JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1996 vastgesteld (96/C 348/01)

Dit verslag, tezamen met de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen van de Kamer, is aan de kwijtingverlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Bernhard FRIEDMANN (voorzitter)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUMEN I VERSLAG OVER DE ACTIVITEITEN IN HET KADER VAN DE ALGEMENE BEGROTING EN VAN HET ZESDE EN ZEVENDE EUROPESE ONTWIKKELINGSFONDS

INHOUD

Bladzijde

Algemene inleiding 6

Deel I Eigen middelen

Hoofdstuk 1 Eigen middelen 12

Deel II Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Inleiding 46

Hoofdstuk 2 Begrotingsbeheer 49

Hoofdstuk 3 Marktordeningen - Plantaardige producten 64

Hoofdstuk 4 Gemeenschappelijke marktordening - Dierlijke producten - Premieregelingen voor rundvlees en geselecteerde maatregelen in verband met BSE 99

Hoofdstuk 5 Enige aspecten van de procedures inzake de uitvoerrestituties in de rundvleessector 125

Deel III Structurele acties

Inleiding 138

Hoofdstuk 6 Europees Fonds voor regionale ontwikkeling 143

Hoofdstuk 7 Europees Sociaal Fonds 175

Hoofdstuk 8 Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Oriëntatie (EOGFL-Oriëntatie) 198

Hoofdstuk 9 Gemeenschappelijk visserij- en zeebeleid 220

Bladzijde

Deel IV Intern beleid

Inleiding 238

Hoofdstuk 10 Onderzoek 239

Hoofdstuk 11 Industrieel beleid - Media 255

Deel V Externe maatregelen

Inleiding 269

Hoofdstuk 12 Europese ontwikkelingsfondsen 271

Hoofdstuk 13 Samenwerking met de ontwikkelingslanden en andere derde landen (met uitzondering van Midden- en Oost-Europa) 293

Hoofdstuk 14 Acties ten behoeve van de landen in Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke staten (voormalige Sovjet-Unie) en Mon-golië 317

Deel VI Administratieve uitgaven

Inleiding 345

Hoofdstuk 15 Commissie 349

15.1 Toelagen van algemene aard 351

15.2 Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen 353

15.3 Gedecentraliseerde communautaire organen 360

15.4 Gemeenschappelijk stelsel van ziektekostenverzekering 361

Hoofdstuk 16 Rekenkamer 383

Hoofdstuk 17 Economisch en Sociaal Comité en Comité van de Regio's 385

Deel VII Financiële instrumenten en bankactiviteiten

Hoofdstuk 18 Financiële instrumenten en bankactiviteiten 391

Bijlage I - Verslagen en adviezen die de Rekenkamer de laatste vijf jaar heeft uitgebracht 409

NB: De grafische voorstellingen zijn opgenomen in bijlage II aan het eind van dit verslag (volumen II).

ANTWOORDEN VAN DE INSTELLINGEN

Bladzijde

Deel I Eigen middelen

Hoofdstuk 1 Eigen middelen 37

Deel II Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Inleiding 48

Hoofdstuk 2 Begrotingsbeheer 59

Hoofdstuk 3 Marktordeningen - Plantaardige producten 91

Hoofdstuk 4 Gemeenschappelijke marktordening - Dierlijke producten - Premieregelingen voor rundvlees en geselecteerde maatregelen in verband met BSE 118

Hoofdstuk 5 Enige aspecten van de procedures inzake de uitvoerrestituties in de rundvleessector 135

Deel III Structurele acties

Inleiding 142

Hoofdstuk 6 Europees Fonds voor regionale ontwikkeling 164

Hoofdstuk 7 Europees Sociaal Fonds 189

Hoofdstuk 8 Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Oriëntatie (EOGFL-Oriëntatie) 214

Hoofdstuk 9 Gemeenschappelijk visserij- en zeebeleid 233

Deel IV Intern beleid

Hoofdstuk 10 Onderzoek 249

Hoofdstuk 11 Industrieel beleid - Media 263

Deel V Externe maatregelen

Hoofdstuk 12 Europese ontwikkelingsfondsen 287

Hoofdstuk 13 Samenwerking met de ontwikkelingslanden en andere derde landen (met uitzondering van Midden- en Oost-Europa) 312

Hoofdstuk 14 Acties ten behoeve van de landen in Midden- en Oost-Europa, de nieuwe onafhankelijke staten (voormalige Sovjet-Unie) en Mon-golië 337

Bladzijde

Deel VI Administratieve uitgaven

Hoofdstuk 15 Commissie 373

15.1 Toelagen van algemene aard 373

15.2 Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen 374

15.3 Gedecentraliseerde communautaire organen 376

15.4 Gemeenschappelijk stelsel van ziektekostenverzekering 378

Hoofdstuk 16

Hoofdstuk 17 Economisch en Sociaal Comité en Comité van de Regio's 388

Deel VII Financiële instrumenten en bankactiviteiten

Hoofdstuk 18 Financiële instrumenten en bankactiviteiten 406

ALGEMENE INLEIDING

0.0. INHOUD Paragraaf

Structuur van het verslag 0.1

Begrotingsbeheer 0.2 - 0.6

Administratie en controle 0.7 - 0.27

Motivering van uitgaven 0.7

Voornaamste opmerkingen 0.8 - 0.27

Communautaire ontvangsten 0.9 - 0.10

EOGFL-Garantie 0.11 - 0.13

Structurele maatregelen 0.14 - 0.18

Door de Commissie beheerde programma's 0.19 - 0.24

Overige uitgaven 0.25 - 0.27

Coördinatie 0.28

Evaluatie 0.29

Betrouwbaarheidsverklaringen 0.30 - 0.33

Corrigerende maatregelen van de Commissie 0.34 - 0.36

Het Financieel Reglement 0.37

De betekenis van controle 0.38

STRUCTUUR VAN HET VERSLAG

0.1. Dit jaarverslag over 1996 heeft een andere opzet dan de voorgaande jaarverslagen; in het eerste volumen wordt de structuur van de financiële vooruitzichten weergegeven, terwijl het tweede volumen de verklaringen van betrouwbaarheid en de desbetreffende hoofdstukken voor de algemene begroting en het Europees Ontwikkelingsfonds bevat.

BEGROTINGSBEHEER

0.2. Een ruime toewijzing van begrotingskredieten kan druk leggen op de uitgaven of toch zeker een strikt financieel beheer ontmoedigen. In de hoofdstukken 2, 3 en 4 wordt erop gewezen hoezeer verordeningen waarin geen rekening wordt gehouden met de wereldmarktprijzen, leiden tot onnodige uitgaven tot steun voor de landbouw. Via controles gedurende de verevening van voorschotten aan de lidstaten worden fouten en onregelmatigheden opgespoord en gecorrigeerd, maar de totstandkoming of instandhouding van buitensporig hoge steunniveaus die niet als een goede besteding van overheidsmiddelen kunnen worden beschouwd wordt er niet door voorkomen. Het gaat om aanzienlijke bedragen: in hoofdstuk 3 is sprake van 3 000 Mio ECU aan overcompensatie voor granen, in hoofdstuk 4 van meer dan 800 Mio ECU voor rundvleesproducenten. In speciaal verslag 4/97 werd aangetoond dat ook met de compensatiebetalingen en uitvoerrestituties van het EOGFL in verband met de acties inzake de Duitse hereniging aanzienlijke overcompensatie en overbodige uitgaven gepaard gingen.

0.3. Voorschotten aan de lidstaten voor structurele uitgaven worden behandeld als definitieve uitgaven op communautair niveau, zonder deugdelijke boekhoudkundige en controleregelingen en zonder een behoorlijk vereveningssysteem. Dit systeem werkt in de hand dat zoveel mogelijk middelen aan de lidstaten worden overgedragen zonder dat vaststaat of de middelen te juister tijd en strikt worden besteed op een wijze die strookt met de communautaire doelstellingen. Hoofdstuk 6 vestigt de aandacht op de aanzienlijke vertragingen bij de voltooiing van de investeringsprogramma's over de periode 1989-1993. De hoofdstukken 6, 7 en 8 illustreren de gebrekkige omschrijving van de doelstellingen en inhoud van de programma's, uitblijvende medefinanciering en een permanent gebrek aan informatie over de voortgang van de acties. Aanzienlijke middelen blijven langdurig in de handen van tussengeschakelde instanties in plaats van te worden overgemaakt aan de uiteindelijke begunstigden. Talrijke fouten en problemen inzake wettigheid en regelmatigheid werden ontdekt in programma's die officieel zijn afgesloten.

0.4. Ook bij Phare en Tacis gingen de kredieten het niveau van de werkelijk besteedbare steun te boven. Hoofdstuk 14 bevat een analyse van de voortdurende toename van nog af te wikkelen verplichtingen tussen 1990 en 1996 en de moeilijkheden die de Commissie ondervond bij de uitvoering en sluiting van contracten voor vastgestelde programma's waarvoor zij tot vastleggingen was overgegaan. In speciaal verslag 3/97 over het gedecentraliseerd systeem voor de tenuitvoerlegging van Phare werd erop gewezen dat het streven van de Commissie om voor de jaarbegrotingen in hun geheel betalingsverplichtingen aan te gaan, tezamen met de geringe opnamecapaciteit van de begunstigde landen en het buitensporig grote aantal programma's ertoe leidde dat eind 1995 497 Mio ECU (38 %) van de voorschotbetalingen over de periode 1990-1995 nog op de bankrekeningen van de begunstigde nationale overheidsinstanties stond. Ook in speciaal verslag 6/97 over de Tacis-subsidies aan Oekraïne werd op de trage besteding van de kredieten en de onnodige vrijmaking van middelen gewezen.

0.5. In een communautair financieel systeem waarin uitgebreid gebruik wordt gemaakt van voorschotten, die in de centrale rekeningen als uitgaven worden behandeld, is de bestedingsgraad van de middelen op het niveau van de uiteindelijke begunstigde onduidelijk. Een dergelijk systeem kan niet worden geacht te voldoen aan de eisen van goed financieel beheer en maakt het moeilijk te bepalen of overmakingen van communautaire middelen terecht hebben plaatsgevonden.

0.6. Ook het ontbreken van vastleggingskredieten levert problemen op. Zo blijkt uit hoofdstuk 13 dat de Commissie als gevolg van de limiet in het desbetreffende gedeelte van de financiële vooruitzichten de vastlegging moest uitstellen van bedragen die benodigd waren voor projecten waarvoor reeds financieringsbesluiten waren genomen (waaronder projecten in het kader van Meda-programma's en een groot project in India). Het aldus opschorten van vastleggingen is in strijd met een grondbeginsel betreffende meerjarige acties. In het recente advies van de Kamer over het Financieel Reglement (zie paragraaf 0.37) wordt deze kwestie behandeld.

ADMINISTRATIE EN CONTROLE

Motivering van uitgaven

0.7. In de bestaande subsidiesystemen wordt de normale bewijslast, waarbij de begunstigde zijn besteding van overheidsmiddelen sluitend moet rechtvaardigen, zeer vaak omgekeerd. De moeilijkheden van de Commissie bij de controle van de wettigheid, de regelmatigheid en het goed financieel beheer van de financiën van de Unie zijn zodanig dat zij niet in staat is haar centrale rol in het beheer van de begroting naar behoren te vervullen. De problemen zijn bijzonder duidelijk bij de structuurfondsen en van betekenis voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De Commissie schiet communautaire middelen voor en kan deze slechts terugvorderen of opnieuw toewijzen indien zij kan bewijzen dat ze verkeerd zijn besteed. Dit zou volkomen aanvaardbaar zijn indien de begunstigden en alle tussengeschakelde instanties boekhoud- en controlesystemen hadden waarin de uitgaven volledig kunnen worden gestaafd met toereikende en relevante bewijsstukken en verplicht waren de Commissie de bewijzen voor te leggen of ter beschikking te stellen voor het nodige aantal controles door haar diensten. De decentralisatie van het beheer van de communautaire middelen is helaas niet gepaard gegaan met de invoering van aangepaste beheersinformatie- en boekhoudsystemen, met behulp waarvan de communautaire autoriteiten, in het algemeen belang, hun algehele toezichthoudende functie kunnen uitoefenen. De opsporing van fouten en onregelmatigheden wordt hierdoor ernstig gehinderd en het is onzeker of de communautaire middelen naar behoren worden besteed. De kritiek en aanbevelingen van de Kamer vormen een natuurlijke weerspiegeling van dit fundamentele structurele gebrek in het beheer van de communautaire middelen.

Voornaamste opmerkingen

0.8. Bijna alle hoofdstukken van dit verslag (en vijf speciale verslagen waarmee rekening moet worden gehouden bij de kwijting voor 1996) bevatten opmerkingen over de gebreken in de administratie en controle waaruit blijkt hoe ver de ontwikkeling van geschikte systemen voor boekhouding en financieel beheer, met name in de lidstaten, is achtergeraakt bij de expansie en diversifiëring van de communautaire activiteiten.

Communautaire ontvangsten

0.9. In hoofdstuk 1 wordt de aandacht gevestigd op de risico's voor de eigen middelen bij het functioneren van de douanevrije zones en de regeling actieve veredeling. Ook wordt gewag gemaakt van het veelvuldig gebruik van valse certificaten van oorsprong om preferentiële handelstarieven te verkrijgen en van de wijze waarop de Gemeenschap, wegens de duur van de onderzoeken, verlies lijdt door de in de regelgeving gestelde termijnen. Om vertragingen bij de terbeschikkingstelling van eigen middelen te voorkomen en de correcte en uniforme inning ervan te verzekeren, zou de Commissie nauwkeurige voorschriften moeten vaststellen voor de oplossing van gevallen waarin zij voorbehoud maakt bij de berekening van de BTW- en BNP-middelen.

0.10. In speciaal verslag 5/97 over het beheer van de graanhandel werd geconstateerd dat er nog steeds moeilijkheden werden ondervonden bij de terugvordering van betaalde restituties, hoewel exporteurs aanspraken van kopers wegens tekorten bij de geleverde hoeveelheden hadden geaccepteerd.

EOGFL-Garantie

0.11. De hoofdstukken over het EOGFL-Garantie behandelen problemen bij de tenuitvoerlegging van de hervorming van 1992 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid met betrekking tot granen en rundvlees. De geïntegreerde beheers- en controlesystemen, die onontbeerlijk zijn voor een adequaat financieel beheer, zijn nog steeds niet volledig in werking. Bij de granen wordt het stabilisatorsysteem gehinderd door onnauwkeurige regelgeving en verschaft de documentatie van de lidstaten niet het noodzakelijke controletraject. Sommige lidstaten leefden de rechtsvoorschriften inzake risicoanalyse, controle op de oppervlakten en gewassen of inzake verslaglegging niet na. Bij rundvlees traden er vertragingen bij de aanpassing van de nationale mechanismen op en zijn er nog verbeteringen noodzakelijk in het bedrijfsregister, het administratieve document en de databases.

0.12. Een specifiek steunprogramma voor rundvleesimporten op de Canarische Eilanden werd onvoldoende gecontroleerd en de noodzakelijke nationale wetgeving was niet tot stand gekomen. De douanecontroles en veterinaire controles op de wederinvoer van rundvleesexporten die door de Egyptische veterinaire autoriteiten waren afgewezen, waren eveneens ontoereikend.

0.13. Op de wijnmarkt moet nog blijken of de recente invoering van boetes voor de verstrekking van onjuiste en onvolledige informatie door de begunstigden aan het communautaire beheersinformatiesysteem doeltreffend is en zijn de wijnbouwkadasters nog niet naar behoren opgezet. Ook is het gezien de complexiteit van de steunregeling voor tabak betreurenswaardig dat de controle-instanties van de lidstaten waarin de hervorming van 1993 voorziet, nog niet zijn opgezet.

Structurele maatregelen

0.14. Evenals in voorgaande jaren bevatten alle hoofdstukken betreffende structurele maatregelen scherpe kritiek op de uitgavendeclaraties van de lidstaten, die vaak onbetrouwbaar of onnauwkeurig zijn. De boekhoud- en informatiesystemen moeten zodanig worden verbeterd dat er van de betalingen van de Commissie, via de talrijke niveaus van inning en attestering van gegevens, een adequaat controletraject naar de uitgaven van de uiteindelijke begunstigden loopt.

0.15. Hoofdstuk 6 behandelt talrijke problemen inzake wettigheid en regelmatigheid bij acties uit het gedeelte van de programma's van 1989-1993 dat officieel afgerond en afgesloten was. De Commissie en de lidstaten hebben systemen nodig ter voorkoming dat de communautaire begroting niet-subsidiabele uitgaven financiert.

0.16. In hoofdstuk 7 wordt erop gewezen dat de lidstaten een op risicoanalyse gebaseerde controle van de uiteindelijke begunstigden nodig hebben en dat de Commissie meer aandacht zou moeten schenken aan het onderzoek van de definitieve declaraties teneinde te waarborgen dat aan de voorwaarden voor de toekenning van steun uit het ESF, waaronder medefinanciering door de lidstaat, is voldaan.

0.17. In hoofdstuk 8 wordt gewezen op gevallen waarin de gedeclareerde uitgaven niet kunnen worden opgespoord in de boekhoudbescheiden of waarin de betaalde afzonderlijke bedragen afwijken van de gedeclareerde bedragen. De nationale autoriteiten hebben steun goedgekeurd aan firma's die landbouwproducten verwerken zonder redelijke marktvooruitzichten te hebben of levensvatbaar te zijn; tevens werden er onjuiste uitgavendeclaraties geaccepteerd.

0.18. De Commissie dient het gedecentraliseerde beheer van het Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij (hoofdstuk 9) grondiger te onderzoeken, met name via controles ter plaatse op de wettigheid, de regelmatigheid en de echtheid van de gedeclareerde uitgaven. Uit vervolgcontroles na speciaal verslag 3/93 over de herstructurering van de vissersvloot van de Gemeenschap blijkt dat beheersinformatiesystemen die waren bedoeld voor doeltreffende vormen van toezicht en controle nog steeds niet geschikt zijn voor de efficiënte toekenning van steun.

Door de Commissie beheerde programma's

0.19. De wijze waarop de Commissie de uitgaven behandelt die zij direct beheert, blijkt op vele gebieden eveneens onbevredigend.

0.20. Wat betreft de deelneming van het midden- en kleinbedrijf aan programma's voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie bevat hoofdstuk 10 de conclusie dat de gebreken in de boekhoudsystemen van het MKB en de complexiteit van de voorschriften in onjuiste kostendeclaraties resulteren; de Commissie moet meer controles verrichten om de basis voor de terugvordering van overbetalingen vast te stellen en onregelmatige steunaanvragen te voorkomen. In het algemeen moet de Gemeenschap haar procedures verbeteren en vereenvoudigen en specifieke maatregelen ontwikkelen om in de behoeften van het MKB te voorzien.

0.21. Het programma Media I inzake steun voor industriële aspecten van het communautaire audiovisuele beleid (hoofdstuk 11) werd nadelig beïnvloed door onduidelijke contractuele regelingen inzake steunbureaus, ontoereikende controle van deze bureaus en een gebrek aan instructies omtrent het beheer van risicodragend kapitaal en de invordering van uitstaande leningen.

0.22. De aanbestedingen in de periode 1988-1993 voor uit het EOF gefinancierde contracten voor werken (hoofdstuk 12) vertonen vele gebreken ten aanzien van de regelgeving en de tenuitvoerlegging ervan, hetgeen van invloed is op de voorbereiding en goedkeuring van de aanbestedingen en op de procedures ter vaststelling van de ontvankelijkheid en de adstructie van de inschrijving.

0.23. Hoofdstuk 13 behandelt het beheer, door een regionale financiële overheidsinstantie, van een renouvellerend fonds voor leningen aan exportfirma's in Midden-Amerika. Het fonds werd opgericht in 1991, op een ogenblik dat de Kamer de Commissie zojuist had ingelicht over aanzienlijke tekortkomingen van dezelfde financiële instelling bij het beheer van een ander groot project. Weliswaar nam de Commissie strengere voorwaarden op in de financieringsovereenkomst voor het project inzake het renouvellerend fonds, maar de financiële instelling nam vele ervan niet in acht en de Commissie ondernam geen doeltreffende maatregelen om de naleving te verzekeren.

0.24. Wat betreft de steun voor de landbouwhervorming in de Phare- en Tacis-landen wordt er in hoofdstuk 14 op gewezen dat de Commissie bij de beoordeling van voorstellen voor de programma's naliet voldoende rekening te houden met de bestuurlijke organisatie of het institutionele en wetgevende kader van de begunstigde landen.

Overige uitgaven

0.25. In hoofdstuk 15 wordt uiteengezet dat het noodzakelijk is, beter te omschrijven hoe subsidies aan organisaties van Europees belang mogen worden besteed, en het soort uitgaven en activiteiten dat in aanmerking komt voor communautaire financiering af te bakenen. Het vestigt de aandacht ook op problemen inzake de inrichting van de begroting, boekhoudsystemen en de interne controle van de gedecentraliseerde communautaire organen. Deze zouden weliswaar autonoom moeten blijven, maar met de Commissie moeten samenwerken om hun financieel beheer te verbeteren.

0.26. In hoofdstuk 17 wordt een beschrijving gegeven van tekortkomingen in het systeem voor de betaling van reiskosten en vergoedingen aan leden en plaatsvervangende leden van het Economisch en Sociaal Comité en, in veel mindere mate, van het Comité van de Regio's.

0.27. De conclusie van hoofdstuk 18 - Financiële instrumenten en bankactiviteiten - luidt dat de Commissie zou moeten toezien op alle toekomstige verrichtingen die gelijkenis vertonen met de leningen met rentesubsidies die na de aardbeving van 1980 aan Italië zijn toegekend, om te waarborgen dat de beherende organisatie corrigerende maatregelen treft wanneer de leners hun verplichtingen niet nakomen.

COÖRDINATIE

0.28. Beheer en controle hebben vaak te lijden van een gebrek aan coördinatie. In de hoofdstukken 6, 7, 10, 11 en 14 en in speciaal verslag 2/97 over humanitaire hulp wordt naar opmerkelijke gevallen verwezen. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt duidelijk gemaakt dat de ontwikkeling van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor de landbouw werd belemmerd door vertragingen bij de ontwikkeling van aangepaste computersystemen. Vijf jaar na het besluit aanzienlijke middelen aan de ontwikkeling van een beheersinformatiesysteem voor ontwikkelingssamenwerking toe te wijzen, bleek uit de controle bij de eigen diensten van de Commissie dat dit grote project slecht was aangepakt.

EVALUATIE

0.29. Evaluatie speelt een sleutelrol bij het veiligstellen van een goede besteding van de openbare middelen. Gebreken in de evaluatie van de resultaten van de communautaire financiering worden beschreven in de hoofdstukken 6 (hoofdzakelijk steun aan het MKB) en 14, en in de speciale verslagen over humanitaire hulp, Phare en Tacis. De evaluatie van de efficiëntie en doeltreffendheid van de structurele uitgaven wordt ernstig gehinderd doordat er geen duidelijke doelstellingen en prestatie-indicatoren zijn. Het oordeel van de Kamer over het effect van de steun voor de landbouwhervorming in Midden- en Oost-Europa (hoofdstuk 14) luidde, dat dit hooguit gering was. Speciaal verslag 2/97 bevatte de conclusie dat de humanitaire hulp de gedoodverfde begunstigden scheen te hebben bereikt, zij het soms met enige vertraging. Elk wetgevingsvoorstel of financieringsbesluit waarmee grote uitgaven zijn gemoeid moet geëigende regelingen voor de vaststelling van welslagen of mislukken bevatten in de vorm van welomlijnde doelstellingen en aan de hand van vaste minimumvoorwaarden. Slechts zo kunnen de belangen van de belastingbetaler tegen verspilling worden beschermd. Tot slot is het, zoals in speciaal verslag 2/97 in herinnering wordt gebracht, voor een doeltreffend gebruik van de middelen en ter bevordering van de objectiviteit noodzakelijk dat de met evaluatie belaste ambtenaren onafhankelijk van de operationele afdelingen van de Commissie werken.

BETROUWBAARHEIDSVERKLARINGEN (VOLUMEN II)

0.30. De hoofdstukken 19, 20 en 21 hebben betrekking op de betrouwbaarheidsverklaring inzake de algemene begroting en informatie tot staving daarvan. Wat de algemene begroting betreft concludeert de Kamer dat de rekeningen over 1996, behoudens de in haar verklaring genoemde uitzonderingen, in het algemeen een getrouw beeld geven van de ontvangsten en uitgaven van de Unie gedurende het jaar en van de financiële situatie aan het eind van het jaar.

0.31. Wegens de omvang van de problemen die aan het licht kwamen bij haar controle van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen uit de algemene begroting weigert de Kamer globale positieve zekerheid te geven met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van deze verrichtingen voor het begrotingsjaar 1996.

0.32. Bij de uitgaven van het EOGFL-Garantie moeten de verbeteringen in de controle achteraf gepaard gaan met de definitieve invoering van doeltreffende controles op het beheer van de landbouwmarkten. Bij de structuurfondsen bevestigen de grote aantallen materiële en formele fouten andermaal de noodzaak van een aanzienlijke verbetering van de boekhoud- en controleregelingen.

0.33. Hoofdstuk 22, betreffende de betrouwbaarheidsverklaring voor het EOF, bevat de conclusie dat de rekeningen, behoudens de in haar verklaring genoemde uitzonderingen, in het algemeen een getrouw beeld geven van de ontvangsten en uitgaven van de Unie gedurende het jaar en van de financiële situatie aan het eind van het jaar en dat de onderliggende verrichtingen wettig en regelmatig zijn.

CORRIGERENDE MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE

0.34. In haar antwoorden op de verslagen van de Kamer heeft de Commissie positief gereageerd op vele bevindingen daarin; zij erkende vaak dat er moest worden opgetreden en gaf in sommige gevallen nauwkeurig haar intenties inzake corrigerende maatregelen aan. Zij tracht bovendien vele van de problemen en gebreken waarover de Kamer bericht op te lossen, door zowel binnen haar eigen diensten als in samenwerking met de nationale autoriteiten die werken met en verantwoordelijk zijn voor communautaire middelen, haar initiatief tot verbetering van het financieel beheer, SEM 2000, ten uitvoer te leggen.

0.35. Het welslagen van de versterking der administratieve en informatiesystemen, die de sleutel tot een beter financieel beheer vormen, zal tot uiting komen in een daling van het percentage fouten en onregelmatigheden dat door de controleurs wordt ontdekt. Dit jaarverslag en de speciale verslagen van het afgelopen jaar leveren slechts weinig bewijzen van vooruitgang op. Ook 1996 gaf nog een hoog percentage fouten en onregelmatigheden te zien, met name wat betreft in de lidstaten beheerde verrichtingen buiten de landbouwgarantie. Voor de landbouwgarantie zijn er echter aanwijzingen dat de nieuwe regeling voor de goedkeuring van de rekeningen wel een gunstig effect heeft.

0.36. Er zijn nog enige andere bemoedigende ontwikkelingen. De criteria om in aanmerking te komen voor bijstand uit de structuurfondsen zijn sterk verduidelijkt (al vestigt hoofdstuk 7 de aandacht op enkele nog bestaande interpretatiemoeilijkheden met betrekking tot de acties van het Sociaal Fonds). Duidelijker definities zouden het aantal fouten en onregelmatigheden voortaan moeten verminderen, doch zij zouden gepaard moeten gaan met aanzienlijke verbeteringen van de informatie over boekhouding en beheer, alsmede met controles op de verrichtingen (zie hoofdstuk 7). Het gedecentraliseerd financieel beheer en de mate waarin elk programma kan worden gewijzigd door gedurende de tenuitvoerlegging ervan een bestanddeel door een nieuw te vervangen impliceren dat er geen doeltreffende sancties zijn voor onjuiste uitgavendeclaraties van de nationale bestuursinstanties. Zoals reeds besproken in andere instellingen zou een echte sanctie, in de vorm van een netto financiële correctie door de Commissie, passend zijn in ernstige gevallen van onjuiste declaratie.

HET FINANCIEEL REGLEMENT

0.37. De conclusie van advies 4/97 van de Kamer over een voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen luidt, dat de Commissie aan een algemene herziening van de financiële regelgeving van de Gemeenschappen toe is, waarbij eerst een duidelijke nieuwe definitie van de grondbeginselen moet worden gegeven. Tal van vage uitdrukkingen en uit juridisch oogpunt grijze zones moeten worden verduidelijkt; de terminologie moet nauwgezet worden gestandaardiseerd. Vele discretionaire regelingen die haaks staan op een gedisciplineerde aanpak en het boekhoud- en financieel beheer uitermate compliceren, zijn niet onmisbaar; sommige zijn onregelmatig. In het advies worden beginselen en bepalingen opgesomd die een nieuw Financieel Reglement zou moeten bevatten; zij betreffen de begroting, de opstelling van financiële staten en de verrichting van de interne controle bij de instellingen. De bijlage bij het advies van de Kamer bevat een gedetailleerder uiteenzetting van haar algemene aanbevelingen voor een herziene financiële regelgeving. De Kamer is verheugd over recente aanwijzingen dat de Commissie voornemens is een algemene herziening van het Financieel Reglement voor te stellen en dat het advies van de Kamer daarbij in aanmerking zal worden genomen.

DE BETEKENIS VAN CONTROLE

0.38. Gezien de huidige situatie van de regelingen inzake boekhouding en financieel beheer is controle van zeer grote financiële betekenis wat betreft de opsporing van uitgaven die niet hadden mogen zijn verricht, de potentieel inbare bedragen en mogelijke toekomstige besparingen. In dit verslag worden aanzienlijke uitgaven genoemd die onnodig, hoewel niet onregelmatig waren (in hoofdzaak overcompensatie van landbouwproducenten), en tal van voorbeelden van mogelijke besparingen die niet gemakkelijk te becijferen zijn. Bovendien is er het niet meetbare, maar belangrijke afschrikwekkend effect van controlewerkzaamheden. De controle van de communautaire financiën door hetzij de Commissie, hetzij controleurs van de lidstaten, hetzij de Rekenkamer, is meer dan ooit noodzakelijk ter bescherming van de belangen van de Europese burger.

DEEL I Eigen middelen

HOOFDSTUK 1(1*) Eigen middelen

1.0. INHOUD Paragraaf

Algemene inleiding 1.1

Begrotingsuitvoering 1.2

Traditionele eigen middelen 1.3 - 1.119

Financieel beheer 1.3 - 1.17

Follow-up door de Commissie van de opmerkingen van de Kamer 1.3 - 1.8

Financieel beheer in de lidstaten 1.9 - 1.17

Vrije zones 1.18 - 1.43

Inleiding 1.18 - 1.20

Erkenning en afsluiting van de vrije zones 1.21 - 1.24

Controle op de goederenstroom en goedkeuring van vrijezoneactiviteiten 1.25 - 1.33

Plaatsing van goederen in vrije zones 1.34 - 1.35

Het gebruik van het inlichtingenblad 1.36 - 1.37

Douanerechten op in vrije zones vermiste goederen 1.38 - 1.40

Douanecontroles 1.41 - 1.42

Conclusie 1.43

Actieve veredeling 1.44 - 1.64

Inleiding 1.44 - 1.46

Economische voorwaarden voor de afgifte van een vergunning 1.47 - 1.53

Indiening van de zuiveringsafrekening, vaststelling en terbeschikkingstelling 1.54 - 1.58

Opbrengstpercentages 1.59 - 1.61

Equivalentieverkeer en voorafgaande uitvoer 1.62 - 1.63

Conclusie 1.64

Vaststelling en navordering van de traditionele eigen middelen 1.65 - 1.119

Inleiding 1.65 - 1.67

Algemene opmerkingen betreffende de rechtsvoorschriften, procedures en systemen 1.68 - 1.88

Opmerkingen over de tenuitvoerlegging van de vigerende voorschriften 1.89 - 1.116

Conclusie 1.117 - 1.119

De eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) en het bruto nationaal product (BNP) 1.120 - 1.156

Inleiding 1.120 - 1.121

De rectificaties van de BTW- en BNP-grondslagen 1.122 - 1.152

De controle van de Commissie en het maken van voorbehoud 1.122 - 1.126

De situatie in gevallen van voorbehoud en de financiële gevolgen ervan 1.127 - 1.129

De opneming van de gevallen van voorbehoud in de boeken en het boekhoudkundig toezicht erop 1.130 - 1.136

Met het oog op de inning uitgeoefend toezicht op de schuldvorderingen waarbij voorbehoud is gemaakt 1.137 - 1.149

Niet-toepassing van achterstandsrente bij te late terbeschikkingstelling van eigen middelen 1.150 - 1.152

Conclusie 1.153 - 1.156

ALGEMENE INLEIDING

1.1. Het onderzoek van de Kamer betreffende de traditionele eigen middelen was toegespitst op het financieel beheer van de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling en inning van de communautaire schuldvorderingen, op de tenuitvoerlegging van de communautaire douanevoorschriften op het gebied van de vrije zones, op het financieel beheer van de douaneregeling inzake actieve veredeling (systeem inzake schorsing) en de vaststelling en navordering van de traditionele eigen middelen, met name in geval van fraude en onregelmatigheden. De Kamer onderzocht ook de follow-up van gevallen waarin de Commissie voorbehoud heeft gemaakt bij het beheer der middelen die afkomstig zijn van de toepassing van een uniform tarief op de BTW-grondslag en een in het kader van de begrotingsprocedure vastgesteld tarief op de som van de BNP's van alle lidstaten.

BEGROTINGSUITVOERING

1.2. In tabel 1.1 worden de communautaire ontvangsten met betrekking tot het begrotingsjaar 1996 samengevat. Uit grafiek 1.1 blijkt het volgende:

a) de werkelijke ontvangsten waren in het begrotingsjaar 1996 met 8,3 % gestegen ten opzichte van het begrotingsjaar 1995 (75 077,1 Mio ECU) en beliepen 81 275,1 Mio ECU ofwel 99 % van de in de definitieve begroting geraamde ontvangsten;

b) de netto traditionele eigen middelen beliepen, na aftrek van de inningskosten (1 509,3 Mio ECU), 13 583,6 Mio ECU, hetgeen 16,7 % uitmaakt van het totaal van de werkelijke ontvangsten; deze middelen zijn ten opzichte van het begrotingsjaar 1995 met 6 % gedaald en bestonden uit:

- douanerechten ten bedrage van 13 069,1 Mio ECU bruto, hetgeen overeenkomt met 86,6 % van de bruto traditionele eigen middelen (15 092,9 Mio ECU)(2),

- landbouwrechten ten bedrage van 810,2 Mio ECU bruto, hetgeen overeenkomt met 5,4 % van de bruto traditionele eigen middelen,

- heffingen en bijdragen suiker en isoglucose ten bedrage van 1 213,7 Mio ECU bruto, hetgeen overeenkomt met 8 % van de bruto traditionele eigen middelen;

c) de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde (BTW) beliepen, inclusief saldi en aanpassingen (858,2 Mio ECU), een bedrag van 36 535 Mio ECU(3) ofwel 45 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten; de daling van de werkelijke ontvangsten ten opzichte van het begrotingsjaar 1995 (39 127,34 Mio ECU) bedraagt 6,6 %);

d) de middelen uit het BNP beliepen, inclusief saldi en aanpassingen ( P27 Mio ECU), een bedrag van 21 058 Mio ECU(4) (waarvan 237,9 Mio ECU aan reserves), ofwel 26 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten; deze middelen zijn ten opzichte van het voorgaande begrotingsjaar (14 172,6 Mio ECU) met 48,6 % toegenomen;

e) het beschikbare overschot van het voorafgaande jaar (9 215,19 Mio ECU) en de diverse ontvangsten (915,93 Mio ECU) vormen 12,5 % van het totaal van de werkelijke ontvangsten, hetgeen een stijging van 40,4 % ten opzichte van het begrotingsjaar 1995 inhoudt.

TRADITIONELE EIGEN MIDDELEN

Financieel beheer

Follow-up door de Commissie van de opmerkingen van de Kamer

1.3. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1991(5) berichtte de Rekenkamer enerzijds dat 2 Mio ECU aan traditionele eigen middelen niet ter beschikking van de Commissie was gesteld en anderzijds dat meer dan 2 000 Mio ECU aan rechten te laat ter beschikking was gesteld, waarvoor de verschuldigde achterstandsrente door de Kamer op 25,72 Mio ECU werd geschat. Na controle in de lidstaten stelde de Commissie het bedrag van de te innen rechten op 6,5 Mio ECU en het bedrag van de achterstandsrente op 25,0 Mio ECU vast. Per 1 mei 1997 was slechts een bedrag van 0,1 Mio ECU aan te innen rente nog niet geïnd.

1.4. De Commissie heeft de 37 253 ECU geïnd die gemoeid waren met de bijzondere gevallen waarvan melding wordt gemaakt in de jaarverslagen van de Kamer over de begrotingsjaren 1992(6) en 1993(7). Dankzij de opmerkingen van de Kamer over de begrotingsjaren 1994(8) en 1995(9) kon 3,1 Mio ECU worden geïnd en konden inningsopdrachten voor nog eens 2,5 Mio ECU worden afgegeven.

1.5. Naar aanleiding van de controles van de Rekenkamer en de Commissie werden 169 inningsprocedures ingeleid en daarvan waren er op 1 maart 1997 nog 143 aanhangig; in 117 procedures was het bedrag van de schuldvordering nog niet vastgesteld. De termijn van 21 door de Commissie afgegeven inningsopdrachten, ten bedrage van 25 Mio ECU, is op 1 maart 1997 verstreken. Voor 12 van deze 21 opdrachten is de erin bepaalde vervaldatum sinds meer dan een jaar verstreken.

1.6. In juli 1995 constateerde de Rekenkamer dat de Duitse autoriteiten hadden nagelaten, een bedrag van 19,4 Mio ECU aan traditionele eigen middelen, betreffende de maanden december 1993 en 1994, ter beschikking van de Commissie te stellen. In augustus 1995 werd de Commissie hiervan in kennis gesteld. De lidstaat stelde op eigen initiatief de hoofdsom, zonder achterstandsrente, ter beschikking van de Commissie. Op 29 november 1996, ofwel bijna 15 maanden later, gaf de ordonnateur een inningsopdracht betreffende de achterstandsrente af.

1.7. In mei 1995 deelde Denemarken de Commissie mee, antidumpingrechten ten bedrage van 0,8 Mio ECU met aanzienlijke vertraging ter beschikking te zullen stellen: een deel van dit bedrag (0,5 Mio ECU) was reeds vóór 1991 vastgesteld. In oktober 1995 verzocht de Commissie om toepassing van artikel 11 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989, betreffende de achterstandsrente, op de gehele tijdsspanne van de vertraging. Een maand later beriep Denemarken zich voor de bedragen betreffende de begrotingsjaren vóór 1991 bij voorbaat op de wijziging van artikel 7, lid 2, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 bij Verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996, waarvan de vaststelling destijds ophanden was. Door deze wijziging zou de verjaringstermijn voor schuldvorderingen van de Commissie bij de lidstaten drie jaar bedragen wanneer hun van deze schuldvorderingen niet eerder kennis is gegeven. Per 31 januari 1997 was de inning van de betrokken Deense schuld nog steeds niet afgewikkeld.

Conclusie

1.8. Het valt de Commissie zwaar, de schuldvorderingen die ten gevolge van de communautaire controles zijn vastgesteld, met name de achterstandsrente, tijdig te innen. Bovendien dreigen door de wijziging van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 talrijke ten gevolge van de opmerkingen van de Kamer te verrichten inningen onder de verjaringstermijn van drie jaar te vallen, indien van de schuldvorderingen niet binnen de gestelde termijnen kennis is gegeven aan de lidstaten.

Financieel beheer in de lidstaten

1.9. De Kamer heeft, tijdens bezoeken die waren toegespitst op controlewerkzaamheden met betrekking tot de betrouwbaarheidsverklaring en op controle van de hierna besproken onderwerpen, de vaststelling van de communautaire rechten, de boekhoudprocedures en specifieke aspecten van de inningsprocedures in alle lidstaten onderzocht.

Late vaststelling van de eigen middelen

1.10. In alle lidstaten onderzocht de Kamer in hoeverre de nationale procedures waarborgen dat de douaneschulden overeenkomstig de communautaire regelgeving(10) tijdig worden geboekt. De Kamer constateerde het volgende:

a) douanerechten die worden opgelegd aan ondernemers na een onderzoek volgende op de inklaring(11) in geval van onregelmatigheden waarbij een strafproces is aangespannen: in het Verenigd Koninkrijk worden douaneschulden niet vastgesteld zodra de voorwaarden van artikel 2 van 's Raads Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 zijn vervuld. In veel gevallen worden dergelijke schulden vastgesteld voordat er een strafgeding aanhangig wordt gemaakt. Niettemin hebben de voltooiing van het strafproces en de succesvolle vervolging voorrang op de invordering van achterstallige bedragen;

b) douanerechten die worden opgelegd aan ondernemers na een onderzoek dat volgt op de inklaring in andere gevallen van onregelmatigheden: in Spanje leidden de toegepaste procedures tot vertragingen bij de vaststelling, boeking en terbeschikkingstelling van de eigen middelen en strookten zij in zoverre niet met de communautaire regelgeving. Voorts werden in Duitsland en Italië de op het onderzoek na inklaring gebaseerde douanerechten tot wel 24 maanden te laat vastgesteld. In België en in zekere mate in Duitsland trad er stelselmatig vertraging op;

c) over onvolledige aangiften verschuldigde douanerechten: in zeven lidstaten(12) werden de vastgestelde douanerechten betreffende meer dan 10 % van de onvolledige aangiften niet geboekt aan het eind van de termijn waarbinnen ondernemers ingevolge de communautaire regelgeving(13) de in hun aangiften ontbrekende gegevens mogen indienen. In een steekproef van onvolledige aangiften in België, Spanje en Ierland beliepen de uitstaande of te laat vastgestelde douanerechten ongeveer 0,5 Mio ECU.

1.11. In het Verenigd Koninkrijk kunnen de zekerheden met betrekking tot de communautaire eigen middelen niet worden onderscheiden aan de hand van het boekhoudsysteem voor het beheer van zekerheden in contanten, waarvoor is gekozen ter beveiliging van potentiële belastingschulden. In 1992 erkenden de Britse autoriteiten dat dit een probleem vormde(14). In 1996 verklaarden zij dat met hun boekhoudsysteem de zekerheden nog steeds niet konden worden ingedeeld naar het soort ontvangsten of de reden voor de zekerheidstelling, en dat nader onderzoek zou moeten uitwijzen of er voor dit probleem een rendabele oplossing bestaat(15).

1.12. In Duitsland werden de uit periodieke aangiften(16) voortvloeiende douanerechten veelal drie of vier maanden te laat in de boekhouding opgenomen.

Specifieke boekhouding of B-boekhouding

1.13. De lidstaten moeten douaneschulden in de communautaire rekeningen boeken. Douaneschulden die aan de debiteur zijn meegedeeld maar die nog steeds niet zijn geïnd en waarvoor geen zekerheid is gesteld, of die worden betwist hoewel er een zekerheid voor is gesteld, moeten echter in een specifieke boekhouding worden opgenomen(17). In Italië werden deze bedragen op verscheidene kantoren pas op het tijdstip van de inning geboekt, ofschoon zulks krachtens de communautaire regelgeving op het tijdstip van de mededeling aan de debiteur moet geschieden. Deze procedure is in strijd met de communautaire regelgeving.

Oninbaarstelling van vastgestelde rechten

1.14. In Duitsland werd 0,2 Mio ECU niet ter beschikking van de Commissie gesteld op grond van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89, volgens hetwelk de lidstaten in bijzondere gevallen kunnen worden vrijgesteld van de verplichting, eigen middelen ter beschikking te stellen wanneer blijkt dat de inning om redenen onafhankelijk van hun wil onmogelijk is(18). In dit geval was de inning echter wegens een fout van de nationale autoriteiten uitgebleven en had het bedrag in juni 1993 ter beschikking moeten worden gesteld.

Tariefindeling

1.15. In het Verenigd Koninkrijk is een fout in het douanetarief 17 jaar lang blijven bestaan. De Britse autoriteiten hebben in maart 1995 de te weinig betaalde rechten (0,3 Mio ECU) voor een periode tot drie jaar vóór de datum waarop de fout werd ontdekt (december 1991), vastgesteld en ter beschikking gesteld. De rechten met een vervaldag tijdens de periode van opsporing en correctie van de fout (0,3 Mio ECU) werden niet ter beschikking gesteld. Over het gedeelte der te weinig betaalde rechten dat meer dan drie jaar te laat ter beschikking werd gesteld dient achterstandsrente te worden betaald.

Over passagiersbagage verschuldigde rechten

1.16. In sommige lidstaten worden douanerechten, accijnzen en BTW op passagiersbagage volgens een forfaitair tarief geheven. De ontvangsten hieruit worden vervolgens overeenkomstig nationale procedures verdeeld over de voornoemde rechten en belastingen. In het Verenigd Koninkrijk werd bij de verdeling van de opbrengsten aan eigen middelen uit passagiersbagage drie jaar lang een onjuist percentage gehanteerd. Daardoor werd over de jaren 1993-1995 3,9 Mio ECU aan traditionele eigen middelen te weinig betaald. In maart 1996 werd dit bedrag ter beschikking van de Commissie gesteld. In België worden de nationale procedures betreffende de toe te passen verdeelsleutel niet periodiek onder de loep genomen. Deze gedurende 17 jaar ongewijzigd gebleven verdeelsleutel dient te worden aangepast aan de veranderingen in het handelsverkeer.

Conclusie

1.17. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de juiste vaststelling van de eigen middelen van de Gemeenschap, alsmede voor de boeking en de terbeschikkingstelling ervan aan de Commissie. Zij zouden ervoor moeten zorgen dat de communautaire regelgeving naar behoren wordt toegepast. Bovendien hebben zij het recht om ter dekking van de inningskosten 10 % van de ter beschikking gestelde eigen middelen in te houden. De Commissie dient door middel van haar controles en haar verificaties ter plaatse toe te zien op de wijze waarop de lidstaten zich van deze taak kwijten. Op een steekproef van ongeveer 3 000 door de Kamer onderzochte aangiften moet ten minste nog 3 Mio ECU aan eigen middelen worden geïnd.

Vrije zones

Inleiding

1.18. Vrije zones en vrije entrepots worden in de communautaire regelgeving(19) gedefinieerd als delen van het douanegebied van de Gemeenschap die van de rest van dit gebied zijn afgescheiden en waarin:

a) niet-communautaire goederen voor de toepassing van de rechten bij invoer en de handelspolitieke maatregelen bij invoer worden geacht zich niet op het douanegebied van de Gemeenschap te bevinden, voor zover zij niet in het vrije verkeer zijn gebracht of onder een andere douaneregeling zijn geplaatst of worden ge- of verbruikt onder andere voorwaarden dan in de douanewetgeving vermeld;

b) communautaire goederen wegens plaatsing in een vrije zone of in een vrij entrepot in aanmerking komen voor maatregelen die in beginsel aan de uitvoer van goederen zijn verbonden indien specifieke communautaire wetgeving daarin voorziet.

1.19. In de communautaire regelgeving(20) worden thans 33 vrije zones, in tien lidstaten, als erkend en operationeel vermeld. In Duitsland, Griekenland en Italië zijn de vrije zones in grote nationale havens gelegen. Er zijn geen betrouwbare statistieken beschikbaar over het volume van de goederen die via communautaire havens met vrije zones worden vervoerd, maar geschat wordt dat dit volume niet meer dan 10 % van alle goederenbewegingen in alle communautaire havens bedraagt. Het onderzoek van de Kamer werd verricht in zes lidstaten(21) en omvatte bezoeken aan 16 erkende vrije zones.

1.20. Het belangrijkste beginsel waarop het concept \,,vrije zone" stoelt is dat de integriteit van het douanegebied onaangetast blijft door een combinatie van afgeschermde terreinen, in- en uitgangen, waardoor het toezicht door de douaneautoriteiten buiten de vrije zone wordt vergemakkelijkt en wordt voorkomen dat goederen op onregelmatige wijze worden verwijderd. Alle goederen die - door vergunninghouders - in de vrije zones worden binnengebracht, moeten nauwkeurig worden geboekt in een goedgekeurde voorraadadministratie.

Erkenning en afsluiting van de vrije zones

1.21. De maatregelen ter beveiliging van de vrije zones in de bezochte lidstaten lopen uiteen van vrijwel onbestaand (Ierland) tot zeer streng (Duitsland).

1.22. Ierland heeft twee erkende vrije zones, Shannon en Ringaskiddy. In één hiervan (Ringaskiddy), in 1989 officieel aangewezen als vrije zone, heeft nog geen vrije-zoneactiviteit plaatsgevonden. Beide zones zijn duidelijk afgebakend, maar hebben geen afgeschermd terrein of in- en uitgangen die het toezicht door de douane vergemakkelijken. De terreinen zijn niet zodanig ingericht dat wordt voorkomen dat goederen op onregelmatige wijze uit de zones worden verwijderd. De Ierse autoriteiten verlaten zich bij de controle op goederen in de vrije zones vrijwel volledig op douanebescheiden betreffende de binnenkomst, op de voorraadadministratie die wordt bijgehouden door de ondernemers die gebruik maken van vrije zones en op standaard-controleprocedures bij handelaars.

1.23. De vrije zone van Tilbury Freeport (Verenigd Koninkrijk) beslaat de gehele haven van Tilbury en is weliswaar afdoende afgebakend, omheind en beveiligd, maar doet tegelijkertijd dienst als vrije zone en als normale haven. De haven staat onder toezicht van de douane, maar de vrije zone is een ietwat wazig concept. De goederen worden - ingeval ze over zee zijn aangevoerd, tot 45 dagen na de lossing - in de vrije zone \,,geplaatst" alsof het om een douaneregeling ging, maar niet gescheiden van andere goederen in de haven die onder douanecontrole staan of in het vrije verkeer worden gebracht. Het concept van de \,,virtuele" vrije zone houdt risico's in voor de communautaire eigen middelen, aangezien er vrijezonegoederen uit de zone zijn weggehaald en in het vrije verkeer gebracht zonder dat de verschuldigde douanerechten waren betaald. Toen dit werd ontdekt werden de vrijezonegoederen vervangen door soortgelijke goederen van buiten de vrije zone. De regelgeving voorziet niet in de vervanging van goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht door equivalente goederen. Bijgevolg hadden er overeenkomstig artikel 201 van het douanewetboek douanerechten op de verwijderde goederen moeten worden geïnd.

1.24. In Italië functioneert een erkende vrije zone (Venetië) sinds april 1993 niet meer als zodanig. De nieuwe daarvoor aangewezen locatie, waarvoor geen vergunninghouders zijn, is niet, zoals voorgeschreven in de communautaire regelgeving(22), opgenomen in de lijst van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Controle op de goederenstroom en goedkeuring van vrije-zoneactiviteiten

1.25. Voordat een operateur in een vrije zone een activiteit kan uitoefenen moeten de douaneautoriteiten goedkeuring verlenen aan zijn voorraadadministratie(23), waarin alle gegevens over de in de vrije zone gebrachte goederen zodanig moeten zijn opgenomen, dat de douaneautoriteiten aan de hand ervan kunnen nagaan of de douanewetgeving goed wordt toegepast.

1.26. De voor het toezicht op de vrije zone verantwoordelijke douaneautoriteiten kunnen de goederen hetzij steekproefsgewijs, hetzij bij gegronde twijfel omtrent de naleving van de toepasselijke voorschriften, controleren wanneer ze de vrije zone binnenkomen, erin verblijven of deze verlaten(24).

1.27. Acht van de door de Kamer bezochte operationele vrije zones hebben rechtstreekse toegang tot de zee(25). Behalve in Cadiz omvatten al deze zones de voornaamste laad- en losplaatsen van de haven. Bijgevolg is het merendeel van de goederen (die in containers inbegrepen) welke in deze zones worden gelost bestemd voor verder transport binnen het communautaire douanegebied.

1.28. In de vrije zones van Duitsland en Italië worden deze goederen, aangezien ze niet zijn bestemd voor de betrokken vrije zones, noch in de voorraadadministratie van de vrije zones opgenomen, noch in de tijdelijke- opslagregisters, zoals in het douanewetboek voorgeschreven(26). Dit is zelfs het geval wanneer deze goederen wekenlang in de vrije zone opgeslagen blijven, waarbij de voorschriften inzake toezicht door de douane worden omzeild.

1.29. In de regelgeving wordt geen onderscheid gemaakt tussen goederen die in vrije zones worden geplaatst en goederen die vrije zones binnenkomen om verder te worden getransporteerd naar andere bestemmingen in de Gemeenschap. Dit feit, alsmede de bepaling in het douanewetboek(27) dat opslag voor korte tijd die inherent is aan overlading wordt beschouwd als onderdeel van de overlading, impliceren dat goederen voor verder transport naar andere bestemmingen in de Gemeenschap kunnen worden omschreven als goederen die worden overgeladen; zij vallen daardoor onder het vrijezonestelsel zonder dat ze aan de voorschriften ervan worden onderworpen.

1.30. In Duitsland (Bremen en Bremerhaven) is de havenautoriteit die voor laad-, los- en opslagfaciliteiten zorgt officieel geen vergunninghouder voor de vrije zone en zij houdt geen door de douane goedgekeurde voorraadadministratie bij over de goederen die de vrije zone binnenkomen, erin verblijven of deze verlaten.

1.31. In Griekenland bevat de door de douane goedgekeurde voorraadadministratie van de operateurs voor de vrije zones (de respectieve havenautoriteiten) met betrekking tot containergoederen slechts de identificatienummers van de containers en korte omschrijvingen van de goederen. Het rechtsvoorschrift dat de voorraadadministratie de douaneautoriteiten in staat moet stellen de goederen te identificeren en de bewegingen ervan na te gaan(28) wordt niet nageleefd.

1.32. In de vrije zones van Triëst (Italië) houden de douaneautoriteiten doorgaans niet de hand aan de bepaling dat de operateurs een voorraadadministratie moeten bijhouden en zien zij er in strijd met de communautaire bepalingen(29) niet op toe dat de operateurs die uitsluitend in de opslag werkzaam zijn een verzoek om goedkeuring van hun voorraadadministratie indienen ter verkrijging van een vergunning om binnen de zones zaken te doen.

1.33. In de vrije zone van Barcelona houden alle - in de opslag werkzame - operateurs hun voorraadadministratie bij volgens een systeem dat is opgezet door het bestuur van de vrije zone, een consortium van overheidsinstanties. Geen enkele onderneming heeft de douaneautoriteiten om toestemming verzocht, in de vrije zone werkzaam te zijn, door het voorgeschreven verzoek om goedkeuring van de voorraadadministratie in te dienen. Daardoor is het consortium de enige instantie waarvan de douaneautoriteiten douaneschulden kunnen vorderen die overeenkomstig artikel 205 van het douanewetboek ontstaan.

Plaatsing van goederen in vrije zones

1.34. Krachtens de regelgeving(30) kunnen goederen in een vrije zone worden geplaatst zonder dat ze behoeven te worden aangebracht of dat een douaneaangifte behoeft te worden ingediend. Dit recht genieten echter uitsluitend de operateurs die werkzaam zijn in vrije zones met een rechtstreekse toegang tot de zee. In de andere communautaire vrije zones moeten goederen van buiten de Gemeenschap eerst door een ander deel van het douanegebied worden vervoerd en dus door een passende regeling inzake douanevervoer worden gedekt. Regelingen inzake douanevervoer monden onveranderlijk uit in een aanbieding van de goederen en/of documenten aan de douane.

1.35. In Ierland worden niet-communautaire goederen door middel van een procedure die vergelijkbaar is met een douaneregeling, bij aankomst op nationaal grondgebied in de vrije zone Shannon \,,geplaatst". Deze inklaringen worden verricht zonder de zekerheidstelling die normaal zou worden verlangd voor doorvoer in het douanegebied. Er wordt geen douanevervoerprocedure gehanteerd.

Het gebruik van het inlichtingenblad

1.36. De communautaire regelgeving voorziet in een \,,inlichtingenblad" waarmee kapiteins de identificatie kunnen vergemakkelijken van schepen die waarschijnlijk communautaire goederen vervoeren(31). De bewuste verordening bevat echter tegenstrijdige bepalingen(32) betreffende het verplichte gebruik van het inlichtingenblad ingeval vaartuigen niet-communautaire goederen naar andere communautaire havens vervoeren en - in plaats van de procedures inzake extern communautair douanevervoer - ingeval niet-communautaire goederen over zee naar vrije zones in communautaire havens worden vervoerd. Het inlichtingenblad, waarin de naam van het schip, de haven en datum van afvaart, de haven van bestemming en de waarschijnlijke aanleghavens worden vermeld, bevat geen nadere gegevens over de getransporteerde goederen. Er wordt ook geen onderscheid gemaakt tussen verplicht en facultatief gebruik van het inlichtingenblad. Het wordt opgemaakt in slechts één exemplaar, niet genummerd, niet geregistreerd en behoeft, anders dan bij volwaardige douanevervoerprocedures, bij aankomst ter opgegeven bestemming niet te worden gezuiverd. Het gebrek aan samenhang en duidelijkheid omtrent het gebruik van het inlichtingenblad heeft ertoe geleid dat vier van de bezochte lidstaten (Spanje, Duitsland, Italië en Griekenland), ongeacht de communautaire haven waar de goederen verscheept zijn, stukken tot staving van de status ervan verlangen.

1.37. Wanneer de communautaire douanevervoerprocedures voor het transport (van niet-communautaire goederen) naar een vrije zone in een haven worden vervangen door een inlichtingenblad, bestaat bijgevolg het gevaar dat dit in een andere haven van de Gemeenschap of in het niet tot de vrije zone behorende deel van de haven wordt overgelegd en als bewijs aanvaard van de communautaire status van de vervoerde (niet-communautaire) goederen, op grond dat het de officiële verklaring bevat dat het schip met zijn oorspronkelijke lading uit een communautaire haven is vertrokken.

Douanerechten op in vrije zones vermiste goederen

1.38. Artikel 205 van het communautair douanewetboek bepaalt dat een douaneschuld bij invoer ontstaat indien aan rechten bij invoer onderworpen goederen in een vrije zone worden verbruikt of gebruikt op een andere wijze dan bij de geldende bepalingen is voorgeschreven. Ingeval goederen uit een vrije zone verdwijnen en deze verdwijning niet ten genoegen van de douane-autoriteiten kan worden gerechtvaardigd, kunnen deze oordelen dat de goederen in de vrije zone zijn verbruikt of gebruikt.

1.39. In de bezochte Duitse vrije zones wordt afgezien van douaneschulden betreffende goederen die uit de lokalen van de operateurs van de vrije zones zijn gestolen. In Italië (Triëst) worden aan rechten bij invoer onderworpen goederen waarvan de verdwijning niet aan de douaneautoriteiten kan worden verklaard, geacht opnieuw uit het douanegebied te zijn uitgevoerd en wordt ervan uitgegaan dat er geen douaneschuld is ontstaan.

1.40. In Griekenland (Piraeus) betwistte de enige operateur van de vrije zone (de havenautoriteit) douaneschulden die waren ontstaan doordat goederen waarop invoerrechten moesten worden betaald uit de vrije zone waren verdwenen.

Douanecontroles

1.41. Over het algemeen worden de facultatieve douanecontroles waarin de verordeningen voorzien(33) uitgevoerd door de douaneautoriteiten van de bezochte lidstaten. In sommige gevallen werden het beheer en de doeltreffendheid van deze inspecties of financiële controles echter ontoereikend bevonden.

1.42. In Ierland (Shannon) werden geen verslagen over de verrichte controles uitgebracht en waren er geen sporen van de resultaten of maatregelen naar aanleiding van deze controles te bekennen. In Italië (Triëst) gaven de douaneautoriteiten aan dat zij bij het verrichten van hun controles geen rekening hielden met de voorraadadministratie of andere documenten. De Duitse douane deed bij haar controles op de voorraadadministratie van de operateurs in de vrije zone van Hamburg geen poging om de volledigheid van de boekhouding na te gaan door ze te toetsen aan de bescheiden betreffende transporten naar en uit de zone. In de voorraadadministratie van één operateur van de vrije zone in Bremen kwamen grote discrepanties aan het licht, maar deze werden pas door de nationale autoriteiten ontdekt nadat de firma van eigenaar was veranderd.

Conclusie

1.43. De bevindingen van de Kamer wekken de indruk dat elke vrije zone praktisch haar eigen werkwijze kent. De Commissie dient toe te zien op het volgende:

a) de informatie over de status en de aanduiding van de vrije zone moet up-to-date, nauwkeurig en duidelijk zijn en aan de douaneautoriteiten worden bezorgd die bevoegd zijn inzake de controle op het verkeer van goederen tussen de communautaire havens (zie de paragrafen 1.22-1.24);

b) in de verordeningen moet de strikte bepaling worden opgenomen dat regelmatige en stelselmatige, op risicoanalyse gebaseerde controles worden verricht op de goederen in de vrije zones en op de voorraadadministratie en de stukken tot staving van de bewegingen van deze goederen binnen de vrije zones (zie de paragrafen 1.41 en 1.42);

c) de risico's voor de communautaire eigen middelen wegens de niet-naleving van belangrijke punten van de communautaire regelgeving in de vrije zones, moeten worden weggenomen (zie de paragrafen 1.32 en 1.42);

d) ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap moeten er duidelijke voorschriften zijn voor alle niet-communautaire goederen die de vrije zones binnenkomen (zie de paragrafen 1.28-1.30 en 1.35);

e) wanneer belastbare goederen uit de vrije zones verdwijnen of er onrechtmatig gebruikt worden, moeten de verschuldigde rechten worden geïnd (zie de paragrafen 1.39 en 1.40);

f) de regelgeving betreffende de douanebehandeling van over zee vervoerde goederen, met name niet-communautaire goederen die uit normale communautaire havens naar havens met vrije zones worden vervoerd(34) moeten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap worden gewijzigd, maar daarbij globaal verenigbaar blijven met de interne markt (zie de paragrafen 1.36 en 1.37).

Actieve veredeling

Inleiding

1.44. Actieve veredeling is een douaneprocedure waarbij op de invoer van niet-communautaire goederen (hierna te noemen invoergoederen), die verwerkt en als eindproducten (veredelingsproducten) uit de communautaire markt worden uitgevoerd, geen rechten behoeven te worden betaald. Deze regeling kan twee vormen aannemen:

a) het schorsingssysteem: hierbij worden de rechten die verschuldigd zijn op invoergoederen die bestemd zijn voor wederuitvoer in de vorm van veredelingsproducten, bij de invoer geschorst. Wanneer bepaalde eindproducten of invoergoederen toch op de communautaire markt worden gebracht, moeten de rechten alsnog worden betaald;

b) het terugbetalingssysteem: de rechten die verschuldigd zijn op de invoergoederen worden betaald bij de invoer en terugbetaald indien de eindproducten of invoergoederen nadien weer uit de gemeenschappelijke markt worden uitgevoerd.

Om aan actieve veredeling te doen moet een handelaar eerst een door de bevoegde nationale instanties afgegeven vergunning verkrijgen.

1.45. De Kamer onderzocht in 1995 één bepaald aspect van de regeling, namelijk de compenserende rente over goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht na onder het systeem inzake schorsing te zijn geplaatst(35). In 1996 onderzocht de Kamer de tenuitvoerlegging van het systeem inzake schorsing voor actieve veredeling in acht lidstaten(36). Bij de controle werd aandacht geschonken aan het mogelijke effect op de eigen middelen van de wijze waarop het schorsingssysteem functioneert.

1.46. In de acht bezochte lidstaten waren de in 1994 aan veredelaars afgegeven vergunningen goed voor ongeveer 26 296,9 Mio ECU aan geïmporteerde goederen(37). In dat jaar was het overeenkomstige bedrag voor de twaalf lidstaten 36 997,8 Mio ECU. Op de 24 bezochte kantoren liepen in de periode 1995-96 ongeveer 1 200 vergunningen, waaruit een steekproef van 207 vergunningen werd gecontroleerd. Van deze 207 vertoonden er 94 onregelmatigheden. De Kamer constateerde verliezen aan eigen middelen van naar schatting 0,5 Mio ECU bij 25 van deze 207 vergunningen.

Economische voorwaarden voor de afgifte van een vergunning

1.47. Voordat een vergunning voor de toepassing van actieve veredeling wordt afgegeven moet de veredelaar bij de betrokken overheidsinstantie aantonen dat hij voldoet aan de economische voorwaarden die zijn gesteld in de communautaire regelgeving(38). Deze voorwaarden hebben ten doel de belangen te beschermen van de producenten in de Gemeenschap die nadeel zouden kunnen ondervinden van de betrokken invoer.

1.48. De economische voorwaarden worden als vervuld beschouwd wanneer de waarde van elke soort door de veredelaar ingevoerde goederen onder een vastgesteld maximum ligt(39). Wordt dit maximum overschreden en omvat de veredeling meer dan een eenvoudige behandeling, dan moet de aanvrager bewijzen bijbrengen dat hij de economische voorwaarden vervult.

1.49. Wordt als economische voorwaarde aangevoerd dat het gebruik van communautaire goederen ongeschikt is wegens de prijs, de kwaliteit enzovoort, dan moet de lidstaat de Commissie maandelijks de bijzonderheden van de betrokken vergunning meedelen, zodat deze de andere lidstaten kan inlichten. Over melk en zuivelproducten en levende dieren moet de Commissie in alle gevallen geïnformeerd worden(40).

1.50. In de bezochte lidstaten werd geen enkel geval geconstateerd waarin een aanvraag werd afgewezen omdat een economische voorwaarde niet was vervuld. Wanneer een aangevoerde economische voorwaarde niet van toepassing was, werd er een andere voor in de plaats genomen. Voorts werd nergens geconstateerd dat een economische voorwaarde achteraf werd afgewezen wegens een klacht van een andere lidstaat na de kennisgeving door de Commissie.

1.51. In Ierland hanteren de autoriteiten, indien de goederen daaraan voldoen, het criterium maximumwaarde (zie paragraaf 1.48) wanneer een ondernemer zich in zijn aanvraag om een vergunning voor actieve veredeling op de vervulling van een andere voorwaarde dan die inzake het maximum beroept. In zulke gevallen blijkt echter niet uit de vergunning dat ze op grond van dit criterium is verleend, zodat het bevoegde douanekantoor niet kan toezien op de inachtneming ervan.

1.52. In Portugal onderzoekt het plaatselijke douanekantoor of de economische voorwaarde inhoudend dat het gebruik van communautaire goederen niet rendabel is, is vervuld. Bij ernstige twijfel wordt de zaak ter beslissing aan een centrale instantie overgelaten. Onderzoek naar de vervulling van deze economische voorwaarde zou altijd moeten worden verricht door een centrale instantie die goed op de hoogte is van de algemene marktsituatie en de prijzen.

1.53. Wanneer de geldigheidsduur van een vergunning meer dan twee jaar bedraagt, moeten de economische voorwaarden bij tussenpozen van maximaal 24 maanden opnieuw worden onderzocht(41). In Duitsland stroken de nationale instructies niet met de communautaire regelgeving aangezien zij bepalen dat dit onderzoek slechts om de drie jaar moet plaatsvinden.

Indiening van de zuiveringsafrekening, vaststelling en terbeschikkingstelling

1.54. Wanneer een ondernemer vergunning krijgt om aan actieve veredeling te doen, wordt hem een termijn gesteld waarbinnen het eindproduct (veredelingsproduct) moet worden wederuitgevoerd(42). Binnen dertig dagen na afloop van de termijn voor de wederuitvoer moet de veredelaar bij de douane een zuiveringsafrekening indienen waarin de ingevoerde producten vermeld zijn en waarin aangegeven is dat de verplichting vervuld is doordat de eindproducten zijn geëxporteerd of bestemd voor een behandeling of gebruik, door de douane goedgekeurd(43). Worden de goederen in het vrije verkeer gebracht, dan moeten de rechten op de invoergoederen, alsmede compenserende interesten worden betaald(44).

1.55. De controle van 207 vergunningen in de acht bezochte lidstaten leidt tot de conclusie dat in ongeveer 20 gevallen circa 14 Mio ECU ten hoogste zeven maanden te laat ter beschikking van de Commissie zijn gesteld, behalve in Spanje waar de betalingen één tot zeven jaar te laat kunnen zijn verricht, en in Duitsland, waar de vertraging drie tot 27 maanden kan bedragen.

1.56. Bij vier veredelaars in drie lidstaten (Duitsland, Ierland en Italië) werd een patroon aangetroffen in de te laat ingediende zuiveringsafrekeningen; in één groot douanedistrict in Nederland werden deze afrekeningen stelselmatig te laat ingediend. De Nederlandse douane-autoriteiten stonden de veredelaars een termijn van 90 dagen toe voor de indiening van de zuiveringsafrekening en de betaling van de rechten, dat wil zeggen 60 dagen langer dan in de communautaire regelgeving is bepaald. In Duitsland werd een veredelaar een globalisatietijdvak van zes maanden toegekend in plaats van de maandelijkse of driemaandelijkse termijn waarin de communautaire regelgeving voorziet(45). Doordat een globalisatietijdvak van zes maanden werd gehanteerd liepen de vaststelling en terbeschikkingstelling van eigen middelen drie maanden vertraging op.

1.57. In Duitsland waren bij een grote veredelaar de bijkomende veredelingsproducten en de afvallen niet opgenomen in de zuiveringsafrekeningen en waren er geen rechten betaald over goederen die in het vrije verkeer werden gebracht. Dezelfde exporten werden gebruikt om meerdere afrekeningen te zuiveren. Bij een andere grote veredelaar werd gedurende meer dan drie jaar geen officiële controle verricht.

1.58. In België en Duitsland werden de termijnen voor wederuitvoer regelmatig en herhaaldelijk verlengd zonder dat de veredelaar de noodzaak van de verlenging motiveerde. In sommige gevallen werd de verlengde wederuitvoertermijn niet in acht genomen. Er werden geen rechten geïnd op invoergoederen die niet binnen de daartoe gestelde termijn waren wederuitgevoerd.

Opbrengstpercentages

1.59. Het opbrengstpercentage, dat wordt omschreven als de hoeveelheid of het percentage veredelingsproducten dat wordt verkregen bij de veredeling van een bepaalde hoeveelheid invoergoederen, moet achteraf door de douane-autoriteiten worden gecontroleerd(46).

1.60. In België, Frankrijk en Portugal werden de opbrengstpercentages niet achteraf door de douane-autoriteiten gecontroleerd.

1.61. In Duitsland diende één grote veredelaar zuiveringsafrekeningen in die waren ingevuld op basis van verouderde opbrengstpercentages, zonder dat deze nadien door de werkelijke percentages werden vervangen. Het verschil tussen de verouderde percentages en de werkelijke percentages varieerde van 10 tot 150 %. De wederuitvoer van in veredelingsproducten verwerkte invoergoederen was in 1995 te hoog opgegeven, waardoor een bedrag aan eigen middelen verloren ging dat nog door de nationale autoriteiten moet worden geraamd.

Equivalentieverkeer en voorafgaande uitvoer

1.62. Een veredelaar kan vergunning krijgen om bij de vervaardiging van veredelingsproducten op de communautaire markt verworven goederen in plaats van invoergoederen te gebruiken (het zogeheten equivalentieverkeer). Hij kan ook vergunning krijgen om veredelingsproducten uit equivalente goederen uit de Gemeenschap te exporteren voordat de vervangende invoergoederen zijn geïmporteerd (de zogeheten voorafgaande uitvoer). De vergunning moet betrekking hebben op equivalentieverkeer en voorafgaande uitvoer(47) en in het geval van voorafgaande uitvoer moet de periode worden aangegeven tijdens welke de vervangende invoergoederen mogen worden geïmporteerd(48).

1.63. In Spanje is in één geval in de zuiveringsafrekening equivalentieverkeer zonder voorafgaande vergunning aanvaard. In Nederland gold het equivalentieverkeer niet op de wijze als voorzien in de communautaire regelgeving(49). In Duitsland en Spanje heeft zich voorafgaande uitvoer zonder vergunning voorgedaan. In al deze gevallen hadden eigen middelen moeten worden geïnd.

Conclusie

1.64. De Commissie zou de volgende maatregelen moeten nemen:

a) zij dient de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging van de economische voorwaarden te beoordelen, ervoor te zorgen dat het aantal economische voorwaarden wordt beperkt tot die welke noodzakelijk zijn ter bescherming van de communautaire producenten en te verzekeren dat doeltreffend op de vervulling ervan wordt toegezien (zie de paragrafen 1.50-1.53);

b) zij moet ervoor zorgen dat de communautaire regelgeving correct wordt toegepast door een systeem in te voeren voor actief toezicht op de tenuitvoerlegging van het schorsingssysteem voor actieve veredeling, waarbij met name de tijdige indiening van de zuiveringsafrekeningen en de terbeschikkingstelling van eigen middelen (zie de paragrafen 1.55-1.58) worden gecontroleerd, de opbrengstpercentages achteraf worden gecontroleerd (zie de paragrafen 1.60 en 1.61) en equivalentieverkeer en voorafgaande uitvoer uitsluitend op basis van vergunningen worden toegestaan (zie paragraaf 1.63);

c) wanneer de douaneschuld het gevolg is van slecht toezicht van de nationale instanties, dient zij artikel 11 van Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad, betreffende de betaling van rente in geval van te late terbeschikkingstelling van eigen middelen, toe te passen (zie de paragrafen 1.55-1.58).

Vaststelling en navordering van de traditionele eigen middelen

Inleiding

1.65. De Kamer heeft in 1996 in acht lidstaten(50) de procedures onderzocht voor de vaststelling en navordering van de traditionele eigen middelen, met name in gevallen van fraude of onregelmatigheden die door de lidstaten in samenwerking met de Commissie in het kader van de wederzijdse bijstand zijn behandeld(51). De meeste onderzoeken in dit verband waren gericht op de regelmatigheid van de certificaten van oorsprong die worden afgegeven in onder preferentiële tariefregelingen vallende derde landen. Het financiële voordeel van de preferentiële regelingen voor derde landen is aanzienlijk. Voor meer dan de helft van de communautaire importen geldt een preferentiële regeling. Beduidend meer dan de helft van de fraude en onregelmatigheden wordt in het kader van de preferentiële tariefregelingen gepleegd. Het onderzoek van de Kamer in de lidstaten was bedoeld ter aanvulling van het onderzoek dat de diensten van de Commissie voordien terzake hadden verricht(52).

1.66. Uit een oogpunt van bescherming van de communautaire eigen middelen vormt de verjaring het zwakke punt van de procedures voor de vaststelling en boeking (achteraf) van de traditionele eigen middelen. Dikwijls zijn de douaneonderzoeken immers ingewikkeld en slepen ze jaren aan. Dit is met name het geval wanneer over de regelmatigheid van certificaten van oorsprong moet worden beslist. Behalve bij fraude, waarop de nationale verjaringstermijnen van toepassing zijn, treedt in dit geval de verjaring reeds na drie jaar in(53).

1.67. De Kamer geeft hierna de meest voorkomende hoofdoorzaken aan die leiden tot verlies van traditionele eigen middelen wegens verjaring. In de 23 dossiers met betrekking tot wederzijdse bijstand van de steekproef die de Kamer heeft onderzocht, bedraagt dit verlies naar schatting 80 Mio ECU. In januari 1996 waren in totaal ongeveer 700 dossiers inzake douanefraude of -onregelmatigheden reeds sinds 1988 in onderzoek en beliepen de ontdoken rechten volgens een schatting van de Kamer ongeveer 1 000 Mio ECU.

Algemene opmerkingen betreffende de rechtsvoorschriften, procedures en systemen

Bepalingen betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie

Het ontbreken van een rechtsgrondslag voor de voorlopige kennisgeving betreffende de rechten en de zekerheidsstelling achteraf

1.68. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1994(54) beval de Kamer met name aan, in het communautair douanewetboek bepalingen op te nemen, waardoor ook nog na de vrijgave van de goederen een zekerheid kan worden geëist en vanaf het begin van een onderzoek de verjaring gestuit en het geschatte bedrag van de ontdoken rechten geboekt kan worden. De door de Kamer geconstateerde gevallen waarin eigen middelen ten tijde van de definitieve afsluiting van het onderzoek wegens verjaring oninbaar geworden zijn, hebben de gegrondheid van deze aanbevelingen bevestigd (zie paragraaf 1.67).

1.69. Wat betreft de mogelijkheid, de verjaring te stuiten door een voorlopige mededeling, deelde de Commissie de mening van de Kamer en heeft zij bij de Raad een voorstel tot aanvulling van artikel 220 van het communautair douanewetboek ingediend(55) waardoor het mogelijk moet worden, ook een schatting van het bedrag aan rechten mee te delen. Binnen het Comité douanewetboek is ook het voorstel besproken, de douaneautoriteiten de mogelijkheid te bieden om een zekerheid achteraf te eisen, maar hiervan is vervolgens afgezien(56).

1.70. In mei 1996 verzocht de Raad de Commissie om indiening van een voorstel, in hoofdzaak ertoe strekkende af te zien van de inning van de rechten wanneer de vastgestelde onregelmatigheden in het kader van de preferentiële regelingen voortvloeien uit besluiten van de autoriteiten van derde landen waarvan de communautaire ondernemers redelijkerwijs geen weet konden hebben(57).

Beperkte mogelijkheid om de toepassing van de akkoorden op te schorten bij onvoldoende medewerking van de begunstigde derde landen

1.71. Onderzoeken naar onregelmatige of frauduleuze toepassing van de preferentiële regelingen kunnen slechts iets opleveren wanneer de autoriteiten van de derde landen die de certificaten van oorsprong afgeven hun medewerking verlenen. De mogelijkheid dat de Commissie een procedure inleidt om bij fraude en ontstentenis van administratieve medewerking het genot van de regeling in te trekken, is pas onlangs en in slechts één van deze regelingen, het stelsel van algemene preferenties (SAP)(58), ingebouwd.

1.72. In het kader van het dossier \,,Israëlisch sinaas-appelsap", dat onder een gewone preferentiële tariefregeling valt, stuitte de Commissie op de weigering van de plaatselijke autoriteiten om mee te werken wat betreft de inhoudelijke kant van de zaak(59). De Israëlische autoriteiten waren wel bereid de echtheid van de stempels en handtekeningen op de certificaten van oorsprong te controleren, maar weigerden krachtens hun nationale wetgeving de eigenlijke herkomst van het sap na te gaan, hoewel de Commissie reeds in 1993 had geconstateerd dat de hoeveelheden Israëlisch sinaasappelsap die in de Europese Unie werden ingevoerd ongeveer driemaal zo groot waren als de productiecapaciteit voor sinaasappelen van Israël.

1.73. Een overbodige verlenging van de procedures en antwoordtermijnen kan ook als bestuurlijke belemmering voor de inning van ontdoken rechten worden beschouwd.

1.74. Zo had een eind 1991 in Ivoorkust afgelegd communautair controlebezoek tot de conclusie geleid dat de sinds 1988 door dat land naar de Gemeenschap uitgevoerde tonijn niet van oorsprong uit dat land was. Het ging om ongeveer 17 Mio ECU aan rechten. Weliswaar betwistten de Ivoriaanse autoriteiten de conclusies van het communautaire controlebezoek niet, maar zij stonden erop dat de lidstaten die de tonijn hadden ingevoerd conform de bepalingen van de Overeenkomst van Lomé elk afzonderlijk om controle achteraf van de desbetreffende certificaten van oorsprong zouden verzoeken voordat zij inningsprocedures gingen inleiden.

1.75. Bijgevolg verzochten de betrokken lidstaten de Ivoriaanse autoriteiten in de loop van 1992, de tijdens het controlebezoek onderzochte certificaten officieel ongeldig te verklaren. Pas in september 1995(60) kregen zij hierop een antwoord, waarin de bevindingen van het communautaire controlebezoek bovendien nog werden tegengesproken. In Frankrijk, het belangrijkste invoerland in de Unie, was het dossier in juni 1996 nog steeds niet afgehandeld, hoewel de douane vanaf 1991 processen-verbaal (zie paragraaf 1.107 e.v.) voor in totaal 8,7 Mio ECU aan rechten had opgemaakt. Luidens het advies dat werd uitgebracht in het kader van een door de betrokken importeurs ingesteld administratief beroep, zou slechts ongeveer een derde van de certificaten waarop de processen-verbaal betrekking hadden onregelmatig zijn.

1.76. Ten slotte kan in sommige gevallen de door derde landen verstrekte informatie de twijfel omtrent de regelmatigheid van de certificaten van oorsprong onmogelijk wegnemen.

1.77. Zo werden textielproducten die volgens de aangifte van oorsprong uit Jamaïca stamden, van februari 1989 tot oktober 1991 vrij van rechten (ongeveer 1,5 Mio ECU) in Frankrijk ingevoerd onder dekking van 241 - vermoedelijk vervalste - certificaten van oorsprong. De controle op de stempels, verricht door de Franse douane, wees uit dat alle op de certificaten aangebrachte stempels verschilden van de officieel door de Jamaïcaanse autoriteiten toegezonden stempelvoorbeelden(61); één stempel bevatte zelfs een spelfout in de naam van de hoofdstad van Jamaïca. De Jamaïcaanse autoriteiten bevestigden in november 1994 desondanks de geldigheid van al deze stempels bij de Franse douane.

Ongeëigende bepalingen waardoor de antidumpingrechten gemakkelijker kunnen worden omzeild

1.78. In sommige communautaire verordeningen tot instelling van antidumpingrechten wordt een variabel recht op basis van een minimumprijs franco-grens opgelegd; het verschil tussen deze prijs en de gefactureerde prijs wordt, indien de gefactureerde prijs lager is, als antidumpingrecht geïnd. De communautaire regelgeving(62) schrijft echter voor dat bij opeenvolgende verkopen van een goed binnen het douanegebied van de Gemeenschap voordat het in het vrije verkeer wordt gebracht, de douanewaarde op basis van de laatste verkoopprijs wordt bepaald. Deze bepaling maakt het de ondernemers mogelijk, de antidumpingrechten te omzeilen door voor de vaststelling van de douanewaarde facturen in te dienen waarin prijzen zijn opgegeven die nauwelijks boven de bodemprijzen uitkomen.

1.79. De Kamer heeft het dossier onderzocht van de communautaire importen van touwschoenen uit de Volksrepubliek China waarop in december 1990 ingestelde antidumpingrechten(63) moeten worden betaald.

1.80. In oktober 1993 maakten de douaneautoriteiten een proces-verbaal ten bedrage van 0,2 Mio ECU op tegen een communautaire importeur die zijn goederen had ingeklaard op basis van facturen welke waren opgesteld door een communautaire tussenpersoon die onderdaan van een andere lidstaat was(64). In deze facturen was een prijs opgegeven die nagenoeg het drievoud bedroeg van de door de Chinese importeur in rekening gebrachte prijs. De aangegeven prijs franco-grens lag uiteindelijk slechts 0,0065 ECU per paar touwschoenen boven de minimumprijs voor de niet-heffing van de voorlopige antidumpingrechten die waren ingesteld tussen de datum van bestelling en die waarop de schoenen in het vrije verkeer werden gebracht.

1.81. De onderzoeken van de douane hebben uitgewezen dat de communautaire tussenpersoon ten gunste van de importeur creditnota's ten bedrage van ongeveer 90 % van het verschil tussen zijn eigen factuur en de factuur van de Chinese exporteur had uitgeschreven. Daar de douane geen verband kon aantonen tussen deze creditnota's en de verkoop van de touwschoenen werden de vastgestelde rechten in september 1994 geannuleerd.

Niet-uniforme tenuitvoerlegging van de voorschriften inzake zekerheidsstelling

1.82. Wanneer de douaneautoriteiten tijdens de inklaring van oordeel zijn dat de door hen ingestelde controles kunnen leiden tot de vaststelling van een bedrag dat hoger is dan het bedrag dat voortvloeit uit de vermeldingen in de aangifte, eisen zij dat voldoende zekerheid wordt gesteld om het verschil te dekken tussen het laatstgenoemde bedrag en het bedrag dat uiteindelijk op de goederen van toepassing kan zijn(65). Dit beginsel is stelselmatig overgenomen in de verschillende akkoorden tot instelling van preferentiële tariefmaatregelen en in het stelsel van algemene preferenties. Om te voorkomen dat de handelsstromen hierdoor op ongerechtvaardigde wijze worden verlegd, moet dit beginsel in alle invoerende lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast.

1.83. De Kamer heeft geconstateerd dat bepaalde lidstaten zelfs bij ernstige twijfel omtrent de geldigheid van de ingediende certificaten van oorsprong en ondanks de verzoeken van de Commissie, bij de inklaring geen zekerheidstelling voor de importen eisen.

1.84. In augustus 1995 verzocht de Commissie de betrokken lidstaten zekerheden te eisen voor de rechten en heffingen op de importen van geconcentreerd sinaasappelsap waarvoor Israëlische certificaten van oorsprong waren afgegeven (zie paragraaf 1.72) en deze certificaten stelselmatig naar Israël te zenden voor controle achteraf(66). De verlangde maatregelen werden onmiddellijk getroffen in België, Griekenland en Italië, en pas vanaf januari 1996 in Duitsland en Spanje. De Deense, Franse en Britse autoriteiten waren ten tijde van het onderzoek niet voornemens zekerheden te eisen, daar zij de bewijzen ter rechtvaardiging van een dergelijke maatregel ontoereikend achtten. De Commissie kon op basis van de communautaire regelgeving niet tot de nodige maatregelen besluiten om een eenvormige toepassing van de zekerheidsstelling te waarborgen.

1.85. Volgens de communautaire statistische gegevens(67) steeg de totale waarde van de invoer van sinaasappelsap uit Israël in de Gemeenschap tussen februari en juni 1996 met 52 %. In deze periode is de import van de vijf lidstaten die maatregelen inzake zekerheidstelling hadden getroffen stabiel gebleven, hetgeen erop wijst dat de invoer is verlegd naar de andere lidstaten.

Het probleem betreffende de vertrouwelijkheid van het vergaarde bewijsmateriaal

1.86. Artikel 15 van het communautair douanewetboek bepaalt: \,,Alle inlichtingen van vertrouwelijke aard of die als vertrouwelijk zijn verstrekt, vallen onder het beroepsgeheim en worden door de douaneautoriteiten niet bekendgemaakt zonder uitdrukkelijke toestemming van de persoon of de autoriteit die deze inlichtingen heeft verstrekt; het doorgeven van inlichtingen is toegestaan voor zover de douaneautoriteiten daartoe overeenkomstig de geldende bepalingen, met name (...) in het kader van gerechtelijke procedures gehouden of gemachtigd zijn."

1.87. Ook krachtens artikel 19 van Verordening (EEG) nr. 1468/81 betreffende wederzijdse bijstand(68) zijn de uitgewisselde inlichtingen vertrouwelijk. Lid 2 van dit artikel voorziet eveneens in het gebruik van de verkregen gegevens in het kader van gerechtelijke procedures of rechtsvervolgingen die later worden ingesteld wegens niet-naleving van de douane- of landbouwvoorschriften. Bij een strikte toepassing van de bepalingen met betrekking tot de vertrouwelijkheid van bepaalde gegevens kunnen navorderingsmaatregelen nog falen.

1.88. In Duitsland hadden de douaneautoriteiten een importeur van videocassettes van Macao (zie paragraaf 1.91) een kennisgeving betreffende douanerechten ad 0,1 Mio ECU en antidumpingrechten ten belope van 0,1 Mio ECU doen toekomen. Nadat de ondernemer beroep had ingesteld bezorgden de Duitse autoriteiten de rechtbank al hun bewijsmateriaal. De nationale regels voor de procesvoering bepalen echter dat de rechterlijke instantie slechts rekening kan houden met bewijsstukken waarover beide procespartijen beschikken. De rechtbank verzocht bijgevolg om toestemming van de Commissie om de bewijsstukken ter beschikking van de wederpartij te stellen. De Commissie antwoordde hierop afwijzend met een beroep op artikel 15 van het communautair douanewetboek betreffende de vertrouwelijkheid van de inlichtingen (zie paragraaf 1.87). Vervolgens bezorgde de rechtbank de bewijsstukken terug aan de douaneautoriteiten met de mededeling dat de kennisgeving inzake de inning van de antidumpingrechten onder deze omstandigheden niet kon worden gehandhaafd.

Opmerkingen over de tenuitvoerlegging van de vigerende voorschriften

Vertragingen bij de beoordeling rechtens van bepaalde dossiers door de diensten van de Commissie

1.89. Soms moet de Commissie zich over de juridische aspecten van een dossier uitspreken voordat de invordering kan aanvangen. Indien dit onderzoek aanzienlijke vertraging oploopt, kunnen daardoor eigen middelen verloren gaan.

1.90. Dergelijke vertragingen werden geconstateerd bij de behandeling van het dossier inzake videocassettes uit Macao. Om de antidumpingrechten te omzeilen(69) had de voornaamste bij het onderzoek betrokken producent van videocassettes zijn werkzaamheden meermaals verlegd, eerst van Hongkong naar de Volksrepubliek China en vervolgens naar Macao.

1.91. Op 31 juli 1992 kreeg het Comité douanewetboek (afdeling Oorsprong) het verzoek voorgelegd te beslissen of op de vóór april 1991 geïmporteerde videocassettes van deze producent, die volgens de aangifte van oorsprong uit China waren, alsmede op de na die datum ingevoerde cassettes, die volgens de aangifte van oorsprong uit Macao waren, antidumpingrechten moesten worden betaald op de grondslag van artikel 25 van het douanewetboek, dat van toepassing is in geval van ontduiking van de voorschriften betreffende de oorsprong van de goederen. Toen het Comité in februari 1994 zijn onderzoek aangaande het probleem van de antidumpingrechten afsloot met de conclusie dat deze rechten van toepassing waren op de importen uit Macao, was het wegens verjaring van geen belang meer hoe het antwoord omtrent de toepasselijkheid van deze rechten op de importen uit China zou luiden.

1.92. Indien het Comité douanewetboek tijdig een positief besluit had genomen over de toepasselijkheid van antidumpingrechten op de videocassettes die volgens de aangifte van oorsprong uit China waren, had naar schatting van de Kamer een bedrag van meer dan 4 Mio ECU aan eigen middelen veilig kunnen worden gesteld.

1.93. Een tweede besluit van het Comité van mei 1994 bepaalde bovendien dat de cassettes die volgens de aangifte van oorsprong uit Macao waren, niet in aanmerking kwamen voor de SAP-regeling.

Vertragingen bij de terbeschikkingstelling van de resultaten van de communautaire onderzoeken aan de lidstaten

1.94. De lidstaten ontvangen de informatie uit derde landen die bij de onderzoeken zijn betrokken gewoonlijk via de Commissie, die in sommige gevallen heeft getalmd met de toezending van voor de inning onontbeerlijke stukken aan de lidstaten.

1.95. Zo zond de Commissie bepaalde lijsten met ongeldige certificaten van oorsprong, die de Noorse autoriteiten haar in verband met visimporten uit Noorwegen in de Gemeenschap hadden toegezonden, pas twee maanden na ontvangst door naar de lidstaten.

Tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van de onderzoeksresultaten door de lidstaten

Uiteenlopende toepassing van de maatregelen tot vaststelling achteraf

1.96. Bij een onderzoek naar autoradio's uit Indonesië was uit het communautaire controlebezoek ter plaatse gebleken dat in de Gemeenschap met certificaten van oorsprong ingevoerde autoradio's niet aan de SAP-criteria voldeden en dat de autoradio's van sommige fabrikanten bovendien als van oorsprong uit Zuid-Korea moesten worden beschouwd en uit dien hoofde met antidumpingrechten moesten worden belast. In maart 1994 bevestigden de Indonesische autoriteiten dat de certificaten die zij hadden afgegeven ongeldig waren.

1.97. De meeste door de Kamer bezochte lidstaten besloten zowel de douanerechten als de antidumpingrechten achteraf vast te stellen en aan de importeurs mee te delen. Sommige lidstaten waren echter van mening dat de door de Commissie vergaarde bewijzen rechtens ontoereikend waren voor de inning van de antidumpingrechten.

1.98. In het Verenigd Koninkrijk werden de antidumpingrechten, ten bedrage van 1,5 Mio ECU, in juni 1994 meegedeeld aan de voornaamste importeur. In juni 1996 werden de Britse autoriteiten ervan in kennis gesteld dat de antidumpingrechten niet in alle lidstaten waren geïnd. In augustus 1996 annuleerden zij de rechten die aan de voornaamste Britse importeur waren meegedeeld en in mei 1997 deelden zij de Kamer mee dat zij voornemens waren de reeds door drie andere importeurs betaalde antidumpingrechten terug te betalen.

1.99. In Duitsland werden uitsluitend de douanerechten meegedeeld; er werd geen enkele procedure voor navordering van de antidumpingrechten ingeleid omdat de voorhanden zijnde bewijzen door de Duitse autoriteiten ontoereikend werden geacht. De Kamer schat het hiermee gemoeide bedrag aan eigen middelen op 2,5 Mio ECU.

1.100. In Spanje verklaarden de bevoegde instanties dat zij pas in maart 1996 in kennis waren gesteld van de Indonesische bevestiging van maart 1994. Tussen april 1993 en maart 1996 leidden zij geen enkele procedure tot navordering in omdat zij het verslag van het controlebezoek en de lijsten met ongeldige certificaten daartoe ontoereikend achtten. In maart 1996 waren echter alle aangiften ten invoer die betrekking hadden op de 36 in de lijst van november 1993 opgenomen certificaten door verjaring definitief geworden. De verjaarde douane- en antidumpingrechten worden door de Kamer op meer dan 0,6 Mio ECU geschat.

Andere voorbeelden van vertragingen en tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging door de lidstaten van op communautair niveau genomen besluiten

1.101. In sommige gevallen is met de inningen niet begonnen of hebben zij vertragingen opgelopen waardoor eigen middelen verloren zijn gegaan.

1.102. In tabel 1.2 wordt voor 3 lidstaten een schatting gegeven van de verjaarde rechten met betrekking tot het dossier inzake de videocassettes die volgens de aangifte van oorsprong uit Macao waren. Wat het dossier inzake Noorse vis betreft schat de Kamer de verjaarde rechten op 0,6 Mio ECU voor drie lidstaten en wat betreft het dossier inzake Indonesische autoradio's bedraagt de schatting voor vier lidstaten(70) 1,1 Mio ECU.

1.103. De Kamer heeft in één lidstaat grondige detailcontroles verricht op basis van een steekproef van 285 aangiften ten invoer van videocassettes die volgens de aangifte van oorsprong uit Macao waren en vergezeld gingen van door de autoriteiten van Macao afgegeven certificaten van oorsprong. Bij 15 van deze aangiften hebben de bevoegde lokale kantoren geen enkele mededeling achteraf gedaan en in elf andere gevallen vond de mededeling plaats toen de verjaring reeds was ingetreden. In zes andere gevallen kreeg het tijdig door een regionaal kantoor begonnen onderzoek geen follow-up in de centrale directie van de douane.

Ontoereikend boekhoudkundig toezicht op de vaststellingen en inningen

1.104. In Duitsland en Griekenland verricht de centrale overheid geen enkele systematische controle op de tenuitvoerlegging van haar instructies inzake inning door de lokale instanties. In Duitsland zijn de inklaringen nog niet voldoende geïnformatiseerd zodat niet gewaarborgd is dat alle aangiften ten invoer waarvoor eventueel een vaststelling achteraf gaat plaatsvinden kunnen worden geïdentificeerd. In Italië heeft de centrale overheid verklaard dat zij de voortgang van de onderzoeken onafgebroken volgt, maar zij kon tijdens het controlebezoek ter plaatse van de Kamer geen enkel overzicht van de controlebevindingen en inningen van de lokale kantoren overleggen.

Met het douanewetboek strijdige verlening van uitstel van betaling

1.105. Krachtens het communautair douanewetboek dient het bedrag van de rechten onmiddellijk na de boeking aan de schuldenaar te worden medegedeeld (artikel 221) en dient elk bedrag aan rechten dat is medegedeeld binnen de gestelde termijn - gewoonlijk 10 dagen - te worden voldaan (artikel 222).

1.106. Wanneer het bedrag van de rechten niet binnen de gestelde termijn is voldaan, maken de douane-autoriteiten gebruik van alle hun door de geldende voorschriften geboden middelen, met inbegrip van gedwongen tenuitvoerlegging (artikel 232). Instelling van beroep heeft ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking geen schorsende werking; behoudens uitzonderlijke omstandigheden dient bij opschorting van de tenuitvoerlegging een zekerheid te worden gesteld (artikel 244).

1.107. In België en Frankrijk geldt het opmaken van een proces-verbaal als mededeling van het bedrag van de douaneschuld en wordt de verjaring erdoor gestuit.

1.108. In Frankrijk worden in de door de douane-autoriteiten opgemaakte processen-verbaal de debiteur en het bedrag van de schuld vermeld. Zolang de debiteur de douaneschuld niet erkent of het gerecht deze niet heeft vastgesteld wordt geen enkele inningsprocedure ingeleid.

1.109. Bijgevolg schort de Franse douane de facto de tenuitvoerlegging van de inningsprocedure op zonder dat is voldaan aan de in artikel 244 van het douanewetboek gestelde voorwaarden. In een door de Kamer onderzochte steekproef van 26 processen-verbaal gold ten tijde van het onderzoek voor in totaal ongeveer 21 Mio ECU een dergelijke schorsing. De Franse autoriteiten hebben de Kamer meegedeeld dat aan de betrokken diensten instructie zal worden gegeven om het verzoek tot betaling van de schuld binnen 10 dagen in de tekst van het proces-verbaal op te nemen.

1.110. Ook in België vergaat er soms veel tijd tussen het proces-verbaal en het verzoek om betaling. De 15 processen-verbaal in de steekproef van de Kamer hadden betrekking op een totaalbedrag van ongeveer 1 Mio ECU; de geverbaliseerden hadden tot vier jaar uitstel van betaling genoten of waren nog in het genot van uitstel ten tijde van het controlebezoek van de Kamer.

1.111. In het Verenigd Koninkrijk wordt in de kennisgevingen betreffende de inningen stelselmatig een betalingstermijn van tien dagen opgegeven. Niettemin heeft de Kamer vastgesteld dat de Britse autoriteiten over het algemeen de gedwongen tenuitvoerlegging van de inningsvoorschriften opschorten, zonder te eisen dat er een zekerheid wordt gesteld, zolang er ter zake een beroep aanhangig is bij de douaneautoriteiten(71).

Meningsverschillen tussen de lidstaten omtrent de toepassing van de bepalingen betreffende niet-beëindiging van de regeling extern communautair douanevervoer

1.112. De Kamer heeft de stand van zaken gecontroleerd in het met wederzijdse bijstand gevoerde onderzoek naar de zuivering met vervalste stempels in Irun, Spanje, van 229 documenten voor douanevervoer T1 die van juni 1991 tot oktober 1992 door de douane van Antwerpen waren afgegeven voor ladingen melkpoeder van oorsprong uit Oost-Europa met bestemming Spanje. Het totaalbedrag van de ontdoken landbouwrechten wordt op meer dan 9 Mio ECU geschat.

1.113. Luidens artikel 215, lid 1, van het communautair douanewetboek, en de artikelen 378 en 379 van de toepassingsbepalingen, moeten de inningen worden verricht door de bevoegde douaneautoriteiten van de plaats waar de douaneschuld is ontstaan. In geval van niet-beëindiging van de regeling douanevervoer ontstaat de schuld op de plaats waar de goederen aan het toezicht van de douane zijn onttrokken; is deze plaats onbekend, dan wordt verondersteld dat de goederen in de lidstaat van vertrek aan dat toezicht zijn onttrokken.

1.114. De Belgische autoriteiten stelden de borg in maart 1993 in kennis en maakten in januari 1994 proces-verbaal op tegen de drie voornaamste betrokken schuldenaren, maar verzochten hoegenaamd niet om betaling. Hiervoor beroepen zij zich op de conclusie van de sinds 1993 in België, en ook in Frankrijk, gevoerde onderzoeken, dat de goederen op Spaans grondgebied aan het toezicht van de douane zijn onttrokken.

1.115. Ten tijde van het onderzoek van de Kamer hadden de Spaanse autoriteiten evenmin inningsprocedures ingeleid tegen de vermoedelijke fraudeurs in Spanje, daar de administratieve inningsprocedure krachtens het nationale recht slechts kan worden aangevangen na een rechterlijk vonnis waarbij de schuld van de daders wordt vastgesteld. De Spaanse autoriteiten achten zich ook niet bevoegd tot inning bij de voornaamste Belgische schuldenaars, aangezien volgens hen niet afdoende is aangetoond dat de onttrekking wel in Spanje heeft plaatsgehad.

1.116. De Commissie sluit zich aan bij de conclusies van de Belgische en Franse autoriteiten(72). Ten tijde van het onderzoek van de Kamer had zij echter nog geen enkel initiatief genomen om een einde te maken aan het meningsverschil tussen de lidstaten en om ervoor te zorgen dat de administratieve inningsprocedures waarin de communautaire douanevoorschriften voorzien, onverminderd de voortzetting van de strafrechtelijke vervolgingen in de lidstaten, hun normale beloop hebben.

Conclusie

1.117. Ten aanzien van derde landen waarmee preferentiële handelsovereenkomsten zijn gesloten, moeten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap maatregelen tot opschorting van de toegestane voordelen worden getroffen in alle gevallen waarin de communautaire begroting schade lijdt doordat de wederpartij bij de overeenkomst haar verplichtingen niet nakomt. De mogelijkheid het genot van deze voordelen op te schorten, zou tot alle preferentiële akkoorden moeten worden uitgebreid (zie de paragrafen 1.71-1.77).

1.118. Binnen de douane-unie moeten de Commissie en de lidstaten zich ervoor inzetten dat de communautaire regelgeving inzake traditionele eigen middelen conform de doelstellingen wordt nageleefd (zie de paragrafen 1.86-1.88 en 1.111) en zowel snel als uniform ten uitvoer wordt gelegd (zie de paragrafen 1.89-1.95). De Commissie zou het volgende moeten doen:

a) de lidstaten ertoe aanzetten, een identieke handelwijze te volgen inzake preventieve zekerheidstelling (zie de paragrafen 1.82-1.85), vaststelling (zie de paragrafen 1.96-1.103) en inning (zie de paragrafen 1.105-1.111), desnoods door een versterking van haar eigen bevoegdheden voor te stellen;

b) erop toezien dat de verordeningen waarbij bijzondere beschermingsmaatregelen worden ingevoerd, met name antidumpingrechten, niet zonder meer ten nadele van de communautaire begroting kunnen worden omzeild door de ondernemers (zie de paragrafen 1.78-1.81);

c) verzoeningsprocedures instellen om bevoegdheidsconflicten tussen lidstaten, waardoor de inning van eigen middelen wordt lamgelegd, snel en doeltreffend op te lossen (zie de pa