Speciaal verslag nr. 6/2000

over de toekenning door de Gemeenschap van rentesubsidies voor leningen die de Europese Investeringsbank in het kader van haar tijdelijke leningsfaciliteit aan kleine en middelgrote ondernemingen verstrekt, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(Uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 152/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

Context en doelstellingen

1. Op de Europese Raad van Kopenhagen in juni 1993 werd de Europese Investeringsbank (EIB) verzocht om in samenwerking met de Commissie de tijdelijke leningsfaciliteit van 5 miljard ECU, die in december 1992 in Edinburgh was ingesteld, met 3 miljard ECU te verhogen(1). Van deze verhoging moest 1 miljard ECU aan de verbetering van het concurrentievermogen van het Europese midden- en kleinbedrijf (MKB, ook kleine en middelgrote ondernemingen, KMO's, genoemd) worden besteed, waarvoor rentesubsidies zouden worden toegekend die gedurende vijf jaar maximaal 3 % per jaar mochten bedragen. Deze rentesubsidies zouden worden gekoppeld aan de schepping van arbeidsplaatsen. Deze maatregel, KMO-faciliteit geheten, ook bekend onder de naam Kopenhagen-faciliteit, is vastgesteld bij een besluit van de Raad van april 1994(2) op basis van artikel 235 van het EG-Verdrag. In de considerans van dat besluit herinnert de Raad aan het urgente karakter van de Edinburgh-faciliteit en wijst hij erop dat deze nieuwe faciliteit zo snel mogelijk moet worden ingevoerd.

2. Op het voorstel voor de maatregel kwam een gunstig advies van het Economisch en Sociaal Comité, dat het met name noodzakelijk achtte "dat Commissie en EIB de lidstaten en de MKB-organisaties in de Gemeenschap tijdig en uitvoerig over de details en de tenuitvoerlegging van dit rentesubsidieprogramma inlichten en hierbij ook de kredietinstellingen en hun overkoepelende organisaties formeel betrekken"(3).

Relevante voorschriften

3. Het besluit van de Raad van april 1994 behelst een regeling met als voornaamste elementen:

a) de maatregel wordt door de EIB beheerd namens de Gemeenschap en volgens een samenwerkingsakkoord(4) tussen de Commissie en de EIB;

b) de leningen worden door de EIB volgens haar methoden verstrekt;

c) het totale bedrag aan gesubsidieerde leningen ligt vast op maximaal 1000 Mio ECU;

d) de EIB neemt de besluiten tot toekenning van de gesubsidieerde leningen binnen twaalf maanden volgende op de inwerkingtreding van het besluit van de Raad, dat wil zeggen vóór 28 april 1995;

e) de rentesubsidies bedragen 2 % per jaar gedurende een periode van vijf jaar;

f) de investeringsprojecten dienen te voorzien in de schepping van werkgelegenheid;

g) de Commissie stelt jaarlijks een evaluatieverslag op waarin met name aanwijzingen worden gegeven over het tempo van de algehele besteding van de leningen en het geconstateerde effect op de schepping van werkgelegenheid en op de rentetarieven(5).

Controle van de Kamer

4. Naar aanleiding van het verslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1995 verzocht het Europees Parlement in haar resolutie van april 1997 waarbij de Commissie kwijting wordt verleend voor de uitvoering van de algemene begroting voor het begrotingsjaar 1995(6) de Rekenkamer en de Commissie om zo spoedig mogelijk verslag uit te brengen "over het beheer en de doelmatigheid van de Kopenhagen-faciliteit, en in het bijzonder over de doeltreffendheid van de aan de toekenning van rentesubsidies verbonden criteria voor het scheppen van werkgelegenheid".

5. De belangstelling van het Europees Parlement voor deze maatregel is gewekt door de opmerkingen van de Rekenkamer over de wettigheid, de regelmatigheid en de doeltreffendheid van de omschakelingsleningen van de EGKS(7). Deze leningen vertonen immers een aantal gelijkenissen met de leningen in het kader van deze maatregel, met name wat betreft de bepaling waarin de rentesubsidie aan de schepping van arbeidsplaatsen wordt gekoppeld.

6. Gecontroleerd werd ten eerste in hoeverre de geldende regelgeving wordt nageleefd en ten tweede hoe doeltreffend de maatregel is met het oog op de specifieke doelstellingen, te weten de bevordering van investeringen in het MKB en het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen.

7. Alle lidstaten van de Unie zijn bezocht om in de nationale context de regeling voor de tenuitvoerlegging en het effect van de maatregel te onderzoeken. In zes lidstaten zijn bij 114 begunstigden en hun financiële intermediairs controlebezoeken afgelegd.

SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

8. De overmakingen van de Commissie aan de EIB zijn behandeld als vooruitbetalingen en dus in de begrotingsboekhouding van de Commissie als definitieve uitgaven geboekt. In werkelijkheid werden deze bedragen pas met grote vertraging doorbetaald aan de gemachtigden ter verdeling onder de begunstigden, zodat de werkelijke gecumuleerde bestedingsgraad van de beschikbare begrotingsmiddelen per eind 1994, 1995 en 1996 respectievelijk 0 %, 11 % en 52 % beliep, ofschoon de bestedingsgraad voor deze begrotingsjaren volgens de begrotingsboekhouding 100 % bedroeg (paragraaf 26).

9. Het saldo van de door de EIB namens de Gemeenschap aangehouden rekening is niet opgenomen in de balans van de Gemeenschap. De op deze rekening gecrediteerde renteopbrengsten ad 9,6 Mio ECU werden gedurende de gehele relevante periode, van 1994 totdat ze in september 1998 aan de Commissie werden overgemaakt, niet als ontvangsten geboekt. Er is sprake van een algemeen probleem met de financiële regelgeving inzake boeking en controle van dit soort vooruitbetalingen (paragraaf 27).

10. Uit het onderzoek van de Kamer van het beheers- en controlesysteem voor deze maatregel zijn een aantal aan het systeem inherente manco's gebleken: steun die op basis van een verklaring van de belanghebbenden werd betaald, beheer dat aan banken werd toevertrouwd, ontoereikend opgegeven en toegelichte criteria, ontbrekende werkelijke sanctie bij valse declaratie, ontbrekende controles bij de begunstigden. De Kamer heeft controles verricht bij 114 geselecteerde ondernemingen, welk aantal op zich te klein is voor een louter wiskundige extrapolatie. Uit deze controles zijn echter tal van fouten gebleken die het bestaan van deze gebreken bevestigen (paragrafen 28 - 43).

11. Niettegenstaande het bepaalde in het besluit van de Raad en in het samenwerkingsakkoord heeft de getroffen regeling in sommige gevallen een gelijke toegang voor alle potentiële begunstigden tot de subsidies beperkt (paragraaf 45).

12. In weerwil van het bepaalde in artikel 4 van het samenwerkingsakkoord waarbij cumulatie van een gesubsidieerde KMO-lening met door de EIB in het kader van andere akkoorden gesubsidieerde leningen is verboden, is tussen de diensten van de EIB en van de Commissie een uitzondering overeengekomen voor een geval van EFRO-steun die ook de vorm aanneemt van rentesubsidies voor dezelfde EIB-leningen. Daar tot deze uitzondering niet is besloten op hetzelfde niveau als tot het samenwerkingsakkoord en ze niet is opgenomen in de met de intermediairs gesloten contracten, is ze niet rechtsgeldig en moeten de met de andere steun gecumuleerde betalingen als strijdig met de regelgeving worden beschouwd. Voorts schijnt deze uitzondering niet in alle landen te zijn toegepast (paragrafen 31 en 32).

13. De Kamer heeft gevallen ontdekt waarin het investeringsproces op het ogenblik van de aanvraag reeds ver gevorderd was en waarin de gesubsidieerde lening eigenlijk een bestaande financiële constructie had vervangen (paragraaf 53).

14. Van de maatregel hebben wel ondernemingen die werkgelegenheid creëren geprofiteerd, maar er kan onmogelijk worden uitgemaakt of de arbeidsplaatsen in kwestie met behulp van deze rentesubsidies zijn gecreëerd. Voorts bevat de regeling voor de tenuitvoerlegging van de maatregel niet de gegevens die nodig zijn om na te gaan welke nieuwe arbeidsplaatsen rechtstreeks te danken zijn aan de gesubsidieerde lening (paragraaf 57).

15. Met de coördinatie met andere, op regionaal, nationaal of zelfs communautair niveau geboden steunmaatregelen is onvoldoende rekening gehouden (paragrafen 62 en 63).

16. De banken die de subsidies verdeelden verwerkten deze vaak zodanig in de financiële constructies die zij hun cliënten aanboden, dat er geen zicht meer was op de herkomst ervan (paragraaf 69).

TENUITVOERLEGGING VAN DE MAATREGEL

Hoofdkenmerken

17. De wijze waarop de maatregel ten uitvoer moet worden gelegd is nader bepaald in een samenwerkingsakkoord tussen de Commissie en de EIB van 14 juni 1994 en in een addendum bij dat akkoord dat werd ondertekend op 26 en 27 juli 1995. De voornaamste gegevens met betrekking tot de uitvoering zijn opgenomen in tabel 1. Het voor leningen beschikbare totaalbedrag van 1000 Mio ECU is over de lidstaten verdeeld, voornamelijk aan de hand van bevolking, bruto nationaal product en werkloosheidscijfers. Een bedrag van 923,2 Mio ECU is daadwerkelijk toegekend, zodat 92,3 Mio ECU aan rentesubsidies is uitbetaald(8). De aanvragen leidden in 4336 gevallen tot betaling(9). 53788 arbeidsplaatsen beantwoordden volgens de opgaven aan de criteria inzake het scheppen van arbeidsplaatsen(10). Op het tijdstip dat dit verslag wordt geschreven zijn 32 betalingen van rentesubsidies, ten bedrage van 578600 ECU, geannuleerd of naar beneden bijgesteld.

Tabel 1

Uitvoering van de maatregel per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

18. De leningen zijn toegekend volgens het mechanisme voor globale leningen van de EIB(11). Dit mechanisme bestaat erin dat er kredietlijnen voor financiële intermediairs worden geopend die ze gebruiken voor de financiering van individuele leningen die zij aan hun cliënten verstrekken en waarvan zij het beheer en de risico's op zich nemen. Hiervoor heeft de EIB voorwaarden gesteld, waarvan de voornaamste zijn dat de cliënt een KMO moet zijn, dat de sector waarin hij actief is moet voorkomen op een lijst van in aanmerking komende sectoren en dat met de lening een investeringsproject wordt gefinancierd. De EIB definieert een KMO aan de hand van de volgende criteria: de netto vaste activa zijn niet hoger dan 75 Mio ECU, er zijn minder dan 500 werknemers en ten hoogste eenderde van het kapitaal is in handen van een firma die geen KMO is (dat wil zeggen: niet aan de voorwaarden voldoet). De EIB geeft onder deze KMO's voorrang aan die welke minder dan 50 werknemers tellen.

19. De rentesubsidie, die in één keer wordt betaald, is gelijk aan 10 % van de in ecu luidende lening, met een maximum van 3000 ECU per gecreëerde arbeidsplaats. Ook mag de lening niet meer dan 75 % van de investering bedragen, hetgeen inhoudt dat de subsidie zelf niet meer dan 7,5 % van de investering mag bedragen(12). Er zij op gewezen dat het bedrag van de subsidie losstaat van zowel de nominale rentevoet als het aflossingsschema van de lening.

Procedure

20. De rentesubsidies werden in opdracht van de EIB(13) verdeeld door nationale gemachtigden. Deze werden door de Gemeenschap bezoldigd met een percentage van de aan de begunstigden betaalde rentesubsidies(14). Sommige gemachtigden speelden ook de rol van financieel intermediair en kenden rechtstreeks leningen met rentesubsidies toe.

21. De betrokken ondernemingen zonden de nationale gemachtigde via de financiële intermediair één of meer aanvragen toe waarin de bedragen van de lening en de investering, en ook het aantal geplande nieuwe arbeidsplaatsen werden vermeld. De aanvraag moest bij de nationale gemachtigde uiterlijk 31 juli 1995 inkomen, welke termijn voor sommige landen (zie paragraaf 47) tot 15 december 1995 werd verlengd. De aanvragen werden door de gemachtigde in volgorde van ontvangst bijgeschreven op een lijst die bepalend was voor de prioriteit waarmee de subsidies werden toegekend (beginsel "wie het eerst komt, het eerst maalt", zoals neergelegd in artikel 13 van het voornoemde samenwerkingsakkoord).

22. Vervolgens zonden de aanvragende ondernemingen de nationale gemachtigde tussen 1 augustus 1995 en 30 juni 1997 een verklaring op erewoord toe met:

a) het personeelsbestand op 28 april 1994 (publicatiedatum van het besluit tot instelling van de maatregel);

b) het personeelsbestand op de datum van de verklaring zelf;

c) een bevestiging dat de stijging van het aantal arbeidsplaatsen tussen beide data daadwerkelijk en continu heeft plaatsgevonden gedurende de zes maanden vóór de datum van de verklaring.

Op basis van dit document berekende de gemachtigde het bedrag van de subsidie en betaalde hij het uit middelen die hem door de EIB ter beschikking waren gesteld en totdat deze waren uitgeput.

23. De maatregel werd hoofdzakelijk in de publiciteit gebracht door de financiële intermediairs, in het kader van hun gebruikelijke reclameactiviteiten. Bovendien gaf de EIB ten behoeve van de ondernemingen een brochure uit die door de financiële intermediairs werd verspreid. Tabel 2 bevat een beknopt tijdschema van de uitvoering.

Tabel 2

Beknopt tijdschema van de uitvoering van de maatregel

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BEGROTINGSBEHEER EN PRESENTATIE VAN DE REKENINGEN

Beloop van de kredieten

24. De kredieten ter financiering van de maatregel zijn in de begrotingen 1994 - 1996 uitgetrokken op begrotingsonderdeel B5 - 322, "Werkgelegenheid en groei voor Europa". De oorspronkelijke kredieten bedroegen, gespreid over drie begrotingsjaren, 106 Mio ECU in totaal. Ze werden in 1994 verhoogd door een overschrijving van 17 Mio ECU en in 1996 verlaagd door een overschrijving van 7,5 Mio ECU naar begrotingsonderdeel B5 - 323 voor het door het Europees Investeringsfonds (EIF) beheerde proefproject "Groei en milieu". Ten slotte is voor hetzelfde begrotingsjaar 199625 Mio ECU geannuleerd (tabel 3).

25. Er werd dus in totaal 93,5 Mio ECU aan kredieten besteed. Hiervoor werden middelen overgemaakt op een rekening waarvan de EIB namens de Gemeenschap houder was. Van deze rekening maakte de EIB de bedragen over van de rentesubsidies waarom de nationale gemachtigden verzochten voor de begunstigde ondernemingen die de voorwaarden vervulden. Tabel 4 geeft een overzicht van de mutaties op deze rekening.

Tabel 3

Uitvoering van de in het begrotingsonderdeel "Groei voor Europa" (B5 - 322) uitgetrokken kredieten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 4

Overzicht van de mutaties op de door de EIB namens de Gemeenschap aangehouden rekening

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Begrotingsbeheer

26. Aanvankelijk werden de betalingen van de Commissie aan de EIB op een rekening gezet die interest opbracht tegen een in het samenwerkingsakkoord bepaalde rentevoet(15). Deze betalingen zijn als vooruitbetalingen behandeld en dus als definitieve uitgaven geboekt in de begrotingsboekhouding van de Commissie. In werkelijkheid werden de betrokken bedragen slechts met grote vertraging aan de gemachtigden doorbetaald ter verdeling onder de begunstigden. Terwijl 73 % van het totaalbedrag van de subsidies in 1994 en 1995 aan de EIB werd overgemaakt, werd 92 % van de betalingen uit deze middelen pas in 1996 en 1997 verricht. Zo bedroeg de werkelijke gecumuleerde bestedingsgraad van de beschikbare begrotingsmiddelen per eind 1994, 1995 en 1996 respectievelijk 0 %, 11 % en 52 %, terwijl de bestedingsgraad voor deze begrotingsjaren volgens de begrotingsboekhouding 100 % bedroeg (tabel 5).

Tabel 5

Besteding van de beschikbare begrotingsmiddelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Presentatie van de rekeningen

27. Bij vergelijking van de beschikbare middelen op de EIB-rekening met de verrichte betalingen (tabel 6 en grafische voorstelling 1) blijkt, dat tussen de aanwijzingen op de begroting en het doen van de uitgaven vertragingen optraden. Deze waren zo groot dat het bedenkelijk werd, de betalingen als definitieve uitgaven weer te geven, hetgeen in strijd is met de beginselen van jaarperiodiciteit en doorzichtigheid van de begrotingsboekhouding(16). Voorts is het saldo van de door de EIB namens de Gemeenschap aangehouden rekening, dat toch voor de Gemeenschap een tegoed en voor de EIB een schuldbedrag vormt, niet opgenomen in de balans van de Gemeenschap. Tevens werden de op deze rekening gecrediteerde renteopbrengsten ad 9,6 Mio ECU, gedurende de gehele relevante periode, van 1994 totdat ze in september 1998 aan de Commissie werden overgemaakt, niet als ontvangsten geboekt(17). Daar de KMO-faciliteit slechts één van de vele soortgelijke gevallen is, is er sprake van een algemeen probleem met de financiële regelgeving inzake boeking en controle van dit soort vooruitbetalingen.

Tabel 6

Vergelijking tussen de aan de gemachtigden betaalde bedragen en de begrotingskredieten beschikbaar op de rekening die door de EIB namens de Gemeenschap wordt aangehouden

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Grafische voorstelling 1

Vergelijking tussen de op de rekening gecrediteerde bedragen en de besteding ervan

>PIC FILE= "C_2000152NL.001001.EPS">

(Mio ECU)

(1) Credit op de rekening per einde kwartaal (gecumuleerd)

(2) Subsidiebetalingen (gecumuleerd)

CONTROLE VAN DE WETTIGHEID EN REGELMATIGHEID

Resultaten van de controles ter plaatse

Algemeen resultaat

28. De Kamer heeft bij 114 begunstigden in zes lidstaten, namelijk Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Frankrijk, Spanje en Oostenrijk, controles ter plaatse verricht. Op deze begunstigden hebben 123 betalingsdossiers betrekking, doordat sommige ervan verscheidene (twee, drie of vier) via de faciliteit gesubsidieerde leningen hebben ontvangen. Tijdens deze controles heeft de Kamer 61 fouten aangetroffen in de dossiers van 51 begunstigden aan wie een totaalbedrag van 4,17 Mio ECU aan rentesubsidies was toegekend. Na aftrek van elkaar overlappende fouten beloopt het algehele effect 1,26 Mio ECU. Tabel 7 geeft een overzicht van de resultaten van de controles.

Tabel 7

Overzicht van de tijdens de controles ter plaatse geconstateerde fouten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Aantal subsidiabele arbeidsplaatsen

29. Het bedrag van de subsidies was gekoppeld aan het aantal door de begunstigde onderneming gecreëerde (en gedurende ten minste zes maanden in stand gehouden) arbeidsplaatsen, met een maximum van 27 voor ondernemingen van de tweede categorie (zie paragraaf 58). In 23 van de 114 onderzochte gevallen constateerde de Kamer echter dat het aantal werkelijk subsidiabele arbeidsplaatsen kleiner was dan het aantal waarvoor de subsidie was toegekend. Het totale aantal gesubsidieerde banen voor al deze gecontroleerde begunstigden bedroeg 1389, voor een bedrag van 4,17 Mio ECU, waarvan 256, goed voor een bedrag van 768000 ECU, bij de 23 begunstigden bij wie een verschil werd vastgesteld. Het totaal van de verschillen bedraagt 124 banen, hetgeen overeenkomt met een te veel betaald bedrag van 372000 ECU. Voorts bleken de in de opgaven van de ondernemingen aangetroffen cijfers over de al dan niet met gesubsidieerde leningen gecreëerde arbeidsplaatsen niet erg betrouwbaar: in 84 van de 114 gevallen bleken ze onjuist.

30. Van de 124 banen waarvoor rentesubsidies zijn betaald hoewel ze daar niet voor in aanmerking kwamen, zijn er in werkelijkheid 91 eenvoudigweg niet gecreëerd, en 33 hadden betrekking op een in Spanje gevestigde onderneming van categorie 2 (zie paragraaf 58), hetgeen betekent dat daarop het maximum van 27 subsidiabele arbeidsplaatsen van toepassing was. De gesubsidieerde lening werd echter onderverdeeld in vier leningen die door vier verschillende intermediaire banken werden verstrekt. Voor elk van deze gedeeltelijke leningen werd een aantal arbeidsplaatsen beneden de 27 opgegeven, zodat de kwestie van de categorie slechts aan de orde was bij gezamenlijke beschouwing van de 60 opgegeven en gesubsidieerde banen. Deze toedracht is de nationale gemachtigde en de EIB geheel ontgaan, ook al deelden twee intermediairs de onderneming in bij de eerste categorie, en de twee andere bij de tweede categorie.

Cumulatie met andere steun van communautaire oorsprong

31. Artikel 4 van het samenwerkingsakkoord bepaalde dat de gesubsidieerde KMO-lening voor elke begunstigde niet mocht worden gecombineerd met gesubsidieerde leningen die de EIB in het kader van andere akkoorden had toegestaan of met gesubsidieerde EGKS-leningen. Voorts bevatte de kwitantie die de begunstigde bij ontvangst van de subsidie moest ondertekenen een verklaring in die zin. Maar in juli 1994 stelde de beherende dienst van de EIB aan de bevoegde dienst van de Commissie voor, deze bepaling niet toe te passen op de cumulatie met steun die in de vorm van rentesubsidies in het kader van een EFRO-maatregel werd verleend(18). De betrokken dienst van de Commissie werd geacht deze uitzondering te hebben goedgekeurd, daar hij zich er niet tegen verzette.

32. Er zijn tijdens de controles van de Kamer in feite vele gevallen van cumulatie ontdekt, doch uitsluitend in Spanje, doordat de intermediairs in andere landen geen kennis lijken te hebben gehad van het bestaan van de uitzondering. In Spanje werd bij tien van de elf gecontroleerde begunstigde ondernemingen (653000 ECU aan ontvangen subsidies) cumulatie van KMO-subsidies (581000 ECU) met EFRO-steun (370000 ECU) geconstateerd. Ook deze steun nam de vorm aan van een rentesubsidie, op basis van eenzelfde lening van de EIB, die bijgevolg tweemaal gesubsidieerd wordt. De non-cumulatieregel is a fortiori van toepassing op subsidies die voor eenzelfde lening worden toegekend, zodra deze ten laste van de communautaire begroting komt, ongeacht de intermediair die de subsidie heeft toegekend. Er had dus krachtens artikel 4 van het samenwerkingsakkoord geen cumulatie mogen plaatsvinden, en omdat de valutadata van de subsidies voor de KMO's later vielen dan die van de EFRO-subsidies, moeten de KMO-subsidies in kwestie strijdig met de regelgeving worden geacht. Een op het niveau van de diensten overeengekomen uitzondering heeft geen enkele rechtskracht. Alleen een document dat is vastgesteld op hetzelfde niveau als het samenwerkingsakkoord had een geldige uitzondering kunnen vormen. Bovendien bevatten de met de gemachtigden en financiële intermediairs gesloten contracten als bijlage de tekst van het akkoord zonder deze wijziging.

33. Wat betreft de cumulatie met de gesubsidieerde EGKS-leningen heeft de Kamer reeds in haar jaarverslag 1996 met betrekking tot de EGKS(19) op het risico van niet-ontdekking gewezen, en de Commissie heeft zich ertoe verbonden, een verificatie uit te voeren zodra de lijst van de begunstigden van de KMO-faciliteit zou zijn vastgesteld.

34. De BTW bij de aankoop van investeringsgoederen komt niet ten laste van de ondernemingen omdat ze aftrekbaar is(20). Desondanks is in het Verenigd Koninkrijk de BTW bij tien van de 28 gecontroleerde begunstigden meegeteld in de berekening van de gesubsidieerde lening, waardoor de betaalde subsidie te hoog werd gewaardeerd. Dit illustreert eens te meer het gebrek aan duidelijkheid in de presentatie van en toelichting op de na te leven regels. De totale fout bedraagt ongeveer 40000 ECU op een totaal van 253000 ECU aan subsidies die aan de tien betrokken ondernemingen zijn betaald en 789000 ECU voor alle in het Verenigd Koninkrijk gecontroleerde ondernemingen. Dit soort fout is niet in andere landen geconstateerd.

Begunstigden of leningen die niet voor de subsidies in aanmerking kwamen

35. Bij de 114 gecontroleerde ondernemingen heeft de Kamer vier ondernemingen aangetroffen, waaraan in totaal 219000 ECU aan subsidies is betaald, die niet beantwoordden aan de criteria die zijn vervat in de KMO-definitie die voor deze maatregel wordt gehanteerd of van de lijst van gesubsidieerde sectoren (zie paragraaf 18). Voor de leningcontracten was een looptijd van ten minste vijf jaar vastgesteld, hetgeen overeenkomt met de periode waarover het bedrag van de subsidie wordt berekend. Tijdens haar controles trof de Kamer echter drie gevallen aan waarin het contract een looptijd van minder dan vijf jaar had en één geval van vervroegde terugbetaling, vóór het verstrijken van de vijf jaar. De onverschuldigd betaalde subsidies bedragen in totaal 83000 ECU.

Overschrijding van de toekenningstermijn

36. De verklaring op erewoord met betrekking tot het aantal nieuwe arbeidsplaatsen moest vóór 30 juni 1997 worden ingediend bij de gemachtigde, zelfs indien op die datum de beschikbaarheid van de middelen voor de betaling van alle subsidies niet was verzekerd. Binnen de drie daaropvolgende maanden, dus vóór 30 september 1997, moest de gemachtigde de definitieve aan de EIB toe te zenden lijst van begunstigden opstellen.

37. In het Verenigd Koninkrijk werden de tussen deze beide data uitgebrachte verklaringen echter geaccepteerd. De financieel intermediair, die tevens de gemachtigde was (zie paragraaf 68) verzocht immers sommige van zijn cliënten (degenen voor wie er pas middelen beschikbaar konden komen wanneer begunstigden die volgens de lijst voorrang genoten zouden uitvallen) om dit document in te dienen, nadat hij zich ervan had vergewist dat de middelen beschikbaar waren, dus na 30 juni 1997. Aldus konden de begunstigden over een langere periode beschikken om arbeidsplaatsen te creëren dan in andere landen. Bij de 28 in het Verenigd Koninkrijk gecontroleerde begunstigden heeft de Kamer zes gevallen aangetroffen waarin nog na 30 juni 1997 subsidies konden worden verleend. Deze gevallen hadden betrekking op in totaal 149000 ECU aan betaalde subsidies. Een soortgelijk geval van buiten de periode gecreëerde en behouden arbeidsplaatsen is in Spanje aangetroffen (60000 ECU).

Tekortkomingen van het systeem

38. Dat er zoveel fouten werden aangetroffen wijst op de aan het beheers- en controlesysteem inherente gebreken die de Kamer tijdens haar onderzoek van het systeem heeft aangetroffen. Ten eerste bood het feit dat de betaling van de subsidies was gebaseerd op een door de begunstigde zelf ingediende opgave niet de beste garantie voor nauwkeurigheid, daar met een foutieve opgave geen andere sanctie werd geriskeerd dan dat het te veel betaalde bedrag moest worden terugbetaald. Ten tweede waren de presentatie van het opgaveformulier en de instructies voor het invullen ervan niet erg duidelijk, met name wat betreft het begrip behoud van het grotere aantal arbeidsplaatsen gedurende een periode van zes maanden vóór de datum van opgave. Met uitvoeriger instructies en een duidelijker opgezet formulier hadden de meeste gerezen interpretatieproblemen ongetwijfeld kunnen worden voorkomen en waren er minder fouten geconstateerd.

39. Ook het feit dat de maatregel op operationeel niveau door banken werd beheerd is op zich geen voldoende garantie voor de regelmatigheid van de opgaven. In het algemeen hadden de banken slechts zeer zelden een regeling voor stelselmatige controle van de subsidiabiliteitscriteria en met name van de werkelijke nieuwe arbeidsplaatsen getroffen. Ten slotte was in geen enkele sanctie voor de indiening van onjuiste opgaven door de intermediairs voorzien.

40. De regeling omvatte niet voldoende compenserende controles; de EIB beperkte zich ertoe, bij de gemachtigden hun procedures en het bestaan van de in het kader van de faciliteit voorgeschreven documentatie te verifiëren en de door haar personeel ontvangen documenten op consistentie te controleren. De Commissie van haar kant verrichtte geen enkele regelmatigheidscontrole met betrekking tot deze maatregel.

41. Dat de levering van het bewijs dat er arbeidsplaatsen zijn gecreëerd een probleem is, weten de Kamer en de diensten van de Commissie die dit soort maatregelen (bijvoorbeeld de gesubsidieerde omschakelingsleningen van de EGKS) al jaren toepassen en controleren, maar al te goed. De - bij voorkeur officiële - bewijsstukken die door de nationale belastingdiensten en diensten voor sociale zekerheid moeten worden gecontroleerd verschillen van land tot land. Hoewel het samenwerkingsakkoord bepaalt dat de begunstigden contractueel gehouden zijn, de bewijsstukken over te leggen die nodig zijn voor de verificatie van het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen, is de in het verleden door de Commissie opgedane ervaring niet benut en heeft de Kamer slechts zeer zelden gevallen aangetroffen waarin op basis daarvan een poging tot controle was ondernomen voordat zijzelf een onderzoek instelde. In het enige geval waarin de nationale gemachtigde de opgaven serieus en systematisch aan de hand van de officiële documenten had onderzocht, bleken de gebruikte documenten niet geschikt omdat de cijfers te globaal en de referentieperioden te lang waren.

42. Het samenwerkingsakkoord bepaalde dat de gesubsidieerde leningen een minimumlooptijd van vijf jaar moesten hebben en niet vóór het einde van deze periode konden worden afbetaald, op straffe van annulering van de subsidie. De financiële intermediair moest de EIB hiervan op de hoogte houden en indien deze daarom verzocht de rentesubsidie terugvorderen.

43. De scheiding van functies die noodzakelijk is voor de betrouwbaarheid van de controle wordt niet verzekerd door zich uitsluitend op de banken te verlaten voor de opsporing en terugvordering van rentesubsidies bij een lening die, nadat de subsidies zijn betaald, ophoudt aan de voorwaarden te voldoen. Zonder compenserende controle op een ander niveau is de naleving van het voornoemde voorschrift niet voldoende gewaarborgd, getuige de controles ter plaatse, waarbij een geval van niet-aangegeven vervroegde aflossing werd ontdekt.

Bijzondere aspecten

Volgorde van inwilliging van de aanvragen

44. De aanvragen om rentesubsidies moesten worden behandeld in de volgorde van ontvangst die voorkwam op de door de nationale gemachtigden bijgehouden lijst. Deze volgorde werd in sommige lidstaten niet in acht genomen. In België sloten de zes financiële intermediairs (met inbegrip van de gemachtigde) in strijd met de regels een overeenkomst om het bedrag van de beschikbare subsidies onderling te verdelen(21), waardoor de chronologische volgorde kwam te vervallen. Ook in Ierland was het systeem op quota gebaseerd en kon dus, evenals in de landen waar de gemachtigde op eigen gezag de begunstigden selecteerde (zie paragraaf 45, onder c)), geen chronologische volgorde in acht worden genomen. In Finland stelde de gemachtigde geen chronologische lijst op; ook accepteerde hij mondelinge aanvragen, waardoor de volgorde volstrekt niet meer na te trekken was.

Gelijke toegang

45. Het besluit van de Raad bepaalde dat de faciliteit in de gehele Gemeenschap beschikbaar moest zijn(22); het samenwerkingsakkoord bepaalde dat de KMO-faciliteit voldoende publiciteit moest krijgen en dat informatie over het bestaan van de gesubsidieerde KMO-leningen een grote verspreiding bij het MKB moest krijgen. Niettemin beperkte de getroffen regeling in sommige plaatsen de gelijke toegang voor de potentiële begunstigden doordat:

a) de maatregel werd beheerd door banken die globale leningscontracten met de EIB hadden, zodat de banken die deze niet hadden, en bijgevolg de vaste cliënten van deze banken, werden uitgesloten (bijvoorbeeld in Nederland waar de belangrijkste bank voor de financiering van het MKB hierdoor werd uitgesloten);

b) niet alle banken die globale leningsovereenkomsten met de EIB hadden gesloten zijn gekozen als intermediair voor de tenuitvoerlegging van deze maatregel, zelfs niet indien ze dat wensten (bijvoorbeeld in Frankrijk en aanvankelijk ook in België);

c) sommige gemachtigden of intermediairs zelf de gegadigden uitkozen in plaats van op grote schaal reclame te maken (bijvoorbeeld in Denemarken, Griekenland, Ierland, Luxemburg en Oostenrijk).

Termijn voor de tenuitvoerlegging

46. Artikel 1 van het besluit van de Raad tot instelling van de maatregel bepaalde dat het besluit tot verstrekking van de gesubsidieerde leningen door de EIB moest worden genomen binnen twaalf maanden na de publicatie van het besluit zelf, dus vóór 28 april 1995. In wezen moest vóór deze datum niet alleen de lening aan de begunstigde worden toegekend, maar ook de aanvraag om rentesubsidies bij de nationale gemachtigde zijn ingekomen. Deze aanvraag vormde eigenlijk het element waardoor de onderliggende lening het karakter kreeg van een lening met rentesubsidie die tegen de geldende voorwaarden door de financiële intermediair werd verstrekt. In het samenwerkingsakkoord tussen de Commissie en de EIB werd deze uiterste datum echter om de volgende twee redenen niet correct overgenomen.

47. Ten eerste loopt volgens dit akkoord op 28 april 1995 de termijn voor het sluiten van de globale contracten met de financiële intermediairs af, en niet die voor het sluiten van de leningscontracten met de begunstigden, hetgeen tot twaalf maanden na het sluiten van de globale leningscontracten kon plaatsvinden, en dus na de in het besluit van de Raad bepaalde datum van 28 april 1995. Ten tweede worden in dit akkoord de termijnen voor de ontvangst van de aanvragen om rentesubsidie in de lidstaten, ongeacht of deze de toegekende middelen per 31 juli 1995 hebben opgebruikt, op 31 juli en 15 december 1995 gesteld, ofwel drie, respectievelijk zeven en een halve maand later dan de in het besluit van de Raad gestelde termijn.

48. Voorts werd de snelheid waarmee deze maatregel zou worden uitgevoerd zowel in de overwegingen van het besluit van de Raad als in het advies van het Economisch en Sociaal Comité vermeld.

BEOORDELING VAN DE DOELTREFFENDHEID

Effect op de investering en het creëren van arbeidsplaatsen

49. Met de maatregel werd beoogd, banenscheppende investeringen van de KMO's te bevorderen en te bespoedigen door uitsluitend aan hen een budget van 1000 Mio ECU ter beschikking te stellen, en daaraan een verlaging van de financieringskosten met 2 % per jaar gedurende vijf jaar te koppelen. Zodoende moest de steun tegemoetkomen aan de voornaamste wens van vele KMO's, vooral in de stadia van oprichting en expansie, namelijk zonder voldoende eigen middelen of garanties goedkope leningen te kunnen aangaan.

50. Tijdens de controle vroeg de Kamer de begunstigden en financiële intermediairs stelselmatig of de verstrekking van de gesubsidieerde lening doorslaggevend was geweest voor de investering en of deze van enigerlei invloed was geweest op het bedrag, de aard of het tijdschema van deze investering. Weliswaar hebben de ondernemingen in 8 % van de gecontroleerde gevallen, goed voor 6 % van het bedrag aan subsidies, dankzij de voorhanden subsidie sneller geïnvesteerd, maar in geen enkel onderzocht geval gaf de beschikbaarheid van de gesubsidieerde lening de doorslag voor het besluit om te gaan investeren.

51. De voornaamste reden waarom de strategische beslissingen van de ondernemers niet werden beïnvloed is dat het subsidiebedrag zo laag was. Gemiddeld verminderde het de kosten van de gefinancierde investeringen (exclusief financiële lasten) immers met nauwelijks 2,4 % (tabel 8), te weinig om de doorslag te geven bij de keuze voor een investeringsproject. Gezien de investering die nodig is om een nieuwe arbeidsplaats te creëren, is een bedrag van 3000 ECU voldoende stimulans. Om dit soort beslissingen werkelijk te beïnvloeden zou men de subsidies meer geconcentreerd en gericht moeten toewijzen.

Tabel 8

Effect van de rentesubsidies op de investeringen en de verstrekte leningen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

52. Doordat het bankrisico voor de individuele leningen voor rekening van de intermediaire banken is, gaan deze bij de goedkeuring van de aanvragen om betaling hun eigen maatstaven aanleggen. Zo zijn voor financiering met gesubsidieerde leningen slechts die projecten in aanmerking genomen waarvoor hoe dan ook een financiering zou zijn verleend. Het feit dat deze leningen gesubsidieerd waren heeft dus geen enkele extra financieringscapaciteit gecreëerd. Tijdens de controlebezoeken in de lidstaten kon de Kamer kennis nemen van vele getuigenissen volgens welke het voornaamste financieringsprobleem van de KMO's bestaat uit hun tekort aan eigen middelen en de waarborgen die zij aan externe geldschieters moeten bieden. Bijgevolg kan de financiering van projecten waarvoor de nodige middelen moeilijk bijeen te brengen zijn beter worden gestimuleerd met faciliteiten zoals die welke meer recentelijk zijn gecreëerd; deze zijn gericht op financiering van garanties of op een tijdelijke inbreng van kapitaal in kleine ondernemingen die in een fase van oprichting of expansie verkeren(23).

53. De toepassing van de regel "wie het eerst komt, het eerst maalt" op nationale schaal bracht de kandidaat-begunstigden en de banken ertoe, vooral projecten in te dienen, respectievelijk te behandelen, die in een gevorderd stadium van programmering verkeerden. Gezien het risico dat andere aanvragers hun vóór konden zijn, hadden de ondernemers niet de tijd om nieuwe projecten uit te werken, maar dienden zij hoofdzakelijk projecten in waarvoor de investering en financiering reeds vaststonden en waarvan het verwachte effect op het aantal arbeidsplaatsen reeds bekend was. Zo ontdekte de Kamer gevallen waarin het investeringsproces op het ogenblik van de aanvraag reeds ver gevorderd was en waarin de gesubsidieerde lening eigenlijk een bestaande financiële constructie had vervangen.

54. De rentesubsidies mochten dan wel zo heten, ze werden niet als zodanig opgevat omdat de betaling ervan niet gekoppeld was aan die van de rente en niet op gezette tijden plaatsvond. Het bedrag werd in één betaling, los van de bankmutaties voor de lening, ontvangen nadat was verklaard dat de arbeidsplaatsen waren gecreëerd. Voorts wordt een verlaging van de financiële lasten, volgens de ondernemers en de bankiers, slechts als urgent beschouwd wanneer de rentevoet te hoog wordt, althans hoger dan hij was tijdens de periode waarin deze maatregel werd toegepast.

55. Volgens de voor de toepassing van deze maatregel vastgestelde regels kwamen voor een gesubsidieerde lening die ondernemingen in aanmerking welke een banklening hadden aangevraagd en gekregen om een investering te financieren en waarin het aantal arbeidsplaatsen was gestegen. Er hoefde dus niet per se een causaal verband te bestaan tussen de nieuwe arbeidsplaatsen en de betrokken investering, die soms geen enkel effect op de werkgelegenheid had of zelfs een rationalisatie ten doel had waardoor in één sector het aantal arbeidsplaatsen daalde, terwijl het in de onderneming als geheel steeg. De leningen dienden hoofdzakelijk om de subsidies naar ondernemingen in expansie te leiden en het mechanisme, namelijk een fijnmazige en gedecentraliseerde verdeling van de subsidies door het netwerk van de banken, kreeg voorrang op het doel, namelijk de stimulering van het scheppen van arbeidsplaatsen.

56. In de specifieke regelgeving zijn niet de overnames uitgesloten, waarbij de investering dient ter financiering van de aankoop van een bestaande onderneming; in een dergelijk geval komt het creëren van arbeidsplaatsen neer op het laten voortbestaan ervan. Bij de gesubsidieerde EGKS-leningen zijn dergelijke projecten volstrekt uitgesloten, zelfs wanneer er ondernemingen in moeilijkheden worden overgenomen en aldus arbeidsplaatsen worden gered die anders verloren dreigen te gaan. Bij de controle van de Kopenhagen-faciliteit trof de Kamer meerdere gevallen aan waarin de gefinancierde en gesubsidieerde investering bestond in de overname van een andere onderneming met haar personeel. Soms betrof het een reddingsoperatie waardoor een deel van de banen kon worden behouden; in andere gevallen was echter noch het bestaan van de onderneming, noch het voortbestaan van de arbeidsplaatsen in gevaar.

57. Ook al zijn de subsidies terechtgekomen bij ondernemingen die werkgelegenheid creëerden, toch kan onmogelijk worden vastgesteld dat deze subsidies de arbeidsplaatsen in kwestie hebben gecreëerd. Voorts behelst de regeling voor de tenuitvoerlegging van de maatregel niet de nodige gegevens om uit te maken welke nieuwe arbeidsplaatsen rechtstreeks door de gesubsidieerde lening zijn gegenereerd. De door de Commissie aangevoerde cijfers(24) bestaan in een optelling van de door de ondernemingen opgegeven personeelsstijgingen tussen de referentiedatum en de datum van de opgave. Hierin zijn alle stijgingen begrepen, ongeacht of ze verband houden met de investering die met de gesubsidieerde lening is gefinancierd. Bovendien zijn deze gegevens noch door de Commissie, noch door de EIB nagetrokken en heeft de Kamer tijdens haar controles ter plaatse tal van onnauwkeurigheden in deze cijfers ontdekt (zie paragraaf 29).

Omvang van de begunstigde ondernemingen

58. In de regeling wordt voor de subsidiabele KMO's dezelfde definitie gehanteerd als de EIB gewoonlijk doet in het kader van haar eigen beleid voor deze categorie ondernemingen (zie paragraaf 18). Aangezien deze definitie KMO's van relatief grote omvang omvat (netto vaste activa tot 75 Mio ECU en tot 499 werknemers) wordt in de regeling onderscheid gemaakt tussen twee categorieën KMO's, waarbij de eerste de ondernemingen omvat waarvan de omzet lager is dan 20 Mio ECU of de totale activa lager zijn dan 10 Mio ECU en waarin niet meer dan 250 personen werkzaam zijn en de tweede alle andere KMO's die beantwoorden aan de criteria van de EIB. Voorts is bepaald dat de leningen van de tweede categorie maximaal 810000 ECU mogen bedragen (en de totale rentesubsidie dus 81000 ECU) en dat ten minste 60 % van de begunstigden tot de eerste categorie moet behoren.

59. Beide regels zijn nageleefd; het aantal begunstigden van de eerste categorie bedroeg zelfs heel wat meer dan de voornoemde 60 %(25). In dit opzicht speelden veel intermediaire banken een vrij actieve rol bij de bewustmaking van potentiële begunstigden van deze categorie, waarbij sommige banken zich meer moeite getroostten om kleine ondernemingen te vinden. Andere banken gaven echter de voorkeur aan grotere cliënten, waardoor zij tevens minder dossiers te behandelen hadden. Aan 81 ondernemingen die tot de eerste categorie behoorden werd een rentebedrag van meer dan 100000 ECU toegekend. Aldus kon 2 % van de begunstigden 14 % van het totaalbedrag van de subsidies ontvangen (13 Mio ECU van de 92 Mio ECU).

Geografische spreiding van de subsidies

60. De 1000 Mio ECU aan gesubsidieerde leningen is in vier stappen aan de lidstaten toegewezen. Een eerste tranche van 650 Mio ECU werd in 1994 aan de twaalf toenmalige lidstaten toegewezen op basis van hun bevolking (50 % in de weging), hun bruto nationaal product (20 %) in 1993 en het gemiddelde van de werkloosheidscijfers van 1992 en 1993, gewogen in verhouding tot de bevolkingscijfers (30 %). Voor de drie nieuwe lidstaten is vervolgens een andere toewijzing verricht: de criteria waren dezelfde, maar de uitkomst van de berekening werd gedeeld door twee, hetgeen 27,8 Mio ECU opleverde. Vervolgens werd het overschot van 322,2 Mio ECU over de twaalf oorspronkelijke lidstaten verdeeld naar rato van de mate waarin zij de eerste tranche op 28 februari 1995 hadden besteed. Ten slotte werden de per 15 december 1995 niet bestede bedragen herverdeeld over de landen die per 31 juli 1995 een aanvragenlijst hadden voor een totaalbedrag dat hoger was dan de beschikbare middelen.

61. Deze werkwijze had ten doel, de beschikbare begrotingsmiddelen maximaal te besteden. In de praktijk liet ze in twee opzichten te wensen over. Ten eerste kregen de nieuwe lidstaten een andere behandeling, namelijk een toewijzing die lager lag dan bij de andere landen en geen mogelijkheid om mee te doen aan de latere herverdeling. Gebleken is echter dat het werkelijke opnamevermogen van deze drie landen de toegewezen bedragen ruimschoots overschreed. Ten tweede bleek de informatie waarop de berekeningen van de tweede tranche en de uiteindelijke herverdeling waren gebaseerd niet betrouwbaar genoeg. Dit is vooral te verklaren doordat er ten tijde van de herverdeling geen verificatieprocedure bestond om de inmiddels vervallen aanvragen van de lijsten af te voeren.

62. Uiteindelijk is 92,3 Mio ECU aan rentesubsidies betaald. De bestedingscijfers per land worden weergegeven in tabel 1. De bestedingsgraad in Duitsland wijst op een uitvoering die achterblijft bij de oorspronkelijke aanvragen, hoofdlijst en reservelijst tezamen beschouwd. De onderbesteding is voornamelijk te verklaren door vervroegde aflossingen ten gevolge van de verlaging van de rentetarieven, waardoor de leningen niet langer subsidiabel waren omdat de looptijd ervan korter werd dan het voorgeschreven minimum van vijf jaar, zodat vele aanvragen werden ingetrokken voordat er een verklaring zou worden gegeven. De bestedingsgraad in België, Griekenland en Finland is te verklaren door de wijze van beheer van de nationale gemachtigden. De zeer lage cijfers van Ierland en Portugal zijn het gevolg van andere, voordeligere steunprogramma's van de nationale (in Ierland) of communautaire (in Portugal) overheid.

63. Met de coördinatie met andere, regionale, nationale of zelfs communautaire steun is in de beginfase onvoldoende rekening gehouden. De Kamer kon tijdens haar bezoeken aan de lidstaten nu eens constateren dat een maatregel van dit type enig in zijn soort was, en dan weer dat er andere, veel interessantere mogelijkheden bestonden (zie paragraaf 62) of dat cumulatie met soms zeer hoge regionale of nationale steun mogelijk was (bijvoorbeeld in Duitsland).

Aspecten in verband met de mededinging op de financiële markt

64. Volgens het bepaalde in artikel 267 van het EG-Verdrag financiert de EIB investeringsprojecten in minder-ontwikkelde gebieden of projecten die niet geheel kunnen worden gefinancierd uit de middelen welke in ieder van de lidstaten voorhanden zijn. Het is dus haar taak, het beleid van de Gemeenschap te ondersteunen en daarbij het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen, dat wil zeggen slechts steun te verlenen wanneer de middelen van de markt of van de lidstaat ontoereikend zijn.

65. Zo stelde de EIB in 1968 een globale leningsfaciliteit in voor KMO's die in een beperkt aantal productieve sectoren werkten en in regionale ontwikkelingszones gevestigd waren. Zodoende ontwikkelde zij zonder ten opzichte van de ondernemingen risico's te nemen, via een netwerk van bestaande financiële intermediairs, de middelen ter financiering van investeringsprojecten.

66. Gezien het succes ervan werden deze leningen vervolgens toegekend ter financiering van MKB-projecten op het gehele grondgebied van de Gemeenschap en in een steeds groter aantal sectoren (vanaf 1995 bijvoorbeeld in de detailhandel). Zo ondertekende de EIB tussen 1993 en 1997 globale leningen voor het MKB ten bedrage van 24362 Mio ECU in totaal, hetgeen ongeveer 25 % van al haar leningsactiviteiten vormt(26).

67. Sedert enige jaren is deze situatie echter gewijzigd. Op de financiële markt is de concurrentie zo fel geworden dat de aangeboden condities steeds meer gelijk worden, met name op het gebied van de rente. In die context is de prioriteit van de financiële intermediair niet langer dat de markt hem middelen ter beschikking kan stellen, maar dat zijn lening hem zo weinig kost dat hij een grotere marge overhoudt dan de concurrentie. Door in een financiële constructie die een potentiële cliënt wordt voorgesteld een extraatje zoals de subsidie uit de Kopenhagen-faciliteit in te bouwen, is de intermediair in het voordeel ten opzichte van andere banken. De financiële intermediairs die het alleenrecht hebben wat betreft de verdeling van deze subsidies, hebben een voordeel in vergelijking met andere geldschieters die niet behoren tot het netwerk van bankrelaties van de EIB (zie ook paragraaf 45, onder a)).

68. Voorts speelden sommige gemachtigden een zodanige rol dat er omstandigheden zijn ontstaan waarin zich ook concurrentievervalsing kan voordoen tussen de banken die de subsidies verdelen. In het Verenigd Koninkrijk zijn weliswaar vijf financiële intermediairs gemachtigd om de subsidies te verdelen, maar 83 % van de beschikbare gesubsidieerde leningen werden verstrekt door één intermediair, die overigens tegelijkertijd gemachtigde was, welk percentage geenszins overeenkomt met zijn werkelijke commerciële penetratie in dit financiële marktsegment (een marktaandeel van ongeveer één derde). In België constateerden vijf financiële intermediairs dat zij cliënten verloren aan één enkele financiële intermediair: die welke oorspronkelijk als enige gesubsidieerde leningen mocht verstrekken. In Frankrijk werden slechts acht financiële intermediairs, die overigens niet tot de grootste van de nationale markt behoorden, gemachtigd om gesubsidieerde leningen toe te kennen. Bovendien kregen sommige van deze acht slechts laat en indirect kennis van de maatregel (zie ook paragraaf 45, onder b)).

69. De banken die de subsidies verdeelden, verwerkten deze vaak zodanig in de financiële constructies die zij hun cliënten aanboden dat er geen zicht meer was op de herkomst ervan. Eén bank bestond het zelfs, de faciliteit voor te stellen als "KMO-faciliteit van bank X". Van de begunstigden die wisten dat de subsidie elders vandaan kwam, dachten de meesten dat het een subsidie van de EIB betrof. Slechts in enkele uitzonderingsgevallen wist de begunstigde dat de subsidie uit de communautaire begroting werd gefinancierd.

CONCLUSIE

70. Bij de praktische tenuitvoerlegging bestond de KMO-faciliteit vooral in het verdelen van voordelen via het bankwezen aan banenscheppende ondernemingen die meestal leenden om te investeren in het kader van een reeds gevorderd project. Aangezien er geen rechtstreeks verband kan worden aangetoond tussen de subsidie in kwestie en het creëren van werkgelegenheid kan onmogelijk staande worden gehouden dat de faciliteit tot de nieuwe arbeidsplaatsen heeft bijgedragen. Daar het bankrisico gedragen werd door de banken die de subsidies verdeelden, kozen deze volgens hun eigen criteria projecten uit die zij dus zonder subsidie evengoed zouden hebben gefinancierd. De toepassing van de regel "wie het eerst komt, het eerst maalt" leidde ertoe, dat veel projecten werden ingediend die reeds in een gevorderd stadium van de planning verkeerden en waarvan het effect op de werkgelegenheid in feite reeds zeker was (zie de paragrafen 49 - 57).

71. De verlichting van de financiële kosten lijkt nauwelijks als een stimulans te worden ervaren wanneer de rentetarieven zo laag zijn als de laatste jaren het geval was. Recentere initiatieven, waarbij garantiefaciliteiten of kapitaalparticipaties worden aangeboden aan kleine ondernemingen die in de fase van oprichting of expansie moeilijkheden met de financiering ondervinden, beantwoorden wellicht beter aan hun werkelijke behoeften (zie paragraaf 54).

72. Uit de controles van de Kamer van 114 geselecteerde ondernemingen, welk aantal op zich te klein is voor een louter wiskundige extrapolatie, zijn tal van fouten gebleken (zie tabel 7). Het betreft gedeeltelijk verklaringen volgens welke arbeidsplaatsen waren gecreëerd en gedurende ten minste zes maanden in stand gehouden, terwijl dit in werkelijkheid niet het geval was (91 van de 1389 arbeidsplaatsen - zie de paragrafen 28 - 37).

73. Deze gevallen waarin de regelgeving is overtreden houden nauw verband met het tijdelijke karakter van een faciliteit die is gebaseerd op summiere voorschriften en een regeling ad hoc die wordt beheerd door banken die afgaan op verklaringen op erewoord door de begunstigden. De in het verleden door de diensten van de Commissie opgedane ervaring en de eerdere aanbevelingen van de Kamer(27) zijn niet ten nutte gemaakt om de gebreken van het systeem te verhelpen. In feite hebben noch de Commissie, noch de EIB controles ter compensatie van deze gebreken verricht (zie de paragrafen 38 - 43).

74. De banken die werden uitgekozen voor de verdeling van de rentesubsidies hebben hiervan geprofiteerd om hun clientèle aan zich te binden en zelfs nieuwe cliënten aan te trekken. Daardoor ontstonden soms situaties die tot concurrentievervalsing op de financiële markt kunnen leiden (zie de paragrafen 67 en 68).

75. De financiering van de faciliteit werd verzekerd doordat de Commissie aanzienlijke bedragen lang voordat zij werkelijk zouden worden besteed, naar de EIB overmaakte. Gedurende de vijf jaar dat ze tot de kasmiddelen van de EIB behoorden, werd niet op deze middelen toegezien in het kader van het communautaire boekhoudsysteem (zie de paragrafen 26 en 27).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 23 en 24 februari 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) In de conclusies van zijn vergadering van 11 en 12 december 1992 te Edinburgh verzocht de Europese Raad de Raad en de EIB om in overleg met de Commissie de invoering van een nieuwe tijdelijke leningsfaciliteit van 5000 Mio ECU in overweging te nemen, die ten doel zou hebben, de financiering van infrastructuurprojecten, met name in verband met de trans-Europese netwerken, te bespoedigen.

(2) Besluit 94/217/EG van de Raad van 19 april 1994 (PB L 107 van 28.4.1994, blz. 57).

(3) Advies van het Economisch en Sociaal Comité van 20 oktober 1993 (PB C 352 van 30.12.1993, blz. 1), paragraaf 3.3.

(4) Ondertekend op 14 juni 1994.

(5) Tussen oktober 1994 en november 1997 zijn vier verslagen uitgebracht.

(6) Besluit van het Europees Parlement van 10 april 1997 (PB L 162 van 19.6.1997, blz. 29), punt 57.

(7) Jaarverslag 1995 van de Rekenkamer met betrekking tot de EGKS (PB C 377 van 13.12.1996, blz. 11), paragrafen 2.14 - 2.20.

(8) De betaalde rentesubsidies bedragen 10 % van de verstrekte leningen (zie paragraaf 19).

(9) Aangezien eenzelfde ondernemer meer dan één aanvraag kon indienen is het aantal begunstigden niet nauwkeurig bekend, maar het ligt in ieder geval beneden de 4336. Dit geldt ook voor het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen, want wanneer één begunstigde meerdere aanvragen indient, keert het betrokken aantal arbeidsplaatsen in elk van deze aanvragen terug.

(10) Som van de cijfers in de opgaven van de begunstigden. Bron: EIB.

(11) De globale leningen van de EIB worden beschreven in de door de EIB uitgegeven publicatie "BEI-INFORMATIONS" nr. 86 (november 1995, blz. 7 en 8).

(12) De Commissie heeft besloten de nationale investeringssteun voor het MKB buiten de nationale ontwikkelingszones in dit maximum van 7,5 % op te nemen (paragraaf 4.1 van de mededeling van de Commissie over de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor het midden- en kleinbedrijf (PB C 213 van 19.8.1992, blz. 2).

(13) In Ierland werden de rentesubsidies door de EIB zelf verdeeld.

(14) In Griekenland werden de subsidies verdeeld door het ministerie van Economische Zaken, dat van de vergoeding afzag.

(15) Op deze rekening werd de interest aan het eind van de maand bijgeschreven tegen een rentevoet die overeenkwam met het maandgemiddelde van de dagrente volgens het ecu-clearingsysteem.

(16) Advies nr. 4/97 over het voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB C 57 van 23.2.1998, blz. 20) paragrafen 3.7 en 3.8.

(17) De Kamer heeft de kwesties inzake de boeking van voorschotten, vooruitbetalingen en rente behandeld in advies nr. 4/97 over het voorstel voor een verordening (Euratom, EGKS, EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21.12.1977 van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen.

(18) Besluit van de Commissie van 25 november 1994, C(94) 3044, tot instelling van een globale subsidie voor de doelstelling 1-gebieden in Spanje in het kader van de EFRO-bijstandsverlening in de loop van de periode 1994 - 1999.

(19) PB C 380 van 15.12.1997, blz. 11, paragrafen 2.28 - 2.33.

(20) De BTW die bij de aankoop van een goed wordt betaald is volgens de beginselen zelf die aan deze belasting ten grondslag liggen een schuldvordering van de onderneming op de belastingadministratie en wordt dus op de actiefzijde van de balans van de onderneming geboekt.

(21) In België mocht aanvankelijk één enkele financiële intermediair, die tevens gemachtigde was, de gesubsidieerde leningen toekennen. Naderhand constateerden vijf andere financiële intermediairs, die overigens reeds cliënt waren bij de EIB, dat ze cliënten verloren aan eerstgenoemde intermediair, uitten hierover hun ongenoegen en verzochten de EIB om zelf ook gesubsidieerde leningen aan hun cliënten te mogen verstrekken, hetgeen hun enige maanden na de lancering van de maatregel door de eerste financiële intermediair werd toegestaan. Om hun achterstand in te halen eisten de vijf andere financiële intermediairs een overeenkomst waarin de quota werden vastgesteld van de subsidies die elk van de zes aan zijn eigen cliënten mocht verdelen.

(22) Achtste overweging van Besluit 94/217/EG van de Raad van 19 april 1994 (PB L 107 van 28.4.1994, blz. 57).

(23) Met name de initiatieven "Europese technologiefaciliteit voor het MKB - startersregeling" en "MKB-garantiefaciliteit", die onder de "Technologiefaciliteit voor het MKB" vallen en het onderwerp vormen van de conclusies van de buitengewone Raad van Luxemburg van november 1997 en het besluit van de Raad van 19 mei 1998.

(24) Eerste, tweede, derde en vierde verslag van de Commissie betreffende de tenuitvoerlegging van de maatregel, respectievelijk COM(94) 434 def. van 19 oktober 1994, paragraaf 4.3, COM(95) 485 def. van 30 oktober 1995, paragraaf 4.1, COM(96) 522 def. van 25 oktober 1996, paragraaf 4.1, en COM(97) 645 def. van 2 december 1997, paragraaf 4.1.

(25) Vierde verslag van de Commissie betreffende de tenuitvoerlegging van de maatregel, COM(97) 645 def. van 2 december 1997, blz. 10, paragraaf 4.3. De Commissie maakt gewag van 80 % zonder dit percentage te staven, terwijl men op meer dan 90 % uitkomt aan de hand van de bij de EIB ingewonnen inlichtingen, maar deze bevatten wel tal van indelingsfouten.

(26) Zie de publicatie "40 ans d'activité" van de EIB, blz. 10, tabel "Prêts signés dans l'Union Européenne (in de Europese Unie gesloten leningsovereenkomsten)".

(27) Jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1995, (PB C 340 van 12.11.1996, blz. 209), paragrafen 8.16 en 8.17.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

8 en 9. Het is juist dat in verband met de in de begrotingsboekhouding geboekte rentesubsidies aan het MKB de indruk ontstaat dat de bestedingsgraad 100 % beliep, terwijl de overmaking van deze subsidies aan de eindbegunstigden niet tegelijkertijd door de EIB werd uitgevoerd. In de tussentijd waarin zij door de EIB op een rekening werden aangehouden, hadden de betrokken middelen bij de activa van de balans als schuldvorderingen van de Commissie ondergebracht moeten zijn.

10. Het systeem was gebaseerd op een door de begunstigde afgelegde verklaring op erewoord. De Bank heeft nagegaan of de gemachtigden een adequaat systeem voor het controleren van de afgifte van deze verklaringen hadden ingevoerd.

Artikel 16 van het samenwerkingsakkoord voorziet in de terugbetaling van ten onrechte betaalde rentesubsidies.

11. De Raad heeft voorzien in de tenuitvoerlegging van het mechanisme door de globale EIB-leningen, die een welbekend middel voor de verstrekking van geldmiddelen door de Bank vormen. Verdere uitbreiding van het mechanisme was onbeheerbaar en economisch niet gerechtvaardigd geweest gezien het ondanks alles beperkte karakter van de bedragen in kwestie.

12. Zonder deze cumulatie van subsidies van de Gemeenschap hadden de regio's van doelstelling 1 door het mechanisme niet bereikt kunnen worden.

13. Het is juist dat aan het begin van het programma bepaalde lopende programma's werden gefinancierd. Dit was moeilijk te vermijden gezien de urgentie waarmee het mechanisme ten uitvoer moest worden gelegd. Het effect ervan is in de loop van de tijd evenwel verminderd.

14. De moeilijkheden bij het kwantificeren van het effect op de werkgelegenheid van de rentesubsidies op micro-economisch niveau zijn welbekend. Het mechanisme heeft niettemin bedrijfsleiders op Europese schaal bewezen dat de overheid het scheppen van arbeidsplaatsen ondersteunt en aanmoedigt. Het betrof een actie naast andere acties, en hoewel ze noodzakelijkerwijs beperkt was, heeft zij een positieve rol vervuld door bij te dragen tot de totstandkoming van een gunstig klimaat voor het stimuleren van de groei en de schepping van arbeidsplaatsen door het MKB, zulks overeenkomstig de grote doelstellingen die zijn vervat in de overwegingen van het besluit van de Raad.

15. Daar het mechanisme op Europees niveau op uniforme wijze moest worden toegepast, was coördinatie met alle regionale en nationale steun gewoon onmogelijk. De aldus ontstane cumulatie is niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel.

16. Rekening houdend met het aantal financiële intermediairs die aan het systeem hebben deelgenomen, is het niet verbazend dat door de Rekenkamer bepaalde presentatieverschillen konden worden vastgesteld. Ook is het zeer waarschijnlijk dat de herkomst van de subsidie te goeder trouw uit het oog werd verloren door de omvang en de vertakking van de betrokken banknetwerken en de veelvuldigheid van de nationale en regionale steunmaatregelen die door bepaalde financiële intermediairs worden beheerd.

TENUITVOERLEGGING VAN DE MAATREGEL

Procedure

20. Het streven naar doeltreffendheid dat bepalend was bij de keuze van de Bank in de korte fase van invoering van het systeem, lag misschien ten grondslag aan deze keuze voor cumulatie van de functie van gemachtigde en die van intermediair. De door de Bank vastgestelde operationele richtlijnen bevatten daartoe specifieke bepalingen. Verschillende gemachtigden hebben daadwerkelijk de rol van intermediair gespeeld door het rechtstreeks toekennen van leningen met rentesubsidies; dit houdt verband met hun uitzonderlijke ervaring bij het beheer van financiële mechanismen van deze aard, inclusief van de Gemeenschap (EGKS-leningen).

23. In samenwerking met de Commissie heeft de EIB 90000 veeltalige brochures voor uiteenzetting van het mechanisme gepubliceerd die werden verspreid over alle deelnemers aan het systeem. In de begunstigde landen werden tevens talrijke conferenties voor uiteenzetting van het mechanisme georganiseerd waarbij de Commissie, de Bank en representatieve organen van de doelgroep betrokken waren.

BEGROTINGSBEHEER EN PRESENTATIE VAN DE REKENINGEN

Begrotingsbeheer

26. In de toekomst zal de Commissie in de balans de bedragen opnemen die door de EIB op een rekening worden aangehouden in afwachting van de overmaking van deze subsidies aan de eindbegunstigden.

Presentatie van de rekeningen

27. Wat het beheer van de rekening van de Commissie door de Bank betreft, hebben de Bank en de Commissie op grond van het mechanisme door een briefwisseling van 6 augustus 1998 en 7 september 1998 er overeenstemming over bereikt dat bedragen van meer dan 250000 ECU op 31 mei en 30 november van elk jaar aan de Commissie terug worden betaald zodat in de nabetalingsfase geen begrotingsmiddelen op deze rekening worden aangehouden. Deze bedragen bestaan momenteel uit renten en vervroegde terugbetalingen.

Het voorstel tot hervorming van het Financieel Reglement zou bepalingen moeten bevatten waardoor voor elke openbare en particuliere financiële intermediair de verplichting ontstaat informatie te verstrekken over de toestand van de geldmiddelen waarover hij voor rekening van de Commissie beschikt, alsook over de renten en de opgelopen bankkosten.

De Commissie acht het wenselijk deze betalingen als begrotingsuitgaven te behandelen door deze als "vooruitbetalingen" te beschouwen (betaling zonder overdracht van bezit), zulks om de doorzichtigheid van de uitvoering van de begroting te bevorderen.

Wat de opdrachten tot invordering van de renteopbrengsten betreft, deelt de Commissie de opmerking van de Rekenkamer waarin wordt gezegd dat die jaarlijks als schuldvordering hadden moeten zijn vastgesteld. De voorstellen tot hervorming van het Financieel Reglement zouden ook in dit opzicht bepalingen moeten bevatten om de verplichtingen van de ordonnateurs te vergroten.

CONTROLE VAN DE WETTIGHEID EN REGELMATIGHEID

Resultaten van de controles ter plaatse

Algemeen resultaat

28. 38 % van het met fouten gemoeide totaal bedrag houdt verband met gevallen van cumulatie van het MKB-mechanisme en EFRO-steun.

Cumulatie met andere steun van communautaire oorsprong

31 en 32. De Commissie is van oordeel dat het mechanisme de regio's van doelstelling 1 niet had kunnen bereiken zonder cumulatie van subsidies van de Gemeenschap.

33. De kwestie van de cumulatie met de EGKS-leningen wordt door de Commissie en de EIB aandachtig gevolgd. De Commissie is overgegaan tot verificaties om dubbele financiering van dit mechanisme en EGKS op te sporen. Deze verificaties hebben geleid tot een marginaal aantal gevallen van mogelijke dubbele financiering. In totaal werden 317 gevallen vastgesteld met dezelfde of vergelijkbare benaming en werden deze tevens geanalyseerd. 61 van deze gevallen werden beschouwd als gevallen waarin dubbele financiering mogelijk was geweest, en worden afzonderlijk geanalyseerd. Er ontstaat meer duidelijkheid in de betrokken gevallen naarmate verdere informatie wordt ontvangen, doch momenteel zijn voor ongeveer 25 gevallen verder onderzoek of gecontroleerde verklaringen vereist alvorens een eindbeslissing kan worden genomen.

Uitgaande van de ontvangen aanvullende gegevens zouden gezamenlijke controlebezoeken (Commissie/EIB) kunnen worden georganiseerd.

Begunstigden of leningen die niet voor de subsidies in aanmerking kwamen

35 - 37. In het kader van de follow-up van andere mechanismen die delegatie ten gunste van financiële intermediairs inhouden, zal de Commissie erop toezien dat de controles op het gebied van subsidieerbaarheid worden uitgebreid om dergelijke gevallen te voorkomen.

Tekortkomingen van het systeem

38 - 41. Het gekozen systeem berustte op de delegatie en de responsabilisering van de gemachtigden en intermediairs, waarbij naar doeltreffendheid werd gestreefd overeenkomstig de aard zelf van het globale-leningsinstrument. Gezien de omvang van de door het mechanisme beoogde doelgroep, het aantal en de aard van de begunstigden (verschillende duizenden KMO's) en het gemiddelde bedrag van de subsidies (20000 ECU), kon moeilijk worden gedacht aan een ander systeem dat niet door de druk van de procedure ondermijnd zou zijn geweest.

Er moet op worden gewezen dat in de verklaringen die door de begunstigden op hun erewoord werden afgelegd en door de financiële intermediairs werden overgelegd, erop werd gewezen dat de begunstigden zich bij valse verklaringen blootstelden aan eventuele civiele en strafrechtelijke vervolging.

De door de Rekenkamer ontdekte onjuiste verklaringen werden door de EIB nagespoord, en ingeval er geen gefundeerde betwisting was, werd de invorderingsprocedure door de EIB via de financiële intermediairs op gang gebracht.

42 en 43. De banken dienen de EIB op de hoogte te stellen omtrent elke vervroegde aflossing van globale leningen en de rentesubsidies terug te betalen, zulks overeenkomstig de bepalingen die berusten op de delegatie en responsabilisering van de gemachtigden en intermediairs. De EIB controleert deze terugbetalingen aan de hand van de lijst van de begunstigden van de subsidies.

Bijzondere aspecten

Volgorde van inwilliging van de aanvragen

44. De afwijkingen van het beginsel "wie het eerst komt, het eerst maalt" werden met instemming van de Bank in bepaalde lidstaten toegepast bij bijzondere omstandigheden op het gebied van de economische en/of administratieve situatie.

Gelijke toegang

45. a) De toekenning van het miljard ECU aan leningen waarin door het mechanisme was voorzien, werd door het besluit van de Raad beperkt tot de globale leningen van de EIB. Gezien de urgentie waarmee het mechanisme in de gehele Gemeenschap moest worden toegepast, deed de Bank bijna uitsluitend een beroep op haar bestaand netwerk van financiële intermediairs. Deze intermediairs worden geselecteerd op grond van operationele criteria die met name verband houden met hun financiële capaciteit, hun soort activiteiten en natuurlijk hun bereidheid om te voldoen aan de voorwaarden die door de Bank worden gesteld op het gebied van beheer en follow-up van de projecten. Men mag er terecht van uitgaan dat de Raad zich ervan bewust was dat een mechanisme waarvan de tenuitvoerlegging verder zou reiken dan het netwerk van bij de globale leningen van de EIB betrokken banken, het niet mogelijk zou hebben gemaakt aan deze urgentievereisten te voldoen. Gezien de ondanks alles beperkte omvang van het mechanisme zou deze poging bovendien in economisch opzicht totaal ongerechtvaardigd zijn geweest.

b) Een zekere vorm van selectie van de deelnemende banken was onvermijdelijk, al was het ook maar geweest om aan de urgentievereisten van de Raad te voldoen. Voorts hebben bepaalde banken en financiële instellingen met contracten voor globale leningen met de EIB die zich bewust waren van de lasten die het mechanisme zeker zou meebrengen, helemaal niet gewenst om aan het systeem deel te nemen.

c) De in de genoemde landen beschikbare geringe bedragen rechtvaardigen ten volle het ontbreken van "grote publiciteit". Een en ander zou hebben geleid tot valse hoop en zou de banken hebben overstelpt met verzoeken waaraan niet kon worden voldaan. In de betrokken landen hebben de banken onder hun cliënteel projecten gestimuleerd die voldeden aan de vastgestelde werkgelegenheidscriteria.

Algemeen gezien wijst het feit dat van 92 % van het mechanisme gebruik werd gemaakt, ondanks een algemene daling van de rentevoeten die leiden tot een reeks terugbetalingen als gevolg van de niet-naleving van het criterium van de duur van de betrokken lening, erop dat van de betrokken maatregel veel gebruik werd gemaakt en gelijke toegang tot het systeem werd gewaarborgd. De omvang van de reservelijst in bepaalde landen wijst er ook op dat gelijke toegang tot de maatregelen wordt verschaft.

Termijn voor de tenuitvoerlegging

46 - 48. "De besluiten tot verstrekking van gesubsidieerde leningen" die de Bank op grond van artikel 1 van het besluit van de Raad diende te nemen "binnen een termijn van twaalf maanden na de inwerkingtreding van het besluit van de Raad", waren de besluiten tot toekenning door de raad van bestuur van de EIB van de globale leningen aan de financiële intermediairs. In het besluit wordt geen melding gemaakt van de bestemmingen voor de globale leningen. Het was materieel gezien volledig onmogelijk binnen een termijn van twaalf maanden van het gehele mechanisme voor eindbegunstigden gebruik te maken. De Commissie en de Bank zouden de kwestie al in 1994 hebben opgeworpen wanneer zij van mening waren geweest dat er op dit punt dubbelzinnigheid bestond. De EIB heeft zich daarentegen geconformeerd aan het verzoek van de Raad en heeft het mechanisme bij de financiële intermediairs (nieuwe contracten en wijzigingen van bestaande contracten) binnen de gestelde termijnen toegepast. De betalingsfase duurde dan langer dan deze periode, wat volledig normaal is in het kader van de globale leningen.

BEOORDELING VAN DE DOELTREFFENDHEID

Effect op de investeringen en het creëren van arbeidsplaatsen

49 - 52. De Europese Raad heeft een politiek besluit genomen om de schepping van arbeidsplaatsen te bevorderen en heeft een aantal parameters in het kader van zijn besluit vastgesteld. De Commissie en de EIB hebben het besluit van de Raad nageleefd.

De solvabiliteit van de klanten en de levensvatbaarheid van de projecten zijn wezenlijke elementen van de werkzaamheden van banken. Het is derhalve normaal dat banken de objectieve criteria toepassen die voor hen gelden bij het selecteren van de aan hen voorgelegde projecten op grond van de reikwijdte en levensvatbaarheid ervan. De Commissie is daarentegen van oordeel dat een project niet wordt gefinancierd omdat financiering aanvaardbaar lijkt op grond van de financiële criteria inzake solvabiliteit van de onderneming. Ook moet worden onderstreept dat het verband tussen de financiële lasten van de onderneming en haar operationele resultaten, te weten haar vermogen om haar verplichtingen na te komen, een beslissend criterium bij het besluit voor toekenning van een krediet door de Bank is. De vermindering van de financiële lasten van de ondernemingen dankzij het optreden van de Gemeenschap is derhalve een element dat de toekenning van leningen aan de betrokken ondernemingen in de hand werkt.

53. Het is juist dat aan het begin van het programma lopende projecten werden gefinancierd. Een dergelijke situatie kan evenwel moeilijk worden voorkomen in de startfase, en het effect ervan is in de loop van de tijd afgezwakt.

54 - 57. De betaling van de rentevoetsubsidie in de vorm van een bedrag ineens had twee voordelen:

- de eenvoudigste en goedkoopste oplossing in administratief opzicht;

- meer zichtbaarheid van de faciliteit.

Bovendien heeft de verlichting van de lasten van de betrokken ondernemingen het algemene niveau van de financiële lasten van de ondernemingen verbeterd, wat een belangrijke factor is in het kader van het besluit tot toekenning van het krediet. Bij de start van de maatregel heeft de MKB-ondernemingsleiding daar trouwens altijd rekening mee gehouden.

De Commissie wil niet beweren dat de renteverlaging de enige bepalende factor bij het besluit van de begunstigden is om tot investeringsprojecten over te gaan waardoor banen worden gecreëerd. Rentesubsidies vormen eerder een deel van een pakket dat ook maatregelen op lokaal, regionaal en nationaal vlak omvat die samen een gunstig klimaat scheppen voor het bereiken van de prioritaire doelstellingen van de Gemeenschap.

Wat het mechanisme heeft geleerd, en wat zeker ook de politieke bedoeling van de promotors ervan was, is dat het voor de bedrijfsleiding en op Europese schaal een boodschap inhield van ondersteuning en aanmoediging van de overheidsinstanties om banen te scheppen. Het ging om een actie naast andere acties, en ook al was het effect ervan noodgedwongen beperkt, toch heeft zij een positieve functie gehad door bij te dragen tot de schepping van een gunstig klimaat voor stimulering van groei en de schepping van arbeidsplaatsen door het MKB overeenkomstig de brede doelstellingen die in de overwegingen van het besluit van de Raad waren vervat. Voorts heeft het mechanisme zeker bijgedragen tot de snellere tenuitvoerlegging van de investeringsbesluiten van de ondernemers.

Het MKB beoogt zijn concurrentievermogen te verbeteren door investeringen in rationalisering, modernisering en uitbreiding van zijn capaciteiten. De schepping van arbeidsplaatsen vloeit voort uit een succes op de markt om nieuwe opdrachten uit te voeren ongeacht of het MKB zich in een groeisector dan wel een krimpende sector bevindt.

Op macro-economisch niveau wordt de werkelijke rentevoet inderdaad beschouwd als een factor die van invloed is op het investeringsniveau.

Omvang van de begunstigde ondernemingen

58. De vaststelling van de Rekenkamer bevestigt de goede wil van de banken om zich te conformeren aan (en zelfs verder te gaan dan) de regels voor toepassing van het mechanisme.

Geografische spreiding van de subsidies

60 en 61. Met de toetreding van nieuwe lidstaten werd vanaf het begin rekening gehouden. Bij de berekening werd rekening gehouden met de tijd die nog beschikbaar was voor de toekenning van de bedragen.

63. De opgedreven coördinatie met alle steun die op regionaal, nationaal en zelfs communautair vlak wordt geboden, was onmogelijk omdat het mechanisme voor de hele Gemeenschap moest gelden en in alle lidstaten op uniforme wijze moest worden toegepast. Het ging noodzakelijkerwijs een geheel van nationale en communautaire maatregelen (met name in de gesteunde zones) overlappen, wat niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel wordt geacht.

Aspecten in verband met de mededinging op de financiële markt

67. De EIB werkt met een uitgebreid netwerk van banken en financiële instellingen (meer dan 130 in de Europese Unie) op grond van artikel 16 van haar statuten samen in alle landen waar zij optreedt. Met dit bijzonder kenmerk wordt door de Raad rekening gehouden wanneer hij de Bank opdrachten geeft die binnen of buiten de Unie eventueel rentesubsidies inhouden. De EIB selecteert haar financiële intermediairs door toepassing van de objectieve criteria solvabiliteit en kwaliteit van deze instellingen. Een in omvang en in de tijd beperkt bedrag aan voor het MKB bestemde communautaire rentesubsidies zou niet besteed kunnen zijn geweest door een onbeperkt aantal financiële intermediairs in Europa. Bovendien aanvaarden om een aantal redenen alle banken die aan de EIB-criteria beantwoorden, niet dat zij globale leningen en rentesubsidies moeten beheren. Ten slotte was een zekere vorm van selectie van de deelnemende banken onvermijdelijk, alleen al in verband met het feit dat aan de urgentievereisten van de Raad moest worden voldaan.

68. Het was niet te verwachten dat de toepassing van het mechanisme zou verlopen volgens de respectieve marktonderdelen van de deelnemende banken. Zoals bij elk vergelijkbaar mechanisme, en wanneer op de deelnemende banken geen quota worden toegepast (doch wel het beginsel van "wie het eerst komt, het eerst maalt"), kan onvermijdelijk een commercieel motivatieniveau worden vastgesteld dat naar gelang van de deelnemende instellingen verschilt.

Het vrij belangrijke aandeel van een intermediair bij de toekenning van de rentesubsidies vormt een weerspiegeling van de traditionele belangrijkheid ervan als intermediair voor de globale leningen van de EIB aan het Verenigd Koninkrijk. In verband met het mechanisme werden commerciële stappen ondernomen en werden andere banken in het Verenigd Koninkrijk ingeschakeld. Deze intermediair heeft ook de rol van gemachtigde gespeeld omdat hij ervaring (inclusief met andere communautaire mechanismen zoals EGKS) koppelde aan de beschikbaarheid van menselijke hulpbronnen en de wil deze rol te spelen.

CONCLUSIE

70. Het is welbekend dat op micro-economisch niveau het oorzakelijke verband tussen rentesubsidies en investeringsuitgaven niet gemakkelijk kan worden gelegd. Tegelijkertijd is op macro-economisch niveau de reële rentevoet een welbekende factor met invloed op het investeringsniveau. Bovendien hield het mechanisme voor de bedrijfsleiding en op Europese schaal een boodschap in van ondersteuning en aanmoediging van de overheidsinstanties om banen te scheppen. Het ging om een actie naast andere acties, en ook al was het effect ervan noodgedwongen beperkt, toch heeft zij een positieve functie gehad door bij te dragen tot de schepping van een gunstig klimaat voor stimulering van groei en de schepping van arbeidsplaatsen door het MKB overeenkomstig de brede doelstellingen die in de overwegingen van het besluit van de Raad waren vervat.

Het is juist dat aan het begin van het programma bepaalde lopende projecten werden gefinancierd. Gezien de urgentie waarmee het mechanisme moest worden toegepast, was een dergelijke situatie tijdens een startfase moeilijk te vermijden; het effect ervan is evenwel in de loop van de tijd afgezwakt. Bovendien heeft de verlichting van de financiële lasten van de betrokken ondernemingen een positieve invloed uitgeoefend op de besluiten tot toekenning van kredieten door banken omdat daardoor de verhouding tussen de financiële lasten van de ondernemingen en hun operationele resultaten werd verbeterd. Deze verhouding is een belangrijke factor wanneer besluiten tot toekenning van kredieten worden genomen.

71. De Commissie waardeert de gunstige houding van de Rekenkamer ten aanzien van haar recente initiatieven.

72. De door de Rekenkamer genoemde gevallen zullen door de Commissie met aandacht worden gevolgd.

73. Gezien de toenmalige economische context werd in het besluit van de Raad aangedrongen op de "dringende" en "snelle" tenuitvoerlegging van het mechanisme. De totstandkoming van een ingewikkelde regelgeving zou met bedoelde urgentie niet verenigbaar zijn geweest.

Gezien de omvang van de door het mechanisme beoogde doelgroep, het aantal en de aard van de begunstigden (verschillende duizenden KMO's) en het gemiddelde bedrag van de rentesubsidies (20000 ECU), was een ander systeem moeilijk denkbaar omdat daardoor waarschijnlijk de procedure zou zijn verzwaard.

74. Het in omvang en tijd beperkte mechanisme had niet kunnen worden toegepast door een onbeperkt aantal financiële intermediairs in Europa. Een zekere vorm van selectie was derhalve onvermijdelijk. Bovendien aanvaarden bepaalde banken niet dat zij globale leningen of rentesubsidies moeten beheren.