstemming is met de bepalingen in nationale wet- en regelgeving, met name artikel 8, lid 2, van wet 12/1981 en decreet 202/1994. In het arrest wordt gesteld dat het Hof, zelfs bij gebreke van overtuigend bewijs („una prueba concluyemente determinada”) van het juiste bedrag van de garantie, kan concluderen dat het op slechts 585 153 EUR vastgestelde garantiebedrag duidelijk niet in overeenstemming is met deze wettelijke bepalingen. Het Hof verklaart de garantie dus ontoereikend en niet in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving en gelast de Spaanse autoriteiten de hoogte van de financiële garantie opnieuw vast te stellen. Dit arrest werd in hoger beroep volledig bevestigd door het arrest van het Hooggerechtshof (Tribunal Supremo) van 9 juli 2014. Ten slotte heeft het Hooggerechtshof van Catalonië, zoals de Spaanse autoriteiten hebben opgemerkt, in zijn arrest van 14 december 2016 bevestigd dat een nieuw voorgesteld bedrag van 6 979 471,83 EUR voor de hele site in Balsareny/Sallent toereikend was.

(63) In het licht van het nationale arrest van het Hooggerechtshof van Catalonië van 11 oktober 2011 waarin de relevante nationale regels op gezaghebbende wijze zijn uitgelegd, is de Commissie van oordeel dat het oorspronkelijke bedrag van de financiële garantie voor de site van Iberpotash in Balsareny/Sallent dat in 2006 werd vastgesteld op 1 130 128 EUR (inclusief 585 153 EUR voor de afvalberg van Cogulló) aanzienlijk ontoereikend was. In zijn conclusie van 2016 heeft het Hooggerechtshof van Catalonië bevestigd dat het totale bedrag voor Balsareny/Sallent in feite had moeten worden vastgesteld op een niveau dat ten minste zes keer zo hoog ligt, en hoogstwaarschijnlijk nog hoger voor de periode voorafgaand aan de aankondiging van het Plan Phoenix in 2011 — zie de overwegingen 73, 80 en 81 hieronder.

(64) Hoewel er met betrekking tot de garantie voor de site in Súria geen gelijkaardige rechterlijke uitspraak is, is er overtuigend bewijs dat de conclusie dat het garantiebedrag duidelijk ontoereikend is even waarschijnlijk zou zijn geweest in geval van een gerechtelijke procedure. Het bedrag van de oorspronkelijke garantie van 773 682,28 EUR (verhoogd tot 828 013,24 EUR in 2008) weerspiegelt het feit dat de site in Súria kleiner is dan die in Balsareny/Sallent in termen van de massa van het geaccumuleerde afval en de totale oppervlakte van de afvalbergen (14). Verder is de garantie voor Súria aanzienlijk verhoogd tot 6 160 872,35 EUR op hetzelfde moment als de garantie voor Balsareny/Sallent (d.w.z. pas na de uitspraak van de rechtbank en de bevestiging ervan in hoger beroep) en met een nog grotere factor (meer dan 7 keer hoger). Aangezien er geen andere factoren zijn die het verschil tussen de bedragen van de garanties voor Súria enerzijds en die voor Balsareny/Sallent anderzijds verklaren, kan het bedrag van de garantie voor Súria ook als ontoereikend worden beschouwd.

(65) De Spaanse autoriteiten én Iberpotash bevestigen in hun opmerkingen dat het Hooggerechtshof van Catalonië heeft geoordeeld dat de garantie voor El Cogulló ontoereikend was. Zij trachten het arrest van de rechtbank af te zwakken door te stellen dat de rechtbank: (i) heeft erkend dat de situatie ten minste gedeeltelijk teruggaat tot 1929, (ii) heeft toegegeven dat ze geen sluitend bewijs heeft, en (iii) geen concrete inbreuk op een bepaalde rechtsnorm zou hebben vastgesteld. Geen van deze argumenten met betrekking tot het arrest doet echter afbreuk aan de conclusie dat de garantie ontoereikend is. Het feit dat de Spaanse autoriteiten het garantiebedrag na de bevestiging van het arrest in hoger beroep daadwerkelijk hebben herzien en ter goedkeuring aan de rechter hebben voorgelegd, bevestigt de relevantie van het arrest. Daarnaast wordt in het arrest van 11 oktober 2011 uitdrukkelijk verwezen naar de relevante wettelijke bepalingen van artikel 8, lid 2, van wet 12/1981 en decreet 202/1994.

(66) Naast de gezaghebbende conclusie van een nationale rechtbank heeft het onderzoek verscheidene andere bewijzen aan het licht gebracht die de conclusie staven dat de oorspronkelijke hoogte van de financiële garanties te laag was.

(67) Ten eerste hebben derden een officiële transcriptie van de hoorzitting voor de milieucommissie van het Catalaanse parlement van 2 oktober 2013 ingediend met uitdrukkelijke verklaringen van de directeur-generaal Milieu bij het Generalitat de Catalunya waarin werd gesteld dat de garanties duidelijk ontoereikend waren. De directeur-generaal heeft aangegeven dat het vereiste gegarandeerde bedrag mogelijk tot 200 miljoen EUR kan oplopen. Hoewel de transcriptie van een politieke discussie in het parlement geen enkele relevante rechtvaardiging voor het voorgeschoten bedrag bevat en dus behoedzaam moet worden behandeld, bevestigen de orde van grootte en het verschil met het werkelijke bedrag de conclusies van deskundigen op dit gebied, die het bedrag van de in 2006 en 2008 gestelde garanties als duidelijk ontoereikend hebben beschouwd.

(68) Ten tweede heeft de klager een studie van augustus 2012 ingediend die hij door milieudeskundigen had laten uitvoeren („ERF-studie”). De studie bestaat uit een deskundigenonderzoek waarin uitgebreide bestaande informatie (juridisch, academisch of op basis van marktonderzoek) over het desbetreffende onderwerp is geanalyseerd en verzameld. De ERF-studie bevat een analyse van de bestaande situatie met betrekking tot de milieueffecten van de mijnsites van Iberpotash en voorspelde toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de totale hoeveelheid materiaal op de afvalbergen. De conclusie van de studie luidt dat de milieueffecten van de afvalbergen aanzienlijk waren en naar verwachting in de toekomst verder zullen toenemen.

(69) Op basis van de beschikbare informatie wordt in de ERF-studie verwacht dat de hoeveelheid afval die tot het einde van de mijnbouwactiviteiten in 2035 op afvalbergen in Súria en Sallent zal terechtkomen zich als volgt zal ontwikkelen: Tabel 1 Verwachte accumulatie van afval op de afvalbergen in Súria en Sallent Hoeveelheid in 2012 (in kt) Jaarlijkse nettotoename van de hoeveelheid (in kt/jaar) Hoeveelheid in 2035 (in kt) Sallent 41 000 1 454 74 531 Súria 22 000 525 33 895 TOTAAL 63 000 1 979 108 426

(70) Verder worden in de ERF-studie mogelijke opties voor het herstel van de afvalhopen geanalyseerd, waaronder: (i) gebruik van het afvalmateriaal om er de ondergrondse mijnen mee op te vullen, (ii) oplossing van het zout in de afvalbergen door er water in te pompen en het resulterende brijn naar de zee of in de ondergrond af te voeren, of (iii) afdekking van de afvalbergen met materiaal dat infiltratie van regenwater alsmede het lekken van zouten in het milieu voorkomt. In de studie wordt geconcludeerd dat voor de sites van Iberpotash de afdekking van de afvalbergen de meest geschikte methode is. Het betreft een vrij eenvoudige en bekende methode, aangezien ze reeds in een aantal gevallen is toegepast, zelfs door de Catalaanse autoriteiten zelf. Bovendien is het de meest geschikte methode voor herstel door overheidsdiensten ingeval de mijnbouwonderneming haar verplichtingen niet nakomt, omdat ze in tegenstelling tot andere methoden geen extra installatie van belangrijke industriële infrastructuur vereist. Bijgevolg is in de ERF-studie berekend hoeveel het herstel van de sites van Iberpotash door afdekking van de afvalbergen naar verwachting zal kosten.

(71) De berekening van de verwachte kosten is gebaseerd op de analyse van de eenheidskosten van de afzonderlijke componenten van de afdekking van de afvalberg. Deze analyse is het resultaat van een marktonderzoek door de deskundigen bij leveranciers van verschillende betrokken werken en leveringen en is gebaseerd op de prijsgegevens voor 2012 die door het Catalaans Instituut voor Technologie en Bouw (Institut de Tecnologia de la Construcció de Catalunya — ITeC) zijn gepubliceerd. Ter vergelijking worden in de studie ook de totale kosten van herstelwerkzaamheden voor verschillende herstelopties gebruikt, zoals geraamd in de studie die in 2001 door Symonds Group voor het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie is uitgevoerd (15). In de studie is ook vermeld hoeveel het onderhoud en beheer van de afgedekte afvalbergen gedurende een periode van tien jaar na voltooiing van de afdekking zal kosten. Deze eenheidskosten worden vervolgens toegepast op de geschatte hoeveelheid afvalmateriaal op de afvalbergen op drie verschillende tijdstippen: (i) werkelijke hoeveelheden in 2012, (ii) verwachte hoeveelheden in 2015 (het jaar waarin naar verwachting de productie van zout uit het afvalmateriaal in een nieuwe fabriek in Súria van start zal gaan) en (iii) verwachte hoeveelheden in 2035 (wanneer de mijnbouwactiviteiten van Iberpotash volgens plan zullen worden stopgezet). De resulterende totale herstelkosten in deze perioden zijn in de volgende tabel samengevat: Tabel 2 Geraamde herstelkosten volgens de ERF-studie Jaar Geraamde herstelkosten (in miljoenen EUR) Súria Balsareny/Sallent Totaal 2012 24,8 46,2 71,0 2015 26,9 52,3 79,2 2035 38,2 83,8 122,0

(72) Op basis hiervan wordt in de ERF-studie gesteld dat het bedrag van de financiële garantie op basis van de nieuwe wettelijke voorschriften van koninklijk besluit 975/2009 zeker niet lager zou mogen zijn dan de basiskosten van herstel in 2012 ten bedrage van 71 miljoen EUR voor beide sites, en dat het passende bedrag van die financiële garantie, rekening houdend met de totale kosten in de toekomst, eerder rond de 100 miljoen EUR zou moeten liggen.

(73) Tot slot wordt in de ERF-studie het effect geanalyseerd van de geplande winning en commercialisering van het zout in de afvalbergen op basis van het nieuwe aangekondigde Plan Phoenix dat in 2012 van start is gegaan. Rekening houdend met verschillende scenario's met betrekking tot de verwachte productie van potas en zout in de toekomst (met inbegrip van de meest ambitieuze plannen van Iberpotash om jaarlijks 1,5 miljoen ton zout te verkopen), wordt in de ERF-studie geconcludeerd dat het Plan Phoenix in elk van deze scenario's de jaarlijkse toename van de totale hoeveelheid afvalmateriaal op de sites van Iberpotash slechts zou vertragen, maar niet zou stoppen. In het meest optimistische scenario zou het Plan Phoenix leiden tot een vermindering van de totale hoeveelheid afvalmateriaal dat op de afvalbergen wordt gestort tot 1 213 kt per jaar (tegenover 1 979 kt per jaar zonder het Plan Phoenix). Daarom wordt in de ERF-studie gesteld dat hoewel het Plan Phoenix een merkbaar effect heeft doordat het de jaarlijkse accumulatie van afvalmateriaal met bijna 40 % vermindert, het plan niet als een op zichzelf staande herstelmaatregel kan worden beschouwd, maar veeleer als een mitigerende factor, aangezien het hoogstens zal leiden tot een vertraging van de groei van de bestaande afvalbergen, maar niet tot de eliminatie ervan.

(74) Iberpotash betoogt dat de ERF-studie niet als basis voor de berekening van het garantiebedrag kan dienen omdat in de studie zelf wordt erkend dat ze niet op de relevante bepalingen van decreet 202/1994 is gebaseerd en omdat ze een aantal onnauwkeurige en onjuiste verklaringen en gegevens bevat.

(75) De Commissie erkent dat de studie niet in overeenstemming is met de relevante bepalingen van decreet 202/1994 en dat er veeleer in wordt gefocust op de voorwaarden van koninklijk besluit 975/2009 tot omzetting van de richtlijn winningsafval, waarbij de nadruk ligt op de verwachte herstelkosten. De resultaten van de studie die de geraamde herstelkosten voor afzonderlijke sites van Iberpotash aangeven, zijn echter gebaseerd op een deugdelijke methode en redelijke veronderstellingen, zoals hierboven beschreven in de overwegingen 68 tot en met 73, en zijn dus inderdaad relevant voor de berekening van de garanties, ook in het kader van decreet 202/1994. Dit blijkt met name uit artikel 2, lid 4, onder h), van decreet 202/1994, waarin wordt verwezen naar de kosten van andere specifieke herstelmaatregelen die nodig kunnen zijn en waarin de berekening dus niet wordt beperkt tot de maatregelen die in de voorgaande punten van artikel 2 afzonderlijk zijn opgesomd (16).

(76) Voorts blijkt de relevantie van de omvang van de schade aan het milieu en de verwachte herstelkosten ook, althans impliciet, uit de bewoordingen van het arrest van het Hooggerechtshof van Catalonië van 11 oktober 2011, waarin met betrekking tot het bedrag van de financiële garanties wordt gesteld dat: „de belangrijkste en centrale bepaling artikel 8.2 van wet nr. 12/1981 is […] waarin is bepaald dat, wat het herstel betreft, het bedrag in ieder geval moet worden vastgesteld op basis van de te herstellen oppervlakte, de totale kosten van het herstel of beide criteria […] („el precepto cardinal y central del caso es el artículo 8.2 de Ley 12/1981[…] al disponer que en cualquier caso, en lo referente a la restauración, la cuantía debe fijarse en función de la superficie afectada por la restauración, por el coste global de la restauración o por ambos aspectos conjuntamente […]”)” en waarin vervolgens wordt geconcludeerd dat de vergunning niet in overeenstemming is met het toepasselijke recht, aangezien zij „de garanties in het onderhavige geval niet in overeenstemming met de wettelijke beperkingen heeft vastgesteld […] („no ha establecido une fianza ajustada al caso en los límites legales […]”)”. Ten slotte zijn dergelijke verwachte herstelkosten duidelijk relevant voor de berekening van de garantie overeenkomstig artikel 43 van koninklijk besluit 975/2009, dat sinds 1 mei 2014 op Iberpotash van toepassing is.

(77) Bovendien merkt de Commissie op dat, afgezien van de algemene kritiek op de vermeende onnauwkeurige en onjuiste veronderstellingen van de ERF-studie, noch de Spaanse autoriteiten noch Iberpotash deze vermeende onnauwkeurigheden en onjuiste veronderstellingen identificeren, specifieke argumenten aanvoeren of een eigen alternatieve raming van de totale herstelkosten voor de sites van Iberpotash voorstellen.

(78) De Spaanse autoriteiten betogen dat de bedragen van de garanties in overeenstemming waren met de in de nationale wetgeving vastgestelde criteria omdat bij de berekening ervan rekening is gehouden met de verwachte kosten volgens het toenmalige herstelplan. Bovendien heeft Iberpotash haar eigen deskundigenstudie ingediend om aan te tonen dat de garantie toereikend was met betrekking tot beide criteria die in de nationale wetgeving zijn aangegeven, namelijk de grootte van het betrokken gebied en de verwachte herstelkosten.

(79) Zoals hierboven uiteengezet, werd de naleving van de in de nationale wetgeving vastgestelde criteria echter duidelijk niet bevestigd door het arrest van het Hof. Bovendien waren de in het herstelplan opgenomen maatregelen waarmee in de door Iberpotash ingediende studie rekening is gehouden, beperkt tot de aanleg van perimetrische kanalen, verzamelbekkens voor het uit regenwater voortkomende brijn en soortgelijke maatregelen ter beperking van de verontreiniging. Deze maatregelen hebben echter duidelijk niet geleid tot een herstel van de afvalbergen op lange termijn. De studie bevat derhalve geen adequate herstelmaatregelen Bij de berekening van de verwachte kosten zijn in de studie bijgevolg geen adequate herstelmaatregelen in aanmerking genomen of gekwantificeerd. Aangezien de verwachte werkelijke herstelkosten relevant zijn voor de berekening van de financiële garantie, zowel in het kader van de Catalaanse wetgeving (zie overweging 75) als van de wetgeving van de Unie, kunnen de conclusies van de door Iberpotash ingediende studie niet als basis dienen voor de berekening van het volledige en correcte bedrag van de garanties. Zoals niet alleen blijkt uit de ERF-studie, maar ook uit voorbeelden van vergelijkbare afvalbergen in Frankrijk of Duitsland (17), omvat een dergelijk herstel normaliter ofwel (a) de totale verwijdering van de afvalberg (bijvoorbeeld door het afvalmateriaal te gebruiken voor de opvulling van ondergrondse mijnen), (b) de geleidelijke ontzilting van de afvalberg door er water in te pompen en het resulterende brijn op te vangen, of (c) de permanente afdekking van de afvalberg. Deze passende herstelmaatregelen zijn echter aanzienlijk duurder dan de aanleg van perimetrische kanalen, verzamelbekkens voor het uit regenwater voortkomende brijn en soortgelijke maatregelen, die gericht zijn op het beperken van de verontreiniging. Dit blijkt ook uit de kosten voor de afdekking van de afvalberg in Vilafruns, die opliepen tot 7,9 miljoen EUR (exclusief de jaarlijkse onderhoudskosten). Aangezien Vilafruns met ongeveer 3 miljoen ton zoutmateriaal een kleine afvalberg is in vergelijking met de actieve afvalberg van El Cogulló (Balsareny/Salent) met 41 miljoen ton of die van Fusteret (Súria) met 22 miljoen ton, kunnen de totale kosten voor het herstel van deze actieve mijnen en het afdekken van de bijbehorende afvalbergen aanzienlijk hoger liggen dan de kosten voor Vilafruns.

(80) Verder betoogt Iberpotash dat de hoeveelheid afval op de afvalbergen aanzienlijk zal afnemen als gevolg van haar in 2011 aangekondigde Plan Phoenix, dat erop gericht is het afval op de afvalbergen te verwerken om technisch zout te produceren dat bestemd is voor verkoop op de markt. In het kader van dit project is Iberpotash van plan een vacuümzoutfabriek te bouwen die zout onttrekt aan het tijdens haar mijnbouwactiviteiten geproduceerde afvalmateriaal en dit zout op de markt te verkopen. Iberpotash hoopt te beginnen met de verkoop van ongeveer 750 000 ton zout per jaar en is van plan die hoeveelheid op te trekken tot 1,5 miljoen ton zout per jaar.

(81) Hoewel het plan om ten minste een deel van het afvalmateriaal te verwerken en op de markt te brengen in principe het volume en het zoutgehalte van de afvalbergen, en dus ook de verwachte kosten van het herstel ervan, zou kunnen verminderen, werd dit plan echter pas in 2011 door Iberpotash aangekondigd en is de implementatie ervan, die in 2012 van start ging, nog steeds lopende. Het Plan Phoenix had dus duidelijk niet in aanmerking mogen worden genomen bij de vaststelling van het bedrag van de garanties in 2006 en 2008, aangezien het op dat moment nog te onzeker was.

Conclusie betreffende het bestaan van een selectief economisch voordeel

(82) Gelet op het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het verzamelde bewijs en de ingediende deskundigenrapporten de conclusie van de nationale rechtbank bevestigen dat de oorspronkelijke bedragen van de financiële garanties duidelijk ontoereikend waren om een passend herstel te waarborgen.

(83) De Commissie is dan ook van mening dat de financiële garanties die de Spaanse autoriteiten in 2006 en 2008 hebben vastgesteld, inderdaad lager waren dan het niveau dat normaal op grond van de toepasselijke nationale wetgeving vereist was. Iberpotash heeft derhalve een economisch voordeel ontvangen in de vorm van lagere bankkosten die jaarlijks voor de financiële garantie worden betaald. Aangezien Iberpotash stelt dat haar bankkosten voor de garanties 1 % van het bedrag van de garanties per jaar bedroegen, heeft het aanzienlijk lagere totaalbedrag van de garanties de door Iberpotash betaalde bankkosten dienovereenkomstig doen dalen, waardoor haar kosten lager uitvielen dan die van andere exploitanten wier garanties aan de wet moesten voldoen. De Commissie is derhalve van oordeel dat Iberpotash een economisch voordeel heeft genoten omdat de financiële garanties lager waren.

(84) De stelling van de Spaanse autoriteiten en Iberpotash dat de overheid Iberpotash geen enkel voordeel of geen enkele voorkeursbehandeling heeft gegeven als gevolg van een strikte toepassing van de desbetreffende regels, kan niet worden aanvaard aangezien hierboven is aangetoond dat deze besluiten van de overheid ertoe hebben geleid dat het niveau van de financiële garanties lager was dan normaal vereist. Voorts is het argument dat de Catalaanse wetgeving in feite strenger was dan soortgelijke regels op het niveau van de staat of in andere regio's van Spanje niet relevant, aangezien dergelijke kosten sitespecifiek zijn en de in acht te nemen regels betreffende de door Iberpotash te stellen financiële garanties de regels waren die van toepassing waren in Catalonië waar de afvalbergen zich bevonden. Iberpotash heeft van de overheid toestemming gekregen om lagere financiële garanties te handhaven dan normaal vereist door de Catalaanse wetgeving die op Iberpotash van toepassing was, en ontving zo een selectief voordeel in de vorm van lagere bankkosten voor de verlaagde garanties in vergelijking met andere exploitanten in een vergelijkbare positie.

(85) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 1 Iberpotash een selectief economisch voordeel heeft opgeleverd.

5.1.1.2. Overdracht van staatsmiddelen

(86) Wat het criterium staatsmiddelen betreft, betoogt de klager dat een te lage garantie die de volledige herstelkosten niet dekt een (mogelijke) overdracht van staatsmiddelen inhoudt. Het zou bestaan uit een risico dat, indien Iberpotash haar verplichtingen met betrekking tot het herstel van haar sites niet nakomt, de staat deze kosten zou moeten dragen. De klager verwijst naar het beschikking van de Commissie in de zaak Georgsmarienhütte (18), waarin de Commissie een vrijstelling van de milieuverplichtingen van een staalproducent met betrekking tot de recycling en verwijdering van industrieel stof als staatssteun heeft beschouwd.

(87) De Spaanse autoriteiten en Iberpotash voeren aan dat, zelfs indien de garantie lager zou zijn dan vereist, Iberpotash nog steeds de algemene verplichting zou hebben om haar sites te herstellen en de kosten van dat herstel zou moeten dragen. Deze kosten worden in geen geval beperkt door het bedrag van de financiële garantie. De staat ontslaat Iberpotash derhalve niet van haar financiële verplichtingen. Bovendien is het risico dat Iberpotash in de toekomst niet in staat zou zijn al deze kosten te dekken en dat de staat met staatsmiddelen zou moeten ingrijpen, uiterst gering en onwaarschijnlijk gezien de gezonde financiële situatie van de moederonderneming van Iberpotash. De Spaanse autoriteiten voeren aan dat ingeval Iberpotash in de toekomst deze verplichtingen niet nakomt, Iberpotash in Spanje voldoende activa heeft waarop de autoriteiten beslag zouden kunnen leggen om de herstelkosten te dekken.

(88) De Commissie merkt op dat de betrokken garanties in dit geval niet worden getoetst aan staatssteunregels met betrekking tot het bedrag van de vergoeding die mogelijk wordt gederfd in het licht van het risico dat of de blootstelling die de garantiegever (d.w.z. een particuliere bank en niet de staat) loopt, maar met betrekking tot het risico voor de staat indien het gegarandeerde bedrag lager is dan de werkelijke kosten van de milieuschade en indien de gegarandeerde onderneming de volledige herstelkosten niet betaalt of niet kan betalen.

(89) Wat het door de klager aangehaalde precedent betreft, was de zaak-Georgsmarienhütte heel anders aangezien de deelstaat Nedersaksen duidelijk de verantwoordelijkheid voor de verwijdering van het stof op zich nam en daadwerkelijk 64,64 miljoen DEM voor de verwijdering heeft betaald. Dit is hier niet het geval, aangezien Iberpotash, ongeacht het bedrag van de garantie, verantwoordelijk blijft voor het herstel van haar mijnsites en de Spaanse autoriteiten zich tot nu toe niet hebben verbonden tot het betalen van herstelkosten in plaats van Iberpotash. De zaak-Georgsmarienhütte kan dus niet als precedent voor de onderhavige zaak dienen.

(90) De financiële garantie van Iberpotash is gesteld in de vorm van een bankgarantie die niet vrij beschikbaar is voor de staat. Ze mag alleen worden gebruikt voor strikt bij wet vastgestelde maatregelen, met name voor de financiering van de verwijdering van afval, het herstel van de site en andere milieumaatregelen ingeval Iberpotash haar milieuverplichtingen niet nakomt. De staat ontvangt geen rente op de bedragen van de garantie noch enig ander financieel voordeel dat ingeval van een lager bedrag van de garantie zou afnemen. Voorts heeft de staat zich tot dusver niet in een positie bevonden waarin hij van de garantie gebruik zou moeten maken voor een van de bovengenoemde doeleinden. Maar hoewel het verlaagde bedrag van de garantie tot nu toe geen daadwerkelijk effect op de staatsmiddelen heeft gehad, sluit dat feit op zich niet uit dat er een mogelijk effect op de staatsmiddelen bestaat als gevolg van het toegenomen risico dat de staat in de toekomst verplicht zal zijn staatsmiddelen uit te geven.

(91) Het creëren van een concreet risico dat de staat in de toekomst een extra last kan worden opgelegd, volstaat immers om te voldoen aan het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (19). Het Hof van Justitie heeft ook geoordeeld dat het verband van een staatssteunmaatregel met, en het effect ervan op, staatsmiddelen niet direct hoeft te zijn om aan dit criterium te voldoen.

(92) Dergelijke financiële garanties hebben juist tot doel ervoor te zorgen dat de mijnbouwbedrijven voldoende middelen opzij hebben staan om toekomstige herstelkosten te dekken, ongeacht hun financiële situatie in de (vaak vrij verre) toekomst. Het is dus duidelijk dat, indien het bedrag van de garantie aanzienlijk lager is dan de verwachte herstelkosten, er op zijn minst een verhoogd risico bestaat dat er in de toekomst een effect op de staatsmiddelen zal zijn. Dit risico van potentiële kosten voor de overheidsbegroting is duidelijk groter dan wanneer het gegarandeerde bedrag correct zou zijn vastgesteld in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving, rekening houdend met de verwachte herstelkosten. Indien deze middelen aanzienlijk lager zijn dan nodig, zouden de staatsmiddelen uiteindelijk een groter deel van deze kosten moeten dekken indien Iberpotash om welke reden dan ook niet bereid of in staat zou zijn dit te doen. Bovendien is het weinig waarschijnlijk dat, ingeval Iberpotash in de toekomst niet in staat zou zijn de herstelkosten te betalen, de vermeende mogelijkheid voor de Spaanse autoriteiten om activa van Iberpotash in beslag te nemen aanzienlijke extra middelen zal opleveren, aangezien de enige Spaanse activa van Iberpotash (en de gehele ICL-groep) haar potasmijnfaciliteiten zijn. Zodra de potasmijnen worden gesloten, is de waarde van deze activa echter twijfelachtig.

(93) Het feit dat de staat verplicht zou zijn om voor eigen rekening in te grijpen ingeval Iberpotash niet bereid of in staat zou zijn de nodige herstelmaatregelen te nemen met betrekking tot haar afvalbergen, is duidelijk vastgelegd in de toepasselijke wetgeving.

(94) Ten eerste kan de staat krachtens artikel 102 van wet 39/2015 (20) maatregelen nemen in plaats van de partij die wettelijk verantwoordelijk is voor het nemen van dergelijke maatregelen. Spanje zou (i) Iberpotash moeten gelasten om specifieke maatregelen te nemen; (ii) Iberpotash ervan in kennis moeten stellen dat de overheid die maatregelen anders zelf zal nemen, en wat dat zal kosten; iii) dergelijke maatregelen moeten uitvoeren; en iv) de kosten moeten zien terug te vorderen van Iberpotash, wat per definitie niet mogelijk zal zijn indien Spanje de ontoereikende financiële garantie moet uitvoeren. Hoewel dit besluit formeel facultatief is, zou Spanje in het geval dat Iberpotash haar verplichtingen om haar faciliteiten te herstellen niet nakomt, geen andere keuze hebben dan de kosten van dergelijk herstel voor te schieten, omdat Spanje anders zijn eigen verplichtingen niet zou nakomen.

(95) Ten tweede, zoals in overweging 13 is opgemerkt, is het mogelijk dat Spanje zijn verplichtingen uit hoofde van de richtlijn winningsafval en de kaderrichtlijn water niet nakomt. Mocht Iberpotash na uitputting van de delfstoffen zijn faciliteiten verlaten en ze niet herstellen, dan is er bijgevolg, gezien de ontoereikende garantie, maar één manier voor Spanje om zijn verplichtingen uit hoofde van deze richtlijnen na te komen en uiteindelijk te voorkomen dat het Europees Hof van Justitie dagelijkse dwangsommen oplegt, namelijk zelf betalen voor de verwijdering van de zoutstortplaatsen of een even doeltreffend herstel.

(96) Ten derde kunnen de Spaanse autoriteiten krachtens de bepalingen van de Spaanse wet 27/2006 van 18 juli 2006 (21) worden verplicht hun verplichtingen uit hoofde van de milieuwetgeving na te komen. Elke niet-gouvernementele organisatie die aan de criteria van Wet 27/2006 voldoet, kan in geval van een milieu-inbreuk als bedoeld in artikel 18, lid 1, van Wet 27/2006 (met inbegrip van bijvoorbeeld inbreuken op de verplichtingen inzake waterbescherming), gerechtelijke stappen ondernemen om de overheid te dwingen haar milieuverplichtingen na te komen.

(97) Ten vierde is in artikel 6, lid 3, van Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad (22) aangegeven dat wanneer een exploitant die verantwoordelijk is voor het nemen van herstelmaatregelen met betrekking tot milieuschade zijn verplichtingen niet nakomt, „de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen nemen”. Evenzo kan de bevoegde instantie krachtens artikel 5, lid 3, preventieve maatregelen nemen om een onmiddellijke dreiging van milieuschade weg te nemen indien de betrokken exploitant nalaat dat te doen. Indien Iberpotash na de sluiting van haar mijnbouwactiviteiten niet de nodige herstelmaatregelen neemt, kunnen de niet-herstelde afvalbergen een onmiddellijke bedreiging voor het milieu vormen, waardoor corrigerende of preventieve maatregelen door de bevoegde overheidsinstanties als laatste redmiddel noodzakelijk zijn.

(98) Ten slotte geven de Spaanse autoriteiten zelf aan (23) dat indien de exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, de Administratión de la Generalitat krachtens artikel 9 van wet 12/1981 deze maatregelen op kosten van de exploitant kan laten uitvoeren. Zij geven aan dat de overheid in de praktijk de relevante maatregelen uitvoert die vervolgens worden gefinancierd uit de financiële garantie of, indien de garantie niet toereikend is, uit de verkoop van activa van de exploitant. Indien de financiële garantie aanzienlijk lager is dan vereist, loopt de overheid dus het risico dat de activa van de exploitant niet toereikend zijn om de door haar uitgevoerde relevante maatregelen te financieren. Dit bevestigt dat een te lage financiële garantie het risico vergroot dat de door de overheid genomen herstelmaatregelen niet voldoende door de activa van de exploitant gedekt zullen zijn (met name indien deze geen andere Spaanse activiteiten heeft zoals in het geval van Iberpotash) en uit de overheidsmiddelen zouden moeten worden betaald.

(99) Als het niveau van garanties aanzienlijk lager is dan wettelijk vereist, wordt de staat dus blootgesteld aan een concreet risico dat zijn middelen extra worden belast. Het verhoogde risico van extra lasten voor de staat is dan ook voldoende concreet om ten minste een potentieel effect op de staatsmiddelen te hebben als gevolg van een veel te lage financiële garantie.

(100) De hoogte van de door Iberpotash te stellen financiële garanties is vastgesteld bij de administratieve besluiten van Generalitat de Catalunya waarmee de vergunningen voor de exploitatie van haar potaswinningsactiviteiten zijn goedgekeurd. Aangezien het begrip „(lid)staat” voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU alle overheidsniveaus omvat, ongeacht of het om een nationale, regionale of lokale overheid gaat, is het besluit om de financiële garanties te verlagen aan de staat toe te rekenen.

(101) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 1 een overdracht van staatsmiddelen inhoudt en aan de staat kan worden toegerekend.

5.1.1.3. Mogelijke vervalsing van de mededinging

(102) De Commissie is van mening dat de lagere kosten van Iberpotash als gevolg van het feit dat de financiële garanties lager zijn dan wat de toepasselijke wetgeving voorschrijft, de mededinging kunnen vervalsen op de markten waarop Iberpotash actief is — hoofdzakelijk markten voor potas en zout. Zoals hieronder toegelicht (zie overweging 110 e.v.), bedroeg deze kostenvermindering gedurende de betrokken periode ongeveer 1,8 miljoen EUR, wat in tegenstelling tot wat de Spaanse autoriteiten beweren geen verwaarloosbaar bedrag is.

(103) Bovendien sluit het feit dat Iberpotash de enige Spaanse potasproducent is een potentiële vervalsing van de mededinging niet uit, aangezien de relevante geografische markt duidelijk ruimer is dan de nationale Spaanse markt. De Commissie was reeds in 1993 van mening dat de potasmarkt ruimer was dan Spanje en ook Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en andere lidstaten uitgezonderd Duitsland (24) omvat. Verder geeft Iberpotash in haar duurzaamheidsverslag van 2014 (25) aan dat slechts 23 % van haar productie van potas en zout in Spanje wordt verkocht, terwijl 50 % naar andere Europese landen gaat, 18 % naar Zuid-Amerika wordt geëxporteerd en deels ook aan Noord-Amerika, Afrika en Azië wordt verkocht. In al deze regio's concurreert Iberpotash met andere producenten van potas en zout en deze concurrentie kan worden beïnvloed door de kunstmatig verlaagde kosten van Iberpotash.

(104) Ten slotte wordt de potentiële vervalsing van de mededinging niet in twijfel getrokken door het argument van Iberpotash dat de hoogte van de financiële garanties niets verandert aan haar milieuverplichtingen (d.w.z. zorgen voor het herstel van haar sites en verontreiniging voorkomen) en dat het hoe dan ook voorzieningen ter dekking van mogelijke milieuverplichtingen moet aanhouden. Naast deze boekhoudkundige voorzieningen vertegenwoordigt de verplichting om specifieke financiële garanties te handhaven in overeenstemming met de relevante wetgeving in feite normale, maar specifieke exploitatiekosten die ten laste komen van Iberpotash — of een andere mijnbouwonderneming die aan dezelfde regels onderworpen is — als gevolg van vergoedingen die de bank aanrekent voor het vaststellen en handhaven van de garantie, en bijgevolg kan het te lage niveau ervan Iberpotash bevoordelen en de mededinging vervalsen.

(105) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 1 de mededinging kan vervalsen.

5.1.1.4. Ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer

(106) Zoals hierboven reeds is aangegeven, zijn de markten voor potas en zout duidelijk grensoverschrijdende markten. Zo exporteert Iberpotash 50 % van haar productie naar andere Europese landen. Het verlaagde niveau van de financiële garanties kan derhalve het handelsverkeer tussen de EU-lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(107) Het argument van Iberpotash dat de zoutmarkten vanwege de hoge transportkosten alleen nationaal of zelfs regionaal zijn, wordt dus niet gestaafd door de cijfers die Iberpotash in haar duurzaamheidsverslag van 2014 heeft verstrekt, aangezien 80 % van haar zoutproductie wordt geëxporteerd, niet alleen naar andere Europese landen maar ook naar Azië, Noord-Afrika en Amerika. Bovendien zijn de opmerkingen van Iberpotash over het inleidingsbesluit op dit punt tegenstrijdig, omdat er enerzijds in wordt beweerd dat de zoutmarkt nationaal of zelfs regionaal is en anderzijds dat een Franse zoutproducent haar rechtstreekse concurrent is en Iberpotash probeert uit te sluiten van de markt.

(108) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 1 het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedt.

5.1.1.5. Kwantificering van de steun

(109) Voor de vaststelling van het werkelijke steunbedrag moet eerst een ten minste bij benadering „correct” bedrag van de financiële garanties worden bepaald overeenkomstig de wettelijke voorschriften die in de betrokken periode golden. Het steunbedrag zou dan gelijk zijn aan het verschil tussen het verwachte bedrag aan bankkosten die Iberpotash had moeten betalen bij dit correct vastgestelde garantiebedrag en het werkelijke bedrag aan bankkosten die de onderneming heeft betaald.

(110) De belanghebbende stelt dat het steunbedrag niet beperkt mag blijven tot de lagere bankkosten, maar ook de noodzaak moet omvatten om de bank voldoende zekerheden te verschaffen in de vorm van financiële reserves. Aangezien het bedrag van de hieronder geraamde „gecorrigeerde” garanties echter relatief bescheiden is gelet op de jaaromzet van Iberpotash (ongeveer 300 miljoen EUR) en de gehele ICL-groep (5,4 miljard USD), is het onwaarschijnlijk dat een hoger garantiebedrag aanzienlijke extra kosten voor de onderneming zou veroorzaken.

(111) Gelet op het feit dat het Hooggerechtshof van Catalonië in december 2016 volgens de Spaanse autoriteiten heeft geoordeeld dat het verhoogde bedrag van 6 979 471,83 EUR voor de site in Balsareny/Sallent in overeenstemming is met de toepasselijke wetgeving, is de Commissie van mening dat het „correcte” bedrag van de garanties voor Balsareny/Sallent overeenkomt met dit momenteel van toepassing zijnde bedrag dat door de rechtbank is goedgekeurd.

(112) Voorts is de Commissie naar analogie (zie ook overweging 64) van mening dat het verhoogde bedrag van 6 160 872,35 EUR voor de garantie voor Súria dat sinds 2015 van toepassing is, ook kan worden beschouwd als in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving. Hoewel er met betrekking tot deze site geen gezaghebbende gerechtelijke conclusie is, is het verhoogde bedrag van de garantie voor een kleinere site bij Súria in feite vrijwel vergelijkbaar met het goedgekeurde bedrag voor Balsareny/Sallent. Dit bevestigt dat het bedrag als toereikend en in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving kan worden beschouwd.

(113) Derhalve komt het juiste bedrag van de garanties op dit moment overeen met in totaal 13 140 344,18 EUR.

(114) Bij de berekening van dit bedrag wordt echter wel rekening gehouden met het Plan Phoenix dat in 2011 werd aangekondigd en sinds 2012 geleidelijk wordt uitgevoerd. Het plan voorziet onder meer in investeringen in een vacuümzoutfabriek om het in het afval van de potasmijn aanwezige zout te verwerken en te verkopen. Volgens het plan zou Iberpotash uiteindelijk ongeveer 1,5 miljoen ton zout per jaar moeten verkopen.

(115) De Commissie is het met de ERF-studie eens dat het Plan Phoenix als zodanig niet als een herstelmaatregel kan worden beschouwd en in feite de toename van de afvalstortingen tijdens de exploitatie van de mijnen niet zou tegenhouden. De Commissie erkent echter ook de beweringen van Iberpotash en de Spaanse autoriteiten dat het plan van invloed is op de totale verwachte herstelkosten. In de ERF-studie is geen rekening gehouden met het feit dat de verwerking en verkoop van zout waarschijnlijk ook zullen worden voortgezet als de potasmijnbouwactiviteiten eenmaal zijn stopgezet. Het Plan Phoenix zal dus waarschijnlijk geleidelijk bijdragen aan de verwijdering van de afvalbergen in de toekomst en kan als zodanig in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het passende niveau van de garanties, zoals het geval was voor de verhoogde garanties die in 2015 zijn voorgesteld en, althans voor Balsareny/Sallent, door de nationale rechtbank zijn bevestigd.

(116) Dit betekent echter dat het huidige niveau van financiële garanties niet als toereikend kan worden beschouwd voor de periode voorafgaand aan de start van het Plan Phoenix in 2012. Het klopt dat Iberpotash vóór de aankondiging van het Plan Phoenix ook al vrij kleine hoeveelheden zout uit haar afvalbergen verwerkte en verkocht, maar het grootste deel van het zoutafval werd toch gewoon op de afvalbergen gestort in de hoop het in de toekomst commercieel te kunnen gebruiken (26). Er was echter geen concreet plan voor hoe en wanneer de zoutverwerkingsfaciliteit zou moeten worden uitgebreid teneinde grotere hoeveelheden zoutafval op deze manier te verwijderen en zo een merkbaar effect op de toekomstige herstelkosten te sorteren. Wat de periode vóór de start van het Plan Phoenix betreft, dient derhalve geen rekening te worden gehouden met een dergelijke eerder hypothetische toekomstige vermindering van de afvalbergen als gevolg van de verwerking en verkoop van aanzienlijke hoeveelheden zout.

(117) De Commissie moet dus andere beschikbare gegevens in overweging nemen om een schatting te maken van een bij benadering „correct” bedrag van de garanties in de periode 2006-2011 op basis van de op dat moment verwachte herstelkosten, zonder het effect van het Plan Phoenix.

(118) Zoals hierboven reeds uiteengezet (zie de overwegingen 68 tot en met 81), zijn de meest betrouwbare ramingen van de totale verwachte herstelkosten (zonder Plan Phoenix) verstrekt in de door de klager ingediende ERF-studie. De Commissie acht de veronderstellingen in dit deskundigenverslag geloofwaardig, aangezien ze grotendeels gebaseerd zijn op marktonderzoek en vergelijkingen met soortgelijke sites elders in de wereld. De door Iberpotash verstrekte studie daarentegen kan, zoals hierboven uiteengezet, niet als een betrouwbare raming van de verwachte herstelkosten worden beschouwd, omdat er geen passende herstelmaatregelen in worden besproken (zie overweging 79).

(119) In de ERF-studie worden de totale herstelkosten op ten minste 71 miljoen euro geraamd. Bovendien zijn alle andere indicaties van mogelijk correcte bedragen in de ERF-studie of uit andere bronnen (zie punt 5.1.1.1. hierboven) zelfs nog hoger. Daarom is de Commissie van mening dat, bij gebrek aan betere ramingen voor de periode 2006-2011, de relevante verwachte herstelkosten waarmee rekening moet worden gehouden 71 miljoen EUR bedragen (24,8 miljoen EUR voor Súria en 46,2 miljoen EUR voor Balsareny/Sallent).

(120) Ten slotte moet volgens artikel 3 van decreet 202/1994 (de wetgeving die in die periode van toepassing was) het resulterende bedrag van de financiële garantie op basis van artikel 2 (d.w.z. op basis van de verwachte herstelkosten) met 50 % worden verlaagd voor mijnbouwactiviteiten die niet plaatsvinden in natuurlijke gebieden van bijzonder belang (omvat de sites van Iberpotash).

(121) Derhalve is de Commissie op basis van de beschikbare gegevens van oordeel dat het „correcte” bedrag van de financiële garanties voor de mijnbouwactiviteiten van Iberpotash ten minste 12,4 miljoen EUR bedraagt voor Súria (voor de periode 2006-2011) en 23,1 miljoen EUR voor Balsareny/Sallent (voor de periode 2008-2011).

(122) Volgens Iberpotash bedragen de huidige kosten van de garantie 1 % van het garantiebedrag per jaar. Op basis van de bovenstaande correcte garantiebedragen voor de twee betrokken perioden zou de totale steun die aan Iberpotash is verleend in de vorm van lagere garantievergoedingen dan elk jaar 1 % bedragen van het verschil tussen het „correcte” bedrag en het werkelijke bedrag dat voor dat jaar is vastgesteld, zoals weergegeven in de volgende tabel. Tabel 3 Berekening van het steunbedrag (in duizenden EUR, afgerond) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Balsareny/Sallent — werkelijke garantie — — 1 130 1 130 1 130 1 130 1 130 1 130 1 130 1 130 1 130 — „correcte” garantie — — 23 100 23 100 23 100 23 100 6 979 6 979 6 979 6 979 6 979 — verschil in vergoedingen — — 146,5 (27) 219,7 219,7 219,7 58,5 58,5 58,5 58,5 58,5 Súria — werkelijke garantie 774 774 828 828 828 828 828 828 828 828 6 161 — „correcte” garantie 12 400 12 400 12 400 12 400 12 400 12 400 6 160 6 160 6 160 6 160 6 160 — verschil in vergoedingen 9,7 (28) 116,3 115,7 115,7 115,7 115,7 53,3 53,3 53,3 53,3 (29) 0 Totaal verschil in vergoedingen voor Iberpotash 9,7 116,3 262,2 335,4 335,4 335,4 111,8 111,8 111,8 76,3 58,5

(123) Het totale bedrag aan steun dat aan Iberpotash is verleend in de vorm van lagere bankkosten voor het verlaagde niveau van de garanties voor de gehele periode 2006-2016 bedraagt derhalve 1 864 622 EUR. Deze steun is verleend op het moment dat de verlaagde garanties werden vastgesteld in de door de Spaanse autoriteiten afgegeven milieuvergunningen, d.w.z. op 6 november 2006 voor Súria en op 29 april 2008 voor Balsareny/Sallent.

5.1.1.6. Conclusie betreffende het bestaan van steun: maatregel 1

(124) In het licht van het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 1 staatssteun vormt, en bijgevolg zal zij de rechtmatigheid van deze maatregel en de verenigbaarheid ervan met de interne markt beoordelen.

5.1.2. MAATREGEL 4: INVESTERINGEN TER AFDEKKING VAN DE AFVALBERG VAN VILAFRUNS

(125) Op 17 december 2007 hebben het ministerie van Milieu van Spanje en de Generalitat de Catalunya een overeenkomst ondertekend waarin zij overeenkwamen om samen te werken aan, en de kosten te delen van, het project dat erop gericht is de afvalberg van Vilafruns af te dekken en zo de negatieve gevolgen voor het milieu te beperken. Het ministerie van Financiën heeft ermee ingestemd om 4 miljoen EUR bij te dragen aan de investeringskosten, terwijl de rest zou worden gedekt door de Agencia Catalana del Agua, een overheidsbedrijf dat door de Generalitat de Catalunya wordt bestuurd. De werkzaamheden aan het project zijn in augustus 2008 gestart en hebben 18 maanden geduurd. De totale investeringskosten bedroegen 7 887 571 EUR en zijn volledig gedragen door de overheid, zoals overeengekomen in de overeenkomst van 2007.

(126) Het project bestond erin de afvalberg van Vilafruns af te dekken met een ondoordringbaar laken („lámina impermeable”) dat de afvalberg zou afsluiten, ervoor zou zorgen dat het afvalzout niet in contact komt met water van buitenaf en aldus zou kunnen voorkomen dat er zout uit de berg gaat lekken. Het laken werd beschermd door geotextielfolie en bedekt met grond waarop vegetatie kan worden aangeplant bovenop de afgedekte berg.

(127) De afvalberg van Vilafruns ligt op de terreinen en is eigendom van Iberpotash. Iberpotash verwierf de afvalberg in het kader van de verkoopovereenkomst van 21 oktober 1998 waarmee Iberpotash de mijnbouwactiviteiten in de Catalaanse regio heeft overgenomen van Sociedad Estatal de Participaciones Industriales — SEPI, een overheidsparticipatie van de Spaanse staat. Op het moment van de verwerving was de afvalberg al inactief aangezien de exploitatie van de mijn waartoe de afvalberg van Vilafruns behoorde al in 1973 werd stopgezet.

5.1.2.1. Selectief economisch voordeel

(128) Zoals hierboven aangegeven, is de investering in de afdekking van de afvalberg van Vilafruns op de terreinen en in eigendom van Iberpotash volledig door de overheid gefinancierd. Iberpotash draagt alleen de onderhoudskosten van de installatie gedurende de levensduur ervan.

(129) De in 2008-2009 gerealiseerde afdekking heeft betrekking op een afvalberg die eigendom is van Iberpotash sinds 1998, toen de site samen met andere potasmijnsites in de regio werd geprivatiseerd. De berg houdt verband met een mijn waarvan de activiteiten reeds in 1973 zijn stopgezet, en dus heeft Iberpotash de site overgenomen toen deze niet langer operationeel was. Iberpotash voert derhalve aan dat het noch krachtens de nationale wetgeving, noch krachtens de wetgeving van de Unie verplicht is maatregelen te nemen om verontreiniging vanuit de berg te voorkomen, aangezien Iberpotash niet de oorspronkelijke vervuiler is.

(130) De Spaanse autoriteiten zijn het niet eens met deze argumenten van Iberpotash en stellen dat Iberpotash een algemene verplichting heeft om passende maatregelen te nemen ter voorkoming van verontreiniging vanuit de afvalberg die het in eigendom heeft en om de berg te beheren in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke voorschriften. Iberpotash is dus aansprakelijk voor het nemen van maatregelen ter bescherming van het milieu die krachtens de relevante wetgeving vereist zijn, en ook voor alle milieuschade die door deze berg wordt veroorzaakt.

(131) Voorts wijzen belanghebbenden in hun opmerkingen erop dat Iberpotash verantwoordelijk is voor het beheer van Vilafruns vanaf de overdracht van de mijnrechten aan Iberpotash. Deze verantwoordelijkheid was gebaseerd op de Spaanse wet 6/1993 van 15 juli 1993 betreffende afvalbeheer en op koninklijk besluit 1/2001 van 20 juli 2001 tot herschikking van de Spaanse waterwet. De belanghebbende stelt dat het feit dat Vilafruns niet meer actief was toen het door Iberpotash werd verworven, irrelevant is, aangezien elke houder van een mijnconcessie alle mijnafval in zijn geheel moet beheren, d.w.z. met inbegrip van alle afval dat vóór de verwerving van de concessie door de houder is geproduceerd.

(132) De Commissie is van mening dat het feit dat de activiteiten van de mijn bij de afvalberg van Vilafruns al in 1973 zijn stopgezet niet uitsluit dat Iberpotash als eigenaar van die mijn verantwoordelijk is voor een passend herstel. Zoals de Spaanse autoriteiten hebben bevestigd, bevatten alle herstelplannen, met inbegrip van het plan van 2008, specifieke herstelmaatregelen die Iberpotash verplicht was te nemen met betrekking tot de afvalberg van Vilafruns. Volgens artikel 121 van de Spaanse mijnbouwwet van 1973 vormde het niet nakomen van de in het herstelplan opgenomen verplichtingen een ernstige inbreuk. Daarnaast bevestigen de Spaanse autoriteiten dat Iberpotash overeenkomstig de geldende wetgeving inzake waterbescherming altijd verplicht was de nodige maatregelen te nemen om waterverontreiniging door al haar installaties, met inbegrip van de afvalberg van Vilafruns, te voorkomen. De Commissie merkt ook op dat de exploitant overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn winningsafval alle nodige maatregelen dient te nemen om nadelige effecten op het milieu te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken, ook bij het beheer van een afvalvoorziening na de sluiting ervan.

(133) Iberpotash beweert ook dat de verkoopovereenkomst voor de site een clausule bevat die kan worden geïnterpreteerd als een uitsluiting van de verantwoordelijkheid van Iberpotash die voortvloeit uit activiteiten van vóór 1997, met inbegrip van elke verantwoordelijkheid voor de afvalberg. Iberpotash verwijst in dit verband naar een arrest van het Hooggerechtshof van 14 mei 2009 waarin de bepaling in de verkoopovereenkomst wordt aangehaald die stelt dat de verkoper de koper schadeloos moet stellen voor alle verplichtingen die voortvloeien uit vorderingen van derden met betrekking tot feiten van vóór de overdracht die niet in de balans zijn weerspiegeld noch tijdens het due diligence-onderzoek duidelijk zijn geworden. Iberpotash voert aan dat de verplichtingen met betrekking tot het herstel van Vilafruns niet duidelijk waren vóór de verkoop en dat er in de balans geen voorzieningen voor waren opgenomen omdat er destijds geen dergelijke wettelijke verplichting bestond.

(134) De Spaanse autoriteiten geven echter aan dat de aandelenverkoopovereenkomst van 1998 geen specifieke bepalingen bevatte die de verkoper zouden verplichten om na de overdracht van de aandelen verantwoordelijkheden van de koper over te nemen.

(135) De Commissie merkt voorts op dat de in het arrest van het Hooggerechtshof aangehaalde bepaling eerder een standaard contractuele bepaling is die de verkoper beschermt tegen latere vorderingen van derden met betrekking tot feiten die tijdens de verkoop niet bekend waren. Iberpotash kan echter niet beweren dat ze niet op de hoogte was van de bestaande afvalberg van Vilafruns die in het kader van de transactie werd overgenomen en van de algemene verantwoordelijkheid van de afvalhouder om te zorgen voor een goed beheer van zijn afvalvoorzieningen. Het feit dat Iberpotash in verschillende herstelplannen milieuverplichtingen met betrekking tot de afvalberg van Vilafruns heeft aanvaard, bevestigt dat ze zich van deze verantwoordelijkheden bewust was.

(136) De Commissie is derhalve van mening dat Iberpotash, als gevolg van de overname van de potasmijnbouwactiviteiten in Catalonië in 1998, verantwoordelijk was voor een goed beheer van de afvalberg van Vilafruns overeenkomstig de toepasselijke wettelijke voorschriften.

(137) De Spaanse autoriteiten aanvaarden deze conclusie, maar stellen dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns niet onder de verplichtingen van Iberpotash viel. Volgens de Spaanse autoriteiten zouden de verplichtingen van Iberpotash zijn nagekomen door aanzienlijk goedkopere maatregelen die in haar oorspronkelijke herstelplan van 2008 waren opgenomen (namelijk de installatie van een buizenstelsel/afwateringssysteem en andere vormen van bescherming en herstel waarvan de totale kosten ongeveer […] EUR (*1) bedragen). Zij betogen daarom, samen met Iberpotash, dat de overheidsinvestering in de afdekking van de afvalberg geen economisch voordeel vormt voor Iberpotash omdat de door Iberpotash bespaarde kosten ([…] EUR) ruimschoots worden tenietgedaan door de onderhoudskosten die het gedurende de levensduur van de installatie moet betalen ([…] EUR alleen al voor de periode van maart 2015 tot maart 2016) en door de opportuniteitskosten omdat Iberpotash het zout van de afgedekte afvalberg van Vilafruns niet kan verwerken en verkopen, zoals het van plan is te doen voor haar andere afvalbergen (30).

(138) De Commissie is van oordeel dat het, ongeacht de omvang van de verplichtingen van Iberpotash met betrekking tot Vilafruns, niet aanvaardbaar is dat een overheidsinvestering van 7,9 miljoen EUR in een aanzienlijk betere milieubescherming die in beginsel neerkomt op het herstel van de mijnsite zonder investeringskosten voor Iberpotash inderdaad geen enkel economisch voordeel voor Iberpotash heeft opgeleverd. De afdekking van de afvalberg was erop gericht de verontreiniging veroorzaakt door lekken uit de afvalberg van Vilafruns aanzienlijk te verminderen. De alternatieve maatregelen zouden zonder steun niet voor een dergelijke goede en duurzame bescherming hebben gezorgd en zouden Iberpotash hebben blootgesteld aan het risico dat het de gevolgen van de verontreiniging zou moeten dragen (zoals blijkt uit de strafrechtelijke uitspraken van 18 december 2014 en 25 februari 2015 in verband met andere mijnsites — zie de overwegingen 27 en 94 van het inleidingsbesluit). De bouw van de uit overheidsmiddelen betaalde faciliteit stelde Iberpotash bijgevolg in staat om verontreiniging beter te voorkomen, haar milieurisico's voor de toekomst te verkleinen en een duurzaam herstel van de afvalberg te bewerkstelligen (in lijn met soortgelijke herstelwerkzaamheden aan bergen afvalzout in Frankrijk of Duitsland zoals in de overwegingen 26 en 32 uiteengezet). Iberpotash zou uiteindelijk verplicht zijn geweest om te zorgen voor een goed herstel van de afvalberg van Vilafruns.

(139) Ten slotte is de Commissie van mening dat de maatregel selectief is, aangezien hij specifiek gericht is op de overheidsfinanciering van de afdekking van de afvalberg van Vilafruns die eigendom is van Iberpotash. De Spaanse autoriteiten betogen dat de maatregel niet selectief kan zijn omdat Iberpotash de enige potasmijnbouwonderneming in Spanje is en er dus geen mogelijkheid bestaat om met andere ondernemingen te vergelijken. Het feit dat Iberpotash de enige potasmijnbouwonderneming in Spanje is, doet echter niets af aan de selectiviteit van de maatregel die duidelijk gericht is op een specifiek geïdentificeerde afvalvoorziening en niet op een andere.

(140) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 4 Iberpotash een selectief economisch voordeel heeft opgeleverd.

5.1.2.2. Overdracht van staatsmiddelen

(141) De totale investeringskosten voor de afdekking van de afvalberg van Vilafruns zijn betaald door de overheid — 4 miljoen EUR door het Spaanse ministerie van Milieu en de resterende 3 887 571 EUR door het Agencia Catalana del Agua, een overheidsbedrijf dat wordt bestuurd door de Generalitat de Catalunya — die aldus de verbintenis nakomt om de rest van de investeringskosten te dekken die de Generalitat de Catalunyua in het verdrag van 17 december 2007 heeft aanvaard.

(142) Noch de Spaanse autoriteiten, noch Iberpotash hebben beweerd dat er met betrekking tot deze maatregel geen sprake was van staatsmiddelen.

(143) Bovendien is het besluit om overheidsfinanciering te verstrekken voor de afdekking van de afvalberg van Vilafruns genomen door het Spaanse ministerie van Milieu en de Generalitat de Catalunya en is dat besluit dus duidelijk aan de staat toe te rekenen.

(144) De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat maatregel 4 een overdracht van staatsmiddelen inhoudt en aan de staat moet worden toegerekend.

5.1.2.3. Mogelijke vervalsing van de mededinging

(145) Zoals hierboven in detail is aangegeven (zie de overwegingen 103 en 105) concurreert Iberpotash met andere producenten van potas en zout. Het feit dat ten minste een deel van haar milieuverplichtingen met betrekking tot Vilafruns uit overheidsmiddelen is gefinancierd, kan derhalve de mededinging vervalsen door de kosten van Iberpotash kunstmatig te verlagen en aldus een onrechtmatig voordeel te verschaffen ten opzichte van haar concurrenten.

(146) De Commissie concludeert derhalve dat maatregel 4 de mededinging kan vervalsen.

5.1.2.4. Ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer

(147) Zowel potas als zout wordt binnen de EU verhandeld (zie de overwegingen 106 en 107) en de Commissie concludeert derhalve dat maatregel 4 het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedt.

5.1.2.5. Conclusie betreffende het bestaan van steun: maatregel 4

(148) In het licht van het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 4 staatssteun ten bedrage van 7 887 571 EUR vormt, en bijgevolg zal zij de rechtmatigheid van deze maatregel en de verenigbaarheid ervan met de interne markt beoordelen.

5.2. RECHTMATIGHEID VAN DE STEUN

(149) Zowel maatregel 1 als maatregel 4 is toegekend in strijd met de aanmeldings- en standstillverplichtingen van artikel 108, lid 3, VWEU. De Commissie is derhalve van mening dat beide maatregelen onrechtmatige staatssteun vormen.

5.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN

5.3.1. MAATREGEL 1: VERLAAGDE FINANCIËLE GARANTIES

(150) Noch de Spaanse autoriteiten, noch Iberpotash beweert dat er redenen zijn om de steun in de vorm van financiële garanties die lager zijn dan wettelijk vereist, verenigbaar te verklaren met de interne markt.

(151) De Commissie is van oordeel dat de maatregel exploitatiesteun ten gunste van Iberpotash vormt, omdat hij het mogelijk maakte dat de kosten van de garantievergoedingen in de lange periode tussen 2006 en 2016 lager uitvielen dan vereist.

(152) De Commissie heeft geen enkele mogelijke verenigbaarheidsgrond gevonden voor dergelijke exploitatiesteun die is verleend zonder een duidelijke doelstelling van gemeenschappelijk belang na te streven, en concludeert derhalve dat de maatregel die bestaat in een verlaagd niveau van de financiële garanties van Iberpotash onverenigbare steun is in de vorm van lagere bankkosten als gevolg van het te lage niveau van de financiële garanties.

5.3.2. MAATREGEL 4: INVESTERING OM DE AFVALBERG VAN VILAFRUNS AF TE DEKKEN

(153) De Spaanse autoriteiten voeren aan dat mocht de afdekking van de afvalberg van Vilafruns staatssteun vormen, deze verenigbaar zou zijn op basis van punt 3.1.1 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 betreffende milieusteun voor ondernemingen die verder gaan dan Unienormen of die bij ontstentenis van Unienormen het niveau van milieubescherming verhogen.

(154) Zij stellen dat de afdekking van de afvalberg een proefproject is dat gericht is op het testen van een nieuwe technologie om lekken uit de berg afvalzout te voorkomen. De site van Vilafruns zou voor dit proefproject zijn gekozen vanwege zijn bijzondere kenmerken (kleinere omvang, ligging als eerste zoutberg die het meest stroomopwaarts van de rivier Llobregat ligt, en het feit dat de site al tientallen jaren inactief is). Het proefproject zou de autoriteiten gegevens over werkelijke resultaten verstrekken, wat de autoriteiten in staat zou stellen om het algemene probleem van bergen afvalzout in de regio beter aan te pakken. In dit verband wordt verwacht dat het project zal bijdragen tot het behoud, de bescherming en het herstel van het milieu in het stroomgebied van de rivier Llobregat en aldus een doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreeft.

(155) De Spaanse autoriteiten verklaren voorts dat het project deel uitmaakt van een algemeen plan voor een beter beheer van het Catalaanse waterbekken, dat diverse maatregelen omvat waarvan sommige uit overheidsmiddelen en andere uit particuliere middelen worden gefinancierd.

(156) De Commissie is van mening dat de richtsnoeren milieusteun van 2008 inderdaad een basis vormen voor een beoordeling van de verenigbaarheid in de onderhavige zaak. Met name punt 205 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, gelezen in samenhang met punt 248 van de richtsnoeren energie- en milieusteun van 2014 (31), laat de Commissie toe de regels van de richtsnoeren milieusteun van 2008 toe te passen op onrechtmatige steun die in de periode 2009-2011 is verleend.

(157) Volgens punt 3.1.1 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 wordt investeringssteun die ondernemingen in staat stelt om verder te gaan dan Unienormen voor milieubescherming of om het niveau van milieubescherming bij ontstentenis van Unienormen te verhogen, beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag [nu artikel 107, lid 3, onder c), VWEU] mits aan de voorwaarden van de punten 74 tot en met 84 en punt 3.2 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 is voldaan.

(158) De Unienormen voor het herstel van sites met winningsafval zijn vastgelegd in de richtlijn winningsafval. Overeenkomstig artikel 24, lid 4, van de richtlijn zijn de artikelen 5, 6, leden 3 tot en met 5, 7, 8, 12, leden 1 en 2, en 14, leden 1 tot en met 3, echter niet van toepassing op de afvalvoorzieningen die vóór 1 mei 2006 zijn gestopt met het aanvaarden van afval, wat het geval is voor de afvalberg van Vilafruns. Daarom zijn er in het onderhavige geval geen specifieke Unienormen die het niveau bepalen dat voor de afvalberg van Vilafruns in milieuopzicht moet worden bereikt.

(159) Een van de belanghebbenden beweert dat Iberpotash reeds in 2008-2009 wettelijk verplicht was om ervoor te zorgen dat de afvalberg was afgedekt, zonder echter specifieke bewijzen voor die bewering te verstrekken. De Commissie is hoe dan ook van oordeel dat hoewel Iberpotash uiteindelijk verplicht zou zijn geweest om in de toekomst te zorgen voor een passend herstel van de afvalberg van Vilafruns, die verplichting in de periode 2008-2009 niet bestond en dat Iberpotash zonder de steun het beheer van de afvalberg had kunnen voortzetten door haar verplichtingen volgens het toepasselijke herstelplan na te komen.

(160) Overeenkomstig punt 79 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 mag de steunintensiteit van dergelijke steun in het geval van grote ondernemingen niet groter zijn dan 50 % van de in aanmerking komende kosten. Wanneer de investering betrekking heeft op het verwerven van een eco-innovatief actief of het opstarten van een eco-innovatief project, kan de steunintensiteit met 10 procentpunt worden verhoogd, mits aan de voorwaarden van punt 78 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 is voldaan. Bovendien kan de steunintensiteit 100 % bedragen indien de investeringssteun wordt toegekend in het kader van een werkelijk concurrerende inschrijvingsprocedure op basis van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria, die daadwerkelijk waarborgen dat de steun beperkt blijft tot het minimum dat noodzakelijk is om de milieuwinst te behalen (zie punt 77 van de richtsnoeren milieusteun van 2008). Deze inschrijvingsprocedure moet niet-discriminerend zijn en er moeten voldoende ondernemingen aan kunnen deelnemen. Bovendien moet het met de inschrijvingsprocedure verband houdende budget een bindende beperking zijn in die zin dat niet alle deelnemers steun kunnen krijgen.

(161) Volgens punt 80 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 moeten de in aanmerking komende kosten worden beperkt tot de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn om een hoger niveau van milieubescherming te bereiken, verlaagd met eventuele exploitatiebaten en verhoogd met eventuele exploitatiekosten gedurende de eerste vijf jaar. Bij ontstentenis van Unienormen bestaan deze extra investeringskosten uit de investeringskosten die noodzakelijk zijn om een milieubeschermingsniveau te bereiken dat hoger is dan het niveau dat de betrokken onderneming zonder milieusteun zou bereiken (zie punt 84, onder c), van de richtsnoeren milieusteun van 2008).

(162) In het onderhavige geval voeren de Spaanse autoriteiten aan dat vóór de investering in de afdekking van de afvalberg, het toepasselijke herstelplan van Iberpotash specifieke herstelmaatregelen voor de afvalberg van Vilafruns omvatte die erop gericht waren lekken uit de afvalberg te beperken en zo de gevolgen voor het milieu tot een minimum te beperken. De verwachte kosten van deze maatregelen, die een contrafeitelijke situatie zonder staatssteun vormen overeenkomstig punt 81, onder a), van de richtsnoeren milieusteun van 2008, bedroegen […] EUR. De Commissie is zich ervan bewust dat deze maatregelen door de Spaanse autoriteiten toereikend werden geacht om ervoor te zorgen dat de milieuverplichtingen die op dat moment van toepassing waren op de inactieve afvalberg van Vilafruns werden nagekomen.

(163) Bovendien werd, zoals de Spaanse autoriteiten hebben uitgelegd, de afdekking van de afvalberg van Vilafruns beschouwd als een zogenaamd „proefproject” om in de praktijk na te gaan of deze herstelmethode geschikt is om de milieuproblemen van de regio Llobregat aan te pakken. De afdekking is dus niet uitgevoerd vanwege een wettelijke verplichting daartoe, maar veeleer in het licht van een meer algemeen openbaar belang om de meest geschikte herstelmethode te vinden die in de toekomst kan worden toegepast voor alle andere afvalbergen die het milieu in de regio aantasten.

(164) De afdekking van de afvalberg van Vilafruns in 2008-2009 stelde Iberpotash dan ook in staat om het uit haar activiteiten voortvloeiende milieubeschermingsniveau bij ontstentenis van Unienormen te verhogen overeenkomstig punt 74, onder b), van de richtsnoeren milieusteun van 2008.

(165) Gelet op het voorgaande zouden de extra investeringskosten voor het investeringsproject 7 887 571 EUR bedragen, verminderd met de kosten van […] EUR in het contrafeitelijke scenario. Aangezien Vilafruns al een aantal jaren niet meer actief is, zijn er geen exploitatiebaten verbonden aan de afdekking van de afvalberg. Volgens de Spaanse autoriteiten bedroegen de exploitatiekosten voor het onderhoud van de installatie vorig jaar […] EUR. In de veronderstelling dat de exploitatiekosten gedurende de eerste vijf jaar op dit niveau blijven, zouden de totale exploitatiekosten die bij de in aanmerking komende kosten moeten worden opgeteld […] EUR bedragen. De totale in aanmerking komende kosten zouden dus 7 804 922,60 EUR bedragen (32).

(166) Aangezien de steun gelijk was aan de totale investeringskosten van 7 887 571 EUR, bedraagt hij meer dan 100 % van de in aanmerking komende kosten.

(167) De Spaanse autoriteiten hebben niet aangetoond dat de afvalberg van Vilafruns op basis van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria uit een groter aantal mogelijke andere projecten zou zijn geselecteerd in het kader van een werkelijk concurrerende inschrijvingsprocedure. In feite hebben de Spaanse autoriteiten de afvalberg alleen gekozen op grond van zijn kenmerken die geschikt werden geacht voor het project (zie overweging 154). Daarom kan punt 77 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, waarin een steunintensiteit tot 100 % wordt toegestaan, niet worden toegepast in het onderhavige geval.

(168) Voorts is de Commissie van mening dat de methode om een afvalberg te herstellen door deze af te dekken met een ondoordringbaar laken dat infiltratie van water voorkomt, niet kan worden beschouwd als een eco-innovatief project in de zin van punt 78 van de richtsnoeren milieusteun van 2008. Ondanks de argumenten van de Spaanse autoriteiten dat de afdekking uniek en innovatief is, kan deze methode om de volgende redenen niet als een nieuwe of aanzienlijk verbeterde methode worden beschouwd in vergelijking met de stand van de techniek in de bedrijfstak van de Unie.

(169) Er kunnen technische verschillen zijn tussen de afdekking van Vilafruns en de afdekking in het geval van afvalbergen in de Elzas, zoals blijkt uit een technische bijdrage van Agencia Catalana del Agua. Er waren echter al soortgelijke methoden gericht op de afdekking en afdichting van de afvalberg met ondoordringbaar materiaal gerealiseerd, met name in Duitsland. Volgens een boek van een Duitse deskundige die zich specifiek bezighoudt met beschikbare technologieën in de potasindustrie (33), is er een ruime ervaring van dertig jaar met het afdekken van hele afvalbergen van p