Programma tot vereenvoudiging van de administratieve procedures en formaliteiten welke met het oog op de heffing van de belasting over de toegevoegde waarde in het intracommunautaire handelsverkeer van toepassing zijn (Mededeling van de Commissie aan de Raad van 20 mei 1981)

I. INLEIDING

1. In haar op 30 juli 1975 aan de Raad voorgelegde actieprogramma op fiscaal gebied (1) heeft de Commissie medegedeeld dat het in haar voornemen lag voorstellen in te dienen om de in het intracommunautaire handelsverkeer gangbare procedures en vereiste formaliteiten te vereenvoudigen ; zij dacht daarbij onder meer aan de belasting over de toegevoegde waarde.

2. Deze procedures en formaliteiten vormen immers voor alle economische subjecten, met name voor het midden- en kleinbedrijf, even zovele belemmeringen om aan de intracommunautaire handel te kunnen deelnemen ; daar deze procedures en formaliteiten van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillen, zijn zij bovendien de oorzaak van concurrentieverstoringen, bij voorbeeld wat de liquiditeitspositie van de ondernemingen betreft.

3. Sedert 1975 was het streven voornamelijk gericht op de goedkeuring en de tenuitvoerlegging in de Lid-Staten van de zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de uniforme BTW-grondslag (2).

Wat de formaliteiten en procedures betreft die in het intracommunautaire handelsverkeer van toepassing zijn, beantwoordt deze richtlijn aan het beoogde vereenvoudigingsbeleid door de daarin geformuleerde opdracht aan de Commissie, de Raad zo spoedig mogelijk voorstellen te doen op die gebieden waar vereenvoudigingen in het bijzonder nodig zijn, zoals met betrekking tot de vrijstellingen bij invoer (artikel 14), bepaalde vrijstellingen bij uitvoer (artikel 15) en bijzondere vrijstellingen in verband met het internationale goederenverkeer (artikel 16).

4. Deze richtlijn houdt trouwens ten nauwste verband met de in de eerste BTW-richtlijn van 11 april 1967 (3) aangegeven doelstelling volgens welke de belastinggrenzen, d.w.z. het belasten bij invoer en het ontlasten bij uitvoer in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten, moeten worden opgeheven, zulks onder waarborging van de fiscale neutraliteit met betrekking tot de oorsprong van de goederen en diensten, zodat uiteindelijk een gemeenschappelijke markt tot stand kan komen waarin een gezonde concurrentie heerst en die de kenmerken van een werkelijke binnenlandse markt vertoont.

5. Omdat daartoe eerst aan een aantal voorafgaande voorwaarden moet zijn voldaan, zoals een voldoende toenadering van de tarieven, schijnt de definitieve en volledige opheffing van de belastinggrenzen, zowel voor BTW-plichtige ondernemingen als voor niet-belastingplichtige personen (vrijgestelde ondernemers en particulieren), niet voor de nabije toekomst te zijn weggelegd. Toch dient onverwijld en parallel met andere te treffen maatregelen, zoals met name op het gebied van de tarieven, te worden begonnen met de vereenvoudiging van de procedures en formaliteiten die betrekking hebben op de heffing van de BTW in het intracommunautaire handelsverkeer.

Weliswaar kan hiervoor geen precieze termijn worden vastgesteld, omdat een en ander mede wordt bepaald door de vorderingen die met de communautaire opbouw in het algemeen worden gemaakt, doch het is duidelijk dat de overgang van de huidige naar de voor ogen staande situatie alleen geleidelijk kan geschieden. De praktische conclusies die uit de toepassing van de achtereenvolgende verlichtingen, vereenvoudigingen en afschaffingen zullen worden getrokken, verschaffen de mogelijkheid geleidelijk een nauwkeurig bepaalde, operationele inhoud te geven aan de begrippen "opheffing van de belastinggrenzen" en "binnenlandse markt", waarbij terdege rekening zal moeten worden gehouden met de eisen die de bestrijding van het ontduiken en het ontgaan van de belasting in de Gemeenschap stelt.

6. Bovendien hebben zowel het Economisch en Sociaal Comité als het Europese Parlement vele malen de nadruk gelegd op het politieke, psychologische en economische belang van maatregelen ter verbetering van de werking van de binnenlandse markt. Het (1) Doc COM(75) 391 def. van 23.7.1975, Bulletin van de EG nr. 9/1975. (2) PB nr. L 145 van 13.6.1977, blz. 1. (3) PB nr. 71 van 14.4.1967, blz. 1301/67.

Parlement heeft in twee recente resoluties over "de ontwikkeling van de douane-unie en van de interne markt" (1) en over "de moeilijkheden die zich op het gebied van het reizigers- en goederenverkeer over de weg aan de binnengrenzen van de Gemeenschap voordoen" (2) aangedrongen op een reeks concrete maatregelen.

Ook de Europese Raad heeft bij herhaling de klemtoon gelegd op de voortdurende taak van de Gemeenschap om voort te gaan met het opheffen van de handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen binnen de gemeenschappelijke markt.

Met hetzelfde doel vragen de beroepsorganisaties om een wezenlijke versoepeling van allerhande formaliteiten die in het intracommunautaire handelsverkeer nog moeten worden vervuld, alsmede om een verdergaande harmonisatie, met name op fiscaal gebied.

7. De Commissie is dan ook van oordeel dat de procedures in het intracommunautaire handelsverkeer in min of meer korte etappes moeten worden vereenvoudigd en uiteindelijk afgeschaft. Wat meer in het bijzonder de BTW betreft is zij van mening dat de opdracht die haar krachtens de zesde richtlijn is verstrekt, te weten om zo spoedig mogelijk communautaire fiscale regels voor het internationale verkeer voor te stellen, inhoudt dat deze regels niet naast de bestaande regelingen en controles toepassing moeten vinden, doch dat zij daar waar bedoelde regelingen en controles in het kader van een douane-unie niet gerechtvaardigd zijn, deze zoveel mogelijk dienen te vervangen, ten einde aldus ertoe bij te dragen dat de grenscontroles en formaliteiten volledig afgeschaft kunnen worden. Afgezien van de vorderingen die in het kader van de zesde BTW-richtlijn, en van een aantal op bepaalde sectoren afgestemde richtlijnen werden gemaakt of die na goedkeuring door de Raad van andere, haar voorgelegde voorstellen kunnen worden gerealiseerd, is de Commissie voornemens voorrang te verlenen aan ieder initiatief dat verlichtingen of vereenvoudigingen mogelijk maakt.

II. ALGEMENE GEGEVENS VOOR EEN VEREENVOUDIGINGSPROGRAMMA OP HET GEBIED VAN DE BTW

8. Het gemeenschappelijke BTW-stelsel is zowel voor de intra- als voor de extracommunautaire handel op het beginsel van het "land van bestemming" gebaseerd.

Dit principe, dat uit de thans internationaal gevolgde gedragslijn voortvloeit, vormt enerzijds, meer in het algemeen, de basis van de territoriale toepassingsregels van de fiscale voorschriften en houdt derhalve anderzijds in dat goederen die uit het nationale belastinggebied worden uitgevoerd, worden ontlast en dat goederen die worden ingevoerd worden belast.

Deze fiscale maatregelen aan de grenzen die wegens de toepassing van voormeld principe zowel ten aanzien van de communautaire als met betrekking tot de internationale betrekkingen nodig zijn, zijn binnen de Gemeenschap bepalend voor wat men de belastinggrenzen pleegt te noemen.

De invoering van het gemeenschappelijke BTW-stelsel heeft weliswaar niet tot het afzien van dit beginsel geleid, maar wel tot een belangrijke vereenvoudiging van de toepassing ervan. Een historisch overzicht zal dit, voor zoveel nodig, kunnen verduidelijken.

1. Toestand vóór de invoering van het gemeenschappelijke BTW-stelsel

9. Van 1958 tot de inwerkingtreding van het gemeenschappelijke BTW-stelsel in alle Lid-Staten was de voornaamste moeilijkheid gelegen in de berekening zelf van de compenserende maatregelen : teruggaaf bij uitvoer en heffing bij invoer.

Deze moeilijkheid vloeide voort uit de toentertijd in de meeste Lid-Staten geldende systemen van een cascadeheffing, waardoor het ten tijde van de uitvoer niet mogelijk was de op produkten drukkende belasting met nauwkeurigheid te bepalen, want deze hing af van het aantal voorafgaande transacties.

Om deze moeilijkheden te verhelpen, werd zowel bij invoer als bij uitvoer gebruik gemaakt van gemiddelde forfaitaire percentages, die naar gelang van het land op minder of meer nauwkeurige wijze waren vastgesteld.

Deze lapmiddelen hielden evenwel gevaren in voor de concurrentievoorwaarden en bemoeilijkten de toepassing van de artikelen 95 en 96 van het Verdrag van Rome.

De door de Raad bij richtlijn (3) vastgestelde gemeenschappelijke methode voor de berekening van de gemiddelde percentages werd slechts gedurende een korte periode gebruikt, omdat in die tijd het gemeenschappelijke BTW-stelsel werd ingevoerd. (1) Resolutie - PB nr. C 108 van 8.5.1978. Verslag van de Economische en Monetaire Commissie, ingediend door de heer Nyborg, doc. 557/77. (2) Resolutie - PB nr. C 140 van 5.6.1979. Verslag van de Commissie voor regionaal beleid, ruimtelijke ordening en vervoer, ingediend door de heer Schyns, doc. 678/78. (3) Richtlijn 68/221/EEG van de Raad van 30.4.1968, PB nr. L 115 van 18.5.1968, blz. 14.

2. Het gemeenschappelijke BTW-stelsel

10. Met de invoering in de Gemeenschap van het gemeenschappelijke BTW-stelsel verdwenen de problemen welke voordien bestonden bij de berekening van de compenserende maatregelen, zulks ten aanzien van zowel de intracommunautaire handel als de handelsrelaties tussen de Lid-Staten met derde landen. Voor de BTW als een verbruiksbelasting die strikt evenredig is aan de prijs van de produkten kan, ten einde het bedrag van de belasting in ieder produktieof distributiestadium te bepalen, ermee worden volstaan op de nettoprijs van het produkt het daarvoor geldende BTW-tarief toe te passen.

11. Deze fundamentele vereenvoudiging ging echter niet gepaard met een even belangrijke vereenvoudiging van de procedures en formaliteiten die bij in- en uitvoer moeten worden nagekomen. De aan de intracommunautaire grenzen van toepassing zijnde procedures en formaliteiten weerspiegelen nog te vaak de toestand zoals deze vóór de uitvoering van het gemeenschappelijke BTW-stelsel en zelfs vóór de oprichting van de douane-unie gold.

De ongerijmde situatie waarin voor de tenuitvoerlegging van nieuwe grondbeginselen nog steeds voorschriften van formele aard worden toegepast die qua strekking tot een voorbije periode behoren, toont heel duidelijk aan dat deze voorschriften niet meer passen bij de huidige toestand, iets wat zowel door ondernemers als door particulieren scherp wordt aangevoeld.

12. De Commissie wil evenwel niet ontkennen dat er belangrijke, zij het partiële, vorderingen zijn gemaakt, zulks zowel voor wat de voorschriften betreft welke gelden voor bedrijfsmatig verrichte handelingen als voor die welke van toepassing zijn op door particulieren uitgevoerde werkzaamheden: - voor wat bedrijfsmatig verrichte handelingen betreft kan worden gewezen op: - de regeling van het communautaire douanevervoer, waarvoor de Commissie in het kader van de verwezenlijking van de douane-unie de Raad verbeteringen heeft voorgesteld;

- het volgens nauwkeurig vastgestelde regels bepalen van de plaats waar de dienst moet worden belast waardoor zowel dubbel belasten als het niet-belasten binnen de Gemeenschap wordt vermeden;

- het met ingang van 1 januari 1981 in gebruik nemen van een communautair voorgeschreven formulier voor de teruggaaf van de in een Lid-Staat verschuldigde BTW, welke een in een andere Lid-Staat gevestigde belastingplichtige in rekening werd gebracht;

- het verbod van de eis om voor de indiening van de in het vorige punt bedoelde verzoeken om teruggaaf een fiscale vertegenwoordiger te doen aanwijzen;

- de aanvaarding van nieuwe voorschriften inzake de vaststelling van de belastinggrondslag bij invoer;

- voor wat de particuliere werkzaamheden betreft, kunnen worden vermeld: - de belastingvrijstellingen voor reizigers in het intracommunautaire verkeer en voor kleine zendingen zonder commercieel karakter;

- de vrijstelling bij wederinvoer van roerende goederen door degene die deze heeft uitgevoerd, wanneer zij in een andere Lid-Staat een bewerking hebben ondergaan en die aldaar zonder recht op aftrek of teruggaaf werden belast : deze bepaling verschaft bij voorbeeld particulieren de mogelijkheid hun voertuig dat in een andere Lid-Staat moest worden hersteld, met vrijstelling weder in te voeren.

3. De vereenvoudiging van de voorschriften met betrekking tot de heffing van de BTW in het intracommunautaire verkeer

13. Deze vereenvoudiging moet uiteraard worden gezien in het kader van de opheffing van de belastinggrenzen, hetgeen reeds in de eerste BTW-richtlijn van 1967 en later in de zesde BTW-richtlijn als het uiteindelijke doel van het gemeenschappelijke BTW- stelsel is aangeduid.

In het huidige stadium, d.w.z. in het kader van dit programma, ligt het echter niet in de bedoeling het principe van de belastinggrenzen ter discussie te stellen, maar om de fiscale formaliteiten, met alle daaraan verbonden nadelen en economische kosten, te verminderen.

Deze, overigens naar gelang van de nationale wetgevingen, sterk uiteenlopende nadelen en economische kosten vormen een last die in zeer verschillende mate door de ondernemingen wordt aangevoeld al naar gelang hun omvang en mate van administratieve, commerciële en financiële organisatie. Voor kleine ondernemingen houdt dit even zoveel factoren in om ervan af te zien aan het intracommunautaire handelsverkeer deel te nemen en zodoende rechtstreeks te profiteren van het bestaan van de Gemeenschap.

14. Om aan de reeds thans van kracht zijnde maatregelen een nieuwe impuls te geven, moeten de vereenvoudigingen die ten behoeve van particulieren dienen te worden ingevoerd, tot een belangrijke vermindering van de administratieve moeilijkheden leiden, die deze personen in de dagelijkse praktijk bij het overschrijden van de binnengrenzen van de Gemeenschap of tijdens een verblijf in een andere Lid-Staat ondervinden. De vereenvoudigingen zullen ertoe bijdragen dat de burgers van de Gemeenschap zich meer bewust zullen worden van de realiteit van de gemeenschappelijke markt en dat ook zij delen in de voordelen van de communautaire opbouw.

4. Eisen verbonden aan de bestrijding van het ontduiken en het ontgaan van de belasting

15. De mate waarin de belastingformaliteiten binnen de Gemeenschap zijn te vereenvoudigen, kan niet worden vastgesteld zonder rekening te houden met de noodzakelijke voorzieningen ter bestrijding van de belastingfraude.

Dit soort voorzieningen houdt a priori beperkingen in voor de te treffen vereenvoudigingsmaatregelen. Het zou voor de Gemeenschap immers te betreuren zijn, zeker in deze tijd van economische crisis, indien door de vereenvoudigingspogingen bepaalde vormen van fraude in de hand zouden worden gewerkt welke ernstige gevolgen hebben voor de concurrentie tussen de ondernemingen, alsmede voor de belastingopbrengsten van de Lid-Staten en van de Gemeenschap.

De ervaring heeft echter aangetoond dat nieuwe en ingewikkelde nationale voorschriften, die elk in een gesloten kringloop van toepassing zijn, niet steeds een bescherming tegen fraude bieden. De Commissie is van oordeel dat de belastingfraude doelmatiger kan worden bestreden door vereenvoudigde communautaire procedures, gebaseerd op nauwe samenwerking tussen de belastingadministraties van de Lid-Staten.

De richtlijnen van de Raad van 6 december 1979, welke op 1 januari 1981 in werking zijn getreden, vormen het kader voor deze samenwerking, want: - aan de ene kant zal de wederzijdse bijstand van de voor de BTW bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten (1) de nationale diensten door uitwisseling van gegevens in staat stellen fraudes in het intracommunautaire verkeer op te sporen;

- terwijl aan de andere kant wederzijdse bijstand bij de invordering van de BTW (2) de nationale diensten de nodige juridische middelen zal verschaffen om de invordering van belastingschulden over de nationale grenzen heen te bewerkstelligen.

Opdat deze richtlijnen werkelijk doelmatig zouden zijn en tot vereenvoudiging leiden, zullen zij eventueel moeten worden aangevuld door specifieke maatregelen ten aanzien van die sectoren alwaar het gevaar van fraude bijzonder groot is.

III. INHOUD VAN HET VEREENVOUDIGINGSPROGRAMMA

1. Maatregelen welke voortvloeien uit de zesde richtlijn van de Raad

16. De op dit gebied te nemen maatregelen vloeien rechtstreeks voort uit de zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977.

Deze richtlijn bevat op meer plaatsen een aansporing tot voortzetting van de harmonisatie: - zowel uitdrukkelijk voor wat bepaalde voorschriften aangaat, zoals bij voorbeeld in de artikelen 14, 15 en 16 betreffende de vrijstellingen bij in- en uitvoer,

- als meer algemeen, bij voorbeeld in de artikelen 28 en 35, door verwijzing naar de beoogde afschaffing van de belastingheffing bij invoer en het ontlasten bij uitvoer.

17. Volgens de Commissie dient de door de Raad voorgenomen harmonisatie geïnspireerd te worden door het streven naar vereenvoudigingen. Dit streven dient, met andere woorden, gericht te zijn op een versoepeling, zelfs algemene afschaffing van de procedures en formaliteiten, in plaats van deze uit te breiden. De achtste richtlijn van de Raad van 6 december 1979 (3) betreffende de wijze van teruggaaf van de BTW aan niet in het binnenland gevestigde belastingplichtigen, waarbij met name de formulieren van de Lid-Staten door één gemeenschappelijk formulier zijn vervangen, beantwoordt geheel aan dit principe.

18. Opdat voorts gezonde concurrentievoorwaarden tussen handelswijzen welke in intracommunautair verkeer worden verricht, enerzijds, en de binnen één enkele Lid-Staat uitgevoerde operaties, anderzijds, worden gewaarborgd, moet het streven naar vereenvoudiging van de procedures en formaliteiten in het verkeer binnen de gemeenschappelijke markt in overeenstemming zijn en parallel lopen met een verdergaande harmonisatie van de in het binnenland geldende BTW-regelingen. Deze harmonisatie zelf zou op haar beurt tot vereenvoudigingen in het intracommunautaire handelsverkeer moeten leiden.

19. Een vereenvoudiging van de belastingformaliteiten is tevens afhankelijk van de vorderingen die op andere gebieden worden gemaakt, zoals op dat van de douane-unie, welker verwezenlijking het treffen van bepaalde, in dit programma voorziene maatregelen zou kunnen vergemakkelijken. (1) Richtlijn 79/1070/EEG tot wijziging van Richtlijn 77/799/EEG, PB nr. L 331 van 27.12.1979, blz. 8. (2) Richtlijn 79/1071/EEG tot wijziging van Richtlijn 76/308/EEG, PB nr. L 331 van 27.12.1979, blz. 10. (3) Richtlijn 79/1072/EEG, PB nr. L 331 van 27.12.1979, blz. 11.

A. Voorstellen die reeds bij de Raad zijn ingediend

A.1. Voorstel voor een richtlijn inzake de communautaire regeling van toepassing op de bevoorradingsprodukten van schepen, luchtvaartuigen en internationale treinen

Doc. COM (79) 794 def.

Ingediend bij de Raad op 23 januari 1980, PB nr. C 31 van 8.2.1980, blz. 10.

Advies van het Europese Parlement, uitgebracht op 23 mei 1980.

Advies van het Economisch en Sociaal Comité, uitgebracht op 29 mei 1980.

20. De Commissie heeft bij de Raad een voorstel voor een richtlijn ingediend betreffende de gemeenschappelijke wijze van toepassing van de belastingvrijstellingen voor bevoorradingsprodukten, waarvoor de beginselen, wat de BTW betreft, reeds in de zesde richtlijn van 17 mei 1977 werden vastgelegd.

Deze regeling, welke als fiscale tegenhanger van de douanevoorschriften moet worden aangemerkt die het onderwerp van een ander voorstel van de Commissie vormen (1), houdt zeer zeker geen vereenvoudigingsmaatregel in, maar haar opzet is wel zodanig dat de toepassing van deze voorschriften in het intracommunautaire handelsverkeer maximaal wordt vereenvoudigd.

A.2. Voorstel voor een richtlijn betreffende de vrijstellingen voor de definitieve invoer van bepaalde goederen

Doc. COM(80) 258 def. /2.

Ingediend bij de Raad op 13 juni 1980, PB nr. C 171 van 11.7.1980, blz. 8.

Advies van het Europese Parlement, uitgebracht op 13 februari 1981.

Advies van het Economisch en Sociaal Comité, uitgebracht op 24 september 1980.

21. Parallel met het voorstel op douanegebied (2) heeft de Commissie bij de Raad een voorstel ingediend voor het fiscale aspect van de invoeren als bedoeld in artikel 14, lid 1, sub d), van de zesde richtlijn. Deze invoeren betreffen onderling verschillende, nauwkeurig aangeduide situaties, zowel wat ondernemingen als niet-BTW-plichtigen betreft.

Afgezien van de daarin opgenomen harmonisatievoorschriften, heeft dit voorstel tot doel de controles aan de grenzen te vereenvoudigen. Meer in het bijzonder kunnen in dit verband de bepalingen worden vermeld die betrekking hebben op de vrijstelling voor de invoer van bepaalde goederen door studenten, voor de invoer van brandstoffen en smeermiddelen welke zich in de normale reservoirs van voertuigen bevinden, voor goederen die door ondernemingen worden ingevoerd ter gelegenheid van de overbrenging van hun bedrijf, voor de invoer van goederen met een onbeduidende waarde of voor de invoer van goederen voor klantenwerving.

B.Toekomstige maatregelen

B.1. Voorstel voor een vereenvoudigde procedure voor het tijdelijke verkeer in de Lid-Staten van uit een andere Lid-Staat verzonden goederen

22. Er moeten waarborgen worden geschapen voor een vrij verkeer van goederen welke onder de op de binnenlandse markt van één der Lid-Staten in het algemeen geldende belastingregelingen zijn verkregen en tijdelijk in een of meer andere Lid-Staten worden gebruikt. Zulks is te bewerkstelligen door de huidige procedures (tijdelijke uitvoer, doorvoer, tijdelijke invoer, wederuitvoer, doorvoer, wederinvoer) te vervangen door een communautaire procedure die tot doel heeft de formaliteiten te versoepelen, waardoor binnen de Gemeenschap het vrije verkeer van diensten makkelijker kan plaatsvinden.

B.2. Heffing van de BTW bij invoer

23. De Commissie is van oordeel dat de wijze van heffing van de BTW bij invoer in het intracommunautaire handelsverkeer aanzienlijk kan worden vereenvoudigd.

De zesde richtlijn geeft te dien aanzien in artikel 23 een mogelijke oplossing aan. Volgens deze bepaling kunnen namelijk de Lid-Staten met betrekking tot de invoer van goederen, die wordt verricht door belastingplichtigen of andere tot betaling van de belasting gehouden personen, dan wel door bepaalde categorieën daarvan, bepalen dat de uit hoofde van de invoer verschuldigde belasting over de toegevoegde waarde niet wordt betaald op het tijdstip van de invoer, mits deze belasting afzonderlijk wordt opgenomen in de belastingaangifte.

24. Na bestudering van de nationale wetgevingen blijkt dan ook dat in de meeste landen het beginsel van uitstel van betaling van de belasting bij invoer toepassing vindt ; in andere wetgevingen is een stringente toepassing van het beginsel dat de belasting op het tijdstip van de invoer zelf moet worden betaald, verzacht, zij het op onderling verschillende wijze, zulks door toe te staan dat bepaalde categorieën belastingplichtigen van een aantal vereenvoudigde procedures gebruik kunnen maken.

Wat de concurrentievoorwaarden betreft zij opgemerkt dat de ondernemingen waarvoor de belasting ten tijde van de invoer zelf moet worden betaald, in liquiditeitsopzicht min of meer benadeeld worden ten opzichte van de ondernemingen die uitstel van betaling genieten.

De Commissie is dan ook zowel om redenen van vereenvoudiging als ter wille van het opheffen van (1) Ingediend bij de Raad op 8.3.1978, PB nr. C 73 van 23.3.1978, blz. 4. (2) Ingediend bij de Raad op 12.3.1979. concurrentieverstoringen van mening dat op communautair vlak, zij het onder bepaalde voorwaarden, gebruik moet worden gemaakt van het beginsel van uitstel van betaling van de belasting op uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen, zulks door gebruik te laten maken van de periodieke belastingaangiften van de belastingplichtigen.

25. De harmonisatievoorbereidingen zouden zowel de modaliteiten van het betalingsuitstel moeten betreffen als de vaststelling van de criteria waaraan de belastingplichtigen die gebruik wensen te maken van deze wijze van betaling, zouden moeten voldoen.

Deze criteria zouden: - voldoende nauwkeurig moeten zijn om een feitelijke harmonisatie in de gehele Gemeenschap tot stand te kunnen brengen;

- fraude moeten voorkomen;

- elk vereiste van een financiële zekerheidstelling moeten uitsluiten.

B.3. In het intracommunautaire handelsverkeer gebruikte documenten

26. De verwezenlijking van een communautaire regeling op dit gebied hangt zeer nauw samen met hetgeen in het voorafgaande gedeelte is behandeld. Uitstel van betaling is eerst dan volledig als een vereenvoudigingsmaatregel aan te merken als gelijktijdig vereenvoudigingen worden aangebracht voor wat betreft de bij de grensoverschrijding vereiste documenten. Het doel van de Gemeenschap is een situatie te creëren waarin voor goederen welke in een ander land worden geleverd, geen zwaardere formaliteiten behoeven te worden vervuld dan die welke op de binnenlandse markt van toepassing zijn. In het laatste geval beperken deze zich in wezen tot het uitreiken van een factuur door de leverancier, terwijl in sommige Lid-Staten tijdens het vervoer van de goederen documenten voorhanden moeten zijn.

In het intracommunautaire handelsverkeer dient laatstbedoelde formaliteit uiteraard als beginsel te gelden. De vraag rijst evenwel of de zaken niet aanzienlijk kunnen worden vereenvoudigd door in plaats van de gangbare douanedocumenten het gebruik van handelsdocumenten voor te schrijven. Men mag namelijk niet uit het oog verliezen dat men dient te kunnen beschikken over controlemiddelen en informatiebronnen welke beantwoorden aan de eisen welke verband houden met de verschillende aspecten van het internationale handelsverkeer. Deze handelsdocumenten zouden dan bij uitvoer, doorvoer en invoer kunnen worden gebruikt als begeleidende documenten van de goederen en tevens kunnen dienen als bescheiden voor de boekhouding van zowel de leverancier als de afnemer.

Voor een dergelijke oplossing is het evenwel nodig dat op communautair vlak eerst het nut van een voorafgaande rationalisatie van de desbetreffende bescheiden wordt onderzocht. Zou een dergelijke rationalisatie nodig blijken te zijn, dan zou als uitgangspunt voor zo'n hervorming de internationale normen voor de opmaak van de in de internationale handel te bezigen bescheiden kunnen dienen, welke de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties hebben vastgesteld.

B.4. Belastinggrondslag

27. In de zesde richtlijn is ernaar gestreefd nauw verband te leggen tussen de belastinggrondslag in het binnenlandse verkeer en de grondslag bij invoer, zij het - om redenen van een praktische toepassing - met behoud van de mogelijkheid voor de Lid-Staten om gebruik te maken van de douanewaarde zoals geregeld in Verordening (EEG) nr. 803/68.

De Raad heeft onlangs op voorstel van de Commissie een nieuwe verordening inzake de douanewaarde van goederen (1) aanvaard, zulks ten einde uitvoering te geven aan de tijdens de multilaterale handelsbesprekingen in 1979 gemaakte afspraken.

Hoewel de bepalingen van deze nieuwe verordening in beginsel in belangrijke mate overeenkomen met die welke met name in artikel 11, B, lid 1, van de zesde richtlijn zijn opgenomen, is de Commissie van mening dat een terugvallen op de waardevaststelling in douanezaken voor het intracommunautaire handelsverkeer niet langer gerechtvaardigd is. Afgezien van het feit dat zulks, vanuit psychologisch standpunt gezien, lijkt op een overblijfsel uit de tijd van vóór de totstandkoming van de douane-unie, kan deze handelswijze leiden tot een verschil in behandeling tussen enerzijds de belastingheffing bij invoer en anderzijds die voor leveringen van goederen in het binnenland. Derhalve zal de Commissie de Raad een voorstel doen tot afschaffing van de bevoegdheid van de Lid-Staten om ten behoeve van de waardebepaling van uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen gebruik te mogen maken van de bepalingen van de douaneverordening.

B.5. Postorderverkopen

28. In haar mededeling aan de Raad van 30 juli 1975 heeft de Commissie er reeds nadrukkelijk op gewezen dat de ontwikkeling van dit soort verkopen aan buitenlandse niet-belastingplichtige afnemers - waardoor uiteraard de keuzemogelijkheden van de consument worden uitgebreid en bijgevolg invloed wordt uitgeoefend op de prijzen - onder meer door obstakels van fiscale aard aanzienlijk wordt belemmerd.

Sedert enkele jaren worden deze problemen door de diensten van de Commissie samen met de beroepsorganisaties onderzocht. Deze studies moeten nog worden voortgezet om de verlangens van het midden- en kleinbedrijf in dezen nauwkeuriger te kunnen afbakenen. (1) Verordening (EEG) nr. 1224/80 van 25.5.1980, PB nr. L 134 van 31.5.1980, blz. 1.

B.6. Het belasten van het personenvervoer

29. Het overeenkomstig artikel 9, lid 2, sub b), van de zesde richtlijn belasten van het internationale personenvervoer naar rato van de op het grondgebied van iedere Lid-Staat afgelegde afstand impliceert controles en formaliteiten aan de intracommunautaire grenzen waarvan de bestaansreden de economische subjecten ontgaat. Het Parlement heeft zich trouwens bij een aantal ter zake ingediende klachten aangesloten (1).

Het feit dat in artikel 28, lid 5, van de zesde richtlijn is vastgelegd dat in de uiteindelijke gemeenschappelijke BTW-regeling her personenvervoer in het land van vertrek dient te worden belast voor de binnen de Gemeenschap afgelegde afstand, toont aan dat de Raad zich rekenschap heeft gegeven van de praktische moeilijkheden welke in deze sector bestaan.

De Commissie zal het vereiste onderzoek uitvoeren ten einde de meest geschikte uitvoeringsvoorwaarden van het aan artikel 28, lid 5, ten grondslag liggende beginsel te kunnen vaststellen, waardoor tevens de mogelijkheid wordt geschapen van belangrijke vereenvoudigingen aan de binnengrenzen.

B.7. De tijdelijke invoer van bedrijfsvoertuigen

30. Deze materie wordt momenteel beheerst, ook voor wat het intracommunautaire handelsverkeer betreft, door internationale overeenkomsten welke door de Lid-Staten op al dan niet sterk uiteenlopende wijzen worden uitgelegd. Het is wenselijk dat er een geharmoniseerde communautaire regeling wordt vastgesteld, opdat een vrij verkeer van de desbetreffende voertuigen wordt gewaarborgd.

In het hierna onder punt 2. A.1 vermelde voorstel voor een richtlijn is een bijzondere regeling opgenomen voor personenauto's welke door handelsreizigers bedrijfsmatig worden gebruikt.

B.8. De voor de tijdelijke invoer en wederinvoer van roerende goederen voorgeschreven formaliteiten

31. Zoals reeds eerder werd opgemerkt, geldt krachtens artikel 14, lid 1, sub f), van de zesde richtlijn bij wederinvoer van roerende goederen welke in een andere Lid-Staat een bewerking hebben ondergaan en aldaar zonder recht op aftrek of teruggaaf werden belast, een vrijstelling van de BTW.

De Commissie hecht veel waarde aan de feitelijke toepassing van dit voorschrift, hetwelk kan worden beschouwd als het toekennen van een belastingvrijstelling ten behoeve van particulieren binnen de Gemeenschap. Indien het nakomen van de door de Lid-Staten voorgeschreven formaliteiten in verhouding tot de vereisten van een vrij verkeer van goederen te ingewikkeld blijkt te zijn, zal de Commissie een vereenvoudigde communautaire regeling voorstellen waarbij rekening wordt gehouden met de verscheidenheid van goederen welke voor deze vrijstelling in aanmerking komen.

2. Specifieke maatregelen ten behoeve van particulieren

A. Reeds bij de Raad ingediende voorstellen

A.1. Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de belastingvrijstellingen bij de tijdelijke invoer van bepaalde vervoermiddelen binnen de Gemeenschap

Doc. COM(75) 527 def.

Ingediend bij de Raad op 30 oktober 1975.

Advies van het Europese Parlement, uitgebracht op 13 februari 1976.

Advies van het Economisch en Sociaal Comité, uitgebracht op 31 maart 1976.

Wijziging ingediend bij de Raad op 30 juni 1976 (doc. SG(76) D/6997).

A.2. Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de belastingvrijstellingen bij definitieve invoer uit een Lid-Staat van persoonlijke goederen door particulieren

Doc. COM(75) 528 def.

Ingediend bij de Raad op 30 oktober 1975.

Advies van het Europese Parlement, uitgebracht op 13 februari 1976.

Advies van het Economisch en Sociaal Comité, uitgebracht op 31 maart 1976.

Wijziging ingediend bij de Raad op 30 juni 1976 (doc. SG(76) D/6998 van 6 juli 1976).

32. Deze voorstellen werden na een nauwgezet onderzoek op deskundigenniveau door de Raad tijdens zijn zitting van 27 oktober 1980 besproken, bij welke gelegenheid geen overeenstemming kon worden bereikt.

Door aanvaarding van beide voorstellen zouden, dank zij de invoering van nieuwe belastingvrijstellingen en een nauwkeurige definitie van het begrip "gewone verblijfplaats", de meeste moeilijkheden welke particulieren zowel bij de definitieve invoer van persoonlijke goederen binnen de Gemeenschap als bij de tijdelijke invoer van vervoermiddelen ondervinden, kunnen worden vermeden. Deze moeilijkheden hebben tot talrijke klachten geleid en doen dat nog voortdurend.

A.3. Belastingvrijstellingen welke binnen de Gemeenschap voor reizigers gelden

Doc. COM(79) 694 def.

Ingediend bij de Raad op 30 november 1979, PB nr. C 318 van 19.12.1979, blz. 5.

Advies van het Europese Parlement, uitgebracht op 18 april 1980.

Advies van het Economisch en Sociaal Comité uitgebracht op 30 januari 1980. (1) Zie onder meer het reeds genoemde verslag van de Commissie voor regionaal beleid, ruimtelijke ordening en vervoer, blz. 31.

Wijziging ingediend bij de Raad op 10 juni 1980, doc. COM(80) 308 def.

33. De Commissie heeft bij de Raad een voorstel voor een richtlijn ingediend betreffende de belastingvrijstellingen welke binnen de Gemeenschap voor reizigers gelden. Met dit voorstel wordt een verhoging van de intracommunautaire belastingvrijstelling van 180 Ecu tot 210 Ecu beoogd, alsmede een dienovereenkomstige aanpassing van de voor jonge reizigers geldende vrijstellingen. Tevens zouden de afwijkende bedragen, welke Denemarken en Ierland met betrekking tot de eenheidswaarde van de goederen mogen toepassen, moeten worden opgetrokken.

Naar aanleiding van het advies van het Europese Parlement heeft de Commissie haar oorspronkelijk voorstel gewijzigd, in het bijzonder door het opnemen van een regeling voor een geleidelijke verhoging van de intracommunautaire vrijstellingen voor de komende jaren. De aan deze regeling ten grondslag liggende gedachte werd evenwel in de loop van de besprekingen welke in de bevoegde organen van de Raad werden gevoerd, niet overgenomen.

De Commissie zal zich er bijgevolg voor inzetten dat de Raad haar oorspronkelijk voorstel aanvaardt, zodat de vrijstellingen in de loop van 1981 in de Gemeenschap kunnen worden verhoogd.

B. Toekomstige maatregelen

B.1. Belastingvrijstellingen welke binnen de Gemeenschap voor reizigers en kleine zendingen goederen zonder commerciële waarde gelden

34. De wijze van vaststelling in Europese rekeneenheden van de waarde van de communautaire vrijstellingsbedragen, welke is geregeld in de richtlijnen van 19 december 1978 (1), houdt in dat deze bedragen moeten worden herzien wanneer de waarde van een valuta ten opzichte van de Ecu verandert ; daarbij zijn de Lid-Staten overeengekomen iedere nominale verlaging in nationale valuta van de intracommunautaire vrijstellingen te vermijden. De Commissie is van mening dat de communautaire Instellingen voor deze aanpassingen, die van technische aard zijn, van een vereenvoudigde beslissingsprocedure gebruik moeten kunnen maken.

35. Voorts blijft het streven van de Commissie gericht op het waarborgen van een harmonieuze ontwikkeling van de belastingvrijstellingen.

36. De in de genoemde richtlijnen vastgestelde regeling voor de belastingontheffing voor door reizigers meegevoerde goederen waarvan de waarde per eenheid hoger is dan het voor de vrijstelling geldende bedrag, is in beginsel bevredigend, want bepaalde gevallen van dubbele belasting binnen de Gemeenschap worden erdoor voorkomen, maar de praktische toepassing van deze regeling door belastingplichtigen stuit op bepaalde bezwaren. Uit inlichtingen waarover de Commissie beschikt blijkt dat deze regeling weliswaar geen moeilijkheden oplevert voor belastingplichtigen die in de verkoop van uit te voeren goederen gespecialiseerd zijn of die, zoals grote warenhuizen, deze regeling zonder bezwaar kunnen toepassen, maar hetzelfde geldt niet voor andere categorieën kleinhandelaren, die vaak zelf niet op de hoogte zijn van het bestaan van de bedoelde regeling, dan wel niet over de benodigde formulieren beschikken die bepaalde Lid-Staten naast de handelsfactuur eisen. Opdat in deze situatie verandering kan worden gebracht, zulks zowel in het belang van de consumenten als in dat van alle belastingplichtigen, dienen de praktische problemen in verband met de belastingontheffing grondig te worden onderzocht en moet met name het reële nut worden beoordeeld van de formulieren die bepaalde Lid-Staten naast de handelsfactuur voorschrijven. Voorts lijkt het gewenst om ten behoeve van die belastingplichtigen die de ontheffingsregeling zouden moeten toepassen, een voorlichtingscampagne te voeren.

B.2. Formaliteiten welke de Lid-Staten in geval van verhuizing voorschrijven

37. Het onder punt 2. A.2 genoemde voorstel (evenals de ter goedkeuring door de Raad voorgelegde tekst) heeft tot doel het toepassingsgebied van de belastingvrijstellingen te omschrijven. Het verschaft de Lid-Staten de mogelijkheid voor deze gevallen aan de hand van een douaneaangifte de nakoming van de vereiste formaliteiten te vorderen.

Het staat wel vast dat de formaliteiten van diverse aard die momenteel in dergelijke gevallen moeten worden vervuld, ook al geldt daarvoor binnen de Gemeenschap een belastingvrijstelling, te tijdrovend zijn. Zij zouden dus aanzienlijk behoren te worden verlicht, zelfs volledig te worden afgeschaft.

B.3. Verkoop van boeken, tijdschriften en kranten welke worden gezonden aan particulieren die in een andere Lid-Staat wonen dan die waar de verzender is gevestigd

38. Met betrekking tot de verkoop aan particulieren van boeken, tijdschriften en kranten welke worden verzonden vanuit de ene Lid-Staat naar een andere, gelden in beginsel de algemene BTW-bepalingen, zowel wat de invoer als wat de uitvoer betreft.

De toepassing van deze regels op handelingen waarvan de waarde over het algemeen niet erg hoog is, wordt zowel bij invoer door de kopers als bij uitvoer door de verkopers als bijzonder bezwaarlijk beschouwd. De gevallen welke ter kennis van de Commissie zijn gekomen tonen aan dat de ondernemers er soms de voorkeur aan geven af te zien van het vragen (1) PB nr. L 366 van 28.12.1978. van ontheffing - zodat een dubbele belasting ten laste van de koper optreedt - of geen gevolg te geven aan gedane bestellingen - hetgeen in feite neerkomt op een weigering tot verkoop hetgeen op een binnenlandse markt tot een civielrechtelijke, soms zelfs tot een strafrechtelijke actie zou kunnen leiden.

Een en ander is te meer te bekritiseren omdat de culturele uitwisseling binnen de Gemeenschap daardoor in het geding komt.

In bepaalde Lid-Staten geldt daarentegen voor de invoer van deze goederen, zowel komende uit derde landen als uit andere Lid-Staten, een vrijstelling, zij het onder zodanige voorwaarden dat daaruit geen concurrentieverstoringen ten nadele van de in het binnenland gevestigde ondernemers kunnen optreden.

39. De Commissie is van oordeel dat deze zaken op meer samenhangende wijze dienen te worden geregeld en wel: - door de invoer uit derde landen uit te sluiten van het genot van vrijstelling. Deze oplossing, waarmee wordt beoogd het risico van concurrentieverstoringen te voorkomen die kunnen ontstaan omdat in het land van verzending geen belasting wordt geheven, is reeds opgenomen in het eerder geciteerde voorstel van de Commissie inzake de definitieve invoer van bepaalde goederen;

- door de invoer van boeken, tijdschriften en kranten die door een in een bepaalde Lid-Staat gevestigde belastingplichtige aan een in een andere Lid-Staat woonachtige particulier worden gezonden, vrij te stellen, onder voorwaarde dat deze goederen in het land van herkomst belast werden en waarvan eventueel de waarde een bepaald maximum niet overschrijdt. De hoogte ervan dient zodanig te worden vastgesteld dat zich geen ernstige concurrentieverstoringen kunnen voordoen ten gevolge van verschillen in de BTW-tarieven van de Lid-Staten. Dit risico is echter gering, omdat de in aanmerking komende goederen over het algemeen in de Lid-Staten niet hoog worden belast, de verzendkosten deze belastingverschillen compenseren en de verzonden goederen niet steeds beschikbaar zijn bij de in het invoerland gevestigde handelaren.

B.4. Belastingheffing ten laste van particulieren bij invoer van in een andere Lid-Staat gekochte gebruikte goederen

40. De aanvaarding van het voorstel voor een zevende richtlijn betreffende de gemeenschappelijke BTW-regeling voor kunstvoorwerpen, voorwerpen voor verzamelingen, antiquiteiten en gebruikte goederen (1), waarvan het doel is zoveel mogelijk belastingcumulatie te voorkomen - hetgeen zich voordoet wanneer een reeds door de eindconsument gebruikt goed opnieuw in het handelscircuit terecht komt -, zal de moeilijkheden oplossen die de particulieren in het intracommunautaire verkeer kunnen ondervinden met betrekking tot goederen die bij belastingplichtigen werden gekocht.

41. Nadat het eerdergenoemde voorstel voor een zevende richtlijn door de Raad zal zijn aanvaard, dient de belastingregeling welke geldt voor de in- en uitvoer door particulieren van bij andere particulieren gekochte goederen, opnieuw te worden onderzocht. De huidige regeling kan namelijk niet bevredigend worden genoemd, voor zover zij tot dubbele belasting leidt wanneer de regels voor de belastingvrijstellingen niet kunnen worden toegepast.

De Commissie is derhalve van oordeel dat voor de toekomst een mechanisme moet worden uitgewerkt waardoor deze problemen worden opgelost.

CONCLUSIE

42. Zoals reeds werd opgemerkt geeft dit programma, wat het grootste deel van de geplande maatregelen betreft, de uitwerking van een aantal maatregelen waarvoor door de Raad in het kader van de zesde richtlijn betreffende de harmonisatie van de omzetbelastingwetgevingen aan de Commissie voorstellen zijn gevraagd. De verwezenlijking ervan zal slechts tot een goed einde kunnen worden gebracht, indien zij gelijktijdig met andere maatregelen wordt getroffen : harmonisatie van de regelingen voor het handelsverkeer met derde landen welke parallel lopen met de douanebepalingen, harmonisatie van de in de Lid-Staten van toepassing zijnde belastingregelingen.

43. Met de opstelling van dit programma meent de Commissie voor de komende jaren een bijdrage te leveren tot het scheppen van die fiscale voorwaarden welke nodig zijn voor een werkelijke economische integratie, alsmede tot voorbereiding van de latere opheffing van de belastinggrenzen binnen de Gemeenschap.

Zij spreekt de wens uit dat een uitgebreide discussie tot stand komt, welke wordt geleid door een tweeledig oogmerk, te weten een precisering van de voorwaarden voor de praktische toepassing van de in het programma opgenomen maatregelen, zomede, in voorkomend geval, een nadere aanvulling van dit programma.

(1) Ingediend door de Commissie bij de Raad op 11.1.1978, PB nr. C 26 van 1.2.1978, blz. 2 ; wijziging ingediend bij de Raad op 16.5.1979, PB nr. C 136 van 31.5.1979, blz. 8.