Beschikking van de Commissie

van 27 november 2002

betreffende het premiesysteem voor reisorganisatoren in Griekenland

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 4488)

(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2003/262/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de bovengenoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken(1),

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) Bij brief van 26 september 2001, die op 1 oktober 2001 door de Commissie werd ontvangen, stelde het ministerie van Economische Zaken van Duitsland een vraag over de vermeende tenuitvoerlegging van een systeem van premies voor reisorganisatoren in Griekenland. Met name wensten de Duitse autoriteiten van de Commissie te vernemen of een dergelijk systeem staatssteun inhield en zo ja, of het door Griekenland was aangemeld.

(2) De Commissie verzocht de permanente vertegenwoordiging van Griekenland bij brief D/54388 van 24 oktober 2001 om inlichtingen over het voornoemde premiesysteem, teneinde deze te kunnen beoordelen in het licht van de vigerende regelgeving inzake staatssteun. De Griekse autoriteiten voldeden aan dit verzoek met een brief van 21 november 2001 van de permanente vertegenwoordiging, die op 27 november 2001 door de Commissie werd ontvangen, evenals tijdens een bilaterale bijeenkomst op 11 februari 2002. Aangezien uit de door de Griekse autoriteiten verstrekte inlichtingen is gebleken dat het betrokken systeem in werking is getreden voordat de Commissie hierover een besluit had genomen, werd deze steun ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.

(3) Bij brief SG(2002) D/229610 van 26 april 2002 deelde de Commissie Griekenland mee dat zij, na de inlichtingen die door de Griekse autoriteiten waren verstrekt met betrekking tot het premiesysteem voor reisbureaus overeenkomstig de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag en de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst te hebben onderzocht, besloten had de procedure van artikel 88, lid 2 van het Verdrag in te leiden. Bij diezelfde gelegenheid verzocht de Commissie Griekenland zijn opmerkingen kenbaar te maken en binnen een maand na de datum van ontvangst van de genoemde brief alle inlichtingen te verstrekken die noodzakelijk waren voor de beoordeling van het systeem.

(4) Ηet besluit van de Commissie om de formele onderzoekprocedure in te leiden ten aanzien van het premiesysteem voor reisbureaus werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) bekendgemaakt. De Commissie verzocht de belanghebbenden om binnen een maand na deze bekendmaking hun opmerkingen over de maatregel kenbaar te maken.

(5) Bij brief van 7 juni 2002 van de Permanente Vertegenwoordiging, welke op 13 juni 2002 door de Commissie werd ontvangen, dienden de Griekse autoriteiten hun opmerkingen in.

(6) De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL TEN AANZIEN WAARVAN DE COMMISSIE DE PROCEDURE HEEFT INGELEID

(7) Ingevolge het programma dat bij Besluit 503820/18-10-01 van de voorzitter van de Griekse organisatie voor toerisme (ΕΟΤ) in werking is getreden, ontvangen reisorganisatoren die gedurende de perioden van medio oktober tot eind november en van begin maart tot medio april buitenlandse toeristen naar Griekenland vervoeren, een premie van 40 EUR per reiziger. Dit systeem werd door middel van een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling bekendgemaakt op de markten voor toerisme in Griekenland en geldt van najaar 2001 tot voorjaar 2004. Bovendien zou het eventueel kunnen worden uitgebreid tot het volledige "laagseizoen" indien dit op grond van het aantal in de winter vervoerde toeristen gerechtvaardigd zou zijn.

(8) Volgens de Griekse autoriteiten wordt met de toepassing van dit systeem beoogd de seizoensgebondenheid van de toeristische vraag naar bestemmingen in Griekenland tegen te gaan en de toestroom van toeristen buiten het hoogseizoen te stimuleren. De Griekse autoriteiten zijn van mening dat de toepassing van dit systeem tot een prijsvermindering voor de consument zal leiden, en dat derhalve het betrokken systeem geen steun voor reisorganisatoren inhoudt. In dit verband hebben de Griekse autoriteiten evenwel meegedeeld dat er nog geen enkele premie is uitbetaald.

(9) Gezien de bijzonderheden van het bovenvermelde systeem merkt de Commissie allereerst op dat de eventuele voordelen voor de begunstigde ondernemingen op twee niveaus kunnen worden beoordeeld: op het niveau van de reisorganisatoren zelf en op dat van de toeristische sector in Griekenland.

(10) Wat de beoordeling van het bedoelde systeem op het niveau van de reisorganisatoren betreft, merkt de Commissie in het bijzonder op dat het enerzijds niet zeker lijkt dat alle reisorganisatoren aanspraak kunnen maken op de genoemde premies, noch dat dit voordeel ongeacht het gebruikte vervoermiddel zou worden toegekend. In feite lijkt de betrokken regeling uitsluitend bedoeld te zijn voor reisorganisatoren (package tour operators) die georganiseerde excursies aanbieden op specifieke markten die zij interessant achten. Anderzijds lijkt het, aangezien geen enkele overeenkomst tussen de bevoegde autoriteiten en de belanghebbende reisorganisatoren is voorzien, evenmin zeker dat de toekenning van deze premies zou leiden tot een gelijkwaardige verlaging van de aan toeristen aangerekende prijzen. Daardoor kan vooralsnog niet worden uitgesloten dat het betrokken systeem rechtstreekse financiële voordelen verschaft aan bepaalde ondernemingen.

(11) Beoordeelt men de bedoelde maatregel op het niveau van de toeristische sector in Griekenland, dan merkt de Commissie met name op dat de toekenning van deze premies, zoals zij ook heeft geoordeeld in haar Beschikking 1999/99/EG(3) betreffende wet nr. 25/93 van de regio Sicilië houdende buitengewone maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid, de toeristische sector hoe dan ook een indirect voordeel zou opleveren in de vorm van een gestegen vraag. De Commissie is derhalve in dit stadium van oordeel dat dergelijke premies de financiële positie en de actiemogelijkheden van de toeristische sector in Griekenland zouden kunnen verbeteren ten opzichte van die van hun concurrenten die niet van deze maatregel profiteren.

(12) Gezien het voorafgaande en in aanmerking genomen dat het hier steun met een permanent karakter betreft die bovendien resulteert in een vermindering van de lopende uitgaven van de ondernemingen, is de Commissie voorlopig van oordeel dat de betrokken premies als exploitatiesteun moeten worden beschouwd. Volgens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(4) ("richtsnoeren") zijn regionale steunmaatregelen waarmee wordt beoogd de lopende uitgaven van ondernemingen te verminderen (exploitatiesteun) echter in beginsel verboden, met uitzondering van de regio's die onder de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag vallen "mits hij door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is en de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps" (punt 4.15 van de richtsnoeren). Bovendien moeten de lidstaten volgens deze richtsnoeren, het bestaan van die handicaps aantonen en de omvang ervan meten, en moet exploitatiesteun beperkt zijn in de tijd en degressief zijn.

(13) De Commissie stelt dat de Griekse autoriteiten geen enkel element hebben voorgelegd op grond waarvan zij zou kunnen concluderen dat de desbetreffende premies voor reisorganisatoren gerechtvaardigd zijn gezien de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan, of dat de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps. Evenmin lijkt aan de voorwaarde te zijn voldaan dat de exploitatiesteun geleidelijk afneemt. Overigens merkt de Commissie op dat, indien een deel van de premies in bezit blijft van reisorganisatoren die buiten Griekenland zijn gevestigd, deze steun zou kunnen worden toegekend aan regio's die niet in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a) van het Verdrag. De Commissie kan derhalve in dit stadium niet concluderen dat het premiesysteem voor reisorganisatoren in dit opzicht strookt met de relevante bepalingen van de richtsnoeren, waardoor zij de verenigbaarheid ervan met het Verdrag in twijfel trekt.

(14) Bovendien vraagt de Commissie zich af of dit systeem verenigbaar is met het algemene beginsel van het verbod op steun voor de uitvoer, dat in punt 4.17 van de richtsnoeren duidelijk wordt omschreven. Immers, de bovenvermelde premies komen ten goede aan reisorganisatoren die (direct of indirect, overeenkomstig het type aangeboden "pakketreizen"), producten verkopen die door ondernemingen uit de toeristensector in Griekenland (met name hotels en restaurants) op de internationale markt worden aangeboden. Aldus kan, rekening houdend met de verwachte gevolgen van de maatregel (stijging van het aantal toeristen en derhalve van de inkomsten van de ondernemingen die in de toeristensector werkzaam zijn), in dit stadium niet worden uitgesloten dat de tenuitvoerlegging van de maatregel steun aan tussenpersonen inhoudt die op het gebied van de distributie werkzaam zijn (in dit concrete geval, de reisorganisatoren), en dat de steun rechtstreeks verband houdt met het uitvoervolume van een welbepaald product (toerisme).

III. OPMERKINGEN VAN DE GRIEKSE AUTORITEITEN

(15) De opmerkingen van de Griekse autoriteiten in het kader van de formele onderzoekprocedure terzake bevatten allereerst het argument dat Griekenland, hoewel het een bijzondere ontwikkeling op het gebied van het toerisme heeft doorgemaakt, er nog niet in is geslaagd het louter seizoensgebonden karakter van de toeristische vraag te verminderen en dat de afhankelijkheid van het land van reisorganisatoren groter is dan bij de overige Europese concurrenten, met name door de afstand die Griekenland van de belangrijkste markten scheidt. Volgens de Griekse autoriteiten heeft deze vaststelling er trouwens toe geleid dat de tenuitvoerlegging van maatregelen om de vraag buiten het toeristenseizoen te vergroten, is opgenomen in het operationele programma concurrentievermogen, dat door de Commissie voor de periode 2000-2006 is goedgekeurd.

(16) In dit verband benadrukken de Griekse autoriteiten met name dat het premiesysteem voor reisorganisatoren in hun ogen geen staatssteun inhoudt, wat de reden is waarom het betrokken systeem niet bij de Commissie is aangemeld.

De invoering van een dergelijke regeling was volstrekt noodzakelijk om de concurrentie van derde landen in het Middellandse-Zeegebied het hoofd te kunnen bieden, aangezien deze landen de Europese reisorganisatoren betalen om hen in staat te stellen pakketreizen tegen nog gunstiger prijzen aan te bieden.

Volgens de Griekse autoriteiten is het niet mogelijk dat de steun alleen aan bepaalde ondernemingen ten goede komt omdat alle reisorganisatoren die aan de criteria van het systeem voldoen automatisch recht op deze premies hebben, en de premies ongeacht het gebruikte vervoermiddel worden toegekend (op dit punt betogen de Griekse autoriteiten eveneens dat de prijsverlaging van pakketreizen de consumenten ten goede komt, omdat zij er alleen bij zeer lage prijzen toe kunnen worden overgehaald nieuwe bestemmingen te kiezen).

(17) Ondanks de overtuiging dat een dergelijk systeem de enige oplossing is om de door hen vastgestelde doelstellingen te bereiken, verzekerden de Griekse autoriteiten niettemin dat nog geen enkele premie was uitbetaald; wel merkten zij op dat de gecumuleerde schulden jegens reisorganisatoren zouden worden vereffend overeenkomstig de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun(5).

IV. BEOORDELING

(18) De Commissie heeft de opmerkingen onderzocht die de Griekse autoriteiten in het kader van de formele onderzoekprocedure inzake de betrokken maatregel hebben ingediend.

(19) Wat de aard van het onderzochte premiesysteem voor reisorganisatoren betreft is de Commissie van mening dat de desbetreffende premies staatssteun inhouden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. Het betreft immers met staatsmiddelen bekostigde steun die, gezien de sectorale toepassing ervan, een selectief voordeel inhoudt voor de ondernemingen die in de toeristensector werkzaam zijn doordat zij de kosten vermindert die normaal ten laste van hun begroting komen en deze steun, voorzover de toeristische activiteit blootstaat aan internationale concurrentie, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging dreigt te vervalsen, doordat zij bepaalde ondernemingen begunstigt.

(20) Ten aanzien van dit punt merkt de Commissie op dat alle besluiten inzake de goedkeuring van communautaire bijstand uit hoofde van de structuurfondsen een voorbehoud bevatten ten aanzien van staatssteun. Dit houdt in dat de goedkeuring van een operationeel programma de lidstaten niet ontslaat van hun verplichtingen terzake. Bovendien heeft de Commissie bij brief van 16 juli 2001 met name de aandacht van de Griekse autoriteiten gevestigd op de noodzaak om bij de vaststelling en toepassing van maatregelen die het seizoensgebonden karakter van de toeristische sector moeten verminderen, de naleving van de mededingingsregels te waarborgen (punt 5.3 van het operationeel programma concurrentievermogen).

Ook indien, zoals de Griekse autoriteiten beweren, de voorkeur van toeristen zich steeds meer naar derde landen dreigt te verplaatsen wanneer compenserende maatregelen van de lidstaten die het meest onder de internationale concurrentie gebukt gaan uitblijven, blijft het een feit dat elke vorm van steun die door een lidstaat in de toeristensector wordt verleend het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Indien in dit concrete geval de betrokken premies ertoe zouden leiden dat de toeristen in hun keuze worden beïnvloed, en de voorkeur zouden geven aan Griekenland als vakantiebestemming, dan zouden de communautaire toeristenstromen worden verlegd.

Het feit dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten reisorganisatoren ontneemt de desbetreffende maatregel niet haar sectorale, noch haar selectieve karakter. Daarnaast is er, aangezien er op dit punt geen enkele overeenkomst is voorzien tussen de bevoegde autoriteit en de desbetreffende reisorganisatoren, geen enkele zekerheid dat de toekenning van premies daadwerkelijk zal leiden tot een dienovereenkomstige verlaging van de aan toeristen aangerekende prijzen. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat het voornoemde systeem voor bepaalde ondernemingen rechtstreekse financiële voordelen met zich brengt.

(21) Onder deze omstandigheden, en in aanmerking genomen dat de steun een duurzaam karakter zou hebben en tot een vermindering van de lopende uitgaven van de ondernemingen zou leiden, is de Commissie van oordeel dat de premies exploitatiesteun vormen die, ook al wordt hij verleend in een regio die tot eind 2006 volledig in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag, slechts kan worden goedgekeurd indien hij in overeenstemming is met de voorwaarden van de richtsnoeren. Hij moet met name kunnen worden gerechtvaardigd door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan, en het niveau van de steun moet in verhouding staan tot de te verhelpen handicaps. Bovendien moet hij beperkt zijn in de tijd en degressief zijn.

(22) Aangezien de Griekse autoriteiten de Commissie geen nieuwe elementen hebben voorgelegd op grond waarvan zij kan beoordelen in hoeverre de steunmaatregel een bijdrage levert aan de regionale ontwikkeling (en in het bijzonder of zij in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps en of zij geleidelijk afneemt), en omdat zij geen opmerkingen kenbaar hebben gemaakt met betrekking tot de twijfels die de Commissie bij de inleiding van de procedure naar voren heeft gebracht over de gevolgen van het premiesysteem voor de toeristensector als geheel en over de eventuele toekenning van steun aan regio's die niet in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag, kan de Commissie nog steeds niet concluderen dat de steun voldoet aan de voorwaarden die in punt 4.15 van de richtsnoeren zijn vastgesteld. Bijgevolg kan de Commissie de bovenbedoelde steun niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen op grond van de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag.

(23) De steun komt evenmin in aanmerking voor een van de andere uitzonderingen die in het Verdrag zijn voorzien. Enerzijds kunnen de maatregelen, doordat zij het karakter van exploitatiesteun hebben, niet worden beschouwd als steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (artikel 87, lid 3, onder c)). Anderzijds zijn zij geen steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers (artikel 87, lid 2, onder a)), richten zij zich niet op herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen (artikel 87, lid 2, onder b)), wordt de steun niet toegekend ten behoeve van de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland (artikel 87, lid 2, onder c)), beogen zij niet de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen (artikel 87, lid 3, onder b)), zijn zij niet bedoeld om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen (artikel 87, lid 3, onder d)) en vallen zij niet onder andere soorten steunmaatregelen die bij besluit van de Raad zijn aangewezen (artikel 87, lid 3, onder e)).

(24) Ten slotte merkt de Commissie niettemin op dat tot dusverre nog geen enkele premie is uitbetaald en neemt zij de toezegging van de Griekse autoriteiten in aanmerking dat zij zich bij de toekenning van de genoemde steun aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 69/2001 zullen houden. Onder deze omstandigheden en in aanmerking genomen dat de hier onderzochte steunmaatregel wellicht slechts indirecte gevolgen heeft die zich over de gehele Griekse toeristensector uitstrekken, zodat kan worden geconcludeerd dat de betrokken maatregelen geen rechtstreeks verband houden met uitvoervolumes, is de Commissie van oordeel dat er geen reden is om artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93, van het EG-Verdrag(6) toe te passen, waarin wordt bepaald dat alle onwettig toegekende steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

V. CONCLUSIE

(25) De Commissie stelt vast dat Griekenland het premiesysteem voor reisorganisatoren in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag ten uitvoer heeft gelegd. Voorts is de Commissie, op basis van het onderzoek dat zij heeft ingesteld en vooral met het oog op de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, van oordeel dat de genoemde steun niet voldoet aan de noodzakelijke voorwaarden om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te worden beschouwd,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

Het systeem van premies voor reisorganisatoren dat bij Besluit nr. 503820 van 18 oktober 2001 van de voorzitter van de Griekse organisatie voor toerisme (EOT) in werking is getreden, is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.

Artikel 2

Griekenland trekt het in artikel 1 bedoelde premiesysteem in.

Artikel 3

Griekenland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Helleense Republiek.

Brussel, 27 november 2002.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB C 129 van 31.5.2002, blz. 13.

(2) Zie voetnoot 1.

(3) PB L 32 van 5.2.1999, blz. 18.

(4) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9, en PB C 258 van 9.9.2000, blz. 5.

(5) PB L 10 van 13.1.2001, blz. 30.

(6) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.