Speciaal verslag Nr. 18/2000

betreffende het programma om de Russische Federatie van landbouwproducten te voorzien, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 25/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

In 1998 werd de Russische Federatie getroffen door een slechte oogst en tegelijkertijd door een financiële crisis. De Europese Unie (EU) vreesde dat deze crisis zou leiden tot een sterke daling van haar landbouwexporten, aangezien dat land haar tweede grootste afzetmarkt voor vlees was. De Verenigde Staten besloten een programma van voedselhulp aan Rusland uit te voeren en de EU wilde ook acte de présence geven. Gevolg gevend aan het verzoek van de Russische regering besloot de Raad in december 1998 kosteloos landbouwproducten te leveren aan de meest behoeftige regio's van de Russische Federatie (zie paragraaf 1).

Het programma mocht de - soms gesubsidieerde - landbouwexporten van de EU naar Rusland niet hinderen en de plaatselijke markt niet verstoren. Dus mocht de verkoopprijs van de producten niet lager zijn dan die voor soortgelijke lokale of uit de EU ingevoerde producten. Deze producten waren bestemd voor de meest behoeftige regio's, die hoopten ze tegen de laagste prijs te kunnen krijgen. Tegelijkertijd wilden de Russische autoriteiten de verkoopopbrengst maximaliseren om deze te kunnen besteden aan sociale maatregelen (zie paragraaf 2).

De Rekenkamer constateerde dat er geen voorafgaande behoeftenanalyse was verricht. De noodzaak van dit soort steun is niet aangetoond. Rusland heeft in 1999 trouwens graan geëxporteerd. Voor vele Russen lag het probleem om zich behoorlijk te kunnen voeden trouwens niet in een voedseltekort, maar in een tekort aan geld om voedsel te kopen. Ook de capaciteit van Rusland om op termijn voedingsmiddelen uit de EU te importeren werd niet voldoende onderzocht. Waar de EU vreesde zijn vleesexporten naar Rusland te zien dalen, zijn die in 1999 gestegen, met name dank zij de uitvoerrestituties, waarvan de Commissie de invloed heeft onderschat (zie de paragrafen 6-11).

De door de verkoop van deze producten gegenereerde tegenwaardefondsen werden vaak te laat ontvangen, vooral wegens de problemen bij de afzet van het vlees. De regio's, die toch al de armste waren, hadden moeite om die middelen op tijd te betalen en riskeerden bovendien financiële sancties van de Russische federale autoriteiten. De Commissie hechtte trouwens meer belang aan een optimale ontvangst van die fondsen dan aan de benutting ervan (zie de paragrafen 14 en 42-47).

In het algemeen bleef het effect van het programma beperkt. De eerste reden daarvoor was dat de Commissie heeft geaccepteerd dat de Russische federale autoriteiten de toekenning van steun aan de regio's afhankelijk maakten van een financiële garantie van die regio's, terwijl het programma toch prioritair de meest behoeftige regio's moest helpen (zie de paragrafen 11 en 53).

De tweede reden was dat de verkoopprijs van het vlees zeer hoog was om concurrentie met de import uit de EU maar ook met de plaatselijke productie te vermijden. Daardoor bleef het vlees vele maanden lang opgeslagen in Rusland en hadden deze - toch zeer dure - leveringen in 1999 geen significante invloed op de plaatselijke markt, hoewel de Raad eind 1998 had voorgeschreven dat "de producten hun bestemming zo spoedig mogelijk [moesten] bereiken" (zie de paragrafen 35 en 36).

Het verklaarde hoofddoel - verbetering van de moeilijke situatie waarin het Russische volk verkeerde en regulering van de landbouwmarkten door aan de meest behoeftige regio's landbouwproducten te leveren die hun bestemming zo spoedig mogelijk moesten bereiken - werd slechts zeer ten dele bereikt. De steun was niet onmisbaar aangezien Rusland zich op de internationale markt kon bevoorraden via particuliere handelaren. Om voedselhulp te bieden aan Rusland was een minder omvangrijk programma van humanitaire hulp, gericht op de meest behoeftige bevolkingslagen, geschikter geweest. De wens om de Russische exportmarkt te beschermen werd doeltreffender en in verhouding veel goedkoper gerealiseerd dankzij de uitvoerrestituties (zie de paragrafen 55-61).

INLEIDING

Doelstellingen van het programma

1. In 1998 kende Rusland een bijzonder slechte graanoogst(1). In augustus van dat jaar werd het land bovendien getroffen door een ernstige financiële crisis. Op 6 november 1998 besloten de Verenigde Staten voedselhulp aan Rusland te verlenen. De Europese Unie (EU) wilde ook acte de présence geven in het land dat haar tweede grootste exportmarkt voor vlees vormde(2). Gevolg gevend aan het verzoek van de Russische regering van 12 november 1998 stelde de Raad op 17 december 1998 Verordening (EG) nr. 2802/98(3) vast, die bepaalde dat aan de meest behoeftige regio's van de Russische Federatie kosteloos landbouwproducten zouden worden geleverd. Uit de verkoop van deze producten op de plaatselijke markten moest een tegenwaardefonds worden gevormd, waarmee sociale maatregelen konden worden gefinancierd. Overwegende dat deze actie zou bijdragen tot een verbetering van de moeilijke situatie waarin het Russische volk verkeerde en tegelijk ook tot de regulering van de landbouwmarkten in Rusland, oordeelde de Raad dat de steun zijn bestemming zo spoedig mogelijk moest bereiken.

2. De Commissie bevond zich in een keurslijf bij de tenuitvoerlegging van de verordening van de Raad. Het programma mocht de - soms gesubsidieerde - exporten van de EU naar Rusland niet hinderen en de plaatselijke markt niet verstoren. Dus mocht de verkoopprijs van de producten niet lager zijn dan die voor soortgelijke lokale of uit de EU ingevoerde producten. Anderzijds moesten die producten bestemd zijn voor de meest behoeftige regio's, die hoopten ze tegen de laagste prijs te kunnen krijgen. Bovendien schreef de verordening (artikel 1, lid 4) voor dat de ontvangsten voor sociale maatregelen moesten worden bestemd, zodat de Russische autoriteiten over een maximum aan tegenwaardefondsen wilden beschikken om ze als budgettaire steun te gebruiken.

Bestanddelen van het programma

3. Binnen dit ambitieuze en ingewikkelde programma zou aan een vijftigtal regio's van de 89 bestuurseenheden die de Russische Federatie telt, 1,85 miljoen ton levensmiddelen ter waarde van 377,7 miljoen euro worden geleverd. Van deze totale waarde bestond ongeveer 40 % uit granen en rijst en bijna 50 % uit vlees, terwijl de rest mageremelkpoeder was. Alle producten zijn uit de interventievoorraden genomen, behalve het varkensvlees, dat op de communautaire markt is gekocht.

4. De kosten voor het transport van deze producten tot aan de Russische grens en voor het toezicht (op de verzameling in Europa en de verdeling in Rusland) werden gedragen door de communautaire begroting. Na aftrek van de uitgespaarde opslagkosten en uitvoerrestituties, geschat op 71,5 miljoen euro, zou dit met EOGFL-kredieten gefinancierde programma volgens de ramingen in totaal 411,1 miljoen euro netto kosten (zie tabel 1).

Tabel 1

Geraamde kosten voor het programma

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Reikwijdte van de controle

5. Daar aan de tenuitvoerlegging van dit programma aanzienlijke risico's zijn verbonden(4), controleerde de Rekenkamer hoofdzakelijk de uitvoering ervan in Rusland. De controle was erop gericht enerzijds de doeltreffendheid en het effect van het programma te verifiëren en anderzijds te onderzoeken hoe de Commissie de uitvoering ervan heeft aangepakt om de producten ter bestemming te krijgen, de tegenwaardefondsen te ontvangen en ervoor te zorgen dat deze voor het beoogde doel werden gebruikt. Omdat de Commissie had gepland de producten in de eerste helft van 1999 te leveren (punt 3.11 van het memorandum van overeenstemming), werden in de tweede helft van 1999 controles ter plaatse verricht bij de Commissie en haar delegatie aldaar, bij de betrokken Russische instanties (ministeries van Landbouw en van Financiën, Pensioenfonds, verantwoordelijken voor de verdeling) en in negen begunstigde regio's. De gecumuleerde waarde van de aan de bezochte regio's toegekende goederen beliep ongeveer 35 % van die van het hele programma. Er werden ook bijeenkomsten in Moskou georganiseerd met ambassaderaden uit de lidstaten en de Verenigde Staten, met de plaatselijke vertegenwoordigers van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank en met de Voedsel- en landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO).

VOORBEREIDING VAN HET PROGRAMMA

Analyse van de behoeften

6. Op de vergadering van de landbouwraad op 28 september 1998 meende de Commissie dat er in Rusland geen voedseltekort was, dat er op macro-economisch niveau voldoende geld was om voedingsmiddelen te kopen en dat de Russische import van voedingsmiddelen volgens de meeste analisten weer zou toenemen zodra de wisselkoers was gestabiliseerd(5). Niettemin kwam zij in november 1998 met een voorstel voor een programma tot levering van voedingsmiddelen aan Rusland.

7. In Rusland werd uitgebreid gedebatteerd over de vraag of zo'n programma wel echt nodig was; de semi-publieke handelsorganisaties waren ervoor, de particuliere handelaren en de groepen die economische hervormingen wensten ertegen. Ondanks de waarschuwing van de Wereldbank heeft de Commissie de negatieve invloed van een dergelijk programma op de opkomende particuliere sector (plaatselijke producenten, nieuwe particuliere handelaren) niet geanalyseerd. Ze heeft ook niet getracht uit te zoeken in hoeverre interne handelsbelemmeringen de graanvoorziening hinderden, hoewel de FAO in november 1998 stelde dat eventuele tekorten in Rusland plaatselijk en aan het bestaan van deze interne belemmeringen te wijten zouden zijn(6).

8. Hoewel het graanaanbod op de Russische markt in 1998 inderdaad geringer was, is niet aangetoond dat Rusland ondanks de financiële crisis van augustus 1998 niet tot invoer had kunnen overgaan(7). Voor een groot deel van de bevolking was het probleem trouwens niet een voedseltekort, maar een gebrek aan geld om voedsel te kopen(8). Voorts beweren de Russische graanexperts(9) dat de graanreserves, met name de productie en de reserves van particulieren, in de officiële statistieken 10 à 20 % te laag zijn geschat.

9. Krachtens artikel 3, lid 9, van het memorandum is het gedurende de looptijd van het programma verboden producten van dezelfde soort als de door de EU geleverde te exporteren, tenzij de desbetreffende contracten vóór 1 oktober 1998 waren gesloten. Volgens de OESO exporteerde Rusland tussen juli 1998 en februari 1999 1,04 miljoen ton graan, dus nog meer dan in het recordseizoen 1997/1998, en was het in de tweede helft van 1998 een nettograanexporteur(10). Hoewel niet vaststaat dat er in strijd met het memorandum exporten uit Rusland hebben plaatsgevonden, moet toch worden geconstateerd dat de Europese Unie juist op het moment dat de Russische graanexport een nieuw record bereikte tot een voedselhulpprogramma voor Rusland heeft besloten.

10. Na de devaluatie van de roebel vreesde de Commissie vooral dat de Russische vleesimport sterk zou afnemen(11). Zij overschatte echter de duur van de financiële crisis in Rusland en eind 1998 was de communautaire export van varkensvlees naar Rusland reeds terug op het niveau van vóór augustus 1998. Toen het krachtens het programma geleverde varkensvlees zijn bestemming bereikte, deed het de handelsimporten concurrentie aan (zie paragraaf 35). De verhoging van de uitvoerrestituties voor varkensvlees en de verlenging van de faciliteiten voor de uitvoer naar Rusland hebben deze situatie sterk in de hand gewerkt. Wordt de voedselhulp buiten beschouwing gelaten, dan is de export van de EU naar Rusland in 1999 immers nagenoeg gelijk gebleven wat rundvlees betreft en in vergelijking met de vorige jaren zelfs toegenomen wat betreft varkensvlees (zie tabel 2).

Tabel 2

Beloop van de vleesexporten uit de EU naar Rusland (1997-1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

11. De Commissie heeft ook geen onderzoek ingesteld naar de voorzieningssituatie van de verschillende begunstigde regio's die de Russische autoriteiten hadden voorgesteld. Zo is de selectie van bepaalde regio's niet gebaseerd op objectieve elementen, maar op goede relaties met de federale overheid(12). De Commissie heeft zich er hoofdzakelijk toe beperkt Moskou en Sint-Petersburg af te wijzen als begunstigde regio's(13) omdat zij dacht dat 85 à 90 % van de vleesexport van de EU naar die regio's ging en zij de Europese exporteurs niet wilde benadelen. De ingevoerde producten blijven echter niet noodzakelijk in die regio's, want de grote vleesverwerkingsbedrijven in die regio's verkopen hun producten in de hele Federatie(14).

Opstelling van de rechtsgrond en het uitvoeringskader

12. Het juridisch kader van het programma werd snel opgesteld wegens de veronderstelde urgentie van het programma. De Russische regering deed haar verzoek in november 1998, de Raad stelde de verordening voor deze actie vast in december en de Commissie ondertekende het memorandum over de uitvoering van het programma in januari 1999. De Commissie onderhandelde over dit memorandum met het Russische ministerie van Landbouw, maar kon het ministerie van Financiën niet daarbij betrekken, hoewel dit een essentiële rol speelt bij het verzamelen van de tegenwaardefondsen (zie de paragrafen 42-47).

13. De Commissie stelde samen met de Russische autoriteiten telkens ad hoc uitvoeringsprocedures voor het programma vast. Omdat het eerste, op 20 januari 1999 ondertekende memorandum bepaalde leemten vertoonde, onderhandelde de Commissie in februari 1999 met de Russische autoriteiten over een aanvullend memorandum, waarin met name gevolg werd gegeven aan de eis van de Raad, te zorgen voor toezicht en controle binnen het Russische grondgebied. De werkopdracht van de werkgroep Rusland-Europese Commissie (die was opgericht om de uitvoering van het programma te vergemakkelijken) die aanvullende uitvoeringsregels bevatte, werd pas in juli 1999 door beide partijen vastgesteld.

14. Wat de tegenwaardefondsen betreft heeft de Commissie geaccepteerd dat 80 % hiervan werd gebruikt ter betaling van de achterstallige bedragen van het pensioenfonds, dat zowel voor de Russische regering als voor het IMF een prioriteit vormde. Ondanks de omvang van de te vormen fondsen, de internationale bezorgdheid over de geringe doorzichtigheid van de Russische overheidsfinanciën en de talrijke onregelmatigheden die de Russische rekenkamer in die periode in het beheer van het pensioenfonds ontdekte, heeft de Commissie, voordat zij deze principebeslissing trof, niet de functie, de huidige en toekomstige financiële status en de precieze regels voor de benutting van dit fonds geanalyseerd (zie paragraaf 42).

UITVOERING VAN HET PROGRAMMA

Begrotingsmiddelen

15. De Commissie vond dat het wenselijker zou zijn geweest dit programma te financieren uit de kredieten van 1999, maar de Raad en het Parlement gaven er de voorkeur aan te werken met de ongebruikte kredieten van de begroting 1998(15). Omdat in 1998 geen enkele vastlegging ten laste van de begroting kon worden verricht, verzocht de Commissie om overdracht van de 400 miljoen euro van begrotingsjaar 1998 naar 1999. Begin 1999 was er nog geen formeel besluit van de begrotingsautoriteit inzake de kredietoverdracht en hierdoor was het voor de Commissie onmogelijk de uitvoering van het programma te starten. Zij verrichtte toen een overschrijving van 10 miljoen euro van artikel B1-3 1 2 "Schoolmelk" naar artikel B1-3 1 5 "Voedselhulp voor Rusland".

Door de Commissie ingezette middelen

16. De besluitvorming inzake de wijze van uitvoering van het programma was gecentraliseerd te Brussel. Noch DG Landbouw, noch DG Buitenlandse Betrekkingen, noch de delegatie te Moskou beschikte over bijkomende middelen voor de uitvoering. De Amerikaanse ambassade te Moskou, waar een twintigtal personen een soortgelijke steun beheerden, had wel een grote eigen beslissingsbevoegdheid. Zo nam zij bijvoorbeeld wekelijks besluiten over prijsaanpassingen of bestemmingen van producten, terwijl de enige belangrijke wijziging van de begunstigde regio's door de Commissie de machtiging van twee commissarissen en een tijdsbestek van twee maanden vergde.

Aanschaffing van de voedingsmiddelen

17. Eind 1998 had de Commissie in haar financiële vooruitzichten een gemiddeld budget van 110 euro per 100 kg uitgetrokken voor de levering van varkensvlees. In feite kostte dit vlees in 1999 op de communautaire markt af slachthuis gemiddeld 112 euro per 100 kg. Maar in het kader van het programma werd gemiddeld 150,5 euro per 100 kg betaald. De Commissie had in haar ramingen voor het varkensvlees geen rekening gehouden met de kosten voor bevriezing, verpakking, behandeling, transport en opslag. De kosten voor de levering van varkensvlees lagen per ton 31,4 % hoger dan de Commissie had voorzien.

18. Volgens de verordening van de Raad moesten de producten hun bestemming zo spoedig mogelijk bereiken en in het memorandum met de Russische autoriteiten was bepaald dat de Commissie zich zou inspannen om de producten in de Russische havens of bij de grensovergangen met Rusland af te leveren in het eerste halfjaar van 1999. Medio juli 1999 was slechts 45 % van deze producten in Rusland aangekomen. Eind 1999 waren aan de begunstigde regio's producten geleverd die qua volume 89 % maar qua waarde slechts 58 % van het oorspronkelijke programma bedroegen. De leveringen van tarwe, rogge en rijst waren bijna voltooid maar van het rundvlees was slechts tweederde, en van het varkensvlees en het mageremelkpoeder slechts de helft geleverd.

19. De Commissie moest de aankoop van de producten vier weken lang opschorten totdat de Russische autoriteiten instemden met de communautaire procedures wat betreft veiligheid, hygiëne en keuringscertificaten. Vervolgens werd de aankoop van de producten ruim een maand stilgelegd omdat het bereiken van een overeenkomst tussen de Commissie en de Russische autoriteiten over het mechanisme voor de prijsbepaling moeilijkheden opleverde. Bovendien werd de levering van varkensvlees een tijd lang gestaakt wegens de dioxinecrisis in België (zie paragraaf 40) en pas in juli 1999 hebben de Russische gezondheidsdiensten de levering van melkpoeder geaccepteerd.

20. Ten gevolge van deze vertragingen kwam bijna de helft van het graan tijdens of na de oogst aan en grote hoeveelheden vlees arriveerden in de zomer, wanneer de vraag naar dit product het kleinst is; het programma kon dan ook niet integraal worden uitgevoerd. Bovendien moesten door die vertragingen de aan externe firma's toevertrouwde controleactiviteiten worden verlengd. De bedragen van de contracten voor toezicht in Europa en in Rusland werden respectievelijk verhoogd van 2 miljoen tot 5,5 miljoen euro en van 4 miljoen tot 8,8 miljoen euro.

21. Op 22 december 1999 besloot de Commissie het programma te onderbreken. Omdat zij niet alle overgedragen kredieten vóór eind 1999 kon gebruiken, is een bedrag van 64,5 miljoen euro vervallen. Daardoor werden de aanvankelijk aan de Russische autoriteiten toegezegde 41500 ton varkensvlees, 11550 ton rundvlees en 5000 ton melkpoeder, met een totale waarde van meer dan 71,2 miljoen euro, niet geleverd. Omdat het programma niet langer het transport van deze producten moest financieren, kostte de uitvoering ervan in totaal 74,4 miljoen euro minder dan voorzien (zie tabel 3).

Tabel 3

Werkelijke uitvoering van het programma (april 2000)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Transport van de producten

22. De werkelijke kosten voor het transport van het melkpoeder lagen 93 % hoger dan aanvankelijk was geraamd. Het transport van de rogge kostte 40 % meer dan voorzien (zie tabel 3), omdat geen rekening was gehouden met de aanvoer van het product naar de communautaire haven waar het werd geladen. In de financiële vooruitzichten inzake de kosten van het programma die de Commissie aan de begrotingsautoriteit heeft meegedeeld, waren de kosten voor de levering van melkpoeder, rogge en varkensvlees dus te laag geschat (zie paragraaf 17).

23. De Commissie liet het aan een controlebedrijf over, de hoeveelheid en kwaliteit te verifiëren van de producten die de transporteurs uit de interventieopslagplaatsen haalden. De verzending van het rundvlees liep vertraging op omdat het bedrijf niet over voldoende personeel beschikte om toezicht te houden op het laden van het vlees, dat in Frankrijk over een dertigtal entrepots was verspreid. Voorts constateerde de UCLAF bij controles van uitslagen van zachte tarwe voor Rusland uit de opslag, dat de controleurs van die firma bij het laden van het graan niet altijd aanwezig waren.

24. Bijna 40 % van de goederen werd verzonden via Baltische havens. Ongeveer 25 % van de graanleveringen liep over Muuga (Estland), hoewel daar hogere behandelingskosten worden gerekend dan in Riga of Sint-Petersburg. Die hogere kosten waren voornamelijk te wijten aan de monopolistische controle van de haveninfrastructuur(16) en werden door de begunstigde gedragen (zie paragraaf 26).

25. Had de Commissie de behandelings- en opslagcapaciteiten ter plaatse beter geanalyseerd en haar acties beter gecoördineerd met die van de Amerikanen, dan had zij een aantal knelpunten in de havens kunnen vermijden.

26. Voorts brachten vrachtwagens vlees vanuit Europa tot aan de Oeral, dus meer dan 2000 km binnen het Russische grondgebied. Omdat de Russen deze kosten niet voor hun rekening namen, bracht de Commissie de transportkosten van de Europese ondernemers, de kosten voor behandeling in de havens en het overliggeld (4,5 miljoen euro) in mindering op het totale bedrag voor de levering van producten aan de meest behoeftige regio's.

27. De Europese transporteurs werden geconfronteerd met grote vertragingen bij de betaling en de vrijgave van hun bankgaranties door de interventiebureaus. Die vertragingen waren gedeeltelijk de oorzaak van de verhogingen van de offertes bij de latere tranches van de actie, daar de handelaren trachtten de daardoor opgekomen meerkosten te dekken.

Distributie in Rusland

Uitvoering door de Russische autoriteiten

28. Na een offerteaanvraag die gezien de gestelde selectiecriteria niet erg openbaar was, vertrouwde het Russische ministerie van Landbouw en Voedselvoorziening de distributie van de producten toe aan ondernemers die volgens het oude systeem van centrale planning hadden gewerkt en daarmee nog nauwe banden hadden (zie paragraaf 51).

29. De Russische regering heeft zich niet gehouden aan het memorandum, waarin was bepaald dat zij het binnenlandse transport zou bekostigen (artikel 3, lid 3). De kopers moesten de transportkosten betalen aan de nationale handelaren en bovendien een commissie van 2,5 à 3 % voldoen aan de door de regionale regeringen gekozen regionale handelaren, die vaak nauwe banden met die autoriteiten hadden.

Levering van de producten in de regio's

30. De producten werden wel grotendeels in de geselecteerde regio's afgeleverd (97 % qua waarde), maar er werden bij aankomst ter bestemming wel gebreken geconstateerd. Zo waren van de 196950 ton vlees en 45000 ton mageremelkpoeder die aan Rusland waren geleverd, in april 2000 respectievelijk 7947 ton en 3045 ton nog niet aangekomen.

31. Dankzij het toezichtsysteem dat de Commissie in samenwerking met de Russische autoriteiten heeft opgezet, konden de verliezen bij het vervoer van de producten naar de begunstigde regio's worden beperkt. Maar in het bestek van de firma die in Rusland toezicht moest houden, was niet voorzien in een toereikend rapportagesysteem, al werden verbeteringen aangebracht nadat bij een eerste controle van de Rekenkamer in juli 1999 de gebreken waren vastgesteld. De controleurs moesten de bij de Russische grens aankomende hoeveelheden producten verifiëren totdat ze aan de verwerkende bedrijven werden geleverd. Maar wanneer het vlees eerst naar de koelhuizen in de begunstigde regio's werd gestuurd, verifieerden de controleurs in de praktijk niet of het vlees later wel aan de verwerkende bedrijven in de regio's werd geleverd, omdat die controle volgens het bestek alleen op uitdrukkelijk verzoek van de Commissie moest worden verricht.

Verkoopprijs van de producten

32. Om te bepalen welke bedragen op de speciale rekening moesten worden gestort zou de werkgroep Rusland-Europese Commissie (zie paragraaf 13) om de twee weken samenkomen om voor de geleverde zendingen een geschatte waarde in roebels in de Russische Federatie te bepalen. Die schattingen mochten pas definitief worden geacht als de Europese Commissie ze binnen vijf werkdagen in een verklaring van geen bezwaar had goedgekeurd. Binnen 120 dagen na aankomst van de zending bij de Russische grens, ofwel - indien eerder - 75 dagen na aankomst van de goederen op de beoogde bestemming in de regio in kwestie moest de regering van de Russische Federatie een met de schatting overeenkomend bedrag storten op de speciale rekening die uitsluitend met dat doel was geopend. Als de Russische Federatie de geschatte verkoopopbrengsten niet kon realiseren, werd de regering toch niet ontslagen van haar verplichting om binnen de hiervoor genoemde termijnen het volle bedrag op de speciale rekening te storten.

33. De op de speciale rekening te storten opbrengsten moesten worden gebaseerd op de geschatte waarde van de zendingen zoals vastgesteld door de werkgroep en goedgekeurd door de Europese Commissie. De geschatte vrachtwaarden moesten met de werkgroep worden besproken om de oorzaak van de tekorten te bepalen en oplossingen te vinden. Bleken de werkelijke opbrengsten later hoger uit te vallen dan het geschatte totaal, dan moest de Russische Federatie het verschil op de speciale rekening storten.

34. In overleg met de Russische autoriteiten stelde de Commissie regelmatig een nettoprijs franco haven vast om het bedrag te bepalen dat de regering van de Russische Federatie na de levering van de producten als eerste deposito op een speciale rekening moest storten. Het was echter niet de regering van de Russische Federatie die de eerste storting deed: het waren de Russische handelaars die de tegenwaardefondsen - vaak met vertraging - na de verkoop van de producten aan de eerste koper op de rekening stortten (zie de paragrafen 42-47).

35. De producten werden door de Russische autoriteiten verkocht tegen de nettoprijs franco haven (geschat in overleg met de Commissie), vermeerderd met de commissies van de nationale en regionale handelaren en met de kosten voor behandeling, vervoer en opslag, dus niet per se tegen een prijs waardoor de plaatselijke markt niet werd verstoord, zoals de basisverordening voorschrijft. Dit bracht mee dat de prijs van het vlees soms veel hoger was dan de handelsprijs voor uit de EU of uit andere Midden-Europese landen geïmporteerd vlees, dat vaak van betere kwaliteit was(17). Zo werd door de EU geleverd varkensvlees in september 1999 verkocht voor 25 roebel per kg. Door de kosten van transport en behandeling steeg de prijs van het vlees tot 33 roebel per kg, terwijl in verschillende ver van Moskou en Sint-Petersburg gelegen gebieden voor commerciële importen prijzen van in totaal 15 tot 23 roebel per kg werden genoteerd.

36. Omdat de verkoopprijs van het in het kader van het programma geleverde vlees de verwerkingsbedrijven niet concurrerend leek, bleef het grootste deel van het vlees maandenlang opgeslagen in de koelhuizen van de verschillende regio's. Medio februari 2000 was niet minder dan 37000 ton rundvlees (26,7 % van de geleverde hoeveelheden) nog opgeslagen voor verkoop en medio maart 2000 nog 35000 ton varkensvlees (60 % van de geleverde partijen). In andere gevallen werd het vlees doorgestuurd naar rijkere gebieden, hetgeen de transportkosten en dus de verkoopprijs nog opdreef.

37. De Commissie heeft te laat opdracht gegeven tot een externe controle van het programma, die aan het licht moest brengen of de producten waren verkocht tegen marktprijzen en of de bijdragen aan de tegenwaardefondsen deze prijzen weerspiegelden. In maart 2000, meer dan één jaar na de eerste levering van de producten, was die controle nog niet begonnen. Al kan worden aangetoond dat de handelaars op bepaalde producten ongerechtvaardigde winsten hebben gemaakt, de Commissie kan moeilijk eisen dat het verschil aan de tegenwaardefondsen ten goede moet komen. Door zo op te treden had de Commissie zich overigens niet ervan vergewist of de vastgestelde verkoopprijs van de producten de plaatselijke markt niet verstoorde.

Kwaliteit en gebruik van de producten

38. De geleverde tarwe voldeed wel aan de normen voor interventie (met name geschikt zijn om er brood van te maken), maar had niet voldoende kwaliteit voor broodproductie volgens de Russische gebruiken. De meelbedrijven konden het slechts gebruiken na vermenging met graan van betere kwaliteit uit Rusland of Kazachstan. Het door de EU geleverde graan, dat volgens de plaatselijke handelaars van geringere kwaliteit was dan het door de Amerikanen geleverde graan, wekte bij de Russen enige wrevel. De Commissie is zich van dit probleem bewust en wil de interventiecriteria verscherpen, met name wat betreft het eiwitgehalte.

39. De kwaliteit van de door de EU geleverde rogge en rijst werd door de begunstigden in de regel wel gewaardeerd. Een deel van de rogge werd echter voor andere doeleinden gebruikt dan voorzien. Zo werd bij een contradictoire analyse door een in onderling overleg gekozen laboratorium in Hongarije geconstateerd dat bijna 5000 ton in Smolensk geleverde rogge ongeschikt was voor de broodproductie. In strijd met de instructies van de Commissie werd het verkocht voor de productie van alcohol en de desbetreffende tegenwaardefondsen werden betaald. Een vergelijkbare hoeveelheid in Tula geleverde rogge onderging hetzelfde lot, hoewel het voornoemde laboratorium het product acceptabel had geacht. Voorts werd in de regio Sverdlovsk 4000 ton rogge - waarvan de kwaliteit niet werd betwist - gebruikt voor het voeren van pluimvee in plaats van voor het bakken van brood.

40. Toen in België de dioxinecrisis uitbrak, hadden er reeds leveringen van Belgisch varkensvlees plaatsgevonden. De verkoop van het mogelijk met dioxine besmet vlees werd toen opgeschort totdat de noodzakelijke tests waren verricht. Daaruit bleek dat 104 ton inderdaad besmet was. De kosten voor de levering van dit vlees werden gedragen door de Europese inschrijver die de goederen uiteindelijk afstond voor het voeren van pelsdieren. Het feit dat besmet vlees was geleverd maakte de afzet van het geleverde vlees nog moeilijker.

41. Sommige verwerkende bedrijven wilden het rundvlees niet omdat het doorgaans drie jaar lang in koelhuizen in de EU opgeslagen was geweest. Bovendien was de temperatuur in enkele koelhuizen die de controleurs van de Rekenkamer in Rusland bezochten soms veel hoger dan de - 18 oC die vereist is voor de opslag van vlees.

De tegenwaardefondsen

42. Aanvankelijk werd het bedrag van de tegenwaardefondsen op 320 miljoen euro geraamd. Krachtens de verordening van de Raad moesten de netto-ontvangsten van de verkoop van de producten worden bestemd voor de tenuitvoerlegging van sociale maatregelen. De Russische regering ging in haar decreet nr. 130 (zie paragraaf 9) nog verder en bepaalde dat de middelen zouden worden toegewezen aan de begroting van het federaal pensioenfonds ter betaling van de pensioenen en de pensioenschuld uit 1998 (zie ook paragraaf 14). Toch kreeg de Commissie het voor elkaar dat 20 % van de middelen werd gebruikt voor specifieke sociale doelstellingen(18). In de meeste regio's die de controleurs van de Rekenkamer bezochten, hadden de regionale autoriteiten gewenst dat een groot deel van de tegenwaardefondsen van het programma was besteed aan de ontwikkeling van de plaatselijke landbouw, een wens die het Russische ministerie van Landbouw reeds bij de onderhandelingen met de Commissie over het programma in november 1998 had geuit. Als voorwaarde voor het gebruik van de tegenwaardefondsen voor de landbouwprogramma's hadden hervormingen in die sector kunnen worden geëist.

43. Zowel de Commissie als de Russische regering achtte de inning van de tegenwaardefondsen van essentieel belang. Daarom heeft de Russische regering getracht een garantiesysteem in te voeren waardoor er minder overboekingen van de centrale begroting naar de regio's zouden plaatsvinden wanneer laatstgenoemde de producten niet zouden betalen. Die garanties waren echter niet altijd deugdelijk. Zo had de grootste begunstigde regio (de regio Sverdlovsk) de garantie voor de vleesleveranties niet zelf geboden, maar dit aan een particuliere onderneming overgelaten. Toen deze laatste het vlees niet tegen de vraagprijs kon verkopen, trok zij zich uit het programma terug en bleef het vlees opgeslagen in de koelhuizen. Voorts waren er regio's die de geëiste garantie niet konden geven en dan maar de gevraagde hoeveelheid vlees verminderden; de producten gingen dan naar rijkere regio's (zie in de bijlage de tabel met de armoede-index van de regio's tegenover het toegekende steunbedrag per inwoner).

44. Omdat de regering van de Russische Federatie de eerste storting, bedoeld in het memorandum van overeenstemming (zie paragraaf 32), niet had gedaan, was medio maart 2000 de tegenwaarde in roebels van 129,4 miljoen euro ontvangen, dus slechts 74,5 % van de totale tegenwaardefondsen die het programma tegen die tijd had moeten opleveren. De tegenwaardefondsen stonden op een renteloze bankrekening, terwijl Rusland eind 1999 een inflatie op jaarbasis van 36,5 % kende, zodat de waarde van de voor sociale projecten vastgelegde middelen (zie paragraaf 47) snel verminderde.

45. Op dat moment beliepen de achterstallige tegenwaardefondsen het equivalent van 44,4 miljoen euro. In de voornaamste betrokken regio's liep de betaling vertraging op(19), vooral omdat zij het vlees niet tegen de vastgestelde prijs konden verkopen. Deze regio's, die al tot de meest behoeftige behoorden, riskeerden ook nog financiële sancties van de centrale overheid; deze wilde de bedragen die de regio's uit hoofde van de tegenwaardefondsen nog verschuldigd waren, inhouden op de financiële overmakingen waarop die regio's recht hadden.

46. Met name door een betere inning van de ontvangsten en doordat het pensioenniveau het inflatietempo niet heeft gevolgd(20), waren de achterstallige bijdragen aan het pensioenfonds per 1 september 1999 volledig betaald. Van de 8500 miljoen roebel die aan de tegenwaardefondsen zou worden onttrokken, werd bijgevolg slechts 882 miljoen roebel gebruikt om achterstallige betalingen te doen. Behalve een betrekkelijk klein bedrag voor de terugbetaling van een lening die de Russische autoriteiten hadden opgenomen om de achterstallige bedragen te betalen, werd het grootste deel van de tegenwaardefondsen die voor het pensioenfonds waren bestemd, gebruikt om de verhoging van de pensioenen gedurende enkele maanden te financieren.

47. In januari 2000 had de Russische regering nog steeds geen bestedingsplan betreffende de voor specifieke sociale doeleinden bestemde 20 % van de tegenwaardefondsen en ook geen voor de Commissie aanvaardbare projecten voorgesteld. De Commissie had op dat moment nog steeds geen duidelijk idee van de benutting van die 20 %, hoewel ze voor sociale projecten het equivalent van 35,7 miljoen euro had vastgezet in constant devaluerende roebels (zie paragraaf 44). Maar in januari 2000 werd zonder toestemming van de Commissie het equivalent van 20,5 miljoen euro overgemaakt aan de ministeries van Volksgezondheid en van Werkgelegenheid en van die middelen was reeds 11,6 miljoen euro uitgegeven zonder dat aan de Commissie enig project was voorgesteld. Omdat het moeilijk was met de Russen overeenstemming te bereiken over afzonderlijke projecten, accepteerde de Commissie in april 2000 ten slotte de financiering van bepaalde door de ministeries van Volksgezondheid en Werkgelegenheid voorgestelde begrotingsonderdelen.

EFFECT VAN HET PROGRAMMA

Op de prijs van de voedingsmiddelen

48. Het programma moest helpen om de landbouwmarkt in Rusland te regulariseren. In het algemeen kenden de prijzen in 1999 echter een aanzienlijke stijging. Tussen januari en september 1999 steeg de prijs van 25 basisproducten met 42 %.

49. In dezelfde periode steeg de prijs van de door de meelfabrieken gekochte tarwe van 33 naar 101,2 euro per ton(21). Omdat de beschikbaarheid en de prijs van brood politiek gevoelig liggen, trachtten de regionale autoriteiten op verschillende manieren, met name een overheidscontrole van de prijzen, te voorkomen dat de verhoging van de broodprijs een rechtstreekse weerslag zou hebben op de verbruikers. In sommige regio's werd het gewicht van een brood eenvoudig verlaagd van 500 naar 400 gram terwijl de prijs ongeveer gelijk bleef. Toch kan worden gesteld dat het communautair programma - door het aanbod van graan voor de broodbereiding met 5 % te vergroten(22) - een nog sterkere prijsstijging heeft voorkomen.

50. Van augustus 1998 tot september 1999 zijn de consumptieprijzen in de vleessector meer dan verdubbeld, hetgeen leidde tot een algemene daling van het verbruik(23). Dat de stijging van de vleesprijs kon worden beperkt, is eerder te danken aan de uitvoerrestituties, waardoor de plaatselijke handelaars de prijzen in bedwang konden houden, dan aan het communautaire steunprogramma, krachtens hetwelk tot september 1999 nog slechts beperkte hoeveelheden vlees waren verkocht. Het verhogen van de restituties voor varkensvlees van 40 naar 70 euro per 100 kg in de periode november 1998-juli 1999 bleek een zuinig en doeltreffend middel om te zorgen voor continuïteit van de communautaire export van varkensvlees naar Rusland (zie tabel 2). In mei 2000 schatte de Commissie de totale kosten van de restituties voor de uitvoer van 450000 ton varkensvlees naar Rusland in 1999 op een bedrag tussen 270 en 290 miljoen euro(24), terwijl de kosten voor de levering van slechts 58500 ton van dit product in het kader van het programma al ongeveer 101 miljoen euro beliepen door de kosten van toezicht en technische bijstand bij de tenuitvoerlegging van het programma. Deze maatregel hielp om het tekort op de Russische markt op te vullen en had een positief effect op de prijs van varkensvlees, want de voorraden op de communautaire markt namen af terwijl de EU toch zijn exportmarkt kon behouden (zie paragraaf 35).

Op de particuliere sector

51. De actie werd bekritiseerd door sinds de jaren '90 opererende grote Russische particuliere handelaren, die meenden dat het programma ten koste van hen de handelaren van het vroegere regime bevoordeelde(25). Doordat de koelhuizen in bepaalde regio's maandenlang vol zaten omdat het vlees tegen de prijs die de Russische autoriteiten oplegden onverkoopbaar was, konden bepaalde lokale producenten hun productie niet op het gewenste moment afzetten, terwijl ze vaak toch al in een moeilijke financiële situatie verkeerden (zie paragraaf 35). Terwijl de plaatselijke landbouw door het programma Tacis wordt gestimuleerd, kon deze wegens de voedselhulp niet ten volle profiteren van de devaluatie van de roebel, die de geïmporteerde levensmiddelen minder concurrerend had gemaakt(26), en konden de plaatselijke autoriteiten de onontbeerlijke hervormingen in de landbouwsector uitstellen(27).

52. De staten van het GOS ontvingen tegelijkertijd een uitzonderlijke Tacis-steun (20 miljoen euro) om het effect van de financiële crisis in Rusland te verzachten. Maar de voedselhulp ontnam die landen ook hun exportmarkten. In de eerste helft van 1999 was de import van varkensvlees in Rusland 32 % hoger dan in dezelfde periode van 1998, maar de import van dit product vanuit de andere GOS-landen was tegelijk met meer dan twee derde afgenomen(28).

Op de bevoorrading van de regio's en op de meest behoeftige bevolkingsgroepen

53. De Commissie heeft geaccepteerd dat de Russische autoriteiten een financiële garantie eisten van de regio's die om levering van voedingsmiddelen vroegen en daardoor moesten de armste regio's - die door het programma zouden worden geholpen maar zulke garanties niet konden bieden - ervan afzien bepaalde producten te kopen, die zij nochtans meenden nodig te hebben. Die regio's zagen ook af van de aankoop van door de EU geleverd vlees omdat ze de verkoopprijs te hoog vonden en dus ging het vlees naar beter bedeelde regio's. Zo hebben regio's als Belgorod en de Komis-republiek, die tot de minst arme regio's van Rusland behoren, meer steun ontvangen dan Ingoesjië en Dagestan, die toch zwaar onder de armoede te lijden hadden (zie de bijlage).

54. Terwijl bij de Amerikaanse hulp van meet af aan was gepland dat 191000 ton producten door NGO's gratis onder de meest kwetsbare bevolkingsgroepen zou worden verdeeld, was de EU-steun van weinig nut voor de meest behoeftige groepen, ook al bepaalt de basisverordening: "Bij uitzondering kunnen de geleverde producten kosteloos worden uitgereikt aan de meest behoeftige bevolkingsgroepen van de betrokken regio's"(29). Pas in maart 2000 liet de Commissie door NGO's in Ingoesjië een kleine hoeveelheid producten (3000 ton rundvlees en 1000 ton rijst) kosteloos uitdelen aan de vluchtelingen en hun gastheren. Het is duidelijk dat de door de EU geleverde producten de levensomstandigheden van de armsten nauwelijks hebben verbeterd(30). Dat is zeker zo bij een duur product als vlees. Niettemin hebben de tegenwaardefondsen geholpen om het lot van de gepensioneerden te verbeteren en hebben ze de financiering van projecten van sociale aard door de ministeries van Volksgezondheid en Werkgelegenheid mogelijk gemaakt.

CONCLUSIE

55. De noodzaak van een programma in deze vorm is betwistbaar: dit land exporteerde graan in 1999 (zie paragraaf 9) en de problemen van een groot deel van de bevolking waren meer te wijten aan een gebrek aan financiële middelen dan aan een tekortschietende voorziening (zie de paragrafen 6-8). De leveringen van vlees, die slechts met veel moeite en kosten konden plaatsvinden (zie de paragrafen 17, 36, 40 en 41) en waarbij geen zekerheid bestond over hun eindbestemming (zie paragraaf 30), lijken geenszins gerechtvaardigd.

56. De wens om de opbrengst van de verkoop van de producten en daarmee de tegenwaardefondsen zo groot mogelijk te maken, was in tegenspraak met de verklaarde hoofddoelstelling van het programma, de meest behoeftige regio's te helpen (zie de paragrafen 42-47).

57. Een dergelijke actie had specifiek ten goede van de armste regio's kunnen komen dank zij rechtstreekse onderhandelingen met de regionale autoriteiten en handelaren. Met die aanpak hadden de particuliere handelaren een steun in de rug gekregen en waren de oude, centralistische staatsstructuren niet versterkt (zie de paragrafen 28 en 51).

58. Toen de Commissie het voorstel voor deze actie bij de Raad indiende, overschatte zij de duur van de financiële crisis in Rusland en onderschatte zij het effect van de uitvoerrestituties, die tegen lagere kosten bij konden dragen aan de voorziening van de Russische markt, terwijl de communautaire exporteurs toch hun afzetmarkt behielden (zie paragraaf 10). Zij had haar steun ook meer afhankelijk moeten maken van de invoering van hervormingen ten behoeve van een herstel van de landbouwproductie en zij had moeten eisen dat er een systeem werd opgezet dat het handelsverkeer tussen productiegebieden en regio's met een tekort zou bevorderen (zie paragraaf 7).

59. De termijnen voor de tenuitvoerlegging van het programma werden ver overschreden (zie de paragrafen 18-20) en de Commissie kon niet alle aanvankelijk beoogde producten leveren voordat de overgedragen kredieten vervielen (zie paragraaf 21). Zij is er echter wel in geslaagd bij het transport van de producten in de begunstigde regio's de verliezen te beperken (zie paragraaf 30).

60. Omdat de Commissie haar delegatie ter plaatse niet had voorzien van - of uitgebreid met - de nodige personele middelen (zie paragraaf 16), kon zij niet zorgen voor voldoende toezicht, met name op de aanpassing van de verkoopprijzen van de producten in de verschillende regio's (zie paragraaf 37). Bovendien moest voor elke beslissing over prijswijzigingen en de aan de begunstigde regio's toegewezen hoeveelheden telkens het hoofdkantoor te Brussel worden geraadpleegd, waardoor de uitvoering van het programma vertragingen opliep.

61. Het verklaarde hoofddoel - verbetering van de moeilijke situatie waarin het Russische volk verkeerde en regulering van de landbouwmarkten door aan de meest behoeftige regio's landbouwproducten te leveren die hun bestemming zo spoedig mogelijk moesten bereiken - werd slechts zeer gedeeltelijk bereikt. Het lot van de armste bevolkingsgroep werd nauwelijks verbeterd door de graanleveringen, laat staan door de vleesleveranties, want deze mensen hebben niet de financiële middelen om zulke producten te kopen. De tegenwaardefondsen hebben echter wel geholpen om de situatie van de gepensioneerden en de gezondheidszorg te verbeteren (zie de paragrafen 46, 47 en 54). Wat betreft de regulering van de markten hadden de graanleveringen weinig effect, temeer daar minder dan de helft van de leveringen nog vóór de oogst ter bestemming was (zie de paragrafen 48 en 49). De leveringen van vlees hadden geen enkel effect op de markt in 1999, want in maart 2000 was een groot deel nog niet verkocht (zie paragraaf 50). Verder hebben enige van de meest welvarende regio's evenveel, zo niet meer van het programma geprofiteerd als de armste regio's (zie paragraaf 53).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 5 oktober 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Volgens officiële schattingen van de Russische regering 48 miljoen ton tegenover een gemiddelde van 73 miljoen ton in de vorige vijf verkoopseizoenen.

(2) Zie de "Background note" bij de uiteenzetting van Commissaris F. Fischler op de Landbouwraad van 28 september 1998: In verband met de landbouwproducten en vooral de dierlijke producten van de EU is het van essentieel belang dat het normale exportniveau naar Rusland behouden blijft, aangezien het evenwicht op de Europese markten sterk afhangt van de export naar Rusland.

(3) PB L 349 van 24.12.1998, blz. 12.

(4) Zie Verordening (EG) nr. 2802/98 van de Raad van 17 december 1998: "overwegende dat aan de actie, ondanks de genomen of te nemen voorzorgsmaatregelen, niet te vermijden inherente risico's zijn verbonden" (PB L 349 van 24.12.1998, blz. 12).

(5) Zie de "Background note" voor de Landbouwraad van 28 september 1998.

(6) Bijvoorbeeld verschillen in de prijsregelingen van de regio's of het verbod op export naar andere regio's, ingesteld door regio's met een grote graanproductie die speculeerden op een prijsstijging.

(7) De Wereldbank was met name gezien de handelsbalans van Rusland van oordeel dat dit land in staat was graan en vlees in te voeren. Zie "Outlook for Russian Agriculture", Wereldbank, 1999.

(8) Bronnen: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999 en "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Met name de voornaamste Russische graanhandelsmaatschappij OGO en het "Institute for the State of the Agrarian Market" (ISAM).

(10) OESO - Overzicht van recente ontwikkelingen inzake landbouwbeleid, markten en handel in Rusland en de NOS; april 1999.

(11) In 1997 betrok Rusland ongeveer een derde van zijn vleesvoorziening uit de import.

(12) Verslag van de Wereldbank "Outlook for Russian Agriculture", oktober 1999.

(13) Buiten de stedelijke centra is de armoedegraad in deze regio's nochtans een van de hoogste in Rusland en de regio's ontvingen Amerikaanse voedselhulp.

(14) Een deel van het door de EU geleverde vlees is trouwens in deze regio's verwerkt.

(15) Antwoord van de Commissie op de paragrafen 2.16 en 2.17 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1998 (PB C 349 van 3.12.1999, blz. 52).

(16) OLAF onderzoekt bepaalde onregelmatigheden die werden geconstateerd na een oproep tot inschrijving voor het transport via deze haven.

(17) Met name te Archangelsk, Samara, Nijny Novgorod en Smolensk.

(18) De tegenwaardefondsen van het Amerikaanse steunprogramma werden volledig aan dit pensioenfonds besteed.

(19) De Komis-republiek en de regio's Kemerovo en Yaroslavl.

(20) De daling van de koopkracht van de gepensioneerden ten opzichte van 1998 wordt geschat op 45 %.

(21) Russisch ministerie van Voedselvoorziening en Landbouw.

(22) Ook al kwam de helft van de leveringen pas tijdens of na de oogst ter bestemming.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment of the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999.

(24) Bron: DG AGRI D/02. Het juiste bedrag zal pas bekend zijn na de goedkeuring van de rekeningen.

(25) Zie met name "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moskou, 1999, en "Outlook for Russian Agriculture", Wereldbank, oktober 1999.

(26) Op dit herstel van het concurrentievermogen werd ook gewezen in de "European Union Heads of Mission Assessment of the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999.

(27) The Association of Russian Agricultural Reform Funds, "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia", verslag over het eerste kwartaal van 2000.

(28) Bron: Russisch ministerie van Voedselvoorziening en Landbouw, afdeling Prijsbeleid en Toezicht, en "Outlook for Russian Agriculture", Wereldbank, oktober 1999.

(29) Artikel 1, lid 4, van Verordening (EG) nr. 2802/98 van de Raad van 17 december 1998.

(30) Ongeveer 52 miljoen Russen (35,3 %) leven volgens het Russische ministerie van Maatschappelijke Ontwikkeling onder de armoedegrens. In 1999 verbruikten de behoeftigsten 8,2 maal minder vlees en 2,9 maal minder brood dan het gemiddelde van de hogere bevolkingsklassen.

Bijlage

VERGELIJKING VAN ARMOEDE-INDICATOR MET TOEGEWEZEN EU-VOEDSELHULP PER INWONER PER REGIO

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

Met dit programma - het meest uitgebreide voedselverstrekkingsprogramma van de EU tot op heden - is een aantal zeer positieve resultaten geboekt. Door het gecombineerde effect van het programma van de EU en het Amerikaanse programma kon een belangrijke bijdrage worden geleverd tot het stabiliseren van de marktprijzen en het oplossen van betalingsproblemen omdat gebruik werd gemaakt van tegenwaardefondsen om pensioenachterstallen aan te zuiveren en de pensioenen aanzienlijk te verhogen (artikel 4, Verordening (EG) nr. 2802/98 van de Raad).

De diensten van de Commissie stuitten op talrijke problemen bij de tenuitvoerlegging van dit EU-programma. De voornaamste taak, het aanleveren van levensmiddelen op de overeengekomen bestemmingen, gebeurde redelijk snel, ondanks een gebrek aan personeel bij de Commissie.

Volgens de EU was er duidelijk behoefte aan voedselhulp, hetgeen onder meer werd gestaafd door de volgende punten:

- de graanoogst in 1998, die volgens de officiële Russische statistieken een derde lager was dan de gemiddelde oogsten van de voorgaande jaren;

- de belangrijke daling van de invoer van vleesproducten als gevolg van de financiële crisis in het najaar van 1998;

- een door de andere donor uitgevoerde analyse.

Bovendien was commerciële invoer een onmogelijke zaak voor particuliere ondernemers, zelfs indien op macroniveau in Rusland financiële middelen beschikbaar zouden zijn geweest, omdat de risico's in verband met de grillige dollar-roebelkoers voor hen te groot waren.

De vleesprijzen werden niet in de eerste plaats vastgesteld op niveaus die de commerciële invoer uit de EU beschermden. In het eerste prijsprotocol voor het programma (dat op 14 mei 1999 werd goedgekeurd) werden prijsramingen bepaald die overeenkomen met de door de Russische overheid in haar besluit van 5 februari 1999 vastgestelde prijzen.

De Rekenkamer is van oordeel dat een doelgericht humanitair programma meer zin zou hebben gehad, maar de NGO's die met de uitvoering van een dergelijk programma zouden worden belast, beschikten niet over voldoende middelen om een dergelijk omvangrijk programma overal in de Russische Federatie uit te voeren. Voorts zou een dergelijk programma niet de aanzienlijke voordelen hebben opgeleverd van de tegenwaardefondsen, die zijn aangewend om de pensioenachterstallen aan te zuiveren en hebben bijgedragen tot verhoging van de pensioenen.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op een programma dat nog steeds loopt. Overeenkomstig de verordening van de Raad heeft de Commissie het programma laten evalueren door onafhankelijke deskundigen. Het definitieve evaluatieverslag van deze deskundigen zal binnenkort worden gepubliceerd. De Commissie heeft de met de uitvoering van het programma gepaard gaande risico's nauwlettend gevolgd en heeft gezorgd voor risicobeheersing, maar heeft daarnaast ook een volledige en definitieve financiële controle gepland, zoals zij verplicht is overeenkomstig artikel 1, lid 4, van de verordening van de Raad.

INLEIDING

Reikwijdte van de controle

5. Hoewel de Rekenkamer zich bewust is van de belangrijke risico's die aan het programma zijn verbonden, houdt zij in haar opmerkingen niet voldoende rekening met de dynamiek van het beheer van de risico's bij de tenuitvoerlegging van het programma. Bij de tenuitvoerlegging van punt 3.16 van het memorandum van overeenstemming was de Commissie gedwongen tweemaal in de eerste helft van 1999, telkens voor een periode van één maand, de leveringen te schorsen. Dit had onvermijdelijk gevolgen voor de inachtneming van het door de Rekenkamer bedoelde tijdschema voor de voedselverstrekking.

VOORBEREIDING VAN HET PROGRAMMA

Analyse van de behoeften

6. Toen de mogelijkheid van een voedselhulpprogramma ten behoeve van Rusland werd gesuggereerd, werden de volgende factoren in overweging genomen:

a) 31 % van de bevolking in de Russische Federatie leeft onder de armoedegrens. Na een bijzonder slechte graanoogst en de ernstige financiële crisis van augustus 1998 was de Europese Unie van oordeel dat de situatie een vorm van buitenlandse hulp rechtvaardigde;

b) naar aanleiding van door de lidstaten, de Wereldbank en de andere donor verstrekte informatie en een onderzoeksmissie naar Moskou stelde de Europese Unie vast dat Rusland onvoldoende middelen had voor de normale commerciële invoer voor de winter en geen voedsel uit het buitenland kon invoeren;

c) op dat moment bleken de lage economische en budgettaire alternatieve kosten van voedselverstrekking uit de EU-interventievoorraden een aantrekkelijk alternatief voor rechtstreekse betalingsbalanssteun. Met behulp van de verkoop van de levensmiddelen kon begrotingssteun worden verleend en door de steun op specifieke groepen te richten, zouden de kwetsbare groepen zich de aanschaf ervan kunnen permitteren.

Nadat Rusland op 12 november 1998 een formeel verzoek om voedselhulp had ingediend en in aansluiting op het voedselhulpprogramma van de andere belangrijke donor, nam de Europese Unie uiteindelijk het besluit om landbouwproducten te leveren aan de Russische Federatie.

Het programma moest aan twee elementaire behoeften voldoen:

- beschikbaarheid van voedsel: hiertoe werden de leveringen uitgebreid, waardoor de prijzen betaalbaar bleven;

- betaalbaarheid: hiertoe werd gebruik gemaakt van tegenwaardefondsen om de betaling van achterstallige pensioenen te versnellen.

7. Een van de voornaamste doelstellingen van het programma was dat de plaatselijke markten niet zouden worden verstoord. Hiertoe trachtten de Russische Federatie en de Commissie gebruik te maken van de bestaande systemen voor voedseldistributie en voedselverwerking in Rusland. Over het algemeen werd gebruik gemaakt van Russische ondernemers voor de distributie in Rusland en de voedselverwerking gebeurde plaatselijk. Op deze wijze had het programma geen negatieve gevolgen voor de particuliere sector. Integendeel, dankzij het voedselverstrekkingsprogramma kregen de Russische vervoersector en de industrie een reddingslijn aangereikt om te kunnen overleven en zich te herstellen van de economische recessie.

8. Het is een onweerlegbaar feit dat de voedselvoorraden in Rusland gering waren als gevolg van de schrale oogsten en het ineenstorten van de verwerkende industrie. Het voedselprogramma van de EU, gekoppeld met dat van de andere donor, beoogde het aanbod van levensmiddelen uit te breiden. Door het grootste deel van de opbrengsten van de voedselverkoop te verstrekken aan mensen met een staatspensioen, werd een van de armste sectoren van de Russische samenleving in de gelegenheid gesteld de op de markt beschikbaar gekomen levensmiddelen aan te schaffen.

9. De door de Rekenkamer bedoelde uitvoer zou onderworpen zijn geweest aan niet herroepbare contracten met de Russische particuliere sector. In punt 3.9 van het memorandum van overeenstemming wordt de uitvoer van goederen als die welke uit hoofde van het programma zijn geleverd, uitdrukkelijk toegestaan, mits de contracten voor dergelijke uitvoer vóór 1 oktober 1998 zijn gesloten.

10. De in het kader van het programma geleverde producten werden geleverd aan regio's die geen traditionele markten zijn voor commerciële invoer. Zoals vermeld in paragraaf 35 van het verslag, was de prijs van vlees bovendien vaak hoger dan die van commerciële invoer.

Het feit dat de EU-uitvoer naar Rusland in 1999 voor rundvlees op hetzelfde peil bleef en die van varkensvlees zelfs steeg, duidt erop dat er een reële behoefte bestond aan deze steun.

11. De Commissie had niet de tijd om uitgebreid te onderzoeken of de door de Russische autoriteiten voorgestelde lijst van regio's overeenstemde met de werkelijke behoeften van de regio's. De lijst is echter onderzocht tijdens de onderhandelingen over het memorandum van overeenstemming in samenwerking met de deskundigen van de delegatie in Moskou. Niet alleen Moskou en Sint-Petersburg werden van de steun uitgesloten, maar ook tal van andere regio's, omdat deze niet als noodlijdend werden beschouwd. Dit was een van de belangrijkste redenen voor de uitsluiting van Moskou en Sint-Petersburg en verder de reden waarom bij het opstellen van de lijst van bestemmingen de criteria strikt zijn aangehouden.

Opstelling van de rechtsgrond en het uitvoeringskader

12. De urgentie van het programma werd door de Raad van de EU bevestigd in Verordening (EG) nr. 2802/98 tot goedkeuring van het programma, alsmede door de actie van de andere belangrijke donor. Het ministerie van Landbouw was de vertegenwoordiger van de Russische regering bij de onderhandelingen over het memorandum van overeenstemming, hoewel de Commissie, naast het ministerie van Landbouw, niet alleen om de aanwezigheid van het ministerie van Financiën, maar ook van de ministeries van Vervoer en van Volksgezondheid en het douanecomité van de overheid had gevraagd. Uiteindelijk was het aan de Russische regering om te bepalen welke ministeries vertegenwoordigd zouden zijn bij de onderhandelingen.

13. Het oorspronkelijke memorandum van overeenstemming waarover begin december 1998 was onderhandeld, vertoonde geen weglatingen ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, waarin alleen levering van de goederen aan de Russische grens was voorzien. Gezien de beperkte tijd die voor de uitvoering beschikbaar was, moest het reeds gesloten memorandum van overeenstemming zo snel mogelijk operationeel zijn. Het aanvullend memorandum van overeenstemming was nodig met het oog op verdere regelingen voor het intern toezicht dat was ingesteld bij Verordening (EG) nr. 2802/98 van de Raad. Toepassing hiervan kon echter wachten tot het tijdstip dat de eerste goederen aan de Russische grens zouden aankomen.

14. Samen met de andere donor heeft de Commissie getracht het grootste deel van de tegenwaardefondsen beschikbaar te stellen aan de pensioenfondsen van de Russische Federatie. De Commissie had er desalniettemin voor gezorgd dat deze middelen slechts aan de pensioenfondsen zouden worden vrijgegeven na toestemming van de gezamenlijke werkgroep en derhalve de diensten van de Commissie.

De diensten van de Commissie controleerden het statuut, het stelsel en de controlemechanismen van de pensioenfondsen alvorens de tegenwaardefondsen vrij te geven. De levensvatbaarheid van de financiële systemen werd samen met andere donors en internationale organisaties die met de staatspensioenfondsen te maken hadden, onderzocht en goed bevonden. De Commissie kreeg de verzekering dat de pensioenfondsen tevens onderworpen zijn aan de controles van de controlecommissie van de Russische Federatie.

Talloze controle- en toezichtmissies die werden ondernomen namens de diensten van de Commissie bevestigden de juistheid van de keuze.

UITVOERING VAN HET PROGRAMMA

Door de Commissie ingezette middelen

16. Toen het verhoogde risico duidelijk werd, werd de Commissie door de wetgevende autoriteit verplicht toezicht uit te oefenen op de voedselstroom en de hieruit voortvloeiende middelen door de verkoop in Rusland en deze te controleren.

Voor andere soortgelijke programma's waren meer middelen beschikbaar. Het zou beter zijn geweest indien de begrotingsautoriteit had gezorgd voor voldoende personeel om een dergelijk complex programma te beheren. Desalniettemin slaagde de Commissie erin de voor dit programma beschikbare beperkte middelen optimaal aan te wenden door intensieve samenwerking tussen de diensten.

Aanschaffing van de voedingsmiddelen

18. Aangezien de eerste leveringen in maart aanvingen en rekening houdend met de diverse opschortingen en vertragingen waarmee het programma te maken kreeg, zijn de diensten van de Commissie van oordeel dat de goederen werden aangeschaft binnen de aanvankelijk in het memorandum van overeenstemming geplande termijn.

In een aantal gevallen, met name voor mageremelkpoeder, waren de vertragingen doelbewust en op verzoek van de Russische autoriteiten, die de leveringen wensten wanneer ze nodig waren.

Eind 1999, niet meer dan negen maanden na de aanvang, was 97 % van de hulpgoederen van het grootste EU-voedselhulpprogramma aan de Russische grens geleverd. Het feit dat eind 1999 in waarde gerekend slechts 58 % van de producten de eindbestemming had bereikt, was het gevolg van het besluit van de Russische autoriteiten om producten met een hoge waarde (rund- en varkensvlees en mageremelkpoeder) voorlopig massaal op te slaan, wat in strijd was met de technische bijlage bij het memorandum van overeenstemming.

19. Alle vermelde schorsingen, met uitzondering van varkensvlees, kunnen worden toegeschreven aan de Russische autoriteiten, hetzij omdat zij niet bereid waren de normen voor hulpverlening te aanvaarden die in het memorandum van overeenstemming reeds waren vastgelegd, hetzij omdat zij zich niet bereid toonden in een vroeg stadium via onderhandelingen tot een oplossing te komen voor problemen die zich tijdens de tenuitvoerlegging voordeden.

20. De timing van de leveringen werd beïnvloed door de grote hoeveelheden goederen die beschikbaar moesten worden gesteld en de noodzaak het risico van opstoppingen in de havens en de hieruit voortvloeiende claims in verband met overligkosten zo laag mogelijk te houden.

21. De in de verordening van de Raad aangegeven hoeveelheden betroffen de maximaal mogelijke hoeveelheden en dus niet de aan de Russische autoriteiten toegezegde hoeveelheden. Ondanks de vertragingen waarmee het programma te maken kreeg, kan worden vastgesteld dat 97 % van de in het kader van het programma geplande hoeveelheden binnen een periode van negen maanden werd geleverd. Op 22 december 1999 was de Commissie derhalve van mening dat zij had voldaan aan haar mandaat met betrekking tot het fysiek afleveren van levensmiddelen en besloot zij de kredieten die nodig waren om de maximaal mogelijke hoeveelheden beschikbaar te stellen niet over te dragen.

Transport van de producten

22. Bij de oorspronkelijke transportkosten voor rogge was, bij het opstellen van de ramingen, geen rekening gehouden met de transportkosten vanuit een binnenlandse opslagplaats naar de haven van vertrek, omdat de exacte locatie en de hoeveelheden die vanuit elke locatie moesten vertrekken op dat moment nog niet bekend waren. Meer exacte ramingen zouden kunnen zijn opgesteld indien de gebruikte hoeveelheden, zoals zo vaak het geval is, in de nabijheid van de havens waren opgeslagen. In dit geval bleken de voorraden die voor verzending waren bestemd echter vaak in het binnenland te zijn opgeslagen en bleken de transportkosten derhalve hoger dan aanvankelijk voorzien. Voor mageremelkpoeder en varkensvlees was het verschil tussen de geraamde kosten en de feitelijke kosten het gevolg van een gebrek aan eerdere ervaring bij de aanschaf (varkensvlees) en het transport (melkpoeder) van dergelijke producten.

23. De Commissie is zich altijd bewust geweest van de noodzaak te verifiëren dat de in rekening gebrachte bedragen voor het toezicht correct zijn en de SCR gaf derhalve opdracht tot een onafhankelijke controle van de facturen van de ondernemingen die toezicht hebben uitgeoefend. In dit controleverslag werd vastgesteld dat er geen redenen zijn om de door deze ondernemingen verrichte werkzaamheden af te keuren.

Zie tevens het antwoord op paragraaf 37 voor details met betrekking tot de controles die de Commissie heeft ingevoerd.

24. Van de havens in de Baltische staten werd alleen gebruik gemaakt omdat vanaf het begin duidelijk was dat de Russische havens alleen niet in staat zouden zijn de hoeveelheden in kwestie te verwerken. De kosten voor het lossen en de doorvoer voor zendingen die de Baltische havens aandeden, kwamen voor rekening van de Russische autoriteiten. Een levering voor Sint-Petersburg waarbij het lossen van de vracht niet is inbegrepen, kan derhalve niet worden vergeleken met een levering voor Riga of Muuga, waar het lossen en de doorvoer op Baltisch grondgebied wel in de prijs waren inbegrepen.

In Muuga was geen sprake van overliggen en in Riga slechts in geringe mate, hetgeen duidt op de hoge mate van efficiency in deze havens. De Commissie was zich echter bewust van de monopoliepositie van Muuga en stelde, waar mogelijk, dan ook alternatieve havens voor.

25. De congestie in de havens in juli en augustus was niet het gevolg van een ontoereikende analyse van de verwerkingscapaciteit van de haven of onvoldoende coördinatie met de andere donors, doch gewoon het gevolg van het feit dat de Russische ondernemer erop stond de leveringstermijn voor de derde graantranche te verkorten. Het uiteindelijk uitgevoerde schema was langer dan het schema dat door de ondernemer, die zowel de EU als de Amerikaanse programma's coördineerde, was gevraagd en resulteerde in minder congestie dan anders het geval zou zijn geweest.

27. Tijdens het verloop van het programma wees de Commissie de lidstaten er schriftelijk en tijdens vergaderingen van het beheerscomité herhaaldelijk op dat het vrijgeven van waarborgen, betalingen van facturen en slotbetalingen tegen overlegging van de juiste documenten prompt diende te geschieden.

Wanneer specifieke dossiers problemen opleverden, gaven de diensten van de Commissie herhaaldelijk de raad gedeeltelijke betalingen te verrichten voor de onderdelen van het dossier die geen problemen boden. Spijtig genoeg werd dit advies in veel gevallen niet opgevolgd, hetgeen ernstige vertragingen opleverde voor de transporteurs.

Distributie in Rusland

Uitvoering door de Russische autoriteiten

28. De Commissie onderstreept de samenwerkingsaspecten van het programma voor de levering van voedsel. In een geest van samenwerking stemde de Russische Federatie ermee in de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor het vervoer van de levensmiddelen die aan haar grenzen zouden worden geleverd. Deze regeling gold niet alleen voor het programma van de EU maar ook voor de andere donor die voedselhulp verstrekte.

Levering van de producten in de regio's

30. Er waren moeilijkheden bij de levering van een hoeveelheid mageremelkpoeder en vlees. Op alle leveringen uit de voorlopige opslag in Sint-Petersburg werd echter toezicht uitgeoefend. Wanneer goederen de opslagruimtes verlieten zonder nauwkeurige gegevens over de bestemming of wanneer goederen niet binnen een bepaalde termijn op de vooraf bepaalde eindbestemming arriveerden, werden de transportgegevens nauwgezet geregistreerd en verder nagetrokken. Via het forum van de gezamenlijke werkgroep verstrekt de Russische transporteur nauwkeurige gegevens waaruit blijkt dat de goederen zijn aangekomen op de oorspronkelijk overeengekomen bestemming. De controle van deze informatie door de eenheid Technische Bijstand in Moskou was in september 2000 nog aan de gang en de Commissie verwacht dat alle hoeveelheden uiteindelijk zullen kunnen worden verantwoord.

Verkoopprijs van de producten

36. Een van de oorzaken van de problemen bij de vleesverkoop was de timing van de leveringen. Het grootste deel van het vlees werd geleverd aan het einde van de zomer en de herfst van 1999. Dit viel samen met de periode waarin het in Rusland geproduceerde vlees het meest voorhanden was. Ter vergelijking: de resterende vleesvoorraden (bijna 40000 ton rundvlees en 35000 ton varkensvlees) werden relatief snel verzonden vanuit de opslagruimten tussen februari en mei 2000, toen de plaatselijke voorraden uitgeput waren. Daar kwam in het geval van rundvlees nog een prijsdaling bij. Voor varkensvlees wees de Russische Federatie een prijsverlaging die door de EU was aangeboden af en verkocht zij het vlees toch. Dit betekent dat het probleem van een aanvankelijk trage verkoop te wijten was aan de timing en niet zozeer aan de prijs alleen.

37. De Commissie heeft alles in het werk gesteld om de risico's in verband met een complexe en inherent riskante operatie zo laag mogelijk te houden. Haar boekhoudkundige controle was drieledig:

- personeel van de Commissie dat gespecialiseerd is in boekhoudkundige controles beoordeelde de financiële risico's van het programma om deze te minimaliseren door striktere interne controles;

- externe controleurs onderzochten of de kostenclaims van de met de monitoring belaste ondernemingen redelijk waren en door bewijsmateriaal werden ondersteund;

- externe controleurs onderzochten de financiële stromen in verband met het programma.

Het derde onderdeel omvat de aanwerving van externe controleurs voor controles achteraf van de financiële stromen die voortvloeiden uit de verkoop van levensmiddelen en de aanwending van de opbrengsten. De Commissie achtte het onjuist om met de controle te beginnen voordat het grootste deel van de levensmiddelen was afgeleverd en verkocht, omdat in dat geval de controle zou zijn gebaseerd op onvolledige documentatie, hetgeen noch effectief, noch efficiënt zou zijn geweest. Bij het sluiten van de contracten voor externe controle is inderdaad vertraging opgetreden.

Het argument van de Rekenkamer dat de winsten van de verkoop van de levensmiddelen niet kunnen worden geïnd, lijkt te suggereren dat de Russische federale regering de overeengekomen afspraken niet kan of niet wil nakomen. De Commissie heeft echter vertrouwen in het vermogen en de intentie van de Russische federale regering om de ondertekende overeenkomsten niet alleen naar de geest maar ook naar de letter na te leven.

Kwaliteit en gebruik van de producten

38. Bij Verordening (EG) nr. 824/2000 van 19 april 2000 wijzigde de Commissie de eisen voor interventiegraan, die voor de verkoopseizoenen 2000/2001 tot 2002/2003 een toenemend minimumeiwitgehalte voorschrijven.

39. De inschrijving in de speciale rekening van hoeveelheden rogge die voor de productie van alcohol werden gebruikt was dezelfde als wanneer de rogge zou zijn gebruikt voor het oorspronkelijke doel, het bakken van brood.

Hoewel de laboratoriumanalyse van de aan Toela geleverde rogge gunstig was, werd deze door de Russische autoriteiten niet geaccepteerd voor het bakken van brood. De Commissie gaf de hoeveelheden in kwestie uiteindelijk vrij voor gebruik als veevoer, maar met inschrijving in de speciale rekening als rogge voor broodproductie.

De totale toewijzing van rogge voor de regio Sverdlovsk bedroeg 5000 ton. Een gedeelte hiervan bleek te zijn terechtgekomen in veevoerbedrijven in plaats van broodfabrieken. Op dat moment verkeerde de pluimveesector in een kritieke situatie. De regionale overheid lichtte dit besluit toe in een brief van 23 april 1999 aan de directeur van de graanonderneming van de oblast, met vermelding van de exacte hoeveelheid rogge die aan elke fabriek wordt toegewezen. Hieruit blijkt dat de rogge niet weer werd uitgevoerd naar andere regio's. Het volledige bedrag voor de verzending werd uitbetaald in twee afzonderlijke termijnen van 3,5 miljoen roebel.

De tegenwaardefondsen

42. In vele regio's had de plaatselijke overheid er de voorkeur aan gegeven gebruik te maken van de fondsen op de speciale rekening om programma's voor landbouwontwikkeling te financieren. Hoewel de Russische federale overheid voorstelde een deel van de fondsen te bestemmen voor de ontwikkeling van de plaatselijke landbouw, werd dit in een vroeg stadium afgewezen. Onafhankelijke deskundigen stelden later vast dat het besluit om geen fondsen ter beschikking te stellen voor de ontwikkeling van de plaatselijke landbouw juist was, omdat de Russen zich onvoldoende inzetten voor de hervorming van de landbouwsector. Het koppelen van de in het kader van het programma te leveren levensmiddelen aan landbouwhervormingen zou niet overeenstemmen met wat door de Raad was bedoeld. Hoofdzaak was te voorzien in een kritiek voedseltekort dat het gevolg was van uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden, en geen verreikende structurele hervorming aan te vatten.

43. De Rekenkamer merkt op dat de Russische Federatie veel verder is gegaan dan de eisen van het memorandum van overeenstemming en het operationele memorandum van overeenstemming met haar verzoeken aan de regionale autoriteiten om financiële waarborgen voor de levering van levensmiddelen. Dit is, wat de Commissie betreft, een interne aangelegenheid voor de Russische Federatie en zou, gezien de financiële situatie in Rusland, moeten worden beschouwd als een voorzorgsmaatregel van de federale regering, die uiteindelijk verantwoordelijk is voor de bedragen die op de speciale rekening moeten worden gestort.

44. De Commissie overwoog de noodzaak om de speciale rekening voor de Russen rentedragend te maken. Overeenkomstig het "reglement van de regering inzake de federale schatkist van de RF

864 van de Raad van Ministers van 27 augustus 1993" werd de schatkist verplicht de speciale rekening te openen bij de Centrale Bank. Wijziging van deze bepaling met het oog op een rentedragende rekening zou onaanvaardbare vertragingen hebben betekend voor het programma.

45. Het probleem van de waarborgen is een interne aangelegenheid voor de Russische regering, die verantwoordelijk is voor de betalingen, zoals duidelijk staat vermeld in het memorandum. De Commissie heeft op verschillende bijeenkomsten van de gezamenlijke werkgroep en bilaterale bijeenkomsten met de vice-premier gepleit voor snelle betaling van achterstallen.

46. Per 1 september 1999 ging 882 miljoen roebel rechtstreeks naar de aanzuivering van achterstallen van het pensioenfonds. Het pensioenfonds kreeg echter ook een omvangrijke lening van de Sberbank op grond van de fondsen die zij verwachtte te krijgen van zowel het EU-voedselverstrekkingsprogramma als het andere voedselprogramma.

Dankzij de overgemaakte gelden van beide programma's en andere begrotingsmiddelen konden de overheidspensioenen in de gehele Federatie aanzienlijk worden verhoogd. De eerste verhoging, op 1 november 1999, bedroeg 15 %; de tweede, op 1 februari 2000, bedroeg 20 %, en de derde, op 1 mei 2000, was 7 %. Reëel betekende dit een verhoging van 48 % van de basispensioenen.

47. De 20 % van de speciale rekening die werd gebruikt voor begrotingssteun aan de ministeries van Volksgezondheid en Werkgelegenheid, was oorspronkelijk inderdaad bestemd voor de financiering van individuele projecten. Als gevolg van vertraging aan Russische zijde bij het indienen van geschikte voorstellen en het feit dat de Commissie niet over voldoende middelen beschikte om de voorstellen naar behoren te beoordelen en evalueren, werd besloten over te gaan op begrotingsondersteuning.

De Commissie drong hierbij echter wel aan op een duurzame audit trail tot het moment waarop de bedragen van de speciale rekening werden gestort op de goedgekeurde begrotingslijnen. Deze goedgekeurde begrotingslijnen (en niet alle begrotingslijnen die door de Russische zijde werden voorgesteld, werden goedgekeurd door de Commissie) vertegenwoordigden uitgaven die betrekking hadden op de meeste kwetsbare bevolkingsgroepen.

EFFECT VAN HET PROGRAMMA

Op de prijs van de voedingsmiddelen

48. Het programma had weinig of geen negatieve gevolgen voor de plaatselijke markt en de graanleveringen stabiliseerden de prijzen van de basisvoedingsmiddelen.

50. Zelfs indien de 58500 ton varkensvlees op commerciële basis zou zijn uitgevoerd, zou in ieder geval ongeveer 41 miljoen euro van de vermelde 101 miljoen euro ten laste van de begroting van de Gemeenschap zijn gekomen voor uitvoerrestituties. Het samenstellen van tegenwaardefondsen uit de verkoop van de geleverde 58500 ton, die nagenoeg 54 miljoen euro opleverde en bijdroeg aan de aanzuivering van pensioenachterstallen, zou bovendien niet mogelijk zijn geweest indien alleen gebruik was gemaakt van uitvoerrestituties. De Commissie is daarom van oordeel dat de kosten van 101 miljoen euro verantwoord waren.

Op de particuliere sector

51. De Commissie wenst er de nadruk op te leggen dat de Russische Federatie verantwoordelijk was voor de organisatie van het transport binnen de Russische Federatie van het in het kader van het programma geleverde voedsel. In tegenstelling tot het Tacis-programma was dit programma bedoeld om tegemoet te komen aan een dringende behoefte en niet noodzakelijkerwijze om de landbouwsector te hervormen. Volgens onafhankelijke deskundigen kon in de situatie van tal van verwerkende bedrijven ongetwijfeld verlichting worden gebracht met behulp van het EU-voedselprogramma door in feite kosteloos krediet te verschaffen. In de tarwe/meel/broodketen kon hierdoor snel worden geleverd en werd een bijdrage geleverd aan de stabilisatie van prijzen van de kleinhandel in de steden. In de graanketen werd het programma gebruikt om de prijzen van meel en brood te stabiliseren zodat basisvoedsel betaalbaar bleef voor de armen.

52. Er zijn de Commissie geen gegevens bekend die erop zouden wijzen dat het EU-programma de uitvoer van aangrenzende landen ondermijnde.

Op de bevoorrading van de regio's en op de meest behoeftige bevolkingsgroepen

53. Alle regio's van de Federatie ontvingen producten in het kader van de programma's van de EU en de andere donor. De tabel in de bijlage van het verslag van de Rekenkamer dient dan ook te worden geïnterpreteerd in de algemene context van deze programma's.

Hoewel de Russische regering bij de toewijzing van voedsel uit hoofde van het EU-programma wellicht meer neigde naar regio's die hiervoor konden betalen of de nodige waarborgen konden verstrekken, waren de gevolgen van de leveringen en de uitbetalingen van de speciale rekening merkbaar in de gehele Federatie. Bij de aanzuivering van pensioenachterstallen en de verhoging van pensioenen werd geen onderscheid gemaakt, en werd dus geen rekening gehouden met het feit of een regio al dan niet producten ontving in het kader van het programma.

Dit tweeledig effect heeft ertoe geleid dat de vraag groter werd en dat voedsel in de armere regio's betaalbaarder werd, zodat de beschikbaarheid van voedsel via de normale handelskanalen werd gewaarborgd.

54. "Gratis distributie" bleef op grond van de verordening van de Raad alleen mogelijk in "uitzonderlijke omstandigheden" omdat het programma vooral tot doel had voedsel beschikbaar te stellen tegen prijzen die geen verstoring van de plaatselijke markt teweeg zouden brengen. Gratis voedselverstrekking had zeker geleid tot verstoring van de plaatselijke markten; daarom werden de op deze wijze verstrekte hoeveelheden tot dusverre beperkt gehouden. De Commissie neemt desalniettemin nog steeds verzoeken om gratis leveringen uit de overgebleven voorraden van het programma in overweging.

CONCLUSIE

55. Het was in de eerste plaats de bedoeling van de Raad de kritieke situatie op het gebied van de levering van voedsel in meer dan 50 regio's in de Russische Federatie met het programma aan te pakken en het programma ontwikkelde zich relatief snel.

Verordening (EG) nr. 2802/98 van de Raad werd op 17 december 1998 gepubliceerd. Alvorens producten ter beschikking konden worden gesteld, moesten uitgebreide aanbestedingsvoorschriften voor de aanschaf van producten en het transport worden vastgesteld. Verordening (EG) nr. 111/1999 van de Commissie werd onmiddellijk goedgekeurd en op 19 januari 1999 bekendgemaakt. Alvorens goederen vanuit de EU-opslagplaatsen konden worden verzonden, moesten echter ook operationele bepalingen worden vastgesteld voor het programma, met name wat betreft de procedure na aankomst bij de Russische grens. Er werd onderhandeld over verschillende memoranda (met inbegrip van de technische bijlagen); deze konden begin februari worden afgesloten met de Russische autoriteiten.

Toen de vereiste juridische teksten bestonden, was de weg vrij voor de eerste aanbestedingen, die al werden bekendgemaakt terwijl nog werd onderhandeld over de memoranda. Ondanks het snelle optreden van de diensten van de Commissie moest de gunning van de eerste opdrachten worden uitgesteld omdat de Russische autoriteiten hadden verzuimd de certificatieprocedures voor alle ter beschikking gestelde goederen bekend te maken en goed te keuren. Pas op 15 maart 1999 konden de lidstaten de eerste opdrachten voor het transport gunnen en kon eindelijk worden begonnen met het programma.

In oktober 1999 was ongeveer 1,33 miljoen ton, d.w.z. 73 % van de totale hoeveelheid verzonden (meer dan 55000 ton per week) en had het grootste deel hiervan de verschillende eindbestemmingen al bereikt. Ondanks het feit dat het programma een aantal malen werd opgeschort, dat zich problemen voordeden bij de aankoop, met name van varkensvlees, en er veel logistieke problemen waren, hebben de diensten van de Commissie de levering van levensmiddelen geheel volgens de wensen van de Raad uitgevoerd. Zij slaagden hierin ondanks het feit dat zij niet over voldoende middelen beschikten om het grootste voedselverstrekkingsprogramma van de EU te beheren.

56. De tegenstelling tussen het hoofddoel, zoals omschreven door de Rekenkamer, en de impliciete doelstelling om een maximale opbrengst te verkrijgen uit de verkoop van voedselproducten is meer theoretisch dan reëel. Bij het vervullen van haar opdracht heeft de Commissie de met het programma gepaard gaande risico's zo laag mogelijk kunnen houden en er tegelijkertijd voor kunnen zorgen dat de levensmiddelen de regio's bereikten zoals was gevraagd door de regering van de Russische Federatie. Via bijdragen aan pensioenfondsen en sociale activiteiten werden met de opbrengsten van de voedselverkoop de kwetsbare bevolkingsgroepen in de Russische samenleving geholpen.

57. De Commissie is van oordeel dat het niet juist zou zijn geweest het programma uit te voeren zonder de volledige medewerking van de regering van de Russische Federatie. Toevoeging van andere doelstellingen die niet konden steunen op een juridische basis, aan een reeds complex programma zou niet te overziene risico's hebben opgeleverd.

58. Zonder het voedselhulpprogramma zouden nog hogere uitvoerrestituties nodig zijn geweest. Bovendien konden dankzij het programma tegenwaardefondsen worden opgebouwd, die hebben bijgedragen tot het wegwerken van pensioenachterstanden en een aanzienlijke verhoging van de pensioenen. Gepensioneerden konden mede daardoor beschikken over de middelen voor het aanschaffen van het toegenomen aanbod.

Volgens de verordening van de Raad moesten de opbrengsten van de speciale rekening worden gebruikt voor sociale doeleinden, wat inhoudt dat landbouwhervorming niet als voorwaarde voor het programma kon worden gesteld (zie ook het antwoord op paragraaf 7).

59. Ondanks vertragingen werd 97 % van de in het kader van het programma geplande hoeveelheden binnen een periode van negen maanden geleverd. Op 22 december 1999 stelde de Commissie vast dat zij had voldaan aan haar mandaat met betrekking tot de fysieke levering van de levensmiddelen. De verliezen tijdens het transport naar en binnen Rusland waren opmerkelijk laag voor een operatie van deze omvang en met deze risico's.

60. De Commissie erkent dat meer had kunnen worden gedaan indien zij over meer middelen had beschikt. Zij blijft er dan ook bij de regering van de Russische Federatie op aandringen dat alle lopende problemen op bevredigende wijze en in volledige overeenstemming met het memorandum van overeenstemming en het operationele memorandum van overeenstemming worden opgelost.

61. Het programma had een tweeledige doelstelling: voedsel beschikbaar stellen en ervoor zorgen dat dit betaalbaar was. Er waren weinig negatieve gevolgen voor de plaatselijke markten en de positieve gevolgen van het programma waren merkbaar in de gehele Russische Federatie.