BESLUIT (EU) 2021/2034 VAN DE COMMISSIE

van 10 juni 2021

betreffende de steunmaatregel SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) die Spanje heeft uitgevoerd voor de ontwikkeling van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilla-La Mancha)

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 4048)

(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,

Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 18 mei 2009 ontving de Commissie een klacht van SES Astra S.A. (“Astra”). De klacht betrof een vermeende steunregeling die de Spaanse autoriteiten zouden hebben vastgesteld met betrekking tot de overschakeling van analoge op digitale televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje. Astra voerde aan dat de steunregeling niet-aangemelde, en derhalve onrechtmatige, steun behelsde die tot een verstoring van de mededinging tussen het satellietplatform en het terrestrische platform leidde.

(2) De omstreden regeling berust op Wet 10/2005 van 14 juni 2005 inzake urgente maatregelen ter bevordering van digitale terrestrische televisie, ter liberalisering van de kabeltelevisiesector en ten behoeve van pluralisme (2). Verdere wetgeving die is vastgesteld met betrekking tot de overschakeling op digitale terrestrische televisie (DTT) is onder meer Koninklijk Besluit 944/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van het nationaal technisch plan voor digitale terrestrische televisie (3) (“NTP”), Koninklijk Besluit 945/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten (4), Besluit ITC 2476/2005 van 29 juli 2005 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften en de voorschriften voor de levering van digitale terrestrische televisiediensten (5), en Koninklijk Besluit 920/2006 van 28 juli 2006 houdende goedkeuring van de algemene voorschriften voor de levering van radio- en kabeltelevisieomroepdiensten (6).

(3) Bij brief van 29 september 2010 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit de formele onderzoekprocedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden ten aanzien van de bedoelde steun voor wat betreft het gehele grondgebied van Spanje, met uitzondering van de regio Castilla-La Mancha, voor welke een apart onderzoek werd ingeleid (7). Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna “het inleidingsbesluit” genoemd) is op 14 december 2010 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (8). De Commissie verzocht de belanghebbenden om opmerkingen over de maatregel in te dienen.

(4) Nadat de desbetreffende uiterste termijn was verlengd, antwoordde Spanje bij brief van 30 november 2011 op het in het inleidingsbesluit vervatte verzoek tot het indienen van opmerkingen. Naast de centrale overheid hebben de autoriteiten van Asturië, Aragón, Baskenland, Castilla y León, Castilla-La Mancha (9), Extremadura, Galicië, Rioja, Madrid en Murcia opmerkingen ingediend en geantwoord op vragen die waren gesteld in het inleidingsbesluit.

(5) De Commissie heeft tevens opmerkingen ontvangen van Radiodifusión Digital SL bij brief van 11 januari 2011, van Grupo Antena 3 en UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas) bij brieven van 28 januari 2011, van Gestora La Sexta bij brief van 31 januari 2011, van Abertis Telecom SA (van 1 april 2015, genaamd Cellnex Telecom S.A., hierna “Abertis” of “Cellnex” genoemd) bij brief van 2 februari 2011, alsook van Astra en Telecinco bij brieven van 4 februari 2011. Bij schrijven van 19 januari 2011 en 9 februari 2011 heeft de Commissie deze opmerkingen doorgestuurd naar de Spaanse centrale overheid, die in de gelegenheid werd gesteld om daarop te reageren. Daarop heeft Spanje bij brieven van 22 februari 2011 en 14 maart 2011 opmerkingen gemaakt.

(6) In de loop van het onderzoek vonden verschillende bijeenkomsten plaats: tussen de Commissie en Spanje op 11 en 12 april 2011, tussen de Commissie en Astra op 14 april 2011, tussen de Commissie en Abertis op 5 mei 2011 en tussen de Commissie en UTECA op 5 juli 2011. Nadat Spanje op eigen initiatief verschillende malen informatie had verstrekt, waaronder opmerkingen van Baskenland van 24 februari 2011, werd Spanje bij brief van 14 februari 2012 formeel om inlichtingen verzocht. Nadat de uiterste termijn daarvoor was verlengd, antwoordde Spanje bij schrijven van 16 april op dat verzoek, waarna brieven van 15, 19 en 25 juni 2012 volgden. Omdat nog bepaalde gegevens ontbraken, heeft de Commissie Spanje op 9 augustus 2012 om aanvullende informatie verzocht. Na verlenging van de daarvoor gestelde termijn antwoordde Spanje op dat verzoek bij brief van 10 oktober 2012, gevolgd door een brief van 30 oktober 2012.

(7) Daarnaast diende Abertis op 22 juni 2011 en 25 juli 2012 op eigen initiatief aanvullende opmerkingen in. Astra verstrekte aanvullende gegevens in brieven van 21 juli 2011, 16 mei 2011, 8 september 2011 en 11 november 2011, die alle naar Spanje werden doorgestuurd met het verzoek om commentaar.

(8) Op 19 juni 2013 heeft de Commissie Besluit 2014/489/EU (10) (“besluit van 2013”) vastgesteld, overeenkomstig artikel 7 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (11) (“procedureverordening van 1999”). In artikel 1 van het besluit van 2013 werd verklaard dat de steun die aan de exploitanten van het terrestrische televisieplatform is verleend ten behoeve van de invoering, het onderhoud en de exploitatie van het digitale terrestrische televisienetwerk in zone II, met uitzondering van de steun die in overeenstemming met het criterium van technologische neutraliteit is toegekend, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU was uitgevoerd en onverenigbaar was met de interne markt. In artikel 3 van het besluit van 2013 werd gelast die onverenigbare steun terug te vorderen terug van de exploitanten van DTT, ongeacht of zij die steun direct of indirect hadden ontvangen.

(9) Na de vaststelling van het besluit van 2013 hebben de diensten van de Commissie Spanje geholpen bij het ontwikkelen van een model voor technologisch neutrale aanbestedingen. Dat model werd voltooid op 14 oktober 2014. De diensten van de Commissie gaven Spanje tot 31 oktober 2014 de tijd om ervoor te zorgen dat al de betrokken Spaanse autonome gemeenschappen en steden nieuwe, technologisch neutrale aanbestedingen zouden lanceren op basis van dat model. Die voorwaarde is niet vervuld, zoals beschreven in punt 2.3.

(10) Spanje en een aantal begunstigden stelden meerdere beroepen tot nietigverklaring in tegen het besluit van 2013 bij het Gerecht. Op 26 november 2015 heeft het Gerecht al die beroepen afgewezen en het besluit van 2013 gehandhaafd (12). Tegen de arresten van het Gerecht werd vervolgens beroep ingesteld bij het Hof van Justitie. De beroepen die werden ingesteld door Spanje, Baskenland en Itelazpi, Catalonië en de CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, en Cellnex Telecom en Retevisión, werden door het Hof van Justitie afgewezen (13). Op 20 december 2017, na een beroep dat werd ingesteld door de autonome gemeenschap Galicië en Retegal, heeft het Hof van Justitie het respectieve arrest (14) van het Gerecht evenwel terzijde geschoven en het besluit van 2013 (15) nietig verklaard, omdat de Commissie de selectiviteit van de aan de orde zijnde maatregel onvoldoende had gemotiveerd.

(11) Naar aanleiding van de nietigverklaring van het besluit van 2013 diende Astra op eigen initiatief diverse opmerkingen in (op 22 en 30 januari 2018, op 29 mei 2018, op 15 juni 2018 en op 11 januari 2019) waarin zij haar kijk gaf op de gevolgen van de nietigverklaring. In de loop van het onderzoek vonden op het initiatief van de partijen verschillende bijeenkomsten plaats: op 28 juni 2018 tussen de Commissie en Cellnex, op 19 september 2018 tussen de Commissie en Astra, op 16 oktober 2018 tussen de Commissie en Spanje. Op 31 oktober 2018 heeft Spanje een overzicht gegeven van de aanbestedingsprocedures en andere maatregelen die de autonome gemeenschappen na het besluit van 2013 hadden genomen. De Commissie heeft Spanje bij brief van 14 december 2018 om aanvullende informatie verzocht. Op 19 februari 2019 heeft Spanje nadere informatie gezonden. Op 19 maart 2019 heeft Spanje opmerkingen van Baskenland van 4 februari 2019 doorgezonden naar de Commissie. Op 4 april 2019 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen gericht tot Spanje, dat hierop heeft geantwoord bij brief van 10 mei 2019. Op 26 april 2019 heeft de Commissie nadere verzoeken om inlichtingen gericht tot Spanje, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal en Astra opdat zij hun kijk zouden geven op de selectiviteit van de maatregelen, gelet op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak C-70/16 P. Astra heeft haar antwoord op het verzoek om inlichtingen ingediend op 27 mei 2019, terwijl Cellnex en Itelazpi hun antwoord op 13 juni 2019 hebben ingediend. Spanje heeft zijn antwoord op het verzoek om inlichtingen op 14 juni 2019 verstrekt. Op 1 oktober 2020 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen gericht tot de Spaanse autoriteiten, waarin zij om een update heeft gevraagd met betrekking tot de maatregelen die na het besluit van 2013 zijn uitgevoerd. Spanje heeft zijn antwoord op dat laatste verzoek om inlichtingen op 19 oktober 2020 en 5 februari 2021 verstrekt.

2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

2.1. Achtergrond

2.1.1. De klacht

(12) Klager is exploitant van een satellietplatform. De in 1985 als Société Européenne des Satellites (SES) opgerichte onderneming SES ASTRA (“Astra”) was de eerste particuliere satellietexploitant in Europa. Astra exploiteert het satellietsysteem ASTRA, dat klanten in en buiten Europa een brede portefeuille aan omroep- en breedbanddiensten biedt. Astra verzorgt rechtstreekse uitzendingen van radio- en televisieprogramma’s, die door miljoenen huishoudens worden ontvangen, alsook internettoegang en netwerkdiensten voor overheidsinstanties, grote ondernemingen, kleine en middelgrote ondernemingen en particulieren.

(13) In haar klacht betoogt Astra dat de door de regering en de autonome gemeenschappen in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje uitgevoerde maatregelen inbreuk maken op het beginsel van technologieneutraliteit, aangezien deze maatregelen alleen in terrestrische uitzendingen voorzien als technologie waarmee de overgang naar het digitale tijdperk moet worden bewerkstelligd. Astra verwijst met name naar het geval Cantabrië. Op basis van een in januari 2008 ingeleide aanbestedingsprocedure voor de uitbreiding van het bereik van het digitale televisienet tot het gehele grondgebied van Cantabrië had de regionale regering van Cantabrië Astra opdracht gegeven om via haar platform vrij te ontvangen omroepkanalen ter beschikking te stellen. In november 2008 werd de desbetreffende overeenkomst echter door de regionale regering opgezegd. Volgens Astra werd de overeenkomst pas door de autoriteiten ontbonden nadat zij waren geïnformeerd over het feit dat de centrale regering de modernisering van het analoge terrestrische net zou financieren. In een brief van 7 november 2008 verklaarden de autoriteiten van Cantabrië dat zij de overeenkomst hadden opgezegd naar aanleiding van tussentijds genomen besluiten van de centrale regering met betrekking tot de uitbreiding van de dekking van de digitale televisie tot heel Spanje (16). Uit het geval van Cantabrië zou derhalve ten eerste blijken dat Astra in staat was te concurreren op de markt en ten tweede dat mededinging door Astra door de besluiten van de centrale regering onmogelijk werd gemaakt.

2.1.2. De sector

(14) De onderhavige zaak betreft de omroepsector, een sector waarin tal van spelers actief zijn op verschillende niveaus van de productieketen van omroepdiensten.

(15) “Omroepen” zijn redactioneel verantwoordelijk voor de door hen ingekochte of in-house geproduceerde inhoud van televisie-uitzendingen die door hen in gebundelde vorm via zenders worden verspreid. De zenders worden vervolgens via verschillende platforms (bv. satelliet, digitale terrestrische televisie (DTT), kabel, IPTV) beschikbaar gemaakt voor het publiek. In Spanje worden omroepdiensten door de wetgever als openbare diensten beschouwd, reden waarom ze zowel door publieke omroepinstellingen (Radiotelevisión Española, RTVE) worden geleverd als door particuliere omroepen die over een door de overheid afgegeven omroeplicentie beschikken (17). Deze vrij te ontvangen (“free-to-air” (FTA)) zenders worden kosteloos toegankelijk gemaakt voor de kijkers. Om ervoor te zorgen dat de bevolking daadwerkelijk van deze openbare dienst kan profiteren, zijn in de wetgeving zowel voor de publieke omroep als voor de licentiehoudende particuliere exploitanten minimumvereisten inzake het uitzendbereik vastgesteld. Op grond hiervan moeten de publieke omroepen ten minste 98 % van de Spaanse bevolking bereiken, en de particuliere omroepen ten minste 96 %. In Spanje beschikken de nationale omroepen niet over een eigen nationaal omroepnetwerk. Daarom sluiten zij overeenkomsten met platformexploitanten om hun inhoud uit te zenden en aan hun dekkingsverplichtingen te voldoen.

(16) “Platformexploitanten” (ook netwerkexploitanten genoemd) (18) zijn particuliere of publieke entiteiten die de noodzakelijke infrastructuur exploiteren (bv. het omroepsignaal door- en uitzenden) om voor de distributie van de door de omroepen verzorgde zenders naar het publiek te zorgen. Platformexploitanten kunnen ook de nodige infrastructuur opzetten en hardware verstrekken. In de begintijd van de televisie was analoge terrestrische televisie het enige beschikbare platform. Gaandeweg werd de technologie verbeterd en zijn er op de markt meer platforms beschikbaar gekomen, te weten het satellietplatform, het kabelplatform en, meer recentelijk, IPTV (19), waarbij voor de uitzending van het tv-signaal van een breedbandverbinding gebruik wordt maakt.

(17) “Hardwareleveranciers” zijn fabrikanten of installateurs van de delen van de infrastructuur en de apparatuur die noodzakelijk zijn om de verschillende platforms op te zetten.

(18) Bij terrestrische uitzendingen wordt het televisiesignaal van een televisiestudio naar een zendcentrale (kopstation) geleid, dat doorgaans eigendom is van en geëxploiteerd wordt door een netwerkexploitant. Vervolgens wordt het signaal van een zendcentrale (kopstation) naar de door een netwerkexploitant beheerde zendstations (bijvoorbeeld zendmasten) doorgezonden; soms wordt het signaal via een satelliet doorgezonden. Ten slotte wordt het signaal vanuit de zendstations uitgezonden, zodat het door de kijkers thuis kan worden ontvangen. Om het analoge terrestrische net te digitaliseren, moeten de zenders op de grond worden vervangen. Het digitale signaal heeft echter een kleiner bereik dan het analoge, zodat de nieuwe technologie een wijder vertakt net vereist, wat in sommige gevallen betekent dat voor het behoud van het bereik of voor de uitbreiding daarvan nieuwe zendcentrales moeten worden opgezet.

(19) Bij uitzendingen via satelliet wordt het signaal eerst naar een zendcentrale (kopstation) en van daaruit naar de satelliet overgebracht, die het weer uitzendt naar de ontvangers thuis. Alternatief kan het signaal eerst vanuit een televisiestudio rechtstreeks naar de satelliet worden gestuurd indien de televisiestudio met de nodige apparatuur is uitgerust. De kijker moet over een satellietschotel en een decoder beschikken. Om het satellietbereik in een bepaalde regio uit te breiden, moet de grondapparatuur worden geïnstalleerd in de ontvangende huishoudens.

(20) De geografische dekking van het satellietplatform zou bijna 100 % van het Spaanse grondgebied kunnen bereiken, terwijl het terrestrische platform rond 98 % dekt.

2.1.3. Achtergrond

(21) De onderzochte maatregel moet worden beoordeeld in de context van het digitaliseringproces dat de terrestrische, de satelliet- en de kabelplatforms hebben doorgemaakt of nog doormaken. Ten opzichte van uitzendingen met analoge technologie hebben digitale uitzendingen het voordeel van een grotere transmissiecapaciteit dankzij een doelmatiger gebruik van het radiofrequentiespectrum. De overschakeling op digitale technologie is met name van belang voor terrestrische uitzendingen, waarvoor slechts een beperkte bandbreedte beschikbaar is. Het voordeel van satellietuitzendingen is daarentegen dat zij gebruik maken van een geheel andere frequentieband, waar geen tekort aan frequenties bestaat.

(22) Door de overschakeling van analoge naar digitale televisie wordt een aanzienlijk deel van het hoogwaardige radiospectrum, dat bekend staat als het “digitale dividend”, vrijgegeven voor elektronische-communicatiediensten. Dit digitale dividend, en met name het frequentiegebied van 790 tot 862 MHz (ook de “800MHz-band” genoemd), kan een impuls geven aan de sector van de elektronische communicatie, in sterke mate bijdragen aan concurrentievermogen en groei en tal van sociale en culturele voordelen bieden (20).

(23) Om de vruchten van het “digitale dividend” te kunnen plukken, is ofwel een overschakeling van het terrestrische naar een ander platform nodig of moet van analoge naar digitale terrestrische uitzendingen worden overgestapt. Ook is een gemengde oplossing denkbaar waarbij verschillende platforms worden gecombineerd (21).

(24) In het geval van terrestrische uitzendingen blijft de schaarste aan frequenties echter ook bij digitalisering een probleem. Zo zag de Spaanse regering zich kort nadat de overschakeling van analoge op digitale televisie in april 2010 was afgerond, gedwongen om omroepen van de 800MHz-band naar een andere frequentieband te verplaatsen. De verplaatsing van de aan de omroepen toegewezen DTT-multiplexen ging gepaard met bijkomende kosten en extra staatssteun die door de Commissie onverenigbaar werd bevonden (22). Bovendien steunt Spanje het vrijmaken van de 700MHz-band door digitale terrestrische televisiediensten door huishoudens en aanbieders van televisiediensten te vergoeden. Met de maatregel wordt een vergoeding geboden aan eigenaren van meergezinswoningen voor de kosten die zij maken om de televisieontvangsttoestellen aan te passen. Het totale budget bedraagt 150 miljoen EUR. Daarnaast wordt met de maatregel een vergoeding geboden aan particuliere aanbieders van televisiediensten voor de kosten die zij maken om de omroeptransmissiesystemen aan te passen. Het totale budget bedraagt 10 miljoen EUR (23).

(25) Voor wat betreft tv-uitzendingen, wordt digitale terrestrische transmissie in de toekomst mogelijk door breedbandtechnologie vervangen, aangezien de netwerken van de volgende generatie waarschijnlijk de leidende transmissietechnologie van de toekomst zullen vormen. Voorlopig is er in Spanje echter nog geen sprake van een volledige geografische dekking door dergelijke toegangsnetwerken van de volgende generatie.

(26) In Spanje zijn thans vier zendplatforms in gebruik: DTT — digitale terrestrische technologie (DVB-T), satelliet (DVB-S), kabel (DVB-C) en IPTV. DTT is het belangrijkste platform voor de gratis te ontvangen publieke en particuliere zenders in Spanje (24). De hoofdexploitant van het terrestrische netwerk is Abertis, die tevens zeggenschap heeft over de satellietexploitant Hispasat. Daarnaast worden ook DTT-signalen verspreid door een aantal lokale telecommunicatiebedrijven, die doorgaans zijn aangesloten op het nationale net van Cellnex. Betaaltelevisiekanalen worden voornamelijk via satelliet, kabel en IPTV uitgezonden. Astra en Hispasat zijn de belangrijkste satellietexploitanten.

(27) Met het oog op de overschakeling van analoge op digitale televisie in het kader van het digitaliseringsproces heeft Spanje in de periode 2005-2009 met betrekking tot het terrestrische netwerk een reeks regelgevingsmaatregelen vastgesteld zoals omschreven in punt 2.2. De Spaanse centrale autoriteiten verdeelden het Spaanse grondgebied in drie verschillende zones: — zone I omvat de gebieden waar de overgrote meerderheid van de Spaanse bevolking woont en waar de kosten van de omschakeling door de omroepen werden gedragen — 96 % van de bevolking voor particuliere omroepen en 98 % van de bevolking voor publieke omroepen. Aangezien de kosten door de omroepen werden gedragen, was hier geen staatssteun nodig. De omschakeling van analoge naar digitale terrestrische televisie brengt voor de consumenten bepaalde kosten mee, aangezien zij hetzij een geïntegreerde digitale televisie, hetzij een DTT-settopbox moeten aanschaffen (25); — zone II wordt gevormd door minder verstedelijkte en afgelegen gebieden waar 2,5 % van de bevolking woont en waar de publieke en particuliere zenders in het verleden via analoge terrestrische televisie te ontvangen waren. Aangezien voor de omschakeling naar digitale technologie een modernisering van de bestaande zendcentrales en de bouw van nieuwe noodzakelijk waren, waren echter aanzienlijke investeringen in het terrestrische netwerk vereist. De omroepen hadden niet voldoende commercieel belang bij het verlenen van diensten in zone II en weigerden de kosten van de digitalisering voor hun rekening te nemen. De Spaanse autoriteiten stelden daarom de hier onderzochte staatssteunregeling vast die was gericht op de modernisering van de bestaande zendcentrales en het opzetten van nieuwe, teneinde ervoor te zorgen dat de bevolking, die de particuliere en publieke zenders tot dat tijdstip via analoge terrestrische televisie had ontvangen, de kanalen voortaan via DTT zou kunnen ontvangen. Dit proces werd gewoonlijk als uitbreiding van het DTT-bereik aangeduid (d.w.z. de uitbreiding van DTT ten opzichte van het verplichte bereik dat door commerciële omroepen moet worden gewaarborgd). Net zoals in zone I brengt de omschakeling van analoge naar digitale terrestrische televisie in zone II voor de consumenten bepaalde kosten mee, aangezien zij hetzij een geïntegreerde digitale televisie, hetzij een DTT-settopbox moeten aanschaffen. — Zone III wordt gevormd door gebieden waar het op grond van de topografische omstandigheden niet mogelijk is om tv-diensten via het terrestrische platform te verzorgen, zodat deze via satelliet moeten worden aangeboden. De transmissie van gratis te ontvangen televisiesignalen in zone III wordt door Hispasat verzorgd. Met de via satelliet aangeboden televisiediensten zijn voor de consumenten kosten gemoeid, doordat zij satellietschotels en settopboxen moeten aanschaffen.

2.2. Beschrijving van de steun

(28) De hier onderzochte steunregeling is gebaseerd op een complex stelsel van wettelijke bepalingen dat door de Spaanse autoriteiten vanaf 2005 is vastgesteld. Uit hoofde van deze bepalingen werd in de jaren 2008-2009 steun voor de introductie van DTT in zone II verleend door de autonome gemeenschappen en de gemeenten, die daartoe financiële middelen uit de nationale begroting en hun respectieve begrotingen toewezen aan de ontvangers. Daarenboven wordt door de autonome gemeenschappen sinds 2009 doorlopende steun verleend voor onderhoud en exploitatie van de netwerken in zone II.

(29) De vaststelling van Wet 10/2005 van 14 juni 2005 vormde de eerste stap in de regulering van de omschakeling naar digitale televisietechnologie (26). In deze wet is bepaald dat de overschakeling van analoge op digitale terrestrische technologie moet worden bevorderd en wordt de regering opgedragen passende maatregelen te nemen om deze overschakeling te waarborgen.

(30) Krachtens dit mandaat heeft de ministerraad bij Koninklijk Besluit 944/2005 een nationaal technisch plan vastgesteld, waarin 3 april 2010 werd vastgelegd als datum waarop de analoge uitzendingen in Spanje zouden worden stopgezet.

(31) In het nationaal technisch plan werd bepaald dat de particuliere omroepen tegen die datum 96 % (27) van de bevolking binnen hun respectieve zendgebied moesten bereiken, terwijl publieke omroepen verplicht werden om tegen dezelfde datum in hun respectieve zendgebied 98 % van de bevolking te bereiken.

(32) In zone I moesten de omroepen voor die percentages van de bevolking via digitale terrestrische televisie te ontvangen zijn en moesten de omroepen zelf de kosten van de digitalisering dragen. Staatssteun was in deze zone daarom niet nodig.

(33) Met betrekking tot de zones II en III voorzag aanvullende bepaling 12 van het nationaal plan in de mogelijkheid dat de lokale en regionale autoriteiten de dekking uitbreiden tot tussen de 96 % en 100 % van de bevolking. In dit verband wordt in het nationaal technisch plan uitdrukkelijk naar digitale terrestrische televisie verwezen en worden zes voorwaarden vastgesteld waaronder de lokale autoriteiten voor een dergelijke uitbreiding kunnen zorgen. Overeenkomstig voorwaarde e) moet de lokale installatie in overeenstemming zijn met het nationaal technisch plan voor digitale terrestrische televisie.

(34) Vervolgens nam de ministerraad op 7 september 2007 het nationaal plan voor de omschakeling naar digitale terrestrische televisie aan (“omschakelingsplan”) (28), dat uitvoering gaf aan het nationaal technisch plan. In het omschakelingsplan werd het Spaanse grondgebied in negentig technische omschakelingsprojecten (29) opgedeeld en werd voor elk van deze projecten een uiterste datum voor de stopzetting van de analoge uitzendingen vastgesteld.

(35) Op 29 februari 2008 heeft het Ministerie van Industrie, Toerisme en Handel (“MITyC”) een besluit vastgesteld ter verbetering van de telecommunicatie-infrastructuur en tot vaststelling van de criteria en de verdeling van middelen voor de acties ter ontwikkeling van de informatiemaatschappij in het kader van het plan Avanza 2008 (30). Het bij dit besluit vastgestelde budget bedroeg 558 miljoen EUR en werd deels besteed aan de ontwikkeling van breedband en deels aan de digitalisering van de televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van Spanje die niet onder de wettelijke dekkingsverplichtingen van de commerciële omroepen vallen (31). De digitalisering in dat gebied werd gewoonlijk als “uitbreiding van het bereik” aangeduid. De digitalisering werd vervolgens uitgevoerd middels een reeks addenda bij de bestaande kaderovereenkomsten van 2006 (32) tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen die tussen juli en november 2008 waren gesloten (“de addenda bij de kaderovereenkomsten van 2006”) en voor elke autonome gemeenschap afzonderlijk bekend waren gemaakt in het Spaanse staatsblad. De addenda bij de kaderovereenkomsten van 2006 volgen voor alle autonome gemeenschappen hetzelfde model, met enkele kleine verschillen. In de addenda bij de kaderovereenkomsten van 2006 wordt verwezen naar het Avanza-plan, naar het omschakelingsplan en naar Koninklijk Besluit 944/2005 betreffende het nationaal omschakelingsplan voor digitale terrestrische televisie. De formulering van die overeenkomsten duidt in de meeste gevallen op digitale terrestrische technologie als enige technologie die zal worden gefinancierd. Ingevolge de overeenkomsten maakte het MITyC middelen over naar alle autonome gemeenschappen, die zich ertoe verbonden de overige kosten van de operatie te voldoen uit hun eigen begrotingen. Bij deze addenda werden de lokale autoriteiten tevens verplicht de voorschriften van aanvullende bepaling 12 van het nationaal technisch plan na te leven.

(36) Parallel daaraan besloot de ministerraad op 17 oktober 2008 nog eens 8,72 miljoen EUR uit te trekken voor de uitbreiding en vervollediging van de DTT-dekking in het kader van de omschakelingsprojecten die gedurende de eerste helft van 2009 in fase I van het omschakelingsplan moesten worden afgerond. De financiële middelen werden beschikbaar gesteld nadat in december 2008 nieuwe kaderovereenkomsten tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen waren gesloten (hierna “de kaderovereenkomsten van 2008” genoemd). Die overeenkomsten verwezen naar de bovenvermelde financiering van 8,72 miljoen EUR en kregen elk als titel “Kaderovereenkomst tussen het Ministerie van Industrie, Toerisme en Handel en de autonome gemeenschap [...] ter ontwikkeling van het nationaal plan voor de omschakeling naar DTT”. In die overeenkomsten werden de activiteiten opgesomd die door de centrale en de regionale autoriteiten worden gefinancierd om de dekking van digitale televisie gelijk te trekken met de bestaande dekking van analoge televisie. Deze activiteiten houden verband met de uitrol van digitale terrestrische televisie.

(37) Op 23 februari 2009 is Koninklijk Besluit 1/2009 houdende urgente maatregelen op het gebied van telecommunicatie vastgesteld (33). In Koninklijk Besluit 1/2009 wordt bevestigd dat wordt beoogd de uitbreiding van de dekking in zone II uitsluitend met behulp van digitale terrestrische technologie tot stand te brengen: bij artikel 2 van dit koninklijke besluit wordt een nieuwe bepaling aan Wet 10/2005 toegevoegd, die luidt dat “de toegang tot deze via satelliettransmissiesystemen verspreide kanalen zal worden beperkt tot burgers die wonen in gebieden waar na de omschakeling naar digitale terrestrische televisie geen DTT-dekking op staatsniveau zal zijn”. In de preambule van voornoemd besluit is bovendien vermeld dat de uitbreiding van het bereik in zone II, die door de overheid wordt gefinancierd, uitsluitend via terrestrische technologie tot stand wordt gebracht. In het koninklijk besluit wordt er met andere woorden van uitgegaan dat in de zones I en II alleen terrestrische technologie wordt gebruikt (34).

(38) Op 29 mei 2009 keurde de ministerraad de criteria goed voor de toewijzing van 52 miljoen EUR ter financiering van maatregelen voor de omschakeling op DTT die gericht zijn op de uitbreiding van het bereik in het kader van de projecten van de fasen II en III van het omschakelingsplan (35). In de overeenkomst van de ministerraad werd een rechtstreeks verband met het omschakelingsplan gelegd, door een verklaring dat de financiële steun door de overheid noodzakelijk is om de in het nationaal plan voor de omschakeling op DTT vastgestelde doelstelling te bereiken, namelijk een DTT-bereik dat overeenkomt met het bestaande analoge terrestrische bereik, alsmede dat deze samenwerking met de autonome gemeenschappen gestalte krijgt in het door het nationaal plan voor de omschakeling op DTT vastgestelde kader.

(39) Ten slotte werden tussen oktober en december 2009 in het Spaanse staatsblad addenda bij de (in overweging 36 genoemde) kaderovereenkomsten van 2008 gepubliceerd, die onder meer betrekking hadden op de financiering van de uitbreiding van het bereik in het kader van de fasen II en III van het omschakelingsplan. In die addenda wordt gedefinieerd wat moet worden verstaan onder een “maatregel ter uitbreiding van de dekking”, waarbij alleen terrestrische technologie uitdrukkelijk wordt genoemd (hoewel andere technologieën niet formeel worden uitgesloten) (36).

(40) Na publicatie van de kaderovereenkomsten van 2008 en de bovenvermelde addenda (37) begonnen de regeringen van de autonome gemeenschappen met de uitvoering van de uitbreiding. Daartoe organiseerden zij zelf openbare aanbestedingsprocedures of lieten zij de uitbreiding en/of een openbare aanbestedingsprocedure door een overheidsbedrijf uitvoeren. De subsidies waren deels met het MITyC overeengekomen, zodat zij uit de begroting van de centrale overheid werden betaald (zie overwegingen 35 tot en met 38), en deels werden zij door de autonome gemeenschappen zelf gefinancierd. In bepaalde gevallen gaven de autonome gemeenschappen de gemeenten opdracht de uitbreiding uit te voeren.

(41) De aanbestedingen voor de uitbreiding van het bereik hielden in dat de onderneming waaraan de opdracht wordt gegund, werd belast met de taak om een operatief DTT-netwerk op te leveren (en in veel gevallen op te zetten). De uit te voeren taken omvatten het ontwerp en de aanleg van het netwerk, het overbrengen van het signaal, het implementeren van het netwerk en de levering van de nodige apparatuur. De aanbestedingen voor de uitbreiding van het bereik omvatten — naast de overeenkomst voor het opleveren van een operationeel DTT-netwerk — gewoonlijk ook de levering van noodzakelijke apparatuur (en in bepaalde gevallen de verstrekking van apparatuur zonder kosten voor de netwerkexploitant). Voorts omvatten de aanbestedingen voor de uitbreiding van het bereik vaak aanvullende overeenkomsten in verband met de digitalisering van zendcentrales of de bouw van nieuwe zendcentrales (bijvoorbeeld lokalen, aanpassingswerkzaamheden, energievoorziening, “streng onderhoud”, huurovereenkomsten of veiligheids- en gezondheidsstudies). Bij de andere soorten aanbestedingen, die werden georganiseerd in het geval van reeds bestaande netwerken, ging het om de gunning van opdrachten voor het leveren van hardware. De winnaar van de aanbesteding kreeg de opdracht om een bestaand netwerk te moderniseren door de nodige apparatuur te leveren, te installeren en in bedrijf te stellen.

(42) Bij de meeste aanbestedingen verwijzen de autoriteiten uitdrukkelijk, in de definitie van het voorwerp van de aanbesteding (38), en impliciet, in de technische specificaties of de omschrijving van de te financieren apparatuur (39), naar terrestrische technologie en DTT. In de weinige gevallen waarin satelliettechnologie uitdrukkelijk wordt genoemd, wordt verwezen naar satellietschotels voor de ontvangst van het satellietsignaal op tv-torens (40) of naar apparatuur die toegang biedt tot digitale televisie in zone III (41). Bijzonder weinig aanbestedingen konden als technologisch neutraal worden beschouwd. Die technologisch neutrale aanbestedingen waren zo geformuleerd dat zij — ondanks de plannen van de Spaanse regering om voor de uitbreiding van het bereik uitsluitend DTT te gebruiken — andere technologieën dan DTT niet uitsloten (42). Sommige autoriteiten kozen ervoor om geen uitnodigingen tot inschrijving bekend te maken, maar het bereik van DTT op een andere manier uit te breiden. Zo verleende Baskenland directe financiële steun aan de regionale netwerkexploitant, Itelazpi. Ook in Navarra werd een soortgelijke oplossing gekozen.

(43) In totaal werd in de jaren 2008-2009 bijna 163 miljoen EUR afkomstig uit de begroting van de centrale overheid (deels in de vorm van zachte leningen van het MITyC aan de autonome gemeenschappen (43)) en 60 miljoen EUR afkomstig uit de begrotingen van de 16 onderzochte autonome gemeenschappen (alle gemeenschappen met uitzondering van Castilla-La Mancha) geïnvesteerd in de uitbreiding van het bereik naar zone II. Daarnaast werd de uitbreiding door de gemeenten met 3,5 miljoen EUR gesteund.

(44) In een tweede stap na de uitbreiding van DTT naar zone II hebben sommige autonome gemeenschappen vanaf 2009 aanvullende aanbestedingen gehouden of opdrachten geplaatst voor de exploitatie en het onderhoud van de in het kader van de uitbreiding op digitale technologie omgeschakelde en geïnstalleerde apparatuur. Anders dan steun voor de omschakeling vormen laatstgenoemde maatregelen doorlopende steun. Aangezien zij betrekking hebben op de exploitatie en het onderhoud van het in zone II geïnstalleerde terrestrische netwerk, zijn de desbetreffende overeenkomsten evenmin technologisch neutraal. Het totale bedrag dat in de jaren 2009-2011 via aanbestedingen aan exploitatie en onderhoud (doorlopende steun) werd besteed, beliep ten minste 32,7 miljoen EUR.

2.3. Ontwikkelingen na 2013

(45) Na de vaststelling van het besluit van 2013 hebben sommige autonome gemeenschappen bepaalde veranderingen doorgevoerd in de maatregelen met betrekking tot de exploitatie en het onderhoud van de infrastructuur. Het betreft de overwegingen 46 tot en met 60.

(46) In Andalusië heeft de aanbestedende dienst op 12 november 2014 een aanbesteding voor telecommunicatiediensten uitgeschreven, om ervoor te zorgen dat vrij te ontvangen nationale digitale televisiekanalen zouden kunnen worden ontvangen in bepaalde geografische gebieden van de autonome gemeenschap Andalusië. De opdracht werd op 11 april 2017 gegund aan U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión en Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, S.A.). De overeenkomst is ondertekend op 9 juni 2017.

(47) In Aragon werd de aanbesteding voor de verlening van digitale televisiediensten in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden bekendgemaakt op 25 november 2016. De opdracht werd op 19 mei 2017 gegund aan Retevisión, en de overeenkomst is ondertekend op 26 juni 2017.

(48) Op de Balearen is op 14 juli 2014 een aanbesteding uitgeschreven. De opdracht werd op 5 november 2014 gegund aan Tradia Telecom, S.A.

(49) Op de Canarische Eilanden is op 28 januari 2015 een aanbesteding voor omroeptransmissiediensten voor nationale en regionale digitale televisiekanalen in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van de autonome gemeenschap Canarische Eilanden gepubliceerd (concurrentiegerichte dialoog). Volgens de informatie die de Spaanse autoriteiten op 5 februari 2021 hebben verstrekt, is de overeenkomst getekend in januari 2020 en is de dienst operationeel sinds 3 juli 2020.

(50) In Cantabrië werd op 13 mei 2015 een aanbesteding voor de omroeptransmissiedienst voor digitale televisiekanalen in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van de autonome gemeenschap gepubliceerd. De opdracht werd op 2 december 2015 gegund aan Retevisión, en de overeenkomst is ondertekend op 14 maart 2016.

(51) In Extremadura werd op 3 april 2015 een aanbesteding gepubliceerd voor telecommunicatiediensten die de verspreiding en ontvangst van digitale televisiekanalen in bepaalde gebieden van de autonome gemeenschap Extremadura mogelijk moeten maken. De opdracht werd op 30 december 2015 gegund aan Retevisión, en de overeenkomst is ondertekend op 15 maart 2016.

(52) In Navarra werd op 11 november 2014 een aanbesteding voor de uitbreiding van digitale televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden gepubliceerd. Op 28 mei 2019 hebben de autoriteiten van Navarra beslist de opdracht niet te gunnen en hebben zij de procedure stopgezet.

(53) In La Rioja is de concurrentiegerichte dialoogprocedure op 13 november 2014 bekendgemaakt. Volgens de informatie die de Spaanse autoriteiten op 5 februari 2021 hebben verstrekt, loopt die procedure nog.

(54) De autonome gemeenschap Asturië heeft op 28 december 2018 een aanbesteding voor de collocatie van apparatuur (44) uitgeschreven. Die aanbesteding is op 10 januari 2019 gegund aan Retevisión. Op 19 december 2018 is een aanbesteding voor een dienstencontract voor onderhoud uitgeschreven. Voorts is op 10 december 2018 een aanbesteding uitgeschreven voor omroeptransmissiediensten in Asturië met de apparatuur van Asturië. Volgens de informatie die de Spaanse autoriteiten op 16 januari 2019 hebben verstrekt, lopen die twee laatste aanbestedingsprocedures nog.

(55) Wat Galicië betreft, hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat Galicië geen financiering voor exploitatie en onderhoud wil verstrekken aan exploitanten in zone II en derhalve geen nieuwe technologieneutrale aanbestedingen zal uitschrijven. De exploitatie en het onderhoud voor exploitanten in zone II van het omroepnetwerk zouden niet onder de verantwoordelijkheid van de autonome gemeenschap vallen, maar wel onder die van de gemeenten.

(56) De Spaanse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat Madrid een aanbestedingsprocedure is gestart voor het onderhoud van de digitaletelevisieapparatuur. De opdracht werd op 8 juli 2019 gegund aan Retevisión, en de overeenkomst is ondertekend op 7 augustus 2019. Voor Melilla en Murcia hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat er geen aanbestedingsprocedure zal worden georganiseerd en dat de gemeenten verantwoordelijk zullen zijn voor het onderhoud.

(57) Volgens de informatie die van Spanje werd ontvangen, heeft Baskenland geen aanbestedingsprocedures georganiseerd na het besluit van 2013, en is het dat ook niet van plan. In plaats daarvan heeft Baskenland een verklaring inzake een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) opgesteld. De overeenkomst inzake de dienst voor de uitbreiding van het bereik van de televisiekanalen in de autonome gemeenschap Baskenland is door de regeringsraad goedgekeurd op 2 december 2014.

(58) Wat Ceuta betreft, hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat er geen aanbestedingsprocedure zal worden gehouden en hebben zij verklaard dat een eventuele betaling voor onderhoud onder de de-minimisregels zou vallen.

(59) In de Valenciaanse Gemeenschap is in januari 2017 een aanbesteding gehouden voor het onderhoud van apparatuur. De opdracht is in december 2017 gegund aan Retevisión en de overeenkomst is ondertekend op 18 mei 2018. De overeenkomst is beperkt tot het onderhoud van apparatuur en heeft geen betrekking op de verlening van preventieve en correctieve onderhoudsdiensten.

(60) In Catalonië is op 3 augustus 2018 een aanbesteding gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (45) voor de transmissie en distributie van audiovisuele signalen om de bevolking van Catalonië in zone II te bereiken. In 2019 is een overeenkomst gesloten met een looptijd van één jaar, die met nog eens één jaar kan worden verlengd.

(61) Op basis van het bovenstaande zijn de oorspronkelijke maatregelen met betrekking tot de steun voor exploitatie en onderhoud in sommige van de autonome gemeenschappen stopgezet op de datum waarop de aanvankelijke overeenkomsten werden beëindigd, ten gevolge van de inwerkingtreding van nieuwe overeenkomsten met betrekking tot de nieuwe, gewijzigde maatregelen of ten gevolge van de invoering van een nieuwe rechtsgrond voor de verdere steun voor exploitatie en onderhoud (die volgens Spanje onder DAEB of de-minimissteun valt).

(62) De juridische beoordeling van de nieuwe, gewijzigde maatregelen is niet aan de orde in dit besluit. Dit besluit doet geen afbreuk aan de evaluatie van de gewijzigde maatregelen in het kader van de staatssteunregels.

2.4. Gronden voor inleiding van de procedure

(63) In haar besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie ten eerste vast dat de beschreven maatregel aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU leek te voldoen en derhalve als staatssteun kon worden aangemerkt.

(64) Aangezien de omroepmarkt in verschillende niveaus is onderverdeeld, zijn in het inleidingsbesluit drie categorieën steunontvangers onderscheiden: i) netwerkexploitanten, ii) hardwareleveranciers die hebben deelgenomen aan aanbestedingen inzake de levering van apparatuur voor de uitbreiding van het DTT-bereik, en iii) televisieomroepen.

(65) De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat de steunregeling als gevolg van de financiering van de kosten van de uitbreiding van het DTT-platform, een potentiële of daadwerkelijke verstoring van de concurrentie tussen aanbieders van de verschillende technologieën en tussen exploitanten van het terrestrische en het satellietplatform kan hebben veroorzaakt. Het voorlopige standpunt van de Commissie luidt meer in het bijzonder als beschreven in de overwegingen 66, 67 en 68.

(66) Er zou verstoring van de concurrentie tussen verschillende platforms (terrestrisch en satelliet) kunnen optreden, aangezien de omstreden maatregel de digitalisering van bestaande en installatie van nieuwe terrestrische zendcentrales beoogt, zonder rekening te houden met satelliettechnologie.

(67) De omstreden maatregel zou ook de concurrentie tussen de omroepen kunnen verstoren. In het verleden waren op het terrestrische platform traditioneel vrij te ontvangen omroepen te vinden, en op het satellietplatform hoofdzakelijk betaaltelevisieomroepen. Ten tijde van het besluit tot inleiding van de procedure waren vrij te ontvangen omroepen echter initiatieven op het gebied van betaal-tv aan het lanceren en probeerden satellietomroepen toegang te krijgen tot vrij te ontvangen kanalen om hun aanbod te vervolledigen en actiever te kunnen concurreren met de vrij te ontvangen omroepen.

(68) Wat hardwareleveranciers betreft, leek de omstreden maatregelen een concurrentievoordeel in te houden voor de hardwareleveranciers (in de vorm van een toegenomen vraag).

(69) In haar voorlopige beoordeling nam de Commissie het standpunt in dat de maatregel staatssteun betrof in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en zag zij geen redenen op grond waarvan de maatregel verenigbaar zou kunnen zijn met de interne markt, aangezien geen afwijking van toepassing leek te zijn.

(70) Voor nadere informatie wordt in het onderhavige besluit verwezen naar het inleidingsbesluit.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

3.1. Opmerkingen van Astra

3.1.1. Algemene opmerkingen

(71) Astra herhaalt haar eerdere standpunt dat de maatregelen die tot de overschakeling op digitale terrestrische televisie hebben geleid, deel uitmaakten van een gecoördineerd plan dat op het niveau van de centrale overheid is ontwikkeld en door de regionale overheden is uitgevoerd. Maar zelfs als wordt verondersteld dat de staatssteunmaatregelen voor de uitbreiding van het bereik op regionaal niveau zijn gepland, georganiseerd en uitgevoerd, is Astra van mening dat zij onrechtmatige steun vormen die onverenigbaar is met de interne markt.

(72) Met betrekking tot de aanbesteding van Cantabrië blijft Astra bij haar standpunt dat de autoriteiten van Cantabrië anders dan Spanje beweert, verplicht waren van de omroepen toestemming te verkrijgen om hun kanalen via het satellietplatform beschikbaar te maken. Hoewel de desbetreffende brieven van de omroepen van maart 2008 dateren, hebben de autoriteiten van Cantabrië de alternatieve satellietoplossing waarvoor zij in juli 2008 hebben gekozen, aanbevolen aan andere autonome gemeenschappen. Indien de terughoudendheid van de omroepen om het satellietplatform te gebruiken — zoals Spanje aanvoert — de reden was voor de beëindiging van de overeenkomst met Astra, zouden de Cantabrische autoriteiten de satellietoplossing niet aan andere autonome gemeenschappen hebben aanbevolen.

3.1.2. Aanwezigheid van staatssteun

(73) Wat betreft het door netwerkexploitanten en met name Abertis verkregen voordeel, verklaart Astra dat aan Abertis als hardwareleverancier ongeveer 45 % van de opdrachten werd gegund voor de digitalisering van de terrestrische installaties in de zones waar het bereik werd uitgebreid. Daar Abertis een platformexploitant is, zou de digitalisering van het netwerk voordelen bieden voor haar commerciële aanbod aan de omroepen, aangezien via het DTT-net thans zonder meerkosten bijna 100 % van de bevolking kan worden bereikt, tegen de 96 % respectievelijk –98 % die zonder de omstreden maatregel digitale terrestrische televisie hadden kunnen ontvangen. Voorts zou Abertis profiteren van het feit dat zo zou worden verhinderd dat Astra als belangrijkste concurrerende platformexploitant vaste voet op de Spaanse markt zou krijgen door diensten aan te bieden in zone II.

(74) Bovendien verkreeg Abertis volgens Astra op grond van de maatregelen andere voordelen. Zo heeft ten eerste een groot aantal terrestrische installaties van Abertis die ook daadwerkelijk door Abertis worden geëxploiteerd, geprofiteerd van de middelen die door de Spaanse autoriteiten in het kader van de onderzochte maatregelen ter beschikking zijn gesteld. Dit geldt in het bijzonder voor installaties in de zone (die rond 2,5 % van de bevolking omvat) waar de publieke omroep RTVE verplicht is zijn tv-signaal te verspreiden, maar waar de particuliere omroepen daartoe niet verplicht zijn. Ten tweede betoogt Astra dat Abertis in aanverwante markten zoals de markt voor het overbrengen van signalen indirect van de staatssteun heeft geprofiteerd. Verder merkt de klager op dat de onderzochte maatregel tot verstoringen van de mededinging in zone III zou leiden (46).

(75) Astra meent dat het satelliet- en het terrestrische platform deel uitmaken van dezelfde markt. Het onderscheid tussen betaaltelevisie en vrij te ontvangen televisie zou voor de concurrentie tussen de verschillende platformen geen rol spelen. Er is thans reeds sprake van concurrentie tussen het terrestrische en het satellietplatform om de transmissie van betaal-tv, aangezien er al ten minste twee betaaltelevisiezenders zijn die hun signaal via het DTT-platform aanbieden, waarvan er één zelfs alleen via DTT te ontvangen is. Bovendien hebben alle omroepen die thans over een zendlicentie beschikken, volgens Astra bij de overheid reeds een licentie aangevraagd om hun inhoud via betaal-tv te mogen uitzenden.

(76) In haar opmerkingen van 27 mei 2019 heeft Astra aangegeven dat de maatregelen in kwestie volgens haar selectief zijn en niet bevorderlijk zijn voor de ontwikkeling van omroepactiviteiten als geheel, maar eerder discrimineren in het voordeel van terrestrische netwerkexploitanten. Astra legt uit dat netwerkexploitanten die andere technologieën gebruiken — zoals Astra — voor de uitbreiding van het bereik in afgelegen en landelijke gebieden moeten worden beschouwd alsof zij zich in een vergelijkbare situatie bevinden als exploitanten die gebruikmaken van terrestrische technologie. Astra wijst er meer in het bijzonder op dat de aanbestedingsprocedures voor de uitbreiding van het bereik in sommige gevallen (bijvoorbeeld in Cantabrië en in Navarra) zijn georganiseerd met inachtname van het beginsel van technologische neutraliteit en dat satellietplatforms met de terrestrische exploitanten hebben geconcurreerd en dat de opdracht aan hen werd gegund. In andere lidstaten (bijvoorbeeld in Frankrijk, in Portugal en in het Verenigd Koninkrijk) concurreren alternatieve platforms met het terrestrische platform. Bovendien wordt in zone III van Spanje uitsluitend gebruikgemaakt van de diensten van satellietexploitant Hispasat. Astra stelt dat satelliet geen concurrentienadeel op het gebied van kosten ondervindt ten opzichte van terrestrische technologie. Volgens Astra blijkt uit al deze elementen dat terrestrische exploitanten en exploitanten die andere technologieën gebruiken, zich in een vergelijkbare situatie bevinden uit het oogpunt van de doelstellingen die met de betrokken maatregel worden nagestreefd.

(77) Astra is van oordeel dat de onderzochte maatregelen niet evenredig waren. Astra wijst erop dat voor de overschakeling op DTT aanzienlijke aanpassingen in flats en investeringen in kabelverbindingen vereist zijn. Ter onderbouwing van haar argument dat de uitbreiding van het bereik via satelliet niet duurder was geweest dan via het terrestrische platform, verwees Astra voorts naar haar interne kostenstudie van november 2008 (“studie van Astra”), die bij de klacht gevoegd was. In de studie werden de kosten van de uitbreiding van het bereik voor beide technologieën — terrestrische en satelliet-tv — vergeleken. De veronderstellingen die aan de studie ten grondslag liggen, verschillen in een aantal opzichten van die van de door Spanje en Abertis uitgevoerde studies, met name op het punt van de kosten van satellietschotels en de noodzaak om externe settopboxen voor de ontvangst van digitale terrestrische televisie aan te schaffen. De bevindingen van de studie leiden tot de conclusie dat de uitbreiding van het bereik via satelliet niet noodzakelijkerwijs duurder uitvalt dan het gebruik van terrestrische technologie. Astra diende ook aanvullende documenten in om aan te tonen dat de installatie- en exploitatiekosten van beide technologieën niet significant verschillen.

(78) Astra voert tevens aan dat een voorwaardelijke toegang geen belemmering vormt voor de ontvangst van vrij te ontvangen kanalen. Overal ter wereld zijn er voorwaardelijke toegangssystemen en het gebruik ervan levert geen noemenswaardige problemen op (47). Daarenboven werd de in Cantabrië voorgestelde oplossing voor voorwaardelijke toegang aanvaard door de autoriteiten van Cantabrië, die konden beslissen voor welke gebruikers de ontvangst van de omroepdiensten zou worden geactiveerd. De territoriale beperking van de dienstverlening werd dus door de Cantabrische overheid bepaald. Hiervoor was geen specifieke aanpassing nodig.

(79) Wat betreft de gepastheid van de maatregel, betoogt Astra dat de satelliettechnologie op grond van schaalvoordelen economisch aantrekkelijker wordt naarmate het geografisch bereik toeneemt. Door de maatregel in zone II op te splitsen in meer dan 600 lokale en regionale aanbestedingen, was voor de satelliettechnologie reeds een significant concurrentienadeel ontstaan. Maar ook als de Spaanse overheid niet in staat was geweest voor te schrijven of voor te stellen dat, als voorwaarde voor de toewijzing van middelen, op regio-overschrijdende synergieën moest worden gelet, hadden de regio’s met deze mogelijkheid rekening moeten houden om ervoor te zorgen dat zij de meest kostenefficiënte oplossing voor de belastingbetaler zouden kiezen. Astra betoogt dat zij dit ook hebben geprobeerd, voordat de Spaanse centrale overheid zich in de kwestie mengde ten gunste van terrestrische technologie. Nadat de keuze in de openbare aanbestedingsprocedure op Astra was gevallen, hebben de Cantabrische autoriteiten aanvankelijk inderdaad getracht andere regio’s ertoe over te halen om ook voor het satellietplatform te kiezen, aangezien zij hun eigen kosten hierdoor verder hadden kunnen verminderen.

3.1.3. Staatssteun voor exploitatie en onderhoud

(80) Astra herhaalt dat een deel van de omstreden maatregelen op staatssteun neerkomt, aangezien de regeringen van de autonome gemeenschappen de exploitatie en het onderhoud van de lokale netwerken in zone II op doorlopende basis zullen financieren. Astra schat dat de jaarlijkse exploitatie- en onderhoudskosten voor de satellietoplossing 100 000 EUR per kanaal per jaar zouden belopen, hoewel kortingen mogelijk waren geweest indien meer dan één regio voor de satellietoplossing had gekozen.

3.2. Opmerkingen van Abertis/Cellnex

(81) Abertis is een exploitant van telecommunicatie-infrastructuur en een leverancier van netwerkapparatuur. Abertis is onder meer eigenaar van de ondernemingen Retevisión S.A. en Tradia S.A., die telecommunicatienetwerken en -infrastructuur beheren en exploiteren.

3.2.1. Aanwezigheid van staatssteun

(82) Allereerst merkt Abertis op dat de onderzochte maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt. De regionale autoriteiten hebben slechts via openbare aanbestedingen goederen en diensten tegen marktvoorwaarden aangeschaft, en zij blijven eigenaars van de in de zendcentrales in zone II geïnstalleerde apparatuur. Daarom zijn noch financiële middelen nog met dergelijke middelen aangekochte apparatuur overgedragen aan een externe begunstigde.

(83) Tevens is Abertis van mening dat de omstreden maatregelen geen merkbaar economisch voordeel hebben opgeleverd voor de netwerkexploitanten. Abertis betoogt dat zij geen enkel lokaal netwerk in zone II exploiteert (ook al is zij eigenaar van de respectieve zendcentrales) en dat zij dan ook geen rechtstreeks voordeel heeft verkregen. Ten tweede trad Abertis in zone II uitsluitend als aanbieder van hardware op. Ten derde was er zelfs in de situatie waarin de digitale apparatuur voor de modernisering van zendcentrales door Abertis was verkocht en later in een zendcentrale van Abertis werd geïnstalleerd, geen sprake van een voordeel. Dit omdat Abertis deze zendcentrales tegen marktvoorwaarden aan de lokale netwerkexploitanten verhuurt en het digitaliseringsproces niet van invloed was op de hoogte van de aan Abertis betaalde huur. Ten vierde stelt Abertis nadrukkelijk dat de uitbreiding van het bereik van een DTT-netwerk met 1 à 2 % voor Abertis als platformexploitant in zone I geen enkel economisch voordeel oplevert. Ten slotte is de digitalisering van zone II niet van invloed op de prijs die Abertis aan omroepen in rekening kan brengen voor transmissiediensten, vooral gezien het feit dat de wholesaleprijzen van Abertis worden gereguleerd door de Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, de Spaanse regelgevingsautoriteit (“de CMT”) (48).

(84) Met betrekking tot de lokale netwerkexploitanten in zone II (gemeenten) is Abertis van oordeel dat er geen sprake kan zijn van een economisch voordeel, aangezien zij niet kunnen worden aangemerkt als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en daar zij uit de aard der zaak een openbare dienst verrichten.

(85) Abertis stelde zich tevens op het standpunt dat de onderzochte maatregel geen enkel economisch voordeel voor de omroepen inhield. Door de overschakeling op digitale technologie in zone II nam het aantal kijkers niet toe ten opzichte van het aantal kijkers dat vóór het begin van de omschakeling op digitale omroepdiensten in 2005 toegang had tot analoge televisie.

(86) Voorts is Abertis van mening dat de omstreden maatregel geen merkbaar effect had op de concurrentie tussen de netwerkexploitanten. Het feit dat noch Astra noch een andere particuliere exploitant in de afgelopen twintig jaar belangstelling heeft getoond voor het leveren van transmissiediensten in zone II, bevestigt dat er geen markt bestond en dat de overheid moest optreden om de dienstverlening te bevorderen. Met name is er geen sprake van concurrentie tussen satelliet-tv en DTT, aangezien het hierbij om twee aparte markten gaat. Bovendien heeft de digitalisering van de terrestrische netwerken in zone II de mededingingsstructuur van de betrokken markten op geen enkele manier gewijzigd. Veeleer ging het om een noodzakelijke technische modernisering van het bestaande analoge platform.

(87) Abertis voert aan dat de via de netwerken in zone II geleverde omroepdiensten beperkt zijn tot plaatselijke geïsoleerde gebieden en derhalve geen effect hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(88) Mocht de Commissie van mening zijn dat de relevante overheidsinstanties of hun verbonden bedrijven ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is Abertis van oordeel dat de voor de omschakeling op digitale technologie in zone II verstrekte middelen als compensatie voor de levering van een openbare dienst moeten worden beschouwd. In dit verband meent Abertis dat de omstreden maatregelen voldoen aan de in het arrest in de zaak Altmark (49) vastgestelde voorwaarden en dat er geen sprake is van staatssteun.

(89) In haar opmerkingen van 13 juni 2019 legt Cellnex uit dat de betrokken maatregelen niet selectief zijn en dus geen staatssteun vormen. Volgens haar bevinden DTT- en satelliettechnologie zich niet in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie uit het oogpunt van de doelstelling van de rechtsregeling in kwestie. Zo zijn DTT en satelliet onderworpen aan verschillende wetgeving en heeft DTT, in tegenstelling tot satelliet, het karakter van een openbare dienst. Terrestrische technologie beschikt reeds over infrastructuur en DTT heeft kunnen profiteren van de synergieën die de digitalisering van zone I met zich heeft gebracht. Daarnaast wijst Cellnex erop dat omroepen vaak niet het recht hebben om over satelliet uit te zenden en opnieuw zouden moeten gaan onderhandelen over de inhoudsrechten voor hun programmering. Dat zou de kosten van de inhoud verhogen en de auteurs zouden mogelijk niet bereid zijn om de rechten te verkopen. Bovendien zouden de kosten in verband met satelliet aanzienlijk hoger zijn dan de kosten in verband met DTT, zoals blijkt uit diverse studies in het dossier. Cellnex legt uit dat de studie van Astra diverse tekortkomingen vertoont en dat de Commissie dus niet op die studie kan vertrouwen.

(90) Cellnex beweert dat de nietigverklaring van het besluit van 2013 de nietigverklaring van het inleidingsbesluit met zich brengt. Volgens Cellnex had de Commissie een nieuw inleidingsbesluit moeten vaststellen na de nietigverklaring van het besluit van 2013, waarin zij aangaf waarom de onderzochte maatregelen selectief waren. Cellnex voert aan dat zij, bij gebreke van een dergelijk besluit, haar rechten van de verdediging niet kan uitoefenen.

3.2.2. Bestaande steun

(91) Volgens Abertis begon de introductie van omroepnetten in zone II in 1982 in een nog niet-geliberaliseerde omroepsector. Toentertijd had Spanje een monopolie op de markt voor terrestrische omroepdiensten. Om de installatie, het onderhoud en de exploitatie te financieren van de lokale netwerken in zone II die voorafgaand aan de liberalisering van de sector zijn opgericht, wordt overheidsgeld gebruikt. Derhalve vormt de onderzochte maatregel doorlopende bestaande staatssteun.

3.2.3. Verenigbaarheid

(92) Abertis betoogt dat alle potentiële staatssteun op grond van de bepalingen van artikel 106 VWEU verenigbaar is met de interne markt, aangezien de steun voldoet aan alle voorwaarden van Beschikking 2005/842/EG van de Commissie (50) (“Beschikking 2005/842/EG”).

(93) Voor zover dit niet het geval is, zou elke potentiële steun wel in overeenstemming zijn met artikel 107, lid 3, punt c), VWEU. Ten eerste zijn de door de Spaanse autoriteiten getroffen maatregelen gericht op de bespoediging van de overschakeling op digitale technologie in Spanje, een doelstelling die in de besluitvorming van de Commissie inzake staatssteun erkend is als doelstelling van gemeenschappelijk belang. Ten tweede vormde de steun hiertoe een passend instrument, aangezien DTT een geschiktere technologie is voor de uitbreiding van het bereik (51). Abertis merkt tevens op dat omroepen niet alleen om economische redenen weinig animo tonen om satellietplatforms gebruiken, maar ook vanwege de beperkingen waarmee zij worden geconfronteerd bij het verwerven van uitzendrechten voor hun vrij te ontvangen programma’s. Meestal verwerven zij alleen het recht om bepaalde inhoud via een specifiek platform, namelijk DTT, uit te zenden, aangezien deze technologie een doelgerichte transmissie in een welomschreven geografisch gebied mogelijk maakt. Voorts zijn de maatregelen evenredig, omdat zij alleen de kosten dekken die strikt noodzakelijk zijn voor de overschakeling van analoge op digitale televisiediensten in zone II. De enige uitgaven die door de omstreden maatregelen worden gesteund, zijn die in verband met de digitalisering van de zendcentrales in zone II, die wordt uitgevoerd in de vorm van de aankoop en installatie van digitale apparatuur.

(94) Wat betreft de technologieneutraliteit van de maatregel, merkt Abertis op dat terrestrische technologie niet de enige oplossing was die door de Spaanse overheid in aanmerking is genomen. In zone III werd het satellietplatform uiteindelijk zelfs als meest geschikte technologische keuze beschouwd voor de levering van digitale televisiediensten. Belangrijker is volgens Abertis echter dat DTT beschouwd wordt als het meest geschikte en voordeligste platform voor digitale televisiediensten in zone II als het erom gaat hetzelfde bereik te waarborgen als vóór de stopzetting van de analoge uitzendingen. Dit zou blijken uit de ingediende kostenstudies (52).

3.3. Opmerkingen van Itelazpi

(95) Itelazpi S.A (“Itelazpi”) is een overheidsbedrijf van de Baskische regering dat door- en uitzending van radio- en televisiesignalen verricht. In haar opmerkingen van 13 juni 2019 legt Itelazpi uit dat de betrokken maatregelen niet selectief zijn en dus geen staatssteun vormen. Zij legt uit dat DTT- en satelliettechnologie zich niet in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden uit het oogpunt van de doelstelling van de rechtsregeling in kwestie. Zo gelden andere regels voor DTT dan voor satelliet (bijvoorbeeld op het gebied van territoriale dekking, auteursrecht). In tegenstelling tot satelliet heeft DTT het karakter van een openbare dienst. DTT beschikt over bestaande infrastructuur die synergieën oplevert en de keuze voor DTT-technologie rechtvaardigt. Daarnaast hebben omroepen vaak niet het recht om over satelliet uit te zenden en indien zij het satellietplatform zouden moeten gebruiken, zouden zij opnieuw moeten gaan onderhandelen over de inhoudsrechten voor hun programmering. Dat zou de kosten van de inhoud verhogen en de auteurs zouden mogelijk niet bereid zijn om de rechten te verkopen. Bovendien zouden de kosten in verband met satelliet aanzienlijk hoger zijn dan de kosten in verband met DTT, zoals blijkt uit diverse studies in het dossier. Itelazpi dient twee aanvullende kostenstudies in, die zijn opgesteld door FTI Consulting in 2015 en in 2019 (53) (“studie van Itelazpi van 2015” en “studie van Itelazpi van 2019”).

(96) Bovendien verschaft het inleidingsbesluit volgens Itelazpi geen uitleg over het kader van de analyse in verband met het selectiviteitscriterium. Itelazpi voert aan dat de Commissie na de nietigverklaring van het besluit van 2013 een nieuw inleidingsbesluit had moeten vaststellen waarin werd beschreven waarom de betrokken maatregelen selectief waren.

3.4. Opmerkingen van Radiodifusión

(97) Radiodifusión is een aanbieder op de markt voor audiovisuele transmissiediensten, die sinds november 2005 is ingeschreven in het exploitantenregister van de CMT.

(98) Radiodifusión gaat in grote lijnen akkoord met het inleidingsbesluit en steunt de standpunten van de Commissie, maar heeft een aantal aanvullende opmerkingen gemaakt. Radiodifusión is het ermee eens dat de staatssteun niet voldoet aan de Altmark-voorwaarden en hoge overheidssubsidies inhoudt.

(99) De onderzochte steunregeling kwam ten goede aan netwerkexploitanten die reeds actief waren op het platteland. Op de markt in kwestie, die wordt gekenmerkt door hoge toegangsdrempels waarvan een toch al marktbeheersende exploitant profiteert, heeft de maatregel tot een duplicering van de bestaande monopoliestructuur geleid. Met name werd Abertis zo in de gelegenheid gesteld haar monopoliepositie te versterken en publieke middelen te gebruiken voor de ontwikkeling van een nieuw en dichter netwerk dat haar in staat stelt op nieuwe markten te concurreren.

(100) Radiodifusión stelt dat de onderzochte staatssteunmaatregel niet evenredig is. Om aan het evenredigheidsvereiste te kunnen voldoen, moet de steun zich beperken tot hetgeen noodzakelijk is, d.w.z. uitsluitend van toepassing zijn op afgelegen plattelandsgebieden, en moet de steun in gelijke mate aan alle exploitanten ten goede komen doordat doeltreffende toegangsverplichtingen worden vastgesteld.

3.5. Opmerkingen van omroepen

(101) De omroepen voeren aan dat de maatregel niet als staatssteun kan worden beschouwd, omdat hij voor geen enkele onderneming, en met name de omroepen, een financieel voordeel heeft opgeleverd. Door de maatregelen hebben de omroepen niet meer kijkers dan ten tijde van de analoge uitzendingen. Bovendien hebben de kijkers in de gebieden tot welke het bereik werd uitgebreid, d.w.z. het platteland, afgelegen en dunbevolkte gebieden, geen effect op de advertentiemarkt en behoren zij niet tot de kerndoelgroep van de omroepen. Gezien deze situatie hebben de particuliere exploitanten de advertentieprijzen niet verhoogd naar aanleiding van de uitbreiding.

(102) De omroepen stelden zich tevens op het standpunt dat zij geen belang hadden bij de overschakeling op een satellietplatform, waar hun programma’s zouden moeten concurreren met die van honderden andere zenders. Het terrestrische platform heeft het voordeel dat de capaciteit ervan beperkt is, zodat gratis te ontvangen commerciële zenders minder concurrentie hoeven te vrezen. Bovendien onderstreepten zij dat zij hun inhoud doorgaans alleen voor het terrestrische platform inkopen. Terrestrische uitzendingen kunnen immers een geografisch beperkte verspreiding garanderen, wat bij satelliet niet het geval is.

(103) Tevens stelden de omroepen nadrukkelijk dat zij, nadat Cantabrië de opdracht aan Astra had gegund, de Cantabrische autoriteiten hebben meegedeeld zich tegen satellietuitzendingen te verzetten, aangezien zij uitzendrechten hadden verworven die alleen voor het terrestrische platform golden.

4. OPMERKINGEN VAN SPANJE

4.1. Algemene opmerkingen

(104) In hun opmerkingen bij het inleidingsbesluit hebben Spanje en de autonome gemeenschappen tal van argumenten aangevoerd (54). Over het algemeen kunnen die in twee categorieën worden ingedeeld. Ten eerste betogen de Spaanse autoriteiten dat er geen sprake is van staatssteun aangezien het om een dienst van algemeen economisch belang gaat die ertoe dient de publieke opdracht van de openbare omroep te vervullen en daarom geen staatssteun inhoudt. Bovendien zou de maatregel geen voordeel opleveren. Ten tweede stellen zij dat de maatregel, ook al zou er sprake zijn van staatssteun, verenigbaar met de interne markt zou zijn overeenkomstig artikel 106, lid 2, of artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, daar a) het analoge net reeds bestond en een modernisering van de bestaande infrastructuur voordeliger is dan het overstappen op een nieuw platform; b) alleen de DTT-technologie aan de noodzakelijke kwaliteitscriteria voldoet, en c) de aanbestedingen technologisch neutraal waren en andere platformexploitanten deel hadden kunnen nemen aan de aanbestedingsprocedures. Deze argumenten worden hieronder samengevat.

(105) In zijn opmerkingen van 14 juni 2019 voert Spanje aan dat de financiële steun voor de uitbreiding van het bereik van digitale televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden niet selectief is en derhalve niet als staatssteun kan worden aangemerkt (zie punt 4.2.3). Bovendien stelt Spanje dat de nietigverklaring van het besluit van 2013 tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit (55) leidde en dat de Commissie derhalve een nieuw inleidingsbesluit moet vaststellen. Volgens Spanje zou dat nieuwe inleidingsbesluit het standpunt van de Commissie ten aanzien van de selectiviteit van de betrokken maatregelen moeten bevatten.

4.2. Geen steun

4.2.1. Dienst van algemeen economisch belang (DAEB)

(106) Volgens de Spaanse autoriteiten verrichten de netwerkexploitanten een dienst van algemeen economisch belang in de zin van het arrest Altmark (56). Daar echter de autonome gemeenschappen verantwoordelijk zijn voor maatregelen voor de uitbreiding van het bereik, moet per geval worden onderzocht of het arrest Altmark van toepassing is en moeten de autonome gemeenschappen aantonen dat aan de Altmark-voorwaarden is voldaan. De uitvoerigste argumentatie werd ingediend door het Baskenland, dat de digitalisering liet uitvoeren door een overheidsbedrijf, Itelazpi S.A. (“Itelazpi”).

4.2.2. Geen voordeel

(107) Wat betreft de aanbieders van hardware, stelde Spanje zich op het standpunt dat een selectief voordeel uitgesloten was omdat de opdrachten voor de levering van apparatuur via aanbestedingen waren gegund.

(108) Met betrekking tot de netwerkexploitanten werd betoogd dat Abertis weliswaar de belangrijkste exploitant in zone I is en 29 % van de gemoderniseerde locaties in zone II bezit, maar niet de exploitant is van het netwerk in zone II. Abertis zou derhalve als netwerkexploitant niet van de maatregel profiteren.

(109) De exploitatie van het netwerk is in handen van een aantal regionale exploitanten, de autonome gemeenschappen en gemeenten, die hiervoor slechts gebruik maken van gebouwen en installaties die van Abertis worden gehuurd. De autonome gemeenschappen en de gemeenten concurreren niet met andere netwerkexploitanten en verkrijgen daarom ook geen concurrentievoordeel. Bovendien levert de exploitatie hun geen opbrengsten op aangezien de omroepen niet betalen voor de in zone II verleende transmissiediensten.

(110) Wat betreft de omroepen die digitale uitzendingen verzorgen, betoogt Spanje dat het effect van de onderzochte maatregelen voor de omroepen vrijwel nihil is. Door de maatregelen hebben de omroepen niet meer kijkers dan in het geval van analoog uitgezonden programma’s, aangezien de 2,5 % van de bevolking waarop de uitbreiding van het bereik is gericht, reeds analoge terrestrische tv-uitzendingen kon ontvangen. Dientengevolge hebben de maatregelen geen effect op de financiën van deze ondernemingen.

4.2.3. Geen selectiviteit

(111) De Spaanse autoriteiten voeren in hun opmerkingen van 14 juni 2019 aan dat de betrokken maatregelen niet selectief zijn. Zij leggen uit dat de regels voor terrestrische televisie en satelliet erg verschillend zijn. Toen de maatregelen werden genomen, waren de verschillende technologieën geregeld bij verschillende wetten (57). Spanje legt uit dat hoewel alle audiovisuele diensten thans geregeld zijn bij Algemene Wet 7/2010 van 31 maart 2010 betreffende audiovisuele communicatie, het rechtskader voor DTT-technologie en voor andere technologieën sterk verschilt. Zo zijn de vereisten voor het verkrijgen van een vergunning om een DTT-dienst aan te bieden strikter, uitgebreider en meer gedetailleerd dan voor andere technologieën. Bovendien wordt DTT-technologie — in tegenstelling tot andere technologieën — als dienst van algemeen economisch belang beschouwd en zijn er strikte dekkingsvereisten aan verbonden.

(112) Spanje voert aan dat de feitelijke situatie van terrestrische en andere technologieën sterk verschillend is. Terrestrische en andere technologieën zijn niet vergelijkbaar op technisch, commercieel of economisch vlak. Toen Spanje de omschakeling naar digitaal uitvoerde, heeft het gebruikgemaakt van de bestaande infrastructuur van het terrestrische netwerk. Voor de migratie naar digitaal via satelliettechnologie had volledige nieuwe uitzend- en ontvangstinfrastructuur geïnstalleerd moeten worden. Dat zou de omschakeling moeilijker en duurder hebben gemaakt. Spanje wijst erop dat uit eerder ingediende kostenstudies blijkt dat DTT de meest kosteneffectieve oplossing was. Bovendien wordt in Spanje al meer dan dertig jaar geen satelliettechnologie meer aangeboden door exploitanten of gebruikt voor het uitzenden van vrij te ontvangen televisie, die uitsluitend via DTT wordt uitgezonden. Volgens Spanje geeft dit eveneens aan dat DTT en andere technologieën zich in een andere feitelijke situatie bevinden.

(113) Baskenland voerde in zijn opmerkingen van 4 februari 2019 aan dat satelliet- en DTT-technologie zich niet in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden en dat de maatregel dus niet selectief is. Baskenland wees erop dat Spanje en Abertis een aantal studies hebben ingediend waaruit aanzienlijke juridische en feitelijke verschillen blijken tussen satelliet- en DTT-technologie. Uit die verslagen blijkt dat het gebruik van andere technologieën dan DTT voor de digitalisering aanzienlijk hogere kosten met zich zou hebben gebracht en ernstige vertragingen zou hebben opgeleverd bij de digitalisering van zone II.

(114) De regering van Catalonië heeft bij brief van 14 januari 2019, door de Spaanse autoriteiten doorgezonden aan de Commissie op 19 februari 2019, een studie uit september 2017 ingediend. De studie werd verricht in opdracht van het Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (“CTTI”) en is opgesteld door de Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), de Catalaanse Vereniging van Ingenieurs (Telco.cat) en de Technische Ingenieursvereniging voor Telecommunicatie van Catalonië (Graus TIC) (“studie van Catalonië”). In die studie werden de verschillende technologieën beoordeeld die werden beoogd om digitale televisie aan te bieden in zone II en werd besloten dat de meest haalbare technologieën terrestrische televisie en satelliet waren en dat van die twee technologieën DTT het goedkoopst was voor de burgers. De regering van Catalonië voert op basis van de studie aan dat de keuze voor DTT-technologie om digitale televisie aan te bieden in zone II objectief gerechtvaardigd is en dat de maatregel niet discriminerend of selectief kan worden geacht uit het oogpunt van staatssteun.

4.3. Verenigbaarheid met de interne markt overeenkomstig artikel 106, lid 2, en artikel 107, lid 3, punt c), VWEU

(115) De autoriteiten van het Baskenland voerden aan dat de aan Itelazpi verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt op grond van het bepaalde in artikel 106 VWEU. Zij zijn in dit verband van mening dat de maatregel voldoet aan alle voorwaarden van Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (“Beschikking 2005/842/EG”) (58).

(116) Voor het geval de Commissie mocht oordelen dat de door de Spaanse autoriteiten genomen maatregelen voor de invoering van digitale terrestrische televisie in zone II staatssteun vormen en dat die maatregelen volgens artikel 106 VWEU niet verenigbaar zijn met de interne markt, betoogt Spanje dat zij wel verenigbaar zijn met de interne markt voor zover zij op de vervulling van een doelstelling die van belang is voor de Unie zijn gericht (de overschakeling op digitale omroepdiensten), zodat zij in aanmerking komen voor de in artikel 107, lid 3, punt c), VWEU bedoelde vrijstelling.

4.3.1. Argumenten van efficiency

(117) Volgens Spanje zijn het nationaal technisch plan en het omschakelingsplan op nationaal niveau geen plannen voor de uitbreiding van het bereik van digitale televisie aangezien zij alleen betrekking hebben op de overschakeling op digitale technologie in zone I. Als zodanig vormen de plannen geen beperking van de technologische opties voor de uitbreiding van het bereik. De kaderovereenkomsten hebben een andere regelgevingsstatus dan die twee plannen en zijn gebaseerd op afspraken tussen de centrale en de regionale overheden. Bovendien sluiten deze overeenkomsten volgens Spanje de toepassing van satelliet- of andere technologieën niet uit. In elk geval werden de uitbreiding van het bereik en de keuze van de technologie door de autonome gemeenschappen geregeld, gewoonlijk door middel van een aanbestedingsprocedure. Spanje voert aan dat een van deze aanbestedingen — gehouden in Castilla y León — technologisch neutraal was, en dat het feit op zichzelf dat een dergelijke aanbesteding werd georganiseerd, aantoont dat de centrale overheid de toepassing van terrestrische technologie geenszins heeft opgelegd aan de autonome gemeenschappen.

(118) Weliswaar wordt in elders gehouden aanbestedingsprocedures naar bepaalde technische elementen van de terrestrische technologie verwezen, maar dit kan worden verklaard door het feit dat terrestrische omroepdiensten bepaalde elementen vereisen die voor satellietuitzendingen niet vereist zijn, zodat die elementen moesten worden vermeld om terrestrische oplossingen niet uit te sluiten van de aanbestedingen.

(119) De Spaanse autoriteiten verwijzen tevens naar een studie over de haalbaarheid van universele digitale televisiedienstverlening via verschillende technologieën (DTT en satelliet) die door het MITyC in juli 2007 werd uitgevoerd, dus nog voordat financiële steun voor de uitbreiding van het DTT-bereik werd voorgesteld (“studie van Spanje van 2007”). Hoewel de autoriteiten erkennen dat de studie slechts een intern document was dat naderhand niet in de procedure werd meegenomen, benadrukken zij dat in het document rekening werd gehouden met de reële kosten die gemoeid zouden zijn met DTT dan wel satelliettransmissie. De conclusie van de studie was dat het niet mogelijk was om vooraf te bepalen welke technologie voor de uitbreiding van het bereik van het tv-signaal efficiënter of goedkoper zou zijn. In plaats daarvan diende per regio een keuze te worden gemaakt, bij voorkeur op basis van door de afzonderlijke autonome gemeenschappen uitgevoerde studies waarin factoren als de topografie, de geografische verspreiding van de bevolking en de toestand van de bestaande infrastructuur worden geanalyseerd.

4.3.2. Kwalitatieve vereisten

(120) De Spaanse autoriteiten hebben twee kwalitatieve argumenten aangevoerd. Ten eerste zijn in dit gebied nog geen vrij te ontvangen zenders beschikbaar via satelliet. Het overschakelen op het satellietplatform zou daarom betekenen dat de consumenten voor dergelijke diensten zouden moeten betalen.

(121) Ten tweede moeten naast nationale programma’s ook regionale programma’s worden uitgezonden. De DTT-technologie maakt het in elke geografische regio mogelijk om de zenders voor die regio te ontvangen. Voor zowel regionale als lokale zenders zijn in heel Spanje in totaal 1 380 frequenties toegewezen voor terrestrische televisie, waarbij geen technische beperkingen nodig zijn en de uitzendingen alleen in het doelgebied van elke zender te ontvangen zijn. Volgens Spanje is zulks in het geval van satellietnetten onmogelijk, aangezien zij niet de mogelijkheid bieden het uitzendgebied af te bakenen, zodat een complex systeem voor voorwaardelijke toegang zou moeten worden toegepast. Hierdoor zouden de kosten van satellietuitzendingen verder toenemen, terwijl de omroepen zonder ontvangstbeperkingsmogelijkheden geen toegang tot hun kanalen zouden willen bieden.

4.3.3. Technologieneutraliteit

(122) Volgens Spanje werd bij de bilaterale overeenkomsten tussen de centrale en de regionale overheden geen specifieke digitaliseringstechnologie voorgeschreven. De overeenkomsten voorzagen slechts in de toewijzing van middelen aan de autonome gemeenschappen op basis van de kosten van de digitalisering, die waren berekend aan de hand van een efficiënte referentietechnologie, d.w.z. DTT. In dit verband moet volgens Spanje rekening worden gehouden met het feit dat ten tijde van de uitbreiding 98,5 % van de Spaanse huishoudens analoge terrestrische televisie ontving.

(123) Wat betreft de in het inleidingsbesluit genoemde aanbesteding van Cantabrië, benadrukken de Spaanse autoriteiten dat de aan Astra gegunde opdracht betrekking had op zone II en zone III, d.w.z. gericht was op de levering van universele digitale televisiediensten in Cantabrië. Dit zou in twee opzichten van belang zijn voor de beoordeling van de zaak.

(124) Ten eerste liep het project in Cantabrië uit op een mislukking toen een aantal belangrijke omroepen na de gunning van de opdracht Astra en de regering van Cantabrië op de hoogte stelden van het feit dat zij geen toestemming wilden geven voor de uitzending van hun inhoud via satelliet. Hierdoor werd de verwezenlijking van de doelstelling van het plan bemoeilijkt. De belangrijkste reden voor de ontbinding van de overeenkomst was ten tweede het besluit van de centrale overheid om het satellietbereik tot de volledige zone III in Spanje uit te breiden, en niet het besluit om middelen uit de nationale begroting ter beschikking te stellen voor de uitbreiding van het bereik in zone II. Bovendien werd de overeenkomst in november 2008 ontbonden omdat op dat tijdstip vaststond dat Astra niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen. Met name had Astra de nodige werken niet op tijd uitgevoerd en kreeg zij van de omroepen geen toestemming om hun vrij te ontvangen programma’s uit te zenden.

(125) In verband met dit besluit is het project in Cantabrië alleen van belang voor zover het satellietplatform als deugdelijk alternatief voor het terrestrische platform kan worden beschouwd. In dit opzicht zijn de voornoemde argumenten niet steekhoudend. Toen de Spaanse autoriteiten voor zone III voor een satellietplatform kozen, stelden zij een nationaal plan en specifieke regelgeving vast waarbij de omroepen werden verplicht onderlinge afspraken te maken en één gemeenschappelijke satellietprovider aan te wijzen. Spanje merkt op dat volgens het inleidingsbesluit een dergelijk mechanisme ook voor zone II had kunnen worden toegepast. Volgens Spanje zou het opleggen van een dergelijke verplichting voor omroepen in zone II echter in strijd zijn geweest met het beginsel van minimale interventie. Bovendien zijn omroepen in Spanje niet bereid om het satellietplatform te gebruiken. In tegenstelling tot in andere lidstaten, bestaat er in Spanje geen vrij te ontvangen satellietplatform. Volgens Spanje doen de redenen die voor de ontbinding van de overeenkomst werden aangevoerd niets af aan het feit dat de satelliettechnologie een deugdelijk platform kan zijn voor de transmissie van televisiesignalen in zone II.

4.3.4. Geen verstoring van de mededinging of het handelsverkeer

(126) Wat betreft de concurrentie tussen de netwerkexploitanten, stelde Spanje zich op het standpunt dat terrestrische en satelliettelevisie twee geheel verschillende markten zijn, zodat de onderzochte maatregelen geen verstoring van de mededinging op de betrokken markten tot gevolg hadden. Spanje betoogt dat de onderzochte maatregelen geen gevolgen voor de interne markt van de Unie hebben omdat zij gericht zijn op de bevolking van een begrensd gebied. Aangezien het om lokale diensten gaat, is het onwaarschijnlijk dat de maatregelen van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten.

4.4. Toepasselijkheid van de de-minimisregel

(127) De Spaanse autoriteiten stelden zich tevens op het standpunt dat de bij Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie (59) inzake de-minimissteun ingevoerde de-minimisregel van toepassing is op een groot deel van de verleende steun. De hardware werd per autonome gemeenschap of gemeente apart aangekocht, zodat de de-minimisbepalingen op dat niveau moeten worden geanalyseerd. Aangezien in deze gevallen bekend is welke bedragen zijn besteed en welke goederen en diensten werden verworven, voldeed de steun aan de transparantievoorwaarden voor de toepassing van de de-minimisdrempels.

4.5. Staatssteun voor exploitatie en onderhoud

(128) Wat betreft de exploitatie en het onderhoud van de zendcentrales, is de Spaanse centrale overheid van mening dat die diensten niet onder de gedeeltelijk door het MITyC gefinancierde werken voor de uitbreiding van het bereik vallen. Het ministerie is niet bevoegd om de gemeenten of de autonome gemeenschappen voor te schrijven om de exploitatie en het onderhoud voort te zetten na het verstrijken van de in de aanbestedingsprocedures vastgestelde termijn voor de uitbreiding van het bereik. Daarom kan niet volledig worden uitgesloten dat zich bij de exploitatie en het onderhoud van sommige zendcentrales onderbrekingen voordoen als gevolg van bezuinigingen in de gemeenten. Volgens voorlopige ramingen van de centrale overheid zouden de jaarlijkse exploitatie- en onderhoudskosten 10% van de oorspronkelijke investering belopen. In de loop van het onderzoek hebben verschillende autonome gemeenschappen nadere gegevens verstrekt over de middelen die zijn besteed aan de exploitatie en het onderhoud van het DTT-netwerk in zone II.

5. BEOORDELING VAN DE DOOR DE PARTIJEN AANGEVOERDE PROCEDUREKWESTIES

(129) Itelazpi, Cellnex en Spanje stelden in hun opmerkingen van 13 en 14 juni 2019 dat de Commissie een nieuw inleidingsbesluit had moeten vaststellen na de nietigverklaring van het besluit van 2013, waarin het standpunt van de Commissie inzake de selectiviteit van de betrokken maatregelen had moeten worden beschreven. Volgens Spanje en de belanghebbenden konden de partijen door het gebrek aan een nieuw inleidingsbesluit hun rechten van de verdediging niet uitoefenen.

(130) Spanje en Cellnex voerden ook aan dat het inleidingsbesluit in dit geval nietig is verklaard toen het Hof het besluit van 2013 nietig verklaarde. In overweging 41 van het besluit van 2013 staat te lezen: “Zie voor nadere informatie het besluit tot inleiding van de procedure, dat als integrerend deel van dit besluit dient te worden beschouwd.” Volgens Spanje betekent dit dat de nietigverklaring van het besluit van 2013 de nietigverklaring van het inleidingsbesluit met zich brengt. Dat klopt niet, om de hiernavolgende redenen.

(131) Ten eerste zijn het inleidingsbesluit en het eindbesluit afzonderlijke rechtshandelingen, met afzonderlijke rechtsgevolgen. Het inleidingsbesluit is vastgesteld op grond van artikel 4, lid 4, van de procedureverordening van 1999. In het inleidingsbesluit wordt beschreven hoe de Commissie betwijfelt of de onderzochte maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt. Het eindbesluit (het besluit van 2013) is vastgesteld op basis van artikel 7, lid 5, van de procedureverordening van 1999. In het besluit van 2013 stelde de Commissie vast dat de steun niet verenigbaar was met de interne markt en gelaste zij de steun terug te vorderen. Aangezien het inleidingsbesluit en het eindbesluit twee verschillende rechtshandelingen zijn, moet overweging 41 van het besluit van 2013 aldus worden gelezen dat de nadere informatie in het inleidingsbesluit deel uitmaakt van het besluit van 2013. De nietigverklaring van het eindbesluit houdt bovendien geen verband met die nadere informatie.

(132) Ten tweede werd in geen enkele van de diverse rechtsvorderingen die na de vaststelling van het besluit van 2013 door Spanje en de belanghebbenden werden ingesteld om nietigverklaring van het inleidingsbesluit verzocht: er werd verzocht om nietigverklaring van het eindbesluit. Volgens vaste rechtspraak kan de door het Gerecht uitgesproken nietigverklaring niet verder gaan dan hetgeen de verzoeker heeft gevorderd (60). Aangezien in geen van de beroepen om nietigverklaring van het inleidingsbesluit werd verzocht, kon het Gerecht het inleidingsbesluit in het arrest Retegal niet nietig hebben verklaard (61).

(133) Ten derde is de nietigverklaring van een Uniehandeling niet noodzakelijkerwijs van invloed op de voorbereidende handelingen (62). De nietigverklaring van een handeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit, leidt niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van de gehele procedure die aan de bestreden handeling is voorafgegaan, ongeacht de gronden, van materiële of formele aard, waarop het arrest houdende nietigverklaring berust.

(134) Ten aanzien van de vermeende verplichting om de procedure opnieuw in te leiden na de nietigverklaring van het besluit van 2013, merkt de Commissie op dat niets in de wetgeving of de rechtspraak erop wijst dat de nietigverklaring van een besluit van de Commissie noodzakelijkerwijs tot het opnieuw inleiden van de formele onderzoeksprocedure bij nieuw besluit zou leiden (zie met name zaak T-1/15 SNCM/Commissie, ECLI:EU:T:2017:470, punt 69). Zoals hierboven uitgelegd, is de nietigverklaring van een communautaire maatregel volgens de rechtspraak niet noodzakelijkerwijs van invloed op de voorbereidende handelingen. In de zaak SNCM heeft de Commissie na de nietigverklaring van haar eindbesluit geen nieuwe procedure ingeleid, maar gewoon de partijen uitgenodigd om opmerkingen in te dienen. Het Gerecht verklaarde dat aangezien de Commissie de lidstaat en de partijen de mogelijkheid had gegeven om opmerkingen te maken na de nietigverklaring van het besluit, de procedurerechten van de lidstaat en de belanghebbenden waren geëerbiedigd. Bovendien is in Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (63) niet gespecificeerd wanneer de Commissie verplicht is om een procedure opnieuw in te leiden. Een vermeende verplichting om een procedure opnieuw in te leiden door een nieuw besluit vast te stellen, kan dus evenmin voortvloeien uit voornoemde verordening.

(135) Spanje, Itelazpi en Cellnex stellen dat de Commissie een nieuw inleidingsbesluit had moeten vaststellen, waarin zij een gedetailleerde analyse van de selectiviteit moest maken opdat de partijen hun standpunt konden geven over de selectiviteit van de maatregel. De Commissie merkt op dat de Spaanse autoriteiten hun standpunt over het gebrek aan selectiviteit reeds hadden gegeven in de fase van het vooronderzoek (zoals vermeld in punt 22 van het inleidingsbesluit (64)). In het inleidingsbesluit werd het voorlopige standpunt van de Commissie over het bestaan van staatssteun (met inbegrip van de selectiviteit) en de verenigbaarheid van de steun beschreven. In het inleidingsbesluit was vermeld dat de omstreden maatregelen de concurrentie verstoren doordat de voorkeur wordt gegeven aan DTT-technologie en werd eveneens aangevoerd dat DTT en satelliet met elkaar concurreren (zo werd verwezen naar het geval van Cantabrië, waar de opdracht aanvankelijk werd gegund aan een satellietexploitant). In het inleidingsbesluit werd uitgelegd waarom sommige platforms werden begunstigd ten opzichte van andere. Spanje en de belanghebbenden werden in de mogelijkheid gesteld om hun standpunten over de selectiviteit van de maatregelen uiteen te zetten. In zijn opmerkingen van 30 november 2010 over het inleidingsbesluit legde Spanje uit dat de netwerkexploitanten die gebruikmaakten van DTT-technologie geen selectief voordeel ontvingen ten opzichte van andere netwerkexploitanten. Spanje voerde tevens aan dat andere technologieën dan DTT niet werden gediscrimineerd door de betrokken maatregelen, en legde de verschillen uit tussen DTT en satelliet op het gebied van kosten en marktomstandigheden. Spanje benadrukte dat satelliet en DTT niet tot dezelfde markt behoren. Hieruit blijkt dat Spanje reeds na het inleidingsbesluit de gelegenheid had om zijn standpunten over de selectiviteit kenbaar te maken.

(136) Voorts zijn noch de onderzochte maatregel, noch de feiten van de zaak, noch de juridische beoordeling ervan veranderd.

(137) Bovendien heeft de Commissie op 26 april 2019 een verzoek om inlichtingen gestuurd naar Spanje, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal en Astra, waarin zij de partijen verzocht om opmerkingen te maken bij het arrest Retegal en bij de selectiviteit van de betrokken maatregel (65). Cellnex, Itelazpi, Spanje en Astra gaven gedetailleerde opmerkingen in hun antwoord op het verzoek om inlichtingen van de Commissie, waarin zij hun standpunt gaven over het selectiviteitscriterium. De partijen hebben gedetailleerde opmerkingen ingediend en de Commissie heeft alle nieuwe, relevante en actuele elementen onderzocht die Spanje en de betrokken derden hebben aangevoerd. Op basis van het bovenstaande hebben Spanje en de overige belanghebbenden ruimschoots de mogelijkheid gehad om hun standpunten over de kwestie van selectiviteit kenbaar te maken en zijn de procedurerechten van de partijen derhalve volledig geëerbiedigd.

6. BEOORDELING VAN DE STEUN

6.1. Rechtsgrondslag van de steunmaatregel

(138) Zoals nader beschreven in de overwegingen 28 tot en met 39 van punt 2.2 bestaat het regelgevingskader voor de overschakeling op digitale televisie in Spanje uit een complex stelsel van wetsbesluiten die door de centrale overheid en de regionale en lokale autoriteiten zijn vastgesteld gedurende een periode van vier jaar. Het nationaal technisch plan van 2005 en het omschakelingsplan van 2007 dienen hoofdzakelijk ter regulering van de overschakeling op DTT in zone I, maar vormen ook de grondslag voor verdere uitbreidingsmaatregelen in zone II. Deze uitbreidingsmaatregelen zijn door de regionale overheden ten uitvoer gelegd nadat verschillende kaderovereenkomsten waren gesloten met de centrale overheid (de kaderovereenkomsten van 2008) en in 2008 addenda bij de eerdere kaderovereenkomsten van 2006 en in 2009 addenda bij de kaderovereenkomsten van 2008 waren vastgesteld.

(139) Als gevolg van deze overeenkomsten en addenda voerden de regionale en lokale overheden tal van maatregelen uit die erop waren gericht het bereik van DTT in zone II uit te breiden, voornamelijk door middel van openbare aanbestedingen, zoals beschreven in de overwegingen 40 tot en met 43. De Commissie is derhalve van oordeel dat de verschillende op centraal niveau vastgestelde wetsbesluiten en de tussen het MITyC en de autonome gemeenschappen gesloten en vervolgens gewijzigde overeenkomsten de grondslag vormen voor de steunregeling voor de uitbreiding van het bereik in zone II en de wezenlijke kenmerken ervan omvatten, te weten de stimulans om over te schakelen op digitale televisie in zone II en een beperking van die stimulans tot terrestrische technologie. Die besluiten en overeenkomsten hadden tot doel de autonome gemeenschappen ertoe te brengen maatregelen vast te stellen die niet technologisch neutraal waren (66). In het nationaal technisch plan wordt de overschakeling op DTT in zone I geregeld, maar wordt tevens aan de lokale overheden de taak toegewezen om in samenwerking met de autonome gemeenschappen nieuwe zendcentrales op te zetten die noodzakelijk zijn om de ontvangst van DTT in zone II te waarborgen. Op dat tijdstip voorzag de centrale overheid dus al dat de DTT-dekking zou worden uitgebreid. In de taakstelling in het belangrijkste besluit betreffende de omschakeling naar digitale televisie wordt alleen naar het terrestrische platform verwezen. Uit Koninklijk Besluit 1/2009 blijkt bovendien dat het gebruik van satelliettechnologie alleen voor zone III werd beoogd. In de praktijk hebben de autonome gemeenschappen dus de richtsnoeren van de centrale overheid inzake de uitbreiding van DTT toegepast (67). De autonome gemeenschappen hebben het plan van de centrale overheid uitgevoerd op basis van hun respectieve kaderovereenkomsten, die hetzelfde model volgden.

(140) Uit voornoemde op centraal niveau vastgestelde handelingen, overeenkomsten en addenda blijkt dus dat zij de grondslag vormen voor een regeling om het bereik van DTT in zone II uit te breiden met behulp van uitsluitend terrestrische uitzendingen. Bovendien hadden de centrale of lokale overheden in dergelijke omstandigheden geen bewegingsruimte bij de technische uitvoering van de regeling om het beginsel van technologische neutraliteit na te leven. De maatregelen van de nationale, regionale of lokale overheden hadden dezelfde doelstelling en moeten gelet op hun nauwe onderlinge samenhang samen worden geanalyseerd als onderdeel van eenzelfde regeling. Dat werd verder gestaafd door het Gerecht, dat in zaak T-541/13 het volgende verklaarde ten aanzien van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 2013. Deze conclusie blijft ook geldig voor de maatregelen die in het onderhavige besluit worden onderzocht (dezelfde maatregelen als die welke in het besluit van 2013 werden onderzocht): “52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles