BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 30 april 1996 inzake de door Italië aan de schoensector toegekende steunmaatregelen (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/542/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 61, lid 1, eerste alinea,

Na belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken, overeenkomstig de bepalingen, van de bovenvermelde artikelen,

Overwegende hetgeen volgt:

I

Bij schrijven van 24 april 1995 (1) stelde de Commissie de Italiaanse regering ervan in kennis dat de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag is ingeleid ten aanzien van de steunmaatregelen welke aan de schoensector zijn toegekend. Opgemerkt zij dat de Italiaanse regering deze maatregelen laattijdig had aangemeld bij een op 11 oktober 1994 geregistreerde brief van de Italiaanse Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie.

Bij artikel 6 van Wetsdecreet nr. 40 van 18 januari 1994 dat na herhaaldelijk uitstel is omgezet in Wet nr. 451 van 19 juli 1994, hierna "Wet 451/94" genoemd, worden maatregelen op werkgelegenheidsgebied ingevoerd. Volgens dit artikel kunnen ondernemingen welke deel uitmaken van sectoren die met een ernstige werkgelegenheidscrisis te kampen hebben en plannen met het oog op het creëren van werkgelegenheid concretiseren, in aanmerking komen voor gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de werkgeversbijdragen, hierna "sociale bijdragen" genoemd, voor recent in dienst genomen werknemers.

De werkgelegenheidsplannen moeten zijn opgesteld door de werknemers- en de werkgeversorganisaties van de betrokken sector en zijn goedgekeurd bij besluit van de minister van Arbeid in overleg met de minister van Financiën. Zij zijn niet van toepassing op ondernemingen die in de twaalf maanden welke voorafgaan aan een nieuwe aanstelling personeel hebben ontslagen. Het dient derhalve om de netto-creëring van werkgelegenheid te gaan.

De werknemers- en werkgeversorganisaties van de Italiaanse schoensector hebben maatregelen vastgesteld met het oog op het verhogen van de werkgelegenheid in bestaande produktie-eenheden en met het oog op het oprichten van nieuwe ondernemingen met als doel de tendens tot uitwijking bij de industrie af te remmen en oplossingen aan te reiken voor de gevolgen ervan voor de werkgelegenheid in Italië.

Het ministerieel besluit van 31 maart 1994 houdende goedkeuring van een buitengewone steunmaatregel ten behoeve van de produktie en de werkgelegenheid in de schoensector, hierna het "MB van 31 maart 1994" genoemd, is de eerste sectoriële toepassing van de bepalingen van artikel 6 van Wet 451/94.

Deze maatregelen zijn van toepassing op de 5 000 arbeidsplaatsen, de helft ervan voor onbepaalde duur, waarvan de creëring wordt beoogd. De fiscalisatie van de sociale bijdragen neemt althans voor de contracten van onbepaalde duur af in de tijd.

De Commissie heeft besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van deze maatregelen omdat zij van mening is dat de gehele of gedeeltelijke fiscalisatie van de door de ondernemingen betaalde sociale bijdragen als sectoriële steun moet worden aangemerkt. Aangezien de maatregelen kunnen worden toegekend aan sectoren die met een werkgelegenheidscrisis te kampen hebben, heeft de Italiaanse regering een zekere discretionaire bevoegdheid in de keuze van de sectoren die voor de steun in aanmerking komen.

Het sectorieel element is versterkt doordat de onderhandelingen tussen sociale partners met het oog op de vaststelling van de steunmaatregelen op sectorieel niveau worden gevoerd. Daaruit vloeit voort dat de voordelen zeer waarschijnlijk naar sector zullen verschillen aangezien de problemen er verschillend liggen.

Het is een vast beleid van de Commissie op dit gebied elke sectorialisering van de steunmaatregelen af te wijzen te meer omdat in dit geval het belang van het intracommunautaire verkeer en van het aandeel daarin van de Italiaanse ondernemingen (ongeveer 50 %) tot gevolg hebben dat de steun die de Italiaanse ondernemingen ten goede komt, de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.

De andere Lid-Staten en de belanghebbenden werden aangemaand dienaangaande hun opmerkingen kenbaar te maken.

De opmerkingen van de Italiaanse regering hebben de Commissie op 22 juni 1995 bereikt. Op 12 december 1995 is te Brussel een bijeenkomst gehouden met vertegenwoordigers van de Italiaanse regering. Op 17 januari 1996 zijn bijkomende inlichtingen binnengekomen. Bij deze laatste brief was tevens het meerjarenprogramma voor de werkgelegenheid gevoegd dat reeds op 23 oktober 1995 aan de Raad ter kennis was gebracht.

In het kader van de procedure heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van de Duitse regering, van verschillende Europese of nationale verenigingen van schoenfabrikanten en distributeurs alsook van een Franse onderneming.

Deze opmerkingen zijn op 18 december 1995 en 19 januari 1996 medegedeeld aan de Italiaanse autoriteiten. De opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten met betrekking tot de bovengenoemde opmerkingen zijn op 17 januari 1996 en op 7 februari 1996 ontvangen.

II

De opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten kunnen als volgt worden samengevat:

- De betrokken maatregel is niet onmiddellijk aangemeld omdat niet vast stond of deze daadwerkelijk als staatssteun diende te worden aangemerkt. Niettemin is dit naderhand wel gebeurd (oktober 1994). Aangezien de maatregelen op deze datum nog niet ten uitvoer waren gelegd, is Italië van mening aan zijn verplichtingen krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag te hebben voldaan.

- Artikel 6 van Wet 451/94 (algehele of gedeeltelijke vrijstelling van sociale bijdragen ten behoeve van ondernemingen welke tot sectoren behoren die met een werkgelegenheidscrisis te kampen hebben, voor zover de sociale partners van de betrokken sectoren een werkgelegenheidsplan opstellen), is een algemene maatregel welke voor het eerst in de schoensector toepassing vindt. Andere sectoren kunnen eveneens werkgelegenheidsplannen indienen en ten aanzien van deze ondernemingen kunnen eveneens uitvoeringsbesluiten worden vastgesteld. Zodra alle sectoren met een werkgelegenheidscrisis te kampen hebben is het met deze wet beoogde doel een nieuwe "modus operandi" te beproeven die niet in de weg staat aan een veralgemening van de toepassing van de voorziene voordelen.

De verplichting te verwijzen naar sectoriële plannen is ingegeven door de noodzaak via rechtstreekse controles geval voor geval de geldigheid en de doelmatigheid van dit experiment te onderzoeken met het oog op een eventuele uitbreiding. Voorts is de aanpak van onderhandelingen tussen de sectoriële sociale partners, hetgeen een wezenlijk element in Italië is, gekozen om de rol van de werknemers- en werkgeversorganisaties bij het beheer van de werkgelegenheidsproblematiek te accentueren.

De experimentele aard van de maatregel is versterkt door het feit dat deze uitsluitend betrekking heeft op de netto-creëring van arbeidsplaatsen en de duur ervan beperkt is tot vijf jaar.

- De bepalingen van artikel 6 zijn ingevoerd teneinde het hoofd te bieden aan:

a) de ernstige toestand in Italië op het gebied van de werkgelegenheid, meer bepaald die voor vrouwen;

b) de kosten voor de staatsbegroting van de gebruikelijke middelen ter ondersteuning van het inkomen van werknemers in sectoren die in een crisissituatie verkeren (mobiliteitsvergoeding, Cassa integrazione), vandaar de idee om in de eerste plaats werknemers van deze categorieën in dienst te nemen langs de weg van minder kostende systemen. Overigens is de aanpak van de werkloosheidsbestrijding gewijzigd in die zin dat de overheidsmiddelen eerder voor het creëren van werkgelegenheid dan voor het levensonderhoud van werklozen zullen worden gebruikt;

c) het ontslag van laaggeschoolde werknemers en het gebrek aan oplossingen op communautair niveau;

d) het feit dat de huidige groei van de economie niet in staat blijkt te zijn om de werkloosheid terug te dringen.

Gezien de ernst van deze beweegredenen is de Italiaanse regering van mening dat de betrokken steunmaatregelen verenigbaar kunnen worden geacht op grond van de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag aangezien zij bestemd zijn om een ernstige verstoring van de economie van een Lid-Staat op te heffen.

De Italiaanse autoriteiten dringen er bij de Commissie op aan dat zij zich uitspreekt over het bij artikel 6 van Wet 451/94 ingevoerde steunmechanisme.

- De fiscalisatie van de sociale bijdragen kan niet worden aangemerkt als exploitatiesteun maar moet worden opgevat als steun met het oog op het scheppen van werkgelegenheid. Om die reden kan de steun niet voor in crisis verkerende sectoren bestemd zijn aangezien dergelijke sectoren om voor de hand liggende redenen moeilijk werkgelegenheid kunnen creëren. Er kan slechts worden opgetreden in sectoren die een solide concurrentiepositie hebben en waarvan de ondernemingsstrategieën naar maximaal gebruik van de factor arbeid kunnen worden omgebogen.

In concreto is dit mechanisme wegens de schaarse beschikbare middelen uitsluitend van toepassing voor zover wezenlijke en duurzame resultaten kunnen worden voorzien.

- De sectoriële maatregel is er niet op gericht en heeft evenmin tot gevolg dat de structuren van de begunstigde ondernemingen worden verbeterd gezien de geringe beschikbare middelen (50 miljard lire of ecu 26,5 miljoen over vijf jaar). De fiscalisatie van de sociale bijdragen zal dus niet tot een produktieverhoging of tot een krachtiger concurrentievermogen van de Italiaanse produkten ten aanzien van analoge produkten uit andere Lid-Staten leiden omdat de ondernemingen bij ontstentenis van steun hun produktiecapaciteit zouden handhaven maar bepaalde produktiefasen naar het buitenland zouden overbrengen. Het enige verschil is dat dientengevolge werkgelegenheid buiten de Gemeenschap wordt gecreëerd.

Niettemin dient te worden opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten eveneens bevestigen dat de ondernemingen van de schoensector welke erom hebben verzocht voor deze maatregel in aanmerking te worden genomen bijkomende investeringen in het vooruitzicht stellen voor een bedrag van ongeveer 47 miljard lire. Dit bedrag kan belachelijk laag lijken maar er dient te worden bedacht dat het middelgrote en vooral kleine ondernemingen betreft.

- De betrokken maatregel zal beperkt zijn tot kleine en middelgrote ondernemingen volgens de definitie van de kaderregeling inzake overheidssteun voor het midden- en kleinbedrijf (2) hierna "de MKB-kaderregeling" genoemd.

- Met de maatregel wordt er onder meer naar gestreefd te vermijden dat de Italiaanse ondernemingen de fasen waarvoor minder gekwalificeerde arbeid is vereist (snijden en voorbereiden van de schachten) naar derde landen overbrengen.

Volgens een door de Italiaanse regering geciteerd onderzoek (3) zou de verplaatsing van deze fasen naar lage-lonenlanden de kosten met 30 % kunnen verlagen.

De arbeidskosten van de fabricage van het tussenprodukt (de schachten) bedraagt 60 % van de totale produktprijs. Aangezien de sociale bijdragen 40 tot 45 % van de arbeidskosten vertegenwoordigen, vermindert een algehele bijdragevrijstelling de kostprijs van het produkt met 24 tot 27 % per werknemer. Dit komt heel dichtbij de kostprijsvermindering welke uit de genoemde overbrenging voortvloeit.

Ten aanzien van de kostprijs van een paar schoenen maakt de algehele fiscalisatie van de bijdragen welke verband houden met de arbeidskosten van het tussenprodukt een kostenvermindering van 7 tot 8 % per betrokken arbeider mogelijk. Het effect van de maatregel op de prijs van het eindprodukt is vrij gering. Derhalve vervalst de maatregel het handelsverkeer niet en is de eerste voorwaarde inzake de onverenigbaarheid van de steunmaatregelen niet van toepassing.

Bovendien blijkt uit de analyse van de schoenproduktie tussen 1989 en 1993 dat er een wezenlijk verband bestaat tussen de produktie en de toename van de overbrenging van de produktie naar derde landen alsook van een omgekeerde samenhang tussen de produktie en de werkgelegenheid. De Italiaanse autoriteiten bevestigen dat uit deze gegevens kan worden afgeleid dat het huidige niveau van de arbeidskosten dat noodzakelijk is om de werkgelegenheidsgraad in stand te houden, onvermijdelijk tot een vermindering van de interne produktie voert. De enige andere mogelijkheid is overbrenging van de produktie waardoor dankzij lagere arbeidskosten het produktieniveau kan worden gehandhaafd. Derhalve is de stelling dat een toename van de werkgelegenheid in Italië tot een hogere produktie en derhalve tot een vervalsing van de concurrentie leidt, in het licht van de vastgestelde toestand niet gerechtvaardigd.

- De fiscalisatie-maatregel is ingevoerd voor alle gevallen waarin het voordeel per onderneming de "de minimis"-drempel (destijds 50 000 ecu over drie jaar) welke is vastgesteld in de MKB-kaderregeling (4), niet overschrijdt, waardoor 1 240 banen zijn gecreëerd (maximaal vier banen in ambachtelijke en drie in industriële ondernemingen). De verenigbaarheid van de sectoriële maatregel wordt derhalve uitsluitend voor de resterende 2 460 banen gevraagd aangezien de Italiaanse autoriteiten bij de mededeling van hun opmerkingen verklaarden dat 3 700 verzoeken tot het scheppen van banen waren goedgekeurd.

- Tenslotte heeft de Italiaanse regering de Commissie het meerjarenplan voor de werkgelegenheid doen toekomen waarin de bepalingen van artikel 6 van Wet 451/94 zijn opgenomen.

III

In het kader van de procedure hebben de Duitse regering en verschillende belanghebbenden hun opmerkingen kenbaar gemaakt.

De Duitse regering onderschrijft in het algemeen het standpunt van de Commissie, waarbij zij het belang van de arbeidskosten in de produktiekosten van deze sector onderstreept waardoor de Italiaanse sectoriële maatregel de concurrentie nog meer vervalst.

De Europese vereniging van schoenfabrikanten beoordeelt de Italiaanse maatregel gunstig. Zij is van mening dat de maatregel in overeenstemming is met het Witboek inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid en met de conclusies van de Europese Raad van Essen van 9 en 10 december 1994. De vereniging wijst erop dat de betrokken maatregel niet bedoeld is om het werkloosheidsprobleem op te lossen maar om de schoenindustrie opnieuw naar Italië terug te halen. De wet heeft geen gevolgen voor de concurrentie in de sector aangezien de steun slechts 0,07 % van de verwachte omzet van de schoensector vertegenwoordigt (over vijf jaar). Tenslotte dient erop te worden gewezen dat de sociale partners bij de opstelling van dit soort overeenkomsten betrokken zijn.

De Europese vereniging van schoendistributeurs neemt een neutraal standpunt in. Zij is evenwel van mening dat de bevoordeling van de schoenindustrie van één Lid-Staat ten nadele van deze in de andere Lid-Staten onrechtvaardig is. De voornaamste inbreng van deze vereniging bestaat in een aantal gegevens welke de mogelijkheid bieden de problemen van de schoensector beter af te bakenen. De vereniging bevestigt de vaststelling in een studie waartoe door de Commissie opdracht is gegeven (5) dat Italië een dusdanig sterke positie inneemt dat het in West-Europa geen concurrenten heeft. De devaluatie van de lire heeft deze positie nog versterkt.

Volgens deze studie blijft de communautaire produktie ondanks de stijgende arbeidskosten in de Gemeenschap aanzienlijk, hoewel de trend naar uitwijking naar lage-lonenlanden onvermijdelijk lijkt te zijn. De werkgelegenheid in de Gemeenschap is op dezelfde wijze aangetast als bij de nieuwe marktleiders (Korea en Taiwan) die op hun beurt met overbrenging van de produktie naar landen met nog lagere lonen te kampen hebben. Zelfs binnen de Gemeenschap is er sprake van uitwijking, bij voorbeeld naar Portugal.

De Spaanse vereniging van schoenfabrikanten steunt de Italiaanse maatregel. Zij wijst op het belang van de dialoog tussen de sociale partners en dringt erop aan dat alle Lid-Staten gelijkaardige maatregelen nemen.

Tenslotte wijst een Franse onderneming erop dat de arbeidskosten in de schoensector in Italië reeds lager zijn dan elders en klaagt de nabootsing aan waaronder zij vanwege bepaalde Italiaanse ondernemingen te lijden zou hebben.

IV

De schoensector bestaat uit een groot aantal kleine ondernemingen. In 1992 telde de sector in de Gemeenschap 14 730 ondernemingen die gemiddeld 21 werknemers in dienst hadden. In 1993 waren er nog slechts 14 225 en in 1994 14 132 ondernemingen (6). Meer dan de helft van deze ondernemingen is in Italië gevestigd waarvan ongeveer 60 % minder dan 50 personen tewerkstellen.

De waarde van de Europese schoenproduktie bedroeg in 1991, 1992, 1993 en 1994 respectievelijk 17 472 miljoen ecu, 17 317 miljoen ecu, 16 718 miljoen ecu en 17 344 miljoen ecu (7). In 1993 werd 41,4 % van de Europese produktie (in volume) in Italië vervaardigd, in 1994 bedroeg het aandeel van dit land 42,5 %, gevolgd door Spanje (17,2 %), Frankrijk (14 %), Groot-Brittannië en Portugal (tussen 9 en 10 %) en Duitsland met 4,42 % van de totale produktie in de Gemeenschap. De produktie is derhalve in bepaalde Lid-Staten en binnen die Lid-Staten in bepaalde streken geconcentreerd. In Italië is ongeveer twee derde van de produktie afkomstig uit Marche, Toscane en Venetië.

Uit een analyse per Lid-Staat blijkt dat de waarde van de produktie (tegen constante prijzen) de jongste jaren in de meeste Lid-Staten is gedaald met uitzondering van Italië en Denemarken die aanzienlijke stijgingen hebben gekend.

De produktie is zeer gediversifieerd en de produkten onderscheiden zich door de gebruikte materialen: leder, synthetische stoffen, rubber, textiel en andere stoffen.

Wat de vraag betreft, waren Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië in het begin van de jaren negentig de belangrijkste afnemers. Deze drie landen vertegenwoordigden 65 % van het verbruik (in 1991). Italië, Spanje en Portugal vertegenwoordigden slechts 25 % van het verbruik in de Gemeenschap. Tussen 1983 en 1990 was het verbruik in de noordelijke Lid-Staten (Denemarken, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) met 20 % gestegen tegen slechts met 8 % voor de drie zuidelijke Lid-Staten (Italië, Spanje en Portugal).

De werkgelegenheid is in de gehele Gemeenschap, vooral in het noordelijke deel ervan, aanzienlijk afgenomen (met 38 % tussen 1982 en 1992). In dezelfde periode is de werkgelegenheid in het zuiden slechts met 10 % gedaald (8).

De Italiaanse schoensector is zeer dynamisch. In 1993 nam de produktie in waarde uitgedrukt immers met 10,9 % toe ten opzichte van 1992 en beliep 12 786 miljard lire. In volume uitgedrukt nam de produktie in 1993 toe met 4 % ten opzichte van het vorige jaar en bedroeg 451 miljoen paar schoenen. Deze toename vond plaats ondanks een daling van de binnenlandse vraag zodat de produktie welke niet op de binnenlandse markt werd afgezet, derhalve werd geëxporteerd. In 1994 nam de produktie eveneens met 4 % toe en bedroeg 471 miljoen paar schoenen (in waarde uitgedrukt 13 828 miljard lire, dit wil zeggen 8,1 % meer dan in het voorgaande jaar). Opgemerkt zij dat Italië twee en een half maal meer schoenen produceert dan het verbruikt (gegevens van 1991 (9)). Het verbruik per inwoner is er één van de laagste in de Gemeenschap.

Ondanks een aanzienlijke daling van de werkgelegenheid, 108 000 werknemers in 1994 tegen 123 000 in 1987, en een vermindering van het aantal ondernemingen met 1 412 tussen 1982 en 1994, blijft Italië (in volume uitgedrukt) de vijfde producent, de vierde exporteur en de eerste exporteur van lederen schoenen ter wereld.

De schoenenindustrie is een relatief arbeidsintensieve industrie. Om die reden worden de communautaire ondernemingen steeds kwetsbaarder voor de concurrentie uit lage-lonenlanden. Deze ontwikkeling is bevestigd door de verslechtering van de handelsbalans van de Gemeenschap met de rest van de wereld. Sinds 1991 is de Gemeenschap netto-invoerder van schoenen.

Er zij aan herinnerd dat de Europese producenten een deel van hun produktie naar deze ontwikkelingslanden overbrengen teneinde van de lage lonen in bepaalde derde landen te profiteren, waarmee aldus tot het tekort op de handelsbalans wordt bijgedragen.

Hoewel de Gemeenschap netto-invoerder is, blijft Italië netto-uitvoerder. In 1993 heeft Italië 70,2 % (in waarde uitgedrukt) van zijn produktie uitgevoerd naar de rest van de wereld. Zijn uitvoer is in 1993 sterk toegenomen (11,7 % in volume uitgedrukt) en in 1994 iets minder toegenomen (6,15 %).

De intra-communautaire handel is belangrijk omdat hij tussen een derde en de helft van de communautaire produktie betreft. In 1991 werd 37,55 % van de communautaire produktie tussen de Lid-Staten verhandeld (6 520 miljoen ecu). In 1992 daalde dit cijfer tot 34,45 % (6 407 miljoen ecu) (10). In volume uitgedrukt werd in 1991, 1992, 1993 en 1994 respectievelijk 47,9 %, 50,6 %, 51,8 % en 53,4 % van de Europese produktie tussen de Lid-Staten verhandeld.

Het aandeel van Italië in de intracommunautaire handel blijkt uit de onderstaande tabellen:

a) Uitvoer

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

b) Invoer

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De andere Lid-Staten zijn sinds lang de belangrijkste afnemers van de Italiaanse schoensector.

V

In deze beschikking moet de Commissie oordelen over de verenigbaarheid van de fiscalisatie van de werkgeversbijdragen, welke is ingevoerd bij MB van 31 maart 1994. De Commissie spreekt zich niet uit over artikel 6 van Wet 451/94 omdat dit artikel het voorwerp is van een afzonderlijk onderzoek.

Het spreekt vanzelf dat de Commissie van mening is dat de strijd tegen de werkloosheid een essentiële prioriteit is en dat het succes van deze strijd een betere integratie vergt van het macro-economische en industriële beleid van de Lid-Staten die evenals de Commissie blijk moeten geven van verbeelding en daadkracht bij het zoeken naar nieuwe oplossingen om de werkloosheid de baas te worden. Om deze taak tot een goed einde te brengen moet ernstig worden nagedacht over de plaats die de werkgelegenheid in de huidige maatschappij inneemt en de Commissie is bereid haar rol te spelen om daaraan op constructieve wijze bij te dragen. Dit zijn de overwegingen welke voortvloeien uit het Witboek inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid.

De Italiaanse autoriteiten hebben in dat licht de betrokken maatregelen ten uitvoer gelegd.

De kritiek van de Commissie heeft overigens geen betrekking op de door de Italiaanse autoriteiten inzake het scheppen van werkgelegenheid nagestreefde doelstellingen (de Commissie heeft eveneens met veel belangstelling het meerjarenplan voor de werkgelegenheid dat door de Italiaanse autoriteiten is medegedeeld en die in Wet 451/94 zijn opgenomen, onderzocht), maar betreft de uitvoeringsvoorwaarden waarmee zij deze doelstellingen hebben willen bereiken, en de gevolgen ervan.

De uitvoeringsvoorwaarden van de gehele of gedeeltelijke fiscalisatie van de sociale bijdragen werden uitvoerig beschreven bij de inleiding van de procedure. Er zij aan herinnerd dat de fiscalisatie van de bijdragen degressief is voor de aangeworven werknemers welke in dienst zijn genomen met een contract van onbepaalde duur (fiscalisatie van 100 % tijdens de eerste drie jaar en van 90 % tijdens de volgende twee jaar).

In de veronderstelling dat de fiscalisatie totaal zou zijn (100 %) ramen de Italiaanse autoriteiten het voordeel dat elke onderneming kan verkrijgen op 4 437 ecu per jaar en per werknemer die door een industriële onderneming in dienst wordt genomen, en op 3 944 ecu per jaar en per werknemer die door een ambachtelijke onderneming wordt aangeworven.

Er dient aan te worden herinnerd dat de Italiaanse autoriteiten deze maatregel gedeeltelijk ten uitvoer hebben gelegd voor alle gevallen waar het voordeel per onderneming de "de minimis"-drempel in de zin van de MKB-kaderregeling niet overschrijdt.

VI

De Commissie is van mening dat de Italiaanse regering niet heeft voldaan aan haar verplichtingen krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag aangezien de aanmelding slechts aan de Commissie is toegezonden nadat de ondernemingen steun hadden kunnen ontvangen. In de aanmelding beloofde de Italiaanse regering evenwel geen steun toe te kennen alvorens de Commissie zich daarover had uitgesproken. Deze verbintenis is nageleefd met betrekking tot de steunmaatregelen waarvan het bedrag per begunstigde de zogeheten "de minimis"-drempel overschreed, die destijds 50 000 ECU over drie jaar bedroeg.

De Italiaanse autoriteiten rechtvaardigen de sectoriële toepassing van Wet 451/94 om drie redenen: de noodzaak van onderhandelingen tussen de sociale partners van de sector, de experimentele aard van de maatregel en de schaarse beschikbare middelen.

De Commissie is van mening dat in deze zaak de sectoriële aard van de maatregel is versterkt doordat de steunvoorwaarden door de sociale partners zijn gekozen en niet bij Wet 451/94 zijn vastgesteld, terwijl de maatregel van algemene aard had kunnen zijn. Hetzelfde type overeenkomst tussen de sociale partners inzake de andere onderdelen van het plan (vaststelling van de typen arbeidsovereenkomsten, stelsel van deeltijds werken, beginsalaris, enzovoort) had kunnen bestaan naast een algemene wet waarin de steunvoorwaarden worden vastgesteld. Bovendien dient te worden benadrukt dat de maatregel niet van algemene aard is omdat deze bepalingen worden toegepast op enkele sectoren, aangezien de kenmerken van de steun wegens het uiteenlopende karakter van de op te lossen problemen naar alle waarschijnlijkheid per sector verschillen.

Met betrekking tot de noodzaak om in fasen te werk te gaan om de geldigheid van de aanpak te onderzoeken en wegens de beperkte middelen heeft de Commissie haar standpunt ter zake reeds uiteengezet in Beschikking 80/392/EEG (11) betreffende het stelsel van de gedeeltelijke fiscalisatie van werkgeversbijdragen aan het stelsel van ziekteverzekering in Italië. In deze beschikking was de Commissie van mening dat het gebrek aan middelen op de begroting kon worden aangemerkt als argument om te aanvaarden dat het fiscalisatiestelsel nog steeds niet op alle sectoren van de Italiaanse economie van toepassing was. Maar in dit geval was het systeem uitgebreid tot een groot gedeelte van de Italiaanse economie: alle industriële ondernemingen en bepaalde ondernemingen uit de dienstensector. Daarentegen is de toestand in de huidige zaak sterk verschillend omdat de maatregel slechts betrekking heeft op één sector hoewel niet is uitgesloten dat andere sectoren eveneens op deze maatregelen een beroep kunnen doen.

De fiscalisatie van de sociale bijdragen heeft tot gevolg dat een belangrijk aantal banen worden gecreëerd (aangezien de maatregel erop is gericht te vermijden dat een gedeelte van de activiteiten van Italiaanse ondernemingen naar lage-lonenlanden zouden worden overgebracht). De maatregel dient derhalve te worden getoetst aan de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun (12), hierna "de richtsnoeren" genoemd, alsook aan de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake fiscalisatie van sociale bijdragen. Aangezien de Italiaanse autoriteiten de toepassing van de fiscalisatie van de bijdragen tot kleine en middelgrote ondernemingen in de zin van de MKB-kaderregeling hebben willen beperken, dient deze kaderregeling in voorkomend geval te worden toegepast.

Het valt niet te betwijfelen dat de fiscalisatiemaatregel van de werkgeversbijdragen volgens de voorwaarden van het MB van 31 maart 1994 steun behelst voor zover de maatregel de ondernemingen uit een bepaalde sector van de industrie, ten aanzien van een bepaald aantal nieuw aangeworven werknemers, geheel of gedeeltelijk vrijstelt van de financiële lasten welke voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene sociale-zekerheidsstelsel.

De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat de steun geen gevolgen heeft voor het handelsverkeer en de mededinging niet vervalst en dat de bepalingen van artikel 92, lid 1, derhalve niet van toepassing zijn. Dit standpunt wordt in het kader van de procedure eveneens ondersteund door een aantal belanghebbenden: ten aanzien van de omzet van de sector zou de steun slechts 0,07 % vertegenwoordigen, hetgeen vanuit het standpunt van het intracommunautaire handelsverkeer en de concurrentie verwaarloosbaar is.

De Commissie kan deze conclusie niet onderschrijven voor zover het gekozen criterium (omzet) elementen omvat welke niet uit de activiteit van de sector voortvloeien, onder meer de aankoop van grondstoffen. Het belang van de steun kan beter worden beoordeeld door het bedrag ervan te vergelijken met de toegevoegde waarde welke door de sector wordt verkregen, meer bepaald de waardeverhoging welke door de verwerking van het produkt in de sector wordt verwezenlijkt.

Deze vergelijking is slechts van indicatieve aard aangezien het niet mogelijk is de toegevoegde waarde van de sector tijdens de looptijd van de steun op voorhand te kennen. De verhouding tussen het jaarlijks beschikbare steunbedrag, 10 miljard lire (5,28 miljoen ecu), en de door de sector in Italië in 1993 verwezenlijkte toegevoegde waarde (enig beschikbaar gegeven) bedraagt 0,33 %. Dit resultaat zou ongetwijfeld geringer zijn indien het over de volgende jaren werd berekend wegens de waarschijnlijke toename van de toegevoegde waarde gezien de goede resultaten van de Italiaanse schoenenindustrie.

Dit cijfer is in elk geval een gemiddelde en zal des te hoger zijn naarmate het aantal werknemers dat voor fiscalisatie in aanmerking komt in vergelijking met het totale aantal werknemers van een onderneming, groter is. Anderzijds kan het effect eveneens verschillen naar gelang van het type produkt (zoals lederen schoenen waarvan de produktie meer arbeidskosten omvat). Volgens de Italiaanse autoriteiten bedraagt het effect van de steun op de kostprijs van een paar schoenen 7 tot 8 % per betrokken werknemer. Aangezien het steun ten behoeve van een onbepaald aantal ondernemers betreft, kunnen de gevolgen voor de gehele schoenmarkt moeilijk op voorhand en nauwkeurig worden vastgesteld.

Hoewel het effect van de steun gering is, is het niettemin reëel. In zijn arrest van 11 november 1987 in Zaak 259/85, Franse Republiek/Commissie van de Europese Gemeenschappen (13), oordeelde het Hof van Justitie dat "de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden waar zij overwoog dat zelfs steun van een betrekkelijk geringe omvang voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig zou veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad". Bovendien dient erop te worden gewezen dat de verenigbaarheid met het Verdrag dient te worden bekeken in de communautaire context en niet in die van één Lid-Staat.

De elementen die erop wijzen dat bij deze steunmaatregelen, de mededinging wordt vervalst en het handelsverkeer nadelig kan worden beïnvloed, zijn:

1. De sectoriële aard ervan. Aangezien de fiscalisatievoorwaarden van de bijdragen niet zijn vastgesteld bij Wet 451/94 verliest het stelsel elke algemene aard op grond waarvan de mogelijkheid bestond om het niet als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag te beschouwen. Indien dit het geval was geweest, konden alle ondernemingen, zelfs buitenlandse, welke in Italië zijn gevestigd, van deze maatregelen genieten. Het is evenwel niet uitgesloten dat zelfs algemene maatregelen het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden. In het Verdrag is niettemin voorzien in de mogelijkheid tot harmonisatie van verschillen tussen de Lid-Staten op grond van de artikelen 99 tot en met 102.

Bovendien zijn sectoriële maatregelen wegens hun aard meer vervalsend dan horizontale en ad hoc-steunmaatregelen. In het geval van horizontale maatregelen kunnen alle belanghebbende ondernemingen van de maatregel genieten, hetgeen de gevolgen ervan voor het intracommunautaire handelsverkeer verzacht of zelfs uitschakelt. In een stelsel van semiflexibele wisselkoersen als het EMS en des te meer ten aanzien van vrij zwevende munten zoals de Italiaanse lire, verbeteren de gevolgen van horizontale maatregelen het concurrentievermogen van de economie en derhalve de handelsbalans op uniforme wijze, maar worden gecorrigeerd door de wisselkoersschommelingen. Dit is niet het geval bij maatregelen die slechts één sector betreffen. Bij ad hoc-steunmaatregelen kunnen tegenprestaties worden gevraagd die de gevolgen ervan voor de mededinging en voor het intracommunautaire handelsverkeer beperken.

2. De Italiaanse ondernemingen nemen niet alleen 5 000 werknemers in dienst maar investeren ook 47 miljard lire. Dit ontkracht de bewering dat de maatregel in geen geval tot een verbetering van de structuren van de in aanmerking komende ondernemingen zal leiden. Anderzijds kan moeilijk worden betoogd dat de produktie ongewijzigd zal blijven wanneer de factor arbeid en de factor kapitaal toenemen vooral wanneer men weet dat het ondernemingen van geringe omvang betreft.

Uit een door de Commissie besteld rapport over de toestand van de schoenenindustrie (14) blijkt dat de trend om bepaalde produktiefasen naar lage-lonenlanden over te brengen onvermijdelijk is wanneer de Europese ondernemingen hun concurrentiepositie willen versterken. Zonder een oordeel uit te spreken over het probleem van de produktie-overbrenging dient te worden vastgesteld dat de Italiaanse ondernemers hebben aanvaard werkgelegenheid in Italië te creëren tegen ongeveer gelijke voorwaarden als in bepaalde lage-lonenlanden, omdat zij verwachten een vergelijkbare produktiviteitsverhoging te kunnen verwezenlijken. Dit blijkt te zijn bevestigd door de Italiaanse autoriteiten wanneer deze beweren dat er een duidelijk verband bestaat tussen de produktie en de toenemende overbrenging van de produktie. Een vergelijkbaar verband zou bestaan tussen de produktie en de vermindering van de loonkosten aangezien de fiscalisatie van de bijdragen in dit geval een kostenvermindering mogelijk maakt die vergelijkbaar is met die bij produktie-overbrenging.

Tenslotte dient te worden onderstreept dat de voorgenomen maatregelen in het kader van het MB van 31 maart 1994 passen, waarin tevens is voorzien in andere typen maatregelen (deeltijds werken, lager loon bij het begin van de loopbaan) die erop gericht zijn de arbeidskosten te verlagen. Het is onwaarschijnlijk dat een regel die specifiek gericht is op de ondersteuning van de produktie geen gevolgen heeft voor de produktie van de sector.

3. Zoals aangegeven in deel IV, is Italië nog steeds de belangrijkste schoenproducent van de Gemeenschap en er wordt tussen 40 en 50 % van de produktie uitgevoerd naar de andere Lid-Staten. Deze positie is laatstelijk versterkt door de devaluatie van de lire. De betwiste maatregelen ondersteunen aldus een sector van de Italiaanse economie die marktleider is in de Gemeenschap.

4. De mededinging op de communautaire schoenmarkt is zeer scherp. In 1982 telden de zes belangrijkste communautaire producenten (Italië, Spanje, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Portugal en Duitsland) 378 468 werknemers. In 1994 waren er nog slechts 272 253 werknemers. Hoewel een deel van deze afbrokkeling te verklaren is door de druk van de lage-lonenlanden op de communautaire markt, zijn bepaalde segmenten, zoals dat van lederen schoenen, voornamelijk gekenmerkt door intracommunautaire concurrentie (waarbij de intracommunautaire invoer belangrijker is dan de extracommunautaire invoer). Dienaangaande is de Commissie van mening dat de ondernemingen in de sectoren van het bedrijfsleven waar aanzienlijk intracommunautair handelsverkeer is, zich uiteraard in een concurrentiesituatie bevinden.

5. In zijn arrest van 2 juli 1974 in Zaak 173/73, Italiaanse regering tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen (15), oordeelde het Hof van Justitie dat de beperking van de produktiekosten van de industrie door de verlichting van de sociale lasten onvermijdelijk het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt aangezien de verlichting van de sociale lasten tot gevolg heeft dat de arbeidskosten lager zijn en dat de industrie waaraan deze maatregelen ten goede komen, met de ondernemingen van andere Lid-Staten concurreert. Dit standpunt bevestigt in deze zaak de analyse van de Commissie die ook van oordeel was dat elke steun, ongeacht het bedrag of de intensiteit ervan, in een markt waarin een aanzienlijk handelsverkeer bestaat, de normale concurrentie vervalst of dreigt te vervalsen wanneer de begunstigde ondernemingen een externe steun ontvangen welke hun concurrenten niet krijgen.

6. De Italiaanse regering heeft niet aangetoond dat de ondernemingen van de betrokken sector met meer problemen te kampen hebben dan hun concurrenten in andere Lid-Staten. De Italiaanse regering heeft daarentegen erkend dat dit soort maatregel slechts van toepassing is op ondernemingen die in staat zijn zich onder normale mededingingsvoorwaarden een plaats op de markt te veroveren. Aangezien nagenoeg alle communautaire ondernemingen van de schoensector te kampen hebben met vergelijkbare problemen, is het risico groot dat de steunmaatregelen ertoe bijdragen dat de problemen van de ene Lid-Staat naar de andere worden doorgeschoven.

VII

In het licht van het voorgaande is de gehele of gedeeltelijke fiscalisatie van de werkgeversbijdragen in de schoensector onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag voor zover de fiscalisatie het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. Er dient derhalve te worden onderzocht of deze steun in aanmerking kan komen voor één van de afwijkingen van artikel 92, lid 3, van het Verdrag.

De uitzondering van artikel 92, lid 3, onder a), is niet van toepassing aangezien de betrokken maatregel bestemd is voor het gehele Italiaanse grondgebied.

De uitzondering van artikel 92, lid 3, onder b), is niet van toepassing omdat de Italiaanse autoriteiten niet hebben aangetoond dat de fiscalisatie van de werkgeversbijdragen in de schoensector noodzakelijk is om een ernstige verstoring in de Italiaanse economie op te heffen.

De Italiaanse autoriteiten hebben aangekondigd dat de maatregel uitsluitend ten goede zou komen aan kleine en middelgrote ondernemingen. In de MKB-kaderregeling is onder meer bepaald dat de Commissie in beginsel geen bezwaren heeft tegen steunmaatregelen met het oog op het creëren van werkgelegenheid voor zover het bedrag de 3 000 ecu per gecreëerde arbeidsplaats niet overschrijdt. In deze zaak is de kaderregeling niet van toepassing aangezien de steunmaatregel sectorieel is en de steun per gecreëerde baan uiteenloopt van 3 944 ecu tot 4 437 ecu per jaar gedurende slechts één van de vijf jaren waarin de maatregel van toepassing is in geval van gehele fiscalisatie (voor een contract van onbepaalde duur naargelang het een ambachtelijke of een industriële onderneming betreft). In het voor de werknemer minst gunstige geval, meer bepaald een arbeidsovereenkomst van één jaar welke niet wordt hernieuwd in het volgende jaar, bedraagt de steun 2 958 ecu. Er zij evenwel aan herinnerd dat overeenkomstig de overeenkomst tussen de sociale partners, beurtelings voor onbepaalde en voor bepaalde duur zal worden aangeworven.

De richtsnoeren van de Commissie luiden in punt 23 als volgt: "Ook werkgelegenheidssteun die beperkt is tot één of enkele gevoelige sectoren welke met overcapaciteit kampen of in een crisis verkeren, is meestal van die aard, dat de Commissie deze terughoudender moet behandelen dan steun voor het scheppen van werkgelegenheid die voor alle economische sectoren open staat.

Sectorale steun bevoordeelt namelijk de betreffende sectoren, die een concurrentievoordeel krijgen ten opzichte van bedrijven uit andere Lid-Staten. Steun die leidt tot lagere loon- of produktiekosten voor hele of verschillende produktiesectoren, stelt deze sectoren in staat, zowel op nationaal niveau als op het niveau van de intra- en extracommunautaire export, hun marktaandeel ten koste van hun concurrenten te vergroten met alle mogelijke negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid in genoemde sectoren in de andere Lid-Staten. Dit heeft tot gevolg dat de beschermende werking van de steun voor de betreffende sector of sectoren, met name wanneer deze in een crisis verkeren, en de negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid in de concurrerende sectoren uit de andere Lid-Staten meestal groter zijn dan het gemeenschappelijk belang van actieve maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid. Normaal gesproken kan de Commissie deze steun dus niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen (. . .)."

Om de hogergenoemde redenen dient te worden geconcludeerd dat de gevolgen van de steun voor het intracommunautaire handelsverkeer belangrijker zijn dan hetgeen blijkt uit de eenvoudige vergelijking tussen het steunbedrag en de door deze sector geproduceerde toegevoegde waarde.

Zoals voortvloeit uit punt 23 van de richtsnoeren dient de Commissie ook op het gebied van werkgelegenheidssteun ten aanzien van sectorale steunmaatregelen een strikte houding aan te nemen teneinde elke vlucht vooruit en ondergraving van het begrip "interne markt" zelf, te voorkomen.

Rekening houdend met de druk die alle communautaire producenten van de invoer uit derde landen ondervinden, alsook met de moeilijke situatie op werkgelegenheidsgebied in deze sector in alle Lid-Staten (Portugal uitgezonderd), het belang van het intracommunautaire handelsverkeer en derhalve van de mededinging en de vooraanstaande rol van de Italiaanse schoenenindustrie, dient deze sector te worden beschouwd als een gevoelige sector in de zin van de richtsnoeren. De kwetsbaarheid van een sector blijkt immers niet uitsluitend te moeten worden vastgesteld in het licht van de economische moeilijkheden aangezien in de richtsnoeren eveneens sectoren die in crisis verkeren, worden behandeld. De kwetsbaarheid van de sector dient derhalve in ruime zin te worden geïnterpreteerd.

Deze steunmaatregelen kunnen niet worden erkend als maatregelen die de ontwikkeling vergemakkelijken aangezien de steun wordt beoordeeld vanuit communautair oogpunt en niet uit dat van één bepaalde Lid-Staat. De sectorale maatregel kan immers het bestaande evenwicht tussen de Lid-Staten wijzigen terwijl alle Lid-Staten met grote of minder grote problemen van dezelfde aard worden geconfronteerd.

In genoemd punt 23 van de richtsnoeren is voorts het volgende te lezen: "Werkgelegenheidssteun die leidt tot de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen in opkomende marktsegmenten of sub-sectoren met goede werkgelegenheidsvooruitzichten kan daarentegen eerder door de Commissie worden aanvaard". De betrokken steunmaatregel heeft geen betrekking op een subsector die een specifiek produkt fabriceert maar op een bepaalde produktiefase waarvan de kostenvermindering gevolgen heeft voor het gehele daaropvolgende produktieproces. Deze tekst is derhalve niet van toepassing op de onderzochte steunmaatregel.

Derhalve en om de bovengenoemde redenen is de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag niet van toepassing op de gehele of gedeeltelijke fiscalisatie van de werkgeversbijdragen welke is ingevoerd bij MB van 31 maart 1994 aangezien deze maatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt op een zodanige wijze wijzigt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:

Artikel 1

De gehele of gedeeltelijke fiscalisatie van de werkgeversbijdragen, ingevoerd bij het Ministerieel Besluit van 31 maart 1994 waarin de buitengewone maatregel ter ondersteuning van de produktie en de werkgelegenheid in de schoensector is goedgekeurd, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en komt niet in aanmerking voor één van de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag.

Artikel 2

Italië dient gepaste maatregelen te treffen om de bepalingen inzake de fiscalisatie van de werkgeversbijdragen uit het in artikel 1 genoemde besluit te schrappen.

Artikel 3

Terugbetaling van de door Italië krachtens het in artikel 1 genoemde besluit toegekende steun is niet vereist aangezien de steun de "de minimis"-drempel niet overschrijdt.

Artikel 4

Italië stelt de Commissie uiterlijk twee maanden na kennisgeving van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zijn getroffen om aan deze beschikking te voldoen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot de Republiek Italië.

Gedaan te Brussel, 30 april 1996.

Voor de Commissie

Karel VAN MIERT

Lid van de Commissie

(1) PB nr. C 271 van 17. 10. 1995, blz. 7.

(2) PB nr. C 213 van 19. 8. 1992, blz. 2.

(3) Verricht in 1993 door Landell Mills Commodities Studies.

(4) Gewijzigd bij mededeling in PB nr. C 68 van 6. 3. 1996.

(5) Verricht in 1993 door Landell Mills Commodities Studies.

(6) Voorzover niet anders aangeduid zijn alle gegevens over de markt ramingen van de "Confédération Européenne de la Chaussure" (CEC).

(7) Bron: "Panorama de l'Industrie Communautaire 1995".

(8) Verricht in 1993 door Landell Mills Commodities Studies.

(9) Verricht in 1993 door Landell Mills Commodities Studies.

(10) Bron: "Panorama de l'industrie communautaire 1994".

(11) PB nr. L 264 van 8. 10. 1980, blz. 28.

(12) PB nr. C 334 van 12. 12. 1995, blz. 4.

(13) Jurisprudentie 1987, blz. 4393, rechtsoverweging 24.

(14) Verricht in 1993 door Landell Mills Commodities Studies.

(15) Jurisprudentie 1974, blz. 709.