NL Publicatieblad van de Europese Unie L 203/1

BESLUIT (EU) 2016/1208 VAN DE COMMISSIE

van 23 december 2015

betreffende steunmaatregel SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) door Italië ten uitvoer gelegd ten gunste van Banca Tercas

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2015) 9526)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),

Overwegende hetgeen volgt:

1. DE PROCEDURE

(1) De Commissie heeft via de media en de websites van de bank Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA en van het Italiaanse depositogarantiestelsel Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (hierna „het FITD” of „het Fonds” genoemd) kennis gekregen van de steuninterventie van het FITD voor die bank.

(2) Op 8 augustus 2014 en 10 oktober 2014 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om inlichtingen verzocht; dezen hebben op 16 september 2014 en 14 november 2014 geantwoord.

(3) Bij brief van 27 februari 2015 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de betrokken steunmaatregel (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd).

(4) Het inleidingsbesluit is op 24 april 2015 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(5) Op 2 april 2015 heeft de Commissie de opmerkingen van Italië ontvangen.

(6) Op 22 mei 2015 heeft de Commissie de opmerkingen ontvangen van twee belanghebbenden: Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA en Banca Popolare di Bari SCpA (hierna „BPB” genoemd).

(7) Diezelfde dag heeft zij ook opmerkingen ontvangen van de Italiaanse centrale bank (Banca d'Italia) en het depositogarantiestelsel FITD.

(8) Op 9 juni 2015 heeft de Commissie deze opmerkingen voor een reactie doorgeleid naar Italië. Italië heeft de Commissie meegedeeld dat het geen opmerkingen had bij de opmerkingen die de Commissie had doorgeleid.

(9) Op 13 augustus 2015 en 17 september 2015 vonden twee bijeenkomsten plaats met de Italiaanse autoriteiten en de belanghebbenden; daar heeft Italië de argumenten die het al in zijn voorafgaande officiële communicatie had aangevoerd, verder uitgediept.

2. ACHTERGROND

2.1. Tercas

(10) Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA is de moedermaatschappij van een bancaire groep (hierna „Tercas” genoemd) die in hoofdzaak in de regio van de Abruzzen actief is. Eind 2011 was de hoofdaandeelhouder van de moedermaatschappij Fondazione Tercas, die toentertijd 65 % van die onderneming in handen had.

(11) Eind 2011 omvatte Tercas ook Banca Caripe SpA (hierna „Caripe” genoemd), een regionale bank die vooral in de Abruzzen actief is en eind 2010 door Tercas was overgenomen (met een belang van 90 %) en die in de geconsolideerde balans van Tercas is opgenomen. Tercas had een kapitaal van 50 miljoen EUR en voor 311 miljoen EUR reserves.

(12) Eind 2011 had Tercas een totaal geconsolideerd vermogen van 5,3 miljard EUR, 4,5 miljard EUR nettovorderingen op cliënten, 2,7 miljard EUR schulden aan cliënten, 165 bijkantoren en 1 225 medewerkers.

(13) Op 17 april 2012 heeft de Banca d'Italia, na een inspectie bij Tercas (3), aan de minister van Economie en Financiën voorgesteld om Tercas onder de noodregeling van artikel 70 van de Testo Unico Bancario (TUB) (bankenwetboek) te brengen.

(14) Op 30 april 2012 heeft de minister van Economie en Financiën een decreet vastgesteld waarbij Banca Tercas onder de noodregeling (amministrazione straordinaria) werd gebracht (4). De Banca d'Italia heeft een bewindvoerder (commissario straordinario) aangesteld die de situatie moest ophelderen, een eind moest maken aan de onregelmatigheden en oplossingen moest helpen te vinden die in het belang van de depositohouders waren.

(15) De bewindvoerder van Tercas onderzocht diverse opties om een eind te maken aan de moeilijkheden van Tercas. Aanvankelijk werden twee opties overwogen voor de herkapitalisatie van Tercas: een interventie van Fondazione Tercas (de hoofdaandeelhouder van Tercas) of een interventie van Credito Valtellinese (die een belang van 7,8 % had). Deze opties zijn vervolgens afgevallen.

(16) In oktober 2013 heeft de bewindvoerder van Tercas, in samenspraak met de Banca d'Italia, contacten aangeknoopt met BPB, die belangstelling liet blijken voor een kapitaalinjectie in Tercas op voorwaarde dat voor de activa van Tercas en Caripe een boekenonderzoek zou plaatsvinden en dat het FITD het negatieve eigen vermogen van Tercas volledig zou dekken.

(17) Op 25 oktober 2013 heeft de bewindvoerder van Tercas, op grond van artikel 29 van de statuten van het FITD, aan FITD een verzoek gericht voor een steuninterventie ten belope van maximaal 280 miljoen EUR, die een herkapitalisatie omvatte ter dekking van het negatieve eigen vermogen van Tercas op 30 september 2013 en de toezegging van het FITD om probleemactiva over te nemen.

(18) Op zijn bijeenkomst van 28 oktober 2013 heeft het Comitato di gestione (college van bestuur) van het FITD besloten tot een steuninterventie voor Tercas op grond van artikel 96 ter, lid 1, onder d), van de Testo Unico Bancario ten belope van maximaal 280 miljoen EUR. Op 29 oktober 2013 is het besluit over de interventie bekrachtigd door het Consiglio (de raad van toezicht) van het FITD.

(19) Op 30 oktober 2013 heeft het FITD aan de Banca d'Italia toestemming gevraagd om deze steuninterventie te mogen doorvoeren, verzoek waarin de Banca d'Italia op 4 november 2013 heeft bewilligd. Uiteindelijk heeft het FITD deze steuninterventie echter niet ten uitvoer gelegd.

(20) Op 18 maart 2014 liep het boekenonderzoek van de activa van Tercas uit op onenigheid tussen de deskundigen van het FITD en die van de bankgroep (BPB) die onder de zeggenschap staat van Banca Popolare di Bari SCpA. Het geschil is beslecht doordat de partijen het eens zijn geraakt om een beroep te doen op een door de Banca d'Italia voorgestelde arbiter. Het boekenonderzoek bracht verdere bijzondere waardeverminderingen van activa aan het licht.

(21) Op 1 juli 2014 heeft het FITD aan de Banca d'Italia een tweede verzoek gezonden om een steuninterventie voor Tercas te mogen doorvoeren, maar op gewijzigde voorwaarden.

(22) De Banca d'Italia heeft deze steuninterventie op gewijzigde voorwaarden (5) goedgekeurd op 7 juli 2014.

(23) De bewindvoerder van Tercas heeft van de Banca d'Italia de toestemming gekregen om op 27 juli 2014 een bijzondere aandeelhoudersvergadering van Tercas bijeen te roepen, die een besluit moest nemen over de dekking van de verliezen die tijdens de bewindvoeringsprocedure aan het licht waren gekomen en over de gelijktijdige kapitaalverhoging van 230 miljoen EUR, die voor BPB was gereserveerd.

(24) De verliezen van Tercas in de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 maart 2014 bedroegen 603 miljoen EUR. Na de volledige afwaardering van het resterende eigen vermogen van 337 miljoen EUR was het netto eigen vermogen van Tercas op 31 maart 2014 dus negatief geworden en beliep het — 266 miljoen EUR (6).

(25) Op 27 juli 2014 heeft de aandeelhoudersvergadering van Tercas (7) over de volgende onderwerpen beraadslaagd: 1) de gedeeltelijke dekking van de verliezen, onder meer door het kapitaal tot nul terug te brengen en alle in omloop zijnde gewone aandelen te annuleren, en 2) de kapitaalverhoging tot 230 miljoen EUR door middel van de aan BPB voorbehouden uitgifte van nieuwe gewone aandelen. Deze kapitaalverhoging vond op 27 juli 2014 plaats en werd betaald door een gedeeltelijke vergoeding voor een krediet van 480 miljoen EUR van BPB aan Tercas (overeenstemmend met een op 5 november 2013 door BPB verstrekte financiering).

(26) In september 2014 heeft Tercas haar dochteronderneming Caripe geherkapitaliseerd met een kapitaalinjectie van 75 miljoen EUR.

(27) Op 1 oktober 2014 werd de bewindvoering van Tercas beëindigd en heeft BPB nieuwe bestuursorganen van de onderneming aangesteld.

(28) Op 30 september 2014, na afloop van de procedure van bewindvoering, had Tercas voor 2,994 miljard EUR activa, 2,198 miljard EUR vorderingen ten aanzien van haar clientèle, 1,766 miljard EUR netto inbare leningen, 716 miljoen EUR voorzieningen voor probleemkredieten en voor in totaal 182 miljoen EUR Tier 1-kapitaal (8).

(29) In maart 2015 heeft BPB op een nieuwe kapitaalverhoging van Tercas ingetekend voor een bedrag van 135,4 miljoen EUR (waarvan 40,4 miljoen EUR voor de dochteronderneming Caripe), om het hoofd te bieden aan verdere verliezen tijdens het vierde kwartaal 2014, om de herstructureringskosten in 2015 en 2016 te dekken en om de kapitaalratio's van Tercas te verbeteren.

2.2. BPB

(30) Banca Popolare di Bari SCpA is de moedermaatschappij van bankgroep BPB. BPB is in hoofdzaak in Zuid-Italië actief. Eind 2013 had BPB een balanstotaal van 10,3 miljard EUR, 6,9 miljard EUR vorderingen op cliënten, 6,6 miljard EUR schulden aan cliënten, 247 bijkantoren en 2 206 medewerkers, een Tier 1-ratio van 8,1 % en een totale kapitaalratio van 11 %.

(31) In december 2014 heeft BPB een kapitaalverhoging van 500 miljoen EUR doorgevoerd, bestaande uit de uitgifte van nieuwe aandelen voor maximaal 300 miljoen EUR en de uitgifte van een achtergestelde Tier 2-lening voor maximaal 200 miljoen EUR. De kapitaalverhoging diende ter versterking van de kapitaalratio's van BPB, die te lijden hadden van de overname van Tercas.

2.3. De context van de Italiaanse depositogarantiestelsels en het FITD

(32) Overeenkomstig Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad (9), die van kracht was op het tijdstip dat de interventie van het FITD ten behoeve van Tercas plaatsvond, mogen kredietinstellingen alleen deposito's aanvaarden indien zij aan een officieel erkend depositogarantiestelsel deelnemen (10). In artikel 96 van de Testo Unico Bancario is bepaald: „De Italiaanse banken sluiten aan bij een van de in Italië opgerichte en erkende depositogarantiestelsels. De coöperatieve banken sluiten aan bij het desbetreffende depositogarantiestelsel” (11).

(33) Momenteel functioneren in Italië twee depositogarantiestelsels: 1) het FITD, dat op 10 december 1996 werd erkend als een depositogarantiestelsel en de vorm heeft van een privaatrechtelijke verplichte vereniging (consorzio obbligatorio di diritto privato) (12). Momenteel is het FITD het enige in Italië opgerichte en erkende depositogarantiestelsel waarbij banken niet zijnde coöperatieve banken kunnen aansluiten (13). In artikel 2 van de statuten van het FITD, die door de Banca d'Italia zijn goedgekeurd, is bepaald: „Tot het Fonds treden de Italiaanse banken toe, met uitzondering van de coöperatieve banken.” 2) Het Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (hierna „FGDCC” genoemd), is een depositogarantiestelsel waarvan de toetreding is voorbehouden aan, maar niet verplicht voor coöperatieve banken.

(34) Overeenkomstig artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario en artikel 29 van de statuten van het FITD, kan deze laatste, onder bepaalde voorwaarden, steuninterventies uitvoeren ten behoeve van aangesloten instellingen die onder bewindvoering zijn geplaatst.

(35) Die interventies worden ex-post gefinancierd via verplichte bijdragen van de aangesloten banken. De individuele bijdragen worden berekend op basis van de desbetreffende bepalingen uit de statuten (14) naar rato van het volume gegarandeerde deposito's dat elke bank aanhoudt. De bijdragen worden niet rechtstreeks geboekt op de balans van het FITD, maar worden geboekt op een aparte rekening per interventie waarop zij betrekking hebben.

(36) De besluiten over de steuninterventies worden genomen door de twee bestuursorganen van het FITD: 1) de Consiglio (raad van toezicht) (15), die beslist bij absolute meerderheid van de leden die deelnemen aan de bijeenkomst waarop het besluit wordt genomen. De voorzitter van de raad wordt verkozen door de leden van de raad van toezicht. De overige leden worden verkozen naar rato van het volume gegarandeerde deposito's dat elke bank houdt, waarbij de voorkeur gaat naar de instellingen die hogere bijdragen voldoen, maar wel wordt gegarandeerd dat ook kleinere banken zijn vertegenwoordigd (16). De overige leden van de raad (momenteel 23 in aantal) zijn in hoofdzaak vertegenwoordigers van de belangrijkste aangesloten banken (17), met thans telkens twee vertegenwoordigers van Unicredit, Intesa Sanpaolo en Monte dei Paschi di Siena. Ook de voorzitter van de Italiaanse vereniging van banken, de Associazione Bancaria Italiana (ABI), is lid van de raad van toezicht; 2) het Comitato di Gestione (college van bestuur) (18), dat beslist bij absolute meerderheid van de leden die deelnemen aan de bijeenkomst waarop het besluit wordt genomen. Dit college bestaat uit de voorzitter van de raad van toezicht, de vicevoorzitter van de raad, die fungeert als vicevoorzitter van het college, en zes andere leden van de raad van toezicht.

(37) Het college van bestuur heeft beslissingsbevoegdheid voor de steuninterventies in de vorm van financiering en garanties (19), terwijl de raad van toezicht, op voorstel van het college van bestuur, beslist over deelnemingen en andere technische vormen van ondersteuning (20).

3. DE MAATREGELEN

(38) De steuninterventie van het FITD waarvoor de Banca d'Italia op 7 juli 2014 goedkeuring heeft gegeven, omvat de volgende maatregelen: 1) maatregel nr. 1 : een inbreng à fonds perdu van 265 miljoen EUR om het negatieve eigen vermogen van Banca Tercas te dekken; 2) maatregel nr. 2 : 35 miljoen EUR als garantie (voor drie jaar) ter dekking van het kredietrisico verbonden aan bepaalde uitzettingen van Tercas op […] (21). De uitzettingen (twee bulletleningen (met aflossing in één tranche) met als vervaldatum 31 maart 2015) zijn volledig terugbetaald aan de schuldeisers op de vervaldatum en zodoende kwam de garantie te vervallen zonder dat deze is uitgewonnen; 3) maatregel nr. 3 : een garantie tot 30 miljoen EUR ter dekking van de bijkomende kosten voortvloeiend uit over maatregel nr. 1 verschuldigde belastingen. Deze belastingen zouden verschuldigd zijn wanneer maatregel nr. 1 niet zou worden vrijgesteld van belasting volgens de Italiaanse wetgeving (*). Deze specifieke belastingvrijstelling voor de steuninterventies van het FITD zou volgens de desbetreffende wetgeving afhankelijk zijn van een voorafgaande goedkeuring door de Europese Commissie. In dit geval heeft het FITD het volledige bedrag van 30 miljoen EUR uitgekeerd aan Tercas voordat de Commissie zich heeft kunnen uitspreken over de belastingvrijstelling.

4. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(39) In haar inleidingsbesluit was de Commissie tot de voorlopige conclusie gekomen dat de niet-aangemelde maatregelen staatssteun konden inhouden in de zin van artikel 107 van het Verdrag en heeft zij twijfel geformuleerd over de verenigbaarheid van de maatregelen met de interne markt.

(40) De Commissie was dan ook tot de voorlopige conclusie gekomen dat de steuninterventie van het FITD aan de Italiaanse staat viel toe te rekenen en dat de FITD-middelen onder de zeggenschap van de staat staan. Meer bepaald vloeien de FITD-interventies voort uit een door de staat vastgestelde opdracht van de overheid: de Testo Unico Bancario (TUB) is de grondslag voor de erkenning van het FITD als verplicht depositogarantiestelsel; door artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario wordt het FITD in het geval van een liquidatie gemachtigd tot interventies op andere voorwaarden dan de terugbetaling aan depositohouders, en de statuten van het FITD zijn door de Banca d'Italia goedgekeurd. Bovendien zouden, mocht het FITD in situaties niet zijnde liquidaties en met andere middelen interveniëren, deze interventies nog steeds afhankelijk zijn van de goedkeuring van de Italiaanse staat — via de Banca d'Italia.

(41) Wat betreft de vraag of er sprake is van een selectief voordeel, heeft de Commissie opgemerkt dat het FITD bij zijn interventies niet heeft gehandeld als marktdeelnemer in een markteconomie, aangezien het FITD steun heeft verleend door middel van een inbreng à fonds perdu ter dekking van negatief eigen vermogen en dat het fonds geen premie heeft verlangd voor de garanties die aan Tercas waren afgegeven. Dankzij deze maatregelen hoefde Tercas de markt niet te verlaten, hetgeen zonder dit soort steun wel was gebeurd.

(42) De voorlopige conclusie van de Commissie was dan ook dat de maatregelen selectief zijn op grond van het feit dat deze uitsluitend Tercas betreffen en een verstorend effect hebben op de mededinging doordat daarmee wordt voorkomen dat de begunstigde ervan failliet moet worden verklaard en de markt moet verlaten. Tegelijk concurreert Tercas met buitenlandse ondernemingen, waardoor het handelsverkeer tussen lidstaten wordt beïnvloed.

(43) De Commissie was van oordeel dat, mochten de maatregelen nrs. 1, 2 en 3 staatssteun vormen, deze zouden zijn toegekend in strijd met de verplichtingen uit hoofde van artikel 108, lid 3, van het Verdrag.

5. OPMERKINGEN VAN ITALIË EN VAN BELANGHEBBENDEN

5.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

5.1.1. De opmerkingen van Italië (22)

(44) Italië is van mening dat de maatregelen met betrekking tot de steuninterventie geen verplicht karakter hadden, omdat het FITD volledige vrijheid had om te beslissen in welke fase, in welke omvang en op welke concrete voorwaarden het intervenieerde. Bovendien vallen deze maatregelen niet direct te vergelijken met de verplichte doelstellingen van de Testo Unico Bancario, ook al zetten deze direct in op een andere of verdergaande doelstelling: de gezondmaking van de bank in moeilijkheden. Dat doelstellingen eventueel gelijklopen met de doelstelling van de bescherming van depositohouders, zou louter toeval zijn. In dit verband doet de verwijzing van de Commissie naar zaak T-251/11, Oostenrijk/Commissie (Oostenrijkse wet op groene elektriciteit) (23) niet ter zake. De aangehaalde zaak betreft een regel waarbij een belastingvrijstelling wordt gegeven die, naar haar aard, een overheidskarakter heeft en het vermoeden van toerekenbaarheid van de maatregel aan de staat rechtvaardigt.

(45) Italië betoogt voorts dat de uitlegging van de Commissie, die zou zijn gebaseerd op een soort vermoeden van staatssteun bij interventies van een depositogarantiestelsel, niet kan worden gebaseerd op Richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad (24) (die nog niet was omgezet en waarvan de omzettingstermijn nog niet was verstreken op het tijdstip dat de maatregelen zijn vastgesteld). Deze uitlegging van de Commissie vindt evenmin steun in de bankenmededeling van 2013 (25). Meer bepaald dient, volgens punt 63 van die mededeling, de eventuele toerekenbaarheid aan de staat van besluiten over het gebruik van depositogarantiestelsels van geval tot geval te worden beoordeeld, terwijl in artikel 11 van Richtlijn 2014/49/EU geen algemene verplichting is vastgesteld tot voorafgaande aanmelding van interventies van garantiefondsen. Een voorafgaande aanmelding bij de Commissie is alleen noodzakelijk wanneer, na een concrete controle, blijkt dat een ondersteuningsmaatregel staatssteun vormt.

(46) Wat betreft de toerekenbaarheid aan Italië van de interventie van het FITD, baseren de Italiaanse autoriteiten hun analyse op het toerekenbaarheidscriterium dat is ontwikkeld in het kader van de zaak-Stardust Marine (26), criterium waaraan in deze zaak om de volgende redenen niet is voldaan. In de eerste plaats is het FITD een privaatrechtelijke entiteit die beslissingen neemt uitsluitend via haar algemene vergadering en bestuursorganen, waarvan de leden volledig bestaan uit vertegenwoordigers van de aangesloten banken en volledig autonoom handelen. De besluitvorming met betrekking tot de steuninterventies verloopt in volle onafhankelijkheid, zonder dat er voorzien is in enige actieve rol voor de Banca d'Italia of enige andere overheidsinstantie. Het feit dat een vertegenwoordiger van de Banca d'Italia deelneemt aan de bijeenkomst van de bestuursorganen van het FITD kan niet als aanwijzing worden gebruikt dat de Banca d'Italia actief betrokken is bij de besluitvorming van het Fonds, aangezien de rol van deze vertegenwoordiger beperkt is tot uitsluitend die van een passieve waarnemer.

(47) Italië betoogt voorts dat de bevoegdheid van de Banca d'Italia om de statuten van het FITD (en eventuele wijzigingen daarvan) en individuele interventies goed te keuren, de autonomie van het FITD niet aantast, omdat een en ander beperkt blijft tot een loutere goedkeuring achteraf die de Banca d'Italia geeft als de instantie die belast is met het toezicht en het beheer van crisissituaties in de zin van de Testo Unico Bancario. Het besluit van de Banca d'Italia is een goedkeuringsbesluit dat beperkt blijft tot een formele controle achteraf op de rechtmatigheid van een besluit met particulier karakter waarvan alle onderdelen reeds vaststaan. Deze analyse wordt geschraagd door de feiten, met name het goedkeuringsbesluit dat de Banca d'Italia ten aanzien van het FITD heeft gegeven en waarin de Banca d'Italia heeft erkend geen enkele controle uit te oefenen op de door het FITD gemaakte keuzes. Ter onderbouwing van deze argumentatie voert Italië aan dat deze zaak duidelijke gelijkenissen vertoont met de zaak-Sicilcassa (27), waarin de Commissie tot de conclusie was gekomen dat de maatregel geen staatssteun vormde gelet op de beslissende rol van particuliere entiteiten.

(48) Wat betreft de bewijzen waarnaar de Commissie in het inleidingsbesluit verwijst, daaruit blijkt volgens Italië niet dat de Banca d'Italia zich had ingemengd met de besluitvorming van het FITD. Volgens Italië had de bewindvoerder, die weliswaar door de Banca d'Italia was aangesteld, niet de bevoegdheid om rechtstreeks invloed uit te oefenen op het besluit van het FITD om middelen vrij te maken voor een bank in moeilijkheden. De bewindvoerder had, integendeel, gehandeld als de beheerder en wettelijke vertegenwoordiger van de onder bewind gestelde bank — en niet voor rekening van de Banca d'Italia. Met andere woorden, hij had alle privaatrechtelijke bevoegdheden overgenomen van de ontbonden bestuursorganen. In de tweede plaats betwist Italië dat er enige aanwijzing is voor inmenging van de Banca d'Italia. Italië is van mening dat de passage in een notitie van de algemeen directeur van het FITD, die dateert van 28 mei 2014 en waarin te lezen staat dat de vertegenwoordiger van de Banca d'Italia „het Fonds heeft uitgenodigd om naar een evenwichtig akkoord met BPB te zoeken voor het dekken van het negatieve eigen vermogen”, moet worden gelezen als het formuleren van een wens, en zeker niet als een bevel. Ten slotte zou volgens Italië in geen van de notulen met betrekking tot de besluiten van de bestuursorganen van het FITD over de interventie bij Tercas, een standpunt van de Banca d'Italia te vinden zijn dat doet denken aan beïnvloeding die de Banca d'Italia op het Fonds zou hebben uitgeoefend.

5.1.2. De opmerkingen van de Banca d'Italia (28)

(49) In haar opmerkingen betreffende het inleidingsbesluit bestrijdt de Banca d'Italia dat de steuninterventie van het FITD aan de staat valt toe te rekenen, omdat: 1) het FITD in het kader van de ondersteuning van kredietinstellingen geen opdracht van de overheid vervult; 2) de Banca d'Italia niet samen met het FITD beslissingen neemt, noch ten algemene, noch in concrete zaken, over de steuninterventies ten gunste van bepaalde ondernemingen en zij ook niet nagaat of het optreden van het FITD in overeenstemming is met de opdrachten die het FITD eventueel door de overheid zijn toevertrouwd; 3) de zaak aanzienlijk zou afwijken van de staatssteunmaatregelen van Denemarken, Spanje en Polen, die in voetnoot 28 van het inleidingsbesluit zijn aangehaald en ten aanzien waarvan de Commissie had geconcludeerd dat de middelen die bij interventies van depositogarantiestelsels waren gebruikt, ter beschikking waren gesteld van overheidsinstanties en zodoende aan de staat waren toe te rekenen.

(50) Wat het eerste punt betreft, bestond volgens de Banca d'Italia de enige door de overheid aan het depositogarantiestelsel gegeven opdracht erin de depositohouders terug te betalen: de laatste zin van artikel 96 bis, lid 1, van de Testo Unico Bancario, op grond waarvan het FITD bij liquidaties andersoortige interventies kan uitvoeren ten aanzien van de terugbetaling van depositohouders, kan op zich geen aanwijzing zijn voor de toerekenbaarheid van de interventies van het FITD die geen terugbetaling van depositohouders zijn, noch een aan het FITD toevertrouwde opdracht van de overheid zijn. Deze bepaling blijft beperkt tot het toestaan van het inzetten van andere vormen van interventie.

(51) De vermelding in Richtlijn 2014/49/EU van het „falen” van een kredietinstelling zou alleen een aanwijzing zijn dat de maatregelen doorgaans bedoeld zijn om de kosten van de interventie van garantiestelsel binnen de perken te houden door te voorzien in de terugbetaling van depositohouders — en zodoende het falen van de banken. Het feit dat in Richtlijn 2014/49/EU niet als voorwaarde wordt gesteld dat de ondersteunende maatregelen van depositogarantiestelsels aan de Commissie worden voorgelegd, zou inhouden dat de uitoefening van beoordelingsvrijheid met betrekking tot de maatregel op zich geen bewijs vormt dat aan het depositogarantiestelsel een opdracht van de overheid is toevertrouwd.

(52) Bovendien is de Banca d'Italia van mening dat in artikel 29 van de statuten van het FITD, volgens welk het fonds steuninterventies kan doen voor een bank die onder bewind is gesteld, alleen „wanneer er vooruitzichten op herstel zijn en wanneer te voorzien valt dat de kosten van de interventie lager uitvallen dan bij een liquidatie”, net het tegenovergestelde wordt verklaard als in het inleidingsbesluit waar de Commissie stelde dat Italië zijn depositogarantiestelsel had toegestaan om te interveniëren met het oog op „het voorkomen van het faillissement van een kredietinstelling”.

(53) Ten slotte is het feit dat de Banca d'Italia goedkeuring moet verlenen voor steuninterventies van het FITD, geen aanwijzing dat het FITD een doelstelling van algemeen belang nastreeft. Het tegendeel beweren, zou er op neerkomen dat alle bancaire activiteiten die onder het toezicht van de Europese Centrale Bank of de Banca d'Italia staan, activiteiten zijn die zijn ingegeven door het algemeen belang. Daarbij komt dat de Banca d'Italia zich, op grond van artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad (29), onafhankelijk moet opstellen tegenover de staat.

(54) Wat het tweede punt betreft, beperkt de Banca d'Italia zich tot het uitoefenen van toezichtsbevoegdheden ten aanzien van de doelstellingen van de bescherming van de spaarders, de stabiliteit van het bankenstelsel en het gezond en prudent beheer van banken (artikel 5 van de Testo Unico Bancario). Met de bepaling van artikel 96 ter, lid 1, onder b), van de Testo Unico Bancario dat de Banca d'Italia „de activiteiten van de garantiestelsels coördineert met het crisisinstrumentarium en met de toezichtsactiviteiten”, krijgt de Banca d'Italia gewoon de algemene bevoegdheid om te zorgen voor de coherentie tussen de activiteiten van de depositogarantiestelsels en het toezicht; die bevoegdheid wordt alleen uitgeoefend door middel van de goedkeuring voor de interventie.

(55) Aangezien de Banca d'Italia onafhankelijk moet handelen van de staat, kan de uitoefening van haar bevoegdheden over FITD in het kader van een steuninterventie voor een bank niet worden beschouwd als overheidscontrole op de middelen of verband houdende met een opdracht van de overheid. Om die reden vertoont deze zaak zonder twijfel overeenkomsten met de zaak-Doux Élevage (30).

(56) Voorts betoogt de Banca d'Italia dat zij niet bijdraagt aan de uitwerking noch de tenuitvoerlegging van de steuninterventie van het FITD en dat contacten tussen de Banca d'Italia en het FITD in de fase vóór de formalisering van de indiening van het verzoek van de FITD om toelating van de Banca d'Italia, niet kunnen worden aangemerkt als bijdragen tot diezelfde maatregelen. De Banca d'Italia heeft zich beperkt tot het geven van een eerste oriëntatie, uitsluitend in het licht van de parameters van de wet- en regelgeving die vervolgens bij het goedkeuringsbesluit speelden.

(57) Het feit dat de Banca d'Italia de bewindvoerder heeft aangesteld en toeziet op diens activiteiten, is niet relevant in deze zaak, omdat de taken en het doel van een bewindvoerder niet wezenlijk verschillen van die van een bewindvoerder bij een particuliere onderneming in crisis, zodat die bewindvoerder niet namens de Banca d'Italia heeft gehandeld.

(58) De vertegenwoordiger van de Banca d'Italia heeft aan de bijeenkomsten van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD uitsluitend als waarnemer deelgenomen, zonder stemrecht. Het feit dat een geschil tussen het FITD en BPB over de omvang van het negatieve eigen vermogen van Tercas is opgelost door een door de Banca d'Italia aangestelde arbiter, doet niet ter zake, omdat het de partijen waren die, volledig autonoom en in onderling akkoord, de Banca d'Italia hebben gevraagd om hun iemand voor te stellen, die zij vervolgens als arbiter hebben aangesteld. BPB was niet bereid geweest om de Banca d'Italia te vragen een arbiter aan te stellen indien deze bij het FITD een „leiding- en richtinggevende” rol had gespeeld.

(59) Wat het derde punt betreft, zou deze zaak verschillen van die welke in overweging 44 van het inleidingsbesluit werden aangehaald, waar de Commissie concludeerde dat de interventies van depositogarantiestelsels bij herstructurerings- en liquidatieoperaties staatssteun vormen.

(60) In het geval van de Deense regeling voor steun bij liquidaties (31) was het zo dat: 1) in de nationale wet- en regelgeving de voorwaarden voor de steuninterventies in detail zijn geregeld; 2) het comité dat met het evalueren van de verschillende opties is belast, door de minister van Economische Zaken en Bedrijfsleven is aangesteld; 3) ditzelfde comité moest nagaan of de overnemer in staat was de in crisis verkerende bank te beheren en of de oplossing commercieel houdbaar was; 4) het besluit van het depositogarantiestelsel was gebaseerd op de evaluatie en de aanbeveling van ditzelfde comité; 5) de raad van bestuur van het depositogarantiestelsel was aangesteld door de minister van Economische Zaken en Bedrijfsleven, en 6) de minister ook het akkoord tussen de overnemende bank en het depositogarantiestelsel moest goedkeuren.

(61) In het geval van de regeling betreffende de liquidatie van Poolse kredietunies (coöperatieve kredietverenigingen) (32) maakten de prikkels die het depositogarantiestelsel bood, integrerend deel uit van de regeling voor de liquidatie van kredietunies die door de Poolse autoriteiten was uitgewerkt en bij de Commissie als staatssteun was aangemeld. Bovendien was het depositogarantiestelsel „onderworpen aan de controle van de overheid door het stemrecht in de raad van toezicht van het Fonds en via een reeks omstandigheden waarin de minister van Financiën het recht had om in te grijpen en directe besluiten te nemen die van invloed waren op het functioneren van het Fonds”. De voorzitter van de raad van toezicht van het Fonds, aangesteld door de minister van Financiën, zou bovendien de beslissende stem hebben bij staking van stemmen.

(62) Wat betreft het besluit betreffende herstructurering van de Spaanse banken CAM en de Banco CAM (33), hebben de Spaanse autoriteiten gebruikgemaakt van de financiële bijstand uit het fonds voor de gecontroleerde herstructurering van banken (34), een fonds dat bestemd is voor steunverlening bij liquidaties die verlopen onder controle van de Spaanse staat en het Spaanse depositogarantiestelsel. Het besluit van het fonds ten gunste van de interventie was niet gebaseerd op een autonoom besluit van het fonds zelf, omdat de interventie van dit fonds deel uitmaakte van een ruimere reddingsoperatie, waartoe de Spaanse autoriteiten hadden beslist en die door hen ten uitvoer was gelegd.

5.1.3. Opmerkingen van de overige belanghebbenden

(63) In de eerste plaats zijn de overige belanghebbenden (FITD, BPB en Tercas) ten algemene van mening dat het overheidskarakter van de middelen en de toerekenbaarheid aan de staat twee onderscheiden cumulatieve voorwaarden zijn. Bijgevolg mogen de uit particuliere bron afkomstige middelen niet worden beschouwd als overheidsmiddelen, wanneer na beoordeling blijkt dat het gebruik van dit soort middelen aan de staat is toe te rekenen.

(64) De overige belanghebbenden zijn van mening dat de Commissie ten onrechte heeft verklaard dat met de depositogarantiestelsels hoogst waarschijnlijk staatssteun wordt verleend, omdat deze stelsels handelen krachtens een opdracht van de overheid en onder de controle van de overheid blijven. In dat verband stippen zij aan dat in de bankenmededeling van 2013 geen melding wordt gemaakt van het staatssteunkarakter van depositogarantiestelsels, dat Richtlijn 94/19/EG het niet heeft over de verenigbaarheid met de staatssteunvoorschriften van alternatieve maatregelen om depositohouders te vergoeden, en dat Richtlijn 2014/49/EU een neutraal standpunt inneemt ten aanzien van de verenigbaarheid van die maatregelen met de staatssteunvoorschriften.

(65) De overige belanghebbenden zijn van mening dat de Commissie tot de — voorlopige — conclusie is gekomen dat de interventies van het FITD aan de staat zijn toe te rekenen op grond van het enkele argument dat die interventies bij wet zijn vastgesteld, terwijl in de zaak-PreussenElektra (35) en de zaak-Doux Élevage (36) het Hof van Justitie uitdrukkelijk heeft uitgesloten dat het bij wet opleggen van dit soort maatregel niet kan worden beschouwd als een voldoende grond om een bepaalde maatregel te kwalificeren als een steunmaatregel. In de zaak van de Oostenrijkse wet op groene elektriciteit (37) heeft het Gerecht rekening gehouden met diverse bijkomende elementen waaruit de vergaande invloed en controle van de staat op ÖMAG (de met de controle op de betrokken maatregel belaste vennootschap) bleek.

(66) De overige belanghebbenden zijn van oordeel dat een correcte uitlegging van de nationale referentiewetgeving en de besluitvorming binnen FITD met betrekking tot de steuninterventies van het Fonds ter voorkoming van onomkeerbare crisissituaties bij banken, leert dat de elementen die de Commissie aanhaalt om tot de — voorlopige — conclusie te komen dat de interventies van het FITD beantwoorden aan een opdracht van de overheid, zonder grond zijn. Zelf baseren zij hun argumentatie op het feit dat in artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario alleen is bepaald dat depositogarantiestelsels „andere gevallen en vormen van interventies kunnen overwegen” (38). Dit niet-bindende karakter van de interventie betekent dat het optreden van het FITD geen verband houdt met haar statutaire taken.

(67) De overige belanghebbenden merken op dat de alternatieve instrumenten voor interventies om depositohouders terug te betalen, bestonden van bij de oprichting van het FITD in 1987, vóór de inwerkingtreding van artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario.

(68) Het FITD geeft aan dat het een privaatrechtelijke entiteit is, die onder zeggenschap staat van en beheerd wordt door de aangesloten banken, en dat zij handelt als vehikel voor het uitvoeren van interventies die rechtstreeks zijn terug te voeren op de aangesloten leden, waarbij wordt gebruikgemaakt van de middelen die eigendom blijven van diezelfde leden. Bovendien is het besluit om Tercas te ondersteunen genomen door de bestuursorganen van het FITD, die volledig zijn samengesteld uit de aangesloten banken. Uit de bewijsstukken blijkt dat de bestuursorganen van het FITD zorgvuldig alternatieve mogelijkheden hebben onderzocht en dat is voldaan aan het vereiste van de „laagste lasten” (minor onere), om zo de belangen van de aangesloten instellingen beter te beschermen en de kosten en risico's van de interventie te verminderen.

(69) Het bestuursorgaan van het FITD heeft volledig autonoom beslist of, wanneer en hoe de steuninterventies door te voeren, waarbij als enig criterium gold „lagere lasten” dan de terugbetaling van de depositohouders. Het FITD heeft bij het nemen van de ondersteuningsmaatregelen niet gehandeld in het kader van een opdracht van de overheid. De statuten van het FITD zijn volledig in overeenstemming met de sectorale wetgeving, ook wanneer niet wordt voorzien in of een uitdrukkelijk verbod geldt voor enigerlei alternatieve vormen van interventie. Geen enkele overheidsinstantie kan het FITD dwingen om te interveniëren en de goedkeuring achteraf door de Banca d'Italia is uitsluitend bedoeld om na te gaan of de interventie bij de begunstigde bank afdoende is uit oogpunt van prudentieel toezicht; zo wordt geborgd dat de interventie verenigbaar is met de eisen van bescherming van de spaarders en stabiliteit van het kredietwezen.

(70) Voorts geven de overige belanghebbenden aan dat, volgens de FITD-statuten, aansluiting bij het FITD niet verplicht is en dat banken ervoor kunnen kiezen om een alternatief depositogarantiestelsel op te zetten waar ze zich bij aansluiten. In dat verband wijzen zij op het bestaan van een depositogarantiestelsel (Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo — FDGCC) dat specifiek bedoeld is voor coöperatieve banken (39) die niet bij het FITD zijn aangesloten.

(71) De overige belanghebbende zijn van mening dat er geen sprake is van enige inmenging van de staat noch bij de aanstelling van de leden van de bestuursorganen van het FITD, noch bij de besluitvorming (het feit dat de Banca d'Italia deelneemt als waarnemer zonder stemrecht zou geen invloed hebben op de onafhankelijke besluitvorming van het FITD). Ze betogen dat in het besluit betreffende de redding van de Deense Roskilde Bank (40) de Commissie heeft verwezen naar de onafhankelijke besluitvorming van de instelling die een garantie afgeeft voor een maatregel, als argument om uit te sluiten dat staatsmiddelen gemoeid zijn met het aan een probleembank toekennen van een garantie door een vereniging die is opgericht en uitsluitend door nationale banken wordt gefinancierd met het oog op de ondersteuning van financiële instellingen. Onder verwijzing naar de zaak-EARL Salvat père et fils (41) zijn de overige belanghebbenden van oordeel dat om van staatssteun te kunnen spreken, vereist is dat de staat zelf aanwezig is in de bestuursorganen van de organisatie en zijn eigen besluiten kan opleggen.

(72) De overige belanghebbenden zijn van mening dat het FITD een orgaan is dat de belangen van de aangesloten banken verdedigt en dat de Banca d'Italia, met de bevoegdheden waarover zij in het kader van het optreden van het FITD beschikt, alleen haar eigen algemene toezichtsdoelstellingen kan nastreven, meer bepaald nagaan of de instellingen die onder haar toezicht vallen, gezond en prudent worden beheerd en de belangen van de depositohouders beschermen. Uit het algemene karakter van de opdracht van de Banca d'Italia om de activiteiten van depositogarantiestelsels te coördineren op grond van het crisisinstrumentarium en het toezicht kan dus niet de conclusie worden getrokken dat de middelen van het FITD onder voortdurend toezicht van de staat staan.

(73) Het feit dat de Banca d'Italia een bewindvoerder benoemt voor probleeminstellingen, is geen aanwijzing voor een band met de overheidssfeer aangezien de rechtsgrondslag (de artikelen 70 e.v. van de Testo Unico Bancario) voor die bevoegdheid uitgesproken technisch van opzet is en zijn bestaansreden vindt in het specifieke karakter van de sector. Bovendien zijn loutere aanwijzingen dat met een bepaalde maatregel een doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd, niet voldoende om te concluderen dat met die maatregel staatssteun wordt verleend (42).

(74) Met de bevoegdheid die de Banca d'Italia, op grond van artikel 96 ter, lid 1, onder d), van de Testo Unico Bancario en artikel 3, lid 2, van de statuten van het FITD, is verleend om individuele interventies goed te keuren, wordt FITD niet zijn bevoegdheid ontnomen om een zelfstandig oordeel te vellen over de vragen of, wanneer, in welke omvang en op welke wijze eventuele alternatieve interventies moeten verlopen. De toestemming die de Banca d'Italia voor interventies van het FITD moet geven, is uitsluitend een controle achteraf van de (in volle vrijheid genomen) besluiten van het FITD ten aanzien van het beschermen van het algemeen belang, hetgeen tot de taken van de Banca d'Italia behoort.

(75) De overige belanghebbenden verwijzen ook naar de beschikking van de Commissie in de zaak van de steun voor Banco di Sicilia en Sicilcassa (43), waar de Commissie had geconcludeerd dat de interventie van het FITD ten behoeve van die banken geen staatssteun vormt, zonder de rol van de Banca d'Italia ten aanzien van de door FITD ontplooide activiteiten in de beschouwing te betrekken.

(76) De overige belanghebbenden voeren aan dat, evenals in de zaak-Doux Élevage, het overheidstoezicht op het FITD niet verder gaat dan een zuiver formele controle op de geldigheid en de rechtmatigheid van de gedragingen van het Fonds, onder uitsluiting van een controle op de politieke opportuniteit of de conformiteit met het overheidsbeleid, aangezien, evenals in de zaak-Doux Élevage, het aan het FITD staat om te beslissen over het gebruik van zijn eigen middelen. Evenzo heeft de Nederlandse overheid, in de zaak-Pearle (44), bevestigd dat de verordeningen van lichamen zoals het Hoofdbedrijfschap Ambachten waarmee de kwestieuze heffingen in die zaak werden opgelegd, de goedkeuring van de overheid behoeven.

(77) Het FITD geeft aan dat de bewindvoerder weliswaar door de Banca d'Italia is aangesteld, maar geen vertegenwoordiger van de toezichthouder is. De bewindvoerder beschikt over ruime autonomie en handelt op eigen initiatief. Hij kan het FITD alleen verzoeken te interveniëren, zonder dat het daardoor gebonden is, en het FITD kan vrijelijk beslissen of het alternatieve interventies doorvoert, in het beste belang van de aangesloten banken. In deze zaak is de bewindvoerder niet in de plaats getreden van de algemene vergadering van de bank, het enige orgaan dat besluiten kan nemen over operaties met een buitengewoon karakter. Bovendien vindt de goedkeuring door de Banca d'Italia plaats nadat het FITD autonoom heeft beslist te interveniëren. Dit soort goedkeuring valt onder de normale toezichtstaken van de Banca d'Italia. De vertegenwoordiger van de Banca d'Italia neemt aan de bijeenkomsten van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD uitsluitend als waarnemer deel, zonder stemrecht.

(78) De arbiter in het geschil tussen FITD en BPB over de omvang van het negatieve eigen vermogen van Banca Tercas is niet aangesteld door de Banca d'Italia, maar door de partijen zelf (het FITD en BPB) op aanwijzing van de Banca d'Italia. Bovendien was de aanstelling van de arbiter bedoeld om het betrokken geschil op te lossen, maar alle besluiten over de kostenefficiëntie van de interventie voor de aangesloten banken en de desbetreffende voorwaarden vielen onder de uitsluitende bevoegdheid van het FITD.

(79) Daarbij komt dat de zaken die de Commissie heeft aangehaald met betrekking tot depositogarantiestelsels, niet met deze zaak te vergelijken zijn. In dat verband voeren de overige belanghebbenden dezelfde redenen als Italië aan, waaraan zij nog toevoegen dat het bij zowel de zaak van de Deense regeling voor liquidatiesteun als de zaak van de Poolse regeling voor de liquidatie van kredietunies gaat om interventies van garantiestelsels in verband met de liquidatie van banken — en niet uit preventief oogpunt met het oog op het herstel op lange termijn van een kredietinstelling.

5.2. Het criterium „voordeel”

5.2.1. De opmerkingen van Italië

(80) Italië is van oordeel dat de Commissie het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie toepast zoals dat is ontwikkeld in het kader van recentere gevallen van bankherstructureringen (ook wel het criterium van de lastendeling geheten), zonder rekening te houden met het feit dat het criterium van de lastendeling niet geschikt is om de gedragingen van een particuliere entiteit op hun rationele karakter te beoordelen, omdat dit criterium in de eerste plaats inzet op het beschermen van de belangen van de samenleving (alle belastingplichtigen) — en niet de specifieke belangen van wie (zoals het FITD) rechtstreeks is blootgesteld aan een probleeminstelling. Bovendien is Italië van mening dat het FITD heeft gehandeld met inachtneming van het beginsel van de laagste lasten. Bij zijn besluit over de steuninterventie voor Banca Tercas heeft het FITD geprobeerd een oplossing te vinden die, financieel gezien, voor de aangesloten banken het minst belastend was; daarbij baseerde het FITD zich op het advies van een gereputeerd consultancybureau (KPMG) en langdurig overleg binnen de raad van toezicht en het college van bestuur.

(81) Voorts is Italië van mening dat de Commissie geen correcte cijfers heeft gegeven voor de operatie om Banca Tercas weer gezond te maken, afgezet tegen het alternatieve liquidatiescenario. De vergelijking van de saneringsmaatregel en het liquidatiescenario had moeten worden gemaakt, ongerekend de […]-positie, waarvan het risico niet was verrekend in de raming van de kosten van de liquidatie. Wordt dit bedrag in mindering gebracht, dan is de uitkomst een inspanning van maximaal 295 miljoen EUR voor de saneringsoperatie, tegenover een geraamd bedrag van 333 miljoen EUR bij een liquidatiescenario. Om deze reden concludeert Italië dat het daadwerkelijke verschil tussen de beide scenario's bijna 40 miljoen EUR bedraagt — en geen 3 miljoen EUR zoals voorlopig vermeld in het inleidingsbesluit van de Commissie.

(82) Hoe dan ook is Italië van mening dat de FITD-interventie in overeenstemming is met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie. In de eerste plaats kon het FITD Tercas niet dwingen om de achtergestelde schuldeisers meer te doen delen in de lasten dan contractueel was bepaald in de voorwaarden van de verschillende leningen, die alleen bij een liquidatie rekenden met een volledige afwaardering. In de tweede plaats zou het met het opleggen van lastendeling aan de achtergestelde schuldeisers niet mogelijk zijn geworden om de kosten van de bij het FITD aangesloten banken te verlagen. De beoordeling van de Commissie is gebrekkig omdat volgens de Commissie de kosten voor de aangesloten banken — en dus voor het FITD — tot een minimum beperkt zouden zijn in het geval van een gedwongen administratieve liquidatie (liquidazione coatta amministrativa) van Tercas, waarbij de achtergestelde schuldeisers gedwongen zouden worden om een deel van de verliezen voor hun rekening te nemen. Op grond van het bewijsmateriaal bestaande uit de notulen van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD, verklaart Italië dat met de interventie van het FITD die uiteindelijk heeft plaatsgevonden, het risico op mogelijke juridische acties in verband met de verliezen van houders van achtergestelde leningen kon worden vermeden. Italië merkt verder op dat de interventie van het FITD bovendien heeft voorkomen dat het bankenstelsel reputatieschade zou oplopen door de niet-aflossing van de achtergestelde leningen bij een gedwongen administratieve liquidatie van Tercas.

(83) Bijgevolg was het besluit van FITD om de houders van achtergestelde leningen niet te betrekken, in overeenstemming met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie en kon daarmee worden voorkomen dat het FITD en de daarbij aangesloten banken aan verdere kosten werden blootgesteld.

5.2.2. De opmerkingen van de Banca d'Italia

(84) De Commissie heeft van de Banca d'Italia geen opmerkingen ontvangen wat betreft het selectieve voordeel dat met de ten uitvoer gelegde maatregelen zou zijn verleend.

5.2.3. Opmerkingen van de overige belanghebbenden

(85) Wat betreft de vraag of de interventie volgens het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie economisch verantwoord was, zijn de overige belanghebbenden van mening dat de interventie een rationele en geschikte keuze was voor particuliere ondernemingen zoals het FITD en de daarbij aangesloten banken. Volgens de overige belanghebbenden vertoont deze zaak duidelijke gelijkenissen met de zaak-Sicilcassa, waarin de Commissie tot de conclusie was gekomen dat de maatregel geen staatssteun vormde gelet op de beslissende rol van particuliere entiteiten. Evenals in de zaak-Sicilcassa heeft het FITD zijn rol van garant voor de terugbetaling van de depositohouders vervuld in overeenstemming met de regels voor depositogarantiestelsels, terwijl tot de interventies van het FITD is besloten door diezelfde bestuursorganen en op basis van dezelfde criteria, waarbij de Banca d'Italia dezelfde functies heeft vervuld. De belanghebbenden zijn voorts van oordeel dat, aangezien er in Italië geen banken meer onder zeggenschap van de overheid staan, alle leden van het FITD thans particuliere banken zijn. Daarom kan het FITD alleen handelen als privaatrechtelijke entiteit.

(86) De overige belanghebbenden hebben de precedentzaken voor alternatieve interventies van het FITD (45) en de economische argumenten daarvoor onderzocht, waarbij zij ook hebben gekeken naar de periode toen de deelname aan een depositogarantiestelsel louter op basis van vrijwilligheid plaatsvond. De ondernemingen hadden de keuze om bij het depositogarantiestelsel aan te sluiten, ook al waren ze daar wettelijk niet toe verplicht. De overige belanghebbenden wijzen het argument af als zou een marktdeelnemer in een markteconomie niet zijn blootgesteld aan de kosten in verband met de terugbetaling van depositohouders en geen bijdragen à fonds perdu zou doen of garanties afgeven zonder een provisie te berekenen, zoals de Commissie heeft verklaard in haar inleidingsbesluit.

(87) Bovendien beklemtonen de overige belanghebbenden dat de gedragingen van FITD en de daarbij aangesloten banken niet in abstracto dienen te worden beoordeeld (aan de hand van een hypothetisch niet-gereguleerd scenario), maar eerder op basis van het regelgevingskader waarbinnen deze instellingen opereren. In die context zou wanneer, evenals in deze zaak, het dekken van het negatieve eigen vermogen de minst belastende maatregel voor de aangesloten banken zou zijn (volgens het regelgevingskader moeten de deposito's tot bepaalde drempels worden vergoed), deze maatregel de meeste rationele keuze zijn voor een particuliere marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(88) De overige belanghebbenden stellen de argumenten van de Commissie ter discussie als zouden de kosten voor het terugbetalen van depositohouders in het kader van een procedure van gedwongen administratieve liquidatie niet in aanmerking mogen worden genomen bij het toepassen van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie, omdat deze voortvloeien uit verplichtingen die het FITD worden opgelegd in zijn rol als depositogarantiestelsel dat in het algemeen belang moet handelen ter bescherming van de depositohouders. Zij werpen tegen dat in het geval van de afwikkeling van de Portugese Banco Espírito Santo (46) de Commissie van oordeel was dat de kosten die voortvloeien uit het terugbetalen van depositohouders, in het geval van een liquidatie in aanmerking moeten worden genomen bij het toepassen van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie. Bovendien mag de Commissie deze zaak niet vergelijken met het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Land Burgenland (47), waar volgens het Hof bij aan de staat toe te rekenen maatregelen moet worden uitgemaakt of de maatregelen genomen zijn in de hoedanigheid van aandeelhouder dan wel als overheid.

(89) De overige belanghebbenden beklemtonen voorts dat tot de interventie is besloten op grond van het criterium van de laagste lasten, waarvoor een beroep is gedaan op een gereputeerd accountants- en consultancybedrijf om te bepalen welke oplossing voor de aangesloten banken het minst duur en het minst risicovol was. Op die grondslag heeft het FITD een interventie uitgewerkt waarmee de kosten voor de aangesloten banken gevoelig konden worden verlaagd, de risico's op een liquidatiescenario konden worden vermeden en eventuele negatieve effecten van een gedwongen administratieve liquidatie van Tercas konden worden voorkomen.

(90) Wat betreft de waardering die bedoeld was om na te gaan of de totale kosten van de ondersteuningsmaatregelen voor het FITD lager uitvielen dan in het geval van een scenario van een liquidatie van Tercas, merken de overige belanghebbenden op dat de kosten van de garantie ter dekking van het kredietrisico van de bulletleningen (met terugbetaling in één tranche) vergeleken met […] niet mogen worden betrokken bij de waardering van de kosten van de ondersteuningssteunmaatregel. Die kosten zouden niet zijn meegenomen in de ramingen van de kosten voor het FITD in het geval van de liquidatie van Tercas. Volgens hen is de berekening van de Commissie op grond waarvan de met de interventie behaalde kostenbesparing slechts 3 miljoen EUR zou bedragen, niet correct. In het rapport van […], waarin de minst dure en minst risicovolle oplossing voor het FITD en de aangesloten banken is bepaald, is bij de geraamde kosten van de gedwongen administratieve liquidatie geen rekening gehouden met het risico van leningen aan […], voor een bedrag van ongeveer 35 miljoen EUR. Om een correcte vergelijking te maken van de beide scenario's voor de terugbetaling van de depositohouders en de alternatieve interventie, „dient de vergelijking tussen de herstelmaatregel en die van het liquidatiescenario te worden gemaakt ongerekend de […]-positie, waarvan het risico niet is geëvalueerd bij het ramen van de kosten van een liquidatie” (48). Bijgevolg zou de correcte vergelijking die zijn tussen een toezegging „van maximaal 295 miljoen EUR voor de hersteloperatie en de kosten in het geval van een liquidatie die op 333 miljoen EUR worden geraamd” (49). Om die reden betogen de overige belanghebbenden dat het daadwerkelijke verschil tussen de beide scenario's ten minste 38 miljoen EUR bedraagt. Dit standpunt vindt volgens hen bevestiging in het feit dat de door de FITD-garantie afgedekte leningen daadwerkelijk door Tercas zijn afgelost (50). Het FITD zou geen betalingen hebben gedaan voor het bedrag van 35 miljoen EUR van de garantie, dat de Commissie ten onrechte heeft meegenomen in haar berekening van de kostprijs van de interventie.

(91) Evenzo moet, voor het berekenen van de „laagste kostprijs”, de belastingvrijstelling niet voor het volledige bedrag van 30 miljoen EUR in de kostprijs worden meegenomen. Het FITD moet deze lasten alleen voor zijn rekening nemen wanneer de belastingvrijstelling geen goedkeuring krijgt van de Commissie.

(92) De overige belanghebbenden hebben het over een betaling van naar raming 1,9 miljard EUR in het geval van een liquidatie, die slechts ten dele zou kunnen worden gerecupereerd (en die in het rapport van […] op 1,5 miljard EUR was becijferd). Zij wijzen er voorts op dat het bedrag van 1,9 miljard EUR deposito's dat niet zou zijn gedekt door het terugbetalingsstelsel in het geval van een liquidatie, een besmettingsrisico voor de aangesloten banken en meer algemeen voor het bankenstelsel inhield. Dit risico had „potentieel enorme” juridische en reputatie-effecten kunnen hebben. Ook zijn de overige belanghebbenden van mening dat bij een gedwongen liquidatie van Tercas de vooruitzichten om de 1,9 miljard EUR geraamde initiële kosten te recupereren, verder in het gedrang hadden kunnen komen door verzoeken tot compensatie van achtergestelde schuldeisers.

(93) In het rapport van […] op grond waarvan het FITD de laagste kostprijs heeft berekend, is sprake van de boekhoudkundige situatie per 31 december 2013, maar BPB heeft een geactualiseerde waardering gepresenteerd van de impact voor het FITD van een liquidatiescenario per 31 juli 2014, de datum die overeenstemt met die van de buitengewone algemene vergadering betreffende de kapitaalverhoging van Tercas, vergadering waarop ook formeel tot de interventie is besloten. De kosten die op grond van die geactualiseerde waardering zijn geraamd, komen uit op [350-750] miljoen EUR. Het verschil tussen deze raming en de raming op basis van de situatie per 31 december 2013 uit het rapport, is toe te schrijven aan de herclassificatie van boekhoudkundige posten van „renderende blootstellingen” per 31 december 2013 in „niet-renderende blootstellingen” per 31 juli 2014 en aan de toename van de deposito's die het FITD zou moeten terugbetalen.

(94) De overige belanghebbenden verwerpen het argument van de Commissie als zouden de kosten die bij steuninterventie ten laste van het FITD zouden vallen, verder kunnen worden verlaagd door de achtergestelde schuld af te waarderen. Op het tijdstip dat het FITD besloot te interveniëren, was het alternatief van de bail-in van achtergestelde schulden geen juridisch haalbare oplossing. De Italiaanse wetgeving voorziet alleen in het geval van een gedwongen administratieve liquidatie in de mogelijkheid van een boekhoudkundige afschrijving. Mocht een bail-in zijn geprobeerd, dan waren de bij het FITD aangesloten banken onmiddellijk geconfronteerd met enorme betalingen zonder enige zekerheid over de mogelijkheid deze te recupereren. De geschillen met de houders van achtergestelde leningen hadden de kosten van de liquidatieprocedure en de ten laste van de bij het FITD aangesloten banken vallende lasten doen toenemen door een vermindering van de waarde van de te liquideren activa. Het overloopeffect daarvan was een negatieve impact geweest op het vertrouwen van de clientèle, op de reputatie en de stabiliteit van het bankenstelsel zelf. De overige belanghebbenden betogen voorts dat de meerderheid van de achtergestelde schuldeisers van Banca Tercas bestond uit individuele spaarders en depositohouders en dat de bewindvoerders had gekozen voor de enig mogelijke vorm van lastendeling door de achtergestelde schuldeisers: het uitstel van de couponbetalingen op de door Banco Popolare S.c. gehouden obligatieleningen.

(95) Ten slotte beklemtonen de overige belanghebbenden dat, met het oog op de analyse van de laagste lasten, het in het rapport van […] gekozen liquidatiescenario niet het meest pessimistische scenario is. De raming van de liquidatiekosten is gebaseerd op: a) de mogelijkheid om een instelling te vinden die, zelfs in een liquidatiescenario, bereid was een deel van de bijkantoren over te nemen, en b) de vervroegde stopzetting van de arbeidsrelaties met de niet overgeplaatste medewerkers, gecombineerd met een ontslagvergoeding ten belope van in totaal twaalf maandsalarissen voor elke medewerker. Het rapport van […], dat door het FITD is gebruikt voor haar eigen besluit tot interventie, was gebaseerd op een intermediair scenario, maar ook andere, pessimistische scenario's zijn onderzocht.

(96) Bovendien mag worden aangenomen dat de interventie van het FITD geen voordeel aan Tercas opleverde, omdat deze parallel is verlopen met de kapitaalinbreng van BPB in Banca Tercas, die gelijktijdig, aanzienlijk en vergelijkbaar was met de interventie van het FITD.

(97) In het licht van deze overwegingen dient de interventie te worden beschouwd als de minder dure en minder risicovolle oplossing voor de bij het FITD aangesloten banken.

5.3. Verenigbaarheid

5.3.1. De opmerkingen van Italië

(98) De Commissie heeft van Italië geen opmerkingen ontvangen wat betreft de verenigbaarheid van de ten uitvoer gelegde maatregelen.

5.3.2. De opmerkingen van de Banca d'Italia

(99) De Commissie heeft van de Banca d'Italia geen opmerkingen ontvangen wat betreft de verenigbaarheid van de ten uitvoer gelegde maatregelen.

5.3.3. Opmerkingen van de overige belanghebbenden

(100) De overige belanghebbenden merken op dat, zelfs indien de maatregelen staatssteun zouden vormen, deze verenigbaar zouden zijn met de interne markt. Volgens hen kan Banca Tercas met het herstructureringsplan de levensvatbaarheid op lange termijn herstellen, is de interventie van het FITD tot het noodzakelijke minimum beperkt en is de mogelijke impact op de mededingingsstructuur van de markt beperkt.

(101) Wat betreft de levensvatbaarheid op lange termijn, voeren de overige belanghebbende aan dat de bewindvoerder heeft gehandeld met het oog op het aanpakken van de organisatorische en systemische tekortkomingen in het intern toezicht bij Tercas. De bewindvoerder heeft zijn aandacht toegespitst op het wegwerken van de anomalieën in het beheer (krediet, deelnemingen, geschillen) en op de correcte waardering van de daarmee samenhangende risico's (onduidelijke resultaten, afwaarderingen, voorzieningen). Voorts heeft hij een geleidelijke afbouw van de schuldgraad (deleveraging) doorgevoerd ter compensatie van de aanzienlijke daling van de funding in verband met de uitstroom van cliënten. Daarnaast heeft de bewindvoerder de structuren gerationaliseerd (herziening van het businessmodel en daarmee samenhangend de kans om een aantal bijkantoren te sluiten, een afvloeiingsplan om het personeelsbestand in te krimpen, vereenvoudiging van de organisatorische structuren, vermindering van de administratieve uitgaven) om zo op structurele basis de kosten sterker in de hand te houden. De herkapitalisatie van Tercas door het FITD en BPB was de beste manier om snel een oplossing te bieden voor het tekort aan liquide middelen. BPB had het zakelijke risico op zich genomen dat aan het herstel van Banca Tercas verbonden was, door aanzienlijke (onder meer financiële) middelen te injecteren met het oog op een goede uitvoering van het businessplan.

(102) BPB betoogt voorts dat zij een gedragslijn heeft gevolgd die was gebaseerd op een verbetering van de intermediatiemarge voor kredieten en deposito's (51), een rationalisering van de kosten (52), de totstandbrenging van groepssynergieën, nauwgezette monitoring van de kredietkwaliteit, het versterken van de kredietkwaliteit, het optimaliseren van het beheer van probleemkredieten door de afstoting van probleemkredieten, maatregelen om de liquiditeitsprofielen te versterken (53) en de beschikbaarstelling van managementmiddelen. BPB geeft aan dat de structurele elementen van het herstelplan zijn uitgewerkt in haar bedrijfsplan 2015-2019. Zelf is BPB van mening dat deze elementen getuigen van een „coherente reeks toezeggingen […] gericht op het herstel van de rendabiliteit van Tercas”, waarbij zij ook aangeeft dat het ontbreken van een gedetailleerd herstructureringsplan voor de Commissie geen beletsel mag zijn om „algemene programma's” met „een coherente oriëntatie” positief te beoordelen (54).

(103) De interventie is beperkt tot het noodzakelijke minimum 1) om de in overwegingen 90 tot en met 93 uiteengezette redenen, 2) omdat het om de enig haalbare oplossing ging, en 3) omdat het FITD alleen gedeeltelijk heeft bijgedragen in de herkapitalisatie en het herstel van de minimum-kapitaalratio's. De overige belanghebbenden merken op dat er, gezien de omvang van de verliezen van Tercas, geen andere, minder dure oplossingen bestaan dan de overname van Tercas door BPB, ondanks de inspanningen van de bewindvoerder om andere overnemers te vinden (55). Dat inspanningen worden geleverd om de kosten te beperken tot het noodzakelijke minimum, vindt mede bevestiging in het feit dat de partijen, met het oog op het bereiken van overeenstemming betreffende de omvang van het negatieve eigen vermogen van Tercas, een beroep hebben gedaan op een arbiter, waardoor het door BPB verlangde bedrag werd verlaagd van [300-800] miljoen EUR tot 265 miljoen EUR.

(104) De kosten van de interventie zijn verder verlaagd door maatregelen voor lastendeling toe te passen. Het maatschappelijk kapitaal was tot nul herleid, waardoor de aandeelhouders hun investering volledig zijn kwijtgespeeld. Bovendien zijn, waar mogelijk, de couponbetalingen op de achtergestelde obligaties opgeschort. De overige belanghebbenden voeren aan dat verdere vormen van offers van de houders van achtergestelde schuld niet vielen te voorzien, aangezien, op grond van de thans geldende voorschriften van intern recht, die instellingen alleen in het geval van een gedwongen administratieve liquidatie verplicht kunnen worden deel te nemen in de verliezen. Het feit dat geen andere lasten aan de houders van achtergestelde leningen zijn opgelegd, betekent echter niet dat aanzienlijke lasten op de overheidsfinanciën drukken, omdat de middelen om te interveniëren volledig afkomstig zijn van particuliere partijen. Bovendien had het offer van de houders van achtergestelde schulden verdere kosten en aanzienlijke risico's voor de bij het FITD aangesloten banken met zich kunnen meebrengen. Die negatieve gevolgen vloeien voert uit de desintegratie van Tercas, het risico op juridische acties van cliënten van Tercas en de negatieve impact op de reputatie van Tercas en de stabiliteit van het hele bankenstelsel. Ten slotte zou het feit dat geen verdere lasten op de houders van achtergestelde leningen drukken, geen moral hazard (d.w.z. risico's van onvoorzichtig beleid) inhouden, omdat de kosten voor het dekken van het negatieve eigen vermogen volledig door het bankenstelsel worden geabsorbeerd, zonder verdere kosten voor de belastingbetalers.

(105) Verder merken de overige belanghebbenden op dat het feit dat de achtergestelde schuld niet is omgezet of afgeschreven, in overeenstemming is met punt 42 van de bankenmededeling, die duidelijk maakt dat bijdragen die eventueel van depositohouders worden verlangd, een verplicht onderdeel zijn van lastendeling. Deze handelwijze zou bovendien in overeenstemming zijn met punt 45 van diezelfde mededeling, die de mogelijkheid biedt om af te wijken van het algemene beginsel van de omzetting of afschrijving van achtergestelde schulden „wanneer de tenuitvoerlegging van die maatregelen de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen of tot onevenredige resultaten zou leiden”.

(106) Daarbij komt dat de overige belanghebbenden aantekenen dat het ontbreken of de ontoereikendheid van een vergoeding aanvaardbaar is wanneer deze, zoals in dit geval, wordt gecompenseerd door een ingrijpende en vergaande herstructurering en gerechtvaardigd is door de zoektocht naar een overnemer voor de in crisis verkerende bank.

(107) Daarnaast zou de interventie geen verstoring van de mededinging op de interne markt met zich brengen gelet op: 1) de beperkte omvang en de beperkte geografische reikwijdte van de activiteiten van Tercas; 2) het feit dat BPB de enige marktdeelnemer was die reële belangstelling toonde om kapitaal te injecteren in Tercas, en het feit dat de Commissie heeft aangegeven dat de verkoop van een probleeminstelling (waarvan de activiteiten beweerdelijk worden gesteund) aan een particuliere marktdeelnemer in het kader van een „open” verkoopprocedure een vorm is van het mitigeren van mogelijke concurrentieverstoringen (56); 3) het voldoende ingrijpende karakter van het herstructureringsplan van Tercas en het feit dat in dit plan wordt voorzien in de integratie van Tercas in BPB.

(108) De overdracht van Tercas aan BPB was het enig haalbare alternatief dat een antwoord bood op de vragen die de Italiaanse toezichthouder had opgeworpen, en dat verstoringen van de mededinging kon voorkomen. Bovendien omvatte de herstructureringsoperatie een volledige herkapitalisatie van Tercas en een aanzienlijke kapitaalverhoging door BPB om de operatie te kunnen doorvoeren.

(109) Ten slotte verklaren de overige belanghebbenden, onder verwijzing naar precendentbesluiten van de Commissie (57), dat de herkapitalisatie van Tercas en de overname ervan door BPB nadat het FITD het negatieve eigen vermogen dekte zonder vergoeding, als gerechtvaardigd kan gelden omdat deze noodzakelijk is om de overdracht van ondernemingsactiva veilig te stellen en een ingrijpende en diepgaande herstructurering van de bank door te voeren. In dit geval bood geen enkele oplossing waarmee de zware crisis van Tercas kon worden overwonnen, garanties voor een vergoeding. Ieder verzoek aan het FITD voor een vergoeding had de eigenvermogenssituatie van Tercas verergerd of had zwaardere lasten voor de overnemende bank betekend.

6. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN

6.1. De vraag of er sprake is van staatssteun

(110) Krachtens artikel 107, lid 1, van het Verdrag „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. De Commissie zal nagaan of deze cumulatieve voorwaarden zijn vervuld bij de interventies van het FITD.

(111) Wat betreft de in overweging 4 van het inleidingsbesluit vermelde regeling voor belastingvrijstelling, merkt de Commissie op dat de Italiaanse autoriteiten deze niet hebben aangemeld. Bovendien is deze regeling, op grond van de informatie waarover de Commissie thans beschikt, in deze zaak niet toegepast. Bijgevolg ziet dit besluit niet op die regeling.

6.1.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(112) Het Hof van Justitie heeft bij herhaling bevestigd dat alle financiële middelen waarmee overheidsinstanties feitelijk steun verlenen aan ondernemingen, onder het staatssteuntoezicht vallen, ongeacht of deze middelen onder voortdurende controle van de staat blijven. De verplichte bijdragen die worden geheven, beheerd en verdeeld overeenkomstig de wet of andere overheidsnormen houden de aanwezigheid in van staatsmiddelen ook als deze niet door overheidsinstanties worden beheerd (58). De loutere omstandigheid dat die middelen worden gefinancierd uit particuliere bijdragen, is niet voldoende om het overheidskarakter van die middelen te kunnen uitsluiten. Het relevante criterium is niet de oorsprong van die middelen, maar de mate waarin het overheidsorgaan is tussengekomen bij de vaststelling van de betrokken maatregelen en de financieringswijze ervan (59).

(113) Voorts vormen, zoals het Hof van Justitie heeft opgemerkt in de zaak-Ladbroke (60), de zaak-Stardust Marine en de zaak-Doux Élevage, de middelen die onder controle van de overheid — en dus ter beschikking van de overheidsinstanties — blijven, staatsmiddelen.

(114) In de zaak-Doux Élevage oordeelde het Hof van Justitie dat niet kan worden geconcludeerd dat de activiteiten van een beroepsorganisatie waarvan de middelen afkomstig zijn van een door de staat opgelegde bijdrage, aan de staat zijn toe te rekenen. Ter onderbouwing daarvan merkte het Hof op dat de doelstellingen die met het gebruik van die middelen worden nagestreefd, volledig door de organisatie werden bepaald en dat het verplichte karakter van die bijdragen in dit geval niet afhing „van het nastreven van concrete, door de overheidsinstanties vastgestelde en omschreven politieke doelstellingen”. De staat controleerde de geldigheid en de rechtmatigheid van de inning van de bijdragen door de organisatie, d.w.z. het procedurele kader, en kon geen invloed uitoefenen op het beheer van de middelen.

(115) Bijgevolg valt, op grond van de rechtspraak van de Unierechter, een maatregel toe te rekenen aan de staat en wordt deze uit staatsmiddelen bekostigd wanneer uit een samenstel van aanwijzingen blijkt dat, krachtens de nationale wetgeving, de staat controle en invloed uitoefent om te garanderen dat, met het gebruik van de middelen van een particuliere instantie, een doelstelling van overheidsbeleid waarmee die instantie is belast, wordt bereikt.

(116) In de zaak-Stardust Marine heeft het Hof van Justitie voorts duidelijk gemaakt dat de toerekenbaarheid aan de staat van een steunmaatregel die wordt goedgekeurd door een op het eerste gezicht onafhankelijke instantie, die op zich geen onderdeel is van de overheid, kan worden afgeleid van een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak. Een van dit soort aanwijzingen is het feit dat het betrokken orgaan het omstreden besluit, dat staatssteun kan vormen, niet kan nemen zonder rekening te houden met de instructies of aanwijzingen van overheidsinstanties. Andere aanwijzingen kunnen, in bepaalde omstandigheden, relevant zijn om te concluderen dat een door een onderneming genomen maatregel aan de staat valt toe te rekenen.

(117) Wat betreft de maatregelen ten aanzien waarvan de Commissie in deze zaak de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, dient te worden herhaald dat in Richtlijn 94/19/EG de Uniewetgever depositogarantiestelsels heeft ingesteld met als beleidsdoelstelling het zekerstellen en vergroten van „de stabiliteit van het financiële stelsel” (61), waarbij die stelsels de opdracht kregen depositohouders te beschermen (62). Voorts zijn de lidstaten, uit hoofde van die richtlijn verplicht, één of meerdere depositogarantiestelsels op te richten om de depositohouders terug te betalen ingeval van het falen van een kredietinstelling. Aangezien in Richtlijn 94/19/EG niets wordt gezegd over de mogelijkheid van andere interventies, hebben de lidstaten nog steeds een beoordelingsmarge om depositogarantiestelsels toe te staan om verder te gaan dan de enkele functie van terugbetaling en om de beschikbare financiële middelen anders in te zetten.

(118) Aan deze situatie is niets veranderd door Richtlijn 2014/49/EU, maar wel is deze richtlijn explicieter over de aard van dit soort alternatieve maatregelen. Doel van deze maatregelen moet het zijn om het falen van de kredietinstelling te voorkomen, om niet alleen „de kosten van terugbetaling aan deposanten” te vermijden, maar ook „de kosten van het faillissement van een kredietinstelling” en „andere negatieve effecten” zoals „op de financiële stabiliteit en het vertrouwen van de deposanten” (63).

(119) Overeenkomstig Richtlijn 2014/49/EU kunnen de lidstaten toestaan dat op een depositogarantiestelsel een beroep wordt gedaan om de depositohouders de toegang tot gegarandeerde deposito's te blijven geven, hetzij in een initiële, going-concern-fase, hetzij in het kader van nationale insolventieprocedures (64). De Commissie merkt op dat, in tegenstelling tot het in overweging 79 aangehaalde standpunt van de overige belanghebbenden, het steunkarakter van de alternatieve maatregelen van een depositogarantiestelsel los staat van de vraag of dit stelsel is opgezet om het falen van een kredietinstelling te voorkomen dan wel een maatregel is in geval van liquidatie.

(120) Bovendien heeft de bescherming van spaargelden en van depositohouders een specifieke positie binnen de Italiaanse rechtsorde: overeenkomstig artikel 47 van de Italiaanse Grondwet is het zo dat „de Republiek spaargelden in al hun vormen […] beschermt” (65). De Banca d'Italia, een publiekrechtelijke instelling waarvan de gedragingen dus aan de lidstaat zijn toe te rekenen en die niet buiten het toepassingsgebied van artikel 107 van het Verdrag valt omdat het een constitutioneel onafhankelijke instelling is (66), is belast met het verdedigen van de stabiliteit van het Italiaanse bankenstelsel (67) ter bescherming van de depositohouders (68).

(121) In het licht van het voorgaande dient artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario te worden uitgelegd als de specifieke opdracht van de overheid om depositohouders te beschermen, opdracht die geldt voor de in Italië erkende depositogarantiestelsels. Door in artikel 96 bis, lid 1, als laatste zin op te nemen dat de depositogarantiestelsels — naast de terugbetaling van depositohouders — „kunnen voorzien in andere gevallen en vormen van interventie”, hebben de Italiaanse autoriteiten ervoor gekozen om aan hun erkende depositogarantiestelsels toe te staan de bij de aangesloten banken ingezamelde middelen te gebruiken voor andere gevallen van interventies. Bijgevolg vormt artikel 96 bis van de Testo Unico Bancario, enerzijds, de grondslag voor de erkenning van het FITD als verplicht depositogarantiestelsel in Italië en, anderzijds, wordt daarmee aan het FITD de bevoegdheid toegekend om steuninterventies ten uitvoer te leggen.

(122) Het feit dat het FITD de rechtsvorm heeft van een privaatrechtelijke vereniging (69) doet in dat opzicht niet ter zake, omdat de enkele oprichting in de vorm van een gemeenrechtelijk orgaan niet als voldoende kan gelden om uit te sluiten dat een steunmaatregel van dit soort entiteit aan de staat valt toe te rekenen, gelijk het Hof van Justitie heeft verklaard in de zaak-Stardust Marine. De doelstellingen van het FITD — d.w.z. het nastreven van de gemeenschappelijke belangen van zijn leden door het verstevigen van de zekerheid van de deposito's en het beschermen van de reputatie van het bankenstelsel — vallen duidelijk samen met het algemeen belang. Het feit dat deze belangen samenvallen, betekent echter niet noodzakelijk dat de onderneming haar besluit kan nemen zonder rekening te houden met de aanwijzingen van overheidsinstanties. Bovendien is het noodzakelijk dat de invloed van de staat voortvloeit uit een juridisch bindend besluit van een overheidsinstantie. De autonomie die de onderneming doorgaans heeft, sluit de concrete betrokkenheid van de staat niet uit.

(123) Hoe dan ook worden door de wetgeving van Italië en van de Unie aan de Banca d'Italia de bevoegdheid en de middelen toegekend om te verzekeren dat met alle interventies van het FITD, in zijn hoedanigheid van erkend depositogarantiestelsel in de zin van de Testo Unico Bancario, die opdracht van de overheid wordt vervuld en daarmee wordt bijgedragen aan het beschermen van de depositohouders. Een en ander is duidelijk aangegeven in de inleidende zin van artikel 96 ter, lid 1, van de Testo Unico Bancario, waarin de opsomming van alle door de Banca d'Italia met betrekking tot de Italiaanse depositogarantiestelsels uitgeoefende bevoegdheden wordt voorafgegaan door de verklaring dat die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend „met de bescherming van de spaarders en de stabiliteit van het bankenstelsel voor ogen”.

(124) In het licht hiervan en, in tegenstelling tot de zaak-Doux Élevage (waar de ex-postgoedkeuring door de overheidsinstantie louter procedureel was), moet de Banca d'Italia iedere interventie van het FITD op zijn merites goedkeuren en nagaan of deze in overeenstemming is met de opdracht van de overheid in de zin van de Testo Unico Bancario.

(125) De verklaring van de Italiaanse autoriteiten dat, volgens die logica, het prudentieel toezicht dient te worden beschouwd als overheidscontrole op banken — en dat bijgevolg de middelen van de banken als overheidsmiddelen dienen te worden beschouwd (overweging 53) — is duidelijk irrelevant. De Commissie volstaat ermee om op te merken dat het bancair toezicht van de Banca d'Italia niet dient om na te gaan of de aan het toezicht onderworpen banken een hun toevertrouwde opdracht van de overheid nakomen.

(126) De voorrang van de opdracht van de overheid en de daarmee samenhangende controles van de overheid worden erkend in de statuten van het FITD (70), op grond waarvan de steuninterventies moeten voldoen aan de cumulatieve voorwaarden met betrekking tot het bestaan van „vooruitzichten op herstel” en de voorzienbaarheid van „laagste lasten dan in het geval van een interventie bij liquidatie” (het beginsel van de laagste lasten). Die cumulatieve voorwaarden houden in dat het besluit om een steuninterventie door te voeren alleen kan worden genomen wanneer het FITD daarmee zijn eigen opdracht van de overheid om de spaarders te beschermen, kan vervullen. Het feit dat de interventie door de Banca d'Italia, overeenkomstig de Testo Unico Bancario, moet worden goedgekeurd, bevestigt die voorrang.

(127) Daarnaast worden in de Testo Unico Bancario aan de Banca d'Italia uitgebreide bevoegdheden toegekend ten aanzien van depositogarantiestelsels: 1) in artikel 96 ter, lid 1, onder d), van de Testo Unico Bancario is bepaald dat de Banca d'Italia „toestemming geeft voor de interventies van garantiestelsels”; 2) in artikel 96 ter, lid 1, onder b), van de Testo Unico Bancario is bepaald dat de Banca d'Italia „de activiteiten van de garantiestelsels coördineert met het crisisinstrumentarium en de toezichtsactiviteiten” (71); 3) in artikel 96 ter, lid 1, onder a), van de Testo Unico Bancario is bepaald dat de Banca d'Italia „de garantiestelsels erkent en de statuten ervan goedkeurt, op voorwaarde dat diezelfde stelsels geen kenmerken vertonen waardoor de insolventiesrisico's onevenwichtig over het bankenstelsel worden verdeeld” (72); 4) in artikel 96 ter, lid 1, onder h), van de Testo Unico Bancario is bepaald dat de Banca d'Italia „uitvoeringsbepalingen uitvaardigt voor de normen uit […] deel [IV van de Testo Unico Bancario betreffende depositogarantiestelsels]” (73).

(128) Naast deze bevoegdheden over het FITD die de Banca d'Italia op grond van de Testo Unico Bancario zijn verleend, kunnen alleen banken die onder bewind zijn gesteld, in aanmerking komen voor steuninterventies van het FITD (74). Het ministerie van Economie en Financiën moet, op voorstel van de Banca d'Italia, bij decreet bepalen om een bank onder bewind te stellen. Vervolgens gaat het FITD, op grond van zijn statuten, over tot „interventie […] in het geval van bewindvoering over aangesloten banken die in Italië een vergunning hebben gekregen” (75). Alleen de bewindvoerder kan bij het FITD een verzoek tot interventie indienen, dat vervolgens moet worden goedgekeurd door de aandeelhoudersvergadering van de bank. In zijn hoedanigheid van overheidsfunctionaris vertegenwoordigt de bewindvoerder het algemeen belang, wordt hij aangesteld door de Banca d'Italia en valt hij onder haar toezicht. De Banca d'Italia heeft ook de bevoegdheid om een bewindvoerder van zijn opdracht te ontheffen of te vervangen (76) en instructies te geven om bijzondere voorzorgsmaatregelen en beperkingen op te leggen bij de bedrijfsvoering van de bank (77). Bijgevolg heeft een overheidsfunctionaris die onder de zeggenschap van de Banca d'Italia staat, de mogelijkheid om de aanzet te geven tot een interventiemaatregel van het FITD.

(129) Wat betreft de bevoegdheid om interventies van depositogarantiestelsels goed te keuren, merkt de Commissie op dat het begrip „goedkeuring” een bestuurlijk besluit inhoudt voorafgaand aan de inwerkingtreding van de maatregel waarop dat besluit ziet. In het tegenovergestelde geval zou de uitoefening van de bevoegdheden van de Banca d'Italia ten aanzien van interventies van het FITD om de stabiliteit van het financiële bestel en de bescherming van spaarders te garanderen, teniet worden gedaan. In de praktijk dient de goedkeuring plaats te vinden in een fase waarin het FITD de voorgestelde maatregel nog kan herzien en aanpassen indien de Banca d'Italia zich daartegen verzet. Er kan dus niet worden gesteld dat dit soort goedkeuring plaatsvindt na het besluit van het FITD om te interveniëren (zoals de Italiaanse autoriteiten, het FITD, Tercas en BPB hebben voorgesteld (78)). In dat verband lijkt het feit dat de Banca d'Italia als waarnemer deelneemt aan alle bijeenkomsten van de raad van toezicht en het college van bestuur van het FITD (79) — in tegenstelling tot wat de Italiaanse autoriteiten, het FITD, Tercas en BPB betogen (80) — relevant te zijn omdat dient te worden aangenomen dat de Banca d'Italia hiermee in een initiële fase al haar twijfel kan formuleren ten aanzien van voorgenomen interventies.

(130) Samenvattend, de Italiaanse autoriteiten hebben de mogelijkheid om op eigen verzoek een interventie in te leiden en hebben, op grond van hun bevoegdheid de interventie inhoudelijk goed te keuren, daardoor invloed op die interventie voordat daadwerkelijk wordt besloten tot die maatregel. Uit procedureel oogpunt wordt die invloed verder beklemtoond door de aanwezigheid van overheidsinstanties op alle bijeenkomsten waarop beslissingen worden genomen, waarbij diezelfde instanties de gelegenheid hebben hun twijfel te formuleren. Toch herhaalt de Commissie dat, ondanks het feit dat de goedkeuring van de maatregel door de Banca d'Italia in beginsel als ex ante worden beschouwd — in plaats van ex post (81) — ook controle achteraf een van de aanwijzingen voor toerekenbaarheid kan zijn waarvan sprake in de zaak-Stardust Marine.

(131) De bevoegdheden die de overheidsinstanties hebben, worden ook uitgeoefend ten aanzien van de vaststelling van de betrokken steunmaatregelen: 1) uit de door Italië verschafte documenten blijkt dat de Banca d'Italia de specifieke interventies ten behoeve van Tercas heeft goedgekeurd ter bescherming van de belangen van depositohouders en cliënten overeenkomstig artikel 96 ter, lid 1, onder d), van de Testo Unico Bancario (82). Bijgevolg heeft de Banca d'Italia goedkeuring verleend voor de desbetreffende specifieke interventies van het FITD in het kader van specifieke nationale publiekrechtelijke bepalingen; 2) de onderhandelingen tussen de bewindvoerder van Tercas en BPB vonden plaats „in coördinatie met de Banca d'Italia” (83); 3) de Banca d'Italia heeft „het Fonds [d.w.z. het FITD] uitgenodigd” om met BPB een „evenwichtig akkoord” te bereiken wat betreft het dekken van het negatieve eigen vermogen van Tercas, rekening houdende met de mogelijke negatieve effecten van de liquidatie van Tercas en haar dochteronderneming Caripe (84).

(132) De Commissie concludeert dan ook dat, anders dan in de zaak-Doux Élevages, waarin het Hof had bepaald dat de doelstellingen volledig door de organisatie werden bepaald, in deze zaak die doelstellingen zeker niet volledig door het FITD zijn bepaald. Ze zijn namelijk in detail vastgelegd in haar opdracht van de overheid in de zin van de Testo Unico Bancario en worden, in essentie, gecontroleerd door overheidsinstanties. De Commissie merkt op dat de daadwerkelijke mogelijkheden van het FITD om van interventie af te zien niets afdoet aan haar eerdere conclusie ten aanzien van de interventies van het FITD die daadwerkelijk ten uitvoer zijn gelegd.

(133) Naast de substantiële controle door de overheid die hierboven is aangetoond, dient de Commissie het verplichte karakter te beklemtonen van de bij te dragen middelen die het FITD gebruikt bij zijn interventies.

(134) Zoals in deel 2.3 is aangetoond, is de aansluiting bij het FITD verplicht voor Italiaanse banken (85). In dat verband is de verwijzing naar het Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGDCC) (zie overweging 70) die het beweerdelijk vrijwillige karakter van de aansluiting bij het FITD moet beklemtonen, foutief omdat, volgens de Testo Unico Bancario (86), de Italiaanse coöperatieve banken een specifiek depositogarantiestelsel voor hun sector moeten opzetten. Coöperatieve banken kunnen dus niet aansluiten bij het FITD, en omgekeerd kunnen de andere banken niet aansluiten bij het FGDCC en moeten zij aansluiten bij het FITD. Bijgevolg is de bepaling in de statuten van het FITD (87) op grond waarvan de aangesloten banken zich kunnen terugtrekken uit het FITD, bepaling waarop de belanghebbenden in hun opmerkingen met klem wijzen (zie overweging 70), een louter theoretische en niet-uitvoerbare mogelijkheid, omdat deze banken niet kunnen aansluiten bij enig ander erkend depositogarantiestelsel.

(135) Voorts wordt het besluit om over te gaan tot een steuninterventie, genomen door de bestuursorganen van het FITD. Ongeacht hun individuele belangen kunnen de aangesloten banken geen veto stellen tegen dit soort besluit of niet deelnemen aan de interventie (88) en moeten zij bijdragen in de financiering van de goedgekeurde interventie. Het feit dat deze middelen niet zijn opgenomen in de balans van het FITD, maar op een aparte rekening, is een loutere formaliteit omdat het FITD belast is met het rechtstreekse beheer van die middelen.

(136) Een en ander brengt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel aan het FITD valt toe te rekenen — en niet aan de aangesloten banken — en dat de middelen die worden gebruikt om de interventies door te voeren, middelen van het FITD zijn — en geen eigen middelen van de aangesloten banken.

(137) Bijgevolg concludeert de Commissie dat, aangezien zowel de aansluiting bij het FITD als de bijdrage aan de steuninterventies waartoe het FITD besluit verplicht zijn, in Italië banken niet zijnde coöperatieve banken volgens de Italiaanse wet- en regelgeving verplicht zijn bij te dragen aan de kosten van de steuninterventies van het FITD. De middelen die worden gebruikt om die steuninterventies te financieren worden duidelijk vastgelegd, beheerd en verdeeld in overeenstemming met de wetgeving of andere overheidsvoorschriften — en hebben dus een overheidskarakter.

(138) De Commissie concludeert dan ook dat in deze zaak, zowel principieel als in de praktijk, de Italiaanse autoriteiten er voortdurend op toezien of de middelen van het FITD worden gebruikt voor de doelstellingen van algemeen belang, en invloed uitoefenen op het gebruik van die middelen door het FITD.

(139) Meer bepaald is de conclusie van de Commissie dat, gelet op het feit dat de overheidsinstanties over de formele bevoegdheid beschikken om een interventie te vragen en deze inhoudelijk goed te keuren wat betreft de overeenstemming met de opdracht van de overheid (overweging 126), de rol van de Banca d'Italia niet kan worden beschouwd als zijnde beperkt tot een zuiver informatieve procedure noch als een louter formeel nagaan van de rechtmatigheid en de wettelijkheid ervan (89).

(140) Met name heeft het Hof in de zaak-Doux Élevage er op gewezen dat het verplichte karakter van de bijdragen in dat geval niet afhingen „van het nastreven van concrete, door de overheidsinstanties vastgestelde en omschreven politieke doelstellingen”. De activiteiten van het FITD zijn evenwel ondergeschikt aan concrete doelstellingen van algemeen belang, die zijn vastgelegd en omschreven door overheidsinstanties en door dezen worden gecontroleerd, met name doelstellingen van algemeen belang met betrekking tot de bescherming van depositohouders.

(141) Aangezien de maatregelen in deze zaak onderworpen zijn aan de controle van de Banca d'Italia, worden zij ook afgetoetst aan de doelstellingen van de Banca d'Italia zelf, zoals onder meer de doelstelling van het behoud van de stabiliteit van het financiële bestel. In dit verband dienen de volgende aspecten in herinnering te worden gebracht: 1) het belang van de rol van de Banca d'Italia voor het garanderen van de stabiliteit van het Italiaanse bankenstelsel en voor de bescherming van de spaarders; 2) de uitgebreide bevoegdheden waarover de Banca d'Italia beschikt om te garanderen dat het FITD met die bepalingen rekening houdt.

(142) Uit de elementen die in overwegingen 127 tot en met 131 zijn aangehaald (wet- en regelgeving waarbij de organisatie wordt onderworpen aan een strenge controle en een effectieve coördinatie door de Banca d'Italia om te garanderen dat deze bijdraagt aan het behalen van de belangrijkste doelstellingen van algemeen belang), blijkt dat het FITD in een uitzonderlijke rechtspositie verkeert ten opzichte van normale particuliere verenigingen naar Italiaans recht en dat, zoals blijkt uit zijn opdracht van de overheid, de doelstellingen ervan veel verder gaan dan bijvoorbeeld die van het CIDEF (90), waarover het Hof zich in de zaak-Doux Élevage moest uitspreken. Die uitzonderlijke rechtspositie is een geldige aanwijzing voor de toerekenbaarheid in het kader van de criteria die in de zaak-Stardust Marine zijn ontwikkeld.

(143) Inhoud, reikwijdte en doel van de maatregel zijn zodanig dat uit bovengenoemde elementen blijkt hoe weinig waarschijnlijk het is dat overheidsinstanties niet bij de vaststelling ervan betrokken waren. Met die maatregelen is niet alleen een concurrentievoordeel verschaft aan een onderneming, maar is ook het faillissement van de onderneming afgewend, dankzij steun van de overheid door middel van de in overweging 38 beschreven maatregelen nrs. 1, 2 en 3 die bedoeld waren om zowel de depositohouders als de stabiliteit van het Italiaanse bankenstelsel te beschermen.

(144) In het licht van de bovenstaande elementen is de Commissie van oordeel dat er voldoende aanwijzingen zijn om aan te tonen dat de maatregel aan de staat is toe te rekenen en uit overheidsmiddelen wordt bekostigd.

(145) De Commissie tekent aan dat, zelfs in de aanname dat bepaalde aspecten waarmee zij rekening heeft gehouden, op zich niet voldoende zijn om te concluderen dat de maatregelen aan de staat zijn toe rekenen, uit overwegingen 118 tot en met 144 blijkt dat uit de reeks aanwijzingen die zij heeft beoordeeld, blijkt dat de interventies van het FITD, in hun geheel bezien, aan de staat zijn toe te rekenen.

(146) Wat betreft de opmerkingen van Italië en de belanghebbenden met betrekking tot het besluit van de Commissie over de steun voor Banco di Sicilia en Sicilcassa, herhaalt de Commissie in de eerste plaats dat de aanwezigheid van staatssteun een objectief gegeven is en dat dit niet kan worden bepaald op basis van een vermeende beschikkingspraktijk, zelfs niet wanneer daarvoor het bewijs kan worden geleverd. Voorts merkt de Commissie op dat de situatie verschilt van die in 1999: toen de steunmaatregelen ten gunste van Tercas moesten worden goedgekeurd, had de Commissie al zeer gedetailleerd uitgewerkt en bekendgemaakt onder welke voorwaarden de door een depositogarantiestelsel verleende ondersteuning staatssteun vormt.

(147) Op het tijdstip dat de Sicilcassa-beschikking werd gegeven, had de Commissie haar eigen beoordeling van de toerekenbaarheid nog niet aangepast aan de bevindingen van de Unierechter in het arrest-Stardust Marine en de latere rechtspraak.

(148) Anders dan Italië en de belanghebbende derden aanvoeren, is de beschikkingspraktijk van de Commissie ten aanzien van interventies van depositogarantiestelsels (91) bijzonder geschikt om een indicatie te geven wat betreft het staatssteunkarakter van de interventie van het FITD. In het licht van het voorgaande vormt de beschikking in de zaak-Sicilcassa geen grond voor Italië en de belanghebbende derden om zich op gewettigd vertrouwen te beroepen.

6.1.2. Selectief voordeel dat de mededinging verstoort en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt

(149) Met de steuninterventies van het FITD is aan Tercas een selectief voordeel verleend en met name heeft het FITD met deze maatregelen niet gehandeld als een marktdeelnemer in een markteconomie. De maatregelen nrs. 1, 2 en 3 die geen vooruitzicht op of mogelijkheid van rendement boden, zijn geen maatregelen die een marktdeelnemer in een markteconomie zou nemen. Uit deze maatregelen blijkt dat het FITD heeft gehandeld in zijn hoedanigheid van entiteit die een opdracht van de overheid vervult — en niet als marktdeelnemer in een markteconomie (92). Dit soort interventies komen neer op het toekennen van steun zonder dat enige provisie of vergoeding of een daarmee samenhangend rendement wordt verlangd, met als gecombineerd effect dat werd belet dat Tercas de markt verliet, in tegenstelling tot hetgeen waarschijnlijk was gebeurd zonder deze steun — zodat dus een selectief voordeel aan Tercas is verleend.

(150) Zelfs in de aanname dat deze maatregelen dienen te worden getoetst aan de handelwijze van een in een vergelijkbare situatie verkerende marktdeelnemer in een markteconomie, zou het niettemin aan de betrokken lidstaat staan om de Commissie de objectieve en controleerbare gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat zijn beslissing is genomen op grond van voorafgaande economische ramingen die vergelijkbaar zijn met degene die een rationele particuliere investeerder die zich in een vergelijkbare situatie bevindt, teneinde uit te maken of dergelijke maatregelen in de toekomst winst zullen opleveren. In dit geval is de Commissie geen enkel bewijs verschaft waaruit blijkt dat het FITD om een bedrijfsplan of een berekening van het rendement op geïnvesteerd kapitaal heeft gevraagd, twee fundamentele voorwaarden voor ieder investeringsbesluit van een particuliere marktdeelnemer.

(151) Italië en de belanghebbende derden verklaren dat die maatregelen namelijk in overeenstemming waren met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie (93), met name omdat het FITD dankzij deze interventie de kosten heeft kunnen beperken die het anders had moeten maken, meer bepaald de kosten die ten laste van het FITD zouden vallen uit hoofde van de terugbetaling van depositohouders wanneer Tercas gedwongen administratief geliquideerd zou worden.

(152) De belanghebbenden verklaren bovendien dat de handelingen van het FITD vallen onder de particuliere autonomie van de aangesloten banken.

(153) De Commissie is van oordeel dat de interventie duidelijk is toe te rekenen aan het FITD, dat onder toezicht staat van overheidsinstanties (zie de beoordeling in overwegingen 134 tot en met 136) — en niet van de aangesloten banken. Elke vergelijking met interventies van het FITD uit de periode voordat de daarbij aangesloten banken wettelijk verplicht waren om daaraan deel te nemen, is irrelevant, omdat de aangesloten banken zich thans op geen enkele wijze kunnen onttrekken aan de uitvoering van specifieke interventies, zoals in overwegingen 134 en 135 is aangegeven. Deze situatie wordt nog aangescherpt door het mechanisme dat aan de basis ligt van de besluiten tot interventie van het FITD, zoals beschreven in overweging 36, mechanisme dat in het voordeel van de grote banken speelt (94), met daardoor de mogelijkheid om besluiten tot interventie te nemen die indruisen tegen de wil van de meerderheid van de aangesloten banken.

(154) De betrokken kosten vloeien dus voort uit de verplichtingen die zijn opgelegd aan het FITD, als depositogarantiestelsel dat actief is op grond van een opdracht van de overheid die gericht is op de bescherming van de depositohouders. Geen enkele marktdeelnemer in een markteconomie had de uit een opdracht van de overheid voortvloeiende verplichtingen moeten vervullen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om de depositohouders terug te betalen in het geval van de liquidatie van Tercas. Volgens vaste rechtspraak kunnen, bij het toepassen van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie, die uit een opdracht van de overheid voortvloeiende beginselen in aanmerking worden genomen (95).

(155) De Commissie concludeert dan ook, zonder de uit FITD's opdracht van de overheid voortvloeiende verplichtingen in aanmerking te nemen, dat geen van de drie maatregelen door een marktdeelnemer in een markteconomie zou zijn genomen. Het ontbreken van een bedrijfsplan of enig vooruitzicht op rendement speelt een fundamentele rol bij dit soort beoordeling en kan alleen maar die conclusie bevestigen.

(156) Ten slotte hebben BPB en Tercas bevestigd dat de bijdrage van het FITD kan worden beschouwd pari passu verlopend met de interventie van BPB in haar hoedanigheid van particuliere marktdeelnemer. In dat verband herhaalt de Commissie dat dit soort gelijktijdige investering moet plaatsvinden op voor gelijktijdig investerende publieke en particuliere investeerders volledig gelijke voorwaarden. Aan dit vereiste is duidelijk niet voldaan. BPB heeft het volledige eigendom over Tercas verkregen, terwijl het FITD geen vergelijkbaar economisch rendement heeft gekregen op zijn eigen investering.

(157) Om de in overwegingen 149 tot en met 156 aangegeven redenen, is met de interventies van het FITD ten gunste van Tercas aan deze laatste een voordeel verleend, met name een inbreng à fonds perdu ter dekking van het negatieve eigen vermogen van de bank, een kosteloze garantie voor enkele uitzettingen o