Speciaal verslag nr. 21/2000

over het beheer van de externehulpprogramma's van de Commissie (met name ten aanzien van landenprogrammering, projectvoorbereiding en de rol van delegaties), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 57/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

ACS-staten Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

CRIS Common Relex Information System

DG Directoraat-generaal

DG's RELEX Directoraten-generaal die zich met externe betrekkingen bezighouden

EOF Europese Ontwikkelingsfondsen

EU Europese Unie

FV Financieringsvoorstel

ISPA Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid

LSD Landenstrategiedocument

Meda Maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in derde landen in het Middellandse-Zeegebied

NGO Niet-gouvernementele organisatie

NIP Nationaal indicatief programma

NPAA Nationaal programma voor de aanname van het acquis

OESO-CvO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling - Commissie voor Ontwikkelingshulp

OLAS Online Accounting System (EOF)

PB Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen

PCM Project Cycle Management

Phare Programma dat de steun aan de kandidaatlanden in Midden- en Oost-Europa regelt

RAP Systeem dat door de delegaties in het Middellandse-Zeegebied wordt gebruikt voor het beheer van betalingen ten behoeve van projecten in het kader van de protocollen

Sapard Speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling

SCR Gemeenschappelijke dienst voor het beheer van de tenuitvoerlegging van de communautaire steun aan niet-lidstaten

Sincom Boekhoudsysteem van de Commissie

Tacis Programma voor technische bijstand ten behoeve van economische hervorming en wederopbouw in de nieuwe onafhankelijke staten die in de plaats zijn gekomen van de voormalige Sovjet-Unie

SAMENVATTING

1. De diverse geografische gebieden worden gesteund door middel van uiteenlopende programma's en vallen onder verschillende regelingen. In de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-staten) loopt de steun hoofdzakelijk via de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF). In de andere geografische gebieden worden de diverse programma's rechtstreeks gefinancierd uit de algemene begroting van de Europese Unie (zie paragraaf 9). In 1999 werd in totaal 7927 miljoen euro vastgelegd (zie tabel 1).

2. Naar aanleiding van opmerkingen in diverse jaarverslagen en speciale verslagen van de Rekenkamer, en op verzoek van het Europees Parlement, heeft de Rekenkamer de geschiktheid en doeltreffendheid onderzocht van de systemen en procedures voor landenprogrammering van de Commissie, voor projectvoorbereiding en -beoordeling, en voor beheer van de steun door de delegaties (zie de paragrafen 10-15). De Commissie tracht enkele van de eerder gesignaleerde problemen aan te pakken, met name in haar document "Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap"(1), waarin wordt aangegeven op welke terreinen dringend verbeteringen nodig zijn.

3. De Commissie heeft geen standaardprocedures vastgesteld voor de uitwerking en goedkeuring van landenprogramma's in de diverse geografische gebieden. De regeringen van de begunstigde landen en de delegaties van de Commissie zijn niet altijd actief betrokken bij de voorbereiding van de landenprogramma's, met name in Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied. Bovendien zou de Commissie nauwer overleg met de EU-lidstaten moeten plegen, zowel ter plaatse als in de raadgevende comités. De door de Commissie goedgekeurde landenprogramma's bevatten niet stelselmatig prestatie-indicatoren, en essentiële zaken zoals coördinatie tussen de donors of mensenrechtenkwesties worden daarin niet altijd geanalyseerd (zie de paragrafen 16-27).

4. De projectvoorbereiding vertoont tekortkomingen. Onderwerpen die om een analyse vragen, zoals de verantwoording uit economisch, milieu- en institutioneel oogpunt, organisatorische aspecten en de potentiële duurzaamheid, worden niet stelselmatig behandeld. Objectief verifieerbare indicatoren worden niet goed gedefinieerd of ontbreken (zie de paragrafen 28-40). Bijgevolg worden de projectactiviteiten vaak na lange vertragingen gestart. Dit is ook te wijten aan de omslachtige procedures van de Commissie (zie de paragrafen 42-47).

5. De delegaties van de Commissie zijn in de afgelopen jaren weliswaar een veel grotere rol gaan spelen, maar hun verantwoordelijkheden moeten nog duidelijk worden afgebakend. De besluitvorming bij de Commissie is te sterk gecentraliseerd; de delegaties zouden over meer verantwoordelijkheid én over de nodige middelen moeten beschikken. Er zou moeten worden nagegaan hoeveel personeel met welke bekwaamheden nodig is, rekening houdend met de verschillende taken die moeten worden uitgevoerd en de verandering van het soort gefinancierde projecten (zie de paragrafen 48-60).

6. Het uitoefenen van nauwlettend toezicht op projecten wordt veelal overgelaten aan de uitvoerende instanties en consultants. De delegaties beschikken slechts over beperkte tijd voor projecttoezicht (zie paragraaf 66) en in verschillende gevallen vertoonde het toezicht op de projectuitvoering door de delegaties tekortkomingen. Er zou consequent moeten worden gewerkt met een beperkt aantal gestandaardiseerde instrumenten voor toezicht als waarborg voor een zorgvuldige follow-up (zie de paragrafen 61-65).

7. Veel van de tekortkomingen die zijn waargenomen in de landenprogrammering, de projectvoorbereiding, de beoordeling en het toezicht kunnen verband houden met de organisatiestructuur van de Commissie, haar procedures en de wijze waarop zij personeel inzet. Met de splitsing van de projectcyclus na de invoering van de Gemeenschappelijke Dienst (SCR) is de toestand nog verergerd; het uitvoeren van projecten valt onder de verantwoordelijkheid van de SCR, terwijl de verantwoordelijkheid voor de projectvoorbereiding bij de diverse DG's RELEX blijft berusten (zie de paragrafen 68-70).

8. Nu de Commissie heeft erkend dat splitsing van de projectcyclus niet toereikend is, begint zij aan een verdergaande reorganisatie van haar diensten voor externe betrekkingen, waarbij veel van de in dit verslag gesignaleerde problemen worden aangepakt. Het voorstel van de Commissie zou moeten bijdragen tot een betere steunverlening, maar dan moeten deze veranderingen in structuur en procedures wel gepaard gaan met veranderingen in de beheerscultuur bij de Commissie in de richting van meer flexibiliteit en een resultaatgerichte aanpak (zie de paragrafen 79-81).

INLEIDING

9. De steun aan de diverse geografische gebieden wordt door middel van uiteenlopende programma's verleend en er zijn verschillende regelingen op van toepassing(2). In de ACS-staten wordt deze steun voornamelijk verstrekt via de EOF. In de overige geografische gebieden worden de diverse programma's rechtstreeks gefinancierd uit de algemene begroting van de Europese Unie. De tabellen 1-3 geven een overzicht van de bedragen die naar de diverse gebieden gaan en van het aantal door de Commissie beheerde transacties.

Tabel 1

Per hoofdprogramma vastgelegde en in 1999 betaalde bedragen

>PIC FILE= "C_2001057NL.000401.EPS">

Bron:

SCR

Tabel 2

Per hoofdprogramma vastgelegde bedragen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 3

Door de SCR in 1999 verwerkte verrichtingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

10. In de afgelopen jaren baart de ontoereikendheid van de structuur, organisatie, middelen en procedures van de Commissie en haar beheer van externe maatregelen steeds meer zorgen. Hierop is gewezen in de tijdschriften van de OESO-DAC(3), in diverse evaluaties die op verzoek van de Raad en de Commissie zijn uitgevoerd(4) en in veel van de jaarverslagen en speciale verslagen van de Rekenkamer(5). In 1997 verzocht het Europees Parlement de Rekenkamer, als onderdeel van haar resolutie betreffende de kwijting voor de rekeningen van 1995, om na te gaan of de structuur, de procedures en de aanwending van personele middelen van de Commissie in verband met ontwikkelingshulp adequaat en doeltreffend zijn(6).

11. Eind 1997 besloot de Commissie om haar diensten te reorganiseren door een gemeenschappelijke dienst (SCR) op te richten voor het beheer van de communautaire steun aan derde landen. Bij de destijds verantwoordelijke Commissieleden werd bezwaar gemaakt tegen deze reorganisatie. Vervolgens werd de controle gericht op de voornaamste terreinen, die in principe het minst door de reorganisatie werden beïnvloed: de systemen en procedures die worden gehanteerd voor landenprogrammering, projectvoorbereiding en -beoordeling, waarvoor de geografische directoraten-generaal verantwoordelijk bleven(7), en steunbeheer door de delegaties(8). De organisatie, procedures en systemen en de middelen van de SCR kwamen bij de controle niet aan bod.

12. Er zijn specifieke controles verricht op vier geografische gebieden:

a) Azië, met name Bangladesh en de Filipijnen;

b) Latijns-Amerika, met name Bolivia en Guatemala;

c) het Middellandse-Zeegebied(9), met name Egypte en Marokko;

d) de ACS-staten(10), met name Kameroen, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Tsjaad, Ethiopië, Eritrea, Gabon, Malawi en Swaziland.

13. Tenzij anders vermeld in de tekst, betreffen de opmerkingen deze vier gebieden.

14. Bovendien wordt in het verslag gebruikgemaakt van de werkzaamheden van de Rekenkamer in Midden- en Oost-Europa, met name Roemenië, Bulgarije, Estland en Polen, aangezien bij het beheer van middelen voor kandidaat-lidstaten in de pretoetredingsfase soms hetzelfde soort problemen optreedt als bij de ontwikkelingssamenwerking(11). Wanneer opmerkingen alle vijf de regio's betreffen, wordt dit uitdrukkelijk vermeld.

15. De controle werd verricht bij de technische, geografische en financiële diensten van de Commissie en in bovengenoemde landen. Ook werden verschillende agentschappen voor ontwikkelingswerk en andere belangrijke donors bezocht.

LANDENPROGRAMMERING

16. De landenprogrammeringsdocumenten(12) hebben ten doel, overeengekomen doelstellingen voor ontwikkelingshulp aan afzonderlijke landen te formuleren, alsmede een strategie ter verwezenlijking hiervan.

Juridisch kader

17. Elk van de verschillende programma's voor financiële en technische bijstand heeft een eigen regelgeving, die meer of minder gedetailleerd de voorbereiding van de landenprogramma's regelt.

18. Voor de ACS-staten bieden de Overeenkomsten van Lomé en de door de verantwoordelijke DG's RELEX gegeven instructies een kader voor het opstellen van een nationaal indicatief programma (NIP), alsmede voor steun die niet onder het NIP valt, zoals noodhulp.

19. De specifieke verordening van de Raad die de financiële en technische samenwerking met Azië en Latijns-Amerika regelt, is niet bijzonder gedetailleerd. Er wordt slechts in bepaald dat, "waar mogelijk, er een indicatief vijfjarenprogramma per land wordt opgesteld "(13).

20. Er werden specifieke richtsnoeren(14) goedgekeurd inzake de NIP's als onderdeel van het Meda-programma(15). Hoewel deze richtsnoeren op enkele punten positief zijn, hebben zij in enkele opzichten een te algemene strekking, wordt er te veel in herhaald en wordt er geen omschrijving gegeven van de diverse gehanteerde begrippen. Er wordt gewezen op de noodzaak, te vermijden "dat de samenwerkingsinspanningen worden verspreid over een te groot aantal activiteiten...", waarop echter een lange opsomming volgt van zaken die in het NIP zouden moeten worden opgenomen. De richtsnoeren voorzien niet in een methodologie waarin wordt toegelicht hoe een NIP moet worden voorbereid.

21. In maart 1997 keurde de Commissie nieuwe Phare-richtsnoeren(16) voor de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten goed. De prioriteiten die werden gesteld in de standpunten van de Commissie inzake de toetredingsaanvragen van kandidaat-lidstaten, worden uiteengezet in Partnerschappen voor de Toetreding, aangevuld door nationale programma's voor de aanname van het acquis (NPAA), waarin nader wordt omschre-ven hoe het kandidaatland het acquis gaat doorvoeren. Jaarlijkse financieringsmemoranda, overeengekomen tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaat, met bijzonderheden over de te financieren projecten, zijn gebaseerd op maatregelen waaraan in de standpunten en Partnerschappen voor de Toetreding prioriteit wordt verleend. Deze documenten bieden het nieuwe kader voor de jaarlijkse programmering van Phare.

Procedures ter voorbereiding van landenprogrammeringsdocumenten

22. Er werd vastgesteld dat Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied een aantal tekortkomingen gemeen hebben in de manier waarop de landenprogrammeringsdocumenten werden voorbereid. De procedure was sterk gecentraliseerd. Bij de voorbereiding van de documenten - voornamelijk in Brussel - waren de delegaties of de autoriteiten van de begunstigde landen nauwelijks betrokken. Dit is ondoelmatig, aangezien de bij de delegaties aanwezige kennis niet ten volle wordt benut. De delegaties werd weliswaar om commentaar op ontwerp-documenten gevraagd, maar zij kregen vaak niet voldoende tijd om dit naar behoren te doen en er werd niet altijd rekening gehouden met hun commentaar. Ook werd er te weinig overleg gepleegd met de vertegenwoordigers ter plaatse van de EU-lidstaten. Hoewel de raadgevende comités van de lidstaten (zie paragraaf 41) in de gelegenheid waren om de diverse landenprogrammeringsdocumenten te bespreken, werd dit overhaast. In het algemeen zijn grote aantallen documenten tijdens één en dezelfde vergadering gepresenteerd - zo werden elf Zuid-Amerikaanse landenstrategiedocumenten tijdens één vergadering gepresenteerd - en hebben lidstaten geklaagd dat zij onvoldoende tijd kregen om de documenten te bestuderen(17). Bovendien werd er niet altijd rekening gehouden met hun commentaar(18).

23. In de ACS-staten zijn de delegaties nauw betrokken bij de programmeringsprocedure. Hoewel het opstellen van een ontwerp-NIP onder de verantwoordelijkheid van de ACS-staat valt(19), werd dit in de praktijk gedaan door de delegatie, waarbij werd onderhandeld met de nationale ordonnateur en de voornaamste ministeries; een en ander nam ongeveer twee jaar in beslag. Er bestonden richtsnoeren van de Commissie voor het opstellen van het NIP voor het achtste EOF, doch deze werden aangemerkt als zijnde "uitsluitend voor officieel gebruik door de Commissie en de delegaties".

24. Wat de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten betreft, heeft de Commissie de middelen en tijd onderschat die de met de nieuwe Phare-richtsnoeren doorgevoerde wijzigingen vergden, zodat de programmering voor 1998 qua tijdschema niet realistisch was. De Raad heeft pas in maart 1998 een besluit genomen over de principes en doelstellingen van de Partnerschappen voor de Toetreding en de officiële richtsnoeren voor de programmering van 1998 werden eerst in juni 1998 goedgekeurd. Bijgevolg werden de projecten in het programma 1998 ontworpen in het kader van de Phare-aanpak voor eerdere jaren en vervolgens opgenomen in het kader van de nieuwe richtsnoeren, waardoor het tijdschema onder druk kwam te staan. De wijzigingen in Phare-programma's en daarmee samenhangende procedures gingen niet gepaard met doeltreffende systemen voor omschrijving, planning, toezicht en herziening van dergelijke ingrijpende wijzigingen.

Inhoud van afzonderlijke landenprogrammeringsdocumenten

25. Over het geheel genomen werden de onderzochte NIP's van de ACS-staten beschouwd als redelijk complete documenten die een bruikbaar kader boden voor de tenuitvoerlegging van de uit het zevende EOF gefinancierde ontwikkelingssamenwerking. Op bepaalde punten traden er echter tekort komingen op: de omschrijving van overheidsinitiatieven en -maatregelen, coördinatie, tijdschema's, gelijke kansen en armoedebestrijding. Er waren geen prestatie-indicatoren, zodat toekomstige prestaties moeilijk te beoordelen zullen zijn, en er werden geen voorwaarden inzake toekomstige beoordeling opgenomen(20). Uit de NIP's van de minst ontwikkelde landen(21) bleek niet welke bijzondere behandeling en specifieke maatregelen hierop zouden moeten worden toegepast. Bovendien bestreken de NIP's niet alle door de Commissie gefinancierde actieterreinen.

26. De onderzochte documenten van Aziatische, Latijns-Amerikaanse en mediterrane landen(22) waren te zeer beschrijvend van aard en het ontbrak daarin in veel opzichten aan analyse. Met name werd daarin niet vastgesteld welke lering was getrokken uit de ontwikkelingsactiviteiten die de Commissie in het verleden in de betrokken landen ontplooide. Net als in de ACS-documenten waren ook hierin geen prestatie-indicatoren opgenomen, zodat toekomstige prestaties moeilijk te beoordelen zullen zijn; ook werden er geen evaluaties in de toekomst verplicht gesteld. De coördinatie tussen de EU en de lidstaten en/of overige donors kwam niet aan de orde. De Aziatische en Latijns-Amerikaanse documenten bevatten veel doelstellingen die zeer algemeen werden omschreven zonder duidelijke aandachtspunten of prioriteiten. De Aziatische documenten waren niet volgens een bepaald model opgemaakt, al was er wel één voorhanden. Voor enkele Aziatische en Latijns-Amerikaanse landen zijn belangrijke aspecten van het Gemeenschapsbeleid, zoals mensenrechtenkwesties, niet omschreven in het programmeringsdocument, zelfs al heeft de Commissie op dit gebied belangrijke projecten. De NIP's van de mediterrane landen zouden volgens de desbetreffende richtsnoeren een lange lijst met punten moeten afhandelen(23), waarvan er vele niet adequaat werden behandeld in de NIP's van Egypte of Marokko.

27. Eind 1998 boden de NPAA's voor Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten geen voldoende betrouwbaar overzicht waarmee gewaarborgd was dat alle doelstellingen in de nationale begrotingen, Phare-programma's of andere vormen van bijstand aan bod kwamen. De kandidaat-landen zouden de voorkeur geven aan een duidelijker koppeling tussen het NPAA en jaarlijkse landenprogramma's en zijn van mening dat het NPAA nu veeleer als een praktisch programmerings- en toezichtsinstrument moet worden ontwikkeld. Bovendien kende elk kandidaat-land een eigen structuur en indeling van de programma's, die daardoor moeilijk zijn te vergelijken.

PROJECTVOORBEREIDING EN -BEOORDELING

28. In het jaarverslag over 1991(24) heeft de Kamer belangrijke tekortkomingen in de projectvoorbereiding gesignaleerd, met name:

a) een overhaaste voorbereiding van projectdocumenten zonder een feitelijke beoordelingsfase;

b) het ontbreken van welbepaalde, gekwantificeerde doelstellingen;

c) geen voldoende realistische omschrijving van de doelstellingen en tijdschema's voor de uitvoering, en onvoldoende analyse van risico's en beperkingen.

29. Ter verbetering van haar projectbeheer - waaronder de voorbereiding - heeft de Commissie in 1992 de methodologie voor projectbeheer (PCM, Project Cycle Management) goedgekeurd(25) alsmede richtsnoeren voor de opmaak en inhoud van financieringsvoorstellen en voor de voorwaarden voor de opzet van een logisch kader(26). De tijdens de controle onderzochte projecten werden grotendeels met gebruikmaking van deze methodologie voorbereid. Hoewel er in de kwaliteit van de projectvoorbereiding en -documentatie in het algemeen enige verbetering optrad, blijven er diverse tekortkomingen bestaan, waarop hierna wordt ingegaan.

30. In het algemeen ondervinden de projecten nog steeds nadeel van het tekort aan evaluatie. Na een eerste afbakening van het project is het gebruikelijk dat een team van consultants twee of drie weken ter plaatse doorbrengt om het project te onderzoeken en een projectontwerp voor te bereiden. Het financieringsvoorstel (zie paragraaf 35) wordt direct door de terzake bevoegde ambtenaar opgesteld op basis van de rapporten van deze consultants(27) en in overleg met de technische eenheden. In de praktijk worden de vaststelling en evaluatie in geen van de regio's als afzonderlijke projectfasen opgevat.

31. In het geval van het EOF valt het vaststellen en voorbereiden van projecten onder de verantwoordelijkheid van de ACS-staat, op verzoek bijgestaan door het delegatielid, terwijl de evaluatie gezamenlijk door de ACS-staat en de Gemeenschap wordt uitgevoerd(28). In de praktijk worden projecten doorgaans voorbereid door delegaties, met medewerking en ondersteuning van individuele Europese consultants die ter beschikking worden gesteld van de nationale instellingen van de ACS-staten. Deze experts raken steeds meer betrokken bij het proces vanwege de werklast van de delegaties. Hun rol moet duidelijk worden omschreven ter waarborging van de transparantie bij de uitvoering van de taken van de autoriteiten van de ACS-staten en de delegaties (die niet altijd dezelfde prioriteiten hebben).

32. Voor de EOF-uitgaven werd in 1997 een zinvol initiatief genomen(29) in de vorm van een "Quality Support Group" (groep voor kwaliteitsondersteuning)(30), ter verbetering van de kwaliteit van de project-/programmavoorbereiding en -evaluatie. Deze groep onderzoekt projectvoorbereidingsdocumenten(31) voor alle projecten/programma's en is erin geslaagd de kwaliteit ervan enigszins te verbeteren, al laten de procedures voor de follow-up van de aanbevelingen van de groep te wensen over.

33. In veel gevallen werden de projecten onder tijdsdruk voorbereid. Voor andere dan EOF-uitgaven bepaalt de jaarlijkse begrotingscyclus nog te zeer het tempo waarin projecten worden voorbereid en goedgekeurd(32). Doordat middelen voor de afsluiting van het begrotingsjaar nog snel moeten worden vastgelegd, wordt in december een groot aantal projecten voorgelegd aan de raadgevende comités. Hierdoor blijft er minder tijd over voor de evaluatie ervan, hetgeen de kwaliteit van de projectvoorbereiding niet ten goede komt.

34. Voor Phare neemt de jaarlijkse programmeringscyclus ruim een jaar in beslag. Dit valt ongunstig uit, met name wanneer het gaat om projecten die een voortzetting vormen van eerdere activiteiten. De jaarlijkse herhaling van de volledige programmeringscyclus op basis van de planning van de begrotingsprocedure is onverenigbaar met de complexiteit van Phare. Een programmeringscyclus die meer is afgestemd op de looptijd van projecten, te weten drie à vier jaar, zou bevorderlijk zijn voor de kwaliteit van de programmering en projectvoorbereiding op landelijk niveau.

Financieringsvoorstellen en -overeenkomsten

35. Het financieringsvoorstel is het interne document van de Commissie dat wordt ingediend bij het raadgevend comité van vertegenwoordigers van de lidstaten en waarop het financieringsbesluit van de Commissie wordt gebaseerd. Het financieringsvoorstel(33) is het contract dat wordt gesloten tussen de Commissie en de autoriteiten van het begunstigde land.

Financieringsvoorstellen

36. De invoering van de PCM-methodologie (zie paragraaf 29) heeft enige verbetering in deze documenten gebracht. Het omschrijvende deel van de financieringsvoorstellen, met de achtergronden van het project en de projectonderdelen of -activiteiten, is in het algemeen toereikend.

37. De logische kaders bij de financieringsvoorstellen(34) zijn vaak slecht voorbereid. De algehele doelstelling en het oogmerk van het project, de resultaten en de activiteiten worden vaak niet duidelijk onderscheiden en het ontbreekt nogal eens aan objectief verifieerbare indicatoren. De analyse van risico's en beperkingen is vaak oppervlakkig. Logische kaders zijn niet altijd bekend bij de autoriteiten van de ontvangende landen. In enkele gevallen in Azië ontving het projectmanagement geen kopie van het oorspronkelijke logische kader in de financieringsvoorstellen, zodat het zich bij de voorbereiding van een logisch kader voor het totale werkplan nergens op kon baseren(35).

38. Andere aspecten in de financieringsvoorstellen zijn voor verbetering vatbaar: organisatorische zaken, informatie over activiteiten van andere donors of over de resultaten van relevante evaluaties laten vaak te wensen over. De tijdschema's zijn in alle regio's onrealistisch. Voor Azië, Latijns-Amerika en de mediterrane landen worden de meer analytische aspecten van de voorbereiding, met name de verantwoording uit economisch, milieu- en institutioneel oogpunt, de evaluaties van gelijke kansen en de mogelijke duurzaamheid vaak verwaarloosd of slechts oppervlakkig behandeld. In de Midden- en Oost-Europese kandidaat-landen bood het financieringsvoorstel bij een voorgedragen project dat de voortzetting van een eerder project vormde, niet altijd voldoende informatie over het vorige project(36).

Financieringsovereenkomsten

39. De financieringsovereenkomst is een belangrijk document voor projectbeheer. Als rechtsgeldig contract tussen de Commissie en de autoriteiten van de begunstigde landen biedt het een bindend kader voor activiteiten met betrekking tot projectbeheer. De volgende tekortkomingen werden echter meer dan eens aangetroffen: ondeugdelijke beschrijving van de bijdrage van de partner aan het project, verwarring over de duur van het project, ondeugdelijke beschrijving van de bestemming van activa aan het eind van het project, slecht gestructureerde budgetten, en een ontoereikende beschrijving van verantwoordelijkheden, met name wanneer er verschillende organisaties bij het project betrokken zijn. Bovendien werd er niet altijd voorzien in regelmatige, onafhankelijke financiële controles. In het algemeen stonden projectmanagers die met de financieringsovereenkomsten moesten werken, daar kritisch tegenover, aangezien deze geen voldoende duidelijk inzicht verschaften in de bedoelingen van de Commissie en van de autoriteiten van de begunstigde landen.

40. De tekortkomingen van de financieringsovereenkomst wijzen erop dat de functie van het document in zijn huidige vorm moet worden herzien. De financieringsovereenkomst zou gericht moeten zijn op de doelstellingen, middelen en de wederzijdse verplichtingen van de donor en de begunstigde. De gedetailleerde planning die vereist is voor een geslaagde projectuitvoering zou kunnen worden opgenomen in een ander, flexibeler document.

Rol van de raadgevende comités in de besluitvormingsprocedure

41. De diverse Raadsverordeningen betreffende externe maatregelen verplichten de lidstaten ertoe om door middel van raadgevende comités advies uit te brengen over financieringsvoorstellen boven een bepaald bedrag(37), alvorens de Commissie een financieringsbesluit neemt. De leden van het betrokken raadgevend comité ontvangen een exemplaar van het ontwerp-financieringsvoorstel alvorens dit in bespreking komt. Zij sturen dit doorgaans voor commentaar door naar hun plaatselijke vertegenwoordiging in het betrokken land. Deze raadpleging ter plaatse komt echter zo laat in de procedure van projectvoorbereiding dat eventueel commentaar van betekenis er niet meer in kan worden verwerkt. De vertegenwoordigers van de lidstaten dienen schriftelijke vragen inzake de financieringsvoorstellen in vóór aanvang van de vergaderingen, maar de ambtenaren van de Commissie, die toch veel tijd besteden aan het voorbereiden van de antwoorden, richten zich eerder op het geruststellen van de vertegenwoordigers dan op het verhelpen van tekortkomingen in het projectontwerp.

Opstarten van het project

42. In de ACS-staten neemt de voorbereidingstijd voor een project (omschreven als de periode tussen het opstellen van het projectidentificatieformulier en het sluiten van de financierings-overeenkomst) gemiddeld 14 maanden in beslag. In enkele gevallen duurde de voorbereiding twee jaar of langer. In de Aziatische, Latijns-Amerikaanse en mediterrane landen verstreken er tussen de oorspronkelijke projectidentificatieopdracht en het sluiten van de financieringsovereenkomst 21 maanden(38) en in twee gevallen in Azië meer dan drie jaar.

43. Zelfs nadat de financieringsovereenkomst is gesloten, worden de projecten niet altijd direct gestart. Vaak ontstaat er vertraging met het aanwerven van technisch assistenten voor het projectbeheer(39). In de ACS-staten werd bij een aantal gecontroleerde projecten pas enkele jaren na het sluiten van de financieringsovereenkomst gestart met de activiteiten.

44. Er zijn uiteenlopende redenen voor de vertragingen. Soms is het project gebrekkig voorbereid, waardoor het moeilijk uitvoerbaar is. Ook kunnen de trage procedures bij de Commissie een rol spelen; de Commissie was zelfs nog traag wanneer zij zich aansloot bij andere donoren om lopende projecten te ondersteunen. In enkele gevallen heeft de Commissie geen invloed op de reden voor de vertraging, bijvoorbeeld wanneer de autoriteit van het begunstigde land als partner terugkomt op eerder overeengekomen standpunten en een en ander wil wijzigen. Soms wijst dit erop dat de autoriteiten zich te weinig verantwoordelijk voelen voor het project, met als mogelijke reden dat zij niet behoorlijk zijn betrokken bij de projectvoorbereidingsfase.

45. In het geval van EOF-projecten lijken vertragingen niet zozeer toe te schrijven te zijn aan de procedures als zodanig, als wel aan een te formele toepassing van regels, met name wat aanbestedingen betreft, in combinatie met een tekort aan kennis van deze procedures bij de verschillende betrokkenen bij het proces.

46. De heroriëntatie van Phare leverde vertragingen bij het opstarten van projecten op, met name doordat de Commissie de nieuwe beleidslijnen had doorgevoerd zonder de daarvoor benodigde procedures voor te bereiden. Naarmate de procedures van de Commissie verder werden ontwikkeld, leidde dit tot meer wijzigingen in enkele projecten, waardoor het tijdschema nog meer onder druk kwam te staan. Een vlotte start van projecten is met name van belang voor een land dat snelle veranderingen ondergaat, maar de projecten voor 1998, die medio 1997 door de Estse regering waren ontworpen, konden pas in de tweede helft van 1999 van start gaan.

47. Het is duidelijk dat projecten niet altijd zullen kunnen worden uitgevoerd zodra de financieringsovereenkomst is gesloten. Veel projecten, en met name procesmatige projecten(40), gaan gepaard met een aanloopperiode waarin diagnostische studies voor het vaststellen van basisgegevens worden voorbereid. In deze gevallen is het niet ongebruikelijk dat er tijdens die aanloopperiode wordt vastgesteld welke belangrijke wijzigingen er in het project moeten worden aangebracht. Voor Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied leidt dit tot wijzigingen in de financieringsovereenkomst(41), waarvan de doorvoering in de afgelopen jaren veel tijd in beslag nam (zie paragraaf 52). Er zijn ook vaak wijzigingen nodig in de financieringsovereenkomsten die geen wijziging in de begroting, maar slechts meer tijd vergen. Zelfs bij deze eenvoudige wijzigingen duurt het lang voordat zij zijn doorgevoerd. Het feit dat de looptijd van projecten zo vaak wordt verlengd, wijst er ook op dat de meeste tijdschema's voor projecten krap en dus onrealistisch zijn.

ROL VAN DE DELEGATIES

48. De rol van de delegaties van de Commissie is in de afgelopen jaren aanzienlijk uitgebreid. De verantwoordelijkheden met betrekking tot de tenuitvoerlegging van externe steunprogramma's vormen nog maar één van hun belangrijkste actieterreinen. De delegaties vervullen nu steeds meer een politieke rol door het vertegenwoordigen van de Unie, zijn actief op het gebied van economie, handel en cultuur en verschaffen informatie over de Unie en haar beleidslijnen en programma's. De delegaties konden gemiddeld 41 % van hun tijd en middelen aan externe steunprogramma's besteden(42).

49. De mate waarin de delegaties verantwoordelijk zijn voor de verschillende fasen van de projectcyclus, wisselt nogal. De ACS-delegaties hadden op grond van de regelgeving in het kader van de Overeenkomsten van Lomé meer verantwoordelijkheid dan de delegaties in Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied. De nieuwe Phare-richtsnoeren voorzien in meer overdracht van verantwoordelijkheden aan de delegaties. Alle delegaties dragen echter belangrijke verantwoordelijkheden tijdens de uitvoeringsfase, die onder de algemene noemer van projecttoezicht kunnen worden gebracht (zie de paragrafen 61-65).

Verantwoordelijkheid en beslissende autoriteit

50. In geen van de regio's bestaat een duidelijke omschrijving van de taken die in verband met de diverse projectfasen door het personeel van de delegaties en bij het hoofdkantoor in Brussel moeten worden uitgevoerd. Evenmin heeft de Commissie de inhoud, taken en verantwoordelijkheden van elke post duidelijk omschreven. Waar al functieomschrijvingen voor personeel van de delegaties bestaan, zijn deze zo algemeen dat ze onbruikbaar zijn.

51. Dit gebrek aan duidelijkheid in de verdeling van verantwoordelijkheden leidt tot dubbel werk en vertragingen. In 1998 werd in het rapport-Ting(43) een aantal aanbevelingen uitgebracht om duidelijkheid te brengen in de situatie en om het personeel bij de delegaties meer verantwoordelijkheden te geven. Hierin werd erop gewezen dat van bepaalde taken in alle redelijkheid alleen de delegaties kunnen worden verondersteld ze uit te voeren, taken waarvoor zij de verantwoordelijkheid hebben gekregen, maar waarvoor zij toch het hoofdkantoor moeten vragen om goedkeuring, die geheel op basis van de door de delegatie verschafte gegevens wordt gegeven.

52. Deze te sterke centralisatie van de besluitvormingsprocedures in Brussel is ondoelmatig. De centrale diensten reageren in het algemeen zeer langzaam, of soms helemaal niet, op vragen of voorstellen van de delegaties. Bij de door de Rekenkamer onderzochte operaties deden zich aanzienlijke vertragingen voor wanneer besluiten moesten worden genomen over de voorbereiding van dienstreizen, wijziging van financieringsovereenkomsten, documenten met betrekking tot aanbestedingen, of contracten voor technische bijstand. Bovendien lijken deze besluiten te zijn genomen zonder een duidelijke analyse van de invloed ervan op de projectuitvoering. De in hoge mate gecentraliseerde besluitvorming bij de Commissie(44) staat in contrast met die bij andere donors(45) die duidelijker ter plaatse aanwezig zijn, kunnen beschikken over professioneel personeel en meer verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen.

53. De reorganisatie van de diensten in Brussel in 1998 en de herverdeling van verantwoordelijkheden heeft de problemen voor alle regio's - ten minste op korte termijn - nog verergerd, aangezien men aanvankelijk niet precies wist wie waarvoor verantwoordelijk was. Afgezien nog van de vertraging die werd opgelopen, waren de reacties soms onvoorspelbaar en bestond er onzekerheid over administratieve, overwegend routinematige zaken. Het is bijzonder hoopgevend dat de Commissie zich onlangs heeft voorgenomen meer verantwoordelijkheid over te dragen én de delegaties van meer middelen te voorzien(46). Totdat de controle werd verricht, werd slechts een klein aantal posten overgeheveld van de centrale diensten naar de delegaties.

Middelen

54. Het goed functioneren van de delegaties staat en valt met de geschiktheid van het personeel, dat qua aantal maar ook qua werkervaring berekend moet zijn op de feitelijke werkbelasting. Daarom zouden vacatures niet gedurende al te lange perioden moeten blijven openstaan(47), en zou de voor de verrichting van het werk vereiste vakkennis eenvoudig beschikbaar moeten zijn.

55. In hoeverre wordt gewerkt met ambtenaren dan wel met plaatselijk personeel hangt af van de geografische regio. In het algemeen steunen de delegaties in ACS-staten vooral op ambtenaren van de Commissie. Slechts weinig plaatselijk personeel (buiten de ter plaatse gevestigde buitenlanders) wordt ingezet voor managementfuncties, hetzij van administratieve aard, hetzij voor steunbeheer(48). Aangezien nu in de meeste ACS-staten competent personeel voorhanden is, zou moeten worden nagegaan in hoeverre meer gebruik kan worden gemaakt van plaatselijk personeel. De Commissie heeft ook niet duidelijk vastgesteld welke taken door plaatselijk personeel kunnen worden uitgevoerd; zo is er geen duidelijk beleid dat bepaalt of plaatselijk personeel al dan niet financiële functies zou moeten uitoefenen en zijn er in verschillende landen verschillende situaties aangetroffen (zie ook paragraaf 63).

56. De Commissie heeft geen criteria uitgewerkt om vast te stellen welke werkbelasting een delegatie moet hebben en welke personeelssterkte er nodig is gelet op haar taken en verantwoordelijkheden. Toch is dit van belang, met name wanneer de politieke of economische situatie ingrijpend verandert, zoals in de Midden- en Oost-Europese kandidaat-landen. Daarom is het onmogelijk om aan de hand van enige objectieve informatie te bepalen of en in hoeverre de delegaties over- of onderbezet zijn.

57. Doordat het zwaartepunt van de ontwikkelingsprogramma's van de Commissie is verlegd en deze nu ook sectorale sociale ondersteuning omvatten, is het traditionele profiel van het personeel bij de delegaties niet langer van toepassing(49). Het personeelsreglement is star, waardoor de Commissie de functie-eisen niet snel kan aanpassen. Opleiding en herscholingscursussen zouden verbetering kunnen brengen in de samenstelling van het personeel, maar tot dusverre heeft de Commissie hiermee weinig vorderingen gemaakt. Met name bij de delegaties in Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied ontbreekt het aan personeel met specifieke vakkennis op het gebied van financieel beheer en van bijvoorbeeld aanbestedingen en het sluiten van overeenkomsten.

58. De Commissie heeft getracht haar personele middelen bij de delegaties te versterken door te voorzien in verschillende soorten externe krachten. In enkele gevallen zijn technische assistenten aangetrokken(50) om te helpen met de tenuitvoerlegging van specifieke programma's, zoals voedselveiligheid, waarbij het - weliswaar buiten de delegatie gevestigde - personeel zeer nauw samenwerkt met de delegatie. Ook zijn externe consultants ingeschakeld voor het verrichten van specifieke taken, zoals het uitvoeren van voorstudies en analyses ter voorbereiding van landenstrategiedocumenten. 20 Phare-delegaties en -vertegenwoordigingen kregen extra personele middelen toegewezen, gefinancierd uit deel B van de begroting. Tussen 1996 en 1999 groeide het aantal personeelsleden van 29 tot 195(51). Deze vorm van personeelsbekostiging, die van voorlopige aard had moeten zijn, is een structurele oplossing voor personeelstekorten geworden.

59. In enkele gevallen zijn er naast de delegaties bureaus voor technische bijstand opgericht voor de technische ondersteuning bij de tenuitvoerlegging van de programma's. Dit werd door de begrotingsautoriteit toegestaan toen in 1998 Meda-teams werden gevestigd in het Middellandse-Zeegebied(52), alsook in Bosnië. Deze steun heeft een belangrijke rol gespeeld in die zin dat de Commissie zo werd geholpen bij de tenuitvoerlegging van haar programma's, doordat zij in staat werd gesteld de intern ontbrekende technische expertise te compenseren. Deze mechanismen mogen dan flexibel zijn, er staan minder positieve aspecten tegenover. Het gaat veelal om kortetermijnoplossingen, aangezien er een groot personeelsverloop is en de opgedane ervaring en kennis niet intern beschikbaar blijven.

60. Hoewel externe expertise op het niveau van de delegaties een legitieme rol blijft vervullen, moet de Commissie oplossingen op langere termijn vinden voor het problematische personeelstekort, temeer daar bevoegdheden vanuit de centrale diensten naar het veld worden gedelegeerd.

Projecttoezicht

61. De Commissie omschrijft toezicht als het voortdurende proces van onderzoek naar de resultaten die de programma's de beoogde begunstigden opleveren, dat wordt uitgeoefend gedurende de looptijd van een programma, met de bedoeling elke afwijking van de operationele doelstellingen onmiddellijk te corrigeren(53). De delegaties spelen een belangrijke, doch geen exclusieve rol in het projecttoezicht. Veel toezicht op microniveau wordt overgelaten aan degenen die het project daadwerkelijk uitvoeren(54), en die doorgaans geacht worden een systeem voor toezicht en evaluatie op te zetten. Het toezicht is ook sterk afhankelijk van externe consultants die ondersteunende dienstreizen en tussentijdse evaluaties uitvoeren. Bij de Aziatische en Latijns-Amerikaanse delegaties, waar weinig gespecialiseerd personeel is, wordt het toezicht op de technische voortgang van projecten grotendeels overgelaten aan het projectmanagement en externe consultants. Het personeel van de delegaties onderhoudt regelmatig contact met het projectmanagement, neemt deel in stuurgroepen en legt, voorzover mogelijk, regelmatig bezoeken in het veld af. Veel van hun taken op het gebied van toezicht houden echter verband met het onderzoeken van een grote verscheidenheid van documenten.

62. Hoewel het personeel van de delegaties onderkent dat projecttoezicht één van zijn hoofdverantwoordelijkheden is, zoals blijkt uit paragraaf 48, is de voor toezicht beschikbare tijd beperkt. Veel van de werkzaamheden zijn eerder op de input dan op de output van de projecten gericht en er wordt veel tijd besteed aan de administratieve aspecten van de projectuitvoering. Het feit dat zelfs minder belangrijke besluiten steeds vaker in Brussel worden genomen (zie de paragrafen 51 en 52) en dat de door het personeel bij de delegaties en bij de centrale diensten in Brussel uit te voeren taken niet duidelijk zijn omschreven (zie paragraaf 50), houdt in dat veel tijd verloren gaat met het heen en weer sturen van documenten tussen de delegaties en de centrale diensten.

63. In de praktijk wordt bij de delegaties lang niet evenveel aandacht besteed aan financieel toezicht. Bij de delegaties in de ACS-staten zijn de verantwoordelijkheden op dit gebied duidelijk vastgelegd, maar dit geldt niet voor de delegaties in Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied. Bij sommige(55) bestaat een uitgebreid systeem voor financieel toezicht en worden er personeelsleden specifiek voor deze taak ingezet, terwijl bij andere delegaties veel ruimere regelingen bestaan, waarbij verzoeken om betaling voor projecten nauwelijks werden gecontroleerd alvorens deze naar Brussel werden doorgezonden voor betaling.

64. Hoewel tal van activiteiten op het gebied van toezicht werden ondernomen, werden er niet altijd corrigerende maatregelen getroffen, zelfs wanneer de operationele doelstellingen van het project niet werden bereikt. Bij de delegaties ontbreekt het aan begeleiding bij toezichtprocedures.

65. Vaak is niet duidelijk in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de door het projectmanagement voorbereide voortgangs- of activiteitenrapporten die naar de centrale diensten worden gezonden(56). Bovendien kunnen deze rapporten qua inhoud nogal uiteenlopen(57); soms bestaan deze uit louter een beschrijving van de activiteiten van het projectmanagement zonder dat de uitvoering en de problemen van het project worden geanalyseerd. Voor verschillende projecten vertoonde het toezicht op de projectuitvoering door de delegaties tekortkomingen; zo werden de in de financieringsovereenkomst genoemde projectevaluaties niet altijd uitgevoerd. De delegaties houden niet altijd stelselmatig toezicht op de tenuitvoerlegging van acties en maatregelen die moeten uitgaan van regeringen van begunstigde staten. Eén delegatie achtte zichzelf niet verantwoordelijk voor het toezicht op de bijdrage van de regering.

Beheersinstrumenten

66. De delegaties ondervinden ook nadeel van ongeschikte beheersinstrumenten. Op primair niveau beschikken de ACS-delegaties over een gedetailleerd procedurehandboek dat in 1978 is opgesteld, maar er is geen bijgewerkt globaal handboek voor de delegaties in Azië en het Middellandse-Zeegebied. Er werd er één uitgewerkt voor het Latijns-Amerikaanse programma, maar dit is slechts in het Spaans voorhanden. De verschillende nota's die de centrale diensten bij tijd en wijle uitbrachten, zijn niet samengevoegd. Onder deze omstandigheden hoeft het geen verbazing te wekken dat het personeel bij de centrale diensten en bij de delegaties onvoldoende inzicht heeft in de precieze procedures die moeten worden gevolgd, en dat dit vertragingen oplevert.

67. In geen van de regio's beschikken de delegaties over geschikte basis-managementinformatiesystemen waarmee zij de voortgang van de tenuitvoerlegging kunnen volgen(58). De meeste hebben geen toegang tot Sincom, het boekhoudsysteem van de Commissie. Andere hulpmiddelen voor managementinformatie laten ook te wensen over of ontbreken volledig. Zo is het systeem dat door de delegaties in het Middellandse-Zeegebied wordt gebruikt voor het beheer van betalingen ten behoeve van projecten in het kader van de protocollen (RAP), in technisch opzicht niet geschikt voor Meda, maar er was ten tijde van de controle nog geen nieuw systeem ingevoerd. In het geval van het EOF is het Online Accounting System (OLAS) in Brussel van beperkte waarde voor de delegaties, aangezien zij hiertoe niet rechtstreeks toegang hebben; de boekhoudkundige gegevens worden langs niet-automatische weg vanuit Brussel doorgegeven, hetgeen vertragingen oplevert. Ook hadden eind 1998 diverse delegaties in de kandidaat-landen moeite toegang te krijgen tot financiële gegevens inzake programma's. Bijgevolg werken de delegaties met hun eigen computer en/of niet-automatische systemen om transacties met betrekking tot projecten te verwerken, hetgeen inefficiënt is.

68. De oprichting van de SCR, met als taak het vereenvoudigen, standaardiseren en codificeren van procedures en het ontwikkelen van gemeenschappelijke managementinstrumenten, is een belangrijke stap ter ondervanging van deze tekortkomingen. Het informatiesysteem CRIS(59) wordt ontwikkeld om de delegaties en centrale diensten een geschikt hulpmiddel bij het beheer te bieden, maar het zal enige tijd duren voor een betrouwbaar, compleet instrument beschikbaar is.

69. De regelgeving inzake het financieel beheer van de steunprogramma's is niet goed afgestemd op de behoeften. Het Financieel Reglement zelf, zowel de algemene bepalingen als de specifieke bepalingen inzake de acties buiten de Gemeenschap, voldoet niet(60) en moet in het licht van de algehele herziening die sinds 1999 gaande is, opnieuw worden bezien(61).

70. De Phare-landen hebben te maken met een bijzonder ingewikkeld regelgevend kader dat aan snelle veranderingen onderhevig is geweest: centralisatie en decentralisatie, grensoverschrijdende samenwerking, speciale fondsen, nieuwe beleidslijnen in 1998. In de kandidaat-landen rijzen nu zorgen dat zij bovendien vanaf 2000 te maken krijgen met drie verschillende beheersomgevingen voor Phare, ISPA(62) en Sapard(63).

71. De ACS-staten worden ook geconfronteerd met problemen rond de regelgeving, aangezien zij niet alleen uit het EOF, maar ook uit de algemene begroting steun ontvangen. Dit bemoeilijkt het steunbeheer aanzienlijk, want voor de verschillende financieringsbronnen moeten uiteenlopende regels worden gevolgd en zijn verschillende afdelingen van de Commissie verantwoordelijk(64).

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Landenprogrammering

72. Landenprogrammering is dan wel opgenomen in alle externe steunprogramma's van de Commissie en er zijn tekenen van verbetering in zowel de voorbereiding als de inhoud van de programma's, maar zij is nog steeds voor verbetering vatbaar. De landenprogrammering zou een integrerend deel moeten worden van het proces van omzetting van algemene beleidsdoelstellingen in operationele activiteiten (zie de paragrafen 16-27)(65).

73. De delegaties zouden op alle terreinen een actieve managementfunctie moeten uitoefenen. Zij zouden volledig betrokken moeten worden bij de voorbereiding van landenprogrammeringsdocumenten en er zou nauw overleg met de regering van het begunstigde land moeten worden gevoerd. Er zou meer moeten worden overlegd met de EU-lidstaten, zowel ter plaatse als in de raadgevende comités, en met de autoriteiten van de begunstigde landen (zie de paragrafen 22-24).

74. De afzonderlijke landenprogrammeringsdocumenten zouden de doelstellingen en prioriteiten beter moeten vastleggen en een gericht kader moeten bieden voor geplande acties. Zij zouden alle door de Commissie gefinancierde actieterreinen moeten bestrijken en moeten vaststellen welke lering er kan worden getrokken uit eerdere programma's en projecten (zie de paragrafen 25-27).

Projectvoorbereiding en -beoordeling

75. De invoering van de methodologie voor projectbeheer (PCM: Project Cycle Management) heeft enige verbetering gebracht in de kwaliteit van de projectvoorbereiding en -documentatie, al is deze nog steeds voor verdere verbetering vatbaar (zie de paragrafen 28-47).

76. Er moet voldoende tijd worden uitgetrokken voor de identificatie- en beoordelingsfase bij de projectvoorbereiding (zie de paragrafen 30-34). In de financieringsvoorstellen zouden steevast gegevens moeten worden opgenomen over de activiteiten van andere donors en over de resultaten van de beoordelingen daarvan. De tijdschema's zouden realistischer moeten zijn. Ook dient er meer aandacht te worden besteed aan het identificeren en specificeren van objectief verifieerbare indicatoren (zie de paragrafen 36-38).

77. Wat betreft de projectvoorbereiding zou nauwer overleg en samenwerking ter plaatse met de vertegenwoordigers van de raadgevende comités van de lidstaten moeten worden gestimuleerd. De vergaderingen van de raadgevende comités in Brussel zouden meer gericht moeten zijn op strategische zaken zoals de omschrijving van een algeheel beleidskader, veeleer dan op afzonderlijke projecten(66). De raadgevende comités zouden ook moeten functioneren als een forum voor meer informatie-uitwisseling en zouden zo kunnen zorgen voor een betere coördinatie van bilaterale ontwikkelingsprogramma's van de lidstaten, één van de aangekondigde doelstellingen van het voorgestelde nieuwe ontwikkelingsbeleid van de Commissie(67).

Rol van de delegaties

78. De delegaties van de Commissie zijn in de afgelopen jaren een veel grotere rol gaan spelen, aangezien zij nu steeds meer een politieke rol vervullen met het vertegenwoordigen van de Unie, actief zijn op het gebied van economie, handel en cultuur en voorlichting geven over de Unie, haar beleid en programma's. Dit laat minder tijd voor ontwikkelingshulp en projecttoezicht. De Commissie heeft nu erkend dat zij meer bevoegdheden en verantwoordelijkheid aan de delegaties moet overdragen (zie de paragrafen 48-53) en heeft een programma met proefprojecten doorgevoerd voor meer delegatie van verantwoordelijkheden aan de delegaties. Hiertoe zou de Commissie een duidelijke omschrijving moeten geven van de rol en verantwoordelijkheden van de delegaties (zie de paragrafen 50-52), de functie-eisen en de personeelssterkte (zie de paragrafen 54-60). Met het oog hierop is het noodzakelijk duidelijke kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren voor de werkbelasting van elk van de delegaties vast te stellen en te bepalen in hoeverre personeel van de centrale diensten bij de delegaties kan worden ingezet. Er zou meer aandacht moeten worden besteed aan toezicht op de resultaten van projecten en de kwaliteit van projectrapportage. Om een zorgvuldige follow-up te garanderen, zou er steevast moeten worden gewerkt met een beperkt aantal gestandaardiseerde toezichtinstrumenten (zie de paragrafen 61-65).

Algemene conclusie en aanbevelingen

79. De Europese externe maatregelen vallen onder uiteenlopende regelgevingen, al naar gelang van de financieringsbron, het geografisch gebied en de instrumenten waarmee of wegen waarlangs steun wordt verstrekt. Dit leidt tot verschillende procedures in alle fasen - landenprogrammering, projectvoorbereiding en -uitvoering - en tot een wisselende betrokkenheid van de begunstigde landen en de delegaties van de Commissie in die landen, hetgeen de efficiënte uitvoering van de verschillende programma's compliceert.

80. De aangetroffen tekortkomingen in het beheer van externe steunmaatregelen zijn gesignaleerd in eerdere verslagen, met name het jaarverslag 1997(68), en soortgelijke opmerkingen zijn ook gemaakt in de verslagen van de externe beoordelingen waartoe de Raad en de Commissie opdracht hebben gegeven(69). Er zijn echter slechts halfslachtige pogingen ondernomen om de organisatiestructuur van de Commissie uit het oogpunt van steunverlening te verbeteren, zoals de oprichting van de SCR.

81. De SCR is verantwoordelijk voor de uitvoering van projecten zodra de financieringsovereenkomst is ondertekend. De geografische DG's RELEX(70) zijn verantwoordelijk voor de algehele programmering, landenstrategieën en projectvoorbereiding. Dit veroorzaakt een breuk in de projectcyclus, hetgeen de besluitvormingsprocedures en de aansluiting tussen de delegaties en de centrale diensten nog verder compliceert. De Commissie heeft nu erkend dat het splitsen van de projectcyclus niet voldoet. Derhalve wordt gewerkt aan een verdere reorganisatie van de diensten Externe betrekkingen, waarbij veel van de in dit verslag gesignaleerde problemen lijken te worden aangepakt. Het voorstel van de Commissie zou moeten bijdragen tot verbetering van haar steunverlening, op voorwaarde echter dat deze structurele en procedurele veranderingen gepaard gaan met veranderingen in de managementcultuur van de Commissie in de richting van meer flexibiliteit en een resultaatgerichte aanpak.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar zitting van 29 en 30 november 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap (COM(2000) 212 def.).

(2) De steun aan de ACS-staten valt onder de Overeenkomst van Lomé.

De steun aan Azië en Latijns-Amerika (ALA) wordt geregeld bij Verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 inzake financiële en technische hulp en economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië.

De steun aan de landen in het Middellandse-Zeegebied wordt geregeld bij Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (Meda).

De steun aan de kandidaat-lidstaten wordt geregeld bij Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 753/96, en bij het op 19 maart 1997 door de Commissie goedgekeurde document COM(97) 112 met nieuwe Phare-richtsnoeren.

(3) OECD-DAC Development Cooperation Review Series: European Community, 1998 en 1996.

(4) In 1995 heeft de Raad verzocht om een volledige, gedetailleerde evaluatie van de ontwikkelingsinstrumenten en -programma's van de Europese Gemeenschap. Er werden onafhankelijke evaluaties uitgevoerd inzake de communautaire steun aan ACS-staten, landen in het Middellandse-Zeegebied, in Azië en in Latijns-Amerika en inzake de humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap. Het definitieve rapport werd in mei 1999 uitgebracht.

(5) Met name het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991 (PB C 330 van 15.12.1992), waarin procedures en middelen voor het beheer van vastleggingen voor financiële en technische samenwerking in de Aziatische en Latijns-Amerikaanse landen werden onderzocht. Speciaal verslag nr. 1/98 van de Rekenkamer over de bilaterale financiële en technische samenwerking met de mediterrane derde landen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB C 98 van 31.3.1998), volume 41. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998). Speciaal verslag nr. 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma Phare (periode 1990-1995) (PB C 175 van 9.6.1997).

(6) Paragraaf 63 van de resolutie met de opmerkingen die deel uitmaken van het besluit (PB L 162 van 19.6.1997).

(7) DG's RELEX (afgeleid van het Franse "Relations extérieures"): gehanteerd als algemene aanduiding van alle geografische DG's die actief zijn op ontwikkelingsgebied. Ten tijde van de controle waren dit:

DG VIII - Ontwikkeling: bilaterale en ontwikkelingssamenwerking met Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan: Overeenkomst van Lomé. Verder enkele begrotingsonderdelen, zoals niet-dringende voedselhulp en de co-financiering met NGO's.

DG IA - Externe betrekkingen: Midden- en Oost-Europa, de voormalige USSR, Mongolië, Turkije, Cyprus, Malta en andere Europese derde landen. Verantwoordelijk voor Phare en Tacis.

DG IB - Externe betrekkingen: zuidelijk Middellandse-Zeegebied, Midden- en Nabije Oosten, Latijns-Amerika, Zuid- en Zuidoost-Azië en Noord-Zuidsamenwerking.

DG I - Externe betrekkingen: betrekkingen met China, Korea, Hongkong, Macao en Taiwan alsmede internationale onderhandelingen zoals de Uruguayronde.

(8) De delegaties zijn niet alleen betrokken bij de ontwikkeling van landenprogramma's en projectvoorbereiding, maar dragen ook verantwoordelijkheden voor het toezicht tijdens de fase van de tenuitvoerlegging.

(9) Voor activiteiten in het kader van het huidige Meda-programma.

(10) Behalve Zuid-Afrika.

(11) Tacis wordt in dit verslag niet behandeld, daar dit werd onderzocht in speciaal verslag nr. 6/97 (PB C 171 van 5.6.1997) betreffende de Tacis-subsidies aan Oekraïne.

(12) Landenprogrammeringsdocumenten hebben verschillende titels, naar gelang van de geografische regio. In ACS-staten en de mediterrane landen zijn er NIP's en (LSD's). In Azië en Latijns-Amerika zijn er LSD's. Zulke documenten bestaan niet als zodanig voor Midden- en Oost-Europa. Bij de programmering wordt er uitgegaan van de prioriteiten voor het partnerschap voor de toetreding en wordt rekening gehouden met het NPAA.

(13) Verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad, artikel 9. Er zijn echter wel interne nota's met modellen voor LSD's voorbereid.

(14) Besluit 96/706/EG van de Raad van 6 december 1996 betreffende de goedkeuring van richtsnoeren voor indicatieve programma's inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en sociale structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (Meda) (PB L 325 van 14.12.1996).

(15) De landenprogramma's waren ook al voorbereid in het kader van de eerdere protocolregeling.

(16) Document COM(97) 112/8 over de nieuwe Phare-richtsnoeren, goedgekeurd door de Commissie op 19 maart 1997 en door de Raad op 9 juni 1997.

(17) Notulen van de 139e vergadering van het PVD-ALA-comité op 27 oktober 1998 (3 november 1998).

(18) Zo werd er tijdens de vergadering van het MED-comité in juni 1996 een aantal kanttekeningen geplaatst bij de voorgelegde NIP's: zo zouden de documenten meer moeten ingaan op zaken die de gehele sector bestrijken, op duurzaamheid, evaluaties en onderlinge afstemming met andere donors. Deze algemene bespreking nam de gehele vergadering in beslag, zodat de bespreking van de afzonderlijke NIP's werd uitgesteld tot de volgende vergadering. Naar aanleiding van deze bespreking tijdens de in juli 1996 gehouden vergadering van het comité werden de NIP's officieel ongewijzigd goedgekeurd tijdens de in september 1996 gehouden vergadering van het comité.

(19) Artikel 281, lid 2, van de Vierde Overeenkomst van Lomé.

(20) Voor het achtste EOF zijn tussentijdse controles gepland.

(21) Artikel 329 van de Vierde Overeenkomst van Lomé.

(22) De LSD's/NIP's voor een aantal landen, waaronder die welke zijn bezocht, zijn onderzocht.

(23) Waaronder milieukwesties, financiële en economische duurzaamheid, vrouwen in ontwikkeling, de capaciteit van plaatselijke instellingen en een evaluatie van de problemen rond de doorvoering van vrije handel met de Europese Gemeenschap.

(24) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991 (PB C 330 van 15.12.1992).

(25) De PCM-methodologie biedt een kader voor het beheer van projecten gedurende hun gehele levensduur, van de vaststelling en voorbereiding tot de beoordeling achteraf.

(26) Het logische kader is een instrument dat de onderliggende logica van het projectontwerp beschrijft, namelijk hoe een bepaalde input een bepaalde output moet opleveren die bijdraagt tot de verwezenlijking van doelstellingen waarmee bredere doelen kunnen worden bereikt. Hieronder valt ook informatie over prestatie-indicatoren, over gegevensbronnen en over veronderstellingen en risico's die verband houden met het project. De resultaten worden doorgaans weergegeven in de vorm van een matrix met vier rijen en vier kolommen.

(27) Consultants stellen in de praktijk vaak ontwerpen van het financieringsvoorstel op en zijn verplicht een logisch kader te ontwerpen.

(28) Artikelen 285 en 287 en artikel 317, onder a), van de Vierde Overeenkomst van Lomé.

(29) Besluit VIII van 25 november 1996.

(30) De groep bestaat uit hogere ambtenaren die alle directoraten van DG Ontwikkeling en drie directoraten van de SCR vertegenwoordigen.

(31) Voor elk project bestaat dit uit een projectidentificatieformulier, een financieringsvoorstel en het laatste gedeelte van een evaluatierapport.

(32) Zie het jaarverslag over 1998 (PB C 349 van 3.12.1999), de paragrafen 5.3-5.6.

(33) Soms is de uiteindelijke begunstigde geen overheidsinstantie, maar bijvoorbeeld een NGO. In dat geval kan het document een andere titel hebben, maar het basisprincipe blijft dat er een soort contract is dat qua inhoud vergelijkbaar is met financieringsvoorstellen. In de Phare-landen zijn deze financieringsovereenkomsten bekend als financiële memoranda.

(34) Het logische kader is een instrument dat de onderliggende logica van het projectontwerp beschrijft, namelijk hoe een bepaalde input een bepaalde output moet opleveren die bijdraagt tot de verwezenlijking van doelstellingen waarmee bredere doelen kunnen worden bereikt. Hieronder valt ook informatie over prestatie-indicatoren, over gegevensbronnen en over veronderstellingen en risico's die verband houden met het project. De resultaten worden doorgaans weergegeven in de vorm van een matrix met vier rijen en vier kolommen.

(35) Ook werd geconstateerd dat in sommige gevallen eenheden voor projectbeheer niet beschikten over kopieën van de projectvoorbereidingsrapporten van de consultants.

(36) Zo werd in een projectvoorstel op douanegebied voor Bulgarije niet vermeld dat twee eerdere projecten waren mislukt.

(37) 2 miljoen euro voor ACS-staten en mediterrane landen en 1 miljoen euro voor Azië en Latijns-Amerika. Voor Phare worden alle jaarlijkse financieringsovereenkomsten met elk land afzonderlijk gesloten na overleg met het Phare-comité.

(38) In de praktijk kunnen zelfs nog langere vertragingen optreden: in gevallen waarin de projecten nog niet waren gestart ten tijde van het controlebezoek, werd voor de berekening uitgegaan van de data van deze controlebezoeken.

(39) De aanbestedingsprocedure verloopt zelden probleemloos. In veel fasen van de procedure treden vertragingen op, experts die in de geselecteerde inschrijving werden voorgedragen zijn niet meer beschikbaar en moeten worden vervangen, en soms moet de gehele aanbestedingsprocedure worden herhaald.

(40) Een procesmatig project heeft tot doel een ontwikkelings- "proces" in gang te zetten, dat ook na het verstrijken van de looptijd van het project zal doorgaan. Het is te vergelijken met een "ontwerp"-project zoals de aanleg van een weg, dat inhoudt dat een vooraf gemaakt ontwerp eenvoudigweg ten uitvoer wordt gelegd.

(41) In ACS-staten worden vaak wijzigingen in projecten aangebracht zonder dat de financieringsovereenkomst dienovereenkomstig wordt gewijzigd.

(42) Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation; The External Service, 24 februari 1999.

(43) Rapport van de analysegroep inzake de betrekkingen tussen het hoofdkantoor en de delegaties.

(44) Hoewel de mate van centralisatie varieert naar gelang van en zelfs binnen de programma's, soms afhankelijk van de betrokkenen, is de besluitvorming in alle programma's over het algemeen gecentraliseerd.

(45) Bijvoorbeeld in Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en bij USAID.

(46) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap (COM(2000) 212 def.).

(47) Bij 6 van de 16 onderzochte ACS-delegaties stonden vacatures langer dan één jaar open. In totaal waren er twaalf vacatures. In geen van deze gevallen werd er plaatselijk personeel aangetrokken om de vacature te vervullen (zelfs niet tijdelijk).

(48) Volgens de mededeling aan de Commissie, document SEC(97) 605 van 1 april 1997, vervulden 20 plaatselijke medewerkers bij 14 van de 63 ACS-delegaties en -kantoren dit soort functies.

(49) Zie bijvoorbeeld OECD-DAC - Development Co-operation Review Series: European Community: 1998.

(50) In het verleden met name via AEC en nu rechtstreeks via de Commissie.

(51) Deel B van de begroting dient ter financiering van de beleidsuitgaven voor bijvoorbeeld projecten en deel A van de begroting ter financiering van huishoudelijke uitgaven, zoals personeelskosten. Ter vergelijking: gedurende dezelfde periode nam bij deze delegaties het aantal posten met 87 toe, hetgeen werd gefinancierd uit deel A van de begroting.

(52) Zowel op het hoofdkantoor als bij alle delegaties.

(53) Evaluating EU expenditure programmes - a guide - eerste editie januari 1997 - Europese Commissie.

(54) In Azië, Latijns-Amerika en het Middellandse-Zeegebied is dit doorgaans een eenheid voor projectbeheer met één plaatselijke en één Europese directeur. In Phare-landen gebeurt dit gewoonlijk binnen de betrokken ministeries; in ACS-staten bestaan andere regelingen.

(55) Vaak is dan de ontwikkelingsadviseur van een ACS-delegatie afkomstig.

(56) In enkele gevallen wordt bij de rapporten commentaar van de delegatie gevoegd, maar in de meeste gevallen niet; de delegaties krijgen van de centrale diensten zelden reacties op deze rapporten.

(57) Volgens het handboek projectbeheer (Project Cycle Management Manual, blz. 59) zou voor dergelijke rapporten ook het basismodel moeten worden gevolgd dat wordt gehanteerd voor de implementatiefase van het project, waaraan dan de technische en financiële bijzonderheden worden toegevoegd die nodig zijn voor een juist inzicht in de projectuitvoering.

(58) De Rekenkamer heeft dit sinds 1992 in diverse verslagen gesignaleerd:

Jaarverslag over het begrotingsjaar 1991 (PB C 330 van 15.12.1992).

Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 18.11.1997).

Speciaal verslag nr. 1/98 over de bilaterale financiële en technische samenwerking met de mediterrane derde landen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB C 98 van 31.3.1998).

Speciaal verslag nr. 7/98 over het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika (1986-1996) (PB C 241 van 31.7.1998).

(59) CRIS = Common RELEX Information System. Dit wordt aanvankelijk ontwikkeld door de diverse systemen samen te voegen die voorheen op de diverse programmagebieden waren ontwikkeld. Deze systemen zijn niet alle even betrouwbaar en bruikbaar en het omvormen ervan tot een gemeenschappelijk instrument zal het nodige werk met zich brengen.

(60) In het tweede rapport van de onafhankelijke deskundigen wordt op veel van de belangrijkste tekortkomingen in het regelgevend kader gewezen, bijvoorbeeld in de paragrafen 2.1.29-2.1.34. Zie ook advies nr. 4/97 van de Rekenkamer over het voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23.2.1998).

(61) Sinds 1998 heeft de Commissie, om in enkele leemtes te voorzien, "Vademecums" over subsidiebeheer en bureaus voor technische bijstand uitgewerkt, waarin de voornaamste regels worden uiteengezet die de diensten moeten volgen.

(62) Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid.

(63) Speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling.

(64) Zie het jaarverslag over 1998 - Verslag over de activiteiten in het kader van het zesde, zevende en achtste Europese Ontwikkelingsfonds, hoofdstuk III, paragrafen 37-43 (PB C 349 van 3.12.1999).

(65) De Commissie heeft nu het belang onderkend van landenprogrammering en stelt in haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap (COM(2000) 212 def.) dat "de Commissie [...] de Raad een kader (zal) voorleggen voor de LSD's dat het belangrijkste instrument moet worden om de bijstandsprogramma's van de Europese Gemeenschap te sturen, beheren en evalueren.".

(66) Dit werd ook in andere evaluatierapporten aanbevolen, zoals in Evaluation of the MEDA Regulation: Final report, Euronetconsulting, 12 februari 1999.

(67) Mededeling aan de Raad en het Europees Parlement: Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap (COM(2000) 212 def.).

(68) Rekenkamer: jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998, paragrafen 5.19-5.44).

(69) In 1995 vroeg de Raad om een volledige en gedetailleerde evaluatie van de communautaire ontwikkelingsinstrumenten en -programma's. Er werden onafhankelijke evaluaties uitgevoerd van de communautaire steun aan ACS-staten, mediterrane, Aziatische en Latijns-Amerikaanse landen, alsmede van de humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap. Het eindrapport werd in mei 1999 uitgebracht.

(70) DG Ontwikkeling, DG Uitbreiding, DG Buitenlandse betrekkingen.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

De Commissie waardeert het tot stand komen van dit verslag waarin wordt gewezen op de zwakke punten in haar beheer van de externehulpprogramma's. De Commissie heeft zelf het bestaan toegegeven van deze zwakke punten die, zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt, het gevolg waren van de verschillende omstandigheden waarin de diverse geografische programma's tot stand zijn gekomen en waarvan het ernstige karakter is toegenomen door de snelle uitbreiding van de meeste programma's die heeft geleid tot complexe procedures en onduidelijkheid op het gebied van de verantwoordelijkheden. Er is geen overeenkomstige uitbreiding van het personeelsbestand gekomen. De Commissie heeft onlangs stappen ondernomen om procedures en structuren te harmoniseren en te vereenvoudigen en de overwegingen dienaangaande worden in aanmerking genomen bij het opstellen van de voorstellen voor nieuwe voorschriften.

Aanvullende hervormingsmaatregelen werden eveneens uiteengezet in de mededeling betreffende "de hervorming van het beheer van de buitenlandse hulp", SEC(2000) 814.

3. De Commissie heeft toegegeven dat de programmering moet worden verbeterd. Zij heeft met name maatregelen genomen gericht op:

i) een grotere betrokkenheid van de partnerlanden, de lidstaten en andere donors bij de beraadslagingen over landenstrategieën;

ii) een maximale harmonisatie van de opzet en inhoud van de strategiedocumenten in de verschillende regio's;

iii) het opzetten van een gemengde werkgroep Kwaliteitsondersteuning voor het helpen verbeteren van de kwaliteit van de landenstrategieën.

4. Het algemeen toepassen van PCM-technieken (Project Cycle Management - technieken voor het beheer van de projectcyclus) heeft met betrekking tot de uitwerking en voorbereiding van projecten ongetwijfeld tot verbetering geleid. Het grote tijdsverloop vóór het opstarten van projecten is gedeeltelijk te wijten aan de noodzaak erop toe te zien dat de complexe, gecentraliseerde en uiteenlopende procedures, die in 1999 werden vereenvoudigd en geharmoniseerd, correct werden toegepast.

5. De Commissie geeft toe dat de besluitvorming te sterk gecentraliseerd is, en heeft maatregelen voorgesteld gericht op een belangrijke decentralisatie van verantwoordelijkheden en middelen naar de delegaties. Nadat evenwel alle mogelijkheden voor het via het "peer-group" -proces verplaatsen van personeel binnen de Commissie zijn uitgeput, is het ter beschikking stellen van de adequate extra middelen waarom werd verzocht in nota van wijzigingen nr. 1/2001, een absolute voorwaarde om te kunnen slagen, die uitsluitend door de begrotingsautoriteit kan worden vervuld.

6. De Commissie is bezig met het opzetten van een eenvoudig maar doeltreffend, op de PCM-aanpak steunend controlesysteem. Het systeem werd tot dusver uitgetest op circa 70 projecten in een steekproef van 13 landen.

7 en 8. In het voorjaar van 2001 krijgt een nieuw bureau, EuropeAid (Europees Samenwerkingsbureau), de verantwoordelijkheid voor het beheer van de volledige projectcyclus die loopt van de aanwijzing van een project tot de volledige uitvoering ervan.

8. De Commissie is bezig met het invoeren van verschillende maatregelen gericht op het vergroten van de flexibiliteit en het tot stand brengen van een meer resultaatgerichte aanpak. Zij ziet ernaar uit met de Rekenkamer samen te werken voor het beoordelen en verder uitwerken van die maatregelen.

INLEIDING

12-14. In overeenstemming met de structuur van het verslag van de Rekenkamer hebben de algemene opmerkingen in het antwoord van de Commissie betrekking op de vier in paragraaf 12 opgesomde geografische gebieden.

LANDENPROGRAMMERING

Juridisch kader

16-18. Eén van de prioriteiten vermeld in de mededeling van 16 mei betreffende de hervorming van het beheer van de buitenlandse hulp is het verbeteren van de programmering van de hulpprogramma's van de Commissie. De Commissie heeft de gemengde werkgroep Kwaliteitsondersteuning (Interservice Quality Support Group - QSGI) opgericht, waarvan het secretariaat bij DG Ontwikkeling werd ondergebracht. Deze werkgroep moet de programmeringsrichtsnoeren verbeteren en harmoniseren en erop toezien dat voor de nationalestrategiedocumenten en de nationale indicatieve programma's een hoge kwaliteit wordt aangehouden. De Commissie heeft onlangs eveneens haar goedkeuring gehecht aan het standaardmodel voor nationale-strategiedocumenten waarvan moet worden uitgegaan voor de programmeringsdocumenten betreffende de ACS-landen, de landen van Azië en Latijns-Amerika, en de mediterrane landen, en in toenemende mate ook voor andere regio's. Dit standaardmodel is met betrekking tot de programmering gericht op een coherente aanpak, evenals op coördinatie en complimentariteit met de lidstaten. De Commissie overweegt ten slotte de evaluatie te herwaarderen en te voorzien in feedback uit de evaluatie naar de programmeringsfase.

Voor de ACS-staten verliep het landenprogrammeringsproces tot dusver in twee stadia waarin zowel het nationalestrategiedocument als het daarop gebaseerde nationaal indicatief programma tot stand kwamen. Bij het op gang komen van de programmering van het negende EOF worden genoemde twee documenten vervangen door één enkel programmeringsdocument dat zowel de strategische analyse als het indicatief werkplan zal bevatten. Dit gebundelde document zal de nationale ondersteuningsstrategie bevatten en zal steunen op het analysemodel waarvan eveneens voor de landen van Azië en Latijns-Amerika en de mediterrane landen zal worden uitgegaan.

19. De Commissie overweegt de programmering met name op een zodanige wijze te verbeteren dat er als een praktisch en handig instrument van kan worden uitgegaan voor overleg over doelstellingen en prioriteiten met de lidstaten en de partnerlanden. Dit impliceert vanzelfsprekend dat de door de Commissie opgestelde programmering meer dan ooit uitdrukkelijk gekwantificeerde doelstellingen en prestatie-indicatoren zal moeten omvatten.

20. De richtsnoeren voor de nationale indicatieve programma's in het kader van Meda vormen een juridisch en politiek instrument waarover met de lidstaten werd onderhandeld overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de Meda-verordening en dat de juridische vorm van een Raadsbesluit heeft gekregen. Het is een compendium met de neerslag van de diverse door zowel belangen als beschouwingen geïnspireerde strekkingen.

De eerste reeks nationale indicatieve programma's in het kader van Meda en de daaraan voorafgaande nationalestrategiedocumenten worden op een aantal punten inderdaad gekenmerkt door de door de Rekenkamer genoemde herhalingen en onverenigbaarheden. De laatste reeks (2000-2006) vertoont echter, dankzij de uit de ervaring getrokken lessen, veel meer samenhang. Bedoelde verbeteringen werden opgenomen in de nieuwe door de Raad op 9 oktober vastgestelde Meda II-verordening.

Procedures ter voorbereiding van landenprogrammeringsdocumenten

22. Het standaardmodel voor landenstrategiedocumenten dat onlangs voor ACS-, ALA- en MED-programmeringsdocumenten werd goedgekeurd, is bevorderlijk voor een grotere betrokkenheid van de lidstaten bij de landenprogrammering, maar zal dienovereenkomstig minder stimulansen bevatten op het niveau van het beheer van afzonderlijke projecten. Het is niet de bedoeling in een extra stadium van systematisch overleg te voorzien maar de procedures in het algemeen te vereenvoudigen.

Het is reeds lang de gewoonte om met de begunstigde landen en de EG-delegaties met betrekking tot de programmeringsprioriteiten overleg te plegen, zoals voor de Commissie en de lidstaten ook reeds lang de noodzaak vaststaat informatie uit te wisselen en hun multilaterale en bilaterale samenwerkingsactiviteiten te coördineren. Alles wordt in het werk gesteld om bovenomschreven coördinatie bij het opstellen van de programmeringsdocumenten in aanmerking te nemen. Het overleg houdt voor de Commissie niet de verplichting in met alle opmerkingen en te kennen gegeven zienswijzen rekening te houden, aangezien er soms tegengestelde belangen in het spel zijn.

23. De programmeringsrichtsnoeren voor het negende EOF zijn niet alleen de meest complete die ooit werden opgesteld, maar worden ook onmiddellijk medegedeeld en besproken met de ACS-partners, niet alleen in tekstvorm maar ook via een reeks regionale gespreks- en opleidingsseminars welke tegen eind 2000 voor alle ACS-staten en EG-delegaties zullen zijn georganiseerd.

Zie eveneens het antwoord op de paragrafen 16-18.

24. De in de loop van 1998 ingevoerde coherente wijzigingen hadden tot doel het Phare-programma te heroriënteren op het verlenen van hulp aan de kandidaat-lidstaten om zich op de toetreding voor te bereiden, alsook het beheer van het programma te verbeteren en een aantal tekortkomingen te corrigeren welke waren ontdekt in het kader van door de Commissie uitgevoerde controles en evaluaties en werden aangewezen in de opeenvolgende verslagen van de Rekenkamer, evenals door het Europees Parlement. Ofschoon de officiële programmeringsdocumenten niet vóór medio 1998 werden goedgekeurd, vormden zij slechts één stap in het in 1997 op gang gebrachte heroriënteringsproces. De Commissie geeft toe dat in het overgangsjaar 1998 van de partnerlanden en het personeel van de Commissie zware inspanningen zijn geëist. In het Phare-verslag van 2000 wordt geconcludeerd dat de hervorming thans vruchten afwerpt. Het bevat echter eveneens de opmerking dat een fundamentele stabiliteit van de procedures voor de afzienbare toekomst zal moeten worden gerespecteerd, dat de nodige aanpassingen voor deelname aan de structuurfondsen moeten worden gepland over een langere periode dan die waarin in 1998 pogingen werden ondernomen, en dat voor nieuwe taken bij de Commissie en in de kandidaat-lidstaten moet worden voorzien in voldoende middelen.

Inhoud van afzonderlijke landenprogrammeringsdocumenten

25. De diensten van de Commissie zijn het grotendeels eens met de opgesomde lijst van zwakke punten betreffende de nationale indicatieve programma's voor de ACS-staten. Het wegwerken van deze zwakke punten is een van de belangrijkste doelstellingen van de programmeringsvoorschriften van de onlangs ondertekende Overeenkomst van Cotonou, op basis waarvan het negende EOF ten uitvoer zal worden gelegd. Volgens de nieuwe voorschriften, die van toepassing zullen zijn op alle programmeringen voor de ACS-staten, wordt voor alle maatregelen uitgegaan van de landenstrategieën. Er wordt een uitgebreide analyse gemaakt van de situatie in elk land en daarbij wordt speciale aandacht besteed aan de mogelijke complementariteit met de maatregelen van andere donors, met inbegrip van de EG-lidstaten. Verder wordt een algemeen overzicht opgesteld van alle beschikbare communautaire instrumenten, met inbegrip van de begrotingsmiddelen, dat een integrerend deel zal uitmaken van de voorgestelde communautaire responsstrategie en op transparante wijze in de tekst wordt aangegeven, vooral met betrekking tot het indicatief werkplan dat als bijlage bij het corpus van de tekst wordt gevoegd.

De minstontwikkelde landen en kwetsbare staten krijgen speciale aandacht bij de indicatieve toewijzing van middelen, die bij het op gang komen van het programmeringsproces wordt aangekondigd, en in overeenstemming met de onlangs in de mededeling van de Commissie inzake ontwikkelingsbeleid (COM(2000) 212) omschreven doelstellingen wordt er in alle aspecten van het programmeringsproces een belangrijk armoedeverminderingselement ingebouwd.

De nieuwe aanpak voor de ACS-staten steunt op een roulerend programmeringssysteem met procedures voor geregelde herzieningen en de mogelijkheid van twee wijzigingen van de oorspronkelijke middelentoewijzing in de vijfjarige looptijd van het financieel protocol van het negende EOF. Gezamenlijk overeengekomen maatstaven en indicatoren worden vanaf het begin van het programmeringsproces vastgesteld en worden daarna gebruikt voor het meten en evalueren van de voortgang en voor het aanbrengen van eventueel nodige aanpassingen in de programmering.

Tezamen met de landenstrategiedocumenten worden de nieuwe nationale ondersteuningsstrategieën voor de ACS-staten onmiddellijk ingediend bij de onder het toezicht van de groep van voor buitenlandse betrekkingen verantwoordelijke Commissieleden staande nieuwe gemengde werkgroep Kwaliteitsondersteuning (Interservice Quality Support Group - QSGI), die tot taak heeft na te gaan of de voorgestelde stategieën beantwoorden aan de stringente normen van de respectieve programmeringsrichtsnoeren. De strategieën worden eveneens kritisch bekeken door de lidstaten in de bevoegde comités van beheer.

De procedures voor de jaarlijkse en tussentijdse herzieningen van de nationale indicatieve programma's voor het achtste EOF omvatten de hantering van een reeks duidelijke criteria voor het beoordelen van de tenuitvoerlegging van de overeengekomen maatregelen en de herzieningen vormen de basis voor het toekennen van de tweede tranche van 30 % van het programma.

26. Met betrekking tot Latijns-Amerika heeft het landenstrategiedocument, uitgaande van een analyse van de situatie in het land, tot doel een geheel van richtsnoeren voor de communautaire samenwerking vast te leggen. Bij het opstellen van de definitieve versie van de landenstrategiedocumenten, waarover de lidstaten in het ALA-comité een gunstig advies hebben uitgebracht, hebben de diensten van de Commissie zoveel mogelijk rekening gehouden met de voorstellen van de delegaties en de suggesties van de lidstaten.

Omdat het nodig was de documenten voor de afzonderlijke landen op regionaal niveau te harmoniseren, is het evenwel in enkele gevallen niet mogelijk geweest alle in het kader van de dialoog tussen de delegaties en de vertegenwoordigingen van de ter plaatse actieve lidstaten gedane suggesties in aanmerking te nemen. In de landenstrategiedocumenten wordt namelijk een aantal - doorgaans vijf - voor de communautaire samenwerking geschikte prioritaire gebieden aangemerkt die niet noodzakelijk alle dienen te worden bestreken. Dit aantal in aanmerking komende prioritaire gebieden kan te hoog lijken. In vergelijking met de in het verleden in aanmerking genomen prioritaire gebieden is het aantal evenwel reeds in aanzienlijke mate verminderd.

Het opgezette nieuwe kader voorziet in een redelijke flexibiliteit bij de onderhandelingen met de regeringen op het moment dat de meerjarige programmering moet worden uitgewerkt.

Het is een feit dat de landenstrategiedocumenten geen gekwantificeerde doestellingen bevatten en niet voorzien in evaluatiesystemen met betrekking tot de bij de tenuitvoerlegging gemaakte voortgang, omdat deze aangelegenheden buiten het bestek van het landenstrategiedocument vallen.

Prestatie-indicatoren en evaluatie van de in het verleden bereikte resultaten zullen evenwel in de toekomst belangrijke in het kader van het nieuwe standaardmodel van het landenstrategiedocument in aanmerking te nemen elementen vormen.

27. De Commissie zou de nationale programma's voor de aanname van het acquis (NPAA's) ook in die zin willen zien evolueren dat de verschillende financieringsbronnen alle toetredingsvereisten bestrijken. De Commissie verwacht dat naargelang de kandidaat-lidstaten de NPAA's meer als een planninginstrument gaan gebruiken, deze programma's zullen verbeteren en de basis zullen vormen voor door de Commissie aan te gane verbintenissen op langere termijn met betrekking tot prioritaire sectoren.

PROJECTVOORBEREIDING EN -BEOORDELING

28-30. In het kader van de hervorming van het beheer van de buitenlandse hulp wordt het toezicht op de volledige projectcyclus, gaande van de aanwijzing van het project tot de ex-postevaluatie ervan, een verantwoordelijkheid van de SCR, terwijl de geografische directoraten-generaal (Buitenlandse betrekkingen, Ontwikkeling) verantwoordelijk blijven voor de algemene strategie en programmering. Uitzonderingen op deze algemene regel zijn Phare, dat volledig beheerd blijft door DG Uitbreiding, de humanitaire hulp beheerd door ECHO, GBVB-acties en de snellereactiefaciliteit beheerd door DG RELEX, en de programma's inzake macro-financiële bijstand beheerd door DG Economische en financiële zaken. In het voorjaar van 2001 wordt de SCR vervangen door het nieuwe bureau EuropeAid, dat zal worden beheerd door een raad samengesteld uit de voor buitenlandse betrekkingen verantwoordelijke Commissieleden. De Commissie is van oordeel dat deze wijzigingen een meer coherent en doeltreffend management van de projecten tot gevolg zullen hebben.

29. De Commissie geeft toe dat de voorbereiding van projecten nog steeds voor verbetering vatbaar is. Er worden diverse op de "beste praktijk" gebaseerde maatregelen genomen welke hierna worden omschreven.

30. EuropeAid, dat verantwoordelijk zal zijn voor de aanwijzing en beoordeling van projecten, zal gedetailleerde procedures opstellen waarbij tussen aanwijzing en beoordeling een duidelijker onderscheid zal worden gemaakt, en zal de bestaande richtsnoeren met betrekking tot thematische aangelegenheden zoals de genderproblematiek en het milieu verder uitwerken.

31. Het aantrekken van Europese consultants is noodzakelijk om over voldoende technische deskundigheid te kunnen beschikken. Hun rol zal in het kader van het RELEX-hervormingsproces duidelijker worden afgebakend.

32. Naar aanleiding van de vooruitgang die kon worden geconstateerd sedert het opstarten van de werkzaamheden van de werkgroep Kwaliteitsondersteuning, opgericht door DG Ontwikkeling voor het verbeteren van de kwaliteit van de voorbereiding en beoordeling van ACS-projecten en -programma's, overweegt de Commissie, in het kader van de hervorming waartoe in mei 2000 werd besloten, de bevoegdheid van deze werkgroep uit te breiden tot alle ontwikkelingslanden. Genoemd instrument zal dus, met inachtneming van de uit de ervaring geputte lering, in het kader van de hervorming worden verbeterd, met name wat de procedures voor de follow-up van aanbevelingen betreft, en worden uitgebreid tot alle programma's.

33.

De Commissie blijft zich, binnen het huidige wettelijke kader, inspannen om een buitensporige concentratie van vastleggingen aan het einde van elk begrotingsjaar te voorkomen. In het kader van de huidige budgettaire beperkingen en met het oog op een verbetering van de situatie, heeft de Commissie een hervorming van het beheer van de externe hulp voorgesteld in de zin van:

- heroriëntatie van de rol van de comités van beheer (lidstaten) van de bespreking van afzonderlijke projecten naar strategievraagstukken;

- uitbreiding van de meerjarige aanpak van de programmering;

- het meer coherent onderbrengen van taken bij EuropeAid;

- uitbreiding van de middelen.

Bedoelde maatregelen zouden een evenwichtiger spreiding van de vastleggingen over het jaar mogelijk moeten maken.

34. De Commissie is het ermee eens dat een planningcyclus van een jaar voor talrijke projecten onbevredigend is. Zij overweegt om met ingang van 2002 meerjarige programmering in te voeren op basis van betere NPAA's en nationale ontwikkelingsplannen en meer de voor de structuurfondsen gebruikte werkwijzen te volgen. Het zal daardoor mogelijk worden de steun over langere termijnen voor prioritaire sectoren aan te geven en de activiteiten doeltreffender binnen een gegeven periode te verdelen.

Financieringsvoorstellen en -overeenkomsten

Financieringsvoorstellen

37. Met betrekking tot de noodzaak de kwaliteit van financieringsvoorstellen te verbeteren, wenst de Commissie erop te wijzen dat de opzet van de bij het ALA-comité in te dienen voorstellen werd gewijzigd. In het verleden had de beperking van het aantal bladzijden voor financieringsvoorstellen tot gevolg dat het niet altijd mogelijk was er de bijzonderheden betreffende een aantal belangrijke aangelegenheden in op te nemen. In de huidige tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen en sedert 1999 toegepaste opzet wordt expliciet verwezen naar alle door de Rekenkamer vermelde elementen, te weten coördinatie met de lidstaten en andere donors, beoordeling van economische gevolgen en milieueffecten, de evaluatie van recente projecten in dezelfde sector en de institutionele opzet. De Commissie is ervan overtuigd dat de kwaliteit van de financieringsvoorstellen op deze wijze aanzienlijk zal verbeteren.

De opzet van EOF-financieringsvoorstellen werd in het voorjaar van 2000 herzien met de bedoeling de aandacht meer toe te spitsen op de relevantie, de haalbaarheid en de duurzaamheid van de projecten. Nieuwe rubrieken hebben betrekking op de uit de ervaring getrokken lering en de coördinatie met andere donors. Bij de nieuwe schema's worden uitgebreide handleidingen gevoegd voor het opstellen van de voorstellen. De nieuwe opzet is veel beter dan de vroegere, omdat het project in de juiste context wordt geplaatst en de logica van de steunmaatregel duidelijk wordt uitgelegd.

Het lijkt de Commissie aannemelijk dat in de vroegere financieringsvoorstellen over de projecten misschien niet altijd voldoende gedetailleerde informatie werd verstrekt. De uit die vroegere projecten te trekken lessen werden evenwel volledig in aanmerking genomen.

Financieringsovereenkomsten

39. Voor de financieringsovereenkomsten dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de betrokken gebieden.

Met betrekking tot Latijns-Amerika en Azië vertonen de in de loop van de laatste jaren uitgewerkte financieringsovereenkomsten een aanzienlijke kwaliteitsverbetering, zelfs indien moet worden toegegeven dat er nog enkele problemen zijn blijven bestaan in verband met een gebrek aan deugdelijke beschrijving, het niet voorhanden zijn van bepalingen betreffende het niet-naleven van verplichtingen door de nationale partner, enz. Voor Latijns-Amerika zijn verschillende kritische opmerkingen reeds definitief en afdoend beantwoord geworden bij de ondertekening van de kaderovereenkomst. Een overeenkomstige oplossing wordt voor Azië overwogen.

De Commissie geeft toe dat er in verband met de projectvoorbereiding nog verbetering mogelijk is en zal de overblijvende problemen aanpakken in het kader van de werkzaamheden van het nieuwe bureau dat zich met de volledige projectcyclus zal bezighouden.

40. De Commissie is van plan de opzet van de financieringsovereenkomsten te herzien.

Rol van de raadgevende comités in de besluitvormingsprocedure

41. Een belangrijk gedeelte van de hervorming van het beheer van de buitenlandse hulp is gericht op het veranderen van de wijze waarop de comités van de lidstaten de externe hulp behandelen. De Commissie wenst dat de lidstaten zich zouden concentreren op de programmering en de landenprogramma's in plaats van op het micromanagement van afzonderlijke projecten. De Commissie is in dit verband bezig met een analyse van de verschillende comitologieprocedures en overweegt de mogelijkheid om hetzij een "horizontale" verordening voor te stellen waarin de comitologieaspecten van alle externe-hulpinstrumenten van de EU worden omschreven, hetzij de bestaande verordeningen dienovereenkomstig aan te passen.

Voor Azië, bijvoorbeeld, zou bij het verhogen van 1 naar 25 miljoen euro van het maximumbedrag voor het door het ALA-comité niet te hoeven gescreend worden van projecten, het aantal door dat comité te behandelen projecten met 58 % verminderen, terwijl de lidstaten nog steeds 51 % van de financiële volumes zouden controleren.

In het geval van de Phare-landen organiseert de Commissie, alvorens aan het jaarprogramma de laatste hand wordt gelegd, voor elk land een jaarlijks beleidsgesprek met het Phare-beheercomité, zodat met de opmerkingen van de lidstaten rekening kan worden gehouden.

Op de Raad Algemene Zaken van 9 oktober 2000 werd overeengekomen de coördinatie ter plaatse tussen de delegaties van de Commissie en de vertegenwoordigers van de lidstaten te versterken.

De nieuwe door de Raad op 9 oktober 2000 vastgestelde Meda II-verordening werd aangepast teneinde een grotere betrokkenheid van de lidstaten mogelijk te maken.

Met betrekking tot de ACS-staten werd aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van de coördinatie ter plaatse en werden in verband met de betrokkenheid van de lidstaten bij het uitwerken van landenstrategieën en programmering aanzienlijke wijzigingen ingevoerd en door de Commissie als waardevol beoordeeld. Overeenkomstige hervormingsmaatregelen werden evenwel door de lidstaten niet aanvaard, vooral wat betreft het drempelbedrag voor de behandeling van financieringsvoorstellen door het EOF-comité en de besluitvormingsprocedure van dit comité(1).

Opstarten project

42. De Commissie beschouwt het als normaal dat er veel tijd nodig is voor het op een degelijke wijze voorbereiden en uitwerken van complexe projectvoorstellen. Er wordt met name veel tijd in beslag genomen door het overleg tussen de diensten in het beoordelings-/beslissingsstadium, vooral wanneer het gaat om projecten die op fundamentele punten zwakheden vertonen. Vertragingen zijn dikwijls het gevolg van het feit dat de Commissie zich als doel heeft gesteld programma's van hoge kwaliteit te financieren, of houden verband met de aard van de programma's in die zin dat, bijvoorbeeld, voor de tenuitvoerlegging van programma's ter bevordering van de uitwisseling van knowhow doorgaans veel meer tijd nodig is dan voor ongecompliceerde constructieprojecten.

Het was juist ter voorkoming van te veel verdaging van het opstarten van projecten dat een bepaling betreffende de opstartdatum werd opgenomen in het financieel reglement van het achtste EOF, hetgeen een succesvolle stimulans voor de projecten is gebleken of, in sommige gevallen, het heeft mogelijk gemaakt de projecten te annuleren omdat er geen reële verbintenis tot stand bleek te kunnen komen om de projecten uit te voeren.

43. Naar aanleiding van de noodzaak toe te zien op de correcte toepassing van de complexe, gecentraliseerde aanbestedingsprocedures en op de niet via het aanbestedingsproces bepaalde honoraria, is het prompt aantrekken van deskundigen voor de technische bijstand vaak moeilijk geweest.

44 en 45. De vereenvoudiging en harmonisatie van de aanbestedingsprocedures kwam in 1999 op gang en is op dit ogenblik nagenoeg afgerond. Dit zou het gemakkelijker moeten maken contracten snel te gunnen en de weg vrij moeten maken voor een grotere betrokkenheid van de delegaties bij de toepassing van de procedures.

46. Het was in de Phare-landen onvermijdelijk dat zich in het eerste jaar van de radicaal nieuwe aanpak moeilijkheden zouden voordoen in verband met de afwerking van programma's. Aanleiding daartoe was niet alleen de betrokkenheid van verschillende partijen, maar ook het feit dat in een aantal kandidaat-lidstaten intern veel werd gediscussieerd over de verantwoordelijkheid voor en de financiële controle over externe middelen, zoals met name die van Phare, voordat de besluiten konden worden genomen die het ondertekenen van financiële memoranda mogelijk maakten. In andere landen waren de vertragingen te wijten aan langlopende interne procedures die moesten worden afgewikkeld voordat het land tot ondertekening in staat was. De situatie is intussen verbeterd, in die zin dat de termijn tussen het tot stand komen van het financieringsmemorandum en de aanbesteding is verkleind als gevolg van de vastberadenheid van de Commissie met betrekking tot het voor financiering alleen in aanmerking komen van volledig doordachte projecten. De Commissie zoekt verder naar praktische mogelijkheden om ertoe te komen dat de financiële memoranda korter na de goedkeuring van het beheercomité van Phare kunnen worden ondertekend.

Naar aanleiding van een recente herziening van de twinningregelingen werden de procedures vereenvoudigd teneinde de opstarttermijnen voor de projecten te verkorten.

47. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer betreffende de onrealistische tijdschema's voor sommige projecten en is het ermee eens dat voor het opstarten en uitvoeren van sommige soorten projecten er meer tijd nodig is. De voor projecten geraamde looptijden werden daarom recentelijk verlengd en het opstartproces werd met inbegrip van diagnostische studies in de raming opgenomen.

ROL VAN DE DELEGATIES

48. De deconcentratie van verantwoordelijkheid voor de uitvoering en controle van hulpprojecten naar de delegaties is een van de belangrijke elementen van de mededeling van 16 mei betreffende de hervorming van het beheer van de buitenlandse hulp. Deconcentratie is reeds de norm in Midden- en Oost-Europa. De lijst van de 20 delegaties welke in de volgende fase in 2001 bij het deconcentratieproces worden betrokken, werd reeds overeengekomen. De Commissie heeft een zorgvuldige beoordeling gemaakt van de personele middelen, IT-systemen en opleiding die nodig zijn voor een vlotte tenuitvoerlegging van de deconcentratie en heeft deze behoeften vermeld in de nota van wijzigingen bij de ontwerp-begroting voor 2001. Bedoelde middelen zullen de Commissie in staat stellen de volgende deconcentratiefase in het najaar van 2001 op gang te brengen met het oog op een voltooiing van het proces tegen het voorjaar van 2003.

Verantwoordelijkheid en beslissende autoriteit

50. In het kader van de deconcentratie zal de Commissie het beginsel hanteren dat alles wat beter ter plaatse kan worden beheerd en besloten, niet in Brussel moet worden beheerd of besloten. Er zijn recentelijk nieuwe deconcentratie-instructies uitgevaardigd waarbij de verschillende taken en rapporteringsverplichtingen van de Phare-afdelingen en financiële diensten van de delegaties duidelijker worden omschreven en overlappingen worden weggewerkt.

Het opstellen van een functiebeschrijving voor elk personeelslid op basis van de taakstelling voor elk DG maakt deel uit van het hervormingsprogramma van de Commissie en wordt aangewend in de delegaties zowel als in alle andere diensten van de Commissie.

51. Met betrekking tot Latijns-Amerika wordt in het rapport-Ting de samenwerkingsrol van de delegaties in het kader van de volledige projectcyclus beschreven.

In Latijns-Amerika werden naar verschillende delegaties in 1994 en 1995 verantwoordelijkheden voor de uitvoeringsfase van de projecten gedeconcentreerd. De goedkeuring van het rapport-Ting impliceerde niet alleen dat die deconcentratie tot alle delegaties van Latijns-Amerika werd uitgebreid, maar ook dat de deconcentratie tevens betrekking diende te hebben op de programmerings-, aanwijzings- en voorbereidingsfasen.

52. De Commissie is het met de opmerkingen van de Rekenkamer eens en is bezig met de voorbereidingen voor een belangrijke deconcentratie naar de delegaties.