BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 21 december 1993 betreffende steun die Ierland voornemens is te verlenen aan het Aer Lingus-concern, een onderneming die vooral luchtvervoerdiensten verstrekt (Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (94/118/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien die opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I Bij een brief van 12 augustus 1993, die op 2 september 1993 bij het Secretariaat-generaal van de Commissie werd geregistreerd, stelden de Ierse autoriteiten de Commissie, overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag, na haar schriftelijk verzoek in kennis van hun voornemen over een periode van drie jaar 175 miljoen Iers pond aandelenkapitaal in het AER Lingus-concern, hierna "Aer Lingus" genoemd, in te brengen.

De voorgestelde inbreng van aandelenkapitaal maakt deel uit van het herstructureringsplan "Een strategie voor de toekomst", hierna "het plan" genoemd, dat de Ierse autoriteiten bij de kennisgeving insloten. Het plan werd op 6 juli 1993 door de Ierse autoriteiten goedgekeurd en de Ierse minister van Financiën werd gemachtigd als aandeelhouder 175 miljoen Iers pond aandelenkapitaal in Aer Lingus te injecteren. Deze kapitaalinbreng is gepland als volgt: 75 miljoen Iers pond in 1993, 50 miljoen Iers pond in 1994 en 50 miljoen Iers pond in 1995.

De timing en het bedrag van de kapitaalinbreng zijn aan de volgende voorwaarden onderworpen:

a) het sluiten van een overeenkomst met de bevoegde Ierse vakbonden over een noodzakelijke jaarlijkse vermindering van de kosten van Aer Lingus met 50 miljoen Iers pond;

b) het afdoend aantonen dat de voorgestelde maatregelen volledig ten uitvoer worden gelegd;

c) het formeel goedkeuren door de Commissie van het strategisch plan en van de voorgestelde kapitaalinbreng.

Met de kapitaalinbreng wordt beoogd de schuldenlast van Aer Lingus te verminderen en zijn rentedekking en de verhouding tussen schuld en aandelenvermogen binnen een aanvaardbare periode weer op een redelijk niveau te brengen.

In de kennisgeving erkenden de Ierse autoriteiten uitdrukkelijk dat de voorgestelde kapitaalinbreng in Aer Lingus steun in de zin van artikel 92 van het Verdrag is. Zij stelden evenwel dat de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zowel op grond van artikel 92, lid 3, onder a), - regionale steun - als op grond van artikel 92, lid 3, onder c), - steun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid te vergemakkelijken - kan worden aangemerkt.

Op 13 oktober 1993 besloot de Commissie de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag aan te vangen ten aanzien van de geplande kapitaalinbreng ten bedrage van 175 miljoen Iers pond ten behoeve van Aer Lingus. Gelet op de ernstige negatieve financiële positie van Aer Lingus ten tijde van de kennisgeving kwam de Commissie tot het besluit dat, getoetst aan de handelwijze van een investeerder in een markteconomie, de kapitaalverstrekking steunelementen in de zin van artikel 92, lid 1, omvatte. Voorts werd het steunkarakter van de kapitaalinbreng niet door de Ierse Regering betwist. De Commissie heeft de procedure aangevangen met name omdat zij twijfels had bij een aantal aspecten van het herstructureringsplan en bij de gevolgen van dat plan voor de concurrentie. Met name diende de Commissie ervan overtuigd te worden dat:

- de kostenverminderingen, die een aantal maatregelen zoals onderhandelingen over afvloeiingen omvatten, plaatsvinden zoals in het plan uiteengezet;

- de betaling van de tweede en de derde tranche van de steun afhankelijk wordt gesteld van het door de maatschappij verwezenlijken van specifieke doelen, met name op het gebied van produktiviteitsverbeteringen;

- het bij de steun gaat om de laatste steun in de betrokken periode;

- de doelstelling van het nieuwe beleid van Aer Lingus op de luchthaven Shannon geen afbreuk doen aan de levensvatbaarheid van het plan;

- de steun niet wordt gebruikt om de moeilijkheden van Aer Lingus af te wentelen op zijn concurrenten en met name geen onaanvaardbare nadelige gevolgen voor de concurrentie heeft op bepaalde routes waarop het verkeer zeer dicht en de concurrentie groot is, zoals de Londen-Dublin-routes;

- de steun niet tot gevolg heeft de positie van Aer Lingus dusdanig te versterken dat het gemeenschappelijk belang op het gebied van afhandelingsactiviteiten op de grond op Ierse luchthavens hierdoor wordt geschaad;

- de bedrijfsherstructurering van de maatschappij, waarbij opsplitsing in vier afdelingen plaatsvindt, onderworpen is aan de zegel- en kapitaalrechten die voor soortgelijke bedrijfsoperaties in Ierland gelden.

Bij brief van 20 oktober 1993 stelde de Commissie de Ierse Regering op de hoogte van haar besluit en maande zij haar aan haar opmerkingen te maken. Deze brief werd bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (1) en overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag werden ook de overige Lid-Staten en belanghebbenden verzocht hun opmerkingen te maken.

II De Ierse autoriteiten maakten hun opmerkingen in het kader van de procedure in brieven van 24 november en van 9 en 13 december 1993, in een fax van 8 december 1993 en in verscheidene bijeenkomsten met de betrokken ambtenaren van Directoraat-generaal VII van de Commissie die in Dublin en Brussel werden gehouden. De juridische en economische analyse die de Commissie ertoe bracht de kapitaalinbreng als steun in de zin van artikel 92, lid 1, aan te merken en de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, aan te vangen, wordt niet betwist door de Ierse autoriteiten. De Ierse autoriteiten behandelden alle punten die door de Commissie bij het aanvangen van de procedure werden aangevoerd en die om nadere toelichting vroegen:

1. ten aanzien van de kostenvermindering verklaarde de Ierse Regering aan de Commissie dat zij de kapitaalinbreng slechts zal doen plaatsvinden wanneer zij ervan overtuigd is dat de jaarlijkse kostenvermindering van 50 miljoen Iers pond bij Aer Lingus volledig wordt verwezenlijkt en dat zij een onafhankelijke verificatie van de volledige verwezenlijking van de jaarlijkse kostenvermindering met 50 miljoen Iers pond bij Aer Lingus zal verlangen. Voorts deelde de Ierse Regering de Commissie mee dat over het programma inzake kostenvermindering werd onderhandeld tussen de maatschappij en de betrokken vakbonden, die het hierover eens werden en dat niets Aer Lingus thans verhindert het noodzakelijke kostenverminderingsprogramma ten bedrage van 50 miljoen Iers pond ten uitvoer te leggen;

2. ten aanzien van de koppeling tussen de betaling van de tweede en de derde tranche van de steun en de verwezenlijking van enkele andere specifieke doelen zegde de Ierse Regering toe dat zij verslag aan de Commissie zal uitbrengen over de voortgang geboekt met het herstructureringsprogramma, over de financiële en economische ontwikkeling van het Aer Lingus-concern en zijn bedrijven en de verwezenlijking van de toezeggingen gedaan in eerdere correspondentie met de Commissie ten aanzien van produktiviteitsverbeteringen. Voorts zegde de Ierse Regering toe dat het verslag ten minste vier weken vóór de betalingen van de tweede en derde tranches in 1994 en 1995 zal worden uitgebracht om de Commissie in staat te stellen zo nodig haar opmerkingen te maken;

3. ten aanzien van het definitieve karakter van de steun zegde de Ierse Regering de Commissie toe dat de huidige steun aan Aer Lingus de laatste voor de herstructureringsperiode is en verklaarde zij niet voornemens te zijn in de toekomst verdere steun aan Aer Lingus te verlenen;

4. volgens de Ierse Regering spreken uit het nieuwe voor de luchthaven Shannon geplande beleid de commerciële en financiële overwegingen van de luchtvaartmaatschappij. Het beleid werd vrij door Aer Lingus gekozen uit verscheidene opties variërende van handhaving van de status quo (hetgeen uiteindelijk tot sluiting zou leiden) tot volledige integratie met een luchtvaartmaatschappij uit de Verenigde Staten van Amerika. De daaraan beantwoordende verwachte financiële resultaten werden gebaseerd op zeer voorzichtige veronderstellingen. In het licht van de laatste informatie over de verkeersontwikkeling op de routes tussen Ierland en de Verenigde Staten vertrouwt de Ierse Regering erop dat het nieuwe beleid tot goede financiële resultaten zal leiden. Ten aanzien van Boston verzekerde de Ierse Regering de Commissie dat zij Aer Lingus geen enkele verplichting heeft opgelegd om in het niet-toeristenseizoen diensten op de route Shannon-Boston te onderhouden. Voorts verklaarde de Ierse Regering dat Boston een natuurlijke markt voor Aer Lingus is en dat opheffing van de dienst op Boston in het winterseizoen een negatieve invloed zou hebben op de bedrijfsresultaten in het zomerseizoen, met name in de context van zakenverkeer en vracht;

5. ten aanzien van de invloed van de steun op de communautaire handel stelt de Ierse Regering dat zij niet tussenbeide komt en zal komen op het gebied van de commerciële bedrijfsvoering van de luchtvaartmaatschappij. De Ierse Regering verklaart dat de kapitaalinbreng niet zal worden gebruikt om verlieslijdende routes te subsidiëren. Als vervolg op de herstructurering zal zij van de luchtvaartmaatschappij eisen dat deze op iedere belangrijke groep routes op een uit commercieel oogpunt levensvatbare wijze opereert. Voorts zal het plan niet al te expansionistisch zijn en zal het Aer Lingus niet in staat stellen zijn communautaire marktaandeel ten koste van zijn concurrenten te verhogen. Aer Lingus zal zijn bestaande actieve vloot (2) tijdens de herstructureringsperiode niet uitbreiden; zij zal dit slechts doen op de transatlantische routes waarop het kan dat in het zomerpiekseizoen extra vliegtuigen kunnen moeten worden ingezet om de capaciteitsniveaus te behouden voor het geval de 747-100 waarmee thans wordt gevlogen, door een kleiner vliegtuig worden vervangen. Aer Lingus is niet voornemens het algemene patroon van zijn diensten in de herstructureringsperiode te wijzigen. Voorts streeft de luchtvaartmaatschappij niet naar een bepaald marktaandeel en is zij slechts uit op het maken van winst.

De Ierse Regering bevestigde dat het ontvangen geld volledig zal worden gebruikt om het hoofd te bieden aan de herstructureringskosten en om de schulden van Aer Lingus te verminderen ten einde de financiële positie van de maatschappij weer gezond te maken. Voorts verklaarde de Ierse Regering dat Aer Lingus tijdens de duur van het programma geen aandelen in enige andere communautaire luchtvaartmaatschappij zal verwerven.

De Ierse autoriteiten verklaren dat de nieuwe afdelingen, daaronder begrepen Aer Lingus Express, indien en wanneer opgericht, in het kader van de voorgestelde herstructurering van het concern afzonderlijke rechtspersonen zullen worden en als zodanig zullen functioneren. Met het oog op de doorzichtigheid zullen de rekeningen van deze bedrijven afzonderlijk worden gecontroleerd.

Ten aanzien van Aer Lingus Express deelde de Ierse Regering de Commissie mee dat over de oprichting van deze niet veel kostende afdeling momenteel nog geen besluit is genomen. De regering verzekerde dat Aer Lingus Express slechts in het leven zal worden geroepen wanneer de luchtvaartmaatschappij met volledige details (zowel aangaande de kosten als aangaande de inkomsten) kan aantonen dat een dergelijk goedkoop bedrijf met winst kan worden geëxploiteerd op een markt die reeds veel concurrentie kent en waar met lage kosten wordt gewerkt. Voorts zal Aer Lingus Express, indien de onderneming vóór het einde van de herstructureringsperiode wordt opgericht, in het kader van de bestaande actieve vloot van Aer Lingus opereren.

De Ierse Regering verklaart ten aanzien van de verkeerssituatie op de route Dublin-Londen dat uit gegevens over de bezettingsgraden blijkt dat er op deze route geen sprake is van overcapaciteit en dat zou kunnen worden gesteld dat uit het feit dat twee verdere luchtvaartmaatschappijen voornemens zijn diensten op de route te gaan onderhouden en dat het aantal passagiers bij scheepvaartmaatschappijen in 1993 met 8 % is gestegen ten opzichte van 1992, blijkt dat er een tekort aan luchtvaartcapaciteit is.

Niettemin verzekerde de Ierse Regering dat de capaciteit in 1994 en 1995 niet zal worden overschreden. In dit verband verklaarde de Ierse Regering dat het aantal voor verkoop aan het publiek op geregelde diensten van Aer Lingus aangeboden zitplaatsen voor het kalenderjaar 1994 niet meer dan 3,42 miljoen zal bedragen voor de routes Ierland-Verenigd Koninkrijk en 1,43 miljoen voor de route Dublin-Heathrow. Deze cijfers staan voor de capaciteit van Aer Lingus in de twaalf maanden voorafgaand aan de kennisgeving van de steun. De Ierse Regering deelde de Commissie mee dat in overleg tussen de Commissie en Ierland tegen medio 1994 externe beoordelaars zullen worden aangewezen om de huidige en toekomstige bedrijfsresultaten voor 1994 te onderzoeken. Mocht de groei van de Verenigd Koninkrijk/Ierland-markt zulks rechtvaardigen dan zullen voornoemde capaciteitscijfers aan die groei worden aangepast. Terzelfder tijd zal een onafhankelijke evaluatie worden verricht van de huidige en toekomstige marktgroei voor 1995 ten einde Aer Lingus aanvullende capaciteit in overeenstemming met een eventuele groei op de gehele markt toe te staan;

6. ten aanzien van uitsluitende rechten voor afhandeling op de grond op Ierse luchthavens verklaarde de Ierse Regering dat het onjuist is te zeggen dat Aer Lingus op de Ierse luchthavens uitsluitende rechten heeft. Elke luchtvaartmaatschappij mag op Ierse luchthavens zelf haar verkeer afhandelen en het percentage verkeer van derden dat door Aer Lingus wordt afgehandeld, is zeer gering;

7. ten aanzien van rechten verzekerde de Ierse Regering de Commissie dat naar Iers recht geen zegel- of kapitaalrechten over de voorgestelde herstructurering en kapitaalinbreng zijn verschuldigd.

III De Regering van het Verenigd Koninkrijk, een aantal concurrenten van Aer Lingus op de routes Verenigd Koninkrijk-Ierland, met name Ryanair en British Midland, en andere belanghebbenden maakten opmerkingen. In het algemeen traden al deze partijen het besluit van de Commissie bij om de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, aan te vangen en stelden zij een aantal punten aan de orde die deels in verband staan met de in het besluit van de Commissie geuite twijfels. De bezorgdheid van derden gold voornamelijk het feit dat de steun aan Aer Lingus een dusdanige nadelige invloed op de handelsvoorwaarden kan hebben dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad. De bezorgdheid kan als volgt worden samengevat:

- de herstructurering van Aer Lingus, en met name de oprichting van Aer Lingus Express, kan op bepaalde routes Verenigd Koninkrijk-Ierland overcapaciteit in stand houden of creëren. De kapitaalinbreng zou Aer Lingus in staat stellen op deze routes hetzelfde capaciteitsniveau te handhaven of de huidige capaciteit te verhogen bij onrendabele tarieven. Aer Lingus zou met hulp van de steun nieuwe routes kunnen gaan exploiteren of opnieuw diensten kunnen gaan onderhouden op eerder opgegeven routes. Door het creëren van overcapaciteit zou de positie van de concurrenten worden geschaad doordat hun bezettingsgraden lager zouden worden, waardoor zij verplicht zouden zijn onrendabele lage tarieven aan te bieden of hun activiteit te stoppen (3);

- de mogelijkheid die Aer Lingus wordt geboden de steun te gebruiken om zijn tarieven beneden het kostenniveau vast te stellen. Deze prijspolitiek op een communautaire route zou worden toegepast om te concurreren met efficiëntere luchtvaartmaatschappijen of luchtvaartmaatschappijen die op die route een goedkopere dienst aanbieden;

- het mogelijke gebrek aan doorzichtigheid van de financiële banden tussen tot het Aer Lingus-concern behorende bedrijven. Enkele van de belanghebbenden stellen dat Aer Lingus als gevolg van de herstructurering een goedkope luchtvaartmaatschappij (Aer Lingus Express) zal oprichten die niet onafhankelijk zal werken, maar waaraan op basis van wederkerigheid voordelen zullen worden toegekend. De introductie van goedkope diensten op routes waarop vaststelling van de tarieven op basis van de kosten plaatsvindt, zou de concurrentiepositie van de concurrenten kunnen schaden en deze in een aantal gevallen zelfs kunnen dwingen hun activiteit te stoppen;

- de mogelijkheid die Aer Lingus heeft de steun te gebruiken om in communautaire luchtvaartmaatschappijen aandelen te verwerven;

- bezorgdheid van minder belang in verband met de bevoorrechte positie van Aer Lingus op Ierse luchthavens en de fiscale behandeling van de bedrijfsherstructurering.

Voorts liet ook de vakbond van Aer Lingus (CRC) in het kader van de procedure zijn stem horen; hij stelde dat er geen sprake was van steun en dat hoe dan ook in het kader van artikel 92, lid 3, onder a) en onder c), staatssteun zonder voorwaarden kon worden toegestaan.

Al deze opmerkingen werden voorgelegd aan de Ierse Regering, die daarop in de loop van de procedure heeft geantwoord.

IV Het Aer Lingus-concern bestaat thans uit twee ondernemingen, Aer Lingus plc en Aerline Eireann plc, die in dezelfde handen zijn, hetzelfde management en dezelfde raad van bestuur hebben, en waarvan ook de rekeningen worden geconsolideerd.

Naast luchtvervoerdiensten zijn de voornaamste activiteiten van het concern:

a) door luchtvaartmaatschappijen verstrekte diensten: onderhoud, afhandeling op de grond en verdere met de luchtvaart verband houdende diensten. De voornaamste dochtermaatschappij is TEAM Aer Lingus, hierna "TEAM" genoemd, waarbij ongeveer 2 000 mensen in dienst zijn en die zich bezighoudt met vliegtuigdiensten, de controle van onderdelen en technische ondersteunende diensten;

b) hotels. Aer Lingus bezit en beheert onder de naam Copthorne een aantal hotels in de belangrijkste steden van het Verenigd Koninkrijk en enkele andere Europese steden, zoals Parijs en Brussel;

c) commerciële holdings. Aer Lingus beheert een portefeuille van bedrijven die zich bezighouden met computerdiensten, het leveren van personeelsdiensten en heeft een minderheidsaandeel in GPA, een vliegtuiglease-bedrijf.

Luchtvervoer is de kernactiviteit en verreweg de belangrijkste bezigheid van het concern. Aer Lingus is een van de kleinste van wat eens "de nationale luchtvaartmaatschappijen" van de Gemeenschap waren en exploiteert 29 vliegtuigen die geregelde passagiersdiensten onderhouden. Het concern heeft ongeveer 12 700 mensen in dienst, waarvan 5 000 in de luchtvaartsector; de omzet van het concern bedroeg in het begrotingsjaar 1992/1993 817 miljoen Iers pond, waarvan 522 miljoen Iers pond voor de luchtvaartsector.

Aer Lingus is de maatschappij die de meeste diensten in, naar en vanuit Ierland onderhoudt. De voornaamste routes waarop door Aer Lingus wordt gevlogen, zijn in volgorde van belangrijkheid: Ierland-London (het grootste netwerk waarop in 1992/1993 2 980 000 passagiers werden vervoerd - het marktaandeel van Aer Lingus bedroeg toen 61 %. Het marktaandeel op de routes Londen-Dublin liep evenwel sterk terug tot 46 % in de periode april-september 1993), Ierland-Europees vasteland, Ierland-provinciale bestemmingen in het Verenigd Koninkrijk en de transatlantische routes (met New York en Boston als enige twee bestemmingen). De routes waarop diensten worden onderhouden, zijn meestal korte-afstandsroutes, zelfs de Noordatlantische routes zijn korter dan voor enige andere luchtvaartmaatschappij uit de Gemeenschap. Bijgevolg bestaat de vloot van de luchtvaartmaatschappij voornamelijk uit vliegtuigen van het type B737 die aan het eind van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig werden aangeschaft, zodat er sprake is van een buitengewoon jonge korte-afstandsvloot. De vloot voor de transatlantische routes daarentegen bestaat uit drie Boeings 747-100, uit 1970/1971, waarvan het de bedoeling is dat zij vóór 1995/1996 worden vervangen. Over het geheel genomen beschikt Aer Lingus met een gemiddelde vliegtuigleeftijd van 5,3 jaar over een van de jongste vloten in Europa.

Na negen jaar winst te hebben gemaakt, lijdt Ar Lingus sinds 1991/1992 verliezen. Voor het begrotingsjaar 1991/1992 maakte het concern een verlies bekend van 3,1 miljoen Iers pond voor belastingen en een nettoverlies van 11,8 miljoen Iers pond. In het begrotingsjaar 1992/1993 steeg het nettoverlies tot 188 miljoen Iers pond. Dit negatieve resultaat moet voornamelijk worden toegeschreven aan de slechte bedrijfsresultaten, herstructureringskosten en de volledige afschrijving van aandelen in GPA als gevolg van de mislukking van de oprichting van het bedrijf een jaar tevoren (4). De daling van de waarde van de GPA-aandelen droeg voor 44 miljoen Iers pond bij aan de verliezen over 1992/1993 en deed de reserves van Aer Lingus nog eens met 69,6 miljoen Iers pond inkrimpen. Behalve aan GPA moet het negatieve resultaat eveneens worden toegeschreven aan de slechte resultaten van de andere afdelingen. De winst van de afdeling diensten voor buitengewone baten en lasten en voor belastingen daalde van ongeveer 14 miljoen Iers pond in 1991/1992 tot 6 miljoen Iers pond een jaar later. In 1992/1993 leed TEAM verliezen die voor belastingen 2,5 miljoen Iers pond bedroegen na een winst in het voorgaande jaar van meer dan 3 miljoen Iers pond.

De voornaamste problemen van Aer Lingus moeten evenwel worden gezocht bij de afdeling luchtvaartmaatschappij, die sedert 1989/1990 verliezen lijdt; zij maakte verliezen voor belastingen bekend van 42 miljoen Iers pond in 1990/1991, 38 miljoen Iers pond in 1991/1992 en 50 miljoen Iers pond in 1992/1993 (naast 60 miljoen Iers pond voor buitengewone baten en lasten, inclusief herstructureringskosten en de afschrijving van de participatie in GPA). Vergelijkingen met andere Europese luchtvaartmaatschappijen leren dat de Ierse luchtvaartmaatschappij er slechter voorstaat dan enkele van haar belangrijke concurrenten.

Aer Lingus werd evenals enkele andere luchtvaartmaatschappijen getroffen door de slapte in de sector en door de ingrijpende structurele veranderingen als gevolg van de liberalisering.

In deze situatie zal in de nabije toekomst naar verwachting geen verbetering komen. Het voorspelde verlies voor belastingen en voor buitengewone baten en lasten, indien er niet onmiddellijk herstructureringsmaatregelen worden genomen, bedraagt 58 miljoen Iers pond in 1993/1994 (64 miljoen Iers pond voor de afdeling luchtvervoer).

Het negatieve effect van de recente resultaten op de financiële positie van Aer Lingus was zeer ernstig. De fondsen van de aandeelhouders (eigen vermogen) liepen van 361 miljoen Iers pond in 1991/1992 terug tot 93 miljoen Iers pond in 1992/1993. De nettoschuld van het concern steeg van 494 miljoen Iers pond in 1991/1992 tot 539 miljoen Iers pond in 1992/1993. De verhouding tussen schuld en eigen vermogen nam met 378 % toe, van 1,37 in 1991/1992 tot 5,18 in 1992/1993.

Hieruit blijkt dat Aer Lingus wegens zijn slechte resultaten geconfronteerd wordt met een ernstige financiële crisis.

De problemen van Aer Lingus lijken grotendeels aan externe factoren te moeten worden toegeschreven, hetgeen niet wegneemt dat ook enkele intern beheersbare factoren een belangrijke rol spelen; daarop wordt in het hiernavolgende teruggekomen. De meest evidente externe factoren houden verband met het structurele karakter van de markten van Aer Lingus die in hoge mate markten van toeristenverkeer zijn.

De thuismarkt van Aer Lingus is zeer klein en in het algemeen verlieslijdend. De Ierse Regering is dan ook voornemens openbare dienstverplichtingen op te leggen op de voornaamste binnenlandse routes ter waarborging van een toereikend niveau van luchtverkeer.

De sleutelmarkt van Aer Lingus, Ierland-Verenigd Koninkrijk, werd met ingang van 1986 na een overeenkomst tussen de Ierse en de Britse Regering fors geliberaliseerd. De deregulering en de aanwijzing door de Ierse Regering van andere Ierse luchtvaartmaatschappijen leidden tot verhoogde capaciteit en concurrentie op de routes Ierland-Verenigd Koninkrijk. British Airways staakte in 1991 zijn diensten op de route Londen-Dublin wegens de slechte vooruitzichten op winst. Aer Lingus heeft te kampen met sterke concurrentie van particuliere goedkope luchtvaartmaatschappijen (zoals British Midland en Ryanair), hetgeen resulteert in lagere opbrengsten en exploitatiemarges. Om aan deze situatie het hoofd te bieden, heeft Aer Lingus eind 1992 zijn capaciteit op verschillende van zijn communautaire routes ingekrompen. De grootste inkrimping was die van 20 % van de capaciteit van de luchtvaartmaatschappij op de route Dublin-Londen en werd verwezenlijkt door het stoppen van vluchten tussen Dublin en Gatwick en het terugbrengen van het aantal vluchten tussen Dublin en Heathrow.

De positie van de luchtvaartmaatschappij op de Noordatlantische markt werd ernstig geschaad door de verhoogde concurrentie op de routes Verenigd Koninkrijk - Verenigde Staten. De Amerikaanse mega carriers openden nieuwe diensten op en vanuit Londen en voerden directe vluchten naar de Verenigde Staten in vanuit in de nabijheid van Ierland gelegen noordelijke Britse steden, zoals Manchester en Glasgow. Als gevolg hiervan nam het aantal reizigers dat gebruik maakt van indirecte vluchten naar Ierland in 1992 toe van 40 % tot 55 %. Aan de concurrentiepositie van de luchtvaartmaatschappij op de Noordatlantische routes werd eveneens afbreuk gedaan door het door de Ierse Regering gevolgde beleid ten aanzien van de luchthaven Shannon, die de regio's in het westen en midden-westen van Ierland bedient. Dit beleid, dat van elke transatlantische vlucht naar en vanuit Ierland een landing op Shannon eiste, dateert van de tijd toen een tussenstop in Shannon om technische redenen noodzakelijk was; hieraan werd bijna vijftig jaar vastgehouden om de werkgelegenheid te ondersteunen en de regio's in het midden-westen van Ierland te helpen ontwikkelen. Hierdoor werd evenwel eveneens aan Aer Lingus de mogelijkheid ontzegd directe vluchten vanuit Dublin, waar de luchtvaartmaatschappij is gevestigd, te onderhouden. De verplichte tussenstop op Shannon maakte dat Aer Lingus van Dublin geen hub kon maken, bracht extra kosten mee en leidde ertoe dat Aer Lingus vervoer op de routes Dublin-Verenigde Staten verloor, hetgeen een aanzienlijk negatief effect had op de totale resultaten van de luchtvaartmaatschappij. Aer Lingus verloor in de afgelopen jaren ongeveer 10 miljoen Iers pond per jaar op de transatlantische routes.

Een andere oorzaak van de huidige crisis is het programma ter vernieuwing van de vloot dat, zoals ook voor vele andere luchtvaartmaatschappijen het geval was, werd gestart op grond van te optimistische economische voorspellingen aan het einde van de jaren tachtig, toen er tevens behoefte bestond aan vervanging van oude vliegtuigen. Vanaf eind 1987 en gedurende de gehele crisis tot april 1993 werden er nieuwe vliegtuigen geleverd die moesten worden gefinancierd via dure leningen op een moment waarop de economie wereldwijd ineenstortte.

Aer Lingus zit eveneens opgezadeld met hoge kosten en een betrekkelijk geringe produktiviteit waaraan veel verbeterd zou moeten worden. Het gebrek aan produktiviteit is met name problematisch, gezien het feit dat de luchtvaartmaatschappij veel toeristisch verkeer voor haar rekening neemt waardoor haar opbrengsten onder druk komen te staan. De luchtvaartmaatschappij bevindt zich derhalve in een moeilijke situatie waarin lage opbrengsten en geringe produktiviteit haar bedrijfsresultaten beknotten.

Ook vormt het seizoenskarakter van de activiteit van Aer Lingus een probleem.

De Ierse autoriteiten sloten bij hun kennisgeving een voor 1995 uit te voeren plan voor de herstructurering van de financiële situatie van Aer Lingus en herstel van zijn commerciële levensvatbaarheid in. Het plan heeft voornamelijk ten doel de kernactiviteit, het luchtvaartbedrijf, te herstructureren. Dit doel moet worden bereikt door:

a) opdeling van het concern in vier exploitatie-afdelingen:

- Aer Lingus, die de bestaande routes in Ierland, naar het Verenigd Koninkrijk en naar het vasteland van Europa zal blijven exploiteren,

- Aer Lingus Shannon, met basis op de luchthaven Shannon, die diensten zal onderhouden op de transatlantische routes naar de Verenigde Staten,

- Aer Lingus Express, een niet veel kostende luchtvaartmaatschappij met lage tarieven, die voornamelijk opereert op de Ierland-Verenigd Koninkrijk-markt, waarop hevige concurrentie heerst,

- dochter- en ondersteunende bedrijven (bij voorbeeld TEAM), die onafhankelijke winstcentra zullen worden welke verantwoordelijk zijn voor hun eigen kostenstructuur;

b) wijziging van het beleid in het kader waarvan er een tussenstop op Shannon werd gemaakt. Volgens het nieuwe plan moet de transatlantische vloot volledig op Shannon worden gestationeerd. De directe verbinding tussen Shannon en New York en Boston blijft bestaan (een non-stop-dienst tweemaal per week op Boston in de winter en zesmaal per week in de zomer met een verbinding naar Dublin gedurende het gehele jaar en een dagelijkse non-stop-dienst op New York enkel in de zomerperiode). Daarnaast zal er gedurende het gehele jaar een dienst worden onderhouden van Shannon naar Dublin die vervolgens non-stop naar New York doorgaat;

c) verlaging van de kostenbasis van het concern met ongeveer 50 miljoen Iers pond per jaar. Dit doel moet worden bereikt door besnoeiing van de loon- en vaste bedrijfsuitgaven. Van de totale bezuinigingen heeft ongeveer 34 miljoen Iers pond betrekking op loonuitgaven die 80 % van de beheersbare kosten van Aer Lingus uitmaken. In dit verband kunnen wel 1 530 afvloeiingen noodzakelijk zijn (12 % van de totale arbeidskrachten van het concern), 1 280 banen in de luchtvaartsector en 250 bij TEAM;

d) het afstoten van niet-kernactiva, met name de keten Copthorne Hotels, die in het jaarverslag 1991/1992 op 235 miljoen Iers pond werd geraamd (zonder rekening te houden met de concern-schuld).

Dank zij deze nieuwe strategie hoopt Aer Lingus in 1994/1995 weer winst te kunnen maken en zijn nettoschuld van 539 miljoen Iers pond per 31 maart 1993 terug te dringen tot 102 miljoen Iers pond per 31 maart 1997.

De opsplitsing van het concern in vier onafhankelijke afdelingen moet de flexibiliteit en de doorzichtigheid wat betreft het maken van winst en het lijden van verliezen helpen verhogen.

V Artikel 92 van het Verdrag bepaalt dat steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt.

In het onderhavige geval zijn de Ierse autoriteiten voornemens in drie tranches 175 miljoen Iers pond aan aandelenkapitaal te injecteren in het staatsbedrijf Aer Lingus in de vorm van kapitaalverhoging.

In het Verdrag zijn het beginsel van neutraliteit wat betreft de regeling van het eigendomsrecht in de Lid-Staten en het beginsel van gelijkheid tussen openbare en particuliere ondernemingen (artikel 222) verankerd. Als gevolg van deze beginselen mag de Commissie geen maatregelen nemen die overheidsinstanties benadelen of bevoordelen wanneer zij kapitaal in ondernemingen pompen. De Commissie moet evenwel financiële steun uit openbare fondsen aan bedrijven aan een onderzoek onderwerpen om te voorkomen dat Lid-Staten via steunmaatregelen van de Staten inbreuk plegen op het beginsel van eerlijke concurrentie op de gemeenschappelijke markt.

De Commissie is van mening dat er in het geval van financiële injecties uit openbare fondsen geen sprake is van steun, indien er enkele particuliere minderheidsaandeelhouders zijn die in verhouding tot hun aandelenbezit aan de inbreng deelnemen. Het is van essentieel belang dat het aandelenbezit van de particuliere investeerders economisch relevant is (5). Het onderhavig geval kan evenwel niet aan dit beginsel worden getoetst, omdat Aer Lingus, afgezien van het voor zijn fungeren vereiste aandelenbezit van de directeur, voor 100 % eigendom van Ierland is.

Bij de vaststelling of er al dan niet sprake is van staatssteun gaat de Commissie uit van het zogenaamde beginsel van de particuliere investeerder die handelt volgens de in een markteconomie normale voorwaarden. Volgens dit beginsel is er geen sprake van staatssteun bij de inbreng van nieuw kapitaal onder omstandigheden die aanvaardbaar zouden zijn voor een naar marktcriteria te werk gaande particuliere investeerder (6).

Het Hof van Justitie oordeelde dat het gedrag van een particulier investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder moet worden vergeleken, ten minste dat moet zijn van een particuliere holding of een publieke holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn (7).

In het onderhavige geval meent de Commissie dat, gezien de bijzonder moeilijke financiële positie van Aer Lingus, geen particulier investeerder geneigd zou zijn aandelenkapitaal in de luchtvaartmaatschappij in te brengen.

De Ierse autoriteiten besloten tussenbeide te komen op een bijzonder moeilijk moment waarop de luchtvaartmaatschappij, overladen als zij was met schulden, door insolventie werd bedreigd. In het licht van de slechte financiële situatie en de liquiditeitscrisis waarin Aer Lingus zich bevindt, beoogt de steun het bedrijf te redden en zijn overleving te verzekeren.

De financiële situatie van Aer Lingus en de structuur en omvang van zijn schulden zijn van dien aard dat geen particulier investeerder die handelt onder normale marktvoorwaarden binnen een redelijke termijn een normaal rendement op zijn geïnvesteerde kapitaal zou kunnen hebben verwacht.

De steun zou, gezien de hevige en levendige concurrentie op de meeste routes van Aer Lingus, de mededinging tussen communautaire luchtvaartmaatschappijen kunnen vervalsen. Voorts heeft de steun, gezien de grensoverschrijdende kenmerken van de betrokken sector, die door zijn aard internationaal georiënteerd is, een nadelige invloed op de handel tussen de Lid-Staten. Dit geldt met name voor de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt, die in 1986 werd geliberaliseerd. Deze voor Aer Lingus belangrijkste markt, wordt gekenmerkt door intensief verkeer en hevige concurrentie. Op deze geografische markt kan steun op grond van de bijzondere marktkenmerken ernstigere gevolgen hebben voor het handelsverkeer en de concurrenten van Aer Lingus.

De Commissie is derhalve van mening dat het bij de voorgenomen kapitaalinjectie in Aer Lingus, die door de Ierse autoriteiten werd aangemeld als steun overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag, om steun overeenkomstig artikel 92, lid 1, gaat.

De steun aan Aer Lingus kan niet worden beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 92, lid 2, van het Verdrag, aangezien hij aan geen van de hypothesen waarin deze bepaling voorziet, beantwoordt.

In artikel 92, lid 3, onder a) en onder c), wordt voorzien in afwijkingen voor steun ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde regio's. De Ierse autoriteiten stellen dat er ontheffing voor de steun kan worden gegeven krachtens artikel 92, lid 3, onder a), op grond van het feit dat het om regionale steun gaat. Deze bewering is gebaseerd op de veronderstelling dat Ierland in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling een regio vallende onder doelstelling 1 is, dat wil zeggen een achterstandsregio met een BBP per hoofd van de bevolking van minder dan 75 % van het communautair gemiddelde. De Ierse autoriteiten voeren aan dat een efficiënt systeem van toegangsvervoer van zo groot belang voor de economie van het land is dat Ierland niet het gevaar kan lopen afhankelijk te worden van in het buitenland gevestigde luchtvaartmaatschappijen. Indien Aer Lingus niet zou overleven, zou dat een verwoestende uitwerking hebben op de Ierse economie op het gebied van toegangsvervoer, de industrie, de handel, het toerisme, de werkgelegenheid en de Ierse luchtvaartsector in het algemeen.

De Commissie is het niet met de Ierse autoriteiten eens dat artikel 92, lid 3, onder a), op de steun aan Aer Lingus van toepassing zou zijn. Ook al is Ierland een regio binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid 3, onder a), dan nog is de steun in kwestie geen algemene regeling waarvoor alle in Ierland gevestigde luchtvaartmaatschappijen die dit land met de rest van de wereld verbinden, in aanmerking kunnen komen. Bij de steun gaat het om een ad hoc maatregel die de staatsluchtvaartmaatschappij helpt haar ernstige financiële crisis te overwinnen en Aer Lingus aan het werk houdt. Artikel 92, lid 3, onder a), kan derhalve niet voor dit geval gelden.

Wat artikel 92, lid 3, onder b), betreft, is het duidelijk dat de steun niet beoogt de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Ierse economie op te heffen. De Ierse autoriteiten hebben hoe dan ook geen beroep op deze bepaling gedaan.

Wat de afwijking krachtens artikel 92, lid 3, onder c), voor "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid . . . te vergemakkelijken" betreft, kan de Commissie sommige herstructureringssteun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen, indien deze aan een aantal voorwaarden beantwoordt (8). Deze voorwaarden moeten worden gezien in het kader van de twee in artikel 92, lid 3, onder c), vermelde beginselen: de steun moet vanuit het standpunt van de Gemeenschap vereist zijn voor de ontwikkeling van de activiteit en de steun mag niet een dusdanige nadelige invloed hebben op de handelsvoorwaarden dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad (9).

Deze criteria werden in een sectoriële (luchtvaart) context uitgelegd in Memorandum nr. 2 waarin wordt bepaald dat de Commissie in bepaalde gevallen in overeenstemming met artikel 92 kan besluiten dat steun mag worden verstrekt aan individuele luchtvaartmaatschappijen die te kampen hebben met ernstige financiële moeilijkheden, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan:

a) de steun moet deel uitmaken van een door de Commissie goed te keuren programma voor herstel van de commerciële levensvatbaarheid van de luchtvaartmaatschappij, zodat van deze mag worden verwacht dat zij binnen een redelijk korte periode zonder verdere steun weer levensvatbaar wordt,

b) bedoelde steun mag niet tot gevolg hebben dat de moeilijkheden van die Lid-Staat worden overgeheveld naar de rest van de Gemeenschap,

c) al dergelijke steun moet gestructureerd zijn zodat hij doorzichtig is en kan worden geverifieerd.

In het kader van verhoogde concurrentie, en met name de liberalisatie die in de Gemeenschap in de luchtvaartsector werd ingevoerd na de goedkeuring van het derde pakket luchtvaartmaatregelen (10), moet de Commissie een streng beleid van controle op staatssteun voeren ten einde gevolgen die in strijd zijn met het gemeenschappelijke belang te voorkomen.

De Ierse autoriteiten doen een beroep op de afwijking vervat in artikel 92, lid 3, onder c), voor de aangemelde steun. Volgens de Ierse autoriteiten moet de kapitaalinbreng die deel uitmaakt van een éénmalig financieel herstructureringspakket dat beoogt de levensvatbaarheid van de luchtvaartmaatschappij binnen een korte periode te herstellen, in aanmerking komen voor een afwijking, omdat het gaat om steun ter bevordering van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid. Deze steun zou de luchtvaartmaatschappij in staat stellen af te rekenen met de financiële last uit het verleden en de noodzakelijke overgang naar levensvatbaarheid te financieren. Voorts zou de financiële herstructurering niet een dusdanige nadelige invloed op de handelsvoorwaarden tussen de Lid-Staten hebben dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, maar zou de steun juist de mededinging in stand houden en bevorderen via het blijven voortbestaan van Aer Lingus en de instandhouding aldus van uitstekende en betrouwbare luchtdiensten tussen Ierland en zijn communautaire partners.

Het lijdt geen twijfel dat Aer Lingus, evenals enkele andere communautaire staatsluchtvaartmaatschappijen, gedwongen werd banen te scheppen, de tarieven laag te houden en in het algemeen verplichtingen te vervullen die de luchtvaartmaatschappij niet op zich zou hebben genomen wanneer zij enkel rekening zou houden met haar commerciële belangen.

De in artikel 92, lid 3, onder c), vermelde criteria werden aan een systematisch onderzoek onderworpen om de verenigbaarheid van de herstructureringssteun aan Aer Lingus te beoordelen:

1. de Commissie onderzocht of de steun door de omstandigheden van de betrokken industrie werd gerechtvaardigd.

Het ziet er naar uit dat de communautaire luchtvaartindustrie eind 1993 het dieptepunt van de economische crisis, die in 1990 met de Golfoorlog aanving en door de wereldwijde economische recessie verder toenam, te boven is gekomen. De meeste luchtvaartmaatschappijen hebben nog te kampen met een drastische daling of stagnatie van inkomsten en winsten die veel langer duurde dan verwacht. In 1992 nam het passagiersverkeer evenwel met 14 % toe (Association of European Airlines), waarmee het verlies aan passagiers in het voorgaande jaar ruimschoots werd goedgemaakt. Deze ontwikkeling zette door in 1993, jaar waarin het geregelde passagiersverkeer ten opzichte van 1992 met ongeveer 9 % steeg.

Ondanks de toeneming van het verkeer zijn de meeste van de financiële resultaten van communautaire luchtvaartmaatschappijen nog steeds onbevredigend. Een van de voornaamste redenen daarvan is dat de aan het einde van de jaren tachtig op basis van te optimistische voorspellingen bestelde vliegtuigen nu worden opgeleverd en in gebruik worden genomen. Als gevolg daarvan neemt de aangeboden capaciteit sneller toe dan de vraag en liggen de bezettingsgraden van vele luchtvaartmaatschappijen nog onder het break-even punt. Om hun zitplaatsen te vullen, zien de luchtvaartmaatschappijen zich gedwongen tot het aanbieden van promotietarieven, met name in het winterseizoen. De afneming van het zakenverkeer als gevolg van de algemene economische recessie draagt in hoge mate bij tot daling van de winsten en is een verdere oorzaak van de slechte resultaten van de meeste communautaire luchtvaartmaatschappijen.

De voorspellingen voor de luchtvaartindustrie zijn evenwel op lange termijn positief. Indien de economie in het algemeen zich weet te herstellen, worden in de loop van de volgende twee jaren betere resultaten verwacht. Overcapaciteit blijkt een verschijnsel van voorbijgaande aard dat rond 1995 kan zijn overwonnen. Er zij op gewezen dat sommige deskundigen voor 1997 als gevolg van de toeneming van de vraag naar passagiersverkeer en het toegenomen uit het verkeer nemen van oude vliegtuigen in de jaren negentig, voor 1997 zelfs met een capaciteitstekort rekenen (11).

De Commissie is dan ook niet van mening dat de luchtvaartmarkt van de Gemeenschap zich in een situatie van algemene structurele overcapaciteit bevindt; dit geldt a fortiori voor de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt, die zeven jaar eerder dan de markt van de Gemeenschap werd geliberaliseerd, en wordt gekenmerkt door hogere verkeersniveaus dan het gemiddelde van de Gemeenschap. In ieder geval zijn voor het herstel van de financiële en economische levensvatbaarheid van Aer Lingus geen capaciteitsverminderingen vereist. De vloot van Aer Lingus, die zoals in het voorgaande vermeld 29 vliegtuigen omvat die worden ingezet voor geregelde diensten, lijkt niet overdreven groot gezien de verschillende door de maatschappij bediende markten.

Vanuit het oogpunt gemeenschappelijk belang en in het licht van het bovenstaande meent de Commissie dat de herstructurering van Aer Lingus bij zal dragen aan de ontwikkeling van het luchtvervoer in een perifeer gebied van de Gemeenschap. De Commissie is doordrongen van het belang van Aer Lingus als grootste Ierse luchtvaartmaatschappij op welke van oudsher de taak rust de verbindingen tussen Ierland en de rest van de Gemeenschap en tussen Ierland en de Verenigde Staten te verzorgen. Aan de hand van de informatie verzameld in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, heeft de Commissie zich er van kunnen overtuigen dat het plan voldoende goed gestructureerd is en een ingrijpende herstructurering van de luchtvaartmaatschappij beoogt, die zowel ten goede zal komen aan de Ierse economie als aan de Gemeenschap in haar geheel.

In het licht van het voorgaande oordeelt de Commissie dat een werkelijke herstructurering van Aer Lingus vanuit communautair standpunt bijdraagt aan de ontwikkeling van de luchtvervoersector;

2. de Commissie onderzocht of de steun is gekoppeld aan de herstructurering van Aer Lingus.

Het door de Ierse autoriteiten ingediende herstructureringsplan bestrijkt een korte periode van medio 1993 tot 1995. Het hoofdoogmerk van het plan is de activiteiten van Aer Lingus te concentreren op het luchtvervoer door de andere niet met vervoer verband houdende activiteiten af te stoten. Wanneer Aer Lingus erin slaagt de herstructurering volgens het plan uit te voeren, dan zal hij waarschijnlijk een efficiënte luchtvaartmaatschappij worden die haar levensvatbaarheid op lange termijn binnen een redelijk tijdsbestek kan terugwinnen. De steun bestaat in 175 miljoen Iers pond, te betalen in drie tranches. Aer Lingus zal 75 % van de eerste tranche (75 miljoen Iers pond) gebruiken om de vrijwillige afvloeiingen te financieren en de rest om zijn uitstaande schuld te verminderen. Betalingen van de tweede en de derde tranche worden afhankelijk gesteld van de door de Ierse Regering opgelegde voorwaarde, dat Aer Lingus de in het plan opgenomen kostenverminderingen realiseert. Voorts zegde de Ierse Regering toe in de herstructureringsperiode geen verdere steun aan Aer Lingus te zullen verstrekken. Ook verklaarde de Ierse Regering niet voornemens te zijn in de toekomst verdere steun te verlenen. Onder deze omstandigheden lijdt het geen twijfel dat de kapitaalinjectie direct verband houdt met de herstructurering van de luchtvaartmaatschappij;

3. de Commissie onderzocht of de steun in verhouding staat tot het probleem dat hij moet oplossen, zodat concurrentievervalsing tot een minimum wordt beperkt en of de steun de handelsvoorwaarden niet dusdanig beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Het betrokken steunbedrag (175 miljoen Iers pond) lijkt adequaat en in overeenstemming met het doel de overgang te financieren en de commerciële levensvatbaarheid van de luchtvaartmaatschappij te herstellen. 175 miljoen Iers pond zal worden gebruikt om vrijwillige afvloeiingen te financieren en de schuld te verminderen. Het in Aer Lingus geïnjecteerde aandelenvermogen zal niet leiden tot overkapitalisatie van de luchtvaartmaatschappij, maar zal enkel haar financiële verhoudingen tot voorzichtiger proporties terugbrengen en aldus het financiële evenwicht herstellen. Het Aer Lingus-concern zal in grote lijnen zijn eigen herkapitalisatie financieren met zijn eigen middelen, en met name via de verkoop van de Copthorne Hotels (12).

De door Aer Lingus in zijn herstructureringsplan gevolgde strategie is niet te expansionistisch. De Ierse Regering deelde de Commissie mee dat het Aer Lingus-concern zijn actieve vloot (zoals in het voorgaande beschreven) tijdens de herstructureringsperiode niet zal uitbreiden en niet voornemens is zijn algemene exploitatiepatroon in bedoelde periode te wijzigen. Aer Lingus is, aldus de Ierse Regering, niet uit op het verhogen van zijn marktaandeel en zijn activiteiten zijn gericht op het maken van winst.

De Commissie dient zich er evenwel van te vergewissen dat de steun geen nadelige effecten op de communautaire handel heeft doordat hij de concurrentiepositie van sommige van de concurrenten van Aer Lingus op de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt schaadt. Deze markt kenmerkt zich momenteel door een zeer hoge capaciteitsbenutting en de toetreding van nieuwe "regionale" luchtvaartmaatschappijen. Voorts zijn, gezien het feit dat het Verenigd Koninkrijk zich geleidelijk herstelt van de recessie, de vooruitzichten op middellange en lange termijn wat het luchtverkeer betreft positief voor alle routes vanuit en naar het Verenigd Koninkrijk. Dit geldt met name voor de "etnisch georiënteerde" Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt waarop de vraag zeer groot is.

Gelet op een en ander en met inachtneming van het feit dat de bezettingsgraden op de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt wegens de hevige prijsconcurrentie hoger zijn dan het communautaire gemiddelde, is de Commissie niet van oordeel dat op deze markt thans overcapaciteit heerst. De Commissie is het niet eens met enkele van de beweringen van derden dat de capaciteitsniveaus op de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt in haar geheel of op enkele van haar routes kunstmatig hoog zijn. Volgens deze derden zou er op deze routes sprake zijn van overcapaciteit, indien Aer Lingus zijn onrendabele beleid van lage tarieven niet zou voortzetten. Deze beweringen zijn enkel gebaseerd op veronderstellingen en niet op een gedegen economische analyse van de vraag. De Commissie geeft evenwel toe dat het risico van overcapaciteit altijd aanwezig is op een dynamische door hevige concurrentie gekenmerkte markt. De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de door de Ierse Regering gegeven garanties van dien aard zijn dat wordt voorkomen dat de steun bij voorbeeld wordt gebruikt om op de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt kleinere concurrenten te verjagen of de capaciteit tot onaanvaardbare niveaus te verhogen.

Derhalve neemt de Commissie nota van de toezeggingen van de Ierse Regering dat Aer Lingus tijdens het herstructureringsprogramma de capaciteit (uitgedrukt in het aantal aangeboden zitplaatsen) noch op de Verenigd Koninkrijk-Ierland-markt in haar geheel noch op de route Dublin-(London) Heathrow zal verhogen boven het in de twaalf maanden aan de kennisgeving voorafgaande niveau en dat het binnengekomen geld enkel zal worden gebruikt voor het in het herstructureringsplan vastgestelde doel. Dit vormt geen beletsel voor Aer Lingus om de capaciteit te verhogen, indien het verkeer op die bepaalde geografische markt toeneemt.

De Commissie meent dat de toezeggingen van de Ierse Regering noodzakelijke voorwaarden zijn om te voorkomen dat de steun dusdanige nadelige invloed heeft op de handelsvoorwaarden dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad en Aer Lingus in staat zullen stellen eerlijk en vrij op de gemeenschappelijke markt te concurreren met de bestaande vraag en de toekomstige marktgroei als uitgangspunt;

4. de Commissie onderzocht of haar bezorgdheid die zij formuleerde in haar besluit om de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, aan te vangen, gegrond was.

Afgezien van het probleem met betrekking tot de invloed van de steun op het handelsverkeer dat hierboven werd behandeld, neemt de Commissie genoegen met de door de Ierse Regering gegeven garanties op de andere punten die werden gegeven in de brief waarbij de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, werd aangevangen. Deze beschikking wordt derhalve vastgesteld op basis van de volgende veronderstellingen:

- de kostenvermindering, zoals in het plan beschreven, is een noodzakelijke voorwaarde voor betaling van de tweede en de derde tranche van de steun,

- de kostenvermindering zal afzonderlijk worden gecontroleerd door een onafhankelijke deskundige,

- de maatschappij heeft met de vakbonden overeenstemming bereikt en een overeenkomst gesloten over personeelsverminderingen,

- de nieuwe op de luchthaven Shannon gevolgde strategie werd door de maatschappij vrij gekozen en werd ingegeven door commerciële overwegingen,

- de Ierse Regering zal zich in de herstructureringsperiode onthouden van het verstrekken van verdere steun aan Aer Lingus,

- bedrijfsherstructurering is volgens Iers recht niet onderworpen aan zegel- en kapitaalrechten en er is hier geen sprake van een individueel of sectorieel voorrecht dat Aer Lingus geniet.

Wat de afhandeling op de grond op Ierse luchthavens betreft, neemt de Commissie, bij ontbreken van communautaire wetgeving die deze activiteit regelt, genoegen met het Ierse commentaar en met name met het feit dat derden op Ierse luchthavens hun verkeer zelf mogen afhandelen.

VI Gelet op het voorgaande komt de steun, in de vorm van een door de Ierse Regering aan het Aer Lingus-concern te verstrekken inbreng van aandelenvermogen ter ondersteuning van het herstructureringsprogramma van deze onderneming, in aanmerking voor de afwijking waarin artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag voorziet, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan die moeten waarborgen dat de steun niet een dusdanige nadelige invloed heeft op de handelsvoorwaarden dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De herstructureringssteun aan Aer Lingus in de vorm van 175 miljoen Iers pond aan aandelenvermogen, die in drie tranches in 1993, 1994 en 1995 wordt toegekend, wordt beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt volgens artikel 92, lid 3, onder c), van het EEG-Verdrag mits de Ierse Regering:

a) haar toezegging nakomt de betaling van de tweede en de derde tranche niet te zullen doen plaatsvinden, indien Aer Lingus geen jaarlijkse kostenvermindering ten bedrage van 50 miljoen Iers pond realiseert, en via een onafhankelijke controle doet vaststellen dat de kostenverminderingen volledig zijn verwezenlijkt;

b) haar toezegging nakomt aan de Commissie verslag uit te brengen over de voortgang geboekt met het herstructureringsprogramma, de financiële en economische ontwikkeling van het Aer Lingus-concern en zijn bedrijven, met name wat betreft de produktiviteitsverbeteringen, waarvan in hun brief van 24 november 1993 wordt gesproken. Het verslag zal ten minste vier weken vóór de betalingen van de tweede en de derde tranche van de steun in 1994 en 1995 worden uitgebracht om de Commissie, zo nodig, in staat te stellen haar opmerkingen te maken;

c) haar toezegging nakomt geen verdere steun te verstrekken aan het Aer Lingus-concern, noch in de vorm van een inbreng van aandelenvermogen noch in enige andere vorm;

d) haar toezegging nakomt de actieve vloot van Aer Lingus in de periode van het herstructureringsplan niet uit te breiden dan voor transatlantische diensten waarvoor extra vliegtuigen nodig kunnen zijn om de capaciteitsniveaus in stand te houden;

e) haar toezegging nakomt dat Aer Lingus Express, indien dit bedrijf wordt opgericht, binnen het kader van de actieve vloot van Aer Lingus zal werken;

f) haar toezegging nakomt dat de Europese activiteiten, de transatlantische activiteiten en indien en wanneer dit bedrijf wordt opgericht, Aer Lingus Express, in het kader van de herstructurering afzonderlijke rechtspersonen met afzonderlijke gecontroleerde rekeningen die een doorzichtige analyse van hun verschillende activiteiten mogelijk maken, zullen worden en als zodanig zullen functioneren;

g) haar toezegging nakomt dat het aantal aan het publiek voor verkoop aangeboden zitplaatsen op de geregelde diensten van Aer Lingus in het kalenderjaar 1994 op de routes Verenigd Koninkrijk-Ierland de 3,42 miljoen zitplaatsen in het geheel, en voor de route Dublin-(London) Heathrow de 1,43 miljoen zitplaatsen niet zullen overschrijden;

h) haar toezegging nakomt dat er in overleg tussen de Commissie en Ierland medio 1994 externe beoordelaars zullen worden aangewezen om de bestaande en toekomstige bedrijfsresultaten in 1994 te onderzoeken. Indien de groei van de Ierland-Verenigd Koninkrijk-markten zulks rechtvaardigen, zullen de onder g) vermelde cijfers daaraan worden aangepast. Terzelfder tijd zal een onafhankelijke evaluatie van de bestaande en toekomstige marktgroei worden opgemaakt om de aanvullende capaciteit voor 1995 in overeenstemming met de stijging op de totale markt vast te stellen;

i) haar toezegging nakomt niet in de bedrijfsvoering van Aer Lingus tussenbeide te komen om andere dan commerciële redenen;

j) haar toezegging nakomt dat Aer Lingus zich zal onthouden van het verwerven met de steun van aandelen in communautaire luchtvaartmaatschappijen.

Artikel 2

De in artikel 1 gedane toezeggingen gelden tot en met 31 december 1995.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot Ierland.

Gedaan te Brussel, 21 december 1993.

Voor de Commissie

Abel MATUTES

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 291 van 28. 10. 1993, blz. 4.

(2) De vloot die geregelde diensten onderhoudt, bestaat uit 3 B747-100, 6 B737-400, 10 B737-500, 6 Fokker 50, 4 SAAB-340B; voorts mag de maatschappij 2 B767 - enkel voor piekdiensten - en 4 vrachtvliegtuigen (1 B737, 3 DC8) gebruiken.

(3) Er zij op gewezen dat een andere concurrent op 19 april 1993 bij de Commissie een klacht heeft ingediend waarin hij aanvoert dat Aer Lingus artikel 86 van het Verdrag heeft overtreden door exorbitant hoge tarieven te rekenen op de route (Londen) Heathrow-Dublin. Een en ander wordt thans door de Commissie onderzocht.

(4) Er zij op gewezen dat de investeringen in 1975 in GPA gedaan, ondanks hun negatieve resultaten, over het geheel genomen positief zijn geweest. In het verleden zorgden verkopen van GPA-aandelen en door GPA aan Aer Lingus uitgekeerde dividenden voor een winst van 70 miljoen Iers pond op de balans van Aer Lingus ten opzichte van hetgeen de oorspronkelijke investering had gekost.

(5) Zie de mededeling van de Commissie aan de Lid-Staten "Deelneming van overheidsinstanties in het kapitaal van ondernemingen" (17 september 1984), Bulletin EG nr. 9-1984.

(6) Zie de reeds geciteerde mededeling van de Commissie inzake de deelneming van overheidsinstanties; Arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken 296/82 en 318/82, Nederland en Leeuwarden Papierwarenfabriek tegen Commissie (Jurispr. van het Hof van Justitie, 1985), blz. 809, r. o. 17, tot en met 823.

(7) Arrest van het Hof van Justitie van 21 maart 1991 in zaak 305/89, Italië tegen Commissie (Jurispr. van het Hof van Justitie, 1991), blz. I-1603, 1640, r. o. 20.

(8) Achtste Verslag over het mededingingsbeleid, punt 176.

(9) Zie het arrest van het Hof van Justitie van 17 september 1980 in zaak nr. 730/79 - Philip Morris (Jurispr. van het Hof van Justitie, 1980), blz. 2671.

(10) Verordeningen (EEG) nr. 2407/92, (EEG) nr. 2408/92 en (EEG) nr. 2409/92 van de Raad, PB nr. L 240 van 24. 8. 1992, blz. 1, 8 en 15.

(11) ESG Luchtvaartdiensten, zie artikel in the Avmark Aviation Economist van september 1993, blz. 15.

(12) De herstructurering moet het volgende effect op de hefboomwerkingscoëfficiënt van het concern hebben: 499 % in 1993/1994, 264 % in 1994/1995, 75 % in 1995/1996 en 41 % in 1996/1997. De laatste twee cijfers zijn voornamelijk afhankelijk van de verkoop door Aer Lingus van de hotels in het belastingjaar 1995/1996.