BESLUIT (EU) 2021/1885 VAN DE COMMISSIE

van 20 april 2021

betreffende steunmaatregel SA.43127 — 2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) door Polen ten uitvoer gelegd ten gunste van Przewozy Regionalne Sp. z o.o.

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 855)

(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 21 september 2015 heeft Polen herstructureringssteun voor Przewozy Regionalne Sp. z o.o. (hierna “PR”) ten belope van 770,3 miljoen PLN (ongeveer 181 miljoen EUR) (2) aangemeld (hierna “de aangemelde herstructureringssteun”). De steun werd op 30 september 2015 toegekend, in de vorm van een investering in eigen vermogen door het Agentschap voor industriële ontwikkeling (hierna “IDA”), dat volledig in handen is van de staat. Aangezien de steun zonder voorafgaande goedkeuring door de Commissie werd toegekend, is de steun als onrechtmatige steun geregistreerd (2015/NN).

(2) De Commissie heeft op i) 27 november 2015, ii) 23 november 2016 en iii) 30 juni 2017 om aanvullende informatie verzocht, waarop door Polen is geantwoord op respectievelijk i) 16 februari 2016, 4 maart 2016 en 3 juni 2016, ii) 9 januari 2017 en iii) 28 juli 2017. Daarnaast heeft Polen op 11 januari 2017, 1 februari 2017 en 20 juni 2017 informatie ingediend. De Commissie heeft op 8 april 2016, 26 april 2016, 21 september 2016, 11 januari 2017, 4 juli 2017 en 13 september 2019 met Polen vergaderd.

(3) Tijdens de voorlopige beoordeling en voorafgaand aan de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna “VWEU”) heeft de Commissie brieven van belanghebbenden ontvangen waarin zij stellen dat PR reeds vóór de aangemelde herstructureringssteun staatssteun had ontvangen. Omdat die brieven niet voldeden aan de in artikel 24, lid 2, van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (3) genoemde voorwaarden, heeft de Commissie deze brieven als algemene marktinformatie geregistreerd en heeft zij die bij de voorlopige beoordeling in aanmerking genomen.

(4) Bij brief van 23 januari 2018 heeft de Commissie Polen in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. Na de inleiding van de procedure heeft Polen op 25 april 2018 opmerkingen ingediend. Het besluit van de Commissie betreffende de inleiding van de procedure (hierna “het “inleidingsbesluit”) is op 4 mei 2018 in het Publicatieblad van de Europese Unie (4) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken.

(5) In de periode van 20 juni 2018 tot 29 juni 2018 hebben twee belanghebbenden de Commissie opmerkingen doen toekomen: de in Londen (Verenigd Koninkrijk) gevestigde European Passenger Transport Operators (“EPTO”) en de in Warschau (Polen) gevestigde Fundacja ProKolej (hierna “ProKolej”) (5). De Commissie heeft deze opmerkingen op 9 juli 2018 en op 4 september 2018 meegedeeld aan Polen. Op 2 oktober 2018 heeft Polen een reactie op die opmerkingen ingediend.

(6) Op 28 januari 2019 en 11 juni 2019 heeft de Commissie bijeenkomsten met EPTO gehouden.

(7) Op 20 mei 2019, 25 en 31 oktober 2019, 29 november 2019, 4 december 2020 en 30 maart 2021 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. ACHTERGROND EN BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1. Begunstigde

(8) PR is de grootste regionale personenvervoerder per spoor in Polen, met in dat land een marktaandeel van ongeveer 27 % wat betreft het aantal vervoerde passagiers en van 50 % wat betreft het verkeersvolume in treinkilometers. PR zetelt in Warschau, is actief in 15 van de 16 Poolse regio’s (provincies) en is in zeven provincies, die in economisch opzicht veelal het minst ontwikkeld zijn, de enige aanbieder van regionaal openbaar personenvervoer per spoor.

(9) PR was voorheen in handen van de 16 provinciale (regionale) overheden. Als gevolg van de aangemelde herstructureringssteun die is verleend, is zij momenteel in handen van IDA, dat een belang van 50 % plus 1 aandeel in PR bezit, en van de 16 provinciale (regionale) overheden. PR heeft ongeveer 9 000 mensen in dienst en wordt als een grote onderneming beschouwd. Alle regio’s waarin PR actief is komen op grond van artikel 107, lid 3, punt a), VWEU in aanmerking voor regionale steun.

(10) De kernactiviteit van PR bestaat uit het aanbieden van personenvervoer per spoor op regionaal niveau, uit hoofde van met de provinciale (regionale) overheden gesloten openbaredienstcontracten. Daarnaast verleent PR op veel kleinere schaal internationale en “grensoverschrijdende” vervoersdiensten en verhuurt en repareert zij rollend materieel. In het verleden bood PR ook commerciële interregionale vervoersdiensten aan, maar in september 2015 is zij met de exploitatie daarvan gestopt.

2.2. Regionaal spoorvervoer in Polen

(11) Op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (6) mogen openbaredienstcontracten voor het binnenlands openbaar personenvervoer per spoor tot december 2023 onderhands worden gegund, met een looptijd van ten hoogste tien jaar, dus tot december 2033. Sommige lidstaten hebben op grond van het toepasselijke interne recht (een deel van) hun markt reeds opengesteld voor concurrentie. In Polen zijn de contracten die door middel van openbare aanbestedingen worden gegund goed voor ongeveer [4-30] % van het totale verkeersvolume dat voor de dienstregeling 2016/2017 stond gepland. Omdat de overgrote meerderheid van de contracten niet voor eind 2020 afliep, is de marktsituatie sinds de dienstregeling 2016/2017 niet wezenlijk veranderd. Bij zijn brief van 29 november 2019 heeft Polen bevestigd (op basis van gegevens over 2018) dat de marktsituatie niet wezenlijk is veranderd.

(12) Op grond van het Poolse recht wordt het spoorvervoer op regionaal niveau georganiseerd door de provincies en aangeboden op basis van een openbaredienstcontract tussen de organisator van dat vervoer (de provinciale overheid) en de exploitant. De vervoersorganisator kan vervoersdiensten inkopen via onderhandse gunning of door middel van een openbare aanbesteding. In de praktijk wordt het vaakst gebruikgemaakt van de eerste mogelijkheid. In het geval van de dienstregeling 2016/2017 verloopt ongeveer [70-95] % van het verkeersvolume in het kader van onderhands gegunde contracten.

(13) Op 22 maart 2018 werd het Poolse wetgevingskader voor de inkoop van openbaar personenvervoer per spoor gewijzigd door de goedkeuring van de Wet tot wijziging van de openbaarvervoerswet (hierna “de wet van 2018”) (7). Bij de wet van 2018 is met name bepaald dat: a) 12 december 2020 de uiterste datum is waarop de regio’s via onderhandse gunning (zonder openbare aanbesteding) openbaredienstcontracten voor het regionale spoorvervoer kunnen afsluiten; b) 14 december 2030 de uiterste vervaldatum is van de openbaredienstcontracten voor het regionale spoorvervoer die door de regio’s onderhands (zonder openbare aanbesteding) zijn gegund.

(14) Onder de concurrenten van PR bevinden zich acht “interne” (zogeheten “in-house”) exploitanten (8) die hoofdzakelijk binnen één provincie actief zijn en in handen zijn van de autoriteiten van die provincie (de provinciale overheid), evenals één “externe” exploitant, Arriva RP, een dochteronderneming van Deutsche Bahn en aangesloten bij EPTO. De concurrenten van PR exploiteren bepaalde trajecten, doorgaans rond grotere steden. Daardoor heeft PR ook vaak een aanzienlijk marktaandeel in de regio’s waarin meer dan één exploitant actief is.

(15) Wanneer er in het verleden een openbare aanbesteding werd georganiseerd, was PR volgens Polen vaak de enige inschrijver. Dat kwam omdat de andere exploitanten de aanbestede trajecten in economisch opzicht niet aantrekkelijk vonden of, in het geval van de “in-house” exploitanten, geen belangstelling hadden voor aanbestedingen in provincies waar zij niet de gevestigde exploitant waren. Volgens Polen heeft op Arriva RP na geen enkele andere externe binnenlandse of buitenlandse exploitant ooit belangstelling getoond voor het betreden van de Poolse markt voor regionaal spoorvervoer.

3. HET BESLUIT VAN DE COMMISSIE TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(16) In het kader van het inleidingsbesluit heeft de Commissie de aangemelde herstructureringssteun beoordeeld en twijfels geuit over de verenigbaarheid daarvan met de interne markt. Bovendien stelde de Commissie vast dat er voorafgaand aan de aangemelde herstructureringssteun zes aanvullende maatregelen aan PR werden toegekend. Twee van die zes maatregelen bleken bestaande steun in de zin van artikel 1, punt b), i), van Verordening (EU) 2015/1589 te vormen en worden om die reden niet meer beoordeeld in dit besluit. De overige vier aanvullende maatregelen bleken nieuwe steun in de zin van artikel 1, punt c), van Verordening (EU) 2015/1589 te vormen. De Commissie heeft twijfels geuit omtrent de verenigbaarheid van die vier aanvullende maatregelen met de interne markt.

(17) Bijgevolg moet de Commissie uitsluitend de vijf in de overwegingen (18) tot en met (22) beschreven maatregelen beoordelen.

3.1. De te beoordelen maatregelen

(18) Maatregel 1 (de aangemelde herstructureringssteun): op 30 september 2015 verwierf de onder zeggenschap van de staat vallende IDA tegen betaling van 770,3 miljoen PLN (ongeveer 181 miljoen EUR) een belang van 50 % plus 1 aandeel in PR. Bij de aanmelding hoort een herstructureringsplan, waarin tevens melding wordt gemaakt van een afschrijving van rente ten belope van […] PLN (ongeveer […] EUR) door PKP Polskie Linie Kolejowe (hierna “PKP PLK”), de spoorweginfrastructuurbeheerder in staatseigendom.

(19) Maatregel 2: voorafgaand aan de aangemelde herstructureringssteun had Polen PR i) in 2008 een bedrag van 2 160 miljoen PLN (ongeveer 508 miljoen EUR) en ii) in 2006 en 2007 een bedrag van 242,9 miljoen PLN (ongeveer 57 miljoen EUR) toegekend. Op 4 december 2020 verduidelijkte Polen dat deze betalingen werden verricht tegen de achtergrond van de lopende herstructurering van PR, bedoeld om in het verleden geleden verliezen te dekken. Verder gaf Polen aan dat die betalingen van een andere aard zijn dan de betalingen die werden verricht uit hoofde van de openbaredienstcontracten die van 1 oktober 2001 tot 30 april 2004 tussen de provincies en PR zijn gesloten. In het onderhavige besluit wordt maatregel 2 aangeduid als “dekking van verliezen uit het verleden”.

(20) Maatregel 3: voorafgaand aan de aangemelde herstructureringssteun heeft PR op 29 maart 2004 een schuldsaneringsovereenkomst met PKP PLK gesloten die voorziet in herschikking van de verplichtingen van PR jegens de in staatseigendom zijnde ondernemingen van de PKP-groep (PKP PLK, PKP SA, PKP Cargo, PKP Energetyka en PKP Intercity) (9) ter waarde van 1 902 miljoen PLN (ongeveer 448 miljoen EUR). De overeenkomst voorzag in een schuldafschrijving van 40 % en uitstel van betaling van de uitstaande schuld tot 31 december 2007. De overeenkomst werd tussen 2005 en 2008 gewijzigd, met als gevolg dat de aflossingstermijn werd verlengd tot 29 november 2009.

(21) Maatregel 4: voorafgaand aan de aangemelde herstructureringssteun heeft PR tussen 2009 en 2014 25 overeenkomsten met schuldeisers in staatseigendom gesloten (PKP SA, PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK en de socialezekerheidsinstelling ZUS) die voorzien in uitstel van achterstallige verplichtingen van PR jegens die schuldeisers, waarmee in totaal een bedrag van [900-1 300] miljoen PLN (ongeveer [235-282] miljoen EUR) was gemoeid.

(22) Maatregel 5: Polen heeft PR het volgende toegekend: i) van 2006 tot 2010 voor 0,97 miljoen PLN (ongeveer 0,23 miljoen EUR) aan opleidingssteun; ii) in 2012 en 2013 39 000 PLN (ongeveer 0,01 miljoen EUR) aan steun bij indienstneming; en iii) van 2010 tot 2015 0,7 miljoen PLN (ongeveer 0,17 miljoen EUR) aan door Polen verleende steun in de vorm van de-minimissteun.

4. OPMERKINGEN VAN POLEN OVER HET INLEIDINGSBESLUIT

(23) Wat maatregel 1 betreft, en met name het in het kader van de aanmelding ingediende herstructureringsplan, heeft Polen verklaard dat de voorgenomen afschrijving van rente door PKP PLK onderdeel was van een overeenkomst tussen PKP PLK en PR van 21 maart 2013 als resultaat van bemiddeling tussen beide partijen. Voorts legde Polen uit dat het besluit om een overeenkomst aan te gaan op marktvoorwaarden was gebaseerd. Volgens Polen was het sluiten van de overeenkomst voor PKP PLK gunstiger dan te proberen de schulden van PR via een gerechtelijke procedure te innen. Polen voegde daaraan toe dat afschrijving van rente bij saneringen van financiële schulden een gebruikelijke maatregel is om de verwachte inning van de hoofdsom van de schuld te maximaliseren.

(24) Met betrekking tot maatregel 2 voerde Polen aanvankelijk aan dat de betaalde som eigenlijk een verlate betaling van een nog verschuldigde vergoeding betrof die vanwege budgettaire beperkingen in verband met de hervorming van de spoorwegsector in Polen niet eerder aan PR was voldaan. Vervolgens vulde Polen zijn oorspronkelijke opmerkingen aan door toe te lichten dat maatregel 2 de dekking van in het verleden geleden verliezen behelst en is toegekend tegen de achtergrond van de lopende herstructurering van de betrokken onderneming. Polen verklaarde in dat verband dat het doorvoeren van structurele hervormingen in de spoorwegsector in Polen werd belemmerd door budgettaire beperkingen, overheidstekorten en de algehele economische omstandigheden in de beginjaren van deze eeuw. Dat had rechtstreekse gevolgen voor de verstrekking van financiering voor de activiteiten van PR (vertraagde overdracht van belangrijke activa enz.) en resulteerde in een geleidelijke verslechtering van de financiële situatie van de onderneming en de tekorten. In de daaropvolgende paar jaar heeft Polen daarom gepaste maatregelen getroffen — waaronder de bovengenoemde dekking van verliezen — om het hoofd te bieden aan de problemen en omstandigheden die waren ontstaan naar aanleiding van structurele hervormingen in de spoorwegsector.

(25) Met betrekking tot maatregel 3 verklaarde Polen dat de verliezen van PK waren veroorzaakt door de hervorming van de Poolse spoorwegsector. Als oplossing voor de financiële problemen van PR werd op 29 maart 2004 een schuldsaneringsovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst is vervolgens tussen 2005 en 2008 gewijzigd, maar volgens Polen bleven de belangrijkste bepalingen van de overeenkomst overeind. Polen legde voorts uit dat wijziging van de overeenkomst voor de schuldeisers voordeliger was dan trachten verhaal te halen via een gerechtelijke procedure. Ter onderbouwing van zijn argumenten verstrekte Polen een vergelijking van de actuele waarde van de kasstromen van de schuldeisers op basis van twee alternatieve scenario’s (uitvoering van de gewijzigde overeenkomst of een gerechtelijke procedure). Polen voegde daaraan toe dat de activiteiten van PR een aanzienlijk deel van de desbetreffende inkomsten van de schuldeisers uitmaken. Op dat moment hadden andere niet-binnenlandse spelers nog geen enkele belangstelling getoond voor toetreding tot de Poolse markt en derhalve hadden zij het inkomstenverlies uit de activiteiten van PR niet kunnen compenseren.

(26) Met betrekking tot maatregel 4 was Polen het oneens met de voorlopige bevindingen van de Commissie volgens welke de tussen 2009 en 2014 gesloten schuldsaneringsovereenkomsten staatssteun vormden omdat zij niet op marktvoorwaarden waren afgesloten. Polen verklaarde dat het voor schuldeisers gebruikelijk was om na te gaan welke inningswijze het efficiëntst is en de grootste kans op maximale aflossing van de schuld garandeert. Volgens Polen waren schuldsanering en renteverlagingen gebruikelijke praktijken en werd er door financiële instellingen gebruikgemaakt van schuldsaneringsprocedures. Verder verklaarde Polen dat er door een onafhankelijke adviseur een analyse met voorzichtige aannamen is uitgevoerd om de beste inningswijze te kunnen bepalen. Volgens de resultaten van die analyse zou de schuldsaneringsovereenkomst beter zijn dan andere inningswijzen. Polen voegde daaraan toe dat PR overeenkomstig de ondertekende schikkingen de schulden aan de individuele schuldeisers had voldaan.

(27) Met betrekking tot maatregel 5 verklaarde Polen dat PR gedurende de periode 2009-2011 steun ten belope van 1 177 421 PLN (ongeveer 277 040 EUR) had ontvangen. Polen voerde aan dat een deel van de steun (350 007 PLN, ongeveer 82 350 EUR) uit de-minimissteun bestond. De overige steun (827 414 PLN, ongeveer 194 690 EUR) werd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie (10) (hierna “de AGVV van 2008”) op grond van opleidingssteunregeling nr. X152/2009 (11) toegekend. De drempel voor de-minimissteun werd derhalve niet overschreden.

(28) Naast specifieke opmerkingen over de in het inleidingsbesluit genoemde maatregelen, heeft Polen de volgende opmerkingen gemaakt.

(29) Polen voerde aan dat PR vóór 2015 niet kon worden aangemerkt als “onderneming in moeilijkheden” in de zin van punt 10, a), van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden uit 2004 (hierna “de richtsnoeren van 2004”) (12). Polen verklaarde dat PR tussen 2004 en 2014 niet geheel aan de vereisten van een “onderneming in moeilijkheden” voldeed, behoudens de vereisten van deze bepaling, te weten: meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal is tijdens de afgelopen twaalf maanden verloren gegaan. Polen voerde aan dat PR in de periode 2004-2014 meer dan de helft van zijn maatschappelijk kapitaal is kwijtgeraakt, maar PR raakte alleen in 2005 meer dan een kwart van dat kapitaal kwijt in twaalf maanden tijd. Ondanks het feit dat in 2005 aan beide vereisten werd voldaan, kan volgens Polen niet worden aangenomen dat PR gedurende de gehele periode van 2004 tot 2014 een “onderneming in moeilijkheden” was. Polen stelde dat deze bevinding wordt gestaafd door de analyse van de financiële gegevens van PR. Polen wees er ook op dat de vereisten om op grond van de richtsnoeren van 2004 te worden aangemerkt als “onderneming in moeilijkheden” niet aansluiten bij de specifieke omstandigheden van de hervormde spoorwegsector in Polen na 2004 waarin PR actief was. Polen verklaarde dat de hervormde spoorwegsector structureel ondergefinancierd was en dat PR als gevolg van de hervorming niet de bij haar openbaredienstverplichtingen passende financiële middelen ontving. Polen voerde aan dat bij de beoordeling met deze context rekening moet worden gehouden.

(30) Met betrekking tot de hoeveelheid werk die voortvloeit uit de meerjarige dienstcontracten waarvan in het herstructureringsplan werd uitgegaan, voerde Polen aan dat de huidige aannamen met betrekking tot de exploitatie overeenkomen met de aannamen uit het herstructureringsplan, te weten een afname van de jaarlijkse operationele werkzaamheden in de periode 2016-2020. Polen lichtte toe dat de omvang van de operationele werkzaamheden die uit hoofde van de meerjarige dienstcontracten door PR worden uitgevoerd niet kleiner is dan in het herstructureringsplan werd beschreven. De door PR verrichte operationele werkzaamheden waren in omvang iets groter dan in het oorspronkelijke herstructureringsplan werd aangenomen, wat werd veroorzaakt door onvoorziene externe factoren, zoals het feit dat andere exploitanten niet in staat waren de door de provincies geplande diensten te leveren. Polen betoogde dat PR de doelstellingen ten aanzien van de operationele werkzaamheden nastreeft zonder in negatieve zin af te wijken van de aannamen in het herstructureringsplan. Zoals in het inleidingsbesluit werd verlangd, heeft Polen gegevens en toelichtingen verschaft over de afwijkingen ten opzichte van het herstructureringsplan. Polen legde uit dat er vanwege omstandigheden waarop PR geen invloed had sprake was van kleine afwijkingen ten opzichte van de aannamen in het herstructureringsplan. Evenzo heeft Polen, conform het verzoek van de Commissie in het inleidingsbesluit, een geactualiseerd herstructureringsplan verstrekt, alsook een volledige financiële prognose op basis van het meest ongunstige scenario.

(31) Polen verklaarde dat PR zonder resultaat heeft geprobeerd financiering aan te trekken om in de periode 2010-2013 in rollend materieel te kunnen investeren. Polen lichtte toe dat de openbaredienstcontracten voor het aanbieden van personenvervoer per spoor berusten op mechanismen die zijn ontworpen om overcompensatie te voorkomen. De contracten voorzien in een maximaal rendement op geïnvesteerd vermogen van 6 % en worden regelmatig gecontroleerd, terwijl de compensatiebetalingen aan audits worden onderworpen. Polen verklaarde dat de contracten bepalingen bevatten over de toepassing en de betaling van compensatie, alsook over verslaglegging en toezicht. Polen voegde daaraan toe dat de betaling van de compensatie onderworpen is aan audits door onafhankelijke partijen en dat er geen onregelmatigheden zijn vastgesteld.

(32) Polen voerde aan dat de bijzonderheden van de spoorwegsector in Polen moeten worden meegenomen bij de toetsing van de staatssteun aan het Verdrag en van de door Polen voorgestelde compenserende maatregelen. In feite verklaarde Polen dat de Poolse spoorwegsector wordt gekenmerkt door een gebrek aan concurrentie en een gebrek aan belangstelling van “nieuwe spelers” uit andere lidstaten. Bij de beoordeling van de steun zouden die kenmerken, alsook het ontbreken van het risico op vervalsing van de (niet-bestaande) mededinging, in aanmerking moeten worden genomen.

(33) Met betrekking tot de maatregelen tot openstelling van de markt die door Polen zijn voorgesteld en die in de overwegingen 180 en 181 van het inleidingsbesluit zijn beschreven, heeft Polen uitgelegd dat zijn voorstel tot goedkeuring van de onderhandse gunning van contracten tot 12 december 2020 en tot beperking van de looptijd van die contracten tot 14 december 2030 ter bestudering aan het Poolse parlement is voorgelegd (13). Polen stelde dat het geen toezegging had gedaan om i) ervoor te zorgen dat de voor sommige trajecten onderhands gegunde contracten, die ongeveer [4-30] % van de markt uitmaken, voor het einde van 2030 zouden aflopen; en ii) de reeds geliberaliseerde trajecten — die ongeveer [4-30] % van de markt uitmaken, op basis van het totale verkeersvolume in treinkilometers volgens de dienstregeling 2016/2017 — waarvoor in het verleden concurrerende gunningsprocedures waren georganiseerd open te blijven stellen voor concurrentie. Polen voerde aan dat de zinsnede “het rollend materieel zal aan de steunverlenende autoriteit worden geretourneerd of tegen marktvoorwaarden worden vergoed” in overweging 181 van het inleidingsbesluit dubbelzinnig is. Volgens Polen kan die zinsnede zo worden opgevat als zou zij betrekking hebben op al het rollend materieel, of dat nu door een vervoersorganisator of door een vervoerder is aangekocht. Polen stelde dat die zinsnede aldus moet worden begrepen dat zij uitsluitend betrekking heeft op rollend materieel dat door de vervoersorganisator is aangekocht.

5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

5.1. EPTO

(34) EPTO heeft aangevoerd dat de Commissie niet alleen maatregel 1 zou moeten beoordelen, maar ook de voor bepaalde provincies geldende verplichting om vijfjarige contracten voor het personenvervoer onderhands aan PR te gunnen. Volgens EPTO komt die verplichting neer op staatssteun en moet zij derhalve door de Commissie worden onderzocht. EPTO voegde daaraan toe dat de verplichting tot onderhandse gunning van contracten aan PR ervoor zou zorgen dat de Poolse markt voor regionaal personenvervoer per spoor zou worden afgeschermd. Volgens EPTO moet het vermeende gebrek aan belangstelling van concurrenten voor de Poolse markt nader worden onderzocht. EPTO voerde aan dat er potentiële concurrenten zijn die de Poolse markt zouden kunnen betreden. Voorts stelde EPTO dat de geringe mate van concurrentie te wijten is aan de “concurrentiebeperkende markt” in Polen, die wordt veroorzaakt doordat het spoorwegondernemingen aan zakelijke vooruitzichten ontbreekt. Deze context moet door de Commissie in aanmerking worden genomen bij haar beoordeling.

(35) EPTO betoogde dat openstelling van de markt met de daartoe door Polen voorgestelde maatregelen niet mogelijk is. EPTO was van mening dat de beschrijving van de maatregelen tot openstelling van de markt onvoldoende is om daar opmerkingen over te kunnen maken. EPTO stelde echter voor om de Poolse markt tussen 2020 en 2028 geleidelijk open te stellen door middel van openbare aanbestedingsprocedures die aan een aantal specifieke voorschriften zouden moeten voldoen.

(36) De opmerkingen van EPTO over het herstructureringsplan waren toegespitst op het argument van Polen dat PR geen winstgevende activiteit kon uitoefenen omdat haar kernactiviteit verliesgevend was en dat, vanwege het gebrek aan concurrentie, geen enkele concurrent baat zou hebben gehad bij beperking van die activiteit. EPTO was het niet met dat argument eens, omdat i) de activiteiten van PR dankzij de ontvangen financiële steun wel winstgevend zouden zijn; en ii) er concurrenten waren die wel belangstelling voor openstelling van de markt zouden hebben.

(37) EPTO beaamde dat de Commissie ten aanzien van de beoordeling van de verenigbaarheid voor een nieuwe aanpak zou kunnen kiezen, zodat rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het binnenlandse personenvervoer per spoor. EPTO voerde evenwel aan dat een nieuwe aanpak alleen gerechtvaardigd zou kunnen worden indien deze vergezeld gaat van doeltreffende en onmiddellijke maatregelen tot openstelling van de markt.

5.2. ProKolej

(38) ProKolej voerde aan dat de beoordeling door de Commissie betrekking moet hebben op aanvullende maatregelen die staatssteun vormen, te weten: i) een aan de provincies verleende subsidie van 550 miljoen PLN (ongeveer 129 miljoen EUR) voor de aanschaf, reparatie en modernisering van rollend materieel voor de periode 2016-2020; en ii) de gunning van vijfjarige contracten aan PR.

(39) ProKolej stelde dat er alternatieven voor het herstructureringsplan waren die minder negatieve gevolgen zouden hebben gehad. Ten eerste had de steun kunnen worden toegekend zonder de verplichting om vijfjarige contracten aan PR te gunnen. De provincies hadden de contracten door middel van aanbestedingen kunnen gunnen. Ten tweede had PR kunnen worden opgesplitst in een werkmaatschappij en een onderneming voor rollend materieel. Ten derde had de steun gekoppeld kunnen worden aan maatregelen tot openstelling van de markt, wat voor ProKolej de “juridische voorkeursoptie” zou zijn geweest.

(40) ProKolej gaf aan dat de door Polen voorgestelde maatregelen tot openstelling van de markt moeten zorgen voor een doeltreffende, snelle en zichtbare openstelling van de markt. Om dat te bewerkstelligen moeten de maatregelen tot openstelling van de markt volgens ProKolej aan een aantal eisen voldoen, onder meer wat betreft het vervoersvolume en de looptijd van de contracten.

(41) ProKolej voegde daaraan toe dat PR zich dankzij de ontvangen steun reeds op de openstelling van de markt heeft kunnen voorbereiden. ProKolej voerde aan dat wanneer de openstelling van de markt overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007 stapsgewijs zou plaatsvinden, PR haar positie kan consolideren en andere ondernemingen dus worden benadeeld. ProKolej voerde aan dat de door PR ontvangen steun in de nabije toekomst om die reden de mededinging zal vervalsen. Om dat te voorkomen heeft ProKolej verzocht om snelle invoering van maatregelen tot openstelling van de markt.

6. REACTIE VAN POLEN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(42) Met betrekking tot de aan de provincies toegekende middelen uit het spoorwegfonds voor de aanschaf, reparatie en modernisering van rollend materieel voor de periode 2016-2020 (zie overweging (38)), voerde Polen aan dat het spoorwegfonds in 2005 werd opgericht om financiële middelen bijeen te brengen voor investeringen in spoorweginfrastructuur, renovatie en onderhoud van spoorlijnen en het schrappen van overbodige spoorlijnen. In 2009 werden wetgevingsmaatregelen uitgevaardigd waarmee de zelfbesturen van de provincies de gelegenheid werd geboden middelen uit het spoorwegfonds te benutten voor de aanschaf, reparatie en modernisering van rollend materieel dat bestemd was voor personenvervoer dat op basis van een openbaredienstcontract wordt aangeboden. Deze financiële steun stond aanvankelijk gepland voor de periode 2009-2015 en is naderhand verlengd tot de periode 2016-2020. Polen heeft in 2016 verklaard dat diverse spoorwegondernemingen financiële steun voor reparatie en onderhoud van rollend materieel ontvingen. PR heeft in vergelijking met andere ondernemingen derhalve geen voorkeursbehandeling genoten.

(43) Met betrekking tot de onderhandse gunning aan PR van meerjarige contracten voor het aanbieden van regionaal personenvervoer per spoor verklaarde Polen dat deze handelswijze voldeed aan Europese en nationale regels. Polen voerde aan dat het aan de provinciale overheden was om te beslissen over meerjarige contracten voor het regionaal personenvervoer per spoor en dat die contracten geen staatssteun vormden. Verder lichtte Polen toe dat de provinciale overheden zich op grond van een samenwerkingsovereenkomst tussen henzelf en de aandeelhouders van PR hadden verbonden tot het sluiten van meerjarige contracten met PR. Deze samenwerkingsovereenkomst is echter niet door alle overheden van de provincies waarin PR actief is uitgevoerd. Volgens Polen blijkt daaruit dat er geen verplichting bestond tot het sluiten van meerjarige contracten met PR.

(44) Met betrekking tot de alternatieven voor het herstructureringsplan verklaarde Polen dat aan de keuze voor herstructurering een grondige analyse is voorafgegaan waarin ook andere opties zijn bestudeerd. Polen stond om meerdere redenen afwijzend tegenover een opsplitsing van PR in een vervoersonderneming en een onderneming voor rollend materieel als alternatief voor herstructurering. Polen maakte met name duidelijk dat door de aanschaf van rollend materieel de exploitatiekosten van het regionale spoorvervoer kunnen stijgen, die — in het kader van de compensatie die aan vervoersondernemingen wordt betaald — ten laste van de lokale overheden komen. Polen voegde daaraan toe dat vervoersondernemingen al flinke investeringen in rollend materieel hadden gedaan. Verder wees Polen erop dat voor het spoorvervoer gekwalificeerd personeel nodig is en dat het bezitten van rollend materieel derhalve niet voldoende is om alle toegangsbelemmeringen voor mogelijke concurrenten weg te nemen.

(45) Met betrekking tot de maatregelen tot openstelling van de markt verklaarde Polen dat de markt voor regionaal spoorvervoer in een aantal lidstaten grotendeels gesloten was. Voorts maakte Polen duidelijk dat de Poolse markt voor regionaal personenvervoer per spoor voor nieuwkomers niet aantrekkelijk genoeg was en derhalve door een gebrek aan concurrentie werd gekenmerkt. Volgens Polen moet bij eventuele openstelling van de markt rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de Poolse markt en moet die openstelling zorgvuldig verlopen, zodat structurele fouten die het functioneren van de markt zouden belemmeren, worden vermeden. Rekening houdend met de kenmerken van de Poolse markt moeten de voorgestelde maatregelen tot openstelling van de markt volgens Polen als passend worden beschouwd.

(46) Polen voerde aan dat het overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007 aan de aanbestedende diensten is om te kiezen welke exploitanten het regionale spoorvervoer zullen verzorgen. Diezelfde verordening voorziet in onderhandse gunning van contracten als een van de selectiemethoden (naast aanbestedingen en dienstenconcessies) waarvoor de aanbestedende diensten kunnen kiezen. Polen verklaarde dat PR bij de meeste aanbestedingen in het verleden de enige inschrijver en dus de winnaar van de aanbesteding was, en dat de uitkomst van de aanbestedingen daarom vergelijkbaar was met onderhandse gunning van contracten. Volgens Polen brengen aanbestedingen onder die omstandigheden extra kosten met zich mee, terwijl niet vaststaat dat de kwaliteit van de aanbestede diensten hoger of de prijs ervan lager zal uitvallen. Polen voegde daaraan toe dat de argumenten van derden betreffende de aanbestedingsvereisten niet ter zake deden. In enkele van die vereisten wordt al door de desbetreffende rechtsinstrumenten van de Unie voorzien en besluiten over andere vereisten moeten aan de aanbestedende diensten worden gelaten. Polen wees er ook op dat derden op grond van de regelgeving inzake aanbestedingen de mogelijkheid hebben om bezwaar tegen het bestek aan te tekenen.

7. BEOORDELING

7.1. Bestaan van steun

(47) De Commissie moet nagaan of de maatregelen waarop deze procedure betrekking heeft staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(48) Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de lidstaten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(49) Om als staatssteun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet een maatregel bijgevolg aan elk van de volgende voorwaarden voldoen: i) de maatregel is toerekenbaar aan de staat en wordt uit staatsmiddelen bekostigd; ii) de maatregel levert een onderneming een economisch voordeel op; iii) dat voordeel is selectief; en (iv) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

7.1.1. Maatregel 1 — Investering in eigen vermogen door IDA (de aangemelde herstructureringssteun)

7.1.1.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(50) IDA is een overheidsinstantie die voor 100 % in handen is van de staat. De middelen voor de verwerving van de aandelen in PR werden door het ministerie van Infrastructuur en Ontwikkeling vanuit de overheidsbegroting overgedragen aan IDA, op grond van een subsidieovereenkomst. De maatregel wordt derhalve duidelijk met staatsmiddelen gefinancierd en is toerekenbaar aan de staat. Om de in de overwegingen (81) tot en met (83) uiteengezette redenen is de afschrijving van de rente door PKP PLK eveneens toerekenbaar aan de staat en zijn daarmee staatsmiddelen gemoeid.

7.1.1.2. Selectiviteit

(51) De maatregel werd alleen aan PR toegekend en is derhalve selectief. Zoals de Unierechter heeft verklaard, is in geval van individuele steun de vaststelling van het economische voordeel in beginsel voldoende om het vermoeden te staven dat een maatregel selectief is (14). Dit is zo ongeacht het feit of er op de desbetreffende markten exploitanten aanwezig zijn die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.

7.1.1.3. Voordeel

(52) PR verkeerde voorafgaand aan de steunverlening in een benarde financiële situatie. De onderneming had jarenlang te maken met verliezen, een negatief eigen vermogen en oplopende schulden en vanaf 2005 werd zij aangemerkt als onderneming in moeilijkheden (zie tabel 1). Vanaf het begin van de reorganisatie in 2000 ontbrak het PR aan voldoende interne liquiditeit alsook aan toegang tot externe financiering die nodig was om haar schulden te kunnen aflossen en haar activiteiten te kunnen financieren.

(53) Voordat de aangemelde herstructureringssteun werd verleend, had Polen al geprobeerd de financiële problemen van PR te verhelpen door diverse andere maatregelen toe te kennen (de maatregelen 2, 3 en 4, zoals beschreven in de overwegingen (19) tot en met (21). De schuldenproblematiek bereikte in september 2015 echter een hoogtepunt, toen de twee grootste schuldeisers van PR — PKP PLK en PKP Energetyka — de schuldenaar opriepen de schuld binnen een week te voldoen. PKP Energetyka dreigde de levering van energie te zullen stopzetten. Zonder schuldaflossing zou PR failliet zijn gegaan.

(54) Omdat PR de benodigde financiering niet op de markt kon vinden, zou de onderneming volgens Polen zonder de steun niet in staat zijn geweest haar schulden te voldoen. Dat zou tot haar faillissement en vermoedelijke liquidatie hebben geleid. Zoals in overweging (53) is toegelicht, hadden de twee grootste schuldeisers PR namelijk opgeroepen haar verplichtingen jegens hen binnen korte tijd te voldoen.

(55) Het is tegen die achtergrond dat Polen de aangemelde herstructureringssteun aan PR heeft toegekend. Op 30 september 2015 verwierf IDA tegen betaling van 770,3 miljoen PLN een belang van 50 % plus 1 aandeel in PR. Deze investering in eigen vermogen was bedoeld om het herstructureringsproces te financieren, bovenal door aflossing van de bovengenoemde schuld, met als uiteindelijk doel de levensvatbaarheid op lange termijn van PR te herstellen. IDA was vóór de participatie in PR geen aandeelhouder en kende dus geen eerdere blootstelling. Een bestaande aandeelhouder zou zijn besluit wellicht hebben gebaseerd op de huidige beleggingen en eventuele toekomstige winsten, maar IDA besloot zich in te kopen in een onderneming met pertinente aanzienlijke financiële problemen van structurele aard. Een investeerder in een markteconomie zou, gelet op de financiële geschiedenis van PR van mislukte pogingen om levensvatbaarheid op lange termijn te waarborgen en het verzoek van de twee grootste schuldeisers van PR om binnen korte tijd haar schulden te voldoen, niet zo’n grote investering in PR hebben gedaan.

(56) Maatregel 1 heeft PR derhalve een economisch voordeel opgeleverd, aangezien PR dergelijke financiering vanwege haar benarde financiële situatie onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben kunnen aantrekken.

7.1.1.4. Vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(57) In eerdere besluiten, die werden genomen voordat het binnenlandse personenvervoer per spoor op grond van het Unierecht werd geliberaliseerd, (15) oordeelde de Commissie dat de aan spoorwegondernemingen verleende steun gevolgen had voor de mededinging en het handelsverkeer. De reden daarvoor was dat het internationale personenvervoer was geliberaliseerd en dat sommige lidstaten hun markt voor personenvervoer per spoor unilateraal hadden opengesteld. In dit verband moet erop worden gewezen dat PR ook internationaal en grensoverschrijdend vervoer aanbiedt. Daarnaast is er in Polen sprake van intermodale concurrentie tussen het regionale spoorvervoer en andere vervoersmiddelen. Bovendien is er in diverse provincies sprake van meer dan één regionale spoorwegexploitant, waaronder een dochteronderneming van de onderneming uit een andere lidstaat. Bijgevolg dreigt met de maatregel de mededinging duidelijk te worden vervalst en wordt het handelsverkeer tussen de lidstaten er ongunstig door beïnvloed.

7.1.1.5. Conclusie

(58) Op grond van die overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 1 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.2. Maatregel 2 — Dekking van verliezen uit het verleden die zijn verleend in het kader van de lopende herstructurering van PR

7.1.2.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(59) De dekking van verliezen uit het verleden werd bekostigd uit de overheidsbegroting en was deels gebaseerd op de wet van 25 april 2008 tot wijziging van de PKP-wet (16), op de op 23 juni 2008 tussen PR en de minister van Vervoer gesloten overeenkomst, en deels op de wet van 16 december 2005 inzake het spoorwegfonds (17) en op regelgeving van de minister van Financiën. Met de maatregel zijn derhalve duidelijk staatsmiddelen gemoeid en de maatregel is toerekenbaar aan de staat.

7.1.2.2. Voordeel

(60) Wat het economisch voordeel betreft, geldt dat de maatregel werd toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies. Subsidieverlening is geen handeling van een marktdeelnemer in een markteconomie en stelt de begunstigde vrij van kosten die normaal gesproken ten laste van diens eigen begroting zouden komen. De maatregel zorgde ervoor dat de financiële druk op PR ten gevolge van de verliezen die in de loop der jaren in het kader van de lopende herstructurering van PR waren opgebouwd werd beperkt. In dit verband zorgden de betalingen van 2006 en 2007 ervoor dat de bedrijfsresultaten van de onderneming werden gestabiliseerd en werd de vermogenspositie van de onderneming versterkt door de betalingen van 2008 en 2009.

(61) De Commissie is derhalve van mening dat de dekking van verliezen uit het verleden PR een economisch voordeel heeft opgeleverd.

7.1.2.3. Selectiviteit, vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(62) De conclusie die in de overwegingen (51) en (57) is getrokken inzake de selectiviteit, de vervalsing van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten en met betrekking tot maatregel 1 is van overeenkomstige toepassing op maatregel 2.

7.1.2.4. Conclusie inzake het bestaan van steun

(63) Op grond van die overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 2 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.3. Maatregel 3 — Schuldsanering in de periode 2004-2009

7.1.3.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(64) De schuldeisers van de PKP-groep die deelnamen aan de sanering van de schulden van PK waren alle overheidsbedrijven. In beginsel vormen middelen van overheidsbedrijven staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat de staat het gebruik van deze middelen kan sturen (18).

(65) De staat oefent van oudsher een sterke mate van toezicht uit op het beheer en de activiteiten van de ondernemingen van de PKP-groep, niet in het minst via zijn invloed op de keuze van de leden van hun raden van bestuur en hun management, waarbij veranderingen in de samenstelling daarvan vaak samenvielen met veranderingen op het politieke toneel.

(66) Daarnaast waren de ondernemingen van de PKP-groep bij het nemen van belangrijke zakelijke beslissingen niet altijd autonoom. De staat was bijvoorbeeld rechtstreeks betrokken bij de structurele reorganisatie van de spoorwegsector, de overdracht van activa tussen ondernemingen van de PKP-groep en bij financiële herstructurering. In dat opzicht kan de staat het gebruik van de middelen van de PKP-groep sturen.

(67) Bovendien werd, zoals met de gewijzigde PKP-wet werd beoogd, de schuldsanering in gang gezet door het besluit van de minister van Vervoer, met de instemming van de minister van Financiën. De maatregel is derhalve duidelijk toerekenbaar aan de staat.

7.1.3.2. Voordeel

(68) Volgens de oorspronkelijke schuldsaneringsovereenkomst die op 29 maart 2004 werd ondertekend (hierna “de overeenkomst van 2004”) zou 40 % van de hoofdsom van de schuld van PR en van de tot het moment van inwerkingtreding van de overeenkomst opgebouwde rente worden afgeschreven, zou 19,18 % van de hoofdsom in drie tranches van gelijke omvang worden afgelost op 30 april 2004, 31 mei 2004 en 30 juni 2004 en moest het restant van de hoofdsom in 24 maandelijkse termijnen worden afgelost, te voldoen van januari 2006 tot en met december 2007. De rente die na de inwerkingtreding van de overeenkomst werd opgebouwd, zou op de laatste dag van de uitvoering van de overeenkomst worden afgeschreven, dat wil zeggen uiterlijk op 31 december 2007. Ten slotte moest PR elk kalenderjaar minstens 54 % voldoen van haar kortlopende verplichtingen die voortvloeien uit de met de ondernemingen van de PKP-groep ondertekende overeenkomsten en moest PR alle verschuldigde openstaande kortlopende verplichtingen uit de perioden tot en met 31 december 2007 afwikkelen (19).

(69) Op 20 december 2005 en 28 december 2006 heeft PR overeenkomsten met PKP PLK getekend waarin de kwijtschelding van de in 2005 en 2006 opgebouwde rente werd bevestigd (20). Op 2 april 2007 heeft PR met de ondernemingen van de PKP-groep een bijlage bij de overeenkomst van 2004 ondertekend (zie overweging (68)), waarmee met name werd voorzien in een verlenging van de aflossingsperiode van 31 december 2007 tot 29 november 2009. Zoals bepaald in de overeenkomst van 2004 moesten alle nieuwe kortlopende verplichtingen vanaf 1 januari 2008 volledig worden voldaan. Op 6 mei 2008 heeft PR een overeenkomst met PKP PLK en op 29 juli 2008 met PKP Cargo ondertekend. In deze overeenkomsten werd bevestigd welk bedrag aan verplichtingen PR per 31 december 2007 aan PKP PLK en PKP Cargo verschuldigd was (1 908 miljoen PLN) en de overeenkomsten bevatten een gedetailleerd aflossingsschema tot 29 november 2009. Voorts werd overeengekomen dat de schulden die uit hoofde van de overeenkomst van 2004 werden gesaneerd tot 29 november 2009 geen rente zullen dragen (volgens de overeenkomst van 2004 zou er tot 31 december 2007 geen rente worden opgebouwd).

(70) Het is met betrekking tot de overeenkomst van 2004, wanneer deze afzonderlijk wordt bekeken (d.w.z. zonder de latere wijzigingen), niet nodig om na te gaan of zij PR een economisch voordeel heeft opgeleverd, want de ondertekening van deze overeenkomst vond ruim tien jaar vóór de aanmelding van de onderhavige herstructureringssteun plaats en valt dus buiten de in artikel 17, lid 1, van Verordening (EU) 2015/1589 vastgelegde verjaringstermijn voor terugvordering van steun door de Commissie. Bijgevolg wordt deze steun overeenkomstig artikel 17, lid 3, van die verordening als bestaande steun beschouwd.

(71) Om te kunnen bepalen of de latere wijzigingen die in overweging (69) zijn beschreven PR een economisch voordeel hebben opgeleverd, moet de Commissie vaststellen of de schuldeisers van PR, door akkoord te gaan met uitstel van de schuldaflossing tegen de overeengekomen voorwaarden, zich hebben gedragen op een manier die vergelijkbaar is met het gedrag van een particuliere schuldeiser in vergelijkbare omstandigheden (het zogeheten “beginsel van de schuldeiser in een markteconomie”). De beoordeling van de Commissie is toegespitst op de transactie vanuit het oogpunt van de hypothetische voorzichtige particuliere schuldeiser (21).

(72) Een rationele particuliere schuldeiser zou normaal gesproken de financiële uitkomst van de overwogen handelswijzen — d.w.z. i) de verlenging van de aflossingstermijn voor schulden en ii) handhaving van de overeenkomst van 2004 — hebben vergeleken, zodat hij kan kiezen voor de handelswijze die het grootst mogelijke terugvorderingsbedrag oplevert.

(73) Polen heeft in de onderhavige zaak geen enkel bewijs overlegd waaruit blijkt dat de schuldeisers van PR een dergelijke vergelijkende analyse hebben uitgevoerd, noch dat de gekozen handelswijze, namelijk wijziging van de oorspronkelijke schuldsaneringsovereenkomst, naar verwachting de grootste schuldinvordering zou opleveren. Polen beschouwt juist de gehele maatregel (d.w.z. zowel de overeenkomst van 2004 als de latere wijzigingen daarvan) als staatssteun en impliceert daarmee dat de maatregel PR een economisch voordeel heeft opgeleverd.

(74) De Commissie merkt op dat de in overweging (69) beschreven wijzigingen van de overeenkomst van 2004, en met name de wijzigingen die in 2007 en 2008 zijn doorgevoerd, in feite bestaan uit een renteloos uitstel van aflossing van de verplichtingen van PR ten belope van ten minste 1 908 miljoen PLN jegens de ondernemingen van de PKP-groep met 23 maanden (vergeleken met de voorwaarden van de overeenkomst van 2004) (22). Door een dergelijke renteloze verlenging van de aflossingstermijn met bijna twee jaar werd PR vrijgesteld van nakoming van haar betalingsverplichtingen overeenkomstig de oorspronkelijke regeling van de overeenkomst van 2004 en werd PR zodoende voorzien van extra liquiditeit, die voor de financiering van de activiteiten van PR had kunnen worden gebruikt. PR zou die renteloze liquiditeit niet van particuliere schuldeisers op de markt hebben kunnen verkrijgen, ook niet als PR in zeer goede financiële omstandigheden had verkeerd, laat staan als onderneming in financiële moeilijkheden. In haar praktijk heeft de Commissie geconcludeerd dat een vergelijkbaar rentevrij uitstel van schuldaflossing een steunmaatregel vormde (23).

(75) Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de maatregel in strijd is met het beginsel van een schuldeiser in een markteconomie en PR derhalve een economisch voordeel oplevert.

7.1.3.3. Selectiviteit, vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(76) De conclusie die in de overwegingen (51) en (57) is getrokken inzake de selectiviteit, de vervalsing van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten en met betrekking tot maatregel 1 is van overeenkomstige toepassing op maatregel 3.

7.1.3.4. Conclusie

(77) Op grond van die overwegingen is de Commissie van mening dat maatregel 3 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.4. Maatregel 4 — Uitstel van betaling van verplichtingen in de periode 2009-2014

7.1.4.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(78) De Commissie constateert allereerst dat alle schuldeisers die een overeenkomst tot uitstel van betaling met PR hebben gesloten ofwel ondernemingen in overheidshanden waren of een overheidsinstelling (ZUS).

(79) Voor ZUS geldt dat zij een onderdeel van de overheid is, volledig onder toezicht van de staat valt en vanuit de overheidsbegroting wordt gefinancierd. Het lijdt daarom geen twijfel dat de besluiten van ZUS tot uitstel van betaling van de verplichtingen van PR toerekenbaar zijn aan de staat en dat met dat uitstel staatsmiddelen zijn gemoeid.

(80) Ten aanzien van de overige schuldeisers geldt dat, zoals in overweging (64) is toegelicht, middelen van overheidsbedrijven in beginsel staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, omdat de staat het gebruik van die middelen kan sturen. Om de redenen die in de overwegingen (65) en (66) uiteen zijn gezet, kan de staat de inzet van de middelen van de PKP-groep sturen. Het uitstel van betaling brengt voor die schuldeisers een potentieel verlies van middelen met zich mee. Derhalve moet ervan uit worden gegaan dat met het uitstel staatsmiddelen zijn gemoeid.

(81) Met betrekking tot de toerekenbaarheid merkt de Commissie op dat PKP SA, PKP Intercity, PKP PLK en PKP Energetyka in de periode 2009-2014 allemaal deel uitmaakten van de PKP-groep, die voor 100 % in eigendom is van de staat en onder toezicht staat van de minister van Vervoer. Het enkele feit dat een maatregel door een overheidsbedrijf wordt genomen, is weliswaar op zich niet voldoende om die maatregel als toerekenbaar aan de staat te beschouwen, maar de toerekenbaarheid kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen (24). Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de volgende aanwijzingen: de aard van de activiteiten en het feit dat het openbaar bedrijf bij de uitoefening van die activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers; de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent en of een onderneming het besluit in kwestie zelfstandig heeft kunnen nemen; elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel betrokken is of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden.

(82) De Commissie constateert in dit verband dat PR openbaarvervoersdiensten verleent die niet onder normale marktomstandigheden worden verricht, maar die grotendeels rechtstreeks door de staat worden aangekocht en gefinancierd. De schuldeisers concurreerden evenmin onder normale marktomstandigheden met particuliere marktdeelnemers, althans niet PKP PLK (de monopolist die de infrastructuur beheert) en PKP Intercity (voor zover deze openbare interregionale diensten verleende). Bovendien zou een faillissement van PR, die in bijna de helft van de regio’s de enige aanbieder van regionaal spoorvervoer is, tot ernstige ontwrichting van een belangrijke openbare dienst hebben kunnen leiden. De staat stelde daarom bijzonder belang in het waarborgen van de liquiditeit van PR.

(83) De staat oefent van oudsher een sterke mate van toezicht uit op het beheer en de activiteiten van de ondernemingen van de PKP-groep, niet in het minst via zijn invloed op de keuze van de leden van hun raden van bestuur en hun management, waarbij veranderingen in de samenstelling daarvan vaak samenvielen met veranderingen op het politieke toneel. Daarnaast waren de ondernemingen van de PKP-groep bij het nemen van belangrijke zakelijke beslissingen in het verleden niet altijd autonoom. De staat was bijvoorbeeld rechtstreeks betrokken bij de structurele reorganisatie van de spoorwegsector, de overdracht van activa tussen ondernemingen van de PKP-groep en bij financiële herstructurering. In het bijzonder heeft de staat de sanering van de schulden van PR in gang gezet (maatregel 3), waarbij dezelfde schuldeisers betrokken waren die later zouden instemmen met uitstel van betaling van de verplichtingen van PR. Gelet op het feit dat de PKP-groep een van de grootste werkgevers in Polen is (de betrokken schuldeisers hadden in 2014 meer dan 50 000 mensen in dienst) en een belangrijke rol speelt bij de ontwikkeling van het overheidsbeleid inzake vervoer, wekt dit geen verbazing.

(84) Rekening houdend met de omvang van de maatregel (het bedrag aan uitgestelde verplichtingen bedroeg in de betreffende periode ongeveer [meer dan 120] % van de gemiddelde jaarlijkse inkomsten van PR), met de gevolgen ervan voor de schuldeisers (PK was de op twee na grootste klant van PKP PLK en PKP Energetyka), met de sterke organisatorische banden tussen de schuldenaar, de schuldeisers en de staat, en, niet in de laatste plaats, met de klaarblijkelijk niet-marktconforme voorwaarden waaronder het uitstel werd toegekend (zie de overwegingen (86) en (95)), lijkt het onwaarschijnlijk dat het besluit van de betrokken overheidsbedrijven tot uitstel van betaling van de verplichtingen van PR zonder enige betrokkenheid van de staat had kunnen worden genomen.

(85) Om die redenen is de Commissie van oordeel dat de overheidsinstanties geacht kunnen worden op een of andere manier betrokken te zijn geweest bij de besluiten tot uitstel van betaling van de verplichtingen van PR. Polen voert zelf niet aan dat de maatregel niet aan de staat toerekenbaar is. Derhalve concludeert de Commissie dat de maatregel toerekenbaar is aan de staat.

7.1.4.2. Voordeel

(86) Om te bepalen of de maatregel PR een economisch voordeel heeft opgeleverd, moet de Commissie vaststellen of de schuldeisers door in te stemmen met uitstel van betaling van de verplichtingen van PR zich hebben gedragen op een manier die vergelijkbaar is met het gedrag van een particuliere schuldeiser in vergelijkbare omstandigheden. De Commissie is dienaangaande tot de volgende conclusies gekomen.

(87) Van 2009 tot 2014 hebben vier overheidsbedrijven en ZUS met PR — een onderneming die in financieel zwaar weer verkeerde en eveneens in overheidshanden is — 25 overeenkomsten gesloten tot uitstel van betaling van achterstallige verplichtingen met een waarde van in totaal [900-1 300] PLN; dit komt, zoals in overweging (84) is vermeld, neer op [meer dan 120] % van de gemiddelde jaarlijkse inkomsten van PR in die periode.

(88) Polen heeft geen bewijsmateriaal uit die periode ingediend waaruit blijkt dat het besluit tot uitstel van betaling van verplichtingen voor de schuldeisers gunstiger was dan alternatieve handelswijzen, zoals bv. executie van schulden. De ex post-analyse van de netto contante waarde (NCW) kan niet als afdoende betrouwbaar bewijsmateriaal worden beschouwd, omdat deze achteraf is uitgevoerd, d.w.z. nadat de besluiten tot uitstel van betaling van verplichtingen waren genomen. Alvorens een besluit tot uitstel van betaling van verplichtingen te nemen, zou een rationeel handelende commerciële schuldeiser meerdere scenario’s hebben bestudeerd, zodat hij het scenario kan kiezen dat naar verwachting de grootste schuldinvordering oplevert. Bovendien werd in de ex post-analyse onvoldoende stilgestaan bij de financiële problemen van PR. In de jaren 2005 tot en met 2010 kende PR slechts éénmaal een positief bedrijfsresultaat en een positief nettoresultaat. In de daaropvolgende jaren was sprake van een soortgelijke situatie. Er bestond aanzienlijke onzekerheid over de vraag of PR de rente en aflossing van haar verplichtingen kon voldoen. De schuldeisers van PR waren daarvan op de hoogte, met name PKP PLK, die reeds aan de schuldsanering in de periode 2004-2009 had deelgenomen (maatregel 3). Dat risico had gevolgen moeten hebben voor de kredietbeoordeling van PR en had moeten resulteren in een hoge rentevoet en aanmerkelijk betere zekerheden. In het onderzoek wordt voor de periode 2009-2013 echter de kredietbeoordeling “B” (zwak) gebruikt en vanaf 2014 de beoordeling “CCC” (slecht/financiële moeilijkheden). Zoals in overweging (90) is aangegeven, was PR een onderneming in moeilijkheden en was een slechtere beoordeling dan “B” gerechtvaardigd. De NCW-analyse werd niet alleen achteraf uitgevoerd, maar ook op onjuiste wijze.

(89) Bovendien waren de voorwaarden van het uitstel, gelet op de slechte financiële toestand van de schuldenaar, tamelijk gunstig. Meer in het bijzonder ging het om lange uitsteltermijnen, variërend van 6 tot 21 maanden, en bij één met PKP PLK gesloten overeenkomst bedroeg die periode […] maanden, dus veel langer dan de door Polen genoemde gemiddelde periode voor de executie van schulden van een failliete schuldenaar. Daarbij valt op dat die overeenkomst goed was voor […] % van het totaal aan uitgestelde verplichtingen in kwestie (25). Bovendien waren de door de schuldeisers gehanteerde rentetarieven laag in vergelijking met een plausibele benchmark, zoals de indicatie van de marktrente (“referentiepercentages”) die volgt uit de toepassing van de mededeling over referentiepercentages (26). Meer in het bijzonder lagen in alle overeenkomsten de gehanteerde rentetarieven onder de referentierente die geldt voor een onderneming in moeilijkheden zoals PR. (27) De Commissie moet in dezen het argument van Polen beoordelen dat PR niet gedurende de gehele periode 2004-2014 een onderneming in moeilijkheden was (zie overweging (29)).

(90) Polen erkent dat PR in 2005 voldeed aan de voorwaarden van een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren van 2004. In feite was op dat moment meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal van PR verdwenen en was meer dan een kwart van dat kapitaal tijdens de voorafgaande twaalf maanden verloren gegaan. Als voor een bepaalde periode van twaalf maanden eenmaal aan laatstgenoemde voorwaarde is voldaan, blijft de betreffende onderneming in moeilijkheden verkeren, aangezien nog steeds aan de eerste voorwaarde wordt voldaan. Dat was voor PR het geval voor de jaren vanaf 2006. PR wordt derhalve voor de periode na 2005 als onderneming in moeilijkheden beschouwd.

(91) Ook als wordt aangenomen dat in het geval van PR de kredietbeoordeling “B” (zwak) in de jaren 2009-2013 en de beoordeling “CCC” (slecht/financiële moeilijkheden) vanaf 2014 gerechtvaardigd waren, zoals Polen beweerde, lagen de rentetarieven die daadwerkelijk werden gehanteerd in niet minder dan 18 overeenkomsten — goed voor […] % van het totaal aan uitgestelde verplichtingen — onder de overeenkomstige referentiepercentages. Daar komt bij dat in zes overeenkomsten (goed voor […] % van het totaal aan uitgestelde verplichtingen) de rentetarieven zelfs nog lager waren dan de referentierente die geldt voor een onderneming met een “AAA”-beoordeling (sterk). Ten slotte was in op één na alle overeenkomsten sprake van zwakke zekerheden (zie voetnoot 27), die louter toestemming tot uitwinning inhielden (28). In 18 overeenkomsten (goed voor […] % van het totaal aan uitgestelde verplichtingen) was er in het geheel geen sprake van een zekerheid.

(92) Polen stelt dat PR een belangrijke klant van PKP PLK en PKP Energetyka was en dat die schuldeisers daarom bijzonder veel belang hechtten aan voortzetting van hun zakenrelatie met PR. Zoals eerder aangeven, was PR in de betrokken periode inderdaad de op twee na grootste klant van KP PLK en PKP Energetyka en goed voor respectievelijk […] % en […] % van hun inkomsten. Dit kan een factor zijn waarmee een particuliere schuldeiser rekening zou hebben gehouden, maar is op zich niet voldoende om aan te tonen dat het uitstel tegen de overeengekomen voorwaarden marktconform is. Dat argument gaat hoe dan ook niet op voor de overige schuldeisers, voor wie PR niet zo’n belangrijke klant was.

(93) Het argument van Polen dat PKP PLK en PKP Energetyka met andere zakenpartners soortgelijke overeenkomsten tot uitstel van betaling hadden gesloten, is onvoldoende bewijs van de marktconformiteit van hun overeenkomsten met PR. Zonder kennis van de exacte voorwaarden van die overeenkomsten en van de financiële situatie van de schuldenaren kan niet worden uitgesloten dat dat uitstel evenmin tegen marktvoorwaarden is verleend. In elk geval is duidelijk dat met die gevallen van uitstel kleinere bedragen aan verplichtingen en kortere aflossingstermijnen waren gemoeid. Om te kunnen stellen dat er sprake was van marktconformiteit had Polen hoe dan ook moeten aantonen dat particuliere schuldeisers PR tegen dezelfde voorwaarden uitstel hebben of zouden hebben verleend als de betrokken publieke schuldeisers. In dat opzicht merkt de Commissie op dat PR wel degelijk overeenkomsten tot uitstel van betaling met twee particuliere schuldeisers heeft afgesloten. Toch lijken ook die overeenkomsten geen marktconformiteit te kunnen bewijzen, want zij hadden betrekking op een kleiner bedrag aan verplichtingen en — zeer belangrijk — voorzagen in een combinatie van hogere rentetarieven en kortere aflossingstermijnen dan de overeenkomsten tot uitstel van betaling die PR met de ondernemingen van de PKP-groep en ZUS waren aangegaan.

(94) Polen stelt dat de in de overeenkomsten tot uitstel van betaling gehanteerde rentetarieven werden vastgesteld op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van de gemiddelde rentetarieven die in Polen in de niet-financiële sector worden gerekend (29). Daarmee is de marktconformiteit ervan echter onvoldoende aangetoond, want een gemiddelde schuldenaar in de niet-financiële sector had in een betere financiële situatie kunnen verkeren en/of een betere zekerheid kunnen aanbieden en zodoende een betere kredietwaardigheid kunnen hebben dan PR. Evenmin vormt het argument dat late betaling van verplichtingen in Polen een gangbare marktpraktijk zou zijn bewijs voor de marktconformiteit van de voorwaarden van de overeenkomsten tot uitstel van betaling.

(95) De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregel PR een economisch voordeel heeft opgeleverd.

7.1.4.3. Selectiviteit, vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(96) De conclusie die in de overwegingen (51) en (57) is getrokken inzake de selectiviteit, de vervalsing van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten en de conclusie met betrekking tot maatregel 1 zijn van overeenkomstige toepassing op maatregel 4.

7.1.4.4. Conclusie

(97) Op grond van die overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 4 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.5. Maatregelen 1 tot en met 4 als één enkel optreden

(98) Bij verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat, ook wanneer die maatregelen niet dezelfde maar verschillende vormen aannemen, moet de Commissie nagaan of die maatregelen zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien en derhalve voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkel optreden moeten worden beschouwd (30). De vraag of verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien en derhalve één enkel optreden vormen, moet worden beoordeeld aan de hand van de in de rechtspraak ontwikkelde criteria. Tot die criteria behoren onder meer de chronologie en de doeleinden van die maatregelen alsook de situatie van de begunstigde onderneming ten tijde van die maatregelen (31).

(99) De Commissie merkt op dat de te beoordelen maatregelen weliswaar op verschillende momenten en in verschillende vormen zijn toegekend, maar toch met elkaar te maken hebben. De maatregelen waren alle gericht op het verhelpen van de liquiditeitsproblemen van PR die werden veroorzaakt door een in 2000 in gang gezette en op de PKP-wet gebaseerde mislukte uitvoering van de structurele hervorming van de spoorwegsector; ook waren de maatregelen bedoeld om de levensvatbaarheid van PR voor de lange termijn te herstellen.

(100) Met de bedragen die in het kader van de lopende herstructurering van PR tussen 2006 en 2009 werden betaald ter dekking van verliezen uit het verleden (maatregel 2) werd het financiële tekort van PR weggewerkt dat in de voorgaande jaren, toen PR vanwege budgettaire beperkingen slechts een fractie van de financiering ontving die nodig was om haar kosten te dekken, was ontstaan. Door die vertraagde betaling verslechterde de kasstroom, waardoor PR niet langer in staat was de rente op haar schulden te betalen. Om dit probleem te verhelpen, werd PR bij de gewijzigde PKP-wet in de gelegenheid gesteld om met haar schuldeisers schuldsaneringsovereenkomsten aan te gaan. In maart 2004 heeft PR een dergelijke overeenkomst met de ondernemingen van de PKP-groep gesloten; deze overeenkomst volstond echter niet, want zelfs tegen de gewijzigde voorwaarden kon de onderneming haar schulden niet voldoen. Met het oog op verdere verlichting van de schuldenlast is de overeenkomst in de jaren 2005-2008 gewijzigd (maatregel 3). De liquiditeitsproblemen van PR hielden desondanks aan en de onderneming slaagde er niet in haar verplichtingen tijdig af te wikkelen. Tussen 2009 en 2014 heeft de onderneming 25 overeenkomsten voor uitstel van achterstallige verplichtingen (maatregel 4) gesloten. Ook die bleken ontoereikend. De verplichtingen van PR bleven toenemen en bereikten een niveau waarop twee schuldeisers opriepen tot onmiddellijke terugbetaling van hun vorderingen. Om een faillissement van PR te voorkomen, heeft Polen de onderneming aanvullende financiering in de vorm van de aangemelde herstructureringssteun verstrekt (maatregel 1), waarvan het merendeel werd gebruikt om achterstallige verplichtingen te voldoen.

(101) Hieruit blijkt dat de te beoordelen maatregelen niet los van elkaar stonden maar onlosmakelijk met elkaar verbonden waren, in die zin dat één enkele maatregel ontoereikend was op het liquiditeitsprobleem aan te pakken en de levensvatbaarheid voor de lange termijn te herstellen. De maatregelen vulden elkaar in werkelijkheid aan, totdat de onderneming dankzij de laatste maatregel liquide en winstgevend werd. Vanuit dit oogpunt kunnen de aangemelde herstructureringssteun en de preherstructureringsmaatregelen worden beschouwd als onderdeel van één en hetzelfde reorganisatieproces. Voor zover dat proces langer duurde dan verwacht, kwam dat niet omdat het PR inherent aan levensvatbaarheid ontbrak, maar omdat zij over onvoldoende middelen beschikte om de reorganisatie eerder te voltooien.

(102) Om de in de overwegingen (99) tot en met (101) vermelde redenen is de Commissie van mening dat de onderzochte maatregelen één reorganisatie- of interventiemaatregel vormen die met tussenpozen is uitgevoerd. Derhalve moeten de maatregelen niet afzonderlijk maar in samenhang worden beoordeeld.

(103) Derhalve zal de Commissie beoordelen of de maatregelen 1 tot en met 4, als één enkel optreden, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(104) Zoals in overweging (49) is toegelicht, moet een maatregel aan elk van de volgende voorwaarden voldoen om als staatssteun in de zin van die bepaling te worden aangemerkt: i) de maatregel is toerekenbaar aan de staat en wordt uit staatsmiddelen bekostigd; ii) de maatregel levert een onderneming een economisch voordeel op; iii) dat voordeel is selectief; en (iv) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

7.1.5.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(105) Zoals toegelicht in de overwegingen (50), (59), (64) tot en met (67), en (79) tot en met (85), zijn de afzonderlijke maatregelen 1 tot en met 4 ofwel door verschillende tot de overheid behorende entiteiten of door overheidsbedrijven genomen en zijn er bijgevolg staatsmiddelen mee gemoeid.

(106) Uit het bewijsmateriaal in het dossier blijkt tevens dat ofwel de besluiten tot toekenning van de maatregelen 1 tot en met 4 rechtstreeks door overheidsinstanties werden genomen of dat zij bij die besluiten betrokken waren, dan wel dat de toerekenbaarheid kan worden afgeleid uit de aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin de maatregelen werden genomen. Dientengevolge zijn de maatregelen 1 tot en met 4 afzonderlijk toerekenbaar aan de staat.

(107) Elk van de maatregelen 1 tot en met 4 is met staatsmiddelen bekostigd en toerekenbaar aan de staat. De Commissie komt daarom tot de slotsom dat de maatregelen 1 tot en met 4 één enkel optreden vormen, dat zij toerekenbaar zijn aan de staat en dat er staatsmiddelen mee zijn gemoeid.

7.1.5.2. Voordeel

(108) Het enkele optreden bestrijkt de periode vanaf 2005, toen maatregel 3 werd toegekend, tot en met 2015, toen maatregel 1 werd toegekend.

(109) Het totale steunbedrag dat in het kader van het enkele optreden aan PR is toegekend, lag ruimschoots boven de boekwaarde van de onderneming (zie tabel 1). Bovendien boekte PR van 2005 tot 2015 regelmatig verlies en liepen haar schulden op. Zonder enig teken van verbetering in de situatie van een onderneming die al zeker vanaf 2005 in moeilijkheden verkeerde, zou een marktdeelnemer in een markteconomie gedurende een dermate lange periode niet zo veelvuldig en ingrijpend hebben ingegrepen. De achterliggende bedoeling van het optreden was om verstoring van het regionale personenvervoer per spoor te voorkomen door te proberen een oplossing te vinden voor de terugkerende liquiditeitsproblemen van PR. Zonder voortdurend ingrijpen van de staat zou PR haar diensten niet hebben kunnen verlenen en zou de onderneming op enig moment faillissement hebben moeten aanvragen. De Commissie is daarom van oordeel dat de maatregelen 1 tot en met 4 tezamen, als één enkel optreden, PR een economisch voordeel hebben opgeleverd.

7.1.5.3. Selectiviteit, vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(110) De conclusie die in de overwegingen (51) en (57) is getrokken inzake de selectiviteit, de vervalsing van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten en de conclusie met betrekking tot maatregel 1 zijn van overeenkomstige toepassing op het enkele optreden.

7.1.5.4. Conclusie

(111) Op grond van die overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregelen 1 tot en met 4, als één enkel optreden, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(112) De maatregelen 1 tot en met 4 vormen afzonderlijk of tezamen staatssteun. Of de maatregelen als één enkel optreden of los van elkaar worden bezien, verandert niets aan de uitkomst van de beoordeling, want de aard van de afzonderlijke onderdelen van het enkele optreden blijft ongewijzigd.

7.1.6. Maatregel 5 — De van 2006 tot 2015 verleende opleidingssteun, steun bij indienstneming en de-minimissteun

7.1.6.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(113) De maatregelen die tezamen maatregel 5 uitmaken werden toegekend door overheidsinstanties zoals het Poolse agentschap voor bedrijfsontwikkeling, het arbeidsbureau en het staatsfonds voor de herintegratie van gehandicapten. Met de maatregel zijn derhalve duidelijk staatsmiddelen gemoeid en de maatregel is toerekenbaar aan de staat.

7.1.6.2. Voordeel

(114) Maatregel 5 is uitsluitend aan PR toegekend en dekte kosten die onder normale marktomstandigheden voor rekening van PR zouden zijn gekomen. Met de maatregel is derhalve een onrechtmatig economisch voordeel aan PR verleend.

7.1.6.3. Selectiviteit

(115) De conclusie inzake de selectiviteit die in overweging (51) is getrokken ten aanzien van maatregel 1 is van overeenkomstige toepassing op maatregel 5.

7.1.6.4. Vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten

(116) In Verordening (EU) nr. 1407/2013 (32) van de Commissie (hierna “de de-minimisverordening”) is bepaald dat steun die aan één onderneming wordt verleend wordt geacht niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU te voldoen indien het totale bedrag van die steun niet hoger ligt dan 200 000 EUR over een periode van drie belastingjaren. Zoals in overweging 3 van die verordening wordt toegelicht, wordt aan één enkele onderneming verleende steun die deze drempel niet overschrijdt niet geacht het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden en de mededinging niet te vervalsen of dreigen te vervalsen. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van die verordening, is de verordening ook van toepassing op vóór haar inwerkingtreding (d.w.z. 1 januari 2014) verleende steun.

(117) Volgens Polen (zie overweging (27)) heeft de in het kader van maatregel 5 aan PR verleende steun de de-minimisdrempel in de periode 2009-2011 niet overschreden. Hoewel de steun in totaal 1 177 421 PLN (ongeveer 277 040 EUR) bedroeg, werd slechts 350 007 PLN (82 355 EUR) daarvan in de vorm van de-minimissteun toegekend.

(118) Zoals toegelicht in overweging (22) bestaat maatregel 5 uit i) opleidingssteun van 0,97 miljoen PLN (ongeveer 0,23 miljoen EUR); ii) steun bij indienstneming van 39 000 PLN (ongeveer 0,01 miljoen EUR); en iii) de-minimissteun van 0,7 miljoen PLN (ongeveer 0,17 miljoen EUR). Dankzij de combinatie van deze steunmaatregelen kan PR het personeel opleiden en in dienst nemen dat onmisbaar is om het aanbod van regionaal personenvervoer per spoor permanent te waarborgen. Zij vormen derhalve één enkele maatregel. Voor de toepassing van de de-minimisverordening moeten de desbetreffende steunbedragen cumulatief in aanmerking worden genomen. Het totaalbedrag van maatregel 5 overschreed in de periode 2009-2011 de de-minimisdrempel. In die periode werd dus niet aan de voorwaarden van de de-minimisverordening voldaan.

(119) Wat de periode 2009-2011 betreft, vormt maatregel 5 bijgevolg staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft maatregel 5, om dezelfde redenen als aangegeven in overweging (57) met betrekking tot maatregel 1, de mededinging vervalst of gedreigd te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloed.

7.1.6.5. Conclusie

(120) Op grond van die overwegingen is de Commissie van mening dat maatregel 5 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.2. Rechtmatigheid van de steun

7.2.1. Rechtmatigheid van de maatregelen 1 tot en met 4 (het enkele optreden)

(121) Overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU zijn de lidstaten verplicht de Commissie op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen en mogen zij de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat de desbetreffende procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. In artikel 3 van Verordening (EU) 2015/1589 is bepaald dat steun niet mag worden uitgevoerd alvorens de Commissie een besluit tot goedkeuring van die steun heeft genomen of wordt geacht dat te hebben genomen.

(122) Voor een nadere beoordeling van de rechtmatigheid van de steun moet de Commissie onderzoeken of deze steun in aanmerking komt voor een van de vrijstellingen van de aanmeldingsverplichting.

(123) Geen van de te beoordelen maatregelen (de maatregelen 1, 2, 3 en 4) valt onder de werkingssfeer van de AGVV van 2008, vooral omdat een onderneming in moeilijkheden, zoals PR, niet voor AGVV-steun in aanmerking komt.

(124) De maatregelen 2, 3 en 4 zijn niet bij de Commissie aangemeld. Maatregel 1 is op 21 september 2015 aangemeld. Polen heeft maatregel 1 echter op 30 september 2015 toegekend (zie overweging 1) zonder het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de steun af te wachten. Omdat de maatregelen 1 tot en met 4 naar oordeel van de Commissie één enkel optreden vormen, zoals beschreven in de overwegingen (99) tot en met (102), zou dit, zelfs als Polen het besluit van de Commissie tot goedkeuring van maatregel 1 wel had afgewacht, geen invloed hebben gehad op de rechtmatigheid van de steun, aangezien de maatregelen 2, 3 en 4 werden toegekend zonder goedkeuringsbesluit van de Commissie.

(125) Op grond van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun niet was vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting en zonder goedkeuring van de Commissie door Polen is toegekend, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en artikel 3 van Verordening (EU) 2015/1589. De steun is derhalve onrechtmatig toegekend.

7.2.2. Rechtmatigheid van maatregel 5

(126) Overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU zijn de lidstaten verplicht de Commissie op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen en mogen zij de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat de desbetreffende procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. In artikel 3 van Verordening (EU) 2015/1589 is bepaald dat steun niet mag worden uitgevoerd alvorens de Commissie een besluit tot goedkeuring van die steun heeft genomen of wordt geacht dat te hebben genomen.

(127) Voor een beoordeling van de rechtmatigheid van de steun moet de Commissie onderzoeken of deze steun in aanmerking komt voor een van de vrijstellingen van de aanmeldingsverplichting.

(128) De Commissie merkt op dat een deel van de in het kader van maatregel 5 verleende steun als de-minimissteun kan worden beschouwd en voldoet aan alle relevante voorwaarden van de de-minimisverordening. Het andere deel had voor vrijstelling van de aanmeldingsverplichting van de AGVV van 2008 in aanmerking kunnen komen indien PR ten tijde van de steunverlening geen onderneming in moeilijkheden was geweest.

(129) Aangezien PR voor de periode vanaf 2005 als onderneming in moeilijkheden moet worden beschouwd (33) (zie de overwegingen (90) en (132)), concludeert de Commissie dat niet aan alle geldende voorwaarden van de AGVV van 2008 werd voldaan. De opleidingssteun in kwestie en alle steun die niet voldeed aan de voorwaarden van de de-minimisverordening waren daarom niet vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. De steun is bijgevolg onrechtmatig toegekend.

7.3. Verenigbaarheid van de steun

(130) In punt 7.1 heeft de Commissie geconcludeerd dat de maatregelen 1 tot en met 4 zowel afzonderlijk (de overwegingen (58), (63), (77) en (97)) als tezamen in de vorm van één enkel optreden (overweging (111)), en maatregel 5 (overweging (120)) een steunmaatregel vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Hoewel de Commissie meent dat de maatregelen 1 tot en met 4 één enkel optreden vormen (zie de overwegingen (99) tot en met (102)) zal de Commissie niettemin subsidiair de verenigbaarheid van de steun voor de maatregelen 1 tot en met 4 beoordelen, zowel in de vorm van één enkel optreden (punt 7.3.1) als afzonderlijk (punt 7.3.2); maatregel 5 wordt hoe dan ook apart beoordeeld (punt 7.3.3).

7.3.1. De maatregelen 1 tot en met 4 (het enkele optreden)

(131) Zoals uiteengezet in de overwegingen (99) tot en met (102), is de Commissie allereerst van mening dat de maatregelen 1 tot en met 4 één enkel optreden vormen. De verenigbaarheid van de steun wordt daarom niet per maatregel beoordeeld, maar voor het uit de afzonderlijke maatregelen bestaande enkele optreden in zijn totaliteit.

(132) In beginsel moet steun die wordt verleend aan een onderneming in moeilijkheden, zoals PR, voldoen aan de voorwaarden van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (hierna “de richtsnoeren van 2014”) (34). Het enkele optreden bestrijkt de periode van 2005, toen maatregel 3 werd toegekend, tot en met 2015, toen maatregel 1 werd toegekend. Voorafgaand aan de verwerving van de aandelen door IDA (maatregel 1) was het eigen vermogen van PR volgens de door Polen verstrekte informatie in alle jaren van de periode 2005-2015 negatief. De Commissie constateert derhalve dat PR van 2005 tot 2015 een “onderneming in moeilijkheden” was in de zin van punt 20 van de richtsnoeren van 2014 (hetgeen door Polen wordt bevestigd, zie overweging (29)). De Commissie merkt op dat een deel van het enkele optreden (te weten maatregel 1) in september 2015 werd toegekend, dus na de bekendmaking van de richtsnoeren van 2014. In punt 137 van de richtsnoeren van 2014 is bepaald dat de Commissie de verenigbaarheid van zonder haar toestemming toegekende herstructureringssteun op grond van de richtsnoeren van 2014 zal onderzoeken “wanneer die steun geheel of gedeeltelijk na de bekendmaking van deze richtsnoeren […] is toegekend”. De richtsnoeren van 2014 zijn daarom van toepassing op deze zaak.

(133) De Commissie is echter van mening dat de markt voor binnenlands personenvervoer per spoor dat op grond van openbaredienstcontracten wordt verricht onder bijzondere omstandigheden functioneert, waardoor het gerechtvaardigd is om de steun die is verleend aan in moeilijkheden verkerende ondernemingen in deze sector op een andere rechtsgrondslag te beoordelen.

(134) Sommige onderdelen van het spoorvervoer (zoals het internationale personenvervoer) zijn op Unieniveau al volledig geliberaliseerd. Van openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer is daarentegen alleen sprake geweest in het kader van het vierde spoorwegpakket (35), dat formeel met ingang van januari 2019 van toepassing is (36). Met betrekking tot de voorwaarden voor het gunnen van contracten, kan op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007, zoals in overweging (11) is vermeld, het binnenlandse personenvervoer per spoor dat in het kader van openbaredienstcontracten wordt verzorgd, waaronder het regionale personenvervoer per spoor, nog steeds onderhands worden gegund voor een overgangsperiode die loopt tot 24 december 2023 en met een maximumduur van tien jaar (37). Deze overgangsperiode geldt alleen voor binnenlands personenvervoer per spoor dat uit hoofde van openbaredienstcontracten wordt aangeboden. Binnenlands personenvervoer per spoor dat niet uit hoofde van openbaredienstcontracten wordt aangeboden kan geen niet van deze overgangsperiode en is met ingang van januari 2019 geliberaliseerd (38). Het grootste deel van het regionale personenvervoer wordt uit hoofde van openbaredienstcontracten aangeboden. De overgangsperiode kan gevestigde exploitanten nog enige bescherming bieden tegen mogelijke nieuwkomers op de markt. Over het algemeen wordt de sector nog steeds gedomineerd door gevestigde exploitanten en is er weinig concurrentie, behalve in enkele lidstaten die hun markt op grond van hun interne recht (gedeeltelijk) hebben opengesteld.

(135) Bovendien gaat het bij de markt voor regionaal personenvervoer per spoor dat op basis van openbaredienstcontracten wordt verricht om een belangrijke openbare dienst en om een markt met specifieke kenmerken. Omdat niet altijd sprake is van tijdige en afdoende vervanging van gevestigde exploitanten door andere exploitanten (39), zorgt hun terugtreding uit de markt vaak voor verstoring van het personenvervoer per spoor, met dus ernstige economische en sociale gevolgen. Hierdoor verschilt het regionale personenvervoer per spoor dat op basis van openbaredienstcontracten wordt verricht van sectoren in de Unie die eerder zijn geliberaliseerd, of het nu gaat om de spoorwegsector of andere sectoren, zoals telecommunicatie of luchtvaart.

(136) Het lijkt erop dat sommige gevestigde exploitanten net als PR worstelen met de erfenis van een onvoltooide herstructurering als gevolg van omstandigheden waar zij vaak geen greep op hadden, zoals een langdurige reorganisatie van de gehele spoorwegsector door de staat. Als gevolg daarvan hebben zij wellicht steun ontvangen die weliswaar formeel als herstructureringssteun kan worden beschouwd, maar die niet werd gebruikt om hun levensvatbaarheid op lange termijn te herstellen, maar om terugkerende liquiditeitsproblemen te verhelpen. Zij hadden misschien niet de mogelijkheid om vóór de aanstaande liberalisering van de sector in de Unie een degelijke herstructurering door te voeren. Om de levensvatbaar van de exploitanten op lange termijn te garanderen en hen beter toe te rusten om op eigen kracht op de markt te concurreren, kan een laatste gelegenheid tot herstructurering gerechtvaardigd zijn.

(137) Uit het feit dat de Commissie de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden van 2014 nooit heeft toegepast op spoorwegondernemingen in het personenvervoer per spoor spreekt besef van de specifieke kenmerken van binnenlandse markten voor personenvervoer, vooral met betrekking tot regionale diensten die in het kader van openbaredienstcontracten worden verleend en die het leeuwendeel van het binnenlandse spoorvervoer vormen.

(138) In de jurisprudentie (40) wordt erkend dat de Commissie kan afwijken van de richtsnoeren inzake staatssteun, met name wanneer een bepaalde sector zich van andere economische sectoren onderscheidt door uitzonderlijke omstandigheden waarin die richtsnoeren niet voorzien. In dat geval kan de Commissie de verdragsbepalingen rechtstreeks toepassen. Gezien i) de specifieke kenmerken van de sector (zie de overwegingen (134) tot en met (136); ii) het belang van PR voor zowel het regionale als nationale niveau (zie de overwegingen (147) en (152)) en met name het belang voor de regio’s die uit hoofde van artikel 107, lid 3, punt a), VWEU in aanmerking komen voor regionale steun; en iii) het feit dat de Commissie de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen van 2014 nooit heeft toegepast op in moeilijkheden verkerende ondernemingen in het personenvervoer per spoor (zie overweging (137)), is de Commissie van mening dat het gerechtvaardigd is om ter beoordeling van de verenigbaarheid van de aan PR verleende steun de verdragsbepalingen rechtstreeks toe te passen (zie overweging (234)).

(139) De Commissie merkt in dit verband op dat in artikel 107, lid 3, punt c), VWEU is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. Gelet op de aard van de activiteiten van PR en het economisch belang daarvan voor zowel het regionale als nationale niveau (zie de overwegingen (147) en (152)), lijkt artikel 107, lid 3, punt c), VWEU de meest aangewezen rechtsgrondslag voor het beoordelen van de verenigbaarheid.

(140) Bijgevolg heeft de Commissie besloten de verenigbaarheid van de maatregelen 1 tot en met 4, die als één gecombineerde maatregel worden bezien, rechtstreeks te toetsen aan artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, op basis van de algemene beginselen voor beoordeling.

(141) Volgens de bewoordingen van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Een steunmaatregel moet dus aan twee voorwaarden voldoen om overeenkomstig deze bepaling als verenigbaar met de interne markt te kunnen worden beschouwd: volgens de eerste voorwaarde moet hij bestemd zijn om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, en volgens de negatief geformuleerde tweede voorwaarde mogen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (41).

(142) Wat de eerste voorwaarde betreft, onderzoekt de Commissie of de steunmaatregel is bedoeld om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken. Wat de tweede voorwaarde betreft, moet de Commissie de positieve gevolgen van de steunmaatregel voor de ontwikkeling van de bedrijvigheden die deze maatregel beoogt te ondersteunen afwegen tegen de negatieve gevolgen van deze steun voor de interne markt, wat betreft vervalsing van de mededinging, en tegen de negatieve gevolgen van de steunmaatregel voor de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt.

7.3.1.1. De steunmaatregel bevordert de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid of van een regionale economie

(143) Omdat PR voorafgaand aan de steunverlening geen financiering op de markt had kunnen vinden, zou de onderneming volgens Polen zonder de steunmaatregel niet in staat zijn geweest haar schulden af te lossen. Dat zou tot het faillissement en de vermoedelijke liquidatie van PR hebben geleid.

(144) Polen stelt dat liquidatie van PR zou leiden tot onderbreking van een dienst van algemeen economisch belang, aangezien PR in 7 van de 16 provincies de enige regionale spoorwegexploitant is, alsook de enige exploitant met landelijke dienstverlening. Daarom zou PR op de korte tot middellange termijn niet afdoende door een andere aanbieder kunnen worden vervangen.

(145) Polen voert aan dat onderbreking van de dienst van algemeen economisch belang ten gevolge van de liquidatie van PR grote maatschappelijke problemen zou hebben veroorzaakt. Volgens Polen zou de liquidatie ook tot grotere werkloosheid en negatieve economische effecten hebben geleid. Naar schatting van Polen zou de liquidatie van PR 15 000 tot 17 500 banen hebben gekost en in een periode van twee tot drie jaar voor de Poolse economie een totaalverlies aan toegevoegde waarde van 1 100 tot 1 700 miljoen PLN hebben veroorzaakt.

(146) Polen heeft voor de steun alternatieve scenario’s onderzocht waarin werd uitgaan van continuïteit van de dienstverlening, zoals het aantrekken van particulier kapitaal, het afstoten van activa en het reorganiseren van schulden, maar achtte deze allemaal niet realistisch.

(147) De Commissie merkt allereerst op dat PR in zeven regio’s inderdaad de enige regionale spoorwegexploitant voor personenvervoer is en in drie andere regio’s een aanzienlijk marktaandeel heeft (66 % tot 95 %). Ten tweede is er in de sector sprake van grote toegangsbelemmeringen (om operationeel te worden zijn grote initiële kapitaalinvesteringen vereist), waardoor het aantal potentiële nieuwkomers wordt beperkt. Ten derde heeft volgens Polen geen enkele binnenlandse of buitenlandse “externe” exploitant ooit belangstelling getoond voor toetreding tot de Poolse markt voor regionaal personenvervoer per spoor (met uitzondering van Arriva, met naar schatting een marktaandeel van 2 %). Bovendien zijn de “in-house” exploitanten niet in staat om diensten buiten hun thuisregio’s te verlenen, want dan zouden zij hun status van “interne exploitant” verliezen (42). Ten vierde was PR, toen de verantwoordelijke autoriteiten in het verleden vervoersdiensten inkochten door middel van openbare aanbestedingen, vaak de enige inschrijver. Op grond hiervan is het redelijk om te concluderen dat, wanneer PR failliet zou zijn gegaan, geen enkele andere exploitant PR op de korte tot middellange termijn afdoende had kunnen vervangen.

(148) Volgens de Commissie lijkt het argument van Polen dat PR zonder steun failliet zou zijn gegaan aannemelijk, gelet op de grote schuldenlast van PR, het gebrek aan voldoende interne liquiditeit en het onvermogen om marktfinanciering aan te trekken.

(149) Ook de Poolse analyse van het nulscenario, dat diverse varianten bevatte en Polen tot de slotsom bracht dat er geen echt alternatief voor de steun bestond (zie overweging (146)), lijkt aannemelijk. Rekening houdend met de penibele financiële omstandigheden waarin PR verkeerde, is het onwaarschijnlijk dat een particuliere investeerder belangstelling voor de overname van PR zou hebben getoond. Afstoting van activa zou niet voldoende zijn geweest om de schulden te vereffenen en zou, belangrijker nog, het herstel van de levensvatbaarheid hebben ondergraven, want voor voortzetting van de activiteiten zijn de meeste activa onmisbaar. Het reorganiseren van schulden door bestaande schuldeisers zou onvermijdelijk extra steun hebben betekent, want de grootste schuldeisers van PR waren in handen van de staat.

(150) Anderzijds kon PR dankzij de steun haar schulden verlagen en de reorganisatie ondernemen waarmee de levensvatbaarheid op lange termijn moest worden hersteld. Deze procedure lijkt positieve effecten te hebben gesorteerd, in die zin dat de onderneming in 2016 winstgevend werd, haar eigen vermogen positief is en zij naar verwachting tot 2020 winst zal boeken. Daarnaast bewoog de steun de tot dan toe onwillige lokale overheden ertoe om voor de periode 2015-2021 langlopende openbaredienstcontracten met PR af te sluiten. Deze verschaffen PR de financiële stabiliteit die nodig is om de reorganisatie tot een goed einde te brengen.

(151) Tot slot komen, zoals in overweging 9 is opgemerkt, alle regio’s waarin PR actief is in aanmerking voor regionale steun op grond van artikel 107, lid 3, punt a), VWEU. Deze regio’s worden gekenmerkt door een abnormaal lage levensstandaard of er heerst een ernstig gebrek aan werkgelegenheid. PR verschaft rechtstreeks werk aan ongeveer 9 000 personen en biedt ongeveer de helft van het jaarlijkse aantal treinkilometers aan. Liquidatie van PR zou, afgezien van de directe gevolgen voor de werknemers en aannemers van PR, in alle regio’s grote effecten hebben op de arbeidsmobiliteit en een reële bedreiging vormen voor de bestaande arbeidsmogelijkheden.

(152) In de provincies waarin PR de enige exploitant is of een aanzienlijk marktaandeel geniet, ligt ook het werkloosheidspercentage hoger en is het aanbod van alternatieve wijzen van openbaar vervoer kleiner dan in de overige provincies, waar de “in-house” exploitanten actief zijn. Een faillissement van PR zou de eerstgenoemde provincies derhalve meer schade hebben berokkend dan de laatstgenoemde provincies en de verschillen tussen de regio’s nog verder hebben vergroot.

(153) Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun de ontwikkeling van het regionale spoorvervoer in Polen vergemakkelijkt, in de zin dat met die steun een waarschijnlijke onderbreking van die dienstverlening bij een faillissement van PR wordt voorkomen. Met de steun worden ook regionale ongelijkheden aangepakt die in het geval van een faillissement van PR waarschijnlijk zouden zijn toegenomen.

7.3.1.2. De mededingingsvoorwaarden en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt worden door de steun niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad

(154) Om te kunnen beoordelen of door de steun de mededingingsvoorwaarden en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt ongunstig worden beïnvloed, moeten de noodzaak, geschiktheid en evenredigheid van de steun worden onderzocht. Ook moeten de gevolgen van de steunmaatregelen voor de mededinging en het handelsverkeer worden onderzocht en moeten de positieve gevolgen van de steunmaatregelen voor de ontwikkeling van de bedrijvigheden die deze maatregelen beogen te ondersteunen worden afgewogen tegen de negatieve gevolgen van deze steunmaatregelen voor de interne markt.

7.3.1.3. Noodzaak, geschiktheid en evenredigheid van de steun

(155) Ten eerste zou PR, zoals in de overwegingen 143 tot en met 146 is opgemerkt, volgens Polen zonder de steun failliet zijn gegaan en zijn geliquideerd. De onderbreking van de dienst van algemeen economisch belang als gevolg van de liquidatie van PR zou grote maatschappelijke problemen hebben veroorzaakt, alsook een stijging van de werkloosheid. Ook zouden de gevolgen voor de economie per saldo negatief zijn geweest. Tot slot concludeerde Polen dat de alternatieve scenario’s, waarin werd uitgegaan van voortzetting van de dienstverlening, niet realistisch waren.

(156) Zoals in de overwegingen 148 tot en met 153 is geconstateerd, zijn de argumenten van Polen volgens de Commissie aannemelijk. De Commissie stelt derhalve vast dat de steun noodzakelijk is om grote maatschappelijke problemen in verband met de waarschijnlijke stopzetting van de dienstverlening op het vlak van regionaal personenvervoer per spoor te voorkomen indien PR failliet zou gaan.

(157) Ten tweede moet ten aanzien van de geschiktheid van de steun worden opgemerkt dat PR zich voorafgaand aan de steunverlening in een benarde financiële toestand bevond. De onderneming had jarenlang te maken met verliezen, een negatief eigen vermogen en oplopende schulden en vanaf 2005 werd zij aangemerkt als onderneming in moeilijkheden. Vanaf het begin van de reorganisatie in 2000 ontbrak het PR aan voldoende interne liquiditeit alsook aan toegang tot externe financiering die nodig was om haar schulden te kunnen aflossen en haar activiteiten te kunnen financieren. De schuldenproblematiek bereikte in september 2015 een hoogtepunt, toen de twee grootste schuldeisers van PR — PKP PLK en PKP Energetyka — de schuldenaar opriepen de schuld binnen een week te voldoen. PKP Energetyka dreigde de levering van energie te zullen stopzetten. Zonder schuldaflossing zou PR failliet zijn gegaan. Tegen die achtergrond is het onwaarschijnlijk dat een faillissement van PR had kunnen worden voorkomen en dus dat de continuïteit van het regionale personenvervoer per spoor had kunnen worden gewaarborgd met een instrument dat minder verstorend is dan de steunmaatregel, bijvoorbeeld louter veranderingen in de regelgeving.

(158) De financiële problemen van PR werden voornamelijk veroorzaakt door een opeenstapeling van verliezen in de loop der jaren en door een overmatige schuldenlast. Met deze steun, in de vorm van dekking van verliezen uit het verleden en schuldsanering (waaronder het uitstel van betaling van verplichtingen), zijn die problemen op adequate wijze aangepakt. De investering in eigen vermogen van 2015 behelsde meer dan alleen het verhelpen van acute liquiditeitsproblemen en voorzag PR van de voor het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn benodigde langlopende financiering.

(159) Uit de daadwerkelijke financiële resultaten blijkt dat met de steun tot dusver de beoogde doelstellingen worden behaald, want de onderneming is winstgevend geworden en heeft haar eigenvermogenspositie hersteld (zie tabel 1). PR kon daardoor marktfinanciering aantrekken (dit verklaart de toename van de verplichtingen in 2017), die fungeert als eigen bijdrage in de kosten van de reorganisatie. Tabel 1 Geselecteerde financiële gegevens van PR voor 2011-2017 en een prognose voor 2018, 2019 en 2020 (in miljoen PLN) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Inkomsten 1 797,8 1 746,4 1 498,8 1 474,0 1 383,4 1 317,7 1 334,6 Bedrijfsresultaat 10,2 -74,0 -31,1 10,0 -96,1 51,0 68,2 Nettoresultaat -52,7 -44,3 -54,0 -5,5 -88,4 51,2 75,2 Nettomarge -2,9 % -2,5 % -3,6 % -0,3 % -6,4 % 3,9 % 5,6 % Eigen vermogen - 292,4 - 336,7 - 390,7 - 396,2 285,7 336,9 412,1 Verplichtingen 784,7 834,6 898 884,2 287,4 225,3 46