JAARVERSLAG over het begrotingsjaar 1991 vastgesteld

(92/C 330/01)

Dit verslag, te zamen met de antwoorden van de instellingen op

de opmerkingen van de Kamer, is vóór 30 november 1992 aan de

kwijting-verlenende autoriteiten en aan de andere instellingen toegezonden.

Aldo ANGIOI (voorzitter)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING (*)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

HET BEHEER EN DE CONTROLE VAN DE COMMUNAUTAIRE FINANCIËN

0.1. Of het nu gaat om de uitvoering van de algemene begroting of om die van de Europese Ontwikkelingsfondsen, de opmerkingen van de Kamer naar aanleiding van de controle van de communautaire financiën vloeien uit twee bronnen voort:

a)in de eerste plaats zijn fouten en onjuistheden grotendeels te wijten aan een ontoereikende redactie van de regels en verordeningen;

b)in de tweede plaats kunnen, zelfs indien de regelgeving goed is doordacht, organisatorische tekortkomingen leiden tot fouten of onregelmatigheden die noch worden ontdekt noch gecorrigeerd.

0.2. De steunregels ter compensatie van de prijzen ten behoeve van de producenten van rundvlees en olijfolie vormen hier voorbeelden van: in beide gevallen is het vaak moeilijk na te gaan of de begunstigde aanspraak heeft op steun, hetgeen gezien het grote aantal begunstigden (verscheidene miljoenen) betekent dat de uitgaven van de Gemeenschap niet correct kunnen worden gecontroleerd. De fouten in de opzet van deze regelingen kunnen niet tegen redelijke kosten worden gecorrigeerd.

0.3. In het algemeen gesproken moet er grote vooruitgang worden geboekt om de hervorming van de Structuurfondsen volledig effectief te doen zijn. De additionaliteit, die toch van essentieel belang is voor het welslagen van de hervorming, is nog niet in voldoende operationele en verifieerbare termen vertaald. Sommige basisbegrippen met betrekking tot de opleidingsmaatregelen zijn onvoldoende omschreven. Hieruit vloeien moeilijkheden bij de interpretatie voort, met name betreffende de financiering van de doelstellingen 3 en 4 van de hervorming. De problemen in verband met de indexering van de communautaire steun hadden voorkomen moeten worden.

0.4. Voor de externe hulp als geheel, ongeacht of het gaat om de landen uit Oost-Europa of de ontwikkelingslanden, zijn de regels en verantwoordelijkheden inzake de tegenwaardefondsen niet duidelijk, hetgeen tot voortdurende misverstanden leidt over de vraag hoe de fondsen gebruikt moeten worden. Een soortgelijk gebrek aan duidelijkheid valt te constateren met betrekking tot de regels over de toekenning van de steun aan de landen van Oost-Europa.

0.5. Aan de eisen inzake de boekhouding en de controle wordt niet altijd voldoende aandacht besteed op het moment waarop een steunregeling wordt voorgesteld, hetgeen het beheer van de regelingen zeer bemoeilijkt en soms onoverkomelijke moeilijkheden voor een goede boekhouding doet rijzen.

0.6. De Kamer kwam bepaalde organisatorische tekortkomingen op het spoor. Deze doen afbreuk aan de boeking en de controle van de communautaire middelen, zowel op het centrale niveau van de diensten van de Commissie als bij de overheid van de Lid-Staten of de derde landen die belast zijn met het beheer van de middelen der Gemeenschap. Deze tekortkomingen zijn geconstateerd in de structuur en bij het personeelsbestand van de diensten die verantwoordelijk zijn voor het financieel beheer, de boekhouding of de controle. Zij werken door in het ontbreken van de noodzakelijke gegevens, een slecht bijhouden van de documentatie en de dossiers, een ontoereikend toezicht, de ontoereikendheid van de procedurehandleidingen (of het ontbreken daarvan), of een ontbrekende scheiding van de voornaamste functies. De algemene kwaliteit van de interne controlesystemen wordt daardoor ongunstig beïnvloed.

0.7. Een van de voornaamste gecomputeriseerde boekhoudsystemen van de Commissie (Sincom-begrotingsboekhouding/uitgaven) is niet op de meest geschikte wijze opgezet; de procedures tot wijziging van de programma's zijn gebrekkig en het risico dat de controle verloren gaat is groot. Bovendien is het systeem te ingewikkeld, daar de ontwikkeling ervan niet voorafgegaan werd door een wezenlijke vereenvoudiging van de financiële regelgeving.

0.8. In het boekhoudsysteem betreffende de uitgaven van de Structuurfondsen worden de betalingen van voorschotten en de overdrachten van middelen naar tussenpersonen behandeld als definitieve betalingen aan de eindbegunstigden. Het gebruik van constante prijzen voor de operationele programma's en de daaruit voortvloeiende indexeringsberekeningen maken het boekhoudkundig en financieel beheer ingewikkeld, vergen steeds meer werkzaamheden, en veroorzaken vergissingen en andere moeilijkheden. In regio's met industriële achteruitgang hebben belangrijke financieringen nog betrekking op acties die kort voor de hervorming zijn goedgekeurd, hetgeen het effect van de hervorming vermindert. Er moet meer aandacht worden besteed aan het toezicht op het gebruik van de bijdragen en aan de ontwikkeling van steekproefonderzoek op de door de nationale overheden verstrekte verklaringen of op de subsidiabiliteit van de met communautaire middelen gefinancierde acties.

0.9. De controles betreffende de wijze waarop derden de werkzaamheden onder contract voor de Commissie uitvoeren, zijn vaak ontoereikend. Ten aanzien van de steun aan Oost-Europa zijn de opzet, de uitvoering en de controle van de programma's vaak aan consulenten toevertrouwd, hetgeen inhoudt dat de ordonnateurs en de financieel controleur hun controles moeten verbeteren om zich van de regelmatigheid van de uitgaven te vergewissen. Het beheer van het Europese Jaar van het toerisme door een externe firma is ook onvoldoende gecontroleerd.

0.10. Er werden tekortkomingen geconstateerd in de boekhoudcontrole en de interne controle bij de met de ontwikkelingshulp belaste diensten van de Commissie. Zij hebben betrekking op de organisatie van de financiële dienst, sommige van de procedures die door de ordonnateurs, de financieel controleur en de boekhoudkundige diensten worden toegepast, alsmede de werking van het geautomatiseerd systeem van kredietbeheer. Er bestaat geen adequate scheiding tussen de functies van ordonnateur en rekenplichtige voor de Europese Ontwikkelingsfondsen. Het ontbreken van voldoende gekwalificeerd personeel belet de delegaties correcte boekingen te verrichten en een toereikend toezicht te houden met betrekking tot de voorschotkassen van de projecten. Er wordt geen regelmatige toetsing verricht van de boekhouding van de delegaties aan de centrale rekeningen van de Commissie, waartussen de Kamer herhaaldelijk verschillen heeft ontdekt.

0.11. In strijd met de bepalingen van het Financieel Reglement wordt in de praktijk die bij de Commissie wordt gevolgd voor de inning van aan de Gemeenschap verschuldigde bedragen, waaronder de eigen middelen, geen onderscheid gemaakt tussen het voorstel tot vaststelling van een schuldvordering en de afgifte van de desbetreffende inningsopdracht, hetgeen een doeltreffende controle van de ontvangsten verhindert. Voorts leveren de vaststelling en inning van de eigen middelen bijzondere moeilijkheden op als gevolg van het tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten gedeelde beheer.

0.12. De controles van de Commissie op de administratieve organisatie en de interne controleprocedures van de Lid-Staten zijn te beperkt om haar in staat te stellen, zich te vergewissen van de juistheid van de boeking van de communautaire ontvangsten op nationaal niveau. Op het gebied van de traditionele eigen middelen hebben de onderzoekingen van de Kamer aangetoond dat de nationale administratieve systemen niet garandeerden dat het totaal van de eigen middelen op tijd ter beschikking werd gesteld. De in de Lid-Staten ingevoerde specifieke boekhouding om de vastgestelde, maar nog niet geïnde rechten te registreren, werd niet bevredigend geacht.

0.13. Hoewel de Commissie ingevolge artikel 205 van het EEG-Verdrag verantwoordelijk is voor de uitvoering van de begroting, heeft zij zich er vaak niet van vergewist of de nationale boekhoud- en controlesystemen betreffende de communautaire uitgaven toereikend zijn. De Kamer heeft echter al vaak kunnen waarnemen dat de nationale overheden de neiging hebben weinig prioriteit te verlenen aan de boeking en de controle van de communautaire middelen. Tijdens de controle op de uitgaven van het EOGFL-Garantie, die de Kamer het afgelopen jaar in verscheidene Lid-Staten heeft verricht, kon worden vastgesteld dat bepaalde bewijsstukken ontbraken of ontoereikend waren. In één Lid-Staat werden grote verschillen geconstateerd tussen de bedragen in de boekhouding en de bedragen die deze Lid-Staat bij de Commissie heeft gedeclareerd; in een andere Lid-Staat werden onverklaarde verschillen waargenomen tussen de centrale boekhouding en de systemen die gegevens bevatten. Sommige nationale controles berusten al te zeer op een onderzoek van de stukken uit de dossiers, waarbij de bewijskrachtige informatie van derden en de financiële staten van de ondernemingen worden veronachtzaamd en er niet vaak genoeg controles op de voorraden en de kwaliteit worden verricht.

0.14. Binnen de diensten van de Commissie ondervinden de controleurs van de Kamer moeilijkheden om alle bewijsstukken betreffende de financiële verrichtingen terug te vinden; dit komt vaak doordat de dossiers slechts matig worden bijgehouden, welke factor ook het zwakke beheer van de contracten en de steunregelingen in het algemeen kan verklaren. De inhoud en de structuur van dossiers betreffende acties die sterk met elkaar overeenkomen, bleken zeer verschillend te zijn. Ook de kwaliteit van de systemen voor de archivering van en de toegang tot documentatie, die een wezenlijk onderdeel vormt van het financiële beheer, is ongelijk.

0.15. De Commissie heeft onlangs een aantal initiatieven genomen om verbetering in de situatie te brengen. In het kader van de belangrijke veranderingen in het EOGFL-Garantie heeft zij de invoering voorgesteld van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor de compenserende steun, die gekoppeld is aan de oppervlakte van het bebouwde areaal of het aantal dieren dat de landbouwbedrijven bezitten. De ervaring van de Kamer met de kwaliteit van de kadasters, de registers van de gewassen en de systemen ter waarmerking van dieren toont dat het momenteel moeilijk en kostbaar is, controle uit te oefenen op dit soort steun aan de producenten.

0.16. Voor de Commissie lijkt een groot probleem voort te vloeien uit de wettelijke beperkingen op het verkrijgen van gedetailleerde informatie betreffende de aard en de doelmatigheid van de controlemaatregelen die door de Lid-Staten worden toegepast op de communautaire verrichtingen. In een onlangs gewezen arrest (Zaak C-303/90) heeft het Hof van Justitie beslist dat de Commissie niet bevoegd was om een "gedragscode" in te voeren krachtens een bepaling van een verordening van de Raad betreffende de nationale controles op de Structuurfondsen, aangezien dit de Lid-Staten verplichtingen met betrekking tot de controles zou opleggen die verder gingen dan specifiek is voorgeschreven in de genoemde verordening. Hieruit volgt dat alle bijzonderheden over de aard van de inlichtingen betreffende de nationale controles die aan de Commissie moeten worden doorgegeven, alsmede de frequentie waarmee en de wijze waarop dit gebeurt, in een verordening van de Raad moeten worden vastgesteld, tenzij de Lid-Staten bereid zijn deze informatie vrijwillig door te geven.

>REFERENTIE NAAR EEN FILM>

Opmerkingen over de ontvangsten en beleidskredieten van de Commissie en over de Europese ontwikkelingsfondsen

DEEL I

HOOFDSTUK 1 (*) Eigen middelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>