BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 27 april 1999

betreffende de toepassing van artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG van de Raad op de luchthaven Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)

(kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 1066)

(Slechts de uitgave in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(1999/316/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap(1), inzonderheid op artikel 9, lid 5,

Gezien het verzoek om goedkeuring van het besluit van de Duitse autoriteiten van 26 januari 1999 en na raadpleging van de genoemde autoriteiten,

Na raadpleging van het Raadgevend Comité,

Overwegende hetgeen volgt:

I. TOEPASSINGSGEBIED VAN DE DOOR DE REGERING VAN DE BONDSREPUBLIEK DUITSLAND AANGEMELDE AFWIJKING

1. Kennisgeving door de Duitse autoriteiten

(1) Bij brief van 28 januari 1999, door de Commissie geregistreerd op 29 januari, hebben de Duitse autoriteiten kennis gegeven van een aanvraag tot goedkeuring van een besluit van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland van 26 januari 1999 waarbij aan de luchthaven Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) een afwijking wordt toegestaan waardoor:

- de uitoefening van zelfafhandeling wordt verboden;

- de dienstverlening aan derden voor de luchthaven Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) wordt gereserveerd,

voor de categorieën diensten die zijn genoemd onder de punten 3, 4, wat betreft de materiële behandeling van vracht en post tussen luchthavengebouw en vliegtuig, zowel bij aankomst als bij vertrek of bij transit, en de punten 5.4 en 5.6.

Krachtens artikel 9, lid 1, onder b) en d), van de richtlijn wordt deze afwijking verleend tot en met 31 december 2000.

(2) De Commissie heeft overeenkomstig artikel 9, lid 3, van de richtlijn een samenvatting van deze kennisgeving gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) en nodigt de belanghebbende partijen uit hun opmerkingen te maken.

(3) Overeenkomstig het bepaalde in artikel 9, lid 5, van de richtlijn, is de Duitse regering op 22 en 24 maart 1999 door de Commissie geraadpleegd over de ontwerpbeoordeling van de Commissie.

Grondslag van de afwijking

(4) De algemene regels inzake de toegang tot de grondafhandelingsmarkt zijn opgenomen in de artikelen 6 en 7 van de richtlijn. In principe wordt de markt zoveel mogelijk opengesteld voor de meeste categorieën afhandelingsdiensten. Voor luchthavens met een verkeersvolume zoals dat van Berlin-Tegel erkent de richtlijn het recht op zelfafhandeling sinds 1 januari 1998 en voorziet zij in de openstelling van de markt voor afhandeling ten behoeve van derden met ingang van 1 januari 1999. Om rekening te houden met de specifieke situatie en functie van een luchthaven, en met name met de problemen op het gebied van veiligheid en beveiliging, maar ook wat de beschikbare ruimte en capaciteit betreft, die zich in bepaalde delen van de meeste luchthavens kunnen voordoen, schrijft de richtlijn echter geen volledige openstelling van de markt voor, maar eist zij slechts dat deze minimaal wordt opgesteld, zowel wat zelfafhandeling als afhandeling ten behoeve van derden betreft, voor vier categorieën diensten op het traject tussen het luchthavengebouw en het vliegtuig, met andere woorden op een bijzonder probleemgevoelig deel van de luchthaven. Deze categorieën zijn platformafhandeling, bagageafhandeling, brandstof- en olielevering en bepaalde diensten in de sfeer van vracht- en postafhandeling.

(5) In artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG is eveneens rekening gehouden met het feit dat in bepaalde specifieke gevallen acute ruimte- en capaciteitsproblemen het onmogelijk maken de markt tot het voorgeschreven niveau open te stellen. In dergelijke gevallen kunnen tijdelijke afwijkingen worden toegestaan om de betrokken luchthaven de tijd te geven deze problemen op te lossen. Deze afwijkingen zijn dus een uitzonderingsmaatregel en zijn niet bedoeld als een algemene verlenging van de aanpassingsperiode voor de luchthavens waarin artikel 1 van de richtlijn voorziet.

(6) Een afwijking kan slechts worden toegestaan wanneer er sprake is van specifieke ruimte- en capaciteitsproblemen. Het is dan ook op deze grondslag dat de Duitse autoriteiten bovengenoemde afwijking hebben toegestaan overeenkomstig lid 3 van de Duitse regeling "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(3), waarbij Richtlijn 96/67/EG in het nationale recht is verwerkt.

2. Huidige situatie inzake grondafhandeling op de luchthaven Berlin-Tegel

2.1. Achtergrondinformatie over de luchthaven

(7) Tot in 1990 fungeerde Berlin-Tegel als luchthaven voor de westzone van de stad; Schönefeld was de luchthaven voor de oostelijke sector en Tempelhof werd hoofdzakelijk gebruikt voor militaire operaties. Na de hereniging is Tegel de belangrijkste Berlijnse luchthaven geworden. De toename van het verkeer met bijna 24 % die tussen 1996 en 2002 in Berlijn wordt verwacht, maakt het echter noodzakelijk, althans voorlopig, de drie luchthavens in stand te houden en Tempelhof weer voor de burgerluchtvaart open te stellen; deze toename leidt ook tot capaciteitsproblemen op de luchthaven Tegel, aangezien deze het meest in trek is bij de vervoerders vanwege haar infrastructuur en de nabijheid van de stad.

(8) De toename van de vraag en de problemen die met name worden veroorzaakt door het weinig efficiënte gebruik van het platform en de te lange overstaptijden die daarvan het gevolg zijn, hebben de beheerder van de Berlijnse luchthavens (BFG) en zijn partner doen besluiten tot de bouw van de nieuwe internationale luchthaven Brandenburg op de huidige locatie van Schönefeld, die als enige een oplossing kan bieden voor de ruimte- en milieuproblemen. In afwachting dat de nieuwe luchthaven wordt gebouwd zal Tegel, dat in 1997 bijna 9 miljoen passagiers heeft verwerkt, binnenkort het merendeel van het vervoer voor zijn rekening moeten nemen. Door de voor 2001-2002 geplande sluiting van Tempelhof zal Tegel namelijk een groot deel van het daar passerende verkeer moeten overnemen tot in 2007, het jaar waarin de nieuwe luchthaven in gebruik zal worden genomen.

2.2. Afhandeling op de luchthaven

(9) Op het tijdstip van het besluit van de Duitse autoriteiten waren 54 van de 59 afhandelingsdiensten reeds opengesteld voor concurrentie, namelijk alle diensten in het luchthavengebouw alsook bepaalde diensten op het platform, zoals catering en brandstoflevering; in totaal zijn daarbij 28 dienstverleners betrokken. De afwijking heeft betrekking op bepaalde platformdiensten die sinds 1998 uitsluitend worden verricht door een dochterbedrijf van de maatschappij BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services), waarin de luchthaven een meerderheidsaandeel heeft. Het betreft bagageafhandeling (punt 3 van de bijlage bij de richtlijn), laden en lossen, alsmede het vervoer tussen het vliegtuig en het luchthavengebouw (punt 5.4), assistentie bij het taxiën van het vliegtuig (punt 5.6), alsook vracht- en postafhandeling (punt 4).

II. DE DOOR DE DUITSE AUTORITEITEN AANGEVOERDE PROBLEMEN

(10) Het besluit van de Duitse autoriteiten is ingegeven door het feit dat de markt niet kan worden opengesteld voor de betrokken afhandelingsdiensten bij gebrek aan de nodige ruimte en capaciteit op het platform om een extra afhandelaar of een gebruiker die voor zelfafhandeling wil zorgen te kunnen toelaten.

1. Capaciteitsproblemen

(11) De capaciteit van Berlin-Tegel was bij de bouw vastgesteld op 5,5 miljoen passagiers. Sinds 1990 wordt de luchthavenbeheerder echter geconfronteerd met een extra vraag van bijna 60 % als gevolg van de snelle toename van het aantal passagiers en de vervoerde tonnage (8,4 miljoen respectievelijk 24000 ton in 1996, d.i. een toename van 80 % in tien jaar). De luchthaven, waarvan het noordelijk deel gereserveerd is voor militair gebruik en die zich niet buiten haar huidige grenzen kan uitbreiden, heeft dit capaciteitsgebrek gedeeltelijk opgevangen door het creëren van nieuwe opstelplaatsen, alsook extra incheckbalies, rustruimten en parkeerplaatsen. Daardoor is alle reserveruimte thans volledig in gebruik en kunnen de afhandelingsactiviteiten binnen de bestaande infrastructuur onmogelijk nog worden uitgebreid. Het luchthavenbeheer zit tegen de grens van de capaciteit aan. Deze grens, die wegens de afhandelingsproblemen wordt geraamd op 18 starts en aankomsten per uur wordt reeds verschillende malen per dag overschreden. De verkeersprognoses laten een toename van het jaarlijkse aantal vliegbewegingen zien van 118000 in 1996 tot 125000 in 2000. Tezelfdertijd zou het aantal passagiers stijgen van 8 naar 10,2 miljoen.

(12) De volledige benutting van de afhandelingscapaciteit vereist volgens de Duitse autoriteiten een integrale coördinatie tussen de verschillende activiteiten, vooral op het platform. Om het capaciteitsgebrek op te vangen moeten bovendien op zeer korte termijn veranderingen in het afhandelingsproces worden doorgevoerd. Het sinds verschillende jaren snel toenemende aantal dienstverleners voor bepaalde activiteiten op het platform (catering, brandstoflevering) heeft de moeilijkheden bij het beheer van het verkeer op het platform alleen maar doen toenemen.

2. Ruimtegebrek

A. Parkeren van materieel

(13) Van de 14500 m2 die beschikbaar is voor afhandelingsactiviteiten kan 10100 m2 daadwerkelijk worden gebruikt als parkeerruimte voor het materieel en volgens de Duitse autoriteiten wordt deze oppervlakte integraal benut. De resterende 4400 m2 fungeren als werkzones naast de vliegtuigen die niet aan één bepaalde afhandelaar kunnen worden toegewezen. Deze zones zijn driehoekig van vorm, wat het gebruik ervan bemoeilijkt.

(14) De huidige behoefte op het platform bedraagt 10700 m2 voor alle dienstverleners (behalve de benodigde oppervlakte voor het stallen van het wintermaterieel; daarvoor zijn geen speciale plaatsen ingeruimd: dit materieel wordt namelijk verspreid over de werkplaatsen en diverse andere locaties); van deze oppervlakte wordt 8000 m2 ter beschikking van BLAS gesteld en is 2700 m2 toegewezen aan de overige exploitanten. Het huidige tekort wordt dus geraamd op 600 m2.

B. Bagageafhandeling

(15) Kenmerkend voor het huidige bagageafhandelingssysteem is dat het negen "bagagekelders" omvat (zeven rond de terminal zelf en twee in het verlengde daarvan) die onderling niet verbonden zijn. Via deze kelders, waarvan de oppervlakte varieert van 300 tot 450 m2, worden de vliegtuigen op de opstelplaatsen voor elke kelder alsook de verderop staande vliegtuigen (remote sensing positions) afgehandeld. Elk van de zeven rond de terminal gegroepeerde kelders is voorzien van een transportband "aankomst" en twee transportbanden "vertrek". De laatste twee kelders zijn uitgerust met een systeem bestaande uit een dubbele continuband. Bij elke kelder horen kleed- en rustruimten voor het personeel. Volgens de Duitse autoriteiten maakt het ruimtegebrek in deze kelders het totaal onmogelijk het aantal dienstverleners uit te breiden en kunnen alleen wanneer de dienstverlening in één hand is de vluchten correct worden afgehandeld en de overstaptijden worden gerespecteerd. Volgens het ingediende dossier zijn de lokalen zo klein dat niet alle wachtende wagentjes daar kunnen worden gestald en ontbreekt de ruimte voor een vlotte doorstroming van deze wagentjes wanneer verschillende tezelfdertijd worden afgehandeld. Aangezien elke kelder bij een bepaalde opstelplaats hoort, is het bovendien onmogelijk de verschillende kelders aan specifieke dienstverleners toe te wijzen. Door een dergelijke verdeling zou het functioneren van de luchthaven ernstig in het gedrang komen.

C. Voor het personeel gereserveerde ruimten

(16) Ook in de rustruimten is er plaatsgebrek; deze zijn thans volledig bezet door de toename van het verkeer en de uitbreiding van het aantal dienstverleners. De Duitse autoriteiten zien geen mogelijkheid om op zeer korte termijn nieuwe lokalen te openen wegens de aan de bouw daarvan verbonden administratieve problemen. Bovendien brengt het personeel bagageafhandeling in overleg met de directie zijn rusttijden door in dichtbij de bagagekelders gelegen lokalen, en nieuwe lokalen zouden slechts op een te grote afstand kunnen worden gerealiseerd.

(17) Door de sluiting van Tempelhof in 2001-2002 zullen vanaf dan op Schönefeld de grenzen van de capaciteit worden bereikt. Anderzijds zal de voorkeur van de vervoerders voor Tegel leiden tot een toename van het verkeer op deze luchthaven van naar schatting 20 % in de periode tot 2002; op dat moment worden per jaar 10,2 miljoen passagiers verwacht. De luchthavenautoriteiten verwachten capaciteitsproblemen zowel in het luchthavengebouw als op het platform. Op het platform wordt de behoefte aan extra ruimte geschat op 700 m2, hetgeen het tekort op 1300 m2 brengt; daarbij wordt alleen uitgegaan van de toename van het afgehandelde verkeer en worden de consequenties van het aantreden van een nieuwe dienstverlener buiten beschouwing gelaten.

3. Gevolgen van de komst van nieuwe afhandelaars

(18) Volgens het ingediende dossier zou door de komst van nieuwe dienstverleners de ruimtebehoefte sterk toenemen door de grotere hoeveelheid materieel die nodig zou zijn om elke dienstverlener in staat te stellen pieken in het aanbod op te vangen.

(19) De effecten zijn volgens de Duitse autoriteiten afhankelijk van het aantal nieuwe afhandelaars, de omvang en de structuur van hun activiteiten, alsook van hun commercieel beleid.

(20) Uit de voor rekening van de luchthaven uitgevoerde studies komt naar voren dat uitgaande van de komst van twee nieuwe afhandelaars (dienstverleners of voor zelfafhandeling zorgende gebruikers) die hetzelfde beleid voeren als de huidige monopoliehouder, en op basis van een verdeling van het verkeer waarbij Lufthansa aan de eerste afhandelaar, British Airways en zijn dochtermaatschappij Deutsche BA aan de tweede en de overige maatschappijen aan de derde zouden worden toegewezen, voor de bijkomende uitrusting een extra oppervlakte van 3500 m2 nodig zou zijn. Het totale ruimtegebrek zou dan 4100 m2 bedragen en zou vanaf 2000 stijgen tot 4800 m2 door de verwachte toename van het verkeer. Volgens de aanvullende documenten die door de luchthavenautoriteiten zijn overgelegd, blijkt de door sommige dienstverleners opgegeven ruimtebehoefte voor materieel veel hoger te zijn, namelijk in totaal circa 6500 m2.

(21) Volgens de Duitse autoriteiten is bij deze studies onvoldoende rekening gehouden met het effect van de komst van nieuwe afhandelaars op de markt van de monopoliehouder en dus met de geringere behoefte van deze laatste aan materieel en personeel en bijgevolg ook aan ruimte. Zij zijn echter van mening dat wegens het reeds bestaande tekort van 600 m2 het niet mogelijk zal zijn voldoende ruimte te vinden voor een nieuwe afhandelaar.

(22) Uit het dossier blijkt ook dat rekening moet worden gehouden met een aanzienlijke verslechtering van het verkeer op het platform, dat zeer moeilijk te coördineren zal zijn met een groter aantal afhandelaars op de luchthaven, aangezien deze reeds tegen de grens van haar capaciteit aanzit. Door het extra verkeer dat het gevolg zal zijn van niet alleen de omvang, maar ook het wisselen van het materieel, zullen de verkeerspatronen moeten worden gereorganiseerd, waardoor de capaciteit van de luchthaven nadelig zal worden beïnvloed, hetgeen zal leiden tot aanzienlijke vertragingen (naar schatting 32 % in 2002 tegen slechts 12 % nu).

(23) De studie geeft een verkeerstoename op het platform van 20 à 50 % te zien bij de komst van één enkele afhandelaar, en zelfs van 140 à 160 % op het kruispunt aan de noordkant, hetgeen ook aanleiding zou geven tot ernstige veiligheidsproblemen.

(24) De luchthaven verklaart zich evenwel bereid een nieuwe afhandelaar toe te laten, voorzover zijn komst slechts beperkte effecten inzake capaciteit, ruimtebeslag en verkeer op het platform met zich brengt.

III. REACTIE VAN DE BELANGHEBBEDE PARTIJEN

(25) Overeenkomstig artikel 9, lid 3, van de richtlijn is de verschillende belanghebbende partijen gevraagd hun mening te geven. De verschillende maatschappijen die hebben gereageerd, wijzen in de eerste plaats met nadruk op het feit dat de luchthaven al verschillnde jaren bekend was met de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen en geen enkele maatregel heeft genomen om de aangehaalde moeilijkheden te voorkomen en zodoende de openstelling van de markt mogelijk te maken.

(26) Het door de luchthaven aangevoerde huidige tekort van 600 m2 zou probleemloos kunnen worden weggewerkt en er zou bovendien extra ruimte kunnen worden vrijgemaakt door optimalisering van de bestaande oppervlakte. Met name wordt voorgesteld het wintermaterieel onder te brengen in verderop gelegen delen van de luchthaven en zodoende ruimte vrij te maken bij de opstelplaatsen 51 t/m 56 aan de westkant. Voorts zijn de verschillende maatschappijen van mening dat de luchthaven geen rekening heeft gehouden met het verlies aan marktaandeel van de monopoliehouder bij de komst van een nieuwe afhandelaar.

(27) Wat de gepresenteerde cijfers over het verwachte verkeer betreft, dient te worden opgemerkt dat deze wellicht overgewaardeerd zijn, zoals blijkt uit de meest recente tendensen, en dat de benodigde capaciteit dus naar beneden dient te worden bijgesteld. Voor het vervoer en de bagageafhandeling kan, uitgaande van de thans bestaande mogelijkheid drie vluchten tegelijk af te handelen in de bagagekelders, de toelating van een tweede dienstverlener normaal geen probleem zijn, gezien de beschikbare ruimte in elke kelder en het feit dat het aantal wagentjes afhankelijk is van het aantal vluchten en niet van het aantal dienstverleners. De organisatie binnen deze afdeling zou evenmin problemen opleveren, aangezien de luchthaven daar als enige de verantwoordelijkheid voor blijft dragen. Het ruimteprobleem op het platform en ook bij de bagageafhandeling heeft volgens de maatschappijen dan ook vooral te maken met een slecht ruimtebeheer en een gebrekkige organisatie.

(28) Wat de ruimten voor het personeel betreft, wordt erkend dat moeilijk een plekje zou kunnen worden gevonden voor het hele personeel van een tweede dienstverlener. Door gebruik te maken van lichte constructies of ruimte te huren buiten het terrein van de luchthaven zou dit probleem echter kunnen worden opgelost voor de nieuwkomers; de reeds op de luchthaven aanwezige dienstverleners zouden daar niet noodzakelijk behoefte aan hebben. Over het algemeen zijn de maatschappijen die gereageerd hebben van mening dat de situatie op de luchthaven Berlin-Tegel de komende jaren dreigt te verslechteren; dit staat echter los van de toename van het verkeer en heeft niets te maken met de aanwezigheid van één of meer afhandelaars op het platform.

IV. BEOORDELING VAN DE AFWIJKING IN HET LICHT VAN DE BEPALINGEN VAN RICHTLIJN 96/67/EG

1. Geldende regelgeving inzake afhandeling

1.1. Mogelijkheden voor beperking van de toegang tot de markt

(29) Richtlijn 97/67/EG van de Raad voorziet in een gedifferentieerde openstelling van de markt; de bepalende factoren daarbij zijn de wijze waarop de afhandeling wordt verzorgd (zelfhandeling of dienstverlening aan derden) en de omvang van het verkeer op de luchthaven.

(30) De algemene regels inzake afhandeling voor de in de kennisgeving van de Duitse autoriteiten omschreven categorieën diensten zijn vastgesteld in de artikelen 6, lid 2, en 7, lid 2, van de richtlijn. Deze regels zijn overgenomen in paragraaf 3, lid 2, van de Duitse regeling waarbij de richtlijn in het nationale recht is verwerkt. Overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn kunnen de lidstaten zelfafhandeling voor ten minste twee gebruikers reserveren, mits deze op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria worden geselecteerd. Ook moet de selectie van de dienstverleners door middel van een aanbesteding geschieden. Op deze grondslag moet de luchthaven Berlin-Tegel, overeenkomstig bijlage 5 van de "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(4) van 10 december 1997, waarbij de richtlijn in het Duitse recht is verwerkt, de markt voor grondafhandeling ten behoeve van derden openstellen voor een tweede dienstverlener, alsook zelfafhandeling toestaan voor twee gebruikers wat betreft de activiteiten waarvoor het aantal dienstverleners of gebruikers kan worden beperkt krachtens de artikelen 6, lid 2, en 7, lid 2, van de richtlijn.

(31) Wanneer het echter door specifieke belemmeringen wat de beschikbare ruimte of capaciteit betreft, met name wegens overconcentratie en een hoge bezettingsgraad van de oppervlakte, onmogelijk is de uitoefening van zelfafhandeling of de dienstverlening aan derden open te stellen tot het door de richtlijn voorgeschreven niveau, kan de betrokken lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, onder b) en d), de dienstverlening aan derden voor één dienstverlener reserveren en zelfafhandeling verbieden of tot één gebruiker beperken.

Volgens artikel 9, lid 2, moet een uit hoofde van deze bepalingen genomen afwijkingsbesluit:

- melding maken van de categorie(ën) diensten waarvoor een afwijking wordt toegestaan en de specifieke belemmeringen wat de beschikbare ruimte of capaciteit betreft die de afwijking rechtvaardigen;

- vergezeld gaan van een plan van passende maatregelen dat erop gericht is deze belemmeringen weg te nemen.

Voorts mag de afwijking, nog steeds volgens artikel 9, lid 2:

- niet onnodig afbreuk doen aan de doelstellingen van de richtlijn;

- niet leiden tot concurrentieverstoringen;

- geen grotere omvang hebben dan noodzakelijk.

(32) Zoals de Commissie reeds heeft vermeld in haar beschikkingen van 14 januari 1998 betreffende de luchthaven van Frankfurt respectievelijk Düsseldorf(5), bestaat de hoofddoelstelling van de richtlijn erin de grondafhandelingsdiensten te liberaliseren. Door de beperkingen die aan derden worden opgelegd, wordt afbreuk gedaan aan hun vrijheid dergelijke diensten te leveren. Naar analogie met de nationale maatregelen waarbij de vrijheid van dienstverlening aan banden wordt gelegd(6), moeten voor maatregelen waardoor de activiteiten van dienstverleners - of in het onderhavige geval van gebruikers die voor zelfafhandeling willen zorgen - kunnen worden uitgesloten of verboden, ook wanneer deze maatregelen zonder onderscheid gelden voor nationale en uit de andere lidstaten afkomstige dienstverleners of gebruikers, dwingende niet-economische redenen van openbaar belang bestaan en moeten deze maatregelen bovendien in verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen.

1.2. Procedure

(33) De Duitse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden de inwerkingtreding van het afwijkingsbesluit afhankelijk te stellen van de beschikking van de Commissie.

(34) Zoals vermeld in haar twee beschikkingen betreffende de luchthavens van Frankfurt en Düsseldorf(7), moet de Commissie een onderzoek instellen naar:

- het bestaan en de omvang van belemmeringen die de afwijking rechtvaardigen en aannemelijk maken dat openstelling tot het door de richtlijn voorgeschreven niveau onmogelijk is; alleen belemmeringen wat betreft ruimte en capaciteit kunnen in aanmerking worden genomen;

- het plan van passende maatregelen dat erop gericht is de belemmeringen weg te nemen; dit plan moet geloofwaardig zijn, mag niet aan bepaalde voorwaarden zijn gebonden en moet een tijdschema voor de uitvoering van de desbetreffende maatregelen omvatten;

- de overeenstemming met de in artikel 9, lid 2, vermelde principes betreffende de inachtneming van de doelstellingen van de richtlijn, het voorkomen van concurrentieverstoringen en de omvang van de maatregel.

(35) De bedoeling van een afwijking is niet de luchthaven een algemene extra aanpassingsperiode toe te kennen bovenop die welke bij artikel 1 van de richtlijn wordt toegestaan. Met de afwijking wordt integendeel beoogd de luchthaven in staat te stellen de specifieke problemen te overwinnen waarmee zij bij de openstelling van de markt te maken kan krijgen. Elke afwijking moet dus worden beoordeeld in het licht van de specifieke belemmeringen die worden aangevoerd om aan te tonen dat openstelling van de markt binnen de gestelde termijn onmogelijk is. Voorts moet volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie iedere uitzondering strikt worden geïnterpreteerd en moet de draagwijdte van een afwijking worden bepaald met inachtneming van de doelstellingen van de maatregel in kwestie(8).

(36) De onderhavige afwijking moet in het licht van deze verschillende overwegingen worden bestudeerd.

(37) De Commissie heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 9, lid 4, van de richtlijn, een grondig onderzoek gewijd aan de aangevoerde belemmeringen wat betreft ruimte en capaciteit, de mate waarin het besluit van de Duitse autoriteiten in verhouding staat tot deze belemmeringen en de maatregelen die zijn voorgesteld om deze te overwinnen. Zij heeft zich bij haar onderzoek gebaseerd op de door de Duitse autoriteiten overgelegde studies, alsook op de resultaten van het bezoek dat zij heeft gebracht aan de luchthaven Berlin-Tegel en heeft tevens een beroep gedaan op het bedrijf Aerotec voor een technische evaluatie. Tenslotte heeft zij rekening gehouden met de opmerkingen van de luchthaven en van de Duitse autoriteiten over de analyse van de Commissie en meer bepaald over de ruimteproblemen met betrekking tot de rustlokalen voor het personeel bij de sorteerruimten voor de bagage. Volgens de Duitse autoriteiten lijken deze problemen door de Commissie te worden onderschat. Voorts hebben zij hun standpunt herhaald dat geen tweede dienstverlener kan worden toegelaten binnen de sorteerruimten. Tenslotte betwisten zij de door de Commissie uitgevoerde raming van de ruimtebehoefte voor een tweede dienstverlener, die uitkomt op 1200 m2.

2. Onderzoek van de door de Duitse autoriteiten aangevoerde problemen

2.1. Beschikbare ruimte

A. Ruimte voor het parkeren van materieel

(38) Wat de opstelplaatsen langs de terminal betreft, blijkt uit de indeling daarvan en het feit dat zij voor verschillende typen vliegtuigen worden gebruikt dat de ruimte voor het parkeren van het afhandelingsmaterieel op die plek optimaal wordt gebruikt en dat geen extra ruimte meer kan worden vrijgemaakt. Bij een bezoek van de luchthaveninstallaties is echter gebleken dat een aanzienlijk aantal particuliere voertuigen langs de terminal en de bagagekelder geparkeerd stond. Het is niet erg aannemelijk dat deze voertuigen voor operationele doeleinden zoals toezicht op de werkzaamheden op het platform worden gebruikt, aangezien duidelijk was dat deze voertuigen die dag gedurende ten minste vijf uur, namelijk tussen 10.00u en 15.00u, het grootste deel van de werkdag, niet waren verplaatst. Op die plaats lijkt het dan ook heel goed denkbaar wachtende bagagewagentjes te parkeren.

(39) Ook wat de vracht- en postafhandelingsinstallaties betrof, bleek dat het op die plek geparkeerde materieel in ieder geval tussen 10.00u en 15.00u niet was gebruikt. Voorts is bij het bezoek van de installaties en het platform door de Commissie in de loop van de middag geen enkele beweging of vliegtuigafhandeling geconstateerd. De luchthavenautoriteiten hebben verklaard dat het afhandelingsmaterieel een vaste bestemming heeft en dat het materieel dat op die plek wordt geparkeerd, alleen voor vracht- en niet voor bagageafhandeling wordt gebruikt. Aangenomen mag worden dat al het vracht- en postafhandelingsmaterieel tijdens deze periode zonder enige activiteit geparkeerd was. Bij nader toezien bleek echter dat het geparkeerde materieel nauwelijks meer dan de helft van de beschikbare ruimte in beslag nam.

(40) Voor rekening van de Commissie is een vergelijkend onderzoek ingesteld naar soortgelijke situaties op andere luchthavens, mede aan de hand van de door de internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) aanbevolen normen en praktijken. De resultaten daarvan zijn in tegenspraak met het rapport over ruimtegebrek op het platform. Genoemde normen en praktijken bepalen namelijk welke ruimten en plaatsen kunnen worden gereserveerd voor veiligheidsvoorzieningen en voor materieel op de opstelplaatsen, een en ander afhankelijk van het type vliegtuigen. Uit de resultaten blijkt dat in het geval van TIPO-plaatsen (opstelplaatsen van waaruit het vliegtuig bij het vertrek moet worden weggeduwd), rekening houdend met de categorie waartoe de plaatsen op die plek behoren, een oppervlakte van bijna 200 m2 zou kunnen worden vrijgemaakt aan weerszijden van de neus van het vliegtuig. Als dit slechts bij twee van de ongeveer zes opstelplaatsen op dat deel van de luchthaven wordt gedaan, komt bijna 800 m2 beschikbaar zonder dat de veiligheidsnormen van de ICAO worden overtreden. Opgemerkt dient te worden dat de luchthaven in totaal meer dan 20 verderop gelegen TIPO-opstelplaatsen telt waar deze maatregel eveneens zou kunnen worden toegepast. Het lijkt dus niet onmogelijk extra ruimte vrij te maken; voorwaarde is wel dat de werkzaamheden op het platform strikt worden beheerd, waarbij met name duidelijke markeringen op de grond moeten worden aangebracht en het gebruik van de parkeerplaatsen alsook de verkeersbewegingen rond het vliegtuig rigoureus moeten worden gereguleerd.

(41) De Duitse autoriteiten hebben bijgevolg niet afdoende aangetoond dat de nodige parkeerruimte voor afhandelingsmaterieel op het platform ontbreekt om een tweede afhandelaar te kunnen toelaten.

B. Bagagetransport

(42) Op zichzelf lijkt het transport van bagage tussen het vliegtuig en de terminal geen specifieke problemen op te leveren. Op niveau nul van de terminal zijn er zeven bagagekelders, plus twee kelders met een dubbele transportband waarmee tegelijk aankomende en vertrekkende vluchten kunnen worden afgehandeld. De zeven overige kelders zijn elk voorzien van twee transportbanden voor vertrekkende en één transportband voor aankomende bagage. De oppervlakte van de bagagekelders varieert van 300 tot 450 m2. Elke kelder - met uitzondering van die met dubbele transportband die alleen verderop gelegen opstelplaatsen bedienen - moet de bagageafhandeling verzorgen voor de twee tegenoverliggende opstelplaatsen, alsook een aantal verderop gelegen opstelplaatsen. De transporttijd tussen de opstelplaats en het bagagesysteem zelf is daardoor zeer kort, waardoor de afhandeling zeer snel verloopt en er vrij weinig wagentjes nodig zijn.

(43) Binnen elk van de kelders van de terminal maakt de toegekende ruimte alsook het eenrichtingstransportsysteem het, in vergelijking met de op andere luchthavens bestaande systemen, mogelijk een tweede afhandelaar toe te laten. Volgens het in opdracht van de Commissie uitgevoerde onderzoek blijkt namelijk dat de wachtende wagentjes op Berlin-Tegel binnen het systeem worden geparkeerd. Zoals met name is vermeld in de beschikking van de Commissie betreffende de luchthaven van Keulen/Bonn(9) is het aantal wagentjes dat binnen het systeem vereist is echter afhankelijk van het aantal vluchten dat op een bepaald moment moet worden afgehandeld en niet van het aantal afhandelaars. Het is de taak van de luchthavenautoriteit het voor het transport noodzakelijke aantal wagentjes op een passende en niet-discriminerende wijze te beheren. Op de ruimten op het platform, en met name op een deel van de plaatsen langs de terminal die zoals gezegd thans gereserveerd zijn voor particuliere voertuigen, kunnen de wachtende wagentjes worden geparkeerd.

(44) Ook maakt de doorstroming van de bagage binnen elke kelder het mogelijk zonder al te grote problemen een tweede afhandelaar voor het bagagetransport toe te laten. Het uitladen van de bagage duurt slechts enkele minuten, met name door de nabijheid van de opstelplaatsen, en het lijkt niet onmogelijk tezelfdertijd vertrekkende en aankomende vluchten af te handelen. Op basis van de vluchtschema's is evenmin aangetoond dat onmogelijk twee aankomende en één vertrekkende vlucht tegelijk kunnen worden afgehandeld. In vergelijking met andere met een soortgelijk systeem uitgeruste luchthavens, o.a. Heathrow, is er dankzij de beschikbare ruimte binnen de kelder - en met name de rijstrook in het midden - en het feit dat het om eenrichtingsverkeer gaat, geen obstakel voor het gelijktijdig inzetten van twee en zelfs drie trekkers van twee verschillende maatschappijen voor het vervoer van wagentjes. Er is namelijk voldoende ruimte om wagentjes te laten passeren zonder daarvoor andere te hoeven verplaatsen.

C. Andere platformactiviteiten

(45) Het door de Duitse autoriteiten ingediende verslag maakt niet specifiek melding van andere platformactiviteiten. Er is op gewezen dat de ruimte op het platform voldoende leek om het materieel van een tweede dienstverlener te parkeren. Wat betreft het vervoer van passagiers per bus van en naar verderop gelegen opstelplaatsen, lijkt het niet absoluut nodig de bussen in de buurt van de terminal te parkeren; zoals op veel luchthavens, onder andere Londen-Heathrow, het geval is, kunnen deze voertuigen zich namelijk snel op het platform verplaatsen en kunnen zij bijgevolg op enige afstand wachten of parkeren, met name in de buurt van de verderop gelegen opstelplaatsen.

(46) Het is duidelijk dat extra ruimte voor het afhandelingsmaterieel en de afhandelingsactiviteiten zoveel mogelijk moet worden gezocht in de nabijheid van de vliegtuigen of de terminals, afhankelijk van het type werkzaamheden. Het gaat hier echter slechts om een prioriteit, geen noodzaak. De richtlijn schrijft voor dat de autoriteiten van de lidstaat moeten aantonen dat het onmogelijk is de markt tot het voorgeschreven niveau open te stellen. De lidstaat moet aantonen dat er onvoldoende ruimte is voor het parkeren van het materieel en voor het uitvoeren van de betrokken werkzaamheden, echter zonder uitdrukkelijk kwaliteitscriteria te hanteren voor elke plek. Op Berlin-Tegel zou met name geparkeerd kunnen worden in de buurt van de opstelplaatsen 33, 34 en 35, waar de luchthavenautoriteiten trouwens voornemens zijn ruimte vrij te maken. Een dergelijke aanpak kan in bepaalde gevallen beheersproblemen veroorzaken, maar kan geen belemmering vormen voor openstelling van de markt. De aspirant-afhandelaar moet op de hoogte zijn van de problemen die hij bij zijn activiteiten zal ondervinden en moet zelf afwegen of hij er belang bij heeft zich op de luchthaven te vestigen.

D. Rustruimten

(47) Het door de Duitse autoriteiten ingediende dossier maakt melding van een rustruimte voor elke bagageafhandelingsruimte. Het gaat om minimaal zeven ruimten die vrijwel even groot zijn als de afhandelingsruimten. De voor het personeel gereserveerde oppervlakte bedraagt dus minimaal 1800 à 2000 m2. De Duitse autoriteiten hebben echter gepreciseerd dat deze ruimten niet alleen worden gebruikt door de monopoliehouder van de betrokken werkzaamheden, maar ook door andere dienstverleners en gebruikers die zelf bepaalde afhandelingswerkzaamheden op de luchthaven verrichten, en dat voorts, wegens de afstand tussen bepaalde lokalen en de bijbehorende werkruimte (aan het andere eind van de terminal), het personeel dat werkzaam is in de verderop gelegen bagagekelders zijn rusttijden ter plaatse doorbrengt in overleg met de luchthavendirectie.

(48) Ook als men ervan uitgaat dat deze lokalen door het hele afhandelingspersoneel worden gebruikt, kan toch worden gesteld dat op basis van de regels inzake de omvang en het beheer van gemeenschappelijke ruimten voor het personeel, er bij de terminal voldoende plaats zou zijn om het benodigde personeel voor bagageafhandeling en -transport van een tweede dienstverlener onder te brengen; door de aard van zijn werkzaamheden bevindt dit personeel zich namelijk het dichtste bij de betrokken rustruimten.

(49) Wat betreft de nodige ruimte voor het onderbrengen van het personeel dat belast is met de passagiersafhandeling, is niet aangetoond dat geen gebruik kan worden gemaakt van tijdelijke gebouwen van het Algeco-type in de buurt van bepaalde verderop gelegen opstelplaatsen, met name de nummers 33, 34 en 35, waar de luchthavenautoriteiten overigens van plan zijn nieuwe afhandelingsruimten te creëren. Het is bijgevolg aan de aspirant-dienstverlener om zich op de hoogte te stellen van de belemmeringen waarmee hij bij de uitoefening van zijn activiteiten te maken krijgen en zijn personeel dienovereenkomstig te spreiden.

Dezelfde redenering geldt voor het vervoer van de bemanningen.

(50) Hoewel het voor het personeel dat belast is met het transport van passagiers en bemanningsleden niet nodig is dat hun rustruimten vlak in de buurt van de terminal of hun werkplek liggen, zou een te grote afstand daarentegen moeilijker te verantwoorden zijn voor de werkzaamheden in verband met het laden en lossen van vliegtuigen en zou ruimtegebrek in de onmiddellijke nabijheid het inderdaad onmogelijk maken een tweede afhandelaar op het platform toe te laten.

(51) Vracht- en postafhandeling zijn in die zin een geval apart dat de betrokken werkzaamheden worden uitgevoerd in een daartoe specifiek bestemd deel van de luchthaven met eigen materieel en eigen installaties, waar ook een rustlokaal is ingericht voor het personeel dat belast is met bepaalde vrachtafhandelingstaken. Doordat geen extra ruimte beschikbaar is voor personeelsleden die in de nabijheid van hun werkplek moeten blijven, kunnen alleen afhandelaars worden toegelaten die reeds over de nodige ruimte voor hun personeel beschikken en geen aanspraak maken op nieuwe ruimten. Aangezien momenteel op dat deel van de luchthaven geen dienstverleners actief zijn accepteert de Commissie, rekening houdend met de beschikbare ruimte voor het materieel, maar ook met het ontbreken van lokalen in de nabijheid voor het personeel, wel dat nieuwe dienstverleners worden geweerd, maar weigert zij een afwijking toe te staan waardoor zelfafhandeling voor de betrokken vracht- en postactiviteiten wordt verboden.

2.2. De komst van nieuwe afhandelaars

(52) Over het geheel genomen steunt de Commissie de these van de Duitse autoriteiten dat er in de door de luchthaven voorgelegde studie geen rekening mee wordt gehouden dat de nieuwe afhandelaar marktaandeel verwerft, dat dit van invloed is op de omvang van het materieel van de huidige monopoliehouder en dat dus ruimte kan worden vrijgemaakt.

(53) De Commissie erkent echter dat bij een vrij gering marktaandeel voor de nieuwe afhandelaar van 10 à 15 %, zoals is gebleken uit de evaluaties met betrekking tot andere luchthavens waar afwijkingen zijn toegestaan, de inkrimping van het materieel minimaal kan zijn en het materieel van de nieuwe afhandelaar dan bijna integraal bovenop dat van de huidige monopoliehouder komt.

(54) Wat de studie naar het effect van nieuwe afhandelaars betreft, lijken de ramingen veel te hoog.

(55) Uitgaande van een situatie waarin de grootste maatschappij op de luchthaven voor zelfafhandeling zorgt en op basis van de huidige door de luchthaven verstrekte vluchtschema's, blijkt de daarvoor vereiste hoeveelheid materieel overeen te komen met ongeveer 70 % van de hoeveelheid die thans op de luchthaven wordt gebruikt (voor een oppervlakte van ongeveer 5600 m2). Rekening houdend met het feit dat de materieelaanvoer door de tweede afhandelaar geen volledig proportionele daling tot gevolg kan hebben van de behoefte aan materieel - en dus aan ruimte - van de huidige monopoliehouder, wordt deze daling in de door de Commissie uitgevoerde studie geraamd op ongeveer 40 % (4000 m2). De nettotoename van de ruimtebehoefte komt dus uit op 30 % van de huidige ruimte, oftewel 2400 m2. Op dezelfde berekeningsgrondslag kan bij de komst van een afhandelaar met een marktaandeel van 10 à 15 % - de raming die doorgaans wordt gehanteerd in de studies van andere luchthavens waarvoor tot een afwijking is besloten - en ervan uitgaande dat de materieelbehoefte van de huidige monopoliehouder in het geheel niet afneemt, de extra ruimtebehoefte op 1200 m2 wordt geschat. Zoals reeds gezegd(10) zou een dergelijke oppervlakte met inachtneming van de ICAO-normen kunnen worden vrijgemaakt rond drie à vier TIPO-plaatsen en zelfs vijf van de ongeveer 20 plaatsen van dit type, rekening houdend met de door de Duitse autoriteiten verstrekte raming van 2000 m2. Een dergelijke ruimtebehoefte is echter slechts denkbaar in het weinig waarschijnlijke geval - het betreft hier een maximumhypothese - waarin de nieuwe afhandelaar ook steeds zou werken op de momenten waarop zijn concurrent het het drukst heeft.

(56) De door de luchthaven verstrekte gedetailleerde opgave van de behoeften die worden verwacht bij de komst van bepaalde maatschappijen lijkt gebaseerd op de aanname dat de nieuwe afhandelaars alle activiteiten zouden uitvoeren die de monopoliehouder thans voor zijn rekening neemt, hetgeen niet realistisch is. De door sommige naar voren gebrachte raming van 1200 m2 lijkt dus meer in overeenstemming met de werkelijke situatie en de analyse heeft aangetoond dat een dergelijke behoefte kan worden vervuld.

(57) De Commissie onderkent dat de toename van het verkeer in de komende jaren en de behoefte aan extra opstelplaatsen en terminalinstallaties een probleem is. Toch lijkt het effect van een nieuwe afhandelaar op het aantal verkeersbewegingen op het platform te hoog ingeschat. Deze toename heeft vooral te maken met het aantal vliegbewegingen en bij het opgegeven maximum van 18 aankomsten en starts per uur kunnen de taxibanen vanaf de verderop gelegen opstelplaatsen worden overgestoken zonder dat het verkeer daardoor wordt verstoord. Tijdens het spitsuur zullen de afhandelaars bijzonder oplettend moeten zijn en de luchthavenautoriteiten moeten de normen voor het verkeer op het platform doen naleven. Op verschillende Europese luchthavens waar een groot aantal verkeersbewegingen plaatsvindt in de buurt van veel zwaarder belaste terminals ziet men kans taxibanen over te steken met strikte inachtneming van de veiligheidsnormen.

Op de luchthaven is dus de nodige ruimte beschikbaar om het materieel van een tweede verlener van grondafhandelingsdiensten onder te brengen, zowel langs de terminal en aan de kop van de opstelplaatsen als bij de verderop gelegen plaatsen met busvervoer voor de passagiers. De aspirant-afhandelaar moet afwegen of het voor hem lonend is om met inachtneming van de bepalingen van de richtlijn te opereren binnen de ruimtebeperkingen die hem ter kennis worden gebracht. De beschikbare rustruimten voor het personeel maken het echter niet mogelijk een nieuwe afhandelaar toe te laten voor alle activiteiten op het platform. De concentratie van rustlokalen bij de terminal maakt het wel mogelijk een tweede afhandelaar toe te laten voor het bagagetransport; de buschauffeurs kunnen dan in verderop gelegen ruimten worden ondergebracht. Wat betreft de overige activiteiten waarop de afwijking betrekking heeft kunnen de in de richtlijn omschreven principes alleen worden nageleefd via zelfafhandeling door een luchtvaartmaatschappij die geen behoefte heeft aan extra ruimte voor haar personeel.

De vijfde overweging van de richtlijn zegt dat "het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en de kwaliteit voor de gebruikers zal verbeteren". De richtlijn kan echter pas effect sorteren wanneer daadwerkelijk toegang tot deze markt wordt verleend. Wettelijke openstelling zonder praktische tenuitvoerlegging, zoals sinds 1 januari 1998 het geval is voor zelfafhandeling, zou dus schadelijk zijn voor het realiseren van de doelstellingen van de richtlijn. Een openstelling die ook zou bijdragen tot een betere dienstverlening en gunstiger tarieven voor een groot aantal gebruikers, zoals bedoeld in de vijfde overweging, zou het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn vergemakkelijken doordat de dienstverleners onderling zouden moeten gaan concurreren. Aangezien door de beperkte ruimte op de luchthaven voor bepaalde categorieën diensten slechts één nieuwe afhandelaar kan worden toegelaten, kunnen alleen door de komst van een verlener van diensten aan derden de doelstellingen van de richtlijn worden gediend.

3. Het plan van aanpak

(58) Overeenkomstig artikel 9, lid 2, van de richtlijn, behelst het door de Duitse autoriteiten ingediende dossier maatregelen om de aangevoerde belemmeringen weg te nemen.

(59) Door de luchthavenbeheerder is een uitbreidingsplan vastgesteld. In de eerste plaats zal de capaciteit van de luchthaven worden uitgebreid door de bouw van een nieuwe terminal ten oosten van de huidige terminal. Daartoe moeten de bestaande parkeerplaatsen worden verplaatst en een nieuw platform worden aangelegd en moet tevens de hoofdtoegangsweg worden verplaatst naar de oostkant van de toren; een en ander moet de huidige overbelasting van het kruispunt van de taxibanen in het noordelijk gedeelte verminderen.

(60) De definitieve beslissing over de bouw van deze nieuwe terminal is echter afhankelijk van het verkrijgen van de nodige administratieve vergunningen, alsook van de investeerders in het project voor de toekomstige luchthaven Berlijn-Brandenburg.

(61) Zoals reeds gezegd moet het plan van maatregelen om de aangevoerde belemmeringen weg te nemen geloofwaardig en haalbaar zijn en vergezeld gaan van een tijdschema. Aangezien zelfs niet vaststaat dat het project wordt uitgevoerd, laat staan dat de uitvoeringstermijn bekend zou zijn, kan de Commissie dit ene project niet in aanmerking nemen als een plan van passende maatregelen in de zin van artikel 9 van de richtlijn.

(62) De Duitse autoriteiten hebben echter nog twee ander maatregelen voorgelegd. Deze betreffen:

- de aanleg van werklocaties en parkeerterreinen voor het afhandelingsmaterieel op vijf van de huidige grasvelden (genummerde locaties op de plattegrond bij deze beschikking). Deze terreinen, die zich in de nabijheid bevinden van de huidige werklocaties - en die zijn aangeven in het "Lageplan: Planzustand BZW Aenderung: Alte Beststandplan Nr 62" dat gebaseerd is op de situatie op 6 november 1998 - kunnen in het najaar 2000 6300 m2 afhandelingsruimte opleveren, waardoor nieuwe afhandelaars kunnen worden toegelaten overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn en de voor de Duitse luchthavens geldende nationale regelingen waarin deze is omgezet.

- de verbouwing van het gebouw waarin thans de autoverhuurdiensten zijn ondergebracht. Het gebouw zal worden verhoogd om de begane grond vrij te maken; dit levert ruimte op voor de afhandelingsdiensten, maar maakt het ook mogelijk het probleem van de bagageafhandeling op te lossen.

(63) Doordat voor de verbouwing geen specifieke administratieve vergunning vereist is en door de toezegging van de Duitse autoriteiten de desbetreffende werkzaamheden uit te voeren om bij het aflopen van de afwijking volledig te kunnen voldoen aan alle eisen van de richtlijn, kunnen de betrokken maatregelen worden aangemerkt als een plan zoals bedoeld in artikel 9 van de richtlijn.

4. Inachtneming van de criteria van artikel 9, lid 2, van de richtlijn

(64) Aangezien de nodige ruimte voorhanden is om, voor de categorieën afhandelingswerkzaamheden waarop de afwijking betrekking heeft, het materieel en het personeel van een andere afhandelaar dan de huidige monopoliehouder onder te brengen, blijkt het toepassingsgebied uitgebreider dan nodig is. Daarentegen kan op grond van het feit dat de geplande werkzaamheden die het mogelijk moeten maken voor de betrokken categorieën afhandelingsdiensten de markt open te stellen tot het niveau dat is voorgeschreven door de richtlijn en de Duitse regelgeving waardoor deze is omgezet, namelijk door het toelaten van twee dienstverleners en twee gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, tot najaar 2000 zullen duren, worden geconcludeerd dat de duur van de afwijking niet langer lijkt dan noodzakelijk.

V. CONCLUSIE

(65) De Duitse autoriteiten hebben niet aangetoond dat het onmogelijk is de markt open te stellen voor een tweede afhandelaar voor alle categorieën diensten waarop de afwijking betrekking heeft. De beschikbare ruimte voor het parkeren van het materieel en voor het personeel op het platform of bij de terminal maakt het mogelijk een tweede dienstverlener toe te laten voor het sorteren van de bagage en voor het vervoer van bagage, passagiers en bemanningen, maar is echter ontoereikend om tijdens de betrokken periode een vervoerder toe te staan voor die diensten aan zelfafhandeling te doen. Door het ontbreken van de nodige adequate infrastructuur voor het personeel op andere delen van het platform of van de terminal kan de luchthaven de vracht- en postafhandeling echter slechts openstellen voor gebruikers, die voor hun zelfafhandeling op dat deel van de luchthaven geen behoefte hebben aan extra lokalen voor het personeel. De beperkte ruimte op het platform en het feit dat aan het personeel dat belast is met het laden en lossen alsook het verplaatsen van het vliegtuig in de nabijheid van hun werkplek geen extra ruimte voor rustlokalen kan worden geboden rechtvaardigen tevens voor deze specifieke activiteiten dat het monopolie gedurende de betrokken periode wordt gehandhaafd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Het besluit van de Duitse autoriteiten tot het toekennen van een afwijking aan de luchthaven Berlin-Tegel van 26 januari 1999, dat op 29 januari 1999 aan de Commissie ter kennis is gebracht, wordt goedgekeurd op voorwaarde dat de Bondsrepubliek Duitsland de volgende wijzigingen aanbrengt:

- verbod op zelfafhandeling tot en met 31 december 2000, alleen voor de in de punten 3, 5.4, wat betreft het vervoer van passagiers, bagage en bemanning, en 5.6 van de bijlage bij de richtlijn genoemde categorieën diensten;

- reservering voor de luchthaven Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) van de dienstverlening aan derden tot en met 31 december 2000, voor de in de punten 4, 5.4, wat betreft het beladen en lossen van het vliegtuig, en 5.6 van de bijlage bij de richtlijn genoemde categorieën diensten.

Artikel 2

De Bondsrepubliek Duitsland brengt het overeenkomstig artikel 1 gewijzigde afwijkingsbesluit aan de Commissie ter kennis voordat dit in werking treedt.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 27 april 1999.

Voor de Commissie

Neil KINNOCK

Lid van de Commissie

(1) PB L 272 van 25.10.1996, blz. 36.

(2) PB C 64 van 6.3.1999, blz. 9-11.

(3) Bundesgesetzblatt 1997, deel 1, nr. 82 van 16 december 1997, blz. 2885.

(4) Zie voetnoot 3.

(5) Beschikkingen van de Commissie van 14 januari 1998, (PB L 173 van 18.6.1998, blz. 32).

(6) Arresten van 25 juli 1991, Mediawet, Jurispr. 1991, blz. I-4007 en C-76/90, Säger/Dennemeyer, Jurispr. 1991, blz. I-4221.

(7) Zie voetnoot 5.

(8) Zie voetnoot 5.

(9) Beschikking van de Commissie van 30 oktober 1998, (PB L 300 van 11 november 1998, blz 25).

(10) Zie 2.1.A.