SPECIAAL VERSLAG Nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea van het EG-Verdrag) (98/C 241/02)

1. INLEIDING

1.1. In dit verslag worden de ontwikkeling, het functioneren en de beperkingen behandeld van de twee voornaamste bronnen van financiering van de communautaire begroting, namelijk die op basis van de BTW en het BNP die samen circa 80 % van de ontvangsten vormen, ofwel, in 1997, 61 Mrd ECU (1). De Kamer brengt in herinnering dat het gehele stelsel van de eigen middelen in 1993 aan een onderzoek werd onderworpen (2). In het bedoelde advies en in de daarop volgende jaarverslagen zijn eveneens opmerkingen opgenomen over de traditionele eigen middelen.

1.2. Ook in andere jaarverslagen van de Kamer zijn diverse aspecten van de middelen uit BTW en BNP aan de orde gekomen. Wat de BTW-middelen betreft ging het daarbij voornamelijk over de verschillen tussen de gegevens die de diverse lidstaten gebruiken voor de berekening van het gewogen gemiddelde - een elementaire factor voor de berekeningsgrondslag - en voor de verschillende correcties en compensaties. Wat betreft de middelen uit het BNP, hadden de vroegere opmerkingen van de Kamer met name betrekking op de methodes en procedures voor de raming, alsmede op de kwaliteit van de nationale rekeningen en de behoefte aan metingsinstrumenten.

1.3. Gezien de omvang van het verschijnsel, worden in het onderhavige verslag eveneens de consequenties behandeld van de derving van belastingontvangsten in verband met middelen uit BTW en BNP.

2. DE FINANCIERING VAN DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING

Historisch overzicht van het communautaire financieringssysteem

2.1. Bij het Verdrag van Parijs van 18 april 1951 (3) tot oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS) is een financiering ingesteld door heffingen op de productie van kolen en staal.

2.2. Bij deze heffingen, die terecht zouden kunnen worden omschreven als de eerste communautaire belasting, kwam de rente over het eigen vermogen, de beleggingen, de reserves en overige voorzieningen.

2.3. Met de oprichting, in 1957, van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, werd bij de verdragen voorzien in nationale bijdragen, met de mogelijkheid om deze te vervangen door eigen middelen. Deze bijdragen werden uitgedrukt in een percentage van de begrotingsuitgaven, met een verdeelsleutel die voor elke lidstaat verschilde al naar gelang het ging om de financiering van administratieve uitgaven of beleidsuitgaven (destijds voornamelijk uitgaven voor onderzoek en het sociaal fonds).

2.4. Dit financieringssysteem is vrijwel onveranderd gebleven tot de goedkeuring van het Besluit van de Raad van 21 april 1970 (4) betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen.

2.5. Met dit besluit werd beoogd om de communautaire begroting geheel uit eigen middelen te financieren, dat wil zeggen de landbouwheffingen, de bijdragen voor de productie van suiker en isoglucose, de aan de buitengrenzen van de Gemeenschap geïnde douanerechten, alsmede een percentage van de door de lidstaten geïncasseerde BTW. In 1988 werd, om het aandeel van de BTW-middelen terug te schroeven en de ontvangsten toch te verhogen, een vierde, op het BNP gebaseerde inkomstenbron, ingesteld. Deze financieringsmethode is, in grote lijnen, nog steeds van kracht.

De voornaamste kenmerken van de middelen uit BTW en BNP

2.6. Het huidige systeem functioneert volgens de bepalingen van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (5). De begroting wordt gedeeltelijk gefinancierd met middelen die door de belastingplichtigen moeten worden betaald (landbouwheffingen, bijdragen suiker en isoglucose en douanerechten).

2.7. De middelen uit BTW en BNP vormen een transfer van ontvangsten van de lidstaten naar de begroting van de Europese Unie. Uit de gegevens van de eerste tabel van bijlage III blijkt dat de gezamenlijke middelen uit BTW en BNP, al naar gelang van de lidstaat, een variabel aandeel in inkomsten uit belastingen vertegenwoordigen. In de tabellen II en III wordt een vergelijking gegeven van de middelen uit BTW en BNP in verhouding tot het bevolkingscijfer en het BNP.

De BTW-middelen

2.8. De af te dragen BTW-middelen worden berekend op basis van de jaarlijkse netto BTW-ontvangsten van de lidstaten. Deze ontvangsten worden gedeeld door een cijfer dat het gewogen gemiddelde tarief wordt genoemd, en dat voor elke lidstaat het gewogen gemiddelde vormt van de verschillende percentages van toepassing op met niet-aftrekbare BTW belaste verrichtingen. Deze verrichtingen worden ontleend aan de nationale statistische rekeningen en het eindverbruik van de huishoudens vormt het grootste deel ervan.

2.9. Wegens de bijzonderheden van de toepassing van het gemeenschappelijke BTW-stelsel in de lidstaten en met name om rekening te houden met de verschillende afwijkingen en uitzonderingen, vinden aanpassingen plaats om aan de uiteindelijke berekeningsgrondslag van de BTW-middelen het in de regelgeving bedoelde uniforme karakter te verlenen.

De BNP-middelen

2.10. De BNP-middelen vormen een percentage van het in marktprijzen uitgedrukte bruto nationaal product, dat is vastgesteld in Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 (6). Met deze middelen wordt de communautaire begroting in evenwicht gehouden en zij worden alleen ingezet wanneer de andere middelen (landbouwheffingen, bijdragen suiker en isoglucose, douanerechten, BTW-middelen, diverse ontvangsten) niet toereikend zijn voor de uitgaven.

Vaststelling en controle van de grondslagen van de middelen uit BTW en BNP

2.11. Voor deze beide bronnen van inkomsten wordt gebruik gemaakt van door de lidstaten opgestelde en ingediende gegevens, die eerst op een voorlopige basis worden vastgesteld en daarna op basis van de werkelijkheid; naderhand kunnen hier evenwel nog correcties in worden aangebracht (7). Volgens de van toepassing zijnde bepalingen (8), dienen de lidstaten en de Commissie de berekeningsgrondslagen van de af te dragen middelen uit BTW en BNP te vervolledigen en te harmoniseren.

2.12. De gegevens in verband met deze grondslagen worden door de Commissie gecontroleerd. Zij dient ervoor te zorgen dat alle lidstaten de op de berekening van de af te dragen middelen van toepassing zijnde bepalingen op uniforme wijze naleven.

3. DE BEPERKINGEN EN DEVIATIES VAN HET HUIDIGE SYSTEEM

3.1. Volgens de bepalingen van met name de artikelen 199 en 201 van het EG-Verdrag, moet de begroting in evenwicht zijn: zij dient volledig te worden gefinancierd uit de daartoe bestemde middelen. De enige beperking die momenteel geldt is dat het totaal van de middelen maximaal 1,27 % van het BNP bedraagt (9).

3.2. Aldus is de beschikbaarheid van de benodigde middelen veilig gesteld, doch aan de opzet en het functioneren van het systeem zijn beperkingen verbonden, waaraan de onderstaande opmerkingen worden gewijd.

Virtuele eigen middelen

3.3. De Commissie heeft gesteld "De methoden die worden gebruikt voor de financiering van de communautaire begroting illustreren de politieke ontwikkeling van de Gemeenschap". Zo werd de Gemeenschap in het begin gefinancierd door bijdragen van de lidstaten op basis van vaste percentages (artikel 200 van het Verdrag) (10). Dit systeem moest worden vervangen door eigen middelen (artikel 201 van het EG-Verdrag). Aldus kregen de eigen middelen een fiscaal karakter, kwamen zij rechtstreeks ten laste van natuurlijke of rechtspersonen in de Gemeenschap, werden zij onafhankelijk van de besluiten van de lidstaten en ontstond er een automatisch verband tussen de Gemeenschap en de bron van de ontvangsten, dat wil zeggen elke economische transactie die aan een communautaire heffing is onderworpen.

3.4. De aanvankelijk overwogen mogelijkheid om van de BTW-middelen een rechtstreeks op de consumptie, of ten minste op de aangiften van de belastingplichtigen gebaseerde belasting te maken, werd later verworpen (11), voornamelijk omdat de toepassing van de wetgeving inzake BTW in de lidstaten verschillend was. De wijze waarop deze inkomstenbron in de praktijk werd berekend (12) bevestigt dat de BTW-middelen het karakter van nationale bijdragen hadden (13). Voor deze inkomstenbron geldt een belasting die niet ten laste komt van de belastingplichtigen, maar van de lidstaten.

3.5. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie in 1988 bevestigde, kan in twijfel worden getrokken of de BTW-middelen, zelfs al zijn deze gebaseerd op de eerste, op Europees niveau geharmoniseerde belasting, een "onmiskenbare politieke en psychologische invloed" hebben (14). Voornamelijk wegens de grote rol die de statistische bronnen spelen bij de berekening ervan, bestaat er nauwelijks een verband tussen de BTW-middelen en de fiscale werkelijkheid.

3.6. Bovendien draagt de toenemende aftopping, sinds 1988, van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen, uitgedrukt in percentage van het BNP, ertoe bij dat de betekenis van de BTW-middelen voor de financiering van de begroting afneemt terwijl, wegens het verband ervan met het BNP, het macro-economische karakter ervan wordt geaccentueerd.

3.7. Ofschoon de BNP-middelen zeker niet van fiscale aard zijn, verschilt de situatie ervan niet veel van die van de BTW-middelen. En dit ondanks het feit dat "het stelsel van BTW-middelen werd opgezet om een communautaire financieringsbron te verschaffen welke een rechtstreekse band legt tussen de Europese belastingbetalers en de communautaire begroting" (15).

Het bijdragevermogen van de lidstaten

3.8. In het besluit inzake de eigen middelen staat dat bij het systeem van de eigen middelen "rekening moet worden gehouden met het bijdragevermogen van de lidstaten", dat wordt afgemeten aan het in marktprijzen uitgedrukte bruto nationaal product. Het BNP, dat wordt afgeleid uit het bruto binnenlands product (BBP), uitgedrukt in marktprijzen, werd gekozen als graadmeter voor het bijdragevermogen omdat aan de hand van het BNP de welvaart van een land kan worden gemeten en niet de productiecapaciteit, die wordt uitgedrukt in BBP.

3.9. In het kader van de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte (16), werd echter bepaald dat de bijdrage van deze landen aan de communautaire acties zou zijn gebaseerd op het BBP. De Commissie gebruikt eveneens het BBP ter beoordeling van "de financiële draagkracht van de lidstaat in het kader van de dwangsommen van artikel 171 van het Verdrag" (17). De vraag is dus of er, zelfs in een verschillende context, sprake is van een samenhangende benadering van het beginsel van het bijdragevermogen.

De correctiefactoren van het systeem

De aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen

3.10. Terwijl het afroepingspercentage voor de BTW-middelen in 1985 net was verhoogd (van 1 % tot 1,4 %) wegens een tekort aan middelen, werd in 1988 besloten het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de begroting te verminderen en een aanvullende, op het BNP gebaseerde, bron van middelen te creëren. Aldus hoopte men beter rekening te kunnen houden met het bijdragevermogen van de lidstaten, hetgeen naderhand werd bevestigd door het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie gehechte protocol betreffende economische en sociale samenhang en door het momenteel van toepassing zijnde besluit inzake de eigen middelen.

3.11. De Commissie heeft inderdaad benadrukt (18) dat de BTW-middelen, wegens het feit dat ze een belasting op de consumptie vormen en hun regressieve toepassing, tot gevolg hebben dat de minst welvarende lidstaten, waar het niveau van de consumptie relatief hoog is en waar weinig wordt gespaard, wellicht meer bijdragen dan hetgeen zij op grond van hun aandeel in het communautaire BNP zouden zijn verschuldigd. De BTW-middelen zouden bij de financiering van de begroting aldus een factor van onevenwichtigheid tussen de lidstaten kunnen vormen, met name op het punt van het "rechtvaardige karakter" ervan (19).

3.12. Het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de communautaire begroting is sinds 1988 geleidelijk teruggebracht. Met ingang van 1999 zal het afroepingspercentage van de BTW-middelen beperkt zijn tot 1 % en zal de berekeningsgrondslag voor de BTW beperkt moeten zijn tot hoogstens 50 % van het BNP (20).

3.13. Volgens de Commissie zijn de BTW-middelen niet representatief voor het bijdragevermogen van de lidstaten en wordt deze bron als onrechtvaardig gezien, zelfs na het corrigerende effect van de aftopping. Deze bron werd echter niet afgeschaft of vervangen door een verhoging van de op het BNP gebaseerde eigen middelen. Dat was echter in 1988, toen de BNP-middelen werden ingevoerd, wel mogelijk geweest.

3.14. Voorts zullen een aantal lidstaten, zelfs als met ingang van 1999 het BNP tot maximaal 50 % zal worden afgetopt, hun berekeningsgrondslag niet afgetopt zien. En, zoals de Kamer reeds heeft opgemerkt in haar advies 8/93, zullen bovendien niet per se de minst welvarende lidstaten van deze aftopping profiteren, ofschoon dit middel tot het herstel van het evenwicht op het gebied van de eigen middelen aanvankelijk wel voor hen bedacht was.

3.15. De aftopping van de BTW-middelen heeft een effect van distorsie op het systeem. Sommige lidstaten (vier in 1998) dragen, wegens de aftopping van de BTW-grondslag, alleen op grond van hun bijdragevermogen (BNP) aan de financiering van de begroting bij; de andere echter zowel op basis van hun bijdragevermogen als op die van hun belastbare consumptie (BTW). Zoals de Kamer echter al eerder heeft opgemerkt (21), is het percentage voor de afroeping van de BTW-middelen gebaseerd op het beginsel van "eenvormigheid erga omnes" van dit percentage. Toch had een vermindering van het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de begroting kunnen worden bewerkstelligd zonder de algemene toepassing ervan op de helling te zetten, en wel door eenvoudigweg het afroepingspercentage te verlagen.

3.16. Met de BTW-middelen is een probleem van onsamenhangendheid ontstaan. Als het namelijk om een bijdrage van de lidstaten gaat, hadden zij logischerwijze in 1988 moeten worden afgeschaft en vervangen door de BNP-middelen. Indien de bedoeling ervan echter is om langs fiscale weg de eindconsumptie van de Europese burgers te belasten, kan men zich afvragen in hoeverre de aftopping ervan, via het BNP, gerechtvaardigd is. In het laatste geval dient er namelijk van te worden uitgegaan dat het hier werkelijke eigen middelen betreft en dat beperkingen, met als resultaat dat de oorspronkelijke bedoeling ervan teloor gaat, niet gerechtvaardigd zijn.

Naar een dubbel BNP

3.17. De macro-economische grootheden zouden altijd zo volledig mogelijk moeten zijn. In 1999 zullen met de nieuwe versie van het Europees systeem van geïntegreerde economische rekeningen (ESR 1995) verbeteringen in de berekening van het BNP worden aangebracht, zowel uit het oogpunt van het toepassingsgebied als uit dat van de gehanteerde concepten (22). De wetgever heeft echter ondanks dat de Commissie het daarmee niet eens was uitdrukkelijk uitgesloten dat dit nieuwe ESR, zolang het huidige besluit inzake de eigen middelen nog van toepassing is, al wordt gebruikt voor de berekening van de BNP-middelen (23). Bijgevolg zullen de BNP-berekeningen voorlopig nog gebaseerd blijven op het ESR 1979 (tweede versie). Dit besluit heeft eveneens gevolgen voor de vaststelling van de BTW-middelen, omdat voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage - een belangrijk onderdeel van de grondslag - (zie paragraaf 2.8) de belastbare verrichtingen moeten worden verdeeld aan de hand van de nationale rekeningen. Ook in dit geval zal het ESR 1979 van toepassing blijven.

3.18. Derhalve kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de beweegredenen voor deze uitsluiting, want zoals blijkt uit discussies binnen de Raad is het "waarschijnlijk dat het nieuwe systeem leidt tot een verhoging van het communautaire BNP en tot een wijziging in de verhoudingen tussen de BNP's van de lidstaten" (24). Voor de negen lidstaten die tijdens de voorbereidende werkzaamheden voor het ESR 1995 een raming hadden ingediend, schommelde het verschil ten opzichte van het werkelijke BNP (ESR 1979) tussen - 9,7 % en + 5 %. Volgens de Commissie zou met het nieuwe ESR kunnen worden bewerkstelligd dat de betere vergelijkbaarheid die voor het beheer van de Economische en Monetaire Unie nodig is tot stand komt en dat er aggregaten uit de nationale rekeningen worden gebruikt voor de communautaire berekeningen voor administratie en, vooral, begrotingsdoeleinden (25).

3.19. Met betrekking tot de berekening van de BTW volgens het ESR 1995, bestaat er een speciaal probleem in de vorm van de toerekening van de indirect gemeten diensten van financiële intermediairs (IGDFI). In de regelgeving terzake van de Raad wordt bepaald dat de IGDFI niet automatisch voor de doelstelling van de BNP-middelen zal worden gebruikt, maar dat daar in een later stadium nog een specifiek besluit van de Raad over zal worden genomen, waarvoor eenparigheid van stemmen nodig is (26). Volgens de Raad (27) echter "zou de toerekening van de IGDFI moeten leiden tot een belangrijke kwalitatieve verbetering van de ESR-methoden en een nauwkeurigere vergelijking van de niveaus van het BBP (28) binnen de Europese Unie

(28) Zoals reeds gezegd in paragraaf 3.8, wordt het BNP afgeleid van het BBP.".

3.20. Deze ontwikkeling staat haaks op de doelstellingen die ten grondslag lagen aan de invoering van de BNP-middelen, dat wil zeggen de schepping van een bron van inkomsten gebaseerd op gegevens die uit conceptueel en praktisch oogpunt vergelijkbaar waren, en bovendien betrouwbaar en volledig. Deze ontwikkeling doet afbreuk aan het beginsel van de onpartijdigheid (28) van de communautaire statistieken, dat inhoudt dat ze op objectieve en onafhankelijke wijze worden opgesteld. Gezien het voorgaande dreigen de BNP-middelen een louter financiële bijdrage te worden, waardoor uiteindelijk, via een verdeelsleutel, de begrotingslasten bij de lidstaten worden gelegd. Indien deze BNP-middelen niet worden gebaseerd op een zo nauwkeurig mogelijk berekend BNP (versie ESR 1995), zouden zij een distorsie teweeg brengen in de beoordeling van het bijdragevermogen van de lidstaten. De Commissie is echter voornemens (29) in het vervolg alle voorstellen ter wijziging van de statistische definitie van het BNP die wordt gebruikt voor de berekening van de eigen middelen, vergezeld te laten gaan van een in percentages uitgedrukte raming van de verschillen tussen het voor de berekening van de eigen middelen gebruikte BNP volgens de versie ESR 1995 en de versie 1979.

3.21. Daardoor, en ook gezien de in paragraaf 3.9 vervatte overwegingen, zou het naast elkaar bestaan van twee BNP's (versies ESR 1979 en ESR 1995) het probleem opwerpen van de keuze van het aggregaat dat op andere communautaire gebieden moet worden gebruikt, zoals bijvoorbeeld voor de bepaling van de regio's die voor structurele maatregelen in aanmerking komen.

3.22. Door twee verschillende berekeningswijzen van het BNP wordt bovendien de verbetering van de kwaliteit van de nationale rekeningen niet bevorderd. Integendeel: deze methode leidt tot een ondoeltreffend gebruik van de beschikbare middelen en strookt niet met de algemene beginselen van de communautaire statistieken.

De correctie van de begrotingsonevenwichtigheden

3.23. Hoewel het uitgavenbeleid als het belangrijkste middel werd beschouwd om het vraagstuk van de begrotingsonevenwichtigheden op termijn op te lossen had de Europese Raad van Fontainebleau van 25 en 26 juni 1984 niettemin besloten dat elke lidstaat die een overmatige begrotingslast in verhouding tot zijn relatieve welvaart moet dragen, op een gegeven moment in aanmerking kon komen voor een correctie (30).

3.24. De correctie van de "begrotingsonevenwichtigheden", zoals die zijn gedefinieerd door de Europese Raad van Fontainebleau, houdt in dat het negatieve begrotingssaldo van de begunstigde staat met twee derde wordt verminderd. Voor een bepaald begrotingsjaar wordt dit saldo berekend door het verschil tussen het aandeel van die lidstaat in de bijdragen aan BTW- en BNP-middelen en het aandeel van diezelfde lidstaat in de omgeslagen uitgaven te vermenigvuldigen met het totaal van die uitgaven (31). Deze correctie wordt door de andere lidstaten gefinancierd.

Geen algemene toepassing van het systeem

3.25. Ofschoon volgens de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau elke lidstaat die te kampen heeft met begrotingsonevenwichtigheden in verband met zijn relatieve welvaart een verzoek kan indienen om een correctie, is hiertoe in het besluit inzake de eigen middelen momenteel maar voor één lidstaat uitdrukkelijk een bepaling opgenomen.

3.26. Er bestaat dus geen algemeen geldend systeem op grond waarvan ook voor andere lidstaten een correctie kan worden toegepast en evenmin een procedure voor een periodiek onderzoek naar de gegrondheid van de correcties. Met het oog daarop zou het besluit inzake de eigen middelen moeten worden aangepast. Elke wijziging daarin dient echter, krachtens artikel 201 van het EG-Verdrag, met eenparigheid van stemmen door de lidstaten te worden goedgekeurd en tevens gelden hiervoor nationale ratificatieprocedures.

De eventuele uitbreiding tot andere landen

3.27. Onverminderd de eventuele beoordeling van de relatieve welvaart van de lidstaten volgens de huidige criteria voor de correctie van de ontvangsten, zouden zes andere lidstaten aanspraak kunnen maken op de correctie. Dit zou bijvoorbeeld, op basis van de meest recente definitieve gegevens die beschikbaar zijn (die voor het begrotingsjaar 1996) tot gevolg hebben dat de totale correctie oploopt van 2,9 miljard ECU (één lidstaat) tot 12,4 miljard ECU (zeven lidstaten), ofwel 22 % van de middelen uit BTW en BNP van dat jaar.

3.28. Bovendien zou deze correctie, aangezien de begunstigde landen niet aan de financiering bijdragen, in feite in hoge mate worden gefinancierd door lidstaten wier BNP per hoofd van de bevolking lager is dan het communautaire gemiddelde. En juist om deze reden komen deze lidstaten in aanmerking voor de fondsen met structurele strekking ten behoeve van de minst welvarende landen.

Gebrekkige definitie van het begrip begrotingsonevenwichtigheid zelf

3.29. Zoals de Commissie, terecht, zelf opmerkt (32) leiden de begrotingssaldi tot een foutieve interpretatie of een onjuiste evaluatie van de voordelen die uit het uitgavenbeleid van de Europese Unie kunnen worden getrokken. Uit de in de boekhouding bijgehouden mutaties in verband met begrotingsgelden kan namelijk niet het stimulerende effect van de diverse vormen van het communautaire beleid worden afgelezen. Wegens de integratie van de nationale economieën in de interne markt, wordt het steeds meer betwistbaar, een rechtstreeks verband te leggen tussen de bestemming van de communautaire betalingen en de voordelen die deze de lidstaten opleveren.

Een eventueel herstel van het evenwicht via de uitgaven

3.30. Bij de huidige berekeningswijze van de correctie van de begrotingsonevenwichtigheden wordt met het voorgaande geen rekening gehouden. De beperking van de teruggave tot twee derde van het negatieve saldo, ongeacht het bedrag ervan, lijkt nogal arbitrair. Bovendien had de doelstelling om met deze berekeningswijze de begrotingsonevenwichtigheid terug te dringen ook kunnen worden bereikt via het onderdeel "uitgaven" van de begroting, bij voorbeeld door een forfaitair bedrag of ook door een bijstelling van de door de Gemeenschap gefinancierde acties, zoals de Europese Raad van Fontainebleau had voorgesteld.

3.31. De keuzes die de begrotingsautoriteit heeft gemaakt bij de vaststelling van de begroting hebben in de lidstaten, al naar gelang van de betrokken economische sectoren, uiteenlopende directe of indirecte gevolgen. Met het oog daarop heeft de Kamer een simulatie-onderzoek laten verrichten op basis van de algemene beginselen en concepten die momenteel worden gehanteerd op het gebied van de evaluatie van projecten en van kosten-batenanalyses (33). Teneinde het effect op de productie van de economische sectoren van de betrokken landen te kunnen meten, is gebruik gemaakt van de statistische gegevens van de input-output tabellen en van het handelsverkeer tussen de lidstaten (34). Aan de hand van deze gegevens kan de interactie tussen de verschillende productiesectoren worden becijferd en met name het verband tussen de productiestructuur van het ene en van de andere (al dan niet communautaire) landen.

3.32. De doelstelling van dit onderzoek was een beoordeling van de economische interactie van de productie, binnen de lidstaten en tussen de lidstaten onderling, die tot stand komt door een hypothetische uitgave die voor een lidstaat wordt gedaan, in de sectoren landbouw (50 % van de hypothetische uitgave), infrastructuur (40 % van deze uitgave) en dienstverlening (10 % van de uitgave). Gebleken is dat het door de uitgave voor een bepaald land veroorzaakte productiesurplus niet tot dat land wordt beperkt, maar zich, wegens de import/export van goederen en diensten ook tot andere landen - met inbegrip van derde landen - kan uitbreiden. Tevens kunnen er gevolgen worden geconstateerd voor de economische sectoren waarop de communautaire betalingen niet rechtstreeks betrekking hebben.

3.33. Het stimulerende effect dat de uitgave op de productie heeft is globaal gezien circa twee maal zo groot als de uitgave zelf. Dit stimulerende effect kan echter, waarschijnlijk wegens de verschillende productiestructuren in de landen van de Unie, van de ene lidstaat tot de andere aanzienlijk variëren. In verhouding tot de uitgave kan het stimulerend effect schommelen tussen + 48 % en + 111 %. Een en ander lijkt te bevestigen dat de voordelen die een land trekt uit het lidmaatschap van de Unie worden bepaald door de sectoren van communautaire steun. De meest geschikte indicatoren over eventuele onevenwichtigheden worden dan ook verkregen uit het effect van het gevoerde begrotingsbeleid en niet alleen uit dat van de geldstromen.

Het grote belang van de statistieken voor de berekening van de middelen uit BTW en BNP

3.34. De macro-economische gegevens uit met name de statistieken inzake de nationale comptabiliteit waarop de BNP-middelen zijn gebaseerd spelen eveneens een vooraanstaande rol bij de vaststelling van de BTW-middelen.

3.35. Op het gebied van de BTW-middelen zijn statistische gegevens nodig voor de berekening van het gemiddelde gewogen percentage (GGP), ten einde de weging vast te stellen van de verschillende BTW-percentages die voor de diverse belastbare verrichtingen gelden. Deze gegevens, die overeenkomen met de nettowaarden van de verrichtingen, worden namelijk naar BTW-percentage uitgesplitst op basis van de statistische gegevens uit de nationale rekeningen (ESR) of andere bronnen. De opstelling van de noodzakelijke gegevens vereist in praktisch opzicht echter nogal wat moeite omdat de statistieken en de belastbare verrichtingen aan elkaar moeten worden kunnen getoetst.

3.36. Teneinde de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen te harmoniseren, zijn correcties of compensaties noodzakelijk. Voor de berekening van deze aanpassingen, die in 1995, al naar gelang van de lidstaten, varieerden van 0,09 % en - 5,66 % van hun grondslag (35) zijn niet altijd toereikende fiscale gegevens voorhanden. In dat geval wordt teruggegrepen op de gegevens van de nationale comptabiliteit of op gegevens uit in aanmerking komende andere bronnen.

3.37. Het BNP is per definitie een statistisch aggregaat in het kader van de nationale comptabiliteit, dat dient voor de meting van het resultaat van de gezamenlijke economische activiteiten over een bepaalde periode; het dekt alle handels- en andere transacties van alle deelnemers aan het economisch proces. De presentatie ervan kan worden onderverdeeld in "productie", "uitgaven" en "ontvangsten" (36), waardoor het BNP kan dienen voor gedetailleerde macro-economische analyses, en met name voor vergelijkingen qua tijd en tussen lidstaten.

3.38. Dit aggregaat wordt berekend door de statistische diensten van de lidstaten, volgens nationale systemen, beginselen en methodes. Met de instelling van het Europese systeem van geïntegreerde economische rekeningen (ESR) is een uniform kader van definities voor de lidstaten ingevoerd. In Richtlijn 89/130/EEG, Euratom is een beschrijving opgenomen van de procedure voor de harmonisatie van beginselen, technieken en organisatie.

3.39. De Commissie dient ervoor te zorgen dat de normen op het gebied van nationale comptabiliteit op samenhangende en uniforme wijze worden toegepast, want statistische gegevens van goede kwaliteit zijn niet alleen noodzakelijk voor de BNP-middelen, maar eveneens voor de voltooiing van de interne markt en voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten, alsmede voor de formulering, toepassing, bewaking en evaluatie van de in het verdrag opgenomen beleidssectoren.

Noodzaak om de kwaliteit van de gegevens te kunnen beoordelen

3.40. De statistische gegevens worden door de lidstaten volgens hun eigen statistische systemen opgesteld. Dit leidt vrijwel onvermijdelijk tot een zekere heterogeniteit. Daardoor ontstaat het probleem van de harmonisatie van de statistieken en van de noodzaak de kwaliteit ervan te kunnen beoordelen, indien men aan deze gegevens de mate van betrouwbaarheid en legitimiteit wenst te verlenen die voor het gebruik ervan vereist is.

3.41. Het concept van kwaliteit dat voor de statistische gegevens geldt omvat twee aspecten: de vergelijkbaarheid van de gegevens van de lidstaten onderling en de betrouwbaarheid van elk der nationale systemen. Het aspect van de vergelijkbaarheid heeft betrekking op de gelijkwaardigheid van de normen, methodes en de bronnen die in elk van de nationale systemen worden gebruikt. De betrouwbaarheid van elk systeem kan worden omschreven als de precisie waarmee de statistische gegevens zijn opgesteld overeenkomstig de van toepassing zijnde normen (37).

3.42. In Richtlijn 89/130/EEG, Euratom worden de verschillende criteria voor de kwaliteit van de BNP-cijfers uiteengezet en wordt het belang van de verbetering van vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid onderstreept. In verband hiermee verwijst de Kamer naar haar vroegere opmerkingen (38), waarin zij ervoor pleitte dat de Commissie, naast haar streven om tot harmonisatie en verbetering van de statistische systemen te komen, meetinstrumenten zou invoeren voor de kwaliteit van de BNP-cijfers. De doelstelling is dat de statistische gegevens van een lidstaat vergezeld zullen gaan van een aanwijzing omtrent de intrinsieke betrouwbaarheid en de kwaliteit ervan, in vergelijking met die voor de andere lidstaten. De Commissie heeft opdracht gegeven tot twee modelstudies om te laten onderzoeken of het mogelijk is de betrouwbaarheid van de BNP-cijfers te meten.

Een ingewikkeld en weinig doeltreffend beheerssysteem

3.43. Ofschoon het om financiële bijdragen van de lidstaten gaat, is het systeem van de middelen uit BTW en BNP niet een vereenvoudigd systeem. Het bevat paradoxaal genoeg alle samenstellende elementen van een klassiek, op belastingontvangsten gebaseerd begrotingsstelsel. De procedures voor de raming en bijstelling van de berekeningsgrondslag geven dan ook aanleiding tot enkele opmerkingen.

Raming van de berekeningsgrondslagen

3.44. In het kader van de begrotingsprocedure stelt de Commissie ramingen van de berekeningsgrondslagen voor BTW en BNP op. Afgezien van de wisselkoersschommelingen tussen nationale munten en ecu zijn er - vaak grote - verschillen geconstateerd met de werkelijke berekeningsgrondslagen. Tijdens de periode 1989-1995 hebben deze verschillen tussen de geraamde en de werkelijke grondslag, voor de BTW-middelen, voor alle lidstaten maximaal geschommeld tussen - 5 % en + 9 %. Voor de BNP- middelen lag dit verschil tussen - 6 % en + 3 %. Aangezien de gezamenlijke voor een begrotingsjaar n beschikbare middelen, vastgesteld aan het begin van het jaar n-1 op basis van een raming van het communautaire BNP, niet tijdens het referentiejaar n worden bijgesteld, is de kwaliteit van de ramingen bijzonder belangrijk.

3.45. Het valt te betwijfelen of het wel noodzakelijk is om, bij het huidige systeem van financiële bijdragen, de ramingsprocedure te handhaven, aangezien deze administratiekosten meebrengt. Er zou kunnen worden overwogen deze procedure te vervangen door - zelfs oude - definitieve gegevens die tot een resultaat leiden dat ten minste net zo dicht bij de werkelijkheid ligt als het resultaat dat met de ramingen wordt verkregen. In dat geval zouden de te verkrijgen gegevens kunnen worden gebaseerd op gemiddelde waarden, om cyclische en conjuncturele effecten uit te sluiten, en op een voldoende aantal begrotingsjaren. Dit beginsel is reeds toegepast bij het systeem van de eigen middelen dat werd gehanteerd tot 1987, toen nog niet alle lidstaten een BTW-stelsel hadden ingevoerd (39).

De rectificaties van de grondslagen

3.46. De rectificaties van de grondslagen van de middelen uit BTW en BNP zijn tweeledig: enerzijds zijn er de rectificaties aan het eind van het jaar volgend op het begrotingsjaar op basis van de werkelijke grondslagen (zie paragraaf 3.44), anderzijds zijn er talrijke rectificaties naar aanleiding van de controles van de Commissie.

3.47. Wanneer de Commissie een der elementen van de berekening van de grondslag niet juist acht, kondigt zij een voorbehoud aan dat het recht doet ontstaan om eventueel voor het lopende begrotingsjaar én voor de voorgaande begrotingsjaren de nodige aanpassingen aan te brengen. Voorts hebben ook de lidstaten de mogelijkheid een voorbehoud te maken. Aan het eind van het begrotingsjaar 1997 waren er voor de BTW-middelen 117 gevallen van voorbehoud en voor de BNP-middelen 120, waarvan de meeste betrekking hadden op de toereikendheid van het BNP.

3.48. In het algemeen berust het voorbehoud op problemen in verband met de voor de berekening van de grondslag gebruikte statistische gegevens, en zelfs op gevallen van inbreuk op de regelgeving, met name in verband met de toepassing van de zesde richtlijn inzake het gemeenschappelijk BTW-stelsel (40).

3.49. De Kamer heeft al verschillende malen opgemerkt (41) dat de oplossing van de hangende gevallen buitengewoon tijdrovend is omdat er soms aanvullende werkzaamheden nodig zijn. De besprekingen met de lidstaten vergen soms meerdere jaren. Dit bleek onder meer uit het feit dat de Commissie in 1991 had beloofd de gevallen van voorbehoud twee jaar na de controles op te lossen, om zes jaar later te erkennen dat dit irrealistisch was (42).

3.50. In de aankondiging van voorbehoud in verband met de BTW-middelen wordt er geen rekening mee gehouden dat voor sommige lidstaten waarvoor de grondslag wordt afgetopt, het voorbehoud als resultaat waarvan de grondslag zou kunnen worden verhoogd, geen nuttig effect zou hebben. Behalve in de gevallen waarin werkzaamheden in dat kader verbeteringen zouden kunnen aanbrengen op andere gebieden (statistiek, belastingwetgeving), kon niet worden aangetoond dat deze procedures zinvol waren.

3.51. Wanneer overeenstemming is bereikt over de aan te brengen rectificaties, moeten de respectieve aandelen van de lidstaten in de communautaire financiering over meerdere voorgaande begrotingsjaren worden gewijzigd. In 1997 liepen de wijzigingen die moesten worden aangebracht terug tot en met het begrotingsjaar 1982. Dit gaat in het algemeen niet gepaard met moratoire interesten hetgeen echter, gezien de geconstateerde vertragingen bij de oplossing van de hangende gevallen, zou moeten worden overwogen.

3.52. Deze rectificaties van de berekeningsgrondslag in het kader van de correctie van de begrotingsonevenwichtigheden, kunnen echter niet verder gaan dan het begrotingsjaar n+4, dat wil zeggen het jaar waarin deze correcties definitief worden vastgesteld. Derhalve kan na deze termijn geen rectificatie meer worden aangebracht.

Een onduidelijk juridisch kader

3.53. Het juridisch kader met betrekking tot de middelen uit BTW en BNP is niet duidelijk genoeg. Hier volgen enkele voorbeelden daarvan.

Aanpassing van de regelgeving op het gebied van de BTW- middelen

3.54. Naar aanleiding van de invoering, op 1 januari 1993, van het overgangsstelsel voor het intracommunautaire handelsverkeer, had de Commissie het noodzakelijk geacht om aan Verordening nr. 1553/89 (43) de nodige bepalingen toe te voegen om deze verordening aan te passen aan de in het BTW-systeem aangebrachte wijzigingen. Bij dezelfde gelegenheid wenste de Commissie gevolg te geven aan een aantal opmerkingen van de Kamer en het Europees Parlement (44). Ook was een technische bijlage gepland met het oog op de juridische regeling van diverse te volgen methodes om de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen op uniforme wijze vast te leggen.

3.55. Volgens de Commissie zouden de aan de Raad voorgelegde voorstellen hebben geleid tot wijziging van de nationale grondslagen en dus van de BTW-middelen (45). De Commissie heeft dit voorstel voor een verordening in 1996 ingetrokken, nadat ze had geconstateerd dat de Raad het niet zou kunnen aannemen.

Voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage te gebruiken gegevens

3.56. Volgens artikel 4 van Verordening nr. 1553/89 moeten voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage de nationale rekeningen van het jaar n-2 worden gebruikt. Daarop worden echter afwijkingen toegestaan, ofschoon de Kamer in haar advies 6/93 (46) aanvoerde het Europese systeem van de geïntegreerde economische rekeningen (ESR) impliceert dat in alle lidstaten nationale rekeningen voorhanden zijn op basis van dezelfde referentiejaren, en wel tijdig genoeg voor de overlegging van de overzichtstaat van de BTW-middelen.

3.57. Op grond van dezelfde bepaling zou een beroep kunnen worden gedaan op gegevens die niet uit het ESR afkomstig zijn indien het gaat om een "betrouwbare bron". Daar dit concept niet goed is omschreven zouden er toch nog ongelijkheden in de vaststelling van de berekeningsgrondslagen van de lidstaten kunnen voorkomen.

Opneming van de eigen middelen in de rekeningen

3.58. Volgens de ter zake van toepassing zijnde bepalingen (47) moeten de eigen middelen worden overgemaakt naar een rekening op naam van de Commissie in elk der lidstaten. Deze zijn verplicht de Commissie na elke transactie, en binnen zeven werkdagen, een afschrift toe te zenden. De methodes die voor deze toezending worden gehanteerd (dagelijks, of zelfs pas maanden later) en ook de aanduiding van de datum van betaling (valutadatum en/of datum van boeking) verschillen aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere. Als gevolg daarvan beschikt de Commissie niet op elk gewenst moment - en op rechtstreekse en onafhankelijke wijze - over de stand van haar saldi. Dit is in strijd met het begrip eigen middelen en kan problemen veroorzaken bij het beheer van haar kasmiddelen en zelfs bij de tenuitvoerlegging van haar betalingen.

3.59. De begrotingsonevenwichtigheden worden gecorrigeerd aan de hand van een door de Commissie uitgewerkte ingewikkelde berekeningsmethode. De Commissie maakt eerst een berekening gebaseerd op de beginselen die golden vóór de vaststelling van het besluit inzake de eigen middelen van 1988, toen de BNP-middelen en de aftopping van de BTW-middelen nog niet bestonden. Deze berekening wordt vervolgens aangepast met de elementen uit het besluit dat momenteel geldt voor de eigen middelen. Dat zijn dus in feite twee berekeningen. Zoals de Kamer reeds heeft opgemerkt in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1991 (48), zou het eenvoudiger en doorzichtiger zijn om slechts één berekeningswijze te hanteren.

3.60. Door de berekening van de BTW-middelen te scheiden van de berekening van de financiering van de correctie, zouden latere complicaties kunnen worden voorkomen. Het bedrag van de correctie en de financiering ervan hebben tot gevolg dat de middelen uit BTW en BNP met elkaar worden vervangen, waardoor de respectieve bijdragen van de lidstaten worden gewijzigd. Dit is een factor waarmee bij de ramingen en definitieve berekeningen rekening zou moeten worden gehouden.

4. DE ONBESTENDIGHEID VAN DE MIDDELEN UIT BTW EN BNP

Gevolgen van de derving van belastingontvangsten voor de eigen middelen uit BTW en BNP

4.1. Het vermogen van de Gemeenschap om het hoofd te bieden aan haar uitgaven staat los van de mate van doeltreffendheid van de met de inning van de BTW en de fraudebestrijding belaste nationale overheden. Krachtens het besluit inzake de eigen middelen kan, ingeval van ontoereikendheid van de andere middelen, een onevenwichtige begroting namelijk worden gecompenseerd met de BNP-middelen.

4.2. Zoals de Commissie echter onderstreepte (49), heeft deze verschillende mate van doeltreffendheid wel degelijk gevolgen voor de communautaire financiën. De fiscale fraude en de ondergrondse economische activiteiten kunnen niet alleen een weerslag hebben op de ontvangsten uit BTW, maar ook op de berekening van de BNP-middelen, tenzij de juiste aanpassingen worden verricht. Derhalve kan deze factor zowel gevolgen hebben voor de verdeling van de financiële lasten over de lidstaten, als voor het maximale niveau van de begrotingsmiddelen, dat wordt uitgedrukt in een percentage van het BNP.

4.3. De factoren voor de berekeningsgrondslag van de BTW vormen tevens die waarop de aangiften van de belastingplichtigen in verband met directe belastingen en sociale bijdragen berusten. En daarmee zijn veel grotere financiële belangen gemoeid dan met de BTW (50); hier ligt dus een belangrijker motief voor eventuele fraude. Dat de belastingplichtige over een coherente boekhouding moet beschikken, leidt dan ook tot gelijktijdige fraude met de BTW. De BTW-fraude vormt dus slechts een onderdeel van de meer algemene derving van belastinginkomsten.

De aan het BTW-stelsel verbonden risico's

4.4. Gezien de aard van het BTW-stelsel, hebben de belastingplichtigen er in principe belang bij een factuur te vragen om de BTW in mindering te kunnen brengen. Daarom heeft de Commissie beweerd dat de BTW een "inherently self-policing"-belasting is (51).

4.5. De belastingplichtige die geneigd is om zijn belastinggrondslag die, zoals is aangegeven in paragraaf 4.3 samenhangt met die van andere belastingen en sociale bijdragen, te verlagen, beschikt over talrijke mogelijkheden om, in het geval van controle, de waarschijnlijkheid van zijn boekhouding te "rechtvaardigen".

4.6. Met name het mechanisme van de aftrek van de eerder betaalde belasting kan de belastingplichtigen ertoe aanzetten te hoge productiekosten op te geven, bijvoorbeeld door te verwijzen naar bewijsstukken die, formeel gezien, onberispelijk zijn, maar waar geen enkele economische werkelijkheid of transactie aan ten grondslag ligt. Hierbij gaat het met name om valse rekeningen. Deze ten onrechte opgevoerde kosten zijn moeilijk op te sporen omdat er grondige controles en vergelijkingen van de boekhouding van verschillende belastingplichtigen voor nodig zijn.

4.7. Gezien de op het spel staande financiële belangen kan de naleving van de fiscale wetgeving niet worden gegarandeerd met de eenvoudige veronderstelling dat de belangen van de belastingplichtigen tegenstrijdig zijn. Deze naleving hangt meer samen met andere factoren (fiscale burgerzin, doeltreffendheid van de controles, eenvoud en duidelijkheid van de wetgeving, niveau van de belastingtarieven) dan met een vermeend mechanisme van "self-policing" van het BTW-stelsel.

Mogelijkheden voor de evaluatie van de derving aan inkomsten uit BTW

4.8. In het geval van de BTW kan op basis van de nationale rekeningen een evaluatie worden gemaakt van de omvang van de derving aan potentiële ontvangsten via een vergelijking van de belastbare grondslag gebaseerd op deze nationale rekeningen met de grondslag die door de geregistreerde belastingplichtigen bij de belastingdiensten wordt gedeclareerd. Indien dit laatste element niet beschikbaar is, kan een indirecte evaluatie worden uitgevoerd door op basis van de geïncasseerde ontvangsten de belastbare grondslag die daarmee impliciet is gedeclareerd te berekenen. Hierbij wordt dus het verschil berekend tussen de geïncasseerde BTW-ontvangsten en dat wat gewoonlijk de "theoretische BTW" wordt genoemd.

4.9. Ondanks de verschillende benaderingen van de lidstaten is de enige zekere regel die in casu wellicht kan worden toegepast, dat de theoretische BTW belangrijker is dan de werkelijke BTW-ontvangsten. Het is de enige manier om te waarborgen dat de nationale rekeningen althans een aantal van de niet bij de belastingdiensten opgegeven transacties omvatten (52).

4.10. De theoretische BTW kan worden gedefinieerd als de BTW die zou worden opgebracht indien alle huishoudingen die de belasting verschuldigd zijn deze daadwerkelijk overeenkomstig de terzake geldende wetgeving zouden betalen (53).

4.11. Het bedrag van de derving aan belastingmiddelen is niet per definitie gelijk aan het verschil tussen de inderdaad geïncasseerde ontvangsten en de theoretische BTW. De twee elementen van de vergelijking zijn namelijk niet geheel homogeen. Bij de geïncasseerde ontvangsten spelen faillissementen, geannuleerde of uitgestelde schuldvorderingen, en ontvangsten die niet thuishoren in het betrokken boekjaar een rol. Deze factoren zijn in de nationale rekeningen, waarop de berekening van de theoretische BTW wordt gebaseerd, niet geheel verwerkt.

4.12. Deze berekening wordt daarentegen wel rechtstreeks beïnvloed door de mate van volledigheid van de nationale rekeningen en door de mate waarin deze rekeningen ook de belastbare verrichtingen bevatten die om diverse redenen niet zijn geregistreerd (niet bijgehouden statistische archieven, tekortkomingen in de statistische enquêtes, aanwezigheid van werknemers in een onregelmatige positie, gevallen van niet of te laag opgegeven omzetcijfers). De Commissie heeft overigens in 1994 (54) geconstateerd dat "de dekking van de in strijd met de belasting- en de sociale- verzekeringswetgeving uitgeoefende economische activiteiten in de door de lidstaten gemaakte schattingen van het bruto nationaal product tegen marktprijzen thans niet uniform is". Zij geeft toe dat "het zwarte circuit zeker grote moeilijkheden veroorzaakt in de huidige belastingstelsels" (55) en dat deze problemen tijdens de laatste decennia in omvang zijn toegenomen (56).

Evaluatiewerkzaamheden van de Commissie en van de lidstaten

4.13. In het kader van haar verantwoordelijkheden op het gebied van de inning van de BTW, heeft de Commissie vanaf 1981 werkzaamheden op dit terrein verricht. Daarbij is zij geleidelijk meer aandacht gaan besteden aan de gevolgen van de fraude met de BTW voor de berekening van het BNP.

4.14. Een aantal lidstaten gebruikt de berekening van de theoretische BTW voor de evaluatie van de fraude en het aanbrengen van de nodige correcties voor de berekening van het BNP. Ramingen van de totale fraude, en met name de zogeheten fraude "zonder medeplichtigheid" van de koper (57) zijn tijdens de werkzaamheden van het BNP-comité onderzocht (58).

4.15. De door de lidstaten, met name in het kader van de werkzaamheden van het BNP-comité, opgegeven cijfers lopen, al naar gelang van de gevolgde methodes en de mate van volledigheid van de nationale rekeningen, sterk uiteen. Dit bevestigt echter in feite dat het verschil tussen de geïncasseerde BTW en de theoretische BTW voornamelijk kan worden verklaard door de fraude. Dit verschil vormt een minimale evaluatie van de fraude (zie paragraaf 4.12).

Evaluatiewerkzaamheden van de Kamer

4.16. Zich baserend op de methodes die de diensten van de Commissie in 1989 hebben gevolgd, heeft de Kamer deze berekeningen voor negen lidstaten over de periode 1991 - 1993 opnieuw gemaakt. Zij heeft daarvoor met name de gegevens gebruikt uit de nationale rekeningen die de lidstaten opstellen om de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen te kunnen vaststellen (59). Deze berekening werd toegezonden aan de betrokken lidstaten en aan de Commissie.

4.17. Uit deze berekeningen blijkt dat het verschil tussen de geïnde ontvangsten uit de BTW (60) en de theoretische BTW over de betrokken periode aanzienlijk is. Op gewogen basis komt dit verschil ongeveer overeen met meer dan 1 % van het totale BNP van de betrokken landen. Het vormt bijna 21 % van het totaal van de door deze lidstaten geïnde ontvangsten, ofwel jaarlijks circa 70 miljard ECU gemiddeld, een bedrag dat dicht bij het totaal van de huidige communautaire begroting ligt.

4.18. Zoals reeds is opgemerkt in paragraaf 4.12, moet dit verschil worden opgevat als een minimumcijfer, gezien de onzekere mate van betrouwbaarheid van de nationale rekeningen over de betrokken periode. De Kamer wenst eraan te herinneren dat de lidstaten, met betrekking tot de berekening van het BNP (61) gehouden zijn de betrouwbaarheid van hun nationale rekeningen na te gaan om de economische transacties die zich in de grijze economie afspelen behoorlijk te kunnen beoordelen. Op basis van deze beoordeling, die vóór 1 oktober 1998 moeten zijn afgerond (62), zou er een cijfer kunnen worden verkregen dat meer representatief is voor de economische werkelijkheid.

4.19. Indien men de resultaten van de berekeningen van de Kamer vergelijkt met die van de soortgelijke berekeningen die de Commissie in 1989 heeft gemaakt voor de periode 1980-1984 kan worden geconstateerd dat, voor de landen waarvoor beide onderzoeken zijn uitgevoerd, het globale verschil tussen de geïnde ontvangsten uit de BTW en de theoretische BTW, uitgedrukt in een percentage van de geïnde ontvangsten, tien jaar later met meer dan 60 % was gestegen. Daaruit kan worden afgeleid dat de fraude met de BTW toeneemt.

Theoretische BTW en volledigheid van het BNP

4.20. Teneinde de lidstaten een uniform referentiekader te verschaffen voor de verwerking van de theoretische BTW-ontvangsten in de nationale rekeningen, overweegt de Commissie de lidstaten te verzoeken de hiertoe benodigde werkzaamheden tegelijkertijd te verrichten met die van de beoordeling van de volledigheid van het BNP. Enkele maanden voor de afloop van de gestelde termijn, is er echter geen besluit genomen. Bij het ontwerpbesluit moeten enkele kanttekeningen worden geplaatst.

4.21. Er wordt een methode voorgesteld maar het staat de lidstaten vrij andere methodes te blijven gebruiken, op voorwaarde echter dat ze tot vergelijkbare resultaten komen. Het zal dus de taak van de Commissie zijn erop toe te zien dat de gebruikte bronnen en methodes betrouwbaar en de verkregen resultaten vergelijkbaar zijn.

4.22. De noodzaak van een volledige vergelijkbaarheid geldt ook voor de lidstaten die kunnen aantonen dat een dergelijke berekening al impliciet in hun nationale rekeningen is opgenomen, waardoor zij van de werkzaamheden overeenkomstig artikel 4 van het ontwerpbesluit kunnen worden vrijgesteld. Er zij overigens aan herinnerd dat in Besluit 89/130/EEG, Euratom en in Besluit 94/168/EG, Euratom van de Commissie van 22 februari 1994 (63) reeds is bepaald dat de aanpassingen met het oog op de volledigheid van de BNP-schattingen worden gestaafd door degelijke berekeningen. De Commissie zou reeds in staat moeten zijn deze berekeningen te verifiëren.

4.23. In het ontwerpbesluit van de Commissie wordt de lidstaten verzocht een onderscheid te maken tussen fraude "zonder medeplichtigheid" van de koper en fraude "met medeplichtigheid" (64). Deze laatste vorm van fraude wordt gedefinieerd als handelingen van actieve economische eenheden die niet in de statistische bestanden zijn opgenomen en transacties zonder BTW verrichten.

4.24. In de economische werkelijkheid blijkt het echter niet mogelijk de verschillende vormen van fraude zo duidelijk van elkaar te onderscheiden. Het is vooral moeilijk om vast te stellen of de voor een transactie betaalde prijs op de markt overeenkomt met een prijs inclusief of exclusief BTW. De koper zou namelijk geen enkel voordeel kunnen behalen als de aan de verkoper betaalde prijs in werkelijkheid overeenkomt met een prijs inclusief BTW. Dit hangt namelijk af van het evenwicht tussen vraag en aanbod. Daardoor levert het onderscheid tussen fraude "zonder medeplichtigheid" van de koper en fraude "met medeplichtigheid" moeilijkheden op die noch de lidstaten, noch de Commissie ontgaan.

4.25. Volgens dit ontwerpbesluit zouden de geregistreerde belastingplichtigen niet betrokken kunnen zijn bij fraude "met medeplichtigheid". Dit is echter aanvechtbaar, zoals overigens ook blijkt uit de discussies in het BNP-comité. De geregistreerde belastingbetalers kunnen namelijk, net als de niet-geregistreerden, met de goedkeuring van de koper goederen en diensten exclusief BTW verkopen, ofschoon deze bestemd zijn voor de uiteindelijke consumptie. Zij kunnen eveneens overeenkomen dat zij hun recht op aftrek van de belasting onrechtmatig verhogen door de intermediaire kosten over te waarderen, eventueel met valse facturen.

4.26. Hier rijst dus ook de vraag hoe de fraudes die aan geregistreerde belastingplichtigen zijn toe te schrijven in de nationale rekeningen moeten worden verwerkt. Het besluit van de Commissie en de discussies in het BNP-comité beantwoorden deze vraag slechts gedeeltelijk.

5. CONCLUSIES

Noodzakelijke overwegingen

5.1. Ofschoon de financiering van de begroting op aanvaardbare voorwaarden heeft kunnen plaatsvinden, blijken er in het stelsel van de middelen uit BTW en BNP problemen te bestaan met de samenhangendheid, de doorzichtigheid en de functionering, die onverwijld aan een onderzoek zouden moeten worden onderworpen, te meer daar een uitbreiding van de Europese Unie wordt overwogen.

5.2. De structuur en de werking van het huidige stelsel, dat even gedetailleerd is als een klassiek, op belastingafdrachten gebaseerd systeem, lijken dan ook, gezien de aard van de middelen uit BTW en BNP, buiten proportie. Een stelsel van financiële bijdragen zou namelijk veel eenvoudiger zijn dat het huidige systeem.

5.3. Het aanbrengen van correcties via de ontvangsten vormt eveneens een anomalie van het systeem. Het concept waarop het berust, namelijk de vaststelling van de financiële voordelen die een lidstaat verkrijgt uit het lidmaatschap van de Unie via het verschil tussen bijdragen en betalingen, is aanvechtbaar. Zoals reeds werd aangegeven tijdens de Europese Raad van Fontainebleau, zou het evenwicht eventueel moeten worden hersteld via het beleid van de uitgaven. Op het moment van de keuzes van het begrotingsbeleid, waarbij de Raad en het Europees Parlement in hun hoedanigheid van begrotingsautoriteit zijn betrokken, kunnen namelijk de gevolgen van de communautaire financieringen - ook geografisch - worden georiënteerd.

5.4. Voorts heeft de belastingfraude, die zich zorgwekkend uitbreidt en die vooral door de lidstaten zelf moet worden bestreden, rechtstreeks nadelige gevolgen voor de vaststelling van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen en zou ook de berekening van het BNP en dus van de eigen middelen uit het BNP kunnen beïnvloeden.

Op te heffen onduidelijkheden

5.5. Er zijn redenen om situaties zoals die van de BTW-middelen die, ofschoon van fiscale oorsprong, in feite het karakter van een financiële bijdrage hebben gekregen, te voorkomen. Een inkomstenbron gebaseerd op de belastbare consumptie van de burgers, is slechts te verdedigen als deze rechtstreeks is gebaseerd op een door de belastingplichtigen opgegeven belastinggrondslag. Hierbij zou ook rekening moeten worden gehouden met de verschillende factoren van derving van fiscale middelen en de Unie zou moeten worden voorzien van deugdelijke instrumenten voor correctie.

5.6. Wat het BNP betreft zou, zoals een recente ontwikkeling aangeeft, wanneer de BNP-middelen niet worden gekoppeld aan het meer verfijnde BNP-cijfer (versie ESR 1995), het bijdragevermogen van de lidstaten niet meer kunnen worden bepaald aan de hand van de BNP-middelen. Voorts is het, wegens de noodzaak om in de lidstaten gelijkwaardige middelen, methodes en berekeningsprocedures te garanderen, nodig om het BNP te evalueren aan de hand van instrumenten waarmee de kwaliteit van de nationale rekeningen kan worden gemeten. Met dergelijke instrumenten zou aan het BNP de gewenste legitimiteit kunnen worden verleend die absoluut noodzakelijk is gezien de verschillende doeleinden waarvoor het binnen de Europese Unie wordt gebruikt.

De te maken keuze: een samenhangend en doorzichtig systeem

5.7. De geschiedenis van de financiering van de communautaire begroting is lang genoeg om concrete voorbeelden en praktische ervaring te verschaffen in verband met de structuur die moet worden overwogen voor de toekomst.

5.8. Aan de hand van deze overweging zou de aard van de middelen die aan de communautaire begroting moeten worden toegewezen op duidelijke wijze moeten kunnen worden bepaald. Het is niet de taak van de Kamer om te wijzen op de mogelijke keuzes. Deze zijn niet neutraal en hebben zowel voor de lidstaten als voor de Commissie wel degelijk gevolgen. De Kamer is echter van mening dat elk financieringssysteem op duidelijke grondslagen moet berusten en dat er een samenhang dient te zijn tussen de aard van de middelen waarvoor wordt gekozen en de wijze waarop deze worden geïnd en gecontroleerd.

5.9. De werking van een nieuw systeem zou eenvoudig, praktisch en doorzichtig moeten zijn en moeten zijn aangepast aan de aard van de middelen waarvoor wordt gekozen; voorts zou rekening moeten worden gehouden met het bijdragevermogen van de lidstaten.

Een stabiel en controleerbaar systeem

5.10. Er zou moeten worden gekozen voor een systeem dat op lange termijn de garantie kan bieden dat de nodige middelen beschikbaar zijn voor de financiering van het communautaire beleid. Met name dienen herhaaldelijke wijzigingen van het juridisch kader te worden voorkomen. In het recente verleden zijn de bepalingen van het besluit inzake de eigen middelen in tien jaar drie maal veranderd.

5.11. En ten slotte dient het systeem garanties en procedures te omvatten waarmee het betrouwbaar en controleerbaar wordt. Het gaat hier om het vertrouwen van degenen die het moeten financieren en om de mogelijkheid om rekenschap af te leggen aan de belastingbetalers over de werking en de naleving van de doelstellingen waarop het systeem is gebaseerd.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 13 en 14 mei 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) De gegevens over de begrotingsuitvoering zijn aangegeven in de bijlagen I en II.

(2) Advies 8/93 van de Rekenkamer over de evaluatie van het in 1988 ingevoerde stelsel van eigen middelen, in het licht van de conclusies van de Europese Raad te Edinburgh. Dit advies werd uitgebracht op verzoek van het Europees Parlement. (Niet in het PB bekendgemaakt).

(3) De belangrijkste etappes in de ontwikkeling van het stelsel van de eigen middelen zijn opgenomen in bijlage IV.

(4) Besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 21 april 1970 (PB L 94 van 28.4.1970, blz. 19).

(5) PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

(6) PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26.

(7) Voor het begrotingsjaar n worden de voorlopige cijfers vastgesteld aan het begin van het begrotingsjaar n-1. De werkelijke cijfers worden doorgegeven in de tweede helft van het jaar n+1.

(8) Voor de BTW-middelen: Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 9). Voor de BNP-middelen: Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 (PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26).

(9) Zie artikel 3 van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9).

(10) "Vooruitzichten voor de financiering van de communautaire begroting", Groenboek van 23 november 1978, EG-Bulletin, supplement 8/78, punt 18.

(11) De Commissie had voorgesteld dat 1 % van de werkelijk aan de BTW onderworpen grondslag aan de Gemeenschap zou worden overgemaakt. Zie COM(87) 101 def. van 28.2.1987, blz. 30.

(12) Deze berekeningswijze werd eerst vastgesteld bij Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2892/77 van de Raad van 19 december 1977 (PB L 336 van 27.12.1977, blz. 8, en latere wijzigingen) en vervolgens bekrachtigd bij Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 9, en latere wijzigingen). Krachtens de eerste verordening kregen de lidstaten de keuze tussen de huidige methode en een - in beginsel gelijkwaardige - methode, gebaseerd op de aangiften van de belastingplichtigen. Twee lidstaten kozen aanvankelijk voor de op de aangiften gebaseerde methode om vervolgens, net als de andere lidstaten de op de ontvangsten gebaseerde methode toe te passen.

(13) Zie COM(87) 101 def. van 28 februari 1987, blz. 5; COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 26-27, en COM(92) 81 def. van 10 maart 1992, blz. 23.

(14) COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 27.

(15) COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 26.

(16) Artikel 82 van het op 2 mei 1992 te Porto ondertekende verdrag.

(17) Berekeningswijze van de dwangsom van artikel 171 van het EG-Verdrag (PB C 63 van 28.2.1997, blz. 2).

(18) COM(92) 81 def. van 10 maart 1992, blz. 4, 23 en 40.

(19) Studie van de Commissie - "Contributions budgétaires, dépenses de l'Union Européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des Etats membres", van 9 oktober 1997, blz. 2 en 3.

(20) Zie Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9). Deze maxima zullen van toepassing blijven zolang het huidige besluit inzake de eigen middelen niet wordt gewijzigd.

(21) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragraaf 1.104 (PB C 330 van 15.12.1992).

(22) Voor de bij ESR 1995 ingevoerde wijzigingen, zie Besluit 97/178/EG, Euratom van de Commissie van 10 februari 1997 (PB L 75 van 15.3.1997, blz. 44).

(23) Het betreft hier het ESR, versie 1995, ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996, artikel 8 (PB L 310 van 30.11.1996, blz. 1).

(24) Document van de Raad 7057/95 van 15 mei 1995, blz. 2.

(25) COM(93) 454 def. van 22 oktober 1993, blz. 41.

(26) Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 448/98 van de Raad van 16 februari 1998 (PB L 58 van 27.2.1998, blz. 1).

(27) Derde overweging van Verordening (EG) nr. 448/98 van de Raad van 16 februari 1998.

(28) Zie artikel 10 van Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 (PB L 52 van 22.2.1997, blz. 1).

(29) Verklaring van de Commissie bij de notulen van de Raad ten tijde van de vaststelling van de verordening inzake de toerekening van de indirect gemeten diensten van financiële intermediairs (IGDFI) in het kader van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR). Document van de Raad 5450/98 van 21 januari 1998.

(30) Volgens de Commissie wordt het begrip relatieve welvaart gebruikt om de situatie van de burgers van een land of regio in vergelijking met het gemiddelde van de Europese Unie vast te stellen. Zie de studie van de Commissie "Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérités relatives des Etats membres", 9 oktober 1997, blz. 9 en 10.

(31) Het begrip "dépense répartie" wordt verduidelijkt in de berekeningswijze van de correctie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk (zie met name COM(85) 36 def. van 21 februari 1985, SEC(88) 926 van 21 juni 1988 en document XIX/66/94). Het begrip komt in grote lijnen overeen met alle begrotingsuitgaven, met uitzondering van uitgaven ten behoeve van derde landen en voor een aantal minder belangrijke begrotingsonderdelen.

(32) Studie van de Commissie: "Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérités relatives des Etats membres", 9 oktober 1997, blz. 7 en 8.

(33) Zie bijvoorbeeld: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Wenen, 1972; W. Leontief - Input - Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets - ministerie van Ontwikkelingssamenwerking, Parijs, 1976; Costa - Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milano, 1978.

(34) Deze gegevens hebben betrekking op het jaar 1991, het meest recente waarover gegevens beschikbaar zijn.

(35) Zie de betrouwbaarheidsverklaring over het begrotingsjaar 1995, tabel 3.2 (PB C 395 van 31.12.1996, blz. 37).

(36) Voor nadere gegevens over de presentatie van het BNP, uitgesplitst naar de drie aspecten en de respectieve samenstellende elementen, zie Richtlijn 89/130/EEG, Euratom.

(37) Het begrip "betrouwbaarheid" wordt in Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 betreffende de communautair-statistiek (PB L 52 van 22.2.1997, blz. 1) als volgt gedefinieerd: "betrouwbaarheid is de eigenschap dat communautaire statistieken een zo getrouw mogelijk beeld geven van de realiteit die zij geacht worden weer te geven" (artikel 10).

(38) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1.104-1.128 (PB C 340 van 12.11.1996).

(39) Krachtens het besluit van 21 april 1970 en artikel 13 van Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 van de Raad van 19 december 1977, hing de financiële bijdrage van een lidstaat die geen BTW-stelsel toepaste af van het aandeel van zijn BNP in het totaal van de BNP's van de lidstaten, met als referentie de drie eerste jaren van een tijdvak van vijf jaar voorafgaande aan het betrokken begrotingsjaar.

(40) Zesde richtlijn77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 (PB L 145 van 13.6.1977) en latere wijzigingen.

(41) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1988, paragrafen 4.16-4.31 (PB C 312 van 12.12.1989), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1989, paragrafen 1.74-1.80 (PB C 313 van 12.12.1990), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragrafen 1.99-1.102 (PB C 330 van 15.12.1992), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1.69-1.71, het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, paragrafen 1.137-1.147 (PB C 348 van 18.11.1997).

(42) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 1.139 en antwoord van de Commissie.

(43) Verordening nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 9).

(44) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1990, paragraaf 2.32 (PB C 324 van 13.12.1991). Besluit van het Europees Parlement in verband met de kwijting voor het begrotingsjaar 1990, punt 19 (PB L 19 van 28.1.1993, blz. 26).

(45) Zie COM(92) 580 def. van 18 december 1992, blz. 12.

(46) PB C 227 van 23.8.1993, blz. 2, punt 6.

(47) Verordening nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989, artikelen 9 en 12 (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1).

(48) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragrafen 1.109 en 1.110 (PB C 330 van 15.12.1992).

(49) SEC(92) 280 def. van 24 februari 1992, blz. 5 bis.

(50) In één der lidstaten, bijvoorbeeld, werd berekend dat de BTW ongeveer 25 % uitmaakt van alle door de belastingplichtigen afgedragen belastingen.

(51) Ten aanzien van fraude bestaande uit het niet betalen van BTW over de verkopen heeft de Commissie verklaard dat het normale BTW-mechanisme van gefaseerde betaling in zulke gevallen de winst voor de frauderende ondernemer beperkt tot het bedrag aan BTW dat is verschuldigd op zijn toegevoegde waarde; omdat hij zijn leveringen niet opgeeft zal hij de BTW op zijn aankopen niet kunnen terugvorderen. Indien zijn klanten facturen eisen en deze nadien gebruiken als grondslag voor aftrek, heeft de controlerende instantie bovendien de gelegenheid, kennis te krijgen van het bestaan ervan. In dit opzicht kan van het BTW-systeem worden gezegd dat het een ingebouwde zelfcontrole heeft. Zie "Description technique détaillée du programme de la Commission", "Un système commun de TAV", bijlage B, blz. 40.

(52) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, blz. 7. En met soortgelijke strekking: Doc. XIX/114/81, punt 14, blz. 8.

(53) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, blz. 2.

(54) Besluit 94/168/EG, Euratom van de Commissie van 22 februari 1994, vierde overweging (PB L 77 van 19.3.1994, blz. 51).

(55) COM(97) 559 def. van 13 november 1997, blz. 18.

(56) Zie COM(98) 219 def. van 7 april 1998, blz. 5.

(57) Volgens de definitie van het BNP-comité, is er sprake van fraude "zonder medeplichtigheid" wanneer een koper de prijs van de transactie, inclusief BTW, aan de verkoper overmaakt, zonder dat laatstgenoemde de transactie declareert en de bijbehorende BTW aan de fiscus afdraagt. Daarentegen vindt bij fraude "met medeplichtigheid" de transactie plaats zonder BTW. Beide types fraude samen vormen de totale BTW-fraude.

(58) Dit comité, dat uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaat, is ermee belast de Commissie bij te staan bij de verificatie van de berekening van het BNP. Het is ingesteld bij Richtlijn 89/130/EG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 betreffende de harmonisatie van de opstelling van het bruto nationaal product tegen marktprijzen (PB L 49 van 21.2.1989, blz. 26).

(59) Het gaat hier met name om de gegevens in verband met de berekening van het gewogen gemiddelde percentage.

(60) In feite heeft de Kamer de theoretische BTW zowel vergeleken met de in de staten van de BTW-middelen opgegeven geïncasseerde netto ontvangsten als met de BTW die op de producten wordt geheven (R 21 in de nomenclatuur van het Europese systeem van geïntegreerde economische rekeningen). Het verschil blijkt in beide gevallen in grote lijnen gelijk te zijn.

(61) Besluit 97/619/EG, Euratom van de Commissie van 3 september 1997 (PB L 252 van 16.9.1997, blz. 33).

(62) Voor Oostenrijk, Finland en Zweden is deze termijn opgeschoven tot 1 oktober 1999.

(63) PB L 77 van 19.3.1994, blz. 51.

(64) Voor de definitie hiervan zie noot 58.

BIJLAGE I

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE II

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE III

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

BIJLAGE IV

Voornaamste ontwikkelingsfases in het systeem van de financiering van de Gemeenschappen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

A. ALGEMENE OPMERKINGEN

De Commissie is het eens met de nadruk die de Rekenkamer legt op bepaalde aspecten van het huidige stelsel van de eigen middelen, in het bijzonder de BTW-middelenbron en het mechanisme voor het corrigeren van begrotingsonevenwichtigheden.

Wat het eerste aspect betreft, stelt de Commissie ook de contradictie vast tussen de interpretatie van BTW en aftoppingsregels die de laatste jaren werden ingevoerd. Indien de BTW-bijdrage zou moeten worden beschouwd als een belasting op individuele personen, dan zou de aftopping van de BTW-grondslag niet geschikt zijn. De aftopping van de BTW-grondslag zou evenwel logisch zijn indien de BTW-bijdragen worden beschouwd als echte nationale bijdragen. De Commissie beschouwt het correctiemechanisme ten voordele van het Verenigd Koninkrijk ook als een anomalie.

De Commissie neemt akte van de standpunten en opmerkingen van de Rekenkamer inzake de werking van het stelsel van de eigen middelen. Deze standpunten zijn belangrijke bijdragen tot het op komst zijnde debat over het toekomstige karakter van het financieringssysteem en bij het onderzoek naar alternatieve mogelijkheden. De Commissie zou ook van de gelegenheid gebruik willen maken om te beklemtonen dat het huidige stelsel in het algemeen goed heeft gewerkt. De zwakke punten van het stelsel die door de Rekenkamer werden uitgepikt, zijn grotendeels het gevolg van onvermijdelijke politieke compromissen.

B. SPECIFIEKE OPMERKINGEN

2. DE FINANCIERING VAN DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING

De BTW-middelen

In verschillende punten maakt de Rekenkamer er zich zorgen over dat de BTW-middelenbron in wezen op statistische methoden berust, met als gevolg dat zij weinig aansluit bij de fiscale realiteit. Hoewel deze opmerking correct is, gaat het hierbij om een gedeeltelijke zienswijze waarbij slechts op een aspect van het proces de nadruk wordt gelegd. Men zou ongetwijfeld ook het omgekeerde kunnen beweren, en wel dat de BTW-middelenbron in hoofdzaak op fiscale gegevens gebaseerd is aangezien zij de basis vormen waarop statistische methoden worden toegepast om tot de geharmoniseerde grondslag te komen. Statistische gegevens spelen een - als zeer belangrijk erkende - rol bij het berekenen van het gewogen gemiddeld tarief. Wat in dit geval evenwel van belang is, is het verband tussen de categorieën die aan verschillende tarieven onderworpen zijn, en niet het absolute niveau van de BTW-ontvangsten.

Vaststelling en controle van de grondslagen van de middelen uit BTW en BNP

2.11. De gegevens voor de BTW- en de BNP-grondslag worden in de begroting gebruikt om de bijdragen van de lidstaten voorlopig vast te stellen. De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van deze gegevens berust bij de Commissie. De Commissie gaat zo te werk als resultaat van een gedachtenwisseling met, en na het inwinnen van het advies van de lidstaten. Het formele forum waar deze gedachtenwisselingen plaatsvinden, is het Raadgevend Comité voor de Eigen Middelen (RCEM).

3. DE BEPERKINGEN EN DEVIATIES VAN HET HUIDIGE SYSTEEM

Het bijdragevermogen van de lidstaten

3.9. Het gebruik van BNP (bruto nationaal product) en BBP (bruto binnenlands product) in de verschillende omstandigheden komt in de eerste plaats voort uit de beschikbaarheid van gegevens en minder uit gebrek aan samenhang. Het gebruik van het BBP in het kader van de EER komt gedeeltelijk voort uit het niet-beschikbaar zijn van BNP-gegevens voor een aantal kleine en zeer open economieën zoals die van Liechtenstein. Om in overeenstemming met het Stabiliteitspact te zijn werd bovendien aan gebruikmaking van het BBP in het kader van artikel 171 van het Verdrag de voorkeur gegeven. Eigenlijk zou de gebruikmaking van BNP of BBP echter een geringere rol spelen in de meeste gevallen, met uitzondering van Ierland en Luxemburg, waar de nettofactorinkomsten uit het buitenland aanzienlijk zijn.

De aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen

3.10.-3.16. De Commissie sluit zich aan bij de zienswijze van de Rekenkamer in verband met de onsamenhangendheid die eigen is aan de aftopping van de BTW-grondslag. Hoewel de mening bestaat dat de BTW-middelen in het algemeen onvoldoende functioneren wanneer zij worden getoetst aan het criterium van billijkheid bij de brutobegrotingsbijdragen, werden zij evenwel niet geschikt geacht om een en ander te vervangen doch slechts om de ongewenste aspecten ervan te beperken door middel van aftopping en door middel van een verlaging van het BTW-afroepingspercentage.

Naar een dubbel BNP

3.17.-3.22. De opmerkingen van de Rekenkamer in verband met het dubbele BNP zijn volledig exact. De Commissie betreurt deze situatie en heeft bij verschillende gelegenheden haar ongenoegen te kennen gegeven. Het is van essentieel belang dat de beste beschikbare gegevens worden gebruikt bij de vaststelling van alle EU-activiteiten en in het bijzonder op het gevoelige gebied van de begrotingsbijdragen.

Het grote belang van de statistieken voor de berekening van de middelen uit BTW en BNP

3.36. Zoals uit de door de Rekenkamer genoemde cijfers blijkt, zijn de aanpassingen voor het opheffen van het effect van verschillen in de BTW-systemen van de lidstaten minder belangrijk in vergelijking met de totale grondslag. Bovendien heeft de Raad reeds voorstellen van de Commissie terzake goedgekeurd, terwijl de Commissie in de toekomst maatregelen zal voorstellen die zullen bijdragen tot de verdere afbouw van de verschillen tussen de nationale BTW-regelingen.

Noodzaak om de kwaliteit van de gegevens te kunnen beoordelen

3.40.-3.42. De Commissie is van oordeel dat het onderzoek dat door haar diensten regelmatig wordt verricht met betrekking tot de toepassing van de regels inzake de ramingen van de nationale rekeningen, een correcte en bevredigende toepassing van de BNP-richtlijn waarborgen. De Commissie erkent evenwel ook dat het onderzoek naar de beoordeling van de kwaliteit van de macro-economische aggregaten niet volledig bevredigend is, en gedeeltelijk in antwoord hierop heeft zij een onderzoeksproject op gang gebracht voor een analyse en evaluatie van de kwaliteit van de nationale totalen van de nationale rekeningen. Twee studies werden door Eurostat op dit gebied uitbesteed; waarvan de ene werd uitgevoerd door het Nationale Bureau voor de Statistiek van Italië (ISTAT) en een andere door het UK Office of National Statistics (ONS). De resultaten van de eerstbedoelde studie zullen in juni 1998 door de BNP-Commissie worden besproken, terwijl de resultaten van laatstbedoelde studie in 1999 beschikbaar zullen zijn.

Raming van de berekeningsgrondslagen

3.44. De vrij grote door de Rekenkamer genoemde ramingsvergissingen hebben betrekking op een bijzonder onstabiele economische periode die het hoogtepunt van de hoge-groeicyclus van de tweede helft van de jaren 1980, de recessie van 1993 en het herstel van 1995 bestreek. De Commissie is van oordeel dat ramingen van begrotingsvariabelen een betere methode voor het vaststellen van de voorlopige bijdragen van de lidstaten vormen dan het uitgaan van oude gemiddelden, en dat de grotere nauwkeurigheid de vereiste extra inspanningen rechtvaardigt. Vanaf 1998 heeft de Commissie in de eerste aanvullende en gewijzigde begroting voor het jaar een herziening van de ramingen ingevoerd waarbij van de recentste gegevens gebruik werd gemaakt; dank zij de nieuwe procedure zal de nauwkeurigheid van de ramingen van de voorlopige bijdragen ongetwijfeld worden verbeterd.

De rectificaties van de grondslagen

3.50. De Commissie onderzoekt de mogelijkheid om een alternatief controlesysteem in te voeren waardoor onnodig werk tot een minimum zou kunnen worden teruggebracht dan wel volledig uitgeschakeld. In het kader van dit systeem zouden er bijvoorbeeld geen reserves kunnen bestaan indien de ramingen voor de BTW-grondslag betreffende het BNP ruim boven de aftoppingsdrempel liggen.

Aanpassing van de regelgeving op het gebied van de BTW-middelen

3.54.-3.55. De Commissie heeft dit voorstel moeten intrekken omdat de lidstaten zich hadden verzet tegen deze vernieuwingen van Verordening nr. 1553/89. De vernieuwingen in kwestie waren voorgesteld om in de praktijk reeds toegepaste berekeningswijzen juridisch te formaliseren.

Voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage te gebruiken gegevens

3.56. Artikel 4 van Verordening nr. 1553/89 staat inderdaad toe, in afwijking van de algemene regel, gegevens van de jaren n-3, n-4 of n-5 te gebruiken op voorwaarde dat de nationale rekeningen van die jaren ook in overeenstemming zijn met het ESR. Deze afwijking is gerechtvaardigd wanneer er zich bijzondere problemen voordoen, of er geen gegevens voor het jaar n-2 beschikbaar zijn op het moment dat de BTW-grondslagen moeten worden medegedeeld. Deze laatste moeten immers aan de Commissie vóór 31 juli van het volgende jaar worden medegedeeld, terwijl de gegevens betreffende het BNP pas in het oktober moeten worden medegedeeld. In het verleden werd een dergelijke afwijking aan Duitsland toegestaan wegens statistische problemen in verband met de Duitse eenwording. Het enige land dat momenteel voor deze afwijking in aanmerking komt, is Portugal. Om de redenen die door de Rekenkamer in punt 3.50 (aftopping) worden genoemd, heeft deze afwijking geen gevolgen voor de vaststelling van de door dit land te betalen BTW-middelen.

3.57. Daar de ESR-middelen soms onvoldoende zijn of niet voldoende opgesplitst zijn om de juiste berekening van bepaalde onderdelen van het gewogen gemiddeld tarief (GGT) mogelijk te maken, moet gebruik worden gemaakt van elke andere geschikte bron, zoals bijvoorbeeld sectoriële of professionele statistieken. Dergelijke gegevens verschillen naar gelang van het land, en er kan geen precieze definitie van worden gegeven; indien het nodig is van deze gegevens gebruik te maken, zal dit het natuurlijk mogelijk maken het GGT correct te berekenen, en derhalve ongelijkheden te vermijden bij de vaststelling van de BTW-grondslagen van de lidstaten.

Opneming van de eigen middelen in de rekeningen

3.58. De Commissie is zich bewust van de bestaande verschillen wat de praktijken op dit gebied betreft, en heeft de lidstaten reeds benaderd om om meer uniforme informatie in gestandaardiseerde vorm te verzoeken.

4. DE ONBESTENDIGHEID VAN DE MIDDELEN UIT BTW EN BNP

Gevolgen van de derving van belastingontvangsten voor de eigen middelen uit BTW en BNP

4.2. De Commissie is het ermee eens dat de Rekenkamer de nadruk legt op de kwetsbaarheid van de BTW voor fraude en de gevolgen ervan voor het meten van de nationale geharmoniseerde BTW-grondslag. Toch is het belangrijk te onderstrepen dat niet-geregistreerde economische activiteiten asymmetische gevolgen voor BTW-ontvangsten en voor BNP-statistieken hebben. Wat BTW-fraude betreft, resulteert de te geringe registratie in een overeenkomstige verlaging van de BTW-ontvangsten en derhalve van de nationale BTW-grondslag en ceteris paribus de nationale bijdragen uit deze middelenbron. Aan de andere kant passen de nationale diensten voor de statistiek de totalen der nationale rekeningen aan voor de geringere registratie van de economische activiteiten, en, voor zover zij hierbij resultaten bereiken, worden de BNP-cijfers niet aangetast door het bestaan van een ondergrondse economie.

De aan het BTW-stelsel verbonden risico's

4.4.-4.5. De Commissie is het ermee eens dat de mogelijkheid van fraude duidelijk bestaat in het geval van BTW-belasting, hoewel het systeem van BTW-belasting in vergelijking met andere belastingen een belangrijk element van "self-policing" bevat.

Mogelijkheden voor de evaluatie van de derving aan inkomsten uit BTW

4.12. In aansluiting op de opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag betreffende het begrotingsjaar 1995 heeft de Commissie stappen ondernomen om de ontwikkeling van de BTW-inkomsten van de lidstaten meer van nabij te volgen. De resultaten van de bilaterale besprekingen die nadien met alle lidstaten plaatsvonden, werden besproken tijdens de vergadering van de adjunct-directeuren-generaal indirecte belastingen op 24 maart 1998. Bij die gelegenheid werden de lidstaten het eens over de door de Commissie voorgestelde werkwijze betreffende de automatische toezending aan de Commissie van gegevens omtrent de BTW-ontvangsten, en omtrent de verklaring van de ontwikkeling daarvan.

Theoretische BTW en volledigheid van het BNP

4.23.-4.26. In het ontwerp-besluit van de Commissie inzake de behandeling van BTW-fraude in de nationale rekeningen wordt de lidstaten verzocht een onderscheid te maken tussen fraude met medeplichtigheid en zonder medeplichtigheid van de koper. De Commissie gaat ervan uit dat fraude met medeplichtigheid enkel betrekking heeft op firma's die niet geregistreerd zijn. Deze veronderstelling lijkt aanvaardbaar. Het is mogelijk dat geregistreerde firma's in bepaalde omstandigheden bij BTW-fraude met medeplichtigheid betrokken zijn, in welk geval de evaluatie van de BTW-fraude zonder medeplichtigheid in de zin van het ontwerp-besluit aan waarde inboet. BTW-fraude met medeplichtigheid gebaseerd op valse ontvangsten zou hetzelfde effect hebben. Bijgevolg zou de voorgestelde berekeningsmethode overeenkomen met een maximale raming.

Het is ook van essentieel belang te beklemtonen dat de toeneming van de theoretische BTW als gevolg van de werkzaamheden met betrekking tot de ondergrondse economie in het algemeen zal leiden tot een even grote toeneming van fraude met medeplichtigheid. Als gevolg hiervan zou dit soort berekeningen geen invloed hebben op de ramingen van BTW-fraude zonder medeplichtigheid.