NL Publicatieblad van de Europese Unie L 222/52

BESLUIT (EU) 2016/1385 VAN DE COMMISSIE

van 1 oktober 2014

betreffende de steunmaatregel SA.27408 (C 24/10 (ex NN 37/10, ex CP 19/09) door de autoriteiten van Castilla-La Mancha ten uitvoer gelegd voor de uitrol van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden in Castilla-La Mancha

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 6846)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de bovengenoemde artikelen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen in te dienen, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 14 januari 2009 heeft de Commissie een klacht van Radiodifusión Digital SL (hierna „Radiodifusión” genoemd) ontvangen en op 18 mei 2009 een klacht van SES Astra SA (hierna „Astra” genoemd). Beide klachten betreffen een steunregeling die de Spaanse autoriteiten hadden vastgesteld met betrekking tot de omschakeling van analoge naar digitale televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje. De omstreden regeling berust op Wet 10/2005 van 14 juni 2005 inzake urgente maatregelen ter bevordering van digitale terrestrische televisie, ter liberalisering van de kabeltelevisiesector en ten behoeve van pluralisme (1). Tot de verdere wetgeving die is vastgesteld met betrekking tot de omschakeling naar digitale terrestrische televisie behoren onder meer: Koninklijk Decreet 944/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van het nationaal technisch plan voor digitale terrestrische televisie (hierna „NTP” genoemd) (2), Koninklijk Decreet 945/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten, Verordening ITC/2476/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de technische voorschriften en de voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten, en Koninklijk Decreet 920/2006 van 28 juli 2006 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van radio- en kabeltelevisieomroepdiensten.

(2) Deze maatregelen hebben betrekking op het gehele grondgebied van Spanje. De Commissie heeft echter twee verschillende procedures ingeleid: één voor Spanje met uitzondering van de regio Castilla-La Mancha en één specifiek voor de regio Castilla-La Mancha. Hoewel de staatssteunmaatregel in beide gevallen hetzelfde is en aanleiding geeft tot dezelfde bezwaren, is er in Castilla-La Mancha sprake van bepaalde specifieke kwesties die van weinig (of geen) belang zijn voor de algemene zaak. In het bijzonder heeft de klacht van Radiodifusión uitsluitend betrekking op de zaak van Castilla-La Mancha, aangezien de wijze waarop de regionale regering van Castilla-La Mancha de steunregeling heeft uitgevoerd, verschilt van het model dat in de andere regio's is toegepast, en was het in het geval van Castilla-La Mancha noodzakelijk om een diepgaande beoordeling uit te voeren van een economisch onderzoek.

(3) In beide zaken heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure op 29 september 2010 ingeleid, waarbij zij zich op het standpunt stelde dat de staatssteunregeling discrimineerde tussen platformexploitanten. Het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) is op 11 december 2010 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (3). Er zijn van drie belanghebbenden opmerkingen ontvangen: van Radiodifusión op 11 januari 2011, van Abertis Telecom SA (hierna „Abertis” genoemd) en van Astra op 4 februari 2011.

(4) De opmerkingen zijn op 19 januari 2011 en 9 februari 2011 doorgestuurd naar Spanje, dat in de gelegenheid werd gesteld om daarop te reageren. Op 18 februari en 8 maart 2011 heeft de permanente vertegenwoordiging van het Koninkrijk Spanje opmerkingen ingediend van de regionale regering van Castilla-La Mancha (Junta de Comunidades de Castile-La Mancha, hierna „JCCM” genoemd) met betrekking tot de opmerkingen van derden. Op 27 mei 2011 en 9 augustus 2012 heeft de Commissie verzoeken om inlichtingen gestuurd naar Spanje, waarop het (JCCM) heeft geantwoord op respectievelijk 10 juni 2011 en 10 september 2012. Op 20 augustus 2011 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen gestuurd naar Radiodifusión, waarop zij op 29 september 2011 heeft geantwoord. Op 14 oktober 2011, 15 november 2011 en 6 december 2012 heeft de JCCM op eigen initiatief aanvullende inlichtingen verstrekt. Daarnaast heeft de Commissie op 18 mei 2011 een bijeenkomst gehouden met de Spaanse autoriteiten en de JCCM.

(5) Op 15 mei 2013 heeft de JCCM inlichtingen verstrekt over de organisatie van een aanbesteding voor exploitatie- en onderhoudssteun. Op 20 december 2013 heeft de JCCM inlichtingen verstrekt over sanctieprocedures die in Spanje waren ingesteld tegen Radiodifusión en diens moedermaatschappij, INGEST, evenals opmerkingen over lopende besprekingen tussen de Commissie en de Spaanse autoriteiten met betrekking tot staatssteunprocedure SA.28599. De JCCM heeft op 6 juni 2014 opmerkingen ingediend om aan te tonen dat haar acties in overeenstemming waren met het „beginsel van de investeerder in een markteconomie” en dat is voldaan aan de EU-regelgeving met betrekking tot overheidsopdrachten. Daarnaast hebben de Commissie en de JCCM meermaals onderling informatie over feiten uitgewisseld.

(6) Op 20 juni 2013 heeft de Commissie een definitief negatief besluit vastgesteld over staatssteun SA.28599 voor de uitrol van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilla-La Mancha) (4).

2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. ACHTERGROND

2.1.1. De klagers

(7) Radiodifusión is een lokale platformexploitant voor telecom en terrestrische televisie, geregistreerd bij de Spaanse nationale regelgevende autoriteit voor telecommunicatie (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, hierna „CMT” genoemd) voor het beheer van een openbaar telecommunicatienetwerk en voor het verlenen van diensten op het gebied van elektronische communicatie, in het bijzonder het aanbieden van radio- en televisieomroepdiensten.

(8) De klacht van Radiodifusión bestond erin dat de financieringsregelingen in Castilla-La Mancha waren gericht op platformexploitanten die reeds een netwerk met nationale dekking exploiteerden. Daardoor werden alle alternatieve netwerken (d.w.z. lokale netwerkexploitanten) uitgesloten. Volgens Radiodifusión belemmerde de omstreden regeling zowel de daadwerkelijke mededinging op lokaal niveau als mogelijke mededinging op regionaal en nationaal niveau.

(9) Radiodifusión stelde tevens dat het grootste deel van de door de regio Castilla-La Mancha geïnvesteerde middelen niet werden gebruikt voor het verbeteren van bestaande analoge zendcentrales, maar voor de bouw van nieuwe centrales. Radiodifusión onderbouwde die stelling door de lijst van gemeenten die middelen ontvingen te vergelijken met de gemeenten waar een analoge zendcentrale is gevestigd. In ongeveer 80 % van de ontvangende gemeenten was voor de inwerkingtreding van de regeling geen zendcentrale gevestigd. Radiodifusión benadrukte tevens dat louter het digitaliseren van het terrestrische netwerk geen aanleiding geeft tot het op grote schaal bouwen van aanvullende centrales. Er is derhalve onevenredig veel geld bestemd voor dergelijke verbeteringen.

(10) Radiodifusión leidde daaruit af dat het werkelijke doel van de subsidies niet louter het digitaliseren van het bestaande netwerk was, maar eerder de bouw van een groter en beter netwerk zodat de gevestigde exploitanten (met name TelecomCLM en Abertis) actiever kunnen concurreren op de markt voor omroepdiensten voor lokale zenders en mobiele televisie. Radiodifusión was onder deze omstandigheden van mening dat het ongerechtvaardigd was om geen open en transparante procedures voor de gunning van de subsidies te organiseren, aangezien elke netwerkexploitant de nieuwe centrales had kunnen bouwen. Radiodifusión wijst derhalve ook op een verstoring van de markt voor netwerkexploitanten.

(11) De tweede klager is de satellietplatformexploitant SES Astra. Astra is opgericht in 1985 en was de eerste particuliere satellietexploitant in Europa. Astra biedt klanten in en buiten Europa een brede portefeuille aan omroep- en breedbanddiensten. Astra zendt radio- en televisieprogramma's rechtstreeks aan miljoenen huishoudens uit en biedt overheidsinstanties en particulieren internettoegang en netwerkdiensten aan.

(12) Astra stelt dat de maatregel inbreuk maakt op het beginsel van technologieneutraliteit, aangezien de maatregel uitsluitend terrestrische transmissie via digitalisering ondersteunt. Ter onderbouwing van de stelling dat een satellietplatform een echt alternatief kan vormen, verwijst Astra met name naar het geval van Cantabrië. De regionale regering van Cantabrië schreef in januari 2008 een aanbesteding uit voor de uitbreiding van de digitale televisiedekking naar het gehele grondgebied van Cantabrië. De regering selecteerde vervolgens Astra om via haar platform gratis te ontvangen zenders ter beschikking te stellen. Dit contract werd echter in november 2008 door de regionale regering opgezegd. Volgens Astra werd het contract pas door de autoriteiten opgezegd nadat zij waren geïnformeerd over het feit dat de centrale regering de modernisering van het analoge terrestrische net zou financieren. In een brief van 7 november 2008 verklaarden de autoriteiten van Cantabrië dat zij het contract hadden opgezegd naar aanleiding van tussentijds genomen besluiten van de centrale regering met betrekking tot de uitbreiding van de dekking van de digitale televisie tot heel Spanje (5). Uit het geval van Cantabrië zou derhalve volgens Astra ten eerste blijken dat zij in staat was op die markt te concurreren en ten tweede dat die mededinging door de besluiten van de centrale regering onmogelijk werd gemaakt.

2.1.2. De sector

(13) Deze zaak heeft betrekking op de omroepsector. Er zijn in deze sector tal van spelers actief op verschillende niveaus van de productieketen van omroepdiensten.

(14) Omroepen zijn redactioneel verantwoordelijk voor de door hen ingekochte of in eigen beheer geproduceerde inhoud van televisie-uitzendingen die door hen in gebundelde vorm via zenders worden verspreid. De zenders worden vervolgens via verschillende platforms (bv. satelliet, digitale terrestrische televisie (DTT), kabel, IPTV) beschikbaar gemaakt voor het publiek. In Spanje worden omroepdiensten door de wetgever als openbare diensten beschouwd, reden waarom ze zowel door publieke omroepinstellingen (RTVE) worden geleverd als door particuliere omroepen die over een door de overheid afgegeven omroeplicentie beschikken (6). Deze gratis te ontvangen („free-to-air” (FTA)) zenders worden kosteloos toegankelijk gemaakt voor de kijkers. Om ervoor te zorgen dat de bevolking daadwerkelijk gebruik kan maken van deze openbare dienst, zijn in de wetgeving zowel voor de publieke omroep als voor de licentiehoudende particuliere exploitanten minimumeisen inzake dekking vastgesteld. Op grond hiervan moeten de uitzendingen van de publieke omroepen door ten minste 98 % van de Spaanse bevolking kunnen worden ontvangen, terwijl die van de particuliere omroepen door ten minste 96 % van de bevolking moeten kunnen worden ontvangen. In Spanje beschikken de nationale omroepen niet over een eigen nationaal omroepnetwerk. Daarom sluiten zij overeenkomsten met platformexploitanten om hun inhoud uit te zenden en aan hun verplichtingen inzake dekking te voldoen.

(15) Hardwareleveranciers zijn fabrikanten of installateurs van de infrastructuur en apparatuur die noodzakelijk is om de verschillende platforms op te zetten.

(16) Platformexploitanten (ook netwerkexploitanten genoemd) zijn particuliere of publieke entiteiten die de noodzakelijke infrastructuur exploiteren om het signaal van de omroepen te distribueren en uit te zenden. In de begintijd van de televisie was analoge terrestrische televisie het enige beschikbare platform. De technologie heeft zich in de loop der tijd ontwikkeld en er zijn meer platforms beschikbaar gekomen op de markt, namelijk het satellietplatform, het kabelplatform en, meer recentelijk, IPTV (7), waarbij voor de uitzending van het televisiesignaal gebruik wordt gemaakt van een breedbandverbinding.

(17) Bij terrestrische uitzendingen wordt het televisiesignaal van een televisiestudio naar een zendcentrale (kopstation) geleid, dat doorgaans eigendom is van en geëxploiteerd wordt door een netwerkexploitant. Vervolgens wordt het signaal van een zendcentrale (kopstation) naar de door een netwerkexploitant beheerde zendstations (bijvoorbeeld zendmasten) doorgezonden. Soms wordt het signaal via een satelliet doorgezonden. Ten slotte wordt het signaal vanuit de zendstations uitgezonden, zodat het door de kijkers thuis kan worden ontvangen. Om het analoge terrestrische net te digitaliseren, moeten de zenders op de grond worden vervangen. Het digitale signaal heeft echter een kleiner bereik dan het analoge signaal, zodat de nieuwe technologie een wijder vertakt netwerk vereist, wat in sommige gevallen betekent dat voor een uitbreiding van de dekking nieuwe zendcentrales moeten worden gebouwd. De kijker moet beschikken over een decoder, die al in het televisietoestel geïntegreerd kan zijn.

(18) Bij uitzendingen via satelliet wordt het signaal eerst naar een zendcentrale (kopstation) en van daaruit naar de satelliet overgebracht, die het weer uitzendt naar de ontvangers thuis. Het signaal kan als alternatief ook eerst vanuit een televisiestudio rechtstreeks naar de satelliet worden gestuurd, mits de studio met de nodige apparatuur is uitgerust. De kijker moet over een satellietschotel en een decoder beschikken. Om de satellietdekking in een bepaalde regio uit te breiden, moet de grondapparatuur worden geïnstalleerd in het huis van de klant. De geografische dekking van het satellietplatform zou bijna 100 % van het Spaanse grondgebied kunnen bereiken, terwijl het terrestrische platform rond 98 % dekt.

2.1.3. Achtergrond

(19) De onderzochte maatregel moet worden beoordeeld in de context van het digitaliseringproces dat de terrestrische, de satelliet- en de kabelplatforms hebben doorgemaakt of nog doormaken. Ten opzichte van uitzendingen met analoge technologie hebben digitale uitzendingen het voordeel van een grotere transmissiecapaciteit dankzij een doelmatiger gebruik van het radiofrequentiespectrum. De omschakeling naar digitale technologie is met name van belang voor terrestrische uitzendingen, waarvoor slechts een beperkt frequentiespectrum beschikbaar is en omroep en mobiele telecommunicatie dus met elkaar concurreren om de schaarse bandbreedte. Het voordeel van satelliettransmissie is daarentegen dat gebruik wordt gemaakt van een geheel andere frequentieband, waar geen tekort aan frequenties bestaat.

(20) Door de omschakeling van analoge naar digitale televisie wordt een aanzienlijk deel van het hoogwaardige radiospectrum, dat bekend staat als het „digitale dividend”, vrijgegeven voor de uitrol van elektronischecommunicatiediensten. Dit digitale dividend, en met name het frequentiegebied van 790 tot 862 MHz (ook de „800 MHz-band” genoemd), kan een impuls geven aan de sector van de elektronische communicatie, in sterke mate bijdragen aan concurrentievermogen en groei en tal van sociale en culturele voordelen bieden (8).

(21) Om de vruchten van het „digitale dividend” te kunnen plukken, is ofwel een omschakeling van het terrestrische naar een ander platform nodig, ofwel moet van analoge naar digitale terrestrische uitzendingen worden omgeschakeld. Ook is een gemengde oplossing denkbaar waarbij verschillende platforms worden gecombineerd (9).

(22) In het geval van terrestrische uitzendingen blijft de schaarste aan frequenties echter ook bij digitalisering een probleem. Kort nadat de omschakeling van analoge naar digitale televisie in april 2010 was afgerond, zag de Spaanse regering zich gedwongen om omroepen van de 800 MHz-band naar een lagere frequentieband te verplaatsen (10). De verplaatsing van de aan de omroepen toegewezen DTT-multiplexen ging gepaard met bijkomende kosten en extra staatssteun, die momenteel door de Commissie wordt beoordeeld in het kader van een formele onderzoeksprocedure (11).

(23) Voor wat betreft televisie-uitzendingen blijft terrestrische digitale transmissie in de nabije toekomst een belangrijk distributieplatform, maar breedbandtechnologie, zoals de toegangsnetwerken van de volgende generatie, worden waarschijnlijk een belangrijk alternatief als leidende transmissietechnologie. Voorlopig is er in Spanje echter nog geen sprake van een volledige geografische dekking door dergelijke toegangsnetwerken van de volgende generatie.

(24) In Spanje zijn thans vier omroepplatforms in gebruik: DTT — digitale terrestrische technologie (DVB-T), satelliet (DVB-S), kabel (DVB-C) en IPTV. DTT is het belangrijkste platform voor de gratis te ontvangen publieke en particuliere zenders in Spanje (12). De hoofdexploitant van het terrestrische netwerk is Abertis, die tevens zeggenschap heeft over de satellietexploitant Hispasat. Daarnaast worden DTT-signalen verspreid door een aantal lokale telecommunicatiebedrijven, die doorgaans op het nationale netwerk van Abertis zijn aangesloten. De belangrijkste regionale exploitant in Castilla-La Mancha is TelecomCLM (13). Betaaltelevisiezenders worden voornamelijk via satelliet, kabel en IPTV uitgezonden. Astra en Hispasat zijn de belangrijkste satellietexploitanten.

(25) Met het oog op de omschakeling van analoge naar digitale televisie stelde Spanje in de periode 2005-2008 met betrekking tot het terrestrische netwerk een reeks regelgevingsmaatregelen vast zoals beschreven in afdeling 2.2. De Spaanse autoriteiten verdeelden het Spaanse grondgebied in drie verschillende zones: i) zone I omvat de gebieden waar de overgrote meerderheid van de Spaanse bevolking woont en waar de kosten van de omschakeling door de omroepen werden gedragen — 96 % van het grondgebied voor particuliere omroepen en 98 % voor publieke omroepen. Aangezien de kosten van de omschakeling door de omroepen werden gedragen, werd aan zone I geen staatssteun verleend. ii) zone II wordt gevormd door minder verstedelijkte en afgelegen gebieden waar 2,5 % van de bevolking woont en waar de publieke en particuliere zenders in het verleden via analoge terrestrische televisie te ontvangen waren. Aangezien voor de omschakeling naar digitale technologie een modernisering van de bestaande zendcentrales en de bouw van nieuwe noodzakelijk waren, waren echter aanzienlijke investeringen in het terrestrische netwerk vereist. De particuliere omroepen hadden niet voldoende commercieel belang bij het verlenen van diensten in zone II en weigerden de kosten van de digitalisering voor hun rekening te nemen. De Spaanse autoriteiten stelden daarom de hier onderzochte staatssteunregeling vast om de bestaande zendcentrales te moderniseren en nieuwe digitale zendcentrales te bouwen. Dit proces werd gewoonlijk de uitbreiding van de DTT-dekking genoemd (d.w.z. uitbreiding van de DTT-dekking ten opzichte van de dekking die door commerciële omroepen moet worden gewaarborgd). iii) zone III wordt gevormd door gebieden waar het op grond van de topografische omstandigheden niet mogelijk is om televisiediensten via het terrestrische platform te leveren, zodat die via satelliet moeten worden aangeboden. De transmissie van gratis te ontvangen televisiesignalen in zone III wordt door Hispasat verzorgd. Met de via satelliet aangeboden televisiediensten zijn voor de consumenten kosten gemoeid, doordat zij satellietschotels en decoders moeten aanschaffen.

2.2. BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.2.1. De algemene maatregel

(26) De hier onderzochte steunregeling is gebaseerd op een complex stelsel van wettelijke bepalingen dat door de Spaanse centrale autoriteiten vanaf 2005 is vastgesteld. Uit hoofde van die bepalingen werd in de jaren 2008-2009 door de autonome gemeenschappen en de gemeenten steun verleend voor de uitrol van DTT in zone II. Deze autoriteiten wezen daartoe middelen uit de nationale begroting en hun respectieve begrotingen toe aan de ontvangers. Bovendien wordt door de autonome gemeenschappen sinds 2009 doorlopende steun verleend voor het onderhoud en de exploitatie van de netwerken in zone II.

(27) De vaststelling van Wet 10/2005 van 14 juni 2005 vormde de eerste stap in de regulering van de omschakeling naar digitale televisietechnologie. In die wet is bepaald dat de omschakeling van analoge naar digitale terrestrische technologie moet worden bevorderd en wordt de regering opgedragen passende maatregelen te nemen om die omschakeling te waarborgen.

(28) Krachtens dit mandaat heeft de ministerraad bij Koninklijk Decreet 944/2005 een nationaal technisch plan vastgesteld, waarin 3 april 2010 werd vastgelegd als datum waarop de analoge uitzendingen in Spanje zouden worden stopgezet (14).

(29) Met betrekking tot de zones II en III voorzag aanvullende bepaling 12 van het nationaal plan reeds in de mogelijkheid dat de lokale en regionale autoriteiten de dekking uitbreiden tot tussen de 96 % en 100 % van de bevolking. In dit verband wordt in het technisch plan uitdrukkelijk naar digitale terrestrische televisie verwezen en worden zes voorwaarden vastgesteld waaronder de lokale autoriteiten voor een dergelijke uitbreiding kunnen zorgen. Overeenkomstig voorwaarde e) moet de lokale installatie in overeenstemming zijn met het technisch plan voor digitale terrestrische televisie.

(30) Vervolgens nam de ministerraad op 7 september 2007 het nationaal plan voor de omschakeling naar digitale terrestrische televisie aan (hierna „het omschakelingsplan” (15) genoemd), dat uitvoering gaf aan het nationaal technisch plan. In het omschakelingsplan werd het Spaanse grondgebied in negentig technische omschakelingsprojecten (16) opgedeeld en werd voor elk van die projecten een uiterste datum voor de stopzetting van de analoge uitzendingen vastgesteld.

(31) Op 29 februari 2008 nam het Ministerie van Industrie, Energie en Toerisme (hierna „MIEyT” genoemd) een besluit aan ter verbetering van de telecommunicatie-infrastructuur en tot vaststelling van de criteria voor de acties ter ontwikkeling van de informatiemaatschappij in het kader van het Avanza-plan van 2008 en de toewijzing van middelen daaraan (17). Het bij dit besluit vastgestelde budget bedroeg 558 miljoen EUR en werd gedeeltelijk besteed aan de ontwikkeling van breedband en gedeeltelijk aan de digitalisering van televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje die niet onder de wettelijke verplichtingen inzake dekking van de commerciële omroepen vallen (18). De digitalisering in die gebieden werd gewoonlijk de „uitbreiding van de dekking” genoemd. De digitalisering werd vervolgens uitgevoerd middels een reeks addenda bij de bestaande kaderovereenkomsten (19) tussen het MIEyT en de autonome gemeenschappen, die tussen juli en november 2008 werden gesloten (hierna „de addenda bij de kaderovereenkomsten van 2006” genoemd) en voor elke autonome gemeenschap afzonderlijk in het Spaanse staatsblad werden bekendgemaakt. In de meeste gevallen wijzen de formuleringen van deze overeenkomsten erop dat alleen digitale terrestrische technologie voor financiële steun in aanmerking komt. Op grond van de overeenkomsten maakte het MIEyT middelen over aan de autonome gemeenschappen, die zich ertoe verbonden de overige kosten van de operatie te voldoen uit hun eigen begrotingen. In die addenda werden de lokale autoriteiten tevens verplicht de aanvullende bepaling 12 van het nationaal technisch plan na te leven.

(32) Parallel daaraan besloot de ministerraad op 17 oktober 2008 nog eens 8,72 miljoen EUR uit te trekken voor de uitbreiding en vervollediging van de DTT-dekking in het kader van de omschakelingsprojecten die gedurende de eerste helft van 2009 in fase I van het omschakelingsplan moesten worden afgerond. De middelen werden beschikbaar gesteld nadat in december 2008 nieuwe kaderovereenkomsten tussen het MIEyT en de autonome gemeenschappen waren gesloten (hierna „de kaderovereenkomsten van 2008” genoemd). Die overeenkomsten verwezen naar de bovenvermelde financiering van 8,72 miljoen EUR en kregen elk als titel „Kaderovereenkomst tussen het Ministerie van Industrie, Toerisme en Handel en de autonome gemeenschap […] ter ontwikkeling van het nationaal plan voor de omschakeling naar DTT”. In die overeenkomsten werden de activiteiten opgesomd die door de centrale en de regionale autoriteiten worden gefinancierd om de dekking van digitale televisie gelijk te trekken met de bestaande dekking van analoge televisie. Deze activiteiten houden verband met de uitrol van digitale terrestrische televisie.

(33) Op 29 mei 2009 keurde de ministerraad de criteria goed voor de toewijzing van 52 miljoen EUR voor de financiering van maatregelen voor de omschakeling naar DTT, die gericht zijn op de financiering van de uitbreiding van de dekking in het kader van de projecten van de fasen II en III van het omschakelingsplan (20). In de overeenkomst van de ministerraad werd een rechtstreeks verband met het omschakelingsplan gelegd, door een verklaring dat de financiële steun van de overheid noodzakelijk is om de in het nationaal plan voor de omschakeling naar DTT vastgelegde doelstelling te bereiken, namelijk een DTT-dekking die overeenkomt met de huidige terrestrische dekking met analoge technologie, alsmede dat de samenwerking gestalte zal krijgen in het door het nationaal plan voor de omschakeling naar DTT vastgestelde kader.

(34) Ten slotte werden tussen oktober en december 2009 in het Spaanse staatsblad addenda bij de (in overweging 32 genoemde) kaderovereenkomsten van 2008 gepubliceerd, die onder meer betrekking hadden op de financiering voor de uitbreiding van de dekking in het kader van de fasen II en III van het omschakelingsplan. In die addenda wordt gedefinieerd wat moet worden verstaan onder een „maatregel ter uitbreiding van de dekking”, waarbij alleen terrestrische technologie uitdrukkelijk wordt genoemd (hoewel andere technologieën niet formeel worden uitgesloten) (21).

(35) Na publicatie van de kaderovereenkomsten van 2008 en de bovenvermelde addenda (22) begonnen de regeringen van de autonome gemeenschappen met de tenuitvoerlegging van de uitbreiding. Daartoe schreven zij zelf openbare aanbestedingen uit of lieten zij een openbare aanbesteding door een particuliere onderneming uitvoeren. De subsidies werden deels met het MIEyT overeengekomen, zodat ze uit de begroting van de centrale overheid werden betaald, en deels door de autonome gemeenschappen zelf gefinancierd. In bepaalde gevallen gaven de autonome gemeenschappen de gemeenten opdracht de uitbreiding uit te voeren.

2.2.2. Tenuitvoerlegging van de steunmaatregel in Castilla-La Mancha

(36) In tegenstelling tot het merendeel van de andere autonome gemeenschappen schreven de autoriteiten van Castilla-La Mancha geen regionale aanbestedingen uit voor de uitbreiding van de dekking van digitale televisie. Dit was blijkbaar het gevolg van tijdsbeperkingen, aangezien meer dan 400 zendcentrales moesten worden gemoderniseerd (23). In plaats daarvan volgde de JCCM een specifieke procedure voor de selectie van telecomexploitanten voor het digitaliseren van zendcentrales, die in Decreet 347/2008 van 2 december 2008 (hierna „het besluit” genoemd) was vastgesteld.

(37) In het decreet werd bepaald dat de nodige middelen voor digitalisering rechtstreeks werden toegewezen aan de eigenaren van de bestaande (analoge) zendcentrales. Bijgevolg hoefde geen openbare aanbesteding te worden uitgeschreven. De JCCM moest een speciale procedure volgen: i) technische analyse van de centrales die op dat moment analoge dekking verzorgden, ii) analyse van de te bereiken digitale dekking, iii) selectie van de te digitaliseren zendcentrales, iv) identificatie van de eigenaren van de zendcentrales, v) voorstel door de regionale regering aan de eigenaren van de zendcentrales, en vi) toekenning van de subsidies.

(38) Het decreet werd op die manier uitgevoerd. Er werd rechtstreeks contact opgenomen met de eigenaren van de bestaande zendcentrales en zij werden geïnformeerd over de eisen om te kunnen profiteren van overheidsfinanciering. Er kunnen drie verschillende scenario's worden onderscheiden. In het eerste, en meest voorkomende, scenario zijn de centrales eigendom van de gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de exploitatie en het onderhoud. Na ontvangst van de financiering van de JCCM kochten de gemeenten de digitale apparatuur van Abertis en TelecomCLM op basis van een technische en economische aanbesteding en besteedden zij installatie, exploitatie en onderhoud van de apparatuur uit aan die twee ondernemingen. Er werd door de autoriteiten uitsluitend contact opgenomen met die twee ondernemingen en uitsluitend die ondernemingen dienden technische voorstellen in voor de aanvraag van de steun. In het tweede scenario, ongeveer een kwart van de gevallen, zijn de centrales rechtstreeks eigendom van TelecomCLM of Abertis. In die gevallen ontvingen de ondernemingen de steun voor het moderniseren van de apparatuur. In het derde scenario moesten nieuwe zendcentrales worden gebouwd. Hoewel die met overheidsgeld zijn gefinancierd, zijn ze nu eigendom van TelecomCLM.

(39) De JCCM heeft 147 samenwerkingsovereenkomsten (convenios) gesloten met de twee exploitanten en 475 samenwerkingsovereenkomsten met gemeenten. Ongeveer 84 % van de installaties die onder die overeenkomsten vallen, had betrekking op DTT-installaties en 16 % op satellietontvangers voor huishoudens. Satellietontvangers werden gebruikt om voor zeer kleine dorpen de ontvangst van DTT-zenders te garanderen. JCCM besloot hiervoor gebruik te maken van het satellietplatform van Hispasat (24). Aan het einde van het proces werd de informatie over de modernisering van de bestaande centrales gepubliceerd op de gemeentelijke informatieborden.

(40) Aan de Commissie werd meegedeeld dat in totaal ongeveer 46 miljoen EUR aan overheidsgeld werd besteed aan de modernisering van zendcentrales, waarvan 32,6 miljoen EUR direct naar de gemeenten ging die van 355 zendcentrales eigenaar waren (25). In de samenwerkingsovereenkomsten tussen de JCCM en de gemeenten was opgenomen dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor het sluiten van contracten met de exploitant die voor de installatie en het onderhoud geselecteerd is (26). De afzonderlijke gemeenten kozen verschillende selectieprocedures. Sommige stuurden rechtstreeks brieven naar TelecomCLM en Abertis, terwijl andere de informatie op hun informatiebord publiceerden, waarbij ze exploitanten uitnodigden hun technische voorstellen in te dienen.

(41) Op grond van de samenwerkingsovereenkomst betaalt de JCCM voor de aankoop en installatie van digitale apparatuur evenals voor de exploitatie en het onderhoud ervan voor de eerste twee jaar voor elk van de gedigitaliseerde zendcentrales. Aangezien de exploitant op grond van de samenwerkingsovereenkomst niet verplicht was om te betalen voor de exploitatie en het onderhoud na die periode, droeg TelecomCLM de apparatuur over aan de JCCM (27). Daarna werd de JCCM verantwoordelijk voor het betalen van de exploitatie en het onderhoud van de DTT-apparatuur.

(42) Aan de Commissie werd meegedeeld dat, van het totaal van 46 miljoen EUR aan uitgegeven overheidsgeld, minstens 13,5 miljoen EUR was overgedragen aan platformexploitanten: 13,2 miljoen EUR aan TelecomCLM, die eigenaar is van 138 van de zendcentrales, en ongeveer 250 000 EUR aan Abertis, die eigenaar is van drie centrales. TelecomCLM en Abertis digitaliseerden hun centrales met behulp van hun eigen apparatuur. In sommige gevallen is de apparatuur die is gebruikt voor het digitaliseren van TelecomCLM-masten nog steeds eigendom van de overheid. In die gevallen hoeft de exploitant niet te betalen voor het gebruik van dergelijke apparatuur. Daarnaast bedroeg het totale bedrag aan financiering dat in 2009-2011 aan de exploitatie en het onderhoud van gedigitaliseerde centrales (doorlopende steun) werd uitgegeven, minstens 6,5 miljoen EUR.

(43) Louter het moderniseren van de bestaande centrales was echter niet voldoende om het uitgebreide gebied volledig te dekken. Daarom werden er met behulp van overheidsgeld 20 nieuwe centrales gebouwd. Zonder een openbare aanbesteding uit te schrijven, namen de autoriteiten rechtstreeks contact op met TelecomCLM om die taak uit te voeren. Volgens de aan de Commissie verstrekte inlichtingen werd in totaal 2,26 miljoen EUR uitgegeven aan de bouw van de nieuwe centrales, waarvan ongeveer 751 000 EUR werd gebruikt voor de bouw van zes centrales die later aan TelecomCLM werden overgedragen. De overige 14 centrales bleven eigendom van de gemeenten.

(44) Tot slot werd, zoals toegelicht in overweging 39, gebruikgemaakt van satelliettransmissie wanneer de bouw van een DTT-centrale te duur zou uitvallen. Daartoe werden 100 overeenkomsten gesloten om satellietontvangers te installeren in afzonderlijke huizen. Satellietontvangers maken deel uit van het satelliettransmissienetwerk.

(45) Als gevolg van de procedure sloten de autoriteiten in totaal 622 overeenkomsten met de betrokken gemeenten en exploitanten. Op basis van de aan de Commissie verstrekte inlichtingen kunnen de bedragen als volgt worden uitgesplitst: (miljoen EUR) Modernisering van zendcentrales Nieuwe zendcentrales Modernisering van de infrastructuur van de gemeenten (28) Exploitatie en onderhoud (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 Nader vast te stellen Abertis 0,25 — Nader vast te stellen Totaal 13,45 2,26 32,6 Minstens 6,5

2.3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE

(46) In haar inleidingsbesluit stelde de Commissie ten eerste vast dat de beschreven maatregel aan alle criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag leek te voldoen en derhalve als staatssteun kon worden aangemerkt. De omstreden maatregel lijkt discriminatie te zijn ten gunste van exploitanten van terrestrische platforms, en het beginsel van technologieneutraliteit te schenden (30). Bovendien lijkt de omstreden maatregel een discriminatie te zijn van platformexploitanten die omroepdiensten verlenen aan regionale en lokale terrestrische omroepen. Dit zou tot voordeel strekken van de nationale omroepen en platformexploitanten.

(47) De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat de regeling een potentiële of daadwerkelijke verstoring van de concurrentie tussen terrestrische en satellietplatforms en tussen terrestrische platforms onderling kan hebben veroorzaakt. De Commissie zag geen redenen op grond waarvan dergelijke maatregelen verenigbaar zouden kunnen zijn met de interne markt, aangezien geen afwijking van toepassing leek te zijn.

(48) Zie voor nadere informatie het inleidingsbesluit, dat als integrerend onderdeel van dit besluit moet te worden beschouwd.

3. OPMERKINGEN VAN SPANJE

3.1. ALGEMENE OPMERKINGEN

(49) In hun verweer naar aanleiding van het inleidingsbesluit hebben Spanje en de autonome gemeenschap Castilla-La Mancha tal van argumenten aangevoerd. Over het algemeen kunnen die in twee categorieën worden ingedeeld. Ten eerste stellen de Spaanse autoriteiten dat de maatregelen de begunstigden van de steun geen voordeel hebben verschaft. Ten tweede zijn zij van mening dat, mocht er staatssteun zijn verleend, deze steun in elk geval verenigbaar zou zijn (31). Deze argumenten worden hieronder samengevat.

3.2. GEEN STEUN

3.2.1. Geen voordeel

(50) Volgens de autoriteiten van Castilla-La Mancha vormt de onderzochte maatregel geen staatssteun en strekt deze niet tot voordeel voor ondernemingen. Er is een combinatie van middelen van de Spaanse Staat en de autonome gemeenschappen rechtstreeks overgemaakt aan de begunstigden die handelen in hun officiële hoedanigheid of als een overheidsinstantie (32). Deze omstreden subsidies werden uitsluitend gebruikt voor de digitalisering van 141 bestaande analoge zendcentrales en voor de bouw van zes nieuwe centrales. De digitalisering van de zendcentrales werd uitgevoerd na een grondige beoordeling van een technisch verslag dat werd ingediend door de exploitanten die eigenaar zijn deze centrales. De samenwerkingsovereenkomst met de eigenaren van de centrales werd uitsluitend ondertekend op basis van dergelijke technische verslagen (33). Deze „onderhandelde procedure” zou moet worden beschouwd als open, transparant en non-discriminatoir, tevens vanwege de publicatie op de informatieborden van de gemeenten (zie overweging 39).

(51) De nationale autoriteiten stellen dat, voor zover platformexploitanten overheidsfinanciering hebben ontvangen, dit uitsluitend was voor de exploitatie en het onderhoud van elektronische transmissieapparatuur die eigendom was van de gemeenten. Zij handelden slechts als leveranciers en installateurs van de technische apparatuur die nodig was voor de modernisering en aanpassing van deze centrales, en niet als platformexploitanten (34). Wanneer zij na de overheidsfinanciering in zone II diensten verlenen, is dit uitsluitend voor het doorgeven van het terrestrische televisiesignaal als een basis- en openbare dienst.

(52) Voor het uitvoeren van de digitalisering van hun netwerken bestelden de gemeenten vaak technische rapporten, die vaak door platformexploitanten werden opgesteld. Ook in dit geval werd er geen economisch voordeel verschaft aan de exploitanten.

(53) Volgens de nationale autoriteiten bestonden de gedigitaliseerde zendcentrales die eigendom waren van TelecomCLM of Abertis al voordat de omstreden subsidies werden verleend, zodat deze subsidies niet werden gebruikt voor de financiering van de uitbreiding van het netwerk van de twee netwerkexploitanten die betrokken waren bij de uitbreiding van de DTT-dekking in zone II van Castilla-La Mancha.

(54) Aan TelecomCLM en Abertis werd overheidsfinanciering verstrekt voor de digitalisering van 141 van hun eigen zendcentrales. De nationale autoriteiten wijzen erop dat dit slechts gebeurde in gebieden waar de gemeenten geen eigen zend- of doorgiftecentrales hadden die geschikt waren voor de uitbreiding van de DTT-dekking. De nationale autoriteiten stellen echter dat die investeringen TelecomCLM en Abertis niet tot concurrentievoordeel strekten in aangrenzende markten, zoals lokale televisie of digitale video-uitzendingen (DV-BH). De digitalisering van TelecomCLM-installaties stelde de onderneming niet in staat om voor omroepen regiobrede diensten te leveren, en leidde evenmin tot een verfijning van haar netwerk voor het verlenen van nieuwe soorten diensten.

(55) De netwerkexploitanten die bij het digitaliseringsproces van de drie soorten zendcentrales in zone II betrokken waren, hebben geen economisch voordeel verkregen. In de drie soorten centrales werden de diensten zoals de levering, de installatie en exploitatie, en het onderhoud van DTT-apparatuur tegen marktprijzen verricht door de exploitanten.

3.2.2. Geen verstoring van de mededinging of het handelsverkeer

(56) Er is geen sprake van verstoring van de mededinging of het handelsverkeer. Elke telecomexploitant die is opgenomen in het exploitantenregister van de CMT kan handelen als subcontractant van de gemeenten en komt daarom in aanmerking voor de subsidies op grond van Decreet 347/2008. Dit geldt ook voor satelliet-, kabel- en televisie-exploitanten en voor alle exploitanten, ongeacht of zij op nationaal, regionaal of lokaal niveau actief zijn.

(57) Volgens de nationale autoriteiten was het onderzochte selectieproces transparant en werd het uitgevoerd in overeenstemming met zowel Spaanse als Europese wetgeving op het gebied van openbare aanbestedingen. De subsidies werden gepubliceerd door de regionale autoriteiten. Alle procedures voor de uitbreiding van DTT werden gepubliceerd op gemeentelijke informatieborden en er werden brieven gezonden naar de belangrijkste netwerkexploitanten in de regio, d.w.z. TelecomCLM en Abertis.

(58) Daarom hebben de aan de gemeenten verstrekte subsidies de concurrentiepositie van één soort netwerkexploitant niet versterkt in vergelijking met andere concurrerende exploitanten. De belangrijkste begunstigden zijn de gemeenten, terwijl netwerkexploitanten eenvoudigweg leveranciers zijn van transmissieapparatuur en onderhoudsdiensten voor een maximale periode van twee jaar. Er is geen contact opgenomen met Radiodifusión omdat er op dat moment geen aanwijzingen waren dat die onderneming zelfs maar één zendcentrale bezat in de regio.

(59) Bovendien stellen de autoriteiten van Castilla-La Mancha dat zij het satellietplatform nauwkeurig hebben onderzocht als optie voor de uitbreiding van de digitale dekking voorafgaand aan het vaststellen van Decreet 347/2008. In een interne studie (35) werden twee technologieën, DTT en satelliet, vergeleken. In die studie werd rekening gehouden met de criteria voor het verlenen van subsidies voor dekking van het digitale signaal in zone II. Dit omvatte de eis dat de omschakeling moest worden uitgevoerd zonder aanvullende kosten of ongemak voor burgers, met behulp van bestaande infrastructuur.

(60) In de studie werd geconcludeerd dat de totale kosten van de oplossing terrestrische DTT over een periode van tien jaar zouden uitkomen op ongeveer 15,2 miljoen EUR tot 17,3 miljoen EUR, terwijl de keuze voor satelliettechnologie meer dan 47 miljoen EUR zou kosten.

(61) In de studie werden meerdere aanbevelingen gedaan in verband met de meest geschikte methoden voor de uitbreiding van de dekking van het DTT-signaal tot die bevolkingscentra in Castilla-La Mancha die niet in de officiële dekkingsplannen van regionale en nationale omroepen zijn opgenomen. Tevens werden alle gevolgen beoordeeld van de satellietoplossing voor de uitbreiding van de digitale dekking. Er werd geconcludeerd dat satelliettechnologie drie tot zes keer grotere investeringen zou vergen dan terrestrische technologie. Dit verschil in de kosten is een direct gevolg van de kosten die samenhangen met de huur van satelliettransmissieapparatuur, los van de kosten van de satellietdecoder. Als gevolg daarvan kon redelijkerwijs worden geconcludeerd dat de uitbreiding van de universele DTT-dienst naar de bevolking van Castilla-La Mancha moest worden uitgevoerd met behulp van terrestrische DTT-technologie (36).

(62) Daarnaast verstrekte de Spaanse regering een interne studie van de haalbaarheid van het aanbieden van de universele DTT-dienst met behulp van DTT of satelliet, die in juli 2007 werd uitgevoerd door het MIEyT. De autoriteiten zijn van mening dat in die studie rekening is gehouden met de realistische kosten van het gebruik van DTT- of satelliettransmissie. Die twee studies worden nader besproken in afdeling 5.3.2.2.

(63) De JCCM stelt dat zij bij het nemen van haar besluit om de DTT-dekking in zone II van Castilla-La Mancha uit te breiden, slechts rekening heeft gehouden met criteria van technische en economische efficiëntie. Elke netwerkexploitant, terrestrisch, satelliet, kabel enz., had een technisch voorstel kunnen indienen, aangezien de enige eis was dat de exploitant moest zijn opgenomen in het exploitantenregister van de CMT (37). Om die reden was het besluit in overeenstemming met het beginsel van technologieneutraliteit. Dit zou ook worden bevestigd door het feit dat de JCCM in specifieke gevallen het satellietplatform in stand heeft gehouden dat eerder was ontwikkeld door Abertis, uitsluitend op basis van kostenanalysecriteria (38).

(64) Met betrekking tot de vermeende discriminatie van lokale exploitanten geeft de JCCM toe dat omroepen op grond van artikel 4 van het decreet specifiek zijn uitgesloten (ongeacht of ze actief zijn op nationaal, regionaal of lokaal niveau) als begunstigden van de subsidies (39). In het decreet worden netwerkexploitanten echter niet uitgesloten.

(65) Niettemin had Radiodifusión, volgens de Spaanse autoriteiten, onder gelijke voorwaarden kunnen deelnemen als de andere netwerkexploitanten door één van haar zendcentrales die reeds publieke nationale of regionale analoge televisiesignalen doorgaf, te digitaliseren. Daartoe had de onderneming een samenwerkingsovereenkomst kunnen sluiten met de JCCM of bij een gemeente offertes kunnen indienen als telecommunicatie-exploitant die in het exploitantenregister is opgenomen.

3.2.3. Wettelijke status van de klager Radiodifusión en diens niet-naleving van de verplichtingen voor netwerkexploitanten in Castilla-La Mancha

(66) Volgens de JCCM is Radiodifusión in het exploitantenregister van de CMT geregistreerd als telecommunicatie-exploitant die de volgende diensten verleent: „Terrestrisch netwerk — Ondersteuning voor radio- en televisieomroepdiensten”. De JCCM benadrukt echter dat vermelding in het register niet voldoende is om te voldoen aan de verplichtingen als telecommunicatie-exploitant in Castilla-La Mancha, zoals vastgesteld in de desbetreffende regionale Wet nr. 8/2001. Dit geldt met name voor de verplichting van radiocommunicatie-exploitanten om „een territoriaal plan voor netwerkuitrol in te dienen dat bestaande permanente centrales omvat, evenals ramingen van de uitvoering en ontwikkeling van hun volledige netwerken […]”. De JCCM is zich tot op heden niet bewust van een territoriaal plan dat is ingediend door Radiodifusión. Bovendien is niet bekend dat Radiodifusión infrastructuur deelt met een andere exploitant. Als gevolg daarvan stelt de JCCM dat de stelling van Radiodifusión dat zij in Castilla-La Mancha een dekking van 60 % heeft, ongegrond is (40).

(67) Daarnaast wijst de JCCM erop dat er in de groep een onderneming is met dezelfde aandeelhouders als Radiodifusión, namelijk INGEST, Infrastructuras y Gestion 2002, S.L. (hierna „INGEST” genoemd), met een aantal lopende procedures. In al die procedures wordt INGEST ervan beschuldigd illegaal gebruik te maken van het radiospectrum dat voor de nationale DTT is gereserveerd, dat de verweerder gebruikt om het signaal van lokale televisiestations door te geven. Bovendien heeft Radiodifusión geen toestemming om het DTT-signaal van Radio-Televisión de Castile-La Mancha (hierna „RTV C-LM” genoemd) opnieuw door te geven.

3.2.4. Exploitatie en onderhoud

(68) Volgens de JCCM is noch TelecomCLM noch Abertis begunstigde van de omstreden maatregelen voor de dekking van terugkerende kosten die samenhangen met de exploitatie en het onderhoud van de gemeentelijke terrestrische centrales. Het doel van de samenwerkingsovereenkomsten is „de financiering van de nodige infrastructuur om de uitbreiding van de signaaldekking en de transmissie van entiteiten en ondernemingen met een vergunning voor het leveren van essentiële televisiediensten, te vervolledigen”. Daarom komen alleen de aanschaf en installatie van elementen zoals radiocommunicatie- en antenneapparatuur of constructie-elementen voor financiering in aanmerking. In zone II werden de kosten gedragen door de gemeenten die eigenaar zijn van die centrales. De geraamde kosten voor de exploitatie en het onderhoud voor de eerste twee jaar voor de 516 centrales bedragen 6,5 miljoen EUR. Als gevolg hiervan zouden deze kosten van 2010 tot 2015 uitkomen op ongeveer 15 miljoen EUR voor 516 centrales over vijf jaar (een gemiddelde van 29 000 EUR per centrale).

3.2.5. Vrijstelling op grond van het argument „algemene infrastructuur”

(69) Volgens de JCCM kunnen de gedigitaliseerde zendcentrales die eigendom zijn van de gemeenten en de netwerkexploitanten worden beschouwd als „algemene infrastructuur”, d.w.z. infrastructuur die openstaat voor alle mogelijke gebruikers op gelijke en non-discriminatoire basis. De gedigitaliseerde infrastructuur stelt derhalve alle gebruikers in zone II van Castilla-La Mancha in staat om op gelijke basis DTT te ontvangen na de stopzetting van de analoge uitzendingen.

3.2.6. Vrijstelling op grond van het beginsel van de investeerder in een markteconomie

(70) De JCCM voert aan dat deze overdracht van overheidsgeld voldoet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie op grond van een beoordeling op basis van een marktprijsbenchmark. De betalingen aan TelecomCLM voor bepaalde diensten vonden plaats tegen markttarieven.

(71) Na een vergelijking tussen de daadwerkelijke financiering en het bedrag dat een particuliere investeerder onder normale omstandigheden zou hebben moeten betalen om dezelfde diensten te verkrijgen, concludeert de JCCM dat de samenwerkingsovereenkomsten op objectief commerciële criteria waren gebaseerd. Als gevolg hiervan waren de netwerkexploitanten niet beter af in vergelijking met wat ze onder normale marktomstandigheden zouden hebben verkregen. Ze hebben derhalve geen selectief voordeel ontvangen.

3.2.7. Vrijstelling op grond van artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag

(72) De JCCM doet een beroep op artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag. Zij voert aan dat deze bepaling kan worden toegepast in zone II, aangezien deze zone niet de commerciële interesse wekte van omroepen en netwerkexploitanten. Door het verlenen van DTT-diensten en het uitbesteden van aanschaf, installatie, exploitatie en onderhoud van DTT-apparatuur, vulden de gemeenten een gat in de markt, met als gevolg een verbetering van de leefomstandigheden van de inwoners van zone II en de algemene economische verbetering van deze regio van Castilla-La Mancha.

3.2.8. Abertis als netwerkexploitant

(73) De JCCM is het niet eens met de stelling van Abertis dat deze onderneming niet moet worden gezien als netwerkexploitant in zone II. De JCCM wijst erop dat Abertis samenwerkingsovereenkomsten aanging met de JCCM op grond van Decreet 347/2008 voor de uitbreiding van de DTT-dekking in zone II (41). Bovendien zouden Abertis en TelecomCLM moeten worden beschouwd als netwerkexploitanten die actief zijn in zone II omdat er in het geval van Abertis officiële analoge televisiezendcentrales bestaan voor RTVE en/of Tele5 en in het geval van TelecomCLM officiële analoge televisiezendcentrales van CMT.

(74) In verschillende gevallen bevindt de gedigitaliseerde gemeentelijke apparatuur zich in centrales die eigendom zijn van Abertis of TelecomCLM. In die gevallen is de DTT-apparatuur eigendom van de desbetreffende gemeenten. Abertis stelt dat zij, gelet op het feit dat de onderneming geen netwerkexploitant is in zone II, geen rechtstreekse begunstigde van de omstreden subsidies kan zijn, aangezien „de apparatuur eigendom is van en wordt geëxploiteerd door TelecomCLM en de andere lokale exploitanten” (42). De JCCM beschouwt deze stelling als onjuist.

4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

4.1. OPMERKINGEN VAN RADIODIFUSIÓN DIGITAL S.L.

(75) In haar antwoord op het inleidingsbesluit van de Commissie merkt Radiodifusión op dat de Spaanse autoriteiten de begunstigden van de steun niet officieel hebben belast met een taak van algemeen economisch belang. Bovendien lijkt het steunbedrag per centrale buitensporig hoog te zijn als dit uitsluitend wordt toegepast op de bestaande centrales, zoals de Spaanse autoriteiten hebben verklaard. Naar de mening van Radiodifusión is de steun voornamelijk gebruikt voor het oprichten van nieuwe zendcentrales in de regio Castilla-La Mancha en om onrechtmatige staatssteun te verbergen.

(76) Radiodifusión blijft erbij dat de autoriteiten van Castilla-La Mancha de steun hebben verleend zonder aanbestedingsprocedure en dat de overdracht van middelen selectief was omdat platforms die zijn gebaseerd op andere technologieën, zoals kabel of satelliet, werden uitgesloten.

(77) Volgens Radiodifusión verkreeg TelecomCLM cruciale voordelen als gevolg van de omstreden maatregelen. TelecomCLM werd rechtstreeks geselecteerd door de regionale autoriteiten zonder concurrerende selectieprocedure. Als gevolg daarvan kon deze onderneming de geografische dekking van haar netwerk vergroten in gebieden waar anders niemand in zou hebben geïnvesteerd. TelecomCLM heeft daarnaast geprofiteerd van een gebrek aan regulerend toezicht, aangezien zij niet wettelijk verplicht is om toegang te bieden tot het nieuw gebouwde/gemoderniseerde netwerk. Radiodifusión wijst erop dat in Decreet 347/2008 wordt gespecificeerd dat het doel van de staatssteun de oprichting van nieuwe zendcentrales is en niet de digitalisering van de bestaande centrales.

(78) Radiodifusión is van mening dat de steun de traditionele exploitanten sterkt in het enige marktsegment waar er wat ruimte is voor concurrentie. Abertis zou in het bijzonder in staat zijn geweest om haar monopoliepositie te versterken en om overheidsfinanciering daadwerkelijk te gebruiken voor de ontwikkeling van een nieuw en dichter netwerk waardoor zij op nieuwe markten zal kunnen ondernemen.

(79) Radiodifusión is ervan overtuigd dat de onderzochte staatssteun niet evenredig is. Om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, moet de steun uitsluitend bestemd zijn voor afgelegen plattelandsgebieden en tot gelijk voordeel strekken aan alle exploitanten door het opleggen van doeltreffende toegangsverplichtingen.

(80) In haar antwoord van 27 september 2011 op een verzoek om inlichtingen van de Commissie met betrekking tot de door Spanje aangevoerde argumenten in verband met haar wettelijke status, verklaarde Radiodifusión dat haar belangrijkste activiteit het verlenen van diensten aan lokale audiovisuele omroepen is. De onderneming heeft een lijst verstrekt van de installaties die zij in 18 gemeenten in Castilla-La Mancha exploiteert. Volgens Radiodifusión zouden dezelfde installaties echter kunnen worden gebruikt voor het uitzenden van nationale en regionale programma's en hadden ze dus kunnen worden gebruikt als zij mee had mogen dingen om de steun.

4.2. OPMERKINGEN VAN ASTRA

(81) Astra is van mening dat de maatregel, door het terrestrische platform rechtstreeks te selecteren, met inbegrip van de doorlopende steun voor exploitatie en onderhoud, een schending vormt van het beginsel van technologieneutraliteit. Astra benadrukt dat satelliettransmissie goedkoper zou zijn geweest dan DTT in zone II (43). Dit is duidelijk aangetoond door het succes van Astra bij de aanbesteding in Cantabrië. Door haar aanzienlijke schaalvoordelen had de satellietoplossing nog meer kostenbesparingen mogelijk gemaakt als meerdere regio's de selectie van een platform in zone II hadden gecoördineerd. Hoewel de Spaanse regering, op grond van grondwettelijke redenen, de regio's niet had kunnen verplichten om rekening te houden met regio-overschrijdende synergieën als voorwaarde voor het verstrekken van de fondsen, hadden de regio's dat zelf kunnen doen. Alleen zo hadden de regionale regeringen kunnen verzekeren dat ze de meest kostenefficiënte oplossing zouden kiezen voor de belastingbetalers.

(82) Bij het vergelijken van de verschillende platforms is Astra van mening dat er, naast de directe installatiekosten, rekening had moeten worden gehouden met de andere positieve effecten die de satellietoplossing zou hebben gehad. Het omschakelingsproces zou veel eenvoudiger en goedkoper zijn geweest. Het televisiepubliek zou hebben geprofiteerd van een overgangsperiode met simultane uitzendingen waarin het zowel satelliet- als terrestrische zenders had kunnen ontvangen. Gezien de schaarse bandbreedte op het terrestrische netwerk en de noodzaak om meer capaciteit vrij te maken voor telecomdiensten in de toekomst, zouden huishoudens en omroepen worden geconfronteerd met extra kosten in het geval van het terrestrische netwerk. Toekomstige bandbreedtewijzigingen zouden inwoners van zone II ertoe verplichten hun antennes aan te passen. Omroepen zouden geconfronteerd worden met meer uitgaven voor latere perioden met simultane uitzending. Deze kosten zouden zich niet voordoen als er was gekozen voor satelliettechnologie.

(83) Astra blijft erbij dat de netwerkexploitanten een voordeel hebben verkregen als gevolg van de maatregel. In het bijzonder strekt de digitalisering van het netwerk tot voordeel van het commerciële aanbod van Abertis aan omroepen omdat het DTT-netwerk nu bijna 100 % van de bevolking zal bereiken zonder extra kosten.

(84) Met betrekking tot mededingingsvervalsing is Astra van mening dat satelliet- en terrestrische platforms tot dezelfde markten behoren. Er bestaat geen strikt onderscheid tussen betaaltelevisie en gratis te ontvangen televisie, ten minste wat platformconcurrentie betreft. Er bestaan al meerdere betaaltelevisiezenders die hun signalen via het DTT-platform aanbieden en die, op één na, ook via satelliet beschikbaar zijn.

(85) Met betrekking tot mogelijke voordelen voor de satellietplatforms benadrukt Astra in het bijzonder de noodzaak om de voorwaardelijkheid van toegang/versleuteling te verzekeren. De bescherming van intellectuele-eigendomsrechten zou geen probleem vormen voor satellietomroepen van gratis te ontvangen zenders. Dergelijke technologie wordt tegenwoordig al gebruikt voor vele betaaltelevisiezenders op het satellietplatform. Bovendien werd de oplossing die in Cantabrië voor voorwaardelijke toegang werd voorgesteld, aanvaard door de autoriteiten van Cantabrië, die konden besluiten welke gebruikers moesten worden geactiveerd om de dienst te ontvangen.

4.3. OPMERKINGEN VAN ABERTIS

4.3.1. Bestaan van staatssteun

(86) Abertis is van mening dat de onderzochte maatregel voor uitbreiding van de dekking in zone II geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(87) Ten eerste waren de onderzochte overboekingen slechts overboekingen van de centrale regering die bestemd waren voor de modernisering van zendcentrales die rechtstreeks eigendom zijn van de overheid of waarvoor de regering het gebruiksrecht heeft. Er heeft dus geen overdracht van overheidsmiddelen plaatsgevonden naar een onderneming: de middelen zijn binnen de overheid gebleven.

(88) Ten tweede benadrukt Abertis dat de netwerkexploitanten geen voordeel hebben verkregen door de omstreden maatregelen. Abertis kan niet worden beschouwd als begunstigde, aangezien zij geen netwerkexploitant is in zone II en het voor de uitbreiding van DTT in Castilla-La Mancha gebruikte netwerk niet exploiteert. Onder andere TelecomCLM bezit en exploiteert de desbetreffende apparatuur.

(89) Ten derde benadrukt Abertis met betrekking tot technologieneutraliteit dat de omstreden maatregel de concurrentie tussen platforms niet moeilijker maakt, aangezien de marginale toename van de DTT-dekking in zone II geen economische gevolgen heeft voor zone I. Bovendien heeft de digitalisering van zone II geen invloed op de prijs die Abertis in rekening kan brengen voor haar transmissiediensten. De prijzen zijn immers gereguleerd en gebaseerd op de kapitaal- en exploitatiekosten. Met betrekking tot TelecomCLM zijn de installaties eigendom geworden van de autonome gemeenschap Castilla-La Mancha, die ook zeggenschap heeft over de regionale netwerkexploitant TelecomCLM.

(90) Ten vierde heeft de omstreden maatregel niet tot voordeel gestrekt van omroepen, aangezien hun inkomsten niet zijn toegenomen na de digitalisering van zone II. De hardwareleveranciers kunnen evenmin worden beschouwd als indirecte begunstigden van de maatregel, aangezien de concurrentiestructuur van de markt voor telecommunicatieapparatuur niet is beïnvloed of verstoord doordat uitsluitend apparatuur voor de modernisering van analoge zendcentrales naar digitale technologie is aangekocht.

(91) Ten vijfde is Abertis van mening dat de omstreden maatregel geen merkbaar effect heeft gehad op de mededinging tussen de netwerkexploitanten. Zelfs als Radiodifusión had geprofiteerd van de maatregel, had deze onderneming niet kunnen concurreren met Abertis op nationaal niveau, aangezien de door Radiodifusión geëxploiteerde centrales niet overeenkomen met de voor zone I benodigde centrales, zoals het geval is voor elke centrale in zone II.

(92) Ten zesde is de steun, mocht de maatregel als steun worden beschouwd, volgens Abertis bestaande steun. De uitrol van omroepnetwerken in zone II is in 1982 begonnen in een niet-geliberaliseerde omroepsector. In die tijd had de Spaanse Staat een wettelijk monopolie op de markt voor terrestrische omroepen. Nu wordt overheidsgeld gebruikt om de installatie, het onderhoud en de exploitatie te financieren van de lokale netwerken in zone II die voorafgaand aan de liberalisering van de sector zijn opgericht. De onderzochte maatregel zou daarom doorlopende, bestaande steun vormen.

(93) Met betrekking tot de verenigbaarheid overeenkomstig artikel 106, lid 2, wijst Abertis erop dat het niet waarschijnlijk is dat TelecomCLM en andere lokale netwerkexploitanten ooit de drempels van de gemiddelde jaaromzet voor belastingen van 100 miljoen EUR zullen overschrijden tijdens de twee boekjaren voorafgaand aan het boekjaar waarin de dienst van algemeen economisch belang werd toegewezen, en de jaarlijkse compensatie voor de desbetreffende dienst van 30 miljoen EUR.

(94) Daarnaast zou eventuele steun verenigbaar zijn met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. De door de Spaanse autoriteiten vastgestelde maatregelen zijn bestemd voor het versnellen van het digitale omschakelingsproces in Spanje, wat als doelstelling van algemeen belang is erkend. De steun was een geschikt instrument, aangezien DTT de meest geschikte technologie is om de dekking uit te breiden (44). Afgezien van economische redenen merkt Abertis tevens op dat omroepen niet graag satellietplatforms gebruiken, gelet op de beperkingen voor omroepen bij het verwerven van inhoudsrechten voor hun gratis te ontvangen programma's. In de meeste gevallen verwerven zij uitsluitend het recht om de inhoud uit te zenden via een specifiek platform, namelijk DTT, aangezien die technologie gerichte transmissie en geografische beperkingen mogelijk maakt. Bovendien zijn de maatregelen evenredig, aangezien ze uitsluitend de kosten dekken die strikt noodzakelijk zijn voor de omschakeling van analoge naar digitale televisiediensten in zone II.

4.4. OPMERKINGEN VAN OMROEPEN

(95) De omroepen voeren aan dat de maatregel niet als staatssteun kan worden beschouwd, omdat hij voor geen enkele onderneming, en met name de omroepen, een financieel voordeel heeft opgeleverd. Door de maatregelen hebben de omroepen niet meer kijkers dan ten tijde van de analoge uitzendingen. Bovendien hebben de kijkers in de gebieden waartoe de dekking werd uitgebreid, d.w.z. het platteland, afgelegen en dun bevolkte gebieden, geen effect op de advertentiemarkt en behoren zij niet tot de kerndoelgroep van de omroepen. Gezien deze situatie hebben de particuliere exploitanten de advertentieprijzen niet verhoogd naar aanleiding van de uitbreiding.

(96) De omroepen stelden zich tevens op het standpunt dat zij geen belang hadden bij de omschakeling naar een satellietplatform, waar hun programma's zouden moeten concurreren met die van honderden andere zenders. Het terrestrische platform heeft het voordeel dat de capaciteit ervan beperkt is, zodat gratis te ontvangen commerciële zenders minder concurrentie hoeven te vrezen. Bovendien onderstreepten zij dat zij hun inhoud doorgaans alleen voor het specifieke platform inkopen, in dit geval het terrestrische platform. Terrestrische uitzendingen kunnen immers een geografisch beperkte verspreiding garanderen, wat bij satelliet niet het geval is.

(97) Tevens stelden de omroepen nadrukkelijk dat zij, nadat Cantabrië de opdracht aan Astra had gegund, de Cantabrische autoriteiten hadden meegedeeld dat zij zich tegen satellietuitzendingen zouden verzetten, aangezien zij uitzendrechten hadden verworven die alleen voor het terrestrische platform golden.

5. JURIDISCHE BEOORDELING

5.1. RECHTSGRONDSLAG VAN DE STEUNMAATREGEL

(98) Zoals beschreven in afdeling 2.2, overwegingen 26 tot en met 44, en in detail beschreven in het besluit in zaak SA.28599 — Digitale terrestrische televisie in Spanje (45), bestaat het rechtskader voor de omschakeling naar digitale televisie in Spanje uit een complex stelsel van diverse besluiten die door de centrale overheid en de regionale en lokale autoriteiten zijn vastgesteld gedurende een periode van vier jaar. Het nationaal technisch plan van 2005 en het omschakelingsplan van 2007 dienen hoofdzakelijk ter regulering van de omschakeling naar DTT in zone I, maar vormen ook de grondslag voor verdere uitbreidingsmaatregelen in zone II. Die uitbreidingsmaatregelen werden door de regionale overheden ten uitvoer gelegd nadat daartoe verschillende kaderovereenkomsten waren gesloten met de centrale overheid (de kaderovereenkomsten van 2008) en in 2008 addenda bij de eerdere kaderovereenkomsten van 2006 en in 2009 addenda bij de kaderovereenkomsten van 2008 waren gesloten.

(99) Op grond van die overeenkomsten en addenda voerden de regionale en/of lokale overheden tal van maatregelen uit die erop waren gericht de dekking van DTT in zone II uit te breiden. De Commissie is derhalve van oordeel dat de verschillende op centraal niveau vastgestelde besluiten en de tussen het MIEyT en de autonome gemeenschappen gesloten en vervolgens gewijzigde overeenkomsten de grondslag vormen voor de steunregeling voor de uitbreiding van de dekking in zone II. Die besluiten en overeenkomsten hebben de autonome gemeenschappen ertoe gebracht maatregelen te treffen die niet technologieneutraal waren (46).

(100) In het nationaal technisch plan wordt de omschakeling naar DTT in zone I geregeld, maar wordt tevens aan de lokale overheden de taak toegewezen om in samenwerking met de autonome gemeenschappen nieuwe zendcentrales op te zetten die noodzakelijk zijn om de ontvangst van DTT in zone II te waarborgen. Op dat tijdstip voorzag de centrale overheid dus al dat de DTT-dekking zou worden uitgebreid. In de taakstelling in het belangrijkste besluit betreffende de omschakeling naar digitale televisie wordt alleen naar het terrestrische platform verwezen. In de praktijk hebben de autonome gemeenschappen dus de richtsnoeren van de centrale overheid inzake de uitbreiding van DTT toegepast (47).

(101) Het tijdstip van overmaking van middelen door de centrale en de regionale autoriteiten aan de begunstigden vormt het moment waarop de staatssteun voor de uitrol van DTT in zone II feitelijk is verleend. De steunverlening vond plaats gedurende een periode die per autonome gemeenschap varieerde. De doorlopende steun voor de exploitatie en het onderhoud van de netwerken werd besloten op het niveau van de autonome gemeenschappen.

(102) In het geval van Castilla-La Mancha werd, zoals in detail beschreven in de overwegingen 36 tot en met 45, gekozen voor een ander proces. In tegenstelling tot het merendeel van de andere autonome gemeenschappen, werd geen gebruikgemaakt van regionale aanbestedingen voor de uitbreiding van de dekking van digitale televisie. In plaats daarvan werd in Decreet 347/2008 van 2 december 2008 de directe toewijzing vastgesteld van de nodige gelden voor digitalisering aan de eigenaren van de bestaande (analoge) zendcentrales. De JCCM schreef derhalve geen openbare aanbesteding uit, maar selecteerde de telecomexploitanten rechtstreeks. Die ondernemingen voerden tevens exploitatie- en onderhoudstaken uit.

(103) In de gevallen waarin de zendcentrales direct eigendom waren van TelecomCLM of Abertis, ontvingen die ondernemingen steun voor de modernisering van hun apparatuur. In de gevallen waarin nieuwe zendcentrales moesten worden gebouwd, werden deze gefinancierd met overheidsgeld, maar verkreeg TelecomCLM de eigendom. Tot slot waren de analoge zendcentrales in de meeste gevallen eigendom van de gemeenten. De gemeente kocht de digitale apparatuur van TelecomCLM of Abertis en besteedde de installatie, de exploitatie en het onderhoud van de apparatuur uit aan die twee ondernemingen.

5.2. BEOORDELING VAN DE STAATSSTEUN OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 107, LID 1, VAN HET VERDRAG

5.2.1. Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag

(104) De maatregel in kwestie, waartoe de doorlopende steun voor exploitatie en onderhoud behoort, kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, waarin de volgende voorwaarden zijn vastgesteld waaronder sprake is van staatssteun. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de Staat of bekostigd met staatsmiddelen. Ten tweede moet de maatregel de begunstigde een selectief economisch voordeel verschaffen. Ten derde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Ten vierde moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

5.2.1.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de Staat

(105) De maatregel in kwestie vloeit voort uit het hierboven beschreven stelsel van op centraal, regionaal en lokaal niveau vastgestelde besluiten en uit overeenkomsten die zijn gesloten tussen het MIEyT en de autoriteiten van Castilla-La Mancha. Castilla-La Mancha heeft de constatering van het inleidingsbesluit dat de maatregel uit begrotingsmiddelen werd gefinancierd, niet betwist. De Spaanse autoriteiten wezen er evenwel op dat de maatregel uit zowel de centrale als de regionale en gemeentelijke begrotingen werd gefinancierd. Tevens verklaarde Spanje dat het bij de maatregel in kwestie slechts om een overdracht van middelen tussen verschillende bestuurlijke instanties ging. Daarom erkende Castilla-La Mancha dat de middelen deels afkomstig waren uit de centrale begroting. De maatregel beperkte zich ook niet tot een overdracht van middelen tussen bestuurlijke instanties, daar die middelen uiteindelijk voor de uitrol van het DTT-netwerk werden gebruikt door entiteiten die een economische activiteit uitoefenen (zoals toegelicht in afdeling 5.2.1.2).

(106) In die omstandigheden is aangetoond dat de onderzochte maatregel rechtstreeks uit de nationale begroting en de begrotingen van de verschillende gemeenten en autonome gemeenschappen werd gefinancierd. De doorlopende steun werd niet uit de begroting van de centrale overheid, maar uit de begroting van de autonome gemeenschap gefinancierd.

(107) Aangezien de maatregel op centraal en regionaal of lokaal niveau door de Staat wordt bekostigd, is hij toerekenbaar aan de Staat en wordt hij met staatsmiddelen bekostigd.

5.2.1.2. Economisch voordeel verschaft aan entiteiten die een economische activiteit uitoefenen

(108) Abertis, een onderneming die is genoteerd aan de Spaanse beurs, is een internationale onderneming die actief is in het beheer van tolwegen en telecommunicatie-infrastructuur (terrestrische en per satelliet). De onderneming is actief in twaalf landen in Europa en Noord- en Zuid-Amerika, waarbij ongeveer twee derde van de inkomsten van de groep wordt gegenereerd buiten Spanje. Abertis Telecom bezit en exploiteert telecommunicatie-infrastructuur in Spanje. Tevens bezit Abertis het belangrijkste netwerk van centrales voor de distributie en transmissie van radio- en televisiesignalen in Spanje. TelecomCLM SA is een regionale telecommunicatie-exploitant die diensten levert in Castilla-La Mancha. De diensten van de onderneming omvatten het vervoer, de bijdrage en verspreiding van radio- en televisiesignalen; behuizingsapparatuur en straalsystemen; de deling van infrastructuur; en het integraal onderhoud van infrastructuur. De onderneming verleent diensten aan lokale, regionale en nationale exploitanten. […].

(109) De maatregel in kwestie houdt een overdracht van staatsmiddelen aan bepaalde ondernemingen in. Hoewel in het Verdrag niet is gedefinieerd wat onder een „onderneming” moet worden verstaan, wordt daarin verwezen naar een natuurlijke of rechtspersoon, ongeacht diens rechtsvorm of financiering, die een economische activiteit uitoefent. In de door het Hof van Justitie bevestigde praktijk beschouwt de Commissie de exploitatie van televisienetwerken als economische activiteit (48), net als andere activiteiten die het beheer van infrastructuur door regionale autoriteiten behelzen (49). In deze zaak zijn de overheidsbedrijven in het CMT-register geregistreerd als netwerkexploitant. Dit duidt erop dat zij bepaalde diensten leveren die volgens de vaste praktijk in dit soort zaken een economische activiteit vormen. Er bestaat een markt wanneer andere exploitanten bereid of in staat zouden zijn de dienst in kwestie te leveren, wat hier het geval is. Zo heeft Astra voorafgaand aan de uitvoering van de uitbreiding van de dekking in zone II verschillende besprekingen gevoerd met de autonome gemeenschappen om haar aanbod te presenteren. Daarnaast heeft Astra in maart 2008 aan een technologieneutrale aanbesteding in Cantabrië voor de levering van digitale televisie in zone II en zone III deelgenomen en die opdracht in de wacht gesleept. Het feit dat de overheidsbedrijven en de gemeenten geen vergoeding voor de geleverde diensten ontvangen, betekent niet dat de desbetreffende activiteiten niet als economische activiteit moeten worden beschouwd (50).

(110) De Commissie gaat niet akkoord met het argument van Spanje dat de exploitatie van het terrestrische netwerk door de autonome gemeenschappen, overheidsbedrijven en gemeenten onder de uitoefening van bevoegdheden van een publiekrechtelijk lichaam en derhalve buiten het toepassingsgebied van artikel 107 van het Verdrag zou vallen. Algemeen wordt erkend dat de activiteiten in verband met de uitoefening van overheidsprerogatieven door de Staat zelf of door instanties die in het kader van het openbaar gezag optreden, geen economische activiteiten vormen in de zin van de mededingingsvoorschriften (51). Dergelijke activiteiten die behoren tot de kerntaken van de Staat of die wegens hun aard, doel en de regels waaraan ze zijn onderworpen, met die taken verband houden, kunnen worden geacht onder die uitzondering te vallen. De rechtspraak van het Gerecht en het Hof geeft verschillende voorbeelden van activiteiten die onder deze categorie vallen en stelt aldus een onderscheid vast tussen zuivere overheidsactiviteiten en commerciële activiteiten die door een overheidsinstantie kunnen worden ontplooid. Tot die voorbeelden behoren activiteiten met betrekking tot het leger of de politie, de handhaving en de verbetering van de veiligheid van de luchtvaart, luchtverkeersleiding (52), milieu-inspectiediensten, die een taak van openbaar belang vormen behorend tot de kerntaken van de Staat op het gebied van de bescherming van het mariene milieu (53), alsook normalisatieactiviteiten en aanverwante onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (54).

(111) In dit licht is de Commissie van oordeel dat in deze zaak de exploitatie van het terrestrische omroepnetwerk niet onder de plichten of prerogatieven van de Staat valt, noch een typische activiteit is die uitsluitend door de Staat zou kunnen worden uitgeoefend. Ten eerste zijn de betrokken diensten niet bij uitstek taken van een overheid en zijn ze economisch van aard, wat blijkt uit het feit dat verschillende ondernemingen actief zijn op de markt in zone I. Ten tweede toonde een particuliere, van overheidsinstanties onafhankelijke onderneming, namelijk Astra, belangstelling om deze dienst in zone II te leveren (zoals blijkt uit haar inschrijving op de in 2008 gehouden aanbesteding in Cantabrië). De klacht van Astra heeft ook betrekking op de regio Castilla-La Mancha, waar zij interesse heeft in het leveren van digitale omroepdiensten als platformexploitant. Ten derde gaat het bij de uitrol van het netwerk in zone II uitsluitend om uitzendingen van nationale en regionale particuliere omroepen (55). Dientengevolge wordt geconcludeerd dat de exploitatie van het terrestrische netwerk door de autonome gemeenschappen, overheidsbedrijven en gemeenten niet onder de uitoefening van hun prerogatieven als overheid valt.

(112) De Commissie is het oneens met de JCCM dat de maatregel voldoet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Bij de toetsing aan dit beginsel wordt gekeken of een marktinvesteerder onder dezelfde voorwaarden en omstandigheden in het project zou hebben geïnvesteerd als de publieke investeerder op het ogenblik waarop het besluit is genomen een publieke investering te doen. In deze zaak bestaat de publieke investering uit de financiering door de JCCM van de digitalisering van de terrestrische omroepnetwerken van TelecomCLM en Abertis. Wanneer de apparatuur eigendom blijft van de overheidsinstanties (gemeenten), wordt die door die ondernemingen geëxploiteerd. In de overeenkomst met de exploitanten is niet voorzien in terugbetaling van de middelen of vergoeding van de apparatuur die eigendom is van de overheidsinstanties. Dit is rechtstreeks in strijd met het concept van een particuliere investeerder die niet alleen een dergelijke terugbetaling/vergoeding zou verlangen, maar tevens een rendement op de investering zelf. De openbare financiering van het DTT-netwerk was op zichzelf niet bedoeld als winstgevende investering. Als gevolg daarvan voldoet de investering van de JCCM in de digitalisering van het terrestrische netwerk in zone II niet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

(113) Er is derhalve sprake van een economisch voordeel wanneer de exploitant overheidsfinanciering ontvangt voor de digitalisering van zijn eigen apparatuur of de bouw van nieuwe zendcentrales. Ten tweede wordt er, wanneer een overheidsinstantie rechtstreeks (d.w.z. zonder openbare aanbesteding) een exploitant selecteert voor het verstrekken van DTT-apparatuur en exploitatie- en onderhoudsdiensten, niet gehandeld op basis van marktomstandigheden. Tevens wordt hiermee een economisch voordeel verstrekt aan de exploitant.

Directe begunstigden van de steun

(114) Zoals toegelicht in de overwegingen 36 en 37 heeft de JCCM geen regionale aanbestedingen uitgeschreven voor de modernisering van analoge netwerken, noch voor de uitbreiding van de dekking van digitale televisie. In plaats daarvan werden die middelen rechtstreeks toegewezen aan de gemeenten of aan bestaande terrestrische exploitanten. De gemeenten hebben vervolgens exploitanten gekozen om die taak uit te voeren, zonder een openbare aanbesteding uit te schrijven. Als gevolg daarvan zijn andere platformexploitanten, zowel terrestrisch als anders, niet op de juiste wijze geïnformeerd over de maatregel en konden zij geen technisch voorstel indienen voor de modernisering van de infrastructuur om de dekking van digitale televisie in zone II in de regio uit te breiden (56).

(115) Abertis en TelecomCLM ontvingen de middelen voor de modernisering en uitbreiding van hun eigen netwerk of werden door de gemeenten ingeschakeld om dergelijke werkzaamheden aan de infrastructuur van de gemeenten uit te voeren (57). In beide gevallen werden de twee exploitanten geselecteerd zonder openbare aanbesteding. In de meeste gevallen zijn de gemeenten eigenaar van de DTT-apparatuur die aan de masten van de exploitanten is verbonden. De exploitanten betalen de gemeenten geen vergoeding voor het gebruik van die apparatuur.

(116) TelecomCLM sloot 133 rechtstreekse samenwerkingsovereenkomsten met de JCCM in verband met de digitalisering van haar eigen zendcentrales. Dit werd noodzakelijk geacht voor de uitvoering van de DTT-uitbreiding in plattelandsgebieden waar de bevolkingsdichtheid laag is en geen enkele exploitant interesse toonde om te investeren. Uit een overzicht van de kosten die TelecomCLM heeft gemaakt na ontvangst van de door de JCCM overgedragen middelen blijkt dat TelecomCLM die middelen uitsluitend heeft gebruikt voor de aanschaf en installatie van DTT-apparatuur en voor het daaropvolgende onderhoud van de apparatuur gedurende een periode die met de eerste twee jaar overeenstemt.

(117) Zo hebben TelecomCLM en Abertis dus een deel van hun bestaande zendcentrales gemoderniseerd en zijn zij nu in staat om het DTT-netwerk in zone II te exploiteren dankzij overheidssubsidies. Zij kunnen de nieuwe infrastructuur ook gebruiken om andere diensten aan te bieden, zoals WiMAX (een norm voor draadloze breedbandnetwerken die in vaste en mobiele breedbandverbindingen voorzien). TelecomCLM heeft haar […] centrales en verschillende gedigitaliseerde centrales van de gemeenten gebruikt voor de installatie van de WiMAX-apparatuur van de JCCM […] […] (58). Dankzij die schaalvoordelen kunnen de exploitanten van DTT-netwerken inkomsten genereren met behulp van de door de overheid gefinancierde infrastructuur. […].

(118) Het kwantificeerbare voordeel dat aan de directe begunstigden, TelecomCLM en Abertis, is verschaft, is gelijk aan het totale bedrag aan middelen dat zij voor de uitbreiding van de dekking hebben ontvangen (met inbegrip van de middelen die zijn ontvangen voor de modernisering of de bouw van nieuwe zendcentrales).

(119) Wanneer de gemeenten zelf als netwerkexploitanten optraden, hebben ze overheidsmiddelen ontvangen voor de digitalisering van de zendcentrales die zich in hun gebied bevonden en voor de bouw van nieuwe centrales. De autoriteiten betogen dat het hierbij slechts om de overdracht van middelen tussen verschillende bestuurslagen ging en dat de gemeenten door de uitbreiding van hun netwerken slechts aan hun administratieve verplichtingen ten opzichte van burgers hebben voldaan. Wanneer gemeenten echter optreden als netwerkexploitant, voeren zij een economische activiteit uit. Veel van hen zijn geregistreerd in het exploitantenregister van de CMT. Niettemin zijn TelecomCLM en Abertis ook in dat geval de directe begunstigden van de steun, omdat de gemeenten digitale apparatuur bij hen hebben aangeschaft en de installatie, de exploitatie en het onderhoud van de apparatuur zonder openbare aanbesteding aan hen hebben uitbesteed.

(120) De financiering omvat tevens de exploitatie en het onderhoud van het netwerk. Die taken worden uitgevoerd door TelecomCLM en Abertis. Dit wordt als doorlopende steun beschouwd, waarbij de exploitanten die met de exploitatie en het onderhoud van het netwerk zijn belast, de begunstigden zijn. Meer in het algemeen profiteren Abertis en TelecomCLM ten slotte ook van het feit dat de exploitanten van andere platforms geen toegang kregen tot de markt voor de uitzending van gratis te ontvangen televisiesignalen in Spanje (59).

Indirecte begunstigden van de steun

(121) Hardwareleveranciers. TelecomCLM en Abertis bieden telecommunicatieapparatuur en hardware in huis aan. Aangezien de gemeenten apparatuur zonder openbare aanbesteding bij de twee terrestrische exploitanten in Castilla-La Mancha hebben gekocht, hebben TelecomCLM en Abertis direct geprofiteerd van de steun (zie overweging 119 hierboven). Wanneer de twee exploitanten die apparatuur bij hardwareleveranciers hebben gekocht, gebeurde dit op een vrije markt. Daarom worden de hardwareleveranciers, op TelecomCLM en Abertis (directe begunstigden) na, niet beschouwd als begunstigden, aangezien zij geen selectief voordeel hebben ontvangen. Net als in de zaak van de digitale decoders in Italië (60) is het niet mogelijk geweest om een onderscheid te maken tussen verschillende categorieën producenten van verschillende soorten digitale infrastructuur, omdat producenten in staat moeten zijn om alle soorten apparatuur te produceren. De ondernemingen die dergelijke hardware aan de netwerkexploitanten leveren, verschillen niet van de groep ondernemingen die aan de aanbestedingen zou hebben deelgenomen indien de steunregeling technologieneutraal was geweest met betrekking tot de platformexploitanten (61). De ondernemingen in Spanje die de voor de uitbreiding van het DTT-netwerk nodige hardware samenstellen, installeren en leveren, bieden gewoonlijk ook andere diensten aan. Dergelijke fabrikanten van apparatuur bieden net als telecommunicatie-exploitanten vaak ook terrestrische oplossingen, satellietoplossingen of een combinatie daarvan aan (62).

(122) De maatregel in kwestie is er noch door het voorwerp noch door de algemene opzet ervan op gericht fabrikanten een voordeel te verschaffen. Elk overheidsbeleid ten behoeve van digitalisering (ook het meest technologieneutrale) zou immers ten goede komen aan producenten van digitale apparatuur. Het feit dat fabrikanten van apparatuur door de maatregel hebben geprofiteerd van een toename van de verkoop, kan derhalve worden beschouwd als een automatisch neveneffect. In beginsel werkt staatssteun altijd door op de ondernemingen die goederen leveren aan de ontvangers van de steun. Dit betekent echter niet noodzakelijk dat die leveranciers daardoor een selectief voordeel verkrijgen. De steun was niet gericht op de hardwareleveranciers, zodat zij niet van een doelgericht indirect effect hebben geprofiteerd.

(123) Omroepen. Spanje heeft in voldoende mate aangetoond dat de terrestrische omroepen geen voordeel hebben verkregen als gevolg van de uitbreiding van de dekking van digitale televisie. Anders dan voor zone I weigerden de omroepen om voor de digitalisering in zone II te betalen, aangezien dit voor hen geen extra inkomsten zou opleveren. Gelet op de beperkte omvang van de bevolking die in zone II woont, zouden de omroepen na de uitbreiding van het netwerk tot zone II hun advertentieprijzen niet significant kunnen verhogen. Derhalve zijn de terrestrische omroepen geen indirecte begunstigden van de onderzochte maatregel.

5.2.1.3. Selectiviteit

(124) Het door de maatregel aan de netwerkexploitanten en de omroepen verschafte voordeel is selectief, daar het alleen ten goede komt aan ondernemingen die actief zijn op de terrestrische platformmarkt. Bovendien werden de netwerkexploitanten die met de taak van uitbreiding werden belast, niet geselecteerd via een openbare aanbestedingsprocedure, maar via een specifieke procedure die werd vastgesteld in Decreet 347/2008, waarbij de autoriteiten de netwerkexploitanten selecteerden. Daarom betrof, ongeacht of het wetgevingskader op centraal niveau andere technologieën dan de terrestrische van de toepassing van de steun uitsloot, de toepassing in de regio Castilla-La Mancha uitsluitend bepaalde netwerkexploitanten.

5.2.1.4. Concurrentievervalsing

Netwerkexploitanten

(125) Door de financiering rechtstreeks toe te kennen aan de terrestrische netwerkexploitanten TelecomCLM en Abertis, hebben de Spaanse autoriteiten alle andere terrestrische netwerkexploitanten die dergelijke diensten konden verlenen gediscrimineerd. Met een openbare aanbesteding had kunnen worden vastgesteld of andere bestaande exploitanten, zoals Radiodifusión, voldeden aan de eisen om omroepdiensten te leveren voor regionale en nationale omroepen in zone II van Castilla-La Mancha. Aangezien zij niet werden geïnformeerd over de maatregel en niet werden uitgenodigd om een voorstel in te dienen, konden deze exploitanten hun zaak niet bepleiten bij de JCCM. Als gevolg daarvan leidde de rechtstreekse selectie van de begunstigden tot de uitsluiting van alle andere mogelijke terrestrische concurrenten.

(126) Sommige gemeenten namen bij de modernisering van hun eigen netwerk rechtstreeks contact op met TelecomCLM of Abertis. In die gevallen werden andere telecomexploitanten uitgesloten van het indienen van een voorstel. Zoals toegelicht in de overwegingen 39 en 40 publiceerden andere gemeenten een korte kennisgeving op hun informatieborden. In die kennisgevingen werd meegedeeld dat een telecomexploitant zou worden geselecteerd voor de digitalisering van de zendcentrale van de gemeente, overeenkomstig Decreet 347/2008. De exploitant moest een technisch verslag indienen. Geïnteresseerde exploitanten konden de technische specificaties opvragen bij het secretariaat van de gemeente. De publicatie op een informatiebord voldoet echter niet aan technologieneutraliteit, aangezien de kennisgevingen uitsluitend betrekking hadden op de modernisering van bestaande terrestrische zendcentrales. Bovendien kunnen de kennisgevingen, hoewel ze het mogelijk maakten voor elke bij de nationale regulator CMT geregistreerde telecomexploitant om een voorstel in te dienen, niet gelijkwaardig worden geacht met een openbare aanbesteding. De publicatie op een informatiebord heeft niet dezelfde zichtbaarheid als een openbare aanbesteding die in een staatsblad wordt gepubliceerd. Bovendien werden TelecomCLM en Abertis, in tegenstelling tot andere ondernemingen, in de meeste gevallen vooraf geïnformeerd over het proces en konden zij dus hun voorstel indienen (63). Kortom, in alle gemeenten waar dergelijke kennisgevingen werden gepubliceerd, werd TelecomCLM of Abertis geselecteerd.

(127) Spanje en Abertis voeren aan dat DTT en satelliettechnologie twee verschillende markten vormen. DTT is het belangrijkste platform voor gratis te ontvangen terrestrische televisie, aangezien het aantal spelers op de desbetreffende markt wordt bepaald door het aantal licenties dat door de Spaanse overheid wordt afgegeven. De gratis te ontvangen terrestrische televisiezenders worden door reclame gefinancierd. Er is een groot aantal satelliettelevisiezenders beschikbaar via het enige betaaltelevisieplatform in Spanje, waarvan Astra de netwerkexploitant is. Die zenders worden gefinancierd via abonnementen, die doorgaans voor een zenderpakket worden afgesloten. De Spaanse autoriteiten benadrukken ook dat in Spanje de kosten van uitzending via satelliet voor de omroepen veel hoger zijn dan die van terrestrische uitzending, zodat de gratis te ontvangen omroepen, waaronder de regionale en lokale omroepen, geen belangstelling hebben voor een omschakeling naar dit platform.

(128) Om verschillende in het besluit uiteengezette redenen wordt geconcludeerd dat het terrestrische en het satellietplatform deel uitmaken van één en dezelfde markt.

(129) In de eerste plaats nam Astra in 2008 deel aan een aanbesteding voor de uitbreiding van de dekking van digitale televisie in Cantabrië en werd de opdracht aan die onderneming gegund. In 2008 had Astra een aantal bijeenkomsten met de autonome gemeenschappen om haar aanbod te presenteren voor de uitzending van digitale televisiezenders die tot dan toe via het terrestrische platform werden uitgezonden. Weliswaar werd het contract met Cantabrië later door de autoriteiten opgezegd, maar het feit dat de satellietexploitant belangstelling toonde voor de levering van diensten in concurrentie met het terrestrische platform, wijst erop dat de mogelijkheid bestaat dat satellietexploitanten dergelijke diensten aanbieden.

(130) In de tweede plaats worden verschillende publieke en particuliere zenders die via het terrestrische platform worden verspreid, ook via satellietplatforms — waaronder Astra zelf — uitgezonden (64). In de derde plaats zijn sommige regionale zenders via het satellietplatform te ontvangen of waren ze dat in het recente verleden, wat in tegenspraak is met de bewering dat de regionale omroepen geen belangstelling hebben voor uitzendingen via satelliet.

(131) In de vierde plaats verklaarden sommige omroepen de voorkeur te geven aan terrestrische uitzending, omdat zij alleen uitzendrechten voor het terrestrische platform hadden verworven. Hieruit volgt echter niet dat er sprake is van verschillende markten voor terrestrische en satellietuitzending. De omroepen hebben uitzendrechten voor het terrestrische platform verworven en zouden dit zo nodig ook kunnen doen voor het satellietplatform. Indien op basis van een openbare aanbesteding voor een satellietplatform wordt gekozen, zou de omroepen bovendien een doorgifteverplichting kunnen worden opgelegd. De doorgifteverplichting werd de omroepen opgelegd voor zone III bij de selectie van het satellietplatform.

(132) Tot slot kan volgens gegevens van mei 2010 (65) 98,85 % van de bevolking in Spanje DTT ontvangen, terwijl slechts 93,5 % van de huishoudens via het terrestrische platform televisie kijkt. 5 % van de huishoudens heeft dus toegang tot DTT, maar maakt hiervan geen gebruik, omdat de meeste van die huishoudens een abonnement op betaaltelevisie per satelliet hebben.

(133) Derhalve kan worden geconcludeerd dat, aangezien het satellietplatform en het terrestrische platform concurrerende platforms zijn, de maatregel ten behoeve van de uitrol, de exploitatie en het onderhoud van DTT in zone II een vervalsing van de mededinging tussen die twee platforms inhoudt.

(134) Tot slot zij erop gewezen dat andere platforms, met name IPTV, eveneens door de maatregel worden benadeeld. Hoewel breedband nog niet overal in zone II beschikbaar is, zal de breedbanddekking in de toekomst zeer waarschijnlijk aanzienlijk worden uitgebreid. Het is mogelijk dat een mix van technologieën nog efficiënter zou zijn voor de dekking van zone II. In deze zaak hadden de andere platforms aan de doelstelling kunnen bijdragen en hadden zij van de steunmaatregel kunnen profiteren.

5.2.1.5. Beïnvloeding van het handelsverkeer

(135) De maatregel is van invloed op het handelsverkeer binnen de Unie. In de rechtspraak van het Gerecht en het Hof is verklaard dat „wanneer financiële steun van een staat of met staatsmiddelen bekostigd de positie van ondernemingen ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht ongunstig te worden beïnvloed door de steun” (66).

(136) Netwerkexploitanten zijn werkzaam in een sector waarin sprake is van handel tussen de lidstaten. Abertis maakt, net als een van de klagers, Astra, deel uit van een internationale groep ondernemingen. Astra, die in een andere lidstaat (Luxemburg) is gevestigd, zou een offerte voor de levering van een digitaal netwerk in de regio Castilla-La Mancha hebben ingediend als er een technologieneutrale aanbesteding was uitgeschreven. De maatregel vormt derhalve een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten.

5.2.2. Conclusies ten aanzien van de vraag of sprake is van steun

(137) Gezien de hierboven aangevoerde argumenten is de Commissie van oordeel dat de maatregel aan de criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag voldoet. In dit licht moet de maatregel geacht worden staatssteun te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

5.3. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET DE INTERNE MARKT

(138) De Commissie ondersteunt actief de omschakeling van analoge naar digitale omroep. De voordelen van de omschakeling naar digitale omroepdiensten werden onderstreept in het actieplan eEurope 2005 en in twee mededelingen over de omschakeling naar digitaal (67). De Commissie erkent tevens dat de omschakeling naar digitaal vertraging zou kunnen oplopen indien ze geheel wordt overgelaten aan de marktwerking.

(139) De lidstaten kunnen steun verlenen om een specifiek marktfalen te verhelpen of de sociale of regionale cohesie te waarborgen (68). In die gevallen moet echter telkens worden aangetoond dat de steun in kwestie het juiste middel is om het probleem aan te pakken, dat die steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft, en dat de concurrentie niet onevenredig wordt verstoord. Zo wordt er ook in de mededeling over de omschakeling (69) in voorzien dat, op het specifieke gebied van digitalisering, overheidsinterventie onder twee omstandigheden gerechtvaardigd is: ten eerste wanneer er algemene belangen in het spel zijn en ten tweede wanneer de markt tekortschiet, d.w.z. dat door de marktwerking alleen niet wordt bewerkstelligd wat in het collectieve belang is. Daarnaast wordt gespecificeerd dat een overheidsinterventie in elk geval op een gedegen marktanalyse moet stoelen.

(140) In de mededeling over de omschakeling wordt ook gesteld dat de omschakeling naar digitale omroepdiensten een grote uitdaging voor het bedrijfsleven vormt. In beginsel zou elk netwerk moeten concurreren op basis van de eigen sterke punten. Om dit beginsel te kunnen naleven, moet elke overheidsinterventie technologisch gezien zo neutraal mogelijk zijn. Uitzonderingen op dit beginsel zijn alleen mogelijk indien de interventie gericht is op een specifieke tekortkoming of onevenwichtigheid van de markt en tegelijkertijd geschikt en noodzakelijk is om deze problemen te verhelpen en evenredig is.

(141) Indien de omschakeling wordt overgelaten aan de marktwerking, bestaat het gevaar dat sommige delen van de bevolking op grond van hun sociaal achtergestelde positie in de samenleving niet van de voordelen van digitale televisie kunnen profiteren. Met het oog op de sociale cohesie willen de lidstaten mogelijkerwijs garanderen dat na de uitschakeling van de analoge televisie alle burgers toegang tot digitale televisie hebben. Aangezien de digitale omschakeling voor de consumenten bepaalde kosten en een gewoonteverandering meebrengt, willen de lidstaten mogelijkerwijs hulp bieden aan groepen met bijzondere problemen, zoals ouderen, gezinnen met een laag inkomen of inwoners van afgelegen gebieden.

(142) In verschillende beschikkingen en besluiten inzake staatssteun heeft de Commissie, op basis van haar mededelingen over de omschakeling naar digitaal, de staatssteunregels voor deze sector toegepast (70). De lidstaten hebben verschillende mogelijkheden om middelen beschikbaar te stellen voor de omschakeling, teneinde te verzekeren dat in alle geografische gebieden een behoorlijke televisieontvangst mogelijk is. Onder meer kunnen zij subsidies verlenen voor de opbouw van een transmissienet in gebieden waar de televisieontvangst anders onvoldoende zou zijn (71). Dergelijke middelen mogen evenwel alleen worden toegekend als dit niet tot een onnodige verstoring van de concurrentie tussen technologieën of ondernemingen leidt en tot het noodzakelijke minimum beperkt is.

5.3.1. Rechtsgrondslagen voor de verenigbaarheid van de geplande steunmaatregel

(143) De Spaanse autoriteiten doen een beroep op artikel 107, lid 3, onder c), en artikel 106, lid 2, van het Verdrag om de maatregel te rechtvaardigen mocht die worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Hieronder beoordeelt de Commissie tegen de achtergrond van de hierboven uiteengezette algemene overwegingen of de maatregel met deze bepalingen verenigbaar is.

5.3.2. Artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag

(144) Bij haar beoordeling of de steun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de interne markt, maakt de Commissie een afweging tussen de positieve en de negatieve effecten van de steun. Bij deze afweging beantwoordt de Commissie de volgende vragen: 1) Is de doelstelling van de steunmaatregel duidelijk omschreven en van gemeenschappelijk belang? 2) Is de steunmaatregel geschikt om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken, d.w.z. wordt met de steun een marktfalen of een andere doelstelling aangepakt? In het bijzonder: a) Is de steunmaatregel een geschikt instrument, met andere woorden zijn er geen andere, meer geschikte instrumenten? b) Heeft de steunmaatregel een stimulerend effect, met andere woorden verandert de steun het gedrag van ondernemingen? c) Is de steunmaatregel evenredig, met andere woorden kan dezelfde gedragswijziging niet met minder steun worden verkregen? 3) Zijn de vervalsing van de concurrentie en de gevolgen voor het handelsverkeer zo beperkt dat de balans al met al positief is?

5.3.2.1. Doelstelling van gemeenschappelijk belang

(145) De nationale steunregeling, zoals ten uitvoer gelegd door de JCCM voor Castilla-La Mancha, moet het proces van de omschakeling naar digitaal in Spanje bespoedigen en de continuïteit van de televisieontvangst voor inwoners van bepaalde afgelegen en plattelandsgebieden waarborgen. De maatregel heeft ten doel de bevolking in die gebieden de mogelijkheid te bieden om televisie te kijken en hun grondwettelijke recht op toegang tot informatie uit te oefenen. Zoals reeds beschreven in overweging 138, heeft de Commissie het belang en de voordelen van de omschakeling naar digitaal erkend in het actieplan eEurope 2005 (72) en in haar twee mededelingen over de omschakeling van analoge naar digitale omroep (73). In haar mededeling getiteld „i2010 — Een Europese informatiemaatschappij voor groei en werkgelegenheid” (74) heeft de Commissie erop g