Speciaal verslag nr. 3/1999

over het beheer en de controle van de rentesubsidies door de diensten van de Commissie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(Uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EGPVerdrag)

(1999/C 217/01)

Inhoud

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

1.1. Sinds 1967 verstrekt de Commissie steun in de vorm van rentesubsidies wegens het aanzienlijke hefboomeffect dat dit financieel instrument wordt verondersteld te hebben. Het gaat in feite om in beginsel nietPterugvorderbare steun ter bevordering van investeringen van grote bedragen met naar verhouding zeer geringe begrotingsuitgaven (zie tabel 1).

1.2. In de praktijk vormen rentesubsidies een aanvulling op bepaalde leningen waaraan zij zijn gekoppeld. Deze leningen worden hetzij door de Commissie, hetzij door banken, waaronder de Europese Investeringsbank (EIB), beschikbaar gesteld. In dat laatste geval beheert de EIB tevens de desbetreffende subsidies (met uitzondering van die voor Madeira en Ierland) voor rekening van de Commissie.

Doel van het verslag en methodologie

1.3. De Commissie kan het beheer van de rentesubsidies delegeren, hetgeen ook gebeurt bij de meeste maatregelen, die ongeveer de helft van het indicatieve bedrag vertegenwoordigen (zie tabel 1). Krachtens artikel 274 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap blijft zij niettemin verantwoordelijk voor de uitvoering van de algemene begroting waarmee zij is belast. Hetzelfde geldt voor de uitvoering van de operationele begrotingen van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) en van de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF).

1.4. Met dit verslag wordt beoogd te beoordelen in hoeverre de Commissie zich van deze verantwoordelijkheid kwijt en bijgevolg de controles uitvoert aan de hand waarvan zij betrouwbare rekeningen kan opstellen, de wettigheid/regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen kan waarborgen en de doeltreffendheid van deze steun kan beoordelen. De Kamer heeft dan ook de door de diensten van de Commissie gehanteerde beheersP en controleprocedures met betrekking tot de rentesubsidies onderzocht.

1.5. Bepaalde maatregelen in de vorm van rentesubsidies zijn in specifieke controles en verslagen van de Kamer aan bod gekomen (zie tabel 2). Dit verslag wordt gekenmerkt door een horizontale benadering en heeft betrekking op de aspecten van een aantal van zulke maatregelen.

Tabel 1

Financiële gegevens over de maatregelen in de vorm van rentesubsidies

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Overzicht van de laatste opmerkingen van de Kamer inzake de maatregelen in de vorm van rentesubsidies

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Controlegebied

1.6. Het gaat om alle steun in de vorm van rentesubsidies, gefinancierd uit de algemene begroting van de Europese Unie (AB), de operationele begroting van de EGKS (OBE) of het EOF. Deze maatregelen vloeien meestal voort uit een besluit van de Raad. De maatregelen met betrekking tot de derde landen zijn in het algemeen opgenomen in met die landen gesloten akkoorden, overeenkomsten of protocollen. Deze steun moet in beginsel de financiële lasten van de begunstigde landen verlichten door een deel van de uit hoofde van bepaalde opgenomen leningen verschuldigde rente in hun plaats te betalen of achteraf te vergoeden.

1.7. Enkele rentesubsidies vallen buiten het bestek van dit verslag, te weten:

a) de meeste maatregelen in de vorm van rentesubsidies waarvoor geen afzonderlijke begrotingsonderdelen bestaan en die in de inrichting van de begroting tussen andere bijstandsvormen staan vermeld;

b) de door de nationale instanties in het kader van de Structuurfondsen betaalde rentesubsidies en "quasiPrentesubsidies" van het EFRO die op basis van de door de begunstigde landen opgenomen leningen, doch in de vorm van subsidies worden betaald.

KENMERKEN VAN DE MAATREGELEN

2.1. De steun in de vorm van rentesubsidies is in tabel 3 per doelstelling weergegeven. De doelstellingen en voorwaarden ervan P bijvoorbeeld de ontvankelijkheidscriteria P lopen sterk uiteen en vertonen onderling weinig overeenkomsten, met name vanwege de verschillende economische context.

2.2. Bijgevolg verschilt de wijze van berekening, betaling en boeking sterk per maatregel. Slechts de in het kader van het EOF en in de mediterrane landen, Malta, Cyprus en Slovenië betaalde rentesubsidies vertonen een grote gelijkenis.

2.3. De jaarlijkse subsidiepercentages variëren per geval van 1,5 tot 4 % van het toegekende leningsbedrag en betreffen perioden uiteenlopend van vijf jaar tot de totale looptijd van de leningen. De transPEuropese netwerken vormen een bijzonder geval, aangezien de subsidie daarvoor 100 % van de rente over vijf jaar kan belopen (zie paragraaf 2.11).

2.4. Van de financiële gegevens met betrekking tot de maatregelen in de vorm van rentesubsidies biedt tabel 1 een overzicht en volgt in het onderstaande een beknopte uiteenzetting.

De tijdelijke leningsfaciliteit voor KMO's

2.5. Met de rentesubsidies op leningen die de EIB in het kader van haar tijdelijke leningsfaciliteit aan kleine en middelgrote ondernemingen verstrekt(1) wordt beoogd het concurrentievermogen van, en het scheppen van werkgelegenheid door de Europese KMO's te bevorderen. Deze subsidies belopen 2 % per jaar gedurende vijf jaar, waarbij de leningen zijn beperkt tot 75 % van de investeringen en een minimale looptijd van vijf jaar. Hieraan is een maximumbedrag van 3000 ECU per gecreëerde arbeidsplaats verbonden.

Tabel 3

Indeling op basis van doelstellingen van de maatregelen in de vorm van rentesubsidies

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De subsidies krachtens artikel 56 van het EGKSPVerdrag

2.6. De steun die uit hoofde van artikel 56, lid 2, onder a) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal ten behoeve van de omschakeling wordt verleend(2), is bestemd voor de ondernemingen die zijn gevestigd in de gebieden van de EGKS waar werkgelegenheidsbevorderende investeringen worden gedaan. Deze steun beliep de afgelopen jaren 3 % per jaar gedurende vijf jaar, met een limietbedrag van 2000 ECU per gecreëerde arbeidsplaats.

2.7. Aangezien het EGKSPVerdrag in 2002 ten einde loopt, zijn de allerlaatste betalingsverplichtingen met betrekking tot deze maatregel in 1997 aangegaan (voor 1,8 miljoen ECU) en de Commissie hoeft nog slechts de betalingen voor of de annuleringen en de terugvorderingen betreffende de betalingsverplichtingen uit het verleden te verrichten, waarvan het restbedrag per 31 december 1997210 miljoen ECU bedroeg. De afgelopen jaren heeft de Kamer opmerkingen over deze maatregel geformuleerd(3).

NCI/EIB aardbevingen

2.8. De rentesubsidie ten behoeve van de wederopbouw van de gebieden die in 1980 in Italië(4), en in 1981(5) en 1986(6) in Griekenland door een aardbeving werden getroffen, is bestemd voor het herstel van de productiemiddelen en de wederopbouw van de economische en sociale infrastructuur in deze gebieden. Zij bedraagt 3 % per jaar gedurende de gehele looptijd van de desbetreffende leningen (gemiddeld tien jaar), en wordt halfjaarlijks door de Commissie aan de EIB betaald ter aanvulling van de door de begunstigden betaalde rente tegen verlaagd tarief. De afgelopen jaren heeft de Kamer opmerkingen over deze maatregel geformuleerd(7).

De wederopbouw van Madeira

2.9. De lening voor de wederopbouw van de gebieden die verwoest zijn door de cycloon welke in oktober 1993 Madeira heeft getroffen(8) is bedoeld om de gevolgen daarvan voor het economisch en maatschappelijk welzijn van de bevolking te verzachten door de financiering van werken aan het wegennet, de verbetering van taluds, de watervoorziening, een waterkrachtcentrale en huisvesting vanaf 1993. De rentesubsidie daarvoor bedraagt 3 % per jaar gedurende twaalf jaar.

Het programma voor vrede in Ierland

2.10. Van het dertigtal maatregelen in het kader van het communautair initiatief(9) betreffende het "speciaal steunprogramma voor vrede en verzoening in NoordPIerland en de aangrenzende graafschappen van Ierland, 1995 - 1999" is de maatregel betreffende rentesubsidies meer in het bijzonder gericht op de bevordering van productieve investeringen voor het scheppen en behouden van arbeidsplaatsen. Het aantal gecreëerde of behouden arbeidsplaatsen wordt echter niet in aanmerking genomen bij de berekening van de subsidies, die voor 1995 - 19974 % per jaar en voor 1998 en 19993 % per jaar bedragen.

De transPEuropese netwerken

2.11. De rentesubsidies die tot de communautaire bijstand ten behoeve van de transPEuropese netwerken (TEN) behoren(10) maken bij de vaststelling van dit verslag slechts een fractie uit van de vier bijstandsvormen in het kader van deze maatregel, waarmee de bevordering van de interconnectie en de interoperabiliteit van de nationale vervoersnetwerken(11) alsmede de toegang tot deze netwerken wordt beoogd. Deze subsidies kunnen 100 % belopen van de door de begunstigde gedurende de eerste vijf jaar van de lening betaalde rente, mits zij niet hoger zijn dan 10 % van de totale projectkosten.

Het financieel mechanisme van de EER

2.12. De jaarlijkse bijdragen van de Commissie aan het financieel mechanisme van de Europese Economische Ruimte (FM EER)(12), die circa 80 % van de ontvangsten van het FM EER uitmaken, bestaan in de bijdragen van Oostenrijk, Finland en Zweden, die de Europese Unie sinds de toetreding van deze drie landen voor haar rekening neemt. Het FM EER betaalt subsidies en rentesubsidies ter nivellering van de economische en sociale verschillen tussen de regio's van de Europese Unie. Hiervoor komen de projecten in aanmerking die in Griekenland, Ierland, Portugal en bepaalde regio's in Spanje op het gebied van milieu, vervoer, onderwijs en opleiding worden uitgevoerd(13).

2.13. De rentesubsidie beloopt 2 % per jaar gedurende maximaal tien jaar. Wanneer de lening wordt uitbetaald, wordt de totale contante waarde van de desbetreffende rentesubsidie door de EIB afgeboekt van de lopende rekening van het FM EER die bij haar is geopend. Ofwel de EIB betaalt het bedrag aan de begunstigde, die haar vervolgens de rente tegen het volle tarief zal betalen, ofwel zij houdt het vast, in welk geval de leningnemer de EIB rente tegen een verlaagd tarief zal betalen.

Het zesde en het zevende EOF

2.14. De in het zesde en het zevende Europees Ontwikkelingsfonds opgenomen rentesubsidies(14) zijn één van de steunvormen waarin deze Fondsen voorzien met als doel de ontwikkeling te bevorderen van de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS), alsmede van de landen en gebieden overzee (LGO). De productieve projecten en programma's in de sectoren industrie, landbouwindustrie, toerisme, mijnbouw, energie, en de daaraan verbonden sectoren vervoer en telecommunicatie dienen bij voorrang gefinancierd te worden.

2.15. De hoogte van deze rentesubsidies bedraagt in beginsel 4 % over de gehele looptijd van de lening, doch wordt zodanig aangepast dat de rentevoet ten laste van de leningnemer tussen 3 en 6 % ligt. Deze leningnemer is echter vaak een intermediair (centrale bank of gespecialiseerde instelling) die de uiteindelijke begunstigden leningen verstrekt tegen tarieven die veel hoger kunnen liggen, met name door de gehanteerde deviezen(15).

2.16. De door de Commissie aan de EIB betaalde bedragen komen voor een bepaalde lening overeen met de contante waarde van de rentesubsidies die bij elke toekomstige rentetermijn van deze lening zijn verschuldigd. Het gedeelte met betrekking tot de latere begrotingsjaren verschijnt niet als zodanig in de financiële verantwoording van het EOF vanwege het boekhoudsysteem op kasbasis waarvoor de Commissie heeft gekozen.

De financiële samenwerking met de mediterrane landen (Cyprus, Malta en Slovenië)

2.17. Rentesubsidies worden verstrekt in het kader van de financiële samenwerking met alle mediterrane derde landen tezamen (MDL)(16), van bepaalde protocollen met betrekking tot de financiële en technische samenwerking die de Gemeenschap met de zuidelijke mediterrane landen (ZML) heeft gesloten(17), van de financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het EuropeesPmediterrane partnerschap(18) (MEDA, dat sinds 1 januari 1997 de MDL en ZML vervangt), en van bepaalde financiële protocollen die de Gemeenschap met Malta(19), Cyprus(20) en Slovenië(21) heeft gesloten. Deze rentesubsidies worden evenals bij het EOF tegen de contante waarde betaald en geboekt.

OPMERKINGEN INZAKE HET BEHEER, DE BOEKING EN DE CONTROLE VAN DE RENTESUBSIDIES

3.1. Tabel 1 geeft een overzicht van dertien maatregelen, waarvan er negen door de EIB worden beheerd. De opmerkingen in de paragrafen 3.2 - 3.7 betreffen slechts de rentesubsidies waarvoor de Commissie de EIB een mandaat heeft verstrekt.

De door de begunstigden ontvangen bedragen

3.2. De steun die de uiteindelijke begunstigden daadwerkelijk ontvangen is afhankelijk van de handelwijze van de financieel intermediairs, die de subsidie onderling kunnen verdelen door de hoogte van de rente of andere kenmerken van de door hen aangeboden leningen op een bepaalde manier te hanteren (zoals commissies, de wisselkoers of de valutadagen). De vergoeding die zij krijgen kan zodoende hoger uitvallen dan voorzien, waardoor de voor de begunstigden bestemde steun ten onrechte evenredig daalt.

3.3. De Commissie controleert na het delegeren van het beheer van de rentesubsidies niet de voorwaarden van de eventueel door de financieel intermediairs uitbetaalde leningen. Overigens beschikt zij in het algemeen zelfs niet over de hiertoe benodigde gegevens. Daar bovendien de betaling van de rentesubsidies niet door alle bankinstellingen kan worden verricht doch aan bepaalde, door de EIB gekozen intermediairs is voorbehouden, dreigt de concurrentie in het bankwezen te worden beïnvloed.

3.4. In bepaalde gevallen waarin de verstrekte leningen direct aan opgenomen leningen worden gekoppeld, dient het renteverschil te worden gecontroleerd. Bij de EGKSPleningen berekent de Commissie in haar leningen de voordelen die zij als eersteklas leningnemer geniet, inclusief de voordeliger herfinancieringen die zij voor lopende verrichtingen kan verkrijgen, volledig door. De EIB realiseert uit hoofde van door haar verstrekte leningen uit geleende middelen marges waarop de Kamer geen controle kan uitoefenen. De contracten bevatten geen enkele herzieningsclausule op grond waarvan haar leningnemers voordeliger voorwaarden kunnen worden geboden indien de markt zich gunstig ontwikkelt.

3.5. De rentetarieven van de leningen die de EIB uit haar eigen vermogen financiert, worden niet met de markttarieven vergeleken. Aangezien de EIB bepaalde voorrechten geniet(22) en bij de toekenning van bepaalde rentesubsidies een monopolie heeft, vormt de marktwerking alleen geen waarborg dat haar marges voldoen aan de statutaire voorschriften(23). Dit punt sluit overigens aan bij dat van de administratiekosten(24) die de EIB doorberekent op grond van het beheer van de operaties krachtens mandaat en voor rekening van de Commissie, waarover opmerkingen zijn gemaakt in de jaarverslagen van de Kamer over de begrotingsjaren 1994 (paragrafen 8.36 - 8.43) en 1993 (paragrafen 10.26 - 10.30).

De subsidiabiliteit van en het toezicht op de aan de EIB toevertrouwde projecten

3.6. De keuze van de projecten waarvoor leningen met rentesubsidies worden toegekend en de controle van de subsidiabiliteit daarvan worden meestal aan de EIB toevertrouwd. De Commissie, die soms zelfs niet op de hoogte is van de projecten of de uiteindelijke begunstigden, wordt aldus voor een voldongen feit geplaatst. Ook gebeurt het dat op basis van door de EIB verstrekte gegevens de besluiten tot toekenning wel worden genomen door de Commissie, maar dat deze in de praktijk slechts de haar voorgelegde voorstellen overneemt(25).

3.7. Tevens komt het voor dat, wanneer de EIB bij de Commissie rapporten over de stand van de lopende investeringen indient, hetgeen overigens niet altijd gebeurt, deze rapporten niet worden geanalyseerd. De Commissie hecht des te minder belang aan deze documenten, omdat zij van mening is: dat zij het reeds door de EIB verrichte werk niet hoeft over te doen; dat het voornaamste risico van deze verrichtingen schuilt in het niet aflossen van de leningen, waarop door de EIB nauwlettend wordt toegezien; en ten slotte dat deze begrotingsuitgaven vaak betrekkelijk gering zijn, vooral in de gevallen waarin de rentesubsidies met andere, kostbaarder maatregelen gepaard gaan.

De doeltreffendheid van de rentesubsidies

3.8. Bij het merendeel der maatregelen houden de tarieven van de rentesubsidies niet direct verband met de markttarieven, aangezien deze in de loop van de tijd en per betrokken land sterk variëren, en zijn zij niet het resultaat van een analyse die uitwijst boven welke drempel de rentesubsidie werkelijk doeltreffend zou moeten zijn.

3.9. Voor de meeste betrokken maatregelen zijn de doelstellingen zeer algemeen geformuleerd. Tegen die achtergrond en bij gebrek van cijfermatige doelstellingen is moeilijk te beoordelen in hoeverre zij zijn verwezenlijkt.

3.10. In de praktijk stelt de Commissie zich tevreden met een inventarisatie van de uitgevoerde projecten en de uitgegeven bedragen. De Kamer beschouwt een hoge benuttingsgraad niet als synoniem van doeltreffendheid. In feite is het succes (niet te verwarren met doeltreffendheid) van dit soort steun onder meer afhankelijk van de aantrekkingskracht die ze niet alleen op de uiteindelijke begunstigden, maar ook op de financieel intermediairs uitoefent. Deze laatsten houden bij de promotie hiervan echter rekening met hun eigen belangen (zoals het aantrekken van nieuwe, interessante cliënten of de binding van de bestaande clientèle), die P zonder daarmee in strijd te hoeven zijn P niet noodzakelijkerwijs met de communautaire doelstellingen stroken.

3.11. Voor de beide maatregelen waarbij het gaat om de schepping van arbeidsplaatsen (TLF voor KMO's en Artikel 56 van het EGKSPVerdrag) wordt het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen als criterium voor de doeltreffendheid gehanteerd. De Commissie presenteert de resultaten echter in statistische vorm zonder het causaal verband tussen deze banengroei en de betaalde rentesubsidies te analyseren. Ten aanzien van beide maatregelen heeft de Kamer onderzoeken bij de begunstigden verricht, waaruit zij kan concluderen dat het eigenlijke effect van de rentesubsidies vrijwel nihil was en dat deze veeleer een meevaller waren voor de begunstigden die om andere redenen werkgelegenheidscheppende investeringen hadden gedaan en nu voor deze communautaire steun in aanmerking kwamen.

De boeking van de rentesubsidies

3.12. De Commissie boekt de voor de meeste maatregelen aan de EIB betaalde rentesubsidies zonder de berekeningen daarvan te controleren, zelfs wanneer de rentesubsidies vooraf worden betaald en de waarde ervan wordt geactualiseerd. Bij het controleren van dossiers bij de Commissie heeft de Kamer geen spoor van vóór de boeking verrichte controles aangetroffen.

3.13. Voor de algemene begroting en de EOF's (voor de OBE ligt de situatie anders) worden de uitgaven in de vorm van rentesubsidies geboekt bij de vastlegging, en vervolgens bij de betaling ervan. Wanneer de betalingen aan de EIB overeenkomen met de totale contante waarde van de rentesubsidies voor een lening met een looptijd van meerdere jaren (zie paragraaf 2.15), neemt de EIB het deel dat is toe te schrijven aan de latere begrotingsjaren onder haar passiva op zolang zij dit onder zich heeft (321,6 miljoen ECU aan vooraf ontvangen rentesubsidies per 31 december 1997), aangezien zij wellicht een deel daarvan moet terugbetalen aan de Europese Gemeenschap of aan het EOF, bijvoorbeeld ingeval de desbetreffende leningen voortijdig worden afgelost. Daarentegen beschikt de Europese Gemeenschap noch het EOF over een indicator (bijvoorbeeld een vordering of geraamde vordering) die hen verplicht aandacht te besteden aan wat er met deze rentesubsidies gebeurt als zij eenmaal zijn betaald, aangezien de desbetreffende bedragen niet onder de activa van de balansen van de Europese Gemeenschap(26) of van het EOF worden opgenomen.

3.14. In het kader van de TLF voor KMO's doet dit probleem zich anders voor, aangezien de rentesubsidies, hoofdzakelijk wegens de beschikbaarheid van de begrotingsmiddelen, praktisch alle vooraf zijn betaald (93,5 miljoen ECU tussen 1994 en 1996) en door de EIB tussen 1995 en 1998 aan de begunstigden zijn doorbetaald (93,4 miljoen ECU). Bijgevolg doet zich een zekere verschuiving in de tijd voor die niet uit de financiële verantwoording van de Europese Unie blijkt. Per 31 december 1997 bedroegen de nog niet aan de begunstigden doorbetaalde rentesubsidies 0,1 miljoen ECU. Bovendien zijn de renteopbrengsten van de tegoeden die op een lopende rekening bij de EIB worden aangehouden (circa 9 miljoen ECU) niet als begrotingsontvangst aangemerkt.

3.15. Bij het NCI aardbevingen en Madeira worden de rentesubsidies bij elke rentetermijn betaald. In het boekhoudsysteem op kasbasis worden de opgelopen, nietPvervallen rentesubsidies niet geboekt. Overigens verschijnen de later te betalen nietPopgelopen bedragen die per 31 december 1997 voor het NCI aardbevingen 6,1 en voor Madeira 3,3 miljoen ECU bedragen, niet buiten de balanstelling.

3.16. Uit de drie voorgaande paragrafen blijkt dat eenzelfde economische situatie op verschillende wijzen in de rekeningen tot uitdrukking komt, al naar gelang van de technische opzet van de verrichtingen. Een onderzoek naar de financiële verantwoording leidt derhalve niet tot een beter inzicht in de stand van zaken.

CONCLUSIE

4.1. Met het oog op een goed financieel beheer van de rentesubsidies zou de Commissie:

- moeten nagaan of de intermediairs, wanneer deze worden ingeschakeld, geen buitensporige vergoedingen ontvangen, maar ook of hun keuze zodanig doorzichtig en redelijk is dat bepaalde financiële instellingen niet ten opzichte van hun concurrenten worden bevoordeeld;

- moeten beoordelen hoe doeltreffend ze zijn door de uitvoeringsgraad van de gestelde doelen te meten wanneer dit mogelijk is (zie paragraaf 3.9) en door het werkelijke effect van de rentesubsidies vast te stellen (zie de paragrafen 3.10 en 3.11).

4.2. De boeking van de rentesubsidies in de financiële verantwoording van de Europese Unie en het EOF zou meer geharmoniseerd kunnen zijn, om tot een beter leesbare presentatie te komen, en zou met vollediger informatie gepaard kunnen gaan (zie de paragrafen 3.13 - 3.16). Bovendien zou de Commissie de berekeningen en de deugdelijkheid van de gehanteerde percentages bij het actualiseren van de waarde moeten controleren (zie paragraaf 3.12).

4.3. Wanneer de EIB rentesubsidies toekent (zie tabel 1), verricht de Commissie nauwelijks enige controle en verlaat zij zich veel te veel op haar mandataris. Omdat delegatie van beheer nog geen delegatie van verantwoordelijkheid inhoudt, dient de Commissie:

- zich ervan te vergewissen dat de bedragen van de rentesubsidies overeenstemmen met de daadwerkelijk door de uiteindelijke begunstigden ontvangen steun, onder aftrek van de vastgestelde marges (zie de paragrafen 3.2 - 3.5);

- er stelselmatig op toe te zien dat de geplande investeringen subsidiabel zijn en dat de begunstigden aan de gestelde voorwaarden voldoen (zie paragraaf 3.6);

- tijdig na te gaan of de gedane of nog lopende investeringen met de ramingen overeenstemmen (zie paragraaf 3.7).

4.4. Dit complex van problemen verdient een horizontale behandeling. De Commissie zou een gecentraliseerde controle van het financieel beheer van de rentesubsidies en zelfs van de bankinstrumenten in algemene zin moeten instellen teneinde meer homogeniteit in het beheer van de betrokken instrumenten te bewerken, ook wat betreft de weergave ervan in de financiële verantwoording. Een en ander zou bovendien de betrekkingen met de EIB vergemakkelijken door de beperking van het aantal aanspreekpunten dat zij bij de Commissie heeft, terwijl tegelijkertijd de controle wordt versterkt op het beheer dat de Bank voor rekening van de communautaire instelling voert.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 16 en 17 juni 1999.

Voor de Rekenkamer

In afwezigheid van de heer Jan O. KARLSSON

President van de Kamer

Bernhard FRIEDMANN

Waarnemend president

(1) Besluit 94/217/EG van de Raad van 19 april 1994 betreffende de toekenning van communautaire rentesubsidies op leningen voor kleine en middelgrote ondernemingen die door de Europese Investeringsbank in het kader van haar tijdelijke leningsfaciliteit worden verstrekt (PB L 107 van 28.4.1994, blz. 57).

(2) Artikel 56, lid 2, onder a) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS).

(3) Jaarverslagen van de Kamer met betrekking tot de EGKS voor de begrotingsjaren 1993 (PB C 346 van 7.12.1994), 1995 (PB C 377 van 13.12.1996) en 1996 (PB C 380 van 15.12.1997).

(4) Besluit 81/19/EEG van de Raad van 20 januari 1981 betreffende de buitengewone hulp van de Gemeenschap ten behoeve van de wederopbouw van de in november 1980 in Italië door een aardbeving getroffen gebieden (PB L 37 van 10.2.1981, blz. 21).

(5) Besluit 81/1013/EEG van de Raad van 14 december 1981 betreffende de buitengewone hulp van de Gemeenschap ten behoeve van de wederopbouw van de in februari/maart 1981 in Griekenland door aardbevingen getroffen gebieden (PB L 367 van 23.12.1981, blz. 27).

(6) Besluit 88/561/EEG van de Raad van 7 november 1988 betreffende buitengewone steun van de Gemeenschap ten behoeve van de wederopbouw van de in september 1986 in Griekenland door aardbevingen getroffen gebieden (PB L 309 van 15.11.1988, blz. 32).

(7) Verslagen van de Kamer waarin het NCI/EIB aardbevingen wordt bekritiseerd: jaarverslagen over de begrotingsjaren 1996 (PB C 348 van 18.11.1997, paragrafen 18.7 - 18.24), 1994 (PB C 303 van 14.11.1995, paragrafen 8.3 - 8.23), 1993 (PB C 327 van 24.11.1994, paragrafen 10.3 - 10.19) en 1991 (PB C 330 van 15.12.1992, paragrafen 12.12 - 12.48).

(8) Besluit 95/250/EG van de Raad van 29 juni 1995 betreffende buitengewone bijstand van de Gemeenschap voor de wederopbouw van de gebieden die verwoest zijn door de cycloon welke in oktober 1993 Madeira heeft getroffen (PB L 159 van 11.7.1995, blz. 16).

(9) Besluiten van de Commissie C(96) 1592 van 23 juli 1996 en C(95) 1789 van 28 juli 1995 betreffende de deelneming van het EFRO, het ESF, het EOGFL afdeling Garantie en het FIOV aan een operationeel programma op initiatief van de Gemeenschap voor vrede en verzoening in NoordPIerland en de aangrenzende graafschappen van Ierland.

(10) Verordening (EG) nr. 2236/95 van de Raad van 18 september 1995 tot vaststelling van de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van transPEuropese netwerken (PB L 228 van 23.9.1995, blz. 1).

(11) De steunmaatregelen betreffende andere dan vervoersnetwerken, te weten telecommunicatieP en energienetten, voorzien niet in rentesubsidies.

(12) Deel VIII P Financieel mechanisme P van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB L 1 van 3.1.1994, blz. 28).

(13) Protocol nr. 38 betreffende het financieel mechanisme bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

(14) Op 8 december 1984 te Lomé ondertekende derde ACSPEEGPOvereenkomst (PB L 86 van 31.3.1986).

(15) Speciaal verslag 24/98 over verrichtingen met risicodragend kapitaal, gefinancierd uit de middelen van de Europese Ontwikkelingsfondsen, paragraaf 3 (PB C 389 van 14.12.1998).

(16) Verordening (EEG) nr. 1763/92 van de Raad van 29 juni 1992 betreffende de financiële samenwerking met de mediterrane derde landen (PB L 181 van 1.7.1992, blz. 5), gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 1735/94 (PB L 182 van 16.7.1994, blz. 6).

(17) Verordening (EEG) nr. 1762/92 van de Raad van 29 juni 1992 betreffende de toepassing van de protocollen inzake de financiële en technische samenwerking tussen de Gemeenschap en de mediterrane derde landen (PB L 181 van 1.7.1992).

(18) Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het EuropeesPmediterrane partnerschap (MEDA) (PB L 189 van 30.7.1996, blz. 24).

(19) - Verordening (EEG) nr. 939/76 van de Raad van 23 april 1976 houdende sluiting van het Financieel Protocol en van het Protocol houdende vaststelling van enkele bepalingen betreffende de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Malta (PB L 111 van 28.4.1976, blz. 1).

- Besluit 378/89/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de sluiting van het Protocol inzake financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en Malta (PB L 180 van 27.6.1989, blz. 46).

(20) - Verordening (EEG) nr. 2760/78 van de Raad van 23 november 1978 betreffende de sluiting van het Financieel Protocol tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus (PB L 332 van 29.11.1978, blz. 1).

- Verordening (EEG) nr. 787/84 van de Raad van 26 maart 1984 betreffende de sluiting van het Protocol inzake de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus (PB L 85 van 28.3.1994, blz. 37).

- Besluit 90/153/EEG van de Raad van 26 februari 1990 houdende sluiting van het Protocol betreffende de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus (PB L 82 van 29.3.1990, blz. 32).

(21) Besluit 93/408/EEG van de Raad van 19 juli 1993 inzake de sluiting van het Protocol betreffende de financiële samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië (PB L 189 van 29.7.1993, blz. 152).

(22) Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen bij het Verdrag van Brussel van 8 april 1965.

(23) Artikel 2 van de statuten van de EIB, dat verwijst naar artikel 198 E van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, waarin wordt bepaald dat de EIB zonder winstoogmerk leningen en waarborgen verstrekt.

(24) Voor het beheer van bepaalde operaties heeft de EIB het recht een beheerscommissie te vorderen ter dekking van de werkelijke kosten die aan dit beheer zijn verbonden. De Kamer heeft nooit voldoende informatie ontvangen om in alle onafhankelijkheid te kunnen vaststellen dat dit voorschrift is nageleefd.

(25) In het kader van de samenwerking met de mediterrane landen onderzoekt de Commissie zelf de dossiers.

(26) Betrouwbaarheidsverklaring van de Kamer inzake de activiteiten in het kader van de algemene begroting 1997, paragrafen 8.6 en 8.7 (PB C 349 van 17.11.1998).

AFKORTINGEN

AB Algemene begroting van de Europese Unie

ACS Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

EFRO Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

EGKS Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal

EIB Europese Investeringsbank

EOF Europe(e)s(e) Ontwikkelingsfonds(en)

EU Europese Unie

FM EER Financieel mechanisme van de Europese Economische Ruimte

KMO Kleine en middelgrote ondernemingen

LGO Landen en gebieden overzee

MDL Mediterrane derde landen

MEDA Maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in de mediterrane derde landen

NCI Nieuw communautair instrument

OBE Operationele begroting van de EGKS

TEN TransPEuropese netwerken

ZML Zuidelijke mediterrane landen

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

In het verslag wordt een reeks rentesubsidiemaatregelen op horizontale wijze behandeld die niet enkel erg verscheiden zijn inzake doelstellingen en selectievoorwaarden, maar ook moeilijk te vergelijken zijn. Het zijn immers reacties op verschillende economische situaties op verschillende tijdstippen en de motivering van iedere maatregel is grotendeels bepaald door de algemene politieke en economische context waarin hij ontstond. De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat met deze omstandigheden rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de efficiëntie, de gevolgen en het beheer van de maatregelen.

KENMERKEN VAN DE MAATREGELEN

Het zesde en het zevende EOF

2.15. Teneinde de financiële markten niet te verstoren, wordt de subsidie gebruikt als aanvulling op de financiële operatie (verhoging van de capaciteiten van de intermediairs, betere evaluatie van de projecten, gedeeltelijk dekken van wisselrisico's enz.). Dit verklaart de verschillen tussen de aan intermediairs en de aan de uiteindelijke begunstigden toegekende rentevoeten.

OPMERKINGEN INZAKE HET BEHEER, DE BOEKING EN DE CONTROLE VAN RENTESUBSIDIES

3.1. Wanneer de Commissie de rentesubsidies rechtstreeks beheert en de hiermee verband houdende betalingen uitvoert, zoals in de gevallen van Madeira of de transPEuropese netwerken, is zij ten volle op de hoogte zowel van de identiteit van de uiteindelijke begunstigde als van alle gegevens betreffende de ondersteunde werkzaamheden.

In verband met de transPEuropese netwerken, dient erop te worden gewezen dat de Commissie op eigen initiatief een reeks richtsnoeren voor het gebruik en het beheer van rentesubsidies voor begrotingsartikel B5 - 700 heeft vastgesteld (deze zijn ter beschikking van de Rekenkamer gesteld). Deze richtsnoeren, waarmee transparante procedures en een degelijke controle van de fysieke en de financiële tenuitvoerlegging werden beoogd, werden in 1997 formeel goedgekeurd door de lidstaten in het Comité financiële steunverlening voor de TEN. De richtsnoeren waren in het bijzonder bestemd om de uniformiteit te waarborgen tussen de traditionele rechtstreekse steunverlening en rentesubsidies op de gebieden van de evaluatie vooraf (beoordeling) en het toezicht op projecten. Zo verenigt de Commissie de fysieke en de financiële gegevens over de vordering van projecten.

De door de begunstigden ontvangen bedragen

3.2 - 3.5. Het staat financieel intermediairs niet vrij het niveau van de rentevoet, honoraria, wisselkoersen en valutadata te wijzigen. Financiële markten en financiële instellingen hebben namelijk regels en gebruikelijke procedures die in aanzienlijke mate doorzichtig zijn. De begunstigden kunnen de voorwaarden bij verschillende intermediairs vergelijken, ongeacht of voor de betrokken leningen al dan niet rentesubsidie wordt verleend. Financieel intermediairs dragen uiteraard het solvabiliteitsrisico van de uiteindelijke lener en passen hun voorwaarden hieraan aan. Dit geldt zowel wanneer het beheer van de leningen en subsidies is overgedragen aan de EIB als wanneer de Commissie hiervoor zorgt.

De EIB werkt met uitgebreide netwerken van intermediairs in alle landen waar zij actief is, zulks in overeenstemming met artikel 16 van haar statuten. Ongetwijfeld wordt hiermee rekening gehouden wanneer de EIB de taak wordt toegewezen de rentesubsidies te verdelen waartoe de Europese Unie heeft besloten. Zo heeft de EIB wellicht van alle externe organen het meest uitgebreide netwerk van contacten en betrekkingen met banken in alle ACSPlanden, en zij financiert in het kader van Lomé IVa alleen al ongeveer 70 kredietlijnen naar een vijftigtal financiële instellingen in de ACSPlanden.

Bovendien hanteert de EIB strenge kwaliteitsP en solvabiliteitscriteria bij de selectie van haar netwerk van financieel intermediairs. Het spreekt vanzelf dat EUPsubsidies van een beperkt bedrag en voor een beperkte duur niet door een onbegrensd aantal financieel intermediairs kunnen worden verdeeld. Om diverse redenen wensen niet alle mogelijke intermediairs die aan de EIBPcriteria beantwoorden, globale leningen of rentesubsidies te beheren.

Voor de rentevoeten voor leningen vanuit haar eigen middelen is de bank gebonden aan artikel 19 van haar statuten en onderworpen aan controles. Het stelsel van rentevoeten dat de bank voor haar leningen uit eigen middelen vastlegt, wordt gecontroleerd en goedgekeurd door haar directie waarin de Commissie wordt vertegenwoordigd door een gewoon lid en een plaatsvervanger.

De EIB leent fondsen uit tegen een rentevoet die haar uitstekende marktpositie weerspiegelt en een kleine marge om haar kosten te dekken overeenkomstig haar statutaire verplichtingen in het kader van het Verdrag. Voor het overige worden de rentevoeten van EIBPleningen vastgelegd volgens de marktvoorwaarden. Rentevoeten worden meestal vastgelegd, maar kunnen ook herzienbaar, variabel of omzetbaar zijn naargelang de voorkeur van de klant; zij kunnen worden bepaald bij de ondertekening van het financieringscontract of bij iedere uitbetaling (contract met open rentevoet). Voor alle landen en sectoren worden rentevoeten op dezelfde wijze bepaald. De munteenheid van de uitbetalingen hangt af van het bezit van de EIB en de voorkeur van de lener.

De EIB verstrekt de Commissie informatie over de administratiekosten voor de diverse werkzaamheden die zij voor de Commissie beheert. De Commissie zendt de Rekenkamer een overzicht van deze kosten toe.

Bij de controle van de in het kader van artikel 56, lid 2, onder a), van het EGKSPVerdrag toegekende subsidies heeft de Commissie slechts zeer zelden gevallen vastgesteld waarin de financieel intermediairs de opgelegde voorwaarden niet hebben nageleefd.

De subsidiabiliteit van en het toezicht op de aan de EIB toevertrouwde projecten

3.6 - 3.7. Rentesubsidies in het kader van de door het verslag van de Rekenkamer bestreken programma's zijn niet enkel van toepassing op EIBPleningen, maar ook op leningen uit andere openbare bronnen (bijv. overheidsleningen) en zelfs op leningen van particuliere markten. In dit verband lijkt het ongepast om algemene conclusies te trekken betreffende de controle van de subsidiabiliteit door de Commissie of haar toezicht op de projecten. Er bestaat geen betrouwbare methode voor het meten van de efficiëntie van rentesubsidies. Voorts is het belangrijk erop te wijzen dat de evaluatiewerkzaamheden evenredig moeten zijn. Dit betekent dat het bereik van de maatregelen van de Commissie met het oog op beoordeling vooraf en voortdurende evaluatie van afzonderlijke projecten ervan dient af te hangen of van de kredietverlener soortgelijk werk wordt verwacht. Met een dergelijke overweging zou in het algemeen rekening moeten worden gehouden bij de EIBPleningen, aangezien de EIB, in tegenstelling tot particuliere banken, haar eigen eenheid Projectevaluatie heeft en intensief gebruik maakt van sociaalPeconomische criteria bij haar besluiten tot financiering en de followPup hiervan.

De Commissie ontvangt volledige informatie over de uiteindelijke begunstigden van EIBPleningen. Rentesubsidies voor EIBPleningen worden toegekend uit de eigen middelen in overeenstemming met de diverse verordeningen, machtigingen, besluiten, beschikkingen en overeenkomsten die de toewijzing van deze middelen regelen. Altijd in overeenstemming met haar verbintenissen in het kader van een bepaalde machtiging en over de hele linie met haar statutaire verplichtingen, beheert de EIB dergelijke gesubsidieerde leningen en verstrekt zij informatie aan haar opdrachtgever, de Commissie. De controle van de subsidiabiliteit van EIBPleningen uit eigen middelen wordt uitgevoerd overeenkomstig artikel 21 van de EIBPstatuten, waarin is bepaald dat de Commissie een standpunt inneemt voor een lening wordt goedgekeurd.

Krachtens diverse machtigingen zijn er tevens comités van de lidstaten die hun mening geven over de subsidiabiliteit van projecten op grond van nauwkeurige verslagen.

De in de besluiten vervatte vereiste om informatie te verstrekken over afzonderlijke toewijzingen is afhankelijk van de kenmerken van de leningen en de operationele capaciteiten en technische knowhow van de intermediair. Bij algemene leningen aan financieel intermediairs buiten de Unie, voegt de Bank vaak een contractueel recht toe om nadere gegevens over de uiteindelijke begunstigden te vragen. Hoewel de Bank regelmatig steekproeven neemt om de naleving hiervan na te gaan, staat zij niet systematisch op haar contractueel recht.

Wat de EdinburghPfaciliteit van de EIB betreft, heeft de Commissie een volledige lijst ontvangen van alle uiteindelijke begunstigden aan wie is doorgeleend. Daar de criteria inzake het scheppen van werkgelegenheid lijken op die van de EGKS en dezelfde periode bestrijken, zijn deze lijsten geanalyseerd en vergeleken met begunstigden aan wie de EGKS heeft doorgeleend. De Commissie heeft een klein aantal gevallen van mogelijke dubbele financiering vastgesteld; deze worden momenteel onderzocht en besproken met de EIB.

Wat ten slotte de ruimere kwestie betreft van de verwerking van gegevens die worden ontvangen van de EIB, staat de Commissie erop deze gegevens zelf te analyseren. De Commissie wordt regelmatig door de Bank voorgelicht over de ontwikkeling van de projecten en bij belangrijke problemen vindt overleg plaats. De Commissie is van mening dat dubbel werk moet worden voorkomen.

De doeltreffendheid van de rentesubsidies

3.8 - 3.11. De meeste maatregelen gelden voor de hele Unie en al dan niet kwantificeerbare doelstellingen zijn noodzakelijkerwijs globaal. Niet alle doelstellingen (bijv. versterken van de competitiviteit van de Europese industrie, bevorderen van de ontwikkeling van hoogtechnologische KMO's) kunnen nauwkeurig worden gekwantificeerd. Dit maakt de doelstellingen niet minder belangrijk.

Het is bekend dat de effectieve rentevoet een factor is die op macroPeconomisch niveau de omvang van de investeringen beïnvloedt. De Commissie beweert niet dat dit de enige factor is die bepaalt of een begunstigde beslist een investeringsproject te ondernemen. Rentesubsidies zijn veeleer een deel van een groter geheel dat ook maatregelen op lokaal, regionaal of nationaal niveau omvat die samen een gunstig klimaat scheppen voor het bereiken van de prioritaire doelstellingen van de Europese Unie.

Het verband tussen rentesubsidies en investeringen kan niet noodzakelijkerwijs worden gekwantificeerd, maar dat betekent niet dat er helemaal geen causaal verband is.

Verscheidene uiteindelijke begunstigden hebben bevestigd dat de ontvangen rentesubsidie een positieve en betekenisvolle invloed had op de beslissing tot investeren. Wat de KopenhagenPfaciliteit betreft, zal de Commissie haar evaluatieverslag in de nabije toekomst indienen. Momenteel lijkt het te vroeg om algemene conclusies te trekken over de doeltreffendheid van de faciliteit.

De Commissie is van mening dat de mate waarin een faciliteit wordt gebruikt, slechts een van de indicatoren is; zij heeft nooit het gebruik van een bepaald instrument gezien als de enige indicator voor de doeltreffendheid hiervan.

De boeking van de rentesubsidies

3.12. De bevoegde diensten van de Commissie controleren de berekeningen door steekproeven.

3.13 - 3.16. Gelet op het feit dat de opmerkingen van de Rekenkamer betrekking hebben op drie verschillende stelsels (algemene begroting, EGKS en EOF), verbindt de Commissie zich ertoe te bestuderen welke de beste wijze is waarop de bedragen van de van tevoren aan de EIB betaalde rentesubsidies in de financiële staten moeten worden opgevoerd. De Commissie zal tevens de boekhoudkundige procedure van de rentesubsidies zo goed mogelijk trachten te harmoniseren voorzover de diverse overeenkomsten dit toelaten.

3.14. De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat de renteopbrengsten van de tegoeden die op een lopende rekening bij de EIB worden aangehouden, als schuldvordering moeten worden aangemerkt.

CONCLUSIE

4.1. Rentesubsidies worden verleend met het oog op een aantal doelstellingen, terwijl economische en politieke omstandigheden binnen de Unie zeer verscheiden zijn. Het is derhalve ongepast om de verscheidenheid van subsidiemechanismen en de manier waarop deze worden beheerd, op te offeren met een eenvormig stelsel als enig doel. De Commissie draagt evenwel de algemene budgettaire en politieke verantwoordelijkheid voor de besproken maatregelen. De Commissie is van mening dat de procedures die zijn ingesteld om de betrokken mechanismen uit te voeren geschikt zijn en waarborgen dat de wetgeving en de voorschriften van de Europese Unie worden nageleefd.

4.2. De Commissie verbindt er zich toe te onderzoeken hoe de opstelling van de financiële staten kan worden verbeterd en geharmoniseerd wat de rentesubsidies betreft.

4.3. In de samenwerkingsovereenkomsten met de EIB wordt de delegatie van de financiële en technische werkzaamheden aan de Bank gedetailleerd geregeld; de lange ervaring en de degelijke knowhow op financieel gebied van de Bank zijn boven iedere twijfel verheven. De EIB verstrekt de Commissie voldoende financiële en technische gegevens om een efficiënte controle mogelijk te maken, waarbij het beginsel wordt nageleefd dat onnodig dubbel werk moet worden voorkomen en dat er een redelijk verband moet zijn tussen het gebruik van middelen en de bereikte resultaten.

De bevoegdheden en de taakverdeling tussen de Commissie en de EIB voor acties in de ACSPlanden in het kader van de Conventie van Lomé worden beschreven in het interne akkoord dat op 20 december 1995 is ondertekend door de vertegenwoordigers van de lidstaten. Dit akkoord zal worden hernieuwd naar aanleiding van de volgende conventie.

4.4. De Commissie zal het voorstel van de Rekenkamer bestuderen en onderzoeken in welke mate het beheer van de rentesubsidiePinstrumenten kan worden geharmoniseerd en gecentraliseerd.