++++

SPECIAAL VERSLAG

( opmerkingen )

over de

VEREVENING VAN DE FINANCIELE ADMINISTRATIE VAN HET EOGFL-GARANTIE

Het systeem en de werking ervan

Het onderhavige verslag werd door de Rekenkamer bij haar beraadslaging van 12 oktober 1982 vastgesteld , met toepassing van artikel 206 bis , lid 4 , van het EEG-Verdrag . Het werd vooraf op 7 april 1982 aan de Commissie toegezonden ; als bijlage zijn de reacties van deze laatste op de opmerkingen van de Kamer aan dit verslag toegevoegd .

Oktober 1982

INHOUDSOVERZICHT

* Blz . *

SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN * 7 *

INLEIDING * 10 *

1.1 . Opstelling van het verslag * 10 *

1.2 . Algemene opmerkingen over de antwoorden van de Commissie * 10 *

1.3 . Bestaansreden van de verevening * 10 *

1.4 . Financiële en comptabele gegevens * 11 *

1.5 . Reacties van de Rekenkamer naar aanleiding van haar bevindingen betreffende het vereveningsproces * 11 *

1.6 . Doel van het speciaal verslag over de werking van de vereveningsprocedure * 11 *

DEEL I - DE PROCEDURE EN DE ONTSPORING VAN DE PROCEDURE * 12 *

EEN QUA PRINCIPE SAMENHANGENDE PROCEDURE * 12 *

2.1 . Uitvoering en bewaking van de begroting * 12 *

2.2 . Schets van de reglementaire bepalingen betreffende de verevening * 12 *

2.3 . Nauwe samenhang tussen en complementariteit van de tijdschema's * 12 *

EEN INSTRUMENT TER UITVOERING VAN DE DOELMATIGHEIDSCONTROLE * 13 *

2.4 . Een middel om zich een meer gefundeerde en betere voorstelling van de gang van zaken te kunnen vormen * 13 *

2.5 . Een instrument tot heroriëntering van de uitvoering van het landbouwbeleid * 13 *

EEN PROCEDURE BIJ WIER EFFECTUERING BELANGRIJKE STORINGEN OPTREDEN * 13 *

2.6 . Vertragingen bij het geven van de beschikkingen * 13 *

2.7 . Niet-definitieve en onvolledige vereveningsbeschikkingen * 14 *

a ) Het provisorische karakter van de beschikkingen * 14 *

b ) Het partiële karakter van de ingetrokken voorbehouden * 14 *

c ) Het onvolledige karakter van de beschikkingen * 14 *

2.8 . Aangevochten beschikkingen * 14 *

OORZAKEN VAN DE STORINGEN IN DE AFWIKKELING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURES * 15 *

2.9 . Drie verschillende oorzaken * 15 *

NIET-AANGEPASTE WERKMETHODEN * 15 *

2.10 . Een procedure die leidt tot opeenhoping van de vertragingen * 15 *

2.11 . Vertraagde toezending van het memorandum * 15 *

2.12 . De toezending van de gegevens door de Lid-Staten en de controles aan de hand van stukken dragen bij tot storingen in de afwikkeling van de procedure * 16 *

a ) De toezending der gegevens geschiedt met vertraging en deze zijn onvolledig * 16 *

b ) De te Brussel aan de hand van stukken uitgevoerde controles leiden tot nog verdere vertragingen bij de controles ter plaatse * 16 *

2.13 . De controles ter plaatse * 16 *

a ) Opzet van de controles ter plaatse * 16 *

b ) Insolide controlemethoden * 16 *

EEN CONTRADICTOIRE PROCEDURE DIE TENDEERT NAAR ONDERHANDELINGEN * 17 *

2.14 . Een procedure waaraan bewust een contradictoir karakter werd verleend * 17 *

2.15 . Onderhandelingen die over de hele lijn een traag verloop hebben * 17 *

BESCHIKKINGEN WAARDOOR INTERPRETATIEPROBLEMEN VOORNAMELIJK A POSTERIORI WORDEN GEREGELD * 17 *

2.16 . Tweeledig kenmerk van de beschikkingen * 17 *

2.17 . Het sterk op de voorgrond treden van de interpretatiekwesties * 17 *

2.18 . Geen evaluatie van de nationale beheers - en controlesystemen * 17 *

DE GEVOLGEN VAN DE STORINGEN IN DE AFWIKKELING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURES * 18 *

2.19 . Gevolgen van velerlei aard * 18 *

VERSLECHTERING VAN DE BEHEERSSITUATIE * 18 *

2.20 . Negatieve effecten op het communautair en nationaal beheer * 18 *

a ) Risico's voor een goed beheer op centraal niveau * 18 *

b ) Verslechtering van het samenwerkingsklimaat op gedecentraliseerd niveau * 18 *

2.21 . Effect op de financiële administratie * 18 *

a ) Het niet goed op elkaar aansluiten van de jaarstaten * 18 *

b ) Moeilijkheden bij de verificatie van de kasmiddelensaldi * 18 *

c ) Moeilijkheden bij de verwerking van de verevening in de financiële administratie van de Lid-Staten * 18 *

WIJZIGING VAN DE GEVOLGEN VAN DE VEREVENINGSBESCHIKKINGEN * 19 *

2.22 . Wijziging in twee tegenovergestelde richtingen * 19 *

2.23 . Verzwakking van het effect van de sanctie * 19 *

2.24 . Onevenredige verzwaring van de sanctie * 19 *

VERZWAKKING VAN DE BEGROTINGSBEVOEGDHEID * 19 *

2.25 . Moeilijkheden bij de beoordeling van de op de begroting geraamde bedragen * 19 *

2.26 . Afzwakking van de effectiviteit van de decharge * 19 *

ONTWRICHTING VAN DE VERSCHILLENDE SOORTEN CONTROLES OP DE WERKING VAN HET EOGFL-GARANTIE * 20 *

2.27 . Bemoeilijking van de concrete uitvoering der controletaken * 20 *

2.28 . Ombuiging van de taakinhoud van de financieel controleur van de Commissie * 20 *

2.29 . Verscherping van de tegenstellingen tussen de communautaire en de nationale controlesystemen * 21 *

2.30 . Doorwerking van deze nadelen in de door de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen uitgevoerde controles * 22 *

a ) Omslachtiger werkmethoden * 22 *

b ) Geringer effect van de controles * 22 *

DEEL II - HERVORMING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE * 22 *

HET ADVIES VAN DE REKENKAMER INZAKE DE DRIEJAARLIJKSE HERZIENING VAN HET FINANCIEEL REGLEMENT * 22 *

3.1 . Een aansporing tot het in acht nemen van het reglementair vastgestelde tijdschema * 22 *

VOORWAARDEN VOOR VERBETERING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE * 23 *

3.2 . Drie hoofdvoorwaarden * 23 *

VOORBEREIDING VAN HET MEMORANDUM VOOR HET BEGIN VAN DE FASE DER BETALINGEN * 23 *

3.3 . Het continu bijwerken van het memorandum voor het begin van de fase waarin de betalingen plaatsvinden * 23 *

3.4 . Aanpassing van het memorandum aan een vernieuwde vereveningsprocedure * 24 *

HET RATIONALISEREN VAN DE CONTROLETECHNIEK * 24 *

3.5 . Noodzaak van een continue controle * 24 *

3.6 . Dienovereenkomstige aanpassing van de aard van de controles * 24 *

3.7 . Het uit de weg ruimen van de moeilijkheden die verband houden met de beperkte controlemogelijkheden * 25 *

TIJDIGE INTERPRETATIE VAN DE VOORSCHRIFTEN * 26 *

3.8 . Het oplossen van interpretatieproblemen * 26 *

3.9 . Door de Commissie in het werk gestelde pogingen * 26 *

3.10 . Suggestie van de Rekenkamer : een procedure ad hoc * 26 *

PRAKTISCHE MOGELIJKHEDEN TOT GEZONDMAKING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE * 26 *

3.11 . Het coordineren van de middelen van de Commissie * 26 *

a ) Middelen aan personeel * 26 *

b ) Interne coordinatieprocedures * 27 *

3.12 . Het in de Lid-Staten oplossen van de problemen rond de uiterlijk 31 maart in te dienen verzamelstaten * 27 *

3.13 . Waarborgen dat de gevolgde procedure de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de financiële overzichten niet nadelig beïnvloedt * 27 *

CONCLUSIE * 27 *

4.1 t/m * *

4.6 . Het falen van het systeem is nadelig voor alle betrokkenen . De naleving van de procedure is in het algemeen belang en vraagt om een gemeenschappelijke actie van alle bij de vereveningsprocedure betrokken partijen * 27 *

4.7 . Afrekening met het verleden * 28 *

Lijst van bijlagen * 29 *

SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

* Punten *

a ) Gedurende de eerste tien jaar dat het huidige financieringssysteem voor het EOGFL-Garantie van kracht was , zijn van de door de Lid-Staten gedeclareerde 58 miljard ERE slechts 15 miljard ERE definitief goedgekeurd ( 26 % ) * 1.4 *

b ) Volgens de geldende bepalingen zijn de vereveningsprocedures en -beschikkingen , welke essentiële elementen van de controle van het EOGFL-Garantie vormen , samenhangend geïntegreerd in de budgettaire en financiële reglementering van de Gemeenschappen * 2.1 t/m 2.3 *

c ) De vereveningsprocedures en -beschikkingen , als middelen tot informatie over , begrip en heroriëntatie van de maatregelen in het kader van het landbouwbeleid , behoren essentiële instrumenten voor een goed beheer van het EOGFL-Garantie te zijn * 2.4 t/m 2.5 *

d ) In de praktijk blijkt echter dat de procedures slecht functioneren en dat zich bij de vereveningsbeschikkingen vertragingen voordoen , terwijl zij voorts niet definitief zijn , onvolledig zijn en vaak worden aangevochten . Al met al kan geen enkel der dienstjaren ten aanzien waarvan een vereveningsbeschikking is gegeven als definitief verevend worden beschouwd * 2.6 t/m 2.8 *

e ) Een analyse van de methodiek van de instanties van de Commissie toont aan dat de huidige gang van zaken onvermijdelijk leidt tot een opeenhoping van vertragingsfactoren * 2.9 t/m 2.10 *

f ) Door de vertraagde actualisatie van het memorandum , dat bedoeld is als hulpmiddel voor de Lid-Staten om hun financiële en statistische gegevens aan het eind van het dienstjaar samen te vatten , worden de moeilijkheden nog vergroot * 2.11 *

g ) De samenvattende jaarstaten plus bijbehorende gegevens worden door de Lid-Staten vertraagd toegezonden en zijn niet volledig * 2.12 a ) *

h ) Door de te Brussel aan de hand van stukken uitgevoerde controles wordt het vereveningsproces nog verder vertraagd en het complexe karakter van het memorandum nog vergroot * 2.12 b ) *

i ) De tot dusverre toegepaste controlemethoden zijn gebrekkig en de wijze waarop de resultaten van de steekproeven bij de beoordeling worden meegewogen steunt op geen enkele bekende regel * 2.13 *

j ) De uitkomsten van de controles , waarover op basis van een contradictoire procedure een dialoog tussen de Commissie en de Lid-Staten plaatsvindt , vormen steeds meer het onderwerp van onderhandelingen , wat bijdraagt tot het verder oplopen van de vertraging waarmee de vereveningsbeschikkingen tot stand komen * 2.14 t/m 2.15 *

k ) De vereveningsbeschikkingen betreffen hoofdzakelijk de regeling achteraf van interpretatieproblemen met betrekking tot de verordeningen , en dus niet de kwaliteit van het nationale beheer en van de nationale controles * 2.16 t/m 2.18 *

l ) Deze situatie leidt tot minder gunstige voorwaarden voor een goed beheer van het EOGFL-Garantie en tot een steeds minder goede sfeer van samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten , waarbij het corrigerend aspect van de verevening in de verdrukking komt * 2.19 t/m 2.20 *

m ) De administratieve organisatie heeft te lijden onder het niet goed op elkaar aansluiten van financiële overzichten en het niet op elkaar afgestemd zijn van saldi en verder is de verwerking van de vereveningsbeschikkingen in de financiële administratie van de Lid-Staten moeilijk realiseerbaar * 2.21 *

n ) De uitwerking van de vereveningsbeschikkingen wordt in twee aan elkaar tegengestelde richtingen vervormd , namelijk door de inflatie en door het multiplicatie-effect van de beschikkingen zelf * 2.22 t/m 2.24 *

o ) De budgettaire bevoegdheid wordt uitgehold doordat voor de vaststelling van de begroting onvoldoende informatie ter beschikking is en doordat de dechargeprocedure noch op vaststaande feiten betrekking heeft , noch op actuele cijfers berust * 2.25 t/m 2.26 *

p ) De verschillende soorten controles zijn ontwricht , en wat de verevening zelf betreft , wordt de praktische uitvoerbaarheid van de verificaties bemoeilijkt * 2.27 *

q ) De bemoeienis van de financieel controleur van de Commissie met de vereveningsprocedure leidt tot een sterke toeneming van het aantal controles , zonder dat daardoor echter de vereveningsbeschikkingen sneller hun beslag krijgen of beter worden gefundeerd * 2.28 *

r ) Het blijkt dat de tegenstellingen tussen communautaire controlesystemen en nationale externe controles worden verscherpt * 2.29 *

s ) Aan het effect en aan de draagwijdte van het controlewerk van de Rekenkamer wordt , met name ten aanzien van de dechargeprocedure , door de bij de verevening optredende vertragingen afbreuk gedaan * 2.30 *

t ) De Rekenkamer heeft op 21 mei 1981 een advies uitgebracht , dat met name gericht is op gezondmaking van de vereveningsprocedure door aan te sporen tot inachtneming van het huidige officieel voorgeschreven tijdschema . Dit initiatief dient te worden aangevuld met een pakket flankerende maatregelen * 3.1 t/m 3.2 *

u ) Het lijkt een eerste vereiste dat de voorbereiding van de verevening wordt gestroomlijnd door , voor de fase waarin de uitvoeringsorganen van de Lid-Staten overgaan tot betalingen , een op de vereveningsprocedure afgestemd geactualiseerd memorandum op te stellen * 3.3 t/m 3.4 *

v ) De controle dient een permanent karakter te krijgen gedurende de hele fase waarin de betalingen plaatsvinden en de controletechniek dient te worden gerationaliseerd door een doeltreffend systeemonderzoek en door sequente steekproeven * 3.5 t/m 3.7 *

w ) De interpretatieproblemen moeten worden geregeld zodra zij ontstaan , en wel zodanig dat bij de Lid-Staten alle onzekerheid over de afbakening van de financiële lasten worden weggenomen * 3.8 t/m 3.10 *

x ) De uitvoerbaarheid van een zodanige hervorming impliceert de noodzaak van een juist gebruik van de middelen van de Commissie alsook van het streven van de Lid-Staten naar indiening van betrouwbare jaarstaten binnen de op 31 maart verstrijkende termijn * 3.11 t/m 3.13 *

y ) Het feit dat de vereveningsprocedure in het slop is geraakt , doet afbreuk aan de belangen van allen die bij de besteding van de EG-gelden partij zijn . De naleving van de procedure is een gemeenschappelijk belang en vereist een gezamenlijke krachtsinspanning * 4.1 t/m 4.6 *

z ) De afrekening met het verleden ( afgesloten niet-verevende dienstjaren en nog niet afgesloten dienstjaren ) zou kunnen worden versneld , mits vooraf garanties worden verkregen omtrent de hervorming van de procedure * 4.7 *

INLEIDING

1.1 . Opstelling van het verslag

Het onderhavige verslag is gebaseerd op de resultaten van sinds 1980 ter hand genomen studies en van in 1981 eerst met de nationale pendanten van de EG-Rekenkamer en de overige betrokken organen van de Lid-Staten en daarna met de betrokken instanties van de Commissie gevoerde besprekingen .

Het ontwerp-verslag werd op 1 april 1982 door de Rekenkamer behandeld en op 7 april 1982 officieel aan de Commissie toegezonden . Vanaf deze datum werden op alle niveaus nadere besprekingen met de Commissie gevoerd , met name op 8 september , 27 september en 11 oktober 1982 . De officiële antwoorden van de Commissie hebben de Kamer op 6 oktober 1982 bereikt .

Op 12 oktober 1982 werd het verslag door de Rekenkamer vastgesteld .

1.2 . Algemene opmerkingen over de antwoorden van de Commissie

De Kamer neemt nota van de in aansluiting op het onderhavige verslag door de Commissie ter algemene kennis gebrachte tekst van haar antwoorden .

Zij tekent hierbij aan dat de Commissie , wat een aantal punten betreft , gereageerd heeft op opmerkingen die de Kamer , althans in de vorm waarin die door de Commissie werden aangehaald , niet werden geuit .

In dit verband wil de Kamer in het bijzonder de volgende feiten benadrukken :

i ) " De Commissie een minder belangrijke rol te geven als verantwoordelijke voor het beheer van het EOGFL en voor de uitvoering van het geheel van de EOGFL-begroting " kon niet de bedoeling van de Kamer zijn en evenmin het effect van haar verslag zijn .

ii ) De Kamer heeft nergens aan de Commissie voorgesteld om " de werkzaamheden voor de goedkeuring van de rekeningen naar de tweede plaats te verschuiven " en nog veel minder om " volledig te vertrouwen op de nationale regelingen inzake het beheer en de controle " .

iii ) De Kamer heeft niet beweerd dat de " financieel controleur geen controles ter plaatse zou mogen uitvoeren om onder meer na te gaan of de Lid-Staten de middelen van de Gemeenschap goed beheren " . De conclusie van het Verslag is dat zijn activiteit ter plaatse in de Lid-Staten tot dusverre niet in belangrijke mate een positief effect heeft gehad op het functioneren van de vereveningsprocedure .

De aan het einde van het Verslag voorgestelde maatregelen tot het inhalen van de achterstand zouden , wat het verleden betreft , inderdaad met zich mee kunnen brengen dat de controles worden versneld en gestroomlijnd , maar natuurlijk is daarbij uitgegaan van de premisse dat vooral de hele gang van zaken rond de vereveningsprocedure zodanig wordt herzien dat er voor de toekomst betere garanties voor een goed financieel beheer komen .

De antwoorden van de Commissie dienen in het licht van het voorafgaande te worden beoordeeld .

1.3 . Bestaansreden van de verevening

Het financieel beheer van het EOGFL-Garantie is gekenmerkt door het feit dat het zowel gedecentraliseerd is als verbrokkeld in de tijd . De Commissie stort maandelijks de bedragen van het EOGFL-Garantie in de vorm van voorschotten aan de uitvoeringsorganen , welke in de Lid-Staten met de betalingen aan de particulieren zijn belast . De Commissie verwerkt de iedere maand door de Lid-Staten gedeclareerde bedragen in haar financiële administratie , waarna zij jaarlijks het geheel samenvat in de algemene rekening van de Gemeenschappen ( begrotingsrekening ) . In dit stadium kan zij echter niet instaan voor de juistheid van de comptabele verwerking der gegevens .

Alleen door verevening van de financiële administratie der uitvoeringsorganen en Lid-Staten kan worden bereikt dat dit financieel beheer a posteriori een meer duurzame samenhang gaat vertonen .

a ) Het gaat hierbij eerst om een controleprocedure , welke de Commissie inzicht verschaft in de omstandigheden waaronder in de loop van een bepaald begrotingsjaar het beheer en de controle plaatsvindt van de door het EOGFL-Garantie in de Lid-Staten gefinancierde verrichtingen .

b ) De verevening bestaat vervolgens in een beschikking , waarmede de Commissie de door de uitvoeringsorganen in de Lid-Staten gedane uitgaven erkent , die voor een bepaald begrotingsjaar definitief ten laste van het EOGFL-Garantie kunnen worden gebracht , waarna de Commissie er de consequenties uit trekt voor de aan het eind van bedoeld begrotingsjaar nog in de Lid-Staten beschikbare communautaire kasmiddelen . In dit opzicht vormt de vereveningsbeschikking , welke volgens de geldende reglementering voor 31 december van het jaar volgend op het te verevenen dienstjaar moet worden gegeven , het sluitstuk van het beheer van de Commissie wat dit begrotingsjaar betreft .

c ) Door combinatie van de beide hierboven genoemde elementen vormt de verevening van de rekeningen een voorwaarde voor het op juiste wijze uitoefenen van de budgettaire bevoegdheden van de Gemeenschap .

Een juiste kennis van de in het kader van de meest recente begrotingsjaren gefinancierde operaties zou het mogelijk maken de toegestane uitgaven voor de eerstkomende jaren vast te stellen door een zo goed mogelijk gebruik te maken van de begrotingsramingen . Deze zou tevens een effectieve begrotingsbewaking mogelijk maken , voor zover de decharge voor de voorgaande begrotingsjaren met kennis van zaken , d.w.z . op grond van een definitieve verantwoording in de boeken , zou zijn verleend .

1.4 . Financiële en comptabele gegevens

Sedert het in werking treden begin 1971 van het huidige financieringsmechanisme van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft van de tien dienstjaren die krachtens de voor dit mechanisme geldende regeling per 31 december 1981 hadden moeten zijn verevend ( dienstjaren 1971 t/m 1980 ) slechts voor de eerste vijf jaren een verevening plaatsgevonden .

Uit hoofde van deze tien dienstjaren bedroegen de maandelijks door de Lid-Staten gedeclareerde en in algemene rekening van de Gemeenschappen verwerkte uitgaven 58 085,2 miljoen ERE . De na de opeenvolgende vereveningen uiteindelijk ten laste van het EOGFL-Garantie gebrachte uitgaven belopen tot dusverre 15 026,6 miljoen ERE of 26 % van het totaal ( zie bijlagen I en II ) . Daarnaast hebben de controles voorafgaande aan de verevening van de uitgaven in de dienstjaren 1976 en 1977 ongeveer 12,4 miljard ERE bestreken .

1.5 . Reacties van de Rekenkamer naar aanleiding van haar bevindingen betreffende het vereveningsproces

In haar opeenvolgende verslagen over de rekeningen van de dienstjaren 1977 en 1978 ( 1 ) heeft de Rekenkamer gewezen op de omvang van de vertragingen ( ongeveer 5 à 6 jaar ) waarmee de vereveningsbeschikkingen afkwamen . Bij het controleren van de rekeningen voor de dienstjaren 1979 en 1981 ( 2 ) is haar tevens gebleken dat deze beschikkingen niet steeds definitief waren .

De vele nadelen die aan deze gang van zaken kleven hebben de Rekenkamer doen besluiten in haar advies van 21 mei 1981 ( 3 ) over het met betrekking tot de driejaarlijkse aanpassing van het Financieel Reglement van de Gemeenschappen ingediende voorstel in overweging te geven om in het Financieel Reglement zelf een aantal voorschriften op te nemen die bestemd zijn om aan de vereveningsprocedures en beschikkingen de plaats te geven , die hun binnen het geheel van het beheer - en controlesysteem van het EOGFL-Garantie van nature toekomt .

1.6 . Doel van het speciaal verslag over de werking van de vereveningsprocedure

Het onderhavige verslag beperkt zich in hoofdzaak tot een studie over de werking van het vereveningsmechanisme overeenkomstig de in 1970 ingevoerde voorschriften betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid . De in dit verslag gepresenteerde analyse van en kritiek op de inhoudelijke aspecten van de tot dusver gegeven vereveningsbeschikkingen is slechts bedoeld om de werking van het systeem te verduidelijken .

Deze studie besteedt in de eerste plaats aandacht aan de wijze waarop de vereveningsprocedures en -beschikkingen in het integrale beheers - en controlesysteem van het EOGFL-Garantie zijn ingepast .

Na signalering van een aantal gevallen van ontsporingen wordt vervolgens getracht een overzicht te geven van de oorzaken daarvan , voor zover deze verband houden met de werkmethoden van de Commissie en met de aard van haar betrekkingen met de Lid-Staten .

Na een beoordeling van de gevolgen van deze situatie herinnert de studie ten slotte aan de door de Rekenkamer in het kader van haar advies van 21 mei 1981 gedane suggestie en geeft een uiteenzetting van de aanvullende hervormingsmaatregelen die qua werkmethoden een gezondmaking van de vereveningsprocedure mogelijk zouden maken .

DEEL I

DE PROCEDURE EN DE ONTSPORING VAN DE PROCEDURE

EEN QUA PRINCIPE SAMENHANGENDE PROCEDURE

2.1 . Uitvoering en bewaking van de begroting

a ) Bij het algemeen Financieel Reglement van 21 december 1977 , de verordening betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( Verordening ( EEG ) nr . 729/70 ) en diverse specifieke uitvoeringsverordeningen die daarop betrekking hebben , is een systeem ingevoerd betreffende de opstelling , uitvoering en bewaking van de begroting voor de verrichtingen van de sectie Garantie van het EOGFL .

b ) De voornaamste elementen van het systeem zijn als volgt :

- voor een bepaald dienstjaar ( n ) worden de afzonderlijke dagelijkse beheersdaden in het kader van het EOGFL in de Lid-Staten uitgevoerd onder dagelijkse verantwoordelijkheid van deze laatste en wel via maandelijks bij de Commissie ingediende declaraties , terwijl de financiering geschiedt met maandelijks door de Commissie verleende voorschotten ;

- het jaartotaal van de uit deze beheersdaden voortvloeiende uitgaven , zoals door de Lid-Staten gedeclareerd , wordt op 1 juni van het jaar volgend op het betrokken begrotingsjaar ( n + 1 ) opgenomen in de algemene rekening van de Gemeenschappen ;

- in de daarop volgende maanden stelt de Rekenkamer , met name aan de hand van de begrotingsrekening , een verslag op ;

- op basis van de algemene rekening en het verslag van de Rekenkamer verleent het Parlement voor 30 april van het jaar daarna ( n + 2 ) de Commissie decharge voor de uitvoering van de begroting .

2.2 . Schets van de reglementaire bepalingen betreffende de verevening

a ) Overeenkomstig artikel 5 van Verordening ( EEG ) nr . 729/70 van de Raad moeten de Lid-Staten hun jaarstaten ter verevening aan de Commissie toezenden en moeten de vereveningsbeschikkingen door de Commissie , na raadpleging van het EOGFL-Comité , worden gegeven voor het einde van het jaar volgend op het te verevenen dienstjaar ( 4 ) .

b ) Dit tijdschema wordt nader uitgewerkt in Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 , waarvan artikel 1 ( 5 ) bepaalt dat de Lid-Staten voor 31 maart van het jaar volgend op het te verevenen dienstjaar de Commissie de samenvattende jaarstaten en de door de uitvoeringsorganen opgestelde verslagen doen toekomen .

c ) Artikel 8 ( 6 ) van bedoelde verordening ten slotte gaat nader in op inhoud en bedoeling van de vereveningsbeschikking . Deze behelst de vaststelling van het bedrag van de uitgaven die worden erkend als zijnde ten laste van het EOGFL-Garantie , alsmede de vaststelling van de financiële middelen die in iedere Lid-Staat na de verevening beschikbaar blijven .

2.3 . Nauwe samenhang tussen en complementariteit van de tijdschema's

Zoals blijkt uit de tabel in bijlage III , bestaat er een nauwe samenhang tussen enerzijds de uitvoering en de bewaking van de begroting van het EOGFL-Garantie en anderzijds de verevening van de rekeningen .

Het op elkaar afstemmen en in acht nemen van beide tijdschema's stelt de Raad en vervolgens het Parlement in staat tot uitvoering van hun werkzaamheden betreffende de decharge voor de uitvoering van de begroting doordat zij daardoor voor een bepaald begrotingsjaar ( n ) de beschikking krijgen over :

- de algemene rekening van de Gemeenschap per 1 juni ( n + 1 ) , waaruit de verstrekte voorschotten en het bedrag van de betalingen aan particulieren blijken ;

- het jaarverslag van de Rekenkamer per 30 november ( n + 1 ) ;

- de vereveningsbeschikking per 31 december ( n + 1 ) .

Uit de op die datum gegeven vereveningsbeschikking kan worden afgeleid welke in de algemene rekening opgenomen uitgaven definitief ten laste van de Gemeenschap worden gebracht . De uitgaven die van de Lid-Staten kunnen worden teruggevorderd ( 7 ) , worden opgenomen in de algemene rekening van het daaropvolgende jaar ( rekening betreffende het begrotingsjaar ( n + 1 ) , zoals vastgesteld op 1 juni ( n + 2 ) en kunnen worden afgehandeld bij gelegenheid van de volgende dechargeprocedure .

EEN INSTRUMENT TER UITVOERING VAN DE DOELMATIGHEIDSCONTROLE

2.4 . Een middel om zich een meer gefundeerde en betere voorstelling van de gang van zaken te kunnen vormen

In het kader van hun controleopdrachten kunnen de door de Commissie gemachtigde functionarissen zich op de hoogte stellen van alle omstandigheden met betrekking tot het beheer en de controle van het EOGFL-Garantie en deze informatie aan de betrokken diensten van de Commissie doorgeven . Overeenkomstig Verordening ( EEG ) nr . 729/70 ( artikel 9 , lid 2 ) krijgen deze functionarissen " inzage in de boeken en alle andere documenten betreffende de door het Fonds gefinancierde uitgaven " , ten einde na te gaan " of de administratieve werkwijzen in overeenstemming zijn met de communautaire voorschriften , of de nodige bewijsstukken voorhanden zijn en of deze in overeenstemming zijn met de door het Fonds gefinancierde maatregelen en op welke wijze de door het Fonds gefinancierde maatregelen worden uitgevoerd en geverifieerd " .

2.5 . Een instrument tot heroriëntering van de uitvoering van het landbouwbeleid

De verwerking van de in het kader van de verevening verzamelde gegevens en een goed inzicht in de problemen waarmee de Lid-Staten in de praktijk worden geconfronteerd , zouden de diensten van de Commissie , waaneer deze deelnemen aan het opstellen van de landbouwreglementering en verantwoordelijkheid in het kader van het beheer van het landbouwbeleid aanvaarden , normaliter in een sterkere positie moeten plaatsen dan wanneer zij slechts de beschikking zouden hebben over indirecte en abstracte gegevens ( adviezen van de beheerscomités , statistieken , pers , enz . ... ) .

Informatie die constant wordt bijgewerkt , zou de waarborg kunnen geven dat de Commissie in geval van niet-aangepaste of ontoereikende voorschriften snel de nodige maatregelen zou kunnen nemen om te komen tot heroriëntatie van het beheer van het landbouwbeleid of van de communautaire reglementering .

De vereveningsprocedure vormt dus , vooropgesteld dat men er inderdaad als zodanig gebruik van wil maken , zowel een instrument voor het goede beheer van het landbouwbeleid als een maatregel , gericht op definitieve afsluiting van de rekeningen van het EOGFL-Garantie .

EEN PROCEDURE BIJ WIER EFFECTUERING BELANGRIJKE STORINGEN OPTREDEN

2.6 . Vertragingen bij het geven van de beschikkingen

De achterstand die de Commissie oploopt bij de uitvoering en definitieve afsluiting van de vereveningswerkzaamheden , is inderdaad van zodanige omvang dat de vereveningsbeschikking geheel buiten het normale tijdschema voor het beheer en de controle van het EOGFL-Garantie valt .

Op alle opmerkingen van de Rekenkamer over deze situatie heeft de Commissie sinds 1978 steeds opnieuw geantwoord dat zij maatregelen had genomen om deze achterstand in te lopen ( 8 ) . In 1982 heeft de Kamer echter opnieuw geconstateerd dat er nog steeds geen verbetering was ingetreden in deze situatie ten aanzien van de vereveningsbeschikkingen .

Zoals uit de als bijlage V opgenomen vergelijkende tabel kan worden afgelezen , geeft de meest recente vereveningsbeschikking nog een achterstand van vijf jaar te zien . Dit betekent dus dat als deze situatie blijft voortduren , de jaarstaten 1980 , die voor eind 1981 ter wille van de in april 1982 te verlenen decharge zouden moeten zijn verevend , pas in 1986 worden verevend .

2.7 . Niet-definitieve en onvolledige vereveningsbeschikkingen

Voorts zijn de tot dusverre gegeven vereveningsbeschikkingen nog niet definitief en vertonen gebreken die de betekenis daarvan nog meer afzwakken .

a ) Het provisorische karakter van de beschikkingen kan verschillend van vorm zijn en op diverse manieren van invloed zijn op de inhoud :

i ) gekwantificeerde voorlopige weigering van de uitgaven

In een aantal vereveningsbeschikkingen ( Bondsrepubliek Duitsland 1971 , Frankrijk 1971 , 1972 , 1974 en 1975 , België 1972 , 1973 en 1975 , Nederland 1973 en 1974 , Italië 1973 en 1975 ) heeft de Commissie voorlopig geweigerd om uitgaven waarvan zij het doel en het bedrag duidelijk heeft vermeld en waarvoor de Lid-Staten het bewijs van de subsidiabiliteit voor het EOGFL-Garantie konden leveren , ten laste van het Fonds te brengen . In sommige gevallen is de duur van de weigering onbepaald , in andere gevallen wordt de voorlopige weigering automatisch definitief , tenzij de betrokken Lid-Staten de subsidiabiliteit van de geweigerde bedragen voor het EOGFL-Garantie voor de eerstvolgende vereveningsbeschikking kunnen aantonen .

ii ) niet-gekwantificeerde voorlopige erkenning van uitgaven

In een aantal andere vereveningsbeschikkingen ( Frankrijk , België en Italië voor de begrotingsjaren 1973 , 1974 en 1975 ) is in hun considerans het voorbehoud opgenomen dat hele uitgavencategorieën ( b.v . groenten en fruit en/of melkprodukten ) voorlopig ten laste van het EOGFL-Garantie werden gebracht , maar later eventueel zouden kunnen worden gerectificeerd in het licht van de resultaten van lopende onderzoekprocedures , zonder dat daarbij de datum van intrekking van het voorbehoud werd aangegeven .

b ) Het begrip " voorlopige beschikking " heeft in de latere beschikkingen geleid tot het opnemen van voorzieningen met terugwerkende kracht ter opheffing van een eerder gemaakt voorbehoud .

Opgemerkt zij echter dat tot dusver dit intrekken van het voorbehoud niet in alle gevallen plaats vond en het is niet duidelijk of de rest van de voorlopig niet-geaccepteerde bedragen al dan niet als definitief geweigerd moet worden beschouwd .

c ) Ten slotte zijn de vereveningsbeschikkingen onvoldoende gemotiveerd , te weinig gespecificeerd en soms onnauwkeurig :

i ) De consideransen zijn in het algemeen onvoldoende om de externe controleur en de decharge verlenende autoriteit nauwkeurige en gespecificeerde informatie te verschaffen over de transacties die al dan niet erkend zijn als komende ten laste van het EOGFL-Garantie en , in het laatste geval , over de redenen voor het weigeren van de erkenning .

ii ) Op grond van de vereveningsbeschikkingen en de bijlagen daarvan kan geen onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende onder de vereveningsbeschikkingen vallende transacties : in het geheel geen rectificaties dan wel rectificaties naar beneden of naar boven .

iii ) Ten slotte is de eigenlijke tekst van de beschikkingen niet steeds zodanig dat aan de hand daarvan uit een oogpunt van comptabele verwerking nauwkeurig kan worden vastgesteld welk effect de talrijke door de Commissie gemaakte voorbehouden op de betrokken jaarstaten hebben . Bepaalde voorbehouden , of intrekkingen daarvan , verschijnen weliswaar in de consideransen , maar daaruit wordt geen enkele conclusie getrokken ten aanzien van de bedragen der betrokken jaarstaten ( België in 1973 en 1974 ) .

Soms ook is het voorbehoud zodanig geformuleerd dat men bij het lezen daarvan niet begrijpt of de voorlopige weigeringen al dan niet in de definitief geweigerde bedragen begrepen zijn ( Frankrijk in 1975 ) .

Al met al kan geen enkel begrotingsjaar waarvoor een vereveningsbeschikking is gegeven sedert het in werking treden van het bij Verordening ( EEG ) nr . 729/70 ingevoerde financieringssysteem , met zekerheid als definitief verevend worden beschouwd .

2.8 . Aangevochten beschikkingen

Het is niet zonder meer duidelijk of het bestaan van bij het Hof van Justitie aanhangige geschillen rechtstreeks verband houdt met de zoëven beschreven storingen in de afwikkeling van de vereveningsprocedure . Het staat echter wel vast dat het aantal geschillen steeds meer toeneemt en dat mede hierdoor op de vereveningsbeschikkingen een extra onzekerheidsfactor drukt .

Wat vereveningsbeschikkingen betreft , die de facto gepaard gaan met financiële sancties tegen de Lid-Staten , schijnen deze van nature geneigd te zijn hun geschillen voor het Hof van Justitie te brengen .

De door het Hof van Justitie gewezen vonnissen ( 9 ) , met uitzondering van vonnis 18/76 van 6 februari 1979 inzake de verevening van de rekeningen van de Bondsrepubliek Duitsland , hebben tot dusver het door de Commissie ingenomen standpunt bevestigd . Hierbij verdient vooral aandacht dat het Hof van Justitie van mening was dat de door de Commissie gevolgde procedures de Lid-Staten serieuze garanties bieden en dat ingeval verschillende interpretaties mogelijk waren , die van de Commissie , voor zover daarbij geen sprake is van enigerlei onregelmatigheid , harerzijds niet kunnen worden aangevochten .

OORZAKEN VAN DE STORINGEN IN DE AFWIKKELING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURES

2.9 . Drie verschillende oorzaken

De Rekenkamer stelt vast :

i ) dat de Commissie niet in staat is geweest een werkmethode te ontwikkelen , die haar in staat stelt aan haar verplichtingen te voldoen ;

ii ) dat de procedure zeer ver van de oorspronkelijke opzet is afgeweken ;

iii ) dat de beschikkingen in hoofdzaak de regeling achteraf van interpretatiekwesties inhouden en niet de beoordeling van de kwaliteit van het beheer en van de controles in de Lid-Staten .

NIET-AANGEPASTE WERKMETHODEN

2.10 . Een procedure die leidt tot opeenhoping van de vertragingen

Het werk van de Commissie voltrekt zich volgens een proces dat inhoudt dat met betrekking tot de controle van de jaarstaten van een bepaalde Lid-Staat , met geen enkele fase kan worden begonnen , voordat de daaraan voorafgaande fase voltooid is ( zie bijlage VI ) .

Sommige fases ( het aan de controles voorafgaande memorandum , het aan de vereveningsbeschikkingen voorafgaande samenvattend document ) hebben een multilateraal karakter en vormen daardoor voor alle Lid-Staten even zo vele wachtfases , daar pas een begin kan worden gemaakt met iedere multilaterale fase nadat alle negen daaraan voorafgaande bilaterale procedures zijn afgerond .

Voorts heeft de Commissie , om praktische redenen , het zich tot een gewoonte gemaakt de bilaterale procedures gelijktijdig aan te vatten . De resultaten van de ene fase kunnen namelijk mutatis mutandis gevolgen hebben voor de overeenkomstige fase van de andere bilaterale procedures .

Het werken volgens dit schema , toegepast op negen ( en vanaf het begrotingsjaar 1981 op tien ) Lid-Staten leidt er dus toe dat de achterstand steeds groter wordt en biedt nauwelijks ruimte voor het inhalen van de verloren tijd .

2.11 . Vertraagde toezending van het memorandum

a ) Het memorandum is een werkdocument dat , na bespreking in het Comité van het EOGFL , oorspronkelijk door de Commissie is opgesteld en aan de Lid-Staten wordt toegezonden om als richtsnoer te dienen voor hun ten behoeve van de verevening jaarlijks in te dienen verzamelstaten . Ieder jaar wordt het memorandum door de Commissie volgens eenzelfde werkwijze bijgewerkt . Naast een algemene inleiding omvat dit document drie series instructies :

i ) de eerste serie bestaat uit de modellen van overzichtsstaten , waarvan de Lid-Staten gebruik moeten maken voor het indienen van hun jaarstaten en het verstrekken van de nodige toelichtingen daarop .

ii ) de tweede serie omvat , per interventiemaatregel , rubrieken waarin wordt aangegeven volgens welke methoden en met welke graad van onderverdeling de hierboven bedoelde overzichtsstaten moeten worden ingediend .

iii ) eventueel is hieraan een derde serie instructies toegevoegd , waarin , per interventiemaatregel , nader wordt uiteengezet volgens welke regels de reglementering moet worden toegepast , respectievelijk de naleving daarvan moet worden gecontroleerd en in welke vorm de dossiers moeten worden ingediend , waarin de individuele gegevens betreffende de betalingsafwikkeling in de Lid-Staten , voorzien van bewijsstukken , zijn opgenomen .

b ) In het bestaande systeem is het voor de Lid-Staten zeer moeilijk of zelfs ondoenlijk om , zolang zij nog niet over het bijgewerkte memorandum beschikken , een begin te maken met de opstelling van hun jaarstaten . In het algemeen start de Commissie aan het begin van het jaar volgend op dat waarover de rekeningen moeten worden verevend , met het bijstellen van het memorandum en pleegt zij daarover overleg in de periode februari/maart . Pas in de loop van maart komt er een definitief te achten versie van het memorandum tot stand , op een tijdstip dus dat het voor de Lid-Staten feitelijk onmogelijk is hun jaarstaten binnen de voorgeschreven termijn - voor 31 maart - in te dienen . Het jaar 1981 geeft op dit punt een lichte verbetering te zien , aangezien het bijwerken van het memorandum op 16 februari 1982 in het Comité van het EOGFL is besproken .

c ) Hierbij zij aangetekend dat naar mate deze actualisatie langer op zich laat wachten , het indienen van de rekeningen door de Lid-Staten steeds moeilijker wordt , met name wanneer met de wijziging van het memorandum wordt beoogd een bepaald soort nieuwe of andere gegevens te verkrijgen , waarvan de Lid-Staten of sommige van hen een afzonderlijke registratie op basis van reeds gegeven aanwijzingen niet nodig acht .

d ) Ten slotte ontstaan door het semi-reglementaire karakter van sommige delen van het memorandum specifieke problemen . Gezien de aard van dit document kan men zich terecht afvragen of het hier nog gaat om een instrument dat bestemd is om het controlewerk te vergemakkelijken , dan wel om de uitoefening de facto van de bevoegdheid tot het geven van instructies aan de betrokken diensten omtrent de comptabele verwerking der gegevens .

2.12 . De toezending van de gegevens door de Lid-Staten en de controles aan de hand van stukken dragen bij tot storingen in de afwikkeling van de procedure

a ) De toezending der gegevens geschiedt met vertraging en deze zijn onvolledig

De gegevens ten behoeve van de verevening worden door de Lid-Staten toegezonden met een bepaalde vertraging , waarvan de duur per Lid-Staat verschillend is . Vaak geschiedt de toezending niet in één keer , maar in gedeelten , soms pas na een rappel van de Commissie .

Voorts verzuimen sommige Lid-Staten systematisch de rapporten van de nationale controle-instanties , die betrekking hebben op de werkzaamheden van de uitvoeringsorganen of op de door het EOGFL-Garantie gefinancierde activiteiten , over te leggen en zenden zij de ex artikel 5 van Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 verplicht gestelde beschrijvingen van de nationale beheers - en controlesystemen in zodanig summiere vorm toe dat onmogelijk kan worden nagegaan welke voorzieningen per maatregel in de betrokken Lid-Staten zijn getroffen om een goede afwikkeling van de betalingen ten laste van de EG-begroting te waarborgen .

b ) De te Brussel aan de hand van stukken uitgevoerde controles leiden tot nog verdere vertragingen bij de controles ter plaatse

Aan de hand van de door de Lid-Staten wel toegezonden gegevens voeren de betrokken instanties van de Commissie in Brussel een eerste reeks formele controles uit . Deze controles zijn stellig noodzakelijk , maar bij de huidige stand van zaken veroorzaken zij twee soorten storingen in de afwikkeling van de vereveningsprocedure :

i ) daar zij deel uitmaken van een lineair arbeidsproces , verhinderen zij , zolang ze nog niet zijn afgesloten , dat een begin kan worden gemaakt met de volgende fase ;

ii ) zij neigen ertoe tot een autonome controlefase te worden , die geheel los staat van de controle ter plaatse , waardoor de betrokken instanties van de Commissie gedwongen zijn van de Lid-Staten steeds meer gespecificeerde gegevens te verkrijgen .

2.13 . De controles ter plaatse

a ) Opzet van de controles ter plaatse

De betrokken instanties van de Commissie hebben hun toevlucht genomen tot een methode van selectieve controles omdat het hun onmogelijk was om op alle interventiemaatregelen in de Lid-Staten die controle uit te oefenen , welke eigenlijk vereist is en verder omdat zij er naar streefden aldus een groot deel van de achterstand weg te werken . Voor de programmering van hun controlebezoeken hebben zij prioriteiten vastgesteld .

Voor het vaststellen van deze prioriteiten wordt rekening gehouden met verschillende criteria , zoals het stijgingspercentage en volume van de uitgaven , de noviteit van de maatregelen of de daarin aangebrachte wijzigingen , de in het verleden ondervonden moeilijkheden , het risico van fraude en van verkeerde interpretaties , enz .

In de praktijk maken de controles ter plaatse in de Lid-Staten een groot deel uit van de vereveningswerkzaamheden . Aan de controle van de jaarstaten over 1974-1975 en daarna aan die over 1976-1977 hebben de met de verevening belaste instanties gemiddeld 527 mandagen besteed ; daarbij komen dan nog eens gemiddeld 88 mandagen voor de door functionarissen van het Directoraat-generaal XX bij deze controles verleende assistentie ( zie hierna punt 2.28 ) .

b ) Insolide controlemethoden

i ) De controle heeft nagenoeg uitsluitend betrekking op de uitvoeringsorganen en is beperkt tot het onderzoek van de in hun bezit zijnde dossiers .

ii ) In het algemeen gaat het bij deze controles ter plaatse meer om het met elkaar afstemmen van de comptabele gegevens en niet zo zeer om een analyse van de beheers - en controlevoorwaarden volgens de communautaire voorschriften . Een eventuele beoordeling van deze voorwaarden is slechts mogelijk door middel van een onderzoek van afzonderlijke dossiers , die via een steekproef op empirische basis worden geselecteerd en niet met behulp van de systeemanalyse .

iii ) De verwerking van de resultaten van de steekproefcontroles geschiedt niet volgens bekende regels . Soms worden alleen de daadwerkelijk gecontroleerde transacties in aanmerking genomen . Soms omvat de verwerking alle transacties van hetzelfde type , voor zover het op grond van de controles niet mogelijk is een toepassing te garanderen , die volledig in overeenstemming is met de communautaire voorschriften .

EEN CONTRADICTOIRE PROCEDURE DIE TENDEERT NAAR ONDERHANDELINGEN

2.14 . Een procedure waaraan bewust een contradictoir karakter werd verleend

Zodra de controlebezoeken bij de als betaalkantoor fungerende uitvoeringsorganen beëindigd zijn , begint de Commissie een dialoog met de Lid-Staten ( brief met opmerkingen over de controleresultaten , antwoord van de Lid-Staten , bilaterale besprekingen , nadere schriftelijke informatie ) . Na een allerlaatste multilaterale fase ( samenvattend document , raadpleging van het Comité van het EOGFL ) mondt deze dialoog uit in de vereveningsbeschikkingen .

2.15 . Onderhandelingen die over de hele lijn een traag verloop hebben

Uit de gegevens die door de Rekenkamer bij uitvoerige besprekingen in de Lid-Staten zijn verzameld , blijkt dat de dialoog , hoewel onontbeerlijk , steeds meer aan betekenis heeft verloren ( voor de meeste Lid-Staten is het niet meer dan een " dialogue de sourds " ) waardoor de vereveningsbeschikkingen voor een deel van hun inhoud worden beroofd en de goedkeuringstermijnen daarvoor steeds langer worden .

Onder deze omstandigheden is het niet verwonderlijk dat , waar de achterstand bij de controles ter plaatse geleidelijk minder wordt , de vertragingen wat de dialoogfase en de uiteindelijke vereveningsbeschikking betreft , steeds groter worden ( bijlage V ) .

De Lid-Staten die aanvankelijk aan deze fase van de procedure niet veel aandacht hadden besteed , hebben alle reden om dit nu wel te doen om zich te beschermen tegen bepaalde gevolgen van de uitholling van het systeem , met name het multiplicatieeffect van de vertragingen ( zie hierna punt 2.24 ) .

BESCHIKKINGEN WAARDOOR INTERPRETATIEKWESTIES VOORNAMELIJK A POSTERIORI WORDEN GEREGELD

2.16 . Tweeledig kenmerk van de beschikkingen

Over de vereveningsbeschikkingen die na de afwikkeling van de vereveningsprocedure worden gegeven , zij opgemerkt dat zij in hoofdzaak steunen op een interpretatie a posteriori van de desbetreffende voorschriften en dat zij praktisch helemaal voorbijgaan aan de vraag of de bestuurlijke en financiële beheers - en controledaden van de Lid-Staten al dan niet naar behoren worden uitgevoerd .

2.17 . Het sterk op de voorgrond treden van de interpretatiekwestie

Afgezien van enkele rectificaties die een gevolg zijn van het ontbreken of de onvoldoende bewijskracht van bewijsstukken , van al dan niet materiële rekenfouten en van foutieve boekingen , vloeien de belangrijkste op grond van de vereveningsbeschikkingen aangebrachte rectificaties voort uit verschillen in interpretatie .

De regeling van deze kwesties is voor een goed beheer van het EOGFL-Garantie weliswaar noodzakelijk , doch het is zeer te betreuren dat dit pas achteraf gebeurt , en met aanzienlijke vertraging , waardoor het oplossen van deze kwesties iedere betekenis verliest voor het lopende beheer en zelfs leidt tot het ontstaan van weer nieuwe problemen ( cf . de punten 2.20 en 2.24 ) .

2.18 . Geen evaluatie van de nationale beheers - en controlesystemen

De consideransen van de vereveningsbeschikkingen en de voorbereiding van de beschikkingen zijn van dien aard dat daaruit valt af te leiden dat zij de kwaliteit van de nationale beheers - en controlesystemen buiten beschouwing laten .

Dit heeft tot gevolg dat het proces dat tot de vereveningsbeschikkingen leidt , nagenoeg geen inzicht geeft in de nauwkeurige omstandigheden waaronder de garantie-uitgaven in de Lid-Staten plaatsvinden , en a fortiori dat de Commissie bij voorstellen , gericht op een harmonisatie van de toepassingsvoorwaarden van het EOGFL-Garantie in de Lid-Staten , slechts zelden kan steunen op de resultaten van haar vereveningscontroles .

DE GEVOLGEN VAN DE STORINGEN IN DE AFWIKKELING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURES

2.19 . Gevolgen van velerlei aard

De storingen , die zowel van invloed zijn op de vereveningsprocedures als op de -beschikkingen , veroorzaken groot nadeel , waar niets positiefs tegenover staat . Deze storingen betreffen de verantwoordelijkeid voor het beheer , het effect van de verevening , de uitoefening van de begrotingsbevoegdheid en het organiseren van de verschillende soorten controles .

VERSLECHTERING VAN DE BEHEERSSITUATIE

2.20 . Negatieve effecten op het communautair en nationaal beheer

a ) Risico's voor een goed beheer op centraal niveau

De Commissie is niet in staat een snel gebruik te maken van de gegevens die zij bij de verevening zou kunnen verzamelen , wanneer de desbetreffende voorschriften hiaten vertonen , waardoor de praktische toepassing ervan wordt bemoeilijkt . Het doen van voorstellen betreffende de reglementering of het nemen van de nodige beheersbeslissingen door de Commissie is dan slechts mogelijk met grote vertraging dan wel aan de hand van indirecte gegevens .

b ) Verslechtering van het samenwerkingsklimaat op gedecentraliseerd niveau

De instanties van de Commissie benadrukken gewoonlijk de corrigerende functie die de verevening ten opzichte van de nationale uitvoeringsorganen vervult . Maar in de huidige situatie , nu de verevening steeds zo lang op zich laat wachten en de betrokken regelingen meestal intussen al niet meer bestaan of zijn gewijzigd , kan van deze corrigerende functie niet veel terecht komen .

Daarentegen zien de Lid-Staten daardoor het optreden van de Commissie in het kader van de vereveningsprocedure nog des te meer als een veroordeling van hun eigen daden in plaats van als een bijdrage tot een goed beheer van het EOGFL-Garantie . De Lid-Staten nemen dan ook eenvoudigweg een defensieve houding aan . De in de Lid-Staten met het beheer belaste personen aarzelen steeds vaker verantwoordelijkheid op zich te nemen . In sommige Lid-Staten kunnen zij namelijk persoonlijk financieel aansprakelijk worden gesteld .

2.21 . Effect op de financiële administratie

a ) Het niet goed op elkaar aansluiten van de jaarstaten

Als gevolg van de vertragingen , het niet-definitieve karakter en de tekortkomingen van de vereveningsbeschikkingen ( cf . de punten 2.6 t/m 2.8 ) is het momenteel in de praktijk moeilijk na te gaan of sedert de invoering van het nieuwe financieringssysteem in 1970 de rekeningen van het EOGFL-Garantie in de Lid-Staten van jaar tot jaar zonder hiaten op elkaar aansluiten . Rectificaties ingevolge arresten van het Hof van Justitie of ingevolge het gedeeltelijk intrekken van een voorbehoud gingen niet altijd gepaard met overeenkomstige rectificaties in de bij de vereveningsbeschikkingen van de desbetreffende begrotingsjaren gevoegde kasmiddelenoverzichten . Uit de laatste verevende jaarstaten kan niet rechtstreeks worden afgelezen of daarin alle in vroegere jaarstaten aangebrachte rectificaties zijn verwerkt .

b ) Moeilijkheden bij de verificatie van de kasmiddelensaldi

Als dus de Commissie er al in zou slagen alle dienstjaren te verevenen waarvoor thans nog een achterstand bestaat , zou zij wellicht grote moeite hebben om de verevende rekeningen van 1981 af te stemmen op de kasposities van de Lid-Staten aan het eind van het begrotingsjaar 1981 zoals die uit de administraties betreffende de lopende bedrijfsvoering kunnen worden afgelezen . De externe controle van een dergelijke afstemming zou in ieder geval zeer problematisch zijn .

c ) Moeilijkheden bij de verwerking van de verevening in de financiële administratie van de Lid-Staten

De vertragingen in de vereveningsprocedure alsmede het voorlopige karakter en de onvolledigheid van de verevening doen een situatie ontstaan , waarin het verwerken van de financiële gevolgen daarvan in het begrotingssysteem en in de financiële administratie van de betrokken Lid-Staat extra wordt bemoeilijkt :

i ) Voor de Gemeenschap heeft de vereveningsbeschikking een onmiddellijk gevolg . Dit geldt niet steeds voor de Lid-Staten omdat aldaar de uitvoerende macht zich vaak tot de begrotingsautoriteit moet wenden om bij de verevening niet-geaccepteerde bedragen alsnog te kunnen financieren .

Bij een bepaalde politieke constellatie in de betrokken Lid-Staat kan een dergelijk verzoek om goedkeuring , dat betrekking heeft op beheersdaden uit een vroegere periode , een zeer delicate zaak blijken te zijn ( momenteel heeft een aantal Lid-Staten nog met problemen te kampen , die verband houden met de verevening van de jaarstaten over 1971 , 1972 en 1973 ) .

ii ) Een andere moelijkheid is soms gelegen in het feit dat de rekeningen over het betrokken dienstjaar moeten worden gerectificeerd . Maar met een achterstand van verscheidene jaren en vooral wanneer de met de controle op het gevoerde overheidsbeleid belaste hoge colleges van de Lid-Staten deze rekeningen hebben goedgekeurd , blijkt deze rectificatie , wegens het in sommige Lid-Staten vigerende legislatieve stelsel , eenvoudigweg onmogelijk .

WIJZIGING VAN DE GEVOLGEN VAN DE VEREVENINGSBESCHIKKINGEN

2.22 . Wijziging in twee tegenovergestelde richtingen

Het sanctie-effect van de verevening , als dit eenmaal bestaat in het niet-accepteren van de uitgaven , ondergaat de negatieve invloed van de vertragingen in de afwikkeling van de procedure . Maar deze vertragingen kunnen in twee aan elkaar tegengestelde richtingen de sanctie negatief beïnvloeden en deze verschillend gerichte effecten compenseren elkaar niet .

2.23 . Verzwakking van het effect van de sanctie

Naarmate de tijd verstrijkt , wordt het voor de Commissie steeds moeilijker om de geconstateerde onregelmatigheden te sanctioneren , vooral wanneer het daarbij gaat om maatregelen die later zijn opgeschort , of wanneer een gemaakte fout van zodanige aard is dat een dienovereenkomstige sanctie niet verantwoord zou zijn ( b.v . in het geval dat bewijsstukken systematisch zijn vernietigd ) ( zie punt 2.27 ) .

Voorts worden de inhoudingen die uit de vereveningen resulteren , vastgesteld in nominale bedragen , waarop dus geen indexering wordt toegepast . Gezien de in een groot aantal Lid-Staten heersende inflatie , kan een vertraging van zes jaar de facto leiden tot een vermindering van het terug te vorderen bedrag met 80 % . Men bedenke dat in zo'n geval dit waardeverlies ten laste komt van de begroting van de Gemeenschappen .

2.24 . Onevenredige verzwaring van de sanctie

Omgekeerd kan de vertraging bij de verevening er toe leiden dat de opgelegde sanctie een multiplicerend effect heeft . De door een vereveningsbeschikking gesanctioneerde handelwijze kan , vooral wanneer zij systematisch werd herhaald , gedurende een aantal jaren hetzelfde effect hebben gehad en niet zijn gecorrigeerd zolang zij niet definitief aan de kaak werd gesteld . In zulke gevallen kan vooraf een schatting worden gemaakt van het totale bedrag dat gemoeid is met de sanctiemaatregelen die uit een bepaalde vereveningsbeschikking voortvloeien , door het bedrag van de oorspronkelijke sanctie te vermenigvuldigen met het aantal jaren vertraging , soms zelfs met toepassing van coëfficiënten waarin zijn verwerkt : a ) de inflatiecorrectie en b ) de jaarlijkse groei van het volume van de transacties waarop de sanctiemaatregel betrekking heeft . Als bij voorbeeld met de oorspronkelijke sanctiemaatregel een bedrag van 100 munteenheden is gemoeid , kan dit in sommige gevallen leiden tot een financiële belasting van 1 000 munteenheden . Zo staat dan de werkelijke sanctie niet in verhouding tot de gewraakte handelwijze daar deze dan niet tijdig door de Commissie aan het licht gebracht en bekritiseerd is .

VERZWAKKING VAN DE BEGROTINGSBEVOEGDHEID

2.25 . Moeilijkheden bij de beoordeling van de op de begroting geraamde bedragen

Aangezien de begrotingsautoriteit niet beschikt over definitieve gegevens betreffende de door het EOGFL-Garantie gefinancierde transacties en alleen voor zeer ver terugliggende begrotingsjaren de beschikking heeft over nagenoeg definitieve gegevens , is zij op het moment waarop zij de begroting moet goedkeuren en de begrotingsbedragen voor de komende jaren in grote lijnen moet vastleggen , onvolledig gedocumenteerd . In het bijzonder zijn de in het begrotingsdocument opgenomen uitgaven in een niet vooraf bekende mate aan herzieningen onderhevig .

2.26 . Afzwakking van de effectiviteit van de decharge

a ) Het niet in acht nemen van het bindend voorgeschreven tijdschema heeft een zeer negatieve invloed op de voor de uitvoering van de begroting te verlenen decharge . Dit geldt voor de drie voornaamste bij de decharge betrokken partijen :

i ) Wanneer het tijdschema voor de vereveningsprocedure niet wordt aangehouden , verkeert de Commissie op het moment dat zij om decharge voor de uitvoering van de begroting verzoekt , in de onmogelijkheid om de volle verantwoording op zich te nemen voor het door haar gevoerde beheer . De financiële overzichten die zij aan beide geledingen van de begrotingsautoriteit voorlegt , bestaan dan immers , voor zover zij op het EOGFL-Garantie betrekking hebben , uit niet meer comptabel verwerkte gegevens die de Lid-Staten aan haar hebben doorgegeven .

ii ) Onder deze omstandigheden heeft de resolutie van de Raad terzake van de decharge niet betrekking op rekeningen waarvoor de Commissie verantwoording draagt , maar in feite op gegevens die de Lid-Staten , uit wier vertegenwoordigers de Raad is samengesteld , onder hun eigen verantwoordelijkheid aan de Commissie hebben doorgegeven . Deze tweeslachtigheid heeft noodzakelijkerwijs gevolgen voor de inhoud van de resolutie .

iii ) Voor de laatste hierbij betrokken partij , het Parlement , geldt dat wanneer deze Instelling de Commissie decharge verleent voor de uitvoering van de begroting , zij zich baseert op gegevens die bijna driekwart van de begrotingsuitgaven bestrijken , maar voor de juistheid waarvan de Commissie desondanks nog geen verantwoordelijkheid op zich heeft kunnen nemen en die dus achteraf nog belangrijke wijzigingen kunnen ondergaan .

b ) Als dus het Parlement de Commissie ontslaat van een verantwoordelijkheid die deze nog niet echt op zich heeft genomen en een besluit neemt zonder te beschikken over alle voor de beoordeling nodige gegevens , ziet het Parlement zich genoopt de decharge onder zodanige omstandigheden te verlenen dat daaraan haar betekenis grotendeels wordt ontnomen . De dechargeprocedure wordt daardoor tot een in ruime mate theoretisch gebeuren aangezien deze noch op vaststaande feiten betrekking heeft , noch op actuele cijfers berust .

Zo zag het Parlement zich in 1982 voor de taak gesteld in het kader van de opeenvolgende dechargeprocedures , het begrotingsbeheer in zijn geheel te controleren , waarbij het sedert het van kracht worden van het huidige financieringssysteem voor het EOGFL-Garantie ging om rond 58 miljard ERE . Op hetzelfde tijdstip en voor dezelfde periode van begrotingsbeheer ( 1971-1980 ) , had de Commissie zelf slechts tot een bedrag van 15 miljard ERE definitief betalingsverplichtingen aangegaan en definitief beslist . Desondanks heeft zij verzocht om decharge voor de volle 58 miljard ERE ( zie punt 1.2 ) .

c ) De bewering dat de begrotingscontrole wordt uitgevoerd ter gelegenheid van de decharge die verleend wordt in het jaar volgend op de ( vertraagde ) goedkeuring van de vereveningsbeschikkingen , is uiterst aanvechtbaar . Dat zou erop neerkomen dat het Parlement wat de rekeningen over 1974 en 1975 betreft , zijn controlebevoegdheid zou moeten uitoefenen ter gelegenheid van de decharge voor het begrotingsjaar 1981 , dat wil dus zeggen in april 1983 .

ONTWRICHTING VAN DE VERSCHILLENDE SOORTEN CONTROLES OP DE WERKING VAN HET EOGFL-GARANTIE

2.27 . Bemoeilijking van de concrete uitvoering der controletaken

De vertragingen bij de verevening hebben ook gevolgen voor de toepassing van de vereveningsprocedure zelf . Daar de Commissie pas na verscheidene jaren handelend optreedt , treft zij als gesprekspartners meestal niet meer de functionarissen aan , die de gecontroleerde beheersmaatregelen hebben uitgevoerd . En zelfs als deze functionarissen nog dezelfde zijn , moet , en nog wel betreffende zulke ingewikkelde zaken , een beroep op hun geheugen worden gedaan , hetgeen , gezien de op het spel staande belangen , zowel voor de Commissie als voor de betrokken functionarissen een handicap kan betekenen .

Ten slotte : het opzoeken van de bewijsstukken , die in de regel reeds gearchiveerd zijn , kan onder deze omstandigheden zeer moeilijk en zelfs onmogelijk blijken , met name wanneer deze stukken in strijd met artikel 4 , lid 2 , van Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 vernietigd zijn ( 10 ) .

2.28 . Ombuiging van de taakinhoud van de financieel controleur van de Commissie

De vertragingen bij de verevening hebben het paradoxale gevolg dat hierdoor een verstrooiing van de controlemiddelen van de Commissie in de hand werd gewerkt doordat deze ertoe geleid hebben dat de medewerkers van de financieel controleur van de Commissie , al dan niet te zamen met die van de ordonnateur , controles ter plaatse in de Lid-Staten zijn gaan uitvoeren .

a ) In het kader van de speciale regeling die voor de uit hoofde van het EOGFL-Garantie gedane uitgaven geldt , dient de financieel controleur met name zijn fiat te geven aan de belangrijkste bij het beheer van het EOGFL gegeven uitvoeringsbeschikkingen , dit zijn namelijk enerzijds die waarbij de benodigde begrotingsbedragen in de vorm van voorschotten aan de Lid-Staten ter beschikking worden gesteld en anderzijds die welke behelzen dat de door de Lid-Staten gedeclareerde uitgaven definitief voor rekening van de Gemeenschap komen , d.w.z . de vereveningsbeschikkingen . Bij deze laatste gelegenheid is hij gerechtigd om in het kader van de bij de Commissie uit te oefenen interne controle uit doelmatigheidsoogpunt de kwaliteit te beoordelen van het werk , dat verricht is door degenen die met de voorbereiding van de vereveningsbeschikking zijn belast en beschikt hij daartoe over de mogelijkheid deze laatsten bij hun controlebezoeken te begeleiden en wel in eenzelfde hoedanigheid als dezen , namelijk in die van " gemachtigde " van de Commissie ( artikel 9 , lid 2 , van Verordening ( EEG ) nr . 729/70 ) .

b ) Gezien de grote achterstand bij de vereveningsprocedures heeft de financieel controleur echter gedurende de hele beginperiode van het functioneren van het EOGFL in een zodanige positie verkeerd dat hij , nadat de beschikkingen tot het verstrekken van voorschotten waren gegeven , zijn fiat alleen maar behoefde te geven aan de boekingsposten , zoals die resulteren uit de comptabele verwerking van de afzonderlijke betalingsverplichtingen en betalingsaanwijzingen . Deze situatie heeft de Commissie doen besluiten ( 11 ) dat de financieel controleur zich zelf de mogelijkheid dient te verschaffen tot beoordeling van de werking van de beheers - en controleprocedures die aan de uitgavendeclaraties van de Lid-Staten ten grondslag liggen . De financieel controleur heeft dus onder de paraplu van de aan de gemachtigden van de Commissie verleende algemene bevoegdheid zijn eigen controles kunnen organiseren in de vorm van " gerichte controles " , die los staan van de door zijn medewerkers te zamen met die van de ordonnateur ten behoeve van de verevening der rekeningen uitgevoerde controles ( zie de punten 2.13.a ) en hierboven 2.28.a ) ) . Het is duidelijk dat deze handelwijze , die neerkomt op een ombuiging van de oorspronkelijk aan de financieel controleur toebedeelde taak alleen maar te verklaren valt uit de tekortkomingen van de met het beheer van het EOGFL-Garantie belaste dienstonderdelen .

c ) Maar aan deze uitbreiding van de taak van de financieel controleur ten aanzien van de controles ter plaatse kleven in de praktijk , wat dan ook de kwaliteit van deze controles moge zijn , een aantal bezwaren :

i ) Zij leidt tot vermeerdering van de controles in de Lid-Staten . De gecontroleerde diensten kunnen de respectieve functies van de controlerende instanties niet meer goed van elkaar onderscheiden ( vereveningscontroles , controles op fraude en onrechtmatigheden , controles door de financieel controleur , controles door de Rekenkamer ) daar het geheel tot één enkele categorie van controles wordt gerekend , namelijk de controle van Gemeenschapswege .

ii ) Zij leidt ertoe dat de financieel controleur eerder dan de met de verevening belaste instanties handelend optreedt , verder houdt zij het risico in van een onvoldoende coordinatie tussen instanties die gewoonlijk binnen een systeem van scheiding van functies opereren en zij leidt dus onvermijdelijk tot een onduidelijke afbakening van de respectieve taken van de ordonnateur en van de financieel controleur .

iii ) Dit risico speelt eenzijdig ten gunste van de gecontroleerde Lid-Staten : heeft de financieel controleur kritiek geoefend , dan moet de ordonnateur in de regel hetzelfde doen en deze overnemen in zijn voorstel voor een beschikking , maar heeft de financieel controleur geen kritiek geoefend , dan kan de ordonnateur dit moeilijk na hem wèl doen , zonder het risico te lopen van een onmiddellijke betwisting .

In leder geval heeft de ervaring uitgewezen dat de bemoeienissen van de financieel controleur tot dusverre niet hebben bijgedragen tot versnelling en evenmin tot consolidering van de besluitvorming inzake de vereveningsbeschikkingen .

2.29 . Verscherping van de tegenstellingen tussen de communautaire en de nationale controlesystemen

De vertragingen bij de verevening vergroten de problemen die de externe controle-organen in de Lid-Staten ondervinden bij het controleren van de door het EOGFL-Garantie gefinancierde verrichtingen .

Hoewel de situatie verschilt naar gelang van de externe controlesystemen in de verschillende Lid-Staten , leidt zij toch tot een verscherping van de netelige positie waarin deze organen ten aanzien van de controle van het EOGFL-Garantie verkeren .

Immers , in hun hoedanigheid van externe controleinstanties moeten deze organen de rekeningen van het EOGFL-Garantie in de Lid-Staten onafhankelijk controleren . De hoge controle-organen moeten , onverschillig of zij vooraf controleren ( dit is steeds minder het geval , daar de hoge controle-organen van de Lid-Staten steeds meer afzien van een controle op het dagelijks beheer ) dan wel achteraf ( dit is regel ) eerder dan de instanties van de Commissie hun standpunt ten aanzien van de rechtmatigheid van de verrichtingen bepalen .

Afgezien van het feit dat de instanties van de Commissie nu eenmaal wel eens een andere oplossing verkiezen dan de nationale controle-organen , zullen deze onder de genoemde omstandigheden niet in staat zijn een oordeel te vellen over het definitieve beheer in de betrokken Lid-Staat . En die externe controle-organen die zich bij hun werk oriënteren op de reeds uitgevoerde controles teneinde doublures te vermijden , zullen niet in staat zijn zich te concentreren op die sectoren die door de met de verevening belaste instanties min of meer zijn verwaarloosd .

Ten slotte blijken de functionarissen die belast zijn met de vereveningscontroles , tot voor kort in het geheel niet op de hoogte te zijn geweest van de externe controles in de Lid-Staten ( onderwerp , controlegebied , methoden en resultaten ) hoewel hun controles na die in de Lid-Staten plaatsvinden .

2.30 . Doorwerking van deze nadelen in de door de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen uitgevoerde controles

Voor de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen kleven aan de huidige situatie tal van nadelen .

a ) Omslachtiger werkmethoden

Sedert de Rekenkamer met haar werkzaamheden begon , is haar gebleken dat de vereveningsprocedures en -beschikkingen de kern vormen van het beheers - en controlesysteem voor het EOGFL-Garantie .

Daar de Rekenkamer ter besparing van middelen het systeemonderzoek als werkmethode heeft gekozen , kon zij verwachten dat zij door zich op een beoordeling van de interne controleprocedures van de Commissie te concentreren snel inzicht zou krijgen in de wijze waarop het EOGFL-Garantie bij de Commissie in de Lid-Staten wordt beheerd en gecontroleerd .

Als gevolg van het in gebreke blijven van de Commissie op het stuk van de verevening , zag de Rekenkamer zich genoodzaakt zelf een groot aantal controles ter plaatse in de Lid-Staten uit te voeren .

b ) Geringer effect van de controles

Door de vertragingen en het niet-definitieve karakter van de vereveningsbeschikkingen wordt de Rekenkamer geconfronteerd met rekeningen aan de hand waarvan de werkelijke feiten van de communautaire financiering betreffende de afgelopen begrotingsjaren niet definitief kunnen worden beoordeeld .

De Rekenkamer moet in het kader van de dechargeprocedure een oordeel uitspreken over de bestuurlijke , financiële en comptabele maatregelen die op grond van de vereveningsbeschikkingen moeten worden genomen . Tot dusverre heeft zij dit slechts kunnen doen voor verder terugliggende begrotingsjaren ( 1971 t/m 1975 ) waarbij het ging om een totaal bedrag van 15 miljard ERE . In het kader van de dechargeprocedure voor het begrotingsjaar 1981 zou zij echter , indien het voorgeschreven tijdschema was aangehouden , in staat hebben moeten zijn een oordeel uit te spreken over de maatregelen , voortvloeiend uit de vereveningen voor de begrotingsjaren tot en met 1980 , waarbij het gaat om een bedrag van rond 58 miljard ERE ( zie de punten 1.2 en 2.26 ) .

DEEL II

HERVORMING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE

HET ADVIES VAN DE REKENKAMER INZAKE DE DRIEJAARLIJKSE HERZIENING VAN HET FINANCIEEL REGLEMENT

3.1 . Een aansporing tot het in acht nemen van het reglementair vastgestelde tijdschema

Toen de Rekenkamer overeenkomstig artikel 209 van het Verdrag werd geraadpleegd over de driejaarlijkse herziening van het Financieel Reglement van 21 december 1977 , was zij van mening dat , waar het een verordening betreft waarin met name wordt vastgelegd op welke wijze " De uitvoering van de begroting , de financiële verslaglegging en de controle van de rekeningen " moet geschieden , zij verslag moest uitbrengen over de wijze waarop de vereveningsprocedure gezond kon worden gemaakt .

Het advies van de Rekenkamer dd . 21 mei 1981 ( 12 ) was bedoeld om , wat de verevening betreft , de bepalingen inzake de indieningstermijnen voor de jaarstaten van de Lid-Staten ( 31 maart n + 1 ) en inzake de goedkeuringstermijnen voor de vereveningsbeschikkingen ( 31 december n + 1 ) , welke overigens in de Verordeningen ( EEG ) nr . 729/70 en ( EEG ) nr . 1723/72 zijn vastgelegd , samen te vatten en op te nemen in het algemeen Financieel Reglement van de Gemeenschappen , en het voorgeschreven tijdschema vergezeld te doen gaan van voorzieningen , bedoeld om de inachtneming ervan te waarborgen .

Deze voorzieningen bestaan enerzijds in een voorschrift behelzende dat de samenvattende jaarstaten van de Lid-Staten ambtshalve moeten worden overgelegd bij overschrijding van de op 31 maart verstrijkende termijn , en anderzijds in een voorschrift behelzende stilzwijgende goedkeuring van de vereveningsbeschikkingen bij overschrijding door de Commissie van de op 31 december verstrijkende termijn . Voor bijzonderheden van de voorgestelde regeling zie bijlage VII .

VOORWAARDEN VOOR VERBETERING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE

3.2 . Drie hoofdvoorwaarden

Uit het bovenstaande blijkt evenwel dat de Commissie zonder ingrijpende wijziging van haar werkwijze nooit in staat zal zijn de jaarstaten van de Lid-Staten op zodanige wijze te verevenen dat het beheer en de controle van het EOGFL-Garantie op bevredigende wijze kunnen plaatsvinden . De Rekenkamer wil dan ook de aandacht vestigen op de begeleidende verbeteringsmaatregelen , die bedoeld zijn om de vereveningsprocedure in haar geheel gezond te maken .

Deze verbeteringen moeten van zodanige aard zijn dat de lineariteit van het vereveningsproces kan worden doorbroken , enkele fasen daarvan eerder kunnen worden uitgevoerd en de voornaamste belemmering voor een vlotte afwikkeling van de verevening reeds in de beginfase kan worden wegenomen .

Met dit doel worden hieronder drie belangrijke voorstellen uitgewerkt , die een logisch geheel vormen , en die bedoeld zijn om :

- de voorbereiding van de verevening te vergemakkelijken door een verbetering van het memorandum ;

- de controlebezoeken ter plaatse te versnellen en te rationaliseren ;

- de interpretatiemoeilijkheden reeds in de beheersfase uit de weg te ruimen .

VOORBEREIDING VAN HET MEMORANDUM VOOR HET BEGIN VAN DE FASE DER BETALINGEN

3.3 . Het continu bijwerken van het memorandum voor het begin van de fase waarin de betalingen plaatsvinden

Het bijwerken van het memorandum is de voornaamste oorzaak van de vertragingen van het vereveningsproces . Gezien de aard van de gegevens die dit document bevat , lijkt het voor de hand te liggen dat het nog voor het begin van de beheersfase wordt bijgewerkt .

a ) Het bijwerken van het memorandum zal in twee fasen moeten plaatsvinden :

i ) Ieder jaar , ongeveer drie maanden voor het begin van de beheersfase , zouden de Lid-Staten in bezit moeten zijn van een systematisch bijgewerkt memorandum . Dankzij deze periodieke algemene controle zou kunnen worden vermeden dat in het memorandum gegevens blijven staan , die inmiddels zijn achterhaald , en zouden de Lid-Staten tijdig kunnen weten welke gegevens zij tijdens de eerstvolgende beheersfase ten behoeve van de verevening van de rekeningen bijeen moeten brengen .

ii ) Voorts dient voor het van kracht worden van een nieuwe reglementering of bij wijziging van bestaande voorschriften het memorandum op een aantal specifieke punten te worden bijgewerkt . In dit kader zou het mogelijk moeten zijn om reeds bij de voorbereiding van een nieuwe reglementering of een nieuwe versie daarvan de gegevens voor het bijwerken van het memorandum te prepareren , te weten :

- samenstelling van de tabellen met de in verband met de verevening te verstrekken gegevens ;

- aanwijzingen voor de indeling van deze gegevens ;

- eventueel aanwijzingen voor de controle en afwikkeling van de steunaanvragen .

Het voorstel voor een verordening zal vergezeld moeten gaan van een dergelijk actualiseringsproject ( 13 ) . Na goedkeuring van de reglementering zou de actualiseringsstaat dan in zijn definitieve vorm worden gebracht volgens een procedure waarbij ook rekening kan worden gehouden met de opmerkingen van de diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de verordeningen in de Lid-Staten .

b ) Deze werkwijze zou niet alleen de verdienste hebben dat daardoor een der voornaamste oorzaken van de vertraging van het vereveningsproces wordt weggenomen maar ook dat de met de vaststelling van de Gemeenschapsvoorschriften belaste autoriteiten aldus in staat worden gesteld zich vooraf een juist beeld te vormen van de dwingende voorschriften ter zake van beheer en controle , die zij opleggen aan de nationale uitvoeringsorganen en aan de vereveningsinstanties van de Commissie . Een en ander zal stellig bijdragen tot het nemen van meer verantwoorde beleidsbeslissingen , waardoor wordt voorkomen dat een reglementering tot stand komt , die zo gecompliceerd is dat de controle op de naleving ervan abnormale hoge eisen stelt aan de bij de uitvoering betroffen instanties .

Daarnaast zou een dergelijke werkwijze , waardoor het bijgewerkte memorandum tegelijk met de nieuwe Gemeenschapsvoorschriften wordt bekendgemaakt , het voordeel hebben dat dit memorandum dan in principe reeds beschikbaar is wanneer met de uitvoering van de voorschriften wordt begonnen en dat de Lid-Staten dan van begin af aan weten hoe zij hun eigen controles moeten opzetten en hoe hun dossiers betreffende de afhandeling van de subsidieaanvragen eruit moeten zien ( welke bewijsstukken moeten worden bijgevoegd ) en anderzijds , welke gegevens moeten worden verzameld met het oog op het indienen van de verzamelstaten .

c ) Door het combineren van deze beide actualiseringssystemen , waardoor het memorandum uitgroeit tot een echte leidraad voor het beheer , in plaats van alleen maar een kader voor de inrichting der rekeningen , zou het opstellen van de rekeningen en het samenvatten van de daarbij behorende gegevens ( interventiequantums , percentages , variëteiten van de betrokken produkten , enz . ) worden vergemakkelijkt en zou hieraan gaandeweg tijdens de beheersfase worden gewerkt . De jaarstaten zouden dan binnen de gestelde termijn ( voor 31 maart van het jaar volgend op het dienstjaar ) kunnen worden ingezonden .

3.4 . Aanpassing van het memorandum aan een vernieuwde vereveningsprocedure

Een van de moeilijkheden die de Lid-Staten ondervinden in verband met het indienen van de jaaroverzichten voor 31 maart ( n + 1 ) bestaat in de eis dat de statistische informatie en bepaalde comptabele gegevens die de Commissie verlangt als aanvulling op de zuiver financiële gegevens , moeten worden ingediend in de vorm van een zeer vergaande specificatie .

a ) Zonder het nut van gespecificeerde statistische informatie voor het beheer en de controle te ontkennen , kan men zich afvragen of de door de Commissie verlangde hoge mate van uitsplitsing van de statistische gegevens niet een gevolg is van de vertraagde uitvoering van de controles ter plaatse en van de daaraan voorafgaande gespreide controles aan de hand van stukken . Het zou eigenlijk mogelijk moeten zijn te komen tot een vereenvoudiging van de inhoud van het memorandum door de gevraagde gegevens strikt te beperken tot de voor beheer en controle vereiste omvang , hetgeen niets afdoet aan de noodzaak om een vrij ver doorgevoerde onderverdeling van de comptabele gegevens te handhaven .

b ) Deze noodzaak hangt samen met de begrotingsnomenclatuur van de Gemeenschap en met de behoefte aan een zekere comptabele doorzichtigheid welke het mogelijk maakt de uitvoering van de begroting van de Gemeenschap voor iedere interventiemaatregel afzonderlijk zo goed mogelijk te volgen . Hierbij blijft het echter van belang dat de Lid-Staten nog voor het begin van de beheersfase het comptabele kader kennen , waarin de financiële gegevens moeten worden ingediend .

HET RATIONALISEREN VAN DE CONTROLETECHNIEK

3.5 . Noodzaak van een continue controle

Een tweede oorzaak van de vertraging is gelegen in het feit dat de controles ter plaatse door de ordonnateur steeds pas zeer laat op gang komen doordat de Commissie er een gewoonte van heeft gemaakt om pas na ontvangst van de jaarstaten van de Lid-Staten een begin te maken met de controlebezoeken .

Het huidige systeem van reglementering behoeft echter geen beletsel te vormen voor het snel starten met de controlebezoeken in de Lid-Staten . Integendeel , het officieel voorgeschreven krappe tijdschema en de specifieke aard van de vereveningscontrole pleiten er juist voor dat de controle zo snel mogelijk plaatsvindt na de gecentraliseerde beheersdaden , waarvoor zij is bedoeld . In concreto lijkt het mogelijk en wenselijk dat met de vereveningscontroles wordt gestart zodra het betrokken dienstjaar is begonnen .

3.6 . Dienovereenkomstige aanpassing van de aard van de controles

a ) Door de controlebezoeken uit te voeren terwijl het beheersproces nog aan de gang is , zouden de betrokken functionarissen van de Commissie in staat , en dus ook gemotiveerd , zijn om meer aandacht te besteden aan de in de Lid-Staten toegepaste beheers - en controlesystemen in het kader van het EOGFL-Garantie , met name wat de toepassing van de nieuwe voorschriften betreft .

b ) De steekproeftechniek zou dan niet langer worden gebruikt voor het empirisch controleren van een gering percentage van de uitgaven van de Gemeenschappen , doch bij methodische toepassing zou deze techniek de normale aanvulling op een goede systeemcontrole kunnen vormen , ten einde zich ervan te vergewissen dat de praktijk in overeenstemming is met het toegepaste systeem en om de gevolgen van de geconstateerde zwakke plekken te kunnen evalueren .

c ) De te Brussel uitgevoerde controles aan de hand van stukken zouden weliswaar van belang blijven , maar zouden dan meer het karakter krijgen van een flankerende en toetsingscontrole en niet meer van een controle voorafgaande aan de controlebezoeken ter plaatse .

d ) Daar de problemen die zich bij de afstemming van de rekeningen voordoen , niet gering zijn , zou een eerste reeks controlebezoeken waarschijnlijk een noodzakelijke aanvulling behoeven in de vorm van enkele bezoeken in aansluiting op de door de Lid-Staten ingediende verzamelstaten . Tijdens deze laatste bezoeken zouden de functionarissen van de Commissie , parallel met een verdere systeemcontrole , die dan gericht zou zijn op de verslaglegging betreffende het volgende begrotingsjaar , een laatste afstemmingsprocedure kunnen uitvoeren waarmee zij hun bevindingen tijdens de eerste reeks controles ter plaatse , de jaarstaten van de uitvoeringsorganen en de verzamelstaten die tegen 31 maart bij de Commissie worden ingewacht , aan elkaar kunnen toetsen .

3.7 . Het uit de weg ruimen van de moeilijkheden die verband houden met beperkte controlemogelijkheden

a ) In principe impliceert het systeemonderzoek een degelijke kennis van alle betrokken systemen en van ieder afzonderlijk systeem in al zijn aspecten ( beheer , controle , inclusief de gang van zaken bij verificatiewerkzaamheden ter plaatse bij de handelsondernemingen ) . Een dergelijke aanpak impliceert ook de mogelijkheid om zo nodig elke afzonderlijke fase van het proces door te lichten .

Men mag echter de complexiteit van de begrotingsbewaking binnen het EG-systeem niet onderschatten . Gezien het grote aantal van de bij het beheer van het EOGFL-budget betrokken uitvoeringsorganen ( 14 ) , gezien het feit dat deze laatste bij de controle nu eens hun eigen personeel inschakelen en dan weer een beroep moeten doen op andere overheidsinstellingen , en gezien de talrijke verordeningen die van toepassing zijn en de vele combinatiemogelijkheden die al deze factoren opleveren , kan men gevoegelijk aannemen dat wel duizend beheers - en controleprocedures ( 15 ) bij het beheer van het EOGFL een rol spelen .

b ) Bij dit soort controle moet groot belang worden gehecht aan steekproeven , waarvan de deugdelijkheid grotendeels bepalend is voor de resultaten die het systeemonderzoek kan opleveren .

De op steekproeven gebaseerde controletechniek is een nuttig instrum * om de doelmatigheid van een systeem te onderzoeken en een totaaloordeel over een beheer te geven , maar wanneer de uitkomsten van de steekproef mede bepalend zijn voor het vaststellen van een sanctie , dan kan extrapolatie op alle soortgelijke verrichtingen later een netelige zaak blijken .

Bij haar vereveningsprocedures heeft de Commissie al met dit probleem te maken gehad , dat haar in een zeer moeilijke positie heeft geplaatst . Maar tot dusver vormden de beperkte omvang van de ( deel)verzameling waarop de steekproef betrekking had , het ontbreken van een grondige doorlichting van het beheerssysteem of van de daarop uitgevoerde controles en de vele bij de uitvoeringsorganen levende gevoeligheden even zovele hindernissen voor het produktief maken van de uitkomsten van deze steekproeven , wanneer deze deden vermoeden dat er tekortkomingen waren in de uitvoering van de EG-reglementering of de controle daarop .

Dit heeft de facto geleid tot een empirische veralgemening van de resultaten , hetgeen uiteraard een bron van rechtsgeschillen vormt .

c ) Als men wil dat de Commissie zorgt voor een effectieve controle op de uitvoering van de verordeningen in de Lid-Staten en als men van mening is dat dit moet gebeuren in het kader van de vereveningsprocedure , dan kan men niet anders dan accepteren dat daarbij gebruik wordt gemaakt van steekproefcontroles . De gecontroleerde instantie moet dan echter van tevoren op de hoogte zijn van de daarbij gevolgde methoden en , voor zover mogelijk , dient met de betrokken instantie te worden overeengekomen hoe de steekproeven uitgevoerd worden .

d ) Ingeval de gecontroleerde instantie de uitkomst van een steekproefcontrole zou aanvechten , zou de Commissie beschikken over de mogelijkheid van een " schikking " , waarbij zij of de argumenten van de gecontroleerde instantie zou kunnen erkennen , of haar controles zou kunnen uitbreiden door meer zogenaamde " gerichte controles " uit te voeren . Indien de Commissie meent haar controle-uitkomsten te kunnen veralgemenen , kan zij dit steeds , uiteraard met de nodige motivering , doen , hetgeen het Hof van Justitie een beter inzicht in de materie zou verschaffen .

TIJDIGE INTERPRETATIE VAN DE VOORSCHRIFTEN

3.8 . Het oplossen van interpretatieproblemen

In het huidige systeem komt de verevening maar al te vaak neer op het achteraf sanctioneren van verkeerde of afwijkende interpretaties van de voorschriften . In het kader van de vereveningsprocedure kunnen de aldus ontstane interpretatiekwesties zeer moeilijk worden geëlimineerd , want zij doen zich voor op een moment waarop de sfeer voor bespreking ervan met de betrokken Lid-Staat al bedorven is doordat de betwiste interpretatie daar al een aantal jaren heeft geprevaleerd .

3.9 . Door de Commissie in het werk gestelde pogingen

De Commissie heeft deze moeilijkheid wel gezien en wist ook dat in sommige gevallen de betrokken Lid-Staat zich reeds in een vrij vroeg stadium bewust was van het interpretatieprobleem , namelijk op het moment waarop deze de reglementering terzake moest uitvoeren . De Commissie heeft dan ook in 1978 ( doc . nr . VI 241/77 , herz . 1 d.d . 3 februari 1978 ) een nieuwe werkwijze voorgesteld , die beoogt deze moeilijkheid via raadpleging van de Commissie uit de weg te ruimen . Volgens deze werkwijze legt het interventiebureau dat op een interpretatieprobleem stuit , dit aan de Commissie voor , die zich ertoe verplicht binnen een bepaalde termijn , eventueel na een rappel van het interventiebureau , een oplossing aan te dragen . Doet zij dit niet , dan kan de interpretatie van het interventiebureau bij de verevening niet meer worden betwist . Deze werkwijze is weliswaar een verbetering , maar toch bleek zij in de praktijk niet altijd te voldoen . Vaak heeft de Commissie namelijk gereageerd met een eigen interpretatie van de bestaande voorschriften , zonder in te gaan op het eigenlijke probleem van de Lid-Staten , of wel verzocht zij om nadere informatie , waardoor zij de termijn waarbinnen zij verplicht was te antwoorden , eindeloos kon rekken . Soms ook verzuimde de Lid-Staat haar eigen interpretatie voor te stellen .

3.10 . Suggestie van de Rekenkamer : een procedure ad hoc

De Rekenkamer vraagt zich af of deze werkwijze , in het kader van de verantwoordelijkheden van de Commissie op het stuk van de verevening , niet kan worden gereactiveerd , ten einde de betrokken Lid-Staten terzake van het beheer de nodige rechtszekerheid te verschaffen .

Deze procedure , waarbij de Commissie zo nodig alle in het Comité van het EOGFL vertegenwoordigde Lid-Staten informeert , zou in alle gevallen ertoe moeten leiden dat duidelijk wordt vastgelegd welke partij de bij de verevening ontstane financiële lasten moet dragen :

i ) de Lid-Staat , indien deze , nadat de Commissie binnen de vastgestelde termijn heeft geantwoord , aan een andere interpretatie blijft vasthouden ;

ii ) de Gemeenschap , indien de Commissie niet binnen de vastgestelde termijn heeft geantwoord .

Een dergelijke procedure , die in het kader van het begrotingsbeheer zou worden toegepast om de vereveningsbeschikking te vergemakkelijken en te bespoedigen , kan uiteraard niet vooruit lopen op de gerechtelijke controle op deze beschikking zelf , welke op verzoek van de Lid-Staten na de verevening wordt uitgevoerd . Maar zij zou zonder twijfel remmend werken op het aantal rechtsgeschillen of , zo deze zich toch zouden voordoen , een waardevol hulpmiddel voor de oplossing daarvan vormen .

PRAKTISCHE MOGELIJKHEDEN TOT GEZONDMAKING VAN DE VEREVENINGSPROCEDURE

3.11 . Het coordineren van de middelen van de Commissie

a ) Middelen aan personeel

Een argument dat vaak naar voren wordt gebracht om de huidige situatie te rechtvaardigen , is dat van het gebrek aan middelen en personeel van de Commissie ( 16 ) .

De Rekenkamer is ervan overtuig dat de Commissie door interne reorganisaties in staat zou zijn de middelen aan personeel vrij te maken , nodig voor de gezondmaking van de vereveningsprocedure . Rekening houdend met de opmerkingen van de Rekenkamer over de rol van de financieel controleur van de Commissie ( 17 ) , zou een eerste oplossing kunnen bestaan in een rationeler gebruik van de verschillende controle-instanties van de Commissie .

b ) Interne coordinatieprocedures

Een van de voornaamste problemen die een gevolg zijn van de huidige situatie , betreft de mogelijkheid van de Commissie om snel duidelijke en onomstreden interpretaties van de communautaire voorschriften te verschaffen . Het blijkt noodzakelijk dat ook op dit gebied de Commissie het nodige doet om snel en op verantwoorde wijze te handelen . Dit houdt met name in dat zij een interne coordinatieprocedure uitwerkt , die haar verschillende dienstonderdelen ( EOGFL , beheer der markten , wetgeving op landbouwgebied , financiële controle , juridische dienst ) in staat stelt haar te assisteren om snel te komen tot goedkeuring van interpretatiebeslissingen alsook tot definitieve vereveningsbeschikkingen .

3.12 . Het in de Lid-Staten oplossen van de problemen rond de uiterlijk 31 maart in te dienen verzamelstaten

Het voornaamste probleem dat voor de Lid-Staten ontstaat door de inhoud van het advies van de Rekenkamer dd . 21 mei 1981 , ligt in het feit dat de samenvattende jaargegevens uiterlijk op 31 maart van het jaar n + 1 moeten zijn ingediend .

Bij onderzoek is gebleken dat deze moeilijkheid grotendeels te wijten was aan de vertraagde actualisering van het memorandum , problemen inzake de bestuurlijke organisatie in sommige Lid-Staten en het ingewikkelde karakter van de comptabele verwerking van de uitgaven van de tweede categorie ( aankoop , opslag in entrepot , verkoop van openbare voorraden ) .

In de praktijk lijkt het laatstgenoemde punt nog steeds de grootste moeilijkheden te veroorzaken . Een hervorming van het systeem voor de comptabele verwerking van de uitgaven van de tweede categorie zou kunnen bijdragen tot een oplossing van dit probleem , vooral wanneer de forfaitaire bedragen waarvan voor deze comptabele verwerking wordt uitgegaan , voor het einde van het desbetreffende dienstjaar zouden kunnen worden vastgesteld . Het schijnt dat de Commissie hierop reeds heeft gestudeerd . Maar vooral dienen de Lid-Staten te erkennen dat het opstellen van de financiële overzichten en samenvattende gegevens met betrekking tot deze uitgaven absolute voorrang heeft .

3.13 . Waarborgen dat de gevolgde procedure de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de financiële overzichten niet nadelig beïnvloedt

Door het advies van de Rekenkamer doet zich nog een ander probleem voor , namelijk het risico dat de Commissie als zij op 31 maart van het jaar n + 1 nog niet beschikt over alle samenvattende jaarstaten , zou kunnen werken op basis van de gegevens waarover zij op die datum wel beschikt , te weten : de beschikbare samenvattende jaarstaten en voor het overige alle maandelijkse declaraties .

Dit risico moet echter niet worden overschat . De maandelijks gedane opgaven worden namelijk in alle Lid-Staten rechtstreeks ontleend aan de nationale rekeningen , die streng worden gecontroleerd en per definitie slechts kunnen worden gewijzigd op grond van duidelijk als zodanig herkenbare rectificaties .

CONCLUSIE

4.1 . In het huidige systeem van financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid , dat gekenmerkt is door een zeer grote mate van decentralisatie , golden de vereveningsprocedure en de vereveningsbeschikkingen als essentiële elementen die de eenheid en de kwaliteit van het beheer van het EOGFL-Garantie ten goede komen .

4.2 . Uit het onderhavige verslag blijkt echter hoezeer dit vereveningssysteem , in de nu ruim tien jaar dat Verordening ( EEG ) nr . 729/70 van de Raad toepassing vindt , heeft gefaald .

Aan dit falen zijn alle partijen die betrokken zijn bij het communautaire beheer van het EOGFL-Garantie , mede schuldig . De Commissie , die er niet in geslaagd is zich te voorzien van de mankracht en de technische middelen benodigd voor de vervulling van haar taak ; de decharge verlenende autoriteiten , die bereid waren decharge te verlenen voor een verslaglegging die voor een groot gedeelte niet gedekt was door vereveningsbeschikkingen ; de Lid-Staten die bij de uitvoering van hun terzake toebedeelde taken niet steeds de nodige zorgvuldigheid hebben betracht ; zij alle zijn , zij het in verschillende mate , voor de huidige uiterst onbevredigende toestand verantwoordelijk .

4.3 . Dit falen is tevens van groot nadeel voor alle genoemde betrokkenen . De Commissie is niet bij machte geweest voor het gevoerde financieel beheer volledig de verantwoordelijkheid op zich te nemen . De Instellingen die bevoegd zijn voor het goedkeuren van de begroting en het verlenen van decharge voor de uitvoering daarvan , beschikten niet over de optimale informatie om de uitgavenramingen te kunnen beoordelen en waren niet in staat zich ervan te vergewissen of het beleid waaraan zij via de begroting beoogden gestalte te geven , naar behoren werd uitgevoerd . De Lid-Staten waren genoodzaakt ter plaatse de nodige organisatorische voorzieningen te treffen voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie zonder tijdig te weten in welk nauwkeurig afgebakend kader de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de Lid-Staten moet worden ingepast .

4.4 . Naleving van de vereveningsprocedure zou dus in het algemeen belang zijn . Afgezien van het zuiver financiële aspect van iedere serie vereveningsbeschikkingen ( voor de vijf verevende dienstjaren bedroeg het totale bedrag van de rectificaties slechts ongeveer 225 miljoen ERE ) gaat het , zoals blijkt uit het onderhavige verslag , om de kwaliteit van het financiële beheer van het EOGFL-Garantie . Deze noodzaak gaat dus veel verder dan de zorg om de interne of externe controle en de parlementaire controle .

4.5 . De hervorming van de vereveningsprocedure kan dan ook slechts het resultaat zijn van een gemeenschappelijke inspanning .

In de verschillende communautaire instanties , daar waar het recht van initiatief , van overleg en van beslissing wordt uitgeoefend , is iedereen die verantwoordelijk is voor het beheer van het EOGFL-Garantie , betrokken bij het gezondmakingsproces , het welslagen of het mislukken daarvan . Hetzelfde geldt voor degenen die verantwoordelijk zijn voor het dagelijks beheer van het Fonds in de Lid-Staten .

4.6 . In haar advies van 21 mei 1981 heeft de Rekenkamer blijk gegeven van de wens om de reglementering welke momenteel geldt voor de vereveningsprocedure en de besluitvorming inzake de vereveningsbeschikkingen , effectiever te maken door de desbetreffende voorschriften sterker te koppelen aan het Financieel Reglement .

De flankerende voorstellen die in dit verslag worden gedaan , hebben het voordeel dat zij passen in het kader van de bestaande reglementering . Deze voorstellen mogen niet anders worden beschouwd dan als een logisch geheel dat de grondslag vormt voor een gedachtenwisseling om te komen tot wijziging van de huidige stand van zaken .

Het spreekt vanzelf dat deze slechts bedoeld kunnen zijn om te komen tot een versterking van de controle die noodzakelijk is om na te gaan of de gelden van de Gemeenschap op een juiste wijze door de Commissie die daarvoor aan de begrotingsautoriteiten van de Gemeenschap verantwoording is verschuldigd , zijn aangewend . Maar , zolang het voor het EOGFL-Garantie geldende beheerssysteem in grote lijnen zo blijft als het nu is , is het resultaat van die controles voor alles afhankelijk van de mentaliteit die aan het door de Commissie gevoerde beheer ten grondslag ligt .

4.7 . Als men er van uitgaat dat middelen en wegen zullen worden gevonden om te bereiken dat in de toekomst het financiële beheer van het EOGFL-Garantie in goede banen zal worden geleid , dan zou toch nog steeds een oplossing moeten worden gevonden voor de reeds afgesloten , maar nog niet verevende begrotingsjaren ( 1976 t/m 1981 ) en voor het lopende begrotingsjaar ( 1982 ) .

Een eerste oplossing zou uiteraard zijn dat men tracht de achterstand met behulp van de momenteel gebruikte methode in te lopen doch dit bleek steeds weer op een teleurstelling uit te lopen en bovendien moet men vrezen dat door een dergelijke poging een definitieve toekomstige oplossing in gevaar zou worden gebracht .

Onder deze omstandigheden zou wellicht een tweede oplossing de voorkeur verdienen ; deze zou enerzijds bestaan in het , na controles op het goed aan elkaar aansluiten van de financiële overzichten van het ene op het andere jaar , uitsluitend verevenen van de reeds afgesloten dienstjaren en anderzijds in het nemen van een proef met het nieuwe systeem bij een geleidelijke toepassing daarvan op het lopende dienstjaar .

Deze keuze is een zaak van de Commissie . De Rekenkamer behoudt zich het recht voor haar advies te geven over de garanties die zij eventueel nodig zal achten om de effectief getroffen maatregelen goed te keuren .

Dit verslag werd door de Rekenkamer vastgesteld op haar zitting van 12 oktober 1982 .

Luxemburg , 4 november 1982 .

Voor de Rekenkamer

Pierre LELONG

President

( 1 ) PB nr . C 313 van 30 . 12 . 1978 ( punten 2.15 t/m 2.22 ) en PB nr . C 326 van 31 . 12 . 1979 ( punten 2.24 t/m 2.28 en 2.46 ) .

( 2 ) PB nr . C 342 van 31 . 12 . 1980 ( punten 4.46 t/m 4.55 ) . Op 15 juli 1982 tot de Commissie gerichte opmerkingen .

( 3 ) PB nr . C 232 van 11 . 9 . 1981 , blz . 64 ( opmerkingen naar aanleiding van artikel 98 , lid 2 , van het voorstel van de Commissie ) .

( 4 ) Zie artikel 5 van Verordening ( EEG ) nr . 729/70 in bijlage IV .

( 5 ) Zie artikel 1 van Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 in bijlage IV .

( 6 ) Zie artikel 8 van Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 , bijlage IV .

( 8 ) PB nr . C 313 van 30 . 12 . 1978 , blz . 27 ;

PB nr . C 326 van 31 . 12 . 1979 , blz . 27 ;

PB nr . C 342 van 31 . 12 . 1980 , blz . 262 .

( 9 ) Vonnissen 11/76 van 7 . 2 . 1979 ( Nederland ) , 15 en 16/76 van 7 . 2 . 1979 ( Frankrijk ) , 819/79 van 14 . 1 . 1981 ( Bondsrepubliek Duitsland ) , 820/79 van 25 . 9 . 1980 ( België ) en 1251/79 van 27 . 1 . 1981 ( Italië ) .

( 10 ) Zo werd bij voorbeeld door de vernietiging van de bewijsstukken in het Verenigd Koninkrijk een rechtstreekse controle door de Commissie van in 1974 en 1975 verleende steun aan ontvangers van sociale uitkeringen ( voor boter en rundvlees ) onmogelijk gemaakt . Om de overeenkomstige uitgaven ( in totaal 25 miljoen ERE ) te kunnen goedkeuren , heeft de Commissie het bestaan van " aanloopproblemen bij het begin van de toetreding " laten gelden .

( 11 ) Besluit van 3 oktober 1973 .

( 12 ) PB nr . C 232 van 11 . 9 . 1981 , cf . bijlage VII .

( 13 ) Evenals dit het geval is met de reeds ingevoerde staat van financiële gevolgen , die bij ieder voorstel voor een verordening wordt gevoegd , ten einde het middellange-termijneffect op de begroting te kunnen beoordelen .

( 14 ) Volgens de Commissie zouden dit er momenteel 33 zijn ( zie doc . COM VI/595/82 , bijlagen II en III ) .

( 15 ) Ter illustratie hiervan diene het volgende voorbeeld : de Rekenkamer heeft bij een inventarisatie van deze systemen in een bepaalde Lid-Staat met betrekking tot een enkele interventiemaatregel drie hoofdsystemen inzake beheer en controle geteld , die totaal verschillend van elkaar waren en daarbij ook nog varieerden naar gelang van de regio van oorsprong van het ter interventie aangeboden produkt en de gehanteerde interventieregeling .

( 16 ) Zie antwoorden van de Commissie op de jaarverslagen betreffende de dienstjaren 1977 en 1979 , PB nr . C 313 van 30 . 12 . 1978 , blz . 27 , punt 2.11 en PB nr . C 342 van 31 . 12 . 1980 , blz . 263 , punt 4.48 .

( 17 ) Zie punt 2.28 .

LIJST VAN BIJLAGEN

* Blz . *

Bijlage I : Overzicht financiële gegevens ( voor alle Lid-Staten ) * 31 *

Bijlage II : Overzicht financiële gegevens ( per Lid-Staat ) * 32 *

Bijlage II bis : Verwijzingen naar de vereveningsbeschikkingen * 34 *

Bijlage III : Voorgeschreven tijdschema voor het begrotingsbeheer en de verevening * 35 *

Bijlage IV : Tekst van artikel 5 van Verordening ( EEG ) nr . 729/70 en van de artikelen 1 en 8 van Verordening ( EEG ) nr . 1723/72 * 36 *

Bijlage V : Momentel