JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1990 vastgesteld VOLUMEN I

Dit verslag, te zamen met de antwoorden van de Instellingen op

de opmerkingen van de Kamer, is vóór 30 november 1991 aan de

kwijting-verlenende autoriteiten en aan de andere Instellingen toegezonden.

Aldo ANGIOI (President)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

BERICHT AAN DE LEZER 1. Dit veertiende jaarverslag (over het begrotingsjaar 1990) van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen omvat twee delen.

2.Het eerste deel bevat de opmerkingen over de beleidsbegroting van de Commissie en over de geconsolideerde rekeningen van de Europese Gemeenschappen, alsmede de opmerkingen over de Europese Ontwikkelingsfondsen. De antwoorden van de Commissie zijn aan het eind van dit eerste deel opgenomen.

3.Het tweede deel bevat alle opmerkingen betreffende de huishoudelijke begroting van de instellingen. Drie hoofdstukken zijn elk aan een instelling gewijd en worden gevolgd door de antwoorden van de betrokken instelling. Het laatste hoofdstuk heeft betrekking op de Europese Scholen. Dit deel bevat tevens de lijst met verslagen en adviezen die de Rekenkamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht en de bijlage met financiële en statistische gegevens.

4.De betekenis van de in dit verslag gehanteerde afkortingen en symbolen vindt u op de eerste bladzijde van bijlage II.

5.De jaarverslagen over de voorafgaande begrotingsjaren zijn bekendgemaakt in de volgende nummers van het Publikatieblad:

- 1977: PB C 313 van 30.12.1978

- 1978: PB C 326 van 31.12.1979

- 1979: PB C 324 van 31.12.1980

- 1980: PB C 344 van 31.12.1981

- 1981: PB C 344 van 31.12.1982

- 1982: PB C 357 van 31.12.1983

- 1983: PB C 348 van 31.12.1984

- 1984: PB C 326 van 16.12.1985

- 1985: PB C 321 van 15.12.1986

- 1986: PB C 336 van 15.12.1987

- 1987: PB C 316 van 12.12.1988

- 1988: PB C 312 van 12.12.1989

- 1989: PB C 313 van 12.12.1990

6.Tenzij anders vermeld hebben de opmerkingen van dit verslag betrekking op het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356 van 31.12.1977), achtereenvolgens gewijzigd bij de volgende verordeningen van de Raad: nr. 1252/79 van 25.6.1979 (PB L 160 van 28.6.1979, blz. 1), nr. 1176/80 van 16.12.1980 (PB L 345 van 20.12.1980, blz. 23), nr. 1600/88 van 7.6.1988 (PB L 143 van 10.6.1988), nr. 2049/88 van 24.6.1988 (PB L 185 van 15.7.1988, blz. 3) en nr. 610/90 van 13.3.1990 (PB L 70 van 16.3.1990, blz. 1).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1990

INLEIDING (*)

(*) De antwoorden van de Commissie zijn te vinden op blz. 211.

ONTWIKKELING VAN DE GEMEENSCHAP

0.1. Het is inherent aan de rol van de Rekenkamer dat de meeste opmerkingen in haar jaarverslagen een soort nabeschouwing vormen. Het onderhavige jaarverslag vormt daarop geen uitzondering. Dit inleidende hoofdstuk bevat echter een aantal opmerkingen die naar de mening van de Kamer van belang zijn voor de toekomstige institutionele en beleidsmatige ontwikkeling van de Gemeenschap.

0.2. Er zijn verschillende factoren die maken dat een dergelijke evaluatie nu op het juiste moment komt. Voortbouwend op de Europese Akte en met het oog op de instelling van de interne markt tegen 1993 heeft de Gemeenschap onlangs besloten sneller toe te werken naar politieke en economische eenheid. Of er een voldoende mate van economische convergentie - een van de essentiële elementen van de vooruitgang - kan worden verwezenlijkt, zal onder meer afhangen van het vermogen van de Gemeenschap, haar geld verstandig te besteden. Het is nu hoe dan ook duidelijk - hiervan zijn reeds tekenen te bespeuren in dit verslag - dat de begroting van de Gemeenschap een uitzonderlijk zware periode tegemoet gaat, waarin het in 1988 ingestelde landbouwbeleid aan de hand van richtsnoeren onder zware druk zal komen te staan.

0.3. Tegelijkertijd zijn er belangrijke internationale ontwikkelingen, zoals de hereniging van Duitsland en de opening van Midden- en Oost-Europa, die van zeer grote betekenis zouden kunnen zijn voor de begroting van de Gemeenschap. Zoals blijkt uit hoofdstuk 13 van dit verslag zal het voor de samenwerking van de Gemeenschap en haar actieve bevordering van het overgangsproces naar een markteconomie in deze landen nodig zijn dat de werkelijke behoeften van hun economieën worden geëvalueerd en hun administratieve ondoelmatigheid wordt overwonnen, willen de financiële middelen van de Gemeenschap zowel economisch als doeltreffend worden aangewend.

SUBSIDIARITEIT

0.4. In veel gevallen is het met het oog op een goed financieel beheer raadzaam, ernaar te streven om het aandeel van nationale (en waar mogelijk lokale) instanties in de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse uitvoering van het communautair beleid zo groot mogelijk te maken. De Kamer vestigde reeds eerder de aandacht op het gevaar dat de subsidiariteitsdoctrine zal worden gebruikt om ontoereikende prestaties van de Commissie te verdoezelen. Het is van essentieel belang dat de Commissie, de unieke centrale uitvoerende instelling van de Gemeenschap met politieke verantwoordelijkheid voor het gebruik van het geld van de belastingbetaler, ervoor zorgt van de Lid-Staten genoeg informatie krijgen om de kwaliteit van hun dagelijks beheer te kunnen volgen en dat zij klaar staat om zo nodig in te grijpen.

0.5. Het hoofdstuk van dit verslag over compenserende vergoedingen krachtens de regeling van het EOGFL-Oriëntatie (hoofdstuk 9) illustreert duidelijk wat de gevolgen kunnen zijn wanneer de Commissie het beheer van de Structuurfondsen passief benadert. De steun was oorspronkelijk bestemd voor een minderheid van de landbouwbevolking in probleemgebieden, die te lijden had onder specifieke belemmeringen, zoals grond van geringe kwaliteit. Maar de gebieden werden uitgebreid en het aantal begunstigden nam toe, zodat de steun niet meer voldoet aan de oorspronkelijke doelstelling en negatieve gevolgen heeft voor andere doelstellingen van de Gemeenschap, bij voorbeeld in verband met het milieu.

0.6. Subsidiariteit houdt onder meer in dat de Lid-Staten de communautaire middelen met even veel zorg en aandacht beschermen als de nationale en de Commissie beschouwen als een steun en toeverlaat voor een zo goed mogelijk gebruik van de middelen van de Gemeenschap. De in hoofdstuk 3 (3.45 tot en met 3.47) beschreven feiten tonen aan dat de betrekkingen tussen de Commissie en de Lid-Staten nog geenszins het ideale stadium hebben bereikt. In het bedoelde geval legde de Commissie een Lid-Staat een zware financiële sanctie op wegens zwak beheer van een communautaire premieregeling voor schapen en geiten, hoewel de moeilijkheden van die Lid-Staat ten dele te wijten waren aan het verzuim van de Commissie om haar eigen toezichthoudende en adviserende rol te vervullen.

0.7. Ook de bevindingen van de Kamer betreffende de structuurfondsen (7.18 tot en met 7.22) tonen aan waarom het subsidiariteitsbeginsel zo moeilijk in de praktijk is te brengen. Hier concludeert de Kamer dat het begrip partnerschap, dat van vitaal belang is voor een succesvolle hervorming van de Structuurfondsen, nog op een bevredigende wijze moet worden ontwikkeld.

GOED FINANCIEEL BEHEER

0.8. Het Verdrag geeft de Commissie, als instelling die belast is met de uitvoering van de begroting, een rol van bewindvoerster. Deze rol is thans nog duidelijker aangegeven in artikel 2 van het in maart 1990 van kracht geworden Financieel Reglement. Dit artikel duidt zuinigheid en kosteneffectiviteit aan als twee hoofdbeginselen bij de uitvoering van de begroting. Deze bepaling zal belangrijke gevolgen hebben voor alle instellingen. Waar begrotingsdoelstellingen zijn uitgedrukt in de vorm van uitgavenplafonds, zoals bij het landbouwrichtsnoer, zal niet worden toegestaan dat deze plafonds worden beschouwd als streefcijfers. Voor besluiten tot het verhogen van de uitgaven in bepaalde sectoren, zoals de Commissie in 1990 deed (3.4), toen er geen gevaar voor overschrijding van het landbouwrichtsnoer bestond, zal voortaan een zeer overtuigende argumentatie nodig zijn ten bewijze van hun rechtmatigheid. Meer algemeen uitgedrukt kan de beschikbaarheid van kredieten op een begrotingslijn op zichzelf nooit voldoende grond opleveren om deze kredieten te gebruiken zonder rekening te houden met de beginselen van een goed financieel beheer.

0.9. Een belangrijk element in het structuurbeleid van de Gemeenschap is het begrip "additionaliteit", dat wordt behandeld in hoofdstuk 6 van dit verslag. De gebruikelijke interpretatie van dit begrip lijkt te berusten op de opvatting "hoe meer hoe beter", hetgeen artikel 2 van het Financieel Reglement loochent. Het besluit om het voor de Structuurfondsen beschikbare bedrag tegen 1993 te verdubbelen zal zijn doel - de verschillen in economische prestaties tussen de regio's verminderen - slechts bereiken indien bij de besteding van de geldmiddelen rekening wordt gehouden met de beginselen van een goed financieel beheer. De Kamer beklemtoont het belang van haar aanbeveling (6.45) aan de Commissie, het begrip additionaliteit te preciseren.

0.10. Om de doeltreffendheid van de steun correct te kunnen meten, moeten er tijdens een beoordeling vóór de start van projecten of programma's passende kwantitatieve en financiële criteria worden vastgelegd. Dan kunnen het toezicht en de beoordeling worden verricht door toetsing aan die criteria.

0.11. In paragraaf 6.20 van dit verslag wordt de aandacht gevestigd op het nagenoeg ontbreken van een voorafgaande beoordeling bij de hervorming van de Structuurfondsen en op de gevolgen daarvan voor de toekomstige beoordeling. In paragraaf 7.48 wordt erop gewezen dat de Lid-Staten in hun plannen voor regionale ontwikkeling zelden gekwantificeerde doelstellingen aangeven; als ze dat wel doen, is het nut van de doelstellingen in verband met de voorgestelde ontwikkelingsstrategie niet altijd duidelijk.

0.12. In hoofdstuk 10 meldt de Kamer dat zij zich door het ontbreken van verifieerbare criteria niet ervan kon vergewissen of de doelstellingen inzake economische en industriële ontwikkeling van een project van NCI-leningen waren gerealiseerd. In het hoofdstuk over de hulp aan Midden- en Oost-Europa wordt duidelijk gemaakt dat een grote hoeveelheid voedselhulp, die aan Polen werd geleverd zonder voorafgaande analyse van de behoeften, in feite niet nodig was.

0.13. De hoofdstukken van dit verslag die de ontwikkelingssamenwerking behandelen, tonen aan welke tekortkomingen in het beheer en de controle van de financiële middelen kunnen voorkomen als derden (bij voorbeeld niet-gouvernementele organisaties, de EIB, het ACS-secretariaat) zijn betrokken bij de uitvoering of de administratie van ontwikkelingsprogramma's. Vermoedelijk zullen de beschikbare geldmiddelen voor ontwikkelingssamenwerking in de komende jaren aanzienlijk worden verhoogd, bij voorbeeld als gevolg van het herziene beleid voor het Middellandse-Zeegebied, het nieuwe beleidskader voor Azië en Latijns-Amerika en de vierde Overeenkomst van Lomé. Zodoende is ook een sterkere betrokkenheid van derden te verwachten. De Commissie zou ervoor moeten zorgen dat die derden in staat zijn de ontvangen geldmiddelen te beheren en over het gebruik ervan verslag uit te brengen en dat zij zelf beschikt over de middelen, procedures en systemen om gefundeerde voorstellen te doen, de materiële en financiële uitvoering van ontwikkelingsprojecten te beheren en de door de begunstigden ondernomen acties doeltreffend te volgen. Anders zullen de beginselen van een goed financieel beheer niet worden nageleefd en zullen de doelstellingen van het communautair beleid op dit terrein niet worden gerealiseerd.

0.14. De Commissie zou zich veel meer moeten inspannen om ervoor te zorgen dat geldmiddelen van de Gemeenschap niet worden vastgelegd zonder een deugdelijke beoordeling vooraf, dat de resultaten worden bezien in het licht van de doelstellingen en dat de opgedane ervaring wordt gebruikt om lopende programma's bij te sturen en de opzet van toekomstige programma's te verbeteren.

HET VOORTBESTAAN VAN ZWAK FINANCIEEL BEHEER

0.15. Talrijke opmerkingen in dit verslag verwijzen naar goeddeels soortgelijke opmerkingen in de vorige jaren, vooral met betrekking tot de volgende onderwerpen: de niet onder bijlage II vallen produkten (hoofdstuk 4), de probleemgebieden (EOGFL-Oriëntatie), de terugvordering van ten onrechte door het Sociaal Fonds betaalde bedragen, de cofinanciering met NGO's van ontwikkelingshulpprojecten, het beheer van studiebeurzen door het EOF en de uitvoering van SYSMIN-projecten. Dat geldt in zekere mate ook voor het EOGFL-Garantie: manipulatie van de garantie-begroting, negatieve uitgaven, ontoereikende uitoefening van verantwoordelijkheden door de betaalorganen en de bijzondere problemen in verband met de premies voor schapen en geiten.

0.16. Om na te gaan in hoeverre de opmerkingen uit vroeger jaren van kracht blijven, onderzocht de Kamer het door de Commissie ingevoerde systeem voor het volgen van de acties die worden ondernomen om door de Kamer aangeduide tekortkomingen te verhelpen.

Het follow-up-systeem van de Commissie

0.17. In haar antwoorden op de opmerkingen in het jaarverslag van de Rekenkamer over 1985 verklaarde de Commissie:

"De follow-up van de opmerkingen van de controle-autoriteiten, enerzijds die van het Europese Parlement in zijn resolutie bij het kwijtingsbesluit en anderzijds die van de Rekenkamer in haar jaarverslag en in haar speciale verslagen, heeft voortdurend de aandacht van de Commissie.

Zij acht het essentieel dat de jegens deze instellingen aangegane verplichtingen worden nagekomen. Zo heeft de Commissie, om een overzicht over de genomen maatregelen te hebben en om waar nodig bij te sturen, een interne procedure uitgewerkt dank zij welke zij elk jaar informatie krijgt over de toezeggingen die zij de controleautoriteiten heeft gedaan, de maatregelen die van kracht zijn geworden of zijn gepland om gevolg te geven aan hun opmerkingen alsmede het tijdschema voor de uitvoering ervan. De follow-up van de toezeggingen van de Commissie heeft voor de eerste maal in deze vorm plaatsgevonden in het voorjaar van 1986."

Zij herhaalde haar standpunt in de antwoorden op latere jaarverslagen van de Kamer.

0.18. Overeenkomstig haar systeemgerichte aanpak heeft de Kamer onderzocht of en zo ja, in hoeverre de follow-up-procedures van de Commissie een betrouwbare basis kunnen bieden voor de beoordeling van de maatregelen die de Commissie heeft genomen naar aanleiding van de opmerkingen van de Kamer.

0.19. De procedure werd toegepast door drie personen in een afdeling van Directoraat-generaal XIX (Begrotingen), die onder meer belast was met het inwinnen van informatie over de follow-up bij de andere directoraten-generaal. De precieze aard van het systeem was moeilijk vast te stellen aangezien er geen beschrijvende documentatie van bestaat.

0.20. Bij de opstelling van verslagen over de getroffen maatregelen steunt Directoraat-generaal XIX op de informatie die het op zijn verzoek van de andere afdelingen van de Commissie ontvangt. Maar sommige directoraten-generaal verschaften niet alle gevraagde gegevens, en de ontvangen informatie kwam vaak te laat of was onvolledig en onduidelijk. Directoraat-generaal XIX heeft onvoldoende personeel voor een diepgaande analyse van wat het aan informatie ontvangt. Er is geen complete lijst van de aan de Kamer gedane toezeggingen, en derhalve geen controle of die toezeggingen worden ingelost.

Doeltreffendheid van de follow-up-procedure

0.21. De Kamer heeft getracht de doeltreffendheid van het follow-up-systeem in het kader van het EOGFL-Garantie te evalueren. Uit de jaarverslagen en speciale verslagen van de Kamer over de periode 1983-1988 werden vijftig opmerkingen geselecteerd. Er ging een vragenlijst naar Directoraat-generaal VI (Landbouw); de ontvangen antwoorden waren onvolledig en soms van zeer geringe waarde. Het was niet duidelijk of - en zo ja, welke - actie was ondernomen om de aangeduide zwakke punten te verhelpen. In vele gevallen waren de toezeggingen zelf al in uiterst vage bewoordingen geformuleerd.

0.22. Wegens de gebreken van het systeem heeft de Commissie onlangs besloten, het volledig op te geven. Pogingen in de laatste vijf jaar om een gecomputeriseerd systeem te ontwikkelen, hebben tot dusver niets opgeleverd. De Commissie heeft een systeem nodig dat:

a)een volledige lijst bevat van alle gedane toezeggingen, met vermelding van de mate waarin ze werden nagekomen, bij voorbeeld maatregelen van de Commissie of van de Lid-Staten, data van uitvoering, verslagen over de doeltreffendheid van de maatregelen enzovoort;

b)duidelijke, praktische instructies geeft ten behoeve van DG XIX en andere directoraten-generaal;

c)de overeenstemming controleert tussen de toezeggingen welke werden gedaan in de antwoorden op de verslagen van de Rekenkamer en die aan het Parlement;

d)zeker stelt dat de verschillende diensten de nodige maatregelen treffen;

e)toegankelijk is voor de Rekenkamer.

0.23. De Kamer is wel in staat zelf de getroffen maatregelen te onderzoeken, maar dit zou een herhaling van haar eerdere onderzoekswerk inhouden, hetgeen praktisch noch wenselijk is. De Kamer kon op basis van haar onderzoek van het systeem van de Commissie niet vaststellen of de Commissie de gedane toezeggingen is nagekomen.

HOOFDSTUK 1 (*) Financiële controle van de ontvangsten, de beleidsuitgaven, de balansboekhouding van de Commissie en de geconsolideerde rekeningen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

UITVOERING VAN DE BEGROTING IN 1990

Vaststelling en inrichting van de begroting

Vaststelling van de begroting

1.1. De algemene begroting van het begrotingsjaar 1990 is op 13 december 1989

definitief vastgesteld, en aldus was de begrotingsprocedure binnen de in de Verdragen vastgestelde termijnen afgesloten. De kredieten voor vastleggingen werden vastgesteld op 48 846,5 Mio ECU en de kredieten voor betalingen op 46 716,8 Mio ECU. Deze bedragen zijn vervolgens gewijzigd bij de drie aanvullende en gewijzigde begrotingen van respectievelijk 16 februari 1990

, 11 juli 1990

en 12 december 1990

. Aldus werden de kredieten voor vastleggingen opgetrokken tot 49 207,9 Mio ECU en de kredieten voor betalingen tot 46 928,2 Mio ECU.

Inrichting van de begroting

1.2. Voor de volledigheid wijst de Kamer erop dat de totale votering in werkelijkheid hoger was dan de voornoemde bedragen, daar rekening dient te worden gehouden met de als negatieve uitgaven opgenomen ontvangsten (1 366,4 Mio ECU aan ontvangsten uit medeverantwoordelijkheidsheffingen in de landbouwsector, monetaire compenserende bedragen en de verevening van de rekeningen van het EOGFL-Garantie) en met de als negatieve ontvangsten opgenomen uitgaven (1 514,8 Mio ECU voor de inningskosten van de eigen middelen). In feite was er volgens de algemene begroting voor betalingen in totaal 49 809,4 Mio ECU beschikbaar.

Besteding van de begrotingsgelden

Bestedingsgraad van de beschikbare begrotingsgelden

1.3. Zich baserend op de gegevens aan de hand waarvan de jaarrekening van de Commissie werd opgesteld, heeft de Kamer enkele tabellen uitgewerkt waarin het beloop en de besteding van de middelen van het begrotingsjaar nauwkeurig zijn gespecificeerd (zie de tabellen 1.1 en 1.2). In de inleiding van de diverse hoofdstukken worden deze gegevens, per werkterrein, geanalyseerd.

Bestedingsgraad in het licht van de financiële vooruitzichten

1.4. In tabel 1.3 heeft de Kamer de begrotingsuitvoering vergeleken met de "financiële vooruitzichten"

.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De overdrachten

1.5. Voor het EOGFL-Garantie zijn, met toestemming van de begrotingsautoriteit, 407 Mio ECU overgedragen naar 1991 ofschoon, volgens het onderzoek van de Kamer, niet aan alle in artikel 7, leden 1 en 3, van het Financieel Reglement neergelegde fundamentele voorwaarden was voldaan (zie voor nadere gegevens de paragrafen 3.14 tot en met 3.17).

1.6. Voor het ESF hadden 200 Mio ECU van de 217,8 Mio ECU die naar 1991 werden overgedragen, betrekking op operationele programma's die eind 1990 van start konden gaan of waartoe op dat tijdstip was besloten, doch de programma's die uiteindelijk met de overgedragen middelen zijn gestart, komen niet voor op de lijst waarmee de overdracht wordt verantwoord. Voorts zijn er ten laste van deze gelden betalingsverplichtingen aangegaan voor werkzaamheden die in 1990 reeds waren voltooid, ofschoon in Verordening (EEG) nr. 4255/88 van de Raad van 19 december 1988 (PB L 374 van 31.12.1988, blz. 21) waarin de voorschriften ter zake zijn neergelegd, wordt bepaald dat de Commissie het besluit inzake de steunaanvragen neemt alvorens met de werkzaamheden wordt aangevangen.

Uitvoering in nationale munt van middelen die in ecu zijn gevoteerd en geboekt

1.7. Uit het onderzoek naar de tenuitvoerlegging van de besluiten van de Commissie inzake de aanpassing van de capaciteiten in de visserijsector (zie de paragrafen 5.17 en 5.18) blijkt dat de situatie op het gebied van de boekhouding nogal verwarrend is doordat de besluiten worden vastgesteld in begrotingsecus en de voor subsidie in aanmerking komende uitgaven in nationale munt werden verricht. Door de schommeling van de diverse wisselkoersen die voor de berekening van de betalingen en vervolgens voor de verrichtingen ervan werden toegepast, zijn de uiteindelijk aan de Lid-Staten uitbetaalde bedragen variabel; ze zijn soms hoger en soms lager dan de bedragen die hadden moeten worden betaald. Dit probleem doet zich bij het merendeel van de uit de begroting gefinancierde verrichtingen voor (zie de paragrafen 6.22 tot en met 6.34). De Kamer heeft er zich in haar advies over de wijziging van de verordening houdende uitvoeringsvoorschriften voor een aantal bepalingen van het Financieel Reglement voor uitgesproken dat de begroting zoveel mogelijk in ecu wordt uitgevoerd ten einde dit soort onnauwkeurigheden die eveneens het bijhouden van de betalingsverplichtingen (er moeten periodiek correcties worden aangebracht), de uitvoering van de begroting (de gevolgen van voornoemde correcties) en het bijhouden van de rekeningen bemoeilijken.

Aanwijzing van de huishoudelijke uitgaven op de beleidsonderdelen van de begroting

Achtergrond van het onderzoek

1.8. Sinds enkele jaren heeft de Kamer tijdens haar controles geconstateerd dat huishoudelijke uitgaven (personeelsuitgaven, kosten van dienstreizen, aankopen van materiaal...) ten laste werden gebracht van de beleidskredieten waardoor het beginsel van de begrotingsspecificiteit - voorwaarde voor de uitoefening van de bevoegdheid van de begrotingsautoriteit - steeds meer in het gedrang komt. De doelstelling van dit beginsel is dat de gevoteerde middelen niet aan hun doel worden onttrokken.

1.9. Dit verschijnsel, dat wordt aangeduid met de term "mini-begroting" en uiteraard in de rekeningen niet tot uiting komt, is lange tijd marginaal gebleven. De Kamer beperkte zich ertoe de aangetroffen anomalieën te signaleren, te meer daar deze methode, op initiatief van de Commissie of soms van de begrotingsautoriteit zelf, steeds vaker werd gedekt door ad hoc-toelichtingen in de begroting.

1.10. In 1989 heeft de Kamer besloten een financiële controle te verrichten ten einde het verschijnsel in cijfers te kunnen uitdrukken. Het resultaat van deze controle wordt in de volgende paragrafen behandeld.

Becijfering van de mini-begrotingen

1.11. Aangezien de huishoudelijke uitgaven in kwestie tot eind 1990 werden aangewezen op begrotingsonderdelen waarop tevens beleidsuitgaven (subsidies, projecten, enz.) werden aangewezen, konden zij niet worden afgelezen uit de begrotingsnomenclatuur en dus nog minder uit de boeken. De Commissie heeft echter getracht een systeem te ontwikkelen van aanwijzingscodes en analytische symbolen aan de hand waarvan de huishoudelijke uitgaven in de rekeningen voor beleidsuitgaven met behulp van de computer konden worden afgezonderd. De controles die de Kamer verrichtte, leidden tot de volgende bevindingen.

1.12. Uit de toelichting bij post B 9960 waarin wordt verwezen naar Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 (PB L 375 van 23.12.1989, blz. 11) en wordt toegestaan dat kosten in verband met de lancering van gefinancierde verrichtingen ten laste van de begroting kunnen worden gebracht, blijkt niet dat er onder de "mini-begroting" vallende huishoudelijke uitgaven ten laste van de beleidskredieten kunnen worden gebracht, zelfs al werden de betrokken begrotingsgelden bij de aanvullende en gewijzigde begroting nr. 2 opgetrokken. Deze post komt echter voor op de "lijst van begrotingsonderdelen waarin mini-begrotingen voorkomen", die werd opgesteld nadat de Commissie op 22 mei 1990 een interne regeling had vastgesteld om de mini-begrotingen van een kader te voorzien. Voor deze post zijn betalingsverplichtingen aangegaan van in totaal 3,4 Mio ECU waarvoor de begrotingsautoriteiten geen toestemming hadden verleend en die evenmin reglementair waren. De financieel controleur, die dit had opgemerkt, is ervan uitgegaan dat de door de Commissie opgestelde lijst van begrotingsonderdelen met mini-begrotingen als rechtsgrondslag volstond.

1.13. Volgens de interne regeling is er voor elke mini-begroting, per begrotingsonderdeel, een maximumbedrag vastgesteld dat ten laste kan worden gebracht van de beleidskredieten. Aan deze maxima is niet altijd de hand gehouden en de procedure voor de bijstelling ervan is evenmin altijd gevolgd. De vastleggingskredieten voor onderdeel B 4702 werden bij voorbeeld met ten minste 0,9 Mio ECU overschreden en ook in titel 6, hoofdstukken 63, 66 en 67, kunnen overschrijdingen van respectievelijk 0,075, 0,786 en 4,589 Mio ECU worden geconstateerd.

1.14. Daarentegen zijn volgens de jaarrekening van het begrotingsjaar 1990 (blz. 345 tot en met 347), 201,360 Mio ECU aan vastleggingskredieten voor mini-begrotingen uitgevoerd, terwijl de raming van de Commissie 276,452 Mio ECU bedroeg. Dat komt neer op een vrij lage bestedingsgraad van in totaal 72,8 %.

1.15. Deze bestedingsgraad is zelfs bijzonder laag (10,6 %) voor de acties ter bevordering van de financiële binnenmarkt (post B 7752). De bestedingsgraad voor het Europees Sociaal Fonds (post B 6000) blijkt 4,8 % te bedragen en van het maximumbedrag van 7,8 Mio ECU aan vastleggingskredieten werden slechts 0,593 Mio ECU besteed. Voor de hoofdstukken 64 en 68 bedragen de maxima respectievelijk 12,7 en 2,2 Mio ECU waarvan slechts 7 en 1,5 Mio zijn besteed.

1.16. Een en ander is niet bevredigend en roept twijfels op over de wijze van raming van deze maxima en over het boekhoudstelsel waaruit de uitgaven uit hoofde van mini-begrotingen niet nauwkeurig kunnen worden afgelezen.

1.17. Zo kan ook de nauwkeurigheid van de ramingen voor de artikelen 940, 990 en 995 in twijfel worden getrokken; 100 % van de uitgaven zou worden aangewezen op de mini-begrotingen, hetgeen op zich al verwonderlijk is omdat de mini-begrotingen, logisch gezien, een aanvulling moeten vormen op beleidsuitgaven waarvoor zij de extra begrotingsmiddelen vormen. In de lijsten op bladzijde 347 van deel II van de jaarrekening wordt de begroting, in tegenstelling tot het antwoord van de Commissie op deze kwestie, uitgevoerd in de vorm van beleidsuitgaven.

1.18. De aanwijzingscodes en analytische symbolen die de Commissie hanteert voor de herkenning van de mini-begrotingen in het boekhoudstelsel blijven dubieus en een zekere vorm van voorbehoud lijkt dus geboden. De Commissie heeft tijdens het hele begrotingsjaar 1990 de aanwijzingscodes en de symbolen gewijzigd en ze steeds ingewikkelder gemaakt. De codes en symbolen die de ordonnateurs in de boekhoudbescheiden aanbrengen (voorstellen tot aangaan van betalingsverplichtingen, betalingsopdrachten) komen niet altijd overeen met die in de lijsten die de Kamer worden overgelegd. En ten slotte werd er vaak een verstrengeling geconstateerd tussen beleidsuitgaven en uitgaven uit hoofde van mini-begrotingen. Dit verschijnsel doet zich in versterkte mate voor bij de subsidies (beleidsuitgaven) en de dienstverlening (uitgaven uit hoofde van mini-begrotingen). Zo zijn bij voorbeeld op de posten B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304, B 9311, B 9360 personeelsuitgaven ten laste gebracht van beleidsonderdelen. Bij de posten B 6451 en B 6751 zijn kosten voor vertaling, vergaderingen, persconferenties, huur van zalen ten laste gebracht van codes voor beleidsuitgaven.

1.19. Een ander aspect dat werd geanalyseerd is de toepassing van de interne regeling van de Commissie op de uitgaven in het kader van mini-begrotingen die worden betaald uit overdrachten, opnieuw aan te wenden middelen of uit betalingskredieten van begrotingsjaren die volgden op het jaar waarin de verplichting was aangegaan. In de interne regeling van de Commissie wordt niet duidelijk aangegeven of zij ook voor deze begrotingsmiddelen van toepassing is. Volgens de diensteenheden van het Directoraat-generaal Begrotingen is dit niet het geval. In de praktijk worden echter soms hoge mini-begrotingen uit deze gelden gefourneerd (voor de nieuwe aanwendingen in hoofdstuk 60 bij voorbeeld: 3,5 Mio ECU). Aangezien de meeste mini-begrotingen aan de onderdelen met niet-gesplitste kredieten worden toegevoegd, ontstaat door de toepassing van de interne regeling die slechts geldt voor de middelen van het begrotingsjaar, het probleem van de verschillende status van de uitgaven ten laste van mini-begrotingen: de uitgaven die onder de interne regeling vallen (en worden aangewezen op de voor het begrotingsjaar uitgetrokken middelen) en de uitgaven die daar niet onder vallen (en ten laste komen van andere begrotingsmiddelen).

1.20. Uit deze bevindingen moet de conclusie worden getrokken dat het door de Commissie ingevoerde systeem voor de aflezing van en de controle op de mini-begrotingen in 1990 niet betrouwbaar bleek. Voorts heeft de Kamer zich, omdat zij slechts beperkte toegang kreeg tot het Sincom-systeem (zie de paragrafen 1.109 tot en met 1.116) moeten verlaten op de Commissie om de gegevens inzake de mini-begrotingen af te leiden uit haar rekeningen. De Kamer kon zich bij haar controles op de overgelegde lijsten niet vergewissen van hun juistheid en derhalve evenmin van die van de lijsten die in de jaarrekening zijn opgenomen. Voor de automatisering, die de Kamer elders nader aan de orde stelt (zie deel II, paragrafen 17.32 tot en met 17.35), is echter een bedrag van 25,8 Mio ECU aan uitgaven - waarvan 10,7 Mio ECU voor dienstverlening - gefinancierd met middelen van deel B van de begroting. Dit bedrag moet worden vergeleken met de 42,4 Mio ECU, waarvan 9 Mio ECU voor dienstverlening, gefinancierd met middelen van deel A van de begroting. Uit deze vergelijking blijkt welke proporties het verschijnsel van de mini-begrotingen begint aan te nemen.

1.21. Er zij aan herinnerd dat de gezamenlijke mini-begrotingen die, om redenen van duidelijkheid, in de begroting 1991 apart zijn opgenomen, in totaal 9,634 Mio ECU voor deel A en 183,325 Mio ECU voor deel B belopen. Hierbij komen nog de huishoudelijke uitgaven voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire onderzoek (ofwel een totaal van meer dan 300 Mio ECU) en een nog niet vastgesteld bedrag voor de mini-begrotingen in verband met sommige structuurfondsen (met name het Europees Sociaal Fonds).

Infrastructuuraandeel

1.22. Aangezien de uit de mini-begrotingen gefinancierde personeelsuitgaven steeds hoger worden, zien de met de functionering van de instelling belaste diensten van de Commissie zich gedwongen dit personeel een steeds groter aandeel van de uit deel A van de begroting gefinancierde infrastructuurmiddelen ter beschikking te stellen (werkruimte, meubilair, telefoon, elektriciteit, enz.). De begrotingsmiddelen van deel A zijn echter niet navenant opgetrokken en bleken al spoedig ontoereikend. Ten einde in deze behoeften te voorzien, heeft de Commissie een systeem ingevoerd om ze te financieren uit onderdelen die onder mini-begrotingen vallen.

1.23. Daartoe heeft de Commissie een "infrastructuur-aandeel" berekend (totale kosten voor infrastructuur die gewoonlijk worden aangewezen op deel A, gedeeld door het aantal voor de instelling werkende personen). Voor 1990 is dit aandeel vastgesteld op 13 433 ECU per personeelslid. Op basis hiervan heeft de Commissie besloten om 89,887 % van de aldus berekende infrastructuurkosten, vermenigvuldigd met het aantal personeelsleden dat volgens berekening met deze beleidskredieten wordt gefinancierd, ten laste te brengen van elk onderdeel voor beleidskredieten waaruit extern personeel wordt gefinancierd. Voor elk der betrokken personen komt dat neer op een bedrag van 12 074 ECU. De Commissie was daarbij niet altijd logisch. Zo heeft ze 805 980 ECU ten laste gebracht van begrotingsmiddelen voor de landen in Oost-Europa, ofwel 100 % en niet 89,887 % van het infrastructuuraandeel, voor zestig posten waarvan de helft aan het eind van het jaar nog niet was bezet. Dit was in tegenstrijd met de interne regeling volgens welke de Commissie zich zou baseren op het werkelijke personeelsbestand aan het einde van het voorgaande jaar.

1.24. Deze procedure is onregelmatig. Zo werden bij voorbeeld een gedeelte van de huur van het Berlaymont-gebouw en hoge verhuiskosten betaald uit het PHARE-programma, waarbij de Commissie niet te werk ging volgens de berekeningscriteria die zij zelf bij invoering van het infrastructuuraandeel had vastgesteld. De Commissie had, in naleving van het Financieel Reglement, en met de toestemming van de begrotingsautoriteit, een procedure voor kredietoverschrijving moeten volgen, ten einde deel A van de nodige begrotingsgelden te voorzien en vervolgens moeten overgaan tot de vastlegging en aanwijzing van deze uitgaven voor infrastructuur.

Inachtneming van de financiële vooruitzichten

1.25. Zowel het verschijnsel van de mini-begrotingen als het mechanisme van het infrastructuuraandeel veroorzaken problemen met de grenzen die door de financiële vooruitzichten aan de apparaatskosten worden gesteld. Na de herziening van 1990 mocht volgens rubriek 5 van de financiële vooruitzichten (zie tabel 1.3) het maximum van 4 930 Mio ECU aan kredieten voor vastleggingen niet worden overschreden. Het is duidelijk dat indien de huishoudelijke uitgaven die openlijk werden aangewezen op deel B van de begroting (de mini-begrotingen) en de uitgaven die zonder toestemming werden aangewezen (het "aandeel") als huishoudelijke uitgaven waren behandeld, het maximum van rubriek 5 voor het begrotingsjaar 1990 zou zijn overschreden. Het kan niet worden uitgesloten dat de vaststelling van een maximum voor rubriek 5 indirect de oorzaak is geweest van de omvang die het verschijnsel van de mini-begrotingen heeft aangenomen.

Beheer van de uitgaven ten laste van mini-begrotingen

1.26. Er zij eveneens op gewezen dat het verschijnsel van de mini-begrotingen gepaard is gegaan met de ontwikkeling van zeer gedecentraliseerde beheersvormen die grotendeels ontsnappen aan zowel de controle van de met de huishoudelijke uitgaven belaste centrale diensten als aan die van de financieel controleur, hetgeen bij voorbeeld tot gevolg heeft dat bij aanschaf van computermateriaal, de apparatuur soms niet in het inventaris wordt opgenomen.

1.27. Ter zake van het personeelsbeheer kan hulppersoneel slechts worden gefinancierd uit post A 1110

, gezien de toelichting bij die post en artikel 3, sub a, van de regeling van het Statuut welke van toepassing is op de andere personeelsleden, waarin is bepaald dat hulpfunctionarissen worden bezoldigd uit de algemene kredieten die hiertoe worden uitgetrokken. Deze categorie personeel wordt echter bij de opsomming in bijlage 1 van de interne regeling uitdrukkelijk vermeld en werd sinds jaren gedeeltelijk gefinancierd uit in deel B van de begroting opgenomen mini-begrotingen.

1.28. Dit geval illustreert tevens de problemen die worden veroorzaakt doordat er zoveel categorieën begrotingsmiddelen bestaan. Een gedeelte van het hulppersoneel valt onder het Directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer en wordt betaald uit begrotingsmiddelen van deel A die niet kunnen worden overgedragen. Andere vallen onder de met het beleid belaste directoraten-generaal en worden betaald uit - soms gesplitste - kredieten voor de overdracht waarvan meer soepele regels gelden. Het gevolg daarvan is dat de wijze waarop dit personeel wordt geadministreerd (werving, beleid, betalingen, enz.) niet homogeen is.

Conclusie

1.29. In 1990 is het Financieel Reglement gewijzigd en de communautaire wetgever heeft in artikel 19, lid 1 bepaald dat de "afdeling ,Commissie'

-een ,deel A' voor de personeelsuitgaven en voor de huishoudelijke uitgaven van de instelling...

-en een ,deel B' voor de beleidsuitgaven ... omvat".

1.30. In artikel 19, lid 2 wordt weliswaar nog steeds bepaald dat de ontvangsten en uitgaven binnen elke afdeling naar hun aard of bestemming worden uitgesplitst, doch dat deze bepaling nog steeds bestaat, mag niet tot gevolg hebben dat de voorafgaande bepaling zinledig wordt.

1.31. Indien artikel 19, lid 1 van het Financieel Reglement strikt wordt geïnterpreteerd, vormen de mini-begrotingen, juridisch gezien, geen uitzonderingen meer die door een toelichting in de begroting worden gedekt, doch gevallen van non-conformiteit met het Financieel Reglement. Deze situatie wordt nog verergerd doordat de uitvoering van de mini-begrotingen momenteel geschiedt volgens de regels - met name die inzake overschrijving en overdracht - die van toepassing zijn op de kredieten waaruit zij bestaan (gesplitste of niet-gesplitste kredieten, verplichte of niet-verplichte uitgaven) terwijl, indien zij in deel A waren opgenomen, alleen de specifieke regels inzake de apparaatskosten van toepassing zouden zijn, welke met name overdrachten voor bezoldiging en vergoedingen van het personeel (artikel 7, lid 1 van het Financieel Reglement) verbieden.

1.32. De tekortkomingen zijn zodanig dat de positieve aspecten van het systeem van de mini-begrotingen (voordelen van een gedecentraliseerd beheer, toewijzing van middelen voor de stafsectoren al naar gelang de behoeften van de lijnsectoren) niet tot hun recht komen.

1.33. De doorzichtigheid die de begrotingsautoriteit heeft aangebracht in de begroting 1991, waarin het merendeel van de mini-begrotingen afzonderlijk zijn opgenomen, dreigt ernstig in het gedrang te komen door de tekortkomingen die tot dusver zijn geconstateerd in de mechanismen voor de aflezing van de uitgaven die op de mini-begrotingen worden aangewezen. Ofschoon met het prioritaire programma voor publikaties weer een specifieke problematiek gepaard gaat, vormt dit toch een vrij goede illustratie van enkele aspecten van deze kwestie.

Het specifieke geval van het prioritaire programma voor publikaties

1.34. De Commissie stelt elk jaar haar programma voor publikaties voor het volgende begrotingsjaar vast. Het programma wordt sinds 1988 onderverdeeld in een "gewoon" en een "prioritair" programma, dat ten doel heeft de prioritaire politieke activiteiten van de Commissie neer te leggen in publikaties

.

1.35. Sinds het prioritaire programma is ingevoerd, worden de middelen ervoor gecentraliseerd, hetgeen niet het geval is voor het gewone programma, waarvoor de begrotingsgelden worden toevertrouwd aan de diverse afdelingen die de teksten opstellen. Het prioritaire programma wordt gefinancierd volgens een mechanisme dat is gecreëerd omdat er op de begroting voor dit doel geen geld wordt uitgetrokken. Tot op heden geschiedt deze verdeling tussen het gewone en het prioritaire programma "...niet via de begroting, maar vindt op zuiver administratieve basis plaats, aangezien slechts een gering deel van de beschikbare gelden op de voor publikatiedoeleinden bestemde begrotingslijnen in het kader van het jaarlijks door de Commissie goedgekeurde publikatieprogramma voor het prioritaire programma worden gebruikt"

. Dit verdelingsmechanisme volgens hetwelk de financiële middelen in feite onder de verantwoordelijkheid van het Secretariaat-generaal worden gecentraliseerd, doch zonder dat de ordonnateurs die bevoegd zijn voor de diverse begrotingsposten in kwestie formeel hun bevoegdheid voor het verstrekken van betalingsopdrachten wordt ontnomen, betreft een reeks rubrieken die voornamelijk onder deel B van de begroting (beleidskredieten) vallen en die volgens de toelichtingen eventueel voor de apparaatskosten kunnen worden gebruikt. Er kan dus worden geconstateerd dat het hier gedeeltelijk rubrieken voor mini-begrotingen betreft.

1.36. In de algemene begroting 1990 zijn in deel A (Commissie - Huishoudelijke kredieten) voor hoofdstuk 34 (artikel 341) gelden uitgetrokken ter dekking van kosten voor uitgave, reclame en verspreiding van de publikaties van de Commissie. Deze gelden bedroegen in 1990 2,8 Mio ECU. Indien men echter de uitgaven voor het prioritaire publikatieprogramma (PPP), conform de voorschriften, op dit artikel had willen aanwijzen, had de post moeten worden opgetrokken met 3,6 Mio ECU, hetgeen betekent dat de behoeften 56 % te laag zijn geraamd.

1.37. Via dit mechanisme kan de Commissie, met alle middelen die aan de ramingen voor beleidskredieten worden ontleend, naar eigen goeddunken de documenten uitgeven die zij uit politieke overwegingen als prioritair beschouwt, ongeacht of deze al dan niet verband houden met de algemene doelstelling van het begrotingsonderdeel waarop ze worden aangewezen. Met de onregelmatigheden die in 1990 door dit mechanisme teweeg zijn gebracht, zijn 3,4 Mio ECU gemoeid; een en ander is weergegeven in tabel 1.4. Deze tabel berust op een analyse van de bestellingen die met het oog op de uitvoering van het prioritaire programma werden gedaan.

1.38. Zo was het systeem voor het beheer van de middelen voor het prioritaire programma voor publikaties gecentraliseerd wat de uitvoering betrof en gedecentraliseerd op begrotingsgebied, doch het was toch niet doeltreffend. Door de versnippering van de bevoegdheden voor verstrekking van betalingsopdrachten, uitvoering en toezicht, kon de uitvoering niet zodanig worden geverifieerd dat de interne en externe controles werden gegarandeerd. Bij voorbeeld:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

a)de met de cooerdinatie van het programma (PPP) belaste afdeling van de Commissie was niet te allen tijde in staat om de financiële staten inzake de uitvoering over te leggen;

b)niemand had zich er rekenschap van gegeven dat er bij de dienst die de bestelbonnen afgeeft (Bureau voor officiële publikaties) voor twee begrotingsposten geen enkele procuratie voor de handtekening was gegeven;

c)zoals de Commissie zelf toegeeft

hebben de meeste betrokken directoraten-generaal deze vorm van financiële solidariteit niet geaccepteerd en deze is dan ook, op het vlak van de begrotingsuitvoering, soms achterwege gebleven.

1.39. In het kader van het PPP zouden er aanvankelijk in 1990 vierendertig publikaties worden gefinancierd. Voor slechts vijftien is met de werkzaamheden begonnen. Van deze vijftien uitgaven konden er na zestien maanden vijf worden voltooid (situatie per eind april 1991).

1.40. Eind 1990 heeft het Comité voor cooerdinatie van het PPP besloten om het aanvankelijke besluit van de Commissie van december 1989 te wijzigen door zeventien nieuwe publikaties aan het aanvankelijke programma toe te voegen en andere te schrappen. De betalingsverplichting die voor het aanvankelijke besluit was aangegaan werd niet herzien met het oog op de nieuwe publikaties. Deze handelwijze bewijst eens te meer dat er bij de keuze van de begrotingsposten van de beleidskredieten volledig voorbij wordt gegaan aan het feit of een publikatie al dan niet verband houdt met de nomenclatuur van de betrokken begrotingsposten.

1.41. Wanneer de uitvoering van een prioritair programma niet overeenkomt met de oorspronkelijk bepaalde prioriteiten, kan men zich afvragen of een dergelijk programma niet wordt gerechtvaardigd door de "faciliteiten" die voor de financiering worden geboden.

1.42. Volgens berekeningen (zie tabel 1.5) die wegens het gebrek aan nauwkeurigheid van de door de Commissie verstrekte aanwijzingen meer een raming zijn, werden in 1990 slechts circa 19 % van de opgegeven bestellingen betaald en er kunnen grote overdrachten worden verwacht; indien deze betalingen correct waren aangewezen op de huishoudelijke kredieten, zouden deze overdrachten krachtens artikel 7 van het Financieel Reglement onmogelijk zijn geweest.

1.43. De financieel controleur van de Commissie heeft een actieve rol gespeeld bij de functionering van het mechanisme van het PPP omdat hij zitting had in het comité dat uit vertegenwoordigers van verschillende afdelingen bestond. Voorts heeft hij er in de meeste gevallen in toegestemd dat er middelen werden onttrokken aan de beleidskredieten ter financiering van apparaatskosten op voorwaarde dat in de toelichting bij deze begrotingsonderdelen een opmerking werd opgenomen waarmee deze verrichting globaal werd verantwoord. Met behulp van deze methode kunnen door diverse toelichtingen, uitgaven worden aangewezen die niets te maken hebben met de strekking en de inhoud van de rubriek zelf.

Rol van de financieel controleur

Visumweigering en besluiten voor terzijdestelling

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.44. In de loop van het begrotingsjaar 1990 heeft de Kamer gezien dat er in een aan de Raad voorgelegd document sprake was van een visumweigering door de financieel controleur. Deze weigering betreft een poging om de door de Kamer in paragraaf 1.113, sub a, van het jaarverslag over 1989 vermelde anomalie te regulariseren door een aanwijzing met terugwerkende kracht op het begrotingsjaar 1989. Afgezien van dit geval is de Kamer van geen enkele visumweigering in kennis gesteld. Aangezien de Kamer slechts in beperkte mate toegang heeft tot het geautomatiseerde boekhoudsysteem van de Commissie (Sincom) (zie de paragrafen 1.109 tot en met 1.116) en tot de databanken daarvan, kan niet worden nagegaan of zij op dit punt volledig is geïnformeerd.

1.45. Mocht deze informatie echter juist blijken en is er in de loop van het begrotingsjaar 1990 voor slechts één verrichting een visum geweigerd, zou dat verwonderlijk zijn gezien het aantal door de financieel controleur geverifieerde verrichtingen en de talrijke door de Kamer in het onderhavige hoofdstuk opgesomde onregelmatigheden waarvoor de financieel controleur zijn visum had moeten weigeren (met name mini-begrotingen, prioritair programma, opmerkingen over de rechtmatigheid van de verrichtingen in de loop van het jaar). Voorts zou deze situatie de door de Kamer in haar jaarverslag over 1988 te kennen gegeven bezorgdheid bevestigen; zij merkte toen in de paragrafen 3.13 en 3.14 op: "De neiging van de financieel controleur om zijn advies uit te brengen over alle besluiten die voor de vastlegging worden genomen ... brengt ... een duidelijk gevaar mee: hij moet kritiek oefenen op besluiten waaraan hij in een eerder stadium zijn goedkeuring had gehecht. Het resultaat van zijn technische verificaties is bij voorbaat dubieus."

1.46. De financieel controleur heeft ook, in sommige gevallen, zijn visum "bij wijze van uitzondering" verstrekt voor verrichtingen die onregelmatig waren ten opzichte van het beginsel van de begrotingsspecificiteit en beriep zich op overwegingen van goed financieel beheer. Deze handelwijze komt neer op de aanvaarding van het zinledig maken van het beginsel van de begrotingsspecificiteit (artikelen 202 van het EEG-Verdrag en 26, lid 1, van het Financieel Reglement). Voorts komt dit neer op een ontaarding van het visum, evenals van de visa "onder voorbehoud" waarop de Kamer in haar jaarverslag over 1979 kritiek heeft geoefend (paragraaf 4.35)

en die thans krachtens artikel 38, lid 2, van het Financieel Reglement uitdrukkelijk verboden zijn.

1.47. Voorts is de Kamer niet in kennis gesteld van enig besluit over terzijdestelling.

OPMERKINGEN OVER DE RECHTMATIGHEID VAN DE VERRICHTINGEN DIE IN DE LOOP VAN HET BEGROTINGSJAAR ZIJN GEREGISTREERD

Bewijsstukken ter staving van de geboekte verrichtingen

1.48. Doorgaans houdt de Commissie zich niet aan de reglementaire termijnen waarbinnen zij de bewijsstukken aan de Kamer dient over te leggen. Door deze nalatigheid worden de controlemogelijkheden van de Kamer aanzienlijk beperkt. Zo werden bij voorbeeld de bewijsstukken voor de verrichtingen in december 1990, waarvan de Commissie erkent dat ze 30 % van alle betalingen vormen, pas eind mei 1991 overgelegd, toen de Kamer de opmerkingen die zij de instellingen uiterlijk 15 juli 1991 moest toezenden bijna gereed had. De Kamer is van mening dat het voor de Commissie geen enkele moeilijkheid zou opleveren om de hand te houden aan de voornoemde termijnen, indien zij een systeem voor maandelijkse toezending van de boekhoudbescheiden in zou voeren dat bovendien gemakkelijker kan worden beheerd.

1.49. Het feit dat de Kamer ter plaatse de dossiers kan raadplegen mag geen excuus vormen voor de onvolledige bewijsstukken die haar worden toegezonden. Het onderzoek van de overgelegde stukken heeft vooral de volgende tekortkomingen aangetoond:

a)voor het EOGFL-Oriëntatie en het EFRO, is de Kamer vaak niet in staat om de betalingen afdoende te controleren, omdat de betalingsopdrachten maar al te vaak vergezeld gaan van stukken die de betalingen niet rechtvaardigen of die niet toereikend zijn om een oordeel te kunnen vellen over de omstandigheden waarin de verrichtingen hebben plaatsgevonden. Soms gaan ze zelfs van geen enkel bewijsstuk vergezeld;

b)ten aanzien van de steun aan derde landen, blijkt uit het onderzoek van een steekproef van repeterende voorschotbetalingen voor de plaatselijke kosten van ontwikkelingsprojecten dat een groot aantal van deze betalingen niet door de adequate bewijsstukken wordt gestaafd. Deze stukken zouden normaliter gegevens moeten bevatten over de reeds gebruikte vorige voorschotten, alsmede de staving van de bestedingen. Dit is vaak niet het geval.

Traditionele eigen middelen

Bijhouden van de specifieke boekhouding

1.50. Volgens de bepalingen van artikel 6, lid 2 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989

moeten de Lid-Staten een boekhouding bijhouden van de vastgestelde rechten en moeten zij de vastgestelde rechten die nog niet zijn geïnd en waarvoor geen zekerheid is gesteld in een specifieke boekhouding opnemen. Hetzelfde kunnen zij doen voor de vastgestelde rechten waarvoor weliswaar een zekerheid is gesteld maar die worden betwist. Voor de traditionele eigen middelen bestaat dus een tweeledige boekhouding, een hoofdboekhouding voor de geconstateerde rechten die zijn geïnd of gedekt door een zekerheid en die niet worden betwist, en een specifieke boekhouding voor de andere geconstateerde rechten. Elke Lid-Staat dient de Commissie een maandoverzicht van haar algemene boekhouding en een kwartaaloverzicht van de specifieke boekhouding toe te zenden.

1.51. Ofschoon de verordening sinds 1 januari 1989 van toepassing is, begonnen sommige Lid-Staten pas in 1990 met de toezending van de kwartaaloverzichten van de specifieke boekhouding. Voor het vierde kwartaal van 1990 heeft de Commissie negen overzichten ontvangen. Denemarken liet weten geen specifieke boekhouding te voeren en Spanje en Nederland hebben geen overzicht toegezonden.

1.52. De specificatie van de aldus verstrekte gegevens verschilt van de ene Lid-Staat tot de andere. Slechts twee overzichten kwamen overeen met het door de Commissie voorgestelde standaardformulier. In sommige overzichten ontbraken gegevens of bestonden verschillen in de overdracht van de niet-geïnde vastgestelde rechten.

1.53. Begin maart 1991 heeft de Commissie de in de overzichten van de specifieke boekhouding vermelde rechten geregistreerd. Daartoe heeft zij twaalf inningsopdrachten opgesteld, doch in drie daarvan stonden wegens de voornoemde redenen geen bedragen vermeld; zij heeft echter geen enkele corrigerende maatregel getroffen jegens de drie betrokken Lid-Staten.

1.54. Er zij aan herinnerd dat de doelstelling van de specifieke boekhouding is de Commissie in staat te stellen de maatregelen van de Lid-Staten ter zake van de inning van de niet teruggevorderde en niet gegarandeerde vastgestelde eigen middelen beter te volgen. Artikel 78 van het Financieel Reglement bepaalt dat de jaarrekening een ontvangstentabel moet bevatten met het totaal aan in het begrotingsjaar vastgestelde rechten, alsmede de bedragen die aan het einde van het begrotingsjaar nog moeten worden ingevorderd. Aan deze verplichtingen kan slechts worden voldaan als er duidelijke en betrouwbare rekeningen worden opgesteld en toegezonden.

Het EOGFL

Het EOGFL-Garantie

Nationale controles op de uitgaven

1.55. De betalingen van de Lid-Staten worden aan de hand van de maandelijkse declaraties in de jaarrekening van de Commissie opgenomen. In haar jaarverslag over 1989 heeft de Kamer opmerkingen gemaakt over de ontoereikendheid van de controles van sommige betaalorganen op de garantie-uitgaven in België en Spanje; hierbij ging het om maatregelen waarbij de betaalorganen niet verantwoordelijk waren voor de controle op en de goedkeuring van de aanvragen. De bevindingen van de Kamer met betrekking tot Italië bevestigen dat deze tekortkomingen ook in verscheidene andere Lid-Staten bestaan en dat zij ertoe kunnen leiden - wat ook inderdaad gebeurt - dat er hoge bedragen worden betaald voor niet-subsidiabele aanvragen (zie de paragrafen 3.31 tot en met 3.44).

1.56. Volgens Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970

zijn de Lid-Staten verplicht een boekhouding bij te houden die volledig genoeg is om de Commissie in staat te stellen de uitgaven te controleren. Ofschoon in deze verordening de beginselen uiteengezet zijn, wordt de praktische toepassing niet voldoende toegelicht en in de gevallen waarin de bevoegdheden aan andere instanties dan de betaalorganen zijn toevertrouwd, wordt niet duidelijk vermeld welke instantie belast is met het bijhouden van de registers. De Commissie zou een voorstel moeten doen voor een verordening houdende uitvoeringsbepalingen waarin de bevoegdheden van de betaalorganen nauwkeuriger worden aangegeven (zie de paragrafen 3.45 tot en met 3.47).

1.57. Ter zake van de controle op verwerkte landbouwprodukten heeft Frankrijk geweigerd de Kamer de volledige controleresultaten over te leggen, hetgeen in de desbetreffende communautaire regelgeving is voorgeschreven (zie paragraaf 4.1.33).

Gecentraliseerde boeking van de uitgaven

1.58. In 1990 was de Commissie niet in staat om binnen de bij artikel 100 van het Financieel Reglement vastgestelde termijn van twee maanden betalingsverplichtingen aan te gaan voor de door de Lid-Staten gedeclareerde uitgaven wegens het nieuwe geautomatiseerde boekhoudsysteem, Sincom, dat een vertraging veroorzaakte bij de input van de op de declaraties van de Lid-Staten gebaseerde gegevens. Zo waren eind juli 1990 voor uitgaven ten belope van circa 8 190 Mio ECU niet tijdig betalingsverplichtingen aangegaan.

Cooerdinatie van de controles op de factoren die de Garantie- en Oriëntatie-uitgaven gemeen hebben

1.59. Uit het onderzoek naar de compenserende vergoeding voor de landbouwers in een aantal probleemgebieden (zie de paragrafen 9.40 en 9.41) is gebleken dat vele met het beheer van dit stelsel verbonden problemen dezelfde zijn als de problemen die zich voordoen bij verschillende Garantie-maatregelen.

1.60. De compenserende vergoeding kan worden berekend per dier of per bebouwde hectare, twee formules die in de afdeling Garantie veel worden gebruikt. In beide gevallen bestaat de controle voornamelijk uit een verificatie van de reële situatie bij het bedrijf door middel van een controlebezoek ter plaatse of een redelijk betrouwbare controle aan de hand van bescheiden. Bij de controles verschillen de bevoegdheden, de reikwijdte en de grondigheid van de ene Lid-Staat tot de andere. Tevens kunnen bedrijfshoofden aan iedere vorm van controle ontsnappen als de Lid-Staat een systeem toepast volgens hetwelk de rechthebbenden slechts een declaratie hoeven af te geven (zie paragraaf 9.26).

1.61. Een cooerdinatie voor een optimale benutting van de voor controle ingezette middelen ontbreekt ten ene male; daardoor kan de absurde situatie ontstaan dat één bedrijf meerdere malen wordt bezocht voor inspecties uit hoofde van de diverse Garantie- en Oriëntatiemaatregelen. Bij de selectie van de te controleren bedrijven wordt geen rekening gehouden met het aandeel van de inkomsten die de bedrijfshoofden uit de verschillende afdelingen van het EOGFL verkrijgen.

1.62. Zolang er geen systeem bestaat volgens hetwelk alle voor communautaire steun in aanmerking komende dieren worden geregistreerd en er geen volledig en bijgewerkt kadaster is, zullen de doeltreffendheid en dus ook de gegrondheid van de steunbetalingen altijd omstreden blijven. In de vorige opmerkingen van de Kamer

over de premie voor zoogkoeien en het stelsel van braaklegging van landbouwgronden kwamen deze problemen eveneens naar voren.

Het EOGFL-Oriëntatie

1.63. De terugbetaling van uitgaven op basis van nationale bepalingen die niet overeenstemmen met de communautaire regelgeving [subsidies voor damherten, vergoedingen op basis van de oppervlakte van het weideland in plaats van op het aantal grootvee-eenheden (GVE)] kan niet als regelmatig worden beschouwd ook al werden deze bepalingen door de Commissie goedgekeurd. Ook de terugbetaling van uitgaven die op basis van een onjuiste interpretatie van artikel 15, lid 1, sub b, van Verordening 797/85 van de Raad van 12 maart 1985 (PB L 93 van 30.3.1985, blz. 1) zijn verricht voor oppervlakten bebouwd met voor diervoeder bestemd graan (zie de paragrafen 9.15 en 9.17), kan niet als regelmatig worden beschouwd.

Veterinaire maatregelen

1.64. Het onderzoek van de laatste twee betalingsverplichtingen die in het begrotingsjaar zijn aangegaan voor veterinaire acties en die worden aangewezen op de artikelen 380 en 381 (waarvoor respectievelijk 1,750 en 41,123 Mio ECU zijn uitgetrokken) toont aan dat de gebruikelijke procedures voor het aangaan van betalingsverplichtingen tijdens het begrotingsjaar niet zijn gevolgd en dat de verplichtingen die zijn aangegaan precies overeenkomen met het bedrag van de nog beschikbare middelen. Elk van deze verplichtingen in de boeken komt in feite echter overeen met een betalingsverplichting die in werkelijkheid hoger is: 88 000 ECU ten laste van artikel 380 - in werkelijkheid een betalingsverplichting van 700 000 ECU - en 3,1 Mio ECU ten laste van artikel 381 waarvoor de betalingsverplichting in werkelijkheid 10,2 Mio ECU bedraagt.

1.65. Uit het onderzoek naar de 933 000 ECU die in 1990 werden betaald ten laste van uit 1989 overgedragen betalingsverplichtingen voor artikel 380 inzake de varroamijtziekte bij bijen, blijkt dat deze betalingen geen specifieke rechtsgrond hebben omdat de basisvoorschriften nog steeds niet zijn vastgesteld, ondanks dat er sinds 1986 voor dit soort acties bedragen op de begroting worden uitgetrokken.

1.66. Van twee besluiten waarvoor uit hoofde van Beschikking 89/455/EEG van de Raad van 24 juli 1989 inzake proefprojecten voor bestrijding van rabies 970 000 ECU aan betalingsverplichtingen zijn aangegaan ten laste van artikel 380, is gebruik gemaakt om proefprojecten te financieren die waren verwezenlijkt of waarmee was begonnen voordat ze ter goedkeuring aan de Commissie waren voorgelegd, hetgeen strijdig is met de bepalingen van artikel 4 van voornoemde beschikking.

De visserij

1.67. Artikel 36 van het Financieel Reglement bepaalt: "Elke handeling waardoor een uitgave ten laste van de begroting ontstaat, dient te worden voorafgegaan door een voorstel tot het aangaan van een betalingsverplichting door de bevoegde ordonnateur." De voorstellen tot het aangaan van betalingsverplichtingen in verband met de financiële consequenties van de visserijovereenkomsten worden echter opgesteld na de besluiten of verordeningen waarmee deze overeenkomsten worden afgerond en die voor de Gemeenschap een werkelijke verplichting jegens derden inhouden. De Kamer merkt op dat ze in verscheidene jaarverslagen

het probleem van de heterogeniteit en de extreme flexibiliteit van de werkmethode van de Commissie ter zake van betalingsverplichtingen in de zin van de bepalingen van artikel 36 (voorheen artikel 32) van het Financieel Reglement aan de orde heeft gesteld.

1.68. Bij vier nieuwe, of hernieuwde visserijovereenkomsten heeft de Commissie de eerste betalingen verricht na de uiterste data die hiervoor in deze overeenkomsten waren vastgelegd, aangezien deze zeer laat en in één geval zelfs na de bedoelde uiterste datum tot stand kwamen.

1.69. In verband met de visserijovereenkomst met Groenland heeft de Commissie in 1990 niet alleen de financiële compensatie van 34,25 Mio ECU uit hoofde van 1990 betaald, maar tevens die van 34,25 Mio ECU die uit hoofde van 1991 was verschuldigd, vooruitbetaald. Ten einde deze betaling - een lastenoverdracht van het ene begrotingsjaar naar het vorige - te verrichten, heeft zij 14,5 Mio ECU uit hoofdstuk 100 moeten laten overschrijven.

1.70. Overeenkomstig de artikelen 26, lid 2, en 24, lid 2, sub a, van Verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van 18 december 1986 (PB L 376 van 13.12.1986, blz. 7) komen alleen de uitgaven van de Lid-Staten in verband met stillegging van schepen van ten minste twaalf meter lang in aanmerking voor een terugbetaling van 50 %. Drie terugbetalingen van premies voor definitieve stillegging, waarmee ongeveer 40 000 ECU was gemoeid, zijn onregelmatig daar de betrokken schepen niet aan deze voorwaarde voldeden.

1.71. Met betrekking tot de terugbetaling van premies voor definitieve stillegging van vissersschepen zij eveneens opgemerkt dat het de ordonnateur is ontgaan dat Italië in 1989 een tweede aanvraag heeft ingediend voor drie schepen waarvoor reeds eerder een aanvraag voor terugbetaling was ingediend en gehonoreerd. Dat had tot gevolg dat een bedrag van 320 000 ECU tweemaal werd betaald en het onverschuldigd betaalde bedrag dus zal moeten worden teruggevorderd.

Acties op sociaal gebied

1.72. Bij het ESF bepaalt de rekenplichtige de vervaldatum van de terugvorderingen, nadat de financieel controleur zijn visum heeft verstrekt, terwijl artikel 28, lid 2 van het Financieel Reglement bepaalt dat uit het visum van de financieel controleur onder meer de door de ordonnateur vastgestelde vervaldag blijkt.

1.73. Voorts worden de betalingsverplichtingen die geen reden van bestaan meer hebben omdat de geplande acties slechts gedeeltelijk of in het geheel niet zijn gerealiseerd, met vertraging geannuleerd. In 1990 werd er voor of na het onderzoek van de bij het ESF ingediende aanvragen om saldobetaling geen enkele vrijmaking geregistreerd.

1.74. En ten slotte werd er in 1990 230 000 ECU gefinancierd voor de "Fondation Europalia Internationale", op grond van een betalingsverplichting die de Commissie op 17 april 1990 was aangegaan en een contract dat dateerde van 30 mei 1990. Deze financiering betrof een actie die al in 1989 in Brussel had plaatsgevonden (Europalia Japan) en waarvan in feite het uiteindelijke tekort moest worden aangevuld. Het rapport met de verantwoording van de uitgaven, dat volgens het contract moest worden overgelegd, bevond zich niet in het dossier. Het is vervangen door een persdossier dat was opgesteld voordat het contract werd gesloten. Omdat de financieel controleur niet in staat was om deze uitgave uit 1989 uit hoofde van de begroting 1990 te verantwoorden, had hij zijn visum moeten weigeren.

Onderzoek en energie

1.75. Voor sommige onderzoekprogramma's, met name Cost en Teleman, en voor acties op het gebied van de automatisering en de telecommunicatie, zijn de uitgaven voor een aantal onderzoekers overgenomen door andere onderzoekprogramma's, bij voorbeeld dat van de stralingsbescherming en door het ESPRIT-programma. Daardoor komen de kosten van deze programma's zoals ze in de jaarrekening zijn opgenomen, niet geheel overeen met de werkelijkheid.

1.76. De vervolgcontrole op de betalingsverplichtingen is ontoereikend. Zo bleek uit een steekproef van negenentwintig betalingsverplichtingen met betrekking tot het "ESPRIT I"-programma dat voor achttien betalingsverplichtingen eind 1990 een bedrag van 2,76 Mio ECU had moeten worden vrijgemaakt.

De verrichtingen uit hoofde van titel 9

Steun aan derde landen

1.77. Sinds eind 1985 tot eind 1990 is het totale bedrag aan betalingsverplichtingen dat nog moest worden afgewikkeld verdubbeld en opgelopen van 1 256,6 Mio ECU tot 2 685,6 Mio ECU. Voor 595 verplichtingen waarmee een bedrag van 301,6 Mio ECU was gemoeid, ofwel 26,5 % van het totaal aan betalingsverplichtingen die in 1978 en 1988 waren aangegaan, werd in 1989 en 1990 geen enkele betaling verricht:

a)95 % van deze "sluimerende" betalingsverplichtingen betreffen de hoofdstukken 93 (Azië en Latijns-Amerika) en 96 (Middellandse-Zeegebied);

b)voor hoofdstuk 93 is één enkele sluimerende betalingsverplichting geannuleerd, terwijl uit de bestudering van een steekproef van eenenvijftig boekingen - een bedrag van in totaal 27,7 Mio ECU - blijkt dat dertig betalingsverplichtingen ter waarde van 6,3 Mio ECU geannuleerd hadden moeten worden (bij voorbeeld 0,242 Mio ECU voor een in 1987 afgeronde levering van kunstmest; 0,898 Mio ECU voor een programma van zonneënergie in Pakistan dat in principe sinds 1986 is afgesloten; 0,150 Mio ECU voor steun, in 1983, voor de functionering van het handelsbureau van India te Brussel en, ten slotte, 0,755 Mio ECU voor drie acties op het gebied van de landbouwvoorlichting in Zimbabwe die sinds 1987 waren afgerond);

c)twaalf boekingen betreffen "geblokkeerde" betalingsverplichtingen waarvan sommige dateren van 1985 en 1986; met de desbetreffende projecten was om diverse redenen eind 1990 nog niet aangevangen.

1.78. De Kamer constateert dat de diensteenheden die met de samenwerking met derde landen zijn belast, niet over een bruikbaar systeem beschikken waaruit de sluimerende betalingsverplichtingen kunnen worden afgeleid en dat er evenmin procedures bestaan voor de vrijmaking van saldi, ofschoon dit toch tot de belangrijkste taken behoort van de ordonnateur die met het beheer van en de controle op het gebruik van de begrotingsmiddelen is belast.

1.79. Ook naar aanleiding van haar onderzoek naar de verrichtingen uit hoofde van titel 9, beveelt de Kamer aan dat er voor elk van de "derden" waarop de samenwerkingsacties betrekking hebben, een code wordt ingevoerd. Aan de hand daarvan zouden afzonderlijke kaartsystemen kunnen worden opgesteld en zou de beoordeling van de betrekkingen tussen de Commissie en een contractant die uit verschillende begrotingsonderdelen wordt betaald, worden vereenvoudigd. De cooerdinatie met andere financieringsbronnen zou daardoor eveneens kunnen worden verbeterd.

Steun aan de Oosteuropese landen

1.80. In december 1989 en januari 1990 heeft de Commissie volkomen reglementair besloten medische spoedhulp te verlenen aan Roemenië voor een totaalbedrag van 11,12 Mio ECU. In de drie daarmee verband houdende besluiten van de Commissie

wordt uitdrukkelijk bepaald dat deze steun wordt aangewezen op artikel 950 van de begroting 1990 "Hulp aan de bevolking van ontwikkelingslanden en aan door rampen getroffen derde landen". De voorstellen tot het aangaan van betalingsverplichtingen zijn in januari en februari 1990 terecht aangewezen op artikel 950.

1.81. Toen echter het besluit met betrekking tot de economische hulp aan Hongarije en Polen werd uitgebreid tot andere landen van Midden- en Oost-Europa

heeft de Commissie de betalingsverplichtingen en de betalingen in verband met deze spoedhulp opnieuw aangewezen op artikel 996 "Steun voor de economische herstructurering van de landen in Midden- en Oost-Europa". De Kamer is van mening dat deze nieuwe aanwijzing op artikel 996 aanvechtbaar is.

1.82. In artikel 2 van de verordening van de Raad inzake de uitbreiding van de economische hulp tot andere landen in Midden- en Oost-Europa wordt namelijk bepaald dat deze verordening op de derde dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publikatieblad, dat wil zeggen op 24 september 1990, in werking treedt. Zij heeft dus geen terugwerkende kracht en kan niet als rechtsgrondslag dienen voor de medische spoedhulp waartoe reeds werd besloten voordat de verordening in werking trad. Voorts wordt noch in het Financieel Reglement, noch in de uitvoeringsvoorschriften daarbij voorzien in een hernieuwde aanwijzing van uitgaven.

1.83. Indien het in de bedoeling lag om via deze hernieuwde aanwijzing nieuwe acties mogelijk te maken op het gebied van steun aan de bevolking van ontwikkelingslanden en derde landen, had er een kredietoverschrijving moeten worden verricht van het ene hoofdstuk naar het andere. De begrotingsautoriteit had, overeenkomstig het beginsel van de begrotingsspecificiteit, tot een overschrijving moeten besluiten.

OPMERKINGEN OVER DE INRICHTING EN BIJHOUDING VAN DE REKENINGEN

De financiële balans van de Gemeenschappen

1.84. Een van de principes voor de opstelling van de geconsolideerde balans is dat de saldi binnen een groep in de groep als geheel tegen elkaar wegvallen. De bedragen die aldus op de balans verschijnen hebben slechts betrekking op externe verrichtingen. De Commissie houdt zich bij de opstelling van de geconsolideerde balans niet aan dit beginsel. Voor posten die voorkomen in de interinstitutionele rekening van de ene instelling maar niet in die van de andere, wordt bij de consolidering geen aanpassing verricht. Een aantal van deze debet- en creditbedragen (respectievelijk 2,5 Mio ECU en 0,2 Mio ECU) konden dit jaar bij de consolidering niet tegen elkaar worden weggestreept. Het verdient aanbeveling dat de toetsing van de saldi van de interinstitutionele rekeningen wordt verbeterd zodat de bedragen volledig tegen elkaar wegvallen of dat bij de consolidering een aanpassing plaatsvindt die garandeert dat op de balans geen interinstitutionele verrichtingen verschijnen.

De rekeningen die op de balans van de Commissie voorkomen

1.85. Alvorens de balans van 1990 aan een financiële controle te onderwerpen, heeft de Kamer enkele van de belangrijkste boekhoudsystemen van de Commissie bestudeerd ten einde haar permanente controledossiers bij te werken. Zo werden bij voorbeeld de systemen voor interne controle op betalingen, ontvangsten, voorschotten aan het personeel en interinstitutionele rekeningen beschreven aan de hand van de stukken. De evaluatie van deze systemen en van die van het GCO gaf aanleiding tot de volgende opmerkingen.

Beheer van de kasmiddelen

1.86. Een belangrijk aspect van het beheer van de kasmiddelen is dat van de omvang ervan en een van de doelstellingen is dat de saldi op de bankrekeningen zo laag mogelijk worden gehouden. Dit kan slechts worden bewerkstelligd indien de afdeling Thesaurie tewerk gaat volgens een welbepaald en zorgvuldig uitgestippeld beleid.

1.87. De ambtenaar die bepaalt hoe hoog de saldi op elk van de bankrekeningen van de Commissie moeten zijn, blijkt zich in de praktijk te verlaten op zijn ervaring en op enkele handgeschreven nota's die zijn voorganger voor hem heeft achtergelaten.

Gegevens inzake betalingen

1.88. Voor het beheer van de kasmiddelen moeten gegevens worden verzameld en verwerkt om de besluiten tijdig te kunnen nemen. De gegevens inzake de bedragen die nodig zijn om de te verwachten betalingen te verrichten en die inzake de data waarop deze bedragen moeten worden betaald, moeten nauwkeurig zijn.

1.89. Bij het Directoraat-generaal XIX (en ook te Ispra) werd geconstateerd dat deze gegevens ontbreken. De eerste kennisgeving die de dienst Thesaurie ontvangt inzake de betaling van een groot bedrag, is vaak de betalingsopdracht zelf. Indien meerdere van deze betalingsopdrachten tegelijkertijd binnenkomen, kunnen de middelen uitgeput raken en moeten zij inderhaast worden aangevuld. Of er worden te hoge saldi aangehouden omdat er een veiligheidsmarge moet worden ingebouwd om dergelijke situaties het hoofd te bieden.

1.90. Het verdient aanbeveling dat de initiatiefnemers van de betalingen de dienst die verantwoordelijk is voor de uitvoering beter op de hoogte houden. De gegevens inzake door ordonnateurs goedgekeurde betalingsvoorstellen, die via Sincom beschikbaar komen, zouden voor dit doel moeten worden gebruikt.

Overdracht van kasmiddelen

1.91. Tot de methoden van het Thesaurie-beheer behoort de overdracht van kasmiddelen, waarbij technieken worden gebruikt om de kosten zo laag mogelijk te houden en de aan de overdracht verbonden risico's te beperken. De risico's bij overdracht worden tot een minimum beperkt wanneer de hand wordt gehouden aan interne controles zoals de scheiding van functies. Indien er gebruik wordt gemaakt van computersystemen is het absoluut noodzakelijk dat het systeem beveiligd wordt.

1.92. Een der bij de Thesaurie werkzame ambtenaren heeft onder meer tot taak de overdracht van kasmiddelen te organiseren. In de loop van het jaar bediende hij, om de behandeling van de betalingen doeltreffend te laten verlopen, het systeem voor de overdrachten waartoe hij geen toegang zou mogen hebben omdat hij niet in het bezit is van de code. Bescherming door middel van een code die de toegang beperkt, is inherent aan de beveiliging en hiermee mag in geen geval de hand worden gelicht. Indien het, met inachtneming van andere facetten van het beginsel van de scheiding der functies, noodzakelijk wordt geacht dat de betrokken ambtenaar toegang moet hebben tot het systeem, zou dat officieel moeten worden bevestigd.

Toetsing van de boekhoudsystemen

1.93. Het door de afdeling Thesaurie gehanteerde boekhoudsysteem is onafhankelijk, dat wil zeggen dat het geen modulus van Sincom is. De boekingen in verband met betalingsopdrachten worden gedetailleerd in het stelsel voor de bankboekhouding opgenomen en naderhand minder gedetailleerd naar de algemene rekeningen overgebracht.

1.94. Het gevolg daarvan is dat de twee stelsels permanent aan elkaar moeten worden getoetst opdat men zich ervan kan vergewissen dat de boekingen in beide stelsels correct zijn. Op het tijdstip dat de Kamer de controle verrichtte, was er met de toetsingen een achterstand opgelopen van vier tot vijf maanden. Deze procedure is zowel uit het oogpunt van de boekhouding als uit dat van beheersinformatie van belang, en dit werk zou moeten worden toevertrouwd aan een aparte ambtenaar of afdeling en stelselmatig worden uitgevoerd.

Balansposten

1.95. Op de inventarissen van Ispra zijn in de laatste jaren geen fysieke - en ook geen andere - controles verricht. Dit heeft rechtstreekse gevolgen voor de balans van Ispra. Het betreft hier de rekeningen "matériel et mobilier", "fournitures de bureau" en "matériel scientifique et technique". De waarde die voor deze rekeningen in de balans wordt opgenomen, wordt rechtstreeks ontleend aan de aan het eind van het jaar opgestelde inventarislijsten. Indien die cijfers niet betrouwbaar zijn, zijn de cijfers in de rekeningen dat evenmin. Voor 1990 vertegenwoordigen de saldi 43,58 % van het totaal van de activa van Ispra. Voor de geconsolideerde balans van de Gemeenschappen heeft dit de onderstaande gevolgen:

a)van de vastgelegde waarden onder de rubriek vaste activa bestaat 19,68 % uit materiaal en meubilair te Ispra;

b)de kantoorbenodigdheden en het wetenschappelijk en technische materiaal vormen 7,3 % van het bedrag van de inventaris.

1.96. In het algemeen dient de Commissie erop toe te zien dat het Financieel Reglement wordt nageleefd, doch het Directoraat-generaal XIX is verantwoordelijk voor de opstelling van de balans en dient er derhalve voor te zorgen dat er systemen worden ingevoerd waarmee betrouwbare boekhoudgegevens worden verkregen die ook kunnen worden geëxploiteerd.

1.97. Bovendien werd er dit jaar een grote fout begaan bij de boeking van de saldi van de NCI- en Euratom-verrichtingen. De betrokken balansposten verschijnen op de passiefkant van de balans in de "comptes de régularisation":

a)in de rubriek "intérêts courus non échus sur emprunts, lignes de crédits et swaps" is voor het NCI een bedrag van 99 698 014,90 ECU opgenomen terwijl dat 16 720 228,25 ECU had moeten zijn,

b)in de rubriek "autres" is voor swap-verrichtingen in het kader van het NCI een bedrag opgenomen van 16 720 228,25 ECU in plaats van het correcte bedrag van 99 698 014,90 ECU.

Deze fout heeft eveneens gevolgen voor de eventuele vergelijkingen die worden gemaakt met de cijfers van het voorgaande begrotingsjaar en tevens voor toelichting 5.28 in de geconsolideerde balans.

Jaarrekening: boeking van de betalingen, vooruitbetalingen en voorschotten

1.98. In haar jaarverslag over 1987 heeft de Kamer er naar aanleiding van het onderzoek van de mechanismen voor de terugvordering van vooruitbetalingen op aangedrongen dat de Commissie haar systeem en haar procedures aanpast ten einde de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor: "a) een onmiddellijke onderkenning van de juridische aard van de verrichte betalingen, zodat het op elk ogenblik mogelijk is, specifiek of globaal, de definitieve en de niet-definitieve betalingen te onderscheiden". Op een later tijdstip maakte de Kamer in haar advies nr. 1/89 van 9 februari 1989

over een voorstel tot algemene herziening van de verordening van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting, de opmerking dat de boekhoudsystemen samenvattende overzichten moeten kunnen leveren zodat de met definitieve uitgaven gemoeide bedragen en de met nog te regulariseren verrichtingen gemoeide bedragen onmiddellijk kunnen worden onderkend. In het onderhavige verslag wenst de Kamer opnieuw enkele opmerkingen aan dit onderwerp te wijden.

1.99. In artikel 45 van het Financieel Reglement wordt bepaald: "Bij de betalingsopdracht worden de bewijsstukken gevoegd ... die worden voorzien of vergezeld gaan van een verklaring ten bewijze ... van de ontvangst van de leveranties of de verrichting van de dienst ..."

1.100. Lid 1 van artikel 46 van dit Reglement bepaalt tevens: "De ordonnateur kan, overeenkomstig de regelgeving inzake beleidsmaatregelen of overeenkomstig contractuele bepalingen, vooruitbetalingen verrichten. In dat geval worden de stukken die het recht van de schuldeiser op vooruitbetaling staven, bij de eerste betalingsopdracht gevoegd." Volgens lid 2 "kan de ordonnateur voorschotten aan het personeel toekennen ..."

1.101. En ten slotte bepaalt artikel 71: "Met uitzondering van de in artikel 99 bedoelde voorschotten (voorschotten van het EOGFL-Garantie), wordt elk voorschot op een tussenrekening geboekt en ten laatste verrekend in het begrotingsjaar dat volgt op de desbetreffende betaling ..."

1.102. Deze bepalingen scheppen verwarring omdat de termen "betalingen", "vooruitbetalingen" en "voorschotten" in de diverse teksten en vooral in de beleidsvoorschriften en in de contracten nu eens worden gebruikt alsof ze dezelfde inhoud hebben en dan weer alsof ze een verschillende betekenis hebben.

1.103. Een strikte interpretatie van voornoemde voorschriften, met als uitgangspunt dat het Financieel Reglement coherent is, moet tot de conclusie leiden dat een betaling iets anders is dan een vooruitbetaling die op haar beurt weer verschilt van een voorschot. Volgens deze interpretatie moeten de uitbetalingen, al naar gelang hun specifieke kenmerken, in deze drie categorieën worden ingedeeld. De betaling en de vooruitbetaling worden geboekt als begrotingsuitgaven ten laste van het begrotingsjaar waarin zij plaatsvinden. De voorschotten worden geregistreerd op een tussenrekening buiten het begrotingsverband en in de begrotingsboekhouding verwerkt op het moment dat het bewijs wordt geleverd dat zij zijn gebruikt.

1.104. In de praktijk is de voornoemde verwarring, wegens de strekking van de beleidsvoorschriften of wegens die van de door de Commissie getekende contracten en overeenkomsten, zodanig dat overdrachten van middelen, waar geen werkelijke tegenprestatie tegenover staat, ofwel vooruitbetalingen worden genoemd ofwel voorschotten die echter worden behandeld als vooruitbetalingen en rechtstreeks worden aangewezen in de begrotingsboekhouding van het jaar waarin zij plaats vinden.

1.105. Een steekproefsgewijs onderzoek van de in de jaarrekening 1990 opgenomen verrichtingen toont aan dat deze overschrijvingen op de bankrekeningen van de begunstigden (Lid-Staten, derde landen dan wel particulieren) voornamelijk worden aangetroffen op het gebied van de structuurfondsen en de ontwikkelingshulp, waarvoor zij in 1990 ongeveer 6 miljard ECU hebben bedragen (zie tabel 1.6). Om een beeld te krijgen van het totaalbedrag dat aan het eind van het begrotingsjaar 1990 met deze verrichtingen was gemoeid, zou daar voor nog niet gebruikte saldi van voorgaande begrotingsjaren nog een bedrag bij moeten worden opgeteld dat waarschijnlijk even hoog is.

1.106. In de praktijk heeft elke ordonnateursdienst min of meer betrouwbare systemen ingevoerd voor de registratie van en de vervolgcontrole op de niet-definitieve verrichtingen (vooruitbetalingen of voorschotten).

1.107. De Kamer beveelt aan dat de bepalingen van de verordeningen inzake de vooruitbetalingen en de voorschotten worden herzien om een eind te maken aan de bestaande verwarring die de volgende weerslag heeft:

a)in de eerste plaats het Financieel Reglement zelf dat op dit vlak een gebrek aan homogeniteit vertoont; de oorzaak daarvan is dat het Financieel Reglement is ontstaan uit een versmelting van voorschriften die van toepassing zijn op het gecentraliseerde beheer van de huishoudelijke uitgaven (waaronder de bepalingen inzake de betalingen en de voorschotten) met specifieke financiële voorschriften die gelden voor het niet-gecentraliseerde beheer van de verschillende vormen van gemeenschappelijk beleid;

b)in de tweede plaats de regelgeving voor de diverse beleidsmaatregelen waarvan de bepalingen inzake voorschotten en vooruitbetalingen niet altijd zijn gecooerdineerd.

1.108. De Kamer is in ieder geval van mening dat de Commissie haar systeem van boekhoudkundige informatie onverwijld zodanig moet reorganiseren dat de niet-definitieve verrichtingen (de voorschotten, maar ook de vooruitbetalingen voor zover ze betrekking hebben op nog niet afgesloten verrichtingen) moeiteloos kunnen worden afgelezen ten einde de vervolgcontrole te kunnen verbeteren en gegevens te verkrijgen over de stand van uitvoering van het communautair beleid.

Het geautomatiseerde systeem voor de begrotingsboekhouding (Sincom)

1.109. In 1990 zijn de begrotingsrekeningen voor de eerste keer opgesteld met behulp van een computersysteem (Sincom). Daar dit systeem nog niet helemaal is geperfectioneerd, wenst de Kamer er geen algemene opmerkingen over te maken. Enige bijzonderheden kunnen echter reeds worden vermeld.

1.110. Het boekhoudsysteem Sincom dat een jaar na de eerste wederopvoeringen van kredieten in werking is getreden, is niet zodanig ingericht dat de wederopgevoerde kredieten die, zonder dat ze van elkaar kunnen worden onderscheiden, gezamenlijk worden ondergebracht in de rubriek "niet van rechtswege overgedragen vastleggingskredieten" apart kunnen worden gecontroleerd. Bijlage B2 van volumen II van de jaarrekening, waarin een staat van uitvoering van de wederopgevoerde kredieten in 1990 is opgenomen, is het resultaat van een ex post-analyse van de diensten van de Commissie. In 1991 lijkt deze onregelmatigheid te zijn verdwenen.

1.111. Het Sincom-systeem is evenmin zodanig gestructureerd dat de middelen die beschikbaar komen door de bijdragen van derden, kunnen worden geregistreerd. Zo worden voor het in de EVA-landen ingevoerde Comett II-project (Community programme in education and training for technology) de bijdragen van deze landen (4,9 Mio ECU) geboekt als ontvangsten op een hiertoe bedoelde ontvangstenpost. Tegelijkertijd boekt het Sincom-systeem hetzelfde bedrag onder de uitgavenpost B 6310 "Samenwerking tussen universiteit en industrie en opleiding voor nieuwe technologieën" op een rekening die bestemd is voor de door de externe bureaus beheerde middelen die door de begrotingsautoriteit naar het volgende begrotingsjaar worden overgedragen. In het Verslag over de begrotingsuitvoering wordt dit bedrag voorgesteld als een resultaat van overschrijvingen. In beide gevallen geven de boekhoudstaten een verkeerd beeld van de werkelijkheid.

1.112. Deze anomalie in het systeem wordt nog verergerd doordat, ten minste in één geval, een bedrag dat werd opgenomen naar aanleiding van een bijdrage van derden, niet in de jaarrekening verschijnt. Het betreft 0,566 Mio ECU die onder post A 3052 werden opgenomen en waarvoor een betalingsverplichting is aangegaan van 0,495 Mio ECU en een betaling is verricht van 0,187 Mio ECU (waarvan 0,185 Mio ECU voor subsidies voor het "The Wall"-concert te Berlijn).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.113. Aan de hand van de coherentiecontroles die de Kamer uitvoerde om na te gaan of zij het gedeelte van de Sincom-databank dat haar was voorgelegd goed had begrepen, kon tevens worden vastgesteld dat er tussen het totaal van de verrichtingen die als geboekt stonden geregistreerd (de enige waartoe de Kamer toegang had) en de saldi in de rekeningen, afwijkingen bestonden. Deze fouten, die reeds in het oude systeem van het "Centre unique de comptabilité" (CUC) werden geconstateerd, worden doorgaans gecorrigeerd nadat de jaarrekening verschijnt. Waarschijnlijk is de Commissie van de fouten in kennis gesteld en heeft zij ze gecorrigeerd, aangezien de anomalie in de definitieve rekeningen niet meer voorkomt. Daar de Kamer niet tot alle gegevens van het Sincom-systeem toegang heeft en met name niet tot de verrichtingen die worden geweigerd door het systeem of door de beheerders van het systeem (ordonnateur, financieel controleur, rekenplichtige), is zij momenteel niet in staat om deze anomalieën en de correcties die worden aangebracht vast te stellen en te evalueren.

1.114. De wijze waarop de toegang van de Kamer tot Sincom is geregeld, blijft dus weinig bevredigend. De Commissie heeft weliswaar beloofd de Kamer volledig toegang te verlenen tot de computerprogramma's en de andere elementen waaruit het Sincom-systeem bestaat, doch daarentegen is haar houding met betrekking tot de toegang tot de in het systeem opgeslagen gegevens terughoudend.

1.115. Ondanks de oorspronkelijke belofte van de diensten van de Commissie in oktober 1989 dat de Kamer alle gegevens van Sincom mocht inzien, zijn zij op hun besluit teruggekomen toen het systeem begon te functioneren. Naar aanleiding van een formeel verzoek of "het bevoegde personeel van de Kamer in staat kan worden gesteld om zonder enige beperking alle gegevens die op de disks van Sincom CB/D zijn opgeslagen te raadplegen", hebben de diensten van de Commissie in juli 1990 voorgesteld om de Kamer selectief toegang te verlenen en zij hebben het systeem zodanig gecodeerd dat niet alle opgeslagen gegevens voor de Kamer toegankelijk zijn, met name de gewijzigde gegevens niet en evenmin de gegevens die door het systeem werden verworpen.

1.116. Deze gedragslijn strookt niet met artikel 87, eerste alinea van het Financieel Reglement, waarin wordt bepaald dat "alle op geautomatiseerde gegevensdragers opgestelde of bewaarde documenten en gegevens" ter beschikking van de Rekenkamer worden gehouden. Maar de ervaring heeft geleerd dat de situatie vooral een zeer concrete belemmering van de werkzaamheden van de Kamer vormt:

a)de instelling wordt informatie onthouden aan de hand waarvan zij zou kunnen nagaan of de procedures voor interne controle van het systeem goed functioneren;

b)de controleurs kunnen tot foutieve conclusies komen aangezien zij, wanneer het geval zich voordoet dat er tussen de gegevens die hun worden overgelegd gegevens ontbreken, daarvan niet op de hoogte worden gesteld;

c)de controleurs van de Kamer zijn gedwongen om hele groepen gegevens die voor hun werkzaamheden absoluut noodzakelijk zijn via deducering samen te stellen en de desbetreffende verzoeken een voor een in te dienen;

d)niet alle tot het systeem behorende procedures voor het opzoeken en het sorteren kunnen ter beschikking van de Kamer worden gesteld;

e)en meer in het algemeen wordt een groot gedeelte van het personeel van de Kamer geconfronteerd met abnormale reacties van een systeem dat aanvankelijk was bedoeld om door zoveel mogelijk mensen te worden geraadpleegd (de mededeling op de apparatuur luidt: "fonction interdite pour non CEE", "autorisation manquante").

HOOFDSTUK 2 (*) Ontvangsten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BEGROTINGSUITVOERING

2.1. Zoals blijkt uit tabel 2.1 werden de ontvangsten betreffende het begrotingsjaar 1990 voor 99,0 % gerealiseerd:

a)de ramingen van traditionele eigen middelen zijn wat de douanerechten betreft voor 90,6 % en wat de landbouwheffingen betreft voor 101,6 % gerealiseerd. De in 1990 geïnde douanerechten liggen 9,4 % lager dan de ramingen. Deze geringere opbrengst vloeit voort uit de waardevermindering van de dollar, de voornaamste valuta voor de facturering, waardoor de prijsstijgingen of de grotere ingevoerde hoeveelheden

werden geneutraliseerd;

b)de van de BTW en het BNP afkomstige eigen middelen met betrekking tot het begrotingsjaar zijn geïnd zoals in de begroting is voorzien, gelet op de wijzigingen die door de gewijzigde en aanvullende begrotingen (GAB's) zijn aangebracht (zie paragraaf 2.2); de op basis van de oorspronkelijke begroting geïnde BNP-middelen zijn terugbetaald ten vervolge op de GAB nr. 2, waarin een beroep op deze inkomstenbronnen is ingetrokken;

c)een bedrag van 1 527,8 Mio ECU is geïnd op basis van de BTW-jaaroverzichten van de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1989 (1 191,2 Mio ECU) en op basis van de controles van de Commissie ten aanzien van de eerdere begrotingsjaren (336,5 Mio ECU);

d)wat de BTW over het begrotingsjaar 1989 betreft, zijn de in december 1990 te innen saldi, bedoeld sub c (1 191,2 Mio ECU), vastgesteld aan de hand van de in de jaaroverzichten genoemde grondslagen; de resultaten van de door de Commissie verrichte verificaties zijn bij de vaststelling van de saldi in 1990 niet in aanmerking genomen; er zij op gewezen dat twee Lid-Staten hun overzichten te laat hebben ingezonden (12 september en 9 november) en dat de Commissie aan het eind van het jaar pas in vier Lid-Staten haar controles ter plaatse had verricht;

e)ten aanzien van de overzichten van de eerdere jaren bleef er in zestien gevallen een voorbehoud onopgelost, zoals blijkt uit de lijst die de Commissie als gevolg van de opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1988

bijhoudt.

2.2. De vaststelling van het door de derde en vierde inkomstenbron te financieren saldo

, alsmede de invloed van dit saldo bij de berekening van de middelen en de inning ervan, geven aanleiding tot de volgende bevindingen:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

a)ten aanzien van het overschot van het vorige begrotingsjaar: krachtens artikel 7 van het Besluit van de Raad van 24 juni 1988

betreffende het stelsel van eigen middelen van de gemeenschappen en artikel 32 van het Financieel Reglement wordt het saldo van elk begrotingsjaar in de begroting van het volgende begrotingsjaar opgenomen; in feite is het overschot van 5 080,1 Mio ECU van het begrotingsjaar 1989 achtereenvolgens opgenomen:

- in de oorspronkelijke begroting voor 2 598 Mio ECU, waarvan 819 Mio ECU uit hoofde van het overschot aan eigen middelen als gevolg van de overschrijving van de hoofdstukken betreffende het EOGFL-Garantie naar de monetaire reserve van het EOGFL;

- in GAB nr. 1 voor hetzelfde bedrag;

- in GAB nr. 2 voor 4 300 Mio ECU, waarbij geen beroep meer wordt gedaan op de BNP-middelen, tenzij ten belope van het bedrag waarmee de financiële compensatie ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk wordt overgenomen, wanneer deze 1,4 % van de BTW-grondslag overschrijdt (vier Lid-Staten: België, Denemarken, Griekenland en Italië);

- in GAB nr. 3 voor 4 464,2 Mio ECU met het oog op de financiering van een aanvullende terugbetaling van BTW, met name aan het Koninkrijk Spanje;

b)ten aanzien van de invloed van het overschot 1989 bij de berekening van de BTW-middelen: bij de opstelling van GAB nr. 2 is gebleken dat er gelet op de financieringsbehoeften geen reden was een beroep te doen op de BNP-middelen en dat voorts na een nieuwe raming van de "correctie voor het Verenigd Koninkrijk" van 2 432,3 op 2 285 Mio ECU het begrotingsevenwicht verzekerd werd door een verhoging tot 4 300 Mio ECU van het overschot 1989 dat in de begroting 1990 was opgenomen, waardoor dus een niet naar 1990 overgedragen saldo van 780 Mio ECU overbleef; dit laatste bedrag komt aldus overeen met een beroep op BTW-middelen waaraan geen behoefte bestond;

c)ten aanzien van de monetaire EOGFL-reserve: toen de Commissie te maken kreeg met een overschot aan middelen nam zij de financiering van de monetaire EOGFL-reserve in de begroting op via de BTW-middelen, zonder dat de berekening van deze middelen in een eerste stadium werd gewijzigd; maar de opneming in de begroting van het aandeel in de reserve dat elke Lid-Staat op zich neemt, vond niet plaats aan de hand van hun BNP, maar aan de hand van hun - eventueel afgetopte - BTW-grondslag. Deze berekening heeft tot gevolg dat in de middelen die in de begroting zijn opgenomen uit hoofde van de BTW, een bedrag wordt begrepen van 1 024 Mio ECU uit hoofde van de monetaire EOGFL-reserve; doordat dit bedrag niet noodzakelijk was voor het begrotingsevenwicht en niet in aanmerking werd genomen voor de definitieve vaststelling van de maandelijkse twaalfden, werden de geïnde BTW-middelen met 1 024 Mio ECU gekort.

2.3. De voornoemde technieken geven aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a)de verschillende gedeeltelijke opnemingen van het overschot van het begrotingsjaar 1989 kunnen tot bezwaren met betrekking tot de rechtmatigheid ervan leiden en de doorzichtigheid van de begroting wordt er ernstig door verstoord. Bij overschotten zoals dat van het begrotingsjaar 1987

of tekorten zoals die van de begrotingsjaren 1984 en 1985

is de handelwijze om de boeking van de saldi over meerdere begrotingsjaren te spreiden in strijd met de beginselen van universaliteit en jaarperiodiciteit;

b)door in haar ontwerp van GAB nr. 2 het bedrag van de te heffen BTW-middelen te doen samenvallen met het door de derde en vierde inkomstenbron te financieren saldo, en wel dank zij een slechts gedeeltelijke overdracht van het overschot van het vorige begrotingsjaar, heeft de Commissie bovendien voorondersteld dat een theoretisch surplus aan middelen moest worden geneutraliseerd door een gedeeltelijke overdracht, met uitsluiting van een vermindering van het uniforme BTW-percentage; ten aanzien van deze GAB nr. 2 heeft de Raad beroep ingesteld bij het Hof van Justitie; dit geding toont de noodzaak aan van een grotere juridische en budgettaire doorzichtigheid; de verordeningen geven immers niet uitdrukkelijk aan of en, zo ja, hoe de berekening moet worden bijgesteld ingeval de eigen middelen afkomstig van de BTW niet mogen worden opgebruikt om de uitgaven in hun geheel te dekken;

c)het vermoeden - waarop het Besluit van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen berust - dat de BTW-middelen niet toereikend zijn ter dekking van alle uitgaven heeft zijn weerslag op de financiering van de monetaire reserve, waarop slechts een beroep wordt gedaan naar gelang van de behoeften die door het EOGFL moeten worden gedekt; krachtens artikel 10 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van het besluit van de Raad van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen

worden enerzijds de aanvullende middelen - met uitzondering van de eigen middelen die voor de monetaire EOGFL-reserve zijn bestemd - op de eerste werkdag van elke maand geboekt en wordt anderzijds elke Lid-Staat aan het eind van het begrotingsjaar gedebiteerd voor het bedrag dat voortvloeit uit de toepassing op het BNP van het voor het vorige begrotingsjaar in aanmerking genomen uniforme percentage, gewijzigd wegens het gebruik van de monetaire EOGFL-reserve; dat de voor de monetaire EOGFL-reserve bestemde middelen worden afgetrokken van de BTW-middelen strookt niet met een juiste toepassing van de verordening en heeft in feite geleid tot de toepassing van een uniform BTW-percentage dat niet overeenkomt met het bepaalde in artikel 2, lid 4, van het besluit van de Raad van 24 juni 1988.

2.4. Ten aanzien van de terugbetaling van een aandeel van de BTW- en BNP-middelen aan Griekenland, Spanje en Portugal, opgenomen in hoofdstuk 86 van de begroting, werd het volgende vastgesteld:

a)de bedragen in verband met de voorlopige twaalfden worden daadwerkelijk en rechtstreeks terugbetaald, terwijl voor die in verband met de saldi en aanpassingen slechts een aantal fictieve boekingen worden verricht, doordat de betrokken Lid-Staten slechts de nettobedragen van deze saldi en aanpassingen ter beschikking stellen;

b)tijdens het begrotingsjaar 1990 heeft de Commissie in afwachting van een verhoging van de beschikbare kredieten evenwel verzocht om storting van de bruto-bedragen van de saldi en aanpassingen; dit verzoek werd afgewezen door een Lid-Staat die een netto-bedrag van 310 Mio ECU in plaats van de verschuldigde 547 Mio ECU heeft betaald;

c)ten einde de situatie te regulariseren zijn de kredieten van hoofdstuk 86 door GAB nr. 3 verhoogd; deze verhoging maakte het echter niet mogelijk, het totaal van de terugbetaling aan deze Lid-Staat, ofwel 236 Mio ECU, in de boekhouding op te nemen; de regularisatie van 96 Mio ECU is uitgesteld tot het begrotingsjaar 1991, waardoor slechts 451 (in plaats van 547) Mio ECU in 1990 als ontvangsten zijn geboekt.

2.5. Deze handelwijze geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen:

a)ondanks het feit dat de bedragen van de aanpassingen en de betrokken terugbetalingen bij de voorbereiding van GAB nr. 3 bekend waren, kwam de Commissie niet met een voorstel om in deze begroting de noodzakelijke bedragen aan ontvangsten en uitgaven op te nemen;

b)opdrachten tot betaling van de restitutie zijn opgemaakt na de inning van de nettobedragen, waardoor verrekeningen tussen ontvangsten en uitgaven werden gedekt

.

DE BTW-ONTVANGSTEN

Procedure voor de terbeschikkingstelling en onderzoek door de Kamer

2.6. De terbeschikkingstelling van de bedragen die als BTW-middelen verschuldigd zijn, vindt in verscheidene fasen plaats:

a)betaling in maandelijkse twaalfden van de bedragen die voor elke Lid-Staat in de begroting zijn opgenomen;

b)betaling of terugbetaling in de loop van het volgende begrotingsjaar van het saldo, vastgesteld op basis van de jaaroverzichten van de Lid-Staten, die na onderzoek eventueel zijn gerectificeerd;

c)betaling of terugbetaling in de loop van de latere begrotingsjaren van aanpassingen als gevolg van aanvullende rectificaties na de bespreking van de jaaroverzichten.

2.7. Dit hoofdstukgedeelte heeft ten doel, de volgende elementen van het berekeningsprocédé te onderzoeken:

a)de "geïnde BTW-ontvangsten" in de Lid-Staten en de voor de boekhoudkundige verwerking gehanteerde technieken;

b)de op deze ontvangsten aangebrachte correcties om een geharmoniseerde behandeling van de grondslag der ontvangsten te verzekeren met het oog op de vaststelling van de "gecorrigeerde ontvangsten";

c)de in de "tussengrondslag" (het quotiënt van de deling van de "gecorrigeerde ontvangsten" door een gewogen gemiddeld tarief) aangebrachte compensaties om uiteindelijk een geharmoniseerde "definitieve grondslag" te verkrijgen.

2.8. De Kamer heeft de overz