BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 26 juni 1996 betreffende steun van Duitsland aan het Volkswagen-concern voor de fabrieken in Mosel en in Chemnitz (Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/666/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 93, lid 2, in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I

De Commissie stelde Duitsland bij schrijven van 14 januari 1992 (1) in kennis van haar besluit van 18 december 1991 om de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van het voornemen van de Duitse autoriteiten om steun aan het Volkswagen-concern, hierna "VW" genoemd, te verlenen voor investeringen in de nieuwe deelstaten.

Bij de inleiding van de procedure verklaarde de Commissie om de volgende redenen ernstig te twijfelen aan de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met artikel 92 van het Verdrag:

1. De steunmaatregelen waren niet naar behoren volgens de procedure van artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie aangemeld en het viel nog niet te overzien welk bedrag ermee zou zijn gemoeid.

2. De voorgenomen, naar alle schijn hoge steunintensiteit voor een plan dat tot een aanzienlijke capaciteitsuitbreiding op de Europese automarkt leidt, zou tot concurrentievervalsing kunnen leiden.

3. De cumulering van regionale steunmaatregelen met een vergelijkenderwijs hoge steunintensiteit in verband met de structurele en economische problemen in de nieuwe deelstaten was ontoereikend gestaafd; de totale steunintensiteit is mogelijk te hoog gesteld en onverenigbaar met de criteria van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie (2).

II

Bij schrijven van, respectievelijk 19 september 1990, 14 december 1990 en 14 maart 1991 maande de Commissie aan alle steunmaatregelen voor de nieuwe investeringen van Volkswagen AG in de nieuwe deelstaten overeenkomstig de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie aan te melden en zij legde er de nadruk op dat dergelijke steun niet zonder voorafgaande aanmelding en niet zonder goedkeuring door de Commissie mag worden verleend.

De Duitse Regering verklaarde bij schrijven van 29 mei 1991 dat de communautaire kaderregeling voor de automobielindustrie haars inziens van 1 januari 1991 tot en met 31 maart 1991 niet op de nieuwe deelstaten van toepassing was, omdat die kaderregeling oorspronkelijk slechts tot eind 1990 zou gelden en een verlenging van die regeling door de Commissie in december 1990 eerst na een formele instemming van de Duitse Regering met die verlenging of door een formele beschikking van de Commissie ter zake overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag bindend kon worden. Aangezien de onderhavige regionale steunmaatregelen vóór 31 maart 1991 waren goedgekeurd, had de Commissie deze uitsluitend aan de goedgekeurde regionale steunregelingen voor de nieuwe deelstaten mogen toetsen.

De Commissie kan om de volgende redenen het Duitse juridische standpunt niet delen:

1. Beschikking 90/381/EEG van de Commissie (3) betreffende de op de Duitse automobielsector toepasselijke communautaire kaderregeling, die door de Duitse Regering niet was aangevochten, was onbeperkt in de tijd, zodat de in december 1990 door de Commissie voorgenomen verlenging van de communautaire kaderregeling de aanmeldingsverplichtingen onverlet liet.

2. De Duitse Regering heeft de verlenging van de communautaire kaderregeling zelf niet aangevochten noch heeft zij daarop gereageerd, zodat de Commissie met recht mocht aannemen dat Duitsland de bepalingen ervan zou nakomen.

3. Bij de goedkeuring van de uitbreiding van de bestaande regionale steunregelingen tot de nieuwe deelstaten (SG(91) D/12002 van 9 januari 1991) bepaalde de Commissie dat de bepalingen van de communautaire kaderregeling moeten worden nageleefd.

4. Die uitbreiding heeft tot gevolg dat de bepalingen van het negentiende kaderprogramma van de "Gemeinschaftsaufgabe" van de Bond en de deelstaten (in juli 1991 door Duitsland voorgelegd en bij schrijven SG(90) D/27707 van 2 oktober 1991 goedgekeurd) ook bij gevallen van steunverlening in de nieuwe deelstaten in acht dienen te worden genomen. Bijgevolg bestaat de plicht tot voorafgaande aanmelding van steun aan de automobielindustrie ook in deze gevallen.

De Commissie gaat er dan ook van uit dat hier sprake is van niet-aangemelde steungevallen, omdat de steun door de Duitse autoriteiten werd toegekend vooraleer de Commissie haar goedkeuring had gegeven.

Het besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden was gebaseerd op een eerste grondige analyse van informatie die de Duitse autoriteiten op, respectievelijk, 16 september en 10 december 1991 schriftelijk verstrekten, van informatie verkregen uit verscheidene bilaterale bijeenkomsten tussen de Duitse autoriteiten en vertegenwoordigers van de Commissie, alsmede van die verkregen bij een bezoek van de Commissie ter plaatse in de fabrieken in augustus 1991.

Bij schrijven van 14 januari 1992 verzocht de Commissie de Duitse Regering niet alleen haar binnen één maand over haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, ten aanzien van de zaak "Volkswagen" in te leiden, opmerkingen te doen toekomen, maar tevens haar binnen tien werkdagen te bevestigen dat zij ermee instemde alle steunbetalingen aan VW voor zijn investeringen in Mosel, Chemnitz en Eisenach op te schorten. Indien de Commissie deze bevestiging niet tijdig zou ontvangen, behield zij zich het recht voor van de betaling van elke staatssteun voor deze projecten af te zien.

III

Bij schrijven van 29 januari 1992 gaf de Duitse Regering haar bereidheid te kennen alle verdere steunbetalingen op te schorten totdat de procedure van artikel 93, lid 2, zou zijn afgerond. Bij schrijven van 31 maart 1992 gaf de Duitse Regering haar commentaar op de brief van de Commissie van 14 januari 1992.

Bij schrijven van 24 april 1992 verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten, de Treuhandanstalt (THA) en VW haar nadere gegevens te verstrekken die voor een volledig onderzoek in deze zaak nodig waren.

De vragen, die in een bilaterale bijeenkomst op 28 april 1992 en in meer bijzonderheden bij schrijven van, respectievelijk, 14 mei, 5 juni, 21 augustus en 17 november 1992 nader worden toegelicht, werden door de Duitse autoriteiten achtereenvolgens beantwoord bij schrijven van, respectievelijk, 20 mei, 3 juni, 12 juni, 20 juli, 29 juli, 8 september, 25 september, 2 oktober, 16 oktober, 21 oktober, 4 november en 25 november 1992. VW vervolledigde deze gegevens in brieven aan de Commissie van 15 juni en 30 oktober 1992 en van 12 januari 1993. De antwoorden werden besproken in een aantal op 16 juni, 9 september, 16 oktober, 3 december 1992 en op 8 januari en 11 januari 1993 gehouden gesprekken van de Commissie met de diverse Duitse autoriteiten en met VW.

Toen de Commissie begin januari 1993 haar onderzoek in deze zaak had afgerond en gereed was om een eindbeslissing te nemen, deelde VW haar op informele wijze mede dat het concern bezig was zijn investeringsplannen in de nieuwe deelstaten te bezien en stelde VW de Commissie voor om haar beschikking uit te stellen totdat VW dat nadere onderzoek van zijn plannen had voltooid. De Duitse autoriteiten sloten zich daarbij aan.

Op 13 januari 1993 besloot VW essentiële onderdelen van de geplande investeringen drie jaar uit te stellen. Door de wijziging van het tijdschema voor de uitvoering van het project veranderden een aantal essentiële parameters die de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de beoogde steunmaatregelen met de communautaire kaderregeling voor de sector had gehanteerd. Daarom stemde de Commissie ermee in haar analyse te herzien met inachtneming van de gewijzigde investeringsplannen van VW.

Tijdens een bilaterale bespreking op 5 mei 1993 werden de Commissie enkele bijzonderheden over het gewijzigde project verstrekt. De eerste schriftelijke informatie over het nieuwe investeringsplan gaven de Duitse autoriteiten bij schrijven van 6 juni 1993: deze werden door VW bij schrijven van 24 juni en van 6 juli 1993 en in een faxbericht van 10 november 1993 aangevuld. De nieuwe gegevens werden vervolgens besproken tijdens bilaterale bijeenkomsten op 18 mei, 10 juni, 2 juli en 22 juli 1993. Bij schrijven van 15 februari 1994 en in een faxbericht van 25 februari 1994 zond de Duitse Regering nieuwe gegevens over de geplande totale capaciteit van het VW-concern.

Tijdens een fabrieksbezoek begin april 1994 kreeg de Commissie nieuwe informatie over de projecten waarmee in de analyse rekening moest worden gehouden, omdat daaruit bleek dat wijzigingen in de plannen waren aangebracht. Deze informatie werd besproken tijdens bilaterale bijeenkomsten op 11 mei en op 2, 7 en 24 juni 1994 en aangevuld met verdere schriftelijke informatie die deels tijdens deze besprekingen werd verstrekt en deels op 10 mei, 30 juni, 4 en 12 juli 1994 door de Duitse autoriteiten en door VW werd toegezonden. Bovendien kreeg VW bij schrijven van 24 mei 1994 van de Duitse overheid bericht dat de steunovereenkomsten gewijzigd waren.

Op 27 juli 1994 nam de Commissie de eindbeslissing bij Beschikking 94/1068/EG (4) betreffende het steunvoornemen van de Duitse autoriteiten voor de herstructurering van de voorheen van het IFA-concern deel uitmakende, maar intussen door VW overgenomen fabrieken voor de produktie van auto's, motoren en cylinderkoppen (Mosel I, Chemnitz I, Eisenach).

IV

Met Beschikking 94/1068/EG werd deze steunzaak echter slechts gedeeltelijk afgesloten, aangezien de Duitse autoriteiten ook nog plannen hadden om regionale steun te geven voor investeringen in een nieuwe, in Saksen te bouwen auto- en motorenfabriek van het VW-concern (Mosel II en Chemnitz II). Op het moment dat genoemde beschikking gegeven werd, beloofden de Duitse autoriteiten dat de definitieve investeringsplannen van VW voor deze nieuwe fabrieken eind 1994 beschikbaar zouden zijn, zodat de standaardanalyse mogelijk zou worden.

Vervolgens liet de Bondsregering de Commissie herhaalde malen mondeling weten dat bij het opstellen van deze plannen vertraging was ontstaan. Een brief van de Commissie van 12 april 1995, waarin Duitsland werd aangemaand om de VW-plannen voor te leggen, bleef onbeantwoord. Bij schrijven van 4 augustus 1995 drong de Commissie nogmaals erop aan de benodigde informatie te verstrekken en kondigde zij een aanmaning aan en een eindbeslissing die op ter beschikking staande informatie zal komen te berusten, mocht Duitsland aan deze oproep geen gehoor geven. In antwoord op dit schrijven deelde Duitsland de Commissie op 22 augustus 1995 schriftelijk mee dat de investeringsplannen van VW nog steeds niet waren voltooid. Voordat de procedure krachtens artikel 93, lid 2, was ingeleid, was echter al 360,8 miljoen DM aan rechtstreekse investeringssubsidies en 10,6 miljoen DM aan fiscale investeringspremies op onrechtmatige wijze aan VW uitbetaald. Daarom maande de Commissie de Duitse Regering bij Beschikking 96/179/EG (5), alle documentatie, informatie en gegevens te verstrekken inzake de projecten voor nieuwe investeringen van het VW-concern in Saksen en inzake de daarvoor te verlenen steun.

Naar aanleiding van deze aanmaning werden tijdens een gesprek op 20 november 1995 over het project en de produktiecapaciteit enkele inlichtingen verstrekt. Aanvullende informatie werd vervolgens gegeven in een schrijven van 13 december 1995 dat op 4 januari 1996 bij de Commissie werd ingeschreven en op 21 en 22 december 1995 mondeling toegelicht. Na verdere vragen van de Commissie op 15 januari 1996 en een gesprek op 23 januari 1996 werden de meeste gevraagde gegevens bij schrijven van 1 februari en 12 februari 1996 verstrekt. In een schrijven van 23 februari 1996 deelde de Commissie mee welke gegevens nog ontbraken. Deze werden tijdens een gesprek op 25 maart 1996 verstrekt en in twee gesprekken op 2 en 10 april 1996 toegelicht.

In de brieven en tijdens de besprekingen kwamen de volgende onderwerpen aan de orde:

1. Nadere bijzonderheden over de VW-investeringsplannen voor de nieuwe deelstaten en de wijze waarop deze bij de bestaande VW-activiteiten in de automobielsector aansluiten.

2. De precieze bedragen van de geplande en de reeds aan VW uitbetaalde staatssteun.

3. Een analyse van de voorgestelde uitgaven om na te gaan in hoeverre zij voor steun in aanmerking komen overeenkomstig de door de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de communautaire kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie gehanteerde criteria.

4. Een gedetailleerde analyse van de meerkosten van de nieuwe fabrieken in Mosel en Chemnitz ten opzichte van door VW aan te wijzen vergelijkbare fabrieken ("comparator plants") in een centrale, niet-gesteunde regio in de Gemeenschap.

5. Capaciteits-, produktie- en kostenprognoses voor de nieuwe fabrieken en ontwikkeling van de jaarcapaciteit van het VW-concern tot 2002.

6. Mogelijke ongunstige gevolgen van de voorgenomen steunmaatregelen voor de sector als geheel, met name met het oog op de ontwikkeling van de capaciteit in de betrokken sector.

V

Ten aanzien van de verenigbaarheid van de voorgenomen staatssteun met de gemeenschappelijke markt voerde Duitsland in 1993 aan:

1. Artikel 92, lid 2, onder c):

Dit moet de rechtsgrondslag zijn voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen. Ondanks het feit dat Duitsland sinds 3 oktober 1990 herenigd is, heeft de economie van de nieuwe deelstaten nog steeds te lijden van de gevolgen van de deling van Duitsland. De Commissie moet daarom nagaan of deze economische gevolgen zo nadelig zijn dat staatssteun nog steeds gerechtvaardigd is. Zo ja, dan zijn alle andere beoordelingscriteria, met name die van de communautaire kaderregeling voor de automobielindustrie, met inbegrip van overwegingen ten aanzien van de situatie in die sector en het mogelijke risico van overcapaciteit, in deze gevallen niet van toepassing.

2. Artikel 92, lid 3, onder a):

Met betrekking tot het toegestane steunniveau beweren de Duitse autoriteiten dat de nieuwe deelstaten thans op basis van de meest recente statistische gegevens als minst ontwikkelde gebieden moeten worden aangemerkt. Zij verwijzen hierbij naar het tweede pakket-Delors waarin wordt voorgesteld, deze gebieden als gebieden van doelstelling 1 aan te merken, waardoor zij regionale steun ten belope van maximaal 75 % netto-subsidie-equivalent kunnen ontvangen.

3. Artikel 92, lid 3, onder b):

De Duitse autoriteiten zien dit als een verdere rechtsgrondslag voor het verlenen van steun in deze gevallen. Naar hun mening brengen de problemen van integratie en herstructurering van de vroegere planeconomie in een markteconomie een ernstige verstoring van de Duitse economie te weeg.

Ten aanzien van de investeringssteun voor de nieuwe autofabriek in Mosel (Mosel II) en de nieuwe motorenfabriek in Chemnitz (Chemnitz II) werden door de Bondsregering en door VW de volgende argumenten aangevoerd:

1. Volkswagen heeft een groot deel van de investeringen in de nieuwe fabrieken drie jaar uitgesteld en het project aanzienlijk ingekrompen. Hierdoor zijn de totale investeringen vergeleken met de oorspronkelijk aangemelde steun veel lager (motivering volgt). Doordat de investeringen werden beknot, daalde tegelijkertijd de regionale steun die door de Duitse autoriteiten in het vooruitzicht werd gesteld;

2. het hoger steunbedrag is gerechtvaardigd, omdat Volkswagen in de nieuwe Duitse deelstaten aanzienlijke kostennadelen heeft ten opzichte van investeringen op een onontsloten terrein in een centraal gelegen gebied dat geen steun ontvangt, zoals bijvoorbeeld Metz (Frankrijk). Deze kostennadelen zijn het gevolg van infrastructuurproblemen van het gebied, ongunstige geologische voorwaarden ter plaatse, strengere milieuvoorschriften en algemene hogere bouwkosten dan in Frankrijk. Daarnaast is sprake van een milieurisico omdat in de buurt van de fabriek van Mosel afval is opgeslagen van de vroegere uranium- en zilverertsmijnen van Wismut. Bovendien zijn de bedrijfskosten van de nieuwe fabrieken voor Volkswagen in de eerste produktiejaren hoger dan op een vergelijkbare andere plaats, omdat in de nieuwe deelstaten vanaf 1995 zowel de arbeidskosten als de materiaal-, vervoers- en energiekosten hoger zijn. Ook is het kostennadeel voor de arbeidskosten door het uitstellen van de investeringen groter geworden, omdat de produktie in de nieuwe fabrieken eerst van start zal gaan op een moment waarop de Oostduitse lonen volledig op het Westduitse niveau moeten zijn afgestemd;

3. de nieuwe capaciteit die door de nieuwe fabrieken wordt gecreëerd, leidt niet tot meer overcapaciteit in de Gemeenschap, omdat deze slechts in de plaats komt van de in de voormalige DDR voorheen bestaande capaciteit terwijl tegelijkertijd zal worden geproduceerd voor nieuwe markten in Oost-Europa, waar de autodichtheid relatief laag is en niet voldoende capaciteit aanwezig is om aan de vraag te voldoen;

4. in het kader van de investeringsplannen beoogt VW in de nieuwe deelstaten ter plaatse een solide net van toeleveranciers te scheppen, hetgeen aanzienlijke bijkomende voordelen voor de regio oplevert.

Voorts beklemtoonde de Bondsregering dat een vergelijking met een andere regio in de Gemeenschap die geen steun ontvangt (zoals de door VW gekozen regio Metz), bij de kosten-batenanalyse puur theoretisch blijft omdat als enige realistische alternatieve lokatie voor elke nieuwe fabriek slechts een andere steunregio binnen of buiten de Gemeenschap (bij voorbeeld de Tsjechische Republiek) in aanmerking komt, waar ten opzichte van Oost-Duitsland aanzienlijke voordelen bestaan; zonder de politieke toezegging dat maximale regionale steun zou worden verstrekt, zou het bedrijf nooit een lokatie in een van de nieuwe deelstaten hebben gekozen. Bovendien wordt bij een dergelijke analyse geen rekening gehouden met niet kwantificeerbare risico's die VW bij de investering in een dergelijk structureel onderontwikkeld gebied neemt.

VI

De enige opmerking die de Commissie van een andere Lid-Staat ontving na de bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van het besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden (6), kwam van Frankrijk, dat in een nota van 7 januari 1993 liet weten de behandeling van deze zaak door de Commissie nauwlettend te zullen volgen aangezien door de investeringen van VW en andere gesteunde projecten in de nieuwe deelstaten extra-capaciteit in de automobielsector wordt gecreëerd. Voorts wees de Franse Regering er nadrukkelijk op dat:

1. de nieuwe deelstaten niet op grond van artikel 92, lid 2, onder c), van het Verdrag van de gemeenschappelijke discipline met betrekking tot staatssteun behoren te worden vrijgesteld;

2. de goedkeuring van staatssteun door de Commissie dient te zijn gebaseerd op een gedetailleerde analyse van de aan structurele nadelen toe te schrijven extra kosten in de nieuwe deelstaten en van elke door de THA verleende indirecte steun.

De Duitse Regering beantwoordde de opmerkingen van de Franse Regering in een faxbericht aan de Commissie van 15 oktober 1993 waarin nogmaals werd toegelicht waarom Duitsland van oordeel is, dat artikel 92, lid 2, onder c), en artikel 92, lid 3, onder a), van het Verdrag van toepassing zijn.

VII

Zoals bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, reeds werd toegelicht, komen de investeringsplannen van VW in de nieuwe deelstaten voort uit het besluit van het concern om aan de nieuwe vraag naar auto's in Oost-Duitsland en Oost-Europa die na de politieke en economische veranderingen is ontstaan, te voldoen door juist binnen die markt met produktie te beginnen.

De investeringsplannen worden stapsgewijs verwezenlijkt. De eerste stap was het opzetten van een gemeenschappelijke onderneming met de THA in 1990, de Sächsische Automobilbau GmbH (SAB), waarin Volkswagen aanvankelijk een belang van 12,5 % had en die het op 1 januari 1994 volledig van THA overnam. De gemeenschappelijke onderneming begon in mei 1990 in de vroegere Trabantfabriek Mosel (Mosel I) op kleine schaal met de assemblage van VW Polo (uit carosserieën en onderdelen (SKD)), en in 1991 ook van VW Golf (eerst als assemblage (CKD), daarna samen met de perserij en carrosseriebouw van Mosel II - zie hieronder). Een tweede fase, die aanvankelijk voor 1994 was gepland, bestaat uit de bouw van een naast dit bedrijf gelegen nieuwe fabriek in Mosel (Mosel II) onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van VW Sachsen GmbH, hierna "VWS" genoemd, een 100 %-dochter van VW, die in 1990 was opgericht. VWS nam medio 1991 voorts van Automobilwerken Eisenach de cilinderkopproduktie in Eisenach over die daar tot eind 1996 zal worden voortgezet. Op 1 januari 1992 nam VWS van de THA de Motorenwerke Chemnitz GmbH, eigenaar van een bestaande automotorenfabriek (Chemnitz I), over. Daar zal in de tweede fase een nieuwe automotorenfabriek (Chemnitz II) worden gebouwd die aanvankelijk ook voor 1994 was gepland.

Volgens de gegevens die in de loop van de procedure van Duitsland zijn ontvangen, biedt de situatie het volgende beeld:

1. Sedert de procedure is ingeleid, is het tijdschema voor het gehele investeringsproject sterk gewijzigd. Op 13 januari 1993 besloot VW een groot deel van de investeringen voor de nieuwe fabrieken uit te stellen. Bovendien besloot de onderneming in 1995 de investeringen voor de nieuwe fabrieken terug te schroeven, zodat de oorspronkelijk geplande capaciteit van 1 200 eenheden per dag werd teruggebracht tot 750 eenheden per dag. Als gevolg hiervan zullen de laatste werkplaatsen (lakstraat en eindmontering) van de nieuwe autofabriek Mosel II niet als oorspronkelijk gepland in 1994, maar eerst in 1997 met de produktie beginnen.

2. De autofabriek Mosel II zal uit de volgende onderdelen bestaan: een perserij, die volgens plan in 1994 in bedrijf werd gesteld (en die gedeeltelijk aan Mosel I levert); een carrosserie-afdeling die met verminderde capaciteit reeds vanaf eind 1992 aan Mosel I levert en die tot 1997 wordt uitgebreid om tot volle capaciteit te geraken; een lakstraat en een werkplaats voor binnenwerk en eindmontering die nog moeten worden voltooid. In het eerste produktiejaar zal de capaciteit van de lakstraat beperkt blijven tot 432 eenheden per dag, hetgeen overeenkomt met de capaciteit van de lakstraat van Mosel I, die in de zomer van 1997 zal worden gesloten. Volgens VW zal de fabriek vanaf 1998 een totale capaciteit hebben van 172 000 eenheden per jaar (750 auto's per dag) en gebruikt worden voor de produktie van Golf- en Passat-wagens van de volgende generatie. In de fabriek zullen dan ongeveer 3 000 personen werkzaam zijn.

3. De nieuwe motorenfabriek Chemnitz II, die oorspronkelijk eveneens voor 1994 was gepland, zal in juli 1996 met de produktie beginnen en geleidelijk de fabriek Chemnitz I gaan vervangen. In 1996 zal worden begonnen met de produktie van cilinderkoppen voor het huidige motortype EA 111 (1,4/1,6 l); medio 1996 gaat dan de produktie van cilinderblokken voor een nieuwe aluminiummotor EA 111 (1,0/1,4/1,6 l) van start en in de periode tot 1998 zullen geleidelijk ook andere onderdelen voor deze nieuwe motor worden geproduceerd. De fabriek beschikt over een totale capaciteit van 376 000 motoren per jaar en over een montageband voor 202 000 "romp"-motoren, die door andere fabrieken geleverd worden voor inbouw door de autofabriek Mosel. In Chemnitz zullen in totaal ongeveer 650 personen werkzaam zijn.

4. De investeringen in de nieuwe fabrieken Mosel II en Chemnitz II zullen in totaal 2 940,5 miljoen DM bedragen, waarvan naar het oordeel van de Commissie 2 654,1 miljoen DM overeenkomstig de in Duitsland gebruikte en door de Commissie goedgekeurde steuncriteria in aanmerking kunnen komen voor regionale steun. De wijzigingen in het tijdschema en de omvang van het project hebben ertoe geleid dat de totale investeringen veel lager uitvallen dan het oorspronkelijk opgegeven bedrag van 4 090,9 miljoen DM. De voornaamste oorzaken hiervan zijn de geringere capaciteit en de grotere efficiëntie alsmede een algemene prijsdaling bij investeringsgoederen.

De volgende tabel bevat een overzicht van de investeringen in de nieuwe fabrieken die volgens de Commissie voor steun in aanmerking komen:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. Voor Mosel II en Chemnitz II stelden de Duitse autoriteiten voor regionale steun te verstrekken in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" ter verbetering van de regionale economische structuur, van de Duitse investeringspremieregeling en van de Duitse wet inzake steunregio's. De onderstaande tabel bevat een overzicht van de steunvoornemens en de steunintensiteit van de investeringen die volgens de definitie van de Commissie voor steun in aanmerking komen. Ook de geactualiseerde waarde is vermeld:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Door bij de steunintensiteit uit te gaan van de geactualiseerde en niet van de nominale waarde wordt een beter beeld verkregen omdat geruime tijd verstrijkt tussen het verkrijgen van de steun en het optreden van de investerings- en bedrijfskostennadelen waarmee de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met het gemeenschappelijk kader rekening heeft gehouden.

6. Volgens VW bedroegen de kostennadelen voor de investeringen in de nieuwe autofabriek in Mosel - vergeleken met vergelijkbare investeringen in vergelijkbare fabrieken in Frankrijk - 989,7 miljoen DM en de kosten van verdere risico's 237 miljoen DM. Voor de investeringen in de motorenfabriek Chemnitz II was dit respectievelijk 246,2 miljoen DM en 55,6 miljoen DM. Deze kostennadelen zijn het gevolg van een gebrekkige infrastructuur en andere voor investeringen balangrijke factoren in de nieuwe deelstaten en in Mosel en Chemnitz, van hogere bedrijfkosten in de eerste vijf bedrijfsjaren van de nieuwe fabrieken (waaronder arbeids-, materiaal-, vervoers- en algemene kosten) alsmede van bepaalde investeringsgebonden milieu- en arbeidskostenrisico's.

7. In verband met Beschikking 96/257/EG van de Commissie (7) inzake herstructureringssteun aan SEAT verplichtte VW zich ertoe de totale autoproduktiecapaciteit van het concern in de Gemeenschap tot eind 1997 te verlagen. Deze verplichting hield onder meer in dat de huidige capaciteit van de fabriek in Mosel van 432 auto's per dag niet zou worden vergroot.

8. Het beleid van VW om in de regio zelf toeleveranciers te zoeken, leidde ertoe dat eind vorig jaar reeds 129 nieuwe ondernemingen in de nieuwe deelstaten waren opgericht die aan de fabrieken van Mosel en Chemnitz onderdelen en komponenten leveren.

9. In de fabriek Mosel II en de nieuwe fabriek Chemnitz zullen in totaal 3 600 personeelsleden (leerlingen niet meegerekend) werken. Naar verwachting zullen hierbij nog eens 20 000 nieuwe arbeidsplaatsen in de nieuwe deelstaten komen ten gevolge van de vestiging van lokale toeleveranciers voor de nieuwe fabrieken en andere multiplier-effecten.

VIII

Bij het inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de voorgenomen steunmaatregelen van de Duitse autoriteiten ten behoeve van de nieuwe fabrieken Mosel II en Chemnitz II stonden voor de Commissie de volgende punten centraal:

In het kader van het aan de procedure voorafgaande onderzoek waren gegevens verzameld waaruit bleek dat sprake was van regionale en andere steunmaatregelen waarvan de exacte steunintensiteit nog moest worden berekend.

Aan de hand van de informatie die tijdens de procedure door de Duitse autoriteiten en door VW verstrekt werd, kon de Commissie zich een duidelijker beeld vormen van alle steunelementen die in deze zaak relevant zijn en de omvang en het tijdschema van de steun bepalen.

De boven gekwantificeerde rechtstreekse investeringssteun voor de nieuwe fabrieken Mosel II en Chemnitz II werd door Duitsland verstrekt in het kader van de "Gemeinschaftsaufgabe" ter verbetering van de regionale economische structuur, van de Duitse wet inzake investeringssteun en van de Duitse wet inzake steungebieden, die door de Commissie reeds eerder waren goedgekeurd.

Aangezien deze steunmaatregelen voor VW een verlichting betekenen van de financiële lasten die de investeringen in de nieuwe deelstaten vormen, bestaat het risico dat deze maatregelen de concurrentie tussen de autofabrikanten binnen de Gemeenschap scheef trekken. Bovendien bestaat in de autosector een intensieve intracommunautaire handel zodat deze maatregelen ook de handel tussen de Lid-Staten nadelig beïnvloeden. Daarom zijn hierop artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst van toepassing.

IX

Duitsland heeft verzuimd een deel van de regionale steun die betaald werd voor investeringen in de fabrieken Mosel II en Chemnitz II, aan te melden en heeft daarmee artikel 93, lid 3, van het Verdrag geschonden. VW ontving rechtstreekse investeringssubsidies ter hoogte van 360,8 miljoen DM en daarnaast nog eens fiscale investeringspremies ter hoogte van 10,6 miljoen DM. Voorts boekte VW bijzondere investeringsaftrek, welke door de belastingdiensten echter nog niet is aanvaard. Doordat Duitsland de steunmaatregelen niet van te voren had aangemeld, had de Commissie geen gelegenheid gehad hierover haar opmerkingen te maken voordat met de uitvoering werd begonnen. Een deel van de steun werd dus in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag toegekend en is derhalve onrechtmatig.

Aangezien de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, die ook uit het oogpunt van de openbare orde van betekenis zijn, dwingend zijn en het Hof van Justitie de rechtstreekse werking ervan in zijn arrest van 19 juni 1973 in zaak 77/72, Capolongo/Maya (8), heeft bevestigd, kan het onrechtmatige karakter van de steun niet achteraf ongedaan worden gemaakt.

Na inleiding van de procedure heeft de Duitse Regering in afwachting van de afsluiting van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag alle verdere betalingen van steun opgeschort.

X

Ten aanzien van de rechtsgrondslagen waaraan de Commissie de verenigbaarheid van de voorgestelde maatregelen moet toetsen, wees de Duitse Regering erop dat de afwijkingen als bedoeld in artikel 92, lid 2, onder c) (bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland), artikel 92, lid 3, onder a) (streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst), en artikel 92, lid 3, onder b) (ernstige verstoring in de economie van een Lid-Staat), naar haar mening op alle maatregelen die de Commissie als steunmaatregel zou kunnen beschouwen, van toepassing zijn.

Aan de voorwaarden voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag is duidelijk niet voldaan. Weliswaar heeft de Duitse hereniging negatieve gevolgen voor de Duitse economie gehad, maar deze zijn op zich geen reden om artikel 92, lid 3, onder b), op een steunregeling toe te passen. De laatste keer dat de Commissie oordeelde dat een steunregeling een ernstige verstoring kon verhelpen, was in 1991, toen zij haar goedkeuring verleende voor steun aan een privatiseringsprogramma in Griekenland. In haar desbetreffende beschikking had zij opgemerkt dat het privatiseringsprogramma een integrerend bestanddeel vormde van de toezeggingen die waren gedaan op grond van Beschikking 91/306/EG van de Raad van 4 maart 1991 inzake het herstel van de gehele nationale economie. Duitsland bevindt zich onmiskenbaar in een geheel andere situatie.

De afwijking overeenkomstig artikel 92, lid 2, onder c), van het Verdrag moet strikt worden geïnterpreteerd en mag niet voor regionale investeringssteun gelden. De Commissie is van oordeel dat de in artikel 92, lid 3, onder a) en c), bedoelde afwijking en de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie in dit geval volstaan om aan de problemen van de nieuwe deelstaten het hoofd te bieden.

XI

In het onderstaande wordt toegelicht welke door de Duitse Regering geplande steunmaatregelen ten gunste van de fabrieken Mosel II en Chemnitz II de Commissie na toetsing aan het communautair kader voor staatssteun aan de automobielindustrie kan goedkeuren. In het communautair kader wordt uitdrukkelijk erkend dat de vestiging van nieuwe auto- en onderdelenfabrieken in achtergebleven gebieden een waardevolle bijdrage kan leveren tot de regionale ontwikkeling. De Commissie neemt dan ook jegens investeringssteun die dient om structurele belemmeringen in achtergebleven delen van de Gemeenschap te verhelpen, in het algemeen een positief standpunt in.

Bij de beoordeling van regionale steun aan de automobielindustrie is het vaste praktijk van de Commissie (9) als volgt te werk te gaan:

In de eerste plaats wordt bekeken of voor regionale steun een rechtvaardiging bestaat. Onderzocht wordt of de bewuste regio volgens het Gemeenschapsrecht (in het algemeen volgens een bestaande steunregeling) voor steun in aanmerking komt en of de investeerder de mogelijkheid heeft een andere lokatie voor het project te kiezen (projectmobiliteit).

In de tweede plaats wordt onderzocht of de voorgenomen staatssteunmaatregelen in verhouding staan tot de bestaande regionale problemen waarvoor die maatregelen een oplossing zouden moeten bieden. De Commissie gebruikt hiervoor de gangbare economische methode van een kosten-batenanalyse: de kosten van de investering in het betreffende gebied voor de investeerder worden vergeleken met die in een centraal gelegen niet-steungebied om de voor de regio specifieke nadelen vast te kunnen stellen. Compensatie van deze nadelen door regionale steun wordt altijd toegestaan.

In de derde plaats wordt onderzocht of er steuntoeslagen (zogeheten "top-ups") bestaan. Het gaat om verhoging van de steunintensiteit om het voor investeerders nog aantrekkelijker te maken in het betreffende steungebied te investeren. Voor dergelijke toeslagen wordt meestal toestemming gegeven, tenzij de investering capaciteitsproblemen in de betreffende sector oplevert. In dergelijke gevallen mag de steun niet meer bedragen dan een netto compensatie van de regionale nadelen.

De bij de tweede en derde stap verkregen bedragen vormen samen het totale toelaatbare steunbedrag. In de regel wordt dit bedrag geactualiseerd en uitgedrukt in procenten van de subsidiabele investering om een vergelijking met het bruto-subsidie-equivalent mogelijk te maken.

XII

De Commissie erkent dat het bij de nieuwe deelstaten om een onderontwikkeld gebied met een lage levensstandaard gaat. Het produktiviteitsniveau is er veel lager dan het gemiddelde in de Gemeenschap, terwijl de werkloosheid er bijzonder hoog is en nog toeneemt. Om de regionale ontwikkeling te stimuleren werden daarom hoge investeringssubsidies en andere steunmaatregelen goedgekeurd. De regio's Mosel en Chemnitz, waar de nieuwe fabrieken gevestigd worden, kunnen investeringssteun krijgen ter hoogte van 33 % (tot april 1991) en 35 % bruto-subsidie-equivalent (daarna).

Gezien de moeilijke sociaal-economische situatie van de regio deelt de Commissie de opvatting van de Duitse autoriteiten dat de voorgenomen investeringen een belangrijke bijdrage zullen vormen tot de economische ontwikkeling van de nieuwe deelstaten. Naar verwachting zal het investeringsplan het behoud of de schepping van 3 600 arbeidsplaatsen tot gevolg hebben. Daarnaast zullen nog eens 20 000 arbeidsplaatsen geschapen worden door de vestiging van toeleveranciers ter plaatse en door andere multiplier-effecten.

Zoals echter reeds benadrukt werd in het communautair kader, moet de Commissie bij de beoordeling van regionale steunmaatregelen in deze sector bekijken of de steun in verhouding staat tot de op te lossen problemen. Daarnaast moet zij een afweging maken tussen de voordelen voor de regionale ontwikkeling en de eventuele negatieve gevolgen voor de gehele sector, bij voorbeeld doordat er aanzienlijke overcapaciteit ontstaat.

De Commissie begrijpt dat de uitvoering van het project in een andere steunregio binnen de Gemeenschap of in Oost-Europa voor deze investeerder in de praktijk het meest realistische alternatief vormt maar blijft van mening dat de extra kosten ten gevolge van de structurele problemen in de betreffende regio het best kunnen worden berekend aan de hand van een vergelijking met een hypothetisch project op een nog onontsloten terrein in een niet voor steun in aanmerking komende regio van de Gemeenschap.

Daarom heeft de Commissie met behulp van een extern deskundige een uitgebreide kosten-batenanalyse opgesteld om uit te rekenen welke netto meerkosten verbonden zijn aan de nieuwe fabrieken in Mosel en chemnitz vergeleken met soortgelijke fabrieken in Metz (Frankrijk) dat door VW als alternatieve lokatie was gekozen. Tot deze meerkosten behoren hogere investeringskosten alsmede extra bedrijfskosten van de nieuwe fabrieken in de eerste jaren. Bij de berekening van de kostennadelen moeten deze extra bedrijfskosten in de aanloopperiode worden meegerekend, omdat het bedrijf in het begin onvermijdelijk te kampen zal krijgen met problemen als onderontwikkeling, niet-voltooide installaties, langere leerprocessen, afgelegen ligging, extra-vervoerskosten, onvoldoende toeleveranciers ter plaatse, een gebrek aan goed opgeleide arbeidskrachten, enzovoort, hetgeen kenmerkend is voor de vestiging van het project in een randgebied.

De berekening van de kostennadelen door de Commissie die voornamelijk gebaseerd zijn op de gegevens die door VW en gedeeltelijk door onafhankelijke bronnen werden verstrekt, wijkt sterk af van de eerste kostenraming die door VW was opgesteld en begin 1996 door de Duitse autoriteiten werd voorgelegd. De verklaring hiervoor is dat niet alle door VW genoemde kostennadelen volgens de Commissie meerkosten zijn.

Extra investeringskosten die de Commissie als zodanig erkent, zijn bepaalde aanvullende infrastructuurkosten en uitgaven die verband houden met de ongunstige geologische kenmerken van de lokaties in Mosel en in Chemnitz en met hogere grondprijzen en bouwkosten. Kosten die VW gemaakt zou hebben vanwege strengere milieubeschermingsvoorschriften in Duitsland, met name ten aanzien van luchtvervuiling, erkende de Commissie echter slechts ten dele, aangezien de ervaring uitwijst dat alle autofabrikanten in de Gemeenschap, waaronder VW, in hun nieuwe fabrieken in de gehele Gemeenschap naleving van een hoge mate van milieubescherming nastreven, ook wanneer in sommige Lid-Staten nog geen overeenkomstige voorschriften bestaan.

Bij de analyse van de bedrijfskosten berekent de Commissie in het algemeen handicaps voor projecten op onontsloten terreinen (bij voorbeeld bijvoorbeeld Ford/VW en Fiat Mezzogiorno, zie voetnoot 9) over een periode van vijf jaar en voor uitbreidingen (bij voorbeeld de zaak SEVEL Val di Sangro (10), Jaguar en Ford Genk, zie voetnoot 9) over een periode van drie jaar. Met projecten op nog onontsloten terreinen wordt niet enkel bedoeld dat de fabriek inderdaad in het open veld wordt neergezet, maar vooral dat het voor de investeerder om een nieuwe, nog niet-ontwikkelde lokatie gaat. Voor de onderneming betekent dit in vergelijking met de uitbreiding van een bestaande fabriek de volgende typische problemen: het ontbreken van adequate infrastructuur, het ontbreken van georganiseerde logistiek, geen specifiek voor de onderneming geschoolde arbeidskrachten en nog geen net van toeleveranciers. Kunnen deze diensten worden overgenomen van een fabriek van dezelfde groep in de omgeving, dan wordt het project als uitbreiding beschouwd, zelfs wanneer het bouwterrein op zich nog niet ontsloten is. Deze begripsomschrijving van de Gemeenschap onderscheidt zich van het begrip "nieuwe investering", zoals deze in het nationale recht kan zijn vastgelegd. Aangezien bij een dergelijk project op een onontsloten terrein aanzienlijke problemen moeten worden overwonnen en het geruime tijd zal duren eer de volledige capaciteit en daarmee de rentabiliteit kan worden bereikt, valt te rechtvaardigen dat de extra bedrijfskosten over een langere periode worden berekend. Ook in de zaak Opel Eisenach werd dit beginsel door de Commissie gehanteerd. In Eisenach stond een oude Oostduitse autofabriek maar Opel beschouwde de lokatie als nieuw, aangezien de boven beschreven typische nadelen bestonden. Het project werd daarom als project op een nog onontsloten terrein beschouwd.

In het onderhavige geval moest de Commissie ermee rekening houden dat de verschillende afdelingen van de fabriek in Mosel op verschillende tijdstippen in bedrijf zullen worden genomen. Dit betekent dat ook de aanloopmoeilijkheden die aan de diverse onderdelen van het project verbonden zijn, op verschillende tijdstippen optreden. Bovendien nam de Commissie in aanmerking dat het project wegens de bij de uitvoering ervan opgetreden vertraging ook een ander karakter had gekregen. Met de installatie van een perserij en een carrosseriewerkplaats en de koppeling daarvan met de oude fabriek Mosel I was in Mosel al in 1994 een volledig functionerende autofabriek tot stand gekomen. Dit blijkt tevens uit de rentabiliteit van de VW- onderneming in Saksen sedert 1994.

De toekomstige investeringen voor een nieuwe lakstraat en een eindmonteringswerkplaats in Mosel II vormen daarom geen investeringen op onontsloten terrein maar een uitbreiding van bestaande capaciteiten. Aangezien er reeds een toeleveringsstructuur aanwezig is (zie boven), de infrastructuur er inmiddels voorhanden is en de meeste werknemers worden overgenomen van Mosel I, is slechts in aanzienlijk geringere mate sprake van de typische nadelen van vestiging op een nog onontsloten terrein. Hetzelfde geldt voor de motorenfabriek Chemnitz II. Evenals bij andere capaciteitsuitbreidingen gebeurt de produktiegroei in deze fabrieken zeer snel. Terwijl de Duitse autoriteiten en VW in eerste instantie voorstelden voor alle projecten in Mosel en Chemnitz uit te gaan van de periode 1998-2002, heeft de Commissie in het geval van de projecten op nieuwe lokaties onderzocht welke extra bedrijfskosten er voor periodes van vijf jaar bestaan, namelijk de periode 1993-1997 (carrosserie) en 1994-1998 (perserij) en in het geval van de uitbreidingen de periode 1997-1999 (lakstraat, eindmontering, Chemnitz II). Ook werd ermee rekening gehouden dat de capaciteit van de perserij en van de carrosseriewerkplaats tegelijkertijd (1997-1999) zal worden opgevoerd van 432 auto's per dag tot 750 auto's per dag om voldoende aan de nieuwe lakstraat en de eindmonteringswerkplaats in Mosel II te kunnen leveren. In de analyse is dan ook ermee rekening gehouden dat er voor deze periode (1997-1999) ten gevolge van de uitbreiding extra bedrijfskosten zullen bestaan.

De investeringsnadelen werden met de grootst mogelijke nauwkeurigheid berekend en vergeleken met de kosten die voor soortgelijke projecten in een eventuele fabriek in Metz zouden zijn ontstaan. Meerkosten voor infrastructuur, grond, gebouwen, afbraak van bestaande installaties, extra milieumaatregelen ten gevolge van strengere Duitse voorschriften en andere nadelen die de onderneming aanvoerde, werden door de Commissie onderzocht en geheel, gedeeltelijk of geheel niet in de kosten-batenanalyse opgenomen. Daarbij werd toegelicht dat een als vergelijking gehanteerde fabriek een realistische, maar geen ideale lokatie betreft. Talrijke maatregelen voor de infrastructuur die in Saksen nodig waren, zouden ook in Metz nodig zijn geweest, zij het in mindere mate (bij voorbeeld heiwerken, bodemegalisatie, aansluiting op het wegennet).

Bij de berekening van de kostennadelen heeft de Commissie rekening gehouden met de tot 1994 relatief lage arbeidskosten en de in toekomst relatief hogere arbeidskosten in Oost-Duitsland, met de hogere kosten voor het materiaal dat van plaatselijke toeleveranciers wordt afgenomen, met extra vervoerskosten en met bepaalde kostennadelen in verband met algemene kosten en dergelijke vergeleken met andere lokaties. Er zij op gewezen dat deze analyse hoofdzakelijk gebaseerd is op calculeerbare prognoses, omdat het bij meer dan 60 % van de kostennadelen gaat om bedrijfskostennadelen die in de eerste drie of vijf jaar van het bedrijf optreden.

Bij de beoordeling van de arbeidskosten heeft de Commissie ermee rekening gehouden dat VW niet volledig heeft kunnen profiteren van de lage lonen in de nieuwe deelstaten in het begin van de jaren negentig omdat de investeringen werden uitgesteld, waardoor een deel van de nieuwe fabrieken eerst in 1997 in bedrijf kan worden genomen. De uurlonen en andere arbeidsvoorwaarden zoals arbeidstijden, vakantieregelingen en premies zullen in de nieuwe deelstaten echter ook in 1997 nog niet helemaal aan het Westduitse niveau zijn aangepast. De arbeidskostennadelen ten opzichte van alternatieve lokaties zullen dus niet even groot zijn als in de Westduitse fabrieken.

In de veronderstelling dat de kostennadelen door dergelijke ontwikkelingen waarschijnlijk zullen afnemen, wordt als realistische schatting aangenomen dat de totale investerings- en bedrijfskostennadelen in het geval van Mosel II 22,3 % van de geactualiseerde waarde van de subsidiale investeringen zullen belopen en in het geval van Chemnitz II 20,8 %. Deze cijfers zijn VW en de Duitse overheid ter beoordeling voorgelegd en na enige toelichtingen in beginsel als juist geaccepteerd. Aangezien de steunintensiteit van 30,5 % (na actualisering) voor Mosel II en van 27,3 % voor Chemnitz II de nadelen sterk overcompenseert, kan niet worden gesproken van een steunmaatregel die in verhouding staat tot de op te lossen problemen. Daarom kan de Commissie de regionale steun voor beide projecten niet in volle omvang accepteren, ook niet wanneer deze steun geen negatieve gevolgen zou hebben voor de sector als geheel.

Gelet op de waarschijnlijke gevolgen van de steun voor de automobielindustrie in de Gemeenschap als geheel, moet erop worden gewezen dat er ten tijde van de invoering van het communautair kader in de Gemeenschap geen overcapaciteit bestond. In 1993 veranderde deze situatie grondig omdat de vraag met 15 % daalde. De Commissie constateerde dat de meeste autofabrikanten in de Gemeenschap in de laatste tijd investeringsprogramma's hebben uitgevoerd die nog in de groeifase (1989-1992) waren uitgewerkt en bedoeld waren om de capaciteit tot halverwege het decennium uit te breiden om aan de verwachte groei van de vraag naar nieuwe auto's in Europa te kunnen voldoen. In sommige gevallen nam de capaciteitstoeneming aanzienlijke vormen aan. Hoewel de geringer wordende ontwikkeling van de automarkt sedert 1993 tot op zekere hoogte ook reden was om deze uitbreidingsplannen opnieuw te bekijken, zijn de capaciteitsprognoses voor de branche niet wezenlijk bijgesteld. Bovendien zal nu ook de extra capaciteit die Japanse investeerders in de afgelopen jaren in fabrieken binnen de Gemeenschap hebben geschapen, in gebruik worden genomen. Tegelijkertijd zal de Gemeenschapsmarkt de gevolgen ondervinden van capaciteitsuitbreiding van grote Europese fabrikanten in Oost-Europa, waaronder ook VW zelf met zijn merk Skoda, die met hun produkten vrijwel relatief ongehinderd toegang tot die markt hebben. Aan de hand van de meest recente ramingen gaat de Commissie uit van een gemeenschappelijke autoproduktiecapaciteit van 18 miljoen eenheden in 1995 die zal stijgen tot 20 miljoen eenheden in 1999. In de veronderstelling dat de vraag in de Gemeenschap na de inzinking weer langzaam zal toenemen en dat de handelsbalans voor auto's in de Gemeenschap niet verder zal verslechteren, zal de vraag in 2000 volgens de jongste prognoses ongeveer 13 à 14 miljoen auto's bereiken. Dit alles leidt tot de conclusie dat de grote problemen in verband met de overcapaciteit in de Gemeenschap bij een gemiddelde bezettingsgraad in het afgelopen jaar van slechts ongeveer 70 % nog voor het merendeel van dit decennium zullen blijven bestaan, tenzij de branche in de eerstkomende jaren tot sluiting van overcapaciteit besluit. Aangezien staatssteun aan afzonderlijke producenten in sectoren met een grote overcapaciteit tot aanzienlijke concurrentievervalsingen leidt, is de algemene situatie in de autosector voor de Commissie een verdere reden bijzonder waakzaam te blijven bij de beoordeling van steunvoornemens voor projecten die tot nieuwe produktiecapaciteit in de automobielindustrie leiden.

Ten aanzien van de verwezenlijking van het investeringsplan van VW in de nieuwe deelstaten en de mogelijke gevolgen ervan voor de auto-industrie in de Gemeenschap neemt de Commissie er kennis van dat het VW-concern de fabriek Mosel II minder groot wil maken dan oorspronkelijk gepland, zodat het bedrijf straks een capaciteit van 750 auto's per dag zal hebben. Men mag echter niet vergeten dat deze capaciteit op een later tijdstip met betrekkelijk geringe investeringen kan worden verdubbeld, aangezien de aanwezige gebouwen en infrastructuur veel groter zijn dan voor de thans geplande capaciteit nodig is.

Om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit Beschikking 96/257/EG betreffende herstructureringssteun aan SEAT, moet VW garanderen dat de capaciteit van de fabrieken in Mosel tot eind 1997 niet boven de 432 auto's per dag komt. VW is van plan de fabriek Mosel I in de zomer van 1997 te sluiten, wanneer de lakstraat van Mosel II in bedrijf wordt gesteld. Bovendien zal VW voor eind 1997 geen tweede ESTA-installatie aanbrengen, zodat de capaciteit van deze nieuwe lakstraat voorlopig technisch beperkt zal blijven tot 432 auto's per dag. Hierdoor wordt tijdelijk een hindernis gecreëerd om te voorkomen dat de VW-capaciteit in Mosel in de periode waarin de verplichtingen van Beschikking 96/257/EG gelden, wordt uitgebreid. Bij wijze van controle zullen in het bedrijf met onregelmatige tussenpozen steekproeven worden uitgevoerd waarvoor Duitsland zijn toestemming heeft verleend.

Uitgaande van de geplande sluiting van Mosel I zal Mosel II tot een uitbreiding van de capaciteit met 320 auto's per dag in 1998 voeren, dat is 2,6 % van de totale VW-capaciteit. In Chemnitz wordt de oude fabriek met een jaarlijkse capaciteit van 280 000 eenheden vervangen door de nieuwe fabriek met een capaciteit van 376 000 eenheden, hetgeen neerkomt op een netto toename van 96 000 eenheden of ongeveer 3,1 % van de totale motorenproduktie van het VW-concern in Europa. De Commissie heeft in haar beschikking betreffende het Mezzogiorno-plan van Fiat (zie voetnoot 9) in november 1992 aanvaard dat een toename van de produktiecapaciteit van het concern met 3 % als aanpassing aan de ontwikkeling van de automarkt in de Gemeenschap moet worden beschouwd en voor de sector dus geen negatieve gevolgen heeft.

Zoals reeds gezegd zijn sedert die beschikking van de Commissie de situatie en de vooruitzichten voor de Europese automobielindustrie echter verslechterd. Vandaar valt te constateren dat de auto-industrie in West-Europa thans met overcapaciteit te kampen heeft die op middellange termijn nog niet zal verdwijnen. Daarom is de Commissie van oordeel dat het project van VW-Saksen de problemen in de sector nog vergroot. In gevallen waarin investeringen negatieve gevolgen hebben voor een sector als geheel, is tot nu toe echter steeds het beleid van de Commissie om bij de toepassing van het communautair kader steun uitsluitend toe te staan voor netto meerkosten die een investeerder in de benadeelde regio te dragen heeft (Saksen Opel Eisenach, SEAT Pamplona, Ford Genk). Hiervan uitgaande kan de Commissie slechts toestemming geven voor regionale steun aan VW Saksen en VW Saksen Immobilienverwaltung (de dochter van VW Saksen die verantwoordelijk is voor het beheer van de onroerende goederen) wanneer de steunintensiteit niet meer bedraagt dan 22,3 % voor Mosel II en 20,8 % voor Chemnitz II. Uitgaande van het tijdschema van de steun en de soorten steun die volgens de aanmelding verleend worden, betekent dit dat de Commissie akkoord kan gaan met 418,7 miljoen DM in de vorm van rechtstreekse investeringssubsidies voor Mosel II en Chemnitz II en 120,4 miljoen DM in de vorm van fiscale investeringspremies voor Mosel II en Chemnitz II.

De Commissie acht het aangewezen dat de Duitse autoriteiten erop toezien dat de volgens de Commissiedefinitie voor steun in aanmerking komende investeringen inderdaad worden uitgevoerd en dat de steunbetalingen correct zijn. Hiertoe dienen de Duitse autoriteiten de Commissie jaarverslagen over dit toezicht voor te leggen, die met de Commissie moeten worden besproken alvorens de steunuitkering kan geschieden. Op deze wijze moet ervoor worden gezorgd dat de Duitse autoriteiten zich houden aan de in deze beschikking gedefinieerde regionale steunintensiteit uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent. Overeenkomstig het tussentijdse verslag van de Sachsische Aufbaubank wordt deze controle uitgevoerd om erop toe te zien dat niet alleen de toegestane steunintensiteit wordt gerespecteerd maar ook de subsidiabele investeringen inderdaad worden uitgevoerd. In dit verband mag geen regionale steun worden gegeven voor de overdracht van vaste activa van Mosel I naar Mosel II. Bovendien moet op de naleving van de capaciteitsplanning voor de fabrieken in Mosel tot eind 1997 worden toegezien.

XIII

Zoals boven toegelicht heeft de Commissie een uitvoerig onderzoek verricht om vast te stellen welke netto nadelen VW bij zijn investeringen in Saksen heeft ondervonden. Gezien de negatieve gevolgen van de investering voor de sector zullen steunmaatregelen slechts toegestaan worden voor zover zij deze nadelen compenseren. Verdergaande steun zou niet in verhouding staan tot de regionale problemen.

De voorgenomen regionale steun aan VW Saksen en VW Saksen Immobilienverwaltung voor de projecten Mosel II en Chemnitz II kan dan ook niet worden goedgekeurd voor zover deze de onder hoofdstuk XII als acceptabel genoemde steunintensiteit overschrijdt. Aangezien het bij de fiscale investeringspremies gaat om belastingaftrek die vrijwel automatisch wordt verstrekt, wordt deze steun volledig goedgekeurd. Aangezien de steun in de vorm van versnelde afschrijvingen met een nominale waarde van naar schatting 51,67 miljoen DM volgens VW en de Duitse autoriteiten een eenvoudiger intrekbare vorm van steun is, is de Commissie het ermee eens dat de in te trekken steun het totale bedrag van de geplande versnelde afschrijvingen dient te omvatten. Aangezien de geplande steun het voor goedkeuring in aanmerking komende steunbedrag echter overschrijdt met een bedrag dat hoger is dan de geplande versnelde afschrijvingen, kan eveneens geen toestemming worden gegeven voor verdere voornemens voor regionale steun ten behoeve van VW Saksen en VW Saksen Immobilienverwaltung in de vorm van rechtstreekse investeringssubsidies ten belope van 189,1 miljoen DM voor de projecten Mosel II en Chemnitz II,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De volgende steunbedragen die Duitsland heeft voorgenomen voor de onderscheiden investeringsprojecten van VW AG in Saksen, zijn verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst:

- door Duitsland aan Volkswagen Saksen GmbH en Volkswagen Saksen Immobilienverwaltung GmbH toegekende steun ten behoeve van hun investeringsprojecten in Mosel (Mosel II) en in Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van rechtstreekse investeringssubsidies ter hoogte van 418,7 miljoen DM;

- door Duitsland aan Volkswagen Saksen GmbH en Volkswagen Saksen Immobilienverwaltung GmbH toegekende steun ten behoeve van hun investeringsprojecten in Mosel (Mosel II) en in Chemnitz (Chemnitz II) in de vorm van fiscale investeringspremies ter hoogte van 120,4 miljoen DM.

Artikel 2

De volgende, door Duitsland voorgenomen steun voor de onderscheiden investeringsprojecten van Volkswagen AG in Saksen is niet verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst en mag niet worden uitgekeerd:

- de voorgenomen investeringssteun aan Volkswagen Saksen GmbH en Volkswagen Saksen Immobilienverwaltung GmbH voor hun investeringsprojecten in Mosel II en Chemnitz II in de vorm van versnelde afschrijvingen op investeringen in het kader van de Duitse Wet steungebieden met een nominale waarde van 51,67 miljoen DM;

- de voorgenomen investeringssteun aan Volkswagen Saksen GmbH en Volkswagen Saksen Immobilienverwaltung GmbH voor hun investeringen in Mosel II in de vorm van rechtstreekse investeringssubsidies ten belope van 189,1 miljoen DM, die het in artikel 1, eerste streepje, genoemde bedrag overschrijdt.

Artikel 3

Duitsland garandeert dat de capaciteit van de fabrieken in Mosel in 1997 niet groter zal zijn dan 432 eenheden per dag. Daartoe brengt Duitsland de Commissie maandelijks verslag uit over de capaciteit en de produktie van de fabrieken waarbij de cijfers voor Mosel I en Mosel II afzonderlijk worden weergegeven. Duitsland stemde bovendien ermee in dat ambtenaren van de Commissie en door de Commissie aangewezen deskundigen met onregelmatige tussenpozen steekproeven uitvoeren om de juistheid van de cijfers te controleren.

Voorts verstrekt Duitsland de Commissie jaarverslagen, waarbij het de Commissie toelichtingen verstrekt, over de uitvoering van de subsidiabele investeringen ter hoogte van 2 654,1 miljoen DM in Mosel II en Chemnitz II en over de inderdaad uitgekeerde steun om te waarborgen dat de gecombineerde effectieve steunintensiteit, uitgedrukt in bruto-subsidie-equivalent, voor Mosel II niet hoger dan 22,3 % en voor Chemnitz II niet hoger dan 20,8 % is. De Commissie verwacht dat het verslag over 1994 en 1995 uiterlijk eind 1996 en dat over 1996 uiterlijk 1 mei 1997 aan haar wordt voorgelegd.

Artikel 4

Duitsland stelt de Commissie binnen één maand te rekenen vanaf de bekendmaking van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zijn genomen om deze beschikking na te komen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 26 juni 1996.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 68 van 17. 3. 1992, blz. 14.

(2) PB nr. C 123 van 18. 5. 1989, blz. 3.

(3) PB nr. L 188 van 20. 7. 1990, blz. 55.

(4) PB nr. L 385 van 31. 12. 1994, blz. 1.

(5) PB nr. L 53 van 2. 3. 1996, blz. 50.

(6) PB nr. C 68 van 17. 3. 1992, blz. 14.

(7) PB nr. L 88 van 5. 4. 1996, blz. 7.

(8) Jurisprudentie 1973, blz. 611.

(9) Zie bij voorbeeld de staatssteunzaken Ford/VW (PB nr. C 257 van 3. 10. 1991, blz. 5); Opel Eisenach (PB nr. C 43 van 16. 2. 1993, blz. 14); Fiat Mezzogiorno (PB nr. C 37 van 11. 2. 1993, blz. 15) Jaguar (PB nr. C 201 van 23. 7. 1994, blz. 4); FASA Renault (PB nr. C 267 van 14. 10. 1995, blz. 13); Ford Genk (PB nr. C 5 van 10. 1. 1996, blz. 5).

(10) PB nr. C 298 van 11. 11. 1995, blz. 9.