Speciaal verslag nr. 6/99

betreffende het additionaliteitsbeginsel, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2000/C 68/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Samenvatting

Inleiding

Dit verslag behandelt het additionaliteitsbeginsel, één der vier hoofdbeginselen van de Structuurfondsen. De Kamer onderzocht de verificatie van dit beginsel voor de periodes 1989 - 1993 en 1994 - 1999 en voor alle doelstellingen van de Structuurfondsen (1, 2, 3, 4, 5a, 5b en 6) teneinde een totaalbeeld van de tenuitvoerlegging ervan te krijgen. De controles werden verricht bij de Commissie en ter plaatse in Spanje, Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk. Aan de 15 lidstaten werden vragenlijsten toegestuurd (zie de paragrafen 1 en 2).

Samenvatting van de voornaamste bevindingen

Met betrekking tot de regels ter verificatie van de additionaliteit en tot de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie en in de lidstaten luiden de voornaamste bevindingen aldus:

a) De definitie van het additionaliteitsbeginsel in de regelgeving maakt uiteenlopende interpretaties door de lidstaten mogelijk (zie paragraaf 4). Aan de reglementaire verplichtingen zijn geen sancties of andere gevolgen verbonden (zie paragraaf 6).

b) De regels ter verificatie van het beginsel zijn ontoereikend en niet erg praktisch en worden niet altijd nageleefd (zie de paragrafen 7 - 11).

c) De ontoereikende omschrijving van de bevoegdheden voor toezicht en controle binnen de Commissie (zie de paragrafen 12 en 13) en het gebrek aan coördinatie tussen de betrokken directoraten-generaal (DG) (zie de paragrafen 14 - 17) bemoeilijkten de verificatie van de additionaliteit. De bepalingen tot opschorting van de betalingen ingeval onvoldoende informatie wordt verstrekt om vooraf de naleving van het beginsel te kunnen verifiëren, werden op gebrekkige en soms onregelmatige wijze beheerd (zie de paragrafen 18 - 21).

d) De werkzaamheden ter verificatie van de additionaliteit voor de periode 1989 - 1993 bleven voor bepaalde lidstaten onvoltooid (zie de paragrafen 24 - 28). Voor de periode 1994 - 1999 is de naleving van het beginsel voor enkele lidstaten onzeker wegens de methodologische tekortkomingen in de overgelegde gegevens (zie de paragrafen 29 - 38).

De voornaamste oorzaken van de methodologische problemen in verband met de verificatie van het additionaliteitsbeginsel zijn:

a) De moeizame vaststelling van de in aanmerking te nemen openbare structurele of daarmee gelijk te stellen uitgaven, de onvolledigheid van de bestaande statistische en budgettaire gegevens alsook de problemen met de identificatie van de te analyseren uitgavenrubrieken en met de samenvoeging van de gegevens (zie de paragrafen 40 - 50).

b) De overlapping van de perioden die het niet gemakkelijk maakt het beloop van de uitgaven tijdens de programmeringsperiode te toetsen aan een referentieperiode. De werkelijke programmeringsperiode valt immers niet noodzakelijk samen met de onder de loep genomen kalenderjaren, aangezien er door de eventuele verlengingen van de periode voor vastleggingen en de verlenging met minimaal twee jaar voor de betalingen altijd ten minste twee perioden tegelijk lopen. Dit leidt ertoe dat de verificaties aan de hand van ongelijke elementen plaatsvinden en dat de voorafgaande en tussentijdse verificaties niet met elkaar te vergelijken zijn (zie de paragrafen 51 - 57).

c) De problemen in verband met de vergelijking van de gegevens over de ene met die over de voorgaande periode en de invloed van het uitgangspunt dat als referentie diende. Zo kunnen de eventueel subsidiabele uitgaven of de in aanmerking komende zones voor beide perioden verschillend zijn, en tevens moet rekening worden gehouden met het voorkomen van specifieke situaties zoals privatiseringen (zie de paragrafen 58 - 63).

d) De territoriale verdeling van de uitgaven geschiedt in verhouding tot de bevolking of de oppervlakte van de betrokken zones; deze vereenvoudiging leidt tot betwistbare resultaten (zie de paragrafen 64 - 68).

Conclusies

De voornaamste conclusies van het verslag luiden als volgt:

a) De geconstateerde moeilijkheden zijn te wijten aan de ondermaatse conceptuele en methodologische uitwerking van de inhoud van het beginsel en de mislukking van het gezamenlijk zoeken naar operationele en geschikte verificatieregels (zie paragraaf 69).

b) Het ontbreken van een mechanisme ter bestraffing van lidstaten die hun verplichtingen veronachtzamen is niet bevorderlijk voor de naleving van de voorschriften terzake (zie paragraaf 70).

c) De ontoereikende betrouwbaarheid van de registratie van de structurele acties die in de in aanmerking komende regio's zijn verricht, leidde tot de invoering van een groot aantal moeilijk controleerbare schattingen en hypothesen (zie de paragrafen 71 en 72).

d) De verificatie van het beginsel staat los van het toezicht op en de evaluatie van de lopende structurele acties en hierdoor hebben de door de Commissie en de lidstaten verrichte werkzaamheden weinig praktisch nut (zie paragraaf 73).

e) De tekortkomingen in de organisatie en de coördinatie van de diensten van de Commissie op dit gebied maakten de geleverde individuele inspanningen minder doeltreffend (zie paragraaf 73).

f) Voor de nieuwe programmeringsperiode en overeenkomstig de desbetreffende voorschriften zouden de regels ter verificatie van de additionaliteit die moeten worden vastgesteld beter uitvoerbaar moeten zijn, beter opgenomen in het kader van programmering, toezicht en evaluatie en beter afgestemd op de beschikbare budgettaire en statistische gegevens, die moeten worden verbeterd (zie de paragrafen 74 en 75).

Inleiding

1. Dit verslag behandelt de verificatie van het additionaliteitsbeginsel van de Structuurfondsen (SF). De controles van de Kamer hadden betrekking op alle doelstellingen (1, 2, 3, 4, 5a, 5b en 6) en bestonden uit een onderzoek van de dossiers bij de Commissie, aan de 15 lidstaten gerichte vragenlijsten en bezoeken bij de verantwoordelijke autoriteiten in Spanje, Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk.

2. De werking van de SF berust op vier algemene beginselen: concentratie, partnerschap, programmering en additionaliteit. Met dit laatste wordt beoogd te voorkomen dat de SF-kredieten in de plaats komen van de openbare structurele of daarmee gelijk te stellen uitgaven van de lidstaat op het hele grondgebied dat voor een doelstelling in aanmerking komt(1).

3. Het additionaliteitsbeginsel werd sinds 1975 zeer vaak geanalyseerd. In Verordening (EEG) nr. 724/75 van de Raad van 18 maart 1975(2) wordt reeds gesteld dat "de steun van het [Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)] de lidstaten er niet toe mag brengen hun inspanningen op het gebied van de regionale ontwikkeling te laten verslappen, doch een aanvulling daarop moet vormen" (elfde overweging). Sindsdien werd in de opeenvolgende EFRO- en SF-verordeningen getracht het additionaliteitsbeginsel beter en nauwkeuriger te omschrijven. Zo was in artikel 36 van Verordening (EEG) nr. 1787/84 inzake het EFRO(3) sprake van twee soorten additionaliteit (individueel of globaal) waartussen de lidstaat kon kiezen. Bij de hervorming van de SF in 1988 werd gekozen voor de globale additionaliteit per doelstelling en per lidstaat. Wegens de moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van dit beginsel, werd het concept in 1993 anders geformuleerd. Ten slotte zette de Commissie in haar voorstellen van 1998 voor verordeningen betreffende de SF voor het tijdvak 2000 - 2006 een nieuwe koers uit(4).

4. Ondanks de opeenvolgende wijzigingen van de formulering bij elke herziening van de SF-verordeningen was het additionaliteitsbeginsel altijd zo gedefinieerd dat uiteenlopende interpretaties door de lidstaten mogelijk werden. Met name bepaalt artikel 9, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 dat er rekening moet worden gehouden met "de macro-economische context", met "bepaalde specifieke economische situaties", met "de uitzonderlijk hoge structurele uitgaven van de overheid in de vorige programmeringsperiode" en met "de nationale conjunctuurontwikkeling".

5. De Commissie heeft getracht de inhoud van artikel 9 aan te vullen en te preciseren door een "verklaring" op te nemen in de notulen van de vergadering van de Raad van 20 juli 1993, tijdens welke de voorschriften voor de SF werden vastgesteld. Een dergelijke verklaring is alleen bindend voor wie ze heeft geformuleerd, maar ze heeft wel bepaalde aspecten verduidelijkt.

6. De verplichtingen van de lidstaten zijn in de verordening omschreven: de additionaliteit respecteren, de structurele uitgaven in stand houden en de geëigende gegevens verstrekken. Er zijn echter geen specifieke bepalingen over de gevolgen van het niet-nakomen van die verplichtingen. De bepalingen inzake de betalingen, de controles en de vermindering, opschorting en intrekking van de steun betreffen immers de besluiten tot bijstand uit hoofde van afzonderlijke vormen van steunverlening (operationele programma's, globale subsidies of grote projecten), terwijl de verificatie van de additionaliteit op het algemene niveau van het communautair bestek (CB) moet plaatsvinden(5).

De regels voor de verificatie van de additionaliteit

7. De regels voor de verificatie van de additionaliteit moeten krachtens de voorschriften door de Commissie in het kader van het partnerschap met de betrokken lidstaat worden overeengekomen bij de opstelling van de CB's. Maar deze regels, die hetzij beperkt blijven tot een verwijzing naar de bepalingen in de verordeningen, hetzij zeer summiere standaardregels vormen, zijn niet altijd vastgelegd in de verschillende CB's of enige programmeringsdocumenten (EPD's) van de doelstellingen 2 en 5b. Uit de controles bij de Commissie en in de lidstaten is gebleken dat deze regels ontoereikend zijn om het beginsel te verifiëren.

8. Deze regels hadden operationeel moeten zijn en goed afgestemd op de institutionele, administratieve en statistische kenmerken van de lidstaten. De in de CB's en EPD's vastgelegde regels besteden geen aandacht aan de reële problemen op methodologisch en praktisch vlak die reeds in de voorgaande periode waren opgetreden. Soms bepalen die regels dat dezelfde methode moet worden toegepast als in de voorgaande periode, hoewel toen geen methode was vastgesteld of de toen gevolgde methode onvoldoende was gebleken. De procedure voor de opstelling van de CB's/EPD's heeft voor bepaalde lidstaten tot de indiening van onvolledige tabellen of cijfers geleid (zie de paragrafen 29 en 30).

9. De verificatieregels houden de verplichting in, de Commissie regelmatig globale tabellen toe te zenden voor het geheel van de betrokken regio's en zones, met daarin de definitieve of voorlopige uitgaven van de voorbije jaren en ramingen en vooruitzichten voor de resterende jaren. Zo een tabel is moeilijk verifieerbaar aangezien enerzijds een behoorlijke uitsplitsing van de gegevens naar regio en uitgaventype en anderzijds een onderscheid tussen werkelijke en voorziene uitgaven ontbreekt.

10. In sommige van deze regels(6) wordt bepaald: "De Commissie beoordeelt op basis van de ontvangen gegevens of de naleving van het additionaliteitsbeginsel in gevaar is. In dat geval kan zij de lidstaat eventueel verzoeken haar binnen een gestelde termijn mede te delen welke maatregelen deze wil treffen met betrekking tot het niet gecofinancierde deel van de uit de SF te subsidiëren uitgaven, voordat zij zelf volgens de voorgeschreven procedures de passende besluiten neemt betreffende het gecofinancierde deel". De regelgeving voorziet echter niet in procedures volgens welke de Commissie "de passende besluiten" zou kunnen nemen. Wegens het ontbreken van een duidelijke rechtsgrond zijn de aard en de inhoud van deze eventuele besluiten trouwens niet vastgelegd. Dit heeft ertoe geleid dat deze bepaling nooit werd toegepast.

11. De informatie die het toezicht op de naleving van het additionaliteitsbeginsel mogelijk moest maken, werd zelden binnen de in de CB's/EPD's gestelde termijnen toegezonden; voor bepaalde lidstaten en doelstellingen is er geen informatie toegezonden (zie de paragrafen 32 - 35). Met name ten aanzien van de doelstellingen 2 en 5b merkten sommige lidstaten op dat de toezichtregels geen precies tijdschema voor de toezending van informatie voorschreven.

De tenuitvoerlegging bij de commissie

Verdeling van de verificatiebevoegdheden

12. Binnen de Commissie lijkt de verdeling van de bevoegdheden inzake toezicht op en controle van de naleving van het additionaliteitsbeginsel onvoldoende te zijn omschreven of geformaliseerd. Vier directoraten-generaal (II, V, VI en XVI) - en daarbinnen weer verschillende diensten - houden zich bezig met het onderwerp additionaliteit. In een brief van 6 augustus 1990 deelde de secretaris-generaal de lidstaten mee dat de tabellen naar de bevoegde DG's moeten worden gezonden, met een kopie voor DG II (Economische en financiële zaken), maar daarnaast bestaat er geen enkel document van de Commissie met een duidelijke verdeling van de bevoegdheden onder haar diensten.

13. Het inzake elke doelstelling bevoegde DG is verantwoordelijk voor het beheer en DG II heeft gezien zijn bevoegdheden op economisch gebied een raadgevende functie. Dit DG wordt geacht via de bevoegde DG's de door de lidstaten toegezonden overzichten te ontvangen; het moet deze onderzoeken en zijn analyses naar de betrokken DG's sturen. Deze procedure is niet erg doeltreffend. DG II verricht analyses, doet voorstellen en vraagt om wijziging van bepaalde besluiten of om aanvullende informatie, maar boekt niet altijd resultaat omdat het zich formeel niet tot de lidstaten richt en ook niet rechtstreeks reageert. DG II was niet betrokken bij de verificatie van de additionaliteit bij de doelstellingen 3 en 4 over het tijdvak 1994 - 1999, omdat in de methodologie van DG V wordt uitgegaan van steekproeven en geen rekening wordt gehouden met de regio's van doelstelling 1, waar het toezicht op de additionaliteit plaatsvindt in het kader van de CB's voor die doelstelling.

De coördinatie

14. Bij DG VI (Landbouw) is amper voorzien in een instrument om de additionaliteit te verifiëren. Omdat dit DG niet beschikt over de nodige technische vaardigheden om de additionaliteit te verifiëren, is het van mening dat deze taak onder de verantwoordelijkheid van DG II valt. Voor verschillende lidstaten kon DG VI geen documenten in verband met de verificatie van de additionaliteit voorleggen.

15. Bij DG XVI (Regionaal beleid en cohesie) is er een horizontale dienst voor het toezicht op het additionaliteitsbeginsel, die zich voor de technische aspecten baseert op de werkzaamheden van DG II. Deze dienst wordt echter niet altijd ingelicht over de contacten tussen de geografische eenheden en de lidstaten. Door deze gebrekkige coördinatie tussen de horizontale dienst, de geografische eenheden en DG II zijn de stukken over verschillende eenheden verspreid en is er een groot aantal contactpunten met de lidstaten. Deze situatie maakt het moeilijk tot een partnerschap met de lidstaten te komen en een totaalbeeld van het dossier te krijgen.

16. Bij DG V (Werkgelegenheid, arbeidsverhoudingen en sociale zaken) blijft de situatie onbevredigend, ondanks de controles betreffende de doelstellingen 3 en 4 van het Europees Sociaal Fonds (ESF) die de Kamer in 1996 heeft verricht(7). De resultaten van de controle van de naleving van de additionaliteit bij de doelstellingen 3 en 4 over de periode 1994 - 1999, verricht door de sector "Audit en controle" van de financiële eenheid van DG V, waren zeer teleurstellend: voor zeven lidstaten (B, EL, E, IRL, I, L, NL en UK) konden ze zelfs niet worden voltooid en er werd niets ondernomen om deze situatie te verbeteren (zie paragraaf 28). Als in de geografische eenheden informatie over de periode 1994 - 1999 werd ontvangen, werd deze nauwelijks geanalyseerd.

17. Zodoende had de coördinatie in alle betrokken DG's te lijden van ernstige tekortkomingen. De dossiers zijn zeer onvolledig en verspreid en de situatie is voor de beheerders dus zeer moeilijk te overzien. De besprekingen tussen de diensten en met de lidstaten waren vaak informeel van aard en de resultaten ervan zijn niet in de dossiers terug te vinden. Bepaalde diensten van de Commissie hebben de lidstaten om inlichtingen verzocht, die deze reeds aan andere diensten van de Commissie hadden meegedeeld en die ongetwijfeld niet waren doorgegeven. Om deze problemen te vermijden heeft een lidstaat besloten de informatie steeds per post en per e-mail toe te sturen aan alle ambtenaren die met het dossier zouden kunnen zijn belast.

Opschortingsbepalingen

18. Uit het beheer van de opschortingsbepalingen blijkt duidelijk welke gevolgen dit ontbreken van coördinatie heeft. Dit soort bepalingen behelst een opschorting van de betalingen na het eerste automatische voorschot indien de passende informatie, die de verificatie vooraf van de additionaliteit mogelijk moet maken, niet door de lidstaat is verstrekt. Deze bepalingen worden door de Commissie als pressiemiddel in de besluiten tot steunverlening opgenomen. Zij vormen geen toepassing van artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, dat de opschorting van de betalingen moet regelen, maar een procedure waarbij de invoering en toepassing van die bepalingen niet aan regels of welomschreven criteria zijn gekoppeld. Ze werden toegepast voor de doelstellingen 2 en 5b, maar niet voor de andere doelstellingen, hoewel ook hier elementen aanwezig zijn die eventueel de invoering ervan zouden rechtvaardigen. Voor bepaalde lidstaten werden die bepalingen ingevoerd in enkele regionale EPD's, hoewel de additionaliteit moet worden afgewogen over alle regio's waarvoor een doelstelling geldt. De Commissie heeft deze handelwijze geaccepteerd om de regio's die wel de noodzakelijke informatie hadden verstrekt niet te straffen, maar dit leidde tot een ongelijke behandeling van de lidstaten.

19. In talrijke lidstaten werd de verificatie van de additionaliteit bij de doelstellingen 2 en 5b verricht door dezelfde diensten op basis van dezelfde methoden en dezelfde bronnen. Toch werden er telkens slechts voor één van beide doelstellingen opschortingsbepalingen ingevoerd. De enige verklaring hiervoor is te vinden in zuiver formele aspecten en in het feit dat de bevoegde DG's en hun correspondenten in de lidstaten verschillend zijn.

20. De opheffing van deze bepalingen werd niet altijd onderworpen aan formele procedures. In één enkel geval werd dit besluit formeel aan de betrokken lidstaat meegedeeld in een brief van de bevoegde commissaris, waarbij de gewijzigde verificatieregels en de desbetreffende tabellen waren gevoegd. In andere gevallen werd de opheffing van de bepaling meegedeeld in een brief van de directeur-generaal en soms was er helemaal geen schriftelijke mededeling.

21. Aangezien een besluit tot toekenning van steun uit meerdere fondsen in één keer voor alle fondsen wordt genomen, zijn de opschortingsbepalingen uiteraard ook op alle fondsen van toepassing. Maar door het tekort aan coördinatie en door het ontbreken van een passende follow-up en financiële controle van de dossiers werd ongeveer 140 Mio ECU betaald voordat de opschortingsbepalingen werden opgeheven. Het gaat om betalingen uit het EFRO (4,3 Mio ECU), het EOGFL-Oriëntatie (2,7 Mio ECU) en het ESF (133,5 Mio ECU) voor doelstelling 2 (42,4 Mio ECU over de periode 1994 - 1996 en 87,8 Mio ECU over de periode 1997 - 1999) en voor doelstelling 5b (10,3 Mio ECU). Het gaat voornamelijk om dossiers onder de verantwoordelijkheid van DG V, dat toezicht had moeten houden op die opschortingsbepalingen, hoewel het voor deze doelstellingen niet het bevoegde DG is. Ondanks het bestaan van de opschortingsbepalingen werden alle ontvankelijke verzoeken om betalingen uit het ESF, die door de betrokken lidstaten waren ingediend, gehonoreerd, hetgeen het manco van de toegepaste controleprocedures aantoont.

De procedures

22. Doorgaans stuurt de Commissie de resultaten van de analyses van de documenten die de lidstaten hebben toegezonden niet naar de betrokken nationale autoriteiten. Daartoe is geen enkele procedure ingevoerd. Als de informatie ontoereikend wordt geacht, richt de Commissie zich soms tot de lidstaat met een verzoek om aanvullende inlichtingen. Wordt de informatie wel toereikend geacht, dan wordt de lidstaat daarvan niet altijd op de hoogte gesteld. Vaak weten de nationale autoriteiten niet hoever het staat met een dossier dat hun veel werk heeft gekost(8). Het uitblijven van een reactie van de Commissie betekent overigens niet per se dat zij de inlichtingen correct acht. Het komt voor dat de Commissie eenvoudigweg niet reageert omdat zij geen analyse heeft verricht. Wanneer de werking van de SF afhangt van regionale EPD's en niet van een CB wordt het contact tussen de Commissie en de lidstaten bemoeilijkt door het ontbreken van een toezichtscomité op nationaal niveau. Dat is het geval voor doelstelling 1 in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, voor doelstelling 2 in alle lidstaten behalve Spanje en voor doelstelling 5b in alle lidstaten.

Stand van de werkzaamheden ter verificatie van de additionaliteit

Inleiding

23. De Commissie verspreidde zeer weinig informatie over de stand van de werkzaamheden ter verificatie van de naleving van het additionaliteitsbeginsel. Die informatie blijft beperkt tot een mededeling aan het Raadgevend Comité voor de ontwikkeling en omschakeling van de regio's(9), een enkel jaarverslag over de additionaliteit 1990 - 1993 met betrekking tot de doelstellingen 3 en 4(10) en enkele alinea's in de jaarverslagen over de SF. Deze laatste zijn zeer summier en bevatten soms onjuiste inlichtingen. Zo wordt bijvoorbeeld in het jaarverslag 1995(11) gezegd: "Alleen voor doelstelling 5b kan gesteld worden dat het additionaliteitsbeginsel vanaf 1995 in alle lidstaten is nageleefd". Toch hebben de meeste lidstaten niets gedaan om achteraf de additionaliteit bij deze doelstelling te verifiëren en de Commissie heeft hier overigens ook niet om gevraagd(12).

Periode 1989 - 1993

24. De werkzaamheden ter verificatie achteraf van de naleving van het additionaliteitsbeginsel in de periode 1989 - 1993 zijn voor sommige lidstaten niet voltooid. Doordat de opstelling van de gegevens en de verwerking, toezending en analyse ervan door de Commissie, alsmede de discussies en de briefwisseling zoveel tijd in beslag namen, verloren de lidstaten en de Commissie geleidelijk aan hun belangstelling voor deze voorgeschreven taak. Bovendien werden de resultaten niet geformaliseerd en verspreid, zodat de situatie per doelstelling en per lidstaat niet bekend was.

25. Wat betreft doelstelling 1 zijn twee (F en UK) van de zeven betrokken lidstaten (EL, E, F, IRL, I, P en UK) nog niet eens begonnen met de verificatie achteraf. Ten aanzien van de andere lidstaten heeft de Commissie - niet zonder moeite en soms onder voorbehoud (EL) - de inlichtingen en resultaten welke die lidstaten (in sommige gevallen zeer laat, zoals Italië in 1997) hadden ingediend reeds geaccepteerd. In Duitsland werd voor de periode 1991 - 1993 geen verificatie verricht wegens de speciale omstandigheden in de nieuwe deelstaten.

26. Wat betreft doelstelling 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL en UK) is de situatie minder zeker. Drie lidstaten (F, L en UK) hebben geen informatie gestuurd; van de andere waren de inlichtingen ontoereikend (B, DK en D). De Italiaanse autoriteiten hebben de informatie over het jaar 1988 pas in mei 1999 toegestuurd.

27. Door de Commissie werden geen concrete stappen ondernomen om de naleving van het additionaliteitsbeginsel bij doelstelling 5b achteraf te verifiëren. De enige analyses die werden verricht, betreffen de berekening van de referentiegrondslagen voor de periode 1994 - 1999. Slechts één lidstaat (E) heeft op eigen initiatief definitieve gegevens naar de Commissie gestuurd, maar deze staat heeft nooit antwoord gekregen.

28. Wat de doelstellingen 3 en 4 betreft heeft de Commissie in 1995 een verslag uitgebracht(13). Daarin worden de resultaten gepresenteerd van een controle die de Commissie op basis van de meestal ontoereikende informatie van de lidstaten heeft verricht(14). In alle twaalf lidstaten werden analyses verricht, al werd bij de drie voor doelstelling 1 in aanmerking komende lidstaten de additionaliteit ook geverifieerd in het kader van het CB voor deze doelstelling. De Commissie concludeerde dat de additionaliteit zeker was in vier landen (D, F, L en P) en minder zeker in drie andere landen (DK, I en NL), en dat de naleving van de additionaliteit in de vijf overige lidstaten (B, EL, E, IRL en UK) helemaal niet bewezen was. Aan deze situatie werd nog geen follow-up gegeven en de verificatie van de additionaliteit is dus niet voltooid.

Periode 1994 - 1999

29. In het begin van de periode 1994 - 1999 werden de eerste resultaten van de verificaties vooraf min of meer gedetailleerd vermeld in de meeste CB's/EPD's. Vaak werden de noodzakelijke inlichtingen door de lidstaten pas enkele dagen vóór de goedkeuring van de CB's/EPD's of zelfs daarna toegestuurd. De verificatie vooraf van doelstelling 2 voor de periode 1994 - 1996 in Luxemburg werd bijvoorbeeld pas tijdens de zomer van 1998 verricht.

30. De Commissie heeft de analyses vooraf verricht op basis van de door de lidstaten toegezonden tabellen. Deze zijn meestal het resultaat van de samenvoeging van talrijke regionale, sectorale en andere gegevens. Hun waarschijnlijkheid kan slechts naar behoren worden beoordeeld als de bronnen ervan en de wijze waarop zij zijn opgesteld bekend zijn, hetgeen zelden het geval is. Door het ontbreken van een methodologie en van instrumenten om de geldigheid van de door de lidstaten verkregen resultaten te analyseren, heeft de Commissie geen andere mogelijkheid dan de conclusies van de nationale autoriteiten te accepteren.

31. In de tabellen 1 en 2 is het jaarlijks gemiddelde weergegeven van de uitgaven in verband met de ontwikkeling van de regio's van doelstelling 1 zoals omschreven in de CB's/EPD's. De extreme verschillen die daarin voorkomen, kunnen in sommige gevallen te wijten zijn aan de kwaliteit en kwantiteit van de door de lidstaten toegezonden informatie. Zo zouden de SF volgens de door de lidstaten opgegeven cijfers over de periode 1994 - 199939,7 % financieren van de 919,9 Mio ECU aan overheidsuitgaven in verband met de ontwikkeling van de Franse regio's van doelstelling 1, terwijl dat voor de Duitse regio's slechts 4,5 % van 50646 Mio ECU zou zijn. Gebleken is dat de door deze lidstaten toegepaste methodologieën inhielden dat Frankrijk de uitgaven voor regionale ontwikkeling onderwaardeerde en Duitsland ze overwaardeerde. Gezien de weinig homogene aard van de door de lidstaten meegedeelde gegevens en gezien de verschillen in hun sociaal-economische situatie en prioriteiten is het moeilijk uit zulke vergelijkingen conclusies te trekken.

32. De uitvoering van de tussentijdse verificaties verschilde naar gelang van de doelstellingen. Voor de doelstellingen 1 en 6 hebben alle lidstaten, behalve Frankrijk, hun uitgaventabellen bijgewerkt, zij het met grote vertragingen.

33. Wat betreft doelstelling 2 over de periode 1994 - 1996 werden de tussentijdse verificaties pas verricht ten tijde van de verificaties vooraf voor de periode 1997 - 1999. Door de overdracht van steun van de ene periode naar de andere en door de overlapping en de vrij korte duur van de periodes ontstonden grote problemen die nog niet zijn opgelost. De uitvoerbaarheid van twee afzonderlijke verificaties achteraf voor 1994 - 1996 en 1997 - 1999 is twijfelachtig en sommige lidstaten overwegen slechts één verificatie te verrichten. Daardoor zou alleen tijd worden gewonnen, maar intussen zou moeten worden nagedacht over de methodologie ten aanzien van het eigenlijke probleem.

34. Ten aanzien van de doelstellingen 3 en 4 was uit de controles bij de beheerders van DG V gebleken dat er niet goed toezicht was gehouden op de in de EPD's vastgelegde tijdschema's voor de toezending van de gegevens. Meerdere lidstaten hadden geen enkele informatie gestuurd. Na deze controles herinnerde de Commissie een aantal lidstaten aan hun verplichting de voorgeschreven tussentijdse verificaties te verrichten.

35. In vier lidstaten (B, DK, F en L) werden geen tussentijdse verificaties betreffende doelstelling 5b verricht. De Italiaanse autoriteiten hebben ze pas eind 1998 verricht. De verificatie van de additionaliteit bij doelstelling 5a levert specifieke problemen op aangezien de uitvoeringsregels ervan verschillen van die van de andere doelstellingen. Zo wordt de communautaire financiering van de maatregelen, vermeld in de Verordeningen (EEG) nr. 2328/91(15) en (EG) nr. 950/97(16), verzekerd door terugbetaling van de gedane uitgaven en niet door middel van de uitvoering van een EPD. Pas in 1995 begon de Commissie met de lidstaten te bespreken volgens welke regels de additionaliteit bij deze doelstelling zou worden geverifieerd. Die besprekingen hebben nog niet geleid tot de opstelling van een aangepaste methodologie.

36. Voor enkele lidstaten is de naleving van het additionaliteitsbeginsel in de periode 1994 - 1999 onzeker. Twee lidstaten (D en E) hadden reeds bij de vaststelling van de betrokken CB's te kennen gegeven dat zij niet konden garanderen dat hun structurele uitgaven op het niveau van de vorige programmeringsperiode zouden blijven, op grond van de in artikel 9, lid 2, van de verordening bedoelde omstandigheden, waarin de naleving van het additionaliteitsbeginsel terzijde kan worden gesteld (zie paragraaf 4). Als het aanhouden van hetzelfde uitgavenniveau uiteindelijk in een of meer lidstaten onmogelijk blijkt, zullen deze geneigd zijn de in de verordening voorziene omstandigheden aan te voeren.

Tabel 1

Uitgaven in verband met de ontwikkeling in de regio's van doelstelling 1 volgens de verificaties vooraf in het kader van de CB's of EPD's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 2

Uitgaven in verband met de ontwikkeling in de regio's van doelstelling 1 volgens de verificaties vooraf in het kader van de CB's of EPD's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

37. De periode 1994 - 1999 werd gekenmerkt door een algemene vermindering van de begrotingstekorten. Tabel 3 laat de bruto-investeringen in vaste activa van de overheidssector zien, die een goede aanwijzing vormen voor het beloop van de investeringsuitgaven van de overheid. In de meeste lidstaten daalden deze aanzienlijk: globaal van 3 % van het BBP in 1991 en 1992 via 2,7 % in 1994 tot 2,1 % in 1998 hetgeen ten dele te danken is aan de privatiseringen in sectoren zoals transport, energie en telecommunicatie. Opgemerkt zij dat de uitgaven worden gemeten in absolute cijfers bij de berekeningen ter verificatie van de additionaliteit; er wordt dus geen rekening gehouden met de ontwikkeling van de economische groei.

38. Het beloop van de uitgaven voor de actieve maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid zou kunnen dienen als indicator, met name in het kader van de verificatie van de additionaliteit bij de doelstellingen 3 en 4. In de periode 2000 - 2006 zullen deze uitgaven dienen als basis voor de verificaties betreffende de anders omschreven doelstellingen 2 en 3. Toch beschikt de Commissie over weinig statistische gegevens: zij maakt gebruik van de door de OESO verspreide gegevens. Om de kwaliteit, betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de inlichtingen over het werkgelegenheidsbeleid te verbeteren, overweegt de Commissie een database op te zetten die in de loop van het jaar 2000 operationeel zou moeten worden. Voorts is het beloop van de uitgaven uit hoofde van de actieve maatregelen sterk afhankelijk van de werkloosheid. Enerzijds kan een aanzienlijke vermindering van de werkloosheid leiden tot een sterke daling van de uitgaven voor de actieve werkgelegenheidsmaatregelen, zoals in Finland in verband met de doelstellingen 3 en 4 kon worden vastgesteld. Anderzijds kan een stijging van de werkloosheid eveneens een vermindering van de uitgaven voor de actieve maatregelen veroorzaken doordat deze worden vervangen door passieve maatregelen, zoals werd geconstateerd in de nieuwe Duitse deelstaten.

De vastgestelde moeilijkheden en hun oorzaken

Inleiding

39. De analyses van de Commissiedossiers, de bezoeken ter plaatse en de antwoorden op de vragenlijsten brachten talrijke problemen op het vlak van de methodologie aan het licht. Deze kennen verschillende oorzaken: het ontbreken van een theoretische uitwerking van het beginsel, waarop een nauwkeurig en aan alle betrokkenen welbekend methodologisch kader had kunnen worden gebouwd; verificatieregels die niet waren aangepast aan de speciale omstandigheden van de lidstaten en aan de beschikbare informatie; overhaast verrichte verificaties vooraf en het ontbreken van kritisch onderzoek van de problemen uit de generatie 1989 - 1993. Voorts worden de gegevens die dienen ter verificatie van het additionaliteitsbeginsel met name voor de doelstellingen 2 en 5b uitgewerkt op basis van talrijke heterogene, niet altijd betrouwbare en recente bronnen. Dat leidt tot de invoering van al te veel schattingen en hypothesen. De vastgestelde problemen bewijzen dat het noodzakelijk is de werkzaamheden ter verificatie van de additionaliteit duidelijker, functioneler en eenvoudiger te maken.

Tabel 3

Overheidsinvesteringen (Bruto-investeringen in vaste activa van de overheidssector in % van het BNP)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In aanmerking te nemen uitgaven en samenvoeging van de gegevens

40. Het is niet gemakkelijk te bepalen welke openbare structurele of daarmee gelijk te stellen uitgaven in aanmerking moeten worden genomen. Het moet gaan om uitgaven die naar hun aard en bestemming kunnen worden gecofinancierd uit de SF, ook al is dit in feite niet gebeurd(17). Theoretisch moet dus een inventarisatie plaatsvinden van alle uitgaven die uit hoofde van de betrokken doelstelling potentieel subsidiabel zijn(18).

41. In de praktijk lijken sommige ingediende tabellen meer op een poging om de capaciteit tot besteding van de communautaire steun of de realiteit van de cofinanciering aan te tonen dan op een verificatie van de additionaliteit. Het komt voor dat de uitgaven die in verband met de verificatie vooraf van de additionaliteit in aanmerking worden genomen grosso modo overeenkomen met het financieringsplan van het EPD. In het kader van de doelstellingen 3 en 4 werden in verschillende landen alleen de gecofinancierde uitgaven geanalyseerd.

42. De in aanmerking te nemen uitgaven zijn die welke werden gedaan door hetzij de nationale, regionale en lokale overheden, hetzij organen met een overheidsfunctie en met de status van overheidsdienst, semi- of para-overheidsdienst, hetzij, eventueel, particuliere ondernemingen.

43. Geen enkele lidstaat was in staat de totale uitgaven van deze overheden, organen of ondernemingen te inventariseren. De uitgaven van de betrokken particuliere ondernemingen(19) worden zelden in aanmerking genomen, ondanks hun toenemende belang in het kader van de SF-financieringen en van de investeringen in infrastructuur. De mate waarin de uitgaven van de organen en overheidsbedrijven worden meegeteld, is sterk verschillend. In sommige gevallen werden deze volledig genegeerd, in andere werden grote inspanningen gedaan om ze te ontdekken en te evalueren.

44. Wat betreft de overheidsinstanties ondervonden de meeste lidstaten moeilijkheden om volledige informatie te krijgen over de op lokaal niveau gedane uitgaven. In verscheidene gevallen werden ze helemaal niet in aanmerking genomen, hoe hoog ze ook waren. Soms werden alleen de uitgaven op centraal of regionaal niveau geïnventariseerd. Bij de doelstellingen 3 en 4 nemen talrijke lidstaten uitsluitend de uitgaven van de centrale regering in aanmerking.

45. Ook de bepaling van de te analyseren uitgavenrubrieken levert problemen op. Voor doelstelling 1 had de Commissie in 1993 een reeks functionele categorieën van uitgaven voorgesteld op basis van de statistische indeling van de Verenigde Naties (COFOG). Geen enkele lidstaat stelt de informatie in verband met de additionaliteit echter samen op basis van de beschikbare statistieken, maar veeleer op basis van de budgettaire gegevens, die anders worden ingedeeld. Identificatie van de betrokken uitgaven is een zware taak, die voor elk geval apart moet worden verricht.

46. Een vergelijking van de begrotingsuitgaven van de centrale overheid met die van de regio's en andere gemeenschappen toont aan dat dezelfde uitgaven meer dan eens kunnen worden geregistreerd. Het gaat met name om subsidies en overdrachten van de ene overheidsinstantie aan de andere. Alleen met een geconsolideerde rekening van de overheidsinstanties zouden dubbele boekingen kunnen worden vermeden(20).

47. Wat betreft de doelstellingen 2 en 5b zijn de gekozen uitgavenrubrieken in bepaalde gevallen identiek, in andere gevallen vergelijkbaar en soms volkomen verschillend. Doordat de doelstellingen 2 en 5b regionaal, en de doelstellingen 3 en 4 nationaal gericht zijn, komt de dubbele boeking van uitgaven bovendien zeer vaak voor. Voorts komt het voor dat uitgaven die niet in aanmerking hadden mogen worden genomen toch in de analyses zijn opgenomen. In Duitsland werden bij doelstelling 1 werkloosheidsuitkeringen opgenomen onder de structurele steunverlening.

48. Het is vrijwel onmogelijk het geheel van de betrokken uitgaven te inventariseren(21). Daarom hebben alle lidstaten vereenvoudigingen aangebracht. Deze berusten echter niet altijd op economische gronden maar op de beschikbaarheid van de gegevens, zodat de coherentie van de aanpak niet gegarandeerd is.

49. De Franse autoriteiten hebben bijvoorbeeld alleen de uitgaven in aanmerking genomen die waren opgenomen in de "planakkoorden" tussen de staat en de regio's. Zij hadden zich in de EPD's van doelstelling 1 ertoe verbonden uiterlijk 31 december 1994 de Commissie een nieuwe financiële tabel te bezorgen met een schatting van alle voor de SF in aanmerking komende overheidsuitgaven op basis van relevante gegevens over vrijwel alle betrokken uitgaven in de in aanmerking komende zones; deze schatting moest dan dienen voor het toezicht op de additionaliteit. Die tabel is nog niet toegezonden.

50. Ten aanzien van de doelstellingen 3 en 4 had de Commissie reeds vastgesteld dat het moeilijk of zelfs onmogelijk was alle uitgaven op het actieterrein van het ESF te identificeren(22). Daarom had zij besloten uit te gaan van een representatieve steekproef van organisaties voor de periode 1994 - 1999. Maar aangezien de grondhypothesen niet werden bevestigd en er vergelijkingen worden getrokken op basis van niet erg homogene elementen, kan met deze aanpak niet correct worden geverifieerd of de additionaliteit is gerespecteerd. De steunverlening op het gebied van de doelstellingen 3 en 4 is immers zeer wisselvallig, volgt met name de conjunctuur, en is tijdens de twee vergeleken periodes niet stabiel gebleven. Het feit dat de organisaties werden geselecteerd uit de hoofdbegunstigden van het Sociaal Fonds leidt bovendien tot resultaten die meer verband houden met de verificatie van de cofinanciering dan met die van de additionaliteit.

Overlapping van de periodes

51. Een ander groot probleem betreft de overlapping van de periodes. De verificatie van de additionaliteit moet het immers mogelijk maken het beloop van de uitgaven tijdens de programmeringsperiode te vergelijken met een referentieperiode. De werkelijke programmeringsperiode valt echter niet per se samen met de beschouwde kalenderjaren. Bij de eventuele verlengingen van de periode ter uitvoering van vastleggingen komt immers nog de verlenging met minimaal twee jaar ter uitvoering van de betalingen, waardoor er altijd ten minste twee periodes tegelijk lopen.

52. Als het de bedoeling is de betalingen te laten samenvallen met de programmeringsperiode waarop zij betrekking hebben, moet ten minste twee jaar langer worden gewacht en zijn er nog vele aanpassingen noodzakelijk om de na de betrokken kalenderjaren verrichte uitgaven te koppelen aan het desbetreffende CB. Deze aanpak zou mogelijk zijn ten aanzien van de gecofinancierde uitgaven, maar vormt geen oplossing voor het probleem van de niet-gecofinancierde uitgaven, die eveneens in aanmerking moeten worden genomen.

53. De andere mogelijkheid bestaat erin, alleen de uitgaven mee te tellen die tijdens de betrokken kalenderjaren zijn verricht, ongeacht het CB waartoe ze behoren. Dit is een pragmatische aanpak, die echter afwijkt van de functionele logica van de SF. De Commissie koos in 1996 voor deze tweede mogelijkheid nadat bepaalde lidstaten de eerste aanpak hadden gevolgd.

54. De verificaties vooraf over de periode 1994 - 1999 en de tabellen in de desbetreffende CB's/EPD's zijn echter gerealiseerd in de hypothese dat de definitieve betaling van alle kredieten in die jaren plaatsvindt. Gezien de uitvoeringsbepalingen van de Fondsen was deze hypothese irrealistisch. Daaruit volgt dat de basis van de verificaties vooraf van de additionaliteit niet erg coherent was. Opgemerkt zij dat talrijke steunacties uit de periode 1989 - 1993 nog niet zijn afgesloten, dat er zich bij doelstelling 2 in de periode 1994 - 1996 vertragingen hebben voorgedaan die leidden tot de overdracht van grote bedragen van de Fondsen naar de periode 1997 - 1999 en dat de meeste steunacties uit de periode 1994 - 1999 pas vanaf 2000 zullen worden afgesloten.

55. De meeste lidstaten analyseren de nationale uitgaven op basis van de betalingen. Andere lidstaten, zoals Frankrijk en België, werken met de vastleggingen in de begroting op het niveau van de ramingen of op het niveau van de uitvoering.

56. Paradoxaal genoeg is een der zwakste schakels in de berekeningen betreffende de additionaliteit de vaststelling van de uitgaven die zijn verricht uit hoofde van de CB's/EPD's, zowel wat de SF, als wat hun nationale tegenhangers betreft. Meerdere lidstaten beperken zich ertoe in de diverse tabellen de financieringsplannen van de SF en hun nationale tegenhangers te vermelden zoals die zijn beschreven in de CB's/EPD's.

57. De voorafgaande en tussentijdse verificaties worden dus verricht aan de hand van uiteenlopende en slecht vergelijkbare elementen. Voor de reeds afgesloten begrotingsjaren zijn sommige betalingen nog vermengd met ramingen of vastleggingen.

Uitgangspunt en vergelijkbaarheid van de inlichtingen

58. Een essentieel element bij de verificatie van de additionaliteit is het uitgangspunt. Het beloop van de structurele uitgaven van een periode moet immers worden vergeleken met de vroegere situatie. Voor de periode 1989 - 1993 werd het aan de lidstaten overgelaten te kiezen voor het jaar 1987 of 1988 dan wel voor het gemiddelde van deze twee jaren. Het lijkt niet erg verstandig aan een lidstaat de mogelijkheid te laten, zelf de referentieperiode te kiezen wanneer de verschillende resultaten bekend zijn. In sommige gevallen, zoals bij doelstelling 2 in Nederland of de doelstellingen 3 en 4 in Frankrijk, kan de keuze van een andere referentieperiode leiden tot een andere conclusie over de naleving van het beginsel.

59. Wat de generatie 1994 - 1999 betreft werd de voorgaande periode als referentie gehanteerd, behalve voor de nieuwe lidstaten, die hierover konden beslissen op het moment van de verificatie vooraf. Ten aanzien van doelstelling 6 van de generatie 1995 - 1999 werden door Zweden en Finland respectievelijk 1991 - 1992 en 1993 als referentieperiode geselecteerd.

60. Een belangrijk probleem betreft de vergelijking van de gegevens uit een periode met die uit de voorgaande. De potentieel subsidiabele uitgaven van de ene periode zijn immers niet per se dezelfde als die van de voorgaande periode, aangezien de voorschriften veranderen. Dat is ook het geval bij de in aanmerking komende regio's en zones. Voor een betrouwbare vergelijking moeten de tabellen worden aangepast aan de nieuwe situatie: de tabellen betreffende de periode 1989 - 1993 moeten bijvoorbeeld worden herberekend met inachtneming van de nieuwe zones en de subsidiabele uitgavencategorieën.

61. In verband met de nieuwe definitie van doelstelling 4 worden de desbetreffende uitgavencategorieën soms wel opgenomen in de gegevens over de periode 1994 - 1999 maar genegeerd voor de voorgaande periode. Daaruit volgt een kunstmatige verhoging van de uitgaven(23). Hetzelfde verschijnsel doet zich voor bepaalde uitgavencategorieën vaak voor bij andere doelstellingen.

62. Privatisering behoort tot de specifieke economische situaties waarmee in het kader van de additionaliteit rekening moet worden gehouden. Verscheidene verificatieregels bepalen dat de nationale autoriteiten elke volledige of gedeeltelijke privatisering bij de Commissie moeten melden teneinde als partners van geval tot geval vast te stellen op welke wijze er rekening mee wordt gehouden. Deze voorschriften zijn nauwelijks nageleefd. Hoewel er veel werd geprivatiseerd werden er doorgaans weinig concrete maatregelen getroffen om de homogeniteit van de vergelijkingsgrondslagen te verzekeren. Meestal werden de verificaties voortgezet alsof er niets was veranderd, omdat een duidelijke methodologie ontbrak. In andere gevallen liet de Commissie de lidstaten beslissen of de betrokken uitgaven al dan niet in de tabellen over de twee periodes werden opgenomen. Als die uitgaven zijn gedaald, heeft de lidstaat, die de resultaten reeds kent, er alle belang bij ze niet op te nemen. Gezien het belang van de betrokken rubrieken (telecommunicatie, energie enz.) kan deze eenvoudige actie leiden tot een grondige wijziging van het eindresultaat. Tevens zij opgemerkt dat investeringen die van oudsher door de overheid werden gedaan, steeds meer door de particuliere sector worden overgenomen(24). Ook met dit verschijnsel is in de vergelijkingen geen rekening gehouden.

63. De grote inspanningen die de lidstaten de laatste jaren hebben geleverd om de methodologie te verbeteren gingen niet altijd samen met aanpassingen voor de voorgaande jaren, met name voor de referentieperiode, omdat dit te ingewikkeld en te duur was. Behoorlijk vergelijken is dus moeilijk en er moesten extrapolaties en schattingen worden verricht.

Territoriale verdeling van de uitgaven

64. Gelet op de problemen met de territoriale verdeling van de uitgaven per subsidiabele zone bij de doelstellingen 2 en 5b, accepteerde de Commissie een pragmatische aanpak. Daarbij worden de regionale of zelfs nationale uitgaven toegewezen aan de betrokken zones, met name in verhouding tot hun bevolking of hun oppervlakte. Deze aanpak doet afbreuk aan de betrouwbaarheid van de verificatie van het additionaliteitsbeginsel in het kader van de doelstellingen 2 en 5b.

65. De basishypothese is dat de structurele uitgaven gelijkmatig worden verdeeld over de zones die wel, en de zones die niet in aanmerking komen. Dit is een vereenvoudiging die onvermijdelijk leidt tot over- of onderschattingen en het dus niet mogelijk maakt te bepalen of nationale uitgaven in de in aanmerking komende zones al dan niet door de SF zijn vervangen.

66. De schattingen bij de toewijzing van de uitgaven aan de in aanmerking komende zones leveren soms zeer betwistbare resultaten op. In Frankrijk houdt de toegepaste methode in dat de uitgaven van een in aanmerking komende zone bij bepaalde categorieën hoger zijn dan die voor de hele regio. In het Verenigd Koninkrijk leidt de verdeling van de voor het platteland bedoelde uitgaven naar evenredigheid van een goeddeels verstedelijkte bevolking ertoe dat aan bepaalde zones uitgaven worden toegewezen die nog lager zijn dan die van het EPD alleen. In Italië geschiedt de verdeling van de uitgaven globaal op basis van de in aanmerking komende bevolking voor de periode 1994 - 1999, en niet voor elke regio apart; bovendien worden de uitgaven voor doelstelling 5b vergeleken met uitgaven over de periode 1989 - 1993, die zijn berekend op basis van de voor die periode in aanmerking komende bevolking, die veel kleiner was.

67. Verwarring werd ook geconstateerd in verband met de in aanmerking komende regio's en zones. In Italië werden uitgaven van twee niet in aanmerking komende zones van doelstelling 2, Trento en Bolzano, toch opgenomen. Voor doelstelling 5b in de periode 1994 - 1999 werden aanvankelijk de regio's geanalyseerd die tijdens de voorgaande periode in aanmerking kwamen.

68. De behandeling van de communautaire initiatieven en andere communautaire acties levert ook heel wat problemen op. Bij de verificaties vooraf werd deze belangrijke kwestie niet aangepakt. Behalve de lidstaten die integraal voor doelstelling 1 in aanmerking komen, zijn er niet veel die aandacht hebben besteed aan de communautaire initiatieven. De identificatie en de territoriale verdeling van deze initiatieven zijn inderdaad niet gemakkelijk te realiseren, maar de meeste lidstaten hebben dit probleem eenvoudigweg over het hoofd gezien. Vervolgens werd aangenomen dat steunacties die deel uitmaken van dit soort programma's volledig op nationaal niveau werden gefinancierd. Bijgevolg is de omvang van de structurele steunacties van de lidstaat kunstmatig vergroot. Bovendien werden de communautaire initiatieven in twee lidstaten (F en UK) wel behoorlijk in aanmerking genomen voor de referentieperiode 1989 - 1993, maar niet voor de geverifieerde periode 1994 - 1999, waardoor de resultaten nog meer werden vervalst.

Conclusie

69. Hoewel het additionaliteitsbeginsel betrekkelijk duidelijk is (nationale uitgaven niet vervangen door kredieten van de Structuurfondsen), werden bij de tenuitvoerlegging ervan grote problemen geconstateerd omdat de inhoud conceptueel en methodologisch niet goed uitgewerkt is. De Commissie en de lidstaten zijn er als partners niet in geslaagd werkbare regels voor de verificatie van het additionaliteitsbeginsel te formuleren. Uiteindelijk is het noodzakelijk de inhoud van het additionaliteitsbeginsel te doorgronden aan de hand van een passende en vaste methodologie die de verificatie ervan mogelijk maakt. Voorts zou de Commissie moeten zorgen voor instrumenten om de samenhang en waarschijnlijkheid van de door de lidstaten verstrekte informatie te onderzoeken.

70. De aan de lidstaten opgelegde verplichtingen, de structurele uitgaven stabiel te houden en de Commissie de geëigende financiële informatie te verschaffen, werden niet voorzien van sancties of andere juridische consequenties.

71. Een inventarisatie van alle structurele acties die onder bepaalde voorwaarden in de in aanmerking komende regio's worden verricht door de nationale, regionale en lokale instanties, de als overheidsdienst te beschouwen lichamen en de overheids- en particuliere ondernemingen bestaat in geen enkele lidstaat. Ze wordt dus louter ten behoeve van de berekening van de additionaliteit gecreëerd. Sommige lidstaten hebben afzonderlijk grote inspanningen geleverd om alle acties samen te brengen, maar gezien de omvang van de taak kunnen de resultaten nooit betrouwbaar worden geacht. Het gehele proces is overigens moeilijk te verifiëren omdat het zoveel schattingen en hypothesen bevat.

72. De kwaliteit van de verificatie hangt ook af van het aantal in aanmerking komende regio's/zones en van het aantal actoren. Zo is de verificatie eenvoudiger in een land dat integraal voor doelstelling 1 in aanmerking komt. Als de in aanmerking komende regio's of zones met geen enkele statistische en administratieve indeling overeenkomen, leiden de gemaakte schattingen tot kunstmatige resultaten.

73. De verificatie van het additionaliteitsbeginsel is een op zichzelf staande activiteit die niet onder het toezicht of onder de evaluatie valt. De door de lidstaten en de Commissie geleverde inspanningen om het beginsel te verifiëren vergen vaak aanzienlijke personele en materiële middelen, maar hebben weinig nut als ze geen praktische resultaten opleveren. Bovendien wordt de doeltreffendheid van deze individuele inspanningen beperkt door de tekortkomingen in de organisatie en de coördinatie van de Commissiediensten.

74. De werking van de Structuurfondsen berust op het beginsel van de programmering, dat wordt uitgedrukt in de verschillende plannen (voor regionale ontwikkeling, voor regionale en sociale omschakeling enz.) die voor elke doelstelling worden opgesteld. De geconstateerde problemen tonen aan dat intensiever moet worden gezocht naar geschikte instrumenten en dat de budgettaire en statistische informatie, met name de regionale, moet worden verbeterd om te komen tot een programmering van goede kwaliteit en een degelijke analyse van de ontwikkeling van de structurele steunacties.

75. Gezien de geconstateerde moeilijkheden zou het goed zijn als de Commissie aan de vooravond van de nieuwe programmeringsperiode 2000 - 2006 en in het licht van de op 21 juni 1999 vastgestelde nieuwe voorschriften(25) betreffende de Structuurfondsen in partnerschap met de lidstaten regels voor de verificatie van de additionaliteit opstelt die eenvoudiger, concreter en beter uitvoerbaar zijn. Deze zouden bij de opstelling van de CB's en EPD's duidelijk moeten worden omschreven in de uitvoeringsbepalingen, zodat het additionaliteitsbeginsel beter in het programmeringskader kan worden opgenomen. De verificatie van het additionaliteitsbeginsel moet ook goed worden gecoördineerd met het toezicht en de evaluatie. De verificatieregels moeten beter zijn afgestemd op de beschikbare budgettaire en statistische informatie. Anders zullen de evaluaties vooraf van de additionaliteit voor de nieuwe generatie niet onder goede condities kunnen worden verricht en zullen de inspanningen van de Commissie en de lidstaten andermaal weinig nut hebben. Als er financiële of andere sancties moeten worden toegepast, zouden deze, met inachtneming van de bepalingen in de regelgeving, op nauwkeurige criteria moeten berusten.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 9 december 1999.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Het additionaliteitsbeginsel is gedefinieerd in artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van 20 juli 1993 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20):

""1. Om een reëel economisch effect te waarborgen mogen de kredieten van de Structuurfondsen en van het FIOV die in een lidstaat voor een in artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 2052/88 vermelde doelstelling worden aangewend, niet in de plaats komen van de structurele uitgaven van de overheid van de lidstaat of daarmee gelijk te stellen structurele uitgaven van de lidstaat voor het gehele grondgebied dat voor de betrokken doelstelling in aanmerking komt.

2. Daartoe zien de Commissie en de betrokken lidstaat er bij het opstellen en de uitvoering van de communautaire bestekken op toe dat de lidstaat voor het gehele betrokken grondgebied de structurele uitgaven van de overheid of daarmee gelijk te stellen structurele uitgaven ten minste op hetzelfde peil houdt als tijdens de voorgaande programmeringsperiode, daarbij evenwel rekening houdend met de macro-economische context waarbinnen de betrokken financieringen plaatsvinden, alsmede met bepaalde specifieke economische situaties, te weten privatiseringen, de uitzonderlijk hoge structurele uitgaven van de overheid in de vorige programmeringsperiode en de nationale conjunctuurontwikkeling.

De Commissie en de lidstaat komen bij het opstellen van de communautaire bestekken ook overeen hoe de inachtneming van het additionaliteitsbeginsel wordt gecontroleerd.

3. Om de controle op de inachtneming van het additionaliteitsbeginsel mogelijk te maken verstrekt de lidstaat de Commissie bij het indienen van de plannen en regelmatig tijdens de uitvoering van de communautaire bestekken passende financiële gegevens."

(2) Verordening houdende oprichting van een Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 73 van 21.3.1975, blz. 1).

(3) Verordening van de Raad van 19 juni 1984 (PB L 169 van 28.6.1984, blz. 1).

(4) Doc. COM(1998) 131 def. van 18 maart 1998.

(5) Zie de nota van de juridische dienst van de Commissie van 20 januari 1994 over dit onderwerp.

(6) Bijvoorbeeld de regels in de CB's en EPD's van doelstelling 1 over de periode 1994 - 1999.

(7) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 18.11.1997, paragrafen 7.30 - 7.34).

(8) Zo waren de Spaanse autoriteiten begin 1999 nog niet ingelicht over de reactie van de Commissie op hun verificaties achteraf voor de doelstellingen 1, 2 en 5b over de periode 1989 - 1993, waarvan de resultaten reeds eind 1995 aan de Commissie waren meegedeeld.

(9) Mededeling aan het Comité over de situatie in verband met de verificatie van de additionaliteit. Punt 5 van de agenda van de 25e vergadering, 18 oktober 1995.

(10) Jaarverslag. Additionaliteit doelstellingen 3 en 41990 - 1993. Sector Audit en controle DG V B 1.1995.

(11) Zevende jaarverslag over de SF (1995), blz. 23. ISBN 92 - 827 - 8942-X. November 1996.

(12) De Commissie had op 15 mei 1995 aan alle lidstaten een brief gestuurd om ze te herinneren aan hun verplichtingen inzake verificaties achteraf, maar deze brief had alleen betrekking op de doelstellingen 1 en 2.

(13) Jaarverslag. Additionaliteit doelstellingen 3 en 41990 - 1993. Sector Audit en controle DG V B 1.1995.

(14) Informatie over de uitvoering van de ESF-financieringen voor de jaren 1987 - 1989 of over de uitgaven van 1993 ontbrak in Frankrijk. Voor Italië werden slechts de gegevens van twee regio's geanalyseerd. Voor twee andere landen (DK en NL) wordt in dat verslag gewag gemaakt van diverse omstandigheden die de waarde van de conclusies op losse schroeven zetten.

(15) Verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 218 van 6.8.1991, blz. 1).

(16) Verordening (EG) nr. 950/97 van de Raad van 20 mei 1997 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 142 van 2.6.1997, blz. 1).

(17) Zie de verklaring ad artikel 9, opgenomen in de notulen van de vergadering van de Raad van 20 juli 1993.

(18) Er moet altijd duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen drie niveaus: uitgaven die potentieel subsidiabel zijn krachtens de voorschriften, uitgaven die voor cofinanciering in aanmerking komen uit hoofde van de goedgekeurde vormen van steunverlening en werkelijk gecofinancierde uitgaven.

(19) Met name de ondernemingen waaraan een taak van openbaar belang is toevertrouwd onder voorwaarden die van invloed kunnen zijn op hun investeringsplannen of die uitgaven deden welke subsidiabel zijn voor de SF.

(20) Het ontbreken van een geconsolideerde rekening is één der redenen die de Franse autoriteiten aanvoeren om de door de Commissie voorgestelde methodologie niet toe te passen.

(21) De Spaanse autoriteiten hebben bijvoorbeeld geschat dat er meer dan twee miljard gegevens zouden moeten worden bekeken (antwoord op de door de Kamer verzonden vragenlijst).

(22) Jaarverslag. Additionaliteit doelstellingen 3 en 41990 - 1993. Sector Audit en controle DG V B 1.1995.

(23) Uit de tabellen over de doelstellingen 3 en 4 in Spanje blijkt dat de nationale overheidsuitgaven van de ene op de andere periode aanzienlijk zijn gestegen. Dit is met name te wijten aan het feit dat ongeveer 37,5 % van het totaal der uitgaven voor de nieuwe periode wordt vergeleken met het aangegeven cijfer voor de uitgaven van de vorige generatie, namelijk nul.

(24) Zie de mededeling van de Commissie "Overheidsinvesteringen in het kader van de economische strategie", COM(1998) 682 def. van 2 december 1998.

(25) Artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1).

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

Inleiding

De Commissie is verheugd over het feit dat de Rekenkamer een grondig onderzoek heeft verricht van het additionaliteitsbeginsel, een van de vier beginselen waarop de Structuurfondsen zijn gebaseerd. De andere zijn concentratie, partnerschap en programmering.

Samenvatting van de voornaamste bevindingen

Wat de toetsingsregels betreft: het basisbeginsel is tamelijk eenvoudig, terwijl de tenuitvoerlegging ervan gecompliceerder is. De Commissie is het ermee eens dat het ontbreken van sancties in gevallen van niet-naleving van het additionaliteitsbeginsel een groot nadeel is, en zij betreurt het dat de lidstaten haar voorstel om dergelijke sancties in de nieuwe verordening op te nemen, hebben afgewezen.

Om buitensporig hoge administratieve kosten te vermijden, moeten de door de Commissie en de lidstaten overeengekomen toetsingsregels pragmatisch zijn - binnen een nauwkeurig omschreven raamwerk van minimale methodologische vereisten - om te komen tot aanvaardbare en bruikbare oplossingen die zijn afgestemd op de specifieke situatie van de afzonderlijke lidstaten.

Wat de methodologische problemen betreft, waarop de Rekenkamer in haar verslag terecht heeft gewezen: vele van deze problemen zullen grotendeels worden opgelost door de nieuwe bepalingen inzake additionaliteit voor de volgende programmeringsperiode. Deze bepalingen, die een vermindering van het aantal toetsingen en een vereenvoudiging van het systeem in de regio's van de doelstellingen 2 en 3 behelzen, beogen de toepassing en toetsing van het additionaliteitsbeginsel te vergemakkelijken en tegelijkertijd vast te houden aan het uitgangspunt dat nationale uitgaven niet door communautaire financiering mogen worden vervangen.

Conclusies

Ten aanzien van de voornaamste conclusies van de Rekenkamer merkt de Commissie het volgende op:

a) Hoewel het basisbeginsel additionaliteit betrekkelijk eenvoudig is, gaat de tenuitvoerlegging ervan duidelijk met enkele methodologische moeilijkheden gepaard. Voor de meeste hiervan zijn in partnerschap tussen de Commissie en de lidstaten pragmatische oplossingen gevonden binnen een duidelijk methodologisch kader.

b) De Commissie is het ermee eens dat het ontbreken van een mechanisme voor het opleggen van sancties in geval van niet-naleving van het additionaliteitsbeginsel een groot nadeel is, en zij betreurt het dat haar oorspronkelijke voorstel om in de nieuwe algemene verordening betreffende de Structuurfondsen de toetsing van de additionaliteit als voorwaarde te stellen voor de toewijzing van de uitvoeringsreserve, door de lidstaten is afgewezen.

c) Het feit dat vereenvoudigde methoden worden gebruikt om buitensporig hoge administratieve kosten te vermijden, hoeft niet te betekenen dat de toetsing van de additionaliteit over de gehele linie minder betrouwbaar is.

d) en e) Vele regio's beschouwen de toetsing van de additionaliteit als een uiterst belangrijke bron van informatie en als politiek instrument om te voorkomen dat de nationale uitgaven in de regio's worden verlaagd. Wegens de organisatiestructuur van de Commissie moeten verschillende diensten zich met verschillende aspecten van dezelfde materie bezighouden. Deze situatie doet zich zeker niet alleen bij de additionaliteit voor. Ten aanzien van de organisatie en de coördinatie wijst de Commissie op de talrijke contacten tussen de ambtenaren van de verschillende diensten van de Commissie onderling en tussen de ambtenaren van de diensten van de Commissie en die van de nationale autoriteiten in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités.

f) In de komende programmeringsperiode zal de toetsing van de additionaliteit overeenkomstig de nieuwe verordening eenvoudiger, concreter en praktijkgerichter zijn. Zoals in het verleden zullen de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten in partnerschap pragmatische oplossingen vinden die zijn afgestemd op de specifieke doelstellingen en lidstaten.

Inleiding

4. De algemene verordening betreffende de Structuurfondsen van 1993 bevat een duidelijke definitie van additionaliteit en algemene regels waaraan de lidstaten zich moeten houden. De afwijkingen zijn op aandringen van de lidstaten opgenomen. Van deze afwijkingen wordt in de praktijk echter zelden gebruikgemaakt.

5. De Commissie wijst op het nut van haar verklaring over de wijze van toetsing van de additionaliteit die is opgenomen in de notulen van de vergadering van de Raad van 20 juli 1993 over de goedkeuring van de verordeningen. Ondanks het "niet-bindende" karakter ervan verschaft dit document een raamwerk voor de toetsing van de additionaliteit in de praktijk, en als zodanig is het niet door de lidstaten aangevochten. De belangrijkste bepaling in de verklaring is dat de additionaliteit geldt op het niveau van de lidstaat als geheel, en niet op het niveau van elk regionaal programma.

6. De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer over het ontbreken van doeltreffende sancties voor niet-naleving van het additionaliteitsbeginsel. In dit verband betreurt zij het dat haar oorspronkelijke voorstel om in de nieuwe algemene verordening betreffende de Structuurfondsen de toetsing van de additionaliteit als voorwaarde te stellen voor de toewijzing van de uitvoeringsreserve, door de lidstaten is afgewezen.

De regels voor de verificatie van de additionaliteit

7. De Commissie benadrukt dat over de methodologische kwesties in verband met additionaliteit een intensief proces van voorlichting, discussie en onderhandelingen met de lidstaten heeft plaatsgevonden. Het doel hiervan was buitensporige administratieve lasten te vermijden door een evenwicht te zoeken tussen de noodzaak van gelijke behandeling en de noodzaak van flexibiliteit om rekening te kunnen houden met de specifieke omstandigheden van de verschillende doelstellingen, lidstaten en regio's. De standaardtekst in de CB's en EPD's verwijst slechts naar de juridische verplichting om de verordening na te leven en bevat geen details voor elk geval.

Bij brief van 6 augustus 1990 van het secretariaat-generaal is aan de lidstaten algemene informatie toegezonden over de gemeenschappelijke procedures en methoden voor de toetsing van de additionaliteit voor alle doelstellingen en bij brief van 30 maart 1993 van DG XVI voor doelstelling 1. In augustus 1999 is aan de lidstaten informatie toegezonden over de toetsing van de additionaliteit voor doelstelling 1 in de periode 2000 - 2006.

8. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het samenstellen van de financiële informatie die nodig is voor de toetsing van de additionaliteit en voor de toezending daarvan aan de Commissie. De Commissie erkent dat sommige lidstaten moeilijkheden ondervinden bij het toepassen van het systeem, en zij heeft getracht rekening te houden met dergelijke moeilijkheden, met name op basis van de ervaring die gedurende de voorgaande programmeringsperiode is opgedaan. In vergelijking met de periode 1989 - 1993 zijn in 1994 - 1999 aanzienlijke verbeteringen bereikt.

Wat betreft doelstelling 1 in het bijzonder waren de verstrekte financiële tabellen, met slechts één uitzondering waarvoor speciale eisen golden, volledig en bevatten zij voldoende details en motiveringen om ten behoeve van de toetsing van de additionaliteit na te gaan welke uitgaven voor financiering in aanmerking kwamen. In het geval van de doelstellingen 2 en 5b, waar de beschikbare informatie ontoereikend was voor een voorafgaande toetsing, werden in de programmeringsdocumenten "opschortingsbepalingen" opgenomen.

9. De regelmatige follow-up van de toetsing van de additionaliteit vindt plaats op basis van de financiële informatie die door de lidstaten wordt samengesteld en aan de Commissie wordt toegezonden volgens dezelfde indeling als die welke voor de voorafgaande evaluatie wordt gebruikt.

10. Wat betreft de procedure die moet worden gevolgd wanneer twijfel bestaat omtrent de naleving van het additionaliteitsbeginsel: de voorschriften bieden de Commissie zeer weinig mogelijkheden om deze zaak aan te pakken.

De tenuitvoerlegging bij de commissie

Verdeling van de verificatiebevoegdheden

12. Zoals voor de meeste aangelegenheden in verband met de Structuurfondsen geldt, ligt de eindverantwoordelijkheid voor de toetsing van de additionaliteit bij de DG's die voor elke doelstelling bevoegd zijn, terwijl DG II, dat over de benodigde economische en financiële expertise beschikt, technische en methodologische bijstand verstrekt.

Coördinatie

14. Evenals DG XVI heeft DG VI DG II gevraagd om bijstand te verlenen bij het analyseren van de door de lidstaten verstrekte informatie. Dit betekent niet dat DG VI van mening was dat DG II de volledige verantwoordelijkheid droeg voor de toetsing van de additionaliteit.

15. Hoewel de bevoegdheid op het gebied van additionaliteit bij DG XVI inderdaad verdeeld is over een horizontale eenheid en de geografische eenheden, terwijl DG II hierbij ook betrokken is, werkt het systeem over het algemeen bevredigend. In dit verband wordt met name gewezen op de talrijke dagelijkse contacten tussen de betrokken ambtenaren.

16. De door DG V verrichte controle was nuttig en heeft ertoe geleid dat de rapportage van de additionaliteitsgegevens van de lidstaten is verbeterd. In de lidstaten waarvoor bij gebrek aan informatie geen definitieve conclusies konden worden getrokken, werden door de betrokken operationele eenheden inspanningen geleverd om de benodigde gegevens te verzamelen en de operatie zover mogelijk te voltooien. De Commissie is het ermee eens dat de van de lidstaten ontvangen additionaliteitsgegevens grondig moeten worden onderzocht.

Opschortingsbepalingen

18 - 19. Om ervoor te zorgen dat de goedkeuring van de programma's voor de doelstellingen 2 en 5b geen vertraging zou oplopen door het ontbreken van technische informatie met betrekking tot additionaliteit, die vaak moeilijk is samen te stellen, hebben de diensten gebruikgemaakt van "opschortingsbepalingen". De bedoeling hiervan was om de lidstaten iets meer flexibiliteit te bieden voor het verstrekken van informatie, in plaats van over te gaan tot formele opschorting van de betalingen overeenkomstig de desbetreffende bepaling in de verordening.

20. Om een snelle betaling van de verschuldigde bedragen mogelijk te maken, werd informatie over de opheffing van "opschortingsbepalingen" vaak op informele wijze aan de betrokken lidstaat medegedeeld.

21. De Commissie erkent dat een in een programmeringsdocument opgenomen "opschortingsbepaling" voor alle betrokken fondsen geldt. In dergelijke gevallen mogen dus geen verdere betalingen worden gedaan voordat deze bepaling is opgeheven. Zoals de Rekenkamer opmerkt, is een aantal betalingen verricht terwijl nog steeds "opschortingsbepalingen" van kracht waren, zij het in sommige gevallen kort voor de formele opheffing ervan. Er zullen procedures worden ingevoerd om te voorkomen dat een dergelijke situatie zich in de volgende programmeringsperiode herhaalt.

De procedures

22. Tijdens de vergaderingen van de toezichtcomités wordt aan de lidstaten vaak informatie met betrekking tot de toetsing van de additionaliteit verstrekt, die vervolgens in de notulen wordt samengevat. Methodologische aangelegenheden worden vaak besproken tijdens informele technische bijeenkomsten van de bevoegde personen die voor of na de vergaderingen van de toezichtcomités plaatsvinden.

Stand van de werkzaamheden ter verificatie van de additionaliteit

Inleiding

23. Er bestaat geen specifieke verplichting voor de Commissie om regelmatig informatie over additionaliteit te verspreiden. Bovendien is een deel van de door de lidstaten verstrekte informatie vertrouwelijk en dus niet geschikt voor publicatie. Zoals hierboven is vermeld, vindt het merendeel van de communicatie over additionaliteit plaats in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités.

Periode 1989 - 1993

24. Voor de periode 1989 - 1993 hebben de meeste lidstaten de vereiste tabellen toegezonden. Wanneer de Commissie gegevens aanvaardde, werd dit doorgaans langs informele weg aan de lidstaten medegedeeld in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités.

28. De door de Rekenkamer bedoelde controle is wel degelijk afgerond, maar door gebrek aan informatie uit de lidstaten heeft geen follow-up plaatsgevonden (zie antwoord op paragraaf 16).

Periode 1994 - 1999

29. De Commissie benadrukt dat over de voorafgaande toetsing van de additionaliteit voor de programmeringsperiode 1994 - 1999 een proces van intensieve informatie-uitwisseling, discussie en onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaten heeft plaatsgevonden.

30. De Commissie heeft met succes de verplichting voor de lidstaten ingevoerd om de procedures voor de toetsing van de additionaliteit doorzichtiger te maken, en zij heeft in vergelijking met de periode 1989 - 1993 in de periode 1994 - 1999 een aanzienlijke verbetering bewerkstelligd van de kwaliteit van de informatie over gegevensbronnen en methodologische aangelegenheden.

31. De Commissie erkent dat het moeilijk is om op grond van de additionaliteitstabellen vergelijkingen tussen de lidstaten te maken. Hiervoor zijn twee redenen. In de eerste plaats worden in deze tabellen de aanzienlijke verschillen genegeerd tussen de uitgaven van de lidstaten in de regio's van doelstelling 1 met betrekking tot beleidsprioriteiten, organisatie en het respectieve belang van de Structuurfondsen. In de tweede plaats wordt in deze tabellen geen rekening gehouden met het feit dat de Commissie de lidstaten nooit heeft aangemoedigd om hun ontwikkelingsuitgaven voor 100 % in de additionaliteitstabel op te nemen, omdat dit een buitensporig hoge administratieve last zou hebben meegebracht. De Commissie heeft in de eerste plaats gestreefd naar zoveel mogelijk identieke uitgavencategorieën in de huidige en de vorige additionaliteitstabellen, waardoor het nodig kan zijn om sommige uitgaven niet op te nemen.

32 - 35. De Commissie erkent dat de kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte informatie met betrekking tot de tussentijdse toetsingen van de additionaliteit van doelstelling tot doelstelling aanzienlijk verschilt. Deze situatie hangt duidelijk samen met de betrekkelijk zware administratieve last van het huidige toetsingssysteem en zal dan ook zeker verbeteren dankzij de aanzienlijke vereenvoudiging van het systeem voor de volgende programmeringsperiode.

37. De indicator van de bruto-investeringen in vaste activa (BIVA) van de overheid, zoals berekend volgens het stelsel van economische rekeningen, verschilt van de indicator van de subsidiabele uitgaven die voor de additionaliteit wordt gebruikt, zodat de waarde van vergelijkingen tussen de twee indicatoren beperkt is. Bij de BIVA wordt met name geen rekening gehouden met de meeste uitgaven voor personele middelen.

38. In de volgende programmeringsperiode zal de toetsing van de additionaliteit voor de doelstellingen 2 en 3 samen overeenkomstig de nieuwe verordening betreffende de Structuurfondsen (artikel 11) gebaseerd zijn op de uitgaven voor het actieve arbeidsmarktbeleid alsook, in met redenen omklede gevallen, voor andere acties. De toetsing zal echter nog steeds gebaseerd zijn op de informatie die door de lidstaten wordt verstrekt. De door de lidstaten verstrekte informatie zal worden aangevuld door een geharmoniseerde statistische databank over het arbeidsmarktbeleid, die momenteel door de Commissie wordt samengesteld.

De vastgestelde moeilijkheden en hun oorzaken

In aanmerking te nemen uitgaven en samenvoeging van de gegevens

39 - 50. De Commissie is het ermee eens dat de toetsing van de additionaliteit zo duidelijk, praktijkgericht en eenvoudig mogelijk moet zijn. In haar betrekkingen met de lidstaten heeft de Commissie er derhalve naar gestreefd pragmatisch te zijn om te komen tot aanvaardbare maar bruikbare oplossingen die zijn afgestemd op hun specifieke situatie, binnen een nauwkeurig omschreven raamwerk van minimale methodologische vereisten. In de toekomst zal de toetsing van de additionaliteit worden vergemakkelijkt door de aanzienlijke vereenvoudiging van het systeem die door de nieuwe verordeningen wordt ingevoerd.

Overlapping van de periodes

51 - 57. De Commissie wijst erop dat additionaliteit uitsluitend betrekking heeft op de uitgaven van de lidstaat, en dus niet op de bijdrage uit de Structuurfondsen. Kwesties zoals overlappende betalingsperiodes, vertraging bij de afsluiting van programma's enz. zijn dan ook niet erg relevant voor de toetsing van de additionaliteit. In de praktijk heeft de overlapping van betalingsperiodes geen grote gevolgen voor de evaluatie van de additionaliteit; alleen beïnvloedt het tijdpad van de uitgaven uit de Structuurfondsen het tijdpad van de uitgaven van de lidstaat. Voor de meeste lidstaten zal het tijdpad van de uitgaven uit de Structuurfondsen slechts een marginaal effect hebben. Ten slotte heeft de door de Commissie gekozen pragmatische aanpak het grote voordeel dat de toetsing van de additionaliteit onmiddellijk kan plaatsvinden, en niet pas enkele jaren later.

Uitgangspunt en vergelijkbaarheid van de inlichtingen

58 - 59. De referentieperiodes die als uitgangspunt dienen voor de toetsing van de additionaliteit, vloeiden voort uit discussies tussen de Commissie en de nationale autoriteiten en werden niet door de lidstaten alleen gekozen. Het doel was om, rekening houdend met de specifieke situatie van elk land, de meest recente en betrouwbare referentieperiode te vinden. In het geval van Zweden bijvoorbeeld, dat destijds een begrotingsjaar had dat niet samenviel met het kalenderjaar, hadden de meest recente betrouwbare gegevens betrekking op het begrotingsjaar 1991/1992, inclusief de gegevens met betrekking tot de gemeenten.

62. Hoewel de particuliere sector soms investeert op gebieden die traditioneel tot het werkterrein van de overheid behoren, zou het uiterst moeilijk zijn om de toetsing van de additionaliteit uit te breiden tot particuliere investeringen. Voor een dergelijke operatie zouden de boekhoudbescheiden moeten worden verzameld en gecontroleerd van een groot aantal particuliere ondernemingen, die niet verplicht zouden zijn de relevante inlichtingen aan de nationale autoriteiten of de Commissie te verstrekken.

Territoriale verdeling van de uitgaven

64 - 68. Gezien de geringe grootte van vele subsidiabele zones van de doelstellingen 2 en 5b, waarvoor vrijwel geen begrotingsgegevens beschikbaar zijn, had de Commissie geen andere keuze dan de pragmatische aanpak de uitgaven in deze gebieden te ramen. Deze onbevredigende situatie was een van de belangrijkste redenen voor de Commissie om bij de toetsing van de additionaliteit voor de doelstellingen 2 en 3 in de programmeringsperiode 2000 - 2006 een verschuiving naar de uitgaven voor het actieve arbeidsmarktbeleid op nationaal niveau voor te stellen.

68. De communautaire initiatieven zijn niet in aanmerking genomen bij de voorafgaande toetsing van de additionaliteit omdat zij betrekkelijk kleine budgettaire gevolgen hebben en omdat de toewijzing ten tijde van de toetsing vooraf nog niet had plaatsgevonden.

Conclusie

69. De Commissie stemt in met de algemene conclusie van de Rekenkamer dat het additionaliteitsbeginsel zelf betrekkelijk duidelijk is, terwijl de tenuitvoerlegging ervan met enkele methodologische problemen gepaard gaat. In de meeste gevallen zijn voor deze problemen echter in partnerschap tussen de Commissie en de lidstaten pragmatische oplossingen gevonden binnen een breed methodologisch kader. Voorts moet, wanneer de toetsing van de additionaliteit wordt onderzocht, een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende doelstellingen van de Structuurfondsen, en met name tussen doelstelling 1, die goed is voor 70 % van de uitgaven uit de Structuurfondsen, en de overige doelstellingen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel is de Commissie veel strenger geweest bij de toetsing van de additionaliteit voor doelstelling 1 en iets soepeler voor de andere doelstellingen, teneinde geen buitensporige administratieve last op te leggen aan de nationale en regionale autoriteiten, die met grote problemen in verband met de beschikbaarheid van de gegevens te kampen hebben. De Commissie merkt op dat het grootste gedeelte van de in dit verslag genoemde problemen betrekking heeft op andere regio's dan die van doelstelling 1.

70. De Commissie is het ermee eens dat de beschikbare instrumenten voor het opleggen van sancties bij niet-naleving van het additionaliteitsbeginsel, d.w.z. informatieverstrekking aan het grote publiek en opschorting van de betalingen, ontoereikend zijn. Zij betreurt dat haar oorspronkelijke voorstel om in de nieuwe verordening betreffende de Structuurfondsen een bruikbaar mechanisme voor sancties op te nemen door de toetsing van de additionaliteit als voorwaarde te stellen voor de toewijzing van de uitvoeringsreserve, is afgewezen door de lidstaten, die zowel wetgever zijn als betrokken partij bij de toetsing van de additionaliteit.

71. Omdat onmogelijk met alle subsidiabele overheidsuitgaven rekening kan worden gehouden, moeten de Commissie en de lidstaten pragmatisch zijn om binnen een nauwkeurig omschreven raamwerk van minimale methodologische vereisten te komen tot aanvaardbare, maar toch bruikbare oplossingen die zijn afgestemd op specifieke situaties. De Commissie heeft er nooit bij de lidstaten op aangedrongen om hun ontwikkelingsuitgaven voor 100 % in de additionaliteitstabel op te nemen, omdat dit een buitensporige administratieve last zou hebben betekend, maar zij heeft gestreefd naar zoveel mogelijk identieke uitgavencategorieën in de huidige additionaliteitstabel en de referentietabel.

72. De Commissie is het ermee eens dat de toetsing van de additionaliteit veel gemakkelijker is in de lidstaten die volledig voor bijstand in het kader van doelstelling 1 in aanmerking komen en die het grootste deel van de middelen uit de Structuurfondsen ontvangen. Het feit dat het onvermijdelijk is om voor kleinere regio's en zones gebruik te maken van ramingen, hoeft niet te betekenen dat de resultaten niet betrouwbaar zijn. In de komende programmeringsperiode zullen deze problemen aanzienlijk worden verminderd door het nieuwe concept voor de toetsing van de additionaliteit voor de doelstellingen 2 en 3 samen.

73. Wat de integratie van de additionaliteit in de toezicht- en evaluatiesystemen betreft, wijst de Commissie op de talrijke contacten tussen de ambtenaren van de verschillende diensten van de Commissie onderling en tussen de ambtenaren van de diensten van de Commissie en die van de nationale autoriteiten in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités. De Commissie erkent dat de coördinatie van de werkzaamheden van de verschillende diensten van de Commissie die zich met additionaliteit bezighouden, voor verbetering vatbaar is, en zij heeft te dien einde reeds stappen ondernomen. Tegelijkertijd moet worden erkend dat zich altijd moeilijkheden zullen voordoen in situaties waarin verschillende diensten zich wegens de organisatiestructuur van de Commissie met verschillende aspecten van dezelfde materie bezighouden. Deze situatie doet zich zeker niet alleen bij de additionaliteit voor.

74. Er bestaat inderdaad een algemene behoefte aan betere regionale informatie en statistieken. De situatie zal in de komende jaren verbeteren door het nieuwe Europees systeem van rekeningen (ESR 95), dat de lidstaten verplicht betere en uitgebreidere regionale economische statistieken te verstrekken. Wat de additionaliteit betreft, zal de behoefte aan regionale gegevens in de komende programmeringsperiode aanzienlijk geringer zijn door het veranderde concept van toetsing van de additionaliteit voor de doelstellingen 2 en 3 samen.

75. Naar het oordeel van de Commissie zullen de regels voor de toetsing van de additionaliteit in de komende programmeringsperiode overeenkomstig de nieuwe verordening eenvoudiger, concreter en praktijkgerichter zijn. Artikel 11 van de nieuwe algemene verordening en de in augustus 1999 aan de lidstaten verstrekte informatie beantwoorden vele van de door de Rekenkamer aan de orde gestelde vraagstukken. Het aantal toetsingen wordt teruggebracht tot drie (vooraf, halverwege en aan het einde van de periode), de toetsing van de additionaliteit voor de doelstellingen 2 en 3 zal op nationaal niveau plaatsvinden op basis van de uitgaven voor het actieve arbeidsmarktbeleid, de afwijkingen gelden alleen voor de vaststelling van het referentiepeil vooraf, wanneer van tevoren geen bevredigende informatie inzake additionaliteit wordt verstrekt zal dit leiden tot vertraging bij de goedkeuring van de programmeringsbesluiten. Zoals in het verleden zullen de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten in partnerschap pragmatische oplossingen vinden, afgestemd op de specifieke situatie van de verschillende doelstellingen en lidstaten.