Speciaal verslag nr. 15/2000

met betrekking tot het Cohesiefonds, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 279/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SYNTHESE

Voor het Cohesiefonds (CF) is voor de periode 1993 - 1999 in totaal 15150 miljoen euro uitgetrokken (tegen prijzen van 1992) om de overheidsuitgaven aan milieu- of vervoersinfrastructuurprojecten in Spanje, Griekenland, Ierland en Portugal voor 80 à 85 % te cofinancieren. De Rekenkamer heeft het beheer van het CF door de Commissie en de uitvoering ervan in de lidstaten onderzocht uit een oogpunt van zowel wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen als de maatregelen die zijn getroffen ter beoordeling van de doeltreffendheid ervan (zie de paragrafen 1 - 5).

De evenwichtige verdeling van de kredieten over de gebieden milieu en vervoersinfrastructuren is in grote lijnen aan het eind van de periode totstandgekomen, voornamelijk ten gunste van wegen- en waterbouwkundige projecten. De financiële tenuitvoerlegging is veeleer gericht op afwikkeling van de bij aanvang van de periode goedgekeurde projecten (zie de paragrafen 6 - 13).

Door de projectgerichte benadering, waarmee de Commissie het beheer van het CF onder controle moet kunnen houden, staat - voordat de Commissie de projecten kan goedkeuren - niet altijd vast dat die projecten worden voorgedragen die de beste resultaten opleveren. Zelfs al worden het CF en het EFRO binnen dezelfde ministeries beheerd, hetgeen in de praktijk de onderlinge afstemming tussen deze twee instrumenten bevordert, toch gaat de prioriteit uit naar de optimale besteding van de toegewezen kredieten (zie de paragrafen 21 - 24). De selectie van de projecten voor het CF wordt, hoewel daarbij in het algemeen rekening wordt gehouden met de mate waarin de projecten zijn gerijpt, beïnvloed door de chronologische volgorde van indiening van de projecten waarvoor steun wordt aangevraagd, zonder dat er voorzien is in enige programmering in overleg met de betrokken nationale autoriteiten (zie de paragrafen 29 en 30). Ondanks onderzoek door de Commissie van ingediende projectvoorstellen, dat tot aanzienlijke vertragingen heeft geleid, ontbraken in bepaalde dossiers voldoende (betrouwbare) essentiële gegevens (zie de paragrafen 31 - 37). Het begrip "project" is in de cohesielanden op uiteenlopende wijze gehanteerd. Ook kan voor ontvangstengenererende projecten het door het CF subsidiabel bedrag variëren naar gelang van de opgenomen componenten, die niet eenduidig en uitputtend worden vastgesteld. Soms kwamen projecten in de eind- en afrondingsfase in de vorm van nieuwe projecten in aanmerking voor CF-steun (zie de paragrafen 38 - 48).

Anders dan bij de steun van de structuurfondsen is er aan de CF-steun een clausule van voorwaardelijkheid verbonden. Wordt dit principe toegepast, dan wordt de cofinanciering uit het CF afhankelijk gemaakt van het onderzoek van de begrotingssituatie van de begunstigde landen met een buitensporig tekort. Met de resultaten van dit onderzoek is de CF-financiering niet in het geding gekomen. Door de voorwaardelijkheid kan op korte termijn echter wel de verwezenlijking van de doelstellingen met betrekking tot investering en vermindering van de overheidstekorten en -schulden worden bemoeilijkt (zie de paragrafen 49 en 50).

De ontwikkeling van een uit het CF gefinancierd project maakt deel uit van een cyclus, waarbij de Commissie voornamelijk actief is in de begin- en eindfase. De tussenfasen en de financiële gevolgen ervan dienen in partnerschap beter onder controle te worden gehouden. De controles van de Rekenkamer hebben een aantal tekortkomingen aan het licht gebracht op het gebied van de subsidiabiliteit, de boeking van de uitgaven en de afronding van de projecten. De Commissie zou meer middelen voor de controle ter plaatse moeten aanwenden om de zwakke punten in de beheerssystemen op te sporen (zie de paragrafen 51 - 70).

Voor de evaluatie van het CF heeft de Commissie een consultant ingeschakeld die een benadering heeft ontwikkeld met gebruikmaking van verschillende macro-economische modellen. Ondanks bepaalde beperkingen hebben deze bruikbare resultaten opgeleverd. Het zou dienstig zijn dat de Commissie ervoor zorgt dat dit instrument wordt ontwikkeld en vollediger wordt toegepast, zodat algemene conclusies kunnen worden getrokken. Van de cohesielanden hebben enkel Spanje en Portugal getracht het nationaal effect van het CF, respectievelijk van bepaalde projecten te evalueren (zie de paragrafen 71 - 84).

De kosten/batenanalyses (KBA) die voorafgaan aan de goedkeuring van de projecten worden niet altijd even zorgvuldig uitgevoerd en de berekeningswijzen ervan kunnen per betrokken beheerder sterk verschillen. De indicatoren zijn soms te algemeen om het werkelijke effect van de projecten te kunnen beoordelen en betrouwbare vergelijkingen en maatregelen te kunnen vaststellen (zie de paragrafen 85 - 98).

De verbetering van de vervoersinfrastructuren en van het milieu in de begunstigde landen benadrukt het kwalitatieve effect van het CF als instrument voor meer economische en sociale cohesie in de EU. In kwantitatief opzicht blijkt uit de gehanteerde modellen dat de projecten qua werkgelegenheid, productie, inkomsten en investering een positief effect hebben op de betrokken regio, op andere regio's en op de economie van de begunstigde lidstaat. Tevens tonen deze modellen, zij het minder duidelijk, de positieve effecten op de cohesie en convergentie (zie de paragrafen 99 - 108).

Gezien deze hoopgevende resultaten zou de Commissie moeten zorgen voor integratie van haar beheer in een meer stimulerende en samenhangende benadering van middellangetermijnprogrammering, en voor verfijning van haar instrumenten voor macro-economische evaluatie van de projecten en van het CF als geheel (zie de paragrafen 109 - 117).

INLEIDING

Presentatie van het Cohesiefonds

1. Het Cohesiefonds (CF), waarin artikel 130 D van het EG-Verdrag sinds het Verdrag van Maastricht voorziet en dat werd voorafgegaan door het tijdelijke cohesie-financieringsinstrument, is in mei 1994 ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1164/94 van de Raad(1). Het is gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang in de Europese Unie, en komt ten goede aan de lidstaten die een bruto nationaal product (BNP) per hoofd van de bevolking hebben van minder dan 90 % van het gemiddelde van de Gemeenschap, en die een convergentieprogramma hebben opgezet, te weten Spanje, Griekenland, Ierland en Portugal. De CF-bijdrage is, overeenkomstig artikel 6 van de desbetreffende verordening, gekoppeld aan een in artikel 104 van het Verdrag bepaalde macro-economische voorwaarde ter vermijding van elk buitensporig overheidstekort.

2. Krachtens het in december 1992 door de Europese Raad in Edinburgh vastgestelde besluit verstrekt het CF voor de periode 1993 - 1999 financiële steun voor een bedrag van 15150 miljoen euro tegen de prijzen van 1992, bij wijze van financiële steun aan de begunstigde landen voor het opzetten van twee soorten afzonderlijke investeringsprojecten:

a) milieuprojecten die enerzijds bijdragen tot de verwezenlijking van de communautaire milieubeleidsdoelstellingen zoals vastgesteld in het EG-Verdrag en met name overeenkomstig de geldende milieurichtlijnen, en waarbij anderzijds rekening wordt gehouden met de prioriteiten van het actieprogramma voor milieu en duurzame ontwikkeling;

b) projecten op het gebied van de vervoersinfrastructuur die zijn gericht op het opzetten of ontwikkelen van vervoersinfrastructuren binnen het trans-Europese vervoersnetwerk (TEN) of op het verschaffen van toegang tot het TEN.

3. Er dient over de gehele periode 1993 - 1999 een passend evenwicht(2) te worden gevonden tussen de financiering van projecten op het gebied van de vervoersinfrastructuur en van milieuprojecten. Een indicatieve verdeling van de uit hoofde van het CF beschikbare middelen voor elk van de begunstigde lidstaten is in de bijlage bij de desbetreffende verordening vastgelegd. Hier geldt het beginsel van cofinanciering door de EU en de begunstigde lidstaat, waarbij het CF de totale overheidsuitgaven die aan elk van de projecten zijn verbonden, voor 80 à 85 % financiert.

4. Het CF wordt gekenmerkt door een projectmatige aanpak die is gebaseerd op drie hoofdbeginselen:

a) alleen de Commissie is bevoegd tot het goedkeuren van de projecten en de wijze waarop deze totstandkomen, alsmede tot het evalueren van het potentiële en het feitelijke effect van de verwezenlijking ervan; na afloop van de uitvoering ervan is het tevens de Commissie die het definitieve uitvoeringsrapport goedkeurt. Hiertoe kan de Commissie zich laten bijstaan door experts met bekwaamheden waarover haar diensten niet beschikken;

b) wat toezicht en controle betreft is voor elke begunstigde lidstaat een toezichtcomité opgericht in het kader waarvan één- à tweemaal per jaar kan worden gesproken over de technische aspecten van bepaalde wijzigingen van de financiële plannen van de projecten, of over verschillende andere zaken, met name in verband met de tussentijdse betalingen;

c) voor de in artikel 3 van de oprichtingsverordening omschreven subsidiabiliteit gelden overigens beginselen voor de subsidiabiliteit van de uitgaven in het kader van projecten die steun uit het Cohesiefonds ontvangen. Bij deze beginselen, die in mei 1998 aan de begunstigde lidstaten zijn meegedeeld, wordt rekening gehouden met de specifieke kenmerken van dat instrument.

Reikwijdte van de controle

5. Het onderzoek van de Rekenkamer was in het algemeen gericht op het beheer van het CF door de Commissie enerzijds, en de tenuitvoerlegging ervan in de lidstaten anderzijds. Afgezien van de wettigheid en de regelmatigheid van de door het CF gecofinancierde verrichtingen hield het onderzoek ook een evaluatie in van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de betrokken projecten, alsmede de complementariteit van de CF-projecten met de overige structurele acties zoals het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Hoewel het onderzoek niet direct tot doel had het effect van het CF te evalueren, worden daarin bepaalde constateringen door de experts vermeld inzake de resultaten en effecten van het CF. Het onderzoek is verricht bij de diensten van de Commissie en in de vier begunstigde lidstaten. Het had betrekking op een selectie van 37 van de 181 projecten die aanvang 1998 waren afgesloten of werden afgerond.

BEGROTINGSUITVOERING

Financiële ontwikkeling

6. In 1993 is er een aanvankelijke begroting van 1,5 miljard euro goedgekeurd. De jaarlijkse stijging van de begroting is evenredig aan het inflatiecijfer, zodat het CF zijn reële waarde behoudt. In 1999 werd het budget op 2,6 miljard euro gesteld. Rekening houdend met uit eerdere begrotingsjaren overgedragen begrotingsmiddelen beschikte het CF in 1998 voor de vastleggingskredieten over een totale begroting van 2,8 miljard euro.

7. De toepassingsbepalingen in de verordening inzake het CF stellen nadrukkelijk dat de betalingen ten behoeve van de goedgekeurde projecten met een looptijd van ten minste twee jaar als volgt worden verricht:

a) een voorschot tot 50 % van het bedrag van de eerste jaarlijkse tranche aan vastleggingskredieten wordt uitgekeerd na de vaststelling van de beschikking tot toekenning van de communautaire bijstand;

b) tussentijdse betalingen mogen worden verricht indien het project naar genoegen vordert en er zicht is op afronding, en de uitgaven waarop de vorige betaling betrekking had, voor ten minste tweederde zijn gedaan. Geen van deze betalingen mag meer bedragen dan 50 % van elke jaarlijkse tranche aan vastleggingskredieten. Bovendien mag de som van de tussentijdse betalingen voor alle tranches niet meer bedragen dan 80 % van de totale toegekende bijstand. Voor omvangrijke projecten en in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is, kan dat percentage tot 90 % worden verhoogd;

c) het saldo van de bijstand van de Gemeenschap wordt uitbetaald op voorwaarde dat:

- het project, het projectstadium of de groep projecten overeenkomstig de doelstellingen is uitgevoerd;

- de betalingsaanvraag binnen zes maanden na de materiële voltooiing van het project, het projectstadium of de groep projecten bij de Commissie wordt ingediend;

- het eindverslag bij de Commissie is ingediend;

- de lidstaat de Commissie een verklaring zendt waarin de gegevens in de betalingsaanvraag en het verslag worden bevestigd.

De betalingen van de Commissie worden gedaan aan de autoriteit of instantie die hiertoe door de lidstaat is aangewezen, en worden in de regel uiterlijk twee maanden na ontvangst van de ontvankelijke betalingsaanvraag uitbetaald.

8. De financiële bijstand is van start gegaan op 1 april 1993, toen het cohesiefinancieringsinstrument(3) werd ingesteld, dat in gebruik bleef tot 26 mei 1994, de dag waarop de oprichtingsverordening in werking trad. De analyse van de financiële tenuitvoerlegging in het kader van het CF is pas volledig van toepassing sinds 1995, het eerste volledige jaar waarin de in de oprichtingsverordening vastgestelde mechanismen volledig van toepassing zijn.

9. De aanwijzingen door de Commissie op het begrotingsonderdeel voor het CF dat wordt beheerd door het directoraat-generaal Regionaal beleid van de Commissie worden gekenmerkt door een systematische concentratie van de verplichtingen en betalingen aan het eind van het begrotingsjaar en door een zeer geringe financiële activiteit gedurende het eerste kwartaal. Gedurende de periode 1995 - 1998 werd gemiddeld 38,9 % van de verplichtingen en 47,7 % van de betalingen over het begrotingsjaar gedurende de laatste twee maanden van het jaar gedaan, terwijl gemiddeld 18,3 % van de vastleggingskredieten en 4,8 % van de betalingskredieten onder het eerste kwartaal vallen.

10. De besteding van de middelen uit het CF blijkt ook sterk te wisselen door de vele goedkeuringen van projecten aan het begin van de periode en een kleiner aantal goedkeuringen van nieuwe projecten aan het eind van de periode. Zo zijn in 1998 de verplichtingen voor nieuwe CF-projecten sterk afgenomen ten gunste van toewijzingen van middelen aan projecten die in voorgaande jaren zijn goedgekeurd.

11. Blijkens tabel 1 staan er nog aanzienlijke nog betaalbaar te stellen bedragen open waardoor het onzeker wordt hoe de betalingskredieten in het betrokken begrotingsjaar worden gebruikt. Aangezien namelijk de toekomstige mutaties in deze betaalbaar te stellen bedragen niet met zekerheid zijn te voorzien, is de Commissie niet in staat vroeg genoeg in het jaar het bedrag aan betalingskredieten dat voor de nieuwe projecten beschikbaar is, vast te stellen. Deze betaalbaarstellingen dreigen tijdelijk ten koste te gaan van de betaling van voorschotten ten behoeve van nieuwe projecten. Hoewel bijlage II van de bij Verordening (EG) nr. 1265/1999 gewijzigde oprichtingsverordening in principe een beter beheerd gebruik van de jaarlijkse kredieten over de periode 2000 - 2006 mogelijk moet maken, vormt dit geen afdoende oplossing voor voornoemd probleem met betrekking tot de begrotingsjaren waarin de periode 1994 - 1999 zal worden afgesloten.

Tabel 1

Overzicht van de begrotingsuitvoering met betrekking tot het Cohesiefonds

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Verdeling van financiën over sectoren

12. Artikel 10, lid 2, van de oprichtingsverordening schrijft een passend evenwicht voor in de communautaire financiering tussen de milieu- en de vervoersinfrastructuurprojecten over de gehele periode 1993 - 1999. Tabel 2 met betrekking tot de gehele periode 1993 - 1998 toont aan dat in het algemeen inderdaad een evenwichtige verdeling van de middelen over de sectoren tot stand is gekomen, al kan de verdeling van de middelen over deze beide gebieden per begunstigde lidstaat sterk variëren. Deze ongelijke verdeling van de middelen over beide gebieden is te verklaren uit het feit dat in een bepaalde sector zeer omvangrijke projecten voorkomen, dat op het gebied van overheidsopdrachten moeilijkheden worden ondervonden, dat het langer duurt voor de milieudimensie in een programmering voor duurzame ontwikkeling is verwerkt of dat de milieuprojecten kleinschaliger zijn.

Tabel 2

Evenwicht tussen vervoers- en milieuprojecten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

13. Voorts laat tabel 3 over de CF-bijstand per sector zien dat bij de verdeling van de investeringen de prioriteit uitgaat naar bepaalde soorten acties, zoals projecten op het gebied van wegenbouw, van drinkwatervoorziening of van verwerking van stedelijk afvalwater, hetgeen ten koste gaat van de spoorweg- en maritieme infrastructuur of het behoud van de natuurlijke hulpbronnen.

Tabel 3

Bijstand uit het Cohesiefonds per sector - Totale betalingsverplichtingen in het tijdvak 1993 - 1999 per gebied

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

OPMERKINGEN OVER HET BEHEER VAN HET COHESIEFONDS

Programmering van de projecten

14. Alvorens het definitieve besluit tot toekenning van steun uit het CF valt, dient de Commissie een grondige beoordeling uit te voeren om te waarborgen dat hoogwaardige projecten worden geselecteerd, met name conform de criteria in artikel 10, lid 5, van de verordening inzake het CF, die de voornaamste elementen opsomt waarop de besluiten van de Commissie zijn gebaseerd, te weten:

- de aan het betrokken project verbonden sociaal-economische voordelen op middellange termijn;

- door de begunstigde lidstaten vastgestelde prioriteiten;

- de bijdrage die de projecten kunnen leveren aan de uitvoering van het communautair beleid op het gebied van milieu en trans-Europese netwerken;

- de verenigbaarheid van de projecten met het beleid van de Gemeenschap en de coherentie ervan met andere structuurmaatregelen van de Gemeenschap;

- de inachtneming van een passend evenwicht tussen milieu- en vervoersinfrastructuurprojecten.

15. Bovendien verzoekt de Commissie zo nodig de EIB in het kader van een op 15 december 1994 ondertekende kaderovereenkomst voor de gehele geldigheidsduur van de verordening inzake het CF om een meer technisch-financieel gerichte bijdrage aan deze evaluatie om zo de Commissie bij te staan bij het bestuderen van de projecten en daardoor een betere combinatie van de financieringsbronnen te bevorderen.

Gebrek aan instructies inzake de steunaanvragen

16. Documentaire controle van de te onderzoeken dossiers bij de bevoegde diensten van de Commissie heeft uitgewezen dat alle in de regelgeving voorgeschreven essentiële stukken waarop de afzonderlijke besluiten waren gebaseerd, niet steeds voorhanden waren en dat niet stelselmatig kosten/baten-, kosten/prestaties- of effectanalyses met betrekking tot het project werden opgezet, aangezien voor het hiervoor bestemde formulier geen toelichting inzake de te volgen methoden was gegeven. Ook waren alternatieven voor het project niet altijd bestudeerd en in aanmerking genomen.

17. Zo waren van bepaalde acties in het kader van de vier in Spanje gecontroleerde groepen projecten de bijzonderheden over de locatie en de bedragen niet altijd bij de Commissie bekend.

18. In Portugal kon uit de kosten/batenanalyse inzake een infrastructuurproject niet de sociaal-economische rentabiliteit van het project worden afgeleid. Voor een andere steunaanvraag op milieugebied is geen rekening gehouden met de potentiële ontvangsten, aangezien de Commissie - zonder een financiële analyse te hebben verricht - concludeerde dat er onmogelijk een verband kon worden gelegd tussen de ontvangsten die werden geïnd door de begunstigde onderneming, die commercieel actief was op het gebied van watervoorziening, en haar uit het CF gefinancierde investering die voornamelijk betrekking had op de vervanging van diverse gebruikte en soms poreuze waterleidingen in het waterleidingnet. Hoewel de van kracht zijnde verordening ((EEG) nr. 792/93), die als grondslag dient voor de financiering van het project, niet voorzag in bepalingen terzake, was het dienstig geweest dat de Commissie in haar analyse in bepaalde gevallen rekening hield met de mogelijke ontvangsten.

19. In Griekenland bereiden de consultants de dossiers voor steunaanvragen op milieugebied voor, en zetten zij met name sociaal-economische studies op (kosten/batenanalyses, berekening van het economisch of financieel effectief rendement en raming van het werkgelegenheidseffect van het project), vaak zonder dat de betrokken uiteindelijke begunstigde wordt bezocht. De controles wezen op een gebrek aan samenhang, met name op de volgende punten:

- het bestaan van mogelijke door een project gegenereerde ontvangsten die zijn opgenomen in de sociaal-economische analyse, en niet in aanmerking zijn genomen bij de vaststelling van de maximale steun uit het CF;

- voor gelijksoortige sectorale projecten worden uiteenlopende soorten kosten in de kosten/batenanalyses door de Commissie aanvaardbaar geacht. Zonder enige toelichting worden voor bepaalde projecten de behandelingskosten wel in aanmerking genomen en voor andere niet. Indirecte personeelskosten of bedrijfslasten zoals elektriciteit kunnen in bepaalde projecten wel, en in andere niet worden opgenomen. Het merendeel van deze gegevens is vaak overschat of onjuist;

- voor een project te Kalamata (Griekenland) is voor het sociaal-economisch onderzoek gebruikgemaakt van gegevens over een soortgelijk project te Rodos, zonder enige tegenspraak van de betrokken contactpersonen;

- bij voordrachten van projecten overgelegde ramingen van gecreëerde arbeidsplaatsen zijn soms overschat of onrealistisch.

20. Aangezien de bij een ingediend projectvoorstel gevoegde toelichtende en analytische gegevens niet altijd volledig en betrouwbaar zijn, kan de Commissie vóór goedkeuring ervan niet altijd nagaan of de voorgedragen projecten de beste resultaten opleveren. Anderzijds kon in het kader van de verrichte controles niet worden vastgesteld welke projecten door de Commissie waren afgewezen, en konden de voornaamste redenen voor afwijzing van de door de begunstigde lidstaten ingediende projecten niet worden geïnventariseerd.

Koppeling van het Cohesiefonds en het EFRO

21. In alle cohesielidstaten is het nationale implementatiepakket van het CF volledig geïntegreerd in de bestaande administratieve organisatie van het EFRO. Vaak zijn dezelfde nationale beheerders verantwoordelijk voor zowel het beheer van het sectorale OP van het EFRO en de projecten van het CF op hetzelfde gebied, zoals in Portugal en Ierland het geval is. Deze vereniging van bevoegdheden in dezelfde betrokkenen of ministeries werkt in de praktijk een koppeling tussen het CF en het EFRO in de hand, al werken beide instrumenten volgens verschillende administratieve procedures, het één op basis van programmering, het ander op basis van projectbeheer.

22. In het algemeen functioneren de beheers- en organisatiesystemen zodanig dat er een gering risico bestaat van niet-inachtneming van artikel 9 van de oprichtingsverordening inzake cumulatie en overlapping tussen de communautaire financieringsbronnen, welk artikel inhoudt dat voor geen enkele uitgavenpost tegelijk bijstand uit het CF en uit de structuurfondsen mag worden toegekend.

23. Het is voor de Commissie zinvol de mogelijke verbanden of synergieën te kennen tussen projecten die zijn gefinancierd uit het CF of het EFRO. Hiertoe moeten op de CF-aanvraagformulieren uitdrukkelijk mogelijke verbanden met andere door de Europese Gemeenschap gefinancierde projecten worden vermeld. Niettemin is vastgesteld dat deze formulieren door de nationale autoriteiten niet altijd naar behoren zijn ingevuld.

24. Zelfs al worden het CF, respectievelijk het EFRO binnen dezelfde ministeries beheerd, toch gaat de prioriteit uit naar de optimale besteding van de aan beide instrumenten toegekende kredieten boven de algehele samenhang van het daarop gebaseerde structuurbeleid.

Budgettaire en sectorale beperkingen

25. De projectgerichte benadering moest het de Commissie mogelijk maken de selectiecriteria voor de projecten aan te scherpen, beter inzicht in het effect van de goedgekeurde projecten op de sociaal-economische samenhang te verkrijgen en vervolgens de controle te verbeteren en voor meer doorzichtigheid en kwaliteit van de CF-acties te zorgen. Zo kan de Commissie een actievere rol spelen in de opzet van trans-Europese vervoersnetwerken en in de milieubescherming.

26. Deze projectgerichte benadering is echter met moeite tot stand gekomen. Toen hiermee werd gestart, werden de projecten soms inderhaast voorbereid en moest vervolgens tijdens de uitvoering ervan een billijke verdeling tussen sectorale gebieden in acht worden genomen. Doordat de projecten afzonderlijk op verschillende tijdstippen worden gepresenteerd, zijn deze moeilijk te vergelijken en komt het niet tot een selectie met het oog op goedkeuring.

27. Ten aanzien van het meerjarenbudget deelt de Commissie de bevoegde nationale autoriteiten het indicatieve jaarbudget met een gelijkmatige verdeling tussen de vervoersinfrastructuren en het milieu mee. De op te zetten acties worden vastgesteld op basis van de met name in het Verdrag bepaalde algemene beleidslijnen én van een nationale strategie met eigen prioriteiten voor beide betrokken sectoren.

28. De programmering voor de twee betrokken sectoren verliep in het algemeen niet in hetzelfde tempo. Op het gebied van vervoersinfrastructuren zijn in het algemeen namelijk een lange ervaring in programmering en voldoende uitgewerkte projecten voorhanden, terwijl op milieugebied de opgedane ervaring van recentere datum is. Zo zijn in de meeste cohesielanden de milieuprojecten in vergelijking met vervoersinfrastructuurprojecten laat goedgekeurd.

29. Op nationaal niveau wordt bij de selectieprocedure van de projecten in het algemeen rekening gehouden met de uitvoeringsgraad in kwalitatief en kwantitatief opzicht, met name de mate waarin de projecten zijn gerijpt; deze procedure wordt echter ook beïnvloed door de chronologische volgorde van indiening van de projecten waarvoor steun wordt aangevraagd.

30. De verordening voorziet dan wel niet in een daadwerkelijke programmering van het CF die een samenhangend totaalbeeld op middellange termijn van de op te zetten acties zou moeten geven, maar de uitvoering ervan door de Commissie, samen met de betrokken nationale autoriteiten, zou de begunstigde lidstaten in staat hebben gesteld hun steunaanvragen qua effect en strategie beter te beheren.

Geografische verdeling van de projecten

31. De communautaire financiële steun in het kader van het CF is gericht op de begunstigde lidstaten en niet op regio's daarvan. Er is niet voorzien in enige regionale spreiding van de toegekende steun en het is, zo wil het subsidiariteitsbeginsel, de nationale regering die de steunaanvragen voor de in de betrokken regio's uit te voeren projecten selecteert en, na goedkeuring ervan door de Commissie, de gelden aan bedoelde regio's overmaakt.

32. Hoewel de gecentraliseerde administratieve structuren die verantwoordelijk zijn voor de CF-dossiers de tenuitvoerlegging van de aanvraag-, toezicht- en controleprocedures vergemakkelijken, is het mogelijk dat de op centraal en regionaal niveau beheerde projecten verschillend worden behandeld. Zo wordt in Spanje bij besluit van de nationale autoriteiten de communautaire cofinancieringsgraad van de door de centrale administratie ingediende projecten op 85 % gesteld, terwijl de door de regionale overheden beheerde projecten slechts 80 % krijgen toegewezen.

Trage goedkeuring

33. Overeenkomstig artikel 10 van de verordening dient de Commissie binnen drie maanden na de ontvangst van de door de lidstaat ingediende aanvraag een besluit te nemen over de verlening van bijstand uit het CF. In de praktijk houdt de Commissie zich niet altijd aan deze termijn, zoals blijkt uit tabel 4, die een duidelijk overzicht geeft van de grootste vertragingen die zijn geconstateerd.

Tabel 4

Termijnen voor goedkeuring van de bij de Commissie ingediende projectvoorstellen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

34. Analyse van het systeem wijst uit dat een ingediend projectvoorstel naar gelang van het geval door het voor milieuzaken ofwel voor vervoersinfrastructuur verantwoordelijk ministerie dient te worden onderzocht, om vervolgens te worden overgedragen aan de voor het CF verantwoordelijke nationale instantie, die het op haar beurt na een laatste controle doorstuurt naar de Commissie, zodat deze over dit specifieke project een goedkeuringsbesluit kan nemen. Voor de fasen in de nationale indieningsprocedure gelden geen tussenliggende criteria voor de besluitvorming die waarborgen dat aan alle voorwaarden voor financiering uit het CF wordt voldaan. Ook zijn de verantwoordelijke nationale, sectorale of regionale instanties in geen enkele fase van het nationale traject in staat de gegevens in het ingediende projectvoorstel goed te keuren met het oog op een eventuele communautaire financiering van het project.

35. Op nationaal niveau duurt het onderzoek van elk ingediend projectvoorstel in het algemeen betrekkelijk kort, met name vanwege de volgende aspecten:

a) de in voorgaande paragraaf omschreven overgang van het ene naar het andere niveau verloopt des te sneller daar de Commissie geen enkele verantwoordelijkheid aan de betrokken lidstaat overlaat om een ingediend projectvoorstel zelfs maar gedeeltelijk goed te keuren;

b) de controles ter plaatse van projectonderdelen kunnen op nationaal niveau snel worden verricht;

c) aangezien de in aanmerking te nemen subsidiabiliteitsperiode ingaat op de datum van verzending van het projectvoorstel naar de Commissie door de betrokken lidstaat, is het voor de lidstaat van belang dat de indiening van dat projectvoorstel wordt versneld.

36. Elk ingediend projectvoorstel wordt bij de Commissie volledig doorgelicht, rekening houdend met de voornaamste aspecten, en wordt in de meeste gevallen door de EIB beoordeeld (zie de paragrafen 14 en 15).

37. Er is geconstateerd dat tussen de verzenddatum van het ingediende projectvoorstel en goedkeuring ervan door de Commissie ruim drie jaar kunnen verstrijken, veelal doordat wordt verzocht om nadere gegevens. Dit tijdsverloop, dat ook door toedoen van de lidstaten kan optreden, brengt bij de nationale beheerders, zowel in de eerste goedkeuringsfase van het project als voor de eventuele vereiste wijzigingen, beslist onzekerheid teweeg.

Begrippen project en projectfinanciering

38. Het CF kan bijdragen aan de financiering van projecten of projectstadia die in technisch en financieel opzicht onafhankelijk zijn, of van groepen projecten die in een duidelijke strategie passen en een coherent geheel vormen. In geen geval mogen de totale kosten van een project of groep projecten minder dan 10 miljoen euro bedragen. De interpretatie en toepassing van dit begrip project heeft problemen opgeleverd, met name voor projecten op het gebied van milieu, die vanouds kleinschaliger en soms ingewikkelder van opzet zijn dan die op het gebied van vervoersinfrastructuren. Zo werden complete groepen projecten op het gebied van milieu in Spanje of in Griekenland door de Commissie goedgekeurd, zonder dat alle gegevens over de subprojecten vooraf steeds vaststonden. Deze gegevens, evenals soms de specifiekere modaliteiten met betrekking tot het project, zoals het tijdschema of de kostenraming, moesten vervolgens door de verantwoordelijke nationale autoriteiten nader worden aangeduid.

39. In Ierland was voor enkele projecten (Dublin Ring Road, het weggedeelte N3-N1 van Northern Cross, Belview Harbour....) in het kader van de structuurfondsen reeds communautaire financiering ontvangen ten behoeve van voorstudies, werkzaamheden of voorfasen, nog voordat de bijstand uit het CF op het gebied van infrastructuur was toegekend, en zonder dat het begrip project of projectstadium duidelijk was omschreven. Zo is het Ierse project Belview Harbour opgesplitst in vier afzonderlijke projecten, waarvan elk onder het in artikel 10, lid 3, van de verordening bepaalde minimumbedrag van 10 miljoen euro blijft, zodat telkens een afzonderlijke kosten/batenstudie moet worden verricht, terwijl een beoordeling achteraf van de vier projecten gezamenlijk gepast was geweest.

40. Zo kregen bepaalde projecten in Griekenland en Portugal eerst communautaire financiering toegewezen uit de structuurfondsen, met name Envireg, om vervolgens bijstand uit het CF te ontvangen zonder dat de stadia van het betrokken project financieel-technisch duidelijk konden worden afgebakend. Maar al te vaak waren de door Envireg of het CF medegefinancierde uitgaven gebaseerd op eenzelfde contract en op eenzelfde in het bestek vastgelegd tijdschema met betrekking tot de uitvoering en de financiën, waarbij geen onderscheid werd gemaakt tussen de diverse communautaire financieringsbronnen.

41. Het ontbreekt aan een werkbare omschrijving van het begrip technisch en financieel onafhankelijke projecten of projectstadia, zoals bepaald in artikel A van bijlage II van de verordening inzake het CF, en zo deze al bestaat, is zij uitsluitend door de betrokken lidstaten op hun eigen interpretatie gebaseerd, aangezien de Commissie hiervoor geen duidelijke richtsnoeren of aanwijzingen heeft gegeven. Door dit gebrek aan een werkbare afbakening van het begrip project, zoals vermeld in artikel 1, lid 3, van de verordening inzake het CF, komt het soms voor dat het CF groepen uitgaven, afzonderlijke projectonderdelen of een samenraapsel van ongelijksoortige projecten financiert, waardoor iedere vorm van effectbeoordeling nadien wordt bemoeilijkt.

Berekening van de te voorziene netto-ontvangsten

42. Uit de controles van de Rekenkamer inzake de berekening van de financieringsgrondslag voor het CF is gebleken dat er geen methodologisch kader bestond voor een eenvormige berekening, met name voor gelijksoortige projecten, van de te voorziene netto-ontvangsten, die in mindering moeten worden gebracht op het totaalbedrag van de subsidiabele, door het CF mede te financieren uitgaven.

43. In Ierland kan de berekening van de netto-ontvangsten afhangen van de bestemming van het project. Als het gaat om een project dat een commerciële toepassing moet krijgen, zal het bedrag van de ontvangsten worden geraamd; als het daarentegen bedoeld is voor particulier of toekomstig collectief gebruik, worden de eventueel daardoor gegenereerde ontvangsten niet in aanmerking genomen. Zo zou de CF-financiering ten behoeve van de aanleg van een snelweg moeten worden herzien, indien naderhand tolheffing wordt ingevoerd. Ook levert een project voor de verwerking van stedelijk afvalwater ten behoeve van de plaatselijke bevolking zelden traceerbare ontvangsten op, terwijl eenzelfde project ten behoeve van commerciële bedrijven of fabrieken minder financiering uit het CF zal genieten, omdat de gegenereerde ontvangsten kunnen worden getraceerd.

44. In Portugal is een ontvangstengenererend project op vervoersgebied gebaseerd op een nauwelijks uitgewerkte kosten/batenanalyse die de projectontwikkelaar had ingediend. De Commissie heeft overigens, zonder een gedetailleerde financiële analyse uit te voeren, geconcludeerd dat het extra verkeer en de ontvangsten die gepaard gaan met de verbredingen van de snelweg, ten tijde van de goedkeuring van het project in kwestie slechts van marginale betekenis en moeilijk meetbaar waren.

45. Voor het project "snelweg Pathe - weggedeelten A en B - Kastro-Martino" in Griekenland zijn de netto-ontvangsten geraamd op 34 % van de investeringskosten, waarbij de rente van een EIB-lening is verdisconteerd, en is uitgegaan van vaste exploitatiekosten ad 12 miljoen Griekse drachmen (ongeveer 36400 euro) per km zonder dat dit is gemotiveerd.

46. Zo variëren de voor berekening van de netto-ontvangsten geselecteerde componenten van de financiële analyse per beheerder. Bepaalde beheerders zullen voor eenzelfde soort project een langere voorlopige afschrijvingstermijn hanteren dan anderen, terwijl weer anderen voorlopige bankkosten als bijkomende financiële lasten zullen opnemen zonder de communautaire financiering in mindering te brengen op de lasten van het project. De technische presentaties van gelijksoortige projecten variëren eveneens per beheerder. Op dit punt heeft de Commissie nog geen beleidslijnen ontwikkeld waarin de beste praktijken op dit gebied tot uitdrukking komen om bij te dragen tot een zekere harmonisering en homogenisering van de financiële en technische analyse.

47. Ook een project dat onder de publieke sector valt, dient qua jaarlijkse ontvangsten en uitgaven in evenwicht te zijn, anders dreigt er een tekort aan liquide middelen. Voor slechts weinig bijstandsaanvragen of uitvoeringsverslagen wordt een financiële planning met de voorziene inningen of uitbetalingen per jaar ingediend. Dit gebrek aan informatie bemoeilijkt de berekening van het vlottend werkkapitaal(4) of van de behoefte aan het hiermee samenhangend bedrijfskapitaal(5), en maakt het onmogelijk de financiële levensvatbaarheid van het project na te gaan.

Goedkeuring van vrijwel afgeronde projecten

48. De controles hebben uitgewezen dat bepaalde projecten tegen de tijd dat de Commissie ze goedkeurde, vrijwel afgerond waren. Indiening en goedkeuring van projecten die bijna worden afgerond of zijn afgerond, strookt niet met het partnerschapsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat er overleg plaatsvindt tussen de Commissie en de op nationaal, regionaal of lokaal niveau bevoegde autoriteiten, inzake het gehele verloop van het project of van het projectstadium, met inbegrip van de planning, de uitvoering, de eventuele aanpassing, de afronding van de werkzaamheden en de ingebruikstelling van het project. De Rekenkamer heeft overigens reeds met klem gewezen(6) op de uiteenlopende consequenties van deze beide benaderingen, waarvan de ene op nieuwe acties, en de andere op reeds lopende acties is gericht. In het eerste geval hebben de acties een langere uitvoeringstermijn, terwijl met de tweede aanpak de communautaire financiering sneller kan worden benut. De twee benaderingen hebben ook verschillende resultaten wat betreft de invloed van de communautaire financiering, die minder direct is bij projecten die reeds lopen of worden afgerond.

Voorwaardelijkheid

49. Anders dan de financiële bijstand van de structuurfondsen is die van het Cohesiefonds gekoppeld aan het voorwaardelijkheidsbeginsel. Artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1164/94 van de Raad van 16 mei 1994 tot oprichting van een Cohesiefonds koppelt de financiering van nieuwe projecten of projectstadia in de landen met een buitensporig overheidstekort aan de naleving van de in de aanbevelingen van de Raad gestelde doelen, overeenkomstig artikel 104 C van het Verdrag. In toepassing van dit voorwaardelijkheidsbeginsel is de Commissie overgegaan tot het onderzoeken van de budgettaire situatie van de landen met een overheidstekort die bijstand uit het CF ontvangen. Elk van deze onderzoeken (één in het voorjaar naar het tekort van het voorgaande jaar en één in het najaar naar dat van het lopende jaar) heeft aangetoond dat de door de Raad aanbevolen jaardoelstelling ten aanzien van het overheidstekort is nageleefd. Derhalve is de cofinanciering uit het Cohesiefonds voortgezet.

50. De voorwaardelijkheid kan echter op korte termijn een probleem worden voor de verwezenlijking van de diverse macro-economische doelstellingen van de minst welvarende lidstaten. Enerzijds moeten deze landen aanzienlijke overheidsinvesteringen doen, zoals blijkt uit tabel 5, om hun ontwikkelingsachterstand in te lopen en hun groei- en welvaartspotentieel te vergroten. Anderzijds moeten zij tegelijkertijd hun begrotingstekort verminderen en hun overheidsschuld onder controle houden.

Tabel 5

Investeringsuitgaven van de overheid

(Bruto-investeringen in vaste activa bij de overheidsinstanties in % van het BBP)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Ontwikkelingscyclus van een project

51. De ontwikkeling van een project kan cyclusgewijs worden geanalyseerd, waardoor het beheer ervan beter onder controle kan blijven. Bij de CF-projecten is de Commissie voornamelijk aan het begin en einde van de cyclus actief betrokken. In het begin, tijdens de fase van voorbereiding op het goedkeuringsbesluit, dient zij een aantal aan het project verbonden interne factoren (planning, kostenraming, TIR, haalbaarheid, verwachte resultaten,...) en externe factoren (kosten/batenanalyse, beoogde totaalstrategie, synergieën met andere projecten, nationale of regionale prioriteiten, ligging,...) te beoordelen. Aan het eind van de cyclus dient zij voor de afsluiting van het project te zorgen, het definitieve uitvoeringsverslag in ontvangst te nemen en het restbedrag vrij te maken.

52. Tussen deze twee fasen kunnen zich een aantal gebeurtenissen voordoen die het verloop van een project sterk kunnen beïnvloeden (onvoorziene uitgaven, begrotingsoverschrijdingen, vertragingen, onvolledig eerste ontwerp, onrealistische planning,...). Deze leiden tot wijzigingen van het oorspronkelijk besluit, zonder dat de Commissie preventief heeft kunnen optreden om de verschillen te corrigeren. Zij moet deze ontwikkelingen op het gebied van investeringen achteraf wel aanvaarden, terwijl zij ze in een vroeger stadium had kunnen opsporen door een beter inzicht in, en een behoorlijke controle van de factoren die bepalend zijn voor de kosten van de projecten. Bovendien worden met door de Commissie aanvaarde overschrijdingen van het budget en tijdschema, afgezien nog van de consequenties ervan voor de doorwerking van de resultaten en effecten van de projecten, middelen opgebruikt ten koste van goed te keuren nieuwe projecten. Ook worden, wanneer de Commissie eenmaal tot goedkeuring van een project heeft besloten, latere wijzigingen van dat besluit vaak geaccepteerd zonder de aanvankelijke striktheid en zonder de noodzakelijke grondige analyse van de oorzaken van die wijzigingen. Met het onderzoek van de documenten tot staving van de gevraagde en vastgestelde wijzigingen konden niet altijd de oorzaken daarvan, of alle hiervoor bedachte oplossingen worden achterhaald.

53. Dit grote aantal bleek in meerdere gevallen voor te komen, terwijl met de betrokken projecten toch dezelfde doelstellingen zijn verwezenlijkt als met die welke aanvankelijk waren goedgekeurd. Zo stelde het oorspronkelijk besluit van de Commissie inzake een project te Argos in Griekenland de totale kosten voor de aanleg van waterleidingen over een afstand van 20 km op 751000 euro, ofwel op gemiddeld 38 euro per meter. Een latere wijziging op het oorspronkelijk besluit voorzag in een bijkomende investering van 130000 euro voor de aanleg van een bassin, en bracht deze waterleidingen terug tot 10 km, waarmee de gemiddelde kosten per meter op 62 euro kwamen. Een derde wijziging van het besluit bracht de lengte van deze leidingen op 72 km tegen een prijs van 993000 euro, hetgeen een gemiddelde kostprijs van 14 euro opleverde, terwijl de kosten van de investeringen in die leidingen uiteindelijk 1377000 euro, ofwel gemiddeld 19 euro bedroegen.

54. Bij de follow-up verschaffen de bij de betalingsaanvragen gevoegde uitvoeringsverslagen van de CF-projecten in het algemeen weinig informatie over de voortgang, de synergieën of het aspect van de afstemming van deze projecten op de andere structurele acties, zelfs wanneer deze informatie in de betrokken lidstaten voorhanden is.

55. Wat betreft de goedkeuring van de eindverslagen, waarna het definitieve restbedrag kan worden betaald en het project afgesloten, treden bij de diensten van de Commissie ook vertragingen op, doch in mindere mate dan in de beginfase van het project. Tussen de indiening van het eindverslag en de bijbehorende betaling kan wel een jaar verstrijken. Bij de sluitingsprocedure bestaan er soms meerdere versies van het definitieve uitvoeringsverslag, maar ook meerdere achtereenvolgende aanvragen voor definitieve betaling, zonder dat de redenen daarvoor duidelijk uit de te onderzoeken dossiers blijken.

Toezichtcomités

56. De toezichtcomités zijn geregeld bij artikel F van bijlage II van de oprichtingsverordening, en zijn in 1994 ingesteld. De vergaderingen worden bijgewoond door vertegenwoordigers van de Commissie, van de EIB, en van de bevoegde nationale en soms regionale of lokale autoriteiten. Zij controleren aan de hand van materiële en financiële indicatoren de voortgang van de lopende projecten en gaan na of de financieringsplannen afgestemd zijn op de concrete voortgang van de projecten. Ingeval zich belangrijke verschillen ten opzichte van de oorspronkelijke ramingen voordoen, moeten zij de Commissie voorstellen tot wijziging doen. De besluiten tot toekenning van steun worden overigens door de Commissie genomen met voorbijgaan van de toezichtcomités, die niet alle in kennis worden gesteld van de stand van het onderzoek van de projectvoorstellen bij de Commissie.

Door de Commissie verrichte controles

57. De controlebezoeken die op grond van de artikelen 13 en F van bijlage II van Verordening (EG) nr. 1164/94 worden verricht door het voor het CF-beheer verantwoordelijke DG Regionaal beleid, hadden voornamelijk tot doel contacten te leggen met de voor het voordragen en uitvoeren van de projecten bevoegde nationale en regionale autoriteiten, en nog lopende zaken met betrekking tot bepaalde projecten te bespreken. Deze bezoeken zijn echter niet grondig genoeg om te kunnen beoordelen hoe de diverse projecten ten uitvoer worden gelegd, hoe deze concreet worden uitgevoerd en of er daadwerkelijk rekening wordt gehouden met de eerder gemaakte opmerkingen. De in 1996 verrichte controles van de door de lidstaten gehanteerde beheers- en controlesystemen die bepaalde tekortkomingen aan het licht brachten, zijn gevolgd door slechts een beperkt aantal controles van vrij belangrijke projecten, en wel van de betrokken systemen voor financieel beheer, de onkostendeclaraties en de materiële uitvoering.

58. De door het DG Financiële controle verrichte controles brengen echter een aantal onregelmatigheden aan het licht, zoals blijkt uit de tabellen 6 en 7, waarvan enkele nadien zijn gecorrigeerd. De typologische beschrijving van de opgespoorde onregelmatigheden (zie tabel 6) werd ook bevestigd door de controlebezoeken van de Rekenkamer. Deze controleresultaten wijzen uit dat de internecontrolesystemen nog tekortkomingen vertonen. Met name de Commissie moet waarborgen dat de communautaire middelen ten behoeve van de CF-projecten worden benut voor de overeengekomen doeleinden. Zij zet echter niet voldoende middelen in voor de controles van CF-projecten om deze plicht ten volle te vervullen.

Tabel 6

Typologische indeling van de onregelmatigheden, opgespoord tijdens de in het kader van het Cohesiefonds door de Commissie verrichte controles

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 7

Niet-uitputtende lijst van de onregelmatigheden, opgespoord tijdens de controlebezoeken van de Commissie in het kader van het Cohesiefonds

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

OPMERKINGEN OVER HET FINANCIEEL BEHEER VAN DE TER PLAATSE GECONTROLEERDE PROJECTEN

59. Uit een oogpunt van transparantie en ter verduidelijking van de voor de beoordeling van de uitgavendeclaraties gehanteerde methoden heeft de Commissie - zij het op een laat tijdstip - de begunstigde lidstaten op 19 mei 1998 de beginselen medegedeeld die gelden voor de subsidiabiliteit van de uitgaven in het kader van projecten met CF-bijstand. Hierbij wordt uitgegaan van de regels in de subsidieformulieren voor bijstand uit de structuurfondsen, rekening houdend echter met de specifieke eigenschappen van het CF. Deze principes houden weliswaar geen nieuwe regels in, maar hebben doorzichtiger subsidiabiliteitscriteria als grondslag voor de uitgavendeclaraties mogelijk gemaakt. De laattijdige mededeling van deze subsidiabiliteitscriteria kan debet zijn aan bepaalde onregelmatigheden die tijdens de controlebezoeken zijn aangetroffen.

Subsidiabiliteit van de uitgaven

60. In Griekenland had het begunstigde bedrijf in verband met een project in Argos voor zichzelf uitgaven gedaan die niet gestaafd waren. De terug te betalen BTW ad 145 miljoen Griekse drachmen (circa 433000 euro) werd voor een project in Thessaloniki als subsidiabel aangemerkt. Een aantal uitgaven dat niet voorkwam in het goedkeuringsbesluit voor een project te Nafplio, is voor een bedrag van 87 miljoen Griekse drachmen (circa 260000 euro) in de subsidiabele kosten opgenomen. Voor het project ter verbetering van de toegang tot de luchthaven van Athene zouden uitgaven ad 765000 euro, gedaan na de einddatum zoals vastgesteld in het oorspronkelijke besluit inzake het project, als niet-subsidiabel moeten worden beschouwd.

61. In Ierland werden in het kader van een watervoorzieningsproject in Limerick de uitgaven van vóór de subsidieperiode (1981 - 1992) ad 395324,51 Ierse ponden (circa 494155 euro) door de Commissie subsidiabel verklaard.

62. In Spanje werden in het kader van een watervoorzieningsproject in Palma de Mallorca de terug te betalen BTW-uitgaven voor een bedrag van ongeveer 101 miljoen Spaanse peseta's (circa 0,6 miljoen euro) meegerekend in de uitgaven die voor vergoeding uit het CF in aanmerking kwamen. Voor een ander project op de Balearen werd een bedrag van 13,2 miljoen Spaanse peseta's (circa 77500 euro) voor de bijkomende werkzaamheden voor opneming in het project van een zandzuiger opgevoerd in de voor het CF subsidiabele uitgaven, terwijl noch het besluit van de Commissie, noch een nadien door de lidstaat bij de Commissie ingediende wijziging hierin voorzag. Het bedrag voor deze bijkomende werkzaamheden is zonder gevolgen gebleven voor de communautaire financiering.

Afronding van de projecten

63. In Griekenland stond in het laatste definitieve technische verslag van een project te Argos dat oude waterleidingen over een afstand van 72 km waren vervangen, terwijl controle ter plaatse uitwees dat het om slechts 60 km ging. Een ander project voor een waterpompstation was volgens het definitieve uitvoeringsverslag afgerond, terwijl bij controle ter plaatse bleek dat het afgerond noch operationeel was.

64. In Ierland worden de door de verantwoordelijke eenheden verrichte technische controles niet vergeleken met de financiële stand van uitvoering en wordt er niet stelselmatig op toegezien dat de subsidiabele uitgaven en de bijbehorende materiële uitvoering gelijk opgaan.

65. In Spanje bedroegen voor een groep herbebossingsprojecten op de Balearen de subsidiabele kosten die de Commissie in haar besluit van 28 juli 1997(7) had goedgekeurd 3,68 miljoen euro, wat ver onder het in artikel 10, lid 3, van de oprichtingsverordening genoemde maximumbedrag van 10 miljoen euro blijft. Voor een ander project voor afvalwaterzuiveringsinstallaties op de Balearen kon tijdens de controle ter plaatse worden vastgesteld dat de werkzaamheden reeds vergevorderd waren ten tijde van de steunaanvraag op 11 april 1995, en dat twee van de vijf geplande stations reeds waren voltooid op de datum dat de Commissie de financiering hiervan goedkeurde.

66. In Portugal kwamen in een voltooid en afgesloten project op het gebied van vervoersinfrastructuren nog constructiefouten voor.

Juiste boeking

67. In Ierland zijn het vaak de voorziene of gedane, maar nog niet betaalde uitgaven die voor het CF subsidiabel worden verklaard. Verrekening volgt dan bij de volgende declaraties, hetgeen de boekhoudkundige aansluiting nadien bemoeilijkt. Ook komen de werkelijk gedane, en door de uiteindelijke begunstigde betaalde uitgaven niet altijd geheel overeen met de uitgaven die bij de Commissie worden opgegeven voor cofinanciering. Door deze tijdens de controles geconstateerde verschillen is het controletraject moeilijk te achterhalen.

68. In Griekenland konden tijdens de controle van een project op vervoersgebied niet alle gedeclareerde subsidiabele uitgaven worden vergeleken met de bijbehorende boekhoudkundige stukken tot staving.

69. In Portugal kon bij de controle ter plaatse van een project op het gebied van milieu dat werd gecofinancierd door Envireg en het CF, niet duidelijk worden bepaald welke uitgaven onder welke van beide acties vielen; hetzelfde gold voor de materiële werkzaamheden.

70. In Spanje kon voor het project VTS (Vessel Traffic System) op Tenerife een bedrag van 17698662 Spaanse peseta's (circa 100000 euro) voor een betaalopdracht van de uiteindelijke begunstigde met geen enkel bewijsstuk ter plaatse worden gestaafd, ondanks het feit dat het door het directoraat-generaal voor economische planning van het ministerie voor Openbare Werken was geboekt.

BEOORDELING OP HET GEBIED VAN HET COHESIEFONDS

Macro-economische modellen

Op initiatief van de Commissie ontwikkelde modellen

Referentiekader en beheer van de contracten

71. De oprichtingsverordening schrijft voor dat de Commissie regelmatig een verslag over het sociaal-economisch effect van het CF in de begunstigde lidstaten dient uit te brengen. Deze bepaling houdt in dat de projectgerichte benadering dient te worden aangevuld met een algemenere analyse van het effect van de uit het CF gefinancierde projecten op diverse variabelen zoals groei, werkgelegenheid en handel in de betrokken economieën, rekening houdend met het kortetermijneffect van deze acties op de vraag, dat met name gedurende de uitvoeringsfase zichtbaar wordt, en met het vanaf de operationele fase optredende effect op middellange en lange termijn op het aanbod.

72. Om aan deze reglementaire voorschriften te kunnen voldoen, heeft de Commissie twee contracten gesloten met een consultant. Het eerste, d.d. 3 juli 1995, voor een bedrag van 675965 euro, bestond in de ontwikkeling van methoden ter beoordeling van het macro-economisch effect van de CF-projecten. Het tweede, d.d. 1 april 1997, voor een bedrag van 283500 euro, had voornamelijk betrekking op het verzamelen van nieuwe gegevens om nieuwe evaluaties van projecten te kunnen uitvoeren.

73. Voor het bestek voor het eerste contract, dat was gebaseerd op een in 1994 door dezelfde consultant verrichte haalbaarheidsstudie over hetzelfde onderwerp, waren dezelfde aanbevolen structuur en dezelfde evaluatiecriteria overgenomen. De Commissie zag in deze bijzondere situatie geen probleem. De benaderingen qua modelvorming die door de diverse inschrijvers in het kader van de aanbesteding waren voorgedragen, en voor het merendeel reeds bekend waren, kwamen wat de Commissie betreft alle voor projecteffectbeoordeling in aanmerking, aangezien de Commissie geen specifieke criteria voor de beoordeling van deze benaderingen hanteerde. Ten slotte selecteerde de Commissie de consultant met één van de duurste inschrijvingen en een uitzonderlijk originele aanpak, waarmee echter nog geen concrete ervaring qua toepasbaarheid was opgedaan. Met een ondertekend doch niet gedateerd aanhangsel bij het eerste contract werd de duur van de dienstverlening met drie maanden verlengd tot in totaal 15 maanden. Deze verlenging doet in feite afbreuk aan de oorspronkelijke criteria voor toekenning, aangezien de voorstellen hoofdzakelijk waren geselecteerd op de mogelijkheid de analyse binnen de gestelde termijnen af te ronden, waarbij overigens niet was voorzien in boetes voor overschrijding van de tijdslimiet. Dit had tot wijziging van het contract moeten leiden.

74. Het tweede contract dat door de Commissie is ondertekend, volgt uit een voorstel van dezelfde consultant om de toepassing van de modellen die in het kader van het eerste contract zijn ontworpen, uit te breiden tot alle acties van het CF, om het korte-, middellange- en langetermijneffect van de projecten op essentiële economische variabelen als inkomsten, regionale groei, particuliere investeringen en werkgelegenheid te kunnen beoordelen.

75. Het aanhangsel bij het contract had niet nodig moeten zijn, want het eerste contract voorzag al in een aan de Commissie te verstrekken adequaat en operationeel instrument (modellen en databases) waarmee zij zelf kan nagaan welk effect het CF heeft. De contracten bepalen namelijk telkens dat alle door de contractant geboekte resultaten alsmede de voor de applicatie benodigde software en de hiertoe opgezette database het eigendom van de Commissie zijn.

76. De kosten die voortvloeien uit het eerste contract bedroegen 674403,98 euro. Onderzoek van de reiskosten van de dienstverlener leert dat de Commissie in veel gevallen business class vliegreizen heeft vergoed, terwijl bijlage IV bij artikel 1.a van het contract bepaalde dat de reizen zouden worden vergoed op basis van economy class vliegtickets. Voor het tweede contract, dat op 1 april 1997 is gesloten en als uiterste uitvoeringsdatum 31 maart 2000 heeft, zijn er tot 31 januari 2000 geen betalingen verricht.

Overeenstemming met beoordelingsdoelen

77. Teneinde een samenhangend kader op te zetten voor de effectanalyse van de CF-uitgaven in de vier betrokken landen, heeft de in paragraaf 72 bedoelde consultant gekozen voor een vernieuwende aanpak met gebruikmaking van drie bijkomende methoden: de "vector autoregression models" (VAR), de "regional computable general equilibrium models" (CGE), en de "models of explicit distribution dynamics" (MEDD). Deze modellen komen in de bijlage uitvoeriger aan bod.

78. Met de voor deze modellen vereiste analyse moesten met name de drie volgende vragen kunnen worden beantwoord: hoe beïnvloeden de acties van het Fonds, samengevoegd ofwel afzonderlijk, de economieën van de vier cohesielanden? Welke uitwerking hebben deze effecten op de economieën van de buurlanden en op de Gemeenschap in het algemeen? Welk effect hebben deze acties op de economische en sociale cohesie van de Unie?

79. De MEDD-modellen zijn in feite niet gebruikt om het effect van de CF-projecten rechtstreeks te beoordelen. Zij zijn gericht op de groei- en convergentiedynamiek van alle regio's van de vier cohesielanden, alsmede van andere landen zoals Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië, en worden gebruikt om zaken te onderzoeken als de mate waarin de regionale inkomsten in de loop der tijd naar elkaar toe, of juist uit elkaar groeien en de dynamiek in de regionale inkomensverdeling. De analyses hebben betrekking op de periode 1980 - 1990. Zij tonen aan dat de toenemende ongelijkheid kan worden verklaard uit het feit dat groepen aangrenzende regio's een groei vertonen die afwijkt van die van andere groepen grensregio's en dat het prestatieniveau van een regio valt te verklaren aan de hand van de aangrenzende regio's. Voorts zou met de analyseresultaten inzake het effect van de overheids- en particuliere investeringen rekening kunnen worden gehouden bij een evaluatie van de in het tijdvak 1993 - 1999 uitgevoerde CF-projecten.

80. Met de VAR- en CGE-modellen werd beoogd de effecten van de afzonderlijke projecten uit verschillende invalshoeken te beoordelen, met name de effecten op de rechtstreeks betrokken regio, de weerslag op andere regio's en de algehele economie, en het effect op de cohesie en de convergentie. Met deze modellen kunnen aanvullende antwoorden worden geboden en de respectieve resultaten ervan zijn, indien vergelijkbaar, in het algemeen coherent.

81. Een bredere toepassing van deze modellen was dienstig geweest. Zo is het model VAR2, dat qua modelvorming vollediger is dan VAR1, slechts op de Spaanse regio's toegepast, aangezien deze in termen van historische reeksen meer en gedetailleerder gegevens konden verschaffen. Evenzo zou het CGE-model, dat met bijzonder gedetailleerde regionale gegevens werkt, kunnen worden gebruikt voor het analyseren van de gevolgen van het CF voor de regionale ongelijkheid in de cohesielanden. Deze modellen tonen aan welke beperkingen de effectbeoordeling van de milieuprojecten kent, en lenen zich meer voor vervoersinfrastructuurprojecten. Overigens ging bij de selectie van de met deze modellen geanalyseerde projecten de voorkeur uit naar projecten op het gebied van vervoersinfrastructuren.

82. Deze modellen (VAR, CGE en MEDD) verschaffen weliswaar interessante en nuttige analyseresultaten inzake het mogelijke effect van de CF-acties en dragen zo bij tot een beter inzicht in de effecten ervan, maar er is niet echt sprake van coördinatie tussen de gehanteerde modellen. Overigens geeft geen van deze modellen aan in hoeverre de verkregen resultaten onnauwkeurig zijn vanwege een geringe kwaliteit of beschikbaarheid van de verzamelde gegevens, of de beperkingen van de gehanteerde extrapolatiemethoden. De Commissie is niet overgegaan tot onderlinge vergelijking van de resultaten van deze modellen en tot de noodzakelijke harmonisatie ervan om algemene conclusies te trekken inzake het effect van het CF op de economieën van de vier cohesielanden. De resultaten van elk afzonderlijk model zijn overwegend positief. Het zou dienstig zijn dat de Commissie zorg draagt voor de aanscherping van dit instrument voor macro-economische beoordeling van de projecten, alsmede voor een vollediger toepassing.

Op initiatief van de lidstaten ontwikkelde modellen

83. Alleen Spanje heeft met de financiële bijstand van het CF een onderzoek naar het algemeen macro-economisch effect van het CF op de nationale economie verricht. Voor dit onderzoek, dat in november 1995 is ingediend, werd voor een aanpak gekozen waarbij werd gewerkt met drie modellen (Input/Output, Moisees en Hermin) (zie de bijlage).

84. Portugal heeft speciaal voor enkele grote projecten zoals de nieuwe brug over de Taag een effectbeoordeling uitgevoerd met gebruikmaking van met name een input/output-model. De andere cohesielanden hebben op nationaal of regionaal niveau geen specifieke studies opgezet inzake het macro-economisch effect van projecten, of van het CF zelf.

Kosten/batenanalyse

85. Bij het onderzoek van de door de betrokken lidstaten ingediende projecten behoort de gepresenteerde kosten/batenanalyse tot de belangrijkste criteria voor de besluitvorming over de toekenning van communautaire bijstand. Indien nodig kan de Commissie de Europese Investeringsbank inschakelen om haar te assisteren bij de beoordeling van projecten (zie paragraaf 15). Op het gebied van de vervoersinfrastructuren zijn de kosten/batenanalyses in het algemeen gebaseerd op een lange ervaring en een gevestigde methodologie aan de hand waarvan met name alle bruikbare parameters kunnen worden gekwantificeerd.

86. Daarentegen hebben de lidstaten op milieugebied vanwege de moeilijke kwantificatie van de verwachte winsten vaak methoden gehanteerd met een eerder kwalitatief dan kwantitatief karakter.

87. Wanneer de Commissie de kosten/batenanalyse onvoldoende of weinig overtuigend acht, kunnen aanvullende gegevens of verdere analyse van de lidstaten worden verlangd om de betrokken projecten te herdefiniëren, of zelfs om naar aanleiding daarvan uiteindelijk de communautaire financiering van bepaalde projecten te weigeren. Zo zijn projecten zoals dat voor drinkwatervoorziening in Groot Porto of dat voor de stuwdam Enxoé (Portugal) naar aanleiding van grondiger kosten/batenanalyses gestroomlijnd.

88. Onderzoek van de kosten/batenanalyses heeft uitgewezen dat ondanks de inspanningen van de Commissie, met name de publicatie in juni 1997 van een gids voor kosten/batenanalyse van de grote projecten in het kader van het communautair regionaal beleid, de behandeling en berekening van de sociaal-economische variabelen voor eenzelfde sector en lidstaat sterk kunnen variëren per betrokken projectontwikkelaar.

89. De basisbegrippen met betrekking tot de kosten/batenanalyses (netto geactualiseerde waarde, intern rendement, discontovoet, vaste of lopende prijzen, fiscale aspecten, gevoeligheidsanalyse(8), enz.) worden niet altijd door alle betrokkenen hetzelfde opgevat. Vaak worden de externe factoren onvoldoende beoordeeld en gekwantificeerd. De beoordeling van de haalbaarheid, van de risico's of de alternatieve opties wordt zelden in aanmerking genomen. De sociaal-economische kosten of baten zijn vaak onvolledig weergegeven en soms wordt er alleen rekening gehouden met de financiële aspecten. Bovendien worden bij de kosten/batenanalyses niet altijd precieze, uitvoerige gegevens gevoegd aan de hand waarvan met name kan worden nagegaan of deze betrouwbaar zijn.

90. Zo kon er voor het project "Distributienetwerk in Lissabon" geen verband worden gelegd tussen de door de uiteindelijke begunstigde geïnde ontvangsten en de uit het CF gefinancierde investeringen. Voor het project "Zuiveringsinstallatie voor de productie van drinkwater - ontziltingsinstallatie van Ibiza" werd de waterprijs in de kosten/batenanalyse in 1994 berekend op 95 PTA/m3 (ongeveer 0,48 EUR/m3), terwijl de werkelijke prijs voor 1997213,84 PTA/m3 bedroeg (ongeveer 1,07 EUR/m3). Voor het project "Stedelijke watervoorziening Limerick" is er een kosten/batenanalyse waarin de van de particuliere sector afkomstige inkomsten ten bedrage van ongeveer 1,2 miljoen Ierse ponden (ongeveer 1,6 miljoen euro) in 1997 niet in aanmerking worden genomen. Voor datzelfde project wordt het TIR berekend over een periode van 25 jaar, terwijl de levensduur van de betrokken gebouwen op 50 jaar is gesteld. Voor het project "Stortterrein Tralee" zijn in de kosten/batenanalyse uitsluitend de financiële aspecten in aanmerking genomen en zijn de sociaal-economische aspecten buiten beschouwing gelaten. Het project "Spoorwegovergang Belview" omvat geen berekening van het TIR, maar geeft uitsluitend aan dat het project naar verwachting economische voordelen in de vorm van tijdbesparing zal opleveren, zonder deze te kwantificeren.

91. Voor het project "Snelweg Pathe-F-brug" werden de investeringskosten met de kosten/batenanalyse op circa 4 miljoen euro geraamd, terwijl met het gesloten bouwcontract ongeveer 2,3 miljoen euro was gemoeid.

92. Door deze uiteenlopende opvattingen en interpretaties van de toepassing van de kosten/batenanalyses verschillen de resultaten naar gelang van de vooronderstellingen en kunnen de voor- of nadelen van een bepaald project ten opzichte van andere verkeerd worden ingeschat. De Commissie zou in dit verband nauwkeuriger richtsnoeren moeten uitwerken om de gehanteerde methoden te harmoniseren, met name inzake de noodzakelijke gegevens waarvan de kosten/batenanalyses moeten worden voorzien om controle van de betrouwbaarheid ervan mogelijk te maken en de vergelijkbaarheid te waarborgen.

Indicatoren

93. De indicatoren die de nationale autoriteiten voor de CF-projecten presenteren, worden ook heel vaak voor het EFRO gehanteerd. Enkele van deze van het EFRO afkomstige indicatoren passen in een algemeen kader van geprogrammeerde acties, in een specifieke context met betrekking tot een globale doelstelling, en vallen uiteen in een aantal specifieke doelstellingen die bij de tenuitvoerlegging van de meerjarenacties uitmonden in operationele doelstellingen, passend in een samenhangend kader van prioriteiten. De indicatoren zijn niet altijd verfijnd en verbeterd om te zijn afgestemd op de specificiteiten van de CF-projecten, meer in het bijzonder in het kader van de beide betrokken sectoren (vervoersinfrastructuren en milieu).

94. Ook zijn de in het kader van het CF gehanteerde indicatoren soms te algemeen of onvoldoende gedetailleerd om een werkelijke voortgangscontrole van het project mogelijk te maken, het effect en het prestatieniveau ervan te meten. Bepaalde cohesielanden zoals Portugal hebben op eigen initiatief driemaandelijkse of halfjaarlijkse follow-up-formulieren uitgewerkt en ingevoerd met een omschrijving van de te verzamelen gegevens om de noodzakelijke informatie over de resultaten, de uitvoering en effecten, alsmede de bijbehorende indicatoren te kunnen verstrekken. Deze pogingen om de indicatoren in het kader van het CF op nationaal niveau te verbeteren, zijn door enkele verantwoordelijke autoriteiten ondernomen en zijn in de cohesielanden geharmoniseerd noch algemeen doorgevoerd.

95. De Commissie zou moeten zorgen voor relevanter indicatoren die specifiek op de sectorale projecten van het CF zijn gericht, of deze moeten verbeteren zonder de follow-up-methode onnodig log te maken, zodat de verbetering binnen de betrokken sector kwantitatief kan worden weergegeven, er kan worden bijgedragen tot de duurzame ontwikkeling en er vergelijkingen binnen dezelfde sector kunnen worden getrokken.

Evaluatie van de afgesloten projecten

Commissie

96. Voor de afgesloten projecten dienen de Commissie en de begunstigde lidstaten overeenkomstig artikel 13 van de oprichtingsverordening de wijze waarop deze projecten zijn uitgevoerd en het potentiële en het werkelijke effect van de uitvoering te evalueren om te beoordelen of de oorspronkelijk vastgestelde doelstellingen kunnen worden, respectievelijk zijn, bereikt. Hiertoe heeft de Commissie twee externe consultants geselecteerd op basis van aanbestedingen, en deze evaluaties achteraf van ongeveer 120 afgesloten afzonderlijke projecten, die gelijkmatig zijn verdeeld over de twee betrokken sectorale gebieden, moeten binnen drie jaar plaatsvinden. De reeds uitgevoerde evaluaties achteraf blijken bijzonder nuttig, met name om de prestatie-indicatoren op de twee sectorale gebieden beter te definiëren bij de uitvoering van de volgende generatie.

Lidstaten

97. Nog geen enkele lidstaat heeft afgesloten projecten al achteraf geëvalueerd. Portugal heeft met name een eerste overzicht van de gecreëerde arbeidsplaatsen per project opgesteld in 1997 en is een proces van evaluatie achteraf begonnen terwijl in Griekenland het beheer van de projecten en de kwaliteit van de werkzaamheden in 1995 - 1996 zijn geëvalueerd.

98. Er zijn in de cohesielanden op initiatief van de Commissie ongeveer 100 afgesloten projecten onderzocht - zij het niet door middel van evaluaties achteraf - teneinde het milieueffect ervan te beoordelen.

EFFECT VAN HET COHESIEFONDS

Kwalitatief effect

99. De analyse van de tendensen in de vier cohesielanden behoort tot de hoopgevende resultaten gedurende de periode 1994 - 1999 op het gebied van vervoersinfrastructuren en milieu, actieterreinen van het CF waarop aanzienlijke vooruitgang is geboekt met het verkleinen van de verschillen ten opzichte van de rest van de Unie.

100. In Griekenland verdubbelde het aantal op een afvalwaterzuiveringssysteem aangesloten steden tussen 1993 en 1999, in welk laatste jaar voor 71 % in de behoeften van de bevolking werd voorzien. In Ierland is het aandeel van gezuiverd stedelijk afvalwater gestegen van 20 % in 1993 tot 80 % in 1999, overeenkomstig de communautaire normen. In Portugal is het percentage van de bevolking dat is aangesloten op een drinkwatervoorzieningssysteem, gestegen van 61 % in 1989 tot 95 % in 1999, en het aandeel van de bevolking dat is aangesloten op het rioolstelsel is van 55 % in 1990 toegenomen tot 90 % in 1999. Ook zijn aanzienlijke inspanningen gedaan om bij te dragen in de ontwikkeling van de strategische wegennetten in de cohesielanden, met name ter beperking van de verkeersoverlast in de woongebieden, van de vervuiling en de geluidsoverlast, van de reistijd van de weggebruikers en ter verbetering van de verkeersveiligheid.

101. Uit het grote aantal gecontroleerde projecten blijkt dat het CF aan een grote verscheidenheid van economische activiteiten deelneemt. Zo maakt het project VTS voor bewaking en controle van de zeevaart in Spanje (met 8,3 miljoen euro aan CF-bijstand) met name een betere preventie van ongevallen en vervuiling op zee mogelijk. In Griekenland is met de modernisering van de netwerken voor drinkwatervoorziening en voor de afvoer van afvalwater, met name in Athene (met 125 miljoen euro aan CF-bijstand), de levensstandaard van de bevolking verbeterd en de ontwikkeling van toeristische voorzieningen bevorderd. In Ierland is met de uitbreiding en modernisering van de vervoersinfrastructuren zoals de Ring van Dublin (met een bijdrage uit het CF van 20 miljoen euro) in het algemeen de veiligheid verbeterd, de reistijd verkort en de verbinding tussen Ierland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk vereenvoudigd. In Portugal is voor de Vasco da Gama-brug over de Taag, met een totale kostprijs van 603 miljoen euro, 311 miljoen euro aan CF-bijstand, 41500 miljoen Portugese escudo's (ongeveer 207 miljoen euro) aan EIB-leningen en 24,8 miljoen Duitse marken (ongeveer 13 miljoen euro) uitgetrokken. Deze brug is één van de grootst opgezette kunstwerken die de afgelopen jaren in Europa zijn verwezenlijkt. De verbetering van de watervoorziening in de Algarve (CF-bijstand ad 45 miljoen euro) voorziet mede in een groeiende vraag naar drinkwater als gevolg van de ontwikkeling van het toerisme, waarbij wel wordt vermeden de watervoerende lagen uit te putten.

102. In het eerste verslag over de cohesie in 1996(9) wordt overigens de positieve rol van het CF als instrument ter bevordering van een nog sterkere economische en sociale cohesie in de EU benadrukt.

Kwantitatieve beoordeling

103. De evaluatie van het macro-economisch effect aan de hand van de in paragraaf 77 bedoelde modellen (zie tabel 8) heeft resultaten opgeleverd met betrekking tot het effect van de projecten op de betrokken regio, op de economie van de lidstaat en op de cohesie en de convergentie.

Tabel 8

Voornaamste resultaten volgens de modellen VAR1, VAR2 en CGE

Voornaamste resultaten volgens het model VAR1

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Effect van de vervoersinfrastructuurprojecten in Spanje voor de periode 1993 - 1999 volgens het model VAR2

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Korte-, middellange- en langetermijneffecten van de projecten van het Cohesiefonds (CGE-modellen)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Effect van de projecten op de betrokken regio

104. De aandacht dient met name te worden gevestigd op de positieve effecten in de vorm van gecreëerde arbeidsplaatsen en werkloosheid, productie en reëel inkomen. De reële-inkomensgroei die het CGE-model te zien geeft, is soms aanzienlijk lager dan de groei die is geraamd op basis van de VAR-modellen (ringweg Madrid, snelweg Rias Bajas). Wat de investeringen in particulier kapitaal betreft komt het voor dat naarmate het CF-project vordert, deze investeringen dalen ofwel stijgen (snelweg Rias Bajas in Spanje), al naar gelang van het gehanteerde model.

Effect van de projecten op andere regio's en de economie van de lidstaat

105. Voor de afzonderlijke projecten heeft het - uitsluitend in Spanje toegepaste - VAR2-model hetzelfde soort effect op andere regio's en op de algehele economie als op de betrokken regio in termen van gecreëerde arbeidsplaatsen en werkloosheid, productie, reëel inkomen en particuliere investeringen. De middellange- en langetermijneffecten van de afzonderlijke projecten die aan de hand van de CGE-modellen worden geraamd en de economie van de lidstaat als geheel betreffen, blijken eveneens positief te zijn. De constatering in paragraaf 104 over de samenhang tussen de VAR- en de CGE-modellen uit een oogpunt van reële-inkomensgroei geldt eveneens voor de economie als geheel.

106. De evaluatie van het algehele effect van het CF op de Spaanse economie op basis van de in paragraaf 83 bedoelde modellen levert hoofdzakelijk de onderstaande conclusies op.

a) Het input/output-model Leontief wijst op een positief effect van de CF-investeringen (circa 0,3 %) op de jaarlijkse bruto toegevoegde waarde en geeft aan dat met elke 4,23 miljoen Spaanse peseta's (circa 0,02 miljoen euro) die in de CF-projecten worden geïnvesteerd één arbeidsplaats per jaar wordt gecreëerd, wat neerkomt op gemiddeld 40000 gecreëerde arbeidsplaatsen per jaar.

b) Het model Moisees wijst op zijn beurt uit dat de CF-investeringen een jaarlijkse stijging van het BBP met circa 0,1 % zouden genereren en een werkgelegenheidsgroei met circa 20000 arbeidsplaatsen per jaar zouden bevorderen.

c) Het model Hermin toont een jaarlijkse groei van het BBP met ongeveer 1 % aan en raamt de in het kader van de CF-investeringen gecreëerde werkgelegenheid op ongeveer 130000 arbeidsplaatsen per jaar.

Effect van de projecten op cohesie en convergentie

107. Met model VAR1 kan niet direct worden berekend in hoeverre de CF-projecten de regionale ongelijkheid in de cohesielanden afzwakken of versterken. In concrete zin wijst het uit dat in Spanje een toename in overheidsinvesteringen leidt tot een sterke groei van particuliere investeringen in zowel de rijkste als de armste regio's, terwijl de regio's daartussen minder groei te zien geven. De werkgelegenheidseffecten zijn daarentegen geconcentreerd in de rijkste en de matig rijke regio's. In Griekenland is de groei van particuliere investeringen het grootst bij de projecten die gericht zijn op de armste regio's, terwijl in Portugal de overheidsinvesteringen in de rijkste regio's leiden tot grotere particuliere investeringen.

108. Het model VAR2 bevat de gegevens die noodzakelijk zijn voor de analyse van de bijdrage van de CF-projecten aan de regionale cohesie in Spanje. Aan de hand van de resultaten in termen van productie, werkgelegenheid en werkloosheid voor de regio's en voor de economie als geheel kan de regionale convergentie uit het oogpunt van BBP en arbeidsmarkt worden geraamd. Dit is echter niet gebeurd. Uit een simulatie van een theoretisch project valt te concluderen dat de met één euro gegenereerde extra productie in de rijke regio's hoger is dan in de arme regio's, hetgeen voornamelijk is toe te schrijven aan de regionale verschillen in kapitaalcoëfficiënt.

CONCLUSIES

109. Het CF is een financieel instrument dat overeenkomstig het Verdrag allereerst is bedoeld ter bevordering van de economische en sociale cohesie. De bijstand uit het CF heeft ongetwijfeld een zeer positieve uitwerking gehad in de begunstigde lidstaten. Daarmee kon de toepassing van de milieurichtlijnen worden verbeterd, alsmede de situatie van de trans-Europese netwerken en de toegankelijkheid daarvan in deze landen.

110. Niettemin dient de Commissie, ondanks deze positieve resultaten, bepaalde aspecten van dit mechanisme te verbeteren om tot een grotere doeltreffendheid te komen: financieel beheer dat beter is afgestemd op een programmering die een stimulans vormt voor middellangetermijnprojecten, een betere controle over de projectcyclus, een duidelijker omschrijving van het begrip project, eenvoudiger goedkeuringsprocedures, een striktere programmering en follow-up, een meeromvattende effectbeoordeling en een verder ontwikkeld partnerschap met de begunstigde lidstaten.

111. Wat het financieel beheer van de CF-projecten betreft zou de Commissie beter moeten waken over het verloop van de in voorgaande begrotingsjaren aangegane, resterende verplichtingen, zodat deze niet het in de begroting opgenomen jaarlijkse bedrag aan betalingskredieten uit de verplichtingen voor het begrotingsjaar overschrijden, teneinde de uitbetaling gedurende het begrotingsjaar van voorschotten voor de nieuwe projecten niet te doorkruisen.

112. Aan het beheer van de projectcyclus, waarvan thans voornamelijk de begin- en de eindfase in handen van de Commissie is, zou in partnerschap met de lidstaten meer aandacht moeten worden besteed tijdens de ontwikkeling ervan.

113. Voor het begrip project, projectstadia of groep projecten zou de Commissie voor een werkbare omschrijving moeten zorgen, zodat het in alle cohesielanden op eenduidige, ondubbelzinnige wijze kan worden gehanteerd.

114. Om het goedkeuringsprocédé voor bepaalde projecten te versnellen, zou de Commissie eenvoudiger procedures aan het begin (indiening van projectvoorstel) én aan het eind (eindverslag) van het besluitvormingsproces moeten instellen, met name door de criteria die zij voor haar besluitvorming hanteert duidelijker te omschrijven om zo toepassing en controle ervan op overheidsniveau bij elke betrokken lidstaat mogelijk te maken.

115. Zelfs al kent het CF een projectgerichte benadering waarin het analyseren van de voor- en nadelen van elk project centraal staat, toch zou het dienstig zijn dat dit aldus door de Commissie goedgekeurde cluster van projecten past in een samenhangende totaalvisie voor de middellange termijn. Door een dergelijke samenhang in de programmering zouden aspecten als coördinatie, synergie en complementariteit van het CF met andere communautaire instrumenten en programma's, met name het EFRO, aan transparantie winnen, als waarborg voor meer evenwicht in de economische en sociale ontwikkeling.

116. De Commissie zou haar controles in het kader van het CF moeten versterken, aangezien deze op dit gebied ontoereikend zijn gebleken.

117. Wat het effect betreft blijkt uit een kwalitatieve evaluatie van de gecontroleerde projecten dat het CF bijdraagt tot een versterkte economische en sociale samenhang. Zo hebben bepaalde cohesielanden hoge groeicijfers te zien gegeven. Macro-economisch gezien wordt een complete totaalbeoordeling van het CF bemoeilijkt door de projectgewijze aanpak, zelfs al kon worden aangetoond dat met enkele grootschalige projecten positieve resultaten zijn geboekt. Het zou dienstig zijn als de Commissie het instrument voor macro-economische evaluatie van de projecten aanscherpt en deze breder toepast.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 6 juli 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Verordening (EG) nr. 1164/94 van de Raad van 16 mei 1994, PB L 130 van 25.5.1994.

(2) In een mededeling aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's in 1995 (COM(95) 509 def.) heeft de Commissie haar standpunt inzake dat evenwicht toegelicht. Zij is van oordeel dat er samen met de lidstaten naar een gelijkmatige verdeling over milieu- en vervoersprojecten over de gehele periode dient te worden gestreefd. Deze doelstelling moet echter niet al te streng worden opgevat, aangezien een zekere flexibiliteit moet worden gewaarborgd om rekening te houden met specifieke situaties.

(3) Een speciaal verslag over het cohesiefinancieringsinstrument, gepubliceerd in PB C 59 van 8.3.1995, wees reeds op tal van tekortkomingen bij de toepassing van dit instrument.

(4) Het werkkapitaal (WK) dient ter beoordeling van het faillissementsrisico en om vast te stellen of de onderneming haar verplichtingen kan nakomen. Er zijn twee berekeningswijzen:

WK = kortlopende activa - kortlopende passiva

en

WK = vast kapitaal - langlopende activa.

Het WK moet aantonen in hoeverre de middelen waarmee de activa zijn gefinancierd, ten minste even lang als de gefinancierde activa zelf ter beschikking van de onderneming blijven staan.

(5) De behoefte aan werkkapitaal (BWK) wordt in het algemeen als volgt berekend:

BWK = vlottende activa - vlottende passiva

met dien verstande dat:

de vlottende activa de som zijn van de voorraden, de schuldvorderingen uit de bedrijfsvoering en die buiten de bedrijfsvoering om, en

de vlottende passiva bestaan uit de schulden uit de bedrijfsvoering en die buiten de bedrijfsvoering om.

Indien de kasmiddelen een positief saldo vertonen en de financiële positie gunstig is, dekt het WK de BWK.

Indien de kasmiddelen een negatief saldo vertonen, is de BWK groter dan het WK.

(6) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1998, paragrafen 3.50 en 3.51.

(7) C(97) 2582 def., project CF 961161042.

(8) Gevoeligheidsanalyse - studie naar het eventuele effect van de wijziging van essentiële ramingen met betrekking tot de kosten en voordelen op de rentabiliteit of de geactualiseerde waarde van een project.

(9) Document van de Commissie met studies naar regionale ontwikkeling, over het effect van structuurbeleid op de economische en sociale cohesie in de Unie in de periode 1989 - 1999.

Bijlage

PRESENTATIE VAN DE VOOR EFFECTBEOORDELING VAN HET COHESIEFONDS GEHANTEERDE MODELLEN

Op initiatief van de Commissie ontwikkelde modellen(1)

Vector autorepression models (VAR)

1. Terwijl in de traditionele econometrische modellen in wezen elke endogene variabele uitsluitend wordt uitgedrukt in verhouding tot de exogene variabelen en tot alle verschoven waarden van de endogene variabelen, komen in de VAR-modellen slechts endogene variabelen voor en bij elk daarvan hoort een toelichtende vergelijking die de variabele relateert aan de werkelijke waarden die alle endogene variabelen uit het model in het verleden hadden.

2. In het kader van het CF dienen de VAR-modellen ter evaluatie van het dynamisch effect van de CF-uitgaven op het gebied van vervoersinfrastructuren en ter bestudering van de gevolgen per regio. De betrouwbaarheid van de verkregen resultaten staat en valt met de beschikbaarheid en de kwaliteit van de in de vier cohesielanden verzamelde gegevens.

3. Het VAR1-model levert resultaten op met betrekking tot het effect van de projecten op de betrokken regio, gemeten in jaarlijkse en gecumuleerde groei (in %) van de particuliere investeringen en in gecreëerde arbeidsplaatsen (zie tabel 8). Het is erop gericht een regio met CF-bijstand ten opzichte van het landelijk gemiddelde te situeren. Anders dan in de traditionele econometrische logica wordt bij dit model voor de gebruikte vergelijkingen niet altijd rekening gehouden met de uitkomsten van bepaalde vergelijkingen voor verwerking in andere vergelijkingen. Zo worden de uitkomsten van de eerste vergelijking van het VAR1-model, dat de effecten van de overheidsinvesteringen op de particuliere sector weergeeft, niet in aanmerking genomen bij de berekening van de tweede vergelijking, waarmee de effecten van de overheidsinvesteringen op de werkgelegenheid worden geëvalueerd, terwijl uit economisch oogpunt de schepping van werkgelegenheid indirect kan worden gestimuleerd door een toename van particuliere investeringen als gevolg van gestegen overheidsuitgaven. Dit model is niet echt geschikt voor meting van de gevolgen voor andere regio's(2), aangezien het geen vergelijkingen bevat met betrekking tot de afgeleide functie, de groei van het regionale BBP of de gevolgen voor de aangrenzende regio's.

4. Aan de hand van het VAR2-model kunnen de effecten uitgedrukt in relatieve veranderingen op het gebied van productie, overheidsinvesteringen en werkloosheid worden berekend en wordt het effect van gecreëerde arbeidsplaatsen in absolute cijfers geëvalueerd, zowel voor de rechtstreeks bij het CF-project betrokken regio als voor de economie als geheel, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat een deel van de nationale middelen die oorspronkelijk voor investeringen op het gebied van vervoersinfrastructuren en milieu waren bedoeld, voor andere doeleinden wordt bestemd. Dit model is slechts voor de Spaanse regio's gebruikt (zie tabel 8), aangezien deze veel meer en gedetailleerder gegevens in de vorm van historische reeksen konden leveren. Het wordt gebruikt voor projecten op het gebied van zowel vervoersinfrastructuren als milieu.

5. Het is gebaseerd op variabelen met een absolute waarde en is vollediger qua modelvorming. Aangezien er echter niet is aangetoond dat de diverse soorten projecten in de overheidssector statistisch gezien significant verschillen, worden steeds dezelfde regressiecoëfficiënten toegepast ongeacht het betrokken sectorale gebied. De milieudoelstellingen kunnen niet worden afgemeten aan de productiegroei, particuliere investeringen of gecreëerde arbeidsplaatsen.

Regional computable general equilibrium (CGE) models

6. Deze modellen zijn gebaseerd op de beginselen voor de theoretische modellen voor algemeen evenwicht, namelijk dat alle markten in evenwicht zijn, elke betrokkene zodanig handelt dat een specifieke functie wordt geoptimaliseerd, en dat de uitgangshypothesen worden verondersteld rationeel te zijn.

7. De ontwikkelde CGE-modellen dienden ertoe de effecten van de investeringen op het gebied van vervoersinfrastructuren op een bepaalde regio of op alle regio's van een land te evalueren, uitgaande van de winst in afstand en tijd, en bijgevolg in vervoerskosten, die de projecten voor het wegennet opleveren.

8. Het gaat om de volgende effecten:

- kortetermijneffecten: kostenbeperking, hogere winsten voor de ondernemingen in de regio, lagere prijzen voor de klanten, stijging van het reëel inkomen van de consumenten;

- middellange- en langetermijneffecten:

- overplaatsing van ondernemingen (vestiging van nieuwe ondernemingen en verplaatsing van ondernemingen die meer concurrentie zijn gaan ondervinden);

- aanpassingen van de arbeidsmarkten (nettowerkgelegenheidsgroei als gevolg van de overplaatsing van ondernemingen, hogere salarissen);

- veranderde betrekkingen tussen ondernemingen (grotere vraag naar tussenproducten, toegenomen winsten in de industrieën die de tussenproducten vervaardigen, prijsdaling voor de tussenproducten, hogere winsten voor de ondernemingen die deze producten gebruiken);

- toegenomen interregionale mobiliteit van de werknemers, hetgeen leidt tot loonnivellering.

Benadrukt dient te worden dat de kortetermijneffecten zich met name in de rechtstreeks begunstigde regio voordoen, terwijl de middellange- tot langetermijneffecten tevens de andere regio's betreffen.

9. Er zijn drie CGE-modellen opgezet, één voor Spanje en Portugal, één voor Griekenland en één voor Ierland. De resultaten van de effectberekening voor een reeks projecten zijn opgenomen in tabel 8.

10. De ontwikkeling van deze modellen vereist een aanzienlijke hoeveelheid gegevens en analyse van de desbetreffende beleidslijnen, heel specifiek voor elke regio, zodat deze van toepassing zijn op het verkeer tussen verschillende plaatsen bij onvolledige concurrentie. Gegevens over de in/out-tabellen, de naar regio's en sectoren opgesplitste productie, de meerwaarde, de werkgelegenheid of het weg-, spoor- of luchtverkeer zijn voor een dergelijke analyse absoluut noodzakelijk.

11. Bij de ontwikkelde CGE-modellen hebben de gegevens problemen opgeleverd. Elk onvolledig of ontbrekend gegeven heeft geleid tot schattingen, benaderingen of substituties. Zo zijn de technische coëfficiënten van de Spaanse in/out-tabel zonder enige aanpassing gebruikt voor Ierland en Griekenland, terwijl de productiestructuren duidelijk verschillen. De sectorale opsplitsing voor Griekenland en Ierland is in de CGE-modellen beperkt tot landbouw, industrie en diensten. Bovendien zijn de in aanmerking genomen vervoerskosten in het algemeen afkomstig van de oorspronkelijke kosten/batenanalyses, waarvan de betrouwbaarheid niet is gecontroleerd.

12. Dit model benadrukt dat de middellange- en langetermijneffecten nagenoeg overeenkomen, aangezien er niet is uitgegaan van enige interregionale mobiliteit van de werknemers. Aangezien bij de middellange- en langetermijneffecten de onderlinge afhankelijkheid tussen de regio's tot uitdrukking komt, blijkt dit model geschikt voor het analyseren van de gevolgen voor andere regio's.

13. Het CGE-model, met gedetailleerde regionale gegevens, zou kunnen worden gebruikt om de effecten van het CF op de regionale ongelijkheid in de cohesielanden te analyseren. Dit geldt slechts voor de veranderingen die de inkomsten uit arbeid in de diverse regio's beïnvloeden, en niet de stijging in reëel inkomen, noch de regionale inkomensniveaus per hoofd of de werkloosheidscijfers. Hieruit kunnen dus geen conclusies worden getrokken over de convergentie tussen de rijkere en de armere regio's, uitgedrukt in BBP en werkgelegenheid/werkloosheid.

Models of explicit distribution dynamics (MEDD)

14. Deze modellen, die zeer vernieuwend zijn aangezien zij berusten op waarschijnlijkheidsverdelingen en driedimensionale grafische en statistische voorstellingen inzake de ontwikkeling van de regionale inkomensverdelingsdynamiek, zijn gericht op de groei- en convergentiedynamiek van alle regio's van de vier cohesielanden, alsmede van andere landen als Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië. Zij worden gebruikt om zaken te onderzoeken als de tendens van regionale inkomens om in de loop der tijd naar elkaar toe, of juist uit elkaar te groeien, en de dynamiek in de regionale inkomensverdeling. De verrichte analyses zijn gebaseerd op gegevens uit het tijdvak 1980 - 1990.

15. De resultaten van de MEDD-modellen tonen aan dat bepaalde regio's rijker worden, terwijl andere juist arm blijven of nog armer worden. In de cohesielanden lijkt een grotere convergentie gelijk op te gaan met het groeicijfer van de economie. Portugal echter heeft gedurende de referentieperiode een aanzienlijk groeicijfer en tegelijkertijd een aanzienlijke discrepantie tussen de regio's gekend. In diezelfde periode hebben Griekenland en Spanje met een lager groeicijfer een sterkere regionale cohesie bereikt. Voor Ierland waren hierover geen gegevens voorhanden.

16. Aangezien in de modelvorming het regionale inkomenspeil in verhouding tot dat van de aangrenzende regio's wordt benadrukt, en niet het absolute regionale inkomenspeil, blijkt ook - wanneer de meting van de inkomens in absolute cijfers wél, maar meting van de relatieve waarde géén toenemende ongelijkheid aantoont - dat de toenemende regionale ongelijkheid valt te verklaren uit het feit dat de groei van bepaalde groepen aangrenzende regio's verschilt van die van andere.

17. Eveneens wijst dit model uit dat de prestaties van een regio zijn te verklaren aan de hand van de aangrenzende regio's. Voor de Spaanse regio's lijkt dit een duidelijke zaak, terwijl de Portugese regio's een ongelijke groeidynamiek blijven vertonen.

18. In Spanje blijkt uit de toepassing van deze modellen op de gegevens inzake overheids- en particuliere investeringen dat de overheidsinvesteringen hun weerslag op de aangrenzende regio's hebben en een belangrijke rol spelen bij de bevordering van de regionale cohesie. In Portugal vervullen zowel de overheids- als de particuliere investeringen deze rol. Bij de beoordeling van de CF-projecten dient rekening te worden gehouden met deze analyseresultaten, die zijn gebaseerd op gegevens uit de periode 1980 - 1990.

19. De MEDD-modellen zouden verder kunnen worden verfijnd en zo nog bruikbaarder resultaten opleveren indien zij werden voorzien van een toelichting op basis van statistische technieken tot staving, indien zij voornamelijk het effect van de CF-projecten op de ontwikkeling van de inkomens gedurende de referentieperiode betroffen en ten slotte indien deze periode niet beperkt bleef tot 1980 - 1990, toen het CF nog niet bestond.

Door de lidstaten gehanteerde modellen

20. Met het input/output-model wordt ernaar gestreefd de verbanden tussen alle middelen waarover een economie beschikt, en alle eindconsumptie weer te geven. Zo bepaalt het de onderlinge afhankelijkheid van de diverse, door tussenconsumptie onderling verbonden sectoren van een land.

Het model Moisees (Modelos de Investigación y Simulación de la Economía Española) is een econometrisch model met 150 vergelijkingen waarmee de macro-economische effecten van overheidsbeleid op middellange termijn (vijf jaar) op de economie als geheel kunnen worden gesimuleerd.

Het econometrisch model Hermin, dat de specificiteiten van elke lidstaat in aanmerking neemt en de effecten op nationaal niveau samenvoegt, gaat uit van de veronderstelling dat de economieën hun productiecapaciteit niet volledig benutten en dat bijgevolg de aan de investeringsgroei verbonden multiplier- en acceleratie-effecten een stijging in productie en werkgelegenheid opleveren, en lijkt voldoende resultaten over de effecten op de vraag op te leveren.

21. Het gebruik van deze macro-economische modellen is gebaseerd op variabelen en hypothesen die ofwel onvolledig, ofwel fragmentarisch kunnen zijn. Zo houdt het input/output-model slechts rekening met de vraageffecten, en analyseert het voornamelijk de kortetermijneffecten die betrekking hebben op de communautaire actie. Het model Moisees neemt de langetermijneffecten noch de sectorale effecten in aanmerking. Het model Hermin is voornamelijk gebaseerd op complexe hypothesen omtrent de ontwikkeling van de nationale overheidsuitgaven, die sterk kunnen variëren, waardoor de berekening van het effect van de CF-investeringen kan wisselen. Gelet op de hypothesen die aan de modellen ten grondslag liggen, is voorzichtigheid geboden bij het verwerken van deze resultaten.

(1) Voor de analyse van de op initiatief van de Commissie ontwikkelde modellen heeft de Rekenkamer gebruikgemaakt van de diensten van een extern taxateur die een expert is op het gebied van macro-economische modellen en de Europese economie.

(2) Dit vanwege de benadering ervan (relatieve positionering van een regio ten opzichte van het gemiddelde van de lidstaat) en het feit dat de statistische gegevens worden samengevoegd zonder enige specificatie, zodat de regressiecoëfficiënten verwijzen naar een "representatieve" regio.

Antwoorden van de commissie

SYNTHESE

De resultaten van het Cohesiefonds zijn over het algemeen positief; de analyse van de ontwikkelingen in de vier cohesielanden geeft voor de periode 1994 - 1999 een bemoedigend beeld te zien omdat het wegwerken van de achterstand ten opzichte van de rest van de Unie flink is opgeschoten.

De Commissie is, zoals de Rekenkamer aangeeft, van oordeel dat de financiering van de projecten van het Cohesiefonds doeltreffend is geweest.

De Commissie meent dat de koppeling aan het EFRO zowel tijdens het overleg met de lidstaten voor de selectie van bij het fonds in te dienen projecten als tijdens het overleg tussen de eigen diensten gegarandeerd was. Die koppeling blijkt overigens uit het feit dat de bijstand van het Cohesiefonds op bepaalde sectoren en vervoersassen is geconcentreerd.

De Commissie heeft elk project getoetst aan de in de regelgeving vastgestelde criteria. Het Cohesiefonds financiert over het algemeen grootschalige projecten, die voor de economie van de betrokken landen een structurerend effect hebben. Die projecten maken deel uit van een planning en vragen veel voorbereiding.

De Commissie heeft erop toegezien dat de door het Cohesiefonds gefinancierde projecten aansluiten bij de sectorale prioriteiten (voorkeur voor de deelgebieden waterhuishouding en afvalbeheer) of bij de prioriteiten met betrekking tot essentiële vervoersassen of knooppunten (concentratie op een beperkt aantal vervoersassen en knooppunten). In de periode 1994 - 1999 is in die prioriteiten concreet gestalte gegeven aan de dialoog tussen de Commissie en de lidstaat. Op grond van de bij de Verordeningen (EG) nr. 1264/1999 en (EG) nr. 1265/1999 aangebrachte wijzigingen moeten de lidstaten de nodige gegevens verstrekken om te kunnen nagaan of de projecten beantwoorden aan de sectorale of territoriale strategie. Voor de periode 2000 - 2006 heeft de Commissie de lidstaten gevraagd een referentiekader op te stellen voor de bijdragen van het Cohesiefonds. Die aanwijzing is overigens ook opgenomen in het communautair bestek 2000 - 2006.

De Commissie heeft er ook op toegezien dat de bij de verordening vereiste gegevens, die in het aanvraagformulier worden aangegeven, door de lidstaat effectief worden verstrekt. De informatie waarover de Commissie beschikt is van tamelijk hoog niveau en is behoorlijk gedetailleerd.

In de verordening is bepaald dat rekening moet worden gehouden met de financiële ontvangsten uit de projecten als ze een significante nettowinst opleveren voor de projectontwikkelaars. Aan de lidstaten zijn praktische aanwijzingen gegeven, die zij naar gelang van het ingediende project hebben toegepast.

In de verordening betreffende het Cohesiefonds wordt bepaald vanaf wanneer uitgaven in aanmerking kunnen worden genomen, maar er is geen sprake van "nieuwe projecten". Projecten die reeds worden uitgevoerd, kunnen volgens de verordening ook worden gefinancierd.

De bijstand wordt in artikel 6 van de verordening aan voorwaarden gekoppeld overeenkomstig artikel 104 C van het Verdrag van Maastricht. Het Cohesiefonds heeft juist tot doel de voorwaarden van economische convergentie in overeenstemming te brengen met de voor een inhaalbeweging noodzakelijke openbare investeringen door de financieringsdruk daarvan op de nationale begrotingen te verlichten. Zelfs in het meest extreme geval dat de nationale cofinanciering additioneel zou zijn, is het effect daarvan voor het begrotingstekort op korte termijn marginaal maar duidelijk positief op langere termijn.

Op de bijeenkomsten van het toezic