Speciaal verslag nr. 2/2000

over de steun van de Europese Unie aan Bosnië-Herzegovina in het kader van het herstel van de vrede en de rechtsstaat, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)

(2000/C 85/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Inleiding

1. Speciaal verslag nr. 5/98 van de Rekenkamer(1) was gewijd aan de herstelwerkzaamheden die de Europese Unie (EU) in 1996 en 1997 in voormalig Joegoslavië heeft verricht. In dat verslag werden andere acties die gedurende dit tijdvak in Bosnië-Herzegovina uit de middelen van de algemene begroting zijn gefinancierd, buiten beschouwing gelaten. Zodra de vredesakkoorden in december 1995 waren gesloten, heeft de EU echter grote bedragen vrijgemaakt ten behoeve van de wederopbouw en ter ondersteuning van het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR)(2), alsmede voor het herstel van de democratie in Bosnië-Herzegovina. Deze acties betroffen de mensenrechten, de media en de ondersteuning van de verkiezingsprocedure. De acties met betrekking tot de mensenrechten en de media werden meestal rechtstreeks door de Commissie gefinancierd, terwijl de steun aan het OHR of aan de verkiezingsprocedure werd verleend in de vorm van bijdragen aan cofinancieringen met andere geldschieters. Dit verslag bevat de opmerkingen naar aanleiding van het in 1998 en 1999 verrichte onderzoek op deze verschillende terreinen.

2. Deze opmerkingen dienen te worden gezien in het licht van de acties die de EU dient te ondernemen in het kader van de wederopbouw van Kosovo als gevolg van de besluiten die op 3 en 4 juni 1999 tijdens de Europese top te Keulen zijn genomen. Het herstel van de rechtsstaat in deze regio zal waarschijnlijk immers leiden tot soortgelijke acties als die welke in Bosnië zijn ondernomen. Het is dan ook zaak hieruit lering te trekken, met name wat betreft de steun aan de nieuwe lokale of internationale instellingen en de cofinanciering met de overige betrokkenen, met name de OVSE(3).

Samenvatting van de voornaamste opmerkingen

3. In 1998 heeft bij de vertegenwoordiging van de Commissie in Bosnië-Herzegovina een personeelsuitbreiding plaatsgevonden en het financieel beheer van de verrichtingen zou er eind 1998 moeten zijn gedecentraliseerd. Begin 1999 ondervond de Commissie opnieuw moeilijkheden bij de bezetting van alle nieuwe posten die op verzoek van de begrotingsautoriteit waren opengesteld (zie paragraaf 11).

4. Terwijl de Commissie voor meer dan de helft bijdraagt in de uitgaven van het OHR, heeft zij sinds 1996 niet helemaal het toezicht uitgeoefend dat op grond van de beginselen van goed beheer vereist is. Zij had meer aandacht moeten besteden aan de begeleiding van het proces van financiële besluitvorming bij het OHR door precieze regels vast te stellen (zie paragraaf 16) en erop moeten toezien dat de basisbeginselen van interne controle op de bestuurlijke organisatie van het OHR werden toegepast (zie de paragrafen 17 - 20). De bepalingen inzake het voorleggen van de rekeningen van het OHR en de verlening van kwijting aan de Hoge Vertegenwoordiger zijn nog steeds verwarrend (zie paragraaf 22). Medio 1999 meende de Hoge Vertegenwoordiger de nodige maatregelen te hebben genomen om de tekortkomingen van de interne controle te verhelpen (zie paragraaf 23).

5. Aan de Bosnische overheidsorganisaties voor de mensenrechten werd financiële steun verleend in de vorm van projecten, hetgeen niet goed aansloot op hun problemen en vertragingen opleverde bij de beschikbaarstelling van de middelen. Financiering in de vorm van een bijdrage uit de begroting en instelling van strikte begrotingsprocedures had meer mogelijkheden geboden om deze instellingen bewust te maken van de noodzaak van een goed beheer van openbare middelen (zie de paragrafen 26 - 28).

6. Gezien de verscheidenheid aan gemobiliseerde begrotingsonderdelen en bij gebreke van een duidelijke strategie voor de te bereiken doelstellingen is tot in 1997 de steun voor de ontwikkeling van de burgermaatschappij vaak gebruikt ter dekking van huishoudelijke uitgaven van organen waarvan het voortbestaan niet is gegarandeerd, en zonder dat hun resultaten werden geëvalueerd. Dit geldt voor de meeste steun die via de Raad van Europa wordt verleend, terwijl de aan de sociale sectoren geboden steun er indirect toe heeft geleid dat de staat werd ontheven van zijn fundamentele verantwoordelijkheden. De steun die is verleend aan organisaties die ten doel hebben de democratische waarden onder de aandacht van het publiek te brengen, is overtuigender gebleken vanwege een zodanige persoonlijke inzet van de begunstigden dat het gebrek aan financiële middelen kan worden gecompenseerd (zie de paragrafen 29 - 34).

7. Bij haar voornaamste actie met betrekking tot de mediasector werd de Commissie vanwege haar onbekendheid met de technische aspecten van het dossier voor een voldongen feit gesteld. Dit bracht haar ertoe voor een bedrag van 2 Mio ECU niet-subsidiabel materieel te financieren, en vervolgens steun te verlenen voor het functioneren van een orgaan, zonder dat dit voldoende werd gecontroleerd (zie de paragrafen 36 - 40).

8. In het algemeen haalt het toezicht van de Commissie op de financiering op het gebied van de mensenrechten en de democratie in Bosnië-Herzegovina bij lange na niet het niveau dat bij toepassing van de beginselen van goed beheer zou zijn vereist. Het lijkt noodzakelijk de situatie op dit gebied weer onder controle te krijgen (zie de paragrafen 42 - 44).

9. Wat betreft de steun voor de verkiezingsprocedure werpt de samenwerking met de OVSE in het kader van het GBVB(4) uit het oogpunt van de financiële controle tal van problemen op. Middelen worden zonder reden voor langere perioden vrijgemaakt, de subsidiabiliteit van de uitgaven wordt niet voldoende gecontroleerd door de diensten van de Commissie en het juridisch kader dat voor de financiële samenwerking tussen de Commissie en de OVSE is gekozen, zou grondig moeten worden omgewerkt met het oog op de nieuwe bevoegdheden van de gemeenschappelijke dienst buitenlandse betrekkingen van de Commissie (zie de paragrafen 49 - 53).

10. Wanneer er na afloop van de ten uitvoer gelegde acties nog bedragen zijn in te vorderen, treffen de ordonnateursdiensten van de Commissie niet meteen de nodige maatregelen om de communautaire middelen in handen van derden terug te vorderen (zie de paragrafen 57 - 59).

Vertegenwoordiging van de Commissie in Bosnië

11. Bij haar voorgaande controles had de Kamer vastgesteld dat heel wat problemen bij de tenuitvoerlegging van de steun voor de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina te wijten waren aan het feit dat het programma centraal vanuit Brussel werd beheerd en dat de plaatselijke vertegenwoordiging van de Commissie over veel te weinig middelen beschikte. Sinds speciaal verslag nr. 5/98 werd uitgebracht, is het personeel bij de vertegenwoordiging van de Commissie in Bosnië uitgebreid. Zo wordt de vertegenwoordiging te Sarajevo nu bijgestaan door twee plaatselijke bureaus, een in Mostar(5) en een in Banja Luka(6), met elk vier posten. Eind februari 1999 waren beide posten voor een PFTB(7) en één post voor een PF(8), die aan deze bureaus waren toegewezen, nog vacant. De vertegenwoordiging van Sarajevo bestond uit zes posten van categorie A, drie van categorie B, drie van categorie C, zeven PFTB en 21 plaatselijk functionarissen. Verschillende van deze posten waren nog vacant: één A, één B, één PFTB en vijf plaatselijk functionarissen. Bovendien stonden twee van de dienstdoende ambtenaren van categorie A op het punt te vertrekken. Zoals de Kamer reeds herhaalde malen heeft opgemerkt (zie paragraaf 5.30 van het jaarverslag over 1997(9)) dient de Commissie dringend middelen uit te trekken om, zoals in de lidstaten gebeurt, de posten van de buitendienst direct met andere krachten dan vrijwilligers te bezetten.

Bijdrage van de EU aan de administratieve uitgaven van het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië-Herzegovina

Inleiding

12. De Hoge Vertegenwoordiger heeft tot taak toezicht te houden op de uitvoering van de civiele aspecten van het vredesakkoord over Bosnië-Herzegovina dat op 21 november 1995 te Dayton is geparafeerd en op 14 december 1995 te Parijs is ondertekend. Zijn mandaat is bevestigd tijdens de op 8 en 9 december 1995 te Londen gehouden conferentie inzake de tenuitvoerlegging van het vredesakkoord en door resolutie 1031 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 15 december 1995. Met de conferentie van Londen zou de hulp van de internationale gemeenschap ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de vredesakkoorden moeten loskomen, met name ter ondersteuning van de Hoge Vertegenwoordiger. Bij die gelegenheid werd een "Peace Implementation Council" (PIC)(10) opgericht, in de stuurgroep waarvan zijn vertegenwoordigd: Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, Rusland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, het voorzitterschap van de Europese Unie, de Europese Commissie en de Islamitische Conferentie. Deze stuurgroep bepaalt de politieke koers voor de tenuitvoerlegging van de vredesakkoorden en houdt de PIC op de hoogte van de ontwikkeling van haar werkzaamheden.

13. Tijdens de conferentie van Londen was overeengekomen dat de regeringen de salarissen zouden bekostigen van het personeel dat zij bij het Office of the High Representative (OHR) zouden detacheren, en dat de stuurgroep een voorstel zou doen voor een budget ter dekking van de overige huishoudelijke uitgaven van het OHR. De PIC heeft vervolgens toegezegd te zullen voorzien in de nodige middelen volgens een verdeelsleutel die is afgeleid van die welke voor de Internationale Conferentie over voormalig Joegoslavië was gebruikt. Over deze sleutel moest overeenstemming worden bereikt, met dien verstande dat de EU reeds bepaalde kosten voor de installatie van de Hoge Vertegenwoordiger voor haar rekening zou nemen en dat zij voorbereidingen trof om haar bijdrage te betalen (zie paragraaf 16).

Administratief en financieel beheer

14. Het administratieve budget van het OHR, dat in 1996 op 8,4 Mio ECU was gesteld, is opgetrokken tot 16,5 Mio ECU in 1997 en 22 Mio ECU in 1998. Gedurende diezelfde periode is het aantal personeelsleden van het OHR zeven maal zo hoog geworden, zodat het in februari 1999719 bedroeg. Van meet af aan draagt de EU voor 50,6 % bij in de financiering van de administratieve uitgaven van het OHR.

Tabel 1

Beloop van de bijdrage van de EU in de huishoudelijke uitgaven van het OHR

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

15. Reeds in februari 1996 nam de Commissie tekortkomingen in het administratief en financieel beheer van het OHR waar. Bij haar vertegenwoordiging te Sarajevo waren namelijk zorgen gerezen over het gebrek aan regelgeving en procedures op administratief en boekhoudkundig gebied, het bestaan van tal van problemen met tekenbevoegdheden, het voeren van de boekhouding, het functioneren van de bankrekeningen, het personeelsbeleid en de aanbestedingen.

16. De Commissie heeft onvoldoende toezicht gehouden op het beheer van haar bijdrage door het OHR. Pas vanaf eind 1998 hielp de Commissie het OHR bij het invoeren van de procedures en voorschriften die verenigbaar zijn met de communautaire regelgeving op begrotingsgebied. Aangezien de EU veruit de belangrijkste financier van het OHR is, had de Commissie, die zitting heeft in de stuurgroep van de PIC, er reeds in 1996 op aan moeten dringen dat er daadwerkelijk een systeem voor beheer en controle van alle aan het OHR ter beschikking gestelde middelen wordt ingevoerd.

17. In 1998 berustte het financieel beheer van het OHR niet op een systeem van scheiding van functies dat een minimum aan interne controle mogelijk maakt. Zo factureerde de financieel directeur zijn diensten aan het OHR in het kader van een contract dat was gesloten met een onderneming waarvan hij de bedrijfsleider was. Hij controleerde zijn eigen facturen en zorgde vervolgens zelf voor de betaling ervan. Hij was het ook die besliste over de wijze waarop zijn beheer werd gecontroleerd door de contracten met externe controleurs te sluiten en daarbij zowel de modaliteiten als de reikwijdte van de accountantscontrole te bepalen. Deze verantwoordelijkheid had moeten berusten bij de stuurgroep van de PIC, of althans bij de groep financieel experts daarvan, waarin vertegenwoordigers van de EU zitting hadden.

18. Wat het begrotingsbeleid betreft, zijn de begrotingen van de jaren 1997, 1998 en 1999 niet zo gedetailleerd vastgesteld dat de stuurgroep voldoende toezicht op de tenuitvoerlegging ervan kan houden. De begrotingen berusten niet op enige analyse van de feitelijke behoeften van de diverse afdelingen van het OHR. Wat het boekhoudkundig beheer betreft waren de tekenmachtigingen voor de bankrekeningen ten tijde van de controle van de Kamer in 1998 sinds meer dan een jaar niet meer geldig. Bovendien werd er begin 1999 geen enkele inventarislijst meer bijgehouden, hoewel de Commissie dit in februari 1996 had geëist. Het ontbreken van een inventarislijst is zeer zorgwekkend, temeer daar tal van door het OHR gebruikte installaties eenvoudig te vervoeren zijn. Bij openbare aanbestedingen werden zelden concurrenten vergeleken. Wanneer er geen sprake was van een contract, werden betalingen eenvoudigweg op vertoon van een factuur verricht. In het algemeen werd het toezicht op de vorderingen veronachtzaamd. Als gevolg van de versnippering van de diensten over Sarajevo en Brussel zijn fouten ontstaan bij de berekening en betaling van de salarissen, met name door de tekortschietende coördinatie tussen de financiële dienst en de personeelsdienst.

19. Voorts zijn er herhaaldelijk tekortkomingen op administratief gebied geconstateerd. Aanwerving, inschaling en beheer van het personeel voldeden niet altijd aan objectieve en coherente criteria. Toestemming voor de betaling van de huur of van de verblijfskostenvergoeding van bepaalde personeelsleden werd verleend op basis van willekeur. Diverse uitgaven voor bepaalde personeelsleden die waren gedetacheerd of een contract hadden met het OHR, hadden nooit mogen worden aanvaard. In 1998 waren de functies van de ambten in de formatielijst niet omschreven, en sommige ambtenaren kenden de precieze omvang van hun taken en verantwoordelijkheden niet. In mei 1998 besloot het OHR eenzijdig tot een salarisverhoging met 6,5 % voor haar uitgezonden personeel met een contract, zonder zijn stuurgroep officieel te raadplegen. Voorts werd de doelstelling van de dienstreizen vaak beknopt omschreven en werd in de onkostendeclaraties voor dienstreizen of recepties vastgesteld dat er sprake was van misbruik.

20. De Hoge Vertegenwoordiger zelf, die sinds 1997 was gestationeerd, had geen arbeidscontract, hetgeen een probleem vormde bij de bepaling van zijn salaris en de berekening van zijn toelagen. De administratie van het OHR had de Commissie in september 1997 weliswaar verzocht om een advies terzake, doch hierop volgde geen antwoord en in 1999 vocht de Commissie de door het OHR gekozen oplossing aan met het argument dat zij deze niet naar behoren had goedgekeurd.

Verantwoordelijkheden van de instellingen

21. Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt in artikel 18, lid 2 (ex artikel J.5)(11) dat het voorzitterschap van de Raad, dat verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke maatregelen, het Parlement dient te raadplegen over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied van het GBVB, en erop toe dient te zien dat de opvattingen van het Parlement naar behoren in aanmerking worden genomen (artikel 21, ex artikel J.7). Voorts kan iedere lidstaat of de Commissie de Raad ieder vraagstuk in verband met het GBVB voorleggen en bij de Raad voorstellen indienen (artikel 22, lid 1, ex artikel J.8, lid 3). Ten slotte wordt de Commissie volledig betrokken bij de werkzaamheden op het gebied van het GBVB (artikel 27, ex artikel J.9) en wanneer de tenuitvoerlegging van de acties ten laste van de communautaire begroting wordt gebracht, wordt de Commissie belast met de begrotingsuitvoering (artikel 28, lid 2, ex artikel J.11).

22. De donoren hebben weliswaar voortdurend benadrukt welke rol zij het OHR wilden toebedelen, maar zij hebben niet van het OHR geëist dat het zijn beheer zou verantwoorden. De deelname van verschillende communautaire autoriteiten aan de besluitvorming over de financiering van het OHR, het ontbreken van een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen deze betrokkenen en vooral het ontbreken van een samenhangende strategie bij de communautaire instellingen was er de oorzaak van dat het beheer van de middelen op zijn beloop werd gelaten. Bovendien was er in het voorjaar van 1999 nog steeds geen akkoord tussen de Raad, de lidstaten en de Commissie over de vaststelling van het EU-aandeel in de bijdrage, dat door andere donoren werd aangevochten.

Conclusie

23. De Commissie heeft in 1996 weliswaar getracht het OHR te ondersteunen in administratieve en financiële zaken, maar blijkt er daarna vanwege de politieke draagwijdte van de acties van het OHR de voorkeur aan te hebben gegeven zich niet met het beheer van het OHR te bemoeien. Naar aanleiding van de vervanging van de Hoge Vertegenwoordiger in 1997 en de uitbreiding van de taken en middelen van het OHR had de Commissie echter - in overleg met de Raad - meer transparantie moeten eisen bij de voorbereiding en uitvoering van diens begroting en moeten vragen om de invoering van voorschriften en procedures waarmee een verantwoord beheer en een degelijke controle kunnen worden gewaarborgd. In juni 1999 meende de Hoge Vertegenwoordiger de meeste noodzakelijke maatregelen te hebben getroffen om de door de Kamer aan het licht gebrachte tekortkomingen te verhelpen. Er moest nog tot evaluatie van deze maatregelen worden overgegaan. Overigens waren de vastgestelde nieuwe interne voorschriften nog niet door de stuurgroep van de PIC goedgekeurd. Onverminderd de verantwoordelijkheden die berusten bij de beheersorganen van het OHR, moet de Commissie naar het oordeel van de Kamer, op grond van artikel 274 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, van een orgaan in het budget waarvan zij voor meer dan 50 % bijdraagt, eisen dat het regels vaststelt en procedures volgt die een verantwoord beheer en een deugdelijke interne controle kunnen waarborgen, of toch op zijn minst overwegen deze eis te stellen.

Steun ten behoeve van de mensenrechten en de media

24. In de conclusies van de Raad van 29 april 1997 met betrekking tot de landen van Zuid-Oost-Europa zijn verschillende prioritaire actieterreinen aan de EU toegewezen. Hiervan heeft de versterking van de instellingen en van de burgermaatschappij heel specifiek betrekking op Bosnië-Herzegovina. Zo verleent de Commissie sinds de beëindiging van de vijandelijkheden directe steun ten behoeve van:

a) de instellingen die krachtens de vredesakkoorden ter bescherming van de fundamentele rechten in Bosnië zijn opgericht;

b) niet-gouvernementele organisaties die moeten bijdragen tot het aanknopen van vreedzame betrekkingen tussen de gemeenschappen en die het lijden van individuele personen bestrijden;

c) de ontwikkeling van media die niet zijn onderworpen aan politieke partijen met nationalistische inslag.

25. Deze acties zijn deels gefinancierd uit de begrotingsonderdelen B7 - 7 (democratie) van de algemene begroting van de EU, deels uit specifieke kredieten voor steun aan het voormalige Joegoslavië (B7 - 5201, B7 - 541 en B7 - 543) en deels uit de kredieten van het programma Phare (B7 - 5000), zoals weergegeven in tabel 2. Het eind 1998 uitgevoerde onderzoek van een uitgebreide steekproef van verrichtingen heeft geleid tot onderstaande opmerkingen.

Tabel 2

Door de EU in Bosnië-Herzegovina aangegane betalingsverplichtingen op het gebied van de mensenrechten en de democratie in het tijdvak 1995 - 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Instellingen met betrekking tot de bescherming van de fundamentele rechten

26. Bosnië-Herzegovina kent bemiddelingsorganen op twee niveaus. Het eerste orgaan is in 1994 krachtens de akkoorden van Washington opgericht op het niveau van de (Kroatische/moslim-) Federatie van Bosnië. Het tweede, dat aan de commissie voor de rechten van de mens is verbonden(12), is in 1995 krachtens de Dayton-akkoorden ingesteld op het niveau van de staat en bestrijkt zowel het grondgebied van de Federatie als dat van de Republika Srpska.

27. Deze twee organen blijken bijzonder nuttig te zijn voor het beslechten van de talrijke geschillen inzake onroerend goed, waarin individuele personen en lokale autoriteiten tegenover elkaar staan, met name wanneer de eisers tot minderheidsgroepen behoren. In dit opzicht zijn de ombudsmannen van de Federatie ter plaatse goed vertegenwoordigd en hun optreden lijkt concreter dan dat van de nationale ombudsman, wiens installatie vertraging heeft ondervonden door het gebrek aan financiën en de tijd die nodig was voor het opzetten van procedures ter instructie van klachten.

28. In beide gevallen werden de financiële bijdragen van de Commissie traag ter beschikking gesteld. Dit verliep via projecten en paste slecht bij de eisen inzake begrotingsbeheer van de begunstigden. Wat publiekrechtelijke organen betreft, zou het direct overmaken van degressieve bijdragen naar hun begrotingen een betere oplossing zijn, op voorwaarde dat de stem-, uitvoerings- en begrotingsprocedures stringent, democratisch en transparant zijn, zodat een goed beheer van de middelen gewaarborgd is. Hiertoe is een nauwe samenwerking met de overige donoren van het grootste belang. Een dergelijke aanpak zou bovendien bijdragen tot een versterking van de instellingen van de begunstigden, aangezien de donoren, en met name het OHR, zo de lokale autoriteiten gedurende de gehele begrotingsprocedure zouden kunnen begeleiden.

Steun ten behoeve van de burgermaatschappij

29. Om haar strategie op het gebied van de ontwikkeling van de burgermaatschappij in Bosnië-Herzegovina(13) nader te bepalen, heeft de Commissie in april 1996 een contract van 0,3 Mio ECU gesloten met een NGO. Hoewel de resultaten van het onderzoek leidden tot de conclusie dat een stichting voor de democratie noodzakelijk was teneinde de actie van de Commissie beter te structureren, was een dergelijke stichting eind 1998 nog steeds niet in het leven geroepen.

30. De door de Commissie aan de burgermaatschappij verleende steun is opgedeeld in twee grote categorieën operaties: enerzijds het stimuleren van groepen die zich sterk maken voor de democratie en anderzijds gerichte steun ten behoeve van door de NGO's gestarte projecten voor bewustmaking van de democratische waarden, bestrijding van nationalistische uitlatingen en verlichting van bepaalde vormen van individueel lijden.

31. De groepen die onder auspiciën van de Raad van Europa of door organisaties (ambassades van de democratie en Euroclubs) zijn opgericht, hebben subsidies voor huishoudelijke uitgaven genoten zonder dat voldoende aandacht werd besteed aan de vraag wat zij inhielden en waartoe hun activiteiten strekten. Daarna zijn, ondanks de hoogte van de ter beschikking gestelde bedragen(14), de resultaten ervan niet beoordeeld, zodat de doeltreffendheid van de maatregelen niet met kennis van zaken kan worden beoordeeld. Het feit dat de Euroclub in oktober 1997 uit Sarajevo is verdwenen, toont aan hoe kwetsbaar dergelijke initiatieven zijn.

32. In diverse vormen is steun geboden aan NGO's die pressiegroepen moeten vormen ter verhoging van het democratisch gehalte van de overheid. Deze steunvormen betroffen in het algemeen duidelijk herkenbare, concrete acties die - althans op termijn - van invloed kunnen zijn op de heersende mentaliteit. Wanneer deze NGO's worden ondergebracht in een netwerk, kunnen zij invloed uitoefenen op de opiniemakers en hun acties passen goed binnen de doelstellingen van het programma democratie.

33. Andere vormen van steun zijn bestemd voor acties die ertoe strekken de tekortkomingen van de sociale diensten van de overheid te ondervangen(15). Deze steun, die allereerst is gericht op verlichting van het individueel lijden, heeft vrijwel direct een positieve uitwerking. Op langere termijn kan hij echter negatieve effecten hebben, als hij de staat van zijn verantwoordelijkheden ontslaat. Met externe steun bekostigde sociale diensten zouden niet naast die van de staat mogen worden opgericht, aangezien dit niet beantwoordt aan de doelstellingen inzake institutionele versterking die de EU in het programma Phare heeft opgenomen. De zo ontwikkelde deskundigheid zou daarentegen geleidelijk moeten worden ingebed in de overheidsinstanties die met dergelijke diensten zijn belast.

34. Ook zijn in het kader van het programma democratie belangrijke steunbedragen toegekend aan de docenten aan de universiteit van Sarajevo, in de vorm van uitbetaald extra salaris. De betrokken steun is vervolgens voortgezet in het kader van het programma "Europa voor Sarajevo" (B7 - 545). Deze steun sluit meer aan op de doelstellingen van het programma Tempus met betrekking tot de universitaire uitwisselingen met de Oost-Europese landen dan op die van het programma democratie.

35. De geconstateerde versnippering van de inspanningen is te wijten aan de diversiteit van de gemobiliseerde begrotingsonderdelen maar ook, tot in 1997, aan het ontbreken van een specifiek strategisch document over de ondersteuning van de Bosnische burgermaatschappij. Met het door de Commissie gevolgde procédé om in te gaan op door derden ingediende offertes voor projecten neemt deze versnippering nog toe. Een sterker aansturende rol van de Commissie, die weer gericht is op strategische doelstellingen door ondersteuning van acties die strekken tot een mentaliteitsverandering in het openbare leven, zou bijdragen tot een grotere samenhang tussen de acties van de EU.

Steun ten behoeve van de mediasector

36. De eerste grootschalige maatregel van de Commissie in de mediasector in Bosnië bestond in een bijdrage van 2 Mio ECU, afkomstig uit de toewijzing voor het programma inzake essentiële steun (B7 - 500), waarmee gehoor werd gegeven aan de kort vóór de algemene verkiezingen van 1996 gedane oproep van de Hoge Vertegenwoordiger om een niet door de nationalistische partijen gecontroleerd televisienet op te zetten. De Commissie is het OBN-net blijven steunen(16) door de nodige bedragen aan de begrotingsonderdelen B7 - 543 (1,7 Mio ECU in 1997) en B7 - 541 (1 Mio ECU in 1998) te onttrekken.

37. Sinds begin 1996 werd de instelling van een onafhankelijk televisienet onder leiding van het USAID(17) en de Stichting G. Soros onderzocht door een groep experts, onder wie de vertegenwoordiger van een Amerikaanse fabrikant van communicatieapparatuur. In maart 1996 bestelde de technisch assistent die verantwoordelijk was voor het project, naar aanleiding van de indiening van het rapport van de groep experts het benodigde materiaal bij de Amerikaanse fabrikant die aan het onderzoek had deelgenomen. Nadien heeft de Commissie, niet wetende dat de bestelling reeds was geplaatst, in juli 1996 toegezegd vóór eind augustus te zullen voorzien in de financiering van het te leveren materiaal. De Commissie ging de Europese markt te laat verkennen, zodat dit niets opleverde, en alleen de Amerikaanse leverancier bleek in staat te zijn het contract uit te voeren. De Commissie koos toen voor zijn offerte. In dit geval blijkt de Commissie door haar onkunde van het dossier in technisch opzicht, in de fout te zijn gegaan. Zij zag zich voor een voldongen feit gesteld waardoor zij werd genoopt af te wijken van de regels van herkomst die op contracten van toepassing zijn. Omdat zij wist dat haar actie te laat kwam, had zij erop moeten aandringen dat de 2 Mio ECU aan andere onderdelen van het project werden besteed. In 1997 hebben twee ontvangers van de apparatuur het net verlaten; één van hen heeft de apparatuur aan het OBN terugbetaald, terwijl de ander de apparatuur heeft gehouden zonder de prijs ervan terug te betalen.

38. De daaropvolgende subsidie werd aangewend ter financiering van de lopende uitgaven van het OBN, zonder dat deze uitgaven binnen een strikt begrotingskader werden uitgevoerd. In 1998 was de projectdirecteur gedwongen af te treden vanwege zijn weinig doorzichtige beheer.

39. Eind 1998, toen er nog altijd geen duidelijkheid over de juridische status van het OBN in Bosnië bestond(18), waren de overlevingskansen van het bedrijf nog steeds sterk afhankelijk van internationale financiering. Er werd aan een ondernemingsplan gewerkt, maar er werd niet op gerekend dat de onderneming de eerstkomende vijf jaar financieel levensvatbaar zou zijn. De donoren, die werden geconfronteerd met privatiseringsdoelstellingen die haaks stonden op de economische toestand van de mediasector in Bosnië, hadden echter geen enkele toezegging gedaan omtrent de voortzetting van hun financiële ondersteuning aan het OBN. Voor de toekomst lijkt eerder het OHR dan de Commissie de aangewezen partij om uit eigen middelen de voortzetting van deze operatie te ondersteunen.

40. Begin 1999 waren de uitzendingen van het OBN op 80 % van het grondgebied te ontvangen. Men begon daar de informatieve programma's te waarderen om hun kwaliteit, nadat lange tijd de verdenking had bestaan dat daarin slechts het Bosnische standpunt werd verwoord(19). De kwaliteit van de overige uitzendingen werd nog steeds in twijfel getrokken, hetgeen weinig goeds voorspelde voor de groei van het kijkerspubliek en op termijn dus de feitelijke mogelijkheden tot financiële autonomie.

41. De overige acties van de Commissie in de mediasector (zie tabel 2) betroffen radio-omroepen en persdiensten waaraan exploitatiesubsidies zijn toegekend waarvan niet altijd kon worden aangetoond dat ze terecht waren. De Commissie heeft de verzoeken van de begunstigden namelijk ingewilligd zonder dat vooraf aan de hand van objectieve criteria was nagegaan of ze gerechtvaardigd waren. Tijdens controles ter plaatse in november 1998 konden geen stukken tot staving van het gebruik van de uitbetaalde bedragen worden verkregen, aangezien de boekhouding van de verschillende begunstigden niet beschikbaar was.

Beheer van de operaties

42. Bij een groot aantal acties die als projecten worden gepresenteerd, blijft de taakstelling onduidelijk en kan deze niet als instrument voor het toezicht dienen. De Commissie zou van de begunstigden moeten eisen dat zij voorstellen met een puntsgewijze opsomming van de afzonderlijke activiteiten indienen waarin de te verwezenlijken doelstellingen en de instrumenten voor meting van de bereikte resultaten zoveel mogelijk cijfermatig worden weergegeven. Voor tal van projecten worden de betaalde voorschotten zelden binnen de gestelde termijn geregulariseerd omdat de rapporten niet door de begunstigden zijn ingediend.

43. Een duidelijk onderscheid dient te worden gemaakt tussen de exploitatiesubsidies en de financiering van projecten. De Commissie zou pas aan exploitatiesubsidies moeten bijdragen na zich ervan te hebben vergewist dat de begunstigde instanties zijn onderworpen aan doorzichtige begrotingsprocedures waarop een adequate controle wordt uitgeoefend. Er dient geen enkele exploitatiesubsidie aan particuliere ondernemingen (pers) te worden uitbetaald indien geen inzage in hun rekeningen mogelijk is en de juistheid ervan niet door een onafhankelijke accountant is gecertificeerd.

44. Voor Bosnië-Herzegovina blijft het toezicht op de uitvoering van de contracten door de centrale diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor de mensenrechten en de media, ver achter bij het niveau dat volgens de beginselen van goed beheer vereist is. Herhaalde malen is vastgesteld dat de begunstigden geen uitvoeringsrapporten hadden ingediend, dat de betaalde voorschotten niet werden gevolgd door betaling van het saldo van de contracten terwijl de redenen hiervoor niet uit de dossiers konden worden afgeleid, dat van sommige begunstigden terugbetaling van de te veel geïnde bedragen had moeten worden geëist, en dat de vorm van de contracten slecht was afgestemd op de gefinancierde operaties.

45. Om deze tekortkomingen te verhelpen, zou de Commissie zowel in Bosnië als voor het Phare-programma een gedecentraliseerd systeem voor financieel toezicht op het gebied van mensenrechten, democratie en media moeten opzetten. Tevens zou een systematische evaluatie van de resultaten moeten worden verricht, allereerst door de projectleiders (task managers) en vervolgens in het kader van de onafhankelijke evaluaties die worden verricht door de gespecialiseerde diensten van de GDBB(20).

Steun ten behoeve van de verkiezingsprocedure

46. In artikel II, lid 1, van bijlage 3 van de Dayton-akkoorden wordt de OVSE opgedragen de eerste verkiezingen in Bosnië-Herzegovina te organiseren. In Bonn heeft de "Peace Implementation Council" de OVSE in december 1997 verzocht de organisatie van de algemene verkiezingen van 1998 nogmaals te begeleiden (zie tabel 3).

Tabel 3

Stand van de boekhouding (Sincom, betalingsverplichtingen m.b.t. de OVSE per 31 december 1998)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

47. Zo heeft de EU voor elk van de vier verkiezingen die tussen september 1996 en september 1998 werden georganiseerd, bijgedragen aan door de OVSE geopende "Vrijwilligersfondsen". De communautaire kredieten zijn onttrokken aan ofwel het begrotingsonderdeel dat is bestemd voor de steun aan de democratie en de mensenrechten (B7 - 7001), ofwel een begrotingsonderdeel dat is gereserveerd voor de acties op het gebied van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (B8 - 013 of B8 - 010).

48. Tabel 3 biedt een beknopt overzicht van de boekingen van de Commissie.

49. Drie gemeenschappelijke acties van de Raad hebben ertoe geleid dat er voor 16 Mio ECU betalingsverplichtingen zijn aangegaan (de vrijmaking van 1,1 Mio ECU in 1998 niet meegerekend) ten laste van de begrotingen van 1996, 1997 en 1998. In alle gevallen heeft de Commissie de voorbereidende documenten gepresenteerd. De belangrijkste tekortkoming van deze gemeenschappelijke acties is dat zij niet voldoende duidelijkheid bieden omtrent de aard en de duur van de aan de OVSE geboden steun(21). Bij de gemeenschappelijke acties wordt in het algemeen namelijk een maximale bijdrage van de EU vastgesteld, hetgeen de indruk wekt dat het gaat om een bijdrage in de reële kosten. Aangezien deze acties echter slechts een aanduiding van de aard van de subsidiabele uitgaven bevatten, terwijl de hoogte ervan niet altijd wordt aangegeven, worden ze door de OVSE als min of meer forfaitaire bijdragen beschouwd. Deze interpretatie is gebaseerd op het feit dat de meeste anderen die bijdragen in de Vrijwilligersfondsen, geen specifieke bestemming voor hun aandeel aangeven.

50. De datum van inwerkingtreding van de gemeenschappelijke acties is weliswaar duidelijk, maar de vervaldatum niet. Hoewel de besluiten voorschrijven dat er een balans van de operaties wordt opgemaakt, wordt er door de Commissie geen officieel document opgesteld(22) en wordt deze laatste evenmin door de Raad verzocht om verslaglegging van elke operatie(23). Zo heeft de OVSE de overschotten van eerdere acties voor toekomstige acties bewaard.

51. De financiering van de Commissie zou moeten berusten op zo betrouwbaar mogelijke begrotingsramingen. Hiervan is bij de door de OVSE gepresenteerde begrotingen, die alle buitengewoon onrealistisch bleken, nooit sprake geweest. In de toekomst zou de Commissie zich ervan moeten vergewissen dat de door de OVSE gepresenteerde ramingen geloofwaardig zijn.

52. De akkoorden die tussen de Commissie en de OVSE zijn gesloten, bleken slecht te zijn afgestemd op zowel de bijzondere betrekkingen tussen beide instanties als de vereisten van een goed financieel beheer:

a) de begrotingen gelden slechts ter indicatie, hetgeen moeilijk valt te rijmen met het principe van deelname in specifieke kosten voor vastliggende bedragen;

b) de overige, van derden afkomstige middelen die zijn toegewezen aan dezelfde acties als die welke door de EU worden gesteund, worden niet vermeld, terwijl er een risico van dubbele financiering bestaat;

c) de voorwaarden voor aanpassing van de begrotingsposten tijdens de begrotingsuitvoering worden niet altijd aangegeven, en dit geldt ook voor de voorwaarden voor aanwending van de reserves voor onvoorziene uitgaven;

d) de vergoedingstarieven van de waarnemers worden niet expliciet aangegeven wanneer ze afwijken van de gangbare voorschriften van de OVSE, een vorm van "flexibiliteit" die verwarring kan zaaien;

e) de wisselkoersen tussen deviezen worden niet aangegeven, terwijl de Commissie haar betalingen absoluut in ecu wil verrichten en de OVSE, die haar betalingen deels in Amerikaanse dollar (USD) doet, in haar verantwoording de Oostenrijkse schilling (ATS) hanteert;

f) de gestorte voorschotten (80 % voor de verrichtingen waarvoor in 1996 en 60 % voor de verrichtingen waarvoor in 1998 verplichtingen zijn aangegaan) bleken buitensporig hoog te zijn en hebben ertoe geleid dat de kasmiddelen van de OVSE stegen ten koste van die van de Commissie. Aangezien het de OVSE op grond van haar financiële voorschriften niet was toegestaan de storting van grote bedragen te compenseren door het innen van rente, hadden de voorschotten drastisch moeten worden verminderd;

g) de OVSE is niet verplicht haar afrekeningen over te leggen en daarbij voor elke operatie de totale ter beschikking gestelde bijdragen te vermelden en de ramingen met de behaalde resultaten te vergelijken.

53. Aangezien de Commissie financiële betrekkingen met de OVSE blijft onderhouden, zou het wenselijk zijn een contractuele regeling in te stellen die beter afgestemd is op de vereisten maar ook op de beperkingen van beide instellingen(24). Toelichting verdient met name de betekenis van de begrotingen in de bijlage bij de financieringsakkoorden en van de wensen van de Commissie aangaande het voeren van de boekhouding door de OVSE en de terbeschikkingstelling van de bewijsstukken voor uitgaven.

54. Voor de verkiezingen van september 1996 en september 1997 overschreden de door de OVSE ingediende voorlopige begrotingen ruimschoots de werkelijke uitgaven en de overschotten werden bestemd voor de volgende verkiezingen. Na afloop van de verkiezingen van november 1997 (die zelf uitsluitend uit overschotten waren gefinancierd), beliepen de door de Commissie vrijgemaakte kredieten nog 1,1 Mio ECU (zie tabel 3). Na de verkiezingen van september 1998 zouden de eventueel vrij te maken kredieten ten minste 1,6 Mio ECU bedragen.

55. De door de OVSE in het kader van de GBVB-financieringen overgelegde uitvoeringsrapporten geven slechts een beknopte, en soms zelfs karige omschrijving van de ten uitvoer gelegde operaties en de geboekte resultaten. In dit opzicht biedt het rapport over de verkiezingen van 1998 betere informatie dan voor de eerdere operaties, zonder evenwel de daaruit te trekken lering te vermelden. De door de rekenplichtige van de OVSE gecertificeerde financiële afrekeningen zijn te beknopt en lenen zich bijgevolg niet voor een grondige controle. De OVSE zou krachtens de financiële akkoorden moeten worden verplicht tot het overleggen van de kopie van haar eigen boekingen, zodat de Commissie over relevante controle-informatie beschikt. Gelet op de geconstateerde fouten zouden de afrekeningen niet door de rekenplichtige van de OVSE moeten worden gecertificeerd, maar door een onafhankelijke accountant die een verklaring afgeeft dat de uitgaven subsidiabel zijn.

56. Ondanks herhaalde verzoeken daartoe van de Commissie was de EU-steun slechts in beperkte mate zichtbaar, aangezien de teams van de EU opgingen in die van de OVSE zonder zich daarvan herkenbaar te onderscheiden(25). Overigens wijzen de dossiers van de Commissie er niet op dat zij zelf hiervoor bijzondere moeite had gedaan en het lijkt erop dat de OVSE vooral haar eigen herkenbaarheid voor ogen heeft gehad.

57. De Commissie heeft ook de operaties die zijn gefinancierd uit de aan de mensenrechten en de democratie (B7 - 7) toegewezen kredieten op grote schaal genegeerd (zie paragraaf 44), zowel wat de bereikte resultaten als wat de uitbetaalde voorschotten betreft. Ondanks de wijzigingen van de in juli 1997 gesloten contracten om de gemeenteverkiezingen van september 1997 te dekken, is het restbedrag ad 500000 ECU van de contracten nooit betaalbaar gesteld. De uitvoeringsverslagen voor twee van de drie in de contracten vastgelegde acties zijn niet in het dossier opgenomen en de subsidiabiliteit van de uitgaven is niet nagegaan.

58. In het algemeen bleek het door de Commissie ingestelde controlemechanisme niet te voldoen aan de vereisten van een goed financieel beheer. Bij de kredieten die afkomstig zijn van de begrotingsonderdelen die zijn gereserveerd voor de steunmaatregelen ten behoeve van de democratie en de mensenrechten, blijkt een dergelijk mechanisme zelfs volledig te ontbreken.

59. Per 31 december 1998 beliepen de nog vrij te maken bedragen uit hoofde van de door de EU aan de OVSE verstrekte bijdragen in het kader van zowel het GBVB als het programma democratie voor de verkiezingen in Bosnië-Herzegovina circa 2 Mio ECU, terwijl de van de OVSE in te vorderen bedragen pas definitief kunnen worden geraamd na een grondige controle ter plaatse van de subsidiabiliteit van de uitgaven (zie paragraaf 55).

60. De aard van de financiële betrekkingen tussen de Commissie en de OVSE vereist een volledig hernieuwd onderzoek (zie paragraaf 53).

Conclusie

61. Bij het onderzoek van de aan Bosnië verleende steun ter bevordering van het herstel van de rechtsstaat bleek dat er sprake is van twee grote categorieën maatregelen: de steun die is toegekend voor het functioneren van instellingen of ondernemingen en de steun ten behoeve van op maat gesneden acties in de vorm van projecten.

62. Wat betreft de steun voor het functioneren van organen heeft de Commissie noch een aanpak, noch een praktijk ontwikkeld die op de situatie is toegesneden en heeft zij dit type maatregelen gelijkgesteld met projecten. Hieruit zijn problemen voortgevloeid, waaronder voornamelijk vertraagde betalingen door de Commissie en onduidelijkheid omtrent het voorleggen van de rekeningen van de begunstigden. Voorzover de Commissie voornemens is deel te nemen aan de financiering van lopende acties ten behoeve van een begunstigde, dient zij haar financiering in te passen in het normale beheerssysteem van deze begunstigde, na zich te hebben vergewist van het bestaan en het doeltreffend functioneren van een compleet mechanisme voor het voorleggen van de rekeningen. Wanneer het instanties als het OHR of de OVSE betreft, lijkt het absoluut noodzakelijk dat de Commissie daarmee kaderakkoorden sluit waarin met het oog op de mechanismen en beperkingen die aan het beheer ervan zijn verbonden, de voorwaarden worden vastgesteld voor de inbreng en de controle van de bijdragen uit de EU-begroting. In dit laatste geval dient ongetwijfeld veeleer te worden bedacht dat de financieringen vervangbaar zijn, dat de EU-bijdrage niet kan worden losgekoppeld van de overige bijdragen en dat derhalve een algehele controle van het beheer is geboden. Hiertoe moet worden uitgegaan van de bestaande controlemechanismen, die zo nodig - al dan niet met eigen medewerking - moeten worden versterkt.

63. Voor de in de vorm van projecten geboden steun moet erop worden toegezien dat in de taakomschrijving de te ondernemen acties nauwkeurig en cijfermatig worden omschreven, zodat de projectbegrotingen werkelijke toezichtinstrumenten worden en de subsidiabiliteit van de uitgaven niet kan worden betwist. In dit opzicht vormen de aan het OBN toegekende steunbedragen een bijzonder jammerlijk voorbeeld.

64. Om de ontwikkeling van de burgermaatschappij beter te bevorderen, zou het wenselijk zijn dat de Commissie meer gerichte beleidslijnen volgt aan de hand van de prioriteiten die zij zelf voor het Balkangebied heeft gesteld, te weten toepassing van de democratische beginselen, instelling van de rechtsstaat en eerbiediging en bescherming van de minderheden. De Commissie liet het namelijk maar al te vaak bij het toekennen van de financieringsaanvragen die haar het meest overtuigend leken. Op die manier werden de steunbedragen versnipperd en kregen weliswaar nuttige, maar niet prioritaire acties vaak voorrang boven acties die directer zouden inwerken op het democratisch functioneren van de overheidsinstanties of -diensten. Ten slotte zou op plaatselijk niveau een systeem moeten worden ingesteld waarbij de projecten op deze verschillende gebieden van nabij worden gevolgd.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 13 januari 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Speciaal verslag nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië, PB C 241 van 31.7.1998.

(2) Office of the High Representative, verantwoordelijk voor de uitvoering van de civiele aspecten van de Dayton-akkoorden.

(3) Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa.

(4) Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

(5) Federatie Bosnië-Herzegovina.

(6) Republika Srpska.

(7) Plaatselijk functionaris voor technische bijstand (in het algemeen een burger van de Europese Unie).

(8) Plaatselijk functionaris.

(9) PB C 349 van 17.11.1998.

(10) Raad voor de tenuitvoerlegging van de vrede.

(11) De tussen haakjes vermelde artikelen verwijzen naar het Verdrag van Maastricht (7.2.1992).

(12) Deze commissie omvat de kamer voor de rechten van de mens en het bureau van de ombudsman.

(13) Onder burgermaatschappij van een land wordt verstaan het geheel van beroeps- of andere groepen of verenigingen die zich tot taak stellen het publiek, de vertegenwoordigers ervan en de overheidsdiensten bekend te maken met de vraagstukken die zij voor het reilen en zeilen van het land van belang achten.

(14) Euroclubs: 1,2 Mio ECU; ambassades voor de democratie: 0,2 Mio ECU.

(15) Bijvoorbeeld projecten ten behoeve van kansarme personen (kinderen en bejaarden) of projecten met betrekking tot het verstrekken van medische zorg en psychologische behandelingen.

(16) Open Broadcasting Network (OBN).

(17) United States Agency for International Development.

(18) Het OBN bestond eind november 1998 in de vorm van een in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde trust.

(19) Moslimgemeenschap, te onderscheiden van de Kroatische en de Servische gemeenschap.

(20) Gemeenschappelijke Dienst Buitenlandse Betrekkingen.

(21) Zie advies nr. 1/97 van de Rekenkamer over de uitvoeringsvoorwaarden met betrekking tot de uitgaven voor het GBVB, paragraaf 30.

(22) Bijvoorbeeld in de vorm van een mededeling aan de Raad en aan het Europees Parlement (COM-document).

(23) Zie advies nr. 1/97 van de Rekenkamer, paragraaf 31.

(24) Zie advies nr. 1/97 van de Rekenkamer, paragrafen 40 en 49.

(25) Zie met name het voornemen om de aanwezigheid van de EU te visualiseren, zoals verwoord in artikel 3, lid 3, van Gemeenschappelijk Optreden 98/302/GBVB van 30.4.1998, PB L 138 van 9.5.1998.

Antwoorden van de Commissie

Inleiding

1. Dit verslag bestrijkt de periode 1996 - 1998. Het vorige verslag (nr. 5/98) betrof de wederopbouwacties van de periode 1996 - 1997.

Hierbij moet worden aangetekend dat de Commissie moest werken in bijzonder moeilijke omstandigheden en met name in een politiek woelige situatie waarin sommige partijen de toepassing van de vredesakkoorden trachtten te saboteren. De verleende hulp had meer te maken met begeleiding van het vredesproces en opzetten van basisinstellingen dan met klassieke projecten. Voor een juiste beoordeling van de onderzochte acties is het van belang dit onderscheid te maken.

2. Een van de lessen die de ervaring in Bosnië-Herzegovina heeft opgeleverd en die men ook bij de acties in Kosovo kan toepassen, is het belang van een onmiddellijke aanwezigheid ter plaatse om aldaar projecten, contracten en financiën te kunnen beheren. Dit is gebleken in Kosovo, waar een Task Force van ambtenaren, ondersteund door deskundigen en plaatselijke medewerkers, sinds juli in functie is in afwachting van de oprichting van een orgaan voor wederopbouw.

Samenvatting van de voornaamste opmerkingen

3. Het gedecentraliseerde beheer via de vertegenwoordiging in Bosnië-Herzegovina betekent een radicale koerswijziging ten opzichte van het verleden. De decentralisering in de eigenlijke zin van het woord begon in 1999, toen de vertegenwoordiging als eerste van alle delegaties ging functioneren als Sincom-antenne (het boekhoudingssysteem van de Commissie). Voordien was de personeelsbezetting van de vertegenwoordiging uitgebreid en was zijn structuur aangepast met het oog op het beheer van de projecten en financiën ter plaatse. Sinds begin 1999 heeft de Commissie geleidelijk in de meeste vacatures voorzien en daarmee een verantwoordelijk beheer van dit "decentraliseringsexperiment" mogelijk gemaakt.

4. Het dunkt de Commissie dat de eerste verantwoordelijkheid voor het beheer van het OHR en eventuele tekortkomingen daarin bij diens voogdijinstanties berust. Toch heeft de Commissie, hoewel zij gedwongen was zich bij deze structuur en besluitvormingsmechanismen neer te leggen, vanaf het begin voortdurend geijverd voor meer striktheid in het financiële beheer, de uitvoering van contracten, de boekhouding en de procedures. In 1999 heeft het OHR in de financiële en administratieve reglementen aanzienlijke verbeteringen aangebracht. Tijdens een nieuw controlebezoek zal de Commissie nagaan of die inderdaad worden toegepast.

5. Tot dusverre is de Commissie van mening dat projectfinanciering meer waarborgen biedt voor goed gebruik van de Gemeenschapsgelden dan een bijdrage aan de begroting.

6. De strategie van de eerste periode was zowel gericht op de uitvoering van projecten voor het lenigen van onmiddellijke noden als projecten voor wederopbouw van de instellingen.

7. Bij de voornaamste maatregelen in de mediasector heeft de Commissie het doel - op tijd voor de eerste verkiezingen een onafhankelijke pers opzetten - laten voorgaan op procedure-overwegingen, i.e. regels betreffende de oorsprong van de uitrusting. Het betreffende project wordt door het OHR nog steeds beschouwd als één van de pijlers van de strategie voor onafhankelijke media in Bosnië-Herzegovina.

8. Steun voor initiatieven om een tegenwicht van onafhankelijke media te scheppen en de totstandkoming van een sociaal middenveld te stimuleren in een land dat net een conflict achter de rug heeft, is een uiterst heikele zaak. Bij de initiatieven moet men werken met partners die vaak kwetsbaar zijn en weinig capaciteit en ervaring hebben om verslagen te produceren binnen de door de Commissie voorgeschreven termijnen en vorm. De Commissie was sterk in haar controlecapaciteit gehandicapt door het chronische gebrek aan personeel, dat zich des te meer doet voelen wanneer men een programma moet beheren dat uit een groot aantal kleine contracten bestaat.

9 en 10. Het is waar dat bij de samenwerking met de OVSE een aantal problemen zijn gerezen op het gebied van de rapportage en de financiële controle. In reële tijd steun verlenen voor toezicht op verkiezingen was een betrekkelijk nieuw gebied, evenals de gemeenschappelijke GBVB-acties waarvoor een evenwicht moest worden gevonden tussen het besluit van de Raad en de uitvoerende en financiële taken die op de Commissie rusten. De gelden waren tot op zekere hoogte bevroren, want de saldi van de begrotingen voor vorige verkiezingen waren overgeboekt naar latere verkiezingen. Deze gelden bevonden zich op de rekeningen van de OVSE, een internationale organisatie. Eind 1999 is bij de OVSE een controle van de boeken verricht om de informatie te vergaren die vereist is om de rekeningen van de betreffende operaties af te sluiten.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer kan men zich terecht afvragen of de Commissie zich in de toekomst voor de uitvoering moet bedienen van instanties zoals in dit geval het OHR en de OVSE die voor de uitvoering politiek het meest aangewezen zijn, maar die werken met regels en beheerprocedures die niet altijd aansluiten bij de praktijk van de Gemeenschap. De Commissie acht het absoluut noodzakelijk dat de begrotingsautoriteit zich over deze kwestie uitspreekt.

Vertegenwoordiging van de Commissie in Bosnië

11. Voor de vervanging van de twee ambtenaren van rang A waarop de Kamer doelt is gezorgd. In één geval ging dit zonder enige onderbreking en in het andere met een onderbreking van enkele maanden, iets wat niet abnormaal is bij een ambtswisseling.

Voor de posten van de externe dienst heeft de Commissie bij besluit van 8 april 1997(1) vanaf het jaar 2000 voor het personeel A van de directoraten-generaal van de groep externe betrekkingen de verplichting ingevoerd om een post in het buitenland te aanvaarden. Tot dusverre heeft de Commissie echter meestal via het gewone roulatiesysteem in de vacante ambtenarenfuncties kunnen voorzien.

Bijdrage van de EU aan de administratiekosten van het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië-Herzegovina

Administratief en financieel beheer

14. Sinds het besluit dat de Raad op 11 mei 1999 heeft genomen is de EU-bijdrage met ingang van de begroting 1999 verhoogd tot 53 %, en wel op de volgende voorwaarden:

a) geen nettoverhoging van de EU-bijdrage voor 1999,

b) nettoverlaging van de begroting van het OHR voor het jaar 2000,

c) geen tenlasteneming met terugwerkende kracht.

15 en 16. Reeds in 1995 heeft de Commissie in het kader van het toezicht op het beheer van het OHR maatregelen en stappen ondernomen en deze geleidelijk aan de situatie aangepast. Van deze stappen noemen wij hier:

a) de invoering van een specifieke contractregeling door de Commissie (want het OHR heeft geen rechtspersoonlijkheid) waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar het financieel reglement (briefwisseling in 1995, 1996, 1997 en 1998);

b) politieke stappen bij de Belgische autoriteiten voor het regelen van de status van het OHR in België (maart 1997);

c) uitzending van een controlemissie in april 1996, in aanwezigheid van de financieel controleur van de Commissie;

d) organisatie van talrijke vergaderingen (waarvan één in aanwezigheid van de Rekenkamer, in maart 1995) teneinde het OHR over financiële en begrotingskwesties te adviseren en met name met het oog op de invoering van een goede medefinancieringsregeling en de toepassing van regels voor de toekenning van contracten;

e) toezending van een gedetailleerde handleiding aan het OHR voor de uitvoering van de GBVB-bijdragen (laatstelijk bijgesteld in januari 1999).

17. De financieel directeur van het OHR is sinds 1999 vervangen. Bovendien heeft de Commissie, na een door haar georganiseerde controlemissie in januari 1999, het OHR verzocht een aanbesteding te houden voor de keuze van nieuwe boekhoudingscontroleurs.

18. De Commissie is van mening dat het OHR in de loop der jaren grote moeite heeft gedaan om gedetailleerde begrotingen aan de financiële deskundigen voor te leggen en op hun verzoeken in te gaan. Ook heeft het OHR op verzoek van de financiële deskundigen uitvoerige informatie verstrekt over bepaalde punten (bv. kwesties in verband met de aanwerving van personeel). In 1999 heeft het OHR hard gewerkt aan het bijwerken van de inventaris en betere benutting van de middelen (bv. vervoerbeleid). De Brusselse diensten worden stukje bij beetje overgeplaatst naar Sarajevo, nu sinds kort bepaalde taken ter plaatse kunnen worden verricht (bv. reisbureau). Uiteindelijk zal het OHR in Brussel niet meer dan een klein kantoor houden.

19. Sinds begin 1999 heeft het OHR meer aandacht geschonken aan de invoering van strikte regels voor de diverse diensten van de organisatie: personeel, vervoer, reizen, sluiten van contracten, financiële regels. In het laatste kwartaal van 1998, bij de voorbereiding van de begroting 1999, drong de Commissie aan op beter toezicht op de aanstelling van personeel en overtuigde zij de andere donors van de noodzaak om voor de aanstelling van personeel de volgende procedure in te voeren: in eerste instantie moet het OHR overgaan tot het detacheren van personeel, vervolgens tot de aanstelling van mensen uit de streek zelf en ten slotte, indien geen enkele andere mogelijkheid kan worden gevonden, kan een contract met buitenlands personeel worden overwogen. Sinds het najaar 1998 houden de financiële deskundigen de aanstelling van nieuw personeel bijzonder in de gaten, om elke stijging van de loonsom te vermijden. Op de begroting 1999 zijn de loonkosten met 6 % gedaald en de Commissie heeft erop aangedrongen dat het OHR deze inspanning voortzet bij de indiening van zijn begroting voor het jaar 2000. De betaling van de huisvestingstoelagen is geregulariseerd voor wat betreft de financiële deskundigen, die hebben aangedrongen op strikte toepassing van het akkoord van Lancaster House (8 en 9 december 1995) door de overheidsadministraties van het land van herkomst van de gedetacheerde medewerkers.

Deze bezuinigingsmaatregelen zijn gehandhaafd en geconsolideerd in de begroting 2000 die op 29 oktober 1999 formeel door het stuurcomité is aangenomen.

20. De Commissie had een zeer actieve rol gespeeld bij de bepaling van het salaris van de Hoge Vertegenwoordiger van het OHR in 1995 en bij de uiteindelijke beslissing zijn salaris af te stemmen op dat van een Commissielid met dezelfde gezinssituatie. Men was namelijk van oordeel geweest dat bij de bepaling van het salaris rekening moest worden gehouden met de taken die deze persoon moet vervullen en met het niveau van zijn verantwoordelijkheden en reeds verworven ervaring.

In 1997 was men om politieke redenen genoodzaakt in allerijl op te treden, en dat had geleid tot enkele overhaaste beslissingen die de Commissie, gezien de grote politieke gevoeligheid van dit dossier en de hoedanigheid van de betrokken persoonlijkheden, niet kon aanvechten. Omdat het OHR in het begin niet de rechtspersoonlijkheid had en snel optreden geboden was teneinde de vestiging van het OHR te vergemakkelijken in een zeer moeilijke plaatselijke context, berustten de contractuele betrekkingen tussen de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger op de uitwisseling van brieven.

De Commissie zag echter de benoeming van de derde Hoge Vertegenwoordiger medio 1999 als de ideale gelegenheid om de kwestie opnieuw te bezien en samen met het OHR tot meer weloverwogen, billijke en transparante oplossingen te komen (deze oplossingen zijn genoemd onder de paragrafen 18 en 19).

Verantwoordelijkheden van de instellingen

22. De donors worden steeds waakzamer met betrekking tot het beheer van het OHR, gezien het belang van de taken die het moet uitvoeren en de uitgaven die daarmee gepaard gaan. Voor elk van de diverse diensten van het OHR (zie paragraaf 19) zijn nu beleidsvormen ingevoerd. De donors willen toezien op de toepassing daarvan, nu er een nieuwe Hoge Vertegenwoordiger komt. (Voor de hoogte van de EU-bijdrage zie antwoord op paragraaf 14). De begroting 2000, die op 29 oktober 1999 volledig door de Steering Board te Sarajevo is aangenomen, getuigt van een opmerkelijke poging tot stroomlijning.

Conclusie

23. De Commissie herinnert eraan dat het OHR werkt onder de PIC (Peace Implementation Council) en zijn comité van bestuur. De Gemeenschapsbegroting draagt voor 50 à 53 % bij aan de begroting van het OHR. De steun wordt verstrekt in het kader van gemeenschappelijke GBVB-acties waartoe de Raad telkens besluit. In dit verband is de Commissie er geleidelijk in geslaagd wat meer doorzichtigheid en striktheid in het beheer van het OHR te brengen. het OHR heeft tot voldoening gereageerd op de aanbevelingen die de Commissie met name na een controle ter plaatse in januari 1999 had gedaan. Voor eind 1999 was weer een controle gepland om te zien of de aanbevelingen goed worden toegepast. Aangezien het OHR thans niet beschikbaar is, is deze controle tot maart 2000 uitgesteld.

Aangezien het hier gaat om technische maatregelen en interne mechanismen van het OHR dunkt het de Commissie dat de Kamer haar wil opzadelen met verantwoordelijkheden die op de beheerorganen van het OHR rusten.

Steun ten behoeve van de mensenrechten en de media

Instellingen voor bescherming van de fundamentele rechten

27. Het bureau van de Ombudspersoon dat bij de Dayton-akkoorden is opgericht wordt sinds 1996 gesteund via de programma's Phare en Obnova. Via haar kantoor in Sarajevo heeft de Commissie met deze instantie hechte werkrelaties opgebouwd, alsook met het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger, dat een sleutelrol speelt bij het coördineren van de steun aan de zogeheten Dayton-instituties.

28. Inderdaad verstrekt de EG haar steun op basis van een projectvoorstel met een volledige kostenraming, en tegen overlegging van voortgangsrapporten. De Commissie kent de moeilijkheden die instellingen zoals het bureau van de Ombudspersoon bij het beheer van hun middelen hebben ondervonden. De Commissie heeft deze oplossing echter gekozen met het oog op maximale doorzichtigheid en rekenschap met betrekking tot de besteding van de bijdragen uit Phare en Obnova. Ook al is de Commissie het met de Kamer eens dat de plaatselijke instanties begeleiding nodig hebben om de instellingen duurzaam te maken, zij wenst de rol van het OHR op dit gebied weer in ere te herstellen. De Kamer stelt voor de bijdragen rechtstreeks op de begroting van de overheidsorganen van de regio te storten. Dit is het tegenovergestelde van de aanpak die de Commissie tot dusverre heeft gevolgd, namelijk steun voor specifieke acties en geen algemene bijdrage aan de begroting van de begunstigden, behalve in uitzonderingsgevallen. De Commissie heeft deze oplossing gekozen in het streven naar goed beheer en controle.

Steun ten behoeve van de burgermaatschappij

29. De Commissiediensten hebben het project voor de oprichting van een democratiestichting van Bosnië-Herzegovina diepgaand bestudeerd.

Het project is gericht op doelstellingen die in ruime mate worden gedeeld door de internationale gemeenschap en in het bijzonder de Europese Commissie.

Door de ontwikkeling van dit project samen met een intergouvernementele organisatie te steunen heeft de Europese Commissie effectief gereageerd op het initiatief van het Europees Parlement.

De Europese Commissie verzocht de Stichting, die thans officieel bestaat (en in Nederland is geregistreerd, bij gebrek aan een wet over verenigingen en stichtingen in Bosnië-Herzegovina), enkele aspecten van haar financieringsvoorstel te herzien.

De Stichting heeft het project herzien en thans is het bij de Commissiediensten in onderzoek om de interne procedures voor de financiering van het project weer op te starten.

31. De Kamer hekelt de steunverlening aan de clubs die op initiatief van de Raad van Europa zijn opgericht (ambassades van de democratie en Euroclubs) en tevens het feit dat de resultaten niet zijn geëvalueerd. Ook al moet erkend worden dat dit soort steun niet in alle gevallen een positief resultaat heeft opgeleverd, toch mogen wij niet vergeten dat het hierbij ging om een gebaar van solidariteit dat in sommige gevallen wel positieve resultaten heeft opgeleverd, zoals in Tuzla.

33. De Commissie is het eens met de opmerking van de Kamer over de onmiddellijke positieve effecten. Voor de langere termijn is het, in overeenstemming met de opmerking van de Kamer, de bedoeling de sociale diensten die onder de entiteitsoverheden ressorteren te versterken.

34. De steun voor de Universiteit van Sarajevo via het programma "Europa voor Sarajevo" was bedoeld als aanvulling op de initiatieven in verband met Democratie en Tempus. Met de World University Service werd een contract van 750000 EUR gesloten om onmiddellijk steun te verlenen voor de ontwikkeling van de universiteit. Daarnaast is 3,1 miljoen EUR toegekend voor reparatie van de gebouwen van de faculteiten wijsbegeerte, rechten, geneeskunde en wiskunde. Via het democratieprogramma of Tempus had dit niet gekund.

35. De strategie van de Commissie was om in het begin haar actie te diversifiëren, niet alleen de actiegebieden maar ook de instrumenten waarvan zij zich bediende. Thans kan de actie langzamerhand op de openbare instellingen worden gericht.

Steun ten behoeve van de mediasector

37. Uit politieke overwegingen had de Hoge Vertegenwoordiger destijds gewenst dat het OBN (Open Broadcast Network) vóór de verkiezingen van september 1996 ging uitzenden. Dientengevolge moest dit onafhankelijke televisienet zeer snel uit de grond worden gestampt tijdens de lente en zomer van 1996. In normale tijden vereist het opzetten van een televisie op zijn minst twaalf tot 18 maanden. Het is waar dat de Commissie, die besloten had het OBN als politiek zinvol project te ondersteunen, onder de druk van de zeer korte termijnen niet in staat is geweest de Gemeenschapsbijdrage in overeenstemming te brengen met de oorsprongregels die eigenlijk voor Phare gelden. Vanwege de urgentie heeft de Commissie de inhoud van de actie - bijdragen aan de totstandkoming, op tijd voor de verkiezingen, van een onafhankelijke pers - laten voorgaan op de procedureregels, i.e. de oorsprong van de uitrusting.

38 - 40. Vanaf het begin verschilde dit project van de acties die de Commissie gewoonlijk steunt: een televisiezender die op initiatief van de internationale gemeenschap om politieke redenen en met openbare middelen was opgezet moest vervolgens in een particuliere Bosnische televisie worden omgezet.

Daar komt nog bij dat het OBN geacht wordt geld op te brengen, terwijl de Bosnische economie - en dus ook de mediamarkt (de financiële middelen moeten van particuliere annonceerders komen) - wankel is. De achtereenvolgende OBN-directieteams hebben de Commissie een reeks "business plans" voorgelegd. In werkelijkheid kan het OBN op zeer korte termijn beslist niet winstgevend zijn, temeer omdat deze televisie onder bijzonder moeilijke omstandigheden en in een onzeker economisch klimaat is opgericht.

Ook al is deze zender op korte termijn dan niet levensvatbaar, de steun is uit politiek oogpunt alleszins gerechtvaardigd. Op den duur zal hij zijn commerciële rendabiliteit moeten verzekeren met reclame voor plaatselijke, regionale of internationale firma's, om zijn financiële afhankelijkheid van het OHR of internationale sponsors niet nog te versterken. Indien het OBN rechtstreeks en uitsluitend door het OHR zou worden gefinancierd zou het door de Bosnische publieke opinie nog meer als een stroman van de internationale gemeenschap worden gezien. Het desbetreffende project was bedoeld als één van de pijlers van de internationale strategie in Bosnië-Herzegovina en blijft dat in de ogen van het OHR. Bovendien heeft het OHR met deze strategie bij de gehele internationale gemeenschap bijval geoogst, aangezien de noodzaak van politieke en financiële steun voor dit televisienet in Bosnië-Herzegovina in alle conclusies van de Peace Implementation Conferences(2) sinds die van Londen in december 1996(3) uitdrukkelijk wordt genoemd. Het politieke belang van het project blijkt uit het feit dat de OHR-website rechtstreeks toegang verschaft tot gegevens over het OBN.

41. Al in 1994 (toen de oorlog in Bosnië nog niet was afgelopen) had de Commissie besloten tot steun voor onafhankelijke media in Bosnië-Herzegovina. Eerst werden bij de keuze van projecten, met name tijdens de oorlog, professionele en politieke criteria gehanteerd. Vervolgens ging het toezicht op sommige van de betreffende contracten bepaald niet probleemloos. Om het duidelijker te zeggen: goede journalisten of hoofdredacteurs (die fysieke risico's nemen in de destijds in Bosnië-Herzegovina heersende toestand) zijn niet persé goede financiële managers. Een contract van 1994 betreffende steun voor het weekblad Dani van Sarajevo kon bijvoorbeeld pas onlangs worden afgesloten omdat het zo moeilijk was een financieel verslag te verkrijgen. Maar het is wel zo dat Dani ook nu nog vooraan loopt in de onafhankelijke pers van Bosnië-Herzegovina.

Beheer van de operaties

42. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de taakomschrijving meestal niet als toezichtsinstrument heeft kunnen dienen. De Commissie maakt zich op om in deze toestand verbetering te brengen, zo nodig door passende inningsopdrachten uit te vaardigen.

43. De Commissie wenst erop te wijzen dat de plaatselijke arbeidsomstandigheden bij sommige gelegenheden, en met name wanneer het gaat om bijdragen aan stabiliserings- en vredesprocessen, onvermijdelijk moeilijkheden en risico's vertonen.

Bij de hulp aan persondernemingen vond een selectie plaats onder omstandigheden (zie antwoord op paragraaf 41) waarin het deponeren van gewaarmerkte rekeningen onmogelijk was.

44. De Commissie betreurt dat bepaalde dossiers destijds niet op de voet door haar centrale diensten in Brussel konden worden gevolgd. Zoals de Kamer opmerkt begon het probleem met de te late indiening van de uitvoeringsverslagen door de begunstigden. Laatstgenoemden, kleine NGO's of plaatselijke persorganen, hebben voor het merendeel ter plaatse geen gesprekspartners kunnen vinden om hen bij de begeleiding van hun projecten te adviseren.

45. Het gedecentraliseerd beheer via de delegaties zal naar verwachting borg staan voor beter toezicht op alle projecten. Het beheer vanuit het hoofdkantoor had te lijden onder het gebrek aan personeel, dat zich des te meer doet voelen bij een programma dat uit een groot aantal kleine contracten bestaat.

Steun ten behoeve van de verkiezingsprocedure

46 - 49. De Commissie wil erop wijzen dat de voorbereidingsdocumenten bestonden uit de supervisieprojecten, compleet met kostenramingen op basis van OVSE-verkiezingsbegrotingen. Al deze documenten waren reeds in Wenen door de EU-lidstaten in hun hoedanigheid van OVSE-leden goedgekeurd. De Raad was van mening dat de OVSE-stukken een degelijk uitgangspunt waren voor het opzetten van de gezamenlijke actie.

De steun voor de verkiezingen in Bosnië-Herzegovina was geen standaardproject van het type financiële en technische samenwerking. De gemeenschappelijke acties waren bedoeld om EU-deelneming in het kader van de OVSE te vergemakkelijken tijdens een veranderlijke naoorlogse situatie. Ze waren niet bedoeld als begrotingssteun voor de OVSE.

Om doeltreffend te zijn moest de door de EU opgezette steun voor het Dayton-vredesproces (er was geen andere keuze dan via de OVSE te werken) flexibel zijn qua aard en duur, en wel om de volgende redenen:

i) De aard van het proces in Bosnië-Herzegovina: conflictoplossing in reële tijd

De taak van het verkiezingstoezicht was in wezen een onderdeel in een dynamisch proces van conflictoplossing. Een aantal sleutelelementen in het proces moesten worden uitgewerkt en via onderhandelingen overeengekomen met de partijen bij Dayton, in reële tijd, tijdens de aanloop naar de verkiezingen. Dit gold grotendeels voor de structuur van de verkiezingscyclus en de timing van enkele van de voornaamste onderdelen daarvan. De OVSE-voorzitter van de voorlopige verkiezingscommissie was genoodzaakt, wanneer alle andere middelen waren uitgeput en vaak op het laatste moment, gebruik te maken van zijn buitengewone beslissingsbevoegdheden. Ogenblikkelijk problemen oplossen en beslissingen nemen was inherent aan het verkiezingsproces.

ii) De uitzending van waarnemers door de lidstaten

De levering van EU-supervisiepersoneel berustte uitsluitend bij de lidstaten, waarbij gestreefd werd naar een bepaalde bijdrage aan het totale leger van OVSE-verkiezingswaarnemers. Begrotingsflexibiliteit was nodig om berekend te zijn op de aankomst van te veel of te weinig supervisoren en op de lengte van hun verblijf ter plaatse. Ook de mix van nationaliteiten had invloed op de totale vervoerkosten naar de regio. Een voorbeeld: indien er relatief meer waarnemers uit Scandinavië komen en minder uit Italië zou de totale transportrekening omhoog gaan.

iii) Dienstverlening door de OVSE en berekening van de kosten daarvan

De Commissie had geen onafhankelijke bron van financiële informatie over de kosten van steun voor waarnemers ter plaatse. Men moest afgaan op de OVSE-ramingen die al in Wenen door de lidstaten waren goedgekeurd. Aangezien de steunkosten niet meer dan schattingen waren leek het raadzaam de EU-begroting soepel te houden. De kosten van de steun die de OVSE zou verstrekken waren in Oostenrijkse schillings geraamd, maar veel van de uitgaven op het veld zouden in US-dollar worden verricht. Gezien de onzekerheid over de wisselkoers was flexibiliteit geboden.

Voor de EU-betalingen werd een maximum bepaald om een duidelijke grens te stellen aan de financiële armslag die de waarnemers van de gezamenlijke EU-actie nodig hebben om doeltreffend op het veld te kunnen werken.

iv) Zienswijze van de OVSE

In alle contacten met de OVSE heeft de Commissie duidelijk doen uitkomen dat de EU-financiering niet zomaar een ronde som was, maar een bedrag dat specifiek was uitgetrokken voor steun aan het waarnemersteam van de gezamenlijke EU-actie.

50. De Commissie vindt dat het ontbreken van een specifieke einddatum in de gemeenschappelijke actie voldoende verklaard wordt door de behoefte aan flexibiliteit om de hierboven reeds genoemde redenen. Met betrekking tot de balans bepaalt de tekst van de gemeenschappellijke actie van 10 juni 1996 (96/406/GBVB) in artikel 5: "de Raad zal de balans opmaken over de uitvoering van de gemeenschappelijke actie". De lidstaten hadden de mogelijkheid een dergelijke balans op te maken in het kader van de OVSE.

51. Hierop wil de Commissie antwoorden dat zij gebruik heeft gemaakt van de enige kosteninformatie die destijds beschikbaar was en dat de begroting reeds door de lidstaten in Wenen in hun hoedanigheid van OVSE-leden was goedgekeurd. Verificatie door een onafhankelijke instantie was binnen het tijdsbestek moeilijk.

Teneinde dit soort toestanden voortaan te vermijden heeft de Commissie getracht de kostenramingen van gemeenschappelijke acties te verbeteren door een model te ontwerpen voor een specifiek financieel formulier voor het GBVB, teneinde een beter beeld te krijgen van de geraamde afzonderlijke kosten en de uitvoeringsmodaliteiten van de door de Raad besloten gemeenschappelijke actie.

52. Met nadruk wordt erop gewezen dat de verantwoordelijkheid van de Commissie terzake niet berust op enige autonomie, noch in de keuze van de begunstigde (deze wordt door de Raad gekozen), noch in het bedrag en de samenstelling van de begroting, die door de OVSE worden bepaald, en dat anderzijds haar diensten over geen enkele kennis beschikten om de juistheid van de kostenraming te kunnen beoordelen, terwijl bij de OVSE bepaalde diensten speciaal met dit soort acties waren belast.

a) De Commissie wijst erop dat onder de omstandigheden flexibiliteit geboden was. De aangehechte begrotingen waren getrouw aan de geest van de gemeenschappelijke actie voor door de Raad genomen besluiten. Het maximumbedrag was altijd in de akkoorden zelf vermeld.

b) De Commissie wenst op te merken dat de waarnemers van de gezamenlijke EU-actie als enigen met geld van de gemeenschappelijke actie werden gefinancierd. Het door de Commissie opgestelde modelformulier bevat een tabel van de andere bijdragen om een overzicht te krijgen van alle bijdragen, ook die in natura, aan een gemeenschappelijke actie of een GBVB-besluit van de Raad.

c) en e) Om herhaling van een dergelijke situatie te vermijden neemt de Commissie de opmerkingen van de Kamer stelselmatig in acht bij de opstelling van nieuwe contracten.

d) De ramingen waren gebaseerd op afzonderlijke kosten die de Commissie bij de indiening van de financiële verslagen heeft gecontroleerd.

f) In verband met de urgentie en het politieke belang van de eerste verkiezingen, en op basis van de ogenschijnlijk gerechtvaardigde verzoeken van de OVSE was een voorschot van 80 % toegekend. Vervolgens werd dit percentage verlaagd tot 60 % met name omdat de Commissie uit de financiële verslagen van de OVSE over de twee eerste bijdragen had opgemaakt dat de ramingen van de OVSE overdreven waren in verhouding tot de werkelijke uitgaven.

g) De Commissie zal de mogelijkheid onderzoeken om de afrekeningen die de OVSE haar moet overleggen te verbeteren. De geplande boekhoudcontrole zal helpen om in deze kwestie meer duidelijkheid te brengen.

53. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Kamer over haar betrekkingen met de OVSE, die geheel aansluit bij haar eigen inspanning in die richting.

54. De Commissie heeft een onafhankelijke deskundige gekozen die vanaf eind 1999 ter plaatse een controle moet verrichten betreffende alle bijdragen aan de OVSE. Op basis van de resultaten van deze controle zullen de eventueel noodzakelijke annuleringen van betalingsverplichtingen worden verricht.

55. Aangezien de OVSE-controleur niet tot taak heeft de afrekeningen van de OVSE-rekenplichtige te waarmerken, zal de door de Commissie aangestelde onafhankelijke deskundige deze afrekeningen ter plaatse nog eens doornemen.

56. De OVSE had een politiek mandaat van de internationale gemeenschap om toezicht te houden op de verkiezingen. Het bleek moeilijk de gewenste politieke zichtbaarheid van de EU ter plaatse vorm te geven. Toch heeft de Commissie haar best gedaan om het Europese contingent voor te lichten over de acties die de EU in Bosnië-Herzegovina uitvoert.

57 en 58. De maatregelen die zijn gefinancierd met de kredieten die in 1996 voor mensenrechten en democratie waren toegewezen zijn medio 1997 aan een herdefinitie onderworpen. De oorspronkelijke contracten zijn aangevuld met het toezicht op de gemeenteverkiezingen van najaar 1997.

Het is waar dat men de betreffende contracten nog steeds niet heeft kunnen afsluiten, en wel om verscheidene redenen: ondanks de talrijke maanbrieven die de Commissie naar de OVSE heeft gezonden is zij nog steeds niet in het bezit van de eindrapporten en bovendien heeft de te late inzending van bepaalde tussentijdse financiële verslagen door de OVSE verwarring veroorzaakt; de nieuwe taakverdeling tussen het DG Relex en het SCR in medio 1998, waarbij personeel en dossiers opnieuw werden toegewezen, zorgde voor verdere vertraging. Door het algemene gebrek aan personeel in de diensten van externe betrekkingen was het onmogelijk alle prioriteiten tegelijk aan te pakken.

De Commissie is voor eind 1999 en begin 2000 een volledige controle aan het voorbereiden van de OVSE-acties die met de GBVB-kredieten en de kredieten voor democratie van de Gemeenschapsbegroting zijn gefinancierd. Deze controle zal door een onafhankelijke deskundige worden verricht in het OVSE-hoofdkantoor te Wenen.

59. Er dient te worden vermeld dat de Commissie wel rapporten heeft gekregen over de besteding van de Gemeenschapssubsidies in 1996, die als basis hebben gediend voor de aanvullingen op de contracten met het oog op de verkiezingen van 1997; het is waar dat de Commissie nog steeds niet in het bezit is van de eindverslagen betreffende de uitvoering van deze (aangevulde) contracten in 1997; de rapporten van de OVSE zijn te beknopt om daaruit te kunnen opmaken welke uitgaven terecht zijn verricht en welke bedragen kunnen worden afgeschreven. Het doel van de komende controle is nu juist om een volledig overzicht te krijgen van de wijze waarop de OVSE zich van zijn contractuele verplichtingen heeft gekweten en van de af te schrijven bedragen.

60. Ook de Commissie vindt dat de financiële betrekkingen met de OVSE opnieuw moeten worden bezien. De controle zal hieraan een bijdrage leveren.

De opmerkingen van de Kamer wijzen echter in de richting van een bredere problematiek. De vraag rijst in hoeverre de Commissie zich kan bedienen van uitvoeringspartners die in politiek opzicht het meest aangewezen zijn, zoals het OHR en de OVSE in dit geval, of andere organisaties met een specifieke internationale roeping of opdracht in andere omstandigheden, maar die bij het beheer andere procedures en regels volgen dan de Gemeenschap.

De Commissie zou van de begrotingsautoriteit duidelijke richtsnoeren op dit gebied willen ontvangen. Zij wil namelijk niet langer in een situatie worden geplaatst waarin zij verantwoordelijkheden moet aanvaarden die haar bevoegdheden te buiten gaan.

Conclusie

62. De Commissie neemt akte van de aanbeveling van de Kamer, die in bepaalde gevallen bijdragen aan de lopende uitgaven beter acht dan projectfinanciering. De Commissie stelt vast dat de Kamer dit soort financiering afhankelijk stelt van het bestaan van een afrekeningssysteem of dat de Commissie wordt gevraagd zo nodig zelf mee te werken aan de versterking van de bestaande controleregelingen. De Commissie ziet de logica van dit argument wel in, maar wenst de aandacht van de Kamer te vestigen op de volgende opmerkingen. Het is niet realistisch te verwachten dat bij acties in gedestabiliseerde samenlevingen de voorwaarden gemakkelijk kunnen worden nagekomen. Ook is het duidelijk dat er grenzen zijn aan de taken die men de Commissie kan opleggen, met name wanneer het gaat om de invoering van passende procedures bij andere internationale instellingen.

63. De Commissie gaat akkoord met het beginsel dat aandacht moet worden besteed aan de taakomschrijving en de begroting van projecten en, zoals zij reeds in een vorig antwoord heeft gemeld (zie paragraaf 43), spant zij zich in om de betreffende instrumenten te verbeteren.

Met betrekking tot de steun voor het OBN herhaalt de Commissie dat dit netwerk ondanks de ondervonden moeilijkheden nog steeds als een van de pijlers van de OHR-strategie in Bosnië-Herzegovina wordt beschouwd.

64. De ontwikkeling van de civiele maatschappij moet zich noodzakelijkerwijs in verschillende fasen afspelen om specifieke situaties in aanmerking te nemen; in de Balkan moest de fase vlak na de oorlog gericht worden op steun voor de totstandkoming van pressiegroepen en voor hun diverse initiatieven, maar in de daaropvolgende fasen is het mogelijk prioriteiten te bepalen op basis van de ontwikkeling op diverse gebieden.

Daarom heeft de Commissie in haar oproep om voorstellen voor projecten in het kader van hoofdstuk B7 - 70, voor 1999 duidelijk de volgende prioriteitsthema's aangewezen voor begrotingslijn B7 - 700, die bestemd is voor de republieken van ex-Joegoslavië:

- ontwikkeling van de democratie, de rechtsstaat en de civiele maatschappij, het vredesproces, verzachting van de spanningen en interetnische dialoog,

- gelijke deelneming van vrouwen aan het besluitvormingsproces,

- bevordering van vrije en onafhankelijke media en persvrijheid,

- kwetsbare groepen.

(1) Besluit SEC(97) 605 van 8 april 1997.

(2) Peace Implementation Conferences (PIC), waarin met name vertegenwoordigd zijn Frankrijk, Canada, Duitsland, Italië, Japan, Rusland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, EU-Presidentschap, Europese Commissie, Verenigde Naties, UNHCR, OVSE en NAVO.

(3) "De Raad erkent het grote belang van onafhankelijke media en stemt in met de noodzaak bij te dragen aan de financiering van de tweede fase van het Open Broadcast Network project in het kader van zijn tweejarige consolidatieplan. De Raad verheugt zich over de versterkte rol van het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger bij de coördinatie van steun aan de onafhankelijke media." Voor de conclusies van de daaropvolgende PIC, zie de website van het OHR (http://www.ohr.int/pic.htm).