Mededeling van de Commissie inzake interconnectieprijzen in een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt (98/C 84/03)

(Voor de EER relevante tekst)

1. ACHTERGROND

De Gemeenschap heeft een regelgevend kader voor telecommunicatie ontwikkeld dat vanaf 1 januari 1998 zorgt voor open, aan concurrentie onderworpen markten, waarbij aan sommige lidstaten overgangsperioden zijn voorbehouden. De markt van de Gemeenschap van 190 miljoen vaste telefoonlijnen biedt mogelijkheden voor toetreding tot een van de snelst groeiende marktsectoren van de economie. De markt voor telecommunicatiediensten in Europa is sinds 1990 gegroeid met een snelheid van ongeveer 8 % per jaar (nominaal), en uit vergelijkingen van de OESO tussen wel en niet aan concurrentie onderworpen markten is gebleken dat de groeipercentages na liberalisering nog aanzienlijk verder kunnen stijgen. De huidige investeringen in de telecommunicatiesector in de Gemeenschap bedragen ongeveer 40 miljard ecu per jaar.

Het onderwerp interconnectie is van bijzonder belang voor de ontwikkeling van een aan concurrentie onderworpen telecommunicatiemarkt. Interconnectie met de netwerken van bestaande exploitanten is voor de meeste starters van essentieel belang, omdat ze op die manier toegang krijgen tot de bestaande basis van telecommunicatiegebruikers in een nationale markt. Het regelgevend kader van de EU voor telecommunicatie behandelt de beginselen voor interconnectie die op nationaal niveau ten uitvoer gelegd moeten worden, onder toezicht van de nationale regelgevende instanties voor telecommunicatie.

In Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad (1) inzake interconnectie op telecommunicatiegebied werd aangekondigd dat de Commissie aanbevelingen inzake interconnectie zou uitbrengen. Dergelijke aanbevelingen zijn bedoeld om steun te verlenen aan de nationale regelgevende instanties bij het uitvoeren van hun verplichtingen in het kader van de richtlijn en daarbij "de ontwikkeling van een echte Europese thuismarkt te vergemakkelijken" (2).

2. HET REGELGEVEND KADER VOOR INTERCONNECTIE

Het regelgevend kader van de EU voor interconnectie is uiteengezet in Richtlijn 96/19/EG van de Commissie (3) (de richtlijn volledige mededinging) en Richtlijn 97/33/EG inzake interconnectie op telecommunicatiegebied (de "interconnectierichtlijn"). Naast de ex-ante-regels die deze twee richtlijnen bevatten, zijn de mededingingsregels van het Verdrag van toepassing.

Krachtens de richtlijn volledige mededinging moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de telecommunicatieorganisaties voor 1 juli 1997 de voorwaarden voor interconnectie voor de elementaire functionele bestanddelen van hun spraaktelefoniediensten en hun openbare telecommunicatienetwerken publiceren, met inbegrip van de interconnectiepunten en de interfaces die op grond van de behoefte van de markt worden aangeboden. De interconnectievoorwaarden, evenals de interconnectieprijzen, moeten niet-discriminerend, objectief en transparant zijn, en gebaseerd op criteria van evenredigheid.

Verder moeten de lidstaten er vanaf 1 januari 1998 voor zorgen dat telecommunicatiediensten op deze voorwaarden interconnectie aanbieden aan ondernemingen die een vergunning hebben voor het leveren van dergelijke diensten of netwerken. De uiterste datum voor omzetting van deze richtlijn in nationale wetgeving was januari 1997.

De mededingingsrichtlijn geeft de minimumeisen voor interconnectie. De interconnectierichtlijn, die in augustus 1997 van kracht werd en die per 31 december 1997 door de lidstaten in nationale wetgeving moet zijn omgezet, gaat verder dan de mededingingsrichtlijn, doordat ze een geharmoniseerde reeks interconnectiebeginselen vastlegt. De richtlijn legt de nadruk op de verplichting voor vaste netwerkexploitanten met een aanmerkelijke macht op de markt om interconnectie met hun netwerken tegen kostprijs mogelijk te maken, en daarnaast op de rol van toezichthouder die de nationale regelgevende instanties moeten spelen, onder andere door te zorgen voor de publicatie van een "voorbeeldofferte voor interconnectie", die de voorwaarden voor interconnectie beschrijft.

De interconnectierichtlijn bepaalt ook dat overeenkomsten voor interconnectie met vaste netwerken van exploitanten met een aanmerkelijke macht op de markt vrij verkrijgbaar moeten zijn.

Sommige lidstaten hebben voor de liberalisering van spraaktelefoniediensten en openbare telecommunicatienetwerken een overgangsperiode toegewezen gekregen en daarbij ook uitstel gekregen voor de hierboven genoemde uiterste data voor publicatie (4). De interconnectierichtlijn verlangt evenwel van alle lidstaten dat zij uiterlijk op 1 januari 1998 een "voorbeeldofferte voor interconnectie" publiceren. Voor landen waarvoor een overgangsregeling geldt, blijft het doel van deze voorbeeldofferte voor interconnectie beperkt tot de interconnectievoorwaarden van reeds geliberaliseerde diensten, dat wil zeggen mobiele netwerken en grensoverschrijdende interconnectie tussen vaste en mobiele (5) netwerken.

De toepassing van de in de aanbevelingen van de Commissie besproken beginselen doet geen afbreuk aan de plicht van de lidstaten en ondernemingen om zich volledig te onderwerpen aan de mededingingsregels van de EU, met inachtneming van de specifieke bepalingen in de mededeling van de Commissie inzake de toepassing van de mededingingsregels op toegangsovereenkomsten in de telecommunicatiesector (6).

3. AANBEVELING VAN DE COMMISSIE INZAKE INTERCONNECTIEPRIJZEN (7)

3.1. Onderwerp van de aanbeveling

Wanneer twee netwerken worden geïnterconnecteerd, zal elke exploitant de geleverde middelen willen doorberekenen aan de ander. In de telecommunicatiesector vertegenwoordigen de interconnectieprijzen die aan de bestaande exploitant worden betaald een van de grootste kostenposten voor nieuwkomers op de markt - vaak bedragen ze tot 40 % van de kosten. De meest elementaire interconnectiedienst die wordt verleend is de totstandbrenging van een verbinding (een gesprek dat afkomstig is van een netwerk wordt afgeleverd op de bestemming op een ander netwerk); de aanbeveling concentreert zich op de beginselen voor het bepalen van de prijs van deze totstandbrenging van een verbinding.

De met totstandbrenging van een verbinding verbonden kosten vormen slechts een deel - hoewel een zeer belangrijk deel - van de totale interconnectiekosten waarmee een nieuwe toetreder te maken krijgt. De vergelijkende gegevens in dit document moeten niet worden gebruikt als een vergelijking van alle interconnectiekosten die een nieuwe toetreder in elke lidstaat kan verwachten.

3.2. Kostenoriëntatie

De interconnectierichtlijn verplicht netwerkexploitanten met een aanmerkelijke macht op de markt om interconnectieprijzen aan te rekenen die gebaseerd zijn op de gemaakte kosten. Het beginsel van kostenoriëntatie betekent dat de voor een dienstverlening berekende prijs een weerspiegeling moet zijn van de onderliggende kosten die zijn gemaakt om die dienst te kunnen verlenen. Voordat inzicht kan worden verkregen in de beginselen van de bepaling van de prijs van interconnectie, moet een analyse worden gemaakt van de wijze waarop de interconnectie voor een netwerk kosten met zich brengt.

De meeste kosten die in een telecommunicatienetwerk worden gemaakt zijn eenmalige kosten, bijvoorbeeld het graven van greppels en het leggen van goten en kabels, of het aankopen en programmeren van centrales. Soms is er ook sprake van steeds terugkerende kosten, zoals voor onderhoud, herprogrammering van centrales en administratiekosten.

De omvang van een vast netwerk moet zijn aangepast aan de kwaliteit van de dienstverlening die wordt verlangd gedurende de periode met het meeste telefoonverkeer dat het net moet kunnen verwerken. Indien een netwerk ook het piekurenverkeer van andere geïnterconnecteerde netwerken moet verwerken, is er meer capaciteit nodig om de gewenste kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen (8). Een analyse van de capaciteitskosten die gemaakt moeten worden om die bepaalde dienstverleningskwaliteit te kunnen leveren (op basis van cijfers over het gevraagde of daadwerkelijke interconnectieverkeer) maakt het mogelijk om kosten evenredig tussen de interconnecterende partijen te verdelen.

In een ideale situatie, waarin een bedrijfstak bestaat uit gevestigde marktdeelnemers met betrekkelijk stabiele marktaandelen, zou kostendoorberekening op basis van capaciteit de efficiëntste manier zijn om de interconnectieprijzen te bepalen. Deze omstandigheden zijn echter niet van toepassing op recent geliberaliseerde telecommunicatiemarkten. De gebruikelijke basis voor interconnectieprijzen bestaat in op verkeer gebaseerde prijzen - zo nodig aangepast aan het uur van de dag of de dag van de week - zodat de totale, met het verkeer samenhangende toekomstgerichte interconnectiekosten van een efficiënte exploitant gedekt worden.

3.3. Kostentoewijzingsmethoden

Het bepalen van billijke en efficiënte, op kosten gebaseerde interconnectieprijzen is op alle geliberaliseerde markten in de hele wereld onderwerp van studie. Er is een duidelijke tendens om een aanpak te hanteren die gebaseerd is op voorwaarts gerichte (toekomstgerichte), gemiddelde incrementele langetermijnkosten (FL-LRAIC) voor interconnectieprijzen, zoals uit onderstaande tabel blijkt. De interconnectierichtlijn erkent immers dat "een tarifering voor interconnectie gebaseerd op een prijsniveau dat nauw aansluit bij de incrementele kosten op lange termijn voor het verschaffen van toegang tot de interconnectie een passend instrument vormt om de snelle ontwikkeling van een open en door concurrentie gekenmerkte markt aan te moedigen" (tiende overweging).

De toekomstgerichte incrementele langetermijnkosten geven een analytisch kader dat kan worden gebruikt om een schatting te maken van de kosten die er zouden zijn in een volledig aan concurrentie onderworpen markt.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In een door concurrentie gekenmerkte markt is niet de prijs die een bedrijf heeft betaald voor een bepaalde zaak of investering, bepalend voor de winst. Vanaf het moment dat de investering gedaan is (dat wil zeggen het moment waarop de investering niet meer zonder aanzienlijke kosten ongedaan kan worden gemaakt), is de waarde van de zaak voor het bedrijf afhankelijk van wat het bedrijf met die zaak kan doen. Het kan de zaak aan de hoogste bieder verkopen, of het kan de zaak gebruiken om een product of dienst mee te produceren, die het vervolgens verkoopt om inkomsten te genereren.

De goederen of diensten die met behulp van die zaak zijn geproduceerd, hebben meestal te maken met concurrentie van nauw verwante producten of diensten die van de concurrenten afkomstig zijn. Indien een van deze concurrenten efficiënter te werk gaat, zodat hij in staat is om een pakket met een betere kwaliteit/prijsverhouding aan de consument te leveren, moeten andere, minder efficiënte marktdeelnemers hierop reageren, en niet doorgaan met het bepalen van hun prijzen op grond van hun vaste of historische kosten. Met andere woorden: bedrijven zijn gedwongen om vooruit te kijken om te overleven en moeten niet terugkijken naar hun oorspronkelijke investeringen (9).

De toekomstgerichte aanpak vloeit impliciet voort uit het vaststellen en meten van de economische of "werkelijke" kosten (de LRIC) die zijn verbonden met de productiestijging. In het bijzondere geval dat de stijging 1 eenheid betreft, zijn de incrementele kosten gelijk aan de marginale kosten. Op korte termijn wordt de omvang van de stijging (de incrementen) beperkt door de bestaande productiemiddelen van het bedrijf. Met lange termijn wordt echter de tijdshorizon bedoeld waarbinnen het bedrijf al zijn inputs, met inbegrip van de omvang van alle productiemiddelen en vestigingen, kan wijzigen (uitbreiden dan wel inkrimpen) om te voldoen aan een gewenste stijging of daling van de productie. Daardoor is het niet nodig een berekening te maken van alle investeringskosten voor een willekeurig interconnectiepunt en van de investering in netwerk- en schakelcapaciteit die nodig is om geïnterconnecteerd verkeer te kunnen verwerken; dit alles zou kunnen worden opgenomen in de meting van de incrementele langetermijnkosten (10). Het totaal van al deze maatregelen, waaronder de stijgende lijn in het verkeer van de exploitant zelf, zou dan het totaal van alle incrementele interconnectiekosten vormen. Dit cijfer wordt vervolgens op een billijke en transparante wijze verdeeld tussen de aangemelde exploitant en de interconnecterende exploitanten, met als resultaat dat de interconnectiekosten per partij de gemiddelde incrementele langetermijnkosten (LRAIC) zijn.

In de zodoende berekende kosten is geen rekening gehouden met de gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten van een exploitant. Een exploitant kan pas dan al zijn rechtmatige kosten dekken, wanneer bij de berekening van de interconnectiekosten ook rekening wordt gehouden met de toekomstgerichte gezamenlijke en gemeenschappelijke kosten van een efficiënte exploitant, bijvoorbeeld door middel van prijsverhogingen die op de LRAIC van elke dienst worden toegepast (11).

3.4. Kostenberekeningssystemen

De interconnectierichtlijn bepaalt dat organisaties die verplicht zijn om op kosten gebaseerde interconnectieprijzen te berekenen, kostenberekeningssystemen moeten hanteren waaruit blijkt dat de interconnectiekosten inderdaad de beginselen van kostenoriëntatie en transparantie volgen. De richtlijn vermeldt geen specifiek kostenberekeningssysteem, maar verlangt wel dat het gehanteerde systeem transparant is.

Momenteel hebben de meeste bestaande exploitanten kostenberekeningssystemen die zijn gebaseerd op volledige verdeling van de historische kosten die in monopolieomgevingen zijn ontstaan. Uit bovenstaande bespreking blijkt echter duidelijk dat het gebruik van historische kosten voor de berekening van interconnectiekosten niet past in een door concurrentie gekenmerkte markt en waarschijnlijk tot gevolg heeft dat de interconnectiekosten te hoog worden berekend.

Als reactie op de nieuwe, door concurrentie gekenmerkte omgeving moeten exploitanten nieuwe kostenberekeningssystemen ontwikkelen die de informatie kunnen verschaffen die nodig is voor zowel intern beheer als externe regelgevende doeleinden. De Commissie beveelt daarom aan dat nationale regelgevende instanties uiterste termijnen vaststellen voor de invoering door bestaande exploitanten van nieuwe kostenberekeningssystemen die uitgaan van werkelijke kosten en van op activiteit gebaseerde facturering. Nationale regelgevende instanties zullen er zeker van willen zijn dat kosten die gemeenschappelijk lijken te zijn, zo breed mogelijk worden gespreid, rekening houdend met de relevante veroorzakers van directe en indirecte kosten. Op activiteiten gebaseerde facturering, waarbij wordt uitgegaan van de werkelijke kosten, zorgt voor een "top-down"-controle door koppeling aan interconnectiekosten die zijn berekend volgens "bottom-up" berekende toekomstgerichte gemiddelde incrementele langetermijnkosten.

De ervaring leert dat een bestaande exploitant zo'n twee jaar nodig heeft voor de invoering van een nieuw kostenberekeningssysteem, hoewel deze termijn korter kan worden naarmate er in de sector meer ervaring wordt opgedaan.

3.5. De toepassing van "beste huidige praktijk"-prijzen gedurende de overgang naar op LRAIC gebaseerde systemen

De afgelopen jaren hebben regelgevende instanties, adviesbureaus en academici heel wat onderzoek uitgevoerd naar de gemiddelde incrementele langetermijnkosten (LRAIC) van telefoonnetwerken of delen van telefoonnetwerken. Dit omvat het bouwen van "bottom-up"-modellen waarbij een economisch/technologisch model van een efficiënt netwerk wordt ontwikkeld waarin de interconnectiekosten kunnen worden berekend door de kosten van afzonderlijke netwerkelementen bij elkaar te brengen. Door de resultaten van deze modellen samen te voegen met de resultaten verkregen uit "top-down"-modellen (die uitgaan van de huidige kostenposten van een exploitant en proberen de interconnectiekosten te berekenen via een proces van toewijzing en eliminatie van kostenelementen), kan worden aangetoond dat de berekende interconnectiekosten globaal gezien correct zijn. Deze modellen zijn intensief besproken en geanalyseerd door zowel regelgevende instanties, marktdeelnemers als academici.

In de meeste gevallen zijn de resultaten van dit werk echter nog niet verwerkt in de gereguleerde interconnectieprijzen. Momenteel lijken slechts weinig landen in staat te zijn om interconnectiekosten per minuut te berekenen, gebaseerd op de huidige schattingen van de gemiddelde incrementele langetermijnkosten.

Daarom is het, als een tussenoplossing totdat de informatie beschikbaar komt die nodig is voor voltooiing van de berekening van "bottom-up", op LRAIC gebaseerde kosten (daar waar nodig dubbel gecontroleerd via op werkelijke kostenposten gebaseerde "top-down"-modellen), en totdat nationale regelgevende instanties de ervaring en de regelgevende en economische hulpbronnen hebben om een dergelijke kostenberekening te kunnen uitvoeren, mogelijk om interconnectieprijzen te berekenen met behulp van een "beste huidige praktijk"-aanpak, waarmee kan worden gecontroleerd of de door een bestaande exploitant voorgestelde interconnectiekosten passen bij een efficiënte, door concurrentie gekenmerkte markt.

Indien de door de exploitant voorgestelde interconnectiekosten buiten de berekende bandbreedte van "beste huidige praktijk"-prijzen liggen, kunnen nationale regelgevende instanties gebruik maken van hun recht krachtens de interconnectierichtlijn om motivering van de voorgestelde kosten te verlangen. Waar nodig kunnen de nationale regelgevende instanties eisen dat de berekende interconnectiekosten met terugwerkende kracht worden gewijzigd.

4. AFLEIDING VAN "BESTE HUIDIGE PRAKTIJK"-PRIJZEN

4.1. Vergelijking van de interconnectieprijzen voor totstandbrenging van een verbinding in de lidstaten

De interconnectieprijzen (voor de totstandbrenging van een gesprek) per gespreksminuut variëren met de routering van het gesprek. Afhankelijk van de plaats waar interconnectiepunt en opgeroepen gebruiker zich bevinden, kan er een uiteenlopend aantal schakelfases en tussenschakelingen bij de afgifte van een gesprek betrokken zijn, hetgeen leidt tot een complexe prijsstructuur voor interconnectie.

Om de vergelijking wat eenvoudiger te maken, gaat de aanbeveling uit van een onderzoek van de prijzen voor interconnectie met het bestaande vaste openbare netwerk van de exploitant, in drie verschillende scenario's:

i) Interconnectie op "lokaal" niveau

Een gesprek dat op lokaal niveau wordt verbonden betekent interconnectie in (of het dichtst in de buurt van) de plaatselijke centrale waarmee de bestemmingsgebruiker is verbonden; het vormt het laagste niveau van interconnectieprijzen in een bepaald land.

ii) "Single transit"-interconnectie (grootstedelijk niveau)

"Single transit"-interconnectie geeft toegang tot alle consumenten in een middelgrote regio, zoals een grote stad. Dit is waarschijnlijk het interconnectieniveau waarnaar onder nieuwe toetreders in een nationale markt de grootste vraag bestaat.

iii) "Double transit"-interconnectie ("nationaal" niveau)

"Double transit"-interconnectie geeft toegang tot alle consumenten in het netwerk van de bestaande exploitant (interconnectie op "nationaal niveau"). Voor een gesprek dat op dit niveau wordt verbonden, wordt normaal gesproken het hoogste niveau van interconnectieprijzen berekend.

Net zoals detailprijzen kunnen interconnectieprijzen verschillen voor piek-, dal- en tussenliggende perioden, als weerspiegeling van de behoefte van de netwerkexploitant om vraag en netwerkcapaciteit gezamenlijk te beheren. Om de vergelijking eenvoudig te houden, wordt in de aanbeveling alleen gekeken naar het piekurentarief voor interconnectie (12). Alleen kosten die betrekking hebben op gesprekken zijn meegerekend; er is geen rekening gehouden met kosten die niet met het verkeer verband houden, zoals prijzen voor het aanbieden van interconnectieverbindingen of voor het aantal interconnectiepoorten dat wordt gebruikt.

Bij de vergelijkingen van de "beste praktijk" is ook geen rekening gehouden met de huidige prijzen voor de totstandbrenging van internationale gesprekken, omdat deze momenteel berekend zijn op basis van het internationale verrekeningssysteem en niet op basis van de gemaakte kosten. (Er is echter sprake van een groeiende druk om de prijzen in het kader van dit systeem te verlagen, en die druk zal nog groter worden wanneer in 1998 de WHO-overeenkomst inzake basistelecommunicatie in werking treedt. Voorts geldt in de EU vanaf 1 januari 1998 volgens het Gemeenschapsrecht dat de prijzen voor grensoverschrijdende interconnectie tussen lidstaten gebaseerd moeten zijn op de kosten van gesprekstotstandbrenging op nationaal niveau).

Uit een vergelijking van de interconnectieprijzen over de hele wereld bleken zeer significante verschillen, niet alleen in de werkelijke prijzen maar ook in de relatieve prijzen voor interconnectie op deze drie niveaus. Dit kwam niet geheel onverwacht, aangezien veel van deze prijzen het gevolg zijn van onderhandelingen en niet per se een verplichting tot berekening op basis van werkelijke kosten weerspiegelen. Vergelijkingen die zijn gebaseerd op landen buiten de EU zijn daarom momenteel van weinig waarde.

Sinds juli 1997 hebben de meeste vaste netwerkexploitanten in de lidstaten van EU, in overeenstemming met Richtlijn 96/19/EG, hun interconnectieprijzen bekendgemaakt. De huidige interconnectieprijzen voor gesprekstotstandbrenging in de lidstaten van de EU zijn weergegeven in bijlage II van de aanbeveling (per 1 september 1997). In sommige gevallen gaat het om de door bestaande exploitanten voorgestelde prijzen, die nog moeten worden goedgekeurd en eventueel aangepast door de nationale regelgevende instanties.

4.2. Berekening van "beste huidige praktijk"-prijzen

De in deze aanbeveling genoemde "beste huidige praktijk"-prijzen zijn gebaseerd op de interconnectieprijzen in de drie lidstaten met de laagste prijzen. De exacte berekeningen worden uiteengezet in bijlage II van de aanbeveling. De "beste huidige praktijk"-prijzen die op deze manier zijn afgeleid, worden uitgedrukt als een band die breed genoeg wordt geacht om de erkende kostenverschillen tussen de lidstaten te dekken.

De prijsverschillen tussen EU-lidstaten lijken soms het gevolg te zijn van factoren zoals gemiddelde aansluitingsdichtheid, arbeidskosten of toegestaan kapitaalrendement. Er is momenteel onvoldoende empirisch bewijs beschikbaar om het effect van elk van deze factoren volledig te kunnen beoordelen, maar uit het reeds beschikbare bewijsmateriaal blijkt dat dergelijke verschillen waarschijnlijk niet groot genoeg zijn om de hier aanbevolen "beste huidige praktijk"-prijzen onbruikbaar te maken. Het verschil tussen de bovenste en onderste grens van de aanbevolen "beste huidige praktijk"-prijzen schommelt tussen 60 % (interconnectie op lokaal niveau) en 100 % (interconnectie op grootstedelijk niveau).

5. ANDERE MET INTERCONNECTIEPRIJZEN VERBAND HOUDENDE ONDERWERPEN

5.1. Categorieën interconnecterende organisaties

De interconnectierichtlijn geeft bepaalde categorieën organisaties het recht en de plicht om met elkaar over interconnectie te onderhandelen. De betreffende organisaties kunnen in dezelfde lidstaat of in verschillende lidstaten gevestigd zijn. Er zijn vier categorieën, zoals beschreven in bijlage II van de richtlijn.

De richtlijn staat toe dat er verschillende interconnectieprijzen en -voorwaarden gelden voor verschillende categorieën organisaties die gemachtigd zijn om netwerken en diensten te leveren, indien dergelijke verschillen objectief kunnen worden gerechtvaardigd op basis van het soort interconnectie dat wordt geleverd en/of op basis van de relevante nationale voorwaarden voor vergunning.

Uiteenlopende prijzen die zijn gebaseerd op de relevante nationale voorwaarden voor vergunning moeten objectief worden aangetoond. Sommige lidstaten hebben aangegeven dat het in hun kader van vergunningen en machtigingen mogelijk is om de interconnectievoorwaarden die aan een organisatie worden gesteld, te koppelen aan de mate waarin zij in infrastructuur heeft geïnvesteerd. Deze maatregel is bedoeld om een sterke concurrentiepositie in zowel infrastructuur als dienstverlening te ontwikkelen. Een dergelijk beleid moet in overeenstemming met andere bepalingen inzake niet-discriminatie, onder andere die van de richtlijn, worden toegepast. Met name exploitanten van vaste en mobiele netwerken met een aanmerkelijke macht op de markt moeten dezelfde soort voorwaarden in dezelfde soort omstandigheden toepassen als geïnterconnecteerde organisaties die dezelfde soort diensten verlenen; ook moeten ze andere organisaties interconnectiefaciliteiten en informatie verschaffen op dezelfde voorwaarden en van dezelfde kwaliteit als die welke ze hanteren voor hun eigen diensten of die van hun dochtermaatschappijen of partners.

5.1.1. Interconnectie met exploitanten van mobiele netwerken

Interconnectieprijzen tussen vaste en mobiele netwerken waren meestal aanzienlijk hoger dan interconnectieprijzen tussen vaste netwerken onderling. Verschillen tussen lidstaten in de interconnectieprijzen voor exploitanten van mobiele netwerken hebben echter geleid tot een verschil in groei van de mobiele telefonie tussen de lidstaten.

De kosten van het routeren van een bepaald gesprek van een interconnectiepunt naar zijn bestemming op het vaste bestemmingsnetwerk zijn echter in wezen altijd dezelfde, of het gesprek nu van een mobiel netwerk of van een ander vast netwerk afkomstig is; er is dan ook geen enkele grond voor de grote verschillen in interconnectieprijzen die door exploitanten van vaste netwerken worden berekend, afhankelijk van het soort netwerk waar het gesprek van uitgaat. De "beste praktijk"-interconnectieprijzen die in de aanbeveling worden uiteengezet, zijn niet-discriminerend van toepassing op interconnectie door exploitanten van een mobiel netwerk en door andere exploitanten van een vast netwerk. Het feit dat een exploitant van een mobiel netwerk een andere machtiging of vergunning kan hebben is geen grond voor verschil in interconnectieprijzen voor dezelfde gesprekstotstandbrengingsdienst die wordt verleend door een exploitant van een vast netwerk met een aanmerkelijke macht op de markt.

De gemiddelde interconnectieprijzen die door een exploitant van een mobiel netwerk worden betaald, kunnen natuurlijk verschillen van die welke worden betaald door een exploitant van een vast netwerk, als gevolg van variaties in de verdeling van interconnectiepunten, gespreksbestemmingen, gespreksduur en verschillen in het belpatroon, met name het tijdstip van de dag waarop wordt gebeld.

De prijzen van gesprekstotstandbrenging op een mobiel netwerk zijn in de meeste gevallen niet gebonden aan de prijsregulering in het kader van de interconnectierichtlijn. Er is slechts één uitzondering: indien de exploitant van het mobiele netwerk door de nationale regelgevende instantie is aangewezen als een exploitant met een aanmerkelijke macht op de nationale interconnectiemarkt (dat wil zeggen een combinatie van de vaste en de mobiele interconnectiemarkt). In dit verband heeft de Commissie aan het Europees Parlement de volgende verklaring gedaan (13):

"De Commissie bevestigt dat artikel 7, lid 1, van de interconnectierichtlijn van toepassing is op alle organisaties die de openbare telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten bedienen, zoals uiteengezet, in deel 1 en 2 van bijlage I [dat wil zeggen de exploitanten van een vast netwerk], die door de nationale regelgevende instanties zijn aangemeld als beschikkend over een aanmerkelijke macht op de markt, en alleen op deze organisaties.".

De gevolgen van deze verklaring zijn dat de Commissie op basis van de interconnectierichtlijn geen steun verleent aan een algemene plicht voor kostengeoriënteerde interconnectieprijzen aan exploitanten van een mobiel netwerk die geen aanmerkelijke macht op de nationale interconnectiemarkt hebben. Dit doet geen afbreuk aan de plicht van lidstaten en ondernemingen om zich volledig te onderwerpen aan de mededingingsregels van de EU, rekening houdend met de specifieke standpunten die uiteengezet zijn in de mededeling van de Commissie inzake de toepassing van de mededingingsregels op toegangsovereenkomsten in de telecommunicatiesector.

5.1.2. Interconnectie met organisaties in andere lidstaten

Een kenmerk van de huidige telecommunicatiemarkt (voor 1998) is dat een exploitant in een lidstaat die verkeer tot stand brengt en consumenten factureert, kan interconnecteren met de nationale exploitant in een andere lidstaat om verkeer af te geven, zonder dat hij hiervoor een machtiging in de tweede lidstaat hoeft te hebben (14). De interconnecterende exploitant bezit noch exploiteert infrastructuur in de lidstaat van bestemming en kan in geval van transit via derde landen of gebruik van satellietverbindingen of onderzeese kabels, delen van de door hem voor aflevering van verkeer naar de lidstaat van bestemming gebruikte infrastructuur huren in plaats van deze te bezitten.

Deze praktijk van "grensoverschrijdende interconnectie" blijft ook in de na 1998 geliberaliseerde EU-markt bestaan, en het niet-discriminatiebeginsel vereist dat alle in een lidstaat gemachtigde exploitanten (zowel bestaande exploitanten als nieuwkomers) op dezelfde manier worden behandeld wanneer zij verkeer in ander lidstaten afleveren. Dit heeft gevolgen voor zowel de machtigingsprocedures van de lidstaten als voor de voorbeeldofferte voor interconnectie.

Om te beginnen betekent het dat alle interconnectiepunten die beschikbaar zijn voor nationale exploitanten ook beschikbaar moeten zijn voor gemachtigde exploitanten in andere lidstaten die grensoverschrijdend verkeer willen leveren. Bovendien betekent het dat een exploitant die uitsluitend interconnecteert om verkeer af te leveren en die in de lidstaat van bestemming geen diensten aanbiedt of infrastructuur verzorgt, niet in de lidstaat van bestemming gemachtigd of gevestigd hoeft te zijn.

Voorts wordt voorgesteld dat de voorbeeldofferte voor interconnectie, als een gesplitst onderdeel van het interconnectieaanbod, ook voorwaarden en prijzen moet bevatten voor de transmissieverbinding tussen het huidige interconnectiepunt en de grens (15). Dit zorgt voor verlichting van de administratieve rompslomp die anders de ontwikkeling van concurrentie in telecommunicatiediensten tussen lidstaten zou hinderen en voorkomt discriminatie tussen nieuwe toetreders en bestaande exploitanten die grensoverschrijdende diensten verlenen.

Met het oog op eerlijke concurrentie moet het voor een exploitant uit een andere lidstaat die alleen maar verkeer aanbrengt ook mogelijk zijn om een dergelijke transmissieverbinding te huren (dat wil zeggen de verbinding tussen het interconnectiepunt en de grens) van een andere infrastructuurverschaffer, voorzover deze bestaat, zonder dat hij in de lidstaat van bestemming gemachtigd of gevestigd hoeft te zijn en zonder dat hiermee de status van de exploitant met betrekking tot de interconnectievoorwaarden wordt beïnvloed (16).

5.2. Universele dienst en andere bijkomende kosten

Dankzij de interconnectierichtlijn kunnen lidstaten universele-dienstverplichtingsregelingen opzetten, waarbij de nettokosten van universele dienstverplichtingen gedeeld kunnen worden tussen organisaties die openbare telecommunicatienetwerken en/of spraaktelefoniediensten aanbieden. De richtlijn bepaalt dat de interconnectiekosten gescheiden moeten zijn van kosten die betrekking hebben op de bijdrage aan universele diensten; dit heeft ook betrekking op eventuele extra kosten die het gevolg zijn van een tijdelijk gebrek aan evenwicht tussen de prijzen (kosten van het "toegangsdeficit"-type).

De richtlijn inzake de toepassing van "Open Network Provision" op spraaktelefonie (95/62/EG) schrijft voor dat telefoonprijzen kostengeoriënteerd moeten zijn. De compensatie voor gebrek aan evenwicht in de prijzen (kosten van het "toegangsdeficit"-type) is alleen toegestaan indien een nationale regelgevende instantie tariefeisen oplegt aan een exploitant die betrekking hebben op de snelheid waarmee de prijzen opnieuw in balans worden gebracht, overeenkomstig artikel 12, lid 2, van Richtlijn 95/62/EG. Een exploitant waarvoor geen wettelijke beperkingen op de detailprijzen gelden, kan geen aanspraak maken op bijdragen van het toegangsdeficit-type.

Het doel van universele-dienstkosten is ervoor te zorgen dat de maatschappelijke kosten van de universele dienst in een lidstaat worden gedeeld door de deelnemers op die markt. Het is niet de bedoeling dat de maatschappelijke kosten in een lidstaat ook worden gedragen door telefoongebruikers in alle andere lidstaten. Bijdragen tot de universele kosten mogen dus noch direct noch indirect worden opgelegd aan organisaties die uitsluitend interconnecteren om verkeer in een lidstaat af te leveren en niet zelf telecommunicatiediensten in die lidstaat aanbieden.

Zo betekent een "toegangsdeficit" ook dat winsten uit nationale en internationale diensten een kruissubsidie voor de "plaatselijke-toegangs"dienst vormen. In het huidige internationale verrekeningssysteem verwerven bestaande exploitanten aanzienlijke inkomsten uit het afleveren van gesprekken uit andere landen. De extra winst die wordt gemaakt door het afleveren van inkomende gesprekken uit andere lidstaten vormt een kruissubsidie voor de consumenten in die lidstaat, die wordt betaald door de bellers uit alle andere lidstaten. Dus wanneer exploitanten in andere lidstaten interconnecteren om aan een lidstaat verkeer te leveren, is het niet billijk om van hen te verlangen dat zij direct of indirect bijdragen aan een regeling van het toegangsdeficit-type in die lidstaat.

Uit het niet-discriminatiebeginsel vloeit voort dat indien exploitanten in een lidstaat een bijdrage aan universele-dienstkosten of toegangsdeficits moeten betalen, zij het verkeer dat uit andere lidstaten binnenkomt niet mogen meerekenen bij het berekenen van de bijdrage.

6. RAADPLEGING

De belangrijkste punten die in de aanbeveling worden behandeld, worden uiteengezet in een werkdocument dat door de diensten van de Commissie is voorbereid DG XIII). Na de eerste presentatie van het werkdocument aan het ONP-comité tijdens de bijeenkomst van 10 juli 1997 (17), is het document tot in de details besproken tijdens een tweede bijeenkomst op 10 september 1997. In overeenstemming met de interinstitutionele modus vivendi; betreffende raadgevend-comitéprocedures werden de agenda van de vergaderingen van het ONP-comité van 10 september 1997, alsmede een kopie van het werkdocument, aan het Europees Parlement toegestuurd.

Verder zijn op basis van het werkdocument marktdeelnemers geraadpleegd tijdens een openbare workshop die op 9 september in Brussel is gehouden en waaraan ongeveer 200 personen deelnamen.

Er is rekening gehouden met de opmerkingen die naar aanleiding van deze raadpleging zijn ontvangen. De Commissie krijgt algemeen ondersteuning om te zorgen voor richtsnoeren op de gebieden die door de aanbeveling worden bestreken, hoewel bestaande exploitanten en nieuwe toetreders uiteenlopende ideeën over de aanbevolen "beste huidige praktijk"-prijzen blijken te hebben.

(1) PB L 199, 26.7.1997, blz. 32.

(2) Richtlijn 97/33/EG, twaalfde overweging.

(3) PB L 74 van 22.3.1996, blz. 13.

(4) Latere data die voor bepaalde lidstaten zijn overeengekomen:

Discarding a TABLE

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(5) In het kader van de interconnectierichtlijn krijgen de lidstaten een overgangsperiode voor grensoverschrijdende interconnectie van vaste en mobiele netwerken.

(6) PB C 76 van 11.3.1997, blz. 9.

(7) PB L . . . van . . . 1998.

(8) Gedurende tijdstippen waarop er weinig gesprekken plaatsvinden, zullen er weinig of geen aanpassingen of investeringen in de capaciteit nodig zijn om het extra verkeer van geïnterconnecteerde netwerken af te handelen. De kosten die het de verbinding tot stand brengende netwerk maakt, zijn dus vrij gering. Tijdens piekuren echter vergt een extra toename van het verkeer een overeenkomstige extra capaciteit van het netwerk, wil het de verbinding tot stand brengende netwerk eenzelfde kwaliteit van dienstverlening kunnen handhaven. De investering in capaciteit vormt het leeuwendeel van de extra kosten die worden gemaakt voor een netwerk waarin geïnterconnecteerd verkeer tot stand wordt gebracht.

(9) Dit vormt in markteconomieën een grote risicobron, en is een van de redenen dat de waarde van een bedrijf uitgedrukt in de waarde van zijn aandelen, in korte tijd aanzienlijk kan veranderen. Alleen een bedrijf dat beschikt over aanmerkelijke macht op de markt kan van consumenten (of concurrenten, in het geval van interconnectie) een prijs vragen waarmee de eerdere investeringen kunnen worden terugverdiend. Interconnectiekosten die zijn gebaseerd op historische kosten worden gebruikt ter bescherming van een bestaande exploitant tegen de werkelijke druk van een door concurrentie gekenmerkte markt.

(10) De kostenkenmerken van telecommunicatienetwerken wijken nogal af van die in niet gereglementeerde, door concurrentie gekenmerkte markten, maar het gebruik van LRAIC bepaalt in een door concurrentie gekenmerkte markt over het algemeen de concurrentieprijs.

(11) Prijsverhogingen kunnen op alle LRAIC van elke dienst worden doorgevoerd. Een andere mogelijkheid zou zijn dat de nationale regelgevende instanties eisen dat gemeenschappelijke kosten worden gedekt via het aanvragen, maar niet het tot stand brengen van een gesprek. De basisdoelstelling dient te zijn dat gemeenschappelijke kosten niet op onevenredige wijze kunnen worden toegewezen aan diensten met een minder sterke concurrentiepositie.

(12) Het aantal piek- en daluren en de daarbij horende prijsniveaus is per lidstaat aanzienlijk verschillend, wat een vergelijking tussen "gemiddelde" prijzen moeilijk maakt.

(13) Notulen EP, lid 2-122, 10.6.1997, blz. 48.

(14) In het internationale verrekeningssysteem gebeurt dit meestal op een virtueel interconnectiepunt dat zich ongeveer in het midden van het internationale halfcircuit bevindt.

(15) De "grens" moet op de juiste wijze worden opgevat, rekening houdend met het soort infrastructuur dat wordt gebruikt, bijvoorbeeld satelliet, onderzeese kabel of terrestrisch circuit.

(16) Sommige lidstaten hanteren verschillende interconnectievoorwaarden afhankelijk van het feit of de interconnecterende partij al dan niet een telecommunicatie-infrastructuur bezit en exploiteert.

(17) Een raadgevend comité waarin vertegenwoordigers van de lidstaten zitting hebben en dat is ingesteld bij artikel 9, lid 1, van Richtlijn 90/387/EEG.