VERSLAG over de financiële staten van het Europees Milieuagentschap (EMA-Kopenhagen), vergezeld van de antwoorden van het Agentschap (97/C 81/06)

(Periode 1 september 1994 - 31 december 1995)

1.1. Dit verslag is overeenkomstig artikel 13, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 (1) aan de raad van bestuur van het Europees Milieuagentschap gericht.

1.2. De Kamer heeft de financiële staten van het Europees Milieuagentschap betreffende de begrotingsjaren 1994 en 1995 onderzocht. Overeenkomstig artikel 13, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad is de begroting onder de verantwoordelijkheid van de uitvoerend directeur uitgevoerd. Tot diens verantwoordelijkheid behoren de opstelling en indiening van de rekeningen (2) overeenkomstig de in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad (3) voorgeschreven interne financiële regels. De Rekenkamer is krachtens artikel 188 C van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehouden, deze rekeningen te onderzoeken. In dit verslag wordt de eerste controle van het Agentschap behandeld.

1.3. De Kamer heeft haar controle uitgevoerd overeenkomstig de algemeen aanvaarde controlenormen, voor zover deze in het communautaire kader van toepassing zijn. Zij heeft de boekhouding onderzocht en andere in dit verband noodzakelijk geachte controles verricht. De belangrijkste opmerkingen waartoe de controle van de Kamer aanleiding geeft, zijn in het tweede deel van dit verslag opgenomen.

1.4. De financiële staten betreffende de begrotingsjaren 1994 en 1995 zijn betrouwbaar, en de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen zijn, over het geheel genomen, verzekerd.

Belangrijkste opmerkingen betreffende de begrotingsuitvoering van het Europees Milieuagentschap voor de begrotingsjaren 1994 en 1995

Subsidie van de Commissie

1.5. Tijdens het begrotingsjaar 1995 heeft het Agentschap slechts een deel van de in de begroting opgenomen subsidie van de Commissie besteed (begroting: 12 Mio ECU - geïnd: 6,2 Mio ECU). De Kamer is van oordeel dat het Agentschap in het begrotingsjaar 1995 voor het verschuldigde saldo (5,8 Mio ECU) een invorderingsopdracht had moeten geven om de naar het begrotingsjaar 1996 overgedragen betalingsverplichtingen (in totaal 7 Mio ECU) te kunnen nakomen.

Overschrijding van kredieten

1.6. In de titels I (personeelsuitgaven) en II (administratieve uitgaven) van de begroting zijn verscheidene overschrijdingen van kredieten geconstateerd, ten bedrage van ongeveer 0,4 Mio ECU in totaal. Dit bedrag, dat niet op de begroting 1995 kon worden aangewezen, is als tussenrekening opgenomen aan de actiefzijde van de balans en zal moeten worden aangewezen op de begroting van het begrotingsjaar 1996 (schending van de artikelen 5, 27, 29 C en 43 van het Financieel Reglement van het Agentschap).

Voorschotkas

1.7. Vrijwel alle op titel I en titel II van de begroting aan te wijzen betalingen zijn via een voorschotkas verricht. Het gebruik hiervan is in strijd met artikel 43 van het Financieel Reglement van het Agentschap, aangezien de beheerder van de voorschotkas destijds voor sommige begrotingsonderdelen zowel rekenplichtige als beheerder was. Bovendien zijn de termijnen voor de indiening van de bewijsstukken niet nageleefd en is ten tijde van de betalingen niet geverifieerd of de vastgelegde kredieten beschikbaar waren. Dit blijkt de hoofdoorzaak van de voormelde kredietoverschrijdingen.

Overdrachten van kredieten

1.8. Zoals reeds aan het eind van het begrotingsjaar 1994 het geval was, vormden de overgedragen kredieten aan het eind van 1995 een zeer groot percentage van de beschikbare kredieten (7 Mio ECU - 57,2 % van de totale begroting). De meeste overdrachten hadden betrekking op titel III (beleidsuitgaven) (6,4 Mio ECU - 90,3 % van de kredieten van de titel). Een groot deel (1,8 Mio ECU) van de van 1994 naar 1995 overgedragen kredieten (8,5 Mio ECU) moest worden geannuleerd (21 % van de overgedragen kredieten).

Inschakeling achteraf van de financieel controleur

1.9. Verscheidene voorstellen voor het aangaan van een betalingsverplichting ten belope van 0,5 Mio ECU zijn achteraf bij de financieel controleur ingediend. In deze gevallen heeft de financieel controleur zijn visum geweigerd, maar heeft de raad van bestuur deze weigering terzijde gesteld. De Kamer beklemtoont dat het Financieel Reglement dient te worden nageleefd en "voor elke handeling waardoor een uitgave ten laste van de begroting ontstaat" (artikel 27 van het Financieel Reglement van het Agentschap) een naar behoren opgemaakt voorstel tot het aangaan van een betalingsverplichting moet worden ingediend.

Scheiding van functies

1.10. Aan de scheiding van de functies in de administratie van het Agentschap is niet de hand gehouden. Wegens personeelsgebrek in de sector financiële administratie was voor sommige begrotingsonderdelen dezelfde persoon tegelijkertijd rekenplichtige, beheerder van de voorschotkas en beheerder/ordonnateur.

Boekhoudsystemen

1.11 De begrotingsboekhouding en de algemene boekhouding worden op twee afzonderlijke, onderling niet verbonden systemen gevoerd. Bovendien bevat het systeem voor de begrotingsboekhouding geen blokkeringsmechanisme voor het geval dat de beschikbare of vastgelegde kredieten worden overschreden.

Financieel controleur

1.12. De raad van bestuur heeft de financieel controleur van de Commissie als financieel controleur aangewezen. Op grond van de huidige werkzaamheden van het Agentschap acht de Kamer het wenselijk, dat er een full-time financieel controleur bij het Agentschap wordt aangesteld.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 28 oktober 1996.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) PB L 120 van 11. 5. 1990, blz. 4.

(2) In strijd met artikel 13, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad zijn de rekeningen van alle ontvangsten en uitgaven van het Agentschap betreffende het begrotingsjaar 1995 pas opgemaakt op 20 juni 1996, op welke datum de rekeningen zijn ondertekend door de uitvoerend directeur van het Agentschap en toegezonden aan de Commissie, de raad van bestuur en de Rekenkamer. Deze rekeningen zijn bij de Rekenkamer op 28 juni 1996 ingekomen. Een samenvatting van deze financiële staten wordt in de tabellen bij dit verslag gegeven.

ANTWOORDEN VAN HET AGENTSCHAP

Sinds medio 1994 is het Europees Milieuagentschap opgericht en heeft het zijn zetel in Kopenhagen. Reeds op 31 oktober 1994 werd een eerste begroting van 10,2 Mio ECU goedgekeurd. Aangezien de beslissing ten aanzien van de vestigingsplaats van het Agentschap opgeschort was, was een snelle start noodzakelijk. Met grote krachtsinspanning konden voor het eind van het jaar projecten worden aangewezen en begrotingsverplichtingen worden aangegaan, maar om voor de hand liggende redenen kon de uitvoering van de betalingsverplichtingen nauwelijks voor het eind van 1994 plaatsvinden.

Derhalve zag het Agentschap zich voor de enorme taak gesteld niet alleen de begroting van 1994 te moeten uitvoeren, maar eveneens een nieuwe begroting van 10,5 Mio ECU voor 1995 en dit alles zonder vast aangesteld personeel. De vacatures werden in november 1994 gepubliceerd en in de zomer van 1995 traden de geselecteerde kandidaten na een langdurige selectieprocedure uit 7 000 sollicitanten in dienst.

Om kort te gaan: het Agentschap moest een ambitieus werkprogramma en feitelijk twee begrotingen uitvoeren, maar beschikte hiertoe over een beperkt aantal personeelsleden. Desondanks werd het werk voortgezet en rondde het Agentschap in 1995 een aantal belangrijke projecten af, zoals de Dobris-evaluatie en de herziening van het vijfde Milieuactieplan. Vijf Europese thematische centra werden opgericht en het Eionet werd verder opgebouwd. Het Agentschap begon vorm te krijgen: op 1 januari 1995 trad het eerste vast aangestelde personeelslid in dienst (ondersteund door tien tijdelijke personeelsleden, zoals bijvoorbeeld nationale deskundigen en hulpfunctionarissen), terwijl op 31 december 1995 het aantal uitgebreid was tot 22, nog steeds met ondersteuning van tien tijdelijke personeelsleden).

De administratieve afdeling van het Agentschap werd ook geleidelijk aan opgebouwd volgens dezelfde open aanwervingsprocedure. Desalniettemin beschikte de afdeling in 1995 duidelijk over onvoldoende personeel om alle procedurele en financiële aspecten van het werk aan te kunnen. Voor wat betreft de financiën was er de eerste helft van het jaar slechts één persoon beschikbaar die de financiële, begrotings- en contractuele aspecten van het werkprogramma kon behandelen. In juni 1995 ving het hoofd van de administratie zijn werkzaamheden aan en pas begin 1996 trad de rest van het personeel voor de financiën en de contracten in dienst.

Het Agentschap nam zijn werkzaamheden op, maar maakte enkele procedurefouten op het gebied van de financiën en de begroting.

Kredietoverschrijding

Op enkele begrotingsonderdelen werden de kredieten inderdaad overschreden. Dit kwam enerzijds doordat het begrotingscontrolesysteem van het Agentschap niet bevredigend werkte, anderzijds doordat enkele uitgevoerde betalingen niet opgevoerd werden, aangezien de financiële afdeling van het Agentschap kampte met een ernstig personeelstekort. Ten gevolge hiervan bleek bij de sluiting van de rekeningen uit de discrepantie tussen de rekeningen en de feitelijk gedane betalingen dat op sommige begrotingsonderdelen kredieten waren overschreden. Aangezien na 1 januari de begrotingsonderdelen onderling niet meer kunnen worden geregulariseerd, moeten deze overschrijdingen op de rekeningen van 1996 worden geboekt, dat wil zeggen gefinancierd worden uit de begroting van 1996.

In 1996 zijn de uitgaven en de beschikbare kredieten in titels I en II, waar de problemen zich voordeden, zorgvuldig gecontroleerd teneinde overschrijding te voorkomen.

Niet-nageleefde procedures (Inschakeling achteraf van de financieel controleur)

Tijdens de opbouw van het Agentschap werd een werkprogramma opgesteld met de uitvoering waarvan al aangevangen werd voordat duidelijke administratieve procedures waren vastgesteld en voordat er sprake was van een administratieve structuur om te controleren of de procedures werden nageleefd. In sommige gevallen leidde dit ertoe dat werk werd opgedragen en uitgevoerd zonder naleving van alle procedures. Met name werden arbeidscontracten afgesloten zonder het visum van de financieel controleur in Brussel, hetgeen een eerste voorwaarde is voor een dergelijke beleidsuitgave. Er was geen sprake van verspilling of afwezigheid van geld. Het betreft hier een procedurele fout en het geeft weer dat er werk moest worden verricht en dat de administratieve structuur die moest waarborgen dat dit volgens de regels van Brussel werd gedaan nog niet bestond.

Nu zijn de nodige procedures vastgesteld om soortgelijke problemen te voorkomen. De ordonnateursbevoegdheden zijn duidelijk gedelegeerd en het personeel is op de hoogte gebracht van de regels.

Scheiding van functies

Binnen het financiële kader van het Agentschap moeten, zoals het geval is in alle openbare instellingen, bepaalde functies gescheiden worden gehouden. Een grondbeginsel is dat één en dezelfde persoon niet én geldelijke verplichtingen aan moet gaan én betalingsopdrachten moet geven. In de aanloopperiode van het Agentschap in Kopenhagen was het personeelsbestand van het Agentschap echter dermate klein dat het niet mogelijk was om dit beginsel te eerbiedigen. Terecht heeft de Rekenkamer dit bekritiseerd. Zodra het personeelsbestand van het Agentschap werd uitgebreid, werd dit echter gecorrigeerd en sinds de herfst van 1995 zijn deze functies strikt van elkaar gescheiden.

Extensief gebruik van een voorschotkas

In bijna alle gevallen dient de financieel controleur eerst zijn visum te geven alvorens betalingsverplichtingen kunnen worden aangegaan of betalingsopdrachten kunnen worden gegeven. Dit is de gebruikelijke procedure in het EU-systeem. In het geval van het Agentschap is de financieel controleur van het Agentschap en van de Commissie één en dezelfde persoon, die gevestigd is in Brussel. Het zou een zeer omslachtige procedure zijn om eerst alle financiële transacties ter goedkeuring naar Brussel te sturen alvorens ze uit te kunnen voeren. Het zou het Agentschap ernstig belemmeren in zijn functioneren.

Een oplossing voor dit dilemma is de voorschotkas. Een dergelijke kas werkt in principe als een kleine kasreserve, hoewel de betreffende bedragen groot kunnen zijn. In plaats dat het Agentschap eerst goedkeuring vraagt aan de financiële controle, voert het de betaling uit en één keer per maand worden de overzichten van de betrokken gelden naar de financiële controle gestuurd ter goedkeuring achteraf van de gedane betalingen. Enerzijds vergemakkelijkt dit het functioneren van het Agentschap, maar anderzijds is het een tweesnijdend zwaard, daar de interne controles en de financiële afdeling van het Agentschap in staat moeten zijn om deze bijkomende verantwoordelijkheid te dragen.

De kritiek van de Rekenkamer is dus begrijpelijk, maar zolang de financieel controleur in Brussel is gevestigd, is er naar de mening van het Agentschap geen alternatief voor het extensief gebruik van de voorschotkas.

Het Agentschap heeft dan ook met grote belangstelling kennis genomen van de aanbeveling van de Rekenkamer dat de financieel controleur te Brussel een financieel controleur in het Agentschap moet stationeren. Het Agentschap staat positief tegenover deze maatregel.

Een geautomatiseerd systeem voor boekhouding en financiële controle

De Rekenkamer benadrukt de noodzaak voor het Agentschap een actueel geautomatiseerd systeem voor boekhouding en financiële controle te vinden dat ingezet kan worden zowel voor de financiële administratie als voor de begrotingscontrole. In het ingewikkelde financiële stelsel van de Europese Unie is zo'n systeem van cruciaal belang om te voorkomen dat een grote hoeveelheid middelen wordt vastgelegd voor financiële en budgettaire werkzaamheden.

Het Agentschap sluit zich van harte aan bij de conclusie van de Rekenkamer. Vanaf begin 1995 heeft het Agentschap steeds weer een oplossing voor dit probleem gezocht. Dit probleem wordt door het Europees Milieuagentschap gedeeld met de andere EU-Agentschappen. In 1996 zochten de Agentschappen via een openbare inschrijving een oplossing, maar deze oproep mislukte, dat wil zeggen, een bevredigend systeem is niet gevonden. Derhalve onderzoekt het Agentschap momenteel de mogelijkheid het nieuwe begrotingscontrolesysteem Sincom 2 te gaan gebruiken. Het is de bedoeling dit systeem op tijd te installeren en operationeel te krijgen om de begroting van 1997 op basis van dit systeem te kunnen uitvoeren. Er zal nog steeds één softwareprogramma voor het begrotingscontrolesysteem zijn en een ander voor het algemene grootboek. De voorschotkas zal evenmin in de software zijn geïntegreerd. Het Agentschap zoekt verder naar een efficiënte manier om deze problemen op te lossen en zal zich inspannen om dit te cooerdineren met de andere Agentschappen.