NL Publicatieblad van de Europese Unie L 166/36

BESLUIT (EU) 2017/1149 VAN DE COMMISSIE

van 27 september 2016

betreffende steunmaatregel SA.30931 (11/C) (ex N 185/10) door Roemenië ten uitvoer gelegd voor Roemeense regionale luchthavens

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 6031)

(Slechts de tekst in de Roemeense taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig het/de genoemde artikel(en) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij elektronische aanmelding van 17 mei 2010 heeft Roemenië, overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag, bij de Commissie aanmelding gedaan van een steunregeling ten behoeve van kleine (2) regionale luchthavens. Deze aanmelding is geregistreerd onder zaaknummer N 185/2010.

(2) Bij schrijven van 23 juni 2010, 7 oktober 2010, 3 december 2010 en 17 maart 2011 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. Bij brieven van 22 juli 2010, 27 oktober 2010, 20 januari 2011 en 5 april 2011 hebben de Roemeense autoriteiten de aanvullende informatie verschaft.

(3) Bij schrijven van 15 september 2010 hebben de Roemeense autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van bepaalde wijzigingen in de aangemelde regeling, met name wat betreft het aantal begunstigden.

(4) Bij schrijven van 24 mei 2011 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU, ten aanzien van de aangemelde steunmaatregel en andere maatregelen ten behoeve van luchthavens die geen deel uitmaakten van de aanmelding maar die door Roemenië onder de aandacht van de Commissie zijn gebracht in de fase van de voorlopige beoordeling (hierna het „inleidingsbesluit” genoemd) (3). In het bijzonder stelden de Roemeense autoriteiten de Commissie tijdens de fase van de voorlopige beoordeling ervan in kennis dat er aan de regionale luchthavens overheidsfinanciering was verleend gedurende de periode 2007-2009 ter dekking van exploitatietekorten.

(5) Op 23 juni 2011 heeft de Commissie een rectificatie van het inleidingsbesluit goedgekeurd.

(6) Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken.

(7) Bij brieven van 27 juni 2011, 5 juli 2011 en 19 augustus 2011 heeft Roemenië zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(8) De Commissie heeft van drie belanghebbenden opmerkingen ontvangen, namelijk van luchtvaartmaatschappij Carpatair, van de luchthaven van Cluj-Napoca en van de Roemeense Vereniging van Luchthavens (hierna de „RVL” genoemd).

(9) Bij schrijven van 16 september 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van de belanghebbenden aan Roemenië doorgezonden.

(10) Bij schrijven van 25 juli 2011 heeft Roemenië zijn aanmelding betreffende de voorgenomen financieringsregeling voor infrastructuurinvesteringen op kleine regionale luchthavens in Roemenië ingetrokken. Roemenië verbond zich ertoe om die luchthavens te financieren overeenkomstig Beschikking 2005/842/EG van de Commissie (5) (hierna de „DAEB-beschikking van 2005” genoemd) betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (thans artikel 106, lid 2, VWEU). Derhalve heeft de Commissie haar onderzoek betreffende die maatregel afgesloten op 31 oktober 2011. De formele onderzoeksprocedure bleef open wat betreft de overheidsfinanciering die aan de Roemeense regionale luchthavens werd verleend in 2007-2009.

(11) De richtsnoeren van de Commissie inzake staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (hierna de „richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014” genoemd) zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie op 4 april 2014 (6). Ze vervingen de richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna de „richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd).

(12) Op 15 april 2014 werd in het Publicatieblad van de Europese Unie een bekendmaking gepubliceerd waarin de lidstaten en belanghebbenden werden verzocht binnen een maand vanaf de datum van die bekendmaking hun opmerkingen te maken over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 in deze zaak. Hierop ontving de Commissie geen antwoord.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL/STEUN

2.1. BETWISTE MAATREGELEN

(13) Zoals hierboven vermeld, in het kader van de aanmelding inzake infrastructuurinvesteringen op kleine regionale luchthavens heeft Roemenië de Commissie ingelicht dat de meeste regionale luchthavens in Roemenië verliesgevend waren en dat hun exploitatietekorten gedekt werden door jaarlijkse overheidsfinancieringen.

(14) Tabel 1 geeft een lijst weer van de overheidsfinanciering die is verschaft aan categorie D-luchthavens (7) in 2007-2009, zoals ingediend door Roemenië. Tabel 1 Overheidsfinanciering verschaft aan 13 regionale luchthavens (in duizend RON) Luchthaven 2007 2008 2009 Totaal Arad 2 900 3 400 4 041 10 341 Bacău 3 730,99 1 765,52 394,14 5 890,65 Baia Mare 2 620 6 977 6 135 15 732 Cluj-Napoca 34 927 43 500 44 500 122 927 Craiova 6 505,33 8 377,08 25 099 39 981,38 Iaşi 19 843,12 12 314,89 7 812,15 39 970,16 Oradea 3 160 6 021 5 450 14 631 Satu Mare 3 890 3 460 2 676 10 026 Sibiu 13 889 66 818 13 545 94 252 Suceava 5 812,43 5 464,52 4 614,07 15 918,02 Târgu Mureș 4 083,30 18 175,60 15 573,65 37 832,55 Tulcea 11 651 16 921 2 069 30 641 Constanța 25 054,85 17 042,27 10 161,42 52 258,54 TOTAAL 138 067,02 210 236,88 142 070,43 490 401,3

(15) Tijdens de voorlopige onderzoeksfase heeft Roemenië duidelijk gemaakt dat het grootste deel van deze financiering steun betreft die van de verplichting tot aanmelding op grond van de DAEB-beschikking van 2005 is vrijgesteld. De enige afwijking zou de overheidsfinanciering voor de luchthaven van Timișoara zijn. Die financiering wordt door de Commissie onderzocht onder zaaknummer SA.31662 (8).

(16) In het bijzonder stelde Roemenië dat de overheidsfinanciering die de regionale luchthavens jaarlijks ontvingen compensatie was voor de levering van een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd). In die zin zou de maatregel de voorwaarden van de DAEB-beschikking van 2005 cumulatief hebben nageleefd, met name: a) het beheer van de dienst van algemeen economisch belang was toegekend aan de luchthavenbeheerders bij Regeringsbesluit 398/1997 dat onder andere de openbaredienstverplichtingen (hierna „ODV's” genoemd), de parameters voor de berekening van de compensatie en de regelingen om overcompensatie te vermijden, vastlegt; b) de luchthavens hadden minder dan 1 miljoen passagiers per jaar.

(17) Regeringsbesluit 398/1997 betreft de eigendomsoverdracht van de regionale luchthavens van het ministerie van Transport naar de lokale gemeenteraden wiens statuut aldus veranderde van „regii autonome” met specifieke kenmerken van nationaal belang naar „regii autonome” met specifieke kenmerken van lokaal belang. Het besluit omvat onder andere bepalingen betreffende hun activa, budgetten en personeel. In zijn bijlagen bevat het besluit bepalingen met betrekking tot de organisatiestructuur en de financiering van de luchthavens. Voorts wordt in de bijlagen een opsomming gegeven van de activiteiten van de luchthavenbeheerders (bijvoorbeeld het beheer van de luchthaveninfrastructuur, de organisatie en levering van afhandelingsdiensten, het waarborgen van de veiligheid van onder andere de vliegtuigen, de passagiers, de luchthavenactiviteiten, de ontwikkeling, het onderhoud en de modernisering van de start- en landingsbanen, de taxibanen, de parkeerplatforms, de uitrusting enz.), maar ze presenteren deze activiteiten niet als ODV's die aan de luchthavenbeheerders worden opgelegd. De lijst van activiteiten is van toepassing op alle betrokken luchthavens over de hele linie, d.w.z. er is geen afzonderlijke lijst voor elke luchthaven. Roemenië beweerde dat deze activiteiten, met name het algemeen beheer van de betrokken luchthavens, moet worden beschouwd als een DAEB en dat de verenigbaarheid van de maatregel beoordeeld moet worden volgens artikel 106 van het Verdrag.

(18) Wat betreft de financiering van de luchthavens bepaalt Regeringsbesluit 398/1997 dat de exploitatie- en kapitaalkosten van de betrokken luchthavens zouden worden gedekt door eigen middelen, aangevuld met overheidsfinanciering. De Roemeense autoriteiten betogen dat dit mechanisme overcompensatie voorkomt voor zover de luchthavens slechts het bedrag kunnen krijgen dat noodzakelijk is om alle kosten te dekken, waardoor overcompensatie wordt voorkomen.

(19) Voorts merkten de Roemeense autoriteiten op dat er geen subsidies zijn verstrekt voor de activiteiten die geen rechtstreeks verband houden met de belangrijkste activiteiten van de luchthavens, in overeenstemming met punt 34 en punt 53, onder iv), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.

(20) Overheidsbesluit 398/1997 is niet van toepassing op één van de luchthavens vermeld in tabel 1, met name de luchthaven van Constanța. De Roemeense autoriteiten verduidelijkten dat de overheidsfinanciering voor deze luchthaven compensatie vormt voor de nakoming van ODV's overeenkomstig Regeringsbesluit 523/1998. In het besluit wordt bepaald dat de „Societatea Națională Aeroportul Internațional Constanța” een kapitaalvennootschap is in eigendom van de staat en dat de oude juridische entiteit (Regia Autonoma Aeroportul International Constanța-Mihail Kogalniceanu) is afgeschaft. Het besluit en de bijlagen erbij bevatten bepalingen betreffende de activa, de organisatiestructuur, de financiering en een opsomming van de activiteiten van de luchthavenbeheerder (bijvoorbeeld de exploitatie van de luchthaveninfrastructuur, de organisatie en levering van afhandelingsdiensten, de veiligheid van de passagiers, de vliegtuigen enz. waarborgen, het onderhoud van de start- en landingsbanen, de taxibanen, de parkeerplatforms enz.). Deze activiteiten zijn niet gepresenteerd als ODV's die zijn opgelegd aan de luchthavenbeheerder. Wat betreft de financiering bepaalt Regeringsbesluit 523/1998 dat het type activa en kosten die gefinancierd dienen te worden, bepaalt of de kosten zullen worden gedekt met eigen middelen en kredieten of met eigen middelen aangevuld met overheidsfinanciering of alleen met overheidsfinanciering (9). Bovendien gaven de Roemeense autoriteiten aan dat deze luchthaven een Roemeens-Amerikaanse militaire basis is en dat de operationele continuïteit ervan gezien wordt als een strategische doelstelling betreffende de nationale veiligheid.

2.2. STEUNVERLENENDE AUTORITEITEN

(21) Wat betreft de luchthaven in handen van de Staat (Constanța), wordt de betreffende financiering bekostigd uit de staatsbegroting. Wat betreft de overige luchthavens waarvan de eigendom is overgedragen aan de lokale autoriteiten krachtens Regeringsbesluit 398/1997, verstrekken de lokale autoriteiten de overheidsfinanciering uit lokale middelen.

2.3. DE BEGUNSTIGDEN

(22) De begunstigden zijn de exploitanten van de Roemeense luchthavens van Arad, Bacău, Baia Mare, Cluj-Napoca, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Târgu-Mureș, Tulcea en Constanța.

(23) Tabel 2 geeft een overzicht van de verkeersvolumes op de betrokken luchthavens gedurende de periode die wordt beoordeeld, 2007-2009, en in de laatste jaren (2013-2015). Tabel 2 Verkeersvolumes op de dertien beoordeelde luchthavens Luchthaven 2007 2008 2009 2013 2014 2015 Arad 67 183 128 835 88 147 40 855 28 405 8 623 Bacău 114 323 119 657 195 952 307 488 313 376 364 727 Baia Mare 15 334 22 468 24 983 16 568 21 560 19 228 Cluj-Napoca 390 434 752 181 834 400 1 035 438 1 179 161 1 485 937 Craiova 5 113 13 021 13 977 40 291 138 886 116 947 Iaşi 126 334 145 933 148 538 231 933 273 047 381 603 Oradea 35 805 38 913 39 108 38 805 36 501 8 118 Satu Mare 5 883 7 298 11 101 16 195 12 644 17 375 Sibiu 105 654 141 032 154 160 189 152 215 951 278 403 Suceava 20 909 23 591 32 590 20 054 219 (10) 2 359 Târgu Mureș 157 531 70 349 84 120 356 699 343 521 335 993 Tulcea 1 029 4 032 854 1 894 1 311 394 Constanța 48 705 67 227 73 664 70 090 154 320 71 165

(24) Slechts in het geval van vijf van de 13 luchthavens (Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța en Oradea) was er een andere EU-luchthaven binnen 100 km of 60 minuten reistijd. De luchthaven van Arad ligt 50 km van de luchthaven van Timișoara, met een reistijd van 40 minuten. De luchthavens van Baia Mare en Satu Mare liggen 76 km van elkaar, met een reistijd van 1 uur en 10 minuten. De luchthaven van Constanța ligt 45 km van de luchthaven van Tuzla, met een reistijd van 30 minuten. De luchthaven van Oradea ligt 80 km van de Hongaarse luchthaven van Debrecen, met een reistijd van ongeveer 1 uur en 30 minuten. Tabel 3 Afstand en reistijd naar de dichtstbijzijnde luchthavens Luchthaven Dichtstbijzijnde naburige luchthaven Afstand (km) Reistijd Arad Timișoara 50 40 minuten Bacău Iaşi 138 2 uur Baia Mare Satu Mare 76 1 uur en 10 minuten Cluj-Napoca Târgu Mureș 104 1 uur en 27 minuten Craiova Sibiu 223 3 uur en 28 minuten Iaşi Bacău 128 2 uur Satu Mare Baia Mare 76 1 uur en 10 minuten Sibiu Târgu Mureș 124 1 uur en 46 minuten Suceava Iaşi 170 2 uur en 45 minuten Târgu Mureș Cluj-Napoca 107 1 uur en 45 minuten Tulcea Constanța 111 1 uur en 30 minuten Constanța Tuzla 45 30 minuten Oradea Debrecen (Hongarije) 80 1 uur en 30 minuten

(25) Wat betreft de luchthavens die binnen minder dan 100 kilometer of een reistijd van 60 minuten liggen van een andere luchthaven, werd aan de Roemeense autoriteiten gevraagd om een gedetailleerde beschrijving te geven van de eventuele specifieke kenmerken van de betrokken luchthavens die de veronderstelling dat die luchthavens in verschillende verzorgingsgebieden liggen, zouden kunnen rechtvaardigen, zoals bepaald door de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 (11).

(26) In antwoord op dit verzoek van de Commissie, gaf Roemenië de volgende toelichting (12):

ARAD — TIMIȘOARA

(27) De luchthaven van Arad is open voor binnenlands en buitenlands passagiers- en goederenvervoer en heeft een start- en landingsbaan van 1 800 m lang en 45 m breed. De capaciteit van de luchthaven bedraagt 200 passagiers per uur. De luchthaven beschikt over technische uitrusting van goede kwaliteit. Volgens Roemenië keurden de lokale autoriteiten op het tijdstip van de indiening van de informatie een financiering goed voor de uitbreiding en modernisering van de luchthaven van Arad. Dit gebeurde onder andere in het kader van de strategische doelstelling van de lokale autoriteiten om de luchthaven om te bouwen tot een intermodaal knooppunt voor passagiers- en goederenvervoer met het oog op de ontwikkeling van de regio.

(28) Gedurende de periode 2007-2009 was de luchthaven vooral gericht op lagekostenverkeer. Blue Air vloog naar verschillende Europese bestemmingen (Verona, Valencia, Stuttgart, Barcelona, Treviso) en Ryanair vloog naar één bestemming (Milaan) van april tot en met juni 2008.

(29) De Roemeense autoriteiten hebben bij de Commissie een analyse ingediend die de luchthaven in 2008 maakte over de activiteiten op dat moment en het passagiersverkeer in 2009-2020.

(30) De analyse toonde dat: — de niet uit de luchtvaart afkomstige inkomsten van 0,7 miljoen RON in 2007 stegen naar 1,3 miljoen RON in 2008; — de uit de luchtvaart afkomstige inkomsten van 1,7 miljoen RON in 2007 stegen naar 2,3 miljoen RON in 2008; — de afhandelingsinkomsten van 0,2 miljoen RON in 2007 stegen naar 1 miljoen RON in 2008; — de overheidsfinanciering verschaft aan de luchthaven van 2,4 miljoen RON in 2007 steeg naar 3,4 miljoen RON in 2008.

(31) De analyse toonde aan dat vooral het lagekostenverkeer de groei van de luchthaven aandreef: in 2008 maakten de lijnvluchten van Blue Air 88 % van het totale passagiersverkeer uit en die van Ryanair 11 %. De analyse veronderstelde een diversificatie van luchtvaartverbindingen door een nieuwe lagekostenluchtvaartmaatschappij aan te trekken, namelijk EasyJet.

(32) Volgens de in de analyse opgenomen prognoses zou het verkeer op de luchthaven van Arad toenemen van 128 834 passagiers in 2008 naar 1 064 116 passagiers in 2020, in een optimistisch scenario.

(33) Op de luchthaven van Timișoara steeg het passagiersverkeer van 859 329 passagiers in 2007 naar 886 083 passagiers in 2008 en 991 758 passagiers in 2009. Van 2007 tot 2009 was de luchthaven een regionaal knooppunt voor Carpatair, een regionale luchtvaartmaatschappij met volledige dienstverlening die vluchten uitvoerde naar ongeveer 32 binnenlandse en Europese bestemmingen. Andere luchtvaartmaatschappijen zoals Tarom, Lufthansa, Austrian Airlines, Malev, Alitalia, Moldavian Airlines, Alpi Eagles, Skyeurope Airlines en Wizz Air voerden vluchten uit naar de luchthaven.

BAIA MARE — SATU MARE

(34) Gezien de kenmerken van de start- en landingsbaan van de luchthaven van Baia Mare kunnen daar regelmatig korteafstandsvluchten worden uitgevoerd door vliegtuigen met een maximumcapaciteit van 75 passagiers.

(35) Gezien de kenmerken van de start- en landingsbaan van de luchthaven van Satu Mare kunnen daar middellangeafstandsvluchten worden uitgevoerd door vliegtuigen met een stoelcapaciteit tot 180 passagiers. De capaciteit van de luchthaven bedraagt 100 passagiers per uur.

CONSTANȚA — TUZLA

(36) De luchthaven van Tuzla heeft een grasstrook voor kleine vliegtuigen (d.w.z. met een maximale startmassa (MTOW) van 5 700 kg (13)) en heeft geen radionavigatiesysteem. Tijdens de periode 2007-2009 was het aantal vliegtuigbewegingen van vliegtuigen met een maximale startmassa van 5 700 kg van de luchthaven van Constanța aanzienlijk lager (5 tot 16 keer lager in de periode van de beoordeling) dan de luchthaven van Tuzla. De luchthaven van Tuzla wordt vooral gebruikt voor speciale vluchten terwijl de luchthaven van Constanța gebruikt wordt voor commercieel luchtverkeer met middelgrote en grote vliegtuigen.

ORADEA — DEBRECEN

(37) De luchthaven van Debrecen (Hongarije) ligt 80 km van de luchthaven van Oradea. De reistijd bedraagt echter ten minste 1 uur en 30 minuten omdat er een paspoortcontrole is aan de grens van Roemenië, dat geen deel uitmaakt van het Schengengebied, naar Hongarije, dat wel deel uitmaakt van het Schengengebied. De luchthaven van Debrecen had 42 900 passagiers in 2007, 42 650 passagiers in 2008 en 25 060 passagiers in 2009. De twee luchthavens hadden verschillende businessmodellen in 2007-2009: de luchthaven van Debrecen was vooral gericht op chartervluchten (het lagekostenverkeer begon zich pas de laatste jaren te ontwikkelen) en de luchthaven van Oradea was vooral gericht op binnenlandse vluchten uitgevoerd door regionale en nationale luchtvaartmaatschappijen met volledige dienstverlening.

2.4. BEGROTING

(38) De totale begroting van de maatregel die wordt beoordeeld, bedraagt 490 401 300 RON, zoals uiteengezet in tabel 1.

2.5. OVERIGE LOPENDE ONDERZOEKSPROCEDURES

(39) Op 31 juli 2015 leidde de Commissie formeel twee onderzoeksprocedures in met betrekking tot onder andere de overheidsfinanciering die aan de luchthaven van Cluj-Napoca is verleend gedurende de periode 2010-2014 (14) en aan de luchthaven van Târgu Mureș in 2011-2014 (15) en die geen betrekking heeft op de steun die in het kader van dit besluit wordt onderzocht.

3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

(40) Zoals uiteengezet in de voorgaande overweging 4 besloot de Commissie in het inleidingsbesluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de aangemelde steunmaatregel en de overheidsfinanciering in 2007-2009 ter dekking van de exploitatietekorten. Toen Roemenië haar aanmelding van de voorgenomen financieringsregeling voor infrastructuurinvesteringen introk, bleef de formele onderzoeksprocedure open met betrekking tot de overheidsfinanciering verschaft aan de Roemeense regionale luchthavens in 2007-2009 (zie voorgaande overweging 10).

(41) In het inleidingsbesluit luidde het voorlopige standpunt van de Commissie dat de voorwaarden waaraan moest worden voldaan opdat de compensatie van DAEB geen voordeel zou inhouden in de zin van artikel 107 van het Verdrag niet cumulatief waren vervuld in onderhavig geval.

(42) Volgens de vierde voorwaarde van het Altmark-arrest (16) dient de compensatie beperkt te blijven tot het noodzakelijke minimum voor een efficiënte onderneming om niet als staatssteun te worden beschouwd. Aan dit criterium is voldaan indien de begunstigden van de compensatie zijn gekozen in het kader van een openbare aanbesteding. Bij gebreke daarvan zal de hoogte van de compensatie worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.

(43) Het voorlopige standpunt van de Commissie luidde dat deze voorwaarde niet was vervuld omdat de exploitanten van de begunstigde luchthavens niet waren gekozen in het kader van een openbare aanbesteding. Evenmin had Roemenië beweerd dat de compensatie bepaald was op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde en goed beheerde luchthavenexploitant die is uitgerust met de nodige middelen om de openbare dienst te verlenen.

(44) Vandaar was de Commissie van mening dat de maatregel een economisch voordeel inhield voor de begunstigden en luidde haar voorlopige conclusie dat de jaarlijkse exploitatiesubsidie staatssteun vormde in de zin van artikel 107 van het Verdrag.

(45) Daarnaast merkte de Commissie op dat Roemenië het steunkarakter van de maatregel niet had betwist.

(46) Wat betreft de verenigbaarheid van de maatregel had de Commissie twijfel over de vraag of de criteria die zijn vastgelegd in de DAEB-beschikking van 2005 waren vervuld en vandaar of de exploitatiesubsidies die de luchthavens elk jaar kregen, waren vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, zoals Roemenië aanvankelijk beweerd had.

(47) In die zin merkte de Commissie allereerst op dat opdat de DAEB-beschikking van 2005 van toepassing zou zijn in specifieke gevallen, de betrokken diensten moeten worden beschouwd als echte DAEB's en duidelijk als zodanig door de lidstaat moeten zijn omschreven.

(48) De Commissie was van oordeel dat Roemenië in dit geval onvoldoende informatie had verstrekt om te rechtvaardigen dat de exploitatie van de dertien regionale luchthavens als DAEB zou moeten worden beschouwd, in de zin dat de gebieden die door deze luchthavens worden bediend onvoldoende verbinding zouden hebben met de rest van het land indien dit uitsluitend aan de marktwerking zou worden overgelaten.

(49) Voorts stelde de Commissie dat de lidstaat de luchthavendiensten niet duidelijk had gedefinieerd als DAEB. Het voorlopige standpunt van de Commissie was dat de ogenschijnlijke overlapping van de regionale luchthavens in Roemenië binnen hetzelfde verzorgingsgebied één van de redenen kon zijn waarom die luchthavens verliesgevend waren. Daarom merkte de Commissie op dat verschillende van deze luchthavens minder dan 50 000 passagiers per jaar hadden en binnen een afstand in rechte lijn van 100 km van elkaar lagen.

(50) De Commissie was derhalve van mening dat de definitie van de openbare dienst onvoldoende duidelijk was en er sprake kon zijn van een kennelijke fout voor zover de exploitatie van de luchthavens gedefinieerd zou kunnen zijn als een DAEB zonder dat het daadwerkelijk nodig was om een goede verbinding te verzekeren van het verzorgingsgebied van elke luchthaven met de rest van het land.

(51) De Commissie had twijfels of volledig was voldaan aan de bepalingen van artikel 4 van de DAEB-beschikking van 2005 met betrekking tot de inhoud van het besluit waarmee de belasting met de diensten plaatsvindt.

(52) Ten slotte merkte de Commissie op dat alhoewel de Roemeense autoriteiten bevestigd hadden dat enkel de belangrijkste activiteiten van de luchthavens subsidies kregen, het onvoldoende duidelijk was of alleen de kosten van de subsidiabele activiteiten waren gesubsidieerd. In de besluiten waarmee de belasting met die diensten plaatsvond, was er geen specifieke bepaling om de subsidiabele kosten te beperken tot de belangrijkste activiteiten van de luchthavens.

4. OPMERKINGEN VAN ROEMENIË

(53) De opmerkingen van Roemenië over het inleidingsbesluit hadden vooral betrekking op de twijfels van de Commissie over de steunregeling van de Staat voor de financiering van infrastructuur voor luchthavens met een jaarlijks verkeersvolume van minder dan 1 miljoen passagiers waarvan de aanmelding is ingetrokken.

(54) Wat betreft de overheidsfinanciering voor de Roemeense regionale luchthavens stelde Roemenië, in antwoord op de mening van de Commissie in de zin dat de ogenschijnlijke overvloed aan luchthavens in bepaalde regio's een belemmering kan zijn voor de ontwikkeling van de betrokken luchthavens, dat de situatie van de regionale luchthavens (met weinig verkeer waardoor ze geen voldoende rendabel niveau kunnen bereiken) hoofdzakelijk te wijten was aan de staat van ontwikkeling van de regio's waar die luchthavens zich bevonden, veeleer dan aan de afstand tot de naburige luchthavens.

(55) Wat betreft de overheidsfinanciering in het kader van Regeringsbesluit 398/1997 verduidelijkte Roemenië dat de bedragen niet worden betaald aan het begin van het jaar op basis van een kostenraming en dat eventuele overschotten niet worden teruggegeven aan de Staat aan het einde van het boekjaar zoals aangegeven in het inleidingsbesluit, maar dat dergelijke financiering wordt verschaft op het ogenblik waarop de activiteiten worden uitgevoerd. Dat gebeurt op basis van rechtvaardigingen en binnen de in de goedgekeurde begroting vastgestelde grenzen.

5. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

5.1. OPMERKINGEN VAN CARPATAIR

(56) De opmerkingen van Carpatair hebben deels betrekking op de overheidsfinanciering die is verstrekt aan de luchthaven van Timișoara en aan Wizz Air. Zoals uiteengezet in overweging 15 is de overheidsfinanciering voor de luchthaven van Timișoara en voor Wizz Air het onderwerp van een afzonderlijke formele onderzoeksprocedure (17). In hetgeen volgt zal de Commissie daarom enkel een samenvatting geven van de opmerkingen die Carpatair maakte die relevant zijn voor het onderhavige geval.

(57) Carpatair stelt dat exploitatiesteun doorgaans als onrechtmatig en ingaand tegen EU-belangen wordt beschouwd en enkel dient te worden toegekend in uitzonderlijke omstandigheden. Carpatair is van mening dat de toekenning van exploitatiesteun aan de luchthavens de werking van de sector verstoort en wel om de volgende redenen: a) er zou op een oneerlijke manier worden geconcurreerd tussen de EU-luchthavens en de luchthavens die staatssteun krijgen, zouden in staat zijn om luchtvaartmaatschappijen aan te trekken door kortingen aan te bieden op de luchthavengelden; de luchthavens die geen steun krijgen, zouden niet langer in staat zijn om daadwerkelijk te concurreren wat betreft het aantrekken van luchtvaartmaatschappijen; b) door deze maatregel zouden de luchthavens die exploitatiesteun krijgen de neiging hebben om hoge kortingen aan te bieden op de luchthavengelden, en die kortingen zouden niet worden toegekend als de luchthavens volgens marktvoorwaarden zouden handelen.

(58) Carpatair wijst erop dat de exploitatiesteun een negatieve invloed heeft op de markt van de luchtvervoers- en luchthavendiensten omdat hij zorgt voor concurrentievervalsing tussen de luchthavens en uiteindelijk voor concurrentievervalsing tussen de luchtvaartmaatschappijen die vanuit die luchthavens opereren. Als zodanig zorgt de exploitatiesteun voor concurrentievervalsing tussen de luchthavens in Roemenië. Voorts heeft deze steun negatieve gevolgen voor luchthavens in buurlanden zoals Hongarije.

5.2. OPMERKINGEN VAN DE RVL

(59) De RVL is een privaatrechtelijke juridische entiteit zonder winstoogmerk die de Roemeense burgerluchthavens vertegenwoordigt.

(60) De opmerkingen van de RVL over het inleidingsbesluit zijn gericht op de aspecten die verband houden met de staatssteunregeling voor de financiering van infrastructuur. In wezen betoogt de RVL dat de infrastructuur van de meeste regionale luchthavens in Roemenië vernieuwd moet worden en ver onder die van luchthavens in andere EU-lidstaten ligt. Volgens de RVL is de overheidsfinanciering voor het upgraden van de luchtvaartinfrastructuur gerechtvaardigd door het ontbreken van haalbare en betrouwbare vervoersalternatieven in Roemenië (geen snelwegen noch hogesnelheidstreinen).

5.3. OPMERKINGEN VAN DE LUCHTHAVEN VAN CLUJ-NAPOCA

(61) Volgens de luchthaven van Cluj-Napoca werd de overheidsfinanciering die ze kreeg van de lokale gemeenteraad enkel gebruikt om niet-economische activiteiten te subsidiëren. Vandaar valt die buiten het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(62) In het bijzonder waren de betrokken bedragen wellicht bedoeld om de kosten te dekken van bepaalde niet-economische activiteiten binnen de luchthavens (zoals grenscontroles, speciale eenheden, douane, politietaken, speciale luchtvaarteenheden) evenals de kosten van ondersteunende infrastructuur en uitrusting, met inbegrip van onderhoud, upgrade, beheer van de infrastructuur, kosten die betrekking hebben tot de ondersteunende diensten die de luchthaven levert, brandpreventie, noodhulp en veiligheidsmaatregelen. Volgens de luchthaven van Cluj-Napoca is de Staat verantwoordelijk voor de dekking van deze kosten in het kader van de uitoefening van zijn overheidsmacht en vallen ze derhalve niet binnen het toepassingsgebied van de regels inzake staatssteun.

(63) Verder betoogde de luchthaven dat de luchthaven geen exploitatietekort had gedurende de periode 2007-2009.

6. OPMERKINGEN VAN ROEMENIË OVER DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN

(64) Bij schrijven van 17 oktober 2011 zond Roemenië zijn opmerkingen over de opmerkingen die de belanghebbenden bij het onderzoek hadden ingediend naar de Commissie.

(65) Alhoewel deze opmerkingen uitsluitend verband hielden met de aangemelde staatssteunregeling voor infrastructuurinvesteringen, zijn een aantal van die opmerkingen relevant voor de beoordeling van de exploitatiesubsidies die in dit besluit worden beoordeeld. Hierna wordt een samenvatting van die opmerkingen gegeven.

(66) Roemenië voert aan dat de meeste Roemeense regionale luchthavens een jaarlijkse verkeersstroom hebben van minder dan 50 000 passagiers en dat geen enkele luchthaven meer dan 300 000 passagiers zal hebben tegen 2015. Op grond daarvan is Roemenië van oordeel dat het weinig waarschijnlijk is dat de staatssteun voor deze luchthavens een invloed zal hebben op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten zal verstoren.

(67) Voorts meent Roemenië dat de afstand tussen die luchthavens hun ontwikkeling in geen enkel opzicht zal aantasten. Immers, zelfs in die gevallen waarin de afstand in rechte lijn tussen de luchthavens minder dan 100 km bedraagt, is de reistijd doorgaans meer dan 2 uur. Met andere woorden, de betrokken luchthavens oefenen geen concurrentiedruk uit op elkaar.

7. BEOORDELING VAN DE STEUN

(68) Zoals uiteengezet in overweging 10 hierboven bleef de formele onderzoeksprocedure open wat betreft de overheidsfinanciering die aan de Roemeense regionale luchthavens werd verschaft in 2007-2009 nadat Roemenië haar aanmelding van de voorgenomen financieringsregeling voor infrastructuurinvesteringen had ingetrokken. De hieronder uiteengezette beoordeling betreft die maatregel.

(69) In het licht van de besluiten ter inleiding van een formeel onderzoek voor de luchthaven van Cluj-Napoca en de luchthaven van Târgu Mureș van 31 juli 2015 (zie punt 39 hierboven) acht de Commissie het passend het onderzoek af te sluiten wat betreft alle luchthavens waarop het betrekking heeft, met uitzondering van de luchthaven van Cluj-Napoca en de luchthaven van Târgu Mureș. De Commissie is voornemens om onderzoek SA.30931 af te sluiten wat betreft die twee luchthavens samen met de onderzoeken die zijn ingesteld op 31 juli 2015. Derhalve is de beoordeling die hierna wordt uiteengezet slechts van toepassing op de maatregelen die zijn genomen ten gunste van de 11 overige luchthavens.

7.1. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN

(70) Zoals bepaald in artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn maatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, tenzij anders is bepaald.

(71) De criteria zoals neergelegd in artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn cumulatief. Daarom moet, om te bepalen of de betrokken maatregel een steunmaatregel is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, aan alle onderstaande voorwaarden zijn voldaan. Het is met name zo dat de financiële steun: a) door de Staat of met staatsmiddelen is bekostigd; b) bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt; c) de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en d) het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

7.1.1. Economische activiteit en het begrip „onderneming”

(72) Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst nagaan of de luchthavenbeheerders ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Het begrip onderneming omvat elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van de entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (18). Iedere activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt is een economische activiteit.

(73) In „Luchthaven van Leipzig/Halle”, oordeelde het Gerecht dat van de datum van het arrest in „Aéroports de Paris” (12 december 2000), de toepassing van de regels inzake staatssteun op de financiering van luchthaveninfrastructuur niet langer kon worden uitgesloten.

(74) De Commissie is derhalve tot de slotsom gekomen dat de luchthavenbeheerder ten minste vanaf 12 december 2000 betrokken is bij een economische activiteit en een onderneming vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (zie ook punt 29 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014).

7.1.2. Overheidstaken

(75) Hoewel de luchthavenbeheerders beschouwd dienen te worden als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag ten minste vanaf 12 december 2000, moet eraan worden herinnerd dat niet alle activiteiten van een luchthavenbeheerder noodzakelijkerwijs van economische aard zijn (zie ook punt 34 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014) (19).

(76) Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de Staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht niet van economische aard zijn en niet onder de toepassing van de staatssteunregels vallen.

(77) Daarom is de financiering van activiteiten die tot de overheidstaken behoren, of van infrastructuur die rechtstreeks met deze activiteiten in verband staat, doorgaans geen staatssteun (20). Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investeringen met betrekking tot de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht van niet-economische aard te zijn (zie ook punt 35 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014) (21).

(78) De overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten mag echter niet leiden tot onrechtmatige discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavenbeheerders. Het is immers vaste rechtspraak dat er van een voordeel sprake is wanneer overheidsinstanties ondernemingen bevrijden van de kosten die inherent zijn aan hun economische activiteiten (22). Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders die namens dezelfde overheid dezelfde diensten verlenen, deze kosten niet moeten dragen, kunnen deze laatste genieten van een voordeel, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd (zie ook punt 37 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014).

(79) Roemenië heeft op geen enkel moment beweerd dat de financiering die is verleend aan de regionale luchthavens die het onderwerp zijn van dit besluit kosten dekten die in aanmerking zouden komen als voor overheidstaken gemaakte kosten. Evenmin heeft één van de luchthavenbeheerders, behalve de luchthaven van Cluj-Napoca, in de loop van het onderzoek beweerd dat dat het geval zou zijn. Het compensatiemechanisme is immers ontworpen ter bekostiging van het verschil tussen de inkomsten en de tekorten van de luchthavens, zonder onderscheid te maken tussen de kosten van overheidstaken en andere soorten kosten. Deze vraag kan opengelaten worden met betrekking tot de luchthaven van Cluj-Napoca en de luchthaven van Târgu Mureș omdat dit besluit geen afsluiting vormt van het lopende onderzoek met betrekking tot die luchthavens. Wat betreft de overige luchthavens concludeert de Commissie dat de maatregelen geen compensatie zijn voor de kosten van overheidstaken.

7.1.3. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid

(80) Het begrip staatssteun omvat ieder voordeel dat direct of indirect uit overheidsmiddelen wordt gefinancierd en dat wordt verleend door de Staat zelf of door instellingen die werken op grond van een overheidsmandaat. Bijgevolg omvat dit ook alle steun die wordt toegekend door regionale of lokale autoriteiten in de lidstaten, ongeacht hun statuut of hun benaming (23).

(81) In dit geval verlenen de Staat of de lokale autoriteiten rechtstreeks de financiering met eigen middelen. Bijgevolg bevestigt de Commissie dat alle hier te beoordelen maatregelen uit staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de Staat zijn toe te rekenen.

7.1.4. Selectief economisch voordeel

(82) De overheidsfinanciering die verschaft werd aan de luchthavenbeheerders was bedoeld om de verliezen bij de uitvoering van hun normale activiteiten te compenseren. Niets in het feitelijk bewijsmateriaal waarover de Commissie beschikt of in de opmerkingen van Roemenië of derden wijst erop dat de steunverlenende autoriteiten een financieel rendement konden verwachten als gevolg van die financieringsmaatregelen op het tijdstip van de beslissing inzake de toekenning. Daarom voldoen de maatregelen in kwestie niet aan het beginsel van een exploitant in een markteconomie.

(83) In de loop van het onderzoek voerde Roemenië aan dat de betwiste overheidsfinanciering compensatie was voor het verlenen van DAEB.

(84) In geval van ondernemingen waaraan het verlenen van een DAEB is toevertrouwd, moet de Commissie, om uitsluitsel te geven over de vraag of de beoordeelde maatregelen al dan niet een economisch voordeel inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, onderzoeken of de criteria die het Hof van Justitie in het Altmark-arrest heeft gesteld, zijn nagekomen (24). Hierna wordt een samenvatting van die criteria gegeven: a) de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (hierna „Altmark 1” genoemd); b) de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld (hierna „Altmark 2” genoemd); c) het bedrag van de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen (hierna „Altmark 3” genoemd); d) wanneer de keuze van de onderneming die wordt belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, in een concreet geval niet wordt gemaakt in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde goed beheerde onderneming die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten voor de openbaredienstverlening kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van genoemde verplichtingen (hierna „Altmark 4” genoemd).

(85) Er moet cumulatief aan de vier criteria worden voldaan. Dat betekent dat als er niet is voldaan aan één van de criteria, niet kan worden aangevoerd dat de maatregelen in kwestie geen economisch voordeel inhouden op grond van het Altmark-arrest.

7.1.4.1. Altmark 1

(86) De vereiste van het eerste Altmark-criterium komt overeen met de vereiste inzake de duidelijke toewijzing van de verlening en omschrijving van de DAEB zoals neergelegd in artikel 106, lid 2, van het Verdrag (25).

(87) Artikel 106, lid 2, van het Verdrag is uitsluitend van toepassing op „ondernemingen belast met het beheer” van de DAEB. Het Hof van Justitie heeft consequent benadrukt dat er behoefte is aan besluiten waarmee de belasting met die diensten plaatsvindt (26). Bijgevolg maakt de noodzaak van een heldere omschrijving van de DAEB integrerend deel uit van en is deze van essentieel belang voor het begrip „belasten met” en vloeit zij rechtstreeks voort uit artikel 106, lid 2, van het Verdrag.

(88) In de Mededeling van 2001 betreffende diensten van algemeen belang benadrukte de Commissie reeds het verband tussen duidelijke omschrijving, toewijzing en noodzaak en evenredigheid van de compensatie voor de DAEB krachtens artikel 106, lid 2, van het Verdrag (27). Punt 22 van die Mededeling licht toe dat „de in artikel 106, lid 2, van het Verdrag genoemde uitzondering is echter alleen van toepassing als de taak van openbare dienstverrichting duidelijk is omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is opgelegd […]. Deze verplichting is noodzakelijk teneinde rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen en absoluut noodzakelijk om te beoordelen of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.” Bijgevolg zijn de belasting met en de definitie van de taak een logische, onmisbare voorafgaande voorwaarde om compensaties zinvol op hun evenredigheid te kunnen beoordelen. De rechterlijke instanties van de Unie hebben consequent nadruk gelegd op de noodzaak van een duidelijke omschrijving van de ODV's voor toepassing van de Altmark-uitzondering en artikel 106, lid 2, van het Verdrag (28).

(89) Ook de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van de DAEB verleende compensatie (29) verduidelijkt dat de DAEB en de ODV's vooraf duidelijk moeten worden omschreven. Volgens punt 51 van die mededeling is het namelijk zo dat „wil artikel 106, lid 2, van het Verdrag van toepassing zijn, dan moeten één of meer ondernemingen met het beheer van een DAEB worden belast.” De betrokken ondernemingen moeten dus door de Staat met een bijzondere taak zijn belast. Volgens het eerste Altmark-criterium moet de onderneming ODV's nakomen. Om dus te voldoen aan het Altmark-arrest, is de belasting met een openbare dienst nodig om de verplichtingen van de betrokken DAEB-verlener en van de betrokken overheidsinstantie die de betrokken DAEB toewijst, af te bakenen. Volgens punt 52 moet de taak van openbare dienstverrichting nadien worden toegewezen door middel van één of meerdere besluiten waarin ten minste de ODV's, de betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied worden bepaald; evenals de aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het betrokken overheidsorgaan zijn verleend.

(90) In dit geval beweerde Roemenië dat de overheidsfinanciering verschaft aan de betrokken luchthavens gedurende de periode 2007-2009 compensatie was voor het verlenen van DAEB's. Roemenië betoogde dat Regeringsbesluit 398/1997 op een duidelijke en transparante wijze de ODV's heeft vastgelegd evenals de parameters voor de berekening van de compensatie en de regelingen om overcompensatie te vermijden.

(91) Alhoewel Regeringsbesluit 398/1997 vastlegde dat de exploitatie- en kapitaalkosten van de daarin opgesomde luchthavens gedekt zouden worden met eigen middelen aangevuld met overheidsfinanciering en een opsomming gaf van de door de luchthavenbeheerders uit te voeren activiteiten op alle betrokken luchthavens (d.w.z. niet afzonderlijk voor elke luchthaven), legde het geen duidelijke ODV's op aan de luchthavenbeheerders.

(92) Alhoewel Regeringsbesluit 523/1998 vastlegde welke kosten aangevuld zouden worden met overheidsfinanciering of volledig gedekt zouden worden met overheidsfinanciering en een opsomming gaf van de door de luchthavenbeheerders uit te voeren activiteiten, legde het met betrekking tot de luchthaven van Constanța geen duidelijke ODV's op aan de luchthavenbeheerders.

(93) De bewering van Roemenië dat de luchthavendiensten van essentieel belang zouden zijn voor de economische ontwikkeling van de betrokken regio's of gericht zijn op de nakoming van een strategische veiligheidsdoelstelling is onvoldoende om te concluderen dat de begunstigden op de juiste wijze zijn belast met de DAEB in de mate van ODV's.

(94) Wat betreft de vraag of de betrokken luchthavens beschouwd worden als echte diensten van algemeen economisch belang, geeft de Commissie geen uitsluitsel over deze vraag gezien een beoordeling hierover niet nodig is omdat, zoals uiteengezet hierboven, de ODV's niet duidelijk zijn vastgelegd in een toewijzingsbesluit. Derhalve dient de Commissie geen standpunt in te nemen met betrekking tot deze vraag.

(95) Bijgevolg voldoen de maatregelen in kwestie niet aan Altmark 1.

7.1.4.2. Altmark 4

(96) Volgens het vierde criterium van het Altmark-arrest dient de compensatie beperkt te blijven tot het minimum dat nodig is om niet als steun te worden beschouwd. Er wordt aan dit criterium voldaan als de begunstigde van de compensatie is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die de vereiste DAEB tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, of, bij gebreke daarvan, als de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten van een goed beheerde onderneming.

(97) In dit geval zijn de begunstigden niet gekozen in het kader van een openbare aanbesteding. Voorts is er geen bewijs dat de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen (niet juist gedefinieerd — zie de overwegingen 86 tot en met 95). Derhalve is de Commissie van mening dat niet kan worden geconcludeerd dat de betrokken overheidsfinanciering bepaald was op basis van een analyse van de kosten van een goed beheerde onderneming.

(98) Bijgevolg voldoen de onderzochte maatregelen niet aan Altmark 4.

7.1.4.3. Conclusie betreffende het bestaan van een selectief economisch voordeel

(99) Aangezien niet is voldaan aan Altmark-criteria 1 en 4 concludeert de Commissie dat in onderhavig geval niet cumulatief is voldaan aan de vier criteria die het Hof van Justitie vastlegde in het Altmark-arrest. Omdat niet is voldaan aan het beginsel van een exploitant in een markteconomie, zoals aangegeven in overweging 82 hierboven, hielden de hier te onderzoeken maatregelen een economisch voordeel in voor de luchthavenbeheerders.

(100) Voorts is dat economisch voordeel selectief omdat het op bepaalde tot een zekere economische sector behorende ondernemingen is gericht, met name luchthavens.

7.1.5. Vervalsing van de mededinging en gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten

(101) De concurrentie tussen luchthavens kan worden beoordeeld aan de hand van de keuzecriteria van luchtvaartmaatschappijen, met name door factoren te vergelijken zoals het soort verleende luchthavendiensten en de betrokken klanten, bevolking of economische activiteit, de congestie, de landzijdige bereikbaarheid, de hoogte van de heffingen en de algemene zakelijke voorwaarden voor het gebruik van luchthaveninfrastructuur en -diensten (zie punt 43 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014).

(102) Bovendien concurreren de luchthavenbeheerders met betrekking tot het beheer van de luchthaveninfrastructuur, inclusief op de lokale en regionale luchthavens. De overheidsfinanciering van een luchthaven kan dus de mededinging verstoren op de markten voor de exploitatie van luchthaveninfrastructuur. Bovendien kan overheidsfinanciering voor luchthavens de mededinging verstoren en het handelsverkeer op de markt voor luchtvervoer in de hele Unie beïnvloeden. Ten slotte kan de overheidsfinanciering voor luchthavens gevolgen hebben voor de intermodale concurrentie (zie punt 44 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014).

(103) Derhalve verstoorden de hier te onderzoeken maatregelen de concurrentie of dreigden ze ten minste de concurrentie te verstoren en hadden ze gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten.

7.1.6. Conclusie over de vraag of er sprake is van steun

(104) Op basis van het bovenstaande komt de Commissie tot de slotsom dat de beoordeelde maatregelen staatssteun zijn voor die luchthavens in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

7.2. SOORT STEUN: BESTAANDE OF NIEUWE STEUN?

(105) De beoordeling onder paragraaf 3.2.2 „Soort steun: bestaande of nieuwe steun” (punten 93 tot en met 95) van het inleidingsbesluit over de vraag of de steun moet worden beschouwd als bestaande of nieuwe steun op grond van de bepalingen van bijlage V van de Akte betreffende de voorwaarden voor de toetreding van de Republiek Bulgarije en de Republiek Roemenië blijft van kracht. Bijgevolg kunnen de maatregelen niet beschouwd worden als bestaande steun.

7.3. RECHTMATIGHEID VAN DE STEUN

(106) De beoordeelde maatregelen zijn in werking getreden vóór de officiële goedkeuring van de Commissie. Derhalve vormen zij onrechtmatige steun tenzij zij voldoen aan de relevante voorwaarden van een handeling van de Unie betreffende vrijstelling voor groepen van de aanmeldingsverplichting die is vastgelegd in artikel 108 van het VWEU voor bepaalde soorten steun. In onderhavig geval is de enige mogelijke handeling die een dergelijke vrijstelling zou kunnen hebben, verleend de DAEB-beschikking van 2005.

(107) In de loop van het onderzoek heeft Roemenië aangevoerd dat de steun voor de betrokken dertien luchthavens zou voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgelegd in de DAEB-beschikking van 2005 die van kracht was op het tijdstip dat de steun in kwestie werd toegekend.

(108) De DAEB-beschikking van 2005 was van toepassing op luchthavens: a) met minder dan 1 miljoen passagiers per jaar; b) met een jaarlijkse omzet vóór belastingen van minder dan 100 miljoen tijdens de twee boekjaren voorafgaand aan het jaar waarin de dienst van algemeen economisch belang werd toegewezen, die een jaarlijkse compensatie van minder dan 30 miljoen EUR krijgen (30).

(109) De DAEB-beschikking van 2005 was alleen van toepassing op steun in de vorm van compensatie voor openbare diensten voor echte DAEB-diensten. Om deze vrijstelling te kunnen genieten, moet de compensatie voor de openbare dienst betreffende de uitvoering van de DAEB ook voldoen aan de specifieke voorwaarden die zijn uiteengezet in de artikelen 4, 5 en 6 (31).

(110) In artikel 4 van de DAEB-beschikking van 2005 is bepaald dat de betrokken onderneming met het beheer van de DAEB moet worden belast door middel van één of meer officiële besluiten, met daarin vermelding van met name de aard en de duur van de ODV's, de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. In artikel 5 van de DAEB-beschikking van 2005 is dan weer bepaald dat het compensatiebedrag niet hoger mag zijn dan wat nodig is om bepaalde kosten van de uitvoering van ODV's te dekken, rekening houdend met de opbrengsten, plus een redelijke winstmarge. Ten slotte is in artikel 6 van de DAEB-beschikking van 2005 bepaald dat de lidstaten op geregelde tijdstippen controles moeten uitvoeren om ervoor te zorgen dat ondernemingen geen compensatie ontvangen die het overeenkomstig artikel 5 bepaalde bedrag overschrijdt.

(111) Zoals is aangegeven in paragraaf 7.1.4.1 heeft Roemenië niet aangetoond dat duidelijk omschreven ODV's werden toegewezen aan de luchthavenbeheerders door middel van de vermeende toewijzingsbesluiten waarop Roemenië zich baseerde, met name Regeringsbesluit 398/1997 en Regeringsbesluit 523/1998. Derhalve is niet voldaan aan de vereisten van artikel 4.

(112) Daarom kan de steun voor de elf luchthavenbeheerders niet beschouwd worden als verenigbaar met de interne markt en vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding op grond van de DAEB-beschikking van 2005.

(113) Volgens artikel 10 van Besluit 2012/21/EU van de Commissie (32) (hierna het „DAEB-besluit van 2011” genoemd), kunnen de vóór de inwerkingtreding van dit besluit van kracht geworden steunmaatregelen die overeenkomstig de DAEB-beschikking van 2005 niet verenigbaar waren met de interne markt noch waren vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, maar die aan de daarin vastgestelde voorwaarden voldoen, beschouwd worden als verenigbaar met de interne markt en vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. Om soortgelijke redenen als onder paragraaf 7.1.4.1 voldoet de steun niet aan de voorwaarden van artikelen 4, 5 en 6 van het DAEB-besluit van 2011, die grotendeels identiek zijn aan artikelen 4, 5 en 6 van de DAEB-beschikking van 2005. Daarom kan de steun niet beschouwd worden als verenigbaar met de interne markt en vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding op grond van de DAEB-beschikking van 2011.

(114) Derhalve vormen de onderhavige maatregelen onrechtmatige staatssteun.

7.4. DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN

(115) Om de redenen die hierboven zijn uiteengezet, kan de steun niet beschouwd worden als verenigbaar met de interne markt op grond van de DAEB-beschikking van 2005 en het DAEB-besluit van 2011. Op basis van de in de DAEB-kaderregeling van 2011 en de in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 vastgelegde criteria zal de Commissie beoordelen of de onderhavige maatregelen verenigbaar zijn. De genoemde bepalingen lijken de enige rechtsgrondslagen op grond waarvan die maatregelen mogelijkerwijs als verenigbaar met de interne markt zouden kunnen worden beschouwd.

7.4.1. Verenigbaarheid in de zin van de DAEB-kaderregeling van 2011

(116) In artikel 106, lid 2, van het Verdrag is het volgende bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van DAEB's of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.”

(117) Dit artikel bevat een afwijking van het verbod op de toekenning van staatssteun in artikel 107 van het Verdrag, voor zover de steun noodzakelijk en evenredig is, om te verzekeren dat de DAEB op economisch aanvaardbare voorwaarden worden beheerd. Overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Verdrag waakt de Commissie over de toepassing van dat artikel, onder meer door aan te geven op welke voorwaarden aan de criteria „noodzaak” en „evenredigheid” is voldaan.

(118) Vóór 31 januari 2012 vormden de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor de compensatie van de openbare dienst (hierna de „DAEB-kaderregeling van 2005” genoemd) (33) en de DAEB-beschikking van 2005 het beleid van de Commissie inzake de toepassing van de afwijking waarin artikel 106, lid 2, van het Verdrag voorziet.

(119) Op 31 januari 2012 werden het nieuwe DAEB-pakket, met inbegrip van de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (hierna de „DAEB-kaderregeling van 2011” genoemd) (34) en het DAEB-besluit van 2011 van kracht.

(120) Punt 69 van de DAEB-kaderregeling van 2011 bepaalt het volgende: „De Commissie zal de in deze mededeling uiteengezette beginselen toepassen op onrechtmatige steun waarover zij een besluit neemt na 31 januari 2012, zelfs indien de steun vóór die datum werd toegekend.”

(121) In punt 16 van de DAEB-kaderregeling van 2011 zijn de voorwaarden vastgesteld om te kunnen besluiten dat een onderneming correct met het beheer van een DAEB is belast. Met name punt 16, onder a), bepaalt daarna dat het besluit waarmee de belasting met de diensten plaatsvindt de inhoud en de duur van de ODV's moet aangeven. Om dezelfde redenen als aangegeven in de paragrafen 7.1.4.1 en 7.3 hierboven kan de steun daarom in dit geval niet als verenigbaar beschouwd worden onder de DAEB-kaderregeling van 2011.

(122) Daarom is de Commissie van oordeel dat de betrokken steunmaatregel niet verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag.

7.4.2. Verenigbaarheid in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014

(123) De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn van toepassing op exploitatiesteun die vóór 4 april 2014 aan luchthavens is toegekend. (35) De voorwaarden voor verenigbaarheid zoals neergelegd in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 betreffende exploitatiesteun voor luchthavens verschillen al naargelang de steun werd verstrekt vóór of na 4 april 2014, d.w.z. de datum waarop de richtsnoeren van kracht werden (36).

(124) De exploitatiesteun die is toegekend vóór de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 van kracht werden, d.w.z. vóór 4 april 2014, kunnen verenigbaar worden beschouwd mits aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) Bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang: deze voorwaarde is onder andere vervuld als de steun de mobiliteit van burgers in de Unie verbetert en regio's beter helpt te ontsluiten of de regionale ontwikkeling bevordert (37); b) De staatssteun vormt een geschikt beleidsinstrument: de lidstaten moeten aantonen dat de steun geschikt is om de beoogde doelstelling te behalen of om de problemen weg te werken waarvoor de steun een oplossing moet bieden (38); c) Noodzaak van overheidsmaatregelen: de steun dient te worden gericht op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen (39); d) Aanwezigheid van een stimulerend effect: deze voorwaarde is vervuld indien te verwachten valt dat, zonder exploitatiesteun en rekening houdende met de mogelijke beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen, het volume van de economische activiteit op de betrokken luchthaven aanzienlijk zou afnemen (40); e) Evenredigheid van het steunbedrag (steun beperkt tot het noodzakelijke minimum): wil exploitatiesteun voor luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt zijn tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden (41); f) Vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer (42).

7.4.2.1. Bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang

(125) De bedoeling van de exploitatiesteunmaatregelen ten gunste van de Roemeense regionale luchthavens was dat de luchthavens voldoende kapitaal zouden hebben om op rendabele wijze te blijven opereren. Volgens Roemenië spelen de regionale luchthavens een belangrijke rol in het verbeteren van de toegankelijkheid van de verzorgingsgebieden en zorgt de betrokken financiering voor een betere veiligheid en efficiëntie van de luchthavens terwijl tegelijkertijd een bijdrage wordt geleverd aan de bredere doelstellingen van regionale ontwikkeling. Daarnaast is het meest geschikte vervoersmiddel van en naar deze regio's het luchtvervoer, afgezien van het vervoer over de weg en per spoor die in Roemenië echter een aanzienlijk langere reistijd inhouden gezien de in slechte staat verkerende infrastructuur.

(126) Desondanks merkt de Commissie op dat gezien de nabijheid van een aantal luchthavens in de onderzoeksprocedure het vinden van financiering voor de luchthavens die een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang verwezenlijken in het gedrang kan komen door een mogelijke overlapping van de luchthaveninfrastructuur. Derhalve moet de Commissie nagaan of de financiering van die luchthavens zorgt voor een overlapping van de luchthaveninfrastructuur binnen hetzelfde verzorgingsgebied.

(127) De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 definiëren het „verzorgingsgebied van een luchthaven” als de afgebakende geografische markt die normaliter vastgesteld is op ongeveer 100 kilometer of een reistijd per auto, bus, trein of hogesnelheidstrein van ongeveer 60 minuten. De definitie van het verzorgingsgebied van een bepaalde luchthaven dient rekening te houden met de bijzondere kenmerken van elke specifieke luchthaven. De grootte en de vorm van het verzorgingsgebied zijn afhankelijk van een aantal kenmerken van de luchthaven, waaronder haar businessmodel, haar ligging en de bestemmingen waarop gevlogen wordt.

(128) Zoals uiteengezet in overweging 24 hierboven zijn Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța en Oradea de enige luchthavens in deze beoordeling waarvoor een andere luchthaven aanwezig is binnen het verzorgingsgebied van 100 km of een reistijd van 60 minuten per auto, bus, trein of hogesnelheidstrein, zoals bepaald in punt 25, onder 12, van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. Met betrekking tot alle overige luchthavens is de Commissie van mening dat de steun heeft bijgedragen aan de continuïteit van de infrastructuur die nodig is om de mobiliteit van de burgers en de toegankelijkheid van de regio's waarin die luchthavens liggen, te waarborgen, vooral gezien de slechte staat van de weg- en spoorweginfrastructuur. Derhalve heeft de steun voor die luchthavens bijgedragen aan de bevordering van een doelstelling van algemeen belang voor de Unie. Met betrekking tot de overige luchthavens merkt de Commissie het volgende op.

Luchthaven van Arad

(129) De luchthaven van Arad ligt maar 50 km van Timișoara, wat een reistijd van 40 minuten inhoudt.

(130) De luchthavens van Timișoara en Arad hadden verschillende businessmodellen in 2007-2009. Timișoara was een luchthaven in een goede positie met een businessmodel dat aanzienlijk verschilt van dat van de luchthaven van Arad. De luchthaven van Timișoara bood vooral lijnvluchten van regionale en internationale luchtvaartmaatschappijen met volledige dienstverlening die voor een verbinding zorgden tussen Timișoara en een aantal Roemeense en Europese steden (43) terwijl, zoals aangegeven in de overwegingen 28 en 31 hierboven, het businessmodel van Arad gericht was op het lagekostenverkeer. Na 2009 bleven de twee luchthavens onder verschillende modellen opereren, waarbij het lagekostenverkeer sterk daalde en later verdween op de luchthaven van Arad (in 2015 had de luchthaven maar 8 632 passagiers en volgens algemeen beschikbare informatie had ze geen commercieel passagiersverkeer in 2016) en de luchthaven van Timișoara zich meer ging richten op het lagekostenverkeer. Het feit dat de businessmodellen van de luchthavens van Timișoara en Arad verschillend waren tijdens de onderzochte periode en nadien wijst erop dat de twee luchthavens elkaar op een onvolmaakte manier vervangen.

(131) Volgens punt 85 van de richtsnoeren luchtvaartsteun levert de overlapping van onrendabele luchthavens of het creëren van bijkomende ongebruikte capaciteit geen bijdrage aan een doelstelling van algemeen belang. In dit verband merkt de Commissie op dat Timișoara rendabel was tijdens de onderzochte periode. Bovendien investeerde de luchthaven van Timișoara in verschillende terminals in 2007-2010 om haar capaciteit uit te breiden en tegemoet te komen aan de behoeften van het toegenomen luchtverkeer (bijvoorbeeld de uitbreiding en modernisering van de terminal voor internationale vluchten in 2007, de uitbreiding van de vertrekterminal voor binnenlandse vluchten in 2008-2010). Derhalve moest de over het algemeen al grotere luchthaven van Timișoara investeringen doen waardoor het weinig waarschijnlijk is dat Timișoara, zonder de steun voor Arad, het verkeer van Arad geabsorbeerd zou hebben zonder verdere investeringen. Dit is een nadere aanwijzing van de beperkte mate van substitueerbaarheid tussen de twee luchthavens.

(132) In het licht van de in de overwegingen 130 en 131 aangegeven argumenten is de Commissie van mening dat hoewel de luchthaven van Arad in hetzelfde verzorgingsgebied ligt als de luchthaven van Timișoara er geen overlapping is tussen de twee luchthavens.

(133) Op basis van het bovenstaande kan de Commissie concluderen dat de steun voor de luchthaven van Arad heeft bijgedragen aan de mobiliteit van de burgers en de toegankelijkheid van de regio waarin ze zich bevindt en derhalve een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang dient.

Luchthavens van Baia Mare en Satu Mare

(134) De luchthavens van Baia Mare en Satu Mare liggen 76 km van elkaar en dienden vooral voor lijnvluchten naar Boekarest van de Roemeense nationale luchtvaartmaatschappij TAROM. Op basis van de openbaar beschikbare informatie is het duidelijk dat TAROM in 2007-2009 op de luchthaven van Baia Mare verschillende vluchten naar Boekarest per week uitvoerde terwijl Austrian Airlines op één bestemming (Wenen) vloog van april 2008 tot en met februari 2009 en Blue Air op drie Europese bestemmingen gedurende enkele maanden (oktober tot en met december 2009). Eveneens voerde TAROM een aantal vluchten per week uit van de luchthaven van Satu Mare naar Boekarest. Gezien de slechte staat van de weginfrastructuur in dat gebied bedraagt de reistijd tussen de twee luchthavens echter 1 uur en 10 minuten over de weg, d.w.z. een reistijd van meer dan de 60 minuten volgens het voor het afbakenen van het verzorgingsgebied van een luchthaven gebruikte criterium krachtens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(135) Zoals uiteengezet in de overwegingen 34 en 35 hierboven verschilde ook de grootte van de vliegtuigen die regelmatig vluchten konden uitvoeren op beide luchthavens gezien de verschillen betreffende de infrastructuur.

(136) In het licht van de argumenten uiteengezet in de overwegingen 134 en 135 hierboven, is de Commissie van mening dat er geen overlapping is tussen de twee luchthavens, alhoewel beide voldoen aan het criterium van de tussenliggende afstand van 100 kilometer voor de afbakening van het verzorgingsgebied van een luchthaven in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(137) Op grond van bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat de steun die elk van de twee luchthavens ontving, heeft bijgedragen aan een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang door te zorgen voor een betere mobiliteit en toegankelijkheid in de regio's waarin die luchthavens liggen.

Luchthaven van Constanța

(138) De luchthaven van Constanța ligt 45 km van de luchthaven van Tuzla, met een reistijd van 30 minuten. In 2007-2009 bood Constanța lijnvluchten aan naar verschillende Europese bestemmingen en hanteerde ze derhalve een ander businessmodel dan Tuzla dat geen luchthavendiensten leverde voor de commerciële luchtvaart en zich richtte op speciale vluchten (bijvoorbeeld voor landbouwdoeleinden, voor reclamedoeleinden en voor recreatieve, oefen- en noodvluchten). Met andere woorden, hoewel de luchthaven van Tuzla in hetzelfde verzorgingsgebied ligt als de luchthaven van Constanța, kan ze niet beschouwd worden als een „luchthaven” in de zin van punt 25, lid 6, van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 en derhalve is er geen overlapping met de luchthaveninfrastructuur van de luchthaven van Constanța.

(139) De Commissie concludeert op basis hiervan dat de steun voor de luchthaven van Constanța bijdroeg aan een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang door te zorgen voor een betere mobiliteit en toegankelijkheid van het gebied waarin de luchthaven ligt.

Luchthaven van Oradea

(140) Oradea ligt 80 km van Debrecen (Hongarije), maar de reistijd is ten minste 1 uur en 30 minuten (omdat een grens van een niet-Schengenland moet worden overgestoken).

(141) Voorts hadden de luchthavens van Timișoara en Arad verschillende businessmodellen in 2007-2009. Terwijl Oradea gericht was op binnenlandse vluchten uitgevoerd door regionale en nationale luchtvaartmaatschappijen met volledige dienstverlening, richtte de luchthaven van Debrecen zich in die periode vooral op chartervluchten (het lagekostenverkeer begon zich pas de laatste jaren te ontwikkelen). Dit wijst erop dat de twee luchthavens elkaar in de onderzochte periode op een onvolmaakte manier vervingen. Hoewel de twee luchthavens dus voldoen aan het criterium van de tussenliggende afstand van 100 kilometer voor de afbakening van het verzorgingsgebied van een luchthaven in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, is de Commissie van mening dat er geen overlapping is tussen beide.

(142) De Commissie concludeert op basis hiervan dat de steun voor de luchthaven van Oradea bijdroeg aan een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang door te zorgen voor een betere mobiliteit en toegankelijkheid van het gebied waarin de luchthaven ligt.

7.4.2.2. De noodzaak van overheidsmaatregelen, de geschiktheid van de staatssteun als een beleidsinstrument, het bestaan van een stimulerend effect en de evenredigheid van het bedrag van de steun

(143) Met betrekking tot de noodzaak van overheidsmaatregelen dient de staatssteun volgens punt 116 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te zijn gericht op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen. Volgens punt 120 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moeten de lidstaten aantonen dat de steun geschikt is om de beoogde doelstelling te behalen of voor de problemen waarvoor de steun een oplossing moet bieden. Dit is het geval als de Roemeense luchthavens zonder de betrokken steun waarschijnlijk gedwongen zouden worden de markt te verlaten waardoor de Roemeense regio's vervoersinfrastructuur zouden verliezen die een belangrijke rol speelt in hun toegankelijkheid en ontwikkeling of waardoor hun activiteiten in belangrijke mate zouden verminderen. Op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zouden kleinere luchthavens problemen kunnen ondervinden om hun activiteiten zonder overheidsmiddelen gefinancierd te krijgen. Volgens punt 118 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn luchthavens met een passagiersstroom van maximaal 200 000 passagiers per jaar misschien niet in staat hun exploitatiekosten in ruime mate te dekken. Derhalve merkt de Commissie op dat het verkeer op de elf beoordeelde luchthavens minder dan 200 000 passagiers bedroeg in 2007-2009.

(144) Volgens punt 124 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 heeft exploitatiesteun een stimulerend effect indien te verwachten valt dat, zonder de exploitatiesteun en rekening houdende met de mogelijke beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen, het volume van de economische activiteit op de betrokken luchthaven aanzienlijk zou afnemen. In onderhavig geval zouden de activiteiten van de begunstigden zonder de steun aanzienlijk zijn afgenomen of stopgezet als gevolg van ongedekte verliezen. Punt 125 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 stelt dat wil exploitatiesteun voor luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt zijn tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden. De onderzochte maatregelen bleven beperkt tot het noodzakelijke minimum om verliezen te compenseren en maakten het mogelijk voor de luchthavens om goed te kunnen blijven functioneren.

(145) Derhalve komt de Commissie tot de slotsom dat de exploitatiesteun noodzakelijk was en beperkt bleef tot het noodzakelijke minimum om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden.

7.4.2.3. Vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer

(146) Zoals uiteengezet in overweging 24 hierboven zijn Arad, Baia Mare, Satu Mare, Constanța en Oradea de enige luchthavens in deze beoordeling waarvoor een andere luchthaven aanwezig is binnen 100 km of een reistijd van 60 minuten per auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Zoals uiteengezet in overweging 128 hierboven, is de Commissie met betrekking tot alle overige luchthavens van mening dat de steun heeft bijgedragen aan de continuïteit van de infrastructuur die nodig is om de mobiliteit van de burgers en de toegankelijkheid van de regio's waarin die luchthavens liggen te waarborgen, vooral gezien de slechte staat van de weg- en spoorweginfrastructuur. Derhalve heeft de steun voor die luchthavens bijgedragen aan de bevordering van een doelstelling van algemeen belang voor de Unie en niet gezorgd voor een ongepaste concurrentieverstoring. Met betrekking tot de overige luchthavens merkt de Commissie het volgende op.

Luchthaven van Arad

(147) De Commissie merkt op dat het verkeer van de luchthaven van Arad in de periode van de beoordeling zeer beperkt was, in absolute termen en vergeleken met de luchthaven van Timișoara (op 50 km afstand met een reistijd van 40 minuten). Het aantal passagiers per jaar op de luchthaven van Arad varieerde van 67 183 tot 128 835 in de periode die wordt beoordeeld terwijl het verkeer op de luchthaven van Timișoara varieerde van 859 329 tot 991 758 passagiers per jaar. Het verkeer op de luchthaven van Arad bedroeg maar 7,8 % van het verkeer op de luchthaven van Timișoara in 2007, 14,5 % in 2008 en 8,8 % in 2009. Het concurrentie-effect van de steun die de luchthaven van Arad kreeg op de luchthaven van Timișoara was zeer gering gezien de verschillende verkeersvolumes op de twee luchthavens (44). Meer in het algemeen waren de totale concurrentie-effecten van de steun automatisch gematigd gezien de beperkte verkeersstroom op de luchthaven. Voorts lijkt de ontwikkeling van het luchtverkeer op de beide luchthavens niet gecorreleerd te zijn. Het verkeer op de luchthaven van Arad steeg van 67 183 passagiers in 2007 naar 128 835 in 2008 gevolgd door een daling tot ongeveer 88 147 passagiers in 2009, terwijl het verkeer op de luchthaven van Timișoara gestaag toenam (van 859 329 passagiers in 2007 naar 886 083 passagiers in 2008 en 991 758 passagiers in 2009) (45). Deze afwezigheid van correlatie lijkt te tonen dat de twee luchthavens aan verschillende behoeften voldeden en verschillende marktsegmenten dienden en er eenvoudigweg geen overlapping was.

(148) Bovendien was de luchthaven van Timișoara winstgevend tussen 2007 en 2009 en deed ze investeringen om haar capaciteit te verhogen. Het is daarom weinig waarschijnlijk dat het effect van de steun voor de luchthaven van Arad aanmerkelijke gevolgen had voor de exploitatie van de luchthaven van Timișoara.

(149) Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat de verstoring van de mededinging die de steun met zich meebracht, beperkt bleef en niet opwoog tegen de bijdrage van de steun aan de mobiliteit en de toegankelijkheid.

Luchthavens van Baia Mare en Satu Mare

(150) Gezien de extreem lage verkeersstroom van de twee luchthavens in de onderzochte periode (van 15 334 passagiers in 2007 naar 24 983 passagiers in 2009 voor Baia Mare en van 5 883 passagiers naar 11 101 passagiers in 2009 voor Satu Mara) en de verschillen in grootte van de soorten geëxploiteerde vliegtuigen zoals aangegeven in de overwegingen 34 en 35 hierboven, concludeert de Commissie dat de verstoringen van de mededinging die de steun met zich meebracht, zeer gering waren en niet opwogen tegen de positieve bijdrage van de steun aan de mobiliteit en de toegankelijkheid.

Luchthaven van Constanța

(151) Zoals uiteengezet in overweging 138 hierboven had de op commercieel verkeer gerichte luchthaven van Constanța een ander businessmodel dan de nabijgelegen luchthaven van Tuzla die geen enkele luchthavendienst verleende voor de commerciële luchtvaart. De luchthaven van Tuzla is niet eens een „luchthaven” in de zin van punt 25, lid 6, van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. Bovendien was de verkeersstroom van de luchthaven van Constanța heel laag in de periode die wordt beoordeeld en beperkte dit de verstoring van de mededinging die de steun met zich meebracht. Vandaar is de Commissie van mening dat de bijdrage van de steun voor de luchthaven van Constanța in 2007-2009 aan de mobiliteit en de toegankelijkheid niet opwoog tegen de verstoring van de mededinging die de steun met zich meebracht.

Luchthaven van Oradea

(152) Zoals uiteengezet in de overwegingen 37 en 140 hierboven ligt Oradea 80 km van Debrecen (Hongarije), maar de reistijd is ten minste 1 uur en 30 minuten (omdat een grens van een niet-Schengenland moet worden overgestoken). Daarnaast was het verkeersvolume in Oradea in 2007-2009 zeer laag (minder dan 40 000 passagiers) en had de luchthaven een businessmodel dat anders was dan dat van de luchthaven van Debrecen (zie overweging 141).

(153) Op deze basis is de Commissie van mening dat de bijdrage van de steun voor de luchthaven van Oradea aan de mobiliteit en de toegankelijkheid opwoog tegen de verstoring van de mededinging die de steun met zich meebracht.

7.4.3. Conclusie over de verenigbaarheid van de steun

(154) Op basis van de bovenstaande beoordeling is de conclusie van de Commissie dat de steun toegekend in 2007-2009 aan de Roemeense luchthavens Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea en Constanța gedurende de periode 2007-2009 verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(155) Deze beoordeling laat eventuele toekomstige beoordelingen door de Commissie van eventuele steun voor deze luchthavens na 4 april 2014 onverlet, gezien dergelijke steun getoetst zou moeten worden aan criteria die verschillen van de criteria die van toepassing zijn op de onderhavige maatregelen (46).

8. CONCLUSIE

(156) De financiering die de Roemeense openbare autoriteiten in 2007-2009 verschaften aan de luchthavens van Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea en Constanța vormt onrechtmatige staatssteun die verenigbaar is met de interne markt krachtens artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(157) Om de in overweging 69 genoemde redenen blijft het onderzoek betreffende de overheidsfinanciering verstrekt aan de luchthaven van Cluj-Napoca en de luchthaven van Târgu Mureș in 2007-2009 open,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

1. De overheidsfinanciering die Roemenië in 2007-2009 verleende aan de Roemeense luchthavens van Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea en Constanța ten bedrage van 490 401 300 RON, vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en is ten uitvoer gelegd in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

2. De staatssteun als bedoeld in punt 1 is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Artikel 2

Dit besluit is gericht tot Roemenië.

Gedaan te Brussel, 27 september 2016. Voor de Commissie Margrethe VESTAGER Lid van de Commissie

(1) PB C 207 van 13.7.2011, blz. 3.

(2) Categorie D-luchthavens, namelijk luchthavens met minder dan 1 miljoen passagiers, zoals bepaald in de richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB C 312 van 9.12.2005, blz. 1).

(3) De formele onderzoeksprocedure betreft zowel de aangemelde regeling voor overheidsfinanciering ter ondersteuning van de ontwikkeling van de infrastructuur van kleine regionale luchthavens als de overheidsfinanciering ten gunste van een aantal luchthavens ter dekking van exploitatietekorten.

(4) Zie voetnoot 1.

(5) Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (PB L 312 van 29.11.2005, blz. 67).

(6) PB C 99 van 4.4.2014, blz. 3.

(7) Zie voetnoot 2.

(8) Steunmaatregelen van de staten — Roemenië — Steunmaatregel SA.31662 (11/C) (ex CP 237/10) — Timișoara International Airport — Wizz Air — Uitnodiging, overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU, om opmerkingen te maken (PB C 270 van 13.9.2011, blz. 11).

(9) Regeringsbesluit 523/1998 bepaalt dat i) kapitaaluitgaven met betrekking tot eigen activa gefinancierd zouden worden uit eigen middelen, kredieten en andere bronnen; ii) kosten met betrekking tot het scheppen van nieuwe openbare activa evenals de uitbreiding en modernisering van bestaande openbare activa uit de staatsbegroting zouden worden bekostigd; iii) de financiering van de luchthaveninvesteringen die de regering goedkeurde tot de datum van oprichting van de nieuwe juridische entiteit zou zijn gewaarborgd met eigen middelen aangevuld met overheidsfinanciering; iv) de betalingsverplichtingen betreffende de investeringen die betrekking hebben op particuliere activa die ongerechtvaardigd zijn totdat de nieuwe juridische entiteit is opgericht, zouden worden bekostigd uit eigen middelen aangevuld met overheidsfinanciering; v) de betalingsverplichtingen die betrekking hebben op het scheppen van nieuwe openbare activa of het moderniseren van de bestaande openbare activa die ongerechtvaardigd zijn totdat de nieuwe juridische entiteit wordt opgericht, zouden worden bekostigd uit de staatsbegroting.

(10) De luchthaven was alleen open in januari.

(11) Brief van de Commissie van 19 februari 2015.

(12) De brieven van Roemenië van 19 maart 2015 en 24 juni 2016.

(13) Ter vergelijking, een Embraer ERJ 135 ER heeft een stoelcapaciteit van 37 en een maximale startmassa van 19 000 kg.

(14) Steunmaatregel SA. 32963 (2012/NN) (ex 2011/CP) Roemenië — Staatssteun voor Wizz Air en de luchthaven van Cluj-Napoca ((PB C 104 van 18.3.2016, blz. 77).

(15) Steunmaatregel SA. 33769 (2015/NN) (ex-2011/CP) — Roemenië — Vermeende steun ten gunste van de luchthaven Târgu-Mureș Transilvania, Wizz Air, Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen (PB C 104 van 18.3.2016, blz. 45).

(16) Arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, punt 93. Zie ook de analyse in de overwegingen 84-85 van onderhavig besluit.

(17) Zie voetnoot 8.

(18) Arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser/Macrotron, C-41/90, EU:C:1991:161, punt 21; arrest van 17 februari 1993, Poucet en Pistre/AGF en Cancava, C-160/91,EU:C:1993:63, punt 17; arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië, C-35/96, EU:C:1998:303, punt 36.

(19) Arrest van 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol, C-364/92, EU:C:1994:7.

(20) Beschikking N 309/02 van de Commissie van 19 maart 2003 inzake veiligheid van de luchtvaart — schadeloosstelling als gevolg van de aanslagen van 11 september 2001 (PB C 148 van 25.6.2003, blz. 7).

(21) Zie met name het arrest van 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol, C-364/92, EU:C:1994:7, punt 30, en het arrest van 26 maart 2009, Selex Sistemi Integrati/Commissie, C-113/07 P, EU:C:2009:191, punt 71.

(22) Zie arrest van 3 maart 2005, Heiser C-172/03, EU:C:2005:130, punt 36, en de aangehaalde rechtspraak.

(23) Arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 1987, Federale Republiek Duitsland/Commissie van de Europese Gemeenschappen, C-248/84, EU:C:1987:437 en arrest van het Gerecht van 12 mei 2011, gevoegde zaken Région Nord-Pas-de-Calais, T-267/08, EU:T:2011:209 en Communauté d'agglomération du Douaisis/Europese Commissie, T-279/08, EU:T:2011:209, punt 108.

(24) Arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415.

(25) Punt 47 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (PB C 8 van 11.1.2012, blz. 4).

(26) Arrest van het Hof van 27 maart 1974, Belgische Radio en Televisie/SV SABAM en NV Fonior, C-127/73, EU:C:1974:6, punten 19-20; arrest van 11 april 1989, Ahmed Saeed Flugreisen en Silver Line Reisebüro GmbH/Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V, C-66/86, EU:C:1989:140, punten 55-57; arrest van 2 maart 1983, Gesellschaft zur Verwertung von Leistungsschutzrechten mbH (GVL)/Commissie, C-7/82, EU:C:1983:52; arrest van het Hof van 14 juli 1981 Gerhard Züchner/Bayerische Vereinsbank AG, C-172/80, EU:C:1981:178.

(27) Mededeling van de Commissie „Diensten van algemeen belang in Europa” (hierna de „mededeling inzake de DAEB van 2001” genoemd) (PB C 17 van 19.1.2001, blz. 4).

(28) Arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, punt 87; arrest van 7 november 2012, CBI/Commissie, T-137/10, nog niet bekendgemaakt, punten 97 en 98.

(29) PB C 8 van 11.1.2012, blz. 4.

(30) Artikel 2, lid 1, onder a).

(31) Zie artikel 10 voor de datum van inwerkingtreding van de DAEB-beschikking van 2005 en met name de datum van toepassing van artikel 4, onder c), d) en e), en artikel 6.

(32) Besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (PB L 7 van 11.1.2012, blz. 3).

(33) PB C 297 van 29.11.2005, blz. 4.

(34) PB C 8 van 11.1.2012, blz. 15.

(35) Punt 172 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(36) Punt 137 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(37) Punten 137 en 113 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(38) Punten 137 en 120 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(39) Punten 137 en 116 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(40) Punten 137 en 124 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(41) Punten 137 en 125 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(42) Punten 137 en 131 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.

(43) Lagekostenmaatschappij Wizz Air begon pas eind 2008 vluchten uit te voeren vanuit de luchthaven van Timișoara.

(44) In steunmaatregel SA 33961 (2012/C) (ex 2012/NN) die Frankrijk uitvoerde ten gunste van de Kamer van Koophandel van Nîmes-Uzès-Le Vigan, Veolia Transport Aéroport de Nîmes, Ryanair Limited en Airport Marketing Services Limited (PB L 113 van 27.4.2016, blz. 32) concludeerde de Commissie dat het concurrentie-effect van de steun voor de luchthaven van Nîmes op de nabijgelegen luchthaven van Montpellier onder andere beperkt was gezien de verschillen in het luchtverkeer tussen de twee luchthavens want het verkeer van Nîmes was met name zes keer lager dan dat van Montpellier.

(45) Eveneens was het gebrek aan correlatie van de ontwikkeling van het luchtverkeer op de naburige luchthavens een criterium dat gebruikt werd in staatssteunmaatregel SA.22614 (C 53/07) uitgevoerd door Frankrijk ten gunste van de Kamer van Koophandel van Pau-Béarn, Ryanair, Airport Marketing Services en Transavia (PB L 201 van 30.7.2015, blz. 109), waarin het argument betrekking had op de verenigbaarheid van de steun voor de luchthaven van Pau.

(46) Met name wat betreft de steun die is toegekend na april 2014, voorziet punt 115 van de richtsnoeren luchtvaartsteun in de noodzaak om bij de vooruitzichten van een niet-winstgevende luchthaven tegen het einde van de overgangsperiode aan te tonen dat ze in staat zal zijn om haar exploitatiekosten volledig te dekken (zie de punten 128 tot 130 van de richtsnoeren luchtvaartsteun). Punt 132 van de richtsnoeren luchtvaartsteun bepaalt dan weer dat de lidstaten zullen moeten aantonen dat alle luchthavens in datzelfde verzorgingsgebied in staat zullen zijn hun exploitatiekosten volledig te dekken tegen het eind van de overgangsperiode.