Beschikking van de Commissie

van 12 juli 2000

betreffende de overheidssteun die Italië voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Fiat Auto voor de fabriek Mirafiori Carrozzeria

(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 2450)

(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2001/47/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

Tussen oktober en december 1997 heeft Italië bij de Commissie, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, aanmelding gedaan van zes steunvoornemens ten behoeve van Fiat Auto SpA, waaronder de zaak-Fiat Mirafiori Carrozzeria (op 29 oktober 1997 geregistreerd onder nr. N 728/97); deze betreft investeringen in een assemblagefabriek voor motorvoertuigen te Mirafiori (Turijn). De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten meerdere vragen om aanvullende inlichtingen doen toekomen, alsmede diverse herinneringsbrieven om de informatie te verkrijgen die zij nodig had om een beschikking te kunnen geven. Op 23 april 1998 vond een bijeenkomst plaats met vertegenwoordigers van de Italiaanse regering om de diverse aspecten van het onderzoek van deze zaken nader te bespreken. Ten slotte werd bij schrijven van 20 november 1998 gedeeltelijk geantwoord op de door de Commissie gestelde vragen.

De Commissie heeft Italië vervolgens in kennis gesteld(2) van haar besluit van 3 februari 1999 om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van het betrokken steunvoornemen. Tevens gelastte zij de bevoegde autoriteiten haar binnen één maand alle bescheiden, inlichtingen en gegevens te verstrekken die noodzakelijk waren om de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen. Anders zou de Commissie een beschikking geven op basis van de elementen waarover zij beschikte.

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken. Zij heeft in dit verband geen enkele opmerking ontvangen.

De diensten van de Commissie hebben zich op 24 februari 1999 naar Mirafiori begeven om er onder meer dit project te bespreken.

Nadat de Italiaanse autoriteiten op 9 april 1999 hadden verzocht om een verlenging van de antwoordtermijn, hebben zij de Commissie bij schrijven van 16 april 1999 de inlichtingen verstrekt die zij nodig achtten om het onderzoek van de zaken te beëindigen.

Nieuw onderzoek heeft de initiële twijfel van de Commissie ten aanzien van de zaak-Fiat Mirafiori Carrozzeria versterkt, met name wat betreft de noodzaak van de voorgenomen steun. De Commissie heeft Italië dan ook in kennis gesteld(4) van haar beschikking van 26 mei 1999, aansluitend op de inleiding van de procedure op 3 februari 1999; daarbij heeft zij de Italiaanse regering gelast binnen één maand alle bescheiden, inlichtingen en gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn om de verenigbaarheid van de steunmaatregelen te beoordelen. Anders zou de Commissie een beschikking geven op basis van de elementen waarover zij beschikte.

De beschikking van de Commissie in aanvulling op haar besluit tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(5) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken. Zij heeft in dit verband geen enkele opmerking ontvangen.

II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL - REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2

De aangemelde steun zou worden toegekend aan Fiat Auto SpA, een dochteronderneming van Fiat SpA. Het Fiat-concern is actief in de automobielindustrie via drie ondernemingen: Fiat Auto (personenauto's), Iveco (bedrijfsvoertuigen) en Magneti Marelli (onderdelen).

Fiat Auto heeft vestigingen in onder meer Italië, Polen, Turkije en Zuid-Amerika. In 1998 verkocht de onderneming 2,4 miljoen automobielen(6), onder de volgende merknamen: Alfa Romeo, Ferrari, Fiat, Lancia en Maserati, waarvan 38 % in Italië, 29 % in de rest van Europa en 33 % elders in de wereld.

De aangemelde investering - ten bedrage van 643 miljard ITL (332 miljoen EUR) - werd uitgevoerd te Mirafiori (Turijn). In maart 1995 kreeg de zone-Mirafiori de status van steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. De steunintensiteit werd toen voor grote ondernemingen vastgesteld op maximaal 10 % NSE, en dit tot eind 1999.

Mirafiori Carrozzeria produceert diverse auto's. In 1994 - bij het begin van het project - 411800 Uno, Thema, Croma, Panda en Punto; in 1999 - bij de voltooiing van de investering - 357800 Punto/Modello 188(7), Marea en Multipla.

Het oorspronkelijk aangemelde project betrof - voor de periode 1994-1999 - de verbetering van het beheer en de organisatie van de fabriek met het oog op de productie van nieuwe modellen (Marea, Modello 188 en Multipla). Omdat de ligging van de fabriek in de bebouwde kom ook nog strenge beperkingen inzake productie en logistiek meebracht, moesten de geplande investeringen ook de arbeidsomstandigheden verbeteren, energie helpen besparen en de milieubescherming verbeteren.

Ten slotte zorgden de investeringen voor het behoud van talrijke arbeidsplaatsen in een gebied dat kampt met industriële achteruitgang.

Op basis van de zogenoemde regeling van wet nr. 488 van 19 december 1992 - die voordien goedgekeurd was - werd toen regionale steun ter beschikking gesteld voor een bedrag van 8,7 miljard ITL (4 miljoen EUR) in actuele waarde. In geactualiseerde waarde kwam de steunintensiteit uit op 2 %.

Nadien hebben de Italiaanse autoriteiten besloten de voorwaarden van de aanmelding te wijzigen. In hun antwoord van 20 november 1998 op de aanvullende vragen die de Commissie in november 1997 had gesteld, hebben de Italiaanse autoriteiten namelijk verklaard dat de regionalesteunintensiteit die aanvankelijk gepland was (2,01 %), een kosten-batenanalyse overbodig maakte, aangezien de voorgenomen steun kon worden goedgekeurd als steun ten behoeve van innoverende investeringen. Zij hebben dan een beschrijving meegedeeld van de innoverende investeringen, ter waarde van 51,1 miljard ITL (nominale waarde; actuele waarde: 33,7 miljard ITL); deze investeringen waren verder opgesplitst in zes subprojecten voor de Multipla- en Marea-modellen. In hun schrijven was ook sprake van andere innovaties, omschreven als "marginaal en complementair"; deze werden echter niet gekwantificeerd.

Op basis van de zogenoemde regeling van wet nr. 488 van 19 december 1992 - die voordien goedgekeurd was - werd toen innovatiesteun goedgekeurd voor een bedrag van 8,13 miljard ITL (actuele waarde), met een steunintensiteit van 24,1 % BSE.

In het schrijven van de Italiaanse autoriteiten d.d. 20 november 1998 wordt het betrokken investeringsproject mobiel genoemd, omdat het - economisch gezien voordeligere - vooruitzicht bestond de capaciteit te Mirafiori drastisch in te krimpen en het merendeel van de investeringen uit te voeren in het Poolse Bielsko-Biala. Slechts het deel van het project dat op de Multipla betrekking had, zou behouden blijven in Turijn, doch niet te Mirafiori, maar te Rivalta, tegen een vergelijkbare kostprijs.

Op 3 februari 1999 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden omdat de informatie waarover zij beschikte, onvolledig bleef en omdat ook op meerdere punten twijfel was gerezen bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun, met name:

i) beschikte de Commissie over onvoldoende gegevens om na te gaan in hoeverre elk van de aangemelde zaken innoverend was; ook stelde zij zich vragen ten aanzien van de bepaling van referentiedatum voor de beoordeling van voormelde innovaties, alsmede over de praktische gevolgen van de vaststelling van een dergelijke datum;

ii) kon de steunintensiteit onmogelijk berekend worden voor de subprojecten die eventueel innoverend waren;

iii) ging de geplande steunintensiteit aanzienlijk verder dan het door de Commissie toegestane maximum bij gevallen van steun voor innoverende investeringen. Bovendien leek het risico dat Fiat Auto loopt, niet zo groot te zijn dat een steunintensiteit van 10 % gerechtvaardigd kon worden.

Vervolgens kwam aan het licht dat Mirafiori Carrozzeria vóór maart 1995 niet in een steungebied gelegen was. Het project was evenwel in 1994 van start gegaan, nadat rond 1993 haalbaarheids- en locatiestudies hadden plaatsgevonden. Het besluit om in Mirafiori te investeren zou dus voordien genomen zijn, uiterlijk in 1993/1994, toen de fabriek niet in een steungebied lag. Daarom betwijfelde de Commissie in haar beschikking in aanvulling op de inleiding van de procedure stellig of de investeerder, met het oog op de financiering van het project, rekening had kunnen houden met het verkrijgen van regionale steun. Bijgevolg was de steun niet noodzakelijk geweest voor de tenuitvoerlegging van de betrokken investeringen te Mirafiori.

Bovendien had de Commissie, zowel in haar besluit tot inleiding van de procedure als in haar aanvullende beschikking, Italië aangemaand haar binnen één maand alle informatie te verstrekken welke nodig was om de verenigbaarheid van de betrokken steun te beoordelen. Anders zou de Commissie een beschikking geven op basis van de elementen waarover zij beschikte.

III. OPMERKINGEN VAN ITALIË

Nadat de Italiaanse autoriteiten op 9 april 1999 hadden verzocht om een aanvullende termijn voor het uitwerken van het antwoord op de inleiding van de procedure per 3 februari 1999, hebben zij de Commissie bij schrijven van 16 april 1999 aanvullende inlichtingen verstrekt die zij nodig achtten om het onderzoek in de zaak-Mirafiori Carrozzeria te beëindigen.

Allereerst legt de Italiaanse regering de nadruk op de grote hiaat die volgens haar bestaat tussen de economische realiteit van het besluit over de keuze van de vestigingsplaats en het door de Commissie uitgevoerde onderzoek, met name wat betreft de kwesties van de mobiliteit en de uitwerking van de kosten-batenanalyse. De in dat verband gemaakte opmerkingen overschrijden het strikte kader van de zaak-Mirafiori Carrozzeria en hebben ruimer betrekking op de voormelde zes Fiat-zaken.

Wat de assemblagefabrieken betreft(8), wijst Italië erop dat Fiat daadwerkelijk een coherent programma heeft uitgewerkt voor investeringen in de periode 1993-1998, dat in hoofdzaak gebaseerd was op de keuze tussen twee alternatieven: bij de uitvoering van de investeringen de voorkeur geven aan de productie in Italiaanse dan wel Poolse fabrieken (waarbij dan zoveel mogelijk activiteiten zouden worden overgebracht naar Tichy en Bielsko-Biala). In de bij het schrijven van 16 april 1999 gevoegde diagrammen wordt de aan elke fabriek toegewezen capaciteit schematisch voorgesteld, naargelang de gehanteerde hypothese. Uit diverse, door Fiat gemaakte analyses is gebleken dat de rendabiliteit van een eventuele installatie van productiecapaciteit in Polen voor voertuigen uit de segmenten B, C en D van de merken Fiat en Alfa Romeo veel hoger zou zijn geweest dan de keuze die Fiat uiteindelijk heeft gemaakt - de productie uitsluitend tot het A-segment te beperken. Bij identieke of licht hogere investeringsbehoeften zou deze grotere rendabiliteit voortgevloeid zijn, niet alleen uit de lagere kosten voor arbeid en voor transport naar de landen van bestemming(9), maar ook uit de beschikbaarheid van onderdelen, omdat het - reeds goed georganiseerde - net van lokale leveranciers van Fiat zich nog verder ontwikkeld zou hebben.

Italië wijst erop dat Fiat de door de overbrenging van de productie naar Polen noodzakelijk geworden personeelsinkrimping had kunnen doorvoeren dankzij de turnovereffecten, met name de niet-vervanging van gepensioneerde werknemers, die bijzonder talrijk zouden zijn gelet op de structuur van de leeftijdspiramide in de fabrieken van de groep. Daarentegen zou het banenverlies in Italiaanse industriegebieden met afnemende economische activiteit of in het zuiden van het land - ook door Fiat - worden beschouwd als een negatief effect.

De aanvankelijk geplande regionale steun volstaat niet om de extrakosten te compenseren die voortvloeien uit het besluit om de investeringen in Italië uit te voeren, maar heeft zeker een stimulerend effect gehad bij het nemen van het definitieve besluit.

Bijgevolg is de Italiaanse regering van oordeel dat de projecten van Cassino, Mirafiori Carrozzeria, Pomigliano en Rivalta mobiel zijn.

Wat het project-Mirafiori Carrozzeria betreft, valt de mobiliteit af te leiden uit de voorgaande, algemene verklaringen. Italië voegt daar aan toe dat, gezien de nauwe banden tussen de fabrieken van Rivalta en Mirafiori die samen één sterk geïntegreerde eenheid vormen en door Fiat zelf "comprensorio di Rivalta-Mirafiori" (het Rivalta-Mirafiori-complex) worden genoemd, de reële keuze die Fiat moest maken, er voor het model-Marea in bestond: i) 400 voertuigen per dag toewijzen aan Mirafiori en 200 aan Rivalta, of ii) 300 voertuigen per dag toewijzen aan Mirafiori en een equivalent(10) van 300 voertuigen per dag aan de fabriek te Bielsko-Biala. Over de mobiliteit van de Punto/Modello 188 en het Multipla-model werd geen aanvullende informatie verstrekt.

Op de tweede plaats mocht, op grond van wet nr. 488/92, voor de zes zaken geen steun worden verleend aan één transversale steunregeling, maar moesten de subsidieaanvragen afzonderlijk worden ingediend. Aangezien zes vestigingen in aanmerking kwamen voor de uitnodigingen tot inschrijving aan de hand waarvan de subsidiabele projecten werden geselecteerd, heeft Fiat zes aparte aanvragen ingediend. De zes zaken werden vervolgens afzonderlijk bij de Commissie aangemeld. Een andere moeilijkheid bij de behandeling van deze zes zaken vloeide voort uit het feit dat de projecten op twee verschillende tijdstippen werden aangemeld - eerst in oktober 1997 en nadien in december 1997. Dit had ten gevolge dat de Commissie twee uitlopende versies van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie diende toe te passen. Volgens de eerste versie moet de bij de kosten-batenanalyse gebruikte vergelijkingslocatie gevestigd zijn buiten een communautair steungebied, terwijl volgens de tweede versie een vergelijkingslocatie mag worden gebruikt in de EER of in landen uit Centraal- en Oost-Europa.

Door deze dubbele, kunstmatige dichotomie zou geen rekening worden gehouden met de economische realiteit van de investeringen. Zij neemt immers de productieve interdependentie van de fabrieken en de daaruit voortvloeiende synergie-effecten niet in aanmerking. Bijgevolg is het volgens de Italiaanse autoriteiten bijzonder moeilijk om - zoals de Commissie gevraagd had - de beide methodes voor een kosten-batenanalyse afzonderlijk toe te passen, aangezien dit niet beantwoordt aan het geïntegreerde aspect van het investeringsprogramma en de financiële berekeningen die daaruit voortvloeien. De Commissie had de kosten-batenanalyses als één geheel moeten beoordelen.

In het schrijven van 16 april 1999 wordt een aantal gegevens genoemd aan de hand waarvan kosten-batenanalyses zouden kunnen worden uitgewerkt voor de fabrieken Mirafiori Carrozzeria, Rivalta, Cassino en Pomigliano, telkens vergeleken met de fabriek van Bielsko-Biala, in het kader van een optimale verdeling van de productie tussen Italië en Polen. Meer bepaald wordt op basis van de supra beschreven mobiliteitshypothese een vergelijking gemaakt van de projectkosten voor Mirafiori Carrozzeria en voor Polen. De investeringen voor in totaal 643 miljard ITL vonden plaats volgens onderstaand tijdsschema:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op de derde plaats verklaren de Italiaanse autoriteiten dat de betrokken investeringen kunnen worden onderverdeeld in twee andere categorieën:

i) innoverende investeringen voor een nominaal bedrag van 80 miljard ITL, en

ii) technologische investeringen, die voor regionale steun in aanmerking komen, voor een nominaal bedrag van 563 miljard ITL.

Wat de innoverende investeringen betreft, worden dus drie subcategorieën onderscheiden en wordt de steunintensiteit vastgelegd naargelang de innovatiegraad:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De Italiaanse regering merkt op dat de referentiedatum voor de beoordeling van het innovatieve karakter van het project "profielen met variabele doorsnede" en "Multipla" 1995 moet zijn, omdat de betrokken investeringen toen van start gingen.

Deze projecten werden voor het eerst in Europa verwezenlijkt door een automobielproducent, met de steun een leverancier van onderdelen (EMARC).

Wat de technologische investeringen betreft, wijst Italië erop dat de voorgestelde regionalesteunintensiteit, ter aanvulling van de steun van innoverende investeringen, slechts 1 % zou bedragen, of 10 % van het regionaal toegelaten maximum van 10 %. Bijgevolg zou geen enkele kosten-batenanalyse nodig zijn.

De aangemelde steun zou dus als volgt verdeeld zijn:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op de vierde plaats wijst Italië in meer algemene zin op de specifieke toepassingsvoorwaarden voor wet nr. 488/92, met name wat betreft de voorwaarden om investeringen retroactief in aanmerking te nemen.

In antwoord op de beschikking die de Commissie op 26 mei 1999 in aanvulling op de inleiding van de procedure had gegeven, heeft Italië op 20 juli 1999 een schrijven gezonden waarin de twee voornaamste elementen nader worden beschreven: de procedure van de goedkeuring van de nieuwe steunregeling en het verband met de tenuitvoerlegging van de betrokken steunmaatregelen, alsmede de naleving van de formele criteria bij de steunaanvragen.

IV. BEOORDELING VAN DE STEUN

De aangemelde steunmaatregelen ten behoeve van Fiat Auto voldoen aan de voorwaarden uit artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze maatregelen worden immers door de staat met overheidsmiddelen gefinancierd. Aangezien de steun voorts een niet onaanzienlijk deel van de financiering van de investering uitmaakt, dreigt hij de mededinging binnen de Unie te verstoren door Fiat Auto te bevoordelen ten opzichte van andere ondernemingen die geen steun ontvangen. Ten slotte wordt de markt voor automobielen gekenmerkt door een intensief intracommunautair handelsverkeer.

De betrokken steun, die op grond van de zogenoemde regeling van wet nr. 488/92 - die voordien goedgekeurd was - zou worden toegekend, is bestemd voor een onderneming die zich bezighoudt met de productie en de assemblage van motorvoertuigen. Het steunvoornemen moet derhalve worden onderzocht op grond van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie. De Italiaanse regering heeft de zaak aangemeld op 28 oktober 1997. De aanmelding werd op 29 oktober 1997 door de Commissie geregistreerd. De kaderregeling die van toepassing is, is die welke bekendgemaakt werd in Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 123 van 18 mei 1989(11), zoals bevestigd wordt door de volgende kaderregeling die van kracht werd vanaf 1 januari 1998. Volgens deze laatste dient de vorige kaderregeling, die op 1 januari 1996 in werking is getreden voor een periode van twee jaar, als basis voor de beoordeling van steunprojecten welke vóór 1 november 1997 zijn aangemeld en over wier verenigbaarheid de Commissie zich nog niet heeft uitgesproken of ten aanzien waarvan zij vóór die datum de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag had ingeleid. Deze beoordeling werd in de loop van de procedure niet door Italië betwist.

De Commissie wijst er dus op dat steun zou worden toegekend op basis van een goedgekeurde regeling, en dat de kostprijs van het project meer dan 17 miljoen EUR bedraagt. Bijgevolg zijn de Italiaanse autoriteiten hun verplichting tot aanmelding van het project nagekomen. De Commissie betreurt evenwel dat veel tijd is verlopen tussen de ondertekening van het ministerieel decreet waarmee de toekenning van de betrokken steun wordt geregeld - 20 november 1996 - en het tijdstip van de officiële aanmelding, eind oktober 1997.

In artikel 87, lid 2, van het Verdrag worden bepaalde soorten steun genoemd die met het Verdrag verenigbaar zijn. Gezien de aard en de doelstelling van de steun, alsmede de geografische ligging van de investeringen, is artikel 87, lid 2, onder a) tot en met c), niet van toepassing op het betrokken project. In artikel 87, lid 3, worden andere vormen van steun genoemd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden aangemerkt. De verenigbaarheid ervan moet worden beoordeeld in het kader van de hele Gemeenschap, en niet in louter nationaal verband. Teneinde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te verzekeren en gelet op het beginsel uit artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag, dienen de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, restrictief te worden geïnterpreteerd. Wat de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, onder b) en d), betreft, de betrokken steun is duidelijk niet bestemd om een project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Italiaanse economie op te heffen. Evenmin dient hij om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Van de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, onder a) en c), kan enkel de afwijking onder c) relevant zijn omdat de zone-Mirafiori een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c), geweest is, doch nimmer een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a).

Bijgevolg gaat de Commissie na of de voorwaarden uit de kaderregeling werden nageleefd, vooraleer zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de voorgenomen regionale steun met de gemeenschappelijke markt op grond van de afwijking uit artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

De Commissie vergewist zich ervan dat de toegekende steun evenredig is met de ernst van de op te lossen problemen én noodzakelijk voor de verwezenlijking van het project. De gelijktijdige naleving van dit evenredigheids- en dit noodzakelijkheidscriterium is een noodzakelijke voorwaarde(12), wil de Commissie toekenning van overheidssteun in de automobielsector kunnen goedkeuren.

Binnen dit algemene kader dienen, achtereenvolgens, het voornemen voor regionale steun en het voornemen voor steun ten behoeve van innoverende investeringen onderzocht te worden.

De regionale steun

Wordt de evenredigheid van regionale steun doorgaans beoordeeld aan de hand van een kosten-batenanalyse, dan kan de Commissie haar onderzoek in onderhavige zaak beperken tot uitsluitend de vraag in hoeverre het criterium van de noodzaak werd nageleefd.

Allereerst heeft de Commissie, bij de inleiding van de procedure, nota genomen van de bijzondere gang van zaken welke geleid had tot de goedkeuring door Italië van de zogenoemde regeling uit wet nr. 488/92. In de lijn van de beschikkingen van de Commissie van 18 november 1997(13), 30 september(14) en 7 april 1998(15) blijkt dat de zeer bijzondere omstandigheden rond de goedkeuring van wet nr. 488/92 de lange tijd konden verklaren die verliep tussen het van start gaan van het project, de aanvang van de serieproductie van de auto's uit het betrokken project, de aanvraag van steun in 1996 en de aanmelding ervan in oktober 1997. Toch kan een onderzoek van de noodzaak van de steun voor de vestiging van het project in Mirafiori niet uitsluitend tot deze ene analyse beperkt blijven. De Commissie dient er zich onder meer van te vergewissen dat met de regionale steun daadwerkelijk rekening werd gehouden bij de analyses die Fiat uitvoerde met het oog op de keuze voor Mirafiori, met name bij de locatiestudie.

Voorts dient de Commissie na te gaan of de bewijzen die Italië aanvoert ter staving van zijn verklaringen, toereikend zijn in het kader van een restrictieve interpretatie van de afwijkingen uit artikel 87, lid 3, en mede gelet op de bevelen tot het verstrekken van inlichtingen die de Commissie op 3 februari en 26 mei 1999 heeft gegeven.

In de brief van de Italiaanse autoriteiten van 16 april 1999 wordt verklaard dat het programma voor de modellen Marea, Multipla en de (nieuwe) Punto van start ging op 31 mei 1994. Voorts blijkt uit de gegevens waarover de Commissie beschikt, dat de spending-activiteiten voor dit algemene programma in mei 1994 begonnen en dat de voorseries voor het Marea-model (het enige voertuig waarbij sprake zou zijn van mobiliteit en dus ook het enige voertuig waarvoor regionale steun zou kunnen worden goedgekeurd) van start gingen in augustus 1995.

Volgens het schrijven van de Italiaanse autoriteiten van 20 juli 1999 werden de orders voor de machines doorgegeven in maart/april 1994 en vonden de eerste zendingen plaats in het tweede semester van 1994. Voorts werd bevestigd dat de eventuele locatiestudie die Fiat ertoe gebracht had voor Mirafiori te kiezen, plaatsvond in 1993 en 1994.

De Commissie merkt dus op dat Mirafiori vóór maart 1995 geen deel uitmaakte van een steungebied, aangezien pas op dat tijdstip de zone-Mirafiori werd afgebakend als steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c). Bovendien heeft Italië, zoals herhaald in zijn schrijven van 20 juli 1999, pas in september 1994 een eerste voorstel ingediend voor de gebieden die moesten worden omschreven als steungebieden ex artikel 87, lid 3, onder c).

Bijgevolg komt de Commissie tot de conclusie dat het investeringsbesluit voor het programma-Marea/Multipla/nieuwe Punto genomen werd op een tijdstip waarop de vestiging van Mirafiori nog niet in een steungebied lag.

Noch de ligging van Mirafiori in een gebied van doelstelling 2, noch de vermeende mogelijkheid om tijdens de eerste fases van het project machines over te brengen van een locatie naar een andere, doen afbreuk aan deze beoordeling.

Het begin van de voorseries voor de Marea, dat - volgens de door de Italiaanse regering verstrekte gegevens - teruggaat tot 1995, bevestigt bovendien dat een aanzienlijk deel van de voor de productie van de Marea noodzakelijke investeringen plaatsvond vóór het besluit betreffende de afbakening van de steungebieden. De Commissie heeft trouwens geen enkele informatie ontvangen waarbij de investeringen worden uitgesplitst per type auto.

Daarom is het uiterst twijfelachtig of Fiat, met het oog op de financiering van haar project te Mirafiori, daadwerkelijk rekening heeft gehouden met het vooruitzicht dat zij regionale steun zou krijgen. Overigens hebben de Italiaanse autoriteiten nooit informatie verstrekt waarmee dergelijke twijfel kon worden weggenomen.

Zelfs indien aangenomen wordt dat de onderneming bij de besluitvorming rekening hield met het vooruitzicht regionale steun te ontvangen, dan aanvaardde zij impliciet het risico deze steun niet te genieten, omdat volgens de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie een voorafgaand goedkeuringsbesluit van de Commissie vereist was.

Bovendien moest op het tijdstip dat Fiat de investering besloot uit te voeren - waarbij dus ook rekening werd gehouden met mogelijke overheidssteun voor de financiering van het Mirafiori-project - overeenkomstig het toenmalige beleid van de Commissie een kostenbatenanalyse worden gemaakt die gebaseerd is op een vergelijking van de regionale fabriek en een buiten een communautair steungebied gelegen alternatieve locatie waar Fiat heel waarschijnlijk de betrokken investering had uitgevoerd. Italië en Fiat waren toentertijd beiden bekend met deze werkwijze, omdat zij al de zaak-Fiat Mezzogiorno hadden behandeld(16). De Commissie beschikt niet over informatie in verband met de keuze van de vergelijkingslocatie, maar het meest waarschijnlijke alternatief zou een locatie in Midden- of Noord-Italië zijn geweest. De ervaring van de Commissie leert dat een kosten-batenanalyse op basis van een dergelijke hypothese het moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk had gemaakt om de handicaps van Mirafiori aan te tonen, en regionale steun goed te keuren. Andermaal hebben de Italiaanse autoriteiten niet het bewijs geleverd dat Fiat bij haar besluit tot investering in Mirafiori daadwerkelijk rekening hield met het verkrijgen van regionale steun.

De Commissie wijst er terloops op dat een alternatieve locatie in Polen (Biesko-Biala) gebruiken, zoals Italië in dit geval voorstaat, pas mogelijk werd met de communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie die sinds januari 1998 van kracht is - vier jaar nà het investeringsbesluit van Fiat.

Ten slotte is de Commissie van oordeel dat het niet legitiem is dat een lidstaat en een onderneming rekening houden met de mogelijkheid dat een bepaalde regio wordt omschreven als steungebied ex artikel 87, lid 3, onder c), zolang de Commissie geen beschikking in die zin heeft gegeven.

Derhalve concludeert de Commissie dat de Italiaanse regering niet afdoende heeft aangetoond dat Fiat daadwerkelijk met regionale steun heeft rekening gehouden als noodzakelijk criterium bij de keuze voor de locatie van Mirafiori. De aangemelde regionale steun is dus niet noodzakelijk voor het verwezenlijken van de doeleinden uit artikel 87, lid 3, onder c), in casu het vergemakkelijken van de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën.

Ten tweede dient - volgens het op de vigerende kaderregeling gebaseerde beleid van de Commissie - de begunstigde onderneming de noodzaak van een regionale steunmaatregel te bewijzen door duidelijk aan te tonen dat zij over een economisch levensvatbare alternatieve locatie beschikt voor de vestiging van haar project of deelproject(en). Indien de betrokken investering immers op geen enkel ander nieuw of bestaand fabrieksterrein van het concern kan worden uitgevoerd, zal de onderneming verplicht zijn haar project uit te voeren op de enig mogelijke vestigingsplaats, zelfs zonder steun.

De inlichtingen die Italië in dit verband verstrekte, blijven ontoereikend, ondanks de bevelen tot het verstrekken van inlichtingen. De Commissie werd enkel een uiterst bondige uiteenzetting gezonden, waaruit moet blijken dat Fiat diende te kiezen tussen de fabrieken van Fiat Auto in Polen en de activiteiten-pool Rivalta/Mirafiori, en dat de "Poolse optie" aanzienlijke voordelen bood ten opzichte van Italië, met name wat betreft de arbeidskosten.

Volgens de Commissie was op het tijdstip van het investeringsbesluit - rond 1993/1994 - de reële mogelijkheid om het project in Polen te vestigen niet zo evident als de Italiaanse autoriteiten thans beweren. Zo bestond er een niet te verwaarlozen industrieel risico, in een periode waarin Fiat Auto Poland volop werd gereorganiseerd. De netwerken van lokale toeleveranciers van onderdelen waren nog niet zo goed ontwikkeld als thans het geval is, en het was verre van zeker of de vestiging van toeleveranciers wel succes zou kennen. Voorts blijkt uit de analyse van de mobiliteit van het project dat de Italiaanse autoriteiten niet ingaan op de aanzienlijk voordelen die inzake flexibiliteit - een van de strategische doelstellingen van Fiat - zouden tot stand komen door de oprichting en het behoud van de pool-Rivalta/Mirafiori.

Zodoende heeft de Italiaanse regering aan de Commissie alleen uiterst fragmentarische gegevens verstrekt ten aanzien van de vraag in hoeverre het reëel mogelijk was de Marea in optimale omstandigheden te produceren volgens een van beide opties: a) 400 voertuigen per dag in Mirafiori en 200 in Rivalta, of b) 300 voertuigen per dag in Mirafiori en een equivalent van 300 voertuigen per dag in Bielsko-Biala. Er werd geen enkele afdoende rechtvaardiging gegeven ter verklaring van de rationaliteit van het productiepeil van de fabriek, en praktisch geen enkele informatie over het daadwerkelijke voornemen van Fiat om de betrokken investering naar Polen over te brengen.

Daarom is de Commissie van oordeel dat Italië de - zelfs theoretische - mobiliteit van het project niet heeft aangetoond. De aangemelde regionale steun is dus niet noodzakelijk voor het verwezenlijken van de doeleinden uit artikel 87, lid 3, onder c), in casu het vergemakkelijken van de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën.

Ten derde merkt de Commissie - terloops - op dat ook het onderzoek van de evenredigheid van de steun moeilijkheden doet rijzen.

Italië voert namelijk aan dat de subsidiabele investeringen 563 miljard ITL bedragen, maar beweert terzelfder tijd dat in de onderhavige zaak geen enkele kosten-batenanalyse nodig is, omdat de intensiteit van het regionalesteunvoornemen 1 % bedraagt, of één tiende van het regionale plafond van 10 %. Bijgevolg zou steun voor een nominaal bedrag van 5,63 miljard ITL kunnen worden goedgekeurd.

Het uitgangspunt van het op de vigerende kaderregeling gebaseerde beleid van de Commissie is dat alle steungebieden te maken hebben met minimale structurele handicaps. Daarom kan een steunintensiteit van 10 %(17) van het regionale plafond worden beschouwd als een minimale compensatie voor de nadelen die een investeerder ondervindt in een steungebied. Bijgevolg is een kosten-batenanalyse niet noodzakelijk voor het beoordelen van de nettohandicaps van het project in de betrokken regio. De Commissie merkt echter op dat de steunintensiteit per definitie wordt berekend op basis van het bedrag van de subsidiabele investeringen. In de automobielsector kunnen uitsluitend de mobiele investeringen als subsidiabel worden aangemerkt. Italië geeft toe dat slechts 230 miljard ITL mobiele investeringen zijn. Ten opzichte van de 5,63 miljard ITL voorgenomen steun zou de intensiteit dus neerkomen op 2,4 %. Voorts is de Commissie van oordeel dat Italië geen verduidelijking heeft verstrekt ter staving van haar beweringen ten aanzien van de waarde van de mobiele investeringen. Daarom valt niet uit te sluiten dat het reële bedrag nog lager ligt dan het voorgestelde bedrag, hetgeen betekent dat de steunintensiteit nog verder zou toenemen.

Overigens kan met de door Italiaanse regering verstrekte informatie geen voldoende nauwkeurige kosten-batenanalyse worden gemaakt. Zo worden bijvoorbeeld de investeringen die in Polen nodig zijn, niet voldoende gedetailleerd verklaard.

Om die reden had de Commissie, zelfs indien de noodzaak van de steun was aangetoond - hetgeen niet het geval is - en mede gelet op de bevelen tot het verstrekken van inlichtingen die in onderhavige zaak werden gegeven, niet kunnen nagaan of het criterium van de evenredigheid van de voorgenomen regionale steun werd nageleefd.

Conclusie

De regionale steun ten bedrage van 5,63 miljard ITL die de Italiaanse autoriteiten voornemens zijn toe te kennen ten behoeve van Fiat Mirafiori Carrozzeria, is niet noodzakelijk voor het verwezenlijken van de doeleinden uit artikel 87, lid 3, onder c), in casu het vergemakkelijken van de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid of bepaalde regionale economieën. Bovendien werd de evenredigheid van de steun niet aangetoond. Bijgevolg is de betrokken regionale steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

De steun voor innoverende investeringen

Het feit dat regionale steun niet noodzakelijk is voor de vestiging van het project in het steungebied, betekent nog niet dat geen steun nodig zou zijn voor de toepassing van industriële innovaties in de automobielindustrie.

Op basis van de vigerende kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie stelt de Commissie zich streng op ten aanzien van steun voor modernisering en innovatie. Meer bepaald worden de voornemens voor innovatiesteun onderzocht, om na te gaan of zij werkelijk verband houden met de invoering van echt en substantieel innoverende producten of procédés op communautair niveau.

De Commissie heeft haar deskundigen dus verzocht van deze projecten de technische onderdelen te onderzoeken die door de Italiaanse autoriteiten als innoverend worden beschouwd, en deze te vergelijken met de state of the art in de Europese automobielindustrie op het tijdstip van het investeringsbesluit en de fabricage van de machines.

De deskundigen kwamen tot de conclusie dat de productie van de profielen met variabele doorsnede en het Multipla-procédé innoverend waren, vooral omdat het niet om aluminiumonderdelen ging. Overigens blijven deze investeringen ook thans nog in ruime mate innoverend. Aan deze beide projecten is een zeker industrieel risico verbonden, hetgeen een brutosteunintensiteit van 10 % rechtvaardigt.

Daarentegen kunnen de overige door Italië gepresenteerde investeringen - na een grondig onderzoek - niet worden omschreven als innoverend in de zin van voormelde kaderregeling. De eraan verbonden risico's bleken immers zeer gering.

In onderstaande tabel kan een en ander als volgt worden gepresenteerd:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De voorgenomen steun van Italië ten behoeve van de productie van profielen met variabele doorsnede en het Multipla-procédé hebben een stimulus gegeven bij het door Fiat genomen besluit betreffende innoverende investeringen. De bruto-intensiteit van 10 % is evenredig aan het nagestreefde doel.

Conclusie

Derhalve is innovatiesteun met een bruto-intensiteit van 10 % ten behoeve van investeringen voor een nominaal bedrag van maximaal 69 miljard ITL in de productie van profielen met variabele doorsnede en in het Multipla-procédé verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Andere steunmaatregelen

Andere, terloops door de Italiaanse regering vermelde doeleinden van de steun - als milieubescherming - werden nooit nader toegelicht, ondanks de bevelen van de Commissie om inlichtingen te verstrekken. Bijgevolg heeft de Commissie niet kunnen nagaan of er sprake is van steun voor eventuele maatregelen ten behoeve van milieubescherming,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De voorgenomen innovatiesteun ten behoeve van subsidiabele investeringen ten bedrage van 69 miljard ITL die de Italiaanse Republiek voornemens is te verlenen aan Fiat Mirafiori Carrozzeria, is op grond van artikel 87, lid 3, onder c), met de gemeenschappelijke markt verenigbaar ten belope van een bruto-intensiteit van 10 %.

De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is bijgevolg geoorloofd.

Artikel 2

Iedere andere, additionele overheidssteun die de Italiaanse Republiek wil toekennen ten behoeve van het investeringsproject van Fiat in de fabriek van Mirafiori Carrozzeria, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 3

De Italiaanse Republiek deelt de Commissie binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen zij heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.

Gedaan te Brussel, 12 juli 2000.

Voor de Commissie

Philippe Busquin

Lid van de Commissie

(1) PB C 120 van 1.5.1999, en

PB C 288 van 9.10.1999.

(2) Bij schrijven van 9 maart 1999, met referentie SG(99) D/1742.

(3) PB C 120 van 1.5.1999.

(4) Bij schrijven van 14 juni 1999.

(5) PB C 288 van 9.10.1999.

(6) Bron:

Fiat facts and figures 1999.

(7) Ter vervanging van het model Punto.

(8) Cassino, Mirafiori Carrozzeria, Pomigliano en Rivalta, wat de onderhavige beschikking betreft.

(9) Het betreft de markten in West-Europa (Duitsland, Frankrijk, België, Nederland ...) en in Oost-Europa.

(10) In Polen gaat het in feite om 280 voertuigen/dag omdat het aantal werkdagen er hoger is dan in Italië.

(11) Nadien gewijzigd in PB L 231 van 3.9.1994 en PB C 284 van 28.10.1995.

(12) Zie in dit verband het arrest van het Hof van Justitie van 17 september 1980 in zaak 730/79, Philip Morris/Commissie, Jurisprudentie 1980, blz. 2671, rechtsoverweging 17.

(13) PB C 70 van 6.3.1998, blz. 7.

(14) PB C 409 van 30.12.1998, blz. 7, en

PB C 384 van 12.12.1998, blz. 20.

(15) PB C 240 van 31.7.1998, blz. 3.

(16) PB C 37 van 11.2.1993, blz. 15.

(17) Zie de steunzaak Ford Bridgend (N 781/96), PB C 139 van 6.5.1997, blz. 4.