BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 9 juli 1997 inzake door Portugal genomen maatregelen ten gunste van de onderneming EPAC - Empresa para a agroalimentação e cereais, SA (Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek) (97/762/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 93, lid 2,

Gelet op Verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 923/96 (2), en met name op artikel 19,

Na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (3), overeenkomstig artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Overwegende hetgeen volgt:

I

(1) Op 15 oktober 1996 heeft de Commissie een klacht ontvangen inzake eventuele staatssteun voor het overheidsbedrijf EPAC (Empresa para a agroalimentação e cereais, SA), hierna "EPAC" genoemd, in de vorm van een staatsgarantie voor een bedrag van 30 miljard esc. en een aanvullende zachte lening van 20 miljard esc.

Aangezien de Portugese autoriteiten de steunmaatregel niet, zoals op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag is vereist, aan de Commissie hebben gemeld, heeft de Commissie hen op 31 oktober 1996 in een brief gevraagd het bestaan van deze steunmaatregel te bevestigen. De Commissie verzocht de Portugese autoriteiten haar in dat geval de steunmaatregel te melden, opdat zij kon nagaan of de maatregel verenigbaar was met de artikelen 92 en 93 van het Verdrag.

Bij brief van 26 november 1996, geregistreerd op 29 november 1996, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie bevestigd dat aan EPAC een staatsgarantie was verleend. De Commissie heeft evenwel nooit een kennisgeving van staatssteun in de zin van artikel 93, lid 3, van het Verdrag ontvangen. De steunmaatregel is bijgevolg opgenomen in het register van niet-gemelde steunmaatregelen, onder nummer NN 13/97.

(2) Vóór de toetreding van Portugal tot de Europese Gemeenschap was de graanverkoop in dat land volledig in handen van een overheidsmonopolie. Het overheidsbedrijf dat de graanmarkt beheerde was EPAC (die toen "Empresa pública de abastecimento de cereais" (overheidsbedrijf voor graanvoorziening) was genaamd). Na de toetreding is het handelsmonopolie geleidelijk afgeschaft en is EPAC, omgevormd tot een naamloze vennootschap met overheidskapitaal, één van de marktdeelnemers in de van 1991 af geliberaliseerde sector geworden.

Bij gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van Financiën en die voor Agrarische Levensmiddelenproductie van 26 juli 1996 is de raad van bestuur van EPAC gemachtigd te onderhandelen over een lening tegen marktvoorwaarden voor een bedrag van ten hoogste 50 miljard esc.; voor 30 miljard esc. van deze lening zou voor een periode van maximaal zeven jaar een staatsgarantie worden verleend.

Bij Besluit nr. 430/96-XIII van de minister van Financiën van 30 september 1996 (4), is de vorenbedoelde staatsgarantie toegekend voor een door een groep banken aan EPAC verstrekte lening. Het geleende bedrag is gelijk aan de totale schuld van EPAC, die op 30 juni 1996 48,7 miljard esc. bedroeg.

Doel van de lening was de kortetermijnschuld van EPAC bij de banken om te zetten in schulden op middellange termijn. De lening heeft een looptijd van zeven jaar; voor het gedeelte dat door de garantie wordt gedekt, geldt de Lisbor op zes maanden, voor het niet-gegarandeerde gedeelte de Lisbor op zes maanden + 1,2 %. Er wordt halfjaarlijks en vervroegd terugbetaald. De schuld wordt als volgt gedelgd: het niet-gegarandeerde bedrag wordt in tien termijnen van 1,87 miljard esc. afgelost vanaf het vijfde halfjaar, het gegarandeerde bedrag wordt terugbetaald nadat het niet-gegarandeerde gedeelte volledig is afgelost, doch uiterlijk binnen zeven jaar.

(3) Op 28 januari 1997 heeft de klager bij de Commissie een verzoek ingediend om urgente voorlopige maatregelen vast te stellen met het oog op de schorsing van de staatsgarantie voor EPAC. Dit verzoek is ingediend naar aanleiding van Verordening (EG) nr. 145/97 van de Commissie van 27 januari 1997 betreffende de opening van een openbare inschrijving voor de vaststelling van de verlaging van het recht bij invoer van maïs, van herkomst uit derde landen, in Portugal (5), en van het daarmee verband houdende bericht van inschrijving (6). Op grond van deze inschrijving kan het invoerrecht worden verlaagd voor 350 000 ton maïs.

II

(4) Bij schrijven SG(97) D/1550 van 27 februari 1992 aan de Portugese autoriteiten heeft de Commissie meegedeeld dat zij had besloten voor de aan EPAC toegekende steun de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.

In dat schrijven heeft de Commissie erop gewezen dat de staatsgarantie niet in overeenstemming was met de brief SG(89) D/4328 van de Commissie aan de lidstaten van 5 april 1989 inzake de specifieke verplichtingen waaraan moet worden voldaan om garanties te mogen verlenen. Bovendien heeft zij erop gewezen dat de toepassing, voor leningen, van een rentevoet die aanzienlijk lager is dan het referentiepercentage, een steunelement bevat, aangezien een onderneming die in financiële moeilijkheden verkeert, zoals EPAC, normalerwijze op de markt geen krediet zou kunnen krijgen waarvoor gunstigere voorwaarden gelden dan die welke worden toegepast voor marktdeelnemers wier financiële situatie gezond is. De Commissie heeft het feit in aanmerking genomen dat de regeling voor de consolidatie van de schuld van EPAC een vorm van steun leek te zijn die aanzienlijke repercussies had voor een andere onderneming (Silopor). De Commissie was, tenslotte, van mening dat de staatsgarantie ten gunste van EPAC niet aan de voorwaarden voldeed om met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te kunnen worden geacht bij toetsing aan de communautaire criteria voor de verlening van steun voor de herstructurering van in moeilijkheden verkerende ondernemingen.

De Commissie heeft de Portugese autoriteiten in kennis gesteld van haar conclusie dat de betrokken steun, die op grond van zijn aard, noch de ontwikkeling van de betrokken sector, noch die van de betrokken regio, kon bevorderen, een vorm van steun voor de bedrijfsvoering was die de Commissie volgens haar vaste praktijk bij de toepassing van de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag, afkeurt. Bovendien heeft zij als haar mening te kennen gegeven dat een direct gevolg van dergelijke maatregelen is dat de productie- en afzetvoorwaarden voor de betrokken producenten gunstiger worden dan voor andere marktdeelnemers in de Europese Gemeenschap die geen vergelijkbare steun krijgen. Op grond van het vorenstaande vielen de betrokken steunmaatregelen onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag, maar kwamen zij, volgens de gegevens waarover de Commissie beschikte, niet in aanmerking voor een van de uitzonderingen waarin in de leden 2 en 3 van dat artikel is voorzien.

In het kader van dezelfde procedure heeft de Commissie de Portugese regering aangemaand haar opmerkingen mee te delen. De Commissie heeft ook de andere lidstaten en de overige belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen mee te delen.

(5) In dezelfde brief heeft de Commissie de Portugese regering gevraagd alle nodige maatregelen te nemen om het effect van de aan EPAC verleende garantie voor elke nieuwe commerciële activiteit van deze onderneming op de graanmarkt onmiddellijk op te heffen. De Commissie heeft de Portugese regering 15 dagen de tijd gegeven om haar mee te delen welke maatregelen zij had genomen om aan dit verzoek gevolg te geven. Aan de Portugese autoriteiten is meegedeeld dat de Commissie zich, overeenkomstig haar schrijven SG(91) D/4577 aan de lidstaten van 4 maart 1991 inzake de procedure van kennisgeving van steunmaatregelen en de procedure betreffende in strijd met de bepalingen van artikel 93, lid 3, ten uitvoer gelegde steun, op grond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 14 februari 1990 in zaak C-301/87 (Boussac), Franse Republiek tegen Commissie (7), het recht voorbehield een voorlopig besluit te nemen waarbij de lidstaat wordt gelast de toepassing van de betrokken steunregeling onmiddellijk stop te zetten voor toekomstige transacties.

In een brief van 21 maart 1997 stelde de Portugese regering dat de overheidsdiensten in het geheel niet betrokken zouden zijn geweest bij de onderhandelingen over de leningen die voor de financiering van de handelsactiviteiten door de banken aan EPAC waren verstrekt, en deelde zij bepaalde nadere gegevens mee over sommige van die leningen. De Portugese regering maakte daarbij geen melding van een maatregel die zou zijn genomen om te voldoen aan het verzoek onmiddellijk een einde te maken aan het effect van de staatsgarantie.

Op 30 april 1997 heeft de Commissie Beschikking 97/433/EG (8) gegeven, waarin zij Portugal heeft opgedragen de bij Besluit van de minister van Financiën nr. 430/96-XIII van 30 september 1996 in strijd met het bepaalde in artikel 93, lid 3, van het Verdrag aan de onderneming EPAC toegekende staatsgarantie onmiddellijk te schorsen en de Commissie binnen 15 dagen mee te delen welke maatregelen zijn genomen om aan deze beschikking te voldoen. Van deze beschikking van de Commissie is Portugal kennis gegeven bij schrijven SG(97) D/3395 van 30 april 1997.

III

(6) Bij brief van 8 april 1997 heeft de Portugese regering de Commissie haar opmerkingen over de in het bovenbestaande beschreven maatregelen meegedeeld.

EPAC (Empresa para a agroalimentação e cereais, SA) is een in 1991 opgerichte naamloze vennootschap met uitsluitend overheidskapitaal. Oorspronkelijk was EPAC - in 1977 opgericht als "Empresa pública de abastecimento de cereais" - het resultaat van de fusie van 19 instellingen voor de bescherming en de ontwikkeling van de productie van en de handel in graan. Tussen 1977 en 1985 trad EPAC op als openbaar interventiebureau. In de jaren van de "eerste fase" van de Europese integratie heeft EPAC dezelfde functies vervuld als voorheen, binnen een context van geleidelijke liberalisering van de graanhandel (1986-1989) en ondersteuning van de afzet van de binnenlandse graanproductie door de staat (1987-1990). Een belangrijk gegeven is voorts de oprichting van Silopor (Empresa de silos portuários, SA) (1987), en de volledige liberalisering van de handel in binnenlands graan (juni 1991).

Tegen deze achtergrond moet bij het analyseren van de huidige situatie van EPAC rekening worden gehouden met een aantal voor de onderneming ongunstige factoren die uit het verleden voortvloeien, met name:

a) De vermogenssituatie van EPAC vertoont een onevenwicht, met een te groot vermogen in vaste activa en een tekort aan eigen kapitaal om de handelsactiviteit van de onderneming te financieren. Doordat EPAC als interventiebureau heeft moeten optreden, heeft zij een omvangrijke en over het hele nationale grondgebied verspreide infrastructuur voor de opslag, het sorteren en het drogen van granen bedrijfsklaar moeten houden.

De instandhouding van een dergelijk net van installaties leverde elk jaar hoge investerings- en onderhoudskosten op, en vergde een op deze omvangrijke infrastructuur en het voortdurend operationeel houden daarvan afgestemde personeelsbezetting. Vanwege deze hoge kosten en als gevolg van de normale vermindering van het marktaandeel van de onderneming bleek het vanaf 1991 niet meer mogelijk de rentabiliteit en het concurrentievermogen van het bedrijf op peil te houden.

b) Een duidelijk te grote personeelsbezetting, een gevolg van het feit dat honderden plaatselijke installaties, verspreid over het hele nationale grondgebied, voortdurend moesten kunnen functioneren en dat EPAC een groot aantal ambtenaren van de corporatistische organisaties en de staatsdiensten waaruit zij is ontstaan, in haar personeelsbestand heeft moeten opnemen.

Aanvankelijk had EPAC 2 027 werknemers. Niet alleen was er te veel personeel, maar de gemiddelde leeftijd van de werknemers was ook zeer hoog en het opleidingsniveau laag. In 1988 heeft de onderneming naar aanleiding van de liberalisering van de markt een pensioenfonds opgericht en een stelsel van vervroegd pensioen ingevoerd voor werknemers van meer dan 55 jaar. Tussen 1990 en 1993 zijn 362 arbeidsovereenkomsten opgezegd en 169 aanvullende pensioenen toegekend.

c) De oprichting van Silopor, een vennootschap met uitsluitend overheidskapitaal, bij Wetsdecreet nr. 293-1/86 van 12 september 1986, met overdracht van activa, passiva en kapitaal van EPAC.

De havensilo's en alle daarbij behorende installaties, outillage en materieel, die tevoren eigendom waren van EPAC, zijn aan Silopor toegewezen. Ook de schulden die specifiek verband houden met de financiering van de bouw van deze silo's, zijn op Silopor overgegaan. De gefinancierde bedragen waren aanzienlijk lager dan de totale kosten van de uitgevoerde werkzaamheden, doordat het grootste deel van de voor die investeringen nodige middelen afkomstig was uit de herfinanciering ("roll over") van leningen voor de invoer van graan, maar de rest van de desbetreffende schulden is voor rekening van EPAC gebleven. Bovendien is het volledige oorspronkelijke vennootschappelijk kapitaal van Silopor (3,5 miljard esc.) afgesplitst van het vennootschappelijk kapitaal van EPAC.

De schuld van Silopor bij EPAC is in 1989 vastgesteld op 7,596 miljard esc. Toen is ook geconcludeerd dat Silopor niet bij machte was om deze schuld uit eigen middelen te delgen en dat EPAC beslist Silopor rente wegens te late betaling moest aanrekenen.

Silopor is als gevolg van haar onevenwichtige en niet bijtijds gecorrigeerde kapitaalstructuur niet in staat gebleken haar schuld te delgen. Op 30 juni 1996 bedroeg de totale renteschuld van Silopor bij EPAC 21,5 miljard esc. In februari 1997 werd een laatste stand van zaken opgemaakt en bedroeg de totale oorspronkelijke schuld, vermeerderd met de rente, 31,22 miljard esc.

d) De Portugese regering wijst niet alleen op deze met het verleden samenhangende structurele factoren, maar onderstreept ook dat de Portugese staat in de periode waarin de onderneming zich moest aanpassen aan de door de liberalisering gewijzigde omstandigheden, steun heeft verleend voor de bouw van silo's door coöperaties, teneinde hun pogingen om hun activiteit tot de afzet van graan te verruimen, de nodige kansen op slagen te geven.

In mei/juni 1995 zou EPAC, in verband met de beperking van de mogelijkheden om nieuw krediet op te nemen, besloten hebben de schaarse financiële middelen die voorhanden waren, haar klanten in de landbouwsector ten goede te laten komen. Volgens de Portugese autoriteiten gaat het om een sector waarvan wordt erkend dat deze zeer kwetsbaar is en zou onderbreking van de activiteit van de onderneming aan het begin van het graanverkoopseizoen tot moeilijk in te schatten verstoringen leiden. Deze houding van de onderneming, die in verband moet worden gebracht met haar interventieverleden, heeft volgens diezelfde autoriteiten de afzet van producten voor de industrie, die goed is voor een aanzienlijk deel van de omzet van de onderneming, nagenoeg lam gelegd.

Tot de gevolgen van deze houding van EPAC rekent de Portugese regering ook de moeilijkheden die zijn veroorzaakt door het verlies aan commerciële kansen wegens gebrek aan financiële middelen.

(7) De Portugese regering stelt dat de schuldenlast en de omvang van de financiële verplichtingen van EPAC zo omvangrijk waren geworden dat de onderneming daaraan met haar eigen middelen onmogelijk het hoofd had kunnen bieden. In april 1996 heeft EPAC de betaling van de meeste van haar schulden gestaakt. Gezien de eventualiteit dat een onderneming die voor 100 % in handen was van de Portugese staat, haar verbintenissen niet meer zou kunnen nakomen, heeft Portugal besloten een buitengewone overgangsmaatregel te nemen die soelaas moest bieden in afwachting van een algehele oplossing.

Volgens de Portugese regering zijn daarmee bepaalde gevolgen van de situatie in het verleden gedeeltelijk opgevangen, maar was er nog helemaal geen duurzame oplossing voor de problemen van de onderneming wat betreft de cash flow die nodig is voor de courante handelstransacties en voor de investeringen die moeten gebeuren om het bedrijf te herstructureren en de bedragen die nodig zijn om de werknemers hun afvloeiingspremies te betalen. Om haar courante commerciële activiteit te financieren heeft de onderneming bij de banken tegen de normale marktcondities leningen moeten aangaan.

(8) Omdat het door het vroegere bestuur van EPAC ingediende plan om het bedrijf financieel te saneren niet aan de eisen voldeed, heeft het nieuwe bestuur (dat op 25 november 1996 is aangetreden) volgens de Portugese autoriteiten de maatregelen genomen die nodig waren om een oplossing te vinden voor de huidige problemen: de te grote omvang van het bedrijf, de te hoge bedrijfskosten, de inefficiënte afzetkanalen en -systemen. Daardoor mogen reeds voor 1997 betere resultaten worden verwacht als gevolg van de aan de gang zijnde vermindering van de personeelsbezetting (in januari en februari zijn 66 arbeidsovereenkomsten opgezegd) en de verlaging van de bedrijfskosten.

Ten slotte wijst de Portugese regering er ook op dat de privatisering van EPAC en Silopor in haar privatiseringsprogramma voor 1998/1999 is opgenomen, dat door de Portugese regering op 26 maart 1997 is goedgekeurd. Met de financiële herstructurering van het bedrijf zal medio 1997 een begin worden gemaakt. Naar aanleiding van deze herstructurering zou de staatsgarantie komen te vervallen.

(9) Bij schrijven van 21 mei 1997 heeft de Portugese regering de Commissie in antwoord op Beschikking 97/433/EG, waarin haar wordt opgedragen de staatsgarantie voor EPAC onmiddellijk te schorsen, de volgende opmerkingen gemaakt:

a) Het betreft een garantie die betrekking heeft op door EPAC na te komen verplichtingen die voortvloeien uit het met het kredietverstrekkend bankconsortium gesloten contract voor de schuldherschikking. De financiële bijdrage resulteert uitsluitend uit dit contract, waarbij de staat geen partij was.

De staat is zelf verantwoordelijk ervoor dat het betrokken krediet moest worden opgenomen, en daarbij is niet aan een bepaalde onderneming een voordeel verleend ten opzichte van andere ondernemingen, maar veeleer voor een deel het nadeel ongedaan gemaakt dat de staat met de oprichting van Silopor de betrokken onderneming heeft berokkend.

De Portugese autoriteiten wijzen erop dat de voorwaarden voor de verrichting waarop de garantie betrekking heeft, binnen een normale marktcontext beantwoorden aan zowel de omvang van EPAC als haar status van onderneming die voor 100 % in handen is van de staat, aan de omvang van haar schuldvorderingen ten opzichte van Silopor en aan de aard van de verrichting.

b) Volgens de Portugese autoriteiten is de aan EPAC verleende garantie geen financiële steun voor de bedrijfsvoering en is dus geen sprake van concurrentievervalsing. De garantie is namelijk niets anders dan een middel om een uit het verleden voortvloeiende situatie te regulariseren, aangezien het de bedoeling was EPAC weer in de positie te brengen waarin zij zich zou hebben bevonden als haar voornaamste debiteur, Silopor, zij officieel vaststaande schuld zou hebben betaald. Voorts dekt de garantie alleen dat gedeelte van de passiva van EPAC waarvoor de staat zelf verantwoordelijk is.

c) Volgens de Portugese autoriteiten is niet aangetoond hoe en in welke mate de verlening van de staatsgarantie voor EPAC het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig zou beïnvloeden, en dat is een essentiële voorwaarde voor de toepassing van het mededingingsrecht.

d) Wat het ontbreken van maatregelen om een einde te maken aan het effect van de staatsgarantie betreft, stellen de Portugese autoriteiten dat de door de staat verleende garantie de financiering van de courante handelsactiviteit van de onderneming niet ten goede is gekomen. De staat heeft zich niet bemoeid met de onderhandelingen over de leningen die door EPAC in het kader van haar gewone activiteit bij financiële instellingen zijn opgenomen, en zal dat ook niet doen.

(10) De Commissie heeft van de andere lidstaten en de overige belanghebbenden geen opmerkingen ontvangen.

IV

(11) In artikel 19 van Verordening (EEG) nr. 1766/92 is bepaald dat de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag van toepassing zijn op de productie van en de handel in de in artikel 1 van die verordening bedoelde producten, tenzij in de verordening anders is bepaald.

Volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

De Portugese regering stelt in haar brief van 21 mei 1997 dat niet is aangetoond hoe de staatsgarantie voor EPAC het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, en dat is een essentiële voorwaarde voor de toepassing van het communautaire mededingingsrecht.

De productie van graan in de Gemeenschap beloopt 173,9 miljoen ton. De Portugese graanproductie bedraagt 1,52 miljoen ton. Het handelsverkeer tussen de rest van de Europese Gemeenschap en Portugal is aanzienlijk: Portugal heeft een graantekort en voert uit de overige lidstaten jaarlijks meer graan in dan het zelf produceert (1,83 miljoen ton) en voert zelf naar de overige lidstaten 32 530 ton uit. In waarde bedroeg in 1996 (9) de uitvoer van Portugal ongeveer 5,8 miljoen ecu en de invoer 310 miljoen ecu.

De betrokken maatregelen kunnen derhalve het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, en dat is het geval wanneer steun wordt verleend waardoor een marktdeelnemer in de intracommunautaire graanhandel en de graanhandel met derde landen wordt bevoordeeld ten opzichte van andere marktdeelnemers. De onderhavige steunmaatregelen hebben rechtstreekse en onmiddellijke gevolgen gehad voor de kostprijs van de producten van de onderneming. De maatregelen hebben daardoor de betrokken onderneming economisch bevoordeeld ten opzichte van andere ondernemingen in de sector die, in Portugal en in de andere lidstaten, geen vergelijkbare steun hebben ontvangen. De steunmaatregelen vervalsen bijgevolg de mededinging of dreigen deze te vervalsen.

Gezien het vorenstaande moeten de betrokken steunmaatregelen worden beschouwd als een vorm van staatssteun die onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt.

V

(12) In artikel 92, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat de steunmaatregelen die aan de in dat lid bepaalde criteria voldoen, in beginsel onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.

De in artikel 92, lid 2, vermelde uitzonderingen op deze onverenigbaarheid zijn voor de betrokken steunmaatregel duidelijk niet van toepassing. De Portugese regering heeft zich ook niet op deze uitzonderingen beroepen.

Wat de in lid 3 van dat artikel vermelde uitzonderingen betreft, wordt erop gewezen, dat de doelstellingen die met de steun worden nagestreefd, in het belang moeten zijn van de Gemeenschap, en niet alleen van specifieke sectoren van de nationale economie. Deze uitzonderingen (die strikt moeten worden uitgelegd) kunnen slechts worden toegestaan voor gevallen waarin de Commissie kan vaststellen dat de steun nodig is om een van de in deze bepalingen vermelde doeleinden te bereiken. Toestaan dat van de bedoelde uitzonderingen gebruik wordt gemaakt zonder dat aan die voorwaarde wordt voldaan, zou erop neerkomen dat wordt geaccepteerd dat het handelsverkeer tussen de lidstaten wordt aangetast en dat concurrentiedistorsies worden getolereerd die niet kunnen worden gerechtvaardigd met het oog op het gemeenschappelijk belang en die dan ook onterechte voordelen opleveren voor de marktdeelnemers van bepaalde lidstaten.

In het onderhavige geval kan niet worden geconstateerd dat aan de bedoelde voorwaarde is voldaan. De Portugese regering heeft geen elementen verstrekt en de Commissie heeft ook geen element kunnen ontdekken waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat de betrokken steun voldoet aan de voorwaarden om voor een van de in artikel 92, lid 3, van het Verdrag vermelde uitzonderingen in aanmerking te komen.

Het gaat niet om steun om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen, in de zin van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag, aangezien de steun, door het effect dat deze kan hebben voor het handelsverkeer, ingaat tegen het gemeenschappelijk belang.

Het betreft ook geen steun om in de zin van diezelfde bepaling een ernstige verstoring in de economie van de betrokken lidstaat op te heffen.

(13) Wat de door de Portugese regering aangevoerde argumenten betreft, wijst de Commissie op het volgende:

a) De verstrekte gegevens over de historische ontwikkeling van EPAC en over de beperkende factoren die hieruit voortvloeien voor de activiteit van de onderneming, met name de onevenwichtige vermogensstructuur, de duidelijke overbezetting aan personeel, de oprichting van Silopor en andere factoren, zijn nuttig om de moeilijke financiële positie van EPAC en de oorzaken daarvan te verklaren. Dit doet echter niets af aan het standpunt dat de Commissie bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft ingenomen.

b) Bij de inleiding van deze procedure heeft de Commissie de aan EPAC toegekende steun getoetst aan de mededeling "Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden" (10). Die mededeling behelst de voor reddings- en herstructureringssteun geldende regels.

Bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft de Commissie geconcludeerd dat, aangezien reddings- en herstructureringssteun alleen erop gericht is gedurende een korte periode de voortzetting van de bedrijvigheid van een onderneming te garanderen, in afwachting dat haar overlevingskansen worden geëvalueerd, de criteria voor de goedkeuring van deze soort steunverlening in het onderhavige geval niet van toepassing waren, aangezien de Portugese autoriteiten melding hebben gemaakt van een plan voor het herstel van de economische levensvatbaarheid en voor de financiële sanering van EPAC. Daarom heeft de Commissie de steun aan de criteria voor de verlening van herstructureringssteun getoetst.

Uit de door de Portugese regering verstrekte gegevens maakt de Commissie nu op dat deze het plan om EPAC economisch levensvatbaar en financieel gezond te maken (dat niet aan de Commissie is meegedeeld) ongeschikt acht om de huidige problemen op te lossen. Zoals de Portugese regering uitdrukkelijk stelt, is de schuldenlast nu zo zwaar geworden dat EPAC met haar eigen middelen onmogelijk het hoofd kan blijven bieden aan de eraan verbonden financiële verplichtingen. De staatsgarantie is dus een buitengewone overgangsmaatregel om de activiteit van de onderneming te kunnen voortzetten in afwachting dat een algemene oplossing wordt gevonden. Op grond van deze gegevens moet de Commissie constateren dat in dit geval sprake is van reddingssteun voor een onderneming in moeilijkheden, als bedoeld in de vorengenoemde kaderregeling.

Hoe het ook zij, de Commissie moet uitdrukkelijk erop wijzen dat de staatsgarantie ten behoeve van EPAC niet beantwoordt aan de in de mededeling vermelde criteria aan de hand waarvan wordt bepaald in hoeverre reddingssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Reddingssteun moet namelijk:

- bestaan in kassteun in de vorm van een kredietgarantie of af te lossen kredieten tegen een rente gelijk aan de marktrente;

- qua bedrag beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke voor de voortzetting van de exploitatie van een onderneming (bijvoorbeeld dekking van de loonkosten, lopende leveringen, enz.);

- alleen worden uitgekeerd voor de periode (over het algemeen niet langer dan zes maanden) die noodzakelijk is voor de vaststelling van de noodzakelijke en mogelijke herstelmaatregelen;

- worden gerechtvaardigd door dringende sociale redenen en niet ten gevolge hebben dat de situatie van de industrie of de agrarische sector in andere lidstaten uit het evenwicht wordt gebracht.

Klaarblijkelijk beantwoordt de staatsgarantie voor EPAC niet aan deze criteria. Dankzij de garantie krijgt EPAC namelijk voor de opgenomen leningen een lagere rentevoet, de looptijd van het krediet is zeven jaar (veel meer dan de als algemene regel toegepaste zes maanden). Bovendien valt moeilijk te rechtvaardigen dat een staatsgarantie met een dergelijke financiële omvang zou kunnen worden aangemerkt als een bedrag dat strikt noodzakelijk is voor de voortzetting van de exploitatie van een onderneming. Tenslotte heeft de Portugese regering zich voor de toekenning van de steun niet beroepen op dringende sociale redenen op grond waarvan de activiteit van de onderneming in stand zou moeten worden gehouden, en de Commissie heeft ook niet dergelijke redenen kunnen ontdekken.

Gezien het vorenstaande zijn in het onderhavige geval de volgens de voornoemde kaderregeling toe te passen communautaire criteria voor verlening van steun voor de herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden niet vervuld.

c) De oprichting van Silopor en de bij EPAC openstaande schuld van deze onderneming worden door de Portugese regering aangemerkt als uit het verleden voortvloeiende factoren die de huidige financiële positie van EPAC moeilijk maken. De Portugese regering voert ook aan dat geen sprake is van steun voor de bedrijfsvoering, maar van een middel om een aan het verleden te wijten situatie te regulariseren en een nadeel dat de staat EPAC heeft berokkend, voor een deel op te vangen en dat de garantie slechts dat deel van de schuld van EPAC dekt dat met de oprichting van Silopor verband houdt.

De Commissie moet deze redenering, waarin volgens haar alleen rekening wordt gehouden met het effect dat de steun heeft voor EPAC, en niet voor Silopor, van de hand wijzen. De Commissie had, toen zij de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag inleidde, reeds uitdrukkelijk erop gewezen dat de regeling voor de herschikking van de schulden van EPAC leek neer te komen op een vorm van steun met zeer gunstige repercussies voor Silopor. De Portugese regering geeft nu aan dat Silopor, als gevolg van zijn onevenwichtige kapitaalstructuur, niet in staat is de schuld tegenover EPAC af te lossen of desbetreffende rente te betalen, waarbij het volgens de laatste raming om een bedrag in de orde van grootte van 31,2 miljard esc. gaat.

De Commissie kan dan ook concluderen dat de staatsgarantie voor EPAC staatssteun is die ook ten goede komt aan het uit EPAC ontstane Silopor. De Portugese staat, de enige aandeelhouder in de beide ondernemingen, maakt het EPAC via zijn staatsgarantie namelijk mogelijk de schulden niet in te vorderen, zodat sprake is van onrechtstreekse steun voor Silopor. Voorts treedt de Portugese staat met het oog op de financiële moeilijkheden die EPAC ondervindt en die voor een deel te wijten zijn aan de niet-delging van de schulden van Silopor, in de plaats van de laatstgenoemde onderneming door voor het verschuldigde bedrag een garantie te verlenen.

d) De Portugese regering onderstreept dat de voorwaarden voor de bankverrichting waarvoor de staatsgarantie is verleend, binnen een normale marktcontext volledig beantwoorden aan de omvang van EPAC, haar status als zuiver overheidsbedrijf, het volume van de schuldvorderingen en de aard van de verrichting.

De Commissie kan deze argumenten niet aanvaarden. De Commissie berekent het steunelement van een staatsgarantie doorgaans op basis van het verschil tussen de rente die een kredietnemer normaal op de vrije markt zou betalen en de dankzij de garantie effectief toegepaste rente, na aftrek van de voor de garantie te betalen premie (11). Het communautaire referentie-percentage op de datum van toekenning van de lening was 12,51 %, hetgeen in het onderhavige geval als een minimum-rentevoet kan worden beschouwd, aangezien EPAC vanwege haar moeilijke financiële positie zeker geen gunstigere voorwaarden had kunnen bedingen dan die welke golden voor kredietnemers met een evenwichtige financiële situatie. Bovendien wordt de rentevoet van de leningen geïndexeerd op basis van de Lisbor op zes maanden voor het gedeelte dat door de garantie wordt gedekt en op basis van de Lisbor op zes maanden + 1,2 % voor het gedeelte dat niet onder de garantie valt. Op de datum waarop de lening werd toegekend, was de Lisbor zes maanden 6,75 % (12). De premie die voor de garantie moet worden betaald bedraagt 0,2 % per jaar. Het steunelement komt dus overeen met op zijn minst het verschil tussen het communautaire referentiepercentage en de effectief toegepaste rentevoeten, in voorkomend geval met aftrek van de premie voor de garantie.

e) In haar brief SG(89) D/4328 van 5 april 1989 heeft de Commissie gepreciseerd dat staatsgaranties alleen dan als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd wanneer zij worden verleend op basis van een overeenkomst waarin specifieke voorwaarden zijn opgenomen die zelfs de verplichte faillietverklaring van het betrokken bedrijf of een hiermee vergelijkbare procedure kunnen omvatten. De Commissie was bij het inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag van mening dat voor de betrokken staatsgarantie aan deze minimumeis niet werd voldaan. De Commissie neemt er akte van dat de Portugese regering dit standpunt niet heeft aangevochten.

Wat de in artikel 92, lid 3, onder a) en c), bedoelde uitzonderingen betreft voor steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van bepaalde gebieden of bepaalde vormen van economische bedrijvigheid concludeert de Commissie op grond van de bovenstaande analyse en in het licht van de terzake geldende communautaire voorschriften dat in het onderhavige geval de steun, als steun voor de bedrijfsvoering, de situatie in de betrokken sector en de betrokken regio niet duurzaam kan verbeteren (13).

De betrokken steunmaatregelen komen dus voor geen enkele van de in artikel 92, lid 3, van het Verdrag vermelde uitzonderingen in aanmerking.

(14) De betrokken steunmaatregelen zijn dus onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

VI

(15) Portugal heeft de verplichtingen die op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag op hem rusten, niet nagekomen, in de eerste plaats door de in bovenstaande titel I vermelde maatregelen ten gunste van EPAC niet als ontwerp te melden en voorts door de maatregelen ten uitvoer te leggen zonder dat de Commissie zich erover heeft kunnen uitspreken. Bijgevolg zijn deze maatregelen in strijd met het Gemeenschapsrecht wanneer daaraan uitvoering wordt gegeven, omdat zij zijn ingevoerd met schending van artikel 93, lid 3, van het Verdrag. Het bedoelde verzuim leidt tot een bijzonder ernstige situatie aangezien de betrokken steun inhoudelijk en om de in het bovenstaande uiteengezette redenen, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van artikel 92 van het Verdrag. Het gaat namelijk om maatregelen die op grond van hun aard bijzonder ernstige rechtstreekse en onmiddellijke gevolgen kunnen hebben voor de graanmarkt.

In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat vanwege het bindende karakter van de procedureregels die zijn aangegeven in artikel 93, lid 3, van het Verdrag, waarvan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de rechtstreekse werking heeft erkend in (onder meer) zijn arresten van 19 juni 1973 in zaak 77/72 (Carmina Capolongo tegen "Azienda Agricola Maya") (14) en van 21 november 1991 in zaak 354/90 (Fédération Nationale du Commerce extérieur des produits alimentaires et autres tegen Frankrijk (15)), het illegale karakter van de betrokken steunmaatregel niet achteraf kan worden verholpen.

Bovendien kan de Commissie, wanneer steunmaatregelen onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, gebruik maken van de mogelijkheid waarover zij op grond van het arrest van het Hof van Justitie van 12 juni 1973 in zaak 70/72 (Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland (16)), bevestigd bij de arresten van 24 februari 1997 in zaak 310/85 (Denzel tegen Commissie (17)) en van 20 september 1990 in zaak C-5/89 (Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland (18)), beschikt en de lidstaat verplichten alle onrechtmatig toegekende steun van de begunstigden terug te vorderen.

Gezien het vorenstaande dient voor de door de Portugese regering aan EPAC verleende steun terugvordering te geschieden.

Voor steun in de vorm van een staatsgarantie met een rentesubsidiëringseffect is het ten onrechte genoten financiële voordeel gelijk aan het verschil tussen de kosten van bankleningen op de markt (het referentiepercentage) en de effectief door EPAC in het kader van de financiële verrichting betaalde kosten (met verdiscontering van de kosten van de garantie). Aangezien de rentevoet wordt geïndexeerd op basis van de Lisbor op zes maanden en de rente halfjaarlijks moet worden betaald, moet dit verschil worden berekend op halfjaarbasis.

De terugvordering moet worden verricht overeenkomstig de procedures en de bepalingen van de Portugese wetgeving, waarbij de rente moet ingaan op de datum van toekenning van de onrechtmatige steun (19). De rentevoet die moet worden toegepast is het referentiepercentage dat wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionaal gerichte steun (20).

Met deze beschikking wordt evenwel niet vooruitgelopen op de consequenties die de Commissie in voorkomend geval aan deze zaak zal verbinden wat de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) betreft,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door de Portugese regering aan EPAC toegekende steun is onrechtmatig, aangezien bij de invoering ervan de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag niet zijn nageleefd. Bovendien is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag en voldoet deze niet aan de voorwaarden om voor een van de in de leden 2 en 3 van dat artikel vermelde uitzonderingen in aanmerking te komen.

Artikel 2

1. Portugal dient binnen een termijn van 15 dagen, ingaande op de datum van kennisgeving van deze beschikking, de in artikel 1 bedoelde steun in te trekken.

2. Portugal dient binnen een termijn van twee maanden, ingaande op de datum van kennisgeving van deze beschikking, de nodige maatregelen te nemen om de in artikel 1 bedoelde steun terug te vorderen.

3. Terugvordering dient te geschieden volgens de procedures van de Portugese wetgeving, en de rente gaat in op de datum waarop de steun is toegekend. De toe te passen rentevoet is het referentiepercentage dat voor de berekening van het subsidie-equivalent van regionaal gerichte steun wordt gehanteerd.

Artikel 3

1. Portugal houdt de Commissie voortdurend op de hoogte van de maatregelen die het heeft genomen om aan deze beschikking gevolg te geven. De eerste mededeling in dit verband moet uiterlijk één maand na de kennisgeving van deze beschikking gebeuren.

2. Uiterlijk twee maanden na afloop van de in artikel 2, lid 2, vastgestelde termijn deelt Portugal de Commissie de gegevens mede aan de hand waarvan deze laatste zich zonder aanvullend onderzoek ervan kan vergewissen dat de terugvorderingsverplichting is nagekomen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Portugese Republiek.

Gedaan te Brussel, 9 juli 1997.

Voor de Commissie

Franz FISCHLER

Lid van de Commissie

(1) PB L 181 van 1. 7. 1992, blz. 21.

(2) PB L 126 van 24. 5. 1996, blz. 37.

(3) PB C 140 van 7. 5. 1997, blz. 16.

(4) Gepubliceerd in het Portugese officiële blad, tweede serie, nr. 237 van 12 oktober 1996.

(5) PB L 25 van 28. 1. 1997, blz. 17.

(6) PB C 27 van 28. 1. 1997, blz. 12.

(7) Jurisprudentie 1990, blz. I-307.

(8) PB L 186 van 16. 7. 1997, blz. 25.

(9) Bron: Eurostat.

(10) PB C 368 van 23. 12. 1994, blz. 12.

(11) Zie Mededeling van de Commissie over de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag en van artikel 5 van Richtlijn 80/723/EEG op openbare bedrijven in de industriesector (PB C 307 van 13. 11. 1993, blz. 3) en Mededeling van de Commissie inzake de de minimis-steun (PB C 68 van 6. 3. 1996, blz. 9).

(12) Statistisch bulletin van de Bank van Portugal - januari 1997.

(13) Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 8 juni 1995 in zaak T-459/93, Siemens SA tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen; Jurisprudentie 1995, blz. II-1675.

(14) Jurisprudentie 1973, blz. 611.

(15) Jurisprudentie 1991, blz. 5505.

(16) Jurisprudentie 1973, blz. 813.

(17) Jurisprudentie 1987, blz. 901.

(18) Jurisprudentie 1990, blz. I-3437.

(19) Brief SG(91) D/4577 van de Commissie aan de lidstaten van 4 maart 1991.

(20) PB C 232 van 10. 8. 1996, blz. 10.