*****

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 3 mei 1989

met betrekking tot reeds verstrekte of nog te verstrekken steun van de Spaanse Regering aan Enasa, een onderneming die bedrijfsvoertuigen onder het merk »Pegaso" vervaardigt

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(89/633/EEG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE

GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, met name op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I

Bij brief van 17 september 1986 verzocht de Commissie de Spaanse Regering om inlichtingen over steun in de vorm van nieuw kapitaal die de Spaanse autoriteiten volgens mededelingen in de pers voornemens was in 1986 aan Enasa te verstrekken.

Bij brief van 6 februari 1987 van de Spaanse Permanente Vertegenwoordiging werd bevestigd dat de overheidsholding INI in 1986 5 miljard pta aan Enasa bijdroeg voor de financiering van buitengewone kosten wegens aanpassingen in capaciteit en werkgelegenheid en voor de financiering van voorraden uit de militaire produktie. Ook werd informatie verstrekt over de kapitaalinjecties in 1983 en 1985, Enasa's industriële activiteiten, haar commerciële en financiële problemen, de voortdurende inkrimping van de werkgelegenheid, de toekomstige investeringen en de moeilijkheden welke de vennootschap doormaakte als gevolg van Spanje's toetreding tot de Gemeenschap.

Op 20 mei 1987 besloot de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de niet aangemelde kapitaalinjectie door de overheidsholding INI aan Enasa voor het jaar 1986. De Commissie ging bij dit besluit ervan uit dat de injectie van 5 miljard pta nieuw kapitaal, gezien de financiële prestaties van de betrokken onderneming sinds 1981, die door verliezen en een zware schuldenlast werden gekenmerkt, niet als het verstrekken van risicodragend kapitaal volgens de standaard-vennootschapspraktijk in een markteconomie kan worden beschouwd en derhalve een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag oplevert.

Gezien de overcapaciteitsproblemen waarmee de commerciële en industriële automobielindustrie in de gehele Gemeenschap te kampen hebben en de afwezigheid van een beknopt herstructureringsplan bij Enasa dat niet alleen de levensvatbaarheid van de onderneming zou kunnen herstellen maar ook in aanzienlijke mate tot de rationalisatie van de betrokken bedrijfstakken in de Gemeenschap zou kunnen bijdragen, meende de Commissie dat de betrokken steunmaatregel niet in aanmerking kwam voor een van de afwijkingen in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag.

Bij brief van 25 mei 1987 maande de Commissie de Spaanse Regering aan, haar opmerkingen kenbaar te maken en de in de brief gestelde, nauwkeurig omschreven vragen te beantwoorden. Overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag werden ook de andere Lid-Staten en derden aangemaand hun opmerkingen te maken.

II

In het kader van de procedure maakte de Spaanse Regering haar opmerkingen kenbaar bij brief van 14 september 1987. In deze brief sprak zij als haar oordeel uit dat de kapitaalinjectie ten bedrage van 5 miljard pta welke op 30 december 1986 door INI was verstrekt, niet kan worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van het standpunt van de Commissie, omdat overheidsholdings in vennootschapskapitaal niet onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag kunnen vallen omdat zij niet de handel binnen de Gemeenschap ongunstig beïnvloeden, omdat zij voorts een bestaande steunmaatregel krachtens artikel 93, lid 1, is omdat zij reeds in 1982 door INI was toegezegd, lang voor de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap afvloeiingskosten afvloiingskosten dekt die tussen 1983 en 1985 werden gemaakt, en wellicht verenigbaar moet worden geacht met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), wegens de herstructureringsapsecten ervan en ten dele in de zin van artikel 92, lid 3, onder a), moet worden beoordeeld, of anders omdat 15 % van de produktie van Enasa in een minst begunstigde zone geschiedt en een deel van de overheidsmiddelen onder artikel 223, lid 1, onder b), van het Verdrag valt omdat het betrekking heeft op Enasa's militaire produktieactiviteiten.

In dezelfde mededeling gaven de Spaanse autoriteiten op streng vertrouwelijke basis de hoofdlijnen aan van het herstructureringsplan van Enasa voor 1987-1991 dat in de toekomst een aantal omvangrijke kapitaalinjecties omvat.

Vier andere Lid-Staten maakten opmerkingen in het kader van deze procedure.

III

Bij brief van 2 oktober 1987 verzocht de Commissie om aanmelding overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag van de nieuwe steun welke in het kader van het herstructureringsplan 1987-1991 was voorgenomen.

Bij brief van 18 december 1987 van haar Permanente Vertegenwoordiging meldde de Spaanse Regering de Commissie haar voornemen aan om Enasa via de overheidsholding INI 96 miljard pta financiële steun toe te kennen ter ondersteuning van haar herstructureringsplan 1987-1991.

Het herstructureringsplan beoogt Enasa's levensvatbaarheid te herstellen door sluiting van haar produktiecapaciteit voor bestelwagens en lichte vrachtwagens in Valladolid alsmede enkele onderdelencapaciteiten, en zich te concentreren op het marktsegment zware vrachtauto's. Ook voorziet het plan in de algemene inkrimping van de werkgelegenheid, een financiële herstructurering en een investering in een O & O-programma waarbij Enasa de resterende produktiefaciliteiten zal rationaliseren en nieuwe technologieën zal invoeren.

Volgens de Spaanse autoriteiten moeten de bijdragen van de aan Enasa door INI beschikbaar gestelde middelen niet als steunmaatregelen worden gezien die onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag zouden vallen omdat INI in haar positie van enige aandeelhoudster in Enasa, in de overtuiging dat de levensvatbaarheid van de onderneming kan worden hersteld, als een particuliere investeerder optreedt. Zelfs indien de bijdragen facetten van staatssteun zouden bevatten, dan valt deze nog niet onder artikel 92, lid 1, omdat hij de handel binnen de Gemeenschap niet ongunstig beïnvloedt noch de mededinging binnen de Gemeenschap vervalst zoals dat artikel vereist. In feite produceerde Enasa in 1986 slechts 8 500 eenheden, hetgeen slechts 3 % van de totale produktie binnen de Gemeenschap vertegenwoordigt. Aangezien de totale handel in vrachtauto's binnen de Gemeenschap in 1986 81 070 eenheden haalde, komen de 314 door Enasa naar andere Lid-Staten geëxporteerde eenheden op slechts 0,4 % neer. Bovendien daalde het marktaandeel van Enasa op de Spaanse vrachtautomarkt in het eerste halfjaar van 1987 opnieuw, van 18,5 % tot 13,9 %. Er is dan ook geen bewijs dat Enasa de mededinging zou hebben vervalst omdat dat feit zich gewoon niet heeft voorgedaan.

Op 17 februari 1988 besloot de Commissie met betrekking tot de aangemelde overheidssteun ten bedrage van 96 miljard Pta aan Enasa's herstructureringsplan voor 1987-1991 de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Bij dit besluit ging de Commissie ervan uit dat de bijdrage van 96 miljard pta, gezien de financiële prestaties van de onderneming sinds 1976, die door snel stijgende verliezen en schulden werden gekenmerkt, niet kan worden beschouwd als de verschaffing van risicodragend kapitaal volgens de standaardvennootschapspraktijk in een markteconomie en derhalve een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, oplevert.

Gezien het ontbreken van verdere informatie over de steunmaatregel en de toekomstige herstructureringen bij Enasa, de gevoeligheid van de automobielindustrie, de overcapaciteit in de vrachtauto- en autobusindustrie in de gehele Gemeenschap en de koppeling van dit steunproject aan de aanhangige steunprocedure voor dezelfde onderneming, concludeerde de Commissie dat er geen voldoende gronden aanwezig zijn om te menen dat de nieuwe steun voor een van de afwijkingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag in aanmerking komt.

Bij brief van 25 februari 1987 maande de Commissie de Spaanse Regering aan, haar opmerkingen kenbaar te maken en op de nauwkeurig gestelde vragen in de brief te antwoorden. Overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag werden ook de andere Lid-Staten en derden aangemaand hun opmerkingen te maken.

IV

De Spaanse autoriteiten maakten hun opmerkingen in het kader van deze procedure kenbaar bij brieven van 25 maart 1988 en 30 september 1988. Op verzoek van de Commissie werden ook gedetailleerde inlichtingen verstrekt bij brieven van 5 juli 1988, 21 november 1988 en 25 november 1988 en op een aantal tussen juli 1988 en februari 1989 gehouden bilaterale bijeenkomsten met de diensten van de Commissie.

De inlichtingen hebben betrekking op de volgende aspecten van de zaak:

- beschrijving van de herstructureringsmaatregelen;

- beschrijving van de investering en de O & O-uitgaven;

- gegevens over produktie, capaciteit en handel;

- financiële positie en perspectieven; - inkrimping van het personeel en kosten van afvloeiingsregelingen

- levensvatbaarheidsvoorspelling aan het einde van het herstructureringsplan en marktperspectieven;

- fiscale en boekhoudkundige beginselen en gegevens;

- prijsstellingsstrategie van de vennootschap en samenwerkings-overeenkomsten met andere communautaire vrachtautoproducenten.

Uit het Spaanse antwoord van 30 september 1988 bleek dat de kapitaalbijdrage door INI in 1986 12,5 miljard pta bedroeg en niet 5 miljard, zoals oorspronkelijk werd medegedeeld. Deze kapitaalinjectie moet volgens de Spaanse autoriteiten niet worden beschouwd als steun omdat daartoe reeds vóór 1 januari 1986, de datum van Spanjes toetreding tot de Gemeenschap, was besloten. In deze mededeling verlengden de Spaanse autoriteiten de termijn voor het herstructureringsplan tot de periode 1986-1991, wijzigden zij de kosten ervan en de »cash-flow" van de vennootschap en brachten zij argumenten over de steunaspecten van de voorgenomen overheidsbijstand ten bedrage van 108,5 miljard pta (12,5 miljard in 1986 + 96 miljard tussen 1987 en 1991) naar voren. Volgens hen dienden de volgende aspecten niet te worden beschouwd als steun die onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt:

- 44 869 miljoen pta verlies, geleden vóór Spanjes toetreding tot de Gemeenschap, waarvan 26 464 miljoen pta verlies geleden in de boekjaren vóór 1986 en 18 406 miljoen pta andere verliezen die in de latere jaren zullen worden geboekt. INI erkende, ingelicht door haar onafhankelijke adviseurs, deze verliezen en de noodzaak deze met kapitaalbijdragen goed te maken. Wegens een gebrek aan fondsen werden de kapitaalbijdragen boven de 12,5 miljard pta uit 1986 tot latere jaren uitgesteld.

- 21 050 miljoen pta fiscale kredieten welke INI zal betalen om de voordelen van Enasa uit belastingverliezen (gelijkaardig aan enig ander onderdeel van het actief) te kopen, en die zijn gebaseerd op de goedkeuring van het Spaanse Ministerie van Financiën van 2 februari 1987 voor de fiscale consolidatie voor de INI-groep over de jaren 1986-1988. Dienaangaande werd een nota van het Ministerie van Financiën overhandigd.

- 9 304 miljoen pta militaire investeringen nodig voor nationale defensieprojecten waarvan 5 200 miljoen pta zuiver militaire, niet bekendgemaakte projecten en 4 104 miljoen pta overeenkomend met 50 % van de investeringen voor zowel militaire als civiele produkten.

- 16 242 miljoen pta of het gedeelte van de kosten voor de vrijwillige afvloeiingen boven het minimum wettelijk vereiste dat overeenkomt met een normale commerciële praktijk in Spanje. Opgemerkt zij dat ondernemingen volgens het Spaanse recht werknemers alleen kunnen laten afvloeien op vrijwillige, onderhandelde basis.

- 6 113 miljoen pta extra financiële lasten welke de vennootschap sinds begin 1986 moet dragen als gevolg van de uitgestelde kapitaalbijdragen.

Bijgevolg moet volgens de Spaanse autoriteiten slechts 10 908 miljoen pta worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, en zou de steunintensiteit onder deze permissen slechts 20 % zijn omdat de betrokken herstructureringskosten 54 miljard pta bedragen.

Het doel van het herstructureringsplan is het herstel van de levensvatbaarheid van de vennootschap en de voorziene bedragen aan overheidsbijstand vertegenwoordigen volgens de Spaanse autoriteiten een minimum om de financiële en technische herstructurering van de vennootschap te verzekeren. Terzelfder tijd doet de venootschap het alleruiterste om bij te dragen aan de financiering van het plan door een drastische vermindering van haar bedrijfskapitaal, door verkopen van activa en gebouwen en door een positieve »cash-flow" in de latere jaren van het plan.

In het kader van de bovengenoemde procedure hebben vier andere Lid-Staten opmerkingen gemaakt.

V

Enasa is opgericht in 1946 door het INI, de overheidsholding waaraan de industriële wederopbouw van Spanje is opgedragen en omvat de activiteiten en middelen van de vroegere onderneming en autofabrikant Hispano Suiza, Spanjes pioneer op het gebied van de automobielfabricage. Enasa groeide op een gesloten markt als een geïntegreerde fabrikant van vrachtauto's, autobussen en militaire voertuigen. Zij haalde haar historische maximumproduktie in 1974 met 26 000 voertuigen en een personeel van 12 500 man. Omdat zij sinds 1976 het hoofd moest bieden aan een economische crisis en verliezen, die samenvielen met de opening van de Spaanse economie voor de internationale handel, sloot INI in 1980 een overeenkomst met International Harvester, de leidende Amerikaanse vrachtautofabrikant, waarbij International Harvester een aandeel van 35 % in Enasa verwierf en een ambitieus expansieplan invoerde dat voorzag in de ontwikkeling en produktie van vrachtauto's, motoren en trekkers door Enasa, die voornamelijk voor export naar de Verenigde Staten en Europa waren bestemd. In 1982 trok International Harvester zich echter wegens de crisis op de Amerikaanse markt terug uit haar betrekkingen met Enasa, waardoor de voltooiing van het investeringsplan tot een abrupt einde kwam. Enasa had reeds zwaar in de nieuwe activiteiten geïnvesteerd en bleef achter met overcapaciteiten bij exportprodukten waarvoor niet langer markten beschikbaar waren, bij voorbeeld dieselmotoren, en een totaal ontbreken van financiële hulpmiddelen voor de vernieuwing van haar traditionele produkten. Enasa ging bijgevolg naar nieuwe »joint venture"-partners voor een volledige fusie en ontwikkelingsprojecten met kostendeling. Enasa vond geen wederpartij voor een fusie, maar sloot technische samenwerkingsovereenkomsten met DAF en ZF.

Enasa is momenteel de grootste vrachtauto- en autobussenfabrikant in Spanje. Zij had in 1987 6 959 werknemers en produceerde 12 980 burgerlijke en militaire voertuigen. In Spanje exploiteert zij vier produktiebedrijven, te weten in Madrid, Barcelona, Mataró (Barcelona) en Valladolid. Twee van haar dochtermaatschappijen vervaardigen eveneens voertuigen, te weten Seddon Atkinson in het Verenigd Koninkrijk en Pegaso Venezuela. Enasa controleert ook verkoopmaatschappijen in Spanje, Frankrijk, de Benelux en Chili alsmede een aantal kleinere financieringsdochtermaatschappijen.

In Spanje heeft Enasa een jaarcapaciteit voor de produktie van 19 100 voertuigen, 23 850 motoren, 13 000 versnellingsbakken, 15 000 achterassen, 18 000 cabines en een groot aantal kleinere onderdelen. Seddon Atkinson, die onafhankelijk van Enasa wordt beheerd, heeft een jaarcapaciteit van 3 600 voertuigen.

Enasa is een sterke marktleider op de Spaanse markt voor autobussen en zware vrachtauto's (in 1987 respectievelijk 40,7 % en 38,2 %) en bezet een betrekkelijk geringe plaats op de Spaanse markt voor lichte vrachtauto's en bedrijfsvoertuigen waar zij onder het merk Enasa geïmporteerde modellen aanbiedt (VW en MAN), terwijl zij haar binnen het eigen bedrijf geproduceerde assortiment geleidelijk vermindert. Seddon Atkinson heeft een geringe marktpositie op de Britse vrachtautomarkt. Op Europees niveau bezet Enasa ongeveer 3 % van de communautaire markt voor vrachtauto's boven de 6 ton. Zij exporteerde in 1987 echter slechts ongeveer 600 voertuigen naar andere landen van de Gemeenschap.

VI

Het bij de Commissie aangemelde herstructureringsplan voor Enasa omvat de jaren 1986 tot 1991 en zal 138 831 miljoen pta kosten (rond 1 miljard ecu). Het omvat de sluiting van drie verouderde produktiebedrijven, te weten de sluiting van het produktiebedrijf voor bedrijfsvoertuigen en lichte vrachtwagens in Valladolid, de sluiting van een onderdeleneenheid in Madrid en de sluiting van een assemblagestraat voor autobussen en een onderdelenbedrijf in Barcelona. De rationalisatiekosten (niet de sociale kosten) van deze drie sluitingen komen neer op 2 000 miljoen pta. Tegen het einde van het plan zullen de capaciteiten in Spanje de volgende zijn: 13 280 voertuigen (-31 %), 18 800 motoren (-21 %), 13 000 versnellingsbakken, 15 000 achterassen, 17 300 cabines (-4 %) en een geringer aantal andere onderdelen.

De terreinen die op twee plaatsen moeten worden ontruimd, zullen voor andere doeleinden worden gebruikt. In Valladolid zal een nieuwe capaciteit in het leven worden geroepen voor de produktie van voertuigen voor speciale doeleinden en militaire voertuigen (jaarcapaciteit 1 080 voertuigen). In Madrid zal de beschikbare grond voornamelijk voor opslag worden gebruikt.

Om de produktiviteit van de resterende capaciteiten te verbeteren zal 39 394 miljoen pta nodig zijn voor tastbare, financiële investeringen en O & O-uitgaven. Afgezien van 1986 kan het investeringsbudget 1987-1991 als volgt worden onderverdeeld:

(in miljoen pta)

1.2 // // // Modernisering bedrijven in Madrid // 7 127 // Modernisering bedrijf in Barcelona // 3 441 // Modernisering bedrijf in Valladolid // 510 // Produktontwikkeling // 7 604 // Commerciële en financiële investeringen // 4 544 // O & O-uitgaven // 1 067 // Defensie // 5 200 // Andere projecten van geringere omvang // 1 907 // // // Totaal // 31 400 // //

Met deze investeringen zal Enasa haar produktie tijdens het herstructureringsplan van 11 984 civiele voertuigen in 1986 door een betere benutting van de resterende capaciteiten kunnen verhogen tot 12 887 (+7,5 %). Voorts zal de vennootschap, naar zij verwacht, in de produktensegmenten waar de produktie zal worden afgestoten, in 1991 8 677 geïmporteerde voertuigen onder het merk Enasa verkopen ten einde haar marktaandeel te behouden of te versterken. Bijgevolg zal Enasa haar omzet kunnen verhogen van 61,8 miljard pta in 1986 tot 114,8 miljard pta in 1991.

In het plan is voorzien in de inkrimping van het personeel van 8 633 werknemers eind 1985 tot 5 100 aan het eind van 1991. De meeste van deze afvloeiingen moeten langs de weg van kostbare vrijwillige afvloeiingsregelingen geschieden. De totale kosten van de sociale herstructurering bedragen 42 891 miljoen pta.

Voorts omvat het herstructureringsplan de terugbetaling van 54 546 miljoen pta netto financiële schuld waardoor de financiële lasten tot normale proporties zullen worden teruggebracht, 3,5 % van de omzet in 1991, ten opzichte van 17 % in 1985. Aan het eind van het herstructureringsplan zal Enasa een schuldenniveau bereiken dat nog steeds tweemaal haar aandelenkapitaal bedraagt en zal de netto financiële schuld overeenkomen met 23 % van haar omzet.

Volgens de laatste bijgewerkte cijfers van de Spaanse autoriteiten zullen de totale kosten ten bedrage van 138,8 miljard pta als volgt worden gefinancierd:

- uit eigen middelen van de vennootschap door de verlaging van bedrijfskapitaal, »cash-flow" en de verkoop van activa tot een beloop van 30 355 miljoen pta,

- door INI door kapitaalinjecties, buitengewone bijdragen en belastingkredieten ten bedrage van 108 436 miljoen pta.

VII

De Europese vrachtauto-industrie (6 ton en daarboven) maakte sinds 1980 ernstige problemen door, toen de produktie rond 421 000 eenheden bedroeg. De produktie daalde in 1986 tot slechts 287 000 eenheden, hetgeen 32 % lager is dan in 1980. Dit vloeide ten dele voort uit een geringe binnenlandse vraag, maar vooral uit een daling van de uitvoer in 1986 van 184 000 tot slechts 90 000 eenheden. De teruggang in de uitvoer lag vooral in de Afrikaanse en Aziatische ontwikkelingslanden die onder dalende olie- en goederenprijzen leden, terwijl daar de Japanse concurrentie uitermate sterk was. Deze situatie leidde tot een grote mate van overcapaciteit die in 1983- 1984 op rond 40 % werd geschat, een vernietigende prijsconcurrentie op de Europese markt en ernstige financiële moeilijkheden voor de Europese fabrikanten. In 1983 en 1984 bedroegen hun gecombineerde nettoverliezen naar schatting rond 600 miljoen ecu. Sinds 1984, de piek van de crisis, maakten de Europese fabrikanten een begin met een herstructureringsproces dat tot uiting kwam in verminderingen in capaciteit en personeel en in verbetering van de produktie, gemeenschappelijke dochtermaatschappijen voor produktontwikkeling en sinds 1986 in de verdwijning van een aantal fabrikanten (in 1986 trok GM zich terug, fuseerde Ford met Iveco en in 1987 fuseerde Leyland met DAF). Deze herstructurering stelde de Europese vrachtauto-industrie in staat zich aan te passen aan een nieuwe vraag (in 1987 werd de overcapaciteit geraamd op 20 %). Momenteel is Enasa de enige verlieslijdende vrachtautoproducent in de Gemeenschap (uitgezonderd kleine fabrikanten waarover geen complete financiële gegevens beschikbaar zijn).

De situatie in de Europese autobusindustrie vertoont grote overeenkomst met die van de vrachtauto-industrie, ook al omdat de meeste communautaire vrachtautoproducenten tevens bussen fabriceren.

In Spanje bestaan vier producenten van bedrijfsvoertuigen (vrachtauto's en/of bussen): naast Enasa is er RVI (Renault), Motor Iberica (Nissan) en Daimler-Benz. Men dient te bedenken dat de bedrijfsvoertuigenfabrikanten in Spanje tegen concurrentie van buiten tot Spanjes toetreding tot de Gemeenschap werden beschermd met een importtarief van 28 %. Dit tarief is geleidelijk verlaagd en zal eind 1992 geheel zijn afgeschaft. De teruggang van de tarievenbescherming sinds 1986 heeft geleid tot een snelle stijging van de invoer in Spanje en bijgevolg tot een verlies aan marktaandeel bij de plaatselijke fabrikanten.

VIII

De Commissie heeft bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van het totaalbedrag van 108 436 miljoen pta van de overheidsinterventies die ter ondersteuning van het herstructureringsplan van Enasa zijn voorgenomen of reeds zijn toegekend, nagegaan in hoeverre deze maatregelen steunmaatregelen opleveren in de zin van artikel 92 van het Verdrag.

Met betrekking tot de 12 500 miljoen pta kapitaalinjecties in 1986 hebben de Spaanse autoriteiten het bewijs geleverd dat het besluit om dit kapitaal te verstrekken reeds vóór 1 januari 1986 was genomen, derhalve vóór Spanje tot de Gemeenschap toetrad, en dat dit bedrag in 1986 alleen werd toegekend wegens de budgettaire druk waaronder INI destijds te lijden had. In dit bedrag is de 5 000 miljoen pta opgenomen waarvoor de Commissie de eerste procedure had ingeleid; dit bedrag was bestemd voor de financiering van afvloeiingskosten in de jaren 1983 tot en met 1985. Men mag aannemen dat de 12 500 miljoen pta kapitaalinjecties die Enasa in 1986 voor faillissement behoedden, buiten de reikwijdte van deze beschikking vallen omdat daartoe vóór 1 januari 1986, te weten voordat Spanje lid van de Gemeenschap was en dus onder het Gemeenschapsrecht viel, was besloten.

De resterende financiële bijstand komt overeen met 95 976 miljoen pta; deze was de Commissie aangemeld in verband met het herstructureringsplan 1987-1991 en bestaat uit de volgende drie elementen:

- 21 040 miljoen pta fiscale kredieten,

- 43 317 miljoen pta kapitaalinjecties,

- 40 619 miljoen pta buitengewone bijdragen.

Met betrekking tot de geschatte 21 040 pta fiscale kredieten hebben de Spaanse autoriteiten bij nota's van 15 en 24 februari 1989 bewijzen overgelegd van het bestaan van een wel zeer bijzonder belastingsysteem in Spanje dat bij Koninklijk Besluit (Real Decreto) nr. 1414/77 is ingesteld en de mogelijkheid biedt de fiscale voordelen van vooruitbetalingen op groepsniveau te consolideren. Het nettoresultaat van de geconsolideerde groep vormt dan de enige belastbare grondslag en fiscale verliezen kunnen worden afgetrokken van toekomstige winsten van de groep in de komende vijf jaar. Bij Ministerieel Decreet van 2 februari 1987 kende het Spaanse Ministerie van Economische Zaken en Financiën de INI-groep de voordelen van dat systeem toe voor de belastingjaren 1986, 1987 en 1988. In deze jaren kunnen de door Enasa geleden fiscale verliezen door de INI-groep alleen worden gebruikt voor zover de groep in die jaren verliezen lijdt. Enasa verliest automatisch haar rechten om van haar in die jaren ontstane fiscale verliezen te profiteren.

Evenals andere industriële concerns in Spanje die van dit bijzondere belastingsysteem profiteren, heeft INI een mechanisme ingevoerd waarbij de belastingbetalingen en -voordelen over zijn dochtermaatschapijen worden verdeeld. Rendabele dochtermaatschappijen moeten 35 % aan INI betalen terwijl INI 28 % van de verliezen in de vorm van een fiscaal krediet toekent aan een verlieslijdende dochtermaatschappij (tot 1987 27 %). Het laatstgenoemde percentage is gebaseerd op de maximale fiscale aansporingen tot investeren. INI zelf leed in 1986 en 1987 verlies en verkreeg daarvoor een belastingkrediet. In 1988 werd INI rendabel en kon het een deel van de in de voorafgaande jaren ontstane belastingverliezen gebruiken. Verwacht wordt dat INI ook na 1988 van dit systeem zal profiteren.

De geschatte 21 040 miljoen pta fiscale kredieten staan gelijk met de normale fiscale vooruitbetalingsvoordelen uit hoofde van de verliezen van Enasa die aan de moedervennootschap INI ten goede komen. Aangezien dit bedrag uit de voorschriften van de Spaanse belastingsystemen voortvloeit, levert het geen staatssteun op in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

De 34 317 miljoen pta kapitaalinjecties, waarvan 29 117 miljoen pta is bestemd om in het verleden gemaakte bedrijfsverliezen te compenseren en 5 200 miljoen pta voor het herstel van Enasa's maatschappelijk kapitaal, vormen een steunmaatregel van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.

De Commissie heeft haar beleid op het gebied van staatsdeelnemingen in vennootschapskapitaal vastgelegd in september 1984 en de Lid-Staten daarvan bij brief van 17 september 1984 in kennis gesteld. Volgens deze mededeling is van staatssteun sprake indien nieuw kapitaal door de Staat wordt bijgedragen onder omstandigheden die voor een particuliere investeerder die onder normale omstandigheden in een markteconomie opereert, niet aanvaardbaar zouden zijn. Dit is het geval indien de kaspositie van de vennootschap, en met name de structuur en het volume van haar schulden, van dien aard zijn dat een normale opbrengst (in dividend of kapitaalwinst) binnen een redelijke tijd van het geïnvesteerde kapitaal niet kan worden verwacht, of indien de vennootschap als gevolg van haar onvoldoende »cash-flow" of om enige andere reden niet in staat zou zijn op de kapitaalmarkt de benodigde fondsen voor een investeringsprogramma te vinden.

Gezien de voortdurende verliezen van Enasa die vanaf 1985 dramatisch stegen (te weten 17 miljard pta in 1985, 24 miljard pta in 1986 en 11 miljard pta in 1987), en haar verslechterende nettoschuldensituatie die eind 1986 een bedrag van 89 300 miljoen pta liet zien, vormen de kapitaalbijdragen van 29 117 miljoen pta staatssteun omdat een particuliere investeerder die onder normale omstandigheden van een markteconomie zou opereren, onder de gegeven omstandigheden deze investering niet zou hebben ondernomen.

Die Commissie kan evenmin het argument aanvaarden dat deze kapitaalinjecties verliezen dekken uit de periode vóór 1986, omdat er geen formeel besluit van vóór 1986 bestaat om dergelijke bedragen te injecteren.

De resterende kapitaalbijdrage van 5 200 miljoen pta houdt uitsluitend verband met militaire projecten uit hoofde van de landsverdediging. De investeringen en de specifieke steun aan de activiteiten inzake militaire voertuigen vallen onder artikel 223, lid 1, onder b), van het Verdrag en maken daarom van de beoordeling van de Commissie in de onderhavige zaak geen deel uit.

De 40 619 miljoen pta buitengewone bijdragen bestemd ter compensatie van herstructureringskosten over verscheidene jaren, vormen een staatssteunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. De publiekrechtelijke aandeelhouder verschaft dit bedrag namelijk ter financiering van specifieke, uitzonderlijke kosten bij Enasa, te weten:

- O & O op lange termijn (1 363 miljoen pta),

- valutakoersverliezen (5 218 miljoen pta),

- vrijwillige-afvloeiingskosten (34 038 miljoen pta).

Deze kosten moeten normaal door de onderneming zelf worden gedragen. Met de volledige dekking van Enasa's buitengewone kosten door INI verkrijgt Enasa een kunstmatig financieel voordeel ten opzichte van haar concurrenten die deze kosten uit eigen middelen moeten bestrijden. De bedragen kunnen evenmin als investeringen worden beschouwd omdat zij door INI worden toegekend in de vorm van subsidies zonder invloed op het aandelenkapitaal.

Uit het totale bedrag van 108 436 miljoen pta vormt derhalve 69 736 miljoen pta een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, mede omdat in alle door Enasa vervaardigde produkten binnen de Gemeenschap intensief handel wordt gedreven. In feite bereikte de totale handel binnen de Gemeenschap in grote vrachtauto's en bussen in 1987 de 101 147 eenheden, waarvan 11 484 eenheden of 11,4 %, uit Spanje naar de andere Lid-Staten werden geëxporteerd. In 1987 bezette Enasa een marktaandeel van 3 % op de communautaire vrachtautomarkt. Zij exporteerde in 1986 314 bussen en vrachtauto's naar de andere landen van de Gemeenschap en verwacht haar communautaire export tegen 1991 te zullen verhogen tot 1 740 eenheden. De steun beïnvloedt de handel binnen de Gemeenschap derhalve ongunstig en dreigt de mededinging te vervalsen in de zin van artikel 92, lid 1.

IX

In artikel 92, lid 3, van het Verdrag zijn de vormen van steunverlening opgesomd die verenigbaar kunnen zijn met de gemeenschappelijke markt. Verenigbaarheid met het Verdrag moet worden vastgesteld in de samenhang van de Gemeenschap als geheel en niet van één enkele Lid-Staat.

Ten einde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen en rekening te houden met de beginselen in artikel 3, onder f), van het Verdrag, moeten uitzonderingen op het beginsel van artikel 92, lid 1, als opgesomd in artikel 92, lid 3, bij de beoordeling van een steunregeling of een individuele steunmaatregel restrictief worden geïnterpreteerd.

Met name mogen zij alleen worden toegepast wanneer de Commissie overtuigd is dat het vrije spel van de krachten op de markt alleen, zonder de steunverlening, de aspirant-begunstigde van de steun niet zou aanzetten tot een gedrag dat zou bijdragen tot het bereiken van een van de genoemde doelstellingen.

Ten aanzien van de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag voor steun ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde streken, moet worden vastgesteld dat de steunmaatregel niet voor de in deze artikelen genoemde uitzondering in aanmerking komt. Hoewel een van de produktiebedrijven van Enasa gelegen is in een steunregio, te weten het bedrijf van Valladolid, beogen de betrokken steunmaatregelen niet, de betrokken regio specifiek te ontwikkelen maar slechts een vennootschap die in de gehele betrokken Lid-Staat opereert, te herstructureren. Bovendien heeft de steun betrekking op de financiering van een zeer klein gedeelte van de investeringen in dergelijke gebieden. Het begrip regionale ontwikkeling waaraan de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder a), gekoppeld is, is wezenlijk gebaseerd op de verschaffing van steun aan nieuwe investeringen of grote expansie of omschakeling van ondernemingen die investeringen vereisen van fysieke aard alsmede de kosten daaraan verbonden. In dit geval bedragen de investeringen in het herstructureringsplan voor het bedrijf in Valladolid slechts 510 miljoen pta, derhalve slechts 1,5 % van de totale investeringen en 0,4 % van de totale herstructureringskosten.

Wat de uitzonderingen in artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag aangaat blijkt uit het bovenstaande dat de betrokken steunmaatregel bedoeld noch geschikt was om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Spaanse economie op te heffen. De Spaanse Regering heeft trouwens op deze bepaling geen beroep gedaan.

Ten aanzien van de uitzondering in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag ten gunste van »steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken", bestaat de mogelijkheid dat de Commissie bepaalde herstructureringssteun verenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt indien hij noodzakelijk is voor de sector uit communautair oogpunt en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (1).

Door het herstructureringsplan zal de assemblagecapaciteit van Enasa met 31 % worden ingekrompen, voornamelijk door de sluiting van het bedrijf te Valladolid waar vrachtauto's en lichte bedrijfsvoertuigen worden vervaardigd. Ook de capaciteit voor onderdelen zal worden ingekrompen door de sluiting van twee eenheden en een omvangrijke vermindering van de motorencapaciteit. De resterende capaciteiten zullen worden gemoderniseerd en geïntegreerd voor de produktie van een groot aantal nieuwe modellen voor minder marktsegmenten. Het gesloten bedrijf te Valladolid zal worden omgeschakeld op de produktie van speciale voertuigen en militaire voertuigen.

De Commissie heeft het herstructureringsplan in bijzonderheden geanalyseerd en concludeert dat het het technische, economische en financiële herstel van de vennootschap waarborgt door een verlaging van het »break-even point", die ervoor zal zorgen dat de vennootschap in de toekomst rendabel opereert. De vermindering van capaciteit zorgt er ook voor dat Enasa niet in staat zal zijn haar marktaandeel op de Europese vrachtauto- en autobusmarkt te vergroten. Voorts bestaat de verwachting dat de marktaandelen van Enasa met de voortschrijdende afschaffing der tarieven in Spanje verder zullen teruglopen.

Deze herstructurering draagt bij tot de algehele herstructurering van de vrachtauto- en autobusindustrie in de Gemeenschap. In 1986, het jaar waarin het herstructureringsplan van Enasa werd ontworpen, leed de vrachtauto- en autobusindustrie nog steeds onder een grote overcapaciteit en pasten alle andere producenten in de Gemeenschap hun produktie en capaciteit aan een kleinere vraag aan door de overcapaciteit voor vrachtauto's en autobussen af te schaffen en hun intern geproduceerde modelassortiment te verkleinen. Daardoor draagt Enasa in aanzienlijke mate bij tot de rationalisatie van de betrokken sector op communautair vlak.

De Commissie hield bij haar beoordeling van de zaak mede rekening met het feit dat Enasa in het verleden op een goed beschermde nationale markt opereerde en niet het hoofd behoefde te bieden aan de sterke concurrentie van andere Europese fabrikanten. Dit ontbreken van concurrentie had rechtstreeks negatieve gevolgen voor het concurrentievermogen en de algemene prestaties van de vennootschap. Spanjes toetreding tot de Gemeenschap en de daaruit voortvloeiende geleidelijke opening van de Spaanse bedrijfsvoertuigenmarkt voor concurrentie uit de Gemeenschap dwongen Enasa haar produktiestructuur op een drastische wijze binnen een betrekkelijk korte tijd aan te passen aan de omstandigheden van de internationale mededinging. De steun draagt derhalve bij tot een noodzakelijke aanpassing van de vennootschap aan de open mededinging die op de gemeenschappelijke markt heerst.

De situatie waarin Enasa verkeert, kan enigermate worden vergeleken met de precaire situatie van de dochtermaatschappijen van Renault en de Rover-groep voor autobus- en vrachtautofabricage twee jaar geleden, te weten RVI, Leyland Bus en Leyland Trucks. Deze situatie wordt gekenmerkt door een voortdurend verlies aan marktaandeel, een enorme schuldenlast als gevolg van hoge verliezen gedurende een aantal jaren, een produktiviteitsniveau dat verre achterblijft bij dat van de concurrenten, een verouderde en te zeer gediversifieerde produktenmelange, een ontbreken van integratie van de verschillende produktiebedrijven en last but not least een ernstig teveel aan personeel. Ook herkent men bij zowel de vennootschap zelf als de overheidsaandeelhouder de wil om de zaak drastisch te reorganiseren en de nodige sociale offers te brengen om de vicieuze cirkel te doorbreken en de rentabiliteit te herstellen. Zulk een reorganisatie vereist niet alleen een lange en voortdurende technische, economische en financiële herstructurering maar ook een kostbaar rationalisatieprogramma.

In haar beschikkingen van 18 maart 1987 inzake de herstructurering en privatisering van de vrachtauto- en autobusafdeling van het Rover-concern en van 29 maart 1988 inzake de herstructurering van het Renault-concern waaronder ook de herstructurering van zijn vrachtautodochtermaatschappij RVI, heeft de Commissie in beide gevallen omvangrijke steun in de vorm van kapitaalinjecties goedgekeurd. De herstructureringsplannen van de beide bedrijfsvoertuigenfabrikanten omvatten ingrijpende capaciteitsinkrimpingen en afvloeiingen. In beide gevallen zorgde de Commissie ervoor dat de steun evenredig was aan het probleem dat met die steun werd beoogd op te lossen, dat vervalsingen van de mededinging tot een minimum beperkt bleven en dat het herstel van de vennootschap aan het eind van het herstructureringsplan was verzekerd.

In het geval van Enasa kwam de Commissie tot de conclusie dat de herstructurering weliswaar het herstel van de vennootschap waarborgt maar dat de voorgenomen steunverlening in het licht van de totale herstructurerings- en investeringskosten buitensporig moet worden geacht. Het totale bedrag van de steun, 69 736 miljoen pta, is namelijk zeer hoog ten opzichte van het herstructureringsplan 1987-1991, te weten 128 434 miljoen pta (mili

taire projecten niet inbegrepen) en komt overeen met 54 % (1). Aldus overschrijdt de steunintensiteit verre de voorziene 31 % capaciteitsvermindering. Zij zou de vennootschap bovendien in een gunstiger financiële positie plaatsen dan enkele van haar concurrenten in de Gemeenschap.

De Commissie heeft dan ook in overleg met de Spaanse autoriteiten een analyse gemaakt van de vraag in hoeverre de steun kan worden verlaagd zonder het technische, economische en financiële herstel van de vennootschap in gevaar te brengen, terwijl de steunintensiteit met betrekking tot de totale kosten van het herstructureringsplan in evenredigheid kon worden gebracht met de problemen welke het plan wil oplossen, bij voorbeeld de mate van overcapaciteit in de vennootschap die door middel van capaciteitsverminderingen moet worden weggenomen.

De conclusie van de Commissie is dat de steun met 23 000 miljoen pta moet worden verlaagd tot 46 736 miljoen pta, hetgeen de steunintensiteit op 36 % zou brengen, te vergelijken met de geprojecteerde capaciteitsvermindering van 31 %. De netto financiële schuld van de groep die eind 1986 volgens de boeken van de vennootschap 89 275 miljoen pta bedroeg, zou tegen eind 1991 worden gereduceerd tot minder dan 50 000 miljoen pta. Deze beide cijfers houden echter volgens de Commissie een overschatting in omdat zij ten minste 10 000 miljoen pta commerciële schuld omvatten welke de Commissie als bedrijfskapitaal kon identificeren en welke zij volgens de beginselen in haar Beschikking 89/58/EEG inzake de Rover-groep (2) niet als netto financiële schuld kan beschouwen. De Commissie meent derhalve dat de netto financiële schuld van de vennootschap aan het eind van 1986 en 1991 respectievelijk 79 300 miljoen pta en 40 000 miljoen pta bedraagt. Daaruit volgt dat de verhouding financiële schuld tot omzet ondanks de verlaging van de steun met 23 000 miljoen pta van een niveau van 106 % aan het eind van 1986 tot 35 % aan het eind van 1991 zal verbeteren.

De hogere financiële lasten als gevolg van de verlaging van de steun zullen de vennootschap niet belemmeren in het bereiken van rentabiliteit tegen het eind van het herstructureringsplan. Voorts zal de nettowaarde van de vennootschap ondanks de verlaging van de steun van minus 16 600 miljoen pta voor het herstructureringsplan stijgen tot een geraamde positieve waarde van 4 400 miljoen pta aan het eind van het plan.

Uit het bovenstaande blijkt dat het welslagen van de technische, economische en financiële herstructurering niet in gevaar komt door een verlaging van de steun met 23 000 miljoen pta. Een verdere reductie van de steun zou echter het welslagen van het financiële gedeelte van het herstructureringsplan ernstig in gevaar brengen.

Concluderend kan worden gesteld dat de 46 736 miljoen pta steun aan Enasa tot het herstel van de vennootschap zal leiden in technisch, economisch en financieel opzicht en, langs de weg van de geplande herstructurering, zal bijdragen tot het vermijden van structurele problemen zoals de communautaire vrachtauto- en autobusindustrie deze nog steeds doormaakt en in de nabije toekomst wellicht nog zal doormaken. Om deze redenen meent de Commissie dat de steun de ontwikkeling van de betrokken sector op communautair vlak zal vergemakklijken zonder de voorwaarden waaronder het handelsverkeer geschiedt, zodanig te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Een beperkt houden van de handelsvervalsende gevolgen van de steunverlening hangt echter grotendeels af van de vraag of de herstructurering in de toekomst wordt voltrokken binnen de clausules van het aangemelde herstructureringsplan in de voorziene periode. Bovendien dient ervoor te worden gezorgd dat de financiële bijdragen die niet als steunmaatregelen werden beschouwd, de geraamde bedragen welke de Commissie werden medegedeeld, niet zullen overschrijden.

Daarom is, indien de Commissie meent dat de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag voor 46 736 miljoen pta steun aan Enasa tot 1991 geldt, haar goedkeuring alleen geldig indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan om ervoor te zorgen dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer in de betrokken sector geschiedt, niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De steun aan Enasa ten bedrage van 69 736 miljoen pta, die het steunelement vormt in de aangemelde overheidsbijstand aan het herstructureringsplan 1987-1991 is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag tot een maximumbedrag van 46 736 miljoen pta en kan worden toegekend mits de Spaanse Regering:

1. zich tot eind 1991, zijnde het einde van het herstructureringsplan, van verdere steunverlening in de vorm van kapitaalbijdragen en andere vormen van discretionaire steun aan Enasa onthoudt;

2. ervoor zorgt dat Enasa haar herstructureringsplan tegen het eind van 1991 voltooit, overeenkomstig de aan de Commissie medegedeelde bijzonderheden.

Gedurende de gehele periode van uitvoering van het herstructureringsplan moet de Spaanse Regering de Commissie halfjaarlijks verslag over de herstructureringsinspanningen, commerciële prestaties, capaciteitsveranderingen, produktie, prijsstellingsbeleid en intracommunautaire uitvoer per produkt en per steunbetaling uitbrengen alsmede over de fiscale kredieten welke zij van INI in de voorafgaande zes maanden heeft ontvangen. Het eerste verslag betreffende het eerste haljaar van 1989 dient de Commissie eind september 1989 te worden overgelegd.

Artikel 2

Het resterende gedeelte van de aangemelde steun aan Enasa ten bedrage van 23 000 miljoen pta vormt staatssteun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag en mag derhalve niet worden toegekend.

Artikel 3

De Spaanse Regering moet de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking meedelen welke maatregelen zij heeft genomen om daaraan gevolg te geven.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel, 3 mei 1989.

Voor de Commissie

Leon BRITTAN

Vice-Voorzitter

(1) Zie Hof van Justitie, arrest van 17. 9. 1980, zaak 730/79, Phillip Morris, Jurisprud. 1980, blz. 2671.

(1) Gezien het ontbreken van een overeengekomen referentierente voor Spanje, konden geen actuele bedragen van de steun en de herstructureringskosten worden verkregen.

(2) PB nr. L 25 van 28. 1. 1989, blz. 92.