SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/90 over de geïntegreerde mediterrane programma's (GMP's) vergezeld van de antwoorden van de Commissie (90/C 298/01)

(Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. Inleiding

1.1. Volgens Verordening (EEG) nr. 2088/85 van de Raad van 23 juli 1985 () inzake de geïntegreerde mediterrane programma's hebben deze tot doel de sociaal-economische structuren van een aantal meridionale regio's van de Gemeenschap in Griekenland, Italië en Frankrijk te verbeteren. Het oogmerk is deze regio's in staat te stellen zich onder zo gunstig mogelijke voorwaarden aan te passen aan de nieuwe omstandigheden die de toetreding van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap heeft gecreëerd.

1.2. Volgens de bewoordingen van de verordening hebben de voorgenomen acties, die maximaal over zeven jaar lopen, met name betrekking op investeringen in de produktieve sector, de aanleg van infrastructuurvoorzieningen en de benutting van het menselijk potentieel. Deze acties dienen ter versterking of aanvulling van die welke reeds worden uitgevoerd door de bestaande structuurfondsen, die net als voorheen op de betrokken regio's van toepassing blijven. De geïntegreerde mediterrane programma's moeten door de regionale of andere autoriteiten, die door elke betrokken Lid-Staat worden aangewezen, worden opgesteld en met het oog op onderzoek en medefinanciering aan de Commissie worden voorgelegd.

1.3. Artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bepaalt dat de communautaire financiële bijstand voor de uitvoering van de GMP's bestaat uit:

- een deelneming van de structuurfondsen (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, Europees Sociaal Fonds, afdeling "Oriëntatie" van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw), ten bedrage van 2,5 miljard ECU;

- extra begrotingsmiddelen ten bedrage van 1,6 miljard ECU, afkomstig uit de middelen van het specifieke begrotingsartikel "Geïntegreerde mediterrane programma's - aanvullende middelen";

- eventuele leningen van de Europese Investeringsbank (EIB) uit haar eigen middelen en uit die van het nieuw communautair instrument voor een bedrag dat in totaal op 2,5 miljard ECU wordt geraamd.

Van de 4,1 miljard ECU aan begrotingsmiddelen moeten 2 miljard ECU worden toegewezen voor de door Griekenland ingediende GMP's.

1.4. Het voornaamste kenmerk van de GMP's is dat de nationale en communautaire steunmaatregelen in de betrokken regio's over verschillende jaren worden geprogrammeerd; deze benadering dient haar beslag te krijgen in de vorm van opstelling van ontwikkelingsprogramma's bestaande uit onderling samenhangende en elkaar aanvullende acties met betrekking tot alle sectoren van het economisch leven. De bedoeling is alle maatregelen die op nationaal en communautair niveau worden getroffen op elkaar af te stemmen ten einde de doeltreffendheid ervan te verbeteren.

1.5. Het percentage van de communautaire bijdrage aan de financiering van de GMP's (bijdrage van de structuurfondsen plus aanvullende middelen) mag niet meer bedragen dan 70 % van de totale kosten van het project of de maatregel. In het geval van Griekenland mag dit percentage voor infrastructuurvoorzieningen die van bijzonder belang zijn en gedeeltelijk met leningen worden gefinancierd, hoger zijn. Daarentegen mag de communautaire bijdrage voor Frankrijk en Italië de door de fondsen toegepaste maxima met niet meer dan 10 punten overschrijden en, zo deze bijdrage uitsluitend ten laste komt van het onder het tweede streepje van punt 1.3 vermelde begrotingsartikel, mag zij het voor het EFRO geldende plafond niet overschrijden.

1.6. Voorts dienen de GMP's op het desbetreffende geografische niveau te worden uitgevoerd in het kader van programmacontracten tussen de betrokken partijen (Commissie, Lid-Staten, regionale of andere autoriteiten die door elke betrokken Lid-Staat worden aangewezen) waarin de respectieve verplichtingen zijn vastgelegd. Voor elk GMP wordt in onderling overleg tussen de Commissie en de betrokken Lid-Staat een stuurcomité ingesteld dat de met de uitvoering van het programma belaste instanties assisteert.

1.7. Het onderhavige verslag is een uitvloeisel van het onderzoek dat de Kamer zowel bij de diensten van de Commissie als in diverse regio's van de drie betrokken Lid-Staten (Kreta, centraal en oostelijk Griekenland, Languedoc-Roussillon, Toscana, Calabria) heeft uitgevoerd. Hiermee werd gevolg gegeven aan een resolutie van het Europees Parlement van 13 juni 1985 waarin de Rekenkamer werd verzocht drie jaar na toepassing van de GMP's een speciaal verslag in te dienen over de doeltreffendheid van deze programma's ().

1.8. In het eerste deel van het onderhavige verslag wordt de voorbereiding en de inhoud van de besluiten zelf behandeld en aangetoond hoe belangrijk de gevolgen van de aanvankelijke tekortkomingen zijn voor het latere beheer van de programma's; het tweede deel is gewijd aan de eerste uitvoeringsfase.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. Eerste deel: de besluiten inzake de GMP's

2.1. De algemene situatie met betrekking tot de besluiten inzake de GMP's

2.1.1. De algemene situatie van de 29 GMP's is samengevat in tabel 1; voor elk programma zijn opgenomen de datum van indiening bij de Commissie, de datum van het door haar genomen besluit, het van toepassing zijnde tijdvak, de datum van het contract, de totaalbedragen van de kosten en de communautaire steun alsmede de stand van de leningen per 31 december 1989.

2.1.2. Per 31 december 1989 was de stand van de kosten, de financiële steun en de leningen als volgt (uitgedrukt in Mio ECU)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor de EIB-leningen zij verwezen naar de uiteenzetting in onderstaand punt 2.7.

2.1.3. De stand van de kosten en de financiële steun is afgeleid uit diverse series besluiten, waarbij rekening werd gehouden met het feit dat de financiële programmering voor elk der drie landen anders was. Voor de Franse GMP's werd de financiering (360,6 Mio ECU) aanvankelijk slechts toegekend voor de jaren 1986-1988; voor de volgende periode zijn eind 1989 nieuwe besluiten genomen waarmee een financiële bijdrage van 422 Mio ECU was gemoeid. Voor de Griekse GMP's was de financiële bijdrage reeds bij aanvang voor de gehele periode toegekend; de maatregelen zijn echter slechts uitgesplitst voor de jaren 1986-1988 (1985-1987 voor Kreta) hetgeen voor de volgende jaren een bijstelling vereiste; deze kwam tot stand in 1989 en leidde tot een aanvullende financiële bijdrage van 159,2 Mio ECU. Bij de Italiaanse GMP's gelden de financieringsbesluiten voor de gehele periode; er werd echter een mogelijkheid opengelaten om - nader te bepalen - aanvullende maatregelen te treffen.

2.1.4. De toegewezen financiering van in totaal 3 779,8 Mio ECU komt overeen met 92,2 % van het in artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bepaalde totale bedrag van 4,1 miljard ECU. Per 31 december 1989 bestond er een reserve van 320,2 Mio ECU, dat wil zeggen 307,8 Mio voor de aanvullende maatregelen in het kader van de Italiaanse GMP's en 12,4 Mio ECU die nog aan de Griekse GMP's moesten worden toegewezen.

2.1.5. Bij de van 6 tot 18 maanden variërende termijnen die verliepen tussen de vaststelling van Verordening (EEG) nr. 2088/85 en de indiening van de programma's door de Lid-Staten, kwamen nog de termijnen voor bestudering en goedkeuring van deze programma's. Dit had tot gevolg dat de uitvoering van de maatregelen met vertraging van start ging, hetgeen wordt geïllustreerd door het feit dat tijdens de begrotingsjaren 1985 tot en met 1987 slechts matig gebruik werd gemaakt van de middelen van het specifieke begrotingsartikel 551 (zie punt 3.1) hetgeen slechts zeer gedeeltelijk werd gecompenseerd door de terugwerkende kracht van de besluiten.

2.1.6. In het algemeen wordt elk der GMP's onderverdeeld in een vijftigtal maatregelen, op hun beurt ondergebracht in verschillende deelprogramma's die in grote lijnen overeenkomen met de maatregelen op het gebied van landbouw, toerisme, industrie en ambachten, interne zones en infrastructuurvoorzieningen. Voorts is er voor de organisatie en het beheer van het GMP zelf een deelprogramma ingevoerd.

2.1.7. Elke maatregel omvat een variabel aantal projecten en andere acties die in het algemeen in het programma niet nader worden omschreven en die door de met de uitvoering van het GMP belaste instanties moeten worden voorgedragen en gedefinieerd. Technische overzichten verschaffen voor elke maatregel gegevens over het geplande verloop van de werkzaamheden (inhoudelijke aspecten, tijdschema, lokalisatie, betrokken partijen), het financieringsschema en de evaluatie (indicatoren van materieel toezicht en, in vele gevallen, indicatoren van de sociaal-economische gevolgen).

2.1.8. In het programma wordt voor elke maatregel een prognose gegeven van de totale kosten, die in het algemeen als volgt worden uitgesplitst: jaar, bedrag en herkomst van de communautaire financiering, aandeel van de nationale overheidsfinanciering en de financiering uit de particuliere sector. Aan iedere maatregel wordt een financiële bijdrage toegewezen uit één of meerdere communautaire fondsen of uit het begrotingsartikel 551, dat alleen of in combinatie met de fondsen wordt aangesproken. Inzake de middelen van dit begrotingsartikel is in artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bepaald dat zij met name kunnen worden aangewend om de in de voorschriften inzake de fondsen vastgestelde maxima te overschrijden, dan wel steun te verlenen buiten het geografisch toepassingsgebied en buiten de specifieke kwalitatieve en kwantitatieve beperkingen van de fondsen om.

2.2. De autonomie van de diverse financiële instrumenten

2.2.1. De gezamenlijke communautaire bijdrage aan de programma's kan, naar herkomst van financiering, per 31 december 1989 als volgt worden uitgesplitst (in Mio ECU):

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2.2. Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bepaalt dat bij aanwending van de Fondsen de voor deze financieringsmiddelen geldende voorschriften in acht worden genomen, met name wat betreft de criteria om voor steun in aanmerking te komen, voorrang te krijgen en het percentage van de financiële deelneming. Artikel 12 van dezelfde verordening bepaalt meer in het bijzonder dat de uit de fondsen gefinancierde bijstand aan de GMP's wordt toegekend in de vormen voorzien in de voorschriften die inzake elk van deze Fondsen gelden. Artikel 14 voegt daaraan nog toe dat voor de begrotingsvastleggingen, de voorschotten en de betalingen de regels gelden die aan ieder financieel instrument eigen zijn (voor de bepalingen die van toepassing zijn op het begrotingsartikel 551 zij verwezen naar punt 3.2).

2.2.3. Aldus hebben de Fondsen bijgedragen aan de tenuitvoerlegging van de GMP's terwijl de diverse financiële instrumenten toch volledig autonoom bleven functioneren. Ofschoon de integratie zeer uiteenlopende situaties omvat die kunnen variëren van de cooerdinatie van de activiteiten tot een simpele uitwisseling van gegevens tussen de beheersorganismen, krijgt zij derhalve noch in de opzet noch in de uitvoering van de GMP's ooit het karakter van een hiërarchische indeling van de middelen die voor eenzelfde doelstelling zijn ingezet.

2.3. De besluiten inzake de GMP's en de specifieke besluiten voor elk der fondsen

2.3.1. Het proces van de voorbereiding van de besluiten en de toekenning van de steun blijkt gecompliceerd te zijn aangezien dit een gezamenlijke fase van het GMP omvat die meer in het bijzonder tot de taken van het Directoraat-generaal "Cooerdinatie structurele instrumenten" behoort, alsmede een afzonderlijke fase die onder de beheersdienst van elk der Fondsen ressorteert. Laatstgenoemde fase verschilde uiteraard van het ene Fonds tot het andere, al naar gelang van de autonomie van elk der financieringsinstrumenten.

2.3.2. Voor het EFRO-gedeelte werd het besluit inzake de GMP's, binnen een termijn variërend van 2 weken tot 4 maanden, aangevuld door de goedkeuring van een

overeenkomend nationaal programma van communautair belang (NPCB), een goedkeuring waarmee dus vooral de voorschriften werden nageleefd.

2.3.3. Voor de afdeling "Oriëntatie" van het EOGFL is op de projecten of andere acties die reeds in het kader van de GMP's waren omschreven en vastgelegd, een aparte procedure van onderzoek en besluitvorming toegepast, die vaak nadat het geïntegreerde programma reeds was goedgekeurd nog meer dan een jaar vergde.

2.3.4. En ten slotte was de omschrijving van de acties in het kader van het GMP bij het Sociaal Fonds zeer vaag en de vaststelling van de projecten vindt ieder jaar voornamelijk plaats tijdens de gebruikelijke procedure van onderzoek en besluiten inzake de steun van het Fonds. Wat de leningen betreft zij verwezen naar het onderstaande punt 2.7.

2.3.5. Bij de vaststelling van de GMP's is dus niet gestreefd naar het vinden van meer samenhangende vormen en methoden van onderzoek en goedkeuring. Het vergaren van de financiële gegevens over de GMP's en de behandeling ervan verschillen naar gelang van de instrumenten en hebben nu eens betrekking op de gegevens per project en dan weer op de gegevens voor een hele maatregel. De situatie verschilt sterk van het ene Fonds tot het andere en de diensten van de Commissie, beheerders van het Sociaal Fonds en van het EOGFL-Oriëntatie, beschikken niet over specifieke dossiers voor de maatregelen in het kader van het GMP. Het is overigens soms verre van eenvoudig om op communautair of zelfs op nationaal niveau vast te stellen welke acties deel uitmaken van de geïntegreerde benadering. De gegevens aan de hand waarvan men zou moeten kunnen vaststellen welke bij gelijksoortige werkzaamheden in eenzelfde gebied en soms ook binnen het kader van dezelfde maatregel, de GMP- en de niet-GMP acties zijn, zijn niet altijd beschikbaar.

2.4. Verhoging van de steun ten behoeve van de GMP-regio's

2.4.1. In artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 is bepaald dat de verhogingen in reële termen, die tijdens de periode 1986-1992 op de structuurfondsen worden toegepast, zullen bijdragen tot de financiering van de GMP's, zulks echter zonder de overdracht van deze middelen naar andere prioritaire of minder welvarende gebieden negatief te beïnvloeden. De stijging van de steun in de GMP-regio's had, vooral door de aanvullende begrotingspost, groter moeten zijn dan de verhoging die voor de structuurfondsen gold.

2.4.2. Het is betreurenswaardig dat de beschikbare gegevens over elk der Fondsen zo weinig homogeen zijn en dat zij niet voldoende naar regio zijn gerangschikt om een nauwkeurige vergelijking te kunnen maken tussen de totale steun die vóór en tijdens de GMP-periode is toegekend aan de diverse regio's waar maatregelen met een structureel oogmerk worden uitgevoerd. De Commissie heeft gegevens uitgewerkt die zij als bijlage bij haar verslag over de activiteiten in het kader van de GMP's in 1987 heeft bekendgemaakt. Deze gegevens zijn echter te onvolledig om er deugdelijke vergelijkingen op te kunnen baseren.

2.4.3. Slechts voor Griekenland en in zekere mate voor Italië, landen waarin de GMP's het gehele of een zeer groot gedeelte van het nationale grondgebied bestrijken, kunnen meer nauwkeurige vergelijkingen worden gemaakt. Voor deze beide landen kan de ontwikkeling van de vastleggingen van de communautaire structuurfondsen (met inbegrip van artikel 551) vergeleken met die voor de Gemeenschap in de 10 landen-samenstelling, als volgt worden vastgesteld:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.4.4. In de betrokken regio's kon de tenuitvoerlegging van de geïntegreerde programma's niet voorkomen dat het bedrag van de steun voor structurele doeleinden in de periode die volgde op de uitbreiding van de Gemeenschap, een zekere stagnatie vertoonde; pas in 1988 kon voor Griekenland een stijging worden vastgesteld die hoger lag dan de ontwikkeling in de Gemeenschap van de 10 landen. Voor Italië is de ontwikkeling van de vastleggingen van de communautaire structuurfondsen, met inbegrip van artikel 551, duidelijk achtergebleven bij de stijging van de vastleggingen voor de Gemeenschap van tien landen in haar geheel.

2.5. De voorbereiding van de programma's

2.5.1. De voorbereiding van de programma's in de Lid-Staten en het onderzoek ervan op communautair niveau hebben onder moeilijke omstandigheden plaatsgevonden. Voor de GMP's was een intersectorieel beheer met een vernieuwend aspect nodig. Voorts waren, zoals de navolgende paragrafen aantonen, de uitwisseling van gegevens en de organisatie soms niet doeltreffend genoeg.

2.5.2. De verwachtingen van de regio's waren niet altijd proportioneel met de financiële realiteit. Met de gezamenlijke door de Lid-Staten ingediende aanvragen was een totale uitgave van 14 246 Mio ECU en een steun uit de begroting van de Gemeenschap van 6 112 Mio ECU gemoeid, waar een bij Verordening (EEG) nr. 2088/85 vastgestelde raming van 4,1 miljard ECU tegenoverstond.

2.5.3. De ingediende voorstellen moesten dus worden herzien ten einde de voorgestelde acties aanzienlijk in te korten. De inkorting is vaak gepaard gegaan met een navenante aanpassing die reeds had plaatsgevonden tussen het regionale en het centrale niveau van de Lid-Staten: in Italië waren de aanvankelijke voorstellen van de regio's waarvoor een communautaire steun van in totaal circa vijf miljard ECU was aangevraagd, reeds tot de helft teruggebracht voordat ze aan de Commissie werden voorgelegd.

2.5.4. Het gevolg daarvan was dat er, soms om te verwezenlijken hetgeen reeds door andere diensten had moeten zijn gedaan, weer studies en onderzoeken moesten worden verricht.

2.5.5. Het was ongetwijfeld moeilijk geweest om reeds bij aanvang aan elk der GMP's een op een raming gebaseerd

bedrag toe te wijzen. Artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bepaalt namelijk dat voor de toekenning van communautaire steun tevens rekening wordt gehouden met diverse factoren die betrekking hebben op de kwalitatieve aspecten van de programma's en de omvang van de eigen werkzaamheden van de betrokken Lid-Staat.

2.5.6. Vaststelling van indicatieve maximumbedragen had echter kunnen voorkomen dat er weinig realistische programma's werden uitgewerkt en aldus zou beter rekening zijn gehouden met de beperkte mogelijkheden van de Commissie die 29 GMP's tegelijkertijd moest bestuderen. De vaststelling van dergelijke bedragen zou des te gepaster zijn geweest daar in de praktijk, bij de vaststelling van de steun, de bezorgdheid over de beschikbare middelen fundamenteel werd en de overhand nam op de kwaliteiten van de programma's zelf. Overigens bestond er een reserve waarmee achteraf aanpassingen konden worden aangebracht, daar niet alle steun reeds bij aanvang van de programma's was toegewezen.

2.5.7. Door het ingewikkelde karakter van de onderzoekswerkzaamheden vergde de goedkeuringsprocedure voor de GMP's meer tijd. Ofschoon de diverse programmavoorstellen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 2088/85, door de Lid-Staten wel degelijk vóór eind 1986 bij de Commissie werden ingediend, volgden de goedkeuringsbesluiten en de ondertekening van de contracten in de twee volgende jaren en werden pas in november 1988 afgerond.

2.5.8. De goedkeuringsbesluiten inzake de GMP's zijn genomen met terugwerkende kracht ten opzichte van de datum waarop de Lid-Staat het programma bij de Commissie had ingediend en in het geval van enkele Griekse programma's, waarvoor een datum gold die door de Lid-Staat was voorgesteld, ging dit nog verder. Met de perioden van terugwerkende kracht konden bepaalde nadelen van de vertragingen enigszins worden ondervangen, maar zij hebben niet bijgedragen tot de duidelijkheid van de situaties en voorts ten gevolge gehad dat de verwezenlijking van de categorieën projecten die het minst afhankelijk zijn van de communautaire financiering, wordt bevoordeeld.

2.6. Wisselwerking en aanvullend karakter

2.6.1. Met de doelstelling van wisselwerking en aanvullend karakter werd beoogd de steun meer doeltreffendheid te verlenen door de acties die met de diverse communautaire instrumenten worden gefinancierd, beter op elkaar af te stemmen. Deze doelstelling is door de betrokken communautaire, nationale en plaatselijke autoriteiten verschillend geïnterpreteerd. Er is voortgang geboekt op het gebied van een betere wederzijdse kennis van de werkzaamheden van de diverse beheersdiensten, maar het zoeken naar methoden aan de hand waarvan de synergismen beter tot uiting komen en de cooerdinatie, het aanvullend karakter en de hiërarchische indeling van de ingezette middelen kunnen worden versterkt, is weinig gevorderd.

2.6.2. Vooral kwantitatief gezien worden de programma's in de eerste plaats gebaseerd op de nevenschikking en de voortzetting van voorheen bestaande acties. Op communautair en op centraal niveau bij de Lid-Staten is ernaar gestreefd de samenhang van de acties te verbeteren en nieuwe aspecten in te voeren. Maar dit streven heeft voornamelijk zijn beslag gekregen in de vorm van vele vergaderingen, gedachtenwisselingen, en uitwisseling van gegevens, waarmee weliswaar het partnerschap in praktijk wordt gebracht doch die nog geen concrete gevolgen garanderen voor de wijze waarop het eigenlijke beheer geschiedt.

2.6.3. Zelfs op communautair niveau werden niet alle acties met betrekking tot een zelfde regio bij de uitwerking van de GMP's betrokken. Dat is voor het EFRO het geval met de Verordeningen STAR en VALOREN () waarmee, ofschoon zij betrekking hebben op dezelfde begunstigden als die van de GMP's, geen rekening is gehouden. Op het gebied van de landbouw is dat eveneens het geval met de compenserende vergoedingen voor de bergstreken of andere achtergebleven gebieden en, op sociaal gebied, met Verordening (EEG) nr. 815/84 () die bedoeld was om in Griekenland medische centra en centra voor beroepsopleiding te financieren, die op gelijke leest waren geschoeid als sommige in de GMP's voorkomende investeringen.

2.6.4. In de GMP-programma's zijn zelfs de gezamenlijke acties van de traditionele Fondsen die in een zelfde streek werden uitgevoerd, niet opgenomen. Niet onder de GMP's vallende financieringen werden nog steeds toegekend aan gebieden waarvoor een geïntegreerd programma bestond en de bedragen daarvan waren soms hoger dan de GMP-bedragen. Het komt niet zelden voor dat een zelfde actie of een zelfde infrastructuurvoorziening (wegen, waterbouwkundige werken,... ) tegelijkertijd een communautaire steun uit hoofde van de GMP's geniet en een traditionele communautaire steun die niet onder de geïntegreerde aanpak valt.

2.6.5. Op regionaal en plaatselijk niveau is de opzet inzake wisselwerking en aanvullend karakter van de steun, op operationeel vlak niet in duidelijke doelstellingen en prioriteiten omgezet. In de praktijk is, op plaatselijk niveau, de doelstelling van de uitgaven (infrastructuurvoorzieningen, industriële investeringen, onderzoek en vernieuwing,... ) dezelfde als die op nationaal niveau wordt nagestreefd in het voor communautaire steun in aanmerking komende programma. Het betreft hier in het algemeen sectoriële doelstellingen die tot dusver slechts matig werden beïnvloed door de procedure van de geïntegreerde programma's.

2.6.6. Het is een ambitieuze doelstelling om de wisselwerking en het aanvullend karakter van de steun te willen vergroten; voor de verwezenlijking hiervan moeten in vele gevallen de gewoonten en de mentaliteit van de beheersdiensten veranderen. Zoals de zaken er momenteel voor staan, heeft dit proces tot gevolg gehad dat men zich beter bewust is geworden van de kwestie van de wisselwerking maar dit is slechts in beperkte mate in praktijk gebracht.

2.7. Steun en leningen

2.7.1. Bij artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 waren de maximale mogelijkheden voor de leningen van de EIB geraamd op 2,5 miljard ECU voor zeven jaar. De prognoses voor het gebruik die per 31 december 1989 in de programma's een totaal van 1 537,9 Mio ECU belopen, zijn zeer variabel van aard. Voor de Griekse GMP's betreft het globale prognoses die zijn ontleend aan de financieringsplannen waarin staat aangegeven welk gedeelte van de programma's door leningen moet worden gefinancierd. Bij de Franse en Italiaanse GMP's daarentegen bestaan de prognoses voor de leningen uitsluitend uit globale bedragen die niet in de financieringsplannen voorkomen en er bestaat geen verband tussen de kosten van elk programma en het gedeelte dat door leningen moet worden gefinancierd, daar niet alleen de projecten die zijn gedekt door het in totaal voor het programma beschikbare bedrag voor deze leningen in aanmerking komen.

2.7.2. In het verslag van de Commissie over de activiteiten in het kader van de GMP's in 1988 staat indicatief vermeld dat het gebruik van de leningen in totaal op 1 542 Mio ECU werd geraamd waarvan 180 Mio ECU voor Frankrijk (uitsluitend voor de eerste fase van de programma's), 655 Mio ECU voor Griekenland en 707 Mio ECU voor Italië. Het werkelijke gebruik per 31 december 1988 was duidelijk lager aangezien het in de periode 1986-1988 voor Frankrijk 58,5 Mio ECU bedroeg, tegen de 180 Mio die waren geraamd en voor Griekenland 35,1 Mio ECU tegen een raming van 254 Mio ECU, terwijl voor Italië een bedrag van 40,3 Mio ECU aan globale leningen is toegewezen. De rol die de leningen in de GMP's spelen blijkt dus zeer bescheiden te zijn.

2.7.3. De GMP's hadden tot een betere integratie van het communautaire beheer inzake steun en leningen kunnen leiden, doch in feite is op dit gebied geen enkele vooruitgang geboekt. Zelfs wanneer er in de programma's incidenteel leningen worden opgenomen, is dat een formele actie die niet wordt omgezet in een gemeenschappelijke aanpak bij de uitwerking der respectieve criteria inzake de toekenning van steun en leningen of in het zoeken naar formules waarin de twee financieringsbronnen optimaal worden gecombineerd.

2.7.4. Voorts wordt een groot aantal leningen verstrekt in het kader van reeds bestaande systemen van globale leningen en beheerd door nationale of regionale financieringsinstanties die er vaak niet van op de hoogte zijn of een gefinancierde actie al dan niet onder een GMP valt. Dergelijke globale leningen zijn moeilijk te verenigen met het begrip geïntegreerd mediterraan programma.

2.8. De voor de uitvoering van de programma's uitgetrokken tijd

2.8.1. Bij iedere maatregel wordt voor de geplande jaarlijkse communautaire uitgaven - zowel voor vastleggingen als voor betalingen - een vervalkalender opgesteld. Deze dekt ten minste de eerste uitvoeringsfase van de GMP's (1986 tot en met 1988); de situatie voor de latere periode varieert, zoals reeds vermeld, naargelang van de betrokken Lid-Staat.

2.8.2. De in het programma opgenomen gegevens inzake de tijd zijn relatief onbelangrijk daar de toepassingsperiode voor elk Fonds wordt vastgesteld bij regels die voor elk Fonds verschillen. Het is dan ook mogelijk dat deze periode niet overeenkomt met die van de uitvoeringsperiode van het GMP, die in de praktijk vooral van toepassing is op de financieringen uit begrotingsartikel 551 waarvan de rol later in dit verslag aan de orde komt.

2.8.3. Gezien de lange perioden van terugwerkende kracht die reeds in punt 2.5.8. aan de orde kwamen, is voor de Franse en Griekse programma's het contract dat de akte vormt waarbij de betrokken autoriteiten zich hebben verbonden het GMP uit te voeren, pas ongeveer anderhalf jaar na aanvang van de uitvoeringsperiode getekend. Ondertussen is de uitvoering - voor zover die heeft kunnen plaatsvinden - dus geschied zonder van aanvang af formeel aan de bepalingen van de GMP's onderworpen te zijn geweest. Dergelijke vertragingen en effecten van terugwerkende kracht deden zich opnieuw voor bij de overgang naar de tweede fase die wat het programma voor Kreta betreft was gepland voor 1 januari 1988 en wat de Griekse en Franse programma's betreft voor 1 januari 1989 en die pas eind 1989 officieel tot stand kwam; in de tussentijd werd pragmatisch doorgewerkt.

2.8.4. De vaststelling van het einde van de looptijd der contracten geschiedt evenmin op uniforme wijze. Voor de Franse en Italiaanse programma's loopt het contract af "op het tijdstip waarop de Commissie vaststelt dat de budgettaire bijstand van de Gemeenschap is afgesloten", terwijl dit voor de Griekse programma's het tijdstip is "waarop de begrotingsvastleggingen uit hoofde van het GMP zijn afgewikkeld". Beide formules zijn onduidelijk en leggen geen verband tussen het einde van het contract en de goede uitvoering van de maatregelen in het kader van het programma.

2.8.5. Met betrekking tot de financiering uit de begroting bepaalt artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 dat de jaarlijkse begrotingstoewijzingen voor de Fondsen worden gebruikt voor de financiële bijstand uit deze Fondsen "van 1986 tot en met 1992". Artikel 19 van dezelfde verordening voegt hieraan toe dat de verordening "afloopt op 31 december 1993, einddatum voor de vastlegging van uitgaven uit hoofde van de GMP's". Voor de periode na 1993 bestaat er met name wat betreft de begrotingsmiddelen en betalingstermijnen geen enkele bepaling, hetgeen getuigt van een zeker onvermogen om moeilijkheden die zich in de uitvoeringsfase van de besluiten kunnen voordoen, te voorzien.

2.8.6. Het is echter heel goed mogelijk dat de termijnen waarvan in de voorgaande paragraaf sprake was geen praktische consequenties hebben voor de vastleggingen ten laste van de Fondsen omdat de geldigheidsduur van de financiële steun van de Fondsen in de uitvoeringsbepalingen van elk Fonds staat aangegeven. Voor de toewijzingen ten laste van artikel 551 is daarentegen bij Verordening (EEG) nr. 2088/85 geen dergelijke termijn voor de aanwijzing op de begroting vastgelegd.

2.8.7. Indien de uitvoeringstermijnen en de consequenties van de eventuele overschrijding ervan veel preciezer waren aangegeven, had dat er wellicht toe bijgedragen dat de tenuitvoerlegging van de GMP's beter onder controle kon worden gehouden. De ervaring die werd opgedaan met de proefacties die in het volgende punt van dit verslag aan de orde komen, toont aan dat het risico niet moet worden onderschat dat aan het eind van de voor de uitvoering van de GMP's vastgestelde periode vastleggingen, waarvoor het nog niet gebruikte gedeelte van de uitgetrokken middelen kan worden aangesproken, nog steeds ten laste van de diverse Fondsen komen en niet bij de uitvoering van het geïntegreerde programma worden ondergebracht.

2.9. De ervaring met de proefacties in het kader van de GMP'S

2.9.1. Ten einde de met de opzet en de verwezenlijking van de GMP's gepaard gaande moeilijkheden te helpen oplossen, heeft de Gemeenschap tijdens de begrotingsjaren 1983 en volgende diverse studies laten uitvoeren en een aantal experimentele acties - proefacties voor de GMP's genoemd - opgezet.

2.9.2. De proefacties hadden in beginsel in 1985 moeten worden afgesloten opdat de lering die eruit kon worden getrokken zou kunnen worden gebruikt bij de voorbereiding van de GMP's. In feite was de financiële situatie voor 16 van de in totaal 25 acties eind 1989 nog niet afgewikkeld en voor de acties die in 1988 en 1989 als afgesloten werden beschouwd, geschiedde deze afwikkeling aan de hand van bewijsstukken die de betrokken regionale autoriteiten uitsluitend voor de uitgaven ten laste van het specifieke artikel dat in de begroting was opgenomen voor aanvullende middelen (artikel 550) hebben overgelegd. Met een dergelijke procedure wordt geheel voorbijgegaan aan het geïntegreerde karakter van de proefactie. Op deze wijze wordt deze namelijk als afgesloten beschouwd zonder dat de benodigde gegevens inzake de verwezenlijking van de diverse onderdelen van de door elk der fondsen gefinancierde acties beschikbaar zijn.

2.9.3. Er heeft tussen de beheersdiensten van de Commissie vrijwel geen uitwisseling van gegevens over de proefacties plaatsgevonden en de Rekenkamer heeft er in het speciale verslag dat zij aan de geïntegreerde aanpak heeft gewijd () de aandacht op gevestigd dat het beheer van deze acties steeds meer beperkt werd tot dat van de middelen van het specifieke aanvullende begrotingsartikel.

2.9.4. De integratie van de maatregelen, de verkrijging van gegevens van de diverse communautaire, nationale, regionale of plaatselijke autoriteiten, de juistheid en de uitwisseling van de gegevens, de traagheid en de inachtneming van procedures en termijnen, het ingewikkelde karakter van het besluitvormingssysteem en van het financiële systeem van voorschotten, terugbetaling en begrotingstoewijzing: de proefacties hebben op allerlei manieren aangetoond dat er een aantal moeilijkheden bestaat dat zeer waarschijnlijk in een nog hogere mate in het beheer van de GMP's zal terugkeren.

2.9.5. Deze moeilijkheden hebben er evenwel nauwelijks toe geleid dat de voorwaarden van het geïntegreerd beheer door het tijdig en op de gepaste niveaus vaststellen van de noodzakelijke bepalingen werden verbeterd. De maatregelen die moesten worden genomen in het kader van de GMP's zijn maar al te vaak toevertrouwd aan de stuurcomité's die zelf niet werkelijk over de actiemiddelen beschikten om de situatie grondig te wijzigen.

3. Tweede deel: De beginfase van uitvoering van de GMP's

3.1. De communautaire vastleggingen en betalingen

3.1.1. De tabellen 2 en 3 geven een samenvatting van de respectievelijk tot eind 1989, uit hoofde van de communautaire steunverlening aan de GMP's, verrichte vastleggingen en betalingen. Per ultimo 1986 beliepen de vastleggingen 33,1 Mio ECU. Per ultimo van het daaropvolgende jaar beliepen deze 441,33 Mio ECU, of 86 % van het voor de periode tot eind 1987 uitgetrokken bedrag. Per ultimo 1988 waren zij opgelopen tot een cumulatief totaal van 1 077,31 Mio ECU, of iets minder dan 91 % van het bedrag dat tot laatstgenoemde datum in de programma's voor vastleggingen was uitgetrokken. Eind 1989 bedroeg het totaal aan vastleggingen 1546,86 Mio ECU, ofwel 77 % van de betrokken raming.

3.1.2. Wat betreft de betalingen beliep het bedrag per ultimo 1986 14,86 Mio ECU en 235,72 Mio ECU per ultimo 1987, of 81 % van het voor de periode tot deze laatste datum voor betalingen uitgetrokken bedrag; per ultimo 1988 was het bedrag van de betalingen opgelopen tot 606,04 Mio ECU en tot 949,89 Mio ECU per ultimo 1989, ofwel respectievelijk 80 % en 72 % van het totaal der in de verschillende GMP's tot eind 1988 en eind 1989 voor betalingen uitgetrokken bedragen.

3.1.3. Zowel wat de verplichtingen als wat de betalingen betreft, zijn de ramingen die welke bij de voorbereiding van de programma's zijn vastgesteld en in de vervalkalenders van de verschillende contracten zijn opgenomen. Uit de vergelijking van deze ramingen met de uitkomsten is dus de discrepantie die zich in de aanloopperiode van de GMP's tussen ramingen en uitkomsten voordeed, niet duidelijk af te lezen. Deze discrepantie wordt wel duidelijk aangetoond door de onderuitputting van de op artikel 551 uitgetrokken kredieten - vooral in de eerste twee begrotingsjaren dat deze kredieten in de begroting verschenen - (1985 en 1986 voor de vastleggingskredieten, 1986 en 1987 voor de betalingskredieten - zie tabel 4).

3.1.4. Uit tabel 4 valt af te lezen dat op een totaal ad 360 Mio ECU dat in de begrotingen 1985 en 1986 onder artikel 551 voor vastleggingen was uitgetrokken, een bedrag ad 30 Mio ECU werd overgeschreven naar andere begrotingsonderdelen, ad 104,5 Mio ECU werd geannuleerd en dat per ultimo 1986 210 Mio ECU was overgebleven omdat slechts 15,5 Mio ECU was besteed. Wat de betalingskredieten van dezelfde begrotingspost betreft bedroegen per ultimo 1987, op een totaal van in de begrotingen 1986 en 1987 uitgetrokken 285,7 Mio ECU, de overschrijvingen 100 Mio ECU, de annuleringen 6,5 Mio ECU en de betalingen 111,5 Mio ECU en de naar 1988 overgedragen kredieten 67,7 mio ECU.

3.1.5. De vastleggingen en de betalingen per ultimo 1989 maken respectievelijk circa 37,7 % en 23,2 % uit van het totaal van de bij Verordening (EEG) nr. 2088/85 voor de gehele periode van de GMP's uitgetrokken bedrag aan steun ad 4,1 miljard ECU. Hun uitsplitsing (in Mio ECU) over de verschillende financiële instrumenten is als volgt:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.1.6. De GMP-vastleggingen en -betalingen hebben in 1989 in totaal een niveau bereikt van respectievelijk 469,6 Mio ECU en 343,9 Mio ECU, hetgeen een vermindering betekent ten opzichte van het voorgaande jaar toen deze respectievelijk 636,0 en 370,3 Mio ECU beliepen. Wat betreft de Italiaanse GMP's, waarvoor vanaf het begin van de GMP's tot ultimo 1989 in totaal slechts respectievelijk 193,9 Mio ECU en 91,6 Mio ECU was vastgelegd en betaald, is de situatie zeer zorgwekkend.

3.2. De uitwerking van de voor vastleggingen en betalingen toegepaste methodes

3.2.1. De mate van uitvoering van de betalingen ten opzichte van de corresponderende verplichtingen der programma's wordt beïnvloed door de voor artikel 551 en voor de EFRO-programma's toegepaste methodes voor comptabele verwerking. Betreffende deze twee financieringsinstrumenten waren per ultimo 1989 slechts 74 % van de vastleggingen en 73 % van de betalingen comptabel verwerkt.

3.2.2. De geldende bepalingen houden namelijk zowel voor artikel 551 als voor de EFRO-programma's in dat de procedure voor comptabele verwerking van de verplichtingen gebaseerd is op in de programma's voor het hele jaar vastgestelde tranches en dat de betalingen voor een groot deel kunnen worden verricht in de vorm van voorschotten, die, wat betreft artikel 551 een niveau kunnen bereiken van 50 % van de vastleggingen en wat betreft het EFRO in sommige gevallen 80 %. Deze voorschotregeling, die sinds 1989 werd uitgebreid tot alle structuurfondsen, leidt soms, vooral in de aanloopperiode, tot een forse discrepantie tussen de comptabel verwerkte bedragen en de werkelijke stand van uitvoering der investeringen ter plaatse.

3.2.3. Eind 1989 kwam, op een totaal aan betalingen van 339,6 Mio ECU ten laste van artikel 551, slechts een bedrag van 85,2 Mio ECU, of 25 %, overeen met afgesloten jaartranches, daar de rest bestond uit voorschotten. Voor het EFRO-deel beliep dit percentage, op een totaal aan betalingen van 356,4 Mio ECU, iets meer dan 56 %.

3.2.4. De procedure van vastlegging per jaartranche werd reeds herhaaldelijk door de Kamer bekritiseerd, en met

name in haar speciaal verslag over de quotavrije acties (). Deze procedure komt erop neer dat er financiële documenten worden opgesteld waarin geen rekening wordt gehouden met het totaal van de met de goedgekeurde programma's gemoeide kosten, aangezien slechts wordt gelet op de geleidelijk ten uitvoergelegde jaartranches van deze programma's.

3.2.5. Deze scheve situatie die momenteel bestaat bij de comptabele verwerking van de verplichtingen komt ook duidelijk tot uitdrukking in de GMP-regio's, die sinds 1 januari 1989 ten gevolge van de hervorming van de structuurfondsen, niet meer beschouwd worden als "gewesten met een achterstand" (namelijk Latium alsmede de Franse GMP-gebieden, met uitzondering van Corsica). Gezien de in uitvoering zijnde programma's bleef de Commissie na 1 januari 1989 voor deze gebieden verplichtingen die zij beschouwt als betrekking hebbend op de "ontwikkeling van landelijke gebieden" comptabel verwerken ten laste van het EFRO voor zover de betrokken regio uit hoofde van een dergelijke doelstelling subsidiabel is of wanneer zij deze als "buiten de zone-indeling vallend" beschouwt, wanneer de regio uit hoofde van geen enkele doelstelling van het EFRO subsidiabel is. In werkelijkheid gaat het echter om verplichtingen die vóór 1 januari 1989 zijn aangegaan en die op dat moment op de desbetreffende vastleggingen in de begroting hadden moeten worden aangewezen.

3.3. De moeilijkheden van de stuurcomités en van de invoering van het begeleidingssysteem

3.3.1. Het systeem van begeleiding der verrichtingen steunt grotendeels op het voor elk programma ingesteld stuurcomité dat bijeenkomt in de regio waarop het programma betrekking heeft; de samenstelling ervan is vastgelegd in het programmacontract en het omvat met name een persoon belast met de leiding van elk deelprogramma, een vertegenwoordiger van de Commissie en eventueel ook één van de EIB; voor de uitvoering van zijn taken doet het comité een beroep op de in de regio voorhanden zijnde bestuurlijke infrastructuur.

3.3.2. Dit comité is het belangrijkste orgaan van overlegpleging tussen de verschillende instanties die bij de uitvoering van de GMP's betrokken zijn en als zodanig speelt het een centrale rol bij het informatieproces alsmede bij de uitvoering van zowel het programma in zijn geheel als van elk der maatregelen waaruit het bestaat. Het heeft tot taak een eerste aanzet te geven tot de uitvoering van de GMP's en dient verder de goede uitvoering ervan te bevorderen en adviezen en voorstellen aan te dragen.

3.3.3. Deze stuurcomités die opgezet zijn als instanties voor raadpleging en initiatiefneming beschikken niet steeds over de juiste middelen noch over de bevoegdheden om voldoende exact en volledig kennis te nemen van de stand van vordering van de verrichtingen en om door meer dan louter overleg de activiteit van de verschillende bij het programma betrokken instanties effectief te beïnvloeden. Bij de uitvoering van de GMP's zijn vele diensten betrokken en vaak worden hierbij achtereenvolgens instanties van verschillend gezagsniveau ingeschakeld waarvan in het algemeen blijkt dat zij in ongelijke mate aan de werkzaamheden van de comités deelnemen.

3.3.4. De informatiekanalen en de wijze waarop documenten tussen deze autoriteiten en diensten worden uitgewisseld, is vaak afhankelijk van gewoontes, omstandigheden, alsook van bepalingen inzake het statuut van de betrokken organen waarin aard, frequentie en inhoud van de te verschaffen bewijsstukken zijn vastgelegd. Dergelijke procedures zijn zelfs wanneer zij onverenigbaar zijn met de eisen van de GMP's, nogal star, moeilijk te beïnvloeden door de werkzaamheden van de stuurcomités, ook al dragen deze laatste bij tot gezamenlijk onderzoek en beraad. Na de eerste zittingen hebben verschillende comités, juist op het moment waarop de cooerdinatie geïntensiveerd had moeten worden, het aantal van hun ontmoetingen beperkt. Uit de notulen van de vergaderingen valt op te maken dat het steeds moeilijker werd een goed inzicht te krijgen in de activiteiten en de vordering daarvan te beïnvloeden, zelfs in die gevallen waarin de oorzaak van deze moeilijkheden volledig bekend was.

3.3.5. Als instantie waar de informatie afkomstig van de verschillende uitvoerende diensten moet worden gecentraliseerd, heeft het stuurcomité een belangrijke taak in de functionering van het zogenaamde "systeem van begeleiding". In de programmacontracten is ter zake bepaald dat door de verschillende met de leiding van de deelprogramma's belaste personen aan het eind van elk kwartaal een overzicht van de stand van de vastleggingen en betalingen wordt opgesteld. Een gelijksoortig overzicht dient aan het eind van elk halfjaar aan het stuurcomité te worden toegezonden en daarin moet voor elke maatregel duidelijk worden aangegeven in hoeverre de stand van de verplichtingen en betalingen afwijkt van de ramingen en welke de redenen van de belangrijkste afwijkingen zijn. Het systeem van begeleiding zou ook dienen te voorzien in vermelding van materiële indicatoren met betrekking tot de vordering en van de economische en sociale gevolgen van de uitgevoerde werkzaamheden.

3.3.6. Dit systeem dat dank zij de toepassing van computertechniek bijna terstond een permanent toezicht door alle betrokken partijen mogelijk had moeten maken, kwam tot op heden slechts gedeeltelijk van de grond. De computerprogramma's die de regio's voor de begeleiding ter beschikking werden gesteld, moesten worden aangepast om rekening te houden met de lokale, materiële of organisatorische eisen, hetgeen een remmend en restrictief effect heeft gehad op het gebruik ervan. Voorts werd nog niets gerealiseerd met betrekking tot de begeleiding van de materiële vordering en de economische en sociale gevolgen van de uitgevoerde werkzaamheden en er werd dus tot op heden geen gevolg gegeven aan de verplichting terzake gegevens in te zamelen en in te dienen.

3.4. De geringe betrouwbaarheid van de beschikbare gegevens

3.4.1. Bij alle programma's die ter plaatse door de Kamer werden gecontroleerd, bleken de gegevens die via een met de hand of met een computer bijgehouden systeem beschikbaar waren, onbevredigend. Het aantal en de verscheidenheid van de maatregelen in verband met de verschillende niveaus van uitvoering, de duur van de vertragingen en van de perioden van terugwerkende kracht, de mogelijkheid om tijdens de uitvoering van een programma tot op zekere hoogte en onder bepaalde voorwaarden wijzigingen aan te brengen in de keuze en de inhoud van de te financieren projecten, zijn factoren die ertoe bijdragen dat de verzamelde gegevens onbetrouwbaar of niet homogeen samengesteld zijn.

3.4.2. Voor de projecten inzake de aanleg van waterleidingen en wegen in Midden- en Oost-Griekenland konden tijdens de controles ter plaatse van de Kamer de door het stuurcomité en de betrokken diensten van de ministeries verstrekte gegevens niet worden getoetst aan de financiële administratie van de betrokken gemeentelijke autoriteiten die geacht werden deze te kunnen staven. In dezelfde regio's gold hetzelfde voor sommige categorieën van uitgaven ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf. Voor de continu of op gezette tijden te verrichten werkzaamheden kan de omvang en de duur van het betrokken project volgens de autoriteiten uiteenlopen dan wel gebaseerd zijn op niet gestaafde taxaties.

3.4.3. Voor Griekenland valt ook op te merken dat controles ter plaatse van de Kamer hebben geleid tot constatering van bedragen die als betaald werden beschouwd, terwijl het hier ging om aan een havenautoriteit uitgekeerde voorschotten die op het moment van de controle sinds meer dan een jaar onbesteed waren gebleven (haven van Chania: 20 Mio drachmen per 31.12.1986, 29,2 per 31.12.1987). Voor innovatieprojecten werden de totale kosten beschouwd als een overheidsuitgave waarvan 70 % door de Gemeenschap moest worden vergoed, terwijl de kosten voor 30 % gefinancierd werden door particuliere firma's die baat hadden bij het project (Kreta: 30 % van 22,9 Mio drachmen voor 1986 en 1987. Voor de andere begrotingsjaren en de andere Griekse GMP's werden soortgelijke uitgaven aangetroffen). Voor een project inzake de bouw en de outillage van laboratoria, bleek dat een belangrijk gedeelte van de uitgaven uit apparaatskosten bestond (Kreta: 128,7 Mio van de 344,8 Mio drachmen). Bij verschillende Griekse GMP's heeft de Kamer uit hoofde van de kosten van uitvoering en meer in het bijzonder van de "uitgaven betreffende informatie van de uiteindelijke begunstigden" de aankoop van een relaisradiozender (3,9 Mio drachmen), de kosten van reparatie van een voertuig (0,6 Mio drachmen) en zelfs de toekenning van subsidies geconstateerd. In een ander geval, in Italië, betrof een investeringsuitgave (2 000 Mio LIT) in feite een deelneming van de regio in het aandelenkapitaal van een openbaar lichaam om de financiële structuur ervan te saneren.

3.4.4. De bij de diensten van de Gemeenschap beschikbare documenten zijn voor controles terzake niet geschikt. De Commissie voert ter plaatse slechts beperkte controles uit.Noch door de als ordonnateur optredende diensten van de Commissie noch door die van de Lid-Staten worden door de verschillende uitvoeringsinstanties gezamenlijk verrichte controles georganiseerd. Ten aanzien van de uitgaven die tot begin 1990 ten laste van artikel 551 werden gebracht, zijn werkelijke controles ter plaatse verricht door de financieel controleur van de Commissie, doch niet door de beheersdiensten. Voorts werd de situatie inzake de toekenning van bevoegdheden aan de Directoraten-generaal van de Commissie voor de cooerdinatie van GMP's grondig gewijzigd, aangezien tot 1988 het DG XXII "Cooerdinatie structurele instrumenten" en sinds 1989 het DG XVI "Regionaal beleid" daarmee was belast.

3.4.5. De Kamer heeft tevens geconstateerd dat de Commissie de uitgaven van de Franse GMP's die volgens de opgaven eind 1988 waren gedaan, in werkelijkheid had berekend op basis van geschatte uitvoeringspercentages. Toepassing van dergelijke methoden gecombineerd met uiteenlopende situaties, de etappegewijze toezending van documenten, hun algemene karakter, de leemtes in de controles, het grote tijdsverschil tussen het moment van uitvoering ter plaatse en van het onderzoek daarvan door de Commissie, dragen niet bij tot de samenstelling van exacte gegevens.

3.5. De in het specifieke begrotingsartikel opgenomen aanvullende middelen

3.5.1. De aanvullende middelen van artikel 551 die bijna 40 % van de totale communautaire steun uitmaken, vormen een belangrijke bijzonderheid van de programmering van de GMP's daar dit als complementaire factor bedoelde begrotingsonderdeel een middel kan vormen voor bevordering van de integratie en doeltreffendheid van de steunverlening.

3.5.2. Tot circa 70 % (95 % voor Frankrijk en Italië), werden uitsluitend aanvullende middelen toegekend voor verrichtingen die wegens hun aard of geografische ligging niet in aanmerking kwamen voor financiering uit andere instrumenten. De rest werd, vooral wat Griekenland betreft, toegekend als aanvulling op bijdragen uit één of meer fondsen, hetzij om het percentage van deelneming op te voeren, hetzij ter dekking van andere kostencategorieën dan die welke voldoen aan de voorwaarden voor steunverlening uit de traditionele financieringsbronnen.

3.5.3. In het stadium van de programmabesluiten werd via de onderlinge afstemming van de instrumenten een bepaalde mate van integratie nagestreefd. In het stadium van uitvoering werd daaraan echter minder aandacht besteed. De op artikel 551 aangewezen betalingen, die tot op heden hoofdzakelijk de vorm hebben aangenomen van globale voorschotten, werden niet afgestemd op de betalingen uit de fondsen. Voorts staat het niet vast dat deze betalingen daadwerkelijk besteed zijn voor financiering van maatregelen waarvoor artikel 551 bedoeld is en de door de Kamer in Italië ter plaatse uitgevoerde controles hebben een geval van voorschotten (4,9 Mio ECU per 31 december 1988) aan het licht gebracht die hoofdzakelijk werden toegekend voor investeringen in de produktieve sector en die voornamelijk waren aangewend voor bosbescherming.

3.5.4. Ook het opvoeren van het percentage van de steunverlening, de uitbreiding van de reeks van gebieden die daarvoor in aanmerking komen en de versoepeling van de vereiste voorwaarden om communautaire bijdragen te kunnen ontvangen, brengen risico's met zich mee die onverenigbaar zijn met de algemene doelstelling van een grotere concentratie van de steun. Dergelijke wijzigingen met een beperkte geldigheidsduur kunnen een nadelige uitwerking hebben op het functioneren van de fondsen. De in Frankrijk ten laste van artikel 551 voor de modernisering van landbouwbedrijven verleende bijdragen aan begunstigden die niet voldoen aan de door het EOGFL, afdeling Oriëntatie voor de toekenning van dergelijke voorwaarden gestelde eisen, houden bij voorbeeld het risico in dat zij de traditionele regeling minder aantrekkelijk maken, ook wanneer de tijdelijke GMP-maatregelen niet meer effectief zijn. Dit alles leidt tot een situatie van weinig samenhangende maatregelen die grote waakzaamheid vereist.

3.5.5. Als een van de bestedingsdoelen van de onder artikel 551 opgenomen bijzondere financieringsmiddelen had artikel 12, tweede lid van Verordening (EEG) nr. 2088/85 voorzien in de mogelijkheid "terug te betalen steun toe te kennen voor de financiering van investeringen in de produktieve sector". Aan deze bepalingen werd tot op heden geen inhoud gegeven.

3.6. De moeilijkheden bij de financiering

3.6.1. De uitvoering van de GMP's heeft op niet te verwaarlozen financiële moeilijkheden gestuit. Hoewel de voorschotten van de Gemeenschap na de data van de besluiten binnen normale termijnen werden uitgekeerd, had de achterstand bij deze besluitvorming en de terugwerkende kracht ervan in het algemeen tot gevolg dat het eerste jaar van het programma en soms ook een tweede jaar vrijwel waren verstreken voordat de eerste communautaire financieringen waren ontvangen. Voorts was de omlooptijd binnen de circuits voor het doorgeven van de bijdragen aan de regionale instanties in het algemeen abnormaal lang daar deze meer dan een halfjaar bestreek.

3.6.2. In Griekenland geschiedde de uitvoering van de GMP's binnen de algemene context van het geleidelijk wegwerken van het nationale begrotingstekort en ging dus gepaard met een forse korting op de begrotingsgelden, vooral als ook rekening wordt gehouden met de jaarlijkse waardevermindering van de Drachme. De extra communautaire financiële bijdrage die via de GMP's wordt verleend, houdt echter impliciet in dat de overeenkomstige nationale begrotingsgelden die aan de projecten worden toegewezen in zekere mate moeten worden opgetrokken. In de huidige situatie is echter het onmiddellijke resultaat van de toepassing van de GMP's in deze Lid-Staat, dat begrotingsgelden worden doorgeschoven zonder dat dit resulteert in een feitelijke toeneming van de prestaties in de sector van de structurele investeringen daar de groei van het programma van overheidsinvesteringen van de betrokken Lid-Staat in de periode 1985-1988 slechts gelijke tred hield met de waardevermindering van de Drachme.

3.6.3. In Italië hebben zich in de andere regio's dan de Mezzogiorno grote moeilijkheden met de financiering voorgedaan, zulks door het ontbreken van een duidelijke omschrijving van de herkomst van de voor de uitvoering van de GMP's noodzakelijke niet-communautaire overheidsfinancieringen. De betrokken regio's stellen zich op het standpunt dat hun door de nationale begroting extra aanvullende middelen ter beschikking moeten worden gesteld. De centrale overheid is daarentegen van mening dat deze middelen, althans grotendeels, moeten worden ingehouden op de voor de financiering van de gewestelijke begrotingen toegekende gebruikelijke toewijzingen.

3.6.4. Terzake zijn nog geen duidelijke beslissingen genomen en bij de voorbereiding van de programma's schijnt dit probleem zelfs niet te zijn aangeroerd zodat dit, mede gezien de bij de goedkeuring van de nationale en regionale begrotingen opgelopen achterstand, een ernstige belemmering voor het op gang brengen van de verrichtingen was. Uiteindelijk werd pas eind 1989 besloten de financieringslasten in een verhouding van respectievelijk 55 % en 45 % over de regionale begrotingen en de nationale begroting om te slaan.

3.7. De doeltreffendheid van de GMP's

3.7.1. Eén van de doelstellingen van de programmafinanciering in het algemeen en van de GMP's in het bijzonder is het opvoeren van de doeltreffendheid van de steun en daarom werden evaluatieprocedures ingesteld om zich van de resultaten van de maatregelen te vergewissen. Daar de besluiten over de uit te voeren werkzaamheden en projecten onder de bevoegdheid van de nationale en gewestelijke autoriteiten vallen, moet ervan worden uitgegaan dat de actie van de ambtelijke instanties er meer op gericht is om na te gaan welke wijzigingen deze verrichtingen en projecten hebben opgeleverd en welke gevolgen ze hebben gehad voor de ontwikkeling.

3.7.2. Voor elke GMP-maatregel omvat het programma minstens een schets van de eventuele effecten; elementen die vaak beperkt zijn tot het materiële aspect van de uitgevoerde werkzaamheden, maar die, indien nader uitgewerkt en aangevuld, een eerste indicatie voor de beoordeling van de resultaten kunnen vormen. Zoals reeds vermeld in paragraaf 3.3.6, werden echter in de praktijk nog geen organisatorische voorzieningen getroffen voor het vergaren van dergelijke gegevens zodat het systeem nog niet operationeel is en de Commissie en de bestuurlijke instanties van de Lid-Staten vooralsnog verstoken blijven van een belangrijk instrument voor het verschaffen van informatie over de uitvoering der werkzaamheden.

3.7.3. Elk GMP voorzag ook in de aanstelling van een door beide partijen in onderling overleg aangewezen onafhankelijke deskundige voor de evaluatie van de resultaten, die jaarlijks een verslag over de uitvoering van de maatregelen en hun effecten moet opstellen. Voor de Griekse GMP's geschiedde de aanwijzing van de evaluerende instanties in maart, april en mei 1989 en voor de Franse GMP's waren deze beslissingen gespreid over de periode van augustus 1988 tot en met juni 1989. Voor de Italiaanse GMP's werden er in 1989 zeven effectrapporteurs aangewezen en per ultimo 1989 moesten er nog acht andere worden aangewezen. Per deze laatste datum was voor de Griekse GMP's en voor sommige Franse GMP's het eerste rapport beschikbaar.

3.7.4. Het grote tijdsverschil tussen de data van aanwijzing van de effectrapporteurs en die waarop met de programma's werd begonnen, was er debet aan dat het systeem minder effect had, vooral wat betreft de moeilijkheden in de aanloopperiode en de maatregelen die tijdig moesten worden getroffen om de voor de voortzetting van de werkzaamheden nodige aanpassingen mogelijk te maken. Te oordelen naar de eerste verslagen lijkt het nodig dat bijzondere aandacht wordt besteed aan de inhoud van de documenten om erop toe te zien dat zij goed beantwoorden aan de doelstelling van de evaluatie en niet dreigen te verworden tot een analyse van het financieel beheer.

3.7.5. De Kamer heeft zich er, met name bij de controles ter plaatse, speciaal op toegelegd na te gaan of de uitvoering van de programma's conform de vastgestelde doelstellingen verliep. De bevindingen terzake wijzen uit dat de nieuwe maatregelen of die welke meer innoverende aspecten van beleidsombuiging inhouden, vaak op moeilijkheden stuiten die de verwachte resultaten op losse schroeven zetten. De werkzaamheden betreffende de traditionele infrastructuur vorderen goed terwijl de begeleidende maatregelen waarin de geïntegreerde aanpak voorziet een stagnatie vertonen.

3.7.6. Grote irrigatieprojecten op Kreta beoogden de omschakeling op andere teelten om de produktie van olijfolie, waaraan een overschot is op de markt, te verminderen ten voordele van concurrerende produkties - fruitteelt of tuinbouw - waarvoor meer commerciële afzetmogelijkheden bestaan. De door de Kamer onderzochte waterwinningen en irrigatiewerken werden echter vooral gebruikt voor de olijfgaarden, met het risico dat zij het tegenovergesteld effect sorteren van wat door het programma wordt beoogd. Voor de aanplantingen van avocado's die volgens de oorspronkelijke ramingen voor de periode 1986-1992 een oppervlakte zouden moeten bestrijken van meer dan 2 000 ha, werden de prognoses later met bijna 40 % naar beneden bijgesteld, zodat eind 1987 de oppervlakte van deze aanplantingen geschat werd op ongeveer veertig hectare en de vooruitzichten nog steeds weinig bemoedigend waren.

3.7.7. Voor Kreta voorzag één van de maatregelen van het programma ook in steun bij de bouw of modernisering van hotels in gebieden waar de markt nog niet verzadigd was en groeikansen voor het toerisme bestonden. Maar de projecten die de Kamer heeft onderzocht waren slechts zelden in het binnenland gesitueerd om aan de ontwikkeling van nieuwe vormen van activiteiten bij te dragen; het merendeel was gesitueerd aan de kust, reeds een toeristenoord bij uitstek, met de grote kans dat deze projecten de voor dit soort investeringen kenmerkende korte-termijnspeculaties nog eens extra aanzwengelen.

3.7.8. Voor een in Languedoc-Roussillon gebouwde installatie voor verwerking van voor veevoeder bestemde oliehoudende zaden en koeken was in het programma bepaald dat de te verwerken oliehoudende zaden van lokale of op zijn minst communautaire oorsprong moesten zijn, zulks om de invoer in de Gemeenschap niet te vergroten alsook om te vermijden dat de reeds in de omgeving bestaande verwerkingsbedrijven, die hoofdzakelijk met ingevoerde produkten werken, op onverantwoorde wijze concurrentie werd aangedaan. Op het moment van het controlebezoek van de Kamer bleken er in de regio geen perspectieven voor de groei van de produktie van oliehoudende zaden te bestaan en alles wees erop dat van de betrokken investering niet overeenkomstig de oorspronkelijk vastgelegde voorwaarden gebruik kon worden gemaakt.

3.7.9. De maatregelen ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf voorzien in steun ter bevordering van nieuwe vormen van samenwerking op financieel gebied tussen bedrijven, zoals franchising of factoring. In verschillende Italiaanse regio's kwamen de hiervoor bestemde steunbedragen uitsluitend ten goede aan semi-overheidslichamen. Een dergelijk initiatief houdt het risico in dat de positie van een beschermde sector van financiële verrichtingen nog eens extra versterkt wordt in plaats van dat wordt bijgedragen aan de algemene ontwikkeling van de marktsituatie door voor verschillende groepen van het bedrijfsleven de sector van nieuwe financiële activiteiten beter te ontsluiten.

3.7.10. Een van de maatregelen van het Griekse GMP voor "informatietechnologieën" beoogde het tot stand brengen van een computernetwerk waarbij ongeveer honderd landbouwcooeperaties zouden worden aangesloten. Het programma voorzag ook in een daarop afgestemde, met steun uit het Sociaal Fonds gefinancierde opleiding van het personeel om de installaties te kunnen gebruiken. In de door de Kamer bezochte cooeperatie bleef de installatie enkele maanden na de levering ervan onbenut door gebrek aan personeel dat de nodige opleiding had genoten om deze te bedienen. Geen enkele onmiddellijke voorziening werd overwogen om dit gebrek aan opleiding te verhelpen. Toen de met de centrale leiding van uitvoering van deze maatregel belaste instantie van dit feit op de hoogte werd gesteld, verklaarde zij dat zij, zoekend naar een oplossing, in sommige gevallen getracht had het ongebruikte materieel door te geven aan andere instellingen die er mogelijk gebruik van zouden kunnen maken maar dat dit geresulteerd had in een rechtsgeding over het eigendom van de installaties.

4. Conclusies

4.1. Het valt niet te betwisten dat de GMP's een nuttig kader vormden voor normgeving, contacten en informatie en dat zij de uitvoerende instanties meer bewust hebben gemaakt van de noodzaak de doeltreffendheid van de steun te vergroten, zich te bezinnen op de keuze van de doelstellingen en daarop gerichte activiteiten aan te vatten.

4.2. De programma's getuigen van een bepaald streven naar onderlinge afstemming van de activiteiten, naar complementariteit en zelfs naar innovatie omdat zij strekken tot meer dan het louter gelijktijdig uitvoeren van reeds bestaande maatregelen. De integratie van alle aan te wenden middelen om aldus hun doeltreffendheid op te voeren, was één van de hoofddoelstellingen van de GMP's. Vanuit dit gezichtspunt bleef de verandering echter gering, vooral wat betreft de koppeling tussen de Fondsen onderling en tussen de steun van laatstgenoemde en de EIB-leningen.

4.3. Deze tekortkomingen werden, zelfs niet gedeeltelijk, gecompenseerd door een snelle start van de werkzaamheden daar de GMP's immers met aanmerkelijke vertragingen ingevoerd werden. Voorts is de financiële uitvoering in 1989 opnieuw vertraagd en er zij op gewezen dat de duur van de periodes van uitvoering onduidelijk is vastgelegd en dat de bepalingen terzake elkaar in sommige opzichten zelfs tegenspreken.

4.4. Een deel van de problematiek is te wijten aan de ingewikkeldheid van het GMP-systeem dat gekenmerkt wordt door procedures die zich successievelijk in verschillende bestuurslagen voltrekken alsmede door een te groot aantal programma's en maatregelen; de moeilijkheden bij de uitvoering van het systeem werden kennelijk onderschat. Door een kleiner aantal maatregelen te selecteren, had de steunverlening beter kunnen worden geconcentreerd en hadden de resultaten beter in het oog kunnen worden gehouden. Zo'n selectie was des te raadzamer geweest omdat de GMP's, in de visie van de Commissie, niet in de plaats kwamen van de verschillende traditionele instrumenten; deze zouden hun acties voortzetten in dezelfde gebieden als die waarvoor de GMP-programma's waren opgezet, en wel onafhankelijk van deze programma's.

4.5. In de uitvoeringsfase is tot op heden weinig merkbaar van de van de GMP's verwachte resultaten omdat het geplande systeem slechts zeer onvolledig ten uitvoer werd gelegd. De begeleiding van de verrichtingen is traag, vertoont weinig samenhang en voorts wordt er door de met de beleidsuitvoering belaste diensten van de Commissie onvoldoende toezicht op uitgeoefend. Er valt nog veel te ondernemen opdat tijdig een goed inzicht wordt verkregen in de projecten en gefinancierde verrichtingen met name wat betreft hun precieze aard en hun geografische ligging.

4.6. Voor het evaluatiesysteem, waarvan de goede werking trouwens in hoge mate afhankelijk is van een goed inzicht in de verrichtingen, moeten de nodige voorzieningen voor de toepassing nog van de grond af worden opgebouwd om te bereiken dat het systeem op bevredigende wijze kan functioneren, zowel wat betreft de indicatoren van de effecten en het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, als met betrekking tot de actie van de deskundigen voor effectrapportering.

4.7. De voorwaarden voor een echt samenwerkingsverband in de vorm van een partnerschap tussen de Commissie en de regionale autoriteiten zijn dat de onderlinge betrekkingen beter worden vastgelegd, dat er echt wordt samengewerkt omdat anders de beleidslijnen en beleidsconcepties van enerzijds de Commissie en anderzijds de lokale met de leiding over de uitvoering belaste autoriteiten uit elkaar lopen, hetgeen uiteindelijk kan resulteren in een geringere doeltreffendheid van de communautaire instrumenten.

4.8. Vijf jaar na de laatste uitbreiding van de Gemeenschap verkeert een belangrijk deel van de acties, met name alle Italiaanse programma's, nog in een aanloopfase, terwijl de GMP's juist bedoeld waren om tot oplossing van de met deze uitbreiding verband houdende problemen bij te dragen.

4.9. Verscheidene van de voornaamste factoren die de uitvoering van de GMP's moesten kenmerken, zoals de begeleiding, de evaluatie en het partnerschap zijn met de nodige aanpassingen overgenomen in het bij de herziening van de structuurfondsen opgezette systeem. Een oplossing op korte termijn voor de bij de uitvoering van de GMP's ondervonden moeilijkheden vormt derhalve een elemen- taire factor ter bevordering van het welslagen van deze hervorming.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 27 september 1990.

Voor de Rekenkamer Aldo ANGIOI President

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

> RUIMTE VOOR DE TABEL>

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

OPMERKING VOORAF

De Commissie wil naar aanleiding van dit verslag opmerken dat de instelling van de GMP's ten opzichte van het verleden een kwalitatieve, vernieuwende sprong voorwaarts is in het kader van haar structuurbeleid.

De aangehouden mechanismen beogen een doorzichtig beheer, waardoor het mogelijk wordt passende oplossingen te vinden voor de problemen die daarbij rijzen en de moeilijkheden onder de aandacht worden gebracht die zich bij de uitvoering van de GMP's voordoen.

De Commissie wijst erop dat de GMP's haar de gelegenheid hebben geboden om de aanpak te testen die officieel is neergelegd in de hervorming van de Structuurfondsen en dat de aanzet ertoe gegeven is voordat een nieuw reglementair kader was vastgesteld en toegepast. Dank zij de met de GMP's opgedane ervaring kon de nieuwe reglementering van de Structuurfondsen beter worden afgestemd op de bij de uitvoering van de GMP's ondervonden moeilijkheden. De GMP's verschaffen dus onmisbare aanwijzingen voor de verwezenlijking van de hervorming van de Structuurfondsen.

2. Deel één: de besluiten inzake de GMP's

2.1. De algemene situatie met betrekking tot de besluiten inzake de GMP's

2.1.5. Bij het onderzoek door de Commissie heeft zich vertraging voorgedaan doordat bepaalde programma's onvolledig waren of de nationale en regionale gespreks- partners te traag reageerden op een verzoek van de Commissie om aanvullende informatie.

De Commissie stelde zich veeleisend op wat de kwaliteit en het vernieuwende karakter van de programma's betreft, en heeft daardoor het onderzoek niet altijd sneller kunnen doen verlopen. Haar besluiten met betrekking tot de inhoud van de programma's gingen vaak verscheidene maanden vooraf aan de beëindiging van de formele procedures (programmacontracten) en de regionale en nationale autoriteiten werden daarvan in kennis gesteld in het kader van het zeer uitgebreide partnerschap waarin het onderzoek plaatsvond.

2.2. De autonomie van de diverse financiële instrumenten

2.2.2 2.2.3. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer over de integratie en de consequenties van de autonomie van de verschillende financieringsinstrumenten als bedoeld in artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 2088/85. Ondanks dit bezwaar heeft het aanvullende begrotingsartikel 551 evenwel een grotere integratie mogelijk gemaakt door de met een bijzondere doelstelling verbonden maatregelen te versterken of aan te vullen.

2.3. De besluiten inzake de GMP's en de specifieke besluiten voor elk der Fondsen

2.3.2. 2.3.4. De Commissie wijst erop dat er geen regels voor de cooerdinatie van de Fondsen bestonden zoals dat het geval is in het kader van de hervorming van de Fondsen, en dat de opmerkingen van de Rekenkamer zijn ingegeven door de normale toepassing van de bestaande reglementering.

2.3.5. De GMP-reglementering heeft de besluitvormingsprocessen die voor ieder Fonds en communautair instrument van toepassing zijn niet gewijzigd, in tegenstelling tot de uit de hervorming van de Fondsen voortgekomen bepalingen die voor het tweede gedeelte van de GMP's gelden. Wat het ontbreken van meer samenhangende vormen en methoden van onderzoek en goedkeuring betreft voert de Commissie aan dat:

- het onderzoek van de programma's onder de verantwoordelijkheid valt van een dienst die als leider optreedt;

- cooerdinatiestructuren zijn ingesteld (technische groep GMP's - interne cooerdinatiegroep);

- steeds met alle betrokken diensten over de programma's is onderhandeld;

- de maatregelen van de verschillende Fondsen in een gestandaardiseerde vorm zijn ingediend.

Bij de GMP-acties is niet nader aangegeven welke de projecten of de begunstigden zijn, want de aanpak is die van een programma; de acties worden echter wel geïdentificeerd door het ESF en het EOGFL-Oriëntatie, ongeacht de presentatie van de dossiers. Overigens stellen de Stuurcomités regelmatig een analyse op van de materiële en financiële graad van uitvoering van de acties die onder een maatregel vallen, hetgeen het gemakkelijker maakt vast te stellen welke de GMP- en de niet-GMP-acties zijn.

2.4. Verhoging van de steun ten behoeve van de GMP-regio's

De Commissie is van oordeel dat de activiteitsverslagen van de GMP's en de interventies van de Structuurfondsen, eventueel aangevuld met informatie die de diensten bezitten, het mogelijk maken de ontwikkeling van de communautaire structurele interventies in de GMP-regio's te beoordelen.

Naar haar mening zou, afgezien van de bijdrage van artikel 551, een stijging van de steunverlening in de GMP-regio's die groter zou zijn dan die van de Structuurfondsen voor de Gemeenschap van de Tien, een overdracht van steun van de Fondsen van andere prioritaire of minder welvarende regio's tot gevolg hebben gehad, hetgeen indruist tegen artikel 11 van de GMP-verordening.

Wat Griekenland betreft stelt de Commissie trouwens vast dat de interventies van de Structuurfondsen meer zijn toegenomen dan over het algemeen, ondanks het Griekse stabiliseringsprogramma voor de periode 1985-1987, dat de omvang van de nationale uitgaven en dus het gebruik van de communautaire kredieten heeft beïnvloed.

2.5. De voorbereiding van de programma's

2.5.1 2.5.6. De financiële aanpassing waartoe tijdens de voorbereiding van en de onderhandelingen over de programma's moest worden overgegaan, heeft tot een zekere vertraging en ook tot arbitrage geleid. De Commissie wijst erop dat het onderzoek van de programma's niet alleen betrekking had op de financiële aspecten ervan, maar ook op de precieze omschrijving van de doelstellingen, de identificatie, alsmede de kwaliteit en maturiteit van de maatregelen die het best aan de doelstellingen beantwoorden.

Hoofdzakelijk op basis hiervan werden de kredieten voor ieder GMP vastgesteld. De toewijzing, van bij de aanvang, van een indicatief maximumbedrag aan ieder programma, zoals voorgesteld door de Rekenkamer (punt 2.5.6), zou de kwalitatieve betekenis van de programma's hebben verminderd. Het geïntegreerde karakter ervan werd gevrijwaard door een tweevoudige inspanning, te weten het concentreren van de beschikbare middelen op, enerzijds, bepaalde prioriteiten en, anderzijds, bepaalde geografische gebieden.

2.5.7 2.5.8. De terugwerkende kracht van de programma's reikte slechts voor bepaalde acties van het EFRO, en overeenkomstig de bepalingen van de betrokken verordening, verder dan de datum van indiening van de programma's. In de overige gevallen had de terugwerkende kracht over de periode tussen de indiening van de programma's en de goedkeuring ervan, in overeenstemming met de verordening en met name het bepaalde in artikel 12 voor wat betreft het zogenaamde "mediterraan pakket" van het EOGFL-Oriëntatie, geen belangrijke financiële gevolgen, want de Commissie heeft erop toegezien dat de betrokken tranches geringe bedragen betroffen, passend bij de effectieve aanvang van de programma's.

De Commissie heeft de ingewikkelde voorschriften die uit de GMP-verordening, zoals die door de Raad werd goedgekeurd, voortvloeien, alleen maar kunnen respecteren, ook al hebben sommige daarvan, met name die betreffende het onderzoek en de tenuitvoerlegging, ongewenste gevolgen gehad voor het betrokken begrotingsjaar.

Op initiatief van de Commissie zal de tweede fase van de GMP's worden goedgekeurd op basis van geharmoniseerde procedures die uit de hervorming van de Structuurfondsen zijn voortgekomen.

2.6. Wisselwerking en aanvullend karakter

2.6.2. De Commissie stelt vast dat de Rekenkamer erkent dat op communautair niveau en op centraal niveau bij de Lid-Staten inspanningen zijn geleverd om de samenhang van de acties te verbeteren en nieuwe aspecten in te voeren. Zij wijst erop dat de vergaderingen, gedachtenwisselingen en uitwisseling van gegevens tot die verbeteringen hebben bijgedragen, ook op het gebied van het beheer.

2.6.3 2.6.4. De GMP's omvatten niet alle andere vormen van interventie ten behoeve van de betrokken regio's, maar zij zijn, binnen de perken van hun financiële middelen, een vorm van steunverlening naast de klassieke maatregelen van de Structuurfondsen en de communautaire instrumenten. Wat de genoemde gevallen betreft wordt eraan herinnerd dat Verordening (EEG) nr. 815/84 betrekking heeft op de bouw van beroepsopleidingscentra voor de stad Athene en de verbetering van de psychiatrische ziekenhuizen, hetgeen niet bij de doelstellingen van de GMP's is opgenomen. De programma's STAR en VALOREN hebben specifieke, sectoriële doelstellingen die los staan van de GMP-acties. De GMP's hebben over het algemeen als aanverwante maatregelen andere acties die in het kader van de normale werking van de Fondsen worden gefinancierd en die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de GMP's. De Commissie merkt op dat zij alle voorzorgsmaatregelen heeft getroffen opdat de steunmaatregelen elkaar aanvullen en niet dubbel zouden worden gefinancierd.

2.6.5 2.6.6. De geïntegreerde aanpak sluit sectoriële doelstellingen niet uit, maar deze zijn in de programma's gespecificeerd wat betreft omschrijving (financiële instrumentering) en lokale toepassing (vaststelling van concentratiezones). Het is juist dat het streven naar complementariteit van de steunverlening een mentaliteitsverandering impliceert, die volgens de Commissie gemakkelijker wordt bereikt door één enkel besluitvormingsproces en cooerdinatie op regionaal en nationaal niveau bij de voorbereiding van de programma's, zodat de coherentie tussen middelen en prioriteiten wordt gegarandeerd. Dit principe is dan ook in conflict gekomen met het grote aantal besluitvormingscentra en de versnippering van de specifieke bevoegdheden van de beheersdiensten.

2.7. Steun en leningen

Bij het onderzoek van de programma's zijn de prognoses van het gebruik van de EIB-leningen voor iedere maatregel afzonderlijk bekeken. Een grotere mobilisatie van de EIB staan objectieve moeilijkheden in de weg die het gevolg zijn van de aantrekkelijke voorwaarden van haar leningen, de dekking van het wisselkoersrisico en de subsidiëring van de nationale leningen. Overigens lijkt de beschikbaarheid van de EIB-leningen, die volgens de GMP-verordening trouwens indicatief is, ambitieus.

Om verschillende redenen zijn in het kader van de GMP's geen leningen aangevraagd:

- de bijzonder bescheiden omvang van de investeringen;

- het specifieke karakter van de GMP-programma's. Deze zijn sterk gericht op bepaalde soorten maatregelen voor de plaatselijke ontwikkeling (beroepsopleiding, advisering van het midden- en kleinbedrijf enz.) waarin een actie van de EIB moeilijk in te passen zou zijn, omdat het niet altijd gaat om projecten die daarvoor in aanmerking komen;

- de aard van de gefinancierde projecten, waarmee normaliter aanzienlijke begrotingssubsidies gemoeid zijn.

2.8. De voor de uitvoering van de programma's uitgetrokken tijd

2.8.4 2.8.5. De in artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 2088/85 bedoelde maximumduur van de GMP's betreft de duur van het programma. Zo is in overeenstemming met artikel 11 van de genoemde verordening 1992 het laatste begrotingsjaar waarvoor een toewijzing uit de Structuurfondsen en/of het aanvullende artikel 551 is vastgesteld. Het eindjaar 1992 heeft dus geen betrekking op de subsidiabele uitgaven, noch op de vastleggingen en de betalingen. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 19 is 31 december 1993 de einddatum voor de vastlegging van de uitgaven; de betaalbaarstellingen vinden plaats volgens de voorschriften van de Fondsen en het Financieel Reglement. Overigens heeft de Commissie het voornemen te kennen gegeven de programma's niet te verlengen. De in de programmacontracten vermelde duur heeft betrekking op het stuurmechanisme van de GMP's.

2.9. De ervaring met de proefacties in het kader van de GMP's

De Commissie heeft reeds de gelegenheid gehad de Rekenkamer haar standpunt aangaande de voorbereidende acties toe te lichten. Zij herinnert aan de volgende punten:

(a)proefacties mogen niet worden gelijkgesteld met GMP's, want het zijn toepassingen van de geïntegreerde aanpak zonder een rechtsgrond ad hoc;

(b)op basis daarvan zijn concrete initiatieven genomen om de bij de proefacties geconstateerde gebreken zoveel mogelijk te verhelpen, te weten:

- oprichting van een technische GMP-groep in de interne cooerdinatiegroep,

- instelling van de structuur van het Stuurcomité met zijn instrumenten (begeleiding, evaluatie),

- oprichting van de administratieve eenheid "Controle GMP's" bij DG XX,

- strenger en doorzichtiger beheer van de programma's.

Wat de inzameling en de verwerking van de financiële gegevens betreft hebben de diensten van de Commissie op lokaal niveau een begeleidingssysteem opgezet en onlangs een systeem van gegevensuitwisseling ontwikkeld, waardoor op basis van de vaststelling van de GMP-acties een gecooerdineerd beheer mogelijk wordt.

Voor de nieuwe programma's zijn, in het kader van de hervorming van de Fondsen, inspanningen geleverd om de informatiemiddelen te versterken op basis van de vroegere experimenten (proefacties en GMP's), hetgeen geleid heeft tot de invoering van:

- een systeem van informatie-uitwisseling tussen de diensten onder de verantwoordelijkheid van de leidende dienst, dat zal worden geïnformeerd en de beheersdiensten toegang zal geven tot alle informatie over elke interventie;

- cooerdinatie op het niveau van iedere Lid-Staat onder de verantwoordelijkheid van de leidende dienst, die alle voorzorgsmaatregelen neemt als het gaat om sectoren als milieu, overheidsopdrachten enz.

2.9.5. De Commissie kan de conclusie van de Rekenkamer niet delen dat de geconstateerde moeilijkheden nauwelijks tot een verbetering van de situatie hebben geleid. Wat de opmerking over de Stuurcomités betreft verwijst zij naar de antwoorden onder punt 3.3.

3. Deel twee: de beginfase van uitvoering van de GMP's

3.2. De uitwerking van de voor vastleggingen en betalingen toegepaste methodes

3.2.2 3.2.4. Wat de procedure van vastlegging en betaling betreft moet worden opgemerkt dat de reeds afgesloten tranches die van de eerste jaren van uitvoering van de programma's (1986 en 1987) zijn en betrekking hebben op geringe bedragen.

Met de opmerking van de Rekenkamer over het mechanisme van vastlegging in jaartranches kan de Commissie niet instemmen: bij de goedkeuring van de programma's maakt zij de beschikbare steunbedragen voor elk programma en haar voornemen tot vastleggingen over te gaan openbaar. De eerste vastlegging is gekoppeld aan het goedkeuringsbesluit, de volgende vastleggingen zijn administratieve stappen op basis van de uitvoering en de vorderingen bij de verwezenlijking van de programma's. Daarentegen zijn moeilijkheden vastgesteld op nationaal niveau, waar de begrotingsprocedures niet altijd garanderen dat de nationale tegenprestaties voor verscheidene jaren beschikbaar zijn.

3.2.5. Wat de scheve situatie bij de comptabele verwerking van de verplichtingen betreft wijst de Commissie erop dat, volgens de voorschriften, de hervorming van de Fondsen geen invloed heeft op de uitvoering van de meerjarenprogramma's die vóór de inwerkingtreding ervan zijn goedgekeurd. Dit betekent dat vanaf 1 januari 1989 door de Fondsen gefinancierde acties in regio's die onder de doelstellingen 1, 2 en 5b van de hervorming vallen, worden aangerekend op de kredieten die voor deze doelstellingen zijn uitgetrokken; de bijdrage van de Fondsen kan immers niet worden toegevoegd aan die van de GMP's. De financiering van acties in zones die niet meer voor subsidiëring in aanmerking komen is geregeld bij overgangsmaatregelen.

3.3. De moeilijkheden van de Stuurcomités en van de invoering van het begeleidingssysteem

3.3.3 3.3.4. De Commissie had met de oprichting van de Stuurcomités niet de bedoeling een nieuwe administratieve structuur te creëren of het bestaande administratieve schema te veranderen. Door hun samenstelling en bevoegdheden zijn de Stuurcomités waardevolle instrumenten, die niet alleen stimulansen moeten geven, maar ook binnen bepaalde grenzen de programma's mogen vaststellen of amenderen. Op initiatief van de Commissie zijn in het kader van de technische bijstand concrete instrumenten aan deze Stuurcomités ter beschikking gesteld om hun taken te vervullen: vermeld mogen worden de computerapparatuur van het secretariaat van ieder comité, de invoering van een systeem voor de begeleiding en uitvoering van de GMP's en de aanwijzing in gezamenlijk overleg van een onafhankelijke evaluatie-instantie. Naast deze acties heeft de Commissie ook initiatieven genomen om de functies en de bevoegdheden van de voorzitter en de leden van de Stuurcomités, vooral in Griekenland, uit te breiden en om te zorgen dat zij worden opgeleid en dat de uiteindelijke begunstigden worden geïnformeerd (ondersteunende functie).

3.3.5 3.3.6. De informatisering van de begeleidingssystemen, die overigens al vergevorderd is, vergt tijd; de moeilijkheden die daaruit voortvloeien zijn uiteraard ernstiger als het gaat om regio's met een ontwikkelingsachterstand, wat de GMP-regio's zijn.

Deze mechanismen werden, wegens het innoverende karakter ervan en het doorzichtige beheer van de kredieten dat zij mogelijk maken, bij de invoering vaak met reserve bekeken.

3.4. De geringe betrouwbaarheid van de beschikbare gegevens

3.4.1 3.4.4. De Commissie neemt er akte van dat bij de controles ter plaatse is vastgesteld dat de door sommige Stuurcomités verstrekte bewijsstukken niet overeenkwamen met de inhoud van de maatregelen. Zij merkt evenwel op dat het aantal voor de GMP's verrichte controles niet beperkter is dan dat voor de Structuurfondsen. Wat artikel 551 betreft is in DG XX een administratieve eenheid "Controle" gecreëerd die tal van controles heeft uitgevoerd waarmee de beheersdiensten rekening houden om de kwaliteit van het systeem te verbeteren.

3.4.5. De Commissie wijst erop dat bepaalde gegevens over de Franse GMP's voor het verslag werden berekend op basis van geschatte uitvoeringspercentages en dat zij geen financiële of boekhoudkundige waarde hebben. Deze gegevens kunnen immers later worden aangepast.

3.5. De in het specifieke begrotingsartikel opgenomen aanvullende middelen

3.5.3. Wat het genoemde geval betreft was het gebruik van de bijstand van de aanvullende begrotingsplaats voor de financiering van werken op het gebied van bosbescherming, die onder het EOGFL vallen, het gevolg van een beheersfout van de Lid-Staat; de GMP's voorzien in terugvorderingsprocedures in dergelijke gevallen. Bovendien bevatten de programma's aanpassingsclausules die wijzigingen mogelijk maken als de uitvoering van de maatregelen afwijkt van de oorspronkelijke financiële ramingen.

3.5.4 3.5.5. Verhoging van de percentages van steunverlening maakt het mogelijk deze aan te passen naargelang van de prioriteit van de maatregel en het financieel draagvermogen van de Lid-Staat en de promotor van de actie. Dit is de reden waarom de percentages kunnen variëren van 10 tot 70.

De Commissie is van mening dat de "versoepeling van de vereiste voorwaarden om communautaire bijdragen te kunnen ontvangen" de integratie kan garanderen van acties die elkaar aanvullen en meer rechtstreeks tot de verwezenlijking van een doelstelling bijdragen. Zo hebben de Commissie en haar partners bijvoorbeeld vastgesteld dat diversificatie in de landbouw vaak een modernisering van de kleine landbouwbedrijven vereist, alsook afzet- en promotieacties die niet in aanmerking komen voor steun van het EOGFL-Oriëntatie.

Dank zij de middelen van de aanvullende begrotingsplaats 551 konden in dit geval de integratie en synergieën worden geoptimaliseerd van de maatregelen die tot de verwezenlijking van de omschakelingsdoelstellingen bijdragen.

Overigens zijn de differentiatie van de steunpercentages en de verruiming van de ontvankelijkheidsvoorwaarden bekrachtigd bij de hervorming van de Structuurfondsen.

3.6. De moeilijkheden bij de financiering

Wegens de vertragingen bij de uitvoering van verschillende GMP's heeft de Commissie de nationale autoriteiten herhaaldelijk op hun verplichtingen, als vastgesteld in de GMP-contracten, gewezen, meer bepaald de verplichting dat de Lid-Staten de nodige administratieve en financiële maatregelen zullen treffen voor een efficiënte en strikte uitvoering van de GMP's.

Overigens herinnert de Commissie eraan dat het vraagstuk van het aanvullende karakter van de steun eerst vanaf de uit de hervorming van de Fondsen voortgekomen reglementering expliciet is gesteld.

Wat de financiële circuits (3.6.1) betreft herinnert de Commissie aan de initiatieven die zij heeft genomen om het doorgeven van bijdragen en de werking van de circuits te verbeteren:

- gebruikmaking in Italië en Frankrijk van mechanismen van het type doorlopend fonds, kaskrediet en derge- lijke;

- opname van de GMP's per maatregel in de begroting van het programma van openbare werken in Griekenland en in de regionale begrotingen van Italië;

- opvoering van een begrotingsplaats bij het Franse Ministerie van Binnenlandse Zaken om een snelle overdracht van de steun naar de regio's mogelijk te maken;

- tal van interventies, zelfs tijdens de onderzoekfase, bij de Italiaanse autoriteiten met het oog op de beschikbaarstelling van de nationale tegenprestatie.

3.7. De doeltreffendheid van de GMP's

3.7.1 3.7.2. Naar het oordeel van de Commissie is de beoordeling van de effecten van de GMP's de ontwikkeling eerst mogelijk drie tot vijf jaren na het afsluiten van de GMP's. De evaluatie die thans plaatsvindt geschiedt tijdens de uitvoering van de programma's ("on going"-evaluatie) en heeft vooral tot doel afwijkingen tussen het programma en de uitvoering daarvan vast te stellen en de nodige corrigerende maatregelen voor te stellen.

Naast het begeleidingssysteem, dat op basis van een reeks materiële en financiële indicatoren functioneert, is geleidelijk een permanent evaluatiesysteem ingevoerd dat een belangrijke vernieuwing voor het beheer van de GMP's betekent; uit tal van elementen blijkt de waarde ervan voor de doelmatige tenuitvoerlegging van de GMP's.

3.7.3 3.7.4. De benoeming van een onafhankelijke evaluatie-instantie in het kader van het structuurbeleid impliceerde een noodzakelijke mentaliteitsverandering, zowel op nationaal als op plaatselijk vlak. Deze gespecialiseerde instanties werden aangewezen bij algemene offerte aanvraag.

Wat de verslagen betreft heeft de Commissie, na de eerste documenten te hebben onderzocht, het initiatief genomen in ieder land een studiebijeenkomst te organiseren om een methodisch evaluatieschema te ontwikkelen.

3.7.6 3.7.10. Wat de vijf genoemde acties betreft is de Commissie in staat alle technische uitleg te verstrekken over de geconstateerde feiten. Algemeen gezien zouden deze constateringen ook in een ruimer verband moeten worden geplaatst, in aanmerking genomen dat deze projecten bijdragen tot de verwezenlijking van doelstellingen die voor een duur van zeven jaar zijn geprogrammeerd. Slechts op langere termijn kan een definitief oordeel worden uitgebracht over de gewettigdheid van de acties en de samenhang ervan met de doelstellingen van het programma.

4. Conclusies

Naast de antwoorden op de verschillende opmerkingen van de Rekenkamer wil de Commissie nog de volgende punten verduidelijken.

Evenals de Rekenkamer is de Commissie bezorgd over de grote vertraging die bij de uitvoering van verscheidene GMP's is opgelopen, met name in de Mezzogiorno. Zij neemt in dit verband de initiatieven die haar passend voorkomen om daarin verbetering te brengen.

Wat meer bepaald de opmerkingen van de Rekenkamer onder punt 4.9 betreft moet het volgende worden opgemerkt:

- de GMP's hebben elementen aangebracht als partnerschap, programmering, begeleiding en evaluatie; deze zijn bij de hervorming van de Structuurfondsen overgenomen. Toch moet worden erkend dat door de ambitieuze en vernieuwende aanpak van de GMP's en de invoering van mechanismen ter verbetering van de doorzichtigheid en doelmatigheid van het beheer bepaalde moeilijkheden aan het licht zijn gekomen die verband houden met de tijd die nodig is voor een gedragsverandering bij de administratieve diensten op communautair, nationaal en regionaal vlak. De Commissie wil de aandacht vestigen op de vernieuwende invloed van de GMP's op het structuurbeleid van de Gemeenschap en op het feit dat de GMP's zijn opgezet zonder een zo nauwkeurig omschreven en vooruitstrevend voorschriftenapparaat als dat van de hervormde Structuurfondsen.

Naar het oordeel van de Commissie zijn de oplossingen die geleidelijk voor de uitvoeringsmoeilijkheden zijn gevonden van groot belang voor de uitvoering van de GMP's en de verwezenlijking van de hervorming van de Fondsen. Het gaat hier met name om de verbetering van de evaluatie (vooraf, tijdens en achteraf), de begeleiding op twee niveaus (communautaire bestekken en operationele interventies), het gecooerdineerde beheer van de structuurmaatregelen, de uitwisseling van gegevens tussen de beheersdiensten en de ontwikkeling van beter uitgewerkte beheerssystemen voor de DG's die de Fondsen beheren. Ook mag worden gewezen op de versterking van het wetgevende kader voor de begeleiding, de evaluatie en het partnerschap.

Ten slotte wenst de Commissie op te merken dat het subsidiariteitsbeginsel, waaraan zij bijzonder veel belang hecht, niet alleen om politieke redenen maar ook wegens de economische doelmatigheid ervan, inhoudt dat de functie en de verantwoordelijkheden van iedere partner moeten worden vastgesteld. De uitvoering van de programma's is een zaak van de nationale en regionale autoriteiten, hetgeen betekent dat de Commissie zich niet in hun plaats kan stellen als er zich tekorten en zwakke punten voordoen bij de verwezenlijking van de doelstellingen en de acties die aanvankelijk waren gepland. Met de mechanismen die zijn ingesteld, zoals begeleiding en evaluatie, worden deze moeilijkheden aan het licht gebracht en de instanties die met de uitvoering van de programma's belast zijn voor hun verantwoordelijkheden geplaatst.

() Verordening (EEG) nr. 2088/85 van de Raad van 23 juli 1985, PB L 197 van 27.6.1985, blz. 1.

() Resolutie van 13 juni 1985 houdende advies van het Europees Parlement over het voorstel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen aan de Raad voor een verordening inzake de geïntegreerde mediterrane programma's (punt 18), PB C 175 van 15.7.1985, blz. 261.

() Verordeningen (EEG) nrs. 3300/86 en 3301/86 van de Raad van 27 oktober 1986 tot instelling van de communautaire programma's STAR en VALOREN, PB L 305 van 31.10.1986, blzn. 1 en 6.

() Verordening (EEG) nr. 815/84 van 26 maart 1984 betreffende het verlenen van uitzonderlijke financiële steun aan Griekenland op sociaal terrein, PB L 88 van 31.3.1984, blz. 1.

() Speciaal verslag van de Rekenkamer over de geïntegreerde aanpak, PB C 188 van 18.7.1988, blz. 1.

() Speciaal verslag van de Rekenkamer over de specifieke communautaire quotavrije acties, PB C 262 van 20.10.1986, blz. 1, paragrafen 2.11 - 2.13.