NL Publicatieblad van de Europese Unie L 220/1

BESLUIT VAN DE COMMISSIE

van 3 augustus 2011

betreffende steunmaatregel SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) die Portugal voornemens is te verlenen aan Petrogal

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 5546)

(Voor de EER relevante tekst)

(2012/466/EU)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) De Commissie heeft Portugal bij schrijven van 19 november 2009 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de regionale ad-hocsteunmaatregel ten gunste van een investeringsproject van Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (hierna „Petrogal” genoemd) met betrekking tot haar raffinageactiviteiten in Sines en Matosinhos (hierna het „investeringsproject” genoemd), de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Bij schrijven van 9 december 2009 heeft Portugal zijn reactie op de niet-vertrouwelijke versie van het besluit tot inleiding van de procedure bekendgemaakt.

(2) Bij schrijven van 17 december 2009 verzocht Portugal om verlenging van de voor het indienen van zijn opmerkingen geldende termijn met één maand. Dit verzoek werd op 22 december 2009 ingewilligd door de Commissie. Portugal heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 21 januari 2010.

(3) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen te maken.

(4) De Commissie ontving opmerkingen van de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), de Confederação da Indústria Portuguesa (4), de Associação para a eficiência energética (5), van concurrent nr. 2 (6), een concurrerende onderneming van Petrogal (7), van concurrent nr. 1 (8) (9), van de União Geral de trabalhadores (10), de gemeente Sines (11), de Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) en de Associação Industrial Portuguesa (13).

(5) Bij brieven van 9 maart, 10 maart, 17 maart en 19 maart 2010 zond de Commissie deze opmerkingen door aan Portugal, dat in de gelegenheid werd gesteld te reageren; de opmerkingen van Portugal werden ontvangen bij brief van 8 april 2010.

(6) Bij brieven van 15 en 28 juli 2010 (14) heeft de Commissie om nadere informatie verzocht, die bij brieven van 16 resp. 23 augustus 2010 door Portugal werd verstrekt.

(7) Bij brieven van 4 en 5 augustus 2010 heeft de Commissie de concurrenten nrs. 1 en 2 om een toelichting verzocht, die bij brieven van 10 en 15 september 2010 werd verschaft. Bij brief van 20 september 2010 werd deze toelichting ter becommentariëring aan Portugal voorgelegd.

(8) Bij brieven van 17 september en 1 oktober 2010 heeft de Commissie bij Portugal om nadere informatie verzocht. Portugal antwoordde op 18 en 29 oktober 2010.

(9) Bij brieven van 13 oktober 2010 werden de concurrenten nrs. 1 en 2 verzocht een nadere toelichting te geven op hun reacties van 10 resp. 15 september 2010.

(10) Bij brieven van 21 en 28 oktober 2010 verzocht de Commissie Portugal om aanvullende informatie. Portugal antwoordde bij brieven van 12 november.

(11) Bij schrijven van 10 november 2010 heeft concurrent nr. 1 een toelichting gegeven op zijn brief van 15 september 2010. Deze toelichting werd op 12 november 2010 ter becommentariëring voorgelegd aan Portugal, dat op 19 november 2010 antwoordde.

(12) Bij schrijven van 30 november 2010 verzocht de Commissie Portugal om aanvullende informatie. Portugal reageerde hierop bij schrijven van 20 december 2010.

(13) Bij schrijven van 11 november 2010 verzocht de Commissie Portugal om een kosten-batenanalyse van het investeringsproject. Op 1 december 2010 verstrekte Portugal de verlangde informatie.

(14) Bij schrijven van 6 januari 2011 overlegde Portugal informatie over de aandeelhouders van Petrogal.

(15) Op 12 januari 2011 vond een vergadering plaats van de Portugese autoriteiten, vertegenwoordigers van Petrogal en de Commissie. Bij schrijven van 25 januari 2011 verstrekte Portugal informatie over enkele van de onderwerpen die tijdens deze vergadering aan de orde waren gekomen (waaronder marktbeoordeling en stimulerend effect van de steun).

(16) Bij brieven van 24 januari, 16 maart en 12 april 2011 verzocht de Commissie om aanvullende informatie over het potentiële nulscenario voor het investeringsproject, op welk verzoek Portugal reageerde bij brieven van 7 februari, 4 april en 29 april 2011. Per e-mail van 7 juni 2011 verzocht de Commissie om de informatie die nog niet door Portugal was verstrekt in de eerdere correspondentie. Bij e-mail van 9 juni 2011 en brieven van 11 en 17 juni 2011 heeft Portugal informatie verstrekt over enkele van deze punten.

(17) Bij schrijven van 24 juni 2011 verzocht de Commissie Portugal om duidelijkheid te verschaffen inzake de nog ontbrekende informatie over de dieselbrandstofmarkt. Deze informatie werd door Portugal verstrekt in de brieven van 30 juni en 14 juli 2011. Bij schrijven van 20 juli 2011 verklaarden de Portugese autoriteiten zich ermee akkoord dat het besluit van de Commissie wordt vastgesteld in de Engelse taal.

2. BESCHRIJVING VAN DE STAATSSTEUN

2.1. De begunstigde

(18) De begunstigde van de staatssteun, Petróleos de Portugal — Petrogal S.A. (hierna „Petrogal” genoemd), is een volledige dochtermaatschappij van Galp Energia, SGPS, S.A. (hierna „Galp Energia” genoemd). De belangrijkste aandeelhouders van Galp Energia zijn ENI SpA (15) (33,34 %) en Amorim Energia BV (hierna „Amorim Energia” genoemd) (16) (33,34 %), gevolgd door Parpública Participações Públicas (hierna „Parpública” genoemd) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (hierna „CGD” genoemd) (18) (1 %) en overige (23,31 %). Galp Energia is de houdstermaatschappij van Galp Energia Group (hierna „Galp” genoemd). Galp Energia is actief op de aardolieproductenmarkt (niet alleen raffinage- maar ook vermarktingactiviteiten, zoals groot- en detailhandelverkoop) en op de gasmarkt.

(19) Op 22 april 1999 werd de houdstermaatschappij aanvankelijk opgericht onder de naam Galp — Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., met als hoofdactiviteit de handel in olie en aardgas, waarbij twee reeds bestaande Portugese staatsbedrijven in Galp Energia werden ondergebracht, namelijk Petrogal, dat zich richtte op aardolieproducten, en GDP — Gas de Portugal, SGPS, S.A., dat zich richtte op aardgas (19).

(20) Verder houdt Galp Energia zich ook bezig met de klein- en groothandelsverkoop van geraffineerde aardolieproducten op het Iberisch schiereiland. Galp Energia is marktleider in Portugal (20) en heeft een groeiend marktaandeel in Spanje.

(21) Petrogal is eigenaar van de enige twee raffinaderijen in Portugal. Deze bevinden zich in Sines en Matosinhos. De bedrijfsactiviteiten omvatten alle raffinage-, bevoorradings- en logistieke activiteiten. Petrogal is de grootste verkoper van aardolieproducten in Portugal en een van de grootste op het Iberisch schiereiland. Het bedrijf beheert in feite de volledige invoer van ruwe olie en een deel van de invoer van geraffineerde producten in Portugal; daarnaast beheert het 80 % van de opslagcapaciteit voor ruwe olie en geraffineerde producten (21) en neemt het een centrale plaats in binnen Portugals logistieke infrastructuur voor olieproducten.

(22) Petrogal heeft een breed productaanbod, dat loopt van benzine, dieselolie, straalvliegtuigbrandstof, stookolie en nafta tot lpg, bitumen en diverse aromatische producten. Naast de levering van olieproducten aan de detailhandel-, groothandel- en lpg-divisies van Petrogal en aan concurrenten en buitenlandse klanten, is de raffinagetak ook verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering met betrekking tot hun raffinage-installaties en logistieke hulpmiddelen. Petrogal draagt zorg voor opslag en vervoer van zijn producten via de eigen opslagfaciliteiten of transportbedrijven waarmee het een samenwerkingsverband heeft.

(23) Figuur 1 geeft een overzicht van de eigendoms- en zeggenschapsrechten betreffende Petrogal:

(24) Op 29 december 2005 sloten Amorim Energia, ENI en Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) een aandeelhoudersovereenkomst, waarbij CGD zich op 28 maart 2006 aansloot (hierna de „aandeelhoudersovereenkomst” genoemd). Deze overeenkomst trad op 29 maart 2006 in werking met een looptijd van acht jaar. Overeenkomstig artikel 20, eerste lid, onder c), van de Portugese effectenwet worden de stemrechten die zijn verbonden aan de aandelen van Galp Energia die eigendom zijn van partijen bij de aandeelhoudersovereenkomst, over en weer toegekend aan de andere partijen. Galp Energia wordt dan ook geacht onder gezamenlijke zeggenschap te staan van de aandeelhouders die partij zijn bij de aandeelhoudersovereenkomst.

(25) Volgens Portugal vloeit uit de aandeelhoudersovereenkomst voort dat de aandeelhouders, en in het bijzonder ENI, niet puur op eigen houtje tot afstemming kunnen komen tussen de eigen raffinageactiviteiten en die van Petrogal.

2.2. Het investeringsproject ten gunste van Petrogal

(26) Het investeringsproject beoogt de herstructurering en uitbreiding van de bestaande raffinage-installaties in Sines en Matosinhos, de enige raffinaderijen die Portugal kent. Daarnaast is het investeringsproject gericht op de verbetering van de integratie en synergie tussen beide raffinaderijen. Dit zou het pad moeten effenen voor het gebruik van zwaardere soorten ruwe olie.

(27) Het investeringsproject heeft als voornaamste oogmerk de verhoging van de dieselolieproductie, wat ten koste zou gaan van het aandeel van de benzineproductie. Een van de aan het investeringsproject ten grondslag liggende uitgangspunten is dat een intensiever gebruik van zware ruwe olie zal leiden tot lagere grondstoffenkosten en meer flexibiliteit zal bieden ten aanzien van de herkomst van de te verwerken ruwe olie.

(28) Het investeringsproject voor de conversie van de raffinaderij van Matosinhos bestaat concreet in de bouw van een nieuwe vacuümdestillatiefaciliteit voor het verkrijgen van vacuümgasolie (VGO) en een nieuwe viscositeitsreductie-installatie (visbreakerinstallatie) voor het zacht thermisch kraken van het resulterende vacuümresidu.

(29) Het investeringsproject voor de conversie van de raffinaderij van Sines beoogt de bouw van een nieuwe hydrokraker, ofwel een installatie voor het hydrokraken van vacuümgasolie, voor de productie van dieselolie en straalvliegtuigbrandstof. Bij dit investeringsproject zal de hydrokraker als grondstof gebruikmaken van de vacuümgasolie en visbreakergasolie die worden geproduceerd in de raffinaderijen van Matosinhos en Sines, zodat de verwerkingscapaciteit van de nationale raffinage-installaties ten volle zal worden benut. De kraker zal dagelijks circa [ ] barrel verwerken, waarbij als primaire grondstof jaarlijks ongeveer [ ] kiloton (netto) aan atmosferisch residu zal worden gebruikt.

(30) De door hydrokraken verkregen producten (lpg, zware nafta (22) en diesel) zijn [ ] gehydrogeneerd, wat zorgt voor een superieure kwaliteit. De verwachte uitkomst van het investeringsproject is dat alleen de productie van diesel en zware nafta zal toenemen.

(31) In het kader van het investeringsproject zal een deel van de zware nafta die in de Sines-raffinaderij wordt geproduceerd, naar Matosinhos worden getransporteerd als grondstof voor Petrogals aromateninstallatie (23), een volgende stap in het proces van verdere integratie van beide raffinaderijen. De hogere productie van zware nafta is een onontkoombaar technisch gevolg van het conversieproject in Sines.

(32) De werkzaamheden in het kader van het investeringsproject gingen in 2008 van start (de eerste opdracht werd op 14 maart 2008 verstrekt na het besluit van de raad van bestuur van 5 maart 2008) en moesten volgens de planning op 31 december 2010 zijn afgerond. De volledige productiecapaciteit zal naar verwachting in 2011 worden bereikt.

2.3. Eén investeringsproject

(33) Portugal stelt dat het investeringsproject ondanks de geografische afstand tussen beide raffinaderijen (zo’n 450 km via zee) moet worden aangemerkt als één investeringsproject („single investment project”, SIP) in de zin van paragraaf 60 van de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (24) (hierna de „richtsnoeren” genoemd). De Portugese autoriteiten bevestigen dat Petrogal geen staatssteun heeft ontvangen in de drie jaar voorafgaand aan de start van het aangemelde investeringsproject.

2.4. Kosten van het investeringsproject

(34) De investering in Sines geeft in nominale waarde de investeringskosten van [ ] EUR weer. De raffinaderij te Sines zal steun ontvangen ten belope van [ ] EUR (nominale waarde), hetgeen resulteert in een steunintensiteit van 16 %. De raffinaderij te Matosinhos, waarvoor de investering [ ] EUR (nominale waarde) bedraagt, komt in aanmerking voor een steunbedrag van [ ] EUR (nominale waarde), wat neerkomt op een steunintensiteit van 13 %.

(35) De subsidiabele uitgaven van het investeringsproject zijn 974 064 894 EUR in actuele waarde (1 058 934 146 EUR in nominale waarde) en hebben uitsluitend betrekking op installaties, apparatuur en uitrusting (geen grond of gebouwen). De steun voor beide raffinaderijen bedraagt 121 091 314 EUR in actuele waarde (160 484 007 EUR in nominale waarde), wat neerkomt op een steunintensiteit van 12,43 %. De uitsplitsing per jaar van de subsidiabele uitgaven is weergegeven in tabel 1: Tabel 1 Subsidiabele kosten (in EUR) 2007 2008 2009 2010 Totaal Materiële vaste activa [ ] (25) [ ] [ ] [ ] 1 058 934 146

2.5. Financiering van het investeringsproject

(36) Petrogal is voornemens dit investeringsproject te financieren uit eigen middelen, naast de staatssteun die het bedrijf heeft aangevraagd (160 484 007 EUR in nominale waarde). Er zijn geen andere staatsmiddelen voorzien. Ten behoeve van het investeringsproject zijn ook leningen van de Europese Investeringsbank verstrekt met een totaalbedrag van 500 miljoen EUR, welke leningen in 2009 zijn goedgekeurd. De eigen bijdrage van de begunstigde in de subsidiabele uitgaven is 36 %.

2.6. Maximumbedrag van de regionale steun

(37) Volgens de Portugese regionale-steunkaart voor 2007-2013 (26) komen de regio’s Alentejo (raffinaderij Sines) en Norte (raffinaderij Matosinhos) in aanmerking voor regionale steun uit hoofde van de afwijking zoals bepaald in artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag, waarbij voor regionale investeringssteun aan grote bedrijven plafonds van toepassing zijn van 40 % respectievelijk 30 % brutosubsidie-equivalent (BSE).

2.7. Bijdrage aan de regionale ontwikkeling

(38) Het ligt in de lijn der verwachting dat het investeringsproject in beide regio’s ongeveer 150 directe arbeidsplaatsen en 450 afgeleide arbeidsplaatsen zal opleveren. Volgens de door Portugal verstrekte informatie zullen de bouwwerkzaamheden bovendien goed zijn voor ongeveer 3 000 tijdelijke arbeidsplaatsen.

2.8. Vorm van de steun

(39) De staatssteun zal worden verleend in de vorm van ad-hocsteun waarvoor een inmiddels verstreken steunregeling (N 97/99) als uitgangspunt is genomen, die gebaseerd was op wetsbesluit nr. 409/99 van 15 oktober 1999.

(40) In het verlengde van het besluit van de Portugese ministerraad van 6 maart 2008 werden op 10 maart 2008 met het oog op het verlenen van de staatssteun twee contracten getekend door de Portugese regering, Petrogal en Galp Energia. Het ging hierbij om het „contract voor het toekennen van belastingvoordelen” en het „investeringscontract” (hierna de „steuncontracten” genoemd).

(41) De ondertekende steuncontracten voorzagen in het verlenen van een heffingskorting, die was gekoppeld aan de afronding van het investeringsproject. De steun zou bestaan in een korting op toekomstige betalingen van de vennootschapsbelasting. De hoogte van de heffingskorting zou door de Portugese autoriteiten worden berekend als percentage van de subsidiabele investering. De heffingskorting zou alleen worden gebruikt voor uit het investeringsproject voortvloeiende belastingen. Ingeval het bedrag van de korting niet volledig zou kunnen worden afgetrokken, zou de aftrek van het restant ervan nog tot de datum waarop het contract afloopt (31 december 2016) mogelijk zijn.

2.9. Steunbedrag

(42) Portugal is voornemens vanaf 2011 regionale steun te verlenen ter hoogte van 160 484 007 EUR in nominale waarde. In de door de Portugese autoriteiten verstrekte tabel 2 is het schema voor de steunverlening weergegeven: Tabel 2 Jaar Geschatte belastbare inkomsten Belastingen Benutting van de heffingskorting (27) 2008 2009 2010 2011 [ ] [ ] 2012 [ ] [ ] [ ] 2013 [ ] [ ] [ ] 2014 [ ] [ ] [ ] 2015 [ ] [ ] [ ] 2016 [ ] [ ] 160 484 007

(43) Portugal bevestigde dat de steun voor het investeringsproject niet zal worden gestapeld met steun die uit andere lokale, regionale, nationale of EU-bronnen wordt ontvangen voor dezelfde subsidiabele kosten.

(44) Voorts is aan de steunverlening de voorwaarde verbonden dat Petrogal de investeringen in de steungebieden ten minste vijf jaar na de afronding van het investeringsproject op peil zal houden.

(45) Portugal bevestigde dat de steunverlening het fiat van de Commissie behoeft.

(46) Petrogal diende de aanvraag voor staatssteun voor het investeringsproject in op 22 januari 2007. Op 23 januari 2007 bevestigden de Portugese autoriteiten Petrogal schriftelijk dat het investeringsproject, behoudens grondige verificatie, vóór aanvang van de werkzaamheden aan het project voldeed aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden zoals neergelegd in de „fiscale regeling”.

(47) Portugal verbond zich ertoe het maximale steunbedrag en de maximale steunintensiteit zoals vastgesteld bij onderhavig besluit niet te overschrijden, ook niet in geval van lagere of hogere subsidiabele uitgaven.

2.10. Algemene bepalingen

(48) Portugal zegde toe om: — binnen twee maanden na aanvang van de steunverlening een kopie over te leggen van het aan Petrogal toegezonden document waarin wordt meegedeeld dat de steuncontracten in werking zijn getreden, — met ingang van de datum van goedkeuring van de steunmaatregel door de Commissie, om de vijf jaar een tussentijds verslag in te dienen (met onder meer informatie over de uitgekeerde steunbedragen, de uitvoering van het steuncontract en eventuele andere investeringsprojecten die zijn gestart bij dezelfde vestiging/productielocatie), — binnen zes maanden na het toekennen van de laatste tranche van de steun een uitvoerig eindverslag in te dienen op basis van het meegedeelde schema voor de steunverlening.

3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(49) In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ingevolge artikel 108, lid 2, van het Verdrag („besluit tot inleiding van de procedure”) heeft de Commissie haar twijfels kenbaar gemaakt ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun met de bepalingen van de richtsnoeren. In dit verband bracht de Commissie in bovenbedoeld besluit haar twijfels tot uiting over de aspecten die aan de orde komen in de overwegingen 50 tot en met 64.

3.1. Verenigbaarheid met de algemene bepalingen van de richtsnoeren

(50) In paragraaf 34 van de richtsnoeren worden de standaardcategorieën van een initiële investering omschreven als „een investering in materiële en immateriële activa ten” behoeve van: — de oprichting van een nieuwe vestiging, — de uitbreiding van een bestaande vestiging, — diversificatie van de productie van een vestiging naar nieuwe, additionele producten, — een fundamentele verandering in het totale productieproces van een bestaande vestiging. Een vervangingsinvestering die aan geen van deze voorwaarden voldoet, is uitdrukkelijk uitgesloten van het toepassingsgebied van de definitie van initiële investering.

(51) In dit verband betwijfelde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat het investeringsproject, dat gericht is op de modernisering en betere integratie van beide raffinaderijen en op een verhoging van de dieselproductie (en als neveneffect daarvan de naftaproductie) bij een gelijktijdige verlaging van de benzineproductie, als initiële investering kan worden beschouwd. De Commissie oordeelde dat het investeringsproject geen investering in een nieuwe vestiging, noch een diversificatie van de productie van een bestaande vestiging naar nieuwe, additionele producten vormt. Het project heeft daarentegen wel bepaalde kenmerken die liggen in de sfeer van „uitbreiding” en „fundamentele verandering in het productieproces”.

(52) De Commissie heeft er in het besluit tot inleiding van de procedure op gewezen dat Portugal moet aantonen dat het investeringsproject bijdraagt tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie in de zin van paragraaf 10 van de richtsnoeren, aangezien de steunmaatregel aangemerkt moet worden als ad-hocsteun.

(53) Meer bepaald betwijfelde de Commissie in bovenbedoeld besluit of de verwachte bijdrage aan de regionale ontwikkeling werkelijk opweegt tegen de sectoreffecten van de steun (160 miljoen EUR steun, die slechts 150 directe arbeidsplaatsen oplevert).

(54) De Commissie wees er in dit verband op dat er gronden waren om te twijfelen aan de noodzaak van de steun, daar uit de jaarrekening 2008 van Petrogal naar voren komt dat het investeringsproject onderdeel is van zijn industriële strategie en waarschijnlijk zal worden uitgevoerd binnen de context van een nulscenario zonder steun. De Commissie gaf aan dat de steun niet noodzakelijk leek voor het uitvoeren van de investering (waarvoor de werkzaamheden in 2008 van start gingen) en dat Petrogal ook andere locaties daarvoor had kunnen overwegen. Niet-noodzakelijke steun draagt waarschijnlijk niet bij tot regionale ontwikkeling en kan leiden tot onaanvaardbare mededingingsverstoringen.

(55) In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie voorts dat voldaan is aan de in paragraaf 38 van de richtsnoeren vervatte vereisten inzake het formele stimulerende effect. In het geval van ad-hocsteun had de bevoegde autoriteit, vóór het begin van de werkzaamheden aan het project, een letter of intent moeten uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie.

(56) In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie verder dat de schriftelijke bevestiging van Portugal dat het investeringsproject, behoudens grondige verificatie, in aanmerking komt voor staatssteun, daadwerkelijk voldoet aan de vereisten van paragraaf 38 van de richtsnoeren.

3.2. Beoordeling van de steun in het licht van de bepalingen inzake steun voor grote investeringsprojecten

(57) Portugal heeft het investeringsproject in de twee raffinaderijen aangemeld als één investeringsproject (SIP). Overeenkomstig paragraaf 60 van de richtsnoeren wordt een initiële investering geacht één investeringsproject te zijn als het bij die investering gaat om een economisch onlosmakelijk geheel, waarbij de technische, functionele en strategische banden en de onmiddellijke nabijheid als criteria worden gehanteerd.

(58) In dit verband plaatste de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure kanttekeningen bij de afstand tussen beide raffinaderijen. Het als SIP aanmerken van het investeringsproject zou bovendien met zich brengen dat er een aangepast regionale-steunplafond moet worden toegepast op basis van het afschalingspercentage overeenkomstig paragraaf 67 van de richtsnoeren.

(59) In het besluit tot inleiding van de procedure verwoordde de Commissie haar twijfels waar het gaat om de beoordeling van de steun in het licht van de bepalingen van deze twee paragrafen van de richtsnoeren.

(60) Concreter gesteld was de Commissie niet in staat conclusies te trekken over de relevante producten waar het investeringsproject betrekking op heeft. Het blijft onduidelijk of het bij de producten uitsluitend gaat om diesel en nafta, zoals beweerd door Portugal, of dat ook andere raffinageproducten in aanmerking moeten worden genomen. Er mag niet worden voorbijgegaan aan de potentiële substitueerbaarheid van raffinageproducten aan de aanbodzijde, noch aan het feit dat nafta kan worden beschouwd als tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren.

(61) De Commissie sprak haar twijfels uit ten aanzien van de relevante productmarkt en de vraag of die, zoals Portugal beweert, moet worden beschouwd als markt op het niveau „af raffinaderij” voor zowel diesel als nafta.

(62) Voorts wist de Commissie niet zeker of de relevante geografische markten voor de betrokken producten moesten worden aangemerkt als nationaal, als regionaal (Iberisch schiereiland) of als supranationaal, in casu de Europese Economische Ruimte (EER).

(63) Bovendien betwijfelde de Commissie dat Petrogal, en Galp Energia en ENI waartoe Petrogal behoort, een marktaandeel van minder dan 25 % in de relevante markt hadden, overeenkomstig paragraaf 68(a) van de richtsnoeren.

(64) Tot slot betwijfelde de Commissie, gelet op paragraaf 68(b) van de richtsnoeren, ten aanzien van alle betrokken producten of de door het investeringsproject gecreëerde productiecapaciteit meer dan 5 % bedraagt van elke relevante markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare gebruik, en, mocht dat toch het geval zijn, of het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik van dat product over de laatste vijf jaar hoger ligt dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de Europese Economische Ruimte.

4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

4.1. Opmerkingen van de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)

(65) AIPQR ziet het investeringsproject als essentiële stimulans voor de Portugese economie en als middel om het Europese concurrentievermogen in de petrochemische en raffinagesector te versterken. Als het investeringsproject niet kan worden afgerond of als het ontbreekt aan de daarvoor benodigde ondersteuning, kan dit ernstige gevolgen hebben voor de zelfstandigheid van en steun voor de petrochemische keten.

(66) Door de nieuwe productiefaciliteit voor PTA (Purified Terephthalic Acid, gezuiverd tereftaalzuur), die in Sines is gepland door Artensa (Artenius — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., een Spaanse dochtermaatschappij van La Seda de Barcelona S.A), zal de vraag naar nafta van de kant van La Seda sterk stijgen. De verhoging van de naftaproductie door de hydrokraker van Petrogal is dan ook cruciaal voor het rendement van de investering van La Seda, die naar schatting zo’n 400 miljoen EUR bedraagt.

(67) Volgens AIPQR zal het Europese dieseltekort dalen door het investeringsproject.

(68) Volgens AIPQR is de bijdrage van Petrogal essentieel voor de haalbaarheid en de bevordering van de ontwikkeling van het Competitiveness and Technology Centre of the Refining, Petrochemical and Industrial Industries (concurrentie- en technologiecentrum van de raffinage- en petrochemische industrie en de sector industriële chemicaliën), als onderdeel van de strategie van Portugal ter bevordering van sleutelindustrieën voor de nationale en regionale economieën.

(69) Volgens AIPQR is de door hydrokraken verkregen dieselolie van een superieure kwaliteit die zorgt voor een efficiëntere verbranding en een zeer sterke verlaging van de verontreinigende stoffen in de uitlaatemissies. Dankzij de kwaliteit van de dieselbrandstofproducten en de energie-efficiëntie die behaald zou moeten worden met het investeringsproject, kunnen de doelstellingen van Petrogals energie-efficiëntieplan voor de periode 2008-2011 worden gerealiseerd.

(70) Voorts is AIPQR van mening dat het investeringsproject zowel in de regio’s van Matosinhos en Sines als landelijk gezien zal bijdragen tot sociale en economische duurzaamheid.

4.2. Opmerkingen van de Associação para a eficiência energética (COGEN)

(71) Het investeringsproject is relevant: meer flexibiliteit en meer autonomie in de dieselolievoorziening.

(72) Volgens COGEN is het investeringsproject niet alleen een uitgelezen kans waar het gaat om technologische innovatie, maar levert het ook circa 150 directe, vaste arbeidsplaatsen en 500 afgeleide, eveneens vaste arbeidsplaatsen op middenkaderniveau op.

(73) Volgens COGEN zullen de conversieprojecten in beide raffinaderijen een energiebesparing van 14 % opleveren. Bovendien wijst COGEN erop dat een andere investering die op zich niet onder het investeringsproject valt — de installatie van twee warmtekrachtkoppelingseenheden van 82 MW, een bij elke raffinaderij — haalbaar wordt dankzij dit project, waarmee de capaciteit van deze technologie in Portugal met zo’n 12 % zal toenemen.

4.3. Opmerkingen van de Confederação da Indústria Portuguesa („CIP”)

(74) CIP is van mening dat het investeringsproject een oplossing biedt voor de Portugese situatie, die wordt gekenmerkt door: i) een discrepantie tussen het dieselolieverbruik door voertuigen en Portugals huidige verwerkingscapaciteit, met als gevolg een chronische behoefte aan grootschalige invoer van dieselbrandstof en verkoop in het buitenland van het overschot aan benzine; ii) toekomstige stookolieoverschotten, omdat stookolie niet langer wordt gebruikt bij de elektriciteitsopwekking en er over de hele linie een ontmoedigingsbeleid wordt gevoerd ten aanzien van het gebruik van stookolie in de industrie, welke doelstelling is opgenomen in het Portugese nationale klimaatveranderingsprogramma; iii) internationale markttrends in de richting van een grotere vraag naar zwaardere en zuurdere fracties van ruwe olie, omdat dit meer keuzemogelijkheden zou bieden; iv) de wens om de zekerheid van de energieleveranties te verhogen.

(75) Verder zal het investeringsproject volgens CIP leiden tot een aanzienlijke verbetering van de energie-efficiëntie van beide raffinaderijen, wat uitstekend past binnen het kader van de verbintenis die Portugal in EU-verband is aangegaan om de Europese energie-efficiëntie met 10 % te verhogen.

(76) Naar het oordeel van CIP levert het verwachte aantal nieuwe, vaste arbeidsplaatsen, zo’n 150 banen voor hoogopgeleid personeel en 450 afgeleide banen, een significante bijdrage aan de economische ontwikkeling van Portugal. Het investeringsproject vormt een stimulans voor de lokale economie in de betrokken regio’s, waar het bbp per hoofd van de bevolking onder het landelijke gemiddelde ligt, en zorgt bovendien voor zo’n 5 000 tijdelijke banen in de bouwfase.

4.4. Opmerkingen van de União Geral de Trabalhadores („UGT”)

(77) Volgens UGT is het investeringsproject bevorderlijk voor de regionale ontwikkeling en heeft het een positief effect op de economische ontwikkeling en de sociale en territoriale cohesie van de betrokken regio’s. Deze regio’s worden gekenmerkt door hoge werkloosheid, eenvormige (industriële) bedrijvigheid en een bbp per hoofd van de bevolking dat onder het landelijke gemiddelde ligt. Het investeringsproject zal een aanzienlijke impact hebben op het industriële weefsel van beide regio’s en van Portugal als geheel, aangezien er zowel up- als downstream activiteiten tot ontwikkeling zullen komen, met name op terreinen als machine- en werktuigbouw, civiele techniek, elektriciteit, en zelfs handel en catering.

(78) UGT denkt dat het investeringsproject voor meer en betere banen zal zorgen, wat juist nu belangrijker is dan ooit gezien de snel stijgende werkloosheid als gevolg van de economische en sociale crisis. Over beide raffinaderijen verdeeld zal het project 150 directe arbeidsplaatsen opleveren, waarvan vele voor hoogopgeleid personeel. Daarnaast is het project naar verwachting goed voor 450 afgeleide banen en 5 000 tijdelijke banen in de bouwfase. Het zal bijdragen tot de instandhouding van een deel van de 2 050 bestaande arbeidsplaatsen, dat op de tocht zou kunnen komen te staan zonder het investeringsproject.

(79) Verder is UGT van mening dat met het investeringsproject gemakkelijker voldaan zal kunnen worden aan de strenge milieu- en veiligheidsnormen, daar de raffinaderijen de beschikking zullen krijgen over milieuvriendelijkere technologie.

(80) Volgens UGT is het investeringsproject van groot belang om verbetering te brengen in Portugals ontoereikende raffinage- en productiecapaciteit voor dieselbrandstof. De bestaande raffinagecapaciteit schiet duidelijk tekort voor de binnenlandse vraag, waardoor Portugal afhankelijk wordt van de dieselbrandstofinvoer uit andere landen en de strategische risico’s dienovereenkomstig toenemen. Een afname van deze invoer zou ook het huidige handelstekort verlagen, dat grotendeels is terug te voeren op de onbalans van de nationale energierekening.

(81) Tot slot merkt UGT op dat het investeringsproject niet alleen belangrijk is voor Portugal maar ook voor de EU, aangezien het bijdraagt tot de ontwikkeling van een groenere en duurzamere economie.

4.5. Opmerkingen van de gemeente Matosinhos (CMM)

(82) Volgens CMM is het scheppen van werkgelegenheid van groot belang voor het gebied. Dankzij het scheppen van banen voor hooggekwalificeerd personeel met lonen boven het regionale gemiddelde zal de raffinaderij van Matosinhos de koopkracht in het gebied en de gehele regio versterken. Het nu al bestaande, significante effect op de bruto toegevoegde waarde van de regio zal kracht worden bijgezet door de activiteiten van de raffinaderij en die van honderden kleine en middelgrote ondernemingen in handel en industrie, wat uitermate belangrijk is gezien het werkloosheidspercentage van rond de 13 % in de regio (boven het landelijke gemiddelde). In de ogen van CMM is het investeringsproject dan ook cruciaal voor de regio, zowel in economisch als sociaal opzicht.

4.6. Opmerkingen van de gemeente Sines (CMS)

(83) CMS is overtuigd van het belang van de nieuwe productie-installaties en -faciliteiten van haar raffinaderij voor de ontwikkeling van de lokale en regionale economie. Het project zal positief uitpakken voor de sociale ontwikkeling van de regio door het scheppen van banen voor hooggekwalificeerd personeel en de komst van meer en betere kleine en middelgrote ondernemingen.

4.7. Opmerkingen van de Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses („CGTP”)

(84) Volgens de CGTP sorteert het investeringsproject zeer positieve milieueffecten en is het belangrijk voor de regionale ontwikkeling in Portugal omdat: i) het door dit project mogelijk wordt een grotere verscheidenheid aan producten van betere kwaliteit te bieden aan de nationale organische chemische industrie en voor de uitvoer. Het investeringsproject zal er dan ook toe bijdragen dat de be- en verwerkende industrie een breder specialisatieprofiel krijgt; ii) het honderden vaste banen en in de bouwfase duizenden tijdelijke banen zal opleveren, voornamelijk in regio’s waar de werkloosheidscijfers tot de hoogste van Portugal behoren; iii) het goed is voor de ontwikkeling van de lokale economie, waarbij, naast andere economische activiteiten, gedacht kan worden aan bedrijvigheid in de sfeer van huisvesting, winkels en het hotelwezen.

4.8. Opmerkingen van de Associação Industrial Portuguesa („AIP”)

(85) De AIP wijst erop dat het investeringsproject van doorslaggevende betekenis zal zijn voor de welvaart in de regio’s Norte en Alentejo.

(86) Met een werkloosheidspercentage van 11,6 %, tegen 9,8 % gemiddeld voor heel Portugal (stand: derde kwartaal 2009), is Norte op dit moment de Portugese regio met de hoogste werkloosheid en een zeer hoge langdurige werkloosheid (de helft van de werklozen is minstens één jaar werkzoekend). Gelet op de huidige sociale crisis vormt het scheppen van 500 directe banen, 200 vaste, afgeleide banen en circa 2 000 tijdelijke banen in de bouwfase een enorme impuls voor de regio.

(87) Met een werkloosheidspercentage van 10,2 %, tegen 9,8 % gemiddeld voor heel Portugal (stand: derde kwartaal 2009), is Alentejo op dit moment een van de Portugese regio’s met de hoogste werkloosheid en een zeer hoge langdurige werkloosheid (de helft van de werklozen is minstens één jaar werkzoekend). In deze context vormt het scheppen van 100 directe banen, 250 vaste, afgeleide banen en circa 3 000 tijdelijke banen in de bouwfase een belangrijke impuls voor de regio.

4.9. Opmerkingen van concurrent nr. 1

4.9.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure

(88) Volgens concurrent nr. 1 kan het investeringsproject worden aangemerkt als louter een „uitbreiding van een bestaande vestiging” in de zin van paragraaf 34 van de richtsnoeren. Het kan niet als SIP worden aangemerkt omdat de vaste activa van de investering in de ogen van concurrent nr. 1 niet voldoen aan het criterium „economisch onlosmakelijk” in de zin van paragraaf 60 van de richtsnoeren. De raffinaderijen van Sines en Matosinhos zijn immers geografisch van elkaar gescheiden. In het investeringsproject is duidelijk sprake van een aparte investering voor elk van beide raffinaderijen. De raffinaderijen kunnen kiezen voor vacuümdestillatie- en visbreakerinstallaties en niet voor een hydrokraker, of omgekeerd. De investeringen voor de raffinaderijen zijn daarom niet per definitie rechtstreeks aan elkaar gekoppeld. Hoe dan ook kunnen de raffinaderijen los van elkaar opereren zonder dat er per se een of andere vorm van integratie nodig is. Bovendien kan de raffinaderij van Matosinhos de door haar geproduceerde vacuümgasolie op de internationale markten verkopen, en kan geïmporteerde vacuümgasolie als grondstof dienen voor de hydrokraker in Sines.

(89) Waar het gaat om de bijdrage van het investeringsproject aan de regionale ontwikkeling, heeft Portugal alleen melding gemaakt van het scheppen van directe en afgeleide werkgelegenheid. Er kan dan ook onmogelijk worden aangetoond dat het investeringsproject bijdraagt tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie en dat het de doelstelling van economische cohesie dient (28). Het is nauwelijks staande te houden dat een uitgave van meer dan één miljoen euro per gecreëerde directe baan kan worden beschouwd als een exceptionele bijdrage aan de regionale ontwikkeling. In dit verband wordt voor dit project de verhouding tussen het steunbedrag en de directe banen vergeleken met gegevens uit eerdere Commissiebesluiten (in een tabel wordt een overzicht gegeven van deze verhouding in andere gevallen). Bovendien stelt concurrent nr. 1 dat het investeringsproject geen verband houdt met een vermeend marktfalen.

(90) Met betrekking tot de vereiste inzake het formele stimulerende effect heeft Petrogal nooit een letter of intent ontvangen van Portugal vóór aanvang van de werkzaamheden. Concurrent nr. 1 concludeert dan ook dat de steun niet in overeenstemming is met het bepaalde in paragraaf 38 van de richtsnoeren.

(91) Bezien vanuit de invalshoek van economische beoordeling is concurrent nr. 1 van mening dat de steun niet voldoet aan de criteria van noodzakelijkheid en geen enkel stimulerend effect heeft. Het investeringsproject is een vruchtbare investering waarvan de economische rationale gelegen is in de onbalans tussen vraag en aanbod, en de kans toegang te krijgen tot zwaardere en goedkopere ruwe olie. Het is een investering als reactie op de natuurlijke ontwikkeling van de vraag naar dieselbrandstof. Alle exploitanten in heel Europa doen zonder staatssteun vergelijkbare investeringen in hun raffinaderijen. Uit de feiten blijkt derhalve dat het investeringsproject sowieso uitgevoerd zou zijn, hetgeen indruist tegen paragraaf 22 van de mededeling van de Commissie van 24 juni 2009 (29) (de „mededeling diepgaande beoordeling”).

(92) Volgens concurrent nr. 1 zijn de betrokken producten: — dieselolie (een eindproduct), — nafta (een tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren), zodat van nafta afgeleide petrochemische producten ook moeten worden beschouwd als betrokken producten of producten die geacht worden een betrokken product te zijn, — residuen van hydrokraken (wanneer de hydrokraker niet is uitgerust met een recycler).

— Dieselolie

(93) Volgens concurrent nr. 1 is Petrogal de enige marktdeelnemer met raffinagecapaciteit voor ruwe olie in Portugal. Petrogal levert aan zijn concurrenten op deze markt. De zeggenschap over de grootste invoer- en opslagfaciliteiten voor benzine en dieselolie ligt bij Petrogal. Petrogal heeft voorts het grootste pompstationnetwerk in Portugal en een dominante positie, of, op zijn minst, significante marktmacht, op een groot aantal aardolieproductmarkten in Portugal. Concurrent nr. 1 is van mening dat het bij de relevante markt om meer gaat dan alleen de markt op het niveau „af raffinaderij”, en dat bij de beoordeling van wat „relevante markt” in dit geval inhoudt, ook gekeken moet worden naar de concurrentiesituatie op de detailhandelmarkt en de groothandelmarkt voor dieselolie.

— Nafta

(94) Ook met betrekking tot nafta is concurrent nr. 1 van mening dat bij het beoordelen van de relevante productmarkt niet alleen mag worden afgegaan op de afzet „af raffinaderij” en dat ook downstreamactiviteiten in aanmerking moeten worden genomen.

(95) Wat de relevante geografische markt betreft is de totale dieselolie-invoer en -uitvoer gerelateerd aan de totale dieselolieafzet in Portugal te laag om de keuze van de regionale markt als relevante markt te kunnen rechtvaardigen. Naar het oordeel van concurrent nr. 1 is de Portugese markt de relevante geografische markt.

(96) Concurrent nr. 1 is van mening dat de activiteiten van ENI in de betrokken productmarkten moeten worden meegewogen, aangezien gekeken moet worden naar het gecombineerde marktaandeel van twee bedrijven in de relevante markten wanneer het ene bedrijf doorslaggevende invloed kan uitoefenen op het verkoopbeleid van het andere.

(97) Concurrent nr. 1 komt tot de slotsom dat de in paragraaf 68 van de richtsnoeren vastgestelde marktdrempel van 25 %, voor dieselolie ruim wordt overschreden. De via het investeringsproject verleende steun is dan ook bedoeld om de dominante marktdeelnemer te subsidiëren, die aldus in staat wordt gesteld zijn marktmacht te consolideren en uit te bouwen. De mededinging zal ernstig worden geschaad en de steun zal leiden tot een aanzienlijke verstoring van de relevante markten.

(98) Concluderend is concurrent nr. 1 van mening dat de steun exploitatiesteun vormt die de marktpositie van een dominante partij op de relevante markten versterkt. De steun brengt op generlei wijze een stimulerend effect teweeg. Als de steun al positieve effecten mocht hebben, wegen deze in geen geval op tegen de negatieve effecten ervan.

4.9.2. Opmerkingen die zijn ingediend middels de brieven van 15 september en 10 november 2010 (in antwoord op de vragen van de Commissie van 5 augustus en 13 oktober 2010)

(99) In vier raffinaderijen (La Rabida, Castellón, Cartagena en Bilbao) zijn soortgelijke investeringsprojecten uitgevoerd met hetzelfde doel, namelijk de verhoging van de winstgevendheid van de activa door middel van de installatie van nieuwe conversie-eenheden die de opbrengst van medium distillates maximaliseren, de productie van stookolie verlagen en die zwaardere ruwe olie verwerken. Concurrent nr. 1 verwijst ook naar soortgelijke investeringsprojecten in Italië (raffinaderijen van Sannazzaro en Taranto, door ENI), Duitsland (Bayernoil), Litouwen (Mazeikiu NAFTA) en Belarus (Slavneft).

(100) Concurrent nr. 1 stelt dat er volgens hem geen enkel potentieel richtsnoer in de sector bestaat voor het rendement van dergelijke investeringen: de winstgevendheid van een investeringsproject hangt, naast andere aspecten, doorgaans af van de kapitaalkosten van elk bedrijf. Concurrent nr. 1 stelt dat als rendement voor de raffinagesector een rendement van ten minste 10 % zou moeten worden aangehouden voor de periode waarin tot het investeringsproject werd besloten.

(101) Concurrent nr. 1 verwijst in algemene termen naar het bestaan van invoerbelemmeringen met betrekking tot de relevante geografische markt. Volgens concurrent nr. 1 is het belangrijkste probleem in Portugal de overheersende positie van Petrogal op de markt, aangezien Petrogal de raffinagecapaciteit in Portugal, en daarmee ook de belangrijkste invoer- en uitvoerterminals, volledig beheerst. Verder voert concurrent nr. 1 aan dat Petrogal een dominante positie heeft voor wat betreft de productopslagcapaciteit, die volgens sommige onafhankelijke bronnen (30) voor 90 % in handen is van Petrogal. Hierdoor weet Petrogal op de Portugese markt een marktaandeel van rond de 45 % in de detailhandel en van 80 % in de groothandel te realiseren.

(102) Concurrent nr. 1 kon niet bevestigend antwoorden op de vraag van de Commissie of er sprake is van een structurele weigering om toegang te verlenen tot de opslagcapaciteit van Petrogal.

(103) Concurrent nr. 1 stelt evenwel dat de opslagcapaciteit in Portugal aan beperkingen onderhevig is en dat de opslagkosten voor soortgelijke faciliteiten of activiteiten in Portugal hoger liggen dan in andere landen, zoals Spanje en Italië (ongeveer 25 % hoger).

(104) Concurrent nr. 1 is van mening dat er geen significante verschillen bestaan tussen de prijzen van ingevoerde dieselolie en de prijs van dieselolie die bij Petrogal wordt gekocht, aangezien de prijzen zijn geïndexeerd op de internationale prijzen plus logistieke kosten.

4.10. Opmerkingen van concurrent nr. 2

4.10.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure

(105) Volgens concurrent nr. 2 zal de dieselolieproductiecapaciteit van Petrogal door het investeringsproject met ongeveer 2,5 miljoen ton toenemen, waarmee Portugal zal transformeren van een land met een geringe invoer van dieselolie in een land met een grote uitvoer daarvan.

(106) Concurrent nr. 2 betwijfelt de noodzaak van de steun, daar Petrogal tot een grote onderneming behoort die in handen is van en wordt beheerst door ENI. Petrogal is een winstgevend bedrijf dat omvangrijke investeringen heeft gedaan, zowel upstream, voor de raffinage in Brazilië en Angola, als downstream, voor de uitbreiding van zijn distributienetwerk in Spanje. Als eigenaar van de enige twee raffinaderijen in Portugal verkeert het bedrijf in een bevoorrechte positie.

(107) Met zijn verticale integratie is Petrogal de grootste verkoper van aardolieproducten in Portugal en de op twee na grootste op het Iberisch schiereiland.

(108) Concurrent nr. 2 is van mening dat de staatssteun niet voldoet aan de formele vereisten inzake het stimulerende effect van de steun, zoals bedoeld in paragraaf 38 van de richtsnoeren. Het investeringsproject is een winstgevende transactie op zich die aansluit bij de strategische doelstellingen van Petrogal voor de middellange en lange termijn, die daarmee dus hoe dan ook gehaald zullen worden.

(109) Volgens concurrent nr. 2 zal het investeringsproject mede voorzien in de groeiende binnenlandse vraag naar dieselolie, Petrogal in staat stellen een netto exporteur te worden (bijvoorbeeld naar Frankrijk en Spanje) en de marge van de raffinageactiviteiten van Petrogal verhogen.

(110) Concurrent nr. 2 is van mening dat de noodzaak van de steun dient te worden beoordeeld op basis van de bepalingen van paragraaf 2.3. van de mededeling diepgaande beoordeling.

(111) Concurrent nr. 2 verwijst naar het in voetnoot 31 genoemde rapport van PFC Energy, waarin staat vermeld dat het investeringsproject voor Petrogal al in 2006 een feit was. Het kon alleen worden uitgevoerd in de regio’s van Matosinhos en Sines (niet omdat dit steungebieden zijn, maar omdat de raffinaderijen zich daar bevinden).

(112) Tot slot stelt concurrent nr. 2 dat er per definitie geen andere locatie bestaat om te investeren in de herstructurering van de bestaande raffinaderijen.

(113) Concurrent nr. 2 heeft alleen opmerkingen gemaakt over dieselolie.

— Niveau „af raffinaderij”

(114) Concurrent nr. 2 licht toe dat er wettelijk gezien weliswaar geen belemmeringen bestaan voor de invoer, maar dat die invoer wel aanzienlijk wordt beïnvloed (zo niet beperkt) door een aantal concrete factoren (gebrek aan opslaglocaties voor de invoer, de ligging en de eigendom daarvan, de beperkingen van het secundaire logistieke netwerk) en factoren die samenhangen met de marktstructuur (de macht om de prijzen af raffinaderij vast te stellen).

— Niveau groothandel

(115) De andere Portugese marktspelers voeren 90 % van de totale hoeveelheid ingevoerde dieselolie in, waarbij zij op grote problemen stuiten, zoals ook naar voren komt uit het verslag van de Portugese mededingingsautoriteit met de titel „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) (het „verslag van de autoriteit”). Concurrent nr. 2 stelt dat al deze factoren de Portugese markt meer gesloten maken dan vergelijkbare markten in andere landen.

(116) Volgens concurrent nr. 2 moet bij de beoordeling van de relevante markt niet alleen worden gekeken naar het niveau „af raffinaderij”, maar moeten ook de distributie- en afzetkanalen (detailhandel en groothandel) daarin worden betrokken. Door het investeringsproject zal de productie met 2,5 miljoen ton per jaar toenemen, waardoor Portugal transformeert in een land met een jaarlijks overschot van 1,6 miljoen ton dieselolie, plus 0,5 miljoen ton biodiesel uit de raffinaderij van Sines.

— Groothandel- en detailhandelverkoop

(117) In het verslag van de autoriteit wordt dit afzetniveau beschouwd als het tweede niveau in de dieseloliedistributiestructuur. De dieselolieprijs zal afhangen van de aankoopprijs bij de raffinaderij of bij invoer, en zal verder worden bepaald door de transport- en opslagkosten en de verkoopmarge.

(118) Naar het oordeel van concurrent nr. 2 concurreert Petrogal ook op distributieniveau, met een duidelijk mededingingsvoordeel: elke vorm van steun die wordt verleend ter verlaging van de kosten van Petrogal bij de dieselolieproductie, betekent een verdere versterking van zijn nu al overheersende positie op de Portugese markt (51 % op de groothandelmarkt en 37 % op de detailhandelmarkt).

(119) Concurrent nr. 2 is van mening dat de relevante geografische markt hooguit de markt van het Iberisch schiereiland is. De relevante geografische markt kan alleen de EER omvatten als de dieselolie-invoer daadwerkelijk concurreert met de in Portugal geraffineerde dieselolie (met andere woorden, als er geen wettelijke of economische belemmeringen voor de invoer zouden bestaan).

(120) De investeringssteun zal nadelig uitpakken voor Petrogals concurrenten op de markt van het Iberisch schiereiland, aangezien raffinaderijen in Spanje soortgelijke investeringen (met zeer sterk vergelijkbare strategische doelstellingen) hebben gedaan zonder steun.

(121) Als de groothandel- en detailhandelverkoop worden ingecalculeerd, d.w.z. als onderdeel van de relevante productmarkt worden beschouwd, ligt Petrogals marktaandeel op de nationale en lokale markten duidelijk boven de drempel van 25 % zoals vastgesteld in paragraaf 68 van de richtsnoeren, en mag er geen steun worden verleend.

(122) Concurrent nr. 2 stelt dat de benzine- en dieseloliemarkt op groothandelsniveau sterk geconcentreerd is aan de aanbodzijde (de vier grootste marktspelers hebben tezamen een marktaandeel van ruim 95 %), zoals de Portugese mededingingsautoriteit in haar verslag heeft aangegeven.

(123) Qua volume ligt het geschatte aandeel van Petrogal op de Portugese dieseloliemarkt op groothandelsniveau ergens tussen 35 % en 45 %. Volgens concurrent nr. 2 zal het investeringsproject resulteren in een extra productiecapaciteit van 2,5 miljoen ton en zal het, in samenhang met andere projecten die Petrogal voornemens is uit te voeren, Petrogal in de positie manoeuvreren dat het bedrijf niet alleen kan voldoen aan de binnenlandse vraag op de Portugese dieseloliemarkt, maar ook bijna 2 miljoen ton dieselolie kan uitvoeren naar buurland Spanje en naar Frankrijk.

4.10.2. Opmerkingen die zijn ingediend bij schrijven van 10 september 2010, in antwoord het informatieverzoek van de Commissie van 4 augustus 2010.

(124) Concurrent nr. 2 geeft aan dat er voor de sector als geheel geen rendementsrichtsnoer bestaat, aangezien bedrijven op dit vlak hun eigen streefcijfer hanteren en deze cijfers kunnen verschillen naargelang de kenmerken van het investeringsproject in kwestie. Concurrent nr. 2 noemt vijf raffinaderijen die zonder staatssteun soortgelijke investeringsprojecten hebben ondernomen met een totale waarde van meer dan 6 miljard EUR.

(125) Concurrent nr. 2 wijst erop dat de opslagcapaciteit en de havenfaciliteiten beperkt zijn. Daarom vindt het vervoer naar Portugal plaats in kleinere hoeveelheden, hetgeen leidt tot hogere distributiekosten en dus tot lagere eindmarges op groothandels- en detailhandelsniveau.

(126) Met betrekking tot de opslagfaciliteiten merkt concurrent nr. 2 op dat dergelijke installaties normaliter voor eigen doeleinden worden gebruikt door de eigenaar (zoals Petrogal). Behoren de opslagfaciliteiten toe aan derden, dan is er weinig capaciteit beschikbaar vanwege bestaande langetermijncontracten die al met andere partijen zijn gesloten.

(127) Volgens concurrent nr. 2 heeft Petrogal qua dieselolieverkoopprijs een voordeel ten opzichte van zijn concurrenten van naar schatting 3 tot 5 USD per ton dankzij zijn overheersende positie voor wat betreft de opslagfaciliteiten.

5. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL

5.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure

(128) Portugal brengt de correctie aan dat de vergadering tussen de Portugese autoriteiten en de Commissiediensten plaatsvond op 11 maart 2009. Portugal verklaart dat het investeringsproject geen vervangings- of upgradingproject is; het is een conversieproject dat een effectieve verandering van het raffinageproces inhoudt om beter te kunnen voorzien in de groeiende vraag naar dieselolie. Portugal voegt hieraan toe dat de EIB de financiële middelen zal verschaffen en dat de steun in de vorm van een heffingskorting zal worden verleend vanaf 2011. Portugal stelt tevens dat het als een ad-hocsteunmaatregel beoordelen van het investeringsproject niet mag leiden tot een aanscherping van de beoordelingsregels. Het investeringsprojectcontract en het steuncontract, gesloten tussen Portugal en begunstigde, zijn aan goedkeuring onderworpen in de vorm van een positief besluit van de Commissie. Daar beide contracten al aan de Commissie waren voorgelegd in de aanmeldingsfase, stelt Portugal voor een administratieve brief in te zenden — met als bijlagen het investeringsprojectcontract en het steuncontract als bedoeld op bladzijde 8 van het besluit tot inleiding van de procedure — waarin wordt aangegeven dat deze contracten in werking zijn getreden.

5.1.1. Opmerkingen over het investeringsproject

(129) Portugal stelt dat het investeringsproject een initiële investering vormt die binnen de volgende categorieën valt: uitbreiding van een bestaande vestiging en fundamentele verandering in het productieproces.

(130) Volgens Portugal maken de nieuwe vacuümdestillatie-installatie en de nieuwe hydrokraker een hogere dieselolieproductie mogelijk, waardoor deze beter zal aansluiten bij de marktvraag. Een dergelijke afstemming op de vraag is niet mogelijk binnen de bestaande configuratie van het raffinagesysteem, dat nauwelijks flexibiliteit biedt om van benzine te kunnen overschakelen naar dieselolie.

(131) De nieuwe vacuümdestillatiefaciliteit en visbreakerinstallatie in Matosinhos, de nieuwe hydrokraker in Sines en de oorspronkelijke, daarvóór bestaande raffinage-installaties zullen gelijktijdig in bedrijf zijn. Daarom ziet Portugal het investeringsproject als een uitbreiding van het productiesysteem met een fundamentele verandering in het productieproces.

(132) De Portugese autoriteiten lichten toe dat de nieuwe procesconfiguratie de operationele en functionele complementariteit tussen de twee raffinaderijen zal versterken: vacuümgasolie [ ] zal van Matosinhos naar Sines gaan, en zware nafta [ ] in omgekeerde richting. Het investeringsproject vindt plaats binnen de context van een geïntegreerd raffinagesysteem: de raffinaderijen van Sines en Matosinhos zijn onscheidbaar, met name met het oog op de optimalisering van de dieselolieproductie. Het enige criterium waaraan niet is voldaan, is het geografische criterium („onmiddellijke geografische nabijheid”). Een splitsing van het investeringsproject in twee delen zou echter kunstmatig zijn, daar het in technisch, functioneel en strategisch opzicht een onlosmakelijk geheel vormt (32).

5.1.2. Opmerkingen over de kenschetsing van de markt en de relevante producten

(133) Portugal stelt dat de relevante producten dieselolie en zware nafta zijn, waarbij dieselolie de economische prikkel is voor de investering en zware nafta een technisch onvermijdelijk bijproduct is van de productie in Sines.

(134) De in de geherstructureerde raffinaderijen geproduceerde zware nafta zal voor binnenlands gebruik worden aangewend, namelijk bij Petrogals aromatenproductie in Matosinhos, en zal in de plaats komen van de invoer van nafta (waarvan 92 % van buiten de EU komt). Het investeringsproject zal alleen de productie van zware nafta in Sines verhogen (met [200-250] kiloton per jaar) (33). De hogere productie van zware nafta in Sines zal de plaats innemen van de momenteel in Matosinhos ingevoerde hoeveelheden en niet aan derden worden verkocht.

(135) Portugal licht toe dat geen enkele investering in de raffinaderij van Matosinhos betrekking heeft op de specifieke installaties voor de verwerking van zware nafta tot reformer, een tussenproduct voor de productie van aromaten (namelijk naftaderivaten), gevolgd door de verwerking van reformer tot naftaderivaten in Petrogals aromateninstallatie te Matosinhos (die tegen marktprijzen op de markt worden verkocht aan de petrochemische industrie van de tweede generatie). De prijs van de reformer die in de aromateninstallatie wordt gebruikt, blijft ongewijzigd aangezien die wordt geïndexeerd op [10-20] % van de invoerpariteit van nafta en [80-90] % van de uitvoerpariteit van benzine.

(136) Portugal beschouwt zijn relevante nationale markt als open en concurrentiegericht, zonder handelsbelemmeringen. De dieselolieprijzen zijn gebaseerd op de prijs van ruwe olie en de raffinagekosten. De raffineerders moeten concurreren met de import. Portugal beschouwt Noordwest-Europa als de relevante geografische markt.

(137) In eerdere Commissiebesluiten is nafta aangemerkt als een internationaal verhandeld product, en de relevante productmarkt is op zijn minst West-Europa.

(138) Het marktaandeel van het concern (exclusief de cijfers van ENI, daar ENI geen raffinage- of detailhandelsactiviteiten verricht op de Iberische markt, en de Herfindahl-Hirschman Index (HHI) een lage concentratie op Europees niveau laat zien) ligt regionaal gezien onder 25 %.

5.1.3. Opmerkingen over het project binnen een Europese, nationale en regionale strategie

(139) Portugal benadrukt dat het investeringsproject aansluit bij strategische doelstellingen op nationaal of Europees niveau. Dankzij het zo hoog mogelijk opvoeren van de dieselolieproductie — geraamd op [1-3] miljoen ton per jaar vanaf 2011 — zal de verwerkingscapaciteit van het nationale raffinagesysteem beter worden benut. Vraag en aanbod zullen beter op elkaar kunnen worden afgestemd, en het ernstige tekort aan dieselolie en het overschot aan benzine zullen op deze manier ook kunnen worden ondervangen.

(140) Volgens Portugal zal het investeringsproject de afhankelijkheid van de invoer van dieselolie vanuit Rusland verminderen, een doelstelling die door de Commissie (in haar Tweede strategische toetsing van het energiebeleid: een EU-actieplan inzake energiezekerheid en -solidariteit (34) (2008)) en de lidstaten is vastgesteld.

(141) De vraag naar dieselolie is al gegroeid en zal tussen 2000 en 2025 blijven toenemen, maar in hun huidige configuratie zullen de raffinaderijen, als grote investeringen uitblijven, nauwelijks gelijke tred kunnen houden met deze ontwikkeling. Met de investering in Petrogal is men berekend op deze groeiende vraag en worden de afhankelijkheid van de invoer en de daarmee gepaard gaande voorzieningsrisico’s teruggedrongen.

(142) Het investeringsproject zal bijdragen tot de verlaging van de emissies in de atmosfeer, terwijl de energie-efficiëntie van de installaties zal worden geoptimaliseerd. Via de geplande maatregelen om verstandiger met energie om te gaan zal in de raffinaderijen een energiebesparing van [ ] % gerealiseerd kunnen worden.

(143) Wanneer de productie in de geherstructureerde raffinaderijen aanvangt, zal weliswaar hetzelfde volume worden verwerkt, maar dan met een aanmerkelijk hogere conversiecapaciteit, een lager energieverbruik en minder emissies.

(144) Volgens Portugal is het effect op de luchtverontreiniging significant, daar het investeringsproject de vaste-bronemissies van de raffinaderijen zal terugdringen en daarmee zal bijdragen tot de verwezenlijking van de regionale en nationale luchtkwaliteitsdoelstellingen.

(145) Op regionaal niveau wordt het belang van het investeringsproject onderkend in zoverre het tevens voorziet in de opname van aardgas in de brandstofportfolio van de raffinaderijen en de toepassing van aardgas bij de vervanging van de huidige, met stoom werkende productiefaciliteit door een warmtekrachtkoppelingseenheid.

(146) Op nationaal niveau kunnen de milieuvoordelen worden afgemeten aan hun bijdrage aan de verwezenlijking van de doelen die zijn vastgelegd in het nationale programma ter vermindering van de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden (35).

(147) Het investeringsproject zal de dieseloliekwaliteit verbeteren en daarmee ook de verontreinigende uitstoot van voertuigen verlagen. Het zal bovendien een positief effect hebben op biologische factoren (flora en fauna) en op het landschap.

5.1.4. Opmerkingen over de bijdrage aan de regionale ontwikkeling

(148) Portugal onderstreept de belangrijke bijdrage van het investeringsproject aan de regionale ontwikkeling gezien de situering ervan in twee achterstandsregio’s, die beide met een hoge werkloosheid kampen. Beide regio’s komen in aanmerking voor steun krachtens artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag, met de normale regionale-steunplafonds voor grote ondernemingen van 40 % (voor Sines, in de regio Alentejo) en 30 % (voor Matosinhos, in de regio Norte) overeenkomstig de Portugese regionale-steunkaart. Beide regio’s voldoen aan de convergentiedoelstellingscriteria (zoals bepaald in het regionaal beleid van de EU), daar het bbp per hoofd van de bevolking nog geen 75 % van het Europese gemiddelde bedraagt.

(149) Portugal is van mening dat de raffinaderijen van Sines en Matosinhos fundamentele pijlers van de regionale economie vormen. Portugal verwacht dat het investeringsproject uitzonderlijk positieve effecten zal hebben op de werkgelegenheid en, in algemener verband, op het economische weefsel van de regio’s Norte en Alentejo.

i) Sines

(150) De raffinaderij in Sines is gelegen in Alentejo, een regio met een bbp dat 6 % onder het landelijke gemiddelde ligt. Deze regio wordt gekenmerkt door lage bedrijvigheid en een gebrek aan geavanceerde diensten voor innovatie en ondersteuning van de ontwikkeling. In het derde kwartaal van 2009 was de werkloosheid 10,2 %, ofwel 0,4 % boven het landelijke gemiddelde, waarna zij gestegen is naar 11,6 % in het derde kwartaal van 2010 (0,7 % boven het landelijke gemiddelde).

ii) Matosinhos

(151) De raffinaderij van Matosinhos is gelegen nabij Oporto in de regio Norte. Deze regio is momenteel de armste NUTS II-regio (NUTS, Nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek) van Portugal, met een bbp per hoofd van de bevolking dat in 2008 ongeveer 20 % onder het landelijke gemiddelde lag. De economische groei van de regio ligt onder het EU- en het Portugese gemiddelde en kampt met een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten. De werkloosheid is van 11,6 % in het derde kwartaal van 2009 gestegen naar 13,2 % in hetzelfde kwartaal van 2010, welk percentage ruim boven het landelijke gemiddelde ligt (respectievelijk 9,8 % in 2009 en 10,9 % in 2010).

5.1.5. Banen en opleiding

(152) Volgens Portugal zal het investeringsproject in de operationele fase naar schatting 150 nieuwe arbeidsplaatsen opleveren, die rechtstreeks verband houden met de exploitatie van de verwerkingsinstallaties bij de twee raffinaderijen.

(153) Uit de verhouding tussen de investeringsuitgaven en het aantal directe arbeidsplaatsen blijkt dat de raffinagesector zeer kapitaalintensief is. Bovendien vergt de sector specifieke en gekwalificeerde opleidingen.

(154) Het investeringsproject heeft op dit vlak een aanzienlijk potentieel, daar de nieuwe eenheden de raffinaderijen technologisch gezien complexer maken en zij meer onderhoud zullen vergen. In verband met het onderaannemingsbeleid van de raffinaderijen zal de vraag naar gespecialiseerde dienstverlening toenemen. Portugal stelt dat de herstructurering van de raffinage-installaties een duidelijk effect zal hebben op de nationale industriële structuur, met name in de sectoren machine- en werktuigbouw, elektriciteit en bouw. Tijdens de drukste bouwfase zullen naar schatting zo’n 3 000 werknemers betrokken zijn bij de bouw van beide raffinaderijen; bovendien zullen, naar het zich laat aanzien, ongeveer 450 afgeleide, vaste banen worden geschapen. Voor de invulling van deze arbeidsplaatsen is gekwalificeerd personeel nodig dat normaliter boven het marktgemiddelde wordt betaald, hetgeen naar verwachting een significant sociaal en economisch effect zal hebben op de gehele gemeenschap in de omgeving, met name rond Sines.

(155) Op de vraag of de verhouding drie afgeleide banen op elke directe baan, zoals die voor het investeringsproject wordt gepresenteerd, inclusief de toegepaste methodologie, verdedigbaar is, antwoordde Portugal dat deze verhouding moet worden vergeleken met die van andere investeringsprojecten in dezelfde sector. Onder verwijzing naar twee andere, door de Commissie goedgekeurde staatssteunmaatregelen (Beschikkingen van de Commissie N 898/06 en N 899/06, betreffende de petrochemische projecten van Repsol Polimeros respectievelijk Artensa) (36) voert Portugal aan dat de voor het investeringsproject voorgestelde verhouding directe/afgeleide banen conservatiever en realistischer is dan de verhouding bij het Repsol Polimeros-project (vijftien afgeleide banen voor elke directe baan), hoewel beide projecten inbreidingsprojecten zijn („brownfield”). Portugal merkt tevens op dat de bedragen van het investeringsproject dicht bij die van het Artensa-project liggen, dat een geheel nieuw project is („greenfield”). Voorts neemt Portugal de door HSB Solomon Associates LLC voor de aardolie-industrie vastgestelde benchmark in aanmerking: de PEI (personeelsefficiency-index). Deze indicator geeft het aantal gewerkte uren per EDC (equivalente destillatiecapaciteit) weer, ofwel, in algemene bewoordingen, het aantal banen dat per verwerkt vat ruwe olie wordt gegenereerd. In het meest recente rapport dat beschikbaar is (cijfers 2008) had begunstigde een globale index van [50-70], die vergelijkbaar is met een waarde van 113,7 voor het studiegemiddelde en 206,8 voor het gemiddelde in Zuid- en Midden-Europa. Dit weerspiegelt het aantal interne medewerkers in de raffinaderij [ ], en het bestaan van een reeks ondersteuningsactiviteiten die doorlopend door externe dienstverleners worden verricht. Portugal stelt dat dit beroep op externe dienstverleners afgeleide banen schept en dat daarmee de verwachting dat de verhouding afgeleide/directe banen hoger zal uitvallen dan bij het Artensa-project, gerechtvaardigd is. Afgaande op de in deze overweging beschreven Commissiebeschikkingen concludeert Portugal dan ook dat deze strategie tot in het extreme is doorgevoerd in het Repsol Polimeros-project (minimale benutting van interne personele middelen en maximale benutting van externe personele middelen). Het Artensa-project geeft juist een tegenovergesteld beeld te zien, namelijk een evenwichtige benutting van interne en externe personele middelen. Naar het oordeel van Portugal sluit de voorgestelde verhouding van 3:1 goed aan bij de verhouding in de raffinagesector en vormt zij een correcte afspiegeling van de mate van externalisering van de activiteiten van Petrogal (bijvoorbeeld bij het onderhoud).

(156) In een recentere bijdrage zet Portugal deze verklaring kracht bij door te citeren uit een recenter document (37) van de Commissie, dat naar mening van Portugal veeleer duidt op een verhouding tussen 4:1 en 6:1: „thus while the industry employs directly only 100,000 people in the EU, it can be considered that as much as 400,000 to 600,000 jobs are directly dependent on the EU refining industry” (hoewel de bedrijfstak rechtstreeks gezien slechts werk biedt aan 100 000 mensen in de EU, kan ervan worden uitgegaan dat 400 000 tot 600 000 arbeidsplaatsen een directe afgeleide zijn van de raffinage-industrie in de EU). In hetzelfde document wordt in voetnoot 41 melding gemaakt van „further 600 000 jobs in logistics and marketing” (nog eens 600 000 arbeidsplaatsen in de sectoren logistiek en marketing), wat de verhouding zelfs op 12:1 zou brengen.

(157) Tijdens de formele onderzoeksfase heeft Portugal in een aan de Commissie overgelegde kosten-batenanalyse het aantal arbeidsplaatsen gekwantificeerd die door het investeringsproject behouden blijven, aangezien het duidelijk was dat Petrogal in een nulscenario zonder investeringen bepaalde saneringsmaatregelen zou hebben doorgevoerd, waaronder het terugbrengen van het personeelsbestand. Als het investeringsproject geen doorgang zou vinden, zouden er in totaal 1 240 arbeidsplaatsen verloren zijn gegaan, 150 directe banen en 450 afgeleide banen (rechtstreeks samenhangend met het project), plus naar schatting een verlies van 160 directe banen en 480 afgeleide banen als gevolg van de kostenbesparingsmaatregelen die zouden worden doorgevoerd om de lagere marges van de raffinaderijen in hun huidige vorm te ondervangen.

(158) Portugal benadrukt dat in het kader van het investeringsproject voornamelijk gebruik zal worden gemaakt van gekwalificeerd personeel, dat [ ] het gemiddelde loon op de relevante lokale markt krijgt uitbetaald. Het daaruit voortvloeiende sociaaleconomische effect op de gemeenschap in de directe omgeving zal ertoe bijdragen dat er ook andere vormen van bedrijvigheid tot ontwikkeling zullen komen. Het investeringsproject zal dan ook ten goede komen aan de totstandbrenging en vernieuwing van de infrastructuur en andere faciliteiten in de regio’s van Oporto en Sines, waarmee voor die regio’s de noodzakelijke voorwaarden zullen worden geschapen om de stap te kunnen zetten naar een hogere kwaliteit van leven en een betere concurrentiepositie.

(159) In zijn reactie benadrukt Portugal tevens dat het project in de bouwfase een significant effect zal hebben op de nationale industriële structuur, door het bevorderen van de oprichting en ontwikkeling van lokale bedrijven. Zodra het volledig operationeel is, zal het project een stimulans zijn voor de ontwikkeling van nieuwe bedrijven die zich bezighouden met onderhoud, en daarmee de regionale dynamiek blijven ondersteunen. Daarom zal Petrogal er met dit initiatief toe bijdragen dat de concurrentiepositie van minder ontwikkelde regio’s zal opschuiven in de richting van het landelijke gemiddelde. Tot slot zal het project een positief effect hebben op de bedrijvigheid in de regio Alentejo en de openstelling daarvan voor buitenlandse markten.

(160) Daarnaast zal het investeringsproject, door de grotere stroom grondstoffen en eindproducten tussen beide raffinaderijen, naar verwachting een uiterst positief effect hebben op de haveninfrastructuur van Sines en Leixões (38) door de significante toename van de activiteit en de benutting van de capaciteit, wat zal leiden tot betere bedrijfsresultaten.

(161) Tot slot voert Portugal aan dat Petrogal voor het investeringsproject uitgaat van een exploitatieperiode van minstens dertig jaar, waaruit blijkt dat de regionale, nationale en Europese doelstellingen ook op lange termijn worden onderschreven.

(162) Het investeringsproject zal ook een gunstige uitwerking hebben op het menselijk kapitaal in de regio. Voor de opleiding van het bij het investeringsproject betrokken personeel — zowel nieuwe als bestaande medewerkers — zullen samen met het technisch college van de kuststreek van Alentejo (39), structuren voor het verwerven van beroepskwalificaties en het volgen van beroepsopleidingen worden opgezet in het bedrijvencentrum van de industriële en logistieke zone van Sines (40) (ZILS).

(163) Waar het gaat om links met O&O-projecten en samenwerking met universiteiten, stelt Portugal dat beide raffinaderijen regionale ontwikkelingscentra vormen op het gebied van onderzoek en opleiding. Volgens Portugal zal het investeringsproject naar verwachting gunstig uitpakken op dit vlak, en heeft het een zodanig potentieel dat het nieuwe overeenkomsten kan opleveren tussen Petrogal en opleidingscentra op wetenschappelijk en technisch terrein.

(164) Over de verhouding tussen investering en aantal gecreëerde arbeidsplaatsen maakt Portugal opmerkingen waaruit moet blijken dat deze verhouding alleszins redelijk is, met name wanneer men bedenkt dat de raffinagesector zeer kapitaalintensief is, hooggekwalificeerd personeel vereist en dus omvangrijke investeringen vergt in de opleiding van voldoende geschoold personeel. Steunbedragen van dezelfde orde van grootte per gecreëerde arbeidsplaats zijn door de Commissie goedgekeurd voor de petrochemische projecten Repsol Polimeros en Artensa (41).

(165) Naar aanleiding van een verzoek van de Commissie tot overlegging van een kosten-batenanalyse en een projectbeoordeling die vergelijkbaar is met die welke wordt verlangd voor grote projecten die worden medegefinancierd door de structuurfondsen (42), heeft Portugal een document ingediend dat zich toespitst op het kwantificeren van de sociale en economische baten van het investeringsproject. In het document wordt gewezen op een economisch effect dat samenhangt met de positieve bijdrage van de investering: verschuldigde belasting in verband met het project; directe werkgelegenheid (belastingen); afgeleide werkgelegenheid (belastingen); lagere werklozensteun; verbruiksbelasting (btw); lagere CO2-emissies in de transportsector en de industrie; lagere rentelast voor de Portugese externe staatsschuld; vracht, staangeld en overliggeld (belastingen); extra inkomsten voor de haven van Leixões; steun voor de ontwikkeling van de lokale gemeenschap.

(166) De lokale baten van het investeringsproject zijn gelegen in: verbruiksbelasting (btw); extra inkomsten voor de haven van Leixões; steun voor de ontwikkeling van de lokale gemeenschap (tezamen goed voor 49 miljoen EUR in netto contante waarde), terwijl de overige baten gezien moeten worden als een nationaal voordeel (tezamen goed voor 454 miljoen EUR in netto contante waarde), dat ten goede komt aan de gehele nationale economie en daarom slechts ten dele kan worden toegerekend aan de betrokken regio’s. Aangenomen dat dit nationale voordeel evenwichtig wordt verdeeld over de Portugese regio’s op basis van hun economische gewicht, gaan de totale regionale baten (195 miljoen EUR in netto contante waarde, daar Norte en Alentejo in 2007 goed waren voor 34,8 % van het Portugese bbp) de kosten van de steun voor het investeringsproject (121 miljoen EUR in netto contante waarde) ruim te boven.

5.1.6. Opmerkingen over de noodzaak van de steunmaatregel

(167) Portugal onderstreept dat de steunmaatregel een daadwerkelijke en doorslaggevende rol heeft gespeeld in Petrogals besluit om te investeren, aangezien deze maatregel noodzakelijk was om het rendement van de investering veilig te stellen. Op 5 maart 2008 keurde de raad van bestuur van Galp het investeringsproject goed na ontvangst van de brief van de nationale autoriteiten van 23 januari 2007, waarin het project subsidiabel werd verklaard. De eerste verbintenis om orders voor apparatuur te plaatsen werd op 14 maart 2008 aangegaan na ondertekening van de steuncontracten met de Portugese regering op 10 maart 2008.

(168) Zonder deze maatregel zou het investeringsproject niet zijn uitgevoerd, omdat de winstgevendheid van het project in dat geval allerminst zou hebben vastgestaan.

(169) In 2001 besliste de raad van bestuur van Galp negatief over een eerder plan voor de opwaardering van de raffinaderij van Matosinhos, daar het rendement op het geïnvesteerd vermogen („return on capital employed”, ROCE) van het project onder de gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet („weighted average cost of capital”, WACC) voor de raffinagesector van Galp Energia lag.

(170) In 2005 boog de raad van bestuur van Galp zich opnieuw over de strategische mogelijkheid om voor beide raffinaderijen een conversieproject te starten. Na een interne studie naar alternatieve investeringsprojecten werd het conversieproject voor Sines en Matosinhos in maart 2008 ter goedkeuring aan de raad van bestuur voorgelegd. Het uit de bestudeerde investering van [ ] miljoen EUR voortvloeiende intern rendement werd ingeschat op [8-10] % zonder enige stimulans, ofwel [ ] procentpunten boven Galp Energia’s WACC voor raffinageactiviteiten (vastgesteld op [7-9] %).

(171) Het besluit van de raad van bestuur van Galp van maart 2008 is gebaseerd op de volgende analyse van het waarschijnlijke interne rendement („internal return rate”, IRR) van het investeringsproject: Tabel 3 Met steun Netto contante waarde [100-150] miljoen EUR Rendement/IRR [9-11] % Zonder steun Netto contante waarde [1-50] miljoen EUR Rendement/IRR [8-10] % Bron: Galp.

(172) Uit de beraadslagingen van de raad van bestuur van Galp Energia van 10 januari 2008 komt naar voren dat de WACC van het bedrijf en de interne „hurdle rate” (een risicopremie die bovenop de kapitaalkosten komt (43)) [7-9] % respectievelijk [10-12] % voor bevoorrading, raffinage en logistiek bedroegen.

(173) Portugal gaf aan dat de door Galp Energia vastgestelde WACC en interne hurdle rate in overeenstemming waren met de gangbare praktijk in de raffinagesector en dat de toepassing van deze economische criteria gemeengoed is in de sector, bij alle grote ondernemingen. Ter ondersteuning van deze verklaringen verstrekte Portugal de Commissie een door Citigroup, Bloomberg and Broker Research in 2010 opgestelde tabel, waarin de WACC’s van grote bedrijven in deze sector worden vergeleken.

(174) Portugal houdt staande dat het investeringsbesluit consistent was, en nog steeds is, met de gangbare praktijk en de normale rentabiliteitsnormen die begunstigde voor al zijn projecten hanteert. Naast het WACC-concept wordt ook de hurdle rate als criterium gebruikt bij de beoordeling van de rentabiliteit. Prognoses ten aanzien van toekomstige kasstromen zijn doorgaans echter niet onfeilbaar. Aan het voorspellen van kasstromen is altijd een bepaalde mate van onzekerheid (een risico) verbonden; hoe verder de prognoses in de toekomst kijken, hoe groter de kans is dat de schatting grof is en fouten bevat. De meest gebruikelijke manier om met die onzekerheid om te gaan is het toevoegen van een risicopremie aan de kapitaalkosten (WACC) en de hoogte daarvan gebruiken als maatstaf voor het rendement dat de investering minimaal moet hebben (hurdle rate). Het verschil tussen de waarde van de hurdle rate en de waarde van de WACC is dan ook de extra winst die wordt verwacht wanneer het besluit om al dan niet te investeren wordt genomen, waarbij via die hurdle rate rekening wordt gehouden met het extra risico dat is gelegen in de voorspelde, toekomstige kasstromen. Portugal stelt dat de hurdle rate al in 2002 is opgenomen in de analyse van en besluitvorming over investeringsprojecten van Galp Energia. In dat jaar is bepaald dat de op die projecten van toepassing zijnde hurdle rate de WACC zou zijn, vermeerderd met een spread van [1-5] procentpunten (pp). In 2006 besloot Galp Energia de hurdle rate iets anders te gaan berekenen: een vermeerdering van de WACC met [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] × WACC2006), in plaats van [1-5] pp op te tellen bij WACC. Dit nieuwe criterium was het resultaat van een interne afweging, namelijk dat het gebruik van een percentage van de grondslag geschikter en coherenter leek dan het hanteren van een absolute waarde, daar de WACC immers per activiteitensector verschilt. Teneinde een en ander nader toe te lichten verstrekte Portugal de Commissie de verschillende WACC- en hurdle rates die Galp Energia tussen 2002 en 2006 hanteerde voor de volgende activiteitensectoren: bevoorrading en raffinage, vermarkting van aardolieproducten, exploratie en productie, gas en elektriciteit.

(175) Portugal voerde aan dat de raad van bestuur van Galp, overeenkomstig de internationaal erkende normen voor dit soort projecten en omdat de mate waarin een investering kan schommelen nog aanzienlijk is in die ontwikkelingsfase van het project („Front End Engineering Design”), een project van deze omvang met een rendement dat zo dicht in de buurt van de WACC lag, niet als haalbaar beschouwde, omdat het bepaald niet ondenkbaar was dat het rendement lager zou gaan uitvallen dan die referentiewaarde.

(176) Bij het incalculeren van het belastingvoordeel als stimulans voor het investeringsproject zou het rendement echter uitkomen op [9-11] %, een rendement dat gelet op de strategische aard van het investeringproject werd gezien als een aanvaardbaar minimum voor het goedkeuren van en starten met de uitvoering van overeenkomsten met leveranciers van apparatuur.

(177) Portugal heeft een overzicht van alternatieve investeringsprojecten ingediend die Petrogal had kunnen uitvoeren ten tijde van de besluitvorming over het investeringsproject. Aangezien de voor nieuwe investeringen beschikbare financiële middelen beperkt zijn, zijn meerdere activiteitensectoren van Galp Energia verwikkeld in een strijd om die beperkte middelen en wordt er een streng selectiebeleid gevoerd.

(178) Hoe dan ook zou de concurrentiepositie van beide raffinaderijen er zonder meer op achteruit zijn gegaan als het steuncontract met de Portugese staat niet zou zijn gesloten en het investeringsproject niet zou hebben plaatsgevonden. Was het investeringsproject niet ter hand genomen, dan zou de benutting van de capaciteit van de raffinaderijen volgens Portugal zijn teruggebracht naar [80-90] % om aan te sluiten bij de dalende trend in de marktvraag naar benzine en dieselolie (daar in studies een significante daling van de vraag wordt voorzien tussen 2008 en 2020, met een vraaguitval tussen [20-30] % en [40-50] %). De raffinaderijen zouden slechts een zeer geringe raffinagemarge hebben overgehouden. Om dit te ondervangen zou een ingrijpend reorganisatieprogramma zijn uitgevoerd, waarbij ontslagen onvermijdelijk geweest zouden zijn.

(179) Daar de Commissie moeilijk kan geloven dat de raad van bestuur van Galp bij zijn besluit geen rekening heeft gehouden met veranderingen in de bedrijfsomgeving, is Portugal verzocht een gedetailleerde analyse van het nulscenario zonder investeringsproject over te leggen. Hiertoe werd Portugal verzocht inzicht te geven in het intern rendement van het investeringsproject met als uitgangspunten de potentiële winstgevendheid van de raffinaderijen als het investeringsproject niet had plaatsgevonden, en de smallere raffinagemarges.

(180) Het nulscenario van Portugal is beknopt weergegeven in tabel 4: Tabel 4 Uitgangssituatie Nieuwe uiteindelijke investeringswaarde Met steun NCW (netto contante waarde) [200-250] miljoen EUR [150-200] miljoen EUR Rendement/IRR [10-12] % [10-12] % Zonder steun NCW [100-150] miljoen EUR [100-150] miljoen EUR Rendement/IRR [9-11] % [9-11] %

(181) Volgens Portugal houdt het feit dat een project zeer relevant en zelfs kritisch kan zijn voor een bedrijf, niet automatisch in dat het dan het enige of onbetwistbare project is als het IRR onder het vereiste minimum blijft (zoals het geval was in 2001).

5.2. Opmerkingen van Portugal naar aanleiding van de opmerkingen van derden

(182) Portugal wijst op de grote mate van betrokkenheid bij de diverse organisaties (gemeenten, vakbonden en organisaties in de betrokken bedrijfstakken) en somt alle opmerkingen op die de waarde van het investeringsproject op het vlak van regionale ontwikkeling en energie-efficiëntie onderschrijven.

5.2.1. Commentaar op de opmerkingen van de concurrenten nrs. 1 en 2

(183) In aanvulling op zijn schrijven van 21 januari 2010 licht Portugal toe dat de grondstoffenmarkt voor vacuümgasolie zeer volatiel is en niet borg staat voor de vereiste stabiele aanvoer van vacuümgasolie die onontbeerlijk is voor een hydrokraker met een omvang zoals in Sines. Wat de productie van hydrokrakerresiduen betreft bevestigt Portugal dat die vrijwel verwaarloosbaar is, aangezien in het hydrokraakproces gebruik zal worden gemaakt van ISO-kraaktechnologie.

(184) Ook al wordt het investeringsproject dan uitgevoerd in reeds bestaande raffinaderijen, herhaalt Portugal dat het een stimulans zal vormen voor de regionale ontwikkeling in achterstandsregio’s (scheppen van nieuwe en behoud van bestaande werkgelegenheid, opleiding van personeel, schaalvoordelen, overdracht van technologie, overloopeffecten, enz.) een aspect dat bevestigd wordt door alle positieve opmerkingen die zijn binnengekomen. In die opmerkingen wordt ook gewezen op het strategische belang en de milieuwaarde van het investeringsproject, waarmee tegenwicht wordt geboden aan de opmerkingen die suggereren dat de werkgelegenheid het enige regionale voordeel is.

(185) Met betrekking tot de door concurrent nr. 1 opgestelde tabel, waarin de verhouding „steunbedrag per gecreëerde baan” met die van andere regionale ad-hocsteunprojecten wordt vergeleken (zie overweging 89), wijst Portugal erop dat die tabel geen andere projecten in de raffinagesector dan wel een andere kapitaalintensieve bedrijfstak bevat. Daarom mag het investeringsproject niet worden vergeleken met de projecten in de tabel en moet het worden afgezet tegen de steun voor grote investeringsprojecten in dezelfde economische sector (zie de Commissiebeschikkingen van 10 juli 2007 in staatssteunzaak N 898/06 — Repsol Polimeros resp. staatssteunzaak N 899/06 — Artensa (Artenius) — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., waar de verhouding „steunbedrag per gecreëerde baan” vergelijkbaar was met die van het Petrogal-project).

(186) Een vergelijking van de verhouding „afgeleide banen/directe banen” met die van gelijksoortige projecten (zoals genoemd in overweging 185) levert eveneens gelijkwaardige cijfers op.

(187) Portugal herhaalt dat de raad van bestuur van Galp het investeringsproject in maart 2008 heeft goedgekeurd, nadat de raad in januari 2007 de schriftelijke bevestiging van de Portugese autoriteiten had ontvangen dat het investeringsproject in aanmerking kwam voor steun. De steun werd derhalve voorwaardelijk toegekend vóór de aanvang van de werkzaamheden (met de goedkeuring van de Commissie als belangrijkste voorwaarde). De eerste bedrijfsorder werd in maart 2008 geplaatst na de ondertekening van de steuncontracten door Petrogal.

(188) Portugal wijst de opmerkingen van derden als zou Petrogal al in 2006 hebben besloten het investeringsproject te starten, van de hand.

(189) Portugal erkent dat er haalbaarheidsstudies zijn verricht alvorens het definitieve besluit is genomen. Dergelijke informatie was evenwel absoluut noodzakelijk voor de raad van bestuur van Galp om tot een onderbouwd besluit te komen, en dit houdt dan ook geenszins in dat de raad van bestuur van Galp al een besluit had genomen.

(190) Portugal houdt staande dat het investeringsproject zonder de steunmaatregel niet uitgevoerd zou zijn.

(191) Portugal licht toe dat het intern rendement van het investeringsproject, afgezet tegen het risico dat werd gelopen en de aantrekkelijkheid van andere projecten ([ ]) die cruciaal zijn voor de ontwikkeling van Galp Energia, onvoldoende was. Dit betekent dat het investeringsproject zonder de steunmaatregel geen doorgang zou hebben gevonden.

(192) Uit de van derden ontvangen opmerkingen maakt Portugal op dat de relevante geografische markt niet de Portugese markt is, maar op zijn minst de Iberische markt.

(193) Portugal verklaart dat het marktaandeel van Petrogal voor dieselolie (af raffinaderij, groothandel en detailhandel) nooit hoger is dan 25 % als de relevante geografische markt het Iberisch schiereiland of een nog groter grondgebied omvat.

(194) Portugal herhaalt dat het investeringsproject hoe dan ook geen effect zal hebben op de detailhandel- en groothandelmarkt voor dieselolie, aangezien de prijs af raffinaderij tot stand komt onder normale marktomstandigheden: Petrogal gedraagt zich als prijsnemer, als speler die geen invloed uitoefent op de prijzen. Zou dat niet het geval zijn, dan zouden de klanten van Petrogal snel overstappen op ingevoerde producten, aangezien er volgens Portugal geen belemmeringen (van technische, belastingtechnische, logistieke aard (44), enz.) bestaan voor de invoer van dieselolie uit andere lidstaten. De Portugese invoereisen zijn in overeenstemming met de EU-eisen.

(195) Portugal heeft in cijfers de geaggregeerde gegevens overgelegd van de invoer van dieselolie in Portugal, over zee en over land. Tabel 5 Invoer en uitvoer van dieselolie Jaar 2006 2007 2008 2009 INVOER Totaal (kiloton) 638 776 1 011 1 478 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Overige [ ] [ ] [ ] [ ] UITVOER Totaal (kiloton) 314 192 164 95 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Overige [ ] [ ] [ ] [ ] Bron: DGEG (Portugese directoraat-generaal Energie en Geologie) (cursief) en gegevens van Petrogal.

(196) Voorts heeft Portugal voldoende opslagcapaciteit: Portugal heeft gegevens verstrekt waaruit blijkt dat de diverse marktdeelnemers verschillende strategische opties hebben gekozen (investeren in opslagcapaciteit of huren van faciliteiten) en dat beide alternatieven mogelijk en haalbaar zijn. De belangrijkste spelers zijn niet overgegaan tot verhoging van hun opslagcapaciteit ondanks de kansen die de markt daartoe bood, wat erop duidt dat zij voldoende opslagmogelijkheden hebben om hun marktactiviteiten te ondersteunen. Portugal geeft aan dat de totale invoer van dieselolie continu is gestegen, terwijl de uitvoer licht is gedaald. Dit is toe te schrijven aan de voortdurende groei van de markt en het in toenemende mate tekortschieten van de lokale productiecapaciteit. Uit de cijfers voor 2009 zijn overigens de gevolgen af te lezen van een ongeval in de raffinaderij van Sines, waardoor de raffinaderij en de productie enkele weken op een lager niveau draaiden dan normaal. De marktdeelnemers moesten dat jaar meer invoeren, waaruit eens te meer blijkt dat er leveringsalternatieven bestonden.

(197) In 2009 was het aandeel van ingevoerde dieselolie in Portugal 27,2 % van het totale dieselolieverbruik in dat jaar. In de jaren daarvoor was de gemiddelde invoer van dieselolie goed voor een aandeel van ongeveer 14 % in het jaarlijkse dieselolieverbruik in Portugal (circa 5,4 miljoen ton).

(198) Naar het oordeel van Portugal kan de Portugese dieseloliemarkt dan ook worden beschouwd als een open en concurrerende markt, waar volop mogelijkheden voor verhandeling bestaan en waar de prijzen enerzijds gebaseerd zijn op de prijs van ruwe olie en de raffinagekosten, en anderzijds worden bepaald door het alternatief van invoer tegen Platts-prijzen.

(199) Ten aanzien van zware nafta stelt Portugal dat de markt zich ten minste uitstrekt tot de EER, daar nafta een internationaal verhandeld product is.

6. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL

6.1. Is er al dan niet sprake van staatssteun?

(200) Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag, behoudens afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(201) De steun van Portugal aan Petrogal zal de vorm krijgen van een belastingkrediet. De steun kan dan ook worden beschouwd als met staatsmiddelen bekostigde steun van de lidstaat in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(202) De steun wordt verleend aan één bedrijf, Petrogal, en is dus selectief.

(203) De steun wordt verleend voor een investering die leidt tot een grotere productie van dieselolie en zware nafta. Aangezien deze producten tussen de lidstaten worden verhandeld, is het waarschijnlijk dat de maatregel de handel tussen lidstaten beïnvloedt. Met de steun die aan Petrogal wordt verleend, zullen bepaalde kosten worden betaald die het bedrijf normaliter zelf had moeten dragen. Bijgevolg zal Petrogal profiteren van een economisch voordeel dat zijn concurrenten niet hebben. Door Petrogal en zijn productie op deze manier te bevoordelen, verstoort de steun dus de mededinging of dreigt hij deze te verstoren.

(204) De Commissie beschouwt de steun dan ook als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(205) Vastgesteld hebbende dat de steun staatsteun is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet beoordeeld worden of de maatregel al dan niet verenigbaar is met de interne markt.

6.2. Rechtmatigheid van de steunmaatregel

(206) Door de steunmaatregel te melden voordat deze van kracht wordt, heeft Portugal zich gehouden aan de kennisgevingsverplichting die voortvloeit uit artikel 108, lid 3, van het Verdrag.

6.3. Rechtsgrond voor de beoordeling

(207) Aangezien de steun tot doel heeft regionale ontwikkeling te stimuleren, vormen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen de basis voor de beoordeling of de steun verenigbaar is met de interne markt. Van belang in dit verband zijn met name de bepalingen inzake steun voor grote investeringsprojecten in deel 4.3 van de richtsnoeren. De criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die zijn uiteengezet in de mededeling diepgaande beoordeling, zijn eveneens relevant, tenzij uit het formele onderzoek blijkt dat de drempels die genoemd worden in paragraaf 68(a) („toetsing van het marktaandeel”) en paragraaf 68(b) („toetsing van de toename van de productiecapaciteit en toetsing van de marktprestaties”) van de richtsnoeren niet worden overschreden.

(208) De Commissie moet haar beoordeling in drie stappen uitvoeren: — ten eerste moet zij beoordelen of de steun verenigbaar is met de algemene bepalingen van de richtsnoeren regionale steun; — ten tweede moet zij verifiëren dat er beslist geen overschrijding plaatsvindt van de drempels voor het marktaandeel, de toename van de productiviteitsgroei en de marktprestatie in de zin van paragraaf 68(a) en (b) (de „criteria van paragraaf 68(a) en (b)”); — ten derde kan zij, afhankelijk van het resultaat van de verificatie in de tweede stap, overgaan tot een diepgaande beoordeling.

6.4. Verenigbaarheid met de algemene bepalingen van de richtsnoeren — verificatie van de in het besluit tot inleiding van de procedure geuite twijfels

(209) De Commissie heeft gecontroleerd of de verleende steun in overeenstemming was met de algemene bepalingen van de richtsnoeren regionale steun. Deze beoordeling heeft geleid tot de volgende vaststellingen:

(210) In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan te betwijfelen of het investeringsproject een initiële investering is of beschouwd kan worden als vervangingsinvestering.

(211) De Commissie hield rekening met de in overwegingen 130 en 131 weergegeven opmerkingen van Portugal dat de investeringen leiden tot een uitbreiding van een bestaande vestiging en tot een fundamentele verandering in het totale productieproces van een bestaande vestiging en dat de investering daarom kan worden beschouwd als een initiële investering volgens de definitie van paragraaf 34 van de richtsnoeren.

(212) Sterker nog, de nieuwe vacuümdestillatie-eenheid en de visbreakerinstallatie in Matosinhos, en de nieuwe hydrokraakinstallatie in Sines zullen gelijktijdig operationeel zijn met de oorspronkelijke, eerder bestaande raffinaderijen; het investeringsproject betreft dus niet een vervanging, maar een uitbreiding van het productiesysteem. Bovendien wordt met het investeringsproject beoogd de raffinaderijen te transformeren door deze te voorzien van nieuwe technologische infrastructuren voor de conversie van zwaardere fracties van ruwe olie naar benzine en dieselolie.

(213) Concurrent nr. 1 maakt er geen bezwaar tegen dat de investering initieel van aard is, maar is van mening dat de investering slechts de uitbreiding van een bestaande vestiging behelst.

(214) De Commissie meent daarom dat het investeringsproject een initiële investering is in de zin van paragraaf 34 van de richtsnoeren; de twijfels aangaande de initiële aard van het investeringsproject zijn daarmee weggenomen.

(215) In haar besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie te betwijfelen of werd voldaan aan de eis dat ad-hocsteun daadwerkelijk een stimulerend effect moet hebben, zoals paragraaf 38 van de richtsnoeren voorschrijft. De Commissie betwijfelde met name of de vereiste letter of intent vervangen kon worden door de schriftelijke bevestiging door Portugal dat, behoudens grondige verificatie, het investeringsproject voldeed aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling (45).

(216) Paragraaf 38 van de richtsnoeren luidt als volgt: „Het is van belang erover te waken dat regionale steun daadwerkelijk een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen die anders niet in de steungebieden hadden plaatsgevonden. Daarom mag in het kader van steunregelingen steun alleen worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen. […]. In het geval van ad-hocsteun moet de bevoegde autoriteit, vóór de werkzaamheden aan het project beginnen, een letter of intent uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie. Beginnen de werkzaamheden vooraleer aan de voorwaarden van dit punt is voldaan, dan komt het hele project niet voor steun in aanmerking.”

(217) Het „begin van de werkzaamheden” wordt in voetnoot 40 van de richtsnoeren gedefinieerd als hetzij de start van de bouwwerkzaamheden, hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen.

(218) De Commissie hield rekening met de volgende feitelijke informatie die door Portugal verstrekt werd: — Petrogal diende zijn steunaanvraag in op 22 januari 2007, — Portugal bevestigde op 23 januari 2007 dat het project in beginsel in aanmerking kwam voor subsidie, — de steun werd op 6 maart 2008 goedgekeurd door de Portugese ministerraad, maar daadwerkelijke uitkering van de steun hangt af van de goedkeuring van de Commissie en Petrogal zal niet voor 2011 (wanneer de investering is voltooid), van de steun profiteren, — de raad van bestuur van Petrogal heeft op 8 maart 2008 toestemming gegeven voor het plaatsen van orders voor apparatuur, — de eerste bindende order werd op 14 maart 2008 geplaatst. De bouwwerkzaamheden in verband met het investeringsproject gingen van start in november 2008 (Sines) en januari 2009 (Matosinhos).

(219) De Commissie is van mening dat de steuncontracten die op 10 maart 2008 door Portugal en Petrogal werden ondertekend en de publicatie in het Portugese staatsblad (46) van de op 6 maart 2008