In de gepubliceerde versie van dit besluit zijn, overeenkomstig de artikelen 30 en 31 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (niet-openbaarmaking van informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt), delen van de tekst weggelaten. De weggelaten delen zijn met vierkante haken […] aangegeven. OPENBARE VERSIE Dit document wordt uitsluitend ter informatie beschikbaar gesteld.

BESLUIT (EU) 2021/69 VAN DE COMMISSIE

van 24 februari 2020

betreffende steunmaatregel SA.43549 (2017/C) (ex 2017/FC) (ex 2016/NN) (ex 2015/EO), uitgevoerd door Roemenië voor CFR Marfă

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 1115)

(Slechts de tekst in de Roemeense taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien hun opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Roemenië heeft de Commissie bij schrijven van 24 september 2015 in kennis gesteld van het feit dat het een overheidsschuld van 1 669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR (2)) die door Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR SA (hierna “CFR Marfă” genoemd), een onderneming voor goederenvervoer per spoor in handen van de staat, verschuldigd is aan CFR Infrastructură, een beheerder van spoorweginfrastructuur die ook in handen is van de staat, verschillende socialezekerheidsinstellingen en belastingdiensten (3), in juni 2013 heeft omgezet in aandelen. Op basis van de door Roemenië verstrekte informatie heeft de Commissie beslist om ambtshalve een zaak in te leiden met betrekking tot de maatregelen ten gunste van CFR Marfă, die geregistreerd is als staatssteunzaak nr. SA.43549 (2015/CP).

(2) Bij schrijven van 17 november 2015, 6 juli 2016 en 6 april 2017 heeft de Commissie informatie opgevraagd over de maatregelen ten gunste van CFR Marfă. Roemenië heeft gereageerd bij schrijven van 24 december 2015, 10 en 11 augustus 2016 en 12 mei 2017. Roemenië heeft de schulden/aandelenruil vooraf bekendgemaakt op 5 oktober 2016 en de voorafgaande kennisgeving van Roemenië werd samengevoegd met de bovengenoemde ambtshalve ingeleide staatssteunzaak.

(3) Op 6 maart 2017 heeft de Commissie een formele klacht (“de klacht”) ontvangen van de vereniging van particuliere exploitanten voor goederenvervoer per spoor in Roemenië (“de klager” of “OPSFPR”, dat staat voor Organizația Patronală a Societăților Feroviare Private din Romania) (4), die de belangen van particuliere ondernemingen die actief zijn op het gebied van goederenvervoer per spoor in Roemenië vertegenwoordigt. De klacht is op 6 april 2017 samen met een verzoek om nadere technische inlichtingen verzonden aan Roemenië. Roemenië heeft op 12 mei 2017 opmerkingen gemaakt met betrekking tot de klacht.

(4) Op 19 september heeft de klager een addendum bij de klacht ingediend bij de Commissie. De niet-vertrouwelijke versie van het addendum werd voor opmerkingen doorgestuurd aan Roemenië. Roemenië heeft op 6 oktober 2017 gereageerd.

(5) Bij schrijven van 18 december 2017 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de steun de formele onderzoeksprocedure uit artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) in te leiden.

(6) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden (hierna “het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (5). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steun/maatregel kenbaar te maken.

(7) De Commissie heeft de aanvankelijke opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure ontvangen op 20 februari 2018.

(8) De Commissie heeft op 6 juli 2018 ook van belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Op 16 juli 2018 heeft de Commissie deze doorgestuurd aan Roemenië, met de mogelijkheid hierop te reageren. Roemenië heeft bij schrijven van 14 augustus 2018 gereageerd op de door derden gemaakte opmerkingen.

(9) De Commissie heeft later verzoeken om inlichtingen verzonden aan Roemenië, met name op 14 november 2018 en op 15 maart 2019, waarop de Roemeense autoriteiten respectievelijk op 19 december 2018, en op 27 juni, 9 juli, 13 september en 6 november 2019 hebben gereageerd.

(10) De Commissie heeft verschillende bijeenkomsten gehouden met de Roemeense autoriteiten, waarvan de meest recente plaatsvond op 24 juli 2019, waarna Roemenië op 13 september 2019 aanvullende informatie heeft ingediend.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.1. Begunstigde

(11) CFR Marfă is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die volledig in handen is van de staat (“overheidsonderneming”) die diensten inzake goederenvervoer per spoor aanbiedt en multimodale terminals exploiteert. Roemenië beheert en controleert de onderneming momenteel als enige aandeelhouder (bv. wat de jaarlijkse begroting betreft) via het Ministerie van Vervoer.

(12) CFR Marfă is op 1 oktober 1998 opgericht als een vennootschap op aandelen, na de reorganisatie van de bestaande Roemeense spoorwegexploitant, Societatea Națională Căile Ferate Române (“SNCFR”) (6), een verticaal geïntegreerde spoorwegmaatschappij die op dat moment werd opgesplitst in vijf onafhankelijke ondernemingen: CFR Infrastructură (of CFR SA, de infrastructuurbeheerder, 100 % in handen van de staat, hierna “CFR Infrastructură” genoemd), CFR Marfă, CFR Călători (de exploitant voor personenvervoer, 100 % in handen van de staat), CFR Gevaro (die diensten verleent met betrekking tot restauratiewagens en slaapwagons) en Societatea de Administrare Active Feroviare — SAAF (onderneming die het overtollige rollend materieel beheert, dat verkocht, verhuurd of afgedankt wordt).

(13) CFR Marfă verstrekt diensten voor goederenvervoer per spoor van onder meer binnenlandse steenkool, cement, chemische producten, granen en olie, hout, zout en metalen, exploiteert multimodale terminals en verleent ondersteunende diensten, zoals opslagdiensten, brandstofdiensten en logistieke diensten. De belangrijkste klanten van CFR Marfă zijn andere overheidsondernemingen, zoals CE Hunedoara, de voormalige producenten van chemische stoffen Oltchim en Salrom, en ondernemingen voor stadsverwarming.

(14) In 2017 vertegenwoordigde goederenvervoer per spoor 30,2 % van de goederenvervoersmarkt in Roemenië, ten opzichte van 30,7 % in 2013 en slechts 24,9 % in 2007 (7). Het aandeel van wegvervoer was relatief hoger en ging van 53,5 % in 2007 naar 40,3 % in 2013 en 42,4 % in 2017, waarbij het aandeel van vervoer over de binnenwateren varieerde van 25,2 % in 2007 tot 29 % in 2013 en 27,4 % in 2017 (8).

(15) Roemenië heeft buitenlandse exploitanten van goederenvervoer per spoor in 1998 toegang verleend tot zijn spoorwegnet (9). Sinds de toetreding van Roemenië tot de EU in 2007 is het marktaandeel van CFR Marfă in de goederenvervoersector per spoor uitgedrukt in volume (duizend ton vervoerde goederen) geleidelijk gedaald van [70-80] % in 2007 tot [50-60] % in 2014 en tot [40-50] % in 2018. Het aandeel van CFR Marfă uitgedrukt in vervoerde afstand (ton/km) is eveneens afgenomen van [60-70] % in 2007 tot [40-50] % in 2014 en [30-40] % in 2018 (10). Dit weerspiegelt het aandeel van CFR Marfă van [5-10] % van de totale goederenvervoersmarkt in Roemenië, vergeleken met het gecombineerde marktaandeel van de particuliere exploitanten van goederenvervoer per spoor van [10-20] % (11). Tabel 1 Evolutie marktaandeel (goederenvervoer per spoor) CFR Marfă 2007-2018 Marktaandeel (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (*1) in volume vervoerde goederen CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Andere exploitanten van goederenvervoer per spoor [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] in vervoerde afstand (ton/km) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Andere exploitanten van goederenvervoer per spoor [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70] Bron:- Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 2; antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 29.1;

(16) Op het moment van het besluit tot inleiding van de procedure waren er ongeveer twintig exploitanten van goederenvervoer per spoor actief op de Roemeense markt. De belangrijkste concurrenten van CFR Marfă zijn allemaal particuliere exploitanten met de volgende marktaandelen (in ton/km): SC Group Feroviar Roman SA (12) (“GFR”; [20-30] % in 2012 en [20-30] % in 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % in 2012 en [5-10] % in 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % in 2012 en [0-5] % in 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5-10] % in 2012 en [10-20] % in 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % in 2012 en [0-5] % in 2016), en Rail Cargo Carrier Romania ([0-5] % in 2016) (13). Momenteel is het aantal actieve vervoerders op de Roemeense markt voor goederenvervoer per spoor gestegen tot 28 (14).

2.2. De financiële moeilijkheden van CFR Marfă vóór de mislukte privatisering in 2013

(17) Het voorbije decennium is de bedrijfsactiviteit van CFR Marfă geleidelijk afgenomen. Het vrachtvolume dat door CFR Marfă is vervoerd, is gestaag afgenomen van […] duizend ton in 2007 tot […]duizend ton in 2016 (zie tabel 2 hieronder). Tabel 2 Het vrachtvolume van CFR Marfă in duizend ton 2007-2017 per categorie In duizend ton 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Vervoerd vrachtvolume […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Bron: Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1; antwoord van Roemenië van 19 december 2018, deel E, punt 13.

(18) Met de inkrimping van de bedrijfsactiviteit van CFR Marfă is ook het aantal werknemers geleidelijk afgenomen van 15 992 werknemers in voltijdequivalenten (“vte”) in 2009 tot 6 508 in 2014, tot 6 155 in 2016 en tot 5 717 in 2018 (zie tabel 3 hieronder). Tabel 3 Werknemers van CFR Marfă in vte in 2009-2018 In vte 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Aantal werknemers 29 289 15 992 10 813 8 257 9 053 8 767 6 508 6 454 6 155 5 995 5 717 Bron: Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015, antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1, jaarlijkse balansen van de onderneming (), antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punt 49.

(19) De in de overwegingen 15 en 16 hierboven beschreven factoren hebben de financiële situatie van CFR Marfă negatief beïnvloed. Zoals is weergegeven in tabel 4 hieronder, verkeerde CFR Marfă verschillende jaren in financiële moeilijkheden. Tabel 4 Voornaamste financiële indicatoren van CFR Marfă in 2009-2016 In miljoen RON 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Totale omzet 1 097,30 1 056,10 1 150,00 1 020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 Ebitda – 186,60 –97,10 25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Rentelasten 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Totale schuld 1 261,60 1 673,40 1 891,20 2 186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Eigen vermogen aandeelhouders 93,60 – 343,50 – 471,90 – 904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Geplaatst aandelenkapitaal 247,33 248,15 251,60 263,96 1 987,54 1 988,35 2 012,12 2 012,12 Overige deelnemingen – 153,69 – 591,62 – 723,50 –1 168,58 –1 420,20 –1 447,69 –1 606,91 –1 710,13 — Herwaarderingsreserves 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 — Reserves 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 — Gecumuleerde winsten/verliezen – 141,84 – 430,59 –1 004,18 –1 149,12 –1 565,68 –1 828,88 –1 736,85 –1 844,48 — Jaarlijkse winsten/verliezen – 341,98 – 535,27 –93,45 – 405,09 – 262,92 –27,16 – 159,19 – 154,78 % van het verloren aandelenkapitaal – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Ratio schuld/eigen vermogen 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 Ebitda/rentedekkingsratio –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77 Bron: Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1.

(20) CFR Marfă is sinds 2008 verlieslatend (16). De gecumuleerde jaarlijkse verliezen in de boekjaren 2009 tot en met 2012 bedroegen tot 1 149,12 miljoen RON (ongeveer 250 miljoen EUR), wat de belangrijkste factor was voor de daling in het eigen vermogen van de aandeelhouders, van een positieve waarde van 93,6 miljoen RON (ongeveer 20 miljoen EUR) in 2009 tot een negatieve waarde van 904,60 miljoen RON (ongeveer 197 miljoen EUR) in 2012. Het eigen vermogen van de aandeelhouders bereikte in 2013 weer een positieve waarde, met 566,20 miljoen RON (ongeveer 123 miljoen EUR), hoofdzakelijk als gevolg van een door de staat goedgekeurde schulden/aandelenruil (17) van 1 669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR). In 2013 ging de situatie van het eigen vermogen van de aandeelhouders (onmiddellijk na de schulden/aandelenruil van 2013) opnieuw gestaag achteruit en dit duurde voort in 2015 en 2016.

(21) Zoals is samengevat in tabel 5 hieronder, had CFR Marfă in 2010 al aanzienlijke schulden opgebouwd, ten belope van 126 % van de totale activa. Tegen de achtergrond van de verslechterende financiële situatie van de onderneming, stegen de schulden van CFR Marfă tussen 2010 en 2012 met ongeveer 31 %, tot 2 186,56 miljoen RON (ongeveer 475 miljoen EUR), d.w.z. 171 % van de totale activa.

(22) In 2012 vertegenwoordigden de kortlopende verplichtingen (met vervaldata van minder dan een jaar) 87 % van de totale verplichtingen van CFR Marfă; deze bestonden uit handelsschulden, belastingschulden en andere verplichtingen (zie tabel 5 hieronder). Tabel 5 Overzicht van de schulden van CFR Marfă in 2010-2016 In miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Voorzieningen 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Langetermijnleningen 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Uitgestelde opbrengsten 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Langlopende verplichtingen 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 Handelsschulden* 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Kortetermijnleningen 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Belastingen 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Andere verplichtingen 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Kortlopende verplichtingen 1 130,73 1 518,95 1 899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Totale schuld 1 673,43 1 891,18 2 186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Totale activa (= eigen vermogen + schulden) 1 329,96 1 419,28 1 281,94 1 227,16 1 260,21 1 193,47 1 170,12 Bron: Opmerkingen van Roemenië van 24 december 2015; toepassing van het criterium van de particuliere investeerder (* voor handelsschulden), Deloitte, 29 maart 2013; antwoord van Roemenië van 12 mei 2017, bijlage 1, financiële verslagen gepubliceerd op de website van CFR Marfă:

(23) Tussen 2010 en 2012 stegen de handelsschulden van CFR Marfă met 53 %, van 562,61 miljoen RON (ongeveer 122 miljoen EUR) tot 862,43 miljoen RON (ongeveer 187 miljoen EUR). Het grootste deel van het bedrag aan uitstaande handelsschulden ([90-100] % van de totale handelsschulden in 2012) kan worden toegeschreven aan overheidsondernemingen, met name CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călatori en andere (zie tabel 6 hieronder). Tabel 6 Overzicht van de handelsschulden van CFR Marfă in 2010-2016 In miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Totale handelsschulden 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 — waarvan overheidsondernemingen […] […] […] […] […] […] […] […] […] — waarvan CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % CFR Infrastructură van de totale handelsschulden 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80 Bron: Opmerkingen van Roemenië van 27 juni 2019, punt 39 en de eigen berekeningen van de Commissie ().

(24) Volgens de door Roemenië verstrekte informatie zijn rente en boeten aangerekend aan CFR Marfă voor de achterstallige schulden jegens CFR Infrastructură (zie tabel 7 hieronder). Tabel 7 Overzicht van achterstallige verplichtingen (met inbegrip van rente en boeten) verschuldigd door CFR Marfă aan CFR Infrastructură Miljoen RON 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Achterstallig bedrag, waarvan 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Rente en boeten (dagelijks) wegens laattijdige betaling % 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Rente en boeten binnen een jaar gefactureerd […] […] […] […] […] […] […] […] […] % van de totale schuld vertegenwoordigd door CFR Infrastructură 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23 Bron: Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punten 36 en 39.

(25) De schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting, namelijk uitstaande belastingschulden en sociale bijdragen (sociale zekerheid, bijdrage aan de ziekteverzekering, bijdrage aan het werkloosheidsfonds en aan het bijzonder fonds) zijn meer dan verdubbeld, van 376,21 miljoen EUR (ongeveer 82 miljoen EUR) in 2010 tot 838,47 miljoen RON (ongeveer 183 miljoen EUR) in 2012 (zie tabel 8 hieronder).

(26) Tegelijkertijd zijn de uitstaande particuliere bankleningen gedaald van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in 2010 tot […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in 2012 (zie ook overweging 191 hieronder waarin wordt toegelicht dat CFR Marfă voorrang heeft gegeven aan de terugbetaling van particuliere bankleningen, salarissen en verplichtingen aan niet-openbare leveranciers, en de betalingen ten aanzien van de staatsbegroting heeft uitgesteld).

(27) Volgens de Roemeense autoriteiten had CFR Marfă vanaf de tweede helft van 2013 geen achterstallige schulden meer aan de staatsbegroting (zie tabel 8 hieronder). Tabel 8 Overzicht van de achterstallige schulden van CFR Marfă (met inbegrip van rente en boeten) ten aanzien van de staatsbegroting sinds 2008 (met inbegrip van ANAF, CNPP, ANOFM en CNAS (sociale bijdragen)) In miljoen RON 2008 2009 2010 2011 2012 (*2) Juni 2013 (*3) Na juni 2013 2014 2015 2016 (*4) 2017 (*5) 2018 Hoofdsom […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Rente wegens laattijdige betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Boeten wegens laattijdige betaling […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] TOTALE achterstallige schulden aan de staatsbegroting 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1 001,2 0 0 0 0 0 19,9 Bron: Antwoord van Roemenië van 27 juni 2019, punten 18, 19 en 21; ook bijlage 4 bij de opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure die zijn ingediend op 20 februari 2018 (“opmerkingen van Roemenië over het besluit tot inleiding van de procedure”).

2.3. Geschiedenis van de mislukte pogingen tot privatisering van CFR Marfă en schulden/aandelenruil van 2013

(28) CFR Marfă staat op de lijst van overheidsondernemingen waarop toezicht wordt gehouden door het Internationaal Monetair Fonds (“IMF”) en de Wereldbank (20), en viel ook onder de tweede en derde programma’s voor financiële betalingsbalanssteun van de EU (21). De internationale schuldeisers hebben Roemenië in 2010 aanbevolen om zijn meerderheidsdeelnemingen in verschillende overheidsondernemingen, waaronder CFR Marfă, te privatiseren om de uitstaande betalingen en betalingsachterstanden die een negatieve invloed uitoefenen op de staatsbegroting van Roemenië te verminderen.

(29) Volgens openbaar beschikbare informatie was Roemenië ten minste sinds 2007 voornemens om CFR Marfă te privatiseren (22). In een intentieverklaring van 16 juni 2010 heeft Roemenië verklaard dat het eraan vasthield om CFR Marfă in 2011 te privatiseren (23).

(30) In het licht van de verbintenissen die Roemenië heeft gemaakt via de intentieverklaring en het technische memorandum van overeenstemming, tegelijkertijd ondertekend met het IMF en de EU (24), heeft Roemenië de privateringsstrategie voor een meerderheidsdeelneming (51 %) in CFR Marfă goedgekeurd krachtens Besluit nr. 46 van de regering van 13 februari 2013.

(31) Volgens openbaar beschikbare informatie heeft het Roemeense Ministerie van Vervoer op 5 april 2013 een mededeling gepubliceerd over de verkoop van de deelneming van 51 % in CFR Marfă met een startprijs van 797 miljoen RON (ongeveer 173 miljoen EUR) (25). Tegen 8 mei 2013 had Roemenië drie biedingen voor de aandelen van CFR Marfă ontvangen van het in de VS gevestigde OmniTRAX Inc., GFR en een consortium van Transferoviar Grup en Donau-Finanz (26). Op 15 mei 2013 heeft Roemenië aangekondigd dat de drie aanvragen allemaal waren afgewezen en dat de privateringsprocedure opnieuw zou worden opgestart (27).

(32) Op 17 mei 2013 heeft Roemenië een mededeling over de verkoop van de aandelen van CFR Marfă gepubliceerd in internationale, nationale en lokale media en op de websites van het Ministerie van Vervoer en van CFR Marfă. De potentiële investeerders werden uitgenodigd om hun blijken van belangstelling voor de aankoop van de meerderheidsdeelneming (51 %) in CFR Marfă tegen 23 mei 2013 kenbaar te maken.

(33) Op 23 mei 2013 waren de ingediende blijken van belangstelling die vergezeld gingen van prekwalificatiedocumenten beoordeeld en was een beperkte lijst met vooraf geselecteerde bieders vastgesteld. De bieders op de lijst, namelijk het consortium Transferoviar Grup en Donau-Finanz, GFR en OmniTRAX Inc., werden hiervan in kennis gesteld bij schrijven van 23 mei 2013.

(34) Tussen 24 mei 2013 en 20 juni 2013 kregen de vooraf geselecteerde bieders toegang tot de dataroom waardoor zij passende zorgvuldigheid aan de dag konden leggen. De vooraf geselecteerde bieders werden bovendien uitgenodigd om niet-bindende voorlopige biedingen in te dienen tegen 5 juni 2013 en bindende biedingen tegen 20 juni 2013. Volgens openbaar beschikbare informatie bleef GFR, nadat de andere vooraf geselecteerde bieders zich uit de transactie hadden teruggetrokken, tegen de uiterste termijn van 20 juni 2013 als enige bieder over met een bod van ongeveer 202 miljoen EUR voor de deelneming van 51 % en beloofde het verdere investeringen te doen voor een bedrag van ongeveer 201,4 miljoen EUR (28).

(35) Intussen zette Roemenië op 12 juni 20131 669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură en aan de staatsbegroting (in de vorm van socialezekerheids- en belastingschulden) om in aandelen (29).

(36) Roemenië was van plan om de belangrijkste voorwaarden van de overeenkomst met betrekking tot de aankoop en verkoop van aandelen goed te keuren tussen 25 juni 2013 en 1 augustus 2013, met als doel de transactie af te ronden in oktober 2013. GFR betaalde de aankoopprijs echter niet tegen de vastgestelde uiterste termijn en de privatisering was dus niet geslaagd.

(37) Twee andere bieders — OmniTRAX en het consortium van Transferoviar Grup en Donau-Finanz — die in 2013 naast GFR hun blijk van belangstelling voor de aankoop van CFR Marfă kenbaar hadden gemaakt, trokken zich terug uit de bieding. Vervolgens waren andere privatiseringsplannen voorzien, zoals blijkt uit verschillende persberichten van de regering, maar hiervan werd geen enkel plan uiteindelijk uitgevoerd (zo werd in 2015 bijvoorbeeld een privatisering via IPO aangekondigd, maar het project werd afgeblazen) (30).

2.4. De financiële situatie van CFR Marfă na de mislukte privatisering

(38) In 2013 zijn de totale schulden van CFR Marfă aanzienlijk gedaald dankzij de schulden/aandelenruil, maar onmiddellijk daarna zijn ze opnieuw gestegen. Nadat de privatisering van CFR Marfă mislukt was, zijn de totale schulden geleidelijk blijven toenemen: met 9 % in 2014 en 2015, toen ze 788,25 miljoen RON (ongeveer 171 miljoen EUR) hadden bereikt, en met 10 % in 2016, toen ze 868,13 miljoen RON (ongeveer 189 miljoen EUR, zie tabel 4 hierboven) bedroegen. De totale schulden bleven de daaropvolgende jaren geleidelijk toenemen tot 1 214,66 miljoen RON (ongeveer 264 miljoen EUR) in 2018, wat overeenkomt met een stijging van 20 % ten opzichte van de schulden van 1 013,13 miljoen RON (ongeveer 220 miljoen EUR) in 2017 (31).

(39) Verder bleven de kortlopende verplichtingen van CFR Marfă na de mislukte privatisering in 2014, 2015 en 2016 respectievelijk stijgen met 32 %, 21 % en 19 %, wat het grootste deel van de schulden vertegenwoordigde (92 % in 2015 en 99,7 % in 2016, zie tabel 5 hierboven), terwijl de handelsschulden van CFR Marfă gestaag toenamen van 251,34 miljoen RON (ongeveer 55 miljoen EUR) in 2013 tot 731,54 miljoen RON (ongeveer 159 miljoen EUR) in 2016, waarbij het grootste deel van deze handelsschulden (90 % in 2016) eveneens toe te wijzen was aan de overheidsondernemingen. De handelsschulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură verdrievoudigden bijna van 213,47 miljoen RON (ongeveer 46 miljoen EUR) in 2013 tot 623,5 miljoen RON (ongeveer 135,5 miljoen EUR) in 2016 (zie de tabellen 5 en 6 hierboven).

(40) Na een lichte verbetering in 2014 (een operationeel verlies van 27,16 miljoen RON (ongeveer 6 miljoen EUR) in 2014 ten opzichte van een operationeel verlies van 262,92 miljoen RON (ongeveer 57 miljoen EUR) in 2013, ging de financiële situatie van CFR Marfă nog verder achteruit. Er werden in 2015 en 2016 verliezen van respectievelijk 159,19 miljoen RON (35 miljoen EUR) en 154,78 miljoen RON (ongeveer 34 miljoen EUR) opgetekend. Het eigen vermogen van de aandeelhouders van CFR Marfă nam opnieuw af met 47 %, namelijk van 566,2 miljoen RON (ongeveer 123 miljoen EUR) in 2013 tot 302 miljoen RON (ongeveer 66 miljoen EUR) in 2016 (zie tabel 4 hierboven).

(41) De financiële moeilijkheden van CFR Marfă moeten in een ruimere context van beïnvloedende factoren worden geplaatst, boven op de toenemende mededinging van (nationale en buitenlandse) particuliere spoorwegvervoermaatschappijen en andere vervoerswijzen. Overeenkomstig openbaar beschikbare verslagen omvatten deze bijkomende factoren met name wanbeheer, gebrek aan transparantie en verantwoordingsplicht, enorme kosten, aanzienlijke achterstand van opdrachten met andere overheidsondernemingen (waarvan sommige zich eveneens in moeilijkheden bevinden), verouderd rollend materieel, beheerders die de onderneming verlaten en zich aansluiten bij rechtstreekse concurrenten, evenals corruptie waardoor de onderneming vermoedelijk grote financiële middelen (miljoenen euro) of belangrijke klantenovereenkomsten is misgelopen, zoals gemeld in de pers (32) (33) en in verschillende officiële mededelingen voor de betrokken overheidsinstanties (34).

2.5. Toepassingsgebied van de formele onderzoeksprocedure

(42) Op 18 december 2018, heeft de Commissie formele procedures ingeleid met betrekking tot vijf ondersteuningsmaatregelen: Maatregel 1 : Het niet-opeisen van gestaag toenemende schulden aan de staat (socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen) ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 (maatregel 3 hieronder), waarbij alle achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staat zijn omgezet in aandelen van CFR Marfă; Maatregel 2 : Het niet-opeisen van gestaag toenemende schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură ten minste sinds 2010 tot de schulden/aandelenruil van 2013 (maatregel 3 hieronder), waarbij 85 % van de achterstallige schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură zijn omgezet in aandelen van CFR Marfă; Maatregel 3 : Een schulden/aandelenruil ten belope van 1 669 miljoen RON (ongeveer 363 miljoen EUR) in 2013; Maatregel 4 : Het aanhoudend niet-opeisen van schulden aan de staat (socialezekerheidsschulden en verschuldigde belastingen) na de schulden/aandelenruil van 2013; Maatregel 5 : Het aanhoudend niet-opeisen van gestaag toenemende schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură na de schulden/aandelenruil van 2013.

(43) In het besluit tot inleiding van de procedure was de voorlopige conclusie van de Commissie dat de hierboven beschreven maatregelen staatsmiddelen vormden en toerekenbaar waren aan de staat. Aangezien het daarnaast onwaarschijnlijk is dat een rationele particuliere marktdeelnemer CFR Marfă deze maatregelen zou hebben verleend, nam de Commissie tevens het voorlopige standpunt in dat de maatregelen CFR Marfă een onrechtmatig voordeel hebben opgeleverd; een voordeel dat selectief zou zijn, aangezien CFR Marfă de enige begunstigde was.

(44) De Commissie heeft ook opgemerkt dat de maatregelen waarschijnlijk invloed zouden hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten aangezien CFR Marfă concurreert met andere ondernemingen voor goederenvervoer per spoor uit andere lidstaten. Als gevolg van de maatregelen kon CFR Marfă zijn bedrijfsactiviteiten voortzetten zonder dat de onderneming, zoals zijn concurrenten, werd geconfronteerd met de gevolgen die gewoonlijk voortvloeien uit tegenvallende financiële resultaten.

(45) Op grond van het bovenstaande was het voorlopige standpunt van de Commissie dat de maatregelen staatssteun leken te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(46) De Commissie heeft ook twijfels geuit over de verenigbaarheid van de maatregelen, met name omdat de Roemeense autoriteiten geen enkele grond voor verenigbaarheid hebben verstrekt. Het voorlopige standpunt van de Commissie was dat CFR Marfă kon worden beschouwd als een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (“de R&H-richtsnoeren”) van 2004 en 2014 (35), onder meer wegens het feit dat de onderneming al minstens sinds 2010 voldeed aan de voorwaarden om insolvent te worden verklaard.

(47) Geen van de maatregelen voldeed echter aan de criteria voor verenigbare reddings- en herstructureringssteun in de R&H-richtsnoeren. Bij ontstentenis van een aangemeld herstructureringsplan (de Roemeense autoriteiten stelden niet dat de maatregelen in aanmerking kwamen als herstructureringssteun) kon de Commissie de noodzakelijke onderdelen van de herstructurering, met inbegrip van investerings- en moderniseringsmaatregelen, niet evalueren, en evenmin beoordelen of dergelijke maatregelen de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn zouden kunnen herstellen en tot een minimum zouden worden beperkt, zodat onrechtmatige vervalsingen van de mededinging zouden worden vermeden. Tot slot werden er door de Roemeense autoriteiten geen wezenlijke compensatiemaatregelen voorgesteld.

(48) Aangezien de maatregelen daarnaast zijn toegekend in strijd met de kennisgevings- en opschortingsverplichtingen van artikel 108, lid 3, VWEU, heeft de Commissie opgemerkt dat de maatregelen onrechtmatige staatssteun leken te vormen. Bij ontstentenis van de kennisgeving van het herstructureringsplan en vanwege het feit dat het gedrag van de openbare schuldeisers niet in overeenstemming was met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie en niet voldaan was aan de vereisten van de toepasselijke richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 en 2014, kon niet worden geconcludeerd dat deze vijf maatregelen verenigbaar waren met de interne markt.

3. OPMERKINGEN OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE

3.1. Opmerkingen van belanghebbenden

(49) De klager heeft zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure binnen de wettelijke termijn ingediend en heeft ingestemd met de bevindingen van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure. De klager heeft met name verdere opmerkingen verstrekt bij twee aspecten die in het besluit tot inleiding van de procedure naar voren zijn gebracht, namelijk bij het argument van Roemenië dat CFR Marfă een onderneming “van strategisch belang” is en bij de stellingen van Roemenië dat CFR Infrastructură de schuld van CFR Marfă niet heeft verlicht en tussen 2013 en 2017 zelfs duidelijke stappen heeft gezet om zijn vorderingen ten aanzien van CFR Marfă te doen gelden.

(50) Ten eerste geeft de klager aan dat CFR Marfă, in tegenstelling tot wat Roemenië beweert, niet “van strategisch belang” is voor de sector van het spoorwegvervoer in Roemenië.

(51) De klager, die een vereniging van exploitanten van goederenvervoer per spoor vertegenwoordigt, meent dat het onjuist is om te stellen dat CFR Marfă de enige exploitant is die over de vereiste middelen en organisatiecapaciteit beschikt om bij crisissen te kunnen optreden en haalt het voorbeeld aan van ten minste tien vervoerders die een brede waaier aan vrachtgoederen vervoeren (36) en die dus wat middelen betreft vergelijkbaar zijn met CFR Marfă.

(52) Met betrekking tot het vervoer van militaire goederen heeft de klager aangegeven dat om het even welke particuliere exploitant een speciale machtiging zoals de machtiging waarover CFR Marfă beschikt, zou kunnen aanvragen. Het gebrek aan interesse om een dergelijke machtiging aan te vragen is volgens de klager het gevolg van de beperkte vraag naar dergelijke vervoersdiensten.

(53) Ten tweede is de klager van mening dat geen enkele van de stellingen die door Roemenië worden aangehaald en volgens welke de schulden van CFR Marfă zijn ingevorderd door de staat juist is.

(54) Hoewel de klager aan de ene kant erkent dat CFR Infrastructură bepaalde procedures heeft ingeleid om een deel van de schulden van CFR Marfă inzake belasting voor het gebruik van de infrastructuur terug te vorderen, merkt hij op dat slechts een deel van de schulden is teruggevorderd. In het bijzonder is, terwijl CFR Infrastructură in het bezit was van executoriale titels (bevelen tot derdenbeslag, d.w.z. bevelen waarbij derden die geld verschuldigd zijn aan CFR Marfă de betalingen van hun schulden aan CFR Infrastructură moeten overdragen) voor een bedrag van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR), slechts […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) teruggevorderd (37) (van een totale achterstallige schuld ten belope van niet minder dan […] RON (ongeveer […] miljoen EUR)).

(55) De klager geeft verder aan dat het bedrag van de schulden voor belastingen inzake het gebruik van infrastructuur (IUT) dat CFR Marfă aan CFR Infrastructură verschuldigd is, sinds de opmerkingen van de klager aan de Commissie in maart 2017 gestaag is gestegen, maar dat CFR Marfă toch gebruik is blijven maken van het netwerk voor goederenvervoer per spoor van CFR Infrastructură.

(56) De klager haalt twee documenten aan die dit standpunt ondersteunen: a) nota van de raad van bestuur van CFR Marfă die is gepubliceerd op 23 maart 2018, waarin wordt verklaard dat de schulden met betrekking tot IUT van CFR Marfă aan CFR Infrastructură […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen, bestaande uit […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) als hoofdsom en […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) in de vorm van boeten (38); b) een brief van de juridische afdeling van CFR Infrastructură aan CFR Marfă van 26 maart 2018, waarin CFR Infrastructură raamde dat de schulden van CFR Marfă aan CFR Infrastructură […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) bedroegen, waarvan een bedrag van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR) achterstallig was (39).

(57) Bijgevolg is de klager van mening dat CFR Marfă, ondanks de aanhoudende niet-betaling en het oplopen van de schulden voor IUT, de door CFR Infrastructură beheerde spoorweginfrastructuur voor goederenvervoer zonder belemmering is blijven gebruiken en derhalve van verdere staatssteun heeft kunnen profiteren. Bovendien licht de klager toe dat CFR Infrastructură uitdrukkelijk heeft bevestigd dat CFR Marfă in staat moest zijn om zijn commerciële activiteiten voort te zetten en dat het geen maatregelen zou nemen die ertoe zouden leiden dat CFR Marfă activiteiten zou moeten stopzetten (40). Meer specifiek verklaart CFR Infrastructură in een brief aan CFR Marfă dat “[in het licht van het voorafgaande, we aantonen dat] in de loop van deze procedures CNCF “CFR” SA de situatie van de schuldenaar heeft beoordeeld en is overgegaan tot het innen van de uitstaande schulden langs juridische weg, zonder de commerciële activiteiten van SNTFM “CFR Marfă” SA te blokkeren”.

(58) Aan de andere kant houdt de klager ook vol dat de verklaring van Roemenië die wordt geciteerd in het besluit tot inleiding van de procedure dat CFR Marfă vanaf 2017 “geen schulden meer had aan de staatsbegroting” zowel misleidend als onjuist is. De klager merkt op dat CFR Marfă nog steeds actief blijft op de markt en bijgevolg voortdurend schulden aan de staatsbegroting blijft opstapelen.

(59) De klager maakt ook melding van een nota van CFR Marfă waarin de onderneming erkent dat zij ”niet in staat is om de huidige schulden te betalen aan werknemers, de staatsbegroting en leveranciers en dat zij met name niet in staat zal zijn om op 29 maart 2018 deel te nemen aan twee belangrijke aanbestedingen inzake vervoer om de inkomsten bijeen te brengen die nodig zijn voor de activiteiten van de onderneming. De twee aanbestedingen betreffen [Oltenia Power Complex] en [SALROM Salt National Company]” (41).

(60) Tot slot herhaalt de klager zijn standpunten die al zijn uiteengezet in het addendum bij de klacht van 12 september 2017 over de negatieve effecten van de steun, namelijk dat i) de steun ernstige verstorende effecten heeft gehad op de mededinging in de geliberaliseerde Roemeense markt van goederenvervoer per spoor, door CFR Marfă te begunstigen ten opzichte van zijn concurrenten; ii) de steun heeft geleid tot een zware achteruitgang van de staat van de spoorweginfrastructuur in Roemenië, en dat iii) die verstoringen nog verergerd worden door de inbreuken van de Roemeense staat op de wetgeving inzake overheidsopdrachten met betrekking tot de discriminerende gunning van overheidsopdrachten inzake goederenvervoer per spoor aan CFR Marfă. Wat de laatste punten betreft, erkent de klager dat deze kwesties niet onder het mandaat van de beoordeling van staatssteun door de Commissie vallen.

(61) Tot slot benadrukt de klager in zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure dat de looptijd van de verschillende steunmaatregelen behoorlijk lang was en dat de steun een bijzonder verstorend effect heeft op particuliere exploitanten van goederenvervoer per spoor in Roemenië. Bijgevolg verzoekt hij de Commissie om een bevel tot opschorting uit te spreken teneinde de staatssteun aan CFR Marfă in de vorm van niet-terugbetaling van belastingen voor gebruik van infrastructuur en van opgebouwde schulden aan de staatsbegroting (d.w.z. de maatregelen 4 en 5) stop te zetten.

3.2. Opmerkingen van Roemenië

(62) Roemenië is van mening dat geen van de maatregelen die zijn vastgesteld in het besluit van Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden onverenigbare staatssteun vormt en voert hiervoor een aantal redenen aan. Ten eerste voert Roemenië bij wijze van algemene opmerking het argument aan dat de activiteiten die door CFR Marfă zijn uitgevoerd van strategisch belang zijn voor de staat. Ten tweede geeft Roemenië opmerkingen bij elk van de maatregelen die onder het besluit tot inleiding van de procedure vallen, die in de punten 3.2.3 tot en met 3.2.5 zijn samengevat.

3.2.1. Opmerkingen van Roemenië over het strategisch belang van CFR Marfă en de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU

(63) Roemenië stelt dat CFR Marfă voor de staat een commerciële onderneming van strategisch belang is, die naast het concurreren op een goederenvervoersmarkt per spoor met particuliere exploitanten ook activiteiten uitvoert die verband houden met de defensiebehoeften van het land en het lidmaatschap van de NAVO, en daarnaast ook betrokken is bij het vervoer van strategische materialen in sectoren die zeer belangrijk zijn voor de economie, de energiesector en de sociale sectoren van het land.

(64) Roemenië voert aan dat CFR Marfă de volgende verplichtingen heeft met betrekking tot de defensiebehoeften in het land (42): i) samen met andere verantwoordelijke belanghebbenden deelnemen aan de opstelling en uitvoering van het mobilisatieplan; ii) zorgen voor de reserves en capaciteiten (rollend materieel, veerboten, personeel enz.) die nodig zijn om de mobilisatietaken uit te voeren. Hoewel deze reserves gebruikt mogen worden bij de commerciële activiteiten van CFR Marfă inzake goederenvervoer per spoor, is CFR Marfă verplicht om deze reserves aan te leggen op verschillende punten langs het nationale spoorwegnet en hiervoor verstrekken de autoriteiten geen compensatie. Daarnaast mogen deze reserves, waar deze niet langer noodzakelijk zijn voor commerciële doeleinden omdat er geen vervoersvraag meer bestaat, niet worden afgevoerd en moeten zij worden bewaard en operationeel worden gehouden op kosten van CFR Marfă; dat de kosten dekt die verband houden met de via andere dienstverlening verworven inkomsten. De raming van de kosten om deze reserves tot stand te brengen en operationeel te houden zijn door Roemenië slechts heel laat tijdens de procedure verstrekt (43) doordat “de overheidsinstanties in dit verband geen berekeningsmethoden hadden voorbereid” en omdat die informatie als staatsgeheim zou worden geclassificeerd (44). Op basis van de door Roemenië verstrekte informatie zouden de totale geraamde kosten voor de instandhouding van de reserves voor defensiedoeleinden voor de periode van 2008 tot 2018 […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) bedragen en voor de periode van 2010 tot 2018 […] miljoen RON ([…] miljoen EUR). iii) de documenten opstellen met betrekking tot de aanvulling van het noodzakelijke personeelsbestand; iv) bij uitzonderlijke omstandigheden, inclusief rampen de civiele bescherming waarborgen van de eigen personeelsleden, de passagiers en de goederen die moeten worden vervoerd; v) militaire verzendingen uitvoeren (zowel op NAVO- als op nationaal niveau) en de continuïteit waarborgen van het vervoer van militaire troepen en materialen in vredestijd evenals bij een crisis, rampen en oorlog of andere bijzondere omstandigheden, alsook wagons, personeel en andere middelen verstrekken op verzoek van het Ministerie van Defensie. Deze verplichtingen worden door CFR Marfă uitgevoerd op basis van de voorschriften in protocollen, gezamenlijke besluiten en overeenkomsten (45) die zijn gesloten tussen het Ministerie van Nationale Defensie en het Ministerie van Vervoer, Bouw en Toerisme, evenals in het kader van de respectieve overeenkomsten tussen Roemenië en de NAVO. Roemenië heeft het aandeel militaire verzendingen geraamd op […] % van de jaarlijkse omzet van CFR Marfă (46), maar heeft hiervan geen gedetailleerde, gerechtvaardigde berekening verstrekt met als argument dat het om een staatsgeheim ging; vi) het opzetten en onderhouden van een veerdienst die ontwikkeld is als uitbreiding van de pan-Europese corridor IV, als verbindingsmogelijkheid tussen Europa en Azië. Roemenië voert aan dat de veerboten die eigendom zijn van CFR Marfă in de zeehaven van Constanța gestationeerd waren en geen commerciële activiteiten hebben uitgevoerd in de periode 2008-2018 aangezien de veerdiensten die Europa en Azië verbinden via de haven van Constanța niet winstgevend zijn en tot verlies leiden (47). Roemenië licht toe dat de kosten voor het onderhoud van de veerboten (die in de in punt ii) van overweging 64 hierboven verstrekte cijfers zijn opgenomen) […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) zouden bedragen voor de periode 2008-2018 en […] miljoen RON ([…] miljoen EUR) voor de periode 2010-2018 (48).

(65) Verder haalt Roemenië aan dat CFR Marfă niet alleen voor de defensiebehoeften van het land van strategisch belang is, maar ook omdat het vervoersdiensten verleent voor steenkool en andere strategische producten aan de grootste industriële klanten (voornamelijk overheidsondernemingen zoals Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora en andere kolengestookte centrales), die basisvoorzieningen zoals elektriciteit, water en warm water produceren. Volgens Roemenië worden deze verzendingen doorgaans uitgevoerd op basis van overeenkomsten die worden gesloten na een aanbesteding waaraan andere particuliere exploitanten deelnemen en concurreren met CFR Marfă, maar in tijden van crisis (bv. ernstige weersomstandigheden zoals sneeuwval, sneeuwstormen, droogte) kunnen overheidsinstanties ook vragen dat deze verzendingen worden uitgevoerd buiten de bestaande overeenkomsten. Roemenië merkt op dat waterkrachtcentrales en windsystemen niet over de vereiste capaciteit beschikken om het elektriciteitstekort op te vangen dat het gevolg is van een dalende productie van thermische energiecentrales, die de belangrijkste bron van elektriciteit vormen (Complexul Energetic Oltenia alleen staat in voor 20-30 % van de elektriciteitsproductie in Roemenië). Daarom is het volgens Roemenië noodzakelijk om de continuïteit van de voorziening van deze strategische materialen aan deze industriële klanten te waarborgen teneinde de levensstandaard van de bevolking op peil te houden en negatieve effecten op de activiteiten van ondernemers te vermijden; hierdoor vormen deze verzendingen een aangelegenheid van nationale veiligheid, zoals wordt ondersteund door de bevindingen van het grondwettelijk hof van Roemenië in arrest nr. 91 van 28 februari 2018 (49).

(66) Verder stelt Roemenië dat de opstapeling van schulden voor de diensten inzake strategische verzendingen die CFR Marfă verleent aan zijn industriële klanten (voornamelijk overheidsondernemingen, overweging 65) de onderliggende oorzaak is van het feit dat CFR Marfă achterstallige schulden aan ANAF heeft opgebouwd. Roemenië raamt dat de bedragen van de overeenkomstige boeten en rente die het gevolg zijn van de niet-betaling van de schulden van CFR Marfă aan ANAF overeenstemmen met het bedrag van de schulden die door deze overheidsondernemingen zijn opgebouwd voor de diensten inzake strategische verzendingen van CFR Marfă (50).

(67) Roemenië wijst er ook op dat CFR Marfă en andere overheidsinstellingen verplicht zijn om (kosteloos) deel te nemen aan verschillende oefeningen (bv. simulaties van spoorwegongevallen) die door overheidsinstanties (zoals de algemene inspectiedienst voor noodsituaties) worden georganiseerd, en dat CFR Marfă zonder enige geldelijke vergoeding middelen voor goederenvervoer heeft verstrekt voor of in het belang van bepaalde overheidsinstanties of openbare instellingen (in de vorm van bewaring en opslag van artikelen voor onder meer het Agentschap voor nationale reserve, het verhuren van speciale uitrusting voor specifieke interventies voor het centraal winterbestuur) (51). Roemenië heeft geen berekening verstrekt voor de kosten die gemaakt zijn voor de bovengenoemde activiteiten.

(68) Roemenië merkt op dat CFR Marfă de enige exploitant is die over de capaciteiten beschikt die nodig zijn om een passende en tijdige uitvoering van de bovengenoemde verplichtingen op het gebied van defensie en nationale veiligheid te waarborgen. Bijgevolg voert Roemenië aan dat de terugvordering van de schulden van CFR Marfă via invorderingsprocedures, onmiddellijke liquidatie of het inleiden van insolventieprocedures geen aanvaardbare oplossing is, aangezien hierdoor mogelijk gedurende aanzienlijke perioden geen beroep kan worden gedaan op de middelen die vereist zijn voor de nationale veiligheid en defensie van het land (52).

(69) Gelet op het bepaalde in artikel 107, lid 1, VWEU, artikel 4, VEU en punt 17 van Mededeling van de Commissie nr. 2016/C 262/01 betreffende het begrip “staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (53), voert Roemenië daarom aan dat: a) het wegens alle omstandigheden hierboven voor de Roemeense autoriteiten gepermitteerd is om alle maatregelen te nemen die erop gericht zijn de territoriale integriteit te waarborgen, de openbare orde te handhaven en de nationale veiligheid te garanderen, zelfs als die maatregel invloed heeft op de mededinging op een bepaald gebied; b) alle maatregelen die worden genomen in het belang en voor de waarborging van de nationale veiligheid, territoriale integriteit en openbare orde, ongeacht of deze als staatssteun worden aangemerkt, verenigbaar zijn met communautaire regelgeving (54).

(70) Roemenië is met andere woorden van mening dat het bij de vaststelling van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 met betrekking tot CFR Marfă om de continuïteit van de militaire verzendingen en de verzendingen van strategische materialen te waarborgen, en om andere verplichtingen in verband met nationale veiligheids- en defensiedoeleinden uit te voeren, zijn overheidsgezag heeft uitgeoefend; om die reden zou artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing zijn uit hoofde van het bepaalde in artikel 4, VEU en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”.

3.2.2. Opmerkingen van Roemenië inzake de opmerkingen die door de klager zijn ingediend over het strategisch belang van CFR Marfă

(71) Roemenië merkt op dat de klager om de volgende redenen met de door hem verstrekte informatie niet aantoont dat particuliere ondernemers over de capaciteit beschikken om CFR Marfă te vervangen op de markten van strategische en militaire verzendingen.

(72) Ten eerste meent Roemenië dat het feit dat particuliere ondernemingen niet in staat zijn om de activiteiten van CFR Marfă over te nemen ondersteund wordt door de marktrealiteit. Daartoe geeft Roemenië het voorbeeld van een aanbesteding die in 2014 werd georganiseerd door Complexul Energetic Oltenia waarbij een offerte door een consortium van drie particuliere ondernemers (GFR, Unicom Transit en Servtrans Invest) werd afgewezen omdat de leden niet over de in de specificaties van de aanbestedingsprocedure vereiste technische en operationele capaciteit beschikten, ondanks het voordeligere financiële voorstel van het consortium. De nationale rechtbank heeft het beroep van het consortium verworpen en de juistheid van de bevindingen over de ontoereikende technische en operationele capaciteiten van de leden van het consortium als bedoeld in de aanbestedingsstukken bevestigd.

(73) Roemenië merkt verder op dat het gebrek aan interesse van particuliere ondernemers om diensten inzake militaire verzendingen te verlenen niet alleen verband houdt met de zeer lage vraag naar dit soort vervoersdiensten, maar ook met het feit dat militaire verzendingen en de ermee gepaard gaande eis om snel te reageren op bestellingen voor dergelijke verzendingen (die voorrang hebben op alle particuliere verzendingen) tot gevolg hebben dat er reserves van verschillende hulpbronnen (bv. rollend materieel, veerboten enz.) nodig zijn, langs verschillende punten van het nationale spoorwegnet. Volgens Roemenië vermindert dat de efficiëntie van het gebruik van die hulpbronnen en wordt deze verminderde efficiëntie niet vergoed door de overheid, waardoor het niet aantrekkelijk is voor particuliere ondernemers. Bovendien stelt Roemenië dat CFR Marfă ongeveer 93 % van de nationale wagonvloot in handen heeft en de enige exploitant is die aan de verplichting kan voldoen om de mobilisatiereserves te handhaven, terwijl particuliere ondernemers doorgaans wagons huren van buitenlandse ondernemingen en dus niet voor mobilisatiereserves kunnen zorgen.

(74) Om die reden is Roemenië van mening dat particuliere exploitanten CFR Marfă niet kunnen vervangen op de markt van militaire verzendingen, wat verder bevestigd wordt door het bepaalde in het besluit van de hoge raad voor nationale defensie uit 2013, op grond waarvan clausules moesten worden opgenomen in het privatiseringscontract van CFR Marfă die de overnemende partij zouden verplichten om aan alle strategische verplichtingen op het gebied van nationale veiligheid en defensie te voldoen die op dat moment bij CFR Marfă berustten (55).

(75) Ten tweede voert Roemenië ook aan dat het verlenen van vervoersdiensten in het belang van de nationale defensie in veel gevallen ook inhoudt dat geheime informatie met verschillende geheimhoudingsniveaus moet worden bekendgemaakt, wat betekent dat particuliere ondernemers die dergelijke vervoersdiensten wensen te verlenen ook in het bezit moeten zijn van bepaalde industriële veiligheidscertificaten. De particuliere spoorwegexploitanten met het grootste marktaandeel in Roemenië (leden van OPSFPR) zouden die industriële veiligheidscertificaten voor de verstrekking van strategische en defensieverzendingen waarschijnlijk niet ontvangen, omdat zij niet zouden voldoen aan de strenge eisen om die certificaten te verwerven. Roemenië haalt verschillende mogelijke gronden aan om de certificaten aan de leden van OPSFPR te weigeren: a) aandeelhouders of andere personen met beslissingsbevoegdheid in de onderneming: 1) zijn bij een definitief vonnis veroordeeld voor corruptie (56); 2) zijn beschuldigd van corruptie (57); 3) zijn beschuldigd van het oprichten van een criminele groep, belastingontduiking en het witwassen van geld (58); 4) zijn buitenlandse burgers of ondernemingen; b) de desbetreffende exploitanten hebben schulden of hebben aanzienlijke verliezen opgetekend; c) de ondernemers doen zaken met entiteiten in staten waarvan de nationale defensiestrategie in Roemenië door middel van regeringssbesluiten heeft vastgesteld dat zij een gevaar vormen voor de veiligheid in Roemenië (namelijk landen in de voormalige Sovjet-Unie).

(76) Daarom voert Roemenië aan dat CFR Marfă de facto de enige ondernemer op de markt is die over de nodige capaciteit beschikt om verzendingen van strategische en militaire materialen uit te voeren, en andere verplichtingen in verband met nationale veiligheids- en defensiedoeleinden te vervullen. In het licht van de voornoemde omstandigheden en gezien het recente conflict nabij de Roemeense grenzen (in Oekraïne), ten gevolge waarvan het aantal door CFR Marfă uitgevoerde militaire verzendingen meer dan vervijfvoudigd is ten opzichte van 2013, meent Roemenië derhalve dat het gerechtigd is de bepalingen in artikel 4, VEU en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” in te roepen om aan te voeren dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op de gehele activiteit van CFR Marfă.

3.2.3. Opmerkingen van Roemenië over de maatregelen 1 en 4

(77) Met betrekking tot maatregel 1 merkt Roemenië op dat ANAF invorderingsprocedures heeft opgestart om in te staan voor de uitstaande belastingschulden. Overeenkomstig de sinds 2004 van kracht zijnde wetgeving worden de door Roemeense ondernemers en andere personen verschuldigde bijdragen niet rechtstreeks geïnd door CNPP (het nationaal bureau voor overheidspensioenen), ANOFM (het nationaal arbeidsbureau) en CNAS (het nationaal bureau voor gezondheidsverzekering); ANAF is het enige agentschap dat voor deze taak verantwoordelijk is en geeft het geld dat in naam van de verschillende agentschappen is geïnd, nadien aan hen door (59).

(78) Wat de bovengenoemde schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting in het kader van maatregel 1 betreft (zie tabel 8), geeft Roemenië aan dat ANAF als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie optrad omdat het rente en boeten heeft aangerekend voor de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting. Roemenië stelt met name dat de volgende rentevoeten werden aangerekend met betrekking tot de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting: i) dagelijkse rentevoet van 0,1 % tijdens de periode 1.1.2006-30.6.2010; ii) dagelijkse rentevoet van 0,05 % tijdens de periode 1.7.2010-30.9.2010; iii) dagelijkse rentevoet van 0,04 % tijdens de periode 1.10.2010-28.2.2014 (60). Roemenië legt ook uit dat de laattijdige betaling van belastingschulden bijkomend wordt gesanctioneerd met een boete wegens laattijdige betaling, en wel als volgt: i) indien de betaling van achterstallige belastingschulden later dan dertig dagen na de uiterste termijn wordt betaald, maar vóór er negentig dagen zijn verstreken na de uiterste termijn, wordt een boete wegens laattijdige betaling van 5 % van de hoofdsom toegevoegd; ii) na het verstrijken van negentig dagen vanaf de uiterste termijn, wordt een boete wegens laattijdige betaling van 15 % van de hoofdsom toegevoegd. Door een boete voor laattijdige betaling in te lossen, vervalt de verplichting om rente te betalen niet (61).

(79) Voorts geeft Roemenië aan dat ANAF actief stappen heeft ondernomen om de schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting terug te vorderen en een aantal terugvorderingsmaatregelen heeft genomen in de vorm van dwangbevelen en inbeslagnamen van bankrekeningen en roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă.

(80) Roemenië stelt met name dat ANAF in 2009 twaalf dwangbevelen heeft uitgevaardigd om de uitstaande schulden van CFR Marfă terug te vorderen, voor een totaalbedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië licht toe dat een dwangbevel een rechtstreeks afdwingbaar document voor belastingvordering is, wat betekent dat ANAF de invorderingsprocedures zonder tussenkomst van een rechtbank mag voortzetten indien de schuldenaar de uitstaande bedragen niet binnen de in het dwangbevel vermelde termijn betaalt. ANAF mag dan met name de uitvoering van de uitstaande schulden afdwingen door activa en eigendommen van de schuldenaar in beslag te nemen en met de verkoop van die activa en eigendommen te starten (62).

(81) Deze dwangbevelen werden gevolgd een inbeslagname van de bankrekeningen van CFR Marfă voor een opgeëist bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), dat een terugvordering van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) opleverde (63), en door 22 inbeslagnamen opgelegd voor onroerende activa van CFR Marfă met een totale boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (64). Roemenië licht toe dat de inbeslagname toegepast op roerende en onroerende goederen een wettelijke hypotheek vormt van die activa, wat een preferente vordering oplevert voor de opbrengst van de verkoop van de in beslag genomen activa met als bijkomend gevolg dat de schuldenaar de in beslag genomen activa niet mag verkopen en deze alleen kan gebruiken met goedkeuring van de bevoegde instantie (in dit geval ANAF) (65).

(82) Roemenië stelt verder dat ANAF in 2010 en 2011 24 dwangbevelen heeft uitgevaardigd tegen CFR Marfă en legt uit dat er in 2010 en 2011 geen inbeslagnamen en derdenbeslag ten aanzien van de schuldenaars van CFR Marfă (voornamelijk overheidsondernemingen) zijn afgedwongen teneinde aanzienlijke sociale gevolgen te vermijden (66). Roemenië stelt verder dat ANAF tegen juni 2013 200 inbeslagnamen voor roerende en onroerende activa van CFR Marfă heeft opgelegd met een totale boekwaarde van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR). Roemenië zet uiteen dat 25 van deze 200 inbeslagnamen zijn opgelegd voor de roerende en onroerende activa van SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (“CFR Ferryboat”) met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), terwijl 84 inbeslagnamen zijn opgelegd voor de roerende en onroerende activa van SC Intreținere și Reparații Vagoane SA (“Wagon Repair and Maintenance SA”) met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in beide gevallen zijn de ondernemingen in juni 2012 opgegaan in CFR Marfă (zie overweging 27) (67).

(83) Van de 91 overige inbeslagnamen zijn er 10 opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Infrastructură met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en de resterende 81 inbeslagnamen zijn (in november en december 2012) opgelegd voor de roerende en onroerende activa van CFR Marfă met een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (68).

(84) Daarnaast merkt Roemenië op dat in totaal 1 440 kennisgevingen van derdenbeslag zijn uitgevaardigd voor de beschikbare fondsen op de bankrekeningen van CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA en CFR Infrastructură en dat er 612 bewarende beslagleggingen op bankrekeningen van derden (voor een totaalbedrag van […] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR) zijn uitgevaardigd door ANAF (69).

(85) Roemenië licht verder toe dat de inbeslagname van roerende activa (hoofdzakelijk wagons en locomotieven) van CFR Marfă met een boekwaarde van […] RON (ongeveer […] miljoen EUR, 95 % van de totale waarde van 81 inbeslagnamen) pas is opgelegd op 28 november 2012 en niet eerder omdat “deze roerende goederen rollend materieel en locomotieven omvatten, roerende goederen die gebruikt worden voor de inkomstengenererende hoofdactiviteiten van CFR Marfă” en omdat CFR Marfă “activiteiten van nationaal openbaar belang verricht, om openbare diensten inzake goederenvervoer per spoor te verstrekken en diensten te verlenen die vereist zijn voor de nationale defensie” (70).

(86) Roemenië geeft aan dat ANAF, nadat de inbeslagnamen voor de activa van CFR Marfă zijn uitgevaardigd, verzocht heeft om ze te waarderen en de procedure om de activa te gelde te maken op te starten. De tegeldemaking van de activa is echter nooit van start gegaan, aangezien de uitvoerbare titels voor de schulden van CFR Marfă zijn afgewikkeld via de uitvoering van de aandelen/schuldenruil van 2013 (71). Roemenië licht ook toe dat de terugvordering van de schulden van CFR Marfă aan ANAF door middel van invorderingsprocedures, onmiddellijke liquidatie of de inleiding van insolventieprocedures geen aanvaardbare oplossing was aangezien de hulpmiddelen die vereist zijn voor de nationale veiligheid en defensie van het land hierdoor mogelijk gedurende aanzienlijke perioden niet konden worden gebruikt, wat in het licht van de recente conflicten in de regio een bedreiging voor de staat als zodanig zou kunnen vormen (“[de] Roemeense staat kan niet zonder een belangrijk instrument en hulpmiddelen, die het wettelijk verplicht is te verstrekken teneinde zijn rol en functies uit te oefenen om de territoriale integriteit te waarborgen, de openbare orde te handhaven en de nationale veiligheid te garanderen, en die onder de huidige omstandigheden niet kan worden vervangen”) (72).

(87) Met betrekking tot maatregel 4 merkt Roemenië op dat CFR Marfă zijn bijdragen aan de staatsbegroting tussen 2013 en 2017 volledig heeft betaald en dat de fiscale attesten die ANAF op verschillende momenten in deze periode heeft afgegeven als bewijs dienen dat CFR Marfă in deze periode geen verdere schulden aan de staatsbegroting heeft opgebouwd (73).

(88) Meer specifiek verklaart Roemenië dat tabel 7 van het besluit tot inleiding van de procedure voor de periode 2013-2016 een overzicht biedt van de fiscale verplichtingen die juist voor het afsluiten van het boekjaar zijn opgebouwd en waarvan de vervaldatum in het volgende jaar lag. Roemenië geeft aan dat de respectieve achterstallige bedragen van CFR Marfă voor alle jaren sinds juni 2013 aan het begin van het volgende jaar zijn betaald, dat wil zeggen tegen de vervaldatum. Roemenië merkt op dat de respectieve bedragen in de jaarlijkse balansen vermeld zijn in overeenstemming met de regels voor de opstelling ervan, rekening houdend met de aanvangs- en betalingsdata voor deze fiscale verplichtingen. Roemenië is van mening dat een beoordeling van het betalingsoverzicht van de fiscale verplichtingen door CFR Marfă op basis van de balansgegevens niet accuraat is en dat de documenten die in aanmerking genomen moeten worden de fiscale attesten zijn die regelmatig door ANAF worden afgegeven (74). Dienovereenkomstig heeft Roemenië de gegevens die overeenstemmen met de fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting als volgt gepresenteerd: Tabel 9 Fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting van CFR Marfă na de schulden/aandelenruil van 2013 (miljoen RON) In miljoen RON 2013 2014 2015 2016 2017 Fiscale verplichtingen en andere schulden aan de staatsbegroting […] […] […] […] […] Bedragen die door ANAF aan CFR Marfă moeten worden terugbetaald/teruggegeven […] […] […] […] […] Fiscaal attest nr./datum 1042215/ 18.12.2013 1356231/ 5.12.2014 107680/ 16.12.2015 90817/ 12.1.2016 78183/ 14.12.2017 Bron: Antwoord van Roemenië van 19 december 2018, deel E, punt 21.

(89) Roemenië legt uit dat CFR Marfă voor de fiscale verplichtingen van CFR Marfă voor de jaren 2016 en 2017 juridische stappen heeft ondernomen voor het Hof van Beroep in Boekarest. Met dit beroep heeft CFR Marfă het Hof van Beroep om de nietigverklaring van de beslissing van ANAF gevraagd, waarbij ANAF het verzoek van CFR Marfă heeft geweigerd om de uitstaande belastingschulden van CFR Marfă voor de jaren 2016 en 2017 te verrekenen met de bedragen ([…] miljoen RON, ongeveer […] miljoen EUR), die ANAF aan CFR Marfă moest betalen krachtens burgerlijke arrest nr. 1011/2015 van het Hof van Beroep, zoals bevestigd door besluit nr. 998/30.3.2016 van het hoge hof van cassatie en justitie (75).

(90) Op basis van het bovenstaande is Roemenië van mening dat CFR Marfă tussen 2013 en 2017 geen schulden aan de staatsbegroting heeft opgetekend aangezien ANAF de bedragen van […] miljoen RON en […] miljoen RON moest verrekenen/terugbetalen, die lager zouden zijn dan de respectieve schulden van ANAF aan CFR Marfă.

(91) Tot slot heeft Roemenië informatie versterkt over het feit dat de achterstallige schulden van CFR Marfă aan de staatsbegroting (samen met rente en boeten) in 2018 […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) had bereikt, en op 28 maart 2019 meer dan verdrievoudigd was tot […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (76). Roemenië benadrukte dat ANAF met betrekking tot deze schulden 16 inbeslagnamen had ingesteld voor de onbezwaarde roerende activa van CFR Marfă voor een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), en 66 inbeslagnamen voor de onbezwaarde onroerende activa van CFR Marfă voor een boekwaarde van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (77).

3.2.4. Opmerkingen van Roemenië over de maatregelen 2 en 5

(92) Wat de maatregelen 2 en 5 betreft, blijft Roemenië van oordeel dat CFR Infrastructură CFR Marfă niet heeft vrijgesteld van de betaling van de schulden met betrekking tot de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur.

(93) Roemenië verklaart dat de Roemeense wetgeving niet toelaat dat een spoorwegexploitant wordt vrijgesteld van de betaling van de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur, en dat CFR Infrastructură ook geen uitzondering maakt voor CFR Marfă.

(94) Roemenië licht toe dat de volgende drie soorten boeten bestaan voor de niet-betaling van de belastingen inzake het gebruik van de infrastructuur door vervoerders: 1. voor elke dienst geeft CFR Infrastructură maandelijkse facturen af en indien niet aan de financiële verplichtingen wordt voldaan volgens de voorwaarden die zijn aangegaan in de overeenkomst voor de toegang tot de spoorweginfrastructuur (die jaarlijks wordt afgesloten), berekent en factureert het voor elke dag vertraging op permanente basis rente en boeten voor de niet-betaling van de IUT (eerste vorm van boete voor niet-betaling van IUT). Het percentage voor de rente en boeten is vermeld in tabel 7 (overweging 24). Voor alle vervoersmaatschappijen van goederen (of passagiers) per spoor geldt dezelfde boete, ongeacht hun eigenaarschap; 2. bovendien kent CFR Infrastructură wegens de vertragingen bij de betaling van IUT geen korting van 33 % van IUT toe voor treinen die op het CFR-netwerk rijden en worden beheerd door CFR Marfă, zoals het doet voor particuliere ondernemers (tweede vorm van boete); 3. verder aanvaardt en ontwikkelt CFR Infrastructură geen bijkomende trajecten voor treinen die de belangen van CFR Marfă en zijn klanten dienen, zoals het doet voor particuliere ondernemers (derde vorm van boete).

(95) In dit verband voert Roemenië ook aan dat CFR Infrastructură ook juridische stappen heeft ondernomen tegen CFR Marfă teneinde de schulden van CFR Marfă vanaf 2015 op te eisen. Roemenië stelt met name dat CFR Infrastructură de volgende arbitrage- en gerechtelijke procedures heeft opgestart voor de opeising van de schulden van CFR Marfă: in 2015 arbitrageprocedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2016 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2017 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR); in 2018 arbitrage- en gerechtelijke procedures voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (78). Volgens Roemenië is voor 100 % van deze bedragen een uitspraak gedaan in het voordeel van CFR Infrastructură bij de respectieve in kracht van gewijsde gegane rechterlijke en arbitrale beslissingen (79).

(96) Volgens Roemenië heeft CFR Infrastructură nadat deze uitspraken in zijn voordeel zijn genomen, een beroep gedaan op gerechtsdeurwaarders om deze schulden waarover een uitspraak was gedaan terug te vorderen, onder meer via het bevriezen van fondsen op bankrekeningen en derdenbeslag voor bedragen die verschuldigd zijn aan CFR Marfă door zijn klanten, evenals inbeslagname van roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă (80).

(97) Roemenië licht ook toe dat CFR Infrastructură in 2016 met CFR Marfă een overeenkomst heeft gesloten voor de herschikking van de schuld (“de schuldherschikkingsovereenkomst van 2016”) met betrekking tot de betaling van het bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), dat de hoofdsom en de rente vertegenwoordigt die CFR Infrastructură was toegekend bij de arbitrageprocedures van 2015 en 2016. Roemenië verklaart dat het bedrag van […] miljoen RON volledig werd teruggevorderd via de gedwongen executie van de schulden nadat CFR Marfă niet had voldaan aan de bepalingen van de schuldherschikkingsovereenkomst van 2016 (81).

(98) Volgens Roemenië is CFR Infrastructură er tot augustus 2018 in geslaagd om via gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen meer dan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) van CFR Marfă terug te vorderen, waarvan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) in de periode van maart tot juli 2018. Verder heeft CFR Infrastructură op 6 december 2018 een overeenkomst gesloten voor de herschikking van de betaling van de door CFR Marfă verschuldigde rente en boeten voor het bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) (“de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018”). In deze overeenkomst is onder meer bepaald dat CFR Marfă op 4 december 2018 een achterstallige schuld aan CFR Infrastructură had voor een bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR), waarvan […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) het bedrag is dat in 2017 aan CFR Infrastructură is toegewezen bij zeven civielrechtelijke beslissingen, die worden uitgevoerd. Van dit bedrag van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) vertegenwoordigt […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) rente en boeten. In de bepalingen van de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 wordt ook gespecificeerd dat de hoofdsom van […] miljoen RON (ongeveer […] miljoen EUR) verder zal worden ingevorderd via de uitvoering van inbeslagnamen die worden opgelegd voor roerende en onroerende eigendommen van CFR Marfă.

(99) Roemenië legt uit dat de invordering door activa in beslag te nemen alleen werd toegepast zolang CFR Marfă voldeed aan de verplichtingen die zijn aangegaan via de schuldherschikkingsovereenkomsten en merkt op dat de schuldherschikkingsovereenkomst van 2018 door CFR Marfă wordt nageleefd (82).

(100) Volgens Roemenië bevestigt al het voorgaande dat CFR Infrastructură schuldinvorderingsmaatregelen toepast en dat CFR Marfă niet wordt vrijgesteld van de betaling (83).

(101) Roemenië is van mening dat “CFR Marfă geen voorkeursbehandeling krijgt van CFR Infrastructură en niet vrijgesteld is (geweest) van enige juridische verplichting” (84). Roemenië betoogt dat “CFR SA [CFR Infrastructură] dezelfde financiële sancties heeft toegepast en toepast voor de niet-betaling van de belastingen voor het gebruik van de infrastructuur door alle spoorwegexploitanten” en brengt in herinnering dat “[f]inanciële sancties betrekking hebben op sancties voor laattijdige betalingen die worden berekend en toegepast voor de niet-betaling van de kosten die op de vervaldatum verschuldigd zijn, volgens hetzelfde percentage en zonder discriminatie” (85). Roemenië merkt verder op dat “[CFR Infrastructură] dezelfde gerechtelijke en buitengerechtelijke maatregelen toepast om de bedragen terug te vorderen die door alle spoorwegexploitanten verschuldigd zijn” (86).

(102) Roemenië voegt hieraan bovendien toe dat het niet-invorderen van IUT van CFR Marfă door CFR Infrastructură een objectieve omstandigheid is die het gevolg is van het feit dat andere overheidsondernemingen of ondernemingen waarvan de staat een aandeelhouder is (waarvan er vele actief zijn in de energiesector) op hun beurt hun schulden aan CFR Marfă niet hebben betaald. Roemenië legt uit dat deze schulden aan CFR Marfă van dezelfde grootteorde zijn als de bedragen die CFR Marfă verschuldigd is aan CFR Infrastructură en dat een onderbreking van de vervoersdiensten van CFR Marfă de activiteiten die door deze particuliere ondernemingen worden uitgevoerd zouden verstoren ten koste van de levensstandaard van mensen en van de economische activiteiten in verschillende gebieden. Roemenië voert aan dat CFR Marfă stappen heeft genomen om die schulden terug te vorderen in overeenstemming met de wettelijke bepalingen op dat gebied (87).

(103) Verder voegt Roemenië toe dat het niet mogelijk is om striktere maatregelen op te leggen aan CFR Marfă (zoals een insolventieaanvraag), aangezien CFR Infrastructură en de Roemeense autoriteiten rekening moeten houden met het belang van CFR Marfă en met zijn hulpbronnen voor het nationale defensiesysteem, de nationale veiligheid, de openbare veiligheid en orde, voor het vervoer van strategische materialen, voor de nationale economie en voor de bevolking (88) (zie ook de punten 3.2.1 en 3.2.2).

(104) Daartoe brengt Roemenië in herinnering dat de Roemeense autoriteiten en CFR Infrastructură moeten optreden overeenkomstig het voor defensie toepasselijke juridisch kader (89) en “maatregelen moeten nemen die niet het risico vormen dat bepaalde hulpbronnen die aan CFR Marfă toebehoren worden verwijderd (negatieve gevolgen voor hulpbronnen die als “staatsmiddelen” worden beschouwd) en die geen invloed hebben op de militaire verzendingen en het vervoer van strategische materialen door deze strategische onderneming of op de reactie van CFR Marfă bij crisissituaties (zoals de winter van 2016/2017)” (90).

(105) In de opmerkingen van 14 augustus 2018 als antwoord op de opmerkingen van derden voert Roemenië verder ook aan dat CFR Infrastructură verplicht is om ervan af te zien invorderingsmaatregelen te nemen die militaire verzendingen zouden kunnen blokkeren en de defensiecapaciteit van het land zouden kunnen verminderen op grond van artikel 34 van de wet inzake de nationale defensie (91). Roemenië haalt hierbij zijn minister van Vervoer aan die zegt dat “we de kip die de eieren legt, niet mogen doden” als reden waarom de staat niet alle schulden die CFR Marfă verschuldigd is aan CFR Infrastructură moet opeisen.

3.2.5. Opmerkingen van Roemenië over maatregel 3

(106) Ten eerste betwist Roemenië dat maatregel 3 uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Meer specifiek merkt Roemenië op dat “niet voldaan is aan de drie cumulatieve voorwaarden [van artikel 107, lid 1, VWEU] zodat de schulden/aandelenruil met betrekking tot CFR Marfă als staatssteun kan worden beschouwd, aangezien niet voldaan is aan de voorwaarde van punt a) omdat er geen staatsmiddelen zijn gespendeerd en er geen middelen zijn toegewezen uit de staatsbegroting (wat zou betekenen dat de staat directe begrotingsuitgaven heeft gedaan). In feite vertegenwoordigden deze bedragen geen inkomsten meer voor de begroting, wat verder gaat dan de formulering van de VWEU-tekst.” Roemenië voert aan dat het heeft gehandeld zoals een eenvoudige aandeelhouder zou handelen en ernaar heeft gestreefd zijn eigen belangen te verstevigen en niet om een bepaalde ondernemer een economisch voordeel te bieden (92).

(107) Ten tweede voert Roemenië aan dat de schulden/aandelenruil was goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie in zijn Besluit van de Raad van 22 oktober 2013 tot verlening van anticiperende financiële bijstand van de Unie op middellange termijn aan Roemenië (93) (“het Besluit van de Raad van 22 oktober 2013”), ondersteund door de bepalingen van de bij wijze van voorzorg gesloten stand-by-overeenkomst tussen Roemenië en het Internationaal Monetair Fonds (“IMF”) ten bedrage van 1 751,34 miljoen SDR, zoals overeengekomen in de door de Roemeense autoriteiten op 12 september 2013 in Boekarest ondertekende intentieverklaring, zoals goedgekeurd bij het Besluit van 27 september 2013 van de raad van bestuur van het IMF (94). Roemenië neemt dit standpunt in op basis van bijlage I bij de stand-by-overeenkomst (95) waarin het volgende is bepaald: “Vorig jaar hebben we een aantal belangrijke hervormingen doorgevoerd in verband met overheidsondernemingen en de energie- en vervoerssectoren. Bijvoorbeeld […] door een aantal ondernemingen vrijwillig insolvent te verklaren of te liquideren, via schuldenruil en herstructureringsmaatregelen.” (nadruk toegevoegd) […] Belangrijke hervormingen in de energie- en vervoerssectoren zijn onder meer: […] “Vervoerssector: we hebben het initiatief genomen voor een koopovereenkomst voor de verkoop van een aandeel van 51 % in de vervoersonderneming [CFR Marfă] die in handen is van de staat voor 905 miljoen RON en hebben een regeringsbesluit genomen tot goedkeuring van de koopovereenkomst. We hebben in juni ook een regeling goedgekeurd voor de aflossing van achterstallige schulden waarbij de betalingsachterstanden van CFR Marfă bij het sluiten van de verkoop met meer dan 90 % zouden worden verminderd […].” (96) “We zijn ook van plan om betere betalingen van de kosten voor toegang tot infrastructuur en elektriciteit van de overheidsonderneming voor passagiersvervoer en CFR Marfă mogelijk te maken door deze ondernemingen te hervormen en uitstaande schulden onder de drie belangrijkste spoorwegmaatschappijen te vereffenen. Maatregelen om de operationele en financiële prestaties van deze ondernemingen te verbeteren kunnen het volgende omvatten: […] CFR Marfă: Wij zullen onze verplichtingen in het kader van de koopovereenkomst voor de verkoop van het meerderheidsaandeel van CFR Marfă vervullen en de transactie tegen medio oktober 2013 afsluiten (uitwisseling van de betalingen voor aandelen). In dit verband wordt goedkeuring voor concentratiecontrole gevraagd van de relevante regelgevingsautoriteit. Indien zich bij de privatiseringsprocedure onoverkomelijke belemmeringen voordoen, zullen we de aanbesteding voor de privatisering van het meerderheidsaandeel van CFR Marfă opnieuw uitschrijven volgens een procedure die in overeenstemming is met de beste internationale praktijken.”

(108) Roemenië legt uit dat de bovengenoemde stand-by-overeenkomst met inbegrip van de in overweging 107 hierboven genoemde bijlage is goedgekeurd door de Raad van de EU krachtens artikel 1, lid 1 van zijn besluit van 22 oktober 2013, waarin onder meer specifieke economische beleidsvoorwaarden zijn vermeld die in het memorandum van overeenstemming zijn uiteengezet en onder meer het volgende omvatten: “de herstructurering van staatsbedrijven, met inbegrip van de verkoop van deelnemingen in het kapitaal ervan, en de versterking van de corporate governance van de staatsbedrijven”.

(109) Roemenië stelt dat de privatisering van CFR Marfă en de maatregel voor de schulden/aandelenruil ten gunste van CFR Marfă niet alleen zijn goedgekeurd door de Raad van de EU, maar dat de privatiseringsprocedure van CFR Marfă ook voortdurend is gemonitord door de Europese Commissie.

(110) In verband met de monitoring door de Commissie vermeldt Roemenië met name het verslag van de Commissie “Balance of Payments Assistance Programme. Romania, 2013-2015” dat onder meer de status van de privatiseringsprocedure van CFR Marfă weergeeft, met inbegrip van de schulden/aandelenruil. In het bijzonder zou volgens het geciteerde verslag “de privatisering onder meer de bezorgdheid over een schulden/aandelenruil die in juni 2013 is uitgevoerd, voorafgaand aan de mislukte poging tot privatisering van oktober 2013, helpen wegnemen” (97).

(111) Ten derde merkt Roemenië op dat de schulden/aandelenruil voldoet aan de standaardtoetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie, en herhaalt het de bevindingen van de Deloitte-studie die het naar voren heeft gebracht en bij de Commissie heeft ingediend.

(112) Roemenië brengt opnieuw naar voren dat het audit- en adviesbureau Deloitte heeft opgedragen om een studie uit te voeren met het oog op de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie. De studie is uitgevoerd door een nieuwe methode toe te passen, met name door de marktwaarde van het aandeel van 51 % op 31 december 2012 te berekenen door de discounted-cashflowmethode (“de DCF-methode”) toe te passen en de marktwaarde van het overgebleven aandelenbelang (49 %) afzonderlijk te berekenen onder de aanname dat dit aandelenbelang zou worden verkocht in de periode 2015-2018, door de waarderingsmethode van CBIT en het ebitda-veelvoud toe te passen.

(113) Roemenië vestigt de aandacht op de bevindingen van het Deloitte-verslag van 29 maart 2019, waarin wordt gesteld dat de staat als aandeelhouder en schuldeiser een groter bedrag zou kunnen terugvorderen dankzij de schulden/aandelenruil gevolgd door de privatisering van CFR Marfă (gemiddeld 1 079,9 miljoen RON of ongeveer 235 miljoen EUR) dan bij een onmiddellijke liquidatie van de onderneming (gemiddeld 916,97 miljoen EUR of ongeveer 199 miljoen EUR).

(114) Roemenië wijst erop dat de schulden/aandelenruil slechts is uitgevoerd na de goedkeuring van een besluit dat in overeenstemming was met de aanbevelingen van de Deloitte-studie, door noodverordening 61/2013 van 12 juni 2013 uit te vaardigen, dat wil zeggen nadat de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie was uitgevoerd.

(115) Roemenië onderstreept bovendien dat de bovengenoemde noodverordening 61/2013 was uitgevaardigd “met inachtneming van de adviezen en aanbevelingen van het IMF en de EU” (zie ook de overwegingen 107 en volgende hierboven), omdat “alle memoranda van overeenstemming die na 2011 met deze internationale organisaties zijn gesloten voor structurele hervormingen (inclusief privatiseringen) zorgen die bestemd zijn voor een groot aantal overheidsondernemingen op verschillende gebieden”, inclusief “vervoer (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom)” (98). Roemenië belicht in het bijzonder de beschrijving van een van de hervormingen in een van die memoranda, ondersteund door het besluit van de Raad, waarin staat dat Roemenië ”in juni ook een regeling heeft goedgekeurd voor de aflossing van achterstallige schulden waarbij de betalingsachterstanden van CFR Marfă bij het sluiten van de verkoop met meer dan 90 % zouden worden verminderd […]” (99).

(116) Ten vierde voert Roemenië aan dat de schulden/aandelenruil van 2013 ten gunste van CFR Marfă zeer vergelijkbaar is met andere maatregelen betreffende in andere lidstaten gevestigde exploitanten van spoorwegvervoer waarbij de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake was van staatssteun of waar de steunmaatregelen verenigbaar zijn bevonden met de interne markt. Roemenië haalt de volgende voorbeelden van precedenten van de Commissie aan: het besluit van 16 juni 2017 betreffende de door Griekenland ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.32544 (2011/C) ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij TRAINOSE SA (100), het besluit van 20 juli 2018 inzake de overheidslening SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) door Slowakije verstrekt aan Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) en het besluit van 19 juni 2017 betreffende steunmaatregel SA.39877 (2017/NN) — Kroatië — Steun aan HŽ Cargo d. o. o. — Schuldkwijtschelding (102).

(117) Roemenië stelt dat “het gemeenschappelijke punt is dat de spoorwegexploitanten in deze staten en CFR Marfă financiële moeilijkheden ondervonden en aanzienlijke verliezen optekenden, en dat de overheidsinstanties hebben besloten om te interveniëren, gezien hun belang voor de nationale economieën”. Bijgevolg is het van mening dat “Roemenië, Kroatië, Griekenland en Slowakije in dezelfde geest hebben gehandeld met betrekking tot de nationale spoorwegexploitanten, die zich allemaal in moeilijkheden bevonden”. Volgens Roemenië zou het resultaat van de beoordeling van deze specifieke schulden/aandelenruil (net als voor de andere maatregelen) voor CFR Marfă niet anders mogen zijn.

(118) Roemenië brengt met name het besluit van de Commissie in herinnering in zaak SA.32544 door Griekenland ten uitvoer gelegd ten gunste van de Griekse spoorwegmaatschappij Trainose SA en in het bijzonder de kapitaalverhoging van 60 miljoen EUR die in 2009 is uitgevoerd met middelen uit de staatsbegroting.

(119) Roemenië merkt op dat, hoewel de Griekse autoriteiten van mening waren dat de desbetreffende maatregel geen staatssteun vormde, de Commissie toch had geconcludeerd dat de maatregel staatssteun vormde en had verklaard dat deze verenigbaar was met de interne markt omdat (103): a) de maatregel erop was gericht ernstige verstoringen in de Griekse economie op te heffen. In dit verband brengt Roemenië in herinnering dat “de Commissie de argumenten met betrekking tot de economische situatie van Griekenland (economische crisis) en het feit dat Trainose een essentiële rol speelt in de economie van dit land heeft behouden en aanvaard. De liquidatie ervan zou tot moeilijkheden hebben geleid voor de beheerder van de spoorweginfrastructuur, voor een aantal dochterondernemingen, voor belangrijke ondernemingen in Griekenland en voor de overzeese handelsactiviteiten die door het land worden bedreven. Bovendien zou dit rechtstreeks of onrechtstreeks hebben bijgedragen tot een stijging van de werkloosheid in een land dat zich in een crisis bevindt”; b) de maatregel geschikt/passend, noodzakelijk en evenredig was. In dit verband herinnert Roemenië eraan dat “de Commissie heeft bevestigd dat, afgezien van de situatie van en de voordelen voor Trainose: de maatregel in overeenstemming was met de doelstelling om risico’s voor het Griekse spoorwegsysteem te vermijden en te voorkomen dat de voorziening van spoorwegvervoersdiensten voor de economie en de bevolking zou worden onderbroken; […] beperkt was in de tijd; […] noodzakelijk was voor de privatisering van Trainose, […] en ervoor zorgde dat tijdelijk kon worden overleefd tot de werkelijke privatisering van de onderneming; […] niet gericht was op de vergroting van de capaciteit van de onderneming, en bijgevolg de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten van de EU niet ongunstig beïnvloedde”.

(120) Roemenië voert ook aan dat “het annuleren van de schulden/aandelenruil na de mislukte privatisering van 2013 en het opdragen van CFR Marfă om het met de ruil verbonden bedrag terug te betalen aanzienlijke operationele moeilijkheden tot gevolg zouden hebben gehad voor CFR Marfă, die geleid zouden hebben tot het onaanvaardbare risico dat de onderneming niet zou kunnen voldoen aan haar verplichtingen in het kader van wetten, overeenkomsten en verdragen op het gebied van nationale defensie of aan de verplichtingen die voortvloeien uit het NAVO-lidmaatschap van Roemenië, gezien het conflict in Oekraïne dat in 2014 is uitgebroken, de belangrijke reactie op deze politieke en militaire omstandigheden en de toename van de vraag naar militaire verzendingen met 562,89 %. De uitzondering die wordt aangehaald op grond van artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 4, VEU is gerechtvaardigd tegen deze achtergrond.” (104)

(121) Roemenië legt met name de nadruk op het feit dat “de verkoop van activa als onderdeel van een mogelijke liquidatie van de onderneming in overeenstemming met de geldende wetgeving veel tijd in beslag kan nemen, wat kan leiden dat aanzienlijke perioden waarin de middelen die vereist zijn voor het defensiesysteem van het land en van strategische verzendingen niet kunnen worden gebruikt en de kwaliteit ervan wegens de stalling achteruit zou gaan. Tijdens deze perioden waarin CFR Marfă geen vervoersdiensten kan verlenen en deze middelen nog geen eigendom zijn van een andere spoorwegexploitant, zoals het geval was in 2008 en 2014, kunnen conflicten ontstaan of heropleven, zoals aangegeven in de nationale defensiestrategie […].” (105) In deze omstandigheden vreest Roemenië dat “het niet langer over vervoerscapaciteit zou beschikken en niet naar behoren zou kunnen reageren op mogelijke uitdagingen, wat onaanvaardbaar is”.

4. BEOORDELING VAN DE STEUN

(122) De Commissie onderzoekt eerst of de maatregelen 1 tot en met 5 ten gunste van CFR Marfă staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie punt 4.1 hieronder), of CFR Marfă een onderneming in moeilijkheden was (zie punt 4.2 hieronder), en of de steun al ten uitvoer was gelegd (zie punt 4.3 hieronder). Tot slot beoordeelt de Commissie of die steun verenigbaar kan zijn met de interne markt (zie punt 4.4 hieronder).

4.1. Bestaan van steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag

(123) Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(124) De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om als steun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet een maatregel bijgevolg aan elk van de volgende voorwaarden voldoen: a) de maatregel kan aan de staat worden toegerekend en is met staatsmiddelen bekostigd; b) met de maatregel wordt de ontvanger ervan een voordeel toegekend; c) dat voordeel is selectief, en d) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

4.1.1. Onderneming

(125) Overeenkomstig vaste rechtspraak moet de Commissie eerst de begunstigde van de te beoordelen maatregelen vaststellen. In artikel 107, lid 1, van het Verdrag wordt verwezen naar het begrip onderneming om de begunstigde van de steunmaatregelen vast te stellen. De rechtbanken van de EU definiëren het begrip onderneming als elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (106). Het enige relevante criterium heeft betrekking op het feit of zij een economische activiteit uitoefent, met name of zij goederen en/of diensten op de markt aanbiedt.

(126) CFR Marfă is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die volledig in handen is van de staat. Ze is op 1 oktober 1998 opgericht als een vennootschap op aandelen, na de reorganisatie van de bestaande Roemeense spoorwegexploitant, en verleent diensten voor goederenvervoer per spoor en andere aanverwante diensten op de markt.

(127) Bijgevolg is CFR Marfă een entiteit voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie beoordeelt vervolgens of de activiteit inzake het verlenen van diensten voor goederenvervoer per spoor en andere aanverwante diensten op de markt door CFR Marfă een economische activiteit vormt.

4.1.2. Economische activiteit

(128) Bij aanvang heeft de Commissie de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU beoordeeld in het licht van de Roemeense argumenten dat CFR Marfă overheidsgezag uitoefent.

(129) Roemenië betoogt (zie de overwegingen 63 tot en met 76 hierboven) dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă krachtens artikel 4, lid 2, VEU (107) en punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”, waarin onder meer is bepaald dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is wanneer het bij het handelen van de staat om “uitoefening van overheidsgezag” gaat of wanneer organen die onder de staat vallen optreden “in hun hoedanigheid van overheid”. Roemenië voert aan dat het zijn openbaar gezag uitoefende bij de vaststelling van de maatregelen 1, 2, 3 en 5, die erop gericht waren te garanderen dat de verplichtingen van CFR Marfă op het gebied van nationale veiligheid en defensie ononderbroken konden worden uitgevoerd.

(130) De Commissie merkt op dat dit argument tekortkomingen vertoont en wel om de volgende redenen.

(131) Ten eerste berust dit argument op een foutieve interpretatie van de manier waarop de bepalingen van punt 17 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” zijn bedoeld. Deze bepalingen maken deel uit van deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”, dat regels over de begrippen “onderneming” en “economische activiteit” omvat. Artikel 107, lid 1, VWEU is van toepassing op entiteiten die in aanmerking komen als ondernemingen die een economische activiteit uitoefenen overeenkomstig de in deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” vermelde regels. Bijgevolg moet bij het toetsen van de toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU ook worden beoordeeld of CFR Marfă een onderneming is die een economische activiteit uitoefent.

(132) Roemenië werpt daarentegen op dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă, omdat Roemenië zijn overheidsgezag uitoefende bij het vaststellen van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 ten gunste van CFR Marfă om de continuïteit van de verzendingen van strategische en militaire materialen, evenals de uitvoering van andere verplichtingen in verband de nationale veiligheids- en defensiedoeleinden te garanderen. Roemenië werpt met andere woorden op dat artikel 107, lid 1, VWEU niet van toepassing is op CFR Marfă, louter wegens de hoedanigheid waarin de Roemeense staat de maatregelen 1, 2, 3 en 5 ten gunste van CFR Marfă heeft vastgesteld.

(133) De Commissie merkt op dat dit argument verband houdt met de vraag of de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is op de acties van Roemenië voor het vaststellen van de maatregelen 1 tot en met 5 en, indien dit het geval is, met de toepassing van de toetsing (de punten 76 en 77 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”) zoals is aangegeven in de overwegingen 179 en 181 hieronder. Bij de toepasselijkheid en de toepassing van de toetsing aan het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie wordt echter op geen enkele wijze beoordeeld of CFR Marfă een onderneming is die een economische activiteit uitoefent voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg berust het argument van Roemenië op een foutieve interpretatie van het doel van deel 2 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun”.

(134) Ten tweede heeft Roemenië geen bewijs geleverd dat de activiteit van CFR Marfă geen economische activiteit is. Roemenië is er met name niet in geslaagd het bewijs te leveren dat het de activiteiten voor de militaire verzendingen en de verzendingen van strategische producten voor de uitoefening van zijn overheidsgezag uit de economische sfeer heeft gehaald, wat kan aantonen dat deze activiteiten inderdaad niet-economisch van aard zijn (108).

(135) Integendeel, uit de opmerkingen van Roemenië blijkt duidelijk dat het bij de militaire verzendingen om diensten gaat die door CFR Marfă op basis van jaarcontracten en tegen een vergoeding worden verleend (109). Roemenië erkent bovendien dat de markten voor militaire verzendingen en aanverwante activiteiten openstaan voor alle particuliere spoorwegexploitanten met een geldige licentie, ook al moeten bepaalde veiligheidsmachtigingen worden behaald (zie overweging 75). Dat wordt verder bevestigd door de voorschriften in protocollen, gezamenlijke besluiten en overeenkomsten (110) die zijn gesloten tussen het Ministerie van Nationale Defensie en het Ministerie van Vervoer, Bouw en Toerisme, waarin is vastgesteld dat de verplichtingen om de continuïteit van de militaire verzendingen in tijden van vrede, oorlog, bij natuurrampen, crisissituaties of andere uitzonderlijke omstandigheden te garanderen niet alleen bij CFR Marfă berust, maar ook bij andere gemachtigde spoorwegvervoersmaatschappijen, die op contractuele basis vergoed moeten worden.

(136) Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat deze diensten inzake militaire verzendingen door de staat niet uit de economische sfeer zijn gehaald en door CFR Marfă worden verleend op basis van marktmechanismen, waardoor zij in aanmerking komen als economische activiteiten (111).

(137) Het feit dat particuliere spoorwegvervoersmaatschappijen geen militaire verzendingen wensen uit te voeren, hetzij wegens de beperkte vraag, hetzij wegens het gebrek aan capaciteit, is niet relevant voor deze conclusie — wat telt is louter het feit dat deze exploitanten de mogelijkheid hebben om met CFR Marfă te concurreren voor deze opdrachten, wat bovendien wordt gewaarborgd door de geest en de formulering van Richtlijn 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad (112), in Roemeense wetgeving omgezet via Noodverordening 114/2011 van 21 december 2011 (113).

(138) Verder is de verplichting om de reserves aan te leggen, in stand te houden en te bewaren op verschillende punten langs het spoorwegnet is een voorwaarde voor CFR Marfă om militaire verzendingen tegen een vergoeding en op contractuele basis te kunnen verstrekken (114), waardoor de Commissie dit als onderdeel beschouwt van de economische activiteit van militaire verzendingen. Het feit dat CFR Marfă de middelen die als mobilisatiereserves zijn aangemerkt voor zijn gebruikelijke commerciële activiteiten inzake spoorwegvervoer mag gebruiken (inclusief militaire verzendingen) vormt een bijkomende bevestiging van deze conclusie. Het feit dat CFR Marfă mogelijk geen passende vergoeding ontvangt voor de kosten die zijn gemaakt bij het tot stand brengen, onderhouden en in stand houden van deze reserves wijzigt deze conclusie evenmin, aangezien elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en/of diensten op een bepaalde markt volgens vaste rechtspraak een economische activiteit is, ongeacht of dit plaatsvindt zonder een winstoogmerk of voor een gepaste vergoeding (115). Het feit dat CFR Marfă mogelijk niet naar behoren is vergoed voor de verlening van bepaalde diensten zou dus geen gevolgen mogen hebben voor de aanmerking van de diensten als economische activiteit.

(139) De Commissie aanvaardt het argument van Roemenië niet dat alleen CFR Marfă, dat 93 % van de nationale wagonvloot in handen heeft, de facto de enige exploitant is die in staat is om volledig aan de verplichting te voldoen om de mobilisatiereserves in stand te houden. Zelfs als dit argument een verschil zou kunnen maken voor de conclusie van de Commissie in overweging 136 (wat niet het geval is aangezien het gebied van de militaire verzendingen door de Roemeense staat niet uit de economische sfeer is gehaald), heeft Roemenië niet met bewijsmateriaal aangetoond waarom andere particuliere exploitanten niet in staat zouden zijn om voor militaire verzendingen te concurreren of om aan de vereisten inzake mobilisatie te voldoen met de overige 7 % van de wagons, of met wagons die daartoe bijkomend zijn aangekocht op de markt (onder meer van CFR Marfă, op reguliere commerciële basis of tijdens de liquidatie van CFR Marfă). De Commissie merkt op dat, hoewel Roemenië aanvoert dat de reserves die in de mobilisatieplannen zijn opgenomen niet van de hand mogen worden gedaan en operationeel moeten worden gehouden op kosten van CFR Marfă (overweging 64, punt ii)), het niet in staat was de Commissie de uitdrukkelijke wettelijke bepaling te verstrekken die dat bevestigt (116).

(140) De Commissie aanvaardt evenmin het argum