SPECIAAL VERSLAG Nr. 11/98 over de ontwikkeling van de particuliere sector PHARE & TACIS (periode 1991-1996) (Programma's ter ondersteuning van de KMO's, de regionale ontwikkeling en de herstructurering van het bedrijfsleven), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 335/01)

Afkortingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. INLEIDING

Doelstellingen van de programma's PHARE en TACIS

1.1. De steun voor de herstructurering van de economieën van de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) alsmede van de Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) is direct bij aanvang opgenomen in de verordening betreffende de programma's PHARE en TACIS (1). Deze steun omvat verschillende sectorale componenten, waarvan de ontwikkeling van de particuliere sector één van de voornaamste vormt. Sinds 1994 zijn de voor PHARE en TACIS gevolgde strategieën uiteen gaan lopen en werden de landen van het programma PHARE welke gereed waren voor toetreding tot de EU bij voorbeeld krachtiger ondersteund op het gebied van de regionale ontwikkeling.

Politieke achtergrond

Programma PHARE

1.2. Sinds de Europese Raad van Kopenhagen in juni 1993 staan de betrekkingen tussen de Europese Unie en de PHARE-landen (2) in het teken van toetreding. Naderhand werd tijdens de Europese Raad van Essen (december 1994) en van Madrid (december 1995) de aandacht op de sleutelrol van PHARE als financieringsinstrument in de "strategie ter voorbereiding van de toetreding" gevestigd, terwijl tussen de Europese Unie en het merendeel der Midden- en Oost-Europese landen associatieovereenkomsten, de zogenaamde "Europese akkoorden", zijn gesloten. Op het niveau van zowel de staatshoofden (3) als de ministers is een gestructureerde dialoog ingesteld en in mei 1995 heeft de Commissie een Witboek "Voorbereiding van de geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa op integratie in de interne markt van de Unie" ingediend. In Agenda 2000 (15 juli 1997) blijft het programma PHARE het voornaamste instrument ter voorbereiding op de toetreding, waarbij de institutionele bijstand (30 % van de middelen) en de financiering van investeringen (70 % van de middelen) (4) echter de twee voornaamste actieterreinen vormen.

1.3. Herhaaldelijk is gebleken dat de ontwikkeling van de particuliere sector binnen het programma PHARE centraal dient te staan (5). Dit komt tot uitdrukking in de omvang van de begrotingsverplichtingen: 999 Mio ECU (6) tussen 1991 en 1997, ofwel 14 % van de totale toewijzing voor PHARE voor deze periode (zie tabel 1).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Programma TACIS

1.4. De betrekkingen tussen de landen die uit de voormalige Sovjet-Unie voortkomen en de Europese Unie (7) zijn vastgelegd in partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten. In deze overeenkomsten wordt de politieke, commerciële, economische en culturele samenwerking tussen de Europese Unie en de NOS omschreven. De herstructurering en de ontwikkeling van het bedrijfsleven blijven de voornaamste doelstellingen van het programma TACIS. Tussen 1992 en 1997 beliepen de verplichtingen op deze gebieden 459,7 Mio ECU (8), ofwel 20 % van de totale toewijzing in het kader van TACIS voor die periode (zie tabel 1).

Ontwikkeling van de particuliere sector

1.5. Het concept ondersteuning van de particuliere sector krijgt hoofdzakelijk als volgt vorm:

a) privatisering van overheidsbedrijven (9);

b) steun voor de herstructurering van het bedrijfsleven;

c) stimulering van buitenlandse investeringen;

d) ondersteuning van KMO's (rechtstreeks of via regionale ontwikkeling).

1.6. Aanvankelijk werden de steunmaatregelen ter ontwikkeling van de particuliere sector onafhankelijk van de acties ter ondersteuning van de regionale ontwikkeling ingesteld. Vanaf 1992 zijn in bepaalde PHARE-landen waar de Commissie de tenuitvoerlegging van een regionaal ontwikkelingsbeleid wilde bevorderen, overlappingen opgetreden tussen de programma's voor ondersteuning van KMO's en bepaalde onderdelen van de programma's voor regionale ontwikkeling, met name in Polen en Hongarije.

2. ONDERZOEKSGEBIED EN -DOELSTELLINGEN

Controlegebied

2.1. De controle had betrekking op de programma's ter ondersteuning van KMO's, de regionale ontwikkeling en de herstructurering van het bedrijfsleven. De acties ter bevordering van de buitenlandse investeringen alsmede van privatisering maakten geen deel uit van de financiële controle, aangezien deze eerder de voorbereiding van de eigendomsoverdrachten dan het eigenlijke stimuleren van het bedrijfsleven betroffen.

2.2. In alle landen vervullen de KMO's een spilfunctie in de processen van economische hervorming. Het ontwikkelingsniveau verschilt per land. De Commissie heeft geen strenge criteria vastgesteld om te bepalen welke als begunstigden in aanmerking komen voor de steunmaatregelen aan KMO's in het kader van PHARE of TACIS, zoals dit binnen de EU gebeurt (10).

2.3. De ondersteuning van KMO's alsmede van de regionale ontwikkeling behelst niet-financiële steunmaatregelen (beleidsadvies, institutionele ondersteuning, oprichting van bureaus voor bijstand aan KMO's, opleidingen, voorlichting) en in het geval van PHARE, financiële maatregelen (financieringsinstrumenten ter ondersteuning van de KMO's, kleine infrastructuurvoorzieningen).

2.4. In het kader van PHARE en TACIS bestaan twee typen steunmaatregelen ten behoeve van de herstructurering. Enerzijds wordt aan één sector, één onderneming of een groep ondernemingen degelijke ondersteuning geboden: verleners van technische bijstand analyseren de onderneming, verstrekken aanbevelingen en geven hieraan uitvoering. Anderzijds verlenen eenheden voor programmabeheer of gespecialiseerde bureaus op verzoek diensten, vergelijkbaar met de door de bureaus voor bijstand aan de KMO's geboden diensten (financieringsinstrumenten, adviezen, gerichte steunmaatregelen, opleidingen, voorlichting).

Doelstellingen en omvang van de controle

2.5. Het onderzoek had betrekking op de regelmatigheid van het gebruik van de vrijgemaakte middelen alsmede op het goed financieel beheer van de acties welke gedurende de periode 1991-1996 ten behoeve van de particuliere sector in de PHARE- en TACIS-landen zijn uitgevoerd. Met name is nagegaan welke bijdrage de programma's van de Commissie hebben geleverd aan de oprichting van levensvatbare ondernemingen.

2.6. De voorgelegde resultaten zijn gebaseerd op controlebezoeken die in 1996 en 1997 voor PHARE in Bulgarije, Hongarije, Polen en Slowakije werden afgelegd en voor TACIS in Oezbekistan, Turkmenistan en Rusland, alsmede bij de centrale diensten van de Commissie (zie tabel 2).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.7. Voor deze landen is gekozen op grond van de omvang van de hun toegekende kredieten (Polen, Hongarije en Rusland), ofwel vanwege de bijzondere moeilijkheden in de sector (Bulgarije en Slowakije). Voor Oezbekistan en Turkmenistan zijn de steunmaatregelen ten behoeve van de ontwikkeling van de particuliere sector onderzocht in het kader van meeromvattende onderzoeken.

3. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE BEVINDINGEN

Voorbereiding en beheer van de programma's

3.1. De opmerkingen in dit verslag hebben betrekking op de eerste generatie PHARE- en TACIS-programma's, waarvan een groot aantal eind 1997 nog werd uitgevoerd. Bij de beoordeling hiervan dient derhalve rekening te worden gehouden met de uiterst onzekere situatie in die tijd en het ontbreken van eerdere ervaring die ter oriëntatie kon dienen. Bijgevolg varieerden de resultaten per land. De effecten van de steun ten behoeve van de KMO's en de regionale ontwikkeling kunnen voor alle bezochte landen, met uitzondering van Bulgarije, als positief worden beschouwd. Voor Slowakije zijn de voor regionale ontwikkeling gedane inspanningen weinig overtuigend geweest. Wat betreft de ondersteuning van de herstructurering van het bedrijfsleven voor alle landen voorzagen de meeste projecten in maatregelen in drie fasen: diagnose, aanbevelingen en opvolging van de aanbevelingen. Meestal kwam het niet tot de derde fase; de plaatselijke weerstand en de voor de verwezenlijking van de aanbevolen veranderingen vereiste middelen bleken namelijk groter dan verwacht.

3.2. Herhaaldelijk bleken de bestekken van de verleners van technische bijstand (consultants) die verantwoordelijk waren voor de begeleiding van de projecten bij de uitvoering onhaalbaar. Dit leidt tot vertragingen en ontregeling van het tijdschema voor de programma's. Zo zijn projecten waarvan de afloop afhangt van het welslagen van eerdere projecten, gestart zonder dat er voldoende bekend was over de resultaten. Een en ander roept vragen op, ten eerste omtrent de kwaliteit van de formulering van de bestekken, en ten tweede omtrent het meestal overhaast uitwerken ervan (zie de paragrafen 4.1-4.9).

3.3. De overeenkomsten hebben met het bevorderen van vrijmaking van middelen ten koste van de te bereiken resultaten niet bijgedragen tot meer verantwoordelijkheidsgevoel bij de verleners van technische bijstand. Zo kunnen deze laatsten een reeks taken uitvoeren die zelfs weinig samenhangend en slecht aangepast kunnen zijn zonder dat zij de consequenties van dien voor de verwachte resultaten hoeven te dragen (zie paragraaf 4.16).

3.4. Het verloop van bepaalde programma's heeft te lijden van te veel onderbrekingen (politieke verschuivingen, personeelsverloop binnen de diensten van de Commissie), terwijl andere, duidelijk ontspoorde programma's worden voortgezet bij gebrek aan initiatief (men schrikt terug voor administratieve procedures, wil de uitvoering van de begroting niet verstoren), waardoor deze niet worden opgegeven of omgebogen (zie de paragrafen 4.12-4.15).

3.5. Wat de nationale programma's betreft, belemmert de ontoereikende informatie-uitwisseling tussen de PHARE- en de TACIS-diensten het doelmatig beheer van de programma's ter bevordering van de particuliere sector. De benadering van de Commissie nodigt niet uit tot het uitwisselen van ervaringen met vergelijkbare instrumenten, en laat evenmin de kwaliteit van de deskundigen of de door hen geboekte resultaten duidelijk uitkomen (zie de paragrafen 4.17-4.20).

Doelmatigheid van de wijze van uitvoering

3.6. Meermalen is aan de doelmatigheid van de geselecteerde instrumenten ter ondersteuning van de particuliere sector afbreuk gedaan door:

a) verkeerde operationele voorschriften (zie de paragrafen 5.2 en 5.3);

b) een onjuiste keuze, gelet op de plaatselijke context (zie de paragrafen 5.4-5.7);

c) de concurrentie tussen verschillende, in eenzelfde regio ingezette instrumenten (zie de paragrafen 5.8 en 5.9);

d) te complexe financiële instrumenten (zie paragraaf 5.10);

e) financiële middelen die niet zijn berekend op de problemen (zie de paragrafen 4.6 en 5.11).

3.7. Voor de meeste onderzochte projecten stemde de dienstverlening door teams voor technische bijstand weliswaar met de bestekken overeen, doch diverse mislukkingen wezen op een buitengewoon passieve houding bij de technische bijstand verlenende projectleiders wat betreft de ondervonden problemen (zie de paragrafen 5.12-5.16). De moeilijkheden op het gebied van coördinatie en samenwerking tussen de betrokkenen zijn echter hoofdzakelijk het gevolg van slechte programmering of van het ontbreken van een samenhangende beleidsstrategie (zie de paragrafen 5.17-5.22).

Overzicht van de uitgevoerde acties

3.8. Concrete effectmeting van de maatregelen ter ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector blijft een delicate aangelegenheid. Doordat betrouwbare indicatoren alsmede een activiteitenoverzicht ontbreken, kan geen totaalbeeld van de effecten van de programma's worden verkregen (zie de paragrafen 6.1-6.3). De uitvoeringsgraad van de acties vertoont tegenstellingen en verschilt per land (zie de paragrafen 6.20-6.34).

3.9. In de meeste landen bieden de nationale begrotingen nauwelijks ruimte om de steunverlening in het kader van PHARE of TACIS mede, en vervolgens geheel te financieren. Bovendien zijn de mogelijkheden tot financiering van plaatselijke herkomst beperkt vanwege de onstabiele politieke en wettelijke context, en de moeilijk te verkrijgen kredieten (zie de paragrafen 6.5-6.8 en 6.11-6.15).

4. VOORBEREIDING EN BEHEER VAN DE PROGRAMMA'S

Kwaliteit van de voorbereiding, uitvoeringstermijnen en fasering van de acties

4.1. De programma's ter ondersteuning van de particuliere sector worden veelal gekenmerkt door ambitieuze doch zeer vage doelstellingen, die bij het omzetten in werkbare termen problematisch worden. Deze problemen worden nog verergerd door het overhaast aangaan van kredietverplichtingen of opstellen van bestekken in het streven om koste wat kost tot een betere begrotingsuitvoering te komen.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

4.2. De onvoldoende voorbereide invoering in mei 1994 van het subsidiesysteem voor KMO's (32 Mio ECU) van het Struder-programma (regionale ontwikkeling) heeft enerzijds geleid tot uitstel van de einddatum ervan en anderzijds tot herschikking van ruim 10 Mio ECU ten voordele van andere onderdelen van het programma. Hetzelfde programma voorzag in een waarborgfonds. Dit was aanvankelijk aan het subsidiesysteem verbonden, doch moest hiervan worden losgekoppeld, aangezien het was gestart zonder dat de behoeften van de KMO's waren geëvalueerd en de deelnemende banken waren geraadpleegd.

4.3. In de toeristische sector startte een tweede programma nog vóór het eerste resultaten had opgeleverd. Hoewel de twee eerste programma's niet waren geëvalueerd, is besloten tot een derde tegemoetkoming (6 Mio ECU), welke voornamelijk is gemotiveerd door de wens tot elke prijs de begrotingsuitvoering te bespoedigen.

Bulgarije

4.4. Voor het KMO-programma in Bulgarije hebben verkeerd opgezette bestekken en een onjuiste inschatting van de capaciteiten van de begunstigde van de eerste technische-bijstandsfase tot verschillende verlengingen geleid, waardoor het bedrag van het oorspronkelijke contract meer dan verdubbeld is (van 0,54 Mio ECU tot 1,24 Mio ECU), evenals de looptijd ervan. Het tweede programma ten behoeve van de particuliere sector is eveneens uitgevoerd zonder dat de resultaten van het voorgaande programma in aanmerking werden genomen, terwijl het succes van de acties van dat tweede programma daarvan afhankelijk was. Als gevolg van dit gebrek aan samenhang werd afgezien van de drie geplande financieringsinstrumenten (waarborgfonds, stelsel van eigen middelen en regionale investeringsfondsen), en werd vervolgens het programma volledig omgebogen (zie paragraaf 5.14).

4.5. In de toeristische sector werd de financieringsovereenkomst betreffende het begrotingsjaar 1993 (lopend tot eind december 1995) pas in december 1994 gesloten en ontving het Comité voor Toerisme, projectbegunstigde en -partner, deze pas in april 1995. Door de ontstane vertraging resteerden slechts enkele maanden om de structuur van het programma te formuleren en tot de uitvoering ervan over te gaan, zonder dat de acties volgens de juiste rangorde waren ingedeeld. Zo zijn circa 50 projecten zonder vooraf concreet omschreven prioriteiten gelijktijdig opgestart, waaronder een beleidsplan dat vooraf beschikbaar had moeten zijn.

4.6. Ter ondersteuning van de herstructurering van de machine-industrie voorzag het contract (0,8 Mio ECU) in opeenvolgende fasen voor de steun: ontwikkeling van een herstructureringsstrategie voor de sector, vervolgens de uitwerking en toepassing van actieplannen voor tien vooraf gekozen ondernemingen. De consultant achtte deze taakomschrijving irrealistisch en verzocht om beperking van de voorwaarden voor de tweede en de derde fase. Voorrang werd gegeven aan het zoeken van partners, zij het slechts voor de helft van de tien aanvankelijk geselecteerde ondernemingen. Zodoende heeft het project een nieuwe dimensie en reikwijdte gekregen.

Overige landen

4.7. Vergelijkbare praktijken zijn eveneens vastgesteld in Rusland bij de versterking van de SMEDA's en in Slowakije bij de bevordering van de regionale ontwikkeling.>EIND VAN DE GRAFIEK>

4.8. Dergelijke praktijken resulteren in bestekken die de contractanten achteraf irrealistisch achten (zij zijn moeilijk uit te voeren of onvoldoende berekend op de plaatselijke knelpunten), en die leiden tot hetzij verlenging van de programma's of contracten voor technische bijstand, hetzij tot het opgeven of ombuigen van de acties.

4.9. Door vertragingen als gevolg van een dusdanig gebrekkige voorbereiding van de acties sluiten de opeenvolgende fasen van de programma's niet goed op elkaar aan en komen de ondernomen acties in het gedrang. De programma's en het tijdschema voor geplande acties verliezen daarmee inhoudelijk aan samenhang en bestaansreden. Aldus worden projecten, waarvan de uitkomst wordt bepaald door het succes van eerdere projecten, ondanks dit alles gestart zonder dat men vooraf over de noodzakelijke resultaten beschikt of de juiste context kent.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Rusland

4.10. In Rusland is een project gestart zonder dat een met naam genoemde begunstigde is aangewezen. In het betreffende bestek (ondersteuning van het KMO-beleid - 1 Mio ECU) was slechts voorzien in steun aan: "die Russen die verantwoordelijk zijn voor het ontwerpen van programma's ter bevordering van de ontwikkeling van het MKB" zonder dat dit nader werd toegelicht. Toen het Staatscomité ter ondersteuning van KMO's (GKRP) nadien als begunstigde werd aangewezen, is in de situatie geen verbetering opgetreden. Daar het Comité niet bij het ontwerp van het project was betrokken, is de samenwerking met de experts afstandelijk gebleven. In een dergelijk geval wordt de vraaggestuurde ("demand driven") benadering klaarblijkelijk niet toegepast, en dient de rol van de diensten van de Commissie of die van de consultants te worden opgehelderd.>EIND VAN DE GRAFIEK>

4.11. In de dossiers betreffende de projecten van de Commissie in het algemeen dient absoluut een duidelijke verwijzing te worden opgenomen naar de consultant die het bestek opstelt, aangezien de problemen vaak daaraan zijn toe te schrijven. Een register met terzake kundige redacteurs zou dan kunnen worden opgesteld en degenen wier analyses geen goede resultaten opleverden, zouden daaruit kunnen worden geschrapt. Geen van de onderzochte projecten bevatte een dergelijke verwijzing.

Verloop van de acties en opzet van de contracten van consultants

4.12. In Bulgarije, Oezbekistan en Rusland hebben projectonderbrekingen het goede verloop van de programma's ter ondersteuning van de KMO's verstoord. Dit was veelal te wijten aan de grootschalige vervanging van de beheerders van de centrale diensten van de Commissie en verschuivingen in de plaatselijke politiek.

4.13. Andere projecten hebben te lijden gehad van een inertie (Hongarije, Polen) die ofwel de ombuiging, ofwel de stopzetting ervan in de weg stond. De logge administratie- en begrotingsprocedures hadden tot gevolg dat vastgelopen programma's werden gehandhaafd, en acties uitsluitend werden voortgezet met het oog op het afwikkelen van de aangegane betalingsverplichtingen.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Hongarije

4.14. In Hongarije werd een programma voor converteerbare leningen (1,89 Mio ECU) koste wat kost gehandhaafd. Het instrument, dat was opgenomen in het programma 1990, kwam niet tijdig gereed. Teneinde niet van het toegewezen budget te hoeven afzien, is in december 1994 met een financieel intermediair een kaderovereenkomst gesloten welke door de delegatie is goedgekeurd. In november 1996 was echter nog geen lening goedgekeurd.

Bulgarije

4.15. Verschillende onderbrekingen hebben het verloop van de programma's ten behoeve van KMO's en regionale ontwikkeling verstoord. Ten eerste hebben de bestuursinstanties de in hun kantoorruimte gevestigde teams voor technische bijstand daaruit verwijderd en zodoende verhinderd doelmatig te werken. Vervolgens heeft de Commissie bij gebrek aan een echte tussenschakel tussen de consultants de overeenkomst ter ondersteuning van regionale ontwikkeling tijdelijk onderbroken. Daar in vier jaar tijd vier beheerders elkaar in de centrale diensten van de Commissie opvolgden, was het ten slotte niet mogelijk de door de Bulgaarse autoriteiten opgeworpen problemen het hoofd te bieden.>

EIND VAN DE GRAFIEK>

4.16. Dergelijke mislukkingen zijn tekenend voor een probleem dat samenhangt met de aard van het bestek. De contracten van de consultants sluiten weliswaar aan op de doelstellingen van de financieringsovereenkomsten, doch bij de opstelling ervan wordt maar al te vaak onvoldoende rekening gehouden met de plaatselijke context. Deze contracten bevatten lijsten met te ondernemen activiteiten en te leveren diensten, maar de doelstellingen zijn onduidelijk omschreven. Een en ander komt de contractant goed uit: op die manier is hij nauwelijks gebonden aan beoogde resultaten, en kan hij zich in geval van moeilijkheden verschuilen achter het irrealistische bestek om de matige kwaliteit van zijn eigen prestaties te rechtvaardigen. Bijgevolg ontbreekt het bij de uitvoering van de overeenkomsten aan initiatief: het valt de contractant immers gemakkelijker een aantal taken uit te voeren, zelfs al vertonen deze onderling weinig samenhang en zijn ze slecht aangepast aan de situatie ter plaatse, dan lering te moeten trekken uit zijn handelen met als risico dat de acties worden stopgezet of dat opnieuw over het contract moet worden onderhandeld.

Informatiedoorstroming

4.17. De uitwisseling van informatie over de programma's tussen de diverse operationele diensten van PHARE en TACIS blijft een zwak punt. Zo is informatie over de kwaliteit van de dienstverlening van de consultants niet voorhanden (11). Dit geldt met name voor de redacteurs van de bestekken, de contracterende ondernemingen en de experts.

4.18. Zo werden contracten met het eerste team voor technische bijstand aan de KMO's in Bulgarije diverse malen verlengd (totaalbedrag: 1,24 Mio ECU), zonder dat het team enig concreet resultaat boekte (zie paragraaf 5.14). Soortgelijke problemen zijn in Polen gesignaleerd (in het toerisme - zie paragraaf 5.13).

4.19. Het zou echter nuttig zijn over deze antecedenten van de consultants (zie paragraaf 4.11) te beschikken, aangezien op basis hiervan reeds bij het projectontwerp beter doordachte keuzen kunnen worden gemaakt. Tevens zou deze informatie de procedures verduidelijken door een betere afbakening van de rol die de diverse betrokkenen achtereenvolgens spelen, naar gelang van de fase binnen een projectcyclus. Maar al te vaak nemen consultants namelijk genoegen met de rol van het samenvoegen van "gelegenheidsteams" bestaande uit speciaal voor het project aangeworven personeelsleden. Zo wordt op tal van experts door verschillende inschrijvende ondernemingen tegelijkertijd een beroep gedaan. Deze ondernemingen, waarbij weinig verantwoordelijkheid wordt neergelegd aangezien zij in geval van wanprestatie niet buitenspel worden gezet, hebben eerder hun bemiddelingsprovisie voor ogen dan een tot een goed einde gebracht controlebezoek.

4.20. Aangezien de resultaten van PHARE noch TACIS bij de Commissie zijn opgeslagen, is het onmogelijk voor een bepaalde sector of een bepaald instrument de balans op te maken. De sectorale dimensie die de PHARE- en de TACIS-landen gemeen hebben, lijkt de benadering van de Commissie zelfs vrijwel geheel uit het oog te zijn verloren. Zodoende kan de KMO-beheerder van een PHARE- of TACIS-land moeilijk zijn voordeel doen met de ervaring welke met hetzelfde beleid in een ander land is opgedaan.

Toezicht op en evaluatie van de programma's

4.21. Uit het oogpunt van toezicht en tussentijdse evaluatie is de situatie geleidelijk verbeterd. Per eind 1997 beschikten zowel PHARE als TACIS over eenheden die specifiek met deze zaken waren belast, bijgestaan door ter plaatse gevestigde externe teams. De conclusies van deze eenheden voor toezicht en evaluatie zouden tot een betere controle over de contracten, projecten en programma's moeten leiden, hetgeen in het licht van de uitbreiding noodzakelijk is. De mogelijkheden hiertoe zijn echter beperkt.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

4.22. Alle onderdelen van het in 1992 gestarte Struder-programma hebben de nadelen ondervonden van een tekort aan toezicht. Er is nog steeds weinig sprake van controle over de huishoudelijke uitgaven van de bureaus voor regionale ontwikkeling door het centrale bureau (PARD's). Medio 1997 had nog geen totaalevaluatie van de acties op het gebied van opleiding en evaluatie plaatsgevonden. Hoewel het subsidiestelsel ten behoeve van de KMO's aanloopproblemen ondervond en volgens de planning halfjaarlijks diende te worden geëvalueerd, werd pas in mei 1996 een tussentijdse evaluatie uitgevoerd. Doordat de aanbevelingen slechts zes maanden voor de afloop van het project werden uitgebracht, kon geen enkele daarvan in aanmerking worden genomen. Wat de begunstigde KMO's betreft, was per eind 1997 nog geen enkele vorm van toezicht geregeld.

4.23. Op het gebied van toerisme zijn ondanks het grote aantal met toezicht belaste comités, diensten of groepen verschillende contracten gehandhaafd hoewel de contractanten matige prestaties hadden geleverd (zie paragraaf 5.13). Ten slotte is ongeveer 300 000 ECU aan inkomsten gederfd wegens nonchalant beheer van de ontvangen middelen door de met programmabeheer op het gebied van toerisme belaste eenheid, waarop de Commissie geen toezicht uitoefende (12) (ongunstige interestvoorwaarden voor de bij de bank in bewaring gegeven gelden).

(12) Zie speciaal verslag 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma PHARE, paragrafen 3.30 en 4.19 (PB C 175 van 9.6.1997).

Slowakije

4.24. Aangezien de eenheid voor programmabeheer uitsluitend de follow-up per onderneming verzorgt van de herstructureringsprojecten waarvoor een contract loopt, kan onmogelijk een uitspraak worden gedaan over de praktische uitwerking van ondersteuning (ontwikkeling van de marktaandelen en van het resultaat), die op termijn pas zichtbaar wordt na verlening van technische bijstand.

Overige landen

4.25. In andere in Hongarije, Oezbekistan en Rusland gesignaleerde gevallen hebben zich bij het toezicht eveneens problemen voorgedaan.>EIND VAN DE GRAFIEK>

4.26. Per eind 1997 kenden het toezicht en de evaluatie de volgende beperkingen:

a) de tijd die nodig is voor bewustwording, bij de centrale diensten van de Commissie, van de optredende problemen, en de voordelen van een lokatie in de omgeving vormden een argument voor een versterkt toezicht bij de delegatie;

b) deze werkwijze bleef beperkt tot de dienstverlening van de consultant, aangezien de Commissie geen analyse uitvoerde van de uitwerking van het optreden van de consultants op de organisatie, de werkmethoden en de resultaten van de begunstigden van de projecten (zie paragraaf 6.3);

c) het toezicht en de evaluatie waren eind 1997 volledig noch samenhangend.

4.27. De mogelijkheid dient te worden onderzocht om met de overige donoren een gezamenlijk en gecoördineerd toezicht te organiseren.

5. DOELMATIGHEID VAN DE WIJZE VAN UITVOERING

Keuze en opzet van de instrumenten

5.1. Meermalen zijn voor ondersteuning ten behoeve van de KMO's of van de regionale ontwikkeling gehanteerde instrumenten ongeschikt gebleken. Hierdoor is de doelmatigheid van de betrokken projecten sterk verminderd. Er bestond een discrepantie tussen het instrument en de context waarin het zich bevond, ofwel was er sprake van slechte operationele voorschriften.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

5.2. Het waarborgfonds werd niet alleen wegens tekortschietende voorbereiding (zie paragraaf 4.2), maar ook wegens tal van technische belemmeringen niet zo belangrijk als kon worden verwacht. Aanvankelijk was het de bedoeling dat het waarborgfonds in combinatie met de subsidies aan de KMO's zou functioneren, doch het werd ervan losgekoppeld, aangezien het te laat werd opgericht. Gaandeweg werd deze discrepantie nog versterkt door:

a) een commissie die de begunstigden te hoog achtten (3 %, terwijl een staatsfonds met 1,2 à 1,8 % genoegen neemt);

b) een te lang besluitvormingsproces binnen de beherende bank;

c) een te ingewikkelde en te gecentraliseerde aanvraagprocedure.

Rusland

5.3. Bij het project ter versterking van de bureaus voor ontwikkeling van de KMO's (SMEDA's, 2 Mio ECU) zijn de diverse partijen niet sterk genoeg betrokken. Voorondersteld werd dat de SMEDA's van de gekozen regio's kantoorruimte, bepaalde logistieke hulpmiddelen en een deel van het personeel ter beschikking zouden stellen. Tegen de achtergrond van de moeilijke economische situatie en ondanks de toestemming van het nationale bureau voor de KMO's konden dergelijke vereisten niet anders dan conflicten met de bureaus opleveren, waarvan het financieel evenwicht werd bedreigd. Doordat geen rekening werd gehouden met datgene waarnaar de aandacht van de bureaus hoofdzakelijk zou uitgaan, namelijk hun financiële autonomie, heeft dit project van meet af aan geleid tot conflictsituaties, en juist het omgekeerde van het eraan gestelde doel bewerkt. In plaats van de SMEDA's te versterken, heeft het hieraan namelijk bepaalde middelen onttrokken om in de eigen behoeften te voorzien. Het nationale bureau had op zijn beurt geen enkele bevoegdheid tot het aantrekken van de regionale bureaus. Het ontbrak dit project tevens aan samenhang, aangezien de keuzen per sector los van de situatie ter plaatse werden bepaald en er geen schakel tussen de vijf gekozen lokaties bestond. Dit resulteerde in vijf kleinschalige, op zichzelf staande projecten, hetgeen de eenheid voor toezicht en evaluatie belette binnen een redelijke termijn globale conclusies in te dienen. Het voorgaande project tot oprichting van de SMEDA's (3,5 Mio ECU) werd ook al door dit gebrek aan samenhang gekenmerkt. Het grote aantal kleine, ongelijksoortige onderdelen dat in één enkele overeenkomst was samengevoegd heeft het beheer en de evaluatie aanmerkelijk bemoeilijkt. Het daaropvolgende project vertoont eveneens dat ongelijkvormige karakter, zelfs zodanig dat de projectleider de taakomschrijving in zijn contract de slechtste vond die hij ooit had gezien.>EIND VAN DE GRAFIEK>

5.4. Instrumenten die in een bepaald land en een bepaalde context hun sporen hebben verdiend, zijn soms overgenomen zonder voldoende aan de nieuwe situatie te zijn aangepast. Dit geldt bijvoorbeeld voor het gekozen model voor regionale ontwikkeling in de Tsjechische Republiek, dat tevens in Polen en Slowakije wordt toegepast.

5.5. In andere gevallen zijn voor een bepaalde omgeving ingestelde instrumenten te laat ingezet, zodat ze bij verandering van de aanvankelijke context hun doel missen.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Bulgarije

5.6. Gedurende de drie jaar die nodig waren voor de opening van de kredietlijn ten behoeve van KMO's is duidelijk een kloof ontstaan tussen de voorzieningen (leningen in sterke deviezen en koersrisico's voor rekening van de leningnemer) en de context van de economische neergang in 1995/96, waarbij de lev ten opzichte van de dollar met 300 % werd gedeprecieerd.>EIND VAN DE GRAFIEK>

5.7. Tevens zijn gevallen geconstateerd waarin betrekkelijk eenvoudig over te nemen voorzieningen in bepaalde landen wel, doch in andere niet zijn ingevoerd. Zo zijn subsidies aan de KMO's of aan kleine infrastructuurvoorzieningen, welke tot de regionale ontwikkeling in Bulgarije of Slowakije hadden kunnen bijdragen, tot Polen beperkt gebleven.

5.8. Eveneens ontstaan problemen door verstrengeling van rollen, en zelfs door een zekere concurrentie tussen de verschillende instrumenten welke door eenzelfde donateur worden gebruikt. De programma's voor KMO's en regionale ontwikkeling in Hongarije en Bulgarije bieden in dit opzicht bijzonder leerzame voorbeelden. Een te vage omschrijving der opdrachten van zowel de bureaus ter ondersteuning van de KMO's, als de bureaus voor regionale ontwikkeling, heeft telkens wanneer beide typen bureaus binnen eenzelfde geografisch gebied actief zijn, tot verwarring geleid.

5.9. Het matige succes van de programma's inzake garanties voor KMO's van het programma PHARE houdt verband met de schaarse voordelen die dit instrument ten opzichte van kredietlijnen voor KMO's biedt. Doordat de verstrekte leningen uit begrotingsmiddelen afkomstig zijn, liggen de geboden koersen namelijk ver onder de marktkoersen. Met de garanties kan in het gunstigste geval voor de daarmee verkregen bankleningen slechts een koers voor prioritaire debiteuren worden verkregen. Wanneer deze beide instrumenten een parallelle ontwikkeling doormaken, bestaat er dus bijzonder weinig kans dat de KMO's voor de garanties kiezen.

5.10. De beoordeling van de resultaten van de investeringsfondsen (12) is aanmerkelijk tijdrovender dan die van de klassieke instrumenten. Met de termijnen waarin de financieringsovereenkomsten voorzien, wordt de reactietijd echter danig onderschat. De technisch meer geavanceerde instrumenten (zoals de converteerbare leningen voor de KMO's in Hongarije en Bulgarije) zijn te ingewikkeld gebleken voor een banksector die nog in de kinderschoenen staat, en hebben bij de KMO's weinig succes geboekt. Bovendien wordt in de overeenkomsten niet duidelijk geregeld wat na afloop van de programma's met de renouvellerende fondsen gebeurt. Dit probleem ligt met name gevoelig wanneer de eenheid die is belast met mobilisering van de leningen, garanties of andere instrumenten (investeringsfondsen) niet rechtstreeks onder de overheid valt.

5.11. Ten slotte zijn voor de herstructurering van de ondernemingen in Bulgarije, Slowakije en Rusland de per onderneming vrijgemaakte financiële middelen ontoereikend gebleken voor de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen, hoewel de meeste overeenkomsten in deze tenuitvoerlegging voorzagen.

Verlening van technische bijstand

5.12. Voor het merendeel der onderzochte projecten kwam de verleende technische bijstand overeen met de bestekken en verliep de kennisoverdracht in goede orde. Toen echter mislukkingen werden geconstateerd (in Bulgarije, Polen, Rusland en Slowakije) bleek dat de technische bijstand verlenende projectleiders traag reageerden op de ondervonden problemen, of dat conflicten met de plaatselijke beheerders optraden.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

5.13. In de toeristische sector bleek onvoldoende kennisoverdracht plaats te vinden, en zijn twee gevallen van wanprestatie geconstateerd. In één van deze gevallen werd verzuimd de overeenkomsten te ontbinden, dit ondanks teleurstellende prestaties van de consultant, maar mocht de onderneming bovendien vijf nieuwe overeenkomsten voor een totaalbedrag van 1,35 Mio ECU sluiten, waarvan de uitvoering naderhand problemen opleverde.

Bulgarije

5.14. In de sectoren KMO's en regionale ontwikkeling zijn de prestaties van de eerste teams voor technische bijstand welke door dezelfde consultant werden geleverd duidelijk achtergebleven bij hetgeen in de bestekken was bepaald. De voorbereidende werkzaamheden, die de voorwaarden voor het invoeren van de financieringsinstrumenten hadden moeten scheppen, werden niet verricht (onvoldoende onderzoek naar het wettelijk, bestuurlijk en financieel kader). Zonder deze voorafgaande werkzaamheden werden de beoogde operaties onhaalbaar. Vervolgens heeft het bureau de omvang van de problemen niet onderkend en geen ontbinding van zijn overeenkomst voorgesteld. De talrijke verlengingen van de overeenkomst die onderhands met deze consultant werden geregeld (1,24 Mio ECU), hebben alleen maar bijgedragen tot de mislukking ervan. Dit bracht de verdere acties in het gedrang en vormde de hoofdreden voor de ombuiging van het programma en het opgeven van drie financieringsinstrumenten (zie paragraaf 4.4).>EIND VAN DE GRAFIEK>

5.15. Op het gebied van het toerisme (Polen) en de KMO's (Bulgarije) werden de problemen verergerd doordat diverse teams voor technische bijstand matige prestaties leverden. In Slowakije bleek onder de deelnemers aan het programma ter ondersteuning van de regionale ontwikkeling een gebrek aan informatie (kennis van het bestek door het bureau voor regionale ontwikkeling) en aan communicatie te bestaan.

5.16. De technische bijstand zou aan doelmatigheid en kosteneffectiviteit kunnen winnen wanneer systematischer een beroep wordt gedaan op consultancy-bureaus waarin plaatselijke experts met westerse experts samenwerken (13). Bovendien zou met een dergelijke inschakeling de kennisoverdracht sterker worden gestimuleerd, zoals is vastgesteld met betrekking tot de bijstand, geboden aan de herstructurering van ondernemingen in Polen. Vastgesteld is dat hieraan met name behoefte bestaat in Polen bij de programma's op het gebied van toerisme, en in Hongarije binnen de eenheid voor programmabeheer ten behoeve van regionale ontwikkeling.

Samenwerking tussen de diverse betrokkenen

5.17. Coördinatie en hechte samenwerking tussen de diverse betrokkenen (14) zijn van essentieel belang voor een doelmatige begeleiding van de programma's. In verschillende gevallen hebben een gebrekkige programmering of het ontbreken van een samenhangende beleidsstrategie bijgedragen tot de problemen bij de uitvoering.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

5.18. Tussen de programma's op het gebied van toerisme en de regionale ontwikkeling blijkt nauwelijks samenwerking te bestaan. In juni 1997 was geen aanzet gegeven tot enige actie of reflectie in verband met de bureaus voor regionale ontwikkeling. Verder bestond er onvoldoende samenwerking tussen de bureaus voor regionale ontwikkeling en het centrale Poolse bureau voor regionale ontwikkeling (PARD), en bleef deze beperkt tot louter informatie-uitwisseling.

Slowakije

5.19. De onduidelijkheden met betrekking tot de respectieve rol en samenstelling van de bestuursorganen van het bureau voor regionale ontwikkeling en de regionale investeringsmaatschappij gaven aanleiding tot grote conflicten. Zo droegen de onafhankelijkheid en de opbouw van de ingestelde structuren aan weerszijden bij tot een afstandelijke en zelfs vijandige houding, die leidde tot het falen van het proefproject.

5.20. Meningsverschillen tussen de plaatselijk beheerder en de buitenlandse experts leidden tot een voortijdige beëindiging van het contract voor technische bijstand (0,3 Mio ECU) en van het proefproject. Het hoofd van het bureau voor regionale ontwikkeling, dat niet over het bestek voor technische bijstand beschikte, kon de prestaties van de buitenlandse experts niet nagaan.

Rusland

5.21. In de meeste regio's is nauwelijks sprake van samenwerking tussen de EBWO, die de voor de KMO's bestemde leenfaciliteiten beheert, en de door TACIS ondersteunde bureaus (SMEDA's).>EIND VAN DE GRAFIEK>

5.22. In de praktijk blijkt het gebrek aan vooraf bepaalde betrekkingen uit de ontoereikende samenwerking tussen programma's met verwante actieterreinen. Dit geldt eveneens voor de beleidsvormen inzake de regionale ontwikkeling en KMO's in Hongarije, waarbij door het ontbreken van een duidelijke omschrijving van de actieterreinen rivaliteit tussen projecten (plaatselijke netwerken) is ontstaan. De oplossing van deze problemen is in dat geval afhankelijk van een duidelijker omschrijving van ieders verantwoordelijkheden door de nationale beleidsinstanties.

6. OVERZICHT VAN DE UITGEVOERDE ACTIES

Effectmeting

6.1. Concrete effectmeting van de beleidsvormen ter ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector mag dan een delicate aangelegenheid zijn, de noodzaak ervan blijft onverminderd bestaan en de meting dient door de Commissie te worden georganiseerd. Het probleem schuilt enerzijds in het ontbreken van betrouwbare indicatoren in tal van situaties en anderzijds in de onmogelijkheid om precies te bepalen welk aandeel, uitgedrukt in meetbare effecten, aan acties met PHARE- of TACIS-financiering is toe te schrijven. Er zijn namelijk nog andere instrumenten die tot dezelfde doelstellingen bijdragen en de markt op zich vormt de belangrijkste drijfkracht achter de ontwikkeling.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Bulgarije en Rusland

6.2. In Bulgarije bleef het zicht op de KMO's onder de maat: vier jaar nadat de programma's ten behoeve van de KMO's waren opgestart (24,5 Mio ECU in november 1996) beschikte deze sector nog steeds niet over statistieken, die een indicator bij uitstek vormen voor het beoordelen van de ontwikkeling ervan. Dit gebrek aan betrouwbare statistieken kenmerkt tevens de programma's in Rusland.>EIND VAN DE GRAFIEK>

6.3. In de onderzochte landen bestaan op het gebied van programma's voor herstructurering van ondernemingen geen samenvattende gegevens aan de hand waarvan de uitvoeringsgraad van de aanbevelingen en de concrete effecten op de toestand van de ondernemingen kunnen worden beoordeeld. In Polen heeft naar schatting van de PMU circa 50 % van de begunstigde ondernemingen de aanbevolen herstructureringsplannen aangenomen en toegepast. In de overige landen blijft de beoordeling nog vager. Bij een dergelijke benadering kan niet worden bepaald welke succesfactoren in andere projecten kunnen worden overgenomen. Bovendien maken de geconstateerde zwakke punten in het programmabeheer, met name wat betreft indiening van verslagen, consolidering van de waargenomen resultaten, toezicht en evaluatie, elke effectmeting van door de Commissie gevoerde acties nog bedenkelijker.

6.4. Hoe het ook zij, PHARE en TACIS hebben een rol gespeeld in de ingrijpende mentaliteitsverandering jegens de particuliere sector. In de meeste bezochte landen is het particulier initiatief niet alleen gelegaliseerd, doch ook in hoge mate gestimuleerd. Dit succes is onlosmakelijk verbonden met de oprichting van plaatselijke netwerken ter ondersteuning van de KMO's en van de regionale ontwikkeling. Zodoende wordt in bijstand ter plaatse voorzien, of het nu gaat om plaatselijke ondernemingsbureaus in Hongarije (15), centra ter ondersteuning van de KMO's (16) en bureaus voor regionale ontwikkeling (17) in Polen, Slowakije en Bulgarije, of om bureaus voor de ontwikkeling van de KMO's in Rusland (18), Oezbekistan en Turkmenistan. Elk van deze netwerken vormt een noodzakelijk kanaal voor de opleidingsacties, adviezen en financiële voorzieningen (microkredieten).

Externe belemmeringen voor de projecten

6.5. De culturele kloof, het voortbestaan van de oude structuren, de weerstand tegen verandering die leeft in sommige kringen van de politiek en het bedrijfsleven, en in veel gevallen de daling van het levenspeil vormen even zovele aspecten van de context waarin de projecten een plaats moeten vinden. Deze aspecten variëren per land qua intensiteit en omvang, doch dienen absoluut in aanmerking te worden genomen zodat uitsluitend haalbare acties worden gestart.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Bulgarije

6.6. Als gevolg van een verkeerde inschatting van de politieke en wettelijke context, alsmede de (ver onderschatte) weerstand tegen verandering binnen de ministeries en de staatsbedrijven zijn te complexe of te ambitieuze projecten mislukt (zie paragraaf 4.4).

Oezbekistan en Turkmenistan

6.7. De voornaamste problemen die in de overige PHARE- en TACIS-landen zijn vastgesteld, doen zich in deze beide landen nog scherper gevoelen. De achtergebleven ontwikkeling van het banksysteem en de moeite die de ondernemingen moeten doen om buitenlandse deviezen te bemachtigen, vormen twee belangrijke belemmeringen die de groei van de particuliere sector in de weg staan.>EIND VAN DE GRAFIEK>

6.8. In alle landen hebben belemmeringen van buitenaf het verloop, de uitwerking en de duurzaamheid van de acties negatief beïnvloed. Deze belemmeringen vallen grotendeels onder een van de volgende drie categorieën:

a) de ontoereikende middelen in de nationale begrotingen voor een doelmatige begeleiding en overneming van de steunmaatregelen in het kader van PHARE of TACIS;

b) een onstabiele politieke en juridische context die veelal slecht is afgestemd op de uit te voeren programma's;

c) zeer beperkte kredietfaciliteiten, vooral voor KMO's.

Begrotingsuitvoering

6.9. De instrumenten van DG IA voor boekhoudkundig toezicht verdienen een grondige hervorming. Met het systeem Desiree kan uitsluitend aan de hand van de benaming van de actie worden onderscheiden wat onder ondersteuning van KMO's, regionale ontwikkeling, privatisering, respectievelijk herstructurering van ondernemingen valt. Al deze steunmaatregelen zijn samengevoegd in eenzelfde rubriek (code PR), het enig toegankelijke analyseniveau. Bij deze ernstige lacune met betrekking tot de bestemming van de gelden komt nog de lacune met betrekking tot de aard van de steun. Ook op dat gebied kan, behalve aan de hand van titels met een twijfelachtige betrouwbaarheid, geen indeling worden gemaakt in voor opleiding, advies, financieringsinstrumenten of andere doeleinden verstrekte steun. Bovendien maakt de ondersteuning van de financiële sector wel deel uit van de ontwikkeling van de particuliere sector in het kader van TACIS maar niet van PHARE.

6.10. Uit het onderzoek naar de begrotingsuitvoering op basis van de database met beheergegevens van de Commissie (Desiree) blijkt dat in het kader van zowel PHARE als TACIS over het geheel genomen aanzienlijk meer voortgang wordt gemaakt met programma's ter ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector dan gemiddeld met alle programma's (zie tabel 3). De analyse per land levert echter meer uiteenlopende resultaten op (zie tabel 4). In dat verband is de toestand per 31 december 1997 met name in Bulgarije en Roemenië zorgwekkend. De betalingen ter hoogte van 22,5 Mio ECU met betrekking tot het programma ten behoeve van de ontwikkeling van de particuliere sector in Bulgarije waarvoor in 1992 de vastleggingen waren gedaan maken slechts 28 % van het aanvankelijk vastgelegde bedrag uit (zie de paragrafen 4.4, 6.25-6.28). In Roemenië worden twee programma's met een begroting van in totaal 100 Mio ECU door zorgwekkende betalingspercentages gekenmerkt: een programma van 30 Mio ECU waarvoor in 1992 de vastleggingen waren gedaan en waarvoor de betalingen ad 62 % waren verricht, en een ander programma van 70 Mio ECU, waarvoor de vastleggingen in 1993 waren gedaan en het betalingspercentage de 40 % nauwelijks overschrijdt. In beide landen zijn deze programma's gelanceerd zonder dat voldoende informatie over het wettelijk en institutioneel kader beschikbaar was (zie paragraaf 4.9).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Voortbestaan op termijn van de instellingen

6.11. Ondanks de succesvolle instelling van de plaatselijke bureaus zien deze zich alle voor dezelfde uitdaging gesteld, te weten het veilig stellen van hun toekomst en bijgevolg van hun financieel overleven. Verder worden zij alle met eenzelfde beperking geconfronteerd, namelijk het feit dat te weinig of zelfs geen KMO's bereid zijn hen thans voor voorheen gratis aangeboden diensten te betalen. Zelfs in de landen waar ondersteuning van de KMO's een prioriteit van de overheid vormt, zijn de plaatselijke netwerken op PHARE- of TACIS-financiering aangewezen om hun huishoudelijke begroting sluitend te maken. De Commissie heeft geen totaalstrategie inzake de intrekking van PHARE- of TACIS-steun ontwikkeld voor het geval dat de betrokken regeringen hun medefinancieringsverplichtingen niet nakomen of zich terugtrekken.

6.12. Bij het risico dat een gedeelte van de plaatselijke infrastructuur ter ondersteuning van KMO's of ten behoeve van de regionale ontwikkeling op korte termijn verdwijnt, komt nog het risico van het verloren gaan van de knowhow, verworven door het personeel van de opgerichte organen. Het risico gaat in concreto zelfs nog sneller spelen, aangezien het personeel zich soms rekenschap geeft van de zwakke financiële positie van de werkgever en dan de problemen niet afwacht maar vertrekt. Zo hebben de directeur en de consultants van het centrum ter ondersteuning van de KMO's te Olsztyn in Polen reeds in 1996 hun functie neergelegd. Zelfs al is daarmee voor het land niet alles verloren aangezien deze mensen met een opleiding in managementtechnieken opnieuw economisch actief worden, toch gaat het van deze netwerken verwachte hefboomeffect verloren en wordt men sterker afhankelijk van buitenlandse technische bijstand.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

6.13. Het probleem rond het voortbestaan raakt de centra ter ondersteuning van de KMO's (BSC's), de Stichting voor KMO's, de eenheid voor programmabeheer, alsmede de meeste organisaties, in het kader van beide programma's opgezet ten behoeve van de ontwikkeling van het toerisme (12,5 Mio ECU). De regionale investeringsmaatschappijen (RIC's) hebben slechts kunnen functioneren dankzij de rente over middelen die zij bij de bank hebben uitgezet in afwachting van investering ervan in projecten. Naarmate deze maatschappijen deelnemen in ondernemingen, verliezen zij aan middelen die hen in staat stellen te functioneren en bijgevolg te blijven voortbestaan.

Rusland

6.14. Afgezien van het bureau in Moskou, dat een aanzienlijke steun van de gemeente en de regio geniet (80 % van de begroting), blijft de toekomst van de bureaus ter ontwikkeling van de KMO's (SMEDA's) na 1998 onzeker, en hun aandacht voor fondsenverwerving dreigt hun functie van dienstverlening aan de KMO's te overschaduwen. Dit vraagstuk rond het voortbestaan doet zich eveneens voor bij de centra ter ondersteuning van ondernemingen die worden verondersteld tot plaatselijke consultants uit te groeien.>EIND VAN DE GRAFIEK>

Wettigheid en regelmatigheid van de acties

6.15. Wanneer onregelmatigheden werden aangetroffen, ging het voornamelijk om de niet-naleving van de voorschriften voor de uitnodiging tot inschrijving, ingesteld in het kader van de programma's PHARE en TACIS, alsmede om de financiering van de huishoudelijke uitgaven.

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

Polen

6.16. Teneinde de betalingsverplichtingen vóór afloop van het programma voor regionale ontwikkeling (31 december 1996) aan te gaan, is een aanbestedingsprocedure voor een opleidingsproject (0,4 Mio ECU) in een te kort tijdsbestek (drie weken) voorbereid. Daarbij zijn de criteria voor opstelling van de beperkte lijst niet nader toegelicht, en heeft slechts één firma op de uitnodiging tot inschrijving gereageerd. Zo heeft een overhaaste werkwijze de mededinging in de weg gestaan. In het kader van hetzelfde programma zijn vijf overeenkomsten voor een totaalbedrag van 0,6 Mio ECU onderhands gegund zonder dat dit naar behoren is gemotiveerd.

Bulgarije

6.17. Een overeenkomst betreffende opleiding in managementtechnieken voor ruim 4 Mio ECU (basisovereenkomst van 1 Mio ECU, voorzien van 7 addenda) is in strijd met de voorschriften onderhands gesloten.

Slowakije

6.18. De gunning van het contract voor technische bijstand (0,3 Mio ECU) aan het bureau voor regionale ontwikkeling in Slowakije ging met verwarring gepaard. Vergelijking tussen enerzijds de ondernemingen die de experts leveren voor het team voor technische bijstand, geselecteerd op basis van een aanbesteding, en anderzijds de ondernemingen op de beperkte lijst, wijst erop dat een sterk risico op kartelafspraken tussen deze ondernemingen bestaat.>EIND VAN DE GRAFIEK>

6.19. In strijd met de regelgeving inzake PHARE, waarin wordt bepaald dat deze huishoudelijke uitgaven slechts gedurende de aanloopfase van de projecten en in afnemende mate kunnen worden gedragen, zijn zulke uitgaven uit de PHARE-begroting (19) bekostigd, met name voor de volgende programma's:

a) KMO's (1,5 Mio ECU) in Polen;

b) regionale ontwikkeling (5,4 Mio ECU) in Polen;

c) toerisme (0,4 Mio ECU) in Polen;

d) KMO's (0,2 Mio ECU) in Slowakije.

Overzicht per gecontroleerd land

Polen (217,5 Mio ECU) (20)

6.20. Ondanks verouderde rechtsvoorschriften hebben de KMO-programma's tot een goede organisatie van de Stichting voor KMO's en een duidelijke strategie geleid. Wat betreft het programma ter ondersteuning van de regionale ontwikkeling (Struder, 78,82 Mio ECU), dat over voldoende begrotingsmiddelen beschikt om in de plaatselijke behoeften van de geselecteerde regio's te voorzien, verschilt de stand van zaken per onderdeel:

a) het onderdeel ondersteuning van kleinschalige regionale voorzieningen heeft een positieve uitwerking gehad (18,43 Mio ECU), met name als katalysator van tal van investeringsbeslissingen;

b) het subsidiestelsel ten behoeve van KMO's (31,93 Mio ECU) heeft een minder opvallend effect gehad, daar - nog afgezien van het uitgaventempo - de doelstellingen aan duidelijkheid te wensen overlieten. Zo was in 90 % van de onderzochte gevallen reeds tot de investeringen besloten nog voordat de subsidie werd toegekend, en werd slechts 30 % van de investeringen met bankkredieten medegefinancierd, terwijl het eigenlijk de bedoeling was, de banken te stimuleren om krediet te verstrekken;

c) zes jaar nadat de middelen ter beschikking waren gesteld, waren de twee geplande regionale investeringsmaatschappijen (3 Mio ECU) operationeel; zij namen echter hun eerste investeringsbeslissingen pas in november 1997;

d) het waarborgfonds (7 Mio ECU) op zijn beurt bleef volkomen onbenut.

6.21. In het toerisme zijn de twee belangrijkste pijlers van de institutionele versterking niet tot stand gebracht, te weten de reorganisatie van de SSTA en de opzet van een nationaal VVV-kantoor.

6.22. Wat de ondersteuning van de industriële herstructurering aangaat, kunnen de resultaten van de sectorale onderzoeken als toereikend worden beschouwd, met uitzondering van die naar de staalsector, waar de aanvankelijk in de financieringsovereenkomst geplande acties voor technische bijstand (2 Mio ECU) zijn vervangen door projecten voor technische modernisering van vier ondernemingen in de sector. Volgens het aan de Poolse regering gerichte rapport van een Canadese consultant vertegenwoordigen de aldus vrijgemaakte bedragen slechts 0,1 % van de voor modernisering van de sector vereiste bedragen. Ten slotte was het in het programma 1994 geplande investeringsfonds ("FEDA fund": 5 Mio ECU) in juni 1997 nog steeds niet opgericht.

Hongarije (174,5 Mio ECU) (21)

6.23. De acties ter ondersteuning van de KMO's in Hongarije (63,8 Mio ECU) vertonen al naar gelang van de financiële instrumenten nuanceverschillen. Met de via de plaatselijke bureaus verstrekte micro-kredieten is bij de KMO's succes geboekt, terwijl eind 1996 nog maar 20 % van de leningen via het banknetwerk was verstrekt. Een regeling voor converteerbare leningen (2 Mio ECU) waarvan de uitwerking meer dan zes jaar had gevergd functioneerde in november 1996 nog steeds niet.

6.24. Met de opleidingsacties (2 Mio ECU) van het programma ter ondersteuning van de herstructurering van ondernemingen zijn de doelstellingen van de financieringsovereenkomsten niet bereikt. Van de doelgroep van circa 12 000 personen hebben er slechts 1 100 deelgenomen. Klaarblijkelijk is bij het starten van deze opleidingsacties uitgegaan van doelstellingen die, gezien de marktverzadiging op dit gebied, veel te optimistisch waren: ruim 100 instellingen verzorgen managementcursussen.

Bulgarije (72,5 Mio ECU)

6.25. De maatregelen ter ondersteuning van KMO's en regionale ontwikkeling (27,4 Mio ECU) betroffen aanvankelijk drie financiële instrumenten, die alle terzijde werden geschoven (waarborgfonds, inbreng van eigen middelen en regionale investeringsfondsen). Het nationaal bureau voor KMO's werd niet opgericht, en bepaalde projecten waren eind 1996 in een zorgelijke toestand, met name wat de kredietlijn betreft. Zo was ruim 6 Mio ECU toegewezen aan nieuwe projecten die niet met de beleidslijnen van de oorspronkelijke financieringsovereenkomst strookten, terwijl 6 Mio ECU eenvoudigweg was vrijgemaakt. In november 1996 bleken de resultaten van de daadwerkelijke uitgaven (minder dan 6 Mio ECU voor de programma's 1991, 1992 en 1993) in vergelijking met de oorspronkelijke prognoses duidelijk bij de doelstellingen van de financieringsovereenkomsten achter te blijven.

6.26. De ondersteuning van de herstructurering van ondernemingen kreeg de vorm van acties die dermate onhaalbaar en kleinschalig waren dat daarvan geen resultaten van betekenis hoefden te worden verwacht, gezien de toenmalige binnenlandse politieke en economische situatie. Deze sectorgewijze acties vielen uiteen in drie fasen:

a) analyse van de toestand van de sector en de ondernemingen daarbinnen met het oog op het ontwikkelen van een strategie;

b) selectie van een beperkt aantal levensvatbare ondernemingen waarvoor een herstructureringsplan zou worden vastgesteld;

c) verlening van technische bijstand aan alle, of enkele van de ondernemingen welke voor de uitvoering van de aanbevolen acties zijn geselecteerd.

In geen van de 20 onderzochte gevallen (2,4 Mio ECU) in de sectoren werktuigbouw en metaalnijverheid was men verder gekomen dan de tweede fase.

6.27. In de toeristische sector moest een eerste onderzoek (1,1 Mio ECU) met betrekking tot het verstrekken van aanbevelingen inzake privatisering en tot de uitvoering ervan worden opgegeven, en werd 500 000 ECU ronduit verkwist. Vervolgens is afgezien van een tweede onderzoek ter voorbereiding op een kaderwet voor het toerisme.

6.28. In het kader van de ondersteuning van de herstructurering van ondernemingen zijn, behalve voor de sectorale acties voor vooraf geselecteerde ondernemingen, ook aanzienlijke bedragen (10,5 Mio ECU) uitgetrokken voor diensten, aangeboden vanuit de eenheid voor programmabeheer, welke onder meer een onderdeel technische bijstand (5,2 Mio ECU) en een onderdeel opleiding (4,3 Mio ECU) bevatten. Aangezien deze "loket"-benadering niet achteraf werd geëvalueerd, kon niet worden beoordeeld welk profijt de ondernemingen hiervan trokken, en moest het nut van de bestede middelen nog worden aangetoond. Hoewel de hoofdovereenkomst (4,2 Mio ECU) naast het verzorgen van opleidingen, het opzetten van een orgaan inhield dat de gestarte acties moest kunnen voortzetten, is dit orgaan nooit tot stand gekomen.

Slowakije (54,2 Mio ECU)

6.29. In Slowakije blijkt de aan de KMO's geboden ondersteuning (23,6 Mio ECU) aan de bedoelingen te beantwoorden. Het netwerk van bureaus is actief, en van de verschillende instrumenten (S.E.S., Spin-off) is goed gebruik gemaakt. Het succes van de netwerken is in hoge mate toe te schrijven aan de concentratie van de acties binnen het nationaal bureau voor de ontwikkeling van de KMO's, dat duidelijk politieke steun geniet.

6.30. Op het gebied van de regionale ontwikkeling (7,5 Mio ECU) is het proefproject waartoe in een bepaalde regio in het land een poging is ondernomen, voornamelijk om de volgende redenen mislukt: het ontbreken van een duidelijke strategie, politieke en economische knelpunten die eigen zijn aan de gekozen regio en onduidelijkheden in de rollen van het bureau voor regionale ontwikkeling respectievelijk de regionale investeringsmaatschappij. De uitvoering van de programma's bleef dus traag, en er was sprake van een lage rentabiliteit. Wat de ondersteuning van de herstructurering van ondernemingen betreft (22,6 Mio ECU) zijn de fasen met betrekking tot diagnose en aanbevelingen goed uitgevoerd, doch werden deze zelden gevolgd door de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen.

Rusland (228,06 Mio ECU)

6.31. Met uitzondering van het project ter versterking van de SMEDA zijn de KMO-projecten goed uitgevoerd. De resultaten ervan blijven echter beperkt vanwege de kleinschaligheid ervan in verhouding tot de enorme behoeften van het land.

6.32. Ook de projecten ter ondersteuning van de herstructurering van ondernemingen worden door versnippering gekenmerkt. In de onderzochte programma's werd deze ondersteuning in drie richtingen gekanaliseerd:

a) rechtstreekse steun voor de herstructurering van grote ondernemingen;

b) speciale sectorale bijstand: vaststelling van een sectoraal beleid en steun voor de herstructurering van ondernemingen;

c) oprichting van centra ter ondersteuning van ondernemingen (ESC's).

Hoewel de uiteindelijke begunstigden de geboden steun wel degelijk naar waarde schatten en zij hun werkmethoden en organisatie dienovereenkomstig hebben gewijzigd, is het effect van de verandering niet te becijferen. Voorts kan, gezien de verhouding tussen de toegekende bedragen en de omvang van de Russische ondernemingen, geen resultaat van betekenis worden verwacht.

Oezbekistan (12,4 Mio ECU)

6.33. De oprichting van een netwerk ter ondersteuning van ondernemingen (SMEDA's, BCC's, MSDC's, regionale consultants) vormt het meest zichtbare deel van de resultaten van de ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector in Oezbekistan (7,6 Mio ECU). Afgezien van het bureau te Samarkand is het activiteitenniveau van de eenheden laag gebleven, en de resultaten matig. Hetzelfde geldt voor de steun aan de zijdesector (0,8 Mio ECU), die grote moeite heeft met het aantrekken van buitenlandse investeerders.

Turkmenistan (6,1 Mio ECU)

6.34. Ondanks een verlenging van het herstructureringsprogramma zijn de onderzoeken ten behoeve van tien ondernemingen niet verder gekomen dan het stadium van de diagnose en was eind 1996 nog niet met de uitvoering van de aanbevelingen begonnen. Bovendien had een te Asjchabad opgericht bureau ter ontwikkeling van de KMO's (SMEDA's) weinig vooruitzichten op financiële autonomie na afloop van het contract voor technische bijstand in januari 1998.

7. CONCLUSIE

7.1. In grote lijnen dient duidelijk onderscheid te worden gemaakt tussen de concrete effecten van de acties op de betreffende sectoren en de dienstverlening van de consultants. Ingeval projecten niet de vereiste resultaten hebben opgeleverd, zijn de moeilijkheden over het algemeen voortgekomen uit managementfouten, verkeerd opgezette steunregelingen, ondermaatse prestaties van de teams voor technische bijstand, een tekortschietende samenwerking tussen de diverse betrokkenen of externe hindernissen die men niet kan nemen. In concrete termen zijn de resultaten van de acties in het kader van PHARE en TACIS moeilijk te becijferen (zie de paragrafen 6.1-6.4), wat betreft zowel de aard van het optreden (bijvoorbeeld adviezen op het gebied van sectoraal beleid) als de groepen begunstigden (bijvoorbeeld de uitwerking op alle KMO's). Gegeven die omstandigheden dient de Commissie zich te beijveren om de doelstellingen van haar acties beter af te bakenen, en duidelijke ijkpunten vast te stellen waartegen de verkregen resultaten kunnen worden afgemeten.

7.2. Bepaalde vormen van bijstand zijn te becijferen, zoals het aantal verstrekte opleidingen en adviezen, of de toegekende leningen en overige financiële steun. Deze kwantitatieve evaluaties worden gericht en plaatselijk uitgevoerd, doch er worden geen dossiers van bijgehouden, met name op sectoraal niveau (zie paragraaf 4.20). Derhalve is het niet mogelijk met behulp van concreet cijfermateriaal essentiële vragen te beantwoorden omtrent zaken als het algehele nut van de gefinancierde acties, de gevolgen voor de werkgelegenheid en de ontwikkeling van de bedrijfsresultaten. Evenmin kunnen vergelijkingen worden getrokken tussen instrumenten of geografische zones, hoewel dit voor de planning en het beheer van de activiteiten van de Commissie zinvol zou zijn. Daartoe zou men moeten beschikken over vergelijkingen tussen de percentages mislukkingen op het gebied van leningen, analyses van de oorzaken van falen of welslagen, of de verhoudingen tussen de kosten van de technische bijstand en de per type activiteit bereikte resultaten.

Beheer van de steunregelingen

7.3. Ondanks het ontbreken van kwantitatieve indicatoren zijn enkele resultaten zichtbaar, die echter per land en project uiteenlopen (zie de paragrafen 6.10 en 6.20-6.34). Ongeacht de met de politiek-economische context samenhangende knelpunten kan worden gesteld dat met tijdig genomen maatregelen van goed beheer de omvang van bepaalde mislukkingen binnen de perken had kunnen worden gehouden.

7.4. Zo zou meer aandacht dienen te worden besteed aan de programmering van de acties. Beter haalbare maatregelen en een evenwichtiger tijdschema zouden de samenhang tussen de projecten kunnen versterken. Zo zouden de diensten van de Commissie moeten afzien van het starten van acties waarvan het succes ervan afhankelijk is of degelijke rechtsgrondslagen reeds bestaan, wanneer daarin nog niet is voorzien (zie de paragrafen 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10).

7.5. De verleners van technische bijstand (consultants) zouden verantwoordelijk moeten worden gesteld voor de resultaten van de projecten waarmee zij zijn belast. Direct bij het ontwerp van de bestekken van de overeenkomsten zou de aandacht eerder naar de concrete te verwezenlijken doelstellingen, dan naar opsommingen van te ondernemen activiteiten en te leveren diensten moeten uitgaan. In dit verband zou moeten worden overwogen de bureaus uit te sluiten die, onder het voorwendsel dat een bestek onhaalbaar of vaag is, hun wanprestaties rechtvaardigen zonder te hebben getracht hun opdracht bij te laten stellen. Het is in het huidige systeem mogelijk dat bepaalde consultants ondanks hun wanprestaties voor een bepaald project nadien toch voor andere projecten worden geselecteerd. Dit gebrek aan transparantie is bijzonder kritiek waar het gaat om experts, belast met het opstellen van bestekken (zie de paragrafen 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14).

7.6. Tenzij het gaat om het beheer van meerlandenprogramma's, gaat de geografische benadering van de Commissie in tegen een goede doorstroming van de informatie inzake de activiteitensectoren (zie de paragrafen 4.17-4.20, 6.1-6.3). Bijgevolg ontbreekt het bij de beheerders van de centrale diensten aan een gezamenlijke aanpak bij het toezicht op de programma's en worden de in de diverse landen en activiteitensectoren opgedane ervaringen onvoldoende samengevoegd.

7.7. Het opzetten van eenheden welke specifiek met het toezicht op de projecten zijn belast, ontslaat de beheerders niet van hun verantwoordelijkheden bij het besturen van de acties. Deze beheerders - eerder van contracten dan van projecten - zijn, hoewel zij beschikken over lijvige rapporten die door consultants zijn ingediend, niet in staat om een samenvattend en kwantitatief overzicht van de onder hun verantwoording vallende programma's op te stellen. Met het oog hierop vergt een goede controle over de ondernomen acties verbeteringen in drie opzichten:

a) versterking van de rol van de delegaties;

b) meer analyse van de effecten van het optreden van de consultants;

c) verbetering van de samenhang van het toezicht.

7.8. De beheerders zouden moeten beschikken over uitvoeringsverslagen die voor gelijksoortige projecten eenzelfde, overzichtelijke structuur kennen. Het instellen van gelijkvormige instrumenten voor toezicht moet het mogelijk maken de conclusies van de evaluaties samen te voegen en per instrument en per sector concrete aanbevelingen te verstrekken, waarmee op ordelijke wijze lering uit de opgedane ervaring kan worden getrokken, hetgeen toekomstige acties ten goede kan komen. Zonder een dergelijke normalisering zal de situatie slechts met aanzienlijke vertraging worden beoordeeld en kunnen de noodzakelijke correcties niet tijdig worden aangebracht. Het vraagstuk rond het toezicht is des te meer cruciaal daar in het kader van de toetredingsonderhandelingen aan de toekenning van de financiering de voorwaarde zal worden verbonden dat het tijdschema voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen in acht wordt genomen.

7.9. Waar de instrumenten voor ondersteuning van KMO's en regionale ontwikkeling instrumenten in een geschikte context worden gebruikt, zijn deze doeltreffend gebleken (zie de paragrafen 6.20 a), 6.29 en 6.31). De ontoereikende bekendheid met de voorwaarden voor de goede werking ervan en met de context blijft echter het zwakke punt van het optreden van de Commissie. Uit deze constatering blijkt tevens de discrepantie tussen de politieke verklaringen van de autoriteiten van de begunstigde landen (zeer welwillend jegens de KMO's) en het daaropvolgende optreden (geen snelle vaststelling van een adequate wetgeving en begeleidende begrotingsbesluiten). De meest opvallende successen doen zich voor in de landen die in dat opzicht voor een consequente aanpak hebben gekozen.

Resultaten van de steunregelingen

7.10. Het meest opmerkelijke resultaat is de politieke en culturele verandering waartoe PHARE en TACIS waarschijnlijk in alle betrokken landen hebben bijgedragen, alleen al door het stimuleren van het particulier initiatief. In diezelfde landen hebben bij de autoriteiten ingrijpende mentaliteitsveranderingen plaatsgevonden: de KMO's worden een beleidsprioriteit, omdat ze de grootste, zo niet enige alternatieve bron van werkgelegenheid vormen ter ondervanging van de gevolgen van de industriële herstructureringen, die op hun beurt in een markteconomie onvermijdelijk zijn (zie paragraaf 6.4).

7.11. Wat KMO's en regionale ontwikkeling aangaat, vormen de invoering van plaatselijke netwerken welke ondersteuning in de omgeving bieden (voorlichting, advies en opleiding), en financiële mechanismen ten behoeve van de KMO's de meest tastbare resultaten van de steun uit PHARE en TACIS. Wel dient nog een totaalstrategie te worden ontwikkeld met betrekking tot de wijze waarop het voortbestaan van de steunorganen na afloop van de activiteiten in het kader van PHARE en TACIS wordt gewaarborgd. Dit voortbestaan is des te onzekerder daar de middelen de overheid en de ondernemingen ontbreken, welke laatste weinig genegen zijn om te gaan betalen voor diensten die voorheen gratis waren. Door een snelle integratie van deze eenheden (PMU's) in de betrokken overheidsinstanties zou kunnen worden voorkomen dat de tegen een hoge prijs verworven kennis verloren gaat. Bovendien zou dit kunnen bijdragen tot de versterking van de overheidsinstanties, een aspect waaraan in het kader van de nieuwe richting die PHARE krijgt, prioriteit wordt verleend (zie de paragrafen 6.11-6.14).

7.12. Het vraagstuk rond het voortbestaan op termijn van de aldus opgerichte instellingen hangt tevens samen met een duidelijke omschrijving van de concepten ondersteuning van KMO's en regionale ontwikkeling. Deze beleidsterreinen overlappen elkaar vaak, en er kan concurrentie tussen de netwerken ontstaan, op het gebied van zowel werving van financieringsbronnen als aan de klanten aangeboden diensten (zie de paragrafen 5.8, 5.19-5.22).

7.13. De ondersteuning van de herstructurering van de grote ondernemingen behelst ofwel geconcentreerde steunverlening binnen een sector of onderneming, ofwel diensten welke worden aangeboden vanuit plaatselijke bureaus of eenheden voor programmabeheer.

7.14. Het meest complex is de evaluatie van de geconcentreerde steunverlening, en wel om de volgende redenen:

a) er wordt slechts gedurende de looptijd van de contracten voor technische bijstand toezicht op de projecten gehouden, terwijl de belangrijkste resultaten ervan in de jaren daarna worden verwacht (zie de paragrafen 4.26 en 6.3);

b) de operaties bleven maar al te vaak in het stadium van diagnose en aanbevelingen steken, zonder dat deze ten uitvoer werden gelegd (zie paragraaf 4.24);

c) de karige financiële middelen die per onderneming worden ingezet zijn in verhouding tot de veelvuldig voorkomende problemen te verwaarlozen, en alleen daarmee kunnen de aanbevolen veranderingen niet tot stand worden gebracht (zie de paragrafen 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 en 6.32).

7.15. De "op maat gesneden" dienstverlening (zie paragraaf 6.28) die de eenheden voor programmabeheer of de plaatselijke bureaus aanbieden, is gericht op vaak kleine ondernemingen en biedt theoretisch gesproken diverse voordelen, aangezien in deze benadering:

a) het hefboomeffect van de communautaire gelden verbetert doordat de beroepskwalificaties van de plaatselijke consultants worden gestimuleerd;

b) van de begunstigden wordt gevergd dat zij actief stappen ondernemen, en hun bereidheid tot verandering wordt versterkt.

Evaluatie achteraf om na te gaan welke uitwerking deze benadering heeft, is echter niet verricht.

7.16. Zijn de experimenten op het gebied van herstructurering van ondernemingen weinig overtuigend gebleken (aanbevelingen die niet zijn opgevolgd), dan komt dat doordat daar meer dan elders sprake is van een duidelijke wanverhouding tussen de ingezette middelen en de omvang van de problemen. Slechts met eensgezinde actie van de EU en de overige donoren zouden overtuigende resultaten kunnen worden geboekt. In dat verband dient de EBWO, rekening houdend met haar taak, voor de Commissie de partner bij uitstek te zijn. In samenwerking met de EBWO zou financiering door PHARE of TACIS van studies die plaatsvinden voor de investering, het mogelijk moeten maken om in vervolg op deze studies voldoende kapitaal (leningen) vrij te maken om een doeltreffende uitvoering van de aanbevolen maatregelen te waarborgen. Ook het overwegen waard is de methode van risicospreiding waarbij voor een gedeelte van de aldus verstrekte leningen een zekerheid ten laste van de communautaire begroting wordt gesteld.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 16 en 17 september 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 (PB L 375 van 23.12.1989), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) van de Raad nr. 753/96 van 22 april 1996 (PB L 103 van 26.4.1996).

Verordening (EEG) nr. 2053/93 van de Raad van 19 juli 1993 (PB L 187 van 29.7.1993); Verordening (EG) nr. 1279/96 van de Raad van 25 juni 1996 (PB L 165 van 4.7.1996)

(2) Albanië, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Tsjechische Republiek, FYROM.

(3) Europese Raad van Cannes in juni 1995, en van Madrid in december 1995.

(4) Met de inwerkingtreding in maart 1998 van de partnerschappen voor de toetreding worden deze nieuwe beleidslijnen vastgelegd.

(5) Met name in het verslag van de Commissie over de uitvoering van het programma PHARE in 1992-1993 (20 februari 1995), in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake industriële samenwerking met de LMOE (14 maart 1995), en in het verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging van het programma PHARE in 1994 (20 juli 1995).

(6) Bron: database Desiree.

(7) Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazachstan, Kirgizstan, Moldavië, Mongolië, Rusland, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne, Oezbekistan.

(8) Bron: jaarverslag TACIS 1996.

(9) Aanpassing van het wettelijk kader, lancering van privatisering volgens diverse technieken, eigendomsoverdracht...

(10) Zie jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 6.47 inzake de aanbeveling van de Commissie van 3 april 1996 betreffende de definitie van de kleine en middelgrote ondernemingen (PB C 348 van 18.11.1997).

(11) "Performance Scoring".

(12) "Regional Investment Fund", "Seed capital", "Equity schemes".

(13) Zie jaarverslag over het begrotingsjaar 1993 van de Europese Rekenkamer, paragraaf 12.36 (PB C 327 van 24.11.1994).

(14) Plaatselijke autoriteiten, delegatie, verleners van technische bijstand, PMU's, EBWO's.

(15) Local Enterprise Agency.

(16) Business Support Centre.

(17) Regional Development Agency.

(18) Small and Medium size Enterprises Development Agency.

(19) Zie speciaal verslag 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma PHARE, paragrafen 3.20-3.30 (PB C 175 van 9.6.1997).

(20) Programma's 1990-1997.

(21) Programma's 1990-1997.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDENDE OPMERKINGEN VAN DE COMMISSIE

De Commissie is van oordeel dat de in het kader van Phare en Tacis gelanceerde programma's tot stimulering van de ontwikkeling van de particuliere sector een groot effect hebben gehad in de korte tijdspanne gedurende welke zij werden uitgevoerd.

Op het ogenblik dat de programma's voor het eerst werden voorgesteld, was er in de begunstigde landen geen concept van markteconomie en evenmin een cultuur van ontwikkeling via de particuliere sector. Het grootste deel van de werkgelegenheid bleef beperkt tot grote ondernemingen die voornamelijk staatsondernemingen waren of door de staat werden gecontroleerd. De EU was dus geconfronteerd met de taak van zowel ontwikkeling van programma's voor materiële hervormingen en totstandbrenging van een op de markt gebaseerde particuliere sector, alsook de verandering van het politieke en culturele klimaat om hervormingen mogelijk te maken.

Gezien het immense karakter van deze taak waren de voor Phare en Tacis uitgetrokken middelen niet voldoende om in alle behoeften van de begunstigde landen te voorzien. Hierom bestemde de Commissie de beperkte beschikbare middelen voor acties die een katalyserend effect dienden te hebben en intern ontwikkelde maatregelen verder dienden te stimuleren. Het beleid was er ook op gericht om de maatregelen te coördineren met die van de EIB en andere internationale financiële instellingen, zoals de EBWO en de Wereldbank. De verstrekking van de middelen voor de ontwikkeling van de particuliere sector gebeurde, zoals de Rekenkamer erkent, sneller dan die voor het Phare- en het Tacis-programma als geheel.

De resultaten ten aanzien van het MKB waren tot dusverre positief. In de tussentijdse evaluatie werd geconcludeerd dat de Phare-activiteiten in verband met de ontwikkeling van het MKB van groot belang waren voor het hervormingsproces, nieuwe instellingen voor de ontwikkeling van het MKB hebben doen ontstaan en de steun voor het MKB hebben uitgebreid op een ongekende schaal. Dankzij de programma's kon in de meeste Phare- en Tacis-partnerstaten nuttige steun voor het overgangsproces worden geleverd. Zoals door de Rekenkamer wordt vermeld, is het bewustzijn van het belang van de particuliere sector en de rol van het MKB binnen een op de markt gericht economisch systeem aanzienlijk toegenomen, en wel op een zodanige wijze dat de politieke en culturele opstelling ten aanzien van de ontwikkeling van de particuliere sector opvallend is veranderd.

De doeltreffendheid en het effect van de programma's hebben in bepaalde gevallen schade geleden door politieke instabiliteit en een gebrek aan middelen bij de eindbegunstigden om de aanbevolen herstructureringsplannen ten uitvoer te leggen.

De Commissie heeft haar vermogen om de programma's te controleren en te evalueren geleidelijk vergroot. In oktober 1996 werden controle- en evaluatie-eenheden opgericht, en de logische raamwerkmethode voor evaluatie werd goedgekeurd om samenhangende evaluatiemethodologieën mogelijk te maken. De contractprocedures werden verbeterd door de harmonisatie van de Phare- en de Tacis-procedures vanaf februari 1997, en de handleidingen werden herzien en bijgewerkt om voor alle betrokkenen als nuttige leidraad te kunnen dienen. Het Phare-programma werd in maart 1997 omgewerkt om het af te stemmen op maatregelen ter ondersteuning van de toetredingsstrategieën van de kandidaat-landen. Er wordt ook aan de hervorming van de Tacis-verordening gewerkt teneinde de steun beter af te stemmen op nieuwe eisen van de begunstigde landen. Deze maatregelen zullen de Commissie ertoe in staat stellen te bouwen op de resultaten van de maatregelen voor de particuliere sector die tot dusverre ten uitvoer zijn gelegd, en een nauwere aansluiting van toekomstige maatregelen bij de behoeften van de partnerstaten mogelijk maken.

2. CONTROLEGEBIED EN -DOELSTELLINGEN

Controlegebied

2.2. In de beginfasen van het Phare-programma werd een soepele definitie van het MKB gebruikt omdat dit dienstiger werd geacht met het oog op de realiteit in de betrokken landen. In het bijzonder waren de ondernemingen in die landen doorgaans veel groter dan die in de Unie wat het aantal werknemers betreft. Sinds kort wordt indien mogelijk steeds meer gebruik gemaakt van de standaard-EU-definitie van het MKB. In het kader van een specifiek Phare-programma voor kleine bedrijven werden bijvoorbeeld de criteria om in aanmerking te komen onlangs beperkt tot die kleine en middelgrote bedrijven welke voldoen aan de aanbeveling van de Commissie van 3 april 1996.

3. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE BEVINDINGEN

Voorbereiding en beheer van de programma's

3.1. Het verslag van de Rekenkamer bestrijkt voornamelijk de periode die werd beïnvloed door de aanvankelijke opbouwfase van de Phare- en Tacis-programma's. Sindsdien is de situatie in de begunstigde staten op het gebied van de ontwikkeling van de particuliere sector verbeterd.

Ook is het van belang erop te wijzen dat het bij het ontwerpen van deze programma's ging om een volledig onbekend terrein. Hoewel het duidelijk was dat de ontwikkeling van de particuliere sector van cruciaal belang voor een succesvol overgangsproces was, waren er slechts weinig precedenten waarvan men voor de uitwerking van de programma's uit kon gaan. Zoals door de Rekenkamer elders in haar verslag wordt erkend, was het niveau van de politieke betrokkenheid bij de ontwikkeling van de particuliere sector van cruciaal belang. In Bulgarije is bijvoorbeeld het ontbreken van politieke betrokkenheid bij erkende programma's voor de ontwikkeling van de particuliere sector veruit de belangrijkste factor bij de vertragingen welke deze programma's opliepen.

3.2. Gezien het dringende karakter van de steun voor de ontluikende particuliere sector in de begunstigde landen was het meestal niet mogelijk te wachten op effectbeoordelingen van vorige programma's alvorens besluiten inzake vervolgprogramma's te nemen. Wanneer dit gebeurd zou zijn, zou men het risico hebben gelopen om de stuwkracht in de betrokken sector onbenut te laten, en zou een en ander in veel gevallen de duurzaamheid van de vervolgprogramma's ondermijnd hebben.

3.3. De voornaamste verantwoordelijkheid voor het succes of het falen van programma's ligt bij de begunstigde regering, die ervoor moet zorgen dat er een gunstige politieke context aanwezig is. De mate waarin de verantwoordelijkheid voor het nagestreefde effect bij de teams voor technische bijstand kan worden gelegd, is derhalve beperkt.

3.4. Hoewel de Commissie gepoogd heeft de ontwikkeling van het beleid in de particuliere sector in de begunstigde landen te beoordelen en te ondersteunen, kan zij niet als aansprakelijk worden beschouwd voor de plotselinge politieke verschuivingen die een negatieve invloed hadden op het succes van programma's in bepaalde landen.

3.5. De contacten en raadplegingen tussen het personeel van Phare en Tacis gebeuren op informele basis, waarbij onder meer Phare-ambtenaren Tacis-evaluaties van inschrijvingen bijwonen en omgekeerd. De evaluatieverslagen circuleren onder de Phare- en Tacis-teams, waardoor verder wordt bijgedragen tot de onderlinge uitwisseling van ideeën en de onderkenning van aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.

Doelmatigheid van de wijze van uitvoering

3.6. Voor zowel Phare als Tacis hebben recente onafhankelijke operationele onderzoeken de samenhang - over het geheel genomen - bevestigd van de strategie die wordt toegepast op het gebied van ondersteuning van het MKB.

a) De Commissie geeft toe dat er zich bepaalde problemen voordeden (zoals de aarzeling van bepaalde banken om deel te nemen aan de financieringsprogramma's); dergelijke kwesties worden behandeld als onderdeel van de follow-up van de tussentijdse evaluatie.

b) De doelmatigheid van de ingeschakelde instrumenten hangt in hoge mate af van de economische context, die - zoals de Rekenkamer voor het geval van Rusland onderstreept - uiterst moeilijk kan zijn.

c) De Commissie bekijkt ontwerpen voor strategische plannen betreffende het gebruik van financiële instrumenten om overlappingen te voorkomen, en synergie en vruchtbare samenwerking in de hand te werken.

d) De Commissie aanvaardt dat bepaalde instrumenten, zoals garantiefondsen, complex zijn wat het ontwerpen ervan betreft, en dat het succes ervan in het kader van Phare tot nu toe beperkt bleef. Doch aangezien zij als katalysator kunnen optreden bij de totstandbrenging van duurzame vormen van financiering voor het MKB, was de Commissie, in overleg met de begunstigde landen, van oordeel dat gebruik ervan momenteel nuttig kon zijn. Doch het succes werd ondermijnd door de aarzelingen van plaatselijke banken om aan de programma's deel te nemen.

e) Er bestaat overeenstemming over dat het bedrag van de in het kader van Phare en Tacis toegekende middelen niet volstaat om te voorzien in de behoeften van de betrokken landen. In een klimaat waarin voor een groot gamma van prioriteiten om de beperkte beschikbare middelen wordt gewedijverd, is het gewoon niet mogelijk aan alle verzoeken om middelen te voldoen. De Commissie heeft echter getracht de inspanningen vooral te richten op acties waarbij het effect van de Phare- en Tacis-financiering in de betrokken sector het doeltreffendst kan zijn, en van katalyserende invloed kan zijn op de eigen inspanningen van de partnerstaten om de ontwikkeling van de particuliere sector te stimuleren. Bovendien werden en worden nog steeds inspanningen gedaan om de financieringsactiviteiten met andere donors zoals EBWO, Wereldbank en EIB te coördineren om een maximaal effect met de beperkte middelen te bereiken.

3.7. Er werden harde oordelen geveld over programma's waarvan de uitvoering niet zo snel verliep als aanvankelijk was gehoopt. In verschillende genoemde gevallen was de hoofdreden voor de trage vooruitgang het gebrek aan inzet voor het programma bij de begunstigde autoriteiten. De voortdurende inzet van de Commissie (waarbij het enige realistische alternatief het opgeven van het programma was) werd in bepaalde gevallen aangetoond. Zo kwam bijvoorbeeld het Struder-programma in Polen langzaam op gang, doch gedeeltelijk als gevolg van actief beheer door de Commissie ontwikkelde het zich uiteindelijk tot een succesvol programma; de Poolse autoriteiten schatten dat met de verstrekte middelen meer dan 11 000 banen worden geschapen.

Overzicht van de uitgevoerde acties

3.8. De Commissie geeft toe dat het meten van het effect op de ontwikkeling van de particuliere sector moeilijk kan uitvallen om de door de Rekenkamer genoemde redenen. Er werden speciale eenheden opgericht voor de controle- en evaluatietaken. Specifieke evaluaties van sectoren zoals MKB, privatisering en herstructurering zijn aan de gang. Een beoordeling van de programma's op grond van een steekproef is door de evaluatie-eenheid reeds overgelegd, en controleteams zijn bezig met verdere beoordelingen.

3.9. Het algemeen klimaat in de begunstigde landen is een grote belemmering. Doch dankzij een constructieve inzet tracht de Commissie niet alleen binnen dit klimaat te werken maar dit ook op actieve wijze te veranderen. Het demonstratie-effect van een succesvol MKB-ontwikkelingsprogramma zoals Struder heeft een belangrijke rol gespeeld bij het veranderen van de houding binnen de begunstigde overheidsdiensten ten aanzien van de particuliere sector.

4. VOORBEREIDING EN BEHEER VAN DE PROGRAMMA'S

Kwaliteit van de voorbereiding, uitvoeringstermijnen en fasering van de acties

4.1. Het verslag van de Rekenkamer bestrijkt voornamelijk de periode die beïnvloed werd door de opbouwfase van de Phare- en Tacis-programma's. Vermeld zij dat bij het concipiëren van deze programma's volledig nieuwe terreinen werden betreden. Hoewel het duidelijk was dat de ontwikkeling van de particuliere sector voor een succesvol overgangsproces van cruciaal belang was, waren er weinig precedenten die als basis voor het ontwerpen van de programma's konden dienen, en slechts weinig criteria voor het formuleren van gedetailleerde doelstellingen. Zoals de Rekenkamer elders in haar verslag erkent, was bovendien het niveau van de politieke betrokkenheid bij de ontwikkeling van de particuliere sector van cruciaal belang. In Bulgarije bijvoorbeeld is het ontbreken van politieke betrokkenheid bij aangenomen programma's voor de ontwikkeling van de particuliere sector veruit de belangrijkste factor die een rol speelde bij de vertraging die bij deze programma's werd opgelopen.

Polen

4.2. Struder was een experiment voor Phare en voor Polen, en het programma speelde een belangrijke rol bij het verbeteren van de situatie van de regionale ontwikkeling in Polen.

De Commissie heeft de tenuitvoerlegging van het programma van nabij gevolgd, en thans wordt overgegaan tot het honoreren van garanties. De Commissie is van mening dat de vermindering van het aantal instrumenten het algemeen effect en het karakter van het programma zou hebben verkleind.

4.3. De Commissie heeft initiatieven genomen om de situatie te verbeteren en heeft bij de regering geïntervenieerd om de oriëntatie van het toerismeprogramma te wijzigen. Hoewel de ontwikkeling van Polens toerismestrategie een langdurig proces was, heeft het geresulteerd in een hoog niveau van regionale betrokkenheid en een goede mate van gebruikmaking van de eindstrategie door de Poolse autoriteiten en de particuliere sector.

Bulgarije

4.4. De Commissie was zich eind 1994 bewust van de moeilijkheden in verband met de vertraagde start (midden 1993). De daarop volgende heroriënteringsdiscussies en het zoeken naar een overeenkomst inzake een nieuwe verdeling van de middelen duurden tot midden 1995. Alle inspanningen voor het ontwerpen van het MKB-programma waren van de Commissie afkomstig, waarbij de goedkeuring door de Bulgaarse regering in elk stadium van het betrokken proces tegen een zeer traag tempo en met grote moeilijkheden werd bereikt. Dit vastgesteld gebrek aan politieke betrokkenheid bij de ontwikkeling van een nationale MKB-strategie kwam in de loop van de tenuitvoerlegging van het programma steeds meer aan het licht.

De ontwikkeling van de MKB-sector moet worden bespoedigd door de pas gekozen regering, die een ontwerp voor een MKB-strategie heeft goedgekeurd, inclusief het MKB-bureau waarvoor in technische bijstand moet worden voorzien.

4.5. Het project voor de privatisering van het toerisme werd gelanceerd op een moment dat de goedkeuring van de privatiseringswet van 1992 hangende was als gevolg van onenigheid binnen de regering. Uiteindelijk gaf de Bulgaarse regering de overeengekomen sectorale benadering op, wat tenslotte tot de voortijdige beëindiging van het project leidde.

4.6. In het kader van het contract en het addendum kwamen alle partijen tot de conclusie dat een bepaald niveau van succes was bereikt met betrekking tot rechtstreekse contracten met Westerse partners, overdracht van knowhow, vertrouwd maken met Westerse werkwijzen en mechanismen en de stimulering van zakenrelaties. Toch werd aanvaard dat een en ander verdere initiatieven zou vereisen om te komen tot concrete resultaten op het gebied van ruimere samenwerking en ontwikkeling van diepere relaties, en wel omdat de bedrijfsleidingen nog vrij onervaren waren met zakenrelaties met buitenlandse partners, waardoor het addendum voor verdere steunverlening aan de sector gerechtvaardigd was.

Overige landen

4.7. In Rusland zijn ondernemingsactiviteiten nog maar enkele jaren legaal, waardoor het startpunt voor de ontwikkeling van het MKB op bijna nul lag. In 1992 had de EU geen ervaring met het opstellen of uitvoeren van projecten in deze sector in de Russische context. Het was pas toen in 1995 met projecten werd gestart dat de situatie ietwat duidelijker werd en de opgedane ervaring met zowel het Tacis-systeem als door de EU en aan Russische zijde kon worden aangewend. Een recent onafhankelijk operationeel onderzoek van de Tacis-strategie op het gebied van de ontwikkeling van de particuliere sector dat in januari 1998 werd afgerond, heeft de samenhang - over het geheel genomen - bevestigd van de in de MKB-sector toegepaste strategie en vooral van het Smeda-netwerk.

4.8. In de begunstigde landen verandert de politieke en economische context voortdurend, en bij de vaststelling of voorbereiding van een project zijn bepaalde ontwikkelingen moeilijk te voorspellen. De toestand verandert derhalve dikwijls in de tijdsruimte tussen de vaststelling en de tenuitvoerlegging van het project. De aanvangsfase van het project is bedoeld om met deze omstandigheden rekening te houden en het werkplan van het project aan te passen om het vlotte verloop ervan te waarborgen. Tijdens de hele tenuitvoerlegging van het project kunnen ook onvoorziene veranderingen plaatsvinden die uitbreidingen van het project en/of begrotingswijzigingen vereisen (gewoonlijk binnen het totale bedrag van het oorspronkelijke contract), zulks om te garanderen dat de beoogde resultaten worden bereikt en het nagestreefde effect wordt verwezenlijkt.

Rusland

4.10. De opmerking houdt verband met een project dat werd opgezet in 1992, toen het MKB in Rusland een dynamisch ontluikende sector was. In een land waar particulier ondernemerschap een nieuw verschijnsel was, was het ernstig gebrek aan passende wetgeving echter duidelijk voelbaar. Tegen deze achtergrond werd het nodig geacht bijstand te verlenen. Het door de Rekenkamer vermelde geval is een uitzondering die gerechtvaardigd is. Het is een normale praktijk dat de begunstigde de goedkeuringsverklaring ondertekent voordat de aanbestedingen worden uitgeschreven.

4.11. Er is informeel overleg tussen de betrokken eenheden over de kwaliteit van de consultants. Voor de kwaliteit van de opdracht is uiteindelijk de Commissie verantwoordelijk, terwijl de door externe consultants opgestelde bestekken zorgvuldig door de individuele task managers worden onderzocht voordat zij worden uitgebracht.

Verloop van de acties en opzet van de contracten van consultants

4.12. De Commissie is van oordeel dat veranderingen in het beleid van de begunstigde landen de voornaamste negatieve factor waren bij de tenuitvoerlegging van programma's. Dergelijke schommelingen in het beleid maakten het moeilijker om een consistente lijn te handhaven bij de afwikkeling van de betrokken acties en leidden onvermijdelijk tot een moeilijker beheer van de programma's.

De veranderingen binnen het centrale team van de Commissie weerspiegelen gedeeltelijk de moeilijkheden bij het vinden van goed gekwalificeerd intern personeel. Beroep op extern contractueel personeel voor een korte periode kan leiden tot frequente personeelsveranderingen voor bepaalde projecten.

Hongarije

4.13-4.14. Toen de werkzaamheden met het gedetailleerde ontwerpen van een programma voor converteerbare leningen startten, wees de Commissie er bij verschillende gelegenheden op dat zij ernstige twijfels koesterde omtrent het ontwerp van het programma. Ondanks de zienswijze van de Commissie gaven de Hongaarse autoriteiten onafgebroken hun voorkeur te kennen voor het vaststellen van een quasi-aandelenprogramma.

De toewijzing van 1,89 miljoen ECU (thans nagenoeg 2 miljoen ECU, inclusief opgelopen rente) zal van de Hongaarse autoriteiten worden teruggevorderd op grond van een ontwerp-eindauditverslag.

Bulgarije

4.15. Door het extreem moeilijke en onzekere politieke klimaat waardoor de ontwikkeling van het MKB in Bulgarije wordt gekenmerkt, bereikte het team voor technische bijstand niet het verwachte resultaat.

4.16. Bepaalde vroege programma's, vooral die inzake de ontwikkeling van het MKB en de herstructurering van de bedrijven, waren door een inkrimping van de planningsfase gekenmerkt om snel te kunnen reageren op het verzoek van de regering toen het omvormingsproces in Oost-Europa in 1990 begon.

De politieke context van de Phare- en Tacis-werkzaamheden is duidelijker geworden in de loop van de opeenvolgende programma's. Dankzij deze werkzaamheden waren de diensten van de Commissie en de contractanten in staat een veel meer gedetailleerd inzicht in de politieke en economische omstandigheden van de betrokken landen te verkrijgen dan mogelijk was tijdens de aanvangsfasen van de eerste programma's.

Na de vroege programma's was er een evolutie op het gebied van planning en vaststelling van de doelstellingen. Zo bevatte bijvoorbeeld in Polen het Struder-programma (voor regionale ontwikkeling) dat in 1992 werd uitgewerkt, duidelijker omschreven doelstellingen. Dit was nuttig bij de ontwikkeling van een regionaal ontwikkelingsbeleid in Polen, hoewel dit proces nog niet is voltooid. In het kader van zowel Phare als Tacis zijn de contractanten thans verplicht in een eerste voortgangsdocument (aanvangsverslag) in bijzonderheden de objectief verifieerbare indicatoren van het succes voor elk element van het project op te nemen. Dit is de basis waarvan de controleteams uitgaan bij de beoordeling van de door de contractanten bereikte resultaten.

Informatiedoorstroming

4.17. Contacten en overleg tussen Phare en Tacis onderling gebeuren op informele basis, waarbij onder meer Phare-ambtenaren evaluaties van inschrijvingen in het kader van Tacis voor Tacis-contracten bijwonen, en omgekeerd. De evaluatieverslagen circuleren onder de Phare- en Tacis-teams, zodat wordt bijgedragen tot uitwisseling van ideeën en onderkenning van aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.

4.18. Verlenging van afgelopen contracten die gebaseerd was op de natuurlijke wens om in de PMU's in Bulgarije tot een zekere continuïteit te komen, werd intussen vervangen door duidelijke en strenge richtsnoeren voor de opdracht en grenzen van contractaddenda, inclusief bedragen.

Wat betreft de problemen die door de Rekenkamer met betrekking tot Polen werden vermeld, zij verwezen naar punt 5.13.

4.19. Zie punt 4.11.

4.20. Zie punt 3.5.

Toezicht op en evaluatie van de programma's

Polen

4.22. Het gebrek aan ervaring van de bureaus voor regionale ontwikkeling bij werkzaamheden met deskundigen, het gebrek aan regionale ontwikkelingsplannen en de taalbarrières vormden alle factoren van het kader waarbinnen het Struder-programma moest worden uitgevoerd en vormden tevens de reden waarom het programma in feite werd opgezet. In 1996 heeft de Commissie een systematisch controle- en beoordelingsstelsel ingevoerd, en de verslagen betreffende het Struder-programma kwamen in 1997 uit. De Poolse autoriteiten is thans gevraagd om tenminste 20 % van de door Phare gefinancierde MKB-projecten te controleren. Overeenkomstig de regels van het Phare-programma keurt de Commissie om de zes maanden werkprogramma's goed, welke programma's een extra controle-instrument vormen.

De effectstudie en de regelmatige verslagen van het Pools bureau voor regionale ontwikkeling bevatten het aantal ondersteunde kleine en middelgrote bedrijven, het voortgebrachte investeringsbedrag, het aantal gecreëerde banen en het aantal en het bedrag dat werd uitgetrokken voor ondersteunde kleine gemeentelijke infrastructuurprojecten. Deze informatie is ook vervat in het in juni 1997 door de Commissie uitgebrachte controle- en beoordelingsverslag.

Na het overwinnen van de aanvankelijke moeilijkheden bleek het Struder-programma een succes te zijn.

4.23. De Commissie nam initiatieven om de situatie ten aanzien van de regering te verbeteren teneinde de oriëntatie van het toerismeprogramma te wijzigen. Hoewel de ontwikkeling van de toerismestrategie van Polen een langdurig proces was, leidde zij tot een hoog niveau van regionale betrokkenheid en een behoorlijke mate van deelneming aan de uiteindelijke strategie door de Poolse autoriteiten en de particuliere sector.

De grote saldi die op de rekeningen gehandhaafd worden, komen voort uit onjuiste ramingen van de kasbehoeften door de PMU's. Deze zijn voornamelijk het gevolg van overschatting van het uitvoeringstempo, de niet-aanvaarding van werkzaamheden door contractanten of de laattijdige overlegging van facturen door contractanten.

De Commissie is zich terdege bewust van dit algemene probleem. Er worden inspanningen gedaan om bij de toekenning van een voorschot de werkelijke behoeften op systematische wijze te herwaarderen op basis van de op de rekeningen aanwezige bedragen, het werkelijke stadium van de contractsluiting/tenuitvoerlegging en de voorbije prognoses van de PMU's.

Overige landen

4.25. Wat Hongarije betreft, heeft de Commissie ondanks schriftelijke verzoeken moeilijkheden ondervonden bij het verkrijgen van exemplaren van de eindverslagen inzake de controleactiviteiten van bepaalde PMU's. In één