BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 14 januari 1998 betreffende de toepassing van artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG van de Raad op de luchthaven van Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 71) (Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (98/388/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (1), inzonderheid op artikel 9, lid 5,

Na raadpleging van het Raadgevend Comité,

Overwegende hetgeen volgt:

I. TOEPASSINGSGEBIED VAN DE DOOR DUITSLAND MEDEGEDEELDE AFWIJKING

A. Kennisgeving door de Duitse autoriteiten

(1) Met het door de Commissie op 17 oktober 1997 ontvangen schrijven waarvan een samenvatting in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen is bekendgemaakt (2), heeft Duitsland overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG, hierna "de richtlijn" genoemd, medegedeeld voornemens te zijn de luchthaven van Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) de navolgende afwijking toe te kennen waardoor:

- Zelfafhandeling wordt verboden voor de onder de nummers 5.1, 5.2, 5.4 (met uitzondering van het vervoer van de bemanning), 5.5 en 5.6 van de bijlage van de richtlijn genoemde dienstverrichtingen alsmede voor de uitoefening van de vrachtzelfafhandeling wat de materiële behandeling van de vrachten tussen het afhandelingsgebouw en het vliegtuig betreft, zulks zowel bij aankomst als bij vertrek of bij transit. Overeenkomstig artikel 9, lid l, onder d), van de richtlijn wordt deze afwijking met ingang van 1 januari 1998 voor een periode van drie jaar die op 31 december 2000 verstrijkt, verleend;

- Het aantal zelfafhandelaars wordt voor de onder de nummers 6.1, 6.2 en 6.3 van de bijlage van de richtlijn genoemde dienstverrichtingen tot twee beperkt. Krachtens artikel 9, lid 1, onder c), van de richtlijn wordt deze afwijking met ingang van 1 januari 1998 voor een periode van drie jaar die op 31 december 2000 verstrijkt, verleend;

- De luchthaven van Düsseldorf heeft het monopolie voor de dienstverlening aan derden voor de onder de nummers 5.1, 5.2, 5.4 (met uitzondering van het vervoer van de bemanning), 5.5 en 5.6 van de bijlage van de richtlijn genoemde dienstverrichtingen alsmede voor de uitoefening van de vrachtafhandeling wat de materiële behandeling van de vrachten tussen het afhandelingsgebouw en het vliegtuig betreft, zulks zowel bij aankomst als bij vertrek of bij transit. Overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder b), van de richtlijn wordt deze afwijking met ingang van 1 januari 1999 voor een periode van twee jaar die op 31 december 2000 verstrijkt, verleend;

- Het aantal afhandelaars ten behoeve van derden voor de onder de nummers 6.1, 6.2 en 6.3 van de bijlage van de richtlijn genoemde dienstverrichtingen wordt tot twee beperkt. Krachtens artikel 9, lid 1, onder a), van de richtlijn wordt deze afwijking met ingang van 1 januari 1998 voor een periode van drie jaar die op 31 december 2000 verstrijkt, verleend.

B. Grondslag van de afwijkingsregeling

(2) De algemene bepalingen voor de toegang tot de markt van grondafhandelingsdiensten liggen in de artikelen 6 en 7 van de richtlijn besloten. Zij behelzen duidelijk het beginsel dat die markt op een zo ruim mogelijke schaal voor de meeste categorieën afhandelingsdiensten open dient te staan. Om rekening te houden met de specifieke situatie en functie van een luchthaven, en met name met de problemen op het gebied van veiligheid en beveiliging, maar ook wat de beschikbare plaatsruimte en capaciteit betreft, die zich in bepaalde delen van de meeste luchthavens kunnen voordoen, verlangt de richtlijn geen volledige openstelling van de markt, maar slechts een minimale openstelling, zowel wat zelfafhandeling als afhandeling ten behoeve van derden betreft, voor vier categorieën dienstverrichtingen in de platformzone, zijnde een bijzonder gevoelig luchthavengedeelte. Deze categorieën zijn platform- en bagageafhandeling, brandstof- en olielevering en bepaalde diensten in de sfeer van vracht- en postafhandeling.

(3) In de richtlijn is eveneens rekening gehouden met het feit dat in bepaalde gevallen acute plaatsruimte- en capaciteitsproblemen de openstelling van de markt kunnen verhinderen. In dergelijke gevallen zijn tijdelijke afwijkingen mogelijk zodat de betrokken luchthaven deze problemen kan oplossen. Deze afwijkingen kunnen evenwel slechts in uitzonderlijke gevallen worden toegestaan en zijn niet bedoeld de luchthavens nog een bijkomende aanpassingsperiode te bieden boven die waarin artikel 1 van de richtlijn reeds voorziet.

(4) Afwijkingen kunnen slechts bij bijzondere plaatsruimte- en capaciteitsproblemen worden toegestaan. Het is dan ook op deze grondslag dat Duitsland, met name overeenkomstig artikel 3 van de Duitse "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften", waarbij Richtlijn 96/67/EG in de nationale wetgeving werd omgezet, de in punt 1 genoemde afwijking heeft toegestaan.

C. Huidige situatie op de luchthaven van Düsseldorf

(5) Op het tijdstip van vaststelling van het afwijkingsbesluit waren de volgende, in de richtlijn genoemde dienstverrichtingen voor concurrentie opengesteld: passagiersafhandeling (punt 2), vluchtafhandeling en administratie van cabinepersoneel (punt 9), grondtransportafhandeling (punt 10), "catering" (punt 11), lijnonderhoud (punt 8), brandstof- en olielevering (punt 7), alsmede bepaalde diensten voor vrachtafhandeling (punt 4.1).

(6) Volgens de bepalingen van het Duitse omzettingsbesluit (zie punt 4), zullen de volgende activiteiten per 1 januari 1998 voor zelfafhandeling, en per 1 januari 1999 voor dienstverlening aan derden openstaan: administratieve grondafhandeling (punt 1), postafhandeling (punt 4.2) en de verbindingen tussen het vliegtuig en de dienstverlener (punt 5.3).

(7) De door Duitsland toegekende afwijking laat een zekere openstelling voor reinigingsdiensten en voor vliegtuigservicing (punt 6), doch beperkt tot twee dienstverleners en twee zelfafhandelaars.

De luchthaven van Düsseldorf heeft zelfafhandeling met ingang van de dag waarop het besluit tot toekenning van de afwijking werd genomen, verboden voor platformdiensten met uitzondering van het in- en uitladen van voedsel en dranken (punten 5.1, 5.2, 5.4, 5.5 en 5.6), die openstaan voor concurrentie en zal door middel van de toegekende afwijking zelfafhandeling dan ook verder blijven verbieden, waarbij de luchthaven zich de mogelijkheid voorbehoudt om deze dienstverrichtingen als enige dienstverlener te bieden.

II. DE DOOR DUITSLAND AANGEVOERDE PROBLEMEN

A. Inleiding

(8) Duitsland grondt het afwijkingsbesluit in het bijzonder op het volgende:

- de op de luchthaven beschikbare ruimte wordt reeds volledig benut;

- de luchthaven kampt als gevolg van de passagiersterminalbrand van 11 april 1996 met een groot plaatsruimte- en capaciteitsgebrek;

- het openstellen van de markt in de door de richtlijn voorgeschreven mate zal in een toenemende vraag naar plaatsruimte resulteren.

(9) Het afwijkingsbesluit berust op de volgende door de luchthaven van Düsseldorf voorgelegde argumenten en studies:

- "Gründe für eine Freistellung gemäß Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughafen der Gemeinschaft - Flughafen Düsseldorf" - september 1997;

- een studie van Netherlands Airport Consultants BV (NACO): "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", van 3 juli 1997;

- het ontwikkelingsplan dat bij het verzoek om de afwijking is ingediend - Dusseldorf, september 1997.

B. Structurele plaatsruimteproblemen van de luchthaven

(10) Volgens de cijfergegevens van Duitsland is het verkeersvolume per hectare op de luchthaven van Düsseldorf aanzienlijk groter dan op andere Duitse luchthavens. In 1994 werd het aantal commerciële vluchtbewegingen in de zes drukste maanden van het jaar beperkt tot 91 000. Sinds december 1997 worden er op grond van de geluidsnormen 105 000 vluchtbewegingen toegestaan. In de tweede en de derde fase van de contingentering voor geluidsoverlast worden dat er respectievelijk 110 000 en 120 000. Met een oppervlakte van 613 hectare verwerkt de luchthaven per hectare dus bijna 300 vluchtbewegingen en 24 700 passagiers terwijl luchthavens met een vergelijkbare grootte, zoals Hamburg en Berlijn-Tegel, 14 500, respectievelijk 17 500 passagiers per hectare halen.

(11) De Duitse autoriteiten voeren als argument ook capaciteitsproblemen aan. Het aantal vluchtbewegingen op de luchthaven van Düsseldorf wordt beperkt en het oude maximumniveau van 91 000 commerciële vluchtbewegingen in de zes drukste maanden van het jaar werd reeds in 1995 vrijwel gehaald. Sindsdien is de luchthaven vol belast. De instandhouding van dat niveau ook nog na de brand van 1996 maakt de moeilijkste situatie alleen maar erger. Na die brand is het aantal vliegtuigen dat de luchthaven aandoet zeer spoedig weer op het niveau van 1995 gekomen. De quotumregeling voor geluidsoverlast, in het kader waarvan het aantal vluchtbewegingen van 105 000 in zes maanden geleidelijk tot ongeveer 120 000 mag groeien, geldt sedert december 1997. Deze toeneming, die wat de capaciteit van start- en landingsbanen betreft, geen enkel probleem vormt, zal ertoe bijdragen dat beter aan de sterke vraag van de luchtvaartmaatschappijen kan worden voldaan.

C. De gevolgen van de brand

(12) Volgens de door Duitsland verstrekte gegevens is de situatie als gevolg van de brand van 11 april 1996 aanzienlijk verslechterd. De brand heeft het centrale gebouw verwoest en de drie pieren A, B en C onbruikbaar gemaakt. Pier C en het daarbij behorende gedeelte van het centrale gebouw zijn in november 1996 weer in gebruik genomen. Met de bouwwerken in de andere zones is begonnen en zij verlopen volgens plan.

Tijdens de renovatie en de transformatie:

- kunnen verscheidene eigenlijk over aviobruggen bereikbare standplaatsen alleen nog als busstandplaatsen worden gebruikt. Bovendien komen alle passagiers op pier C aan, de enige die een bagageontvangstsysteem heeft. Als gevolg van deze situatie is er een grote behoefte aan extra voertuigen voor het vervoer van passagiers en aan vliegtuigtrappen, en aan parkeer/herbergingsplaatsen voor deze voertuigen respectievelijk voor dat materiaal;

- moesten er provisorische gebouwen komen. De bouw van tijdelijke kantoorruimte en van twee modules, aan de oost- en aan de westzijde (modules D en F) was noodzakelijk als tijdelijke oplossing voor het inschepen van passagiers. In spitsperiodes wordt in deze modules echter de maximale capaciteit bereikt en zij maken dat er minder plaats voor andere doeleinden beschikbaar is;

- moesten drie standplaatsen (50, 51 en 60) worden gesloten om de herbouw van pier B en de opslag van materieel mogelijk te maken;

- verslechtert de situatie nog door de opslag van bouwmaterialen;

- wordt de doorstroming van het verkeer langs het afhandelingsgebouw zeer bemoeilijkt door het intensievere platformverkeer, met name als gevolg van de omheining, wegens de bouwwerken, rond pier B, waardoor dat verkeer gedurende de bouwwerken moet worden omgeleid en er van een belangrijke doorgang geen gebruik kan worden gemaakt. Het plaatsruimteverlies in dat verband wordt volgens de door de luchthaven verstrekte gegevens op bijna 7 500 m2 geschat.

(13) Gezien de omvang van de werken kunnen de voorzieningen volgens de luchthaven waarschijnlijk slechts zeer geleidelijk weer in gebruik worden genomen.

Pier C is sinds november 1996 weer in bedrijf. Deze pier is van groot belang omdat zich daar bij aankomst van de passagiers de transportbanden bevinden. Om de capaciteit te vergroten is de hal aan de zuidzijde vergroot, zodat drie extra transportbanden konden worden geplaatst. Deze uitbreiding ging ten koste van de ruimte op het platform, met name van enkele plaatsen voor materieel.

Pier A zou medio 1998 weer open moeten gaan. Door een geringe verlenging van de pier, zullen daar dan vier standplaatsen bijkomen. Tot die tijd moeten de passagiers die op de aan deze pier gelegen standplaatsen aankomen, naar pier C worden gebracht om daar hun bagage op te halen.

Pier B blijft tot het jaar 2001 volledig gesloten. Er is een ingrijpende verbouwing noodzakelijk, met name een verbreding over de gehele lengte, om de scheiding van passagiers naar Schengen-landen van die naar andere landen mogelijk te maken en om plaats voor kantoren en andere ruimten te creëren.

Twee modules (D en E) aan de oost- en aan de westzijde kunnen voorlopig in de behoeften voorzien. Volgens de luchthaven beschikken deze modules echter slechts over weinig parkeer/herbergingsplaatsen en veroorzaken zij dat er met het transport over de grond veel tijd gemoeid is.

Volgens het globale transformatieplan is de luchthaveninfrastructuur eerst in 2002 weer volledig bedrijfsklaar. De met het oog op de openstelling van de grondafhandelingsmarkt benodigde plaatsruimte is volgens het plan echter reeds van bij het begin van het jaar 2001 beschikbaar.

D. De gevolgen van de openstelling van de markt

(14) Uit de NACO-studie blijkt dat er als gevolg van de brand thans een plaatsruimtetekort van meer dan 10 000 m2 is. NACO wijst in zijn analyse op een directe relatie tussen de komst van nieuwe dienstverleners of zelfafhandelaars en de behoefte aan plaatsruimte. De redenering van NACO berust op het feit dat het aantal voertuigen en uitrustingen van de behoeften van elke onderneming afzonderlijk afhangt, en dat de plaatsruimte die nodig is om dat materieel onder te brengen, proportioneel met het aantal ondernemingen toeneemt.

(15) Het huidige plaatsruimtetekort wordt gecompenseerd door middel van gehuurde hallen en doordat op bepaalde plaatsen die normaal voor voorbereidende werkzaamheden worden gebruikt, nu materieel wordt ondergebracht. Met de komst van een tweede afhandelaar zou die compensatie niet meer mogelijk zijn, omdat het gebruik van de standplaatsen op zeer korte termijn wisselt, en dus ook de afhandelaars wisselen die de respectieve luchtvaartmaatschappijen bedienen. Een gebruik van deze zones als parkeer/herbergingsruimte is daarom onmogelijk.

(16) De openstelling van de markt zou volgens de luchthaven tot sluiting van nog meer standplaatsen en tot capaciteitsverlies leiden, hoewel de luchthaven in dit opzicht nu al in een moeilijke situatie verkeert.

(17) Volgens de NACO-studie zou het huidige plaatsruimtetekort, dat 25,4 % bedraagt, bij één afhandelaar met een marktaandeel van 15 % tot 30 % stijgen, en wanneer deze een marktaandeel van 40 % heeft, tot 38 % en tot 37 % wanneer de voornaamste vervoersonderneming als zelfafhandelaar optreedt.

E. Reacties van de betrokkenen

(18) Naar aanleiding van de bekendmaking door de Commissie van een samenvatting van de kennisgeving van Duitsland overeenkomstig artikel 9, lid 3, van de richtlijn hebben verscheidene luchtvaartmaatschappijen en organisaties van luchtvaartmaatschappijen twijfel geuit over de rechtvaardiging van een dergelijke afwijking. Zij gaan in hun redenering echter ervan uit dat er voor nieuwe exploitanten voldoende plaatsruimte is en dat de luchthavenbeheerder de markt niet zo spoedig mogelijk wil openstellen. Hoewel de meeste van deze luchtvaartmaatschappijen erkennen dat de situatie op de luchthaven als gevolg van de brand uitzonderlijk is, herinneren enkele van die maatschappijen aan het feit dat de luchthaven, na de ramp blijk heeft gegeven van een groot aanpassingsvermogen en zich met een extra inspanning ook snel aan de openstelling van de markt zou kunnen aanpassen.

III. BEOORDELING VAN DE AFWIJKING AAN DE HAND VAN DE BEPALINGEN VAN RICHTLIJN 96/67/EG

A. Achtergrond

(19) Afwijkingen zijn alleen wegens bijzondere plaatsruimte- of capaciteitsproblemen mogelijk. Deze problemen moeten dermate ernstig zijn dat een openstelling van de markt in de in de richtlijn voorziene omvang onmogelijk is. Verder is in artikel 9, lid 2, van de richtlijn uitdrukkelijk bepaald dat de afwijking geen afbreuk mag doen aan de doelstellingen van de richtlijn, niet tot concurrentiedistorsies mag leiden en geen grotere omvang mag hebben dan noodzakelijk. Het Hof van Justitie heeft in een aantal arresten erop gewezen, met name in zijn arrest van 20 april 1978, gevoegde zaken 80-81/77 (Commissionnaires Réunis Sàrl/Receveur des Douanes) (3) en in dat in zaak C-116/91 (British Gas) (4), dat een afwijking niet zodanig kan worden geïnterpreteerd dat de draagwijdte ervan verder reikt dan ter bescherming van de belangen, welke zij beoogt te waarborgen, vereist is. De Commissie moet derhalve bij de beoordeling van de afwijking strenge maatstaven aanleggen. De betrokken lidstaat kan overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a) en c), voor dienstverrichtingen die volledig voor concurrentie open staan, het aantal dienstverleners of zelfafhandelaars tot twee beperken. Op deze basis dient door de afwijking het aantal dienstverleners en toegelaten gebruikers voor de reinigingsdiensten en vliegtuigservicing tot twee te worden beperkt.

(20) De lidstaat kan evenwel de in artikel 6, lid 2, genoemde dienstverrichtingen op grond van artikel 9, lid 1, onder b), tot slechts één dienstverlener beperken en/of zelfafhandeling voor de in artikel 7, lid 2, genoemde diensten op grond van artikel 9, lid 1, onder d) verbieden of tot slechts één gebruiker beperken. De op deze bepalingen gebaseerde afwijking houdt een verbod in van zelfafhandeling en reserveert een deel van de platformdiensten voor aan de luchthaven van Düsseldorf.

(21) In artikel 9, lid 2, is echter bepaald dat een afwijking:

- de dienst(en) moet vermelden waarvoor een afwijking wordt toegestaan, alsmede de plaatsruimte of capaciteitsproblemen die de afwijking rechtvaardigen;

- vergezeld moet gaan van een plan van geëigende maatregelen dat erop gericht is deze problemen op te lossen;

- voorts noch onnodig afbreuk mag doen aan de doelstellingen van de richtlijn, noch tot concurrentiedistorsies mag leiden, noch verder mag reiken dan hetgeen nodig is;

(22) In artikel 9, lid 6, is bepaald dat op grond van artikel 9, lid 1, onder a), c) en d), toegekende afwijkingen niet langer dan drie jaar mogen gelden, met de mogelijkheid van een verlenging; de geldigheidsduur van op grond van artikel 9, lid 1, onder b), toegekende afwijkingen is tot twee jaar beperkt.

(23) De Commissie toetst overeenkomstig de procedure van artikel 9, leden 3, 4 en 5, de door de lidstaat toegekende afwijking en kan deze toestaan, afwijzen of de lidstaat verzoeken de reikwijdte van de afwijking te wijzigen of de afwijking tot die delen van de luchthaven te beperken waar de gewraakte moeilijkheden daadwerkelijk zijn vastgesteld.

(24) De Commissie moet derhalve onderzoeken of een openstelling van de markt tot de in de richtlijn voorgeschreven omvang onmogelijk is, waarbij zij de drie volgende punten dient na te gaan:

- het bestaan van de door Duitsland aangevoerde plaatsruimte- en capaciteitsproblemen;

- het plan ter oplossing van de problemen, dat zowel wat de door de luchthaven te nemen maatregelen als wat het tijdschema voor de uitvoering betreft, aanvaardbaar moet zijn. De Commissie is van oordeel dat luchthavens of lidstaten op dit punt tot een bijzondere inspanning verplicht zijn, aangezien afwijkingen de toegang tot de markt beperken. Bij de afwijking voor de luchthaven van Düsseldorf is dat het geval voor dat deel dat instandhouding van een volledig monopolie voor bepaalde platformdiensten mogelijk maakt en waarvoor de gebruikers van de luchthaven geen keuzemogelijkheid tussen verscheidene dienstverleners, noch de keuze van zelfafhandeling hebben;

- overeenstemming met de criteria volgens artikel 9, lid 2, van de richtlijn.

Overeenkomstig artikel 9, lid 4, heeft de Commissie de aangevoerde plaatsruimte- en capaciteitsproblemen aan een grondig onderzoek onderworpen, waarbij zij uitvoerig heeft nagegaan of het in dit verband genomen afwijkingsbesluit door de moeilijkheden wordt gerechtvaardigd en of de voorgestelde maatregelen geschikt zijn om deze problemen op te lossen. Bij haar onderzoek heeft zij gebruik gemaakt van de technische ondersteuning door de onderneming Alan Stratford and Associates.

B. Plaatsruimte- en capaciteitsproblemen

a) De structurele plaatsruimteproblemen van de luchthaven

(25) Het is een algemeen erkend feit dat bij verscheidene afhandelaars er meer materieel nodig is dan in een monopoliesituatie en dat dit materieel ook meer plaats vergt.

Terwijl in een monopoliesituatie de plaatsruimtebehoefte gerelateerd is aan het verkeersvolume in de spitsperiodes van de luchthaven, moet bij verscheidene afhandelaars met de niet altijd met die van de luchthaven samenvallende spitsperiodes van elke afhandelaar afzonderlijk rekening worden gehouden. Een mededingingssituatie leidt dus tot een grotere behoefte aan materieel, en derhalve ook aan plaatsruimte om dat onder te brengen. In die parkeer/herbergingszones kan zij onder bepaalde voorwaarden ook verkeersproblemen teweegbrengen.

Wanneer de luchthaven van Düsseldorf en de NACO-studie zich er evenwel op beroepen dat de behoefte aan plaatsruimte evenredig is aan de behoefte aan materieel, gaat dit voorbij aan het feit dat het iedere dag wel voorkomt dat de spitsperiode voor de diverse dienstverleners met de spitsperiode van de luchthaven samenvalt - vooral op een overbelaste luchthaven - en dat de behoefte aan plaatsruimte gedurende deze periode geringer is, omdat dan het materieel is ingezet. In de rustiger uren, met name 's nachts, wanneer het materieel minder wordt gebruikt, kunnen de vrije standplaatsen op de luchthaven in beginsel wel tijdelijk voor het parkeren/herbergen van het materieel dienen. Maar juist op de luchthaven van Düsseldorf blijven veel vliegtuigen 's nachts aan de grond, zodat zij alle parkeer/herbergingsplaatsen bezet houden. Anderzijds moet ermee rekening worden gehouden, dat de onderneming die tot nu toe als monopolist voor de afhandeling zorgde door de toelating van concurrentie marktaandelen zal verliezen, zodat deze minder uitrusting en minder plaatsruimte nodig zal hebben.

(26) De luchthaven van Düsseldorf vergelijkt haar situatie met die van de andere belangrijke Duitse luchthavens. Natuurlijk verwerkt deze luchthaven voor de omvang ervan een betrekkelijk groot aantal vluchtbewegingen en passagiers. Een vergelijking waarin wordt uitgegaan van de totale luchthavenoppervlakte, en niet van de benutte oppervlakte - waartoe beschermde bossen niet behoren-, is echter niet overtuigend. Ook een administratiefrechtelijke beperking van het aantal vluchtbewegingen heeft geen rechtstreekse consequenties voor het plaatsaanbod voor grondafhandeling.

(27) Alle gegevens betreffende plaatsruimteproblemen hebben betrekking op de periode na de brand. Er werd derhalve geen, los van de gevolgen van de brand staand, structureel plaatsruimtetekort aangevoerd.

De beoordeling moet derhalve strikt beperkt blijven tot de huidige situatie, dit wil zeggen tot de van voorbijgaande aard zijnde problemen die het gevolg zijn van de brand.

b) De gevolgen van de brand

(28) Door de brand was de luchthaven genoodzaakt twee nieuwe modules te bouwen voor het vertrek van de reizigers, terwijl ook ingrijpende wijzigingen noodzakelijk waren in de organisatie van de infrastructuur en het reizigersvervoer over het luchthaventerrein. De meeste vliegtuigstandplaatsen, die vroeger per aviobrug bereikbaar waren, kunnen nu alleen nog als busstandplaatsen dienen. De bestaande autobusvloot van 35 bussen is met 16 bussen uitgebreid, terwijl voorts de aanschaffing van twaalf nieuwe vliegtuigtrappen voor de platformzone en ook nog extra materieel voor bagagevervoer nodig was. Door deze toeneming van het wagenpark, in combinatie met het tekort aan parkeerruimte, wordt verkeer op het platform bemoeilijkt. Bovendien moet de aankomst van alle reizigers in pier C worden afgehandeld omdat zij thans daar alleen hun bagage kunnen ophalen. De passagiers vertrekken vanuit de twee provisorische modules oost en west. In spitsperiodes zijn deze modules overvol en door de indeling van de ruimte ervan en door de positie van de "gates" wordt het busverkeer bemoeilijkt. Het verkeer op het platform, dat vanwege het grote aantal busstandplaatsen en het gebruik van pier C als aankomsthal voor alle reizigers van de luchthaven reeds zeer druk is, zal tijdens de wederopbouw van pier B nog meer problemen ondervinden. Tijdens deze bouwwerken, die tussen 1998 en 2001 worden uitgevoerd, zal de onder dit deel van de infrastructuur gelegen passage worden gesloten, waardoor alle voertuigen gedwongen worden helemaal om de pier te rijden. In dit verband moet erop worden gewezen dat bij deze pier zich ongeveer een derde van de aviobruggen bevindt, en dat vóór de brand hier ongeveer de helft van alle reizigers kon worden afgehandeld.

In de genoemde periode wordt een deel van de parkeer/herbergingsruimte rond pier B, waar nu een groot aantal containers staat, door bouwmateriaal in beslag genomen.

Omdat 's nachts talrijke vliegtuigen tegenover het vrachtcentrum worden geparkeerd en in de winter de ontijzingszone moet worden gebruikt, wordt het moeilijk om daar nog materiaal onder te brengen.

(29) De Commissie kon evenwel vaststellen dat enkele provisorische accommodaties bij de pieren C en A, met name voor de medewerkers, op minder overvolle plaatsen van de luchthaven hadden kunnen worden geplaatst, zodat in de zone rond de pier meer plaats beschikbaar zou komen.

Verder zou het verkeer kunnen worden verbeterd door het aantal voertuigen op het platform te verminderen. Bovendien zou het mogelijk zijn een deel van de parkeerplaatsen voor het luchthavenpersoneel, in de zone van module D aan de oostzijde te gebruiken voor de opslag van materieel met een toegang tot het platform. Deze ingrepen zouden slechts een deel van het parkeerprobleem voor bepaalde voertuigen oplossen, maar zouden niets uithalen voor de congestie in de nabijheid van de vliegtuigen en van de uitgangen van de modules D en E voor het vertrek en van hal C voor de aankomsten.

(30) De Commissie erkent derhalve dat de gevolgen van de brand van april 1996 het parkeren en het verkeer in de platformzone hebben bemoeilijkt. Het afsluiten van pier B vanaf begin 1998 zal de problemen in het centrale gedeelte van de luchthaven gedurende de verbouwing en vergroting ervan alleen maar doen toenemen. Naarmate de bouw vordert, en met name wanneer de ruwbouw is voltooid en er alleen nog werkzaamheden binnenin de pier moeten worden uitgevoerd (naar verwachting eind 1999) kan rond pier B weer vrij wat ruimte worden vrijgemaakt die voor het parkeren/herbergen van afhandelingsmaterieel gebruikt kan worden.

Derhalve moet worden onderzocht of deze omstandigheden de openstelling van de markt in de in de richtlijn voorziene omvang, onmogelijk maken.

c) De openstelling van de markt

(31) De luchthaven wijst op de verwachte groei van het luchtverkeer op de luchthaven van Düsseldorf. Wanneer werkelijk op een zo sterke verkeerstoename moet worden gerekend, is het aan de luchthaven zich op de vraag aan te passen. In dit verband moet evenwel eraan worden herinnerd dat er voor het aantal vluchten op de luchthaven van Düsseldorf administratiefrechtelijke quota gelden - ook al wordt binnenkort de regelgeving op dit punt versoepeld - en dat een bedrijfsstrategische beslissing, bijvoorbeeld over capaciteitsuitbreiding, niet mag prevaleren over de toepassing van nationale of communautaire regelgeving. De intentie van de wetgever blijkt met name uit de tijdelijkheid van de afwijking en uit de bepaling dat monopoliesituaties hoogstens tweemaal twee jaar mogen voortbestaan. De Commissie moet zich duidelijkheid verschaffen of het werkelijk plaats- of capaciteitsproblemen zijn of veeleer verwachtingen respectievelijk besluiten omtrent capaciteitsuitbreiding die de openstelling van de markt in de in de richtlijn voorziene omvang, beletten.

(32) Het huidige, door NACO op meer dan 10 000 m2 geraamde tekort aan parkeer/herbergingsruimte voor materieel wordt momenteel gecompenseerd door gehuurde parkeer/herbergingsplaatsen in loodsen van enkele ondernemingen en door de ruimte die door de sluiting van drie vliegtuigstandplaatsen is vrijgekomen. Anderzijds moet worden erkend dat niet alleen de behoefte aan parkeerplaatsen voor materieel door de komst van een of meerdere ondernemingen zal toenemen, maar ook een aantal mogelijkheden om op andere wijze in ruimte te voorzien, vanaf begin 1998 en gedurende de wederopbouw van pier B zullen wegvallen. Deze pier wordt volledig afgesloten en een gedeelte van de ruimte die momenteel als compenserende ruimte wordt gebruikt, zal worden benut voor de vergroting van de pier en voor het materiaal dat daarvoor benodigd is. De luchthaven zal dan zowel minder plaats ter beschikking hebben als gelijktijdig aan een grotere vraag moeten voldoen.

(33) De openstelling van de markt gaat gepaard met een grotere behoefte aan materieel, waarvoor een raming kan worden gemaakt op basis van de spitsperioden op de luchthaven (wanneer alle ondernemingen in meer of mindere mate even druk bezet zijn) en de spitsperioden van elke onderneming afzonderlijk voorzover die niet met die van de luchthaven samenvallen. De Commissie gaat ervan uit dat er tussen de toename van het aantal ondernemingen en de toename van de behoefte aan materieel geen rechtstreekse evenredigheid bestaat. De op een bepaald tijdstip bestaande behoefte aan materieel hangt vooral af van het aantal vliegtuigen dat op dat tijdstip moet worden afgehandeld. In ieder geval mag echter ervan worden uitgegaan dat de openstelling van de markt tot meer afhandelingsmaterieel op het platform zal leiden.

(34) Door de door Duitsland toegekende afwijking wordt het aantal ondernemingen in de platformzone beperkt.

De afwijking betreft enerzijds reinigingsdiensten en vliegtuigservicing, waarvoor het aantal dienstverleners en zelfafhandelaars tot twee zou worden beperkt. Het besluit van de Duitse autoriteiten waarborgt echter een openstelling voor twee zelfafhandelaars en twee dienstverleners, zodat de gebruikers een minimale keuzemogelijkheid hebben, ook al kan deze tijdens de bouwwerken niet worden verruimd. In de congestiesituatie waarin de luchthaven zich bevindt, is het inderdaad niet mogelijk om deze diensten volledig voor concurrentie open te stellen, zonder de reeds bestaande problemen in verband met het verkeer en met het parkeren/onderbrengen van materieel op het platform nog te verscherpen.

De intrede van een zelfafhandelaar of van een dienstverlener voor platformafhandeling wordt in de voorgenomen afwijking verboden. Voor geleiding, assistentie bij het parkeren, laden en lossen van het vliegtuig en het vervoer van reizigers en van vracht is veel en zwaar materieel nodig, waarvoor genoeg manoeuvreer- en parkeer/herbergingsruimte aanwezig moet zijn.

(35) De scenario's die met het oog op de toelating van een nieuwe afhandelaar zijn opgesteld, moeten steeds met enige voorzichtigheid worden benaderd. De NACO-studie behelst verscheidene hypotheses omtrent de ontwikkeling van de markt. Uit onderzoek dat bij de voorbereiding van de richtlijn en in het kader van andere afwijkingen is uitgevoerd, blijkt dat de hypothese dat een nieuwe onderneming reeds in de eerste jaren een marktaandeel van rond 40 % heeft, veel te optimistisch is. De hypothese van een marktaandeel van 15 % is veel realistischer. Ervan uitgaande dat het aantal vluchtbewegingen thans niet meer dan 90 000 per jaar mag bedragen, zou een onderneming met een marktaandeel van 15 % gemiddeld 37 vluchtbewegingen, ofwel 18 vluchten per dag kunnen afhandelen. Of dit een rendabele situatie is, hangt volledig af van het bediende vliegtuigtype en de daarvoor bestaande tijdroosters. Zo zou de afhandeling van kleine vliegtuigen bij dat aantal waarschijnlijk niet meer rendabel zijn. Bij grote toestellen zou zonder meer wel rendabel kunnen worden gewerkt, maar in dat geval is er ook meer materieel nodig. Bovendien zou de dienstverlener, om gelijktijdig twee vliegtuigen van hetzelfde type te kunnen afhandelen, zijn materieel moeten verdubbelen. De hypotheses moeten dan ook louter als voorbeelden worden beschouwd; de exacte behoefte van de afzonderlijke dienstverleners kan op basis van die hypotheses echter moeilijk worden vastgesteld.

Wanneer ervan wordt uitgegaan dat de LTU - een luchtvaartmaatschappij die in Düsseldorf gevestigd is - voor zelfafhandeling zorgt, zal deze maatschappij, daar zij grote vliegtuigen bezit en er volgens de dienstregeling een aantal vluchten van dat type vliegtuig in een kort tijdsbestek moet worden afgehandeld, haar materieel met een veelvoud ervan moeten uitbreiden om aan de vraag te kunnen voldoen.

(36) In het algemeen kan ervan worden uitgegaan dat de plaatsbehoefte met de komst van een nieuwe onderneming reeds in het gunstigste geval met 3 500 m2 zal toenemen. Dit zou niet haalbaar zijn, omdat de luchthaven nu al met een ruimtetekort van meer dan 10 000 m2 te kampen heeft, en omdat de sluiting van pier B en de noodzaak om alle passagiers bij aankomst en bij vertrek met bussen te vervoeren, tot nog meer complicaties zouden leiden.

C. Het herstructureringsplan

(37) Krachtens artikel 9, lid 2, van de richtlijn dient ieder afwijkingsbesluit vergezeld te gaan van een plan van geëigende maatregelen dat erop gericht is de aangevoerde moeilijkheden op te lossen.

Het project "DUS 2000 Plus" voorziet in de wederopbouw en de ontwikkeling van de luchthaven van Düsseldorf in de komende jaren. Dit project, waarmee inmiddels een begin is gemaakt, moet de luchthaven in staat stellen om aan de capaciteitsbehoefte van de luchtvaartmaatschappijen te voldoen (voorzover capaciteitsgroei mogelijk is binnen de nieuwe regelgeving) en tevens ook aan de eisen van de richtlijn wat de openstelling van de markt betreft. Het in artikel 9, lid 2, van de richtlijn bedoelde plan dat een oplossing voor moeilijkheden moet bieden, vormt een onderdeel van het "DUS 2000 Plus"-project.

De eerste fase van het "DUS 2000 Plus"-project heeft rechtstreeks betrekking op de mogelijkheden om de voor de platformafhandeling benodigde plaatsruimte te vergroten.

(38) Bij de voltooiing van de wederopbouw van pier B zullen in die zone voor het parkeren/onderbrengen van afhandelingsmaterieel 2 000 m2 extra beschikbaar komen, waardoor het plaatsaanbod van 5 700 m2 op 7 700 m2 wordt gebracht. Volgens het plan moeten de werkzaamheden aan de pier eind 2000 voltooid zijn.

Door de ruimte die vrijkomt na voltooiing van de terminalrenovatie, kunnen de provisorische gebouwen voor de administratie, die zich nu tegenover de voormalige vrachtafhandeling bevinden, worden verwijderd, zodat er voor het parkeren van voertuigen en van afhandelingsmaterieel 1 100 m2 beschikbaar komt.

(39) Het ontwikkelingsplan voorziet tevens in uitbreiding van het platform. Daarmee wordt begin 1999 een begin gemaakt aan de oostzijde, allereerst om een ontijzingszone in te richten. Enkele honderden vierkante meters van de nieuwe ruimte zouden voor het parkeren/herbergen van materieel kunnen worden gebruikt. Buiten de winterperiode is er meer dan 4 100 m2 beschikbaar, waar materieel kan worden neergezet. In de tweede fase is een aanzienlijke uitbreiding aan de westzijde gepland. De daarmee verkregen ruimte kan voor de helft voor nieuwe vliegtuigstandplaatsen worden gebruikt en de andere helft (14 000 à 16 000 m2) kan voor de opslag van afhandelingsmaterieel dienen. Deze werkzaamheden in die zone moeten eind 2000 klaar zijn. Begin 2001 moet er volgens het plan in de platformzone dus 21 000 à 23000 m2 extra zone beschikbaar zijn voor het parkeren/herbergen van materieel (tabel 2 van het ontwikkelingsplan).

D. Inachtneming van de in artikel 9, lid 2, omschreven criteria

(40) De Duitse autoriteiten stellen niet expliciet dat zij met hun besluit de in artikel 9, lid 2, van de richtlijn omschreven criteria volgen, met name wat de evenredigheid betreft van de maatregelen ten opzichte van de problemen. Deze maatregelen betreffen enerzijds bepaalde platformdiensten, zoals het verplaatsen, laden en lossen van het vliegtuig, en het vervoer van passagiers en van vracht over het platform, waarvoor zwaar en veel materieel moet worden gebruikt, en anderzijds het schoonmaken van de binnen- en buitenkant van de vliegtuigen, en vliegtuigservicing, met name het sneeuw- en ijsvrij maken, waarvoor speciale installaties nodig zijn. Het schoonmaken van de binnen- en buitenkant van de vliegtuigen wordt door de luchthaven niet als een monopolie-aangelegenheid beschouwd; de luchthaven neemt de beginselen van de richtlijn in acht en stelt de markt open voor het minimumaantal van twee dienstverleners en twee zelfafhandelaars. Gezien de huidige situatie op het platform, is de Commissie van oordeel dat een openstelling van de markt in de in de richtlijn voorziene omvang onmogelijk is en het besluit van Duitsland evenredig is aan de problemen. Het besluit komt, wat de betrokken dienstverrichtingen betreft, niet restrictiever dan nodig voor.

(41) Wat de duur van de afwijking betreft, is de Commissie op grond van de volgende overwegingen evenwel van oordeel dat een snellere openstelling van de markt mogelijk is.

In het globale herstructureringsplan "DUS 2000 Plus" ligt het zwaartepunt bij de modernisering van de luchthaven en de ontwikkeling van de capaciteit ervan.

Met betrekking tot het in het ontwikkelingsplan vervatte plan voor maatregelen, dienen echter de volgende opmerkingen te worden gemaakt:

- Op de situatie na de voltooiing van de werken aan pier A wordt nergens nader ingegaan. Deze pier zou medio 1998 weer in gebruik worden genomen, zoals uit het dossier betreffende de gesignaleerde problemen blijkt. Vanaf dat moment kunnen de vertrekhallen, de "boarding gates" en de aviobruggen naar de vliegtuigen (voor zeven of acht vliegtuigstandplaatsen) opnieuw worden gebruikt, in de eerste plaats door Deutsche Lufthansa en de met haar verbonden maatschappijen. Dientengevolge kan het aantal vliegtuigtrappen en het aantal bussen voor reizigersvervoer aanmerkelijk worden verminderd. Verder behoeven er minder vertrekkende reizigers in de provisorische modules te worden afgehandeld. Daardoor zal zowel de behoefte aan parkeerruimte als de congestie in die zone afnemen. Dankzij de werken aan deze pier, die in zijn huidige vorm een derde van het totale aantal rechtstreeks over aviobruggen bereikbare standplaatsen bedient, kunnen er vier extra standplaatsen met de bijbehorende ruimte voor de afhandelingsdiensten worden gecreëerd;

- Met betrekking tot de duur van de afwijking is er in het plan geen rekening gehouden met het feit dat onmiddellijk na voltooiing van de ruwbouw van pier B een deel van de ruimte die door bouwmateriaal in beslag werd genomen, geleidelijk met de voortgang van de werken kan worden ontruimd, zodat er minstens 7 500 m2 voor het parkeren van afhandelingsmaterieel vrij komt. In dat stadium kan bovendien de passage onder pier B weer voor verkeer worden geopend. Hierdoor kan de datum van openstelling van de markt worden vervroegd tot het tijdstip waarop de buitenwerkzaamheden (ruwbouw) voltooid zijn, dat wil zeggen begin 2000;

- Hoewel de aanpassing aan de nieuwe voorschriften van de richtlijn niet uit het oog wordt verloren en er inderdaad meer ruimte vrij komt ten behoeve van nieuwe dienstverleners, is de Commissie toch van oordeel dat er in het tijdsschema aan het creëren van ruimte een grotere prioriteit kan worden toegekend, zodat sneller ruimte beschikbaar komt voor het parkeren/herbergen van nieuw grondafhandelingsmaterieel.

De combinatie van deze twee feiten (heropening van pier A en voltooiing van de ruwbouw van pier B) en de mogelijkheden voor een betere indeling van de platformzone, brengen de Commissie tot de vaststelling dat de maatregel van Duitsland een langere looptijd heeft dan strikt noodzakelijk, en derhalve niet aan het in artikel 9, lid 2, tweede alinea, onder b), iii), van de richtlijn genoemde beginsel beantwoordt.

IV. CONCLUSIE

(42) De luchthaven van Düsseldorf heeft niet te kampen met structurele plaats- en capaciteitsproblemen die de openstelling van de markt voor grondafhandeling in de weg staan. Wel heeft de brand van april 1996 het functioneren van de luchthaven ernstig verstoord, zodat de komst van een andere onderneming voor de in het afwijkingsbesluit van Duitsland genoemde dienstencategorieën, gezien de gevolgen van de brand in termen van materieel en organisatie enerzijds en beschikbare ruimte anderzijds, momenteel niet mogelijk is. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, van de richtlijn heeft de luchthaven van Düsseldorf in het plan tot opheffing van de huidige problemen toegezegd om begin 2001 een ruimte van meer dan 21 000 m2 beschikbaar te stellen om de openstelling van de markt in de in de richtlijn voorziene omvang mogelijk te maken. Duitsland houdt in zijn tijdsschema echter geen rekening met het feit dat een deel van het provisorische materieel dat na de brand moest worden gebruikt, met name de voertuigen voor het transport over het platform en de vliegtuigtrappen, naarmate de verbouwingswerkzaamheden vorderen, geleidelijk kan worden verminderd, zeker wanneer medio 1998 de vergrote pier A weer in gebruik kan worden genomen en er als gevolg daarvan meer ruimte beschikbaar komt en de verkeersmogelijkheden op de luchthaven worden verbeterd.

Duitsland toont evenmin aan dat het onmogelijk is om een deel van de ruimte rond pier B onmiddellijk na voltooiing van de ruwbouw vrij te maken en dat de organisatie van de werkzaamheden geen snellere totstandkoming van de geplande ruimte voor standplaatsen voor vliegtuigen en voor parkeer/herbergingsplaatsen voor afhandelingsmaterieel toelaat.

(43) De geldigheidsduur van de afwijking dient derhalve te worden beperkt tot op het tijdstip waarop de ruwbouw van pier B is voltooid, dat wil zeggen vóór 1 januari 2000,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Aan de besluiten tot toekenning van een afwijking aan de luchthaven van Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) die overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder b) en d), van Richtlijn 96/67/EG, op 17 oktober 1997 aan de Commissie ter kennis zijn gebracht, hecht de Commissie haar instemming op voorwaarde dat Duitsland de afwijking op 31 december 1999 doet verstrijken.

Artikel 2

Duitsland dient de overeenkomstig artikel l gewijzigde besluiten tot afwijking aan de Commissie mede te delen alvorens zij in werking treden.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 14 januari 1998.

Voor de Commissie

Neil KINNOCK

Lid van de Commissie

(1) PB L 272 van 25. 10. 1996, blz. 36.

(2) PB C 335 van 6. 11. 1997, blz. 6.

(3) Jurisprudentie 1978, blz. 927.

(4) Jurisprudentie 1992, blz. I-4071.