Aanbeveling van de Commissie

van 17 januari 2001

betreffende het wettelijk toegestane alcoholpromillage voor bestuurders van motorvoertuigen

(2001/C 48/02)

(Voor de EER relevante tekst)

TOELICHTING

1. INLEIDING

1.1. Achtergrond

1.1.1. In artikel 71, lid 1, onder c) van het Verdrag betreffende de Europese Unie is bepaald dat het gemeenschappelijk vervoerbeleid in de Europese Unie maatregelen dient te omvatten die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren. In april 1997 keurde de Commissie een programma met maatregelen goed voor een grotere verkeersveiligheid in de Europese Unie(1). Dit programma bevatte een speciale verwijzing (bladzijden 20 en 41) naar het nut om overmatig drankgebruik bij het besturen van een voertuig terug te dringen als maatregel om ongelukken en het aantal dodelijke slachtoffers terug te dringen. In aansluiting daarom werd er op 17 maart 2000(2) een mededeling goedgekeurd, waarin de prioriteiten in de Europese Unie om de verkeersveiligheid te verbeteren nog eens onder de loep worden genomen. Hierin wordt nog eens vastgesteld dat overmatig drinken en het besturen van motorvoertuigen één van de punten is waaraan bij voorrang iets moet worden gedaan.

1.1.2. Overmatig drinken leidt bij een bestuurder van een motorvoertuig tot een verminderde rijvaardigheid wanneer deze:

- een alcoholconcentratie in het bloed heeft boven een wettelijk toegestane limiet zodat hij een strafbaar feit begaat,

- een alcoholconcentratie in het bloed heeft die slechts weinig hoger ligt dan een wettelijk toegestane limiet waardoor hem de een of andere administratieve sanctie (zoals een boete) wordt opgelegd,

- een alcoholconcentratie in het bloed heeft die lager ligt dan de wettelijk toegestane limiet, doch waarvan men van oordeel is dat deze de rijvaardigheid beïnvloedt.

1.1.3. Sinds het midden van de zestiger jaren is grondig onderzocht in hoeverre het gebruik van alcohol de rijvaardigheid vermindert en daarbij is duidelijk aangetoond dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de alcoholconcentratie in het bloed en het risico om bij een ongeval te worden betrokken. Beleidslijnen om het overmatig drinken van bestuurders tegen te gaan, welke in bepaalde gevallen geënt zijn op een lagere toegestane alcoholconcentratie in het bloed, zijn in alle landen consequent als prioriteit gezien om het aantal ongevallen en dus ook het aantal dodelijke slachtoffers te verminderen(3)(4)(5). Bij deze beleidslijnen heeft men zich in het algemeen gebaseerd op limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed, naleving van de desbetreffende wetgeving daar de politie, publiciteit daar omheen, rehabilitatie en wettelijke of administratieve sancties, waarbij de aandacht die aan de verschillende aspecten wordt besteed van lidstaat tot lidstaat verschilt.

1.1.4. In 1988 diende de Commissie een voorstel in voor een richtlijn betreffende de toegestane maximale alcoholconcentratie in het bloed van voertuigbestuurders, dat tot doel had om een limiet van 0,5 mg/ml bloed in de gehele Gemeenschap vast te stellen(6)(7). Dit voorstel werd niet goedgekeurd omdat sommige lidstaten er gezien het subsidiariteitsbeginsel bezwaar tegen maakten. In juli 1999 besloot het Comité Vervoer van het Europees Parlement de eerste lezing van COM(88) 707 def. niet opnieuw te bevestigen en deed dit het verzoek om een nieuw voorstel op te stellen waarin beter tot uiting zou komen welke vorderingen gemaakt zijn bij de beoordeling van de maatregelen die nodig zijn om het overmatig drinken van bestuurders tegen te gaan.

1.1.5. De Commissie is van oordeel dat zowel nationale als Europese acties om overmatig drinken van bestuurders tegen te gaan binnen de EU het meest gediend zijn met een meer geharmoniseerde regeling van het wettelijk toegestane alcoholpromillage in het bloed. Hierdoor krijgen de bestuurders in de Europese Unie op een duidelijker en meer consequente wijze de boodschap dat rijden onder invloed overal in de Europese Unie een gevaarlijke activiteit is. Zij aanvaardt evenwel dat er gezien het subsidiariteitsbeginsel lang bestaande nationale politieke bezwaren tegen een dergelijke maatregel zijn en is daarom niet van plan om het oorspronkelijk voorstel voor een richtlijn te vernieuwen overeenkomstig de verbintenissen die zij in het kader van de mededeling betreffende de prioriteiten op het gebied van de verkeersveiligheid heeft aangegaan. De Commissie stelt derhalve voor om een aanbeveling van de Commissie in te dienen waarin de standpunten van de Commissie worden uiteengezet inzake een aantal acties met betrekking tot:

- de maximaal toegestane alcoholconcentratie in het bloed

- steekproefsgewijze ademtests

- harmonisatie van de meetnormen voor de uitrusting te gebruiken bij ademtests

- uitwisseling van informatie over de beste praktijken

- steun voor onderzoek en ontwikkeling

- steun voor publiciteitscampagnes op Europese schaal

- coördinatie van gegevens over de verkeersongelukken welke gerelateerd zijn aan het gebruik van alcohol.

Voorlopig heeft de Commissie niet het voornemen om het oorspronkelijke voorstel voor een richtlijn in te trekken indien bepaalde lidstaten het naar aanleiding van de mededeling opnieuw wensen te reactiveren.

1.2. De omvang van het rijden onder invloed

1.2.1. Het probleem van de verkeersveiligheid en van het onder invloed rijden en hoe dit kan worden teruggedrongen is reeds op tal van manieren belicht(8). In sommige lidstaten was men van mening dat 1 tot 5 % van de bestuurders die aan het verkeer deelnemen een alcoholconcentratie in hun bloed hebben welke hoger ligt dan de voor die landen geldende limieten. Bovendien raakt dat soort bestuurders naar verhouding eerder betrokken bij verkeersongevallen, waarbij zij in 20 % van de gevallen ernstige verwondingen oplopen en in 25 % van de gevallen zelfs verongelukken. Deze bestuurders vormen dan ook nog steeds een belangrijk probleem voor de verkeersveiligheid en dit ondanks het feit dat het aantal ongevallen waarbij bestuurders onder invloed waren betrokken in de laatste 20 jaar fors is gedaald.

1.2.2. De Commissie schat dat ten minste 10000 weggebruikers jaarlijks sterven bij ongevallen waarbij het gebruik van alcohol een rol speelt, en dat dat een redelijke benchmark is om de aandacht te vestigen op het verlies dat de maatschappij in de EU daardoor lijdt. Wanneer men de regel van 1 miljoen EUR toepast die in het programma voor een grotere verkeersveiligheid in de Europese Unie is geformuleerd beloopt de sociale waarde van dit verlies aan levens 10 miljard EUR per jaar.

2. RECHTVAARDIGING OM DE MAXIMALE ALCOHOLCONCENTRATIE IN HET BLOED VAST TE LEGGEN OP 0,5 MG/ML

2.1. Voordelen van meer geharmoniseerde limieten voor het alcoholgehalte in het bloed binnen de EU

2.1.1. De voornaamste voordelen van meer uniforme limieten voor het alcoholgehalte in het bloed binnen de EU is dat bestuurders van personenauto's en vrachtwagens op een duidelijker en meer consequente wijze de boodschap krijgen dat boven een bepaalde limiet rijden onder invloed een gevaarlijke activiteit is. Ten opzichte van de bestuurders zullen uniforme limieten een standaardreferentie betekenen voor controles op nationaal vlak en in geheel Europa te voeren publiciteitscampagnes. Bestuurders dienen zich er bewust van te worden dat, ongeacht in welk land binnen de EU zij rijden, er een uniforme limiet geldt waarboven zij, indien zij worden gecontroleerd, weten dat zij een strafbaar feit hebben begaan.

2.2. Het vaststellen van een maximumlimiet voor de alcoholconcentratie in het bloed in de EU

2.2.1. De Europese Commissie is van mening dat een volledig alcoholverbod bij het besturen van motorvoertuigen ongevallen aanzienlijk zou verminderen, en met name het aantal dodelijke ongevallen. Uit de beschikbare statistieken blijkt dat er per jaar ten minste 10000 mensenlevens zouden kunnen worden gered indien alcoholgebruik bij het rijden totaal zou worden verboden. De mate waarin deze ideale toestand zou kunnen worden verwezenlijkt hangt evenwel ten zeerste af van de wijze waarop zou worden gecontroleerd (via alcoholtests en een daaruit volgend rijverbod) en de mate waarin de bestuurders zich aan de wet zouden houden. Logisch zou de wettelijke limiet voor het alcoholgehalte in het bloed (en het voor ademtests geldende equivalent) om deze doelstelling te ondersteunen nul zijn, hetgeen in de praktijk neerkomt op een alcoholconcentratie in het bloed welke ligt tussen 0,1 mg/ml en 0,2 mg/ml, afhankelijk van het tolerantieniveau dat wordt toegestaan.

2.2.2. Uit het oog punt van de verkeersveiligheid zou een volledig verbod om onder invloed te rijden de optimale situatie zijn. Doch aanvaard dient te worden dat, zonder dat dit door het grote publiek wordt geaccepteerd en er een geloofwaardige controle komt, het vaststellen van een te lage limiet weinig effect zal sorteren. Het standpunt van de Commissie is dat wanneer er in de EU wettelijke maxima voor het alcoholpromillage worden vastgesteld, rekening dient te worden gehouden met de volgende punten:

- het niveau waarboven het risico om bij een ongeval, en dan met name een dodelijk ongeval te worden betrokken, aanzienlijk begint te stijgen,

- het grotere risico om bij een ongeval te worden betrokken voor sommige groepen weggebruikers, zoals onervaren bestuurders en bestuurders van gemotoriseerde tweewielige voertuigen,

- de behoefte om een bijdrage te leveren aan het opleiden en het opvoeden van met name jonge bestuurders, en

- de potentieel frequentere gevallen van overlijden, verwonding, schade, ontwrichting, opstopping en vertraging als gevolg van een ongeval waarbij grotere voertuigen betrokken zijn.

2.2.3. Het standpunt van de Commissie is dat in het algemeen rekening dient te worden gehouden met het feit dat het grote publiek in de EU geneigd schijnt te zijn om de invoering van lagere promillages voor bestuurders van motorvoertuigen te steunen(9). Op basis van uitvoerige onderzoeken en analyses zou het maximumpromillage van 0,5 mg/ml, dat voor de eerste keer op 5 december 1998 werd voorgesteld, de aanbevolen wettelijke maximumgrens moeten worden binnen de EU.

3. MAXIMAAL TOEGESTANE ALCOHOLPROMILLAGES IN DE LIDSTATEN

3.1. Juridische grondslag

3.1.1. De meeste lidstaten kennen reeds een maximumpromillage van 0,5 mg/ml in hun nationale wetgeving, en wel hetzij als wettelijke limiet, waarboven een bestuurder geacht wordt een strafbaar feit te hebben begaan, hetzij als limiet waarboven een administratieve boete of een aanvullende sanctie wordt opgelegd. De Commissie doet de aanbeveling dat alle lidstaten deze maximum limiet invoeren en in het belang van een grotere verkeersveiligheid in de toekomst zelfs naar lagere limieten zullen streven. De Commissie is evenwel van oordeel dat het een taak is van de nationale autoriteiten om het niveau van het maximum alcoholpromillage en de daarbij behorende controlemechanismen en boetes vast te stellen.

3.2. Vermindering van het maximaal toegestane alcoholpromillage in de lidstaten

3.2.1. De volgende lidstaten hebben, sinds zij voor de eerste keer een wettelijke limiet hebben ingevoerd, het maximaal toegestane alcoholpercentage verlaagd:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2.2. De volgende lidstaten hebben het maximaal toegestane alcoholpromillage niet verminderd aangezien de desbetreffende waarden voor de eerste keer in hun nationale wetgeving werden opgenomen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2.3. Voorts heeft Spanje een lager alcoholpromillage van 0,3 mg/ml ingevoerd voor onervaren bestuurders, voor bestuurders van zware vrachtwagens en bussen en van voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd. Oostenrijk heeft een limiet ingevoerd van 0,1 mg/ml voor min of meer dezelfde categorieën en voor motorrijders die nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. Nederland overweegt een lagere limiet van 0,2 mg/ml in te voeren voor onervaren bestuurders.

4. DE DOELTREFFENDHEID VAN DE MAATREGELEN OM RIJDEN ONDER INVLOED TERUG TE DRINGEN

4.1. Beschikbare bewijzen

4.1.1. Uit onderzoek en statistische analyses blijkt dat er bepaalde categorieën bestuurders zijn die de kern vormen van het probleem van het rijden onder invloed van alcohol. Het gaat hierbij met name om:

- relatief jonge en onervaren mannelijke bestuurders,

- bestuurders die de gewoonte hebben om met een zeer hoge alcoholconcentratie in het bloed te rijden, en

- gelegenheidsdrinkers met een lage alcoholconcentratie in het bloed (soms zelfs onder de maximaal toegestane limiet) die betrekkelijk slecht tegen alcohol bestand zijn.

4.1.2. Het is niet gemakkelijk om te beoordelen wat precies het effect is van een verlaging van een gegeven alcoholpromillage omdat het specifieke effect vaak, doch niet in alle gevallen, versluierd wordt doordat gelijktijdig de controle op de bestaande wetgeving, de boetes en de publiciteit daaromheen veranderen. Australië, Japan, de Verenigde Staten en sommige lidstaten van de EU hebben evenwel in voldoende mate aangetoond dat verlagingen van het alcoholpromillage welke gepaard gaan met een efficiënte controle van de desbetreffende wetgeving, het opleggen van boetes en een grotere publiciteit, in aanzienlijke mate het rijden onder invloed kunnen terugdringen, zelfs bij de groepen die een hoog risico vormen. Hierbij is ook gebleken dat het met name belangrijk is dat men die risicogroepen op een bepaalde manier tracht op te voeden. Ook is gebleken dat een verlaging van het alcoholpromillage alleen, zonder dat dit gecontroleerd wordt en er de nodige ruchtbaarheid aan wordt gegeven, eveneens het rijden onder invloed flink kan doen verminderen, doch dit impliceert waarschijnlijk dat de wet op onrealistische wijze in acht wordt genomen. Per saldo blijkt uit de beschikbare gegevens dat een vermindering van het alcoholpromillage tot 0,5 mg/ml voor die lidstaten die nu nog een limiet van 0,8 mg/ml hanteren niet alleen het aantal dodelijke slachtoffers onder jonge mannelijke drinkers zou kunnen verminderen, doch tevens van invloed zou zijn op de harde kern van probleemdrinkers die een voertuig besturen na excessief alcoholgebruik, zolang deze verlaging vergezeld gaat van efficiënt uitgevoerde controles.

4.2. De noodzaak om op een doeltreffende wijze wettelijk vastgestelde alcoholpromillages te controleren

4.2.1. Slechts in vier lidstaten (Verenigd Koninkrijk, Ierland, Italië en Luxemburg) geldt nog een limiet voor de alcoholconcentratie in het bloed van 0,8 mg/ml. In het geval van het Verenigd Koninkrijk is deze wettelijke limiet ongewijzigd gebleven sinds hij in 1967 werd ingevoerd. De sterke vermindering van het aantal gevallen van rijden onder invloed in het Verenigd Koninkrijk in de laatste 20 jaar, waar dodelijke ongevallen met 70 % zijn verminderd, is gerealiseerd tegen de achtergrond van een ongewijzigde wetgeving wat de maximaal toegestane alcoholconcentratie in het bloed betreft, maar met behulp van efficiënte controles en publiciteitscampagnes waardoor het drink- en rijgedrag veranderd is. De Commissie is van mening dat zelfs in lidstaten als het Verenigd Koninkrijk, dat veel succes heeft geboekt met het terugdringen van dodelijke ongevallen als gevolg van rijden onder invloed, verdere verlagingen mogelijk zijn door een wettelijke limiet in te voeren van 0,5 mg/ml en andere maatregelen uit te breiden. Verder zijn belangrijke verlagingen ook mogelijk in die lidstaten die reeds een wettelijke limiet hebben aangenomen van 0,5 mg/ml of lager, indien de controleactiviteiten worden uitgebreid en strengere straffen worden ingevoerd voor bestuurders die veroordeeld worden voor het rijden onder invloed. Met name is de Commissie van oordeel dat uitgebreide en regelmatige alcoholcontroles met ademtests een zeer efficiënt afschrikmiddel zijn om het rijden onder invloed te bestrijden.

5. EEN LAGERE WETTELIJKE LIMIET VAN 0,2 MG/ML VOOR SPECIALE CATEGORIËEN WEGGEBRUIKERS

5.1. Onervaren bestuurders

5.1.1. Het is duidelijk dat onervaren (voornamelijk jonge) bestuurders onevenredig vaak betrokken zijn bij ongevallen waarbij rijden onder invloed een rol speelt. Aangezien het risico dat onervaren bestuurders bij een dergelijk ongeval betrokken worden relatief hoog is in vergelijking met meer ervaren bestuurders, is de Commissie van oordeel dat een lager alcoholpromillage van 0,2 mg/ml aangewezen is zolang bestuurders nog in de leerfase verkeren, of minder dan twee jaar in het bezit zijn van een rijbewijs, en zij beveelt dan ook aan dat de lidstaten deze lagere limiet voor deze kwetsbare groep bestuurders zouden invoeren. Het is mogelijk dat sommige lidstaten eisen dat bestuurders langer in het bezit zijn van het rijbewijs voordat een hogere alcoholconcentratie in het bloed dan 0,2 mg/ml wordt getolereerd.

5.2. Bestuurders van motorvoertuigen op twee wielen

5.2.1. Bestuurders van motorvoertuigen op twee wielen lopen een risico om bij een verkeersongeval gedood te worden of ernstig te worden verwond dat statistisch gezien vele malen hoger ligt dan bij bestuurders van auto's. Bestuurders, en met name jonge onervaren bestuurders, die onder invloed rijden lopen met name het risico dat hun rijvaardigheid door alcoholverbruik vermindert. Hoewel de statistieken welke op Europees niveau verkrijgbaar zijn verre van overtuigend zijn, blijkt uit sommige nationale statistieken in verband met dodelijke ongevallen dat bestuurders van motorvoertuigen op twee wielen niet in dezelfde mate onder invloed rijden als bestuurders van auto's, en dat zij een meer verantwoord gedrag aan de dag leggen vanwege het feit dat er een groter risico bestaat dat zij bij een ongeluk betrokken raken. Aangezien in sommige lidstaten heel jonge bestuurders (niet ouder dan 14 jaar) reeds voertuigen op twee wielen met een beperkt vermogen mogen besturen, lijkt invoering van een lagere limiet een passende maatregel om de goede rijgewoonten die zij zich in hun jonge jaren hebben eigen gemaakt, te kunnen continueren. De Commissie is van oordeel dat het relatief hoge risico om bij een verkeersongeval betrokken te raken tot uiting zou moeten komen in een lagere limiet voor de maximaal toegestane alcoholconcentratie in het bloed van 0,2 mg/ml voor de desbetreffende bestuurders, en beveelt de lidstaten aan om deze lagere limiet in te voeren.

5.3. Bestuurders van vrachtauto's ( > 3,5 ton brutogewicht van het voertuig) en bussen ( > 8 zitplaatsen voor passagiers)

5.3.1. Uit de beschikbare statistieken blijkt dat het risico dat een grote bus bij een verkeersongeval met dodelijke afloop of ernstige verwondingen betrokken raakt per voertuigkilometer groter is dan bij een auto, vanwege het feit dat met een bus veel meer passagiers worden vervoerd en tevens vanwege de operationele kenmerken die deze bezitten. Voor een grote vrachtauto is het risico per voertuigkilometer ongeveer even groot als voor een auto. Deze relatieve risico's vinden wij ook bij de totale risico's op dodelijke ongevallen waarbij deze voertuigen betrokken zijn. Aangezien bussen veel meer passagiers vervoeren dan auto's ligt het daarbij behorende risico op een ongeval van een inzittende per reizigerskilometer aanzienlijk lager. Niettemin blijkt uit statistieken van de EU dat ongevallen met dodelijke afloop waarbij grote vrachtwagens en bussen zijn betrokken ongeveer 18 % van het aantal ongevallen met dodelijke afloop in de EU uitmaken.

5.3.2. Hoewel statistieken in verband met verkeersongevallen nog niet uitgebreid genoeg zijn om een gedetailleerde evaluatie te kunnen maken van het relatieve risico in de verschillende landen van de EU, zijn er andere dan risicofactoren welke ook in ogenschouw dienen te worden genomen bij de bepaling van de juiste limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed bij bestuurders van grote voertuigen. Wanneer zij bij een verkeersongeluk betrokken zijn kunnen grote voertuigen ernstige schade veroorzaken, alsmede ontwrichting van het verkeer, vertragingen en opstoppingen, met name in tunnels, op bruggen, op grote doorgaande wegen of in dichtbevolkte stedelijke gebieden. De Commissie is van oordeel dat wanneer de groei in het vrachtverkeer en het vervoer van passagiers met bussen in de laatste tien jaar in aanmerking wordt genomen, een uniforme limiet voor de alcoholconcentratie in het bloed van 0,2 mg/ml passend zou zijn voor alle bestuurders van grote vrachtauto's en bussen en zij beveelt de lidstaten dan ook aan om deze lagere limiet in te voeren. De Commissie merkt op dat voor sommige beroepschauffeurs reeds een beleid is ingevoerd waarbij alcohol in het geheel verboden is.

5.4. Bestuurders van voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd

5.4.1. Het kan niet worden bewezen dat voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd de kans lopen om meer bij een verkeersongeval betrokken te raken dan andere vrachtwagens of personenauto's. Ongevallen waarbij voertuigen betrokken zijn waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd kunnen evenwel zeer ernstige consequenties hebben. De Commissie is van oordeel dat een lagere limiet van 0,2 mg alcohol/ml bloed een passende maatregel is voor bestuurders van voertuigen waarmee gevaarlijke goederen worden vervoerd en doet dan ook de aanbeveling dat een dergelijke limiet wordt goedgekeurd. In de meeste gevallen zullen voertuigen die gevaarlijke goederen vervoeren tot de categorie behoren van voertuigen met meer dan 3,5 ton brutogewicht.

6. DE SCHATTING HOEVEEL MINDER DODELIJKE SLACHTOFFERS ER ZULLEN VALLEN ALS GEVOLG VAN MAATREGELEN OM HET RIJDEN ONDER INVLOED TERUG TE DRINGEN

6.1. Het beschikbare bewijsmateriaal

6.1.1. Een schatting maken van de omvang van de daling van het aantal dodelijke ongevallen vanwege lagere limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed, ondersteund met controles en publiciteit op nationaal vlak, is een uiterst complexe taak. Beschikbare ramingen uit Europa, de Verenigde Staten, Japan en Australië van de mate waarin het aantal dodelijke ongevallen terugliep vanwege lagere limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed, vergezeld van parallelle maatregelen om rijden onder invloed tegen te gaan, lopen sterk uiteen, doch in het algemeen blijkt dat deze maatregelen zeer effectief zijn. De gevolgen kunnen cumulatief zijn, doch in het algemeen blijkt dat deze maatregelen zeer effectief zijn. De gevolgen kunnen cumulatief zijn, doch zullen in ernstige mate worden beïnvloed door veranderingen in het rijgedrag van de bestuurders. Uit het beschikbare bewijsmateriaal kan worden afgeleid dat gezamenlijke pogingen om het rijden onder invloed in de Europese Unie terug te dringen, geënt op de invoering van de gehele EU geldende maximumlimieten voor het alcoholpromillage in het bloed, welke ondersteund wordt door controles en publiciteit op nationaal vlak, op drastische wijze het aantal dodelijke verkeersongevallen waarbij rijden onder invloed een rol speelt met ongeveer 10 % kunnen terugdringen. Dit is geen wetenschappelijk onderbouwde berekening doch een minimale doelstelling welke gebaseerd is op internationaal bewijsmateriaal.

6.1.2. Erkend moet worden dat de relatie tussen het maximaal toegestane alcoholpromillage en het fenomeen rijden onder invloed niet duidelijk is omdat er nog tal van andere factoren zijn waardoor het drink- en rijgedrag wordt beïnvloed. Het aantal gedode bestuurders dat een hoger alcoholpromillage in het bloed had dan de vastgestelde limiet loopt van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen, hoewel de commissie van oordeel is dat dit ongeveer 25 % voor de EU in haar geheel bedraagt. Het aantal gedode bestuurders dat een hoger alcoholpromillage in het bloed had dan was toegestaan ligt naar verluidt hoger in Noord-Amerika waar de limiet schommelt tussen 1,0 en 0,8 mg/ml, en is veel lager in Japan waar als sinds 1970 een limiet geldt van 0,5 mg/ml. Aan de andere kant heeft men in de laatste 20 jaar in het Verenigd Koninkrijk het rijden onder invloed flink weten terug te dringen door de invoering van regelmatige controles en boetes, gekoppeld aan regelmatig gevoerde publiciteitscampagnes, dit alles afgestemd op een limiet van 0,8 mg/ml die sinds hij in 1967 werd vastgesteld niet meer verlaagd is.

6.1.3. Men is op verschillende manieren tewerkgegaan om in antwoord op nationale omstandigheden het rijden onder invloed te beperken en dat met een verschillende mate van succes. De Commissie is van oordeel dat een juiste mix van de vele maatregelen waarover men de beschikking heeft om het rijden onder invloed te beperken door de lidstaten zou moeten worden gehanteerd, doch dat in de context van het gemeenschappelijk vervoerbeleid deze maatregelen het best genomen worden in het kader van een uniforme regeling voor het maximaal toegestane alcoholpromillage.

6.2. De wijze waarop de vermindering van het aantal dodelijke slechtoffers tot uiting komt

6.2.1. Een vermindering met 10 % van de ongevallen met dodelijke afloop in de EU waarbij rijden onder invloed een rol speelt zou er op neerkomen dat er jaarlijks ongeveer 1000 levens zouden kunnen worden gered. Dit vertegenwoordigt 2,5 % van het totale aantal doden als gevolg van verkeersongevallen in de EU. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat het bij ongeveer twee derde van de levens die jaarlijks zouden kunnen worden gespaard om bestuurders zou gaan die het toegestane alcoholpromillage hebben overschreden, terwijl het bij het resterende derde zou gaan om nuchtere bestuurders en andere inzittenden alsmede andere weggebruikers. De mate waarin dit zal geschieden zal evenwel van lidstaat tot lidstaat verschillen. Het aantal dodelijke slachtoffers zou verder kunnen worden teruggedrongen doch dit hangt in de meeste gevallen af van de mate waarin wordt gecontroleerd, met name in die lidstaten waar het huidige controleniveau betrekkelijk laag ligt. Met name vormt het gebruik van uitgebreide ademteststrategieën, waarbij de bestuurders zullen merken dat er een grote kans is dat zij zullen worden getest, een rendabel afschrikkingsmiddel ondanks het feit dat deze activiteit de inzet van meer financiële middelen zal vergen.

6.2.2. De aanbevolen algemene limiet van 0,5 mg/ml (0,2 mg/ml voor bepaalde categorieën bestuurders) zal in sommige lidstaten meer effect hebben dan in andere omdat in tien lidstaten het nationale beleid inzake het rijden onder invloed reeds is afgestemd op een alcoholpromillage van 0,5 mg/ml. Zweden voerde een lagere limiet in van 0,2 mg/ml in 1990, terwijl twee lidstaten reeds lagere limieten hanteren voor speciale categorieën bestuurders. De effecten van de lagere limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed op het aantal ongevallen en dodelijke slachtoffers zal derhalve van lidstaat tot lidstaat verschillen, doch zij zullen in de meeste gevallen bepaald worden door de doeltreffendheid van de nationale controles en de mate waarin de betrokken wetgeving door de bestuurders zal worden nageleefd.

7. ECONOMISCHE GEVOLGEN

7.1. Het "economische probleem" in afgelegen landelijke gebieden

7.1.1. Voor die lidstaten waar nog steeds een maximumlimiet geldt van 0,8 mg/ml (met name het Verenigd Koninkrijk en Ierland) wordt aangevoerd dat een verlaging tot 0,5 mg/ml bij bepaalde hypotheses met betrekking tot het drink- en rijgedrag, zou kunnen leiden tot minder alcoholverkoop en economische verliezen. Dit zou zich kunnen voordoen met betrekking tot pubs in afgelegen landelijke gebieden waar de personenauto het enige vervoermiddel is en waar bestuurders hetzij hun alcoholconsumptie, hetzij hun pubbezoek, hetzij beide zullen moeten verminderen.

7.1.2. De Commissie is van oordeel dat de waarde die in maatschappelijk opzicht wordt gecreëerd door de vermindering van het aantal ongevallen als gevolg van de invoering in de Gemeenschap van lagere limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed mits deze gepaard geaat met een efficiënte naleving van de wetgeving op nationaal vlak, alsmede met de nodige opleiding en publiciteit, meer dan waarschijnlijk de eventuele economische verliezen in sommige regio's zal compenseren. Er is geen reden om aan te nemen waarom men drink- en rijgedrag niet zou kunnen veranderen zodat het besturen van voertuigen wordt gescheiden van het drinken van teveel alcohol waarvan immers bewezen is dat daardoor de rijvaardigheid ernstig wordt aangetast.

7.1.3. Er moet op worden gewezen dat de Commissie geen totale ban uitspreekt over het gebruik van alcohol door bestuurders. Daarenboven zijn het gebruik van openbaar vervoer, carpooling, het systeem waarbij een bestuurder wordt aangewezen die niet zal drinken, een gematigd drinkgedrag of het overschakelen van alcoholhoudende naar niet alcoholhoudende dranken, allemaal opties om het sociaal drinken te kunnen handhaven. Onvermijdelijk doemt hier een belangenconflict op, doch er dient aan te worden herinnerd dat ieder verkeersslachtoffer een economisch verlies betekent van 1 miljoen EUR en dat het ook economische gevolgen heeft indien men er niet in slaagt om het rijden onder invloed terug te dringen. Het doel van de aanbeveling is om de verkeersveiligheid te verbeteren en niet om de "alcoholmarkt" in sommige regio's te ondersteunen.

7.2. De behoefte aan extra middelen om ervoor te zorgen dat de lagere limieten in acht worden genomen

7.2.1. Iedere invoering van lagere limieten voor de maximale alcoholconcentratie in het bloed zal, afhankelijk van het gewijzide drink- en rijgedrag, bij een bepaald niveau van middelen waarover men beschikt de taak verzwaren van de politie die met de controle belast zal zijn. Controle op nationaal niveau is van groot belang om het aantal ongevallen als gevolg van het rijden onder invloed terug te dringen. In een recent verslag van de Europese Werkgroep alcohol, drugs en medicijnen werd het belang van controle nog eens geaccentueerd. Op het ogenblik zijn er in de verschillende lidstaten van de Gemeenschap belangrijke verschillen waar te nemen ten aanzien van de mate waarin rijden onder invloed worden gecontroleerd. Invoering van een lager promillage voor bestuurders brengt onvermijdelijk met zich mee dat er meer middelen nodig zullen zijn voor een efficiënte controle en afschrikking, met name in lidstaten waar thans betrekkelijk weinig controles worden uitgevoerd. Zonder een substantiële uitbreiding van het polietieapparaat zouden lagere limieten voor de maximale alcoholconcentratie in het bloed contraproductief kunnen werken omdat met een beperkte hoeveelheid personeel er meer bestuurders zullen worden ontdekt met een relatief laag alcoholpromillage en ernstige overtreders die zware ongevallen kunnen veroorzaken minder snel zullen worden ontdekt.

7.2.2. Een duurzame controle is van essentieel belang om een doeltreffend afschrikkingseffect te bereiken, doch programma's als steekproefsgewijze alcoholcontroles kosten veel geld. Wij wijzen er evenwel op dat steekproefsgewijze ademtests zeer rendabel zijn en dat het waard is om daarin te investeren. Toch is het niet onredelijk om te verwachten dat de kosten van intensievere controles die binnen een regeling voor een geharmoniseerde limiet voor de maximale alcoholconcentratie in het bloed nodig zijn om het aantal dodelijke slachtoffers in de EU met 1000 per jaar terug te dringen, minder zal bedragen dan de tamelijk conservatieve schatting van 1 miljard EUR per jaar die daardoor kunnen worden bespaard. Daarenboven wijzen wij erop dat intensievere contacten tussen de politiediensten in de verschillende lidstaten de mogelijkheid bieden om ook met de huidige middelen de doeltreffendheid van de controles te verbeteren.

8. DE NOODZAAK VAN STATISTIEKEN VOOR VERKEERSONGEVALLEN

8.1. Op nationaal vlak

8.1.1. In het verslag van de Europese Werkgroep alcohol, drugs en medicijnen wordt gewezen op de tekortkomingen van de huidige statistieken betreffende ongevallen waarbij alcohol een rol speelt. Systematische alcoholtests van bestuurders na een verkeersongeval, en het noteren van de resultaten ten behoeve van statistische analyses is van essentieel belang indien men wenst na te gaan of de maatregelen om rijden onder invloed tegen te gaan effect sorteren. In sommige lidstaten worden, hoewel de controle door de politie is toegenomen, de resultaten van alcoholtests niet volledig verwerkt in de nationale databanken betreffende verkeersongevallen. Indien de complete resultaten van een alcoholtest (ademtest en bloedonderzoek) worden opgenomen kan men de gevolgen van het rijden onder invloed bij de verschillende categorieën bestuurders met elkaar vergelijken.

8.2. Op het niveau van de EU

8.2.1. Indien al deze testresultaten ook zouden worden opgenomen in de European Community Road Accident Database (CARE)(10) zou men bij de analyse van de metingen betreffende de alcoholconcentratie in het bloed (en de daarmee overeenkomende cijfers over ademtests) van de verschillende categorieën weggebruikers in Europa over een veel groter aantal gegevens kunnen beschikken. Dit zou een unieke Europese gegevensbank opleveren om informatie te verkrijgen over het beleid inzake het rijden onder invloed en de gevolgen daarvan na te kunnen gaan. Ook het samenvoegen van de resultaten van de adem- en bloedtests in verband met alcoholgebruik kan heel waardevol zijn. Daarenboven wordt binnen het communautair actieprogramma(11) inzake de voorkoming van letsel op het gebied van de volksgezondheid, het epidemiologisch toezicht op letsel door middel van een communautair systeem voor de verzameling van gegevens en de uitwisseling van informatie over letsel, bevorderd (EUPHIN: European Union Public Health Information Network). Kernindicatoren betreffende letsel welke gebaseerd zijn op wederzijds aanvaarde normen en op nationaal vlak representatieve informatie verschaffen met inbegrip van indicatoren betreffende andere relevante beleidsgebieden (bijv. veiligheid op de werkplaats, vervoer en burgerbescherming) zullen daarbij verstrekt worden.

9. NORMEN VOOR APPARATUUR OM BESTUURDERS TE TESTEN OP DE AANWEZIGHEID VAN ALCOHOL IN HUN BLOED

9.1. De behoefte aan verplichte normen in de EU

9.1.1. De Europese werkgroep inzake alcohol, drugs en medicijnen rapporteerde dat er in de lidstaten een ruime steun bestaat voor de invoering van verplichte meetnormen binnen de EU voor ademtestapparatuur waarvan de resultaten voor een rechtbank als bewijsmateriaal kunnen worden gebruikt.

9.1.2. Het feit dat het mogelijk is om de resultaten van een bloedtest aan te vullen met die van een ademtest is een belangrijk middel om de controle door de politie te versterken. Lidstaten met een maximaal toegestane alcoholconcentratie in het bloed van 0,5 mg/ml gebruiken een meting met een ademequivalent (BRAC) van hetzij 0,22, hetzij 0,25 microgram alcohol per milliliter uitgeademde lucht. Doch de verschillende ademtestapparaten welke thans op de markt zijn werken niet altijd even nauwkeurig. Dit betekent dat de lidstaten bij geteste bestuurders rekening moeten houden met bepaalde meetfouten bij het vaststellen van de alcoholconcentratie in het bloed van de geteste bestuurders en het voor uitgeademde lucht geldende equivalent. De tolerantie voor foute metingen verschilt van lidstaat tot lidstaat.

9.1.3. In de context van de geharmoniseerde maximaal toegestane limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed in de EU is bij de aanbevolen limieten van 0,5 mg/ml en 0,2 mg/ml geen rekening gehouden met toleranties voor meetfouten. Het invoeren van geharmoniseerde meetnormen voor testapparatuur is een eenvoudiger manier om geharmoniseerde limieten voor de alcoholconcentratie in het bloed en het voor uitgeademde lucht geldende equivalent, welke gebaserd zijn op de technische mogelijkheden van goedgekeurde testapparatuur. De toegestane statistische limieten voor meetfouten zullen beter kunnen worden geharmoniseerd wanneer er normen voor testapparatuur zullen worden ontwikkeld.

9.1.4. Sommige lidstaten hanteren ook een vrij ruime tolerantie bij de analyse van de uitgeademde lucht om zodoende de aangehouden bestuurders eerder te laten kiezen voor een ademtest dan voor een duurdere en meer tijdrovende bloedtest. In Zweden is, zelfs hoewel is sinds 1990 een betrekkelijk lage limiet van 0,2 mg/ml geldt, het tolerantieniveau voor testresultaten zo hoog dat bestuurders in bepaalde omstandigheden bij de ademtest een equivalent van 0,34 mg/ml mogen hebben. Het doel van deze grotere tolerantie is om het aantal controles te kunnen opvoeren, aangezien de politie met een bepaalde hoeveelheid middelen veel meer ademtests kan laten uitvoeren dan bloedtests. Dergelijke tolerantieniveaus dienen uiteraard te worden vastgesteld door de lidstaten die bij een grotere frequentie van de controles het afschrikkingseffect van de wettelijke limiet voor de alcoholconcentratie in het bloed moeten afwegen tegen het afschrikkingseffect van een enigszins hoger, doch toch getolereerd promillage dat er uitrolt bij een ademtest.

9.1.5. Een ontwerpvoorstel voor een richtlijn betreffende meetinstrumenten wordt thans door de Commissie ontwikkeld die, indien deze wordt goedgekeurd, de eisen zal harmoniseren die gesteld moeten worden aan de accuratesse van ademtestapparatuur in de EU. Richtsnoeren voor internationale normen worden vastgesteld door de Internationale Organisatie voor Wettelijke Metrologie (OIML) en de lidstaten baseren hun wetgeving op deze normen.

10. VERMINDERDE RIJVAARDIGHEID DOOR HET GECOMBINEERD EFFECT VAN ALCOHOL EN DRUGS

10.1. Het probleem van de illegale drugs

10.1.1. Uit een recent onderzoek naar de effecten van marihuana op de rijvaardigheid van bestuurders(12) is gebleken dat deze bij bestuurders die alleen cannabis gebruiken waardoor er doses tetrahydrocannabinol (THC) worden geproduceerd van 100 tot 200 ug/kg, niet veel verschilden van de effecten op de rijvaardigheid als gevolg van andere drugs, of een alcoholconcentratie in het bloed van meer dan 0,8 mg/ml. Vastgesteld werd evenwel dat dezelfde doses THC bij combinatie met alcohol toereikend waren om een alcoholconcentratie in het bloed van 0,5 mg/ml te veroorzaken en de rijvaardigheid van bestuurders ernstig aan te tasten.

10.1.2. Deze duidelijke bewijzen van de aanwezigheid van een hoog risico voor bestuurders en passaggiers, en het toegenomen gebruik van cannabis en het feit dat steeds vaker THC (maar ook andere illegale drugs) wordt aangetroffen bij bestuurders die betrokken zijn geraakt bij een ongeval(13), vormen een reden voor groeiende bezorgdheid over de verkeersveiligheid in de EU. Er is evenwel een groot aantal illegale drugs en het is onduidelijk in hoeverre deze alle op alcohol reageren en een vermindering van de rijvaardigheid veroorzaken. Bovendien zijn in het actieplan van de EU inzake drugs 2000-2004, dat door de Europese Raad in Feira is goedgekeurd, de Commissie en de lidstaten verzocht om onderzoek te doen naar de effecten van het rijden onder de invloed van illegale drugs en geneesmiddelen. Het bezit en het gebruik van alle illegale drugs is per definitie een overtreding die binnen de context van de nationale wetgeving strafbaar is. Aangezien men bij het bezit of het gebruik van een illegale drug sowieso een strafbaar feit begaat, dient door de lidstaten te worden nagegaan of rijden onder de invloed van illegale drugs als een ernstiger overtreding moet worden beschouwd dan het rijden onder invloed van alcohol, en dit aspect is derhalve niet in deze aanbeveling aan bod gekomen.

10.2. Het probleem van de wettelijke drugs (geneesmiddelen)

10.2.1. Het gebruik van wettelijke drugs, op zichzelf of in combinatie met alcohol, en het effect daarvan op de rijvaardigheid, vormt tevens een zeer belangrijk punt in de context van het toegenomen risico om bij een ongeval betrokken te raken. Doch er is een bijzonder groot aantal wettelijke drugs en de effecten daarvan op de rijvaardigheid zijn bij verre na niet zo uitvoerig onderzocht als de effecten van alcohol. Benzodiazepinen bijvoorbeeld worden op groote schaal als geneesmiddel gebruikt en kunnen in combinatie met alcohol zeker een even grote invloed hebben op de rijvaardigheid als een geringe hoeveelheid alcohol in combinatie met cannabis.

10.2.2. Het hele punt van de effecten die wettelijke drugs op bestuurders hebben vormt op zichzelf een zeer complex onderwerp waarvan het specifieke aspect van alcohol in combinatie met wettelijke drugs slechts één onderdeel vormt. De lidstaten zouden evenwel de wens kunnen uitspreken hoe zij hiermee in hun nationale wetgeving om moeten gaan. Op Europees niveau zullen er duidelijke voordelen zijn te behalen uit een uitwisseling van informatie over onderzoekresultaten en beste praktijken.

(1) Een grotere verkeersveiligheid in de EU: programma voor de periode 1997-2001 (COM(97) 131 def.).

(2) Prioriteiten op het gebied van verkeersveiligheid in de Europese Unie: voortgangsrapport en rangschikking van acties naar prioriteit (COM(2000) 125).

(3) Een strategisch plan voor de verkeersveiligheid in de Europese Unie: ETSC, februari 1997.

(4) Verslag van de Werkgroep alcohol, drugs en medicijnen voor de groep op hoog niveau. Oktober 1999.

(5) NHTSA reporter Vol 10, No 2: Spring 1999, No 3: Summer 1999.

(6) COM(88) 707 def.

(7) COM(89) 640 def.

(8) Reducing Traffic Injuries resulting from Alcohol Impairment: ETSC: January 1995. Verslag van de Werkgroep alcohol, drugs en medicijnen voor de groep op hoog niveau, oktober 1999.

(9) SARTRE 95 en 98 (Social Attitudes to Road Traffic Risk In Europe).

(10) Besluit 93/704/EG van de Raad.

(11) Besluit nr. 372/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 februari 1999 houdende vaststelling van het communautair actieprogramma inzake de voorkoming van letsel binnen het kader van de actie op het gebied van de volksgezondheid (1999-2003).

(12) Marihuana, alcohol en actual driving performance NHTSA, juli 1999.

(13) Literatuuroverzicht over de relatie tussen het gebruik van drugs, invloed op de rijvaardigheid, en verkeersongevallen: Sectie 2.4.2: Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving, februari 1999.