Mededeling van de Commissie

Status van spraak op internet overeenkomstig het Gemeenschapsrecht, en inzonderheid overeenkomstig Richtlijn 90/388/EEG

Bijlage bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten

(2000/C 369/03)

Op 10 januari 1998 publiceerde de Commissie een bekendmaking(1) over de status van spraakcommunicatie via het internet overeenkomstig het Gemeenschapsrecht, en inzonderheid overeenkomstig Richtlijn 90/388/EEG. Deze bekendmaking (hierna de "bekendmaking van 1998") was een bijlage bij de mededeling van 20 oktober 1995 van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten(2). In deze mededeling worden belangrijke vraagstukken die voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG(3) (hierna de "dienstenrichtlijn") omschreven en verduidelijkt.

In de dienstenrichtlijn wordt het concept van spraaktelefonie omschreven. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, zevende streepje van de dienstenrichtlijn, wordt onder "spraaktelefoondienst" verstaan: "de commerciële exploitatie ten behoeve van het publiek van direct transport en schakeling van spraak in real time van en naar aansluitpunten van het geschakelde openbaar netwerk, waarvan iedere gebruiker van op een dergelijk aansluitpunt aangesloten apparatuur gebruik kan maken om met een ander aansluitpunt te communiceren.".

In dit verband werd in de bekendmaking van 1998 geconcludeerd dat internetspraakdiensten destijds in beginsel niet als spraaktelefonie konden worden beschouwd, omdat zij niet tegelijkertijd aan elk van de vier criteria van de omschrijving van spraaktelefonie in de zin van de dienstenrichtlijn voldoen, namelijk:

- spraaktelefonie wordt op commerciële basis als dusdanig aangeboden;

- de dienst wordt ten behoeve van het publiek aangeboden;

- de dienst wordt aangeboden van en naar aansluitpunten op het geschakelde openbare netwerk;

- er wordt gebruik gemaakt van direct transport en schakeling van spraak in real time - in het bijzonder moet de betrouwbaarheidsgraad en spraakkwaliteit dezelfde zijn als die van geschakelde openbare netten.

De nieuwe richtlijnen die thans worden besproken in het kader van de herziening van 1999 van het regelgevingskader voor telecommunicatiediensten zullen een einde maken aan het onderscheid tussen spraaktelefonie en andere telecommunicatiediensten. Alle elektronische communicatiediensten, ongeacht hun commerciële kenmerken, zullen onder dezelfde wettelijke regeling vallen.

Tot deze richtlijnen ten uitvoer worden gelegd, blijft de in de dienstenrichtlijn opgenomen omschrijving van spraaktelefonie niettemin belangrijk, omdat deze noodzakelijk is om vast te stellen welke ondernemingen onder de op spraaktelefonie-exploitanten toepasselijke regelgeving vallen, met inbegrip van de vereiste betreffende een vergunning(4) en het eventuele verlenen van of bijdragen tot de universele dienstverlening(5).

In de bekendmaking van 1998 werd aangekondigd dat de inhoud van de tekst vóór 2000 zal worden herzien in het licht van technologische veranderingen en marktontwikkelingen. Te dien einde heeft de Commissie tijdens de zomer 2000 een openbare raadpleging(6) gehouden.

Algemene beoordeling

In het licht van de openbare raadpleging concludeert de Commissie dat, in het huidige wettelijke kader van de dienstenrichtlijn, geen beduidende wijzigingen in de bekendmaking van 1998 hoeven te worden aangebracht.

De Commissie is van mening dat internettelefonie over het algemeen nog steeds niet onder de omschrijving van spraaktelefonie valt, behalve wanneer internettelefonie aan elk van de in de richtlijn opgenomen voorwaarden, zoals beschreven in de bekendmaking van 1998, voldoet.

Dit betekent dat de lidstaten, behalve in zeer specifieke gevallen waarin aan de voornoemde voorwaarden is voldaan, de dienstverleners of aanbieders van toegang tot het internet normaal gezien voort moeten toestaan spraaktransport via het internet aan te bieden in het kader van de algemene vergunningen voor datatransmissie, en dat geen individuele vergunning mag worden vereist. Spraakcommunicatiediensten die daarentegen voldoen aan de vier voorwaarden van de richtlijn en derhalve een substituut kunnen zijn voor spraaktelefoniediensten die op traditionele wijze worden aangeboden, moeten als spraaktelefonie worden beschouwd en vallen onder de betrokken regelgeving, rekening houdend met het principe van de technologische neutraliteit.

Noodzakelijke verduidelijkingen

Uit de openbare raadpleging kwam naar voren dat de bekendmaking van 1998 op een aantal punten moest worden verduidelijkt in het licht van de meest recente technologische ontwikkelingen.

Spraak via het internetprotocol en spraak via het internet

Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen spraak via het internetprotocol (voice over the Internet protocol-(VoIP)) en "spraak via het internet" (voice over the Internet). Het eerste begrip omvat alle soorten van spraakoverdracht waarbij gebruik gemaakt wordt van het internetprotocol als een routerings- en transmissietechnologie. Het laatste begrip is een ondercategorie van het eerste en bestrijkt alleen de spraakdiensten die worden aangeboden via het openbare internet, dat nu wordt omschreven als een netwerk van netwerken.

Telecommunicatie-exploitanten gebruiken steeds meer het internetprotocol (IP) als een transmissietechnologie voor spraakdiensten in het kader van het geschakelde openbaar netwerk, als een alternatief voor of ter vervanging van andere transmissietechnologieën, zoals asynchrone transfermodus (Asynchronous Transfer Mode - ATM) of SDH-transmissie (Synchronous Digital Hierarchy - SDH). In dergelijke gevallen is het gebruik van het internetprotocol via een netwerk dat in particuliere handen is of speciaal daarvoor is bestemd niet merkbaar voor de eindgebruiker. Bovendien wordt de dienst als spraaktelefonie verkocht en op commerciële basis aangeboden zoals werd omschreven in de bekendmaking van 1998.

In de bekendmaking van 1998 wordt niet bedoeld dat alle op het IP gebaseerde spraakdiensten buiten het toepassingsgebied van spraaktelefonie vallen. Bedoeld wordt veeleer dat het gebruik van of de overschakeling naar IP-technologie in het kader van geschakelde openbare netwerken geen invloed heeft op de wettelijke positie van de betrokken ondernemingen, noch enige wijziging vereist aan de vergunningen of licenties waaronder zij werken.

Categorieën van internettelefonie

De bekendmaking van 1998 behelsde een beschrijving van drie verschillende categorieën van spraakcommunicatie via het internet, met name:

- computer-naar-computer-spraakdiensten;

- computer-naar-telefoon-spraakdiensten; en

- telefoon-naar-telefoon-spraakdiensten.

Deze categorieën werden in de bekendmaking van 1998 opgenomen, niet omdat zij rechtstreekse wettelijke gevolgen zouden hebben, maar voor beschrijvende doeleinden. De beoordeling van de wettelijke status van de internetspraakdiensten is niet afhankelijk van deze categorieën, maar van de vraag of voldaan is aan de vier voorwaarden die zijn beschreven in artikel 1, lid 1, zevende streepje van de dienstenrichtlijn.

Deze categorieën blijven over het algemeen van toepassing, maar zij worden steeds waziger door de technische convergentie van de eindapparatuur, terwijl de creativiteit van de aanbieders elke poging verhindert om de diensten waarbij spraak en data worden gemengd, verder in categorieën op te delen. Het opdelen van de betrokken diensten in de in de bekendmaking van 1998 omschreven categorieën mag niet doorslaggevend worden beschouwd om vast te stellen welke regelgeving van toepassing is.

Kwaliteit en betrouwbaarheid

In de bekendmaking van 1998 werd de voorwaarde betreffende "direct transport en schakeling van spraak in real time" uitgelegd. Daarin werd geconcludeerd dat voor spraak via het internet (waaronder hier het openbare internet wordt verstaan), wegens het risico van congestie "moeilijk of onmogelijk kan worden gegarandeerd dat de betrouwbaarheidsgraad en spraakkwaliteit dezelfde is als die van geschakelde openbare netten". Voorts werd in de bekendmaking van 1998 verklaard dat deze diensten momenteel niet in de zin van de dienstenrichtlijn als spraaktelefonie kunnen worden aangemerkt.

De gemiddelde vertragingen zijn sinds 1998 aanzienlijk gedaald, voornamelijk als gevolg van een verbetering van de betrokken technologieën. De manier waarop het openbare internet wordt beheerd, maakt het evenwel nog steeds moeilijk om alle risico's van congestie waardoor de overdracht van het spraaksignaal wordt beïnvloed, uit te sluiten. De in de bekendmaking van 1998 opgenomen conclusie blijft derhalve geldig wat spraakdiensten over het openbare internet betreft.

Er zou echter van kunnen worden uitgegaan dat aan de voorwaarde betreffende "direct transport en schakeling van spraak in real time" is voldaan wanneer een spraakdienst gewoonlijk door de verbruiker wordt beschouwd en gebruikt als een substituut voor spraakdiensten over een circuit-geschakeld openbaar netwerk, op grond van de kenmerken ervan, in het bijzonder het kwaliteitsniveau en de betrouwbaarheid. Deze voorwaarde dient ook als vervuld te worden beschouwd wanneer de dienstaanbieder zijn klanten dezelfde kwaliteit en betrouwbaarheid als die van het geschakelde openbare netwerk garandeert.

Geïntegreerde internetdiensten

In de bekendmaking van 1998 is gepreciseerd: "in de meeste gevallen [is] de spraakvoorziening slechts een deel van een volledig internetpakket dat de klant wordt aangeboden, waarbij de spraakdienst slechts ondergeschikt is aan andere onderdelen uit het internetpakket". In die gevallen zal de dienst niet "op commerciële basis worden aangeboden", zoals is vereist volgens de wettelijke definitie van spraaktelefonie.

In de paragraaf over de toekomstige situatie met betrekking tot de wettelijke gevolgen is in de bekendmaking van 1998 aangegeven dat in sommige gevallen de spraakcommunicatiediensten een beslissende impuls zouden kunnen zijn om zich te abonneren op het internet. Het is echter niet eenvoudig vast te stellen welk element beslissend is bij de beslissing om zich te abonneren. Dat kan heel erg verschillend zijn van gebruiker tot gebruiker. Derhalve dienen, om vast te stellen of een spraakkdienst in een pakket met andere diensten het onderwerp uitmaakt van een afzonderlijke commerciële activiteit, objectievere criteria van toepassing te zijn.

In dit verband zou ervan kunnen worden uitgegaan dat aan de voorwaarde inzake het aanbod op commerciële basis is voldaan wanneer het spraakelement als spraaktelefonie wordt verkocht of afzonderlijk wordt gefactureerd, of wanneer soortgelijke gebundelde diensten door dezelfde onderneming worden verkocht zonder dit spraakelement.

Deze indicatoren zullen evenwel van weinig hulp zijn in omgekeerde situaties, wanneer de spraakcommunicatie en andere elementen van de dienst als een pakket worden verkocht of tezamen worden gefactureerd.

In dergelijke gevallen zou het in de bekendmaking van 1998 opgenomen begrip van "volledig internetpakket" een goede richtsnoer moeten opleveren. Het verwijst naar situaties waarin het spraakelement niet kan worden geschieden van andere onderdelen, zoals bijvoorbeeld bij videotelefonie. In dergelijke gevallen kan er niet van worden uitgegaan dat de spraakdiensten op commerciële basis worden aangeboden. Wanneer exploitanten daarentegen een combinatie van een spraakdienst en een datadienst op de markt zouden brengen die, hoewel zij verschillend en duidelijk te scheiden zijn, in hetzelfde commerciële pakket zijn gebundeld, zou de Commissie ervan uitgaan dat dit pakket twee commerciële aanbiedingen bevat. Een spraakdienst zou als een van de datadienst gescheiden dienst kunne worden beschouwd, zelfs indien deze gewoonlijk voor hetzelfde commerciële gebruik worden aangeboden.

(1) PB C 6 van 10.1.1998, blz. 4.

(2) PB C 275 van 20.10.1995, blz. 2.

(3) PB L 192 van 24.7.1990, blz. 10 laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/64/EG (PB L 175 van 10.7.1999, blz. 39).

(4) Krachtens Richtlijn 90/388/EEG en Richtlijn 97/13/EG (artikel 7.2).

(5) Krachtens Richtlijn 97/33/EG (artikel 5.1).

(6) PB C 177 van 27.6.2000, blz. 4.