Beschikking van de Commissie

van 13 juni 2000

betreffende de steunregeling van Ierland ten behoeve van het vervoer over zee van Iers vee naar het Europese vasteland

(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 1659)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(2000/625/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden, overeenkomstig voornoemd artikel van het Verdrag te hebben verzocht hun opmerkingen bekend te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

I

PROCEDURE

(1) Bij de aan de directeur-generaal van Landbouw gerichte brief van 18 september 1997, geregistreerd op 29 september 1997, hebben de Ierse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen steun ten bedrage van 1000000 IEP te verlenen om de Ierse veehouders de mogelijkheid te bieden hun dieren rechtstreeks over zee aan te voeren op de markten op het Europese vasteland. De zaak werd geregistreerd als steunmaatregel N 633/97.

(2) Op 1 oktober 1997 hebben ambtenaren van de Ierse Republiek en de diensten van de Commissie hierover vergaderd.

(3) Aanvullende informatie is verstrekt bij brief van 1 oktober 1997, geregistreerd op 6 oktober 1997, bij brief van 9 oktober 1997 en bij brief van 18 december 1997. Op 28 januari 1998 heeft commissaris Fischler een schrijven ontvangen van de Ierse minister van Landbouw, de heer Walsh.

(4) Bij brief van 10 februari 1998 zijn de Ierse autoriteiten door de Commissie op de hoogte gebracht van het feit dat de zaak opnieuw geregistreerd is als niet-aangemelde steunmaatregel NN 1/98 omdat de eerste tranche van de steun reeds betaald was.

(5) Bij brief van 25 februari 1998 heeft de Commissie Ierland in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de maatregel in te leiden.

(6) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) gepubliceerd. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken.

(7) De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. Zij heeft ze doorgestuurd naar Ierland, dat daarop kon reageren. De reactie van Ierland werd ontvangen bij brief van 21 juli 1998. Bij fax van 14 april 2000 hebben de Ierse autoriteiten met betrekking tot de eventuele terugvordering van de steun aanvullende opmerkingen meegedeeld.

II

BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL

(8) Ierland heeft aan een scheepvaartmaatschappij voor 1000000 IEP steun toegekend om ervoor te zorgen dat Iers vee in de winter van 1997-1998 over zee naar het Europese vasteland uitgevoerd kon worden via een "roll-on/roll-off"-systeem, dat het best geschikt is voor de levering van kleine partijen dieren aan individuele vetmesters op het continent. De vrachtwagens met het vee worden op het schip gereden (roll-on) en hoeven niet te worden gelost, en zij worden er bij aankomst weer afgereden (roll-off) om de dieren op verschillende plaatsen van bestemming af te leveren.

(9) Tot oktober 1997 zorgden twee maatschappijen voor een regelmatige en rechtstreekse overzeese dienst tussen Ierland en Frankrijk voor "roll-on/roll-off"-vervoer. Pandoro Limited, een dochteronderneming van P & O, onderhoudt het hele jaar door een vervoerdienst. Irish Ferries was alleen in de zomerperiode actief en onderbrak de dienst om commerciële redenen elk jaar van eind september tot begin april.

(10) Op 24 juni 1997 deelde P & O de Ierse autoriteiten schriftelijk mee dat Pandoro na 31 juli 1997 geen vee (behalve fokdieren) meer zou vervoeren op de ferrydienst tussen Ierland en Frankrijk. De verklaring luidde dat dit besluit werd genomen onder druk van de dierenwelzijnslobby; P & O vreesde namelijk dat het imago van de groep als geheel zou worden aangetast ten gevolge van het vervoer van dieren. Voorts maakte de groep er zich ook zorgen over dat op het vasteland geen afdoende regelingen bestonden om het welzijn van de dieren te garanderen. Als gevolg van het besluit van P & O zou er tussen 27 september 1997 en 1 april 1998 geen regelmatige commerciële dienst voor rechtstreeks vervoer van Iers vee naar Frankrijk meer bestaan.

(11) Een door Ierse exporteurs ingediend verzoek om de beslissing van Pandoro ongedaan te maken, werd door het Ierse "High Court" afgewezen op 1 augustus 1997. De traditionele toegangsweg tot continentaal Europa was bij gevolg voor Ierse vee-exporteurs afgesneden.

(12) De Ierse regering heeft daarom besloten overheidssteun te verlenen voor de totstandbrenging van een rechtstreekse overzeese verbinding tussen Ierland (Cork) en Frankrijk (Cherbourg) voor het vervoer van vee. Volgens de Ierse autoriteiten was er geen enkel haalbaar alternatief voor deze maatregel, aangezien Irish Ferries de dienstverlening in het winterseizoen niet kon voortzetten en alternatieve uitvoerroutes via het Verenigd Koninkrijk (over de weg) uitgesloten waren, hetzij omdat dergelijk vervoer - in het geval van runderen - bij wet verboden was in verband met de beperkingen die als gevolg van de BSE-crisis voor uitvoer van levende dieren uit het Verenigd Koninkrijk golden, hetzij omdat het om praktische redenen niet mogelijk was. Een andere mogelijkheid, namelijk karkassen uitvoeren in plaats van levende dieren, werd om economische redenen niet aanvaardbaar geacht.

(13) Op 18 december 1997 heeft het Ierse "Supreme Court" de beslissing van het Ierse "High Court" tenietgedaan en heeft het bepaald dat Pandoro niet mag weigeren bepaalde soorten vee te vervoeren op de dienst tussen Ierland en het Europese vasteland. Deze beslissing deed evenwel niets af aan het feit dat reeds steun was uitgekeerd voor het opzetten van de dienst door Gaelic Ferries.

(14) Met betrekking tot de huidige steun was door de Ierse autoriteiten de onderstaande beschrijving gegeven: een vaartuig (de MV Purbeck) was bij een scheepsmakelaar gecharterd voor een periode van zeven maanden en er was een optie genomen voor nog eens zes maanden. Volgens de Ierse autoriteiten was het gekozen vaartuig het enige beschikbare vaartuig dat geschikt was voor het vervoer van vee en was de kans reëel dat het door een andere partij zou worden gecharterd. Ten bewijze daarvan hadden de Ierse autoriteiten kopieën verstrekt van briefwisseling met de Londense scheepsmakelaar waaruit zou moeten blijken dat er begin oktober 1997 drie kandidaten waren om het vaartuig te charteren.

(15) Vooraleer de steun te verlenen, verzochten de Ierse autoriteiten de betrokken maatschappijen aan te geven welk steunbedrag zij nodig zouden hebben om een vervoerdienst tussen Ierland en Frankrijk te organiseren. De maatschappij Dundalk werd gekozen om die dienst te organiseren. Dundalk richtte een dochtermaatschappij op onder de naam Gaelic Ferries om de dienst te exploiteren. Gaelic Ferries was verantwoordelijk voor alle betrekkingen met de makelaars en de eigenaars van het vaartuig. Mocht de dienst succesvol gebleken zijn, dan had Dundalk het vaartuig kunnen kopen om voor een permanente dienst te zorgen.

(16) De exploitatiekosten werden, blijkens de cijfers die door de gunninghoudende aanvrager zijn verstrekt voor de periode oktober 1997-april 1998, op 3030000 IEP geraamd (inclusief huurkosten). De steun diende ter dekking van het voor die periode verwachte exploitatietekort.

(17) Gaelic Ferries beschikte over een beginkapitaal van 100000 IEP ter dekking van de exploitatiekosten (brandstof, haventaksen, lonen, enz.); dat kapitaal werd, in drie gelijke delen, beschikbaar gesteld door Dundalk, de beroepsvereniging van Ierse wegtransporteurs voor vee, en de haven van Cork van waaruit het schip vertrok.

(18) Op 24 oktober 1997 werd 450000 IEP aan steun betaald aan Gaelic Ferries, en midden december 1997 werd nog eens 250000 IEP uitgekeerd. Midden februari (200000 IEP) en eind april 1998 (100000 IEP) werden de volgende twee tranches uitgekeerd, waardoor in totaal 1000000 IEP aan steun is betaald. Het grootste deel van de steun werd in het begin uitgekeerd omdat de aanloopkosten zeer hoog waren. De Ierse autoriteiten hebben bevestigd dat Gaelic Ferries aan de expediteurs evenveel aanrekende als "onder normale marktomstandigheden" gebruikelijk is, en dat er geen sprake was van subsidiëring van de uitvoer van vee (brief van 18 december 1997). De aangerekende tarieven zouden door de Ierse autoriteiten worden gecontroleerd om na te gaan of zij wel degelijk overeenstemden met de op de markt gangbare tarieven.

(19) Werd de dienst vroegtijdig beëindigd, dan zou na de stopzetting geen steun meer worden uitgekeerd. Krachtens de chartervoorwaarden werd een voortijdige beëindiging bestraft met een boete die overeenkomt met 90 dagen huur. De haven van Cork had zich hiervoor borg gesteld. Indien de dienst succesvol bleek, hoefde de uitgekeerde steun niet te worden terugbetaald.

(20) Gaelic Ferries zou de facto een monopoliepositie inzake het vervoer van vee op deze route hebben bekleed totdat Irish Ferries in het voorjaar van 1998 zijn activiteiten zou hervatten. Het zou met Pandoro blijven concurreren voor andere vrachten. Indien de dienst op volle capaciteit werkte, zou de exploitant voorrang moeten hebben verleend aan het vervoer van dieren, tot ten hoogste het aantal beschikbare plaatsen.

(21) Het schip had een totale capaciteit van 54 eenheden. In verband met de regelgeving op het gebied van het welzijn van dieren mochten evenwel slechts tien eenheden op het bovendek worden gebruikt. De overige 44 eenheden op het benedendek waren onvoldoende geventileerd en mochten alleen worden gebruikt voor het vervoer van andere goederen. Volgens de brief van de Ierse autoriteiten van 18 december 1997 kwamen de door de nieuwe ferrydienst toegepaste tarieven overeen met wat onder normale marktomstandigheden zou zijn aangerekend.

(22) Met de exploitatie van de dienst was op 14 oktober 1997 begonnen op basis van de wettelijke verbintenis van de Ierse autoriteiten om in tranches in totaal 1000000 IEP aan steun uit te keren. In april 1998 werd de dienst stopgezet en er is geen aanvullende steun toegekend voor de instandhouding van de dienst na de aanvankelijk in aanmerking genomen periode.

(23) In haar besluit om de procedure in te leiden heeft de Commissie haar twijfels meegedeeld over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de gemeenschappelijke markt. Het kon immers om niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare staatssteun gaan omdat de maatregel aan de voorwaarden van artikel 87, lid 1, van het Verdrag bleek te voldoen zonder voor één van de uitzonderingen van de leden 2 en 3 van dat artikel in aanmerking te komen.

(24) De Commissie heeft aangegeven dat twee aspecten van de maatregel, die mogelijk op de toekenning van staatssteun betrekking hebben, nader moeten worden onderzocht. Ten eerste was uitdrukkelijk aangegeven dat de doelstelling van de maatregel erin bestond de uitvoer van Iers vee, die door het verdwijnen van een vervoerbedrijf in het gedrang kwam, te blijven garanderen. Er bleken redenen te bestaan om aan te nemen dat de steun de concurrentie zou vervalsen door bepaalde bedrijven te bevoordelen, en dat het een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten had aangezien Ierse vee-exporteurs daardoor in de gelegenheid werden gesteld hun vee in continentaal Europa te verkopen tegen lagere prijzen dan wanneer zij de economische kosten voor het vervoer van het vee volledig zelf hadden moeten betalen. Bovendien bleek de maatregel, voor zover het om een steunmaatregel ging, niet in aanmerking te komen voor een uitzondering op grond van artikel 87, lid 2, of artikel 87, lid 3.

(25) Hoewel de steun door de Ierse autoriteiten was aangemeld als een steunmaatregel voor de landbouwsector, deed het feit dat ze aan een scheepvaartmaatschappij werd betaald, de vraag rijzen of de maatregel niet eerder of althans aanvullend beschouwd moest worden als steun voor zeevervoer in de zin van de betrokken richtsnoeren.

III

OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

(26) De Commissie heeft bij brief van 29 mei 1998 opmerkingen ontvangen van Compassion in World Farming (CIWF). CIWF is het in grote lijnen eens met de argumenten die de Commissie ertoe hebben gebracht de procedure ten aanzien van deze maatregel in te leiden. De vereniging heeft eraan toegevoegd dat als gevolg van een verzoek om de beslissing van Pandoro ongedaan te maken, het bedrijf het vervoer van levende dieren uit Ierland heeft voortgezet opdat de dieren op het continent worden afgemest. Irish Ferries heeft de dienstverlening op die route in mei ook weer opgenomen en zij zijn bereid alle soorten levende landbouwdieren te vervoeren. Irish Ferries biedt eigenlijk twee diensten, één tussen Rosslare en Cherbourg en één tussen Rosslare en Roscoff.

(27) Volgens CIWF bestond er geen gevaar voor een ernstige verstoring van de Ierse economie als geheel omdat de Ierse exporteurs, althans gedeeltelijk, van de uitvoer van levende dieren konden overschakelen op de uitvoer van vlees. Reeds ongeveer 90 % van Ierse uitvoer bestaat uit vlees.

(28) CIWF wijst erop dat, omdat Pandoro het vervoer van levende dieren in januari 1998 heeft voortgezet, de steun die aan Gaelic Ferries zou worden betaald, niet nodig was om handelaars in staat te stellen levende dieren naar het vasteland uit te voeren.

IV

OPMERKINGEN VAN IERLAND

(29) In zijn brief van 24 april 1998 betwist Ierland de argumenten die de Commissie ertoe hebben gebracht de procedure van artikel 88, lid 2, in te leiden ten aanzien van de maatregel.

(30) Volgens een eerste argument mag Ierland, gezien het belang van continentaal Europa als exportmarkt voor de Ierse veeproductie, ingrijpen en voor een uitvoermiddel zorgen als andere niet voorhanden zijn.

(31) De Ierse autoriteiten onderstrepen dat de Ierse veesector sterk van uitvoer afhankelijk is. 90 % van de productie moet hetzij levend, hetzij als karkas worden uitgevoerd. Er is statistisch materiaal verstrekt om aan te tonen dat in 1994 en 1995 de uitvoer van levende dieren naar het Europese vasteland een aandeel van 5 à 6 % had in de totale afzet van vee. Bovendien is de handhaving van de handel in levende dieren belangrijk voor de instandhouding van de prijzen voor de Ierse veehouders, aangezien daardoor wordt voorkomen dat de Ierse dieren nog uitsluitend kunnen worden verkocht aan vleesverwerkende bedrijven in Ierland. De Ierse autoriteiten stellen dan ook dat er een positieve correlatie bestaat tussen het niveau van het handelsverkeer van levende dieren en de prijzen voor jong vee.

(32) Door de BSE-crisis in 1996 zijn de inkomsten van landbouwbedrijven in het algemeen gedaald (bijvoorbeeld met 4,5 % in nominale waarde in 1997) en zijn vooral de rundvleesproducenten zwaar getroffen. Aangezien een groot aantal van de traditionele afzetmarkten in derde landen voor levend vee werden gesloten, bleef continentaal Europa als enige belangrijke exportmarkt over. Belemmering van de toegang tot die markt zou een buiten verhouding grote verstoring van de Ierse markt met zich hebben meegebracht, omdat in Ierland met name in de rundvleessector de productie tien keer groter is dan de binnenlandse vraag. Tegen die achtergrond kon de Ierse regering verder inkomensverlies, met name voor de rundvleesproducenten, niet accepteren. Bovendien zou, volgens de Ierse autoriteiten, de algemene economische activiteit zijn verstoord, mocht de overheid niet hebben ingegrepen, omdat de landbouwsector en de bedrijven die bij de uitvoer van levende dieren betrokken zijn, geprotesteerd en gemanifesteerd zouden hebben.

(33) De Ierse autoriteiten geven een antwoord op de twijfels die de Commissie in haar besluit om de procedure in te leiden, heeft vermeld:

- heeft de maatregel tot concurrentievervalsing geleid?

- voldeed de maatregel aan de voorwaarden van subsidiëring voor een openbaredienstverplichting overeenkomstig de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer(3)?

- kwam de steunmaatregel in aanmerking voor een uitzondering op grond van artikel 93, leden 2 en 3, van het Verdrag (thans artikel 87, leden 2 en lid 3)?

(34) Wat de gevolgen van de maatregel voor de concurrentie betreft, merken de Ierse autoriteiten in de eerste plaats op dat de concurrentieregels op grond van artikel 36 van het Verdrag slechts in zoverre op landbouw van toepassing zijn als door de Raad wordt bepaald. De regels inzake staatssteun in het Verdrag gelden voor de handel in rund-, kalfs-, varkens- en schapenvlees op grond van de verordeningen houdende de desbetreffende gemeenschappelijke marktordeningen. Bij de toepassing van de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag moet dan ook rekening worden gehouden met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die zijn vastgesteld in artikel 33 van het Verdrag. De doelstellingen betreffen onder meer een redelijke levenstandaard voor de landbouwbevolking, een continue voorziening van de markt en redelijke prijzen bij de levering aan de consument. Er dient ook rekening te worden gehouden met de specifieke aard van de landbouwactiviteit, die gedeeltelijk samenhangt met de natuurlijke en structurele verschillen tussen de verschillende landbouwgebieden. Deze benadering wordt bevestigd in het arrest dat het Hof van Justitie heeft gegeven in de zaak C-122/94, Commissie tegen Raad(4). Ierland had dan ook het recht of zelfs de plicht de uitvoer van vee naar Europa mogelijk te maken.

(35) De Ierse autoriteiten vechten de bewering van de Commissie aan dat een verhoging van de vrachtprijs voor het vervoer van vee naar Europa met zich zou hebben meegebracht dat een andere vervoerder op de markt zou zijn gekomen. Ten eerste merken zij op dat de beslissing van Pandoro om geen vee meer te vervoeren, geen gewone commerciële beslissing was. Zij hield verband met het protest van dierenrechtenactivisten en met de bezorgdheid over de gevolgen daarvan voor de andere activiteiten van Pandoro. Aangezien er geen andere vervoerder was met de nodige capaciteit om vee op deze route in het winterseizoen te vervoeren, zou een nieuw bedrijf op de markt nodig geweest zijn. Dit zou echter een riskante onderneming geweest zijn omdat Pandoro op elk ogenblik kon besluiten haar vervoeractiviteit weer op te nemen. Bovendien gelden voor een nieuw bedrijf dezelfde beperkingen op grond van de wetgeving betreffende het dierenwelzijn, waarbij het aantal veewagens per oversteek tot 20 % van de effectieve capaciteit wordt beperkt. Om winst te kunnen maken had een nieuwe marktdeelnemer met Pandoro ook in concurrentie moeten treden op het vlak van goederenvervoer, waar de P & O-groep, Pandoro inbegrepen, een zeer sterke, zoniet dominante, positie bekleden. Als Pandoro zich volledig uit deze route had teruggetrokken, hadden de normale marktmechanismen het voor een concurrent mogelijk kunnen maken zich op de markt te begeven. Maar, omdat het bedrijf slechts selectief een deel van zijn capaciteit opgaf, was dat uitgesloten.

(36) De Ierse autoriteiten zijn van oordeel dat in het licht van het voorgaande door de betaling van 1000000 IEP geen handelsomstandigheden zijn onttrokken aan de invloed van de normale marktontwikkeling. Een nieuw bedrijf op de markt had voor het leeuwendeel van de vrachten concurrerende tarieven moeten hanteren zonder daarin de aanloopkosten te kunnen verdisconteren. Voordat Gaelic Ferries op de markt kwam, had Pandoro een seizoengebonden monopolie van RoRo-vervoer van vee tussen Ierland en het Europese vasteland. Wanneer Pandoro besloot zich uit deze markt terug te trekken, werd die handel feitelijk geblokkeerd. Om ervoor te zorgen dat de handel kon worden voortgezet, overeenkomstig de gemeenschappelijke marktordening en de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, had de Ierse regering het recht een ander bedrijf te stimuleren om zich op de markt te begeven, hoewel de activiteit van dat bedrijf hoofdzakelijke goederenvervoer betreft in rechtstreekse concurrentie met Pandoro. De marktmechanismen zorgden ervoor dat de nieuwkomer concurrerende prijzen aanrekende. De Ierse regering heeft de prijzen voor het veevervoer aan regels onderworpen om te voorkomen dat de nieuwkomer misbruik zou maken van zijn feitelijk monopolie.

(37) Op de vraag of de regels inzake openbare dienstverlening van de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer van toepassing zijn, antwoorden de Ierse autoriteiten dat de route als weinig bevaren moet worden beschouwd in de zin van de richtsnoeren omdat voor de uitvoer van levende dieren uit Ierland geen andere dienst bestaat. Dat er geen tekort is aan diensten voor goederenvervoer, doet niet terzake omdat een druk bevaren vrachtroute zonder capaciteit voor levende dieren geen nut heeft in het kader van het vrije verkeer van dieren.

(38) Volgens de Ierse autoriteiten was, gezien de hoogdringendheid, weliswaar geen openbare inschrijving gehouden, maar is toch een omvattende en transparante selectieprocedure toegepast. Verschillende bedrijven hebben een offerte ingediend. Op 17 september 1997 hadden de Ierse autoriteiten de belangstellenden een verzoek gestuurd om een gedetailleerd bedrijfsplan in te dienen tegen 24 september 1997. Het maximumaantal reizen per week en in totaal werd vastgesteld. Er moesten plannen worden overgelegd om duidelijk aan te tonen dat de geboden dienst levensvatbaar was.

(39) Er zijn vijf bedrijfsplannen ontvangen. Die plannen zijn onafhankelijk beoordeeld door de Nautical Enterprise Centre, dat gevestigd is in Cork Regional Technical College. Twee plannen werden onrealistisch en één te weinig gedetailleerd geacht. De twee overblijvende kandidaten werd een reeks door de beoordelaar voorgestelde aanvullende vragen gesteld. Er is met name doorgevraagd naar de structuur en de financiën van de onderneming, de verkoopstrategie, het aantal reizen per week, beschikbare ruimte en voorzieningen voor vee. Het voorgestelde schip, in beide gevallen de MV Purbeck, moest ook worden geïnspecteerd om ervoor te zorgen dat aan de wettelijke verplichtingen was voldaan, en om een maximumcapaciteit voor vee vast te stellen.

(40) De definitieve beslissing is pas genomen nadat een gedetailleerde beoordeling van de aanvullende informatie was ontvangen.

(41) De eisen inzake het niveau en de frequentie van de betrokken dienst en de voorgeschreven capaciteit en normen werden tijdens de bovenstaande procedure duidelijk gespecificeerd. Het prijsniveau moest onafhankelijk van de Ierse autoriteiten worden vastgesteld maar het zou worden gecontroleerd om na te gaan of het overeenstemde met de gebruikelijke tarieven voor veevervoer zodat verborgen steun voor producten kon worden uitgesloten. In het voorliggende geval heeft Gaelic Ferries voor de uitvoer van levende dieren juist dezelfde tarieven toegepast als die van Pandoro voorheen en die van Irish Ferries. Er is dus geen sprake van overcompensatie bij de uitvoer van vee, noch van kruissubsidiëring van andere diensten omdat de gehanteerde tarieven niet hoger lagen dan die van de andere marktdeelnemers.

(42) De winst- en verliesrekening van het tijdelijke Gaelic Ferries geeft voor de periode van oktober tot april inkomsten van 1,3 miljoen IEP te zien, tegenover een totale uitgave, inclusief overheadkosten, van 2,3 miljoen IEP. Het tekort dat bij de exploitatie van de dienst is ontstaan, stemt ongeveer overeen met het toegekende steunbedrag. De Ierse autoriteiten menen dan ook dat de steun voldoet aan de in de richtsnoeren vastgestelde eis dat de steun als vergoeding dient van de extra kosten die de marktdeelnemer heeft gemaakt in verband met de exploitatie van de dienst, en rechtstreeks verband moet houden met het berekende exploitatietekort van de dienst.

(43) Eén van de kandidaten die niet in aanmerking werden genomen, gebruikte een vaartuig dat om redenen van dierenwelzijn niet meteen geschikt was omdat het niet over stabilisatoren beschikte. Een andere offerte was gebaseerd op de aankoop van een vaartuig door de Ierse overheid. De derde afgewezen inschrijver probeerde een subsidie te verkrijgen die het drievoudige was van wat de Ierse autoriteiten bereid waren te betalen. In elk van de drie gevallen waarin de ingediende bedrijfsplannen door de onafhankelijke beoordelaar onrealistisch of ongeschikt werden geacht, zijn de voorgestelde ferrydiensten niet verder onderzocht.

(44) In het voorliggende geval was de toegekende steun beperkt tot een periode van slechts zes maanden, wat duidelijk binnen de in de richtsnoeren toegestane periode van vijf jaar ligt, en was opgevat als een uitzonderlijke, tijdelijke en degressieve steunverlening.

(45) Subsidiair stellen de Ierse autoriteiten dat de maatregel in aanmerking komt voor een uitzondering op grond van artikel 87, lid 2 of lid 3, van het Verdrag. Ierland houdt vol dat de Commissie ongelijk heeft de toepasbaarheid van de uitzondering van artikel 87, lid 2, onder b), te betwijfelen. De maatregel moet worden beschouwd als bedoeld om schade veroorzaakt door een buitengewone gebeurtenis te herstellen. Redelijkerwijs kan niet worden beweerd dat met steun die onder deze bepaling valt, moet worden gewacht tot de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Ook preventieve maatregelen moeten onder die bepaling vallen. Wat er ook van zij, de betalingen zijn verricht na de buitengewone gebeurtenis, zijnde de stopzetting van het veevervoer van Ierland naar het Europese vasteland.

(46) De Ierse autoriteiten merken op dat het in artikel 87, lid 2, van het Verdrag vermelde begrip "buitengewone gebeurtenissen" gebruikt is in de conclusies van advocaat-generaal Cosmas in de zaak C-122/94, Commissie tegen Raad. Het begrip verwijst naar feiten of situaties die betrekking hebben op één sector in het bijzonder of op de economie in het algemeen, maar waaruit, na degelijk onderzoek in de specifieke context van de betrokken lidstaat en landbouwsector, blijkt dat de omstandigheden ten opzichte van wat voorheen normaal of toch niet buitengewoon werd geacht, duidelijk veranderd zijn, dat een nieuwe situatie is ontstaan en dat beschermende maatregelen waarin niet is voorzien in de regelgeving voor de betrokken sector, vereist zijn. De vraag of zich in een productiesector van een lidstaat een crisis voordoet waarvoor de bestaande regelgeving ontoereikend is, is van essentieel belang om te kunnen beoordelen of er sprake is van buitengewone gebeurtenissen in de zin van artikel 87, lid 2.

(47) De Ierse autoriteiten schijnen te aanvaarden dat, zoals de Commissie stelt, zij erop moeten letten geen gewoon ondernemersrisico voor toepassing van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag in aanmerking te nemen. Toch kunnen zij niet sterk genoeg beklemtonen dat de omstandigheden op de Ierse rundvleesmarkt in het najaar van 1997 als gevolg van de weigering van Pandoro om vee te vervoeren, verder reiken dan gewoon ondernemersrisico en aanleiding hebben gegeven tot buitengewone omstandigheden. Bovendien kan de terugtrekking van Pandoro niet worden aangemerkt als een normaal economisch feit; het ging immers om een reactie op protesten van dierenwelzijnsactivisten in het Verenigd Koninkrijk. Volgens de Ierse autoriteiten werd het uitzonderlijke karakter van de situatie nog versterkt doordat Pandoro de betrokken dienst selectief heeft stopgezet waardoor het voor een nieuwe marktdeelnemer economisch onmogelijk werd de tarieven voor vrachtvervoer te verhogen, tenzij hij bereid zou zijn slechts 20 % van zijn capaciteit te gebruiken, wat geenszins rendabel is. Een nieuwkomer moet, wat vrachtvervoer over zee betreft, concurreren met een bestaande transporteur die het hele jaar door een vervoerdienst onderhoudt, en met een tweede transporteur die een seizoengebonden dienst onderhoudt. De opmerking over de in het verleden toegepaste tarieven, die de Commissie bij het inleiden van de procedure heeft gemaakt, is dus niet relevant.

(48) Voorts stellen de Ierse autoriteiten dat de beslissing van Pandoro om zich terug te trekken uit het veevervoer, een geval is van misbruik van een machtspositie als bedoeld in artikel 82 van het Verdrag. Overeenkomstig het arrest van het Hof van Justitie in de zaak C-265/95, Commissie tegen Frankrijk(5), voeren de Ierse autoriteiten aan dat een lidstaat verplicht is inbreuken op de Gemeenschapswetgeving door particulieren te voorkomen. De Ierse regering was dan ook verplicht in te grijpen om te voorkomen dat de beslissing van Pandoro het vrije verkeer van landbouwproducten doorkruist en zo de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ondermijnt.

(49) Ierland voegt eraan toe dat bij Beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie(6) de verzending van levende runderen uit het Verenigd Koninkrijk wordt verboden en bijgevolg de eventuele verzending van Iers vee uit Ierland naar het vasteland via het Verenigd Koninkrijk onmogelijk wordt gemaakt. Door het afsluiten van deze route bestonden geen alternatieven meer om vee naar het vasteland te vervoeren.

(50) In hun antwoord op de kritiek van CIWF hebben de Ierse autoriteiten bij brief van 27 juli 1998 aangegeven bij het eerder verdedigde standpunt te blijven. Zij beklemtonen dat de uitvoer van levende dieren zeer belangrijk is voor de rundersector, hoewel het slechts om een klein deel van de totale dierenverkoop gaat. Zij houden vol dat Ierland voldoet aan alle eisen van de communautaire wetgeving op het gebied van dierenwelzijn. Ten slotte vermelden zij nog dat het feit dat Pandoro de dienst weer heeft opgenomen in januari 1998 als gevolg van de injunctie van het Ierse Hooggerechtshof, niet in aanmerking mag worden genomen voor de beoordeling van beslissingen die genomen zijn in omstandigheden die in het najaar van 1997 golden.

(51) In antwoord op de verzoeken van de Commissie van 5 maart 1999 en 15 juni 1999 hebben de Ierse autoriteiten bij schrijven van 2 juli 1999, waarvan op 14 juli 1999 een verbeterde versie is verzonden, een overzicht verstrekt van de ontwikkelingen van het veevervoer van Ierland naar het Europese vasteland sinds januari 1998. Toen de steunverlening voor Gaelic Ferries in maart 1998 werd stopgezet, geraakte de dienst in financiële problemen. Een poging om de dienst te herstructureren zonder staatssteun mislukte en de dienst werd ten slotte in mei 1998 stopgezet. Als gevolg van een gerechtelijke injunctie heeft Pandoro het veevervoer, kalveren uitgezonderd, voortgezet, en bovendien kreeg Irish Ferries in mei 1998 de toestemming vee te vervoeren op hun nieuwe vaartuig, de MV Normandy, waarmee in 1998-1999 gedurende het hele piekseizoen levende dieren zijn vervoerd. Een aantal voor veevervoer aangewezen vaartuigen zijn ook goedgekeurd om levende dieren uit te voeren. De uitvoer van levende dieren uit Ierland naar het Europese vasteland via RoRo-vervoer en aangewezen vaartuigen heeft in 1998 recordhoogten bereikt, tot 136000 dieren. Voorts hebben de Ierse autoriteiten gegevens verstrekt om aan te tonen dat de door Gaelic Ferries toegepaste tarieven grotendeels overeenstemden met die van Pandoro.

V

BEOORDELING

(52) Een nationale maatregel valt onder het in artikel 87, lid 1, vastgestelde verbod op staatssteun wanneer is voldaan aan vier voorwaarden: het gaat om steun die met staatsmiddelen wordt bekostigd; bepaalde ondernemingen of bepaalde producties worden begunstigd; de mededinging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten wordt ongunstig beïnvloed. De Commissie is van oordeel dat aan alle vier de voorwaarden is voldaan, of nu naar de effecten van de maatregel voor de landbouwsector of voor de sector van het zeevervoer wordt gekeken.

Aanwezigheid van staatssteun in de zin van het Verdrag

(53) Uit de verklaringen van de Ierse autoriteiten kan worden opgemaakt dat de maatregel tot doel had een alternatief te bieden voor de rechtstreekse uitvoer van levende dieren naar het Europese vasteland na de eenzijdige beslissing van Pandoro om geen vee meer te vervoeren. De Commissie is dan ook van mening dat de eerste begunstigden van de maatregel de Ierse vee-exporteurs waren.

(54) Op dat ogenblik werden de productie van en de handel in rundvlees geregeld bij Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(7). In artikel 24 van die verordening wordt bepaald dat, behoudens andersluidende bepalingen in de verordening, de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag van toepassing zijn op de producten waarop de verordening betrekking heeft. Vergelijkbare bepalingen zijn vastgesteld bij artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees(8), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 3290/94(9), en artikel 22 van Verordening (EG) nr. 2467/98 van de Raad van 3 november 1998 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees(10). De maatregel valt dus onder het bepaalde in de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag, tenzij in de verordeningen houdende de gemeenschappelijke marktordeningen anders is bepaald.

(55) Er is geen discussie over het feit dat de Ierse regering 1 miljoen IEP heeft uitgetrokken om de dienst van Gaelic Ferries te subsidiëren. Het gaat duidelijk om staatsmiddelen.

(56) De steun werd toegekend aan één enkele onderneming, Gaelic Ferries, en kan worden aangemerkt als een begunstiging van die onderneming. Uit de opmerkingen van de Ierse autoriteiten kon echter worden afgeleid dat de steun de veesector ten goede moest komen door voor veevervoer van Ierland naar het Europese vasteland te zorgen. De Ierse autoriteiten hebben uitgelegd dat het steunbedrag berekend was op basis van het verschil tussen de geraamde kosten van de dienst en de geraamde inkomsten; dat is bevestigd in de opmerkingen die schriftelijk zijn meegedeeld nadat de procedure was ingeleid. De positie van Gaelic Ferries schijnt dus eerder die van een dienstverlenend bedrijf te zijn, dan die van een begunstigde van de steun. De eerste begunstigden van de steun zijn de ondernemingen die werkzaam zijn in de Ierse veehouderij, met inbegrip van producenten, transporteurs en handelaars. Uit de opmerkingen van de Ierse autoriteiten blijkt echter hoe dan ook dat de maatregel de veeproductie in Ierland heeft begunstigd en dit ook tot doel had.

(57) De Ierse autoriteiten voeren aan dat de producenten geen voordeel hadden bij de maatregel, omdat ze voor het vervoer dezelfde prijs bleven betalen als voorheen. De Ierse regering heeft ingegrepen om deze prijzen te regelen zodat enerzijds Gaelic Ferries geen onrechtmatig voordeel zou halen uit de monopoliepositie die het de facto bekleedde, en anderzijds de producenten niet ten onrechte zouden worden begunstigd. De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. Het is duidelijk dat de kosten voor het vervoer van vee van Ierland naar het Europese vasteland stegen als gevolg van de gewijzigde omstandigheden. Zonder de ingreep van de Ierse regering zou die stijging voor de sector zijn opgelopen tot 1 miljoen IEP in het winterseizoen van 1997-1998. De betrokken sector had dan ook die kosten voor eigen rekening moeten nemen door hetzij de winstmarge te verkleinen, hetzij hogere prijzen aan te rekenen aan de klanten.

(58) De Commissie concludeert dat de maatregel bepaalde ondernemingen of bepaalde producties heeft begunstigd in de zin van artikel 87, lid 1.

(59) In het arrest van 17 september 1980 in de zaak C-730/79, Philip Morris tegen de Commissie(11), heeft het Hof van Justitie aangegeven dat wanneer de economische positie van een onderneming door staatssteun wordt verstevigd, dit gewoonlijk erop wijst dat de concurrentie met andere ondernemingen wordt vervalst.

(60) In het voorliggende geval heeft de ingreep van de staat ervoor gezorgd dat de Ierse vee-exporteurs werden beschermd tegen de ongunstige gevolgen die ze anders zouden hebben ondervonden. De Ierse veeproducenten zijn concurrenten van alle veeproducenten in de Gemeenschap. De markten voor levende dieren met een overschot hebben in het geval van rundvee nog meer te lijden gehad door de BSE-crisis, die op haar beurt de concurrentievoorwaarden nog moeilijker en delicater heeft gemaakt. Er bestaat dan ook geen twijfel dat door de maatregel van de staat de vervoersvoorwaarden voor de Ierse vee-exporteurs zijn onttrokken aan de gevolgen van het besluit van Pandoro, waardoor enig voordeel dat producenten in andere lidstaten uit een dergelijke situatie hadden kunnen halen, op kunstmatige wijze ongedaan werd gemaakt.

(61) Een maatregel heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten als daardoor de invoer vanuit lidstaten wordt bemoeilijkt of als de uitvoer uit één bepaalde lidstaat naar de overige lidstaten wordt vergemakkelijkt. Essentieel is dat de maatregel als resultaat had dat de handel in de Gemeenschap zich anders ontwikkelt of zich waarschijnlijk anders zal ontwikkelen. Het begrip "beïnvloeding van het handelsverkeer" heeft in principe ook betrekking op maatregelen die bepaalde handelsomstandigheden onttrekken aan de invloed van de normale marktontwikkeling en daardoor kunstmatig het status quo in stand houden.

(62) Ierland produceert jaarlijks in totaal 569000 ton rundvlees. Voor heel de Gemeenschap bedraagt de rundvleesproductie 7,89 miljoen ton. De intracommunautaire handel in de rundvleessector betreft 2,17 miljoen ton(12). In dat verband dient te worden opgemerkt dat de Ierse autoriteiten hebben aangegeven dat de doelstelling van de maatregel erin bestond de uitvoer van Iers vee naar het Europese vasteland in stand te houden. In hun schriftelijk meegedeelde opmerkingen beklemtonen de Ierse autoriteiten het belang van deze handelsstroom voor de veehouderij. Zij wijzen er ook op dat de uitvoer van levende dieren uit Ierland naar het Europese vasteland via RoRo-vervoer in 1998 recordhoogten heeft bereikt tot 136000 dieren. De Commissie komt bijgevolg tot de conclusie dat de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig heeft beïnvloed.

Gevolgen van de maatregel voor de sector van het zeevervoer

(63) Bij haar besluit de procedure in te leiden, achtte de Commissie het noodzakelijk ook na te gaan of de maatregel niet onder de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer(13) viel. Ierland heeft in zijn opmerkingen die zijn aangegeven in de bovenstaande overwegingen 37-44, de opvatting verdedigd dat de maatregel kan worden aangemerkt als subsidiëring voor een openbaredienstverplichting.

(64) In de voorgaande overwegingen heeft de Commissie de maatregel beschouwd als een maatregel ten gunste van de Ierse veehouderij, en heeft zij aangenomen dat Gaelic Ferries eerder een dienstverlenend bedrijf was, dan de ontvanger van de steun. Er kan echter ook worden van uitgegaan dat het om een maatregel ten gunste van het zeevervoer gaat en dat Gaelic Ferries dus de begunstigde van de steun is. De Commissie is echter ook net zo min van oordeel dat de maatregel kan worden toegestaan op grond van de richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer.

(65) Overeenkomstig die richtsnoeren is een openbaredienstverplichting (ODV) "een verplichting die aan een vervoersmaatschappij wordt opgelegd om een dienst te verlenen die voldoet aan vaste normen van continuïteit, regelmaat, capaciteit en prijsstelling, die de vervoersmaatschappij, indien zij enkel en alleen op haar economische belangen zou afgaan, niet zou aanhouden". ODV's kunnen, waar de markteconomie op zich niet voldoende is om een behoorlijke dienstverlening te waarborgen, worden opgelegd voor lijndiensten naar havens van waaruit perifere regio's van de Gemeenschap worden aangedaan of voor weinig bevaren routes die voor de economische ontwikkeling van een dergelijke regio als vitaal gelden.

(66) Overeenkomstig de praktijk van de Commissie en de jurisprudentie van het Hof(14) geldt voor de beoordeling van contracten met betrekking tot ODV's dat de vergoeding van bedrijfsverliezen die zijn geleden in verband met het nakomen van een ODV, verenigbare staatssteun is op voorwaarde dat:

- de regelingen transparant zijn en de ontwikkeling van mededinging niet in de weg staan, met name door aanbestedingsprocedures te gebruiken;

- voldoende bekendheid wordt gegeven aan de aanbesteding en de specificaties met betrekking tot de ODV voldoende duidelijk en transparant zijn, zodat alle transporteurs met toegang tot de route de kans krijgen een offerte in te dienen;

- het contract, behalve in naar behoren gemotiveerde gevallen, wordt toegewezen aan de kandidaat die om de route te exploiteren de minste subsidie nodig heeft.

(67) De Commissie is van oordeel dat de Ierse maatregel niet beantwoordt aan de voorwaarden om als een ODV in aanmerking te kunnen worden genomen.

(68) In de eerste plaats is het begrip ODV beperkt tot lijndiensten naar havens van waaruit perifere regio's van de Gemeenschap worden aangedaan of voor weinig bevaren routes die voor de economische ontwikkeling van een dergelijke regio als vitaal gelden. Aan geen van beide voorwaarden is voldaan. De haven van Cork kan niet worden beschouwd als een haven van waaruit perifere regio's worden aangedaan en de route naar het Europese vasteland is niet weinig bevaren. De Ierse autoriteiten aanvaarden dit argument voor wat normale vracht betreft, maar zij menen dat de route weinig bevaren is als het om veevervoer gaat, omdat voor een dergelijke vracht geen andere transporteur voorhanden was. De Commissie is het er echter niet mee eens dat, om na te gaan of een route weinig bevaren is, naar één enkele soort vracht moet worden gekeken, maar meent dat alle soorten vracht en passagiers in aanmerking moeten worden genomen. Bovendien moet hoe dan ook nog worden aangetoond dat de route kan worden beschouwd als een route die voor de economische ontwikkeling van de betrokken regio van vitaal belang is. Ondanks de argumenten van de Ierse autoriteiten betreffende het belang van de uitvoer van vee, kan de Commissie niet aanvaarden dat de uitvoer van 30 veewagens per week (bij 3 afvaarten per week) van vitaal belang is voor de economische ontwikkeling van de regio's die vanuit de haven van Cork worden aangedaan.

Bovendien kan de Commissie niet aanvaarden dat de financiering van een systeem dat erop gericht is de Ierse vee-exporteurs in staat te stellen de uitvoer naar het vasteland op hetzelfde peil te houden, een dienst van algemeen economische belang is in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag overeenkomstig de relevante mededeling van de Commissie(15). Behalve het feit dat de maatregel niet ten goede komt aan alle economische activiteiten in de regio, noch aan het publiek, meent de Commissie dat ondernemingen die producten vervaardigen en verkopen die worden vermeld in bijlage I bij het Verdrag en waarvoor een gemeenschappelijke marktordening is vastgesteld, niet kunnen worden aangemerkt als ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag. De werking van de gemeenschappelijke markt voor rundvlees (alsmede andere producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt) is onverenigbaar met een ingrijpen van de overheid op de markt via ondernemingen die niet handelen volgens het principe van een particuliere investeerder (zie bijvoorbeeld zaak C-51/98 (Epac & Silopor)(16) en zaak C-28/98 (Centrale del latte di Roma)(17)).

(69) Ook al wordt het beheer van een regelmatige lijndienst voor de uitvoer van vee aangemerkt als een ODV, dan nog hebben de Ierse autoriteiten niet voldaan aan het vereiste in de richtsnoeren om te kunnen besluiten tot de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt. Er is met name geen procedure voor een openbare aanbesteding gevolgd en de specificaties met betrekking tot de ODV waren niet transparant. Feitelijk konden ondernemingen alleen op uitnodiging aan de aanbesteding deelnemen en de dienstverplichtingen waren niet vooraf vastgesteld maar werden bepaald in onderhandelingen tussen de Ierse autoriteiten en kandidaat-transporteurs.

(70) Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot het besluit dat niet is voldaan aan de eisen op basis waarvan kan worden aangenomen dat exploitatiesteun voor een ODV verenigbare steun is. In de richtsnoeren is vereist dat elke steunmaatregel moet worden getoetst aan de algemene regels inzake staatssteun.

Begunstigde(n) van de steun

(71) Als algemene regel geldt voor de Commissie dat de begunstigde van een steunmaatregel van de staat de onderneming is die de steun rechtstreeks ontvangt. In dit geval is die onderneming Gaelic Ferries. In bepaalde gevallen echter, met name wanneer de directe ontvanger de steun pas ontvangt op voorwaarde dat hij een andere duidelijk omschreven groep van ondernemingen een voordeel biedt (in de vorm van financiering, diensten, ruimte, enz.), kan de Commissie ervan uitgaan dat de begunstigde(n) de ondernemingen van die groep zijn.

(72) Omdat de intenties van een lidstaat bij het opstellen van een steunmaatregel bij de beoordeling ervan over het algemeen van minder belang zijn dan de effecten, zij in dit geval erop gewezen dat de doelstelling van de maatregel uitdrukkelijk de begunstiging van de veehouderij betrof. Zonder de vervoerdienst kwamen de extra kosten in verband met het afmesten, slachten en verwerken van de dieren in Ierland zelf voor rekening van de sector. De steunmaatregel heeft dus ervoor gezorgd dat de Ierse veehouderij werd beschermd tegen de ongunstige gevolgen die de sector anders zou hebben ondervonden.

Hoewel ook andere ondernemingen een beroep konden doen op de diensten van Gaelic Ferries, is de Commissie van oordeel dat dit eerder een neveneffect was van de keuze voor een bepaald vaartuig voor de exploitatie van de dienst. Nadat Pandoro zich uit de markt voor veevervoer had teruggetrokken, was er geen haalbare manier voorhanden om Iers vee naar het vasteland te vervoeren. Gaelic Ferries was opgericht om een dienst te exploiteren, heeft die dienst geëxploiteerd gedurende de vastgestelde periode tegen economisch ongunstige voorwaarden, heeft die dienst in april 1998 stopgezet en heeft een liquidatieprocedure ingeleid. Bovendien zij erop gewezen dat de kandidaten bij de aanbestedingsprocedure een gedetailleerd bedrijfsplan moesten indienen waarin het niveau en de frequentie van de dienst en de vereiste capaciteit en in acht te nemen normen moesten worden aangegeven. In het kader van dit bedrijfsplan werden de marktdeelnemers geacht normale markttarieven voor het vervoer van vee en andere vrachten toe te passen. De subsidie van 1000000 IEP werd dan alleen toegekend ter dekking van de exploitatiekosten van de dienst tussen oktober 1997 en april 1998.

(73) In hun opmerkingen, die zijn vermeld in overweging 41, hebben de Ierse autoriteiten aangegeven dat de kans op kruissubsidiëring als onbestaand kan worden beschouwd omdat de door Gaelic Ferries gehanteerde tarieven voor vee overeenstemden met de in het verleden door Pandoro toegepaste tarieven. Er zij op gewezen dat wegens de technische kenmerken van het vaartuig en de voorschriften inzake dierenwelzijn slechts 20 % van de lading uit levende dieren mag bestaan. De overblijvende 80 % bestaat uit andere vracht. De Commissie heeft echter rekening gehouden met het feit dat de steun berekend was op basis van het verschil tussen de exploitatiekosten (inclusief de aanloopkosten) en de inkomsten, waarbij wordt aangenomen dat Gaelic Ferries ook andere vracht vervoert tegen normale marktprijzen. Bovendien hebben de Ierse autoriteiten toezicht gehouden op de tarieven die voor vee en andere vracht werden toegepast tijdens en na de exploitatie van de dienst, met name tijdens de liquidatieprocedure van Gaelic Ferries. Bijgevolg was de Commissie van oordeel dat de 1000000 IEP steun grotendeels werd doorgegeven aan de Ierse veehouderij.

Gelet op de zeer specifieke omstandigheden van dit geval is de Commissie dan ook de mening toegedaan dat de begunstigden van de maatregel eigenlijk de Ierse veehouders zijn.

Verenigbaarheid van de steun aan de Ierse veehouderij met het Verdrag

(74) Het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag vastgelegde verbod op steunmaatregelen van de staten is niet onvoorwaardelijk. Uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag. Met het oog op een goede werking van de gemeenschappelijke markt en gelet op artikel 3, onder g), van het Verdrag, moeten deze uitzonderingen strikt worden geïnterpreteerd.

(75) Ierland stelt dat de toepassing van de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag onder de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid valt. Omdat voor de Ierse autoriteiten de maatregel tot doel had de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te helpen realiseren, is die maatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

(76) De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. Overeenkomstig artikel 36 van het Verdrag zijn de bepalingen over de regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 33 vermelde doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 37, leden 2 en 3.

(77) Bij artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 805/68 heeft de Raad, die de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking heeft genomen, bepaald dat, behoudens andersluidende bepalingen in de verordening, de artikelen 87, 88 en 89 van toepassing zijn op de productie van en de handel in rundvlees. Hetzelfde geldt voor schapen- en geitenvlees(18). Bij gebrek aan andersluidende bepalingen in de betrokken verordeningen, is de Commissie, onder toezicht van het Hof van Justitie, dan ook als enige bevoegd om te bepalen of een steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, gelet op artikel 87, leden 2 en 3. Een lidstaat, die eenzijdig optreedt, zelf laten bepalen welke steunmaatregelen van de overheid als noodzakelijk kunnen worden beschouwd om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verwezenlijken, zou onvermijdelijk de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de controle van staatssteun in de Gemeenschap verzwakken.

(78) De Commissie is niet van oordeel dat het arrest van het Hof in de zaak C122/94, Commissie tegen Raad(19), het Ierse argument kan staven. Die zaak hield verband met een geschil tussen de Commissie en de Raad betreffende de toepassing van de derde alinea van artikel 88, lid 2, van het Verdrag. In afwijking van het principe van exclusieve bevoegdheid als bedoeld in het vorige punt, kan de Raad op grond van die bepaling met eenparigheid van stemmen beslissen dat een door een lidstaat genomen of te nemen steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 87 als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moet worden beschouwd indien buitengewone omstandigheden een dergelijke beslissing rechtvaardigen. Het feit dat de Raad, wanneer hij besluit of buitengewone omstandigheden een beslissing al dan niet rechtvaardigen, het recht heeft om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking te nemen, kan in geen geval als argument worden gebruikt ter rechtvaardiging van het eenzijdig optreden van een lidstaat in strijd met de regels van het Verdrag.

(79) Als Ierland meende dat wegens buitengewone omstandigheden kon worden afgeweken van de bepalingen van artikel 87, had het daartoe een aanvraag moeten indienen bij de Raad.

(80) Bovendien heeft Ierland nooit gesuggereerd dat de verordeningen houdende de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen andersluidende bepalingen bevatten die als rechtsgrond van de maatregel hadden kunnen worden opgegeven, en ook de Commissie zelf heeft dergelijke bepalingen niet kunnen vinden.

(81) Dit betekent dat de verenigbaarheid van deze steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt uitsluitend kan worden beoordeeld op basis van artikel 87 van het Verdrag en van relevante bepalingen in de verordeningen houdende de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen.

(82) Ierland heeft zich niet gebaseerd op de in artikel 87, lid 2, onder a) en c), van het Verdrag vastgestelde uitzonderingen en er is geen enkele reden om aan te nemen dat de maatregel in aanmerking komt voor deze uitzonderingen (steunmaatregelen van sociale aard aan individuele gebruikers of steun om de door de deling van Duitsland veroorzaakte nadelen te compenseren). Hetzelfde geldt ook voor steunmaatregelen die zijn bestemd om de schade in verband met natuurrampen te compenseren. Ierland heeft in zijn opmerkingen echter laten verstaan dat de maatregel kan worden aangemerkt als steun ter vergoeding van schade in verband met buitengewone gebeurtenissen en dat hij dus in aanmerking komt voor de uitzondering van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag.

(83) In het Verdrag is niet bepaald wat een buitengewone gebeurtenis is in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), en ook in het afgeleid recht van de Gemeenschap of in de arresten van het Hof van Justitie komt geen omschrijving voor. Voorts beschouwt de Commissie de opmerkingen van advocaat-generaal Cosmas, die door de Ierse autoriteiten worden vermeld (overweging 46), niet als relevant voor dit geval. Die opmerkingen hadden betrekking op de derde alinea van artikel 88, lid 2, van het Verdrag, op grond waarvan de Raad met eenparigheid van stemmen een steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 87 als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan beschouwen indien buitengewone omstandigheden dit rechtvaardigen. Aangezien de Raad krachtens artikel 88, lid 2, kan afwijken van alle bepalingen van artikel 87, moet de betekenis van de in artikel 88, lid 2, gebruikte uitdrukking "buitengewone omstandigheden" ruimer zijn dan de betekenis van "buitengewone gebeurtenissen" in artikel 87, lid 2, onder b).

Overeenkomstig punt 11.2 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(20) heeft de Commissie zich steeds op het standpunt gesteld dat de in artikel 87, lid 2, onder b), gehanteerde begrippen "natuurramp" en "buitengewone gebeurtenis" op restrictieve wijze moeten worden geïnterpreteerd, omdat het gaat om uitzonderingen op het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag neergelegde algemene beginsel dat staatssteun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar is.

(84) In haar besluit om de procedure in te leiden heeft de Commissie haar twijfel uitgedrukt of de beslissing van een particuliere onderneming om een bepaalde dienst stop te zetten, in aanmerking kan komen voor toepassing van artikel 87, lid 2, onder b). Volgens Ierland was de beslissing van Pandoro uitzonderlijk omdat die niet gebaseerd was op normale commerciële overwegingen maar het gevolg was van druk van dierenwelzijnverenigingen. De Commissie aanvaardt dit argument niet. Ierland lijkt een kunstmatig onderscheid te maken tussen zogenaamde normale commerciële overwegingen en de zogezegd niet-commerciële beweegredenen van Pandoro. Uit de bewijsstukken blijkt dat het veevervoer slechts een beperkt deel uitmaakte van de activiteiten van Pandoro. Dat vervoer was zeer onpopulair bij een bepaald deel van het publiek, namelijk de personen die betrokken zijn bij zaken van dierenwelzijn. Voor P & O, het moederbedrijf van Pandoro, dat voor de keuze stond de dienst voor veevervoer voort te zetten of niet, blijken de negatieve gevolgen van een verlies aan "goodwill" wanneer met veevervoer wordt doorgegaan, een reële factor geweest te zijn bij het afwegen van voor- en nadelen. P & O blijkt van mening geweest te zijn dat deze gevolgen zwaarder doorwogen dan de economische winst van de voortzetting van de dienst voor levende dieren.

(85) Bovendien ziet het er niet naar uit dat Pandoro zijn beslissing snel of zonder voorafgaand overleg met de betrokkenen heeft genomen. Reeds in augustus 1994 heeft P & O meegedeeld dat het uit overwegingen betreffende het welzijn van de dieren het vervoer van ander vee dan fokvee op zijn vaartuigen zou stopzetten. De beslissing is toegepast door de P & O-groep als geheel. Nadat Pandoro het vervoer van mest- en fokvee op 30 juli 1996 opnieuw had aangevat, besloot het de dienst voor de uitvoer van mestvee met ingang van 1 december 1996 stop te zetten vanwege problemen op het vasteland in verband met het dierenwelzijn. Na protest van groepen landbouwbedrijven stemde het in maart 1997 ermee in het vervoer van mestvee weer op te nemen. Door protesten van dierenrechtenactivisten en pogingen om de vaartuigen van Pandoro te blokkeren, kwam het bedrijf in een ongunstig daglicht te staan. Dit werd nog duidelijker bij de betogingen en de vragen op de jaarlijkse bijeenkomst van P & O in Londen in mei 1997, en deze gebeurtenissen hebben geleid tot de beslissing van Pandoro van juni 1997. Pandoro heeft vervolgens bij brief van 24 juni 1997 de Ierse minister van Landbouw in kennis gesteld van zijn beslissing om alle vervoer van mest- en slachtvee met ingang van 31 juli 1997 stop te zetten. Aangezien Irish Ferries hun seizoendienst telkens eind september onderbreken, zou het effect van de beslissing van Pandoro pas drie maanden later in oktober 1997 volledig zijn beslag krijgen. Er was dus meer dan genoeg tijd om andere vervoermogelijkheden te creëren door de oprichting van Gaelic Ferries.

(86) Op basis van de beschikbare informatie is het voor de Commissie duidelijk dat de beslissing van Pandoro om het vervoer van mestvee stop te zetten, een normale commerciële beslissing van een particuliere onderneming was. Voorts blijkt uit de documenten die ter beschikking van de Commissie zijn gesteld in verband met deze zaak, en de beëdigde verklaringen die zijn afgelegd in het kader van nationale gerechtelijke procedures, dat gelijkaardige beslissingen om veevervoer stop te zetten reeds werden genomen door andere ondernemingen die voor RoRo-vrachtvervoer zorgden tussen de Britse eilanden onderling en tussen de Britse eilanden en het Europese vasteland.

(87) De Commissie kan evenmin instemmen met het argument van de Ierse autoriteiten dat het feit dat Pandoro zich selectief, namelijk voor veevervoer alleen, uit de markt heeft teruggetrokken, zou hebben bijgedragen tot het ontstaan van een buitengewone gebeurtenis. Het gaat gewoon om een logisch gevolg van de commerciële beslissing van Pandoro.

(88) De Ierse autoriteiten hebben ook gewezen op de gevolgen van Beschikking 96/239/EG, die was vastgesteld in verband met de BSE-crisis, en waarbij de verzending van levende runderen uit het Verenigd Koninkrijk wordt verboden en bijgevolg de eventuele verzending van Iers vee uit Ierland naar het vasteland via het Verenigd Koninkrijk onmogelijk wordt gemaakt.

(89) Hoewel de Commissie vroeger heeft geaccepteerd dat de aanwezigheid van BSE in het Verenigd Koninkrijk een buitengewone gebeurtenis is in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), op grond waarvan het betalen van steun aan de veehouders in dat land verantwoord is, is zij niet van oordeel dat die overweging relevant is in dit geval. Zoals de Ierse autoriteiten in hun brief van 1 oktober 1997 zelf zeggen, is de meest normale route voor de uitvoer van dieren uit Ierland naar het continent de rechtstreekse ferrydienst tussen Ierland en Frankrijk. Zo blijkt dat de oorzaak van de economische schade die de Ierse autoriteiten wensten te voorkomen, eigenlijk moet worden gezocht in de beslissing van Pandoro. De Commissie is dan ook van oordeel dat het oorzakelijke verband tussen de gebeurtenis en de eigenlijke schade ontoereikend is.

(90) Bovendien is de route over het Verenigd Koninkrijk, hoewel die in principe nog openstaat voor andere dieren dan runderen, niet langer een alternatief omdat de ferrymaatschappijen die de roll-on/roll-off ferrydiensten exploiteren, weigeren nog langer vee over het kanaal te vervoeren. Omdat voor veevervoer tussen Ierland en het Europese vasteland geen rechtstreekse route meer bestaat, zou de uitvoer van vee hoe dan ook tot stilstand zijn gekomen.

(91) De Commissie acht het derhalve waarschijnlijk dat de Ierse autoriteiten de rechtstreekse ferrydienst voor het vervoer van dieren uit Ierland naar het vasteland toch wilden handhaven, ook al zou de route over het Verenigd Koninkrijk niet op grond van Beschikking 96/239/EG voor runderen gesloten zijn.

(92) In haar besluit de procedure in te leiden heeft de Commissie aangegeven dat de bestrokken steunmaatregel preventief is en dus niet kan worden beschouwd als compensatie voor schade die veroorzaakt is door buitengewone gebeurtenissen. Daarop hebben de Ierse autoriteiten geantwoord dat dit een onnodig strikte interpretatie is. Op die manier valt steun voor de aankoop van zandzakjes voor een stuw tegen een dreigende overstroming niet onder artikel 87, lid 2, onder b), maar steun om de schoonmaak achteraf te vergoeden, komt wel in aanmerking. De bepalingen van het Verdrag zijn niettemin ondubbelzinnig geformuleerd en blijken te impliceren dat een buitengewone gebeurtenis per definitie niet te voorzien is. Steun die vooraf wordt betaald om verlies in verband met een tegenslag te voorkomen, kan in aanmerking komen voor een uitzondering op het verbod op staatssteun op grond van andere bepalingen van artikel 87, maar niet op grond van artikel 87, lid 2, onder b). Maar aangezien geconcludeerd is dat de terugtrekking van Pandoro uit het veevervoer geen buitengewone gebeurtenis is, hoeft dit aspect niet verder te worden onderzocht.

(93) De Ierse autoriteiten stellen dat de weigering van Pandoro om vee te vervoeren, een geval is van misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 82 van het Verdrag. Dit element wordt aangehaald om het buitengewone karakter van de gebeurtenis te bewijzen en om aan te tonen dat de voorliggende maatregel gerechtvaardigd en misschien zelfs noodzakelijk was, overeenkomstig het arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak C-265/95, Commissie tegen Frankrijk. De Commissie aanvaardt deze argumenten niet.

(94) De Commissie spreekt zich in dit besluit nog niet uit over de vraag of het optreden van Pandoro een inbreuk op artikel 82 van het Verdrag is. Maar zelfs als zou blijken dat de weigering van Pandoro om vee te vervoeren een inbreuk is op artikel 82, dan zou dit niet relevant zijn voor het onderzoek of dit optreden als een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), kan worden beschouwd.

(95) Voorts kan mogelijk machtsmisbruik van Pandoro niet worden aangehaald ter rechtvaardiging van een optreden van een lidstaat dat zelf in strijd is met het Verdrag. In het arrest van het Hof waarnaar de Ierse autoriteiten verwijzen, wordt de nadruk gelegd op de plicht van de lidstaten om in te grijpen wanneer het optreden van natuurlijke personen of rechtspersonen aanleiding geeft tot een inbreuk op de communautaire wetgeving. Dit betekent echter geenszins dat onwettelijk gedrag van de lidstaten zelf kan worden aanvaard.

(96) In elk geval betwijfelt de Commissie dat de aspecten van deze kwestie die betrekking hebben op artikel 82, een rol hebben gespeeld in de beslissing van de Ierse autoriteiten de steun toe te kennen. Het dossier bevat geen informatie waaruit kan worden opgemaakt dat de Ierse autoriteiten meenden dat het inleiden van juridische procedures voor de Ierse rechtbanken het zogezegde machtsmisbruik van Pandoro zou kunnen beëindigen, en het is de Commissie niet bekend of dergelijke procedures inderdaad door de Ierse autoriteiten zelf waren ingeleid. Dat Pandoro misbruik zou hebben gemaakt van zijn machtspositie, is eigenlijk door de Ierse autoriteiten voor het eerst na de uitspraak van het Ierse Hooggerechtshof op 18 december 1997 vermeld in een proces dat was aangespannen door particuliere partijen om Pandoro te verplichten het vervoer van levende dieren voort te zetten, verschillende maanden nadat het besluit genomen was steun toe te kennen.

(97) Om alle vorenvermelde redenen is de Commissie van oordeel dat de maatregel niet in aanmerking komt voor de uitzondering van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag.

(98) Wat de toepasbaarheid van de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, van het Verdrag betreft, zij erop gewezen dat de steun niet voldoet aan de eisen van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(21). Ierland heeft ook niet gesteld dat de betrokken maatregel gerechtvaardigd kon worden op grond van artikel 87, lid 3, onder a) of c), in het kader van die richtsnoeren. De maatregel is duidelijk niet bestemd voor de instandhouding van cultuur of erfgoed in de zin van artikel 87, lid 3, onder d).

In punt I.6 van de Mededeling van de Commissie van 1988(22) inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, onder a) en c), van het EEG-Verdrag op regionale steunmaatregelen is bepaald dat de Commissie, als erkenning van de bijzondere problematiek van die regio's, als afwijking, voor de betrokken regio's in bepaalde gevallen steun voor de bedrijfsvoering kan toestaan op bepaalde voorwaarden die in de daaropvolgende streepjes zijn vermeld. Volgens het tweede streepje "moet de steun bedoeld zijn om een duurzame en evenwichtige ontwikkeling van de economische bedrijvigheid te bevorderen en communautair gezien geen overcapaciteit in de bedrijfstak teweegbrengen, waardoor het daaruit voortvloeiende probleem voor de bedrijfstak in de Gemeenschap ernstiger wordt dan het aanvankelijke regionale probleem. In dit verband is een sectorale benadering vereist en moeten met name de communautaire voorschriften, richtlijnen en beleidsvoornemens die gelden voor bepaalde sectoren van de industrie (staal, scheepsbouw, synthetische vezels, textiel en kleding) en de landbouw, alsmede voor bepaald agro-industrieën in acht worden genomen"(23). In de sector landbouw, die de productie, de verwerking en de afzet van de in bijlage I opgenomen producten omvat, heeft de Commissie reeds gedurende vele jaren steeds de betaling van steun voor de bedrijfsvoering verboden in alle regio's, ook in die welke onder toepassing van artikel 87, lid 3, onder a) vallen. In punt 3.5 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector is bepaald dat unilaterale staatssteun die eenvoudig bedoeld is om de financiële situatie van producenten te verbeteren maar op geen enkele wijze tot de ontwikkeling van de sector bijdraagt, wordt beschouwd als exploitatiesteun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Wegens de aard van deze steun kan hij verstoringen veroorzaken van de regels voor de ordening der landbouwmarkten, waaraan voorrang wordt toegekend boven de mededingingsbepalingen van het Verdrag(24).

(99) In een vroeger stadium van de procedure heeft Ierland aangegeven dat de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden beschouwd omdat het gaat om een maatregel om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen in de zin van artikel 87, lid 3, onder b).

(100) De Ierse autoriteiten hebben nooit gesteld dat de Ierse economie reeds ernstig werd verstoord in het najaar van 1997, voordat de dienst van Gaelic Ferries werd ingevoerd. De Commissie aanvaardt niet dat de onderbreking in de uitvoer van Iers vee tijdens de wintermaanden van 1997-1998 aanleiding zou hebben gegeven tot een ernstige verstoring van de Ierse economie. De Commissie heeft bij het inleiden van de procedure reeds verklaard dat een eventuele negatieve beïnvloeding van de prijzen voor vee tot op zekere hoogte had kunnen worden verholpen door toepassing van de normale interventieregelingen die zijn vastgesteld in de desbetreffende gemeenschappelijke marktordening. Overigens wordt in de door de Ierse autoriteiten verstrekte informatie alleen melding gemaakt van het mogelijke negatieve effect van de beslissing van Pandoro voor de landbouwsector en met name voor de veehouders. Het enige element dat kan wijzen op een verstoring van de Ierse economie in zijn geheel is de stelling van de Ierse autoriteiten dat "de situatie zou hebben geleid tot aanzienlijke protesten vanwege de landbouworganisaties, en onvermijdelijk tot een onderbreking van de algemene economische activiteit". Dit is geen voldoende direct en adequaat perspectief om te kunnen concluderen dat de Ierse economie ernstig zou worden verstoord(25).

(101) De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de maatregel niet in aanmerking kan komen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder b), van het Verdrag.

(102) Overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(103) In het voorliggende geval had de steunmaatregel tot doel de kosten die de Ierse veehouderij zou moeten betalen voor het vervoer van vee naar het Europese vasteland, te verminderen. Omdat het vervoer van goederen naar uitvoermarkten een normale en gangbare commerciële activiteit is, moet steun die bestemd is om de vervoerkosten te drukken, worden beschouwd als steun voor de bedrijfsvoering. Overeenkomstig een ruime jurisprudentie kan van steun voor de bedrijfsvoering niet worden aangenomen dat het de ontwikkeling van een economische sector vergemakkelijkt. De begunstigden ontvangen daardoor kunstmatige financiële steun die de mededinging vervalst en het handelsverkeer zodanig beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad(26). Die steun kan dan ook niet in aanmerking komen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(104) De Commissie is het niet eens met de opvatting van de Ierse autoriteiten dat de steun niettemin gerechtvaardigd is omdat daarmee de vervoerdiensten tussen Ierland en het Europese vasteland werden in stand gehouden. De Ierse regering beschikte over de mogelijkheid om in te grijpen om bijstand te verlenen voor de organisatie van de nodige vervoermogelijkheden. Zij kon ook bijstand verlenen voor de totstandbrenging van de nodige financiële regelingen zonder steun te verlenen, maar door bijvoorbeeld een lening tegen marktvoorwaarden toe te kennen. De Commissie is echter van oordeel dat het toekennen van een steunbedrag van 1000000 IEP om de kosten te dekken voor de instandhouding van een vervoerdienst voor vee tussen Ierland en het Europese vasteland gedurende de wintermaanden van 1997-1998, steun voor de bedrijfsvoering vormt en dus niet in aanmerking komt voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

VI

CONCLUSIE

(105) De Commissie is van oordeel dat het toekennen van een steunbedrag van 1000000 IEP om de kosten te dekken voor de instandhouding van een vervoerdienst voor vee tussen Ierland en het Europese vasteland gedurende de wintermaanden van 1997-1998, een steunmaatregel is in de zin van artikel 87, lid 1 van het Verdrag.

(106) De Commissie betreurt dat Ierland de betrokken steunmaatregel, in strijd met het bepaalde in artikel 88, lid 3, van het Verdrag ten uitvoer heeft gelegd.

(107) Om de bovenstaande redenen kan de steun niet in aanmerking komen voor één van de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3. De steun is dan ook onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

(108) Aangezien het gaat om niet-aangemelde steunmaatregelen die zijn uitgevoerd zonder te wachten op het definitieve besluit van de Commissie, zij erop gewezen dat, vanwege het bindende karakter van de procedureregels die zijn aangegeven in artikel 88, lid 3, van het Verdrag, waarvan het Hof van Justitie de rechtstreekse werking heeft erkend in zijn arresten van 19 juni 1973 (zaak 77/72: Carmine Capolongo tegen Azienda Agricola Maya)(27), 11 december 1973 (zaak 120/73: Gebrüder Lorenz GmbH tegen Bondsrepubliek Duitsland)(28), 22 maart 1977 (zaak 78/76: Steinicke en Weinlig tegen Bondsrepubliek Duitsland)(29), het illegale karakter van de betrokken steunmaatregel niet achteraf kan worden verholpen (arrest van 21 november 1991; zaak C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et autres tegen Frankrijk)(30).

(109) Bij artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(31), is bepaald dat, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. Deze terugbetaling is nodig om de vroegere situatie te herstellen door alle financiële voordelen ongedaan te maken die de begunstigde van de onrechtmatig verleende steun heeft ontvangen sinds de datum waarop deze steun is uitgekeerd.

Bij artikel 14, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 is bepaald dat de terug te vorderen steun de rente omvat die wordt berekend op basis van een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. De steun moet worden terugbetaald overeenkomstig de procedures van het Ierse recht. De betrokken steunbedragen worden vermeerderd met rente die wordt berekend vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van het marktrentetarief dat wordt gehanteerd voor de berekening van het netto-subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.

(110) Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende de toepassing van ongunstige beschikkingen inzake staatssteun waarbij de steunbedragen moeten worden teruggevorderd(32), is het de lidstaten in bepaalde omstandigheden, met name na een eerste veroordeling, toegestaan de absolute onmogelijkheid tot terugvordering aan te voeren. Gelet op de bijzondere omstandigheden van de voorliggende zaak en de door de Ierse autoriteiten reeds vermelde moeilijkheden op dat vlak, nodigt de Commissie de Ierse regering uit om haar argumenten mee te delen en bewijsstukken over te leggen (d.w.z. registers, statistieken, wetteksten) inzake de onmogelijkheid tot terugvordering. De Commissie zal de documenten en de respectieve argumenten onderzoeken op grond van haar verplichting tot loyale samenwerking met de nationale autoriteiten.

(111) Deze beschikking doet niets af aan de eventuele latere besluiten van de Commissie met betrekking tot de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds van de Landbouw (EOGFL),

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De staatssteun die door Ierland is verleend voor het vervoer van vee tussen Ierland en het Europese vasteland ten bedrage van 1000000 IEP is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 2

1. De Ierse autoriteiten moeten de nodige maatregelen nemen om de in artikel 1, lid 2, vermelde steun, terug te vorderen van de begunstigden, die de steun onrechtmatig hebben ontvangen, binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking.

2. De steun moet worden terugbetaald overeenkomstig de procedures van het Ierse recht. Over die bedragen wordt rente berekend die betaalbaar is vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. De rente wordt berekend op basis van de referentierentevoet die wordt gebruikt voor de bepaling van het subsidie-equivalent in het kader van de regionale steunverlening.

Artikel 3

Ierland stelt de Commissie binnen twee maanden na bekendmaking van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zij getroffen heeft om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot Ierland.

Gedaan te Brussel, 13 juni 2000.

Voor de Commissie

Franz Fischler

Lid van de Commissie

(1) PB C 142 van 7.5.1998, blz. 8.

(2) Zie voetnoot 1.

(3) PB C 205 van 5.7.1997, blz. 5.

(4) Jurisprudentie 1996, blz. I-881.

(5) Jurisprudentie 1997, blz. I-6959.

(6) PB L 78 van 20.3.1996, blz. 47.

(7) PB L 148 van 28.6.1968, blz. 24.

(8) PB L 282 van 1.11.1975, blz. 1.

(9) PB L 349 van 31.12.1994, blz. 105.

(10) PB L 312 van 20.11.1998, blz. 1.

(11) Jurisprudentie 1980, blz. 2671, punten 11 en 12.

(12) Verslag van de Commissie betreffende de toestand van de landbouw in de Europese Unie - 1998.

(13) PB C 205 van 5.7.1997, blz. 5.

(14) Zaak T-106/95 FFSA, Jurisprudentie 1997, blz. II-229.

(15) PB C 281 van 26.9.1996, blz. 3.

(16) PB C 363 van 25.11.1998, blz. 4.

(17) PB C 206 van 2.7.1998, blz. 6.

(18) Zie bovenstaande overweging 54.

(19) Zie bovenstaande overweging 34.

(20) PB C 28 van 1.2.2000, blz. 2.

(21) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9.

(22) PB C 212 van 12.8.1988, blz. 2.

(23) Arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 1997 in zaak C-165/97 (Spanje/Commissie), Jurisprudentie 1997, blz. I-0135.

(24) Arrest van het Hof van Justitie in zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission tegen McCarren, Jurisprudentie 1979, blz. 2161.

(25) Voor de praktijk van de Commissie inzake de toepassing van artikel 87, lid 3, onder b), zie onder meer Beschikking 88/167/EEG van 7 oktober 1987 (PB L 76 van 22.3.1988, blz. 18). De Commissie had tot de toepasbaarheid van de bepaling besloten, omdat zij in aanmerking had genomen dat de economische situatie in Griekenland voortdurend achteruit was gegaan en dat de nationale autoriteiten te kampen hadden met zeer hoge betalingen aan het buitenland en dat de wisselkoersen onder druk stonden. Een economisch stabiliteits- en herstelprogramma werd ingesteld, waarbij maatregelen zoals de devaluatie van de drachme met 15 % werden toegepast. De Europese Gemeenschap heeft daarop gereageerd door een lening van 1,750 miljoen ECU toe te kennen en door voor een beperkte periode uitvoersubsidies toe te staan. De steun die werd toegekend op grond van artikel 92, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag, was erop gericht de sluiting te voorkomen van bedrijven die 20 % van de werkgelegenheid in de industriële sector van Griekenland vertegenwoordigden en een veel hoger percentage van de industriële productie en de internationale handel realiseerden.

(26) Zie de uitspraak van de Rechtbank van eerste aanleg in zaak T-459/93 Siemens tegen Commissie, Jurisprudentie 1995, blz. II-1675, punten 48 en 77.

(27) Jurisprudentie 1973, blz. 611.

(28) Jurisprudentie 1973, blz. 1471.

(29) Jurisprudentie 1977, blz. 595.

(30) Jurisprudentie 1991, blz. I-5505.

(31) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(32) Zie zaak C-280/95, Jurisprudentie 1998, blz. I-259.