NL Publicatieblad van de Europese Unie L 217/52

BESLUIT VAN DE COMMISSIE

van 19 juni 2013

betreffende de door het Koninkrijk Spanje ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) voor de ontwikkeling van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilla-La Mancha)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 3204)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2014/489/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 18 mei 2009 ontving de Commissie een klacht van SES Astra SA (hierna „Astra” genoemd). De klacht betrof een vermeende steunregeling die de Spaanse autoriteiten zouden hebben vastgesteld met betrekking tot de overschakeling van analoge op digitale televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje. Astra voerde aan dat de steunregeling niet-aangemelde, en derhalve onrechtmatige, steun behelsde die tot een verstoring van de mededinging tussen platforms voor satelliet- en terrestrische transmissie zou leiden.

(2) De omstreden regeling berust op Wet 10/2005 van 14 juni 2005 inzake urgente maatregelen ter bevordering van digitale terrestrische televisie, ter liberalisering van de kabeltelevisiesector en ten behoeve van pluralisme (2). Tot de verdere wetgeving die is vastgesteld met betrekking tot de overschakeling op digitale terrestrische televisie (DTT) behoren onder meer Koninklijk Besluit 944/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van het nationaal technisch plan voor digitale terrestrische televisie (3) (hierna „NTP” genoemd), Koninklijk Besluit 945/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten, Verordening ITC 2476/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften en de voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten, en Koninklijk Besluit 920/2006 van 28 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van radio- en kabeltelevisieomroepdiensten.

(3) Bij brief van 29 september 2010 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit de formele onderzoekprocedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden ten aanzien van de bedoelde steun voor wat betreft het gehele grondgebied van Spanje, met uitzondering van de regio Castilla-La Mancha, voor welke een aparte procedure werd geopend (4). Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) is op 14 december 2010 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (5). De Commissie verzocht de belanghebbenden om opmerkingen over de maatregel in te dienen.

(4) Nadat de desbetreffende uiterste termijn was verlengd, antwoordde Spanje bij brief van 30 november 2011 op het in het inleidingsbesluit vervatte verzoek tot het indienen van opmerkingen. Naast de centrale overheid hebben de autoriteiten van Asturië, Aragón, Baskenland, Castilla y León, Castilla-La Mancha (6), Extremadura, Galicië, Rioja, Madrid en Murcia opmerkingen ingediend en/of geantwoord op vragen die waren gesteld in het inleidingsbesluit.

(5) De Commissie heeft tevens opmerkingen ontvangen van Radiodifusión Digital SL bij brief van 11 januari 2011, van Grupo Antena 3 en UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) bij brieven van 28 januari 2011, van Gestora La Sexta bij brief van 31 januari 2011, van Abertis Telecom SA (hierna „Abertis” genoemd) bij brief van 2 februari 2011, alsook van Astra en Telecinco bij brieven van 4 februari 2011. Bij schrijven van 19 januari 2011 en 9 februari 2011 heeft de Commissie deze opmerkingen doorgestuurd naar de Spaanse centrale overheid, die in de gelegenheid werd gesteld om daarop te reageren. Daarop heeft Spanje bij brieven van 22 februari 2011 en 14 maart 2011 opmerkingen gemaakt.

(6) In de loop van het onderzoek vonden verschillende bijeenkomsten plaats: tussen de Commissie en Spanje op 11 en 12 april 2011, tussen de Commissie en Astra op 14 april 2011, tussen de Commissie en Abertis op 5 mei 2011 en tussen de Commissie en UTECA op 5 juli 2011. Nadat Spanje op eigen initiatief verschillende malen informatie had verstrekt, waaronder opmerkingen van Baskenland van 24 februari 2011, werd Spanje bij brief van 14 februari 2012 formeel om inlichtingen verzocht. Nadat de uiterste termijn daarvoor was verlengd, antwoordde Spanje bij schrijven van 16 april op dat verzoek, waarna brieven van 15, 19 en 25 juni 2012 volgden. Omdat nog bepaalde gegevens ontbraken, heeft de Commissie Spanje op 9 augustus 2012 om aanvullende informatie verzocht. Na verlenging van de daarvoor gestelde termijn antwoordde Spanje op dat verzoek bij brief van 10 oktober 2012, gevolgd door een brief van 30 oktober 2012.

(7) Daarnaast diende Abertis op 22 juni 2011 en 25 juli 2012 op eigen initiatief aanvullende opmerkingen in. Astra verstrekte aanvullende gegevens in brieven van 21 juli 2011, 16 mei 2011, 8 september 2011 en 11 november 2011, die alle naar Spanje werden doorgestuurd met het verzoek om commentaar.

2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. ACHTERGROND

2.1.1. Klager

(8) Klager is exploitant van een satellietplatform. De in 1985 als Société Européenne des Satellites (SES) opgerichte onderneming SES ASTRA (hierna „Astra” genoemd) was de eerste particuliere satellietexploitant in Europa. Astra exploiteert het satellietsysteem ASTRA, dat klanten in en buiten Europa een brede portefeuille aan omroep- en breedbanddiensten biedt. Astra verzorgt rechtstreekse uitzendingen van radio- en televisieprogramma's, die door miljoenen huishoudens worden ontvangen, alsook internettoegang en netwerkdiensten voor overheidsinstanties, grote ondernemingen, het mkb en particulieren.

(9) In haar klacht betoogt Astra dat de door de regering en de autonome gemeenschappen in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje ten uitvoer gelegde maatregelen inbreuk maken op het beginsel van technologieneutraliteit, aangezien deze maatregelen alleen in terrestrische uitzendingen voorzien als technologie waarmee de overgang naar het digitale tijdperk moet worden bewerkstelligd. Astra verwijst met name naar het geval Cantabrië. Op basis van een in januari 2008 ingeleide aanbestedingsprocedure voor de uitbreiding van het bereik van het digitale televisienet tot het gehele grondgebied van Cantabrië had de regionale regering van Cantabrië Astra opdracht gegeven om via haar platform vrij te ontvangen omroepkanalen ter beschikking te stellen. In november 2008 werd de desbetreffende overeenkomst echter door de regionale regering opgezegd. Volgens Astra werd de overeenkomst pas door de autoriteiten ontbonden nadat zij waren geïnformeerd over het feit dat de centrale regering de modernisering van het analoge terrestrische net zou financieren. In een brief van 7 november 2008 verklaarden de autoriteiten van Cantabrië dat zij de overeenkomst hadden opgezegd naar aanleiding van tussentijds genomen besluiten van de centrale regering met betrekking tot de uitbreiding van het bereik van de digitale televisie tot heel Spanje (7). Uit het geval van Cantabrië zou derhalve ten eerste blijken dat Astra in staat was te concurreren op de markt en ten tweede dat mededinging door Astra door de besluiten van de centrale regering onmogelijk werd gemaakt.

2.1.2. De sector

(10) De onderhavige zaak betreft de omroepsector, een sector waarin tal van spelers actief zijn op verschillende niveaus van de productieketen van omroepdiensten.

(11) Omroepen zijn redactioneel verantwoordelijk voor de door hen ingekochte of in-house geproduceerde inhoud van televisie-uitzendingen die door hen in gebundelde vorm via zenders worden verspreid. De zenders worden vervolgens via verschillende platforms (satelliet, DTT, kabel, IPTV) beschikbaar gemaakt voor het publiek. In Spanje worden omroepdiensten door de wetgever als openbare diensten beschouwd, zodat zij zowel door publieke omroepinstellingen (RTVE) worden verzorgd als door particuliere omroepen die over een door de overheid afgegeven omroeplicentie beschikken (8). Deze vrij te ontvangen („free-to-air” (FTA)) zenders worden kosteloos toegankelijk gemaakt voor de kijkers. Om ervoor te zorgen dat de bevolking daadwerkelijk in het genot van deze openbare dienst kan komen, zijn in de wetgeving zowel voor de publieke omroep als voor de licentiehoudende particuliere exploitanten minimumvereisten inzake het uitzendbereik vastgesteld. Op grond hiervan moeten de uitzendingen van de publieke omroepen voor ten minste 98 % van de Spaanse bevolking te ontvangen zijn, terwijl die van de particuliere omroepen door ten minste 96 % van de bevolking moeten kunnen worden ontvangen. In Spanje beschikken de nationale omroepen niet over eigen nationaal netwerk van zendinstallaties. Daarom sluiten zij overeenkomsten met platformexploitanten om hun inhoud uit te zenden en aan hun verplichtingen inzake het uitzendbereik te voldoen.

(12) Hardwareleveranciers zijn fabrikanten of installateurs van de infrastructuur en apparatuur die noodzakelijk is om de verschillende platforms op te zetten.

(13) Platformexploitanten (ook netwerkexploitanten genoemd) (9) zijn particuliere of publieke entiteiten die de noodzakelijke infrastructuur exploiteren (d.w.z. het omroepsignaal door- en uitzenden) om voor de distributie van de door de omroepen verzorgde zenders naar het publiek te zorgen. In de begintijd van de televisie was analoge terrestrische tv het enige beschikbare platform. Gaandeweg werd de technologie verbeterd en zijn er op de markt meer platforms beschikbaar gekomen, te weten het satellietplatform, het kabelplatform en, meer recentelijk, IPTV (10), waarbij voor de uitzending van het tv-signaal van een breedbandverbinding gebruik wordt maakt.

(14) Bij terrestrische uitzendingen wordt het televisiesignaal van een tv-studio naar een zendcentrale (kopstation) geleid, dat doorgaans eigendom is van en geëxploiteerd wordt door een netwerkexploitant. Vervolgens wordt het signaal van een zendcentrale (kopstation) naar de door een netwerkexploitant beheerde zendstations (bijvoorbeeld zendmasten) overgebracht; soms wordt het signaal via een satelliet doorgezonden. Ten slotte wordt het signaal vanuit de zendstations uitgezonden, zodat het door de kijkers thuis kan worden ontvangen. Om het analoge terrestrische net te digitaliseren, moeten de zenders op de grond worden vervangen. Het digitale signaal heeft echter een kleiner bereik dan het analoge, zodat de nieuwe technologie een wijder vertakt net vereist, wat in sommige gevallen betekent dat voor een uitbreiding van het bereik nieuwe zendcentrales moeten worden opgezet.

(15) Bij uitzendingen via satelliet wordt het signaal eerst naar een zendcentrale (kopstation) en vandaaruit naar de satelliet overgebracht, die het weer uitzendt naar de ontvangers thuis. Alternatief kan het signaal eerst vanuit een tv-studio rechtstreeks naar de satelliet worden gestuurd indien de tv-studio met de nodige apparatuur is uitgerust. De kijker moet over een satellietschotel en een decoder beschikken. Om het satellietbereik in een bepaalde regio uit te breiden, moet de grondapparatuur worden geïnstalleerd in de ontvangende huishoudens. Het geografisch bereik van het satellietplatform kan op die manier bijna 100 % van het Spaanse grondgebied bereiken, terwijl het terrestrische platform rond 98 % afdekt.

2.1.3. Achtergrond

(16) De onderzochte maatregel moet worden beoordeeld in de context van het digitaliseringproces dat de terrestrische, de satelliet- en de kabelplatforms hebben doorgemaakt of nog doormaken. Ten opzichte van uitzendingen met analoge technologie hebben digitale uitzendingen het voordeel van een grotere transmissiecapaciteit dankzij een doelmatiger gebruik van het radiospectrum. De overschakeling op digitale technologie is met name van belang voor terrestrische uitzendingen, waarvoor slechts een beperkte bandbreedte beschikbaar is. Het voordeel van satellietuitzendingen is daarentegen dat zij gebruikmaken van een geheel andere frequentieband, waar geen tekort aan frequenties bestaat.

(17) Door de overschakeling van analoge naar digitale televisie wordt een aanzienlijk deel van het hoogwaardige radiospectrum, dat bekend staat als het „digitale dividend”, vrijgegeven voor elektronische-communicatiediensten. Dit digitale dividend, en met name het frequentiegebied van 790 tot 862 MHz (ook de „800 MHz-band” genoemd), kan een impuls geven aan de communicatiesector, in sterke mate bijdragen tot concurrentievermogen en groei en tal van sociale en culturele toepassingsmogelijkheden bieden (11).

(18) Om de vruchten van het „digitale dividend” te kunnen plukken, is ofwel een overschakeling van het terrestrische naar een ander platform nodig of moet van analoge naar digitale terrestrische uitzendingen worden overgestapt. Ook is een mix denkbaar waarbij verschillende platforms worden gecombineerd (12).

(19) In het geval van terrestrische televisie blijft de schaarste aan frequenties echter ook bij digitalisering een probleem. Zo zag de Spaanse regering zich kort nadat de overschakeling van analoge op digitale televisie in april 2010 was afgerond, gedwongen om omroepen van de 800 MHz-band naar een andere frequentieband te verplaatsen. De verplaatsing van de aan de omroepen toegewezen DTT-multiplexen ging gepaard met meerkosten en extra staatssteun, die door de Commissie momenteel in het kader van een formele onderzoeksprocedure onder de loep wordt genomen (13).

(20) Voor wat betreft tv-uitzendingen wordt digitale terrestrische transmissie in de toekomst mogelijk door breedbandtechnologie vervangen, aangezien de breedbandnetwerken van de volgende generatie waarschijnlijk de leidende transmissietechnologie van de toekomst zullen vormen. Voorlopig is er in Spanje echter nog geen sprake van een volledige geografische dekking door dergelijke breedbandnetwerken.

(21) In Spanje zijn thans vier zendplatforms in gebruik: DTT — digitale terrestrische technologie (DBV-T), satelliet-tv (DBV-S), kabel-tv (DVB-C) en IPTV. DTT is het belangrijkste platform voor de vrij te ontvangen publieke en particuliere zenders in Spanje (14). De hoofdexploitant van het terrestrische netwerk is Abertis, die tevens zeggenschap heeft over de satellietexploitant Hispasat. Daarnaast worden ook DTT-signalen verspreid door een aantal lokale telecommunicatiebedrijven, die doorgaans zijn aangesloten op het nationale net van Abertis. Betaaltelevisiekanalen worden voornamelijk via satelliet, kabel en IPTV uitgezonden. Astra en Hispasat zijn de belangrijkste satellietexploitanten.

(22) Met het oog op de overschakeling van analoge op digitale televisie in het kader van het digitaliseringsproces heeft Spanje in de periode 2005-2008 met betrekking tot het terrestrische netwerk een reeks regelgevingsmaatregelen vastgesteld zoals omschreven in deel 2.2. Bij deze maatregelen werd het Spaanse grondgebied in drie verschillende zones verdeeld: i) Zone I omvat de gebieden waar de overgrote meerderheid van de Spaanse bevolking woont en waar de kosten van de overschakeling door de omroepen werden gedragen — 96 % van het grondgebied voor particuliere omroepen en 98 % voor publieke omroepen. Aangezien de kosten door de omroepen werden gedragen, was hier geen staatssteun nodig. ii) Zone II wordt gevormd door minder verstedelijkte en afgelegen gebieden waar 2,5 % van de bevolking woonachtig is en waar de publieke en particuliere zenders in het verleden via analoge terrestrische televisie te ontvangen waren. Aangezien voor de overschakeling op digitale technologie een modernisering van de bestaande zendcentrales en de bouw van nieuwe noodzakelijk waren, waren echter aanzienlijke investeringen in het terrestrische netwerk vereist. De particuliere omroepen hadden niet voldoende belang bij het verlenen van diensten in zone II en weigerden de kosten van de digitalisering voor hun rekening te nemen. De Spaanse autoriteiten stelden daarom de hier onderzochte staatssteunregeling vast die was gericht op de modernisering van de bestaande zendcentrales en het opzetten van nieuwe, teneinde ervoor te zorgen dat de bevolking, die de particuliere en publieke zenders tot dat tijdstip via analoge terrestrische televisie had ontvangen, alle kanalen voortaan via DTT zou kunnen ontvangen. Dit proces werd gewoonlijk als uitbreiding van het DTT-bereik aangeduid (d.w.z. de uitbreiding van DTT ten opzichte van het verplichte bereik dat door commerciële omroepen moet worden gewaarborgd). iii) Zone III wordt gevormd door gebieden waar het op grond van de topografische omstandigheden niet mogelijk is om tv-diensten via het terrestrische platform te verzorgen, zodat deze via satelliet moeten worden aangeboden. De uitzending van vrij te ontvangen tv-signalen in zone III wordt door Hispasat verzorgd. Met de via satelliet aangeboden tv-diensten zijn voor de consumenten kosten gemoeid, doordat zij satellietschotels en settopboxen moeten aanschaffen.

2.2. BESCHRIJVING VAN DE STEUN

(23) De hier onderzochte steunregeling is gebaseerd op een complex stelsel van wettelijke bepalingen dat door de Spaanse autoriteiten vanaf 2005 is vastgesteld. Uit hoofde van deze bepalingen werd in de jaren 2008-2009 steun voor de introductie van DTT in zone II verleend door de autonome gemeenschappen en de gemeenten, die daartoe financiële middelen uit de nationale begroting en hun respectieve begrotingen toewezen aan de ontvangers. Daarenboven wordt door de autonome gemeenschappen sinds 2009 doorlopende steun verleend voor onderhoud en exploitatie van de netwerken in zone II.

(24) De vaststelling van Wet 10/2005 van 14 juni 2005 (15) vormde de eerste stap in de regulering van de overschakeling op digitale televisietechnologie. In deze wet is bepaald dat de overschakeling van analoge op digitale terrestrische technologie moet worden bevorderd en wordt de regering opgedragen passende maatregelen te nemen om deze overschakeling te waarborgen.

(25) Krachtens dit mandaat heeft de ministerraad bij Koninklijk Besluit 944/2005 een nationaal technisch plan vastgesteld, waarin 3 april 2010 werd vastgelegd als datum waarop de analoge uitzendingen in Spanje zouden worden stopgezet (16).

(26) Met betrekking tot de zones II en III voorzag aanvullende bepaling 12 van het nationaal plan reeds in de mogelijkheid dat de lokale en regionale autoriteiten het bereik uitbreiden tot boven de 96 % van de bevolking. In dit verband wordt in het technisch plan uitdrukkelijk naar digitale terrestrische televisie verwezen en worden zes voorwaarden vastgesteld waaronder de lokale autoriteiten voor een dergelijke uitbreiding kunnen zorgen. Overeenkomstig voorwaarde e) moet de lokale installatie in overeenstemming zijn met het technisch plan voor digitale terrestrische televisie.

(27) Vervolgens nam de ministerraad op 7 september 2007 het nationaal plan voor de omschakeling op digitale terrestrische televisie aan (hierna „het omschakelingsplan” (17) genoemd), dat ter uitvoering van het nationaal technisch plan strekt. In het omschakelingsplan werd het Spaanse grondgebied in negentig technische omschakelingsprojecten (18) opgedeeld en werd voor elk van deze projecten een uiterste datum voor de stopzetting van de analoge uitzendingen vastgesteld.

(28) Op 29 februari 2008 nam het ministerie van Industrie, Toerisme en Handel (hierna „MITyC” genoemd) een besluit aan ter verbetering van de telecommunicatie-infrastructuur en tot vaststelling van de criteria voor de acties ter ontwikkeling van de informatiemaatschappij in het kader van het Avanza-plan van 2008 en de toewijzing van middelen daaraan (19). Het bij dit besluit vastgestelde budget bedroeg 558 miljoen EUR en werd gedeeltelijk besteed aan de ontwikkeling van breedband en gedeeltelijk aan de digitalisering van de televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje die niet onder de wettelijke dekkingsverplichtingen van de commerciële omroepen vallen (20). De digitalisering in die gebieden werd gewoonlijk als „uitbreiding van het bereik” aangeduid. De digitalisering werd vervolgens uitgevoerd middels een reeks addenda bij de bestaande kaderovereenkomsten (21) tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen die tussen juli en november 2008 waren gesloten (hierna „de addenda bij de kaderovereenkomsten van 2006” genoemd) en voor elke autonome gemeenschap afzonderlijk bekend waren gemaakt in het Spaanse staatsblad. In de meeste gevallen wijzen de formuleringen van deze overeenkomsten erop dat alleen digitale terrestrische technologie voor financiële steun in aanmerking komt. Ingevolge de overeenkomsten maakte het MITyC middelen over naar de autonome gemeenschappen, die zich ertoe verbonden de overige kosten van de operatie te voldoen uit hun eigen begrotingen. Bij deze addenda werden de lokale autoriteiten tevens verplicht de voorschriften van aanvullende bepaling 12 van het nationaal technisch plan na te leven.

(29) Parallel daaraan besloot de ministerraad op 17 oktober 2008 nog eens 8,72 miljoen EUR uit te trekken voor de uitbreiding en vervollediging van het DTT-bereik in het kader van de omschakelingsprojecten die gedurende de eerste helft van 2009 in fase I van het omschakelingsplan moesten worden afgerond. De financiële middelen werden beschikbaar gesteld nadat in december 2008 nieuwe kaderovereenkomsten tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen waren gesloten (hierna „de kaderovereenkomsten van 2008” genoemd). Deze zogenaamde kaderovereenkomsten tussen het ministerie van Industrie, Toerisme en Handel en de autonome gemeenschappen ter ontwikkeling van het nationaal plan voor de omschakeling op DTT hebben betrekking op de voornoemde financiering van 8,72 miljoen EUR. In de overeenkomsten worden de activiteiten opgesomd die door de centrale en de regionale overheden worden gefinancierd om het bereik van digitale televisie uit te breiden tot het bestaande bereik van analoge televisie. Deze activiteiten houden verband met de invoering van digitale terrestrische televisie.

(30) Op 29 mei 2009 keurde de ministerraad de criteria goed voor de toewijzing van 52 miljoen EUR ter financiering van maatregelen voor de omschakeling op DTT die gericht zijn op de uitbreiding van het bereik in het kader van de projecten van de fasen II en III van het omschakelingsplan (22). In de overeenkomst van de ministerraad werd een rechtstreeks verband met het omschakelingsplan gelegd, door een verklaring dat de financiële steun door de overheid noodzakelijk is om de in het nationaal plan voor de omschakeling op DTT vastgestelde doelstelling te bereiken, namelijk een DTT-bereik dat overeenkomt met het bestaande bereik van de analoge terrestrische televisie, alsmede dat deze samenwerking met de autonome gemeenschappen gestalte krijgt in het door het nationaal plan voor de omschakeling op DTT vastgestelde kader.

(31) Ten slotte werden tussen oktober en december 2009 in het Spaanse staatsblad addenda bij de (in punt 29 genoemde) kaderovereenkomsten gepubliceerd, die onder meer betrekking hadden op de financiering van de uitbreiding van het bereik in het kader van de fasen II en III van het omschakelingsplan. In deze addenda wordt gedefinieerd wat moet worden verstaan onder een maatregel ter uitbreiding van het bereik, waarbij alleen terrestrische technologie uitdrukkelijk wordt genoemd (hoewel andere technologieën niet formeel worden uitgesloten) (23).

(32) Na publicatie van de kaderovereenkomsten van 2008 en de voornoemde addenda (24) begonnen de regeringen van de autonome gemeenschappen met de tenuitvoerlegging van de uitbreiding. Daartoe organiseerden zij zelf openbare aanbestedingsprocedures of lieten zij een openbare aanbestedingsprocedure door een overheidsbedrijf uitvoeren. De subsidies waren deels met het MITyC overeengekomen, zodat zij uit de begroting van de centrale overheid werden betaald, en deels werden zij door de autonome gemeenschappen zelf gefinancierd. In bepaalde gevallen gaven de autonome gemeenschappen de gemeenten opdracht de uitbreiding uit te voeren.

(33) In het algemeen werden in het hele land twee soorten aanbestedingen georganiseerd. Ten eerste werden er aanbestedingen gehouden voor de uitbreiding van het bereik, wat inhield dat de onderneming waaraan de opdracht wordt gegund, werd belast met de taak om een operatief DTT-netwerk op te leveren (en in veel gevallen op te zetten). De uit te voeren taken omvatten het ontwerp en de aanleg van het netwerk, het overbrengen van het signaal, het implementeren van het netwerk en de levering van de nodige apparatuur. Bij de andere soorten aanbestedingen, die werden georganiseerd in het geval van reeds bestaande netwerken, ging het om de gunning van opdrachten voor het leveren van hardware. De winnaar van de aanbesteding kreeg de opdracht om een bestaand netwerk te moderniseren door de daartoe nodige apparatuur te leveren, te installeren en in bedrijf te stellen.

(34) Bij de meeste aanbestedingen verwijzen de autoriteiten uitdrukkelijk, in de definitie van het voorwerp van de aanbesteding (25), dan wel impliciet, in de technische specificaties of de omschrijving van de te financieren apparatuur (26), naar terrestrische technologie en DTT. In de weinige gevallen waarin satelliettechnologie uitdrukkelijk wordt genoemd, wordt verwezen naar satellietschotels voor de ontvangst van het satellietsignaal op tv-torens (27) of naar apparatuur die toegang biedt tot digitale televisie in zone III (28). In heel weinig gevallen zijn de aanbestedingen voor de uitbreiding van het bereik technologisch neutraal en sluiten zij andere dan DTT-technologie niet uit (29).

(35) In totaal werd in de jaren 2008-2009 bijna 163 miljoen EUR afkomstig uit de begroting van de centrale overheid (deels in de vorm van zachte leningen van het MITyC aan de autonome gemeenschappen (30)) en 60 miljoen EUR afkomstig uit de begrotingen van de 16 autonome regio's geïnvesteerd in de uitbreiding van het bereik naar zone II. Daarnaast werd de uitbreiding door de gemeenten met 3,5 miljoen EUR gesteund.

(36) In een tweede stap na de uitbreiding van DTT naar zone II hebben sommige autonome gemeenschappen vanaf 2009 aanvullende aanbestedingen gehouden of opdrachten geplaatst voor de exploitatie en het onderhoud van de in het kader van de uitbreiding op digitale technologie omgeschakelde en geïnstalleerde apparatuur. Anders dan steun voor de omschakeling vormen laatstgenoemde maatregelen doorlopende steun. Aangezien zij betrekking hebben op de exploitatie en het onderhoud van het in zone II geïnstalleerde terrestrische netwerk, zijn de desbetreffende contracten evenmin technologieneutraal. Het totale bedrag dat in de jaren 2009-2011 via aanbestedingen aan exploitatie en onderhoud (doorlopende steun) werd besteed, beliep ten minste 32,7 EUR.

2.3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE

(37) In haar besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie ten eerste vast dat de beschreven maatregel aan alle criteria van artikel 107, lid 1, leek te voldoen en derhalve als staatssteun kon worden aangemerkt.

(38) Aangezien de omroepmarkt in verschillende niveaus is onderverdeeld, werden in het inleidingsbesluit drie categorieën steunontvangers onderscheiden: i) netwerkexploitanten, ii) hardwareleveranciers die hebben deelgenomen aan aanbestedingen inzake de levering van apparatuur voor de uitbreiding van het DTT-bereik, en iii) tv-omroepen.

(39) De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat de steunregeling als gevolg van de financiering van de kosten van de uitbreiding van het DTT-platform, een potentiële of daadwerkelijke verstoring van de concurrentie tussen aanbieders van de verschillende technologieën en tussen het terrestrische en het satellietplatform kan hebben veroorzaakt.

(40) In haar voorlopige beoordeling nam de Commissie het standpunt in dat de maatregel staatssteun betrof in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en zag zij geen redenen op grond waarvan de maatregel verenigbaar zou kunnen zijn met de interne markt, aangezien geen afwijking van toepassing leek te zijn.

(41) Zie voor nadere informatie het besluit tot inleiding van de procedure, dat als integrerend deel van dit besluit dient te worden beschouwd.

3. OPMERKINGEN VAN SPANJE

3.1. ALGEMENE OPMERKINGEN

(42) In hun verweer naar aanleiding van het inleidingsbesluit hebben Spanje en de autonome gemeenschappen tal van argumenten aangevoerd (31). Over het algemeen kunnen zij in twee categorieën worden ingedeeld. Ten eerste betogen de Spaanse autoriteiten dat er geen sprake is van staatssteun aangezien het om een dienst van algemeen economisch belang gaat die ertoe dient de publieke opdracht van de openbare omroep te vervullen en daarom geen staatssteun inhoudt. Bovendien zou de maatregel geen voordeel opleveren. Ten tweede stellen zij dat de maatregel, ook als zou er sprake zijn van staatssteun, verenigbaar met de interne markt zou zijn overeenkomstig artikel 106, lid 2, of artikel 107, lid 3, onder c), daar; a) het analoge net reeds bestond en een modernisering van de bestaande infrastructuur voordeliger is dan het overstappen op een nieuw platform; b) alleen de DTT-technologie aan de noodzakelijke kwaliteitscriteria voldoet, en c) de aanbestedingen technologisch neutraal waren en andere platformexploitanten deel hadden kunnen nemen aan de aanbestedingsprocedures. Deze argumenten worden hieronder beknopt weergegeven.

3.2. GEEN STEUN

3.2.1. Dienst van algemeen economisch belang (DAEB)

(43) Volgens de Spaanse autoriteiten verrichten de netwerkexploitanten een dienst van algemeen economisch belang in de zin van het arrest Altmark (32). Daar echter de autonome gemeenschappen verantwoordelijk zijn voor maatregelen voor de uitbreiding van het bereik, moet per geval worden onderzocht of het arrest Altmark van toepassing is en moeten de autonome gemeenschappen aantonen dat aan de Altmark-voorwaarden is voldaan. De uitvoerigste argumentatie werd ingediend door Baskenland, dat de digitalisering liet uitvoeren door het overheidsbedrijf Itelazpi SA (hierna „Itelazpi” genoemd).

3.2.2. Geen voordeel

(44) Wat betreft de aanbieders van hardware stelde Spanje zich op het standpunt dat een selectief voordeel uitgesloten was omdat de opdrachten voor de levering van apparatuur via aanbestedingen waren gegund.

(45) Met betrekking tot de netwerkexploitanten werd betoogd dat Abertis weliswaar de belangrijkste exploitant in zone I is en 29 % van de gemoderniseerde locaties in zone II bezit, maar niet de exploitant is van het netwerk in zone II. Abertis zou derhalve als netwerkexploitant niet van de maatregel profiteren.

(46) De exploitatie van het netwerk is in handen van een aantal regionale exploitanten, de autonome gemeenschappen en gemeenten, die hiervoor slechts gebruikmaken van gebouwen en installaties die van Abertis worden gehuurd. De autonome gemeenschappen en de gemeenten concurreren niet met andere netwerkexploitanten en verkrijgen daarom ook geen concurrentievoordeel. Bovendien levert de exploitatie hun geen opbrengsten op aangezien de omroepen niet betalen voor de in zone II verleende transmissiediensten.

(47) Wat betreft de omroepen die digitale uitzendingen verzorgen, betoogt Spanje dat het effect van de onderzochte maatregelen voor de omroepen vrijwel nihil is. Door de maatregelen hebben de omroepen niet meer kijkers dan in het geval van analoog uitgezonden programma's, aangezien de 2,5 % van de bevolking waarop de uitbreiding van het bereik is gericht, reeds analoge terrestrische tv-uitzendingen konden ontvangen. Dientengevolge hebben de maatregelen geen effect op de financiën van deze ondernemingen.

3.3. VERENIGBAARHEID MET DE INTERNE MARKT OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 106, LID 2, EN ARTIKEL 107, LID 3, ONDER c)

(48) De autoriteiten van Baskenland voerden aan dat de aan Itelazpi verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt op grond van het bepaalde in artikel 106 VWEU. Zij zijn van mening dat de maatregel in dit opzicht aan alle voorwaarden voldoet zoals vastgesteld in Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (hierna: „Beschikking 2005/842/EG”) (33).

(49) Voor het geval de Commissie mocht oordelen dat de door de Spaanse autoriteiten genomen maatregelen voor de invoering van digitale terrestrische televisie in zone II staatssteun vormen en dat die maatregelen volgens artikel 106 VWEU niet verenigbaar zijn met de interne markt, betoogt Spanje dat zij wel verenigbaar zijn met de interne markt voor zover zij op de vervulling van een doelstelling van gemeenschappelijk belang zijn gericht (de overschakeling op digitale omroepdiensten), zodat zij in aanmerking komen voor de in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU bedoelde vrijstelling.

3.3.1. Argumenten van efficiency

(50) Volgens Spanje zijn het nationaal technisch plan en het omschakelingsplan op nationaal niveau geen plannen voor de uitbreiding van het bereik van digitale televisie aangezien zij alleen betrekking hebben op de overschakeling op digitale technologie in zone I. Als zodanig vormen de plannen geen beperking van de technologische opties voor de uitbreiding van het bereik. De kaderovereenkomsten hebben een andere regelgevingsstatus dan die plannen en zijn gebaseerd op afspraken tussen de centrale en de regionale overheden. Bovendien sluiten deze overeenkomsten volgens Spanje de toepassing van satelliet- of andere technologieën niet uit. In elk geval werden de uitbreiding van het bereik en de keuze van de technologie door de autonome gemeenschappen geregeld, gewoonlijk door middel van een aanbestedingsprocedure. Eén van deze aanbestedingen — gehouden in Castilla y León — was technologisch neutraal, en het feit op zichzelf dat een dergelijke aanbesteding werd georganiseerd, toont aan dat de centrale overheid de toepassing van terrestrische technologie geenszins heeft opgelegd aan de autonome gemeenschappen.

(51) Weliswaar wordt in elders gehouden aanbestedingsprocedures naar bepaalde technische elementen van de terrestrische technologie verwezen, maar dit kan worden verklaard door het feit dat terrestrische omroepdiensten bepaalde elementen vereisen die voor satellietuitzendingen niet vereist zijn, zodat die elementen moesten worden vermeld om terrestrische oplossingen niet uit te sluiten van de aanbestedingen.

(52) De Spaanse autoriteiten verwijzen tevens naar een studie over de haalbaarheid van universele DTT-dienstverlening via verschillende technologieën (DTT en satelliet) die door het MITyC in juli 2007 werd uitgevoerd, dus nog voordat financiële steun voor de uitbreiding van het DTT-bereik werd voorgesteld. Hoewel de autoriteiten erkennen dat de studie slechts een intern document was dat naderhand niet in de procedure werd meegenomen, benadrukken zij dat in het document rekening werd gehouden met de reële kosten die gemoeid zouden zijn met DDT dan wel satelliettransmissie. De conclusie van de studie was dat het niet mogelijk was om vooraf te bepalen welke technologie voor de uitbreiding van het bereik van het tv-signaal efficiënter of goedkoper zou zijn. In plaats daarvan diende per regio een keuze te worden gemaakt, bij voorkeur op basis van door de afzonderlijke autonome gemeenschappen uitgevoerde studies waarin factoren als de topografie, de geografische verspreiding van de bevolking en de toestand van de bestaande infrastructuur worden geanalyseerd.

3.3.2. Kwalitatieve vereisten

(53) De Spaanse autoriteiten hebben twee kwalitatieve argumenten aangevoerd. Ten eerste zijn in dit gebied nog geen vrij te ontvangen zenders beschikbaar via satelliet. Het overschakelen op het satellietplatform zou daarom betekenen dat de consumenten voor dergelijke diensten zouden moeten betalen.

(54) Ten tweede moeten naast nationale programma's ook regionale programma's worden uitgezonden. De DTT-technologie maakt het in elke geografische regio mogelijk om de zenders voor die regio te ontvangen. Voor zowel regionale als lokale zenders zijn in heel Spanje in totaal 1 380 frequenties toegewezen voor terrestrische televisie, waarbij geen technische beperkingen nodig zijn en de uitzendingen alleen in het doelgebied van elke zender te ontvangen zijn. Volgens Spanje is zulks in het geval van satellietnetten onmogelijk, aangezien zij niet de mogelijkheid bieden het uitzendgebied af te bakenen, zodat een complex systeem voor voorwaardelijke toegang zou moeten worden toegepast. Hierdoor zouden de kosten van satellietuitzendingen verder toenemen, terwijl de omroepen zonder ontvangstbeperkingsmogelijkheden geen toegang tot hun kanalen zouden willen bieden.

3.3.3. Technologische neutraliteit

(55) Volgens Spanje werd bij de bilaterale overeenkomsten tussen de centrale en de regionale overheden geen specifieke digitaliseringstechnologie voorgeschreven. De overeenkomsten voorzagen slechts in de toewijzing van middelen aan de autonome gemeenschappen op basis van de kosten van de digitalisering, die waren berekend aan de hand van een efficiënte referentietechnologie, d.w.z. DTT. In dit verband moet volgens Spanje rekening worden gehouden met het feit dat ten tijde van de uitbreiding 98,5 % van de Spaanse huishoudens analoge terrestrische televisie ontving.

(56) Wat betreft de in het inleidingsbesluit genoemde aanbesteding van Cantabrië benadrukken de Spaanse autoriteiten dat de aan Astra gegunde opdracht betrekking had op zone II en zone III, d.w.z. gericht was op de levering van universele digitale televisiediensten in Cantabrië. Dit zou in twee opzichten van belang zijn voor de beoordeling van de zaak.

(57) Ten eerste liep het project in Cantabrië uit op een mislukking toen een aantal belangrijke omroepen na de gunning van het contract Astra en de regering van Cantabrië op de hoogte stelden van het feit dat zij geen toestemming wilden geven voor de uitzending van hun inhoud via satelliet. Hierdoor werd de verwezenlijking van de doelstelling van het plan bemoeilijkt. De belangrijkste reden voor de ontbinding van het contract was ten tweede het besluit van de centrale overheid om het satellietbereik tot de volledige zone III in Spanje uit te breiden, en niet het besluit om middelen uit de nationale begroting ter beschikking te stellen voor de uitbreiding van het bereik in zone II. Bovendien werd het contract in november 2008 ontbonden omdat op dat tijdstip vaststond dat Astra niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen. Met name had Astra de nodige werken niet op tijd uitgevoerd en kreeg zij van de omroepen geen toestemming om hun vrij te ontvangen programma's uit te zenden.

(58) In verband met dit besluit is het project in Cantabrië alleen van belang voor zover het satellietplatform als deugdelijk alternatief voor het terrestrische platform kan worden beschouwd. In dit opzicht zijn de voornoemde argumenten niet steekhoudend. Toen zij voor zone III voor een satellietplatform kozen, namen de Spaanse autoriteiten een nationaal plan aan en stelden zij specifieke regelgeving vast waarbij de omroepen werden verplicht onderlinge afspraken te maken en één gemeenschappelijke satellietprovider aan te wijzen. Een dergelijke regeling had ook voor zone II kunnen worden toegepast. De redenen die voor de ontbinding van het contract werden aangevoerd, doen niets af aan het feit dat de satelliettechnologie een deugdelijk platform kan zijn voor de transmissie van tv-signalen in zone II. Bovendien heeft een Spaanse nationale rechtbank die redenering weerlegd.

3.3.4. Geen verstoring van de mededinging of het handelsverkeer

(59) Wat betreft de concurrentie tussen de netwerkexploitanten stelde Spanje zich op het standpunt dat terrestrische en satelliettelevisie twee geheel verschillende markten zijn, zodat de onderzochte maatregelen geen verstoring van de mededinging op de betrokken markten tot gevolg hadden. Spanje betoogt dat de onderzochte maatregelen geen gevolgen voor de interne markt van de Unie hebben omdat zij gericht zijn op de bevolking van een begrensd gebied. Aangezien het om lokale diensten gaat, is het onwaarschijnlijk dat de maatregelen van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

3.4. TOEPASSELIJKHEID VAN DE DE-MINIMISREGEL

(60) De Spaanse autoriteiten stelden zich tevens op het standpunt dat de bij Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie (34) inzake de-minimissteun ingevoerde de-minimisregel van toepassing is op een groot deel van de verleende steun. De hardware werd per autonome gemeenschap of gemeente apart aangekocht, zodat de de-minimisbepalingen op dat niveau dienen te worden geanalyseerd. Aangezien in deze gevallen precies bekend is welke bedragen zijn besteed en welke goederen en diensten werden verworven, voldeed de steun aan de transparantievoorwaarden voor de toepassing van de de-minimisdrempels.

3.5. DOORLOPENDE STAATSSTEUN

(61) Wat betreft de exploitatie en het onderhoud van de zendcentrales is de Spaanse centrale overheid van mening dat die diensten niet onder de gedeeltelijk door het MITyC gefinancierde werken voor de uitbreiding van het bereik vallen. Het ministerie is niet bevoegd om de gemeenten of de autonome gemeenschappen voor te schrijven om de exploitatie en het onderhoud voort te zetten na het verstrijken van de in de aanbestedingsprocedures vastgestelde termijn voor de uitbreiding van het bereik. Daarom kan niet volledig worden uitgesloten dat zich bij de exploitatie en het onderhoud van sommige zendcentrales onderbrekingen voordoen als gevolg van bezuinigingen in de gemeenten. Volgens voorlopige ramingen van de centrale overheid zouden de jaarlijkse exploitatie- en onderhoudskosten 10 % van de oorspronkelijke investering belopen. In de loop van het onderzoek hebben verschillende autonome gemeenschappen nadere gegevens verstrekt over de middelen die zijn besteed aan de exploitatie en het onderhoud van het DTT-netwerk in zone II.

4. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDEN

4.1. ASTRA

4.1.1. Algemene opmerkingen

(62) Astra herhaalt haar eerdere standpunt dat de maatregelen die tot de overschakeling op digitale terrestrische televisie hebben geleid, deel uitmaakten van een gecoördineerd plan dat op het niveau van de centrale overheid is ontwikkeld en door de regionale overheden is uitgevoerd. Maar zelfs als wordt verondersteld dat de staatssteunmaatregelen voor de uitbreiding van het bereik op regionaal niveau zijn gepland, georganiseerd en uitgevoerd, is Astra van mening dat zij onrechtmatige steun vormen die onverenigbaar is met de interne markt.

(63) Met betrekking tot de aanbesteding van Cantabrië blijft Astra bij haar standpunt dat de autoriteiten van Cantabrië anders dan Spanje beweert, verplicht waren van de omroepen toestemming te verkrijgen om hun kanalen via het satellietplatform beschikbaar te maken. Hoewel de desbetreffende brieven van de omroepen van maart 2008 dateren, hebben de autoriteiten van Cantabrië de oplossing waarvoor zij in juli 2008 hebben gekozen, voorgesteld aan andere autonome gemeenschappen.

4.1.2. De vraag of er sprake is van staatssteun

(64) Wat betreft het door netwerkexploitanten en met name Abertis verkregen voordeel, verklaart Astra dat aan Abertis als hardwareleverancier ongeveer […] (35) van de opdrachten werd gegund voor de digitalisering van de terrestrische installaties in de zones waar het bereik werd uitgebreid. Daar Abertis een platformexploitant is, zou de digitalisering van het netwerk voordelen bieden voor haar commerciële aanbod aan de omroepen, aangezien via het DTT-net thans zonder meerkosten bijna 100 % van de bevolking kan worden bereikt, tegen de 96 % respectievelijk 98 % die zonder de omstreden maatregel digitale terrestrische televisie hadden kunnen ontvangen. Voorts zou Abertis profiteren van het feit dat zo zou worden verhinderd dat Astra als belangrijkste concurrerende platformexploitant vaste voet op de Spaanse markt zou krijgen door diensten aan te bieden in zone II.

(65) Bovendien verkreeg Abertis volgens Astra op grond van de maatregelen andere voordelen. Zo heeft ten eerste een groot aantal terrestrische installaties van Abertis die ook daadwerkelijk door Abertis worden geëxploiteerd, geprofiteerd van de middelen die door de Spaanse autoriteiten in het kader van de onderzochte maatregelen ter beschikking zijn gesteld. Dit geldt in het bijzonder voor installaties in de zone (die rond 2,5 % van de bevolking omvat) waar de publieke omroep RTVE verplicht is zijn tv-signaal te verspreiden, maar waar de particuliere omroepen daartoe niet verplicht zijn. Ten tweede betoogt Astra dat Abertis in aanverwante markten zoals de markt voor het overbrengen van signalen indirect van de staatssteun heeft geprofiteerd. Verder merkt de klager op dat de onderzochte maatregel tot verstoringen van de mededinging in zone III zou leiden (36).

(66) Astra meent dat het satelliet- en het terrestrische platform deel uitmaken van dezelfde markt. Het onderscheid tussen betaaltelevisie en vrij te ontvangen televisie zou voor de concurrentie tussen de verschillende platformen geen rol spelen. Er is thans reeds sprake van concurrentie tussen het terrestrische en het satellietplatform om de transmissie van betaal-tv, aangezien er al ten minste twee betaaltelevisiezenders zijn die hun signaal via het DTT-platform aanbieden, waarvan er één zelfs alleen via DTT te ontvangen is. Bovendien hebben alle omroepen die thans over een zendlicentie beschikken, volgens Astra bij de overheid reeds een licentie aangevraagd om hun inhoud via betaal-tv te mogen uitzenden.

(67) Astra is van oordeel dat de onderzochte maatregelen niet evenredig waren. Astra wijst erop dat voor de overschakeling op DTT aanzienlijke aanpassingen in flats en investeringen in kabelverbindingen vereist zijn. Ter onderbouwing van haar argument dat de uitbreiding van het bereik via satelliet niet duurder was geweest dan via het terrestrische platform, verwees Astra voorts naar haar interne kostenstudie van november 2008, die bij de klacht gevoegd was. In de studie werden de kosten van de uitbreiding van het bereik voor beide technologieën — terrestrische en satelliet-tv — vergeleken. De veronderstellingen die aan de studie ten grondslag liggen, verschillen in een aantal opzichten van die van de door Spanje en Abertis uitgevoerde studies, met name op het punt van de kosten van satellietschotels en de noodzaak om externe settopboxen voor de ontvangst van digitale terrestrische televisie aan te schaffen. De bevindingen van de studie leiden tot de conclusie dat de uitbreiding van het bereik via satelliet niet noodzakelijkerwijs duurder uitvalt dan het gebruik van terrestrische technologie. Astra diende ook aanvullende documenten in om aan te tonen dat de installatie- en exploitatiekosten van de beide technologieën niet significant verschillen.

(68) Astra voert tevens aan dat uitzendingen via vrij te ontvangen kanalen niet hoeven te worden belemmerd wanneer voor een voorwaardelijke toegang tot satellietuitzendingen wordt gezorgd. Overal ter wereld zijn voorwaardelijke toegangssystemen ingevoerd, die niet moeilijk te gebruiken zijn (37). Daarenboven werd de in Cantabrië voorgestelde oplossing voor voorwaardelijke toegang aanvaard door de autoriteiten van Cantabrië, die konden beslissen voor welke gebruikers de ontvangst van de omroepdiensten zou worden geactiveerd. De territoriale beperking van de dienstverlening werd dus door de Cantabrische overheid bepaald. Hiervoor was geen specifieke aanpassing nodig.

(69) Wat betreft de gepastheid van de maatregel betoogt Astra dat de satelliettechnologie op grond van schaalvoordelen economisch aantrekkelijker wordt naarmate het geografisch bereik toeneemt. Door de maatregel in zone II op te splitsen in meer dan 600 lokale en regionale aanbestedingen, was voor de satelliettechnologie reeds een significant concurrentienadeel ontstaan. Maar ook als de Spaanse overheid niet in staat was geweest voor te schrijven of voor te stellen dat, als voorwaarde voor de toewijzing van middelen, op regio-overschrijdende synergieën moest worden gelet, hadden de regio's met deze mogelijkheid rekening moeten houden om ervoor te zorgen dat zij de meest kostenefficiënte oplossing voor de belastingbetaler zouden kiezen. Astra betoogt dat zij dit ook hebben geprobeerd, voordat de Spaanse centrale overheid zich in de kwestie mengde ten gunste van terrestrische technologie. Nadat de keuze in de openbare aanbestedingsprocedure op Astra was gevallen, hebben de Cantabrische autoriteiten aanvankelijk inderdaad getracht andere regio's ertoe over te halen om ook voor het satellietplatform te kiezen, aangezien zij hun eigen kosten hierdoor verder hadden kunnen verminderen.

4.1.3. Doorlopende staatssteun

(70) Astra stelt nogmaals dat een deel van de omstreden maatregelen op staatssteun neerkomt, aangezien de regeringen van de autonome gemeenschappen de exploitatie en het onderhoud van lokale netwerken in zone II op doorlopende basis financieren. Astra schat dat de jaarlijkse exploitatie- en onderhoudskosten voor de satellietoplossing 100 000 EUR per kanaal per jaar zouden belopen hoewel besparingen mogelijk waren geweest indien meer dan één regio voor de satellietoplossing had gekozen.

4.2. OPMERKINGEN VAN ABERTIS

(71) Abertis is een exploitant van telecommunicatie-infrastructuur en een leverancier van netwerkapparatuur. Abertis is onder meer eigenaar van de ondernemingen Retevisión SA en Tradia SA, die telecommunicatienetwerken en -infrastructuur beheren en exploiteren.

4.2.1. De vraag of er sprake is van staatssteun

(72) Allereerst merkt Abertis op dat de onderzochte maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt. De regionale autoriteiten hebben slechts via openbare aanbestedingen goederen en diensten tegen marktvoorwaarden aangeschaft, en zij blijven eigenaars van de in de zendcentrales in zone II geïnstalleerde apparatuur. Daarom zijn noch financiële middelen nog met dergelijke middelen aangekochte apparatuur overgedragen aan een externe begunstigde.

(73) Tevens is Abertis van mening dat de omstreden maatregelen geen merkbaar economisch voordeel hebben opgeleverd voor de netwerkexploitanten. Abertis betoogt dat zij geen enkel lokaal netwerk in zone II exploiteert (ook al is zij eigenaar van de daaraan gerelateerde zendcentrales) en dat zij dan ook geen rechtstreeks voordeel heeft verkregen. Ten tweede trad Abertis in zone II uitsluitend als aanbieder van hardware op. Ten derde was er zelfs in gevallen waarin de digitale apparatuur voor de modernisering van zendcentrales door Abertis was verkocht en later in een zendcentrale van Abertis werd geïnstalleerd, geen sprake van een voordeel. Dit omdat Abertis deze zendcentrales tegen marktvoorwaarden aan de lokale netwerkexploitanten verhuurt en het digitaliseringsproces niet van invloed was op de hoogte van de aan Abertis betaalde huur. Ten vierde stelt Abertis nadrukkelijk dat de uitbreiding van het bereik van een DTT-netwerk met 1 à 2 % voor Abertis als platformexploitant in zone I geen enkel economisch voordeel oplevert. Ten slotte is de digitalisering van zone II niet van invloed op de prijs die Abertis aan omroepen in rekening kan brengen voor transmissiediensten, vooral gezien het feit dat de wholesaleprijzen van Abertis worden gereguleerd door de Comision del Mercado de Telecomunicaciones, de Spaanse regelgevingsautoriteit (hierna „de CMT” genoemd).

(74) Met betrekking tot de lokale netwerkexploitanten in zone II (gemeenten) is Abertis van oordeel dat er geen sprake kan zijn van een economisch voordeel, aangezien zij niet kunnen worden aangemerkt als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en daar zij uit de aard der zaak een openbare dienst verrichten.

(75) Abertis stelde zich tevens op het standpunt dat de onderzochte maatregel geen enkel economisch voordeel voor de omroepen inhield. Door de overschakeling op digitale technologie in zone II nam het aantal kijkers niet toe ten opzichte van het aantal kijkers dat vóór het begin van de omschakeling op digitale omroepdiensten in 2005 toegang had tot analoge televisie.

(76) Voorts is Abertis van mening dat de omstreden maatregel geen merkbaar effect had op de concurrentie tussen de netwerkexploitanten. Het feit dat noch Astra noch een andere particuliere exploitant in de afgelopen 20 jaar belangstelling heeft getoond voor het leveren van transmissiediensten in zone II, bevestigt dat er geen markt bestond en dat de overheid moest optreden om de dienstverlening te bevorderen. Met name is er geen sprake van concurrentie tussen satelliet-tv en DTT, aangezien het hierbij om twee aparte markten gaat. Bovendien heeft de digitalisering van de terrestrische netwerken in zone II de mededingingsstructuur van de betrokken markten op geen enkele manier gewijzigd. Veeleer ging het om een noodzakelijke technische modernisering van het bestaande analoge platform.

(77) Abertis voert aan dat de via de netwerken in zone II geleverde omroepdiensten beperkt zijn tot bepaalde geïsoleerde gebieden en derhalve geen effect hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(78) Mocht de Commissie van mening zijn dat de relevante overheidsinstanties of hun verbonden bedrijven ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is Abertis van oordeel dat de voor de omschakeling op digitale technologie in zone II verstrekte middelen als compensatie voor de levering van een openbare dienst moeten worden beschouwd. In dit verband meent Abertis dat de omstreden maatregelen voldoen aan de in het arrest in de zaak-Altmark vastgestelde voorwaarden en dat er geen sprake is van staatssteun.

4.2.2. Bestaande steun

(79) Volgens Abertis begon de introductie van omroepnetten in zone II in 1982 in een nog niet-geliberaliseerde omroepsector. Toentertijd had de Spaanse overheid een monopolie op de markt voor terrestrische omroepdiensten. Inmiddels worden publieke middelen gebruikt ter financiering van de installatie, het onderhoud en de exploitatie van de lokale netwerken in zone II die vóór de liberalisering van de sector zijn opgezet. Derhalve vormt de onderzochte maatregel doorlopende bestaande staatssteun.

4.2.3. Verenigbaarheid met de interne markt

(80) Abertis betoogt dat alle potentiële staatssteun op grond van de bepalingen van artikel 106 VWEU verenigbaar is met de interne markt, aangezien de steun voldoet aan alle voorwaarden van Beschikking 2005/842/EG.

(81) Voor zover dit niet het geval is, zou elke potentiële steun wel in overeenstemming zijn met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Ten eerste zijn de door de Spaanse autoriteiten getroffen maatregelen gericht op de bespoediging van de overschakeling op digitale technologie in Spanje, een doelstelling die in de besluitvorming van de Commissie inzake staatssteun erkend is als doelstelling van gemeenschappelijk belang. Ten tweede vormde de steun hiertoe een passend instrument, aangezien DTT een geschiktere technologie is voor de uitbreiding van het bereik (38). Abertis merkt tevens op dat omroepen niet alleen om economische redenen weinig animo tonen om satellietplatforms gebruiken, maar ook vanwege de beperkingen waarmee zij worden geconfronteerd bij het verwerven van uitzendrechten voor hun vrij te ontvangen programma's. Meestal verwerven zij alleen het recht om bepaalde inhoud via een specifiek platform, namelijk DTT, uit te zenden, aangezien deze technologie een doelgerichte transmissie in een welomschreven geografisch gebied mogelijk maakt. Voorts zijn de maatregelen evenredig, omdat zij alleen de kosten dekken die strikt noodzakelijk zijn voor de overschakeling van analoge op digitale televisiediensten in zone II. De enige uitgaven die door de omstreden maatregelen worden gesteund, zijn die in verband met de digitalisering van de zendcentrales in zone II, die wordt uitgevoerd in de vorm van de aankoop en installatie van digitale apparatuur.

(82) Wat betreft de technologieneutraliteit van de maatregel merkt Abertis op dat terrestrische technologie niet de enige oplossing was die door de Spaanse overheid in aanmerking is genomen. In zone III werd het satellietplatform uiteindelijk zelfs als meest geschikte technologische keuze beschouwd voor de levering van digitale televisiediensten. Belangrijker is volgens Abertis echter dat DTT beschouwd wordt als het meest geschikte en voordeligste platform voor digitale televisiediensten in zone II als het erom gaat hetzelfde bereik te waarborgen als vóór de stopzetting van de analoge uitzendingen. Dit zou blijken uit de ingediende kostenstudies (39).

4.3. OPMERKINGEN VAN RADIODIFUSIÓN

(83) Radiodifusión is een verhoudingsgewijs nieuwe aanbieder op de markt voor audiovisuele transmissiediensten, die sinds november 2005 is ingeschreven in het exploitantenregister van de CMT.

(84) Radiodifusión gaat over het algemeen akkoord met het inleidingsbesluit en steunt de standpunten van de Commissie, maar heeft een aantal aanvullende opmerkingen gemaakt die hieronder worden weergegeven. Radiodifusión is eveneens van mening dat de staatssteun niet voldoet aan de Altmark-voorwaarden en hoge overheidssubsidies inhoudt.

(85) De onderzochte steunregeling kwam ten goede aan netwerkexploitanten die reeds actief waren op het platteland. Op de markt in kwestie, die door hoge toegangsdrempels gekenmerkt is waarvan een toch al marktbeheersende exploitant profiteert, heeft de maatregel tot een duplicering van de bestaande monopoliestructuur geleid. Met name werd Abertis zo in de gelegenheid gesteld haar monopoliepositie te versterken en publieke middelen te gebruiken voor de ontwikkeling van een nieuw en dichter netwerk dat haar in staat stelt op nieuwe markten te concurreren.

(86) Radiodifusión stelt dat de onderzochte staatssteunmaatregel niet evenredig is. Om aan het evenredigheidsvereiste te kunnen voldoen, moet de steun zich beperken tot hetgeen noodzakelijk is, d.w.z. uitsluitend van toepassing zijn op afgelegen plattelandsgebieden, en moet de steun in gelijke mate aan alle exploitanten ten goede komen doordat doeltreffende toegangsverplichtingen worden vastgesteld.

4.4. OPMERKINGEN VAN DE OMROEPEN

(87) De omroepen voeren aan dat de maatregel niet als staatssteun kan worden beschouwd, omdat hij voor de ontvangende ondernemingen, met name de omroepen, geen financieel voordeel heeft opgeleverd. Door de maatregelen hebben de omroepen niet meer kijkers dan ten tijde van de analoge uitzendingen. Bovendien hebben de kijkers in de gebieden tot welke het bereik werd uitgebreid, d.w.z. het platteland, afgelegen en dun bevolkte gebieden, geen effect op de advertentiemarkt en behoren zij niet tot de kerndoelgroep van de omroepen. Gezien deze situatie hebben de particuliere exploitanten de advertentieprijzen niet verhoogd naar aanleiding van de uitbreiding.

(88) De omroepen stelden zich tevens op het standpunt dat zij geen belang hadden bij de overschakeling op een satellietplatform, waar hun programma's zouden moeten concurreren met die van honderden andere zenders. Het terrestrische platform heeft het voordeel dat de capaciteit ervan beperkt is, zodat vrij te ontvangen commerciële zenders minder concurrentie hoeven te vrezen. Bovendien onderstreepten zij dat zij hun inhoud doorgaans alleen voor het terrestrische platform inkopen. Dit omdat terrestrische uitzendingen een geografisch beperkte verspreiding garanderen, wat voor satelliet-tv niet geldt.

(89) Tevens stelden de omroepen nadrukkelijk dat zij, nadat Cantabrië de opdracht aan Astra had gegund, de Cantabrische autoriteiten hebben meegedeeld zich tegen satellietuitzendingen te verzetten, aangezien zij uitzendrechten hadden verworven die alleen voor het terrestrische platform golden.

5. JURIDISCHE BEOORDELING

5.1. RECHTSGRONDSLAG VAN DE STEUNMAATREGEL

(90) Zoals nader beschreven in deel 2.2, punten 23 tot en met 31, bestaat het regelgevingskader voor de overschakeling op digitale televisie in Spanje uit een complex stelsel van wetsbesluiten die door de centrale overheid en de regionale en lokale autoriteiten zijn vastgesteld gedurende een periode van vier jaar. Het nationaal technisch plan van 2005 en het omschakelingsplan van 2007 dienen hoofdzakelijk ter regulering van de overschakeling op DTT in zone I, maar vormen ook de grondslag voor verdere uitbreidingsmaatregelen in zone II. Deze uitbreidingsmaatregelen werden door de regionale overheden ten uitvoer gelegd nadat daartoe verschillende kaderovereenkomsten waren gesloten met de centrale overheid (de kaderovereenkomsten van 2008) en in 2008 addenda bij de eerdere kaderovereenkomsten van 2006 en in 2009 addenda bij de kaderovereenkomsten van 2008 waren vastgesteld.

(91) Op grond van deze overeenkomsten en addenda voerden de regionale en/of lokale overheden tal van maatregelen uit die erop waren gericht het bereik van DTT in zone II uit te breiden, voornamelijk door middel van openbare aanbestedingen, zoals beschreven in de punten 32 tot en met 35. De Commissie is derhalve van oordeel dat de verschillende op centraal niveau vastgestelde wetsbesluiten en de tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen gesloten en vervolgens gewijzigde overeenkomsten de grondslag vormen voor de steunregeling voor de uitbreiding van het bereik in zone II. Deze wetsbesluiten en overeenkomsten hebben ertoe geleid dat de autonome gemeenschappen maatregelen hebben getroffen die niet technologieneutraal waren (40). In het nationaal technisch plan wordt de overschakeling op DTT in zone I geregeld, maar wordt tevens aan de lokale overheden de taak toegewezen om in samenwerking met de autonome gemeenschappen nieuwe zendcentrales op te zetten die noodzakelijk zijn om de ontvangst van DTT in zone II te waarborgen. Op dat tijdstip voorzag de centrale overheid dus al dat het DTT-bereik zou worden uitgebreid. De taakstelling in het belangrijkste wetsbesluit betreffende de overschakeling op digitale televisie wordt alleen naar het terrestrische platform verwezen. In de praktijk hebben de autonome gemeenschappen dus de richtsnoeren van de centrale overheid inzake de uitbreiding van DTT toegepast (41).

(92) Ter staving van deze bevinding heeft de Commissie ook een steekproef van de afzonderlijke, door de autonome gemeenschappen gehouden aanbestedingen onderzocht. Door dit onderzoek werd de bovenstaande conclusie bevestigd, aangezien de overgrote meerderheid van de aanbestedingen niet technologisch neutraal was.

(93) Het tijdstip van overmaking van financiële middelen door de centrale en de regionale overheden aan de begunstigden vormt het moment waarop de steun voor de ontwikkeling van DTT in zone II feitelijk is verleend. De steunverlening vond plaats gedurende een periode die per autonome gemeenschap varieerde. Uit de ontvangen informatie komt naar voren dat de eerste aanbestedingen in juli 2008 plaatsvonden (42). De bijlage bevat een overzicht van de steunbedragen per regio. De doorlopende steun voor de exploitatie en het onderhoud van de netwerken berust niet op een op centraal niveau genomen besluit. In plaats daarvan hebben sommige autonome gemeenschappen (zie „wederkerende kosten” in de bijlage bij dit besluit) aanbestedingen gehouden voor de exploitatie en het onderhoud van de bestaande digitale terrestrische netwerken, die aangekondigd werden in hun respectieve officiële bekendmakingen (43).

5.2. BEOORDELING VAN DE STAATSSTEUN OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 107, LID 1, VWEU

5.2.1. Staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(94) De maatregel in kwestie, waartoe de doorlopende steun voor exploitatie en onderhoud bedoeld in punt 36 behoort, kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, waarin de voorwaarden zijn vastgesteld waaronder sprake is van staatssteun. Ten eerste dient het te gaan om een maatregel van de staat of bekostigd met overheidsmiddelen. Ten tweede moet de maatregel de begunstigde een selectief economisch voordeel verschaffen. Ten derde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Ten vierde moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

5.2.1.1. Overheidsmiddelen

(95) De maatregel in kwestie vloeit voort uit het hierboven beschreven stelsel van op centraal, regionaal en lokaal niveau vastgestelde wetsbesluiten en uit overeenkomsten tussen instanties van verschillende Spaanse bestuurslagen. Bovendien heeft Spanje de constatering van het inleidingsbesluit dat de maatregel uit begrotingsmiddelen werd gefinancierd, niet betwist. Het wees er evenwel op dat de maatregel uit middelen van zowel de centrale als de regionale en gemeentelijke begrotingen werd gefinancierd. Tevens verklaarde Spanje dat het bij de maatregel in kwestie slechts om een overdracht van middelen tussen verschillende bestuurlijke instanties ging. Dat de middelen hoofdzakelijk afkomstig waren uit de centrale begroting en deels uit de regionale en gemeentelijke begrotingen, werd door Spanje als zodanig niet tegengesproken. De maatregel beperkte zich ook niet tot een overdracht van middelen tussen bestuurlijke instanties, daar zij uiteindelijk voor de ontwikkeling van het DTT-netwerk werden gebruikt door entiteiten die een economische activiteit uitoefenen (zoals toegelicht in deel 5.2.1.2).

(96) Tegen deze achtergrond wordt geconcludeerd dat de onderzochte maatregel rechtstreeks uit de nationale begroting en de begrotingen van bepaalde autonome gemeenschappen en gemeenten werd gefinancierd. De doorlopende steun als bedoeld in punt 36 werd niet uit de begroting van de centrale overheid, maar rechtstreeks uit de begrotingen van de autonome gemeenschappen gefinancierd. De steun kan derhalve aan de staat worden toegerekend en wordt bekostigd met overheidsmiddelen.

5.2.1.2. Economisch voordeel verschaft aan entiteiten die een economische activiteit uitoefenen

(97) De maatregel in kwestie houdt een overdracht van overheidsmiddelen aan bepaalde ondernemingen in. Hoewel in het Verdrag niet is gedefinieerd wat onder een „onderneming” moet worden verstaan, wordt erin verwezen naar een natuurlijke of rechtspersoon, ongeacht diens rechtsvorm of financiering, die een economische activiteit uitoefent. In de door het Gerecht en het Hof bevestigde praktijk beschouwt de Commissie de exploitatie van televisienetwerken als economische activiteit (44), net als andere activiteiten die het beheer van infrastructuur door regionale autoriteiten behelzen (45). In het onderhavige geval staan de meeste overheidsbedrijven of gemeenten als netwerkexploitanten ingeschreven in het register van de CMT. Dit duidt erop dat zij bepaalde diensten leveren die volgens de vaste praktijk in dit soort zaken een economische activiteit vormen. Er bestaat een markt wanneer andere exploitanten bereid of in staat zouden zijn de dienst in kwestie te leveren, wat hier het geval is. Zo heeft Astra voorafgaand aan de uitvoering van de uitbreiding van het bereik in zone II verschillende besprekingen gevoerd met de autonome gemeenschappen om haar aanbod te presenteren. Daarnaast heeft Astra in maart 2008 aan een technologisch neutrale aanbesteding in Cantabrië voor de levering van digitale tv-diensten in zone II en zone III deelgenomen en deze opdracht in de wacht gesleept. Het feit dat de overheidsbedrijven en de gemeenten geen vergoeding voor de geleverde diensten ontvangen, betekent niet dat de desbetreffende activiteiten niet als economische activiteit dienen te worden beschouwd (46).

(98) De Commissie gaat niet akkoord met het argument van Spanje dat de exploitatie van het terrestrische netwerk door de autonome gemeenschappen, overheidsbedrijven en gemeenten onder de uitoefening van bevoegdheden van een publiekrechtelijk lichaam en derhalve buiten het toepassingsgebied van artikel 107 VWEU zou vallen. Algemeen wordt erkend dat de activiteiten in verband met de uitoefening van overheidsprerogatieven door de overheid zelf of door instanties die in het kader van het openbaar gezag optreden, geen economische activiteiten vormen in de zin van de mededingingsvoorschriften (47). Dergelijke activiteiten behoren tot de kerntaken van de staat of houden wegens hun aard, doel en de regels waaraan zij zijn onderworpen, met die taken verband. De rechtspraak van het Gerecht en het Hof geeft verschillende voorbeelden van activiteiten die onder deze categorie vallen en stelt aldus een onderscheid vast tussen zuivere overheidsactiviteiten en commerciële activiteiten die door een overheidsentiteit kunnen worden ontplooid. Tot die voorbeelden behoren activiteiten met betrekking tot het leger of de politie, de handhaving en de verbetering van de veiligheid van de luchtvaart, luchtverkeersleiding (48), milieu-inspectiediensten, die een taak van openbaar belang vormen behorend tot de kerntaken van de staat op het gebied van de bescherming van het mariene milieu (49), alsook normalisatieactiviteiten en aanverwante onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (50).

(99) In dit licht is de Commissie van oordeel dat in het onderhavige geval de exploitatie van het terrestrische omroepnetwerk niet onder de plichten of prerogatieven van de overheid valt noch een typische activiteit is die uitsluitend door de overheid kan worden uitgeoefend. Ten eerste zijn de betrokken diensten niet bij uitstek taken van een overheidsinstantie en zijn zij economisch van aard, wat blijkt uit het feit dat verschillende ondernemingen actief zijn op de markt in zone I. Ten tweede toonde een particuliere onderneming die onafhankelijk van overheidsinstanties opereert — namelijk Astra — belangstelling om deze dienst in zone II te leveren (zoals blijkt uit haar inschrijving op de in 2008 gehouden aanbesteding in Cantabrië). Ten derde gaat het bij de ontwikkeling van het netwerk in zone II uitsluitend om uitzendingen van nationale en regionale particuliere omroepen (51). Dientengevolge wordt geconcludeerd dat de exploitatie van het terrestrische netwerk door de autonome gemeenschappen, overheidsbedrijven en gemeenten niet onder de uitoefening van bevoegdheden van een publiekrechtelijk lichaam valt.

Directe begunstigden van de steun

(100) De exploitanten van het DTT-platform zijn de directe begunstigden van de omstreden maatregelen, aangezien zij middelen hebben ontvangen voor de modernisering en uitbreiding van hun netwerk in zone II. Tevens profiteren zij van de doorlopende steun voor de exploitatie en het onderhoud van deze netwerken. De autonome gemeenschappen hebben voor de uitbreiding van het bereik voor verschillende benaderingen gekozen, zodat verschillende soorten directe begunstigden kunnen worden aangewezen.

(101) Ten eerste hebben sommige autonome gemeenschappen (52) een overheidsbedrijf, in sommige gevallen een telecommunicatiebedrijf, belast met de uitbreiding van het bereik. Deze bedrijven hebben ofwel aanbestedingen georganiseerd voor de uitbreiding van het bereik en deze taak opgedragen aan de onderneming met de winnende inschrijving of zij hebben de uitbreiding zelf uitgevoerd nadat zij de nodige hardware hadden verworven.

(102) Deze overheidsbedrijven kunnen het DTT-netwerk in zone II inmiddels exploiteren dankzij de overheidssubsidies. Zij kunnen de nieuwe infrastructuur ook gebruiken om andere diensten te aan te bieden, zoals WiMAX (een standaard voor draadloze breedbandnetwerken die in vaste en mobiele breedbandverbindingen voorzien), digitale radio, mobiele televisie (DVB-H) of collocatiediensten voor het basisbreedbandnetwerk van Telefonica op het platteland of voor exploitanten van mobiele netwerken. Vanwege deze schaalvoordelen hebben de exploitanten van DTT-netwerken de mogelijkheid inkomsten te genereren met behulp van de door de overheid gefinancierde infrastructuur.

(103) Het kwantificeerbare voordeel dat aan de overheidsbedrijven is verschaft, is gelijk aan het bedrag aan middelen dat zij voor de uitbreiding van het bereik ontvangen.

(104) Ten tweede hebben sommige autonome gemeenschappen (53) zelf op regionaal niveau aanbestedingen gehouden voor de uitbreiding van het DTT-netwerk. Spanje beweert dat de overgrote meerderheid van de aanbestedingen betrekking hadden op de levering van hardware en andere apparatuur en dat de ondernemingen waaraan de opdrachten werden gegund, als hardwareleveranciers zijn opgetreden. Dit zou eveneens gelden voor Abertis, Tradia en Retevisión. De bevindingen van het onderzoek leiden evenwel tot de conclusie dat een aanzienlijk aantal aanbestedingen betrekking had op de uitbreiding van het bereik, en niet alleen op de levering van apparatuur (54). In tegenstelling tot wat Spanje beweert, is de Commissie derhalve van oordeel dat Abertis en andere ondernemingen in hun hoedanigheid van netwerkexploitanten aan die aanbestedingen hebben deelgenomen (55). Onder die omstandigheden werd aan de ondernemingen waaraan de opdrachten werden gegund, een concurrentievoordeel verschaft tegenover netwerkexploitanten die niet eens hebben kunnen deelnemen aan de selectieprocedure. Het verschafte voordeel is gelijk aan het bedrag aan middelen dat die ondernemingen voor de uitbreiding van het bereik hebben ontvangen op grond van een niet technologisch neutrale aanbesteding.

(105) Ten derde hebben sommige autonome gemeenschappen (56) middelen aan gemeenten toegekend voor de uitbreiding van het DTT-bereik. Spanje betoogt dat het hierbij slechts om de overdracht van middelen tussen verschillende bestuurslagen ging en dat de gemeenten door de uitbreiding van de zich in hun bezit bevindende netwerken slechts aan hun administratieve verplichtingen ten opzichte van de inwoners hebben voldaan. Spanje erkent echter dat lokale ondernemingen als netwerkexploitanten zijn opgetreden, dat zij in vele gevallen door de CMT als netwerkexploitanten geregistreerd zijn en dat zij in feite de uitbreiding van het netwerk hebben uitgevoerd, in sommige gevallen na selectie via een aanbestedingsprocedure. De Commissie is daarom van oordeel dat lokale ondernemingen die als lokale exploitant van een DTT-netwerk zijn opgetreden, als directe begunstigden van de steun moeten worden beschouwd. Het aan hen verschafte voordeel is gelijk aan het bedrag aan middelen dat zij van de regionale en centrale overheden voor de uitbreiding van het bereik hebben ontvangen. Dit is ook het geval indien de uitbreiding gedeeltelijk werd gefinancierd in de vorm van een toekenning van eigen middelen van een lokale onderneming, die steun aan de onderneming of de activiteit vormt.

(106) Over het geheel genomen waren Abertis en Retevisión de belangrijkste begunstigden van de aanbestedingen. Afgaand op de verstrekte informatie, blijken zij in totaal ongeveer […] van het totale bedrag te hebben ontvangen dat voor de uitbreiding van het bereik was uitgetrokken: ten minste […] miljoen EUR op grond van aanbestedingen voor de uitbreiding van het netwerkbereik.

(107) Daarnaast hebben sommige autonome gemeenschappen staatssteun verleend voor de exploitatie en het onderhoud van de netwerken. Deze taken werden ofwel door overheidsbedrijven of door de gemeenten zelf uitgevoerd of via aanbestedingen uitbesteed, bijvoorbeeld aan de eigenaren van de zendcentrales. De Spaanse centrale overheid heeft aangegeven dat zij de exploitatie en het onderhoud van gedigitaliseerde centrales niet verplicht heeft gesteld, maar dat zij de beslissing hierover aan de autonome gemeenschappen heeft overgelaten. In de loop van het onderzoek hebben verschillende autonome gemeenschappen cijfers ingediend waaruit naar voren kwam dat zij de exploitatie en het onderhoud van zendcentrales in zone II inderdaad hebben gefinancierd, met name vanaf 2009, na het verstrijken van de oorspronkelijke exploitatie- en onderhoudsperiode waarin de contracten met de succesvolle inschrijvers voorzagen. Deze financiering wordt als doorlopende steun beschouwd, waarbij de ondernemingen die met de exploitatie en het onderhoud van het digitale terrestrische netwerk in zone II zijn belast, als directe begunstigden worden aangemerkt.

(108) Meer algemeen profiteert Abertis ten slotte ook van het feit dat de exploitant van een ander platform geen toegang kreeg tot de markt voor de transmissie van vrij te ontvangen tv-signalen in Spanje (57).

Indirecte begunstigden van de steun

(109) Netwerkexploitanten. Netwerkexploitanten die hebben deelgenomen aan volgens het in punt 101 beschreven scenario door de overheidsbedrijven georganiseerde aanbestedingen voor de uitbreiding van het bereik, zijn indirecte begunstigden van de steun. De overheidsbedrijven hebben de uitbreiding niet zelf uitgevoerd en hebben de voor de uitbreiding van het bereik bestemde middelen niet zelf behouden, maar deze via aanbestedingen doorgegeven aan de netwerkexploitanten. De aanbestedingen waren uitsluitend gericht op exploitanten van terrestrische netwerken. Deze exploitanten hebben derhalve geprofiteerd van het feit dat satellietexploitanten van de aanbestedingen waren uitgesloten. Aangezien slechts een klein aantal exploitanten actief was op de markt, waren de exploitanten van terrestrische netwerken slechts aan een beperkte concurrentiedruk blootgesteld. Zoals hierboven toegelicht met betrekking tot de directe begunstigden, profiteren die exploitanten ook van de steun indien zij de nieuwe infrastructuur ook gebruiken voor de levering van andere diensten (zoals WiMAX, digitale radio, mobiele tv, enz.). Het voordeel dat de netwerkexploitanten hierdoor hebben verkregen, is gelijk aan het totale bedrag aan middelen dat zij ingevolge een aanbesteding voor de uitbreiding van het bereik hebben ontvangen (58).

(110) Hardwareleveranciers.Anders dan netwerkexploitanten worden hardwareleveranciers niet als indirecte begunstigden beschouwd, aangezien zij geen selectief voordeel hebben genoten. NET als in het geval van de digitale decoders in Italië (59), is het in dit geval niet mogelijk om een onderscheid te maken tussen verschillende categorieën producenten van verschillende soorten digitale infrastructuur, omdat producenten in staat moeten zijn om alle soorten apparatuur te produceren. De ondernemingen waaraan de opdrachten werden gegund, verschillen niet van de ondernemingen die aan de aanbestedingen hadden deelgenomen indien de steunregeling technologieneutraal was geweest wat betreft de keuze van de platformexploitanten (60). De ondernemingen in Spanje die de voor de uitbreiding van het DTT-netwerk nodige hardware samenstellen, installeren en leveren, bieden gewoonlijk ook andere diensten aan. Dergelijke fabrikanten van apparatuur bieden net als telecommunicatie-exploitanten vaak ook terrestrische of satellietoplossingen of een combinatie daarvan aan (61).

(111) De maatregel in kwestie is er noch door het voorwerp noch door de algemene opzet ervan op gericht fabrikanten een voordeel te verschaffen. Elk overheidsbeleid ten behoeve van digitalisering (ook het meest technologisch neutrale) zou namelijk ten goede komen aan producenten van digitale apparatuur. Het feit dat fabrikanten van apparatuur door de maatregel hebben geprofiteerd van een toename van de verkoop, kan derhalve worden beschouwd als automatisch neveneffect. Principieel werkt staatssteun altijd door op de ondernemingen die goederen leveren aan de ontvangers van de steun. Dit betekent echter niet noodzakelijk dat die leveranciers daardoor een selectief voordeel verkrijgen. De steun was niet gericht op hardwareleveranciers, zodat zij ook niet van een doelgericht indirect effect hebben geprofiteerd. Aangezien zij werden geselecteerd op basis van transparante aanbestedingsprocedures die toegankelijk waren voor alle leveranciers van apparatuur, ook uit andere lidstaten, kan bovendien niet worden aangenomen dat zij buitengewone winsten hebben behaald.

(112) Omroepen.Spanje heeft in voldoende mate aangetoond dat de terrestrische omroepen geen voordeel hebben verkregen als gevolg van de uitbreiding van het bereik van digitale televisie. De omroepen weigerden om voor de digitalisering in zone II — in tegenstelling tot zone I — te betalen aangezien dit voor hen geen extra inkomsten zou opleveren. De uitbreiding van het digitale netwerk betrof slechts een beperkt percentage van de bevolking, dat inderdaad geen commercieel interessante doelgroep voor adverteerders leek te zijn. Na de uitbreiding van het netwerk tot zone II zouden de omroepen hun advertentieprijzen daarom niet significant kunnen verhogen. Derhalve dienen de terrestrische omroepen niet als indirecte begunstigden van de onderzochte maatregel te worden beschouwd.

5.2.1.3. Selectiviteit

(113) Het door de maatregel, inclusief de doorlopende steun, aan de netwerkexploitanten verschafte voordeel is selectief, daar het alleen ten goede komt aan de omroepsector. Binnen die sector komt het alleen ten goede aan ondernemingen die actief zijn op de markt voor het terrestrische platform. In het wettelijk kader zijn dusdanige technische specificaties vastgesteld dat alleen de terrestrische technologie voor steun in aanmerking komt. Bovendien hebben alleen ondernemingen op de markt voor het terrestrische platform doorlopende steun voor de exploitatie en het onderhoud van het netwerk ontvangen. Netwerkexploitanten die andere platforms, zoals satelliet-tv, kabel-tv of IPTV, exploiteren kwamen derhalve niet in aanmerking voor steun in het kader van de maatregel.

5.2.2. Publieke opdracht

(114) Op grond van de bestuurlijke organisatie van het land en de verdeling van bevoegdheden tussen de centrale en de regionale overheden is het volgens Spanje aan de regio's om aan te tonen dat er in de zin van het arrest-Altmark geen sprake is van staatssteun. Het enige voorbeeld dat de Spaanse autoriteiten hiervoor geven is het geval van Baskenland. Geen enkele andere autonome gemeenschap heeft argumenten aangevoerd om aannemelijk te maken dat de exploitatie van het terrestrische netwerk een openbare dienst is.

(115) In Baskenland worden diensten met betrekking tot de door- en uitzending van radio- en televisiesignalen verricht door het Baskische overheidsbedrijf Itelazpi SA Daartoe exploiteert het rond 200 zendcentrales, die voor het grootste deel eigendom zijn van de Baskische overheid. Teneinde het bereik van digitale televisie uit te breiden, werd Itelazpi belast met de organisatie van tien aanbestedingen op regionaal niveau voor de levering van de voor de digitalisering van de terrestrische infrastructuur nodige apparatuur.

(116) Volgens Baskenland hebben de lidstaten aanzienlijke speelruimte bij de omschrijving van een dienst van algemeen economisch belang. Een dergelijke omschrijving kan door de Commissie alleen in geval van een kennelijke beoordelingsfout ter discussie worden gesteld. Die speelruimte is nog groter wanneer het om publieke omroepdiensten gaat (62). Tegen deze achtergrond heeft Baskenland aangevoerd dat de exploitatie van omroepnetwerken als een dienst van algemeen economisch belang kan worden beschouwd. De dienst zou niet op zichzelf staan, maar op grond van verschillende Spaanse wetsbepalingen en de Spaanse rechtspraak (63) een „essentiële dienst” vormen die inherent is aan de publieke omroepdienst.

(117) Volgens de autoriteiten van Baskenland vormden de aan Itelazpi toegekende middelen een compensatie voor de levering van diensten van algemeen economisch belang die aan de Altmark-criteria voldeed.

(118) In zijn arrest in de zaak-Altmark stelde het Hof dat de compensatie voor de openbare dienst geen economisch voordeel vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het EG-Verdrag, mits aan elk van de volgende vier voorwaarden is voldaan: 1) de begunstigde onderneming heeft een openbaredienstverplichting en de daarmee verbonden taken en plichten zijn duidelijk omschreven; 2) de parameters voor de compensatie voor de dienstverlening zijn objectief en transparant en zijn vooraf vastgesteld; 3) de compensatiebetaling ligt niet hoger dan de nettokosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichting; 4) om de kosten voor de gemeenschap tot een minimum te beperken, moet de onderneming die de openbaredienstverplichting moet uitvoeren, geselecteerd zijn in het kader van een openbare aanbesteding; zo niet moeten de kosten voor de levering van de diensten van algemeen economisch belang worden vastgesteld op basis van die van een reguliere, goed beheerde onderneming.

Eerste Altmark-voorwaarde: een duidelijke omschrijving en toewijzing van openbaredienstverplichtingen

(119) In de Spaanse wetgeving wordt de exploitatie van een terrestrisch netwerk niet als openbare dienst aangemerkt. In de telecommunicatiewet van 1998 (64) is bepaald dat telecommunicatiediensten, met inbegrip van de exploitatie van netwerken voor radio en televisie, diensten van algemeen economisch belang zijn, maar dat zij niet de status van openbare diensten hebben, die is voorbehouden aan een beperkt aantal telecommunicatiediensten (65). In de thans geldende telecommunicatiewet (66) is deze kwalificatie gehandhaafd. Transmissiediensten voor televisie-uitzendingen, d.w.z. de overbrenging van signalen via telecommunicatienetwerken, worden als telecommunicatiediensten beschouwd en zijn als zodanig diensten van algemeen belang, maar geen openbare diensten (67).

(120) In elk geval zijn de bepalingen van de telecommunicatiewet technologieneutraal. In artikel 1 van de wet wordt telecommunicatie gedefinieerd als exploitatie van netwerken en het verlenen van elektronische-communicatiediensten en het beschikbaar stellen van bijbehorende faciliteiten. Onder telecommunicatie wordt verstaan de transmissie van signalen via een willekeurig telecommunicatienetwerk, en niet per se via een terrestrisch netwerk (68). Bovendien bestaat volgens artikel 3 een van de doelstellingen van de wet erin de technologische neutraliteit van de regelgeving zoveel mogelijk te bevorderen.

(121) Hoewel „publieke omroep” in de wet die ten tijde van de overdracht van middelen aan Itelazpi van toepassing was, als openbare dienst was gedefinieerd, kan deze definitie volgens de Commissie niet worden uitgebreid tot de exploitatie van een bepaald platform dat die dienst ondersteunt. Wanneer verschillende transmissieplatforms beschikbaar zijn, kan één bepaald platform niet als „essentieel” worden beschouwd voor de transmissie van omroepsignalen. Als in de Spaanse wetgeving het gebruik van een specifiek platform voor de transmissie van omroepsignalen als een openbare dienst was aangemerkt, zou dit daarom op een kennelijke beoordelingsfout hebben berust.

(122) Derhalve wordt geconcludeerd dat krachtens de Spaanse wet de exploitatie van terrestrische netwerken geen openbare dienst vormt.

(123) De Baskische autoriteiten betogen dat in de tussen de Baskische overheid, EUDEL (de vereniging van Baskische gemeenten) en de drie Baskische regioraden gesloten overeenkomsten uitdrukkelijk is vastgesteld dat Itelazpi werd belast met de levering van deze dienst van algemeen economisch belang.

(124) In deze overeenkomsten erkennen de Baskische autoriteiten dat waarden zoals de universele toegang tot informatie en het recht op pluralistische informatie de universele beschikbaarheid van vrij te ontvangen televisiezenders noodzakelijk maakt, en verbinden zij zich ertoe deze waarden te garanderen door het bereik van de publieke multiplexen uit te breiden (69). Geen van de bepalingen van die overeenkomsten duidt er echter op dat de exploitatie van een terrestrisch netwerk als openbare dienst wordt beschouwd. De Commissie stelt zich derhalve op het standpunt dat de reikwijdte van de openbare dienst in de overeenkomsten niet voldoende duidelijk is geformuleerd en dat niet uit die formulering mag worden geconcludeerd dat de transmissie via het terrestrische netwerk een openbare dienst is.

(125) Dientengevolge kan niet worden vastgesteld dat aan de eerste Altmark-voorwaarde is voldaan.

(126) De in het arrest-Altmark vastgelegde criteria zijn cumulatief, d.w.z. dat een maatregel alleen dan niet als staatssteun wordt beschouwd als aan elk van de voorwaarden is voldaan. Aangezien het eerste criterium niet is vervuld, kan de door de Baskische autoriteiten aan Itelazpi verstrekte financiering daarom niet worden aangemerkt als compensatie voor de levering van een dienst van algemeen economisch belang.

Vierde Altmark-voorwaarde: beperking van de kosten voor de gemeenschap tot een minimum

(127) Ingeval geen aanbesteding wordt gehouden, moet volgens de vierde Altmark-voorwaarde de hoogte van de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, welke met de nodige middelen is uitgerust om aan de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Hierbij moet rekening worden gehouden met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen.

(128) Aangezien er geen aanbesteding werd gehouden, betogen de Baskische autoriteiten dat aan het criterium is voldaan op grond van het feit dat Itelazpi een goed beheerde onderneming is die over de nodige middelen beschikt voor de uitvoering van de activiteiten in kwestie. Op basis van een kostenvergelijking concluderen de Baskische autoriteiten dat de levering van de dienst via satelliet duurder zou zijn geweest dan de modernisering van het terrestrische netwerk van Itelazpi (70). Wat de vervulling van het vierde Altmark-criterium betreft, volstaat de vergelijking met de satelliettechnologie echter niet om aan te tonen dat de keuze voor Itelazpi efficiënt is. Er zouden ook andere terrestrische exploitanten kunnen zijn geweest die de dienst tegen lagere kosten hadden kunnen leveren. In het licht van het bovenstaande wordt geconcludeerd dat ook in het geval van Baskenland niet aan de vierde Altmark-voorwaarde is voldaan. Daar deze voorwaarden cumulatief van aard zijn, kan niet worden gesteld dat de door de Baskische autoriteiten aan Itelazpi verstrekte financiering geen staatssteun vormt omdat de financiering kan worden beschouwd als compensatie voor de levering van een dienst van algemeen economisch belang.

5.2.2.1. Concurrentievervalsing

(129) Spanje en Abertis voeren aan dat DTT en satelliettechnologie twee verschillende markten vormen. DTT is het belangrijkste platform voor vrij te ontvangen terrestrische televisie. Het aantal exploitanten op de desbetreffende markt wordt bepaald door het aantal licenties dat door de Spaanse overheid wordt afgegeven. De vrij te ontvangen terrestrische televisiezenders worden door reclame gefinancierd. Wat satelliettelevisie betreft, is een groot aantal zenders beschikbaar via het enige betaaltelevisieplatform in Spanje, waarvan Astra de netwerkexploitant is. Deze zenders worden gefinancierd via abonnementen, die doorgaans voor een zenderpakket worden afgesloten. De Spaanse autoriteiten wijzen er ook op dat in Spanje de kosten van de verspreiding via satelliet voor de omroepen veel hoger zijn dan die van terrestrische uitzendingen, zodat de vrij te ontvangen omroepen, met inbegrip van regionale en lokale omroepen, geen belangstelling hebben voor een overstap naar dit platform.

(130) Om verschillende redenen wordt geconcludeerd dat het terrestrische en het satellietplatform deel uitmaken van één en dezelfde markt.

(131) In de eerste plaats heeft Astra in 2008 deelgenomen aan een aanbesteding voor de uitbreiding van het bereik van digitale televisie in Cantabrië en werd deze opdracht aan die onderneming gegund. In 2008 had Astra een aantal bijeenkomsten met de autonome gemeenschappen om haar aanbod te presenteren voor de uitzending van digitale televisieprogramma's die tot dan toe via het terrestrische platform werden verspreid. Weliswaar werd het contract met Cantabrië later door de autoriteiten ontbonden, maar de belangstelling die de satellietexploitant vertoont voor de levering van diensten in concurrentie met het terrestrische platform, duidt erop dat satellietexploitanten in staat zijn dergelijke diensten aan te bieden.

(132) In de tweede plaats levert de satellietexploitant Hispasat (een dochteronderneming van Abertis) diensten in sommige delen van zone II (71) en wordt in zone III uitsluitend van het satellietplatform gebruikgemaakt. Ook in andere lidstaten worden satellietdiensten gebruikt om in meer afgelegen gebieden vrij te ontvangen programma's uit te zenden (72).

(133) In de derde plaats worden verschillende publieke en particuliere zenders die via het terrestrische platform worden verspreid, ook via satellietplatforms, waaronder Astra, uitgezonden (73).

(134) In de vierde plaats zijn sommige regionale zenders via satelliet te ontvangen of waren zij dit in het recente verleden. Dit is in tegenspraak met de bewering dat de regionale omroepen geen belangstelling voor uitzendingen via satelliet zouden hebben.

(135) In de vijfde plaats neemt de Commissie ook nota van het argument van Astra dat het satellietplatform over de mogelijkheid beschikt om 1 380 zenders te verspreiden en het zendbereik geografisch te beperken. Astra verklaart dat er geen belemmeringen voor de verspreiding van een zo groot aantal zenders zijn. Bovendien lijkt het aantal bestaande regionale zenders kleiner dan de genoemde 1 380. Weliswaar is dit het maximale aantal frequenties dat in heel Spanje beschikbaar is voor nationale, regionale en lokale zenders, maar het aantal afgegeven licenties is in werkelijkheid veel lager (zie voetnoot 13). Ook verzorgen niet alle omroepen die een licentie hebben ontvangen, ook daadwerkelijk uitzendingen op de hun toegewezen frequenties.

(136) In de zesde plaats hebben sommige omroepen verklaard de voorkeur te geven aan terrestrische uitzendingen, omdat zij alleen uitzendrechten voor het terrestrische platform hebben verworven. Hieruit volgt echter niet dat er sprake is van verschillende markten voor terrestrische en satellietuitzendingen. De omroepen hebben uitzendrechten voor het terrestrische platform aangekocht en zouden dit zo nodig ook kunnen doen voor satelliet-tv. Indien op basis van een openbare aanbesteding voor een satellietplatform wordt gekozen, zoals in het geval van zone III, zou de omroepen bovendien een doorgifteverplichting kunnen worden opgelegd.

(137) Tot slot kan volgens gegevens van mei 2010 (74) 98,85 % van de bevolking in Spanje DTT ontvangen, terwijl slechts 93,5 % van de huishoudens tv kijkt via het terrestrische platform. 5 % van de huishoudens heeft dus toegang tot DTT, maar maakt hiervan geen gebruik, daar de meeste van die huishoudens een abonnement op betaaltelevisie per satelliet hebben.

(138) Derhalve kan worden geconcludeerd dat het bij het satellietplatform en het terrestrische platform om concurrerende platforms gaat en dat de maatregel ten behoeve van de introductie, de exploitatie en het onderhoud van DTT in zone II een vervalsing van de mededinging tussen die twee platforms inhoudt. Er zij op gewezen dat andere platforms, met name IPTV, eveneens door de maatregel worden benadeeld. Hoewel breedband nog niet overal in zone II beschikbaar is, zal de breedbanddekking in de toekomst hoogstwaarschijnlijk aanzienlijk worden uitgebreid.

5.2.2.2. Beïnvloeding van het handelsverkeer

(139) De maatregel is van invloed op het handelsverkeer binnen de Unie. Volgens de rechtspraak van het Gerecht en het Hof geldt dat „wanneer financiële steun van een staat of met staatsmiddelen bekostigd de positie van ondernemingen ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht ongunstig te worden beïnvloed door de steun” (75).

(140) Netwerkexploitanten zijn werkzaam in een sector waarin sprake is van handel tussen de lidstaten. Abertis maakt evenals de klager, Astra, deel uit van een internationale groep ondernemingen. De maatregel voor de invoering, de exploitatie en het onderhoud van DTT in zone II is derhalve van invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

5.2.3. Conclusies ten aanzien van de vraag of er sprake is van steun

(141) Gezien de hierboven aangevoerde argumenten is de Commissie van oordeel dat de maatregel aan de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU voldoet. In dit licht moet de maatregel geacht worden staatssteun te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

5.3. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET DE INTERNE MARKT

5.3.1. Algemene overwegingen

(142) De Commissie verleent actieve steun aan de overschakeling van analoge naar digitale omroep. De voordelen van de overschakeling op digitale omroepdiensten werden onderstreept in het actieplan eEurope 2005 en in twee mededelingen over de omschakeling naar digitaal (76). De Commissie erkent tevens dat de omschakeling naar digitaal vertraging kan oplopen indien zij geheel wordt overgelaten aan de marktwerking.

(143) De lidstaten kunnen steun verlenen om een specifieke tekortkoming van de markt te verhelpen of de sociale of regionale cohesie te waarborgen (77). In elk specifiek geval moet echter wel worden aangetoond dat steun in kwestie het juiste middel is om het probleem aan te pakken, dat die steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft, en dat de concurrentie niet onevenredig wordt verstoord. In de mededeling over de omschakeling is tevens bepaald dat op het specifiek gebied van digitalisering overheidsinterventies te rechtvaardigen zijn als aan twee voorwaarden wordt voldaan: ten eerste als het om het algemeen belang gaat en ten tweede als de markt tekortschiet, d.w.z. als door de marktwerking alleen niet wordt bewerkstelligd wat in het collectieve belang is. Daarnaast wordt gespecificeerd dat een overheidsinterventie in elk geval op een gedegen marktanalyse moet stoelen.

(144) In de mededeling over de omschakeling wordt ook gesteld dat de overschakeling op digitale omroepdiensten een grote uitdaging voor het bedrijfsleven vormt. In beginsel dient elk netwerk te concurreren op basis van de eigen sterke punten. Om dit beginsel te kunnen naleven, dient elke overheidsinterventie technologisch gezien zoveel mogelijk neutraal te zijn. Uitzonderingen op dit beginsel zijn alleen mogelijk indien de interventie gericht is op een specifieke tekortkoming of onevenwichtigheid van de markt en tegelijkertijd geschikt en noodzakelijk is om deze problemen te verhelpen en evenredig is.

(145) Indien de omschakeling wordt overgelaten aan de marktwerking, bestaat het gevaar dat sommige delen van de bevolking op grond van hun achtergestelde positie in de samenleving niet van de voordelen van digitale televisie kunnen profiteren. Met het oog op de sociale samenhang willen de lidstaten mogelijkerwijs garanderen dat na de uitschakeling van de analoge televisie alle burgers toegang tot digitale tv hebben. Aangezien de digitale omschakeling voor de consumenten bepaalde kosten en een gewoonteverandering meebrengt, zullen de lidstaten met name hulp willen bieden aan groepen met bijzondere problemen, zoals ouderen, gezinnen met een laag inkomen of inwoners van afgelegen gebieden.

(146) In verschillende besluiten inzake staatssteun heeft de Commissie, op basis van haar mededelingen over de omschakeling naar digitaal, de staatssteunregels voor deze sector toegepast (78). De lidstaten hebben verschillende mogelijkheden om middelen beschikbaar te stellen voor de omschakeling, teneinde te verzekeren dat in alle geografische gebieden een behoorlijke tv-ontvangst mogelijk is. Onder meer kunnen zij subsidies verlenen voor de opbouw van een transmissienet in gebieden waar de televisieontvangst anders onvoldoende zou zijn (79). Dergelijke middelen mogen evenwel alleen worden toegekend als dit niet tot een onnodige verstoring van de concurrenti