Verslag van de Rekenkamer

over de doelmatigheid van het Europees Monetair Instituut en de Europese Centrale Bank betreffende het begrotingsjaar 1998, vergezeld van de antwoorden van de Europese Centrale Bank

(2000/C 133/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

1. De Europese Centrale Bank (ECB) is per 1 juni 1998 in de plaats gekomen van het Europees Monetair Instituut (EMI). Het EMI, dat sinds 1 januari 1994 bestond, moest bijdragen aan de verwezenlijking van de Economische en Monetaire Unie (EMU), met name door de voorbereiding van de vereiste voorwaarden voor de overgang naar de derde fase van deze unie, die gekenmerkt wordt door de invoering van één munteenheid.

2. De Kamer heeft vier verslagen opgesteld met de resultaten van de controles die zijn uitgevoerd in het kader van het onderzoek naar de doelmatigheid van het EMI voor de begrotingsjaren 1994 tot en met 1997(1). In 1998 heeft de ECB de door het EMI begonnen voorbereidende werkzaamheden voor de derde fase voltooid en het beheer overgenomen van de taken die voorheen onder het Instituut ressorteerden. In dat jaar is de Bank nog niet toegekomen aan de normale activiteiten van een centrale bank, maar verkeerde zij in een overgangsperiode. Deze werd eerder gekenmerkt door continuïteit dan door een breuk met het EMI, dat per 1 juni 1998 in liquidatie is gegaan. In april 1999 werd een jaarverslag gepubliceerd met zowel de financiële staten van de ECB per 31 december 1998 als de liquidatierekeningen van het EMI per 31 mei 1998.

3. De Kamer, die voor het EMI(2) en voor de ECB(3) over een identiek mandaat beschikt, doet voor 1998 verslag van de doelmatigheid van het EMI (voor de eerste vijf maanden) en van de ECB (voor de rest van het jaar). Eén deel is gewijd aan de balans van de activiteiten van het EMI en één aan de liquidatie ervan.

BALANS VAN DE ACTIVITEITEN VAN HET EMI

4. De belangrijkste taak van het EMI betrof de uitvoering van de voorbereidende werkzaamheden die nodig waren voor de derde fase van de EMU die moest leiden tot de invoering van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB), het voeren van één monetair beleid en de schepping van één munteenheid. Hiertoe diende het EMI de coördinatie van het nationale monetaire beleid te versterken ter verbetering van de convergentie tussen de economieën van de lidstaten en ter waarborging van de prijsstabiliteit.

5. Deze werkzaamheden hebben hun beslag gekregen in de vorm van publicaties, onderzoeken, discussienota's, raadplegingen, adviezen en aanbevelingen, die zijn voorbereid door personeelsleden van het EMI en door de subcomités en werkgroepen die waren samengesteld uit deskundigen van het EMI en van de nationale centrale banken. Met name werd aandacht geschonken aan de volgende gebieden: monetair en deviezenbeleid, macro-economische en monetaire statistieken, betalingssystemen, de uitgifte van eurobankbiljetten en -munten, de harmonisatie van boekhoudkundige regels en normen, informatie- en communicatiesystemen, banktoezicht en juridische vraagstukken. Operationeel gezien leidde dit tot het ontwikkelen, testen en integreren van de systemen en procedures van de ECB en het ESCB, alsook tot het voltooien van een aanzienlijk aantal grote projecten binnen strikte termijnen.

6. Behalve de vier jaarverslagen over de begrotingsjaren 1994 tot en met 1997 heeft het EMI een veertigtal verslagen gepubliceerd waarvan enkele van bijzonder belang waren, met name de verslagen met betrekking tot één monetair beleid tijdens de derde fase van de EMU, de verslagen over de voortgang van het project TARGET (Trans-european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system(4)) en de verslagen over de convergentie in de Europese Unie (EU).

7. Van 1994 tot en met 1998 heeft het EMI 123 verzoeken om raadpleging behandeld op het gebied van zijn bevoegdheden. Deze verzoeken waren afkomstig van hetzij de Raad (24) en de Commissie (5) wat de voorstellen voor communautaire regelgeving betreft, hetzij van de autoriteiten van de lidstaten van de EU (94) wat de ontwerpteksten van nationale wet- of regelgeving betreft.

8. Sinds de oprichting van het EMI leverden de beleggingen een gecumuleerde rente op van ongeveer 144 Mio ECU, terwijl de buitengewone baten 24 Mio ECU beliepen. De gecumuleerde lasten bereikten een totaal van 185 Mio ECU, bestaande uit 96 Mio ECU aan personeelskosten, 77 Mio ECU overige beheerskosten, 11 Mio ECU jaarlijkse afschrijvingen en 1 Mio ECU herwaarderingsverschillen. De investeringen belopen over de gehele periode in totaal 40 Mio ECU.

DE LIQUIDATIE VAN HET EMI

9. Overeenkomstig de bepalingen van artikel 23 van de statuten van het EMI zijn alle activa en passiva van het EMI bij de liquidatie op 1 juni 1998 automatisch overgegaan naar de ECB(5). De liquidatieprocedure van het EMI is vastgesteld bij besluit 10/98 van de raad van het EMI van 5 mei 1998. Het negatieve saldo bij de liquidatie van het EMI, ten bedrage van 17625220 ECU, is ten laste gebracht van de bijdragen die de nationale centrale banken als middelen aan het EMI hadden gestort.

DE ACTIVITEITEN IN 1998

10. Het personeel in vaste dienst van het EMI, dat op 31 december 1997 334 personen telde, bedroeg per 31 mei 1998 407 personen. Van dit totaal zijn op 1 juni 1998 402 personen overgegaan naar de ECB, van wie er 375 naderhand met de Bank een arbeidscontract hebben gesloten dat na 31 december 1998 doorliep. Op 31 december 1998 bedroeg het aantal personeelsleden in vaste dienst van de ECB 534 personen, van wie er 54 tot het kaderpersoneel behoren.

11. Het jaarverslag van de ECB over 1998 behandelt enerzijds de voorbereidende werkzaamheden voor de derde fase van de EMU en voor de overgang naar één munteenheid en anderzijds de werking van het ESCB. In deze context heeft de ECB een twintigtal regelgevende teksten vastgesteld.

12. 1998 was het laatste jaar vóór de ingang van de derde fase van de EMU en de invoering van de euro. De ECB heeft de taken overgenomen van het EMI, dat reeds ver gevorderd was met de voorbereiding van het operationele kader van het eurosysteem(6), waarbinnen de uitvoering van het monetaire beleid plaatsvindt. Zo heeft de ECB in september 1998 een verslag gepubliceerd over de instrumenten van dit monetaire beleid, dat met name een systeem bevat voor verplichte reserves(7), open markttransacties(8) en permanente faciliteiten(9).

DOELMATIGHEID VAN HET BEHEER IN 1998

13. Na uitvoering van de controles heeft de Kamer opmerkingen en aanbevelingen aan de directie van de ECB doen toekomen. Enkele hiervan verdienen een plaats in dit verslag.

Begrotingsbeheer en toezicht op de begrotingsuitvoering

14. Op 6 januari 1998 stelde de raad van het EMI een begroting vast, die het hele jaar 1998 bestreek voor het EMI, maar niet voor de ECB; op dat moment was immers nog niets beslist over de toekomstige organisatie van de ECB en over de juiste homogenisering van de indeling van het personeel dat bij de oprichting daarvan zou worden aangeworven. De eerste ECB-begroting zou bestaan uit twee delen: het aan de ECB overgedragen gedeelte van de EMI-begroting en de noodzakelijke bijkomende middelen voor de ECB. Wegens de onzekerheid over de juiste oprichtingsdatum van de ECB besloot de directie van het EMI de eerste ECB-begroting te laten ingaan op 1 juli 1998 en de begroting van het EMI tot die datum te laten lopen. Ook besloot de directie de artikelen van de EMI-begroting alleen in de ECB-begroting op te nemen als dat noodzakelijk was. De raad van bestuur van de ECB bevestigde tijdens zijn eerste vergadering op 9 juni 1998 dat de EMI-begroting van kracht zou blijven totdat de ECB-begroting voor de tweede helft van 1998 was vastgesteld. Laatstgenoemde begroting werd door de raad van bestuur op 7 juli 1998 vastgesteld op een voorlopig bedrag van 96,7 Mio ECU, dat in september 1998 werd verminderd tot 79,8 Mio ECU.

15. Maar nadat was besloten de einddatum van de EMI-begroting te vervroegen van december naar juni 1998, werd die begroting niet herzien. Het verslag over de uitvoering van de begroting op 30 juni 1998 bevat derhalve voor het EMI een bedrag van 48,5 Mio ECU aan uitgaven voor het eerste halfjaar van 1998 en vergelijkt dit met 110,2 Mio ECU (het voor het EMI tot december 1998 begrote bedrag), zodat schijnbaar een uitvoeringsgraad van 44 % is bereikt. Er is geen vergelijking gemaakt met de begroting voor de eerste vijf maanden of voor de eerste zes maanden van 1998.

16. Het verslag over de uitvoering van de begroting per 31 december 1998 bevat enkel de analyse van de begrotingsuitvoering in het tweede halfjaar van 1998. Het vermeldt een bedrag van 60,3 Mio ECU aan uitgaven, tegenover de herziene begroting van 79,8 Mio ECU, hetgeen een uitvoeringsgraad van 75,5 % inhoudt. Dit bedrag omvat echter ook uitgaven van het EMI voor facturen die na 30 juni 1998 werden ontvangen. Gezien de wijze waarop de begrotingsuitvoering van het eerste halfjaar werd geanalyseerd (zie paragraaf 15), is er in elk geval geen informatie over de geconsolideerde begrotingsuitvoering van 1998 beschikbaar, zodat die ook niet aan de raad van bestuur kon worden meegedeeld.

17. Aangezien de boekhoudkundige en begrotingsperiode uiteenlopen, heeft de dienst die belast was met het toezicht op de begrotingsuitvoering ervan afgezien een vergelijking te maken tussen de verrichte uitgaven en de op de winst-en-verliesrekening geboekte lasten, zowel voor de ECB (periode 1 juli-31 december 1998) als voor het EMI (eerste vijf maanden van het jaar). Bijgevolg is de betrouwbaarheid van de overgelegde gegevens niet gegarandeerd door middel van een rekenkundige en boekhoudkundige controle.

Beheer en follow-up van de projecten(10)

18. De procedures voor de follow-up van de projecten kunnen worden verbeterd om de beoordeling van de voortgang van de projecten zowel wat de termijnen als wat de begrotingsuitvoering betreft, te verbeteren:

a) de gehanteerde methode kan niet altijd de objectiviteit en betrouwbaarheid van de follow-up garanderen; de uitvoeringsgraad van projecten wordt immers hoofdzakelijk beoordeeld op basis van het verbruik van de middelen, een indicator die op zichzelf niet de werkelijke stand van zaken weergeeft, met name niet bij complexe en onderling samenhangende projecten. Ook kunnen daarmee niet tijdig eventuele overschrijdingen van kosten en termijnen worden vastgesteld, zoals bij de projecten van het FCRS(11) (Foreign Currency Reserves Subledger - subgrootboek deviezenreserves). Dit gebrek wordt versterkt door het feit dat er geen systeem bestaat voor de boeking van de betalingsverplichtingen;

b) het is niet eenvoudig om de ontwikkeling van de projecten van jaar tot jaar op een duidelijke en samenhangende wijze te volgen: ze hebben in de loop der tijd andere nummers of andere namen gekregen, de omvang ervan is gewijzigd, ze zijn samengevoegd of gesplitst. Ook de lijst in het verslag over de uitvoering van de begroting maakt geen duidelijke en snelle identificatie mogelijk. Bovendien is de informatie over de overschrijving van middelen niet opgenomen in de follow-up-verslagen, zodat de hoeveelheid beschikbare middelen per project niet te achterhalen is.

19. Voor de projecten van het FCRS die intrinsiek verbonden zijn en bedoeld ter waarborging van de controle van de boekhouding van de deviezenreserves, is in de loop van het eerste halfjaar van 1998 2 Mio DEM besteed, hetgeen al meer is dan de begroting voor het gehele jaar, die was goedgekeurd in april 1998 (1,78 Mio DEM). In het tweede halfjaar heeft de bevoegde interne instantie met terugwerkende kracht overschrijdingen van de kosten bekrachtigd via overdrachten van de begroting van FCRS 2 naar die van FCRS 1 en een aanvullende begroting geaccepteerd, aangezien op de datum van goedkeuring van deze begroting voor een deel der bedragen al verplichtingen waren aangegaan. Zo is de begroting van FCRS 2, ten bedrage van 450000 DEM, gebruikt ter dekking van de overschrijdingen van FCRS 1 voordat deze waren goedgekeurd. Voorts is er vanaf begin juli 1998 een beroep gedaan op een consultantsbureau, terwijl het contract pas op 2 oktober is ondertekend. Dit contract formuleert de taken en verplichtingen ten opzichte van de ECB overigens niet erg nauwkeurig, met name niet wat de termijnen en kosten betreft. Bovendien was eind 1998 binnen de ECB nog steeds geen voltijds projectleider benoemd, hoewel die onmisbaar is om het werk van dit bureau te controleren.

20. De dienst die belast is met de verlening van organisatorische ondersteuning van markttransacties en het bijbehorende risicobeheer (Middle Office) heeft de software voor het beheer van de wisselreserves van het eurosysteem gebruikt als drager voor zijn informatie- en communicatiesysteem, ook al was deze software als IT-oplossing ontoereikend gebleken. Met een deel van de begroting van de "Middle Office" (850000 DEM) is de aanpassing van het systeem aan een manuele verwerking gefinancierd. Een bedrag van 300000 DEM, in beginsel overeenkomend met de honoraria van de consultants voor de studie en de ontwikkeling van informaticavereisten, is besteed om te bepalen waartoe deze software in staat was en om de interne procedures van het Middle Office te formuleren.

Uitzonderlijke premie

21. Op 24 maart 1998 besloot de raad van het EMI in zijn hoedanigheid van begrotingsautoriteit om aan het personeel van het EMI als blijk van erkentelijkheid voor de geleverde inspanningen en ter gelegenheid van de oprichting van de ECB, een uitzonderlijke premie toe te kennen. Deze premie komt bovenop de normale premie die sinds 1996 jaarlijks werd verleend. Terwijl de raad voor de uitzonderlijke premie een bedrag van 1,9 Mio DEM had uitgetrokken(12), leidde de wijze waarop dit besluit werd uitgevoerd(13) ertoe dat het totale verdeelde bedrag in termen van uitgaven 2,8 Mio DEM beliep en dat sommige werknemers een premie ontvingen die kon oplopen tot 38 % van hun basisjaarsalaris, terwijl het theoretisch maximum 13,5 % was(14).

22. De overschrijding met 0,9 Mio DEM werd gefinancierd met een overschrijving uit het voor de normale premie uitgetrokken budget, nadat de voor de uitvoering verantwoordelijke dienst had besloten, de procedure voor de normale premie voor de tweede helft van 1998 niet toe te passen. Noch voor dit besluit, noch voor de overschrijving naar het budget van de uitzonderlijke premie werd door de raad toestemming gegeven.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 6 april 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Al deze verslagen zijn gepubliceerd in het Publicatieblad (PB C 394 van 31.12.1996 voor 1994 en 1995, PB C 42 van 9.2.1998 voor 1996 en PB C 164 van 10.6.1999 voor 1997).

(2) Artikel 17, lid 4, van het protocol bij het EG-Verdrag betreffende de statuten van het EMI: "De bepalingen van artikel 248 van het Verdrag zijn uitsluitend van toepassing op een doelmatigheidscontrole van het EMI".

(3) Artikel 27, lid 2, van het protocol bij het EG-Verdrag betreffende de statuten van het ESCB en van de ECB: "De bepalingen van artikel 248 van het Verdrag zijn uitsluitend van toepassing op een doelmatigheidscontrole van de ECB".

(4) "Real time" bruto vereveningssysteem voor grensoverschrijdende expresbetalingen.

(5) Artikel 23, lid 1, van het protocol bij het EG-Verdrag betreffende de statuten van het EMI:"Overeenkomstig artikel 109 L van het Verdrag gaat het EMI in liquidatie bij de oprichting van de ECB. Alle activa en passiva van het EMI gaan dan automatisch over naar de ECB. De ECB liquideert het EMI overeenkomstig het bepaalde in dit artikel. De liquidatie wordt voltooid bij de aanvang van de derde fase".

(6) Het eurosysteem bestaat uit de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten die in de loop van de derde fase van de EMU de euro hebben ingevoerd. Het wordt beheerd door de raad van bestuur en de directie van de ECB.

(7) Verplichting voor de betrokken kredietinstellingen om bij hun centrale bank reserves aan te houden. In het systeem van verplichte reserves van het eurosysteem worden de verplichte reserves van een kredietinstelling berekend door vermenigvuldiging van het reservebedrag dat is vastgesteld voor elke categorie elementen van de berekeningsgrondslag voor reserves met het bedrag dat voor deze elementen op de balans van de instelling is vermeld.

(8) Operaties uitgevoerd op initiatief van de ECB op de kapitaalmarkten, betrekking hebbend op één van de volgende transacties: (1) onvoorwaardelijke aan- of verkoop van activa (contant of op termijn); (2) aan- of verkoop van activa in het kader van een tijdelijke overdracht (retrocessie); (3) in lening geven of nemen met activa als waarborg; (4) uitgifte van schuldbrieven van de centrale bank; (5) aantrekken van middelen; (6) valutaswaps tussen nationale valuta en deviezen.

(9) Faciliteit verleend door het ESCB, waarvan de overige partners op eigen initiatief gebruik kunnen maken. Het eurosysteem biedt twee permanente faciliteiten: de marginale beleningsfaciliteit, waarmee de partners voor 24 uur kredieten kunnen opnemen en de depositofaciliteit, waarmee zij voor 24 uur deposito's kunnen onderbrengen.

(10) Onder de noemer projecten vallen zowel de inrichting van het gebouw, als de ontwikkeling van computer- en communicatiesystemen en de werkzaamheden in verband met de verschillende etappes van de EMU (statistieken, gegevensbanken, invoering van de biljetten en muntstukken,...).

(11) Zie ook het verslag van de Kamer betreffende het begrotingsjaar 1997, paragrafen 12 en 13 (PB C 164 van 10.6.1999, blz. 3).

(12) De aanvullende begroting voor de uitzonderlijke premie was, volgens het besluit van de Raad, in het bijzonder bedoeld voor hen die geen compensatie ontvingen voor overuren en moest worden gedifferentieerd naar gelang van de prestaties en de duur van het dienstverband bij het EMI.

(13) Volgens het raadsbesluit moest de uitzonderlijke premie een periode van 18 maanden dekken, van 1 juli 1997 tot 31 december 1998. Maar bij de tenuitvoerlegging werd het jaarlijks percentage dat de prestaties weergeeft, vermenigvuldigd met de diensttijd, die tot 54 maanden kon oplopen.

(14) Jaarlijks toegestaan maximum: 9 % van het basisjaarsalaris ofwel 13,5 % voor een periode van 18 maanden.

Bijlage 1

Balans van de ECB per 31 december 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 2

Winst-en-verliesrekening van de ECB over de periode 1 juni-31 december 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 3

Balans van het EMI per 31 mei 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage 4

Winst-en-verliesrekening van het EMI over de periode 1 januari-31 mei 1998

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de Europese Centrale Bank

17 (Begrotingsbeheer)

Wat betreft de opmerking van de Rekenkamer betreffende het niet verrichten van een samenvattende aansluiting op jaarbasis voor 1998, benadrukt de ECB hierbij dat een dergelijke praktijk voor 1998 slechts is opgeschort, en uitsluitend bij wijze van uitzondering. Deze uitzondering is door de raad van bestuur van de ECB bevestigd bij zijn beoordeling, in maart 1999, van het verslag over de uitvoering van de begroting betreffende het laatste kwartaal van 1998. De uitzondering vloeide voort uit het niet beschikbaar zijn van homogene gegevens ten gevolge van de verschillen in de gehanteerde boekhoudkundige beginselen, rekeningstelsels en IT-systemen. De gebruikelijke praktijk van het verrichten van een dergelijke samenvattende aansluiting op jaarbasis zal vanaf 1999 worden hervat.

18 (Projectbeheer)

De in 1998 geldende EMI-projectorganisatie en -controleprocedures werden in 1999 herzien, waarbij werd voortgebouwd op de tijdens het bestaan van het EMI opgedane ervaringen.

De genoemde herbenaming, omvangverandering en enkele samenvoegingen van individuele projecten waren onvermijdelijk gezien de operationele omstandigheden in een zich snel ontwikkelende omgeving, en zijn naar behoren bestudeerd en goedgekeurd door de betrokken besluitvormende organen van de ECB. Teneinde projecten over langere tijd te kunnen identificeren, bestaan sinds 1996 voor elk project in het begrotingssysteem van de ECB individuele, met de begrotingspostnummers vergelijkbare, projectcodes. Vanaf medio 1999 worden deze codes ook vermeld als additionele informatie in de driemaandelijkse verslagen over de uitvoering van de begroting, waardoor de mogelijkheid om de projectontwikkeling over langere tijd beter te volgen, wordt vergroot.

21 (Uitzonderlijke premie)

De ECB erkent dat de verwoording van het besluit van de raad van het EMI zou kunnen leiden tot de conclusie dat een bijzondere begroting van 1,9 miljoen DEM was gecreëerd voor de betaling van de uitzonderlijke premie en dat deze slechts betrekking had op de periode van 18 maanden lopende van 1 juli 1997 tot en met 31 december 1998. Echter, toen het verzoek om een beslissing aan de raad van het EMI werd verzonden, had het voorstel ten doel te vragen om een verhoging van de bestaande begroting ter dekking van de uitzonderlijke premie, die een weerspiegeling zou zijn van dienstjaren tot en met het volledige bestaan van het EMI, d.w.z. vierenhalf jaar. Daarbij werd rekening gehouden met de te verwachten onderschrijding van de begroting voor de normale prestatiebeloning voor 1998 en met de aanwending van het daaruit voortvloeiende overschot voor de betaling van de uitzonderlijke premie. De feitelijke gecombineerde uitgaven betreffende beide maatregelen was in overeenstemming met de begroting die op deze wijze was verhoogd, en de hoogste uitzonderlijke premie bedroeg 9 % per dienstjaar bij het EMI. De uitzonderlijke premie was eerder slechts een erkenning van dan een compensatie voor het grote aantal door het EMI-personeel gewerkte overuren.