SPECIAAL VERSLAG Nr. 7/98 over het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika (1986-1996) vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 241/03)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Samenvatting

In de periode 1986-1997 heeft de Europese Gemeenschap 830,2 Mio ECU uitgetrokken voor haar hulpprogramma ten behoeve van Zuid-Afrika. In het kader van dit programma werden aanvankelijk, met name van 1986 tot 1991, projecten ter ondersteuning van de slachtoffers van de apartheid gefinancierd; de uitvoering ervan stuitte op hevig verzet van de Zuid-Afrikaanse autoriteiten. Desalniettemin kon met het programma een positieve bijdrage tot de vrede en de democratie worden geleverd. Terwijl de politieke situatie in Zuid-Afrika evolueerde, bleef het programma de democratie en de mensenrechten steunen en begon het de sociale en economische ontwikkeling te stimuleren. In 1994 vond de vorming van de democratische regering, de opening van de delegatie van de Commissie in Pretoria en de ondertekening van een samenwerkingsovereenkomst tussen Zuid-Afrika en de Gemeenschap plaats. Het Europees Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling (1994-1999) ging van start.

In dit verslag wordt de uitvoering en het beheer van het programma door de Commissie en andere betrokken organisaties onderzocht. Het betreft voornamelijk de periode 1993-1997.

De voornaamste bevindingen in dit verslag hebben veelal betrekking op zwakke punten waarover de Kamer in andere verslagen inzake ontwikkelingssamenwerkingsprogramma's reeds opmerkingen heeft gemaakt. De tekortkomingen zijn derhalve van algemene aard, en de Commissie zou onverwijld stappen moeten ondernemen om ze te verhelpen.

Het te grote aantal besluitvormings- en bestuurslagen, waardoor te veel zaken voor een definitieve beslissing naar de hoofdzetel van de Commissie moesten worden verwezen, heeft evenals in andere delen van de wereld een negatief effect op de uitvoering van het programma gehad. Dit vormde een van de hoofdoorzaken van vertragingen en tekortkomingen bij de uitvoering van en het toezicht op de projecten. Met name tijdens de eerste fasen van de samenwerking tussen de Europese Gemeenschap en Zuid-Afrika is gebleken dat projecten vaak gebrekkig geformuleerd, tijdschema's niet realistisch, en bepaalde voorwaarden in contracten en financiële overeenkomsten niet geschikt waren. Het door de Commissie gevoerde beheer van de kasmiddelen was ontoereikend. De verslagleggingsprocedures schoten tekort, en het toezicht van de Commissie was zwak. Afgezien van de in 1996 uitgevoerde algehele evaluatie van het Europees Speciaal Programma werd de doeltreffendheid van de via niet-gouvernementele kanalen gefinancierde acties onvoldoende geëvalueerd.

De Commissie heeft te weinig onderkend dat haar Zuid-Afrikaanse partners institutionele versterking nodig hadden om het programma doeltreffender en efficiënter te kunnen uitvoeren. Toen de Commissie in 1994 het programma in samenwerking met de nieuwe regering startte, verkeek zij zich evenals andere donors op de omvang van de financiële middelen die op korte termijn door de Zuid-Afrikaanse overheid op doeltreffende, efficiënte wijze konden worden opgenomen. Het zou tevens de voorkeur hebben verdiend de middelen in eerste instantie over minder sectoren te spreiden.

In de uitvoering van het Europees Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling is vertraging opgetreden, en de betalingen vallen aanzienlijk lager uit dan was geraamd. Het Beursprogramma 1993-1995, één van de voornaamste communautaire acties, was als gevolg van tekortschietend beheer en toezicht minder doeltreffend dan het had kunnen zijn. De Commissie heeft ruim 750 uitgevoerde of sluimerende contracten die nog van 1986 dateren, nog steeds niet naar behoren afgesloten.

Gedurende de gehele periode waren de door de Commissie voor het beheer van het programma uitgetrokken middelen alsmede de organisatie ervan ontoereikend. Er heerste een tekort aan geschikte beheersinformatiesystemen, en de procedures waren niet duidelijk omschreven.

De Commissie dient een meer gedecentraliseerde aanpak van het beheer door te voeren, waarbij het beslissingsbevoegde gezag zich op het meest aangewezen niveau in het systeem bevindt, en waarbij van de beperkte middelen waarover de Commissie beschikt om de benutting van communautaire middelen te beheren en controleren, optimaal gebruik wordt gemaakt. Operationele en financiële verantwoordelijkheden dienen van de centrale diensten te Brussel te worden gedelegeerd naar de veldwerkers; middelen voor het beheer dienen in die zin te worden herverdeeld. De Commissie dient de procedures te vereenvoudigen en de vertragingen te verkleinen.

De Commissie zou met meer realiteitszin de knelpunten in haar eigen diensten moeten aanpakken die van invloed zijn op de uitvoering van programma's en de opnamecapaciteit van haar Zuid-Afrikaanse partners. Zij zou meer aandacht moeten besteden aan de versterking van de bestuurscapaciteit van haar Zuid-Afrikaanse partners, al dan niet op regeringsniveau.

De coördinatie met en tussen de donors, met name de lidstaten, dient te worden versterkt. In toekomstige handels- en samenwerkingsovereenkomsten dienen de Commissie en de lidstaten erop toe te zien dat het communautaire handelsbeleid hun strategie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking ondersteunt.>EIND VAN DE GRAFIEK>

INLEIDING

Achtergrondinformatie bij het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika

1. In september 1985 besloten de ministers van Buitenlandse Zaken van de EG-lidstaten in reactie op de toegenomen politieke onderdrukking in Zuid-Afrika tot een tweesporenbeleid met restrictieve én positieve maatregelen ter bevordering van een vreedzame overgang naar een democratische samenleving (1). De restrictieve maatregelen bestonden uit een handelsembargo, en economische en politieke sancties. De in 1986 getroffen positieve maatregelen behelsden uit de algemene begroting van de Europese Gemeenschap gefinancierde steun ten behoeve van de slachtoffers van de apartheid, en van achtergestelde bevolkingsgroepen (2).

2. In de periode 1986-1997 werd aan het communautaire steunprogramma in totaal 830,2 Mio ECU toegewezen voor projecten in een groot aantal verschillende sectoren. Het programma kende diverse fasen, waarbij rekening werd gehouden met de politieke context en de invoering van nieuwe doelstellingen en uitvoeringsregelingen. Er kunnen drie conceptuele fasen worden onderscheiden: 1986-1990 (Speciaal Programma ter ondersteuning van de slachtoffers van de apartheid), 1991-november 1994 (Speciaal Programma voor Zuid-Afrika) en november 1994-1999 (Europees Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling in Zuid-Afrika). Deze fasen kunnen niet duidelijk worden afgebakend; de tijdschema's voor de projectuitvoering overlapten deze perioden, en projecten werden in achtereenvolgende programma's opgenomen. Figuur 1 geeft een chronologisch overzicht van de politieke gebeurtenissen, de maatregelen die de Europese Gemeenschap in reactie hierop heeft genomen, en de vastgestelde juridische en praktische regelingen. Figuur 2 bevat nadere informatie over elke fase.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

FIGUUR 2

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

EG-stelsel voor ontwikkelingshulp ten behoeve van Zuid-Afrika

Fase I - 1986-1990

Speciaal Programma voor de slachtoffers van de apartheid (SPSA)

Doelstelling:Bevordering van de overgang naar een vreedzaam, stabiel, democratisch en niet-racistisch Zuid-Afrika door ondersteuning van de slachtoffers van politieke onderdrukkingVoornaamste doelgebieden:- Initiatieven op humanitair en sociaal gebied

- Opleiding en onderwijs

- RechtsbijstandUitvoerende organisaties:- Europese NGO's

- Zuid-Afrikaanse Kanalen: SACC, SACBC, KT & ICFTUOrganisatorische regeling:De Commissie was niet betrokken bij projectvaststelling, -beoordeling, -toezicht en -uitvoering

Wettelijke aansprakelijkheid bij Europese NGO's neergelegdAangegane betalingsverplichtingen:108,6 Mio ECUFase II - 1991-november 1994

Speciaal Programma voor Zuid-Afrika (SPZA)

Doelstelling:Bevordering van de overgang naar een democratisch en welvarend Zuid-Afrika door toevoeging van ontwikkelingsdoelstellingen en ondersteuning van achtergestelde bevolkingsgroepenVoornaamste doelgebieden:- Tertiair en volwassenenonderwijs

- Beroepsopleiding

- Basisgezondheidszorg

- Gemeente- en plattelandsontwikkeling

- Mensenrechten en democratieUitvoerende organisaties:- Zuid-Afrikaanse Kanalen: SACC, SACBC, KT & ICFTU

- Geen Europese NGO's betrokkenOrganisatorische regeling:De Commissie was via het Programme Coordination Office(PCO) betrokken bij projectvaststelling, -beoordeling en -toezichtAangegane betalingsverplichtingen:230,7 Mio ECUFase III - november 1994-1999

Europees Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EPWO)

Doelstelling:Bevordering van de overgang naar een democratisch en welvarend Zuid-Afrika door ondersteuning van door de Zuid-Afrikaanse regering doorgevoerd beleid en hervormingen in het kader van het Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling 1994-1999Voornaamste doelgebieden:- Opleiding en onderwijs

- Volksgezondheid

- Stads- en plattelandsontwikkeling

- Economische samenwerking, bevordering van handel en investeringen, ondersteuning van middelgrote, kleine en micro-ondernemingen

- Bevordering van goed beheer en democratiseringUitvoerende organisaties:- Centrale, provinciale en lokale overheidsdiensten

- Transitional National Development Trust (TNDT) en lokale NGO'sOrganisatorische regeling:De Commissie is via de EG-delegatie in Pretoria rechtstreeks betrokken bij het projectbeheer en -toezicht.Aangegane betalingsverplichtingen:479,5 Mio ECU (per 31 december 1997)Bron: Rekenkamer, evaluatie van het Europese SPZA (SPM, 1996), rekeningen van de Commissie 1986-1996.>EIND VAN DE GRAFIEK>

3. De eerste fase viel in de periode 1986-1990. In totaal werd een bedrag van 108,6 Mio ECU toegewezen aan ruim 400 projecten op het gebied van humanitaire hulpverlening, rechtsbijstand en onderwijs. Het overgrote deel van deze projecten werd ondersteund door drie plaatselijke organisaties, de zogenaamde "Kanalen" (3): de Kagiso Trust (KT), een interkerkelijk lichaam bestaande uit de kerken en vakbonden in Zuid-Afrika, de South African Catholic Bishops' Conference (SACBC), de South African Council of Churches (SACC) en, in mindere mate, door het in Europa gevestigde Internationaal Verbond van Vrije Vakverenigingen (IVVV).

4. Gedurende deze fase bestond er geen rechtstreekse verbinding tussen de Commissie en de Kanalen: de contractuele aansprakelijkheid voor de projecten jegens de Commissie berustte bij Europese niet-gouvernementele organisaties (NGO's), die verantwoordelijk waren voor het afdragen van de financiële middelen aan de Kanalen in Zuid-Afrika, alsmede voor financiële en beschrijvende verslagen. Bij de uitvoering van het programma stuitte men op actief verzet van de Zuid-Afrikaanse regering, terwijl de begunstigden - doorgaans dissidenten - werden lastig gevallen, spreek- en publicatieverboden kregen opgelegd en gevangen werden gezet. De Commissie stemde haar gebruikelijke financiële controle- en verslagleggingsvereisten af op de bestaande situatie en behandelde de projecten hoogst vertrouwelijk.

5. In 1990 deed zich in Zuid-Afrika een gunstige politieke ontwikkeling voor en werden het handelsembargo alsmede de economische en politieke sancties geleidelijk aan opgeheven. In 1991 ging het communautaire hulpprogramma een tweede fase in en werd het bijgesteld met het oog op de ontwikkelingsdoelstellingen en nieuwe sectoren. Europese NGO's waren niet langer bij de projecten betrokken: de Commissie sloot rechtstreeks met de Kanalen in Zuid-Afrika contracten voor projecten. De politieke situatie liet nog geen vestiging van een EG-delegatie in Pretoria toe. Wel opende de Commissie in februari 1991 een Programme Coordination Office (PCO), waar technisch assistenten met contracten van het Europees Agentschap voor Samenwerking (EAS) werkzaam waren, teneinde de partners te ondersteunen en toezicht te houden op de projecten.

6. De derde fase van het communautaire programma voor steun aan Zuid-Afrika startte in november 1994, na de democratische verkiezingen, de vorming van de regering van nationale eenheid en het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst tussen de EG en de Republiek Zuid-Afrika (4). Met deze fase, het zogenaamde Europese Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EPWO), werd beoogd bij te dragen tot een evenwichtige, duurzame ontwikkeling van Zuid-Afrika, en tot een stabiele democratische samenleving te komen. De Zuid-Afrikaanse regering treedt thans in de dialoog rond het ontwikkelingsbeleid op als gesprekspartner. De uitvoering van projecten geldt voor de nationale, regionale en lokale overheid als prioriteit; in plaats van de traditionele Kanalen, worden nu plaatselijke NGO's rechtstreeks gefinancierd voor sectorale programma's, en er is een Transitional National Development Trust (TNDT) (5) ingesteld, die financiële middelen voor kleinschalige projecten aan plaatselijke NGO's doorgeeft.

7. In december 1993 werd de overeenkomst tot instelling van de EG-delegatie in Zuid-Afrika ondertekend. De kantoren van de delegatie werden in mei 1994 te Pretoria geopend; het PCO werd in december 1994 gesloten. Tenslotte stelde de Raad in november 1996 een verordening vast betreffende ontwikkelingssamenwerking met Zuid-Afrika (6), waarin de rechtsgrondslag voor de EPWO-activiteiten werd gelegd; een bedrag van 500 Mio ECU werd geoormerkt voor de financiering van het EPWO in de periode 1996-1999. In mei 1997 ondertekenden de Zuid-Afrikaanse regering en de Commissie het nationaal indicatief programma.

8. Sinds november 1994 hebben zich in de betrekkingen tussen de EG en Zuid-Afrika ook ontwikkelingen op ander politiek, commercieel en economisch terrein voorgedaan: in juni 1995 werden er onderhandelingen met het oog op een bilaterale handelsovereenkomst voor de totstandbrenging van een vrijhandelszone geopend. Een dergelijke overeenkomst is van het grootste belang voor de ontwikkeling van de Zuid-Afrikaanse economie. Moeizaam werd voortgang geboekt, en ten tijde van de vaststelling van dit verslag waren de besprekingen nog gaande. In april 1997 trad Zuid-Afrika toe tot de tussen de EG en de ACS-landen (Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan) gesloten Overeenkomst van Lomé (7).

Het beleid van de Kamer inzake financiële controle op het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika

9. In 1991 heeft de Kamer het tot dan toe door de Commissie gevoerde beheer van het programma bezien, en - met inachtneming van de voor de werkzaamheden van de Commissie en haar partners geldende beheers- en controleverplichtingen - een aantal zwakke punten aan het licht gebracht: onvolledige dossiers, een gebrek aan voortgangsrapporten, een zwakke rol van de Europese NGO's bij de uitvoering van de projecten, en een ontoereikend financieel beheer (overfinanciering van projecten, hoge achterstallige bedragen en uitgebleven terugvordering van ongebruikte bedragen).

10. In 1993 en 1994 onderzocht de Kamer de financiële boekhouding van het hulpprogramma voor Zuid-Afrika. De Kamer wees de Commissie erop dat er sprake was van een zwak financieel beheer: de Commissie beschikte niet over actuele informatie inzake de hoogte van banktegoeden van de Kanalen; op deze rekeningen werden onnodig hoge bedragen aangehouden en er bestond geen regeling betreffende het gebruik van ontvangen interesten. Bovendien waren ruim 750 van 1986 daterende projecten nog steeds niet afgesloten, en waren er in enkele gevallen nog eindbetalingen verschuldigd. De diensten van de Commissie leken niet in staat hieraan iets te doen.

11. De bevindingen naar aanleiding van voornoemde financiële controles werden aan de Commissie meegedeeld, doch niet in verslagen van de Kamer bekendgemaakt. Ten vervolge op deze bevindingen en de reactie van de Commissie hierop startte de Kamer in 1996 een uitvoerige financiële controle van het programma voor Zuid-Afrika.

12. In 1997 vonden in het kader van een controlebezoek aan Zuid-Afrika vergaderingen en controles van stukken plaats bij de EG-delegatie, de ministeries, de Kanalen, de NGO's en andere organisaties. Projecten werden steekproefsgewijs ter plaatse bezocht, met uiteindelijke begunstigden werden gesprekken gevoerd en gecontroleerd werd wat er concreet was bereikt.

13. Het onderzoek van de Kamer betrof de volgende aspecten:

a) de door de Commissie en de Kanalen toegepaste procedures en systemen voor het beheer van projecten die in de periode 1993-1994 waren goedgekeurd en in 1997 nog ten uitvoer werden gelegd (zie de paragrafen 20-52). In het bijzonder ging de aandacht uit naar het door de Kagiso Trust uitgevoerde Beursprogramma, de meest grootschalige communautaire actie die in Zuid-Afrika is uitgevoerd (zie de bijlage);

b) de procedures en systemen welke de Commissie, de Zuid-Afrikaanse ministeries, NGO's en andere organisaties voor projecten met EPWO-financiering hanteren (zie de paragrafen 53-85);

c) de organisatie van de diensten van de Commissie (zie de paragrafen 86-92) en de coördinatie in Zuid-Afrika tussen de Gemeenschap en de lidstaten op het gebied van ontwikkeling (zie de paragrafen 93-97).

14. Hierna volgt een uiteenzetting van een aantal tekortkomingen in het beheer en de controle van de financiën van het communautaire steunprogramma. Desalniettemin dient in algemene zin nadrukkelijk te worden geconcludeerd dat de EG gedurende de eerste twee fasen, ondanks de zware omstandigheden waaronder het programma werd uitgevoerd, projecten heeft kunnen ondersteunen die hebben bijgedragen tot de overgang naar de democratie in Zuid-Afrika en de slachtoffers van de apartheid en achtergestelde bevolkingsgroepen verlichting hebben gebracht (8). Met de start van het EPWO is voor de ontwikkelingssamenwerking met Zuid-Afrika een nieuw tijdperk ingeluid, waarin de grondbeginselen van kosteneffectiviteit, financiële controle en verantwoordingsplicht door zowel de Commissie als de partners in Zuid-Afrika in acht moeten worden genomen.

BEGROTINGSUITVOERING

15. Figuur 3 brengt het effect van de hulp aan Zuid-Afrika op de begroting voor het gehele tijdvak 1986-1997 in kaart. Van het totaalbedrag aan betalingsverplichtingen ten belope van 818,9 Mio ECU, aangegaan tussen 1986 en 1997, is slechts 456,0 Mio ECU (56 %) voldaan. Eind 1997 beliepen de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen, die hoofdzakelijk EPWO-projecten betroffen, in totaal 352,6 Mio ECU (9).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

16. De laatste drie jaar zijn de nog af te wikkelen betalingsverplichtingen aanmerkelijk toegenomen, hetgeen wijst op een aantal onderling samenhangende zaken waarop later in dit verslag wordt ingegaan. De mogelijkheid tot besteding van de middelen voor de Commissie en de Zuid-Afrikaanse autoriteiten hield geen gelijke tred met het door de invoering van het EPWO toegenomen volume aan beschikbare vastleggingskredieten. Van 1994 tot 1996 zijn de in absolute cijfers uitgedrukte betalingen ondanks de aanhoudende stijging van de beschikbare betalingskredieten aanzienlijk gedaald. De bestedingsgraad van de betalingskredieten in 1995 en 1996 was zeer laag, hetgeen tekenend is voor de bij de uitvoering van het EPWO ondervonden problemen. Uit de in de begroting opgenomen vastleggings- en betalingskredieten blijkt dat de Commissie deze problemen niet had voorzien.

17. Figuur 4 geeft het beloop van de in de periode 1993-1996 aan de Kanalen toegewezen communautaire vastleggings- en betalingskredieten weer; deze figuur laat de scherpe daling van 1995 zien. Figuur 5 biedt een overzicht van de betalingskredieten per Kanaal; KT ontving de grootste bedragen aan EG-financiering (82 % van de betalingskredieten), gevolgd door de SACBC (14 %). In figuur 6 worden de projecten per sector uitgesplitst; de voornaamste sectoren, in totaal goed voor 77 % van de verplichtingen, waren de beurzen voor het tertiair onderwijs, gemeenschapsontwikkeling en onderwijs en beroepsopleiding.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

18. Figuur 7 illustreert de schommelingen in de communautaire vastleggingen en betalingen voor het nieuwe programma (EPWO) gedurende de periode 1994-1996. Hieruit blijkt dat de stijging van onbestede betalingsverplichtingen sinds 1994 grotendeels is terug te voeren op de stand van de overheidsprojecten. Van de 16 gedurende deze periode gefinancierde overheidsprojecten waren er aanvang 1997 slechts vijf daadwerkelijk gestart. Figuur 8 illustreert hoe de financiering van NGO-projecten als gevolg van de normalisering van de ontwikkelingssamenwerking met Zuid-Afrika aan belang heeft ingeboet; zij daalde van 38 % in 1994 tot 11 % in 1996. Opgemerkt dient echter te worden dat de uitvoering van de rechtstreeks met de regering gecofinancierde projecten deels aan de NGO's wordt overgedragen. In het in mei 1997 ondertekende indicatieve programma (10) bedroeg het voor gedecentraliseerde samenwerking gereserveerde bedrag 25 % van de jaarlijkse financiële toewijzing aan het EPWO.

19. De verdeling per sector van de tussen 1994 en 1996 gefinancierde programma's van het EPWO is weergegeven in figuur 9. De projecten in de sectoren "Good governance and Democratisation" en "Education and Training" zijn hiervan de voornaamste.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SYSTEEM VOOR DE UITVOERING VAN PROJECTEN VIA DE KANALEN

Inleiding

20. Het gedurende de eerste twee fasen van het communautaire hulpprogramma gehanteerde Kanaalsysteem is vervangen door de EPWO-regeling. In 1997 resteerden echter enkele in 1994 en 1995 gestarte projecten die nog steeds in uitvoering waren. De voornaamste bevindingen inzake het Kanaalsysteem worden hier uiteengezet, teneinde op die zwakke punten in het systeem te wijzen welke in toekomstige, al dan niet met Afrika verband houdende communautaire programma's dienen te worden vermeden.

21. Onderstaande opmerkingen houden voornamelijk verband met procedures, systemen en beheersregelingen. Ook is het noodzakelijk de resultaten en het effect van de uitvoering van het programma via het Kanaalsysteem te bezien. Ter onderbouwing van een beoordeling is echter weinig concrete informatie voorhanden, aangezien er maar weinig evaluaties zijn verricht. Afgezien van één globale evaluatie betreffende de periode 1986-1994, welke in 1995 door consultants voor de Commissie is uitgevoerd (11), zijn slechts vier van de 700 projecten, waaronder het Beursprogramma, geëvalueerd (12). Er werden geen evaluaties per sector verricht.

22. De consultants die in 1995 de globale evaluatie uitvoerden, meldden dat het Speciaal Programma tot 1995 in het algemeen een succes was geweest, had ingespeeld op de behoeften van de doelgroep, een duidelijk positieve uitwerking op de politieke ontwikkelingen in het land zelf had gehad, en had bijgedragen tot de afschaffing van de apartheid. Zij waren van oordeel dat het Programma met name gedurende de eerste jaren (vóór 1991) een succes was: toen werden projecten van onderaf gestart en waren de begunstigden in hoge mate "eigenaar" van, en betrokken bij de projecten; zij legden hierbij veel creativiteit en enthousiasme aan de dag. Opgemerkt werd echter dat er met name na 1991 en voorzover het de operationele procedures betrof, veel irritatie en frustratie heerste doordat te veel partijen bij het beleidsproces waren betrokken, alsmede door een gebrek aan overeenstemming over de vraag wie waarover iets te zeggen had, door onduidelijke en verkeerd begrepen procedures, en personeelstekort. De Commissie werd beschouwd als een logge, bureaucratische organisatie die te veel tijd nodig had voor de goedkeuring van projecten en de verwerking van betalingen. De verslagleggingsvereisten waren onduidelijk, resulteerden in dubbel werk, en leverden weinig feedback van betekenis op.

23. In de figuren 10 en 11 wordt een overzicht gegeven van de verantwoordelijkheden van de diverse betrokken partijen voor de goedkeuring, betaling en uitvoering van via Kanalen gefinancierde projecten. Deze procedures zijn ad hoc ontwikkeld, al naar gelang van de clausules vervat in de tussen de Commissie en de Kanalen gesloten standaard-projectcontracten.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

24. Kenmerkend voor het systeem was dat er geen rechtstreekse verbinding tussen de Europese Commissie en de projectleiders bestond; alle contacten verliepen via de Kanalen, die het enige aanspreekpunt voor de Commissie vormden. Dit had een "filterende" werking op de financieringsaanvragen en het sluiten van contracten, op beheer en uitbetaling van Gemeenschapsgelden, toezicht op en ondersteuning van projectleiders, en voortgangsrapportage.

Opmerkingen inzake het Kanaalsysteem (13)

Zwakke punten in de opzet

25. Het Kanaalsysteem vertoonde wezenlijke zwakke punten die een adequate controle en een goed financieel beheer in de weg stonden en tekortkomingen bij de uitvoering van de projecten veroorzaakten. Ten eerste waren te veel organisaties en niveaus binnen de diensten van de Commissie betrokken bij het beheer van het systeem (projectleiders, de Kanalen, de delegatie alsmede de centrale diensten van de Commissie), en was er sprake van overlapping van verantwoordelijkheden en ontoereikende informatiestromen en coördinatie. De besluitvorming verliep traag, met als gevolg dat zowel de uitbetalingen als de acties vertraagd werden uitgevoerd.

26. Ten tweede moesten de Kanalen en de Commissie binnen een kort tijdsbestek een groot aantal kleinschalige projecten omschrijven, evalueren, uitvoeren en controleren (14). Deze werden veelal door NGO's en organisaties op gemeenschapsbasis met een beperkte bestuursbevoegdheid beheerd. Het aantal te nemen beslissingen, uit te voeren controles en te verwerken financiële transacties was dientengevolge bijzonder groot. De Commissie was met haar ontoereikende middelen niet op deze werklast berekend.

27. Ten slotte brengen de resultaten van het onderzoek van het Kanaalsysteem enkele van de intrinsieke zwakke punten van het beheer door de Commissie van ontwikkelingssamenwerkingsprogramma's aan het licht, waarop de Kamer in haar verslagen herhaaldelijk is ingegaan.

Omschrijving van projecten

28. Reeds bij aanvang waren de projecten gebrekkig omschreven; essentiële elementen (zoals de begroting, totale donorbijdragen en een tijdschema voor de activiteiten) waren niet duidelijk gedefinieerd of ontbraken volledig, de taakstelling was onvolledig en verward. Ondanks de door de Commissie ondernomen pogingen tot verbetering door invoering in 1993 van logische structuren (15) voor projectontwerp en -uitvoering, bleven dit gedurende de gehele levensduur van het Kanaalsysteem zwakke punten.

29. De onrealistische tijdschema's voor de uitvoering in de contracten veroorzaakten problemen. Voor nagenoeg alle projecten moest het aanvankelijke tijdschema meermalen worden verlengd. De Commissie hechtte haar goedkeuring aan deze verlengingen zonder te bezien wat er was bereikt, hoe men dacht de projecten af te ronden of welke mogelijkheden tot naleving van de nieuwe termijnen er werkelijk bestonden. Aan de hand van de documentatie in de dossiers van de Commissie kon niet altijd worden nagegaan of de contracten overeenkomstig de juiste procedures waren verlengd, en of de voor de financiële verplichtingen vastgestelde termijnen waren nagekomen. Geconstateerd werd dat bij een aantal projecten het tijdschema pas werd verlengd nadat de aanvankelijke termijn was verstreken.

30. De verlenging van de contracttermijnen leverde de projectleiders, de Kanalen en de Commissie een aanzienlijke administratieve werklast op. Zo werden in 1996 via het systeem 192 uitbreidingsoperaties verwerkt, die alle in Brussel dienden te worden goedgekeurd. Bovendien voorzagen de contracten niet in een procedure tot wijziging van het budget voor het project: geringe wijzigingen moesten door de centrale diensten van de Commissie in Brussel worden goedgekeurd, en de contracten moesten worden voorzien van aanhangsels. Een en ander leidde tot vertragingen bij de betaling en de uitvoering.

Financieel beheer en kasmiddelenbeheer

31. In 1994 en 1995 wees de Kamer in brieven aan de Commissie erop dat zij onvoldoende toezicht op het beheer van de aan de Kanalen overgedragen middelen had uitgeoefend. De Commissie had verzuimd zich ervan te vergewissen of de Kanalen financiële verslagen indienden waaruit bleek dat de door de Commissie op hun bankrekening voor EU-projecten gestorte middelen overeenstemden met de aan de projectleiders betaalde bedragen, alsmede met de gevormde interest. Met name op de projectrekening van KT waren buitensporige saldo's ontstaan en waren aanzienlijke interestbedragen ontvangen waarover de Commissie in zowel Brussel als Zuid-Afrika geheel ontoereikend was geïnformeerd. Na het optreden van de Kamer ging de Commissie tot actie over. In 1997 was de situatie verbeterd wat betreft het grootste Kanaal, KT, maar niet wat de overige Kanalen betreft.

32. In de contracten met de projectleiders is bepaald dat de betalingen in ECU dienden te worden gedaan, en tot het bedrag van de uitgaven in een bepaalde maand in de plaatselijke valuta (ZAR) moesten worden gewisseld tegen de in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte koersen van die maand. Deze bepaling was even inadequaat als onpraktisch, aangezien de Kanalen op grond daarvan verplicht zouden zijn geweest een in ECU luidende bankrekening aan te houden (hetgeen de Zuid-Afrikaanse monetaire autoriteiten niet toestaan), en de maandelijkse betalingen voor elk project zouden moeten vaststellen, waarop de uitgaven zouden worden gebaseerd. In de praktijk wisselden de Kanalen de van de Commissie ontvangen gelden direct om in ZAR, en stortten zij de opbrengst op een in plaatselijke valuta luidende bankrekening. Hoewel de Commissie hiervan op de hoogte was, heeft zij de voorwaarden van de contracten niet dienovereenkomstig gewijzigd.

Betaling en verslaglegging

33. De in het contract neergelegde procedures voor de betaling van projecten en de verslaglegging waren ontoereikend en maakten geen adequaat toezicht door de Kanalen en de Commissie mogelijk.

34. In de met de projectleiders gesloten contracten werden noch de verslagperiode, noch vaste termijnen voor de indiening van de verslagen vastgelegd. De verslaglegging hield uitsluitend verband met de betalingen; bijgevolg dienden de projectleiders slechts dan verslagen in wanneer zij om betaling verzochten. Verzocht een organisatie niet om betaling, dan werd er geen verslag overgelegd. Bovendien werd in de contracten de vereiste inhoud van de beschrijvende en financiële verslagen onvoldoende uiteengezet.

35. Het merendeel der Kanaalprojecten behelsde financiering van de exploitatiekosten van de begunstigde organisaties. In veel gevallen ontstonden echter problemen in verband met de verslaglegging, doordat de contractperiode niet samenviel met het boekjaar van de organisatie, dat als de standaardperiode voor verantwoording van, en verslaglegging over de met het contract gefinancierde activiteiten geldt. Voorts sloot de Commissie, wanneer zij een organisatie daadwerkelijk een jaarlijkse subsidie verstrekte, al een nieuw contract voordat over de voorgaande contracten verslag was uitgebracht en kwijting was verleend. Voor sommige organisaties liepen er bij de Commissie tegelijkertijd afzonderlijke contracten ter financiering van verschillende jaren.

36. Bij de verslaglegging moesten gegevens op omslachtige, ingewikkelde wijze op elkaar worden aangesloten. De moeilijkheid van de financiële verslaglegging hield in dat de diensten van de Commissie de ingediende verslagen vaak verwierpen. Dit resulteerde in veelvuldige onderbrekingen en vertragingen van de betaling, hetgeen tot onzekerheid bij de projectleiders voerde, de uitvoering van de activiteiten in het gedrang bracht en een doeltreffend toezicht in de weg stond.

37. Uit een op 31 december 1996 verrichte analyse van de projectuitvoering bleek het volgende:

a) van de 189 tussen 1993 en 1995 goedgekeurde projecten was voor circa 75 de laatste termijn sinds enkele jaren verschuldigd. Dit zou erop kunnen wijzen dat de projecten overgefinancierd waren, en dat de projectleider onbenutte saldi onder zich heeft; dit zou bij de afsluiting van de rekeningen moeten worden geconstateerd (zie de paragrafen 45-52). Anderzijds zou het een aanwijzing kunnen zijn dat projectleiders in sommige gevallen liever de eindbetaling van 10 % verliezen dan een eindverslag opstellen. Uit het oogpunt van de projectleider kan dit als een redelijk alternatief worden beschouwd, gezien het geringe verschuldigde bedrag en de moeite die het kost om verslagen op te stellen en goedgekeurd te krijgen;

b) bij ruim 50 projecten was het tussentijds verslag niet ingediend of goedgekeurd; het betrof hier projecten waarvoor bij de sluiting van het contract een voorschot van 50 of 60 % voor het totale bedrag voor het project was ontvangen, doch waarvoor de tweede termijn niet was voldaan.

38. De meeste ingediende projectverslagen gingen vergezeld van financiële verslagen inzake de rekeningen. Deze verslagen waren echter van beperkte waarde, aangezien zij niet ingingen op de essentiële problemen op het gebied van communautaire financiering, zoals de verslagperiode, overige subsidies en dubbele financiering. In het geval van het Beursprogramma was de financiële controle, het voornaamste controlemechanisme, van beperkt belang, aangezien de controleurs geen deugdelijke taakstelling hadden, en er geen sprake was van follow-up van in de financiële verslagen vastgestelde bevindingen (zie de bijlage, paragraaf 4).

Toezicht op de projecten

39. De Commissie heeft geen adequaat toezicht op de projecten gehouden, hetgeen te wijten was aan voornoemde zwakke punten in de verslagleggingsprocedures, aan het gebrek aan geautomatiseerde hulpmiddelen voor projectvoortgangscontrole, alsmede aan gebreken in het informatiesysteem van de Commissie.

40. Het toezicht op SACC- en SACBC-projecten, waarover zeer weinig informatie voorhanden is, liet zeer te wensen over. De in de dossiers van de Commissie bijgehouden documentatie betreffende 14 in 1993 en 1994 goedgekeurde SACC- en SACBC-projecten waarmee een totaalbedrag van 7,66 Mio ECU was gemoeid, was ontoereikend voor de beoordeling van de huidige stand van de projecten. De Commissie was zelfs niet bekend of 8 van de 14 projecten nog liepen. Voor slechts twee projecten zijn voortgangsrapporten ingediend. Ondanks het gebrek aan informatie verlengde de Commissie meermalen de termijnen voor de projectuitvoering.

41. Ook het toezicht van de Commissie op de KT-projecten was ontoereikend, hoewel na 1995 enkele verbeteringen werden aangebracht.

42. Als gevolg van inadequaat toezicht was de Commissie niet in staat snel te reageren op vragen afkomstig van de projectleiders en de Kanalen. Tal van projecten liepen vertraging op, lagen lange tijd stil, waren voorgoed stopgezet of konden niet aan hun doelstelling beantwoorden. Wat het Beursprogramma betreft, ging een gebrek aan toezicht alsmede aan betrouwbare cijfers ten koste van de effectiviteit en de duurzaamheid ervan. Hoewel er circa 34 000 beurzen werden toegekend, werd door ondoeltreffend beheer de mogelijkheid tot het toekennen van nog eens 8 700 beurzen verspeeld, en werd ruim 72 Mio ZAR (ongeveer 12,5 Mio ECU tegen de in december 1996 geldende wisselkoersen) aan vergoedingen niet aan het Zuid-Afrikaanse nationale beursprogramma overgemaakt (zie de bijlage, paragraaf 17).

43. Het vermogen van de Commissie om op adequate wijze toezicht op de uitvoering van de projecten te houden, werd aangetast door de slechte staat van haar informatiesystemen. Zij beschikte niet over een behoorlijke database met gegevens inzake projectuitvoering en -rapportage (16). De documentatie in de projectdossiers was niet actueel, en het kwam voor dat rapporten en correspondentie ontbraken. De Kanalen, de delegatie van de Commissie en de centrale diensten gaven informatie niet altijd aan elkaar door. De Commissie beschikte niet over een kopie van alle tussen de Kanalen en de projectleiders gesloten contracten en was bijgevolg niet op de hoogte van gevallen waarin de reikwijdte en financiële voorwaarden van het project afweken van het door de Commissie met het Kanaal gesloten contract.

44. Een financiële consequentie van het ontoereikende toezicht was dat goedgekeurde doch nooit gestarte projecten, of gestarte doch sluimerende projecten nog steeds onnodig in de rekeningen van de Commissie voorkomen. Zodoende bleef circa 10 Mio ECU voor tussen 1993 en 1995 aangegane, doch nooit gestarte of sluimerende projecten per 31 december 1996 in de rekeningen staan, waardoor de nog na te komen verplichtingen werden overgewaardeerd.

Beëindiging van contracten

45. Naar aanleiding van in 1994 en 1995 verrichte financiële controles wees de Kamer de Commissie erop dat zij prioriteit diende te verlenen aan de beëindiging van ruim 750 slepende contracten, waarvoor sinds 1986 in totaal 441,7 Mio ECU was vastgelegd. De Commissie deelde de Kamer eind 1995 mede dat zij ernaar streefde in juli 1996 circa 350 lopende contracten te beëindigen, en dat een technisch medewerker was aangetrokken om haar diensten beter in staat te stellen deze taak uit te voeren.

46. In januari 1996 werd de termijn voor beëindiging van de 350 projecten verlengd tot eind december 1996. Het algemene streven was toen om eind 1997 604 van de 664 projecten uit de periode 1986-1993 af te sluiten.

47. Eind juni 1997 was echter geen der aanslepende contracten beëindigd. De Commissie stuitte in de loop van 1996 op ernstige moeilijkheden van procedurele aard, hetgeen grotendeels was te wijten aan een ontoereikende planning en taakomschrijving, en aan het verzuim om hiervoor voldoende middelen in te zetten. Bij een door de Kamer verrichte inspectie van een steekproef van 250 in 1996 voorbereide afsluitingsformulieren bleek dat er tal van onverklaarde onregelmatigheden waren en dat de ingediende informatie ter ondersteuning van de besluitvorming volstrekt ontoereikend was.

48. Teneinde de diensten beter in staat te stellen om de oude projecten af te sluiten, besloot de Commissie in maart 1996, accountantskantoren uit de particuliere sector in te schakelen. Hier deed de Commissie echter meer dan een jaar over, waarna uiteindelijk in mei, respectievelijk juli 1997 contracten met twee afzonderlijke kantoren werden gesloten.

49. In 1997 voerden de betrokken diensten herziene procedures in, welke hogere eisen stelden aan de verantwoording van de voorgestelde acties, met inbegrip van terugvordering of afschrijving van uitstaande schulden van uitvoerende organisaties en annulering van onnodige resterende betalingsverplichtingen. Nieuwe doelstellingen werden geformuleerd en alle sluimerende projecten uit de periode 1986-1994 dienden eind 1998 te zijn afgesloten.

50. De stagnatie bij de beëindiging van contracten had tot gevolg dat bij de afsluitingsprocedure weinig voortgang werd gemaakt met de invordering van overtollige middelen in handen van NGO's in Europa of Zuid-Afrika. Tijdens controlebezoeken aan Europese NGO's in 1995 en 1996 werden dergelijke overschotten meermalen aangetroffen. Niettegenstaande de interne voorschriften van de Commissie, op grond waarvan invorderingsopdrachten moeten worden afgegeven zodra een schuld is vastgesteld - met de aanduiding "pm" indien het exacte bedrag niet kan worden bepaald -, werd slechts voor één enkele NGO een invorderingsopdracht gegeven.

51. De problemen waarop de Commissie bij de afsluiting van deze zo lang aanslepende projecten stuitte, brengen de zwakke punten van het financieel beheer van het programma in Zuid-Afrika aan het licht. Ondanks de omvang en het politieke gewicht van het programma in Zuid-Afrika wees de Commissie niet voldoende middelen toe en beschikte zij niet over voldoende solide en doelmatige beheersprocedures om voorbereiding en uitvoering van het nieuwe, zich uitbreidende programma gelijktijdig met de afsluitingsprocedure mogelijk te maken. De aan het nieuwe programma toegekende prioriteit hield altijd in dat de beperkte middelen werden onttrokken aan de afsluitingsprocedure.

52. Bovendien werd de afsluitingsprocedure gebrekkig voorbereid, werden hiervoor inadequate doelstellingen en fasen vastgesteld, waren de procedures onduidelijk, werden de functies en verantwoordelijkheden van de betrokkenen onvoldoende omschreven en in overleg vastgesteld, en ontbrak het aan overeenstemming over hetgeen nodig was om de projecten te kunnen afsluiten. Bijgevolg werden de beperkte beschikbare middelen niet op doelmatige of doeltreffende wijze benut.

HET EUROPEES PROGRAMMA VOOR WEDEROPBOUW EN ONTWIKKELING (EPWO) 1994-1996

Het EPWO-systeem

53. De democratisering van het land noopte tot een nieuwe aanpak van de samenwerking. Vanaf dat moment ging het erom een programma voor rechtstreekse samenwerking met de Zuid-Afrikaanse regering te financieren.

54. In een klimaat van groot optimisme waren alle donors, met inbegrip van de Europese Gemeenschap (EG) en de lidstaten, erop uit grootschalige ontwikkelingsprogramma's met de regering te starten. De EG had als hoofddonor (17) de Zuid-Afrikaanse democratische krachten gedurende het gehele apartheidsregime ondersteund, en wenste thans haar steun aan de nieuwe regering op legitieme wijze te versterken. Zo hechtte de Commissie in een betrekkelijk korte periode haar goedkeuring aan diverse programma's op verschillende werkterreinen, waarmee aanzienlijke bedragen gemoeid waren.

55. Om die reden sloot de EG zich in 1994, evenals andere donors, aan bij het door de Zuid-Afrikaanse regering gelanceerde Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling. Ruim 5 000 Mio ZAR (circa 1 150 Mio ECU) uit de nationale begroting werd jaarlijks samen met internationale steun in het PWO-fonds gestort. Met het oog hierop werd een centrale bestuursstructuur opgezet, het PWO-bureau. Dit bleek echter al snel ongeschikt, en werd in maart 1996 naar aanleiding van kritiek op de geringe mate van uitvoering van het programma gesloten. Zijn verantwoordelijkheden voor de uitvoering van het programma werden overgedragen aan het Ministerie van Financiën en de vakministeries.

56. Destijds werd de Zuid-Afrikaanse centrale overheid grondig geherstructureerd, waarbij aan de top ingrijpende wijzigingen plaatsvonden. De overheidsdiensten die een begin maakten met de uitvoering van ontwikkelingsprogramma's hadden nog niet vaak met internationale hulporganisaties gewerkt. De Zuid-Afrikaanse overheid werd met ernstige moeilijkheden geconfronteerd bij het afstemmen van haar systemen en procedures op de door de diverse donors gestelde vereisten. Nieuwe structuren waren op provinciaal en lokaal niveau nog maar kort daarvoor tot stand gebracht, terwijl andere zich nog in de planningsfase bevonden.

57. Tegen deze achtergrond hadden de EG en andere donororganisaties realistischer moeten zijn over het volume aan financiële middelen dat de Zuid-Afrikaanse overheid op doeltreffende en doelmatige wijze kon benutten. Wat de afzonderlijke programma's betreft, zoals dat voor de gezondheidssector en het proefproject voor landhervorming, had de Commissie moeten onderkennen dat de financiële middelen voor het programma niet konden worden opgenomen zolang de provinciale en regionale structuren via welke het programma diende te worden uitgevoerd, niet waren ingesteld. Voorts had het de voorkeur verdiend dat de Commissie in overleg met de Zuid-Afrikaanse autoriteiten minder middelen op minder sectoren had geconcentreerd, gezien de beperkte middelen en sectorale deskundigheid waarover het personeel van de delegatie van de Commissie beschikte.

58. Toen het programma in 1994 werd gelanceerd, zag ook de Commissie zich voor ernstige problemen gesteld. De hoofdzetel in Brussel moest toezicht houden op de via de Kanalen gefinancierde projecten en deze tegelijkertijd afsluiten (zie de paragrafen 20-52), een programma voor het EPWO opstellen en de desbetreffende dossiers onderzoeken, en na onderhandelingen het wettelijk kader voor de nieuwe samenwerkingsrelatie met Zuid-Afrika vaststellen (18). Ook bij de delegatie ontbrak het aan middelen (zie paragraaf 90).

59. De problemen met het beheer van een dermate breed programma met de beperkte beschikbare middelen brachten de Commissie ertoe haar aanpak van de financiering van NGO-projecten en -activiteiten te wijzigen. De NGO's werden gestimuleerd om samen te werken en hun financieringsaanvragen voor een bepaalde sector - gezondheidszorg, stedelijke ontwikkeling, plattelandsontwikkeling enz. - gezamenlijk in de vorm van een programma in te dienen.

60. Toen de Commissie voor deze aanpak koos, had zij echter bijzondere aandacht moeten besteden aan de voor de uitvoering ervan verantwoordelijke organisatiestructuren, en zich ervan moeten vergewissen dat deze over de vereiste deskundigheid en middelen beschikten. Van de drie door de Kamer gecontroleerde sectorale programma's vertoonden er twee belangrijke gebreken in de structuren die verantwoordelijk waren voor het programma als geheel:

a) ten aanzien van het "Urban sector network"-programma stelde het Programme Coordination Office (PCO) een coördinatiestructuur in de vorm van een NGO voor, welke interne regels kende noch over de adequate middelen beschikte, en niet in staat was regelmatig toezicht te houden op de onderdelen van het programma;

b) voor het programma in de gezondheidssector werden de activiteiten van drie in dezelfde regio opererende NGO's in één contract opgenomen. De verantwoordelijkheid voor beheer en toezicht van het gehele programma wees de Commissie eenzijdig toe aan een van de NGO's. Het viel deze NGO moeilijk de vereiste voortgangsrapporten op te stellen, aangezien de overige partners met andere beheerssystemen werkten en hun rekeningen anders hadden gestructureerd. Bovendien beschikte de NGO niet over de vereiste middelen om toezicht op de operaties te houden.

61. Wat betreft de kleinere projecten die werden uitgevoerd door de NGO's en de organisaties op gemeenschapsbasis (OGB's), werd de voor het EPWO verantwoordelijke minister in 1994 opgedragen een oplossing te vinden die financiering van deze projecten binnen een gecoördineerd kader mogelijk zou maken. De minister stelde voor een onafhankelijk orgaan, het TNDT, in het leven te roepen. De oprichting van het TNDT verliep echter traag, en de financiering van de NGO's en OGB's werd in 1995 en 1996 ernstig verstoord. Enkele daarvan zagen zich genoodzaakt, hun personeel en activiteiten in te krimpen.

Regeringsprojecten

62. Van het onderdeel volksgezondheid van de eerste reeks gezamenlijk met de regering gefinancierde programma's heeft de Kamer in 1994 controle verricht op het National HIV/AIDS Programme, het District Health Systems Support Programme en het Technical Assistance Programme for Restructuring the National Health System, waarmee een totaalbedrag van 19,4 Mio ECU gemoeid was. Ten tijde van de financiële controle was geen van de projecten ver gevorderd. De programma's waren namelijk gestart voordat de voor de uitvoering ervan noodzakelijke structuren tot stand waren gebracht. Zo werden de districten die als basis voor het nieuwe gezondheidsstelsel zouden dienen, pas in het tweede halfjaar van 1996 ingevoerd, waardoor de daadwerkelijke invoering van de maatregelen op provinciaal niveau werd vertraagd. Ook verzochten de Zuid-Afrikaanse autoriteiten om die reden om verlenging van de uitvoeringsfase van de drie programma's tot eind 1997.

63. Het mensenrechtenprogramma werd in december 1994 door de Commissie op basis van een door externe consultants verrichte studie goedgekeurd. De financieringsovereenkomst met de Zuid-Afrikaanse regering ten belope van 15 Mio ECU werd eerst in mei 1996 ondertekend. Dit regeringsprogramma wordt door NGO's uitgevoerd, en speciaal met het oog op het beheer ervan werd een stichting in het leven geroepen. Het programma ging met grote vertraging van start en in maart 1997, ten tijde van de controles door de Kamer, stond het project nog in de kinderschoenen.

64. De doelstellingen van het project zijn enigszins vaag. Het actieplan 1996/1997 was gebaseerd op de resultaten van voornoemde, in 1994 verrichte studie; het bedrag van de noodzakelijke uitgaven berustte op een ruwe schatting en was niet onderbouwd met een kostenspecificatie. Tussen 1994 en 1996 veranderde de binnenlandse situatie, en werd bijstelling van de doelstellingen en in te zetten middelen noodzakelijk geacht. Dit werd onderkend door degenen die met de uitvoering van het programma waren belast, en overigens in hun actieplan een initiële oriëntatiefase hadden opgenomen teneinde de behoeften en doelstellingen nader te bepalen. Zij achtten het echter van belang het project te starten en stelden voor de noodzakelijke aanpassingen in een later stadium aan te brengen in plaats van de resultaten van deze eerste fase af te wachten. De Commissie zou nauwlettend moeten toezien op de ontwikkelingen in dit programma.

65. Het "Parliamentary Support Programme" waarmee een totaalbedrag van 36 Mio ECU is gemoeid, wordt door drie partners gezamenlijk gefinancierd. Volgens de planning zou het programma eind 1996 daadwerkelijk van start zijn gegaan. In maart 1997 was het nog steeds niet gestart, omdat nog niet al het benodigde personeel voor het beheer ervan was aangeworven. Bovendien was de bestaande regeling voor de uitvoering van dit gecofinancierde programma niet bevredigend. Ten tijde van de financiële controles van de Kamer waren de bijdragen van de drie donors nog niet in één enkele begroting opgenomen. Derhalve was het onmogelijk te doorzien en te verifiëren hoe de bijdrage van de Zuid-Afrikaanse regering (19,35 Mio ECU) in het programma diende te worden opgenomen, en daaraan moest worden toegewezen. Het kort daarvoor door de Zuid-Afrikaanse autoriteiten ingediende werkprogramma betrof slechts de communautaire bijdrage (16 Mio ECU). Het is van belang dat de Commissie nagaat of de gemeenschappelijke financiering van dit programma reëel is.

NGO-projecten

66. Voor de NGO's waren dit de eerste projecten die rechtstreeks door de Commissie en zonder tussenkomst van de Kanalen zouden worden gefinancierd. Het gebrek aan ervaring met communautaire procedures bij de NGO's, het feit dat het noodzakelijke advies moeilijk bij de delegatie kon worden ingewonnen, en de communicatieproblemen met de hoofdzetel van de Commissie leidden tot vertraging bij de aanloop van alle door de Kamer bezochte projecten. Om communautaire financiering te ontvangen, zijn NGO's verplicht een jaarlijks werkprogramma in te dienen; zij hadden echter (met name in de financieringsovereenkomsten) geen behoorlijke instructies inzake de aard en de mate van specificatie van de vereiste informatie ontvangen. Dit leidde er veelal toe dat de Commissie de ingediende dossiers terugzond naar de NGO's. In bepaalde gevallen werden programma's na langdurige informatie-uitwisselingen met de NGO's door de delegatie geaccepteerd, om vervolgens in Brussel te worden verworpen, zodat zij alsnog opnieuw moesten worden ingediend. Met deze tweeledige goedkeuringsprocedure worden de beperkte middelen voor projectbeheer van de Commissie niet doelmatig benut; bovendien heeft deze tot buitensporige vertragingen in de uitvoering geleid.

67. Het "Participatory Health Care Programme" (1,12 Mio ECU) voorzag in de basisbehoeften van de meest achtergestelde bevolkingsgroepen in de townships rond Kaapstad. Met name de beginfasen van het programma vertoonden de in de vorige paragraaf genoemde tekortkomingen. Bovendien kwam de levensvatbaarheid van het programma, dat zich in maart 1997 in de laatste uitvoeringsfase bevond, in het gedrang. In het met de Commissie gesloten contract was bepaald dat de gefinancierde ziekenhuizen in de Zuid-Afrikaanse staatsgezondheidszorg dienden te worden opgenomen, maar dit gebeurde niet. Met het oog op de voortzetting van de tot dan toe beschikbare diensten was verdere financiering door de internationale donors dan ook absoluut noodzakelijk.

68. Goedkope huisvesting voor de lagere-inkomensgroepen was een van de hoofddoelstellingen van het Urban Sector Network Programme (5,9 Mio ECU). Slechts 879 van de 4 350 voor het eerste jaar geplande huizen konden daadwerkelijk worden opgeleverd, doordat de Commissie en haar partner de problemen bij de uitvoering in het hele land van een beleid inzake leningen voor huisvesting hadden onderschat. De voortgang van het programma werd ook belemmerd door de traagheid waarmee de Gemeenschap de betalingen verrichtte. Tijdens de controle van de Kamer waren sommige NGO's in het netwerk verplicht de activiteiten in verband met het programma in afwachting van de betaling van middelen op te schorten.

69. Het starten en uitvoeren van het micro-projectprogramma, dat in 1995 gezamenlijk met de Microprojects Programme Trust werd gefinancierd (12,6 Mio ECU), werd ook verstoord doordat de Commissie buitensporig veel tijd nodig had om de financieringsovereenkomst te sluiten en de bedragen te betalen. Sinds maart 1997 waren 68 microprojecten goedgekeurd; er werd echter nauwelijks voortgang geboekt. De projectmanagers waren verplicht, in afwachting van betaling door de Commissie een beroep te doen op kredietfaciliteiten, teneinde de uitvoering van de gefinancierde maatregelen niet op te houden.

Zwakke punten in de instrumenten en procedures voor de instelling van het EPWO

70. Zwakke punten in de door de Commissie gehanteerde instrumenten en procedures waren de hoofdoorzaak van de grote vertragingen die in elke fase van de uitvoering van het EPWO werden waargenomen; bovendien hadden zij een negatief effect op de uitvoering van de programma's.

Vertragingen bij de betalingen

71. Het merendeel van de door de Kamer bezochte projecten had te lijden onder de traagheid die met de betalingen gepaard ging: de betrokkenen beschouwden de Commissie als de traagste donor. De vertragingen waren voornamelijk toe te schrijven aan het feit dat de Commissie buitensporig veel tijd nodig had voor de goedkeuring van tussentijdse verslagen en bijgewerkte werkplannen. Wanneer de Commissie de voornaamste of enige financieringsbron is, kunnen de partners met ernstige financiële problemen worden geconfronteerd. Bij de programma's inzake het Micro-project en het Urban Sector Network waren de managers genoodzaakt een beroep te doen op kredietfaciliteiten om de projectactiviteiten niet te hoeven staken.

Wisselkoersverliezen

72. Voor diverse NGO's lagen de in ZAR ontvangen bedragen in het algemeen onder de op basis van de contracten verschuldigde bedragen, die in ECU luiden. Bij analyse van zo'n twaalf projectbetalingen bleek dat deze verschillen voortvloeiden uit het feit dat een particuliere Zuid-Afrikaanse bank uitzonderlijk ongunstige wisselkoersen toepaste (19). Van een totaalbedrag aan betalingen van 10,8 Mio ECU - het equivalent van 74,9 Mio ZAR tegen de INFORECU-koers - ontvingen de NGO's na omrekening tegen de koers van de bank slechts 72,8 Mio ZAR. Het verschil van 2,1 Mio ZAR staat gelijk aan 0,4 Mio ECU tegen de INFORECU-koers, ofwel 3,7 % van het in totaal betaalde bedrag. In sommige gevallen beliep het verschil zelfs 7 %. Een vergelijkende analyse van enige betalingen voor overheidsprojecten wees uit dat de door de Reservebank gehanteerde koersen veel gunstiger waren. Aangezien het hier voor de NGO's om aanzienlijke bedragen gaat, dient de Commissie te bezien of het mogelijk is alternatieve procedures in te voeren, zodat de NGO's het in de contracten bepaalde bedrag ontvangen (20).

Financieringsovereenkomsten

73. Ook de gebrekkige formulering van de financieringsovereenkomsten (NGO's en regering) was een hinderpaal voor de start en de uitvoering van het EPWO. De clausules inzake onder meer de betalingen, rapporten en de boekhouding van het project komen in diverse onderdelen van de overeenkomsten voor, en laten vaak aan zowel duidelijkheid als samenhang te wensen over. Met name de financieringsovereenkomsten van december 1994, die weliswaar op rechtstreekse financiering van NGO's van toepassing zijn, doch de in het kader van het oude Kanaal-systeem gebruikte contractclausules bevatten, vertonen een ernstig gebrek aan samenhang. De formulering van de financieringsovereenkomsten werd niet naar behoren gecontroleerd en tijdens de goedkeuringsprocedure werden er geen inhoudelijke onjuistheden ontdekt (21). De in 1995 en 1996 met de NGO's gesloten financieringsovereenkomsten voorzagen slechts in betaling van voorschotten tot 80 % van de jaarbegrotingen, en behelsden niet de voor de betaling van het jaarsaldo van 20 % te volgen procedures. De Kamer heeft vastgesteld dat ten minste twee resterende bedragen van in totaal 746 171 ECU (22) waren betaald zonder dat de Commissie deze omissie had bemerkt, en heeft voorgesteld de betreffende overeenkomsten te wijzigen.

74. Voor geen van de door de Kamer gecontroleerde projecten hadden de NGO's de krachtens de financieringsovereenkomsten vereiste bankgaranties geboden. De Zuid-Afrikaanse banken weigeren dergelijke garanties af te geven voor NGO's, aangezien deze niet over de vereiste eigen middelen beschikken. In plaats van de voorwaarden van de overeenkomsten op de realiteit af te stemmen, heeft de Commissie een bank verzocht "certificaten" af te geven, die geenszins gelijkstaan met garanties.

75. Wat de tijdens de beide fasen van het Speciaal Programma goedgekeurde projecten betreft, zijn de partners op grond van de voorwaarden in de financieringsovereenkomsten verplicht de maandelijkse uitgaven voor het project in ECU om te rekenen volgens de in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerde maandkoersen (zie paragraaf 32). Deze bepaling is ongeschikt, en werd bij geen van de gecontroleerde projecten nageleefd. De Commissie dient deze contractvoorwaarden te wijzigen in een praktisch, geschikt alternatief.

76. De delegatie heeft weliswaar erg haar best gedaan om de gebrekkige redactie van de contracten te corrigeren, doch was niet in staat alle tekortkomingen te verhelpen. Sinds oktober 1996 zijn de teksten van financieringsovereenkomsten aanmerkelijk verbeterd, doch inspanningen zijn nog steeds noodzakelijk om de bepalingen van de contracten te rationaliseren, en met name de problemen waaraan de betalingsprocedures onderhevig zijn op te lossen.

77. Belangrijke wijzigingen van financieringsovereenkomsten werden door de delegatie tijdens vergaderingen met de partners aangenomen, of werden goedgekeurd door middel van een eenvoudige notawisseling (23) zonder dat de tekst van de overeenkomst formeel werd gewijzigd. Ook de hoofdzetel in Brussel ratificeerde vaak wijzigingen zonder dat de tekst van de overeenkomst formeel werd gewijzigd.

78. De Kamer heeft in sommige eerdere verslagen reeds gewezen op zwakke punten in de procedures tot wijziging van bepalingen van financieringsovereenkomsten (24). Deze situatie duidt erop dat het controlesysteem van de Commissie zwak is, en is voornamelijk toe te schrijven aan het ontbreken van duidelijke instructies inzake de te volgen procedure, en met name de in acht te nemen verantwoordelijkheidsverdeling tussen de hoofdzetel in Brussel en de delegaties.

Aanbestedingsprocedures

79. De communautaire voorschriften en procedures die op de aanbestedingsprocedures voor projecten van toepassing zijn, verschillen van die welke gelden voor de onder het Zuid-Afrikaans recht vallende centrale en plaatselijke overheden. Een groot probleem is dat de Zuid-Afrikaanse regelgeving voorrang verleent aan Zuid-Afrikaanse firma's, met name die uit "voorheen achtergestelde bevolkingsgroepen", terwijl de communautaire voorschriften openbare aanbestedingen voor bedrijven uit de EG-lidstaten en, onder bepaalde voorwaarden, ook voor overige derde landen voorschrijven. Een en ander gaf aanleiding tot problemen bij de door de Kamer ter plaatse gecontroleerde overheidsprojecten; in het concrete geval van het National HIV/AIDS Programme leidde dit tot aanzienlijke vertragingen en ernstige belemmeringen voor de uitvoering van het programma. Tevens deden zich problemen voor bij de uitvoering van het Parliamentary Support Programme.

Technische bijstand

80. De technische bijstand met EU-financiering staat goed aangeschreven en blijft een belangrijk onderdeel van het communautaire hulpprogramma ten behoeve van Zuid-Afrika. Niettemin vormt zij een hoge kostenpost, met name wanneer buitenlandse technisch assistenten uit Europa worden aangetrokken. Momenteel zijn de ministeries die dergelijke bijstand ontvangen, zich nauwelijks bewust van de hiermee gemoeide kosten, aangezien deze niet rechtstreeks uit projectgelden worden gefinancierd.

81. Zuid-Afrika beschikt over een ruime deskundigheid op tal van terreinen en de mogelijkheden zijn legio om ter plaatse technisch assistenten aan te werven tegen de plaatselijk geldende arbeidsvoorwaarden, welke kosteneffectiever zijn dan die welke voor Europese technisch assistenten gelden. In het algemeen dient de Commissie eerst vast te stellen of voor bijzondere opdrachten know-how ter plaatse aanwezig en voor de taak geschikt is; slechts indien dit niet het geval is, moet zij een beroep doen op buitenlandse technisch assistenten.

82. De exacte taken en verantwoordelijkheden van door de EU bekostigde technisch assistenten die bij diverse ministeries wordt gedetacheerd, zijn door de Commissie niet voldoende omschreven, met name wat hun verantwoordelijkheden jegens de delegatie en de ministeries betreft.

83. Bij het staatsgezondheidsproject werd de beoogde taakstelling van een technisch assistent, namelijk het ontwikkelen en toepassen van een systeem voor bestuursadministratie, gedurende 14 maanden omgezet in een coördinerende functie, met als gevolg dat de aanvankelijke doelstelling ten tijde van de controle niet was verwezenlijkt. Bovendien bekleedde deze technisch assistent binnen het Ministerie van Volksgezondheid een kaderfunctie zonder toestemming van de Commissie.

84. Technische bijstand werd niet altijd tijdig geboden. Normaal gesproken zou de contractperiode voor technische bijstand met de looptijd van het project moeten overeenstemmen. Maar de administrateur die voor het landhervormingsproject in het kader van een programma voor technische bijstand ter beschikking werd gesteld, werd pas twaalf maanden na de sluiting van de financieringsovereenkomst aangesteld. De Zuid-Afrikaanse autoriteiten moesten het bij de start van project zonder diens medewerking stellen.

85. Er dient meer aandacht te worden besteed aan het waarborgen van voldoende technische bijstand op lokaal niveau, en niet alleen op centraal niveau. Zo hadden de bij het landhervormingsproject betrokken begunstigden in de regio gemakkelijker rechtstreeks advies kunnen inwinnen, in plaats van hun adviesaanvragen via omstandige comitéprocedures te moeten indienen.

ORGANISATIE EN MIDDELEN VAN DE COMMISSIE

86. In dit verslag werd meermalen het ongebruikelijke en bijzondere karakter van het hulpprogramma voor Zuid-Afrika benadrukt; het verenigt in zich een hoge mate van politiek belang, een ingewikkeld beheer, een groot volume aan middelen en een verscheidenheid aan acties.

87. Al deze factoren vergden een organisatie van hoge kwaliteit en een grote inzet van beheersmiddelen, waarin echter niet werd voorzien. Ten eerste kon de Commissie in de periode 1986-1991 ter plaatse geen structuur voor het beheer van het programma opzetten. In 1991 werd het Programme Coordination Office geopend, zij het met slechts beperkte technische verantwoordelijkheid. Eerst in 1994 vestigde de Commissie in Pretoria een volwaardige delegatie.

88. Ten tweede verleende de Commissie onvoldoende prioriteit aan het beheer van het Zuid-Afrikaanse hulpprogramma: voor het beheer werden onvoldoende middelen uitgetrokken, er was sprake van ontoereikende schriftelijke procedure-instructies en de opzet van de organisatie liet te wensen over. Bij de Zuid-Afrika-eenheid in de hoofdzetel van de Commissie in Brussel werd onvoldoende personeel ingezet, was er een groot personeelsverloop en bleven posten onbemand.

89. In Zuid-Afrika werden de taken en verantwoordelijkheden van het PCO en de te volgen procedures niet duidelijk omschreven, hetgeen bijdroeg tot tekortkomingen in beheer en controle.

90. Zelfs toen de delegatie begin 1994 in Pretoria werd ingesteld, voorzag de Commissie niet in voldoende personeel voor de uit te voeren taken. Ruim een jaar lang bestond de delegatie uit het hoofd, diens medewerker en een secretaresse. De ontwikkelingsadviseur werd pas in 1995 benoemd, en alle posten in het organisatieschema waren pas eind 1996 bekleed.

91. Bovendien heeft het ontbreken van schriftelijke instructies en richtlijnen geleid tot tekortkomingen in de dagelijkse beheersverrichtingen van de delegatie:

a) er is geen duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen de personeelsleden van de delegatie, zodat het bijvoorbeeld onduidelijk is wie voor het toezicht op welk project verantwoordelijk is;

b) de informatiesystemen laten te wensen over: de documentatie over een project is niet in één enkel dossier samengevoegd; in verscheidene gevallen is de informatie niet verwerkt en verschillende rapporten en andere documentatie zijn verloren gegaan;

c) het systeem van toezicht biedt onvoldoende informatie voor de beoordeling van de stand van uitvoering van de projecten: daadwerkelijk verrichte betalingen; termijnen voor rapportage; vorderingen in het licht van de doelstellingen, beperkingen waarmee men werd geconfronteerd enz.; onder deze omstandigheden kunnen adequaat projecttoezicht, supervisie en continuïteit in de dienst onmogelijk worden gewaarborgd.

92. Een bijzonderheid die van invloed is op de organisatie van de delegatie in Zuid-Afrika, is de noodzaak om in zowel Pretoria als Kaapstad vertegenwoordigd te zijn: het nationaal Parlement houdt afwisselend in beide steden zitting. De delegatie heeft in Kaapstad een kantoor geopend waarvan het hoofd vaak verplicht is te blijven om politieke zaken af te handelen. Dat heeft vertraging opgeleverd bij de afwikkeling van belangrijke zaken, met name met betrekking tot de ontwikkelingssamenwerking. Het is noodzakelijk een plaatsvervangend delegatiehoofd in Pretoria aan te stellen, die met name belast is met ontwikkelingssamenwerking en toezicht op projecten.

COÖRDINATIE VAN DE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING TUSSEN DE GEMEENSCHAP EN DE LIDSTATEN

93. In artikel 130 U van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt bepaald dat het beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking een aanvulling vormt op het beleid van de lidstaten. Met het oog hierop en in een streven naar samenhang en doeltreffendheid wordt in artikel 130 X van dat Verdrag bepaald dat de Gemeenschap en de lidstaten zorg dragen voor coördinatie en onderling overleg. Sinds 1993 hebben de Raad en de Commissie belangrijke stappen in deze richting ondernomen: in zes landen is een proefproject gelanceerd (25) en er is een reeks resoluties en conclusies uitgevaardigd (26).

94. In Zuid-Afrika dient grote waarde aan een zinvolle coördinatie te worden gehecht. In de eerste plaats zijn 14 van de 15 EU-lidstaten daar vertegenwoordigd, en staan zij alle voor soortgelijke problemen; ten tweede is er reeds sprake van nauwe betrekkingen en coördinatie, die in eerdere, in politiek opzicht moeilijkere perioden zijn ontwikkeld.

95. In Verordening (EG) nr. 2259/96 van de Raad van 22 november 1996 betreffende ontwikkelingssamenwerking met Zuid-Afrika (27) wordt coördinatie als het belangrijkste instrument ter waarborging aan een zo doeltreffend mogelijke steun beschouwd. Deze verordening bevat een verzoek aan de Commissie om alle noodzakelijke maatregelen te treffen; hierbij gaat het erom regelmatig vergaderingen te beleggen, een informatie-uitwisselingssysteem op te zetten en de lidstaten een document inzake de samenwerkingsstrategie alsmede een projectbeschrijving te doen toekomen. Tenslotte bepaalt de verordening dat er ook met andere donors coördinatie moet plaatsvinden.

96. De thans in Zuid-Afrika bestaande coördinatiemechanismen omvatten regelmatige vergaderingen en informatie-uitwisseling inzake de uitgevoerde programma's. Dankzij deze mechanismen konden de lidstaten in belangrijke mate bij de omschrijving en de start van de communautaire programma's worden betrokken. De Commissie heeft de vertegenwoordigers van de lidstaten regelmatig documentatie toegezonden en de communautaire operaties zijn uitvoerig besproken. De informatie-uitwisseling betreffende acties van de lidstaten is echter niet formeel vastgelegd, en met het opzetten van een gemeenschappelijke database zijn weinig vorderingen geboekt. Bij gebrek aan voldoende informatie kon geen doeltreffender coördinatie tot stand worden gebracht.

97. Ter versterking van de coördinatie zouden de Commissie en de lidstaten praktische maatregelen moeten treffen om het bepaalde in voornoemde verordening ten uitvoer te leggen:

a) invoering van gedetailleerde procedures voor overleg, informatie-uitwisseling en het kiezen van een gemeenschappelijke aanpak; met deze procedures moet worden voorzien in informatiestromen van de Gemeenschap naar de lidstaten en omgekeerd, onder meer in de vorm van vergaderroosters, de inrichting van een database, de toezending van verslagen, alsmede gemeenschappelijke beoordelingen;

b) omschrijving en versterking van de rol van de delegatie van de Commissie; toereikende middelen dienen te worden verstrekt zodat de delegatie deze rol kan vervullen;

c) ontwikkeling van gemeenschappelijke strategieën in de sectoren; gestreefd dient te worden naar verbetering van de bestuurlijke capaciteit van de Zuid-Afrikaanse regering in haar betrekkingen met internationale donors en de coördinatie daarvan;

d) uitbreiding van de coördinatie tot andere donors waarbij een consequente aanpak wordt gevolgd, hetgeen gemeenschappelijke vereisten voor boekhouding en rapportage met zich dient te brengen, alsmede overeengekomen betalingsregelingen en gezamenlijke controleprocedures.

CONCLUSIE

98. In september 1986 besloot de Europese Gemeenschap tot actieve steunverlening aan organisaties die slachtoffers van de apartheid bijstonden, en tot het leveren van een wezenlijke bijdrage aan de inspanningen voor een vreedzame overgang naar de democratie. In die zin was het een uniek programma, waartegen de Zuid-Afrikaanse regering gekant was en dat in Europa controversieel was. De Commissie gaf met het stimuleren van het programma blijk van grote verbeeldingskracht en een vooruitziende blik. Zij speelde in op de behoeften van de doelgroep. De betrokken partijen in Zuid-Afrika zijn van mening dat het Speciaal Programma gedurende de overgangsperiode een positieve bijdrage heeft geleverd, met als resultaat dat de Europese Gemeenschap bij het nieuwe democratische bewind van Zuid-Afrika een aanzienlijke politieke goodwill heeft opgebouwd (zie de paragrafen 1-5 en 22).

99. Bijgevolg bevond de Gemeenschap zich in 1994 bij uitstek in de positie om de betrekkingen tussen Zuid-Afrika en Europa op economisch en samenwerkingsgebied te ontwikkelen. Zij nam onmiddellijk stappen in deze richting. Bij wijze van directe solidariteits- en steunbetuiging aan de nieuwe regering keurde de Commissie echter, evenals andere donors, via het EPWO meer programma's in een groter aantal sectoren goed dan op korte termijn doeltreffend konden worden beheerd. Er was onvoldoende rekening gehouden met de capaciteit van de Commissie om een dergelijke portefeuille aan acties te beheren en met de problemen van de regering om de middelen binnen de vastgelegde termijnen op te nemen. Evenmin waren vooraf voldoende voorbereidende werkzaamheden verricht om na te gaan in welke zin institutionele versterking geboden was alvorens projecten effectief konden worden uitgevoerd, en op welke wijze de Gemeenschap de Zuid-Afrikaanse autoriteiten in dit opzicht zou moeten ondersteunen (zie de paragrafen 56 en 57). Bijgevolg traden er bij de uitvoering van het EPWO aanzienlijke vertragingen op. De Kamer heeft reeds soortgelijke problemen vastgesteld op andere terreinen van ontwikkelingssamenwerking, zoals dat van Phare (28) en de mediterrane landen (29).

100. In de gehele periode 1986-1997 hebben de ontoereikende procedures, systemen en middelen die de Commissie toepaste, afbreuk gedaan aan een efficiënte en doeltreffende uitvoering van de communautaire steunprogramma's ten behoeve van Zuid-Afrika:

a) aanvankelijk streefde de Commissie naar "lichte en flexibele" procedures, zonder deze echter inhoudelijk nader te omschrijven en de partners duidelijk uiteen te zetten wat aanvaardbaar zou zijn (zie paragraaf 4);

b) toen de situatie verbeterde en er met meer openheid kon worden opgetreden, werd de gelegenheid tot het invoeren van adequate procedures en systemen niet te baat genomen. Hoewel het beheer van de projecten aan de Kanalen werd toevertrouwd, liet de Commissie in een streven naar strenge controle de bevoegdheid tot goedkeuring van alle afzonderlijke projecten, contracten en wijzigingen daarin, verslagen en betalingen bij de centrale diensten berusten. Doordat de Commissie verzuimde voldoende middelen te verstrekken teneinde al deze operaties naar behoren en direct uit te voeren en te controleren, was de gekozen aanpak onuitvoerbaar en bood deze onvoldoende beheer en controle;

c) de specifieke procedure tot afsluiting van de 750 openstaande projecten met de NGO's en de OGB's, die nog van 1986 dateerden, liet qua opzet en uitvoering te wensen over, zodat de beperkte beschikbare middelen ondoelmatig werden gebruikt (zie de paragrafen 45-52);

d) wat het EPWO betreft, is het chronische probleem van ontoereikende middelen voor het beheer van een dermate omvangrijk en gediversifieerd programma nog verergerd door het gebrek aan instructies aan het personeel in de delegatie en in Brussel, alsmede door personeelsverschuivingen (zie de paragrafen 87-92);

e) de doelmatigheid van de uitvoering werd negatief beïnvloed door de trage betalingsprocedures bij de Commissie, tekortkomingen in financieringsovereenkomsten en het uitblijven van overeenstemming inzake de toe te passen aanbestedingsprocedures.

101. Vele van de in dit verslag besproken tekortkomingen komen overeen met die waarop in verslagen van de Kamer betreffende andere externe maatregelen wordt gewezen, zoals de speciale verslagen over het Phare-programma (30) en de MED-programma's (31), en de opmerkingen inzake cofinanciering met NGO's (32). De Commissie dient onverwijld stappen te ondernemen om deze tekortkomingen te ondervangen.

102. De Commissie dient er derhalve in het algemeen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking naar te streven een effectiever gedecentraliseerde beheersaanpak vast te leggen waarin niet alleen de beslissingsbevoegdheid berust bij het meest aangewezen niveau binnen het systeem, doch ook de "eigendom" meer bij de begunstigde organisaties komt te liggen, en een hechter partnerschap wordt gestimuleerd. Binnen de eigen organisatie dient de verantwoordelijkheid op operationeel en financieel vlak door de centrale diensten te worden gedelegeerd naar de veldwerkers, die als besluitvormers dichter bij de betrokken acties staan. Met een dergelijke benadering dient tevens te worden gestreefd naar een optimale benutting van de beperkte middelen van de Commissie voor beheer en controle van het gebruik van communautaire gelden. Voor een dergelijke benadering zou het volgende zijn vereist:

a) vaststelling van een duidelijk kader en een duidelijke taakstelling voor de operatie alsmede voor de financiële uitvoering van de programma's, waaronder specifieke, duidelijke rapportagevereisten;

b) vaststelling welke besluiten het best door de uitvoerende organisaties, de delegatie, respectievelijk de centrale diensten in Brussel kunnen worden genomen, en wat de eerste vereisten zijn qua capaciteit en middelen voor een dergelijke besluitvormingsstructuur;

c) als één der voornoemde eerste vereisten geldt de betrouwbaarheid van de beheers- en controlesystemen van de uitvoerende organisaties; hiertoe dient de Commissie bestaande systemen te beoordelen en de verbetering ervan ondersteunen;

d) toespitsing van het toezicht op de algehele uitvoering en resultaten van de programma's, aangevuld met selectieve controles van afzonderlijke acties.

103. Het EPWO vormt slechts een onderdeel van de betrekkingen tussen de EU en Zuid-Afrika. Het sluiten van een handels- en samenwerkingsovereenkomst op grond waarvan na een overgangsperiode een vrijhandelszone met de Gemeenschap tot stand zal komen (33), is voor Zuid-Afrika van groot belang. De door de Commissie aan Zuid-Afrika geboden ontwikkelingshulp is aanzienlijk; Zuid-Afrika heeft een van de grootste financiële en technische samenwerkingsprogramma's die tussen een afzonderlijk land en de Gemeenschap bestaan. De vorderingen die het land in economisch en maatschappelijk opzicht boekt, zijn echter in hoge mate afhankelijk van de vraag of zich efficiënte producenten opwerpen die op internationale markten kunnen concurreren in de vele sectoren (natuurlijke hulpbronnen, landbouw) waarop het land een comparatief voordeel heeft. De langdurige en ingewikkelde handelsbesprekingen waren eind 1997 nog niet afgerond. In dit verband is het van belang ervoor te zorgen dat het Europese handelsbeleid strookt met de ontwikkelingsstrategie.

104. De lidstaten zijn duidelijk geïnteresseerd in de handelsbesprekingen en zijn hierbij nauw betrokken geweest. Het is echter teleurstellend te moeten vaststellen dat er met betrekking tot een nieuw programma voor financiële en technische samenwerking met een nieuwe regering slechts sprake is van een beperkte coördinatie tussen de Commissie en de lidstaten. Zij hebben bij de vaststelling van de communautaire programma's een belangrijke inbreng gehad, doch de lidstaten verstrekten onvoldoende informatie betreffende hun acties. De mogelijkheden om een samenhangend EU-bijstandsprogramma vast te stellen, worden hierdoor beperkt. Bovendien zijn er grotere inspanningen nodig, niet alleen tussen de EU-donors onderling, doch ook gezamenlijk met andere donors, teneinde overeenstemming te bereiken over een gezamenlijke aanpak bij de vereisten inzake procedures en het afleggen van verantwoording.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 27 en 28 mei 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Op 10 september 1985 gehouden vergadering op ministerieel niveau inzake politieke samenwerking.

(2) Het communautair steunprogramma ten behoeve van Zuid-Afrika is tussen 1986 en 1990 uit begrotingsonderdeel B9-5 3 0, tussen 1991 en 1995 uit B7-5 0 7 0 en sinds 1996 uit B7-3 2 0 gefinancierd.

(3) Deze organisaties worden omschreven als "Kanalen" omdat de Commissie via hen de financiële middelen van het programma aan de uitvoerende organisaties overdraagt.

(4) De overeenkomst werd in oktober 1994 te Pretoria gesloten, en op 19 december 1994 door de Raad goedgekeurd (PB L 341 van 30.12.1994).

(5) De TNDT is de eerste stap naar de oprichting van een National Development Agency, dat in de toekomst zorg zal dragen voor de financiering van NGO's.

(6) Verordening (EG) nr. 2259/96 van de Raad van 22 november 1996 betreffende ontwikkelingssamenwerking met Zuid-Afrika (PB L 306 van 28.11.1996).

(7) Het communautaire programma voor steun aan Zuid-Afrika zal echter uit de algemene EG-begroting gefinancierd blijven worden, aangezien Zuid-Afrika niet volledig tot de overeenkomst is toegetreden.

(8) Zie "Evaluation of the European Special Programme on South Africa", SPM Consultants, oktober 1996.

(9) Van de aanvankelijk aangegane verplichtingen werd 10,2 Mio ECU geannuleerd.

(10) Nationaal indicatief programma, door de Commissie en de Zuid-Afrikaanse regering ondertekend op 14 mei 1997.

(11) "Evaluation of the European Special Programme on South Africa", SPM Consultants, oktober 1996.

(12) Zie paragraaf 10 in de bijlage van het Beursprogramma.

(13) Opmerkingen betreffende het Beursprogramma zijn opgenomen in de bijlage.

(14) In de periode 1993-1995 keurde de Commissie 189 projecten met de Kanalen goed; met het merendeel daarvan waren bedragen van minder dan 0,2 Mio ECU gemoeid. Daarbij komt nog een aantal lopende projecten die in voorgaande jaren zijn goedgekeurd. Circa 700 projecten bleven in de betrokken periode open staan.

(15) De logische structuur is een beheersinstrument ter verbetering van het projectontwerp, de planning en het toezicht, waarvan belangrijke donors op het gebied van ontwikkelingshulp gebruik maken.

(16) Het South Africa Project Management (Sapman), een spreadsheet-applicatie die de Commissie toepast, bevatte geen betrouwbare informatie, aangezien het niet regelmatig werd bijgewerkt. In december 1995 werd het systeem opgegeven.

(17) Verordening (EG) nr. 2259/96 van de Raad 1996 bepaalt in artikel 10 een financieel referentiebedrag van 500 Mio ECU voor de periode van 1 januari 1996 tot en met 31 december 1999.

(18) Eerst in maart 1995 werd een voor de besprekingen verantwoordelijke task force opgericht.

(19) Aangezien in Zuid-Afrika geen werkelijke vraag naar de ECU bestaat, kunnen de banken hun eigen wisselkoers vaststellen, welke aanzienlijk kan afwijken van de op de internationale geldmarkten genoteerde koersen.

(20) In geval van betaling door de Commissie in ZAR zouden de verliezen tot een minimum kunnen worden beperkt; het Financieel Reglement sluit deze mogelijkheid niet uit.

(21) Zo wordt voor het "Parliamentary Support Programme" (AFS/1996/9) in het corpus van de financieringsovereenkomst bepaald dat het Ministerie van Financiën de Republiek Zuid-Afrika vertegenwoordigt, hoewel de overeenkomst is ondertekend door de woordvoerder van het Parlement.

(22) De projecten Urban Sector Network (94/75070/060) en Microproject Programme Trust (95/75070/005) (23) Zie bijvoorbeeld de projecten Participatory Primary Health Care Programme, het Urban Sector Network, het Microprojects Trust en het Land and Agricultural Policy Center.

(24) Zie de paragrafen 15.27-15.31 van het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1991 (PB C 330 van 15.12.1992) en speciaal verslag nr. 1/98 over de bilaterale financiële en technische samenwerking met de mediterrane derde landen (PB C 98 van 31.3.1998).

(25) Bangladesh, Ivoorkust, Costa Rica, Ethiopië, Mozambique en Peru.

(26) Zie met name die van 2 december 1993, 6 mei 1994 en 15 juli 1996.

(27) PB L 306 van 28.11.1996.

(28) Zie de paragrafen 2.4-2.12 van speciaal verslag nr. 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het Phare-programma (periode 1990-1995) (PB C 175 van 9.6.1997).

(29) Zie de paragrafen 150 en 151 van speciaal verslag nr. 1/98 over de bilaterale financiële en technische samenwerking met de mediterrane derde landen.

(30) Speciaal verslag nr. 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het Phare-programma (periode 1990-1995) (PB C 175 van 9.6.1997).

(31) Speciaal verslag nr. 1/96 (PB C 240 van 19.8.1996).

(32) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1990 (PB C 324 van 13.12.1991).

(33) Waarvoor een aantal protocollen gaat gelden ter bescherming van bepaalde strategische sectoren tegen tariefvrije invoer van producten uit de Gemeenschap.

BIJLAGE

BEURSPROGRAMMA

Doelstellingen en omschrijving van het programma

1. Met het Beursprogramma werd beoogd uit achtergestelde bevolkingsgroepen afkomstige studenten in het hoger onderwijs te ondersteunen en een bijdrage te leveren aan de instelling van een nationaal beurzenstelsel. Het voorziet in beurzen, bestaande uit een schenking (60 %)en een lening (40 %), door de studenten terug te betalen aan het Tertiary Education Fund of South Africa (Tefsa). Andere onderdelen van het programma waren gericht op verbetering van administratieve en studentenbegeleidingsdiensten van vanouds zwarte Tertiaire Instituten (TI) (1). In de periode 1993-1995 wees de EG aan het programma 59,9 Mio ECU toe, waarvan 45,5 Mio ECU inmiddels is betaald. Er werden circa 34 000 beurzen toegekend.

2. Het programma werd beheerd door de Kagiso Trust (KT), die met het oog daarop een Beursbureau oprichtte. De beurzen werden uitgekeerd via het TI, waaraan het bureau de aan de afzonderlijke studenten toegekende bedragen vooruitbetaalde. Na afloop van het boekjaar zond het TI het bureau een controlerapport toe met vermelding van de per begunstigde verstrekte schenkingen en leningen, de feitelijke uitgaven en het resterende terug te betalen bedrag.

3. Een Beursprogrammacomité werd opgericht om beleidscriteria vast te stellen en om toezicht te houden op het beheer van het programma. Het comité bestond uit vertegenwoordigers van het TI, het Ministerie van Onderwijs, het Tefsa, de KT en de EG-delegatie.

Controlesysteem

4. Voor de financiële controle van het programma was men hoofdzakelijk aangewezen op de door het TI over te leggen financiële verslagen. Dit systeem functioneerde echter niet naar tevredenheid:

a) er werden geen tijdslimieten voor de indiening van controleverslagen vastgesteld, en er was niet voorzien in een sanctie ingeval indiening uitbleef;

b) het Beursbureau heeft de TI's tot 1995 niet verzocht om de over 1992, 1993 en 1994 in te dienen verslagen;

c) de controleurs ontvingen geen uitvoerige instructies; de verslagen waren onsamenhangend en het merendeel ervan voldeed niet aan de controledoelstellingen. Meermalen beschouwden de controleurs zelf de werkzaamheden niet als een financiële controle in eigenlijke zin; in sommige gevallen werd het werkterrein beperkt, in andere werden slechts verklaringen onder voorbehoud, of in het geheel geen verklaringen afgegeven;

d) het Beursbureau schoot tekort in de follow-up van de verslagen. Onaanvaardbare verslagen werden niet afgewezen (zoals de door de TI's eigen interne controleurs uitgebrachte verslagen), en verslagen met een verklaring onder voorbehoud of met commentaar werden niet afgehandeld.

5. Andere controlemechanismen werden niet gehanteerd. Het Beursbureau sloot de rekeningen van de Commissie, de KT en het TI niet jaarlijks op elkaar aan teneinde het saldo aan beschikbare middelen vast te stellen. Bijgevolg bleef circa 11 Mio ECU (18 % van de beschikbare middelen) onbenut (2).

6. Een zwakke schakel in het controlesysteem was met name het ontbreken van een financiële beoordeling van het Beursprogramma als geheel, waarin de tussen de Commissie en de KT gesloten overeenkomst niet voorzag.

Toezicht op het programma

7. De gebrekkige werking van het controlesysteem werd nog verslechterd door het ontbreken van doeltreffend toezicht. Ten eerste heeft het Beursbureau niet de procedures en systemen van elk TI geïnspecteerd.

8. Ten tweede functioneerde het Beurscomité niet naar behoren en liet het de follow-up van financiële zaken achterwege. De Commissie hield minder vergaderingen dan was gepland, de taken waren onvoldoende gescheiden (de secretaris van het comité was tegelijkertijd directeur en financieel beheerder van het beursbureau), en in de bestudeerde gegevens waren de ramingen met de feitelijke cijfers verward.

9. Ten derde hield noch het hoofdkantoor van de KT, noch de Commissie toezicht op de door het Beursbureau verrichte werkzaamheden. Tot eind 1996 hadden geen van beide weet van het ontbreken van betrouwbare cijfers inzake de uitgaven en van het verzuim van de studenten om de leningen af te lossen.

Evaluatie

10. In 1994 vond halverwege de looptijd van het beursprogramma een externe evaluatie plaats (3). Het financieel beheer werd hierin niet beoordeeld en evenmin werd ingegaan op het probleem betreffende de aflossing van de leningen. Aan de aanbeveling dat het financieel toezicht van het Beurscomité diende te worden versterkt, werd geen gehoor gegeven.

11. Een definitieve externe evaluatie van het programma is uitgevoerd noch gepland.

Verwezenlijking van de doelstellingen

12. In de evaluatie van 1994 werd benadrukt dat de doelgroep inderdaad was bereikt en werd geconcludeerd dat het programma studenten uit achtergestelde bevolkingsgroepen financiële bijstand bood en bijdroeg tot het opheffen van verschillen op grond van ras en geslacht. Deze conclusie werd in 1994 getrokken, en voor de periode 1995-1996 moet worden bevestigd of dit weer het geval is.

13. In bepaalde opzichten laat het programma echter aan doeltreffendheid, duurzaamheid en zichtbaarheid te wensen over.

Doeltreffendheid

14. Een gebrekkig financieel beheer leidde tot een geringere doeltreffendheid. Zoals uiteengezet in paragraaf 5, bleef 11 Mio ECU onbesteed; met dit bedrag hadden nog eens ruim 8 700 beurzen kunnen worden bekostigd.

15. Bovendien ontvingen de uiteindelijke begunstigden de bedragen zeer laat in het schooljaar. Bijgevolg waren de TI's en de studenten genoodzaakt de uitgaven vooruit te betalen, waarvoor sommigen particuliere leningen moesten afsluiten.

Duurzaamheid

16. De duurzaamheid van het programma werd niet gewaarborgd doordat aflossing van de leningcomponent van de beurzen niet als prioriteit werd gesteld.

17. Eind 1996 was nog slechts 1,13 % van de leningen afgelost, hetgeen voor het nationaal beurzenstelsel een verlies van meer dan 72 Mio ZAR (tegen de wisselkoersen van december 1996 circa 12,5 Mio ECU) betekende. Mettertijd wordt invordering van de leningen aanmerkelijk moeilijker haalbaar, hetgeen de duurzaamheid van het programma ondermijnt en het financiële draagvlak van het nationale stelsel in gevaar brengt.

"Eigendom" van het programma

18. De begunstigde studenten ontvingen geen jaarlijks rekeningoverzicht (toegekende lening, opgelopen interest, enz.) ter vaststelling en bevestiging van hun financiële positie. Zij werden slecht geïnformeerd over de werking van het systeem, en werden in geen enkele fase bij het beheer ervan betrokken. Wat de uiteindelijke begunstigden betreft, ontbrak het aan "eigendom" van het programma, hetgeen van essentieel belang is voor het welslagen van ontwikkelingsprogramma's.

Zichtbaarheid

19. In de meeste TI's die de Kamer bezocht, waren het personeel van de TI's noch de begunstigde studenten ervan op de hoogte dat de gelden van de Europese Unie afkomstig waren. De KT maakte pas eind 1996 de financieringsbron bekend, toen er problemen ontstonden omdat het programma ten einde liep. De financieel controleur van de Commissie had in 1995 gewezen op het gebrek aan zichtbaarheid, doch er werd niets gedaan om dit te verhelpen.

20. De Commissie heeft geen voorlichtingsstrategie (met brochures, persberichten of andere acties) ontwikkeld om bekendheid te geven aan het feit dat de middelen van de EG afkomstig waren. Zichtbaarheid is noodzakelijk ter versterking van het partnerschap, alsmede van de samenwerkingsverbanden in zowel Zuid-Afrika als Europa.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Tertiaire Instituten zijn universiteiten, technische scholen, lerarenopleidingen en instellingen voor hoger technisch en beroepsonderwijs.

(2) Dit bedrag komt overeen met de niet aan de KT uitbetaalde communautaire verplichtingen ten belope van 10,67 Mio ECU plus circa 0,5 Mio ECU aan niet-bestede middelen in de boekhouding van de TI's.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. Augustus 1994.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

Het beleid van de Kamer inzake financiële controle op het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika

14. De Commissie neemt nota van de in het algemeen positieve beoordeling door de Rekenkamer van haar programma's in Zuid-Afrika, ondanks de moeilijke voorwaarden die daar in de eerste twee fasen bestonden; zij is het er mee eens dat de door de Kamer onderstreepte grondbeginselen de richtsnoeren voor haar activiteiten moeten vormen - zij doen dat ook. Met het oog op de financiële controle en het afleggen van verantwoording moet een bepaalde hoeveelheid basisprocedures worden vervuld, die kunnen zorgen voor vertragingen bij de tenuitvoerlegging, aangezien onze ontwikkelingspartners niet vertrouwd zijn met de eisen van donors of er soms een andere administratieve aanpak op nahouden.

BEGROTINGSUITVOERING

15-19. De bestedingsgraad van de betalingskredieten voor de projecten betrekking hebbende op het tijdvak 1986-1990 bedroeg 85 %. Bij de afsluiting van de rekeningen van het project werden de niet-bestede bedragen vastgesteld (4,2 miljoen ECU) en deze worden nu vrijgemaakt.

Ten aanzien van de vastleggingen voor in het tijdvak 1991-1994 gestarte projecten werd een bestedingsgraad van 70 % bereikt. In dit tijdvak werden er grote wisselkoerswinsten ECU/ZAR gemaakt. Dit belette de verrekening van de totale contractbedragen in ECU. Bij gebrek aan personeel was het niet altijd mogelijk de projecten af te sluiten en snel over te gaan tot vrijmaking.

Zoals de Kamer terecht opmerkt, liepen de betalingsniveaus, mede door de invoering van het nieuwe Europees Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EPWO) in 1995, sterk terug. Tussen 1994 en 1996 hadden de grootste niet bestede vastleggingen betrekking op overheidsprojecten voor de jaren 1995-1996, toen het bestedingspercentage van de vastleggingen/betalingen slechts 29 % bedroeg. Dit is vooral het gevolg van de aanvankelijke verwachting van Zuid-Afrika dat de EG-fondsen zouden kunnen worden gebruikt om de reeds door de uitvoerende ministeries of overheidsinstanties gedane uitgaven terug te betalen. De Zuid-Afrikaanse overheid realiseerde zich pas in een later stadium dat de Zuid-Afrikaanse wetgeving geen voorfinanciering van communautaire projecten met nationale fondsen toestaat; vervolgens werd het duidelijk dat de ministeries niet in staat waren eerste betalingen aan de projecten te verrichten. Dit hield de uitvoering van deze projecten ten minste twaalf tot 18 maanden op. Voor dit probleem werd in 1996 een oplossing gevonden, toen werd besloten dat de betrokken financieringsovereenkomsten moeten worden geamendeerd door aanvullingsakten teneinde de betaling van voorschotten op basis van goedgekeurde jaarlijkse werkplannen mogelijk te maken. Het duurde vijf maanden voordat de Zuid-Afrikaanse regering de aanvullingsakten ondertekende. In 1997 konden de bedragen, na aanpassing van de financieringsovereenkomsten, ten opzichte van het voorgaande jaar worden verdubbeld.

Een andere reden voor de geringe uitvoeringsgraad was de regeringswijziging na democratische verkiezingen die zorgde voor ingrijpende wijzigingen in het personeel dat zich met onze programma's bezighoudt.

De Commissie kon deze vertragingen niet voorzien, aangezien de oorzaak hiervan bij de regering van Zuid-Afrika lag.

Ook kwamen de grote programma's slechts langzaam op gang, hetgeen toentertijd niet volledig kon worden voorzien; hiervoor zijn nu gedeeltelijke oplossingen gevonden (bijvoorbeeld de opstelling van aanbestedingsdossiers en/of werkplannen vóór de ondertekening van de financieringsovereenkomsten, zodat het programma onmiddellijk kan worden gestart).

SYSTEEM VOOR DE UITVOERING VAN PROJECTEN VIA DE KANALEN

Inleiding

22. De wijzigingen in de wijze waarop de Commissie vanaf 1991 in Zuid-Afrika te werk ging, leidden tot moeilijkheden waarvoor een oplossing werd gevonden. Gebrek aan personeel verhinderde vaak snel reageren. Dit is altijd een probleem voor het programma Zuid-Afrika geweest. De personeelsbestanden worden geleidelijk uitgebreid, maar dit vergt tijd. De stroomlijning van de administratieve procedures (zie de antwoorden op de punten 39 en 66) en de steunverleningsmechanismen zal, naar wordt verwacht, eveneens een positief effect hebben op de gemelde zwakke punten. Ook wordt gemeend dat een gerichter programma met duidelijke prioriteiten wat onze samenwerking met de Zuid-Afrikaanse regering betreft, zal leiden tot meer efficiëntie bij het bereiken van de ontwikkelingsdoelstellingen.

Opmerkingen inzake het Kanaalsysteem

Zwakke punten in de opzet

25-26. Na de periode van"onnadrukkelijk en soepel" beheer in verband met de bijzondere omstandigheden in Zuid-Afrika - 1986-1991 - moest de Commissie de beheerprocedures voor de volgende ronde ontwikkelingsprojecten in Zuid-Afrika aanscherpen. Helaas kon men, zoals eerder vermeld, niet snel over het nodige menselijk potentieel beschikken, waardoor de dagelijkse uitvoering van het programma werd vertraagd.

27. De bijzondere moeilijkheden die Zuid-Afrika oplevert, en met name de problemen van het apartheidstijdperk, waarmee de Commissie wordt geconfronteerd en het leerproces waarin zij zich bevindt, verschillen aanzienlijk van die welke zich bij andere programma's voordoen. Voorts moet erop worden gewezen dat de Kanalen zelf voortdurend veranderen. De door NGO's op ontwikkelingsgebied gespeelde rol ligt in de Zuid-Afrikaanse politieke context nog gevoelig. De Commissie heeft voortdurend gepoogd zich aan deze dynamische situatie aan te passen; haar aanpak is zoveel mogelijk op te treden via goed uitgeruste en goed georganiseerde tussenschakels (zoals de Transitional National Development Trust (TNDT) of Interfund), die via een in 1997 opgezette evaluatiestudie werden gevonden en die, zo nodig (zie eveneens punt 66), zullen moeten worden versterkt (capaciteitsopbouw).

Omschrijving van projecten

28. Er was destijds geen delegatie in Zuid-Afrika. Het Programme Coordination Office (PCO) beschikte niet over voldoende personeel dat ervaring had met de opstelling van projecten. In 1993/1994 ging alle aandacht in Zuid-Afrika uit naar de op handen zijnde verkiezingen en was het moeilijk om partners voor projectbeheer op te leiden. Voorstellen voor projecten werden dan ook noodzakelijkerwijs vaak aanvaard in de vorm waarin zij waren opgesteld, de omschrijving liet soms inderdaad te wensen over.

29-30. De tijdschema's van de projecten waren steeds te kort, waardoor er onvoldoende aanlooptijd was en zelfs niet voldoende tijd voor de uitvoering en rapportage. Vaak werd er om aanvullende informatie gevraagd voordat met verlenging van de tijdschema's werd ingestemd, maar de communicatie tussen de centrale diensten van de Commissie en de individuele projecten, die zich vaak in ver afgelegen gebieden bevinden, was niet gemakkelijk en er gingen maanden overheen voordat er antwoorden of motiveringen kwamen, die door de projectleiders niet altijd werden begrepen. Verlenging van contracttermijnen, waarmee voor alle betrokkenen veel administratief werk gemoeid is, is een voorschrift van de begrotingsdiscipline. Het bijzondere probleem waarvan in dit punt sprake is, moet worden toegeschreven aan gebrek aan menselijk potentieel dat het onmogelijk maakte in het begrotingsjaar alle termijnen te respecteren. Ook zij erop gewezen dat de tijdschema's werden verlengd met het oog op de vereiste begrotingsdekking, dat wil zeggen teneinde de vastlegging open te houden en het het project mogelijk te maken verslag uit te brengen en op de vervaldatum fondsen te ontvangen.

Financieel beheer en kasmiddelenbeheer

31. Het nogal te wensen overlatend toezicht op de rekeningen van de partners was voor een groot deel het gevolg van de uiterst moeilijke omstandigheden waaronder het programma van start ging. Zoals de Kamer terecht opmerkt, startte het programma onder sterke actieve tegenstand van de Zuid-Afrikaanse regering. Om haar partners niet in gevaar te brengen, diende de Commissie het beheer aan te passen aan de realiteit van de situatie. Dat de Commissie niet meteen vanaf 1991 de meest strenge eisen wat betreft rapportage en toezicht toepaste, heeft verschillende redenen, variërende van een gebrek aan middelen tot de positieve ervaring met het financieel beheer van de partners opgedaan in de voorgaande jaren. Dit werd door het evaluatieteam in zijn verslag over