Eindverslag over de eerste evaluatieronde - wederzijdse rechtshulp in strafzaken(1)

(2001/C 216/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

De evaluatieprocedure heeft aangetoond dat de evaluatie op zich een nuttig mechanisme is en dat in de loop van het proces significante vorderingen zijn gemaakt, zowel op praktisch als op wetgevend niveau. De autoriteiten van de lidstaten hebben volledig en op positieve wijze met de evaluatieteams samengewerkt. De Europese Unie moet het mechanisme van wederzijdse evaluatie blijven gebruiken en ervoor zorgen dat het ten volle wordt benut.

De evaluatie heeft twee kwantitatieve bevindingen opgeleverd:

- de rechtshulpstroom neemt toe: alle lidstaten hebben daarvan melding gemaakt en een aantal van hen heeft aanvullende middelen moeten vinden of heeft moeten zoeken naar manieren om dit aspect van de wederzijdse rechtshulp aan te pakken;

- het leeuwendeel van de wederzijdse rechtshulp betreft samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie (naar schatting 75 tot 95 %).

De evaluatie heeft duidelijk aangetoond dat aan de rechtshulp weliswaar ook gebreken kleven, maar dat de gebruikelijke kritiek over de traagheid, ondoelmatigheid en krachteloosheid ervan overdreven is; over het algemeen functioneert de rechtshulp niet zo slecht als men wil doen geloven. Op het gebied van verdovende middelen of ernstige feiten die onder het gewone strafrecht vallen, is een ruime meerderheid van de rechtsbeoefenaars die hierover zijn ondervraagd van oordeel dat de rechtshulp efficiënt en tot hun tevredenheid werkt. Voorts zijn degenen die bij de wederzijdse rechtshulp betrokken zijn, toegewijde en consciëntieuze rechtsbeoefenaars die hun best doen de buitenlandse autoriteiten zo goed mogelijk te helpen, soms onder moeilijke materiële omstandigheden. Deze constatering neemt de kritiek op de huidige werking van de rechtshulp niet geheel, maar wel gedeeltelijk weg.

De wederzijdse rechtshulp kan op veel gebieden worden verbeterd:

- personele, materiële en budgettaire middelen zijn ontoereikend om aan de vereisten te voldoen en moeten beter aansluiten op de huidige behoeften;

- ontoereikende talenkennis blijft een belemmering voor de verbetering van de wederzijdse rechtshulp en voor de rechtstreekse communicatie tussen de justitiële autoriteiten; op dit gebied is er een grote opleidingsbehoefte;

- er is veel ballast in de vorm van achterhaalde werkmethoden, zinloze bureaucratie en hiërarchische complexiteit; als gevolg hiervan worden het doorgeven en uitvoeren van internationale verzoeken vertraagd; de oplossing ligt in het vereenvoudigen van de kanalen en het stroomlijnen van de procedures;

- er moeten absoluut rechtshulpspecialisten worden opgeleid;

- de cumulatie van internationale en nationale regels die in dezelfde zaak moeten worden toegepast, leidt tot juridische complexiteit; een basisopleiding op dit gebied voor degenen die bij de wederzijdse rechtshulp betrokken zijn, is van essentieel belang;

- er bestaan tussen de lidstaten grote verschillen in de toepassing van verdragen en overeenkomsten; er moet een beter beleid komen inzake richtsnoeren (ongeacht de wijze waarop deze worden opgesteld en ongeacht de juridische status ervan);

- rechtshulpverzoeken naar aanleiding van feiten die onder de noemer fiscale delicten kunnen worden gerangschikt, geven aanleiding tot problemen; hieraan dient voor de toekomst iets te worden gedaan;

- de ratificatie van verdragen en overeenkomsten duurt soms langer dan op grond van louter technische redenen noodzakelijk is; snellere ratificatie is onontbeerlijk;

- dubbele strafbaarheid blijft een mogelijke grond voor het afwijzen van verzoeken wanneer de gevraagde maatregel een dwangmaatregel is; de Europese Unie moet voortgaan met de bespreking van dit probleem;

- de uitoefening van beroepsrechten mag niet gebruikt kunnen worden als vertragingstactiek;

- het gebruik van goede praktijken moet in de lidstaten met zorg worden ingevoerd en moet door het Europese justitiële netwerk worden gevolgd;

- verjaring krachtens het recht van de aangezochte staat zou niet langer mogen beletten dat verzoeken worden uitgevoerd;

en tot slot kan in het algemeen de volgende lering getrokken worden:

- het feit dat de wederzijdse rechtshulp voornamelijk in de Europese Unie zelf geconcentreerd is, moet een aanmoediging zijn voor verder gebruik van een specifieke benadering voor de rechtshulp tussen de lidstaten binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, in het bijzonder omdat dit aspect waarschijnlijk met de uitbreiding van de Europese Unie in belang zal toenemen.

I. INLEIDING

Ingevolge artikel 8, lid 5, en artikel 10 van Gemeenschappelijk Optreden 97/827/JBZ van 5 december 1997 tot instelling van een mechanisme voor evaluatie van de uitvoering en toepassing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit(2) wordt met dit verslag beoogd conclusies te trekken inzake de eerste evaluatie, zodat de Raad de van hem gevergde besluiten kan nemen.

De eerste evaluatieronde behandelde de vertragingen die zich voordoen bij de toepassing van het systeem van wederzijdse rechtshulp en dringende verzoeken in verband met beslag op goederen.

Dit verslag stoelt op de afzonderlijke evaluatieverslagen, de tussentijdse verslagen en de besprekingen over deze verslagen in de Multidisciplinaire Groep. Het is niet de bedoeling van het verslag de afzonderlijke aanbevelingen aan de lidstaten te herhalen. In dit verslag wordt ernaar gestreefd de belangrijkste vraagstukken die zich in de loop van de evaluatieronde hebben voorgedaan, extra te belichten, goede praktijken te identificeren, deze te analyseren en eventueel actie voor te stellen in de vorm van aanbevelingen aan de Europese Unie of de lidstaten zelf, afhankelijk van het geval. Deze aanbevelingen zijn uiteraard niet allemaal even belangrijk en dit dient men derhalve bij het lezen van dit verslag in gedachten te houden.

II. ALGEMENE OPMERKINGEN

De lidstaten hebben in iedere evaluatie afzonderlijke aanbevelingen gekregen maar de algemene resultaten van de evaluatie van het systeem van de lidstaten voor wederzijdse rechtshulp in strafzaken zijn ook voor de Europese Unie van groot belang. Dankzij deze resultaten kan in het bijzonder worden beoordeeld of de geconstateerde moeilijkheden, evenals de vaak harde kritiek die in de afgelopen jaren is geuit op de traagheid en de ondoelmatigheid van deze vorm van samenwerking, gefundeerd is en zo ja, in hoeverre.

In de afgelopen vijf tot acht jaar is binnen de Europese Unie en haar lidstaten intensief gedebatteerd over het vraagstuk van de wederzijdse rechtshulp. Vanuit diverse bronnen is commentaar gegeven en kritiek geuit van uiteenlopende aard al naargelang deze bronnen rechtsbeoefenaars waren of academici. Dit onderwerp heeft ook toenemende aandacht gekregen in de nationale parlementen en in het Europees Parlement.

In het door de Europese Raad van Amsterdam aangenomen actieplan van 28 april 1997 ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit ging de Groep op hoog niveau ervan uit dat justitiële samenwerking op een met politiële samenwerking vergelijkbaar niveau moet worden gebracht en zij pleitte derhalve voor onderzoek en oplossingen die wederzijdse rechtshulp faciliteren, voor het opzetten van een Europees justitieel netwerk dat rechtstreekse communicatie tussen de justitiële autoriteiten bevordert en voor het verbeteren van samenwerkingsvormen die georganiseerde ciminaliteit helpen bestrijden. In het actieplan werd ook voorgesteld het mechanisme voor wederzijdse evaluatie op te zetten waarop dit verslag stoelt.

De eerste conclusie die uit de 15 evaluaties kan worden getrokken is dat de wederzijdse rechtshulp niet het niveau van perfectie en betrouwbaarheid bereikt dat veel rechtsbeoefenaars ervan verwachten, maar ook niet zo slecht werkt als door sommigen wordt beweerd. Op het gebied van verdovende middelen of ernstige feiten die onder het gewone strafrecht vallen, is een ruime meerderheid van de hierover ondervraagde rechtsbeoefenaars van oordeel dat de rechtshulp efficiënter werkt dan gedacht werd. De evaluaties hebben bijvoorbeeld aangetoond dat het beweerde gebrek aan rechtstreekse communicatie tussen de ene en de andere justitiële autoriteit niet overeenstemt met de feiten. Ook al konden de centrale autoriteiten in bijna alle gevallen geen cijfers voorleggen over de rechtshulpstroom krachtens artikel 53 van de Overeenkomst van 1990 ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 1985 (hierna genoemd de "Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990"), toch blijkt uit de evaluaties dat rechtstreekse communicatie tussen de justitiële autoriteiten gebruikelijk is en toeneemt. Deze constatering neemt alle kritiek op de huidige werking van de wederzijdse rechtshulp niet geheel, maar wel gedeeltelijk weg. De nauwgezetheid gebiedt echter te stellen dat, hoewel de rechtshulp niet zo slecht werkt als soms wordt gedacht, er nog steeds probleemgebieden zijn, bijvoorbeeld belastingvraagstukken en bepaalde soorten economische delicten.

Ten tweede hebben de evaluaties aangetoond dat, ook al zijn de cijfers niet geheel betrouwbaar, de meeste rechtshulpverzoeken zich afspelen tussen lidstaten van de Europese Unie, namelijk in 75 à 90 % van de gevallen. Bovendien betreffen bijna alle overige verzoeken kandidaat-lidstaten, die vroeg of laat tot de Unie zullen toetreden. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de rechtshulp een dimensie kent die specifiek is voor de Unie, in haar huidige of toekomstige samenstelling. Dit feit voert dan weer tot de conclusie dat het voor de Unie lonend is over haar eigen instrumenten te beschikken en praktijken te blijven ontwikkelen die specifiek zijn voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. De eerste stap in deze richting is reeds gezet met de Overeenkomst van 29 mei 2000 betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie (hierna "de Overeenkomst van 2000"), die een aanvulling is op het Verdrag van de Raad van Europa aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 1959 (hierna "het Europees Verdrag van 1959"). In de Groep samenwerking in strafzaken wordt momenteel op basis van een Frans initiatief ook gewerkt aan een ander instrument op dit gebied, hoofdzakelijk gericht op economische criminaliteit. Deze benadering dient te worden voortgezet en verder uitgewerkt.

De derde conclusie betreft de uitvoering van de instrumenten. De deskundigen wezen erop dat het referentieverdrag - het Europees Verdrag van 1959 - 40 jaar na te zijn aangenomen, geen uniforme toepassing kent, noch tussen de lidstaten noch binnen een lidstaat. Er bestaat dus een reëel consistentieprobleem dat om een oplossing vraagt.

Een vierde conclusie is dat juridische problemen worden omgeven door extra verwikkelingen als gevolg van achterhaalde werkwijzen, administratieve rompslomp en bureaucratische hiërarchie. Het is duidelijk dat verbeterde rechtshulp inhoudt dat de uit het verleden geërfde werkmethodes aan de tijd worden aangepast en flexibeler worden gemaakt.

De vijfde algemene conclusie betreft het gebruik van talen. Het feit dat de overgrote meerderheid van de justitiële autoriteiten niet in staat is zich correct en in juridische termen uit te drukken in een andere dan de eigen taal, verkleint in sterke mate de reikwijdte van de bepalingen inzake rechtstreekse communicatie. Dit obstakel kan alleen worden overwonnen door meer en langdurige talencursussen.

De zesde en laatste conclusie betreft de rechtshulpstromen: deze nemen toe. Alle lidstaten hebben een algemene toename vastgesteld, zij het dat de omvang varieert, afhankelijk van de staat en de omstandigheden, maar één ding is zeker: de rechtshulpverzoeken vertonen een stijgende tendens.

III. SPECIFIEKE OPMERKINGEN

a) Ratificatie van internationale overeenkomsten en verdragen

Zoals reeds stond vermeld in de vragenlijst die de basis vormde voor de evaluatieronde, heeft de evaluatie betrekking op wederzijdse rechtshulp tussen de lidstaten in het kader van het Europees Verdrag van 1959 en het protocol daarbij van 1978, het Benelux-verdrag aangaande de uitlevering en de rechtshulp in strafzaken van 1962 en het protocol daarbij van 1974, de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en andere desbetreffende verdragen of regelingen zoals het Verdrag inzake het witwassen, de opsporing, de inbeslagneming en de confiscatie van opbrengsten van misdrijven van 1990 (hierna genoemd "het Witwasverdrag van 1990").

Terwijl alle lidstaten van de Europese Unie het Europees Verdrag van 1959 hebben bekrachtigd, is het protocol van 1978 (over het vergemakkelijken van wederzijdse rechtshulp in fiscale aangelegenheden) door één lidstaat nog niet en door een andere lidstaat pas in 2000 geratificeerd. Het Witwasverdrag van 1990 is door 14 van de lidstaten van de Unie geratificeerd. Afgezien van deze specifieke gevallen stelden de deskundigen vast dat het ratificeren van verdragen vrijwel altijd veel tijd kost (vaak meer dan vijf jaar en soms zelfs tot 20 jaar).

De Europese Unie heeft reeds uiting gegeven aan haar bezorgdheid over de tijd die het ratificeren van instrumenten kost. Zij deed dit in het Actieplan van 28 april 1997 ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit (aanbevelingen 13 en 14); als streefdatum is toen eind 1998 genoemd. Zij deed dit nogmaals in aanbeveling 27 van het document "Voorkoming en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit: Een strategie van de Europese Unie voor het begin van het nieuwe millennium"(3), met als streefdatum eind 2001 en met prioriteit 1. In de Overeenkomst van 2000 worden de lidstaten verzocht om vóór 1 januari 2001 met de procedure voor de ratificatie van de overeenkomst te beginnen.

De evaluaties hebben aangetoond hoe belangrijk het is dat er geen gaten vallen op het gebied van rechtshulpverdragen, want als ratificatie uitblijft, kan dat tot gevolg hebben dat er geen of slechts een afgezwakte vorm van rechtshulp wordt geboden.

Aanbeveling 1. De Raad verzoekt de lidstaten met klem speciale aandacht te besteden aan het ratificeren, overeenkomstig hun grondwettelijke vereisten, van internationale instrumenten die wederzijdse rechtshulp in strafzaken binnen een redelijke termijn mogelijk maken. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan een spoedige ratificatie van de Overeenkomst van 2000. Het voorzitterschap van de Raad dient zijn gesprekspartners schriftelijk te verzoeken om vóór 1 oktober 2001 aan de Raad verslag uit te brengen over hun redenen om verdragen niet te ratificeren. Deze verslagen kunnen de basis vormen voor besprekingen in de Raad onder het Belgische voorzitterschap.

b) Verjaring

De evaluaties hebben aan het licht gebracht dat in sommige lidstaten de justitiële autoriteiten een verzoek niet hebben uitgevoerd omdat de delicten op grond waarvan het verzoek werd gedaan, krachtens haar eigen recht verjaard waren. In een wet van 1999 over internationale justitiële samenwerking herbevestigde een lidstaat het beginsel dat samenwerking niet mogelijk is als het recht tot strafvervolging is verjaard, tenzij in een verdrag uitdrukkelijk het tegendeel is bepaald.

In het Europees Verdrag van 1959 is verjaring in de aangezochte lidstaat van het recht tot strafvervolging van het delict dat aanleiding geeft tot het verzoek geen expliciete weigeringsgrond. Dit is echter wel het geval in het Europees Verdrag van 1957 betreffende uitlevering. Op dat terrein zijn de lidstaten een stap verdergegaan. Krachtens de Overeenkomst van 1996 betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie kan uitlevering niet worden geweigerd op grond van het feit dat het recht tot strafvervolging volgens de wet van de aangezochte staat verjaard is. Er moeten vraagtekens worden geplaatst bij het weigeren van rechtshulp op die grond.

Aanbeveling 2. De Raad verzoekt de lidstaten hun nationale wetgeving en praktijken opnieuw te bezien, om ervoor te zorgen dat een rechtshulpverzoek van een andere lidstaat niet wordt geweigerd louter op grond van verjaring in de aangezochte lidstaat van het recht tot strafvervolging van het delict dat aanleiding geeft tot het verzoek.

c) Weigeringsgronden

Uit de evaluaties is gebleken dat drie van de vier in artikel 2, onder b), van het Europees Verdrag van 1959 genoemde weigeringsgronden (soevereiniteit, veiligheid, openbare orde) slechts zelden worden gebruikt om een verzoek van een andere lidstaat te weigeren. De wezenlijke belangen zijn een andere zaak. Ten minste één lidstaat verwees naar zijn wezenlijke belangen als grond om verplicht te stellen dat verzoeken inzake opsporing of inbeslagneming in een bank door het ministerie van Justitie moeten worden gecontroleerd alvorens actie wordt ondernomen, hoewel die praktijk lijkt te zijn veranderd door recente wetgeving als voortvloeisel van de evaluaties.

Bij de huidige stand van de internationale instrumenten is een door de uitvoerende macht op basis van artikel 2, onder b), gemaakte beoordeling een unilateraal besluit met een ontegenzeggelijk politieke dimensie, aangezien het verband houdt met het beschermen van de soevereiniteit van een staat. De evaluaties toonden echter aan dat de wederzijdse rechtshulp zich meer en meer ontwikkelt in een juridisch kader; dit blijkt uit de rechtstreekse communicatie tussen justitiële autoriteiten in de lidstaten waarin wordt voorzien bij de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst van 2000, en wordt bevorderd en vergemakkelijkt door het Europese justitiële netwerk. Deze aarzeling tussen politieke beoordeling en bestudering door justitiële autoriteiten is in verscheidene evaluaties aangemerkt als oorzaak van vertraging in de uitvoering en als bron van verwarring bij het toewijzen van verantwoordelijkheden aan ministeries of aan justitiële autoriteiten.

Het ontwerp-instrument dat momenteel in de Groep samenwerking in strafzaken wordt bestudeerd omvat een voorstel om de toepassing van artikel 2, onder b), van het Europees Verdrag van 1959 te beperken.

De Raad neemt er nota van dat in de Groep samenwerking in strafzaken wordt gedebatteerd over de weigeringsgronden. In dat verband zijn voorstellen gedaan om tussen de lidstaten de toepassing van de weigeringsgronden van artikel 2, onder b), van het Europees Verdrag van 1959 te beperken.

d) Tracering van bankrekeningen

Het bevriezen en indien nodig in beslag nemen van vermogenswaarden is een doeltreffend middel in de misdaadbestrijding, maar vermogenswaarden moeten natuurlijk wel eerst worden geïdentificeerd en opgespoord. Tijdens de evaluaties bleek dat een aantal lidstaten alleen dán bereid is met een rechtshulpverzoek dat voorlopige beschermings- en dwangmaatregelen betreffende vermogenswaarden behelst, in te stemmen als die vermogenswaarden volledig geïdentificeerd zijn. Maar dat is nu juist het struikelblok in de misdaadbestrijding, omdat de identificatie vaak niet volledig is. Het kan zelfs gebeuren dat goederen gewoonweg op naam van derden staan. De evalueerders tekenden aan dat de lidstaten slechts beperkte middelen ter beschikking stelden voor het opsporen van de minst geïdentificeerde waarden en dat sommige lidstaten weigerden onderzoek te verrichten, dat volgens hen een te grote reikwijdte had en dat zij beschreven als een "visexpeditie". Dat geldt vooral voor bankrekeningen. De deskundigen constateerden dat rechtsbeoefenaars in sommige lidstaten meenden dat verzoeken efficiënt uitgevoerd zouden kunnen worden als de aangezochte lidstaat een centraal register had van alle bankrekeningen en niet alle bankinstellingen in het land zouden hoeven te benaderen. Anderzijds moet men voor ogen houden dat sommige lidstaten die niet over een centraal register van alle bankrekeningen beschikken, problemen kunnen hebben met het verstrekken van die informatie.

Degenen die op dit terrein werken weten dat het niet gemakkelijk is een in een andere lidstaat geopende bankrekening te identificeren, op te sporen en aan te wijzen, maar het komt vrij vaak voor dat zij op de hoogte zijn van het bestaan van een bankrekening zonder over voldoende informatie te beschikken om precies te kunnen zeggen bij welke bank die werd geopend.

Het ontwerp-instrument dat momenteel in de Groep samenwerking in strafzaken wordt bestudeerd omvat een voorstel inzake de verstrekking, op verzoek van een andere lidstaat, van een lijst van bankrekeningen van een natuurlijke of een rechtspersoon.

Aanbeveling 3: De Raad stelt met tevredenheid vast dat in de Groep samenwerking in strafzaken wordt gedebatteerd over een versnelde procedure voor het traceren van bankrekeningen van natuurlijke of rechtspersonen en verzoekt de Groep om voor dit vraagstuk zo spoedig mogelijk bevredigende oplossingen te zoeken.

e) Fiscale delicten

De evaluaties toonden aan dat het vraagstuk van fiscale delicten zo gevoelig blijft dat rechtshulp op grond van die delicten wel eens beperkt, vertraagd of in het ergste geval geweigerd kan worden.

De deskundigen stelden vast dat 14 lidstaten het Aanvullend Protocol van 17 maart 1978 bij het Europees Verdrag van 1959 hebben geratificeerd en dat één lidstaat dat nog niet heeft gedaan. Voorts handhaven veel van de lidstaten die het protocol hebben geratificeerd nog steeds eisen inzake dubbele strafbaarheid, evenredigheid en specialiteit, die in de meeste gevallen tot uitdrukking zijn gebracht in voorbehouden en verklaringen bij het protocol.

Deze situatie is des te ongelukkiger omdat bepaalde aspecten van de georganiseerde criminaliteit, zoals sigarettensmokkel, ook in de fiscale sfeer liggen. Het zou jammer zijn als een maatregel tot bevriezing of inbeslagneming van een bankrekening met opbrengsten van dit soort activiteiten niet ten uitvoer kan worden gelegd omdat het een fiscaal delict betreft.

Het ontwerp-instrument dat momenteel in de Groep samenwerking in strafzaken wordt bestudeerd bevat een bepaling volgens welke een rechtshulpverzoek niet kan worden geweigerd omdat het een fiscaal delict betreft.

De Raad stelt met tevredenheid vast dat in de Groep samenwerking in strafzaken besprekingen worden gevoerd met als doel ervoor te zorgen dat een rechtshulpverzoek niet wordt geweigerd op grond van het feit dat het een fiscaal delict betreft.

f) Dubbele strafbaarheid

De deskundigen hebben systematisch het vraagstuk besproken van de dubbele strafbaarheid, die soms wordt aangevoerd als grond om niet in te gaan op rechtshulpverzoeken of om in het geheel geen verzoek in te dienen. Zij kwamen tot de bevinding dat deze voorwaarde in de onderscheiden lidstaten telkens andere vormen aanneemt en in uiteenlopende mate wordt gebruikt.

Niettemin merkten zij het volgende op:

- de evaluaties leidden niet tot de conclusie dat dubbele strafbaarheid een grote belemmering vormt voor wederzijdse rechtshulp omdat in de meeste gevallen de delicten ten aanzien waarvan verzoeken worden gedaan ernstige delicten zijn waarvoor de lidstaten vergelijkbare wetgeving hebben (verdovende middelen, geweldsdelicten, zwendel, enz.);

- over de vraag of en in welke mate het vereiste in de praktijk problemen oplevert, lopen de meningen uiteen;

- de praktijk wisselt sterk van de ene lidstaat tot de andere en zelfs van gerecht tot gerecht;

- het feit alleen al dat het voorschrift bestaat is voor sommige justitiële autoriteiten aanleiding niet de weg van de verzoeken te bewandelen omdat zij van tevoren weten dat hun verzoek zal worden geweigerd.

Behalve deze algemene opmerkingen kan nog een aantal specifieke opmerkingen worden gemaakt.

De eerste betreft het feit dat het begrip dubbele strafbaarheid niet onaantastbaar is; waar het bestaat, wordt het altijd met soepelheid gehanteerd, niet als een vereiste dat de elementen van een delict in de wetgeving van de verzoekende staat precies dezelfde moeten zijn als in de wetgeving van de aangezochte staat, maar zeer vaak als een kwestie van dubbel strafbaar zijn, een benadering waarbij meer wordt gelet op de delicten dan op de wet. Dubbel strafbaar zijn betekent dat wordt onderzocht of er in de wet van de aangezochte staat een gelijksoortig delict bestaat dat kan leiden tot het instellen van strafvervolging, zelfs indien het niet exact overeenstemt met de juridische definitie van het delict naar aanleiding waarvan het verzoek is gedaan.

De tweede opmerking betreft het feit dat ondanks deze variabele benadering, die vaak wordt beschreven als een evaluatie in concreto, dubbele strafbaarheid in aanzienlijke mate een voorwaarde blijft voor de ontvankelijkheid van het verzoek dat, zelfs indien het in de meeste gevallen wordt ingewilligd, per geval moet worden gecontroleerd. Om die reden is dubbele strafbaarheid niet alleen een potentiële belemmering voor rechtshulp, maar kan zij ook een extra element in de procedure impliceren dat tijd vraagt. Ook tekenden de deskundigen aan dat één lidstaat van oordeel is dat de eis van dubbele strafbaarheid zover gaat dat ook de verzachtende omstandigheden voor het delict waarover het verzoek gaat, in ogenschouw moeten worden genomen. Deze benadering betekent een aanzienlijke verruiming van de reikwijdte van de wettelijke eisen en vormt van nature een belemmering voor rechtshulpverlening.

Een derde opmerking betreft het feit dat het begrip dubbele strafbaarheid in veel lidstaten anders wordt opgevat, naar gelang van de persoon die belast is met de uitvoering van het verzoek; hieruit blijkt in welke onzekerheid de verzoekende autoriteiten worden gelaten. In één lidstaat bleek dat één gerecht dat verzoeken uitvoerde een veel strengere opvatting had van het begrip dubbele strafbaarheid dan de centrale autoriteit.

De vierde opmerking is dat de opvatting van de eis van dubbele strafbaarheid veel strikter is wanneer het verzoek een dwangmaatregel betreft. Het is een feit dat opsporingen en inbeslagnemingen, dwangmaatregelen bij uitstek, van essentieel belang zijn in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, zowel voor het verkrijgen van bewijsmateriaal als voor het bevriezen van de vermogenswaarden van de meest ondernemende internationale criminelen. Er werd echter aangetekend dat één lidstaat nooit de regel van de dubbele strafbaarheid toepast ten aanzien van de lidstaten van de Europese Unie, zelfs niet bij een verzoek tot opsporing en inbeslagneming.

Het vraagstuk van de dubbele strafbaarheid zal minder nijpend worden naarmate de harmonisatie van het materiële strafrecht zich binnen de Europese Unie ontwikkelt, ook al kan uit de evaluaties worden opgemaakt dat dubbele strafbaarheid een potentiële belemmering voor wederzijdse rechtshulp zou kunnen vormen, vooral wanneer wordt gevraagd om dwangmaatregelen.

Het ontwerp-instrument dat momenteel in de Groep samenwerking in strafzaken ter tafel ligt, bevat een voorstel aangaande de eis van dubbele strafbaarheid in verband met verzoeken tot opsporing en inbeslagneming.

Aanbeveling 4: De Raad constateert dat dubbele strafbaarheid nog steeds een punt van discussie tussen de lidstaten is en geeft het advies de debatten over deze kwestie voort te zetten.

g) Procedure

Verenigbaarheid van het strafprocesrecht van de lidstaten blijft een gevoelig punt. Het uitgangspunt is dat de aangezochte staat bij het uitvoeren van het verzoek zijn eigen wetgeving hanteert. De evalueerders merkten op dat de justitiële autoriteiten van één lidstaat konden accepteren dat bij de hoorzitting een raadsman aanwezig is, terwijl andere justitiële autoriteiten van dezelfde staat dat categorisch weigerden en zich daarbij beriepen op hun strafprocesrecht, dat niet in een dergelijke aanwezigheid voorzag. Bepaalde lidstaten hebben in hun nationale wetgeving reeds bepalingen ingevoerd over internationale samenwerking, waardoor het mogelijk wordt om, als daarom wordt gevraagd, de wetgeving van de verzoekende staat toe te passen. De Overeenkomst van 2000 bevat een bepaling die stelt dat de aangezochte staat de door de verzoekende lidstaat uitdrukkelijk aangegeven formaliteiten en procedures in acht neemt, voorzover de aangegeven formaliteiten en procedures niet strijdig zijn met de fundamentele beginselen van het recht van de aangezochte staat.

Bij alle evaluaties werd tijd besteed aan de interne procedure bij de centrale en andere autoriteiten die deelnemen aan de uitvoering van een rechtshulpverzoek. De deskundigen stuitten op zeer verouderde bureaucratische praktijken die niet afgestemd waren op de toenemende behoeften die het gevolg zijn van een significante toename van de stroom verzoeken. In verscheidene lidstaten wordt het werk van de staande magistratuur bemoeilijkt door een bureaucratische hiërarchie die zeer vertragend werkt op de verzending van rechtshulpverzoeken, zelfs wanneer de magistraten volgens de wetgeving van de lidstaat zelf verzoeken mogen opstellen en verzenden. De evaluaties hebben aangetoond dat de vertragingen ten gevolge van zinloze tochten langs de hiërarchische kanalen kunnen oplopen tot weken of zelfs maanden.

Deze administratieve rompslomp strookt niet met de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst van 2000. Een minder formele hiërarchie en meer individuele verantwoordelijkheid lijken onontbeerlijk.

In verscheidene van de geëvalueerde lidstaten werden de evalueerders getroffen door de lastige bureaucratische kanalen waarlangs de verzoeken passeren vanaf de centrale autoriteit tot aan het personeel dat verantwoordelijk is voor de uitvoering. In de meeste gevallen werd als rechtvaardiging voor deze langdurige, trage voortgang aangevoerd dat er moest worden gecontroleerd. Maar deze opeenvolging van filters bleek geen waarborg te zijn voor werkelijke controle op de uitvoering van de verzoeken. De werkelijke controle vindt in feite plaats hetzij wanneer het verzoek binnenkomt bij de centrale autoriteit, hetzij op het niveau van de justitiële autoriteit die het verzoek uitvoert. Om kostbare tijd te sparen zou de verantwoordelijkheid in zaken die de Europese Unie betreffen moeten liggen bij één enkele instantie, in de meeste lidstaten de justitiële autoriteit die het verzoek uitvoert.

Diverse door een lidstaat ontvangen verzoeken hebben betrekking op de betekening van stukken en niet op het verkrijgen van bewijs in een strafvervolging. De betekening van stukken kan weliswaar van groot belang zijn voor de geadresseerde of voor de autoriteit waarvan de stukken uitgaan, maar zij vereist niet dezelfde complexe maatregelen vanwege de aangezochte lidstaat als andere rechtshulpverzoeken. Uit de evaluaties is gebleken dat de betekening van stukken en andere rechtshulpverzoeken veelal op dezelfde manier worden afgehandeld, ook al kan de betekening van stukken op een minder formele en dus snellere wijze geschieden.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat de deskundigen onder de indruk waren van de informele benadering van de justitiële samenwerking in bepaalde lidstaten. Deze benadering wordt met een minimum aan formaliteit bereikt en lijkt succesrijk. Sinds de inwerkingtreding van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 vindt deze informele benadering steeds meer ingang bij de justitiële autoriteiten, al is de situatie nog voor verbetering vatbaar.

De Raad herhaalt zijn eerdere aanbeveling, namelijk een spoedige ratificatie van de Overeenkomst van 2000, die in het algemeen voorziet in rechtstreekse contacten en rechtstreekse toezending van stukken ter betekening. In deze Overeenkomst worden de autoriteiten van de aangezochte lidstaat tevens opgeroepen een procedure te aanvaarden, ook al is die onbekend. Dit zal er ongetwijfeld toe leiden dat de problemen in het algemeen rond de onverenigbaarheid van het strafprocesrecht minder significant zullen worden.

Aanbeveling 5: De Raad roept de lidstaten op:

- de interne procedures en de administratieve weg voor rechtshulpverzoeken te rationaliseren en de autoriteiten die rechtshulpverzoeken behandelen, te bevrijden van administratieve rompslomp, door een nauwkeurige afbakening en specifieke taken, waardoor de rol van de hiërarchie wordt vereenvoudigd en de verantwoordelijkheid bij de betrokken ambtenaren wordt gelegd. Het doel is te komen tot een flexibele en dynamische dienstverlening; de in sommige lidstaten ontwikkelde informele benadering moet in overweging worden genomen;

- te garanderen dat een verzoek van een andere lidstaat om een specifieke maatregel niet minder efficiënt wordt uigevoerd dan een maatregel in een nationale zaak.

h) Recht van beroep

Hoewel het zelden een opschortende werking heeft, kunnen door de aangezochte lidstaat geboden beroepsrechten de toezending van materiaal aan de verzoekende autoriteiten aanzienlijk ophouden, waardoor zowel de analyse als het gebruik door de verzoekende justitiële autoriteit vertraging oploopt. De evalueerders stelden bijvoorbeeld vast dat het procesrecht in één lidstaat recht van beroep biedt aan eenieder die een belang heeft. Van deze mogelijkheid was door sommige verweerders misbruik gemaakt met de bedoeling vertraging te veroorzaken en de lidstaat erkende dit en had zijn wetgeving recentelijk gewijzigd om een dergelijk misbruik te beperken.

In een andere lidstaat mag een bank beroep instellen tegen een beslissing om een rekening in beslag te nemen en in een derde lidstaat hebben beroepsprocedures een opschortende werking. Indien ervan moet worden uitgegaan dat de lidstaten van de Europese Unie vertrouwen hebben in elkaars rechtsstelsels en dat wederzijdse rechtshulp wordt verleend in het belang van de verzoekende lidstaat, moet ook worden nagedacht over het beperken van de beroepsrechten in de aangezochte lidstaat of op zijn minst aan het afschaffen van de opschortende werking ervan, zonder dat het punt van de fundamentele rechten uit het oog wordt verloren.

Aanbeveling 6: De Raad roept de lidstaten op hun nationale procesrecht te onderzoeken om te voorkomen dat beroepsrechten als vertragingstactiek worden gebruikt.

i) Financiële delicten - gespecialiseerde eenheden

Uit de evaluaties kwam naar voren dat verscheidene lidstaten speciale eenheden hebben opgezet of specifieke procedures hebben ingesteld om de strijd tegen de financiële criminaliteit op te voeren en de confiscatie van uit misdrijven verkregen vermogensbestanddelen te verbeteren. In deze eenheden zitten deskundigen afkomstig uit verschillende terreinen en ervaringsgebieden en deze benadering is in verscheidene lidstaten een succesrijk instrument gebleken voor de bestrijding van de financiële criminaliteit.

Aanbeveling 7: De Raad roept de lidstaten op hun structuren voor onderzoek naar financiële criminaliteit onder de loep te nemen met de bedoeling lering te trekken uit de beste praktijken inzake de manier waarop andere lidstaten georganiseerd zijn, en te bestuderen of het nodig is hun eigen structuren te reorganiseren om de samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren.

j) Overdracht van materiaal

In sommige lidstaten worden materiaal of voorwerpen die op bevel van een rechter, die handelt op basis van een verzoek van de verzoekende rechter, in beslag genomen zijn, niet onmiddellijk toegezonden. Het komt vrij vaak voor dat een justitiële autoriteit moet bezien of alle in beslag genomen voorwerpen en documenten inderdaad te maken hebben met de in het verzoek omschreven strafbare feiten en, indien nodig, voorwerpen en documenten waarvoor dit niet het geval is, te verwijderen.

In de evaluaties is geconstateerd dat deze extra fase in de toezending van materiaal dat verband houdt met de uitvoering van de verzoeken, een zinloos vereiste is waarvan niet echt kan worden gezegd dat het aanvullende waarborgen biedt, en dus gewoon vertraging veroorzaakt. Bovendien valt deze fase in de procedure vaak onder verouderde wetgeving en de betrokken lidstaten hebben dat erkend.

Dit aspect van het probleem moet worden gezien in samenhang met de voorgaande aanbevelingen over de vereenvoudiging van de procedure, waarbij het aantal betrokken instanties wordt verminderd en de justitiële autoriteit die de verzoeken uitvoert, de verantwoordelijkheid krijgt, zodat wordt vermeden dat de wederzijdse rechtshulp al te bureaucratisch wordt.

Aanbeveling 8: De Raad verzoekt de lidstaten de procedure voor de toezending van materiaal aan de verzoekende lidstaat te vereenvoudigen door meervoudige controles af te schaffen.

k) Standaardformulieren en computersystemen voor uitgaande verzoeken

Verscheidene deskundigen bevalen de lidstaten aan de nodige initiatieven te ontplooien om de kwaliteit van rechtshulpverzoeken te verbeteren, teneinde te voorkomen dat verzoeken verkeerd worden begrepen en om de wederzijdse rechtshulp op den duur te vergemakkelijken.

De deskundigen waren ook onder de indruk van de ontwikkeling van geautomatiseerde systemen in sommige lidstaten voor het verwerken van rechtshulpverzoeken en deze ontwikkeling kan een manier zijn om de kwaliteit van de uitgaande verzoeken te verbeteren. In het bijzonder in één lidstaat werd het gebruik van computers gezien als een krachtig instrument voor allen die betrokken zijn bij de voorbereiding van verzoeken.

Aanbeveling 9: De Raad roept het Europese justitiële netwerk op door te gaan met de verdere ontwikkeling van een standaardformulier voor uitgaande verzoeken ter vergemakkelijking van wederzijdse rechtshulp en het zo spoedig mogelijk beschikbaar te maken. De Raad beveelt de lidstaten ook aan na te gaan welke mogelijkheden er in eigen land bestaan voor een geautomatiseerd systeem voor het opstellen van uitgaande verzoeken en deze inspanningen op EU-niveau, eventueel met communautaire financiering, te coördineren.

l) Goede praktijken

De evaluatieronde was al verscheidene maanden aan de gang voordat de Europese Unie het gemeenschappelijk optreden inzake goede praktijken bij wederzijdse rechtshulp in strafzaken goedkeurde. Dit heeft de evalueerders er niet van weerhouden te controleren of de bepalingen van dat gemeenschappelijk optreden daadwerkelijk in uitvoering zijn. Zij constateerden dat de 15 lidstaten de verklaringen hebben afgelegd waarin het gemeenschappelijk optreden van 29 juni 1998 voorziet.

Het is moeilijk na te gaan of de justitiële autoriteiten er nu in de praktijk voor zorgen dat in de verzoeken alle telefoonnummers en elektronische adressen worden vermeld voor rechtstreeks contact en of er andere punten van de goede praktijken worden toegepast. Gezien het grote voordeel dat voortvloeit uit de naleving van goede praktijken, moeten alle lidstaten er bijzondere aandacht aan besteden.

Aanbeveling 10: De Raad verzoekt de lidstaten een evaluatie te maken van de naleving van de maatregelen in het gemeenschappelijk optreden van 29 juni 1998 inzake goede praktijken bij wederzijdse rechtshulp in strafzaken. De contactpunten van het Europese justitiële netwerk zouden hiertoe kunnen bijdragen door hun eigen justitiële autoriteiten of hun tegenhangers in het netwerk in kennis te stellen van geconstateerde tekortkomingen.

m) Dringende verzoeken

De justitiële autoriteiten of de ambtenaren van de centrale autoriteiten in verscheidene lidstaten klaagden over misbruik van de aanduiding "dringend", die wordt gezien als een middel om ervoor te zorgen dat een verzoek zo spoedig mogelijk in behandeling wordt genomen. Vaak wordt niet uitgelegd op welke gronden de verzoekende autoriteit de zaak als "dringend" bestempelt, ook wanneer er uit de bestudering van het dossier en het materiaal geen reden voor het gebruik van de aanduiding "dringend" kon worden gedistilleerd.

Desalniettemin onderneemt de aangezochte staat, ervan uitgaande dat het niet zijn taak is om te beoordelen of de door de verzoekende staat gevraagde maatregelen raadzaam zijn, bijna altijd binnen de gevraagde termijn actie.

Deze situatie is onbevredigend omdat het de uitvoering van verzoeken die niet aangemerkt zijn als dringend, nog meer vertraagt en omdat het gebruik van de aanduiding "dringend" erdoor wordt gedevalueerd.

Gemeenschappelijk Optreden 98/427/JBZ van 29 juni 1998 inzake goede praktijken bij wederzijdse rechtshulp in strafzaken verplicht de lidstaten onder meer om voor de verzoeken die als dringend zijn aangemerkt, de redenen voor de urgentie toe te lichten en minder belangrijke verzoeken niet als "dringend" aan te merken.

De Raad beklemtoont het belang van een volledige toepassing van het in aanbeveling 10 genoemde gemeenschappelijk optreden van 29 juni 1998, inzonderheid wat dringende verzoeken betreft.

n) Richtsnoeren

De evaluaties hebben aangetoond dat op het grondgebied van een lidstaat, wat de uitvoering van inkomende verzoeken betreft, ongelijksoortige praktijken kunnen ontstaan. De deskundigen constateerden bijvoorbeeld verschillen in de interpretatie van nationale regels.

Dergelijke verschillen hebben grote nadelen en maken het ook moeilijk een duidelijk beeld te krijgen van wederzijdse rechtshulp in de betrokken lidstaat. Een voor de hand liggende oplossing bestaat in het hanteren van richtsnoeren om te zorgen voor uniforme benaderingen en praktijken. Bovendien is het gebruik van dergelijke richtsnoeren stellig een eenvoudige manier om ervoor te zorgen dat goede rechtshulppraktijken brede ingang vinden.

Aanbeveling 11: De Raad spoort de lidstaten aan om, met gebruikmaking van de middelen die stroken met hun constitutionele tradities, aan hun justitiële autoriteiten richtsnoeren te geven die moeten leiden tot de verspreiding van homogene praktijken.

o) De rol van de centrale autoriteit

Volgens artikel 15, lid 1, van het Europees Verdrag van 1959 geschiedt de toezending van verzoeken normaliter tussen de ministeries van Justitie. In de meeste lidstaten is het ministerie van Justitie een centraal punt geworden dat zorgt voor de goede doorzending en uitvoering van de verzoeken die het ontvangt. Uit de evaluaties is gebleken dat deze centrale punten in variërende mate controle uitoefenen: in sommige lidstaten staan zij louter in voor een deugdelijke doorzending en ontvangst van verzoeken, terwijl zij in andere lidstaten meer betrokken zijn bij de uitvoering ervan.

Gezien de ontwikkelingen in de wederzijdse rechtshulp die met de nieuwe internationale instrumenten, zoals de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst van 2000, worden beoogd, is het volgens de evaluaties voor de meeste lidstaten noodzakelijk om het in de lidstaten ontwikkelde concept van een centrale eenheid opnieuw te bezien en te trachten de rol te verduidelijken die een dergelijke centrale eenheid zou moeten spelen, in het bijzonder met betrekking tot verplichtingen jegens andere lidstaten van de Europese Unie. In een aantal lidstaten loopt het merendeel van de verzoeken nu al niet via de centrale autoriteit, een tendens die in de komende jaren alleen maar kan doorzetten, vooral wanneer men bedenkt dat de evaluaties aantonen dat 75 à 95 % van alle rechtshulpverzoeken betrekking heeft op de lidstaten van de Europese Unie. Tegen de decentralisatietendens moet het feit worden afgewogen dat vermindering van de bevoegdheden van de centrale autoriteit van invloed kan zijn op de doeltreffendheid van de wederzijdse rechtshulp met niet-lidstaten. De centrale autoriteiten kunnen ook een belangrijke rol vervullen in het bijstaan van de kandidaat-lidstaten bij het ontwikkelen van de justitiële samenwerking in strafzaken, evenals met betrekking tot derde landen waarmee de Europese Unie nauwere samenwerking wil aangaan. Door een actief beleid van rechtstreekse contacten tussen justitiële autoriteiten in de lidstaten te bevorderen, worden bij de centrale autoriteiten middelen vrijgemaakt voor planning, opleiding, moeilijker rechtshulpgevallen en centrale coördinatie en internationale onderhandelingen.

Aanbeveling 12: De Raad roept de bevoegde Groep op een debat te voeren over de rol van de centrale autoriteit en over de vraag hoe deze centrale eenheid, niettegenstaande de decentralisatietendens, een effectieve rol kan blijven spelen, en tevens na te gaan of bepaalde functies, zoals algehele leiding en overzicht, in de zich ontwikkelende scenario's het best door de centrale autoriteiten kunnen worden uitgeoefend.

p) Europees justitieel netwerk

De evaluaties hebben bevestigd dat het Europese justitiële netwerk steeds belangrijker wordt voor een snellere uitvoering van rechtshulpverzoeken en voor betere samenwerking tussen opsporingsambtenaren, zowel bij justitie als bij de politie. Rechtsbeoefenaars zien het Europese justitiële netwerk als een van de belangrijkste ontwikkelingen in de Europese Unie voor een betere justitiële samenwerking en een efficiëntere aanpak van zware misdrijven. Ook heeft het geleid tot een veel beter begrip van de verschillende rechtsstelsels.

In de evaluaties is echter wel opgemerkt dat er nog steeds veel te doen valt, zowel op nationaal als op EU-niveau, en dat het netwerk onder de rechtsbeoefenaars meer bekendheid moet krijgen.

Aanbeveling 13: De Raad roept de lidstaten en het Europese justitiële netwerk op het netwerk onder de justitiële autoriteiten in de lidstaten meer bekendheid te geven en herinnert hen aan de voordelen van een uitgebreider gebruik van de contactpunten van het netwerk, vooral in dringende gevallen.

Aanbeveling 14: De Raad spoort de lidstaten aan het Europese justitiële netwerk alle nodige middelen en opleiding te verschaffen en dringt erop aan dat het besluit van de Raad(4) om de contactpunten intranetfaciliteiten en beveiligde e-mailverbindingen te geven, spoedig wordt uitgevoerd.

q) Rechtstreekse communicatie

Volgens artikel 53 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 kunnen verzoeken om wederzijdse rechtshulp in strafzaken rechtstreeks tussen de rechterlijke autoriteiten worden gedaan. In de Overeenkomst van 2000 wordt rechtstreekse communicatie met enige uitzonderingen verplicht gesteld. Uit de evaluaties is gebleken dat in de meeste lidstaten de rechtstreekse toezending van verzoeken, zelfs als dat mogelijk is, nog onvoldoende in de praktijk wordt gebracht. De redenen daarvan verschillen, maar in het algemeen lijken de praktijkmensen van het operationele niveau niet vertrouwd met deze nieuwe wegen. De evaluaties hebben aangetoond dat de praktijkmensen in verscheidene lidstaten van oordeel zijn dat verzoeken die via ministeries of andere kanalen lopen, tot aanzienlijke vertraging leiden en dat rechtstreekse toezending van verzoeken een grote verbetering van de samenwerking in de praktijk betekent.

Aanbeveling 15: De Raad herhaalt dat het noodzakelijk is de Overeenkomst van 2000 spoedig te ratificeren en roept de lidstaten op om rechtstreekse toezending tussen de justitiële autoriteiten van rechtshulpverzoeken te bevorderen en te steunen, conform de bepalingen van de Overeenkomst. In dat verband zal het gebruik van de Europese justitiële atlas een belangrijk instrument zijn.

r) Bijhouden van gegevens

Bij alle evaluaties vonden de deskundigen tekortkomingen in de lidstaten ten aanzien van het bijhouden van gegevens en het controleren van inkomende en uitgaande verzoeken. De meeste lidstaten konden geen duidelijk beeld geven van de huidige situatie betreffende het aantal lopende zaken, afgehandelde zaken, uitgaande en inkomende verzoeken, de tijd die besteed wordt aan het uitvoeren van de verzoeken, enz. De evaluaties hebben aangetoond dat rechtshulpverzoeken niet altijd gevolgd worden door aan de verzoekende autoriteiten gerichte automatische herinneringen en kennisgevingen van gedeeltelijke of gehele uitvoering.

Het bijhouden en controleren van gegevens op zich hoeft niet te worden gerechtvaardigd, maar dient te worden gezien als een nuttige methode voor een lidstaat om een volledig beeld te krijgen van de werking van zijn eigen systeem en de verzoeken die het te verwerken krijgt. Het gaat er niet alleen om, te weten hoeveel verzoeken een land binnenkomen en verlaten. Een betere kennis van de gegevens stelt een lidstaat in staat na te gaan of alle onderdelen van een systeem de van hen gevraagde taken aankunnen en te zorgen voor een doeltreffende coördinatie van de middelen.

Aanbeveling 16: De Raad roept de lidstaten op een geautomatiseerd systeem voor het bijhouden van gegevens te installeren en te gebruiken, teneinde een duidelijker beeld te geven van de huidige rechtshulpsituatie en een beter overzicht en follow-up van elke zaak mogelijk te maken.

s) Middelen

De evaluaties hebben aangetoond dat er een algemeen probleem van middelen en instrumenten is zowel bij de centrale overheid als bij de justitiële autoriteiten. Tot niet zolang geleden was de rechtshulpstroom beperkt. Maar de regelmatige toename, die rechtstreeks voortkomt uit een grotere mobiliteit en de uitbreiding van het economische terrein, heeft ertoe geleid dat instrumenten en middelen die niet meer van deze tijd zijn, steeds minder beantwoorden aan de behoeften van vandaag. De deskundigen komen wat betreft de toegenomen rechtshulpstroom tot dezelfde conclusie.

Van de geëvalueerde lidstaten hebben sommige, krachtig moeten optreden om een achterstand, die mettertijd structureel was geworden, in te lopen. Dit is lofwaardig, maar de deskundigen richten hun blik op de toekomst en vragen zich af of het niet alleen noodzakelijk is de verloren tijd in te halen maar ook stappen te ondernemen om te bereiken dat de middelen toereikend zijn voor het nagestreefde doel. Het vraagstuk kan niet langer louter reactief worden aangepakt; het is van essentieel belang geworden een op de toekomst gericht rechtshulpbeleid uit te denken en te formuleren dat de middelen biedt die van vitaal belang zijn voor een soepel en efficiënt beheer van deze zaken. Deze benadering is des te essentiëler daar de misdaad constant toeneemt waardoor de situatie er waarschijnlijk niet beter op zal worden. Als voorbeeld hebben de evalueerders gewezen op het tekort aan computers en het gebruik van verouderde software die geen goede prestaties levert, de zeldzame mobiele telefoons en draagbare computers ter beschikking van de functionarissen die deze aangelegenheden behandelen, enz. Tot slot is gebleken dat lokalen soms in slechte staat verkeren en bijna nooit voor hun taak berekend zijn.

De evalueerders keken ook naar reizen die magistraten en politiefunctionarissen naar het buitenland maken om toe te zien op en een vervolg te geven aan de uitvoering van verzoeken. De algemene constatering was dat er een totaal gebrek bestaat aan flexibiliteit en dat middelen voor missies naar het buitenland beperkt waren, wegens een sterke verdenking van "toerisme op kosten van de overheid". Het gebrek aan flexibiliteit was in hoofdzaak toe te schrijven aan het feit dat het definitieve besluit om een dienstreis toe te staan vaak door de gehele hiërarchie liep, soms zelfs tot de minister zelf. Het soort internationaal onderzoek waarmee politie en justitie vandaag de dag het meest te maken krijgen (grensoverschrijdende mensen- en drugshandel, enz.) vereist een snelle reactie die niet te verenigen is met loodzware bureaucratische procedures. De beperking van de middelen toonde aan dat de gebruikte methodes niet meer van deze tijd waren. Er moet worden erkend dat de autoriteiten de middelen moeten krijgen om hun werk te doen.

In de verslagen die tijdens de evaluatie zijn ontvangen van degenen die op dit terrein actief zijn, bestond op één punt overeenstemming: bezoeken aan de aangezochte staat dragen bij tot een snellere en meer terzake doende aanpak van de uitvoering van verzoeken, in het bijzonder bij opsporingen of verhoor van getuigen. Zelfs zonder het recht te hebben om actie te ondernemen op het bezochte grondgebied, kon de autoriteit op basis van haar dossierkennis bepaalde vragen laten stellen; zij kon, omdat zij ter plaatse was, reageren; zij kon terugkeren met een kopie van bewijsmateriaal of van verklaringen, waarvan de originelen de officiële, en onvermijdelijk langere, weg zouden volgen.

Aanbeveling 17: De Raad roept de lidstaten op een echt op de toekomst gericht rechtshulpbeleid te formuleren, dat ook een beleid zou kunnen omvatten op basis waarvan politiële en justitiële autoriteiten naar het buitenland kunnen reizen in verband met wederzijdse rechtshulp, en roept de lidstaten tevens op de bestuurlijke afdelingen en de justitiële autoriteiten die voor deze aangelegenheden verantwoordelijk zijn, de beschikking te geven over de lokalen en middelen die zij nodig hebben.

t) Opleiding

Uit alle evaluaties kwam een duidelijke behoefte naar voren aan basis- en voortgezette opleiding die afgestemd is op het feit dat wederzijdse rechtshulp voortdurend in ontwikkeling is. De drie belangrijkste vereisten zijn communicatietraining door spreekvaardigheid, opleiding over internationale en nationale instrumenten en opleiding over de rechtsstelsels van andere lidstaten.

Voor rechtstreekse communicatie tussen justitiële autoriteiten is het vaak nodig om naast de moedertaal één of meer talen te beheersen, anders blijft deze bepaling in de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst van 2000 puur theoretisch. Het feit dat men zich niet kan uiten in een andere dan de eigen taal, is een zeer grote belemmering voor soepele en snelle wederzijdse rechtshulp.

De evaluaties hebben aangetoond dat verscheidene verdragen en andere internationale regelgevende instrumenten van toepassing kunnen zijn bij het uitvoeren van of het vragen om wederzijdse rechtshulp. Derhalve is het voor de lidstaten van het allergrootste belang meer vaart te zetten achter en meer nadruk te leggen op basis- en gespecialiseerde opleiding voor magistraten, zodat deze overeenkomstig de vigerende internationale en nationale instrumenten wederzijdse rechtshulp kunnen verlenen. Anders blijven de internationaal overeengekomen instrumenten evenals de nieuwe door de lidstaten aangenomen wetten grotendeels dode letter.

De essentiële opleiding moet een aanvulling vormen op de rol die de contactpunten van het Europese justitiële netwerk in dit verband moeten vervullen op het vlak van informatieverstrekking voor de aanzoekende justitiële autoriteiten betreffende de instrumenten die het meest geschikt zijn voor het verkrijgen van de in de aangezochte staat gevraagde maatregelen.

Kennis van de juridische en institutionele stelsels van andere lidstaten lijkt ook noodzakelijk voor een goed begrip van de vereisten van de onderscheiden stelsels. Dit zou twee voordelen opleveren: het indienen van zinloze, tot mislukken gedoemde verzoeken, zou vermeden kunnen worden en obstakels zouden door een passende, doelgerichte indiening van verzoeken kunnen worden omzeild.

Aanbeveling 18: De Raad roept de lidstaten op tot:

- bevordering en uitbreiding, vanaf de indiensttreding en gedurende de hele loopbaan, van basis- en voortgezette opleiding met als doel het verwerven, onderhouden en vervolgens verbeteren van kennis van en spreekvaardigheid in op zijn minst één taal, naast de moedertaal. Deze eis kan gelden voor politie, justitiële en bestuurlijke autoriteiten die zich bezighouden met wederzijdse rechtshulp;

- versnelling, verbreding en modernisering van basis- en voortgezette opleiding voor de staande en de zittende magistratuur, om te waarborgen dat de justitiële autoriteiten beschikken over de vaardigheden die minimaal noodzakelijk zijn om zich met actieve en passieve wederzijdse rechtshulp bezig te kunnen houden. Een gespecialiseerde opleiding voor de magistraten die het meest met dit soort zaken te maken hebben, moet worden aangemoedigd;

- aanmoediging en bevordering van basis- en voortgezette opleiding om de kennis van de juridische, justitiële en institutionele stelsels van de andere lidstaten te verspreiden en te verruimen. De door de lidstaten op dit gebied en ook in het kader van de conferenties over Eurojustitie ontplooide initiatieven moeten worden gesteund en het Franse initiatief voor een Europees netwerk voor justitiële opleiding kan, indien het wordt aangenomen, bijdragen tot dit proces.

u) Specialisatie

In een aantal bezochte en geëvalueerde lidstaten werd de aandacht van de deskundigen getrokken door het bestaan van specifieke instrumenten voor de verbetering van de wederzijdse rechtshulp, de coördinatie van het gerechtelijke optreden van de verschillende staande magistraten die verantwoordelijk zijn voor een bepaalde zaak en de eventuele coördinatie met buitenlandse justitiële autoriteiten: de nationale zittende en staande magistraat, de nationale verbindingsmagistraat, en het nationale antimaffiadirectoraat bijvoorbeeld, terwijl het Europese justitiële netwerk in bepaalde lidstaten een vergelijkbare rol vervult. Al deze instellingen en naar verwachting ook Eurojust, wanneer dat is opgericht, houden in feite in dat een beperkt aantal magistraten gespecialiseerd is in internationale samenwerkingsaangelegenheden. Een dergelijke specialisatie biedt vele voordelen in termen van efficiëntie en beperking van de opleiding tot een selecte kring functionarissen.

Aanbeveling 19: De Raad doet een beroep op de lidstaten om te bestuderen of het mogelijk is justitieel en administratief personeel te hebben dat zich specialiseert in het beheer van wederzijdse rechtshulp in strafzaken. In die context moet worden bekeken of het mogelijk is krachtens titel VI over een specifiek EU-financieringsprogramma te beschikken om aan deze behoeften te voldoen. Met een dergelijk programma zou bijvoorbeeld kunnen worden gezorgd voor opleiding op het gebied van wederzijdse rechtshulp.

IV. DE VERSLAGEN

De praktische informatie in de 15 door de deskundigen opgestelde verslagen vormt een weergaloze bron van gegevens over de institutionele, justitiële en rechtsstelsels van de lidstaten. Het zou jammer zijn als de lidstaten niet zouden kunnen profiteren van deze verzameling theoretische en praktische informatie, die aan de centrale overheid, rechters, parket en politie in de lidstaten, het Europese justitiële netwerk, de (voorlopige en later definitieve) eenheid Eurojust, de Europese politiedienst (Europol), het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), de Internationale Criminele Politie Organisatie - Interpol ter beschikking zou kunnen worden gesteld ter vergemakkelijking van de dagelijkse taken betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken, samenwerking en coördinatie.

Aanbeveling 20: De Raad roept het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie en het Europese justitiële netwerk op om de informatie in de evaluatieverslagen in elektronische vorm ter beschikking te stellen (bijvoorbeeld een cd-rom of de website van het Europese justitiële netwerk).

V. FOLLOW-UP VAN DE EVALUATIES

Bij het opstellen van de 15 verslagen hebben de deskundigen doelgerichte aanbevelingen tot de lidstaten gericht, waarbij deze lidstaten werden opgeroepen bepaalde aspecten van hun systeem van wederzijdse rechtshulp te wijzigen of aan te passen.

De waarde van het systeem van evaluatie op voet van gelijkheid ligt vooral in het proces zelf en in de aansporing die van de evaluatie uitgaat om de opmerkingen ter harte te nemen. In dit verband moeten de evaluaties worden gezien als een verzoek aan de autoriteiten van de lidstaat in kwestie om te beschrijven wat er na de evaluatie gedaan is om de door de deskundigen aangestipte problemen op te lossen, of om aan te geven waarom er geen actie is ondernomen.

In de loop van de evaluaties merkten de deskundigen op dat de lidstaten stappen ondernamen om hun systeem van wederzijdse rechtshulp te verbeteren, om de wetgeving te veranderen of gedetailleerdere wetten op te stellen of om structurele achterstand goed te maken, enz. Er is soms veel moeite gedaan om aansluiting te vinden. Het zou goed zijn ervoor te zorgen dat deze ontwikkeling doorzet. De vervolgevaluaties kunnen dit doel wellicht dienen.

Aanbeveling 21: De Raad verzoekt het voorzitterschap een brief op te stellen op basis van de conclusies van het evaluatieverslag over iedere lidstaat en deze brief naar de lidstaten te zenden volgens een tijdschema dat de oorspronkelijke volgorde van de evaluaties weergeeft; elke lidstaat moet dan beschrijven welke institutionele, wettelijke, praktische, administratieve en logistieke maatregelen hij heeft genomen of zal nemen als reactie op de aanbevelingen die tot hem zijn gericht. Het resultaat kan vervolgens aan de Raad worden voorgelegd door middel van een verslag van het voorzitterschap.

VI. UITBREIDING VAN DE EVALUATIES TOT DE KANDIDAAT-LIDSTATEN

Gemeenschappelijk Optreden 97/827/JBZ, dat de rechtsgrond was voor de evaluaties, is nu een deel geworden van het acquis van de Unie. De kandidaat-lidstaten hebben er echter nog geen profijt van gehad.

Gezien de omvang en het belang van zowel de juridische als de praktische informatie die tijdens de eerste evaluatieronde is vergaard over de internationale wederzijdse rechtshulp en in het licht van de bepalingen van het pretoetredingspact, opgenomen in de op 28 mei 1998 door de Raad goedgekeurde tekst(5), kan het nuttig zijn deze procedure nu uit te breiden tot de kandidaat-lidstaten. Het zal, dankzij de opgedane ervaring, nu niet moeilijk zijn deze stap te nemen. Voorts zij opgemerkt dat de Multidisciplinaire Groep, die bijeen kwam als de Groep deskundigen inzake het pretoetredingspact, op 24 mei 2000 deze mogelijkheid van het uitbreiden van het gemeenschappelijk optreden van 5 december 1997 ter sprake heeft gebracht. Er is evenwel geen formele beslissing genomen. In ieder geval zal het van essentieel belang zijn om allereerst te ramen hoeveel het zal kosten om deze procedure uit te breiden, waarvoor noodzakelijkerwijs een beroep zal moeten worden gedaan op de middelen van het secretariaat-generaal van de Raad, met steun van nationale deskundigen.

Aanbeveling 22: De Raad roept de bevoegde Groep op om het mechanisme voor de evaluatie van de internationale wederzijdse rechtshulp uit te breiden tot de kandidaat-lidstaten.

VII. HET EVALUATIEMECHANISME

In artikel 10 van Gemeenschappelijk Optreden 97/827/JBZ, dat de basis vormt voor de evaluaties, wordt de Raad opgeroepen de gedetailleerde regels en het toepassingsgebied van het mechanisme te onderzoeken en dit gemeenschappelijk optreden zo nodig aan te passen.

Gedurende deze gehele eerste evaluatieronde heeft het huidige mechanisme tot volledige tevredenheid gefunctioneerd. De bepalingen van het mechanisme hebben geen specifieke moeilijkheden opgeleverd en de procedure is zonder hapering verlopen. In de Multidisciplinaire Groep zijn ten tijde van het eerste tussentijdse verslag besprekingen gevoerd om op een aantal detailpunten een oplossing te vinden voor interpretatieproblemen. De procedure is nu aangescherpt en de tweede evaluatieronde over wetshandhavingsinstanties en drugsbestrijding is momenteel aan de gang en verloopt bevredigend. Voorts heeft de Multidisciplinaire Groep reeds besloten dat de derde evaluatieronde uitlevering betreft en dat er vóór 1 juli 2001 mee wordt begonnen(6).

Ook kan worden opgemerkt dat het vertrouwelijke karakter van de procedure weliswaar heeft geleid tot vertraging in de vertaling, maar geen onoverkomelijke hindernis is geweest en in belangrijke mate heeft bijgedragen tot het kweken van vertrouwen in de lidstaten; na discussie stemden alle lidstaten ermee in af te zien van de eis van vertrouwelijkheid. Voor de tweede evaluatieronde wordt een "niet-openbare" procedure gebruikt in plaats van een vertrouwelijke procedure. Dit vereenvoudigt de administratieve afhandeling van de evaluaties, zonder dat het vertrouwen, dat het evaluatiemechanisme inboezemt, verloren gaat.

VIII. CONCLUSIE

Ter afsluiting kan worden gezegd dat de evaluatieprocedure veel eisen stelt en veel middelen vergt, waarmee de lidstaten het soms moeilijk hebben, maar dat het kritische aspect ervan zeer nuttig is omdat de evaluatie op voet van gelijkheid wordt uitgevoerd, en in zekere mate zelfs onvervangbaar is. De eerste evaluatieronde heeft aangetoond dat dit instrument goed werkt.

Op basis van een verslag van het voorzitterschap vóór eind 2003, moet de Raad kennisnemen van de vorderingen die zijn gemaakt nadat de in dit verslag opgenomen aanbevelingen zijn uitgevoerd.

(1) Door de Raad aangenomen op 28 mei 2001.

(2) Artikel 8, lid 5: "Aan het eind van een volledige evaluatieronde neemt de Raad de passende maatregelen.".

Artikel 10: "Uiterlijk aan het eind van de eerste evaluatieronde waarbij alle lidstaten zijn geëvalueerd onderzoekt de Raad de werking en het toepassingsgebied van het mechanisme en past hij dit gemeenschapelijk optreden zonodig aan.".

(3) PB C 124 van 3.5.2000, blz. 1.

(4) Op 11 januari 2001 werd een besluit genomen om uitvoering te geven aan het proefproject betreffende het eigen virtueel netwerk (Virtual Private Network - VPN), zodat het in augustus 2001 operationeel kan zijn.

(5) Pretoetredingspact inzake georganiseerde criminaliteit tussen de lidstaten van de Europese Unie en de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa en Cyprus (PB C 220 van 15.7.1998; blz. 1).

(6) Aanbeveling 28 in het document "Voorkoming en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit: Een strategie van de Europese Unie voor het begin van het nieuwe millennium".