Speciaal verslag nr. 8/2000

over de communautaire maatregelen voor de afzet van botervet, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 132/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

VOORNAAMSTE CONTROLEBEVINDINGEN

De boterproductie in de Europese Unie (1840000 t in 1998) is goed voor ongeveer 45 % van de wereldproductie. Inclusief invoer en voorraden is er jaarlijks ongeveer 2000000 t boter op de markt beschikbaar, maar daarvan wordt slechts 1290000 t tegen marktprijzen verkocht. De rest wordt gesubsidieerd: via afzetmaatregelen, met uitvoerrestituties of in het kader van openbare of particuliere opslag (zie de paragrafen 1 - 3).

De boterconsumptie per hoofd van de bevolking is gedurende de tweede helft van de jaren tachtig met 15 % gedaald. In de jaren negentig bleef de consumptie vrij stabiel, maar verwacht wordt dat ze verder zal dalen. Door de verhoging van de melkquota zal in de komende jaren een grotere productie mogelijk zijn, waardoor de overschotten wellicht zullen toenemen (zie de paragrafen 10 - 12).

De afzetmaatregelen voor boter hebben ten doel de consumptie te verhogen door steun voor het gebruik van boter te verlenen. Er zijn drie maatregelen ("boter voor banketbakkerswerk", "boter voor rechtstreekse consumptie" en "boter voor instellingen zonder winstoogmerk"). De uitgaven belopen 600 Mio ECU per jaar voor ongeveer 500000 t boter (zie de paragrafen 17 - 22).

Met het bestaande inschrijvingssysteem wordt niet het laagst mogelijke steunniveau bereikt. Indien de markt ongehinderd kon functioneren, zou het steunniveau (ongeveer 30 % van de marktprijs van boter) verder kunnen worden verlaagd (zie de paragrafen 23 - 27 en 68 - 71).

Boter van mindere kwaliteit en geïmporteerde boter komen in aanmerking voor steun van de Europese Unie (EU), hetgeen het effect van de maatregelen afzwakt (zie de paragrafen 28 - 34).

De regelgeving van de Commissie terzake schrijft voor dat aan de producten verklikstoffen worden toegevoegd ten behoeve van de controle. Volgens een deskundige vormen sommige van de betrokken substanties een gezondheidsrisico. De Commissie dient initiatieven te nemen om de verklikstoffen vooraf te laten testen en goedkeuren en hun aanwezigheid op de verpakking te laten vermelden (zie de paragrafen 35 - 38).

In sommige lidstaten wordt op de EU-subsidies BTW geheven. Dit is in strijd met het beginsel van gelijke behandeling en ondermijnt bovendien de algemene doelstelling van de subsidies. De Commissie dient aandacht te schenken aan de implicaties van het feit dat de EU-subsidies niet volledig bij de doelgroep terechtkomen (zie de paragrafen 39 - 41).

Bij de lidstaten zijn verbeteringen nodig op het gebied van de goedkeuring en inspectie van bedrijven die gesubsidieerd botervet mogen verwerken, de controle op de toevoeging van verklikstoffen en de controles op de Europese oorsprong van boter voor rechtstreekse consumptie (zie paragraaf 51).

De motivering van de afzetmaatregelen luidt dat een grotere vraag wordt gecreëerd, maar de Commissie beschikt niet over uitgebreide gegevens, een analyse of studies over het effect ervan. Bij sommige traditionele of hoogwaardige producten moet boter worden gebruikt ter verkrijging van de verwachte eigenschappen in het eindproduct. Bij andere producten kunnen veel (ten minste 50 %) goedkopere, met boter concurrerende vetten zoals plantaardige oliën en margarine worden gebruikt. Bij croissants en roomijs, die tot de belangrijkste producten behoren waarin gesubsidieerde boter wordt verwerkt, heeft de EU-steun een gering effect op de detailhandelsprijzen en bijgevolg op de algehele vraag bij de eindverbruikers (zie de paragrafen 54 - 71).

Afzetmaatregelen kosten weliswaar minder dan interventie en uitvoerrestituties, maar deze vergelijking is slechts steekhoudend wanneer er een grotere vraag wordt gecreëerd. Er zijn echter redelijke aanwijzingen dat een aanzienlijk deel van de met EU-steun afgezette boter hoe dan ook zou zijn geconsumeerd (zie paragraaf 75).

De afzetmaatregelen voor boter waren in 1969 op tijdelijke basis ingevoerd, maar werden blijvende regelingen waarmee structurele overschotten werden aangepakt. De Commissie zou er niet slechts naar moeten streven de kosten van de afzetmaatregelen te beperken, maar ook structurele maatregelen moeten overwegen om de vraag naar niet-gesubsidieerde boter te vergroten of het aanbod ervan te beperken (zie de paragrafen 76 - 78).

De Commissie zou de afzetmaatregelen als geheel moeten beoordelen. Intussen dienen de huidige inschrijvingsprocedures te worden herzien, en moet de steun worden afgebouwd en worden toegespitst op hoogwaardige niet-geïmporteerde botervetten voor producten die goede kansen hebben dat er een grotere vraag naar wordt gecreëerd (zie paragraaf 84).

INLEIDING

De afzetmaatregelen voor boter

1. Eenderde van de in de EU geproduceerde melk wordt ofwel vers als drank geconsumeerd ofwel tot verse producten zoals yoghurt verwerkt. De resterende tweederde wordt tot de drie grote productcategorieën boter, kaas en ondermelk verwerkt. De boterproductie van de EU, 1843000 t in 1998(1), is goed voor ongeveer 45 % van de wereldproductie(2). Met inbegrip van importen en voorraden is er 1984000 t boter(3) op de markt, maar slechts 1290000 t(4) wordt tegen marktprijzen verkocht.

2. De rest (694000 t in 1998) wordt hetzij ten behoeve van de consumptie via de diverse afzetmaatregelen gesubsidieerd, hetzij uitgevoerd met behulp van uitvoerrestituties, hetzij in openbare of gesubsidieerde particuliere opslag genomen(5). Zie tabel 1 voor de totale marktbalans.

3. Boter wordt normaliter bereid uit room, het eerste product dat wordt verkregen wanneer melkvet van de rest wordt gescheiden. Boter heeft een minimumvetgehalte van 82 % (gezouten boter 80 %). Boterconcentraat en butteroil (vetgehalte 99,8 %), die langdurig ongekoeld kunnen worden bewaard, worden in de voedselverwerkende industrie en met name in sommige streken van Duitsland in de keuken gebruikt.

4. De afzetmaatregelen van de EU werden in 1969 ingevoerd om de overschotten te beperken door het botergebruik, met name bij concurrentie van andere vetten zoals plantaardige oliën, te subsidiëren(6). Er bestaan drie afzetmaatregelen van de EU: één maatregel die hoofdzakelijk gericht is op het gebruik van room, boter en boterconcentraat bij de vervaardiging van banketbakkerswerk en consumptie-ijs ("boter voor banketbakkerswerk"), één inzake boterconcentraat voor rechtstreekse consumptie, ook in de huishouding ("boter voor rechtstreekse consumptie"), en één voor het gebruik van boter door instellingen en gemeenschappen zonder winstoogmerk, zoals ziekenhuizen of kantines van openbaar nut ("boter voor instellingen zonder winstoogmerk"). Jaarlijks wordt aan deze maatregelen ongeveer 600 Mio ECU(7) besteed, ofwel 20 % van de totale uitgaven van de EU voor de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor melk en zuivelproducten in 1998 (zie tabel 2).

Tabel 1

Totale marktbalans

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Uitgaven voor melk 1994 - 1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De controle van de Kamer

5. De controle van de Kamer werd in 1998 en de eerste helft van 1999 verricht bij de Commissie en in zes lidstaten (Duitsland, België, Spanje, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk). Ze was toegespitst op het beheer van de maatregelen en omvatte een beoordeling van de kosteneffectiviteit en daarmee verband houdende aspecten inzake de efficiëntie van de maatregelen. De opmerkingen van de Kamer zijn gebaseerd op een onderzoek van de betrokken systemen, met inbegrip van de voornaamste interne-controlemechanismen, en tevens van een aantal geselecteerde verrichtingen. Bijzondere aandacht werd besteed aan de maatregel inzake boter voor banketbakkerswerk, die goed was voor 87 % van de uitgaven voor afzetmaatregelen in 1998. De afzetmaatregelen voor botervet zijn reeds in 1989(8) door de Kamer gecontroleerd. Destijds maakte de Kamer opmerkingen over de complexiteit van de maatregelen en de noodzaak om de frequentie van de controles ter plaatse te verhogen en het centrale toezicht daarop te verbeteren.

DE GMO IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN EN DE BOTEROVERSCHOTTEN

De zuivel-GMO

6. De GMO voor zuivelproducten werd ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad(9). De interventiemaatregelen in verband met productieoverschotten zijn toegespitst op boter en room (wat betreft het vetgehalte van de melk) en op mageremelkpoeder en caseïne (wat betreft het eiwitgehalte van de melk)(10). Er bestaat ook steun voor de particuliere opslag van bepaalde kazen op bepaalde voorwaarden en in bepaalde regio's.

7. De prijsondersteuning voor melk leidde in het verleden tot aanzienlijke overproductie en stijgende uitgaven. Vanaf 1984 werden melkquota toegepast om de melkproductie te beheersen en, indirect, de productie van boter en mageremelkpoeder, de twee producten waarin alle melkoverschotten uiteindelijk worden omgezet, te beperken. Maar omdat de quota werden vastgesteld op basis van de productie in het verleden, is het overschotprobleem nooit opgelost.

8. De Kamer heeft er met name in haar advies nr. 10/98 over de voorstellen van de Commissie voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het kader van Agenda 2000(11) op gewezen dat de huidige niveaus van de gegarandeerde prijzen en melkquota onvermijdelijk tot melk- en zuiveloverschotten en bijgevolg tot interventie leiden(12). Voorts heeft de Kamer er onlangs de aandacht op gevestigd dat slechts 35 % van het mageremelkpoeder zonder EU-subsidies wordt verkocht en dat ook nog eens steun wordt verleend voor 395000 t tot caseïne verwerkt mageremelkpoederequivalent, waarvoor jaarlijks ongeveer 1050 Mio ECU wordt uitgegeven(13).

9. De melkquotaregeling was oorspronkelijk vastgesteld voor een periode van vijf jaar vanaf 1984, maar werd verlengd tot het jaar 2000(14). Bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het kader van Agenda 2000 is tot een tweede verlenging, tot het jaar 2008, besloten, waarbij de quota met maximaal 2,4 % zullen worden opgetrokken en de interventieprijs zal worden verlaagd met 15 %. Bij een gelijkblijvend productiepatroon zullen de extra quota tot een stijging van de jaarlijkse boterproductie met 44000 t leiden(15).

Het boteroverschot in de EU

10. Volgens de diensten van de Commissie is er, voornamelijk dankzij de bevolkingsaanwas, elk jaar een lichte stijging in de vraag naar zuivelproducten, maar de EU produceert nog steeds meer melk en zuivelproducten dan zij verbruikt. Uitgedrukt in melkequivalenten liggen de melkleveranties in totaal 11 %, en exclusief de gesubsidieerde consumptie 20 % hoger dan de consumptie(16).

11. De botermarkt was de laatste jaren relatief stabiel, hoofdzakelijk dankzij de invoering van melkquota en minder aantrekkelijke regels en prijzen voor openbare opslag. De openbare interventievoorraden zijn na een piek van 1300000 t per eind 1986 verminderd tot 3000 t per eind 1998. De huidige marktsituatie wordt gekenmerkt door:

a) een sinds 1995 op 1,8 à 1,9 miljoen t per jaar gestabiliseerde boterproductie(17);

b) een relatief stabiel niveau van gesubsidieerde particuliere boteropslag: in 1998 waren er contracten gesloten voor 180000 t(18);

c) een constante consumptie van tussen de 1,7 en 1,8 miljoen t per jaar sinds 1995(19);

d) een aanhoudend uitvoeroverschot.

12. Ondanks de relatieve stabilisatie van de markt is het aandeel van de consumptie dat via afzetmaatregelen wordt gesubsidieerd niet verminderd en blijft het schommelen rond de 500000 t, ofwel 25 % van het op de EU-markt beschikbare totaal. De boterconsumptie per hoofd (4,7 kg) is in de jaren negentig weliswaar betrekkelijk constant gebleven, maar heeft zich nooit hersteld van de daling met 15 %(20) gedurende de tweede helft van de jaren tachtig, vooral in landen waar de boterconsumptie per hoofd hoog was, zoals België, Denemarken, Ierland en Finland (zie tabel 3). Er wordt een verdere daling van de consumptie per hoofd met 1 % per jaar voorspeld, tot 4,5 kg in 2001 en 4,3 kg in 2003(21). Deze daling kan niet worden gecompenseerd door de verwachte toename van de bevolking in de EU, zodat de totale boterconsumptie in de EU naar verwachting met 0,8 % per jaar zal dalen.

Tabel 3

Boterconsumptie per hoofd in de EU

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 4

Overzicht invoer/uitvoer van boter en butteroil

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De externe botermarkt

13. De jaarlijkse boteruitvoer van de EU ligt gemiddeld 120000 t hoger dan de invoer (zie tabel 4). De externe markt draagt dus bij tot de stabilisatie van de botermarkt in de EU, ook al liggen de boterprijzen op de wereldmarkt onder het Europese prijspeil: eind 1998 bedroegen de wereldmarktprijzen voor boter ongeveer 1480 ECU per ton fob, terwijl de prijzen in de lidstaten van de EU varieerden van 3060 tot 3460 ECU(22) per ton. De EU is voor vrijwel al haar boter- en butteroilexporten aangewezen op uitvoerrestituties(23). Het bedrag van de uitvoerrestituties voor boter is dankzij een stijging van de wereldmarktprijzen gedaald van 1932 ECU per ton per 1 januari 1995 tot 1700 ECU(24) sinds november 1997.

14. De gesubsidieerde uitvoer haalt niet de helft van het maximumvolume waaraan de EU zich in het kader van de GATT/WTO-verbintenissen moet houden(25). Ook de hieruit voortvloeiende uitgaven voor uitvoerrestituties (420 Mio ECU in 1998) bedragen minder dan de helft van het maximaal toegestane bedrag. De WTO-verbintenissen zouden ruimte laten voor een stijging van gesubsidieerde exporten indien er mogelijkheden op de markt zouden zijn. Het is echter de vraag of er voor een grotere uitvoer van EU-boter een echte afzetmarkt bestaat, gezien de huidige scherpe concurrentie en het overaanbod op de wereldmarkt(26).

15. Op de invoer van boter en butteroil in de EU worden rechten geheven. Het volle invoerrecht is verminderd van 2780 ECU per ton per 1 januari 1995 tot 2250 ECU sinds juli 1998. In de praktijk vindt echter meer dan 80 % van dergelijke importen plaats in het kader van het preferentieel akkoord met Nieuw-Zeeland(27). Nog eens 10 % valt onder preferentiële akkoorden met Polen, Tsjechië, Slowakije, Estland, Letland en Litouwen.

16. De preferentiële rechten op Nieuw-Zeelandse boter bedroegen per 31 december 1998868,80 ECU per ton (sinds 1 juli 1995) en die op boter uit de landen van Midden- en Oost-Europa 450,20 ECU. De steunbedragen voor de afzetmaatregelen, waarvoor geïmporteerde boter in aanmerking komt, zijn hoger dan de preferentiële invoerrechten.

Het relatieve belang van de verschillende afzetmaatregelen

17. De EU pakt de botervetoverschotten met de volgende maatregelen en uitwisselingsmechanismen aan:

a) openbare opslag wanneer de marktprijzen voor boter onder een gegarandeerd prijsniveau dalen;

b) steun voor particuliere opslag wanneer de boter tussen 1 april en 15 augustus in opslag wordt genomen (voor 1998)(28);

c) een mechanisme voor uitwisseling met derde landen, met invoerrechten, uitvoerrestituties en beheersing van het handelsverkeer via vergunningen;

d) door de EU gefinancierde "afzetmaatregelen" wanneer de overschotten van zuivelproducten zich ophopen of dat waarschijnlijk gaan doen. De kosten van de afzetmaatregelen worden in onderstaande tabel weergegeven:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

18. Verordening (EEG) nr. 1723/81 van de Raad(29) bepaalt op welke soorten afzetmaatregelen specifieke verordeningen van de Commissie van toepassing zijn(30). Tabel 5 geeft een overzicht van de hoeveelheden die de laatste vijf jaar in het kader van de afzonderlijke maatregelen zijn afgezet. De afzetmaatregelen zijn van bijzonder groot belang voor Frankrijk, Duitsland, België, het Verenigd Koninkrijk en Nederland, die goed waren voor meer dan 92 % van de uitgaven (zie tabel 6).

Tabel 5

Belang van de afzetmaatregelen

Met de afzetmaatregelen gemoeide hoeveelheden boter

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Uitgaven voor boterafzet

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Uitgaven per ton afgezette boter

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 6

Uitgaven voor afzetmaatregelen in 1998 per categorie en lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

19. "Boter voor banketbakkerswerk" is de voornaamste afzetmaatregel en hij had betrekking op de afzet van 444000 t in 1998, waarvoor 511,1 Mio ECU aan EU-steun werd betaald. Het doel ervan was het gebruik van botervet in plaats van andere vetten door de voedselverwerkende sector te stimuleren. Er worden subsidies betaald voor het gebruik van room, boter en boterconcentraat bij de bereiding van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen. In Verordening (EG) nr. 2571/97 van de Commissie zijn specifieke formules opgenomen met het oog op de verschillende soorten producten waarvoor botervet wordt gebruikt(31).

20. De maatregel "boter voor rechtstreekse consumptie" voorziet in steun voor boterconcentraat dat bestemd is voor directe consumptie. In het kader daarvan werd in 1998 18000 t afgezet waarvoor 25,6 Mio ECU aan EU-steun werd betaald, waarvan meer dan de helft in Duitsland. De betrokken producten worden door de eindverbruikers hoofdzakelijk bij de voedselbereiding aangewend(32).

21. De maatregel "boter voor instellingen zonder winstoogmerk" voorziet in subsidies voor het gebruik van boter tegen verlaagde prijzen door instellingen en gemeenschappen zonder winstoogmerk. In het kader van deze maatregel werd in 1998 30000 t afgezet, waarvoor, voornamelijk in Duitsland en Frankrijk, 47,3 Mio ECU werd betaald.

22. Op de drie maatregelen zijn verschillende beheers- en controlesystemen van toepassing en er gelden verschillende steunbedragen voor boter, boterconcentraat en room. De steunbedragen voor producten met verklikstoffen(33) zijn hoger dan die voor producten zonder verklikstoffen. Het algehele steunniveau is de laatste jaren gedaald dankzij een gunstiger marktsituatie, maar bedraagt nog steeds ongeveer 30 % van de marktprijs van boter. Grafiek 1 geeft het recente beloop van de steunbedragen.

Grafiek 1

ONTWIKKELING VAN DE AANVAARDE STEUNTARIEVEN, 1995 - 1999

>PIC FILE= "C_2000132NL.001201.EPS">

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

OPMERKINGEN OVER DE AFZETREGELINGEN

Vaststelling van het steunniveau

23. De steunbedragen voor de maatregel "boter voor instellingen zonder winstoogmerk" zijn bij verordening van de Commissie(34) vastgesteld, maar het bedrag van de communautaire steun voor de andere afzetmaatregelen ("boter voor banketbakkerswerk" en "boter voor rechtstreekse consumptie") wordt bij openbare inschrijving bepaald. In het kader van deze inschrijvingen, die tweemaal per maand door de interventiebureaus in de lidstaten worden georganiseerd(35), moeten de inschrijvers voor elk in hun offerte opgenomen product vermelden welk steunbedrag zij verlangen(36), welke hoeveelheid zij voornemens zijn te verwerken en welke krachtens de verordening toegestane productformules zullen worden toegepast.

24. De offertes moeten vergezeld gaan van een in de regelgeving vastgestelde schriftelijke verbintenis en een inschrijvingszekerheid van 350 ECU per ton voor "boter voor banketbakkerswerk" of 181 ECU per ton voor "boter voor rechtstreekse consumptie". De Commissie stelt voor elke inschrijvingsprocedure een maximumsteunbedrag vast waartegen offertes worden aanvaard. Het desbetreffende besluit wordt telkens na de datum van gunning in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.

25. De controle heeft uitgewezen dat het inschrijvingssysteem op een typische wijze functioneert. In de praktijk zijn de inschrijvers gespecialiseerde ondernemingen, klein in aantal (niet veel meer dan tien in de meeste bezochte lidstaten, 35 in Duitsland en 50 in Frankrijk). Dankzij de stabiliteit van het steunniveau kunnen de inschrijvers gemakkelijk het steunbedrag schatten dat de Commissie waarschijnlijk zal accepteren, en de cijfers in hun offertes daarop afstemmen. Bijgevolg wordt in vrijwel alle offertes het maximumsteunbedrag opgegeven en wordt er niet om de steun geconcurreerd, hetgeen een nadelig effect heeft op de doelmatigheid van de inschrijvingsprocedure. Daarom beheert de Commissie de regeling niet door telkens het laagst mogelijke steunbedrag te bepalen, maar door toe te zien op de hoeveelheden waarvoor offertes zijn ingediend. Wanneer zich bij de hoeveelheden waarvoor offertes zijn uitgebracht een aanmerkelijke stijging boven de algehele vraag voor een periode voordoet (dit geschiedt met name wanneer de bedrijfstak vreest dat de Commissie de steunbedragen gaat verlagen), kan de Commissie een lager steunniveau vaststellen.

26. De Commissie verdeelt de aanvaarde offertes voor hoeveelheden tot de jaarlijkse streefhoeveelheid van 500000 t evenwichtig over de drie afzetmaatregelen. Hoewel zij er meermaals in slaagde, de steunbedragen te verlagen (laatstelijk in januari 1999), bestaat er geen vaste officiële aanpak of berekeningswijze waarmee de keuze voor een bepaald steunniveau wordt onderbouwd. De Commissie tracht abrupte wijzigingen in de steunbedragen te voorkomen omdat zij vreest dat deze het gebruik van botervet voor de branche minder aantrekkelijk zouden kunnen maken. Maar indien de marktwerking volledig intact gelaten werd, zou het steunniveau nog meer kunnen worden verlaagd.

27. De Commissie gebruikt echter aanvullende instrumenten om de aangeboden hoeveelheden en de maandelijkse vraag naar de streefhoeveelheden op elkaar af te stemmen. De Commissie kan het bedrag van de vereiste inschrijvingszekerheid (dat in 1998 voor "boter voor banketbakkerswerk" van 180 ECU per ton tot 350 ECU per ton gestegen is) optrekken. Voorts kan zij de termijn verkorten voor de verwerking tot en bijmenging in eindproducten van gesubsidieerde botervetten na de uiterste datum voor de indiening van de offertes. Deze termijn, die oorspronkelijk op zes maanden was gesteld, is meermaals gewijzigd en bedraagt thans vier maanden. Een inkorting van de termijn heeft als effect dat de begunstigden slechts gedurende vrij korte tijd offertes kunnen indienen en dus voor kleinere hoeveelheden steun zullen aanvragen. Bovendien kunnen daardoor sommige bedrijfstakken, zoals de fabrikanten van consumptie-ijs, die hun productie en kleinhandelsprijzen voor het gehele zomerseizoen plannen(37), niet voor dat hele seizoen op een bepaald steunniveau rekenen.

Kwaliteitseisen

28. De kwaliteitseisen voor boter en voor de producten die voor steunverlening in aanmerking komen, worden niet geharmoniseerd met die voor de opslag(38). Voorts stelt artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2571/97 ("boter voor banketbakkerswerk") alleen precieze kwaliteitseisen voor boter en room vast wanneer zij van de markt afkomstig zijn ("marktboter")(39). Er bestaan echter geen kwaliteitseisen voor boter en room voor de productie van boterconcentraat. Bijgevolg kunnen alle soorten boter worden gesubsidieerd mits ze tot boterconcentraat worden verwerkt. Ook Verordening (EEG) nr. 429/90 ("rechtstreekse consumptie") stelt geen kwaliteitseisen voor room of boter die voor de productie van boterconcentraat worden gebruikt.

29. De controle bracht aan het licht dat voor de fabricage van boterconcentraat boter van slechte kwaliteit, zoals weiboter, rauwe boter en diverse smeerbare melkvetten met uiteenlopende vetgehaltes worden gebruikt(40). Wei is een nevenproduct van de kaasbereiding en komt als zodanig niet in aanmerking voor EU-steun. Van wei kan echter boter(41) worden gemaakt, die wordt gebruikt voor de fabricage van boterconcentraat, en zo kan wei in aanmerking komen voor EU-subsidies. Bovendien staan sinds 1993 een wijziging van Verordening (EEG) nr. 570/88 van de Commissie alsmede de nieuwe Verordening (EG) nr. 2571/97 het gebruik van boterconcentraat voor "gerecombineerde boter"(42) toe, waarbij het recht op steun behouden blijft.

30. Voorzover de aanvragers kwaliteitsboter en -room door goedkope ingrediënten vervangen, wordt de bijdrage van de EU-steun aan de totale balans van de botermarkt minder groot.

Betaling van de steun voor geïmporteerde boter

31. Krachtens de maatregel "rechtstreekse consumptie" moet de room of boter voor de vervaardiging van boterconcentraat van Europese oorsprong zijn, maar de maatregel "boter voor banketbakkerswerk" bevat geen soortgelijke voorwaarde.

32. Uit boter die krachtens preferentiële regelingen met name uit Nieuw-Zeeland wordt geïmporteerd, mag boterconcentraat worden gefabriceerd, hetgeen ook geschiedt(43), en deze boter komt krachtens de afzetmaatregel "boter voor banketbakkerswerk" ten volle in aanmerking voor EU-steun. Dit is een aantrekkelijke optie waarmee de regelingen voor de verpakking en de distributie en de kosten in verband met de detailverkoop kunnen worden vermeden. Het boterconcentraat komt dan ook nog eens in aanmerking voor uitvoerrestituties in het kader van de regeling voor niet in bijlage II opgenomen producten(44). Dit maakt het gebruik van importboter profijtelijk, want deze kan tegen wereldmarktprijzen worden ingekocht, en er kan meer steun voor worden ontvangen dan er invoerrechten te betalen zijn. In feite betaalt de EU een nettosubsidie voor het gebruik van tegen preferentiële tarieven geïmporteerde boter die de vraag naar boter uit de EU verdringt.

33. De maatregel "boter voor banketbakkerswerk" creëert een aantrekkelijke markt voor importboter en is daardoor contraproductief bij het streven naar evenwicht op de Europese zuivelmarkt. De Kamer heeft hierover reeds opmerkingen gemaakt in haar speciaal verslag nr. 4/98(45) en uitgerekend dat de jaarlijkse netto uitgaven uit de EU-begroting voor de afzet van Nieuw-Zeelandse boter 7,7 Mio ECU bedragen. In haar antwoord verklaarde de Commissie: "Nieuw-Zeelandse boter maakt deel uit van het aanbod, en vanuit het gezichtspunt van het beheer van de markt doet het er niet toe welke boter voor industriële doeleinden wordt gebruikt. De Commissie heeft de kosten van het Nieuw-Zeelandse botercontingent steeds berekend als het bedrag dat vereist is om een even grote hoeveelheid boter naar derde landen uit te voeren verminderd met de op de invoer betaalde verlaagde heffing/rechten". Niettemin heeft het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten reeds tweemaal voorstellen van de Commissie om deze boter van de regeling uit te sluiten verworpen(46).

34. In zijn kwijtingsbesluit over het begrotingsjaar 1997(47) heeft de Raad aanbevolen, een bepaling in te voegen dat de producten in het kader van Verordening (EEG) nr. 570/88 (inmiddels vervangen door Verordening (EG) nr. 2571/97) van Europese oorsprong moeten zijn. De Kamer stelt voor, ook in Verordening (EEG) nr. 1723/81, waarbij toestemming voor de afzetmaatregelen wordt verleend, een soortgelijke bepaling op te nemen. Bovendien zou de steun voor "boter voor instellingen zonder winstoogmerk" ook moeten worden beperkt tot kwaliteitsboter van Europese oorsprong.

Specifieke gezondheidsaspecten

35. In het kader van zowel de maatregel "rechtstreekse consumptie" als de maatregel "boter voor banketbakkerswerk" wordt voor controledoeleinden de bijmenging van verklikstoffen(48) in de producten voorgeschreven. Verklikstoffen zijn onder meer substanties met een bepaald aroma, bijvoorbeeld die welke worden verkregen uit vanille en synthetische vanilline, kleurstoffen, bijvoorbeeld uit caroteen, en een aantal andere stoffen die verplicht zijn bij het chemisch markeren van de producten.

36. De verklikstoffen werden ongeveer 20 jaar geleden ingevoerd; de Commissie kon echter niet aantonen dat de substanties vooraf op hun mogelijke toxicologische risico zijn getest en wat dit betreft zijn goedgekeurd.

37. De Commissie voert aan dat deze verklikstoffen vooralsnog als ongevaarlijk voor de mens worden beschouwd omdat geen enkele lidstaat het gebruik ervan heeft verboden, en zij nooit in kennis is gesteld van problemen met de thans gebruikte verklikstoffen. Het is doorgaans niet verplicht, het voorkomen van verklikstoffen in het uiteindelijke voedingsartikel te vermelden indien het boter-, boterconcentraat- of roomgehalte daarvan niet meer dan 25 % bedraagt(49).

38. Volgens een deskundige instantie (het "Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz" van het Duitse ministerie van Volksgezondheid) vormen sommige in Verordening (EG) nr. 2571/97 als verklikstof opgegeven substanties een gezondheidsrisico. De Commissie dient dit dossier te bestuderen en de nodige initiatieven te nemen om procedures voor voorafgaande tests en goedkeuringsprocedures in te voeren. Volgens het beginsel van voorlichting en bescherming van de consument moeten voorschriften worden ingevoerd die de vermelding van de aanwezige verklikstoffen verplicht stellen.

Belasting over de toegevoegde waarde (BTW) op EU-subsidies

39. Behalve de algemene bepalingen in de zesde BTW-richtlijn(50), bestaan er tot dusver geen specifieke EU-voorschriften betreffende BTW op in het kader van de afzetmaatregelen betaalde subsidies.

40. In de meeste door de Kamer bezochte lidstaten komt de BTW voor subsidies voor botervet neer op het nultarief. De subsidies zijn vrijgesteld van BTW-heffing (Spanje), er wordt op boter en bijgevolg op de steun geen BTW geheven (Verenigd Koninkrijk), óf de BTW wordt gecompenseerd door een nationale subsidie (Frankrijk). Maar in België en Duitsland moet wel BTW worden betaald op de subsidie voor "boter voor instellingen zonder winstoogmerk". In Duitsland betaalde een begunstigde in Beieren ook BTW over EOGFL-steun voor "boter voor banketbakkerswerk", terwijl begunstigden in de deelstaat Nedersaksen dat niet deden.

41. De ongelijke behandeling van de EU-subsidies voor botervet vormt een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling en ondermijnt de algemene doelstelling van de subsidies. Bovendien zou de Commissie zich moeten beraden op de gevolgen van het feit dat de EOGFL-subsidies niet in volle omvang bij de begunstigden terechtkomen.

Specifieke gebreken van Verordening (EG) nr. 2571/97 ("boter voor banketbakkerswerk")

Ingewikkelde regels

42. Verordening (EG) nr. 2571/97, van toepassing vanaf januari 1998, heeft Verordening (EEG) nr. 570/88 vervangen, die meermaals gewijzigd en aan bijwerking toe was (zie paragraaf 5). De nieuwe verordening is echter nog steeds ingewikkeld, daar ze voorschriften voor uiteenlopende producten omvat die ofwel van de markt ofwel uit openbare opslag afkomstig zijn, en ingewikkelde procedures vaststelt om oneigenlijk gebruik van de steun zoveel mogelijk tegen te gaan.

43. Voor de steunverlening aan de inschrijvers - meestal boterleveranciers - gelden gedetailleerde bepalingen over de goedkeuring van de bedrijven, productiecontroles en het traject van de producten van het eerste verwerkingsstadium tot de diverse eindgebruikers van gesubsidieerd botervet.

44. Elke goedgekeurde offerte moet ten minste eenmaal worden geïnspecteerd. Om het financiële risico bij onregelmatigheden zo laag mogelijk te houden splitsen de inschrijvers hun offertes op in kleinere hoeveelheden, waardoor de lidstaten meer controles en inspecties moeten verrichten. De Commissie dient te overwegen, de in artikel 16, lid 4, onder b), van de verordening vastgestelde minimumhoeveelheid van 5 t waarvoor een offerte kan worden ingediend, op te trekken.

45. Botervet mag in uiteenlopende producten worden gebruikt, waarbij verschillende productieprocessen en specifieke regels voor de controle op de bijmenging van botervetten in het eindproduct worden toegepast naar gelang van de producenten, die kunnen variëren van grote concerns tot kleine bakkerijtjes. De beschrijvingen van de formules en eindproducten zijn ingewikkeld en soms niet eens logisch (zo komen chocoladeomhullingen van consumptie-ijs in aanmerking voor het gebruik van gesubsidieerd botervet, maar de chocoladeomhullingen van bonbons niet, hoewel sommige bonbonvullingen weer wel in aanmerking komen). De voorschriften zouden moeten worden vereenvoudigd door ze toe te spitsen op de voornaamste productcategorieën, en zouden ten minste moeten overeenkomen met de codes van de gecombineerde nomenclatuur waarnaar de verordening verwijst (bij consumptie-ijs en bereidingen schrijft de verordening een minimumvetgehalte van 4,5 % voor, maar de code waarnaar ze verwijst staat een minimumvetgehalte van 3,0 % toe).

Gebrekkig toezicht

46. De uitgaven voor boter voor banketbakkerswerk worden vooral gedaan in België, Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Dit zegt echter niet veel over de vraag waar de boter wordt verwerkt en bijgemengd, want de boter waarvoor een offerte uit één lidstaat (waar de steun wordt betaald) is aanvaard, kan naar een andere lidstaat worden gebracht om er concentraat uit te fabriceren, en naar een derde lidstaat voor verwerking in het eindproduct. De complexe handelspatronen maken verificatie van de verwerkte en uiteindelijk in de lidstaten bijgemengde hoeveelheden onmogelijk. Voorts is er behalve de twee algemene formules A (alle producten behalve consumptie-ijs) en B (consumptie-ijs) geen informatie beschikbaar over het gebruik van het gesubsidieerde botervet per categorie eindproducten.

47. In 1998 werd bij Verordening (EG) nr. 2571/97 een rapportagesysteem ingevoerd volgens hetwelk de lidstaten periodiek een aantal statistische gegevens en informatie moeten meedelen(51). Sommige lidstaten (met name Frankrijk, Griekenland en Italië) verstrekten de informatie met vertraging. Bijgevolg functioneert het rapportagesysteem pas sinds het najaar van 1998 naar behoren. De Commissie evalueerde van haar kant pas laat de resultaten. In april 1999 hadden de diensten van de Commissie de ontvangen informatie nog niet beoordeeld. Deze informatie had kunnen worden gebruikt om beter gefundeerde besluiten te nemen over, bijvoorbeeld, het toespitsen van de steun op een geschikt eindgebruik of het verlagen van de steunniveaus.

Specifieke gebreken van Verordening (EEG) nr. 2191/81 ("boter voor instellingen zonder winstoogmerk")

48. De afzetmaatregel "boter voor instellingen zonder winstoogmerk" voorziet in steun voor maximaal 2 kg boter per maand per subsidiabele consument (dat wil zeggen personen voor wie maaltijden worden geserveerd), maar de meeste instellingen zonder winstoogmerk kopen minder aan. Hoewel de instellingen zonder winstoogmerk als begunstigden worden beschouwd, wordt de steun aan de leveranciers betaald, die bij hun steunaanvraag de originele stukken tot staving van de leverantie moeten voegen. Dit leidt tot administratieve rompslomp voor het betaalorgaan, dat bij elk leverantiedocument moet nagaan of het overeenkomt met de aangevraagde hoeveelheden.

49. Deze procedure zou moeten worden vereenvoudigd door het vereiste om de stukken tot staving van de leverantie toe te zenden, te laten vallen. In de verordening zouden dan precieze bepalingen moeten worden opgenomen inzake controles op basis van risicoanalyse en toereikende representatieve steekproeven van te inspecteren verrichtingen. Dergelijke bepalingen bestaan thans niet. Veel leveranciers bieden de begunstigden alleen de mogelijkheid om boter tegen verlaagde prijs te kopen in de hoop, ook andere producten te kunnen verkopen, en nemen slechts daarom de ermee gepaard gaande administratieve rompslomp op zich.

50. De maatregel is veeleer van sociale aard dan dat het een afzetmaatregel is. De Commissie dient in overweging te nemen de maatregel op te nemen in begrotingstitel B1 - 31 (Voedselhulp), waarin reeds de steun voor schoolmelk is opgenomen. Er zou kunnen worden gedacht aan directe betaling van de steun aan de instellingen zonder winstoogmerk, waarbij minimumhoeveelheden worden vastgesteld om "minigevallen" uit te sluiten.

IN DE LIDSTATEN GECONSTATEERDE ADMINISTRATIEVE GEBREKEN

Gebreken in de controle

51. De afzetmaatregelen voor botervet zijn reeds 30 jaar van kracht. Ondanks de complexiteit ervan zijn de autoriteiten van de lidstaten doorgaans goed op de hoogte van de voorschriften en hebben zij voldoende personeel ingezet voor het beheer van de maatregelen. Niettemin bracht de controle een aantal gebreken aan het licht, zoals:

a) gebrekkige controle op de naleving van het voorschrift dat de voornaamste procédés in verband met de maatregel "boter voor banketbakkerswerk" in erkende bedrijven moeten plaatsvinden(52). In Frankrijk en Spanje moeten de dossiers over de erkenningen beter worden ingevuld. Voorts is het in de verordening voorgeschreven periodieke onderzoek van de vervulling van de erkenningsvoorwaarden niet voldoende gedocumenteerd in de controleverslagen (Frankrijk, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk);

b) de erkende bedrijven moeten registers bijhouden die de transacties bevatten en de controles op de vervulling van de in de verordening gestelde voorwaarden vergemakkelijken. Deze registers hebben vaak niet de vorm die in de verordening wordt voorgeschreven en werden niet bijgehouden volgens de algemeen aanvaarde normen(53). Met name in Frankrijk, Duitsland en Spanje werden gebreken vastgesteld. De nationale inspectiediensten zouden meer aandacht moeten schenken aan deze aspecten, want zonder correcte registers is goede controle zeer moeilijk, zo niet onmogelijk;

c) andere aspecten van de controlesystemen werden ontoereikend bevonden:

i) inspecteurs wisselden elkaar niet af (België);

ii) documentatie over inspecties en onderzoeken ontbrak (België);

iii) vóór de bijmenging van verklikstoffen werden geen (België, Nederland en Spanje) en in één geval (Frankrijk) ontoereikende steekproeven genomen(54);

iv) sommige controles waren onvolledig(55) (Spanje);

v) inspecties bij instellingen zonder winstoogmerk in verband met de desbetreffende afzetmaatregel vertoonden gebreken (België en Duitsland);

d) Verordening (EG) nr. 2571/97 ("boter voor banketbakkerswerk") voorziet niet in specifieke inspecties voor kleine eindgebruikers (doorgaans lokale banketbakkers) die minder dan 9 t boterequivalent of 14 t room per jaar verwerken, indien ze een verklaring over de vervulling van hun verplichtingen inzake het gebruik van gesubsidieerd botervet overleggen(56). De Kamer acht controles op de inachtneming van het maximum noodzakelijk omdat er een risico bestaat dat dit wordt overschreden indien kleine gebruikers verklaringen afgeven aan meerdere leveranciers. Momenteel zijn er in Frankrijk en Duitsland(57) geen databases met de verklaringen van kleine gebruikers, zodat de inachtneming van deze voorwaarde niet efficiënt kan worden gecontroleerd(58);

e) de Europese oorsprong van de voor de fabricage van botervet gebruikte boter werd in Frankrijk niet gecontroleerd, hoewel zulks is voorgeschreven in Verordening (EEG) nr. 429/90 (botervet voor "rechtstreekse consumptie"). Voorts kon bij een begunstigde die in het kader van de controle werd bezocht de Europese oorsprong van de meeste voor de fabricage van boterconcentraat gebruikte boter/room niet worden gestaafd met bewijsstukken zoals certificaten van oorsprong of contracten dan wel facturen waarop de oorsprong van de boter werd vermeld;

f) voor leveringen aan andere lidstaten bestaan er vaste termijnen waarbinnen het eindgebruik van de gesubsidieerde botervetten op het controle-exemplaar T 5(59) aan het betaalorgaan van de "exporterende" lidstaat moet worden gecertificeerd. Uit de controle is gebleken dat de afgifte van T 5-exemplaren met het certificaat van het gebruik soms vertraging opliep wegens ingewikkelde handelsstructuren, met name in Frankrijk.

Ontoereikende toepassing van de regelgeving

52. Verordening (EG) nr. 2571/97 ("boter voor banketbakkerswerk") maakte het op aandringen van de consumptie-ijs-branche mogelijk, room zonder verklikstoffen te subsidiëren. In Frankrijk werd van deze optie in 1998 echter geen gebruikgemaakt omdat daarvoor nieuwe specifieke controleprocedures nodig waren en contracten met de betrokken bedrijven hadden moeten worden gesloten.

53. In Nederland wordt Verordening (EEG) nr. 2191/81 ("boter voor instellingen zonder winstoogmerk") verkeerd toegepast. Het betaalorgaan is er zelf de boterleverancier en de uitgavendeclaratie die het maandelijks aan de Commissie toezendt is gebaseerd op de geleverde hoeveelheden, vermenigvuldigd met de steunbedragen, en niet, zoals voorgeschreven, op werkelijke betalingen.

EFFICIËNTIE EN KOSTENEFFECTIVITEIT VAN DE AFZETMAATREGELEN

Bepaling van de efficiëntie en kosteneffectiviteit

54. De thans bestaande afzetmaatregelen kunnen als efficiënt en kosteneffectief worden beschouwd indien ze een zo groot mogelijke vraag tegen zo laag mogelijke steunbedragen doen ontstaan; in dit verband kunnen de kosten van andere vormen van marktinterventie ook van belang zijn.

55. De Commissie beoordeelt het succes van de afzetregelingen in het licht van de algehele markt voor zuivelvetten. Aangezien de markt stabiel is, met kleine interventievoorraden, wordt het beheer van de zuivelvetmarkt als geslaagd beschouwd. De Commissie verklaart het ondanks voortdurende steunverlagingen constante peil van de vraag naar boter in het kader van de regeling met een aanhoudende stijging van de algehele vraag naar boter. De stijging van de vraag zou worden beperkt door lagere steunbedragen. Het succes van de regeling meet de Commissie af aan een vooraf bepaalde "streefhoeveelheid" van circa 500000 t per jaar voor de drie afzetmaatregelen samen. In feite berust de rechtvaardiging van de afzetmaatregelen op de schepping van extra vraag naar botervetten, waaraan tegen marktprijzen niet zou worden voldaan.

56. De controle heeft uitgewezen dat de Commissie geen alomvattende informatie, analyses of studies bezit over het effect van de afzetmaatregelen en over de creatie van extra vraag. In de paragrafen 57 - 71 worden gegevens besproken die erop wijzen dat de EU-steun slechts weinig extra vraag naar boter heeft doen ontstaan.

Factoren die de vraag op de interne markt bepalen

Eigenschappen van de markt

57. De markt voor vetten is bont geschakeerd, met grote verschillen binnen en tussen de lidstaten en de segmenten van de voedingsmiddelenbranche. Voor uiteenlopende doeleinden worden verschillende soorten en kwaliteiten botervet gebruikt. In sommige lidstaten worden zuivelvetten traditioneel weinig gebruikt. Zo worden in Griekenland, Spanje en Portugal van oudsher plantaardige vetten gebruikt, terwijl in België, Denemarken, Duitsland en Frankrijk per hoofd veel meer zuivelvetten worden gebruikt.

58. Veel producten kunnen hetzij met boter, hetzij met plantaardige vetten (of een mengsel van vetten) worden bereid. In andere moet wegens de aard ervan of om redenen van traditie of marktbeleid boter worden gebruikt. Zo is boter bij de traditionele fabricage van Bretonse "galettes", Duitse "Stollen" of Schots "butter shortbread" onmisbaar. Bij dergelijke producten bestaat er geen risico dat substitutieproducten worden gebruikt.

59. De keuze voor het al dan niet gebruiken van boter wordt ook door de marktstrategie bepaald. Dure, hoogwaardige producten bevatten soms meer botervet, terwijl producten voor massaconsumptie - waarbij de prijs de doorslag geeft - meer plantaardige vetten zullen bevatten. Bovendien zijn er bekende merken waarbij het voor een succesvolle afzet niet van belang is of er zuivel- of andere vetten in zijn verwerkt. Ten slotte kan het gebruik van plantaardige vetten bij sommige producten zijn ingegeven door gezondheidsoverwegingen.

60. Producenten die botervetten plegen te gebruiken zijn op korte en middellange termijn min of meer genoodzaakt daarmee door te gaan, aangezien een overschakeling op plantaardige vetten investeringen en nieuwe productie- en marktstrategieën zou vergen. Schakelen zij echter over op andere dan botervetten, dan is het onwaarschijnlijk dat zij spoedig terugkeren naar producten op basis van boter, tenzij daar vraag naar is.

Concurrentiekracht van boter in vergelijking met andere vetten

61. Margarine kan weliswaar ook uit dierlijke vetten worden gefabriceerd, maar de voornaamste substituten voor boter in de voedingsmiddelenbranche zijn plantaardige vetten. Voor de consumptie-ijs-branche zijn vooral palmolie(60) en kokosolie(61) van belang, terwijl voor de banketbakkerij plantaardige margarine het belangrijkste botersubstituut is(62). De prijs voor boter met een vetgehalte van 82 % bedraagt 3053 EUR per ton, maar toch zijn de vetten die met boter en boterconcentraat concurreren nog steeds veel goedkoper, zelfs als de steun wordt meegerekend (zie grafiek 2).

Grafiek 2

BOTERPRIJS IN VERGELIJKING MET DE PRIJZEN VAN PLANTAARDIGE VETTEN

>PIC FILE= "C_2000132NL.001801.EPS">

Noot

De meeste importen van palm- en kokosolie komen in aanmerking voor verlaagde invoerrechten - niet hoger dan 3 %.

De opgegeven zonnebloemolieprijs is de marktprijs in de EU.

Sojaolie wordt in de EU gewonnen uit ingevoerde sojabonen - waarop geen rechten worden geheven.

Koolzaad is van oorsprong uit de EU, zodat er geen rechten voor gelden.

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van documenten van DG VI van de Commissie, ministerie van Landbouw van de Verenigde Staten.

62. De prijs van plantaardige oliën, zoals geraffineerde palmolie, bedraagt naar schatting 700 EUR per ton(63), terwijl de prijs van plantaardige margarine tussen 1000 en 1050 EUR per ton ligt.

63. Vergeleken met alternatieve vetten is boter duur. Daarom vormt het bestaande steunniveau geen sterke prikkel voor het gebruik van boter, indien de prijs de voornaamste overweging is. De producenten die botervet gebruiken gaan ervan uit dat de hogere prijs van boter wordt gecompenseerd door de voorkeur van de consument, zodat verkoopprijzen en/of -hoeveelheden mogelijk worden die de hogere productiekosten compenseren. Gezien het enorme prijsverschil tussen botervetten en plantaardige substituutvetten lijkt er geen groot risico te bestaan dat de producenten zouden overschakelen op plantaardige substituutvetten indien de steunbedragen werden verlaagd of zelfs afgeschaft.

Effect van de steun op de prijzen van de eindproducten

64. Bij de meeste producten is het effect van de betaalde subsidie op de uiteindelijke verkoopprijs van het product niet significant. De prijs van een botercroissant, bijvoorbeeld, ligt dankzij de EU-steun slechts 0,08 FRF (iets meer dan 0,01 EUR) lager. Voor kwaliteitsijs, met een relatief hoog botervetgehalte, bedraagt de EU-subsidie 0,15 FRF (iets meer dan 0,02 EUR).

65. Daarom heeft het bestaan van de steun bij croissants of roomijs, die tot de producten behoren waarvoor in het kader van de afzetmaatregelen het meest wordt uitgegeven, weinig effect op de prijzen en de vraag. Wel zijn er een aantal hoogwaardige producten (zie paragraaf 58) met een hoog botergehalte, soms boven de 30 %, waarbij de kleinhandelsprijs aanzienlijk zou kunnen worden beïnvloed door veranderingen in de steunbedragen omdat de kostprijs van de ingrediënten een doorslaggevende rol speelt bij de prijsstelling.

66. In de praktijk zou het effect van de steun op de detailhandelsprijzen wel eens lager kunnen blijken dan berekend. In feite gaat een deel van de steun verloren aan verwerkingskosten zoals verpakking en de handelsmarge van de onderneming, en aan extra uitgaven die noodzakelijk zijn om voor de steun in aanmerking te komen, zoals de kosten voor de bijmenging van verklikstoffen, de deelname aan de inschrijvingsprocedures en de financiering van de daarmee samenhangende inschrijvings- en verwerkingszekerheden.

67. Uit voornoemde elementen valt af te leiden dat het effect van de steun op de prijzen van eindproducten beperkt is en dat het steunniveau nauwelijks van invloed is op de algehele vraag bij de eindverbruikers.

Het verband tussen vraag, steunbedragen en marktprijzen

68. Behalve bij de subsidie voor boter voor instellingen zonder winstoogmerk worden de steunbedragen voor de afzetmaatregelen vastgesteld door middel van gunning in het kader van inschrijvingsprocedures. De gemiddelde hoeveelheden waarop werd ingeschreven varieerden sterk van de ene aanbesteding tot de andere, maar zijn sinds 1994 op hetzelfde peil gebleven, ook al zijn de maximumsteunbedragen geleidelijk met ongeveer 35 % verlaagd(64). Uit een analyse van de hoeveelheden waarop is ingeschreven in de twee voornaamste lidstaten wat deze maatregel betreft (Frankrijk en België) blijkt ook dat de vraag naar gesubsidieerd botervet niet steeg wanneer de marktprijzen zakten (zie grafiek 3).

Grafiek 3 GEGUNDE HOEVEELHEDEN, AFGEZET TEGEN MARKTPRIJZEN EN STEUNBEDRAGEN

1995 - 1998: gegunde hoeveelheden in Frankrijk versus marktprijs voor boter

>PIC FILE= "C_2000132NL.001901.EPS">

1995 - 1998: gegunde hoeveelheden in België versus marktprijs voor boter

>PIC FILE= "C_2000132NL.001902.EPS">

In Frankrijk en België bestaat er geen significant verband tussen de marktprijzen voor boter en de vraag in het kader van Verordening (EEG) nr. 570/88 en Verordening (EG) nr. 2571/97.

De correlatiecoëfficiënt bedraagt 0,107 voor Frankrijk en 0,087 voor België, waarbij 0 staat voor geen correlatie, en 1 voor volkomen correlatie.

1994 - 1998: gemiddelde gegunde hoeveelheden in de EU versus maximumsteunbedragen

>PIC FILE= "C_2000132NL.001903.EPS">

De gegunde hoeveelheden waren niet geringer toen de maximumsteunbedragen werden verlaagd. In feite geschiedde het omgekeerde - er was een negatieve correlatie van - 0,416 tussen de steunbedragen en de gegunde hoeveelheden, waarbij 0 staat voor geen correlatie, en - 1 voor volkomen negatieve correlatie.

Noot:

Het gehanteerde steunbedrag heeft betrekking op boter met verklikstoffen met een vetgehalte van 82 %; de hoeveelheden zijn uitgedrukt in tonnen boterequivalent.

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van documenten van DG VI van de Commissie.

69. Bij "boter voor rechtstreekse consumptie" daalde daarentegen de vraag wanneer de steun werd verlaagd(65). Ook de instellingen zonder winstoogmerk - die vaak met kleine budgetten moeten rondkomen - reageerden snel op de verlaging van de steunbedragen, door hun botergebruik terug te schroeven. Deze beide maatregelen hebben echter slechts een gering effect op de markt; ze zijn tezamen goed voor circa 10 % van de afgezette hoeveelheden.

70. Op basis van de voor "boter voor banketbakkerswerk" gesubsidieerde hoeveelheid van 444000 t in 1998 zou elke ECU waarmee het steuntarief werd verlaagd de EU-begroting een besparing van 4,4 Mio hebben opgeleverd(66). Maar de Commissie weet niet met hoeveel zij de steun zou kunnen verlagen zonder dat de vraag afneemt.

71. De vraag naar gesubsidieerde "boter voor banketbakkerswerk" heeft geen noemenswaardige invloed ondervonden van de voorgaande verlagingen van het steunbedrag, zelfs niet toen die gepaard gingen met andere maatregelen van de Commissie om de vraag op korte termijn in het kader van de regeling te verminderen door de inschrijvingszekerheid op te trekken en de termijn voor de bijmenging van het gesubsidieerde botervet in eindproducten in te korten. Het steunniveau is wellicht dus nog steeds te hoog.

Structurele factoren

72. Sinds de invoering van de afzetmaatregelen in 1969 heeft de botervetverwerkende industrie zich ontwikkeld, gespecialiseerd en aangepast aan nieuwe marktsituaties. Het bedrijfsleven heeft ook de nodige knowhow verworven om aan de ingewikkelde vereisten van de regelgeving te voldoen.

73. Er zijn ook nieuwe distributiekanalen en markten ontstaan(67). Er zijn speciale producten op basis van botervet ontwikkeld die moesten voldoen aan de vereisten van specifieke productieprocessen (zoals gefractioneerde botervetten(68) voor banketbakkerswerk). Intussen is de hele structuur van de voedingsindustrie veranderd, met een groeiend aandeel bereide etenswaren waarin vaak gesubsidieerd botervet wordt verwerkt(69). Wanneer het effect van de afzetmaatregelen op het vergroten van de vraag wordt geëvalueerd, moet zeker ook rekening worden gehouden met de moeite die de boterverwerkende industrie doet om de voedingsmiddelenbranche tot het gebruik van botervetten over te halen.

Vergelijking tussen de afzetmaatregelen en andere vormen van marktinterventie

74. De uitvoerrestituties voor boter bedragen momenteel 1700 EUR per ton en de steun voor "boter voor banketbakkerswerk" zonder verklikstoffen slechts 910 EUR(70), zodat elke ton boter die in het kader van deze regeling wordt afgezet 790 EUR minder kost dan met uitvoerrestituties geëxporteerde boter. Voorts is het met de huidige restitutiebedragen waarschijnlijk niet mogelijk, de uitvoer significant te doen stijgen. Zie grafiek 4 voor een vergelijking van de uitvoerrestitutiebedragen, de steunniveaus, de gemiddelde marktprijzen en de interventieprijzen.

75. Volgens de Commissie zijn de afzetmaatregelen veel goedkoper dan openbare opslag en uitvoerrestituties, de voornaamste andere instrumenten voor marktbeheer waarmee het structurele boteroverschot wordt aangepakt. In feite werd tussen 1992 en 1998 voor 83 % van de interventievoorraden steun op grond van de afzetmaatregel voor botervet betaald, toen ze uiteindelijk werden verkocht. Wat betreft de vergelijking met uitvoerrestituties klopt de bewering van de Commissie in zoverre, dat de afzetmaatregelen de vraag vergroten. Er zijn echter redelijke aanwijzingen dat een groot deel van de met EU-steun afgezette boter hoe dan ook zou zijn geconsumeerd (zie de paragrafen 63 - 67).

Grafiek 4

VERGELIJKING VAN DE VOORNAAMSTE BOTERSTATISTIEKEN

>PIC FILE= "C_2000132NL.002101.EPS">

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Structureel overschot

76. De eerste, in 1969 ingevoerde afzetmaatregel(71), werd gezien als een tijdelijke maatregel die beperkt was tot de verkoop van boter uit interventievoorraden aan de verwerkende industrie. De afzetmaatregelen zijn echter blijven bestaan. Ze zijn ook gaan gelden voor boter uit particuliere opslag, uit de markt genomen room en boter en boterconcentraat, en zijn uitgegroeid tot doorlopende steunregelingen ter vergroting van de vraag, met name in de voedingsmiddelenbranche.

77. Gezien de voorspelde daling van de vraag gedurende de komende vijf jaar (zie paragraaf 12) en het niveau van de quota die in het kader van de hervorming Agenda 2000 (zie paragraaf 9) zijn vastgesteld, kan niet worden verwacht dat het overschot dat tijdens het laatste decennium op de botermarkt heerste zal dalen.

78. De Commissie zou er niet alleen naar moeten streven de kosten van de afzetmaatregelen voor boteroverschotten zo laag mogelijk te houden, maar ook structurele maatregelen moeten overwegen om de vraag naar niet-gesubsidieerde boter te vergroten en/of het aanbod ervan te beperken. Wat dit laatste betreft, heeft de Kamer in het verleden voorgesteld het mechanisme ter voorkoming van een te hoog vetgehalte in melk te herzien(72) en merkt zij op dat de verlaging van de gegarandeerde prijsniveaus op de Europese Raad van Berlijn is uitgesteld tot 2005(73).

CONCLUSIE

79. De maatregelen voor de afzet van boter werden in 1969 op tijdelijke basis ingevoerd, maar zijn permanente regelingen geworden om iets te doen aan het structurele overschot aan boter ten gevolge van de overproductie in de zuivelsector ondanks de invoering van de melkquota in 1984 (zie paragraaf 76).

80. Sommige gebreken in verband met de rechtsvoorschriften voor de afzetmaatregelen en de tenuitvoerlegging ervan zijn ook van invloed geweest op de EU-steun. Boter van slechte kwaliteit en geïmporteerde boter komen in aanmerking voor EU-steun, het steunniveau wordt niet zo laag mogelijk vastgesteld en op de EU-subsidies wordt in sommige lidstaten BTW geheven (zie de paragrafen 28 - 34).

81. De autoriteiten in de lidstaten zijn doorgaans goed op de hoogte van de ingewikkelde bepalingen in de verordeningen en hebben voldoende middelen ingezet voor het beheer van de afzetmaatregelen. De controle wees echter uit dat er verbeteringen nodig zijn, met name wat betreft de erkenning en inspectie van bedrijven die gesubsidieerde boter mogen verwerken, de controle op de toevoeging van verklikstoffen en op de Europese oorsprong van boter voor rechtstreekse consumptie (zie de paragrafen 31 - 34, 51 en 52).

82. De Commissie heeft geen alomvattende evaluatie verricht van het effect van deze maatregelen op de vraag. Uit de verzamelde gegevens kan echter worden afgeleid dat de EU-steun de vraag naar boter slechts weinig heeft vergroot, gezien het aanzienlijke prijsvoordeel van concurrerende vetten en de marginale waarde van de steun in verhouding tot de consumentenprijzen van de meeste producten waarin de gesubsidieerde boter doorgaans wordt bijgemengd (zie de paragrafen 61 - 67).

83. Het aanhoudende melkproductieoverschot in de EU is het resultaat van het geringe effect van de quotaregeling op de productie alsmede de aanzienlijke daling van de consumptie per hoofd aan het eind van de jaren tachtig. De huidige maatregelen voor de afzet van boter zijn op zich niet geschikt als aanpak van de structurele overschotten. Een verlaging van het gegarandeerde prijsniveau, tezamen met maatregelen om de productie te beheersen, verdient overweging (zie de paragrafen 7, 8 en 78).

84. De Commissie moet een algehele evaluatie van de afzetmaatregelen verrichten. In afwachting daarvan dienen de huidige inschrijvingsprocedures te worden herzien, dient de steun te worden afgebouwd en te worden toegespitst op niet-ingevoerde kwaliteitsbotervetten die worden gebruikt voor producten waarbij het waarschijnlijk is dat er de facto meer vraag zal worden gecreëerd. Voorts moet worden gedacht aan alternatieve maatregelen ter bevordering van de vraag naar niet-gesubsidieerde botervetten, en aan maatregelen als het beboeten van een stijging van het vetgehalte van verse melk (zie de paragrafen 12, 77 en 78).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 23 en 24 februari 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Inclusief ongeveer 15000 t boerenboter.

(2) Bron: ZMP Bonn. Wereldwijd bedraagt de boterproductie 4065000 t. De gegevens over 1997 zijn afkomstig uit diverse bronnen, onder meer Eurostat, de FAO en het USDA (Amerikaans ministerie van Landbouw), maar betreffen slechts de producerende landen waarover gedetailleerde gegevens beschikbaar zijn. Een groot gedeelte van de koemelk wordt geproduceerd in ontwikkelingslanden waarover geen nadere gegevens voorhanden zijn. Het aandeel van Europa in de totale koemelkproductie met inbegrip van de ontwikkelingslanden bedraagt ongeveer 25 %.

(3) De totale hoeveelheid op de markt bestaat uit openbare en particuliere voorraden (51000 t), plus importen (90000 t), plus de EU-productie (1843000 t).

(4) Totale consumptie minus gesubsidieerde consumptie (zie ook tabel 1).

(5) Openbare opslag (3000 t) en particuliere opslag (57000 t) per eind 1998 bedroegen ongeveer 9000 t meer dan het voorgaande jaar (verschillen met het totaal zijn te wijten aan afronding). Bij de afzetmaatregelen maakt room, die ook via de afzetmaatregelen wordt gesubsidieerd, geen deel uit van de voor 1998 in de boterbalans opgegeven hoeveelheden (464000 t).

(6) Situatie en perspectieven, Zuivelsector, april 1997 (Commissie, DG VI - werkdocument Gemeenschappelijk landbouwbeleid 2000).

(7) Geldbedragen luiden in ecu wanneer naar perioden vóór 1 januari 1999 wordt verwezen, en in euro bij perioden vanaf die datum.

(8) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1989, paragrafen 4.1.1 - 4.1.26 (PB C 313 van 12.12.1990).

(9) PB L 148 van 28.6.1968, blz. 13.

(10) De Kamer heeft de maatregelen voor mageremelkpoeder in 1998 onderzocht. Zie speciaal verslag nr. 1/99 (PB C 147 van 27.5.1999).

(11) PB C 401 van 22.12.1998.

(12) De interventieprijs voor boter bedraagt 3282,00 ECU per ton en voor ondermelk 2055,20 ECU per ton (deze prijs geldt sinds 1995). Openbare opslag vindt echter slechts plaats indien de marktprijzen minder dan 92 % van de interventieprijs bedragen. De door de Commissie vastgestelde aankoopprijs mag niet minder dan 90 % van de interventieprijs bedragen.

(13) Zie hoofdstuk 4 van het jaarverslag van de Kamer over het begrotingsjaar 1993, paragrafen 4.1 - 4.54 over steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt (PB C 327 van 24.11.1994) en speciaal verslag nr. 1/99 over steun voor het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder, met name tabel 2 (PB C 147 van 27.5.1999). Inclusief het mageremelkpoederequivalent van caseïne bedraagt de EU-productie in totaal 1,6 miljoen t. De 1050 Mio ECU aan uitgaven in 1998 omvatten 367 Mio ECU voor afzetmaatregelen voor mageremelkpoeder alsmede 287 Mio ECU aan steun voor caseïne.

(14) De melkquota werden ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad (PB L 90 van 1.4.1984, blz. 10). De huidige regeling valt onder Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad (PB L 405 van 31.12.1992, blz. 1).

(15) Hierdoor zullen de melkquota van 117492,6 tot 120324,1 miljoen t stijgen. Bij gelijkblijvend productiepatroon zal de stijging van de quota resulteren in een evenredige toename van de boterproductie met 44232 t, die met of zonder subsidies op de markt moet worden verkocht.

(16) Totale melkbalans 1997 in melkequivalenten: leveringen 113,28 t, equivalent aan 111 % van de totale consumptie en 120 % van de totale consumptie tegen marktprijzen. Bij de melkvetten is de situatie gunstiger: de leveringen zijn in evenwicht met de totale consumptie, maar wordt slechts de consumptie tegen marktprijzen in aanmerking genomen, dan bedraagt het overaanbod 9 % (Bron: ZMP Bonn, koemelkbalans van de Europese Unie).

(17) Hoewel ongeveer 140000 t jaarlijkse productie van de drie nieuwe lidstaten is meegeteld, ligt het productiepeil in de EU thans beduidend lager dan tussen 1980 en 1987, toen de productie van 1,9 tot 2,3 miljoen t per jaar varieerde.

(18) Wegens de voorraadmutaties zijn er voor een grotere hoeveelheid contracten gesloten dan uit de in de melkbalans (tabel 1) opgenomen cijfers over particuliere voorraden blijkt. Hoeveelheden waarvoor contracten waren gesloten in 1996: 205000 t, 1997: 144000 t, 1998: 181000 t, raming voor 1999: 200000 t.

(19) Dit vormt een iets hoger consumptiepeil dan in voorgaande jaren, zelfs na verrekening van de extra 100000 t die jaarlijks in de drie nieuwe lidstaten wordt geconsumeerd.

(20) De daling van de consumptie per hoofd wordt gewoonlijk verklaard door veranderingen in de consumptiepatronen, met name uit gezondheidsoverwegingen en wegens de grotere beschikbaarheid van alternatieve producten.

(21) GLB-verslagen: Vooruitzichten voor de landbouwmarkt 1998 - 2005, DG VI van de Commissie, oktober 1998.

(22) Bron: Europese Commissie, DG VI: Door de lidstaten meegedeelde boterprijzen (in % van de interventieprijzen) (Verordening (EEG) nr. 1547/87 van de Commissie).

(23) "Situatie en Perspectieven - Zuivelsector" (april 1997) - uit de tabel op blz. 28 blijkt dat alle boter- en butteroilexporten worden gesubsidieerd.

(24) Het bedrag van de uitvoerrestituties is moeilijk vast te stellen omdat de prijzen van zuivelproducten van lidstaat tot lidstaat uiteenlopen en ver boven de wereldmarktprijzen liggen, die in USD luiden. Zo liggen in Duitsland de prijzen voor boter met een vetgehalte van 82 % sinds 1995 gemiddeld 4 % hoger dan in het Verenigd Koninkrijk.

(25) In het kader van de exportverbintenissen op de Uruguayronde van de GATT heeft de EU zich ertoe verbonden, haar uitvoerrestituties voor boter en butteroil te beperken. De jaarlijkse uitgaven voor uitvoerrestituties werden beperkt tot 1392,1 Mio ECU in 1995/1996, geleidelijk te verminderen tot 947,8 Mio ECU in 2000/2001. De jaarlijkse hoeveelheid waarvoor uitvoerrestituties konden worden betaald werd beperkt tot 487800 t in 1995/1996, geleidelijk te verminderen tot 399300 t in 2000/2001. De werkelijke uitvoer van de EU bedroeg in1995220000 t, in 1998170000 t.

(26) Bron: De toestand van de landbouw in de Europese Unie - Verslag 1997, COM(98) 611 def. van 8 december 1998.

(27) Zie paragraaf 1.3 van speciaal verslag nr. 4/98 van de Kamer, waarin de achtergrond van de contingenten voor Nieuw-Zeeland en de verlaagde heffingspercentages wordt geschetst.

(28) Steun voor particuliere opslag is beschikbaar op basis van opslagcontracten tussen de begunstigden en de betaalorganen voor een periode van ten minste 90 dagen. De steun wordt betaald voor maximaal 210 dagen. De steun bedraagt 24 ECU per ton voor vaste kosten en 0,7591 ECU per ton per dag in 1998 (0,6773 EUR in 1999). De totale steun voor één ton over de maximumperiode van 210 dagen zou 183,41 ECU bedragen in 1998 (166,23 EUR in 1999).

(29) PB L 172 van 30.6.1981, blz. 14.

(30) Een vierde afzetmaatregel, boter voor het leger (Verordening (EEG) nr. 2192/81 van de Commissie), werd opgeschort in 1989 en definitief ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 479/1999 (PB L 57 van 5.3.1999, blz. 5).

(31) Formule A heeft overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 570/88 van de Commissie (PB L 55 van 1.3.1988, blz. 32) betrekking op het gebruik van boter in banketbakkerswerk en soortgelijke producten; formule B heeft betrekking op het gebruik in consumptie-ijs, formule C op voedselbereidingen uit bloem, zetmeel of moutextract en formule D op conserven/bereidingen van vlees, vis, sauzen en soepen. In 1998 is de verordening vervangen door Verordening (EG) nr. 2571/97 (PB L 350 van 20.12.1997, blz. 3). De nieuwe verordening voorziet in slechts twee formules: A (komt overeen met de oude formules A, C, D) en B (komt overeen met de oude formule B). Er zijn echter geen noemenswaardige verschillen tussen de oude en de nieuwe verordening. Wegens het tijdsverloop tussen de inschrijving en de steunbetaling in verband met de overlegging van stukken ten bewijze van het uiteindelijke gebruik, worden er nog steeds betalingen gedaan krachtens de oude Verordening (EEG) nr. 570/88. Tenzij anders vermeld hebben de opmerkingen van de Kamer betrekking op zowel de oude als de nieuwe verordening.

(32) Het succes van de maatregel in Duitsland is te verklaren door de functie die boter vanouds in de Zuid-Duitse keuken vervult. De formulering "butter ghee" wordt hoofdzakelijk met betrekking tot de Pakistaanse en Indiase keuken gebezigd. Wegens het beperkte effect van de verordening schorste de Commissie ze in januari 1998, maar dit werd in mei 1998, vooral met het oog op de Duitse markt, ongedaan gemaakt.

(33) Verklikstoffen moeten worden toegevoegd om aan te geven dat de producten gesubsidieerd zijn. Producten zonder verklikstoffen komen slechts op bepaalde voorwaarden voor steun in aanmerking en worden aan meer controles onderworpen.

(34) De meest recente herziening van de steunbedragen in januari 1999 omvatte echter geen verlaging van het steuntarief voor instellingen zonder winstoogmerk.

(35) De inschrijvingsprocedures vinden tweemaal per maand plaats, behalve in de maanden augustus en december, wanneer dit eenmaal is.

(36) De beschreven procedure heeft betrekking op room, boter of botervet die worden vervaardigd uit hoeveelheden die uit de markt zijn genomen en waarvoor het steunbedrag is betaald. Bij boter uit openbare interventieopslag moeten de inschrijvers een prijs opgeven voor de interventieboter die zij willen kopen.

(37) Bij consumptie-ijs worden het programma en het prijsniveau in januari/februari voor het hele zomerseizoen vastgesteld en kunnen de producenten moeilijk nog prijscorrecties aanbrengen tijdens het seizoen.

(38) Terwijl voor boter voor openbare opslag de strengste kwaliteitseisen worden gesteld, zijn de vereisten voor boter voor particuliere opslag minder streng: zo mag de boter worden gezouten en behoeft ze niet rechtstreeks en uitsluitend uit gepasteuriseerde room te worden vervaardigd.

(39) Deze boter moet rechtstreeks en uitsluitend uit gepasteuriseerde room worden vervaardigd en voldoen aan de bepalingen van artikel 6, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 804/68 en de vereisten van de nationale kwaliteitscategorien. Room moet voldoen aan artikel 6, lid 5, van dezelfde verordening, en bovendien een vetgehalte van ten minste 35 % hebben.

(40) Boterconcentraat behoeft slechts te voldoen aan de specificaties in bijlage I van Verordening (EG) nr. 2571/97; melkvet: ten minste 99,8 %; vocht en vetvrije melkbestanddelen: ten hoogste 0,2 %; vrije vetzuren: ten hoogste 0,35 %; peroxidegetal: ten hoogste 0,5 %; smaak: zuiver; geur: vrij van vreemde geuren; neutraliserende stoffen, antioxidantia en conserveermiddelen: geen; niet-melkvetten: geen.

(41) Weiboter heeft een bijzonder sterke smaak en wordt niet voor directe menselijke consumptie verkocht.

(42) Gerecombineerde boter wordt vervaardigd uit butteroil door er water en/of room aan toe te voegen om een soort melkvet te verkrijgen met een vetgehalte dat overeenkomt met dat van verse boter.

(43) De totale hoeveelheid importboter die wordt gebruikt voor de productie van gesubsidieerd boterconcentraat is niet te becijferen omdat er geen statistische gegevens beschikbaar zijn.

(44) Het preferentiële invoerrecht voor Nieuw-Zeelandse boter met een vetgehalte van 80 %, 868,88 EUR per ton, komt, berekend op een vetgehalte van 99,8 %, overeen met een tarief van 1083,38 EUR per ton. Het product komt in aanmerking voor de steun voor butteroil ad 1130 EUR per ton zonder en 1170 EUR per ton met verklikstoffen. Het tarief ligt reeds hoger dan het invoerrecht. Het eindproduct komt, wanneer het wordt uitgevoerd als een niet in bijlage II opgenomen product, in aanmerking voor uitvoerrestituties ten bedrage van 2160 EUR per ton, waarvan de ontvangen steun moet worden afgetrokken. De import van Nieuw-Zeelandse boter voor de productie van butteroil is daardoor winstgevender dan het gebruik van boter uit de EU, want de boter kan worden ingevoerd tegen wereldmarktprijzen, die ver onder het Europese prijsniveau liggen.

(45) Speciaal verslag over de import van Nieuw-Zeelandse zuivelproducten en Zwitserse kaas (PB C 127 van 24.4.1998, paragrafen 3.32 en 3.33).

(46) Volgens de diensten van de Commissie is geprobeerd in Verordening (EG) nr. 2571/97 een bepaling op te nemen zoals in Verordening (EEG) nr. 429/90, om voorrang te geven aan Europese producten, maar stemde het beheerscomité daar niet mee in.

(47) Document 5911/99 van de Raad van 19 februari 1999, bijlage III van de bijlage: conclusies betreffende speciaal verslag nr. 4/98 van de Kamer.

(48) Volgens Verordening (EG) nr. 2571/97 kan ook voor producten zonder verklikstoffen steun worden verleend, doch slechts tegen lagere steuntarieven en op welbepaalde voorwaarden.

(49) Richtlijn 79/112/EEG van de Raad. Voor de 25 %-regel is artikel 6, lid 7, van toepassing. Doch zelfs ingeval het botergehalte van de eindproducten hoger ligt dan 25 %, is het onwaarschijnlijk dat de eindproducenten de verklikstoffen zullen opgeven, aangezien de groothandelaar in botervetten niet verplicht is melding te maken van deze stoffen.

(50) Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145 van 13.6.1977, blz. 1).

(51) Een maandelijks overzicht van de ontvangen offertes en aanvaarde hoeveelheden. Kwartaaloverzichten op basis van exemplaren T 5 van de hoeveelheden die de lidstaat binnenkomen en verlaten en gegevens over de bijmenging ervan in de eindproducten. Voorts schrijft artikel 25 voor dat melding moet worden gemaakt van de door de eindgebruikers betaalde prijzen en de gevallen waarin is vastgesteld dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2571/97 (dit lid heeft betrekking op de kwaliteit van boter, boterconcentraat en room).

(52) Volgens Verordening (EG) nr. 2571/97 betreft dit de toevoeging van verklikstoffen, de herverpakking van boterconcentraat, de bijmenging in halffabrikaten en, in voorkomend geval, de bijmenging van boter, boterconcentraat, halffabrikaten en room in eindproducten. Verordening (EEG) nr. 429/90 voorziet ook in de erkenning van bedrijven voor de productie en verpakking van boterconcentraat.

(53) Zo vonden sommige registraties met potlood en/of op allerhande stukjes papier plaats. Andere bevatten geen verwijzing naar het nummer van de transactie, of bevatten slechts algemene cijfers die niet met de betrokken transactie konden worden aangesloten.

(54) Wat dit betreft zijn verscheidene gevallen gerapporteerd: de kwaliteit van het botervet moet zowel vóór als na de toevoeging van de verklikstof worden gecontroleerd door laboratoriumanalyse. Over de test vóór de toevoeging bestond in Nederland geen documentatie en hij werd in België door één begunstigde die gemachtigd was tot zelfcontrole, niet verricht. In Spanje werd de monsterneming vóór het bijmengen van de verklikstoffen afgeschaft. Bij één grote producent in Frankrijk werden monsters uit een centrale tank genomen, maar waren er geen bewijsstukken van het traject dat het botervet aflegde, zodat uit niets kan worden opgemaakt dat de monsters afkomstig waren van de partijen die moesten worden geïnspecteerd.

(55) De Spaanse autoriteiten certificeerden het eindgebruik van met controle-exemplaren T 5 geïmporteerde producten, hoewel deze op de exemplaren T 5 onjuist of onvolledig waren omschreven.

(56) Zij moeten bevestigen dat zij zich ertoe verbinden, het botervet in de eindproducten te verwerken, en verklaren dat zij weten welke sancties zij riskeren indien uit een eventuele controle door een overheidsinstantie blijkt dat zij de aangegane verplichtingen niet zijn nagekomen.

(57) In Duitsland wordt een dergelijke database naar verwachting de komende maanden opgezet.

(58) In Duitsland wordt op regionaal niveau (1 % van de verklaringen), en in Frankrijk niet gecontroleerd.

(59) Bij leveringen aan andere lidstaten moeten controle-exemplaren T 5 worden afgegeven waarop het product, de formule en de relevante termijnen vermeld staan. De "importerende" lidstaat is verantwoordelijk voor de controle van het eindgebruik.

(60) Palmolie is het voornaamste voortbrengsel van palmbomen en het belangrijkste substituut van butteroil bij de bereiding van consumptie-ijs. Deze olie wordt verkregen door eerst ruwe palmolie uit de omhulsels van palmpitten te winnen en deze vervolgens te veredelen tot tafelolie. Het voornaamste exportland is Maleisië.

(61) Kokosolie is afkomstig van kokospalmen. Deze olie kampt tegenwoordig met een verlies aan concurrentiekracht ten opzichte van andere plantaardige oliën, ten gevolge van onvoldoende research naar nieuwe toepassingen en verouderende plantages. De voornaamste producenten zijn Zuidoost-Azië, Afrika en Oceanië.

(62) Margarine wordt niet alleen van plantaardige vetten gemaakt, maar kan uit dierlijke vetten worden vervaardigd. De prijsconcurrentie wordt echter bepaald door de plantaardige vetten, en daarom zijn de voorbeelden op deze vetten gebaseerd.

(63) Bij gebreke van betrouwbare statistische gegevens over de handelswaarde wordt de prijs geschat op basis van door de Commissie overgelegde gegevens: cif-prijs Rotterdam voor palmolie in 1998: 600 ECU plus 3 % invoerrechten plus geschatte raffinagekosten van 40 ECU = 658 ECU per ton. Daarbij komen nog de handelsmarges.

(64) Voor boter met verklikstoffen bijvoorbeeld van 1460 ECU per ton in 1995 tot 950 EUR per ton in 1999.

(65) Er worden reeds vervangers ontwikkeld die hoofdzakelijk plantaardige vetten en enige niet-gesubsidieerde boter bevatten.

(66) Het steunbedrag wordt per 100 kg vastgesteld. Een verlaging van het steunbedrag met 1 ECU per 100 kg komt neer op een totale besparing van 10 ECU per ton.

(67) In Duitsland bijvoorbeeld de ontwikkeling van het met reclamecampagnes ondersteunde merk "Butaris" voor het gebruik van botervet in restaurants en de huishouding. Andere voorbeelden zijn voor butter ghee bestemde merken voor de allochtone markt, met name in het Verenigd Koninkrijk, en een aantal merken die door verschillende verwerkers zijn ontwikkeld voor boterconcentraat dat in de banketbakkerij wordt gebruikt.

(68) Voor de banketbakkerij is het van belang dat de gebruikte vetten bij een bepaalde baktemperatuur en bakduur goede resultaten opleveren. Door de behandeling en mengverhouding van de verschillende vetten in de boter (sterol, cholesterol en oleicole) te variëren kunnen met gefractioneerde boter het hele jaar door constante resultaten worden verkregen.

(69) Bijvoorbeeld het gebruik van kant-en-klare producten door plaatselijke banketbakkers.

(70) Sinds januari 1999 is dit het steunbedrag voor boter met een vetgehalte van 82 % zonder verklikstoffen die uit de markt is genomen. Op boterconcentraat zijn hogere steuntarieven van toepassing.

(71) Verordening (EEG) nr. 198/69 van de Commissie (PB L 26 van 1.2.1969, blz. 31).

(72) In haar speciaal verslag nr. 4/93 (PB C 12 van 15.1.1994) over het quotastelsel merkte de Kamer op: "Het afschrikkingseffect van de sanctie bij overschrijding van het referentievetgehalte is ontoereikend". Het vetgehalte van geleverde koemelk is toegenomen van 3,87 % in 1984 (EEG-10) tot 4,09 % in 1997 (EU-15). De stijging van het vetgehalte heeft een direct effect op de boterproductie. Voor de berekening van de melkproductie wordt de hoeveelheid melk verhoogd met 0,18 % per 0,1 gram extra vet per kg melk. Zo zou een stijging van het vetgehalte met 22,2 % (van 3,6 tot 4,4 %) neerkomen op een stijging van de melkproductie met 1,44 %.

(73) Vanaf 1 juli 2005 zullen de streefprijzen en interventieprijzen voor boter en mageremelkpoeder geleidelijk dalen. Zie Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 48).

Antwoorden van de Commissie

VOORNAAMSTE CONTROLEBEVINDINGEN

De zuivelsector heeft een structureel overschot en de productie van boter is groter dan de vraag tegen normale marktprijzen. De Raad heeft daarom in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geëist dat ondersteuningsmaatregelen worden toegepast via een interventieregeling voor boter en mageremelkpoeder, en ook dat maatregelen worden toegepast voor afzet op de markt van de Gemeenschap zelf, respectievelijk daarbuiten (interne, respectievelijk externe afzetmaatregelen), met het doel om het marktevenwicht te verbeteren en zowel voor de consumenten als de melkproducenten stabiliteit te waarborgen.

De interne afzetmaatregelen zijn absoluut noodzakelijk in een situatie waarin het verbruik van boter blijft dalen; deze maatregelen zijn in het verleden een doelmatig instrument gebleken om de stabiliteit te bewaren en om duurdere aankopen door de interventiebureaus te vermijden. Al bijna 30 jaar is in het bijzonder de regeling "boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs" een belangrijk instrument om het marktevenwicht voor boter te verbeteren. In de loop van de tijd zijn de verordeningen verbeterd; de Raad heeft verder in de overeenkomst over Agenda 2000 bevestigd dat de afzetmaatregelen moeten worden voortgezet.

De steunbedragen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs en voor boterconcentraat voor keukengebruik, en de hoeveelheden waarvoor die bedragen worden toegekend, worden vastgesteld via inschrijvingen. De Commissie is ervan overtuigd dat deze werkwijze heeft gewaarborgd dat de steun en de hoeveelheden zijn vastgesteld op een adequaat niveau dat stabiliteit en de meest economische vorm van afzet van het boteroverschot op korte, middellange en lange termijn waarborgt. Sinds 1995 is de steun met ongeveer 35 % verlaagd en - hoewel tijdelijke dure interventieaankopen nodig zijn geweest - is de Commissie erin geslaagd de toeneming in het gebruik van gesubsidieerde boter af te remmen en is een redelijk marktevenwicht bereikt.

De verlaging van de steun sinds 1995 betekent een jaarlijkse besparing van ongeveer 250 miljoen EUR bij een hoeveelheid van ongeveer 500000 t, maar het is gevaarlijk om de steun verder te verlagen, met name in een periode waarin de prijzen laag zijn en door de inteventiebureaus boter wordt gekocht. Het niveau van de steun en de hoeveelheden waarvoor contracten worden gesloten, worden door de Commissie en de lidstaten nauwlettend gevolgd in het kader van het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten.

Boter van tweede kwaliteit en ingevoerde boter zijn beide een component van de voorziening met boter en de interne afzetmaatregelen zorgen ervoor dat een overschot aan botervet wordt afgezet in de vorm van boter, room en boterconcentraat. Boter van mindere kwaliteit en geïmporteerde boter komen als zodanig niet in aanmerking voor EU-steun, maar kunnen worden gebruikt voor de productie van boterconcentraat van hoge kwaliteit, zonder dat het effect van de afzetmaatregelen hierdoor wordt afgezwakt. Bovendien moeten voor geïmporteerde boter internationale concessies en overeenkomsten worden nageleefd.

De deskundigenstudie waarnaar de Rekenkamer verwijst plaatst met name vraagtekens bij twee verklikstoffen en de gezondheidseffecten daarvan. Volgens gegevens die daarna van de lidstaten zijn ontvangen, worden deze verklikstoffen in feite niet gebruikt in het kader van de regeling in verband met boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs. De Commissie zal daarom deze verklikstoffen uit de verordening schrappen. Bovendien zullen de betrokken producten als aromastoffen worden beoordeeld door het Wetenschappelijk Comité voor voedingsmiddelen, zoals vereist is op grond van Verordening (EG) nr. 2232/96 van het Europees Parlement en de Raad. Op dit ogenblik wordt niet overwogen de richtlijn van de Raad inzake etikettering te wijzigen. Die geldt reeds voor aromastoffen en bestrijkt een aantal punten inzake consumentenvoorlichting en -bescherming.

De Commissie heeft nota genomen van de opmerkingen van de Rekenkamer over de BTW en zal daar rekening mee houden in het kader van toekomstige maatregelen om het BTW-stelsel te moderniseren en te vereenvoudigen.

De lidstaten zullen in kennis worden gesteld van de opmerkingen van de Rekenkamer over hun administratie van de afzetmaatregelen en, zo nodig, zullen financiële correcties worden uitgevoerd in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

De regeling voor de afzet van boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs moet er primair voor zorgen dat botervet als grondstof wordt gebruikt in plaats van concurrerende plantaardige vetten. Met dit doel in gedachten zijn de subsidiabele producten in het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten zorgvuldig geselecteerd. Gegevens over het gebruik van gesubsidieerd botervet in de verschillende groepen eindproducten zullen binnenkort beschikbaar komen en daarnaast staat voor het jaar 2001 een evaluatie van de hele marktordening voor melk (met inbegrip van het quotastelsel) gepland zodat de uitkomsten beschikbaar zullen zijn wanneer in 2003 dat stelsel opnieuw wordt bekeken.

Gezien de besluiten van de Raad in het kader van Agenda 2000 zal het structurele overschot blijven bestaan en, beperkte steun van de Gemeenschap voor algemene promotie buiten beschouwing gelaten, wordt de promotie van melk en zuivelproducten en de verhoging van de vraag daarnaar beschouwd als de taak van het bedrijfsleven en van de verschillende organisaties die de belangen van de zuivelsector verdedigen.

Als gevolg van het beleid in de zuivelsector in het voorbije decennium, met name de toepassing van het stelsel van melkquota, zijn de aankopen door de interventiebureaus tussen 1995 en 1998 klein geweest en bedroegen de voorraden van de interventiebureaus eind 1998 niet meer dan ongeveer 3000 t tegen 1,3 miljoen t eind 1986. Jammer genoeg zijn de voorraden in 1999 weer toegenomen. Verder is het aandeel van de zuivelsector in de begroting, dat in 1985 met ongeveer 6 miljard EUR, d.w.z. 30 % van de totale uitgaven, een recordpeil had bereikt, gedaald tot minder dan 3 miljard EUR, d.i. 7 % van de totale uitgaven, in 1999.

DE GMO IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUCTEN EN DE BOTEROVERSCHOTTEN

6 - 22. De invoering in 1984 van de melkquota heeft onmiddellijk geleid tot vermindering van de melkleveringen. Verdere verlagingen van de quota in combinatie met voortzetting van de interne en externe afzetmaatregelen hebben de marktsituatie voor boter aanzienlijk verbeterd.

Het niveau van de melkquota is een uiterst politieke kwestie waarover in de Raad intensief is onderhandeld. De in het verleden vastgestelde verlagingen van de quota hebben het structurele overschot wel verlaagd, maar er geen einde aan gemaakt.

De botervoorraden in openbare opslag zijn afgenomen van 841000 t aan het einde van 1984 tot 3000 t aan het einde van 1998 (eind 1986 waren de voorraden met 1,3 miljoen t het hoogst) en de aankopen door de interventiebureaus zijn in de periode 1995 tot en met 1998 beperkt gebleven tot ongeveer 43000 t. In 1999, toen als gevolg van de lage marktprijzen in elf lidstaten aankopen door interventiebureaus zijn opengesteld, zijn die aankopen gestegen tot bijna 55000 t.

De Raad heeft in het kader van Agenda 2000 besloten dat een verhoging van de quota gepaard zal gaan met verlagingen met 15 % van de ondersteuningsprijzen voor boter en mageremelkpoeder. Gezien de dalende tendens in het boterverbruik tegen normale marktprijzen zal er een structureel overschot blijven bestaan. Bijgevolg zullen interne afzetmaatregelen voor boter en mageremelkpoeder in de komende jaren nodig blijven.

De Commissie herinnert aan haar antwoord in Speciaal verslag nr. 1/99 over de steun voor het gebruik van ondermelk en mageremelkpoeder als diervoeder, dat "melkoverschotten die niet kunnen worden verwerkt tot andere zuivelproducten met hoge toegevoegde waarde, worden gebruikt voor de productie van mageremelkpoeder en boter, de twee interventieproducten die de grondslag zijn van de regeling voor de ondersteuning van de markt in de zuivelsector".

Gezien de huidige stabiele productie, de afgenomen uitvoer, de toegenomen invoer, het vrij stabiele verbruik van boter in het kader van de interne afzet en het gedaalde gewone verbruik, is de Commissie van oordeel dat de maatregelen voor afzet op de interne markt een aanzienlijk effect hebben op het marktevenwicht, in het bijzonder bij kleinere voorraden van de interventiebureaus, en dat slechts beperkte hoeveelheden door de interventiebureaus zijn aangekocht.

Het structurele overschot in de melkproductie dat, uitgedrukt in melkequivalent en zonder de gesubsidieerde consumptie, 20 % bedraagt volgens de Rekenkamer, vergt zowel een gesubsidieerde verkoop op de interne markt van ongeveer 500000 t boterequivalent als gesubsidieerde uitvoer van boter. Zo niet dan belandt er uiteindelijk boter in de voorraden van de interventiebureaus bij een markt die wordt gekenmerkt door lage prijzen. Zoals de Rekenkamer in paragraaf 14 opmerkt, is het de vraag of er voor een grotere uitvoer van EU-boter een echte afzetmarkt bestaat. Bijgevolg zal een lagere afzet in het kader van de interne afzetmaatregelen vooral leiden tot dure aankoop door de interventiebureaus.

Het is mogelijk dat de gemiddelde kosten per ton die de Rekenkamer vermeldt in paragraaf 17, onder d), niet volledig in overeenstemming zijn met de feitelijke situatie, als gevolg van de tijd die verstrijkt tussen de toewijzing van hoeveelheden in het kader van inschrijvingen en de uiteindelijke betaling van de steun. In januari 1999 bedroeg de steun voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs (boter met een vetgehalte van 82 %, zonder verklikstof) 910 EUR/t, de restitutie voor boter 1700 EUR/t en de interventieaankoopprijs 2954 EUR/t.

OPMERKINGEN OVER DE AFZETREGELINGEN

Vaststelling van het steunniveau

23 - 27. De Commissie stelt, rekening houdende met de gevraagde hoeveelheden, voor iedere inschrijving een maximumsteunbedrag vast. De aard van de verwerking brengt mee dat de ondernemers een regelmatige aanvoer moeten kunnen plannen. Tegen die achtergrond dienen zij hun offerte in en volgens het maximumsteunbedrag dat voor de betrokken inschrijving wordt vastgesteld, wordt de door de onderneming gevraagde hoeveelheid toegewezen of niet. Als de steun op een zodanig niveau wordt vastgesteld dat de offertes van de inschrijver herhaaldelijk worden geweigerd, zal deze overschakelen op alternatieve grondstoffen en niet langer aan de regeling deelnemen. Bijgevolg zou de regeling minder efficiënt voor de afzet van botervet zijn dan nu. Efficiënte toepassing van het inschrijvingssysteem met daarbij een optimaal steunniveau belet niet dat het niveau van de steun en van de verkoopprijzen voor interventieboter gedurende bepaalde periodes ongewijzigd blijft, als de hoeveelheden en het niveau van de steun die door de ondernemers bij een gegeven marktsituatie worden gevraagd, corresponderen met de doelstellingen van de Commissie. Bovendien kan de Commissie beslissen een ingediende offerte niet te accepteren.

In de huidige situatie is er geen aanwijzing dat de vraag naar steun hoger is dan de streefhoeveelheid en de Commissie is er, op grond van de besprekingen in het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten, van overtuigd dat de steunniveaus adequaat zijn en dat het inschrijvingssysteem correct functioneert.

Bij het huidige inschrijvingssysteem is het mogelijk geweest om het niveau van de steun in de loop van de tijd aanzienlijk te verlagen. Sinds begin 1995 is de steun voor boter met een verklikstof en met een vetgehalte van 82 % die wordt geleverd in het kader van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs, met 35 % verlaagd van 146 ECU/100 kg (of 45 % van de interventieprijs) tot 95 EUR/100 kg (of 29 % van de interventieprijs). Ten opzichte van de marktprijs is de steun in diezelfde periode gedaald van 45 % tot ongeveer 30 %.

De steun voor boterconcentraat voor keukengebruik is in dezelfde periode verlaagd van 209 ECU/100 kg tot 117 EUR/100 kg, d.w.z. met 40 %, en de steun voor boter voor instellingen zonder winstoogmerk is verlaagd van 156 ECU/100 kg tot 105 EUR/100 kg, d.w.z. met 32 %.

Volgens de lidstaten en de Commissie is het inschrijvingssysteem duidelijk zowel voor de bedrijven als voor de overheid en is het de beste methode om hoeveelheden te beheren. Het systeem is ingevoerd om alle kopers gelijke toegang tot de inschrijvingen te geven, de steun vast te stellen op het strikt noodzakelijke bedrag en de betrokken hoeveelheden doeltreffend onder controle te houden. Stabiliteit is van essentiële betekenis voor de gebruikers en voor een soepel functioneren van de regelingen.

Kwaliteitseisen

28 - 30. De Commissie wil er nadrukkelijk op wijzen dat de steunbedragen die in het kader van de interne afzetmaatregelen worden toegekend, bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat een overschot van botervet wordt afgezet in de vorm van boter, room of boterconcentraat. De interventieprijs voor boter wordt vastgesteld aan de hand van specifieke productkenmerken en de daarmee samenhangende productiekosten. Als de steun voor boterconcentraat gebaseerd zou worden op dezelfde criteria en kosten, zou de steun voor boterconcentraat hoger moeten zijn. De kwaliteitseisen voor gesubsidieerde boter hoeven daarom niet identiek te zijn aan die welke worden toegepast voor boter die in openbare of in particuliere opslag komt. Bovendien wordt de steun toegekend voor boterconcentraat, waarvoor op grond van de verordening hoge kwaliteitsnormen gelden, en niet voor de grondstoffen waaruit het boterconcentraat is vervaardigd. Boterconcentraat kan worden gebruikt voor een tussenproduct met verklikstof en een botervetgehalte van 82 % ("gerecombineerde boter") en de steun die daarvoor geldt is gelijk aan die voor boter met een vetgehalte van 82 % en voorzien van een verklikstof.

De Commissie is van mening dat als het niet toegestaan is om producten van lagere kwaliteit te gebruiken voor de vervaardiging van boterconcentraat, dergelijke producten op de markt zullen blijven, wat ertoe kan leiden dat boter van hogere kwaliteit die duurder is, van de markt wordt verdrongen en wordt aangeboden voor interventie.

Betaling van de steun voor geïmporteerde boter

31 - 33. Naar aanleiding van een eerdere aanbeveling van de Rekenkamer heeft de Commissie reeds in het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten geprobeerd te bereiken dat geïmporteerde boter zou worden uitgesloten van de regelingen in verband met boter voor banketbakkerswerk en voor consumptie-ijs. Om markttechnische en controletechnische redenen is dit geweigerd door de lidstaten die er ook nadrukkelijk op wezen dat het eigenlijke probleem was dat de boter mocht worden ingevoerd tegen preferentiële voorwaarden in het kader van besluiten van de Raad en op grond van internationale overeenkomsten; wanneer echter de boter eenmaal is ingevoerd, moet die op dezelfde manier worden behandeld als EU-boter. Bovendien is de Commissie gebonden aan internationale concessies en overeenkomsten en kan zij daardoor niet beletten dat restituties worden betaald voor niet onder bijlage I vallende producten, ofschoon daarin geïmporteerde producten zijn verwerkt die onder andere GN-codes vallen.

Volgens de Rekenkamer is het interessant om boter die onder de preferentiële regelingen is ingevoerd te gebruiken voor de vervaardiging van boterconcentraat dat wordt geleverd in het kader van de regelingen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs; op die manier zouden de kosten voor verpakking en distributie die bij detailverkoop ontstaan, worden vermeden. De Commissie is echter van mening dat het wegvallen van de kosten van detailverkoop weliswaar een voordeel is, maar dat dit in zekere mate teniet wordt gedaan door het feit dat de prijs voor bulkboter lager is dan die voor boter in detailhandelsverpakking. Bovendien is het duurder om boterconcentraat te vervaardigen uit boter dan uit room, de normaliter gebruikte grondstof waarop het niveau van de steun is gebaseerd. Bovendien wordt deze mogelijkheid door het bedrijfsleven slechts occasioneel, afhankelijk van de marktomstandigheden, toegepast.

34. Ofschoon de Raad in zijn advies(1) over de kwijting voor het begrotingsjaar 1997 heeft aanbevolen dat boterconcentraat alleen voor steun in het kader van de regeling boter voor banketbakkerswerk en voor consumptie-ijs in aanmerking zou mogen komen als dat boterconcentraat van communautaire oorsprong is, heeft hij in de nieuwe basisverordening (EG) nr. 1255/1999 (waarin Verordening (EEG) nr. 1723/81 inzake afzetmaatregelen is verwerkt) niet bepaald dat ingevoerde boter niet mag worden gebruikt voor de productie van boterconcentraat. Anderzijds geldt reeds een bepaling dat ingevoerde boter als zodanig niet in aanmerking komt voor de regeling.

Specifieke gezondheidsaspecten

35 - 38. Op verzoek van de lidstaten is meer dan 20 jaar geleden om controleredenen de mogelijkheid tot het gebruik van verklikstoffen ingevoerd. Voor producten met verklikstoffen gelden minder strenge controles dan voor producten zonder verklikstoffen. In die tijd bestond er nog geen communautaire wetgeving over voedseladditieven, aromastoffen, enz. Daarom behoefde de Commissie geen onderzoek of goedkeuring vooraf te vragen met betrekking tot het gebruik van verklikstoffen in de vorm en in de zeer beperkte hoeveelheid die nodig was. Het was de verantwoordelijkheid van de lidstaten om, nadat zij het gebruik van verklikstoffen in het kader van de communautaire wetgeving hadden geaccepteerd, ervoor te zorgen dat die stoffen in de betrokken vorm en in de zeer beperkte hoeveelheden die nodig waren, op grond van hun nationale wetgeving acceptabel waren uit het oogpunt van menselijke consumptie.

De recente communautaire wetgeving inzake additieven en nieuwe voedingsmiddelen heeft principieel niets veranderd aan deze situatie, aangezien verklikstoffen volgens Richtlijn 89/107/EEG van de Raad geen voedseladditieven zijn en voor een ander doel dienen.

De studie waarnaar de Rekenkamer verwijst plaatst met name vraagtekens bij twee verklikstoffen: thymol en capsaïcine. Niet alle verklikstoffen die in het kader van de regeling in verband met boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs toegestaan zijn, worden ook gebruikt. Volgens gegevens die na de opmerkingen van de Rekenkamer van de lidstaten zijn ontvangen, worden deze twee aromastoffen niet toegepast. Anderzijds zijn ze vermeld in het communautaire repertorium van ongeveer 3000 aromastoffen die in het kader van een programma in de komende vijf jaar moeten worden beoordeeld door het Wetenschappelijk Comité voor voedingsmiddelen op grond van Verordening (EG) nr. 2232/96 van de Raad en het Europees Parlement(2). De Commissie zal het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten voorstellen om bovengenoemde twee verklikstoffen te schrappen uit de regelingen voor boter voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs.

Voorts zij opgemerkt dat de verklikstoffen bij de toepassing van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs worden toegevoegd aan boter, boterconcentraat of room voor verdere verwerking of voor de vervaardiging van samengestelde levensmiddelen, waarvoor de normale etiketteringsvoorschriften van Richtlijn 79/112/EEG van de Raad(3) gelden. De richtlijn omvat al punten aangaande voorlichting en bescherming van de consument en daarom worden op dit ogenblik geen specifieke etiketteringsvoorschriften voor verklikstoffen overwogen.

Belasting over de toegevoegde waarde (BTW) op EU-subsidies

39 - 41. De door de Rekenkamer geconstateerde ongelijkheid in de behandeling van subsidies bij de toepassing van de BTW-regeling is ten dele een rechtstreeks gevolg van de BTW-richtlijn zoals die is vastgesteld.

De Commissie heeft op verschillende manieren geprobeerd om ervoor te zorgen dat bij subsidies een meer uniforme aanpak wordt gevolgd wat de BTW betreft. Zij heeft geen succes gehad, aangezien de lidstaten geen overeenstemming hebben kunnen bereiken. In het kader van haar inspanningen om het BTW-stelsel te moderniseren en te vereenvoudigen, plant de Commissie momenteel een grondige herziening van de BTW-aanpak van subsidies in de EU. Daarbij zal rekening worden gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer.

Specifieke gebreken van Verordening (EG) nr. 2571/97 ("boter voor banketbakkerswerk")

Ingewikkelde regels

42 - 45. Verordening (EG) nr. 2571/97 is met ingang van 1 januari 1998 in de plaats gekomen van Verordening (EEG) nr. 570/88 en is het eindresultaat van meer dan twee jaar voorbereidende werkzaamheden in werkgroepen van het Comité van beheer voor melk en zuivelproducten. Nationale deskundigen (zodat de nodige aandacht zou worden gegeven aan alle aspecten van het beheer van de regeling) zowel als deskundigen van de Commissie van de afdeling Markten, geassisteerd door de Juridische dienst, de diensten Douane, EOGFL en Financiële controle, hebben meegewerkt aan het opstellen van de verordening. In de verordening zijn ook aanbevelingen verwerkt van de Rekenkamer en van een externe groep voor vereenvoudiging van de wetgeving die is gevormd naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer in samenhang met Verordening (EEG) nr. 570/88, waarin twee verordeningen waren gecombineerd.

De structuur van en de bepalingen in de verordening corresponderen met de eisen inzake beter beheer en betere controle van de communautaire markt en van de middelen van de Gemeenschap, met de complexiteit van de sector en de zorgvuldig geselecteerde producten - waarbij verwijzing naar de gecombineerde nomenclatuur een kernpunt is - die in aanmerking komen voor de regeling.

De Commissie neemt kennis van het standpunt van de Rekenkamer inzake het gebruik van de steun en is het ermee eens dat management en controle voortdurend geëvalueerd moeten worden. Voor de eerste twee jaren van toepassing van de nieuwe verordening kan echter worden geconstateerd dat de regeling bevredigend heeft gefunctioneerd.

De suggestie van de Rekenkamer in paragraaf 44 om de minimumhoeveelheid te verhogen waarvoor ingeschreven kan worden, zou minder controles op grond van artikel 23, lid 2, van de regeling voor banketbakkerswerk en consumptie-ijs nodig maken. De Commissie zal deze suggestie onderzoeken.

Gebrekkig toezicht

46 - 47. De codes van de gecombineerde nomenclatuur en de subsidiabele categorieën producten zijn in het verleden zorgvuldig geselecteerd met het oog op de grootste efficiency. Als gevolg van de invoering van Verordening (EG) nr. 2571/97 (met name artikel 25 en de bijlagen VIII tot en met XIII) zullen meer statistische gegev