Beschikking van de Commissie

van 10 juli 2002

betreffende de door Finland ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van Captive-verzekeringsmaatschappijen op de Ålandseilanden

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 2410)

(Slechts de teksten in de Finse en de Zweedse taal zijn authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2002/937/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Bij brief EUEC020-284 van 15 juli 1998 (geregistreerd onder nummer SG A/38 452) hebben de Finse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van een steunregeling voor zogeheten Captive-verzekeringsmaatschappijen (hierna "captives" genoemd) in de provincie Åland. Aangezien de maatregel al in 1993 in werking was getreden, is hij niet tijdig aangemeld en kan de Finse kennisgeving volgens artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag niet als rechtsgeldig worden beschouwd. Bij brieven van 15 oktober 1998, 5 februari 1999 en 2 juni 1999 heeft Finland de Commissie aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 13 juli 2000 heeft de Commissie de Finse autoriteiten bij brief (D/53 912) gevraagd te bevestigen dat de betrokken steunmaatregel nimmer was toegepast. De Finse autoriteiten hebben bij brief EUEC096-217 van 25 augustus 2000 (A/37 109) bevestigd dat de maatregel sinds de invoering ervan inderdaad niet was toegepast.

(2) Bij brief van 11 juli 2001 (SG 2001 D/289 763) heeft de Commissie Finland in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. Finland heeft zijn opmerkingen hieromtrent medegedeeld bij brief EUEC206-94 van 9 augustus 2001.

(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt(2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.

(4) De Commissie heeft van de belanghebbenden geen opmerkingen ontvangen.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL

1. Bepalingen van de regeling

(5) De betrokken steunmaatregel is door de Finse provincie Åland ingevoerd voor toepassing op haar grondgebied. Op 9 december 1993 trad een wijziging (ÅFS 109/93) van de belastingwet van de lokale regering van de Ålandseilanden in werking op grond waarvan captives onder bepaalde voorwaarden in aanmerking kwamen voor een belastingvoordeel dat normalerwijze van toepassing was op ondernemingen en collectieve voordelen. Op het moment van goedkeuring van de wijziging bedroeg het belastingvoordeel 10 procentpunt. Zo betaalden captives een lagere totale vennootschapsbelasting dan het destijds normale tarief van 25 %.

(6) Het nettovoordeel dat captives op de Ålandseilanden aldus ten deel viel, veranderde in 1995, 1996 en 1998 toen de desbetreffende autoriteiten besloten het standaardtarief van de vennootschapsbelasting te wijzigen.

(7) Deze wijzigingen en de daaruit voortvloeiende aanpassingen worden in de onderhavige beschikking belicht.

2. Voorwaarden

(8) Overeenkomstig de wijziging van 9 december 1993 kwamen captives op de Ålandseilanden aanvankelijk alleen in aanmerking voor het belastingvoordeel als aan de onderstaande voorwaarden werd voldaan:

a) alle aandelen of andere belangen in de onderneming zijn in handen van een en dezelfde buitenlandse eigenaar;

b) alleen de eigenaar van de onderneming of een dochteronderneming daarvan kan optreden als verzekeringsnemer, en

c) het dagelijks beheer van de onderneming is in handen van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ("aktiebolag") die in de provincie Åland activiteiten uitoefent die aan een kennisgevings- of vergunningsplicht zijn onderworpen.

3. Wijzigingen in de oorspronkelijke maatregel die van belang zijn voor de onderhavige staatssteunprocedure

(9) Bij de eerste wijziging (ÅFS 82/95) in 1995 werd de werkingssfeer van de maatregel uitgebreid tot captives met een binnenlandse eigenaar, die voorheen van de maatregel uitgesloten waren.

(10) In 1996 werd de vennootschapsbelasting in Finland verhoogd tot 28 %. Bijgevolg werd het voordeel dat in het verleden aan captives was verleend, opgetrokken van 10 tot 11,2 procentpunt (tweede wijziging ÅFS 40/96).

(11) Een derde wijziging in 1998 (ÅFS 17/98) bracht het voordeel terug tot 10 procentpunt. Het tarief van de vennootschapsbelasting voor captives op de Ålandseilanden kwam daarmee uit op 18 %. De maatregel heeft sindsdien geen wijzigingen meer ondergaan.

III. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG

(12) Naar aanleiding van de informatie over de wijzigingen van 1995, 1996 en 1998, welke door Finland was verstrekt in het kader van het eerste onderzoek als bedoeld in artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(3), kwam de Commissie tot de bevinding dat de maatregel wellicht niet-aangemelde staatssteun vormde. Haar twijfels kwamen vooral voort uit het feit dat de wijzigingen die na de toetreding van Finland tot de Europese Unie waren aangebracht, hadden moeten worden gemeld op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.

(13) Aangezien de maatregel exploitatiesteun leek te behelzen, twijfelde de Commissie aan de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt. Volgens de normale praktijk van de Commissie kan dergelijke steun niet worden beschouwd als bevorderlijk voor de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën.

(14) De Commissie heeft daarom besloten tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag.

IV. OPMERKINGEN VAN FINLAND

1. Achtergrondinformatie

(15) Finland heeft zijn opmerkingen medegedeeld bij brief EUEC206-94 van 8 augustus 2001 (geregistreerd met ontvangstdatum 13 augustus 2001 onder nummer SG (2001) A/9179).

(16) Hierin wijst Finland met nadruk op de autonome status van de Ålandseilanden die is vastgelegd in de grondwet en ook wordt erkend in het internationale recht, zoals blijkt uit het feit dat deze kwestie speciaal wordt geregeld in Protocol nr. 2 bij de Toetredingsakte.

(17) Op grond van afdeling 18, punt 5, van wet nr. 1144/1991 inzake zelfbestuur voor de Ålandseilanden, bezitten deze laatste een aantal wetgevende bevoegdheden ten aanzien van de door de provincie geïnde aanvullende inkomstenbelasting, een belasting op bijzondere baten en een bedrijfs- en vermakelijkheidsbelasting, alsmede ten aanzien van de heffingsgrondslagen voor de belastingen die aan de provincie en de gemeenten moeten worden afgedragen.

(18) De belastingmaatregel voor de Ålandseilanden is goedgekeurd als onderdeel van het lokale belastingstelsel en opgenomen in afdeling 4a van de lokale belastingwet voor de Ålandseilanden (ÅFS 37/93).

(19) Volgens de Finse autoriteiten rust de economie van de Ålandseilanden op een klein aantal sectoren. Het insulaire karakter van de provincie geeft aanleiding tot structurele problemen die een negatieve invloed hebben op het concurrentievermogen van de ondernemingen aldaar. Sectoren als verzekeringen en financiële dienstverlening passen goed bij de Ålandseilanden, omdat de nadelen die inherent zijn aan een eilandgebied, in minder sterke mate voor deze sectoren gelden.

(20) De Finse autoriteiten wijzen erop dat de Ålandseilanden in 1993, toen de maatregel in werking trad, een zwakke economie en een hoge werkloosheid kenden.

(21) Volgens de Finse autoriteiten was de wijziging van 1995, waarbij de maatregel ook van toepassing werd verklaard op binnenlandse eigenaren, van ondergeschikt belang, had zij alleen gevolgen op nationaal niveau en bracht zij geen verandering in de status van de belastingmaatregel als bestaande steun (ervan uitgaande dat de Commissie de maatregel zou beschouwen als overheidssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag).

(22) Ten slotte geven de Finse autoriteiten een uitvoerige beschrijving van de aanpassingen die de oorspronkelijke wijziging heeft ondergaan in 1996, toen het belastingvoordeel werd verhoogd tot 11,2 procentpunt, en in 1998, toen het werd teruggebracht tot 10 procentpunt.

(23) Wijzigingen die na 1998 zijn aangebracht in de algemene regeling voor de vennootschapsbelasting zijn indirect van invloed geweest op de hoogte van de af te dragen belasting door captives. Op grond van de betrokken belastingmaatregel zou een dergelijke onderneming voor het belastingjaar 2001 19,3975 % vennootschapsbelasting moeten afdragen.

2. Oordeel van de Finse autoriteiten over de status van de maatregel als steunregeling

(24) Finland benadrukt dat de Ålandseilanden moeten worden gezien als een afzonderlijk rechtsgebied voor de betrokken beleidsterreinen, aangezien de wetgevende bevoegdheden uitsluitend bij het parlement van Åland berusten.

(25) Volgens Finland is het verlaagde belastingtarief voor captives geen maatregel die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren en heeft het ook geen nadelige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. De maatregel zou evenmin van invloed zijn op de mededinging tussen verzekeringsmaatschappijen onderling, aangezien de ondernemingen die voor de belastingverlaging in aanmerking komen, alleen ten dienste van hun eigenaren of dochterondernemingen verzekeringen afsluiten. Volgens de Finse autoriteiten worden de concurrentieverhoudingen op de verzekeringsmarkt niet verstoord, omdat captives zich gewoonlijk op die markt herverzekeren.

(26) De Finse autoriteiten stellen dat iedere natuurlijke of rechtspersoon, uit welke economische sector ook, voor de belastingverlaging in aanmerking kan komen door eigenaar te worden van een captive en daar de eigen risico's te verzekeren. Het verlaagde belastingtarief geldt alleen als captives, met inachtneming van de voor ondernemingen geldende regelingen, hun eigenaren of dochterondernemingen verzekeren. De voor dergelijke ondernemingen ingestelde maatregel zou dan ook gewoon als een belastingregeling voor bedrijven moeten worden beschouwd.

(27) Om voor het belastingvoordeel in aanmerking te komen is het noodzakelijk dat er tussen de captive en de eigenaar ervan een nauwe band bestaat en dat zij derhalve als één geheel worden beschouwd. Aangezien het financiële voordeel van de maatregel ten goede komt aan de eigenaren van de captives, die in elke willekeurige sector werkzaam kunnen zijn, is Finland de mening toegedaan dat deze belastingsmaatregel moet worden beschouwd als een algemene maatregel en niet als een maatregel die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(28) Volgens Finland kan de op de Ålandseilanden toegepaste maatregel niet als selectief worden bestempeld, aangezien er geen eisen worden opgelegd ten aanzien van de sector waarin de eigenaren werkzaam zijn.

(29) Ook zou de maatregel vanuit regionaal oogpunt niet selectief zijn, aangezien de Ålandseilanden autonoom zijn en een afzonderlijk rechtsgebied vormen ten opzichte van de rest van Finland.

3. Oordeel van de Finse autoriteiten over de kwestie van de verenigbaarheid

(30) Wat de verenigbaarheid betreft, is Finland van oordeel dat de maatregel, mocht deze door de Commissie als staatssteun worden beschouwd, op grond van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag niet als onverenigbare staatssteun mag worden bestempeld, zeker niet in het geval van captives met een statutaire zetel buiten Mariehamn die sinds 1 januari 1998 niet meer in aanmerking zijn genomen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), inzake regionale steun. Volgens Finland moet de Commissie rekening houden met het feit dat de Ålandseilanden een eilandengroep vormen waar behoefte is aan economische diversificatie.

(31) Voorts zou volgens Finland rekening moeten worden gehouden met artikel 158 van het EG-Verdrag, waarin wordt gewezen op de noodzaak voor de Gemeenschap om de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's of eilanden te verkleinen. Dit geldt ook voor de Verklaring inzake insulaire regio's die aan het Verdrag van Amsterdam is gehecht. Bovendien zou rekening moeten worden gehouden met punt G van de resolutie van de Raad van 1 december 1997 over een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen(4), waarin is bepaald dat vooral aandacht dient te worden besteed aan de bijzondere kenmerken en eisen van de ultraperifere gebieden en de kleine eilanden. De Ålandseilanden bestaan uit ontelbare kleine eilanden met een onevenwichtige spreiding van economische activiteiten die in hun ontwikkeling worden geremd door het feit dat de regio een archipel vormt. Het verlaagde belastingtarief voor op de Ålandseilanden gevestigde captives is bevorderlijk voor de economische ontwikkeling van het gebied.

(32) Op grond van bovenstaande argumenten is Finland van mening dat de belastingmaatregel voor captives op de Ålandseilanden geen staatssteun behelst en dat hij, mocht hij toch als steunmaatregel worden aangemerkt, niet onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

(33) Ten slotte wijst Finland erop dat de belastingmaatregel tot nu toe in geen enkel geval daadwerkelijk tot uitvoering is gebracht en dat terugvordering van gelden derhalve niet aan de orde is, mocht de Commissie concluderen dat de maatregel staatssteun vormt die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL

1. Toepasselijkheid van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

(34) Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(35) Steunmaatregelen die niet zijn toegestaan op grond van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, zijn maatregelen die voldoen aan de volgende vier criteria:

a) de maatregel moet de begunstigden een voordeel verschaffen dat de kosten verlicht die zij bij een normale bedrijfsvoering moeten dragen;

b) het voordeel moet uit staatsmiddelen worden bekostigd;

c) de maatregel moet de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden;

d) de maatregel moet specifiek of selectief zijn in die zin dat hij "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" begunstigt.

De Commissie heeft de maatregel derhalve getoetst aan de bepalingen van artikel 87, lid 1.

(36) Ten eerste het criterium dat "de maatregel de begunstigden een voordeel moet verschaffen". Een lager belastingtarief verschaft een onderneming een voordeel doordat zij op die wijze een groter gedeelte van de behaalde winsten ten goede kan laten komen aan haar leden of aandeelhouders of kan bestemmen voor nieuwe investeringen. De voor de maatregel in aanmerking genomen bedrijven genieten dus een voordeel.

(37) Volgens punt 9 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen(5) kan het belastingvoordeel worden verschaft door een vermindering van de belastingdruk voor de onderneming in verschillende vormen, waaronder een vermindering van het belastingbedrag.

(38) De vrijstelling van de verplichting het volledige bedrag van de vennootschapsbelasting te betalen, die voor captives op de Ålandseilanden geldt, voldoet aan dit criterium, zowel met betrekking tot de captives zelf als voor het concern waartoe zij behoren.

(39) Ten tweede het criterium dat het moet gaan om "steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd". Het verlenen van een belastingvermindering betekent een derving van belastinginkomsten, die volgens punt 10 van de mededeling van de Commissie overeenkomt met het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven(6). Het Hof van Justitie heeft bepaald dat dit beginsel ook van toepassing is op steunverlening door lagere overheden binnen de lidstaten(7).

(40) In het onderhavige geval wordt de belastingvermindering toegekend door de autoriteiten op de Ålandseilanden. Het criterium van de staatsmiddelen kan daarom als vervuld worden beschouwd.

(41) Ten derde het criterium dat de "steunmaatregelen de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen". Het Hof van Justitie heeft meermalen geoordeeld dat het intracommunautaire handelsverkeer geacht wordt schade te ondervinden vanaf het ogenblik dat de begunstigde onderneming economische activiteiten ontplooit waarbij sprake is van handel tussen de lidstaten.

(42) De Finse autoriteiten stellen dat het verlaagde belastingtarief voor captives op de Ålandseilanden de mededinging niet vervalst, omdat de begunstigde ondernemingen alleen hun eigenaren of dochterondernemingen als verzekeringsnemer hebben en derhalve niet elkaars concurrenten zijn. Bovendien zou er van handelsdistorsies geen sprake zijn, omdat captives actief zijn op de herverzekeringsmarkt.

(43) In dit verband stelt de Commissie zich op het standpunt dat de gevolgen van de steunmaatregel voor het handelsverkeer tussen de lidstaten los moeten worden gezien van de doeleinden van de steunverlening(8).

(44) Volgens de Finse autoriteiten wordt de mededinging op de verzekeringsmarkt niet nadelig beïnvloed, omdat captives zich gewoonlijk op die markt herverzekeren. De Commissie beschouwt de verzekeringsmarkt als een open markt met bijgevolg intracommunautair handelsverkeer in verzekeringsdiensten.

(45) De Commissie is de mening toegedaan dat captives de risico's op de verzekeringsmarkt afdekken door middel van interne herverzekering. In dat licht vormt de herverzekering van dochterondernemingen geen afzonderlijke verzekeringsmarkt, aangezien dochterondernemingen normaliter kunnen worden verzekerd door andere ondernemingen die binnen een open markt werkzaam zijn. Het feit dat de verzekeraar een captive is, doet derhalve niet ter zake.

(46) De mededinging tussen de lidstaten wordt nadelig beïnvloed doordat de maatregel gunstige voorwaarden schept voor de vestiging in de provincie Åland van captives of de concerns waartoe zij behoren, welke werkzaam zijn in sectoren waarin handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvindt.

(47) Het feit dat de verzekeraar een captive is, sluit ongunstige gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet uit, ongeacht of het nu gaat om de onderneming zelf, dan wel om het concern waartoe zij behoort.

(48) Ten vierde het criterium dat de steunmaatregel "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" begunstigt. Volgens de Finse autoriteiten moet de maatregel worden beschouwd als een algemene maatregel, omdat het financiële voordeel van de belastingmaatregel ten goede komt aan de eigenaren van een captive en er geen voorwaarden gelden voor de sector waarin de eigenaren werkzaam zijn.

(49) Ten aanzien van het voordeel dat de betrokken belastingmaatregel verschaft, zij opgemerkt dat een maatregel selectief kan zijn wanneer hij wordt toegekend bij wijze van uitzondering op de gangbare belastingregelingen in de wettelijke of de bestuursrechtelijke praktijk of wordt uitgevoerd op gezag van de belastingdienst.

(50) In het onderhavige geval is de Commissie van mening dat de maatregel specifiek of selectief is, aangezien uitsluitend captives als eerste begunstigde van de belastingvermindering worden bevoordeeld, voorzover aan de vereiste voorwaarden is voldaan.

(51) De maatregel belet verzekeringsmaatschappijen die normaliter niet-gelieerde ondernemingen verzekeren, werkzaam te zijn op precies dezelfde markt en onder dezelfde voorwaarden als captives. De maatregel stelt voorwaarden die nauwelijks te vervullen zijn door andere ondernemingen die zich bezighouden met het verzekeren van andere, niet-gelieerde ondernemingen.

(52) Het selectiviteitcriterium wordt bovendien vervuld door het feit dat de voorwaarden voor de toepassing van de maatregel impliciet een bepaald economisch potentieel vereisen en daarom alleen haalbaar zijn voor ondernemingen van een behoorlijke omvang. Dat betekent dat (houders van) verzekeringsmaatschappijen die in andere sectoren actief zijn, niet voor de belastingvermindering in aanmerking komen. De oprichting van een captive impliceert immers dat het concern ten dienste waarvan de verzekeringen zullen worden afgesloten, groot genoeg is om een omzet te genereren die de overheadkosten dekt en ook nog een winstmarge overlaat. Zo is het bijvoorbeeld vrijwel ondenkbaar dat een textielconcern van drie bedrijven met elk tien werknemers zich de oprichting van een captive kan veroorloven. De premiebetalingen van de drie concernbedrijven zullen vrijwel zeker niet kostendekkend zijn. Daarom is de betrokken maatregel vooral bedoeld voor concerns die groot genoeg zijn om de kosten van een captive te kunnen dragen.

(53) De Commissie is van mening dat de maatregel die door de provincie Åland ten uitvoer is gelegd, exploitatiesteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Bijgevolg moet zij nagaan of een dergelijke steunmaatregel kan worden beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2 of lid 3, van het EG-Verdrag.

2. Beoordeling van de rechtmatigheid van desteunmaatregel

(54) De maatregel is voor het eerst ten uitvoer gelegd in 1993, toen Finland nog geen lid was van de Europese Unie. Volgens artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 mag een dergelijke regeling worden beschouwd als bestaande steun. De maatregel heeft echter, zoals eerder aangegeven, twee wijzigingen ondergaan, namelijk in 1995 en 1996.

(55) Bij de eerste wijziging in 1995 werd het aantal potentiële begunstigden uitgebreid tot ondernemingen met een statutaire zetel op de Ålandseilanden, die oorspronkelijk van de regeling waren uitgesloten. Deze wijziging had als uitbreiding van een bestaande regeling bij de Commissie moeten worden aangemeld op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Zij kon evenwel niet van invloed zijn op de situatie van ondernemingen zonder statutaire zetel in de provincie Åland, die onveranderd bleef. Deze eerste wijziging vormde dan ook een op zichzelf staande ingreep en bracht geen wezenlijke veranderingen teweeg in de oorspronkelijke regeling, die uitsluitend van toepassing was op ondernemingen met een statutaire zetel buiten de provincie Åland. De regeling vormde in 1995 dan ook alleen onrechtmatige steun bij toepassing op ondernemingen met een statutaire zetel in de provincie Åland.

(56) In 1996 volgde een tweede wijziging waarbij de korting op de vennootschapsbelasting voor ondernemingen met of zonder statutaire zetel op de Ålandseilanden werd opgetrokken van 10 tot 11,2 procentpunt. Het behoeft geen betoog dat deze wijziging het voordeel voor de begunstigden van de maatregel heeft vergroot en bijgevolg een ingreep vormde die op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag bij de Commissie had moeten worden gemeld. Net als bij de wijziging van 1995 moet worden nagegaan of deze wijziging een op zichzelf staande ingreep is. Anders dan in 1995 had de wijziging van 1996 niet slechts betrekking op een bepaalde groep ontvangers en ging het evenmin om een andere soort fiscale vrijstelling dan die waarop de regeling oorspronkelijk was gericht, namelijk van de vennootschapsbelasting. De Commissie is daarom van mening dat de wijziging van 1996 niet los kan worden gezien van de oorspronkelijke regeling voor captives uit 1993. Zij leidde ertoe dat het voordeel voor de begunstigden werd opgetrokken tot een niet-kwantificeerbaar niveau. Verhoging van een belastingvoordeel, zelfs met slechts 1 procentpunt, kan een multipliereffect van onbekende omvang tot gevolg hebben. Dit komt doordat de extra belastingverlaging het concurrentievermogen van de steunontvangende onderneming vergroot. Deze bijkomende verstoring kan niet worden gekwantificeerd en daarom is het niet mogelijk deze wijziging los te zien van de rest van de regeling.

(57) De wijziging van 1996 kan derhalve niet worden beschouwd als een op zichzelf staande ingreep, aangezien de maatregel als gevolg daarvan een andere uitwerking kreeg en uitgroeide tot een nieuwe regeling die op grond van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag bij de Commissie had moeten worden aangemeld.

(58) Vanaf dat ogenblik veranderde de regeling voor captives in onrechtmatige steun. Het feit dat de regeling in 1998 opnieuw werd gewijzigd en in de staat van 1993 werd hersteld (waarbij het voordeel werd teruggebracht tot 10 procentpunt) betekent niet dat haar status van bestaande steun ook als hersteld kan worden beschouwd. Niet-aanmelding van de tweede wijziging heeft de maatregel zonder meer onrechtmatig gemaakt en het wijzigen van een regeling, zelfs als dat een herstel in min of meer oude staat beoogt, is niet voldoende om deze regeling haar vroegere status van bestaande steun terug te geven. Het feit dat geen enkele onderneming tot nu toe profijt van de regeling heeft gehad, neemt niet weg dat de wijzigingen in de oorspronkelijke regeling uit 1993 beide keren, in 1995 en 1996, hadden moeten worden aangemeld.

3. Verenigbaarheid van de steunmaatregel met het EG-Verdrag

(59) Maatregelen die vallen onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn doorgaans onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, tenzij wordt voldaan aan een van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2 of lid 3. De uitzonderingsbepalingen zijn alleen van toepassing als kan worden aangetoond dat de vrije werking van de markt, zonder ondersteuning, niet toereikend zou zijn geweest om de gedragingen van de begunstigden zodanig te beïnvloeden dat een van de doelstellingen van de uitzonderingsbepaling zou kunnen worden verwezenlijkt.

(60) In het onderhavige geval zijn de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag niet van toepassing, omdat de steun niet is gericht op een van de daarin genoemde doeleinden.

(61) Op grond van artikel 87, lid 3, onder a), kunnen steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, als zij zijn bedoeld om de economische ontwikkeling te bevorderen in gebieden met een abnormaal lage levensstandaard of met een hoge werkloosheid. Aangezien de Commissie de provincie Åland niet als een dergelijk gebied beschouwt, is deze bepaling niet van toepassing.

(62) Ten aanzien van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d), zij vermeld dat de betrokken steunmaatregel niet is bedoeld om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Finse economie op te heffen, en ook niet om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te stimuleren.

(63) Ten slotte moet worden nagegaan of de steunmaatregel in aanmerking komt voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), op grond waarvan steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd als zij de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(64) Ten aanzien van captives met een statutaire zetel buiten Mariehamn, die sinds 1 januari 1998 niet meer in aanmerking komen voor de uitzonderingsbepaling van artikel 87, lid 3, onder c), inzake regionale steun, voert Finland aan dat het op grond van de in dat artikel vervatte uitzonderingen niet mogelijk is de belastingmaatregel als onverenigbare staatssteun te kwalificeren.

(65) Ook voert Finland aan dat rekening dient te worden gehouden met artikel 158 van het EG-Verdrag en met de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaring inzake insulaire regio's.

(66) Ten aanzien van artikel 158 van het EG-Verdrag is de Commissie van mening dat de Gemeenschap haar acties ter versterking van de economische en sociale cohesie dient uit te breiden en voort te zetten teneinde bij te dragen aan een harmonische ontwikkeling op alle niveaus.

(67) In het onderhavige geval komt de Commissie tot de constatering dat de maatregel alleen van toepassing is op captives en vanwege zijn aard buiten de uitzonderingsbepaling van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag valt, op grond waarvan steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden geacht indien zij "de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad".

(68) In ieder geval vormt een beoordeling in het licht van artikel 158 van het EG-Verdrag geen beletsel voor een toetsing aan artikel 87, lid 3, onder c), aangezien laatstgenoemd artikel gericht is op het verzekeren van een harmonische ontwikkeling in de gehele Gemeenschap overeenkomstig artikel 158 van het EG-Verdrag.

(69) De Finse autoriteiten voeren verder aan dat ook rekening moet worden gehouden met punt G van de resolutie van de Raad van 1 december 1997 over een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen(9). Daarin is vastgelegd dat vooral aandacht dient te worden besteed aan de bijzondere kenmerken en eisen van de ultraperifere gebieden en de kleine eilanden. In dit verband zij erop gewezen dat de in deze gedragscode gehanteerde criteria voor de beoordeling van het schadelijke karakter van een maatregel niet relevant zijn als het gaat om de verenigbaarheid van de onderhavige maatregel met de gemeenschappelijke markt.

(70) Om te beoordelen of de betrokken maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, moet er volgens de Commissie een onderscheid worden gemaakt tussen investeringssteun en exploitatiesteun. De regeling voor captive-verzekeringsmaatschappijen op de Ålandseilanden heeft geen betrekking op investeringen noch op het scheppen van werkgelegenheid, maar behelst een verlichting van de kosten die deze ondernemingen normalerwijze bij de dagelijkse bedrijfsvoering zouden moeten dragen.

(71) De Commissie is dan ook van oordeel dat de betrokken steunmaatregel exploitatiesteun behelst.

(72) Exploitatiesteun is in beginsel verboden. Tegenwoordig geeft de Commissie hiervoor alleen in uitzonderlijke gevallen en onder bepaalde voorwaarden toestemming, bijvoorbeeld in het kader van bepaalde soorten steunregelingen op milieugebied(10) en in gebieden, waaronder de ultraperifere regio's, die onder de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder a), vallen, mits de steun naar behoren gerechtvaardigd is en in verhouding staat tot de te ondervangen handicaps(11).

(73) Wanneer een uitzondering wordt toegestaan op grond van regionale criteria, dient de Commissie zich er met name van te verzekeren dat de betrokken maatregelen gericht zijn op de daadwerkelijke regionale handicaps. De Commissie is van oordeel dat van daadwerkelijke regionale handicaps in dit geval geen sprake is, aangezien zij nauwelijks leiden tot extra kosten, zoals bijvoorbeeld extra vervoerskosten in verband met verzekeringsactiviteiten.

(74) De maatregel behelst exploitatiesteun en leidt niet tot enige wezenlijke verbetering van de regionale ontwikkeling, aangezien de positieve effecten van de maatregel zullen verdwijnen zodra hij wordt ingetrokken en derhalve van tijdelijke aard zijn. Daar de maatregel specifiek gericht is op captives, is de Commissie van oordeel dat hij niet dient ter compensatie van de extra kosten als gevolg van daadwerkelijke regionale handicaps op de Ålandseilanden. Gezien de aard van de economische bedrijvigheid waarop de maatregel betrekking heeft, levert hij geen wezenlijke bijdrage tot de economische ontwikkeling van het gebied.

(75) Gezien het feit dat de exploitatiesteun in het onderhavige geval niet in aanmerking komt voor een van de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) of c), van het EG-Verdrag, is de Commissie van mening dat hij moet worden beschouwd als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

4. Terugvordering van de steun

(76) In verband met de inleiding van de formele procedure zijn de Finse autoriteiten en andere belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken over mogelijk legitieme omstandigheden die zich zouden verzetten tegen een terugvordering van de steun, wanneer de steunmaatregel zou worden aangemerkt als onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien er sinds de inwerkingtreding van de regeling nimmer steun aan ondernemingen is uitgekeerd, is een terugvordering van gelden niet aan de orde.

VI. CONCLUSIE

(77) Op grond van de informatie die Finland aan de Commissie heeft verstrekt, en gezien de maatregelen waarop het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag betrekking heeft, stelt de Commissie vast dat:

(78) Finland ten onrechte uitvoering heeft gegeven aan de belastingregeling van de provincie Åland ten behoeve van captives, als gewijzigd in 1995 en 1996, en daarmee inbreuk heeft gepleegd op artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.

(79) De Commissie constateert tevens dat de maatregel ten behoeve van captives in de provincie Åland aan geen van de criteria van artikel 87, lid 3, onder a), b) of c), van het EG-Verdrag voldoet. Op grond hiervan is de maatregel dan ook onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Finland ten uitvoer gelegde steunmaatregel ten gunste van zogeheten Captive-verzekeringsmaatschappijen in de provincie Åland (ÅFS 109/93 en daaropvolgende wijzigingen) is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.

Artikel 2

Finland trekt de in artikel 1 bedoelde regeling in.

Artikel 3

Finland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Republiek Finland.

Gedaan te Brussel, 10 juli 2002.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB L 309 van 1.11.2001, blz. 4.

(2) Zie voetnoot 1.

(3) PB C 83 van 27.3.1999, blz. 1

(4) PB C 2 van 6.1.1998, blz. 2.

(5) PB C 384 van 10.12.1998, blz. 3.

(6) Ten aanzien van het begrip "fiscale uitgaven", zie "Tax expenditures. Recent experiences", OESO, Parijs, 1996; zie tevens Stanley S. Surrey, "Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures", Harvard Law Review, deel 83, nr. 4, blz. 705 tot en met 738.

(7) Zie zaak 248/84, Duitsland tegen Commissie, Jurisprudentie 1987, blz. 4013.

(8) Zie zaak 173/73, Italië tegen Commissie, Jurisprudentie 1976, blz. 709, rechtsoverweging 13.

(9) Zie voetnoot 4.

(10) Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3).

(11) Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9).