SPECIAAL VERSLAG Nr. 25/98 over de door de Europese Unie gevoerde acties op het gebied van de nucleaire veiligheid in Midden- en Oost-Europa (LMOE) en in de Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) (periode 1990-1997), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (1999/C 35/01)

VOORWOORD

Nadat de procedure van hoor en wederhoor met betrekking tot dit verslag vóór eind oktober 1998 was afgerond, ontving de Kamer op 10 november 1998 bijkomende antwoorden van de Commissie, waarvan er enkele naar haar oordeel betwistbaar waren.

Teneinde de publicatie van haar verslag echter niet alsmaar uit te stellen, heeft de Kamer besloten het verslag definitief vast te stellen te harer zitting van 12 november 1998, ongeacht het feit dat de meningen op een aantal punten nog steeds uiteenlopen.

BELANGRIJKSTE AFKORTINGEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDING

Programma's voor nucleaire veiligheid in het kader van Phare en Tacis

1.1. Het kernongeval dat zich in 1986 bij eenheid 4 te Tsjernobyl voordeed, heeft het belang van veiligheidskwesties in verband met het kernreactorpark van sovjetontwerp aan de orde gesteld. Vanaf 1990 is internationale hulp gemobiliseerd onder leiding van de G7 (1), de Verenigde Naties (IAEA), de OESO (NEA) alsmede van de EU; in dit verband hebben de topconferenties van Edinburgh (1992) en Korfoe (1994) uitgewezen welke weg dient te worden bewandeld met het oog op de herstructurering van de kernindustrie in Oost-Europa en op de sluiting van de kerncentrale te Tsjernobyl. Met deze acties moeten de Oost-Europese landen worden geholpen de veiligheid in hun nucleaire installaties op te trekken tot een niveau dat gelijkwaardig is met het in de westerse centrales bestaande niveau, zoals de Raad in haar resolutie van 18 juni 1992 (2) heeft vastgesteld. In die periode zijn verscheidene initiatieven genomen ter coördinatie van de internationale steunmaatregelen, van het samenbrengen van de in het kader van de huidige steunprogramma's beschikbare gegevens (oprichting van de Nusac binnen de Commissie in 1992) tot het ontwikkelen van specifieke multilaterale financiële instrumenten (oprichting van de NSA in 1993, waarvan het beheer aan de EBWO is toevertrouwd). Hoewel de Kamer, zoals de Commissie in paragraaf 5 van de algemene opmerkingen ter inleiding van haar antwoorden aangeeft, erkent dat de uitgaven voor Phare en Tacis op zichzelf genomen slechts tot beperkte resultaten konden leiden, blijft het toch een feit dat de hoofdverantwoordelijkheid voor de coördinatie van de inspanningen van de OESO-landen en van de overige internationale instellingen ter ondersteuning van de herstructurering van de kernindustrie in de LMOE en de NOS bij de Commissie berust. Daarom achtte de Kamer zichzelf bevoegd tot een onderzoek van de wijze waarop de Commissie deze verantwoordelijkheid heeft vervuld, alsmede van de mate waarin ter plaatse daadwerkelijk voortgang is geboekt.

1.2. De eerste technische onderzoeken binnen de sector elektriciteitsopwekking met kernenergie hebben uitgewezen dat het oude sovjetsysteem, ingegeven door de behoeften van het leger aan kernenergie, qua productie wel aan bepaalde eisen voldeed, doch dat de operationele veiligheid en de milieuvriendelijkheid waren veronachtzaamd. Naast deze conceptuele en technische problemen bestond bovendien de noodzaak om in deze landen bij wijze van tegenwicht sterke, van de exploitanten onafhankelijke veiligheidsautoriteiten in te stellen, hetgeen alle westerse landen als essentiële voorwaarde voor de veiligheid beschouwen. Gezien de economische en maatschappelijke consequenties van de overwogen oplossingen, en met name de definitieve sluiting van de gevaarlijkste centrales (bepaalde reactoren van het type RBMK's en VVER's 440-230), moest de verhoging van de veiligheid passen in de algehele strategie voor de energiesector van de landen in Oost-Europa, waar de afvalverwerking een netelig vraagstuk vormde en waar de tot dan toe ten opzichte van andere industriële sectoren bevoordeelde kernindustrie een belangrijke sociaal-economische kracht vormde. Door al deze beperkingen in verband met de westerse economische belangen werd het optreden in deze sector een lastige opgave.

1.3. In deze situatie die gezien de verschillende betrokken partijen en sectoren problematisch is en waarvan de voornaamste bijzonderheden zijn weergegeven in bijlage 1, heeft de EU sinds 1990 bijna 850 Mio ECU (3) voor de verbetering van de nucleaire beveiliging en veiligheid (4) in de LMOE en de NOS uitgetrokken, waarvan eind 1997 in totaal 355 Mio ECU was betaald. De Commissie heeft de communautaire steun grotendeels in het kader van de programma's Phare en Tacis verleend, waaruit voor nucleaire veiligheid een totaalbedrag van 786,1 Mio ECU is vastgelegd ofwel 20 % van de vastleggingen voor Tacis en 2 % van die voor Phare. In tabel 1 worden deze vastleggingen per begunstigd land gespecificeerd op basis van de voornaamste actieterreinen uit de beschikkingen van de Commissie. Volgens de begunstigden dekt deze financiering slechts een zeer beperkt aandeel (enkele procenten) van de gestarte moderniseringsprogramma's. Het is echter onmogelijk om aan de hand van de beschikbare gegevens de omvang of de uitvoeringsgraad van deze programma's te becijferen.

Tabel 1

Verdeling van de vastleggingen in het kader van Phare en Tacis per actieterrein en per land tussen 1990 en eind 1997

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

035NLG01>EIND VAN DE GRAFIEK>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.4. In het kader van de acties met betrekking tot splijtstof en radioactief afval is onder meer 20 Mio ECU aan de controle van splijtstoffen toegewezen. Wat de definitieve sluiting betreft hadden de programma's uitsluitend betrekking op Tsjernobyl, waarmee een bedrag van slechts 59 Mio ECU was gemoeid. Onder de diverse acties vallen de onderzoeken met betrekking tot de veiligheid (2 Mio ECU), de voorbereiding van de Euratom-leningen (1,5 Mio ECU), de systemen voor het opsporen van en alarm geven bij straling (6,5 Mio ECU), externe maatregelen bij kernrampen (5 Mio ECU), een studie van de elektriciteitsvoorziening (0,4 Mio ECU) en verscheidene reserves (2,8 Mio ECU).

1.5. Het zwaartepunt van de programma's ligt bij de rechtstreekse bijstandsverlening aan kerncentrales op het gebied van de operationele veiligheid, waarmee 35 % van de middelen ofwel 272 Mio ECU is gemoeid. Tabel 2 geeft de budgetten per land en per type reactor weer waarin voor de centrales van de Oost-Europese landen is voorzien. Tabel 3 geeft een beeld van de geografische ligging van de centrales van sovjetontwerp die in deze landen worden geëxploiteerd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 3 Lokalisering van de kerncentrales van sovjetontwerp die in de LMOE en de NOS in bedrijf zijn

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Controle van de Kamer

1.6. De Kamer heeft zich ten doel gesteld de aanwending te beoordelen van de middelen die door de EU zijn ingezet ter verbetering van de nucleaire veiligheid in de LMOE en de NOS sinds 1990, gelet op de multilaterale context en het mandaat tot coördinatie dat de internationale gemeenschap de Commissie in het kader van de G7 en de G24 heeft verleend (5).

1.7. De controles bij de Commissie hadden betrekking op de acties in het kader van de programma's Phare en Tacis, en werden gevolgd door controlebezoeken aan Oekraïne, Bulgarije, Litouwen en de Russische Federatie, alsmede aan diverse gespecialiseerde organen binnen de EU. Deze verschillende gegevens zijn vervat in bijlage 2. De Kamer is in haar werkzaamheden bijgestaan door een specialist in nucleaire veiligheid. Voor Oekraïne zijn bevindingen met betrekking tot de programma's voor nucleaire veiligheid door de Kamer gepubliceerd in een speciaal verslag over alle Tacis-operaties in dat land (6).

2. SAMENVATTING VAN DE OPMERKINGEN

Benadering van de Europese Unie

2.1. De interventiestrategie, die de Commissie pas in 1996 expliciet heeft geformuleerd, blijft wat betreft vroeger ontworpen reactoren, definitieve sluiting en ontmanteling alsmede afvalverwerking aan duidelijkheid te wensen overlaten (zie de paragrafen 3.2-3.6). De dringende behoeften op korte termijn zijn slecht geformuleerd (zie de paragrafen 3.8-3.10). De terbeschikkingstelling van de financiële instrumenten die voor de kostbaarste projecten in de plaats van Phare en Tacis komen, laat op zich wachten (zie de paragrafen 3.7 en 3.11).

2.2. Wat de coördinatie betreft heeft de Commissie in het kader van het haar door de internationale gemeenschap (G24) toevertrouwde mandaat niet meer kunnen regelen dan een informatie-uitwisseling tussen de donoren, de IAEA, de EBWO en de begunstigden (zie de paragrafen 3.13-3.20).

2.3. De ontwikkeling van vertrouwelijke betrekkingen en van een partnerschap, toch van strategisch belang voor de EU en haar kernindustrie, is afgeremd door de uiteenlopende standpunten die de lidstaten innemen ten aanzien van de overeenkomsten inzake de wettelijke aansprakelijkheid (zie paragraaf 5.18) en de vaststelling van de technische normen en veiligheidsregelingen (zie paragraaf 3.1), door het ontbreken van een duidelijk kader in de vorm van een overeenkomst voor de Phare- en Tacis-operaties (zie paragraaf 3.14) en door een moeizame communicatie met enkele begunstigden (zie de paragrafen 4.3, 4.4, 4.17, 4.18, 5.1, 5.13 en 5.18-5.20).

Beheer van de operaties

2.4. De ongelijksoortige, steeds wisselende personeelsformatie bij de voor de programma's verantwoordelijke eenheid, ontoereikende projectbeheers- en boekingsinstrumenten alsmede het gebrek aan beheersdiscipline maken het de Commissie onmogelijk voldoende toezicht op de operaties uit te oefenen, de problemen snel te behandelen en de kwaliteit van de dienstverlening door contractanten te controleren (zie de punten 4.12-4.16 en 5.14).

2.5. Bijna eenderde van de contracten (192 Mio ECU) werd onderhands gesloten zonder dat dit bij de uitvoering tijdwinst opleverde (zie de paragrafen 4.1, 4.2 en 4.11).

2.6. Doordat de voorzieningsagentschappen een tussenpositie innamen tussen de begunstigden en de met de bijstand ter plaatse belaste exploitanten van communautaire kerncentrales, werd de tenuitvoerlegging ingewikkelder, traden er meer vertragingen op, ontstonden er spanningen en kon door de storting van buitensporige voorschotten een geflatteerd beeld van de beschikbaarstelling van kredieten worden gegeven (zie de paragrafen 4.3-4.10 en 5.9).

2.7. De externe organen die de Commissie heeft ingeschakeld om haar bij te staan bij de programmering en het onderzoek van de contracten (zie de paragrafen 4.5, 5.4 en 5.5), zijn ad hoc opgericht door samenvoeging van handelsvennootschappen, waaraan overigens uit de programma's gefinancierde contracten zijn gegund. Wat de programmering betreft, zijn te veel verantwoordelijkheden door de Commissie gedelegeerd, hetgeen haar autoriteit en onafhankelijkheid heeft ondermijnd.

2.8. De voor het beheer van de programma's uitgetrokken middelen worden niet duidelijk in de rekeningen van de Commissie vermeld en overschrijden de door de begrotingsautoriteit vastgestelde normen, doch verhelpen de vastgestelde tekortkomingen niet (zie de paragrafen 4.19 en 4.20).

Mobilisering van de steun en resultaten

2.9. Het door de Commissie gekozen mechanisme voor tenuitvoerlegging is bijzonder traag gebleken. De programma's zijn met name vastgelopen bij de centrales die op het gebied van veiligheid de meeste problemen vertoonden (zie de paragrafen 5.8-5.12). Vaak werd gekozen voor levering van installaties ten koste van bevordering van de veiligheidscultuur. Er is niet vastgesteld in hoeverre de versnippering van budgetten over centrales en soorten acties zinvol is (zie de paragrafen 5.6 en 5.7).

2.10. Toen de beslissingen eenmaal waren genomen, zijn de programma's inhoudelijk sterk veranderd. Het gebrek aan doorzichtigheid heeft tot misverstanden en vertragingen geleid, en heeft de meest dynamische partners gelegenheid geboden om de programma's om te buigen. Projecten zijn stopgezet nadat daarvoor aanzienlijke uitgaven waren gedaan. Zinvolle projecten zijn in aantal beperkt wegens een ontoereikend budget, terwijl anderzijds kredieten onbenut zijn gebleven, met name door wijzigingen in de lopende programma's (zie de paragrafen 5.1-5.3).

2.11. Met de verlening van vergunningen (7) door de veiligheidsautoriteiten, voorwaarde voor een behoorlijke afronding van de installatieprojecten, is pas laat en op onvoldoende gecoördineerde wijze rekening gehouden (zie de paragrafen 5.15-5.17).

2.12. Doordat de resultaten niet werden medegedeeld, is het onzeker of de in het kader van het programma Tacis 1991 voor een bedrag van bijna 40 Mio ECU aangevatte studies voor de begunstigden van nut zijn geweest (zie paragraaf 5.18). Overigens worden aan de Russische onderaannemers die aan de studies deelnemen, leonische voorwaarden opgelegd. Het risico bestaat dat de contractanten uit de EU dankzij de aanbestedingsvoorwaarden aanzienlijke, oncontroleerbare winstmarges kunnen realiseren (zie de paragrafen 5.19 en 5.20).

2.13. Aan het eind van het begrotingsjaar 1997 overschreden de geboekte contracten de daadwerkelijke contracten met 20 %, zodat de besluiten slechts voor 63 % door contracten waren gedekt, en voor 37 % door betalingen. Voor Tsjernobyl, dat in een bijzonder moeilijke situatie verkeerde, bedroegen deze percentages 20 respectievelijk 8 %. Door het gebrek aan doorzichtigheid van de begrotingsonderdelen, het beheer en de rekeningen, ontbreekt het de beheerders en de begrotingsautoriteit aan de middelen om een optimale toewijzing van de middelen te waarborgen en te handhaven (zie de paragrafen 5.21-5.23).

3. BENADERING VAN DE EUROPESE UNIE

Europese integratie

3.1. Eind 1997 bestond er, bij gebreke van een bindende rechtsgrondslag, nog geen officiële overeenstemming over de technische veiligheidsnormen op Europees niveau inzake ontwerp en exploitatie van de nucleaire installaties (8). De door de IAEA gepubliceerde 25 grondbeginselen inzake nucleaire veiligheid worden nog steeds toegepast op basis van per lidstaat verschillende technische normen en regels, hetgeen het optreden van de EU jegens de veiligheidsautoriteiten van de LMOE en de NOS er niet eenvoudiger op heeft gemaakt.

Doelstellingen en middelen

3.2. Van 1990 tot 1994 zijn de communautaire programma's voor nucleaire veiligheid vastgesteld en uitgevoerd zonder dat er sprake was van een expliciet geformuleerde totaalstrategie. In deze periode zijn de Phare-middelen aangewend ten behoeve van de VVER 440-230-reactoren van Kozloduy in Bulgarije op basis van het door de WANO in 1991 vastgestelde actieprogramma. De Tacis-programma's hielden allereerst studies in die het de betrokkenen in EU-verband mogelijk maakten inzicht te verkrijgen in de technologieën van de kerncentrales van sovjetontwerp, en de veiligheidsproblematiek ervan te analyseren. Vervolgens werden de programma's gericht op bijstand ter plaatse en levering van installaties, alsmede op bijstand aan de veiligheidsautoriteiten. Pas na herhaalde verzoeken van de Raad (9) en van het Parlement werd in 1995 een en ander in beraad genomen, hetgeen leidde tot het voorstel van de Commissie aan het Phare/Tacis-comité voor een totaalstrategie voor alle actieterreinen op het gebied van de nucleaire veiligheid.

3.3. De in Rusland opgewekte kernenergie was in 1996 nog voor 54 % afkomstig van reactoren van het type RBMK. De RBMK-centrale te Ignalina in Litouwen, alsmede de VVER 440-230-reactoren te Kozloduy in Bulgarije, zijn voor beide landen van het grootste belang. Er is tussen de Commissie en de begunstigden geen overeenkomst gesloten over de reactoren die op korte tot middellange termijn moeten worden gesloten, noch over de voorwaarden voor het in bedrijf houden ervan. De Commissie heeft in haar programma's geen rekening gehouden met de politieke, maatschappelijke en economische toestand, hetgeen tot spanningen met de begunstigden heeft geleid (dit geldt bijvoorbeeld voor de centrale te Kozloduy).

3.4. De Commissie heeft in haar programma's de doelstellingen en middelen niet aangepast aan de vraag of de reactoren uit veiligheidsoogpunt oud of modern waren. Er is niet vastgesteld welke verbeteringen leiden tot een langer dan normale levensduur van de reactoren en welke slechts tot de operationele veiligheid op korte termijn bijdragen. Vanwege de onzekerheden over de sluitingsdata van de oude eenheden waren deze verduidelijkingen noodzakelijk voor de samenhang van de programmering en voor de selectie van de projecten.

Definitieve sluiting en ontmanteling van reactoren

3.5. Ondanks het belang ervan is voor de definitieve sluiting en de ontmanteling van de niet moderniseerbare reactoren, alsmede voor de afvalverwerking, geen groot bedrag aan kredieten ter beschikking gesteld. De ontmantelingsoperaties zijn inderdaad technisch moeilijk uit te voeren en bijzonder kostbaar. Ondanks de ervaring die met enkele specifieke gevallen is opgedaan (10), wordt de EU zelf met economische en praktische problemen op dit gebied geconfronteerd.

3.6. In de opmerkingen bij de begrotingen 1995, 1996 en 1997 verzocht de begrotingsautoriteit de Commissie om respectievelijk 150 Mio ECU, nog eens 150 Mio ECU en vervolgens 100 Mio ECU aan milieuprojecten te besteden, met name voor de ontmanteling van de RBMK-reactoren. Dit soort formulering is niet nauwkeurig genoeg om een concreet kader te vormen en de aanzet te geven tot het uitoefenen van toezicht en tot het indienen van uitvoerige verslagen inzake de doelstelling van ontmanteling van de RBMK-reactoren, die - behalve voor Tsjernobyl - niet in de programma's van de Commissie is opgenomen.

3.7. Met de Tacis-programma's alleen konden geen noemenswaardige resultaten inzake de ontmanteling van Tsjernobyl worden geboekt. De - weliswaar late - oprichting van een multilaterale rekening bij de EBWO in 1997 beantwoordt beter aan de behoefte van een daadwerkelijke internationale samenwerking dan de bilaterale Tacis-programma's, die over beperkte middelen beschikken en te weinig op samenwerking met andere donoren zijn gericht.

Levering van installaties

3.8. Volgens de Commissie wordt met de levering van installaties voorzien in de behoefte, noodsituaties het hoofd te bieden. Onderzoek naar de uitvoeringstermijnen wijst uit dat in deze dringende behoeften nog steeds niet kon worden voorzien. Degenen die voor de centrales te Kola en Sosnovy Bor verantwoordelijk zijn, hebben bevestigd dat deze termijnen financiering van spoedacties onmogelijk maakten.

3.9. De levering van proefinstallaties zou tevens overdracht van technologie mogelijk moeten maken en de weg vrij moeten maken voor grootschaliger industriële projecten die uit andere bronnen dan Tacis worden gefinancierd. Het experimentele karakter van de projecten wordt door de begunstigden erkend en naar waarde geschat. Maar hoewel uit successen zoals geboekt te Kalinin bij de vervanging van elektrische tunnelingen blijkt dat deze benadering relevant is, was de voor de technologieoverdracht vereiste industriële samenwerking eind 1997 nog nauwelijks ontwikkeld.

Andere dan industriële aspecten van de operationele veiligheid

3.10. Naast het begeleiden van de industriële projecten dienen de bijstandsverleners ter plaatse toe te zien op de bevordering van de veiligheidscultuur. Deze activiteiten, die verband houden met opleiding, organisatie en procedures, zijn zelden in projecten omgezet, maar zijn veeleer in het algemene bestek voor de bijstand ter plaatse opgenomen. Deze taken bleven zodoende te slecht geformuleerd en te weinig begeleid door de Commissie om daadwerkelijk te worden ontwikkeld, bijgehouden en beoordeeld. De toestand verschilt aanzienlijk per centrale. Balakovo, dat op dit gebied het meest actief is gebleken, zou als ijkpunt moeten dienen.

Euratom-leningen

3.11. De gebruikmaking van Euratom-leningen, die pas sinds maart 1994 mogelijk is, heeft eind 1997 nog geen concrete vorm aangenomen, al is in 1995 begonnen met een onderzoek voor drie grote projecten (zie bijlage 1, punten 4 en 5).

Multilaterale coördinatie

Coördinatie van de bijstand G24 (Nusac)

3.12. De bij de Commissie opgezette "coördinatie"-cel G24 voor de nucleaire veiligheid heeft niet voor een daadwerkelijke coördinatie gezorgd. Deze cel draagt namelijk geen verantwoordelijkheid in de steunprogramma's, met name niet in die van de Commissie. De door deze cel vastgestelde tekortkomingen hebben zelden aanleiding gegeven tot ingrijpen door de donoren. De Nusac heeft de door de internationale gemeenschap uitgetrokken middelen op 1 480 Mio ECU geraamd. Aangezien tal van donoren, waaronder tot medio 1997 de Commissie zelf, niet de vereiste informatie hebben ingediend, geven de Nusac-gegevens slechts ordes van grootte aan.

Samenwerking met de EBWO (NSA) voor de levering van installaties

3.13. Hoewel de Commissie en de EBWO qua levering van installaties dezelfde doelstellingen nastreven, is het bij de centrales waar beide op dat gebied actief zijn (Kozloduy, Sosnovy Bor, Kola, Novovoronesh) niet mogelijk geweest om een hechte samenwerking tussen beide instellingen tot stand te brengen. De uit de door de EBWO beheerde rekening "nucleaire veiligheid" (NSA) gefinancierde aanbestedingen staan weliswaar voor alle donorlanden open terwijl die van de Commissie tot de EU-lidstaten beperkt blijven, maar de voortzetting door beide instellingen van programma's voor afzonderlijke installaties vergt nodeloze inspanningen. Bijgevolg verlopen de programma's ongecoördineerd, althans wat betreft twee projecten bij de centrale te Kola (veiligheidskleppen en opsporing van lekken).

3.14. Voorts vormen de financieringsakkoorden van de NSA een contractueel kader dat op de programma's voor leveringen van de Commissie zou kunnen worden toegepast, waarvoor de financieringsovereenkomsten summier zijn of zelfs ontbreken. Deze akkoorden bevatten namelijk de voorwaarden inzake de stopzetting op termijn van de exploitatie van de oudste RBMK- en VVER 440-230-eenheden, de uitvoering van veiligheidsanalyses voor elke centrale, alsmede de inachtneming van de moderniseringsprogramma's waarin de geleverde installaties worden opgenomen.

3.15. De budgetten waarin de financieringsakkoorden van de NSA voorzien voor de toekenning van vergunningen voor de geleverde installaties blijven aanmerkelijk achter bij de behoeften, terwijl de Tacis-programma's op dat gebied een veel belangrijker bijdrage leveren. Derhalve dienen de complementariteit van de acties en de samenwerking tussen de Commissie en de NSA in de bijstandsverlening aan de veiligheidsautoriteiten te worden versterkt.

Samenwerking met de overige betrokkenen

3.16. De Commissie verwijst nergens in haar contracten naar de door de IAEA ontwikkelde werkinstrumenten (11). De doorzichtigheid en de bereidheid bij de Commissie tot samenwerking met de IAEA blijven gering.

3.17. Een deel van de uit Phare en Tacis gefinancierde acties past in het kader van handelsstrategieën en actieprogramma's van de lidstaten zelf. Gezien het economisch belang ervan zijn deze bilaterale programma's zelf gekoppeld aan de handelsstrategieën van de grote Europese exploitanten. Daar echter niet wordt toegelicht hoe deze programma's op die van de Commissie aansluiten, is moeilijk vast te stellen in hoeverre de operaties in hun geheel samenhangend en doeltreffend zijn.

3.18. Hoewel de inschakeling van de WANO en vervolgens van de TPEG in de eerste plaats werd gerechtvaardigd door de benutting van de vakkennis van de westerse exploitanten, maakte de Commissie in de clausules van haar contracten te weinig gebruik van de methodologieën en ervaring van de WANO. Bijgevolg zijn werkwijzen als de gebruikmaking van prestatie-indicatoren, de beoordeling door vakgenoten of de verbreiding van de beste praktijken niet gestandaardiseerd.

3.19. De betaling van de bijdrage aan het ISTC, die aan de budgetten voor Tacis werd onttrokken, verliep volgens procedures die moeilijk met haar wijze van functioneren te rijmen zijn. Zo hebben de procedures van de Commissie in 1997, zelfs al was de beschikbaarheid van de kredieten niet in het geding, geleid tot ernstige financieringsproblemen voor het ISTC, dat een beroep op de andere oprichtende leden heeft moeten doen om de betalingsachterstanden van de Commissie aan te vullen. Voor Oekraïne had de EU eind 1997 ondanks de ramingen van het programma voor 1996 nog niet deelgenomen in de financiering van het USTC.

3.20. De aanbeveling van het agentschap voor kernenergie van de OESO (NEA) strekt tot de opzet, in samenwerking met de voornaamste betrokkenen en vanuit de bereidheid tot uitwisseling van de onderzoeksresultaten, van een strategisch onderzoeksplan inzake de veiligheid (12). Bij de strategie van de Commissie voor de Phare- en Tacis-acties op het gebied van onderzoek met betrekking tot de veiligheid komen de activiteiten van het ISTC niet aan bod; op dat gebied wordt naar geen enkele vorm van synergie gestreefd. Toch heeft het ISTC 23 projecten (6,5 Mio ECU) op het gebied van de reactorveiligheid en 41 projecten met betrekking tot de milieuvriendelijkheid van nucleaire activiteiten (19,6 Mio ECU) gefinancierd.

4. BEHEER VAN DE OPERATIES

Mededinging

4.1. Sinds de programma's op het gebied van nucleaire veiligheid van start gingen, heeft de Commissie zich meer dan eens op artikel 118, lid 2, van het Financieel Reglement beroepen (13) voor het onderhands sluiten van overeenkomsten waarmee aanzienlijke bedragen waren gemoeid. Voor 192 Mio ECU van een totaalbedrag aan operaties van 610 Mio ECU, ofwel 31 %, werd een beroep gedaan op deze procedures.

4.2. In juli 1994 heeft de financieel controleur een door DG IA voorgesteld afwijkend kader aanvaard dat is gebaseerd op een typologische indeling van de acties en van de mogelijke gronden voor een afwijking. Dit kader bood echter geen verduidelijking over de in te dienen bewijsstukken, met name als waarborg dat de economisch voordeligste inschrijving wordt gekozen ongeacht de gevolgde procedure, overeenkomstig artikel 117 van het Financieel Reglement. De tenuitvoerlegging daarvan ging gepaard met vertragingen en problemen bij het onderzoek van de contracten (honoraria van de experts).

Voorzieningsagentschappen

Onderzoek van de projecten voor leveringen

4.3. De Commissie heeft besloten om in 1994 voorzieningsagentschappen in te schakelen om haar bij te staan bij het beheer van de leveringscontracten, aangezien zij op dat punt twijfelde aan de onpartijdigheid en de kwaliteit van de dienstverlening door de met ondersteuning ter plaatse belaste exploitanten van kerncentrales in de EU. Deze regeling heeft geleid tot spanningen die weinig bevorderlijk zijn voor de doeltreffendheid van het werk en tot vervaging van de verantwoordelijkheden.

4.4. De specificatie van de aankoopprocedures, waarin het optreden van de voorzieningsagentschappen is vervat, is door de Commissie pas in oktober 1996 vastgesteld. Deze omvat 35 fasen, waarvan er elf onder de verantwoordelijkheid van de assistenten ter plaatse vallen, 20 onder die van het voorzieningsagentschap en twee onder die van de Commissie. De begunstigden hebben weliswaar de contracten ondertekend, doch zijn slechts voor twee fasen verantwoordelijk: opneming in het bestek van de voorschriften die aan de toekenning van vergunningen door de veiligheidsautoriteiten zijn verbonden, en vervolgens de uiteindelijke aanvaarding van de leveringen. In strijd met de Tacis-regelgeving nemen de begunstigden niet altijd deel aan de financiële beoordeling van de inschrijvingen.

Boeking en realiteit van de verrichtingen

4.5. De Tacis-contracten (14) met de voorzieningsagentschappen bedragen in de beheersboekhouding van de Commissie 167 Mio ECU, zijnde een voorlopig aankoopbedrag van 162,5 Mio ECU alsmede honoraria en kostenvergoedingen voor de agentschappen in verband met het beheer van deze aankopen, die contractueel op 4,5 Mio ECU worden geraamd (gemiddeld 2,8 %). Door deze gang van zaken ontstaat een vertekend beeld van de begrotingsuitvoering wat de omvang van de contracten betreft. Daar namelijk het bedrag van de door de agentschappen gesloten contracten voor leveringen eind 1997 tot 44,6 Mio ECU beperkt bleef, dient een bedrag van 118 Mio ECU op de uitgaven van de beheersboekhouding in mindering te worden gebracht om het bedrag van de feitelijke contracten weer te geven.

4.6. Zodoende is de stand van de vastleggingen geflatteerd voor een bedrag van 65,8 Mio ECU voor Rusland (15), van 38,5 Mio ECU voor de operaties met betrekking tot Tsjernobyl (16) en van 13,7 Mio ECU voor de andere centrales van Oekraïne en Armenië (17). Bovendien zijn de contracten met de voorzieningsagentschappen voor het merendeel tegen het eind van het jaar gesloten, aangezien de desbetreffende boekingsvoorschriften het toelaten om snel aanzienlijke vastleggingen te mobiliseren en daarmee de aanwending van de kredieten aan het eind van het begrotingsjaar kunstmatig te verbeteren.

4.7. Wat betreft de betalingen zijn in de boekhouding van de Commissie als eindbetalingen voorschotten ten bedrage van 43 Mio ECU opgevoerd, die waren gestort op speciale, op naam van de agentschappen geopende bankrekeningen waaruit de contracten voor leveringen moeten worden bekostigd. Per eind 1997 waren de door de agentschappen verrichte betalingen beperkt tot 24,3 Mio ECU. Voor een weergave van de werkelijke stand van deze verrichtingen moet de beheersboekhouding van de Commissie derhalve worden geacht 18,7 Mio ECU minder te bedragen. Door de storting op de speciale bankrekeningen van bedragen die de behoeften te boven gaan, wordt de uitvoering van betalingskredieten versneld (18).

4.8. De door de agentschappen gesloten contracten en de door hen verrichte betalingen worden noch in het boekhoudsysteem, noch in het beheerssysteem van de Commissie geboekt.

4.9. Eind 1997 bedroeg de renteopbrengst uit de speciale bankrekeningen volgens de agentschappen 2,2 Mio ECU en sinds de aanvang van de programma's is deze geboekt noch gecontroleerd door de diensten van de Commissie.

4.10. Door al deze praktijken ontbreekt het in de rekeningen aan de doorzichtigheid die noodzakelijk is voor toezicht op en controle van de verrichtingen.

Contractuele procedures

4.11. Van de 14 Tacis-contracten die sinds januari 1994 met de vijf voorzieningsagentschappen zijn gesloten (zie paragraaf 4.5), is slechts voor de twee eerste, die in januari en februari 1994 zijn gesloten, een openbare aanbestedingsprocedure gehouden. Vier andere contracten zijn na een besloten aanbestedingsprocedure gesloten. De overige acht contracten, waarmee een aankoopbedrag van 82 Mio ECU en honoraria ten bedrage van 2,4 Mio ECU waren gemoeid, zijn onderhands gesloten terwijl de honoraria en vooral de omvang van de activiteiten een aanbesteding en een technische beoordeling rechtvaardigden.

Toezicht op de operaties door de Commissie

4.12. De beheerseenheid van DG IA beschikt niet over de personele middelen die voor een behoorlijk toezicht op de uitvoering van de programma's zijn vereist. Sinds deze in 1993 werd opgericht, zijn daaraan 25 personeelsleden toegewezen (vijf in 1994, zes in 1995, tien in 1996 en vier in 1997) en zijn er 17 vertrokken (drie in 1995, vijf in 1996 en negen in 1997). Van de 22 personeelsleden die eind 1997 in dienst waren, moesten er vijf de eenheid verlaten gedurende het eerste halfjaar van 1998. Van de zeven beheerders van categorie A hadden er drie slechts arbeidscontracten voor een bepaalde duur (een gedetacheerd nationaal expert en twee hulpfunctionarissen), waarvan er twee eind maart 1998 afliepen. Van de zeven beheerders van categorie B beschikten er eveneens drie (hulpfunctionarissen) over arbeidscontracten voor een bepaalde duur, waarvan er één eind maart 1998 afliep. Dit personeelsverloop en de onzekerheid omtrent de arbeidsplaatsen leiden tot een gebrek aan continuïteit in het beheer, hetgeen rechtstreeks afbreuk doet aan de werkdiscipline en het toezicht op de acties door de tijd heen.

4.13. De beheerders van de Commissie passen geen enkele consistente methodologie toe en beschikken over geen enkel betrouwbaar hulpmiddel voor projecttoezicht en -beheer. Désirée, het geautomatiseerd beheerssysteem, vertoont tekortkomingen. De administratieve organisatie heeft geen enkel systeem en voorziet niet in gestructureerde dossiers die aan de hand van duidelijke richtlijnen worden aangelegd en bijgehouden. Het door de diensten van de Commissie uitgeoefende toezicht maakt noch controle over het verloop van de operaties mogelijk (zie de paragrafen 5.2 en 5.3), noch een snelle oplossing van de problemen die deze diensten door de begunstigden en de assistenten ter plaatse voorgelegd krijgen (zie de paragrafen 5.12 en 5.13).

4.14. De Commissie besteedt het toezicht en de beoordeling ter plaatse van de acties uit aan consultants. De operaties voor nucleaire veiligheid in Rusland zijn echter pas sinds september 1995 aan deze procedure onderworpen, en de activiteiten met betrekking tot toezicht zijn pas medio 1996 van start gegaan. Bijgevolg was bij tal van operaties in het geheel geen sprake van toezicht, zoals bij alle contracten van het programma 1991, en werd dit bij andere operaties pas in een laat stadium uitgeoefend. Bovendien worden de problemen die de consultants in hun evaluatieverslagen aan de orde stellen, niet snel opgelost door de Commissie (bijstand ter plaatse te Sosnovy Bor, bijstandsverlening aan de veiligheidsautoriteiten in Oekraïne).

4.15. Herhaaldelijk zijn van diensten afkomstige tussentijdse facturen, die onvoldoende met bewijsstukken waren gestaafd, voldaan in plaats van afgewezen, waarbij de diensten van de Commissie de contractant slechts verzochten de bewijsstukken in een later stadium over te leggen. De behandeling van de problemen met de tussentijdse betalingen bij de financiële afwikkeling van de contracten werd zodoende door de Commissie uitgesteld, soms wel tot aan de eindbetaling (19). Tegen die tijd is het voor de contractant te laat om de corrigerende maatregelen te treffen die reeds bij de eerste tussentijdse betaling voor een goed financieel beheer ervan vereist waren. Zodoende waren tal van facturen eind 1997 nog steeds niet door de Commissie betaald. Overigens bestaat er geen enkele procedure of contractuele bepaling die voorschrijft dat de afsluiting van de contracten binnen een bepaalde termijn na verrichting van de eindbetaling dient te worden geboekt, zodat de eventuele geschillen kunnen worden beslecht, de rekeningen van de projecten de werkelijke stand van de operaties aangeven en tijdig over de bestemming van de saldi kan worden besloten (20).

4.16. De vereveningswerkzaamheden die de Commissie in 1997 in het kader van de financiële afwikkeling van de Phare- en Tacis-contracten aanvatte en die worden bemoeilijkt door een "institutioneel geheugenverlies" dat te wijten is aan het verloop onder contractueel personeel alsmede aan het gebrek aan goede praktijken op boekhoudkundig gebied, gingen met geen enkele maatregel ter voorkoming van een herhaling van dergelijke situaties gepaard.

Toezicht ter plaatse op de programma's

4.17. Het programma Tacis 1992 voorzag in een budget van 1 Mio ECU voor het beheer en de coördinatie van de projecten door een in Moskou gevestigde gezamenlijke beheergroep (JMU) (21). Deze eenheid, samengesteld uit personeel van het ministerie voor Atoomenergie (Minatom), van de veiligheidsautoriteit (GAN), van de exploitant van de kerncentrales (REA), van de andere betrokken Russische organisaties en uit westerse experts, moest toezien op de goede tenuitvoerlegging van de Tacis-acties en de betrekkingen met de westerse instellingen bevorderen. Op de behoefte aan een dergelijke structuur wordt nogmaals gewezen in het programma Tacis 1993, dat vermeldde dat dit dossier met de Russische autoriteiten was besproken in het bredere kader van een specifiek ontwerpmemorandum van overeenkomst voor nucleaire veiligheid. In dit in februari 1995 ondertekende memorandum komen echter slechts vraagstukken met betrekking tot wettelijke aansprakelijkheid aan de orde.

4.18. Tijdens in oktober 1997 gevoerde besprekingen met de afgevaardigden van het Russische ministerie voor Atoomenergie gaven laatstgenoemden te kennen ontsteld te zijn over de stagnatie in de oprichting van de JMU. In november 1997 zijn uiteindelijk twee contracten gesloten ter financiering van de JMU tot 30 september 1999, en aangewezen op de programma's 1994 (0,7 Mio ECU) en 1996 (0,3 Mio ECU). Aangezien de delegatie van de Commissie te Moskou geen toezicht op de programma's voor nucleaire veiligheid uitoefent, is door het ontbreken van een JMU tot eind 1997 geen enkele vorm van doorlopend toezicht ter plaatse op de programma's in Rusland mogelijk geweest.

Beheerskosten

4.19. Op de - voorheen niet toegestane - financiering van de technische bijstand aan de Commissie uit beleidskredieten wordt sinds 1996 ingegaan in de opmerkingen bij de begroting (22), doch over de door DG IA uitgetrokken middelen ter ondersteuning van de programma's voor nucleaire veiligheid bevat het begin 1998 door de Commissie ingediende verslag met betrekking tot deze "faciliteit" voor technische ondersteuning geen bijzonderheden. Het geboekte bedrag van 29,2 Mio ECU, 5 % van het totaal van de sinds 1990 gesloten contracten (23), geeft het totaalbedrag niet weer. Zo ontbreken daarin het bedrag van 1,8 Mio ECU aan honoraria voor de voorzieningsagentschappen en de middelen die de assistenten ter plaatse voor het bestuur en het technisch toezicht op de operaties hebben uitgetrokken. Deze bedragen zijn moeilijk te achterhalen vanwege de lage boekhoudkundige eisen die de Commissie stelt aan de inhoud van de verslagen van de verleners van technische bijstand.

4.20. De totale beheerskosten van de programma's en projecten (ten laste van de huishoudelijke kredieten en van de beleidskredieten) in het ingewikkelde mechanisme van de Commissie worden niet opgevoerd (24). Met de geboekte 5 % werden de door de begrotingsautoriteit vastgestelde normen al overschreden, zonder dat daarmee de geconstateerde tekortkomingen in het beheer werden voorkomen.

5. MOBILISERING VAN DE STEUN EN RESULTATEN

Programmering

5.1. Gedurende een eerste fase, van 1990 tot 1992, werden de voor de programma's geselecteerde projecten voorgedragen door de westerse experts, en leverden deze resultaten op die voor de begunstigden van beperkt praktisch nut waren (25). Vanaf 1993 werd de samenwerking gericht op projecten die beter aan de behoeften voldeden. De ontwikkeling van de jaarprogramma's heeft vanwege de gestelde prioriteiten echter altijd aanleiding gegeven tot problemen met en onbegrip bij de begunstigden, met name in Rusland. In de programma's 1993 en 1994 voor Sosnovy Bor kon geen enkel project nader worden omschreven, zelfs niet ter indicatie. De projecten werden achteraf vastgesteld. Voor de andere Russische centrales kon pas in het kader van de opstelling van het programma 1994 worden bepaald hoe de in 1993 vastgestelde budgetten zouden worden aangewend. Uit de controlebezoeken ter plaatse bleek dat door de ontoereikende communicatie en toelichting, die de te zelden ter plaatse aanwezige Commissie niet kon compenseren, bovendien misverstanden en wrijvingen waren ontstaan die afbreuk deden aan het goede verloop van de samenwerking.

5.2. Nadat de Commissie tot de in de programma's opgenomen projecten had besloten, werden deze herhaaldelijk geannuleerd, toegevoegd en gewijzigd. Bijgevolg had de Commissie de inhoudelijke ontwikkeling van de programma's en de toewijzing van de middelen niet altijd in de hand:

a) ingeval operaties waren verdeeld in fasen die uit opeenvolgende jaarprogramma's werden gefinancierd, werden de resultaten van elke fase niet altijd beoordeeld alvorens de volgende fase werd vastgesteld en gestart. Deze tekortkoming heeft in verschillende gevallen geleid tot een verlies van controle bij de Commissie over de inhoud van de projecten (computernetwerk gevolgd door exploitatiesysteem te Sosnovy Bor, display van veiligheidsparameters gevolgd door informatiesysteem voor controle en beheer van het onderhoud te Kalinin) of over de kosten-batenverhouding van de contracten (beoordeling van de veiligheid van de RBMK-reactoren). Dergelijke risico's bestaan voor het project ter modernisering van de controlekamer te Sosnovy Bor, waarvoor thans een onderzoek loopt;

b) twee belangrijke projecten, het technisch centrum te Nikiet (2 Mio ECU) en de bescherming van de reactorkern te Kola (4 Mio ECU) zijn geannuleerd zonder herbestemming van de saldi van het budget (3,3 Mio ECU). In het tweede geval vond de annulering plaats na betaling van de onderzoeken (2,7 Mio ECU), die niet tot de aanvankelijk beoogde investeringen hebben geleid;

c) in verschillende nuttige projecten (waterbehandeling te Kola, branddetectiesensoren en controle van de lading van de splijtstof te Balakovo) is gesnoeid vanwege de beperkingen van het indicatieve budgettaire bedrag dat in het desbetreffende jaarprogramma aan het project of de centrale is toegewezen. De Commissie zou in dergelijke gevallen moeten beoordelen welk nut het heeft de projecten te handhaven door voorstellen te doen tot toewijzing van middelen die elders onbenut blijven;

d) er zijn werkzaamheden verricht die niet in overeenstemming met de contracten waren, doordat de Commissie niet heeft gereageerd toen na verloop van tijd de oorspronkelijke bestekken ongeschikt bleken (bijstandsverlening aan de veiligheidsautoriteiten in Litouwen).

5.3. Zodoende wisselde de inhoud van de programma's binnen de aan elke centrale toegewezen budgetten en werd het verloop van de operaties vaak bepaald door de wensen van de meest dynamische partij. Vanwege het aantal partijen en het uiteenlopende karakter van de operaties bleek de algehele samenhang moeilijk te handhaven.

5.4. Vanaf 1992 heeft de TPEG een steeds belangrijkere rol gespeeld bij het bespreken en uitwerken van de programma's van de Commissie. Toch zijn tal van controlebezoeken aan de begunstigden afgelegd zonder deelneming van de Commissie, die haar verantwoordelijkheden op dat gebied te veel heeft gedelegeerd (26).

5.5. Bij de programmering van de acties in overleg met de begunstigden is van de voormalige betrekkingen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) met de Oost-Europese kernindustrie weinig gebruikgemaakt. Pas aan het eind van het begrotingsjaar 1997 heeft de Commissie besloten het Centrum te belasten met de voordien aan de TPEG toegewezen opdracht, de omschrijving van de in het programma Tacis opgenomen projecten op te stellen. Deze bevoegdheidsverdeling stemt meer dan voorheen overeen met een goede uitoefening door de Commissie van haar verantwoordelijkheden inzake het onderzoek van de programma's en de besluitvorming. Bovendien is het GCO onafhankelijk van de marktpartijen in de kernindustrie, terwijl de TPEG zich, ongeacht haar verbondenheid met de EU, slechts met moeite van de industriële belangen van haar leden kan distantiëren.

Aan de activiteiten ter plaatse toegewezen budgetten

5.6. Uit de in tabel 4 opgenomen lijst met projecten die bij de ondersteuning ter plaatse van vier Russische centrales zijn betrokken, blijkt dat het hier grotendeels industriële installaties betreft. Deze projecten hadden nauwelijks betrekking op de andere aspecten van de verbetering van de operationele veiligheid, waarvan het belang niettemin reeds in het programma Tacis 1992 was benadrukt:

a) de acties met betrekking tot de organisatie en de inachtneming van de menselijke factor (verbetering van de procedures, opleiding, man-machine interface);

b) de acties ter begeleiding van de leveringen van installaties voor een verhoogde gebruiksveiligheid (documentatie, historisch overzicht van de storingen en andere voorvallen, inspectie, onderhoud, opleiding);

c) de overdracht van de technologieën waarmee de continuïteit van de acties dankzij een plaatselijke productie van de installaties wordt verzekerd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.7. De zeer uiteenlopende situaties van de centrales staan in contrast met het feit dat in het kader van Tacis voor de operationele veiligheid aan alle centrales even hoge budgetten worden toegewezen van ongeveer 4 Mio ECU per jaar per centrale, die gelijkmatig zijn verdeeld over bijstand ter plaatse en projecten. De doeltreffendheid van deze verdeling staat wat de aankoop van apparatuur betreft niet vast.

Vertragingen en stand van uitvoering van de operaties

Tijdsduur van het onderzoek van de contracten

5.8. Tabel 5 bevat een analyse van het tijdsverloop tussen het besluit van de Commissie en de ondertekening van het contract voor de onderzochte operaties. De langste tijd is gemoeid met de bijstandsverlening aan de veiligheidsautoriteiten (gemiddeld 882 dagen) en de contracten voor leveringen, waarvan het beheer is overgedragen aan de voorzieningsagentschappen (gemiddeld 705 dagen). Deze tijdsduur van bijna twee jaar komt nog bij de tijd voor het onderzoek van de besluiten, die de Commissie er toe heeft genoopt het merendeel der programma's aan het eind van het begrotingsjaar vast te stellen.

Tabel 5

Tijdsverloop tussen het besluit en de ondertekening van de contracten door de Commissie voor de onderzochte operaties

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

035NLG03>EIND VAN DE GRAFIEK>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.9. Het sluiten van contracten met de voorzieningsagentschappen vormt slechts een tussenfase die geen enkele indicatie over de stand van uitvoering van de leveringen geeft. Bij de afsluiting van het begrotingsjaar 1997 bleek dat er voor slechts 16 van de 38 onderzochte operaties een contract was gesloten, en wel gemiddeld 705 dagen (27) na het besluit van de Commissie. Vijf operaties werden geannuleerd nog vóór het bestek was goedgekeurd. De overige, die alle op Rusland betrekking hadden, kenden alle een uitzonderlijk lange onderzoekstijd. Per 31 december 1997 - gemiddeld 715 dagen nadat het besluit was gevallen - waren de bestekken voor acht van deze operaties nog niet goedgekeurd. Voor negen andere was het bestek goedgekeurd, maar was het contract gemiddeld 1 317 dagen na het besluit van de Commissie nog steeds niet ondertekend.

Stand van uitvoering van de projecten voor operationele veiligheid

5.10. Tabel 6 geeft een overzicht van de stand van uitvoering van de programma's over de periode 1992-1997 voor operationele veiligheid in het kader van Tacis voor de centrales Sosnovy Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 en 440-213), Kalinin en Balakovo (VVER 1000-320). Eind 1997 waren slechts 14 van de 52 projecten uitgevoerd die in het kader van de programma's over de periode 1992-1995 aan de bijstandsverlening ter plaatse voor die vier centrales (alle in Kalinin en Balakovo) zijn gekoppeld. Twee projecten waren nog in uitvoering, en elf waren er geannuleerd. De andere projecten werden, evenals die in het kader van de programma's 1996 en 1997, nog steeds onderzocht.

Tabel 6

Tacis-programma's 1992-1997 voor bijstandsverlening ter plaatse en verbetering van de operationele veiligheid te Kola, Sosnovy Bor, Kalinin en Balakovo (Russische Federatie)

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.11. Bij deze vier centrales bedroeg het aandeel van de indicatieve budgetten die voor de bijstandsverlening ter plaatse waren uitgetrokken, in plaats van de eind 1997 contractueel vastgelegde 93 % slechts 19 % voor de concrete projecten met betrekking tot bijstandsverlening ter plaatse. Terwijl de contracten voor de projecten vlak na de contracten voor bijstandsverlening ter plaatse moesten worden ondertekend, is vastgesteld dat er in de meeste centrales ernstige vertragingen zijn opgetreden. Bijgevolg staan de looptijd en de kosten van de contracten voor bijstandsverlening ter plaatse in geen verhouding meer tot de concrete projecten waarmee deze gepaard moesten gaan. De Commissie heeft geen enkele maatregel van betekenis getroffen om paal en perk te stellen aan deze uitwas, die toch reeds bij de doorvoering van het programma 1992 was vastgesteld. In de twee oudste centrales met de meest dringende behoeften (Sosnovy Bor en Kola) zijn met de uitvoering bijzonder geringe bedragen gemoeid, hoewel er aanzienlijk is geïnvesteerd in technische bijstand. Deze onevenwichtigheid is opvallend in Kola, waar de gedane betalingen slechts 2 % uitmaken van het budget voor de projecten, terwijl 48 % van de voor bijstandsverlening ter plaatse geraamde bedragen zijn uitbetaald.

5.12. De voornaamste oorzaken van de vertraging van de projecten zijn de volgende:

a) de bijzonder trage behandeling van de aankoopprocedures, en met name de vraagstukken in verband met de herkomst van de installaties, die nog worden verergerd door de uitblijvende of late reacties van de diensten van de Commissie wanneer daaraan een probleem wordt voorgelegd (wateranalysatoren en computerapparatuur te Kalinin, losse onderdelen te Kola en Balakovo);

b) de administratieve logheid die de schijn wekt van een aanbesteding, waar in feite sprake is van een technisch of commercieel monopolie (afvalverbranding te Kola), terwijl in deze situaties alternatieve procedures kunnen worden toegepast (28) om te waarborgen dat tegen een redelijke prijs wordt geleverd;

c) de verlening van vergunningen door de Russische veiligheidsautoriteiten (bestrijding van waterstofconcentraties, waterbehandeling en controle van de afvalbituminering te Kalinin);

d) het feit dat pas in een laat stadium rekening werd gehouden met de mogelijke synergieën tussen de programma's van verschillende centrales (veiligheidskleppen te Balakovo en Kalinin);

e) de onvoldoende kwaliteit van de bestekken en de technische beoordelingen (vibratieanalyse te Kalinin, hydrochemie te Balakovo, veiligheidskleppen te Kozloduy);

f) het ontbreken van toereikende procedures voor het onderzoek van en het toezicht op projecten waarin leveringen en ontwikkelingen op automatiseringsgebied zijn gecombineerd (computernetwerk te Sosnovy Bor, simulators te Kola, onderhoudsbeheer te Kalinin).

5.13. Zowel de begunstigden als de bijstandsverleners ter plaatse wijzen nadrukkelijk op de veronachtzaming van de in de oorspronkelijke actieplannen vastgestelde tijdschema's en het wisselvallige karakter van de uiteindelijke termijnplanningen voor de levering van het materiaal, die van groot belang zijn wanneer de apparatuur tijdens de jaarlijkse stillegging van de centrales moet worden geïnstalleerd. De belangrijkste bezwaren betreffen het trage onderzoek van de aanbestedingen en de contracten, het ingewikkelde karakter en de traagheid van de procedures van de Commissie, het ontbreken van bindende tijdschema's voor de verschillende partijen, de slechte kennis van de voortgang van de dossiers, alsmede de te beperkte rol die de begunstigden in het projectbeheer wordt toebedeeld, met name bij de beoordeling van de inschrijvingen en de verlening van goedkeuring tot betaling.

5.14. De voortgang van de tenuitvoerlegging van de projecten hangt allereerst samen met de kwaliteit van het werk van de bijstandsverleners ter plaatse, die in de gekozen organisatie als enigen de operaties werkelijk kunnen begeleiden. De begeleiding door de Commissie is te veel op de achtergrond gebleven om de afstemming van de dienstverlening op de beste praktijken mogelijk te maken, hetgeen tot zeer uiteenlopende resultaten heeft geleid, al naar gelang van het soort maatregelen en van de kerncentrales.

Bijstand aan de veiligheidsautoriteiten

5.15. Met de bijstand aan de veiligheidsautoriteiten bij de verlening van vergunningen is aanzienlijke voortgang geboekt, hoewel er geen Europese harmonisatie van normen en regelgevingen heeft plaatsgevonden (zie paragraaf 3.1). In Rusland hebben de veiligheidsautoriteiten zich dankzij de communautaire bijstand de juridische instrumenten en de algemene procedures kunnen verschaffen om de tenuitvoerlegging van de moderniseringsprogramma's te begeleiden. De beperkte financiële middelen vormen echter een knelpunt voor de activiteiten van deze autoriteiten.

5.16. De zogenaamde "twee plus twee"-benadering van de Commissie bij de toekenning van vergunningen voor de door haar gefinancierde apparatuur bestaat erin voor elk project enerzijds bijstand aan de exploitanten te bieden in het kader van de bijstandsverlening ter plaatse, en anderzijds de veiligheidsautoriteiten bij te staan bij de toekenning van de vergunningen. Zoals het geval is met de bijstandsverlening aan de exploitanten, zijn het de West-Europese exploitanten die de Oost-Europese veiligheidsautoriteiten bijstaan en zo hun knowhow overdragen. De problematiek van deze benadering schuilt in de coördinatie en de samenwerking van vier partners.

5.17. De problemen in verband met de toekenning van vergunningen zijn voor de uit Tacis gefinancierde apparatuur in een laat stadium gerezen vanwege de vertraagde uitvoering van de programma's en de geleidelijk toenemende bevoegdheid van de veiligheidsautoriteiten. In Rusland dreigen deze procedures de uitvoering van de programma's steeds meer te vertragen doordat de bestaande regelgevingen alsmede de voor de toepassing ervan benodigde taken en middelen pas laat worden begrepen en in acht worden genomen, en nauwelijks op elkaar worden afgestemd. Ook op dat gebied is de katalysatorfunctie van de dienstverlening ter plaatse in de betrekkingen tussen de partners een beslissende succesfactor. De Commissie dient er dan ook op toe te zien dat de met de nieuwe procedures in elke centrale opgedane ervaring snel aan de overige centrales wordt overgedragen.

Veiligheidsonderzoeken en -analyses

5.18. In juni 1997 hadden de Russische autoriteiten slechts één eindrapport ontvangen voor de studies waarmee een geraamd bedrag van circa 40 Mio ECU was gemoeid, waarvan circa 34 Mio ECU was betaald in het kader van het programma Tacis 1991. Verschillende belangrijke contractanten hebben het feit dat Rusland het Verdrag van Wenen niet heeft geratificeerd, en hun twijfel omtrent de wettelijkeaansprakelijkheidsregeling aangevoerd ter motivering van hun weigering het onderzoeksresultaat aan de begunstigden door te geven, ondanks de opheldering die het in februari 1995 door de Commissie en de Russische Federatie gesloten memorandum van overeenkomst heeft verschaft. Zo gezien kunnen het nut van deze onderzoeken voor de begunstigden en de uitwerking ervan op de essentie van de Russische moderniseringsprogramma's slechts gering zijn.

5.19. Voor de onderzoekscontracten met betrekking tot de ontwerpveiligheid worden via subcontracten op grote schaal Russische ontwerpinstituten ingeschakeld. In de bestekken van de subcontracten worden vaak de bestekken van het hoofdcontract letterlijk overgenomen, zodat de werkbelasting van de EU-contractant enerzijds en van diens Russische onderaannemers anderzijds bijzonder moeilijk te beoordelen is. Een duidelijke werkverdeling tussen de hoofd- en de onderaannemer is echter van het grootste belang voor de doorzichtigheid van de prijzen, aangezien de honoraria van de West-Europese experts op grond van de contracten 10 à 15 maal hoger zijn dan de honoraria voor even competente Oost-Europese experts. In één van de onderzochte gevallen (studie van de verbrossing van de reactorvaten te Kola en Novovoronesh) moest het bedrag in het subcontract dat de Commissie de inschrijvers zonder voldoende voorafgaande analyse had opgelegd, na de gunning van het hoofdcontract in gemeen overleg worden opgetrokken.

5.20. De subcontracten bevatten een leonische clausule op grond waarvan de onderaannemer pas wordt betaald nadat de Commissie de door de hoofdaannemer overgelegde facturen heeft betaald. In drie gevallen (29) hebben de Russische onderaannemers van de contractanten van de Commissie geen noemenswaardig aandeel van de verschuldigde bedragen ontvangen, hoewel alle in het subcontract omschreven werken waren uitgevoerd. De traagheid waarmee de contractanten en de Commissie de contracten financieel afwikkelen, benadeelt daarmee de onderaannemers en doet afbreuk aan het partnerschap met de EU.

Daadwerkelijke mobilisering van de kredieten

5.21. Tabel 7 geeft een overzicht per 31 december 1997 van de daadwerkelijke concretisering van de besluiten van de Commissie door contracten. In die tabel wordt het bedrag van de in de winst- en verliesrekeningen geboekte contracten en betalingen voor de voornaamste vastgestelde afwijkingen gecorrigeerd met betrekking tot de omschrijving in de winst- en verliesrekeningen van de toewijzingen van het programma Tacis 1991, en vooral van de contracten met de voorzieningsagentschappen.

Tabel 7

Dekking van besluiten met betrekking tot Phare en Tacis door op 31 december 1997 lopende contracten

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

035NLG05>EIND VAN DE GRAFIEK>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.22. Het met de besluiten gemoeide totaalbedrag valt uiteen in 63 % aan contracten en 37 % aan betalingen. Deze feitelijke mobilisering van kredieten is bijzonder laag voor de operaties met betrekking tot Tsjernobyl (20 % voor de contracten en 8 % voor de betalingen) en tot de splijtstoffen en radioactief afval (16 % voor de betalingen).

5.23. De kredieten waarvoor de contracten nog moeten worden gesloten bedragen 294 Mio ECU in plaats van het in de winst- en verliesrekeningen opgenomen bedrag van 176 Mio ECU. Dit kredietbedrag vloeit voort uit besluiten die voor een deel vroeger zijn genomen en niet altijd meer aan de bestaande behoeften beantwoorden. Een beheer dat is gericht op de juiste besteding van de openbare middelen zou een kritisch onderzoek van deze toewijzingen vergen alsmede - in overleg met de begunstigden - de afsluiting van de programma's ofwel een herschikking met inachtneming van de gebleken nieuwe behoeften.

6. CONCLUSIE

Algehele beoordeling

6.1. Het optreden van de EU op het gebied van de nucleaire veiligheid in de landen van Oost-Europa werd ingegeven door de wens om de bevolking te beschermen tegen een ongeval zoals dat zich in Tsjernobyl heeft voorgedaan, en ook om in het kader van de programma's Phare en Tacis tussen de kernindustrieën van de EU en die van de Oost-Europese landen een in een markteconomie geïntegreerd partnerschap op te zetten. Vanuit deze tweeledige optiek heeft de Commissie tussen 1990 en 1997 bijna 850 Mio ECU (30) aan steunprogramma's ten behoeve van de nucleaire veiligheid van de LMOE en de NOS toegewezen, waarvan 786 Mio ECU (31) in het kader van de programma's Phare en Tacis is vastgelegd en 307 Mio ECU is betaald (32).

6.2. Hoewel voortgang is geboekt op een voor de EU nieuw actieterrein dat voorheen weinig ruimte bood voor internationale samenwerking, wijst onderzoek van de operaties uit dat de resultaten te langzaam tot stand zijn gekomen en dat de kortetermijndoelstellingen van de programma's eind 1997 niet waren verwezenlijkt, zowel door onduidelijkheden op strategisch gebied als door uitvoeringsprocedures die slecht waren aangepast aan een specifieke, bijzonder ingewikkelde omgeving. Bovendien maakte geen enkele methodologie eind 1997 een algehele beoordeling mogelijk van de voortgang die met de veiligheid van elke centrale was geboekt. De IAEA organiseert in 1999 een internationale conferentie ter beoordeling van de gemaakte vorderingen, en is verder doende met de formulering van veiligheidsindicatoren die momenteel ontbreken. Om die reden kan nu geen objectief overzicht worden gegeven van de voortgang die is geboekt. Derhalve dienen concrete maatregelen te worden overwogen voor meer doeltreffendheid, doelmatigheid, spaarzaamheid en duidelijkheid van het communautaire optreden.

Doeltreffendheid

6.3. Het gebrek aan duidelijkheid en realiteitszin in de strategie (zie de paragrafen 3.1-3.11), de ontwikkeling van de programma's Phare en Tacis binnen een gesloten circuit (zie de paragrafen 3.12-3.20) en een te grote mate van delegatie van verantwoordelijkheden door de Commissie aan derden (zie de paragrafen 4.3, 5.4 en 5.5) hebben geleid tot het traineren van te treffen maatregelen, een gebrek aan samenhang in de toewijzing van de middelen (zie de paragrafen 5.1-5.3, 5.6 en 5.7) en traagheid die afbreuk heeft gedaan aan de maatregelen van de EU (zie de paragrafen 5.8-5.14). Bij de herformulering van de strategie dient meer rekening met de economische toestand in de begunstigde landen te worden gehouden, met name met het oog op de toekomst van de oude types centrales. Met de overige betrokkenen, met name de IAEA en de EBRD, maar ook met de begunstigde landen, zou een versterkte samenwerking moeten worden aangegaan. De ontwikkeling van een samenwerking op vertrouwensbasis vergt een verduidelijking van het strategisch en conventioneel kader, maar ook de vaststelling vooraf van de beoogde doelstellingen door de EU en de begunstigden. Voorts moet bovenal aandacht worden geschonken aan de ontwikkeling en het gebruik, in samenwerking met de IAEA, van indicatoren aan de hand waarvan de doeltreffendheid van de programma's en de ontwikkeling van de veiligheid in elke centrale kan worden gemeten.

Doelmatigheid

6.4. De met de uitvoering van de programma's belaste diensten dienen te worden gehergroepeerd en voorzien van beheersbevoegdheden en van personele middelen die zijn afgestemd op het ingewikkelde karakter en de omvang van de taak alsmede op de snelheid van de gewenste actie, waarvan sinds 1990 geen sprake is geweest (zie de paragrafen 4.12-4.16). De Commissie zou een herschikking van haar leidinggevend personeel moeten overwegen alsmede de indeling van de programma's bij een directoraat-generaal dat meer dan het huidige is gespecialiseerd in het beheer van technisch ingewikkelde projecten. Door een dergelijke hergroepering zou de coördinatie tussen de diensten, waarvan de doelmatigheid nog ter discussie staat, minder moeite kosten, en zou beter gebruik kunnen worden gemaakt van de zeer gespecialiseerde vakkennis waarover de Commissie beschikt.

6.5. Deze diensten zouden greep moeten kunnen houden op de samenwerking en de duurzaamheid van de vertrouwensrelaties met de begunstigden zonder al te zeer een beroep op tussenpersonen te hoeven doen. In het kader van het toezicht ter plaatse zouden de functies van programmering, uitvoering en beoordeling van de projecten moeten worden versterkt. Aan de daarmee belaste diensten zouden het gezag en de middelen moeten worden toegekend waarmee de problemen snel kunnen worden onderkend en tijdig een oplossing kan worden gevonden.

6.6. Ten slotte moeten de procedures die tal van vertragingen hebben veroorzaakt, worden herzien en op basis van de beste praktijken worden afgestemd op de voor de sector specifieke technologische eisen (zie de paragrafen 4.3, 4.4 en 5.12).

Spaarzaamheid

6.7. Dankzij de doorzichtigheid van de boekingen (zie de paragrafen 4.5-4.10, 4.19 en 4.20) zouden de rekeningen volwaardige beleidsinstrumenten moeten kunnen worden op basis waarvan indicaties voor de bereikte resultaten kunnen worden gegeven en een nodeloze bevriezing van middelen voor onbestemde of inmiddels achterhaalde maatregelen kan worden vermeden. De bestemming van de kredieten die niet door middel van contracten zijn gemobiliseerd (294 Mio ECU, zie de paragrafen 5.21-5.23) zou over de gehele linie moeten worden onderzocht en bijgewerkt met inachtneming van de behoeften en de resultaten.

6.8. Het vraagstuk van de uitbesteding van bepaalde maatregelen aan instellingen of ondernemingen van de begunstigde landen zou opnieuw onder de loep moeten worden genomen, aangezien het risico bestaat dat de westerse contractanten, door bepaalde aan hen toevertrouwde werken als stukwerk in de Oost-Europese landen te laten uitvoeren, ten koste van de EU-begroting marges kunnen realiseren die de in hun sector gangbare handelsnormen te boven gaan (zie paragraaf 5.19). Voorts kan een rechtstreekse samenwerking van de EU met enkele van deze instellingen of ondernemingen in de begunstigde landen het noodzakelijke doch vaak ontbrekende vertrouwen tussen de partijen alleen maar versterken (zie de paragrafen 4.17, 4.18, 5.1, 5.18-5.20).

6.9. Er bestaan voor de contracten met de bijstandsverleners ter plaatse geen, en voor de voorzieningsagentschappen weinig mededingingsprocedures, hetgeen resulteert in hoge honoraria (zie de paragrafen 4.1, 4.2 en 4.11). Deze procedures zijn daarentegen buitengewoon log voor de contracten voor leveringen, hetgeen tot vertragingen bij de tenuitvoerlegging leidt (zie de paragrafen 4.4 en 5.12). In dit opzicht zou de Commissie moeten putten uit de beste praktijken van de overige donoren om te waarborgen dat de verkregen prijzen redelijk zijn, dat de voorschriften inzake de herkomst niet worden toegepast ten koste van het tempo of de samenhang met de acties van andere donoren, en dat de begunstigden bij de voornaamste fasen van het proces worden betrokken. Het is hoe dan ook noodzakelijk de toepassingsvoorwaarden van het afwijkende stelsel nader toe te lichten om uitwassen te vermijden die ten laste van de communautaire begroting zouden kunnen komen (zie paragraaf 4.2).

Duidelijke afbakening van de operaties

6.10. De operaties ter bevordering van de nucleaire veiligheid in de landen van Oost-Europa dienen wegens hun specifieke karakter te worden onderscheiden van het merendeel der Phare- en Tacis-programma's. Een duidelijke omschrijving van de acties op nucleair gebied zou de begrotingsautoriteit zodoende in staat stellen op meer doorzichtige wijze toezicht op de acties uit te oefenen door van de Commissie te eisen dat zij regelmatig uitvoerige verslagen indient over het verloop van de programma's en de geboekte vooruitgang (zie paragraaf 3.6).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 12 november 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

(2) Resolutie van de Raad van 18 juni 1992 betreffende technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties, punt 5 (PB C 172 van 8.7.1992, blz. 2).

(3) Zie bijlage 1 - tabel 1.1. Ter vergelijking: de bouwkosten van een nieuwe centrale met vier reactoren met een totaal vermogen van 5 000 MWe belopen circa 5 000 Mio ECU.

(4) Met "nucleaire veiligheid" worden alle beveiligingsmaatregelen met betrekking tot uitsluitend de werking van de kerncentrales bedoeld. Het bredere begrip "nucleaire beveiliging" behelst met name de bescherming van de bevolking en de volledige splijtstofcyclus.

(5) Zie bijlage 1, punt 8.

(6) Speciaal verslag nr. 6/97 betreffende de Tacis-subsidies aan Oekraïne (PB C 171 van 5.6.1997).

(7) Vergunning om installaties te veranderen en vervolgens de nieuwe apparatuur in bedrijf te stellen.

(8) Punt V.3 van de mededeling van de Commissie over de kernindustrie in de Europese Unie (een indicatief programma op het gebied van kernenergie zoals bedoeld in artikel 40 van het Euratom-Verdrag), COM(97) 401 def. van 25.9.1997.

(9) Zo'n verzoek werd met name gedaan tijdens de vergadering van het Phare/Tacis-comité van 27 juli 1995.

(10) Grundremmingen A en Greifswald in Duitsland, Chinon A en Saint-Laurent A in Frankrijk, Windscale AGR en Berkeley in het Verenigd Koninkrijk, Vandellos 1 in Spanje.

(11) Overzicht en indeling van de veiligheidsvraagstukken, ASCOT-richtlijnen voor het zelf beoordelen van de veiligheidscultuur, evaluatiemethoden ASSET en OSART met betrekking tot de operationele veiligheid enz.

(12) État des besoins concernant les recherches sur la sûreté des réacteurs de conception russe (Stand van de behoeften inzake de onderzoeken naar de veiligheid van de reactoren van sovjetontwerp), begin 1998 door het NEA gepubliceerd.

(13) De overeenkomsten voor diensten kunnen onderhands worden gesloten voor werkzaamheden van geringe omvang (0,3 Mio ECU volgens de achtereenvolgende Tacis-regelingen) of korte duur, voor werkzaamheden waarvan de uitvoering wordt opgedragen aan instellingen of verenigingen zonder winstoogmerk, voor werkzaamheden ter voortzetting van reeds aangevangen werkzaamheden, of wanneer de aanbesteding zonder resultaat is gebleven.

(14) Zie bijlage 2, tabel 2.4. Voor Phare is slechts één contract gesloten per eind 1997 ten belope van 1 Mio ECU (referentie: ZZ95280701 97-0779).

(15) Contracten met Italtrend en Crown Agents.

(16) Contracten met GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Contracten met Europa en Fichtner.

(18) Zie ook paragraaf 5.8 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998).

(19) De contracten 94-0046, 93-0504, 94-1281 en 95-0242 dienen ter illustratie van dit verschijnsel.

(20) 15 van de 43 onderzochte contracten vertoonden per 31 december 1997 een nog af te wikkelen betalingsverplichting voor een totaalbedrag van 5,9 Mio ECU, terwijl de looptijd van de contracten al ruim een jaar was verstreken (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) Een bedrag van 1 Mio ECU was tevens uitgetrokken voor een te Kiev in Oekraïne gevestigde gezamenlijke beheergroep.

(22) Deze uitgaven moeten in totaal onder de limieten van 2 % van de Phare-kredieten, en van 3,5 % van de Tacis-kredieten blijven.

(23) Zie tabel 1, kolom "Programmering, beheer, evaluatie".

(24) Zie tevens de paragrafen 5.37-5.39 van het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1997 (PB C 349 van 17.11.1998).

(25) Notulen van het van 27 tot 29 augustus 1997 in Finland gehouden Cooperation forum for VVER regulators.

(26) Over de voorwaarden waaronder de Commissie haar bevoegdheden als centraal gezag delegeert, heeft de Kamer reeds opmerkingen gemaakt in haar speciaal verslag 1/96 over de MED-programma's (PB C 240 van 19.8.1996, paragrafen 39-57).

(27) Waarvan 446 dagen voor de goedkeuring van het bestek en 259 dagen voor het sluiten van het contract.

(28) Wanneer de westerse exploitanten met hetzelfde probleem te maken krijgen, maken zij gebruik van vervangende procedures zoals het ontleden en analyseren van prijzen, of het sluiten van kaderovereenkomsten.

(29) Contracten 93-490, 93-502 en 95-844.

(30) Zie tabel 1.1 in bijlage 1.

(31) Zie tabel 1. Bij dit bedrag is de totale bijdrage aan het ISTC en het USTC ten belope van 65 Mio ECU inbegrepen.

(32) Zie tabel 1.

BIJLAGE 1

Achtergrond van de programma's voor nucleaire veiligheid in het kader van Phare en Tacis

Communautaire achtergrond

1. In 1975 heeft de Raad een resolutie aangenomen (1) waarin de rol van de Commissie met betrekking tot de technologische problemen inzake de nucleaire veiligheid nader wordt omschreven. Waar zich problemen over de EU-grenzen heen voordeden, moest de Commissie de aanzet tot initiatieven van de lidstaten geven, naar een gemeenschappelijk standpunt binnen de internationale organisaties streven, de geleidelijke harmonisatie van de veiligheidseisen en -criteria bevorderen en de Raad optimaal daarop afgestemde ontwerp-EU-bepalingen voorleggen.

2. De kernramp te Tsjernobyl in 1986 heeft het belang aangetoond van de veiligheidsvraagstukken in verband met het kernreactorpark van sovjetontwerp. Gezien het mandaat in het Euratom-Verdrag (2) bleef de communautaire actie aanvankelijk beperkt tot stralingsbescherming van de bevolking bij kernrampen (3).

3. In juni 1992 heeft de Raad een nieuwe resolutie inzake de veiligheid van kerninstallaties (4) vastgesteld ter vervanging van de resolutie van 1975 in het perspectief van de samenwerking met de LMOE en de NOS, waarbij de lidstaten en de Commissie werden verzocht:

a) hun gemeenschappelijke acties met deze landen te versterken;

b) te streven naar veiligheidsniveaus bij de kerninstallaties van de Oost-Europese landen die vergelijkbaar zijn met die welke binnen de Gemeenschap worden gehanteerd;

c) binnen het kader van de IAEA op gecoördineerde wijze te werken aan de formulering van een systeem van criteria en voorschriften voor nucleaire veiligheid dat internationaal wordt aanvaard.

Euratom-leningen

4. Het aandeel van de Euratom-leningen is beperkt tot 50 % van de projectkosten. Bij medefinanciering door de EBWO mag deze samen met de Euratom-financiering 70 % van de totale projectkosten niet overschrijden. De begunstigde staat dient borg te staan voor de leningen. De projecten dienen deel uit te maken van een algeheel energieplan en moeten in economisch opzicht levensvatbaar blijken. Deze verschillende factoren maken het onderzoek ingewikkeld. Per 31 december 1997 was nog geen enkele lening toegekend, maar werden drie projecten onderzocht:

a) een lening van 100 Mio ECU, die in augustus 1995 is aangevraagd en dient te worden aangevuld met Franse, Duitse en Russische exportkredieten alsmede met een nationale lening, ter financiering van een project van 220 Mio ECU voor de modernisering van de productie-eenheden 5 en 6 van de centrale te Kozloduy in Bulgarije. Als het leningscontract vóór eind 1998 kan worden getekend, zal het onderzoek drieënhalf jaar in beslag hebben genomen;

b) een lening van 623 Mio ECU, die in juli 1995 is aangevraagd en dient te worden aangevuld met een lening van de EBWO en eigen middelen, ter financiering van een project van 1 265 Mio ECU voor de modernisering van de eenheden Khmelnitsky 2 en Rovno 4 in Oekraïne. Als het leningscontract in juli 1998 kan worden getekend, zal het onderzoek drie jaar in beslag hebben genomen;

c) een lening van 335 Mio ECU, die in december 1995 is aangevraagd en is aangevuld met eigen middelen, voor een project ter afwerking en modernisering van eenheid Kalinin 3 in Rusland, die voorlopig op 670 Mio ECU is geraamd. In februari 1998 trad bij het projectonderzoek vertraging op doordat er geen mededeling werd gedaan van de financiële gegevens die de Russische partij met het oog op de projectbeoordeling moest verstrekken.

5. Terwijl er voor omvangrijke operaties nauwelijks meer dan voorheen een beroep op Euratom wordt gedaan, is er wel gebruik gemaakt van leningen van banken binnen de EU, met name in Duitsland, ter financiering van kleinschaliger projecten van de centrales van Sosnovy Bor (simulator) en van Balakovo (afvalverwerkingsinstallaties).

Multilaterale achtergrond

6. Om aan de verwachtingen van de internationale gemeenschap te voldoen, zijn de exploitanten van 144 kerncentrales over de hele wereld op 15 mei 1989 bijeengekomen te Moskou en hebben zij de WANO-associatie ter bevordering van de veiligheid en van het prestatievermogen van de kerncentrales opgericht. De WANO heeft in juli 1990 besloten een programma ter verhoging van de veiligheid van de reactoren van het type VVER 440/230 op te stellen. Dit programma is in juli 1991 gepresenteerd en goedgekeurd door het comité voor nucleaire veiligheid van de AIEA (Insag). In Bulgarije is met de tenuitvoerlegging van dat programma begonnen door middel van uit het programma Phare gefinancierde acties. Om deze acties tot andere centrales uit te breiden, heeft de WANO een VVER-stuurgroep in het leven geroepen waarin de centrales van Novovoronesh, Kola, Bohunice en Kozloduy, alsmede de westerse exploitanten zijn verenigd. Bij de start van de Tacis-programma's voor ondersteuning ter plaatse in 1993 heeft de EU de WANO verzocht te voorzien in de coördinatie- en adviesfuncties. De VVER-stuurgroep heeft haar activiteiten uitgebreid tot alle uit Rusland afkomstige reactortypen, en heeft de naam "Raadgevend comité WANO - centra te Parijs en Moskou" meegekregen.

7. Tevens is de IAEA in 1990 met de Oost-Europese landen gaan samenwerken om veiligheidsprogramma's in te voeren waarover internationale consensus bestaat. Bovendien heeft de IAEA in 1994 de aanzet gegeven tot een verdrag inzake nucleaire veiligheid, dat eind 1997 door 66 landen is ondertekend.

8. Gezien de omvang van de financiële middelen die ten behoeve van de Oost-Europese landen worden gemobiliseerd, hebben de leden van de G7 in 1992 (5) de lidstaten van de G24 verzocht hun bilaterale programma's aan te vullen met een multilateraal fonds, en de coördinatiemechanismen te versterken. Het multilateraal fonds is in maart 1993 bij de EBWO opgericht onder de naam NSA (Nuclear Safety Account). Ter versterking van de internationale coördinatie is binnen de Commissie een orgaan, NUSAC genaamd, opgericht dat reeds een algemeen mandaat tot coördinatie van de ondersteuning door de G24 van de landen van Oost-Europa had ontvangen tijdens de in 1989 te Parijs gehouden G7-topconferentie (6).

9. Wat betreft Tsjernobyl zijn de G7 en de EU het in 1994 eens geworden (7) over een aanvullend actieplan waarvoor in december 1995 met Oekraïne een ontwerpakkoord is gesloten. Dit plan moest bijdragen tot de sluiting van Tsjernobyl vóór het jaar 2000, en tegelijk tot de voltooiing van drie reactoren die op het terrein van de centrales te Zaporoje, Rovno en Khmelnitsky werden gebouwd. Voor eenheid 4 in Tsjernobyl is in 1997 een bouwplan voor een inkapseling (SIP) toegevoegd aan het protocol dat in 1995 met Oekraïne is gesloten. Na de G7-topconferentie in juni 1997 is een nieuw multilateraal fonds bij de EBWO geopend ter financiering van deze inkapseling. In september 1997 stelde de Commissie de Raad voor een maximale bijdrage van 100 Mio ECU aan dit fonds toe te kennen, gefinancierd uit Tacis-kredieten van 1998 en 1999.

10. Tabel 1.2 geeft de bijdragen van de internationale gemeenschap aan de nucleaire veiligheid in de LMOE en de NOS bij benadering weer (de door de NUSAC opgezette gegevensbank is onvolledig).

11. Deze bijstand is verleend in een situatie die in economisch opzicht ongunstig, en in commercieel opzicht ingewikkeld was voor de kernenergiesector. In de lidstaten van de Europese Unie en in Noord-Amerika wordt de kernindustrie geconfronteerd met de inkrimping van haar traditionele markten. Hoewel er investeringsprogramma's bestaan ter vervanging en modernisering van de in bedrijf zijnde centrales, zijn de mogelijkheden tot aanleg van nieuwe eenheden zeer beperkt. Japan en het Verre Oosten bieden ruimere mogelijkheden, ter benutting waarvan de Japanse en de Amerikaanse kernindustrie nauwe samenwerkingsverbanden tot stand hebben gebracht.

12. De eventuele afzetmogelijkheden op de voorheen gesloten markten in het oosten zijn, evenals de ontwikkeling van een industriële samenwerking met de kernindustrie in die landen, van strategisch belang voor de kernenergiesector van de Europese Unie.

13. Tabel 1.3 geeft een uitvoerig overzicht van de door de EBWO uit hoofde van de NSA gesloten financieringsakkoorden.

Achtergrond begunstigde landen

14. Het merendeel der reactoren in de LMOE en de NOS is van sovjetontwerp, van het type RBMK of VVER. De RBMK-technologie heeft zich in drie opeenvolgende generaties ontwikkeld. De eerste van deze reactoren is in 1973 in bedrijf genomen (Sosnovy Bor 1), en de laatste in 1990 (Smolensk 3). De VVER-technologie heeft eveneens drie hoofdgeneraties doorlopen. De VVER 440-230-technologie, die tussen 1972 (Novovoronesh 3) en 1982 (Kozloduy 4) is toegepast, bestaat het langst. Deze werd gevolgd door het type VVER 440-213, dat tussen 1982 (Paks 1 en Kola 3) en 1988 (Dukovany 4) in bedrijf werd genomen. De modernste generatie van het type VVER 1000-320, die tussen 1981 (Novovoronesh 5) en 1995 (Zaporoje 6) in bedrijf werd gesteld, wordt nog gebruikt voor de in aanbouw zijnde eenheden (Rovno 4, Khmelnitsky 2 en Kalinin 3). Het reactorpark van sovjetontwerp is gemiddeld niet ouder dan dat van de westerse landen. De mate van veroudering van reactoren hangt eerder af van de inachtneming van de veiligheid bij het ontwerp dan van het jaar van inbedrijfstelling. Uit veiligheidsoogpunt benaderen de reactoren van het type VVER 1000-320 de westerse ontwerpen het meest.

15. De precaire economische situatie in de LMOE (met name in Bulgarije), en vooral in de NOS, vormt een belemmering voor het verwezenlijken van de nationale moderniseringsprogramma's waartoe zowel de westerse steunprogramma's als het gebruik van aanzienlijke leningen, in het bijzonder Euratom-leningen, behoren.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Tabel 1.1

In de periode 1990-1997 door de Europese Unie aan de nucleaire veiligheid in de LMOE en de NOS toegewezen kredieten

(Mio ECU)Begrotingsonderdelen en beherende diensten Toegewezen kredieten waarvan1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Phare- en Tacis-programma's 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 waarvan Phare - ondersteuning van de economische herstructurering van de LMOE (B7-5 0 0, DG IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis - technische samenwerking met de NOS (B7-5 2 0, DG IA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Overige begrotingsonderdelen 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 waarvan Opleiding en uitwisseling van experts in nucleaire veiligheid in de LMOE en de NOS; opzetten van een registratiesysteem voor splijtstoffen in Rusland (B4-2 0 0 1, DG XI). 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 Samenwerking met de Sovjetunie en vervolgens met de LMOE en de NOS (vanaf 1993) op het gebied van nucleaire veiligheid (B6-8 2 0 1, DG XII). 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 Samenwerking met de LMOE en de NOS op het gebied van nucleaire veiligheid (B7-5 3 4, DG IA). 7,5 3,6 3,9 Bijdrage van de Gemeenschap aan de rekening "nucleaire veiligheid" (NSA) van de EBWO (B7-6 3 0, DG IA). 20,0 20,0 Totaal-generaal 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Bron: Besluiten van de Commissie inzake de nucleaire veiligheid voor de Phare- en Tacis-programma's (bij gebreke van specifiek begrotingsonderdeel) en vastleggingskredieten voor de overige begrotingsonderdelen.>EIND VAN DE GRAFIEK>

Tabel 1.2 Door de internationale gemeenschap vastgelegde middelen per begunstigd land en per financieringsbron

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Resolutie van de Raad van 22 juli 1975 betreffende de technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties (PB C 185 van 14.8.1975, blz. 1).

(2) Het Euratom-Verdrag heeft niet direct betrekking op de veiligheid van kerncentrales. Maar de verplichtingen die voortvloeien uit hoofdstuk 3 daarvan inzake de stralingsbescherming, alsmede de krachtens hoofdstuk 7 aan de Commissie toevertrouwde controle op splijtstoffen hangen in de praktijk samen met de bij de centrales genomen veiligheidsmaatregelen.

(3) Richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn.

(4) Resolutie van de Raad van 18 juni 1992 betreffende technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties (PB C 172 van 8.7.1992, blz. 2).

(5) Conclusies van de te München op 10 juli 1992 gehouden G7-topconferentie (groep van de zeven meest ontwikkelde landen).

(6) Tijdens de in juli 1989 te Parijs gehouden G7-topconferentie is aan de Commissie de coördinatie van de steun opgedragen die de 24 meest ontwikkelde landen (G24) aan Polen en Hongarije, en vervolgens ook aan de overige LMOE hebben geboden. Tijdens de G7-topconferentie te Londen (juli 1991) werd de nadruk gelegd op de ontwikkeling van specifieke bijstand en coördinatie op het gebied van nucleaire veiligheid. Op de topconferentie te München (juli 1992) is deze bijstand op nucleair gebied uitgebreid tot de NOS. Het algemene mandaat tot coördinatie dat de Commissie was toevertrouwd, is tijdens deze achtereenvolgende uitbreidingen gehandhaafd.

(7) In juli 1994 te Napels gehouden G7-topconferentie.

BIJLAGE 2

Onderzochte operaties en afgelegde controlebezoeken

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2.1

Door de Commissie sinds 1990 genomen besluiten met betrekking tot Phare en Tacis inzake de nucleaire veiligheid

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

035NLG06>EIND VAN DE GRAFIEK>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

ALGEMENE OPMERKINGEN

Het ontwerp van speciaal verslag is een doorwrocht document waarin pertinente punten van kritiek worden geleverd. In veel gevallen heeft de Commissie al corrigerende maatregelen genomen. In andere gevallen zullen de door de Kamer besproken punten worden geregeld in de voorstellen van de Commissie voor een nieuwe Tacis-verordening en de herziening van het Financieel Reglement. Zoals hieronder zal blijken, is de Commissie het echter op een aantal punten niet eens met de Kamer.

De nucleaire veiligheidsprogramma's Phare en Tacis zijn, zoals de Kamer erkent, uitgevoerd in bijzonder ingewikkelde omstandigheden. Daarom is de Commissie, zonder de nood aan verbetering van haar bijstand te ontkennen, tevreden met de reeds gemaakte vorderingen, met name het klimaat van vertrouwen en samenwerking dat met de partners tot stand is gekomen, de toegenomen bewustwording en knowhow op het gebied van nucleaire veiligheidsvraagstukken en de versterking van de nationale veiligheidsinstanties van de partnerlanden. De "veiligheidscultuur" is niet langer onbekend, maar versterking is nodig.

Strategie

In de nieuwe onafhankelijke staten zijn er momenteel 29 kernreactoren actief in Rusland, 14 in Oekraïne, één in Armenië en één in Kazachstan. In de landen van Midden- en Oost-Europa zijn er 20 eenheden van sovjetontwerp: zes in Bulgarije, vier in Hongarije, vier in Tsjechië, vier in Slowakije en twee in Litouwen. Deze kunnen niet alle worden omgebouwd om de westerse veiligheidsnormen te bereiken en de kosten ervan zouden aanzienlijk kunnen zijn, wellicht 100 tot 200 miljoen ECU per reactor, ten koste van de toewijzingen van Tacis voor de sector nucleaire veiligheid.

In de strategie die de Commissie via de nucleaire veiligheidsprogramma's ten uitvoer legt, is hiermee rekening gehouden. Met name voor de partnerlanden die geen kandidaat zijn voor toetreding tot de Europese Unie, tracht de Commissie de binnenlandse veiligheidsprogramma's te ondersteunen en te bespoedigen, voornamelijk door middel van een uitgebreid programma van bijstand ter plaatse, dat leveringen van outillage omvat en ook tot doel heeft een "veiligheidscultuur" bij de partners te creëren, alsmede door de bevordering van onafhankelijke instanties voor regelgeving op nucleair gebied.

De analyse in het speciaal verslag gaat uit van een denkfout. Inderdaad, in het verslag wordt het doel van de externe hulp op het gebied van de nucleaire veiligheid - met inbegrip van de steun via de programma's Phare en Tacis - geacht te zijn het park reactoren van sovjetontwerp op het niveau van de internationale veiligheidsnormen te brengen. De donateurs hebben deze verantwoordelijkheid evenwel nooit aanvaard en zich slechts het beperkte doel gesteld de begunstigden te helpen hun eigen verantwoordelijkheden op dit gebied op te nemen. Bovendien is het niet met "giften" van een orde van grootte van 100 miljoen ECU per jaar, hoofdzakelijk in de vorm van technische bijstand (want de voorschriften van Phare en Tacis leggen strikte beperkingen op wat betreft de financiering van de investeringen), dat de Commissie de 50 à 60 miljard ECU kon bekostigen die nodig zijn voor de sluiting of modernisering van de 65 kernreactoren in Oost-Europa en de voormalige Sovjetunie.

Dit betekent echter niet dat de Commissie haar strategische aanpak niet tracht te verbeteren of aan te passen in het licht van de politieke ontwikkelingen. In Agenda 2000 heeft de Commissie duidelijk haar aanpak met betrekking tot de nucleaire veiligheid in het kader van de uitbreiding van de Europese Unie omschreven:

"In landen waar de veiligheid van de in bedrijf of in aanbouw zijnde kerncentrales naar sovjetontwerp kan worden verhoogd om te voldoen aan internationale veiligheidsnormen, (moeten) moderniseringsprogramma's volledig (. . .) zijn uitgevoerd in een periode van zeven à tien jaar (dit geldt voor Dukovany en Temelin in Tsjechië, Paks in Hongarije, bepaalde eenheden in Bohunice en Mochovce in Slowakije en voor Kozloduy in Bulgarije). De met de betrokken regeringen overeengekomen tijdschema's om tegen bepaalde voorwaarden de eenheden te sluiten die niet kunnen worden aangepast, moeten worden nagekomen (dit geldt voor Bohunice in Slowakije, Ignalina in Litouwen en bepaalde eenheden in Kozloduy in Bulgarije)" (1).

Nieuwe richtsnoeren voor de programma's Phare en Tacis zijn ook gegeven in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over activiteiten in de nucleaire sector voor de aspirant-lidstaten van Midden- en Oost-Europa en de nieuwe onafhankelijke staten.

Ten slotte is begin 1998 een panel van adviseurs op hoog niveau gevormd om verdere aanbevelingen te doen met betrekking tot de activiteiten van de Commissie in deze sector. Onlangs heeft dit panel zijn verslag gepubliceerd: Nucleaire veiligheid in Midden- en Oost-Europa en de nieuwe onafhankelijke staten - strategische visie voor de toekomst van de programma's Phare en Tacis van de Europese Unie. De Commissie zal de aanbevelingen onderzoeken en in het bijzonder bekijken in hoeverre zij kunnen worden meegenomen in haar toekomstige acties op dit gebied.

Programmering

De Commissie erkent dat er tekortkomingen zijn in de omzetting van haar strategie in concrete projecten. Deze tekortkomingen in het programmeringsproces kunnen grotendeels worden toegeschreven aan de hoogdringendheid waarmee de oorspronkelijke programma's werden gestart, de verschillen in perceptie tussen Oost- en West-Europese deskundigen en de ontoereikende personele middelen die werden toegewezen voor de uitvoering van de programma's (punt 2.4). Daardoor moest de Commissie in belangrijke mate een beroep doen op externe adviseurs om de nucleaire veiligheidsprogramma's en de deelprojecten vast te stellen.

De Commissie is het evenwel met de Kamer eens dat er behoefte bestaat aan meer geschikte regelingen. Daarom heeft zij de rol van de adviseurs, zoals de Twinning Programme Engineering Group, omschreven en heeft directoraat-generaal IA een kaderovereenkomst gesloten met het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek om zich intern van de vereiste technische ondersteuning te verzekeren. Het is echter duidelijk dat het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek niet kan voorzien in alle behoeften aan deskundigheid die zich voordoen tijdens de uitvoering van het programma.

Uitvoering

De Commissie erkent dat zich vertragingen en tekortkomingen bij het beheer van de programma's hebben voorgedaan, maar zij heeft een aantal maatregelen genomen om hier verbetering in te brengen:

- vermindering van het aantal projecten dat in aanmerking komt voor financiering;

- schrapping van projecten die veel te laat werden gestart;

- vastlegging van middelen eerst als de projecten voldoende zijn uitgewerkt om een snelle start na het financieringsbesluit mogelijk te maken;

- totstandbrenging van betere communicatie met de begunstigden, bijvoorbeeld via de te Moskou gevestigde Joint Management Unit.

Opgemerkt moet worden dat het, gezien de typische duur van de projectcyclus, enige jaren zal vergen voordat deze maatregelen al hun voordelen zullen afwerpen. Het snelle personeelsverloop in de betrokken diensten van de Commissie blijft zorgwekkend.

Ten slotte erkent de Commissie dat haar algemene procedures niet altijd goed afgestemd zijn op de bijzondere beperkingen van de nucleaire veiligheidsprogramma's en tot de vertragingen bij de uitvoering hebben bijgedragen. Zij wil echter beklemtonen dat deze procedures haar in sommige gevallen door de Raad zijn opgelegd.

1. INLEIDING

Programma's voor nucleaire veiligheid in het kader van Phare en Tacis

1.1.-1.2. In het door de Kamer samengevatte verband heeft de Raad de Europese Commissie de opdracht gegeven initiatieven te nemen om de nucleaire veiligheid te verbeteren, zowel in de landen van Midden- en Oost-Europa als in de voormalige Sovjetunie. Deze opdracht was een werkelijke uitdaging, omdat de beperkingen voor deze sector veel groter waren dan voor alle andere activiteiten die door de programma's Phare en Tacis worden gefinancierd. Het gaat om vier beperkingen:

1. De technische beperking was groter dan voor alle andere activiteiten, niet alleen omdat het om een zeer ingewikkelde wetenschappelijke en technische inhoud gaat, maar ook omdat Europa aan het begin van de jaren negentig weinig wist over het zeer geheime en met het leger verbonden kernarsenaal van de Sovjetunie.

Om dit op te vangen heeft de Commissie contact opgenomen met de operatoren van deze sector in Europa (exploitanten van centrales, industriëlen, veiligheidsautoriteiten) om de nodige kennis te verwerven en een strategie vast te stellen. Deze afhankelijkheid heeft een niveau bereikt dat de Kamer kritiseert.

2. De politieke beperking was eveneens groter dan in de andere sectoren. Het principe de programma's door de vraag te laten leiden (principe van "demand-driver") dat is neergelegd in de verordeningen van de Raad voor Phare en Tacis, woog in de kernenergiesector zwaarder om twee redenen. Deze sector wordt beheerst door zeer machtige organisaties, vaak werkelijke staten binnen de staat, of door directeuren van centrales die een zeer grote invloed op volledige regio's hebben wegens het gebrek aan energiealternatieven (het geval van Tsjernobyl). Deze machten staan meestal niet open voor dialoog over hun strategie en wijzen de westerse opvatting van veiligheid af die zij "overdreven" achten.

De Commissie heeft deze beperking geleidelijk kunnen opheffen in aspirant-lidstaten zoals Bulgarije en Litouwen, dankzij de druk van de mogelijke toetreding en de uitvoering van een pretoetredingsstrategie, maar de situatie blijft moeilijker in Rusland, dat zijn voorwaarden voor eventuele samenwerking opdringt in een sector die daar meestal het nut niet van inziet.

3. De financiële beperking was eveneens ernstiger, omdat verbetering van de veiligheid van een kernpark van een vijftigtal centrales middelen vereiste die de middelen van Phare en Tacis ver te boven gingen. Dit is een zeer ernstige beperkende voorwaarde, zodat de Commissie geen hefboom heeft om invloed uit te oefenen op het oplossen van de problemen en met name het sluiten van centrales.

4. De juridische beperking ten slotte woog zwaarder omdat de verordeningen van Phare en Tacis dezelfde aanbestedingsvoorschriften oplegden in de kernenergiesector als in de andere sectoren, terwijl de nucleaire sector zich daar niet toe leende wegens het geringe aantal competente operatoren of hun profiel: aan de Commissie werd dus gevraagd de veiligheidsautoriteiten van de lidstaten met elkaar te laten concurreren.

In verband hiermee heeft de Commissie op grote schaal gebruik gemaakt van de afwijkingen die het Financieel Reglement toelaat om onderhandse overeenkomsten te sluiten. De Kamer heeft kritiek op de omvang van deze praktijk.

2. SAMENVATTING VAN DE OPMERKINGEN

Benadering van de Europese Unie

2.1. De strategie die aan de basis lag van de programma's van de Commissie, was in de eerste plaats die welke de G7 in 1992 op de Topconferentie van München had vastgesteld. Het actieprogramma van de G7 was gebaseerd op de volgende maatregelen:

- verbetering van de operationele veiligheid,

- technische verbeteringen op basis van veiligheidsevaluaties, en

- versterking van de veiligheidsautoriteiten.

Dit actieprogramma voorzag ook in een actie op langere termijn door de vervanging van de minst veilige reactoren en verbetering van de reactoren van recenter ontwerp.

De strategie van de Commissie werd in herinnering gebracht bij het sluiten van de aanvankelijke financieringsovereenkomsten met de betrokken landen, nader toegelicht in 1995 en aangenomen door het comité van beheer in 1996. De krachtlijnen van deze strategie voor de aspirant-lidstaten werden duidelijk omschreven in Agenda 2000.

Wat de sluiting en ontmanteling van reactoren en de behandeling van afval betreft, ook hier ging het niet zozeer om secundaire doelstellingen als om doelstellingen die nog niet dezelfde graad van financiering genoten als de veiligheid van de functionerende reactoren.

In het verslag wordt overigens beklemtoond dat de betrokken landen ernstige moeilijkheden ondervinden als het gaat om het sluiten van kernreactoren.

Opgemerkt moet echter worden dat:

- enerzijds, het Tacis is dat het sluitingsprogramma van de kernreactoren van Tsjernobyl heeft voorbereid en dat het onderzoek van het dossier voor de financiering van de voltooiing van de reactoren Rovno 4 en Khmelnitsky 2, waardoor Tsjernobyl definitief kan worden gesloten, vrijwel volledig uit Tacis-middelen werd gefinancierd;

- anderzijds, voor de aspirant-lidstaten een duidelijke strategie is geformuleerd in Agenda 2000 om te komen tot sluiting van de minst veilige reactoren.

Dat de terbeschikkingstelling van financiële instrumenten ter vervanging van Phare en Tacis voor de kostbaarste projecten op zich laat wachten, wijst op de technische, economische en financiële complexiteit van de projecten op het gebied van de kernenergie.

2.2. Toen de G24 Nusac werd opgericht, was dit mechanisme in de eerste plaats bedoeld voor uitwisseling van informatie om de verschillende actoren in staat te stellen hun werkzaamheden te coördineren. De deelnemende partijen hebben nooit overwogen Nusac een mandaat te geven om middelen te besteden.

Opgemerkt mag worden dat de G24 Nusac zeer goede relaties onderhoudt met de IAEA en de EBWO, waarmee er frequent contact is.

De samenwerking met de NSA voor de aankoop van bepaalde installaties was moeilijk wegens de uiteenlopende procedures, met name wat betreft de firma's die aan aanbestedingen kunnen deelnemen.

2.3. De betrekkingen met de begunstigden van de partnerlanden werden geregeld door de voorschriften die normaal worden toegepast voor de begunstigden van het programma Tacis. Zij werden betrokken bij alle programmeringen en de evaluaties die in het kader van de offerteaanvragen werden ontvangen.

Dat de begunstigden communicatieproblemen ondervinden is soms toe te schrijven aan het feit dat zij de resultaten van de evaluaties van de aanbestedingen betwisten. De begunstigden hebben normaal aan de evaluaties deelgenomen. Soms werd een begunstigde niet uitgenodigd zich te verplaatsen voor de evaluatie van de financiële offertes, omdat de evaluatie zich beperkte tot het kiezen van de gunstigste offerte.

Beheer van de operaties

2.4. De Commissie merkt op dat uit haar antwoorden blijkt dat er incidenteel minder strikt is gehandeld (vaak wegens beperkingen aan menselijke middelen, die te variabel en te gering zijn voor het hoge aantal projecten), maar dit is zeker niet altijd het geval. Na het begin van het programma zijn meer doeltreffende beheersinstrumenten ingevoerd.

2.5. De ingewikkelde en specifieke aard van dit terrein, de nucleaire veiligheid, heeft genoodzaakt tot een ruimer gebruik van onderhandse overeenkomsten dan op andere terreinen.

De afwijkingen op de aanbestedingsprocedures betroffen vooral de projecten voor bijstand aan de veiligheidsautoriteiten en de contracten met de elektriciteitsproducenten van de Europese Unie voor de bijstand ter plaatse.

2.6. Tot de inschakeling van de voorzieningsagentschappen werd besloten om de doorzichtigheid van de aankoop van outillage te verbeteren, als tegenwicht van de zeer sterke betrokkenheid van de elektriciteitsproducenten van de Europese Unie.

Wat de voorschotten betreft wijst de Commissie erop dat zij moet kiezen tussen een klein aantal grote voorschotten (die trouwens gedekt zijn door een bankgarantie) of een groot aantal kleine voorschotten. Gelet op de personeelsbeperkingen, die door de Kamer werden opgemerkt, is de tweede keuze niet echt een alternatief voor de diensten van de Commissie.

2.7. De tekortkomingen van het programmeringsproces zijn grotendeels toe te schrijven aan de hoogdringendheid waarmee de oorspronkelijke programma's werden gelanceerd en de ontoereikende personele middelen die ter beschikking stonden voor de uitvoering van de programma's (punt 2.4). Daardoor was de Commissie verplicht externe adviseurs in te schakelen om de nucleaire veiligheidsprogramma's en de deelprojecten ervan