BESLUIT (EU) 2020/1671 VAN DE COMMISSIE

van 2 augustus 2019

betreffende steunmaatregel SA.47867 2018/C (ex 2017/FC) ten uitvoer gelegd door Frankrijk ten gunste van Ryanair en Airport Marketing Services

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2019) 5729)

(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien het Verdrag betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brief van 23 maart 2017 heeft de Commissie een klacht ontvangen van de luchtvaartmaatschappij Air France (2) over voordelen die aan de luchtvaartmaatschappij Ryanair zouden zijn verleend tussen 2010 en 2015 in verband met haar luchtvervoersactiviteiten naar en vanaf de luchthaven Montpellier. Deze voordelen zouden zijn toegekend in de vorm van contracten voor marketingdiensten tussen de Association de promotion des flux touristiques et économiques (“APFTE”) en Ryanair of haar dochteronderneming Airport Marketing Services (“AMS”). Uit hoofde van deze contracten heeft de APFTE tussen 2010 en 2015 ongeveer 8,5 miljoen EUR aan Ryanair betaald.

(2) Bij brief van 24 mei 2017 heeft de Commissie Frankrijk een niet-vertrouwelijke versie van de klacht toegezonden en Frankrijk verzocht opmerkingen te maken en een aantal vragen over de betrokken maatregelen te beantwoorden. Op 12 juli 2017 heeft de Commissie een herinnering gestuurd waarin zij Frankrijk verzoekt de bij brief van 24 mei 2017 gevraagde inlichtingen te verstrekken.

(3) Frankrijk heeft een aantal inlichtingen verstrekt bij brief van 18 augustus 2017.

(4) Bij brief van 13 september 2017 heeft de Commissie Frankrijk om aanvullende inlichtingen verzocht. Op 9 oktober 2017 heeft Frankrijk verzocht om een verlenging van de antwoordtermijn. Dit verzoek is door de Commissie ingewilligd bij brief van 18 oktober 2017.

(5) Frankrijk heeft bij brief van 22 november 2017 een deel van de door de Commissie gevraagde inlichtingen verstrekt.

(6) Op 22 december 2017 heeft de Commissie een herinnering gestuurd waarin zij Frankrijk verzoekt om antwoorden op de nog niet beantwoorde vragen.

(7) Frankrijk heeft een aantal inlichtingen verstrekt bij brief van 29 januari 2018.

(8) Bij brief van 4 juli 2018 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure (“het inleidingsbesluit”) van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) ten aanzien van deze steunmaatregel.

(9) Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(10) De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van Ryanair, de regio Occitanië, de Chambre de commerce et d'industrie de l’Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, de Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or, […] en de APFTE. Op 15 april en 17 mei 2019 heeft de Commissie de opmerkingen van Ryanair (met een verzoek om inlichtingen) voor een reactie aan Frankrijk doorgezonden. Bij brief van 13 juni 2019 heeft zij de opmerkingen van Frankrijk ontvangen en bij brief van 21 juni 2019 die van de APFTE. De opmerkingen van de overige belanghebbenden zijn aan Frankrijk doorgezonden op 18 juni 2019.

2. ALGEMENE INFORMATIE OVER DE LUCHTHAVEN MONTPELLIER

2.1. Kenmerken van de luchthaven en aantal passagiers

(11) De luchthaven Montpellier Méditerranée (“luchthaven Montpellier”) ligt op ongeveer 7 km van het centrum van Montpellier, de hoofdstad van het departement Hérault in de regio Occitanië, in Frankrijk. De luchthaven staat open voor commercieel nationaal en internationaal verkeer.

(12) Het passagiersverkeer van de luchthaven Montpellier in de afgelopen jaren is samengevat in tabel 1. In 2017 verwerkte de luchthaven nagenoeg 1,85 miljoen passagiers en in 2018 nagenoeg 1,88 miljoen. Tabel 1 Commercieel passagiersverkeer op de luchthaven Montpellier tussen 2010 en 2018 (aantal passagiers) Jaar 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Lokale passagiers (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Aandeel internationale passagiers 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Aandeel nationale passagiers 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Transitpassagiers 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Totaal 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Aandeel passagiers van lowcostmaatschappijen 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Bron: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, geraadpleegd op 1 juli 2019.

(13) Momenteel exploiteren meerdere luchtvaartmaatschappijen (5) lijnvluchten vanaf de luchthaven Montpellier naar bestemmingen in Frankrijk, in andere landen van Europa en in de Maghreb.

(14) De overige commerciële vliegbewegingen op de luchthaven Montpellier in de periode 2010-2018 zijn voornamelijk vluchten van vliegclubs en van de zakenluchtvaart.

(15) De luchthaven Montpellier is door Ryanair bediend tussen maart 2002 en april 2019.

(16) In maart 2002 trok de luchthaven Montpellier Ryanair naar zich toe. De maatschappij exploiteerde er aanvankelijk een regelmatige luchtdienst naar de luchthaven Frankfurt-Hahn in de Duitse deelstaat Rijnland-Palts en een regelmatige luchtdienst naar Londen Stansted (geschrapt in 2009). In 2008 opende Ryanair een route naar de luchthaven Brussel-Charleroi (gelegen in Wallonië, België) en in 2010 naar Leeds-Bradford (gelegen in Yorkshire, Groot-Brittannië). Er is een route naar Bristol geopend, die vervolgens in 2009 is gesloten. De routes naar Frankfurt-Hahn, Brussel-Charleroi en Leeds-Bradford zijn dus ingesteld ten tijde van de oprichting van de APFTE (24 juni 2010). Op 13 april 2011 is een route naar Birmingham geopend, die vervolgens in november 2013 is gesloten. In tegenstelling tot Montpellier zijn de luchthavens Leeds-Bradford, Birmingham, Brussel-Charleroi en Frankfurt-Hahn allemaal een thuisbasis (6) voor Ryanair.

(17) Ryanair is in oktober 2017 gestopt met de exploitatie van de route Montpellier-Leeds, en in november 2018 met de route Montpellier-Hahn. In april 2019 heeft Ryanair de exploitatie van de route Montpellier-Charleroi stopgezet en zo alle activiteiten op de luchthaven Montpellier beëindigd. Tabel 2 Aandeel van Ryanair in het commerciële passagiersverkeer van de luchthaven Montpellier tussen 2010 en 2019 Jaar 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 januari-april 2019 Totaal verkeer van de luchthaven in aantal passagiers (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Passagiers van Ryanair in aantal passagiers (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — route Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — route Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — route Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — route Birmingham […] […] […] Passagiers van Ryanair in % van het totale passagiersverkeer [5-10] [10-15] [10-15] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [0-5] [0-5] Bron: Door de Franse autoriteiten verstrekte inlichtingen.

(18) Zoals aangegeven in tabel 2, vertegenwoordigde het totale aantal passagiers van Ryanair dat vertrok van of aankwam op de luchthaven Montpellier, vanaf 2010 slechts een relatief klein aandeel van het passagiersverkeer op deze luchthaven (minder dan [10-15] %), d.w.z. tussen […] en […] passagiers tussen 2010 en 2017.

(19) Uit tabel 2 blijkt ook dat het aantal passagiers van Ryanair gestaag daalt sinds 2012. Wanneer men het aantal passagiers van Ryanair sinds 2002 in aanmerking neemt, kan worden vastgesteld dat de daling van het aantal passagiers van Ryanair op de luchthaven Montpellier reeds in 2006 intrad (9).

(20) De luchthaven Montpellier ligt op 57 km van de luchthaven Nîmes-Alés-Camargue-Cévennes en op 70 km van de luchthaven Béziers-Cap d'Agde, twee luchthavens die bestemd zijn voor internationale lijn- en chartervluchten.

(21) In april 2019 opende Ryanair een route naar Brussel-Charleroi vanaf de luchthaven Béziers-Cap d’Agde. Sinds april 2006 exploiteert Ryanair een route Nîmes-Charleroi.

2.2. Exploitatie en eigendom van de luchthaveninfrastructuur

(22) Tussen 1964 en 2009 werd de luchthaven Montpellier beheerd door de Chambre de commerce et d'industrie de Montpellier (“CCIM”, waarmee ook de Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault wordt aangeduid (10)).

(23) Op 23 juni is het beheer van de luchthaven overgedragen aan de naamloze vennootschap Aéroport Montpellier Méditerranée (“AMM”), waarvan het kapitaal voor 60 % in handen is van de Franse staat (in de zin van administratieve overheidsinstantie op nationaal niveau), voor 25 % van de CCIM, voor 7 % van de Conseil Départemental de l'Hérault, voor 6,5 % van de regio Occitanië (11), voor 1 % van de Communauté d'Agglomération du Pays de l'Or (12) en voor 0,5 % van Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) De staat is eigenaar van de infrastructuur van de luchthaven en delegeert het beheer en de exploitatie ervan aan AMM in het kader van een concessie.

(25) AMM en Ryanair hebben de volgende contracten gesloten: […].

3. ALGEMENE INFORMATIE OVER DE APFTE

3.1. Oprichting en taak

(26) De APFTE is een vereniging die in juni 2010 is opgericht op initiatief van de CCIM in samenwerking met meerdere lokale en regionale overheden, met name de Conseil Régional du Languedoc-Roussillon (nu de Région Occitanie), het departement Hérault, de Communauté d’agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole), de Communauté de communes du Pays de l’Or en de stad Montpellier (“publieke leden” van de APFTE), en met de medewerking van meerdere lokale ondernemingen (15).

(27) Volgens haar statuten heeft de APFTE tot doel de bevordering en de ontwikkeling van het toerisme, inclusief zakentoerisme, in het gebied, via promotiecontracten, de aankoop van advertenties op het internet en marketingdiensten, of ieder ander publiciteitsmiddel zoals de deelname aan vakbeurzen, om een internationale clientèle aan te trekken (16).

(28) Ondanks dit zeer brede officiële mandaat om Montpellier en het omliggende gebied te promoten, was het op het ogenblik van de oprichting van de APFTE door de CCIM met de betrokken lokale overheden evenwel de bedoeling dat zij de sluiting van marketingcontracten of promotiecontracten met luchtvaartmaatschappijen, die eerder door de CCIM als luchthavenbeheerder werden gesloten, mogelijk zou maken (17). De formele onderzoeksprocedure heeft bevestigd dat de activiteit van de APFTE er in de praktijk in bestond zogenoemde “marketingcontracten” met luchtvaartmaatschappijen (18) te sluiten en uit te voeren, en dat aanvullende activiteiten van de APFTE bedoeld waren om die praktijk te ondersteunen.

(29) De aard van deze marketingcontracten wordt nader geanalyseerd in overweging 152 en verder, en in overweging 189 en verder.

(30) De APFTE vindt haar bestaansreden in de verandering van beheerder van de luchthaven Montpellier in 2009. Als luchthavenbeheerder sloot de CCIM rechtstreeks contracten met de luchtvaartmaatschappijen, met name contracten voor luchthavendiensten, maar ook marketingcontracten. Uit de door de Franse autoriteiten overgelegde documenten blijkt dat hiermee is begonnen rond 2001. In het kader van die marketingcontracten kocht de CCIM “marketingdiensten” van bepaalde luchtvaartmaatschappijen die aanwezig waren op de luchthaven Montpellier (vooral lowcostmaatschappijen). Uit hoofde van die contracten maakte de CCIM geld over aan de betrokken maatschappijen in ruil voor promotie voor de bestemming Montpellier op de website van de betrokken luchtvaartmaatschappij. Hoewel de CCIM de enige medecontractant van de luchtvaartmaatschappijen was, kwamen de fondsen voor de aankoop van de marketingdiensten niet alleen van de CCIM, maar ook van lokale en regionale overheden waarmee de CCIM op haar beurt bilaterale overeenkomsten in dit verband ondertekende. Diezelfde lokale en regionale overheden namen in 2010 samen met de CCIM deel aan de oprichting en financiering van de APFTE (19).

(31) Uit de documenten betreffende de werking van de APFTE en van haar oprichtende publieke leden, zoals de notulen van de constituerende algemene vergadering van de APFTE van 24 juni 2010, blijkt dat de APFTE is opgericht nadat de CCIM in 2009 minderheidsaandeelhouder van AMM was geworden. Aangezien de CCIM niet langer concessiehouder van de luchthaven was, kon zij niet langer contracten ondertekenen met lowcostmaatschappijen om “de komst van lowcostmaatschappijen op het platform van de luchthaven Montpellier Méditerranée te stimuleren”. Zo was de APFTE het resultaat van “een beraad met de regionale prefectuur en alle lokale en regionale overheden over de oprichting van een juridische structuur voor de ondertekening van de onlinemarketingcontracten” die eerder door de CCIM als concessiehouder van de luchthaven waren ondertekend (20). De voortzetting van de samenwerking met lowcostmaatschappijen werd gunstig geacht vanwege de bijdrage aan de lokale economie (21).

(32) Zo blijkt uit de notulen van de algemene vergadering van de APFTE dat de vereniging werd beschouwd als “de meest geschikte structuur om te voldoen aan de wettelijke vereisten en dankzij deze dynamiek van de lowcostmaatschappijen de ontwikkeling van het gebied te bevorderen”.

(33) Deze verenigingsstructuur is aanvankelijk opgericht met lokale particuliere ondernemingen. Later zijn de publieke leden ook opgenomen. De CCIM had voor deze werkwijze gekozen om de oprichting van de vereniging te bespoedigen, aangezien de benoeming van de vertegenwoordigers van lokale en regionale overheden en overheidsinstanties nog enige tijd zou kosten (22).

(34) In 2017 besloten de CCIM en de andere publieke leden dat de APFTE haar activiteiten vanaf 2018 zou stopzetten — zonder daarom op te houden te bestaan — omdat geschillen en onderzoeken op nationaal en Europees niveau vragen deden rijzen over haar wettigheid (23). Volgens de Franse autoriteiten bevestigde de algemene vergadering van de APFTE van 20 december 2017 het besluit om vanaf het zomerseizoen 2018 niet langer een beroep te doen op de vereniging voor de bevordering van de toeristenstromen. Volgens de Franse autoriteiten heeft de APFTE Ryanair bij brief van 18 januari 2018 in kennis gesteld van dit besluit.

3.2. Samenstelling en organen

(35) De APFTE telt ongeveer dertig leden waarvan ongeveer twintig (24) uit particuliere structuren komen die deels of volledig in de toeristische sector actief zijn (hotels, vakantieresorts enz.). De publieke leden van de APFTE zijn bovendien vertegenwoordigers van de CCIM en vertegenwoordigers van de eerdergenoemde lokale en regionale overheden, met name de regio Occitanië, het departement Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, de communauté d'agglomération du Pays de l'Or en de stad Montpellier.

(36) Op het ogenblik van de oprichting van de APFTE hadden de betrokken overheidsinstanties besloten deze vereniging te voorzien van drie colleges, met name de (gewone en buitengewone) algemene vergadering, de raad van bestuur en het bureau (samengesteld uit de voorzitter, de penningmeester en de secretaris), teneinde te beantwoorden aan de wettelijke vereisten die door de Franse wet worden opgelegd aan door lokale en regionale overheden en overheidsinstellingen, overheidsinstanties en privaatrechtelijke ondernemingen opgerichte verenigingen (25).

(37) Volgens de statuten van de APFTE keurt de algemene vergadering de rekeningen voor het afgesloten begrotingsjaar goed, stemt zij over de begroting van het volgende jaar, beraadslaagt zij over alle geagendeerde kwesties en zorgt zij in voorkomend geval voor de vernieuwing van de leden van de raad van bestuur. De algemene vergadering omvat de leden van de vereniging die up-to-date zijn met hun bijdragen, en komt ten minste één keer per jaar bijeen. Al haar besluiten worden genomen bij gewone meerderheid van de uitgebrachte stemmen, behalve in het geval van contractuele verbintenissen van meer dan 10 000 EUR. In dergelijke gevallen is een tweederdemeerderheid vereist. Dit is bijvoorbeeld het geval voor marketingcontracten van meer dan 10 000 EUR.

(38) In de statuten is ook bepaald dat de APFTE wordt beheerd door een raad van bestuur die is samengesteld uit ten minste negen leden en ten hoogste 25 leden, die worden benoemd door de algemene vergadering. Uit die leden benoemt de raad van bestuur een bureau dat is samengesteld uit een voorzitter, een of meer vicevoorzitters, een secretaris en een penningmeester, overeenkomstig de bepalingen van het door de raad van bestuur vastgestelde reglement van orde. De raad van bestuur komt ten minste tweemaal per jaar op convocatie van zijn voorzitter bijeen, op verzoek van de helft van zijn leden, mits een derde van zijn leden aanwezig is. Voor courante zaken worden de besluiten genomen met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen en voor de ondertekening van verbintenissen van meer dan een jaar voor een bedrag van meer dan 10 000 EUR met een tweederdemeerderheid.

(39) Volgens de statuten van de APFTE vertegenwoordigt de voorzitter de vereniging in alle burgerlijke handelingen en beschikt hij over alle bevoegdheden hiertoe. Dit impliceert de ondertekening van contracten en overeenkomsten in die bindend kunnen zijn voor de APFTE. Tot dusver hebben drie verschillende personen de functie van voorzitter van de APFTE uitgeoefend. Al die personen hadden voorafgaande banden met de CCIM of de lokale en regionale overheden die de APFTE financierden. a) De eerste voorzitter van de APFTE was lid van de CCIM in 2010 en tussen 2016 en 2019, en technisch adviseur bij de CCIM in de periode 2013-2015. Hij was voorzitter van de APFTE van juni 2010 tot maart 2011 en vervolgens vanaf december 2012 tot ten minste 2018, alsook vicevoorzitter van de APFTE (met de bevoegdheid om te handelen namens de voorzitter van de APFTE) van oktober tot december 2012. b) De voorzitter van de APFTE oefende tussen april 2011 en februari 2012 ook functies uit als technisch adviseur bij de CCIM (26). c) Zijn opvolger (voorzitter van februari 2012 tot december 2012) was tegelijk ook voorzitter van de Conseil économique, social et environnemental régional du Languedoc-Roussillon, dus een bij de APFTE aangesloten instelling van een van de lokale en regionale overheden.

(40) Voorts blijkt uit de notulen en verslagen van de APFTE en haar colleges en comités dat de APFTE bovendien over een comité beschikt dat is samengesteld uit de lokale overheden en de CCIM, zonder deelname van de particuliere leden: het “governancecomité” (sinds maart 2011), dat later het “comité van financiers” werd. Deze comités zijn niet vermeld in de statuten. a) Het governancecomité had tot doel het bijeenbrengen van de lokale en regionale overheden die de [APFTE] financieren. Het doel van dit comité was de strategische keuzes voor de ontwikkeling van de lijnen en van het desbetreffende budget te sturen en te valideren. Aan de bijeenkomst van het governancecomité ging in voorkomend geval een voorbereidende vergadering vooraf met alle technici van de lokale en regionale overheden (27). Dit comité was in het leven geroepen op verzoek van de lokale overheden (28), die zich ervan wilden verzekeren dat de keuze van de te financieren marketingcontracten niet uitsluitend werd bepaald door de nieuwe exploitant van de luchthaven, AMM (29). Uit de verslagen van dit comité waarover de Commissie beschikt, blijkt dat het was samengesteld uit de vertegenwoordigers van de lokale en regionale overheden (de regio, het departement, Pays de l’Or, Agglomération de Montpellier en de stad Montpellier), de CCIM en de vertegenwoordigers van het bureau van de APFTE. In de verslagen wordt ook melding gemaakt van de aanwezigheid van een vertegenwoordiger van AMM vermeld die strategische keuzes voorstelde aan de leden die de APFTE financieren (30). b) Voorts blijkt uit documenten over de werking van de APFTE dat het comité later (na 2012) is omgedoopt tot “comité van financiers”, dat dezelfde instellingen bijeenbrengt. De Franse autoriteiten hebben bevestigd dat het “comité van financiers” volgens de APFTE hetzelfde orgaan is als het “governancecomité”, maar dat de naam verschilt naargelang van de periode.

3.3. Besluitvorming binnen de APFTE

(41) Volgens de statuten van de APFTE en de Franse autoriteiten wordt voor het sluiten van marketingcontracten binnen de APFTE de volgende besluitvormingsprocedure gevolgd: — er worden voorstellen voor geografische doelgebieden in het kader van de toeristische marketingdiensten ingediend bij de raad van bestuur, die hier een advies over uitbrengt; — deze voorstellen worden vervolgens ter goedkeuring aan de algemene vergadering voorgelegd; — als de algemene vergadering ze valideert (met een tweederdemeerderheid voor marketingcontracten ten bedrage van meer dan 10 000 EUR), wordt vervolgens de aanbestedingsprocedure gestart; — de resultaten van de analyse van de inschrijvingen worden voorgelegd aan de raad van bestuur, die een advies uitbrengt; — deze resultaten worden vervolgens voorgelegd aan de algemene vergadering, waarna de voorzitter toestemming geeft om de aanbestedingscontracten te ondertekenen (met een tweederdemeerderheid voor marketingcontracten ten bedrage van meer dan 10 000 EUR; dit besluit wordt in de notulen van de algemene vergadering opgenomen); — volgens de geldende procedure worden eventuele weigeringsbrieven opgesteld en verzonden; — voor elk van de geselecteerde offertes worden volgens de geldende procedure voorts de door de voorzitter ondertekende kennisgevingsbrieven verstuurd, samen met het door de voorzitter ondertekende gunningsbesluit en prijsopgaveformulier.

(42) Zoals niet naar voren komt in bovengenoemde informatie, zijn met betrekking tot de voorstellen voor geografische doelgebieden in het kader van de toeristische marketingdiensten in het geval van de APFTE vóór de beraadslagingen in de raad van bestuur en de algemene vergadering echter andere instanties tussenbeide gekomen om de budgettaire keuzes en de koers van de APFTE (d.w.z. de te ondertekenen marketingcontracten) te bepalen.

(43) Uit de verslagen en notulen van de APFTE, haar comités en haar publieke leden blijkt dat de keuze van prioritaire geografische doelgebieden in het kader van de toeristische marketingdiensten in feite eerst werd bepaald door de CCIM en AMM, en sinds maart 2011 — dus voordat de lokale en regionale overheden daadwerkelijk middelen uitbetaalden aan de APFTE — door de lokale en regionale overheden en de CCIM (31). De lokale en regionale overheden en de CCIM kwamen namelijk overeen welke contracten de voorkeur kregen alvorens ze aan de algemene vergadering voor te leggen. Op procedureel vlak gaat dit sinds maart 2011 als volgt in zijn werk: de APFTE beschikt naast de in haar statuten genoemde organen over nog andere comités, met name het governancecomité (opgericht in maart 2011) en het comité van financiers, die nauw betrokken zijn bij de keuze van de aan de algemene vergadering voorgelegde marketingcontracten. Vóór de oprichting van het comité van financiers had AMM veel invloed op de keuze van de door de APFTE ondertekende marketingcontracten. De lokale en regionale overheden weigerden vervolgens de keuzes van AMM zonder enige speelruimte te bekrachtigen, wat de oprichting van het governancecomité verklaart (32).

(44) Op de kwestie van de daadwerkelijke invloed van de publieke leden-financiers van de APFTE op de besluitvorming van de vereniging zal nader worden ingegaan bij de analyse van de financiële middelen en de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat (33).

3.4. Financiële middelen

(45) De middelen van de APFTE bestaan uit i) de bijdragen van haar leden, zoals vastgesteld door de algemene vergadering, en ii) jaarlijkse bijdragen, of subsidies die boven op die bijdragen worden betaald door de diverse leden van de APFTE. Het gros van de middelen van de APFTE komt uit de jaarlijkse bijdragen van de aangesloten openbare instanties, zoals wordt geïllustreerd in onderstaande tabel. In de praktijk is het aandeel van de ledenbijdragen in de inkomsten van de APFTE verwaarloosbaar: 50 EUR of 100 EUR per lid per jaar, en in totaal niet meer dan 1 550 EUR per jaar sinds 2010. Tabel 3 Herkomst van de inkomsten van de APFTE tussen 2010 en 2019 Jaar 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 tot en met 2019 Subsidies van de lokale overheden en de CCIM in EUR (aandeel van de bijdrage van deze instantie) Conseil régional Languedoc-Roussillon (nu de Région Occitanie) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Conseil départemental de l'Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Communauté d’agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole) en de stad Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Communauté d'agglomération du Pays de l'Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (nu Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Bijdragen van de diverse leden van de APFTE Bijdragen van 50 tot 100 EUR 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Aandeel van de bijdragen in de totale begroting van de APFTE) Subsidies van de lokale overheden en de CCIM in EUR (aandeel van de bijdrage van deze instantie) Totale begroting van de APFTE in EUR (37) (subsidies plus bijdragen) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Bron: Door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens.

(46) De door de APFTE ontvangen overheidsbijdragen zijn voornamelijk gebruikt voor betalingen in het kader van marketingcontracten tussen de APFTE en luchtvaartmaatschappijen. Het grootste deel daarvan — ongeveer 8,5 miljoen EUR of [60-70] % van de totale begroting van de APFTE van 2010 tot en met 2019 (38) — ging naar marketingcontracten met Ryanair of haar dochteronderneming AMS (39).

(47) Uit de analyse van de verschillende beraadslagingen van die openbare instanties met het oog op de goedkeuring van hun subsidies voor de begroting van de APFTE blijkt overigens dat deze instanties hun bijdragen vaststellen op basis van een “ontwerppromotieprogramma” van de APFTE dat is vastgesteld door de publieke leden-financiers (40) en vervolgens is goedgekeurd door haar algemene vergadering, met nauwkeurige gegevens over het beoogde gebruik van de middelen van de APFTE. In deze programma’s zijn met name de bestemmingen vermeld waarop de promotieactiviteiten betrekking hebben (41).

(48) De overheidsbijdragen zijn uitbetaald in de vorm van subsidies aan de APFTE op basis van bilaterale overeenkomsten tussen de APFTE en de respectieve openbare instanties. De Franse autoriteiten hebben een groot deel van die overeenkomsten aan de Commissie overgelegd, evenwel zonder bijlagen (42).

(49) Uit de door de Franse autoriteiten overgelegde documenten betreffende de werking van de APFTE blijkt dat de openbare instanties hun financiële bijdragen voor de in tabel 3 vermelde begrotingsjaren systematisch hebben betaald op een moment dat (in onderling overleg) reeds was beslist over het promotieprogramma en de verlenging van de marketingcontracten met Ryanair/AMS — die in detail zijn beschreven in overweging 53 en verder — reeds was ondertekend met Ryanair/AMS: a) het marketingcontract van 2010 met AMS (met een looptijd van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2011) is op 16 september 2010 aangenomen door de algemene vergadering en op diezelfde dag ondertekend door de APFTE. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2010 waarover de Commissie beschikt, zijn pas in 2011 ondertekend, en die voor het begrotingsjaar 2011 pas tussen juni en november 2011 (43); b) het aanhangsel bij het marketingcontract met AMS van 2010 betreffende de route naar Birmingham is op 20 april 2011 door de algemene vergadering aangenomen en op 11 april 2011 door de APFTE ondertekend. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2011 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen juni en november 2011 ondertekend (44); c) in het governancecomité is op 23 september 2011 besloten tot de verlenging van het marketingcontract met AMS van 2010 voor het jaar 2012, en de algemene vergadering is hiervan op de hoogte gebracht tijdens haar bijeenkomst van 19 oktober 2011 (45) (hoewel niet uit de notulen van deze bijeenkomst blijkt dat de algemene vergadering hierover heeft gestemd). De aan AMS gerichte brief betreffende die verlenging is op 29 september 2011 ondertekend door de voorzitter van de APFTE. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2012 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen april en oktober 2012 ondertekend (46); d) de verlenging van het marketingcontract met AMS van 2010 voor het jaar 2013 is op 23 februari 2013 ondertekend door de APFTE. De begroting voor 2013 en het marketingactieprogramma dat de betalingen aan Ryanair op basis van dat contract omvat, zijn goedgekeurd op de algemene vergadering van de APFTE van 4 juli 2013 (47). De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2013 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen april en november 2013 ondertekend (48); e) voor 2014 heeft de algemene vergadering de voorzitter van de APFTE op 27 januari 2014 gemachtigd de nieuwe marketingcontracten met Ryanair na de aanbesteding van 2013 te ondertekenen. De voorzitter van de APFTE had deze contracten reeds op 22 november 2013 gesloten. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2014 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen februari en oktober 2014 ondertekend (49); f) de verlenging van de marketingcontracten van 2013 met Ryanair voor 2015 is op 11 december 2014 aangenomen door de algemene vergadering en op 19 december 2014 ondertekend door de APFTE. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2015 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen juni en december 2015 ondertekend (50); g) de verlenging van het marketingcontract van 2013 met Ryanair voor 2016 is op 30 mei 2016 aangenomen door de algemene vergadering en op 22 april 2016 ondertekend door de APFTE. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2016 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen juli en december 2016 ondertekend (51); h) de nieuwe marketingcontracten met Ryanair van 2017 zijn op 19 mei 2017 gesloten door de APFTE en op 25 april 2017 aangenomen door de algemene vergadering van de APFTE. De financieringsovereenkomsten met de lokale en regionale overheden voor het begrotingsjaar 2017 waarover de Commissie beschikt, zijn pas tussen juni en september 2017 ondertekend (52); i) voor 2018 beschikt de Commissie niet over informatie over de datum van de verlenging van het marketingcontract met Ryanair van 2017, maar verwijst de enige overeenkomst voor de toewijzing van begrotingsmiddelen waarover de Commissie beschikt, namelijk die tussen de APFTE en de Communauté d’agglomération du Pays de l’Or, die in maart 2018 is gesloten, naar de promotie voor Montpellier in Wallonië, Rijnland-Palts en Yorkshire (bestemmingen van de vluchten van Ryanair) (53). De begroting voor 2018 lijkt door de algemene vergadering van 20 december 2017 voor het laatst te zijn goedgekeurd op 20 december 2017 teneinde de bestaande verplichtingen van de APFTE na te komen — inclusief de verplichtingen ten aanzien van Ryanair — voordat de contractuele betrekkingen tussen de CCIM, de lokale en regionale overheden en de luchtvaartmaatschappijen een nieuwe juridische constructie kregen (54).

(50) Bovendien blijkt uit de notulen van de algemene vergadering van de APFTE dat de lokale en regionale overheden vóór de eerste betaling van subsidies aan de APFTE te kennen gaven dat zij invloed wilden hebben op de routes waarop de door hen te financieren marketingcontracten betrekking hebben en die tot dusver werden bepaald door de exploitant van de luchthaven AMM (55). Dit governancecomité van de APFTE is dus opgericht voordat de lokale en regionale overheden voor het eerst subsidies hadden toegekend aan de APFTE.

(51) Bovendien blijkt uit de analyse van de financieringsovereenkomsten dat de lokale en regionale overheden de mogelijkheid behielden onder bepaalde voorwaarden een terugbetaling te verkrijgen (bepaalde lokale en regionale overheden behielden zich bijvoorbeeld een recht op terugstorting van de middelen voor, een recht op betaling naar rato van de uitvoering van het promotieprogramma of een recht op opzegging van de financieringsovereenkomst ingeval de APFTE haar contractuele verplichtingen, d.w.z. de uitvoering van het door de algemene vergadering aangenomen promotieprogramma, niet nakomt. Met name: a) voorzien de overeenkomsten met de regio in het recht van laatstgenoemde om de terugbetaling van de subsidie te eisen als de APFTE die niet gebruikt voor de overeengekomen doeleinden, alsook in de mogelijkheid om de overeenkomst op te zeggen; b) voorzien de overeenkomsten met het departement in een recht op terugbetaling van de subsidie ten gunste van het departement wanneer de APFTE de subsidie gebruikt voor doeleinden die niet stroken met het doel van de overeenkomst. In de beschrijving van het doel van de overeenkomsten van 2010, 2011 en 2012 wordt de sluiting van de overeenkomsten met AMS expliciet vermeld. Bovendien bevatten de overeenkomsten een clausule die het departement in de mogelijkheid stelt de overeenkomst op te zeggen ingeval de APFTE haar contractuele verplichtingen niet nakomt; c) is in de overeenkomsten met de Communauté d’agglomération de Montpellier bepaald dat de subsidie wordt betaald naar rato van het aantal maanden waarin de acties van het promotieprogramma zullen worden uitgevoerd en na overlegging van de desbetreffende facturen. Bovendien stellen de overeenkomsten de financiële verplichtingen van de Communauté afhankelijk van de nakoming van de contractuele verplichtingen van de APFTE en voorzien zij in de mogelijkheid om de overeenkomst op te zeggen; d) stellen de overeenkomsten met de Communauté d’agglomération du Pays de l’Or de verplichtingen van de instantie afhankelijk van de contractuele verplichtingen van de APFTE (de met AMS/Ryanair ondertekende overeenkomsten zijn er expliciet in vermeld), voorzien zij in het recht van lokale en regionale overheden om de terugbetaling van de subsidie te eisen en in het recht om de overeenkomst op te zeggen ingeval de APFTE haar contractuele verplichtingen niet nakomt; e) is in de overeenkomsten met de stad Montpellier bepaald dat de APFTE op het moment van de indiening van het dossier voor de subsidieaanvraag aan de instantie een activiteitenverslag overlegt met de stand van uitvoering van de door de APFTE voorgestelde acties. De Franse autoriteiten hebben deze subsidieaanvragen niet overgelegd, maar de Commissie concludeert uit de omstandigheden dat zij het promotieprogramma voor het betrokken begrotingsjaar bevatten. Bovendien behoudt de instantie zich het recht voor de overeenkomst op te zeggen ingeval de APFTE haar contractuele verplichtingen niet nakomt.

4. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

4.1. Maatregelen

(52) De maatregelen waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft, zijn de marketingcontracten tussen de APFTE en Ryanair of haar dochteronderneming AMS. Tussen 2010 en 2018 hebben Ryanair/AMS en de APFTE drie pakketten marketingcontracten gesloten.

4.2. Het contract van 16 september 2010 en het aanhangsel en de verlengingsovereenkomsten daarbij

(53) Op 16 september 2010, minder dan drie maanden na haar oprichting, heeft de APFTE een contract gesloten met AMS (“het contract van 2010”), dat door de voorzitter van de APFTE is ondertekend zonder voorafgaande aanbestedingsprocedure.

(54) Het contract is gesloten voor een eerste periode van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2011.

(55) Bij dit contract verbindt AMS zich ertoe op de website van Ryanair een reeks basismarketingdiensten te verstrekken aan de APFTE. Het contract is volgens de eigen bewoordingen “gebaseerd op het engagement van Ryanair om op het grondgebied van Montpellier voor een verbinding te zorgen tussen: — Frankfurt-Hahn en Montpellier via een luchtverbinding met een frequentie van vier vluchten per week in de zomer en minstens twee vluchten per week in de winter; — Brussel Zuid-Charleroi en Montpellier via een luchtverbinding met een frequentie van minstens drie vluchten per week het hele jaar door; — Leeds-Bradford en Montpellier via een luchtverbinding met een frequentie van minstens twee vluchten per week in de zomer” (56).

(56) Het contract bevat een gedetailleerde beschrijving van het “jaarlijkse pakket marketingdiensten” dat AMS toezegt te leveren aan de APFTE, zoals samengevat onder a) en b). a) Voor 2010 omvat dit pakket vijf paragrafen van elk 150 woorden die door de APFTE zijn gekozen en zijn opgenomen in de rubriek “Top five Things to Do” op de pagina “Destination Montpellier” van de website van Ryanair, twee links naar de door de APFTE aangegeven website in de rubriek “Top Five Things to Do” op vorengenoemde pagina “Destination Montpellier” en een link naar de door de APFTE aangegeven website op de homepage van de Engelse, Duitse, Nederlandse en Belgische (Franstalige en Nederlandstalige) sites www.ryanair.com gedurende 55 dagen. De prijs van deze diensten is vastgesteld op […] EUR. b) Voor 2011 omvat het pakket alle voor 2010 voorziene diensten plus een door de APFTE gekozen “lien-bouton bannière graphique (200 × 110 px)” op de pagina “Discover Europe” van de website van Ryanair gedurende twaalf maanden, alsook de aanwezigheid als Bestemming van de dag (tekst, foto en link aangegeven door de APFTE op de homepage van de Engelse, Duitse, Nederlandse en Belgische (Franstalige en Nederlandstalige) sites www.ryanair.com gedurende in totaal twee weken. De prijs van deze diensten is vastgesteld op […] EUR.

(57) Bovendien is in het contract uitdrukkelijk bepaald dat de bedragen van de door AMS aangeboden marketingdiensten “samenhangen met de verbintenis van Ryanair om een verbinding met het grondgebied van Montpellier te verzorgen vanuit Frankfurt-Hahn, Brussel Charleroi en Leeds-Bradford (…)” en dat “de prijs ingeval van niet-nakoming van deze verbintenis wordt herzien door middel van een aanhangsel” (57).

4.3. Aanhangsel van 20 april 2011

(58) Het contract van 16 september 2010 is gewijzigd bij een aanhangsel van 20 april 2011 dat ertoe strekte aan de drie reeds in het contract vermelde routes een nieuwe route naar Birmingham toe te voegen.

(59) Het aanhangel is volgens de eigen bewoordingen “gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om een verbinding met het grondgebied van Montpellier te verzorgen tussen Birmingham en Montpellier via een luchtverbinding met een frequentie van twee vluchten per week in de zomer”. Daarnaast voorziet het in de aankoop van de volgende marketingdiensten van AMS door de APFTE: — een door de APFTE gekozen link naar de website in de rubriek “Luchthavens en toerisme” op de homepage van de Engelse website www.ryanair.com gedurende 14 dagen per jaar; — de aanwezigheid als “Bestemming van de dag” (tekst, foto en link aangegeven door de APFTE) op de homepage van de Engelse site www.ryanair.com gedurende in totaal een week per jaar.

(60) De prijs van deze diensten is vastgesteld op […] EUR. De APFTE moest dit bedrag in maandelijkse tranches van […] EUR betalen na ontvangst van de facturen van AMS voor alle maanden van april tot en met oktober van elk jaar gedurende de geldigheidsduur van dit aanhangsel.

4.4. Eerste verbintenisbrief voor de verlenging van het contract voor marketingdiensten van 2010

(61) De APFTE heeft op 29 september 2011 een brief aan AMS toegezonden waarin zij zich ertoe verbindt het contract van 2010 te verlengen. De brief strekte ertoe het contract van 2010 te verlengen voor een extra periode van een jaar die ingaat op 1 januari 2012 en afloopt op 31 december 2012. Naar eigen zeggen verbindt de APFTE zich ertoe het contract van 2010 te verlengen voor de volgende door Ryanair geëxploiteerde routes: Brussel-Charleroi, Frankfurt-Hahn en Leeds-Bradford.

4.5. Tweede verbintenisbrief voor de verlenging van het contract voor marketingdiensten van 2010

(62) Op 25 februari 2013 is een tweede brief aan AMS toegezonden met de verbintenis om het contract van 2010 te verlengen. Deze brief strekte ertoe het contract van 2010 te verlengen voor een extra periode van een jaar die ingaat op 1 januari 2013 en afloopt op 31 december 2013“voor de volgende door Ryanair geëxploiteerde luchtroutes: Brussel Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds Bradford, Birmingham” (58).

4.6. De contracten van 22 november 2013

(63) Met het oog op het aflopen van het marketingcontract dat in 2010 met AMS was gesloten en later is verlengd tot eind december 2013, zag de APFTE zich genoodzaakt het nieuwe marketingcontract “bestemming per bestemming” aan concurrentie te onderwerpen teneinde de regels inzake overheidsopdrachten na te leven (59).

(64) Op 2 oktober 2013 heeft de APFTE vervolgens een aanbesteding georganiseerd met het oog op de aankoop van marketingdiensten ter bevordering van de toeristische en economische stromen in Montpellier voor 2014.

(65) In de aanbesteding is aangegeven dat de ondernemingen moeten voorstellen “de toeristische en economische stromen naar Montpellier via alle op de markt bestaande middelen te bevorderen”. In dit verband worden de volgende voorbeelden gegeven: radiocampagnes; tv-campagnes; communicatie op sociale media (Facebook, Twitter, Youtube, …); deelname aan beurzen en salons; sponsoring van evenementen die bekendheid en zichtbaarheid geven aan de bestemming Montpellier; opleidingsreizen voor professionals, persreizen met journalisten, alsook digitale communicatie. Volgens de aanbesteding moesten “de ondernemingen in alle gevallen op hun website een link naar de website van APFTE (“go to Montpellier”) aanbrengen”. Dit laatste criterium was het enige waaraan de aanbieder van marketingdiensten verplicht moest voldoen.

(66) In de aanbesteding wordt de markt voorts opgedeeld in vijf “percelen”: “Brussel-Charleroi”, “Frankfurt-Hahn”, “Leeds”, “Birmingham” en “[…]”. Voor elk perceel worden in de aanbesteding criteria aangegeven waaraan op het gebied van aanbod van luchtvervoeraanbod moet worden voldaan: jaarlijks minimumaanbod aan voor verkoop aangeboden zitplaatsen, jaarlijks minimumaantal inkomende reizigers, voor de markt aanbevolen seizoensgebondenheid (jaarlijkse of seizoensgebonden dienst), minimumaantal frequenties per week en datum waarop de route wordt geopend.

(67) Met de aanbesteding werd dus duidelijk niet beoogd willekeurige aanbieders van onlinemarketingdiensten te selecteren, maar wel luchtvaartmaatschappijen die bovenop hun luchtvervoersactiviteiten dergelijke diensten aanbieden en die er zich bovendien toe verbinden luchtvervoerdiensten tussen de luchthaven Montpellier en de bestemmingen van de verschillende “percelen” te exploiteren volgens de in de aanbesteding gepreciseerde voorwaarden inzake seizoensgebondenheid, frequenties, minimumaantal inkomende passagiers en datum waarop de routes worden geopend.

(68) De percelen “Brussel-Charleroi”, „Frankfurt-Hahn”, “Leeds” en “Birmingham” en de desbetreffende in de aanbesteding vermelde minimumfrequenties kwamen exact overeen met de vier bestemmingen die bij de uitschrijving van de aanbesteding reeds door Ryanair werden geëxploiteerd vanaf Montpellier.

(69) Alleen het perceel “[…]” kwam niet overeen met een door Ryanair bediende route, maar wel met een route die werd bediend door een andere op de luchthaven Montpellier actieve luchtvaartmaatschappij waarmee de APFTE eerder ook een marketingcontract had ondertekend. De maximumwaarde van dit perceel, die op maximaal […] EUR per jaar exclusief belastingen wordt geschat, lag beduidend lager dan de maximumwaarde van de vier vorige percelen (tussen […] EUR exclusief belastingen en […] EUR exclusief belastingen per jaar per perceel) (60).

(70) Ryanair was de enige maatschappij die een offerte indiende voor de percelen “Brussel-Charleroi”, “Frankfurt-Hahn”, “Leeds” en “Birmingham”.

(71) Na de aanbesteding zijn vier percelen toegewezen aan Ryanair, die contracten met de APFTE heeft gesloten op 22 november 2013 (“de contracten van 2013”) voor de eerste drie percelen, voor een totale waarde van ongeveer […] EUR voor een jaar (“Brussel-Charleroi” voor een forfaitair bedrag van […] EUR; “Frankfurt-Hahn” voor een forfaitair bedrag van […] EUR, en ‘Leeds-Bradford” voor een forfaitair bedrag van […] EUR).

(72) Voor het vierde perceel “Birmingham” is echter geen contract gesloten, officieel bij gebrek aan financiering om dit perceel te concretiseren (61). De Commissie merkt in dit verband op dat Ryanair in november 2013 was gestopt met de exploitatie van de route Montpellier-Birmingham.

(73) De met Ryanair voor de percelen “Brussel-Charleroi”, “Frankfurt-Hahn” en “Leeds” gesloten contracten van 2013 zijn tweemaal verlengd, tot eind 2016, ter waarde van ongeveer […] EUR per jaar: — op 19 december 2014 heeft de APFTE bij drie door haar voorzitter ondertekende brieven het aanbod van promotiediensten voor elk van de drie bestemmingen (Brussel-Charleroi, Frankfurt-Hahn, Leeds-Bradford) verlengd voor een bedrag van […] EUR voor Brussel-Charleroi, […] EUR voor Frankfurt-Hahn en […] EUR voor Leeds-Bradford; — op 22 april 2016 heeft de APFTE bij drie door haar voorzitter ondertekende brieven het aanbod van promotiediensten voor 2016 voor elk van de drie bestemmingen voor de tweede keer verlengd voor een bedrag van […] EUR voor Brussel-Charleroi, […] EUR voor Frankfurt-Hahn en […] EUR voor Leeds-Bradford.

4.7. De contracten van 19 mei 2017

(74) Op 13 maart 2017 heeft de APFTE een nieuwe aanbesteding voor een jaar uitgeschreven voor de aankoop van marketingdiensten ter bevordering van de “toeristische en zakenstromen” naar Montpellier, met verlengingsopties. In het bestek wordt de markt in verschillende “percelen” opgedeeld, die elk betrekking hebben op een Europese regio. De percelen hebben betrekking op regio’s met inwoners op wie de betrokken marketingdiensten moeten zijn gericht.

(75) Anders dan in de aanbesteding van 2013 wordt in het bestek van deze nieuwe aanbesteding niet expliciet verwezen naar specifieke luchtvervoersactiviteiten of luchthavens, maar zijn zeven verschillende percelen aangegeven: “Wallonië”, “Rijnland-Palts”, “Yorkshire”, “[…]”, “[…]”, “[…]” en “[…]”. De Commissie merkt op dat de percelen “Wallonië”, “Rijnland-Palts” en “Yorkshire” overeenkomen met de regio’s waar de drie luchthavens zich bevinden die bij de uitschrijving van de aanbesteding door Ryanair vanaf Montpellier werden bediend (62).

(76) In de aanbesteding is gepreciseerd dat de selectiecriteria als volgt zullen worden gewogen: prijs van de diensten 40 % en technische waarde 60 %.

(77) Er waren twee offertes voor elk van de percelen “Wallonië”, “Rijnland-Palts” en “Yorkshire” Ryanair heeft voor elk van deze percelen offertes ingediend. Voor elk perceel was er een concurrerende offerte van een onderneming die onlinemarketingdiensten aanbiedt (en die geen luchtvaartmaatschappij is), […]. Per perceel werden de volgende offertes ingediend: — perceel “Wallonië”: Ryanair […] EUR, […] […] EUR; — perceel “Rijnland-Palts”: Ryanair […] EUR, […] […] EUR; — perceel “Yorkshire”: Ryanair […] EUR, […] […] EUR.

(78) De drie percelen zijn toegewezen aan Ryanair, waarvan de offerte telkens precies […] EUR goedkoper was dan die van […]. De Franse autoriteiten hebben geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat de APFTE zich vragen zou hebben gesteld over dit constante prijsverschil tussen beide concurrerende offertes.

(79) De APFTE heeft vervolgens op 19 mei 2017 contracten met Ryanair gesloten voor een indicatief bedrag van […] EUR (voor de contracten betreffende Wallonië, Rijnland-Palts en Yorkshire, ten belope van respectievelijk […] EUR exclusief belastingen, […] EUR exclusief belastingen en […] EUR exclusief belastingen).

(80) Volgens het bestek betreft het een contract in de vorm van bestelbonnen waarbij wordt voorzien in de levering en de betaling van marketingdiensten, uitsluitend na uitgifte van bestelbonnen door de APFTE. Uit de door de APFTE uitgegeven bestelbonnen blijkt dat de betalingen per doelregio (Wallonië, Rijnland-Palts, Yorkshire) in twee keer zijn verricht: een betaling voor de periode “lente/zomer” en een voor de periode “herfst/winter”. De Commissie merkt op dat deze periodes overeenkomen met de door de Internationale Luchtvaartorganisatie (IATA) vastgestelde burgerluchtvaartseizoenen (april-september en oktober-maart).

(81) De contracten met Ryanair zijn de enige die de APFTE heeft uitgevoerd op basis van deze aanbesteding. a) Voor de percelen […] en […] is gekozen voor de onderneming […], die het heeft gewonnen van […] (zelfde offerte wat de prijs betreft, maar verschillend wat de marketingdiensten betreft). Het contract tussen de APFTE en […] was een contract in de vorm van bestelbonnen. De offerte bedroeg […] EUR voor beide percelen samen. Uit de door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens blijkt echter dat de APFTE nooit bestelbonnen op basis van dit contract heeft uitgegeven. b) Voor de percelen […] en […] had alleen de onderneming […] een offerte ingediend ([…] EUR in totaal). De APFTE heeft deze percelen niet gegund omdat de offerte van […] onregelmatig was verklaard op grond van het feit dat de prijsopgave met eenheidsprijzen niet bij het dossier was gevoegd.

4.8. Begroting (herkomst van de middelen waarmee de steun wordt gefinancierd)

(82) Volgens de door de Franse autoriteiten verstrekte inlichtingen heeft de APFTE de onderstaande bedragen uit haar begroting aan Ryanair/AMS overgemaakt. Tabel 4 Betalingen door de APFTE aan Ryanair/AMS sinds 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 tot en met 2019 Betalingen aan Ryanair/AMS uit hoofde van het begrotingsjaar […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2010 en 2011 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2011 en 2012 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2012 en 2013 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2013 en 2014 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2014 en 2015 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2015 en 2016 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2016 en 2017 verricht) […] (de daadwerkelijke betalingen zijn tussen 2018 en 2019 verricht) […] (63) […] 856 089 904 Begroting van de APFTE in EUR (zie ook tabel 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Bron: Door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens.

(83) Volgens de Franse autoriteiten heeft de APFTE Ryanair na april 2019 niet meer vergoed voor marketingdiensten.

4.9. Beschrijving van de redenen voor de inleiding van de procedure

(84) De Commissie heeft op 4 juli 2018 de formele onderzoeksprocedure ingeleid omdat zij niet kon uitsluiten dat de in overweging 52 en verder beschreven maatregelen staatssteun ten gunste van Ryanair en haar dochteronderneming AMS vormen.

5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

5.1. De klager

(85) De klager houdt de in zijn klacht aangevoerde argumenten staande, namelijk dat de APFTE een doorgeefluik voor staatssteun aan Ryanair/AMS was.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair betwist de analyse van de Commissie. Volgens Ryanair hadden de door AMS en Ryanair verstrekte marketingdiensten een marktprijs en voldeden zij aan de behoeften van de APFTE. Het belang van de APFTE om marketingcontracten te sluiten, bestond er dus in buitenlandse toeristen aan te trekken, die over een aanzienlijke koopkracht beschikken en kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van de toeristische activiteiten in de regio. Volgens Ryanair zouden de marketinguitgaven die de onderneming zelf zou kunnen doen, niet specifiek zijn gericht op buitenlandse toeristen, aangezien toeristische uitgaven voor Ryanair niet als factor in aanmerking wordt genomen. Zo zou de APFTE een belang hebben bij marketinguitgaven voor buitenlandse toeristen, terwijl Ryanair zich bij marketinguitgaven zowel zou richten op passagiers die hun reis in Montpellier beginnen als op passagiers die in de regio verblijven. Ryanair heeft ook aangegeven dat de bezettingsgraad van haar vluchten in zeer grote mate werd verzekerd door haar “yield management” (64).

(87) Subsidiair betwist Ryanair de conclusies van de Commissie over de toepasselijkheid van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie in deze zaak, de vaststelling van de begunstigde van de steun, de selectiviteit van de steun, alsook de toerekenbaarheid aan de staat.

(88) AMS heeft geen opmerkingen ingediend.

5.3. APFTE

(89) De APFTE ontkent dat enig voordeel aan Ryanair zou zijn verleend. Volgens haar zijn de betwiste bedragen marktconforme vergoedingen die overeenkomen met de tegenprestatie voor een verrichte dienst. De APFTE preciseert dat zij handelt als publieke koper van diensten en dat de promotieacties deel uitmaken van een algemene strategie voor territoriale marketing van Montpellier en omgeving.

(90) De APFTE wijst erop dat in de algemene vergadering en de raad van bestuur besprekingen worden gehouden en strategische keuzes worden gemaakt over de doelregio’s in de aanbestedingen. Zij concludeert dat de door de vereniging genomen besluiten niet toerekenbaar zijn aan de staat door te verwijzen naar de werking van de APFTE zoals beschreven in haar statuten.

(91) Subsidiair concludeert de APFTE dat, in het onwaarschijnlijke geval dat de Commissie bij haar standpunt zou blijven wat betreft de overheidsmaatregelen van de APFTE ten gunste van Ryanair, deze maatregelen verenigbaar zijn met de richtsnoeren van 2005 (65) voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven.

(92) Geheel subsidiair is de APFTE van mening dat, in het onwaarschijnlijke geval dat de Commissie zou concluderen dat er sprake is van steun ten gunste van Ryanair en AMS, deze laatsten slechts het verschil tussen de voor de vergoeding van die diensten betaalde prijs en de marktprijs zouden moeten terugbetalen, aangezien deze diensten volgens haar tot de overheidstaken van de APFTE behoren en de vereniging daar een zeker rendement mee heeft gehaald.

5.4. Région Occitanie

(93) De Région Occitanie betwist de gegrondheid van de klacht en voert aan dat de maatregelen van de APFTE gunstige toeristische en economische gevolgen hebben voor alle lokale en regionale actoren. Volgens haar streeft de APFTE er namelijk naar haar internationale clientèle verder uit te bouwen en stelt zij de ondernemingen in de sector in staat hun activiteiten over een langere periode voort te zetten.

(94) Zij preciseert dat de besluiten tot financiering van marketingcampagnes om de regio aantrekkelijker te maken voor toeristen, hoofdzakelijk worden genomen door de algemene vergadering — elk lid heeft een stem en de besluiten worden doorgaans met een gekwalificeerde tweederdemeerderheid genomen.

(95) De Région Occitanie voegt hieraan toe dat de maatregelen van de APFTE leiden tot aanbestedingen voor diensten ter verhoging van de zichtbaarheid en de aantrekkelijkheid van het betrokken gebied. Deze raadplegingen stonden open voor alle ondernemingen die een offerte konden indienen die voldoet aan het bestek, inclusief de klager.

5.5. Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault (“CCI Hérault”, ex CCIM)

(96) Volgens de CCI Hérault zijn de door de APFTE uitgevoerde maatregelen om de regio Montpellier te promoten onder de bevolking van respectievelijk België, Nederland, Duitsland, Engeland en […] economisch relevant voor het gebied dankzij de economische voordelen die zij opleveren. Zij voegt hieraan toe dat de APFTE, door de mutualisering van haar leden, inspeelt op de noodzaak om het gebied economisch en toeristisch te ontwikkelen — een volwaardige bevoegdheid van de APFTE en de CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) Volgens Montpellier Méditerranée Métropole moet een offensieve aantrekkingsstrategie worden gevoerd om het gebied te ontwikkelen, de economie te ondersteunen en de werkloosheid te bestrijden. Zij preciseert dat de APFTE een vereniging zonder winstoogmerk is tussen publieke en private partners met als gemeenschappelijke doelstelling maatregelen uit te voeren met het oog op de bevordering en de ontwikkeling van het toerisme, aangezien dit ten goede komt aan zowel de openbare belangen om gebieden te ontwikkelen als de private belangen om de activiteiten te ontwikkelen.

(98) Volgens Montpellier Méditerranée Métropole beantwoorden de door de APFTE bestelde marketingdiensten aan haar daadwerkelijke behoeften en aan haar doelstelling, en waren er voorafgaande mededingingsprocedures, waardoor niet kan worden geconcludeerd dat er sprake was van enige selectiviteit (Ryanair kreeg in dit verband een aantal van de door de APFTE uitgeschreven aanbestedingen gegund). Voorts kunnen de vorengenoemde diensten volgens Montpellier Méditerranée Métropole niet als steun worden aangemerkt: enerzijds omdat er geen sprake is van een voordeel, aangezien de door Ryanair ontvangen vergoeding niet boven de marktprijzen lag, en anderzijds omdat er geen sprake is van toerekenbaarheid aan de staat, aangezien in de besluiten van de APFTE rekening wordt gehouden met de particuliere structuren, die een grote meerderheid van de leden vertegenwoordigen en over een aanzienlijke beslissingsbevoegdheid beschikken.

5.7. […]

(99) De […], lid van de APFTE, meent dat deze vereniging contacten mogelijk maakt met de particuliere verantwoordelijken van diverse activiteitensectoren, alsook met vertegenwoordigers van de lokale en regionale overheden. Zij voegt hieraan toe dat de door haar genomen besluiten het collectieve belang van alle economische actoren en inwoners van de regio voor ogen hebben. Zij concludeert dat dankzij deze mutualisering van inspanningen tussen de publieke en de particuliere sector de vooropgestelde doelstellingen op het gebied van zichtbaarheid en ontwikkeling van de stad Montpellier en omgeving kunnen worden bereikt.

5.8. Communauté d'agglomération du Pays de l'Or

(100) Volgens de Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or zijn de door de APFTE uitgevoerde publiciteitsmaatregelen om de regio Montpellier te promoten onder de bevolking van respectievelijk België, Nederland, Duitsland en Engeland relevant voor het gebied, dankzij de economische voordelen die zij opleveren, en zijn zij gericht op gebieden met een sterk economisch en toeristisch potentieel voor het gebied.

6. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK

(101) Frankrijk is van mening dat de betrokken betalingen geen staatssteun vormen. Gezien de structuur en de werking van de APFTE zoals vastgelegd in haar statuten zijn deze maatregelen niet toerekenbaar aan de staat. Bovendien bestond het doel van de met Ryanair/AMS gesloten contracten er wel degelijk in een bepaald gebied te bevorderen door middel van marketing, en was de aankoop van reclamediensten door de APFTE — tegen een marktprijs — een rechtmatige maatregel die bijdroeg tot de regionale economische ontwikkeling, Ryanair geen enkel voordeel verschafte en niet selectief was.

7. BEOORDELING VAN DE STEUN

7.1. Is er sprake van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU?

(102) Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(103) Om een maatregel als staatssteun te kunnen aanmerken, moet derhalve aan elk van de volgende voorwaarden zijn voldaan: 1) de begunstigden zijn ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU; 2) de betrokken maatregel wordt toegekend uit staatsmiddelen en is toerekenbaar aan de staat; 3) de maatregel verleent de begunstigden een economisch voordeel; 4) het voordeel is selectief, en 5) de betrokken maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en kan het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.1. De begrippen onderneming en economische activiteit

(104) Volgens vaste rechtspraak (66), waarnaar wordt verwezen in punt 27 van de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (67) van 2014 (“de richtsnoeren van 2014”), is de activiteit van luchtvaartmaatschappijen, die bestaat in de levering van vervoersdiensten aan passagiers of ondernemingen, een economische activiteit.

(105) Aangezien de begunstigden van de maatregelen een luchtvaartmaatschappij en een 100%-dochteronderneming zijn die marketingdiensten verrichten, concludeert de Commissie dat hun activiteiten een economisch karakter hebben in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.2. Toerekenbaarheid aan de staat en staatsmiddelen

(106) Volgens vaste rechtspraak omvat artikel 107, lid 1, VWEU alle steun die uit staatsmiddelen wordt toegekend, ongeacht of de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend dan wel door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen. Een maatregel die door een dergelijk orgaan wordt gefinancierd, is dus toerekenbaar aan de staat aangezien de staat besluit tot de invoering van de betrokken maatregel en de voorwaarden voor het gebruik, het beheer of de verdeling van de middelen vaststelt (68). Het overheidskarakter van de steun komt duidelijker tot uiting wanneer de tussenpersoon wordt aangemerkt als bevoorrecht instrument van het beleid van een regio, en is opgericht om te handelen in het verlengde van het beleid van de regio en de besluiten tot het verlenen van een economisch voordeel rechtstreeks verband houden met de betrokken regio (69).

7.1.2.1. Toerekenbaarheid aan de staat

(107) De Commissie concludeert uit de formele onderzoeksprocedure dat de maatregelen eveneens toerekenbaar zijn aan de staat. De contracten voor marketingdiensten zijn gesloten tussen Ryanair of haar dochteronderneming AMS enerzijds, en de APFTE anderzijds, in het kader van de verwezenlijking van de doelstelling van de APFTE om de door Ryanair voor Montpellier en omgeving gegenereerde toeristenstromen te bevorderen.

(108) Ryanair betwist dat de besluiten en maatregelen van de APFTE toerekenbaar zijn aan de staat omdat het een particuliere vereniging zou betreffen waarvan het merendeel van de leden uit de particuliere sector komt.

(109) De formele onderzoeksprocedure verschafte de Commissie echter meerdere feitelijke elementen — uit de door de Franse autoriteiten verstrekte verslagen en notulen van de APFTE en haar publieke leden, alsook uit de publieke verklaringen van de APFTE — waaruit duidelijk blijkt dat de APFTE ondanks haar status als particuliere vereniging die voornamelijk uit leden van de particuliere sector bestaat en die volgens haar statuten beslist met een tweederdemeerderheid in de algemene vergadering, in feite een instrument van de bij de APFTE en de CCIM aangesloten lokale en regionale overheden was dat hen in staat moest stellen hun doelstellingen inzake regionaal ontwikkelingsbeleid na te streven.

(110) Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie (70) heeft de Commissie uit een reeks aanwijzingen waaruit blijkt dat de vereniging, wat de ondertekening van de marketingcontracten betreft, geenszins volledig autonoom is, maar handelt onder het toezicht en de instructies van de overheid, afgeleid dat de besluiten van de APFTE toerekenbaar zijn aan de Franse staat (via de CCIM en de betrokken lokale en regionale overheden) in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het betreft met name de volgende aanwijzingen: — het feit dat de APFTE door de CCIM en de lokale en regionale overheden wordt gezien als doorgeefluik voor overheidsmiddelen; — het feit dat de APFTE een doelstelling van overheidsbeleid nastreeft; — de nauwe banden tussen de APFTE en de CCIM (en de lokale en regionale overheden); — het feit dat de publieke leden van de APFTE de strategische keuzes bepalen; — het feit dat de APFTE door haar publieke leden wordt gefinancierd en de publieke leden het gebruik van de begroting controleren.

a) Het feit dat de APFTE door de CCIM en de lokale en regionale overheden wordt gezien als doorgeefluik voor overheidsmiddelen

(111) Zoals beschreven in overweging 28 en verder werd de APFTE door de lokale en regionale overheden gezien als een juridische structuur die de betaling van overheidsmiddelen aan Ryanair en andere lowcostmaatschappijen mogelijk maakt.

(112) Sinds haar oprichting op initiatief van de CCIM was het werkelijke doel van de APFTE — zoals blijkt uit meerdere door Frankrijk verstrekte documenten en uit publieke verklaringen van de APFTE (71) — een juridische structuur in het leven te roepen die het mogelijk maakt de overheidssubsidies te kanaliseren naar de uitgekozen luchtvaartmaatschappijen, met name Ryanair.

(113) Uit bovengenoemde documenten blijkt dat de oprichting van de APFTE het rechtstreekse gevolg is van het feit dat de CCIM niet langer de hoedanigheid van beheerder van de luchthaven van Montpellier bezat, zoals beschreven in overweging 26 en verder. De CCIM wilde een manier vinden om de betalingen van middelen aan luchtvaartmaatschappijen door middel van door de CCIM als luchthavenbeheerder gesloten marketingcontracten voort te zetten.

(114) De CCIM heeft zeer actief deelgenomen aan de oprichting van de APFTE, teneinde een sluitend juridisch middel in te stellen om overheidssubsidies te blijven betalen voor de financiering van die marketingcontracten met luchtvaartmaatschappijen. Deze elementen zijn duidelijk aangegeven in de eerste beraadslagingen van de APFTE, alsook in de eerste beraadslagingen van de lokale en regionale overheden waarin de aan laatstgenoemde betaalde subsidies zijn goedgekeurd, alsmede in de beraadslagingen van de CCIM (72).

(115) Ook in de notulen van de Conseil Régional de la Région Languedoc-Roussillon van 20 juli 2012 komt dit duidelijk naar voren: “Gezien de ontwikkelingen in het beheer van de luchthaven van Montpellier is een vereniging ter bevordering van de toeristische en economische stromen (association de promotion des flux touristiques et économiques — APFTE) opgericht met het oog op de voortzetting van de acties die met de op de luchthaven van Montpellier aanwezige maatschappijen zijn opgezet om het gebied te promoten” (73).

(116) De aard van deze marketingcontracten en de mate waarin zij waren bedoeld om Montpellier en omgeving te promoten, wordt nader geanalyseerd in het kader van de vraag of Ryanair een economisch voordeel heeft gekregen.

b) Het feit dat de APFTE een doelstelling van overheidsbeleid nastreeft

(117) Uit de statuten van de APFTE (74), evenals uit de publieke verklaringen en de documenten betreffende de werking van de APFTE, blijkt dat laatstgenoemde zich tot taak stelde een doelstelling van overheidsbeleid na te streven, namelijk de bevordering en de ontwikkeling van het toerisme voor rekening van de lokale en regionale overheden en de CCIM. Voorts blijkt uit de documenten betreffende de oprichting van de APFTE dat zij, ondanks haar status als particuliere vereniging, een instrument was dat door haar publieke leden werd opgezet om bepaalde acties van deze laatsten op het gebied van toeristische ontwikkeling uit te voeren (75).

(118) De APFTE wordt dan ook beschouwd als een “publiekrechtelijke instantie” in de zin van het Europees recht inzake overheidsopdrachten, aangezien de APFTE een instantie was die was opgericht om specifiek te voorzien in behoeften van algemeen belang die geen industrieel of commercieel karakter hebben, rechtspersoonlijkheid bezitten en voor het grootste deel door overheden of overheidsinstanties worden gefinancierd. Hieruit volgt dat de APFTE een aanbestedende dienst was, en dus onder het aanbestedingsrecht viel op het moment dat zij haar opdrachten plaatste (76).

(119) De Commissie merkt op dat de APFTE zich bewust was van haar verplichting om de regels inzake overheidsopdrachten na te komen bij de verlenging van de in 2013 en 2017 met Ryanair gesloten contracten.

(120) De Commissie leidt hieruit af dat de APFTE, ondanks haar verklaringen over de toerekenbaarheid, met name door te verwijzen naar de beslissingsbevoegdheid van de particuliere structuren binnen de vereniging, zichzelf niet beschouwde als een gewone particuliere vereniging, maar als een instantie met een overheidstaak — namelijk de ontwikkeling van de lokale economie via toerisme — die de regels inzake overheidsopdrachten in acht moest nemen. De Commissie beschouwt dit aspect als een bijkomende indicatie die erop wijst dat de APFTE slechts een juridische constructie was die was bedoeld om de betaling van overheidsmiddelen aan luchtvaartmaatschappijen te vergemakkelijken.

c) Nauwe banden tussen de APFTE en de CCIM (of de lokale en regionale overheden)

(121) Naast de elementen betreffende de oprichting, de taak, de financiering en de besluitvorming binnen de APFTE heeft de formele onderzoeksprocedure bijkomende banden aan het licht gebracht tussen de APFTE en haar publieke leden, vooral de CCIM (die handelde als overheidsfunctionaris onder toezicht van de prefect van de Région d’Occitanie, die op de hoogte was van de activiteiten en de bestaansreden van de APFTE, volgens de door de Franse autoriteiten verstrekte documenten.

(122) Uit de door de Franse autoriteiten verstrekte documenten blijkt namelijk dat de CCIM logistieke steun verleende aan de APFTE, met name door haar gebouwen beschikbaar te stellen voor de vergaderingen van de comités en organen van de APFTE en de in het kader van haar promotieactiviteiten gebruikte website ter beschikking te stellen van de APFTE (77).

(123) Bovendien blijkt uit de formele onderzoeksprocedure, zoals vermeld in overweging 39, dat de post van voorzitter van de APFTE altijd is toegewezen aan personen die ook een functie uitoefenden in het kader van de CCIM of een bij de APFTE betrokken lokale of regionale overheid. Voorts heeft de Commissie aanwijzingen gevonden waaruit blijkt dat de keuze van de voorzitter hoofdzakelijk werd bepaald door de publieke leden van de APFTE en niet door alle leden in de raad van bestuur van de APFTE zoals bepaald in de statuten van de APFTE (78). Zo blijkt uit het besluit van het comité van financiers van 15 oktober 2012 dat de voorzitter van de APFTE — die afwezig was om gezondheidsredenen en ontslag wilde nemen — “wenst dat […], voormalig voorzitter van de vereniging, hem vervangt, waardoor de raad van bestuur en de algemene vergadering hem overeenkomstig de statuten zullen moeten benoemen tot vicevoorzitter om de instanties van de vereniging voor te zitten”.

(124) De formele onderzoeksprocedure bracht ook aan het licht dat de CCIM op zijn minst bij de overdracht van bevoegdheden tussen beide voorzitters van de APFTE op 11 december 2012 een actieve rol heeft gespeeld. Zo werd de overdracht van bevoegdheden tussen de aftredende en de nieuwe voorzitter van de APFTE georganiseerd door de voorzitter van de CCIM tijdens de algemene vergadering van de APFTE van 11 december 2012 (79).

(125) Dit is kenmerkend voor de nauwe band tussen de APFTE en haar publieke leden: de voorzitter en het bureau spelen volgens de feitelijke werking van de APFTE namelijk een fundamentele rol bij de vaststelling van de begrotingsprioriteiten van de APFTE (met het comité van financiers dat is samengesteld uit de CCIM en de lokale en regionale overheden), die vervolgens aan de algemene vergadering worden voorgelegd. Bovendien is de voorzitter volgens de statuten van de APFTE gemachtigd om namens de APFTE juridische verbintenissen aan te gaan ten aanzien van derden, waardoor hij bevoegd is tot het ondertekenen en dus sluiten van marketingcontracten met luchtvaartmaatschappijen, evenals subsidieovereenkomsten met lokale en regionale overheden.

(126) De Commissie beschouwt deze elementen als een bijkomende indicatie die wijst op de beslissende invloed van de publieke leden van de APFTE op de vereniging, met name wat de benoeming van de voorzitter van de APFTE betreft. Deze invloed zou ervoor zorgen dat de APFTE doorgaat met het sluiten van door de CCIM geïnitieerde marketingcontracten met de luchtvaartmaatschappijen.

d) Het feit dat de publieke leden van de APFTE de strategische keuzes bepalen

(127) Van meet af aan en ondanks het in de statuten van de APFTE beschreven besluitvormingsproces waren het de CCIM en de lokale overheden die de keuzes van de vereniging stuurden. De particuliere leden hadden ondanks hun tweederdemeerderheid in de algemene vergadering in feite dus geen mogelijkheden om zich te verzetten tegen de door de publieke entiteiten gekozen strategische prioriteiten of om hun strategische keuzes op te leggen aan de publieke entiteiten. De Commissie kwam tot deze conclusie op basis van de onderstaande indicaties.

(128) De formele onderzoeksprocedure heeft aangetoond dat de strategische keuzes van de APFTE, namelijk de keuze van de concrete met luchtvaartmaatschappijen te sluiten marketingcontracten, reeds waren bepaald door de CCIM en de andere publieke leden van de APFTE voordat het promotieprogramma werd voorgelegd aan de raad van bestuur of de algemene vergadering (80). De particuliere leden hadden de facto dus alleen de mogelijkheid om hun mening te uiten, maar niet om de strategische keuzes van de vereniging te bepalen zonder dat de publieke leden daarmee instemden (81).

(129) De instanties en comités van de APFTE die de door de algemene vergadering (het bureau, het governancecomité en het comité van financiers (82)) te valideren keuze van de marketingcontracten vooraf bepalen, zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de lokale en regionale overheden en de CCIM. Uit de omstandigheden van de oprichting van het governancecomité (later het comité van financiers) blijkt dat dit comité de praktijk die werd toegepast sinds de oprichting van de APFTE, namelijk dat de lokale overheden en de CCIM de prioritaire keuzes bepaalden, moest formaliseren.

(130) De Commissie merkt op dat de Franse autoriteiten zich niet hebben uitgesproken over het bestaan of de rol van het governancecomité en het comité van financiers.

(131) Uit de in overweging 33 vermelde notulen van de constituerende algemene vergadering van de APFTE blijkt dat de aanwezigheid van particuliere leden in de APFTE deels wordt verklaard door het streven om de oprichting van de APFTE te bespoedigen.

(132) Uit de notulen van de constituerende algemene vergadering van de APFTE blijkt eveneens dat de CCIM en haar juridisch adviseur, evenals de betrokken lokale overheden, vóór de oprichting van de APFTE hadden gezocht naar een stabiele juridische constructie om de voortzetting van de betalingen aan de luchtvaartmaatschappijen na 2009 te rechtvaardigen, omdat zij zich bewust waren van het feit dat die betalingen moeilijk te rechtvaardigen waren (83). De Commissie concludeert hieruit dat de structuur van de APFTE met een meerderheid aan particuliere leden — die volgens de statuten van de vereniging dus de mogelijkheid hadden de beslissingen van de vereniging te bepalen (84) — een bewuste keuze was van de betrokken overheidsinstanties om zo de daadwerkelijke invloed van de CCIM en de lokale en regionale overheden op de betalingen aan de luchtvaartmaaschappijen te maskeren. Vanuit het standpunt van de particuliere ondernemingen had de participatie in de APFTE geen nadelen: hun financiële participatie was symbolisch en de financiering van de marketingcontracten door de publieke leden van de APFTE zou de voordelen voor de lokale economie doen toenemen.

(133) Volgens diezelfde notulen heeft de vertegenwoordiger van de CCIM (die tijdens die vergadering tot voorzitter werd gekozen) aan de op de constituerende algemene vergadering van de APFTE aanwezige particuliere leden van de APFTE uitgelegd wat het doel van de vereniging was, namelijk de voortzetting van de sluiting van marketingcontracten met luchtvaartmaatschappijen. In dit verband vermeldt deze vertegenwoordiger van de CCIM dat het van essentieel belang is dat “de ondernemingen hun mening kunnen geven over het gekozen actieplan”. De uitdrukking “hun mening geven” verraadt de echte rol die de CCIM voor haar particuliere leden in gedachten had ondanks hun meerderheid in de algemene vergadering, namelijk geen beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de strategische en budgettaire koers van de vereniging, die door de publieke leden zou worden bepaald. Dit impliceert dat de toen aanwezige particuliere leden van de APFTE op de hoogte waren van het feit dat de strategische keuzes door de CCIM en de lokale overheden zouden worden gemaakt, ook al konden deze laatsten rekening houden met de door de particuliere leden uitgebrachte adviezen.

(134) De analyse van de notulen en verslagen van de APFTE bevestigt deze conclusie: als er al voorstellen van de particuliere leden in aanmerking zijn genomen, dan was dit louter subsidiair, in de veronderstelling dat er begrotingslijnen zouden overblijven na de financiering van de door de publieke leden gekozen routes, dus vooral de door Ryanair geëxploiteerde routes (85).

(135) In feite zijn de middelen van de APFTE steeds zo toegewezen dat de door de publieke leden vastgestelde projecten het eerst werden gefinancierd, terwijl de voorstellen van de particuliere leden slechts subsidiair werden gekozen.

(136) Zelfs in het comité van financiers kregen alleen unaniem gevalideerde projecten middelen toegewezen, omdat de financiers het precieze bedrag van hun subsidies voor een gegeven jaar bepaalden op basis van de gekozen marketingcontracten. Hiervan getuigt de bespreking in het comité van financiers van 29 januari 2013 over de financiering van de “toeristenstromen” naar en vanaf […] (verzorgd door een Italiaanse luchtvaartmaatschappij) en […] (verzorgd door een Noorse luchtvaartmaatschappij). Aanvankelijk botste de financiering van die “stromen”, die door de particuliere leden van de APFTE was voorgesteld tijdens de algemene vergadering van 29 januari 2013 en vervolgens werd gesteund door een aantal publieke leden, op de weigering van de drie belangrijkste financiers (Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, Conseil Général de l’Hérault, Communauté d’Agglomération de Montpellier) om hun financiële participatie te verhogen teneinde beide “stromen” op te nemen in het budget voor 2013. De CCIM, die toen belangstelling had voor de ontwikkeling van die “stromen”, heeft dus haar subsidie voor dat jaar uitzonderlijk eenzijdig verhoogd om beide “stromen” te kunnen steunen (86).

(137) In de beraadslagingen en notulen betreffende de APFTE wordt geen melding gemaakt van de voorwaarden, noch van de uitvoering van de met AMS en Ryanair ondertekende marketingcontracten. Deze contracten hebben doorlopend overheidsfinanciering gekregen, ook al waren de jaarlijkse begrotingen instabiel. Deze financieringen zijn binnen de APFTE nooit ter discussie gesteld, hoewel de publieke leden de handhaving ervan niet hebben gerechtvaardigd. De publieke leden hebben de contracten gewoon elk jaar verlengd, en noemden ze in bepaalde documenten betreffende de werking van de APFTE “lijnen” of “historische bestemmingen” zonder verdere uitleg te geven.

(138) De stemming in de algemene vergadering was dus een loutere formaliteit om de goede werking van de APFTE te rechtvaardigen. Dit is met name duidelijk voor de begrotingsjaren 2012, 2013 en 2014, waarvoor de verbintenis van de APFTE ten aanzien van Ryanair/AMS zelfs voorafging aan de goedkeuring van de strategische keuzes in de algemene vergadering: a) met betrekking tot de begroting voor 2012 is de aan AMS gerichte brief betreffende de verlenging op 29 september 2011 ondertekend door de voorzitter van de APFTE. Tot de verlenging van het marketingcontract met AMS van 2010 voor het jaar 2012 was eerder op 23 september 2011 besloten in het governancecomité. De algemene vergadering is hier echter pas van op de hoogte gebracht tijdens haar bijeenkomst van 19 oktober 2011 (87) (hoewel uit de notulen van deze bijeenkomst niet blijkt dat de algemene vergadering hierover had gestemd); b) met betrekking tot de begroting voor 2013 is de verlenging van het marketingcontract met AMS van 2010 voor het jaar 2013 door de APFTE ondertekend op 23 februari 2013. De begroting voor 2013 en het actieprogramma marketing dat de betalingen aan Ryanair op basis van dat contract omvat, zijn goedgekeurd op de algemene vergadering van de APFTE van 4 juli 2013 (88); c) met betrekking tot de begroting voor 2014 had de voorzitter van de APFTE de contracten met Ryanair na de aanbesteding ondertekend op 22 november 2013. De algemene vergadering heeft de voorzitter van de APFTE echter pas op 27 januari 2014 gemachtigd de nieuwe marketingcontracten met Ryanair te ondertekenen.

(139) Uit de documenten betreffende de werking van de APFTE waarover de Commissie beschikt, blijkt dat binnen de vereniging altijd met unanimiteit is gestemd. De Commissie merkt in dit verband op dat de particuliere leden in het kader van de raad van bestuur en de algemene vergadering meerdere adviezen hebben uitgebracht, met name over het verrichten van marktstudies, om zich ervan te verzekeren dat de gefinancierde routes de regio economische voordelen zouden opleveren. In de beraadslagingen in de algemene vergadering of de raad van bestuur hebben de particuliere leden zich echter nooit echt verzet tegen de door het bureau, het governancecomité of het comité van financiers voorgestelde keuzes door middel van een tegenstem. Bovendien merkt de Commissie op dat de deelname van de particuliere leden aan de algemene vergaderingen jaar na jaar aanzienlijk afnam, terwijl de aanwezigheid van de vertegenwoordigers van de publieke leden min of meer constant bleef (89). De particuliere leden hebben de acties van de publieke leden consequent gesteund, ook als hun eigen voorstellen niet in aanmerking waren genomen. Dit heeft met name te maken met het feit dat de financiële bijdrage van de particuliere leden symbolisch was, terwijl de economische gevolgen van de door de APFTE gefinancierde marketingcontracten in het beste geval positief waren en in het slechtste geval nihil. De particuliere leden hadden er dus geen enkel belang bij in conflict te treden met de publieke leden van de APFTE, die zorgden voor haar financiering.

(140) Bovendien oefenden de publieke leden, zoals uiteengezet in overweging 46 en verder, controle uit op de strategische keuzes van de APFTE door hun betalingen aan de APFTE te controleren: voor elk lid van de APFTE was duidelijk dat een marketingcontract dat het in de ogen van de publieke leden niet prioritair was, niet door deze laatsten zou worden gefinancierd (90).

e) Financiering van de APFTE door haar publieke leden en controle door de publieke leden op het gebruik van de begroting van de APFTE

(141) Wat de aard van de financiële middelen van de APFTE betreft, zijn het, zoals beschreven in overweging 45 en verder, alsook in overweging 107 en verder, de publieke leden van de APFTE — lokale en regionale overheden en de CCIM — die de budgettaire keuzes van de APFTE vooraf bepaalden door het promotieprogramma van de APFTE vast te stellen waarin de gekozen marketingcontracten waren vastgelegd, en een strikte controle op het latere gebruik van hun subsidies door de APFTE uit te oefenen door hun subsidies afhankelijk te stellen van de uitvoering van het promotieprogramma door de APFTE.

7.1.2.2. Staatsmiddelen

(142) De betalingen die de APFTE krachtens de diverse in overweging 52 en verder beschreven marketingcontracten heeft verricht ten gunste van Ryanair en AMS, zijn gedaan met middelen uit de algemene begroting van de APFTE. Zoals aangegeven in overweging 45 en verder is de APFTE sinds haar oprichting bijna volledig (voor [95-100] %) gefinancierd uit subsidies van regionale en lokale overheidsinstanties, namelijk de Région Occitanie/Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, het département Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole/Communauté d’agglomération de Montpellier, de Communauté d'agglomération du Pays de l'Or, de stad Montpellier en de CCIM/Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault (91).

(143) Deze publieke entiteiten hebben op verschillende manieren een strikte controle uitgeoefend op het gebruik van hun middelen door de APFTE: a) zoals beschreven in overweging 49 en verder blijkt uit de analyse van de stemmingen in de algemene vergadering, de data van ondertekening van de marketingcontracten en de subsidiebetalingen per jaar door de lokale autoriteiten dat de APFTE nooit over een budget heeft beschikt dat haar vooraf ter beschikking werd gesteld en dat zij naar eigen goeddunken had kunnen beheren. De betalingen van de subsidies door de lokale en regionale overheden voor een bepaald begrotingsjaar vonden steeds plaats na de concrete vaststelling en de ondertekening van de marketingcontracten die deze subsidies moesten financieren. De lokale en regionale overheden waren bij hun betalingen dus steeds op de hoogte van het concrete gebruik van hun middelen (92). Dit betekent dat zij hadden kunnen weigeren financieringsovereenkomsten met de APFTE te ondertekenen als zij het niet eens waren geweest met de door de vereniging gemaakte keuze. Dit betekent echter dat de APFTE, als vereniging, geen budget vrij ter beschikking had, maar verplicht was de betaling van de subsidies bij de publieke leden aan te vragen nadat de precieze budgettaire keuzes — die werden bepaald door de publieke leden zelf via de voorstellen van het comité van financiers — waren vastgesteld. De Commissie concludeert hieruit dat deze praktijk op zijn minst tot gevolg, zo niet tot doel had de particuliere leden van de APFTE te ontraden om in de algemene vergadering te stemmen voor budgettaire keuzes die de publieke leden van de APFTE niet wenselijk achtten. Dankzij deze praktijk konden de publieke leden het gebruik van de begroting van de APFTE dus effectief controleren; b) voorts blijkt uit de analyse van de financieringsovereenkomsten in overweging 51 dat de publieke leden van de APFTE zich er door middel van een aantal verschillende contractuele bepalingen van verzekerden dat hun subsidies werden gebruikt voor hun strategische keuzes, die voor elk begrotingsjaar waren vastgelegd in het promotieprogramma van de APFTE waarvan zij de inhoud bepaalden (93), wat de particuliere leden belette autonoom te beslissen over de budgettaire keuzes; c) tot slot behielden de publieke leden van de APFTE een extra controle over de financiële verbintenis van de APFTE en over de betaling van de subsidies aan de APFTE omdat de voorzitters van de APFTE, die gemachtigd waren om marketingcontracten met Ryanair/AMS en financieringsovereenkomsten met de leden-financiers te ondertekenen, allemaal een band hadden met die leden-financiers (hetzij de CCIM, hetzij de Région Occitanie) (94).

(144) Zo oefenden de publieke leden-financiers van de APFTE nauwgezet controle uit op de aan de APFTE toegewezen middelen tot de overdracht daarvan aan de eindontvangers. De betrokken middelen behouden dus hun karakter van staatsmiddelen wanneer ze door de APFTE worden overgedragen aan Ryanair of AMS.

(145) Zoals nader is uiteengezet in het voorgaande hoofdstuk over de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat, beschouwt de Commissie de APFTE als een privaatrechtelijke entiteit die door de betrokken publieke entiteiten is opgericht om betalingen van overheidsmiddelen aan luchtvaartmaatschappijen toe te kennen en te beheren (95).

(146) Met betrekking tot het deel van de begroting van de APFTE dat bestaat uit de bijdragen van particuliere leden (minder dan [0-5] % van de begroting van de APFTE, zoals aangegeven in tabel 3), zij opgemerkt dat die bijdragen deel uitmaakten van dezelfde kasmiddelen als de betalingen van de publieke leden aan de APFTE. Doordat ze zo zijn opgenomen in de begroting van de APFTE, waarvan het gebruik volledig werd gecontroleerd door de staat (d.w.z. de publieke leden van de APFTE), zoals beschreven in dit hoofdstuk, alsook in het volgende hoofdstuk, worden deze bijdragen door de Commissie ook beschouwd als staatsmiddelen (96).

7.1.2.3. Conclusie

(147) Op basis van deze elementen concludeert de Commissie dat de APFTE vanaf het begin door de CCIM en de betrokken lokale overheden was opgezet en werd gebruikt als louter doorgeefluik voor de betaling van overheidsmiddelen aan Ryanair, zonder speelruimte voor de vereniging zelf of voor haar particuliere leden. De maatregelen en besluiten van de APFTE zijn dus toerekenbaar aan de staat.

(148) Deze opmerkingen bevestigen de in het inleidingsbesluit (97) vermelde verklaringen van de Chambre Régionale des Comptes de Languedoc-Roussillon, die in een aantal van haar verslagen aangaf dat de APFTE in feite louter een doorgeefluik was voor overheidsmiddelen ter financiering van de marketingcontracten.

(149) De Commissie is bijgevolg van mening dat de maatregelen toerekenbaar zijn aan de staat en door Frankrijk worden toegekend uit staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.3. Economisch voordeel

(150) Om te beoordelen of een overheidsmaatregel steun vormt, moet worden nagegaan of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (98).

(151) Er moet worden onderzocht of het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is op de betrokken contracten, en zo niet, of die contracten in overeenstemming zijn met dit beginsel.

7.1.3.1. Gezamenlijke beoordeling van een economisch voordeel voor Ryanair en AMS

(152) Met betrekking tot de contracten die zijn gesloten tussen de APFTE enerzijds en AMS of Ryanair anderzijds, moet de Commissie zich met het oog op de vaststelling van een mogelijk economisch voordeel in de eerste plaats afvragen of Ryanair en haar dochteronderneming AMS individueel dan wel gezamenlijk moeten worden beoordeeld.

(153) De Commissie stelt vast dat AMS een 100%-dochteronderneming van Ryanair is. De Commissie stelt bovendien vast dat AMS in feite is opgericht met als enige doel marketingdiensten te verlenen op de website van Ryanair, en dat zij geen andere activiteiten uitoefent (99).

(154) Bovendien lijkt Ryanair onderling verwisselbaar met AMS in haar contractuele betrekkingen met de APFTE. De APFTE had aanvankelijk namelijk een marketingcontract met AMS gesloten (het contract van 2010). Daarna zijn de contracten van 2013 en 2017 rechtstreeks tussen de APFTE en Ryanair gesloten.

(155) Bovendien is in het contract voor marketingdiensten met AMS zelf bepaald dat het samenhangt met de verbintenis van Ryanair om een verbinding met het grondgebied van Montpellier te verzorgen (100).

(156) Om al deze redenen beschouwt de Commissie Ryanair en AMS samen als de enige begunstigde van de betrokken maatregelen (101).

7.1.3.2. Individuele beoordeling van de marketingcontracten

(157) Volgens Frankrijk handelde de APFTE als een publieke afnemer van diensten die haar in staat stelden de haar toegewezen overheidstaken uit te voeren. Volgens Frankrijk hingen de marketingcontracten geenszins samen met de luchthavencontracten en hadden zij tot doel bij te dragen aan de economische ontwikkeling van de regio door toeristen aan te trekken.

(158) Frankrijk heeft geen elementen verstrekt waaruit blijkt dat het besluit om de marketingcontracten te sluiten, is genomen op basis van concrete economische evaluaties om de toekomstige rendabiliteit van die contracten met Ryanair/AMS of de eruit voortvloeiende economische voordelen te bepalen — noch voor de marketingcontracten op zich, noch voor de marketingcontracten samen met de contracten inzake luchthavendiensten.

(159) Ryanair heeft geen duidelijk standpunt ingenomen over de vraag of er een gezamenlijke dan wel afzonderlijke beoordeling moet worden verricht van de met de APFTE ondertekende marketingcontracten en de met AMM ondertekende contracten inzake luchthavendiensten. Volgens haar dient Ryanair/AMS in beide hypothesen niet als begunstigde van steun te worden beschouwd.

(160) In dit geval heeft de Commissie, anders dan in de meeste andere recente zaken waarvoor staatssteunbesluiten van de Commissie ten aanzien van Ryanair zijn vastgesteld, om onderstaande redenen niet geconcludeerd dat er sprake is van een verband tussen de marketingcontracten en de contracten inzake luchthavendiensten.

(161) Ten eerste zijn beide soorten contracten gesloten door twee verschillende rechtspersonen, met name AMM en de APFTE (102), die verschillende taken uitoefenen en niet als één economische entiteit kunnen worden aangemerkt.

(162) Hoewel niet is uitgesloten dat beide soorten contracten samenhingen toen de CCIM nog concessiehouder van de luchthaven was en beide soorten contracten sloot met Ryanair/AMS, is dit mogelijke verband weggevallen toen AMM in 2009 het beheer van de luchthaven overnam. Zoals aangegeven in overweging 28 blijkt uit de notulen van de constituerende algemene vergadering van de APFTE van 24 juni 2010 dat de oprichting en de financiering van de APFTE waren geïnitieerd door de CCIM en werden gesteund door de betrokken lokale overheden om de praktijk van het sluiten van marketingcontracten met lowcostmaatschappijen te kunnen voortzetten ook nadat de CCIM haar hoedanigheid van concessiehouder van de luchthaven van Montpellier verloor. In deze omstandigheden wilde de CCIM de aan de marketingcontracten verbonden financiële en juridische risico’s niet langer op zich nemen en verzocht zij de betrokken lokale en regionale overheden rechtstreeks bij te dragen aan de marketingbetalingen aan de luchtvaartmaatschappijen (die tot dan rechtstreeks door de CCIM werden gefinancierd, aangezien de bilaterale financieringsovereenkomsten met de verschillende lokale en regionale overheden pas in een tweede fase werden afgesloten) (103).

(163) Hoewel de publieke leden van de APFTE ook aandeelhouder van de luchthaven zijn, staat hun participatie in de financiering van de marketingcontracten totaal niet in verhouding tot hun aandelen in de luchthaven (104). Met name is de Franse staat, die weliswaar 60 % van het kapitaal van AMM in handen heeft, geen lid van de APFTE en draagt hij niet bij aan de begroting van de APFTE. De CCIM, die 25 % van het kapitaal van AMM in handen heeft, heeft in de periode 2010-2019 slechts voor [10-20] % van de totale begroting van de APFTE bijgedragen. De rest van de aan de APFTE tussen 2010 en 2019 betaalde subsidies — dus [80-90] % — is afkomstig van lokale en regionale overheden die samen slechts 15 % van het kapitaal van AMM in handen hebben. Tabel 5 Vergelijking tussen het aandeel van de bijdragen van de publieke leden van de APFTE en hun participatie als aandeelhouder van AMM Conseil régional Languedoc-Roussillon (nu Région Occitanie) Conseil départemental de l'Hérault Agglomération de Montpellier (nu Montpellier Méditerranée Métropole) en stad Montpellier Communauté d'agglomération du Pays de l'Or CCIM (nu Chambre de Commerce et d’Industrie de l’Hérault) Franse staat (op nationaal niveau) Bijdrage aan financiering van de APFTE (2010-2019) (%) [20-30] [10-20] [30-40] [0-10] [10-20] Participatie in AMM (%) 6,5 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) Uit deze verschillende gegevens blijkt dat de financiering van de marketingcontracten door de publieke leden van de APFTE geen verband houdt met hun participatie in het kapitaal van AMM. In de veronderstelling dat het met de marketingcontracten mogelijk zou zijn de inkomsten uit het luchthavencontract te doen stijgen, zouden de publieke leden van de APFTE slechts recht hebben op 40 % van deze bijkomende inkomsten terwijl zij hebben bijgedragen tot [95-100] % van de marketinguitgaven. De individuele situatie van elk van de publieke leden van de APFTE is ook erg verschillend en valt nog ongunstiger uit voor de drie belangrijkste financiers van de APFTE — de regio (6,5 % van het kapitaal van AMM), het departement (7 % van het kapitaal van AMM) en Montpellier Méditerranée Métropole (0,5 % van het kapitaal van AMM), die samen [80-90] % (106) van de begroting van de APFTE (107) hebben gefinancierd.

(165) Voorts blijkt uit de bovengenoemde notulen van 24 juni 2010 dat de APFTE en haar leden bij het sluiten van de marketingcontracten handelden met de bedoeling de regionale economie te bevorderen, waarbij zij de eventuele economische gevolgen van de marketingcontracten voor de regio en de verschillende lokale ondernemingen voor ogen hielden, en niet de logica volgden van een luchthavenexploitant (zelfs als minderheidsaandeelhouder) of van andere ondernemingen die rechtstreeks profiteren van de economische effecten van de contracten.

(166) Beschouwingen inzake regionaal beleid worden echter niet in aanmerking genomen wanneer wordt onderzocht of een publieke entiteit optreedt als marktdeelnemer in een markteconomie. Voorts zijn uit de formele onderzoeksprocedure geen elementen naar voren gekomen waaruit zou blijken dat de publieke leden van de APFTE met hun bijdrage aan de marketingcontracten tot doel zou hebben gehad de inkomsten te verhogen die de publieke leden van de APFTE uit de luchthaven haalden, met name door de betaling van een dividend of een andere vergoeding door AMM om rekening te houden met een eventueel positief effect van de marketingcontracten op de inkomsten van de luchthaven.

(167) Op basis van de bovenstaande aanwijzingen concludeert de Commissie dat er tussen de door AMM gesloten contracten voor luchthavendiensten en de marketingcontracten van APFTE onvoldoende verbanden bestaan om voor deze twee soorten contracten een gezamenlijke analyse te rechtvaardigen. De Commissie heeft dus een op zichzelf staande analyse van de marketingcontracten verricht.

(168) Aangezien de APFTE niet als exploitant van de luchthaven kan worden beschouwd, kan de methode van de incrementele rentabiliteit waarin de richtsnoeren van 2014 voorzien voor de beoordeling van contracten tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (108), bijgevolg in geen geval worden toegepast op de contracten in kwestie.

7.1.3.3. Toepasselijkheid van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie

(169) Om te beoordelen of een overheidsmaatregel steun vormt, moet worden nagegaan of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (109).

(170) Volgens Frankrijk is de APFTE van mening dat de betrokken betalingen geen staatssteun vormen omdat zij aan Ryanair/AMS een vergoeding zou hebben betaald welke overeenstemt met de marktprijs van diensten die na een aanbestedingsprocedure zijn aangekocht. Volgen