NL Publicatieblad van de Europese Unie L 32/1

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 18 februari 2004

betreffende staatssteunmaatregel C27/2001 (ex NN 2/2001) inzake de uitvoering door Frankrijk in de periode 1994-2000 van het programma ter bestrijding van verontreiniging door de landbouw (PMPOA)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2004) 415)

(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)

(2007/51/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden overeenkomstig het genoemde artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Nadat de diensten van de Commissie hadden vernomen dat er in Frankrijk een Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (programma ter bestrijding van verontreiniging door de landbouw, hierna „PMPOA” of „programma” genoemd) bestond, heeft de Commissie op 24 februari 2000 een brief aan de Franse autoriteiten gezonden om nadere informatie over de toepassing van dat programma sinds 1994 te vragen. Bij brief van 31 mei 2000 heeft Frankrijk enige gegevens verstrekt, waarvan sommige het bestaan van het PMPOA sinds 1994 bevestigden. Bij brief van 11 juli 2000 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. De Franse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 26 december 2000.

(2) Op 13 februari 1991 hebben de Franse autoriteiten staatssteun voor milieu-investeringen in individuele varkenshouderijbedrijven gemeld. De Commissie heeft deze steun toegestaan bij brief van 11 december 1991 (2). Bovendien hebben de Franse autoriteiten de Commissie op 20 april 1993 in het kader van een medegefinancierd structuurprogramma overeenkomstig artikel 29, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (3) in kennis gesteld van de circulaires DEPSE/SDEE nr. 93-7005 van 2 maart 1993 en DEPSE/SDEE nr. 7027 van 5 november 1992 betreffende investeringssteun in de sector rundvlees. Op 29 juli 1993 heeft de Commissie overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2328/91 een beschikking tot goedkeuring van een financiële bijdrage van de Gemeenschap voor die gemeenschappelijke actie gegeven (4). De betrokken nationale steun is echter niet aan de Commissie gemeld in de zin van artikel 88, lid 3, van het Verdrag (5). Volgens de Franse autoriteiten zijn deze regelingen, die dateerden van vóór de inwerkingtreding van het PMPOA, in dat programma opgenomen bij circulaire DEPSE nr. 7016 van 22 april 1994. Deze regelingen vormden dus het onderdeel voor de rundvee- en varkenshouderij van het PMPOA. De laatstgenoemde circulaire is evenmin aan de Commissie gemeld in de zin van artikel 88, lid 3, van het Verdrag.

(3) Bij brief van 13 juni 1994 hebben de Franse autoriteiten staatssteun voor milieu-investeringen in de pluimveehouderij gemeld. Deze regeling, die vervolgens in het PMPOA is opgenomen en gold als het onderdeel daarvan voor de pluimveehouderij, is door de Commissie toegestaan bij brief van 26 april 1995 (6).

(4) De Franse autoriteiten hebben het akkoord van 8 oktober 1993 tot instelling van het programma niet gemeld in de zin van artikel 88, lid 3, van het Verdrag en hebben evenmin een dergelijke melding gedaan door toezending van enig ander document met nadere gegevens over het PMPOA, en meer in het bijzonder over de verdeelsleutel voor de financiering van dit programma (7). Met name is de Commissie niet geïnformeerd over de bijdrage van de waterbeheermaatschappijen (agences de l'eau) in de financiering van het PMPOA.

(5) Wat voorts de rundveehouderij betreft, hebben de Franse autoriteiten de voorgenomen investeringssteun niet aan de Commissie gemeld.

(6) Aan de Commissie is geen enkele melding met betrekking tot de steun aan jonge landbouwers gezonden.

(7) Bij brief van 11 april 2001 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van het PMPOA. De onderhavige beschikking betreft slechts de toepassing van het PMPOA in de periode 1994-2000.

(8) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (8). De Commissie heeft de andere lidstaten en de belanghebbende derden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken. De Commissie heeft geen opmerkingen van derden ontvangen. De Franse autoriteiten hebben hun opmerkingen meegedeeld bij brief van 21 juni 2001.

(9) Bij brief van 30 oktober 2001 heeft de Commissie toestemming gegeven om het PMPOA met ingang van het jaar 2001 te verlengen (9).

II. BESCHRIJVING

1. De steunregeling

(10) Het PMPOA was het resultaat van een akkoord dat op 8 oktober 1993 is gesloten tussen de Franse staat en de Franse landbouwberoepsorganisaties. Het is op 1 januari 1994 in werking getreden. Het programma had tot doel het de landbouwers mogelijk te maken hun bedrijfsuitrusting en hun werkwijzen aan te passen om het milieu, en vooral het water, beter te beschermen. De vormen van verontreiniging waarop het programma betrekking had, waren waterverontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen en waterverontreiniging door minerale en organische meststoffen.

(11) Het PMPOA was vooral gericht op de naleving van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (10) (hierna „nitraatrichtlijn” genoemd) en van de nationale bepalingen tot invoering van een gedragscode voor de landbouw. Het betrof alle productietakken: veehouderij en de teelt van gewassen.

(12) Werkzaamheden om de stallen en het mestbeheer te verbeteren werden noodzakelijk geacht met het oog op naleving van de normen en ter voorkoming van verontreiniging van de waterreserves door dierlijke mest. Alleen al wat de verbetering van de stallen betreft, zouden volgens een destijds gemaakte indicatieve raming de in de periode tot 2002 te verrichten werkzaamheden circa 1 miljard € kosten. Er werd een investeringsprogramma overeengekomen dat in zijn geheel beschouwd als volgt zou worden gefinancierd: 1/3 door de veehouders, 1/3 voor de helft door de staat (ministerie van Landbouw en Visserij) en voor de andere helft door lagere overheden en 1/3 door de waterbeheermaatschappijen (agences de l'eau) (11). Daar stond tegenover dat de veehouders die voor steun in aanmerking konden komen, waren onderworpen aan de verontreinigingsheffing die door de waterbeheermaatschappijen werd geïnd.

(13) Bij nota van 24 februari 1994 aan de betrokken administratieve instanties hebben de Franse ministeries van Milieu en Landbouw nadere informatie verstrekt over de procedurele aspecten zoals bepaald door het nationale begeleidingscomité (comité de suivi) dat was belast met de tenuitvoerlegging van het programma: tijdschema, verdeelsleutels voor de financiering en wijze van toepassing ten aanzien van de veehouders.

(14) Wat het verband tussen het programma en meld- of vergunningsplichtige installaties (installations classées) betreft, hebben de Franse autoriteiten er in de genoemde nota op gewezen dat het in het belang van de veehouder was dat zijn bedrijf na uitvoering van de in het (de) contract(en) inzake de bestrijding van verontreiniging bepaalde werkzaamheden zou voldoen aan de voorschriften over waterbescherming in de ministeriële besluiten van 29 februari 1992 betreffende de veehouderijbedrijven.

(15) Het PMPOA is sectorgewijs ten uitvoer gelegd door middel van circulaires met de steunvoorwaarden die het ministerie van Landbouw en Visserij heeft doen toekomen aan de regio- en departementsprefecten. De Franse autoriteiten hebben de Commissie op haar verzoek een kopie bezorgd van de volgende circulaires : — circulaire DEPSE/SDEEA nr. 7016 van 22 april 1994 inzake steunverlening voor de aanpassing van rundvee- en varkenshouderijbedrijven aan de normen; — circulaire DEPSE/SDEEA nr. 7021 van 18 april 1995 inzake steunverlening voor de aanpassing van pluimveebedrijven aan de normen; — circulaire DEPSE/SDEEA nr. 7028 van 19 juni 1995 inzake steunverlening voor de aanpassing van veehouderijbedrijven aan de normen; — circulaire DEPSE/SDEEA nr. 7001 van 15 januari 1996 inzake steunverlening voor de aanpassing van veehouderijbedrijven van jonge landbouwers die zich op of na 1 januari 1996 vestigen, aan de normen.

(16) De steun was bestemd voor de bedrijfshoofden of eigenaren van landbouwbedrijven, vooral in de sectoren rundvee, varkens en pluimvee. De gesteunde investeringen waren erop gericht bestaande gebouwen aan te passen om de opslagcapaciteit voor dierlijke mest te vergroten en de betrokken opslagvoorzieningen te verbeteren met het doel te voldoen aan de normen van de nitraatrichtlijn (12).

(17) De staat leverde een bijdrage van 35 % in de kosten. Het betrof een kapitaalsubsidie ten bedrage van 30 % van de kosten, die kon worden aangevuld met een goedkope lening waarvan het subsidie-equivalent neerkwam op 5 % van de kosten. De bijdrage van de waterbeheermaatschappijen ten belope van 1/3 van de kosten was niet vermeld in de in overweging 15 genoemde circulaires.

(18) Wat de sectoren rundvee en varkens betreft, konden bedrijfshoofden in de probleemgebieden die hun project uitvoerden in het kader van een verbeteringsplan, naast een kapitaalsubsidie van 30 % een lening krijgen waarvan het subsidie-equivalent neerkwam op 15 %. Voor jonge landbouwers was de totale procentuele steun hoger (43,75 % in de vlakke gebieden en 56,25 % in de probleemgebieden). In de sector pluimvee was voor jonge landbouwers een verhoging met 5 procentpunten in de vorm van een goedkope lening mogelijk.

(19) Bij circulaire DEPSE/SDEEA nr. 7001 van 15 januari 1996 zijn de steunpercentages gewijzigd voor jonge landbouwers die zich op of na 1 januari 1996 vestigden. Voor de probleemgebieden en de prioritaire landelijke ontwikkelingsgebieden werd de kapitaalsubsidie verhoogd van 30 % tot 35 %. Goedkope leningen werden in dat geval niet verstrekt. Voor de overige gebieden werd de kapitaalsubsidie verhoogd van 30 % tot 32,5 %. Een aanvullende lening waarvan het subsidie-equivalent neerkwam op 2,5 %, was mogelijk.

(20) Om steun te kunnen ontvangen moest een producent een voorstudie indienen die voor zijn rekening door erkende vakmensen was uitgevoerd, waarna zijn investeringsproject werd uitgewerkt. De diagnostisering diende als basis voor de opstelling van het contract inzake de bestrijding van verontreiniging (zie overweging 21), en dus voor de bepaling van het subsidiabele bedrag door elk van de partijen die aan de overheidsfinanciering van de werkzaamheden deelnamen. Het met deze studies gemoeide bedrag maakte 2 % van de investeringskosten uit en werd voor 50 % door de staat en voor 50 % door de waterbeheermaatschappijen gefinancierd binnen de grenzen van een maximumbedrag van 6 000 FRF (914 €) exclusief belastingen.

(21) Het contract inzake de bestrijding van verontreiniging was voor de veehouder de garantie dat de in het PMPOA opgenomen steunregeling zou worden toegepast en dat een eventuele door de waterbeheermaatschappij opgelegde heffing zou worden gecompenseerd. Het betrof een vertrouwenscontract dat onvermijdelijk milieuproblemen op het veehouderijbedrijf aan het licht bracht, maar tot doel had bij te dragen tot de oplossing daarvan. Het werd ondertekend door alle financiële partners, waaronder de veehouder.

2. De argumenten van de Commissie bij de inleiding van de onderzoeksprocedure

(22) De Commissie heeft in de eerste plaats geoordeeld dat de bijdrage van de waterbeheermaatschappijen aan het PMPOA staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag was. De waterbeheermaatschappijen hebben namelijk 1/3 van de met het PMPOA gemoeide investeringskosten voor hun rekening genomen. Hun bijdrage is de diensten van de Commissie pas bekend geworden door de verspreiding van een evaluatieverslag over het beheer en de resultaten van het PMPOA dat was opgesteld door het inspectoraat-generaal van financiën, het permanent comité voor de coördinatie van de inspectiediensten van het ministerie van Landbouw en Visserij en de algemene raad voor cultuurtechniek, waterhuishouding en bosbouw (13).

(23) De Commissie heeft er rekening mee gehouden dat de waterbeheermaatschappijen in artikel 2 van het Franse decreet nr. 66-700 van 14 september 1966 betreffende de financiële maatschappijen voor de waterbeheersgebieden worden aangemerkt als staatsinstellingen die rechtspersoonlijkheid bezitten en financieel autonoom zijn, en dat de Franse wetgeving dus geen twijfel laat bestaan over het overheidskarakter van de waterbeheermaatschappijen.

(24) De Commissie heeft in haar besluit tot inleiding van de procedure geconcludeerd dat — in het licht van de Franse wetgeving betreffende de waterbeheermaatschappijen en van de werkwijze van deze maatschappijen en gezien de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van het Gerecht van eerste aanleg (14) — de waterbeheermaatschappijen als een verlengstuk van de staat moesten worden beschouwd en de financiering door deze maatschappijen van investeringen in landbouwbedrijven dus staatssteun was (15).

(25) De Commissie heeft geoordeeld dat de aan rundvee-, varkens- en pluimveehouders toegekende bedragen, met inbegrip van de bedragen die afkomstig waren van de waterbeheermaatschappijen, deze producenten een voordeel hebben verschaft waarvan bij andere producties niet kon worden geprofiteerd. Het betrof dus door Frankrijk verleende steun die door begunstiging van bepaalde ondernemingen en bepaalde producties de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en daardoor de handel tussen lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. Bijgevolg valt de maatregel onder artikel 87, lid 1, van het Verdrag.

(26) De Commissie heeft ook geconcludeerd dat het bij de door Frankrijk tot uitvoering gebrachte staatssteun ging om niet aan de Commissie gemelde nieuwe steun, die bijgevolg onrechtmatige steun in de zin van het Verdrag kon zijn. De Commissie baseerde deze opvatting met name op artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (16), waar onrechtmatige steun is gedefinieerd als nieuwe steun die in strijd met artikel 93 (nu artikel 88), lid 3, van het Verdrag tot uitvoering wordt gebracht. Onder nieuwe steun wordt verstaan alle steun, d.w.z. steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun.

(27) De Commissie heeft in herinnering gebracht dat elke door haar toegestane steunregeling waarin vervolgens belangrijke wijzigingen worden aangebracht (in het onderhavige geval betroffen die wijzigingen de deelneming door een overheidsinstantie aan de financiering van de aan de Commissie gemelde steun, welke deelneming een aanzienlijke verandering van de verdeelsleutel voor de financiering, en daardoor ook van de steunintensiteit, tot gevolg had), nieuwe steun is die aan de Commissie moet worden gemeld in de zin van artikel 88 van het Verdrag en door haar moet worden toegestaan. Deze meldplicht is bevestigd bij artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999. De wijziging van de steunintensiteit leek de Commissie op zichzelf al een wezenlijke verandering van de steun die had moeten worden gemeld om toepassing van het bepaalde in artikel 88, lid 2, van het Verdrag mogelijk te maken.

(28) De Commissie heeft de betrokken steun vervolgens beoordeeld met inachtneming van punt 23.3 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (17) (hierna de „landbouwrichtsnoeren” genoemd), waar is bepaald dat onrechtmatige steun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt beoordeeld volgens de op het tijdstip van de steunverlening geldende regels en richtsnoeren.

(29) Wat de gesteunde investeringen en de vorm van de steunverlening betreft, heeft de Commissie met betrekking tot de sector varkens geoordeeld dat de bepalingen over de aard van de investeringen inderdaad in het PMPOA waren overgenomen, zodat die investeringen in wezen overeenkwamen met die welke aan de Commissie waren gemeld en door haar waren toegestaan. Wat de sector rundvee betreft, had de Commissie de steun indertijd weliswaar niet aan de communautaire mededingingsregels getoetst, maar heeft zij bij de inleiding van de procedure kunnen constateren dat die steun verenigbaar was met die regels. Wat de sector pluimvee betreft, heeft de Commissie geconstateerd dat de in het PMPOA overgenomen regeling precies de regeling was zoals zij die eerder had toegestaan. Wat ten slotte de regeling betreft voor jonge landbouwers die zich op of na 1 januari 1996 vestigden, heeft de Commissie geconstateerd dat de door die regeling aangebrachte wijzigingen niet de subsidiabele investeringen betroffen, maar beperkt bleven tot de vorm van het door de staat gefinancierde deel van de steun.

(30) Ten aanzien van de aard van de investeringen en de vormen van steunverlening zoals vastgesteld door de Franse autoriteiten heeft de Commissie derhalve kunnen concluderen dat de steun weliswaar een onrechtmatig karakter droeg, maar tot uitvoering was gebracht in overeenstemming met de destijds geldende communautaire mededingingsregels. De Commissie heeft daarom geen bezwaar gemaakt tegen dat deel van de uitvoering van de steun.

(31) Wat de verdeelsleutel voor de financiering betreft, heeft de Commissie in herinnering gebracht dat volgens de bij de inwerkingtreding van het programma geldende regeling steun voor milieu-investeringen maximaal 35 % van de gemaakte kosten mocht bedragen (45 % in de probleemgebieden). Op grond van artikel 12, lid 5, vijfde streepje, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 mocht namelijk steun worden verleend voor investeringen ter bescherming van het milieu die niet resulteerden in een stijging van de productie, waarbij de staatssteun moest worden getoetst aan de artikelen 92 en 93 (nu de artikelen 87 en 88) van het Verdrag en aan artikel 6 van de genoemde verordening. De Commissie heeft er in haar beschikking over staatsteunmaatregel nr. N 136/91 rekening mee gehouden dat zij voor dit soort steun 35 % van de subsidiabele kosten als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt placht te beschouwen (45 % voor de probleemgebieden in de zin van Richtlijn 75/268/EEG van de Raad van 28 april 1975 betreffende de landbouw in bergstreken en in sommige probleemgebieden (18)). Kort na de inwerkingtreding van het programma zijn deze steunpercentages bevestigd in punt 3.2.3 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (19).

(32) Het bestaan en de aard van deze maxima waren trouwens door de Franse autoriteiten expliciet vermeld in de in overweging 15 genoemde sectorale circulaires over de toepassing van het PMPOA. Daarin schreven de Franse autoriteiten namelijk het volgende: „Voor dit type investeringen in verband met milieuverbetering staat de Europese Unie toe dat de overheidssteun het afwijkende niveau van 35 % bereikt.”.

(33) Aangezien de verdeelsleutel voor de financiering van het programma inhield dat de staat en de lagere overheden samen 1/3 bijdroegen in de investeringskosten (elk voor de helft daarvan, dus elk 1/6) en dat de waterbeheermaatschappijen 1/3 en de bedrijfshoofden het resterende 1/3 voor hun rekening namen, en met name aangezien de bijdrage van de waterbeheermaatschappijen staatssteun was, heeft de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure geconcludeerd dat de voor dit type investeringen toegestane steunmaxima niet in acht leken te zijn genomen. De bijdrage van de waterbeheermaatschappijen in de financiering van het PMPOA verhoogde de overheidsfinanciering immers tot 2/3 van de investeringskosten, d.i. tot ongeveer 66,6 % van de gemaakte kosten. Volgens de Commissie betekende dit een overschrijding van de toegestane steun met ongeveer 31,6 % van de gemaakte kosten (21,6 % in de probleemgebieden). Bij de regeling voor jonge landbouwers die zich op of na 1 januari 1996 vestigden, ging het om dezelfde overschrijding aangezien de bij die regeling aangebrachte wijzigingen slechts de vorm van het door de staat gefinancierde deel van de steun betroffen en dus het totale steunpercentage voor die jonge landbouwers niet verhoogden.

(34) De Commissie heeft evenwel ook in aanmerking genomen dat zij sinds op 1 januari 2000 de landbouwrichtsnoeren van toepassing zijn geworden, op grond van punt 4.1.1.2 van die richtsnoeren voor dit type investeringen steun toestaat die 40 % van de gemaakte kosten bedraagt (50 % in de probleemgebieden). Voor jonge landbouwers wordt ingestemd met steun die 45 % van de kosten bedraagt (55 % in de probleemgebieden). Dit betekent dat voor de steun die in 2000 is toegekend voor investeringen die op of na 1 januari 2000 zijn gedaan en aan alle voorwaarden van de landbouwrichtsnoeren voldeden, sprake was van een overschrijding van de toegestane steun die slechts 26,6 % (16,6 % in de probleemgebieden) bedroeg, en voor jonge landbouwers slechts 21,6 % (11,6 % in de probleemgebieden).

(35) Aangezien de Commissie voor het betrokken type investeringen als beleid had geen toestemming te geven voor een hogere overheidsbijdrage in de investeringskosten dan 35 % (45 % in de probleemgebieden) en, met ingang van 1 januari 2000, 40 % à 55 % naar gelang van het geval, heeft zij in het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure gesteld dat de in het kader van het PMPOA toegekende steun mogelijk niet in overeenstemming was met het door haar toegestane steunpercentage en dat alle overheidsfinanciering boven dat maximum neerkwam op staatssteun die onverenigbaar was met het Verdrag.

(36) Na de door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens te hebben onderzocht, betwijfelde de Commissie of de in de periode 1994-2000 in het kader van het PMPOA verleende investeringssteun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, vooral wat de steunbedragen betreft die mogelijk boven de toegestane steunintensiteit van 35 % of 45 % waren betaald. Daarom heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ingeleid.

(37) De Commissie heeft ook geconcludeerd dat het door de Franse autoriteiten gehanteerde steunpercentage voor de diagnostisering van de situatie op de bedrijven in overeenstemming was met de geldende mededingingsregels.

III. DOOR FRANKRIJK INGEDIENDE OPMERKINGEN

(38) Bij brief van 21 juni 2001 hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen meegedeeld over het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de gemelde steun.

(39) De Franse autoriteiten hebben akte genomen van het juridische betoog van de Commissie over het overheidskarakter van de door de waterbeheermaatschappijen verleende steun. Volgens de Franse autoriteiten was de Franse regering voornemens wet nr. 64/1245 van 16 december 1964 inzake het beheer en de verdeling van het water en de bestrijding van de verontreiniging ervan, waarbij onder meer de grondbeginselen voor het functioneren van de waterbeheermaatschappijen waren vastgesteld, te herzien om met name het Parlement te laten stemmen over de wijze van berekening van de heffingen en over de hoofdlijnen van de programma's voor financiële steunverlening van de waterbeheermaatschappijen.

(40) Volgens de Franse autoriteiten kon steun van meer dan 35 % en 45 % echter worden gerechtvaardigd op grond van het bepaalde in artikel 12, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 en vervolgens artikel 12, lid 3, onder d), van Verordening (EG) nr. 950/97 van de Raad van 20 mei 1997 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (20). Volgens de Franse autoriteiten hielden die bepalingen in dat de verboden om steun te verlenen en de beperkingen tot de genoemde percentages niet golden voor sommige investeringen, waaronder investeringen in milieubescherming.

(41) Wat het effect op de mededinging van de deelneming door de waterbeheermaatschappijen aan het PMPOA betreft, waren de Franse autoriteiten om de volgende redenen van mening dat de waterbeheermaatschappijen niet op ongerechtvaardigde wijze een specifieke nationale sector bevoordeelden. Het ging in feite om onproductieve investeringen die zelfs bij hoge steunpercentages de bedrijfseconomische resultaten schaadden en waardoor de betrokken veehouders in het nadeel waren vergeleken met degenen die geen dergelijke investeringen deden. Deze laatsten waren in Frankrijk trouwens verreweg in de meerderheid. Volgens de Franse autoriteiten was in het algemeen dus sprake van een concurrentienadeel voor de betrokken veehouders en niet van een concurrentievoordeel.

(42) Volgens de Franse autoriteiten had een eventuele vervalsing van de mededinging zoals bedoeld in artikel 87 van het Verdrag zich dus alleen kunnen voordoen ten opzichte van veehouders in andere lidstaten die voor soortgelijke werkzaamheden financiële steun hadden ontvangen ten bedrage van maximaal 35 % of 45 % in de probleemgebieden. Volgens de Franse autoriteiten kon in feite alleen per geval worden beoordeeld of een dergelijke vervalsing van de mededinging zich werkelijk had voorgedaan.

(43) Hun betoog voortzettend, stelden de Franse autoriteiten dat de werkelijke steunpercentages voor dergelijke werkzaamheden sterk van veehouder tot veehouder verschilden, afhankelijk van de precieze wijze van toepassing van het programma. Volgens de Franse autoriteiten waren die percentages meestal veel lager dan 60 % als zij overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 en artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 950/97 werden berekend door het steunbedrag uit te drukken in procenten van het investeringsbedrag.

(44) Volgens de Franse autoriteiten gaven de aan de Commissie meegedeelde uitvoeringsbepalingen voor de door de staat verleende steun het algemene kader voor de uitvoering van het programma aan. De waterbeheermaatschappijen hadden dezelfde lijst van subsidiabele werkzaamheden vastgesteld, maar hanteerden niet altijd dezelfde steunmaxima. Voorts is niet alleen voor de steun van de waterbeheermaatschappijen maar ook voor die van de staat of de plaatselijke overheden het te steunen deel van de subsidiabele werkzaamheden vaak verkleind door op plaatselijk niveau toegevoegde technische beperkingen (bijvoorbeeld een beperking van het aantal m2 overkapte uitloopruimte). Voorts hebben sommige waterbeheermaatschappijen de steunverlening beperkt tot een maximumaantal stikstof-GVE's (grootvee-eenheden).

(45) Door al deze beperkingen was volgens de Franse autoriteiten het werkelijke steunpercentage ten opzichte van de uitgaven die de veehouder voor de subsidiabele werkzaamheden heeft gedaan, bijna altijd lager dan het maximumpercentage dat volgens het programma mogelijk was.

(46) De Franse autoriteiten hebben uitgelegd dat sommige veehouders de nodige werkzaamheden ter verbetering van de milieu-efficiency hebben gecombineerd met moderniseringswerkzaamheden. In het kader van het PMPOA waren deze laatste werkzaamheden niet subsidiabel en werd er dus geen steun voor verleend.

(47) In de rundveehouderij, die goed was voor 80 % van het aantal veehouderijbedrijven dat voor steun in het kader van het PMPOA in aanmerking kon komen, was het gemiddelde werkelijke steunpercentage naar verluidt eerder aan de lage kant, meestal tussen 35 % en 50 %, en was het overigens ook zeer verschillend naar gelang van het productiesysteem. In de rundveehouderij komen immers allerlei soorten mest voor; er zijn vloeibare mest en vaste mest, maar meestal gaat het om mengmest. Daardoor verschillen ook de opslagvoorzieningen niet alleen qua aard (mestplaten, gierputten) maar ook ten aanzien van hun capaciteit. Een tweede verklarende factor is het feit dat voor investeringen in opslagvoorzieningen, voor de oppervlakte van betonnen uitloopruimten en voor de overkapping van uitloopruimten technische beperkingen of bijzonder lage financiële maxima golden.

(48) Op niet-grondgebonden varkens- en pluimveebedrijven was de bestaande capaciteit voor mestopslag meestal toereikend in verband met de perioden waarin een uitrijverbod voor mest gold. De te verrichten werkzaamheden hadden daarom meestal betrekking op het opnieuw ondoordringbaar maken van bestaande opslagvoorzieningen of betonnen oppervlakten, de realisering van systemen voor tweefasenvoedering op varkensbedrijven om daar de vervuiling bij de bron te verminderen of de verbetering van het mestbeheer op pluimveebedrijven. Het werkelijke steunpercentage kon dan oplopen tot 60 % van het met de subsidiabele werkzaamheden gemoeide bedrag, zoals blijkt uit tabel 1. Meestal was echter veel minder geld met de werkzaamheden gemoeid dan in de rundveehouderij.

(49) Volgens de Franse autoriteiten heeft een studie betreffende 20 000 dossiers in het werkgebied van de waterbeheermaatschappij voor Loire-Bretagne uitgewezen dat het gemiddelde steunpercentage 40 % bedroeg.

(50) Bij een deel van die dossiers betrof het in feite nieuwbouw in het kader van het programma, en wel in gevallen waarin het om uiteenlopende redenen niet wenselijk werd geacht de nodige werkzaamheden te verrichten door aanpassing van de bestaande gebouwen. Volgens de Franse autoriteiten moeten deze gevallen afzonderlijk worden behandeld omdat het niet om steun voor milieubescherming ging, maar om moderniseringssteun zoals bedoeld in artikel 7, lid 2, onder b), van Verordening (EEG) nr. 2328/91 en artikel 12, lid 4, onder c), van Verordening (EG) nr. 950/97. De steun mocht dan niet hoger zijn dan 35 % of 26,25 % (45 % of 38,75 % in de probleemgebieden) van de kosten van de werkzaamheden, naargelang de veehouder al of niet een verbeteringsplan kon indienen. Bij de voorbeelden van dergelijke gevallen in tabel 2 was het werkelijke steunpercentage altijd veel lager dan de genoemde percentages. In kolom (a) van die tabel is aangegeven hoeveel de milieuwerkzaamheden zouden hebben gekost als de bestaande gebouwen waren behouden.

(51) Op eenzelfde bedrijf kon het trouwens zowel werkzaamheden in bestaande gebouwen als nieuwbouw betreffen.

(52) Ten slotte zouden volgens de Franse autoriteiten bij een toetsing per geval aan artikel 87 van het Verdrag de veehouders die een jaarlijkse heffing aan een waterbeheermaatschappij betaalden, strikt genomen buiten beschouwing moeten worden gelaten. Tabel 1 Voorbeelden van werkelijke steunpercentages voor de aanpassing van bedrijven in het kader van het PMPOA (bedragen in FRF) Soort veehouderijbedrijf Noodzakelijke verbeteringen Totaal-bedrag werkzaamheden (a) Bedrag subsidia-bele werkzaamheden (b) Subsidiabel bedrag: staat (c) Subsidiabel bedrag: waterbeheermaatschappij (d) Totale steun (e) Werkelijkpercentage (e/b) Gemengd rundvee: 52 melkkoeien, 20 zoogkoeien en vrouwelijk jongvee voor de vervanging, in totaal 120 stikstof-GVE's Ondoordringbaar maken en overkappen uitloopruimte. Vergroten capaciteit mestplaat. Bouw gierput. 334 154 257 372 236 550 236 550 141 930 55,1 % 60 melkkoeien en vrouwelijk jongvee voor de vervanging, in totaal 80 stikstof-GVE's Ondoordringbaar maken bestaande gierput. Bouw overkapte gierput. Ondoordringbaar maken uitloopruimte. 328 178 328 178 272 038 272 038 163 222 49,7 % 90 melkkoeien en vrouwelijk jongvee voor de vervanging, in totaal 120 stikstof-GVE's Aanleg mestplaat. Vergroten capaciteit gierput. Gescheiden afvoer hemelwater. Uitrijschema. 1 220 700 671 020 495 800 495 800 252 780 36,7 % Gemengde veehouderij: 450 vleesvarkens en 84 stuks vlees- en melkvee, in totaal 115 stikstof-GVE's Uitbreiden opslagcapaciteit tot mestproductie van 9 maanden. Overkappen uitloopruimte. Fontein voor drinkwatervoorziening varkens. 196 380 188 330 177 225 177 225 115 195 57,5 % 147 zeugen, 27 beren en 1 840 mestvarkens, in totaal 223 stikstof-GVE's Afzonderlijk afvoernet water. Overkappen uitloopruimten. 93 180 305 510 16 163 16 163 10 505 34,4 % 210 zeugen en 1 318 mestvarkens, in totaal 167 stikstof-GVE's Ondoordringbaar maken mestplaat. Afvoernet. Multifasenvoedering. 100 293 55 375 55 375 55 375 33 225 60 % 242 000stuks fokpluimvee, in totaal 1 128 stikstof-GVE's Installatie voor afvoer en droging van pluimveemest. 1 575 200 547 700 310 930 310 930 186 558 34,6 %

Tabel 2 Voorbeelden van werkelijke steunpercentages voor nieuwbouw (bedragen in FRF) Soort veehouderijbedrijf Noodzakelijke verbeteringen Geschatte kosten oude gebouwen (a) Totaal-bedrag werkzaamheden (b) Subsidiabel bedrag: staat (c) Subsidiabel bedrag: waterbeheermaatschappij (d) Totale steun (e) Werkelijkpercentage (e/b) 80 melkkoeien en vrouwelijk jongvee voor de vervanging, in totaal 123 stikstof-GVE's Bouw potstal voor alle dieren. Plaatsing dakgoten. 380 120 468 502 328 640 90 880 118 592 25,3 % 75 zoogkoeien met kalf, in totaal 116 stikstof-GVE's Bouw loopstal. Uitbreiding opslagcapaciteit mest en gier. 280 634 741 807 212 436 111 211 97 094 13,1 % 82 zoogkoeien met kalf, in totaal 134 stikstof-GVE's Bouw loopstal. Ondoordringbaar maken betonnen uitloopruimten. Uitbreiding opslagcapaciteit mest en gier. 605 565 1 197 152 437 153 196 951 190 231 15,9 % 70 zoogkoeien met kalf, in totaal 110 stikstof-GVE's Bouw loopstal. Ondoordringbaar maken betonnen uitloopruimten. Bouw gierput. 160 940 565 612 88 550 6 000 26 565 4,7 % 34 650 stuks legpluimvee, in totaal 214 stikstof-GVE's Bouw pluimveestallen. Opslagruimte pluimveemest. Drooginstallatie. 368 454 2 309 993 368 454 176 454 163 472 7,1 %

IV. BEOORDELING

1. Inleiding: artikel 87, lid 1, van het Verdrag

(53) Artikel 87, lid 1, van het Verdrag luidt als volgt : „Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.

(54) De artikelen 87 tot en met 89 van het Verdrag zijn in de sector varkensvlees van toepassing verklaard bij artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees (22). Zij zijn in de sector rundvlees van toepassing verklaard bij artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (23). Vóór de aanneming van deze laatste verordening waren zij in de sector rundvlees van toepassing op grond van artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (24). Zij zijn in de sector slachtpluimvee van toepassing verklaard bij artikel 19 van Verordening (EEG) nr. 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee (25).

1.1. Het bestaan van een met staatsmiddelen bekostigd selectief voordeel

(55) Bepalend voor de aard van de steun is het effect ervan op het niveau van de landbouwbedrijfshoofden die in het kader van het PMPOA investeringen hebben gedaan. De Commissie is van mening dat de financiering van het PMPOA de Franse landbouwers een selectief voordeel heeft verschaft.

(56) Anders dan de Franse autoriteiten in hun opmerkingen beweren, doet volgens de Commissie het onproductieve karakter van de investeringen niet af aan het voordeel dat louter economisch gezien door de steun wordt verkregen, aangezien de steun kosten dekt die normaliter door de begunstigde worden gedragen, zodat deze laatste in het voordeel is vergeleken met de concurrenten die geen dergelijke steun ontvangen.

(57) Voorts dient te worden opgemerkt dat, ook al zouden de Franse autoriteiten gelijk hebben dat dergelijke onproductieve investeringen aanvankelijk de bedrijfseconomische resultaten kunnen schaden doordat zij de betrokken veehouders in een nadelige positie brengen ten opzichte van degenen die geen dergelijke investeringen doen, dit niet wegneemt dat deze investeringen nauwkeurig zijn voorgeschreven bij de regelgeving en dat op den duur alle betrokken bedrijfshoofden dergelijke investeringen zullen moeten doen om te voorkomen dat zij in overtreding zijn.

1.2. Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

(58) Om te bepalen of de steun waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft, binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag valt, moet uiteindelijk worden uitgemaakt of die steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

(59) Het Hof van Justitie heeft gesteld dat, wanneer een door een lidstaat toegekend voordeel de positie van een categorie ondernemingen ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door dat voordeel te worden beïnvloed (26).

(60) De steun waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft, kan het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden doordat hij de nationale productie begunstigt ten nadele van de productie van de andere lidstaten. De betrokken sectoren zijn immers zeer open voor concurrentie op communautair niveau en daardoor zeer gevoelig voor elke maatregel ten gunste van de productie in de een of andere lidstaat.

(61) Tabel 3 geeft een overzicht van het handelsverkeer van de betrokken producten tussen Frankrijk en de andere lidstaten in het eerste jaar na de inwerkingtreding van het PMPOA. Tabel 3 Frankrijk/EU 11 Rundvlees Varkensvlees Pluimveevlees Invoer 1994 Ton 525 000 463 000 85 000 Miljoen ecu 1 664 860 170 Uitvoer 1994 Ton 796 000 361 000 389 000 Miljoen ecu 2 368 669 863

1.3. Conclusies over de vraag of het gaat om staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag

(62) Bij de in de onderhavige beschikking behandelde maatregelen gaat het om staatssteun in de zin van het Verdrag omdat die maatregelen de begunstigden een economisch voordeel verschaffen waarvan andere sectoren niet kunnen profiteren. De Commissie concludeert bijgevolg dat die maatregelen onder artikel 87, lid 1, van het Verdrag vallen.

2. De onrechtmatigheid van de betrokken steun

(63) In artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onrechtmatige steun omschreven als nieuwe steun die in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag tot uitvoering wordt gebracht. Volgens artikel 1, onder c), van die verordening wordt onder nieuwe steun verstaan alle steun, d.w.z. steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun.

(64) Elke door de Commissie toegestane steunregeling waarin vervolgens belangrijke wijzigingen worden aangebracht (in het onderhavige geval betroffen die wijzigingen de deelneming door een overheidsinstantie aan de financiering van de aan de Commissie gemelde steun, welke deelneming een aanzienlijke verandering van de verdeelsleutel voor de financiering, en daardoor ook van de steunintensiteit, tot gevolg had), geldt als nieuwe steun die aan de Commissie moet worden gemeld in de zin van artikel 88 van het Verdrag en door haar moet worden toegestaan.

(65) Volgens het Hof van Justitie betreft de in artikel 88, lid 3, eerste volzin, van het Verdrag neergelegde verplichting om de Commissie in kennis te stellen van voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, niet slechts het oorspronkelijke ontwerp, doch ook latere wijzigingen daarin, met dien verstande dat dergelijke informaties aan de Commissie kunnen worden verstrekt bij gelegenheid van het overleg waartoe de oorspronkelijke kennisgeving aanleiding heeft gegeven (27).

(66) Deze meldplicht is bevestigd door het bepaalde in artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999.

(67) Overigens moet worden gepreciseerd dat de opneming van een informatieblad in de door het Franse ministerie van Landbouw samengestelde inventaris van de steunmaatregelen een louter informatieve functie heeft en niet geldt als melding in de zin van het Verdrag. In dat informatieblad wordt trouwens evenmin naar de deelneming door de waterbeheermaatschappijen aan het programma verwezen en wordt gesteld dat de bijdrage van de staat 35 % van de investeringskosten bedraagt.

(68) De Commissie heeft zich geen oordeel kunnen vormen over de deelneming door de waterbeheermaatschappijen aan het programma en over de effecten die hun bijdrage kon hebben op de hoogte van de overheidssteun voor de betrokken investeringen. Meer in het bijzonder heeft zij niet kunnen onderzoeken wat de gevolgen van de deelneming door een overheidsinstelling aan de financiering van de steun konden zijn voor de steunintensiteit. Hieruit vloeit voort dat de feitelijk door de Franse autoriteiten toegekende steun niet noodzakelijk in overeenstemming was met de regelingen die de Commissie had goedgekeurd in het kader van de staatssteunmaatregelen nr. N 136/91 en nr. N 342/94.

(69) De wijziging van de steunintensiteit betekende op zichzelf al een wezenlijke verandering van de steun die had moeten worden gemeld om toepassing van het bepaalde in artikel 88, lid 2, van het Verdrag mogelijk te maken.

(70) Wat met name de sector rundvee betreft, hebben de Franse autoriteiten de geplande investeringssteun niet aan de Commissie gemeld. De Franse autoriteiten stellen echter dat zij uit het feit dat de regeling volgens de Commissie in aanmerking kwam voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap, mochten opmaken dat die regeling verenigbaar was met de communautaire regelgeving. Nu was in artikel 12, lid 5, van de destijds geldende Verordening (EEG) nr. 2328/91 bepaald dat steun voor investeringen ter bescherming of verbetering van het milieu was toegestaan op voorwaarde dat die steun niet zou resulteren in een stijging van de productie en werd verleend overeenkomstig de artikelen 92 tot en met 94 (nu de artikelen 87 tot en met 89) van het Verdrag. Dit hield de verplichting in om elke regeling inzake staatssteun te melden in de zin van het oude artikel 93, lid 3, van het Verdrag, temeer daar de in 1994 toegepaste steunvoorwaarden niet overeenstemden met de in 1991 aan de Commissie meegedeelde voorwaarden.

(71) Uit het voorgaande vloeit voort dat de door Frankrijk tot uitvoering gebrachte staatssteun bestond in nieuwe steun die niet aan de Commissie was gemeld en daardoor onrechtmatig in de zin van het Verdrag was.

3. Toetsing of de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt

(72) Artikel 87 van het Verdrag voorziet in uitzonderingen, waarvan sommige, met name de in lid 2 van dat artikel genoemde uitzonderingen, echter overduidelijk niet van toepassing zijn. De Franse autoriteiten hebben geen beroep gedaan op de in dat lid 2 genoemde uitzonderingen.

(73) De afwijkingen waarin artikel 87, lid 3, van het Verdrag voorziet, moeten bij het onderzoek van een regionaal of sectoraal steunprogramma of van een individueel geval van toepassing van een algemene steunregeling strikt worden geïnterpreteerd. Met name mogen zij slechts worden toegestaan wanneer de Commissie zich ervan kan vergewissen dat de steun noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een van de betrokken doelstellingen. Goedkeuring van steun op grond van die afwijkingen zonder dat een dergelijke noodzaak bestaat, zou erop neerkomen dat wordt ingestemd met ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten en vervalsing van de mededinging zonder dat een en ander door het communautaire belang wordt gerechtvaardigd, en tegelijk ook met onterechte voordelen voor marktdeelnemers in bepaalde lidstaten.

(74) De Commissie is van mening dat het niet gaat om steun ter bevordering van de economische ontwikkeling van een streek waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag. Het betreft evenmin steun om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder b), van het Verdrag. De steun heeft evenmin tot doel overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.

(75) In artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Steunmaatregelen kunnen slechts voor deze afwijking in aanmerking worden genomen als zij bijdragen tot de ontwikkeling van de betrokken sector.

(76) Wat de gesteunde investeringen en de vorm van de steun betreft, heeft de Commissie bij de inleiding van de procedure geconcludeerd dat de steun weliswaar een onrechtmatig karakter droeg, maar tot uitvoering was gebracht in overeenstemming met de destijds geldende communautaire mededingingsregels. De Commissie heeft ook nu geen reden om tegen dat deel van de uitvoering van de steun bezwaar te maken.

(77) De navolgende toetsing of de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, betreft derhalve uitsluitend de door de Franse autoriteiten toegepaste steunpercentages.

(78) De Commissie heeft er bij de inleiding van de onderzoeksprocedure op gewezen dat volgens de bij de inwerkingtreding van het programma geldende regeling steun voor investeringen in milieubescherming maximaal 35 % (45 % in de probleemgebieden) van de gemaakte kosten mocht bedragen.

(79) De Franse autoriteiten zijn evenwel van mening dat met een beroep op artikel 12, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 en vervolgens artikel 12, lid 3, onder d), van Verordening (EG) nr. 950/97 hogere steun dan 35 % en 45 % kon worden verleend. Volgens de Franse autoriteiten boden deze bepalingen de mogelijkheid om voor sommige investeringen, waaronder investeringen in milieubescherming, de verboden tot steunverlening en de genoemde beperkingen van het steunpercentage niet toe te passen.

(80) De Commissie merkt allereerst op dat op grond van artikel 12, lid 5, vijfde streepje, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 steun voor investeringen in milieubescherming kon worden toegestaan voorzover deze investeringen niet zouden resulteren in een stijging van de productie, waarbij een toetsing van de staatssteun aan de artikelen 92 en 93 (nu de artikelen 87 en 88) van het Verdrag en aan artikel 6 van de genoemde verordening was voorgeschreven. De Commissie acht het bewezen dat de investeringen waarvoor de betrokken steun werd verleend, niet in een stijging van de productie resulteerden aangezien zij uitsluitend waren gericht op milieubescherming in landelijk gebied (met name op verbetering van de mestopslag en -behandeling).

(81) Wat meer in het bijzonder het toegestane steunpercentage betreft, heeft de Commissie in haar tot Frankrijk gerichte beschikking over staatssteunmaatregel nr. 136/91 in herinnering gebracht dat zij voor dit soort steun 35 % (45 % in de probleemgebieden) van de subsidiabele kosten als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt placht te beschouwen.

(82) Kort nadat het PMPOA tot uitvoering was gebracht, zijn deze steunpercentages bevestigd bij de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. In punt 3.2.3 van die kaderregeling was namelijk bepaald dat steun voor milieu-investeringen in de regel kon worden toegestaan tot bepaalde maxima, waarbij in de tweede alinea van voetnoot 14 het volgende was gepreciseerd : „Voor investeringen die onder artikel 12, leden 1 en 5, van Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad (…) vallen, bedraagt het maximumsteunniveau 35 %, of 45 % in (…) probleemgebieden (…). Deze steunplafonds gelden ongeacht de omvang van de onderneming; derhalve mogen deze niet worden verhoogd voor het midden- en kleinbedrijf, zoals hierna in dit hoofdstuk wordt bepaald. Voor investeringen in regio's die onder doelstelling 1 en 5 b vallen, behoudt de Commissie zich het recht voor, naargelang het geval, een hoger steunniveau toe te staan dan hierboven is vastgesteld, indien de lidstaat tot de volle tevredenheid van de Commissie aantoont dat dit gerechtvaardigd is.”.

(83) Verordening (EG) nr. 2328/91 is ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 950/97. In artikel 12, lid 2, onder e), van Verordening (EG) nr. 950/97 was bepaald dat de lidstaten steun konden verlenen voor investeringen „ter bescherming of verbetering van het milieu, op voorwaarde dat deze niet resulteren in een verhoging van de productiecapaciteit”. In artikel 12, lid 3, van die verordening was het volgende gepreciseerd: „Het is verboden aan individuele bedrijven of aan samenwerkingsverbanden van bedrijven die aan de in artikel 5 en artikel 9 gestelde voorwaarden voldoen, investeringssteun te verlenen boven de in artikel 7, lid 2 en lid 3, en artikel 11 bedoelde bedragen.”. Op grond van artikel 12, lid 3, tweede alinea, onder d), van die verordening was dit verbod echter niet van toepassing op steun „voor investeringen ter bescherming en verbetering van het milieu”.

(84) Nu was in artikel 12, leden 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 950/97 bepaald dat de artikelen 92 tot en met 94 (nu de artikelen 87 tot en met 89) van het Verdrag van toepassing waren op die steun. Dit stond gelijk met een verwijzing naar de destijds geldende mededingingsregels, namelijk naar de reeds in de beschikking over staatssteunmaatregel nr. N 136/91 genoemde maximumpercentages die de Commissie placht te hanteren, en naar de voorwaarden zoals vastgesteld bij de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.

(85) Op basis van de in de periode 1994-1999 geldende bepalingen zoals beschreven in de onderhavige beschikking kan de Commissie niet anders dan te concluderen dat de betrokken steun maximaal 35 % (45 % in de probleemgebieden) van de gemaakte kosten mocht bedragen en dat boven die percentages toegekende steun derhalve niet in overeenstemming was met die bepalingen.

(86) Wat echter het jaar 2000 betreft, is in punt 4.1.1.2 van de sinds 1 januari 2000 geldende landbouwrichtsnoeren ten aanzien van steun voor investeringen in landbouwbedrijven bepaald dat de overheidssteun, uitgedrukt in procenten van het subsidiabele investeringsvolume, ten hoogste 40 % mag bedragen, en in de probleemgebieden ten hoogste 50 %. Voor investeringen die jonge landbouwers binnen vijf jaar na hun vestiging verrichten, is het maximale steunpercentage 45 %, en in de probleemgebieden 55 %.

(87) Als uitzondering daarop is in punt 4.1.2.4 van de landbouwrichtsnoeren bepaald dat voor investeringen die leiden tot extra kosten in verband met onder meer de bescherming of verbetering van het milieu, de in punt 4.1.1.2 van die richtsnoeren vermelde maximale steunpercentages, namelijk 40 % en 50 %, mogen worden verhoogd met respectievelijk 20 en 25 procentpunten. Deze verhoging mag ook worden toegepast voor investeringen om te voldoen aan pas ingevoerde minimumnormen, zulks met inachtneming van de voorwaarden zoals vastgesteld bij artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1750/1999 van de Commissie van 23 juli 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) (28). De verhoging moet strikt beperkt blijven tot de extra in aanmerking komende kosten die moeten worden gemaakt om het betrokken doel te kunnen bereiken, en mag niet worden toegepast in geval van investeringen die de productiecapaciteit zullen doen toenemen.

(88) De inwerkingtreding op 23 januari 2004 van Verordening (EG) nr. 1/2004 van de Commissie van 23 december 2003 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, verwerken en afzetten (29) heeft de juridische situatie in het onderhavige geval gewijzigd. Op grond van deze verordening mag onder bepaalde voorwaarden steun aan kleine en middelgrote landbouwondernemingen worden verleend zonder dat de bij artikel 88, lid 3, van het Verdrag ingestelde meldplicht geldt.

(89) De Franse autoriteiten hebben gepreciseerd dat de begunstigden van de investeringssteun die in de periode 1994-2000 in het kader van het PMPOA is gefinancierd, kleine en middelgrote ondernemingen in de zin van artikel 2, punt 4, van Verordening (EG) nr. 1/2004 waren.

(90) In artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1/2004 is bepaald dat individuele steunmaatregelen en steunregelingen die vóór de inwerkingtreding van die verordening ten uitvoer zijn gelegd en steun die krachtens deze regelingen is toegekend zonder goedkeuring van de Commissie en in strijd met het bepaalde in artikel 88, lid 3, van het Verdrag, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en zijn vrijgesteld krachtens die verordening mits zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 3 ervan, met uitzondering van de verplichtingen op grond van lid 1 en lid 2, onder b) en c), van dat artikel.

(91) In artikel 3, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1/2004 is bepaald dat de steun die op grond van de in lid 2 van dat artikel bedoelde regelingen is verleend, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en is vrijgesteld van de in artikel 88, lid 3, van het Verdrag bepaalde meldplicht, op voorwaarde dat de verleende steun aan de voorwaarden van die verordening voldoet.

(92) Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1/2004 bevat de voorwaarden waaraan moet worden voldaan in het onderhavige geval, d.w.z. in het geval van een niet-gemelde steunregeling voor investeringen in kleine en middelgrote ondernemingen.

(93) Zo is in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1/2004 bepaald dat steun voor investeringen in landbouwbedrijven voor de productie van landbouwproducten verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en is vrijgesteld van de meldplicht onder meer indien de brutosteunintensiteit niet meer bedraagt dan 50 % van de in aanmerking komende investeringen in probleemgebieden en 40 % van die investeringen in de overige gebieden.

(94) Voor investeringen evenwel die leiden tot extra kosten in verband met de bescherming of verbetering van het milieu, mogen de maximale steunpercentages, namelijk 50 % en 40 %, worden verhoogd met respectievelijk 25 en 20 procentpunten. Deze verhoging mag alleen worden toegepast voor investeringen die verder gaan dan wat volgens de geldende communautaire minimumeisen nodig is, of voor investeringen om te voldoen aan pas ingevoerde minimumnormen. De verhoging moet strikt beperkt blijven tot de noodzakelijke extra subsidiabele kosten en mag niet worden toegepast in geval van investeringen die de productiecapaciteit zullen doen toenemen.

(95) In het onderhavige geval is het duidelijk dat het ging om investeringen in milieubescherming of -verbetering waarvoor de geldende milieunorm met name de nitraatrichtlijn was. Deze norm is aangenomen in 1991 en kon in 2000 niet meer als een nieuwe norm worden aangemerkt.

(96) Nu heeft de Commissie in het kader van staatssteunmaatregel nr. N 355/2000 reeds een standpunt over dit probleem ingenomen door toe te staan dat het PMPOA wordt voortgezet in de periode 2001-2006. De toen gevolgde redenering herhalend, beklemtoont de Commissie ook nu dat zij niet voorbij kan gaan aan het feit dat het eerste Franse actieprogramma ter uitvoering van de nitraatrichtlijn pas in 1997 is aangenomen en dat de eerste uit dat programma voortvloeiende werkelijke resultaatverplichtingen voor de veehouders van nog latere datum zijn. Het is duidelijk dat Frankrijk geen ijver aan de dag heeft gelegd bij de omzetting van de richtlijn en veel eerder de nodige bepalingen had moeten aannemen (30), maar dit neemt niet weg dat de eerste bij de veehouders bekende verplichtingen van veel recentere datum zijn.

(97) In tegenstelling tot sommige andere communautaire normen bevat de nitraatrichtlijn bovendien geen precieze verplichtingen die het bedrijfsleven ook had moeten nakomen zonder een daaraan voorafgaand besluit van de lidstaat. Deze richtlijn bevat evenmin een uiterste datum voor de aanpassing van de betrokken installaties.

(98) Om deze reden is de Commissie in het licht van de bijzondere omstandigheden die ten aanzien van de nitraatrichtlijn bestonden, nog steeds van mening dat de aan de veehouders opgelegde verplichtingen mochten worden beschouwd als nieuwe normen in de zin van Verordening (EG) nr. 1/2004. Elke andere interpretatie zou immers de veehouders kunnen straffen voor de juridische nalatigheid van Frankrijk.

(99) Met betrekking tot investeringen in andere gebieden dan de kwetsbare zones in de zin van de nitraatrichtlijn, voor welke andere gebieden de voorschriften van de nitraatrichtlijn niet golden, is de Commissie van mening dat de hogere percentages in elk geval mochten worden toegepast omdat de betrokken investeringen verder gingen dan de naleving van de minimumnormen in die gebieden, die minder veeleisend waren dan de normen van de nitraatrichtlijn.

(100) Wat investeringen in kwetsbare zones betreft, komt de Commissie in overeenstemming met haar reeds uiteengezette redenering over het nieuwe karakter van de aan de veehouders opgelegde normen tot de conclusie dat in het onderhavige geval de hogere steunpercentages mochten worden toegepast. De steunpercentages mochten bijgevolg worden vastgesteld op 60 %, en voor de probleemgebieden zelfs 75 %, van de investeringskosten.

(101) Aangezien uit de door de Franse autoriteiten verstrekte cijfers blijkt dat het steunniveau in de praktijk nooit hoger is geweest dan 60 % van de gemaakte kosten, is de Commissie van mening dat de steun die in de periode 1994-1999 in het kader van het PMPOA is verleend, kan worden toegestaan.

(102) In het licht van de uiteengezette redenering is de Commissie van mening dat de gemelde maatregel verenigbaar is met de communautaire mededingingsregels, en meer in het bijzonder met artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

V. CONCLUSIE

(103) Voor de maatregel waarbij in de periode 1994-2000 aan landbouwers investeringssteun is verleend in het kader van het programma ter bestrijding van verontreiniging door de landbouw (PMPOA), kan de bij artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag vastgestelde afwijking worden toegepast,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De regeling inzake staatssteun die Frankrijk in de periode 1994-2000 tot uitvoering heeft gebracht om investeringen te financieren die landbouwers hebben verricht in het kader van het programma ter bestrijding van verontreiniging door de landbouw (PMPOA), is op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.

Gedaan te Brussel, 18 februari 2004. Voor de Commissie Franz FISCHLER Lid van de Commissie

(1) PB C 179 van 23.6.2001, blz. 18.

(2) Staatssteunmaatregel nr. N 136/91.

(3) PB L 218 van 6.8.1991, blz. 1.

(4) C(93) 1888.

(5) Zie het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 15 september 1998 in de gevoegde zaken T-126/96 en C-127/96, Breda Fucine Meridionali SpA en anderen/Commissie, Jurispr. 1998, blz. II-3437. Het Gerecht heeft in dit arrest het argument van de Commissie onderschreven dat een mededeling van een lidstaat niet als een geldige melding kan worden aanvaard als die mededeling geen uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 88, lid 3, van het Verdrag bevat en niet is ingediend bij het Secretariaat-generaal. Daarom moet de steun als niet gemeld worden beschouwd.

(6) Staatssteunmaatregel nr. N 342/94.

(7) Zie voetnoot 5.

(8) Zie voetnoot 1.

(9) Staatssteunmaatregel nr. N 355/2000.

(10) PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1.

(11) Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt en die gedeeltelijk zijn ontleend aan de internetsite van de waterbeheermaatschappijen (http://www.eaufrance.tm), zijn de waterbeheermaatschappijen in 1964 opgerichte staatsinstellingen die rechtspersoonlijkheid bezitten en financieel autonoom zijn. Zij staan onder toezicht van het ministerie van Milieu en het ministerie van Economie en Financiën en worden geleid door een raad van bestuur waarvan de samenstelling representatief is voor de verschillende watergebruikers. Er is een waterbeheermaatschappij in elk van de zes grote waterbeheersgebieden (bassins) waarin het Europese grondgebied van Frankrijk is verdeeld: Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerrannée-Corse en Seine-Normandie. Elk waterbeheersgebied is op dezelfde wijze georganiseerd. Die organisatie bestaat uit een comité van het waterbeheersgebied (comité de bassin) en een waterbeheermaatschappij met haar raad van bestuur. Het comité van het waterbeheersgebied bepaalt het beleid voor dit gebied, dat vier hoofdpunten omvat: het beheer van de waterreserves, de bestrijding van verontreiniging, het behoud van het aquatische milieu en de monitoring van de kwaliteit van het water op het land en het zeewater in de kustgebieden.

De plannen van de waterbeheermaatschappijen voor de periode 1997-2001 voorzagen in een financiële bijdrage voor werkzaamheden om de waterreserves te beschermen en verontreiniging te bestrijden waarvan de kosten op ongeveer 16 miljard € werden geraamd. De waterbeheermaatschappijen geven politieke bestuurders, industriebedrijven en landbouwers technische adviezen en verlenen hun financiële steun voor werkzaamheden die nodig zijn om waterverontreiniging te bestrijden en de waterreserves te beschermen. Zij verkrijgen hun financiële middelen door proportionele heffingen op te leggen aan de vervuilers, de wateronttrekkers en de waterverbruikers. Deze heffingen worden vervolgens in de vorm van steun (subsidies en leningen) weer beschikbaar gesteld aan de lagere overheden, de industrie en de landbouw (en meer in het algemeen aan de opdrachtgevers van projecten) voor werkzaamheden zoals de bouw van waterzuiveringsinstallaties, de aanleg van rioleringsnetten, de bouw van installaties voor drinkwaterbereiding, de verbetering van waterlopen, studies en de aanleg van meetnetten.

(12) Voor nadere bijzonderheden over de gesteunde investeringen wordt verwezen naar het besluit tot inleiding van de procedure.

(13) Verslag dat op 26 juli 1999 is opgesteld en in 2000 is verspreid via de internetsite van het Franse ministerie van Landbouw: http://www.agriculture.gouv.fr.

(14) Zie met name: arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 december 1996 in zaak T-358/94, Compagnie nationale Air France/Commissie, Jurispr. 1996, blz. II-2109; arrest van het Hof van 22 maart 1977 in zaak 78/76, Steinike & Weinlig/BRD, Jurispr. 1997, blz. 595; arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 31 januari 2001 in de gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, Weyl Beef Products BV en anderen/Commissie, Jurispr. 2001, blz. II-303; arrest van het Hof van 30 januari 1985 in zaak 290/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 439; mededeling van de Commissie van 26 maart 1997 over milieubelastingen en -heffingen in de gemeenschappelijke markt (COM (97) 9 def.).

(15) Zie het uitvoerige betoog van de Commissie over het overheidskarakter van de waterbeheermaatschappijen in het besluit tot inleiding van de procedure.

(16) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(17) PB C 28 van 1.2.2000, blz. 2, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000, blz. 17.

(18) PB L 128 van 19.5.1975, blz. 1.

(19) PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3.

(20) PB L 142 van 2.6.1997, blz. 1.

(21) 1 FRF = 0,15 €.

(22) PB L 282 van 1.11.1975, blz. 1.

(23) PB L 160 van 26.6.1999, blz. 21.

(24) PB L 148 van 28.6.1968, blz. 24.

(25) PB L 282 van 1.11.1975, blz. 77.

(26) Arrest van het Hof van 17 september 1980 in zaak 730/79, Philip Morris Holland BV/Commissie, Jurispr. 1980, blz. 2671, punt 11.

(27) Arrest van het Hof van 9 oktober 1984 in de gevoegde zaken 91 en 127/83, Heineken Brouwerijen BV/Inspecteurs der Vennootschapsbelasting te Amsterdam en Utrecht, Jurispr. 1984, blz. 3435.

(28) PB L 214 van 13.8.1999, blz. 31. In de tweede alinea van het genoemde artikel 2 is het volgende bepaald : „Indien evenwel wordt geïnvesteerd om aan recent ingevoerde minimumnormen op het gebied van milieu […] te voldoen, kan voor het bereiken van het niveau dat aan deze nieuwe normen beantwoordt, steun worden toegekend. In dit geval kan voor het bereiken van deze minimumnormen een termijn worden gesteld voorzover die termijn voor de oplossing van de met het bereiken van die normen gemoeide specifieke problemen noodzakelijk is en voorzover deze termijn met de betrokken specifieke wetgeving in overeenstemming is.”.

(29) PB L 1 van 3.1.2004, blz. 1.

(30) In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie Frankrijk in het kader van een inbreukprocedure voor het Hof van Justitie heeft gedaagd wegens de gebrekkige toepassing van de nitraatrichtlijn in die lidstaat. Het Hof heeft vervolgens Frankrijk veroordeeld omdat het had verzuimd op passende wijze de wateren vast te stellen die door verontreiniging werden beïnvloed, en bijgevolg niet de kwetsbare zones had aangewezen (arrest van het Hof van 27 juni 2002 in zaak C-258/00, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 2002, blz. I-05959).