Advies van de Raad

van 9 maart 2004

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2004-2007

(2004/C 68/04)

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid(1), en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie, na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op 9 maart 2004 heeft de Raad het in 2003 ingediende geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2004-2007 behandeld. Het in december 2003 ingediende geactualiseerde programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Wel was het beter geweest als er ook gegevens waren verstrekt over met name de verwachte privatiseringsopbrengsten.

Op 5 november 2002 heeft de Raad vastgesteld dat er in Portugal sprake was van een buitensporig tekort, en heeft hij de aanbeveling gericht tot Portugal om uiterlijk eind 2003 een eind te maken aan deze situatie.

De middellangetermijnstrategie van het geactualiseerde programma 2003 is, wat de consolidatie van de begroting betreft, gelijk aan die in het vorige programma en berust op drie pijlers: 1. een omvangrijk programma van structurele hervormingen, met name in de sectoren die rechtstreeks van invloed zijn op de overheidsfinanciën, zoals het overheidsapparaat, de gezondheidszorg en het onderwijs; 2. een beleid dat vasthoudt aan beteugeling van de consumptieve bestedingen van de overheid door loonmatiging en een vrijwel volledige aanwervingsstop; 3. een geleidelijke verbetering van de productiviteit en het concurrentievermogen door onder meer een forse verlaging van de vennootschapsbelasting. Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat de goedkeuring in 2002 van een wet op het begrotingskader ("Lei de Estabilidade Orçamental") tot een betere coördinatie van het begrotingsbeleid tussen de verschillende overheidsniveaus heeft geleid. Bijgevolg verwachten de Portugese autoriteiten dat de primaire uitgaven van de overheid als percentage van het BBP dankzij de voortzetting van deze middellangetermijn-aanpassingsstrategie in de periode 2004-2007 met in totaal 3,2 % zullen dalen. Deze daling wordt ten dele teniet gedaan door een daling van de belastingontvangsten met 0,7 % van het BBP.

De begrotingsconsolidatiestrategie van de Portugese autoriteiten lijkt economisch gezond. Een aanpassingsstrategie die niet op een verhoging van de belastingen, maar op een beperking van de uitgaven berust, wordt geacht het vertrouwen van de particuliere sector te versterken. Daarmee wordt de groei op middellange termijn bevorderd. Deze strategie zal ook zorgen voor een duurzame verbetering in de overheidsfinanciën en grote onevenwichtigheden in de particuliere sector van de economie voorkomen.

In het geactualiseerde programma 2003 wordt voor 2004 een reële groei van het BBP van 1,0 % verwacht, tegen een daling van naar schatting 0,8 % in 2003. Voor de periode 2005-2007 wordt gerekend op een reële BBP-groei van gemiddeld 2,75 % per jaar. De groei van de werkgelegenheid trekt aan van 0,4 % in 2004 naar gemiddeld 1,3 % in de periode 2005-2007. De GICP-inflatie van 3,3 % in 2003 zal naar verwachting afnemen en zich in de gehele programmaperiode 2004-2007 op 2 % stabiliseren. Het aan het geactualiseerde programma ten grondslag liggende macro-economische scenario lijkt realistisch, met name omdat de nog immer voortdurende correctie van de voornaamste onevenwichtigheden bijna is voltooid. Bovendien is in het scenario enige voorzichtigheid ingebouwd, zodat kleine negatieve schokken kunnen worden opgevangen. Deze "voorzichtigheidsmarge" is gebaseerd op twee uitgangspunten. Ten eerste wordt gerekend op een gemiddelde groei die slechts 0,25 % boven de raming voor de gemiddelde EU-groei ligt, een acceptabel verschil voor een land dat een inhaalproces doormaakt. Ten tweede wordt gerekend op een gelijkblijvend aandeel in de exportmarkt, ondanks de verwachte bescheiden groei van de (arbeids)productiviteit en een aanzienlijke afvlakking van de loonstijging volgens de najaarsprognose 2003 van de Commissie.

In het geactualiseerde programma wordt gemikt op een overheidstekort van 2,8 % van het BBP in 2004, na een verwacht tekort van 2,8 % van het BBP in 2003 dat voornamelijk het gevolg was van het feit dat er herhaaldelijk eenmalige maatregelen zijn getroffen. In de jaren daarna loopt het nominale tekort volgens de prognose geleidelijk terug tot 1,1 % van het BBP in 2007. Op basis van berekeningen die de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode heeft uitgevoerd, loopt het conjunctuurgezuiverde tekort naar verwachting met 0,4 % terug tot 1,7 % van het BBP in 2004 en komt het in 2007 uit op 0,7 % van het BBP.

Voornamelijk vanwege de hoge nominale tekorten en de trage groei stijgt de schuldquote tussen 2000 en 2004 met bijna zeven procent van het BBP, waarmee deze in 2004 precies op 60 % uitkomt. Verwacht wordt dat de quote daarna weer daalt tot 57 % in 2007.

Twee belangrijke risico's bepalen of de begrotingsdoelstellingen van het geactualiseerde programma worden gehaald. Ten eerste vallen de belastingontvangsten in 2004 waarschijnlijk tegen, en ten tweede is het mogelijk dat de groei van de totale sociale transfers minder goed in de hand wordt gehouden dan waarop in het programma al (impliciet) voor 2004 wordt gerekend. Een afwijking van de begrotingsdoelstellingen heeft dan voor de gehele programmaperiode nadelige gevolgen, die compenserende maatregelen of een herziening van de begrotingsdoelstellingen noodzakelijk maken. Het is evident dat het voor de verwezenlijking van de programmadoelstellingen van essentieel belang is dat de structurele hervormingen die gevolgen hebben voor de begroting, resoluut worden doorgevoerd.

Afgaande op het huidige beleid kan niet volledig worden uitgesloten dat zich in Portugal op lange termijn onevenwichtigheden voordoen. Het hoge tekort en de stijgende schuldquote kunnen de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange termijn ondermijnen. Derhalve moet de begroting tijdig (nagenoeg) in evenwicht worden gebracht. De in het programma geschetste begrotingsstrategie is in overeenstemming met de doelstelling om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren. Deze strategie is hoofdzakelijk gebaseerd op een consolidatie van de begroting op middellange termijn doordat de consumptieve bestedingen van de overheid worden beperkt en de structurele hervormingen de verwachte vruchten zullen afwerpen. Om in de toekomst onevenwichtigheden in de begroting te voorkomen, is het van cruciaal belang dat nauwgezet wordt toegezien op trends in de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg. Als niet wordt geconsolideerd, stijgt de schuld zodra de gevolgen van de vergrijzing merkbaar worden.

De hervorming van het pensioenstelsel, die al sinds 2001 aan de gang is, is nog niet voltooid. De in het geactualiseerde programma 2003 vervatte langetermijnprognoses voor de pensioenuitgaven lijken geen rekening te hebben gehouden met de gevolgen van een aantal al vastgestelde of beoogde maatregelen. Bovendien lijkt een vroege evaluatie van de gevolgen van de hervorming in 2001 van het wettelijke pensioenstelsel erop te wijzen dat de houdbaarheid ervan op lange termijn niet is verbeterd. In dit verband gaat het programma impliciet uit van een sterke daling van de jaarlijkse gemiddelde groei van de totale sociale transfers, zonder dat iets wordt gezegd over de daartoe vereiste maatregelen.

Het in het geactualiseerde programma 2003 beschreven economisch beleid is in grote lijnen in overeenstemming met de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, met name die welke gevolgen hebben voor het begrotingsbeleid. Hoewel de verbetering in het conjunctuurgezuiverde tekort voor 2006 en 2007 minder dan 0,5 % per jaar bedraagt, wordt bij de aanpassing van de begroting de aanbeveling opgevolgd om het tekort vooral door een uitgavenbeperking te verlagen. Ook heeft Portugal tijdig de aanbeveling opgevolgd om structurele hervormingen door te voeren op gebieden die rechtstreeks van invloed zijn op de consolidatie van de begroting.

(1) PB L 209 van 2.8.1997.