NL Publicatieblad van de Europese Unie L 227/62

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 19 november 2009

betreffende steunmaatregelen C 38/A/04 (ex NN 58/04) en C 36/B/06 (ex NN 38/06) die Italië ten uitvoer heeft gelegd ten faveure van Alcoa Trasformazioni

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 8112)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2010/460/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

1.1. Steunmaatregel C 38/A/04

(1) Bij brief van 4 december 2003 is een reeks artikelen ter kennis van de diensten van de Commissie gebracht waarin het voornemen van de Italiaanse overheid werd gesignaleerd om voor bepaalde ondernemingen op Sardinië gesubsidieerde stroomtarieven toe te passen.

(2) Deze tarieven waren ingesteld op grond van artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004. Dit decreet had tweede, onderscheiden effecten: a) het voerde gesubsidieerde stroomtarieven in ten faveure van Portovesme Srl (2), ILA (3) e Euroallumina (4), en) het verlengde het bestaande gesubsidieerde tarief voor de producent van primair aluminium, Alcoa Trasformazioni (hierna „Alcoa” genoemd).

(3) Bij brieven van 22 januari en 19 maart 2004 hebben de diensten van de Commissie om toelichting bij die maatregelen verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 6 februari en 9 juni 2004. Bij brief van 20 september 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft.

(4) Bij brief van 16 november 2004 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de betrokken steunmaatregel.

(5) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (5). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.

(6) Italië heeft bij brieven van 4 en 11 februari 2005 opmerkingen gezonden.

(7) Voorts heeft de Commissie van belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze bij brief van 22 maart 2005 voor een reactie doorgezonden aan Italië en heeft bij brief van 20 september 2005 diens opmerkingen ontvangen.

(8) Bij brief van 23 december 2005 heeft de Commissie Italië om aanvullende inlichtingen verzocht. Italië heeft deze bij brief van 3 maart 2006 gezonden. Bij brief van 22 augustus 2006 is om verdere toelichting verzocht, verzoek waarop Italië bij brief van 28 september 2006 heeft geantwoord.

(9) Op 29 oktober 2008 is de zaak opgesplitst in een deel A (met betrekking tot de maatregel ten faveure van Alcoa) en een deel B (met betrekking tot Portovesme, ILA en Euroallumina). De onderhavige beschikking betreft uitsluitend Alcoa (deel A).

1.2. Steunmaatregel C 36/B/06

(10) In het kader van een verwante staatssteunzaak (6) heeft de Commissie kennis gekregen van een tweede verlenging van de bijzondere regeling inzake stroomtarieven voor Alcoa. Deze verlenging is toegestaan op grond van artikel 11, lid 11, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005„Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (dringende maatregelen in het kader van het actieplan voor de economische, sociale en regionale ontwikkeling). De begunstigden waren Alcoa en de drie uit Terni ontstane ondernemingen (7).

(11) Bij brief van 23 december 2005 heeft de Commissie Italië om inlichtingen verzocht; Italië heeft op 24 februari 2006 schriftelijk geantwoord. Bij brieven van 2 maart en 27 april 2006 heeft Italië verdere informatie verschaft.

(12) Bij brief van 19 juli 2006 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de beide regelingen (steunmaatregel C 36/06).

(13) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (8). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.

(14) Italië heeft opmerkingen gemaakt bij brief van 25 oktober 2006. Verdere inlichtingen zijn gezonden bij brieven van 9 november en 7 december 2006.

(15) Voorts heeft de Commissie van belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Italië en heeft bij brief van 22 december 2006 diens opmerkingen ontvangen.

(16) Bij brief van 20 februari 2007 heeft de Commissie om aanvullende gegevens verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben deze gegevens verschaft bij brieven van, onderscheidenlijk, 10 en 14 mei 2007.

(17) Op 18 september 2007 is de zaak opgesplitst in een deel A (betreffende de drie uit Terni ontstane ondernemingen) en een deel B (betreffende Alcoa). Op 20 november 2007 heeft de Commissie ten aanzien van de uit Terni ontstane ondernemingen een negatieve eindbeschikking gegeven, met het bevel de steun terug te vorderen (9).

(18) In de tussentijd was de Commissie bij brief van 19 januari 2007 de mogelijkheden beginnen te onderzoeken van overgangsmaatregelen voor de tariefregeling voor Alcoa op Sardinië, die zouden afhankelijk worden gesteld van de invoering door Italië van een programma voor de overdracht van virtuele capaciteit (Virtual Power Plant — hierna „VPP” genoemd). Italië heeft bij brieven van 16 april en 5 november 2007. Op 13 maart 2008 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Italiaanse autoriteiten en de diensten van de Commissie en kreeg Italië het verzoek vóór 12 mei 2008 een standpunt in te nemen. Italië heeft, na een brief van 29 mei 2008 met het verzoek om een termijnverlenging voor het bepalen van dit standpunt, bij brieven van 12 juni en 7 juli 2008 inlichtingen verschaft.

(19) Italië heeft om een bijeenkomst met de Commissie verzocht, zodat het de mogelijke uitvoeringsvoorwaarden voor een VPP kon presenteren. Deze bijeenkomst heeft op 9 december 2008 plaatsgevonden. Bij brieven van 19 december 2008 en 19 mei 2009 heeft Italië verdere toelichting verschaft.

(20) Een verdere bijeenkomst heeft op 26 mei 2009 plaatsgevonden. Bij brieven van 10 juli en 18 augustus 2009 heeft Italië verdere informatie verschaft.

2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

2.1. De belangrijkste feiten van deze zaak

(21) De aluminiumproducent Alcoa geniet sinds 1996 een gesubsidieerd stroomtarief voor zijn beide smelterijen voor primair aluminium, op Sardinië (Portovesme) en in de regio Veneto (Fusina) (hierna ook kortweg „het Alcoa-tarief” genoemd). Dit tarief was aanvankelijk ingevoerd voor een periode van tien jaar (aflopend per 31 december 2005) in het kader van een privatiseringsoperatie. De Commissie heeft dat tarief op grond van de staatssteunregels goedgekeurd in een besluit waarin zij oordeelde dat er geen sprake was van staatssteun. De aard van dit tarief is mettertijd evenwel gewijzigd en tweemaal door Italië verlengd, een eerste maal in 2004 en laatstelijk in 2005.

(22) Het kwestieuze tarief wordt gesubsidieerd via een betaling in contanten door Cassa Conguaglio (10), een overheidsinstantie die het tussen Alcoa en haar stroomleverancier ENEL contractueel vastgelegde tarief moet helpen te drukken. De vereiste middelen zijn afkomstig van een parafiscale heffing die alle stroomverbruikers via onderdeel A4 van het stroomtarief moeten voldoen.

2.2. De kwestieuze wettelijke bepalingen en het toezichtskader

(23) De gesubsidieerde tariefregeling die Alcoa geniet, is ingesteld door de desbetreffende wettelijke bepalingen (punt 2.2.1) en door het gedetailleerde toezichtskader dat de toezichthouder voor gas en stroom, de Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG), heeft vastgesteld (punt 2.2.2.1). De Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico is de met de tenuitvoerlegging van de regeling belaste entiteit (punt 2.2.2.2). Bijgevolg dient de Commissie bij haar beoordeling van de tariefregeling voor Alcoa rekening te houden met zowel het wettelijke kader als het Italiaanse toezichtskader.

2.2.1. De wettelijke bepalingen

(24) De desbetreffende wettelijke bepalingen zijn artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 (11) (hierna „het decreet van 2004” genoemd), als ten uitvoer gelegd door de desbetreffende bestuursrechtelijke bepalingen, en artikel 11, lid 11, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 „Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (hierna „wet nr. 80/2005” genoemd), als ten uitvoer gelegd door de desbetreffende bestuursrechtelijke bepalingen (12).

2.2.2. Het toezichtskader in Italië

2.2.2.1. De Autorità per l‘energia elettrica e il gas

(25) In 1995 heeft Italië de Autorità per l’energia elettrica e il gas (13) (hierna „AEEG” genoemd) opgericht. AEEG is belast met een breed scala toezichtsactiviteiten en heeft ook uitgebreide bevoegdheden gekregen. Met name bepaalt zij de stroomtarieven en past zij deze aan; daarnaast legt zij ook vast hoe de middelen worden opgehaald om de kosten van de systeemdiensten (oneri generali del sistema) te dekken (14). Bij de uitvoering van haar taken houdt AEEG rekening met de beleidsaanwijzingen van de regering voor zover het de levering betreft van diensten van die voor het land van algemeen belang zijn (15).

(26) In het kader van de haar toevertrouwde bevoegdheden heeft AEEG in de loop der jaren een groot aantal besluiten (delibere) goedgekeurd waarin de precieze voorwaarden voor het beheer van de gesubsidieerde tariefregelingen in Italië zijn vastgesteld.

2.2.2.2. De Cassa Conguaglio

(27) Het beheer van de toeslagen en de overige bijdragen in de elektriciteitssector is toevertrouwd aan de Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (hierna „Cassa Conguaglio” genoemd), een overheidsinstantie die bij Decreto Legislativo nr. 98 van 26 januari 1948 is opgericht. Cassa Conguaglio handelt op instructie van AEEG. Met name beheert zij de financiële stromen met betrekking tot de regelingen voor gesubsidieerde stroomtarieven (innen van de heffingen en uitkering aan de uiteindelijke begunstigden).

2.3. Context waarbinnen de gesubsidieerde tariefregeling is ingesteld, en de evolutie ervan in de tijd

(28) Om het Alcoa-tarief waarop de onderhavige beschikking ziet, te kunnen beoordelen, dient de context te worden gereconstrueerd waarbinnen dit tarief is geïntroduceerd, en hoe dit mettertijd evolueerde.

2.3.1. De instelling van het tarief: het Alumix-besluit van 1996

(29) Begin de jaren 1990 is de Italiaanse aluminiumproducent Alumix, in het kader van de liquidatie van het overheidsconglomeraat EFIM (16), geherstructureerd, geprivatiseerd en vervolgens aan Alcoa verkocht. Alumix had twee smelterijen voor primair aluminium in bedrijf, een te Portovesme (op Sardinië) en een te Fusina (in de regio Veneto).

(30) De overname van Alumix door Alcoa was afhankelijk gesteld van de eis dat ENEL, de overheidsleverancier van stroom, een gesubsidieerd tarief zou toekennen voor de levering van stroom aan deze beide smelterijen.

(31) Dit gesubsidieerde tarief voor Alcoa is ingesteld bij ministerieel decreet van 19 december 1995 (hierna „het decreet van 1995” genoemd). In dit decreet was bepaald dat Alcoa tot eind 2005 de voorkeursbehandeling zou krijgen als bedoeld in delibera CIP 13/1992 (17). Na dat tijdstip zou de behandeling van Alcoa worden afgestemd op die welke voor de overige stroomverbruikers geldt.

(32) Het verlaagde tarief is in het kader van het onderzoek van steunmaatregel C 38/92 aan de staatssteunvoorschriften getoetst. In haar besluit van 4 december 1996 (18) (hierna „het Alumix-besluit” genoemd) was de Commissie, op basis van de hierna samen te vatten overwegingen, tot de bevinding gekomen dat de maatregel geen staatssteun vormde.

(33) In het kader van de hier te onderzoeken regeling heeft de staat het tarief dat Alcoa moest worden berekend, vastgesteld en heeft ENEL — de op dat tijdstip enige stroomleverancier in Italië — de stroom tegen het vastgestelde tarief aan Alcoa geleverd. De tarieven voor de beide smelterijen werden vastgesteld voor een periode van tien jaar. Voor Sardinië werd het tarief in 1996 vastgesteld op 36,3 ITL/kWh en zou het geleidelijk aan stijgen om in 2005 uit te komen op 39,6 ITL/kWh. Voor Veneto zou het tarief in 2005 op 39,90 ITL/kWh moeten uitkomen. Omgerekend in euro, liggen deze tarieven tussen 18 en 20 EUR/MWh.

(34) Toentertijd was ENEL een overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie (19). Daarom had de Commissie onderzocht of ENEL als een rationele marktdeelnemer had gehandeld toen zij Alcoa het vastgestelde tarief berekende.

(35) De Commissie ging de situatie van het stroomaanbod in de beide betrokken regio’s na voor de tienjaarsperiode waarin het gesubsidieerde tarief zou gelden. Daarbij stelde zij vast dat op Sardinië en in de regio Veneto de stroommarkt werd gekenmerkt door overcapaciteit bij de stroomproductie die de volgende tien jaar waarschijnlijk niet zou verdwijnen. Daarnaast stelde zij vast dat de producenten geen stroom vanuit deze regio’s konden exporteren, doordat er onvoldoende interconnectie was met het Italiaanse vasteland (in het geval van Sardinië) en door het ontbreken van vraag vanuit aangrenzende gebieden (in het geval van de regio Veneto) (20).

(36) In die omstandigheden oordeelde de Commissie dat een grote industriële afnemer als Alcoa over aanzienlijke onderhandelingsmacht beschikte ten aanzien van ENEL, aangezien de sluiting van de beide smelterijen (die behoorden tot de beste Italiaanse klanten van ENEL) de overcapaciteit nog zou doen stijgen en de kostenstructuur van ENEL zou doen verslechteren. Daarom was het in het economische belang van ENEL om de smelterijen van Portovesme en Fusina tegen een bijzonder laag tarief stroom te leveren.

(37) De Commissie was van oordeel dat een rationele stroomleverancier bereid was geweest te verkopen tegen een tarief dat zijn gemiddelde marginale productiekosten, berekend op basis van de daadwerkelijk in stroomcentrales in de betrokken regio’s gebruikte brandstofmix, vermeerderd met een bescheiden bijdrage in de vaste kosten, dekte. Het aldus vastgestelde tarief bleek aan die criteria te voldoen. Wat betreft de bescheiden jaarlijkse tariefverhogingen die voor Alcoa voor de tien daaropvolgende jaren waren voorzien, de Commissie beschouwde deze als gerechtvaardigd op basis van het vooruitzicht dat de marginale productiekosten van ENEL in de loop der jaren zouden dalen dankzij verbeteringen in de brandstofmix en de productietechnologie.

(38) De Commissie had derhalve geconcludeerd dat ENEL bij het toekennen van het tarief had gehandeld als een rationele marktdeelnemer en had dan ook verklaard dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormde.

2.4. Het Alcoa-tarief omgezet in een „systeemdienstentarief” en aanzienlijke aanpassingen aan het financieringsmechanisme

(39) In de jaren kort na het Alumix-besluit is het Italiaanse stroomnet geherstructureerd met het oog op de geleidelijke liberalisering van de EU-stroommarkt (21).

(40) In 1997 is het normale stroomtarief (22) geherstructureerd en opgesplitst in tariefcomponenten (23). De regeling voor Alcoa is een eerste maal veranderd. Het tarief voor Alumix, dat vóór de hervorming een totaalbedrag was, is opgesplitst in diverse tariefcomponenten zodat het aan de nieuwe tariefstructuur kon worden aangepast. De tariefcomponenten die voor Alcoa golden, zijn zodanig verlaagd dat het eindtarief precies overeenstemde met het tarief uit het Alumix-besluit. In die fase is ENEL, als enige stroomleverancier in Italië, het tarief rechtstreeks blijven toepassen: Alcoa kreeg het tarief van Alumix berekend, zonder enige compensatie voor de leveringen aan die onderneming.

(41) Toen Italië in 1999 de eerste EU-liberaliseringsrichtlijn heeft omgezet (24), had ENEL niet langer het monopolie op de levering van stroom in Italië en is het in diverse entiteiten opgesplitst.

(42) In 2000 heeft Italië besloten het Alumix-tarief op te nemen in het systeemdienstentarief (25). Die nieuwe status bracht een eerste substantiële wijziging van het financieringsmechanisme van het Alumix-tarief met zich. Daar waar ENEL vooraf stroom tegen gesubsidieerd tarief rechtstreeks aan Alcoa verkocht, ontving ENEL, op basis van het nieuwe mechanisme (26), het volledige bedrag van het standaardtarief voor industriële grootafnemers, terwijl de overige stroomverbruikers zorgden voor de nodige middelen om te garanderen dat Alcoa het tarief voor Alumix zou kunnen blijven betalen. In de praktijk kreeg Alcoa nominaal het volledige tarief berekend, maar kreeg de onderneming een directe korting op haar factuur. ENEL financierde deze korting uit de opbrengsten van een nieuwe parafiscale heffing die werd geïnd via tariefcomponent A4 van het stroomtarief, te voldoen door alle verbruikers (27). In 2002 heeft Alcoa een bilaterale overeenkomst met ENEL gesloten tegen een standaardtarief dat ongeveer gelijkloopt met het standaardtarief dat ENEL voor leveringen via het hoogspanningsnet berekent.

(43) Een verdere belangrijke aanpassing vond in 2004 plaats toen AEEG delibera nr. 148/04 goedkeurde, waarmee het volledige tariefbeheer aan Cassa Conguaglio werd overgedragen. Op basis van dat systeem behield ENEL de opbrengst van tariefcomponent A4 niet meer voor zich, maar droeg zij deze volledig aan Cassa Conguaglio over, die de berekeningen uitvoerde en Alcoa vergoedde. In de praktijk betaalde Alcoa in dit mechanisme het contractueel met ENEL overeengekomen tarief en ontving zij achteraf van Cassa Conguaglio een compensatiebetaling waardoor zij de facto het tarief van Alumix kon blijven betalen. Voor Alcoa is dit nieuwe beheersmechanisme in september 2004 in werking getreden en het wordt tot op heden toegepast (28).

2.5. De bestreden eerste verlenging van het Alcoa-tarief

(44) In het decreet van 2004 heeft de Italiaanse regering het gesubsidieerde stroomtarief dat bij decreet van 19 december 1995 was ingesteld voor (vert.) „de stroomlevering ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink in productielocaties die bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het onderhavige decreet, welke zijn gelegen in gebieden met een insulair karakter die worden gekenmerkt door het ontbreken van of ontoereikende aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken” (29), verlengd tot en met 30 juni 2007.

(45) In de praktijk was het decreet van 2004 bedoeld om: a) het bestaande tarief voor Alcoa te verlengen tot juni 2007, en b) deze regeling uit te breiden tot andere ondernemingen op Sardinië (Portovesme, ILA en Euroallumina).

(46) De bij het decreet van 2004 ingestelde verlenging van het Alcoa-tarief is, op toezichtsniveau, ten uitvoer gelegd bij delibera AEEG nr. 148/04, waarmee ook de reeds in overweging 43 beschreven aanpassingen aan het financieringsmechanisme zijn ingevoerd.

(47) Deze eerste verlenging van het tarief is onderzocht in het kader van de formele onderzoekprocedure die in zaak C 38/04 is ingeleid ten aanzien van het decreet van 2004 (30). Volgens Italië (31) is het decreet van 2004 niet ten uitvoer gelegd wat betreft Alcoa, dat nog steeds het tarief krijgt op basis van de oorspronkelijke rechtsgrondslag (het decreet van 1995).

2.6. De bestreden tweede verlenging van het Alcoa-tarief

(48) Bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 hebben de Italiaanse autoriteiten het gesubsidieerde tarief voor Alcoa tot 2010 verlengd tegen de tariefvoorwaarden zoals die per 31 december 2004 van kracht waren (32). Volgens wet nr. 80/2005 diende de tariefverlenging in te gaan per 1 januari 2005. Dit tijdstip is echter nadien gewijzigd en, op instructie van de nationale overheid, bij delibera AEEG nr. 286/05 aangepast tot 1 januari 2006.

(49) Om het tarief te bepalen dat Alcoa na 2005 zou moeten gaan betalen, is met wet nr. 80/2005 een indexeringsmechanisme ingevoerd waardoor, vanaf 1 januari 2006, het gesubsidieerde tarief (namelijk het in het Alumix-besluit voor 2005 bepaalde tarief) op jaarbasis met 4 % zou stijgen of, wanneer dit bedrag hoger zou uitvallen, de gemiddelde procentuele stijging van de wholesaletarieven op de stroombeurzen van Amsterdam en Frankfurt (33).

(50) Na overleg echter met de begunstigden heeft AEEG een andere uitlegging gegeven aan het aanpassingsmechanisme. In delibera AEEG nr. 217/05 is namelijk bepaald dat de jaarlijkse tariefverhoging de gemiddelde wholesaletarieven zou volgen, maar niet meer dan 4 % zou mogen bedragen. Dit aanpassingsmechanisme heeft zich in de feiten vertaald in jaarlijkse stijgingen van het gesubsidieerde tarief die lager liggen dan hetgeen aanvankelijk in de wetgeving was bepaald.

(51) Ten aanzien van de tweede verlenging is de formele onderzoekprocedure ingeleid in het kader van zaak C 36/06. Toen de Commissie de formele onderzoekprocedure had ingeleid ten aanzien van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005, heeft AEEG bij delibera nr. 190/06, overeenkomstig wet nr. 80/2005, de betalingen afhankelijk gesteld van de eis dat Alcoa een bankgarantie of een parent company guarantee zou afgeven ter dekking van het risico dat steun diende te worden teruggevorderd.

(52) Een overzicht van de betalingen van Cassa Conguaglio aan Alcoa in de periode van januari 2006 tot januari 2009 wordt in de onderstaande tabel gegeven. De cijfers voor 2009 zijn onvolledig, omdat alleen de betalingen die in januari 2009 hebben plaatsgevonden, in aanmerking worden genomen, terwijl Alcoa ook in de maanden daarop betalingen heeft ontvangen. (in EUR) 2006 2007 2008 2009 Fusina (Veneto) 38 984 539,22 36 978 386,83 449 534 611,10 3 776 733,70 Portovesme (Sardinië) 133 556 933,73 121 087 555,95 160 529 510,20 12 365 849,45 Totaal 172 541 472,95 158 065 942,78 210 064 121,30 16 142 583,15

3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG

(53) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure was op de volgende gronden gebaseerd.

3.1. Steunmaatregel C 38/A/04

(54) De Commissie heeft de bij het decreet van 2004 ingestelde tarieven als exploitatiesteun aangemerkt en heeft onderzocht of die steun kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (34) (hierna „richstnoeren regionale steun” genoemd), aangezien Sardinië in 2004 een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag was. De Commissie formuleerde twijfel of de steun op die grondslag kon worden goedgekeurd aangezien deze ad-hocsteun, die een beperkt aantal ondernemingen wordt verleend, de regionale ontwikkeling niet leek te bevorderen.

(55) Wat het specifieke geval Alcoa betreft, heeft de Commissie beklemtoond dat het nieuwe tarief leek af te wijken van het Alumix-tarief omdat dit laatste tarief was verleend door ENEL, de Italiaanse stroomleverancier in een monopolieregeling, terwijl het bij het nieuwe tarief om een selectieve overheidsmaatregel ging die het verschil moest compenseren tussen het met een stroomproducent overeengekomen markttarief en het in 1999 vastgestelde gesubsidieerde tarief.

(56) Voorts vroeg de Commissie zich af of met de maatregel mogelijk niet het minimumniveau voor de vennootschapsbelasting werd verlaagd. Dergelijke verlaging zou Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (35) als rechtsgrondslag moeten hebben.

3.2. Steunmaatregel C 36/B/06

(57) Het besluit van 2006 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zag specifiek op het Alcoa-tarief (36). De Commissie deed opmerken dat het toezichtskader en de marktvoorwaarden ten tijde van het Alumix-besluit enigszins verschilden van die in de periode waarop het besluit tot inleiding van de procedure zag. Met name is de elektriciteitsmarkt inmiddels geliberaliseerd en is het beheer van de regeling aan Cassa Conguaglio toevertrouwd. De Commissie achtte het dan ook noodzakelijk om opnieuw na te gaan of er bij het Alcoa-tarief sprake was van staatssteun.

(58) De Commissie was van oordeel dat dit tarief staatssteun vormde omdat: a) het verlaagde stroomtarief een economisch voordeel inhield; b) het besluit om het tarief toe te kennen door de Italiaanse autoriteiten was genomen en werd gefinancierd door een overdracht van staatsmiddelen in de vorm van een parafiscale heffing; c) de maatregel de mededinging dreigde te vervalsen, en d) het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig werd beïnvloed omdat er voor aluminium internationaal handelsverkeer plaatsvindt. De Commissie heeft de maatregel als exploitatiesteun aangemerkt.

(59) Voorts heeft de Commissie verklaard dat haar vroegere conclusie dat het Alumix-tarief geen staatssteun vormde, niet betekende dat de nieuwe maatregel daardoor bestaande steun vormde. De goedkeuring van de Commissie van het tarief voor Alumix, op basis van de economische beoordeling van de toenmalige omstandigheden, was in de tijd beperkt en kon niet gelden voor de bij wet nr. 80/2005 vastgestelde tariefverlenging.

(60) Wat de verenigbaarheid betreft, is de Commissie nagegaan of het gesubsidieerde tarief kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren regionale steun.

(61) Ten aanzien van de productielocatie in de regio Veneto tekende de Commissie aan dat deze niet was gevestigd in een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag — en dus niet voor regionale steun in aanmerking kwam.

(62) Sardinië was tot eind 2006 een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a). Wel had de Commissie twijfel of de maatregel kon worden goedgekeurd op basis van de richtsnoeren regionale steun die op dat tijdstip van toepassing waren (37).

(63) Ondanks het feit dat Italië heeft beklemtoond dat de hoge stroomtarieven op Sardinië een belemmering vormden voor de ontwikkeling van het eiland, heeft de Commissie geoordeeld dat Italië niet had aangetoond dat de tarieven op Sardinië aanzienlijk hoger lagen in doorsnee of, meer specifiek, voor energie-intensieve ondernemingen (Italië heeft geen gegevens verschaft over bilaterale contracten tussen energie-intensieve ondernemingen en hun leveranciers, met als argument dat dit soort gegevens niet tot het publieke domein behoren). Bovendien heeft Italië evenmin een verklaring gegeven waarom hogere tarieven een regionale handicap zouden zijn, noch hoe het bewuste tarief tot de regionale ontwikkeling zou bijdragen. De Commissie deed opmerken dat zij in het geval van steunmaatregel C 34/02 (38) niet ermee had ingestemd dat het ontbreken op Sardinië van aansluitingen op energienetwerken als een hinderpaal voor de ontwikkeling van het mkb in de regio kon worden aangemerkt; in die zaak heeft zij dan ook een negatieve beschikking gegeven. De Commissie heeft derhalve twijfel geformuleerd ten aanzien van de noodzaak van de steun.

(64) Voorts had de Commissie twijfel of deze ad-hocsteun evenredig was aan de regionale handicaps, mede gelet op de methode die voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd gebruikt en die geen enkel verband hield met de tarieven die elders in Italië worden berekend.

(65) De Commissie tekende aan dat de steun niet degressief was in reële termen, gelet op het plafond van 4 % dat voor tariefverhogingen was bepaald.

(66) Wat betreft de periode die onder de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (39) valt, heeft de Commissie opgemerkt dat Sardinië niet langer voor regionale steun op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag in aanmerking komt, en met name exploitatiesteun. Op grond van deze richtsnoeren regionale steun zou weliswaar een overgangsperiode van twee jaar kunnen worden goedgekeurd ten behoeve van de lineaire afbouw van bestaande regelingen voor exploitatiesteun, maar toch leek het, mede gelet op de twijfel bij en het verstorende karakter van de steun, niet passend de invoering van nieuwe exploitatiesteun voor een aantal maanden toe te staan om deze daarna geleidelijk te doen afbouwen.

(67) Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie twijfel had geformuleerd of het wel mogelijk was het gesubsidieerde tarief voor Alcoa goed te keuren als regionale steun of op een andere grondslag, die Italië hoe dan ook niet heeft aangegeven.

3.3. Beroep van Alcoa tegen het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure

(68) Alcoa heeft tegen het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure beroep ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg. Op 25 maart 2009 heeft het Gerecht een arrest gewezen (hierna „het arrest van het Gerecht” genoemd) waarin het besluit tot inleiding van de procedure is bevestigd en de argumenten van Alcoa over de hele lijn zijn afgewezen (40).

4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(69) Na de uitnodiging van de Commissie opmerkingen te maken ten aanzien van de beide besluiten tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zijn er reacties ontvangen van Alcoa en van belanghebbenden. In de onderhavige zaak worden hier alleen de opmerkingen samengevat die op het Alcoa-tarief zien.

4.1. De opmerkingen van Alcoa

4.1.1. Steunmaatregel C 38/A/04

(70) Volgens Alcoa is het tarief bedoeld om marktfalen aan te pakken, met name het onvermogen van de recent geliberaliseerde stroommarkt om concurrerende tarieven aan te bieden als gevolg van de sterke marktmacht van de gevestigde exploitanten. Dit marktfalen zou met name op Sardinië spelen. Onder die omstandigheden zouden initiatieven van de toezichthouder nodig zijn, ook in de vorm van tariefregelingen, om de overgang van een monopoliesituatie naar volledige concurrentie te begeleiden.

(71) In de juridische analyse van Alcoa wordt beklemtoond dat het tarief geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt, aangezien de omstandigheden die het besluit van 1996 rechtvaardigden dat er in de zaak-Alumix geen sprake was van staatssteun, nog steeds blijven gelden. Meer bepaald zou met het tarief geen voordeel worden verleend, zou de financieringsmethode geen overdracht van staatsmiddelen inhouden en zou, gezien de kenmerken van het handelsverkeer voor primair aluminium, het tarief het intracommunautaire handelsverkeer noch de mededinging ongunstig beïnvloeden.

(72) Alcoa voert ook aan dat, mocht de maatregel als staatssteun worden aangemerkt, het Sardijnse tarief verenigbaar zou zijn op grond van de regels inzake regionale steun.

4.1.2. Steunmaatregel C 36/B/06

(73) Alcoa betoogt dat met het tarief marktfalen wordt aangepakt, dat het geen staatssteun vormt, dat het hoe dan ook om bestaande steun gaat — en niet om nieuwe steun — en dat het beginsel van het gewettigd vertrouwen aan de terugvordering van de steun in de weg staat.

(74) Alcoa verschaft uitvoerige informatie over de productie van en de handel in aluminium. De productie van primair aluminium (smelten) is het meest energievretende industriële proces (met een verbruik van 15 kWh per kilogram geproduceerd aluminium). In 2006 bedroeg de mondiale productie van primair aluminium 33,7 miljoen ton, waarvan slechts 4,5 miljoen in de EER werd geproduceerd. De EU-25 en de EER zijn grote netto-importeurs van primair aluminium. In 2006 werd in de EU-25 voor 4,7 miljoen ton geïmporteerd en volgens prognoses zou de import in 2010 oplopen tot 5,5 miljoen ton. In 2006 waren in de EU-25 in de aluminiumsector rechtstreeks 106 000 personen in dienst (41) en indirect zo’n 300 000. In de EU-25 waren er, op het tijdstip dat Alcoa haar opmerkingen indiende, 22 smelterijen voor primair aluminium in bedrijf (31 in de EER), en alle draaiden op volle capaciteit.

(75) Primair aluminium is een basisproduct en de internationale referentieprijs wordt bepaald op de London Metal Exchange. De beide Italiaanse smelterijen te Fusina en Portovesme produceren zo’n 200 000 ton. Volgens Alcoa kan deze beperkte productie geen invloed hebben op de prijzen voor primair aluminium.

4.1.2.1. Stroomleveringsovereenkomsten zijn onmisbaar

(76) Stroom is de grootste kostenpost bij de productie van primair aluminium. Volgens Alcoa kunnen de smelterijen alleen functioneren indien er met stroomproducenten langlopende stroomleveringsovereenkomsten worden gesloten. Kostengeoriënteerde langlopende overeenkomsten kunnen ook nu nog worden gesloten met leveranciers die daartoe bereid zijn, zoals blijkt uit de overeenkomst die Alcoa op IJsland heeft gesloten (42). Volgens Alcoa echter zijn smelterijen, zonder op de productiekosten georiënteerde contractuele regelingen, verplicht te sluiten. De conclusie van Alcoa is dat zij — zonder de verlenging van het tarief — verplicht zou zijn haar beide productielocaties (te Fusina (Veneto) en te Portovesme (Sardinië)) per direct te sluiten.

(77) Alcoa beklemtoont dat de regeringen van diverse lidstaten, gelet op het feit dat de stroommarkten niet correct functioneren, energie-intensieve industriële verbruikers en stroomproducenten aanmoedigen om langlopende, kostengeoriënteerde leveringsovereenkomsten te sluiten. Dit soort oplossingen wordt gezien als tijdelijke maatregelen die noodzakelijk zijn om billijke tarieven te garanderen en om de sluiting van industriële ondernemingen te voorkomen. Alcoa geeft een kort overzicht van de maatregelen die zo zijn genomen: in Finland (consortia die investeren in een nieuwe kernreactor, met recht op stroomafname tegen een op de productiekosten gebaseerd tarief), in Duitsland (35-50 % korting op de transmissiekosten, plus een korting voor grote industriële verbruikers op de kosten met betrekking tot hernieuwbare energiebronnen), in Spanje (gereguleerde tarieven), in Frankrijk (consortia van grootverbruikers die in nieuwe kerncentrales investeren, gereguleerde rendementspercentages), in Zweden (consortia voor investeringen in nieuwe centrales) en in België (inkoopconsortia).

(78) Alcoa beklemtoont dat de Commissie zelf, in haar sectorale onderzoek voor de energiesector (43), erkent dat de Europese stroommarkten niet goed functioneren. Alcoa geeft voorts een overzicht van een reeks initiatieven die door de Commissie in de energiesector zijn genomen of aangekondigd, zoals de werkzaamheden van de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment (44).

4.1.2.2. Het tarief vormt geen staatssteun

(79) Alcoa voert aan dat het tarief geen staatssteun vormt omdat: a) er geen enkele substantiële wijziging heeft plaatsgevonden in de omstandigheden die de Commissie hadden doen besluiten dat met het Alumix-tarief geen voordeel werd verleend, met name dat het door Alcoa betaalde tarief nog steeds strookte met de in het Alumix-besluit van de Commissie genoemde parameters; b) de maatregel de mededinging niet verstoort noch het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt, en c) met de maatregel, volgens vaste rechtspraak van de Gemeenschapsrechter, geen staatsmiddelen worden verleend.

4.1.2.3. Geen voordeel

(80) Volgens Alcoa is het bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel, van cruciaal belang vast te stellen of het tarief dat Alcoa betaalt, onder een normaal markttarief ligt. Alcoa verklaart dat het bijzondere tarief gelijkwaardig is aan het tarief dat de onderneming had moeten betalen onder normale marktvoorwaarden — in een volledig concurrerende markt dus. In de zaak-Alumix was de Commissie tot de bevinding gekomen dat op een volledig concurrerende markt een particuliere stroomleverancier aan zijn beste klanten stroom had verkocht tegen het marginale tarief, vermeerderd met een kleine bijdrage in de vaste kosten, en dat de staat tarieven mocht vaststellen die op diezelfde criteria zijn gebaseerd. Volgens Alcoa is het criterium dat in deze zaak dient te worden toegepast, de vraag of de tarieven die Alcoa betaalt hoger of lager liggen dan de marginale kosten van haar stroomleverancier (vermeerderd met een bepaalde bijdrage in de vaste kosten). Alcoa heeft, ter staving van dat argument, de volgende berekeningen verschaft. (in EUR/MWh) 2005 2006 Sardinië Bijzonder tarief voor Alcoa Portovesme 24,94 25,90 Minimaal pool tarief zone Sardinië (IPEX) 20,02 21,0 Veneto Bijzonder tarief voor Alcoa Fusina 25,7 27,1 Minimaal pool tarief zone Noord-Italië 20,02 21,0

(81) Zowel voor Sardinië als voor de regio Veneto hanteert Alcoa de minimumtarieven van de Italian Power Stock Exchange (IPEX) (20,2 EUR/MWh in 2005 en 21,0 EUR/MWh in 2006) als maatstaf voor de marginale kosten van basislastproducenten, aangezien geen enkele leverancier stroom op de spotmarkt zou verkopen tegen tarieven die lager liggen dan zijn marginale kosten — en dus zouden de minimale spotprijzen hoger liggen dan de marginale productiekosten. De onderneming betoogt dat de betrouwbaarheid van het zo-even genoemde minimumtarief kan worden bevestigd door dit te vergelijken met de normale marginale kosten voor kolengestookte stroomcentrales, waarvan Alcoa de kosten op 20 EUR/MWh raamt.

(82) Samengevat, zouden, volgens Alcoa, in Veneto en op Sardinië de in de overwegingen 80 en 81 genoemde methoden bevestigen dat de tarieven die Alcoa worden berekend, in lijn zijn met de in het Alumix-besluit aangegeven criteria.

(83) Alcoa betwist het vermeende gebruik door de Commissie van gemiddelde IPEX-tarieven als parameter die moet worden gehanteerd bij het beantwoorden van de vraag of er van een voordeel sprake is. Alcoa bevestigt dat het gemiddelde IPEX-tarief niet representatief is voor het tarief dat moet worden betaald door een industriële grootverbruiker als Alcoa, die 24 uur per dag stroom verbruikt en die geen stroom zou afnemen op de spotmarkt, maar die een bilaterale, langlopende leveringsovereenkomst zou sluiten.

(84) Bovendien, zo nog steeds Alcoa, beschikt ENEL bijna overal in Italië over een machtspositie op de markt voor stroomlevering. Met name op Sardinië wordt ENEL tegen concurrentie van leveranciers van buiten Sardinië beschermd door de beperkte interconnectiecapaciteit tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland. Bijgevolg wordt in Italië noch de spotmarkt noch de markt voor langlopende leveringsovereenkomsten momenteel gekenmerkt door een echt concurrerende structuur. Daarom beantwoorden de tarieven die ENEL aan Alcoa berekent niet aan de tarieven die normaal gesproken zouden gelden op een volledig concurrerende markt op Sardinië of in de regio Veneto.

(85) Geconcludeerd dient te worden dat Alcoa betoogt dat de tarieven die Italië heeft betaald, nog steeds volledig in overeenstemming zijn met de criteria die de Commissie in haar Alumix-besluit had vastgesteld, en die een getrouwe afspiegeling zijn van hetgeen zich zou voordoen indien de markt correct zou functioneren. Bijgevolg is Alcoa geen voordeel verleend dat zij op een volledig concurrerende markt niet had kunnen krijgen.

4.1.2.4. Geen beïnvloeding van het handelsverkeer

(86) Alcoa betoogt dat het tarief het intracommunautaire handelsverkeer niet beïnvloedt en de mededinging niet kan vervalsen. De prijs voor primair aluminium wordt op de London Metal Exchange vastgesteld en de verschillen in de lokale productiekosten vertalen zich niet in prijsverschillen. De Italiaanse productie van primair aluminium is zo bescheiden dat deze, volgens Alcoa, geen invloed op de wereldprijzen kan hebben.

(87) De vraag naar primair aluminium in de EU-25 is steeds blijven stijgen (een vraagstijging van 42 % in de periode 1996-2005). Toch heeft de Europese productie niet hetzelfde ritme gevolgd. In 2004 werd slechts 41 % van de EU-25-vraag gedekt door de EU-25-productie, ten opzichte van 50 % in 1996. Bijgevolg is er een toenemend productietekort in de Europese Unie, terwijl aan de vraag in toenemende mate wordt voldaan door invoer vanuit derde landen.

(88) Volgens Alcoa zou, wanneer de aluminiumsector in Italië verdwijnt, geen nieuwe Italiaanse of EU-speler de in Italië gesloten capaciteit kunnen vervangen, aangezien de productielocaties in de Europese Unie reeds op volle capaciteit draaien en er voor nieuwe of bestaande producenten geen prikkel is om de eigen capaciteit uit te breiden, aangezien de langetermijnvooruitzichten onzeker zijn wat betreft de beschikbaarheid van stroom tegen redelijke tarieven.

(89) Bovendien beweert Alcoa dat de belangen van de andere Europese producenten niet worden bedreigd door het voortbestaan van de Italiaanse tariefregelingen, aangezien daarmee een stroomprijs wordt gegarandeerd die slechts marginaal onder het gewogen gemiddelde ligt dat EU-25-producenten van primair aluminium betalen.

(90) Vergelijking van de gemiddelde tarieven voor smelterijen (in EUR/MWh) 2002 2003 2004 2005 Tarief smelterijen — gewogen gemiddelde Italië 22,0 23,4 24,2 25,1 Tarief smelterijen — gewogen gemiddelde EU-25 24,9 24,0 25,1 26,4 Tarief smelterijen — gewogen gemiddelde EER 21,4 21,2 22,0 23,3 Tarief smelterijen — gewogen mondiaal gemiddelde 21,1 19,3 19,4 21,2

4.1.2.5. Geen staatsmiddelen

(91) Alcoa voert, op basis van het arrest-Preussen-Elektra (45) en het arrest-Pearle (46), aan dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Volgens Alcoa worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij de toepassing van de tenuitvoerlegging van de in de wet vastgestelde regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Alcoa, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.

4.1.2.6. Bestaande steun en geen nieuwe steun

(92) Voorts betoogt Alcoa dat, zelfs indien het tarief staatssteun zou zijn, deze maatregel „bestaande steun” zou vormen, en geen „nieuwe steun”.

(93) Volgens Alcoa was het Alumix-besluit niet in de tijd beperkt en is het ook na 31 december 2005 blijven gelden. Alcoa voert aan dat de stelling van de Commissie als zou er door „een verandering in de omstandigheden” een eind zijn gekomen aan de effectiviteit van het Alumix-besluit ongegrond is, aangezien noch de liberalisering van de markt noch de rol waarmee Cassa Conguaglio is belast, een substantiële wijziging inhouden ten opzichte van het voordeel (of veeleer, het ontbreken daarvan) dat uit de Alumix-regeling voortvloeit. Alcoa is na de hervormingen steeds hetzelfde nettotarief blijven toepassen en met dat tarief werd de afnemer van de stroom geen voordeel verleend, zoals in het Alumix-besluit wordt erkend. De hervormingen betekenden dan ook geen „wijziging van de omstandigheden” die het Alumix-besluit zijn werking zouden doen verliezen. Wat betreft de rol die Cassa Conguaglio heeft gekregen, ging het volgens Alcoa om een wijziging van louter administratieve aard, zonder enige invloed op het wezen van het mechanisme.

(94) Voorts verklaart Alcoa dat de onderneming, zelfs indien de maatregel een wijziging in de omstandigheden zou blijken te zijn, toch het recht zou hebben deze maatregel als „bestaande steun” te laten aanmerken op grond van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (47) (maatregelen die steun zijn geworden door de evolutie van de gemeenschappelijke markt). Een en ander zou worden bevestigd door de rechtspraak in het arrest-Belgische coördinatiecentra (48). Het Hof van Justitie heeft namelijk verklaard dat, zodra is komen vast te staan dat een bepaalde regeling geen staatssteun vormt, de Commissie haar positie alleen kan herzien overeenkomstig de regels voor bestaande steun — en dat deze herziening dus alleen voor de toekomst uitwerking kan hebben.

(95) Volgens Alcoa doet het niet ter zake dat de liberalisering van de energiemarkten heeft plaatsgevonden nadat de Commissie het Alumix-besluit had goedgekeurd, aangezien de liberalisering de grondslag voor de conclusie dat van staatssteun geen sprake was, niet heeft gewijzigd (het feit dat de kosten de marginale kosten dekten) en dus ook niet een verandering van de aard van de maatregel heeft kunnen veroorzaken. Daarom kan de Commissie zich niet beroepen op artikel 1, onder b), v), tweede zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (49) om de maatregel als „nieuwe steun” aan te merken. Voorts betoogt Alcoa dat, zelfs in de aanname dat een liberalisering een rol heeft gespeeld, de Commissie, op grond van de rechtspraak in de zaak-Alzetta (50), zich niet mag baseren op artikel 1, onder b), v), tweede zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999.

(96) De liberalisering van de stroommarkt heeft trouwens plaatsgevonden vooraleer Verordening (EG) nr. 659/1999 was vastgesteld. Bijgevolg kan deze verordening niet worden toegepast op maatregelen in de elektriciteitssector, zelfs indien deze maatregelen na de liberalisering steun zijn geworden; dergelijke maatregelen vallen daarentegen onder de toepassing van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 („bestaande steun”) en de rechtspraak van het Hof in de zaak-Alzetta.

4.1.2.7. Gewettigd vertrouwen

(97) Alcoa voert ook aan dat, zelfs indien de bestaande regeling niet als bestaande steun zou worden aangemerkt, de onderneming hoe dan ook het recht had zich te beroepen op het gewettigde vertrouwen, gelet op de aanzienlijke investeringen die Alcoa in de beide productielocaties heeft uitgevoerd in de overtuiging dat het tarief geen staatssteun vormde en gelet op het bestaan van precedenten in de beschikkingspraktijk van de Commissie waaruit blijkt dat er een zekere discretionaire marge is bij de toepassing van „de behandeling van bestaande steun”, met name de beschikking van de Commissie betreffende de Franse regeling belastingvrijstelling voor voorzieningen ten behoeve van buitenlandse vestigingen van ondernemingen (51).

4.1.2.8. Het Sardijnse tarief verenigbaar als regionale steun

(98) Volgens Alcoa zou, wat de productielocatie op Sardinië betreft, de bestreden maatregel hoe dan ook voldoen aan de voorwaarden om regionale steun te kunnen krijgen.

(99) Alcoa beschrijft de regionale handicaps van Sardinië en de problemen van energie-intensieve bedrijfstakken als gevolg van het ontbreken op Sardinië van interconnectie voor stroom en het bestaan van een duopolie ENEL/ENDESA, dat de normale concurrentiewerking verstoort en de tarieven hoog houdt - ook voor grootverbruikers. Het bijzondere tarief zou zijn bedoeld om dat nadeel aan te pakken.

(100) Alcoa beklemtoont dat de sluiting van de smelterijen direct tot het verlies van 2 500 banen zou leiden. Gezien echter de positie van Alcoa als een van de belangrijkste werkgevers in de regio, zou er ook een indirect effect spelen voor nog eens duizenden arbeidsplaatsen. De impact zou in het geval van een onmiddellijke sluiting nog dramatischer zijn dan bij een geleidelijke afbouw van de activiteiten.

(101) Alcoa betoogt dat het tarief voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien het beperkt blijft tot hetgeen nodig is om het marktfalen (het ontbreken van een concurrerende Sardijnse markt) aan te pakken en het tarief in overeenstemming is met het gewogen gemiddelde van de stroomtarieven die andere smelterijen in de EU-25 betalen.

(102) Volgens Alcoa is niet aangetoond dat de maatregel niet degressief zou zijn. Dit degressieve karakter dient te worden beoordeeld ten opzichte van de marginale kosten van de leveranciers: om aan te tonen dat het tarief nièt degressief is, dient de Commissie aan te tonen dat deze kosten zouden stijgen. Wat betreft de maximering van de tariefstijging op 4 % — die door de Commissie wordt betwist omdat daardoor het degressieve karakter van het tarief niet zou zijn gegarandeerd — verklaart Alcoa dat het normaal is dat het tarief voor een bepaalde periode wordt vastgelegd. Bovendien zou een plafond een afspiegeling moeten zijn van een normale trend en geen rekening mogen houden met abnormale omstandigheden, zoals de uitzonderlijke verhoging van de olieprijzen. Ten slotte tekent Alcoa aan dat de Commissie het degressieve karakter heeft erkend van een mechanisme waarmee een voordeel voor vier tot vijf jaar behouden bleef — en waarmee het dus geleidelijk werd afgebouwd (52).

(103) Alcoa verklaart dat het tarief een overgangstarief is omdat de looptijd ervan beperkt is tot het tijdstip dat het probleem van de interconnectie met het vasteland (vermoedelijk in 2010) is opgelost. Voorts zou de stelling van de Commissie als zou de maatregel meer dan vijf jaar van kracht zijn, ongegrond zijn omdat het tarief tot dusver geen steun vormde.

(104) Ten slotte voert Alcoa aan dat de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (53) in wezen niet van toepassing zijn omdat het tarief is toegekend vóór 2007 en dus dient te worden getoetst aan de richtsnoeren regionale steun van 1998 (54), zoals aangegeven in de overgangsbepalingen van de richtsnoeren van 2007.

4.2. Opmerkingen van derden

4.2.1. Steunmaatregel C 38/A/04

(105) Een concurrent van Portovesme Srl (55) heeft een analyse meegedeeld van het Alumix-tarief, waarvan de conclusie is dat alle gesubsidieerde tarieven die Italië op Sardinië op basis van het decreet van 2004 heeft toegekend, onrechtmatige staatssteun vormen die niet kan worden goedgekeurd als exploitatiesteun voor regionale doeleinden en die onverenigbaar dient te worden verklaard.

4.2.2. Steunmaatregel C 36/B/06

(106) Twee verenigingen van aluminiumproducenten betogen dat de tarieven noodzakelijk zijn om de verhuizing van de industrie buiten de Europese Unie tegen te gaan, in afwachting van een oplossing op lange termijn.

(107) De in overweging 105 bedoelde concurrent van Portovesme Srl heeft de Commissie verzocht bij de beoordeling van de onderhavige zaak zijn bijdrage in zaak C 13/06 (56) mee in rekening te nemen. Ook nu concludeert deze onderneming dat de tarieven onverenigbaar dienen te worden verklaard.

(108) Italië heeft de Commissie verzocht geen rekening te houden met deze opmerkingen, die zij niet ter zake doende vindt, omdat zaak C 13/06 niet hetzelfde voorwerp heeft: de in zaak C 13/06 onderzochte maatregelen zouden nieuwe steun vormen, terwijl het bij het Alcoa-tarief om de verlenging van een bestaande maatregel zou gaan. Voorts zou de belanghebbende derde, die geen aluminiumproducent is, niet rechtstreeks door de maatregel ten faveure van Alcoa worden geraakt.

(109) De Commissie kan in dit verzoek van Italië niet bewilligen. Het feit dat het Alcoa-tarief een andere achtergrond heeft dan de andere tarieven, doet niet af aan de relevantie van de opmerkingen ten aanzien van de maatregel, waarbij relevante kwesties aan bod komen zoals het staatssteunkarakter van de Sardijnse stroomtarieven, de bijdrage ervan aan de regionale ontwikkeling en de invloed ervan op de mededinging. Bovendien is het, in een onderzoek op grond van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, niet noodzakelijk dat een belanghebbende rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de maatregel ten aanzien waarvan opmerkingen worden gemaakt.

5. OPMERKINGEN VAN ITALIË

5.1. Steunmaatregel C 38/A/04

5.1.1. Het tarief is bedoeld om marktfalen aan te pakken

(110) Italië beklemtoont dat de stroommarkt in de Europese Unie, zoals de Commissie zelf erkent, nog niet volledig concurrerend is. Ondernemingen, en met name de energie-intensieve ondernemingen, kunnen geen stroom inkopen tegen voorwaarden die onderling vergelijkbaar zijn tussen de verschillende lidstaten.

(111) In Italië zijn er, ondanks de liberalisering van de sector, structurele zwaktes (zoals bijvoorbeeld onvoldoende interconnectiecapaciteit) die zich vertalen in hoge stroomtarieven en een geconcentreerde marktstructuur die het voor in aanmerking komende afnemers moeilijk maakt hun eigen stroomleverancier te kiezen. Deze problemen zijn bijzonder acuut op Sardinië, waar er slechts twee leveranciers zijn. Italië betoogt dan ook dat een bijzondere tariefregeling die het vraagprofiel weerspiegelt, als gerechtvaardigd zou moeten gelden als een toezichtsmaatregel die de mechanismen simuleert welke zouden spelen op een volledig concurrerende markt. Met deze maatregel wordt het gelijke speelveld hersteld tussen energie-intensieve ondernemingen die in verschillende lidstaten actief zijn.

5.1.2. Het tarief vormt geen staatssteun

(112) Wat Alcoa betreft, voert Italië aan dat het Alumix-tarief dat aanvankelijk in het decreet van 1995 was vastgesteld, door de Commissie was aangemerkt als zijnde geen staatssteun omdat het objectief verband hield met het verbruiksprofiel van de smelterijen en een afspiegeling was van de specifieke kenmerken van vraag naar en aanbod van energie in de betrokken regio’s.

(113) Volgens Italië is het decreet van 2004 op dezelfde feitelijke elementen gebaseerd die de Commissie hadden doen besluiten dat er geen sprake was van staatssteun, mede gelet op de huidige crisis in de metallurgische industrie op Sardinië. Het verschil tussen het oude en het nieuwe stelsel betreft uitsluitend „de tariefstructuur”. Volgens Italië zijn deze aanpassingen noodzakelijk geworden nadat de aanzet voor een interne energiemarkt was gegeven en om de „tariefneutraliteit” te garanderen.

(114) Meer bepaald betoogt Italië dat het Alcoa-tarief het verbod van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag niet schendt, aangezien er geen staatsmiddelen worden verschaft en het tarief de mededinging niet kan vervalsen noch het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden. De vaststelling dat de tariefregeling geen staatssteun vormt, was voor Italië de reden waarom het het niet nodig achtte om het decreet van 2004 aan te melden. Italië betoogt dat het hoe dan ook, nadat de formele onderzoekprocedure was ingeleid, de toepassing van het decreet van 2004 op Alcoa heeft stopgezet.

5.1.3. Geen staatsmiddelen

(115) Wat betreft het gebruik van staatsmiddelen, voert Italië aan dat het tariefsstelsel volkomen vergelijkbaar is met het stelsel ten aanzien waarvan het Hof van Justitie, in de zaak-Preussen-Elektra, heeft verklaard dat daarmee geen staatsmiddelen waren gemoeid. Als met de boekhouding van het stelsel belaste uitvoeringsinstantie kon Cassa Conguaglio niet vrijelijk over de financiële middelen beschikken die zij beheert. Het feit dat AEEG en het ministerie van Financiën een zekere controle op de activiteiten van Cassa Conguaglio kunnen uitoefenen, betekent echter niet dat de staat vrijelijk over de betrokken middelen kan beschikken.

5.1.4. Geen beïnvloeding van het handelsverkeer

(116) Ten aanzien van de vraag naar de beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer, lopen de argumenten van Italië gelijk met die van Alcoa (zie de overwegingen 86 tot en met 90).

5.1.5. Het Sardijnse tarief is verenigbaar met de regels inzake regionale steun

(117) Volgens Italië kan het op Sardinië geldende tarief op grond van de volgende overwegingen hoe dan ook verenigbaar worden verklaard met de gemeenschappelijke markt. De marktimperfecties van de stroommarkt op Sardinië zijn een regionale handicap die het tarief wil uitschakelen. Het tarief heeft positieve effecten op de werkgelegenheid en op de instandhouding van het sociale en economische weefsel van het eiland. Ook is het evenredig aan de nadelen die de begunstigde onderneming ondervindt, beperkt in de tijd en een overgangsmaatregel.

5.2. Steunmaatregel C 36/B/06

5.2.1. Er is geen sprake van staatssteun

(118) Italië achtte het niet noodzakelijk om de tariefverlenging waartoe in artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 is besloten, volgens de staatssteunregels aan te melden, omdat de maatregel nog steeds geen staatssteun vormt. Italië is namelijk van mening dat de verlenging van een maatregel die geen steun vormt, verschilt van de verlenging van een maatregel die wèl staatssteun vormt, omdat alleen deze laatste soort maatregelen als nieuwe steun kunnen worden aangemerkt.

(119) Evenals Alcoa voert ook Italië aan dat het Alumix-besluit niet in de tijd was beperkt. Dit zou zo bedoeld zijn en zou een bewijs zijn dat de Commissie zelf de noodzaak heeft erkend dat het tarief een maatregel op lange termijn diende te zijn. Italië heeft deze argumentatie onderbouwd door te verwijzen naar het punt uit het Alumix-besluit waarin de Commissie verklaart dat de herstructurering en het herstel van de levensvatbaarheid van de activiteiten van Alumix de garantie bieden dat de ontwikkeling van deze beide zones niet van korte duur is, maar eerder voor een langere periode.

5.2.2. Geen voordeel, geen staatsmiddelen en geen beïnvloeding van het handelsverkeer

(120) Italië voert aan dat het tarief geen voordeel inhoudt om dezelfde overwegingen als die welke Alcoa had ontwikkeld en die in de overwegingen 80 tot en met 85 zijn geschetst, dat het tarief het handelsverkeer niet ongunstig beïnvloedt (zie de overwegingen 86 tot en met 90) en dat er geen sprake is van een overdracht van staatsmiddelen (zie overweging 115).

(121) Italië wijst op de overcapaciteit in de stroomproductie op Sardinië en beklemtoont dat Alcoa in een dergelijke situatie normaal gesproken over aanzienlijke onderhandelingsmacht zou beschikken en een concurrerend tarief zou kunnen krijgen dat slechts licht boven de marginale productiekosten van de producent ligt. Het feit dat zulks op Sardinië niet mogelijk blijkt, is volgens Italië te wijten aan de gedragingen van de dominante exploitant, die het tarief op Sardinië kan bepalen en er geen enkel zakelijk belang bij heeft om tegen een lager tarief te verkopen, omdat hij weet dat Alcoa de stroom die zij nodig heeft, niet elders kan kopen. Bovendien kunnen in een duopoliesituatie (ENEL en ENDESA (thans E.ON) (57) beide exploitanten er belang bij hebben een tarief te berekenen dat boven het economisch gezien optimale tarief ligt, ten einde een „slecht precedent” voor de rest van Italië te vermijden. Gezien de aanzienlijke marktmacht die de voormalige monopolist ENEL blijft behouden (58), concludeert Italië dat er geen wezenlijk verschil is tussen het (door de Commissie in haar Alumix-besluit goedgekeurde) tarief dat Alcoa in een monopoliesituatie betaalt, en het tarief dat momenteel in de enigszins imperfecte marktomstandigheden wordt berekend.

(122) Italië betwist voorts de verwijzing naar de gemiddelde IPEX-tarieven om dezelfde redenen als die welke in overweging 83 zijn uiteengezet.

5.2.3. De maatregel is niet onrechtmatig

(123) Voorts betoogt Italië dat de economische argumenten die aan het Alumix-besluit ten grondslag liggen, in de loop der jaren ongewijzigd zijn gebleven. Bijgevolg bevat de tariefverlenging geen nieuw element en kan deze niet als nieuwe steun worden aangemerkt. Het is trouwens niet correct om de maatregel als onrechtmatige steun aan te merken.

5.2.4. Het tarief is gerechtvaardigd

(124) Italië voert aan dat de Commissie bij haar beoordeling ook rekening had moeten houden met de conclusies van het eerste verslag van de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment, waarin twee nieuwe factoren worden vermeld die een rem vormden op de aluminiumproductie in de afgelopen jaren: de globalisering van de referentiemarkt voor aluminium en de uitbouw van de interne energiemarkt.

(125) Met name is er voor de kwestie van de hoge stroomkosten voor de productie van aluminium op Sardinië en in de regio Veneto, die in het Alumix-besluit werden erkend, sinds 1996 nog steeds geen oplossing gekomen. Het feit dat deze problemen blijven aanhouden, rechtvaardigt de verlenging van het tarief, dat hoe dan ook was bedoeld als een langetermijnmaatregel die de industriële ontwikkeling moet bevorderen. Italië beklemtoont dat ook de andere omstandigheden die de Commissie in haar Alumix-besluit in aanmerking heeft genomen, ongewijzigd zijn gebleven, met het specifieke verbruiksprofiel van aluminiumsmelterijen en het feit dat de stroommarkt onvoldoende is geliberaliseerd.

(126) Italië voert aan dat, in afwachting van de volledige liberalisering van de markt, een verlenging noodzakelijk is van de gesubsidieerde stroomtarieven en vergelijkbare instrumenten die andere lidstaten hebben geïntroduceerd om het concurrentievermogen van de Europese industrie veilig te stellen en te versterken.

(127) De enige langetermijnoplossing om de stroomkosten te doen dalen, bestaat volgens Italië in de bouw van passende infrastructuur voor stroomproductie en voor interconnectie, waarmee de markt daadwerkelijk voor nieuwe spelers zou opengaan. Italië geeft het voorbeeld van de gaspijpleiding GALSI, die Algerijns aardgas via Sardinië naar Europa zal brengen, en het onderzeese kabelnet SAPEI, dat de interconnectie met het Italiaanse vasteland zal verbeteren. Dit soort infrastructuur zit momenteel in de aanlegfase. Daarom moeten de tarieven volgens Italië blijven gelden totdat deze infrastructuur is voltooid.

(128) Italië beklemtoont voorts dat deze zaak niet mag worden vergeleken met steunmaatregel C 34/02, die in het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure werd aangehaald om aan te geven dat de Commissie al had vastgesteld dat het feit dat er voor stroom onvoldoende interconnectie is, geen regionale handicap voor Sardinië vormt. Volgens Italië betrof genoemde zaak steun aan kleine en middelgrote ondernemingen die geen grote stroomverbruikers zijn en dus minder dan ondernemingen zoals Alcoa te lijden hebben van het ontbreken van geschikte energie-infrastructuur en van de imperfecte stroommarkt op Sardinië.

(129) Italië wijst er voorts op dat de High Level Group zich bewust was dat in de Europese Unie energie-intensieve bedrijfstakken zoals de ferro- en de non-ferrometalen behouden moeten blijven (59), door hun concurrentiepositie te verbeteren en met name hun toegang tot concurrerende stroomtarieven te bevorderen.

(130) Italië heeft een nadere beschrijving verschaft van de maatregelen die andere lidstaten, en met name Duitsland, Spanje, Frankrijk, Finland en Griekenland, hebben genomen om de stroomkosten van hun energie-intensieve bedrijfstakken te verlagen en om de verhuizing ervan naar buiten de Europese Unie te voorkomen. Italië geeft aan dat deze maatregelen, ook al verschillen zij qua vorm, dezelfde economische effecten sorteren als het gesubsidieerde Italiaanse tarief; het beklemtoont dat een harmonisering van dit soort maatregelen op EU-niveau gewenst is om een gelijk speelveld tot stand te brengen tussen de Europese industrie en haar concurrenten in derde landen. Op korte termijn echter zouden de door Italië genomen maatregelen moeten worden aangemerkt als zijnde geen steun en zou bij de beoordeling daarvan dezelfde maatstaf dienen te worden gehanteerd als voor maatregelen die andere lidstaten hebben genomen.

6. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL

6.1. Temporeel en materieel toepassingsgebied van het onderzoek

(131) In eerste instantie acht de Commissie het noodzakelijk duidelijk te maken wat het temporele en materiële toepassingsgebied van het onderzoek is zoals dat in de besluiten tot inleiding van de procedure is afgebakend.

6.1.1. De procedure van 2004 (steunmaatregel C 38/A/04)

(132) Dat deze verduidelijking nodig is, is het gevolg van het feit dat bij de inwerkingtreding van het decreet van 2004 in 2004 het gesubsidieerde tarief van Alcoa, uit oogpunt van het staatssteunrecht, al goedkeuring had verkregen tot en met december 2005 (het Alumix-besluit) (60).

(133) Gezien de overlapping in de tijd tussen de Alumix-regeling en de bestreden bepalingen van 2004, dient te worden opgehelderd of met het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure de verlenging in de tijd van het Alcoa-tarief tot na de oorspronkelijke looptijd van Alumix-regeling (vanaf 1 januari 2006) ter discussie werd gesteld, dan wel of de twijfel de Alumix-regeling zelf gold voor de periode 2004-2005, wegens de wijzigingen die in het financieringsmechanisme waren aangebracht.

(134) Bij aandachtige lezing van het betrokken besluit blijkt dat daarin ten algemene twijfel wordt geformuleerd bij de nieuwe tariefregeling die met het decreet van 2004 ten faveure van de betrokken begunstigden (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa en Alcoa) is ingesteld en dat dit besluit niet kan worden uitgelegd als het ter discussie stellen van de Alumix-regeling op zich. Deze conclusie wordt door de volgende opmerkingen bevestigd.

(135) Ten eerste is het onderzoek van de betrokken maatregel algemeen en wordt geen onderscheid gemaakt tussen de begunstigde ondernemingen. Met name de aparte rechtspositie van Alcoa als begunstigde van het goedgekeurde Alumix-tarief wordt niet beschreven noch nader beoordeeld.

(136) Ten tweede hebben de opmerkingen van de Commissie over het wezenlijke verschil tussen de Alumix-regeling en de nieuwe tariefregeling (61) uitsluitend ten doel aan te tonen dat de conclusies die in de zaak-Alumix zijn geformuleerd, niet kunnen worden geëxtrapoleerd naar de nieuwe tariefregeling, gelet op het verschillende financieringsmechanisme.

(137) Ten derde zou, indien het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure ertoe strekte de oorspronkelijke Alumix-regeling te betwisten, in dat besluit de rechtsgrondslag zijn aangehaald op basis waarvan de oorspronkelijke regeling kon worden toegestaan (het decreet van 1995) en zou enige toelichting zijn gegeven bij de redenen waarom het tariefmechanisme, in zijn door het nieuwe reguleringskader gewijzigde vorm, afbreuk deed aan de geldigheid van de conclusies die de Commissie in de zaak-Alumix had geformuleerd vóór het tijdstip waarop de regeling afliep.

(138) Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, wat Alcoa betreft, in het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure wordt betwist of de Alumix-regeling kon worden verlengd tot na de einddatum ervan (31 december 2005). De door het onderzoek van 2004 bestreken periode is dus beperkt tot de periode die aanvangt per 1 januari 2006.

(139) Op dat tijdstip was het decreet van 2004 echter in de feiten achterhaald door wet nr. 80/2005 die per 1 januari 2006 van kracht is geworden (zie de overwegingen 48 en 142). Dit decreet is dus in wezen niet relevant voor het onderhavige onderzoek.

6.1.2. De procedure van 2006 (steunmaatregel C 36/B/06)

(140) De bewoording van het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure is niet voor meerdere uitleg vatbaar en betwist ondubbelzinnig de verlenging van de tariefregeling tot 2010 zoals die in wet nr. 80/2005 is bepaald (62) - niet de Alumix-regeling op zich.

(141) Wat betreft de periode waarop het onderzoek van 2006 ziet, de Commissie doet opmerken dat in dit geval er geen enkele overlapping is tussen de Alumix-regeling, die in december 2005 afliep, en de betwiste verlenging van het tarief die per 1 januari 2006 in werking is getreden (zie overweging (48)). Een en ander wordt bevestigd in punt 132 van het arrest van het Gerecht.

6.1.3. Conclusies ten aanzien van het toepassingsgebied van deze beschikking

(142) Aangezien per 1 januari 2006 het decreet van 2004 is vervangen door wet nr. 80/2005, is eerstgenoemde rechtsgrondslag niet meer rechtstreeks relevant voor het onderzoek. Het onderzoek ziet dan ook op een concrete maatregel: de verlenging van het Alcoa-tarief van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, zoals die ten uitvoer is gelegd krachtens wet nr. 80/2005 gelezen in samenhang met het bepaalde in de desbetreffende reguleringsbesluiten van AEEG. Niettemin dienen, indien Italië van oordeel is dat, ondanks de goedkeuring van wet nr. 80/2005, het decreet van 2004 toch als rechtsgrondslag kan dienen voor de periode van januari 2006 tot juni 2007, de conclusies van de onderhavige beschikking te worden geacht als zijnde eveneens van toepassing op de maatregel die bij het decreet van 2004 is ingevoerd (63).

6.2. Aanwezigheid van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

(143) Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt een maatregel staatssteun wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: a) met de maatregel wordt de begunstigde onderneming een economisch voordeel verleend; b) de maatregel wordt door de staat uit staatsmiddelen bekostigd; c) hij is selectief, en d) hij beïnvloedt het handelsverkeer tussen lidstaten en dreigt de mededinging binnen de Europese Unie te vervalsen.

(144) Zowel Italië als Alcoa betogen dat het tarief geen staatssteun vormt.

6.2.1. Aanwezigheid van een voordeel

(145) Vooraf doet de Commissie opmerken dat, in het kader van de bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 ingestelde tariefregeling, de staat tussenbeidekomt om voor de levering van stroom een tarief in stand te houden dat aanzienlijk lager ligt dan hetgeen Alcoa onder reële marktomstandigheden had kunnen krijgen (en heeft gekregen). Indien Alcoa in staat was geweest dit verlaagde tarief rechtstreeks van een van de stroomleveranciers in de betrokken regio’s te krijgen, was er geen enkele tussenbeidekomst van de staat nodig geweest. Noch Italië noch Alcoa betwisten de stelling dat de huidige markttarieven in de betrokken regio’s hoger liggen dan het tarief dat Alcoa dankzij de door Cassa Conguaglio uitgekeerde vergoeding daadwerkelijk betaalt.

(146) Ten aanzien van de door Alcoa voorgestelde methodiek voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel (of het gesubsidieerde tarief dus onder het tarief ligt dat de onderneming op een volledig concurrerende markt had kunnen krijgen), dient in de eerste plaats te worden aangetekend dat deze argumenten reeds zijn afgewezen in het arrest van het Gerecht (punt 71). Noch de Gemeenschapsrechter noch de Commissie hebben, bij het beoordelen van de vraag of er van een voordeel sprake is, ooit de voorwaarden op een beter functionerende hypothetische markt in aanmerking genomen. Het referentiekader werd steeds gevormd door de voorwaarden op de reële markt, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de zaak-Nederlandse tuinbouwers (64), waarin de Commissie het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie heeft gehanteerd om na te gaan of er bij bepaalde gastarieven van een voordeel sprake was.

(147) Bovendien vooronderstelt de argumentatie van Alcoa dat het, wanneer een markt niet correct functioneert, voor een lidstaat gerechtvaardigd is om prijzen te bepalen die de voorwaarden van daadwerkelijke concurrentie simuleren. Indien een volledig concurrerende markt als referentiekader zou worden genomen, zou met de aldus door de staat bepaalde prijzen geen enkel voordeel worden verleend. Deze redering gaat in tegen het vaste beginsel uit de communautaire rechtspraak dat „de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt” (65). De Commissie is van oordeel dat dit beginsel per analogiam geldt voor situaties waarin een lidstaat de mededingingsvoorwaarden probeert aan te passen aan de voorwaarden van een volledig concurrerende markt.

(148) Bovendien zou er, indien de stelling van Alcoa werd gevolgd, geen sprake zijn van staatssteun bij subsidies die lidstaten uitkeren om het verschil bij te passen tussen via vrije onderhandelingen tussen twee ondernemingen tot stand gekomen prijzen en de theoretische prijs die had kunnen worden bereikt via een overeenkomst in een situatie van volledige concurrentie. Daarmee zou de voornaamste doelstelling van het staatssteuntoezicht te niet worden gedaan.

(149) Alcoa betoogt evenwel dat de Commissie precies deze methode in de zaak-Alumix heeft toegepast.

(150) De Commissie tekent aan dat de methode die in de zaak-Alumix werd gebruikt, een zeer specifieke situatie betrof. In die zaak was het tarief toegestaan door ENEL, de toenmalige overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie, op een stroommarkt die nog niet was geliberaliseerd (66). Onder die omstandigheden diende de Commissie na te gaan of ENEL een kunstmatig laag gehouden tarief toepaste, dan wel handelde als een rationeel opererende marktdeelnemer. Gelet op het monopolie van ENEL voor de stroomproductie en -distributie, was er geen enkel markttarief dat de Commissie als vergelijkingspunt kon gebruiken om te beoordelen of er van een voordeel sprake was. Bijgevolg heeft de Commissie een methode uitgewerkt om het theoretisch laagste markttarief te bepalen waartegen een rationele leverancier bereid zou zijn aan zijn „beste klant” (de grootste verbruiker met een vlak verbruiksprofiel) te verkopen in de specifieke omstandigheden van de markt op Sardinië en in de regio Veneto. Een rationele leverancier had namelijk geprobeerd ten minste zijn marginale productiekosten te dekken, plus een deel van zijn vaste kosten.

(151) Die methode kan evenwel niet worden veralgemeend en buiten de oorspronkelijke context worden toegepast, in een situatie waarin de tarieven niet langer door een overheidsmonopolist worden bepaald, maar via vrije onderhandelingen op de markt, en het Alcoa-tarief kan niet langer worden gezien als de uitkomst van een normale zakelijke transactie, maar is duidelijk een gesubsidieerd tarief. Door de in de overwegingen 39 tot en met 43 beschreven ontwikkelingen is de regeling niet langer een „tarief” in strikte zin — is het dus niet langer de prijs die de leverancier van Alcoa berekent of een nettotarief dat toch door deze leverancier wordt gefinancierd — maar veeleer de „eindprijs” zoals die resulteert uit de vergoeding die Cassa Conguaglio uitkeert ten opzichte van het aan de leverancier van Alcoa betaalde tarief. Bijgevolg mist de in het Alumix-besluit gemaakte beoordeling, waarin het handelen van ENEL werd onderzocht, duidelijke iedere relevantie, zoals wordt bevestigd in het arrest van het Gerecht, met name in punt 132 van dat arrest.

(152) Aangezien de criteria van de zaak-Alumix niet ter zake doen bij de beoordeling van de vraag of met de bestaande tariefregeling aan Alcoa een voordeel wordt verleend, doen ook de berekeningen die Italië en Alcoa hebben verstrekt om aan te tonen dat het tarief nog aan de criteria van de zaak-Alumix voldoet omdat daarmee de marginale productiekosten van ENEL worden gedekt, niet ter zake.

(153) Hoe dan ook is de Commissie van oordeel dat de berekeningen van Italië en Alcoa een onderschatting zijn van het tarief dat Alcoa „onder normale omstandigheden” op een volmaakt concurrerende markt zou betalen, zelfs in de aanname — quod non — dat de marginale productiekosten van de stroomproducent een passende benchmark kan zijn.

(154) Meer bepaald beantwoorden de minimale IPEX-tarieven die volgens Alcoa representatief zijn voor wat Alcoa „normaal gesproken” zou betalen op een volmaakt concurrerende markt (20 EUR), aan de marginale productiekosten van basislastcentrales (de goedkoopste centrales). Toch wordt de in die centrales geproduceerde stroom alleen buiten de piekuren tegen een laag tarief verkocht (67). Tijdens de piekuren wordt alle geproduceerde stroom (ook die van basislastcentrales) tegen een veel hoger tarief verkocht, aangezien het tarief wordt bepaald door een marginale centrale die een mid-merit- of piekcentrale is (68). Alcoa verbruikt niet alleen stroom buiten de piekuren, maar 24 uur per dag. Wil een tarief dat een geloofwaardige afspiegeling biedt van de volmaakte concurrentie, dus representatief zijn, dient het om een gewogen gemiddelde te gaan, waarbij zowel de lage tarieven buiten de piekuren als de hoge tarieven tijdens de piekuren in rekening worden genomen.

(155) Op Sardinië, waar er geen aardgas beschikbaar is, bepalen kolencentrales de prijs voor 80 % van het jaar, terwijl de centrales op stookolie de prijs voor de resterende 20 % van het jaar bepalen. Zelfs indien wordt gebruikgemaakt van Alcoa’s zeer hypothetische ramingen van de marginale kosten voor productie met steenkool (20 EUR/MWh) en stookolie (60 EUR/MWh), zou een gewogen gemiddelde van de kosten dichter bij 28 EUR/MWh liggen — en dus veel hoger dan de 26 EUR/MWh die Alcoa momenteel betaalt. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, ten minste op Sardinië, het Alcoa-tarief hoger ligt dan de marginale productiekosten van stroomproducenten, en dus niet zou voldoen aan de criteria uit de zaak-Alumix, voor zover die hier relevant zouden zijn.

(156) Alcoa en Italië voeren aan dat de Commissie ten onrechte voorstelt de gemiddelde IPEX-tarieven te hanteren als maatstaf voor het markttarief dat grote industriële afnemers in de regel in de betrokken regio’s zouden betalen (zie overweging 83). Dit is een verkeerde voorstelling van de redenering die in het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure is gevolgd. In dat besluit was de vergelijking tussen gemiddelde IPEX-tarieven uitsluitend bedoeld om twijfel te formuleren bij de stelling dat de stroomtarieven op Sardinië substantieel hoger liggen dan in andere Italiaanse regio’s. De Commissie suggereerde dat de regionale verschillen in gemiddelde IPEX-tarieven representatief kunnen zijn voor de verschillen op het niveau van de bilaterale tarieven.

(157) Met name heeft de Commissie nimmer aangegeven dat de gemiddelde IPEX-tarieven als een maatstaf voor het markttarief dat Alcoa had kunnen krijgen, zouden kunnen worden gebruikt. In deze zaak behoeft immers geen dergelijke maatstaf te worden gehanteerd. Alcoa had in een contract met ENEL een nominaal tarief bepaald dat, volgens de beschikbare informatie, ongeveer overeenkwam met het standaardtarief dat ENEL voor de levering van hoogspanningsstroom berekent. Dat contract moet als benchmark dienen voor het beoordelen en kwantificeren van het voordeel voor de onderneming.

(158) Geconcludeerd dient te worden dat met het tarief de uit het contract van ENEL voortvloeiende lasten worden verlicht die normaliter op het budget van de onderneming drukken, en dat met de maatregel, volgens vaste rechtspraak, dus een economisch voordeel aan Alcoa wordt verleend (69). De Commissie is van oordeel dat het voordeel overeenstemt met de compensatiebetalingen van Cassa Conguaglio, die het verschil dekken tussen het contractuele tarief en het gesubsidieerde tarief. Deze conclusie geldt ten aanzien van zowel de smelterij van Alcoa op Sardinië als die in de regio Veneto.

6.2.2. Selectief karakter

(159) Aangezien het gesubsidieerde stroomtarief uitsluitend aan Alcoa is toegekend, is het daarmee verleende voordeel selectief.

6.2.3. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(160) Volgens vaste rechtspraak kan een voordeel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden aangemerkt indien dat rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen is bekostigd (70) en aan de staat kan worden toegerekend (71).

(161) Zoals in overweging 43 is uiteengezet, wordt het bewuste tarief gefinancierd via een parafiscale heffing die Cassa Conguaglio via tariefcomponent A4 van het stroomtarief int. Een dergelijke heffing is verplicht op grond van delibere van AEEG, waarmee nationale wetgeving ten uitvoer wordt gelegd. Cassa Conguaglio is een overheidsinstantie die bij wet is opgericht en haar taken uitvoert op basis van precieze instructies die zij in de delibere van AEEG ontvangt.

(162) Nog steeds volgens vaste rechtspraak vormen de opbrengsten van een wettelijk verplichte binnenlandse heffing die aan een bij wet opgerichte overheidsinstantie wordt betaald, staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wanneer deze opbrengsten worden geoormerkt voor de bekostiging van een maatregel die aan de overige criteria van dat artikel voldoet (72).

(163) Italië en Alcoa voeren, op basis van het arrest-Preussen-Elektra (73) en het arrest-Pearle (74), aan dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt bekostigd. Volgens beide partijen worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij met het oog op de toepassing van de tenuitvoerlegging van de wettelijke regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Italië en Alcoa, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.

(164) In de zaak-Preussen-Elektra heeft het Hof geoordeeld dat een aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumtarieven die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, geen staatssteun vormt omdat deze geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich meebrengt. Volgens Italië en Alcoa is de onderhavige zaak vergelijkbaar met de zaak-Preussen-Elektra omdat ook hier de middelen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa) worden overgedragen en de staat geen enkele zeggenschap over de betrokken middelen uitoefent.

(165) De Commissie tekent aan dat in de zaak-Preussen-Elektra de middelen die voor het bekostigen van de maatregelen vereist waren, rechtstreeks door de distributeurs aan de producenten van hernieuwbare energie werden verschaft zonder dat deze langs een overheidsinstantie passeerden. In een dergelijk stelsel konden de over te dragen bedragen daadwerkelijk nooit ter beschikking zijn van de autoriteiten van de lidstaat. In deze zaak daarentegen verliepen de bedragen via de overheidsinstantie Cassa Conguaglio vooraleer deze aan de uiteindelijke begunstigde werden toegewezen. Bijgevolg ziet het arrest-Preussen-Elektra op een andere feitelijke situatie en doet het dus niet ter zake bij de hier te beoordelen zaak.

(166) Het arrest-Pearle biedt aanwijzingen die wel relevanter zijn. Toch verschilt de uitlegging die de Commissie aan dat arrest geeft, van die welke Italië en Alcoa daaraan geven. In het arrest-Pearle heeft het Hof verklaard dat, onder specifieke omstandigheden, de opbrengst van een heffing die via een overheidsinstantie verloopt, geen staatsmiddelen vormen. In de betrokken zaak werden de maatregelen volledig gefinancierd door een economische sector uitsluitend op initiatief van de sector zelf. De middelen werden geïnd middels een parafiscale heffing die via een overheidsinstantie liep welke op geen enkel moment over die middelen kon beschikken. Bovendien vielen de subjecten die de heffing verschuldigd waren, en de subjecten die het voordeel van de maatregel genoten, samen.

(167) Italië en Alcoa zijn van oordeel dat het sleutelcriterium in de zaak-Pearle erin bestaat te bepalen of de staat het recht heeft over de middelen anders te beschikken dan voor de in de wet vastgestelde tenuitvoerlegging van de regeling. Zij voeren aan dat de Commissie over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de uitkering van de middelen die zijn bestemd voor de financiering van de tarieven en nooit „binnen de perimeter van de overheidsfinanciën” kunnen vallen. Bijgevolg kan de staat, volgens Italië en Alcoa, niet vrij over die middelen beschikken — en vormen deze dus ook geen staatsmiddelen.

(168) In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat een aantal criteria uit het arrest-Pearle, subjectief gezien, weliswaar als relevanter kunnen worden beschouwd dan andere, maar dat er in dat arrest geen „sleutelcriterium” te vinden is. De voorwaarden in het betrokken arrest zijn cumulatief. Dit is ook de uitlegging die het Gerecht van eerste aanleg geeft in de zaak-EARL Salvat (75), waarin het de bestreden fiscale heffing uit die zaak aan elk van de criteria uit het Pearlearrest heeft getoetst.

(169) Vooraleer de rol van Cassa Conguaglio te onderzoeken, is de Commissie nagegaan of de andere criteria uit het arrest-Pearle zijn vervuld. Het is helder dat het Alcoa-tarief, anders dan in de zaak-Pearle, is ingesteld op initiatief van de staat - en niet op initiatief van een economische sector. Bovendien waren in de zaak-Pearle de begunstigden van de maatregel ook de enigen die middelen bijdroegen, waardoor de maatregel van de overheidsinstantie geen voordeel dreigde te doen ontstaan dat een verdere last voor de staat kon opleveren. In de hier te onderzoeken zaak draagt de begunstigde onderneming Alcoa de financiële last van de heffing niet, die uitsluitend drukt op de stroomverbruikers. Bijgevolg kan het Pearlearrest niet met recht worden aangevoerd, ongeacht de eventuele gegrondheid van de argumenten van Alcoa en Italië ten aanzien van de rol van Cassa Conguaglio als louter boekhoudkundige tussenpersoon.

(170) Wat Cassa Conguaglio betreft, tekent de Commissie aan dat „volgens vaste rechtspraak geen onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en de gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend” (76). Het publiek- of privaatrechtelijke karakter van Cassa Conguaglio is niet bepalend voor de toepassing van de staatssteunregels. Het feit dat Cassa Conguaglio een overheidsinstantie is, brengt niet automatisch de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag mee (77). Evenzo sluit het optreden van een overheidsinstantie op zich niet de toepassing van dat artikel uit (78).

(171) Toch mag het onderzoek niet beperkt blijven tot Cassa Conguaglio in haar hoedanigheid van overheidsinstantie. Onderzocht dient daarentegen te worden of, meer algemeen genomen, de staat rechtstreeks of via een andere door hem aangewezen lichaam zeggenschap kan uitoefenen op de voor de financiering van het tarief gebruikte middelen. Hetzelfde criterium zou op Cassa Conguaglio moeten worden toegepast, mocht het een particuliere instantie betreffen.

(172) In zijn recente arrest in de zaak-Essent (79) geeft het Hof definitieve houvast op dat punt. In de zaak-Essent had Nederland een toeslag op het stroomtarief ingevoerd. Deze toeslag diende door de stroomverbruikers aan de netbeheerders te worden betaald, die de opbrengsten aan Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV (hierna „SEP” genoemd) moesten overmaken. SEP beschikte over geen enkele discretionaire marge bij het beheer van de middelen en opereerde onder strikte controle van de overheid. Het Hof heeft geoordeeld dat de inkomsten van de toeslag staatsmiddelen vormden, op basis van de volgende overwegingen: de toeslag op het tarief was opgelegd middels een nationale wet en vormde dus een heffing. SEP was niet gemachtigd de opbrengsten van de toeslag te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke in de wet zijn vastgesteld en deze middelen bleven dus onder staatscontrole — ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten. Het Hof heeft geoordeeld dat die elementen voldoende zijn om te verklaren dat de betrokken middelen staatsmiddelen zijn.

(173) De gelijkenissen met de onderhavige zaak liggen voor de hand. De toeslag op het tarief om de Alcoa-regeling te financieren is bij wet opgelegd, evenals in de zaak-Essent. Cassa Conguaglio vervult dezelfde rol als SEP, doordat zij de via de parafiscale heffing verzamelde middelen centraliseert en beheert, en aan dezelfde beperkingen is onderworpen, aangezien zij de opbrengsten van de toeslag niet mag gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgesteld in de wet (de financiering van de regeling gesubsidieerde tarieven). De staat is bij machte het gebruik van de middelen te controleren en te sturen: Cassa Conguaglio oefent haar boekhoudkundige opdracht uit op precieze instructie van AEEG, die handelt in het kader van haar wettelijke toezichtsbevoegdheid en/of voor de tenuitvoerlegging van nationale wetgeving (zie de overwegingen 26 en 27). Bijgevolg blijven de door Cassa Conguaglio beheerde middelen voortdurend onder de controle van de overheid.

(174) Deze beoordeling is in lijn met de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt in haar besluit betreffende de Italiaanse zaak van de gestrande kosten in de elektriciteitssector (80), waarin zij de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als overheidsmiddelen had aangemerkt.

(175) Hoe dan ook is het feit dat bij de door Cassa Conguaglio beheerde middelen sprake is van staatsmiddelen, onweerlegbaar bevestigd door het recente arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak-Iride (81).

(176) Het Corte Suprema di Cassazione heeft reeds in zijn arrest nr. 11632/03 van 3 april 2003 geoordeeld dat Cassa Conguaglio geen van de Italiaanse staat onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en dat de staat diende te worden beschouwd als de eigenaar van de aan Cassa Conguaglio overgemaakte bedragen, zelfs indien die bedragen afkomstig waren van particuliere subjecten en voor particuliere ondernemingen waren bestemd. In de zaak-Iride hadden de verzoeksters, Iride SpA en Iride Energie SpA, bij het Gerecht van eerste aanleg een besluit van de Commissie aangevochten, waarin de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als staatsmiddelen werden aangemerkt. De door die partijen aangevoerde argumenten lopen sterk gelijk met die van Alcoa. De partijen betwistten de inhoud van het arrest van het Corte Suprema di Cassazione en voerden aan dat de rol van Cassa Conguaglio die is van een gewone boekhoudkundige tussenpersoon tussen de heffingsplichtige particulieren-burgers en de subjecten voor wie de bedragen waren bestemd; Cassa Conguaglio kon in deze rol, zelfs niet voor een beperkte periode, van de gestorte bedragen gebruikmaken. De partijen voerden eveneens aan dat het arrest-Preussen-Elektra van toepassing was.

(177) In zijn arrest van 11 februari 2009 heeft het Gerecht van eerste aanleg zich duidelijk over deze kwestie uitgesproken. Nadat het Gerecht had beklemtoond dat het niet bevoegd was de uitlegging van de Italiaanse wetgeving door het Corte Suprema di Cassazione ter discussie te stellen, bevestigde het dat de op rekening A6 van Cassa Conguaglio gestorte bedragen als staatsmiddelen dienen te worden aangemerkt, niet alleen omdat deze eigendom zijn van de staat, maar ook constant onder controle van de overheid staan (82).

(178) Deze conclusie betreft rekening A6 van Cassa Conguaglio, waarmee de gestrande kosten van de elektriciteitssector worden gefinancierd. Toch is het logisch om deze conclusie ook uit te breiden tot rekening A4, waarmee het kwestieuze tarief wordt gefinancierd. Het arrest van het Corte Suprema di Cassazione was gebaseerd op een analyse van de rechtspersoonlijkheid van Cassa Conguaglio en de vaststelling dat er sprake is van eigendom van de staat geldt dus ook voor de bij Cassa Conguaglio gestorte bedragen Hetzelfde geldt ook voor de conclusie van het Gerecht van eerste aanleg dat de staat controle kan uitoefenen op de door Cassa Conguaglio beheerde middelen. Tussen rekening A6 en rekening A4 is er geen enkel verschil, afgezien van de bestemming van de middelen (voor rekening A6 de gestrande kosten en voor rekening A4 de gesubsidieerde tarieven). Bijgevolg dienen de van rekening A4 aan Alcoa overgedragen middelen evenzeer als staatsmiddelen te worden aangemerkt.

(179) Het Alcoa-tarief wordt niet alleen uit staatsmiddelen gefinancierd, het valt ook aan de staat toe te rekenen (83), aangezien de rechtsgrondslag van de maatregel wordt gevormd door nationale wetgeving en door delibere van AEEG, die een overheidsinstantie is.

6.2.4. Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging

(180) Wat betreft de vraag of de maatregel het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt — en dus de mededinging verstoort — staat het buiten kijf dat de markt voor aluminium volledig voor concurrentie is opengesteld. In haar beschikkingen over concentratiezaken heeft de Commissie steeds verklaard dat de geografische markt voor primair aluminium mondiaal is (84).

(181) Zoals in overweging 214 wordt aangegeven, is de verlenging van het betrokken Alcoa-tarief niet door Italië gemeld. Volgens vaste rechtspraak (85) is het zo dat „de Commissie, gezien het feit dat de steun niet was aangemeld, ook niet verplicht [was] aan te tonen, wat de werkelijke gevolgen ervan waren. Indien de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun zou moeten aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de […] aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden.”.

(182) Bijgevolg dient de Commissie alleen de kennelijk ongunstige invloed van een maatregel op het intracommunautaire handelsverkeer en op de mededinging aan te tonen.

(183) De Commissie heeft de stelling van Alcoa en Italië onderzocht als zou het tarief het handelsverkeer niet beïnvloeden en de mededinging niet verstoren, omdat er geen daadwerkelijke handelsstromen tussen lidstaten bestaan, omdat het weinig waarschijnlijk is dat dergelijke handelsstromen in de nabije toekomst zullen gaan ontstaan (zie de overwegingen 86, 87 en 88) en omdat het tarief, gezien de kenmerken van de aluminiumsector, de Europese concurrenten van Alcoa geen schade toebrengt (zie overweging 89).

(184) Herhaald zij haar dat in de beschikkingspraktijk van de Commissie en in de rechtspraak van het Hof, het ontbreken van daadwerkelijke handelsstromen nimmer is aanvaard als bewijs dat een steunmaatregel geen invloed heeft op het intracommunautaire handelsverkeer. Het Hof heeft steeds verklaard dat steun aan een onderneming het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, zelfs indien die onderneming niet zelf deelneemt aan het intracommunautaire handelsverkeer. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren naar de markt van die lidstaat, afnemen (86).

(185) Bovendien is een context die wordt gekenmerkt door een daling van de productie in de Europese Unie en een stijging van import uit derde landen, met beperkte of geen handelsstromen tussen lidstaten, niet ongebruikelijk, ja zelfs typisch voor sectoren die met structurele moeilijkheden te kampen hebben en/of onder sterke concurrentiedruk staan. Dergelijke sectoren zijn bijzonder gevoelig voor maatregelen van lidstaten om de concurrentiepositie van hun nationale industrie te versterken.

(186) Het feit dat de bescheiden Italiaanse productie van primair aluminium de referentieprijs niet kan beïnvloeden, doet niet ter zake. Dat er voor aluminium een referentieprijs bestaat, die niet makkelijk beïnvloed wordt door de productievoorwaarden in één lidstaat, sluit niet uit dat er concurrentie speelt tussen ondernemingen binnen de EER en ondernemingen die aluminium op de internationale markt afzetten. Het is denkbaar dat Alcoa met de steun ten faveure van haar Italiaanse smelterijen de mondiale aluminiumprijs niet kan doen dalen en concurrenten niet uit de markt kan drukken, terwijl andere Europese producenten toch in bedrijf kunnen blijven zolang zij er in slagen om met winst op de mondiale markt te verkopen. Niettemin ziet Alcoa, dankzij de winst die zij in Italië met het gesubsidieerde tarief behaalt, haar concurrentiepositie in algemene zin verbeterd. Zo kunnen bijvoorbeeld de gevormde kapitaalreserves worden gebruikt om concurrenten over te nemen en het eigen marktaandeel op te drijven.

(187) Het feit dat het tarief dat Alcoa in Italië betaalt, beweerdelijk gelijkloopt met het „doorsnee”-stroomtarief dat aluminiumsmelterijen in Europa betalen, kan niet worden beschouwd als een bewijs dat, anders dan Alcoa beweert, de belangen van andere Europese producenten niet door het Italiaanse tarief zouden worden geraakt. In het arrest in zaak C-372/97, Italië/Commissie (87), is duidelijk bepaald dat unilaterale maatregelen waarmee wordt geprobeerd de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, het handelsverkeer beïnvloeden (en dus aan die maatregelen niet het karakter van steun ontnemen). Bovendien zouden sommige stroomleveringsovereenkomsten die in andere Europese landen functioneren, staatssteun kunnen inhouden, en de Commissie heeft ten aanzien van diverse van dit soort maatregelen een grondig onderzoek ingeleid (88). Ook al hebben Italië of Alcoa dit argument niet uitdrukkelijk bij hun verdediging aangevoerd, acht de Commissie het toch dienstig hier het bekende beginsel uit de rechtspraak (89) te herhalen dat het feit dat er in bepaalde lidstaten onrechtmatige steun bestaat, zulks niet rechtvaardigt dat een andere lidstaat vergelijkbare maatregelen neemt.

(188) Het argument van Alcoa als zou de in Italië gesloten productiecapaciteit niet elders in de Europese Unie/EER worden gecreëerd, is in directe tegenspraak met het recente besluit van Alcoa om op IJsland (dat tot de EER behoort) een smelterij te bouwen.

(189) Bijgevolg dient te worden geconcludeerd dat het gesubsidieerde tarief van Alcoa de concurrentiepositie van de onderneming kan verbeteren ten opzichte van haar concurrenten in het intracommunautaire handelsverkeer. Volgens vaste rechtspraak (90) moet, onder die omstandigheden, het intracommunautaire handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed en de mededinging daardoor vervalst.

6.2.5. Conclusies ten aanzien van de aanwezigheid van steun

(190) In het licht van hetgeen hier is uiteengezet, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het gesubsidieerde tarief dat Alcoa is verleend krachtens artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 en het decreet van 2004 (voor zover diezelfde maatregel uit de toepassing van dat decreet over de periode januari 2006 tot juni 2007 kan voortvloeien), staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en dus alleen kan worden goedgekeurd indien deze in aanmerking komt voor een van de afwijkingen uit datzelfde Verdrag.

6.3. De maatregel aangemerkt als nieuwe steun - en niet als bestaande steun

(191) In zijn arrest in de zaak-Alcoa Trasformatori heeft het Gerecht de voorlopige conclusie van de Commissie dat het tarief als nieuwe steun moest worden aangemerkt, bevestigd toen het verklaarde: „Dès lors, il y a lieu de constater que la mesure en cause ne saurait être considérée comme une aide existante non seulement en raison du fait qu’elle couvre une période distincte de celle examinée dans la décision Alumix, mais également parce qu’elle consiste non plus dans l’application par ENEL du tarif prévu par le décret-loi de 1995, correspondant à un tarif de marché, mais dans l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation de ressources publiques afin de compenser la différence entre le tarif facturé par ENEL et celui prévu par le décret-loi de 1995, tel. que prorogé par le décret-loi de 2005” [eigen vert.: „Geconcludeerd dient dan ook te worden dat de betrokken maatregel niet als bestaande steun kan worden aangemerkt, niet alleen omdat deze ziet op een periode die verschilt van die welke in het Alumix-besluit is onderzocht, maar ook omdat zij evenmin bestaat uit de toepassing door ENEL van het bij het decreto-legge van 1995 vastgestelde, met een markttarief overeenstemmende tarief, doch uit een compensatiebetaling door Cassa Conguaglio voor het verschil tussen het door ENEL berekende tarief en het tarief ingesteld bij het decreto-legge van 1995, als verlengd door het decreto-legge van 2005”].

(192) Aangezien tegen het arrest van het Gerecht beroep is ingesteld (zaak C 194/09) acht de Commissie het dienstig hier een volledige uiteenzetting te geven van de beoordeling van de zaak in het licht van artikel 1, onder