INTERPRETATIEVE MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf

(2000/C 43/03)

De Derde Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG van de Raad(1) hebben de interne markt in het verzekeringsbedrijf voltooid. Zij voorzien in een regeling waarbij de vergunning en het financieel toezicht met betrekking tot de verzekeringsonderneming enkel berusten bij de lidstaat waar het hoofdkantoor van de verzekeringsonderneming is gevestigd (lidstaat van herkomst). Deze door de lidstaat van herkomst afgegeven vergunning stelt de verzekeringsonderneming in staat haar verzekeringswerkzaamheden in de gehele Europese Gemeenschap uit te oefenen, hetzij in het kader van het recht van vestiging, dat wil zeggen door de opening van agentschappen of bijkantoren in alle lidstaten, hetzij in het kader van het vrij verrichten van diensten. Bij de uitoefening van haar werkzaamheden in een andere lidstaat moet de verzekeringsonderneming de voorwaarden in acht nemen waaronder, uit overwegingen van algemeen belang, deze werkzaamheden in de lidstaat van ontvangst moeten worden uitgeoefend. Volgens de regeling van de richtlijnen valt het financiële toezicht op de werkzaamheden van deze verzekeringsonderneming, met inbegrip van de werkzaamheden in het kader van het recht van vestiging of van het vrij verrichten van diensten, steeds onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst van deze verzekeringsonderneming.

De Commissie heeft er zich bij haar dialoog met talrijke marktdeelnemers rekenschap van gegeven dat er nog steeds onzekerheid bestaat met betrekking tot de interpretatie van de bepalingen van het Verdrag en de voorschriften van de verzekeringsrichtlijnen, met name over de basisbegrippen vrij verrichten van diensten en algemeen belang. Deze verschillen treden in veel gevallen aan het licht wanneer de toezichthoudende autoriteiten maatregelen of sancties vaststellen tegen verzekeringsondernemingen die hun werkzaamheden in de interne markt wensen te verrichten of wanneer ondernemingen aan bepaalde verplichtingen of voorwaarden moeten voldoen om op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat activiteiten te kunnen verrichten. De verzekeringsondernemingen worden dus geconfronteerd met een grote mate van onzekerheid en derhalve tevens met een grote rechtsonzekerheid, zowel wat de regels betreft die van toepassing zijn op hun activiteiten in de verschillende lidstaten als ten aanzien van de inhoud van de producten die zij willen aanbieden. Deze verschillen doen ernstig afbreuk aan de volledige werking van de mechanismen van de derde coördinatierichtlijnen en kunnen bepaalde verzekeringsondernemingen er aldus van weerhouden gebruik te maken van de bij het Verdrag ingestelde vrijheden, waarvan de uitoefening door de derde richtlijnen juist zou moeten worden vergemakkelijkt; zij kunnen derhalve het vrije verkeer van verzekeringsdiensten in de Unie belemmeren. Deze verschillen belemmeren terens de toegang van de verzekeringsnemers tot de verzekeringsondernemingen van de Europese Gemeenschap, en tot het gamma van verzekeringsproducten dat in de interne markt aanwezig is, waaruit zij het product kunnen kiezen dat qua geboden dekking en prijs het beste bij hun behoeften aansluit.

In haar mededeling aan de Raad van 28 oktober 1998(2) betreffende financiële diensten, opgesteld op verzoek van de Europese Raad van Cardiff van juni 1998, heeft de Commissie de afwijkende interpretatie van de communautaire voorschriften en de rechtsonzekerheid die hieruit voortvloeit, aangewezen als een van de factoren die een goede werking van de interne markt voor financiële diensten in de weg staan. De Europese Raad van Keulen van 4 juni 1999 heeft het actiekader(3) onderschreven dat door de Commissie was ingediend, na besprekingen in de groep van persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Financiën, onder voorzitterschap van de Commissie en overeenkomstig de aangegeven voorstellen en prioriteiten. In dit actiekader wordt, om de doeltreffende werking van de interne markt te bevorderen, als prioritaire doelstelling voorgesteld een interpretatieve mededeling van de Commissie op te stellen over het vrij verrichten van diensten en het algemeen belang in het verzekeringsbedrijf.

De onderhavige interpretatieve mededeling vormt de bijdrage van de Commissie aan het overleg dat onder haar leiding is gevoerd met betrekking tot de vraagstukken van het vrij verrichten van diensten (Deel één) en het algemeen belang (Deel twee) in de verzekeringssector, met name in het licht van de Derde Verzekeringsrichtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG van de Raad.

Dit overleg is met de lidstaten (met name in het kader van het Comité voor het verzekeringswezen en de Technische Interpretatiegroep voor de toepassing van de verzekeringsrichtlijnen), de particuliere marktdeelnemers, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité gevoerd.

Voorafgaand aan de goedkeuring van het actieplan heeft de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen een ontwerp-mededeling bekendgemaakt(4) waarmee de aanzet tot een breed overleg werd gegeven. Naar aanleiding van deze bekendmaking heeft de Commissie talrijke bijdragen ontvangen uit alle betrokken kringen (lidstaten, organisaties van verzekeraars en intermediairs, verzekeringsondernemingen, consumentenverenigingen, advocatenkantoren enz.). Zij heeft ook hoorzittingen georganiseerd voor alle belanghebbenden.

De Commissie acht het wenselijk de beginselen die van toepassing zijn op het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten, zoals door het Hof van Justitie vastgesteld, nog eens uiteen te zetten en te systematiseren, en zich te beraden over de toepassing ervan op de derde verzekeringsrichtlijnen(5). Deze interpretatie berust zowel op de bepalingen van het Verdrag, de teksten van de communautaire verzekeringsrichtlijnen als op de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat een groot aantal basisbeginselen heeft ontwikkeld inzake het in acht nemen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting(6).

Met de publicatie van deze interpretatieve mededeling heeft de Commissie de doorzichtigheid en verduidelijking op het oog van de communautaire regels die zij moet doen naleven. Het is de bedoeling dat alle betrokkenen, nationale administraties, marktdeelnemers en consumenten, in deze mededeling kunnen naslaan wat het standpunt is van de Commissie ten aanzien van het rechtskader waarbinnen de verzekeringswerkzaamheden kunnen worden uitgeoefend.

De interpretaties en overwegingen in deze mededeling, die slechts betrekking hebben op de specifieke problemen van het verzekeringsbedrijf(7), hebben niet de pretentie alle mogelijke hypothesen te bestrijken die zich bij de werking van de interne verzekeringsmarkt kunnen voordoen, doch beperken zich tot de meest voorkomende of de meest waarschijnlijke.

Er zij nu reeds op gewezen dat de interpretaties in deze mededeling niet noodzakelijkerwijze de soms zeer uiteenlopende interpretaties van de lidstaten vertegenwoordigen en als zodanig geen nieuwe verplichtingen voor de lidstaten kunnen scheppen.

Zij lopen evenmin vooruit op de toekomstige interpretaties van de Commissie aangaande de beginselen vestiging en vrij verrichten van diensten in verband met de ontwikkeling van de communicatietechnologieën en de toepassing ervan in het verzekeringsbedrijf. Het beleid van de Europese Gemeenschap op het gebied van de informatiemaatschappij en de elektronische handel, dat op communautair niveau is ontwikkeld, is erop gericht de snelle ontwikkeling van de informatiediensten, het verkeer ervan tussen de lidstaten en, in het bijzonder, de elektronische handel te bevorderen(8). De ontwikkeling van de elektronische handel zal de uitoefening van verzekerings- en financiële activiteiten sterk beïnvloeden en zal op termijn de distributiemechanismen van verzekeringsproducten in de Europese Gemeenschap wijzigen. Het huidige rechtskader van de interne verzekeringsmarkt berust op mechanismen waarin geen sprake is van het gebruik van de nieuwe technologieën voor de uitoefening van de verzekeringsactiviteiten in de interne markt, en het is niet uitgesloten dat verdere werkzaamheden terzake moeten worden verricht. In dit verband zal het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten(9) een geschikt geharmoniseerd wettelijk kader vormen voor niet-persoonlijke transacties met consumenten, hetgeen zal bijdragen tot een toenemend gebruik van nieuwe technieken voor communicatie op afstand zoals Internet.

Het spreekt voor zich dat deze interpretaties van de Commissie niet vooruitlopen op de interpretatie die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat in laatste instantie bevoegd is voor de interpretatie van het Verdrag en het afgeleide recht, aan de aan de orde gestelde kwesties zou kunnen geven.

I. VRIJ VERRICHTEN VAN DIENSTEN EN RECHT VAN VESTIGING IN DE VERZEKERINGSRICHTLIJNEN

A. SCHEIDSLIJN TUSSEN RECHT VAN VESTIGING EN VRIJ VERRICHTEN VAN DIENSTEN(10)

1. Vrij verrichten van diensten

a) Tijdelijk karakter

Bij artikel 49 en volgende wordt het beginsel van het vrij verkeer van diensten ingesteld. Dit beginsel is na het verstrijken van de overgangsperiode rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing geworden(11). Uit dit beginsel vloeien, voor de belanghebbenden, rechten voort die de nationale autoriteiten verplicht zijn te respecteren en te beschermen, waarbij zij alle bepalingen van nationaal recht die hiermee in strijd zijn buiten toepassing laten, ongeacht of het wettelijke of bestuursrechtelijke voorschriften betreft, met inbegrip van individuele concrete administratieve beschikkingen(12).

Er dient aan te worden herinnerd dat het vrij verrichten van diensten volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie een verplaatsing kan inhouden van de dienstverrichter, welke situatie is bedoeld in artikel 50, derde alinea, van het Verdrag of een verplaatsing van degene voor wie de dienst wordt verricht naar de lidstaat van de dienstverrichter, doch vrije dienstverrichting is ook mogelijk zonder verplaatsing, noch van de dienstverrichter, noch van degene voor wie die dienst wordt verricht(13). Met andere woorden, de bepalingen van artikel 49 en volgende zijn van toepassing in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waar hij gevestigd is, ongeacht waar de ontvangers van deze diensten zijn gevestigd. Wanneer alle elementen die relevant zijn voor de betrokken activiteit binnen een en dezelfde lidstaat zijn verenigd, dan zijn de regels inzake het vrij verrichten van diensten niet van toepassing(14).

Wanneer een activiteit die in het kader van het vrij verrichten van diensten wordt uitgeoefend, plaatsvindt op het grondgebied van de lidstaat van dienstverrichting, onderscheidt het vrij verrichten van diensten zich van het vestigingsrecht doordat het eerste gekenmerkt wordt door zijn tijdelijk karakter terwijl in het tweede geval een duurzame vestiging in het land van ontvangst wordt verondersteld(15). Dit onderscheid vloeit voort uit het Verdrag zelf, dat in artikel 50, derde alinea, bepaalt dat degene die de diensten verricht daartoe zijn werkzaamheden "tijdelijk" kan uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie dient dit tijdelijk karakter van de dienstverrichting te worden beoordeeld aan de hand van de duur, de frequentie, de periodiciteit en de continuïteit ervan. Het tijdelijke karakter van de dienstverrichting sluit de mogelijkheid niet uit dat de dienstverrichter zich in de lidstaat van ontvangst voorziet van de infrastructuur die noodzakelijk is om de betrokken dienst te kunnen verrichten(16).

Voorts heeft het Hof van Justitie bepaald dat de activiteiten die erin bestaan op duurzame wijze diensten te verrichten vanuit de lidstaat van vestiging zonder dat de dienstverrichter zich naar de lidstaat van ontvangst verplaatst, eveneens onder het vrij verrichten van diensten vallen(17).

b) Verbod om het nationale recht te omzeilen

Het Hof heeft de lidstaten van ontvangst het recht toegekend bepalingen vast te stellen om te voorkomen dat van de in artikel 49 van het Verdrag gegarandeerde dienstverrichtingsvrijheid gebruik kan worden gemaakt door een dienstverrichter wiens activiteit geheel of voornamelijk gericht zou zijn op hun grondgebied (d.w.z. lidstaat van ontvangst), teneinde aan de beroepsuitoefeningsregels te ontsnappen die op hem van toepassing zouden zijn indien hij op het grondgebied van die lidstaat van ontvangst zou zijn gevestigd(18). Het Hof voegt hieraan toe dat een dergelijke situatie onder het hoofdstuk inzake vestiging en niet onder het hoofdstuk inzake dienstverrichting kan vallen(19).

Het criterium van frequentie is belangrijk om te bepalen of niet getracht wordt het bij artikel 49 gegarandeerde recht te gebruiken om de nationale voorschriften te ontwijken; dit is evenwel niet voldoende om de dienstverrichting te definiëren (een instelling kan ook occasioneel werkzaam zijn).

De Commissie is echter van mening dat niet van "misbruik" (ontwijking) kan worden gesproken in een situatie waarin een verzekeringsonderneming op haar grondgebied frequent wordt aangezocht - bijvoorbeeld via elektronische communicatiemiddelen - door in een andere lidstaat woonachtige consumenten, tenzij de intentie van de dienstverrichter om het door het Verdrag erkende recht van vrije dienstverrichting te ontwijken zou worden vastgesteld.

2. Recht van vestiging

Wanneer een onderneming voor onbepaalde duur economische activiteiten uitoefent door middel van een duurzame aanwezigheid in de lidstaat waar zij haar werkzaamheden verricht, valt zij in beginsel onder de Verdragsbepalingen aangaande het recht van vestiging. Het Hof heeft namelijk gesteld:

"een onderdaan van een lidstaat die op duurzame wijze een beroepswerkzaamheid uitoefent in een andere lidstaat, waar hij zich vanuit een kantoor richt tot, onder anderen, de onderdanen van die staat, valt onder het hoofdstuk van het Verdrag betreffende het recht van vestiging en niet onder het hoofdstuk betreffende de diensten."

(20).

Het Hof stelde in zijn arrest Commissie tegen Duitsland van 4 december 1986(21):

"... een verzekeringsonderneming uit een andere lidstaat, die duurzaam aanwezig is in de lidstaat waar zij diensten verricht, valt onder de Verdragsbepalingen inzake het recht van vestiging, ook indien die aanwezigheid niet de vorm heeft van een bijkantoor of een agentschap, maar enkel van een eenvoudig bureau, beheerd door eigen personeel van de onderneming of door een zelfstandig persoon die echter gemachtigd is duurzaam voor die onderneming op te treden zoals een agentschap zou doen.".

Het Hof heeft dus erkend dat een onderneming die zich duurzaam bedient van een tussenpersoon op het grondgebied van een andere lidstaat om aldaar duurzaam activiteiten te verrichten, onder het recht van vestiging kan vallen. Het Hof wil aldus een misbruik van de vrijheid van dienstverrichting om te ontsnappen aan de voorschriften inzake de vrije dienstverrichting die van toepassing zouden zijn in de lidstaat van ontvangst indien de onderneming daar gevestigd zou zijn, voorkomen(22).

Dit gevaar voor misbruik is in de verzekeringssector evenwel sterk verminderd dankzij de sindsdien door de Gemeenschapsrichtlijnen tot stand gebrachte harmonisatie op het gebied van de voorwaarden voor de toegang tot en de uitoefening van deze werkzaamheden. De prudentiële en toezichtregels die op de verzekeringsonderneming van toepassing zijn, zijn immers grotendeels geharmoniseerd, ongeacht de wijze waarop de werkzaamheden worden verricht, door vestiging of vrije dienstverrichting.

Het Hof van Justitie heeft onlangs erkend dat het tijdelijke karakter van de vrije dienstverrichting niet de mogelijkheid voor de dienstverrichter uitsluit, zich in de lidstaat van ontvangst te voorzien van een zekere infrastructuur (bureau), voor zover deze noodzakelijk is voor de verrichting, zonder dat hij hierdoor onder het recht van vestiging valt(23). In dit geval zal het tijdelijke karakter van de dienstverrichting moeten worden beoordeeld aan de hand van de duur, de frequentie, de periodiciteit en de continuïteit ervan(24). De aanwezigheid van een "ankerplaats" in een lidstaat bewijst echter nog niet dat er sprake is van een situatie die onder het vestigingsrecht valt.

In het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie(25) is de Commissie van mening dat de lidstaat van verrichting elke duurzame aanwezigheid van de dienstverrichter niet gelijk mag stellen met een vestiging op zijn grondgebied, en deze derhalve onderwerpen aan de regels in verband met het recht van vestiging.

3. Grijs gebied

De scheidslijn tussen beide begrippen, dienstverrichting en vestiging valt echter niet steeds gemakkelijk te trekken. Bepaalde activiteiten blijken in feite moeilijk "in te delen", met name wanneer de verzekeringsonderneming bij de uitoefening van haar verzekeringsactiviteiten gebruikmaakt van een zekere permanente infrastructuur in de lidstaat van dienstverrichting. Het gaat hier met name om:

a) gebruikmaking van zelfstandige personen die in de lidstaat van ontvangst zijn gevestigd;

b) elektronische installaties die verzekeringswerkzaamheden uitvoeren.

Uitgaande van de rechtspraak van het Hof van Justitie stellen de diensten van de Commissie in dit verband de volgende interpretaties voor.

a) De gebruikmaking van zelfstandige personen

Het probleem is, te bepalen in hoeverre van een in lidstaat A werkzame verzekeringsonderneming die een beroep doet op een in lidstaat B gevestigde zelfstandige persoon(26) om aldaar verzekeringswerkzaamheden te verrichten, zou kunnen worden gezegd dat zij zelf op duurzame wijze een verzekeringsactiviteit in lidstaat B uitoefent, en deze onderneming aldus gelijk kan worden gesteld met een vestiging van de desbetreffende onderneming in de lidstaat van ontvangst, in plaats van te worden beschouwd als onderneming die de verzekeringsactiviteit in het kader van het vrij verrichten van diensten uitoefent.

In het arrest De Bloos van 6 oktober 1976(27) heeft het Hof het volgende opgemerkt:

"... een der wezenskenmerken van het begrip filiaal en agentschap is de onderworpenheid aan het toezicht of de leiding van het moederbedrijf".

Nog meer duidelijkheid brengt het arrest Somafer van 22 november 1978(28), waarin het Hof als volgt heeft geoordeeld:

"... het begrip filiaal, agentschap of enige andere vestiging impliceert een centrum van werkzaamheid, dat zich naar buiten duurzaam manifesteert als een verlengstuk van een moederbedrijf, met een eigen directie en materiële uitrusting, zodat het zaken met derden kan doen en wel dusdanig, dat dezen ofschoon wetend dat eventueel een rechtsband met het in het buitenland gevestigde moederbedrijf zal ontstaan, zich niet rechtstreeks daartoe behoeven te wenden en zaken kunnen doen in bedoeld centrum, dat het verlengstuk ervan vormt.".

Het Hof heeft hieruit geconcludeerd dat de concessiehouder van een alleenverkooprecht niet te beschouwen is als een filiaal, een agentschap of een vestiging, wanneer hij niet aan het toezicht of de leiding van een vennootschap is onderworpen.

In zijn arrest Blanckaert en Willems van 18 maart 1981(29) oordeelde het Hof als volgt:

"...een handelsagent (tussenpersoon) die zelfstandig is in die zin dat hij, naar zijn wettelijke beroepsomschrijving, zijn werkzaamheid in wezen vrij kan organiseren en kan bepalen hoeveel arbeidstijd hij zal besteden voor een onderneming waarvan hij de vertegenwoordiging heeft aanvaard; aan wie de vertegenwoordigde onderneming niet kan verbieden tegelijkertijd verscheidene concurrerende firma's in dezelfde productie- of handelssector te vertegenwoordigen; en die voorts enkel bestellingen doorgeeft aan het moederbedrijf zonder zich te mengen in de afwikkeling of uitvoering daarvan, vertoont niet de kenmerken van een filiaal, agentschap of andere vestiging...".

Bovendien schreef advocaat-generaal Darmon in zijn op 27 oktober 1992 genomen conclusie in zaak Shearson Lehman Hutton(30):

"De relatie van afhankelijkheid ten aanzien van de in een andere verdragsluitende staat gevestigde vennootschap(31) is hier niet het doorslaggevende criterium. Dit criterium is naar onze mening gelegen in het feit dat de secundaire vestiging de bevoegdheid heeft met derden te onderhandelen.".

Ten slotte merkt de heer Jenard in zijn rapport over het Verdrag van Brussel op dat er slechts sprake is van een agentschap of filiaal "wanneer de buitenlandse vennootschap wordt vertegenwoordigd door iemand die bevoegd is haar tegenover derden te verbinden."(32).

Op grond van deze rechtspraak is de Commissie van mening dat, om de banden tussen een zelfstandige persoon - bijvoorbeeld een zelfstandige tussenpersoon - en een verzekeringsonderneming te kunnen beschouwen als zijnde van dien aard dat de verzekeringsonderneming onder de vestigingsregeling valt in plaats van onder de regeling inzake het vrij verrichten van diensten, deze zelfstandige persoon aan de drie volgende cumulatieve voorwaarden moet voldoen:

i) hij moet onderworpen zijn aan de leiding en het toezicht van de verzekeringsonderneming die hij vertegenwoordigt;

ii) hij moet de verzekeringsonderneming kunnen verbinden en

iii) hij moet over een permanent mandaat beschikken.

Het is bijgevolg enkel wanneer deze zelfstandige persoon optreedt als een echt verlengde van de verzekeringsonderneming, dat deze onderneming onder de regeling inzake de vestiging van een bijkantoor kan vallen.

i) De zelfstandige persoon is onderworpen aan de leiding en het toezicht van de verzekeringsonderneming die hij vertegenwoordigt

Om te beoordelen of aan dit criterium is voldaan, moet worden bezien of de verhouding tussen de verzekeringsonderneming en deze zelfstandige persoon (bijv. een zelfstandige intermediair) deze laatste voldoende vrijheid laat om zijn activiteit te organiseren, te bepalen hoeveel arbeidstijd hij aan deze verzekeringsonderneming zal besteden en, vooral, om tegelijkertijd ook nog andere, concurrerende verzekeringsondernemingen te vertegenwoordigen.

Wanneer een zelfstandig intermediair van een enkele verzekeringsonderneming exclusieve volmacht heeft ontvangen, is dit een belangrijke aanwijzing dat de tussenpersoon aan het toezicht en de leiding van de verzekeringsonderneming onderworpen is. Toch komt het in de verzekeringssector vaak voor dat verzekeringstussenpersonen verscheidene verzekeringsondernemingen tegelijk vertegenwoordigen. Meestal heeft hun vertegenwoordiging dan betrekking op onderscheiden verzekeringsbranches van de vertegenwoordigde ondernemingen.

In een dergelijk geval zou een tussenpersoon die werkt voor verschillende verzekeringsondernemingen waarvan slechts een hem exclusieve volmacht heeft verleend, worden gelijkgesteld met een bijkantoor van deze ene volmachtgevende verzekeraar, voorzover deze volmacht de tussenpersoon onder het toezicht en de leiding van deze verzekeringsonderneming stelt. Daarentegen zouden de overige verzekeringsondernemingen onder de regels inzake het vrij verrichten van diensten vallen.

Daarnaast moet ook nog zijn voldaan aan de twee overige genoemde voorwaarden voordat deze tussenpersoon op één lijn kan worden gesteld met een bijkantoor van de verzekeringsonderneming in de ontvangende lidstaat en de werkzaamheden van deze verzekeringsonderneming onder het vestigingsrecht vallen. De bovenstaande overwegingen gaan op voor alle tussenpersonen, ongeacht of zij natuurlijke dan wel rechtspersonen zijn.

ii) De zelfstandige persoon moet de verzekeringsonderneming kunnen verbinden

Om uit te maken of aan dit verbinteniscriterium is voldaan moet volgens de rechtspraak van het Hof worden nagegaan of de handelingen of besluiten van de zelfstandige persoon de verzekeringsonderneming ten opzichte van derden kunnen verbinden, zodat deze derden zich niet meer tot de verzekeringsonderneming zelf hoeven te richten en met deze persoon contracten kunnen afsluiten.

De verbintenis van de verzekeringsonderneming met de verzekerden vloeit in eerste instantie voort uit de aan de zelfstandige persoon verleende volmacht om verzekeringsovereenkomsten af te sluiten met verzekeringsnemers, namens en voor rekening van de verzekeringsonderneming die niet in de lidstaat van ontvangst is gevestigd. Het eigenlijke doel van een agentschap of bijkantoor is de afsluiting van verzekeringsovereenkomsten met derden namens en voor rekening van het hoofdkantoor dat daardoor rechtstreeks wordt verbonden, omdat het agentschap optreedt als verlengde van het hoofdkantoor. Indien de verzekeringsonderneming bijvoorbeeld een aanbod van de zelfstandige persoon, dat alle voornaamste elementen van de voorgestelde overeenkomst bevat en dat door de cliënt ondertekend is, toch nog kan verwerpen, dan is niet aan het criterium inzake het vermogen om de verzekeringsonderneming te verbinden, voldaan.

In bepaalde gevallen evenwel kan uit andere inhoudelijke aspecten van de volmacht die de verzekeringsonderneming aan een zelfstandige persoon heeft verleend, het streven van de verzekeringsonderneming blijken om rechtstreeks jegens de verzekeringsnemer te worden verbonden. Dit is het geval wanneer aan de intermediair de bevoegdheid is verleend om te beslissen over de aanvaarding en afwikkeling van een bij hem aangemeld schadegeval, in zoverre de door hem genomen besluiten de verzekeringsonderneming verbinden. Deze functie moet echter worden onderscheiden van de volmacht aan de tussenpersoon voor het loutere beheer van schadedossiers, welke volmacht soms tevens het uitkeren van schadevergoeding kan omvatten ter uitvoering van door de verzekeraar zelf gegeven instructies.

iii) De zelfstandige persoon moet over een permanent mandaat beschikken

De bevoegdheid van een in de lidstaat van ontvangst gevestigde zelfstandige persoon om de verzekeringsonderneming te verbinden moet gebaseerd zijn op een duurzame en doorlopende volmacht en niet op een tijdelijk of occasioneel verleend mandaat. Uit de duurzaamheid en de continuïteit van het mandaat blijkt immers de bedoeling van de verzekeringsonderneming om de verzekeringswerkzaamheden die zij in de lidstaat van ontvangst uitoefent, in de economie van de lidstaat te integreren.

Volgens de Commissie valt een verzekeringsonderneming die met het doel om tijdelijk en occasioneel verzekeringsactiviteiten op het grondgebied van een andere lidstaat uit te oefenen, een beroep doet op een in deze lidstaat gevestigde intermediair, onder de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten(33).

De Commissie is van oordeel dat een verzekeringsonderneming welke besluit verzekeringsovereenkomsten door middel van het vrij verrichten van diensten af te sluiten, zich moet kunnen bedienen van bepaalde diensten "upstream" en "downstream" in de lidstaat van de dienstverrichting. Zo zou een verzekeringsonderneming bijvoorbeeld voor haar vrije dienstverrichtingsactiviteiten gebruik moeten kunnen maken van:

- een plaatselijk expert voor de analyse van de door middel van het vrij verrichten van diensten te dekken risico's,

- een plaatselijk expert voor de beoordeling van schade bij de risico's welke gedekt zijn door verzekeringsovereenkomsten die in het kader van het vrij verrichten van diensten tot stand zijn gebracht,

- acquisiteurs die geen verzekeringsovereenkomsten afsluiten en zich beperken tot het doorzenden voor acceptatie van verzekeringsvoorstellen van potentiële verzekeringsnemers aan de verzekeringsonderneming,

- plaatselijke juridische diensten, medische diensten of in de lidstaat van dienstverrichting gevestigde actuariële diensten,

- een permanente structuur voor de inning van verzekeringspremies uit hoofde van overeenkomsten die bij wege van het vrij verrichten van diensten zijn gesloten (bijv. een kredietinstelling, een factoringbedrijf),

- een permanente structuur voor de inontvangstneming van aangiften van schadegevallen betreffende op basis van vrije dienstverrichting afgesloten overeenkomsten en voor de doorzending ervan aan de verzekeringsonderneming met het oog op de aanvaarding of de weigering om de kosten op zich te nemen,

- een permanente structuur enkel voor het beheer van schadedossiers, welke in voorkomend geval het uitkeren van schadevergoeding kan inhouden ter uitvoering van door de verzekeraar zelf gegeven instructies.

Bovendien zij erop gewezen dat de enige volmacht op grond waarvan een duurzame aanwezigheid kan worden gelijkgesteld met een bijkantoor van de verzekeringsonderneming in de lidstaat van verrichting, die is welke betrekking heeft op de werkzaamheden die het maatschappelijk doel van de onderneming vormen, d.w.z. het verzekeringsbedrijf. Een volmacht verleend aan personen die gevestigd zijn in een andere lidstaat om andere werkzaamheden te verrichten dan werkzaamheden op verzekeringsgebied, kan niet in aanmerking worden genomen om de wijze van uitoefening van de verzekeringswerkzaamheid in de lidstaat van ontvangst te beoordelen. Dit zou het geval zijn bij een volmacht aan een beleggingsmaatschappij voor het beheer van de effectenportefeuille van de verzekeringsonderneming, of bij een volmacht aan een onderneming die belast is met het beheer van het onroerend goed dat de verzekeringsonderneming in een lidstaat bezit en dat zij gebruikt ten behoeve van de technische voorzieningen.

Conclusie

De Commissie is van mening dat alleen wanneer aan de bovengenoemde drie voorwaarden is voldaan (controle door de verzekeringsonderneming, bevoegdheid om de verzekeringsonderneming rechtstreeks te verbinden en de beschikking over een permanent mandaat), de verzekeringsonderneming die gebruikmaakt van duurzaam in de lidstaat van ontvangst gevestigde zelfstandige personen - bijvoorbeeld tussenpersonen - geacht moet worden te beschikken over een bijkantoor in de lidstaat van ontvangst, met de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen. De verzekeringsonderneming dient dan de procedure voor de opening van een bijkantoor van artikel 10 van de Eerste Richtlijnen 73/239/EEG en 79/267/EEG, zoals gewijzigd bij artikel 32 van de Derde Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG, te volgen (waarbij vermeld dient te worden dat de betrokken werkzaamheden worden verricht door middel van een zelfstandige tussenpersoon). Ook moeten bij de werkzaamheden van deze zelfstandige persoon de regels inzake het algemeen belang van de lidstaat van ontvangst, welke van toepassing zijn op bijkantoren, worden nageleefd.

Ten slotte houdt het feit dat deze voorwaarden de verzekeringsonderneming aan het vestigingsrecht kunnen onderwerpen nog niet in dat de zelfstandige persoon zelf als een bijkantoor van die verzekeringsonderneming kan worden aangemerkt. Een bijkantoor is immers een "bedrijfszetel die een onderdeel zonder rechtspersoonlijkheid vormt van een verzekeringsonderneming (...)"(34). Aangezien de persoon verondersteld wordt zelfstandig te zijn, kan hij onmogelijk een "onderdeel" van een verzekeringsonderneming vormen.

b) Elektronische installaties

Het gaat hier om de hypothese van vaste elektronische installaties, zoals "elektronische loketten" of "elektronische bakens", die in de bijlage van de eerste richtlijnen opgenomen verzekeringswerkzaamheden kunnen verrichten(35).

Dergelijke installaties kunnen onder het vestigingsrecht vallen indien zij voldoen aan de criteria die door het Hof van Justitie zijn gesteld (zie boven, onder a)).

Opdat een dergelijke installatie zou kunnen worden gelijkgesteld met een vestiging, zou zij derhalve met name voorzien moeten zijn van een "leiding", hetgeen per definitie onmogelijk is, tenzij het Hof zou aanvaarden dat dit begrip niet alleen een "menselijke" doch ook een "elektronische" leiding zou kunnen omvatten.

Het lijkt echter vooralsnog onwaarschijnlijk dat een dergelijke installatie het enige centrum van activiteit van een verzekeringsonderneming in een lidstaat zou zijn. Zij zal veeleer, in hetzelfde land, verbonden zijn met een bijkantoor of een agentschap. Zij valt in dat geval niet onder een aparte regeling, omdat zij onderworpen is aan de regeling die van toepassing is op de vestiging waaraan zij gekoppeld is.

Indien deze elektronische installatie echter de enige vorm van aanwezigheid van een verzekeringsonderneming in een lidstaat is voor dit soort verzekeringstransacties, is de Commissie van oordeel dat zij kan worden gelijkgesteld met op het grondgebied van de lidstaat uitgevoerde dienstverrichting. De aanwezigheid in het land van ontvangst van een persoon of een onderneming die uitsluitend belast is met het onderhoud van de installatie, de bevoorrading ervan en eventueel de oplossing van door de gebruikers ondervonden technische problemen, kan niet worden gelijkgesteld met een vestiging en heeft derhalve niet tot gevolg dat deze activiteit niet meer als vrije dienstverrichting kan worden beschouwd.

De Commissie sluit niet uit dat zij, gezien de ontwikkeling van de technologie, deze interpretatie in de toekomst zal moeten herzien. Als deze ontwikkeling er namelijk toe zou leiden dat een verzekeringsonderneming in een bepaald land alleen behoeft te beschikken over een installatie die zich zou kunnen "gedragen" als een bijkantoor doordat zij echte beslissingen neemt, zodat de cliënt zich in het geheel niet meer tot de moedermaatschappij behoeft te wenden, zou de Commissie zich moeten beraden over een passend communautair rechtskader. Het huidige rechtskader berust immers op mechanismen waarbij nog wordt uitgegaan van de opvatting dat een bijkantoor een menselijke aanwezigheid impliceert (het programma van werkzaamheden moet bijvoorbeeld de namen van het leidinggevend personeel van het bijkantoor bevatten). Het is derhalve in de huidige juridische context niet mogelijk dergelijke installaties als een bijkantoor te beschouwen.

4. Gelijktijdige uitoefening van de vrije dienstverrichting en het vestigingsrecht ("Cumulering")

Sinds 1 juli 1994, toen de Derde Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG in werking traden, kan elke verzekeringsonderneming, op hetzelfde grondgebied, tegelijkertijd op grond van het recht van vestiging (bijkantoor) en in het kader van het vrij verrichten van diensten haar activiteiten uitoefenen, zelfs indien het dezelfde activiteiten betreft. Deze richtlijnen schaffen namelijk de bepalingen van de tweede richtlijnen af waarbij de lidstaten gemachtigd werden om in bepaalde gevallen de gelijktijdige uitoefening van het vrij verrichten van diensten en het vestigingsrecht te verbieden(36).

Voor de uitoefening van haar verzekeringsactiviteiten in het kader van vrije dienstverrichting kan de verzekeringsonderneming een beroep doen op een vestiging die in de lidstaat van dienstverrichting is opgericht voor ondersteunende werkzaamheden die voorafgaan aan, of volgen op, het sluiten van een verzekeringsovereenkomst (bijvoorbeeld de gebruikmaking van plaatselijke diensten voor risicoanalyse of van plaatselijke juridische of medische diensten, de inontvangstneming van schadeclaims op basis van verzekeringsovereenkomsten die in het kader van het vrij verrichten van diensten zijn gesloten, de gebruikmaking van plaatselijke expertise voor de beoordeling van schadegevallen uit hoofde van dergelijke verzekeringsovereenkomsten, voorlichting van de verzekeringsnemers). De verzekeringsonderneming moet de betrokken werkzaamheid echter duidelijk kunnen verbinden met een van de beide uitoefeningsvormen: vestigingsrecht of vrije dienstverrichting.

5. Controle van de voorwaarden voor de toekenning van de enkele vergunning door het land van ontvangst

De Commissie meent dat de bepalingen van de verzekeringsrichtlijnen(37) het land van ontvangst niet toestaan controle uit te oefenen om na te gaan of een verzekeringsonderneming die voornemens is op zijn grondgebied werkzaamheden uit te oefenen bij wege van het vrij verrichten van diensten of via een bijkantoor, de geharmoniseerde voorwaarden naleeft waarop de Europese vergunning haar door het land van herkomst werd toegekend. Deze controle berust immers uitsluitend bij het land van herkomst. Onder de verantwoordelijkheid van dat land werd de Europese vergunning afgegeven, en het land van ontvangst kan daar niet aan tornen(38).

Indien de lidstaat van ontvangst redenen heeft om eraan te twijfelen of die voorwaarden worden nageleefd, kan hij gebruikmaken van artikel 227 van het Verdrag of de Commissie verzoeken op te treden wegens niet-nakomng op grond van artikel 226 van het Verdrag.

6. Verzekeringsactiviteiten met behulp van communicatietechnieken op afstand en met name via elektronische handel

a) De gebruikmaking van communicatietechnieken op afstand (telefoon, telefax, kranten en tijdschriften enz.) en met name van elektronische handel (bijv. Internet) voor het sluiten van verzekeringsovereenkomsten ter dekking van een risico (verbintenis) dat in een andere lidstaat is gelegen dan die waar de verzekeraar met wie de overeenkomst is ondertekend gevestigd is, moet worden beschouwd als een verzekeringsactiviteit die door middel van het vrij verrichten van diensten, zonder verplaatsing van de overeenkomstsluitende partijen, wordt uitgeoefend(39). Bovendien betreft het hier doorgaans duurzaam verrichte verzekeringsdiensten(40). In dit geval moet, om de vestigingsplaats van de verzekeringsonderneming vast te stellen waarmee de overeenkomst wordt gesloten, de lidstaat van vestiging van de verzekeraar die de verzekeringsactiviteit daadwerkelijk uitoefent (hoofdkantoor, bijkantoor) in aanmerking worden genomen en niet de plaats waar zich de technische installatie bevindt die voor het verrichten van de dienst wordt gebruikt (bijvoorbeeld de plaats waar zich de Internet-server bevindt)(41).

Meestal gaat het initiatief voor het sluiten van verzekeringsovereenkomsten via Internet uit van de verzekeringsnemer, die met gebruikmaking van zijn installatie, een verzekeringsovereenkomst wenst te sluiten met een verzekeringsonderneming die bereid is dergelijke contracten langs elektronische weg aan te gaan.

Volgens de vigerende verzekeringsrichtlijnen is de plaats van het risico (van de verbintenis) dat door de verzekeringsovereenkomst wordt gedekt doorslaggevend om te bepalen welke regeling van toepassing is op een verzekeringstransactie. Overigens geschiedt deze plaatsbepaling van het risico op grond van nauwkeurige criteria die in de verzeringsrichtlijnen zelf zijn vastgesteld(42). Wil een verzekeringstransactie derhalve onder de vrije dienstverrichting vallen, dan moet het risico of de verbintenis die het voorwerp van de verzekeringsovereenkomst zijn in een andere lidstaat zijn gelegen dan de lidstaat van vestiging van de verzekeringsonderneming die het risico dekt.

De Commissie is van oordeel dat, krachtens de geldende voorschriften, verzekeringsactiviteiten die via de elektronische handel worden uitgeoefend (bijvoorbeeld Internet) en die een risico dekken dat in een andere lidstaat is gelegen dan de lidstaat van vestiging van de verzekeraar die het risico dekt, onderworpen zijn aan de regeling van de verzekeringsrichtlijnen welke van toepassing is op het vrij verrichten van diensten. Een verzekeringsonderneming die, vanuit een lidstaat, via Internet verzekeringsovereenkomsten wenst te sluiten waarmee in andere lidstaten gelegen risico's of verbintenissen worden gedekt, dient derhalve de kennisgevingsprocedure te volgen die op de uitoefening van activiteiten door middel van vrije dienstverrichting van toepassing is(43).

Het huidige rechtskader van de interne verzekeringsmarkt berust op mechanismen waarin nog geen sprake is van het gebruik van de nieuwe technologieën van de informatiemaatschappij voor de uitoefening van verzekeringswerkzaamheden in de interne markt. Daarom heeft de Commissie in haar mededeling aan de Raad inzake het actiekader voor financiële diensten(44) reeds opgemerkt dat zij overweegt om een groenboek op te stellen om na te gaan of de bepalingen van de vigerende richtlijnen op het gebied van financiële diensten een geschikt wettelijk kader vormen voor de ontwikkeling van de elektronische handel in financiële diensten, waarbij de bescherming van de belangen van de consumenten volledig wordt gewaarborgd.

b) Daarentegen kan de gebruikmaking van technieken van elektronische handel uitsluitend voor reclamedoeleinden, commerciële voorlichting of het vergroten van de naamsbekendheid van de verzekeringsonderneming niet als verzekeringsactiviteit worden aangemerkt. Zoals in deel III van deze mededeling wordt opgemerkt onderwerpen de artikelen 34 en volgende van de derde verzekeringsrichtlijnen de reclameactiviteiten in het land van ontvangst niet aan de kennisgevingsprocedure, maar wel het voornemen om in het kader van het vrij verrichten van diensten verzekeringswerkzaamheden uit te oefenen op het grondgebied van een andere lidstaat(45).

Volgens de Commissie dienen deze reclame- en voorlichtingsactiviteiten niet te worden gebonden aan de voorwaarde dat is voldaan aan de kennisgevingsprocedure van de derde richtlijnen (artikelen 34 en volgende) die moet worden toegepast om verzekeringswerkzaamheden in het kader van het vrij verrichten van diensten uit te oefenen.

7. Diversen

De Commissie is van mening dat het naar alle waarschijnlijkheid strijdig met het Gemeenschapsrecht zou zijn wanneer een lidstaat een verzekeringsonderneming die gedurende een bepaalde periode op zijn grondgebied werkzaam is geweest bij wege van het vrij verrichten van diensten, zou dwingen zich te vestigen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten.

B. AARD VAN DE KENNISGEVINGSPROCEDURE INZAKE DE OPENING VAN EEN BIJKANTOOR OF INZAKE HET VOORNEMEN OM WERKZAAMHEDEN TE VERRICHTEN IN HET KADER VAN HET VRIJ VERRICHTEN VAN DIENSTEN

De Commissie is van mening dat de in de derde coördinatierichtlijnen voorziene kennisgevingsprocedure (zowel voor bijkantoren als voor het verrichten van diensten)(46) louter gericht is op de wederzijdse informatie van de toezichthoudende autoriteiten en geen maatregel met betrekking tot de consumentenbescherming is. Zij moet volgens de Commissie niet worden beschouwd als een voorwaarde voor de geldigheid van verzekeringsovereenkomsten die zijn gesloten zonder dat vooraf aan deze procedure is voldaan.

In dit verband moet erop worden gewezen dat de groep van deskundigen die in het kader van de derde fase van het SLIM-project belast is met het onderzoek naar de mogelijke vereenvoudiging van de Europese verzekeringswetgeving, heeft aanbevolen de bestaande kennisgevingsprocedure voor activiteiten door middel van vrije dienstverrichting te handhaven doch in die zin aangepast dat elke communautaire verzekaar in staat is, met de nodige snelheid, te voldoen aan de verzekeringsaanvragen in het kader van het vrij verrichten van diensten die hem bereiken, zonder dat hij zich evenwel aan deze kennisgevingsplicht wenst te onttrekken(47).

De Commissie staat positief tegenover deze aanbeveling en is begonnen de bestaande wetgeving onder de loep te nemen om hierin nuttige wijzigingen aan te brengen, zodat alle verzekeraars in de Gemeenschap snel kunnen reageren op verzekeringsaanvragen in het kader van het vrij verrichten van diensten, met name wanneer zij op hun grondgebied een verzoek ontvangen om bij wege van vrije dienstverrichting een verzekeringsovereenkomst te sluiten, en zij hierop ingaan zonder voorafgaande kennisgeving(48). De Commissie zal de nodige voorstellen terzake indienen.

C. RECLAME VOOR VERZEKERINGSDIENSTEN

De derde verzekeringsrichtlijnen beletten de verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in een lidstaat hebben niet, hun diensten met alle beschikbare communicatiemiddelen te adverteren in de lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting, mits zij alle eventuele voorschriften inzake de vorm en inhoud van dit adverteren in acht nemen die zijn vastgesteld om redenen van algemeen belang(49).

Volgens de Commissie is het ondenkbaar het recht om reclame te maken(50) te koppelen aan het vereiste dat is voldaan aan de kennisgevingsprocedure van de derde richtlijnen (artikelen 34 en volgende) om verzekeringswerkzaamheden in het kader van het vrij verrichten van diensten uit te oefenen.

Deze koppeling zou kunstmatig zijn want zij wordt in derde Richtlijnen niet uitdrukkelijk voorgeschreven. De artikelen 34 en volgende van de derde verzekeringsrichtlijnen onderwerpen niet de reclameactiviteiten in het land van ontvangst aan de kennisgevingsprocedure, maar wel de intentie om in het kader van het vrij verrichten van diensten verzekeringswerkzaamheden uit te oefenen op het grondgebied van een andere lidstaat.

Bovendien zou de koppeling van reclame aan de kennisgevingsprocedure voor de uitoefening van werkzaamheden in het kader van het vrij verrichten van diensten kunnen leiden tot de aberrante situatie dat een verzekeringsonderneming een kennisgeving moet doen toekomen aan de autoriteiten van alle lidstaten waar haar reclame theoretisch ontvangen kan worden, terwijl zij misschien niet van plan is om in al deze lidstaten activiteiten uit te oefenen.

De Commissie is bijgevolg van oordeel dat ingevolge de derde richtlijnen niet elke vorm van reclame ongeacht het middel (post, fax, elektronische boodschap enz.) aan de kennisgevingsprocedure van de artikelen 34 en volgende van de derde richtlijnen onderworpen is. Alleen wanneer de verzekeringsonderneming voornemens is haar activiteiten in het kader van het vrij verrichten van diensten uit te oefenen en zij verzekeringsproducten aanbiedt aan potentiële diensten die in een andere lidstaat zijn gevestigd, moet zij deze kennisgevingsprocedure volgen.

Het voorgaande heeft enkel betrekking op het vraagstuk van de reclame vanuit formeel oogpunt, en doet niets af aan het recht van de lidstaten om op hun grondgebied en met inachtneming van het geldende Gemeenschapsrecht naleving te verlangen van hun voorschriften van algemeen belang inzake de inhoud van de reclameboodschappen, overeenkomstig de artikelen 41 van de derde richtlijnen.

II. HET ALGEMEEN BELANG IN DE DERDE VERZEKERINGSRICHTLIJNEN - DE TOEPASSELIJKHEID VAN DE REGELS INZAKE HET ALGEMEEN BELANG

De derde verzekeringsrichtlijnen herinneren aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie en bevatten talrijke verwijzingen naar het begrip algemeen belang, waarbij zij met name de verzekeringsondernemingen die in het kader van de enkele vergunning handelen verplichten om de regels die de lidstaat van ontvangst in het algemeen belang heeft vastgesteld, na te leven.

Deze verplichting is voorgeschreven hetzij in het specifieke kader van de vrijheid van vestiging (artikel 32, lid 4, van Richtlijn 92/49/EEG en artikel 32, lid 4, van Richtlijn 92/96/EEG), hetzij zonder onderscheid in het kader van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (artikelen 28 en 41 van Richtlijn 92/49/EEG en artikelen 28 en 41 van Richtlijn 92/96/EEG).

1. Het algemeen belang in de derde verzekeringsrichtlijnen

De derde verzekeringsrichtlijnen bevatten talrijke verwijzingen naar het begrip algemeen belang:

a) In het kader van de procedure inzake de oprichting van een bijkantoor beschikt de lidstaat van ontvangst over een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van de gegevens die hem door de lidstaat van herkomst zijn toegezonden, om de verzekeringsonderneming in kennis te stellen van de voorwaarden, verband houdende met het algemeen belang, waaronder deze werkzaamheden in de lidstaat van het bijkantoor moeten worden uitgeoefend (artikel 10 van de Richtlijnen 73/239/EEG en 79/267/EEG, gewijzigd bij artikel 32 van de Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG).

b) Wat het aanbieden van verzekeringsovereenkomsten betreft moet de lidstaat van de verbintenis of de lidstaat waar het risico is gelegen het sluiten van verzekeringsovereenkomsten (schade- en levensverzekeringen) met verzekeringsondernemingen die in andere lidstaten een vergunning hebben verkregen, of dit nu op grond van de regels van het bijkantoor of van het vrij verrichten van diensten is, aanvaarden, mits deze verzekeringsovereenkomsten niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen van algemeen belang (die gelden in de lidstaat van de verbintenis of in de lidstaat waar het risico is gelegen) (artikel 28 van Richtlijn 92/49/EEG en artikel 28 van Richtlijn 92/96/EEG).

c) In het kader van ziekteverzekeringsovereenkomsten die de door een wettelijk stelsel van sociale zekerheid geboden dekking vervangen, wordt in artikel 54 van Derde Richtlijn Schadeverzekering 92/49/EEG bepaald dat een lidstaat waar ziekteverzekeringsovereenkomsten welke de door het wettelijk stelsel van sociale zekerheid geboden dekking geheel of gedeeltelijk kunnen vervangen, kan verlangen dat deze overeenkomst voldoet aan de door die lidstaat vastgestelde wettelijke bepalingen ter bescherming van het algemeen belang in deze branche. Hij kan tevens verzoeken om in kennis te worden gesteld van de voorwaarden van deze verzekering, alvorens deze in omloop wordt gebracht(51).

d) Ten slotte mogen verzekeringsondernemingen waaraan in de lidstaat van herkomst een vergunning is verleend hun diensten met alle beschikbare communicatiemiddelen adverteren in de lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting, mits zij alle eventuele voorschriften inzake de vorm en inhoud van deze reclame in acht nemen die zijn vastgesteld om redenen van algemeen belang (artikel 41 van Richtlijn 92/49/EEG en artikel 41 van Richtlijn 92/96/EEG).

Het voornaamste doel van de verzekeringsrichtlijnen is dat alle verzekeringsondernemingen die in een lidstaat een vergunning hebben gekregen, in de gehele Europese Unie hun activiteiten kunnen uitoefenen, hetzij door middel van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten. Zij zijn van toepassing op alle verzekeringsondernemingen die, op basis van de enkele vergunning die door de lidstaat van herkomst is afgegeven, hun verzekeringsactiviteiten uitoefenen in andere lidstaten dan de lidstaat van herkomst. De communautaire wetgever heeft namelijk geen onderscheid willen maken tussen bijkantoor en dienstverrichting(52). De door de richtlijnen ingevoerde verschillen betreffen in feite voornamelijk de kennisgevingsprocedure, die gedetailleerder is voor de vestiging van een bijkantoor (artikel 32 van Richtlijn 92/49/EEG en artikel 32 van Richtlijn 92/96/EEG) dan voor de uitoefening van verzekeringsactiviteiten in het kader van het vrij verrichten van diensten (artikel 34 e.v. van de Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG)(53). De overwegingen 19 van Richtlijn 92/49/EEG en 20 van Richtlijn 92/96/EEG bepalen dat de lidstaat van ontvangst:

"... erop moet toezien dat alle in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten zonder enige belemmering op zijn grondgebied op de markt kunnen worden gebracht, voorzover zij niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in deze lidstaat gelden en voorzover dit algemeen belang niet door de voorschriften van de lidstaat van herkomst wordt gevrijwaard, mits deze wettelijke bepalingen zonder discriminatie van toepassing zijn op alle in deze lidstaat werkzame verzekeringsondernemingen, en mits zij objectief nodig zijn en toegesneden zijn op het beoogde doel.".

Daar de overwegingen van een richtlijn een zuiver interpretatieve waarde hebben, maken zij het de lezer mogelijk inzicht te verkrijgen in de voornemens van de Gemeenschapswetgever(54).

De Commissie is van mening dat een verzekeringsonderneming die in het kader van de wederzijdse erkenning werkzaam is, derhalve slechts zou kunnen worden gedwongen haar diensten aan de regeling van het land van ontvangst aan te passen indien de maatregelen die men haar oplegt van algemeen belang zijn, ongeacht of deze verzekeringsonderneming via een bijkantoor of bij wege van het vrij verrichten van diensten actief is.

Deze aanpak wordt trouwens bevestigd door het Hof van Justitie, dat heeft geoordeeld dat uitsluitend regels van algemeen belang de uitoefening van de twee fundamentele vrijheden, het vrij verrichten van diensten(55) en het recht van vestiging(56), kunnen beperken of belemmeren. De verzekeringsrichtlijnen bevatten echter geen enkele definitie van het algemeen belang. De reden hiervoor is dat het een op de rechtspraak van het Hof van Justitie gebaseerde constructie is, die open is en niet definitief vaststaat. Hierdoor kan worden beoordeeld of een nationale maatregel op een gebied dat niet geharmoniseerd is op communautair niveau, en die de uitoefening van het recht van vrije vestiging of van het vrij verrichten van diensten belemmert, strookt met het Gemeenschapsrecht. Op niet-geharmoniseerde gebieden hangt het niveau van wat als algemeen belang wordt beschouwd in de eerste plaats af van de beoordeling van de lidstaten, en kan dus van land tot land aanzienlijk verschillen afhankelijk van de nationale tradities en de doelstellingen van de lidstaten. Derhalve moet de jurisprudentie van het Hof van Justitie terzake als leidraad dienen. Zij herinneren in de overwegingen slechts aan de eisen die in de jurisprudentie van het Hof van Justitie aan het begrip algemeen belang worden gesteld.

2. Het begrip algemeen belang

a) Beginselen van de jurisprudentie(57)

Het begrip algemeen belang is een uit de rechtspraak voortvloeiende constructie van het Europese Hof van Justitie. Het is in eerste instantie ontwikkeld in het kader van het vrije verkeer van diensten en goederen, om vervolgens ook op het recht van vestiging te worden toegepast(58).

Het Hof heeft echter nooit een definitie van het algemeen belang gegeven en wilde dit een evolutief karakter laten behouden. Het heeft zich per geval uitgesproken over de mogelijkheid een gegeven nationale maatregel te beschouwen als een maatregel om dwingende redenen van algemeen belang, en het heeft uiteengezet welke redenering moet worden gevolgd om te beoordelen of een maatregel van algemeen belang van een lidstaat kan worden opgelegd aan een onderdaan van een andere lidstaat die op het grondgebeid van eerstgenoemde lidstaat werkzaam is in het kader van de bij het Verdrag vastgestelde fundamentele vrijheden. Het Hof heeft evenwel de strikte voorwaarden vastgesteld waaraan nationale maatregelen die een noodzakelijke doelstelling van algemeen belang nastreven, moeten voldoen om aan een dergelijke onderdaan te kunnen worden opgelegd(59).

Het Hof van Justitie stelt dat een nationale maatregel de uitoefening van het vestigingsrecht of het recht van vrije dienstverrichting uitsluitend mag belemmeren of beperken indien hij aan de volgende voorwaarden voldoet:

- hij behoort tot een niet-geharmoniseerd gebied;

- hij streeft een doelstelling van algemeen belang na;

- hij is niet-discriminerend;

- hij is objectief noodzakelijk;

- hij staat in verhouding tot het nagestreefde doel;

- het algemeen belang moet niet reeds worden gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd.

Deze voorwaarden zijn cumulatief. De nationale maatregelen moeten, om in overeenstemming te zijn met de beginselen van het vrije verkeer, aan al deze criteria voldoen. Wanneer zulks niet volledig het geval is, blijkt daaruit de niet-overeenstemming van de betrokken bepaling met het Gemeenschapsrecht.

Het begrip algemeen belang vormt een uitzondering op de fundamentele beginselen van het Verdrag op het gebied van het vrije verkeer en moet derhalve restrictief worden uitgelegd om te voorkomen dat er al te veel een beroep op wordt gedaan of er misbruik van wordt gemaakt. In geval van geschil is het aan de lidstaat die de beperking oplegt om aan te tonen dat de maatregel aan de bovengenoemde voorwaarden voldoet.

b) Analyse van de voorwaarden waaronder aan het begrip algemeen belang wordt voldaan

a) De maatregel behoort tot een niet-geharmoniseerd gebied

De harmonisatierichtlijnen stellen het communautaire minimumniveau voor het algemeen belang vast. De bepalingen met betrekking tot, bijvoorbeeld, de berekening van de technische voorzieningen en de solvabiliteitsmarge, de voorwaarden voor de toegang tot het verzekeringsbedrijf en de financiële of prudentiële controle kunnen thans niet meer onder het algemeen belang van een lidstaat vallen.

Wanneer deze geharmoniseerde regels minimumbepalingen zijn, blijft een lidstaat vrij om strengere regels dan die waarin de richtlijnen voorzien, voor te schrijven ten aanzien van zijn eigen verzekeringsondernemingen(60). Wat de verzekeringsrichtlijnen betreft geldt dit bijvoorbeeld voor de voorschriften inzake de belegging of de diversificatie van de activa die de technische voorzieningen dekken. Daarom wordt in de derde verzekeringsrichtlijnen bepaald dat, in zoverre een aantal van de bepalingen van deze richtlijnen minimumnormen vaststellen, de lidstaat van herkomst strengere regels kan opleggen aan verzekeringsondernemingen waaraan door zijn eigen bevoegde autoriteiten vergunning is verleend(61).

Wanneer een lidstaat, om redenen van algemeen belang, een communautaire verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied werkzaam is een strenger niveau van consumentenbescherming voorschrijft dan het niveau dat bij een communautaire minimumbepaling is vastgesteld, moet deze maatregel, om in overeenstemming te zijn met het Gemeenschapsrecht, de evenredigheidstoets doorstaan.

b) De maatregel streeft een doelstelling van algemeen belang na

Het Hof heeft tot nog toe erkend dat bij afwezigheid van harmonisatie, de volgende gebieden onder het algemeen belang kunnen vallen(62):

- beroepsregels die bestemd zijn om de ontvanger van de diensten te beschermen(63);

- de bescherming van werknemers(64) met inbegrip van de sociale bescherming(65);

- de consumentenbescherming(66);

- het behoud van de goede reputatie van de nationale financiële sector(67);

- het voorkomen van fraude(68);

- de sociale orde(69);

- de bescherming van de intellectuele eigendom(70);

- het behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed(71);

- het cultureel beleid en de handhaving van de culturele diversiteit in de audiovisuele sector(72);

- de samenhang van fiscale regelingen(73);

- de verkeersveiligheid(74);

- de bescherming van schuldeisers(75);

- het eerlijke karakter van handelstransacties(76), en

- de bescherming van de goede rechtsbedeling(77).

Deze lijst is niet definitief, want zij kan door het Hof te allen tijde worden aangepast.

c) De nationale maatregel is niet-discriminerend

Wanneer de desbetreffende beperking discriminerend is, dat wil zeggen dat een lidstaat een communautaire verzekeringsonderneming maatregelen oplegt die hij niet, of op voordeliger wijze aan zijn eigen verzekeringsondernemingen oplegt, kan deze maatregel slechts op grond van de redenen van artikel 46 van het Verdrag worden gerechtvaardigd (openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid(78)), waarvan redenen van economische aard geen deel uitmaken(79). Overigens dient dit begrip uiterst strikt te worden geïnterpreteerd.

In dit geval behoeft geen beroep te worden gedaan op het algemeen belang om de verenigbaarheid van deze nationale maatregel met het Gemeenschapsrecht te rechtvaardigen.

Op verzekeringsgebied lijken er nauwelijks maatregelen te bestaan die zouden kunnen voldoen aan deze voorwaarde van een ernstige bedreiging voor de samenleving. Men kan er derhalve van uitgaan dat er weinig kans bestaat dat discriminerende maatregelen op verzekeringsgebied gerechtvaardigd zouden zijn.

d) De maatregel is objectief noodzakelijk

Zelfs indien een maatregel van een lidstaat van ontvangst wordt voorgesteld als een maatregel die een doelstelling van algemeen belang dient, kan men zich afvragen of hij werkelijk noodzakelijk is om dit belang te beschermen.

Het Hof van Justitie heeft in bepaalde arresten geoordeeld dat een gegeven nationale maatregel, die door de lidstaat van ontvangst wordt beschouwd als een maatregel die het algemeen belang dient, in dit geval de consumentenbescherming, verder ging dan wat noodzakelijk was om de bescherming van dit belang te waarborgen(80). Het Hof controleert daarmee in feite of bepaalde maatregelen, hoewel zijn worden voorgesteld als maatregelen waarmee de bescherming van de ontvanger van de dienst wordt nagestreefd, zoals bijvoorbeeld de consumenten, in werkelijkheid geen andere doelstellingen beogen die neerkomen op de bescherming van de nationale markt.

e) De maatregel moet evenredig zijn met het nagestreefde doel

Ten slotte moet men zich afvragen of er geen minder beperkende middelen bestaan om het nagestreefde doel van algemeen belang te bereiken. Het Hof onderzoekt systematisch of de lidstaat niet beschikte over maatregelen die minder beperkend voor het handelsverkeer waren(81). In het kader van dit onderzoek komt het voor dat het Hof uit een vergelijkende analyse van de wetgevingen van de andere lidstaten afleidt dat er minder beperkende maatregelen bestaan die de bescherming van de consument kunnen verzekeren(82). Het Hof heeft echter eveneens geoordeeld dat "het feit dat in de ene lidstaat minder strikte bepalingen gelden dan in een andere, niet betekent dat deze laatste onevenredig zijn en derhalve onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht"(83).

In het geval de lidstaat van ontvangst zich beroept op de noodzaak de ontvanger van de dienst te beschermen om een nationale maatregel te rechtvaardigen die een beperking vormt voor een verzekeringsonderneming welke gebruikmaakt van de wederzijdse erkenning, kan men zich afvragen of de bescherming van deze ontvanger werkelijk noodzakelijk is. In zijn arrest "Commissie tegen Duitsland" (verzekeringen) van 4 december 1986(84) heeft het Hof immers geoordeeld dat er "gevallen kunnen zijn waarin het, wegens de aard van het verzekerde risico en de persoon van de verzekeringsnemer, niet nodig is deze te beschermen door de toepassing van dwingende bepalingen van zijn nationaal recht".

De verzekeringsrichtlijnen zijn in overeenstemming met deze rechtspraak, en zij houden reeds rekening met de aard en de specifieke omstandigheden van de verzekeringsnemer doordat zij een aantal bepalingen bevatten waarmee zijn bescherming wordt beoogd. Als voorbeeld kan het onderscheid worden genoemd dat in de schadeverzekering wordt gemaakt tussen "grote risico's" en "massarisico's"(85), of de draagwijdte van de bepalingen inzake de vereisten op het gebied van de voorlichting van de verzekeringsnemers(86) of van het recht om een levensverzekeringsovereenkomst op te zeggen(87).

De Commissie is derhalve van mening dat de lidstaten bij het voorschrijven van hun regels van algemeen belang onderscheid zouden moeten maken al naargelang de diensten worden verstrekt aan al dan niet goed onderlegde ontvangers en rekening zouden moeten houden met de kwetsbaarheid van de personen die zij wensen te beschermen.

Verzekeringsdiensten op het gebied van "grote risico's" of bestemd voor geavanceerde of professionele verzekeringsnemers (zoals beoefenaren van financiële beroepen) zouden door de lidstaat van ontvangst niet aan bijzondere voorschriften van algemeen belang moeten worden onderworpen, althans wat de bescherming van de verzekerden betreft. De toets van de evenredigheid zou in een dergelijk geval bijzonder moeilijk kunnen worden doorstaan.

f) Tevens moet het algemeen belang niet reeds worden gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd

Hier moet worden nagegaan of de verzekeringsonderneming door de wetgeving van de lidstaat van herkomst niet reeds wordt onderworpen aan soortgelijke of vergelijkbare bepalingen ter bescherming van hetzelfde belang(88).

In het kader van de verzekeringsrichtlijnen zou dit criterium belangrijk kunnen zijn, met name voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de door de lidstaat van ontvangst voorgeschreven maatregelen bij de uitoefening van zijn overige bevoegdheden.

In het kader van deze "toets" moet bijvoorbeeld worden nagegaan in hoeverre bepaalde, door de lidstaat van ontvangst geëiste, controles niet reeds worden uitgevoerd in het land van herkomst, in hoeverre boekhoudkundige, prudentiële, statistische of financiële informatie niet reeds wordt meegedeeld aan de bevoegde autoriteit van het land van herkomst, enz.

c) Verdere overwegingen

De opneming van volledige gedeelten van de nationale wetgeving in de lijst van bepalingen van algemeen belang zou kunnen neerkomen op een misbruik van dit begrip door bepaalde lidstaten. Verschillende landen van de Gemeenschap hebben immers de neiging de totaliteit van hun wetgeving inzake de bescherming van de consument of van hun fiscale en commerciële wetgeving en hun mededingingsrecht aan te merken als regels van algemeen belang. De Commissie is evenwel van oordeel dat de beginselen van noodzakelijkheid, niet-overlapping en evenredigheid met het nagestreefde doel impliceren dat de lidstaten, indien het om toekomstige wetgeving gaat op het moment van de vaststelling, of, in voorkomend geval, op het moment van de mededeling van de in artikel 32, lid 4, van de Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG genoemde voorwaarden, nauwkeurig moeten aangeven welke bepalingen verband zouden kunnen houden met het algemeen belang.

Ten slotte kan, hoewel de redenering identiek is en de vragen die men moet stellen dezelfde zijn ongeacht of de onderneming bij wege van een bijkantoor of van het vrij verrichten van diensten opereret, de beoordeling van de evenredigheid van een beperking verschillen naar gelang van de werkwijze. Aangezien er qua aard verschillen bestaan tussen dienstverrichting en vestiging kan een beperking gemakkelijker als evenredig worden beschouwd ten aanzien van een marktdeelnemer die bij voortduring op een bepaald grondgebied werkzaam is, dan ten aanzien van dezelfde marktdeelnemer die er slechts tijdelijk werkzaam is.

Het Hof heeft dit verschil overigens erkend door te oordelen dat de dienstverrichter zich in een minder beperkend en "lichter" rechtskader moet bewegen dan een vestiging(89). Bovendien houdt, volgens vaste rechtspraak, artikel 50, lid 3, van het Verdrag "niet in dat elke nationale wettelijke bepaling die voor de onderdanen van die staat geldt en die gewoonlijk oog heeft op een duurzame activiteit van aldaar gevestigde ondernemingen eveneens ten volle kan worden toegepast op werkzaamheden van tijdelijke aard uitgeoefend door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen"(90).

Eenzelfde beperking die in het algemeen belang wordt voorgeschreven zou derhalve, al naar geval, evenredig geacht kunnen worden met het nagestreefde doel wat een bijkantoor betreft, maar onevenredig wat een dienstverrichter betreft. De Commissie is bijvoorbeeld van mening dat een lidstaat die, naar eigen zeggen om redenen van algemeen belang, bepaalde formaliteiten voorschrijft aan verzekeringsondernemingen (controles, registraties, kosten, overdracht van informatie enz.), rekening zou moeten houden met de werkwijze die de verzekeringsonderneming die via de wederzijdse erkenning op zijn grondgebied werkzaam is, heeft gekozen.

Dit onderscheid lijkt echter niet te kunnen worden gehanteerd met betrekking tot de regels voor de bescherming van de consument (uiteraard op voorwaarde dat deze de overige toetsen hebben doorstaan). Het vereiste van bescherming van de consument moet immers identiek zijn, ongeacht of de dienst door middel van vrije dienstverrichting of door middel van een vestiging wordt verricht.

3. Toepassing van deze beginselen op de verzekeringssector

Na de voornaamste kenmerken van het begrip algemeen belang te hebben belicht acht de Commissie het zinvol om haar interpretatie van dit begrip uiteen te zetten wanneer het wordt toegepast op het verzekeringsbedrijf, aan de hand van enkele voorbeelden van maatregelen waarmee een marktdeelnemer zou kunnen worden geconfronteerd bij het uitoefenen van het vestigingsrecht en het recht van vrije dienstverrichting. Ook hier weer zij benadrukt dat deze uitlegging niet vooruitloopt op een eventuele uitlegging van deze vraagstukken door het Hof van Justitie, dat in laatste instantie bevoegd is voor de interpretatie van het Verdrag en het afgeleide recht. Het kan bijvoorbeeld gaan om regelgevingen betreffende:

a) de voorafgaande kennisgeving van de polisvoorwaarden,

b) de door de verzekeringsondernemingen aangeboden kapitalisatieverrichtingen,

c) de verplichte uniforme bonus/malusstelsels,

d) de taal waarin de verzekeringsovereenkomst is gesteld,

e) de professionele gedragsregels,

f) de maximumrentetarieven voor technische voorzieningen op het gebied van levensverzekering,

g) de verplichtstelling van standaard- of minimumvoorwaarden,

h) eigenrisicoclausules in verzekeringsovereenkomsten,

i) de verplichting in elke levensverzekeringsovereenkomst een afkooprecht en/of een winstdeling op te nemen,

j) het verbod van "cold calling",

k) de voorwaarden die door de lidstaat van ontvangst zijn vastgesteld voor de inning van de indirecte belastingen op verzekeringspremies in het kader van overeenkomsten die door middel van het vrij verrichten van diensten zijn gesloten: aanwijzing van een fiscaal vertegenwoordiger van de verzekeraar.

a) De voorafgaande kennisgeving van de verzekeringsvoorwaarden

De derde richtlijnen verbieden uitdrukkelijk elke voorafgaande of systematische materiële controle van de verzekeringspolissen en contractuele documenten(91), ongeacht hoe de nationale autoriteiten het gebruikte stelsel noemen, of het nu gaat om voorafgaande goedkeuring van de contracten en tarieven dan wel om systematische kennisgeving met stilzwijgende goedkeuring of om de eenvoudige indiening van deze documenten vóór het gebruik ervan. Een voorafgaande of systematische controle van deze documenten kan voortaan slechts worden uitgevoerd wanneer deze expliciet in de communautaire richtlijnen is voorzien. Dit geldt voor verplichte verzekeringen (bijv. de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen(92) of bij ziekekostenverzekeringen ter vervanging van een wettelijke socialezekerheidsregeling(93), waar de lidstaten, vóór het gebruik ervan, de kennisgeving van de algemene verzekeringsvoorwaarden kunnen verlangen, maar in geen geval de goedkeuring ervan. Wat het levensverzekeringsbedrijf betreft mag de lidstaat van herkomst de systematische mededeling eisen van de technische grondslagen die voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen zijn gehanteerd(94).

Afgezien van deze bijzondere gevallen mogen de lidstaten voor het toezicht op de naleving van hun bepalingen van algemeen belang inzake verzekeringsovereenkomsten uitsluitend gebruikmaken van niet-systematische controles achteraf van deze verzekeringsvoorwaarden, en dit vereiste mag in geen geval een voorafgaande voorwaarde voor de uitoefening van de werkzaamheden vormen. Aangezien de Gemeenschapswetgever de mechanismen voor materiële controle die de lidstaten kunnen gebruiken alsmede de voorwaarden voor dit gebruik reeds heeft vastgesteld, is deze kwestie al op communautair niveau geharmoniseerd.

Niettemin wordt in sommige lidstaten nog altijd voorafgaande mededeling van deze inlichtingen verlangd. In de meeste gevallen dient een uittreksel van de in de verzekeringspolissen gestelde voorwaarden te worden overgelegd. Deze eis zou bedoeld zijn om de bescherming van de consumenten evenals de doorzichtigheid van de op de nationale markt beschikbare producten te waarborgen, en om de materiële controle van de verzekeringsproducten voor de toezichthoudende autoriteiten te vergemakkelijken.

De Commissie is van oordeel dat de handhaving van deze bepalingen inzake voorafgaande of systematische controle van de verzekeringsvoorwaarden, afgezien van de uitdrukkelijk in de derde richtlijnen vermelde gevallen, niet in overeenstemming is met wat deze richtlijnen terzake voorschrijven. Bovendien meent de Commissie dat voorzover het een gebied betreft dat reeds op communautair niveau is geharmoniseerd, de lidstaten zich niet mogen beroepen op het algemeen belang om de handhaving van deze vereisten te rechtvaardigen, aangezien niet is voldaan aan de bij de jurisprudentie van het Hof van Justitie gestelde voorwaarden.

b) De door de verzekeringsondernemingen aangeboden kapitalisatieverrichtingen

Tot de werkzaamheden waarop de enkele vergunning betrekking heeft behoren "kapitalisatieverrichtingen die zijn gebaseerd op een actuariële techniek, waarbij in ruil voor tevoren vastgestelde stortingen ineens of periodieke stortingen, verplichtingen worden aangegaan die, voor wat betreft hun duur en hun bedrag, bepaald zijn", voorzover deze verrichtingen voortvloeien uit een overeenkomst en voorzover zij gecontroleerd worden door de overheidsinstanties voor het toezicht op verzekeringen in de lidstaat van herkomst. Deze werkzaamheden kunnen, evenals alle andere werkzaamheden die in het toepassingsgebied van de levensverzekeringsrichtlijnen vallen, overal in de Gemeenschap worden uitgeoefend, met inbegrip van de lidstaten waar de plaatselijke levensverzekeringsmaatschappijen deze werkzaamheden niet mogen uitoefenen, bijvoorbeeld omdat deze verrichtingen in de lidstaat van ontvangst als bankverrichtingen worden beschouwd en derhalve aan de kredietinstellingen zijn voorbehouden.

De Commissie is dan ook van oordeel dat er geen reden is om het aanbieden van kapitalisatieproducten te verbieden die voldoen aan de bij Eerste Levensverzekeringsrichtlijn 79/267/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 92/96/EEG, vastgestelde criteria, en die in een lidstaat worden aangeboden door een levensverzekeringsonderneming die in de lidstaat van herkomst een vergunning heeft verkregen voor de uitoefening van deze werkzaamheden. Het feit dat deze werkzaamheden in de lidstaat van ontvangst niet als verzekeringsactiviteiten worden beschouwd en daarom niet mogen worden verricht door verzekeringsondernemingen die er hun hoofdzetel hebben, mag de verzekeraars van andere lidstaten er niet van weerhouden deze werkzaamheden uit te oefenen die, aangezien zij het voorwerp van wederzijdse erkenning door de lidstaten zijn geweest, deel uitmaken van het stelsel van één enkele administratieve vergunning dat bij Derde Richtlijn Levensverzekeringen 92/96/EEG is ingesteld(95).

Bij de uitoefening van deze werkzaamheden zullen de kapitalisatieproducten die in de lidstaat van ontvangst door een levensverzekeringsonderneming worden aangeboden, zoals bij elke andere levensverzekeringsactiviteit, moeten voldoen aan de vigerende bepalingen van deze lidstaat van ontvangst die worden gerechtvaardigd door overwegingen van algemeen belang, welke met name betrekking hebben op de op dit soort producten toepasselijke fiscale regeling of op de reclamevoorwaarden.

c) De verplichte bonus/malusgraad met betrekking tot de premies voor de verplichte motorrijtuigenverzekering

De nationale wetteksten van sommige lidstaten stellen zeer gedetailleerde criteria vast voor de berekening van de premies voor de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering inzake motorrijtuigen. Een van de technische elementen hierbij zijn coëfficiënten voor de verlaging/verhoging van de premies (bonus/malusstelsel). De voorgeschreven techniek bestaat in de vaststelling van een schaal met verplichte graden op basis waarvan de jaarlijkse premie wordt berekend. Deze schaal wordt gebruikt bij het afsluiten van de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering en bij latere verplaatsingen op de schaal, afhankelijk van het aantal ongevallen van de verzekerde. De verhoging en de verlaging van de verzekeringspremie zijn niet vrij maar hangen af van precieze criteria die in de wetgeving van de lidstaat zijn vastgelegd. Deze systemen zijn, vanuit het oogpunt van de verzekeringstechniek, tariferingssystemen.

Het belangrijkste argument dat ten gunste van deze verplichte regelingen wordt aangevoerd is dat zij verkeersongevallen zouden helpen voorkomen. Volgens deze lidstaten zouden chauffeurs, indien zij verplicht zijn een verhoogde premie te betalen na een ongeval, voorzichtiger en oplettender zijn. Ook wordt erop gewezen dat dergelijke verplichte regelingen de transparantie verbeteren, omdat zij de verzekeringsnemers in staat stellen de verschillende verzekeringsproducten te vergelijken en hieruit te kiezen, hetgeen bevorderlijk is voor de bewegingsvrijheid van de verzekerden.

De Derde Richtlijn Schadeverzekering 92/49/EEG evenwel heeft niet alleen de vrijheid van tarieven ingesteld alsmede de opheffing van voorgaande of systematische controle van tarieven en overeenkomsten, maar ook de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst inzake het financiële toezicht op de verzekeringsonderneming(96). De handhaving van een verplicht tariferingsmechanisme lijkt daarom in strijd met de geest en de letter van de derde richtlijnen.

In dit verband kan men zich afvragen of hetzelfde resultaat niet met minder beperkende middelen kan worden bereikt, met inachtneming van het beginsel van de vrijheid om de tarieven vast te stellen dat ingevolge Derde Richtlijn 92/49/EEG op verzekeringsondernemingen van toepassing is. Hetzelfde geldt voor de transparantie van de markt. De Commissie is van oordeel dat ook deze doelstelling kan worden bereikt zonder dat het beginsel van de vrijheid van tarifering wordt aangetast, door regelingen vast te stellen die geen tariefelementen bevatten. Zo kunnen bijvoorbeeld de bonus/malusschalen, indien zij worden ontdaan van verplichte coëfficiënten voor premieverhoging/verlaging, en indien de verzekeraars vrij zouden zijn om het niveau van de premies vast te stellen, de doorzichtigheid van de markt en de bewegingsvrijheid van de verzekeringsnemers waarborgen.

Desondanks moet een lidstaat, indien hij meent dat dergelijke verplichte systemen als noodzakelijke contractuele voorwaarden voor een verzekeringsovereenkomst moeten worden beschouwd, zich hoe dan ook afvragen of er geen andere, minder beperkende en dwingende middelen zijn om het resultaat dat ermee wordt beoogd, te bereiken.

De Commissie is van mening dat, voorzover verplichte bonus/malusstelsels neerkomen op tariefbepalingen, zij in strijd zijn met de derde richtlijn. In dat geval is de Commissie van oordeel dat de lidstaten zich niet kunnen beroepen op het algemeen belang om deze stelsels verplicht te blijven stellen, omdat zij refereren aan regels waarvoor reeds op Gemeenschapsniveau is gelegifereerd.

Indien een reductie/verhogingsmechanisme niet het gevolg is van een overheidsmaatregel maar tot stand is gebracht op grond van een overeenkomst binnen de sector, dan zou de overeenstemming ervan met het Gemeenschapsrecht met name moeten worden getoetst aan artikel 81 van het EG-Verdrag. In dit verband herinnert de Commissie eraan dat haar Verordening (EEG) nr. 3932/92 van 21 december 1992 betreffende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het Verdrag op bepaalde groepen van overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de verzekeringssector(97), overeenkomsten die tot doel hebben standaardpolisvoorwaarden voor directe verzekeringen vast te stellen en bekend te maken slechts onder bepaalde voorwaarden toestaat (titel III van de verordening). Zo is de vrijstelling slechts van toepassing, afgezien van andere vereisten, onder de voorwaarde dat de standaardpolisvoorwaarden worden opgesteld en bekendgemaakt en daarbij uitdrukkelijk wordt aangegeven dat deze louter indicatief zijn en dat andere voorwaarden kunnen worden overeengekomen. Ondernemingen of verenigingen van ondernemingen die hun gedrag onderling afstemmen, zich ertoe verplichten of andere ondernemingen ertoe verplichten geen andere voorwaarden toe te passen, kunnen geen gebruikmaken van de vrijstelling. Overigens kan de titel van de verordening met betrekking tot samenwerking inzake premieberekening (titel II) als zodanig geen rechtsgrondslag vormen voor een reductie/verhogingsmechanisme.

d) De taal waarin de verzekeringsovereenkomst is gesteld

Sommige lidstaten eisen dat de op hun grondgebied gesloten of uitgevoerde verzekeringsovereenkomsten uitsluitend in hun officiële taal worden gesteld. Andere - al dan niet communautaire - talen kunnen slechts worden gebruikt voor vertalingen, ook al was het de wens van de overeenkomstsluitende partijen om het originele contract in een andere taal op te stellen.

Dit absoluut, onvoorwaardelijk vereiste wordt gerechtvaardigd met het argument dat de lidstaten soeverein zijn op het gebied van taalgebruik, dat dit de consumentenbescherming ten goede komt en in het belang is van een vlotte procesvoering ingeval geschillen voor de rechtbanken van deze lidstaten worden gebracht.

Opgemerkt zij dat de Commissie niet wil tornen aan de taalkundige soevereniteit van iedere lidstaat(98).

In dit verband is de Commissie van oordeel dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen grote industriële en commerciële risico's en massarisico's. In het eerste geval (grote industriële en commerciële risico's), is de bescherming van de consument geen geldig argument. Wat massarisico's en individuele levensverzekering betreft zouden bepalingen met een taaleis bepaalde aspecten in aanmerking moeten nemen. Zo dient in de eerste plaats rekening te worden gehouden met gevallen waarin overeenkomsten met een internationale dimensie worden gesloten waarop een ander recht van toepassing is dan dat van de lidstaat van de verbintenis/waar het risico is gelegen. Afwijking van het beginsel van de opstelling van de overeenkomst in de officiële taal/talen van de lidstaat van de verbintenis/waar het risico is gelegen zou mogelijk moeten zijn wanneer het gaat om een verzekeringsnemer uit een ander land van herkomst. Immers, vijf miljoen burgers van EU-landen wonen in een lidstaat die niet de hunne is. Deze personen zouden waarschijnlijk beter beschermd zijn indien zij de overeenkomsten in hun eigen taal zouden kunnen afsluiten in plaats van in de taal van de lidstaat waar zij wonen of waar het gedekte risico is gelegen.

e) De professionele gedragsregels

Deze gedragsregels, die op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie gelden, zijn in beginsel ook van toepassing op buitenlandse verzekeraars en op de niet-naleving ervan staan dikwijls - overwegend commerciële - sancties. De redenen die de ondertekenende partijen aanvoeren om de naleving van deze regels af te dwingen zijn de bescherming van de consument en het bijdragen aan de marktdiscipline.

Hoe dan ook moeten deze gedragsregels, wanneer zij op basis van overeenkomsten tussen ondernemingen of besluiten van ondernemersverenigingen zijn vastgesteld, voldoen aan de mededingingsregels van artikel 81 en volgende. Het is duidelijk dat de Commissie uit hoofde van de mededingingsregels geen overeenkomsten of besluiten van ondernemersverenigingen kan toestaan die dezelfde uitwerking hebben als overheidsmaatregelen die in strijd zijn met de fundamentele vrijheden zoals deze in de artikelen 39, 43 en 49 van het Verdrag zijn neergelegd.

f) De technische maximumrentepercentages op het gebied van levensverzekeringen

De Derde Richtlijn Levensverzekering 92/96/EEG coördineert de actuariële beginselen voor de berekening van de mathematische voorzieningen.

Ten aanzien van de definitie van de technische rentepercentages bepaalt de derde levensverzekeringsrichtlijn(99) in de eerste plaats dat de lidstaat van herkomst een maximumrentepercentage kan vaststellen dat de ondernemingen die onder zijn toezicht vallen moeten toepassen voor de berekening van de grondslagen van de technische voorzieningen. Ten tweede kan de lidstaat van herkomst ook van zijn eigen ondernemingen de voorafgaande en systematische kennisgeving eisen van de technische grondslagen die voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen worden gebruikt.

De Commissie brengt in herinnering dat gezien de bepalingen van de derde richtlijn en de controleregeling, waarbij de uitsluitende bevoegdheid voor het financiële toezicht wordt toevertrouwd aan de lidstaat van herkomst van de verzekeringsonderneming, de bijkantoren van de verzekeringsondernemingen die in het kader van het vrij verrichten van diensten optreden, niet gehouden zijn tot naleving van de bepalingen van de lidstaat van ontvangst aangaande de maximale technische rentepercentages. Immers, voorzover de lidstaat van ontvangst geen bevoegdheid tot financieel toezicht heeft op een verzekeringsonderneming die over een vergunning beschikt in de lidstaat van herkomst, kan hij geen naleving verlangen van zijn eigen prudentiële beginselen en kan hij ook niet aan de hand van een materiële controle van de tarieven de naleving hiervan verifiëren.

g) Verplichtstelling van standaard- of minimumvoorwaarden

De voorschriften waarbij bepaalde clausules in verzekeringsovereenkomsten verplicht worden gesteld zouden enerzijds bedoeld zijn om de zwakkere contractpartij te beschermen en het evenwicht in de contractuele verhouding te handhaven door voor de rechten en verplichtingen van de partijen een bepaalde inhoud voor te schrijven en anderzijds, de bescherming van derden/slachtoffers bij ongevallen.

Zoals in het bovenstaande reeds is opgemerkt kunnen standaardpolisvoorwaarden niet alleen het resultaat zijn van overheidsmaatregelen, maar ook van overeenkomsten binnen de sector. De Commissie verwijst in dit verband naar de opmerkingen onder punt iii) met betrekking tot de toepassing van Vrijstellingsverordening (EEG) nr. 3932/92(100).

De Commissie is van oordeel dat de bescherming van de zwakkere contractpartij enkel aan de orde moet komen wanneer dat objectief noodzakelijk is, bijvoorbeeld voor verzekeringscontracten waarbij de verzekeringsnemer vanwege zijn aard of omvang een bijzondere bescherming nodig heeft opdat het contractevenwicht kan worden gehandhaafd. Voorts moet de proportionaliteit van deze maatregelen worden bezien en moet worden onderzocht, of de invoeging in de verzekeringscontracten van door een lidstaat van ontvangst voorgeschreven standaardvoorwaarden in de praktijk voor de verzekeringsondernemingen van andere lidstaten niet moeilijker is dan voor de verzekeringsondernemingen van de lidstaat van ontvangst. Dit zal met name het geval zijn wanneer die verzekeringsondernemingen, om zich op de betrokken markt te begeven, een geheel nieuw verzekeringsproduct zouden moeten ontwerpen, en geen gebruik zouden kunnen maken van een verzekeringsproduct dat reeds in hun lidstaat van herkomst bestaat, en hierdoor ontmoedigd zouden worden om nieuwe markten te verkennen.

Zo ook mag de verplichting van standaard- of minimumverzekeringsvoorwaarden een andere redactie van de tekst van verzekeringsovereenkomsten niet in de weg staan.

h) Nationale regelgevingen die een eigen risico in de verzekeringsovereenkomsten verplicht stellen

Om de handhaving van dit eigen risico te ondersteunen wordt betoogd dat dit het belang van de consument dient omdat hierdoor een verzekering tegen redelijke prijs kan worden afgesloten. Ook wordt beweerd dat zonder dit mechanisme, dat een deel van de kosten van het schadegeval ten laste van de verzekerde doet komen, de tarieven in onredelijke mate zouden stijgen, omdat de verzekeraar bij schadegevallen met een geringe economische kostprijs tot vergoeding zou moeten overgaan. Als tweede argument wordt aangevoerd dat het verplicht eigen risico helpt de fraude met verzekeringen te bestrijden, wat vooral bij kleine schadegevallen veel zou voorkomen. In dit geval heeft de verplichte regelgeving tot doel de resultaten van de verzekeraar veilig te stellen tegen een opeenstapeling van kleine schadegevallen.

Beide argumenten laten duidelijk zien dat het er bij de invoering van een eigen risico om te doen is de markt te disciplineren teneinde een overdreven tariefconcurrentie tussen de verzekeringsondernemingen te vermijden. Men kan zich ook afvragen of het doel van een verplicht eigen risico niet veeleer gelegen is in de vrijwaring van de resultaten van de verzekeraar die met een opeenstapeling van kleine schadegevallen wordt geconfronteerd, dan in de bescherming van het belang van de verzekeringsnemer of van een zekere publieke moraal. In dit verband zij evenwel in herinnering gebracht dat krachtens het Gemeenschapsrecht overwegingen van strikt economische aard niet onder redenen van algemeen belang kunnen vallen.

Hierbij komt dat net zoals voor de verplichtstelling van standaard- of minimumvoorwaarden in verzekeringsovereenkomsten, die ongenuanceerde toepassing van dergelijke regelgeving door de lidstaat van ontvangst beperkende gevolgen kan hebben voor verzekeringsondernemingen die werkzaam zijn in het kader van vestiging of van het vrij verrichten van diensten omdat zij daardoor geen verzekeringsovereenkomsten zouden kunnen aanbieden die zij in hun land van herkomst wel geldig gebruiken, omdat zij geen eigen risico bevatten.

Ook al zou de invoering van een eigen risico moeten worden erkend als een techniek van verzekeringsbeheer, dan nog moet worden onderzocht of het verplicht stellen van eigen risico via dwingende regelgeving in overeenstemming is met de doelstelling van de derde verzekeringsrichtlijnen op contractueel en tariefgebied.

Overigens komt de invoering van een eigen risico of van een niveau van een eigen risico op grond van een overeenkomst binnen de sector niet in aanmerking voor een vrijstelling uit hoofde van Vrijstellingsverordening (EEG) nr. 3932/92(101), omdat standaardpolisvoorwaarden die clausules bevatten waarin de omvang van de dekking of het gedeelte dat de verzekeringsnemer zelf moet betalen is aangegeven, volgens de verordening uitdrukkelijk van de vrijstelling zijn uitgesloten.

Dit betekent dat de verzekeringsondernemingen vrij zouden moeten kunnen beoordelen of het opportuun is een eigen risico in hun contracten op te nemen. Een verzekeringsonderneming die voldoet aan de door haar lidstaat van herkomst gestelde solvabiliteitsvereisten, welke lidstaat haar vergunning heeft verleend en bevoegd is voor het financiel toezicht, zou vrij moeten kunnen beslissen of zij in de lidstaat van ontvangst verzekeringsovereenkomsten met of zonder eigen risico aanbiedt, hetgeen zij de verzekeringsnemers duidelijk kan meedelen, zonder door dwingende nationale regelgevingen te zijn gehouden.

i) Nationale regelgevingen die verplicht stellen dat in elke levensverzekeringsovereenkomst een afkooprecht en/of een winstdeling wordt opgenomen

Het voornaamste argument dat wordt aangevoerd om de verenigbaarheid van deze voorwaarde met het begrip algemeen belang te rechtvaardigen is dat de verplichting om een afkoopwaarde vast te stellen in elke levensverzekeringsovereenkomst die op het grondgebied van deze lidstaten in omloop wordt gebracht, het belang van de consumenten dient. Deze zouden hiermee in hun contracten, die meestal een lange looptijd hebben, over de nodige flexibiliteit en vrijheid beschikken om hun spaargeld te kunnen mobiliseren. Wat de regelgevingen betreft die in levensverzekeringsovereenkomsten een winstdelingsclausule ten gunste van de verzekerden verplicht stellen, voeren de lidstaten aan dat ook dit is ingegeven door de behoefte de economische belangen van de verzekerden te beschermen.

In dit verband dient een onderscheid te worden gemaakt tussen twee grote categorieën levensverzekeringen. Enerzijds de levensverzekeringsovereenkomsten die een spaarelement bevatten (bijvoorbeeld spaarverzekering bij leven, gemengde levensverzekering, lijfrenteverzekering enz.). Dit element wordt in aanmerking genomen voor de berekening van het bedrag van wiskundige voorzieningen dat de verzekeraar moet samenstellen. Bij deze contracten heeft de verzekeringsnemer het recht de gevormde wiskundige voorziening af te kopen. Anderzijds zijn er de levensverzekeringsovereenkomsten die geen enkel spaarelement bevatten, omdat zij uitsluitend ten doel hebben het risico in verband met het menselijk leven te dekken (bijvoorbeeld overlijdensverzekering, verzekering van het nog uitstaande bedrag). Bij deze verzekeringsovereenkomsten wordt het spaarelement bij de berekening van de wiskundige voorziening niet in aanmerking genomen. In dit geval heeft de verzekeringsnemer ook geen afkooprecht van de gevormde wiskundige voorziening. Elk van deze categorieën levensverzekeringen beantwoordt aan verschillende objectieve behoeften van de verzekerden. Bovendien weerspiegelt de prijs van elke categorie de verschillende soorten risico's die de verzekeraar door middel van de verzekeringsovereenkomst op zich neemt.

De verplichting om een afkoopwaarde op te nemen in alle levensverzekeringsovereenkomsten die zich beperken tot de dekking van het overlijdensrisico zou er toe leiden dat in deze overeenkomst een spaarelement zou moeten worden opgenomen en dat een hogere verzekeringspremie zou moeten worden betaald voor de dekking van dit risico. Overigens kan men zich afvragen of dit beantwoordt aan de behoeften van de verschillende verzekeringsnemers, die in veel gevallen slechts belangstelling hebben voor producten die uitsluitend het overlijdensrisico dekken.

Hoewel de situatie in elke lidstaat per geval moet worden bezien, zij er aan herinnerd dat de Derde Levensverzekeringsrichtlijn 92/96/EEG onder de actuariële beginselen die de lidstaat van herkomst aan de verzekeringsondernemingen oplegt voor de samenstelling van hun wiskundige voorzieningen, specifieke bepalingen voorkomen voor contracten met een gegarandeerde afkoopwaarde en voor contracten met winstdelingen. Voorts vermeldt Derde Richtlijn 92/96/EEG in haar bijlage II onder de aan de verzekeringsnemer te verstrekken inlichtingen vóór de sluiting van de overeenkomst en gedurende de looptijd ervan, "gegevens over de afkoop- en premievrije waarden en in hoeverre deze zijn gegarandeerd alsmede de wijze van berekening en toewijzing van winstdelingen". Deze inlichtingen zijn bedoeld om de verzekeringsnemers in staat te stellen de voornaamste kenmerken van de verzekeringsproducten te leren kennen en te begrijpen, zodat zij het product kunnen kiezen dat het meest is toegesneden op hun bijzondere behoeften.

Men kan zich bijgevolg afvragen of een nationale regelgeving van de lidstaat van ontvangst, die de algemene en absolute verplichting bevat om een afkoopwaarde of een winstdeling op te nemen in levensverzekeringsovereenkomsten die op het grondgebied van de lidstaat worden aangeboden, objectief noodzakelijk is en evenredig is met de doelstelling van bescherming van de economische belangen van de verzekeringsnemers, dan wel of deze doelstelling niet met andere, minder beperkende middelen kan worden bereikt, zoals een verplichte gedetailleerde voorlichting van de verzekeringsnemer vóór de sluiting van de overeenkomst.

j) Verbod van "cold calling"

Het Hof van Justitie heeft in verband met andere financiële producten reeds het recht erkend(102) om deze marketingpraktijk te verbieden, nadat het zich had gebogen over een Nederlandse bepaling ter bescherming van de goede reputatie en betrouwbaarheid van de Nederlandse financiële markt. Hiernaast is ook de bescherming van de consument een veelvuldig aangevoerd argument voor het verbod van deze verkooptechniek.

De redenering van het Hof in deze Nederlandse zaak kan ook op verzekeringsproducten worden toegepast. Toch dient, totdat de regelgeving is geharmoniseerd, geen algemene regel te worden vastgesteld met betrekking tot de verenigbaarheid van deze marketingtechniek wat verzekeringsproducten betreft, en moet ieder geval afzonderlijk worden beoordeeld.(103).

k) Door de lidstaat van ontvangst vastgestelde voorwaarden voor de inning van indirecte belastingen over verzekeringspremies van contracten die in het kader van het vrij verrichten van diensten zijn gesloten: aanwijzing van een fiscaal vertegenwoordiger van de verzekeraar.

Krachtens de verzekeringsrichtlijnen is elke verzekeringsovereenkomst die bij wege van het vrij verrichten van diensten is gesloten, onderworpen aan de indirecte belastingen en parafiscale heffingen op verzekeringspremies die bestaan in de lidstaat van ontvangst(104). Hiertoe past elke lidstaat van ontvangst op de verzekeringsondernemingen die op zijn grondgebied bij wege van vrije dienstverrichting werkzaam zijn, zijn nationale bepalingen toe met het oog op de inning van deze belastingen. Hij kan bijvoorbeeld verlangen dat een uitputtende lijst van in het kader van de vrije dienstverrichting gesloten overeenkomsten wordt overgelegd of dat de verzekeringsonderneming een fiscaal vertegenwoordiger aanwijst die op zijn grondgebied woonachtig is(105).

Het doel dat wordt beoogd met deze eis dat de verzekeraar die bij wege van vrije dienstverrichting werkzaam is een fiscaal vertegenwoordiger moet aanwijzen, is vanuit het oogpunt van het Gemeenschapsrecht gerechtvaardigd; hierdoor waarborgt de lidstaat van ontvangst immers dat zijn wetgeving wordt nageleefd en dat de belastingen worden geïnd. Deze maatregel kan evenwel de uitoefening van het recht van vrije dienstverrichting belemmeren. Een verzekeraar die zich op dit recht wil beroepen komt voor aanzienlijke administratieve en financiële lasten te staan als gevolg van de aanwijzing van deze fiscaal vertegenwoordiger in de lidstaat van ontvangst. Bovendien moeten de concrete uitvoeringsbepalingen van deze maatregel door de lidstaat van ontvangst voldoen aan de door het Hof van Justitie vastgestelde criteria, met name de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid.

Ten tweede, en in het licht van het bovenstaande, is de Commissie van oordeel dat, wanneer de lidstaat van ontvangst verzekeringsovereenkomsten aan geen enkele indirecte belasting of parafiscale heffing onderwerpt(106), hij niet rechtmatig van verzekeraars die activiteiten bij wege van vrije dienstverrichting wensen uit te oefenen in branches die niet aan indirecte belastingen zijn onderworpen, kan eisen dat zij een fiscaal vertegenwoordiger aanwijzen.

Ten derde maakt de eis om een fiscaal vertegenwoordiger aan te wijzen geen deel uit van de elementen die moeten worden meegedeeld in het kader van de in de verzekeringsrichtlijnen vervatte procedure met het oog op de toegang tot het vrij verrichten van diensten(107). De Commissie is dan ook van oordeel dat de lidstaat van ontvangst een mededeling die door de lidstaat van herkomst wordt gedaan in het kader van de procedure van het vrij verrichten van diensten, niet kan verwerpen omdat geen fiscaal vertegenwoordiger in de lidstaat van ontvangst is aangewezen, en aldus de toegang tot het vrij verrichten van diensten en de aanvang van deze activiteit op zijn grondgebied mag verhinderen. De aanwijzing van deze fiscaal vertegenwoordiger kan pas worden geëist vanaf de daadwerkelijke aanvang van de werkzaamheden bij wege van het vrij verrichten van diensten, d.w.z., op het moment waarop de verzekeraar zijn eerste verzekeringsovereenkomst in het kader van het vrij verrichten van diensten sluit en de desbetreffende verzekeringspremie ontvangt(108).

De Commissie is van mening dat, wanneer de lidstaat van ontvangst met het oog op de naleving van zijn voorschriften inzake indirecte belastingen over verzekeringsovereenkomsten en de inning van deze belastingen, verlangt dat verzekeraars die volgens de regeling van het vrij verrichten van diensten werkzaamheden wensen uit te oefenen, een op zijn grondgebied gevestigde fiscaal vertegenwoordiger aanwijzen, de praktische uitvoeringsbepalingen van deze maatregel moeten voldoen aan de in de rechtspraak van het Hof van Justitie vastgestelde voorwaarden, met name de voorwaarden inzake evenredigheid en noodzakelijkheid, zodat deze maatregelen geen beperking vormen die onverenigbaar is met de uitoefening van de verzekeringsactiviteit bij wege van vrije dienstverrichting op zijn grondgebied.

4. De op verzekeringscontracten toepasselijke rechtsregels en het begrip algemeen belang

De verzekeringsrichtlijnen(109) bevatten specifieke regels voor de aanwijzing van het materieel recht dat toepasselijk is op verzekeringscontracten die risico's binnen de Europese Economische Ruimte(110). dekken. Aan de hand hiervan kan worden uitgemaakt welk materieel recht de verzekeringsovereenkomst zal regel