SPECIAAL VERSLAG Nr. 2/96 over de rekeningen van de vertegenwoordiger en het bestuur van de Europese Unie te Mostar (EUAM) vergezeld van de antwoorden van de Commissie en de vertegenwoordiger in Mostar (96/C 287/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

INLEIDING . 1- 7 2

Achtergronden van het EUAM . 1- 3 2

De controle door de Kamer . 4- 7 2

DOELSTELLINGEN VAN HET EUAM . 8-12 2

UITVOERING VAN DE OPDRACHT VAN HET EUAM . 13-30 3

BEGROTING EN UITGAVEN VAN HET EUAM . 31-39 5

Begrotingsmiddelen van het EUAM . 31-34 5

De uitgaven van het EUAM . 35-39 6

ORGANISATIE VAN HET EUAM . 40-54 6

Oprichting van het EUAM . 40-47 6

Structuur van het EUAM . 48-54 7

STRUCTUUR VAN DE BESLUITVORMING . 55-84 8

Opmerkingen over de centrale besluitvorming en het beheer . 61-79 9

Centrale besluitvorming en beheer . 62-68 9

Opmerkingen inzake het financieel beheer van het EUAM . 69-79 10

Toezicht . 80 12

Regelingen voor het einde van het EUAM-mandaat . 81-84 12

CONCLUSIES . 85-90 12

AANBEVELINGEN . 91-93 13

Antwoorden van de Commissie en de vertegenwoordiger in Mostar . 19

INLEIDING

Achtergronden van het EUAM

1. In september 1993 werd tijdens de vredesonderhandelingen de idee gelanceerd om in afwachting van een duurzame oplossing van de problemen waarmee Mostar kampte, de stad onder voorlopig bestuur van de Europese Unie (EU) te stellen. Dit voorstel werd in principe door alle lokale partijen in Bosnië-Herzegovina aanvaard, maar er werd geen verder gevolg aan gegeven tot een algemeen vredesplan voor het voormalige Joegoslavië werd ingevoerd. In antwoord op een uitnodiging van de partijen die de overeenkomst van Washington van maart 1994 hadden ondertekend, besloot de Raad op 16 mei 1994 (1) officieel, overeenkomstig artikel J.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, gemeenschappelijk op te treden in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) om assistentie te verlenen bij het bestuur van Mostar, één van de steden die het meest te lijden hadden gehad van de gevechten. Dit Besluit sloot aan bij een eerder Besluit van de Raad, van 8 november 1993 (2), betreffende een gemeenschappelijk optreden ter ondersteuning van het transport van humanitaire hulp in Bosnië-Herzegovina (3).

2. Het Besluit van de Raad van 16 mei 1994 voorzag in een aanvankelijk budget van maximaal 32 Mio ECU ter financiering van, eerst, de installatie, en daarna, de acties van het nieuwe Bestuur door de Europese Unie van de Stad Mostar (European Union Administration of the city of Mostar, EUAM). Bij latere besluiten werd het in totaal beschikbare budget opgetrokken tot 144 Mio ECU (zie paragraaf 31).

3. Het EUAM begon officieel met zijn werkzaamheden toen de vertegenwoordiger in Mostar zijn ambt aanvaardde, namelijk op 23 juli 1994. Het oorspronkelijke mandaat van het EUAM bestreek een periode van maximaal twee jaar en zou uiterlijk 22 juli 1996 aflopen (4).

De controle door de Kamer

4. Overeenkomstig het Verdrag (5) en na de uitnodiging van de Raad, vervat in artikel 3 van het Besluit van de Raad van 16 mei 1994, heeft de Rekenkamer in 1995 een geïntegreerde controle verricht op zowel de activiteiten van het EUAM als de rekeningen van de vertegenwoordiger. Deze rekeningen omvatten rechtstreeks door de Lid-Staten van de Europese Unie verstrekte middelen alsmede middelen uit de algemene begroting van de Europese Unie.

5. De Kamer onderzocht of voor alle per 31 augustus 1995 ontvangen bedragen en voor alle tot op die datum gedane uitgaven de wettigheid, de regelmatigheid en de regels voor goed financieel beheer in acht waren genomen.

6. Er zijn in Mostar twee controlebezoeken afgelegd: een voorbereidend bezoek van 3 tot 5 juli 1995 en een eindcontrolebezoek van 23 tot 31 oktober 1995. Tijdens de controle werd nagegaan welke vorderingen het EUAM bij het nastreven van zijn doelstellingen had geboekt; de interne controlesystemen van het EUAM werden onderzocht en de doeltreffendheid ervan werd geëvalueerd. Bij de controle op de ontvangsten werden zowel de bedragen onderzocht die overeenkomstig de diverse Besluiten van de Raad hadden moeten zijn ontvangen als de in werkelijkheid op de rekening van de vertegenwoordiger gestorte bedragen. Bij de controle op de uitgaven werden de door de EUAM aangegane betalingsverplichtingen onderzocht alsmede de per 31 augustus 1995 verrichte betalingen.

7. Bij de controles ter plaatse kon de Kamer zelf constateren hoe de aanhoudende spanningen tussen de verschillende partijen, de sporadische beschietingen van de stad, de gehavende staat van het grootste deel van Oost-Mostar, de ontberingen van de bevolking tijdens en na de fasen van openlijk conflict, het uitvallen van de normale dienstverlening en de ineenstorting van de economie het werk van het EUAM-team bemoeilijkten. De hechte teamgeest binnen het EUAM heeft echter wezenlijk bijgedragen tot de behaalde resultaten.

DOELSTELLINGEN VAN HET EUAM

8. De Memorie van Overeenstemming over het bestuur van de stad Mostar door de Europese Unie (de MeO), op 5 juli 1994 ondertekend door de Lid-Staten van de EU en de Westeuropese Unie (WEU), alsmede door de bij het voormalige conflict betrokken partijen, zijn een reeks doelstellingen voor het EUAM neergelegd. Deze zijn nader uitgewerkt in een door de vertegenwoordiger opgesteld beleidsdocument d.d. 13 mei 1995.

9. Het in de MeO aangegeven kerndoel is, de voorwaarden te scheppen voor een ongedeelde stad Mostar. Van het EUAM wordt wel niet expliciet verlangd dat het één stadsbestuur voor Mostar tot stand brengt, maar dit blijft toch de wezenlijke doelstelling. Het EUAM heeft daartoe met de plaatselijke partijen samengewerkt om de huidige deling van Mostar ongedaan te maken en een gunstig klimaat te scheppen voor een gemeenschappelijk bestuur van een multi-etnische stad, democratische verkiezingen (vóór de afloop van het EUAM-mandaat) en een terugkeer naar het normale leven voor alle burgers.

10. De belangrijkste criteria die luidens het beleidsdocument van het EUAM fundamenteel zijn voor het concept van een ongedeelde stad zijn:

a) een bevolking die bereid is, volgens een aantal gemeenschappelijke regels te leven;

b) een centrale gemeentelijke overheid die voor de bevolking aanvaardbaar is;

c) gemeenschappelijke rechtsvoorschriften en gewaarborgde rechten voor alle burgers;

d) gemeenschappelijke overheidsdiensten, een gemeenschappelijk belastingstelsel, één politiekorps; en bovenal:

e) bewegingsvrijheid voor alle in de stad wonende burgers.

11. De belangrijkste vooronderstellingen van het algemene beleidsdocument van het EUAM van 13 mei 1995 waren de volgende:

a) de Federatie tussen de Bosniërs en de Kroaten van Bosnië-Herzegovina zou stand houden en verder worden uitgebouwd;

b) de beschermingstroepen van de Verenigde Naties (UNPROFOR) zouden met onveranderde getalsterkte in het gebied gelegerd blijven;

c) de beschietingen van Mostar door het Bosnisch-Servische Leger (BSL) zouden niet zodanig zijn dat het Bestuur door de EU onmogelijk zou worden; en d) het EUAM zou gaandeweg het vertrouwen van de bevolking van Mostar winnen en door geen van de partijen bij het nastreven van zijn doelstellingen totaal gedwarsboomd worden.

12. Naast het hoofddoel van het EUAM, namelijk voorwaarden te scheppen voor een ongedeelde stad Mostar, staan er andere doelstellingen in de MeO die in het beleidsdocument van het EUAM nader zijn uitgewerkt. Deze doelstellingen houden verband met de verschillende actieterreinen van het EUAM en zijn samengevat in Bijlage 1. Hoewel de doelstellingen in de MeO niet werden becijferd, waardoor de geboekte vooruitgang moeilijk kon worden ingeschat, waren ze breed opgezet en ambitieus voor een situatie van aanslepend conflict en niet aflatende argwaan en spanning tussen de partijen die tot een vergelijk moesten komen.

UITVOERING VAN DE OPDRACHT VAN HET EUAM

13. De informatie in de paragrafen 14 tot 30 is overgenomen uit voortgangsverslagen van het EUAM en dossiers van het Bestuur over de diverse eigen activiteiten, aangevuld met en bevestigd door constataties bij de controles ter plaatse.

14. Op 31 oktober 1995, toen het controlewerk ter plaatse was afgerond, was Mostar, een stad met ongeveer 60 000 inwoners, nog steeds vrijwel volledig verdeeld in een door moslims gecontroleerd oostelijk en een door Bosnische Kroaten gecontroleerd westelijk deel. Hoewel het EUAM aanhoudend onderhandelingspogingen ondernam en trachtte de bewegingsvrijheid te bevorderen, kwam het niet tot een wederzijdse consensus. Aan elke zijde konden, weerbare mannen niet meegerekend, 250 personen een laissez-passer voor het andere stadsdeel verkrijgen. Ook kon een klein aantal personen uit bepaalde beroepsgroepen identiteitsbewijzen bemachtigen waarmee zij de demarcatielijnen mochten overschrijden. De politie van West-Mostar belemmerde echter voortdurend de vrije doorgang van de mensen uit Oost-Mostar naar het in West-Mostar gelegen EUAM-hoofdkantoor.

15. Het EUAM heeft het zeer moelijk gehad om vooruitgang te boeken bij haar streven naar één politiekorps. Hoewel dit streven eerder was aangemerkt als één van de belangrijkste in de MeO overeengekomen opdrachten, verzetten plaatselijke partijen in West-Mostar zich halsstarrig tegen de snelle totstandkoming van een dergelijk korps. Fase 1 van het één-korps-programma werd echter afgerond. Ze omvatte het opzetten van een gemeenschappelijk actiecentrum, betere politionele communicatie en het gezamenlijk patrouilleren van de politie van de WEU met enerzijds die van Oost-Mostar en anderzijds die van West-Mostar op de demarcatielijn tussen beide stadsdelen. Krachtens een op 18 september 1995 ondertekende overeenkomst voorzag fase 2 in de opzet van een gezamenlijk hoofdkwartier, aanvatting van gezamenlijke patrouilles door de politie van Oost- en West-Mostar en van de WEU en intensivering van het proces dat tot de vervanging van de bestaande politiekorpsen in Oost- en West-Mostar moest leiden. Ten tijde van de controle werd de uitvoering van deze fase tegengehouden.

16. Artikel 21 van de MeO bepaalt dat alle geldmiddelen waarover de lokale partijen (d.w.z. de twee Besturen, van Oost- en van West-Mostar) beschikken om de stad te besturen ter beschikking zullen worden gesteld van het departement Financiën en Belastingen van het EUAM, dat ze aan de gemeentekas zal toevoegen. Deze bepaling is evenwel niet nageleefd: weliswaar betrekken beide besturen middelen uit externe bronnen, maar ze geven deze niet op bij het EUAM.

17. Ten tijde van de controle waren nog maar schuchtere vorderingen gemaakt in de richting van één stadsbestuur. Latere ontwikkelingen, zoals de ondertekening van de Bosnische vredesakkoorden in Parijs op 14 december 1995 en de in Rome op 18 februari 1996 bereikte overeenkomst over Mostar, bieden mogelijkheden voor een nauwere samenwerking tussen de partijen en het EUAM.

18. Ondanks de genoemde moeilijkheden heeft het EUAM met de rest van zijn programma vooruitgang geboekt. Die rest behelsde voornamelijk initiatieven op economisch vlak en het samenwerken met de plaatselijke overheid en de nutsbedrijven van Oost- en West-Mostar de gehavende infrastructuur van de stad grotendeels te herstellen en opnieuw uit te bouwen. Wegens de aanzienlijke mogelijkheden voor het scheppen van banen heeft het EUAM ook enkele projecten buiten het officieel onder EU-bestuur staande gebied (de blauwe zone) gesteund.

19. Aanvankelijk waren de belangrijkste opgaven het herstel van de water- en stroomtoevoer in de stad. Tegen maart 1995 was de watervoorziening in alle districten op peil, behalve in de bovenstad, die voorheen al geen toereikende voorziening had gehad. Er werd een speciaal programma voor het opsporen en dichten van lekken opgezet.

20. Met betrekking tot de stroomtoevoer was de eerste doelstelling, Oost-Mostar op de laagspanningskabel aan te sluiten zodat de huishoudens elektriciteit kregen. Tegen november 1994 was dit doel bereikt. Daarna werkte het EUAM tot maart 1995 aan de aanleg van een hoogspanningskabel van West naar Oost. West-Mostar, dat tevergeefs poogde deze kabel als pressiemiddel te gebruiken om de controle te verwerven over een waterkrachtcentrale die in de handen van het andere stadsdeel was, werkte die aanleg tegen. Een plan van het EUAM om de stad en de Neratvavallei van extra energie te voorzien strandde in september 1995 op het verzet van Electropiveda BIH (6) in Sarajevo, zodat de industrie in het gebied nog steeds met gebrekkige stroomtoevoer kampt.

21. Eén van de eerste opdrachten van het Bestuur was, het puinruimen in de straten te organiseren. In het kader van de wederopbouw zijn in beide stadsdelen meer dan 3 500 licht beschadigde gebouwen hersteld. Nog eens 2 000 woningen moesten volgens plan tegen eind 1995 van vensterglas worden voorzien. Een aantal openbare gebouwen is hersteld. Diverse maatregelen zijn genomen om de capaciteit van de plaatselijke bouwnijverheid te versterken. Met enige vertraging is een bureau voor de verhuur van materieel voor Oost-Mostar van de grond gekomen (7).

22. Op economisch gebied heeft het EUAM voor grote openbare vennootschappen in de textiel-, beton-, metaalconstructie-, outillage- en fruitsapindustrie het Steunprogramma voor Investeringen (Investment Support Programme, ISP) gelanceerd en 470 midden- en kleinbedrijven gesteund via het Programma voor het Kleinbedrijf (Small Enterprise Programme, SEP). Deze steun heeft zowel betrekking op de heropbouw van panden en de aanschaf van nieuwe machines en apparatuur als op management-cursussen. Uit de eerste bevindingen van een in Oost-Mostar uitgevoerde evaluatie van fase 1 van het SEP-programma blijkt echter dat de resultaten bij de aanvankelijke verwachtingen achterbleven. Van de deelnemende bedrijven hadden er eind september 1995 ongeveer 28 % nog geen 10 % van hun subsidies, en 57 % nog geen 10 % van de hun toegekende leningen aangewend (8).

23. Het enige project voor een gezamenlijke, in beide stadsdelen bedrijvige onderneming dat, althans formeel, functioneert is de busmaatschappij, die sinds april 1995 een lijndienst onderhoudt. Deze wordt draaiende gehouden door twee filialen, één in elk stadsdeel, met een gemeenschappelijk bestuur, voorgezeten door het hoofd van het EUAM-departement van Economische en Vervoersinfrastructuur (Department of Economy and Transport Infrastructure, DETI). De bussen volgen echter nog steeds strikt gescheiden routes in Oost- en West-Mostar en beide filialen behouden, afzonderlijk, de opbrengst van de plaatsbewijzen.

24. De heraanleg van wegen is ook op gang gekomen, tegelijkertijd met het werk aan op één na alle bruggen binnen het gebied waarvoor de EUAM verantwoordelijk is. Afgewerkt zijn de Titobrug, de noodbrug in Potoci en twee voetgangersbruggen ter vervanging van de Kamenicabrug en de historische Stari Most-rug over de Neretva. Het grootste project, dat van de Carinskibrug, was voltooid op 30 april 1996. In 1996 moeten ook de werkzaamheden aan de Hasan Brkicbrug in Oost-Mostar en de Brug van de Vliegenier in West-Mostar beginnen. Deze beide bruggen zullen pas na afloop van het EUAM-mandaat volledig hersteld zijn.

25. Ook de telecommunicatieverbindingen in de stad zijn grotendeels hersteld. Een overeenkomst inzake de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming voor post en telecommunicatie (PTT) in Mostar is door beide partijen ondertekend, maar was eind 1995 nog niet ten uitvoer gelegd.

26. Op het gebied van de Volksgezondheid is werk gemaakt van een heropbouw op grote schaal van de hoofdzakelijk in Oost-Mostar gelegen medische gebouwen die oorlogsschade hebben opgelopen. Er is een uitgebreide actie ter verdelging van ongedierte gevoerd. De vertegenwoordiger heeft besloten het project voor de voltooiing en uitrusting van het centrale Bijeli Brijeg-ziekenhuis in West-Mostar niet te laten uitvoeren zolang er geen afdoende garanties bestaan omtrent de vrije toegankelijkheid ervan voor alle burgers.

27. Wat Onderwijs en Cultuur betreft: twaalf lagere scholen, drie kleuterscholen en verscheidene historische gebouwen zijn hersteld. Andere grootschalige werkzaamheden zijn nog aan de gang. Een programma houdende maatregelen om drie middelbare scholen gedurende de winter van 1994/1995 open te houden is eveneens afgesloten. De volledige heropbouw van twee middelbare scholen is van start gegaan maar verdere wederopbouw van andere middelbare scholen is afhankelijk van een politieke beslissing inzake gemeenschappelijk onderwijs en vrije toegang tot alle scholen voor alle leerlingen. Deze voorwaarden, waaraan het EUAM vasthoudt, waren ten tijde van de controle niet vervuld.

28. Cultuur-, Jeugd- en Sportbeleid: het EUAM heeft, behalve culturele uitwisselingprogramma's en uitwisselingsprogramma's voor jongeren, tien sportvelden en de heropbouw van verscheidene sportgebouwen gefinancierd en tevens 20 lokale sportclubs gesteund.

29. In juni 1995 werd een experimenteel huisvestingsprogramma ingevoerd om 78 appartementen, 80 gebouwen in Oost-Mostar, drie flatgebouwen en andere gebouwen in West-Mostar te herstellen. De woningen werden ter beschikking gesteld van vluchtelingen, en aldus konden de oorspronkelijke eigenaars in hun woningen terugkeren.

30. Het UNHCR (9) en diverse niet-gouvernementele organisaties, gesteund door het ECHO (10) hebben voedselhulp verstrekt die door overheidsinstellingen en niet-gouvernementele organisaties in beide stadsdelen is uitgedeeld. Ook brandstof en ander voor verwarming geschikt materiaal werd ter beschikking gesteld. Er werd een lente-zaaiprogramma gesubsidieerd om de landbouwproduktie op gang te helpen. Openbare en semi-openbare keukens bereidden dagelijks 15 000 maaltijden voor groepen noodlijdenden die ongeveer 25 % van de totale stadsbevolking uitmaakten.

BEGROTING EN UITGAVEN VAN HET EUAM

Begrotingsmiddelen van het EUAM

31. Zoals blijkt uit Tabel 1 bedroeg de totale begroting van het EUAM voor de periode juli 1994-juli 1996 144 Mio ECU. In totaal financierde het EUAM bijna 2 400 ECU per persoon in Mostar (uitgaande van een schatting van 60 000 inwoners). Daarbij kunnen naar schatting bijna 34,0 Mio ECU aan extra indirecte kosten worden opgeteld, zijnde 560 ECU per persoon (11), wat neerkomt op een hoge concentratie van steunverlening in dit gebied.

32. De EUAM-begroting voor 1994 beliep 32 Mio ECU. 15 Mio ECU daarvan werden door de Commissie uit de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen gefinancierd; 17 Mio ECU waren afkomstig van de Lid-Staten. De 15 Mio ECU bestonden oorspronkelijk uit twee delen: 10 Mio ECU uit begrotingsonderdeel B7-010 (12) en 5 Mio ECU van het ECHO die reeds waren toegewezen aan de "International Management Group-Infrastructure for Bosnia and Herzegovina, IMG-IHB" (IMG-IHB). Laatstgenoemd bedrag moest door het ECHO en niet door het EUAM worden beheerd. De bepalingen ter zake werden naderhand echter gewijzigd omdat de vertegenwoordiger niet aanvaardde dat een deel van zijn budget reeds was gereserveerd. De Commissie moest dus andere middelen vinden. De 17 Mio ECU van de Lid-Staten werden verstrekt in de vorm van rechtstreekse bijdragen die volgens de BNP-sleutel werden berekend (zie Tabel 2).

33. De EUAM-begroting voor 1995 is vastgesteld op 80 Mio ECU die volledig uit de EG-begroting zijn gefinancierd. Dit bedrag bestaat uit:

a) 20 Mio ECU, door het Parlement uitgetrokken op de tweede aanvullende begroting van 1994 voor het ziekenhuis van Mostar;

b) 60 Mio ECU uit de begroting van 1995, waarvan 10 Mio ECU uit het beleidsonderdeel B8-100 en 50 Mio ECU uit de reserve. Op 18 juli 1995 werd deze reserve van 50 Mio ECU op begrotingsonderdeel B8-100 overgeboekt.

34. De EUAM-begroting voor 1996 heeft betrekking op een periode van zeven maanden die afloopt met het geplande einde van de EUAM-activiteiten en beloopt 32 Mio ECU die volledig uit de algemene begroting van de Europese Unie worden gefinancierd (13).

De uitgaven van het EUAM

35. In Tabel 3 zijn de werkelijke uitgaven van het EUAM in 1994 en 1995 naar sector uitgesplitst en afgezet tegen de oorspronkelijke en herziene begrotingen.

36. In de oorspronkelijke ramingen voor de begroting 1994 waren de belangrijkste sectoren volksgezondheid en sociale zaken, gevolgd door steun aan de economische sector (stimulering van investeringen), gemeenteadministratie en eenmaking van het politiekorps, vervoersinfrastructuur en materieel, en de bouwsector (herstellingen aan huizen).

37. Uit Tabel 3 blijkt dat de herziene begrotingen en werkelijke uitgaven echter wegens de voortdurend veranderende situatie aan de grond in Mostar, niet dit patroon volgden. Het merendeel van de uitgaven werd namelijk gedaan in de sectoren nutsbedrijven (water en riolering, electriciteit en telecommunicatie), bouw en herstel van huizen en steun aan de economische sector (stimulering van investeringen).

38. In de loop van 1995 heeft het EUAM zijn oorspronkelijke begroting tweemaal gewijzigd wegens veranderingen in de algemene politieke situatie. De meest ingrijpende wijziging was een inkrimping van het budget voor Volksgezondheid en Sociale Zaken met 12 Mio ECU. Deze middelen waren hoofdzakelijk bestemd geweest voor de afwerking en uitrusting van het Bijeli Brijeg-ziekenhuis in Mostar, en daarvoor inmiddels niet meer nodig. De budgetten voor nutsbedrijven en programma's voor herstel van huizen, waarmee veel sneller werd gevorderd dan verwacht, werden daarentegen opgetrokken. Toen plannen voor twee nieuwe bruggen van 1995 tot 1996 werden uitgesteld, werden ook de begrotingsmiddelen voor vervoersinfrastructuur gereduceerd.

39. Blijkens Tabel 4 overschreden de aangegane betalingsverplichtingen in 1994 in meerdere sectoren en in 1995 in de bouwsector de uitgetrokken bedragen. Dit kwam voornamelijk doordat er in het begin van het mandaat van het EUAM geen aangepaste procedures bestonden voor de goedkeuring van uitgaven en de procedures om toewijzingen op de begroting van de ene sector naar de andere over te boeken te traag verliepen. Zoals wordt opgemerkt in de paragrafen 74-75 waren de mogelijkheden voor het EUAM om erop toe te zien dat de uitgaven de begroting niet overschreden, gedurende het merendeel van de eerste 18 maanden ook beperkt doordat het ontoereikende systemen voor verslaglegging had. In totaal overschreden de betalingsverplichtingen het totale EUAM-budget echter niet.

ORGANISATIE VAN HET EUAM

Oprichting van het EUAM

40. Half april 1994, d.w.z. vóór het officiële Besluit van de Raad over het gezamenlijk optreden, arriveerden drie door de Groep ad hoc van de Raad vooruitgestuurde medewerkers in Mostar om de aankomst van de vertegenwoordiger voor te bereiden. Deze medewerkers legden het voorzitterschap van de Raad 28 verschillende verslagen voor. In vele van deze verslagen werd om schriftelijke reacties verzocht die commentaar, toelichting, advies of goedkeuring konden behelzen. De reacties bleven echter uit.

41. De Raad beschikte destijds niet over een officieel mechanisme dat instond voor toereikende financiering van de werkzaamheden van de vooruitgestuurde medewerkers. Ter financiering van deze werkzaamheden werden in juni en juli 1994 leningen ten belope van 32 600 ECU uit de missie van waarnemers van de Europese Gemeenschap (European Community Monitoring Mission, ECMM) verstrekt. Geldlopers brachten deze bedragen, in contanten, naar Mostar uit Zagreb en Split. Voorts werden geldsommen van in totaal 53 000 ECU uit de Duitse federale begroting gefinancierd. Vervolgens verrichte de Raad een eenmalige betaling van 100 000 ECU uit zijn huishoudelijke begroting die de medewerkers onder meer in staat stelde de vroegere leningen van de ECMM terug te betalen.

42. De Raad boekte de uitgaven van de vooruitgestuurde medewerkers als huishoudelijke uitgaven overeenkomstig artikel J.11 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De Raad was van mening dat huishoudelijke uitgaven voor het GBVB in bepaalde omstandigheden en na een Besluit van de Raad de volgende kosten konden omvatten: "les frais préparatoires à la mise en oeuvre d'une action opérationelle (frais de voyage et de séjour des personnes visées ci-dessus et soutien logistique temporaire mis au service de ces personnes" (14)). De Raad bekrachtigde dit algemene principebesluit voor het geval van de vooruitgestuurde EUAM-medewerkers op 11 juli 1994 (15).

43. Het Europees Parlement heeft in verband met gemeenschappelijk GBVB-optreden echter op de noodzaak gewezen, de huishoudelijke uitgaven zorgvuldig van de beleidsuitgaven te scheiden (16) en nauwkeurig te bepalen uit welk deel van de begroting van de Europese Unie deze uitgaven moeten worden gefinancierd. Het stelde voor, de financieringen uit de begroting van de Raad te beperken tot de huishoudelijke uitgaven voor politieke besluitvorming in de Raad die moeten worden gedaan vóór hij een besluit houdende toewijzing van middelen neemt. Alle huishoudelijke uitgaven die zijn gedaan nadat de Raad een besluit heeft genomen zouden uit de huishoudelijke kredieten van de Commissie (deel A van Afdeling III) moeten worden gefinancierd. Alle beleidsuitgaven die op de begroting van de Europese Unie kunnen worden aangewezen zouden uit de beleidskredieten van de Commissie (deel B van Afdeling III) moeten worden gefinancierd (17).

44. Vervolgens wees het Parlement in verband met de procedure voor aanvullende en gewijzigde begroting nr. 2 voor begrotingsjaar 1994 op de noodzaak om, alvorens acties te ondernemen die de begrotingsautoriteit voor voldongen feiten zou kunnen stellen, nauwkeurig te bepalen welke uitgavenposten in verband met het GBVB tot de huishoudelijke uitgaven behoren en welke tot de beleidsuitgaven.

45. Het werk van de vooruitgestuurde medewerkers maakte deel uit van de voorbereiding van het optreden. Dus kunnen in dit geval de gedane uitgaven als beleidsuitgaven worden beschouwd, te meer daar dergelijke uitgaven van de Commissie in andere gedeelten van de begroting gewoonlijk uit beleidskredieten worden gefinancierd.

46. Terwijl de medewerkers in Mostar het terrein voorbereidden, benoemden de Lid-Staten op basis van door de Duitse delegatie gedane voorstellen voor de organisatie van het EUAM, waaronder een voorstel om posten toe te wijzen, EUAM-personeelsleden die zij naar Bosnië uitzonden (18). Daarbij werd de vertegenwoordiger niet geraadpleegd. Doordat over de aankomst van het personeel in Mostar onvoldoende overleg was gepleegd met de vooruitgestuurde medewerkers ontstonden logistieke problemen. Voorts zond het ECHO een humanitair adviseur uit die niet aan de vertegenwoordiger, maar aan het ECHO verslag moest uitbrengen. Tegelijkertijd zond ook Italië een humanitair adviseur. Deze beiden leefden drie maanden lang op enigszins gespannen voet tot de vertegenwoordiger van het voorzitterschap van de Raad goedkeuring verkreeg om één humanitair cooerdinator uit Denemarken te benoemen.

47. In mei 1994 stelden de vooruitgestuurde medewerkers het voorzitterschap van de Raad herhaaldelijk in kennis van hun bezorgdheid over de algemene structuur van het EUAM en over de voorwaarden waarop het personeel was benoemd, doch hierop kwam geen reactie. Ook werd de medewerkers nooit duidelijkheid verschaft over de vraag, wie of welk departement binnen de Raad of het voorzitterschap verantwoordelijk was voor de algemene cooerdinatie.

Structuur van het EUAM

48. Op zijn vergadering van 18 april 1994 benoemde de Raad officieel de heer H. Koschnick, voormalig burgemeester van Bremen, tot EU-vertegenwoordiger voor Mostar. Toen UNPROFOR Mostar eindelijk gedemilitariseerd had en beide elkaar tot dan toe bestrijdende partijen de Memorie van Overeenstemming van 10 juni 1994 over het Bestuur van Mostar door de Europese Unie hadden ondertekend, deed de vertegenwoordiger op 23 juli 1994 zijn officiële intrede en begon het EUAM met zijn werkzaamheden.

49. In Bijlage 2 is het organisatieschema van het EUAM per 6 oktober 1995 weergegeven. Met de oorspronkelijke situatie van juli 1994 vertoont het nauwelijks verschillen, behalve dat begin 1995 het departement van Onderwijs en Cultuur, voornamelijk om voor een andere Lid-Staat een post van departementshoofd te kunnen creëren, werd opgesplitst, zodat een nieuw departement van Cultuur, Jeugdzorg en Sport ontstond. Vervolgens aanvaardde het hoofd van het departement ook de functie van adviseur voor telecommunicatie.

50. Het organisatiepatroon van het EUAM is complex en niet geheel door functionele overwegingen ingegeven. Het aantal departementen en adviseursposten is groot en de onderlinge verdeling van de bevoegdheden vloeit gedeeltelijk voort uit de noodzaak, voor de door de Lid-Staten benoemde personen aanvaardbare portefeuilles samen te stellen. De adviseur voor Vluchtelingen en die voor Telecommunicatie beschikken over een budget, maar niet over een departement. Het zou logischer zijn geweest, de wederopbouw van het telecommunicatienetwerk bij een van de operationele departementen onder te brengen.

51. Het ombudsbureau inbegrepen (19) bestaat het EUAM uit 39 uitgezonden burgers, zes personeelsleden van de ECMM en een WEU-politiekorps van 181 agenten. Zij zijn allen uitgezonden door de Lid-Staten. Hun maandsalaris en levensonderhoud worden rechtstreeks betaald door hun land van herkomst of, in het geval van twee naar het EUAM-departement van Financiën gedetacheerde personeelsleden van de Commissie, door laatstgenoemde. De kosten van dit uitgezonden personeel (politie inbegrepen) zijn op 16,8 Mio ECU per jaar geraamd en worden niet in de begroting van het gemeenschappelijk optreden opgenomen.

52. Officieel staat aan het hoofd van elk operationeel EU-departement een EU-departementshoofd met twee medebestuurders, uit West- en Oost-Mostar. Deze medebestuurders hebben binnen het EUAM zelf echter geen beleidsbevoegdheid.

53. Zweden, Finland en Oostenrijk, die voordien reeds waarnemers in de groepen van de Raad waren geweest, zonden vóór zij officieel EU-leden werden vier ambtenaren uit naar de operatie-Mostar. Alle andere Lid-Staten, behalve Ierland, hebben ambtenaren uitgezonden naar het EUAM of voor de politionele acties van de WEU. Ook Zwitserland en Noorwegen leverden een bijdrage aan het EUAM in de vorm van twee personeelsleden.

54. Het team van bestuurders voor de uitvoering van het programma kwam tot stand door verdeling van de posten tussen de Lid-Staten zonder dat de Raad naar alternatieve kandidaten had gezocht en zonder dat het hoofd van de organisatie invloed kon uitoefenen op de samenstelling van het team. De meeste benoemingen zijn redelijk geslaagd gebleken en de leden van het team hebben - misschien omdat de omstandigheden in Mostar hen geen keuze lieten - in het algemeen goed samengewerkt. De gevolgde procedure had echter gemakkelijk tot een heel ander resultaat kunnen leiden.

STRUCTUUR VAN DE BESLUITVORMING

55. Gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB valt onder de artikelen J.3 tot J.11 van titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De Raad beslist of in verband met een kwestie gemeenschappelijk opgetreden wordt; hij bepaalt ook de reikwijdte ervan, de algemene en specifieke doelstellingen die de Unie ermee nastreeft, zo nodig de duur ervan en de middelen, procedures en voorwaarden voor de tenuitvoerlegging ervan. Het Voorzitterschap van de Raad is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke maatregelen en de Commissie wordt daarbij volledig betrokken.

56. Overeenkomstig het bepaalde in artikel J.5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en de strekking van het Besluit van de Raad van 16 mei 1994, beslist het voorzitterschap van de Raad, bijgestaan door een raadgevende werkgroep van de permanente vertegenwoordigers van de Lid-Staten, over de richtsnoeren voor het EUAM-optreden en wordt de Commissie bij de besluitvorming betrokken. Het bepaalt tevens welke maatregelen nodig zijn om de door de vertegenwoordiger vastgestelde behoeften te dekken en hoeveel middelen op de rekening van de vertegenwoordiger moeten worden overgemaakt. De vertegenwoordiger dient zijn desiderata regelmatig te melden bij het voorzitterschap van de Raad dat op zijn beurt de werkgroep op de hoogte houdt. Krachtens de besluiten van de Raad hoeft het EUAM de Commissie niet per se de geboekte vooruitgang te rapporteren, ook al worden de middelen uit de algemene begroting van de Europese Unie verstrekt.

57. In de praktijk heeft de groep ad hoc voor het voormalige Joegoslavië, die ook de raadgevende werkgroep omvat voor het gemeenschappelijk optreden in Bosnië-Herzegovina, bestaande uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten als bepaald in artikel J.11, lid 1 van titel V van het Verdrag, gehandeld als de instantie die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het werk van de Raad en voor de uitvoering van de door de Raad opgelegde taken. Wanneer de groep ad hoc bijeenkomt vormt het gemeenschappelijk optreden van de EU in het kader van het GBVB gewoonlijk slechts een agendapunt en worden de werkelijke gevolgen van de besluiten niet in alle details besproken. Ook worden belangrijke besluiten in de raadgevende werkgroep gewoonlijk niet rechtstreeks genomen, maar daarentegen vaak uitgesteld totdat het nader overleg met de hoofdsteden van de Lid-Staten is afgerond. Toen de groep ad hoc onderhandelde over de MeO, die uiteindelijk op 5 juli 1994 werd ondertekend, bleven veel praktische vragen van de vooruitgestuurde medewerkers (zie paragrafen 40 tot 47) onbeantwoord. Commentaar op praktische adviezen, uitgebracht door de met de groep ad hoc geassocieerde politieke vertegenwoordiger van de Commissie, bleef eveneens uit.

58. De bevoegde dienst van de Commissie behandelt alle praktische routinezaken in verband met de financiering van de EUAM uit de algemene begroting.

59. Krachtens de ter zake vigerende bepalingen in het Verdrag en de daaruit voortvloeiende regelingen inzake besluitvorming en bestuur speelt het Europees Parlement slechts een beperkte rol bij gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB. Artikel J.7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet wel in overleg met en informatieverstrekking aan het Europees Parlement bij gemeenschappelijk optreden maar op grond van deze bepalingen kan het Parlement de uitvoering ervan niet beïnvloeden.

60. Het Parlement heeft voor de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk optreden in het EUAM en voor de besluitvormingsprocedures (20) grote belangstelling getoond. In maart 1995 bezocht een gezamenlijke ad hoc afvaardiging van de begrotingscommissie en de commissie voor begrotingscontrole Mostar om zelf het werk van het EUAM te onderzoeken, hetgeen de begrotingscommissie in staat moest stellen te beslissen over de kredietoverschrijving. Het Parlement had namelijk 50 Mio ECU voor de EUAM-begroting van 1995 in reserve gehouden. De afvaardiging schreef een gunstig rapport over de resultaten die het EUAM tot dan toe inzake heropbouw en herstel van gebouwen had geboekt. Ondanks haar bezwaren tegen de besluitvormingsprocedures keurde de commissie de overschrijving snel goed om de werkzaamheden van het EUAM niet te belemmeren.

Opmerkingen over de centrale besluitvorming en het beheer

61. Gebreken in de structuren van de besluitvorming en in de procedures voor gemeenschappelijk optreden in het algemeen en voor het gemeenschappelijke optreden in Mostar in het bijzonder, hebben een ongunstige weerslag gehad op de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk optreden en de interne werking van het EUAM, vooral op financieel gebied.

Centrale besluitvorming en beheer

62. De halfjaarlijkse toerbeurt in het voorzitterschap van de Raad strookt helaas slecht met behoefte aan continuïteit in het beheer van een gemeenschappelijk optreden zoals dat in Mostar. Het personeel dat verantwoordelijk is voor de uiteindelijke beslissingen en de uitvoering ervan wisselt om de zes maanden en, zoals gezien de wijze waarop het voorzitterschap van de Raad functioneert normaal is, verhuist het apparaat met de wisseling van het voorzitterschap van de ene hoofdstad van de Lid-Staten naar de andere. De werkgroep ad hoc heeft evenmin een permanente structuur opgeleverd die geschikt zou zijn voor de algemene supervisie van het gemeenschappelijk optreden. De ambtenaren waaruit de werkgroep is samengesteld hebben naast dit dagelijks bestuur vele andere verantwoordelijkheden. Uit de notulen van de vergaderingen blijkt dat beslissingen vaak van de ene vergadering tot de andere worden opgeschort, hetgeen erop wijst dat er eerst moet worden overlegd met de hoofdsteden van de Lid-Staten. Hierdoor wordt de besluitvorming vertraagd, ook die inzake de beschikbaarstelling van middelen voor het EUAM. Het secretariaat van de Raad dat het voorzitterschap en de werkgroep assisteert, vervult een louter administratieve functie.

63. Toen het Bestuur in juli 1995 het document over de EUAM-strategie aan het voorzitterschap voorlegde werd het door de werkgroep niet eens besproken en kreeg de vertegenwoordiger er geen reactie op. Dit document bevat een bijzonder nuttige, technische en praktische detaillering van wat het Bestuur in het kader van de Memorie van Overeenstemming voornemens was te realiseren.

64. In de praktijk staat hoofdzakelijk de met de aangelegenheden in verband met het GBVB belaste dienst van de Commissie dagelijks in contact met het EUAM. De bevoegdheden van de Commissie bij de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB zijn echter in hoofdzaak beperkt tot opdrachten inzake begrotingsuitvoering en dus veel geringer dan die welke zij uitoefent bij de behandeling van aangelegenheden die buiten het GBVB vallen.

65. Zolang het EUAM bestaat hebben zich vertragingen voorgedaan bij de overmaking van middelen. Op 31 december 1994 waren van de 17 Mio ECU die door de Lid-Staten (21) betaald moesten worden er 4,9, ofwel 15,2 % van het budget van het EUAM voor 1994, door Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk niet betaald.

66. Bovendien was de procedure van de Raad voor het vrijmaken van middelen voor het EUAM en de manier waarop de Commissie deze toepaste nodeloos ingewikkeld en veroorzaakte ze problemen met de kasmiddelen. Zo maakte de Raad voor de geheel door de Gemeenschap gefinancierde begroting voor 1995, de middelen in drie tranches vrij. De Commissie maakte de middelen vervolgens over in drie stadia, een werkwijze die de Commissie gewoonlijk voor afzonderlijke projecten toepast. Zo splitste zij het EUAM-budget voor 1995 in feite in drie delen op en behandelde zij elk ervan alsof het een apart project betrof. Aangezien het EUAM de Commissie verslag moest uitbrengen over de wijze waarop het de voorschotten had besteed die ten laste kwamen van de betrokken tranches van de begroting, zette het een groot deel van de beperkte personele middelen in het departement van Financiën en Belastingen in om ervoor te zorgen dat de gedane uitgaven naar behoren op de begroting werden aangewezen.

67. Een gevolg van deze procedure was dat het EUAM, om betalingsverplichtingen voor nieuwe programma's te kunnen aangaan en opnieuw middelen te kunnen verkrijgen, de eerste voorschotten van de tweede en derde tranche van de begroting voor 1995 reeds aanvroeg alvorens het de besteding van het eerste voorschot voor de eerste tranche had verantwoord. Ten tijde van het tweede controlebezoek in oktober 1995 bedroeg het totale banksaldo van het EUAM 2,1 Mio DM terwijl het normale bestedingstempo 1,1 Mio DM per week was. Daarom had het de betalingen aan zijn leveranciers opgeschort. Een soortgelijke situatie met cash-flow-moeilijkheden deed zich voor in juli 1995.

68. De controleurs wezen het EUAM en de Commissie erop dat de gehanteerde procedures nodeloos ingewikkeld waren en dat de financiële controle van de begrotingsuitvoering van het EUAM daardoor bemoeilijkt werd. Derhalve werd besloten, de procedures te vereenvoudigen door de drie begrotingsjaren (1994, 1995 en 1996) als één doorlopend project te beschouwen.

Opmerkingen inzake het financieel beheer van het EUAM

69. Op het niveau van het EUAM werden een aantal gebreken in de interne controle geconstateerd, waaronder enkele vrij ernstige. Ze zijn terug te voeren op de tekortkomingen in de wijze waarop het EUAM is ingesteld.

70. Ten eerste ontbrak het het EUAM in het begin aan een reeks standaardprocedures voor de verrichtingen op het gebied van financieel beheer (welomlijnde procedures voor aankopen en marktonderzoek, procedures voor het toestaan van uitgaven en aangaan van betalingsverplichtingen, voor betalingen, voor het beheer van kasmiddelen enz.) 71. Ten tweede had het departement van Financiën en Belastingen te weinig personeel en bevoegdheden om te kunnen bewerkstelligen dat de andere departementen zich, alvorens betalingsaanvragen goed te keuren en in te dienen, aan de procedures hielden en de nodige controles uitvoerden. De departementshoofden neigden ertoe, los van elkaar te werken, ieder met zijn eigen procedures.

72. Ten derde werden de problemen die hieruit voortvloeiden verergerd door het personeelsgebrek waarmee het departement van Financiën en Belastingen aanvankelijk kampte. Het adjunct-hoofd van Financiën, verantwoordelijk voor het financieel beheer en de verantwoording van de begroting, werd pas twee en een halve maand na het begin van de actie benoemd. Tegen die tijd hadden de afzonderlijke departementen reeds een eigen werkwijze ontwikkeld die niet altijd correct was of afgestemd op die van de andere departementen. Met de kennis inzake financieel beheer was het in de meeste departementen slecht gesteld.

73. Het organisatieschema van het EUAM voorziet niet in een onafhankelijk financieel controleur in de zin van het Financieel Reglement van de Europese Gemeenschappen. Oorspronkelijk bestond er echter een scheiding van functies tussen personeelsleden die verantwoordelijk zijn voor de goedkeuring van de uitgaven (de vertegenwoordiger of de hoofden van de operationele departementen naar gelang van de omvang of het politieke belang van de uitgaven) en andere die verantwoordelijk zijn voor het nazien van de bewijsstukken, het nagaan of de middelen beschikbaar zijn en of hetzij een betalingsverplichting kan worden aangegaan, hetzij een betaling verricht (het hoofd, dan wel het adjunct-hoofd van het financieel departement). Na het eerste bezoek van de Kamer in juli 1995 werd het EUAM en de Raad aanbevolen, de interne controle te versterken door twee nieuwe posten te creëren. Een personeelslid zou voordat er betalingsverplichtingen worden aangegaan en betalingen verricht, moeten nagaan of er middelen beschikbaar zijn en verslag moeten uitbrengen over de begrotingsuitvoering. En een intern controleur/met evaluatie belast ambtenaar zou het functioneren van de procedures binnen de departementen moeten onderzoeken en de vooruitgang evalueren die de departementen bij het nastreven van hun doelen boeken. De ambtenaar voor de begrotingsuitvoering werd in oktober 1995 benoemd. De intern controleur/met evaluatie belast ambtenaar was eind 1995 nog steeds niet aangewezen.

74. De mogelijkheden van het EUAM om zijn middelen goed te beheren en te controleren werden ernstig beperkt doordat het ontbrak aan geschikte instrumenten voor financiële boekhouding en management accounting aan de hand waarvan de financiële transacties van het EUAM naar behoren konden worden geboekt en rekeningen konden worden opgesteld die zinvolle informatie over het beheer bevatten. Noch de Raad noch de Commissie hebben het EUAM bij de instelling ervan van de geschikte instrumenten voorzien. Voor het personeel dat bij het EUAM in dienst trad was het geen eenvoudige opgave, op korte termijn geschikte systemen uit te werken. De eerste poging, gebaseerd op een boekhoudprogramma dat in de delegaties van de Commissie wordt gebruikt, mislukte omdat de programmatuur niet was toegesneden op de behoeften van het EUAM. Op het moment dat er een tweede, voor de financiële rekeningen beter geschikt programma was gevonden, was er al een grote achterstand ontstaan bij de invoering en verificatie van verrichtingen, die pas in juli 1995 was weggewerkt.

75. Dit boekhoudprogramma vertoont enkele gebreken, waarvan het meest opvallende is dat het niet kan worden gebruikt voor een rechtstreekse verslaglegging over de begroting in de vereiste vorm. Het EUAM trok medio 1995 adviseurs aan om een systeem voor verslaglegging over de begroting te laten ontwikkelen, maar de resultaten daarvan waren geen onverdeeld succes: hetgeen werd voorgesteld vereiste maandelijks onrealistisch veel werk, waaronder omslachtige aansluitingen van de verslagen over de begrotingsuitvoering met de financiële rekeningen. De in oktober 1995 benoemde ambtenaar voor de begrotingsuitvoering is er echter in geslaagd het systeem te doen werken.

76. De gebreken in de procedures voor interne controle hebben tot een aantal bedenkelijke praktijken geleid. Eén van de ernstigste daarvan was het beheer van de kasmiddelen. Vooral tijdens het eerste jaar van het mandaat van het EUAM was de situatie in Mostar zo dat voor veel transacties contant moest worden betaald. Contante betalingen bedroegen ongeveer 30 % van alle betalingen in 1994 en 1995 samen. Bijgevolg gingen er dagelijks aanzienlijke bedragen in contant geld om. De procedures van het EUAM vertoonden enkele zwakke punten, maar die van de politie van de WEU waren bijzonder onbevredigend. De betaalmeester van de politie transporteerde zonder assistentie grote geldhoeveelheden - tot 500 000 DM - in een cameratas. De kasboeken werden niet stipt bijgehouden en de leveranciers werden niet altijd verzocht, voor de ontvangst van het geld te tekenen. Te betreuren valt dat het EUAM de politie van de WEU geen gelden ter goede rekening verstrekte. Dit zou deze politie immers hebben genoodzaakt, haar procedures te verstrakken. Bij de aansluiting van de kasvoorschotten die het EUAM in 1994 en 1995 aan de politie van de WEU had betaald bleek het EUAM 582 000 DM (309 000 ECU) meer in contanten te hebben uitbetaald dan de politie van de WEU als ontvangen had geboekt. Dit verschil wordt nog steeds door het EUAM onderzocht. Een telling van de kasmiddelen wees uit dat het geld in kas 19 000 DM meer bedroeg dan uit de boeken bleek. De Kamer stelde niets vast dat op geldverduistering kon wijzen, maar het is duidelijk zeer bedenkelijk dat dergelijke verschillen konden ontstaan. Ten tijde van het tweede controlebezoek trof de politie van de WEU maatregelen om haar financieel beheer in het algemeen en haar beheer van het kasgeld in het bijzonder te verbeteren. Wil de politie van de WEU als een semi-autonome financiële eenheid kunnen opereren, dan zou het EUAM haar slechts met gelden ter goede rekening mogen financieren.

77. Bij bestellingen, marktonderzoek en onderhandelingen over prijzen met contractanten weken de praktijken in de departementen soms af van een goede gang van zaken. Ook waren er verschillen tussen de wijzen waarop de onderscheiden departementen dezelfde leveranciers behandelden. Al was deze toestand niet ideaal te noemen, er werden tijdens het controlebezoek geen noemenswaardige gevallen vastgesteld die tot geldverlies voor het EUAM hadden geleid.

78. Het departement van Wederopbouw besloot eind 1994 een agentschap in te schakelen om te bemiddelen bij de aanschaf van voertuigen en benodigdheden voor de waterleidingbedrijven. Medio 1995 deed het hetzelfde voor het bureau voor verhuur van materieel. Deze werkwijze had een gunstig kosten/baten-resultaat kunnen opleveren, maar er was onvoldoende toezicht op de reële uitgaven voor de aankopen van 1994. Omdat de leveringen dringend nodig waren, werden er bestellingen ad 627 159 DM gedaan op basis van geraamde prijzen en kosten. De door bemiddeling van het agentschap gefactureerde en bij het EUAM in rekening gebrachte werkelijke prijzen bedroegen 704 475 DM, dus een toename met 12 %, en overschreden het goedgekeurde bedrag. Noch het departement van Wederopbouw noch dat van Financiën gaven zich hiervan rekenschap.

79. Steekproeven op statistische basis van betalingen die ongeveer 30 % van de waarde van alle betalingen door het EUAM voor de periode 23 juli 1994-31 augustus 1995 uitmaken, duiden op gebrekkige procedures bij het EUAM. Ze wezen met name het volgende uit:

a) om uiteenlopende redenen, zoals een slechte redactie, het ontbreken van handtekeningen of data van ondertekening, het niet vermelden van termijnen voor de afwerking - zodat de boeteclausules krachteloos werden - waren elf van de onderzochte contracten onbevredigend; bovendien gebruikten de diverse departementen verschillende modelcontracten;

b) er was een gebrek aan standaardprocedures voor bestellingen; specifieke bepalingen inzake, bij voorbeeld, leveringsvoorwaarden waren geen vast bestanddeel van de bestekken, waarvan sommige onvoldoende technische beschrijving bevatten;

c) officiële inschrijvingsprocedures bestonden wel, maar lieten te wensen over, vooral inzake de openbaarmaking en registratie van de offertes;

d) in de banken van Mostar konden betalingen worden verricht met slechts één handtekening;

e) er zijn een paar gevallen geconstateerd waarin contante geldsommen - in één geval 500 000 DM - niet aan de rechthebbende maar aan een ambtenaar van de lokale overheid van Oost-Mostar zijn betaald, zulks zonder toestemming van de rechthebbende;

f) bij 25 van 70 betalingen voldeden de aan Financiën en Belastingen overgelegde bewijsstukken niet: er werden bij voorbeeld niet-gewaarmerkte fax-afdrukken of fotokopieën van facturen gebruikt zonder dat voorkomen werd dat vervolgens kopieën van deze kopieën zouden worden overgelegd (22); soms ontbrak de kopie van de bestelling of aanneming ervan;

g) vaak waren er weinig aanwijzingen dat het verantwoordelijke departement de facturen afdoende had nagezien alvorens ze bij Financiën en Belastingen in te dienen; Financiën en Belastingen zond dikwijls stukken terug naar de departementen om ze grondiger te laten onderzoeken en meer adequate bewijsstukken te verkrijgen.

De dwalingen uit de voornoemde gevallen doen niets af aan de deugdelijkheid van de rekeningen.

Toezicht

80. Het toezicht op en beheer van het werk van de contractanten was doorgaans goed. Vooral de afdeling Electriciteit van het DETI was efficiënt. In feite had het overnemen van een paar van de eenvoudige maar grondige werkwijzen die op dit gebied werden gehanteerd het gehele EUAM tot voordeel kunnen strekken. Het moeilijkst was het beheer wellicht bij het programma voor het herstel van een zeer groot aantal licht tot vrij zwaar beschadigde huizen. Gezien de omvang van het programma was het onmogelijk voor het betrokken departement om met het beschikbare deskundige personeel alle bouwplaatsen te bezoeken en na te gaan of de werkzaamheden er aan de overeengekomen criteria voldeden. Sommige eisen om betaling werden echter in aanmerking genomen ondanks het feit dat ze gegevens bevatten waaruit op te maken viel dat sommige herstelwerkzaamheden buiten de vastgestelde criteria vielen. Het EUAM had bij dit programma meer middelen moeten vrijmaken voor het toezicht op de lokale overheidsinstanties.

Regelingen voor het einde van het EUAM-mandaat

81. Op een aantal gebieden moeten beslissingen worden genomen inzake de regelingen voor het beëindigen van de werkzaamheden van het EUAM. Ten eerste is er het vraagstuk van het toekomstige gebruik van de activa van het EUAM, waarvan de geschatte netto-waarde boven de 3,1 Mio ECU ligt. Deze activa omvatten de auto's en andere voertuigen, het meubilair en de uitrusting (waaronder computers) en het gebouw en de uitrusting voor het bureau voor verhuur van materieel in Oost-Mostar. Het is van belang dat er duidelijke beslissingen worden genomen, en dat voor alles wat beslist wordt welomlijnde procedures worden vastgesteld.

82. Ten tweede heeft het EUAM met de commerciële banken in Mostar fondsen voor doorlopende kredieten voor kleine ondernemingen gecreëerd. Deze fondsen bedragen in totaal 0,9 Mio ECU. Omdat er geen enkele beslissing is genomen over de situatie na het mandaat heeft het EUAM de banken verzocht, deze leningen uiterlijk aan het einde ervan af te betalen. Naarmate de periode waarover de fondsen beschikbaar zullen zijn steeds korter wordt, worden ze steeds minder aantrekkelijk. Het is wenselijk dat de banken over deze middelen kunnen blijven beschikken, met dien verstande dat wordt afgesproken dat zij ze goed beheren en de kleine ondernemingen in Mostar dit soort leningen blijven verstrekken.

3. De richtinggevende beleidslijn van het EUAM was, geen projecten te ondernemen die langer lopen dan het mandaat. Bij grote projecten zoals de bouw van een nieuwe Hasan Brkicbrug kan dit principe echter niet worden aangehouden. Ook na het einde van het mandaat zullen krachten voor administratief en technisch werk nodig zijn om de bouwwerkzaamheden te inspecteren en om op de betalingen aan de leveranciers toe te zien.

84. De noodzaak dat enkele krachten met de follow-up van het EUAM-werk worden belast zou vóór afloop van het mandaat aan de orde moeten worden gesteld.

CONCLUSIES

85. Het bestuur van Mostar door de Europese Unie was het eerste gemeenschappelijk optreden van de Europese Unie in het kader van het GBVB. Het is ondernomen onder de uiterst moeilijke omstandigheden van het conflict in Bosnië-Herzegovina. De doelstellingen van het EUAM waren buitengewoon ambitieus en het EUAM had zelf geen controle over de factoren die het al dan niet bereiken ervan wezenlijk beïnvloedden.

86. Wegens het gebrek aan bereidheid van de partijen om samen te werken werden er maar heel langzaam vorderingen gemaakt met het streven naar één nieuw bestuur over de stad Mostar met een gezamenlijk politiekorps, naar de organisatie van democratische verkiezingen en naar het garanderen van de bewegingsvrijheid. Aanzienlijk was de vooruitgang echter op het gebied van herstel van woningen, wederopbouw en hernieuwde ontwikkeling. Tot de nazomer van 1995, toen de stad nog sporadisch onder vuur lag, was de enige inspanning van betekenis inzake rehabilitatie in Oost-Mostar die welke het EUAM leverde. Zodra de beschietingen ophielden en de bewoners begonnen te geloven in een zekere mate van stabiliteit ondernamen zij meer herstelwerkzaamheden op eigen initiatief.

87. Toen het EUAM werd ingesteld was de methode voor de benoeming in het bestuur van personeel uit de Lid-Staten onbevredigend. Dat het team erin geslaagd is goed samen te werken is meer aan toeval dan aan de gehanteerde procedure te danken. Er was ook onvoldoende aandacht besteed aan het feit dat het EUAM van meet af aan financiële procedures en systemen nodig had, met een geïntegreerd systeem voor de financiële rekeningen en verslaglegging over de begrotingsuitvoering alsmede voldoende personeel voor deze aangelegenheden.

88. De gebreken die zijn geconstateerd in het interne financieel beheer en in de verslaglegging van het EUAM zijn grotendeels het gevolg van deze nalatigheden in de beginfase. Door de toen in Mostar heersende omstandigheden - zoals de noodzaak, heel wat betalingen in contanten te verrichten - zijn de problemen nog verergerd.

89. Het is echter noodzakelijk, deze tekortkomingen in het financieel beheer te relativeren. Ten eerste heeft het EUAM de belangrijkste gebreken geleidelijk overwonnen; daartoe heeft de versterking van het team voor Financiën en Belastingen in oktober 1995 veel bijgedragen. Ten tweede hebben de gebreken de doeltreffendheid van het EUAM niet ernstig geschaad.

90. De centrale besluitvormings- en beheersstructuur is te log om efficiënt te zijn. De Commissie is de enige partij in deze structuur die over operationele deskundigheid en bevoegdheden beschikt. Zij heeft in zekere mate op het optreden toegezien, maar haar bevoegdheden bij de tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk optreden in het kader van het GBVB zijn in hoofdzaak beperkt tot opdrachten inzake begrotingsuitvoering en dus veel geringer dan die welke zij uitoefent bij de behandeling van aangelegenheden die buiten het GBVB vallen.

AANBEVELINGEN

91. Er dient een doeltreffende permanente structuur te worden opgezet. Daartoe zal overleg tussen de Instellingen nodig zijn.

92. Ook zou er in de planning van het GBVB voor moeten worden gezorgd dat er van meet af aan goede procedures en systemen voor financieel beheer en boekhouding worden ingevoerd, en voldoende gekwalificeerd personeel wordt aangetrokken. Bij de in paragraaf 92 ter sprake gekomen permanente structuur zouden de basisinstrumenten en -procedures voor alle toekomstige acties moeten worden vastgesteld.

93. Bij de procedures voor het benoemen van uit te zenden personeel voor gemeenschappelijk optreden zou er keuze tussen kandidaten mogelijk moeten zijn en zou het hoofd van de organisatie in de gelegenheid moeten worden gesteld, deel te nemen aan de selectie van zijn team.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 11 juli 1996.

Voor de Rekenkamer Bernhard FRIEDMANN President

(1) Besluit 94/308/GBVB van de Raad van 16. 5. 1994.

(2) Besluit 93/603/GBVB van de Raad van 8. 11. 1993.

(3) Door de situatie aan de grond in Bosnië-Herzegovina in de winter van 1993/1994, toen de strijdkrachten van de Bosnische Serviërs de doortocht van de konvooien met humanitaire hulp belemmerden, kon het oorspronkelijk voorgestelde gemeenschappelijke optreden niet doorgaan.

(4) Besluit 94/790/GBVB van de Raad van 12. 12. 1994, later bevestigd in besluit van de Raad (95/517/GBVB) van 4. 12. 1995.

(5) Artikel 188 C van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

(6) Bosnische Elektriciteitsraad.

(7) De oorspronkelijke bedoeling was dat het bureau voor verhuur van materieel zowel in West- als in Oost-Mostar zou worden gevestigd. Om allerlei redenen, onder meer het bestaan van een alternatief potentieel aan machines in West-Mostar, werd besloten het bureau alleen in Oost-Mostar te vestigen. Onder de huidige omstandigheden zal het waarschijnlijk uitsluitend Oost-Mostar bedienen.

(8) De niet-gebruikte fondsen bleven op de rekeningen van de lokale banken in Mostar staan.

(9) Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen.

(10) Het bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschappen, zijnde de voor humanitaire hulp verantwoordelijke dienst van de Commissie.

(11) Ervan uitgaande dat het de Lid-Staten, gedurende twee jaar ongeveer 79 700 ECU per persoon en per jaar kost om bij benadering 181 agenten van de WEU-politie en 30 uit de Lid-Staten afkomstige burgerlijke personeelsleden uit te rusten, uit te zenden en te onderhouden.

(12) Van de 14,15 Mio ECU die krachtens het eerste GBVB-Besluit waren overgedragen uit 1993 voor een gemeenschappelijk optreden ter ondersteuning van humanitaire hulpkonvooien in Bosnië-Herzegovina. Het saldo van 4,15 Mio ECU is gebruikt voor de luchtbrug van de Britse Overseas Development Administration (Bestuur voor Overzeese Ontwikkeling, ODA) naar Sarajevo.

(13) Besluit 95/552/GBVB van de Raad van 19. 12. 1995.

(14) Doc. 7622/94, paragraaf 3 (b) (i) van "Note I".

(15) Doc. 8239/94 GBVB 201 COYUG29.

(16) Met name in het verslag van de begrotingscommissie over de financiering van het GBVB van 18. 10. 1994 (rapporteur F. Willockx).

(17) Tussen de Raad en het Europees Parlement bestaat een gentleman's agreement volgens hetwelk zij zich niet met elkaars begroting inlaten.

(18) Het contingent van de WEU-politie inbegrepen.

(19) Bij Besluit 94/776/EG van de Raad van 28 november 1994 werd een EU-ombudsman ingesteld. Een ieder in het door de EU bestuurde gebied kan een beroep doen op de ombudsman over een beslissing van de vertegenwoordiger, die hij/zij strijdig acht met zijn/haar rechten, op voorwaarde dat eerst alle andere gerechtelijke stappen zijn ondernomen.

(20) Verslag van de begrotingscommissie betreffende de financiering van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, 18. 10. 1994. Verslag van de afvaardiging ad hoc van de begrotingscommissie en de commissie voor begrotingscontrole van het Europees Parlement naar Mostar, 26-29. 3. 1995 (rapporteurs mevr. E. Mueller en dhr. Joan Colom i Naval) (ref).

(21) De laatste betaling voor 1994 kwam bij het EUAM binnen op 2. 3. 1995. Er deden zich enkele vergissingen voor bij de overmakingen uit de Lid-Staten (België betaalde te weinig; Ierland en Spanje betaalden te veel).

(22) Daardoor deden zich bij het EUAM en de WEU-politie enige gevallen van dubbele betaling voor. Geen enkele betrof een grote som geld en de meeste werden bij interne controles door het departement van Financiën en Belastingen zelf ontdekt dat ook tot terugvordering overging.

BIJLAGE 1

SAMENVATTING VAN DE DOELSTELLINGEN VOOR HET EUAM (1)

(a) Ontheemden en vluchtelingen

Ontheemden in de gelegenheid stellen terug te keren naar huis - door contacten met de UNHCR, andere instanties van de VN en NGO's;

(b) Juridische aspecten

Een modus vivendi tot stand brengen op basis van de wetten die feitelijk in beide delen van de gedeelde stad worden toegepast, een nieuw gemeentelijk statuut voor Mostar opstellen en de eigendomsrechten regelen;

(c) Politie van de WEU

Samen met UNPROFOR toezicht houden op de demilitarisering van Mostar om de openbare orde samen met de lokale politiekorpsen te herstellen en te handhaven en een verenigd politiekorps in Mostar (UPFM) tot stand brengen en opleiden, dat na het definitieve vertrek van het EUAM en het politiekorps van de WEU het werk kan voortzetten;

d) Financiën en Belastingen

De EU-fondsen in stand houden en controleren en de doeltreffende en economisch verantwoorde besteding ervan veilig stellen. Voorts, het niveau van de voor beide bestaande besturen van Mostar (Oost- en West-) beschikbare financiering ramen om te beoordelen of de wijze waarop de inkomsten bijeengebracht worden bevredigend is en geleidelijk tot één begroting komen;

(e) Gemeenteadministratie

In de gemeente Mostar een moderne administratieve structuur opzetten en integreren;

(f) Economie en vervoersinfrastructuur

De heropleving van de plaatselijke economie, het herstel van de stroomtoevoer en het netwerk van openbaar vervoer, alsmede de wederopbouw van de Carinsky Most en enkele andere bruggen;

(g) Wederopbouw

Elementair structureel herstel van woningen uitvoeren en waar nodig gevaarlijke gebouwen slopen; de watervoorziening in Mostar herstellen en de waterleidingbedrijven van beide stadsdelen fuseren; en de capaciteit van de bouwsector versterken door levering van materiaal, uitrusting en technische/bedrijfskundige know-how. Voorts, een duurzaam systeem voor stadsplanning voor een ongedeeld Mostar helpen opzetten;

(h) Onderwijs en cultuur

Het wederopbouwprogramma voor scholen en kleuterscholen afwerken; de historische en cultureel waardevolle gebouwen behouden; opnieuw één universiteit voor heel Mostar oprichten; een onderwijs zonder segregatie invoeren;

(i) Cultuur, Jeugd en Sport

Van de stad opnieuw een multiculturele samenleving maken; de jeugdcentra wederopbouwen en uitwisselingsprogramma's voor jongeren bevorderen; sportclubs en activiteiten van deze clubs steunen;

(j) Volksgezondheid en sociale zaken

De voorzieningen voor gezondheidszorg in Mostar eenmaken; overeenkomstig de Hervorming van de Gezondheidszorg in de Federatie uitgebreide hervormingen van deze voorzieningen organiseren; het Velmosziekenhuis openhouden; de pre- en postnatale gezondheidszorg versterken; het Bijeli Brijeg-ziekenhuis (het belangrijkste ziekenhuis in Mostar) afwerken en openstellen zodra vrije toegang en gelijke behandeling zijn gegarandeerd;

(k) Pers

Een gemengde pers en vrije informatieverspreiding in de stad, alsook televisie- en radioprogramma's steunen; een einde maken aan de media-oorlog;

(l) Telecommunicatie

Eén post- en telecommunicatie-infrastructuur (PTT) en een gedecentraliseerd telecommunicatiesysteem opzetten; Mostar volledig integreren in het interregionale en internationale netwerk;

(m) Humanitaire hulp

Toezicht houden op de aan Mostar geleverde humanitaire hulp en deze met de UNHCR en de steun van de NGO's cooerdineren;

(n) Bewegingsvrijheid

Streven naar totale bewegingsvrijheid in Mostar voor alle burgers.

(1) Als uiteengezet in de Memorie van Overeenstemming en door het EUAM uitgewerkt in zijn beleidsdocument.

BIJLAGE 2

ORGANISATIE VAN HET BESTUUR VAN MOSTAR DOOR DE EU

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Tabel 1 - Gecumuleerde begroting van het EUAM voor de periode juli 1994-juli 1996 en werkelijk ontvangen middelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE EN DE VERTEGENWOORDIGER IN MOSTAR

1. Inleiding, doelstellingen en uitvoering door het EUAM van zijn opdracht

Het deel inleiding en de samenvatting van de voornaamste activiteiten (punt 30) van de opmerkingen geven de Commissie geen aanleiding tot bijzondere opmerkingen.

Punt 16: Het is nog maar de vraag of de voorgestelde verkiezingen zullen resulteren in de totstandbrenging van één centraal stadsbestuur en of er sprake zal zijn van een of andere vorm van stadsbudget. Het ziet er evenwel naar uit dat er, aangezien elke vorm van centraal bestuur per definitie federale en kantonnale deelneming zal inhouden, ten minste wat betreft de belastinginkomsten, geen directe vooruitgang op dit punt zal worden geboekt en dus blijft het betrokken worden van het EUAM bij de totstandbrenging van een gezamenlijk budget onwaarschijnlijk. (Vertegenwoordiger).

Punt 22: De situatie is tegen het einde van het jaar sterk verbeterd. (Vertegenwoordiger) Punt 28: Wij willen erop wijzen dat er eveneens een Jeugdcentrum in Cernica (Oost-Mostar) kwam en een groot aantal culturele verenigingen werd gesteund. Het EUAM is de voornaamste instigator van de opleving van het culturele leven in Mostar. (Vertegenwoordiger)

2. Begroting en uitgaven van het EUAM

De Commissie heeft evenmin bijzondere opmerkingen over het hoofdstuk begroting en uitgaven van het EUAM (punten 31 tot 39).

3. Organisatie van het EUAM

Ten aanzien van de opmerkingen betreffende de organisatie van het EUAM (punten 40 tot 54) wil de Commissie opmerken dat de praktische uitvoeringsmodaliteiten van gemeenschappelijke optredens in de voorbereidingsperiode van het EUAM nog niet waren vastgesteld. Aangezien het anderzijds noodzakelijk was snel te handelen om de door de Vredesakkoorden van Washington (18. 3. 1994) gecreëerde stootkracht te behouden, was een zekere improvisatie (zie punten 41, 42) onvermijdelijk om voortgang te kunnen boeken. De definitie van administratieve en beleidsuitgaven en de correcte aanwijzing op de begroting liepen inderdaad afhankelijk van de instellingen (Raad, Parlement), zoals de Rekenkamer opmerkt (punten 42, 43 en 44), uiteen.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de aan een gemeenschappelijk optreden voorafgaande voorbereidende uitgaven als beleidsuitgaven kunnen worden beschouwd. Bij het ontbreken van een besluit over het budget van het optreden was een aanwijzing op de communautaire begroting evenwel niet mogelijk (punt 45).

Zoals door de Rekenkamer opgemerkt (punten 46 en 47) is het besluitvormingsproces te ingewikkeld om tijdig aan de operationele behoeften te kunnen beantwoorden.

Punten 50 en 54: De Commissie is het met de impliciete mening van de Rekenkamer eens dat de selectie- en de benoemingsprocedure en de toewijzing van verantwoordelijkheden aan het kaderpersoneel van een dusdanig belangrijk en langdurig optreden in de toekomst zouden moeten worden herzien en verbeterd.

4. Structuur van de besluitvorming

Punt 56: Inderdaad is het Bestuur volgens de besluiten van de Raad niet verplicht om apart aan de Commissie verslag uit te brengen. Wanneer er evenwel een tranche van het budget door de Raad wordt "vrijgemaakt", verplichten de tussen de Commissie en het Bestuur gesloten overeenkomsten inzake daadwerkelijke terbeschikkingstelling van de dienovereenkomstige fondsen laatstgenoemde tot het aan de Commissie uitbrengen van verslag over de financiële uitvoering.

Punt 64: De Commissie heeft gepoogd het beheer van de kredieten uit te voeren met inachtneming van de uitvoeringsbevoegdheden die het Verdrag haar geeft. Zij is het evenwel met de constatering van de Rekenkamer eens dat haar verantwoordelijkheden wat dit gemeenschappelijk optreden betreft beperkter zijn dan ten aanzien van de eerste pijler.

De hieruit voortvloeiende moeilijkheden (punten 66, 67) zijn sedertdien overwonnen, zoals de Rekenkamer vermeldt (punt 68). De verschillende tranches van de begroting 95 zijn samengevoegd en de begroting 96 werd in één tranche vrijgemaakt en in haar geheel door de Commissie ter beschikking van het Bestuur gesteld.

5. Financieel beheer van het EUAM (punten 69 tot 79 en 87 tot 89)

Punt 70: Aangezien de grootste verantwoordelijkheid voor het beheer van de aan Mostar toegekende kredieten onder de verantwoordelijkheid van de Commissie aan de vertegenwoordiger was toevertrouwd en het om een actie zonder precedent ging, beschikte de Commissie niet over een regelgevingskader dat rechtstreeks toepasselijk was op het Bestuur. Het Bestuur zelf, en met name het Departement Financiën en Belastingen, moest dus ter plaatse, in overleg met de Commissie, een dergelijk kader uitwerken. Zulks werd geleidelijk gedaan in het licht van de plaatselijke omstandigheden, de opgedane ervaring èn de door de Rekenkamer tijdens de financiële controle gedane aanbevelingen.

Dat dit meer dan een jaar heeft gevergd en dat de resultaten nog altijd voor verbetering vatbaar zijn, moet grotendeels worden toegeschreven aan het feit, zoals de Rekenkamer eveneens opmerkt, dat het aangestelde personeel niet berekend was voor het afhandelen van het lopende beheer en het tot stand brengen van dit kader.

Punten 71 tot 73: Het is de Commissie inderdaad niet gelukt, - dit geldt overigens ook voor de meeste Lid-Staten - om onder haar personeel geschikt kaderpersoneel te vinden dat op zeer korte termijn beschikbaar was (besluit van de Raad mei 1994/begin van het Bestuur 23. 7. 1994). Het hoofd van het departement, ambtenaar bij de Commissie, werd op 1. 9. 1994 benoemd en het adjunct-hoofd (Brits ambtenaar) werd per 1. 10. 1994 aangeworven. Terwijl het in juli 1995 aangevraagde budget voor een manager tamelijk snel door Zweden ter beschikking werd gesteld (1. 10. 1995), werd aan het tot een andere Lid-Staat gerichte verzoek om een financieel controleur/met evaluatie belast ambtenaar geen gehoor gegeven (punt 73).

Het door de Rekenkamer gesignaleerde ontbreken van gezag moet worden toegeschreven aan deze niet ideale omstandigheden waaronder tot het optreden werd besloten, hierover met de plaatselijke partijen werd onderhandeld en en een ander werd gestart. Bij het ontbreken van van tevoren vastgestelde procedures is het immers normaal dat de departementen zo goed mogelijk regels waarmee zij vertrouwd zijn, toepasten. De capaciteit van het Departement Financiën was onvoldoende om geleidelijk gemeenschappelijke regels in te voeren en hun volledige eerbiediging te verzekeren.

Dat de financiële beheercapaciteit bij de overige departementen te wensen overliet, valt grotendeels te verklaren uit het feit dat dit beheer moest worden toevertrouwd aan plaatselijk personeel zonder voldoende ervaring dat voor het werk moest worden opgeleid door hoofden die dat niet gewoon zijn.

Zo kon het EUAM geen met evaluatie belaste ambtenaar, zoals in eerste instantie gepland, vinden. Het secretariaat van de Raad vaardigde een "elders gevestigde politieke evaluatie-ambtenaar op verkenningsbezoek" af. Voor het leveren van een bijdrage van enige betekenis van een "financiële evaluatie-ambtenaar" is het nu te laat. (Vertegenwoordiger)

Punt 74: Inderdaad kon noch de Raad noch de Commissie aan het EUAM passende arbeidsinstrumenten voor het financiële en boekhoudkundige beheer verstrekken, zulks omdat het optreden zonder precedent en volkomen nieuw was. Het was de eerste keer dat het voorzitterschap met hulp van de Commissie voor een volledig gemeentebestuur moest zorgen. Voorts moesten de modaliteiten op zeer korte termijn worden vastgesteld en toegepast. Ook konden vele door de Rekenkamer vermelde in het veld ondervonden moeilijkheden niet worden voorzien (bij voorbeeld betrekkingen tussen het deel eigenlijke EU en het politie-element van de WEU, zie punt 7).

Punten 76 tot 79: De onbevredigende praktijken en bepaalde onregelmatigheden waarop de Rekenkamer wees, werden zoveel mogelijk door het Bestuur gecorrigeerd.

Punt 76: De recente komst van een politieman met een boekhoudkundige achtergrond leidde tot een grote verbetering zowel wat betreft de toepassing van het voorschottensysteem dat na het bezoek van de Rekenkamer in oktober 1995 werd opgezet als wat betreft de bijdrage geleverd door nieuwe systemen en verscherping van de procedures.

Ondanks onze niet aflatende inspanningen konden wij het verschil van 582 000 DM tussen onze boeken en die van de WEU-politie niet sluitend maken. Wij vermoeden evenwel dat het grootste deel van dit bedrag is opgegaan aan de aankopen van voertuigen in 1994. De problemen in het begin ondervonden met het opzetten van zowel het EUAM als de WEU-politie resulteerden noodzakelijkerwijs in ad hoc-procedures.

De archiefstukken van de WEU-politie voor 1994 zijn rudimentair, terwijl een computersysteem ontbrak. Dit te zamen met het feit dat het politiecontingent om de zes maanden rouleert, terwijl er noch van overdrachtsperioden noch van overdrachtsnotities door de vertrekkende officieren achtergelaten sprake is, plus het feit dat weinig of geen officieren van het Departement Financiën enige financiële ervaring had, maakten dat de toestand er niet beter op werd.

Het lijkt evenwel onwaarschijnlijk dat wij het boekingsverschil sluitend kunnen maken; wij zijn dan ook van plan dit af te schrijven. (Vertegenwoordiger)

Punt 78: Het EUAM heeft een veel strengere controle ingesteld op de rekening huur zware machines,die in eerste instantie door het Departement Wederopbouw wordt beheerd. Het is nu mogelijk bijtijds een onderzoek in te stellen naar eventuele verschillen. (Vertegenwoordiger).

Punt 79 a): De algemene normen voor contracten zijn verbeterd. De ontwerp-contracten worden veel kritischer door de assistent/juridisch adviseur bestudeerd.

Punt 79 b): Het EUAM heeft standaardorderformulieren "aankooporders" uitgegeven en blijft werken aan de verbetering van specifieke bepalingen.

Punt 79 c): De verantwoordelijkheden van het aanbestedingscomité zijn uitgebreid en omvatten nu alle aspecten van de gunning van contracten en opdrachten. De procedures zijn verbeterd en herzien zodat er sprake is van een veel nauwere controle.

Punt 79 d): Er werd in oktober 1995, onmiddellijk nadat de financiële controleurs zulks ter sprake brachten, overgegaan op een systeem van dubbele ondertekeningen. (Vertegenwoordiger)

6. Regelingen betreffende het einde van het mandaat (punten 81 tot 84)

De Commissie is zich bewust van het probleem van de door het EUAM gevormde bezit en aangegane schulden na het einde van het mandaat of dat nu 22 juli of 31 december 1996 is.

Punt 81: Er is nog geen besluit genomen en de tijd schrijdt voort. Het EUAM en de Commissie moeten zich bij voorrang bezighouden met de kwestie van het zich ontdoen van de activa. (Vertegenwoordiger)

Punt 82: Ook moeten er met spoed besluiten worden genomen over de bestemming van de SEP-fondsen (Vertegenwoordiger).

7. Conclusies (punten 85-90)

Punt 87: Zonder het met de analyse van de Rekenkamer oneens te zijn, wil de Commissie er toch op wijzen dat er voor doeltreffender procedures bij de selectie van personeel en voor het financieel beheer meer tijd nodig zou zijn geweest dan er gezien de politieke druk beschikbaar was. Voorts kan men in twijfel trekken of er zonder concrete ervaring passendere procedures zouden kunnen zijn vastgesteld door de centrale besluitvormings- en beheerstructuur die volgens de Rekenkamer niet onder de meest ideale omstandigheden kon werken (punt 90).

8. Aanbevelingen

Punt 91: De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat er een permanente operationele structuur in het leven moet worden geroepen om de gemeenschappelijke optredens van het begin tot het einde te volgen.

Punten 92 en 93: De Commissie is het met de Rekenkamer eens.