BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 1 juli 1998 betreffende door Italië reeds verleende of te verlenen steun ten gunste van Keller SpA en Keller Meccanica SpA (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 2047) (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (1999/195/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, tweede alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I

Bij schrijven van 12 april en 2 mei 1996 heeft de Italiaanse regering de Commissie in kennis gesteld van haar voornemen op basis van artikel 2 bis van wet nr. 95/1979 garanties van de Schatkist te verlenen ten gunste van de ondernemingen Keller SpA en Keller Meccanica SpA, die beide insolvabel zijn verklaard en vanaf 1994 onder buitengewoon bewind staan.

De beide ondernemingen maakten deel uit van de Keller-groep, die rollend spoormaterieel produceert. Keller SpA, de moedermaatschappij, heeft haar maatschappelijke zetel in Sicilië en heeft 294 personen in dienst. Keller Meccanica SpA, die onder de zeggenschap van Keller SpA valt, heeft haar maatschappelijke zetel in Sardinië en heeft 319 personen in dienst.

Overeenkomstig wet nr. 95/1979 is een buitengewoon bewindvoerder aangesteld om voor de beide ondernemingen herstructureringsprogramma's uit te werken, die bij ministerieel besluit op 22 december 1994 werden goedgekeurd en waarin onder meer was bepaald dat de bestaande orders zouden worden uitgevoerd om de rentabiliteit van de beide ondernemingen te herstellen met het oog op het vinden van een koper, dan wel op liquidatie van de ondernemingen. De uitvoering van deze plannen heeft vertraging opgelopen, omdat het moeilijk bleek de benodigde financiële middelen te vinden.

Wat de verkregen financiering betreft, slaagde Keller SpA erin een zachte lening van 33 839 miljoen ITL te verkrijgen van lrfis-Mediocredito della Sicilia, en verwierf Keller Meccanica SpA een zachte lening van 6 500 miljoen ITL van de Società Finanziaria Industriale Rinascita Sardegna-Sfirs SpA. Beide leningen werden toegekend tegen een rentevoet die lager was dan het overeenkomstige referentiepercentage voor Italië (11,35 % voor 1995).

II

Aangezien de door de ltaliaanse autoriteiten verstrekte informatie ontoereikend was en de Commissie ernstige twijfel had over de aangemelde maatregelen, besloot zij op 10 februari 1997 de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden ten aanzien van:

- de zachte lening van 33 839 miljoen ITL die door Irfis-Mediocredito della Sicilia SpA aan Keller SpA was verstrekt tegen een jaarlijkse rente van 4 %;

- de zachte lening van 6 500 miljoen ITL die door de Società Finanziaria lndustriale Rinascita Sardegna-Sfirs SpA aan Keller Meccanica SpA was verstrekt tegen een jaarlijkse rente van 5 %;

- de voorgenomen garanties van de Schatkist van de Staat die aan Keller SpA en Keller Meccanica SpA op grond van artikel 2 bis van wet nr. 95/1979 zouden worden verstrekt voor 50 % van de genoemde zachte leningen.

Destijds kon de Commissie de in de herstelprogramma's vervatte maatregelen niet als herstructureringsmaatregelen aanmerken, omdat niet werd voldaan aan de voorwaarden van de Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (1), met name wegens het ontbreken van een haalbaar, samenhangend en verstrekkend plan om de levensvatbaarheid van de ondernemingen op lange termijn te herstellen. Voorts bleek dat de zachte leningen waren toegekend in strijd met de in artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag vervatte verplichting de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte te brengen.

III

Bij schrijven van 5 maart 1997 werden de ltaliaanse autoriteiten in kennis gesteld van het besluit van de Commissie ten aanzien van de genoemde maatregelen de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden. Een afschrift van dit schrijven werd op 7 mei 1997 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (2). ln het kader van de procedure heeft de Commissie geen opmerkingen van derden ontvangen.

Op 19 mei 1997 hebben de ltaliaanse autoriteiten als volgt op de inleiding van de procedure gereageerd:

- met betrekking tot de aan Keller SpA toegekende steun heeft de regio Sicilië geantwoord dat de zachte lening van 33 839 miljoen ITL die op 22 april 1996 is toegekend, viel onder regionale wet 25/1993, een door de Commissie goedgekeurde steunregeling. Deze wet, die op 14 maart 1995 bij de Commissie werd aangemeld, is nadien gewijzigd bij regionale wet 20/1995, die de voordelen van de regeling uit 1993 uitbreidde tot ondernemingen die onder buitengewoon bewind staan. Anders dan de Commissie bij de inleiding van de procedure heeft aangegeven, is de lening niet op grond van regionale wet 20/1995, maar op grond van regionale wet 25/1993 toegekend. Voorts hebben de Siciliaanse autoriteiten opgemerkt niet voornemens te zijn garanties aan Keller SpA te verstrekken.

- Met betrekking tot de aan Keller Meccanica SpA toegekende steun stelt de regio Sardinië dat de zachte lening van 6 500 miljoen ITL viel onder regionale wet 66/1976, een door de Commissie goedgekeurde steunregeling, die naderhand is aangepast om de in 1976 vastgestelde criteria in overeenstemming te brengen met de huidige economische omstandigheden. De autoriteiten van Sardinië hebben geen opmerkingen gemaakt over de voorgenomen staatsgarantie aan Keller Meccanica SpA.

- De ltaliaanse en Sardijnse autoriteiten hebben uiteengezet dat de herstructureringsplannen enkel betrekking hadden op de periode van vier jaar die is toegestaan voor de voortzetting van de activiteiten van de onderneming krachtens wet nr. 95/1979. De plannen waren er daarom uitsluitend op gericht aan de bestaande orders te voldoen en de ondernemingen na afloop van deze periode te verkopen aan een derde of te liquideren.

Op 23 juni 1997 is een bijeenkomst gehouden met de Sardijnse autoriteiten, die beklemtoonden dat er feitelijk geen banden bestaan tussen Keller Meccanica SpA en Keller SpA. Met betrekking tot de zachte lening die overeenkomstig regionale wet 66/1976 aan Keller Meccanica SpA is toegekend, herhaalden de Sardijnse autoriteiten het argument dat de voorwaarden waarop de Commissie de steunregeling uit 1976 in 1985 heeft goedgekeurd, zijn aangepast in overeenstemming met de definitie van KMO's die de Commissie zelf had gegeven in de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor het midden- en kleinbedrijf (3).

Tijdens die bijeenkomst hebben de Sardijnse autoriteiten toegezegd de wijzigingen van regionale wet 66/1976 te zullen aanmelden en een herstructureringsplan voor Keller Meccanica SpA te zullen indienen. Ook hebben zij op de mogelijkheid gewezen de staatsgarantie niet aan Keller Meccanica SpA toe te kennen.

Op 27 januari 1998 hebben de ltaliaanse autoriteiten, na herhaalde aanmaningen van de Commissie, aanvullende inlichtingen over de beide ondernemingen verstrekt. Met name bevestigden zij dat de uit hoofde van wet nr. 95/1979 aangemelde staatsgaranties niet zouden worden toegekend, dat beide ondernemingen bezig waren met de uitvoering van de in 1994 goedgekeurde herstructureringsplannen en dat, aangezien de verkoop aan een derde uiterlijk in juni 1998 voltooid moest zijn, de relevante procedure reeds was begonnen. Derhalve stelden zij zich op het standpunt dat het niet langer noodzakelijk was nieuwe herstructureringsplannen bij de Commissie in te dienen en kondigden zij aan, de aanmelding van de staatsgarantie uit hoofde van artikel 2 bis van wet nr. 95/1979 te zullen intrekken.

De Italiaanse autoriteiten sloten een document van de Regio Sardinië bij, volgens welk de wijzigingen van de regeling uit 1976, die betrekking had op de aan Keller Meccanica SpA toegekende lening, tezamen met een nieuw, om politieke redenen nog niet goedgekeurd amendement zouden worden aangemeld. Zij herhaalden evenwel dat de wijzigingen uitsluitend tot doel hadden de voor de originele regeling uit 1976 vastgestelde criteria bij te werken. Tot dusver is geen aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag ontvangen; aan de Commissie zijn over de betrokken wijzigingen bij het schrijven van 27 januari 1998 alleen maar "inlichtingen verstrekt".

IV

A. De staatsgarantie op grond van wet nr. 95/1979

De garanties die op grond van wet nr. 95/1979 door de Italiaanse Schatkist ten gunste van Keller SpA en Keller Meccanica SpA zouden worden verleend, zijn overeenkomstig artikel 93, lid 3 van het EG-Verdrag bij de Commissie aangemeld. De Commissie concludeert dat de Italiaanse autoriteiten aan de in dat artikel vervatte verplichting hebben voldaan.

Bij schrijven van 27 januari 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie bevestigd dat de staatsgaranties niet zouden worden toegekend. De aanmelding werd derhalve ingetrokken. De Commissie heeft de procedure van artikel 93, lid 2, ten aanzien van deze garanties daarom beëindigd.

B. De zachte lening aan Keller SpA van 33 839 miljoen ITL

Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie verklaard dat de Italiaanse autoriteiten zelf eerder hadden bevestigd dat de lening op 22 april 1996 was toegekend op grond van regionale wet 20/1995, waarbij de regio Sicilië de voordelen van de artikelen 30 en 31 van regionale wet 25/1993 heeft uitgebreid tot ondernemingen die onder buitengewoon bewind staan. De in de artikelen 30 en 31 van regionale wet 25/1993 bedoelde maatregelen waren in 1994 door de Commissie goedgekeurd (staatssteunmaatregel C 12/92, ex NN 113/A/93 - Italië). Aangezien regionale wet 20/1995 een wijziging van regionale wet 25/1993 behelsde, beschouwde de Commissie de eerstgenoemde wet als onderdeel van de oorspronkelijke regeling die nog werd onderzocht (staatssteunmaatregel NN 113/A/1993 - Italië).

Zoals reeds opgemerkt, stelden de Italiaanse autoriteiten in hun opmerkingen over de inleiding van de procedure, dat de zachte lening van 33 839 miljoen ITL niet op grond van regionale wet 20/1995, maar krachtens regionale wet 25/1993 aan Keller SpA was toegekend. De overeenkomst tussen Irfis-Mediocredito della Sicilia en Keller SpA, die toen reeds onder buitengewoon bewind stond, was in werkelijkheid ondertekend op 30 december 1994, dat wil zeggen één dag voor het verstrijken van de uiterste termijn die de Commissie in haar beschikking uit 1994 betreffende de regionale steunregeling van regionale wet 25/1993 (welke zelf regionale wet 119/1983 wijzigde) had vastgesteld.

Volgens de Italiaanse autoriteiten is voor de beoordeling of de maatregel in overeenstemming is met de regeling, de datum relevant waarop de rechtshandeling die betaling mogelijk maakt contractueel is voltooid, en niet de datum waarop de zachte lening daadwerkelijk is uitgekeerd. Deze uitlegging was door de Commissie bij schrijven van 19 januari 1995 bevestigd. Aangezien slechts de eerstgenoemde datum in aanmerking moet worden genomen, is het uitgesloten dat de zachte lening is verstrekt uit hoofde van regionale wet 20/1995, die destijds zelfs nog niet door de regio was vastgesteld.

Aangaande regionale wet 20/1995, stellen de Italiaanse autoriteiten dat deze niet in de toekenning van extra staatssteun voorziet, maar slechts uitdrukkelijk bevestigt dat de ondernemingen die onder buitengewoon bewind staan eveneens voor de in regionale wet 25/1993 vervatte maatregelen in aanmerking komen. Met andere woorden, regionale wet 20/1995 geeft slechts duidelijkheid over de uitlegging van regionale wet 25/1993. De autoriteiten voegen hieraan toe, dat de Italiaanse wetgeving er niet aan in de weg staat dat ondernemingen onder buitengewoon bewind nieuwe financiering voor de bestaande bedrijfsactiviteiten verwerven. Met name verbiedt noch regionale wet 119/1983, noch regionale wet 25/1993 zachte leningen aan ondernemingen die onder buitengewoon bewind staan.

De Commissie is van mening dat de door de Italiaanse autoriteiten aangevoerde argumenten in tegenspraak zijn met de eerder verstrekte informatie. Bij schrijven van 20 september 1996 (dat door de permanente vertegenwoordiging van Italië bij schrijven van 12 december 1996 aan de Commissie is doorgezonden) heeft de regio Sicilië verklaard dat regionale wet 20/1995 de voordelen van regionale wet 25/1993 uitbreidde tot ondernemingen die onder buitengewoon bewind staan. Bovendien verklaarde de regio Sicilië bij schrijven van 21 april 1997 (dat door de Permanente Vertegenwoordiging van Italië bij schrijven van 19 mei 1997 aan de Commissie is doorgezonden) dat regionale wet 20/1995 bedoeld was om de tenuitvoerlegging van een eerder overeengekomen operatie mogelijk te maken.

Regionale wet 25/1993 was derhalve niet van toepassing op ondernemingen die overeenkomstig artikel 2 bis van wet nr. 95/1979 onder buitengewoon bewind stonden. Dit blijkt ook uit het feit dat de Italiaanse autoriteiten op 14 maart 1995 besloten de in regionale wet 25/1993 vervatte wijzigingen overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag bij de Commissie aan te melden.

Hoe dan ook is de Commissie van mening dat regionale wet 20/1995 niet met terugwerkende kracht kon worden toegepast. Het standpunt van de Commissie is aan de Italiaanse autoriteiten meegedeeld bij schrijven van 2 mei 1996, waarin werd bevestigd dat "de bij artikel 1 van regionale wet 20/1995 ingevoerde wijziging, waarbij deze regeling werd uitgebreid tot ondernemingen die overeenkomstig wet nr. 95/1979 onder buitengewoon bewind staan, een wijziging van een bestaande regeling inhoudt, die op grond van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag moet worden aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie. Voor het moment kan Keller SpA derhalve niet voor de betrokken steunregeling (regionale wet 20/1995) in aanmerking komen".

Geconcludeerd moet worden dat de zachte lening Keller SpA, die toen reeds onder buitengewoon bewind stond, op basis van een regeling werd toegekend die de verlening van dergelijke steun niet toeliet. De betrokken regeling maakte de toekenning van steun mogelijk in de vorm van zachte leningen tot maximaal 30 % van de totale contractprijs van de orders die door in Sicilië werkzame ondernemingen reeds verworven waren. Daar het hier gaat om bedrijfssteun, heeft de Commissie besloten haar goedkeuring te beperken tot het indertijd beschikbare budget van 50 000 miljoen ITL en tot voor 31 december 1994 toe te kennen leningen.

Voorts was de zachte lening toegekend voordat de wijzigingen die deze lening mogelijk maakte waren vastgesteld en voordat de Commissie zich over deze wijzigingen kon uitspreken. Het in de zachte lening vervatte steunelement moet derhalve als onwettig worden beschouwd, aangezien de steun is toegekend zonder dat aan de voorwaarden van de goedgekeurde regeling was voldaan en in strijd met de ingevolge artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag op de lidstaten rustende verplichting de Commissie tijdig van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte te brengen. De Commissie moet de betrokken steun derhalve als een nieuwe, afzonderlijke steunmaatregel beschouwen die niet onder de goedgekeurde regeling valt. Daar de onderneming duidelijk in moeilijkheden verkeert en de Italiaanse autoriteiten de voorgenomen staatsgarantie voor een deel van deze lening als herstructureringssteun hebben gekenschetst, moet de lening worden beoordeeld in het licht van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.

C. De zachte lening aan Keller Meccanica SpA van 6 500 miljoen ITL

Soortgelijke conclusies als die in punt B gelden voor de zachte lening van 6 500 miljoen ITL die door de Società Finanziaria Industriale Rinascita Sardegna-Sfirs SpA ten gunste van Keller Meccanica SpA is toegekend.

Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie opgemerkt dat de zachte lening niet voldeed aan de voorwaarden waarop de Commissie haar goedkeuring van de steunregeling had gebaseerd (staatssteunmaatregel C 4/85 - Italië), met name wat de omvang van de eventuele begunstigden betrof. De door de Commissie goedgekeurde steunregeling, bepaalde dat slechts ondernemingen met maximaal 7 000 miljoen ITL aan vaste activa en maximaal 100 werknemers hiervoor in aanmerking zouden komen. Volgens de voorafgaand aan de procedure door de Italiaanse autoriteiten verstrekte inlichtingen had Keller Meccanica SpA 319 werknemers en een totaal van 53 466 miljoen lTL aan vaste activa.

In hun opmerkingen over de inleiding van de procedure hebben de Italiaanse autoriteiten erop gewezen dat de Commissie het maximum aantal werknemers ten onrechte als criterium voor de omvang beschouwde. Volgens de Italiaanse autoriteiten had de Commissie bij de goedkeuring van de in regionale wet 66/1976 vervatte maatregelen eerst de maximale steun per persoon (14 000 of 18 000 ECU) vastgesteld en is zij toen uitgegaan van een grondslag van 100 werknemers om de maximale steun per onderneming vast te stellen, ongeacht het feitelijke aantal werknemers. Bovendien zou een strikt maximum van 100 werknemers, zoals door de Commissie vastgesteld, niet stroken met de definitie die de Commissie zelf hanteert voor KMO's (250 werknemers), waardoor een groot aantal kleine en middelgrote ondernemingen niet voor de betrokken maatregel in aanmerking zou komen.

Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten aangevoerd dat wat de Commissie als latere wijzigingen van de regeling beschouwt, waardoor Keller Meccanica SpA voor steun uit hoofde van de regeling in aanmerking kwam, in feite slechts aanpassingen van deze criteria (vaste activa en steun per persoon) waren. Tegenwoordig is het oorspronkelijke criterium van 7 000 miljoen ITL aan vaste activa zelfs voor een gemiddeld ambachtelijk bedrijf onvoldoende om voor steun in aanmerking te komen. Als gevolg van het voortdurende verlies aan koopkracht van de lire zijn de criteria derhalve voorzichtig naar boven bijgesteld. Opgemerkt moet worden dat deze aanpassing achterblijft bij de waardedaling van de Italiaanse munt gedurende de periode 1980-1992, die volgens de ISTAT 130,6 % bedroeg.

Met betrekking tot de zachte lening aan Keller Meccanica SpA is de Commissie van mening dat de criteria voor steun duidelijk uiteengezet zijn in haar beschikking uit 1985 (staatssteunmaatregel C 4/85 - Italië). ln de kennisgeving van deze beschikking aan de Italiaanse autoriteiten heeft de Commissie duidelijk gesteld dat "de Commissie nota heeft genomen van de beperkingen die gesteld zijn aan de omvang van de begunstigde ondernemingen (maximaal 100 werknemers en 7 000 miljoen ITL aan vaste activa)". De grens van 100 werknemers moet derhalve worden opgevat als een criterium van omvang en een maximum. Zelfs indien de Italiaanse autoriteiten van mening waren dat de beschikking van de Commissie geen juiste weergave vormde van de inhoud van de aangemelde regeling, hebben zij deze niet binnen de voorgeschreven termijn aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De beschikking is derhalve definitief en onherroepelijk.

Aangezien de goedgekeurde regeling geen mechanismen bevatte voor aanpassing van de steuncriteria en de criteria betreffende begunstigde ondernemingen, hadden de latere wijzigingen inhoudelijke gevolgen en hadden deze op grond van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag bij de Commissie moeten worden aangemeld. Nu een dergelijke aanmelding niet is geschied, kan de reeds aan Keller Meccanica SpA toegekende zachte lening niet worden geacht onder de goedkeuring te vallen die de Commissie voor de oorspronkelijke regelingen heeft gegeven. De door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens rechtvaardigen geen wijziging van het standpunt dat de Commissie bij de inleiding van de procedure heeft ingenomen. De lening voldoet niet aan de voorwaarden waarop de Commissie haar goedkeuring van de steunregeling had gebaseerd, met name wat de omvang van de eventuele begunstigde ondernemingen betreft.

Omdat niet aan de voorwaarden van de goedgekeurde regeling is voldaan, is de Commissie van mening dat de zachte lening van 6 500 miljoen ITL aan Keller Meccanica SpA een nieuwe, afzonderlijke steunmaatregel is, die niet onder de goedgekeurde regeling valt. Voorts verkeert de onderneming duidelijk in moeilijkheden en moet de lening daarom worden beoordeeld in het licht van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.

V

De op de leningen aan Keller SpA en Keller Meccanica SpA toegepaste rentekorting, moet worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 92, lid l, van het EG-Verdrag.

Hieraan moet worden toegevoegd, dat de Italiaanse autoriteiten op geen enkel moment tijdens de procedure hebben bestreden dat de rentekorting in beide gevallen steun vormt. De Italiaanse autoriteiten hebben niet om toepassing van een specifieke uitzondering verzocht, maar hebben zich beperkt tot de opmerking dat beide zachte leningen zijn toegekend op grond van regionale steunregelingen die door de Commissie waren goedgekeurd.

De communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden bepaalt dat dergelijke steun door zijn aard zelve de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, zoals ook wordt bevestigd door de situatie in de sector waarin de twee ondernemingen actief zijn.

De sector rollend materieel omvat de productie van uitrustingen voor het spoorwegvervoer en het stedelijk railvervoer (4). Na een periode van stagnatie tussen midden en eind jaren tachtig, maakte de vraag tussen 1991 en 1994 een sterke groei door. Na een aanvankelijk lichte afname van de productie en de consumptie in 1994 (respectievelijk 4,7 % en 1,7 %) volgde een scherpe daling van de productie (met 16,5 %) en van de consumptie (met 13,9 %) tot onder het niveau van 1992.

De vraag in de sector is geconcentreerd bij een klein aantal afnemers: nationale en regionale spoorwegondernemingen, stadsvervoermaatschappijen, particuliere verhuur- en leaseondernemingen en grote ondernemingen met eigen rollend materieel. De vraag naar rollend materieel is afhankelijk van het langetermijnbeleid op het gebied van vervoer en infrastructuur, dat op zijn beurt wordt beïnvloed door het politieke en economische klimaat.

Daar de markt een relatief klein aantal afnemers omvat die van tijd tot tijd grote projecten ondernemen, welke zich over verscheidene jaren uitstrekken, is de concurrentie onder aanbieders steeds zeer intensief. Voor fabrikanten van rollend materieel is elk contract van wezenlijk belang door het sporadisch karakter daarvan. De ervaring en de schaalvoordelen die door het verwerven van meer contracten worden verkregen, zijn bepalend voor het vermogen van een fabrikant een concurrerende offerte uit te brengen en nieuwe contracten te verwerven.

Decennia van wederzijdse afhankelijkheidsrelaties tussen spoorwegen en aanbieders hebben tot een overtollige productiecapaciteit geleid, die slechts voor een gedeelte is geabsorbeerd door de uitvoer naar landen buiten de Gemeenschap. In het verleden zijn er weinig grensoverschrijdende orders geweest van landen met eigen fabrikanten van rollend materieel, met uitzondering van Nederland, Spanje en, recenter, het Verenigd Koninkrijk. De toegang van individuele aanbieders tot nieuwe nationale markten verliep doorgaans door overnames, participaties of consortia.

Door de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/531/EEG van de Raad (5) betreffende overheidsopdrachten in voorheen voorbehouden markten, met inbegrip van vervoer, laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 94/22/EEG (6), zijn na jaren van beperkte toegang tot nationale markten nieuwe zakelijke kansen voor Europese aanbieders ontstaan. Bovendien zou de tendens tot grensoverschrijdende aankopen moeten toenemen door een betere scheiding van het beheer van de spoorweginfrastructuur en de exploitatie van de vervoerdiensten, zoals bepaald is in Richtlijn 91/440/EEG van de Raad (7) betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap.

De intracommunautaire handel in rollend materieel (8) bedroeg in 1993 ongeveer 1,5 miljard ECU, in 1994 2,6 miljard ECU, in 1995 1,4 miljard ECU en in 1996 1,2 miljard ECU. Het aandeel van Italië in deze handel was als volgt:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Opgemerkt moet worden dat Keller SpA volgens de Italiaanse autoriteiten rollend materieel naar Duitsland heeft uitgevoerd ter waarde van 7 414 miljoen ITL in 1991, 18 968 miljoen ITL in 1992 en 6 820 miljoen ITL in 1993.

VI

De Italiaanse autoriteiten hebben de voorgenomen staatsgarantie voor een deel van de zachte leningen ten gunste van Keller SpA en Keller Meccanica SpA omschreven als herstructureringssteun. Bijgevolg moeten de zachte leningen zelf eveneens als financiële steun voor herstructureringsdoeleinden worden beschouwd. Zelfs indien de in de leningen vervatte steunelementen als reddingssteun zouden worden beschouwd, zouden deze niet kunnen worden goedgekeurd op grond van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. De steunelementen voldoen immers niet aan alle voorwaarden van de kaderregeling en zijn met name niet toegekend voor de periode die nodig is voor het opstellen van een noodzakelijk en haalbaar herstelplan. Slechts in gevallen waarin de Commissie het herstructureringsplan nog steeds in onderzoek heeft terwijl de periode waarvoor de reddingssteun is goedgekeurd is verstreken, kan een verlenging van de reddingssteun tot de beëindiging van het onderzoek in overweging worden genomen.

In het onderhavige geval is de steun bedoeld om de ondernemingen te helpen hun lopende orders te voltooien en gaan zowel de voor de voltooiing van deze orders geraamde perioden (31 tot 39 maanden) als de duur van de leningen aanzienlijk verder dan de zes maanden waarvoor reddingssteun doorgaans wordt goedgekeurd. Bovendien beperken de ingediende plannen zich, zoals reeds uiteengezet, tot het voltooien van de orders en kunnen deze niet worden beschouwd als herstructureringsplannen die de levensvatbaarheid van de ondernemingen op lange termijn kunnen herstellen.

De communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden bepaalt dat herstructureringssteun in het algemeen alleen kan worden toegestaan indien kan worden aangetoond dat de goedkeuring van deze steun in het belang van de Gemeenschap is. Dit kan zich alleen voordoen wanneer aan zeer strenge criteria wordt voldaan en volledig rekening wordt gehouden met de mogelijke mededingingvervalsende gevolgen van de steun.

Om door de Commissie te worden goedgekeurd, dient een herstructureringsplan aan de volgende algemene voorwaarden te voldoen:

- het dient de levensvatbaarheid en gezondheid op lange termijn van de onderneming te herstellen binnen een redelijk tijdsbestek en op grond van realistische veronderstellingen inzake de mogelijkheden waaronder deze in de toekomst zal functioneren. Derhalve moet herstructureringssteun gekoppeld zijn aan een levensvatbaar herstructurerings-/herstelprogramma dat in detail aan de Commissie is voorgelegd;

- het plan moet vermijden dat de steun een buitensporige vervalsing van de mededinging veroorzaakt;

- de steun moet in verhouding staan tot de kosten en baten van de herstructurering;

- het plan moet volledig worden uitgevoerd en er moet jaarlijks een gedetailleerd verslag bij de Commissie worden ingediend.

In het onderhavige geval hebben de Italiaanse autoriteiten voor zowel Keller SpA als Keller Meccanica SpA herstelplannen ingediend die gericht waren op het voltooien van bestaande orders om de economische en financiële levensvatbaarheid van beide ondernemingen te herstellen. Voorts was het niet uitgesloten dat nieuwe orders zouden worden aanvaard, afhankelijk van de voortgang bij de voltooiing van de lopende orders. Alle voorgenomen maatregelen, met inbegrip van die betreffende de renovatie van de productie-installaties en de modernisering van de machines, zijn hierop afgestemd. Volgens het door Keller SpA bij de Commissie ingediende financiële plan, zou een winst van 1 805 miljoen ITL worden geboekt nadat de orders zouden zijn uitgevoerd. In het geval van Keller Meccanica SpA bedroeg de verwachte winst 8 300 miljoen ITL.

Ten tijde van de inleiding van de procedure had geen van beide ondernemingen nieuwe orders ontvangen. De Commissie kon niet concluderen dat de herstructureringsplannen deze ondernemingen op lange termijn economisch en financieel levensvatbaar zouden maken, zelfs indien de bestaande orders zouden worden voltooid, aangezien de verwachte winsten niet voldoende zouden zijn om de verliezen van de ondernemingen uit het verleden te dekken.

In hun opmerkingen over de inleiding van de procedure hebben de Italiaanse autoriteiten het bijzondere karakter van de bepalingen van wet nr. 95/1979 uiteengezet, waarbij zij erop wezen dat het buitengewone bewind bedoeld is om de insolvabele onderneming in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten wanneer er kans is op herstel van de rentabiliteit, met als uiteindelijk doel de levensvatbare activa zo spoedig mogelijk aan een derde over te dragen. Het is derhalve duidelijk dat het herstelprogramma geen langere periode kan bestrijken dan de duur van het buitengewone bewind (maximaal vier jaar). Elke beslissing over de toekomst van de ondernemingen na die periode moet worden genomen door de eventuele particuliere koper. Voorts hebben de Sardijnse autoriteiten uiteengezet dat de initiatieven van de bewindvoerder in het geval van Keller Meccanica SpA niet structureel van aard zijn, maar gericht zijn op de voltooiing van de orders.

In hun laatste schrijven van 27 januari 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij een begin hebben gemaakt met de procedure voor de verkoop van de vestigingen van zowel Keller SpA als Keller Meccanica SpA en dat het derhalve niet langer noodzakelijk was herstructureringsplannen in te dienen.

De voorgaande informatie kan niet leiden tot wijziging van de voorlopige conclusie van de Commissie dat het "herstelprogramma" dat de buitengewoon bewindvoerder op grond van wet nr. 95/1979 voor zowel Keller SpA als Keller Meccanica SpA heeft opgesteld slechts een financieel plan is, dat erop is gericht orders te voltooien die op het moment van de toepassing van de wet in portefeuille waren.

Het herstelprogramma kan niet als een herstructureringsplan in de zin van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden worden beschouwd, omdat het geen haalbaar, samenhangend en verstrekkend plan omvat om de economische en financiële levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn te herstellen. Om aan het levensvatbaarheidscriterium te voldoen, moet het herstructureringsplan de onderneming in staat stellen al haar kosten te dekken, met inbegrip van de afschrijvingen en financiële lasten, en voorts een minimale kapitaalopbrengst te verkrijgen, zodat de onderneming na afloop van de herstructurering geen verdere staatssteun nodig zal hebben en op eigen kracht op de markt zal kunnen concurreren.

Dit is hier duidelijk niet het geval. De maatregel is erop gericht beide ondernemingen voor een korte overgangsperiode in bedrijf te houden, totdat een koper is gevonden. De Italiaanse autoriteiten geven zelfs toe dat alle initiatieven om de levensvatbaarheid van de ondernemingen in de toekomst te garanderen na afloop van de periode van buitengewoon bewind door de eventuele particuliere koper zullen moeten worden genomen. Derhalve moet worden geconcludeerd dat de eerste en belangrijkste voorwaarde van de communautaire kaderregeling (een herstructureringsplan om de economische en financiële levensvatbaarheid van de ondernemingen op lange termijn te herstellen) niet is vervuld.

Evenmin wordt voldaan aan het vereiste dat de mededinging niet buitensporig wordt vervalst, omdat beide ondernemingen tijdens de overgangsperiode kunstmatig in bedrijf worden gehouden ten nadele van de concurrenten in de sector die geen steun ontvangen. Bovendien is het niet uitgesloten dat de ondernemingen nieuwe orders zullen verwerven.

De in de zachte lening van 33 839 miljoen ITL aan Keller SpA en de zachte lening van 6 500 miljoen ITL aan Keller Meccanica SpA vervatte steunelementen komen niet in aanmerking voor de in artikel 92, lid 3, onder c), bedoelde uitzondering, die als enige op reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van toepassing is. De in artikel 92, lid 3, onder a), bedoelde uitzondering is niet van toepassing, omdat de steun niet bedoeld is ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is.

Hieraan kan nog worden toegevoegd, dat indien beide ondernemingen aan het einde van de periode van buitengewoon bewind van vier jaar zouden zijn geprivatiseerd, de Commissie om de reeds genoemde redenen dezelfde conclusies zou hebben getrokken. Dit zou niet hebben betekend dat de Commissie geen standpunt had behoren in te nemen aangaande de tijdens de overgangsperiode van het buitengewone bewind genomen maatregelen, welke op zichzelf moeten worden beoordeeld, onafhankelijk van de eventuele verkoop.

Evenmin brengt het feit dat de beide ondernemingen aan buitengewoon bewind zijn onderworpen wijziging in de conclusies van de Commissie. In een eerdere staatssteunzaak (staatssteunmaatregel C 8/96 - Ferdofin Srl (9) stelde de Commissie zich op het standpunt dat de op grond van wet nr. 95/1979 genomen maatregelen ten behoeve van Ferdofin staatssteun vormden, omdat maatregelen op grond van die wet niet tot alle ondernemingen waren gericht, maar slechts tot de grootste (meer dan 300 werknemers), en de procedure zelf onderworpen was aan de discretionaire bevoegdheid van de autoriteiten. Omdat een wezenlijk herstructureringsplan ontbrak, heeft de Commissie die zaak beëindigd door de terugvordering van de door de Italiaanse autoriteiten aan Ferdofin verleende steun te gelasten. Gelet op die beschikking kan de Commissie geen afwijkend standpunt innemen in zaken met vergelijkbare kenmerken, zoals de onderhavige.

VII

De steunelementen kunnen worden berekend als het verschil tussen de rentetarieven die de ondernemingen in rekening werden gebracht en het referentiepercentage dat in 1995 werd gebruikt om het netto subsidie-equivalent van regionale steun in Italië te berekenen, ofwel 11,35 %. Dit levert een steunelement op van 4 288 miljoen ITL voor de zachte lening aan Keller SpA en van 903 miljoen ITL voor de zachte lening aan Keller Meccanica SpA.

Derhalve moet worden geconcludeerd dat de rentekorting ten bedrage van 4 288 miljoen ITL voor de zachte lening aan Keller SpA en van 903 miljoen ITL voor de zachte lening aan Keller Meccanica SpA onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt moet worden verklaard.

Wanneer de Commissie vaststelt dat onwettig verleende steun niet verenigbaar is met de gemeenschappeIijke markt, kan zij op grond van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag van de lidstaat verlangen dat deze de steun van de begunstigde onderneming terugvordert, zoals het Hof van Justitie heeft vastgesteld in zijn arresten in de zaken 70/72, Commissie/Duitslandl (10), 310/85, Deufil/Commissie (11), en C-5/89, Commissie/Duitsland (12).

De Italiaanse autoriteiten wordt derhalve verzocht de noodzakelijke maatregelen te nemen om de onwettige en onverenigbare steun terug te vorderen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De voorwaarden waarop de zachte lening van 33 839 miljoen ITL ten gunste van Keller SpA en die van 6 500 miljoen ITL ten gunste van Keller Meccanica SpA zijn verleend, zijn niet in overeenstemming met de in de door de Commissie goedgekeurde regionale steunregelingen vervatte voorwaarden. Voorts zijn de leningen toegekend voordat de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag haar opmerkingen over de naderhand in de regelingen aangebrachte wijzigingen kenbaar kon maken.

Artikel 2

De steun in de vorm van een rentekorting ten bedrage van 4 288 miljoen ITL ten gunste van Keller SpA en van 903 miljoen ITL ten gunste van Keller Meccanica SpA, is onwettig.

Deze steun komt niet in aanmerking voor een van de in artikel 92, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag of artikel 61, leden 2 en 3, van de EER-Overeenkomst vervatte uitzonderingen en is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.

Artikel 3

Italië neemt de nodige maatregelen om de in artikel 2 bedoelde onwettige steun terug te vorderen. De terugbetaling geschiedt overeenkomstig de procedures en bepalingen van de Italiaanse wetgeving.

De rente wordt berekend op basis van het op de datum van de terugbetaling in Italië geldende referentiepercentage voor de berekening van het netto subsidie-equivalent van regionale steun.

Artikel 4

Italië stelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen die het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 1 juli 1998.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB C 368 van 23. 12. 1994, blz. 12.

(2) PB C 140 van 7. 5. 1997, blz. 12.

(3) PB C 213 van 19. 8. 1992, blz. 2.

(4) Panorama of EU Industry 97, European Commission.

(5) PB L 297 van 29. 10. 1990, blz. 1.

(6) PB L 164 van 30. 6. 1994, blz. 3.

(7) PB L 237 van 24. 8. 1991, blz. 25.

(8) Eurostat, Intra European Union Statistics.

(9) PB L 306 van 11. 11. 1997, blz. 25.

(10) Jurispr. 1973, blz. 813.

(11) Jurispr. 1987, blz. 901.

(12) Jurispr. 1990, blz. I-3437.