SPECIAAL VERSLAG Nr. 6/87overde voedselhulp aan India van 1978 tot 1985(operatie Flood II)vergezeld van de antwoorden van de Commissie(88/C 31/01)(Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4, EEG-Verdrag)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. Inleiding

Algemene doelstellingen en beginselen van de voedselhulp van de Gemeenschap

1.1. De klassieke voedselhulp van de Gemeenschap wordt verleend in situaties waarin het te ondervangen voedseltekort niet van spoedeisende aard is en er een voldoende ontwikkelde geldeconomie bestaat. De doelstellingen van dit soort acties, zoals uiteengezet in de Verordeningen (EEG) nrs. 2750/75 en 3331/82 van de Raad van respectievelijk 29 oktober 1975 en 3 december 1982, betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp zijn met name: het voedingsniveau van de begunstigde bevolkingen te verbeteren en bij te dragen tot een evenwichtige sociale en economische ontwikkeling van de begunstigde landen. Artikel 2, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3331/82 bepaalt: De toekenning van de voedselhulp wordt, voor zover nodig, afhankelijk gesteld van de uitvoering van ontwikkelingsprojecten met een looptijd van één of meer jaren, waarbij prioriteit wordt verleend aan die welke gericht zijn op stimulering van de voedselproduktie in de begunstigde landen. Eventueel kan de hulp rechtstreeks voor de uitvoering van die projecten worden gebruikt. Deze complementariteit kan worden verwezenlijkt door aanwending van de tegenwaarde van de door de Gemeenschap als voedselhulp geleverde produkten, wanneer deze voor verkoop worden bestemd.

1.2. Het nastreven van deze doeleinden houdt in dat de produkten die als voedselhulp worden verstrekt, in het begunstigde land tegen een zodanige prijs worden verkocht dat het op de markt brengen ervan de omstandigheden waaronder vergelijkbare inheemse produkten worden verkocht, niet verstoort. Zo worden de plaatselijke landbouwers niet ontmoedigd. De opbrengst van deze verkoop moet bovendien volledig worden besteed aan ontwikkelingsprojecten die onmiddellijk of na verloop van tijd het voedseltekort kunnen oplossen waardoor het begunstigde land is getroffen en dat de Gemeenschap wil verhelpen.

Specifieke doelstellingen van de operatie Flood

1.3. Tegen het einde van de jaren '60 werden er via het Wereldvoedselprogramma (WVP) overschotten van zuivelprodukten van de Gemeenschap aan India geschonken om aan melkfabrieken uit de overheidssector te Bombay, Calcutta, New Delhi en Madras te worden verkocht en vervolgens met inheemse melk in nieuwe melkprodukten te worden omgezet. De opbrengst van deze verkoop moest worden gebruikt voor de ontwikkeling, versterking en wijziging van het produktie-, verwerkings- en distributiesysteem dat deze vier grote steden van melk voorzag. Dit project, operatie Flood I (Flood I) had medio 1975 moeten zijn voltooid, maar heeft tot 1981 geduurd. Aldus heeft het de in 1978 van start gegane operatie Flood II (Flood II) drie jaar overlapt. Hoewel de verwezenlijking van Flood I ruim het dubbele van de voorziene tijd vergde, lagen de uitgaven slechts 23 % hoger dan geraamd. De uitgaven voor de verwerkingsinstallaties liepen evenwel op tot 54 % van de totale uitgaven, dat wil zeggen het dubbele van de ramingen.

1.4. Met Flood II werd Flood I versterkt en uitgebreid tot het hele land, hetgeen mogelijk werd gemaakt door een lening van de Internationale Ontwikkelingsassociatie (IDA) van de Wereldbank en rechtstreekse steun van de Gemeenschap. De Commissie had de Raad op een desbetreffend verzoek van de Indiase regering in een mededeling verzocht, in het Raadsbesluit inzake de toekenning van voedselhulp aan India voor 1978 te erkennen dat het passend was de voor de verwezenlijking van de doelstellingen noodzakelijke continuïteit van de hele operatie Flood II te waarborgen. Na raadpleging van het Parlement besloot de Raad in april 1978 de door India voor 1978 gevraagde voedselhulp te verlenen en verbond hij zich er tegelijkertijd toe de leveringen telken jare te hernieuwen tot aan het einde van de operatie Flood II, dat oorspronkelijk voor 1985 was gepland, maar ingevolge opeenvolgende beslissingen uiteindelijk naar 1987 werd verschoven. Zodoende nam de Gemeenschap opnieuw de verantwoordelijkheid op zich niet alleen voor de algemene doelstellingen van de communautaire voedselhulpoperaties, maar ook voor de specifieke doelstellingen van Flood II, waarvan de voornaamste in de bovenvermelde mededeling als volgt waren voorgesteld:

(a) verbetering van de levensomstandigheden van 10 miljoen gezinnen van melkproducenten door de verwerkingscapaciteit van de coöperatieve zuivelindustrie van 6,36 miljoen liter melk per dag tot 13 miljoen liter melk per dag te verhogen;

(b) aanleg van een distributienet voor de melkvoorziening van 142 steden met meer dan 100 000 inwoners;

(c) uitbouw van de nodige infrastructuur voor de verwezenlijking van programma's ter bevordering van de melkproduktie, zoals kunstmatige inseminatie, produktie van vaccins, fabricage van mengvoeders, enz.;

(d) verkrijging van een vanuit voedingsoogpunt evenwichtige dagelijkse voedselportie door het dagelijkse melkverbruik per inwoner op 180 gram te brengen.

1.5. De bedoeling van de voedselhulp van de Gemeenschap was, bij te dragen tot de uitbreiding van de markt in melk en zuivelprodukten en derhalve de groei van de plaatselijke produktie te bevorderen, opdat deze de in het kader van de voedselhulp verstrekte voedingsmiddelen geleidelijk kon vervangen. Volgens de planning zouden de uit de Gemeenschap afkomstige zuivelprodukten na 31 maart 1984 gemist kunnen worden.

1.6. Volgens de publieke opinie had de operatie Flood evenwel nog andere, ambitieuzere doelstellingen, zoals de allerarmste landbouwers in concreto aanvullende bestaansmiddelen verschaffen en het armste deel van de Indiase bevolking regelmatige toegang geven tot de consumptie van zuivelprodukten. De Rekenkamer heeft bij de beoordeling van de bereikte resultaten van Flood geen rekening gehouden met deze verwachtingen van de publieke opinie, maar is uitsluitend uitgegaan van de algemene doelstellingen van de communautaire voedselhulp en de specifieke doelstellingen op middellange termijn van Flood II.

Navolging van het Anand-model

1.7. De operatie Flood diende ertoe, het in de bijlage beschreven model van de zuivelcoöperatie Anand, genoemd naar de gelijknamige stad in de staat Goedjerat waar het bedoelde project in 1946 van de grond kwam, over het hele Indiase grondgebied te verspreiden. Deze coöperatie was zo'n succes dat er in 1965 te Anand een National Dairy Development Board (NDDB) werd opgericht onder voorzitterschap van de directeur-generaal van de zuivelcoöperatie. De opdracht van de NDDB bestond in de bevordering van de verspreiding van het coöperatiemodel van Anand.

1.8. In dezelfde regio werd in 1970 het staatsbedrijf Indian Dairy Corporation (IDC) opgericht om de ontwikkeling van de melkproduktie te bevorderen en te financieren. De IDC is belast met de verkoop van de in het kader van de voedselhulp geleverde zuivelprodukten, de aanwending van de opbrengst van de verkoop in de operatie Flood en het beheer van een pool van ingevoerde en inheemse zuivelprodukten waarmee opnieuw melk kan worden geproduceerd. Zij houdt zich tevens bezig met de groothandel in machines voor melkfabrieken, alsook met de in- en uitvoer van melkvee. Zij heeft dezelfde - van de coöperatie Anand afkomstige - voorzitter alsmede dezelfde Raad van Bestuur als de NDDB, die sinds 1965 vele diensten in de vorm van technische bijstand levert, en wordt over het algemeen ook samen met de NDDB als projectleider van Flood aangezien. In de deelstaten en gebieden van de Unie voeren de federaties van bestaande of nieuw opgerichte zuivelcoöperaties de in het kader van Flood II geplande acties uit.

Informatiebronnen

1.9. Officiële statistieken over de zuivelindustrie in India zijn zeldzaam en weinig betrouwbaar. Vaststaande gegevens die het mogelijk maken de schommelingen in de melkproduktie en het melkverbruik te meten, zijn niet beschikbaar. De op een onafhankelijke basis verzamelde gegevens over de georganiseerde zuivelsector zijn beperkt. De niet-georganiseerde sector, die veel omvangrijker is, blijft een nagenoeg volledig mysterie, zowel op het gebied van de melkproduktie als op dat van de opbrengst van de melkveestapel en de fabricage van zuivelprodukten. Al wie tot een beoordeling van de situatie wil overgaan (WVP/FAO-Voedsel en Landbouworganisatie, Wereldbank/IDA, de EEG of zelfs de Indiase regering) stuit op moeilijkheden als hij de door de IDC/NDDB verstrekte informatie wil vergelijken met betrouwbare onafhankelijke gegevens. De Kamer heeft evenwel gebruik gemaakt van de meest uiteenlopende en de minst omstreden informatiebronnen om de onzekerheid die aan sommige van deze bronnen eigen is te beperken en is ook zelf ter plaatse gegevens (met name prijzen) gaan verzamelen.

1.10. De rekeningen van de IDC en de NDDB worden gecontroleerd door ter plaatse gevestigde en door de algemeen controleur van de Indiase Unie benoemde accountants. In Flood II zijn bepaalde regels met betrekking tot de controle op de bonden en federaties van zuivelcoöperaties opgenomen, die in de meeste deelstaten evenwel niet worden toegepast.

1.11. De in dit verslag vermelde bedragen in roepie zijn uitgedrukt in crores (1 crore = 10 Mio). 10 Mio roepie (1 CR Rs) komen over de betrokken periode, hoewel de wisselkoersen aan schommelingen onderhevig zijn geweest, ongeveer met 1 Mio ECU overeen.

2. Oorsprong en gebruik van de middelen in het kader van de operatie Flood II

De middelen in hun totaliteit

2.1. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de uit de financiële staten van de IDC verkregen inlichtingen. Daar er met betrekking tot de opbrengst van de door de EEG uit hoofde van Flood II verleende voedselhulp meer in details moet worden getreden, wordt de uitleg over de financiering uit andere bronnen vooraf gegeven. Punt 2.1 van tabel 1 verwijst naar het IDA-krediet van de Wereldbank voor Flood II, dat door de Indiase regering in de vorm van een lening aan de IDC beschikbaar werd gesteld. De uit de verkoop van de communautaire schenkingen afkomstige tegenwaardefondsen, die nooit volledig werden gebruikt - verre van dat - (zie paragraaf 2.9), hebben de IDC in staat gesteld de door het IDA-krediet gedekte acties zonder lening voor te financieren, hoewel het IDA-krediet slechts beschikbaar kwam naarmate de uitgaven werden verricht.

2.2. Een groot deel van de in beide fasen van het Flood-project verleende kredieten werd in de vorm van - vanzelfsprekend terug te betalen - leningen aan de coöperatieve verenigingen in de verschillende deelstaten en gebieden van de Indiase Unie overgemaakt, zodat de IDC geleidelijk over aanzienlijke middelen beschikt, die zij opnieuw kan gebruiken. Uit punt 2.3 van tabel 1 blijkt dat de IDC voor Flood II in totaal 67 Cr Rs aan aflossingen en interesten op leningen uit Flood I heeft ontvangen.

Uit de voedselhulp van de Gemeenschap afkomstige middelen

2.3. De verkoop op de Indiase markt van de door de Gemeenschap verleende hulpgoederen moest het merendeel van de voor de operatie Flood II benodigde middelen opleveren. De tegen de wereldmarktprijs berekende waarde van de toegewezen hoeveelheden is in tabel 2 weergegeven.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.4. Behalve in 1982, toen India 5 000 ton magere-melkpoeder kreeg dat ouder was dan bepaald in de leveringsovereenkomst (7 tot 8 maanden in plaats van 6), zijn er wat de kwaliteit van de geleverde produkten betreft geen belangrijke afwijkingen vastgesteld tussen de kwaliteit van de aangekondigde hulp en van de aan India beschikbaar gestelde hulp. Deze gunstige situatie kan in de eerste plaats worden verklaard door het feit dat de hulpgoederen in het fob-stadium aan India beschikbaar worden gesteld. India neemt de produkten derhalve in de havens van de Gemeenschap in ontvangst, is verantwoordelijk voor het vervoer ervan en heeft er dus belang bij, het vervoer goed te verzorgen en de kwaliteit van de produkten zelf vóór de verscheping te controleren. Daartoe is te Brussel een functionaris van de IDC/NDDB belast met het toezicht, in Europa, op de kwaliteit van de geleverde hulpgoederen. Sinds de aanstelling van deze functionaris heeft India zich nooit over belangrijke kwaliteitsproblemen hoeven te beklagen.

2.5. In punt 1.1 van tabel 1 wordt de tegenwaarde van de communautaire hulp aangegeven, te weten 261 Cr Rs, waarvan de Indiase autoriteiten hebben erkend dat zij in de operatie Flood moesten worden geïnvesteerd. Voor de berekening van dit bedrag hebben de autoriteiten een forfaitaire waarde aan de ontvangen en in de handel gebrachte hoeveelheden toegekend, die de Commissie stilzwijgend heeft aanvaard. Deze forfaitaire waarde, die in 1978 is bepaald op een de wereldmarktprijs benaderende prijs is ingevolge de inflatie geleidelijk van die prijs afgeweken en komt momenteel helemaal niet meer overeen met de thans op de Indiase markt geldende prijzen. Door op lijn 1.2 het boekhoudkundig overschot van 89 Cr Rs op te nemen dat als reserve van de verkooppool verschijnt, wenst de Rekenkamer de aandacht te vestigen op het feit dat de reële opbrengst van de verkoop van de communautaire voedselhulp ten minste 350 Cr Rs bedroeg, mogelijk zelfs meer, daar uit ter plaatse ingewonnen inlichtingen blijkt dat deze verkoopprijzen in de orde van het dubbele van de voornoemde forfaitaire waarde lagen. De reserve van de pool vormt in dit verband een aanvulling op de kasmiddelen waarover de Indiase autoriteiten reeds beschikten door het niet onmiddellijk gebruiken van bedragen waarvan zij nochtans hebben erkend dat zij in het kader van de operatie Flood moesten worden geïnvesteerd (zie paragraaf 2.9.).

2.6. De erkende tegenwaarde ligt echter vooral veel lager dan de gewoonlijk voor produkten van vergelijkbare kwaliteit geldende prijzen, zoals voorgeschreven in de vaste algemene voorwaarden die telken jare worden opgenomen in de door de Indiase regering ondertekende jaarlijkse leveringsovereenkomsten. De prijzen op de inheemse markt bedragen ongeveer het drievoudige van de forfaitaire waarde en als de communautaire hulp tegen de inkoopprijs van de inheemse produkten was berekend, zou zij de bonden van coöperaties in de deelstaten ongeveer 650 Cr Rs hebben gekost. Het is duidelijk dat de Indiase autoriteiten van de communautaire gift hebben geprofiteerd om de melkfabrieken tegen lage prijzen in feite gesubsidieerde produkten te leveren met de bedoeling een daling van de marktprijzen te bevorderen en bijgevolg een zekere druk ter verlaging van de produktieprijzen van inheemse produkten uit te oefenen.

2.7. Als de communautaire beginselen voor tegenwaardefondsen waren toegepast, hadden de produkten - om ieder risico van verstoring van de Indiase interne markt uit te sluiten - tegen de voor inheemse produkten geldende prijzen moeten worden verkocht en had de opbrengst geheel op de tegenwaarderekening moeten worden gecrediteerd. Dan hadden er als bijdrage van de Gemeenschap 650 Cr RS in de operatie Flood kunnen worden geïnvesteerd.

2.8. De uitgaven werden oorspronkelijk op 485 Cr Rs voor midden 1985 geraamd, doch op 30 november 1985 waren er in totaal slechts 325 Cr Rs voor het project uitgegeven, waarvan 153 Cr Rs betrekking hadden op door de IDC en de Indiase regering te financieren acties en 67 Cr Rs op uit Flood I teruggevloeide middelen. Uit de opbrengst van de verkoop van de communautaire hulpgoederen hoefden derhalve slechts 105 Cr Rs, d.w.z. 40 % van de forfaitaire waarde van de door de IDC verkochte hoeveelheden, te worden gefinancierd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.9. Aangezien door de communautaire hulp veel sneller middelen werden gegenereerd dan uitgegeven, kon de IDC zeer hoge banksaldi vergaren, die in totaal 87 Cr Rs aan interest hebben opgeleverd (zie punt 1.3 van tabel 1). Zulks is volledig toe te schrijven aan de communautaire financiering, aangezien er voor de door de IDA en de Indiase regering gefinancierde uitgaven geen vooruitbetalingen, maar integendeel terugbetalingen van gedane uitgaven zijn geschied. Het is dus duidelijk dat de verkoop van de communautaire hulp tot de cumulatie van zeer aanzienlijke bedragen heeft geleid (150-200 Mio ECU tijdens de uitvoering van Flood II), die niet onmiddellijk voor ontwikkelingsdoeleinden werden gebruikt.

Uitgaven per type actie

2.10. In tabel 3 worden de geraamde uitgaven per type actie vergeleken met de werkelijke uitgaven. Zoals bij Flood I zijn de werkelijke uitgaven op de uitbreiding van de verwerkingscapaciteit toegespitst.

2.11. De vijf soorten acties waarvan de uitvoering is toevertrouwd aan de federaties van zuivelcoöperaties van de deelstaten of gebieden, vertegenwoordigen per 30 november 1985 77 % van het totaal. In 1984-85 waren 32 % van het melkophaal- en verwerkingspotentieel en 33 % van het totale melkverbruik in Goedjerat geconcentreerd. De produktie van poeder was zelfs nog meer geconcentreerd, want 42 % van de capaciteit en 64 % van de produktie waren in Goedjerat gesitueerd. Een zesde van de totale capaciteit van alle op 31 januari 1985 in uitvoering zijnde projecten op het gebied van melk- en melkpoederfabrieken bevond zich eveneens in Goedjerat, welke deelstaat van nature geschikt is voor de produktie van melk en van waaruit de operatie Flood van de grond is gekomen. De andere deelstaten waar de operatie Flood zich vrij snel heeft ontwikkeld, zijn eveneens regio's met een natuurlijke geschiktheid voor de melkproduktie of regio's die in de buurt van grote verbruikscentra liggen zoals Madhya Pradesh en Poenjab met als centrum New Delhi, Maharashtra met Bombay en Tamilnad en Andhra Pradesh met Madras. In West-Bengalen, met Calcutta als groot verbruikscentrum, komt de operatie Flood daarentegen slechts zeer langzaam op gang.Acties ter bevordering van de produktie(zie punt 8 van tabel 3)

Kenmerken van de Indiase produktie

2.12. De Indiase bevolking, die ruim 15 % van de wereldbevolking vertegenwoordigt, leeft op 2,5 % van de aardoppervlakte. Hoewel India slechts over 0,5 % van de weilanden in de wereld beschikt, is het de derde melkproducent van de wereld, die met ongeveer 18 % van de wereldveestapel ongeveer 6 % van de wereldproduktie voortbrengt. Voor de oogst van de meeste gewassen zijn trekdieren nodig en op het platteland vindt vrijwel al het vervoer van produkten met ossekarren plaats, zodat de hoofdfunctie van de zeboe in het voortbrengen van trekossen en niet in het leveren van melk voor de bevolking bestaat. Het dier dat normaliter gespecialiseerd is in de produktie van melk is de buffelkoe, die tweemaal zoveel melk met een veel hoger vetgehalte produceert en waarvan de mannelijke kalveren slechts geschikt zijn voor werk in de rijstvelden. Volgens een raming van 1981 werd in dat jaar 42 % van de Indiase melk door 54 miljoen koeien geproduceerd, terwijl half zoveel buffelkoeien 55 % produceerden. Er waren evenwel 73 miljoen runderen tegenover slechts 8 miljoen buffels.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.13. De helft van de landbouwers beschikt over minder dan 1 hectare akkerland. Deze categorie kleine boeren beschikt samen over minder dan 9 % van het landbouwareaal. De 15 % landbouwers die over meer dan 4 hectare landbouwgrond beschikken, bezitten 61 % van de landbouwgrond. De verdeling van het veebezit is wat minder asymmetrisch dan die van het grondbezit. Uit de All India Rural Debt and Investment Survey blijkt evenwel dat de 20 % armste boeren minder dan 5 % van de melkveestapel van het land bezitten. Volgens de IDC bedroeg het gemiddelde inkomen van de producenten uit melkverkoop in 1984-85 1 716 roepie per jaar (± 170 ECU). Het staat vast dat veel melkproducenten die bij een coöperatie zijn aangesloten (wellicht zelfs twee derde van hen) minder dan 1 000 roepie (± 100 ECU) per jaar aan de verkoop van hun melk verdienen.

2.14. In India krijgen runderen hoofdzakelijk voeder van zeer slechte kwaliteit. Zelfs in de gebieden met een hoge melkproduktie wordt weinig groenvoer verbouwd en over het geheel genomen wordt slechts 4 % van de bebouwde oppervlakte voor deze teelt gebruikt. Landbouwafval, hoofdzakelijk vezelachtig stro, wordt doorgaans aangevuld met kleine hoeveelheden oliekoeken en groenvoer. De trekdieren worden gewoonlijk beter gevoerd dan de melkkoeien, omdat de landbouwers voorrang geven aan de voor de voeding van hun gezin of de verkoop bestemde oogst.

Verwezenlijking van de doelstellingen van de operatie Flood

2.15. In 1985 nam Flood II ongeveer 6 % van de Indiase melkproduktie voor zijn rekening. Dat was minder dan een derde van de oorspronkelijke doelstelling; deze doelstelling van 18,3 miljoen liter per dag is nu naar 1990 (Flood III) verschoven. Uit de vaststellingen die de Rekenkamer in een beperkt aantal gevallen ter plaatse heeft gedaan (een twaalftal in Goedjerat, Andhra Pradesh, Tamilnad, Pondicherry en Kashmir) blijkt dat de producentenprijs circa 2,80 roepie per liter bedroeg en de consumentenprijs rond de 4 roepie lag. De orde van grootte van 2,80 roepie kan van deelstaat tot deelstaat en van seizoen tot seizoen binnen een marge van ongeveer 20 % schommelen. De beschikbare statistische gegevens bevestigen dat deze vaststellingen aannemelijk zijn.

2.16. Gezien de grote elasticiteit van het verbruik ten opzichte van de prijs, zal iedere poging om de winst van de producent door een verhoging van de consumentenprijs te vergroten alleen maar in een vermindering van de verkoop resulteren. Nieuwe produkten kunnen de meest ontwikkelde districtscoöperaties enige uitbreidingsmogelijkheden bieden. (De NDDB en de coöperatie van Anand experimenteren met de fabricage van verschillende soorten pudding en suikerwaren). De moeilijke economische omstandigheden, zoals kleinschaligheid, hoge produktiekosten en het lage inkomen van de consument, kunnen de toekomstige ontwikkeling van de operatie Flood evenwel beperken. Er bestaat een reëel gevaar dat de coöperaties zich de komende jaren voor het probleem zullen zien gesteld dat de effectieve vraag niet meer voldoende zal zijn om de produktie van al hun leden op te nemen.

2.17. Oorspronkelijk werd de operatie Flood - ook in talrijke documenten van de IDC/NDDB - voorgesteld als een project dat de kleine en marginale boeren en landarbeiders ten goede zou komen. De bestaande studies kunnen daarover echter geen uitsluitsel geven. Sommige daarvan schijnen weliswaar aan te tonen dat wanneer minder begunstigde leden van een plattelandsgemeenschap leningen met rentesubsidies krijgen, zij nog geen dieren van de beste kwaliteit krijgen en geen middelen om deze behoorlijk te voederen. Een marginale landbouwer of een boer zonder grond beschikt zelden over voldoende kapitaal om kwaliteitsvee en het hele jaar door overvloedig en goedkoop voeder te kopen. Gelet op de behoeften aan voeder en kapitaal hebben de grotere melkproducenten een reëel voordeel. Zelfs in Goedjerat hebben de door de regering gesubsidieerde en de door niet-gouvernementele organisaties (NGO's) uitgevoerde programma's om de arme boeren te helpen zich als melkproducent te vestigen, slechts zeer weinig succes gehad.

2.18. De produktieverhoging die in het kader van Flood I was gepland, zonder dat ter zake een specifieke doelstelling werd bekendgemaakt, vooronderstelde een rendementsverhoging van de melkveestapel dank zij een betere voeding (verhoging van het volume en/of de kwaliteit van de voederoogsten en produktie van krachtvoer), een verbetering van de gezondheidsdiensten (dank zij een programma voor veterinaire verzorging en een aan de leden van de coöperaties voorbehouden dienst voor spoedgevallen) en een verbetering van de veestapel door selectie en kruising van de zeboes met buitenlandse rassen met een hoger rendement door middel van kunstmatige inseminatie. In het kader van Flood II moesten deze maatregelen tot het hele land worden uitgebreid. Het was de bedoeling, uit de 34 miljoen dieren die onder het coöperatieve stelsel zouden vallen, een uit 15 miljoen veredelde koeien bestaande nationale melkveestapel te selecteren, teneinde de beslissende stoot te geven tot de opleving van de nationale melkproduktie.

Rendement van de melkveestapel

2.19. In het jaarverslag 1984-85 van de IDC wordt melding gemaakt van een snelle toename van de hoeveelheid opgehaalde Flood-melk gedurende de laatste vier jaar. Er wordt weliswaar toegegeven dat deze ten dele te danken is aan de uitbreiding van de gebieden en van het aantal betrokken boeren, maar er wordt tevens verwezen naar de conclusies van onderzoekingen die het Indian Institute of Public Opinion in maart/april 1984 in 17 melkproduktiegebieden van de operatie Flood I heeft verricht, met name dat de verhoging van de melkopbrengst per dier met meer dan 25 % tussen 1977 en 1984 het grootste voordeel is dat de uitbreiding van de coöperaties van het Anand-type heeft opgeleverd. Deze verhoging komt evenwel overeen met een jaarlijkse stijging van nog geen 3,5 %, die het resultaat is van het gecombineerde effect van een gegarandeerde markt voor melk van de producenten en de Flood-acties ter bevordering van de produktie in de gebieden waar deze het energiekst zijn aangepakt. Dit percentage ligt bovendien lager dan de voor de totale melkproduktie in India opgegeven gemiddelde verhoging van 4 % per jaar van 1971-72 tot 1982-83. Het is derhalve waarschijnlijk dat de operatie Flood geen merkbaar effect op de gemiddelde opbrengst van de melkveestapel heeft gehad. De toename van de hoeveelheden opgehaalde Flood-melk is geen weerspiegeling van een aanzienlijke - aan de uitvoering van het project te danken - produktiestijging, maar laat hoofdzakelijk een verschuiving zien van de bevoorrading die vroeger door andere melkhandelaren uit de openbare of particuliere sector werd verricht.

2.20. Tabel 4 geeft een overzicht van de uitvoeringsstand van Flood II voor drie soorten maatregelen ter bevordering van de produktie (opzetten van veterinaire diensten, rasverbetering door kunstmatige inseminatie, produktie en verkoop van veevoeder).

Veterinaire diensten

2.21. Wanneer aan iedere coöperatie een gewone veterinaire dienst en een spoeddienst is verbonden, betekent dit een kostbare hulp voor de bij Flood betrokken melkproducenten. Deze diensten worden gratis of tegen een kleine vergoeding verleend. Maar 16 000 dorpscoöperaties die bij de Flood-operaties zijn betrokken (41 % van het totaal) beschikken nog altijd niet over een veterinaire dienst. Het aandeel van de coöperaties dat van een dergelijke dienst is voorzien, loopt sterk uiteen, zelfs tussen de belangrijkste deelstaten onderling: van meer dan 80 % in Kerala, Poenjab en Oetar Pradesh tot minder dan 20 % in Andhra Pradesh en Hariana.

Mond- en klauwzeer

2.22. Mond- en klauwzeer is in India een endemische ziekte die ontegenzeglijk ernstige gevolgen voor de melkveestapel heeft. In 1978 begon men in het kader van de operatie Flood aandacht aan dit probleem te besteden. Het Verenigd Koninkrijk heeft bijgedragen tot de oprichting te Haiderabad van een produktie-eenheid voor de vervaardiging van een commercieel vaccin tegen mond- en klauwzeer onder auspiciën van de IDC, door ongeveer 4 Cr Rs van de totale - op 18 Cr Rs geraamde - kosten te dragen. Drie inrichtingen (die eveneens over de kennis van buitenlandse specialisten konden beschiken) produceerden reeds minder dan 25 % van hun normale capaciteit. Ofschoon het op lange termijn nodig zou kunnen zijn over de capaciteit van een vierde inrichting te beschikken, was het niet onmiddellijk nodig daar middelen van de IDC in te investeren.

Kunstmatige inseminatie en de nationale melkveestapel

2.23. Het programma voor kunstmatige inseminatie dat in het kader van de operatie Flood op gang is gebracht, heeft ten doel een nationale melkveestapel van veredelde (met buitenlandse rassen gekruiste) koeien en geselecteerde buffelkoeien samen te stellen. Het kruisingsbeleid werd op grote schaal gelanceerd zonder dat er proefnemingen waren gedaan om de voor- en nadelen van de inbreng van uitheemse rassen af te wegen. Van de buffelkoeien en de inheemse veestapel is bekend dat zij voeder van slechte kwaliteit doeltreffend in melk met een betrekkelijk hoog vetgehalte kunnen omzetten. In de gebieden waar Flood het best van de grond is gekomen, met name in Goedjerat en Tamilnad, wordt de voorkeur aan buffelkoeien gegeven. Een minderheid van de leden der coöperaties heeft verkozen te investeren in met uitheemse rassen gekruiste koeien, die veel verzorging en kwaliteitsvoeder nodig hebben om hun hoog produktiepeil te kunnen halen. In 1984 was in 17 van de melkproduktiegebieden van Flood I slechts 4,4 % van de dieren het resultaat van kruisingen. Toen op 30 september 1985 de balans van het programma voor kunstmatige inseminatie werd opgemaakt, werden er 760 620 veredelde vaarzen geteld, terwijl het streefgetal 15 miljoen bedroeg.

Technische input voor de melkproduktie

(Zie de punten 2 en 9 van tabel 3)

Groenvoer

2.24. India heeft lange tijd gekampt met een tekort aan groenvoer, dat in hoge prijzen resulteerde. Het rapport van de Wereldbank over 1978 meldde: Gelet op de huidige prijzen en de te verwachten prijsontwikkeling hebben de landbouwers er alle belang bij de produkten die zij voor vervoedering aan hun vee nodig hebben te verbouwen in plaats van de kopen. Het al dan niet beschikbaar zijn van voldoende hoeveelheden weidegras of voeder is voor een melkproducent in feite de enige doorslaggevende factor.

2.25. De operatie Flood strekte tot verbetering van de kwaliteit en vermeerdering van de kwantiteit van groenvoer door het beschikbaar stellen van geselecteerde zaden. Alleen de grote boeren en zij wier velden geïrrigeerd zijn, kunnen evenwel voedergewassen verbouwen of als tussengewas telen. De kleine producenten verzamelen wel natuurlijke voederplanten en -gras, maar het melkvee wordt toch hoofdzakelijk met stro en ander landbouwafval gevoerd.

Krachtvoer

2.26. India exporteert jaarlijks 1 Mio ton oliekoeken (ongeveer een derde van de totale hoeveelheid die op nationaal niveau uit oliehoudende zaden wordt geproduceerd), grotendeels voor vervoedering aan de overproduktieve Europese veestapel. Een ander gevolg van de vrij geringe plaatselijke koopkracht is de onderbezetting - behalve in Goedjerat en Poenjab - van de fabrieken voor evenwichtig samengesteld veevoeder die in het kader van de operatie Flood zijn opgericht (zie tabel 4). Deze onderbezetting lijkt meer te wijten te zijn aan het onvermogen van de melkproducenten om voeder te kopen dan aan de beschikbaarheid van ander krachtvoer op plaatselijk niveau.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.27. Op 31 maart 1985 waren er in het kader van Flood een aantal fabrieken voor evenwichtig samengesteld veevoeder met een produktiecapaciteit van 3 289 ton per dag gebouwd. De capaciteit van de lopende projecten bedroeg 800 ton per dag. Twee vijfde van de bedrijfsklare fabrieken bevond zich in Goedjerat, waar 76 % van de capaciteit effectief werd gebruikt. In Poenjab bedroeg de jaarlijkse bezettingsgraad 75 % en in Maharasjtra slechts 47 %. In de andere tien deelstaten die over soortgelijke installaties beschikten, lag de bezettingsgraad tussen 10 en 32 %.

Organisatie van de producenten

2.28. Terwijl Flood I ten doel had, de coöperaties van het Anand-type te ontwikkelen tot op het niveau van de districtsbonden in de melkproduktiegebieden die de melkfabrieken van de overheidssector op de markten van de vier grote steden bevoorraden, bestond het doel van Flood II erin de drieledige structuur van het Anand-model tot op het niveau van de federaties in beginsel over het hele Indiase grondgebied te verspreiden. Beide fasen van de operatie Flood waren erop gericht, de coöperatieve melkfabrieken van een ander type en de zuivelfabrieken uit de overheidssector te absorberen en op de leest van het Anand-model te schoeien.

2.29. Tabel 5 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de coöperatieve verenigingen in het kader van de operatie Flood. Het streefcijfer met betrekking tot de toetreding van melkproducenten werd in het kader van Flood II slechts voor 39 % gehaald.

2.30. In tegenstelling tot de coöperatie van Anand, die zich vóór de operatie Flood over een periode van 25 jaar onder gunstige omstandigheden heeft kunnen ontwikkelen, zijn in het kader van Flood geheel nieuwe federaties en bonden opgericht, waarin de door de plaatselijke of regionale politieke machthebbers benoemde ambtenaren beslissingen nemen die eigenlijk onder de bevoegdheid van de vertegenwoordigers van de producenten zouden moeten vallen. Dit kan een onvermijdelijk en tijdelijk gevolg zijn van de politieke beslissing, de operatie Flood snel uit te breiden. Dit neemt niet weg dat de hoogste niveaus van de coöperatieve structuur slechts een symbolische rol spelen. Op dorpsniveau weerspiegelen de coöperaties evenwel de traditionele structuur van het landeigendom, hetgeen hun een stevige basis geeft.

2.31. De kracht van het systeem ten opzichte van de traditionele melkhandel schuilt enerzijds in het feit dat de producent de zekerheid heeft dat hij zijn hele produktie tegen een gunstige prijs, zonder grote seizoenschommelingen, kan verkopen en anderzijds in de vaststelling van prijzen die het streven naar kwaliteit aanmoedigen en die de consument, dank zij moderne en doeltreffende verwerkings- en afzetmethoden, waarborgen dat hij zijn geld goed besteedt. De doelstellingen inzake het ophalen van de melk worden evenwel zo traag verwezenlijkt, dat andere betrekkingen tussen producent en consument aan talrijke producenten vergelijkbare voordelen bieden.

2.32. De Flood-coöperaties verstrekken geen leningen aan hun leden, zelfs niet voor de aankoop van melkvee. Veel kleine melkproducenten hebben wel toegang gekregen tot speciaal voor veeaankopen bestemde leningen die door kredietinstellingen, soms met royale subsidies van de regering, werden verstrekt. Het percentage geldnemers dat in gebreke bleef, lag echter hoog, vaak omdat zij niet over voldoende middelen beschikten om de gekochte dieren te voederen en behoorlijk te verzorgen.

2.33. Het Anand-model houdt in dat de boeren dagelijks door de dorpscoöperatie worden betaald, maar veel coöperaties beschikten niet over voldoende middelen om dat te doen en waren dus benadeeld ten opzichte van particuliere melkophaalbedrijven. In 1981 begon de IDC aan de bonden en federaties leningen voor de vorming van bedrijfskapitaal te verstrekken, eerst als tegenwaarde van de voorraden zuivelprodukten en vervolgens in de vorm van niet-gegarandeerde voorschotten. Ondanks deze leningen is het Anand-stelsel van dagelijkse betalingen aan de landbouwers nog geen gemeengoed geworden. Voor de boeren vormt het evenwel een zeer belangrijke prikkel om tot een coöperatie toe te treden en de projectleiders zijn zich daar terdege van bewust.

2.34. De IDC/NDDB heeft melding gemaakt van vertragingen in de uitvoering van de operatie Flood als gevolg van moeilijkheden met de autoriteiten van de deelstaten, die zich vaak door de belangen van de particuliere sector laten beïnvloeden. In sommige gevallen moesten nieuwe federaties de schulden van door hen verworven melkfabrieken uit de overheidssector dragen. Wat wel verbazing kan wekken, is dat de financiële steun van de IDC, die tegen zeer interessante voorwaarden wordt toegekend, geen duidelijker stimulerend effect heeft gehad.

2.35. De IDC/NDDB heeft met de uitbreiding van de operatie Flood tot het gehele land lang niet het verwachte succes geboekt. Bij Flood I was 79 % van het totale aantal coöperaties in drie van de tien deelstaten (Goedjerat 43 %, Tamilnad 24 % en Maharasjtra 12 %) geconcentreerd. In september 1985 waren 39 % van de Flood II-coöperaties en 59 % van het totale aantal leden in deze deelstaten gevestigd. Een ander deel, 25 % van het totaal, bevond zich in de deelstaten waar zich reeds eerder - in het kader van buiten de operatie Flood gefinancierde projecten - een positieve ontwikkeling had voorgedaan.

2.36. De prijzen die aan de producenten worden betaald, verschillen wel van de ene deelstaat tot de andere, maar slechts weinig binnen éénzelfde federatie. Zij zijn gewoonlijk stabiel, met dien verstande dat de prijzen in het regenseizoen ongeveer 80 % bedragen van die in het droge seizoen. De in het westen en het noorden gevestigde producenten krijgen over het algemeen een betere prijs dan die in het oosten en het zuiden, waar de produktiekosten laag zijn. De Flood-prijzen bij het ophalen waren in het algemeen concurrerend met die van de traditionele particuliere sector, behalve in de buurt van de steden, met name New Delhi en Calcutta. De goedkope zuivelprodukten uit de IDC-pool, die in de vorm van schenkingen worden ingevoerd, hebben de Flood-melkfabrieken te Calcutta en New Delhi in staat gesteld de consument tegen bescheiden, door de autoriteiten goedgekeurde, prijzen vloeibare melk aan te bieden. Dit heeft de ophaalprijzen in de buurt van Calcutta en New Delhi op een niveau gehandhaafd dat de producenten er niet toe aanspoorde tot de Flood-coöperaties toe te treden. In deze regio's wordt nog steeds weinig melk opgehaald en de vraag naar ingevoerde produkten voor de vervaardiging van nieuwe melkprodukten blijft hoog. Daardoor is de behoefte aan melktransport over lange afstand toegenomen, met name vanuit Goedjerat en het noorden van Maharasjtra naar Calcutta en New Delhi.

Verwerkings- en vervoercapaciteit

(Zie de punten 1, 6 en 7 van tabel 3)

2.37. De ontwikkeling van de verwerkings- en vervoercapaciteit voor melk is het opvallendste kenmerk van de operatie Flood. De IDC/NDDB heeft met succes toezicht gehouden op een groot kapitaalinvesteringsprogramma. In 1984-85 bedroeg de totale opnamecapaciteit voor rauwe melk van het project 8 775 000 liter per dag en werd een gemiddelde dagelijkse produktie van 5 920 000 liter opgehaald, wat over het hele jaar gerekend op een capaciteitsbenutting van 67 % neerkomt. Na de moesson in 1985 overtrof het aanbod de verwerkingscapaciteit en moest het ophalen van de melk in sommige Flood-coöperaties van Radjasthan, Maharasjtra en Tamilnad worden stilgelegd. Tijdens de beste maand na de moesson werden de verwerkingsinstallaties gemiddeld voor 90 % gebruikt.

2.38. Een dergelijke concentratie van de verwerkingscapaciteit voor opgehaalde melk in een klein aantal moderne inrichtingen impliceerde vanzelfsprekend een uitbreiding van de vervoercapaciteit. Daartoe werd een nationaal distributienet aangelegd, waarin de IDC in totaal 17,7 Cr Rs heeft geïnvesteerd. De vervoercapaciteit over de weg en per spoor bedraagt 11 miljoen liter en er is nog voor 2,5 miljoen liter in bestelling. Te Bombay en Calcutta zijn door de IDC opslagplaatsen met een capaciteit van verschillende duizenden ton magere-melkpoeder, butteroil en boter gebouwd.

2.39. Dit nationale net stelt de IDC in staat, de aangevoerde melk gemakkelijk van de ene bond of federatie naar een andere over te brengen. Hierdoor kon de zeer langzame ontwikkeling van de melkproduktiegebieden in de omgeving van Calcutta en New Delhi tot op zekere hoogte worden gecompenseerd, aangezien de melk uit Goedjerat en Maharasjtra aan de markten van deze steden kon worden geleverd. Niettemin had dit net niet zo uitgebreid hoeven te zijn als het nu is en waren de kosten voor de aanleg ervan lager geweest, als de ontwikkeling in de buurt van Calcutta en New Dehli niet zo ten achter was gebleven.

Afzet en distributie

Marktsituatie

2.40. Hoewel in India, een grotendeels vegetarisch land, twee derde van de dierlijke eiwitten afkomstig is van melk, is de verdeling van de consumptie van deze eiwitten zeer onevenwichtig. Tegen het einde van de jaren '70 lag het dagelijks inkomen per hoofd in de grote steden slechts iets hoger dan de prijs van een liter melk, namelijk bij 4 roepie (ongeveer 0,4 ECU). In 1981 werd vastgesteld dat zelfs in de rijke wereldstad Bombay 14 % van de bevolking helemaal niet over de middelen beschikte om melk te kopen en dat 50 % slechts een derde van de aanbevolen dagelijke hoeveelheid van 200 gram kon kopen. In 1982 meldde de NDDB in de grote steden een dagelijks melkverbruik van 226 gram per persoon, terwijl dit voor 40 % van de bevolking in de melkproduktiegebieden op het platteland, die de steden bevoorraden, op slechts 125 gram per persoon per dag, en voor de overblijvende 60 % op gemiddeld slechts 70 gram lag. In 1985 lag de gemiddelde dagelijkse consumptie van melk (inclusief melkprodukten) per persoon zeer waarschijnlijk tussen 130 en 140 gram, hetgeen heel wat lager is dan de door de operatie Flood nagestreefde 180 gram.

2.41. Het traditionele verkoopsysteem, dat het grootste deel van de Indiase melkproduktie blijft opnemen, is ofwel gebaseerd op verwerking op het niveau van de dorpsproducent/-verwerker van melk tot produkten die zonder koeling in een warm klimaat kunnen worden bewaard (vloeibare boter, gestremde melk, paneer, suikerwaren) ofwel op verkoop op dezelfde dag van de vloeibare melk in de naburige dorpen, in het algemeen door verkopers die zich met de fiets verplaatsen. Melk wordt zelden gepasteuriseerd, de bevolking heeft de gewoonte ze te koken.

2.42. De vraag naar melk wordt gekenmerkt door een grote elasticiteit ten opzichte van de prijs en wordt voor een groot deel niet bevredigd wegens de zeer geringe koopkracht van de bevolking. Wanneer de melkprijs door de overheid wordt bevroren - hetgeen herhaaldelijk in de grote agglomeraties, met name in Calcutta en New Delhi is gebeurd - worden de verwerkers aangespoord om voorrang te geven aan verwerkte produkten, ten nadele van de consumptiemelk.

2.43. Zelfs onafhankelijk van iedere prijsbevriezing tekent zich momenteel een trend af tot uitbreiding van investeringen die het mogelijk maken het deel van de opgehaalde melk dat in de vorm van verwerkte produkten wordt verkocht (traditionele Indiase produkten, zoals vloeibare boter, maar ook ijs, yoghurt, chocolade, enz.) te vergroten. Deze tendens schijnt niet alleen te stoelen op de wens om aan eventuele verstoringen van de consumentenprijzen te ontsnappen, maar vooral op het inzicht dat de hele markt van melkprodukten beperkt is en dat iedere uitbreiding van het gamma aangeboden produkten de mogelijkheid schept de grenzen van die markt te verleggen. Dit toont aan dat men op het gebied van de consumptie van vloeibare melk de verzadigingsdrempel nadert wat betreft het door voldoende koopkracht gedekte deel van de behoeften.

Marktpositie van Flood

2.44. Het is niet duidelijk in welke mate de operatie Flood de markt in melk en zuivelprodukten heeft gepenetreerd. Uit de jaarverslagen van de IDC blijkt dat de Flood-verkoop de afgelopen vijf jaar op de snel groeiende markten van de grote steden met bijna 8 % per jaar is gestegen. Deze verkoop bedraagt momenteel ongeveer 3 miljoen liter per dag (ongeveer 1 deciliter per inwoner). Als het gemiddelde melkverbruik per inwoner in de grote steden zo hoog is als de NDDB beweert, zou het marktaandeel van de grote steden ongeveer 40 % bedragen. Voor Bombay en Madras zou dit percentage, volgens het beoordelingscomité van de Indiase regering, voor 1983-84 meer dan 50 % hebben bedragen. Maar New Delhi en vooral Calcutta hebben grotere problemen van organisatorische aard en met het ophalen gehad. Volgens andere - door Flood vrijgegeven - cijfers bedraagt het verkoopcijfer in andere grote en kleinere steden 2 miljoen liter per dag, wat de totale verkoop in de steden voor 1984-85 op ongeveer 5 miljoen liter per dag brengt. Dit vertegenwoordigt een derde van de totale verkoop in de steden in 1978, zoals die door de Wereldbank is geraamd, en waarschijnlijk ongeveer een vierde van de effectieve verkoop in de steden.

2.45. Flood levert melk aan 290 grote en kleinere steden. Dit neemt niet weg dat de particuliere sector in de grote steden, zelfs in de staat Goedjerat, grote hoeveelheden vloeibare melk blijft leveren. De relatieve zwakte van de coöperatieve verenigingen van melkproducenten in de omgeving van de grote steden vormt een weerspiegeling van de macht van de traditionele handel. Het feit dat de particuliere sector een belangrijke rol blijft spelen, zelfs in regio's waar Flood al vijftien jaar vaste voet aan de grond heeft, wijst er tevens op dat de consumenten de door deze sector aangeboden produkten van aanvaardbare kwaliteit en de ervoor gevraagde prijs concurrerend vinden.

2.46. Met name wat vloeibare melk betreft heeft India tegen de huidige consumentenprijzen een zo goed als volledige zelfvoorzieningsgraad bereikt. In het kader van de operatie Flood wordt momenteel voldoende magere-melkpoeder geproduceerd om te voorzien in de behoeften aan nieuw-vervaardigde vloeibare melk tijdens het droge seizoen. Voor de vervaardiging van nieuwe melkprodukten blijft Flood zich evenwel verlaten op schenkingen van de Gemeenschap, daar er de voorkeur aan wordt gegeven de eigen vloeibare melk te gebruiken voor de fabricage van zuivelprodukten, zoals ijs, kaas, boter, vloeibare boter en babyvoeding. Deze produkten zijn interessanter voor hen, daar zij minder onderhevig zijn aan de prijscontrole en de concurrentie van de traditionele handel.

Melkpoedermarkt

2.47. In 1980-81 werd er in de plattelandsgebieden ongeveer 935 000 ton en in 1984-85 2 111 000 ton Flood-melk opgehaald, waarvan ongeveer een derde buiten de vier grote steden werd verkocht. De in de grote steden gevestigde melkfabrieken verkochten ongeveer 3 miljoen liter per dag, maar meer dan 35 % daarvan was nieuw-geproduceerde melk. Volgens de IDC bedroeg de melkpoederproduktie van 1 april 1980 tot 31 maart 1985 274 350 ton. Slechts 17 % daarvan (45 718 ton) werd in de IDC-pool bij de schenkingen van de Gemeenschap gevoegd. In 1983-84 raamde het ministerie van Landbouw de totale inheemse melkpoederproduktie op 93 000 ton, waarvan 59 000 ton door Flood-bedrijven werden geproduceerd (40 % magere-melkpoeder, 49 % melkpoeder voor zuigelingenvoeding en 11 % volle-melkpoeder).

2.48. De communautaire invoer in de vorm van schenkingen heeft de bonden van coöperaties in staat gesteld hun overschotten van het regenseizoen te gebruiken, niet voor het opnieuw vervaardigen van vloeibare melk in het droge seizoen, maar voor de fabricage van andere produkten die minder aan de prijscontrole onderhevig en vaak winstgevender dan vloeibare melk zijn. Van deze produkten wordt melkpoeder voor zuigelingenvoeding door Anand het meest verkocht. De Kamer heeft echter geconstateerd dat minstens 30 000 ton uit de Gemeenschap afkomstig magere-melkpoeder naar andere zuivelbedrijven dan de metropolitan dairies waren gezonden, onder meer naar fabrieken voor zuigelingenvoeding. Bovendien werd het merendeel van de butteroilgiften als voedingsolie verkocht, terwijl het magere-melkpoeder afzonderlijk werd gebruikt om de inheemse melk met een hoog vetgehalte aan te lengen of te verzachten. Het valt dus niet uit te sluiten - hoewel ook niet te bevestigen - dat grote hoeveelheden magere-melkpoeder voor de fabricage van zuigelingenvoeding zijn gebruikt. Men kan daarin ook een aanwijzing zien dat, omdat het hier gaat om een koopkrachtige vraag naar vloeibare melk, de operatie Flood thans in staat is zelf het equivalent te produceren van het tot nu toe door de Gemeenschap geleverde magere-melkpoeder.

3. Planning, supervisie en vervolgcontrole

3.1. De financiële tegenwaarde van de plaatselijke verkoop van uit hoofde van de voedselhulp verstrekte produkten blijkt veel lager te liggen dan de handelswaarde van deze produkten. De waarde van de door de Gemeenschap geschonken goederen is door de IDC met het oog op de bepaling van de financiële tegenwaarde van het project op een duidelijk lager peil dan de verkoopprijs vastgesteld. De verkoopprijs zelf is onder de bodemprijs van de inheemse produkten vastgesteld. De voor investeringen beschikbaar gestelde middelen vormen derhalve slechts een deel van de in werkelijkheid door de IDC en de federaties van coöperaties verkregen tegenwaarde. Al lijkt het zo te zijn, dat alle daadwerkelijk gegenereerde middelen bijdragen tot de ontwikkeling van de zuivelindustrie, de communautaire bijdrage aan de tegenwaardefondsen is in de rekeningen van de IDC duidelijk te laag geraamd en de Indiase autoriteiten hebben de door hen aanvaarde algemene voorwaarden voor voedselhulpzendingen van de Gemeenschap niet geëerbiedigd.

3.2. Het grootste deel van de middelen die met het oog op Flood II werden bijeengebracht door de verkoop van geschonken communautaire goederen, heeft interesten opgebracht, die zich hebben opgehoopt op de bankrekening van de IDC, waarvan de deposito's op 13 november 1985 239 Cr Rs bedroegen. Deze middelen hebben helemaal niet bijgedragen tot de communautaire ontwikkingshulpacties in India. Als Flood II werkelijk behoefte had aan het geschonken melkpoeder, maar niet aan alle middelen die de verkoop daarvan opbracht, moest het mogelijk zijn, met het overschot andere ontwikkelingsprojecten te financieren. Indien de gegenereerde middelen nadien nog voor het project konden worden gebruikt, stond niets eraan in de weg deze in het kader van ontwikkelingsacties uit te lenen.

3.3. De operatie Flood blijkt in veel gevallen onvoldoende en slecht gepland te zijn. Gezien de technische en administratieve middelen waarover de NDDB beschikt, had de Commissie, voordat zij de hulp toekende, voorstellen met kwantitatieve doelstellingen en een nauwkeuriger en realistischer tijdschema van de NDDB moeten kunnen krijgen. De optimistische plannen vormden echter een rechtvaardigingsgrond voor de hoge kredieten en de grote vrijheid die de NDDB inzake het beheer van de projecten werd gelaten.

3.4. Om de vervolgcontrole van Flood te verzekeren, heeft de Commissie zich hoofdzakelijk verlaten op regelmatige verslagen van de projectleiders en korte bezoeken van haar eigen vertegenwoordigers. Evaluaties van het WVP/FAO en, in 1984, van een door de Indiase regering benoemde commissie hebben voor bijkomende inlichtingen gezorgd.

3.5. Noch de vervolgcontrole, noch de beoordeling is volledig bevredigend geweest. Zelfs de evaluatiecommissie van de Indiase regering, die voor het verkrijgen van informatie minder afhankelijk was van de projectleiders dan de buitenlandse controleurs, heeft het project niet volledig kunnen beoordelen, omdat zij over te weinig vergelijkingsmateriaal beschikte en heeft opgemerkt dat het volledig ontbreken van basisgegevens haar belette, haar werkzaamheden uit te voeren. Zij heeft weliswaar de vinger gelegd op bepaalde problemen en constructieve voorstellen gedaan, maar geen van haar aanbevelingen is ten uitvoer gelegd.

3.6. Een klein deel van de tegenwaardefondsen had volstaan om een grondiger evaluatie van het project te financieren. Er had ook veel lering kunnen worden getrokken uit andere projecten in de Indiase zuivelindustrie. Flood II heeft een aantal door de Wereldbank in Radjasthan, Karnataka en Kerala verwezenlijkte projecten overgenomen en er waren nog andere belangrijke projecten buiten de operatie Flood. Een studie over verschillende aspecten van de toename van de opgehaalde hoeveelheden melk in Maharasjtra tijdens de afgelopen jaren had bij voorbeeld tot nuttige vergelijkingen kunnen leiden.

3.7. Hoewel de Commissie op de hoogte was van het bestaan van hoge bedragen onbesteed geld en van de ondeugdelijkheid van de evaluatiegrondslag voor de tegenwaardefondsen, heeft zij geen enkele maatregel genomen om deze problemen aan te pakken. Eerst in 1986, toen India om steun voor Flood III verzocht, is de Commissie samen met de Wereldbank tot een evaluatie van de operatie overgegaan, waarvan de resultaten in grote lijnen overeenstemmen met de analyses van de Kamer.

4. Conclusies

4.1. De leveringen vonden in het algemeen wat de kwaliteit en de kwantiteit betreft conform de voorschriften plaats. Dit is te danken aan de te Brussel opgerichte ad hoc organisatie die met de full time medewerking van een functionaris van de Indiase permanente vertegenwoordiging de produkten vóór verscheping controleert. Gaat men uit van de algemene beginselen waarop de klassieke voedselhulp van de EEG berust (zie de pargrafen 1 en 2), dan moet de deelname van de Gemeenschap aan de operatie Flood over het geheel genomen positief worden gewaardeerd, zeker als zij wordt vergeleken met sommige voedselhulpoperaties van de Gemeenschap ten gunste van andere ontvangende landen. Het is immers mogelijk geweest gedurende een groot aantal jaren de voedingsmiddelen van het begunstigde land met aanzienlijke hoeveelheden melkpoeder en butteroil aan te vullen, waardoor het voedseltekort ten dele werd opgevangen zonder dat de normale marktomstandigheden in de Indiase Unie voor de betrokken produkten al te zeer werden verstoord. Een aanzienlijke financiële tegenwaarde kon worden opgebouwd, die het mogelijk maakte in de produktie-, verwerkings- en afzetsector voor melk en zuivelprodukten belangrijke investeringen te doen, die over het geheel genomen ontegenzeglijk nuttig zijn geweest. Het feit dat de inheemse produktie van melk en zuivelprodukten niet werd ontmoedigd, maar alles bijeengenomen veeleer aangemoedigd, moet speciaal worden beklemtoond.

4.2. Wat de specifieke doelstellingen van de operatie Flood (zie paragraaf 4) betreft, moet evenwel worden geconstateerd dat deze slechts zeer gedeeltelijk zijn bereikt: de verhoging van de opbrengst van de melkveestapel, de stijging van het melkverbruik per inwoner, de voordelen voor de arme plattelands- en stadsgebieden, een betere voorziening van de markten van de grote steden, de toetreding van melkproducenten tot coöperaties, de uitbreiding van het Anand-model tot het hele Indiase grondgebied. Het valt te betreuren dat de Commissie zich in de nota's van toelichting bij de aan het Comité voedselhulp voor advies voorgelegde toewijzingsvoorstellen te vaak heeft verlaten op te optimistische Indiase documenten, in plaats van zich zelf een oordeel te vormen.

4.3. In het algemeen kan worden opgemerkt dat de operatie Flood II weliswaar heel wat van de feitelijk haalbare doelstellingen heeft verwezenlijkt, maar dat zij gelet op de huidige prijzen- en inkomensstructuur in India ook de grenzen van de koopkrachtige markt heeft bereikt. Nu de inkomensschaal van de Indiase bevolking zich heeft gestabiliseerd en de produktiekosten van een liter melk op het niveau van de landbouwer ook op een vrij hoog peil zijn beland, begint de vraag te rijzen waar er op het Indiase grondgebied nog koopkrachtige afzetgebieden te vinden zijn. In enkele geografische zones bestaan er nog te onderzoeken afzetkanalen en een grote diversificatie van de verwerkte melkprodukten kan de bestaande markten nog wat uitbreiden. Maar er dient van nu af wel rekening te worden gehouden met een aantal beperkende factoren. De prijs die aan de producent voor de opgehaalde melk wordt betaald, kan gelet op de structuur van de Indiase landbouwbedrijven onmogelijk worden verlaagd. De verwerkings-, vervoer- en afzetkosten, die verhoudingsgewijs reeds lager liggen (30 % van de door de consument betaalde prijs) dan in meer ontwikkelde landen, kunnen evenmin nog drastisch worden verlaagd. Het is bovendien duidelijk dat de inkomensschaal zich, zelfs in de steden, slechts langzaam wijzigt en dat de toegang tot het verbruik van zuivelprodukten slechts zeer geleidelijk wordt verruimd.

4.4. Het is nu eenmaal zo dat de agronomische, klimatologische en demografische omstandigheden in India van dien aard zijn dat melk in dit land alleen maar duur kon en kan zijn. Gezien de omvang van de koopkrachtige afzetgebieden heeft de communautaire hulp, in haar huidige vorm, thans haar doel bereikt. Alleen omdat zij Flood, via de IDC, een aanzienlijke bijkomende financiering voor de verwezenlijking van het investeringsprogramma heeft opgeleverd, hebben de Indiase autoriteiten onlangs de wens tot voortzetting van de hulp te kennen gegeven. In verband met de huidige solvabele vraag bestaat er momenteel in India geen kwantitatieve behoefte meer.

4.5. Deze vaststelling laat uiteraard onverlet het reeds vaak aan de orde gestelde probleem van de fysieke voedselbehoeften van een groot deel van de Indiase bevolking, dat niet in staat is om daar geld voor uit te geven. Ook al lijkt de hongersnood, in de strikte zin van het woord, te verdwijnen, de kwalitatieve behoefte aan eiwitten van de bevolking wordt nog steeds niet gedekt. Daarom zijn de gratis bedelingen van melkprodukten, in verschillende vormen, met name aan schoolkinderen, nog altijd verantwoord. Maar de Indiase projectleiders hadden vanzelfsprekend gelijk, toen zij vroegen deze melkbedelingen verre te houden van het koopkrachtig circuit van de produktie, de verwerking en de afzet van melk en zuivelprodukten om een verstoring van dit circuit te voorkomen. Daarbij hangt natuurlijk veel af van de omvang van de gevoerde actie alsook van de kwaliteit van de gebruikte distributiekanalen. Met name sommige NGO's hadden zich wel wat meer ermee kunnen bemoeien. Hoe dan ook, denkbaar zijn alleen acties die onder leiding van de Indiase autoriteiten staan. Deze lijken tot dusver echter nog geen belangstelling te hebben getoond voor een uitbreiding van dit soort voedselhulp van de zijde van de Gemeenschappen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 29 oktober 1987.

Voor de Rekenkamer

Marcel MART

President

BIJLAGE

Structuur van het coöperatiemodel Anand

De wezenlijke elementen van de organisatie op drie niveaus van het coöperatiemodel Anand, die zich in de jaren '70 heeft ontwikkeld, zijn de volgende:

(a) in ieder dorp richten de melkproducenten een eigen coöperatief zuivelbedrijf op, waarvoor zij een raad van beheer kiezen, die zij opdragen een secretaris (uit het dorp) te benoemen om de coöperatie - tegen betaling - te beheren;

(b) elke ochtend en avond koopt de coöperatie de door iedere melkproducent van het dorp aangeboden melk, waarvan de hoeveelheid en het vetgehalte worden gecontroleerd door het personeel van de coöperatie (dat eveneens afkomstig is uit het dorp). De producenten worden doorgaans in contanten betaald als zij de melk van de volgende melkbeurt komen verkopen;

(c) de coöperaties binnen een straal van 50 tot 75 km verenigen zich in een bond van zuivelcoöperaties van het district. Het door de producenten gekozen bestuur benoemt een professioneel beheerder als voorzitter van het bestuur. Elke bond bezit zijn eigen melkfabriek, zorgt tweemaal per dag voor het ophalen van de melk van de aangesloten coöperaties, en pasteuriseert deze. Een deel van de melk wordt in afzonderlijke tanks naar de grote steden gebracht voor consumptie in vloeibare vorm. De rest - en in het regenseizoen kan dat veel zijn - wordt verwerkt tot produkten met een hoge toegevoegde waarde zoals babyvoeding, kaas, enz. Elke bond kan per dag 100 000 tot 500 000 liter melk verwerken. Een bond levert en verkoopt, via de coöperatieve verenigingen, ook technische hulpmiddelen ter verhoging van de melkproduktie, zoals mobiele diensten voor veterinaire verzorging of kunstmatige inseminatie en evenwichtig samengesteld krachtvoer;

(d) tenslotte vormt een groep van 5 tot 7 bonden op het niveau van elke deelstaat een federatie van zuivelcoöperties. Ook daar wordt het door de federatie te volgen beleid door gekozen vertegenwoordigers van de producenten vastgesteld.

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

De standpunten in het verslag van de Rekenkamer stemmen in het algemeen overeen met de evaluatie van de Commissie in haar rapport aan de Raad en het Europese Parlement (COM(86)138 def.).

De Commissie meent dat dit project, dat in het algemeen positief wordt beoordeeld het bewijs heeft geleverd dat de voedselhulp als een zeer nuttig ontwikkelingsinstrument kan worden gebruikt.

2. Oorsprong en gebruik van de middelen in het kader van de operatie Flood II

Uit de voedselhulp van de Gemeenschap afkomstige middelen

2.3 - 2.9. Het doel van de EG-bijdrage via voedselhulp was:

1.de markt voor melk en zuivelprodukten uit te breiden en het melkaanbod over het gehele jaar te stabiliseren;

2.financieel te participeren in de plaatselijke ontwikkeling van de zuivelsector in India met tegenwaardemiddelen uit de verkoop van de geleverde hulpgoederen.

Het is duidelijk dat bij een dergelijk project, waarbij de uitgangssituatie een grote onverzadigde markt en een hoge seizoengebonden plaatselijke melkproduktie te zien geeft, de goederen in een zodanig tempo moeten worden geleverd dat de tegenwaardemiddelen sneller worden gegenereerd dan zij voor projectuitgaven kunnen worden aangewend. Dit heeft geleid tot het opbouwen van reserves, zoals in punt 2.9 is aangestipt. Het houdt evenwel niet in dat deze middelen op enigerlei wijze zijn verspild. Zij zullen duidelijk worden gebruikt voor de ontwikkeling van de zuivelsector, aangezien ze zijn bestemd voor de financiering van een groot deel van operatie Flood III (circa 21 % van de totale kosten). Het is juist dat door de handhaving van een in 1978 voor het produkt vastgestelde boekhoudkundige prijs, de tegenwaarde aan de lage kant lijkt (punt 2.5), en dat de geaccumuleerde financiële middelen uit de verkoop dus op de zogenoemde gepoolde rekening voorkomen. Aangezien de bedragen in de gepoolde rekening evenwel voor de ontwikkeling van de zuivelsector zijn bestemd, maakt dit in de praktijk geen verschil. Alle middelen die door de levering van hulpgoederen uit de EG zijn gegenereerd, zullen voor dat doel worden aangewend. In het kader van operatie Flood III zal dit probleem zich niet voordoen, aangezien de totale opbrengst uit de verkoop op een speciale EG-rekening zal worden gestort.

Uitgaven per type actie

Acties ter bevordering van de produktie

Verwezenlijking van de doelstellingen van de operatie Flood

2.15 - 2.18. De Commissie is het ermee eens dat de oorspronkelijke doelstellingen duidelijk te hoog mikten; ze zijn dan ook spoedig in overleg met de Wereldbank herzien met het oog op verwezenlijking in twee fasen. Er zij evenwel opgemerkt dat het aantal bij het project betrokken dorpsgemeenschappen met 142 % en de verwerkingscapaciteit van de zuivelsector met 119 % is toegenomen. Zelfs al is het streefcijfer voor de zeer belangrijke doelstelling, aankoop van melk, slechts voor 52 % gehaald, toch zijn de absolute cijfers over de periode 1978-1985 jaarlijks met 20,5 % gestegen, wat voor ieder project van deze aard als een uitzonderlijke prestatie moet worden beschouwd.

Melkpoedermarkt

2.47 - 2.48. De ontwikkeling van zuivelprodukten met een hogere toegevoegde waarde zoals melkpoeder, babyvoeding of suikerwaren op basis van melk houdt financieel zeer interessante mogelijkheden in die tot een ontwikkeling van de Indiase markt bijdragen en ertoe leiden dat de producenten hogere prijzen voor hun melk krijgen.

3. Planning, supervisie en vervolgcontrole

3.1 - 3.4. In verband met de administratieve inzet van de Commissie moet worden aangestipt dat dit programma is opgezet op een moment dat de Commissie slechts over zeer beperkte middelen voor toezicht op het project beschikte; pas in 1983 is immers een delegatie van de Commissie in New Delhi gevestigd. Daarom heeft de Commissie begrijpelijkerwijs gebruik gemaakt van de informatie en de evaluaties die ter beschikking werden gesteld door de plaatselijke instanties en door de Wereldbank, die als codonor met de algemene toezicht- en evaluatiewerkzaamheden werd belast. Vanzelfsprekend zal de Commissie aan een nieuwe deelneming van de Gemeenschap in operatie Flood III alle nodige aandacht schenken die een dergelijk belangrijk project normalerwijs moet krijgen.

4. Conclusies

De Commissie neemt nota van de algemene positieve beoordeling van de Rekenkamer over het project en is van mening dat de Gemeenschap - mede om de nog resterende tekortkomingen van het project weg te werken - via het instrument voedselhulp moet deelnemen aan de tenuitvoerlegging van operatie Flood III (1987-1994), die is opgezet om Flood II te consolideren en te completeren. Zulks betekent evenwel niet dat zuivelprodukten van de EG zullen worden geleverd op een ogenblik dat de plaatselijke melkproduktie in de vraag kan voorzien, zoals bij voorbeeld het geval was ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer aan India in 1986, een jaar waarvoor overigens geen EG-vastleggingen zijn gedaan.

Tenslotte mag het doel van operatie Flood - het creëren van een levensvatbare en zelfbedruipende coöperatieve zuivelsector - niet worden verward met de sociale aanwending van zuivelprodukten, bij voorbeeld in de vorm van gratis distributie, waarvoor de EG vanzelfsprekend eveneens steun verleent. In het kader van de via NGO's verleende voedselhulp levert de Gemeenschap jaarlijks aan India zuivelprodukten ter waarde van meer dan 3,5 miljoen Ecu, die voor sociale doeleinden zijn bestemd.

PB nr. L 281 van 1. 11. 1985, blz. 89.

PB nr. L 352 van 14. 12. 1982, blz. 1.