RESOLUTIE VAN DE RAAD van 7 oktober 1997 over de opstelling, tenuitvoerlegging en handhaving van de communautaire milieuwetgeving (97/C 321/01)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gezien de verklaring van de Europese Raad van Dublin van 25 en 26 juni 1990 betreffende de noodzaak van milieubescherming, waarin de staatshoofden en regeringsleiders onder andere benadrukken dat de milieuwetgeving van de Gemeenschap alleen doeltreffend kan zijn indien zij volledig door de lidstaten ten uitvoer gelegd en gehandhaafd wordt, en bevestigen dat zij zich daartoe verbinden,

Gezien de resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving (1) en de algemene doelstelling daarvan, namelijk de communautaire wetgeving toegankelijker te maken,

Gezien de resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad, van 1 februari 1993 betreffende een beleidsplan en actieprogramma van de Gemeenschap inzake het milieu en duurzame ontwikkeling (2) (hierna "het vijfde milieuactieprogramma" te noemen) en het Commissievoorstel tot herziening daarvan,

Gezien de mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving van 5 november 1996,

Nota nemend van de resolutie van het Europees Parlement van 14 mei 1997 over een mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving,

Overwegende dat de Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in haar verklaring (nr. 19) bij het Verdrag betreffende de Europese Unie betreffende de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht, heeft benadrukt dat elke lidstaat de tot hem gerichte communautaire richtlijnen binnen de daarin gestelde termijnen volledig en nauwkeurig in zijn nationale recht dient om te zetten en - erkennend dat elke lidstaat zelf moet uitmaken hoe hij de bepalingen van het Gemeenschapsrecht het beste ten uitvoer kan leggen, zijn eigen bijzondere instellingen, rechtsorde en andere omstandigheden in aanmerking nemend, maar in ieder geval met inachtneming van artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap - voorts heeft gesteld het voor de goede werking van de Gemeenschap van wezenlijk belang te achten dat de maatregelen die in de diverse lidstaten worden genomen, ertoe leiden dat het Gemeenschapsrecht er even strikt en doeltreffend wordt toegepast als het nationale recht;

Overwegende dat de Gemeenschap haar aandacht behalve op de verdere ontwikkeling van wetgeving voor de bestrijding van belangrijke milieuproblemen ook moet richten op de versterking en consolidatie van de tenuitvoerlegging van het bestaande "acquis communautaire", ook wat huidige tendensen, praktijken en attitudes betreft;

Overwegende dat Impel (netwerk voor de tenuitvoerlegging en handhaving van het milieurecht van de Gemeenschap) in het kader van hoofdstuk 9 van het vijfde milieuactieprogramma tot dusver een nuttige rol heeft gespeeld als informeel netwerk voor de verbetering van de tenuitvoerlegging, inspectie en handhaving van de milieuwetgeving, waarbij kwesties in verband met industriële verontreiniging centraal stonden;

Overwegende dat de tenuitvoerlegging en handhaving van het milieurecht van de Gemeenschap door middel van een gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid een van de sleutelelementen van het milieubeleid van de Gemeenschap is;

Overwegende dat subsidiariteit een fundamenteel algemeen beginsel van het beleid en de wetgeving van de Gemeenschap is, zoals vastgelegd in artikel 3 B van het Verdrag;

Overwegende dat bij het redigeren van de wetgeving overeenkomstig artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag naar behoren rekening dient te worden gehouden met de uiteenlopende situaties en milieuomstandigheden in de verschillende regio's van de Gemeenschap en dat de verschillende juridische en administratieve stelsels en praktijken van de lidstaten meer in aanmerking zouden moeten worden genomen;

Overwegende dat openheid en toegang tot informatie belangrijk zijn om de burgers, de NGO's en andere betrokken acteurs bij het onderwerp van deze resolutie te betrekken;

Overwegende dat er grotere inspanningen van alle acteurs in de verschillende schakels van de regelgevingsketen vereist zijn om verbetering te brengen in de opstelling, tenuitvoerlegging en handhaving van het milieurecht van de Gemeenschap;

1. VERWELKOMT de mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving en ACHT die een nuttig initiatief voor de bevordering en verbetering van een doeltreffende en gelijke tenuitvoerlegging en handhaving van het milieurecht in de gehele Gemeenschap;

EIGEN KARAKTER VAN DE MILIEUBESCHERMING EN WEERSLAG DAARVAN OP HET MILIEURECHT

2. ERKENT dat de milieubescherming bijzondere uitdagingen met zich brengt waardoor zij zich in velerlei opzicht onderscheidt van andere beleids- en wetgevingsthema's, hetgeen in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling, tenuitvoerlegging en handhaving van het milieurecht;

3. BENADRUKT dat er in concreto bij de milieubescherming rekening moet worden gehouden met, onder andere, de milieucompartimenten (lucht, water, bodem) en levende organismen (mens, flora en fauna) alsmede de correlaties daartussen, voortdurend veranderende milieusituaties, de stand van de wetenschappelijke kennis en de nauwe relatie tussen milieubescherming en gecompliceerde technologie in ontwikkeling, de betrokkenheid van een groot aantal acteurs in de overheids- en de privésector, het feit dat bevoegdheden voor de omzetting en de praktische toepassing van de wet vaak verleend worden aan en gedeeld worden door verschillende bestuursniveaus, en zeker het feit dat het milieu een gemeenschappelijk goed is waarbij privébelangen veelal geen rol spelen;

4. IS VAN OORDEEL dat die kenmerken en omstandigheden, ook al gelden zij niet uitsluitend voor de milieubescherming, mede verklaren waarom de tenuitvoerlegging en de handhaving van het milieurecht, en in het bijzonder het milieurecht van de Gemeenschap, zo gecompliceerd en niet altijd bevredigend zijn en waarom daarvoor van alle betrokken acteurs bijzondere inspanningen vereist zijn om de doelstellingen van het milieurecht te bereiken;

OPSTELLING VAN DE COMMUNAUTAIRE MILIEUWETGEVING

5. VERZOEKT de Commissie de betrokken hoofdacteurs, ook die welke vermoedelijk op nationaal niveau en bij de Commissie bij de omzetting en praktische toepassing zullen worden ingeschakeld, in een vroeg stadium over concrete ontwerp-voorstellen voor wetgeving te raadplegen teneinde verdere besprekingen vlotter te doen verlopen en de tenuitvoerlegging en handhaving van de wetgeving te vergemakkelijken;

VERZOEKT de Commissie in dit verband voorts om bij deze raadplegingen naar behoren acht te slaan op de taalkundige verscheidenheid in de Europese Unie, zodat de hoofdacteurs op een effectieve en niet-discriminerende wijze ingeschakeld worden;

VERZOEKT de lidstaten evenzo met de betrokken hoofdacteurs overleg te plegen in alle stadia van wetgeving, omzetting en praktische toepassing;

6. IS VAN OORDEEL dat de transparantie bij de beleidsontwikkeling en bij de opstelling van voorstellen ook met andere middelen verbeterd dient te worden en VERZOEKT de Commissie daarom, de andere instellingen en de lidstaten regelmatig op geschikte wijze op de hoogte te houden van haar voorbereidende werkzaamheden en in verband daarmee studies en relevante documentatie ter beschikking te stellen;

7. VRAAGT de Commissie in de toelichtingen bij haar voorstellen meer gedetailleerde informatie te verstrekken over

- het toepassingsgebied ervan,

- de keuze van het type instrument,

- de rechtsgrond en andere juridische aspecten,

- de voorgestelde uiterste datum voor de inwerkingtreding,

- de praktische en andere aspecten van de tenuitvoerlegging en de handhaving door de lidstaten,

- de potentiële kosten en baten van handelen of niet-handelen,

- de coherentie van de voorgestelde maatregel met de bestaande Gemeenschapswetgeving,

- de algemene strategie, met een duidelijke presentatie van het op te lossen milieuprobleem,

- de toepassing van de beginselen neergelegd in artikel 3 B van het Verdrag;

8. BENADRUKT dat er meer moet worden gedaan om te verzekeren dat de teksten die resulteren uit de diverse stadia van het communautaire wetgevingsproces niet onnodig dubbelzinnig of gecompliceerd zijn, zodat er bij de omzetting en de praktische toepassing minder problemen ontstaan die her en der in de Gemeenschap tot een onvolledige en ongelijke tenuitvoerlegging leiden;

9. HERINNERT AAN het belang van coherentie van het gehele milieuwetgevingsstelsel van de Gemeenschap; VERZOEKT de Commissie daarom de algehele coherentie van de communautaire milieuwetgeving te bestuderen en de Raad eventuele verbeteringen in overweging te geven zonder dat de milieubescherming daardoor op een lager peil mag worden gebracht. Op dit punt is het van belang dat rekening wordt gehouden met het onderlinge verband tussen de milieucompartimenten;

10. VERZOEKT de Commissie de coherentie van de Gemeenschapswetgeving te verbeteren, onder andere door gebruik te maken van kaderrichtlijnen en codificatie of consolidatie van de wetgeving. In verband daarmee moet ook rekening worden gehouden met het werk van de bij richtlijnen van de Raad ingestelde comités, speciaal die welke belast zijn met de aanpassing en uitvoering van de Gemeenschapswetgeving; ook de wetgeving in andere communautaire sectoren moet in aanmerking worden genomen;

ACHT het voorts VAN BELANG dat ook wordt gezorgd voor de coherentie van de communautaire milieuwetgeving met de internationale milieu-instrumenten;

VERZOEKT de lidstaten de coherentie van hun milieuwetgeving te verzekeren en in het bijzonder de verenigbaarheid daarvan met de Gemeenschapswetgeving;

TRANSPOSITIE EN PRAKTISCHE TOEPASSING

11. BENADRUKT dat concrete problemen bij de omzetting en praktische toepassing van de milieuwetgeving van de Gemeenschap systematischer moeten worden aangepakt. De uitwisseling tussen lidstaten van ervaringen met gemeenschappelijke concrete problemen is in dat opzicht een belangrijke basis voor het afwegen van mogelijke oplossingen, waaronder zo nodig de herijking van de bestaande wetgeving.

In deze context zou het bij Richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (3) ingestelde geharmoniseerde rapportagesysteem een hulpmiddel moeten zijn bij de bestudering van de gemeenschappelijke en specifieke problemen die de lidstaten op het gebied van omzetting en toepassing hebben en bij de bevordering van het uitwisselen van denkbeelden tussen de lidstaten;

12. IS VAN OORDEEL dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving dienen te voorzien in passende sancties om te verzekeren dat het milieurecht van de Gemeenschap op een meer gelijke wijze wordt gehandhaafd. De sancties, die onder de bevoegdheid van de lidstaten zouden blijven vallen, zouden transparant, afschrikkend en evenredig moeten zijn en in de praktijk werkelijk dienen te worden toegepast. In dit verband zou de resolutie van de Raad van 29 juni 1995 over de eenvormige en doeltreffende toepassing van het Gemeenschapsrecht en over sancties op overtredingen daarvan op het gebied van de interne markt (4) in aanmerking genomen moeten worden;

13. VERZOEKT de Commissie te overwegen in haar toekomstige voorstellen voor milieumaatregelen, indien van toepassing en naar gelang van het geval, een bepaling op te nemen waarbij verlangd wordt dat de nationale tenuitvoerleggingsmaatregelen ook passende afschrikkende sancties omvatten voor inbreuken op de voorschriften van de betrokken Gemeenschapsbesluiten, mede gelet op het subsidiariteitsbeginsel;

14. VERZOEKT de Commissie te verzekeren dat de milieudoelstellingen van de Gemeenschap en de vereisten van het milieurecht van de Gemeenschap ten volle geïntegreerd worden in de bestaande financiële steunregelingen van de Gemeenschap en in het toezicht op door de Gemeenschap gefinancierde projecten;

MEMOREERT voorts dat alle projecten, al dan niet uit communautaire of nationale middelen gefinancierd, onder meer moeten sporen met de communautaire milieuwetgeving;

INSPECTIES

15. BENADRUKT dat inspectie een wezenlijke voorwaarde is voor het bereiken van de nagestreefde gelijke praktische toepassing en handhaving van het milieurecht in alle lidstaten;

16. TEKENT AAN dat er reeds uiteenlopende inspectiestelsels en -praktijken in de lidstaten bestaan en IS VAN OORDEEL dat die verscheidenheid dient te worden erkend; IS voorts VAN OORDEEL dat die stelsels niet hoeven te worden vervangen door een inspectiestelsel op Gemeenschapsniveau;

TEKENT VOORTS AAN dat een bredere toepassing van vrijwillige milieubeheer- en milieuauditsystemen in overeenstemming met de verordening inzake een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem een nuttige rol bij het verbeteren van de praktische toepassing van het milieurecht van de Gemeenschap zou kunnen spelen door middel van een scherpere controle en een scherper toezicht op het eigen handelen;

17. VRAAGT de Commissie, gelet op de uiteenlopende bestaande stelsels, om, met name op grond van het werk van Impel, minimumcriteria en/of richtsnoeren voor op het niveau van de lidstaten te verrichten inspectieactiviteiten en voor de manier waarop de toepassing ervan in de praktijk door de lidstaten kan worden getoetst, ter nadere overweging aan de Raad voor te leggen om een gelijke praktische toepassing en handhaving van de milieuwetgeving te verzekeren;

18. VERZOEKT de lidstaten om, in het passende kader, onder andere door het bevorderen van de initiatieven van het Impel-netwerk, samenwerking tussen en binnen de lidstaten ter bestrijding van illegale grensoverschrijdende praktijken op milieugebied aan te moedigen;

IMPEL

19. ERKENT dat Impel, waarin alle lidstaten en de Commissie vertegenwoordigd zijn, een zeer nuttig informeel instrument is voor het verbeteren van de tenuitvoerlegging, inspectie en handhaving, onder andere door de uitwisseling van informatie en ervaringen op verschillende bestuursniveaus en door opleiding en analytische discussies over milieukwesties en handhavingsaspecten;

20. IS VAN OORDEEL dat het Impel-netwerk ook in de toekomst een belangrijke rol dient te spelen in de verschillende fasen van het regelgevingsproces en met name advies zou kunnen geven - op verzoek of eigen beweging - over algemene vraagstukken betreffende tenuitvoerlegging en handhaving en over nieuwe ontwerp-voorstellen voor Gemeenschapswetgeving, met name daar waar de inbreng van praktische ervaringen noodzakelijk is;

21. IS tevens VAN OORDEEL dat Impel verder zou kunnen worden ontwikkeld, onder andere door het netwerk te vragen om te overwegen of al dan niet zijn mandaat verruimd en het terrein van zijn huidige werkzaamheden verbreed moet worden.

In de structuur van Impel dient tot uiting te komen dat zijn voornaamste taken liggen op het gebied van justitiële beleidsmaatregelen, tenuitvoerleggings-, handhavings- en technische kwesties, praktische handhaving, inspecties en milieubeheer; het informele krakater van Impel moet echter behouden blijven;

22. VERZOEKT de lidstaten de oprichting aan te moedigen van nationale coördinatienetwerken waarbij de voornaamste relevante autoriteiten van de verschillende bestuursniveaus betrokken zijn;

23. IS voorts VAN OORDEEL dat het Impel-netwerk passende financiële middelen en een secretariaat zou moeten krijgen om de bovengenoemde taken te kunnen uitvoeren;

BEHANDELING VAN KLACHTEN VAN EN RECHTSBESCHERMING VOOR BURGERS EN NGO's

24. MOEDIGT de lidstaten, de Commissie en andere acteurs AAN om te werken aan de ontwikkeling van bestaande en nieuwe initiatieven om tot een groter bewustzijn, meer kennis en een betere toepassing van het communautaire milieurecht te komen bij de hoofdactoren die bij de praktische toepassing en handhaving in de lidstaten betrokken zijn;

25. BENADRUKT dat het van belang is dat alle lidstaten, om milieugeschillen doeltreffender (d.w.z. vlotter en tegen geringe kosten) en op een voor zowel de burgers als de nationale autoriteiten gemakkelijker wijze te beslechten, zich beraden over geschikte regelingen op passende niveaus voor de behandeling van klachten van burgers en NGO's betreffende niet-naleving van de milieuwetgeving, alsmede dat zij informatie verstrekken omtrent de mogelijkheden van klachtenbehandeling op het niveau van de lidstaten;

26. VERZOEKT de Commissie een rapport aan de Raad voor te leggen over de bestaande administratieve en gerechtelijke regelingen voor de behandeling van klachten van burgers, NGO's en andere betrokken acteurs en tevens over de bestaande rechtsbeschermingsregelingen, waaronder de toegang tot de rechter voor burgers en NGO's. Het rapport zou moeten worden ingediend vóór de afronding van de onderhandelingen, aan het einde van 1997, in de ad hoc-groep ECE-overeenkomst betreffende de toegang tot milieu-informatie en de inspraak van de bevolking in de besluitvorming inzake milieuaangelegenheden;

VERZOEKT de Commissie voorts op basis van dit rapport te beoordelen of er behoefte bestaat aan de ontwikkeling van minimumcriteria of richtsnoeren betreffende

- de behandeling van klachten zowel op nationaal als op Gemeenschapsniveau, en

- een verbetering van de toegang tot de rechter en tot administratieve rechtbanken, in het licht van het subsidiariteitsbeginsel en met inachtneming van de verschillende rechtsstelsels van de lidstaten.

In dit specifieke verband zou, waar passend, aandacht moeten worden geschonken aan de uitkomst van de lopende besprekingen over de toegang tot de rechter op het vlak van de consumentenbescherming;

27. VERZOEKT de Commissie naast haar jaarverslag over de bewaking van de toepassing van het Gemeenschapsrecht een jaarlijkse balans van het milieu aan de Raad voor te leggen met onder andere gedetailleerde informatie over de omzetting en de praktische toepassing van de communautaire milieuwetgeving door de lidstaten en voorts over de voornaamste activiteiten, het werkprogramma en de concrete resultaten van het Impel-netwerk, op basis van een rapport van Impel;

28. VERBINDT ZICH ERTOE de stand van de implementatie en de handhaving van de communautaire milieuwetgeving regelmatig op deze basis te onderzoeken.

(1) PB C 166 van 17. 6. 1993, blz. 1.

(2) PB C 138 van 17. 5. 1993, blz. 1.

(3) PB L 377 van 31. 12. 1991, blz. 48.

(4) PB C 188 van 22. 7. 1995, blz. 1.