SPECIAAL VERSLAG NR . 1/87 OVER DE KWALITEIT VAN DE VOEDSELHULP Overeenstemming van de voedselhulpprodukten met de toepasselijke normen inzake kwaliteit, kwantiteit, verpakking, tijd en plaats vergezeld van de antwoorden van de Commissie ( 87/C 219/01 ) ( Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4, EEG-Verdrag )

INHOUD

Paragraaf

1.Inleiding1.1 -1.5

2.De geldende voorschriften2.1 -2.17

De leveringsovereenkomsten2.4 -2.7

Volledigheid van de overeenkomsten2.4

Toepasselijkheid van de overeenkomsten2.5 -2.7

De voorschriften inzake de beschikbaarstelling van de hulpgoederen2.8 -2.17

Toepassingsgebied2.8

Ingewikkelde voorschriften2.9 -2.10

Homogeniteit2.11

Inhoud2.12-2.17

Verpakking2.12-2.14

Opschriften2.15

Vervoer2.16-2.17

3.De controle op de toepassing van de voorschriften3.1 -3.42

Niet-specifieke controles3.3 -3.21

Geschiktheid van de niet-specifieke controles3.3 -3.8

Gebrek aan voldoende bewijskracht3.3 -3.7

Veronachtzaming van de specifieke eisen van de voedselhulp3.8

Complementariteit met de specifieke controles3.9 -3.21

Erkenning van de fabrikant3.9 -3.12

De controle op de fabricage3.13-3.19

De kwaliteitscontrole tijdens, of met het oog op de verscheping3.20-3.21

De specifieke controles3.22-3.42

De erkenning van de leveringsbedrijven3.22

De door de leverancier uitgevoerde kwaliteitscontrole3.23-3.24

De op initiatief van het interventiebureau uitgevoerde kwaliteitscontrole tijdens of met het oog op de verscheping3.25-3.28

De door de begunstigde aangevraagde controle3.29

De door de Commissie gefinancierde controles3.30-3.32

Algemene overwegingen inzake de controles met het oog op de verscheping3.33-3.39

De verscheping, beslissende etappe van de kwaliteitscontrole3.33-3.34

Overwaardering van de certificaten van overname of van conformiteit bij de verscheping3.35-3.39

Controle en toezicht op de uitvoering na de verscheping3.40 -3.42

4.Verantwoordelijkheden en garanties4.1 -4.54

Ongelijkwaardigheid van de verschillende leveringsformules uit een oogpunt van kwaliteit4.1 -4.4

Verplichtingen, garanties en sancties in de diverse stadia4.5 -4.18

De verplichtingen van de ondernemers4.5 -4.8

De verplichting van de leverancier, de hulpactie uit te voeren4.5

De verplichting voor de leverancier, een ondeugdelijk uitgevoerde hulpactie opnieuw te verrichten4.6

Verplichtingen van het interventiebureau4.7 -4.8

De verzekeringen4.9 -4.11

Verzekering van de uit interventievoorraden afkomstige granen4.9

Verzekering van het zeetransport van de cif-geleverde produkten4.10

Transportverzekering bij leveringen "franco-bestemming"4.11

De waarborgen4.12-4.14

Inschrijvingswaarborg4.12

Leveringswaarborg4.13

Voorschotwaarborg4.14

De financiële aansprakelijkheid van de ondernemers4.15-4.17

Financiële aansprakelijkheid van de leverancier4.15

Inhouding op de betaling van de leverancier en gelijkwaardige garantie

4.16

Afwijzing door de Commissie van een door een interventiebureau gedane uitgave4.17

De garantie van de Gemeenschap4.18

Vergelijkende beoordeling ten aanzien van de kwaliteitsdoelstelling4.19-4.54

Wie heeft baat bij de garantie?4.19-4.23

Garanties voor de gehele procedure of garanties die slechts één stadium in de uitvoering van de voedselhulpactie dekken4.24-4.26

Garanties die rechtstreeks of via een derde inzetbaar zijn4.27-4.33

Conservatoire garantie van de waarde van de hulpgoederen of sanctie met afschrikkende werking4.34-4.36

Omvang van de financiële aansprakelijkheid en omschrijving van de verplichtingen4.37-4.50

Vaak beroept de rechthebbende zich niet op de garantie4.39-4.42

De verplichtingen van de ondernemer zijn niet strikt genoeg4.43-4.50

Garantie van de Gemeenschap : de laatste of de eerste?4.51-4.54

5.Enkele ideeën voor een herziening van het systeem5.1 -5.24

Vergemakkelijking en versnelling van de procedures5.1 -5.11

Vereenvoudiging van de ingewikkelde politieke structuur bij de voedselhulp5.1

Aansluiting zoeken bij de bestaande procedures die het eenvoudigst zijn

5.2 -5.4

De driehoeksoperaties5.2

De hulp in de vorm van oliehoudende produkten5.3

De spoedhulp ( artikelen 950 van de begroting en 137 van de Tweede Overeenkomst van Lomé)5.4

Suggesties voor een herziening5.5 -5.11

Het op elkaar afstemmen van de beheerdocumenten5.12-5.14

Een betere omschrijving van de controles en de verantwoordelijkheden5.15-5 .24

Het volgen van de uitvoering is onontbeerlijk, ongeacht of er al dan niet een juridische verantwoordelijkheid is5.15

De noodzaak van verschillende controles in de diverse uitvoeringsstadia van de hulpactie5.16

Zonder nauwkeurige omschrijving van de verantwoordelijkheden hebben de beste controles geen enkel nut5.17

Meer overeenkomsten sluiten die voorzien in een resultaatsverbintenis5.18-5.20

De invoering van een contradictoire procedure van inontvangstneming waarvan de betaling aan de leverancier afhankelijk is gesteld5.21

Herziening van de opzet van de verzekeringspolissen5.22-5.24

6.Conclusie6.1 -6.3

Bijlagen :

blz .

Bijlage 1:Overzicht en beschrijving van de door de Kamer geconstateerde gebrekkige leveringen25-34

Bijlage 2:Verschillen tussen de beschikbaarstellingsregeling voor granen en die voor melkprodukten, voor zover zij gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van de hulpgoederen35-37

Bijlage 3:Verklaring van termen38-42

Antwoorden van de Commissie42-52

17 . 8 . 87Nr . C 219 / 1 . INLEIDING

1.1 . Voedselhulp voldoet alleen dan volledig aan de behoeften die aanleiding vormden tot de verstrekking ervan, wanneer de goederen op de overeengekomen datum en in de overeengekomen hoeveelheden op de plaats van bestemming arriveren en de aard, de eigenschappen en de verpakking van de produkten bevredigend en conform de afspraken zijn . Dit kan aan de hand van de leveringsovereenkomst en de geldende reglementering worden nagegaan . Regels kunnen echter niet alle gevallen dekken en zullen nooit in de plaats treden van het gezond verstand en aperte waarheden .

1.2 . De verrichtingen die aan de distributie van de hulpgoederen vooraf gaan zijn talrijk, ingewikkeld en liggen politiek gevoelig :

( a)zij omvatten verwerking, verpakking, overlading, opslag, transport en analyse van de produkten;

( b)de Raad, de Commissie, doch ook talrijke op het grondgebied van de Gemeenschap en daarbuiten werkzame ondernemers vormen de schakels in een lange keten van verantwoordelijkheidsdragers;

( c)bij de opzet van de betrekkingen tussen de instellingen van de Gemeenschap en de betrekkingen van de Gemeenschap met de Lid-Staten is rekening gehouden met het ontwikkelingshulpbeleid in het algemeen en met het gemeenschappelijk landbouwbeleid .

1.3 . De Rekenkamer heeft het beheersysteem van de voedselhulp reeds in een op 30 oktober 1980 vastgesteld speciaal verslag globaal beoordeeld . In het onderhavige verslag wordt de analyse toegespitst op de vraag of de geleverde produkten voldoen aan de door de reglementering en het gezond verstand opgelegde normen . De Kamer heeft een inventaris opgemaakt van alle onvolkomenheden die zij heeft kunnen constateren ( ongeveer 90, met betrekking tot hetzij afzonderlijke partijen, hetzij series partijen ), enerzijds tijdens de controles die zij van 1981 tot en met 1985 in meer dan 20 landen heeft verricht, anderzijds door middel van een enquête naar de gevallen die zijn voorgelegd aan de dienst - geschillen inzake voedselhulp van het Directoraat-generaal Ontwikkeling van de Commissie . Deze gevallen worden geordend en beschreven in bijlage 1 .

1.4 . Tijdens de periode waarop het onderzoek betrekking heeft ( 1976-1985 ), werden er talrijke partijen(1 ) voedselhulp geleverd - naar schatting ca . 8 000 . De 90 gevallen van gebreken vertonende leveringen, die in bijlage 1 zijn vermeld, hebben betrekking op een moeilijk vast te stellen aantal partijen, dat evenwel 200 à 400 bedraagt . Het gaat er echter niet zozeer om te beoordelen in hoeverre deze paar honderd partijen representatief zijn voor de 8 000, als wel om aan te hand van deze selectie de oorzaken van de

gebreken te analyseren en voorstellen te doen om deze te verhelpen . De leemten en tegenstrijdigheden van het huidige systeem die deze tekortkomingen veroorzaken, zijn belicht uit een oogpunt van:

( a)de geldende voorschriften;

( b)de verrichte controles;

( c)en de bestaande garanties .

Het verslag besluit met aanbevelingen voor een herziening van het systeem .

1.5 . Het onderhavige verslag is voor de eerste maal op 16 januari 1987 door de Rekenkamer naar de Commissie gezonden, om deze Instelling in staat te stellen, haar antwoorden uit te werken . Enkele dagen voordien was de nieuwe basisverordening betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp in werking getreden ( Verordening ( EEG ) nr . 3972/86 van de Raad, bekendgemaakt in het Publikatieblad van 30 december 1986 ). Het spreekt vanzelf dat alle opmerkingen in dit verslag betrekking hebben op acties die dateren van vóór de inwerkingtreding van Verordening ( EEG ) nr . 3972/86 op 2 januari 1987 . De Kamer merkt evenwel op dat de hervormingen die bij deze nieuwe verordening zijn ingevoerd en die spoedig zouden moeten worden aangevuld met de hervorming en de eenmaking van de procedures voor de beschikbaarstelling van de produkten - de ontwerp-verordening van de Commissie is reeds opgesteld - op verschillende belangrijke punten samenvallen met haar eigen suggesties .

2 . DE GELDENDE VOORSCHRIFTEN

2.1. Elke levering van voedselhulp is gebaseerd op een leveringsovereenkomst . De Gemeenschap verbindt zich, een bepaald tonnage van een bepaald produkt te leveren . De begunstigde verbindt zich, bepaalde voorwaarden voor de overname en het gebruik van het produkt in acht te nemen en over dit gebruik verslag uit te brengen . In de leveringsovereenkomst, die door onderhandelingen met het Directoraat-generaal Ontwikkeling ( DG VIII ) tot stand komt, zijn de rechten en verplichtingen van de begunstigde opgenomen .

2.2 . Voor voedselhulp geldt een hele reeks voorschriften :

( a)de enige strikt algemene tekst is Verordening ( EEG ) nr . 3331/82 van de Raad van 3 december 1982(2 ) betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp, die tot 1 januari 1987 van kracht was;

( b)twee verordeningen bevatten uitvoeringsbepalingen voor de beschikbaarstelling van de produkten:

i(i)Verordening ( EEG ) nr . 1974/80 van de Commissie van 22 juli 1980 ( granen en rijst)(3)(4 );

( ii)Verordening ( EEG ) nr . 1354/83 van de Commissie van 17 mei 1983 ( magere-melkpoeder, boter en butteroil)(5)(6 );

( c)voorts valt de voedselhulp onder diverse verordeningen inzake het landbouwbeleid, niet alleen wanneer uit interventievoorraden moet worden geleverd, doch ook wanneer de goederen op de Europese markt moeten worden gekocht;

( d)de hulp moet tevens stroken met de wetgeving van de Lid-Staten, bij voorbeeld bepaalde gezondheidsvoorschriften;

( e)iedere actie moet worden uitgevoerd volgens een deugdelijke verordening tot beschikbaarstelling en een dito bericht van inschrijving, voorbereid door het Directoraat-generaal Landbouw ( DG VI ) en, na raadpleging van een beheercomité, vastgesteld door de Commissie .

2.3 . Het jaarlijks programma wordt bepaald door :

( a)de begroting, waarin voor iedere categorie van produkten een bepaald bedrag wordt uitgetrokken;

( b)de verordening van de Raad, waarin de uitvoeringsbepalingen voor het betrokken jaar zijn vastgesteld ( globale hoeveelheden die per categorie produkten moeten worden geleverd, gedetailleerde lijst van de produkten die voor voedselhulp kunnen worden bestemd, lijst van landen en instanties die voor de hulp in aanmerking kunnen komen ) ( dit stelsel was van kracht tot eind 1986 );

( c)de bijzondere hulp die de Commissie ad hoc besluit te verlenen .

De leveringsovereenkomsten

Volledigheid van de overeenkomsten

2.4 . In de leveringsovereenkomsten(7 ) worden de aard van het produkt, de hoeveelheid, de verpakking en soms de op de verpakking aan te brengen opschriften vermeld . Hierbij zij echter het volgende aangetekend :

( a)de overeenkomsten vermelden niet de leveringstijd; deze wordt informeel overeengekomen tussen de Commissie en de begunstigde . Andere hulpverleners aarzelen niet in hun overeenkomsten een leveringstijd vast te leggen . Het ontbreken van een nauwkeurige clausule over de leveringstijd werkt vertragingen bij de beschikbaarstelling in de hand;

( b)ook de haven van verscheping bij een fob-levering(8 ) wordt nooit in de overeenkomsten vermeld . De inschrijvers bepalen eenzijdig de haven van verscheping . Dit kan de kosten van het zeevervoer voor de begunstigde doen oplopen . Bij vele cif-leveringen(9 ) wordt ook de loshaven niet in de overeenkomst vermeld;

( c)tenslotte wordt in de overeenkomsten in het algemeen slechts de aard van het produkt aangegeven, zonder verdere omschrijving . Hierdoor kan het voorkomen

dat er een produkt wordt geleverd dat niet precies beantwoordt aan de lokale behoeften . Het geval van de 240 ton butteroil die in 1983 in het kader van het Wereldvoedselprogramma ( WVP ) aan Marokko werden geleverd, is in dit opzicht interessant : het gehalte aan aërobe bacteriën overtrof de door de Marokkaanse voorschriften gestelde limiet . De enige manier waarop aan dergelijke nationale voorschriften een dwingend karakter kan worden verleend, is ze op te nemen in de overeenkomst en in de verordening tot beschikbaarstelling . De interventiebureaus en de leveranciers zijn namelijk niet gebonden aan de voorschriften van het begunstigde land .

Toepasselijkheid van de overeenkomsten

2.5 . In ruime zin is de leveringsovereenkomst de officiële, door de beide partijen ondertekende brief die wordt voorafgegaan en gevolgd door een minder formele briefwisseling die enige bepalingen met betrekking tot de actie omvat

( leveringstijd ). DG VIII bepaalt de acties, sluit de leverings -

overeenkomsten en legt vervolgens een "aanvraag tot beschikbaarstelling"(10 ) voor aan DG VI, dat de goederen beschikbaar stelt of de interventiebureaus hiertoe opdracht geeft door de verordening tot beschikbaarstelling(11 ) en het bericht van inschrijving(12 ) op te stellen .

2.6 . Het komt vaak voor dat het door DG VIII aan DG VI doorgegeven tijdstip voor de levering niet in acht wordt genomen wegens vertraging bij de beschikbaarstelling van de goederen . Voorts moeten bepaalde specificaties uit de overeenkomsten door DG VIII op de aanvraag tot beschikbaarstelling worden overgenomen, aan DG VI worden doorgegeven en in de verordening tot beschikbaarstelling worden opgenomen . De ervaring heeft uitgewezen dat deze drie documenten elkaar soms tegenspreken :

( a)ten aanzien van 15 000 ton maïs voor Mozambique, bepaalde de overeenkomst dat de goederen zouden worden overgenomen in de loshaven, terwijl de verordening tot beschikbaarstelling bepaalde dat dit, overeenkomstig de aanvraag tot beschikbaarstelling, zou geschieden in de verschepingshaven;

( b)bij de levering via UNRWA(13 ) van 250 ton sojaolie aan Libanon in 1983 ( programma 1982 ) was er een tegenstrijdigheid in de officiële brief, waardoor de scheidslijn tussen de kosten, met name de loskosten en vooral de overdracht van alle verantwoordelijkheden voor de goederen van de leverancier op de ontvanger, onduidelijk was . Volgens de ene interpretatie vond deze overdracht plaats in de haven van verscheping, volgens de andere in de loshaven . In het bericht van inschrijving, dat het leveringsstadium als cif omschreef, zonder nadere aanduiding, werd de overneming in de haven van verscheping gesitueerd, overeenkomstig de handelsgebruiken;

( c)met betrekking tot de aan Mauritius toegekende 500 ton magere-melkpoeder die in 1982 niet-gevitamineerd werden geleverd, stond in de overeenkomst "gevitamineerd ". Deze bepaling werd in de aanvraag tot beschikbaarstelling niet overgenomen;

( d)over de 5 000 ton te oud magere-melkpoeder, dat in 1982 aan India werd geleverd, stond in de overeenkomst dat dit bij de verscheping niet meer dan

6 maanden oud mocht zijn . Volgens de verordening tot beschikbaarstelling mocht het melkpoeder maximaal 9,5 maand oud zijn . DG VI voerde aan dat er uit de voorraden geen verser poeder kon worden geleverd . In werkelijkheid lag de voorraad van minder dan zes maanden oud poeder nooit onder 5 515 ton . En voor het bijeenbrengen van de 5 000 ton had men zich slechts tot twee Lid-Staten behoeven te wenden ( Verenigd Koninkrijk 3 140 ton, Denemarken 1 900 ton, de resterende 475 ton bevonden zich in de Bondsrepubliek Duitsland ).

2.7 . Dergelijke situaties doen zich soms voor omdat geen van de documenten voor alle betrokken partijen gezamenlijk geldt . De overeenkomst bindt de begunstigde en de Gemeenschap . De verordening tot beschikbaarstelling geldt voor het interventiebureau en de leverancier . Het gaat dus om twee verschillende documenten die door twee verschillende Directoraten-generaal zijn opgesteld . Voor samenhang tussen deze beide documenten, die tot stand zou moeten komen door tussenschakeling van een derde document, te weten de aanvraag tot beschikbaarstelling, wordt niet altijd gezorgd .

De voorschriften inzake de beschikbaarstelling van de hulpgoederen

Toepassingsgebied

2.8 . De beschikbaarstelling van de goederen is geregeld voor granen ( Verordening ( EEG ) nr . 1974/80)(14 ) en voor melkprodukten ( Verordening ( EEG ) nr . 1354/83)(15 ), doch voor plantaardige oliën, suiker en de "overige produkten" bestaat een dergelijke verordening niet . Deze ernstige tekortkoming wordt ondervangen door de bepalingen die, ad hoc, in elk bericht van inschrijving met betrekking tot deze produkten worden opgenomen, doch hiermee kan men geen deugdelijk uitgewerkte permanent geldende verordening vervangen . Voor alle categorieën produkten vinden leveringen "franco-bestemming" plaats, doch in Verordening ( EEG ) nr . 1974/80(16 ) inzake de beschikbaarstelling van granen wordt hiervan niet gerept .

Ingewikkelde voorschriften

2.9 . Het opvallende bij de beschikbaarstelling van de voedselhulp is dat in de specifieke teksten herhaaldelijk bepalingen van permanente en algemene aard voorkomen .

Weliswaar zijn de voorschriften betreffende de beschikbaarstelling van fob - of cif-leveringen van granen en van melkprodukten gecodificeerd, doch voor de andere produkten worden deze in iedere verordening tot beschikbaarstelling of bericht van inschrijving in identieke bewoordingen herhaald ( aard van de kwaliteitscontroles, lijst van de documenten die de leverancier moet overleggen om te worden uitbetaald, voorschriften inzake de verpakking, verplichting tot het stellen van een waarborg, enz .). De scheiding tussen teksten met algemene voorschriften en die met specifieke bepalingen dient anderzijds weer niet tot in het absurde te worden doorgedreven . Zo was een vergissing in het opschrift op zakken melkpoeder het gevolg van het feit dat een specifieke verordening het opschrift "voor de Republiek Tunesië" vereiste ter aanvulling van de vermelding "Gift van de Europese Economische Gemeenschap", die algemeen verplicht is gesteld bij Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(17 ) inzake de beschikbaarstelling van de melkprodukten . De zakken droegen slechts het ook nog ten onrechte afgekorte opschrift : "gift van de EEG ".

2.10 . Dat sommige bepalingen inzake het landbouwbeleid van toepassing zijn op de voedselhulp maar, naar gelang van het geval, in verschillende mate, maakt de zaak ook anderszins ingewikkeld . De voor de toelating tot de interventieopslag geldende voorschriften betreffende kwaliteit en verpakking zijn talrijk en de voedselhulp heeft daar baat bij wanneer het produkt uit interventievoorraden afkomstig is . Voorts zijn sommige van deze voorschriften van toepassing op een gedeelte van de voedselhulpgoederen die op de markt zijn gekocht ( melkprodukten ).

Homogeniteit

2.11 . Tussen Verordening ( EEG ) nr . 1974/80(18 ) ( granen ) en Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(19 ) ( melkprodukten ) bestaan talrijke verschillen die van invloed zijn op kwaliteitskwesties, doch die meestal niet door de aard van de produkten zijn gerechtvaardigd ( zie bijlage 2 ).

Inhoud

Verpakking

2.12 . Voor butteroil bestaat er geen enkel voorschrift betreffende de vorm van de blikken en de dikte of het gewicht van het plaatijzer waaruit ze zijn vervaardigd . Herhaaldelijk is gebleken dat het meest gangbare model met een inhoud van 5 kg niet stevig genoeg is . De controles op de stevigheid van de kartonnen dozen waarin deze blikken worden verpakt, zijn onvoldoende . En het komt regelmatig voor dat de dozen bij aankomst beschadigd en open zijn . Het voorschrift inzake de waterbestendigheid van de gebruikte lijm garandeert niet dat de lijm lang houdt . Er hoeven geen ijzeren banden om de dozen te worden gelegd . Alleen door middel van technische voorschriften, opgesteld aan de hand van een onderzoek naar de gevallen van kwaliteitsverlies, zal de Commissie deze gevallen kunnen voorkomen .

2.13 . Voor de melkpoederzakken verwijst Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(20 ) eenvoudigweg naar de bepalingen van Verordening ( EEG ) nr . 625/78(21 ) van de Commissie van 30 maart 1978 inzake de openbare opslag van magere-melkpoeder in de Gemeenschap . De omstandigheden in de overzeese landen vereisen echter een betere verpakking dan die welke binnen Europa wordt gebruikt .

2.14 . Volgens Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(22 ) kan gevitamineerd magere-melkpoeder worden verzonden in zakjes van 1 of 2 kilo in een totaalverpakking van 20 kilo . Deze formule is beter, doch er wordt weinig gebruik van gemaakt en zij wordt duidelijk overklast door die van Zwitserland en de Verenigde Staten : blikken van 2 à 5 kilogram .

Opschriften

2.15 . Voor sommige lacunes in de opschriften op de verpakking zijn de leveranciers verantwoordelijk; dit is het geval wanneer het opschrift "Gift van de Europese Economische Gemeenschap aan ( naam van het land )" of de fabricagedatum van het produkt ontbreekt . In de regeling zelf is echter niet voorgeschreven dat de gebruiksaanwijzing en de uiterste consumptiedatum van de melkprodukten bijgevoegd moeten zijn .

Vervoer

2.16 . De voorwaarde "laadhaven van de Gemeenschap die regelmatige verbindingen heeft met het land van bestemming" die het DG VIII in haar aanvragen tot beschikbaarstelling van fob-leveringen verplicht wilde stellen, was in de verordeningen tot beschikbaarstelling vaak beperkt tot "haven van de Gemeenschap ". De keuze van de haven werd dus aan de leverancier overgelaten en de begunstigde was soms gedwongen een charter te huren voor het vervoer vanaf deze haven . In Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(23 ) is een nieuwe bepaling opgenomen :

".. deze haven wordt gekozen op basis van het bestaan van een verbinding met het land van bestemming in de in het bericht van inschrijving vastgestelde periode waarbinnen de goederen moeten worden geladen . Deze verbinding kan één enkele overslag in een ander Europese haven van de Gemeenschap omvatten ". Deze bepaling, die in Verordening ( EEG ) nr . 1974/80(24 ) inzake de granen ontbreekt, wordt opgenomen in iedere beschikbaarstellingsverordening inzake fob-leveringen van granen . Desalniettemin bepaalt de leverancier eenzijdig de laadhaven . Deze keuze kan evenzeer, en waarschijnlijk meer, van invloed zijn op de door de begunstigde te dragen kosten als op die van de leverancier en kan resulteren in een vermindering van de economische netto-waarde van de hulp .

2.17 . In dit verband zij opgemerkt dat de eisen inzake de hygiënische toestand en de ouderdom van de schepen slechts voor cif-leveringen en niet voor "franco-bestemming"-leveringen zijn gesteld . De Commissie zou voorzieningen moeten treffen om de talrijke onbetrouwbare reders

uit te schakelen wier tarieven alleen maar concurrerend blijken te zijn door de riskante vervoeromstandigheden op schepen van erbarmelijke kwaliteit of door de dumping-praktijken van sommige landen .

3.DE CONTROLE OP DE TOEPASSING VAN DE VOORSCHRIFTEN

3.1 . Ter waarborging van de kwaliteit en de conformiteit met de relevante voorschriften van de voedselhulp bestaan de volgende controles :

( a)procedure van erkenning van de leverancier;

( b)procedure van erkenning van de fabrikant van het produkt;

( c)controle op de vervaardiging van het produkt;

( d)sanitaire controle van de Lid-Staat;

( e)controle voorafgaand aan de toelating tot de interventievoorraden;

( f)kwaliteitscontrole door de leverancier;

(g)douanecontrole op de hoeveelheid;

( h)kwaliteitscontrole met het oog op de verscheping, uitgevoerd op initiatief van het interventiebureau;

( i)kwaliteitscontrole door de begunstigde met het oog op de verscheping;

en eventueel

( j)een controle bij het lossen;

( k)een controle bij aankomst op de plaats van bestemming .

3.2 . Sommige controles zijn specifiek voor de voedselhulp, zoals die genoemd onder ( a ), ( f ), ( h ), ( i ) en, zo deze worden verricht, ( j ) en ( k ). De overige controles op de voedselhulpacties worden verricht krachtens het gemene recht van de Lid-Staten of van de Gemeenschap . Dit is het geval bij de controles genoemd onder ( d ), ( e ) en ( g ). De controles sub ( b ) en ( c) zijn naar gelang van het geval al dan niet specifiek .

Niet -specifieke controles

Geschiktheid van de niet-specifieke controles

Gebrek aan voldoende bewijskracht

3.3 . De bewijskracht van de niet-specifieke controles is soms twijfelachtig . Zij zijn niet contradictoir, want de begunstigde is geen partij bij de controle en is er zelfs niet bij aanwezig . Anderzijds zijn alle controles, behalve de

douanecontrole, op het moment van de verscheping al achterhaald . Een kwaliteitsverklaring veroudert snel . Dat is ook het geval met de door de Lid-Staten volgens hun eigen maatstaven uitgevoerde sanitaire controles . Voorts worden de resultaten van laatstgenoemde controles in de Lid-Staten soms gelogenstraft door andere, in een later stadium uitgevoerde controles .

3.4 . De uit de interventievoorraden te betrekken produkten zijn onderworpen aan de voor de toelating tot de interventievoorraden geldende voorschriften en controles, zo deze al bestaan, hetgeen niet altijd het geval is :

( a)ten aanzien van granen wordt niet voorgeschreven dat zij voor 100 % worden gecontroleerd alvorens ter interventie te worden toegelaten . In tegenwoordigheid van beide partijen genomen monsters hoeven alleen door een erkend laboratorium te worden geanalyseerd "ingeval men over de kwaliteit en de kenmerken van het aangeboden graan geen overeenstemming bereikt ". Daarentegen is deze laboratoriumanalyse ingeval van overeenstemming niet voorgeschreven;

( b)bij melkprodukten wordt een eerste selectie uitgevoerd tijdens de procedure voor de erkenning van de fabrikant, en een tweede bij de controles tijdens de fabricage . Dit geldt evenwel niet voor boter, die door teveel landbouwers en cooeperaties wordt geproduceerd . Bij de inslag strekt een monstercontrole ertoe, te verifiëren of de boter aan de kwaliteitsvoorschriften voldoet . Voorts wordt de boter opgeslagen voor een proeftijd van twee maanden die, bij een negatief resultaat, tot afwijzing van de partij leidt .

3.5 . De kwaliteitscontroles van de Kamer op de opgeslagen produkten doen betwijfelen of al deze verificaties inderdaad worden verricht ( zie het jaarverslag over het begrotingsjaar 1985, hoofdstuk 4 ). Voorts dienen drie opmerkingen te worden gemaakt :

( a)wanneer het produkt eenmaal ter interventie is toegelaten, behoeven er krachtens de regeling geen periodieke controles meer te worden uitgevoerd;

( b)op het moment van beschikbaarstelling kan de kwaliteit van het produkt zijn verslechterd;

( c)slechte kwaliteit komt het vaakst voor bij produkten uit interventievoorraden .

3.6 . De Commissie was hierover dermate verontrust dat zij besloot tot een stelselmatige financiering van controles die specifiek betrekking hebben op leveringen uit interventievoorraden, hetgeen opzienbarende resultaten opleverde ( zie paragraaf 3.30 ); dit is een bewijs dat de aan de interventieopslag voorafgaande controles niet voldoen .

3.7 . De door de douane vóór de verscheping verrichte controle op de hoeveelheden heeft betrekking op niet meer dan 0,8 %, 1 % of 2 % van de in totaal geëxporteerde hoeveelheden(25 ).

Veronachtzaming van de specifieke eisen van de voedselhulp

3.8 . De voorschriften inzake voedselhulp zijn strenger dan de voorschriften van het gemene recht . Voor granen en rijst liggen de kwaliteitsnormen soms hoger dan de minimale eisen voor de toelating ter interventie . Voor melkpoeder worden soms andere zakken voorgeschreven dan in de verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor granen, die in het algemeen los worden opgeslagen, vormt de verpakking een verrichting die deel uitmaakt van de beschikbaarstelling . Tenslotte zijn de opschriften specifiek voor de voedselhulp . Zelfs indien de niet-specifieke controles op zich altijd betrouwbaar waren, zouden zij derhalve niet volstaan omdat daarbij geen rekening wordt gehouden met de specifieke eisen van de voedselhulp . De regeling schrijft namelijk niet altijd voor, dat de specifieke en niet-specifieke controles elkaar moeten aanvullen .

Complementariteit met de specifieke controles

Erkenning van de fabrikant

3.9 . Bij granen bestaat er geen erkenningsprocedure . Bij melkprodukten is de materie nogal ingewikkeld :

( a)de fabricage kan twee fasen omvatten :

( i)eerste fase : vervaardiging van boter of magere -melkpoeder;

( ii)(eventueel ) tweede fase : verwerking van de boter tot butteroil;

( b)volgens de gebruikelijke procédés geschiedt de vitaminering van het melkpoeder tijdens de vervaardiging en is daarmee dan onverbrekelijk verbonden .

3.10 . De strekking van de geldende bepalingen inzake de eerste fase van de fabricage is niet altijd dezelfde :

( a)wanneer het produkt op de markt wordt gekocht, verwijst artikel 3, lid 3, van Verordening ( EEG )

nr . 1354/83(26 ) naar de erkennigsprocedure voor de toelating tot de interventievoorraden . Hieraan wordt echter toegevoegd : "Alleen bedrijven die beschikken over gepaste technische installaties om aan de verplichtingen van deze verordening te voldoen, kunnen worden erkend", waarmee wordt gedoeld op verplichtingen die specifiek voor de voedselhulp gelden;

( b)wanneer de hulpgoederen afkomstig zijn uit interventievoorraden, geldt automatisch de erkenningsprocedure die voorafgaat aan de opslag . Doch dit houdt niet in, dat voldaan is aan de specifieke "verplichtingen" voor de voedselhulp . Aangezien de regeling inzake voedselhulp strenger is dan de algemene reglementering, bestaat er hier een leemte .

17 . 8 . 87Nr . C 219/3.11 . Ook de voorschriften inzake de erkenning van de fabrikant in de tweede verwerkingsfase zijn niet homogeen :

( a)de erkenningsprocedure voor butteroil ( die vrijwel uitsluitend voor voedselhulp wordt gefabriceerd ) is specifiek en omvat de eis van "gepaste technische installaties om te voldoen aan de verplichtingen" die eigen zijn aan de voedselhulp;

( b)inzake de vitaminering van magere-melkpoeder ontbreekt in de verordening een bepaling die analoog is met de betreffende butteroil . Deze lacune lijkt te berusten op een simpel verzuim .

3.12 . Ingeval inbreuk wordt gemaakt op de voorwaarden voor erkenning, wordt deze tijdelijk of definitief ingetrokken . Dit nogal ingewikkelde geheel van voorschriften leidt tot een juridische constructie waarin homogeniteit en zekerheid ontbreken . Eén van de belangrijkste gevolgen daarvan is dat de fabrikanten die via de interventievoorraden voedselhulp leveren, ontsnappen aan de specifiek voor voedselhulp geldende erkenningsvoorwaarden .

De controle op de fabricage

3.13 . Wat de melkprodukten betreft, is de controle tijdens de fabricage alleen voor butteroil en de vitaminering van magere-melkpoeder specifiek en systematisch . Voor boter wordt in de communautaire regeling geen controle tijdens de fabricage voorgeschreven . Ten aanzien van melkpoeder wordt bij Verordening ( EEG ) nr. 1354/83(27 ) de controle tijdens de fabricage op de ter interventie aangeboden produkten ook van toepassing verklaard op de produkten die op de markt worden gekocht .

3.14 . Daar deze controles in de eerste fase van de fabricage verplicht zijn gesteld bij een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zijn zij niet specifiek voor de voedselhulp . Zij vinden periodiek en, volgens deze verordening, "veelvuldig" plaats doch worden niet systematisch, dat wil zeggen op alle partijen verricht . Zij kunnen dus in geen geval worden beschouwd als een kwaliteitsgarantie voor elke voedselhulplevering .

3.15 . Of de gebruikte grondstoffen uitsluitend uit melk of uit de goedgekeurde bestanddelen van melk bestaan, kan alleen in de loop van het fabricageproces worden nagegaan . De laboratoria verklaren namelijk dat het onmogelijk is om aan de hand van bestaande analyses a posteriori met zekerheid te zeggen of de butteroil geen plantaardige vetten bevat . Gezien de kostprijs is het zeer verleidelijk om de boter door plantaardige oliën te vervangen : in 1986 was plantaardige olie ongeveer 1 100 ECU/ton waard en boter 3 100 ECU . Dezelfde overwegingen gelden voor magere-melkpoeder en weipoeder .

3.16 . In het stadium van de erkenning van de ondernemingen worden voorzorgsmaatregelen genomen . Bij magere-melkpoeder kan de produktiehal slechts worden erkend

indien de fabrikant zich verplicht, permanent registers bij te houden waarin de herkomst van de grondstoffen, de verwerkte en geproduceerde hoeveelheden, het fabricageprocédé en de omschrijving van de geproduceerde partijen zijn opgenomen . Zo kunnen ook voor de fabricage van butteroil : "alleen bedrijven die beschikken ... over lokalen waar eventuele voorraden melkvreemde vetten kunnen worden geïsoleerd en geïdentificeerd, worden erkend ".

3.17 . Maar zelfs indien de magazijnen en de fabricagecircuits voor de goedgekeurde produkten duidelijk zijn gescheiden van die voor de andere produkten, moet nog worden gecontroleerd of er tijdens het fabricageproces geen frauduleuze uitwisselingen plaatsvinden en of er bij het bijhouden van de registers niet wordt gefraudeerd . Aangezien de controles niet systematisch worden verricht, zouden zij om doeltreffend te zijn, tenminste onverwacht en op om het even welk moment moeten kunnen plaatsvinden . De Rekenkamer heeft tijdens een controle in een butteroilfabricerend bedrijf reeds kunnen constateren dat er zich in de hallen een groot aantal lege vaten plantaardige olie bevonden . Om te kunnen nagaan waarvoor deze olie was gebruikt, had men ofwel aanwezig moeten zijn tijdens het gebruik ervan, ofwel een diepgaande controle op de handelsdocumenten moeten uitvoeren . De Commissie heeft een leverancier opgespoord die een dergelijke fraude had begaan met leveringen in 1976 en 1977 doch tijdens de verevening werden geen financiële sancties opgelegd . Ook tijdens een werkbezoek van de Kamer in Indonesië werd een geval geconstateerd waarin de verdenking gerechtvaardigd was dat voor het melkpoeder plantaardige vetten werden gebruikt .

3.18 . Artikel 7 van Verordening ( EEG ) nr . 1354/83(28 ) bepaalt zeer in het algemeen : "De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat ... in de produkten die ... als voedselhulp worden geleverd geen ander vet dan melkvet aanwezig is ". Wanneer de leverancier interventievoorraden overneemt, verbindt hij zich om "de te leveren butteroil uitsluitend te vervaardigen uit de boter die hij daartoe bij het interventiebureau heeft afgenomen ". Een en ander biedt echter slechts theoretische garanties .

3.19 . Voorts zijn deze controles tijdens het fabricageproces heel vaak onvoldoende . Zij hebben namelijk uitsluitend betrekking op de grondstoffen die geacht worden voor de fabricage van het produkt te zijn gebruikt, de geproduceerde hoeveelheden, de conformiteit van verpakking en opschriften, doch omvatten in het algemeen geen chemische en bacteriologische analyse van het produkt.

De kwaliteitscontrole tijdens, of met het oog op de verscheping

3.20 . Voor granen is deze controle altijd verplicht . Dat is niet het geval bij melkprodukten, die alleen een kwaliteitscontrole moeten ondergaan :

( a)wanneer het produkt op de markt is gekocht;

( b)tijdens het vitamineren van het poeder of de verwerking van boter tot butteroil .

Aldus hoeft een produkt dat één verwerking heeft ondergaan - boter, niet-gevitamineerd magere-melkpoeder - en afkomstig is uit interventievoorraden in principe vóór de verscheping geen enkele controle te ondergaan .

3.21 . Wanneer de begunstigde bij de verscheping van een fob- of cif-levering niet is vertegenwoordigd om de leverancier het overnamecertificaat te overhandingen ( waarin moet worden bevestigd dat de kwaliteit van de goederen conform de voorschriften is ), moet het interventiebureau in zijn plaats treden en een verklaring afgeven met dezelfde inhoud als een overnamecertificaat . Dat houdt in dat de conformiteit van de goederen wordt nagegaan, zelfs bij uit interventievoorraden afkomstige melkprodukten . Daarentegen ontbreekt de kwaliteitscontrole met het oog op de verscheping in geval van een fob - of cif-levering wanneer de begunstigde is vertegenwoordigd en niet om controle heeft verzocht en bij een "franco-bestemming"-levering waarvoor het certificaat niet bij de verscheping hoeft te worden overhandigd .

De specifieke controles

De erkenning van de leveringsbedrijven

3.22 . Voedselhulp in de vorm van melkprodukten kan slechts worden geleverd door een erkend bedrijf, ongeacht of dat het produkt nu vervaardigt of alleen de verhandeling of het transport voor zijn rekening neemt . Voor granen ontbreekt de bepaling inzake de erkenning van de leverancier . Door dit verzuim kon dezelfde leverancier achtereenvolgens 15 000 ton niet-conforme maïs leveren aan Mozambique, 8 000 ton niet-conforme maïs aan Burkina Faso en verscheidene andere partijen maïs van door de begunstigden betwiste kwaliteit .

De door de leverancier uitgevoerde kwaliteitscontrole

3.23 . Ten aanzien van granen hoeft de leverancier de hem toegeleverde goederen niet te controleren . Wanneer het om melkprodukten gaat, moet de leverancier de hem ter beschikking gestelde hoeveelheden en de kwaliteit van de verpakking verifiëren . Van de kwaliteit van de produkten wordt niet gerept . Behalve in het geval van butteroil waarin de belanghebbenden de boter kunnen onderzoeken alvorens zich te verbinden . Dit verschil in behandeling is volkomen ongegrond .

3.24 . De leverancier heeft uiteraard het volste recht om kwaliteitscontroles te verrichten . Doch deze controles komen voor zijn rekening . Hij ziet daar niet dezelfde noodzaak van in als bij handelstransacties waarbij degene die koopt er vanzelfsprekend belang bij heeft zich te

vergewissen van de goede kwaliteit van de goederen, aangezien hij anders door zijn klant wordt gesanctioneerd . Bij een voedselhulpactie heeft de begunstigde, die de rol van de klant speelt, niet de sanctiebevoegdheid van degene die betaalt . Bovendien kan een arme Staat in de zakenrelaties met Europa moeilijk krachtig en doeltreffend optreden . Voorts vormt het feit dat de opslagplaatsen waaruit eenzelfde partij moet worden bijeengebracht soms onwaarschijnlijk ver uiteen liggen, een objektieve moeilijkheid . Voor de levering van melkprodukten aan Tunesië in 1983 moesten 421 ton boter worden opgehaald bij drie verschillende opslagplaatsen, gelegen in twee niet-aangrenzende Franse departementen en 1 000 ton melkpoeder bij vijf verschillende opslagplaatsen die over heel Frankrijk waren verspreid .

De op initiatief van het interventiebureau uitgevoerde kwaliteitscontrole tijdens of met het oog op de verscheping

3 .25 . Deze kwaliteitscontrole wordt voor granen op contradictoire basis uitgevoerd : "De leverancier en de vertegenwoordiger van de begunstigde worden uitgenodigd hierbij aanwezig te zijn ". Deze bepaling ontbreekt bij melkprodukten . Voorts dient het woord "participer" in de Franse versie van de verordening te worden toegelicht . Het Engelse "take part" is een goed equivalent . Het Duitse "teilnehmen" en het Deense "deltage" zijn eveneens bevredigend . Daarentegen hebben het Italiaanse "presenziare" en het Nederlandse "aanwezig zijn" een veel zwakkere betekenis dan "deelnemen ".

3.26 . Andere verschillen tussen granen en melkprodukten :

( a)bij granen "laat" het interventiebureau de goederen controleren door een onafhankelijk laboratorium; bij melkprodukten "controleert" het interventiebureau zelf, hetgeen niet dezelfde garantie van objectiviteit biedt;

( b)de controles vinden gewoonlijk plaats in de haven . De controle op gevitamineerd melkpoeder en op butteroil valt samen met de controle op de fabricage, waarvan de zwakke punten reeds ter sprake kwamen . En op het tijdstip van de verscheping heeft deze oude controle reeds gedeeltelijk aan waarde ingeboet .

3.27 . Sommige interventiebureaus hebben de regeling herhaaldelijk verkeerd toegepast:

( a)het Belgische interventiebureau heeft de 500 ton melkpoeder die in november 1981 aan China werden geleverd, niet aan de verplichte conformiteitscontrole onderworpen;

( b)de kwaliteitscontrole bij de verscheping van 15 000 ton maïs die de Commissie in juli 1983 aan Mozambique leverde, is door het Franse interventiebureau zelf uitgevoerd :

ii(i)deze controle had moeten worden uitgevoerd door onafhankelijke laboratoria . De Commissie

is in de inbreukprocedure die zij naar aanleiding van deze beschikbaarstelling tegen Frankrijk heeft aangespannen, op dit punt niet ingegaan;

i(ii)het bureau verklaarde dat de goederen conform de kwaliteitseisen waren, doch baseerde zich daarbij op de minimale kwaliteitsnormen voor de toelating ter interventie, die minder streng zijn dan de toepasselijke standaardkwaliteitsnormen;

( iii)als verweer heeft het interventiebureau slechts het excuus aangevoerd dat de verordening tot beschikbaarstelling niet bepaalde dat de maïs "geschikt moest zijn voor menselijke consumptie ". Deze verordening, die niet afweek van alle voorgaande verordeningen, verwees evenals deze naar "voedselhulp" en naar de algemene regeling inzake de voedselhulp waarin, alsof dit nodig was, wordt aangegeven dat de goederen worden geleverd "voor humanitaire doelstellingen" om "het voedingsniveau van de ontvangende bevolking te verbeteren", hetgeen iedere verwarring met de levering van diervoeder uitsluit .

3.28 . Het grote aantal voorbeelden van gebrekkige kwaliteit, geconstateerd bij goederen waarvoor een conformiteitsverklaring was afgegeven, wettigt het vermoeden dat deze verklaring van het interventiebureau, wegens de afwezigheid van de begunstigde bij de verscheping, in vele gevallen zonder diepgaande controle wordt afgegeven .

De door de begunstigde aangevraagde controle

3.29 . Voor melkprodukten kan de begunstigde vóór de verscheping een controle op de kwaliteit, de hoeveelheid en de verpakking van de geleverde goederen eisen . Wanneer de begunstigde naar aanleiding daarvan protest aantekent, laat het interventiebureau een tweede controle uitvoeren waarvan de resultaten doorslaggevend zijn . De voorschriften inzake de granen bieden de begunstigde slechts de mogelijkheid om deel te nemen aan de op initiatief van het interventiebureau verrichte kwaliteitscontrole . Hij kan de resultaten daarvan aanvechten . In dat geval wordt overgegaan tot een tweede, beslissende controle die door een ander laboratorium moet worden uitgevoerd . Tot voor kort was de begunstigde zelden vertegenwoordigd bij de verscheping . De leveringsovereenkomst maakte geen gewag van de hem bij de verordeningen geboden mogelijkheid . En de kosten van de aangevraagde controles kwamen ten laste van de verliezende partij, hetgeen op heel wat begunstigden remmend zal hebben gewerkt . Doch in deze situatie is sinds kort verandering gekomen, dank zij de door de Commissie zelf gefinancierde controles .

De door de Commissie gefinancierde controles

3.30 . De Commissie besteedt thans een groter deel ( 64 % van 1,7 Mio ECU in 1985 ) van de voor kwaliteitscontroles uitgetrokken begrotingsmiddelen die lange tijd praktisch ongebruikt zijn gebleven ( minder dan 10 % besteed van

1981-1983 ). Met name voor melkprodukten uit interventievoorraden heeft zij besloten zich meer op de controles toe te leggen, waarbij zij deze vaker zelf financiert . Volgens de Commissie heeft dit geleid tot een aanzienlijke daling van de klachten over slechte kwaliteit .

3.31 . Sindsdien hebben sommige interventiebureaus deze controles belemmerd met een beroep op het feit, dat de Commissie, juridisch gezien, niet het recht heeft om in eigen naam kwaliteitscontroles te verrichten . Als reactie hierop heeft de Commissie besloten in het vervolg controles te financieren die niet meer in haar eigen naam worden uitgevoerd maar in naam en op verzoek van de begunstigden, die in de leveringsovereenkomsten hiervan op de hoogte zijn gesteld; voorts is het Direktoraat -generaal Ontwikkeling verzocht de begunstigde landen op deze mogelijkheid te attenderen . Ofschoon er op het gebied van de kwaliteitscontrole veel meer maatregelen moeten worden genomen, zou de begunstigde hierdoor al meer bij het toezicht op de uitvoering van de hulpacties moeten zijn betrokken en zou het aantal gevallen van slechte kwaliteit aanzienlijk moeten verminderen . Doch ook in dit geval wordt door de interventiebureaus duidelijk obstructie gevoerd, hoewel er -althans voor melkprodukten - intussen een onweerlegbare rechtsgrondslag bestaat .

3.32 . De Rekenkamer kan de Commissie niet genoeg aanmoedigen het beleid van versterkte controles voort te zetten en te dien einde een herziening van de verordeningen voor te stellen die haar duidelijk toestaat, ook in eigen naam controles te verrichten .

Algemene overwegingen inzake de controle met het oog op de verscheping

De verscheping, beslissende etappe van de kwaliteitscontrole

3.33 . Vergeleken met alle eerdere controles zijn de controles met het oog op de verscheping van kapitaal belang . Zij vormen het "laatste filter" om na te gaan of de leveringen voldoen, niet alleen aan de algemene voorschriften van de gezondheidspolitie, doch ook aan de specifieke voorschriften voor de betrokken hulpgoederen, zoals het tonnage, de exacte eigenschappen van de produkten en van hun verpakking . Zij zijn tevens van belang voor alle verdere etappes in de uitvoering van de hulpacties . Ofschoon de kwaliteit bij leveringen "franco-bestemming"(29) definitief wordt beoordeeld bij de aankomst op de plaats van bestemming, hebben de controles bij de verscheping ten doel onmiddellijk de goederen af te wijzen die al in dit stadium niet conform zijn . Voor de - verreweg het vaakst voorkomende - hulpacties die slechts worden gefinancierd tot aan de haven van verscheping(30 ) of tot de loshaven(31 ), wordt bij de verscheping "kwijting"(32 ) verleend aan de Europese ondernemers en met name aan de leverancier die zich onmiddellijk daarna het volledige bedrag voor zijn dienstverlening kan laten uitbetalen .

3.34 . Dat is niet altijd het geval geweest . Volgens Verordening ( EEG ) nr . 303/77 van 14 februari 1977(33 ), de oude verordening houdende bepalingen voor de levering van melkprodukten, vonden in een geval van financiering

tot aan de loshaven, de levering en de overdracht van de risico's van de leverancier op de begunstigde plaats tijdens het lossen . Voorts was bij een financiering tot aan de haven van verscheping, niet de fob-(34 ) maar de fas-formule(35 ) van toepassing . De Commissie heeft dit systeem gewijzigd ten einde zich te conformeren aan de gangbare handelspraktijken en -begrippen van fob en cif(36)(37 ).

Overwaardering van de certificaten van overname of van conformiteit bij de verscheping

3.35 . Het feit dat de controles en de overname bij de verscheping juridisch gezien van doorslaggevende betekenis worden geacht, is onbevredigend . In de eerste plaats vertonen de controles met het oog op de verscheping lacunes en zijn zij niet altijd betrouwbaar ( zie de paragrafen 3.20, 3.21 en 3.25-3.28). Voorts draagt de begunstigde alle consequenties van eventuele voorvallen na de verscheping, zelfs wanneer de financiering van de Gemeenschap tot aan het lossen loopt . Deze formule is begrijpelijk bij commerciële export waarbij de koper het in gebreke blijven van de verkoper kan sanctioneren door te weigeren de levering te betalen of door van leverancier te veranderen . Doch de ontvanger van voedselhulp beschikt niet over deze economische wapens . Er bestaat dan ook weinig grond, de leveringsformules van de voedselhulp op één lijn te brengen met de handelspraktijken .

3.36 . En daarbij komt nog het volgende . Het systeem van afgifte van overnamecertificaten bij de verscheping berust op de hypothese dat de controleresultaten vast staan en onverwijld aan de belanghebbenden worden medegedeeld, hetgeen de begunstigde ( of het interventiebureau ) in staat stelt de certificaten van overname ( of conformiteit ) met volledige kennis van zaken "onmiddellijk na het laden" af te geven . Deze hypothese is echter verre van reëel . Het overleggen van de resultaten van de kwaliteitscontroles waarmee de interventiebureaus de laboratoria belasten, vergt verscheidene dagen of zelfs weken, vooral bij melkprodukten .

3.37 . Hetzelfde is het geval wanneer de begunstigde speciaal een controle aanvraagt . Het tijdschema van de verzending van 1 000 ton magere-melkpoeder en 345 ton butteroil die in het kader van het programma 1982 aan Tunesië werden geleverd, is in dit opzicht veelzeggend :

-monstertrekking voor rekening van Tunesië :

8 . 11 . 1983;

-door Tunesië aangevraagd onderzoek door het "Laboratoire central d'hygiène alimentaire" ( Frankrijk ):

10 . 11 . 1983;

-verscheping te Antwerpen :

14 . 11 . 1983;

-afgifte van de overnamecertificaten :

14 . 11 . 1983;

-lossing te Tunis :

29 . 11 . 1983;

-resultaten van het aangevraagde onderzoek :

12 . 12 . 1983,

ofwel 28 dagen nadat het schip uitvoer en zelfs 13 dagen na het lossen .

3.38 . Het is uiteraard ondenkbaar dat een schip geduldig op deze resultaten wacht alvorens het anker te lichten . Het schip vertrekt heel vaak voordat de resultaten van de eerste controle bekend zijn en is al ver weg bij het binnenkomen van de resultaten van de tweede "beslissende" controle, waartoe volgens de verordeningen moet worden overgegaan indien de eerste controle wordt betwist .

3.39 . Het is dus onaanvaardbaar dat deze certificaten van overname en conformiteit een onvoorwaardelijke decharge inhouden . Zij zouden een conformiteitsclausule moeten bevatten onder voorbehoud van verborgen gebreken die kunnen worden worden aangevochten aan de hand van de resultaten van controles die een werkelijk wetenschappelijke waarde hebben . De jurisprudentie in handelszaken, die minder streng is dan de communautaire teksten inzake de voedselhulp, gaat overigens in deze richting . Volgens deze jurisprudentie kan bij cif - of fob-verkopen de aanvaarding van de goederen bij de verscheping worden aangevochten bij aankomst op de plaats van bestemming indien de slechte kwaliteit met een normaal, aan het zeevervoer voorafgaand onderzoek, niet kon worden vastgesteld . De deskundigen van de interventiebureaus erkennen dat het huidige systeem van de kwaliteitscontroles onmogelijk op het moment van de verscheping kan worden gehanteerd . In de huidige stand van de regeling dienen de certificaten van overname en van conformiteit er niet zozeer toe, de begunstigde een doeltreffende garantie te bieden, als wel om zo snel mogelijk een titel op te leveren op grond waarvan

de leverancier de betaling voor zijn dienstverlening kan opeisen .

Controle en toezicht op de uitvoering na de verscheping

3.40 . Volgens de geldende teksten wordt er geen enkele controle verricht bij het lossen, ongeacht de leveringsformule . De Kamer heeft echter vastgesteld dat er sinds enkele jaren geleidelijk een praktijk is ontstaan volgens welke zonder onderscheid op alle produkten, middels communautaire financiering, controles worden verricht in de volgende omstandigheden en gevallen :

( a)voor rekening van de begunstigde vinden er thans steeds controles bij de verscheping plaats;

( b)in het kader van cif-leveringen zijn er op selectieve wijze voor bestemmingen met bijzondere risico's controles bij de loshaven verricht;

( c)in het kader van leveringen "franco-bestemming" hebben er op systematische wijze, wanneer de materiële omstandigheden dit toelieten, controles op de plaats van bestemming plaatsgevonden;

( d)voor de driehoeksoperaties voorzagen de contracten in alle gevallen in controles bij het vertrek en de aankomst van de goederen .

Controles op de plaats van aankomst zouden systematisch moeten worden voorgeschreven .

3.41 . Een nauwkeurige omschrijving van de procedure inzake deze controles is te meer noodzakelijk, daar de omstandigheden ter plaatse voor de uitvoering ervan vrij bedenkelijk zijn in landen waar de Europese interventiebureaus niet gemachtigd zijn op te treden, waar bonafide laboratoria met het nodige materieel nogal zeldzaam zijn en waar de regeringen niet altijd onmiddellijk in hun eigen belang de nodige voorzorgsmaatregelen kunnen nemen :

( a)de Mozambiquaanse autoriteiten, overrompeld door het feit dat er gebreken in de maïslevering van 1983 werden geconstateerd ( zie paragraaf 3.27 ) hebben met grote tussenpozen talrijke controles uitgevoerd zodat de juiste omvang van de inderdaad bestaande en ernstige tekortkomingen onmogelijk was te overzien, hoewel er in oktober 1984 een ambtenaar van de Commissie voor een onderzoek ter plaatse naar Mozambique was gezonden;

( b)bij de controletesten in Bangladesh worden niet dezelfde kwaliteitscriteria gehanteerd als bij die van de Gemeenschap . Daardoor bestaat het gevaar dat er geen klacht op kan worden gegrond;

( c)indien de klacht laat binnenkomt, kan een controleteam ter plaatse onmogelijk vaststellen welke schade reeds was ingetreden bij het lossen en welke door de wijze van behandeling en opslag in het land van bestemming nog daarbij is gekomen . Deze opmerking kwam van de raadsman van de delegatie in Tunesië die was overgekomen voor een inspectie van melkpoeder van slechte kwaliteit, die door de Tunesiërs in een zeer vochtige ruimte was opgeslagen . De raadsman was daags nadat de Tunesiërs de klacht op 21 februari 1984 hadden ingediend, ter plaatse aangekomen, doch de melkpoeder was bijna drie maanden eerder gearriveerd .

3.42 . In het algemeen laat het toezicht van de Commissie op de uitvoering van de voedselhulpacties vanaf de verscheping tot de uiteindelijke distributie te wensen over . Het is niet normaal dat de overnamecertificaten niet bij één dienst van de Commissie ter controle worden gecentraliseerd . De delegatieleden van de Commissie in de begunstigde landen zijn onvoldoende betrokken bij de uitvoering van de voedselhulp ter plaatse en worden door de Commissie niet goed genoeg geïnformeerd over op til zijnde aankomsten, al zijn de leveranciers verplicht hen op de hoogte te stellen van de vermoedelijke datum van aankomst van het schip in de loshaven . Daar komt nog bij dat de rapporten inzake de uitvoering van de acties die de begunstigden krachtens de leveringsovereenkomsten dienen uit te brengen, summier zijn of zelfs geheel achterwege blijven - en in dit opzicht treft zelfs organisaties zoals het Wereldvoedselprogramma ( WVP ) enige blaam . Het argument dat de Commissie behalve in geval van "franco-bestemming"-leveringen, niet meer verantwoordelijk is voor het vervoer vanaf de loshaven en nooit voor de distributie zelf, is onhoudbaar . De Gemeenschap dient zich ervoor te interesseren of haar acties uiteindelijk succes hebben .

4.VERANTWOORDELIJKHEDEN EN GARANTIES

Ongelijkwaardigheid van de verschillende leveringsformules uit een oogpunt van kwaliteit

4.1 . Voor elke leveringsformule geldt een verschillende afbakening en omschrijving van de verantwoordelijkheden en garanties. Daardoor zijn de verschillende formules niet gelijkwaardig wat de kwaliteitseisen betreft .

4.2 . De fob-formule is de meest samenhangende, doch deze laat het volledig aan de begunstigde over, de scheepsbevrachting, het lossen, het transport over land tot aan de plaats van bestemming en de verzekering van de produkten te regelen . Deze formule past weliswaar uitstekend voor sommige landen, gezien hun bestuurlijke en commerciële tradities, doch voor andere landen waaraan de Gemeenschap haar voedselhulp momenteel slechts fob levert, zou een andere formule ongetwijfeld geschikter zijn . Voorts vertoont de fob-formule, evenals alle andere formules, onaanvaardbare gebreken in de controle bij de verscheping ( zie de paragrafen 3.35-3.39 ).

4.3 . De formule "franco-bestemming" omvat de meeste "technische bijstand" voor alle tot aan de aankomst op de plaats van bestemming te regelen zaken . Alleen de distributie moet door de begunstigde worden georganiseerd . Deze formule is dus aan te bevelen voor de armste en de niet aan zee gelegen landen, hetgeen overeenstemt met de momenteel gehanteerde criteria . Wel is het zo, dat deze leveringsformule zou moeten worden verbeterd op het punt van de controles op de kwaliteit en de ontvangst ter bestemder plaatse ( zie paragraaf 3.40 ). Tevens zou er een werkelijke contradictoire procedure voor de inontvangstneming van de goederen moeten worden ingevoerd waarop eenieder zich kan beroepen en waaraan de delegatie van de Commissie ter plaatse deelneemt, in navolging van de praktijk bij de leveringscontracten in het kader van door de Gemeenschap gefinancierde investeringsprojecten ( zie paragraaf 5.15 ). De bruikbaarheid van deze formule hangt dus af van de mogelijkheid om in het land van bestemming analyses te laten uitvoeren in betrouwbare laboratoria, aan welke voorwaarde helaas niet altijd wordt voldaan .

4.4 . De cif-formule is volledig aanvaardbaar in het kader van normale handelsrelaties, waarin de operatie plaatsvindt tussen twee partners die van meet af aan door middel van een contract verbonden waren, en waarin degene die het goed ontvangt in concreto over alle noodzakelijke middelen beschikt om zijn belangen te behartigen . Maar dit systeem wordt ongeschikt zodra het wordt toegepast op de voedselhulp . In dit geval is de ontvangende Staat immers geen contractpartner, omdat het contract is gesloten tussen een interventiebureau voor rekening van de Gemeenschap en een handelaar . Bovendien is hij nauwelijks in staat het contract te doen naleven . In de praktijk gaat het om een of andere overheidsambtenaar, die weinig ervaring heeft met de handelsgebruiken . Hij kan de kwaliteit van het produkt maar moeilijk betwisten : die kwaliteit wordt geacht reeds bij de verscheping als bevredigend te zijn erkend zodra er

een certificaat is opgemaakt, zelfs in afwezigheid van een vertegenwoordiger van de begunstigde . Hoewel de eigendom hem reeds bij de verscheping is overgedragen kan hij de wijze van zeevervoer en de verzekering van het produkt in het geheel niet ter discussie stellen, omdat de handelaar in het begin belast is met de regeling daarvan . Bovendien moet hij om de verzekeringspenningen op te strijken een vervoersongeval aantonen, hetgeen zeer moeilijk is . Tenslotte brengt de cif-formule de loskosten niet automatisch ten laste van de leverancier, want het al dan niet opnemen van deze kosten in het bevrachtingscontract hangt af van de gebruiken inzake de bevrachting . Ten aanzien van enkele havens sluiten de gebruiken deze kosten algemeen uit van de contracten . De bedoeling van de communautaire voorschriften komt in werkelijkheid overeen met de formule "cif-landed"(38 ) waarin steeds de loskosten zijn begrepen . Deze dubbelzinnigheid heeft tot geschillen geleid . Algemeen gesproken lijkt de toepassing van de cif-formule voor de levering van voedselhulp aan een verafgelegen en weinig ontwikkeld land ongeschikt, gezien de concrete voorwaarden waaronder deze formule wordt toegepast .

Verplichtingen, garanties en sancties in de diverse stadia

De verplichtingen van de ondernemers

De verplichting van de leverancier, de hulpactie uit te voeren

4.5 . De leverancier is verplicht, de overeengekomen dienst te verlenen . Te dien einde bestaan er de volgende voorschriften :

( a)een offerte kan niet worden ingetrokken;

( b)een leverancier kan niet afzien van de uitvoering van zijn contract;

( c)een leverancier kan zijn contractuele verplichtingen niet uitbesteden;

( d)bij een fob-levering kunnen de verplichtingen van de leverancier met maximaal 60 dagen worden verlengd zonder dat hij een boetebeding kan laten gelden;

( e)de inschrijvers gaan een aantal nogal gevarieerde verplichtingen aan, die alle strekken tot de inachtneming van de voorwaarden van de inschrijving en de toepasselijke voorschriften .

De verplichting voor de leverancier, een ondeugdelijk uitgevoerde hulpactie opnieuw te verrichten

4.6 . De "verbintenis om iets te doen" is voorzien van een "verbintenis om iets opnieuw te doen" ingeval de nakoming gebrekkig was . Indien de kwaliteit niet conform is, moeten de goederen worden vervangen; in geval van manco moet het tonnage worden aangevuld .

Verplichtingen van het interventiebureau

4.7 . Ook al wordt in de voorschriften niet bepaald, dat de interventiebureaus op het gebied van de voedselhulp op last van de Gemeenschap handelen, toch behelzen de betrekkingen van deze bureaus met de Commissie een hele reeks verplichtingen van eerstgenoemde jegens de Commissie; zij moeten : de voorschriften uit de verordeningen in acht nemen; de leveranciers betalen indien aan de voorwaarden is voldaan; de Commissie informeren over eventuele omstandigheden en voorvallen tijdens de procedure van beschikbaarstelling; vooraf toestemming van de Commissie verkrijgen in sommige gevallen, met name bij extra, niet contractueel vastgelegde uitgaven .

4.8 . De interventiebureaus moeten niet alleen hun eigen verplichtingen nakomen, doch ook en vooral zorgen dat die van de leveranciers worden nagekomen, desnoods met een beroep op de bestaande garanties . Dat is zelfs hun voornaamste taak.

De verzekeringen

Verzekering van de uit interventievoorraden afkomstige granen

4.9 . Wanneer de beschikbaar gestelde goederen afkomstig zijn uit interventievoorraden, bevat de offerte slechts de vervoerkosten en niet de aankoopprijs van de door het interventiebureau aan de leverancier beschikbaar gestelde goederen . De uitgave betreffende de waarde van het produkt wordt rechtstreeks door de Gemeenschap aan het interventiebureau voldaan . De uit interventievoorraden afkomstige goederen dienen derhalve door een serieuze garantie te worden gedekt . Bij de granen bestaat deze garantie uit een door de leverancier afgesloten verzekering die de waarde van de goederen dekt ( de interventieprijs of, naar gelang van het geval, de referentieprijs ). Bij verlies moet de verzekeraar de schadevergoeding aan het interventiebureau betalen . Deze verzekering die bij Verordening ( EEG ) nr . 1974/80(39 ) verplicht is voor fob - en cif-leveringen, dekt de goederen tussen het tijdstip waarop de leverancier deze van het interventiebureau ontvangt en de werkelijke verscheping . Daarna is de leverancier niet meer aansprakelijk voor de goederen en van zijn verplichtingen ontslagen . Voorts wisselt, in geval van cif-leveringen, de zeeverzekering deze eerste verzekering af .

Verzekering van het zeetransport van de cif-geleverde produkten

4.10 . Ter dekking van de risico's die de goederen tijdens het zeevervoer lopen, is de leverancier van een cif-geleverde partij verplicht een aan de order van de begunstigde geëndosseerde verzekeringspolis te ondertekenen . Met de

17 . 8 . 87Nr . C 219/invoering van deze verzekeringsverplichting bij de Verordeningen ( EEG ) nr . 1974/80(40 ) en 1354/83(41 ) tot vaststelling van algemene voorschriften voor de beschikbaarstelling van granen en melkprodukten, heeft de Commissie de financiering tot aan de loshaven gelijk willen trekken met het handelsbegrip "cif" dat een dergelijke verzekering omvat .

Transportverzekering bij leveringen "franco -

bestemming"

4.11 . Bij een levering "franco-bestemming" moet de leverancier "de nodige verzekeringen" sluiten .

De waarborgen

Inschrijvingswaarborg

4.12 . De zowel voor granen als voor melkprodukten verplicht gestelde inschrijvingswaarborg heeft ten doel te garanderen dat de inschrijvers en, in een later stadium, de leverancier reeds in het stadium van de indiening der offertes hun verplichtingen nakomen . Daar de waarborg niet bedoeld is ter garantie van het produkt zelf doch om de leverancier, te dwingen zijn verplichtingen na te komen, is het bedrag ervan gering vergeleken met de waarde van de levering . De vaststelling van het bedrag van de waarborg vertoont twee aanvechtbare bijzonderheden :

( a)in de eerste plaats is dit bedrag, wat de melkprodukten betreft, verschillend naargelang zij uit interventievoorraden afkomstig zijn, dan wel zijn gekocht op de markt van de Gemeenschap ( 1 % van de interventieprijs in het eerste geval, 3 % in het tweede ). Dit verschil is ongerechtvaardigd;

( b)in de tweede plaats wordt het bedrag wat de granen betreft, "vastgesteld in de verordening inzake de opening van de inschrijving ". Dit ongegronde verschil met de melkprodukten en de verwijzing naar de specifieke beschikbaarstellingsverordeningen illustreren de tendens om in successieve teksten bepalingen op te nemen die in feite een permanente strekking hebben . Voorts is het onvermijdelijk dat de waarborg die in de specifieke verordeningen in een absolute waarde en niet in een percentage wordt uitgedrukt, naargelang van het produkt en van de periode steeds verschilt, hetgeen een volstrekt overbodige complicatie vormt .

De inschrijvingswaarborg van de inschrijvers aan wie niet is gegund, wordt vrijgegeven . De waarborg van de leverancier wordt pas vrijgegeven wanneer deze zijn verplichtingen tot aan het vastgestelde stadium is nagekomen en daarmee de voorwaarden vervult om te worden betaald . Wanneer er echter reden is om een leveringswaarborg te stellen ( zie paragraaf 4.13 ) komt deze, zodra zij is gesteld, in de plaats van de inschrijvingswaarborg die dan meteen wordt vrijgegeven .

Leveringswaarborg

4.13 In paragraaf 4.9 hebben wij gezien dat er een verzekering moet worden afgesloten voor granen uit interventievoorraden . Voor melkprodukten uit interventievoorraden is het garantiestelsel anders . De leverancier moet een "leveringswaarborg" stellen, waarvan het bedrag gelijk is aan de interventieprijs van het betrokken produkt, verhoogd met 10 %. De leveringswaarborg wordt vrijgegeven wanneer de leverancier zijn verplichtingen tot het overeengekomen stadium is nagekomen, en daarmee de voorwaarden vervult om betaald te worden .

Voorschotwaarborg

4.14 . De leverancier van een partij op de markt van de Gemeenschap gekochte goederen die "franco-bestemming" moet worden afgeleverd, kan op zijn verzoek een voorschot krijgen van maximaal 90 % van het te betalen bedrag voor melkprodukten en van maximaal slechts 80 % voor granen . Het voorschot kan echter pas betaald worden nadat een waarborg is gesteld die gelijk is aan het voorschot of, ten aanzien van melkprodukten, aan het voorschot verhoogd met 10 %. Bij melkprodukten wordt de waarborg pas vrijgegeven wanneer de gehele partij geleverd en betaalbaar is . Bij granen wordt zij vrijgegeven wanneer de leverancier het bewijs heeft overgelegd dat het gedeelte overeenkomend met het voorschot, dat wil zeggen maximaal 80 % van de partij, conform de overeenkomst geleverd is . Dit laatste is in tegenspraak met het ondeelbare karakter van het contract . Indien de leverancier immers geen voorschot had ontvangen, had hij geen aanspraak kunnen maken op een vooruitbetaling naar rata van een gedeeltelijke levering, aangezien het certificaat van overname kan worden geweigerd zolang er manco's zijn .

De financiële aansprakelijkheid van de ondernemers

Financiële aansprakelijkheid van de leverancier

4.15 . Volgens de teksten draagt "degene aan wie is gegund .. alle financiële gevolgen van niet-levering, geheel of ten dele, van de goederen overeenkomstig de vastgestelde voorwaarden" en wordt hij betaald naar rata van de geleverde hoeveelheden . Dankzij de leveringseis "de vastgestelde voorwaarden" kan voor iedere tekortkoming en met name voor kwaliteitsgebreken een sanctie worden toegepast .

Inhouding op de betaling van de leverancier en gelijkwaardige garantie

4.16 . Behoudens de mogelijkheid van een voorschot bij de "franco-bestemming"-levering, wordt de leverancier pas betaald nadat hij zijn diensten heeft verricht . Bij een voorschot vormt de voorschotwaarborg een garantie die gelijkwaardig is met de inhouding van betaling . Bij melkprodukten zijn weliswaar gespreide betalingen mogelijk,

doch slechts naar rata van het gedeelte van de leveringen . En de betaling is vanzelfsprekend slechts onvoorwaardelijk verschuldigd in geval van een levering comform de overeenkomst .

Afwijziging door de Commissie van een door een interventiebureau gedane uitgave

4.17 De Commissie kan weigeren de interventiebureaus ten onrechte of onregelmatig gedane uitgaven voor de communautaire hulpacties terug te betalen . Aldus kan de Commissie een interventiebureau, dat niet heeft ingegrepen bij een niet-conforme levering, sanctioneren .

De garantie van de Gemeenschap

4.18 . De begunstigde is uitsluitend met de Gemeenschap een overeenkomst aangegaan . Zij is het die zich verbonden heeft produkten te leveren van een bepaalde aard en kwaliteit en in een bepaalde hoeveelheid . Het spreekt vanzelf dat zij haar verplichtingen dient na te komen .

Vergelijkende beoordeling ten aanzien van de kwaliteitsdoelstelling

Wie heeft baat bij de garantie?

4.19 . Met de verplichting de hulpactie uit te voeren en, eventueel opnieuw te verrichten, is in de eerste plaats de begunstigde van de hulp gebaat . Dit is tevens het geval met de zeeverzekering bij cif-leveringen en, tenslotte, vooral met de garantie van de Gemeenschap .

4.20 . De verzekering voor uit interventievoorraden afkomstige granen beschermt in de eerste plaats het interventiebureau dat, eventueel, een schadevergoeding ontvangt terwijl de verzekering voor "franco-bestemming "-

leveringen de leverancier dekt en slechts indirekt de goede uitvoering van de hulpactie dient . Zo vormen de drie verplichte verzekeringen van het produkt, die op het eerste gezicht gezamenlijk alle etappes van het transport lijken te dekken, in werkelijkheid, vooral voor de begunstigde, zeer ongelijke garanties .

4.21 . De financiële aansprankelijkheid van de leverancier en van het interventiebureau hebben beide de bescherming van de communautaire middelen ten doel, doch de drie waarborgen hebben een andere bestemming . Indien de inschrijvingswaarborg na de gunning van het contract wordt verbeurd, valt zij in het communautaire vermogen . De voorschotwaarborg en de leveringswaarborg zijn daarentegen bestemd voor schadeloosstelling van het interventiebureau dat het voorschot heeft betaald of de leverancier zonder hem te laten betalen een produkt heeft geleverd; doch zodra de Gemeenschap het interventiebureau het voorschot of de waarde van het produkt heeft terugbetaald is de betrokken waarborgsom uiteraard alleen nog in het belang van de Gemeenschap .

4.22 . De verplichtingen van de interventiebureaus dienen ofwel ter verzekering van de goede uitvoering van de hulpactie in het belang van de begunstigde, ofwel ter bescherming van de Gemeenschap, zoals bijvoorbeeld de verplichting, toestemming van de Commissie te verkrijgen voordat bijkomende uitgaven mogen worden gedaan .

4.23 . Deze verscheidenheid in de doelstellingen van de verantwoordelijkheden en garanties is van belang voor de beoordeling of het systeem een samenhangend geheel vormt . Alleen de garanties die de begunstigde een doeltreffende bescherming bieden moeten essentieel worden geacht .

Garanties voor de gehele procedure of garanties die slechts één stadium in de uitvoering van de voedselhulpactie dekken

4.24 . Bij op de markt gekochte hulpgoederen die fob of cif worden afgeleverd, worden het behoud en het vervoer van het produkt tot aan de plaats van levering niet verplicht gedekt door een verzekering, zoals het geval is met een "franco-bestemming"-levering . Zelfs in dit laatste geval is de verplichting vaag : "de nodige verzekeringen" sluiten . Het zou wenselijk zijn het moment waarop de garantie in werking treedt en de inhoud van de gedekte risico's nauwkeuriger te omschrijven .

4.25 . Behalve de zeeverzekering voor cif-leveringen bestaat er geen enkele garantie dat de uitvoering van de hulpactie, nadat de overname heeft plaatsgevonden, tot een goed einde wordt gebracht . Bij de fob - en cif-leveringen vervallen de garanties in de haven van verscheping; zo men wenst dat de actie tot op het tijdstip van aankomst op de plaats van bestemming door diverse garanties is gedekt, moet men een beroep doen op de formule "franco-bestemming ". Slechts bij deze formule behouden de Commissie en het interventiebureau tot op het tijdstip waarop de goederen op de plaats van bestemming aankomen, een financiële garantie ten opzichte van de leverancier . De inschrijvingswaarborg zelf wordt vastgehouden tot in hetzelfde stadium ( behalve in het geval bedoeld in paragraaf 4.12 ).

4.26 . In alle andere gevallen ( fob, cif ) die verreweg het meest voorkomen, wordt het aan de leverancier verschuldigde bedrag na de verscheping betaald zonder dat bericht wordt afgewacht of de goederen zijn gelost, laat staan of zij in goede conditie op de plaats van bestemming zijn aangekomen . De leverancier beschikt namelijk vlak na de verscheping over alle voor de betaling noodzakelijke stukken . En de waarborgen worden tegen overlegging van deze stukken vrijgegeven . Het is zeer kwalijk dat de goederen Europa verlaten zonder enige wezenlijke reserve of waarborg tot in het stadium van inontvangstneming in het begunstigde land . En wil een dergelijke garantie zinvol zijn, dan zou zij moeten worden gekoppeld aan een serieuze procedure voor inontvangstneming van de goederen bij aankomst op de plaats van bestemming .

Garanties die rechtstreeks of via een derde inzetbaar zijn

4.27 . In het algemeen zijn de garanties die slechts met de goede wil van een derde in werking kunnen treden veel minder betrouwbaar dan die welke rechtstreeks door de garant kunnen worden opgebracht . Zo is de garantie van interventiegraan door een verzekering ( paragraaf 4.9 ) minder betrouwbaar dan de garantie van melkprodukten door een waarborg ( paragraaf 4.13 ) die pas kan worden vrijgegeven na de bevredigende uitvoering van de verrichtingen en die een dekking vormt van de waarde verhoogd met 10 %. Het interventiebureau of de Gemeenschap beoordeelt of aan de voorwaarden voor het vrijgeven van de waarborgen is voldaan, terwijl zij beiden voor schadeloosstelling door verzekeringen aangewezen zijn op verzekeringsmaatschappijen die in het algemeen een vloed van argumenten hebben om de betaling te weigeren door zich te beroepen op een van de talrijke beperkende clausules van de polis .

4.28 . Dit vormt de zwakke stee bij de verzekering van het zeevervoer van cif-leveringen . Wanneer de begunstigde een beroep doet op de verzekeringsmaatschappijen, laten deze meestal verstek gaan . Bij de aan Mozambique geleverde 15 000 ton maïs, een frappant geval van slechte kwaliteit bij aankomst, waarbij ook nog manco's kwamen, heeft de verzekeringsmaatschappij zich aan haar verplichtingen onttrokken ... Bij de in 1982 door Djibouti geweigerde 974 ton tarwemeel heeft de verzekeraar de geleden schade in twijfel getrokken omdat de begunstigde zo onvoorzichtig was, de lossing van de omstreden goederen te weigeren .

4.29 . Bij de algehele delegatie van bepaalde aspecten van het voedselhulpbeheer aan de nationale interventiebureaus doen zich soortgelijke moeilijkheden voor . De interventiebureaus, die tussen de Gemeenschap, de begunstigde en de leverancier in staan, gaan er lang niet altijd van uit dat zij vooral de belangen van de twee eerstgenoemden tegenover de leverancier dienen te verdedigen . Sommige interventiebureaus laten soms garanties lopen die tegen in gebreke blijvende leveranciers hadden kunnen worden gebruikt .

4.30 . Bij de toewijzing van 2 000 ton melkpoeder aan China in 1980, waarvan de leverancier slechts 500 ton had geleverd die bovendien niet conform de overeenkomst waren, heeft het interventiebureau zeer traag gereageerd op deze al in november 1981 geconstateerde tekortkoming . Pas in oktober 1983 liet het de Commissie weten dat het voornemens was, de leverancier te dagvaarden .

4.31 . Voorts is de Commissie herhaaldelijk onder druk gezet door een interventiebureau dat de aan een leverancier opgelegde sanctie opgeheven wilde zien . De leverancier had de hulpgoederen verscheept met een schip dat ouder was dan toegestaan . Hij beweerde - valse voorstelling van zaken - dit te oude schip te hebben gebruikt op verzoek van de Pakistaanse autoriteiten, terwijl dit was geschied op verzoek van de Pakistaanse reder die eigenaar van het schip was . Bovendien waren er manco's en het inhouden van de inschrijvingswaarborg vormde een goed middel om de leverancier alsnog de rest te doen leveren . De Commissie is voor deze druk niet gezwicht .

4.32 . Bij een arrest van 27 november 1986 oordeelde het Hof van Justitie dat de leverancier niet zonder meer in gebreke was gebleven toen hij een levering verrichtte met een schip dat meer dan 15 jaar oud was, hetgeen strijdig is met de voorschriften . Het Hof van Justitie was bovendien van oordeel dat een zekere evenredigheid in acht moest worden genomen tussen de sanctie en de schuld en dat mitsdien bij contractschendingen van deze aard slechts een gedeelte van de door de leverancier gestelde waarborg aan de Gemeenschap mocht worden verbeurd . De praktische betekenis van dit standpunt bevestigt de bevindingen van de Rekenkamer dat het huidige waarborgsysteem ondoeltreffend is .

4.33 . Wanneer de leverancier in gebreke blijft of zelfs wanneer alleen twijfels bestaan over de goede uitvoering, is het in eerste instantie de taak van het interventiebureau de waarborgen niet uit te betalen of vrij te geven en de Commissie te raadplegen . Indien een interventiebureau zo onvoorzichtig is geweest, een in gebreke gebleven leverancier uit te betalen en zijn waarborgen vrij te geven, kan de Gemeenschap weliswaar in tweede instantie weigeren het interventiebureau terug te betalen, doch de onmiddellijke ( maandelijkse ) schifting van de declaratieposten van de interventiebureaus is beperkt . De maandelijkse declaraties van de interventiebureaus worden meestal zonder meer aanvaard . Pas verscheidene jaren later onderwerpt de Commissie, tijdens de verevening van de rekeningen, de uitgaven van de bureaus aan een nader onderzoek . De verevening vindt laat, en alleen maar steekproefsgewijs plaats . Slechts de "aanvullende uitgaven" worden onmiddellijk en ook tijdens de verevening diepgaand onderzocht . De sanctiedreiging die uitgaat van de verevening lijkt voor de interventiebureaus en a fortiori voor de leveranciers dan ook zwak en ver verwijderd te zijn . Gesteld dat een declaratiepost wordt geweigerd wegens schuld van de leverancier, dan zou het interventiebureau tijdrovende en onzekere procedures moeten beginnen om het onverschuldigd betaalde bedrag van de leverancier terug te vorderen . Momenteel is men bezig, de achterstand bij de vereveningswerkzaamheden weg te werken .

Conservatoire garantie van de waarde van de hulpgoederen of sanctie met afschrikkende werking

4.34 . De doelstellingen van de verplichtingen en de garanties kunnen tweeledig zijn : zij kunnen enerzijds voor de leverancier - en eventueel voor het interventiebureau - een sanctiedreiging vormen en in dit opzicht moedigen ze min of meer krachtig aan tot de correcte uitvoering van de overeengekomen diensten .

Anderzijds kunnen ze dienen tot behoud of herstel van de financiële waarde van de voedselhulp in geval van verlies of verslechtering van het produkt of van de niet-uitvoering van de hulpactie . De momenteel bestaande verplichtingen en garanties vervullen echter niet alle deze beide functies .

4.35 . De verplichting om de hulpactie correct uit te voeren met de bijkomende verplichting de actie opnieuw te verrichten ingeval men in gebreke is gebleven, op straffe

van niet-betaling, vormt een samenhangend geheel dat tegelijkertijd een sterke prikkel is voor de leverancier zijn contract correct uit te voeren en de communautaire financiën beschermt tegen het risico van uitgaven zonder tegenprestatie . De leveringswaarborg en de voorschotwaarborg vormen voor de financiën van het interventiebureau of van de Gemeenschap een vrijwel absolute bescherming en terzelfder tijd een zeer reële financiële dreiging voor de leverancier . Voor de verzekeringen en de inschrijvingswaarborg liggen de zaken daarentegen heel anders .

4.36 . De verzekeringen beschermen - min of meer - de belangen van de verzekerde, doch vormen geen aanmoediging voor de inschrijver aan wie gegund is . Dit is één van de zwakke punten in vergelijking met de waarborgen . Omgekeerd is de inschrijvingswaarborg slechts bedoeld als een aanmoediging voor de inschrijver, en vervolgens voor de leverancier, om zijn verplichtingen na te komen, doch daar deze waarborg slechts een klein percentage van de totale waarde van de levering vormt, heeft deze in tegenstelling tot de andere waarborgen niet het effect dat de financiële inzet van de steun wordt beschermd .

Omvang van de financiële aansprakelijkheid en omschrijving van de verplichtingen

4.37 . Theoretisch is de financiële aansprakelijkheid een absoluut wapen : indien de ondernemer niet conform de overeenkomst presteert, kan de Gemeenschap hem een sanctie opleggen door hem de betaling geheel of gedeeltelijk te weigeren . Deze garantie omvat twee stadia . Eerst moet de gebrekkige prestatie opnieuw worden verricht ( zie paragraaf 4.6 ). De goederen waarvoor de kwaliteitscontroles negatief uitvielen, moeten worden afgewezen . De mankerende hoeveelheid moet worden aangevuld . In het tweede stadium kunnen, wanneer de leverancier nog steeds in gebreke blijft, financiële sancties worden toegepast ( niet -

betaling, inhouding van de waarborgen ).

4.38 . In de praktijk functioneert dit systeem zeer slecht . Enerzijds wordt niet systematisch geëist dat de actie opnieuw wordt verricht . Op alle geboekstaafde gebrekkige leveringen heeft de leverancier slechts in twee gevallen de geconstateerde fouten in natura gecorrigeerd . Eén van deze gevallen betrof de frauduleuze boterlevering aan Bangladesh . Anderzijds worden zelden financiële sancties opgelegd en hun aantal komt bij lange na niet overeen met de talrijke gevallen waarin slechte kwaliteit werd geconstateerd . Dat het systeem slecht functioneert heeft twee belangrijke oorzaken . De eerste houdt verband met de onachtzaamheid van de begunstigden van de garanties zelf . Maar de andere houdt verband met de gebrekkige omschrijving van de verplichtingen van de ondernemer .

Vaak beroept de rechthebbende zich niet op de garantie

4.39 . Interventiebureaus aanvaarden leveringen hoewel deze niet conform de voorschriften zijn . Ofwel verklaart het interventiebureau de levering conform, ofschoon dat

niet het geval is, zoals met de in 1983 aan Mozambique geleverde 15 000 ton maïs, ofwel vindt de verscheping van de goederen plaats ondanks de constatering van non-conformiteit . Dit was het geval met 5 000 ton zachte tarwe die in het kader van het programma 1980 naar Benin werden gezonden, ondanks de verklaringen van non-conformiteit . Dit gold ook voor de in 1983 aan Tunesië geleverde 1 000 ton magere-melkpoeder : in dit laatste geval was de non-conformiteitsverklaring ontvangen na de verscheping ( zie paragraaf 3.37 ).

4.40 . De begunstigden laten herhaaldelijk na gebruik te maken van het in de voorschriften verleende recht deel te nemen aan de controles bij de verscheping of deze aan te vragen en om in dit stadium de overname te weigeren . En even zo vaak dienen zij geen officiële klacht in ondanks het feit dat na aankomst van de goederen op de plaats van bestemming wordt geconstateerd dat de kwaliteit slecht is, en doen zij zelfs geen beroep op de verzekeraars . Zij komen niet snel met kritiek op de kwaliteit van een schenking . Zij voeren zelfs niet altijd een systematische controle uit bij aankomst van de goederen . Tijdens een controlebezoek van de Kamer aan Ghana in januari 1985, hadden de Ghanese autoriteiten nog geen enkele klacht bij de verzekeraars ingediend wegens het verlies van in totaal 300 ton rijst op twee in het kader van het programma 1983 toegekende partijen die al verscheidene maanden eerder waren gearriveerd . De delegatie van de Commissie ter plaatse had niet gereageerd . De Tanzaniaanse autoriteiten, die in 1980 en 1981 werden geconfronteerd met verliezen aan graan, melkpoeder en butteroil, dienden hun klacht niet in hij de verzekeraars, maar bij de Commissie .

4.41 . Wanneer de verzekering, in het gunstigste geval, al een bedrag uitkeert, dient dit ook nog te worden gebruikt ter vervanging van de beschadigde of verloren gegane goederen . Aan deze verplichting zou in alle leveringsovereenkomsten moeten worden herinnerd . Een NGO in Indonesië die een schadeloosstelling had ontvangen, heeft in 1984 van de Commissie toestemming gekregen deze te gebruiken voor het organiseren van een symposium waarin van gedachten werd gewisseld over een beter gebruik van de voedselhulp .

4.42 . Toegegeven moet worden dat zelfs de dreiging met de zwaarste financiële sancties sommige bijzonder halsstarrige leveranciers niet altijd doet zwichten . Deze dreiging bestond voor de 1 500 ton magere-melkpoeder die in december 1981 aan China moesten worden geleverd, uit meer dan 1 284 000 ECU . De leverancier heeft niettemin geweigerd zijn contract uit te voeren . Doch voor dit soort extreme gevallen beschikt men nog over een laatste wapen : de intrekking van de erkenning . In casu is hiervan geen gebruik gemaakt . Voor zover de Kamer bekend, is dit ook nog nooit voorgekomen .

De verplichtingen van de ondernemer zijn niet strikt genoeg

Toleranties inzake het gewicht

4.43 . De tolerantie inzake het tonnage van granen is, naar gelang van het geval, voor los graan 2 % bij de verscheping

en 5 % in de leveringsovereenkomsten bij de formule "franco-bestemming ". Voor een partij van 5 000 ton in zakken ( gebruikelijke hoeveelheid ) wordt op de plaats van bestemming een manco van 250 ton getolereerd, ofwel 5 000 zakken van 50 kilogram . Deze toleranties bevoordelen de leverancier ten onrechte . De leveranciers worden weliswaar slechts betaald voor de daadwerkelijk geleverde hoeveelheden, doch wanneer de manco's binnen de door de Gemeenschap toegestane grenzen blijven, wordt de leverancier geacht zijn contract correct te hebben uitgevoerd . De toewijzing van de hulp, en dus het programma, worden geacht te zijn uitgevoerd in de hoeveelheid die werd vastgesteld en toegezegd . Bij de verscheping zou de tolerantie zo klein mogelijk moeten zijn . De leverancier zou desnoods kunnen worden verzocht het manco aan te vullen . Bij aankomst op de plaats van bestemming zou de tolerantie duidelijk lager moeten zijn dan de huidige, aangezien de vervoersomstandigheden een verhoging van het vochtgehalte en dus een gewichtstoename veroorzaken .

Geval waarin de leverancier van zijn verplichtingen wordt ontslagen

4.44 . De verplichting om de hulpactie uit te voeren kent twee uitzonderingen die niet allebei even gegrond zijn :

( i)de eerste valt te verdedigen . De leverancier wordt van zijn verplichtingen ontslagen wanneer de begunstigde de levering op de gestelde voorwaarden onmogelijk heeft gemaakt . Deze uitzondering dient echter ongetwijfeld te worden genuanceerd . In veel gevallen blijft de levering onder min of meer gewijzigde voorwaarden mogelijk, al is het dan op kosten van de begunstigde;

( ii)de tweede uitzondering dient kritisch te worden bezien; deze betreft de overmacht . Met een ruime interpretatie van dit begrip zou men ook normaliter door de verzekeringen gedekte situaties daartoe kunnen rekenen . De Commissie tracht een beroep op overmacht weliswaar steeds te verwerpen wanneer een risico op redelijke wijze door een verzekering kan worden gedekt, doch in de reglementering zelf zou het in een dergelijk geval formeel moeten zijn uitgesloten .

Leemten in de voorschriften betreffende de verplichting, de actie opnieuw te verrichten

4.45 . Bij de melkprodukten bestaat er slechts een formele verplichting tot vervanging of aanvulling wanneer de controle wordt uitgevoerd op verzoek van de begunstigde; wanneer dit geschiedt op initiatief van het interventiebureau bestaat de verplichting niet . Voor een cif-levering, waarbij het zeevervoer ten laste van de leverancier komt, wordt alleen voor melkprodukten bepaald : "Indien het oorspronkelijk geplande transport niet of slecht wordt uitgevoerd, neemt degene aan wie is gegund, op verzoek van de begunstigde, alle maatregelen die voor het vervoer van de goederen nodig zijn, inclusief het reserveren van vrachtruimte ".

Verplichting om welomschreven handelingen te verrichten of resultaatsverbintenis

4.46 . Aan de verplichting limitatief opgesomde prestaties te verrichten, kleeft een groot bezwaar : in de meeste gevallen kan het slachtoffer van een gebrekkige prestatie geen schadevergoeding krijgen omdat hij het bewijs niet kan leveren dat het gebrek betrekking had op één van de voorgeschreven prestaties .

4.47 . Het meest overtuigende voorbeeld van deze tekortkoming is dat van de verzekering van de goederen tijdens het zeevervoer in geval van een cif-levering . Volgens de verordeningen moet de verzekering alle vervoersrisico's dekken . Om schadevergoeding te kunnen krijgen, moet de begunstigde dus een oorzakelijk verband aantonen tussen de geleden schade en een incident tijdens het vervoer, hetgeen vaak moeilijkheden zal opleveren omdat het vervoersbedrijf zeker niet geneigd is melding te maken van onhandigheden of ongelukken gedurende de tijd dat het voor de goederen verantwoordelijk was .

4.48 . Anderzijds is het niet juist dat de polissen alle vervoersrisico's dekken . Toen er bij aankomst op de plaats van bestemming op een partij tarwe 23 ton bleken te ontbreken, ontdekte de Commissie dat de leveranciers in Frankrijk nooit de manco's verzekerden . Het document "INCOTERMS" inzake de leveringsformules, uitgebracht door de Internationale Kamer van Koophandel te Parijs sluit, tenzij uitdrukkelijk anders bepaald, dekking van "risico's van diefstal, plundering, lekkage, breuk, versplintering, condensatie in het ruim, contact met andere goederen" die worden beschouwd als "speciale risico's" uit . De leveranciers geven, gezien de prijs van ruimere clausules, de voorkeur aan deze restrictieve standaardpolissen . En men moet toegeven dat een dekking van al deze speciale risico's zeer kostbaar zou zijn . De verordeningen zelf bevatten weliswaar enerzijds de bepaling dat alle vervoersrisico's moeten worden gedekt, doch schijnen anderzijds de mogelijkheid van een mildere interpretatie open te laten door in hun considerans te verwijzen naar de wil van de Gemeenschap zich meer te conformeren aan de in het document "INCOTERMS" omschreven handelspraktijken .

4.49 . Bij een fob - en vooral bij een cif-levering is het door de verdeling van de verplichtingen tussen interventiebureau, leverancier en reder voor de begunstigde meestal onmogelijk om schadevergoeding te verkrijgen voor een bij het lossen geconstateerde vaststaande schade, omdat hij niet met zekerheid kan zeggen door welke van deze drie partijen de fout of de fraude is begaan . Het geval van de in 1983 aan Mozambique geleverde 15 000 ton maïs die manco's vertoonden en ongeschikt waren voor consumptie, is in dit opzicht typerend . De verzekeringsmaatschappij en het interventiebureau zijn er in geslaagd zich vrij te pleiten en de leverancier is in afwachting van de resultaten van een sinds november 1984 in de Lid-Staat lopende enquête het voordeel van de twijfel gegund . Bij een reeks gebrekkige leveringen van hetzelfde produkt aan diverse landen in 1985 deden zich dezelfde problemen voor . Zelfs indien het een slecht uitgevoerde "franco-bestemming"-levering betreft

17. 8 . 87Nr . C 219/is het, bij gebrek aan een ad hoc procedure ( zie paragraaf 3.40 ), zeer onwaarschijnlijk dat een reactie van de begunstigde tot vervanging van de goederen zou hebben geleid . Ook in dit geval stuit de begunstigde op de moeilijkheid dat hij het bewijs moet leveren en nauwkeurig moet aangeven waar de verantwoordelijkheid lag .

4.50 . De Gemeenschap zal niet uit deze problemen komen als de bewijslast niet wordt omgekeerd . Er kan alleen iets worden bereikt indien een enkele contractant een resultaatsverbintenis wordt opgelegd, waarbij de momenteel bestaande juridische uitwegen, met uitzondering van het geval van overmacht, dat op de meest strikte wijze moet worden afgebakend, al van te voren zijn afgesneden .

Garantie van de Gemeenschap : de laatste of de eerste?

4.51 . Moet de Gemeenschap, krachtens de met de begunstigde ondertekende overeenkomst, garant staan voor een conforme levering, in geval van gebreken aanvaarden dat zij de noodzakelijke vervanging of aanvulling van de goederen moet verzorgen en bereid zijn de financiële consequenties te dragen indien geen enkele van de andere garanties kan worden ingeroepen?

4.52 . Tot voor kort stelde de Commissie de vergoeding van de door de begunstigde geleden schade afhankelijk van het bewijs dat een ondernemer, aangewezen voor de uit -

voering van de hulpactie, in gebreke was gebleven, waarbij zij zichzelf aan de verantwoordelijkheid onttrok . In het geval van de 15 000 ton maïs voor Mozambique heeft de Commissie de vergoeding van de schade opgeschort om te bezien of eventueel de leverancier of de verzekeraar verantwoordelijk was . In een brief aan de autoriteiten van Mozambique schrijft zij : "Daar deze ( de verantwoordelijkheid van de leverancier ) in het spel is, zal de Commissie alles in het werk stellen om vergoeding te verkrijgen van de door uw land geleden schade, doch hiertoe kan pas worden overgegaan wanneer bekend is welke maatregelen de verzekeraars zullen nemen, naar aanleiding van een beroep dat alleen de begunstigde van de hulp kan instellen ". Aldus wordt een eventuele directe schadevergoeding door de Commissie niet overwogen . Deze zou echter des te raadzamer zijn geweest daar het in de leveringsovereenkomst met de begunstigde overeengekomen leverantiestadium de loshaven was en de risico's pas in deze haven op de begunstigde zouden overgaan en niet in de haven van verscheping zoals de rest van de brief doet vermoeden; deze brief is ongetwijfeld gebaseerd op de verordening tot beschikbaarstelling, die op dit punt strijdig is met de overeenkomst . Het Directoraat-generaal Ontwikkeling heeft na raadpleging van de juridische dienst nog een moment overwogen, om 5 000 ton - beschouwd als een billijke schatting van de geleden schade - te vervangen, doch vervolgens heeft het het advies van het Directoraat-generaal Landbouw opgevolgd dat suggereerde het resultaat af te wachten van een tegen Frankrijk ingestelde inbreukprocedure . Aangezien dit onderzoek nooit is afgesloten, is de vervanging mettertijd steeds onwaarschijnlijker geworden .

4.53 . Voor de in november 1983 aan Tunesië geleverde, gebreken vertonende melkprodukten, zal de Gemeenschap

dit land alleen een compensatie verlenen indien de bij de Lid-Staat aangevraagde enquête aantoont dat de verantwoordelijkheid bij de leverancier of bij het interventiebureau ligt . De diensten van de Commissie gaan er namelijk van uit "dat de goederen alleen kunnen worden vervangen indien duidelijk is vastgesteld dat de produkten op het moment van de verscheping niet aan de vereiste kwaliteit voldeden en dat de verantwoordelijkheid daarvoor of bij de leverancier, of bij de betrokken instanties ligt ". Dat de kwaliteit bij de verscheping al slecht was, is inmiddels bewezen . En met de andere voorwaarde wordt de verantwoordelijkheid van de Commissie uitgesloten . Laatstgenoemde heeft de begunstigde echter toestemming verleend geen tegenwaardefondsen voor het beschadigde gedeelte van een partij melkpoeder te betalen . Doch met deze vrijstelling kan de geleden schade uiteraard niet worden vergoed .

4.54 . De Commissie is wellicht bezig haar standpunten te herzien . In de zaak van de aan Mozambique toegewezen maïs werd in het advies van de juridische dienst van de Commissie van 6 februari 1985 voor het eerst duidelijk het beginsel aanvaard dat de Gemeenschap rechtstreeks verantwoordelijk is voor gebrekkige leveringen . Hier volgen de belangrijkste passages van dit advies :

"Het lijkt wel vast te staan dat de Gemeenschap in zoverre niet voldaan heeft aan haar verplichtingen voortvloeiend uit haar briefwisseling met Mozambique, waarin zij zich verbond tot een cif-levering van 15 000 ton maïs, dat een groot deel van deze levering ongeschikt bleek voor menselijke consumptie . Aangezien de begunstigde geen enkele fout lijkt te kunnen worden verweten uit hoofde waarvan de verantwoordelijkheid van de Gemeenschap kan worden beperkt of opgeheven, is laatstgenoemde verplicht tot nalevering van de hoeveelheden die niet voor menselijke consumptie konden worden gebruikt ".

Volgens de juridische dienst kan dus alleen een fout van de begunstigde die de overeenkomst mede ondertekend heeft, de verantwoordelijkheid van de Gemeenschap eventueel beperken . Er wordt daarentegen geen enkele voorwaarde gesteld inzake de eventuele verantwoordelijkheid van een ondernemer-leverancier of interventiebureau . De Commissie heeft onlangs, klaarblijkelijk op grond van dit beginsel, besloten tot vervanging van de via het WVP aan Marokko geleverde 240 ton butteroil en een partij harde tarwe die gebreken vertoonden . Dit besluit werd genomen voordat de conclusies binnen waren van de enquête tot vaststelling van de verantwoordelijkheden .

5.ENKELE IDEEËN VOOR EEN HERZIENING VAN HET SYSTEEM

Vergemakkelijking en versnelling van de procedures

Vereenvoudiging van de ingewikkelde politieke structuur bij de voedselhulp

5.1 . Voedselhulp raakt zowel het ontwikkelingsbeleid als het gemeenschappelijk landbouwbeleid en vergt nauwgezet toezicht door de Lid-Staten en de Raad wegens haar

politieke implicaties . De Lid-Staten hebben hetzij rechtstreeks, hetzij via de Raad voorzieningen getroffen om vier maal bemoeienis te hebben met de procedure voor het beheer van voedselhulp ( als begrotingsautoriteit, daarna via de jaarlijkse verordening tot vaststelling van de hoeveelheden, vervolgens via het comité voor voedselhulp voor iedere toewijzing en tenslotte voor elke beschikbaarstelling via een comité van beheer ). Niettemin zou het mogelijk moeten zijn het aantal etappes van de procedure en dat van degenen die optreden in iedere etappe te verminderen .

Aansluiting zoeken bij de bestaande procedures die het eenvoudigst zijn

De driehoeksoperaties

5.2 . Een driehoeksoperatie is een hulpactie waarvoor de goederen niet in Europa beschikbaar worden gesteld maar in een land dat, zo mogelijk, behoort tot hetzelfde geografisch gebied als het begunstigde land . Het enige beheer - en betaalorgaan is het Directoraat-generaal Ontwikkeling dat de contracten sluit of de instanties uitzoekt die daarmee worden belast ( NGO's, delegaties van de Commissie ter plaatse ). De Raad behoudt zijn controlebevoegdheid via het comité voedselhulp . Het Directoraat-generaal Landbouw en de interventiebureaus spelen geen enkele rol, want de als hulpgoederen geleverde produkten zijn niet van oorsprong uit de EEG .

De hulp in de vorm van oliehoudende produkten

5.3 . De interventiebureaus staan buiten spel . Het Directoraat-generaal Landbouw sluit zelf de contracten via een in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte inschrijvingsprocedure . Het Directoraat-generaal Ontwikkeling verzorgt de betalingen aan de leveranciers . Toch blijft de