REKENKAMER - SPECIAAL VERSLAG VAN DE REKENKAMER over de EG-regeling voor het actieve veredelingsverkeer

(Opmerkingen ex artikel 206 bis EEG-Verdrag)

Het onderhavige verslag werd door de Rekenkamer ingevolge artikel 206 bis (EEG) aangenomen tijdens haar zitting van 16 September 1982, nadat het op 7 april 1982 aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor commentaar was toegezonden. De reacties van deze Instelling zijn aan dit verslag toegevoegd.

NB: Verbeterde versie van dit verslag, zoals weergegeven in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen nr. C 286 van 4 november 1982, waarin, althans wat de editie in sommige talen betreft, een aantal vergissingen was geslopen.

INLEIDING

1. De nijverheidsproduktenmarkt van de Gemeenschap wordt beschermd door een douanetarief, van toepassing op uit derde landen ingevoerde goederen . De landbouwproducktenmarkt van de Gemeenschap wordt beschmerd door een systeem van invoerheffingen, dat in sommige gevallen is aangevuld met een systeem van invoerrechten. De rechten en heffingen bij invoer maken thans ongeveer de helft uit van de middelen tot dekking van de uitgaven, geraamd op de algemene begroting van de Gemeenschappen.

In het kader van bijzondere ten behoeve van het bedrijfsleven en de ontwikkelingssamenwerking ontwikkelde beleidsconcepten heeft de Gemeenschap een aantal speciale regelingen ingevoerd, krachtens welke ter verwezenlijking van door haar nagestreefde economische of sociale doeleinden kan worden afgeweken van het algemene douanetarief bij wege van reductie, vrijstelling of schorsing.

Aan de toepassing van deze speciale regelingen zijn voor de Gemeenschappen - versluierde - kosten verbonden, als gevolg van het afzien van inkomsten c.q. het later innen ervan. Daarom dienen bij de uitvoering van deze regelingen, voor zover mogelijk, niet alleen de rechtmatigheidsaspecten, maar ook de doelmatigheidsaspecten ervan in acht te worden genomen.

Een van dergelijke regelingen is de EG-regeling actieve veredeling. De reglementering ter zake strekt ertoe dat voor bepaalde goederen van herkomst uit landen buiten het douanegebied van de Gemeenschap geen invoerbelastingen verschuldigd zijn, voor zover deze goederen bestemd zijn om binnen het douanegebied van de Gemeenschap te worden veredeld en daarna weder te worden uitgevoerd naar landen buiten het douanegebied van de Gemeenschap.

De Rekenkamer heeft, in het kader van haar controlewerkzaamheden betreffende de ontvangsten, in de meeste Lid-Staten onderzocht hoe deze regeling aldaar wordt gehanteerd. Hieronder volgen haar controlebevindingen ter zake.

BESCHRIJVING VAN HET SYSTEEM

2. Vóór de invoering van de douane-unie in 1968 was het gebruikelijk dat de landen speciale voorzieningen troffen om te voorkomen dat hun tolmuren, die bedoeld waren om hun eigen markt te beschermen, hindernissen zouden vormen voor hun exportmarkt. Voor de betrokken bedrijven was het in de praktijk vaak moeilijk om sommige goederen uit eigen land te betrekken, zodat zij voor de aankoop daarvan op het buitenland waren aangewezen. Aangezien de uitgevoerde produkten veelal op de wereldmarkt moeten worden afgezet, werd het wenselijk geacht dat de betrokken ondernemingen werden vrijgesteld van invoerbelastingen op goederen bestemd voor wederuitvoer na veredeling, ten einde te vermijden dat zij ten opzichte van ondernemingen in het buitenland in een ongunstiger concurrentiepositie zouden komen te verkeren. Het douanestelsel waaronder deze voorzieningen werden getroffen, werd "de regeling actief veredelingsverkeer" genoemd. Om begrijpelijke redenen waren de nationale reglementeringen uitsluitend afgestemd op nationale belangen. Zo werd in sommige landen bij voorbeeld geen vrijstelling verleend van invoerbelastingen op bepaalde goederen , indien identieke of equivalente goederen evengoed op de binnenlandse markt tegen redelijke voorwaarden konden worden betrokken.

3. Met de invoering van de douane-unie kwam in de Lid-Staten niet automatisch een eind aan de toepassing van deze nationale regelingen. Daar het verder voortbestaan echter niet strookte met de doeleinden van de gemeenschappelijke markt, werden pogingen in het werk gesteld om een communautair belangen zou dienen en tegelijkertijd toch de voordelen van de nationale regelingen intact zou laten.

4. Deze pogingen resulteerden in de aanneming van Richtlijn 69/73/EEG van de Raad (1), waarbij,

ter vervanging van de verschillende voordien van toepassing zijnde nationale regelingen, per 1 oktober 1969 een communautaire regeling inzake actieve veredeling werd ingevoerd. Het doel van deze richtlijn was de export uit het gebied van de Gemeenschap te stimuleren door de betrokken ondernemingen zodanige faciliteiten te verlenen dat zij goederen van buiten het douanegebied van de Gemeenschap uit derde landen in het gebied van de Gemeenschap kunnen invoeren en veredelen zonder dat zij invoerrechten of landbouwheffingen op deze goederen hoeven te betalen "wanneer deze ... bestemd zijn om in de vorm van veredelingsprodukten geheel of gedeeltelijk uit het douanegebied van de Gemeenschap te worden uitgevoerd" (artikel 2). Hierna worden te veredelen goederen (inclusief gedeeltelijk veredelde goederen , bestemd om verder te worden veredeld) en produkten verkregen bij wege van veredeling respectievelijk aangeduid met de termen "goederen " en "produkten". "Veredeling" kan omvatten het ver- of bewerken van goederen - het monteren, samenbouwen of aanbrengen aan andere goederen daaronder begrepen - alsmede het herstellen van goederen of het gebruik maken van goederen als hulpstoffen, bij voorbeeld als katalysator.

(1) PB nr.L 58 van 8.3.1969, blz. 1.

5. In dit communautaire stelsel kan op een van de volgende wijzen vrijstelling van invoerbelastingen worden verkregen:

a) de heffing van de invoerbelastingen wordt opgeschort voor de tijd dat de goederen een veredelingsbehandeling ondergaan en wordt daarna pas geëffectueerd indien en wanneer de betrokken goederen of de daaruit verkregen produkten in plaats van weder te worden uitgevoerd uit het douanegebied van de Gemeenschap, aldaar in het vrije verkeer worden gebracht (systeem van voorwaardelijke vrijstelling). De Lid-Staat kan van de vrijstelling genietende een zekerheidstelling verlangen;

b) de invoerbelastingen worden bij de aangifte ten invoer van de goederen bij wijze van voorlopige maatregel geïnd en bij de wederuitvoer van de produkten gerestitueerd (systeem van vrijstelling bij wijze van teruggaaf = "drawback-systeem").

6. Alle Lid-Staten hebben gekozen voor toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling, maar, zo de belanghebbende zulks verkiest, passen sommige ook het drawback-systeem toe (1). In Denemarken echter is ook voor industrieprodukten toepassing van het drawback-systeem verplicht gesteld. in sommige andere landen, met name het Verenigd Koninkrijk en Nederland, weigeren de douaneautoriteiten de toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling in bepaalde gevallen (bij voorbeeld wanneer zij van oordeel zijn dat de financiële administratie van de betrokken onderneming niet zodanig is ingericht dat aan de hand daarvan voldoende toezicht op de naleving van vrijstellingsvoorwaarden kan worden uitgeoefend), maar zij staan in dergelijke gevallen wel toe dat van drawback-systeem gebruik wordt gemaakt.

(1) In feite echter kiezen toch vele ondernemingen voor het drawback-systeem, hetgeen waarschijnlijk is toe te schrijven aan het feit dat de douaneautoriteiten in die gevallen minder strenge eisen aan hun boekhouding stellen.

7. De richtlijn laa toe dat de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten aan binnen het douanegebied van de Gemeenschap gevestigde veredelingsbedrijven vergunning verlenen om gebruik te maken van de regeling actieve veredeling in alla gevallen waarin de toepassing daarvan bijdraagt tot het scheppen van de meest gunstige voorwaarden voor de wederuitvoer van de door veredeling verkregen produkten, mits daardoor wezenlijke belangen van in de Gemeenschap gevestigde producenten niet worden geschaad. In de richtlijn wordt ook een enuntiatieve opsomming gegeven van goederen welke worden geacht te voldoen aan de economische voorwaarden voor de toepassing van de regeling.

Het betreft hier de volgende categorieën goederen :

a) goederen welke bestemd zijn voor de uitvoering van een overeenkomst tot loonveredeling, gesloten met of namens een persoon die elders is gevestigd dan in het douanegebied;

b) goederen welke bestemd noodzakelijkerwijs dienen te worden gebruikt om te verzekeren dat de bepalingen betreffende de bescherming van de industriële en commerciële eigendom in acht worden genomen;

c) goederen welke worden ingevoerd om te worden hersteld;

d) goederen welke in de Lid-Staten niet beschikbaar zijn, hetzij omdat zij er niet of in onvoldoende hoeveelheid worden vervaardigd, hetzij omdat de leveranciers uit de Lit-Staten de bedoelde goederen niet binnen een redelijke termijn ter beschikking kunnen stellen;

e) goederen welke noodzakelijkerwijs dienen te worden gebruikt omdat de in de Lid-Staten beschikbare gelijksoortige goederen niet die eigenschappen bezitten welke, vooral gelet op de door de cliënten van het veredelingsbedrijf kenbaar gemaakte verlangens, vereist zijn;

f) goederen welke moeten worden gebruikt omdat de prijs van de in de Lid-Staten beschikbare goederen van gelijke kwaliteit zodanig is dat daardoor de voorgenomen handelstransactie economisch onmogelijk wordt gemaakt.

Het verlenen van vergunningen voor gevallen behorende tot de categorieën als hiervoor bedoeld onder de letters d), e) en f), geschied onder supervisie van de Gemeenschap, zulks om te bereiken dat de economische criteria uniform worden gehanteerd. Daartoe moeten de Lid-Staten aan de Commissie mededeling doen van alle feitelijke gegevens op basis waarvan zij voor goederen behorende tot deze laatstgenoemde categorieën vergunningen hebben afgegeven, opdat de wijze waarop de regeling in deze gevallen is toegepast, kan worden beoordeeld door het zogenaamde Comité "Actief veredelingsverkeer", dat uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en de Commissie is samengesteld.

Voorts bepaalt de richtlijn dat de geldigheidsduur van die vergunningen welke door een Lid-Staat worden verleend om andere redenen dan de onder de letters a)t/m f) bedoelde, vooreerst beperkt blijft tot negen maanden. Voor het einde van de zevende maand kan de Raad, op voorstel van de Commissie, verlenging van de vergunning verbieden.

8. Alvorens de Lid-Staten een vrijstellingsvergunning afgeven ten behoeve van een verelingstransactie moeten zij zich er onder meer van vergewissen dat de economische voorwaarden zijn vervuld, dat de veredelingsprodukten bestemd zijn voor uitvoer naar buiten het douanegebied van de Gemeenschap, dat voor de veredelingshandeling het juiste opbrengstpercentage is opgegeven en dat de relevante gegevens op bevredigende wijze in de administratie van het veredelingsbedrijf zijn vastgelegd. De vergunning bepaalt onder meer voor welke in te voeren goederen zij geldt, welke behandeling deze dienen te ondergaan, welk opbrengstpercentage is vastgesteld en binnen welke termijn de produkten hun bestemming moeten hebben gevolgd. De duur van deze termijn hangt af van de aard van het veredelingsproces. Doorgaans strekt deze termijn zich uit van minimaal enkele maanden tot maximaal een jaar. Controles vinden plaats aan de hand van periodieke aangiften door de vrijstelling genietende bij de bevoegde autoriteiten en door middel van controles ter plaatse op de administratie en de bedrijfsinstallatie van de vergunninghouder.

9. Om enige speelruimte te laten voor aanpassing aan wijzigingen in de marktsituatie, bepaalt de basisrichtlijn in artikel 15, dat "wanneer de omstandigheden zulks rechtvaardigen" onder de regeling actieve veredeling geplaatste goederen of daaruit verkregen produkten in het gebied van de Gemeenschap in het vrije kunnen worden gebracht. Wanneer met toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling ingevoerde goederen aldus in het vrije verkeer worden gebracht, dient de vrijstelling genietende daarvan mededeling te doen via een door hem periodiek in te dienen aangifte of via een afzonderlijke verklaring. In dat stadium worden invoerbelastingen geheven en berekend op de grondslag van douanewaarde van de ingevoerde goederen waaruit de produkten zijn verkregen. Voor alle gevallen dat de produkten niet binnen de vastgestelde termijn worden geëxporteerd, geldt dat zij dan worden geacht op de markt van de Gemeenschap in het vrije verkeer te zijn gebracht en dat vanaf dat moment invoerbelastingen verschuldigd zijn op de geïmporteerde goederen waaruit deze produkten zijn verkregen. Ten aanzien van goederen die met toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling zijn geïmporteerd en op de markt van de Gemeenschap zijn gebracht, kunnen deze bepalingen ertoe leiden dat voor de betaling van de invoerbelastingen boven de algemeen hiervoor geldende termijn aan veredelingsbed ijven een extra termijn wordt ingeruimd.

Nieuw voorstel van de Commissie

10. In het kader van haar algemeen werkprogramma inzake bevordering van de uniformiteit en rechtszekerheid op het gebied van de douanewetgeving heeft de Commissie op 20 januari 1981 een voorstel (1) bij de Raad ingediend, dat ertoe strekt dat de richtlijn wordt omgevormd tot een verordening, zodat de daarin vervatte voorschriften rechtstreeks van toepassing zullen zijn in de Lid-Staten. De verordening zal onder meer nadere voorschriften bevatten over de taken van de bij de uitvoering van de regeling betrokken nationale instanties waardoor de door de Rekenkamer geconstateerde scheefgetrokken situaties in sommige opzichten tot het verleden zullen behoren. Hieronder wordt op een aantal punten van dit verordeningsvoorstel nader ingegaan.

(1) Doc. COM(80)916 def.

ECONOMISCHE EFFECTEN

11. Een onderzoek naar de algemene economische effecten van de regeling valt buiten het bestek van het onderhavige verslag. Niettemin heeft de Rekenkamer bij de voorbereiding van dit verslag niet alleen aandacht besteed aan de rechtmatigheids- maar ook aan de doelmatigheidsaspecten van de regeling. Deze laatste aspecten zijn:

a) het scheppen van de meest gunstige voorwaarden voor de export van produkten die door veredeling zijn verkregen uit geïmporteerde goederen ;

b) bescherming van de wezenlijke belangen van de producenten in de Gemeenschap in het algemeen en van de producenten van goederen van dezelfde aard als die van de geïmporteerde in het bijzonder.

GEBREK AAN UNIFORMITEIT IN DE TOEPASSING VAN DE BESTAANDE VEREDELINGSREGELING

12. Bij haar onderzoek van de situatie met betrekking tot de huidige regeling constateerde de Rekenkamer dat deze nog steeds op zeer uiteenlopende wijze door de Lid-Staten wordt toegepast. Deze discrepanties hebben niet alleen voor de eigen middelen van de Gemeenschappen nadelige gevolgen, maar ook voor het concurrentiemechanisme in een belangrijke sector van het bedrijfsleven in de Gemeenschap. De orde van grootte van de bedragen die bij de uitvoering van de veredelingsregeling op het spel staan als gevolg van een mogelijke vermindering der afzetmogelijkheden voor de in het EG-gebied gevestigde bedrijven dan wel als gevolg van een mogelijke vermindering van de eigen middelen van de Gemeenschappen, blijkt voldoende uit de waarde van de onder de regeling actieve veredeling gebrachte goederen , namelijk 14 050 miljoen ERE in 1978, 14 125 miljoen ERE in 1979 en 14 396 miljoen ERE in 1980, of respectievelijk 7,9 %, 6,5% en 5,5 % van de totale invoer in Gemeenschap. Laatstgenoemd bedrag kan als volgt naar Lid-Staat worden uitgesplitst:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Economische voorwaarden

13. De in paragraaf 8 genoemde economische voorwaarden zijn bedoeld als criteria aan de hand waarvan de belangen van de exporterende ondernemingen (het inkopen van goederen tegen zo gunstig mogelijke condities door deze goederen zo nodig uit landen buiten het gebied van de Gemeenschap te betrekken) moeten worden afgewogen tegen die van de producenten in het gebied van de Gemeenschap (steeds wanneer dat mogelijk is, dient de toelevering aan veredelingsbedrijven door producenten uit derde landen te worden vervangen door leverantie van op de EG-markt beschikbare goederen ). Aangezien hierbij de eigen middelen alleen indirect in het geding zijn, worden de belangen van de in het gebied van de Gemeenschap gevestigde bedrijven die goederen aan de veredelingsindustrie leveren, vooral beschermd door een juiste toepassing van de economische criteria. Daartoe dienen de nationale instanties die de aanvragen voor vrijstellingsvergunningen behandelen, in de gelegenheid te worden gesteld hun informatie over het beschikbaar zijn van actieve veredelingsgoederen in het gebied van de Gemeenschap uit een betrouwbare bron te putten. De richtlijn voorziet onder meer in een uitwisseling van informatie op EG-niveau over het al dan niet verlenen van vergunningen om van de regeling actieve veredeling gebruik te maken.

In het Comité "Actief veredelingsverkeer", waarvan eerder melding werd gemaakt in paragraaf 7, wordt regelmatig van gedachten gewisseld over deze informatie. Wanneer blijkt dat voor een bepaalde veredelingstransactie een vergunning werd afgegeven, zonder dat de vrijstellingsvoorwaarden waren vervuld, dan wordt deze vergunning niet vernieuwd. Bij besprekingen met de Rekenkamer gaven functionarissen van de Commissie als hun mening te kennen dat deze procedure weliswaar een stap in de goede richting is, maar niet ver genoeg gaat, daar sommige delegaties in het Comité wel een actief aandeel hebben in de informatieuitwisseling en ook voeling houden met de betrokken ondernemingen, terwijl andere delegaties zich daar minder coöperatief betonen.

14. Ter verbetering van de uitwisseling van informatie stelt de Commissie voor een kaartsysteem in te voeren, dat in nauwe samenwerking met de Lid-Staten wordt gevoed met gegevens die uit eigen gegevensverzamelingen van de Lid-Staten zijn overgenomen, en met die welke aan andere relevante bronnen zijn ontleend. Het in het voorstel van de Commissie beoogde kaartsysteem zou zodanig moeten zijn ingericht dat het:

a) de Lid-Staten de nodige informatie verschaft over in het gebied van de Gemeenschap voorhanden zijnde goederen die geschikt kunnen worden geacht om door de veredelingsbedrijven als uitgangsmateriaal te worden gebruikt ter vervanging van uit buiten het douanegebied van de Gemeenschap ingevoerde goederen , en

b) de in het gebied van de Gemeenschap gevestigde of te vestigen veredelingsbedrijven alle relevant informatie verschaft over goederen die doorgaan onder de regeling actieve veredeling in het douanegebied worden ingevoerd.

Het naast elkaar bestaan van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling en het drawback-systeem

15. Toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling heeft een gunstiger effect op de kaspositie van de belanghebbende onderneming dan toepassing van het drawback-systeem. Die laatste houdt namelijk in dat bij de aangifte ten invoer van de te veredelen goederen bij wijze van voorlopige voorziening voor het volle bedrag betaling wordt verlangd van eventueel voor de betrokken goederen verschuldigde invoerbelastingen. Deze voorlopig opgelegde invoerbelastingen worden gerestitueerd indien en wanneer de betrokken hun bestemming volgen. Aan de toepassing van het systeem van voorlopige vrijstelling zijn voor het veredelingsbedrijf enige bijkomende kosten verbonden, namelijk de kosten van het bijhouden van gespecificeerde voorraadstaten voor douanedoeleinden en, wat sommige landen betreft (zie paragraaf 24 hieronder) tevens de kosten van zekerheidstelling. Deze kosten wegen echter bij lange na niet op tegen de bij toepassing van het drawback-systeem te dragen financieringslasten.

Het naast elkaar voorbestaan van de twee systemen is, wanneer de belanghebbende een keuze wordt gelaten, een hoogst onbevredigende situatie. Het is duidelijk dat toepassing van het drawback-systeem niet de meest gunstige voorwaarden schept voor uitvoer van veredelde produkten.

Afwijking van de bestemming

16. De richtlijn schrijft niet voor dat aan de Commissie overzichtsstaten moeten worden toegezonden betreffende onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen die niet hun bestemming hebben gevolgd, maar in plaats daarvan in het gebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer zijn gebracht. Zulke overzichten worden door de Lid-Staten in het algemeen evenmin voor eigen gebruik bijgehouden. Niettemin kon de Rekenkamer zich een beeld vormen van de ter zake bestaande situatie daar zij uit besprekingen met functionarissen van de Lid-Staten en uit de resultaten van in sommige Lid-Staten aan de hand van stukken uitgevoerde steekproefcontroles kon afleiden dat het op dit punt ontbreken van restrictieve bepalingen in de richtlijn ertoe heeft geleid dat de Lid-Staten bij de uitvoering van de regeling actieve veredeling sterk uiteenlopende methoden hanteren. Zo kon bij voorbeeld worden geconstateerd dat de in Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië ten behoeve van veredelingstransacties afgegeven vrijstellingsvergunningen uitsluitend betrekking hadden op ingevoerde goederen die bestemd waren om als veredelingsprodukten weder te worden uitgevoerd. Tevens kon, wat deze landen betreft, worden geconstateerd dat minder dan 20 % van de onder de regeling actieve veredeling geplaatste goederen in eigen land in het vrije verkeer werden gebracht. Het volume van de in Nederland onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen die niet hun bestemming volgden kon oplopen tot 30 %. Voor Luxemburg bleek het hiermee corresponderende volume ongeveer 50 % uit te maken. Hoewel in Ierland geen statistieken beschikbaar waren over het totaal van de in dat land onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen , kon worden vastgesteld dat hier ook steeds dan vergunning tot gebruikmaking van de regeling actieve veredeling wordt afgegeven, indien slechts een deel, hoe klein dan ook, van de geïmporteerde goederen bestemd was om als veredelingsprodukt weder te worden uitgevoerd. In sommige gevallen volgden wel 90 % van de aldus ingevoerde goederen niet hun bestemming.

17. Naar de geest van de richtlijn zijn onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen of daaruit door een veredelingshandeling verkregen produkten slechts bij uitzondering bedoeld om in het douanegebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer te worden gebracht, namelijk slechts dan wanneer een inmiddels veranderde marktsituatie zulks rechtvaardigt. Volgens de richtlijn dienen op goederen die met voorwaardelijke vrijstelling onder de regeling actieve veredeling zijn ingevoerd, invoerbelastingen te worden geheven op het moment dat deze goederen , in plaats van hun bestemming te volgen, in onveredelde staat dan wel als gedeeltelijk veredelde produkten in het douanegebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht. De dan verschuldigde invoerbelasting dient te worden berekend op basis van de hoeveelheid of de douanewaarde die de betrokken goederen aanvankelijk vertegenwoordigden op het moment dat zij onder de regeling actieve veredeling werden geplaatst, alsmede aan de hand van het toen voor deze goederen geldende douanetarief. In de richtlijn zijn echter geen bepalingen opgenomen, die voorschrijven volgens welke maatstaven en in hoeverre toestemming tot deze afwijkingen van de bestemming kan worden verleend. Het is echter nauwelijks denkbaar dat het de bedoeling van de opstellers van de richtlijn is geweest houders van een vergunning actieve veredeling, die produkten, verkregen uit goederen waarop deze vergunning betrekking heeft, op de EG-markt afzetten, te bevoordelen door hun op kosten van Gemeenschap voor de betaling van de invoerbelastingen enkele maanden uitstel te verlenen. Om te voorkomen dat de regeling een dergelijk neveneffect heeft, is het zaak hetzij de geldende voorschriften zodanig aan te scherpen dat afwijkingen van de bestemming tot een minimum beperkt blijven, hetzij als alternatief hiervoor een renteclausule als hierna in paragraaf 19 voorgesteld, in te voeren.

18. Indien de bepalingen van het hiervoor in paragraaf 10 genoemde voorstel worden verheven tot bindende rechtsregels, zullen de Lid-Staten gehouden zijn statistische overzichten bij te houden, waaruit kan worden afgelezen voor welk percentage de onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen niet hun bestemming hebben gevolgd, terwijl zij voorts verplicht zullen zijn zulke overzichten periodiek ter kennis van de Commissie te brengen. In de voorgestelde bepalingen is echter nagelaten communautaire criteria vast te leggen met betrekking tot het verlenen van toestemming voor afwijkende bestemmingen. Wegens dit verzuim acht de Rekenkamer het waarschijnlijk dat bepaalde aan de huidige regeling klevende gebreken, namelijk scheeftrekking van de vaststelling van eigen middelen, ook na aanneming van het nieuwe voorstel zullen voortbestaan.

Renteclausule

19. Artikel 15 van de richtlijn opent wel de mogelijkheid, doch verplicht niet tot het rekening brengen van rente op het bedrag aan invoerbelastingen waarvoor bij de aangifte ten invoer voorwaardelijke vrijstelling is verleend, maar dat wel verschuldigd wordt wanneer de goederen waarop de vrijstellingsvergunning betrekking heeft, of de uit goederen door veredelingshandelingen verkregen produkten, niet hun bestemming volgen. Van de acht bij het onderzoek van de Rekenkamer betrokken Lid-Staten wordt alleen door Italië een consequent gebruik gemaakt van de in de richtlijn ter zake van interestvergoeding opgenomen bepaling, zij het dat het daarbij gehanteerde rentepercentage wel steeds duidelijk onder het niveau van de dan geldende dagnoteringen ligt. In Frankrijk kan een interestvergoeding worden vereist in gevallen waarin van de regeling actieve veredeling kennelijk een oneigenlijk gebruik is gemaakt. De Rekenkamer geeft in overweging dat, als alternatief voor het beperken van afwijkende bestemmingen, voorzieningen worden getroffen om een renteclausule in te voeren, die dwingend voorschrijft dat in zulke gevallen een rentevergoeding, berekend tegen de dagkoers, wordt verlangd. Een dergelijke renteclausule zou de ongerechtvaardigde voordelen, die voor de kaspositie van de houders van de vergunning actieve veredeling aan de toepassing van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling zijn verbonden, teniet doen en aldus zouden deze vergunninghouders ten aanzien van de door hen op de EG-markt afgezette produkten of goederen op één lijn worden geplaatst met ander producenten, maar ten aanzien van buiten het EG-douanegebied afgezette produkten wèl volledig in het genot blijven van de voordelen die de bestaande richtlijn hun onmiskenbaar bedoelt te verschaffen.

Financiële administratie en controle

20. Behalve de bepaling dat de houder van de vergunning actieve veredeling verplicht is zijn medewerking te verlenen aan alle door de douaneautoriteiten voorgeschreven toezichts- of controlemaatregelen (artikel 10), bevat de richtlijn geen bepalingen betreffende de financiële administratie en controle. Bijgevolg werden door de Kamer de desbetreffende nationale reglementeringen onder de loep genomen, waarbij, afgezien van de hierna volgende aanmerkingen, werd geconstateerd dat deze in het algemeen bevredigend waren.

21. Het is de Kamer gebleken dat in sommige Lid-Staten de vergunninghouders slechts sporadisch ter plaatse aan een boekenonderzoek worden onderworpen, daar de controlerende functionarissen plegen af te gaan op hun jarenlange vertrouwensrelatie met de betrokken ondernemingen of op de door hen overgelegde gespecificeerde uittreksels uit hun boekhouding. Aangezien de Rekenkamer niet bevoegd is zelf controles uit te voeren in de gebouwen van de belastingplichtigen (1) was het haar niet mogelijk de maatregelen van de nationale controlediensten rechtstreeks op hun deugdelijkheid te testen.

(1) Verklaring 2, gehecht aan het Verdrag van 1975 houdende wijziging van een aantal financiële bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het zogenaamde Fusieverdrag (Verdrag tot instelling van een geünificeerde Raad en Commissie der drie Europese Gemeenschappen).

In Ierland, waar uitsluitend het systeem van voorwaardelijke vrijstelling wordt toegepast, bleek bij een steekproefonderzoek aan de hand van douanedossiers betreffende in de agglomeratie Dublin gevestigde veredelingsbedrijven dat de gegevens de in het vrije verkeer gebracht actieve veredelingsgoederen niet spoorden met die betreffende de uit dien hoofde geïnde invoerbelastingen. het bleek dat hier naast uitstel van betaling der invoerbelastingen zolang de goederen nog niet in het vrije verkeer zijn gebracht, aan deze ondernemingen nog een extra uitsteltermijn wordt verleend krachtens Richtlijn 78/453/EEG van de Raad (2) betreffende uitstel van betaling van in- of uitvoerrechten. Aldus worden hier de belastingen op in de maand N in het vrije verkeer gebrachte goederen pas verschuldigd op of vóór de 15e van de maand N+1. Voorts kon worden vastgesteld dat, ondanks deze faciliteiten, de verschuldigde invoerbelastingen door sommige ondernemers toch nog enkele maanden te laat werden betaald en dat van de kant van de betrokken douanedienst klaarblijkelijk niet de nodige voortvarendheid bij de invordering van deze belastingen werden betracht.

(2) PB nr. L 146 van 2.6.1978, blz. 19.

22. Denemarken, dat voor industrieprodukten het drawback-systeem toepast, beschikt niet over de nodige administratieve voorzieningen voor registratie en verwerking van gegevens, aan de hand waarvan rechtstreeks kan worden nagegaan welke bedragen aan invoerbelastingen op industrieprodukten die in het vrije verkeer zijn gebracht aan de Gemeenschap dienen te worden afgedragen. In plaats hiervan wordt het af te dragen bedrag aan invoerbelastingen maand voor maand voor de totale invoer berekend. Deze werkwijze heeft tot gevolg dat de Rekenkamer niet op ieder willekeurig moment in staat is te verifiëren of de invoerbelastingen correct zijn vastgesteld. Voorts sluit de betrokken EG-reglementering deze totaliseringen uit. Het is de Rekenkamer overigens wel bekend dat dit probleem de volle aandacht van de Commissie heeft.

23. De aard van een richtlijn brengt met zich dat de regeling van dergelijke zaken, als hiervoor (in de paragrafen 20 t/m 22) bedoeld, aan de Lid-Staten wordt overgelaten; maar de Rekenkamer meent dat van de voorgestelde verordening, een rechtstreeks in de Lid-Staten toepasselijk instrument, toch wel had mogen worden verwacht das daarin ook bepalingen waren opgenomen waarmee op dit punt een verbetering van de situatie wordt nagestreefd. Aangezien zulke bepalingen zowel in de verordening zelf als in de vorm van uitvoeringsbepalingen ontbreken, is het te verwachten dat uiteenlopende nationale methoden blijven toegepast ten aanzien van zaken als;

a) de wijze waarop de houders van een vergunning actieve veredeling aangiften ten invoer dienen te doen, met name welke informatie de desbetreffende formulieren dienen te bevatten en welke periodiciteit voor deze aangiften geldt;

b) de minimaal te verrichten controles;

c) vanaf welk tijdstip de goederen moeten worden geacht op de markt van de Gemeenschap te zijn gebracht.

Zekerheidstelling

24. Vele Lid-Staten eisten een door hen autonoom vastgestelde zekerheidstelling van degenen die van het systeem van voorwaardelijke vrijstelling gebruik maken. In sommige landen wordt geen zekerheidstelling verlangd wanneer de bevoegde autoriteiten ervan overtuigd zijn dat het risico van misbruik zeer gering is. De omvang van de zekerheid kan van land tot land sterk uiteen lopen. Zo wordt bij voorbeeld in Luxemburg een zekerheid verlangd die 100% van de potentiële invoerbelastingen dekt, terwijl de in Nederland verlangde zekerheidstelling daarvan soms slechts 25% dekt. Het Verenigd Koninkrijk neemt genoegen met een schriftelijke verklaring van de betrokken onderneming dat zij voor die goederen welke eventueel in het vrije verkeer worden gebracht, alsnog invoerbelastingen zal betalen. Zulke verklaringen schijnen echter slechts in geringe mate bij te dragen tot het goed functioneren van het systeem, aangezien deze voor de ondernemingen een verplichting behelzen, die hun toch ook al bij de wet is opgelegd. Duitsland verlangt geen zekerheidstelling, maar de douaneautoriteiten aldaar verklaarden dat zij bij twijfel over de solvabiliteit van een veredelingsbedrijf geen faciliteiten uit hoofde van de veredelingsregeling toekennen. De risico's waaraan de eigen middelen bloot staan indien deze bij wanprestaties of faillissement van een vrijstelling genietende niet of onvolledig gedekt zijn door een zekerheidstelling, kunnen ernstig zijn, aangezien in zulke gevallen de algemene regels voor de vaststelling van de rechten van de Gemeenschappen in de Lid-Staten niet uniform worden geïnterpreteerd. Sommige Lid-Staten stellen namelijk gevallen wel eigen middelen vast en dragen deze af aan de Gemeenschappen, terwijl andere, op grond van een ruimere interpretatie van artikel 17 van Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 (1), deze gevallen als overmacht aanmerken, waardoor zij zich vrijgesteld achten van de vaststelling van rechten. Als het Commissievoorstel wordt aangenomen, zal zekerheidstelling dwingend voorgeschreven zijn, behalve in nader in de uitvoeringsbepalingen te noemen gevallen, waarin aan de solvabiliteit van de betrokken ondernemingen niet behoeft te worden getwijfeld.

(1) PB nr. L 336 van 27.12.1977, blz. 1.

Conclusies

25. Bij aanneming van het hiervoor in paragraaf 10 genoemde voorstel, dat ertoe strekt de bestaande richtlijn om te vormen tot een verordening, zal duidelijke vooruitgang worden geboekt op de volgende punten:

1. het uitwisselen van informatie over op de EG-markt beschikbare goederen die geschikt kunnen worden geacht om goederen van herkomst uit derde landen te vervangen (paragraaf 14);

2. het in EG-verband toezicht houden op goederen die, na onder de actieve veredelingsregeling te zijn ingevoerd uit derde landen, in het douanegebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht (paragraaf 18);

3. het verlenen van vrijstellingen onder zekerheidstelling (paragraaf 24).

Het is te hopen dat de Commissie hetzij via wijziging van haar voorstel, hetzij via aanneming van uitvoeringsbepalingen correctie zal nastreven van de andere in dit verslag aangestipte zwakke plekken in de huidige regeling, namelijk:

4. de concurrentievervalsing en de onbillijkheid die voortvloeien uit het naast elkaar bestaan van het systeem der voorwaardelijke vrijstelling en het drawback-systeem (paragraaf 15);

5. het ontbreken van doeltreffende bepalingen die een remmend effect hebben op transacties waarbij onder de regeling actieve veredeling gebrachte goederen niet hun bestemming volgen, maar in plaats daarvan in het douanegebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht (paragrafen 16 t/m 18);

6. het, als alternatief voor de onder het voorafgaande punt bedoelde bepalingen, ontbreken van bepalingen die de toepassing van een renteclausule verplicht stellen (paragraaf 19);

7. het gebrek aan uniformiteit van de toegepaste methoden om de eigen middelen vast te stellen en in te vorderen, voor zover deze middelen afkomstig zijn uit invoerbelastingen op produkten die niet hun bestemming hebben gevold en de uiteenlopende gedragslijnen met betrekking tot de comptabele verwerking van en de controle op de door houders van de vergunning actieve veredeling gedane aangiften (paragrafen 20 t/m 23).

De tekst van vorenstaande opmerkingen werd door de Rekenkamer vastgesteld in haar zitting van 16 september 1982.

Gedaan te Luxemburg, 20 oktober 1982.

Voor de Rekenkamer

Pierre LELONG

President

BIJLAGE

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE op de opmerkingen van de Rekenkamer over de EG-regeling voor het actieve veredelingsverkeer

6. Wat betreft de opmerking dat de voorwaarden inzake de wijze van vastlegging in de administratie zoals die door de douaneautoriteiten verlangd worden minder streng zouden zijn bij het drawback-systeem van de invoerheffingen, benadrukt de Commissie dat gebruik van een der modaliteiten van artikel 3 van Richtlijn 69/73/EEG op dit gebied niet van invloed kan zijn.

9. De Commissie stemt niet in met de simpele vaststelling van de Rekenkamer dat de bepalingen inzake de betaling van de heffingen op de goederen die met voorwaardelijke vrijstelling zijn ingevoerd en in het vrije verkeer zijn gebracht "tot gevolg hebben dat zij de veredelingsbedrijven een aanvullend uitstel van betaling van invoerrechten verlenen boven die welke algemeen aan de andere importeurs worden toegestaan". Zij vestigt de aandacht van de Rekenkamer erop dat dit formeel gesproken wel zo is, doch dat dit niet het enige te overwegen punt is, aangezien het vraagstuk veel meer omvat dan de Rekenkamer lijkt te denken; door alleen dit effect vast te stellen loopt men kans dat andere belangrijke door de Commissie in punt 19 aangeduide aspecten over het hoofd worden gezien.

12. De Rekenkamer wijst terecht op het belang van de betrokken regeling. Voor een beter begrip van deze regeling acht de Commissie het evenwel noodzakelijk de economische gevolgen ervan extra te benadrukken.

Zo toont het cijfermateriaal over 1979 en 1980 aan dat van de communautaire uitvoer naar alle derde landen de actieve veredeling ongeveer 8 % van de totale waarde uitmaakt. De waarde van de deze uitvoer is bijna het dubbele van de waarde van de onder de regeling actieve veredeling ingevoerde goederen van herkomst uit alle derde landen. De toegevoegde waarde bestaat met name uit de communautaire arbeidskrachten en de bij de be- of verwerking aangewende communautaire delen en onderdelen. Absoluut gesproken kan zulks op 18 miljard ERE per jaar geraamd worden.

Om de werkelijke omvang van het actieve veredelingsverkeer te beoordelen is het volgens de Commissie voorts misleidend zich slechts op het cijfermateriaal over alle derde landen te baseren, aangezien een groot deel van de grondstoffen en halffabrikaten in de Gemeenschap met vrijstelling van douanerechten kunnen worden ingevoerd krachtens onderling overeengekomen of autonome preferenties en wanneer vrijstelling van douanerechten voorzien is.

Over het algemeen wordt er geen beroep gedaan op de regeling actief veredelingsverkeer bij de invoer van deze grondstoffen en halffabrikaten.

Ook zal bij uitvoer naar een land dat door een overeenkomst met wederzijdse tariefpreferenties alsmede de zogenaamde "no-drawback" -clausule met de Gemeenschap verbonden is, de communautaire importeur van grondstoffen en halffabrikaten ten behoeve van bewerking en uitvoer van de produkten van oorsprong naar dit land niet in alle gevallen een beroep doen op de regeling actieve veredeling.

Dit gezegd zijnde dient men voor de economische gevolgen van de actieve veredeling zich te richten op de handel met de derde landen waarbij voor de grondstoffen en de halffabrikaten invoerrechten gelden: gelet op het cijfermateriaal over 1979 en 1980 met betrekking tot bepaalde dezer landen, kan de uitvoer van de Gemeenschap binnen de actieve veredeling tot ongeveer 24 % van de uitvoer belopen, en de invoer onder de actieve verdeling ongeveer 15 %.

Op grond van het voorafgaande vindt de Commissie dat men het stelsel niet slechts mag bezien met betrekking tot het "potentieel verlies van marken voor de communautaire producenten of de wezenlijke bedreiging ten aanzien van de eigen middelen".

13. De Commissie beseft dat de beoordeling bij het verlenen van de vergunningen naar gelang van de Lid-Staten nogal uiteenloopt en zij zal alles in het werk stellen om de huidige werkwijze te verbeteren.

14. De Commissie kan bevestigen dat zij naar een betere uitwisseling van informatie blijft streven.

15. Ten aanzien van de modaliteiten volgens welke de actieve veredeling thans op grond van artikel 3 van Richtlijn 69/73/EEG kan worden toegestaan, is de Commissie van mening dat het kiezen voor de ene dan wel de andere mogelijkheid niet tot wezenlijk uiteenlopende gevolgen mag leiden en zeker geen onterecht voordeel mag verlenen ten aanzien van de vergunning tot het vrije verkeer brengen, het ogenblik waarop dit geschiedt en de wijze van boekhouden binnen de onderneming. Uiteraard dient de te volgen werkwijze aan de belanghebbende te worden overgelaten.

De Commissie zal zich beijveren deze mogelijkheid te doen aanvaarden bij het aannemen van het verordeningsvoorstel over het actieve veredelingsverkeer. De Rekenkamer beseffe dat in dit voorstel de vaststelling van de uitvoeringsmodaliteiten - die naar hun aard al toepassingsbepalingen zijn - in het kader van de procedure van artikel 18 ervan aan de Commissie wordt voorbehouden.

16. De Commissie schaart zich niet achter de Rekenkamer volgens welke "het ontbreken van restrictieve bepalingen in de richtlijn heeft geleid tot het hanteren van sterk uiteenlopende methoden". Zoals de Rekenkamer in het volgende punt opmerkt, dient de aangifte tot verbruik een uitzondering te blijven. Ten aanzien van de nationale toepassing van de bepalingen ter zake, waakt de Commissie over de juiste naleving ervan. De Ierse praktijk is binnen het Comité voor het douaneveredelingsverkeer onderzocht met als gevolg dat Ierland deze niet meer aldus mag toepassen.

17. Het verordeningsvoorstel van de Commissie over actieve veredeling laat duidelijk uitkomen dat het in het vrije verkeer brengen van veredelingsprodukten, zoals dit ook ingevolge Richtlijn 69/73/EEG het geval was, uitzondering dient te blijven. Dit blijkt uit de algemene samenhang van het verordeningsvoorstel en met name uit artikel 9, lid 3, volgens hetwelk de vergunningen voor het in het vrije verkeer brengen in afwijking van de algemene verplichting tot uitvoer kunnen worden verleend wanneer de omstandigheden zulks rechtvaardigen.

De opzet van de verordening berust geheel en al op deze verplichting van wederuitvoer en op het uitzonderingskarakter van het in het vrije verkeer brengen.

18. Binnen de delegatie van bevoegdheden volgens artikel 155 van het Verdrag worden de toepassingsbepalingen waarbij vastgesteld wordt wanneer de omstandigheden het in het vrije verkeer brengen rechtvaardigen, door de Commissie overeenkomstig artikel 18 van het verordeningsvoorstel vastgesteld (1). Die betekent een vooruitgang ten opzichte van Richtlijn 69/73/EEG welke niet in de mogelijkheid voorzag om dit vraagstuk via toepassingsbepalingen te regelen.

(1) De Commissie heeft reeds in andere gevallen in een toepassingsverordening de omstandigheden uiteengezet welke een besluit van de regeringsautoriteiten kunnen rechtvaardigen, zoals bij voorbeeld artikel 7 van Richtlijn 75/349/EEG houdende toepassing van de artikelen 24 en 25 van Richtlijn 69/73/EEG.

19. Ten aanzien van de uitgestelde renten onderstreept de Rekenkamer met recht de samenhang tussen het vraagstuk van deze renten en de uitzonderlijke aard van het in het vrije verkeer brengen van de veredelingsprodukten.

Deze renten zijn in het verordeningsvoorstel over actieve veredeling niet voorzien, ervan uitgaande dat het uitzonderlijke karakter van het in het vrije verkeer brengen de terugslag van deze renten van ondergeschikt belang maakt. Bovendien zullen, gezien de omstandigheden in de Lid-Staten als in het rapport beschreven, de economische gevolgen van een mogelijk opleggen van uitgestelde renten, gelet op het uitzonderlijke karakter van het in het vrije verkeer brengen, op economisch gebied een verhoging van de totale kosten van de veredeling ten gevolge hebben, welke kosten ongetwijfeld een weerslag zullen hebben op de uitgevoerde produkten die thans (behalve in Italië) hiermede niet worden belast.

De actieve veredeling zal na de omzetting van de richtlijn in een verordening dientengevolge voor de exporteurs minder gunstig dan voorheen zijn. De Commissie houdt er, ten slotte, eveneens rekening mee dat, wanneer het in het vrije verkeer brengen wordt toegestaan, bepaalde Lid-Staten zekere voorwaarden stellen met betrekking tot de termijnen, waardoor grote verschillen vermeden worden, en beseft ook de administratieve verwikkelingen die voor de douaneadministraties voortvloeien uit het opleggen van uitgestelde renten. Hierbij is dan nog geen rekening gehouden met het gevolg hiervan voor de opvattingen omtrent het uitzonderlijke karakter van het in het vrije verkeer brengen.

20. De Commissie is er geen voorstander van dat in bijzonderheden tredende bepalingen over controles in de communautaire douanewetgeving worden opgenomen. De door de bevoegde autoriteiten te verrichten controles dienen een juiste toepassing van de regeling te verzekeren.

Ten aanzien van de financiële administratie is de Commissie van mening dat de eventueel noodzakelijke bepalingen dienen te worden aangenomen binnen het kader van de toepassingsbepalingen van de verordening inzake actieve veredeling, zodra deze door de Raad is vastgesteld.

22. De Commissie deelt het oordeel van de Rekenkamer dat het onmogelijk is nauwkeurig het bedrag van de schuldvordering op een welbepaalde datum in het kader van het in Denemarken toegepaste stelsel na te gaan. Zij bevestigt dat dit vraagstuk in onderzoek is.

Ten aanzien van de verschillen tussen de vaststellingsprocedures van de communautaire eigen middelen in de verschillende Lid-Staten, herinnert de Commissie eraan dat krachtens artikel 1 van Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 de eigen middelen door de Lid-Staten worden vastgesteld overeenkomstig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, hetgeen van de zijde van de Commissie geen bestendig optreden uitsluit ten opzichte van de nationale administraties ten behoeve van meer onderlinge aanpassing van deze procedures. Aan alle Lid-Staten is op 24 oktober 1980 door de Commissie een schrijven gericht waarin helder en definitief haar standpunt voor vrijwel alle gevallen wordt uiteengezet. Het door de Rekenkamer naar voren gebrachte ten aanzien van de vaststellingsprocedures bij de communautaire regeling actief veredelingsverkeer kan inderdaad tot vragen leiden welke in het licht van de gegevens van het rapport een nader onderzoek verdienen.

De Commissie staat op het punt conclusies te trekken uit een reeks verificaties bij alle Lid-Staten ter voorziening in situaties waarvoor de oplossingen op het gebied van de in reeds genoemd schrijven voorgestelde uniforme vaststellingen mogelijk niet gelden. Zodra deze conclusies beschikbaar zijn en door de Commissie zijn goedgekeurd zal de Rekenkamer daarover worden ingelicht.

23. De Commissie is van oordeel dat het voorstel voor een verordening van de Raad inzake de regeling actieve veredeling de Commissie de mogelijkheid verschaft de toepassingsbepalingen aan te nemen welke nodig zijn om de bestaande nationale praktijken minder te doen uiteenlopen.

25. De Commissie is van mening dat door middel van het verordeningsvoorstel vrijwel alle in de huidige regeling vastgestelde onvolkomenheden kunnen worden opgeheven.