SPECIAAL VERSLAG NR. 6/97 betreffende de TACIS-subsidies aan Oekraïne, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (97/C 171/01)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde

1. SAMENWERKING VAN DE EUROPESE UNIE MET OEKRAÏNE . 1.1 -1.14 2

Controle van de Kamer . 1.1 -1.3 2

Algemene context . 1.4 -1.5 3

Financiële bijstand van de EU . 1.6 -1.14 4

Leningen van de EU aan Oekraïne . 1.7 4

Subsidies van het TACIS-programma . 1.8 -1.9 4

Speciale situatie van de nucleaire sector . 1.10-1.14 5

2. SYSTEEM VOOR HET BEHEER VAN HET TACIS-PROGRAMMA . 2.1 -2.30 6

Procedures ter uitvoering van de TACIS-programma's . 2.3 -2.9 6

Toepassing van het systeem in Oekraïne . 2.10-2.19 7

Centrale diensten van de Commissie . 2.10 7

Delegatie van de Commissie in Oekraïne . 2.11-2.12 7

Cooerdinatie-eenheid . 2.13-2.15 7

Team voor toezicht en evaluatie . 2.16-2.17 8

Verdeling van de bevoegdheden . 2.18-2.19 8

Administratieve termijnen bij DG I A . 2.20-2.30 9

Financieringsovereenkomsten . 2.22-2.24 9

Sluiting van contracten . 2.25-2.26 10

Betaling van de facturen . 2.27-2.30 10

3. VOOR MEERDERE SECTOREN GELDENDE OVERWEGINGEN . 3.1 -3.48 11

Selectie en voorbereiding van de projecten . 3.1 -3.18 11

Landbouwsector . 3.2 -3.5 11

Sector nucleaire veiligheid . 3.6 -3.10 12

Sector personele middelen . 3.11-3.16 12

Sector industrie en diensten . 3.17-3.18 13

Vertragingen bij de uitvoering van de acties . 3.19-3.23 13

Sector nucleaire veiligheid . 3.19-3.21 13

Landbouwsector . 3.22 14

Sector industrie en diensten . 3.23 14

Contractuele en boekhoudkundige basis van de projecten . 3.24-3.26 14

Nut van de ingezette middelen . 3.27-3.29 14

Cooerdinatie van de verschillende communautaire programma's onderling en met andere externe steunprogramma's . 3.30-3.37 15

Nucleaire sector . 3.30-3.31 15

Sector personele middelen . 3.32-3.33 15

Landbouwsector . 3.34-3.36 15

Sector industrie en diensten . 3.37 16

Effect van de projecten en te trekken lering . 3.38-3.40 16

Werking van de alarmsystemen . 3.41-3.48 16

4. CONCLUSIE . 4.1 -4.11 18

Antwoorden van de Commissie . 20

1. SAMENWERKING VAN DE EUROPESE UNIE MET OEKRAÏNE

Controle van de Kamer

1.1. Het onderzoek van de Kamer betrof de niet- terugbetaalbare steun van de Europese Unie (EU) aan Oekraïne en meer bepaald de doeltreffendheid van het systeem ter uitvoering van de TACIS-samenwerking. In juni 1996 werden ter plaatse controles verricht van afzonderlijke projecten in de sectoren nucleaire veiligheid, personele middelen, landbouw en steun voor de herstructurering van ondernemingen. Naast de lopende projecten die werden bestudeerd, werden ook vier voltooide projecten bezocht die de Kamer reeds in 1993 had onderzocht. Deze projecten, die zijn opgesomd in tabel 1, vormen in waarde 46,5 % van de contracten en 61 % van de betalingen ten gunste van Oekraïne sinds het begin van het TACIS-programma in 1991.

1.2. De opmerkingen in het onderhavige verslag zijn hoofdzakelijk bedoeld als beoordeling van de doelmatigheid van de steun van de EU aan Oekraïne in het kader van het TACIS-programma. Deze opmerkingen, die gaan over de wijze waarop de technische bijstand wordt verleend, kregen de vorm van een speciaal verslag wegens het belang van de bevindingen, met name die inzake de nucleaire sector, alsook om ze sneller ter kennis van de begrotingsautoriteit te brengen. Voor een duidelijker beeld van de problematiek betreffende de toepassing van de TACIS-steun aan Oekraïne werden de bevindingen niet per project gegroepeerd, maar aan de hand van de voornaamste aspecten van de uitvoering ervan. Hierdoor kan globaal worden beoordeeld in hoeverre de Commissie het programma onder controle heeft.

1.3. Na Rusland is Oekraïne de tweede belangrijkste begunstigde van TACIS-middelen. Van de ruim 52 miljoen inwoners leven er 68 % in de steden. De oppervlakte is ongeveer 600 000 km², waarvan 57 % wordt bebouwd. Het bruto nationaal product van Oekraïne voor 1995 zou 36 miljard USD belopen. Volgens een studie van de Wereldbank zou het werkelijke BNP echter tweemaal zo hoog kunnen zijn als rekening wordt gehouden met de activiteiten in de informele sector. In 1996 was 23 % van het BNP afkomstig uit de landbouw, 8 % uit de mijnbouw, 25 % uit de industrie en 43 % uit de dienstensector. Het bruto nationaal product per inwoner in 1995 bedroeg 1 400 USD tegenover 2 600 USD in Rusland (1).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Algemene context

1.4. Sinds 1994 loopt in Oekraïne, met steun van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank en de EU, een programma voor economische stabilisatie. Dit programma is erop gericht het grote macro-economische evenwicht te herstellen en het land naar een markteconomie te leiden. Op deze gebieden zijn aanzienlijke vorderingen geboekt. Sinds 1995 stokken de structurele hervormingen echter. De privatisering zit in het slop, vooral in de landbouwsector, en buitenlandse investeringen stuiten op grote belemmeringen (2).

1.5. In het Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van november 1994 hebben de Lid-Staten zich ertoe verbonden met Oekraïne een sterke politieke band te vormen en de onafhankelijkheid, de ontwikkeling van de democratie, de economische hervorming en opneming van het land in de wereldeconomie te steunen. Deze verbintenis werd herhaald in de beleidsverklaring van Rome van mei 1996.

Financiële bijstand van de EU

1.6. Voor de periode 1991-1995 wordt de steun van de EU en haar Lid-Staten door de Commissie op 2 747 Mio ECU geschat. Ter vergelijking: de steun van de Verenigde Staten over dezelfde periode wordt op 1 052 Mio ECU geschat. De door de EU toegekende 1 158 Mio ECU bestaan uit 343 Mio ECU aan niet-terugbetaalbare steun en 815 Mio ECU aan leningen. De bilaterale steun van de Lid-Staten bedroeg in dezelfde periode 1 589 Mio ECU, waarvan 1 033 Mio ECU in de vorm van leningen.

Leningen van de EU aan Oekraïne

1.7. De situatie per 30. 6. 1996 van de door de EU sedert 1992 aan Oekraïne verstrekte leningen is weergegeven in de onderstaande tabel.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De financieringsbehoeften van Oekraïne voor 1996 werden op 1 550 Mio ECU geraamd. Het IMF heeft Oekraïne sinds 1994 voor ongeveer 1 475 Mio ECU aan leningen verstrekt en heeft in 1996 1 181 Mio ECU ter beschikking gesteld.

Subsidies van het TACIS-programma

1.8. Het TACIS-programma biedt technische bijstand aan de Onafhankelijke Staten van de voormalige Sovjet-Unie (NOS) en Mongolië bij hun streven naar sanering en economisch herstel. Deze technische bijstand behelst een hele reeks acties, variërend van grote sectorale programma's voor economische herstructurering tot specifieke steun voor kleine en middelgrote ondernemingen. Volgens de basisverordeningen (3) moet de bijstand worden toegespitst op sectoren en, in voorkomend geval, op bepaalde geografische gebieden waar hij als spil en voorbeeld kan dienen ter ondersteuning van het hervormingsproces. Tevens moet bij de bepaling van het niveau en de intensiteit van de bijstand rekening worden gehouden met de omvang en de voortgang van de hervormingsinspanningen.

1.9. Van 1991 tot 1995 beliepen de subsidies aan Oekraïne uit hoofde van het programma TACIS (zie tabel 3), afgezien van de regionale programma's, 343 Mio ECU, waarvan 164,7 Mio ECU voor de nucleaire veiligheid (48 %). Eind 1995 ging 18 % van alle vastleggingen voor het programma TACIS naar de steun aan Oekraïne. Per 30 juni 1996 waren voor 79 % van deze middelen overeenkomsten gesloten en voor 40 % betalingen gedaan.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Speciale situatie van de nucleaire sector

1.10. De nucleaire veiligheid vormt een prioriteit voor de EU en maakt deel uit van een algehele hervorming van de energiesector in Oekraïne. Medio 1996 waren er overeenkomsten gesloten ten belope van 112 Mio ECU, ofwel 68 % van de 165,7 Mio ECU die waren vastgelegd voor programma's inzake nucleaire veiligheid, en de betalingen beliepen 52,7 Mio ECU (32 %) (zie tabel 4). Bij het onderzoek van de projecten zou de Commissie meer aandacht moeten besteden aan de mogelijkheden om haar steun in te zetten (zie paragraaf 3.1).

1.11. De EU neemt deel aan het plan waartoe de G7 in juli 1994 te Napels heeft besloten. Dit plan omvat een algemene actie ter herstructurering van de nucleaire sector en met name de sluiting van de centrale van Tsjernobyl vóór het jaar 2000. Tijdens de topconferentie te Korfoe in juni 1994 heeft de EU zich ertoe verbonden aan dit plan 500 Mio ECU over drie jaar toe te wijzen (100 Mio ECU aan TACIS-subsidies en 400 Mio ECU aan Euratom-leningen). Medio 1996 had de Commissie 62,5 Mio ECU van de TACIS-kredieten vastgelegd. Evenals de internationale financiële instellingen en meer bepaald de EBWO, had Euratom op die datum nog geen enkele lening toegekend (zie tabel 2, noot 2).

1.12. De programma's betreffende de nucleaire veiligheid worden themagewijs opgebouwd rond "basisprojecten" die de oriëntatie van de programma's voor de volgende jaren vastleggen, met als hoofddoel de verbetering van de veiligheid van de kerncentrales. De Commissie hecht zeer veel belang aan de overdracht van know-how en aan de expertises inzake de praktische exploitatie, vooral door middel van bijstand ter plaatse. Eind 1995 beliepen de vastleggingen voor dit soort projecten 44,5 Mio ECU, ofwel 27 % van de globale bijstand voor de sector nucleaire veiligheid.

1.13. Ten tijde van het controlebezoek van de Kamer in juni 1996 was de situatie van de nucleaire sector in Oekraïne bijzonder zorgwekkend. In de context van de maatregelen voor begrotingsdiscipline die de Oekraïense autoriteiten in overleg met het IMF hadden genomen, was het personeel van de kerncentrales (24 500 personen) - evenals in vele andere sectoren van de openbare dienst - sinds drie maanden niet meer betaald. Het personeel in de centrales was weinig gemotiveerd en de sociale problemen, met name alcoholisme (4), werden door de autoriteiten beschouwd als bijkomende risico's voor de goede werking van de sector. Na het controlebezoek heeft de Kamer de Commissie ingelicht over de ernst van deze situatie zonder de publicatie van het onderhavige verslag af te wachten.

1.14. Ook werd de leiding van de kerncentrales door het gebrek aan financiële middelen gedwongen de plannen voor het gewone onderhoud van de centrales uit te stellen en de budgetten voor de vernieuwing van installaties waarvan de levensduur was verstreken in te krimpen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. SYSTEEM VOOR HET BEHEER VAN HET TACIS-PROGRAMMA

2.1. De Commissie is belast met het beheer van het programma TACIS. In sommige begunstigde landen wordt zij vertegenwoordigd door een delegatie. De Lid-Staten volgen de uitvoering van het programma via het comité voor het beheer van TACIS (5) en worden geraadpleegd in de verschillende fasen van de programmering van de steun. Anders dan bij het PHARE-programma blijft het dagelijks beheer van de projecten in handen van de centrale diensten van de Commissie en is het niet gedecentraliseerd op het niveau van de overheidsinstanties van de begunstigde landen.

2.2. Elk begunstigd land beschikt over een nationaal cooerdinator en een cooerdinatie-eenheid. De nationale cooerdinator (meestal een hooggeplaatste regeringsfunctionaris) en de cooerdinatie-eenheid moeten ervoor zorgen dat de TACIS-acties overeenkomen met de prioriteiten van de nationale hervormingen.

Procedures ter uitvoering van de TACIS-programma's

2.3. Voor de periode 1991-1995 werd noch in de basisverordening van TACIS, noch in de financiële vooruitzichten voor de algemene begroting, vooraf bepaald hoeveel kredieten er aan het TACIS-programma zouden worden toegewezen. De financiële toewijzingen voor TACIS werden pas vastgesteld in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure. In die fase werd de globale toewijzing niet over de verschillende door het programma begunstigde landen verdeeld.

2.4. Aan het begin van elk begrotingsjaar maken de diensten van de Commissie en de autoriteiten van de begunstigde landen samen een programmering van de steun per land op. Sinds 1993 tracht de Commissie meerjarige indicatieve programma's op te stellen. Daarbij worden de prioriteiten van de samenwerking met elk land bepaald.

2.5. Op basis van de indicatieve programma's ontwerpen de nationale autoriteiten met behulp van de Commissie actieprogramma's die voor advies aan het TACIS-comité worden voorgelegd. Na het advies van het comité sluit de Commissie met de begunstigde Staat een financieringsovereenkomst waarin de doelstellingen van het actieprogramma, het budget ervan en de partner in de begunstigde Staat worden vermeld. Elk actieprogramma omvat een of meer projecten. Bij de opstelling van de voorwaarden voor elk project moet de partner een acceptatieverklaring ("statement of endorsement") ondertekenen waarin hij bevestigt de verantwoordelijkheid voor de acties te aanvaarden.

2.6. De projecten worden geleid door technische assistenten wier opdracht in gemeen overleg tussen de Commissie en de projectpartner wordt vastgesteld. Wanneer deze taakstelling is vastgelegd organiseren de centrale diensten van de Commissie niet-openbare uitnodigingen tot inschrijving met het oog op de selectie van de technische assistenten. De vergelijking van de offertes en de selectie van de contractanten vallen onder de bevoegdheid van de centrale diensten van de Commissie. Sinds 1994 neemt een vertegenwoordiger van de nationale partner deel aan de evaluatie van de offertes.

2.7. Na de sluiting van de contracten voor technische bijstand tussen de Commissie en de consulenten moeten laatstgenoemden tijdens de eerste maanden van hun aanwezigheid ter plaatse verslag uitbrengen over de start van het project. Daarin moeten zij de doelstellingen en de wijze van uitvoering van de projecten bevestigen, ofwel wijzigingen daarvan voorstellen. De centrale diensten van de Commissie maken uit welke follow-up deze aanloopverslagen moeten krijgen.

2.8. Op de uitvoering van de projecten wordt toegezien door de delegatie van de Commissie en door haar centrale diensten. Deze zijn als enige bevoegd te beslissen over eventuele wijzigingen in de projecten. De door de begunstigde landen opgerichte cooerdinatie-eenheden (zie paragraaf 2.2) zorgen namens hun autoriteiten voor het toezicht op de projecten. De technische assistenten doen de Commissie en de cooerdinatie-eenheid bij tussenpozen (per kwartaal of per halfjaar) uitvoeringsverslagen toekomen en bij afloop van het project een eindverslag, dat door de centrale diensten van de Commissie moet worden goedgekeurd.

2.9. Uit het TACIS-programma wordt een team voor toezicht en evaluatie gefinancierd, dat eveneens uit technische assistenten bestaat. Dezen houden voor rekening van de Commissie extern toezicht op de uitvoering van de projecten en brengen tijdens de hele uitvoeringsduur van de projecten in principe elk halfjaar bij de Commissie en de cooerdinatie-eenheid verslag uit.

Toepassing van het systeem in Oekraïne

Centrale diensten van de Commissie

2.10. De acties op nucleair gebied worden door een aparte dienst beheerd, maar verder zijn bij de centrale diensten van de Commissie vijf personeelsleden (6) belast met het beheer van de TACIS-projecten, niet alleen in Oekraïne (178 Mio ECU), maar ook in Wit-Rusland (48 Mio ECU) en Moldavië (27 Mio ECU).

Delegatie van de Commissie in Oekraïne

2.11. De delegatie te Kiev, die eind 1993 werd geopend, beschikt voor het toezicht op de TACIS-projecten slechts over één enkele ambtenaar en vier plaatselijke functionarissen. Doordat de cooerdinatie-eenheid, die nochtans door drie westerse experts wordt bijgestaan, niet in staat bleek haar opdracht inzake de cooerdinatie en de follow-up van de projecten te vervullen (zie paragraaf 2.13), moest de delegatie sommige van haar taken overnemen. Daarom besloot de Commissie de delegatie te versterken door daaraan een technisch bureau toe te voegen, bestaande uit twee westerse adviseurs die uit de beleidskredieten van TACIS worden betaald (7).

2.12. Bij de delegatie is slechts één plaatselijk functionaris belast met het toezicht op de projecten op het gebied van de nucleaire veiligheid. Op dit terrein zijn er meer dan honderd projecten en deze ontvangen samen bijna de helft van de aan Oekraïne toegewezen TACIS-middelen (zie tabel 2). Deze functionaris is ook belast met het toezicht op de projecten op het gebied van omscholing van militairen. Gezien het grote aantal is het de betrokkene in de praktijk onmogelijk zich met meer dan 30 % van de projecten waarmee hij is belast bezig te houden. Hij kan overigens niet erg doeltreffend te werk gaan doordat hij slechts over onvolledige informatie beschikt. De beheerders bij de centrale diensten van de Commissie zenden hem namelijk niet systematisch de documenten toe die nodig zijn voor het toezicht op de projecten.

Cooerdinatie-eenheid

2.13. Sinds september 1992 bestaat er een cooerdinatie-eenheid voor TACIS bij het Cooerdinatiebureau dat toezicht houdt op de internationale technische bijstand (8). Dit bureau werd tussen 1992 en 1996 viermaal gereorganiseerd. In 1993 werd bij een controlebezoek van de Kamer geconstateerd dat de vijf technische assistenten die aan dit bureau waren verbonden en met TACIS-middelen werden gefinancierd, niet beschikten over voldoende materiële middelen en niet genoeg waren geïntegreerd om nuttig werk te leveren voor de cooerdinatie-eenheid. In 1996 waren deze adviseurs (9) - inmiddels teruggebracht tot drie - nog steeds niet in staat efficiënt samen te werken met hun zes Oekraïense partners. De Oekraïners hadden moeite met hun aanwezigheid en de huisvesting die hun geboden werd was nog steeds bijzonder slecht.

2.14. Binnen deze cooerdinatie-eenheid is een personeelslid sinds maart 1996 belast met de cooerdinatie van de TACIS-projecten inzake nucleaire veiligheid. Hij speelt geen actieve rol en beschikt slechts over gedeeltelijke informatie, want de ministeries en de andere betrokken nationale instanties geven de voorkeur aan rechtstreekse contacten met de Commissie of de andere donors. Omdat de instanties die kwesties van nucleaire veiligheid behandelen gewoonlijk hun beheer geheim houden, zijn zij er afkerig van de andere partners op de hoogte te stellen van hun activiteiten. De cooerdinatie tussen de betrokkenen op nationaal niveau blijft aldus vrijwel nihil.

2.15. Alleen de Commissie en Nederland hebben ingestemd met samenwerking met het cooerdinatiebureau voor de internationale technische bijstand. Duitsland onderhoudt slechts beperkte contacten met het bureau en de andere donors (bij voorbeeld de VS, het Verenigd Koninkrijk en de Wereldbank) weigerden samenwerking met het bureau omdat het als voorwaarde had gesteld dat zijn werking zou worden gefinancierd. In het contract voor technische bijstand ten behoeve van de cooerdinatie-eenheid stemde TACIS er in 1994 mee in, de Oekraïense personeelsleden een loonaanvulling te betalen. Begin 1995 werd deze betaling door de nieuwe directie van het bureau opgeschort. Toch bleef TACIS secretaresses en chauffeurs betalen die in principe waren ingedeeld bij de technische bijstand, maar in feite werkten voor het hele bureau (10). Als partner bij TACIS-projecten kwam het bureau ook in het genot van voertuigen en computers, die waren gefinancierd in het kader van deze projecten.

Team voor toezicht en evaluatie

2.16. Het toezichtsteam werkt niet alleen in Oekraïne maar ook in Wit-Rusland, Moldavië, Armenië, Azerbaidzjan en Georgië. Zijn experts beschikken per project gemiddeld slechts over drie dagen voor een halfjaarlijks onderzoek, het toezicht ter plaatse en de bestudering van de diverse door de technische assistenten ingediende verslagen. Het feit dat zij voor elk project slechts weinig tijd hebben, kan een verklaring vormen voor de soms oppervlakkige verslagen. Deze experts zouden meer naar de oorzaken van de ondervonden moeilijkheden moeten zoeken en samen met de technische assistenten van de projecten de eventuele oplossingen daarvoor moeten bestuderen.

2.17. Sedert september 1995 zijn binnen het toezichtsteam twee westerse experts en twee plaatselijke functionarissen belast met het toezicht op de projecten inzake nucleaire veiligheid. Hun activiteiten blijven beperkt tot het volgen van de vorderingen met de projecten aan de hand van de verslagen van de technische assistenten en besprekingen met de diverse projectpartners. Daar de experts de projectresultaten niet zelf evalueren, zijn hun verslagen slechts van beperkt belang. Bovendien volgen zij de projecten niet meer als hun contract ten einde is.

Verdeling van de bevoegdheden

2.18. Hoewel de verdeling van de bevoegdheden tussen de diverse betrokkenen (centrale diensten van de Commissie, delegatie, cooerdinatie-eenheid, technisch bureau en toezichtsteam) in principe duidelijk is, blijft zij in de praktijk vaag omdat hun optreden zonder onderscheid alle gebieden betreft. Volgens de taakomschrijving werd het technisch bureau, dat de delegatie bijstaat, opgericht omdat te Kiev, door de omvang van het TACIS-programma in Oekraïne, "technische deskundigheid" nodig was voor de voorbereiding en de follow-up van de programma's. De personeelsleden van dit bureau moesten voorts bijzondere bekwaamheden hebben inzake de omschrijving, de voorbereiding en de evaluatie van de projecten voor technische bijstand. Maar de omschrijving en de voorbereiding van projecten zijn in beginsel taken van de cooerdinatie-eenheid. Het speciale team dat in Kiev alleen voor het toezicht op de projecten werd gevormd, doet ten dele hetzelfde werk als het technisch bureau (zie de paragrafen 2.16 en 2.17). Bovendien leidt het stelselmatig ingrijpen van de delegatie en de centrale diensten van de Commissie bij al deze taken tot nog meer dubbel werk.

2.19. De Commissie heeft dit systeem hoofdzakelijk ontwikkeld als antwoord op de tekortkomingen van de TACIS-dienst bij het cooerdinatiebureau voor de internationale technische bijstand (zie de paragrafen 2.13-2.15). Hoewel de Commissie slechts over zeer beperkte personele middelen beschikte, heeft zij een systeem ingevoerd dat:

a) leidt tot overlapping tussen de steun aan de Oekraïense overheid en die aan de diensten van de Commissie;

b) de overdracht van beheersinformatie vertraagt;

c) de hele hiërarchie ondoorzichtig en de verantwoordelijkheden onzeker doet zijn (zie de paragrafen 3.42-3.49).

Administratieve termijnen bij DG IA

2.20. De uitvoeringsgraad van de TACIS-programma's in Oekraïne (zie paragraaf 1.9) bracht de Kamer ertoe de duur van de administratieve procedures voor de programma's ten behoeve van Oekraïne te onderzoeken en te vergelijken met die van de procedures voor het geheel van de TACIS-activiteiten.

2.21. Deze vergelijking was bedoeld om de doeltreffendheid van de administratieve procedures van de Commissie en het uitvoeringstempo van de programma's te beoordelen. Zij is verricht op basis van enerzijds de zes voornaamste financieringsovereenkomsten betreffende de begrotingsjaren 1994 en 1995 en anderzijds een steekproef van 23 contracten en 55 betalingen uit de eerste helft van 1996.

Financieringsovereenkomsten

2.22. Na de vastlegging van de jaarlijkse krediettranches volgt als eerste fase van de uitvoering van de programma's de ondertekening van de financieringsovereenkomsten tussen de Commissie en de begunstigde Staat (zie paragraaf 2.5).

2.23. Uit tabel 5 blijkt dat de goedkeuring van de jaarlijkse overeenkomsten met Oekraïne veel tijd vergt. Gemiddeld werden de financieringsovereenkomsten voor de programma's van 1994 en 1995 pas ruim een jaar na het begin van het begrotingsjaar waarop zij betrekking hebben, ondertekend; voor het TACIS-programma als geheel is dat gemiddeld tien maanden, hetgeen ook al veel is.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.24. De hoofdmoot van deze periode van meer dan een jaar bestaat uit de tijd tussen het begin van het referentiejaar van het programma en het advies van het TACIS-comité over het financieringsvoorstel. Deze periode beloopt gemiddeld 255 dagen, ofwel 100 dagen meer dan het gemiddelde voor het TACIS-programma als geheel. Dit tijdsverloop is een gevolg van de fasen die aan de ondertekening van de financieringsovereenkomsten voorafgaan (11) en van de problemen bij de onderhandelingen met de Oekraïense autoriteiten. Door de bijzonder delicate aard van de nucleaire veiligheid in Oekraïne wordt de termijn voor de opstelling van de financieringsovereenkomsten nog langer.

Sluiting van contracten

2.25. Een tweede belangrijke oorzaak van vertragingen is gelegen in de procedure voor het sluiten van de contracten, hoewel systematisch met niet-openbare offerteaanvragen wordt gewerkt (12). De opeenvolgende fasen van die procedure zijn weergegeven in tabel 6.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.26. De voor de sluiting van een contract in Oekraïne benodigde tijd is vergelijkbaar met het gemiddelde van de TACIS-landen (163 dagen voor Oekraïne en 171 dagen voor TACIS). In beide gevallen zou de periode van circa 65 dagen die verloopt tussen de evaluatie van de offertes en de boekhoudkundige verwerking van het contract in het computersysteem, nog langer dan de andere periodes, kunnen worden verkort als de diensten van de Commissie hun werkmethoden zouden wijzigen.

Betaling van de facturen

2.27. Een derde tijdrovende activiteit is de verwerking van de facturen van de contractanten. Uit tabel 7 blijkt dat de betalingen betreffende Oekraïne ongeveer 30 % meer tijd vergen dan die voor het TACIS-programma in het algemeen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.28. Van de 55 betalingen in de steekproef hadden er 11 betrekking op voorschotten, waarvan de verwerking uiteraard sneller gaat. Worden deze niet meegerekend, dan duurt de verwerking gemiddeld 148 dagen, hetgeen een zeer aanzienlijke overschrijding van de contractuele betalingstermijn van 60 dagen vormt. Bovendien zijn de 30 bijkomende verwerkingsdagen voor Oekraïne in vergelijking met de TACIS-acties als geheel moeilijk te verklaren. Zulke vertragingen zijn ontmoedigend voor consulenten die niet over voldoende liquide middelen beschikken. Indirect doen zij afbreuk aan de gelijkheid van de voor de consulenten geldende concurrentievoorwaarden.

2.29. De financiële dienst van TACIS meent dat de lange termijnen in 1996 ten dele te wijten zijn aan een verandering van computersysteem waardoor de registratie van de betalingen een maand lang werd onderbroken (van 22 april tot 20 mei 1996). Deze situatie had niet mogen ontstaan: bij een goed administratief beheer zou het oude systeem behouden zijn totdat het nieuwe volledig operationeel was.

2.30. Tot besluit kan worden gesteld dat het mogelijk lijkt twee termijnen voor de verwerking van de facturen in te korten:

a) die tussen de factuurdatum en de registratie van de factuur door de Commissie (30 dagen);

b) die tussen de registratie van de factuur en de goedkeuring ervan door de ordonnateur van het programma; alleen deze termijn van 82 dagen is al langer dan de hele voorgeschreven betalingstermijn van 60 dagen.

3. VOOR MEERDERE SECTOREN GELDENDE OVERWEGINGEN

Selectie en voorbereiding van de projecten

3.1. Op het gebied van de herstructurering van de industrie en de diensten werden de projecten in het algemeen door de Oekraïense partners goed geaccepteerd. Dat was echter niet altijd het geval op het terrein van de nucleaire veiligheid, in de landbouwsector en in de sector personele middelen. Dit is een aanwijzing dat de besluiten werden genomen zonder dat voldoende rekening werd gehouden met de specifieke behoeften van elk van deze sectoren.

Landbouwsector

3.2. In juni 1996 was de privatisering van de landbouw- en voedingsmiddelensector nog erg controversieel. Minder dan 2 % van de landbouwgrond was geprivatiseerd (13). Het ontbreken van ingrijpende hervormingen in deze sector en de politieke onzekerheid deden sterk afbreuk aan de doeltreffendheid van het project van 5,4 Mio ECU, bestemd om de Oekraïense autoriteiten te helpen bij de aanpassing van hun wetgeving inzake de landbouw- en voedingsindustrie aan de beginselen en voorwaarden van een markteconomie. Het project ging van start in oktober 1994, maar ondanks betalingen ad 3,2 Mio ECU had het 20 maanden later nog weinig concrete gevolgen gehad voor de wetgeving. De omvang van dit project bleek te groot. Het betrof namelijk niet alleen de productie, het transport, de opslag en de verwerking van de producten maar ook de hervorming van het grondbezit, het prijzenbeleid en de opleiding om de landbouwers los te maken van de staatsstructuren. Het project zou 30 maanden duren en op lange termijn een tiental experts vergen, maar het bleek slecht te passen in een aan sterke veranderingen onderhevige institutionele situatie, waarin de wetgevende en de uitvoerende macht tegengestelde prioriteiten hadden. Dit is een typisch voorbeeld van een onvoldoende bestudeerde en voortijdig ingezette actie. Bij de voorbereiding van de acties moet derhalve rekening worden gehouden met de veranderlijkheid van de politieke en economische context, die zowel een versnelling als een vertraging van de hervormingen teweeg kan brengen. In zulke gevallen moet het mogelijk zijn de in uitvoering zijnde projecten aan te passen.

3.3. De deelneming van de centrale autoriteiten aan het toezicht op de landbouwprojecten is beperkt gebleven. Eind juni 1996, dus een jaar na de ondertekening van het contract voor technische bijstand, had het ministerie van landbouw nog geen vertegenwoordiger benoemd in het nationaal comité ter begeleiding van de drie proefprojecten voor de hervorming van de landbouw. Te Zaporozje beweerde de regionale overheid voorstander te zijn van de instelling van adviserende diensten voor de landbouwers, maar tegelijkertijd belette zij de districtsagronomen deel te nemen aan een opleidingsseminar. In al deze gevallen konden de technische assistenten die de projecten leidden, wegens hun positie, van de betrokken autoriteiten geen onvoorwaardelijke inzet eisen. Dit zou moeten worden gedaan door de cooerdinatie-eenheid en - als deze in gebreke blijft - door de delegatie van de Commissie. Een betere cooerdinatie tussen de partners vanaf het stadium van de voorbereiding van de acties, zou hebben bijgedragen tot een convergentie van opvattingen over de doelstellingen, waardoor beter rekening had kunnen worden gehouden met de knelpunten in de sector.

3.4. Voor de proefprojecten inzake landbouwhervorming moesten de TACIS-experts bij hun aankomst ter plaatse een groot deel van hun tijd gebruiken om de regionale autoriteiten duidelijk te maken wat deze van de TACIS-bijstand mochten verwachten. In het najaar van 1995, na een jaar activiteit, moesten de consulenten van het project "verbetering van de diensten ter ondersteuning van de zonnebloemteelt in de regio Zaporozje" de basisbeginselen van TACIS opnieuw uitleggen aan de nieuwe regionale overheid. Daar dit probleem in de verschillende NOS regelmatig opduikt, zou de Commissie, alvorens de regionale autoriteiten een "acceptatieverklaring" van de projecten ondertekenen (zie paragraaf 2.5), aan alle partners een in de landstaal gestelde brochure moeten verstrekken waarin de doelstellingen van TACIS in eenvoudige bewoordingen worden uiteengezet. Deze brochure zou enkele voorbeelden van TACIS-projecten moeten bevatten, waaruit blijkt dat de deelneming van de regionale autoriteiten doorslaggevend is voor het welslagen van deze projecten. De cooerdinatie-eenheid (zie paragraaf 2.13) zou bij deze informatievoorziening voor de ontvangers van TACIS-steun een vooraanstaande rol moeten spelen.

3.5. Programma's in de voedingsmiddelensector die samen met de regionale of plaatselijke autoriteiten of organisaties werden ontworpen, werden goed geaccepteerd door de begunstigden, die de hervormingen reeds gunstig gezind waren of van de noodzaak ervan werden overtuigd door de TACIS-experts. Dat was met name het geval te Odessa met projecten inzake de haalbaarheid van de privatisering der sovchozen en de ontwikkeling van ambachtelijke bakkerijen (TACIS 1991), met het project in de zonnebloemensector te Zaporozje (TACIS 1993) en met een proefproject voor de herstructurering van de landbouwsector te Kirovograd (TACIS 1994). Maar het feit dat deze projecten vaak voldeden aan de verwachtingen van de begunstigden houdt niet in dat zij altijd door de autoriteiten of de oude plaatselijke organisaties werden gesteund. Meestal verwachtten deze autoriteiten van TACIS steun voor een plan tot investering in de oude productie- of verwerkingsstructuren, zonder in te zien dat het beheerssysteem van deze ondernemingen vooraf grondig moest worden geherstructureerd. Ook hier zou de cooerdinatie-eenheid behulpzaam kunnen zijn om het door de centrale autoriteiten gevoerde beleid te verduidelijken.

Sector nucleaire veiligheid

3.6. De moeilijke economische situatie in Oekraïne maakt het vele ondernemingen onmogelijk hun elektriciteitsverbruik te betalen. Hun schuld aan de producenten beliep in juni 1996 1 438 Mio ECU. Deze schuld werkt voor elk van de vijf kerncentrales in Oekraïne door met bedragen tussen 120 en 200 Mio ECU en dit vormt een belemmering voor de uitvoering van de projecten in de sector nucleaire veiligheid. Door de aanzienlijke schuld van de afnemers van de kerncentrales, met name van de overheidsbedrijven, wordt de vernieuwing van de installaties van de centrales bemoeilijkt. In dit verband heeft de Commissie niet voldoende toegezien op de toepassing van haar eigen aanbeveling uit 1993 die luidt: "Bijstandsprogramma's kunnen niet doelmatig zijn als kerncentrales in de ontvangende landen de financiële middelen niet hebben om bijvoorbeeld reserveonderdelen te kopen en om economische redenen moeten bezuinigen op onderhoud en andere voor de veiligheid noodzakelijke terreinen" (14).

3.7. Bij de selectie van de te ondersteunen acties in de nucleaire sector bleken verschillen te bestaan tussen de prioriteiten van de westerse experts, die vooral de exploitatieveiligheid, dus de werkmethoden, willen verbeteren en die van de Oekraïense partners die de voorkeur geven aan de levering van apparatuur. De exploitanten van kerncentrales vinden de projecten ter verbetering van de veiligheid van het ontwerp van de installaties zelf aantrekkelijk omdat deze leiden tot de vernieuwing van apparatuur en de levering van onderdelen. Zij willen een beperking van de projecten ter verbetering van de exploitatieveiligheid, die meer de algemene werkorganisatie, de personeelsopleiding en het functioneren betreffen. Deze voorkeur volgt goeddeels uit het feit dat de centrales een tekort aan financiële middelen hebben (zie paragraaf 3.6). Toch waren het ongeval te Tsjernobyl en de latere voorvallen in de Oekraïense centrales vaker te wijten aan tekortkomingen in de organisatie en de opleiding van het personeel dan aan defecten in de apparatuur (15). De terughoudendheid betreffende de inhoud van de projecten leidt tot vertragingen bij het stellen van de prioriteiten, de definitieve bepaling van de technische specificaties, de goedkeuring van de geleverde apparatuur en de inzet van de middelen (zie paragraaf 1.10).

3.8. Het ontbreken van eensgezindheid tussen de westerse donors en de Oekraïense autoriteiten over de vereiste maatregelen ter verbetering van de exploitatieveiligheid van de kerncentrales verklaart goeddeels de cooerdinatieproblemen op dit gebied.

3.9. Anderzijds komen de prioriteiten van GOSKOMATOM, de verantwoordelijke instantie voor alle kerncentrales en de onvermijdelijke gesprekspartner van de donors, niet altijd overeen met de wensen van de directies van de kerncentrales. Dit leidt eveneens tot ernstige spanningen die de voorbereiding van de programma's vertragen. Bovendien werd bij de selectie van de projecten in de sector nucleaire veiligheid niet altijd rekening gehouden met de prioriteiten die waren voorgesteld door de consulenten of door de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA). Die selectie werd sterk beïnvloed door het feit dat het de centrales aan financiële middelen ontbreekt (zie paragraaf 3.6). Ook accepteerde de leiding van de centrales niet altijd de door de technische experts ter plaatse voorgestelde prioriteiten tussen de acties onderling. Zo werd een project betreffende het crisisplan en de fysieke beveiliging van de centrale te Zaporozje, dat door de Commissie en door de consulenten ter plaatse hoogst belangrijk werd geacht, door het getalm van de plaatselijke autoriteiten met een jaar vertraagd.

3.10. Uiteindelijk berust de door de Commissie in overleg met GOSKOMATOM gemaakte selectie van de projecten meer op de door de Commissie voor elke centrale vastgestelde financiële toewijzing (4 Mio ECU) dan op de reële behoeften van de centrale. Dit kan nadelig zijn voor de doeltreffendheid van de acties.

Sector personele middelen

3.11. Ook in deze sector vormt de kwaliteit van de voorbereiding van de acties een voorwaarde voor het welslagen van de projecten. Het ontbreken van een vooraf uitgestippeld beleid en een ongelukkige partnerkeuze zijn de voornaamste oorzaken van de mislukking van de projecten voor de omscholing van militairen en de hervorming van overheidsdiensten.

3.12. De keuze van de plaatselijke partners is van doorslaggevend belang voor een goede uitvoering van de projecten. Gezien de tekortkomingen van de cooerdinatie-eenheid had de delegatie zich actiever moeten bezighouden met de selectie van de partners. Omdat de Commissie de plaatselijke situatie niet voldoende kende, heeft zij soms de door de nationale autoriteiten voorgestelde partner aanvaard zonder na te gaan of hij werkelijk geschikt was. Voorts is het aanvechtbaar om in een onstabiele algemene situatie te trachten nieuwe structuren te vormen terwijl de geplande duur van de projecten slechts één à twee jaar beloopt. Toen de Commissie die koers volgde, bij voorbeeld voor de projecten "hervorming van de openbare dienst" en "omscholing van militairen", waren de resultaten in het algemeen niet overtuigend. Voor deze projecten moesten nieuwe plaatselijke partners worden gezocht, of zij kregen niet de voor het welslagen benodigde politieke, administratieve en logistieke steun.

3.13. Voor een project ter omscholing van officieren (7,2 Mio ECU) was in juni 1996, dus na 16 maanden, reeds 1,9 Mio ECU uitgegeven, maar er was nog niet één militair opgeleid. In plaats van te werken met bestaande instituten, zoals andere donors met enig succes hebben gedaan, heeft de Commissie een speciaal orgaan voor de omscholing van militairen opgericht. De inspanningen waren bij voorrang gericht op de instelling van het nieuwe opleidingsorgaan en niet op de omscholing van de militairen. In dezelfde periode had een Amerikaans-Oekraïense niet-gouvernementele organisatie (de Stichting Renaissance) met beperktere middelen dan die van het TACIS-project aan 26 000 militairen een opleiding gegeven.

3.14. Het project voor steun aan het Internationaal instituut voor management te Kiev (2,6 Mio ECU) kan daarentegen een succes worden genoemd. In dit geval had de Commissie de begunstigde juist gekozen en haar steun verleend aan een reeds bestaande organisatie.

3.15. Het project ter ondersteuning van de hervorming van de openbare dienst (1,5 Mio ECU) heeft zijn doel niet bereikt bij gebrek aan een vooraf door de Commissie uitgestippeld coherent beleid en wegens de ongelukkige keuze van een projectleider die uiteindelijk moest worden vervangen.

3.16. Het project voor steun aan het nationale arbeidsbureau (1,6 Mio ECU) is nuttig gebleken. Maar het onderdeel "Omscholing van Tsjernobyl-werknemers" komt in het gedrang door het verzet van de plaatselijke autoriteiten die denken dat de centrale niet zal worden gesloten, ondanks het internationale akkoord dat Oekraïne in december 1995 heeft ondertekend. Dit latente conflict tussen de projectleiders en de autoriteiten kwam aan het licht tijdens de ICEM-conferentie in maart 1996 (16) en blijkt ook uit het verslag van het technisch adviesbureau van juni 1996 (17).

Sector industrie en diensten

3.17. In deze sector waren de tijdschema's voor de uitvoering niet altijd realistisch. Het éénjarige project voor de overdracht van moeilijk privatiseerbare ondernemingen kon niet tijdig worden afgerond wegens de voorwaarden die moesten zijn vervuld alvorens het van start kon gaan. Een van de twee firma's die in overleg met de Oekraïense autoriteiten waren geselecteerd, kwam nog niet voor op de lijst van privatiseerbare ondernemingen welke door dezelfde autoriteiten was opgesteld. Hierdoor werden de verrichtingen vertraagd en zal de duur van het project moeten worden verlengd.

3.18. Om de ontwikkeling van het MKB in Oekraïne te bevorderen heeft de Commissie "Business Communication Centres" (BCC) en bureaus voor de ontwikkeling van het MKB (SMEDA) opgericht. Dergelijke instanties zijn ingevoerd te Kiev en Zaporozje voor bedragen van respectievelijk 3,1 Mio en 1,2 Mio ECU. Hoewel de activiteiten van de organisaties complementair waren, wilde de Commissie, wegens de partners die voor de oprichting van beide netwerken waren gekozen, verschillende rechtspersonen vormen. Elk netwerk heeft namelijk zijn eigen doelstellingen: de BCC's zorgen ervoor dat er betrekkingen met westerse bedrijven worden aangeknoopt, terwijl de SMEDA's het MKB moeten helpen om een plaats op de lokale markt te veroveren. Te Kiev vormde dit onderscheid een belemmering voor de samenwerking tussen beide netwerken.

Vertragingen bij de uitvoering van de acties

Sector nucleaire veiligheid

3.19. Op een gebied waar de urgentie voorop staat, heeft de Commissie, om de acties te versnellen, besloten tot sluiting van onderhandse contracten voor de assistentie ter plaatse in de nucleaire sector. Ondanks deze maatregel verliep er nog steeds zeer veel tijd tussen de opeenvolgende contracten van de assistenten in de centrales. Zo werden de contracten voor de tweede fase van een project in de centrale van Rovno niet ondertekend bij afloop van de eerste fase eind 1993, maar pas in juni 1994. Dit zou tot een onderbreking van de activiteiten hebben geleid als de contractant de uitgaven die nodig waren voor de werkzaamheden tijdens de zes maanden die niet door het TACIS-contract waren gedekt, niet zelf had bekostigd. Een dergelijke situatie deed zich in juni 1996 opnieuw voor.

3.20. In de nucleaire sector worden talrijke vertragingen geconstateerd. In één geval ondertekende de Commissie een contract met meer dan twee maanden terugwerkende kracht. Hoewel met de technische bijstand in de centrale van Rovno al in april 1994 was aangevangen, werd het contract terzake pas in juni 1994 ondertekend. De vertraagde sluiting van de contracten is doorgaans te wijten aan het getalm van de Oekraïense partners, maar ook aan de traagheid van de procedures van de Commissie. Zo kon de brandwerende verf voor een afdeling van de centrale van Zaporozje niet tijdig worden aangebracht omdat de Commissie de verlenging van het uitbestedingscontract voor de aankoop van materiaal niet had goedgekeurd. Dit heeft de vorderingen van de werkzaamheden in deze nieuwe afdeling aanzienlijk vertraagd.

3.21. Wegens de verschillende prioriteiten van de westerse experts en de Oekraïense verantwoordelijken in de sector nucleaire veiligheid, moet de Commissie vaak langdurig onderhandelen om overeenstemming te bereiken over de te financieren projecten. Zo duurde het een jaar om het actieprogramma 1995 voor de centrale van Zaporozje vast te stellen.

Landbouwsector

3.22. De cooerdinatie-eenheid, die in beginsel de douaneformaliteiten moet vergemakkelijken, heeft in werkelijkheid niets kunnen uitrichten tegen de administratieve traagheid van de douanedienst. Dit leidde tot veel tijdverlies dat een vlot verloop van de projecten hinderde. In één geval hadden inklaringsproblemen tot gevolg dat geïmporteerd zaad voor teeltdemonstraties pas na het zaaiseizoen 1995 aankwam. Inklaringsproblemen deden zich ook voor in 1996 bij de import van materiaal in het kader van een ander landbouwproject. Daar de douanevoorschriften regelmatig worden gewijzigd, zou de delegatie, gezien de gebreken van de cooerdinatie-eenheid, voor de projecten niet alleen enige richtlijnen moeten geven over de te volgen handelwijze bij de inklaring van de geïmporteerde goederen, maar ook de centrale autoriteiten moeten verzoeken om maatregelen die het transport van de externe hulpgoederen vergemakkelijken.

Sector industrie en diensten

3.23. De realisatie van het project voor de omschakeling van zes ondernemingen in de militaire industrie (2,9 Mio ECU) werd vertraagd omdat de offertes die naar aanleiding van de uitnodiging tot inschrijving waren ontvangen niet interessant genoeg werden geacht. Voorts was de invloed van de technische bijstand op het beheer en de herstructurering van de twee bezochte ondernemingen na 16 maanden nog niet erg merkbaar.

Contractuele en boekhoudkundige basis van de projecten

3.24. In 1995 sloot de Commissie met de Oekraïense autoriteiten een overeenkomst volgens welke de experts die met een EU-contract in de kerncentrales werken niet verantwoordelijk zijn bij een kernongeval. Herhaaldelijk werd de contractuele dekking van deze expert onderbroken omdat de Commissie de contracten niet tijdig had verlengd (zie paragraaf 3.20). In dat geval zijn de ter plaatse gebleven adviseurs niet meer gedekt door de overeenkomst tot vrijstelling van verantwoordelijkheid, hetgeen voor hen ernstige financiële gevolgen kan hebben als hun bij een kernongeval fouten ten laste zouden worden gelegd.

3.25. Bepaalde adviseurs leiden in de kerncentrales, naast de door TACIS gefinancierde acties, aanvullende steunprogramma's die zij met eigen middelen financieren. Deze gelijktijdige bezigheid vormt een bron van moeilijkheden, niet alleen op het vlak van de verantwoordelijkheden maar ook voor de controle van de uitgaven ten laste van het TACIS-programma.

3.26. Wat de centrale te Rovno betreft, heeft de Commissie niet gezorgd voor een streng financieel toezicht op de verrichtingen van de met de aankoop van materieel belaste ondernemingen (18). De rente op de door de Commissie aan twee van deze ondernemingen betaalde voorschotten beliep per 31 maart 1996 respectievelijk 415 806 en 140 227 ECU. Het rentebedrag van 140 227 ECU moest krachtens artikel 6 van het contract aan de Commissie toekomen, maar medio 1996 had deze nog geen inningsopdracht gegeven.

Nut van de ingezette middelen

3.27. De twee ondernemingen die door de Commissie werden belast met de aankoop van materieel voor de kerncentrale van Rovno ontvingen een commissie van 4,7 % van de aankoopwaarde (0,7 Mio ECU). De inschakeling van deze aankoopcentrales, die zich alleen met de logistiek bezig houden, kan niet worden gerechtvaardigd door een speciale deskundigheid op nucleair gebied, noch door een bijzonder groot aantal leveringscontracten. De Commissie, die in sommige van haar diensten over specialisten op het gebied van de nucleaire veiligheid beschikt (19), zou door overheveling van haar eigen personeel, met name bij de delegatie, zelf met kennis van zaken het technisch toezicht op deze leveringen van materieel kunnen organiseren (zie paragraaf 2.12).

3.28. Voor het landbouwproject "Policy Advice" ontbraken een voldoende nauwkeurige omschrijving van de doelstellingen en een werkelijke wil tot hervorming van de kant van de Oekraïense autoriteiten; daardoor heeft de Commissie gedurende 20 maanden een tiental experts op lange termijn gemiddeld 11 900 ECU per maand (20) betaald, hoewel de aanwezigheid ter plaatse van sommige experts moeilijk te rechtvaardigen was. Ter verhoging van de doeltreffendheid hebben sommige van hen gezocht naar meer ontvankelijke partners, zoals het ministerie van economische zaken, de anti-monopoliecommissie en het "State Property Fund", of hebben zij proefprojecten opgezet in de regio's die openstonden voor hervormingen. Dat was met name het geval met de expert die de vereniging van collectieve landbouwbedrijven moest assisteren en zijn opdracht binnen deze vereniging niet kon vervullen zonder in conflict te raken met de voorzitter ervan, die zich verzette tegen de door TACIS voorgestelde hervormingen.

3.29. Een project van het programma 1991 voorzag in de levering van materiaal voor twee modelwinkels in de regio Kiev (250 245 ECU), maar de enige winkel die in juni 1996 was uitgerust vormde zeker geen model voor de distributiesector. Niet alleen was de winkel slecht gesitueerd, maar hij had ook geen enkele financiële of commerciële autonomie en werd op nagenoeg dezelfde wijze beheerd als de traditionele winkels in de regio. Soortgelijke projecten in Odessa waren nochtans echt succesvol. De modelwinkels waren goed gesitueerd en de goed geselecteerde beheerders maakten gebruik van de adviezen van de technische bijstand. Deze winkels kunnen inderdaad als voorbeeld dienen en vormen een tastbaar bewijs van het optreden van de EU. De beheermethodes werden aangepast en voldoen reeds grotendeels aan de regels van een markteconomie. Nadat twee ambachtelijke bakkerijen op proef waren opgezet en een vereniging van zelfstandige bakkers concrete steun had ontvangen, ontstonden er in de regio Odessa talrijke ambachtelijke bakkerijen.

Cooerdinatie van de verschillende communautaire programma's onderling en met andere externe steunprogramma's

Nucleaire sector

3.30. Op het vlak van de macrofinanciële steun aan Oekraïne heeft de Commissie niet voldoende aandacht besteed aan de gevolgen van de financiële beperkingen die de regering waren opgelegd wat betreft de situatie van de kerncentrales. In overleg met het IMF heeft DG II begin 1996 een eerste tranche ter beschikking gesteld van de lening van 200 Mio ECU welke de Raad in oktober 1995 onder bepaalde voorwaarden inzake de beperking van de begrotingsuitgaven van de Staat, aan Oekraïne had toegekend. Gezien de rampzalige gevolgen van deze beperking van de begrotingsuitgaven voor de betaling van de lonen van het personeel van de kerncentrales, voor de werking van die centrales en voor hun veiligheid (zie de paragrafen 1.13 en 1.14), had DG II dit onder de aandacht moeten brengen van de andere diensten van de Commissie die zijn belast met de uitvoering van de programma's ter verbetering van de veiligheid in de kerncentrales, opdat er voor die centrales compenserende maatregelen zouden worden genomen.

3.31. In tegenstelling tot de Commissie werken de meeste andere donors niet samen met het cooerdinatiebureau voor de internationale technische bijstand, zodat dit bureau niet kon zorgen voor de nodige cooerdinatie. De ministeries en organisaties die zich bezighouden met aangelegenheden inzake energie en nucleaire veiligheid waren niet bereid onderling een minimum aan cooerdinatie in te voeren en ook de delegatie was terzake niet actief (zie paragraaf 2.14).

Sector personele middelen

3.32. De cooerdinatie en de samenhang tussen de diverse TACIS-projecten worden door de Commissie niet altijd goed geregeld. In het kader van het project "Omscholing van militairen" werden westerse experts naar Oekraïne gezonden voor een onderzoek van de arbeidsmarkt, terwijl het ministerie van werkgelegenheid met behulp van het werkgelegenheidsprogramma van TACIS gelijktijdig soortgelijke werkzaamheden verrichtte. Die onderzoeken van het ministerie bleken minder duur te zijn dan de kortstondige opdrachten van de westerse adviseurs omdat ze waren toevertrouwd aan nationale specialisten die de plaatselijke omstandigheden goed kenden. Cooerdinatie tussen beide onderzoeken ware wenselijk geweest.

3.33. In 1993 en 1994 waren twee studies verricht in het kader van een TACIS-project ter voorbereiding van de hervorming van de overheidssector. Deze studies, die 528 000 ECU kostten, gaven richtsnoeren voor de hervorming en de herstructurering van het overheidsapparaat en voor de financiële en budgettaire organisatie van de plaatselijke overheidsinstanties. In juni 1996 waren de verantwoordelijken van het project ter hervorming van de openbare dienst en ook de delegatie nog niet op de hoogte van deze studies.

Landbouwsector

3.34. Het ministerie van landbouw had zijnerzijds geen enkele systematische cooerdinatie tussen de programma's van de verschillende donors in de voedingsmiddelensector ingevoerd. Volgens het ministerie was de buitenlandse bijstand nog te gering om gevaar voor dubbel werk te doen ontstaan, hetgeen onjuist was. Om in deze omissie te voorzien, worden op initiatief van de delegatie van de Commissie sinds 1995 cooerdinatievergaderingen gehouden met de verantwoordelijken van de landbouwprojecten van de verschillende donors.

3.35. De Commissie informeert de TACIS-projectleiders niet voldoende over de mogelijkheden tot samenwerking met andere TACIS-projecten of andere programma's van de EU. In het kader van het project tot stimulering van de zonnebloemproductie in Zaporozje werd het energieverbruik van een oliefabriek gecontroleerd. De projectleider wist niet dat TACIS te Kiev een bureau had opgericht dat in samenwerking met het programma Thermie (DG XVII) zulke analyses verrichtte. De centrale diensten van de Commissie, noch de delegatie of het toezichtsteam hadden hem daarover enige informatie verstrekt.

3.36. De Commissie volgt de verdere ontwikkeling van de afgesloten projecten niet. Het Technologisch instituut voor de Voedingsindustrie te Odessa, dat technische bijstand van TACIS had ontvangen, heeft een zekere deskundigheid verworven en verleent op zijn beurt technische bijstand aan voedingsmiddelenbedrijven in de regio. Dit instituut nam deel aan de programma's COPERNICUS (21) en INTAS (22) en was voornemens deel te nemen aan TEMPUS. Toch werd het niet ingelicht over de recente TACIS-activiteiten in Oekraïne die nochtans duidelijk van belang waren voor het instituut. Het nam deel aan een programma voor de opleiding van experts op het gebied van de energiebesparing, maar was niet op de hoogte van het bestaan van een door TACIS te Kiev opgericht Energiecentrum (zie paragraaf 3.36), noch van de werkzaamheden van THERMIE. Het verrichtte onderzoek ter verbetering van de veevoeding en adviseerde bij de oprichting van kleine zuivelfabrieken of ambachtelijke bakkerijen, maar was niet op de hoogte van de TACIS-werkzaamheden op deze gebieden. Evenzo waren de experts van de TACIS-projecten niet bekend met de activiteiten van dit instituut die een aanvulling op hun eigen werkzaamheden vormden of daarmee te vergelijken waren.

Sector industrie en diensten

3.37. Bij de acties op het gebied van de privatisering is de cooerdinatie sinds 1995 verbeterd, maar zou, met name met de Wereldbank, nog versterkt moeten worden. De plannen van de Bank waren de Commissie niet meegedeeld, ofschoon de beide instellingen gezamenlijk het "Centrum voor bijstand na privatisering" steunden.

Effect van de projecten en te trekken lering

3.38. Als de eerste resultaten inderdaad worden bevestigd, voldoen de landbouwproefprojecten en het project "ter verbetering van de assistentie voor de zonnebloem-productie in de regio Zaporozje" aan een behoefte van de particuliere landbouwers en kunnen ze dienen als voorbeeld voor de herstructurering van de landbouwsector. Bij deze twee programma's waren de begunstigden goed gekozen en bijzonder gemotiveerd. Hoewel de voorzieningsbronnen en de voedingsmiddelensector nog sterk worden beheerst door ondernemingen met een monopoliepositie en ondanks tegenwerking van overheidswege, hebben deze begunstigden hun activiteiten uitgebouwd terwijl de oude structuren begonnen te verkommeren.

3.39. Het feit dat aan de meeste studies en aanbevelingen van het programma "Policy Advice" in de landbouwsector nog geen gevolg was gegeven, neemt niet weg dat zij nuttig en relevant waren (zie paragraaf 3.44). Als bij het project echter niet meer Oekraïense experts op lange termijn worden ingezet (in juni 1996 twee experts in adviserende functies), kan vóór de afloop van het project in april 1997 niet genoeg know-how worden overgedragen om de Oekraïense partners in staat te stellen om in een markteconomie zelfstandig beleidsplannen op te stellen en aanbevelingen te doen.

3.40. Anderzijds heeft de integratie van Oekraïense experts in de projecten voor grootscheepse privatisering en de steun voor de herstructurering van de geprivatiseerde ondernemingen veel bijgedragen tot het welslagen van deze twee projecten. Maar zelfs voor deze geslaagde projecten, zoals het project "Business Communication Centre", zou reeds lang vóór de laatste maanden van aanwezigheid van de experts ter plaatse aandacht moeten worden besteed aan de levensvatbaarheid van de ingevoerde structuren. Met name zouden de adviescentra voor het MKB en de particuliere landbouwers beter moeten worden voorbereid op een bestaan uit eigen middelen wanneer de TACIS-steun zal zijn beëindigd.

Werking van de alarmsystemen

3.41. De beginverslagen moeten de mogelijkheid bieden om tijdens de eerste maanden waarin de technische assistenten ter plaatse werkzaam zijn de in de financieringsovereenkomsten neergelegde aanpak van de projecten te bevestigen of bij te sturen (zie paragraaf 2.7). De Commissie vraagt deze verslagen niet altijd tijdig op om de projecten eventueel te kunnen bijsturen. In de sector nucleaire veiligheid was in mei 1995 een contract met een looptijd van een jaar ondertekend, maar het beginverslag werd pas in januari 1996 aan de beheerder toegezonden. Tevens is het noodzakelijk dat de Commissie na ontvangst van deze verslagen snel reageert, zodat de experts hun werkzaamheden kunnen voortzetten indien hun opdracht moet worden gewijzigd. Maar al te vaak heeft de Commissie te laat een standpunt ingenomen. Bij het project inzake de grootscheepse privatisering bleef de beslissing van de Commissie meer dan vier maanden uit (beginverslag op 20 september 1994 ingediend, wijziging van het contract op 27 januari 1995). Het project voor de herstructurering van de geprivatiseerde ondernemingen, waarmee in juni 1995 werd aangevangen, was in juni 1996 nog steeds niet door de Commissie gewijzigd. Intussen was de organisatie die via het project moest ontstaan, reeds opgericht.

3.42. Als de adviseurs menen dat zulks nuttig is voor het project, zijn zij geneigd het bij te sturen zonder voorafgaande toestemming van de Commissie en zonder dat de wijzigingen in hun opdracht zijn vastgelegd in een aanhangsel bij het contract, omdat deze procedure soms zes maanden kan vergen. Om te voorkomen dat de Commissie door toedoen van de adviseurs afwijkt van sommige van haar eigen beleidslijnen zou voorafgaande toestemming van de delegatie van de Commissie verplicht moeten worden gesteld.

3.43. Voor het project "Policy Advice" in de landbouwsector werd reeds bij de indiening van het beginverslag van de contractant duidelijk dat de wetgever aarzelend tegenover het project stond. De Commissie heeft herhaaldelijk verzocht om een verduidelijking van de benadering, maar zelf niet het initiatief genomen om de omschrijving van het project samen met de Oekraïense partner te herzien. De studies bleven een dode letter en de versnippering van de werkzaamheden hield aan. In juli 1996, zes maanden na het eerste verzoek van de contractant en na 20 maanden van werkzaamheden die ongeveer 3,2 Mio ECU hadden gekost, ondertekende de Commissie een aanhangsel bij het contract, volgens hetwelk het project werd gericht op een beperkt aantal taken. De Commissie zou niet mogen accepteren dat een project, waarvan de formulering niet is aangepast, wordt voortgezet.

3.44. Een project uit 1991, dat in januari 1993 van start ging, was bestemd voor de inrichting van twee modelwinkels voor de verkoop van levensmiddelen in Kiev. Pas in februari 1995, nadat het toezichtsteam zijn laatste verslag had ingediend, herinnerde de Commissie de contractant eraan dat de twee modelwinkels hun materiaal nog steeds niet hadden ontvangen, hoewel het contract in oktober 1994 was verstreken. In februari 1996 meldde de delegatie aan de Commissie dat een deel van het materiaal in mei 1995 in één van beide winkels was geïnstalleerd en beval zij de Commissie aan alle nog resterende betalingen te blokkeren totdat al het materiaal was teruggevonden. In het voorjaar van 1996 heeft de delegatie na onderzoek en zonder de hulp van de cooerdinatie-eenheid - die eigenlijk die taak had - ontdekt waar het ontbrekende materiaal (27 000 ECU) was opgeslagen. Het toezichtsteam hield sinds december 1994 geen toezicht meer op dit project, hoewel het materiaal nog niet was geïnstalleerd.

3.45. Hoewel het door de Commissie gefinancierde toezichtsteam (zie paragraaf 2.9) in het voorjaar van 1996 kerncentrales had bezocht, had geen van de leden de Commissie meegedeeld dat het personeel van de centrales niet meer werd betaald. Dit kon echter een nadelige invloed hebben op de motivatie en bijgevolg op de veiligheid van de centrales, terwijl menselijke fouten toch één der belangrijkste risico's vormen (zie paragraaf 1.13). Deze in Oekraïne verblijvende controleurs hebben ook niet getracht uit te zoeken waarom de door andere donors ontwikkelde programma's voor de omscholing van militairen meer succes hadden dan dat van TACIS (zie paragraaf 3.13). Bovendien ontdekten zij pas laat dat dit project, evenals het project voor de hervorming van de openbare dienst, van zijn doel afweek.

3.46. In een verslag van februari 1996 eiste datzelfde toezichtsteam van een technisch assistent die zich bezig hield met proefprojecten ter herstructurering van de landbouwsector, dat hij financieringsbronnen zou zoeken. Zodoende sterkte het team de begunstigden in hun eisen in plaats van hen uit te leggen dat de doelstellingen van TACIS in het algemeen en die van het project in het bijzonder, meer strekken tot verandering van het management dan van de installaties. De financiering van materieel zonder hervorming van het management brengt immers geen oplossing voor de fundamentele problemen van de ondernemingen en landbouwbedrijven. Van de TACIS-experts had mogen worden verwacht dat zij de grondbeginselen van het programma dat zij behoren te controleren, beter kenden. Wanneer een nieuw toezichtsteam een jaar actief is, zou de Commissie de resultaten ervan moeten evalueren en zo nodig de opdrachten moeten herzien (zie de paragrafen 2.16 en 2.17).

3.47. In het algemeen garanderen het systeem voor de voorbereiding, uitvoering en follow-up van de projecten en de door de Commissie ingestelde hiërarchie de beheerders van de centrale diensten van de Commissie geen snelle en toereikende informatie. Ook op dit vlak vormt de nucleaire sector een voorbeeld van de uit elkaar voortvloeiende tekortkomingen in de organisatiestructuur. De adviseurs in de centrales, de onafhankelijke controleurs, de personeelsleden van het technisch bureau te Kiev, de cooerdinatie-eenheid in Oekraïne, de delegatie en de geografische of technische eenheden van de centrale diensten van de Commissie worden alle door de Commissie gefinancierd, maar geen van hen heeft het nuttig geacht een hogere instantie op de hoogte te stellen van de alarmerende situatie in de kerncentrales. Door het gebrek aan financiële middelen werd sedert maanden geen loon meer uitbetaald en was het onmogelijk de onderdelen te kopen die nodig zijn voor het onderhoud van de installaties (zie de paragrafen 1.13 en 1.14), maar dit was door het personeel dat deze - nochtans zeer zorgwekkend geachte - sector moest bewaken niet onder de aandacht van de Commissie gebracht. Het is nodig de verantwoordelijkheden van de verschillende betrokkenen te verduidelijken en de rol van de delegatie van de Commissie te versterken (zie de paragrafen 2.11 en 2.12).

3.48. Te Odessa behaalde een project voor de herstructurering van de sovchosen goede resultaten, zowel inzake de uitgevoerde studies als op het vlak van de concrete assistentie bij de herstructurering van de proefsovchose van het project. De Commissie heeft de resultaten van dit project wel gebruikt, met name in een brochure over de herstructurering van de collectieve landbouwbedrijven, maar zij heeft geen informatie over het project ingewonnen na het laatste follow-upverslag van december 1994. Aan dit project, dat een goed voorbeeld vormt van hetgeen met een TACIS-actie kan worden gerealiseerd, zelfs als de daarvoor beschikbare middelen beperkt zijn (minder dan 611 000 ECU), zou in het land een ruimere bekendheid moeten worden gegeven.

4. CONCLUSIE

4.1. In juni 1996 was de situatie in Oekraïne zorgwekkend in drie van de vier door de Kamer onderzochte sectoren. In de nucleaire sector werd het gebrek aan financiële middelen nog verergerd door een beleid van begrotingsbezuinigingen dat met instemming van het Internationaal Monetair Fonds was ingevoerd. Evenals in de andere overheidssectoren had het personeel van de kerncentrales al sinds drie maanden geen salaris meer ontvangen. De programma's voor onderhoud en vervanging van de installaties konden niet meer volledig worden uitgevoerd. Al deze beperkingen vormden een bijkomend risico voor de veiligheid van de kerncentrales in het land. In de landbouwsector bleef de privatisering van de grond beperkt wegens de politieke spanningen, de angst voor speculatie en de sterke weerstand van de overheid tegen veranderingen. Aldus werd de hervorming van de productiestructuren vertraagd en stortte de landbouwproductie in (23). In de sector personele middelen zouden 500 000 militairen in de nabije toekomst worden gedemobiliseerd. De acties voor hun aanpassing aan het burgerleven zaten in het slop, waardoor de reeds gespannen sociale situatie nog dreigde te verslechteren (24).

4.2. De aanwending van de TACIS-kredieten ten behoeve van Oekraïne verloopt bijzonder traag in het licht van de behoeften aan hervormingen, met name in de sector nucleaire veiligheid (zie de paragrafen 1.10 en 1.11). Deze traagheid is grotendeels het gevolg van de moeizame onderhandelingen met de Oekraïense autoriteiten, maar wordt deels ook veroorzaakt door de Commissie (zie de paragrafen 3.19-3.21). Bij de delegatie van de Commissie ontbreekt ten minste één nucleair expert die fulltime wordt ingezet voor het toezicht op en de cooerdinatie van de acties in deze sector (zie paragraaf 2.12).

4.3. Het bureau voor de cooerdinatie van de buitenlandse hulp, dat aan Oekraïense zijde als TACIS-cooerdinatie-eenheid moet fungeren, is nog steeds niet in staat zijn rol doeltreffend te spelen, ondanks de technische bijstand die TACIS al sinds 1992 verleent. Hetzelfde werd reeds geconstateerd tijdens een vorig controlebezoek van de Kamer in 1993 (zie de paragrafen 2.13-2.16). De voor TACIS-financiering voorgestelde projecten zijn dan ook niet altijd voldoende bestudeerd en voldoen niet altijd aan de behoeften (zie de paragrafen 3.1-3.18). Bij vele projecten werden de plaatselijke knelpunten genegeerd of is steun gezocht bij slecht gekozen Oekraïense partners. Voorts brengt het cooerdinatiebureau vrijwel niets terecht van zijn rol van bemiddelaar tussen de Commissie en de begunstigden van de projecten, waarvan de prioriteiten door de autoriteiten niet altijd worden geaccepteerd, met name in de nucleaire sector (zie paragraaf 3.7) en de landbouwsector (zie de paragrafen 3.2 en 3.3). In de nucleaire sector geven de Oekraïense autoriteiten de voorkeur aan de levering van materiaal boven maatregelen ter verbetering van de veiligheid bij de exploitatie.

4.4. Omdat de cooerdinatie-eenheid tekort schoot heeft de Commissie klakkeloos acties ondernomen voor ondersteuning van en toezicht op de projecten. Aldus zijn behalve de technische assistenten voor elk project, bij de voorbereiding van en het toezicht op de acties ook nog betrokken: de centrale diensten, de delegatie, het technisch bureau en de teams voor toezicht en evaluatie. Deze overvloed aan betrokkenen veroorzaakt niet alleen verwarring en dubbel werk, maar ook administratieve logheid en onduidelijkheid in de hiërarchie, hetgeen leidt tot een verwatering van de verantwoordelijkheden (zie de paragrafen 2.18 en 2.19).

4.5. Wat betreft de cooerdinatie van en het toezicht op de acties, heeft de Commissie teveel verantwoordelijkheden gedelegeerd aan de adviseurs zonder hen voldoende te controleren. Met name in de nucleaire sector zou zij vaker een beroep moeten doen op de experts die reeds in sommige van haar eigen diensten werken, om de begunstigden te helpen bij de formulering van de opdrachten voor de technische assistenten (zie de paragrafen 2.12 en 3.27).

4.6. De verwatering van de verantwoordelijkheden leidt tot een verzwakking van de alarmsystemen, want de betrokkenen vinden gewoonlijk dat het uiteindelijk niet hun taak is de knelpunten en belemmeringen van de projecten te signaleren en eventueel de hoogste instanties van Oekraïne en de Commissie in te schakelen om een oplossing te zoeken voor de blokkades en risico's (zie de paragrafen 3.41-3.48). De situaties in de nucleaire sector en betreffende de personele middelen zijn in dit verband bijzonder veelzeggend. Door een betere werking van de alarmsystemen zou ook kunnen worden voorkomen dat middelen onnodig worden ingezet, zoals herhaaldelijk werd geconstateerd (zie de paragrafen 3.27-3.29).

4.7. Dank zij de pragmatische aanpak van TACIS bij de tenuitvoerlegging van programma's voor herstructurering van landbouwbedrijven en steun aan particuliere landbouwers in de verschillende regio's kon de haalbaarheid van de herstructurering concreet worden aangetoond en worden bepaald in hoeverre de regelgeving moest worden gewijzigd om de hervormingen te bestendigen. Acties van beperkte duur, op specifieke terreinen, die voldoen aan een welbepaalde verwachting van de autoriteiten, blijken in het algemeen doeltreffend te zijn en bieden betere vooruitzichten op succes dan de grote hervormingsprogramma's (zie de paragrafen 3.38-3.40).

4.8. De logheid van het administratieve proces is gedeeltelijk te wijten aan een te sterke concentratie van het beheer bij de centrale diensten van de Commissie (zie de paragrafen 2.6-2.8). Een overheveling van de personele middelen van de Commissie lijkt wenselijk om de delegatie, die zich in de nabijheid van de projecten bevindt, beter in staat te stellen beslissingen over het administratief en financieel beheer van de projecten te nemen (zie paragraaf 3.47).

4.9. De administratieve procedures moeten worden versneld (zie de paragrafen 2.20-2.30) en het toezicht ter plaatse door de delegatie moet worden verscherpt. Dit geldt in nog sterkere mate voor de programma's van nucleaire veiligheid. De procedures zijn immers bijzonder slecht aangepast aan de behoeften aan snelle reacties die deze sector kenmerken (zie de paragrafen 3.20 en 3.21).

4.10. Om de financiële middelen onder betere condities ter beschikking te stellen lijkt het wenselijk de cooerdinatie van de steunacties niet alleen tussen de donors (zie de paragrafen 3.32, 3.34 en 3.37), maar ook tussen de verschillende programma's van de Europese Unie (zie de paragrafen 3.30-3.36) te stimuleren. Tevens zou de betaling van de bijdragen van de verschillende donors meer afhankelijk moeten worden gesteld van werkelijk geconstateerde vorderingen bij de hervormingen die de Oekraïense autoriteiten hebben aangekondigd. In die zin is het initiatief van de Commissie om in Oekraïne regelmatig vergaderingen te beleggen met de donors van de landbouwsector lovenswaardig (zie paragraaf 3.34). Dergelijke initiatieven zouden ook op het gebied van de personele middelen nuttig zijn.

4.11. In het algemeen is uit de controle in Oekraïne gebleken dat de toezichtsmechanismen met behulp waarvan het effect van de voor het TACIS-programma ingezette financiële middelen moest worden geoptimaliseerd, ondoeltreffend zijn. Vastgesteld werd een gebrek aan gekwantificeerde doelstellingen en een tekort aan toezicht op de projecten en aan evaluatie van de vorderingen in de verschillende sectoren. De toezichts- en evaluatieteams richten zich vooral op de lopende projecten; de resultaten ervan worden niet echt geëvalueerd en aan het eind van de financieringsperiode wordt niet getracht de uitwerking ervan te beoordelen. Een der doelstellingen van TACIS is nochtans, nieuwe gedragingen in het kader van een markteconomie te steunen. Vele projecten hebben een voorbeeldfunctie en moeten kunnen worden nagevolgd (zie paragraaf 3.48). Om lering te trekken uit de TACIS-acties, de geslaagde acties die voor herhaling vatbaar zijn te inventariseren en de opgedane ervaring optimaal te benutten, is een follow-up van de projecten na afloop van de financieringsperiode onontbeerlijk. Uit de gevallen welke de Kamer in de regio Odessa heeft onderzocht, blijkt het belang van een dergelijke inventarisatie. De opdracht van de toezichts- en evaluatieteams zou in die zin moeten worden herzien (zie paragraaf 3.46).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 10 april 1997.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Systeem van gedecentraliseerd beheer, voorbehouden aan plaatselijke projecten van minder dan 100 000 ECU.

(2) Bronnen: Atlaseco 1997 en The Economist intelligence unit, eerste kwartaal 1996.

(3) Bron: Indicatief programma 1996-1999 van het TACIS-programma van de EU voor Oekraïne (4 juli 1996).

(4) Verordening (EEG, Euratom) nr. 2157/91 van de Raad van 15 juli 1991 (PB L 201 van 24. 7. 1991) en Verordening (EEG, Euratom) nr. 2053/93 van de Raad van 19 juli 1993 (PB L 187 van 29. 7. 1993).

(5) In de kerncentrale van Zaporozje achtte de directie dit verschijnsel ernstig genoeg om een permanente dienst in te stellen die was gespecialiseerd in het verlenen van psychologische hulp aan de zwaarst getroffen personeelsleden.

(6) Artikel 8 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 2053/93 van 19 juli 1993 (PB L 187 van 29. 7. 1993) bepaalt: "De Commissie wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie".

(7) Één voor elk van de vijf prioritaire sectoren: ondernemingen, energie, voedingsmiddelen, communicatie en ontwikkeling van personele middelen.

(8) Voor deze handelwijze gaf de begrotingsautoriteit pas in september 1996 in de nota van wijzigingen van de begroting 1996 toestemming (toelichting bij artikel B7-520).

(9) Dit bureau is verbonden aan de diensten van de vice-premier, die belast is met financiële aangelegenheden.

(10) Austroplan (Wenen), contract voor 12 maanden, dat eenmaal kan worden verlengd (1,77 Mio ECU), voor de cooerdinatie-eenheden in Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië.

(11) In juli 1996 werd het cooerdinatiebureau bij presidentieel decreet vervangen door een "Nationaal bureau voor wederopbouw en ontwikkeling".

(12) Indicatieve programma's, actieplannen en financieringsvoorstellen.

(13) Van de contracten van 1994 en 1995 werd ongeveer een derde ondershands gesloten.

(14) De 34 800 particuliere landbouwers beschikten gemiddeld over 23 ha grond. Oekraïne telt ongeveer 52 miljoen inwoners en 19 % van de actieve bevolking werkt in de landbouw.

(15) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - "Nucleaire veiligheid in relatie tot de electriciteitssector in Midden- en Oost-Europa en in het GOS" - doc. COM (93) 635 def.

(16) In Tsjernobyl bestond het probleem niet alleen uit de structurele gebreken van de centrales van het type RBMK (trage plaatsing van de controlestaven, ontbreken van een insluitingswand), maar werden bovendien een reeks veiligheidsvoorschriften overtreden: met name hadden de technici opzettelijk de automatische beveiligingen van de reactor uitgeschakeld. (Bron: François Cogné, directeur van het "Institut de protection et de sûreté nucléaire", in Annales des Mines, speciaal nummer, november 1986).

(17) ICEM, International Federation of Chemical, Energy, Mine an General Workers' Unions (Internationale federatie van de vakverenigingen in de sector chemie, energie en mijnbouw en diverse industrieën).

(18) Bernard Brunhes Consultants.

(19) "Procurement agencies".

(20) DG XII, Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek.

(21) Ofwel ongeveer 2,4 Mio ECU.

(22) COPERNICUS: Gemeenschap van Paneuropese netwerken voor onderzoek van interdisciplinaire wetenschappelijke centra en universiteiten.

(23) INTAS: Internationale vereniging ter aanmoediging van de wetenschappers uit de Nieuwe Onafhankelijke Staten van de voormalige Sovjet-Unie.

(24) Graanproductie 1990: 53 miljoen ton; 1995: 34 miljoen ton.

(25) Het BNP per inwoner daalde van 2 360 USD in 1992 tot 1 400 USD in 1995, dat wil zeggen met meer dan 40 %.

ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

1. SAMENWERKING VAN DE EUROPESE UNIE MET OEKRAÏNE

Financiële bijstand van de EU

Subsidies van het Tacis-programma

1.9. De Commissie erkent dat er een discrepantie bestaat tussen de vastleggingen, de gesloten overeenkomsten en de betalingen; de oorzaak hiervan is de late invoering van Tacis in 1991. Om beter het hoofd te bieden aan deze situatie streeft de Commissie er sedert 1996 naar het aantal overeenkomsten voor technische bijstand te verminderen en de middelen op enkele hoofdprioriteiten te concentreren.

Speciale situatie van de nucleaire sector

1.10. In de nucleaire sector wordt de uitvoering van de overeenkomsten afgeremd door de technische ingewikkeldheid van de problemen, de economische situatie en de manier waarop de sector in het partnerland is georganiseerd en door het feit dat bij een en ander nog andere financiële instellingen zijn betrokken. Zo was er sprake van vertraging van de voor het actieplan van de G7 in Oekraïne gereserveerde Tacis-betalingen door vertragingen als gevolg van de ondertekening van de overeenkomst tussen de EBRD (voor het multilaterale fonds Nuclear Safety Account-NSA) en Oekraïne voor de bouw van de installaties met het oog op de buitenbedrijfstelling van Tsjernobyl.

1.11. Wat de EURATOM-leningen betreft, gaat het hier om een in de conclusies van de topconferentie van Korfoe opgenomen politieke verklaring waarvoor niet hetzelfde tijdschema geldt als voor de Tacis-subsidies. Er worden maatregelen genomen om deze politieke verbintenis te concretiseren in het kader van de door de G-7 met de Europese Unie (EU) ten aanzien van Oekraïne gevoerde actie, met name met het oog op de sluiting van de kerncentrale van Tsjernobyl.

1.13. en 1.14. De Commissie legde deze kwestie, die, volgens de Kamer, schadelijk is voor het personeel van de centrales, zijn motivering, de naleving van dwingende voorwaarden op het gebied van de nucleaire veiligheid en dus een bevredigende uitvoering van de in het kader van Tacis gefinancierde projecten, aan de Goskomatom (1) voor. Volgens recente inlichtingen van de delegatie in Kiev is er enige verbetering in de situatie gekomen, maar bestaat het probleem nog steeds. De president van de Goskomatom en zelfs de eerste minister blijven hieraan bijzondere aandacht wijden.

2. SYSTEEM VOOR HET BEHEER VAN HET TACIS-PROGRAMMA

Toepassing van het systeem in Oekraïne

Centrale diensten van de Commissie

2.10. Zoals de Rekenkamer opmerkt, beschikt de Commissie slechts over beperkt menselijk potentieel, hetgeen grote gevolgen heeft gehad, met name voor het toezicht op de projecten. De herstructurering van de diensten van de Commissie en de geleidelijke uitbreiding van de delegatie in Kiev zullen moeten zorgen voor een doorzichtiger kader.

Delegatie van de Commissie in Oekraïne

2.11. Dankzij de mogelijkheden geboden in de toelichting op de begroting ten aanzien van lijn B7-520 werd voorzien in uitbreiding van het personeel van de delegatie via de toevoeging van de deskundigen van het technisch bureau.

2.12. Om het toezicht op de projecten op het terrein van de nucleaire veiligheid te verbeteren, nam de Commissie stappen voor detachering van een ambtenaar van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) bij de delegatie. Zij zal pogen de informatie-uitwisseling tussen de delegatie en de beheerders van projecten te verbeteren.

Cooerdinatie-eenheid

2.13. Sedert het controlebezoek van de Kamer is de situatie ingrijpend veranderd, zo vond er een nieuwe reorganisatie plaats die tot gevolg had dat het bureau (ACITA) werd getransformeerd in het Nationaal bureau voor de wederopbouw en ontwikkeling van Oekraïne (ANRD), wiens mandaat werd vastgesteld bij presidentieel decreet van 13 juli 1996. Dit bureau heeft tot taak de buitenlandse, openbare en particuliere investeringen te bevorderen en de actie van bilaterale en multilaterale donors te cooerdineren. Het buitenlands en plaatselijk personeel van de oude cooerdinatie-eenheid van Tacis maakt van nu af aan deel uit van het bureau. De materiële arbeidsvoorwaarden en de kwalificatie van het personeel zijn reeds verbeterd, hetgeen zeker een positieve uitwerking zal hebben op de motivering van het personeel.

2.14. Gezien de aard en de technische specificiteit van het programma wijkt de rol van de cooerdinatie-eenheid bij activiteiten in de nucleaire sector sterk af van haar rol in de overige door het Tacis-programma gesteunde sectoren. In beginsel evenwel is er sprake van cooerdinatie van het nucleaire veiligheidsprogramma op nationaal niveau.

2.15. Zie punt 2.13.

Team voor toezicht en evaluatie

2.16. Aanpassing van de verrichtingen van de teams voor toezicht en evaluatie staat in 1997 op het programma overeenkomstig Tacis-verordening nr. 1279/96 van 25 juni 96, die bepaalt dat technische bijstand onder meer de financiële controle en evaluatie van de projecten moet omvatten.

2.17. Sedert het controlebezoek van de Kamer werd het accent meer gelegd op analytische beoordeling na bezoeken ter plaatse. Ook kwamen er nieuwe Westerse deskundigen in het team.

Verdeling van de bevoegdheden

2.18. Nadat de technische bijstand is ondergebracht bij de delegatie en deze zal worden uitgebreid omdat het technisch bureau hierin op zal gaan (zie punt 2.11), is de rol van de cooerdinatie-eenheid duidelijker. Bij de over en weer uit te voeren technische taken is er duidelijk sprake van complementariteit (wat betreft dubbel werk zie punt 2.19).

2.19. Wat de betrekkingen met de centrale diensten betreft, werden er in 1996 richtlijnen aan de delegaties verstrekt over de hiërarchie van de taakverdeling tussen deze diensten en de delegaties van de Phare- en Tacis-zones. De dankzij de toelichting op de begroting 1997 verkregen personeelsuitbreiding van de delegatie in Kiev zal tot sluiting van het technisch bureau leiden; de deskundigheid van dit bureau zal bij de delegatie worden ondergebracht. Deze maatregelen zullen waarschijnlijk leiden tot meer informatieoverdracht betreffende het beheer en tot een betere controle op de uitvoering van de projecten.

Administratieve vertragingen bij DG IA

Financieringsovereenkomst

2.23. Zoals in het voorgaande gezegd (zie punt 1.10), werd de uitvoering van het Tacis-programma in Oekraïne nadelig beïnvloed door de moeilijkheden ondervonden in de sector nucleaire veiligheid, zoals blijkt uit de tabel over de vertragingen bij de ondertekening van de financieringsovereenkomsten.

Sluiting van contracten

2.26. De periode van ongeveer 65 dagen tussen de evaluatie en de boekhoudkundige verwerking van contracten kan als redelijk worden beschouwd wanneer men kijkt naar het aantal activiteiten dat in bedoelde periode moet worden verricht:

- opstelling van het evaluatieverslag;

- goedkeuring van het verslag;

- contacten met de toekomstige contractanten ter opheldering van de door het evaluatiecomité aangestipte punten;

- opstelling van het contract;

- goedkeuring en ondertekening van het contract.

Betaling van de facturen

2.27.-2.30. De tabel vraagt om nuancering. De Commissie is niet direct verantwoordelijk voor punt 1. Wat punt 2 betreft, wil de Commissie erop wijzen dat de vertraging vaak verband houdt met de overlegging van onvolledige facturen die, bij het ontbreken van nadere toelichting, aan de begunstigde terug worden gezonden alvorens door de beheerder te kunnen worden goedgekeurd. Voor hetgeen wel onder de verantwoordelijkheid van de Commissie valt, werden in de loop van het tweede halfjaar van 1996 maatregelen getroffen om de vertragingen bij de betalingen te verminderen.

3. VOOR VERSCHILLENDE SECTOREN GELDENDE OVERWEGINGEN

Selectie en voorbereiding van de projecten

3.1. De onzekerheid van het algemene politieke en sectoriële kader was een van de grootste moeilijkheden waarop men stuitte. Dit belangrijke en onvoorspelbare probleem vormt een onvermijdelijke risicofactor voor de uitvoering van de projecten. Hetgeen door de ene verantwoordelijke wordt aanvaard en ondertekend, wordt niet noodzakelijkerwijs ook door zijn opvolger aanvaard, zodat iedere vervanging nieuwe gedetailleerde toelichtingen over de rol van Tacis, zijn mogelijkheden en beperkingen, en soms zelfs heronderhandelingen over de taakomschrijving van de projecten noodzakelijk maakt.

De landbouwsector

3.2. In 1994 was er sprake van onzekerheid omtrent de toekomstige politieke keuzen en in 1996 bestond die onzekerheid nog steeds. Een project op het gebied van politieke advisering vergt vooral in een land waar de machthebbers en de macht vaak wisselen nogal wat tijd om het vertrouwen te winnen en tot rijping te komen; het kan lang duren voordat naar de boodschap wordt geluisterd en deze wordt aanvaard. Daarom was het project voor de lange termijn gepland en zo opgezet dat er ruimte werd gelaten voor een zekere soepelheid bij de uitvoering. Deze aanpak maakte het mogelijk de activiteiten tweemaal te herschikken: de eerste maal bij het verschijnen van het beginverslag, waarin bepaalde sectoren prioritair werden verklaard en andere als op de tweede plaats komende, omdat zij ook elders aan de orde komen, vervolgens bij zijn goedkeuring door de nieuwe vice-premier in juli 1996, toen er vier hoofdlijnen werden vastgesteld: "landhervorming en herstructurering van het landbouwbedrijf", "privatisering van de voedingsmiddelenindustrieën en -diensten en hun herstructureringsprocessen", "prijsstelling afgestemd op een bredere markt voor landbouw- en voedselproducten en inputs" en "reorganisatie en versterking op institutioneel gebied met marktgericht ingrijpen in de hervormingen van de sector".

3.3. Het onderbrengen van het personeel van de cooerdinatie-eenheid bij het ANRD zou versterking van de rol en de deelneming van de autoriteiten die partner zijn bij het project mogelijk moeten maken (zie punt 2.13).

3.4. Het is normaal dat de Tacis-deskundigen na de wisseling van de verantwoordelijken voor het project in Zaporozje, het project en de voordelen en beperkingen van het Tacis-programma (met hulp van de delegatie in Kiev die daartoe een missie organiseerde) moesten uitleggen. Er worden gratis brochures die het Tacis-programma in het Russisch en het Oekraïens toelichten, verspreid. Deze kunnen evenwel geen vervanging vormen voor direct contact en directe toelichtingen, vooral wanneer het om onderhandelingen gaat.

De cooerdinatiecapaciteit van het Nationaal bureau voor wederopbouw en ontwikkeling (ANRD) moet evenwel nog worden verbeterd. Zijn rol is bijzonder belangrijk. Via de geplande reorganisatie en het opzetten van bijkantoren van het ANRD in sleutelregio's zal het mogelijk worden de capaciteit van het ANRD tot informatieverspreiding en cooerdinatie te verhogen. Begin 1997 bestudeerde het ANRD de reorganisatie van zijn bijkantoren en hun herschikking. Of deze bijkantoren er komen zal voor een groot deel afhangen van de mogelijkheden die de overheidsbegroting biedt.

3.5. Inderdaad vonden er geslaagde demonstraties plaats van de uitvoerbaarheid van herstructurering van landbouwbedrijven en werd er vastgesteld welke wijzigingen er op de wetgeving moeten worden aangebracht om de hervormingen te consolideren. De meeste van deze wetswijzigingen werden evenwel nog niet door de Oekraïense autoriteiten uitgevoerd, hetgeen de concretisering van deze herstructureringen verhindert en dus ook afbreuk doet aan eventuele acties die op dit gebied aanvullende steun bieden.

De sector nucleaire veiligheid

3.6. De Commissie heeft, in cooerdinatie met de internationale financiële instellingen, het door Oekraïne op het gebied van de hervorming van de energiesector ondernomene gesteund, met name om aan de producenten van elektriciteit inkomsten te verzekeren die in overeenstemming zijn met de productiekosten. Deze hervorming is aan de gang en heeft dan ook nog niet op alle niveaus de verwachte resultaten geboekt.

3.7.-3.8. Inderdaad bestaan er tussen de Europese Unie (EU) en de Oekraïne verschillen van mening over de behoeften en de te volgen methoden om de veiligheid van de kerncentrales te verbeteren; dit is niet verwonderlijk en is ook één van de bestaansredenen van het programma voor technische bijstand. De Commissie meent dat deze verschillen van mening de tendentie tot afneming vertonen, hetgeen een positief resultaat van de inspanningen van de EU is.

3.9. De selectie van de projecten is soms zeer moeilijk in verband met de urgentie van enkele van de voorgestelde behoeften, die niet altijd in overeenstemming zijn met de aanbevelingen van de IAEA. Voorts zijn de aanbevelingen van de IAEA in het geval van Zaporozje van meer algemene aard; hiervoor moet een oplossing worden gevonden voor alle reactoren van het VVER-type en niet in het kader van het bijstandsprogramma voor die plaats. Wat het project fysieke beveiliging betreft, dit was één van de in het oorspronkelijke nucleaire veiligheidsprogramma voor Oekraïne van 1995 voorziene projecten. Na de definitieve goedkeuring van dit programma door alle besluitvormingscommissies bleek dat enkele voor de kerncentrale van Zaporozje verantwoordelijken als gevolg van een foutieve interpretatie van de programmeringsprocedures een programmavoorstel aan de GOSKOMATOM, de officiële gesprekspartner van de Commissie, hadden doen toekomen, dat niet in overeenstemming was met dat van de technische bijstandsadviseur van de Commissie ter plaatse. Een jaar later werd een voor alle partijen bevredigende oplossing gevonden, die uiteindelijke goedkeuring mogelijk maakte.

3.10. Met de tot dusver gemaakte keuze van projecten kan voortgang worden geboekt in de gewenste richting: oplossing van de veiligheidsproblemen en overdracht van know-how aan de Oekraïense exploitanten.

De sector personele middelen

3.11. Bij het ontbreken van potentiële partners voor het project ter hervorming van het overheidsapparaat viel de keuze op de Academie openbaar bestuur die toendertijd de enige dynamische instelling was met een hervormingsgezinde directie. Sedertdien is de situatie aanmerkelijk veranderd en werden er nieuwe instanties, die partners van de Commissie zijn geworden, in het leven geroepen. Eén daarvan is het sedert 1995 werkzame Directoraat-generaal openbare dienst.

3.12. Het project omscholing militairen is nog maar net voor de helft uitgevoerd en begint nu vrucht te dragen. Wat het project openbare dienst betreft, kan een positief resultaat van bepaalde sleutelcomponenten worden vastgesteld, zoals in punt 3.15 wordt geïllustreerd. Er zij op gewezen dat ten tijde van de identificatie van beide projecten nog maar net tot de oprichting van de delegatie van de Commissie was besloten (tweede helft 1993). Er vonden langdurige identificatiemissies plaats en voor het militaire project was bedoelde Staatscommissie de enige op dit terrein verantwoordelijke instantie. De Commissie trad evenwel in zoverre voortvarend op dat zij de problemen van handhaving van deze partner zag en ervoor zorgde dat het project zich na een langdurige en moeizame procedure nu op het niveau van de eerste vice-premier bevindt waardoor de noodzakelijke politieke steun verzekerd wordt. Er werd een stuurcommissie, waarin alle voornaamste ministeries vertegenwoordigd zijn, opgericht om toezicht te houden op de activiteiten van het project.

3.13. Ten tijde van het verslag was er nog geen officier omgeschoold, aangezien het accent van het Tacis-programma op een "opleiding van de opleider"-aanpak ligt. Dit houdt een arbeidsmarktanalyse en identificatie en opleiding van opleiders in voordat de opleiding van officieren van start kan gaan. Ongeveer 250 opleiders hebben nu een opleiding ontvangen en kunnen op duurzame basis een elementaire vier maanden durende algemene managementcursus geven. Vanaf januari 1997 worden meer dan 200 officieren omgeschoold. Er worden nu regionale centra voor wederinschakeling in het arbeidsproces in het leven geroepen om officieren te wijzen op werkaanbiedingen en op de mogelijkheden een opleiding te volgen.

Er werden geen nieuwe omscholingsstructuren als zodanig in het leven geroepen, maar in 10 regio's werden bestaande hogere onderwijsinstellingen omgevormd en uitgebreid met het specifieke doel officieren om te scholen. Wat de bijzondere inspanningen betreft om mensen opnieuw aan werk te helpen, moet erop worden gewezen dat de Oekraïense openbare arbeidsdiensten nog in de kinderschoenen staan - zij werden pas in 1992 opgericht - en nog niet echt op een dergelijke taak berekend zijn.

Het Tacis-project is breder van opzet dan de stichting Renaissance, het streeft immers naar algehele uitbreiding van de omscholingscapaciteit, het opbouwen van wedertewerkstellingscapaciteit en doet eveneens ernstige pogingen om een groot aantal officieren in het kader van het project om te scholen en opnieuw aan werk te helpen. Voorzover de Commissie bekend, vond er tot dusver geen veelomvattende evaluatie van het effect van het door de stichting Renaissance gerunde opleidingsprogramma plaats. Volgens het jaarverslag van de stichting vonden van de 26 000 officieren die een opleiding ontvingen slechts 7 000 een baan; er wordt niets gezegd over de kwaliteit of de duurzaamheid van die banen. De stichting, die het aan een institutionele basis ontbreekt, heeft financiële beperkingen en de kosten per opleiding geven meer een indicatie van het niet te overschrijden maximum dan van de reële behoeften. Niettemin bestudeert het Tacis-project inderdaad de terreinen waarop sprake kan zijn van onderlinge complementariteit en samenwerking met het programma.

3.15. De strategie van het project bestond in het vergezeld doen gaan van de opleiding van overheidspersoneel van een samenhangend beleid voor het beheer van de openbare dienst. Weliswaar kreeg een specifiek instituut, de Academie openbaar bestuur, van de centrale overheden de opdracht hoge ambtenaren op te leiden, maar voor de strategische component van het beheer van de openbare dienst bleek het gebrek aan passende partners voort te duren. Het project had op dit gebrek aan evenwicht gewezen en voorzag, met de instemming van de betrokken Oekraïense autoriteiten, in de oprichting van deze onontbeerlijke instantie. Deze instantie werd in het leven geroepen - dit is het Directoraat-generaal openbare dienst - maar zij werd te laat bij het project betrokken (zie punt 3.11). De Commissie besloot niettemin om dit project ondanks deze handicap niet op te geven en de ontwikkeling van de opleiding ondanks alles voort te zetten.

Nu is de toestand verbeterd (zie punten 3.11.-3.12.). Het project bleek hoe dan ook nuttig vanuit het oogpunt "opleiding". Er werd een groot aantal handleidingen opgesteld, waarbij rekening werd gehouden met de lokale voorwaarden. Deze handleidingen werden zelfs op grote schaal in de regio's verspreid. Al dit materiaal zal voorts aan waarde winnen door het nieuwe project ter hervorming van het overheidsapparaat dat deel uitmaakt van het actieprogramma 1996.

De sector industrie en diensten

3.17. De drie volgende opmerkingen zijn op hun plaats:

- de diensten van de Commissie hebben vanaf het begin aangedrongen op een langere duur (18 maanden), maar willigden het verzoek van de begunstigde om inkorting tot 12 maanden in teneinde druk te blijven uitoefenen op de besluitvormers van het State Property Fund (SPF) en de ondernemingen zelf,

- de verlenging van de duur van het project werd met name noodzakelijk wegens de traagheid en omslachtigheid van het selectieproces van de te privatiseren ondernemingen. Sedert juli 1996 staat de firma in kwestie evenwel op de lijst van privatiseerbare ondernemingen,

- de verlenging van het project zal worden gerealiseerd via uitsmering van de aanvankelijk gereserveerde middelen en zal derhalve geen aanvullende begrotingsmiddelen behoeven.

3.18. De Commissie begon in juli 1996 in Oekraïne met de nodige maatregelen voor de vestiging van respectievelijk een Business Communication Centre (BCC) en een bureau voor de ontwikkeling van het MKB (SMEDA). De vertegenwoordigers van de twee organisaties ondertekenden een memorandum van overeenstemming teneinde hun levensvatbaarheid te versterken.

Vertragingen bij de uitvoering van de acties

Sector nucleaire veiligheid

3.19. Er is gebleken dat wat de voortzetting van door EU-organen, in dit geval het EOF in Rovno, gestarte activiteiten ter plaatse betreft de vaststelling van de te verrichten taken en de onderhandelingen over aanvaardbare contracten in het algemeen veel meer tijd vergen dan redelijkerwijs kan worden verwacht. De Commissie wil met name met grote zorgvuldigheid over de voorwaarden voor deze contracten onderhandelen, aangezien het gaat om onderhandse contracten.

Voorts was in het geval van het EOF (de centrale in Rovno) de combinatie van Tacis-projecten en bilaterale projecten van het EOF een reden tot vertraging. Aan het eind van fase 2 besloot de Commissie het combineren van deze twee soorten projecten niet meer te zullen accepteren, aangezien het door het EOF gestarte programma de capaciteit van de personeelsbezetting van de centrale te boven ging.

Wat de onderhandelingen over het contract voor fase 3 betreft, het eerste voorstel van het EOF kwam op 9 mei binnen (gecombineerd Tacis/EOF-programma) en werd op 14 mei door de Commissie van commentaar voorzien. Het volgende ontwerp van het EOF kwam één dag na het verstrijken van het contract voor fase 2 binnen (18 juni 1996) en werd op 15 augustus ondertekend.

3.20. In het verleden is het voorgekomen dat er contracten a posteriori werden ondertekend, omdat de administratieve voorbereidingen te lang hadden geduurd. Er zijn maatregelen getroffen om dit probleem in de toekomst te ondervangen.

De landbouwsector

3.22. De Commissie en de Oekraïense regering hebben op 28 december 1994 de "General Rules applicable to Financing Memoranda" ondertekend, een overeenkomst inzake de administratieve en juridische regels geldende voor de Tacis-projecten. Ondanks de clausule op grond waarvan de overeenkomst bij haar ondertekening van kracht wordt, past de Oekraïense regering de gezamenlijke "General Rules" nog niet toe, omdat de overeenkomst nog niet door het Parlement is bekrachtigd. Er wordt onderhandeld om een oplossing te vinden. Deze toestand is ook nadelig voor de inklaring van de uitrusting voor de projecten.

De sector industrie en diensten

3.23. Het project zorgde in enkele ondernemingen voor aanzienlijke overdracht van kennis en vele bedrijfsdirecteuren gaven hun tevredenheid over de door Tacis geboden bijstand te kennen. In de twee door de Kamer geciteerde gevallen heeft de Commissie de contractanten verzocht om eerst hun opdracht, zoals die in de taakomschrijving is vastgelegd, te voltooien; daarna zullen de laatste rekeningen worden betaald.

De contractuele en boekhoudkundige basis van de projecten

3.24. De Commissie vraagt de deskundigen nooit om activiteiten te verrichten die buiten een goedgekeurde contractuele dekking vallen. Er kunnen vele redenen zijn voor het niet op elkaar aansluiten van twee contracten; de contractanten wordt dan ook gezegd dat enkel de door hun contracten met de Commissie gedekte activiteiten onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen.

3.25. Het EOF heeft in de centrale te Rovno uit eigen middelen een bilateraal programma gefinancierd. Het nieuwe contract tussen de Commissie en het EOF heeft uitsluitend betrekking op het Tacis-project, waardoor er geen enkele verwarring kan ontstaan over de uitgaven die ten laste van het Tacis-programma komen.

3.26. In artikel 6, lid 3, van de standaardversie van het dienstencontract voor aankoopdiensten wordt bepaald dat de interest die de rekening opbrengt aan het einde van het