BESLUIT (EU) 2020/1472 VAN DE COMMISSIE

van 20 maart 2020

betreffende de steunmaatregel SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N) ten uitvoer gelegd door Denemarken ten gunste van Femern A/S

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 1683)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 13 juli 2009 heeft de Commissie steun voor de financiering van de planningsfase van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt goedgekeurd (“planningsbesluit”) (2).

(2) Na de fase voorafgaand aan de aanmelding hebben de Deense autoriteiten bij brief van 22 december 2014 het financieringsmodel voor de vaste verbinding over de Fehmarnbelt bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU.

(3) Op 5 juni 2014, 5 september 2014, 26 november 2014, 19 januari 2015 en 22 april 2015 heeft de Commissie vijf klachten ontvangen (3), waarin wordt gesteld dat Denemarken onrechtmatige en onverenigbare staatssteun aan Femern A/S en A/S Femern Landanlæg heeft verleend voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt (4).

(4) Op 23 juli 2015 heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de maatregelen die Denemarken aan A/S Femern Landanlæg en Femern A/S heeft toegekend (“bouwbesluit”) (5). Het dispositief van dat besluit bestaat uit twee delen. In het eerste deel heeft de Commissie geconcludeerd dat de aan A/S Femern Landanlæg toegekende maatregelen voor de planning, de bouw en de exploitatie van de weg- en spoorwegverbindingen met het achterland in Denemarken geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. In het tweede deel is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de aan Femern A/S toegekende maatregelen voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding, ook al vormden zij staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verenigbaar zijn met de interne markt. Op 16 september 2015 heeft de Commissie het bouwbesluit doorgestuurd naar de klagers.

(5) Naar aanleiding van de beroepen tot nietigverklaring die door twee klagers (6) waren ingesteld, heeft het Gerecht bij arresten van 13 december 2018 (7) het bouwbesluit nietig verklaard, voor zover de Commissie daarin had besloten geen bezwaar te maken tegen de maatregelen die Denemarken aan Femern A/S had toegekend voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding (de kustverbindingsinfrastructuur).

(6) Het Gerecht heeft het beroep voor het overige verworpen. Het Gerecht heeft met name de argumenten van de verzoekers verworpen in verband met de conclusie van de Commissie dat de aan A/S Femern Landanlæg toegekende maatregelen voor de planning, de bouw en de exploitatie van de weg- en spoorwegverbindingen met het achterland in Denemarken geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(7) Tegen de arresten van 13 december 2018 is door de twee klagers hogere voorziening ingesteld (8).

(8) Op 24 januari en 22 mei 2019 zijn de diensten van de Commissie bijeengekomen met de Deense autoriteiten. Op 12 april en 20 juni 2019 hebben telefoonconferenties plaatsgevonden tussen de diensten van de Commissie en de Deense autoriteiten. De diensten van de Commissie hebben op 26 maart, 18 april en 24 april 2019 verzoeken om nadere inlichtingen verstuurd. De Deense autoriteiten hebben op 18 januari, 4 februari, 25 februari, 28 maart, 5 april, 7 mei, 8 mei, 16 mei, 20 mei, 28 mei en 10 juni 2019 aanvullende informatie verstrekt.

(9) Op 18 en 25 maart 2019 zijn de diensten van de Commissie bijeengekomen met respectievelijk Stena Line Scandinavia AB (“Stena Line”), en Scandlines Danmark ApS en Scandlines Deutschland GmbH (“Scandlines”). Op 4 april en 13 mei 2019 zijn de diensten van de Commissie bijeengekomen met respectievelijk Naturschutzbund Deutschland e.V. (“NABU”) en Föreningen för Svensk Sjöfart (vereniging van Zweedse reders – “FSS”). De Commissie heeft op 29 januari, 14 februari, 18 februari, 26 maart, 15 april, 16 april, 24 april, 24 mei,29 mei, 6 juni en 7 juni 2019 nadere inlichtingen ontvangen van belanghebbenden. De Commissie heeft op 29 januari 2019 een brief van Scandlines ontvangen, waarop zij op 8 februari 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 20 februari 2019 een nieuwe brief van Scandlines ontvangen, waarop zij op 13 maart 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 7 februari 2019 een brief van Stena Line ontvangen, waarop zij op 28 februari 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 18 februari 2019 een brief van NABU ontvangen, waarop zij op 18 maart 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 19 februari 2019 een brief van FSS ontvangen, waarop zij op 8 maart 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 12 maart 2019 een brief van Verband Deutscher Reder (“VDR”) ontvangen, waarop zij op 21 maart 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 28 maart 2019 een brief van Grimaldi Group ontvangen, waarop zij op 16 april 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 8 april 2019 een brief van de haven van Trelleborg ontvangen, waarop zij op 9 april 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 15 april 2019 een brief van de haven van Trelleborg ontvangen, waarop zij op 2 mei 2019 heeft gereageerd. De Commissie heeft op 15 april 2019 een brief van Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V. ontvangen, waarop zij op 2 mei 2019 heeft gereageerd.

(10) Bij brief van 14 juni 2019 heeft de Commissie de Deense autoriteiten in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden met betrekking tot de overheidsfinanciering van de vaste verbinding (“het inleidingsbesluit”).

(11) Op 5 juli 2019 is het inleidingsbesluit bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (9). De Commissie heeft in het inleidingsbesluit de belanghebbenden uitgenodigd om binnen een maand hun opmerkingen over de het besluit te maken.

(12) Op 12 juli 2019 hebben de diensten van de Commissie eerdere opmerkingen van Scandlines van 7 juni 2019 aan de Deense autoriteiten doorgezonden. Op 23 juli 2019 hebben de diensten van de Commissie andere eerdere opmerkingen en commentaren van Scandlines van 28 januari 2019 en 29 mei 2019 aan de Deense autoriteiten doorgezonden.

(13) Bij opeenvolgende verzoeken heeft Scandlines gevraagd om de termijn voor het indienen van opmerkingen over het inleidingsbesluit te verlengen tot eind augustus/begin september. Op 22 juli 2019 hebben de diensten van de Commissie ermee ingestemd deze termijn met tien werkdagen te verlengen tot 20 augustus 2019; de diensten van de Commissie hebben deze verlenging vervolgens ook aan andere belanghebbenden toegekend.

(14) Op 17 augustus 2019 heeft Scandlines een beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit om de termijn voor het indienen van opmerkingen te verlengen tot 20 augustus 2019, en niet tot het einde van de maand zoals zij had gevraagd. Bij afzonderlijk, op dezelfde dag ingediend verzoek heeft Scandlines de president van het Gerecht gevraagd om de Commissie bij wijze van voorlopige maatregel te gelasten de formele onderzoeksprocedure op te schorten en/of de Commissie te verbieden een eindbesluit vast te stellen, of enige andere vorm van passende voorlopige maatregelen te treffen.

(15) De president van het Gerecht heeft het verzoek om voorlopige maatregelen afgewezen bij beschikking van 13 september 2019 (10). Vervolgens heeft Scandlines het desbetreffende beroep tot nietigverklaring ingetrokken (11).

(16) Elf belanghebbenden hebben opmerkingen gemaakt. De Deense vereniging van veerdienstmaatschappijen heeft op 16 augustus 2019 opmerkingen ingediend. De Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (“ECSA”) heeft op 19 augustus 2019 opmerkingen ingediend. Op 20 augustus 2019 heeft FSS opmerkingen ingediend. Scandlines, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., NABU, Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, Rostock Port GmbH en VDR hebben allen opmerkingen ingediend op 21 augustus 2019. De belanghebbenden zijn actief bij de scheepvaartindustrie (veerdienstmaatschappijen, havens en verenigingen) of organisaties zonder winstoogmerk die stellen belang te hebben bij de kustverbindingsinfrastructuur. Bij brief van 3 september 2019 hebben de diensten van de Commissie een niet-vertrouwelijke versie van de opmerkingen van de elf belanghebbenden toegezonden aan de Deense autoriteiten, die de gelegenheid kregen te reageren. De Deense autoriteiten hebben op 4 oktober 2019 hun opmerkingen over deze opmerkingen ingediend, ter aanvulling van hun opmerkingen over het inleidingsbesluit van 26 augustus 2019.

(17) Op 27 juni, op 2, 5 en 9 juli, op 3 oktober, op 4, 12, 15, 19, 22 en 25 november 2019 en vervolgens op 7 en 14 januari en op 6 februari 2020 hebben telefoonconferenties plaatsgevonden tussen de diensten van de Commissie en de Deense autoriteiten. Op 18 december 2019 zijn de diensten van de Commissie in Brussel bijeengekomen met de Deense autoriteiten. De diensten van de Commissie hebben verzoeken om nadere inlichtingen verzonden op 8, 12 en 17 juli, op 3 en 12 september, op 4, 17, 18 en 24 oktober, op 5, 13, 25 en 27 november 2019 en vervolgens op 7 en 9 januari en op 3, 4, 14, 18, 19 en 28 februari 2020. In 2019 hebben de Deense autoriteiten aanvullende informatie verstrekt op 27 juni, op 1, 4, 5, 10, 12 en 15 juli, op 21 en 27 augustus, op 13 en 26 september, op 1, 9, 11, 23, 27 en 29 oktober, op 6, 7, 11, 14, 18, 22 en 25 november en op 10 en 20 december. In 2020 hebben de Deense autoriteiten aanvullende informatie verstrekt op 3, 7, 13, 15, 21 januari, op 4, 6, 11, 12, 14, 20 en 21 februari en op 3 maart. Met hun mededeling van 5 maart 2020 hebben de Deense autoriteiten de oorspronkelijke aanmelding herzien.

(18) Voorts heeft de Commissie aanvullende opmerkingen ontvangen van Scandlines en Stena Line; in het licht van het arrest Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon (12) is de Commissie niet verplicht deze opmerkingen in aanmerking te nemen, aangezien zij te laat zijn ingediend. De Commissie heeft deze aanvullende opmerkingen van Scandlines op 26 oktober 2019 en nogmaals op 20 februari 2020 ontvangen, en zij zijn respectievelijk op 4 november 2019 en 28 februari 2020 aan de Deense autoriteiten doorgezonden. De Deense autoriteiten hebben hun opmerkingen over deze opmerkingen respectievelijk op 6 november 2019 en 3 maart 2020 ingediend. Op 25 februari 2020 heeft een telefoonconferentie plaatsgevonden tussen Scandlines en de diensten van de Commissie en op 5 maart 2020 heeft Scandlines aanvullende informatie ingediend. De Commissie heeft op 13 december 2019 aanvullende opmerkingen van Stena Line ontvangen, die op 23 december 2019 aan de Deense autoriteiten zijn doorgezonden. De Deense autoriteiten hebben hun opmerkingen over die opmerkingen op 8 januari 2020 ingediend.

(19) De Commissie heeft op 9 september 2019 een brief van de Deense autoriteiten ontvangen, waarop zij op 30 september 2019 heeft gereageerd.

(20) Bij brief van 4 maart 2020 hebben de Deense autoriteiten ermee ingestemd dat dit besluit in de Engelse taal wordt goedgekeurd en bekendgemaakt.

Verduidelijking van de reikwijdte van het onderhavige besluit

(21) Op 2 augustus 2016 heeft Scandlines een aanmaningsbrief naar de Commissie gestuurd met het verzoek maatregelen te treffen met betrekking tot bepaalde vermeende steunmaatregelen ten gunste van Femern A/S, waarop de Commissie volgens Scandlines in haar bouwbesluit niet nader was ingegaan, hoewel die maatregelen in haar klacht waren vermeld.

(22) Bij brief van 30 september 2016 hebben de diensten van de Commissie die brief beantwoord. Daarin hebben zij aangegeven dat het bouwbesluit betrekking had op twee vermeende steunmaatregelen, namelijk niet-commerciële spoorwegtarieven en het kosteloze gebruik van staatseigendom tijdens de bouwfase van het project. Wat de andere vermeende steunmaatregelen betreft, was de Commissie, overeenkomstig artikel 24, lid 2, van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (13) (“procedureverordening”), van oordeel dat de door Scandlines aangevoerde feiten en juridische argumenten onvoldoende gronden bieden om, op grond van een provisioneel onderzoek, aan te tonen dat er sprake is van onrechtmatige steun. Derhalve heeft zij Scandlines uitgenodigd eventuele opmerkingen binnen een maand in te dienen. De Commissie heeft die opmerkingen op 30 oktober 2016 ontvangen.

(23) Op 12 december 2016 heeft Scandlines een beroep tot nietigverklaring van de brief van 30 september 2016 ingesteld (14). Op dezelfde dag heeft Scandlines ook een beroep tegen de Commissie ingesteld wegens nalaten om de klacht te behandelen (15).

(24) Op 30 juli 2018 heeft Scandlines een tweede aanmaningsbrief (16) gestuurd, waarin zij de Commissie heeft verzocht om naar aanleiding van haar opmerkingen van 30 september 2016 een standpunt in te nemen over de andere vermeende steunmaatregelen. Op 28 september 2018 heeft de Commissie een besluit vastgesteld (“besluit van 2018”) (17) waarin is bevestigd dat de staatsgaranties ten gunste van A/S Femern Landanlæg en de staatsleningen ten gunste van Femern A/S en A/S Femern Landanlæg, alsmede de vermeende onrechtmatige steun die de door het planningsbesluit toegestane begroting overschreed en in de vorm van belastingvoordelen is verleend, geen onrechtmatige staatssteun vormden. In hetzelfde besluit heeft de Commissie geconcludeerd dat de vermeende onrechtmatige steun ten gunste van Femern A/S in de vorm van een kapitaalinjectie verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, voor zover het gaat om staatssteun die niet onder het planningsbesluit valt. Op 4 januari 2019 heeft Scandlines een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld (18).

(25) Bij beschikkingen van 13 december 2018 heeft het Gerecht zowel het beroep tot nietigverklaring van de brief van de Commissie van 30 september 2016 als het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk verklaard (19). Scandlines heeft hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking tot verwerping van haar beroep tot nietigverklaring (20).

(26) In het inleidingsbesluit heeft de Commissie het besluit van 2018 ingetrokken voor zover het betrekking heeft op de maatregelen die aan Femern A/S zijn toegekend voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding. Die maatregelen worden derhalve beoordeeld in het onderhavige besluit.

(27) Zoals in het inleidingsbesluit is opgemerkt, heeft deze procedure ook betrekking op alle maatregelen die relevant zijn voor de planningsfase van het project en die betrekking hebben op de vaste verbinding.

(28) Het onderhavige besluit heeft geen betrekking op de maatregelen ten gunste van A/S Femern Landanlæg die relevant zijn voor de financiering van de verbindingen met het achterland, zoals ook in het inleidingsbesluit is verduidelijkt. Bovendien heeft het geen betrekking op andere mogelijke maatregelen dan die welke in punt 2.4 worden genoemd en die door Denemarken zijn of zouden zijn toegekend aan Femern A/S, A/S Femern Landanlæg, Sund & Bælt Holding A/S of enige andere verbonden onderneming.

(29) Op 6 november 2017 heeft Scandlines een aanvullende klacht ingediend over vermeende onrechtmatige en onverenigbare steunmaatregelen die zijn gebruikt om de activiteiten van Femern A/S in verband met de promotie en marketing van de vaste verbinding (“promotie-/marketing-/voorlichtingsactiviteiten”) te financieren. De in die brief genoemde maatregelen zijn opgenomen in de reikwijdte van het inleidingsbesluit en worden derhalve in het onderhavige besluit beoordeeld.

2. UITGEBREIDE BESCHRIJVING VAN HET PROJECT EN VAN DE MAATREGELEN

2.1. De vaste verbinding over de Fehmarnbelt

(30) De vaste verbinding over de Fehmarnbelt bestaat uit een kustverbindingsinfrastructuur (“vaste verbinding”) en weg- en spoorwegverbindingen met het achterland.

(31) De vaste verbinding zal worden aangelegd als een afgezonken tunnel tussen Rødby op het eiland Lolland in Denemarken en Puttgarden in Duitsland. Zij zal ongeveer 19 kilometer lang zijn en bestaan uit een geëlektrificeerde, dubbelspoorverbinding en een autosnelweg met vier rijstroken met vluchtstroken.

(32) De Deense verbindingen met het achterland omvatten de bestaande spoorverbinding tussen Ringsted en Rødby van ongeveer 120 kilometer lang, die eigendom is van Banedanmark, de spoorweginfrastructuurbeheerder van de staat. Het hele baanvak tussen Ringsted en Rødby zal geëlektrificeerd zijn en wordt voorzien van nieuwe seinsystemen volgens ERTMS (21)-toepassingsniveau 2. Op de Deense verbindingen met het achterland zullen ook de noodzakelijke milieuverbeteringen worden doorgevoerd en zal de bestaande autosnelweginfrastructuur van Lolland worden gemoderniseerd, d.w.z. de bestaande autosnelweg E47 tussen Rødbyhavn en Sakskøbing. Ten slotte wordt het bestaande enkelsporige baanvak tussen Vordingborg en Rødby uitgebreid tot een dubbelsporig baanvak.

(33) De vaste verbinding over de Fehmarnbelt heeft tot doel de omstandigheden voor het passagiers- en goederenvervoer tussen de Noordse landen en Midden-Europa te verbeteren. De vaste verbinding over de Fehmarnbelt zal een aantal andere positieve effecten hebben op het gebied van milieu, werkgelegenheid en regionale ontwikkeling, en zal leiden tot een verbetering van de handelsvoorwaarden en een algemene versterking van de vervoerssector. In combinatie met de vaste verbinding over de Sont tussen Denemarken en Zweden, die sinds juli 2000 geopend is, zal de vaste verbinding over de Fehmarnbelt dus een aanzienlijke verbetering teweegbrengen op een van de belangrijkste vervoerscorridors over land die Scandinavië met Midden-Europa verbindt. De vaste verbinding over de Fehmarnbelt is door de Commissie ook erkend als een prioritair project in het kader van het TEN-T. Bovendien is deze verbinding een “vooraf geselecteerd project” in de zin van deel I, punt 2, van bijlage I, bij Verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad (22).

(34) In hun antwoord op het inleidingsbesluit hebben de Deense autoriteiten verder opgemerkt dat de formele planning van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt reeds in 1991 was aangevat, toen de Deense regering met de Zweedse regering het verdrag sloot over de totstandbrenging van een vaste verbinding over de Sont (“de vaste verbinding over de Sont”) (23). Overeenkomstig artikel 21 van het Deens-Zweedse verdrag inzake de vaste verbinding over de Sont heeft de Deense regering zich bereid verklaard een vaste verbinding over de Fehmarnbelt te bouwen, op voorwaarde dat er rekening wordt gehouden met milieu- en financiële overwegingen. In de periode tussen 1991 en de ondertekening van het verdrag tussen Denemarken en Duitsland in 2008 hebben de Deense en de Duitse regering een aantal voorbereidende beoordelingen uitgevoerd met betrekking tot een vaste verbinding over de Fehmarnbelt.

(35) Overeenkomstig artikel 1 van het “Verdrag tussen het Koninkrijk Denemarken en de Bondsrepubliek Duitsland inzake de vaste verbinding over de Fehmarnbelt” (“verdrag inzake de Fehmarnbelt”) (24) draagt Denemarken de uitsluitende verantwoordelijkheid en het volledige risico voor de financiering van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt en voor de modernisering van de Deense verbindingen met het achterland. Duitsland is verantwoordelijk voor de financiering en modernisering van de Duitse verbindingen met het achterland.

(36) Ten tijde van de aanmelding van 2014 raamden de Deense autoriteiten de totale kosten voor de planning en de bouw van de vaste verbinding op 54,9 miljard DKK in prijzen van 2014 (7,4 miljard EUR (25)). De plannings- en bouwkosten voor de modernisering van de Deense verbindingen met het achterland bedroegen 9,5 miljard DKK in prijzen van 2014 (1,3 miljard EUR). Voor het hele project (planningsactiviteiten, bouwkosten, reserves en andere werken voor zowel de vaste verbinding als de verbindingen met het achterland) beliepen de kosten in totaal 64,4 miljard DKK (8,6 miljard EUR). Als reactie op de in het inleidingsbesluit geuite twijfels hebben de Deense autoriteiten hun aanmelding herzien en de geraamde plannings- en bouwkosten van de vaste verbinding geactualiseerd. In deel 5 van het onderhavige besluit wordt nader op deze actualisering ingegaan.

(37) De Commissie heeft tussen 2007 en 2013 in totaal 205 miljoen EUR aan medefinanciering toegekend voor de planningsactiviteiten van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt. Deze periode werd nadien verlengd tot 2015. Het project was ook opgenomen in de lijst met geselecteerde voorstellen voor financiële bijstand van de EU op het gebied van de Financieringsfaciliteit voor Europese Verbindingen (“CEF”) – Vervoerssector (26). De Deense autoriteiten hebben gespecificeerd dat het project in de periode 2007-2015 in werkelijkheid 181 miljoen EUR heeft ontvangen voor de vaste verbinding. Femern A/S heeft voor de periode 2017-2020 toezeggingen voor CEF-steun ontvangen ten bedrage van 589 miljoen EUR. De Deense autoriteiten hebben verduidelijkt dat Femern A/S momenteel bedragen ter hoogte van ongeveer 7 miljoen EUR heeft besteed.

(38) In september 2005 heeft de staatsonderneming Sund & Bælt Holding A/S de onderneming Femern A/S opgericht als een volledige dochteronderneming. Femern A/S werd vervolgens een dochteronderneming van A/S Femern Landanlæg (27), die eveneens een dochteronderneming is van Sund & Bælt Holding A/S.

(39) Op grond van de planningswet (28) heeft de Deense minister van Vervoer Femern A/S aangewezen als verantwoordelijke voor de planning van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt. Bijgevolg heeft Femern A/S verschillende studies en voorbereidingen voor de bouw van de vaste verbinding uitgevoerd, met name analysen en evaluaties met betrekking tot de milieu-, technische en veiligheidsaspecten, en voorbereidingen van de aanbestedingsprocedures voor de voltooiing van het project. Femern A/S heeft ook de nodige onderzoeken en voorbereidende activiteiten uitgevoerd met betrekking tot de inrichting van de toekomstige bouwplaats in Rødbyhavn. Ten slotte is Femern A/S verantwoordelijk voor de voorlichtingsactiviteiten, die zij in samenwerking met de betrokken gemeenten moet uitvoeren (29).

(40) De financiering van de planningsfase is ter wille van de rechtszekerheid op 16 maart 2009 bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. Op 13 juli 2009 heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de financiering van de planningsfase (30), omdat zij tot de conclusie was gekomen dat Femern A/S in de planningsfase als overheidsinstantie handelde en dat eventuele steun derhalve buiten het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU viel. Aangezien de Commissie echter niet kon uitsluiten dat de overheidssteun voor de planningsfase mogelijk staatssteun ten gunste van de toekomstige exploitant van de vaste verbinding inhoudt, heeft zij ook de verenigbaarheid van de aangemelde maatregelen beoordeeld. Daarbij is zij tot de conclusie gekomen dat de steunmaatregelen als verenigbaar kunnen worden beschouwd.

(41) Op 28 april 2015 heeft het Deense parlement zijn goedkeuring gehecht aan het wetsvoorstel inzake de bouw van de vaste verbinding en de verbindingen met het achterland in Denemarken (“bouwwet”) (31). De bouwwet bevat tevens de rechtsgrondslag voor de toekomstige exploitatie van de vaste verbinding. De bouwwet is op 6 mei 2015 in werking getreden.

(42) Op 6 februari 2019 heeft Femern A/S van de Duitse autoriteiten de ondertekende Duitse plangoedkeuring voor de vaste verbinding ontvangen. Naar aanleiding van de Duitse plangoedkeuring heeft het Deense parlement op 26 maart 2019 toestemming gegeven aan Femern A/S om de eerste en gespecificeerde bouwwerkzaamheden voor de vaste verbinding aan Deense zijde te beginnen. Meer in het bijzonder is aan Femern A/S gevraagd om met de aannemers te onderhandelen over de noodzakelijke overeenkomsten teneinde de volgende activiteiten aan te vatten: de aanleg van een bouwdok voor de fabricage van de tunneldelen, de aanleg van een werkhaven, de bouw van het tunnelportaal aan Deense zijde, de bouw van de tijdelijke huisvesting en de administratieve faciliteiten, waarborgen dat de betrokken aannemer overgaat tot de inkoop van speciale scheepsuitrusting en kleine voorbereidende activiteiten.

2.2. De vaste verbinding

(43) Met de bouwwet werd Femern A/S aangewezen als eigenaar van de vaste verbinding (32), met als enig doel de bouw, de exploitatie en de financiering ervan te beheren (33). In deze hoedanigheid zal Femern A/S ook de infrastructuurbeheerder van de spoorverbinding in de vaste verbinding zijn. Op grond van de bouwwet kan Femern A/S leningen aangaan en andere financiële instrumenten gebruiken voor doeleinden die verband houden met de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding.

(44) Femern A/S kan de vaste verbinding financieren met leningen die zijn verkregen op de internationale financiële markt. De Deense overheid kan voor deze leningen een staatsgarantie verlenen. Als alternatief kan Femern A/S het project financieren door middel van staatsleningen.

(45) Femern A/S zal het recht hebben om tolgeld te innen bij de gebruikers van de weginfrastructuur van de vaste verbinding. De minister van Vervoer zal de hoogte van deze tarieven bepalen, alsmede de beginselen voor de aanpassing van deze tarieven (34). Femern A/S kan bestaande algemene kortingsregelingen wijzigen en nieuwe kortingsregelingen invoeren, maar alleen voor zover dit geen wezenlijke invloed heeft op de door de minister van Vervoer vastgestelde hoogte van de tarieven. Zij zal ook recht hebben om spoorwegtarieven te heffen voor het gebruik van de spoorwegverbinding in de vaste verbinding. De minister van Vervoer zal ook die tarieven vaststellen (35). Met de gekozen structuur worden de tolgelden en spoorwegtarieven niet alleen gebruikt om de exploitatie- en onderhoudskosten van de vaste verbinding en de Deense spoorverbindingen met het achterland te dekken, maar ook de kosten in verband met rentebetalingen en aflossingen van leningen die relevant zijn voor de schuld die is opgebouwd bij de planning en de bouw van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt.

(46) De uitvoering van de bouwwerkzaamheden van de vaste verbinding staat voor alle potentiële ondernemingen open onder gelijke en niet-discriminerende voorwaarden, aangezien Femern A/S voor de gunning van alle bouwcontracten openbare aanbestedingsprocedures heeft uitgeschreven in overeenstemming met de wetgeving inzake overheidsopdrachten.

2.3. De Deense (36) weg- en spoorverbindingen met het achterland

(47) A/S Femern Landanlæg is aangewezen om de bouw en exploitatie van de Deense verbindingen met het achterland te beheren (37). De bouw en de exploitatie van de spoorwegverbindingen met het achterland zullen worden uitgevoerd door Banedanmark namens de Deense staat en worden gefinancierd door A/S Femern Landanlæg. Banedanmark is als beheerder van de Deense spoorweginfrastructuur verantwoordelijk voor alle kosten in verband met de exploitatie van de Deense spoorweginfrastructuur, met inbegrip van de spoorwegverbindingen met het achterland. De noodzakelijke modernisering van de wegverbindingen met het achterland zal door het Deense directoraat voor de wegen namens de Deense staat worden uitgevoerd en worden gefinancierd door A/S Femern Landanlæg. De wegverbindingen met het achterland zullen deel uitmaken van het algemene Deense wegeninfrastructuurnet, dat wordt gefinancierd, geëxploiteerd en onderhouden door het Deense directoraat voor de wegen.

(48) Het bestaande dubbelsporige baanvak tussen Ringsted en Vordingborg en het bestaande enkelsporige baanvak tussen Vordingborg en Rødby, met inbegrip van het nieuwe seinsysteem dat op dit baanvak is geïnstalleerd, zijn eigendom van Banedanmark. A/S Femern Landanlæg zal eigenaar zijn van het nieuwe baanvak tussen Vordingborg en Rødby, met inbegrip van het nieuwe seinsysteem dat op het nieuwe spoor is geïnstalleerd, en de installaties voor de elektrificatie van het hele baanvak tussen Ringsted en Rødby.

(49) A/S Femern Landanlæg en Banedanmark zijn beide mede-eigenaar van de Deense spoorverbindingen met het achterland (38). Zodra de bouw is voltooid, en omdat het technisch moeilijk zal zijn om de eigendom van de spoorweginstallaties op de Deense verbindingen met het achterland te scheiden, zal er een uitwisseling van eigendom plaatsvinden tussen Banedanmark en A/S Femern Landanlæg (39).

(50) De Deense wegverbindingen met het achterland blijven in eigendom van de staat.

(51) A/S Femern Landanlæg kan de verbindingen met het achterland financieren met leningen die op de internationale financiële markt zijn verkregen. De Deense overheid kan voor deze leningen een staatsgarantie verlenen. Als alternatief kan A/S Femern Landanlæg de verbindingen met het achterland financieren met staatsleningen.

(52) Femern A/S zal dividenden uitkeren aan A/S Femern Landanlæg. Met deze dividenden zal A/S Femern Landanlæg haar schuld terugbetalen in verband met de leningen die nodig zijn voor de financiering van kosten inzake planning, bouw en onderhoud, alsmede herinvesteringen in verband met de spoorwegverbindingen met het achterland en kosten voor de aanleg van de wegverbinding met het achterland.

(53) Overeenkomstig de algemene beginselen die in Denemarken gelden, zullen er geen gebruikstarieven worden geheven voor het gebruik van de Deense wegverbindingen met het achterland.

2.4. De maatregelen die aan Femern A/S zijn of zouden zijn toegekend

(54) In het inleidingsbesluit zijn twijfels geuit over het staatssteunkarakter en de verenigbaarheid van verscheidene aangemelde en vermeende steunmaatregelen die hieronder beschreven staan.

2.4.1. Kapitaalinjecties

(55) De Deense autoriteiten hebben aanmelding gedaan van kapitaalinjecties ten belope van 500 miljoen DKK (67,0 miljoen EUR) die in 2005 en 2009 door de staatsonderneming Sund & Bælt Holding A/S zijn uitgevoerd ten gunste van Femern A/S. Deze kapitaalinjecties hadden tot doel Femern A/S in stelling te brengen om het Deense deel van de voorbereidende werkzaamheden en studies in verband met de vaste verbinding over de Fehmarnbelt uit te voeren (40). Zoals vermeld in het inleidingsbesluit is Scandlines van mening dat Sund & Bælt Holding A/S in dezelfde periode aanvullende kapitaalinjecties heeft verricht, die mogelijk het in het bouwbesluit toegestane bedrag met ten minste 10 miljoen DKK (1,3 miljoen EUR) overschrijden.

2.4.2. Staatsgaranties

(56) Het inleidingsbesluit had ook betrekking op het door de Deense autoriteiten aangemelde model voor staatsgaranties. Het heeft betrekking op staatsgaranties voor leningen of andere financiële instrumenten die door Femern A/S op de internationale financiële markten zijn aangetrokken voor de financiering van de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding (41).

(57) Op grond van artikel 7, leden 3 en 5, van de planningswet geniet Femern A/S een staatsgarantie ter dekking van haar verplichtingen met betrekking tot leningen en andere financiële instrumenten die worden gebruikt voor de financiering van de voorbereiding, het onderzoek, de planning en andere noodzakelijke maatregelen met betrekking tot de vaste verbinding.

(58) Op grond van artikel 4, lid 2, van de bouwwet geniet Femern A/S een staatsgarantie ter dekking van haar verplichtingen met betrekking tot leningen en andere financiële instrumenten die worden gebruikt voor de financiering en herfinanciering van de planning, de bouw, de exploitatie en andere noodzakelijke regelingen voor de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding.

(59) Net als andere staatsondernemingen die door een staatsgarantie gedekte leningen verkrijgen, zal Femern A/S een garantiepremie moeten betalen aan de Deense staat, zoals aangemeld in 2014, ten belope van 0,15 % per jaar op de uitstaande schuld die door de garantie wordt gedekt.

(60) De staatsgarantie dekt de verplichtingen van Femern A/S met betrekking tot leningen en andere financiële instrumenten die worden gebruikt voor de financiering en herfinanciering van de planning, de bouw, de exploitatie en andere noodzakelijke regelingen voor de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding.

(61) De staat kan ook besluiten garanties te verstrekken voor andere financiële contracten van Femern A/S die in verband met de projectfinanciering worden gebruikt (zoals swaps) (42). De Deense autoriteiten hebben uitgelegd dat de Deense staat garanties zou kunnen verstrekken voor derivatentransacties. Met deze garanties kan Femern A/S goedkopere tarieven voor haar derivaten verkrijgen, aangezien de tegenpartij niet het risico loopt dat Femern A/S haar verplichtingen uit hoofde van het derivatencontract niet nakomt. Evenzo kan Femern A/S ook een beroep doen op die garanties wanneer zij voor die derivaten een zekerheid moet stellen.

(62) Tot slot dekt de garantie andere financiële verplichtingen die Femern A/S in verband met de bouwfase aangaat (43).

(63) De staatsgarantie kan alleen worden gebruikt ter dekking van leningen die Femern A/S verkrijgt voor de financiering van de vaste verbinding. Femern A/S kan als voor een bijzonder doel opgerichte onderneming geen leningen verkrijgen voor of zich bezighouden met enige andere activiteit dan de financiering, planning, bouw en exploitatie van de vaste verbinding.

(64) Zoals vermeld in het inleidingsbesluit hebben de klagers aangevoerd dat Femern A/S dankzij de staatsgarantie dezelfde kredietwaardigheid heeft als de Deense staat (AAA), waardoor zij financiële voorwaarden voor haar leningen kan verkrijgen die aanzienlijk beter zijn dan die welke anders op de financiële markt beschikbaar zouden zijn. Daarnaast stellen zij dat uit de planningswet en de bouwwet volgt dat de staatsgaranties onbeperkt zijn in tijd en bedrag en in feite voorkomen dat Femern A/S failliet kan gaan. Bovendien voldoen de garanties aan geen van de in de garantiemededeling (44) genoemde voorwaarden die het bestaan van staatssteun zouden kunnen uitsluiten.

(65) De klagers hebben ook aangevoerd dat telkens wanneer Femern A/S een nieuwe financiële overeenkomst sluit, een nieuwe garantie wordt verleend, wat een nieuwe ad-hocsteunmaatregel inhoudt.

2.4.3. Staatsleningen

(66) Wat het aangemelde financieringsmodel betreft, heeft Femern A/S ook het recht om staatsleningen te verkrijgen, als alternatieve wijze om middelen aan te trekken (45). De Deense autoriteiten hebben verklaard dat de rente over staatsleningen overeenkomt met de voorwaarden voor leningen van de staat zelf (46), met een aanvullende opslag van 0,15 %, zoals aangemeld in 2014.

(67) Zoals vermeld in het inleidingsbesluit hebben de klagers aangevoerd dat het planningsbesluit geen staatssteun in de vorm van staatsleningen toestaat. Volgens hen heeft de minister van Financiën staatsleningen verstrekt en deze vorm van steun voor een veel hoger bedrag verleend dan in het planningsbesluit was toegestaan. Volgens de klagers heeft de staat tijdens de planningsfase van het project leningen aan Femern A/S en A/S Femern Landanlæg verstrekt die in totaal 533 miljoen EUR (47) zouden belopen. De Deense autoriteiten hebben aangegeven dat de oorspronkelijke planningsbegroting van 194 miljoen EUR in 2010, 2011 en 2013 werd verhoogd tot een totale begroting van 684 miljoen EUR (prijzen van 2008), waarvan 534 miljoen EUR bestemd was voor de planningsfase van de vaste verbinding (de rest betrof de verbindingen met het achterland). Femern A/S heeft staatsleningen afgesloten om deze kosten te dekken. Deze budgettaire aanpassingen werden goedgekeurd door de commissie Financiën van het Deense parlement.

(68) De klagers hebben verder aangevoerd dat de beoogde staatsleningen geen vaste terugbetalingstermijn hebben en derhalve onbeperkt in de tijd zijn. Bij gebrek aan een dergelijke termijn kan Femern A/S de terugbetaling van oorspronkelijke initiële leningen steeds weer uitstellen door achtereenvolgens nieuwe leningen aan te gaan om de oorspronkelijke leningen te herfinancieren.

(69) In november en december 2018 – toen het bouwbesluit nog van kracht was – heeft Femern A/S staatsleningen verkregen voor een nominale waarde van 7,4 miljard DKK (1,0 miljard EUR) om de noodzakelijke financiering voor het opstarten van de bouwfase te garanderen. Deze leningen zijn uitbetaald in de periode tussen november 2018 en april 2019.

(70) De klagers hebben ook aangevoerd dat telkens wanneer Femern A/S een nieuwe staatslening aangaat, een nieuwe maatregel wordt toegekend, wat een nieuwe ad-hocsteunmaatregel inhoudt.

Leningen voor promotie-/marketing-/voorlichtingsactiviteiten

(71) Zoals vermeld in het inleidingsbesluit, heeft Scandlines aangevoerd dat Femern A/S zeer uiteenlopende aan promotie- en marketingactiviteiten heeft ondernomen (48), hetzij in eigen naam, hetzij door een beroep te doen op aannemers, consultants (49) en directe leveranciers. Scandlines heeft ook aangegeven dat Femern A/S vooralsnog geen bron van inkomsten heeft buiten de financiering van de Unie en dat de financiering van dit soort activiteiten dus staatssteun vormde, die onrechtmatig en onverenigbaar zou zijn. Subsidiair moet de vermeende steun in kwestie worden beschouwd als misbruik van de op grond van het planningsbesluit goedgekeurde steun.

(72) In dit verband hebben de Deense autoriteiten in het kader van de vooronderzoeksprocedure verklaard dat de voorlichtingsactiviteiten van Femern A/S binnen het toepassingsgebied van haar taken vallen, zoals omschreven in het rechtskader dat haar activiteiten als staatsonderneming namens het ministerie van Vervoer regelt. Wanneer de staat zulke grote infrastructuurprojecten uitvoert, zijn de betrokken overheidsentiteiten verplicht om het publiek zo uitvoerig mogelijk te informeren, zodat de burgers weten waar het infrastructuurproject over gaat, hoelang de bouwfase zal duren en welke voordelen zullen voortkomen uit de beslissing van de staat om deze infrastructuur te bouwen. Deze activiteiten maken volgens hen dus deel uit van de publieke taak van de staat om zijn burgers te informeren en vormen geen promotie- en marketingactiviteiten, aangezien de exploitatie van de vaste verbinding in dit stadium in de verre toekomst ligt. Daarom zou de financiering ervan geen staatssteun vormen. De Deense autoriteiten hebben voorts gepreciseerd dat de voorlichtingsactiviteiten voor de jaren 2014 en 2015 deels met financiering van de Unie via het TEN-T-programma van de Commissie en deels met staatsleningen zijn bekostigd. In 2014 is de volledige financiering van de Unie aan de activiteiten besteed (50 % van de kosten) en in 2015 is een beperkt bedrag van de financiering van de Unie aan de activiteiten besteed. Femern A/S heeft in 2016 geen financiering van de Unie ontvangen voor de voorlichtingsactiviteiten. Deze activiteiten zijn – net als de andere activiteiten van Femern A/S – in 2016 dus gefinancierd door middel van staatsleningen. In 2017 heeft Femern A/S financiering van de Unie ontvangen uit hoofde van het CEF-programma, waardoor de voorlichtingsactiviteiten deels door de Unie en deels met staatsleningen zijn gefinancierd.

2.4.4. Bijzondere belastingmaatregelen

(73) In het inleidingsbesluit is voorts gewezen op het bezwaar van Scandlines dat voor Femern A/S een bijzondere belastingregeling geldt in het kader van de Deense belastingwetgeving, die oorspronkelijk op grond van de planningswet is ingevoerd.

2.4.4.1. Voorwaartse verliesverrekening

(74) Overeenkomstig artikel 9 van de planningswet mag Femern A/S jaar na jaar onbeperkt verliezen meenemen. In het begin was dit in overeenstemming met de regels die in Denemarken in het algemeen gelden voor ondernemingen. Op 1 januari 2013 is in de Deense belastingwetgeving echter een beperking ingevoerd (50) op de bedragen van meegenomen verliezen uit het verleden (51) die in één jaar kunnen worden afgetrokken. Volgens deze bepaling is het recht om verliezen mee te nemen weliswaar niet beperkt in de tijd, maar is het bedrag van de verliezen dat kan worden meegenomen en afgetrokken van de winst van de volgende jaren beperkt tot 7,5 miljoen DKK (52) (1,0 miljoen EUR) per jaar. Indien er een verlies overblijft, kan dit slechts worden afgetrokken tot 60 % van het positieve belastbare inkomen dat 7,5 miljoen DKK overschrijdt. Op grond van de bijzondere bepalingen van de planningswet was deze beperking echter niet van toepassing op Femern A/S, die het recht behield om voor verliezen uit het verleden een onbeperkt mee te nemen. Dit recht werd eind 2015 afgeschaft (53).

(75) De Deense autoriteiten hebben in het kader van de vooronderzoeksprocedure verklaard dat Femern A/S in de periode 2013-2015 geen daadwerkelijk financieel voordeel heeft genoten, aangezien deze maatregel in de praktijk pas in latere fasen van het project kon worden toegepast, d.w.z. wanneer het project belastbare winst zou opleveren. De Deense autoriteiten hebben verder verduidelijkt dat Femern A/S in deze periode alle geleden verliezen heeft gebruikt om het belastbare inkomen op concernniveau in hetzelfde boekjaar te verlagen. Andere Deense ondernemingen binnen een concern hadden hetzelfde kunnen doen volgens de algemene belastingregels.

2.4.4.2. Afschrijving van activa

(76) Overeenkomstig de artikelen 12 en 13 van de wet betreffende Sund & Bælt (54) werd het jaarlijkse afschrijvingspercentage voor de activa van de ondernemingen die tot Sund & Bælt behoren, zoals Femern A/S, vastgesteld op 6 % van de oorspronkelijke aankoopkosten. De totale bouwkosten van de vaste verbinding kunnen worden beschouwd als oorspronkelijke aankoopkosten. Dit betekent dat een enkele algemene afschrijvingsregel zou worden toegepast op alle activa van Femern A/S. Het afschrijvingspercentage van 6 % voor Femern A/S zou gelden tot het inkomstenjaar waarin de totale som van de afschrijvingen meer bedraagt dan 60 % van de oorspronkelijke aankoopkosten (d.w.z. een periode van 10 jaar). Vanaf dat punt zou het jaarlijkse afschrijvingspercentage worden teruggebracht tot 2 %.

(77) Volgens de Deense autoriteiten zijn de bijzondere afschrijvingsregels sinds 1 januari 2016 eveneens ingetrokken door middel van een wijziging van de wet betreffende Sund & Bælt (55).

2.4.4.3. Fiscale concernregeling

(78) Femern A/S is onderworpen aan een verplichte fiscale concernregeling met Sund & Bælt Holding, in overeenstemming met de algemene fiscale concernregeling die van toepassing is op alle Deense ondernemingen binnen een concern. Overeenkomstig artikel 31 van de Deense wet op de vennootschapsbelasting moet een “concern”, waarvan alle ondernemingen in Denemarken zijn gevestigd, worden belast overeenkomstig de bepalingen inzake verplichte concernbelasting. Voor Femern A/S gelden in dat opzicht geen specifieke regels.

(79) Volgens de klagers zouden de bovengenoemde belastingmaatregelen ten gunste van Femern A/S onverenigbare staatssteun vormen, die tot de intrekking van de desbetreffende bepalingen bedoeld was om onbeperkt in tijd en bedrag te zijn en die de onderneming een voordeel heeft opgeleverd dat losstaat van de andere overheidsmaatregelen, hetgeen op zijn eigen waarde moet worden beoordeeld.

2.4.5. Kosteloos gebruik van staatseigendom

(80) Overeenkomstig artikel 8 van het verdrag inzake de Fehmarnbelt stellen Duitsland en Denemarken de voor de bouw en exploitatie van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt benodigde terreinen (artikel 8, lid 1) en benodigde watergebieden en zeebodem (artikel 8, lid 2) kosteloos ter beschikking.

(81) De Deense staat zal Femern A/S kosteloos de watergebieden en de zeebodem ter beschikking stellen die nodig zijn voor de voorbereiding, het onderzoek en de planning (56), alsook voor de bouw en de exploitatie (57) van de vaste verbinding.

(82) Zoals vermeld in het inleidingsbesluit, heeft Scandlines aangevoerd dat Femern A/S door deze bepalingen een financieel voordeel geniet, aangezien zij bij afwezigheid van deze bepalingen normaal gesproken een marktconforme vergoeding zou moeten betalen voor het gebruik van de watergebieden en de zeebodem.

(83) De Deense autoriteiten hebben echter aangevoerd dat er in het Deense recht geen algemene regel of algemeen beginsel bestaat op grond waarvan ondernemingen die zich in een soortgelijke feitelijke en juridische situatie bevinden als Femern A/S, vergoedingen aan de staat moeten betalen voor het gebruik van de zeebodem en watergebieden. Daarom geldt hetzelfde beginsel van kosteloze toegang voor andere met tolgelden gefinancierde vervoersinfrastructuur in Denemarken (zoals de vaste verbinding over de Sont en de vaste verbinding over de Grote Belt). In een soortgelijke – doch niet direct vergelijkbare – situatie worden door veerdienstmaatschappijen of andere rederijen geen vergoedingen aan de Deense staat betaald voor het doorkruisen van zeegebieden die binnen de Deense jurisdictie vallen. Bovendien betalen de havens geen kosten voor het gebruik van de zeebodem.

2.4.6. Spoorwegtarieven

(84) Femern A/S is gemachtigd om spoorwegmaatschappijen tarieven in rekening te brengen voor het gebruik van de spoorverbinding in de vaste verbinding. Het ministerie van Vervoer zal de hoogte en reguleringsbeginselen vaststellen van de tarieven die de spoorwegmaatschappijen aan Femern A/S moeten betalen voor het gebruik van de spoorlijn in de vaste verbinding (58).

(85) In het inleidingsbesluit is gewezen op het bezwaar van Scandlines dat de staat, via zijn eigen spoorwegmaatschappij Danske Statsbaner (“DSB”) (59), gedurende een onbepaalde periode jaarlijks een deel van de totale tarieven van 350 miljoen DKK (46,9 miljoen EUR) zal betalen aan Femern A/S. Aangezien dit tarief van toepassing lijkt te zijn ongeacht het aantal treinen dat gebruik maakt van de vaste verbinding, zonder correctiemechanisme en voor onbepaalde tijd, heeft de klager aangegeven dat dit een economisch voordeel voor Femern A/S met zich mee zou brengen.

(86) De Deense autoriteiten hebben aangegeven dat in de voorbereidende nota’s bij de bouwwet (60) (“voorbereidende nota’s bij de bouwwet”) is verklaard dat de hoogte van de spoorwegtarieven ook een deel van de bouwkosten van de vaste verbinding op lange termijn zal weerspiegelen en niet alleen de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de spoorwegverbinding. Bovendien zullen die tarieven worden vastgesteld in overeenstemming met Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad (61), zodat overcompensatie wordt voorkomen.

(87) Voorts verwachten de Deense autoriteiten dat de inkomsten uit het gebruik van de spoorlijn ongeveer 15 % van de totale exploitatie-inkomsten zullen uitmaken, terwijl de bouwkosten voor het spoorweggedeelte van de vaste verbinding 51 % uitmaken, wat betekent dat de gebruikers van de wegverbinding uiteindelijk een deel van de spoorwegverbinding zullen betalen.

(88) Omdat alle spoorwegmaatschappijen die van de vaste verbinding gebruikmaken, worden geacht de spoorwegtarieven te betalen, hebben de Deense autoriteiten aangegeven dat de heffing van spoorwegtarieven geen gebruik van aan Femern A/S toegekende staatsmiddelen zou vormen, aangezien de overdracht van middelen van spoorwegmaatschappijen aan Femern A/S geen gevolgen zou hebben voor de staatsbegroting.

3. GRONDEN VOOR INLEIDING VAN DE PROCEDURE

(89) De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure op 14 juni 2019 ingeleid. In het inleidingsbesluit dat op die datum is vastgesteld, heeft zij haar voorlopige beoordeling van de maatregelen gegeven en haar twijfels over de verenigbaarheid ervan met de interne markt geuit.

(90) De Commissie kon in dat stadium niet concluderen of Femern A/S als een onderneming kon worden aangemerkt. Gezien de bijzondere situatie waarin Femern A/S opereert, de argumentatie van de Deense autoriteiten en de klagers en de aangehaalde rechtspraak, betwijfelde de Commissie meer bepaald of Femern A/S kan worden geacht een economische activiteit uit te oefenen (tijdens de plannings-, bouw- en exploitatiefase van het project) en dus kan worden aangemerkt als een onderneming. De Commissie betwijfelde ook of de promotie-/marketing-/voorlichtingsactiviteiten als een publieke taak dan wel als een economische activiteit moeten worden aangemerkt. Bovendien kon zij niet definitief concluderen dat er sprake was van een selectief voordeel voor een aantal van de steunmaatregelen.

(91) De Commissie kon niet concluderen of de staatsgaranties en staatsleningen moeten worden aangemerkt als een steunregeling of moeten worden aangemerkt als individuele steunmaatregelen die zijn verleend bij de inwerkingtreding van de planningswet en de bouwwet, dan wel als een individuele steunmaatregel die wordt verleend telkens wanneer een financiële transactie van Femern A/S wordt uitgevoerd door de nationale autoriteiten.

(92) Met betrekking tot de beoordeling van de verenigbaarheid heeft de Commissie, in het licht van de arresten van de Unierechters, zich op het voorlopige standpunt gesteld dat de vaste verbinding een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang vormt. De Commissie heeft echter twijfels geuit over de vraag of de steun gedeeltelijk als exploitatiesteun moet worden aangemerkt. De Commissie had ook moeite om de noodzaak van de steun vast te stellen. Gezien de onzekerheden rond de juiste periode voor de berekening van de IRR (internal rate of return – interne opbrengstvoet) van het project en de tijd die sinds de aanmelding van 2014 is verstreken, was de Commissie van mening dat zij de referentie-WACC (weighted average cost of capital – gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet) en het door de Deense autoriteiten voorgestelde niveau van de IRR van het project in detail zou moeten beoordelen op basis van geactualiseerde en passende aannamen. Bovendien had de Commissie vragen bij de evenredigheid van de onderzochte maatregelen, gezien de complexiteit van de vaststelling van de financieringskloof en het ontbreken van de elementen die een correcte kwantificering van de betrokken steun of ten minste een passende methode en relevante beperkingen mogelijk zouden maken. Hoewel de Commissie niet kon concluderen dat de aanvullende steunmaatregelen gevolgen voor de mededinging hadden, is zij tot de voorlopige conclusie gekomen dat de aangemelde steunmaatregelen slechts beperkte negatieve gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer zouden hebben die niet opwegen tegen de duidelijke positieve gevolgen van het project voor de Unie als geheel. Ten slotte was de Commissie van mening dat zij zich niet kon uitspreken over de specifieke verenigbaarheidsvoorwaarde met betrekking tot de voorwaarden voor de gebruikmaking van de staatsgaranties en kon zij niet concluderen dat Denemarken voldeed aan de transparantievoorwaarde van punt 45 van de mededeling van de Commissie – Criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt van staatssteun ter bevordering van de verwezenlijking van belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (“BPGEB-mededeling”) (62).

4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

(93) Alle belanghebbenden die opmerkingen hebben gemaakt over het inleidingsbesluit, hebben hun bezorgdheid geuit over de vermeende staatssteun aan Femern A/S. De opmerkingen van de Deense Vereniging van veerdienstmaatschappijen en de ECSA zijn van algemene aard.

(94) VDR heeft met name benadrukt dat Femern A/S moet worden aangemerkt als een onderneming die een economische activiteit uitoefent. Aangezien Femern A/S zonder openbare aanbestedingsprocedure is belast met de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding, ontvangt zij een voordeel. VDR heeft voorts twijfels over het bestaan van een stimulerend effect, is van mening dat er andere, minder dure alternatieven beschikbaar waren, verzoekt de Commissie de steun te beperken en is van mening dat er een groot risico bestaat dat de vaste verbinding de mededinging op oneerlijke wijze zal vervalsen.

(95) Rostock Port stelt om te beginnen dat aan alle voorwaarden voor staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan. Daarnaast is Rostock Port van mening dat de effecten en de impact van het project niet naar behoren zijn beoordeeld en dat de impact op haar eigen activiteiten is onderschat. De verkeersprognose, met name wat betreft de Duitse verbindingen met het achterland, zou onvolledig, niet aannemelijk en tegenstrijdig zijn. Bovendien zouden de effecten van de grenscontrole en de verplaatsingen (ten voordele van de Grote Belt of de Sont) worden genegeerd. De negatieve effecten van het project op alle havens naast de vaste verbinding over de Fehmarnbelt, aan beide zijden van de Oostzee, zouden dus niet naar behoren zijn beoordeeld.

(96) De opmerkingen van Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, FSS en Scandlines lopen gelijk en geven in grote lijnen de algemene argumenten van Scandlines weer. Gemakshalve zullen deze opmerkingen daarom hieronder worden aangeduid als opmerkingen van “Scandlines et al.”. Het antwoord van NABU is gericht op de verenigbaarheidsanalyse en stemt grotendeels overeen met de opmerkingen van Scandlines, aangevuld met een milieuperspectief.

4.1. Opmerkingen over het bestaan van steun

4.1.1. Het begrip “onderneming”

(97) Scandlines et al. stellen dat Femern A/S moet worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien Femern A/S een economische activiteit uitoefent door tegen vergoeding vervoersdiensten aan te bieden. In dit verband verwijzen Scandlines et al. naar het besluit van de Commissie van 2014 betreffende de financiering van de bouw van de Sontbrug (“besluit van 2014 betreffende de Sontbrug”) (63), waarin de Commissie heeft vastgesteld dat precies dezelfde activiteiten van het Øresundsbro Konsortiet economische activiteiten vormen.

(98) Verder stellen Scandlines et al. dat Femern A/S geen diensten verleent die verband houden met de uitoefening van overheidsgezag. Volgens vaste rechtspraak houdt een activiteit alleen verband met de uitoefening van overheidsgezag wanneer de activiteit een doelstelling van algemeen belang dient, die typisch een overheidsprerogatief is (64). Dit het geval voor geen enkele activiteit die door Femern A/S wordt uitgevoerd.

(99) Bovendien verwijzen Scandlines et al. naar de rechtspraak van de Unierechters en de beschikkingspraktijk van de Commissie, met het argument dat het niet relevant is dat Femern A/S haar eigen prijzen kan bepalen of dat zij onderworpen is aan door de overheid gereguleerde prijzen. Bovendien behoudt Femern A/S een ruime discretionaire bevoegdheid om grote kortingen toe te kennen, zodat de minister van Vervoer niet de exacte tegenprestatie bepaalt, maar alleen maximumprijzen vaststelt.

(100) Aangezien de activiteiten van Femern A/S worden geacht economisch van aard te zijn, zijn Scandlines et al. van mening dat niet alleen de financiering voor de planning, de bouw en de exploitatie, maar ook de financiering voor promotie-/marketing-/voorlichtingsactiviteiten staatssteun vormt. Scandlines et al. benadrukken verder dat Femern A/S duidelijke marketingactiviteiten heeft uitgevoerd, die veel verder gaan dan het voorlichten van het grote publiek over een infrastructuurproject.

4.1.2. Selectief voordeel

(101) Scandlines et al. wijzen erop dat de rechtstreekse aanwijzing van Femern A/S als enige constructeur en exploitant van de vaste verbinding, zonder aanbesteding, op zich al een economisch voordeel inhoudt volgens de beschikkingspraktijk van de Commissie. Scandlines et al. stellen dat elke in punt 2.4 van het inleidingsbesluit genoemde steunmaatregel een selectief voordeel voor Femern A/S oplevert.

(102) Wat de kapitaalinjecties, staatsgaranties en staatsleningen betreft, stellen Scandlines et al. dat het steunelement bestaat uit het volledige door de staat gegarandeerde of geleende bedrag, en niet uit het verschil tussen de door Femern A/S betaalde premie of rente en de marktconforme premie of rente. Dit argument is gebaseerd op de redenering dat Femern A/S zich in een dermate zwakke financiële positie zou bevinden dat geen enkele particuliere kredietgever of garant leningen of garanties zou aanbieden. Scandlines et al. komen tot die slotsom omdat zij de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling aldus interpreteren dat geen enkele marktdeelnemer Femern A/S garanties of leningen zou verstrekken. Op basis hiervan concluderen Scandlines et al. dat er geen marktrente bestaat en dat het steunelement derhalve de volledige garantie en het volledige bedrag van de lening omvat.

(103) Wat de spoorwegtarieven betreft, stellen Scandlines et al. dat de kosten de enige relevante parameter voor de vaststelling van de prijzen zijn, aangezien geen enkele concurrent een soortgelijke dienst aanbiedt na de verwijdering van de sporen naar de veerboten van Scandlines. Aangezien de Deense staat Femern A/S een jaarlijks spoorwegtarief van 350 miljoen DKK (46,9 miljoen EUR) zal betalen via de openbare spoorwegmaatschappij DSB, zonder enig mechanisme voor neerwaartse correctie met betrekking tot het aantal treinen dat daadwerkelijk gebruikmaakt van de vaste verbinding, is de prijs niet gebaseerd op de kosten. FSS voegt hieraan toe dat het bedrag van 350 miljoen DKK een specifiek aandeel van de totale jaarlijkse inkomsten uit spoorwegtarieven vormt en dat de toepassing van dit tarief niet beperkt is in de tijd.

(104) Wat de belastingmaatregelen betreft, stellen Scandlines et al. dat alle maatregelen een voordeel inhouden. Voorts merken zij op dat de belastingmaatregelen zowel op de planning als op de bouwwerkzaamheden zijn toegepast.

(105) Met betrekking tot het kosteloze gebruik van staatseigendom voeren Scandlines et al. aan dat Femern A/S kosteloos gebruik kan maken van watergebieden en een deel van de zeebodem, zoals uitdrukkelijk is bepaald in de planningswet en de bouwwet. Volgens hen is de stelling van Denemarken dat er in het algemeen geen vergoedingen aan de Deense staat moeten worden betaald door veerdienstmaatschappijen of andere rederijen voor het doorkruisen van een zeegebied, tegenstrijdig met de opname van de genoemde bepaling in de wetten. FSS acht het irrelevant dat ondernemingen in werkelijkheid geen heffingen betalen voor het doorkruisen van de nationale zeegebieden.

4.2. Opmerkingen over de kwalificatie van steun

(106) Scandlines et al. zijn het niet eens met de redenering in het inleidingsbesluit, waarin drie mogelijke kwalificaties van de steun in verband met staatsgaranties en -leningen worden genoemd, namelijk i) een steunregeling, ii) individuele steunmaatregelen die zijn verleend bij de inwerkingtreding van de planningswet en de bouwwet, of iii) een individuele steunmaatregel die is verleend telkens wanneer een financiële transactie van Femern A/S wordt uitgevoerd door de nationale autoriteiten.

(107) Scandlines et al. stellen dat de steun uitsluitend aan Femern A/S wordt verleend voor een specifiek project en derhalve niet als een regeling kan worden beschouwd, maar als een individuele steunmaatregel (d.w.z. ad-hocsteun) moet worden beschouwd.

(108) Volgens de interpretatie van Scandlines et al. pleit de Commissie met haar argument in overweging 132 van het inleidingsbesluit met betrekking tot de verplichting van de staat om de financiering van het project te waarborgen, voor de kwalificatie als steunregeling. Scandlines et al. zijn van mening dat dit in strijd zou zijn met de procedureverordening en het arrest Øresund (65).

(109) Scandlines et al. concluderen dat, aangezien de steun niet als een steunregeling kan worden gekwalificeerd, deze noodzakelijkerwijs een reeks ad-hocsteunmaatregelen moet vormen, die wordt verleend telkens wanneer Femern A/S een financiële transactie voor de financiering van het project sluit (d.w.z. optie iii)). Scandlines et al. hebben geen verdere argumenten of bewijzen aangevoerd ter staving van redenen waarom de ad-hocsteun wordt toegekend telkens wanneer een individuele transactie wordt gesloten, en niet op het moment dat de planningswet of de bouwwet in werking trad (d.w.z. optie ii)).

(110) FSS is van mening dat de steun niet als een steunregeling kan worden beschouwd, maar geeft geen opmerkingen over het tijdstip (de tijdstippen) waarop de steun wordt verleend.

4.3. Opmerkingen over beoordeling van de verenigbaarheid

4.3.1. Kwalificatie van het project in het licht van de BPGEB-regels

(111) Scandlines et al. stellen dat de Commissie ten onrechte heeft aangenomen dat de vaste verbinding over de Fehmarnbelt een project van gemeenschappelijk Europees belang is. NABU voert aan dat het feit dat het project is aangewezen als een project in het kader van het TEN-T-netwerk (voor het spoorweggedeelte) en recht heeft op financiering van de Unie, niet voldoende is om het gemeenschappelijk Europees belang aan te tonen. Scandlines et al. zijn van mening dat het positieve sociaal-economische rendement van de vaste verbinding dat in het inleidingsbesluit wordt aangehaald, gebaseerd is op inconsistente en verouderde studies uit 2015 (66). Scandlines et al. benadrukken met name dat de in de analyse die in het inleidingsbesluit wordt aangehaald, onvoldoende rekening wordt gehouden met de gevolgen van de mededinging tussen veerdiensten, en zijn van mening dat de verkeersprognoses die ten grondslag liggen aan het berekende sociaal-economische rendement, achterhaald zijn. Scandlines et al. verwijzen daartoe naar nieuwe studies van PWC (67) (“PWC-verslag”) en Knud Erik Andersen (“studie van Knud Erik Andersen”) (68) van respectievelijk januari en augustus 2019. Het PWC-verslag is voor de Duitse autoriteiten opgesteld in het kader van de afgifte van een Duitse plangoedkeuring voor de vaste verbinding over de Fehmarnbelt. Het verslag was toegespitst op het concurrentievermogen van de veerdiensten na de opening van de vaste verbinding. Op basis van de studie van Knud Erik Andersen stellen Scandlines en Stena Line dat de kosten van Scandlines aanzienlijk zijn overschat in de studies van 2015, aangezien daaruit volgt dat Scandlines met een enorm verlies zou opereren. Bij een correcte bepaling van de kosten zou het sociaal-economisch rendement van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt negatief zijn. Daarnaast zijn Scandlines en Stena Line van mening dat de studies van 2015 ondeugdelijk zijn als gevolg van de hogere kosten van het Duitse achterland, waardoor het sociaal-economisch rendement verder afneemt. NABU heeft verder opgemerkt dat in de studies niet voldoende rekening wordt gehouden met de gevolgen voor het milieu.

(112) Scandlines et al. voeren verder aan dat het feitelijke Europese nettovoordeel van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt negatief is en dat het rendement van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt duidelijk onder 4 % ligt, wat volgens hen het gevestigde minimumrendement is voor een in Denemarken uit te voeren infrastructuurproject.

(113) FSS heeft dienaangaande geen opmerkingen gemaakt.

(114) NABU is van mening dat de vaste verbinding over de Fehmarnbelt niet de door de Deense autoriteiten aangevoerde voordelen oplevert, aangezien de verbinding de verkeersomstandigheden niet verbetert en niet leidt tot de gestelde tijdwinst en dus niet positief bijdraagt aan het vervoer tussen Duitsland en Scandinavië.

4.3.2. De toekenning van exploitatiesteun

(115) Volgens Scandlines et al. is exploitatiesteun verboden en kan deze niet worden goedgekeurd. Scandlines et al. zijn van mening dat exploitatiesteun niet gekoppeld is aan een bepaalde projectfase (zoals de exploitatiefase), maar aan de aard van de kosten. Alle steun ter dekking van exploitatiekosten vormt exploitatiesteun. Daarom moeten alle relevante exploitatiekosten worden uitgesloten van de berekening van de financieringskloof. FSS voegt hieraan toe dat zij het arrest Øresund aldus uitlegt dat elke lening die is aangegaan om een eerdere lening te herfinancieren, automatisch onder de noemer exploitatiekosten valt en dat de steun voor een dergelijke herfinanciering derhalve verboden is. De goedkeuring van eventuele steun aan Femern A/S kan dus niet dienen om de kosten voor de herfinanciering van leningen te dekken. Volgens FSS moet de hoogte van de tolgelden op kosten gebaseerd zijn en moet prijsdumping worden uitgesloten. NABU heeft geen opmerkingen gemaakt over het aspect exploitatiesteun.

4.3.3. Opmerkingen over de financieringskloof

(116) Scandlines et al. stellen dat de in het inleidingsbesluit beschreven financieringskloof om drie redenen ondeugdelijk is: 1) de financieringskloof omvat opgedreven en niet-subsidiabele kosten met betrekking tot i) de aan A/S Femern Landanlæg uitgekeerde dividenden voor de verbindingen met het achterland en ii) de exploitatiekosten; 2) de financieringskloof omvat kunstmatig lage inkomsten door i) de TEN-T-subsidies uit te sluiten en ii) te aanvaarden dat Femern A/S de tolprijzen onder de kosten vaststelt; en 3) de levensduur van het de vaste verbinding is te kort. Scandlines et al. zijn van mening dat al deze elementen leiden tot een kunstmatig hoge financieringskloof en dus tot een maximaal toegestaan steunbedrag dat eveneens te hoog is.

(117) Wat de subsidiabele kosten betreft, herinneren Scandlines et al. eraan dat de Commissie eerder heeft geoordeeld dat, wanneer een gesteund project zowel economische als niet-economische activiteiten omvat, bij de berekening van de financieringskloof alleen de kosten in verband met de economische activiteit mogen worden meegerekend. Op grond hiervan stellen zij dat de kosten voor het achterland en de exploitatiekosten niet in de financieringskloof mogen worden opgenomen, aangezien deze kosten geen deel uitmaken van de vaste verbinding. Bovendien is de uitbetaling van dividenden geen kostenpost maar een winstuitkering, zodat zij niet kan worden opgenomen in de analyse van de financieringskloof. FSS voegt hieraan toe dat de voorbereidende werkzaamheden die in 2013 zijn gestart, bouwkosten zijn en dat ze daarom niet kunnen worden toegestaan als subsidiabele kosten voor planningsdoeleinden. Bovendien maken de planningskosten volgens FSS geen deel uit van de bouwkosten zoals die in tabel 1 van het inleidingsbesluit zijn weergegeven.

(118) Wat de inkomsten betreft, stellen Scandlines et al. dat de TEN-T-subsidies niet zijn opgenomen in de analyse van de financieringskloof van 2014. De opname van deze subsidies zal leiden tot een aanzienlijk lagere financieringskloof. Bovendien zijn de inkomsten kunstmatig laag omdat de tolprijzen van Femern A/S niet zijn gebaseerd op de kosten maar op de prijzen van de veerdiensten van Scandlines. De Commissie moet derhalve eisen dat de prijzen van de vaste verbinding gedurende de periode dat Femern A/S staatssteun ontvangt, worden vastgesteld op een niveau dat alle kosten, inclusief de aflossing van de schuld, weerspiegelt. Dit laatste element is door FSS niet aan de orde gesteld. Wat de levensduur van het project betreft, herinneren Scandlines et al. eraan dat de financieringskloof en de IRR-analyse moeten worden gebaseerd op de levensduur van de investering en niet op de terugbetalingsperiode van 55 jaar, zoals ook door het Gerecht is bevestigd. Uit de informatie op de website van Femern A/S blijkt dat de tunnel een levensduur van 120 jaar heeft.

4.3.4. Steunbedrag en duur van de steun

(119) Volgens Scandlines et al. wordt het steunbedrag onderschat, omdat het alleen betrekking heeft op het verschil tussen de rente-/premiepercentages die Femern A/S voor de staatsleningen en staatsgaranties betaalt en de overeenkomstige marktpercentages.

(120) Scandlines et al. stellen verder dat de duur van de steun veel korter moet zijn dan 55 jaar. Bovendien moet elke staatsgarantie en staatslening in de tijd beperkt zijn. De steun aan Femern A/S moet aflopen wanneer de inkomsten de exploitatiekosten en de kosten in verband met de schuld op marktconforme voorwaarden kunnen dekken. Scandlines et al. verwijzen naar de jaarverslagen van de vaste verbindingen over de Grote Belt en over de Sont om te suggereren dat elke individuele staatsgarantie en staatslening beperkt moet zijn tot 4 à 5 jaar na de opening van de vaste verbinding en dat de mogelijkheid om de staatsgaranties en staatsleningen te verkrijgen eveneens beperkt moet zijn tot 4 à 5 jaar na de opening van de vaste verbinding.

4.3.5. Stimulerend effect

(121) Scandlines et al. beweren dat Femern A/S in 2013 met de bouwwerkzaamheden aan de vaste verbinding is begonnen, hoewel de Deense autoriteiten op zijn vroegst in 2015 zich ertoe hebben verbonden de steun te verlenen naar aanleiding van de vaststelling van de bouwwet. De steun aan Femern A/S zou derhalve niet het vereiste stimulerende effect hebben. Scandlines et al. verwijten voorts de Commissie te hebben geoordeeld dat staatsondernemingen eenvoudigweg moeten worden vrijgesteld van het vereiste dat de steun een stimulerend effect heeft, en betogen dat deze aanpak een voorbeeld is van discriminatie ten gunste van staatsondernemingen, hetgeen in strijd is met artikel 345 VWEU.

4.3.6. Het nulscenario

(122) Scandlines et al. betogen dat er verschillende alternatieve projecten bestonden. Daarom kan de analyse van het nulscenario van de Commissie niet worden gebaseerd op het ontbreken van een alternatief project. Het feit dat Femern A/S niet zelf kan beslissen over alternatieve projecten is niet relevant. Scandlines et al. beschouwen de verwijzing naar de oproep tot indiening van blijken van belangstelling van 2001 als onjuist, omdat hieruit niet blijkt dat er geen alternatieve projecten zonder steun mogelijk zouden zijn. Bovendien is de studie verouderd omdat ze 17 jaar oud is en betrekking heeft op een ander project. NABU is verder ingegaan op het bestaan van alternatieve projecten zonder steun. Daarbij heeft NABU een studie van Hanseatic Transport Consultancy (“HTC-verslag”) (69) uit 2019 aangehaald en opgemerkt dat het huidige geraamde verkeer ver onder het verkeersniveau ligt dat is geraamd toen het verdrag inzake de Fehmarnbelt in 2008 werd ondertekend. Concreet staat in het HTC-verslag dat op basis van de huidige marktgegevens niet kan worden aangetoond waar de verkeersgroei kan worden gegenereerd voor een economisch levensvatbaar gebruik van de vaste verbinding. Bovendien heeft NABU onder verwijzing van het HTC-verslag betoogd dat het huidige verkeersniveau niet eens zal worden bereikt als gevolg van structurele grensoverschrijdende verkeersproblemen. Met dit in het achterhoofd stelt NABU dat de Commissie als alternatief de bouw van een zuivere spoorverbinding in combinatie met een veerverbinding moet overwegen. Dit zou de minst dure en vanuit milieuoogpunt beste oplossing zijn, in overeenstemming met de TEN-T-doelstelling om het verkeer van de weg naar het spoor te verplaatsen. Daarnaast is NABU van mening dat een boortunnel moet worden overwogen als alternatief voor een afgezonken tunnel. Bovendien moet het milieueffect van de gekozen oplossing worden opgenomen in de kosten-batenberekeningen en de analyse van het alternatieve project door de Commissie.

4.3.7. Interne opbrengstvoet en gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet

(123) Volgens Scandlines et al. zijn de IRR en WACC verkeerd berekend. De IRR moet worden berekend over de levensduur van het project, niet over 55 jaar, en niet-subsidiabele kosten moeten worden uitgesloten. De WACC van 11 % is te hoog. Volgens Scandlines et al. moet de WACC tussen 5,68 % en 6,71 % liggen. Scandlines et al. hebben twee studies overgelegd die hun standpunt over de berekening van de WACC verder staven, namelijk een studie van februari 2018 en referenties uit het gegevensarchief Damodaran van 2014.

4.3.8. Voorkoming van ongewenste mededingingsvervalsing en afwegingstoets

(124) Scandlines et al. stellen dat de Commissie moet beoordelen hoe ernstig de mededingingsvervalsing is. Deze analyse moet verder gaan dan het vaststellen van het feit dat de steun de mededinging vervalst, aangezien dit al inherent is aan de kwalificatie als staatssteun. Uit het sociaal-economisch verslag en de verkeersprognose van 2014 blijkt dat Femern A/S waarschijnlijk een aanzienlijke marktmacht zou hebben en zelfs een monopolie zou hebben. Bovendien zal Femern A/S waarschijnlijk misbruik maken van haar marktmacht. Volgens Scandlines betekent de weigering van de Deense overheid om een aanvraag van Scandlines voor financiering van de Unie te steunen (70) en het vermeende gebruik van staatssteun om de toegangswegen tot de haven van Puttgarden te downgraden, dat de steun aan Femern A/S een ongewenste mededingingsvervalsing teweegbrengt. Scandlines et al. stellen voorts dat er een risico van overcapaciteit bestaat en dat het sociaal-economisch rendement bij voortzetting van de veerdienst lager zal zijn dan de Deense drempel van 4 %.

(125) NABU heeft hieraan toegevoegd dat de impact op het milieu deel moet uitmaken van de afwegingstoets. De negatieve effecten van de steun mogen niet beperkt blijven tot de vervalsing van de mededinging.

4.3.9. Voorwaarden voor de gebruikmaking van de staatsgaranties

(126) Onder verwijzing naar de garantiemededeling hebben Scandlines et al. de Commissie eraan herinnerd dat zij niet het recht heeft steun in de vorm van staatsgaranties goed te keuren, tenzij de Commissie vooraf weet wat de voorwaarden zijn om een beroep op die garanties te doen. FSS eist dat de Deense autoriteiten zich ertoe verbinden dat de voorwaarden voor de gebruikmaking van staatsgaranties in overeenstemming zijn met de vereisten van de garantiemededeling.

5. OPMERKINGEN VAN DENEMARKEN

(127) Dit deel bevat de opmerkingen van de Deense autoriteiten over het inleidingsbesluit en de opmerkingen van de Deense autoriteiten over de opmerkingen van de belanghebbenden die in niet-vertrouwelijke vorm aan de Deense autoriteiten zijn gezonden.

(128) Over het geheel genomen zijn de Deense autoriteiten het niet eens met de argumenten van de belanghebbenden. Zij hebben nadere inlichtingen en tegenargumenten verstrekt die hieronder worden samengevat.

5.1. Aanvullende opmerkingen bij de beschrijving van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt en de financieringsmaatregelen

(129) De Deense autoriteiten hebben feitelijke toelichtingen verstrekt bij het beschrijvende gedeelte in het inleidingsbesluit. Zij hebben ook aangegeven dat de planningskosten waren opgenomen in de zogenoemde “bouwkosten” in tabel 1 van het inleidingsbesluit.

(130) Voorts hebben de Deense autoriteiten een toelichting gegeven bij de kapitaalinjectiemaatregel. In 2005 werd Femern A/S opgericht krachtens artikel 6 van de wet inzake Sund & Bælt. Op het moment van oprichting bedroeg het maatschappelijk kapitaal van Femern Bælt A/S (thans Femern A/S) 10 miljoen DKK (1,3 miljoen EUR). Het maatschappelijk kapitaal werd gestort tegen een premie van 40 miljoen DKK (5,4 miljoen EUR), en bedroeg in totaal 50 miljoen DKK (6,7 miljoen EUR). De kapitaalverstrekking is door Sund & Bælt Holding A/S uitgevoerd overeenkomstig artikel 6 van de wet inzake Sund & Bælt. Op 24 juli 2009 werd het maatschappelijk kapitaal van Femern Bælt A/S van 10 miljoen DKK tot 500 miljoen DKK (67,0 miljoen EUR) verhoogd door middel van een kapitaalinjectie van 460 miljoen DKK (61,7 miljoen EUR) door Sund & Bælt Holding A/S in Femern Bælt A/S en een “uitkering van bonusaandelen” (in het Deens: “Fondsemission”) van 30 miljoen DKK (4,0 miljoen EUR). De uitkering van bonusaandelen is een omzetting van de kapitaalreserves van Femern A/S in aandelenkapitaal en houdt dus een verhoging van het kapitaal in, maar geen kapitaalinjectie. De kapitaalverstrekking in contanten vond plaats op grond van artikel 7, lid 2, van de planningswet. De totale kapitaalinjectie in Femern A/S bedraagt dus 510 miljoen DKK (68,4 miljoen EUR), waarvan 500 miljoen DKK is geïnjecteerd (en geregistreerd) als aandelenkapitaal. Sinds 2009 hebben er geen kapitaalinjecties meer plaatsgevonden.

(131) Met betrekking tot de garanties hebben de Deense autoriteiten nadere inlichtingen verstrekt over de betekenis van artikel 4, lid 4, van de bouwwet. Volgens deze bepaling dekt de staatsgarantie ook andere financiële verplichtingen van Femern A/S in verband met de bouw van de vaste verbinding. De Deense autoriteiten hebben uitgelegd dat deze bepaling inhoudt dat bijvoorbeeld arbitragezaken met betrekking tot werkzaamheden in verband met de bouw van de vaste verbinding onder de overheidsgarantie vallen. Deze bepaling strekt zich niet uit tot de exploitatiefase. Zij functioneert als een garantie dat de bouwondernemingen worden betaald ingeval Femern A/S verzuimt te betalen. Aangezien de bouwkosten al worden gedekt door staatsleningen of leningen met een staatsgarantie, levert dit Femern A/S geen extra voordeel op.

(132) De Deense autoriteiten hebben de Commissie voorts een overzicht verstrekt van de reeds bestaande financieringsmaatregelen.

(133) Op 19 november 2018 heeft de minister van Vervoer Femern A/S voor het eerst toestemming gegeven om staatsleningen te verkrijgen met het oog op de financiering van de bouwkosten. Dergelijke leningen zijn vervolgens in november en december 2018 aangegaan.

5.2. Opmerkingen over het bestaan van steun

(134) De Deense autoriteiten hebben twee belangrijke argumenten aangevoerd ter ondersteuning van hun algemene standpunt dat de overheidsfinanciering van de vaste verbinding niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt.

(135) De Deense autoriteiten stellen met name dat 1) de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding geen “economische activiteiten” zijn, maar een uitoefening van overheidsgezag; 2) de positieve en negatieve economische effecten die de vaste verbinding kan hebben op aangrenzende markten en in de Unie in het algemeen, geen “mededingingsvervalsing” vormen.

(136) De Deense autoriteiten zijn voorts van mening dat Femern A/S in elk geval geen economische activiteit uitoefent voordat zij de exploitatie aanvat, aangezien zij geen diensten op de markt aanbiedt.

5.2.1. Femern A/S oefent overheidsgezag uit

(137) Volgens de Deense autoriteiten zijn de planning, de bouw en de exploitatie van de vaste verbinding klassieke voorbeelden van de uitoefening van overheidsgezag inzake ruimtelijke planning, die niet onder artikel 107, lid 1, VWEU vallen of horen te vallen. Bijgevolg vallen de overheidsmaatregelen, waaronder met name de staatsgarantie en de staatsleningen ten gunste van Femern A/S, buiten het toepassingsgebied van het mededingingsbeleid van de Unie.

(138) In tegenstelling tot de methode die de Commissie in het inleidingsbesluit heeft gebruikt, stellen de Deense autoriteiten dat een algemene beoordeling – in het licht van de aard, het doel en de toepasselijke regels – van de activiteiten van Femern A/S moet leiden tot de conclusie dat Femern A/S overheidsgezag uitoefent – of in elk geval dat Femern A/S overheidsgezag uitoefent totdat zij de exploitatie aanvat.

(139) De Deense autoriteiten voeren aan dat het doel om de Deense en Duitse openbare weg- en spoorweginfrastructuur met elkaar te verbinden veel ruimer is dan andere overheidsinvesteringen in bijvoorbeeld de nutssector. Ook de aard van Femern A/S en haar activiteiten zijn fundamenteel verschillend van bijvoorbeeld veerdienstmaatschappijen en hun activiteiten, aangezien Femern A/S uitsluitend is opgericht om de besluiten van de Deense staat met betrekking tot de bouw van een bepaalde infrastructuur (de vaste verbinding) uit te voeren. Femern A/S is dus een voor een bijzonder doel opgerichte entiteit (special purpose entity – “SPE”) die niet onderworpen is aan een norm inzake winstmaximalisatie en die volgens de geldende regels geen niet-verwante activiteiten mag uitvoeren.

(140) Volgens de Deense autoriteiten ondersteunt een beoordeling van deze ruimere beleidsoverwegingen die ten grondslag liggen aan de oprichting van Femern A/S het idee dat Femern A/S geen economische activiteiten maar veeleer overheidsgezag uitoefent.

(141) Het feit dat een gebruikstarief in rekening wordt gebracht, verandert op zich niets aan de aard van die activiteit, aangezien moet worden onderzocht of het in rekening brengen van een tarief kan worden losgekoppeld van de uitoefening van overheidsgezag. Alleen wanneer deze twee activiteiten kunnen worden gescheiden, wordt het in rekening brengen van een tarief in ruil voor een dienst als een economische activiteit beschouwd (71).

(142) Volgens de Deense autoriteiten is het duidelijk dat de inning van de heffingen door Femern A/S, die volgens de wet door de minister van Vervoer worden bepaald, niet kan worden losgekoppeld van de uitoefening van activiteiten die verband houden met overheidsgezag, zoals het verlenen van toegang tot en het onderhoud van de algemene openbare weg- en spoorweginfrastructuur. Alle activiteiten van Femern A/S moeten dus samen worden gezien als een uitoefening van overheidsgezag.

(143) De Deense autoriteiten verduidelijken ook dat de minister van Vervoer nog niet heeft besloten hoe de gebruikstarieven zullen worden vastgesteld of hoe hoog die tarieven moeten zijn. De tarieven die in het inleidingsbesluit en in de opmerkingen van de belanghebbenden worden genoemd, zijn slechts een weerspiegeling van de budgettaire aannamen. Voorts wordt opgemerkt dat het hoofddoel en de functie van de gebruikstarieven erin bestaat de overheidsbegrotingen in evenwicht te brengen.

(144) Voor het geval dat de Commissie niet kan aanvaarden dat alle activiteiten van Femern A/S samen als een uitoefening van overheidsgezag moeten worden beschouwd, stellen de Deense autoriteiten dat alleen de exploitatie redelijkerwijs als een economische activiteit kan worden beschouwd. Volgens de Deense autoriteiten is de redenering in het arrest Leipzig-Halle (72) in casu niet van toepassing, onder meer omdat die zaak de capaciteitsverhoging van een reeds bestaande economische activiteit in een geliberaliseerde markt betrof.

(145) De Deense autoriteiten verzoeken de Commissie voorts zorgvuldig te beoordelen wanneer de periode van potentiële economische activiteiten zou beginnen en onder verwijzing naar de rechtspraak voeren zij aan dat wanneer activiteiten kunnen worden losgekoppeld, elk van deze activiteiten aan een afzonderlijke staatssteunanalyse moet worden onderworpen.

(146) Bovendien stellen zij dat het weinig zin heeft aan te nemen dat toen de bouwwet in werking trad en Femern A/S toestemming kreeg om de vaste verbinding te bouwen en te exploiteren, alle financieringssteun die vóór die datum aan Femern A/S werd verleend, met terugwerkende kracht staatssteun is geworden.

(147) De Deense autoriteiten hebben verder het argument van Scandlines et al. verworpen dat de speelruimte voor Femern A/S om bepaalde kortingen aan te bieden aantoont dat de minister de exacte hoogte van de gebruikstarieven niet bepaalt. De Deense autoriteiten stellen dat Femern A/S niet de vrijheid heeft om de tarieven naar eigen goeddunken vast te stellen, maar slechts een beperkte vrijheid heeft om bepaalde tarieven naar beneden bij te stellen, voor zover dit geen significante invloed heeft op de hoogte van de tarieven. Verder merken zij op dat de vrijheid van Femern A/S om kortingsregelingen te wijzigen en nieuwe kortingsregelingen in te voeren ook wordt beperkt door de Eurovignetrichtlijn (73).

5.2.2. Voorlichtingsactiviteiten van Femern A/S

(148) Volgens de Deense autoriteiten lijdt het geen twijfel dat de voorlichtingsactiviteiten van Femern A/S een overheidstaak zijn en geen economische activiteit. Een van de taken die op grond van de planningswet aan Femern A/S wordt opgelegd, bestaat in “voorlichtingsactiviteiten” die in samenwerking met de lokale gemeenten moeten worden uitgevoerd. Dit is een taak die geen enkele particuliere commerciële infrastructuurbeheerder heeft. De taak is een onlosmakelijk onderdeel van de overheidstaken in verband met de planning en bouw van openbare infrastructuurprojecten die gevolgen hebben voor de lokale gemeenschap. Voorts merken de Deense autoriteiten op dat indien deze voorlichtingsactiviteiten niet als een overheidstaak worden beschouwd, zij moeten worden geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met de verwezenlijking van het project en derhalve in aanmerking te komen voor steun in het kader van de BPGEB-mededeling.

5.2.3. De activiteiten van Femern A/S vervalsen de mededinging niet

(149) Volgens de Deense autoriteiten moet de Commissie specifiek beoordelen of de mededinging al dan niet wordt vervalst. Deze beoordeling moet een grondige analyse omvatten van de organisatie van de staatswegeninfrastructuur in Denemarken, zodat kan worden vastgesteld of de staatswegen zich in een echte concurrentieverhouding bevinden met andere vervoerswijzen, zoals veerdiensten, luchtvaartmaatschappijen, spoorwegmaatschappijen enz.

(150) Volgens de Deense autoriteiten concurreert de vaste verbinding niet rechtstreeks met bijvoorbeeld veerdiensten, net zomin als de spoorweginfrastructuur rechtstreeks concurreert met wegen, bussen of luchthavens. De Deense autoriteiten verwijzen specifiek naar punt 220 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“mededeling betreffende het begrip staatssteun”) (74) en naar het werkdocument “Infrastructure Analytical Grid for Roads, Bridges, Tunnels and Inland Waterways” (75). Voorts merken zij op dat de vaste verbinding op niet-discriminerende voorwaarden voor alle gebruikers beschikbaar is en dat zij niet wordt aangelegd om een specifieke onderneming of sector te bevoordelen.

(151) Op grond hiervan stellen de Deense autoriteiten dat eventuele economische gevolgen van de activiteiten van Femern A/S voor andere commerciële marktdeelnemers niet kunnen worden beschouwd als een vervalsing van de mededinging in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het is vooral duidelijk dat Femern A/S de mededinging op geen enkele markt vervalst, terwijl zij de vaste verbinding plant en aanlegt.

(152) Ten slotte merken de Deense autoriteiten op dat de onderhavige zaak op dit punt sterk verschilt van de feitelijke omstandigheden met betrekking tot de aanleg van een extra start- en landingsbaan op de luchthaven van Leipzig-Halle (76), omdat Femern A/S geen diensten op een markt aanbiedt zolang de infrastructuur niet voor het verkeer is opengesteld. De luchthaven van Leipzig-Halle concurreerde op de markt met andere regionale luchthavens om klanten aan te trekken. Toen de behoefte aan uitbreiding zich voordeed, ontving de luchthaven staatssteun voor de aanleg van nieuwe infrastructuur.

5.3. Opmerkingen over de kwalificatie van steun

(153) De Deense autoriteiten zijn van mening dat Femern A/S door de goedkeuring van de bouwwet op 4 mei 2015 een wettelijk recht heeft verworven om haar activiteiten te financieren, aangezien de wet er duidelijk van uitgaat dat Femern A/S haar schuldverplichtingen zal financieren met door de staat gegarandeerde leningen en staatsleningen. Daarom werd de steun op dat tijdstip verleend. Zij merken echter op dat de staatsgaranties en de staatsleningen niet konden worden gebruikt voordat de minister van Vervoer Femern A/S daartoe opdracht gaf en dus konden zij geen economisch voordeel voor Femern A/S opleveren.

(154) De Deense autoriteiten zijn het dus niet eens met Scandlines et al., die stellen dat de steun in verband met staatsgaranties en staatsleningen een reeks ad-hocsubsidies vormt. De Deense autoriteiten merken echter op dat, zelfs indien de steun als een reeks ad-hocsubsidies zou worden beschouwd, niets de Commissie ervan weerhoudt om een beoordeling van de verenigbaarheid uit te voeren en al deze toekomstige subsidies in één keer en voorafgaand goed te keuren. De Deense autoriteiten hebben ook meer nadere inlichtingen verstrekt over het ontbreken van een discretionaire bevoegdheid van de minister van Financiën met betrekking tot de specifieke leningsovereenkomsten.

(155) Voorts merken zij op dat het standpunt van Scandlines et al. lijkt te impliceren dat Femern A/S veeleer in het begin één grote lening met een staatsgarantie tot de maximaal toegestane limiet zou moeten opnemen. Volgens de Deense autoriteiten zou dit geen geschikte manier zijn om de steun tot een minimum te beperken en zou het dus in strijd zijn met de algemene vereisten van de verenigbaarheidsbeoordelingen van de Commissie, zoals bepaald in punt 28 van de BPGEB-mededeling.

(156) De Deense autoriteiten zijn voorts van mening dat de standstill-verplichting is nageleefd. Zij zijn van mening dat artikel 2 van de planningswet de rechtsgrondslag was voor alle activiteiten die zijn uitgevoerd vóór de inwerkingtreding van de bouwwet. Na de vaststelling van de planningswet heeft de commissie Financiën van het Deense parlement achtereenvolgens drie keer ingestemd met een verhoging van de begroting voor de planningsfase. De toestemming had elke keer betrekking op specifieke planningsactiviteiten die onder artikel 2 van de planningswet vielen (de zogenaamde “voorbereidende werkzaamheden”).

(157) Bij de vaststelling van de bouwwet heeft de minister van Vervoer Femern A/S opgedragen de bouwfase niet te starten en dus geen bouwcontracten te ondertekenen voordat de minister daarvoor toestemming gaf. In november en december 2018 heeft Femern A/S staatsleningen afgesloten om de noodzakelijke financiering voor het starten van de bouwfase te garanderen. De Deense autoriteiten hebben echter uitgelegd dat Femern A/S pas op 26 maart 2019 toestemming heeft gekregen om met de eerste en gespecificeerde bouwwerkzaamheden voor de vaste verbinding te beginnen. Femern A/S heeft nog geen begin gemaakt met een van deze werkzaamheden.

5.4. Opmerkingen over de vermeende steunmaatregelen

5.4.1. Spoorwegtarieven

(158) De Deense autoriteiten stellen dat de spoorwegtarieven geen staatssteun ten gunste van Femern A/S inhouden en verwerpen derhalve de argumenten van Scandlines et al. De spoorwegtarieven vormen een toekomstige bron van inkomsten voor Femern A/S, die – net als de tolheffingen – door de minister van Vervoer zal worden gereguleerd. Concreet stelt de minister regels vast met betrekking tot de hoogte en de beginselen voor de regulering van de tarieven die in rekening zullen worden gebracht aan de gebruikers van de vaste verbinding (d.w.z. de spoorwegmaatschappijen). Deze tarieven zullen worden vastgesteld overeenkomstig Richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese spoorwegruimte. De Deense autoriteiten benadrukken dat de spoorwegtarieven voor Femern A/S namens Femern A/S zullen worden geïnd door Banedanmark (77) en niet – zoals in het inleidingsbesluit wordt aangenomen – door Femern A/S zelf. Banedanmark int deze tarieven op de gehele Deense openbare spoorweginfrastructuur. Daarom acht men het meest zinvol om Banedanmark te vragen hetzelfde te doen op de vaste verbinding. De middelen worden rechtstreeks overgedragen aan Femern A/S en Banedanmark kan niet over de middelen beschikken voor eigen doeleinden. De tarieven die voor het gebruik van de vaste verbinding worden geïnd en aan Femern A/S worden overgedragen, worden in de jaarlijkse staatsbegrotingen gedocumenteerd. De door Banedanmark geïnde tarieven zijn een betaling voor een dienst en geen heffing. Banedanmark is als beheerder van de Deense spoorweginfrastructuur verantwoordelijk voor alle kosten in verband met de exploitatie van de Deense spoorweginfrastructuur.

5.4.2. Belastingmaatregelen

(159) De Deense autoriteiten merken op dat Femern A/S op geen enkel moment gebruik heeft gemaakt van de voorheen geldende regels inzake de afschrijving van activa en de voorwaartse verliesverrekening. Ongeacht of de regels Femern A/S mogelijk een selectief voordeel hebben opgeleverd, heeft dit voordeel zich in de betrokken periode dus niet daadwerkelijk voorgedaan.

5.4.3. Kosteloos gebruik van de zeebodem

(160) In hun opmerkingen naar aanleiding van de opmerkingen van de belanghebbenden leggen de Deense autoriteiten uit dat in de bouwwet – ter voorkoming van twijfel – eenvoudigweg wordt verduidelijkt dat Femern A/S geen vergoeding moet betalen voor het gebruik van de zeebodem. Zij herhalen dat deze bepalingen Femern A/S niet anders behandelen dan entiteiten in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie.

5.5. Opmerkingen over beoordeling van de verenigbaarheid

5.5.1. Projecten van gemeenschappelijk Europees belang

(161) De Deense autoriteiten zijn van mening dat de nieuwe studies die Scandlines en Stena Line hebben ingediend, irrelevant en in elk geval onjuist zijn. Met betrekking tot de studie van Knud Erik Andersen merken zij op dat de auteur bekendstaat als tegenstander van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt, en dat in de studie verkeerde aannamen voor berekeningen zijn gehanteerd wat betreft de verkeersprognose en de bouwkosten. De Deense autoriteiten verwerpen voorts het argument van Scandlines en Stena Line dat de kosten van Scandlines in de studies van 2015 zodanig zijn opgedreven dat wordt aangenomen dat Scandlines met een enorm verlies opereert. De Deense autoriteiten beschouwen dit als een onjuiste en vertekende weergave van de berekeningen in de “oorspronkelijke studie” van 2015, omdat die studie is gebaseerd op de aanname dat de inkomsten van de veerdiensten hoger zijn dan de exploitatiekosten (het verschil tussen inkomsten en kosten wordt geschat op ongeveer 15 % van de kosten). Bovendien stellen de Deense autoriteiten dat de studies niet ondeugdelijk worden omdat subcomponenten of omstandigheden veranderen, en zij merken op dat nieuwe berekeningen van de sociaal-economische effecten niet nodig zijn telkens wanneer een subcomponent verandert. Derhalve wijzen de Deense autoriteiten ook de stelling af dat de studies van 2015 ondeugdelijk zijn als gevolg van de hogere kosten van het Duitse achterland.

(162) De Deense autoriteiten stellen verder dat sociaal-economische berekeningen altijd in aanmerking worden genomen bij de politieke besluitvorming over grote infrastructuurprojecten. Er geldt echter geen vereiste betreffende een sociaal-economisch rendement van 4 %, zoals in het verslag en door de belanghebbende partijen wordt aangevoerd. De Deense autoriteiten hebben ook aangegeven dat de vaste verbinding over de Fehmarnbelt als geheel en niet alleen voor wat het spoorweggedeelte betreft als een prioritair grensoverschrijdend TEN-T-project wordt beschouwd. Met betrekking tot de verkeersprognose hebben de Deense autoriteiten een aanvullend verslag van Intraplan/TSS Trimode ingediend, waarin opmerkingen over het HTC-verslag worden gemaakt. In het algemeen luidt de conclusie van Intraplan/TSS Trimode dat het HTC-verslag ondeugdelijk en misleidend is en dat daarin de verkeersprognose voor de vaste verbinding over de Fehmarnbelt niet specifiek in twijfel worden getrokken. Bovendien verwijzen de Deense autoriteiten naar een verslag dat is gepubliceerd door het Deense directoraat voor de wegen (78) en waaruit blijkt dat het wegverkeer van en naar Denemarken aanzienlijk toeneemt. Uit het verslag blijkt met name dat het vrachtwagenverkeer tussen 2010 en 2018 met 38 % is toegenomen over de grens tussen Denemarken en Duitsland, op de vaste verbinding over de Sont en op de veerverbindingen over de Sont en de Fehmarnbelt, wat verder in tegenspraak is met het HTC-verslag.

5.5.2. Er wordt geen exploitatiesteun verleend

(163) Volgens de Deense autoriteiten is exploitatiesteun steun die verband houdt met de exploitatie van de infrastructuur. Alle kosten die in de bouwfase worden gemaakt, waaronder de kosten voor het dagelijkse beheer van het bouwproject, worden als bouwkosten beschouwd. Femern A/S zal geen leningen van de staat of leningen met een staatsgarantie nodig hebben om haar dagelijkse activiteiten in de exploitatiefase te financieren.

5.5.3. Financieringskloof

(164) De Deense autoriteiten hebben geactualiseerde aannamen verstrekt voor de berekening van de financieringskloof en het steunelement (of brutosubsidie-equivalent). Als uitgangspunt zijn de aannamen gebaseerd op de meest recente volledig herziene financiële analyse van het project: “Financiële analyse van de vaste verbinding over de Fehmarnbelt met inbegrip van de Deense verbindingen met het achterland (79), februari 2016 (“financiële analyse van 2016”).

(165) In de voorbereidende nota’s bij de bouwwet is duidelijk vermeld dat er een nieuwe beoordeling van de totale financiën van het project zou worden verricht. Er moest een proces worden ingeleid om de bouwkosten te verlagen voordat de bouwcontracten konden worden ondertekend. Op 28 april 2015 heeft de minister van Financiën Femern A/S opgedragen om de grote bouwcontracten van het project niet te ondertekenen voordat er een hernieuwde beoordeling van de totale financiën had plaatsgevonden. Volgens de financiële analyse van 2016 heeft de verlenging van de bouwperiode van 6,5 jaar, zoals aangenomen in de financiële analyse van 2014, tot 8,5 jaar, zoals vermeld in de financiële analyse van 2016, in belangrijke mate bijgedragen aan de verlaging van de bouwkosten. In de financiële analyse van 2016 staat dat Femern A/S als gevolg van de aanbestedingsprocedure, die was gebaseerd op deze verlengde bouwperiode van 8,5 jaar, de definitieve en bindende offerten van de aannemers (80) heeft ontvangen. Femern A/S heeft ook de andere parameters van de financiële berekeningen geanalyseerd, wat heeft geleid tot een aantal geactualiseerde aannamen ten opzichte van de analyse die de grondslag vormde voor de bouwwet. De voor de vaste verbinding relevante actualiseringen in de financiële analyse van 2016 betreffen met name: de geactualiseerde bouwbegroting, de geactualiseerde raming van de kosten voor exploitatie, onderhoud en herinvestering, de herziening van het tijdschema, aangepaste verkeersinkomsten als gevolg van het herziene tijdschema, de actualisering van de financiering van de Unie, de actualisering van een aantal technische aannamen. Om ervoor te zorgen dat de beoordeling van de Commissie gebaseerd is op de meest nauwkeurige en geactualiseerde financiële aannamen, hebben de Deense autoriteiten in de financiële analyse van 2016 bovendien enkele verdere aanpassingen doorgevoerd, die hieronder nader worden beschreven. In voorkomend geval hebben de Deense autoriteiten ook feitelijke cijfers vermeld, zoals voor de reeds verstrekte leningen of in verband met inflatie. In de onderstaande overwegingen wordt nader ingegaan op de aannamen van het model voor de berekening van de financieringskloof.

(166) De bouwkosten in de aanmelding van 2014 bedroegen 54,9 miljard DKK (7,4 miljard EUR) in vaste prijzen van 2014. Dit bedrag komt overeen met de in de bouwwet 2015 vermelde bouwkosten: 55,1 miljard DKK (7,4 miljard EUR) in vaste prijzen van 2015. Femern A/S heeft in september 2015 inschrijvingen ontvangen. Bijgevolg heeft Femern A/S een actualisering van de bouwbegroting opgesteld en is de prognose van de plannings- en bouwkosten voor de vaste verbinding teruggebracht tot 52,6 miljard DKK (7,1 miljard EUR) in prijzen van 2015 of 62,2 miljard DKK (8,3 miljard EUR) in nominale prijzen. Dit omvat een reserveverplichting van 7,3 miljard DKK (1,0 miljard EUR) in prijzen van 2015. De reserve is berekend op basis van het risicoregister van Femern A/S en geeft de kosten weer die het project naar alle waarschijnlijkheid met zich mee zal brengen. Er is een “P-waarde” van P80 gebruikt. Zoals de Deense autoriteiten hebben uitgelegd, betekent dit dat er een kans van 80 % bestaat dat de reservebegroting voldoende is om de geïdentificeerde risico’s te dekken. Ernst & Young heeft een e