BESLUIT (EU) 2018/1040 VAN DE COMMISSIE

van 16 juni 2017

betreffende de door Griekenland ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.32544 (2011/C) ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij TRAINOSE S.A.

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2017) 4047)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden te hebben uitgenodigd hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij schrijven van 9 februari 2011 heeft Griekenland verscheidene maatregelen ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij TRAINOSE SA (hierna „TRAINOSE” genoemd) aangemeld bij de Commissie.

(2) Bij schrijven van 23 maart 2011 en 5 juli 2011 heeft de Commissie om nadere gegevens over de aangemelde maatregelen verzocht, die Griekenland bij schrijven van 6 mei 2011 en 5 oktober 2011 heeft verstrekt.

(3) Bij schrijven van 13 juli 2011 heeft de Commissie Griekenland in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) in te leiden ten aanzien van de aangemelde maatregelen (hierna „inleidingsbesluit” genoemd) (1). Bij schrijven van 13 september 2011 heeft Griekenland zijn opmerkingen met betrekking tot het inleidingsbesluit ingediend. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen over het inleidingsbesluit te maken.

(4) Bij schrijven van 21 december 2011, 14 februari 2012, 16 maart 2012, 23 maart 2012, 11 juni 2012. 25 oktober 2012, 7 februari 2013, 12 maart 2013, 24 juli 2015, 28 januari 2016, 21 april 2016, 10 oktober 2016 en 13 februari 2017 heeft de Commissie Griekenland om nadere gegevens verzocht.

(5) Griekenland heeft de Commissie nadere gegevens verstrekt bij schrijven van 5 oktober 2011, 20 januari 2012, 14 mei 2012, 4 juli 2012, 26 maart 2013, 26 augustus 2015, 15 februari 2016, 10 maart 2016, 23 mei 2016, 2 december 2016, 5 december 2016, 9 december 2016, 31 januari 2017 en 27 maart 2017.

(6) Bij schrijven van 1 juli 2013 heeft Griekenland de Commissie in kennis gesteld van zijn besluit om de maatregel met betrekking tot de eigendomsoverdracht van vijf terminals van de Griekse Spoorwegorganisatie (Οργανισμός Σιδηροδρόμων Ελλάδος, Ο.Σ.Ε. of hierna „OSE” genoemd) aan TRAINOSE (maatregel 6, zoals beschreven in punt 3.6) in te trekken. Bij schrijven van 9 december 2016 heeft Griekenland de Commissie in kennis gesteld van zijn besluit om de maatregel met betrekking tot de tweede tranche van de kapitaalverhoging ten bedrage van 65 miljoen EUR ten gunste van TRAINOSE (maatregel 2, zoals beschreven in punt 3.2) in te trekken.

(7) Bij schrijven van 2 december 2016 heeft Griekenland zich bij uitzondering akkoord verklaard met de vaststelling van dit besluit in uitsluitend het Engels.

2. ACHTERGROND VAN DE MAATREGELEN

(8) De begunstigde van de maatregelen is TRAINOSE, de gevestigde Griekse exploitant van passagiers- en goederenvervoersdiensten per spoor die voor 100 % in handen is van de staat.

(9) TRAINOSE is in 2005 opgericht als dochtermaatschappij van OSE. In december 2008 werd TRAINOSE een afzonderlijke juridische entiteit, die volledig onafhankelijk is van OSE.

(10) TRAINOSE is de enige aanbieder van spoorvervoersdiensten in Griekenland. De onderneming biedt ook internationale touringcardiensten aan.

(11) Sinds 2008 is de financiële situatie van TRAINOSE geleidelijk verslechterd. TRAINOSE heeft te lijden gehad onder de economische situatie in Griekenland en kreeg te kampen met aanzienlijke verstoringen, zoals een daling van de vraag naar zowel passagiers- als goederenvervoersdiensten per spoor ten gevolge van de stopzetting van de activiteiten van verscheidene ondernemingen en het feit dat verscheidene ondernemingen hun rekeningen niet konden betalen. Tussen 2008 en 2012 is het aantal passagierskilometers dat TRAINOSE voor haar rekening heeft genomen, met 49 % gedaald en is het aantal vrachttonkilometers met maar liefst 64 % afgenomen. Deze situatie heeft geleid tot een daling van de exploitatieopbrengsten van TRAINOSE.

(12) Tussen 2008 en 2012 had TRAINOSE een negatieve ebitda (winst vóór rente, belastingen, afschrijvingen en amortisatie). Bovendien was het eigen vermogen van de onderneming negatief en nam haar schuldenlast toe tot eind 2013, zoals samengevat in tabel 1. Hoewel de onderneming krachtens de Griekse wetgeving al zeker sinds 2008 in aanmerking kwam voor ontbinding, heeft de staat, als enige eigenaar, besloten om TRAINOSE niet te ontbinden. Tabel 1 Overzicht van de belangrijkste financiële indicatoren van TRAINOSE 2008-2015 (in miljoen EUR) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Omzet 108,0 98,7 102,7 84,6 82,9 75,7 77,9 68,7 Ebitda (2) – 233,0 – 231,5 – 187,5 – 33,5 – 0,25 1,1 0,1 1,6 Rentelasten 0,05 0,05 0,1 0,09 0,1 0,2 0,1 0,1 EBT – 232,2 – 231,1 – 187,3 – 33,6 – 0,3 1,95 1,5 2,8 Gecumuleerde verliezen 424,5 655,6 842,9 876,5 876,2 874,2 873,1 870,6 Maatschappelijk kapitaal 153,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 213,0 Eigen vermogen – 271,5 – 442,6 – 629,9 – 663,4 – 663,2 – 661,2 – 660,0 – 657,6 Schulden 375,6 566,6 779,9 828,7 861,4 882,6 792,0 789,5 Ratio vreemd vermogen/eigen vermogen – 1,38 – 1,28 – 1,23 – 1,25 – 1,29 – 1,33 – 1,2 – 1,2

(13) Teneinde leningen voor financiële ondersteuning van de EU en het IMF te ontvangen, heeft Griekenland op 3 mei 2010 een Memorandum van Overeenstemming (hierna „MvO” genoemd) (3) ondertekend met de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank en het Internationaal Monetair Fonds (hierna „trojka” genoemd). Overeenkomstig het MvO moest TRAINOSE in 2010 worden geprivatiseerd (4).

(14) Het programma voor het macro-economisch herstel van Griekenland bestaat uit maatregelen, met name hervormingen waartoe Griekenland zich heeft verbonden om het hoofd te bieden aan zijn economische uitdagingen. Die maatregelen zijn in detail in het MvO opgesomd en Griekenland moet ze uitvoeren om de financiële ondersteuning van de EU en het IMF te kunnen ontvangen. In het programma voor het macro-economisch herstel is vastgesteld dat TRAINOSE moet worden geherstructureerd vanwege haar systemisch belang voor de Griekse economie. Sinds 2010 maakt TRAINOSE ook deel uit van het privatiseringsprogramma (5) van Griekenland, dat wordt uitgevoerd door het Hellenic Republic Asset Development Fund SA (6) (hierna „HRADF” genoemd), dat voor 100 % in handen is van de Griekse staat.

(15) Op 18 januari 2013 heeft Griekenland besloten om over te gaan tot de privatisering van TRAINOSE door aandelen ten belope van 100 % van het aandelenkapitaal van de onderneming te verkopen (7). Op 5 april 2013 heeft Griekenland alle aandelen van TRAINOSE overgedragen aan het HRADF. Op 28 juni 2013 heeft de Raad van Bestuur van het HRADF ingestemd met de procedure, het tijdschema en de voorwaarden van de verkoop van 100 % van het aandelenkapitaal van TRAINOSE aan een investeerder die zou worden geselecteerd door middel van een openbare inschrijvingsprocedure. Vervolgens heeft het HRADF de inschrijvingsprocedure voor de privatisering van TRAINOSE bekendgemaakt (8). Hoewel er aanvankelijk drie investeerders een blijk van belangstelling hadden ingediend, heeft geen enkele van hen een bindend bod uitgebracht voor TRAINOSE.

(16) Het privatiseringsproces is in januari 2016 opnieuw opgestart. Op 26 juli 2016 heeft Ferrovie Dello Stato Italiane S.p.A. (hierna „TRENITALIA” genoemd), een staatsholding die de infrastructuur en vervoersdiensten op het Italiaanse spoorwegnet beheert, een bindend bod ingediend voor TRAINOSE. De overeengekomen privatiseringsprijs voor TRAINOSE bedraagt 45 miljoen EUR. De koopovereenkomst werd op 18 januari 2017 door het HRADF en TRENITALIA ondertekend en de transacties zal naar verwachting worden afgesloten na de aanneming van onderhavig besluit.

3. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN REDENEN VOOR HET INLEIDINGSBESLUIT

(17) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie de volgende maatregelen aangemerkt als mogelijke staatssteun ten gunste van TRAINOSE: a) maatregel 1: kwijtschelding van schulden, b) maatregel 2: kapitaalverhoging, c) maatregel 3: jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor 2011-2013, d) maatregel 4: overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector, e) maatregel 5: overeenkomsten over het niveau van de dienstverlening (Service Level Agreements, hierna „SLA” genoemd) tussen TRAINOSE en OSE, f) maatregel 6: overdracht van vrachtterminals van OSE aan TRAINOSE.

3.1. Maatregel 1: kwijtschelding van schulden

(18) Griekenland overweegt de kwijtschelding van een schuld van maximaal 748,6 miljoen EUR aan OSE voor infrastructuurheffingen, de terbeschikkingstelling en het onderhoud van rollend materieel en andere diensten, die TRAINOSE heeft opgebouwd in de periode 2007-2010, zoals weergegeven in tabel 2. De kwijtschelding van de schuld heeft nog niet plaatsgevonden en moet door de Commissie worden goedgekeurd. Tabel 2 Ontwikkeling van de schulden van TRAINOSE aan OSE 2007-2010 (9) (in miljoen EUR) Jaar Opgelopen schuld Geaccumuleerde schuld 2007 120,9 120,9 2008 212,6 333,5 2009 206,0 539,5 2010 209,1 748,0

(19) In het inleidingsbesluit was de Commissie van oordeel dat de kwijtschelding van schulden staatssteun zou vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft zij twijfels geuit over de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt. De Commissie betwijfelde met name of de kwijtschelding van de schulden van TRAINOSE aan OSE kan worden aangemerkt als een compensatie aan TRAINOSE voor de uitvoering van een openbaredienstverplichting (hierna „ODV” genoemd) zonder dat vooraf een toewijzingsbesluit en een compensatiebedrag is vastgesteld.

3.2. Maatregel 2: kapitaalverhoging

(20) In 2009 heeft Griekenland het aandelenkapitaal van TRAINOSE met 60 miljoen EUR verhoogd.

(21) Griekenland heeft de Commissie meegedeeld dat een aanvankelijk geplande tweede tranche van de kapitaalverhoging ten bedrage van 65 miljoen EUR niet ten uitvoer is gelegd, niet meer wordt nagestreefd en moet worden geacht te zijn ingetrokken.

(22) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie betwijfeld of een marktdeelnemer in een markteconomie in 2009 dat kapitaal in TRAINOSE zou hebben geïnjecteerd, rekening houdend met de moeilijke financiële situatie van de onderneming. Derhalve was de Commissie van oordeel dat de kapitaalverhoging staatssteun zou vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft zij twijfels geuit over de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt.

3.3. Maatregel 3: jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011-2013

(23) Overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (10) waren de jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de verlening van passagiersvervoersdiensten tijdens de periode tussen 2011 en 2013 beperkt tot 50 miljoen EUR.

(24) Aangezien er niet voldoende informatie beschikbaar was, heeft de Commissie in het inleidingsbesluit twijfels geuit over het feit dat de vermeende ODV-compensatie in de vorm van jaarlijkse subsidies mogelijk een onrechtmatig economisch voordeel verleent aan TRAINOSE. Derhalve heeft de Commissie voorlopig geoordeeld dat de jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode tussen 2011 en 2013 staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft zij twijfels geuit over de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt.

3.4. Maatregel 4: overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector

(25) Tussen 2011 en 2013 zijn 593 werknemers van TRAINOSE overgedragen naar andere werkgevers in de publieke sector, zoals openbare ziekenhuizen, ministeries, regionale autoriteiten en gemeenten, universiteiten, socialeverzekerings- en pensioenfondsen, en musea. Voor de werknemers die bij TRAINOSE zijn gebleven, zijn de salarissen en voorrechten verlaagd.

(26) In het inleidingsbesluit was de Commissie van oordeel dat Griekenland niet heeft aangetoond dat de tewerkstelling van de betrokken werknemers een structureel nadeel inhoudt. Bijgevolg was de Commissie van oordeel dat de overdracht van die werknemers staatssteun vormt en heeft zij twijfels geuit over het feit of deze steun kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt.

3.5. Maatregel 5: SLA's tussen TRAINOSE en OSE

(27) Naar aanleiding van de aanbeveling van de trojka om de commerciële betrekkingen tussen TRAINOSE en OSE te formaliseren, heeft TRAINOSE een aantal SLA's met OSE gesloten betreffende: a) het onderhoud van rollend materieel, b) de leasing van rollend materieel, c) personeelsopleiding, d) de verhuur van kantoren, en e) de verhuur van touringcars.

(28) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of de SLA's tussen OSE en TRAINOSE tegen marktvoorwaarden zijn gesloten en of de steun verenigbaar zou zijn met de interne markt.

3.5.1. SLA betreffende het onderhoud van rollend materieel

(29) Overeenkomstig de SLA betreffende het onderhoud van rollend materieel die op […] (*1) tussen OSE en TRAINOSE is gesloten, zijn de indicatieve kosten voor de onderhoudsdiensten vastgesteld op [0-50] miljoen EUR per jaar. De aangerekende prijs is vastgesteld op basis van de kosten van het materieel en de reserveonderdelen, de kosten voor het onderhoudspersoneel en de desbetreffende administratieve kosten. De looptijd van deze SLA bedroeg twee jaar en kon met één jaar worden verlengd. De facturering gebeurde maandelijks (of halfjaarlijks, indien dit niet mogelijk was). Aan het einde van elk jaar werd een verrekening uitgevoerd. In de SLA waren ten aanzien van beide partijen clausules vastgesteld voor de laattijdige levering van rollend materieel, voor het onderhoud alsook een clausule ten aanzien van TRAINOSE in het geval van laattijdige betaling.

(30) Griekenland heeft verklaard dat het jaarsalaris van het onderhoudspersoneel van OSE [25 000 — 50 000] EUR vergelijkbaar is met dat van het personeel van AMEL (Attiko Metro Operation Company).

(31) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie heeft betwijfeld of de vergelijking van de onderhoudskosten van OSE met de volledige kosten van AMEL, en niet met de kosten van alleen het onderhoudspersoneel van AMEL, relevant was.

3.5.2. SLA betreffende de leasing van rollend materieel

(32) Overeenkomstig de SLA betreffende de leasing van rollend materieel die op […] tussen OSE en TRAINOSE is gesloten, zijn de indicatieve kosten van TRAINOSE vastgesteld op [0-50 miljoen] EUR per jaar. In de SLA is rekening gehouden met de jaarlijkse afschrijving van het geleasede rollend materieel en de financieringskosten van dat rollend materieel (d.w.z. de rente van de lening voor het verkrijgen van het rollend materieel). De facturering gebeurde maandelijks (of halfjaarlijks, indien dit niet mogelijk was) en aan het einde van elk jaar werd een verrekening uitgevoerd. De looptijd van de SLA met OSE bedroeg twee jaar en kon worden verlengd met één jaar.

(33) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over de marktconformiteit van de leaseovereenkomst omdat de berekeningsformule een onverklaarde afschrijvingsfactor van 2/3 omvatte.

3.5.3. SLA betreffende personeelsopleiding

(34) Overeenkomstig de SLA betreffende personeelsopleiding van […] heeft OSE technische en beroepsopleiding gegeven aan het personeel van TRAINOSE dat zich bezighoudt met verkeer en veiligheid (bv. opleiding en vergunningverlening om aan geëlektrificeerde spoorwegnetten te werken). De indicatieve kosten van TRAINOSE voor die diensten waren vastgesteld op [0-5] miljoen EUR per jaar. De vergoeding was vastgesteld op basis van het totale aantal gegeven opleidingsuren en het aantal deelnemende personeelsleden, waarbij [0-30] EUR per uur voor groepen van meer dan 15 personen, [20-40] EUR per uur voor groepen tussen 10 en 15 personen, en [20-40] EUR per uur voor groepen tussen 5 en 9 personen werd aangerekend. De opleiding werd gegeven in de kantoren van OSE en ter plaatse op het spoorwegnet. De opleidingskosten bestonden uit vergoedingen voor het opleidingspersoneel, kosten van opleidingsmateriaal, -uitrusting en -lokalen, alsmede alle aanverwante belastingen en heffingen. De looptijd van de SLA bedroeg twee jaar en kon worden verlengd met één jaar.

(35) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of de ingediende opleidingsvergoedingen marktconform waren, aangezien Griekenland geen gedetailleerde informatie heeft verschaft in verband met soortgelijke opleidingen van andere aanbieders.

3.5.4. SLA betreffende de verhuur van kantoren

(36) Overeenkomstig de SLA tussen GAIAOSE (tot 2013 de dochteronderneming in de vastgoedsector van OSE) en TRAINOSE van […] huurde TRAINOSE kantoren van [0-5 000] m2 voor [0-50 000] EUR per maand ([0-15] EUR/m2) gedurende [0-5] jaar. Het huurbedrag kon op jaarbasis worden aangepast volgens de veranderingen van de consumentenprijsindex (hierna „CPI” genoemd). TRAINOSE moest een waarborg ter waarde van twee maanden huur storten ([0-50] EUR voor het eerste jaar, die op jaarbasis moest worden aangepast). Alle belastingen, heffingen en kosten in verband met de verhuring (elektriciteit, onderhoudskosten enz.) werden betaald door TRAINOSE.

(37) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of het aan TRAINOSE in rekening gebrachte maandelijkse huurbedrag marktconform was, aangezien dat door TRAINOSE zelf blijkt te zijn berekend en niet door een onafhankelijk taxateur.

3.5.5. SLA betreffende de verhuur van touringcars

(38) Overeenkomstig de SLA betreffende de verhuur van touringcars die op […] tussen OSE en TRAINOSE is gesloten, huurde TRAINOSE [20-50] touringcars, [0-10] tankwagens, [10-25] vrachtwagens en [0-10] personenwagens gedurende een periode van [0-5] jaar, met een mogelijkheid deze periode met één jaar te verlengen. De kosten van TRAINOSE voor de verhuur van touringcars waren vastgesteld op [0-5] miljoen EUR per jaar. Het huurbedrag was gebaseerd op de waarde van de voertuigen op […] […], verminderd met een afschrijvingspercentage van [5-10] % op jaarbasis. De motorrijtuigenbelasting en ook de onderhouds- en de verzekeringskosten waren voor rekening van TRAINOSE.

(39) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of de jaarlijkse huurkosten marktconform waren, aangezien zij gebaseerd waren op de huidige waarde van de voertuigen, terwijl zij eigenlijk afhankelijk moesten zijn van de vraag en het aanbod voor die activa.

3.6. Maatregel 6: overdracht van vrachtterminals van OSE aan TRAINOSE

(40) Oorspronkelijk overwoog Griekenland om vijf terminals in het bezit van OSE over te dragen aan TRAINOSE. Bij schrijven van 1 juli 2013 heeft Griekenland de Commissie meegedeeld dat het deze maatregel had ingetrokken.

3.7. Verenigbaarheid van de steun

(41) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie betwijfeld of de maatregelen 1 en 3, zonder over volledige informatie over de toewijzingsbesluiten en compensatiemethode te beschikken, kunnen worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007.

(42) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie ook een beoordeling uitgevoerd van de verenigbaarheid van de maatregelen met de interne markt op grond van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (11) (hierna „richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun” genoemd). De Commissie heeft met name twijfels geuit over het feit of het voorgestelde herstructureringsplan van TRAINOSE gebaseerd was op realistische aannamen ten aanzien van toekomstige bedrijfsomstandigheden en of het de levensvatbaarheid van TRAINOSE op lange termijn zou herstellen binnen een redelijk tijdsbestek. De Commissie heeft voorts vraagtekens geplaatst bij het feit of de voorgestelde compenserende maatregelen zouden volstaan om de verstoring van de mededinging als gevolg van de herstructureringssteun te compenseren. Voorts heeft de Commissie betwijfeld of TRAINOSE in staat zou zijn een aanzienlijke eigen bijdrage aan haar eigen herstructurering te leveren. Bovendien kon de Commissie bij gebrek aan voldoende informatie niet beoordelen of er was voldaan aan het criterium dat steun eenmalig dient te zijn.

(43) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie aangekondigd dat zij zou nagaan of de aangemelde maatregelen kunnen worden aangemerkt als verenigbare steun in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU. De Commissie heeft geconstateerd dat het spoorvervoer mogelijk een essentiële dienst is voor functioneren van de economie van een lidstaat en dat een onderbreking van het spoorvervoer kan leiden tot systemische secundaire effecten op de hele economie, met name als gevolg van onderbrekingen in de toeleveringsketen. De Commissie heeft onderstreept dat deze effecten bijzonder ernstig kunnen zijn in landen die een macro-economische herstructurering ondergaan. Door het gebrek aan voldoende informatie kon de Commissie echter niet vaststellen of de steun kon worden geacht bij te dragen aan het opheffen van ernstige verstoringen van de economie van Griekenland. De Commissie heeft Griekenland en de belanghebbenden derhalve verzocht om relevante informatie in dat opzicht in te dienen.

4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(44) Er zijn naar aanleiding van de bekendmaking van het inleidingsbesluit in het Publicatieblad van de Europese Unie geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

5. OPMERKINGEN VAN GRIEKENLAND

(45) Griekenland heeft aangevoerd dat de maatregelen ten gunste van TRAINOSE hebben geleid tot een reorganisatie van de onderneming en, meer in het algemeen, van de Griekse spoorwegsector. Griekenland had zich daartoe tegenover de trojka verbonden overeenkomstig, onder andere, het MvO van 3 mei 2010. Bovendien is de spoorwegsector van cruciaal belang voor de Griekse economie, zowel vanwege de werkgelegenheid waarvoor deze sector zorgt, als de rol ervan in de toeleveringsketen in Griekenland.

(46) Griekenland is van mening dat de maatregelen zoals beschreven in het inleidingsbesluit geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Mocht de Commissie concluderen dat deze maatregelen, deels of geheel, toch staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet de steun worden geacht verenigbaar te zijn met het Verdrag.

(47) Naar aanleiding van het inleidingsbesluit heeft Griekenland verdere verduidelijkingen verstrekt over de in punt 3 beschreven maatregelen en de verenigbaarheid ervan.

5.1. Maatregel 1: kwijtschelding van schulden

(48) Bij schrijven van 23 maart 2017 heeft Griekenland verduidelijkt dat er een uitstaande schuld ten bedrage van 748,6 miljoen EUR (zie tabel 2) zou worden kwijtgescholden.

(49) De kwijtschelding van de geaccumuleerde schulden dient ter compensatie van TRAINOSE voor de onrendabele exploitatie van 26 passagiersroutes uit hoofde van de dienst- en tariefverplichtingen (hierna „DTV's” genoemd) die door de Griekse wetgeving (12) zijn opgelegd. Volgens Griekenland is de staat nooit zijn toezeggingen nagekomen om TRAINOSE te compenseren voor de verliezen als gevolg van de uitvoering van deze DTV's.

(50) De kwijtschelding van die schulden zou geen onrechtmatig economisch voordeel verlenen aan TRAINOSE, aangezien de onderneming krachtens de Griekse wetgeving (13) het recht heeft om deze compensatie te vorderen als compenserende schadevergoeding. De compensatie werd echter nooit langs gerechtelijke weg gevorderd om de herstructurering van TRAINOSE niet te vertragen. Derhalve is Griekenland van mening dat, zoals het Hof heeft geoordeeld in onder andere het arrest Asteris (14) en de Commissie heeft vastgesteld in een zaak in verband met de onteigening van Duitse landbouwers (15), de vergoeding van schade voortvloeiend uit handelingen of het gebrek daaraan die aan de staat toerekenbaar zijn, geen staatssteun vormt.

(51) Griekenland heeft aangevoerd dat de compensatie weliswaar achteraf is vastgesteld, maar dat deze toch is berekend op een wijze die waarborgt dat zij zo veel mogelijk overeenkomt met het niveau dat zou zijn vastgesteld als de compensatie vooraf was berekend, en dat de compensatie de raming in het ondernemingsplan van TRAINOSE voor 2007 op basis van de gegevens van 2005 benadert.

(52) Als grondslag voor de berekening zijn de verliezen gebruikt die TRAINOSE zou hebben geleden indien zij het hele net had geëxploiteerd na de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan, d.w.z. zonder inefficiënties uit het verleden. Met andere woorden, de ODV-compensatie achteraf is niet berekend op basis van de verliezen van TRAINOSE per lijn in 2010, maar op basis van de verliezen van een geherstructureerde TRAINOSE, dus een goed beheerde onderneming die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de ODV's kan voldoen. Derhalve heeft Griekenland gesteld dat er geen risico bestaat dat inefficiënties uit het verleden worden geïnternaliseerd en dat de compensatie niet hoger ligt dan wat nodig is om alle opgelopen kosten te dekken, minus alle desbetreffende inkomsten en zonder de redelijke winst waar TRAINOSE recht op zou hebben.

5.2. Maatregel 2: kapitaalverhoging

(53) Griekenland heeft er opnieuw op gewezen dat de in 2009 doorgevoerde kapitaalverhoging van 60 miljoen EUR geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhield, aangezien deze maatregel in overeenstemming was met het beginsel van een marktdeelnemer in een markteconomie. De tweede tranche van de kapitaalverhoging ten bedrage van 65 miljoen EUR is niet uitgevoerd en moet worden geacht te zijn ingetrokken.

(54) Op basis van de informatie die beschikbaar was op het moment van de kapitaalverhoging en rekening houdend met het feit dat reeds in 2009 een herstructurering van de onderneming in het licht van een privatisering van TRAINOSE was gepland, heeft Griekenland onderstreept dat het binnen een redelijke termijn een aanvaardbaar rendement op het geïnjecteerde kapitaal verwachtte.

(55) De beslissing om het kapitaal te verhogen, was ingegeven door de volgende overwegingen: a) de wens om te vermijden dat de enige exploitant (voor 100 % in handen van de staat) die spoorvervoersdiensten verleent in Griekenland, ineenstort en om zijn winstgevendheid op lange termijn te waarborgen; b) het vooruitzicht op de privatisering van de onderneming en dus op de maximale rentabiliteit van die transactie; c) de wens om te vermijden dat verschillende commerciële activiteiten van OSE, de infrastructuurbeheerder en tevens voor 100 % in handen van de staat, worden stopgezet.

(56) Griekenland heeft aangevoerd dat deze overwegingen in overeenstemming waren met de rechtspraak van de Europese rechterlijke instanties, volgens dewelke het aanvaardbaar zou zijn om tevens rekening te houden met indirecte materiële voordelen, zoals het behoud van het aanzien van de groep of de heroriëntatie van haar bedrijvigheid (16).

(57) Het enige beschikbare alternatief was TRAINOSE te liquideren, wat rampzalige gevolgen zou hebben gehad voor de staat, als enige aandeelhouder, en voor de Griekse economie. Aangezien TRAINOSE geen significante activa had waardoor een kapitaalinvesteerder zijn geïnvesteerde kapitaal zou kunnen terugwinnen, zou de Griekse staat zijn investering in de onderneming hebben verloren. Bovendien zou Griekenland zijn enige spoorwegexploitant zijn verloren en tevens zijn spoorweginfrastructuurbeheerder in gevaar hebben gebracht.

(58) Griekenland heeft verklaard dat het, als huidige aandeelhouder, akkoord zou kunnen gaan met tijdelijk lagere rendementen wanneer het zijn bestaande investering zou verhogen. Een overheidsinstantie die zeggenschap heeft over een onderneming of een groep ondernemingen zou minder gedreven zijn door overwegingen die louter verband houden met winst op korte termijn.

5.3. Maatregel 3: jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011-2013

(59) Griekenland heeft verduidelijkt dat de jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011 tot en met 2013 in overleg met de trojka zijn toegekend, teneinde de onderneming in staat te stellen haar kosten te dekken en tegelijk een aantal verlieslatende routes te blijven exploiteren. De compensatie wordt toegekend op grond van een ODV-overeenkomst, die direct, d.w.z. zonder openbare inschrijvingsprocedure, is gegund. De ODV-overeenkomst is op 15 juni 2011 ondertekend en Griekenland heeft verklaard dat de ODV-overeenkomst in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1370/2007, behalve voor wat de verplichting betreffende voorafgaande bekendmaking van bepaalde informatie in het Publicatieblad betreft.

(60) Griekenland heeft aangevoerd dat de berekeningsparameters van de ODV-overeenkomst voldoen aan de vereisten van Verordening (EG) nr. 1370/2007. Aangezien TRAINOSE sinds haar oprichting geen gescheiden boekhouding voert, was de berekening van de compensatie gebaseerd op de meest recente ramingen en aannamen van TRAINOSE (verslagen over de bedrijfsvoering). Sinds oktober 2011 voert TRAINOSE een gescheiden boekhouding voor de ODV-gerelateerde en niet-ODV-gerelateerde activiteiten en vermijdt de onderneming dus kruissubsidiëring tussen verschillende activiteiten. Een scheiding van de boekhouding is ook achteraf toegepast voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 30 september 2011 op basis van de verslagen over de bedrijfsvoering. Voor de ODV-compensatie is in overleg met de trojka een plafond ingesteld van 50 miljoen EUR per jaar.

(61) In de ODV-overeenkomst is voorzien in de mogelijkheid om de ODV-compensatie aan te passen (zoals de inkrimping van de diensten) in het geval van een stijging van de kosten of een daling van de inkomsten, teneinde het plafond van 50 miljoen EUR per jaar te handhaven.

(62) De huidige openbaredienstovereenkomst voor passagiersvervoer per spoor moest uiterlijk eind april 2014 worden vernieuwd via directe gunning aan TRAINOSE voor een maximale looptijd van vijf jaar.

5.4. Maatregel 4: overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector

(63) Griekenland heeft aangevoerd dat, in overeenstemming met het arrest Combus (17), de overdracht van werknemers geen voordeel heeft verleend aan TRAINOSE, omdat dit voor de onderneming niet de lasten heeft verlicht die normalerwijze op de begroting van een onderneming drukken, maar eerder de lasten die door de staat zijn opgelegd vanwege de quasi-ambtenarenstatus van de werknemers van TRAINOSE (hetgeen is weerspiegeld in beperkte ontslagmogelijkheden en salarissen die boven het marktniveau liggen). Griekenland is van mening dat de maatregel inhoudelijk verband houdt met de opheffing van een structureel nadeel dat stamt uit een periode toen de onderneming een staatsmonopolie was.

(64) Griekenland heeft verklaard dat de quasi-ambtenarenstatus van de werknemers van TRAINOSE en de respectievelijke lasten van TRAINOSE bij wet waren opgelegd en dus toerekenbaar waren aan de Griekse staat.

(65) TRAINOSE werd in 2008 wettelijk gescheiden van OSE en de betrekkingen met haar personeel moeten voldoen aan dezelfde Griekse arbeidswetten, collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna „cao's” genoemd) en algemene arbeidsstatuten als OSE (samen „specifieke arbeidsregelgeving” genoemd). Als opvolger van OSE voor wat betreft de verlening van vervoersdiensten per spoor heeft TRAINOSE het hele arbeidsrechtskader geërfd dat van toepassing was op OSE. OSE heeft in 1970 op haar beurt het arbeidskader geërfd van de Griekse Spoorwegen (Σιδηρόδρομοι Ελληνικού Κράτους of „SEK” (18)), een publiekrechtelijke onderneming die het monopolie had op de exploitatie van het Griekse spoorwegnet en waarvan de werknemers de status hadden van ambtenaren en dienovereenkomstig alle voordelen uit hoofde van die status genoten.

(66) In 2005 werd het recht op een quasi-ambtenarenstatus voor nieuwe werknemers afgeschaft, maar werknemers die onder de vorige regeling waren aangeworven, behielden hun voormalig status volledig. Derhalve is Griekenland van mening dat de Griekse staat verantwoordelijk is voor het abnormaal hoge niveau van de salarissen die de werknemers van TRAINOSE ontvingen.

(67) Griekenland legt verder uit dat de overblijvende werknemers van TRAINOSE, zelfs na de ondertekening van de nieuwe cao van 24 maart 2011 waarin talrijke voordelen van werknemers van TRAINOSE worden afgeschaft, nog steeds een verhoogd salaris zouden krijgen, d.w.z. gemiddeld [10-30] % hoger dan het salaris van werknemers in de particuliere sector met soortgelijke werkervaring, zoal aangegeven in tabel 3.

(68) Sinds de oprichting van TRAINOSE in 2007, heeft de onderneming op één persoon na, geen nieuwe werknemers aangeworven.

(69) Griekenland heeft uitgelegd dat in overeenstemming met de artikelen 15 en 16 en artikel 18, lid 2, van wet 3891/2010 (19) in totaal 593 werknemers van TRAINOSE (575 in 2011, 10 in 2012 en 8 in 2013) zijn overgedragen naar andere werkgevers in de publieke sector, d.w.z. 4 % minder dan oorspronkelijk gepland (20).

(70) TRAINOSE beschikt niet over de financiële middelen om haar personeel een regeling voor vrijwillige uittreding (hierna „VUT-regeling” genoemd) aan te bieden. Griekenland heeft onderstreept dat eventuele voordelen voor TRAINOSE uit hoofde van de overdracht van werknemers in elk geval teniet zouden worden gedaan door de verliezen die de onderneming verder zal lijden als gevolg van de door de staat opgelegde bevoorrechte status van haar werknemers. Zelfs na de voorgestelde overeenkomst voor een collectieve salarisverlaging, zouden de overblijvende werknemers immers nog steeds een hoger salaris behouden dan het marktgemiddelde. Tabel 3 Vergelijking tussen de vaste salarissen bij TRAINOSE en de gemiddelde maandelijkse vaste salarissen in de particuliere sector Personeelscategorie Huidig maandelijks vast salaris van het personeel van TRAINOSE (in EUR) Gemiddeld maandelijks vast salaris van het personeel in de particuliere sector (in EUR) Salarisverschil Locomotiefbestuurders [2 000 -3 000 ] 1 694 – [25-50] % Personeel motorrijtuigen [2 000 -3 000 ] 1 682 – [0-25] % Touringcarbestuurders [2 000 -3 000 ] 1 587 – [0-25] % Administratie [1 000 -2 000 ] 1 566 – [0-25] % Laders [1 000 -2 000 ] 1 514 – [0-25] % Totaal [1 000 -2 000 ] 1 641 – [0-25] %

(71) Om het voordeel uit hoofde van de overdracht van werknemers te kwantificeren, heeft Griekenland een onderzoek ingediend dat door het accountantskantoor PricewaterhouseCoopers is verricht. De berekeningen zijn gebaseerd op de oorspronkelijk geplande overdracht van 620 werknemers. Volgens het onderzoek stemt het voordeel overeen met het verschil tussen de „normale kosten” van een VUT-regeling die door een particuliere onderneming worden gedragen en de kosten van een hypothetische VUT-regeling voor de werknemers van TRAINOSE ([100-200] miljoen EUR). Het verschil tussen de twee VUT-regelingen bedraagt [0-100] miljoen EUR. Volgens Griekenland omvatten de kosten voor de VUT-regeling van TRAINOSE echter meer dan [0-100] miljoen EUR aan abnormale kosten die door TRAINOSE worden gedragen als gevolg van de permanente status en de hogere salarissen van haar werknemers, en dient hiermee geen rekening te worden gehouden. Tabel 4 Kwantificering van het voordeel ten gunste van TRAINOSE door de overdracht van 593 werknemers (op basis van het onderzoek van PWC voor 620 werknemers) (in miljoen EUR) Categorie Geactualiseerde raming a) contante waarde van de VUT-regeling voor 593 werknemers van TRAINOSE [100-200] b) economische waarde van een gelijkwaardige VUT-regeling van een particuliere onderneming [0-100] (a)-(b) „abnormale kosten” voor de VUT-regeling van TRAINOSE [0-100] c) contante waarde van de loonkosten voor het overblijvende personeel (salarissen van TRAINOSE) [200-300] d) contante waarde van de loonkosten voor het overblijvende personeel (aan de particuliere sector gelijkwaardige salarissen) [100-200] (c)-(d) „abnormale kosten” voor het overblijvende personeel van TRAINOSE [0-100]

5.5. Maatregel 5: SLA's tussen TRAINOSE en OSE

(72) Wat de SLA's tussen TRAINOSE en OSE betreft, heeft Griekenland aangevoerd dat de SLA's volgens de aanbevelingen van de trojka zijn gesloten tegen marktvoorwaarden en dat de SLA's derhalve geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

5.5.1. SLA betreffende het onderhoud van rollend materieel

(73) Griekenland heeft toegelicht dat de ingediende vergelijking van de onderhoudskosten van OSE is verricht op basis van het onderhoudspersoneel van AMEL en niet op basis van al het personeel van AMEL. Daaruit volgt dat, toen de SLA werd gesloten, het jaarsalaris van de onderhoudstechnici van AMEL tussen [25 000-50 000] EUR en [25 000-50 000] EUR varieerde, al naargelang van de ervaring en het aantal dienstjaren bij de onderneming; het gemiddelde jaarsalaris van de onderhoudstechnici van AMEL bedroeg dus [25 000-50 000] EUR.

(74) Daarnaast heeft Griekenland uitgelegd dat, toen de SLA werd gesloten, het jaarlijkse gemiddelde salaris van het onderhoudspersoneel voor het rollend materieel van OSE op [25 000-50 000] EUR of [20-40] EUR per uur was geraamd. De raming was gebaseerd op het gemiddelde vaste salaris in december 2010 en op vergoedingen bestaande uit betalingen voor overuren en verzekeringsbijdragen. Na de tenuitvoerlegging van wet 3899/2010 (21) bedroeg het aangepaste salaris van het onderhoudspersoneel voor het rollend materieel van OSE [20-40] EUR per uur als gevolg van verdere salarisverlagingen. Bijgevolg bedraagt de winst voor OSE [0-5] EUR per onderhoudsuur, wat neerkomt op een rendementsmarge van [0-10] %.

5.5.2. SLA betreffende de leasing van rollend materieel

(75) Griekenland heeft uitgelegd dat de berekening van de leasingkosten voor het rollend materieel in de desbetreffende SLA is uiteengezet. De kosten waren gebaseerd op de jaarlijkse afschrijving van het rollend materieel en de financieringskosten voor het verkrijgen van het desbetreffende rollend materieel, wat volgens Griekenland overeenkomt met de markttarieven.

(76) Griekenland heeft tevens de rechtvaardiging voor de gebruikte afschrijvingsfactor (2/3) toegelicht en verklaard dat deze volledig voldoet aan alle normen inzake boekhouding op transactiebasis van Griekse SA-ondernemingen. De afschrijvingsfactor stemde overeen met […] van de waarde die was gefinancierd met de eigen middelen van de onderneming en […] van de waarde die was gefinancierd door middel van leningen. Volgens Griekenland zijn alle jaarrekeningen van OSE jaarlijks gecontroleerd door een erkende externe accountant en heeft OSE de International Financial Reporting Standards (hierna „IFRS” genoemd) toegepast op haar jaarrekeningen. Derhalve is de boekwaarde en de jaarlijkse afschrijving van het rollend materieel, zoals opgenomen in het activaregister van OSE, eveneens volledig in overeenstemming met de IFRS voor wat betreft de activawaarde.

(77) Griekenland heeft voorts aangevoerd dat OSE een niet-discriminerend beleid zou hanteren en dezelfde prijs voor dezelfde diensten zou vragen aan elke andere spoorwegonderneming. Op basis hiervan heeft Griekenland een geactualiseerde berekening van het PWC-onderzoek verstrekt, zoals weergegeven in tabel 4.

5.5.3. SLA betreffende personeelsopleiding

(78) OSE heeft TRAINOSE verplichte technische en beroepsopleidingen gegeven, waaronder opleidingen in verband met de huidige treinvloot, opleiding en vergunningverlening voor werkzaamheden aan geëlektrificeerde spoornetten, zuinig rijden enz. Het opleidingsprogramma was in overeenstemming met het kader betreffende technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI) van het Europees Spoorwegbureau (22) en de mededelingen van de nationale veiligheidsinstantie voor spoorvervoer (23).

(79) Om de typische gemiddelde kosten per uur te bepalen die OSE voor haar opleidingsactiviteiten moet aanrekenen, heeft Griekenland een vergelijking gemaakt met andere aanbieders van opleidingen in Griekenland. Deze vergelijking van de kosten voor personeelsopleiding met de marktprijzen was niet rechtstreeks aangezien OSE de enige organisatie is die technische seminars voor treinbestuurders en over andere onderwerpen in verband met spoorwegen biedt. Daarom zijn LAEK (het fonds voor werkgelegenheid en beroepsopleiding) en IEKEM TEE (het instituut voor onderwijs en opleiding voor de leden van de technische kamer van Griekenland) gekozen voor de vergelijking vanwege de opleidingsdiensten die zij aanbieden.

(80) Toen de SLA werd gesloten, bood LAEK begunstigden subsidies aan ten bedrage van [20-40] EUR per uur per persoon voor de opleiding van hun personeel wanneer zij een beroep deden op externe opleiders/opleidingsdiensten. Voor diensten inzake personeelsopleiding die door ondernemingen intern worden verstrekt (met eigen opleiders en/of infrastructuur) bedroeg de door LAEK geboden subsidie afhankelijk van het aantal deelnemers tussen 14 EUR en 33 EUR per uur per persoon, zoals samengevat in tabel 5. Tabel 5 Gemiddelde subsidie van LAEK voor interne opleiding per uur en deelnemer (in EUR) Aantal deelnemers Gemiddelde subsidie per uur en per deelnemer Tot 3 33 Tot 6 25 Tot 15 16 Tot 35 14

(81) Volgens Griekenland heeft IEKEM TEE, toen de SLA werd gesloten, gemiddeld 26 EUR per uur voor gelijkwaardige technische seminars betaald, zoals door Griekenland weergegeven in tabel 6. Tabel 6 Opleidingskosten per uur voor door IEKEM TEE aangeboden opleidingen (in EUR per uur) Organisatie die de opleiding verstrekt Opleiding Kosten IEKEM TEE Bijscholing voor veiligheidstechnici 9,90 IEKEM TEE Controle en verzekering van industriële infrastructuur en materialen 13,39 IEKEM TEE Vastgoed 13,41 IEKEM TEE Diploma beheer en leiderschap 14,35 IEKEM TEE AutoCAD 2009 — 3D 15,75 IEKEM TEE Projectbeheer voor ingenieurs 15,75 PWC Training Services Management — mini-MBA 16,88 Griekse Associatie voor management Diploma milieubeheer 17,31 PWC Training Services Btw: boekhouding en praktijken 18,00 PWC Training Services Workshop boekhouding en belastingen eindgebruik 20,51 PWC Training Services Analyse van jaarrekeningen 25,33 Economotechniki Seminars S.A. Bezuinigingspraktijken in de voedingsindustrie 35,00 Economotechniki Seminars S.A. Operationele structurering van magazijnen en bedrijfslogistiek 35,00 Advanced Business Process Management S.A. Computerondersteunde prijsstelling 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Hervorming van financiële resultaten en boekhoudkundige geschillen 57,40 Advanced Business Process Management S.A. Industriële kostenraming 60,68 Gemiddelde kosten per uur 26,63

(82) Griekenland heeft aangevoerd dat de gemiddelde kosten per uur per deelnemer waarover is onderhandeld tussen TRAINOSE en OSE, binnen de marge van de marktvergelijking lagen. De kosten voor de opleiding die OSE heeft gegeven aan het personeel van TRAINOSE waren gelijkwaardig aan de kosten voor soortgelijke diensten van een andere onderneming. Bovendien is bij de onderhandelingen rekening gehouden met de standaardpraktijk op de markt om een korting te bieden voor opleidingsprogramma's voor ondernemingen met een groot aantal deelnemers aan de opleidingen.

5.5.4. SLA betreffende de verhuur van kantoren

(83) Griekenland heeft benadrukt dat de maandelijkse huur van [0-10] EUR per m2 voor kantoren met een totale oppervlakte van [0-5 000] m2, d.w.z. in totaal [0-50 000] EUR per maand, was vastgesteld op een marktprijs op basis van een taxatie van het vastgoed van OSE in 2005 (gecorrigeerd voor 2011) door GAIAOSE, een onderneming die volledig gescheiden en onafhankelijk is van TRAINOSE. Als grondslag voor de evaluatie is een verslag van Eurobank Properties Services voor gebouwen in Athene met soortgelijke kenmerken gebruikt.

(84) Griekenland heeft uitgelegd dat bij de aanpassingen van de huur rekening is gehouden met de toestand van het gehuurde gebouw, de ligging ervan en de continu verslechterende toestand van de omgeving, de afnemende vraag op de vastgoedmarkt en het onzekere economische klimaat. Griekenland heeft aangevoerd dat, toen de SLA werd gesloten, er over de meeste huurovereenkomsten opnieuw werd onderhandeld, waardoor de huurprijs tot wel 30 % is gedaald.

5.5.5. SLA betreffende de verhuur van touringcars

(85) Griekenland heeft uitgelegd dat de jaarlijkse huurkosten voor elk door TRAINOSE gehuurd voertuig gebaseerd waren op de huidige waarde en de afschrijvingskosten ervan voor het jaar in kwestie. Om te waarborgen dat er marktprijzen werden aangerekend, zijn de huidige waarde van elk voertuig op de weg per 1 januari 2011 en de desbetreffende afschrijving door de leveranciers van elk type voertuig geraamd.

5.6. Verenigbaarheid van de steun met de interne markt

(86) Griekenland heeft verklaard dat de maatregelen moeten worden aangemerkt als verenigbare steun in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, waarin is vastgesteld dat steunmaatregelen die tot doel hebben „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen” als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.

(87) Griekenland heeft aangevoerd dat het sinds zijn eerste stabiliteitsprogramma in december 2010 geen begrotingsevenwicht kon verwezenlijken vanwege de niet-behaalde begrotingsdoelstellingen als gevolg van overbesteding, belastingontduiking, te optimistische fiscale prognoses en het onvermogen om de gezondheidszorg- en pensioenstelsels te hervormen. In 2009 heeft de overheidssector meer dan 50 % van het bbp gegenereerd, waardoor particuliere investeringen werden verdrongen en de economische prestatie werd verzwakt. In 2009 bedroeg de bruto-overheidsschuld 115 % van het bbp, terwijl de netto buitenlandse schuld bijna 100 % van het bbp bedroeg, waarbij maar liefst 75 % van de netto buitenlandse schuld tot de overheidssector behoorde en betrekkelijk lange looptijden had.

(88) Volgens Griekenland hadden de starheid van de goederen- en arbeidsmarkten en de onderprestatie op talrijke gebieden van het structureel beleid een negatief effect op de economische prestatie, wat tot een lage werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit heeft geleid. Griekenland was derhalve bijzonder kwetsbaar voor de mondiale financiële en economische crisis van 2008-2009. De gemiddelde kapitaalratio van Griekse banken was eind 2009 tot 11,7 % gestegen, deels dankzij kapitaalinjecties van overheidswege. De niet-presterende leningen waren echter van 5 % in 2008 gestegen tot 7,7 % in december 2009, waardoor bezorgdheid ontstond over de kredietwaardigheid van de overheidsschuld.

(89) In april 2010 heeft Griekenland om financiële bijstand verzocht, hetgeen tot de sluiting van het MvO van 2010 heeft geleid. Vanwege het systemische belang van de Griekse spoorwegsector en de directe afhankelijkheid ervan van de begroting van de Griekse staat, moest krachtens het MvO de hele Griekse spoorwegsector worden geherstructureerd als voorwaarde voor de betaling van de financiële steun waarom Griekenland had verzocht.

(90) De herstructurering van de spoorwegsector was uiterst belangrijk voor Griekenland. De spoorwegen zijn cruciaal voor de regionale ontwikkeling van Griekenland en als zij zouden verdwijnen, zou dat rampzalige gevolgen hebben voor de hele Griekse economie.

(91) TRAINOSE is de enige spoorwegexploitant in Griekenland. In deze hoedanigheid exploiteert de onderneming een aantal routes voor passagiers- en goederenvervoer op het 2 554 km lange stedelijke en voorstedelijke spoorwegnet, dat van het noorden naar het zuiden van Griekenland loopt en daarbij de grootste steden en havens bedient. Als TRAINOSE haar activiteiten zou stopzetten of met aanzienlijke verstoringen van haar dienstverlening te kampen zou hebben, zou dat ernstige negatieve gevolgen hebben voor een aantal belanghebbenden. Dat zou met name gevolgen hebben voor passagiers, klanten/leveranciers, werknemers, andere spoorweggerelateerde particuliere en publieke bedrijfsentiteiten en uiteindelijk de hele Griekse economie, aangezien veel bestaande bedrijfsactiviteiten en, nog belangrijker, nieuwe mogelijkheden, met name in de goederenvervoersector, verloren zouden gaan of aanzienlijk zouden worden afgeremd.

(92) Elke stopzetting/verstoring van de activiteiten van TRAINOSE zou tot gevolg hebben dat passagiers gedurende een bepaalde periode geen gebruik meer kunnen maken van een aantal publieke stedelijke en voorstedelijke routes. TRAINOSE voert ongeveer 300 passagiersdiensten per dag uit, waaronder hoogwaardige voorstedelijke en intercitydiensten, en ongeveer 16 miljoen passagiers maken jaarlijks gebruik van de diensten van TRAINOSE. De door TRAINOSE geëxploiteerde ODV-routes maken meer dan 98 % van alle binnenlandse routes voor passagiersvervoer per spoor in Griekenland uit. Elke verstoring van de spoorvervoersdiensten zou een zware last voor het hele openbaarvervoersnet betekenen, in de eerste plaats voor het stedelijke net van Athene (met jaarlijks 8 miljoen passagiers), Thessaloniki en Patras. Specifieke stedelijke routes met veel verkeer worden uitsluitend bediend door TRAINOSE en een dergelijk scenario zou dus niet alleen de verkeerssituatie in stedelijke gebieden verslechteren, maar passagiers er ook toe dwingen andere en duurdere vervoersmiddelen te gebruiken, vooral op voorstedelijke routes. Een voorbeeld hiervan is de verstoring van de dienstverlening van TRAINOSE in 2011 op de route Edessa-Florina in het noorden van Griekenland, waar de pendelkosten voor passagiers met 50 % werden verhoogd. In 2011 heeft Griekenland, in overleg met de trojka, besloten om de exploitatie van bepaalde onrendabele routes stop te zetten en de prijzen voor treintickets aanzienlijk te verhogen voor routes die verder werden geëxploiteerd. Tegelijkertijd heeft Griekenland besloten de verminderde tarieven die voordien werden aangeboden voor studenten, militair personeel, grote gezinnen enz. af te schaffen.

(93) Bovendien heeft Griekenland verklaard dat TRAINOSE gespecialiseerde nichediensten van toeristische aard aanbiedt op provinciale routes die op zichzelf worden beschouwd als een attractie. Deze routes zorgen voor impulsen voor de broodnodige lokale economische activiteiten en vormen niet alleen een uitbreiding van, maar ook een aanvulling op het uiterst belangrijke productassortiment van de Griekse toeristische sector.

(94) Het jaarlijkse aantal door TRAINOSE vervoerde vrachttonnen wordt geraamd op meer dan [0-500] miljoen ton. Daarvan is ongeveer [50-100] % bestemd voor uitvoer. Bijgevolg levert TRAINOSE een aanzienlijke bijdrage aan de exportinspanningen van de Griekse productieondernemingen. Bepaalde producten kunnen vanwege hun omvang en tonnage enkel per spoor worden vervoerd. Een onderbreking van de spoorvervoersdiensten zou ernstige gevolgen hebben voor de toeleveringsketen in Griekenland en ondernemingen, zoals EBZ SA en VIOHALKO SA, en de havens van Piraeus en Thessaloniki zwaar treffen. De privatisering van de haven van Piraeus werd in 2016 voltooid en de haven van Thessaloniki moest in maart 2017 geprivatiseerd zijn.

(95) De spoorwegen worden als essentieel vervoersmiddel door de Griekse krijgsmacht gebruikt. Dat vervoer omvat zowel gepland regelmatig goederenvervoer (vervoer van brandstoffen, zwaar militair materieel) als het vervoer van het personeel van de Griekse krijgsmacht in tijden van vrede. De spoorwegen en TRAINOSE zijn tevens kritieke elementen in de plannen inzake vervoer en massale mobilisatie van de Griekse krijgsmacht in het geval van een crisis. Snelle mobilisatieoefeningen om onder andere responstijden te testen, worden regelmatig uitgevoerd en daarbij speelt TRAINOSE een cruciale rol. Voor al deze behoeften moet TRAINOSE te allen tijde minstens […] wagons en […] tankwagens ter beschikking en gebruiksklaar houden.

(96) TRAINOSE is een zeer belangrijke directe en indirecte werkgever in Griekenland, waar meer dan 99 % van de ondernemingen kmo's zijn. Zij heeft 655 voltijdwerknemers die over aanzienlijke geaccumuleerde ervaring en deskundigheid in de spoorwegsector beschikken.. Griekenland heeft al een van de hoogste werkloosheidspercentages in de EU (23 %) en als TRAINOSE haar activiteiten zou stopzetten, zou deze situatie uiteraard nog erger worden.

(97) Volgens Griekenland zou een liquidatie van TRAINOSE ook nadelige gevolgen hebben voor haar toeleveranciers. EESSTY, de aanbieder van onderhoud van rollend materieel, en OSE, de spoorweginfrastructuurbeheerder, zouden met extreme moeilijkheden te maken krijgen en waarschijnlijk failliet gaan. EESSTY heeft momenteel 416 werknemers in dienst en ongeveer 100 % van zijn jaarlijkse inkomsten vloeit voort uit zijn zakelijke betrekkingen met TRAINOSE. OSE stelt 1 595 mensen tewerk (1 396 werknemers bij OSE en 199 bij ERGOSE, een dochtermaatschappij van OSE die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en modernisering van de spoorweginfrastructuur) en de spoortoegangsheffingen die in 2015 van TRAINOSE zijn ontvangen, bedroegen 86 % van de spoortoegangsinkomsten van OSE voor dat jaar. Daarnaast zou ook GAIAOSE, de beheerder van het rollend materieel en de vastgoedactiva, negatieve gevolgen ondervinden. Een aantal particuliere ondernemingen, zoals dienstverleners en aannemers voor reiniging, catering en ticketverkoopdiensten, vrachtvervoerders enz. zouden eveneens zeer zwaar worden getroffen.

(98) Bovendien herinnert Griekenland eraan dat de aanleg van een veilig, modern en geïntegreerd spoorwegnet een van de prioriteiten van de Unie is. Volgens Griekenland is het spoor het meest milieuvriendelijke en veilige vervoersmiddel. Als Griekenland dus nagenoeg zonder spoorwegen komt te zitten, zouden alle inspanningen van de Unie van de afgelopen jaren om het verkeer naar de spoorwegen te verschuiven en het spoorwegnet van de Unie te verbeteren, teniet worden gedaan. De voltooiing van de werken voor de modernisering van de spoorweginfrastructuur in de volgende twee tot drie jaar, met inbegrip van de aanleg en elektrificatie van een nieuwe hogesnelheidslijn met dubbelspoor voor het grootste deel van het spoornet, zal ervoor zorgen dat de vereiste voorwaarden voor de verlening van meer efficiënte spoorwegdiensten zijn vervuld.

(99) Griekenland heeft aangevoerd dat de goedkeuring van de steun in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU ook zou aansluiten bij de beschikkingspraktijk van de Commissie in het verleden. De Commissie heeft in 1987 ingestemd met steun in de vorm van financiële reorganisatie van ondernemingen in de overheidssector in Griekenland en daarbij opgemerkt dat „indien men werkloos zou toezien dat een zo groot deel van de Griekse industrie wordt geliquideerd, dit aanzienlijke negatieve gevolgen zou hebben voor de kansen op welslagen van het soberheidsprogramma” (24). In dit geval zou een eventuele liquidatie van TRAINOSE ongetwijfeld negatieve gevolgen hebben voor de kansen op herstel van Griekenland. In 1991 heeft de Commissie voorts ook steun goedgekeurd voor een hervormingsprogramma in Griekenland (25), waarbij zij heeft opgemerkt dat het programma in kwestie integrerend deel uitmaakte van Beschikking 91/136/EEG van de Raad (26) betreffende het herstel van de Griekse economie. In dit geval maakt de herstructurering van de spoorwegsector eveneens deel uit van de financieringsovereenkomst tussen Griekenland en de trojka voor het herstel van de Griekse economie.

(100) Verder heeft Griekenland zich ertoe verbonden de volgende maatregelen te nemen om de verdere openstelling van de Griekse spoorwegmarkt te waarborgen: a) De oprichting van een onafhankelijke aanbestedende dienst voor overheidsopdrachten voor passagiersvervoer per spoor overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007, die geen deel uitmaakt van het Ministerie van Vervoer, de veiligheidsinstantie of de regelgevende spoorweginstantie, moest tegen december 2013 volledig zijn voltooid. b) De looptijd van het openbaredienstcontract met TRAINOSE voor passagiersvervoer per spoor moest eind april 2014 zijn verlengd met een maximumperiode van vijf jaar. c) Bovendien zullen toekomstige ODV-contracten door de onafhankelijke aanbestedende dienst worden gegund door middel van openbare inschrijvingsprocedures voor dienstenpakketten. Daartoe moet het ODV-contract worden opgesplitst in dienstenpakketten die via verschillende ODV-contracten van elk maximaal vijf (5) jaar moeten worden gegund. Griekenland waarborgt dat elk ODV-contract na afloop ervan opnieuw wordt aanbesteed door de onafhankelijke aanbestedende dienst. Het vereiste rechtskader voor ODV's moest in 2013 zijn vastgesteld. d) Deelnemers aan deze eerste inschrijvingsprocedures voor ODV-contracten krijgen relevante informatie over de periode waarin de aanstaande ODV direct aan TRAINOSE wordt gegund, alsmede voldoende tijd om inschrijvingen op die basis voor te bereiden. e) De huurcontracten voor al het rollend materieel dat in elk openbaredienstcontract wordt gebruikt, zullen worden gesynchroniseerd voor wat betreft de duur ervan en ook om een eventuele herverdeling van het rollend materieel mogelijk te maken voor het geval dat nodig is wanneer die openbaredienstcontracten worden gewijzigd. Het huurcontract tussen TRAINOSE en de staat moest aanvankelijk worden gesynchroniseerd met het ODV-contract van 5 jaar en een aanvullende optie omvatten om deze periode met maximaal vijf jaar te verlengen. De contracten moesten worden gegund tegen marktprijzen.

(101) Volgens Griekenland is de steun aan TRAINOSE derhalve een belangrijk element in de inspanningen die Griekenland levert om een van de ergste economische en financiële crises in zijn geschiedenis te boven te komen en moet deze steun dus worden aangemerkt als steun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.

6. INTREKKING VAN DE AANMELDING

(102) Zoals vermeld in punt 3, heeft Griekenland zijn aanmelding betreffende de kapitaalverhoging ten bedrage van 65 miljoen EUR (deel van maatregel 2) en de overdracht van vijf terminals van OSE aan TRAINOSE (maatregel 6) ingetrokken.

(103) Overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (27) kan de betrokken lidstaat de aanmelding te gepasten tijde intrekken zolang de Commissie geen besluit heeft genomen over de steun. Overeenkomstig artikel 10, lid 2, van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad wordt in de gevallen waarin de Commissie de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, deze door de Commissie beëindigd.

(104) Aangezien Griekenland zijn aanmelding heeft ingetrokken en de kapitaalverhoging van 65 miljoen EUR (deel van maatregel 2) niet zal doorvoeren en geen terminals zal overdragen (maatregel 6), is het passend om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU ten aanzien van die aangemelde maatregelen te beëindigen.

7. BEOORDELING

7.1. Bestaan van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(105) Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(106) De criteria zoals neergelegd in artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Daarom moet, om te bepalen of de betrokken maatregel een steunmaatregel is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aan alle onderstaande voorwaarden zijn voldaan: a) de begunstigde is een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, wat veronderstelt dat zij een economische activiteit verricht; b) de maatregel wordt bekostigd met staatsmiddelen en is toerekenbaar aan de staat; c) de maatregel verleent een economisch voordeel; d) dat voordeel is selectief; e) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.1. Economische activiteit en het begrip onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU

(107) Overeenkomstig de vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen wie de begunstigde van de beoordeelde maatregelen zal zijn. In artikel 107, lid 1, VWEU wordt verwezen naar het concept van de onderneming bij de definitie van de begunstigde van de steun.

(108) De Commissie is van oordeel dat TRAINOSE door de verlening van passagiers- en goederenvervoersdiensten tegen betaling een economische activiteit verricht. Derhalve moet TRAINOSE worden beschouwd als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU voor de hele periode waarin de steunmaatregelen in kwestie zijn of zullen worden toegekend.

7.1.2. Maatregel 1: kwijtschelding van schulden

7.1.2.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(109) Om staatssteun te zijn, moet de maatregel in kwestie met staatsmiddelen worden bekostigd en moet het besluit om de maatregel te verlenen aan de staat toerekenbaar zijn (28).

(110) De kwijtschelding van schulden zal worden uitgevoerd door OSE op basis van een interministerieel besluit krachtens artikel 13, lid 1, van de Griekse wet 3891/2010.

(111) In het arrest Stardust Marine (29) heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de middelen van een onderneming die gemeenrechtelijk is opgericht en waarvan de meerderheid van de aandelen in handen van de overheid is, staatsmiddelen zijn.

(112) OSE is voor 100 % in handen van de Griekse staat. Derhalve is OSE duidelijk een openbaar bedrijf in de zin van artikel 2, onder b), van Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie (30). Aangezien OSE een openbaar bedrijf is, vormen haar middelen staatsmiddelen.

(113) Wat de toerekenbaarheid aan de staat betreft, heeft het Hof in het arrest Stardust Marine geoordeeld dat enkel het feit dat de staat of een overheidsentiteit de enige aandeelhouder of de meerderheidsaandeelhouder van een onderneming is, niet volstaat om een overdracht van middelen door die onderneming aan de openbare aandeelhouders toe te rekenen (31). Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft een openbaar bedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, dit niet automatisch het vermoeden rechtvaardigt dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend, aangezien een openbaar bedrijf in meer of mindere mate onafhankelijk kan optreden, naargelang van de autonomie die het door de staat is verleend.

(114) De Commissie constateert dat de kwijtschelding van schulden door OSE zal worden uitgevoerd op basis van een interministerieel besluit waarin de onderneming wordt opgedragen de schulden van TRAINOSE kwijt te schelden.

(115) In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat voor de kwijtschelding van schulden staatsmiddelen worden gebruikt, hetgeen ook wordt besloten door en toerekenbaar is aan de Griekse staat.

7.1.2.2. Economisch voordeel

(116) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, dat wil zeggen zonder tussenkomst van de staat, niet had verkregen (32). Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niet de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel. (33)

(117) In dit geval zal Griekenland een schuld van 748,6 miljoen EUR in verband met de spoorwegactiviteiten van TRAINOSE kwijtschelden. Geen enkele redelijke marktdeelnemer in een markteconomie zou een schuld van een dergelijke omvang zonder enige compensatie kwijtschelden. Door TRAINOSE van de wettelijke verplichting om deze schuld af te lossen en uiteindelijk terug te betalen, te ontslaan, zal de maatregel TRAINOSE inderdaad aanvullende middelen verstrekken die zij kan gebruiken voor haar commerciële activiteiten en/of investeringen en de verbetering van haar financiële indicatoren, die op hun beurt mogelijk toekomstige financieringskosten kunnen verlagen en/of de toegang tot marktfinanciering kunnen verbeteren. De kwijtschelding van schulden kan aan TRAINOSE dus een economisch voordeel verlenen dat anders niet beschikbaar zou zijn onder marktvoorwaarden.

(118) Griekenland heeft aangevoerd dat de kwijtschelding van de schulden van TRAINOSE aan OSE een compensatie voor de uitvoering van een ODV inhoudt.

(119) Wat betreft de verlening van een economisch voordeel via een compensatie voor kosten die worden gemaakt om een ODV uit te voeren, heeft het Hof in het arrest Altmark duidelijk gemaakt dat de verstrekking van een voordeel kan worden uitgesloten als de volgende vier cumulatieve voorwaarden worden vervuld (34): a) In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn. b) In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. c) In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst, geheel of gedeeltelijk te dekken. d) In de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare inschrijvingsprocedure waarbij een kandidaat kan worden geselecteerd welke deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(120) De Commissie merkt in de eerste plaats op dat Griekenland haar geen enkel toewijzingsbesluit met betrekking tot de onderzochte periode (d.w.z. 2007-2010) heeft laten toekomen. In artikel 7 van de Griekse wet 674/1970 wordt alleen verwezen naar de mogelijkheid voor een exploitant om een financiële overeenkomst aan te vragen wanneer de exploitatie van nieuwe routes of het onderhoud van bestaande routes verplicht wordt opgelegd en een verlieslatende activiteit tot gevolg heeft of verlengt. Ook overeenkomstig artikel 20 van de Griekse wet 674/1970 moeten alle verliezen die voortvloeien uit de verplichting om diensten tegen een bepaalde prijs te verrichten, worden geregeld bij een financiële overeenkomst. Overeenkomstig artikel 18 van de Griekse wet 674/1970 is een dergelijke financiële overeenkomst ook bedoeld om de financiële betrekkingen tussen de spoorwegexploitant (toen OSE) en de Griekse staat te regelen en de voorwaarden vast te stellen voor de compensatie die moet worden betaald om eventuele exploitatieverliezen te dekken gedurende een periode van ten hoogste 13 jaar vanaf de bekrachtiging van die overeenkomst. Zoals Griekenland heeft bevestigd, is er voor de onderzochte periode geen dergelijke overeenkomst gesloten tussen de exploitant en de Griekse staat. Daaruit volgt dat TRAINOSE in de betrokken periode tussen 2007 en 2010 geen duidelijk omschreven openbaredienstverplichtingen moest uitvoeren die moesten worden gecompenseerd. Maatregel 1 voldoet derhalve niet aan de eerste Altmark-voorwaarde.

(121) In de tweede plaats zouden, als de spoorwegexploitant (destijds nog steeds OSE) overeenkomstig de Griekse wet 2671/1998 was belast met de uitvoering van ODV's en de exploitatie van bepaalde routes tegen een bepaalde prijs, de verplichtingen van de Griekse staat om de spoorwegexploitant te compenseren, slechts hebben gelopen tot 31 december 2007, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 9, lid 5, van die wet.

(122) Ten derde merkt de Commissie op dat de parameters voor de compensatie niet vooraf zijn vastgesteld. De voorgenomen compensatie is uitsluitend gebaseerd op een berekening achteraf op basis van de financiële ramingen van TRAINOSE na de herstructurering ervan. De Commissie concludeert derhalve dat de parameters op basis waarvan de vermeende ondercompensatie door Griekenland is berekend, niet vooraf zijn vastgesteld en dat maatregel 1 derhalve evenmin aan de tweede Altmark-voorwaarde voldoet.

(123) Gelet op het cumulatieve karakter van de Altmark-voorwaarden, hoeft de Commissie niet te onderzoeken of in het onderhavige geval aan de twee andere Altmark-voorwaarden is voldaan.

(124) Derhalve wordt geconcludeerd dat het besluit van Griekenland om de schulden van TRAINOSE kwijt te schelden, aan die onderneming een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zal verlenen.

7.1.2.3. Selectiviteit

(125) Om binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU te vallen, moet een overheidsmaatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen. Bijgevolg vallen alleen de maatregelen die ondernemingen op een selectieve manier begunstigen, onder het begrip staatssteun. Aangezien de kwijtschelding van schulden alleen TRAINOSE ten goede zal komen en niet beschikbaar is voor andere Griekse ondernemingen als onderdeel van een algemene maatregel van economisch beleid, is deze selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.2.4. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

(126) De Commissie moet onderzoeken of de maatregel de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Er wordt een vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aangenomen telkens wanneer de staat een financieel voordeel verleent aan een onderneming in een geliberaliseerde sector waar concurrentie is of zou kunnen zijn (35).

(127) Wanneer door een lidstaat toegekende steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de EU versterkt, moet die steun worden geacht dat handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden (36). Het is voldoende dat de ontvanger van de steun op markten waar concurrentie is, met andere ondernemingen concurreert (37).

(128) Op 15 maart 2003 werd met het eerste spoorwegpakket (38) de EU-markt voor goederenvervoer per spoor voor het eerst opengesteld voor concurrentie op het trans-Europees netwerk voor goederenvervoer per spoor. Het tweede spoorwegpakket heeft op 1 januari 2006 het internationale goederenvervoer geheel geliberaliseerd en het nationale goederenvervoer per spoor vanaf 1 januari 2007 (39). Verscheidene lidstaten hadden echter vóór die datum hun nationale markten eenzijdig geliberaliseerd.

(129) Wat het passagiersvervoer betreft, heeft het derde spoorwegpakket de markt voor internationaal passagiersvervoer met ingang van 1 januari 2010 opengesteld (40). Hoewel dat enkel betrekking heeft op internationale diensten, zijn ook de activiteiten van de begunstigden op die lijnen ermee gemoeid. Zoals het Hof in het arrest Altmark heeft vastgesteld, sluit het feit dat een vervoersonderneming slechts in één lidstaat actief is, niet a priori de mogelijkheid uit dat steun het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloedt (41). In dit verband moet worden opgemerkt dat meerdere lidstaten sinds 1995 hun passagiersvervoer per spoor unilateraal hebben opengesteld en dat elk voordeel dat aan een spoorwegonderneming in een lidstaat wordt toegekend, de mogelijkheid voor een concurrent uit een andere lidstaat om op die geografische markt handel te drijven, kan beperken.

(130) In dit geval biedt TRAINOSE diensten aan in concurrentie met andere ondernemingen die vervoersdiensten op de interne markt aanbieden en sommige van deze diensten zijn grensoverschrijdend. Het selectieve economische voordeel dat door de geplande kwijtschelding van schulden aan TRAINOSE wordt toegekend, versterkt derhalve de economische positie van TRAINOSE, aangezien zij hierdoor wordt bevrijd van de schulden die zij in de periode 2007-2010 is aangegaan. Bijgevolg zal TRAINOSE spoorvervoersdiensten op de interne markt aanbieden zonder alle desbetreffende investerings- en/of exploitatiekosten uit het verleden te dragen.

(131) De Commissie concludeert dat de maatregel de mededinging op de interne markt vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

7.1.2.5. Conclusie

(132) Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de kwijtschelding van schulden die Griekenland voornemens is uit te voeren, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.

7.1.3. Maatregel 2: kapitaalverhoging

7.1.3.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(133) Zoals aangegeven in overweging 109, moet de maatregel in kwestie met staatsmiddelen worden bekostigd en moet het besluit om de steun te verlenen aan de staat toerekenbaar zijn.

(134) De kapitaalverhoging is direct uit de Griekse staatsbegroting gefinancierd en besloten door het Interministerieel Comité voor overheidsbedrijven en -organisaties, een comité dat de Griekse centrale autoriteiten vertegenwoordigt.

(135) De kapitaalverhoging omvatte derhalve het gebruik van staatsmiddelen en is voorts door de Griekse staat besloten en aan de Griekse staat toerekenbaar.

7.1.3.2. Economisch voordeel

(136) Griekenland heeft aangevoerd dat de kapitaalverhoging aan TRAINOSE geen onrechtmatig economisch voordeel verleent, omdat elke particuliere investeerder in een situatie die vergelijkbaar is met die van Griekenland, ervoor zou hebben gekozen om verder in de onderneming te investeren teneinde zijn bestaande investering te handhaven in plaats van de onderneming te liquideren. Griekenland verwachtte dat het dankzij de kapitaalverhoging die tot de herstructurering van TRAINOSE heeft geleid en werd gevolgd door de privatisering van TRAINOSE, een groter deel van zijn investering zou kunnen terugverdienen en negatieve gevolgen voor OSE zou kunnen vermijden.

(137) Om te bepalen of de investering van Griekenland een voordeel aan TRAINOSE verleent, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder van een vergelijkbare omvang, die onder de normale omstandigheden van een markteconomie handelt (beginsel van marktdeelnemer in een markteconomie) ertoe zou kunnen worden gebracht de betrokken investering te doen (42).

(138) Griekenland heeft aangevoerd dat zijn besluit om kapitaal te injecteren in TRAINOSE erop gericht was de ineenstorting van de enige spoorwegexploitant in Griekenland en eventuele negatieve overloopeffecten op de Griekse economie als zodanig te voorkomen.

(139) Het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie dient echter te worden toegepast, los van alle overwegingen die uitsluitend verband houden met de rol van een lidstaat als overheid (bv. overwegingen van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid) (43). Met andere woorden, indien een overheidsmaatregel is ingegeven door redenen van overheidsbeleid, bijvoorbeeld redenen van maatschappelijke of regionale ontwikkeling, die de verliezen doen toenemen of de winst van de deelneming van de staat verminderen, kan het optreden van de staat uit een oogpunt van overheidsbeleid misschien rationeel zijn, maar tegelijk overwegingen omvatten waarmee een marktdeelnemer in een markteconomie in de regel geen rekening zou houden of die hij zelfs zou verwerpen, indien zij het verwachte rendement op de deelneming verminderen. De Commissie is derhalve van oordeel dat de negatieve overloopeffecten op de Griekse economie of het feit dat TRAINOSE de enige spoorwegexploitant in Griekenland is, buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de kapitaalverhoging.

(140) Griekenland heeft voorts verklaard dat het reeds in 2009 voornemens was TRAINOSE te herstructureren met het oog op de privatisering ervan en dat het derhalve een aanvaardbaar rendement op het geïnjecteerde kapitaal had kunnen verwachten binnen een redelijke termijn. Griekenland heeft verder benadrukt dat een tijdelijk lager rendement aanvaardbaar zou zijn voor een bestaande investeerder.

(141) Of een overheidsmaatregel marktconform is, moet vooraf worden beoordeeld, rekening houdende met de informatie die beschikbaar was op het ogenblik dat tot de maatregel werd besloten (44). Immers, een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie zou normaal gesproken vooraf zijn eigen beoordeling van de strategie en de financiële vooruitzichten van een project maken (45). Er kan niet worden volstaan met het gebruik van achteraf gemaakte economische beoordelingen die tot de vaststelling komen dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest (46).

(142) Een economische beoordeling aan de hand van een algemeen aanvaarde standaardwaarderingsmethode (47) moet zijn gebaseerd op de beschikbare objectieve, verifieerbare en betrouwbare gegevens (48), die voldoende gedetailleerd zijn en die de economische situatie tot uiting brengen zoals die bestond op het tijdstip waarop tot de transactie werd besloten, rekening houdende met de risicograad en toekomstige verwachtingen. Een vrij algemeen aanvaarde standaardmethode om het (jaarlijkse) rendement op investeringen te bepalen, is het berekenen van de interne opbrengstvoet (hierna „IRR” genoemd) (49). Het investeringsbesluit kan ook worden beoordeeld in termen van de netto contante waarde (hierna „NCW” genoemd) ervan (50), die uitkomsten oplevert die in de meeste gevallen vergelijkbaar zijn met die van de IRR.

(143) Voordat het Interministerieel Comité voor overheidsbedrijven en -organisaties in 2009 had besloten om een kapitaal van 60 miljoen EUR te injecteren, had Griekenland geen winstgevendheidsbeoordeling van het verwachte rendement uitgevoerd aan de hand van een algemeen aanvaarde standaardwaarderingsmethoden of een andere methode. Griekenland heeft geen enkel feitelijk bewijs van de toekomstige winstgevendheid voor de aandeelhouder geleverd ter onderbouwing van het besluit om kapitaal te injecteren in TRAINOSE. Geen enkel document bevat illustraties of berekeningen van het rendement voor de aandeelhouder van TRAINOSE of een verhoging van de waarde van de Griekse deelneming na de kapitaalinjectie. De Commissie merkt op dat de winst- en verliesprognoses van TRAINOSE slechts aantonen dat de onderneming naar verwachting opnieuw winstgevend zou worden vanaf 2011. En zelfs de verwachte tot 2013 gecumuleerde winstgevendheid (14 miljoen EUR) is onvoldoende om het verwachte verlies van TRAINOSE in 2011 (-165 miljoen EUR) te compenseren.

(144) Bovendien heeft Griekenland noch de vooruitzichten van de privatisering van TRAINOSE beoordeeld, noch de verwachte privatiseringsopbrengsten gekwantificeerd. De Commissie merkt op dat op het moment dat de kapitaalverhoging onherroepelijk werd besloten (d.w.z. in 2009) er misschien enkel vage plannen voor de privatisering van de onderneming waren, maar dat er nog geen privatiseringsopdracht was gepubliceerd, geen enkel bindend bod was ingediend en het nog steeds onduidelijk was of de privatisering überhaupt wel zou slagen. TRAINOSE is pas in 2010 deel gaan uitmaken van het privatiseringsprogramma van Griekenland (51) en pas in 2013 heeft Griekenland daadwerkelijk besloten de onderneming te privatiseren (52). Niettemin heeft geen enkele investeerder een bindend bod uitgebracht en moest de privatiseringsprocedure in 2016 opnieuw worden gelanceerd, hetgeen in 2017 tot de verwachte privatisering heeft geleid.

(145) De omstandigheid dat de betrokken overheidsinstantie voordien al economisch was blootgesteld aan een onderneming, dient mede in aanmerking te worden genomen bij het onderzoek of een transactie marktconform is (53). Eerdere blootstelling moet voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie worden bezien in het kader van nulscenario's. In het geval van bijvoorbeeld een eigen- of vreemdvermogensmaatregel in een overheidsbedrijf in moeilijkheden dient het verwachte rendement op dit soort investering te worden vergeleken met het verwachte rendement in het nulscenario van de liquidatie van de onderneming. Indien die liquidatie hogere winst of lagere verliezen oplevert, zou een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie voor die optie kiezen (54).

(146) Griekenland heeft voorafgaand aan de kapitaalverhoging geen enkele raming gemaakt van de opbrengsten uit een hypothetische liquidatie van TRAINOSE. De Commissie merkt op dat op 31 december 2008 de boekwaarde van de activa van TRAINOSE 104 miljoen EUR bedroeg, terwijl de waarde van haar schulden 376 miljoen EUR bedroeg. Daarom zou het onwaarschijnlijk zijn dat Griekenland als aandeelhouder van TRAINOSE in een hypothetisch liquidatiescenario enig rendement zou genieten. Dientengevolge zou Griekenland juridisch gezien geen andere aansprakelijkheid hebben dan het verlies van zijn deelnemingen, zonder dat er sprake is van verdere investeringen in de onderneming.

(147) Niettegenstaande de maatschappelijke en politieke druk die zou voortvloeien uit een besluit om toe te staan dat TRAINOSE de liquidatieprocedure inleidt, blijft de Commissie bij haar standpunt dat de kosten voor een marktdeelnemer in een markteconomie in een vergelijkbare situatie nihil zouden zijn, aangezien de Griekse staat de enige aandeelhouder van TRAINOSE is. Onder deze omstandigheden kon de kapitaalverhoging alleen leiden tot een verlies voor de Griekse staat, iets waarmee een marktdeelnemer in een markteconomie niet zou hebben ingestemd.

(148) De Commissie is derhalve van oordeel dat het besluit om het kapitaal van TRAINOSE met 60 miljoen EUR te verhogen, een economisch voordeel aan TRAINOSE heeft verleend dat zij onder normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen.

7.1.3.3. Selectiviteit

(149) De verhoging van het kapitaal kwam alleen ten goede aan TRAINOSE en maakte geen deel uit van een bredere maatregel van algemeen economisch beleid die beschikbaar is voor Griekse ondernemingen. De maatregel is dus selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.3.4. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

(150) Om de in punt 7.1.2.4 uiteengezette redenen heeft de kapitaalverhoging de mededinging op de interne markt vervalst of gedreigd te vervalsen en kon zij ook het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.3.5. Conclusie

(151) Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de in 2009 ten uitvoer gelegde kapitaalverhoging van 60 miljoen EUR staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.

7.1.4. Maatregel 3: jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011-2013

7.1.4.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(152) De jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011-2013 werden direct uit de Griekse staatsbegroting toegekend. De maatregel omvat dus het gebruik van staatsmiddelen, waartoe ook door de staat is besloten, en derhalve kan de maatregel aan de staat worden toegerekend.

7.1.4.2. Economisch voordeel

(153) Griekenland heeft aangevoerd dat de jaarlijkse subsidies aan TRAINOSE voor de periode 2011-2013 een compensatie omvatten voor de uitvoering van een ODV.

(154) Naar aanleiding van de richtsnoeren die het Hof van Justitie in het arrest Altmark (55) heeft verstrekt, merkt de Commissie op dat de ODV-overeenkomst voor de periode 2011-2013 niet is gegund door middel van een openbare inschrijvingsprocedure.

(155) Wanneer de ODV niet door middel van een inschrijvingsprocedure tot stand komt, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de desbetreffende opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen.

(156) De Commissie merkt op dat TRAINOSE, toen de ODV-overeenkomst in 2011 werd gesloten, met financiële moeilijkheden te maken had en dat de kosten van de onderneming niet konden worden beschouwd als de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen. De ODV-compensatie voor de jaren 2011 tot en met 2013 was gebaseerd op ramingen van het herstructureringsplan van TRAINOSE, zonder dat er sprake was van een contrafeitelijke beoordeling van de kosten van een gemiddelde en goed beheerde onderneming die zodanig met middelen is uitgerust dat zij daadwerkelijk aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen. Daarom is de Commissie van oordeel dat aan dat criterium niet is voldaan.

(157) Gelet op het cumulatieve karakter van de Altmark-voorwaarden, hoeft niet te worden onderzocht of in het onderhavige geval aan de drie andere Altmark-voorwaarden is voldaan.

(158) Derhalve wordt geconcludeerd dat de subsidies aan TRAINOSE in de periode 2011-2013 een economisch voordeel aan TRAINOSE verlenen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.4.3. Selectiviteit

(159) De jaarlijkse subsidies in de periode 2011-2013 zijn ter beschikking gesteld van en kwamen alleen ten goede aan TRAINOSE en waren derhalve selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.4.4. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

(160) Om de in punt 7.1.2.4 uiteengezette redenen hebben de subsidies de mededinging op de interne markt vervalst of gedreigd te vervalsen en konden zij ook het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.4.5. Conclusie

(161) Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de jaarlijkse subsidies die door Griekenland ten uitvoer zijn gelegd in de periode 2011-2013, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen.

7.1.5. Maatregel 4: overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector

7.1.5.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat

(162) De regeling voor de overdracht van werknemers van TRAINOSE is gebaseerd op de Griekse wet 3891/2010. Daarin wordt voorzien in de overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector, zoals ministeries of gemeenten, die hen met hun overheidsmiddelen betalen.

(163) De maatregel houdt derhalve het gebruik van staatsmiddelen in en wordt ook door de Griekse staat besloten en aan de Griekse staat toegerekend.

7.1.5.2. Economisch voordeel

(164) Volgens Griekenland levert de inkrimping van het personeelsbestand door de overdracht van werknemers TRAINOSE geen enkel voordeel op, aangezien de maatregel moet worden beschouwd als een eenmalige compensatie voor het structurele nadeel dat TRAINOSE in verband met de overblijvende werknemers blijft ondervinden.

(165) Als alternatief heeft Griekenland een door een consultant opgesteld onderzoek ingediend om het mogelijke voordeel als gevolg van de overdracht van werknemers te kwantificeren. Volgens het onderzoek stemt het voordeel overeen met het verschil tussen de „normale kosten” van een hypothetische VUT-regeling die door een particuliere onderneming worden gedragen en de kosten van een hypothetische VUT-regeling voor de werknemers van TRAINOSE. De laatstbedoelde kosten zouden 120 miljoen EUR bedragen. Griekenland betoogt echter dat de kosten van de hypothetische VUT-regeling moeten worden verminderd met de „abnormale kosten” die de onderneming moet maken wegens de quasi-ambtenarenstatus van de werknemers van TRAINOSE, zowel van de overgedragen als van de overblijvende 904 werknemers. Volgens Griekenland bedraagt het „werkelijke” voordeel van de overdracht van werknemers 37 miljoen EUR.

(166) De Commissie merkt op dat telkens wanneer de financiële situatie van een onderneming verbetert als gevolg van overheidsingrijpen op voorwaarden die afwijken van normale marktvoorwaarden, er sprake is van een voordeel (56). In dit opzicht is niet alleen het verlenen van positieve economische voordelen relevant voor het begrip staatssteun, maar kan ook het verlichten van economische lasten een voordeel zijn. Dit omvat elke verlichting van lasten die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken (57). Er moet worden onderzocht of de financiële situatie van de onderneming na de overheidsmaatregel is verbeterd ten opzichte van de financiële situatie waarin de onderneming zich zou hebben bevonden indien de maatregel niet was genomen (58).

(167) Daarom moet worden nagegaan of de overdracht van werknemers van TRAINOSE overeenkomt met een vermindering van een structureel nadeel dat TRAINOSE zonder de specifieke maatregel zou blijven ondervinden.

(168) De Commissie merkt op dat TRAINOSE te kampen had met overbezetting. Onder normale marktomstandigheden zou een onderneming een VUT-regeling moeten opzetten om haar personeel aan te sporen met pensioen te gaan. Zoals Griekenland heeft aangevoerd, beschikte TRAINOSE echter niet over de middelen voor een dergelijke regeling, waardoor de Griekse staat het plan voor de overdracht van werknemers aan andere werkgevers in de publieke sector heeft opgezet.

(169) Ook het argument dat de maatregel aan TRAINOSE geen voordeel verleent omdat de maatregel een compensatie is voor een bepaald nadeel dat deze onderneming heeft geërfd door de verplichtingen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten uit het verleden, kan niet worden aanvaard. De overdracht van werknemers van TRAINOSE had tot gevolg dat de personeelskosten die TRAINOSE zou moeten hebben betalen en die normale kosten van een onderneming vormen, werden verlaagd, zelfs indien deze kosten het gevolg waren van de specifieke status van de werknemers van TRAINOSE en hoger waren dan die van werknemers die geen vergelijkbare status hadden (59).

(170) Bovendien kunnen de financiële voordelen van TRAINOSE die voortvloeien uit de lagere personeelskosten als gevolg van de overdracht van een deel van haar werknemers aan andere werkgevers in de publieke sector niet worden vergeleken met de vermeende nadelen ten gevolge van de quasi-ambtenarenstatus voor de werknemers van TRAINOSE uit hoofde van de collectieve overeenkomsten.

(171) Als reactie op de argumenten van Griekenland met betrekking tot de vermeende nadelen die zouden zijn ontstaan door de quasi-ambtenarenstatus van de werknemers van TRAINOSE, kunnen drie overwegingen worden gemaakt. Ten eerste had en heeft TRAINOSE nog steeds, na de volledige openstelling van de Griekse spoorwegmarkt voor concurrentie, geschoold en bekwaam personeel in dienst, waardoor zij haar marktpositie kon handhaven. Ten tweede werd, zoals Griekenland heeft opgemerkt, in het kader van de nieuwe collectieve arbeidsovereenkomst een groot aantal voordelen voor de werknemers van TRAINOSE afgeschaft en werden maatregelen genomen om de kosten van het bestaande personeel voor TRAINOSE te verminderen. Ten derde zijn er momenteel geen andere spoorwegexploitanten actief in Griekenland en kan de algemene vergelijking die Griekenland heeft gemaakt met andere werknemers uit de particuliere sector met vergelijkbare werkervaring niet worden beschouwd als een geldig benchmark, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het personeel van TRAINOSE.

(172) In het licht van de bovenstaande overwegingen lijken de kosten in verband met de voordelen die voortvloeien uit eerdere wetgeving normale kosten te zijn die door een onderneming moeten worden gedragen. De vrijstelling van dergelijke kosten door de overdracht van werknemers begunstigt derhalve TRAINOSE in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.5.3. Selectiviteit

(173) De overdracht van werknemers kwam alleen TRAINOSE ten goede en dus is de maatregel selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

7.1.5.4. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

(174) Om de in punt 7.1.2.4 uiteengezette redenen heeft de overdracht van werknemers de mededinging op de interne markt vervalst of gedreigd te vervalsen en kon deze ook het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

7.1.5.5. Conclusie

(175) Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de overdracht van werknemers van TRAINOSE aan andere werkgevers in de publieke sector tussen 2011 en 2013, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.

7.1.6. Maatregel 5: SLA's tussen TRAINOSE en OSE

7.1.6.1. Economisch voordeel

(176) Zoals in punt 3.5.5 is uiteengezet, heeft de Commissie in het inleidingsbesluit twijfels geuit over het feit of de SLA's tussen TRAINOSE en OSE tegen marktvoorwaarden waren gesloten.

(177) In antwoord op het inleidingsbesluit heeft Griekenland nadere verduidelijkingen verstrekt over de methode op basis waarvan de vergoedingen zijn vastgesteld voor de in de verschillende SLA's tussen TRAINOSE en OSE gespecificeerde diensten. Zoals vermeld in overweging 72, heeft Griekenland aangevoerd dat de SLA's overeenkomstig de aanbevelingen van de trojka tegen marktvoorwaarden zijn gesloten en derhalve geen economisch voordeel aan TRAINOSE hebben verleend.

(178) Daarom moet worden onderzocht of de voorwaarden van de tussen TRAINOSE en OSE gesloten SLA's aan TRAINOSE een economisch voordeel hebben verleend, dat TRAINOSE onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad (60). Daartoe moet de Commissie beoordelen of een hypothetische marktdeelnemer in een markteconomie in een situatie die vergelijkbaar is met die van OSE, rekening houdend met de beschikbare informatie en de op dat moment heersende marktomstandigheden en eventuele te verwachten ontwikkelingen, onder dezelfde voorwaarden de betreffende SLA's zou hebben gesloten (61).

(179) De SLA's zijn niet gesloten door middel van een concurrerende, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure, die rechtstreeks en specifiek zou hebben aangetoond dat zij marktconform waren. De trojka had aanbevolen SLA's te sluiten om de reeds bestaande handelsbetrekkingen met OSE te formaliseren, die op dat moment niet alleen de infrastructuurbeheerder was, maar ook de aanbieder van rollend materieel en onderhoudsdiensten, personeelsopleiding, kantoren en touringcars voor TRAINOSE. Op het moment dat de SLA's werden gesloten, was TRAINOSE de enige spoorwegexploitant in Griekenland. TRAINOSE was ook afhankelijk van veel diensten die OSE verleende.

(180) Het feit dat de SLA's niet via een inschrijvingsprocedure zijn gesloten, betekent niet dat zij niet aan de marktvoorwaarden voldoen (62). Bij gebrek aan een inschrijvingsprocedure kan de marktconformiteit van de SLA's worden beoordeeld in het licht van de voorwaarden waaronder vergelijkbare transacties zijn uitgevoerd door vergelijkbare particuliere marktdeelnemers in vergelijkbare situaties (benchmarking) of via andere waarderingsmethoden (63).

(181) Om een geschikt benchmark te bepalen, dient met bijzondere aandacht te worden gekeken naar het soort betrokken marktdeelnemer, het soort transactie waarover het gaat en de betrokken markt of markten. Ook het tijdstip van de transactie is van bijzonder belang wanneer belangrijke economische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. In voorkomend geval moeten de beschikbare marktbenchmarks misschien worden aangepast afhankelijk van de specifieke kenmerken van de transactie met de staat (64). Vaak wordt met benchmarking niet één precieze referentiewaarde bepaald, maar eerder een bandbreedte van mogelijke waarden die worden verkregen door een reeks vergelijkbare transacties te beoordelen.

a) SLA betreffende het onderhoud van rollend materieel

(182) De Commissie merkt op dat de prijs voor de verlening van diensten voor het onderhoud van rollend materieel is vastgesteld op basis van de kosten van het materiaal en de reserveonderdelen, de kosten voor het onderhoudspersoneel en de desbetreffende administratieve kosten. De in de SLA vastgestelde prijs dekte dus alle kosten in verband met de door OSE verleende onderhoudsdiensten, met inbegrip van zelfs een bijdrage aan de desbetreffende administratieve kosten.

(183) De belangrijkste kostenfactor voor de verlening van onderhoudsdiensten zijn de kosten van het onderhoudspersoneel. AMEL, de onderneming die tot 2010 verantwoordelijk was voor de metroactiviteiten in Athene, was, rekening houdend met de aard van de verleende diensten en de heersende marktomstandigheden, de enige onderneming in Griekenland die vergelijkbaar was met OSE. Vóór de sluiting van de SLA betaalde OSE haar onderhoudspersoneel een gemiddeld salaris van [25 000-50 000] EUR per jaar of [20-40] EUR per uur. De Commissie merkt op dat toen de SLA werd gesloten het jaarsalaris van de onderhoudstechnici van AMEL tussen [25 000-50 000] EUR en [25 000-50 000] EUR varieerde al naargelang van de ervaring en het aantal dienstjaren bij de onderneming; het gemiddelde jaarsalaris van de onderhoudstechnici van AMEL bedroeg dus [25 000-50 000] EUR. Het gemiddelde salaris van het onderhoudspersoneel van OSE was bijgevolg vergelijkbaar met het salaris van de onderhoudstechnici van AMEL.

(184) De Commissie neemt er nota van dat de kosten van het onderhoudspersoneel van OSE na de inwerkingtreding van de Griekse wet 3899/2010 verder zijn gedaald met [0-5] EUR per uur, terwijl de overeenkomst met TRAINOSE niet is aangepast. Bijgevolg steeg de winst voor OSE met [0-5] EUR per onderhoudsuur, hetgeen verder bijdroeg tot een marktgedreven rendementsmarge van [0-10] % voor OSE.

(185) De Commissie merkt voorts op dat de SLA is gesloten voor een periode van twee jaar, die met één bijkomend jaar kon worden verlengd. De SLA omvatte ook boeten voor vertragingen in de levering van het rollend materieel en voor laattijdige betalingen. Dat wijst erop dat de SLA is overeengekomen met inachtneming van de handelsbelangen van de partijen en geen verkapte methode lijkt te zijn om OSE te gebruiken als middel om TRAINOSE een onrechtmatig voordeel te verlenen ten opzichte van de marktvoorwaarden.

(186) In het licht van de bovenstaande overwegingen kan worden aangenomen dat de SLA betreffende het onderhoud van rollend materieel zou zijn gesloten door een hypothetische marktdeelnemer in een markteconomie en derhalve geen onrechtmatig economisch voordeel aan TRAINOSE heeft verleend.

b) SLA betreffende de leasing van rollend materieel

(187) De Commissie merkt op dat de in de SLA vastgestelde kosten voor de leasing van rollend materieel gebaseerd zijn op de jaarlijkse afschrijving en de financieringskosten van dat rollend materieel. De afschrijvingsfactor weerspiegelt derhalve de financieringsmix en stemt overeen met […] van de waarde die met de eigen middelen van de onderneming was gefinancierd en […] van de waarde die door middel van leningen was gefinancierd.

(188) De Commissie merkt op dat de afschrijvingsfactor volledig in overeenstemming is met de normen inzake boekhouding op transactiebasis van Griekse SA-ondernemingen en dat de jaarrekeningen van OSE jaarlijks door een erkende externe accountant zijn gecontroleerd. Aangezien de jaarrekeningen van OSE bovendien gebaseerd waren op de IFRS, stemt de waarde van het rollend materieel in het activaregister van OSE overeen met de marktwaarde ervan.

(189) Op basis van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de SLA betreffende de leasing van rollend materieel tegen marktvoorwaarden is gesloten en derhalve aan TRAINOSE geen onrechtmatig economisch voordeel verleent.

c) SLA betreffende personeelsopleiding

(190) De Commissie merkt op dat TRAINOSE vóór de totstandkoming van de SLA betreffende personeelsopleiding heeft geprobeerd de opleidingskosten per uur te vergelijken met die van andere aanbieders van opleidingen in Griekenland. Aangezien OSE de enige aanbieder van technische opleidingen voor machinisten en in verband met andere spoorweggerelateerde thema's is, was deze vergelijking van de kosten voor personeelsopleiding niet direct.

(19