SPECIAAL VERSLAG Nr. 12/98 over de uitvoering van de operationele programma's betreffende de bevordering van de plattelandsontwikkeling in de zones van doelstelling 5b), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (vastgesteld krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 356/02)

1. DOELSTELLINGEN EN BEREIK VAN HET ONDERZOEK

1.1. Het door de Kamer verrichte onderzoek had betrekking op de afsluiting van de operationele programma's (OP's) betreffende de eerste programmeerperiode sinds de hervorming van de Structuurfondsen (SF) waartoe in 1988 werd besloten (1) (1989 - 1993) in de zones van doelstelling 5b) ter bevordering van de plattelandsontwikkeling; het betrof met name de verificatie in het licht van zowel de wettigheid/regelmatigheid als het goed financieel beheer, van het beheer van de uit het EOGFL-Oriëntatie afkomstige communautaire middelen die aan de uitvoering van die programma's zijn besteed.

1.2. De controle betrof de volgende gebieden:

a) de situatie in verband met de afsluiting van de OP's;

b) de betrouwbaarheid van de officiële uitgavenverklaringen en de uitvoeringsverslagen;

c) de kwaliteit van de systemen voor beheer van en toezicht op de OP's;

d) de overgang naar de tweede programmeerperiode (1994 - 1999).

1.3. Het onderzoek werd verricht bij de bevoegde diensten van de Commissie en van de lidstaten. Het had met name betrekking op een steekproef van 12 al dan niet afgesloten OP's, waarvoor 388,3 Mio ECU aan steun ofwel 36 % van de totale bijdrage van het EOGFL-Oriëntatie aan doelstelling 5b) werd uitbetaald. Er werden controlebezoeken afgelegd in Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland en Spanje ten aanzien van 60 maatregelen en 272 projecten, waarvan er 101 bij de uiteindelijke begunstigden werden gecontroleerd.

1.4. Bijlage 1 bevat een overzicht van de basisbeginselen en doelstellingen van de hervorming en de fundamentele elementen voor de uitvoering ervan.

2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

2.1. Van de 58 OP's die in het kader van doelstelling 5b) uit het EOGFL-Oriëntatie werden gefinancierd, werden er slechts 12 binnen de aanvankelijk gestelde termijn afgesloten. Eind 1997 waren 32 OP's nog steeds niet afgesloten (zie de paragrafen 3.1 - 3.9).

2.2. Bij 7 op 11 van de 12 onderzochte OP's kwamen de bedragen in de uitgavenverklaringen die de lidstaten tot staving van hun verzoek om saldobetaling aan de Commissie toezenden, niet overeen met de werkelijke uitgaven omdat er verschillen bestonden tussen de bedragen van de ontvangen en de gebruikte EOGFL-kredieten, er rekening gehouden werd met geraamde uitgaven of het onmogelijk was de ingediende lijsten met projecten te bekrachtigen (zie de paragrafen 4.1 - 4.4).

2.3. De uitvoeringsverslagen van de OP's volstaan niet om de Commissie een nauwkeurig beeld te geven van de voltooide werkzaamheden omdat de indicatoren betreffende de materiële uitvoering onvolledig en de financiële gegevens te algemeen zijn (zie de paragrafen 4.5 - 4.9).

2.4. Deze situatie is ontstaan door de opeenvolgende vertragingen die hebben geleid tot een opeenstapeling van verrichtingen aan het einde van de periode. Deze vertragingen deden zich vanaf het begin van de programmering van de verrichtingen voor en de negatieve invloed ervan werd niet gecorrigeerd door de mechanismen voor beheer en toezicht.

2.5. Voor de aanvankelijke programmering heeft de Commissie in 1989 ten aanzien van de 58 betrokken OP's geen besluit genomen; zij keurde er slechts 5 goed in 1990, 50 in 1991 en 2 in 1992. Het laatste OP werd pas in 1993, dus in het laatste jaar, goedgekeurd (zie de paragrafen 5.1 - 5.4).

2.6. Om de problemen door de verkorting van de uitvoeringsperiode van de OP's op te vangen, hebben de nationale beheerders aanvankelijk niet-geselecteerde projecten weer opgevoerd en voor het tijdvak 1994 - 1999 geprogrammeerde acties vervroegd (zie de paragrafen 5.5 en 5.6).

2.7. Voorts moest de Commissie aan het eind van de periode bijna systematisch termijnverlengingen en inhoudelijke wijzigingen van de OP's toestaan. Dit was nadelig voor de samenhang in de programmering (zie de paragrafen 5.7 - 5.9).

2.8. De onenigheid over de definitie van het begrip vastlegging leidde tot een blokkade waardoor de meeste OP's in een lidstaat niet konden worden afgesloten (zie de paragrafen 5.10 en 5.11).

2.9. Verschillende acties of begunstigden werden juist voor het verstrijken van de daarvoor gestelde - en reeds verlengde - termijn geselecteerd. De aldus verrichte selecties waren onvoldoende gemotiveerd (zie paragraaf 5.12).

2.10. De mechanismen voor beheer en toezicht, waarmee deze tekortkomingen hadden moeten worden gecorrigeerd, bleken ondoeltreffend. Ofwel heeft de Commissie niet alle noodzakelijke aandacht besteed aan de controle van de verzoeken om betaling van het saldo voor elke jaartranche en deze slechts als een financiële routinehandeling opgevat, ofwel werden de voor de technische bijstand bestemde kredieten voor andere doeleinden gebruikt (zie de paragrafen 5.14 - 5.25).

2.11. Deze zwakke punten werden nog verergerd door de ontoereikendheid van de controles ter plaatse die de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten verrichtten (zie de paragrafen 5.26 - 5.31).

2.12. Voorts stelden de tijdens de uitvoering van de OP's opgestelde evaluaties de beheerders niet in staat er lering uit te trekken (zie de paragrafen 5.32 en 5.33).

2.13. Ten slotte viel de uitvoering van de acties goeddeels samen met de start van de programma's van de tweede periode, hetgeen leidde tot verwarring tussen beide periodes en vertragingen in de tweede periode (zie de paragrafen 5.34 - 5.37).

3. DE SITUATIE INZAKE DE AFSLUITING VAN DE OP'S

3.1. Het beheer van de programma's wordt gedeeld door de Commissie en de lidstaten. Voor de Commissie is deze taak toevertrouwd aan twee diensten: DG VI/F.I/3, die zorgt voor het beheer van alle operationele kwesties, en DG VI/G3 die zich hoofdzakelijk bezighoudt met de financiële realisatie ervan, met de controle van uitgavendeclaraties van de lidstaten en met de verzoeken om vastlegging of betaling. In de lidstaten wordt deze taak overgelaten aan de in de programma's aangewezen diensten.

3.2. Voor de eerste periode heeft de Commissie goedkeuringsbesluiten vastgesteld voor de communautaire bestekken (CB's) en de desbetreffende OP's die zijn opgesomd in tabel 1. Er werden 44 CB's goedgekeurd, waarmee in totaal 2 606,7 Mio ECU aan communautaire kredieten uit hoofde van de Structuurfondsen is gemoeid; de bijdrage van het EOGFL-Oriëntatie beliep 1 068,6 Mio ECU (41 %). De CB's leidden tot 74 uit één of meer fondsen gefinancierde OP's en het EOGFL-Oriëntatie nam deel aan de financiering van 58 daarvan.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. De uiterste datum voor de communautaire vastleggingen van de OP's van de eerste periode was 31 december 1993. De nationale betalingen moesten uiterlijk twee jaar later plaatsvinden en de Commissie moest de saldi betalen vóór 31 augustus 1996. De uiterste datum voor de vastleggingen werd aangehouden, die voor de communautaire betalingen niet.

3.4. Per 31 december 1993 bedroegen de vastleggingen van het EOGFL-Oriëntatie voor de OP's 1 084,96 Mio ECU (zie tabel 2). Deze kredieten hadden over een periode van vijf jaar moeten worden gespreid, maar 80 % van het totale bedrag werd vastgelegd in de loop van de laatste twee jaar van de programmering. Als rekening wordt gehouden met de per 31 december 1997 geboekte vrijmakingen belopen de werkelijke vastleggingen 1 072,64 Mio ECU. De betalingen bedroegen 988,79 Mio ECU.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.5. Per 31 december 1997 waren 26 OP's, dus minder dan de helft, afgesloten. Daarvan waren er slechts 12 afgesloten binnen de termijn die in de goedkeuringsbesluiten van de OP's was vastgesteld.

3.6. De verdeling van de 32 OP's die aan het eind van het begrotingsjaar 1997 nog niet waren afgesloten, is als volgt:

- 22 in Frankrijk (van de 28),

- 4 in Italië (van de 8),

- 3 in Duitsland (van de 8),

- 2 in Spanje (van de 8),

- 1 in Denemarken (van 1).

3.7. Frankrijk had bij brief d.d. 10 december 1993 van de Commissie zes maanden uitstel van de afsluitingsdata voor de vastleggingen en betalingen gekregen (2). Bij 22 OP's werden de nieuwe termijnen niet nageleefd omdat Frankrijk aangaande de officieel gedeclareerde uitgaven nog aanvullende inlichtingen moest verstrekken.

3.8. Bij acht OP's hebben de lidstaten zich niet gehouden aan de termijnen voor de toezending van de saldoaanvragen aan de Commissie. Bij twee ervan was die toezending eind 1997 nog niet verricht.

3.9. In het algemeen zijn er zowel wat de EFRO-bijdragen als wat de ESF-bijdragen betreft vertragingen te melden bij de saldobetaling. Daardoor zijn er van de 74 OP's van doelstelling 5b) die mede door de Gemeenschap werden gefinancierd per 31 oktober 1997 slechts acht afgesloten.

4. OFFICIËLE VERKLARING OMTRENT DE UITGAVEN EN UITVOERINGSVERSLAGEN

4.1. De communautaire betalingen worden verricht op basis van een betalingsaanvraag die door de verantwoordelijke nationale instantie wordt opgesteld en ondertekend (3). Voor de betaling van het saldo van elke jaartranche is het bovendien vereist dat de lidstaat een voortgangsrapport betreffende de tenuitvoerlegging van de bijstand van het Fonds alsook een verklaring omtrent de juistheid van de verstrekte inlichtingen indient.

Betrouwbaarheid van de verklaringen omtrent de uitgaven

4.2. In de regelgeving worden voor de afsluiting van een programma niet meer eisen gesteld dan die welke hiervoor zijn beschreven. In de praktijk wordt een programma als afgesloten beschouwd als de saldi van alle tranches zijn betaald. De verklaringen en attesten betreffende de laatste tranche verschillen niet van die voor de voorafgaande tranches.

4.3. De verklaringen zouden de Commissie volledige zekerheid moeten geven over de realiteit en subsidiabiliteit van de gedeclareerde uitgaven. Uit een onderzoek van de verklaringen van verschillende lidstaten blijkt het volgende:

a) er werden verklaringen over bedragen ingediend zonder dat de realiteit ervan door bewijsstukken werd gestaafd en zonder dat het mogelijk was ze bij controles ter plaatse te traceren;

b) andere bedragen kwamen niet overeen met werkelijke uitgaven;

c) uitgaven waarover een verklaring werd ingediend komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat:

- communautaire bijstand werd gevraagd voor acties die hetzij vóór, hetzij na de subsidiabiliteitsperiode werden gevoerd;

- bepaalde acties en uitgaven niet voldeden aan de voorschriften van de verordening betreffende het Fonds of van de programma's;

- rekening werd gehouden met huishoudelijke uitgaven, met name door inhoudingen op de aan de begunstigden uitgekeerde bedragen voor administratie- en personeelskosten.

Bovendien is er bij deze uitgaven sprake van tekortkomingen bij de toepassing van de procedures voor aanbestedingen en het sluiten van openbare overeenkomsten, zoals onvolledige technische en administratieve dossiers betreffende de gunning van overeenkomsten.

4.4. In verband met paragraaf 4.3, sub a), moet worden opgemerkt dat de Kamer een extra controlebezoek moest organiseren naar de deelstaat Beieren, die nochtans de hoofdbegunstigde van de Structuurfondsen voor doelstelling 5b) is met meer dan 10 % van de bijstand van de Fondsen, om de bewijsstukken te verzamelen die tijdens de eerste controle niet konden worden overgelegd. De tijdens deze extra controle ter beschikking van de Kamer gestelde stukken bleken echter niet erg concludent te zijn.

De uitvoeringsverslagen

4.5. Krachtens artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 (4) moeten de lidstaten de Commissie verslagen toezenden over de tenuitvoerlegging van de jaartranches alsmede, binnen zes maanden na de voltooiing van een programma, een eindverslag. In deze verslagen moeten met name aan de hand van vooraf omschreven materiële en financiële indicatoren de gemaakte vorderingen worden beschreven.

4.6. Deze verslagen bevatten dikwijls globale financiële inlichtingen die gebundeld worden aangevraagd en niet volstaan voor de vaststelling van:

- de totale kosten van de projecten,

- de subsidiabele kosten,

- het deel dat overheidsuitgaven betreft,

- de bijdrage van het EOGFL en/of de andere Fondsen.

4.7. Voorts zijn de gegevens in de verslagen over de uitvoering van de programmatranches moeilijk aan te sluiten op de officiële verklaringen omtrent de uitgaven wegens de verschillende data waarop zij zijn opgemaakt.

4.8. Doordat deze gegevens weinig gedetailleerd zijn en onmogelijk op de verklaringen kunnen worden aangesloten, boeten zij sterk aan belang in. In de praktijk betaalt de Commissie saldi van tranches op basis van de verklaringen, na een zeer oppervlakkig onderzoek van de verslagen.

4.9. Omdat de verslagen vaak niet worden aangevuld met materiële indicatoren, kunnen de beheerders van de Commissie daaruit niet de nodige informatie halen om de acties te begrijpen. Dat betekent dat de afsluiting van de jaartranches en die van de OP's geen zekerheid bieden over de verwezenlijking van de in de OP's vastgelegde doelstellingen maar een louter formele financiële procedure vormen.

5. SYSTEEM VAN BEHEER EN TOEZICHT

Tenuitvoerlegging van de OP's

5.1. Door de opeenvolgende vertragingen vanaf het begin van de programmering (zie de paragrafen 5.3 en 5.4) was een concentratie van de acties aan het eind van de periode onvermijdelijk. De hervorming van de Structuurfondsen had in principe echter moeten leiden tot een samenhangende programmering, een beter beheer van de Fondsen, een permanent toezicht en een evaluatie van de acties.

Programmering

5.2. De programmering is toegespitst op:

- de CB's, waarin de doelstellingen worden beschreven, alsmede de strategie om deze in de voorziene tijd te bereiken;

- de OP's, waarin de verschillende vormen van bijstandsverlening worden vastgesteld om in het veld het in de CB's vastgelegde beleid te concretiseren.

5.3. De in de CB's vastgelegde doelstellingen kunnen slechts binnen de gestelde termijn worden gerealiseerd als de CB's en OP's vroeg genoeg worden goedgekeurd. De CB's werden echter pas medio 1990 vastgesteld en de lange instructieperiodes van de OP's beliepen vaak meer dan de in Verordening (EEG) nr. 4253/88 voorgeschreven zes maanden. Dit was het geval bij 40 van de 58 OP's; de gemiddelde duur van de instructie was acht maanden en in twee gevallen duurde ze zelfs 22 maanden.

5.4. Hoewel de programmeerperiode in 1989 begon, werd in dat jaar dan ook geen enkel OP goedgekeurd. Vijf werden er goedgekeurd in 1990, 50 pas in 1991, twee in 1992, dus één jaar vóór de aanvankelijke einddatum. Het laatste OP werd pas in 1993 goedgekeurd.

5.5. Wegens de verkorting van de uitvoeringsperiode als gevolg van de aanvankelijke programmering gingen de Franse regio's ertoe over, reeds uitgevoerde acties te selecteren (5). In de regio Basse Normandie ontstond meer dan 32 % van de overheidsuitgaven van de projecten van de onderzochte nevenmaatregelen door deze handelwijze en de controle wees uit dat deze projecten a posteriori in het OP waren opgenomen. Hoewel deze uitgaven volgens de voorschriften in aanmerking kunnen komen als de betalingen binnen de subsidiabiliteitsperiode waren verricht, doet deze handelwijze afbreuk aan de programmering doordat er met terugwerkende kracht werd gewerkt en de in het programma opgenomen acties willekeurig werden uitgesplitst in verschillende categorieën waarvoor niet dezelfde regels gelden.

5.6. Om te voorkomen dat communautaire middelen onbenut bleven, werden verschillende inhaalmanoeuvres uitgevoerd. In de regio Limousin werd dit gedaan door in het nieuwe EPD geprogrammeerde acties over te brengen naar het OP en geannuleerde acties te vervangen. Met deze verschuivingen, die indruisen tegen de subsidiabiliteitsregels, was naar schatting bijna 2 % van het bedrag der gedeclareerde overheidsuitgaven gemoeid.

Herprogrammering

5.7. Door de hervorming kreeg de uitvoering van de acties een zekere soepelheid, omdat in het kader van het partnerschap tussen de Commissie en de lidstaat de mogelijkheid werd geboden de aanvankelijke programmering te wijzigen. Zo werd voor 34 van de goedgekeurde CB's ter uitvoering van doelstelling 5b) een besluit tot wijziging genomen. Krachtens de besluiten betreffende de OP's kan, naar gelang van het belang ervan, hetzij bij eenvoudige resolutie van het comité van toezicht, hetzij bij wijzigingsbesluit van de Commissie tot herziening worden besloten.

5.8. Voor 45 van de 51 volgens laatstgenoemde procedure gewijzigde OP's werden de besluiten genomen in november en december 1993, dus in de twee maanden vóór de einddatum. Hier gaat het niet om een werkelijke herprogrammering, maar om het aanvaarden van een bestaande toestand door de Commissie.

5.9. De wijzigingen van de comités van toezicht betroffen met name de financieringsplannen van de programma's en de inhoud van de maatregelen. Aan het eind van de periode wijzen deze aanpassingen op een gebrek aan striktheid bij de aanvankelijke programmering.

Toepassing van de basisbegrippen

5.10. Volgens de Franse autoriteiten vormt de beslissing van de uiteindelijke begunstigde om deel te nemen aan de verwezenlijking van het OP de juridische verbintenis die recht geeft op communautaire financiering, ongeacht het besluit van de bevoegde nationale instanties over de toekenning van een financiële bijdrage. Wegens dit probleem bij de toepassing van de communautaire voorschriften en van het besluit tot steunverlening uit het Fonds, dat eind 1997 nog niet was opgelost, werd de saldobetaling voor 22 OP's opgeschort.

5.11. Dat deze kwestie nog zo laat opkomt doet vragen rijzen over de doeltreffendheid van het partnerschap tussen de Commissie en deze lidstaat, de grootste begunstigde van doelstelling 5b), met betrekking tot het beheer van en het toezicht op de programma's.

Selectie van acties en begunstigden

5.12. De door de nationale beheerders toegepaste procedures voor de selectie van acties en begunstigden worden gekenmerkt door tekortkomingen in de criteria. Naast deze tekortkomingen werden de volgende feiten geconstateerd:

a) communautaire steun uit hoofde van de OP's werd voor acties toegekend tegen voorwaarden die minder streng waren dan die welke in de specifieke verordeningen zijn vastgesteld;

b) er werd onvoldoende rekening gehouden met het nut en de levensvatbaarheid van de projecten;

c) er werden verschillende specifieke steunverleningspercentages (van 17 tot 75 %) gehanteerd voor soortgelijke, onder één maatregel vallende acties.

Regeling van het toezicht

5.13. Voor het toezicht wordt zorg gedragen doordat de communautaire en nationale beheerders deelnemen aan de vergaderingen van het toezichtcomité van de programma's, dat als hoofdtaak heeft ervoor te zorgen dat de acties voldoen aan de bepalingen van de verordeningen en programma's. Het moet worden uitgeoefend aan de hand van financiële en materiële indicatoren. De doeltreffendheid ervan hangt af van de kwaliteit van die indicatoren en van de doorzichtigheid in het beheer van de fondsen.

Financieel toezicht

5.14. Krachtens de bepalingen van artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 zou elk voorschot moeten worden aangewezen op de verplichtingen van de betrokken tranche. Maar in de door het EOGFL gevolgde procedure voor de boeking van de verplichtingen en betalingen worden eenvoudigheidshalve stelselmatig eerst de saldi van de oudste verplichtingen betaald (6). Deze procedure is echter strijdig met de voorschriften betreffende de Fondsen en met het Financieel Reglement. Zij doet afbreuk aan de jaarperiodiciteit van de tranches en belet financiële analyses tijdens de looptijd van het programma.

5.15. Voorts wordt volgens het bestaande financieringsmechanisme voor elke jaartranche van de OP's aan de betrokken lidstaat een eerste voorschot betaald. Vervolgens wordt een tweede voorschot betaald op basis van de verklaring dat de werkelijke uitgaven 50 % van dat eerste voorschot uitmaken. Na een laatste verklaring kan de Commissie het saldo van de betrokken jaartranche betalen. Tot aan het tijdstip waarop de lidstaten de definitieve verklaring omtrent de werkelijk gedane uitgaven van een tranche indienen, zijn de betalingen van de Commissie voorschotten die overeenkomstig artikel 71 van het Financieel Reglement op een tussenrekening zouden moeten worden geboekt. De Commissie boekt de voorschotten echter als definitieve uitgaven, zodat de financiële staten van de Gemeenschap niet de werkelijke uitvoering van de programma's weergeven.

5.16. Aan de saldobetaling van een tussentijdse tranche wordt geen bijzondere aandacht besteed. In de praktijk behandelt de Commissie deze betalingen op dezelfde wijze als de voorschotten en beschouwt ze alleen de betaling voor de laatste tranche als een saldobetaling (7). Het gebrek aan striktheid en met name de tekortkomingen die werden geconstateerd bij het toezicht op de financiële uitvoering van de OP's, meer bepaald bij de afsluiting van elke jaartranche, levert problemen op bij de definitieve afsluiting, terwijl deze al veel eerder geregeld hadden kunnen worden indien er bij de afsluiting van de jaartranches doeltreffende controles waren verricht.

5.17. Op nationaal niveau ontstonden er naast de aanloopproblemen nog andere moeilijkheden, met name door:

a) het ontbreken van een beschrijving van alle procedures vanaf de indiening van het project tot aan de laatste controle van de uitgavendeclaratie;

b) de tekortkomingen van een manueel toezicht dat niet volstond om naast de materiële fouten ook principiële onregelmatigheden te ontdekken die de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gemelde gegevens en bijgevolg de geldigheid van de uitgavendeclaraties in het geding brengen;

c) een gebrekkige informatisering van de gegevens, die tot moeilijkheden leidt bij de voorbereiding van de stukken die vereist zijn voor het aanvragen van saldobetalingen en het opstellen van het eindverslag;

d) de toename van het aantal intermediairs bij het beheer van de steun, waardoor de betaling aan de uiteindelijke begunstigden wordt vertraagd en het toezicht op de steun wordt bemoeilijkt.

5.18. In haar antwoord op speciaal verslag nr. 4/90 over de geïntegreerde mediterrane programma's (GMP's) (8) heeft de Commissie gewezen op de terughoudendheid van de nationale autoriteiten om betrouwbare indicatoren aan te geven en een systeem in te voeren waardoor de "doorzichtigheid van het beheer" wordt gegarandeerd. Uit de controles betreffende de tenuitvoerlegging van doelstelling 5b) blijkt dat de situatie weinig is veranderd.

Materieel toezicht

5.19. Toezicht op de uitvoering van de acties is onmisbaar om de partners in staat te stellen te onderzoeken hoe de situatie werkelijk is en tijdig in te grijpen om afwijkingen te corrigeren. Dit toezicht is voor de acties tijdens de eerste periode echter ontoereikend gebleven. De soms matige kwaliteit van de afsluitingsverslagen getuigt hiervan.

5.20. Zo bleek uit de verrichte controles dat in sommige gevallen:

- de operationele overzichten van de acties niet waren bijgewerkt;

- geplande acties niet waren uitgevoerd;

- de analyse van de redenen voor deze niet-uitvoering niet was geformaliseerd;

- acties waren vervangen, eveneens zonder enige formalisering.

5.21. Tijdens bezoeken ter plaatse was het niet steeds mogelijk, verband te leggen tussen de in de verslagen vermelde financiële gegevens en de geconstateerde feiten. Deze situatie vloeit voort uit het feit dat er financiële tranches in aanmerking worden genomen die losstaan van de feitelijke uitvoering, dat er gewerkt wordt met voorlopige afrekeningen die verschillen van de stand van uitvoering, dat er in de periode waarop de uitgaven betrekking hebben geen activiteiten hebben plaatsgehad, dat het bestek niet is nageleefd of dat de bij de goedkeuring van het project gekozen doelstellingen worden gewijzigd. In andere gevallen maakt de systematische toepassing van forfaitaire prijzen tot staving van de uitgaven een echte verevening van de uitvoeringskosten onmogelijk.

Technische bijstand

5.22. In de OP's zijn uit hoofde van specifieke maatregelen kredieten uitgetrokken voor de technische bijstand bij het beheer, het toezicht en de evaluatie, teneinde systemen te kunnen invoeren voor het verzamelen, consolideren en analyseren van de gegevens.

5.23. De lidstaten hebben deze kredieten vaak gebruikt ter dekking van kosten die geen verband hielden met de doelstellingen van de technische bijstand, met name voor de betaling:

a) van huishoudelijke uitgaven van de beherende nationale diensten, waaronder de salarissen van de ambtenaren;

b) van operationele activiteiten van openbare lichamen zonder verband met de in de OP's vastgestelde maatregelen.

5.24. De werkelijke kosten van de technische bijstand bleken overigens hoger dan de in de programma's vastgestelde bedragen, omdat beleidskredieten werden gebruikt voor acties die met technische bijstand gelijk te stellen waren. Zo werden twee gevallen geconstateerd waarin meer dan 15 % van de kredieten voor operationele maatregelen gingen naar acties voor beheer en begeleiding. Daar deze voor de tenuitvoerlegging van het programma bestemd waren, vielen zij onder de technische bijstand. Zij verzwakten het effect van de betrokken maatregelen.

5.25. Een dergelijke situatie is bovendien laakbaar omdat zij strijdig is met het beginsel van specificiteit der kredieten, omdat zij het zeer moeilijk maakt de werkelijke kosten van de technische bijstand te schatten en omdat zij ertoe leidt dat huishoudelijke uitgaven van de nationale instanties, die reeds zijn gedekt door de desbetreffende overheidsbegrotingen, ten laste van de algemene begroting van de Gemeenschap komen.

Controles

5.26. De diensten van de Commissie hebben in het tijdvak 1992 - 1997 in verband met 23 van de 58 OP's van doelstelling 5b) 21 controlebezoeken afgelegd. In de verslagen over deze controles wordt gewag gemaakt van verschillende zwakke punten en tekortkomingen die bij de tenuitvoerlegging van de OP's werden geconstateerd.

5.27. Gelet op deze resultaten en op de ingewikkeldheid van elk OP zou de Commissie haar controles moeten versterken. In dit opzicht wekt het verbazing dat voor het OP Beieren ondanks het financiële belang ervan (zie paragraaf 4.4) geen enkele controle ter plaatse is verricht.

5.28. De controles door de nationale diensten waren niet erg talrijk en betroffen slechts beperkte terreinen. De door de bevoegde autoriteiten aangeduide verificaties ter plaatse betreffende een maatregel van de deelstaat Hessen werden bijvoorbeeld niet onderbouwd door een volledige documentatie. In een specifiek geval werd een project van 2,7 Mio ECU financieel afgesloten zonder dat de verplichte technische controle was verricht. Over deze controles werd niet systematisch een verslag opgesteld.

5.29. In twee gevallen werden de controles door een interne accountantsdienst verricht. Maar de tot de nationale beheerders gerichte aanbevelingen sorteerden niet altijd effect en de Commissie werd hierover niet ingelicht.

5.30. Het ten behoeve van Beieren vastgestelde OP werd in 1994 gecontroleerd door de rekenkamer van de deelstaat. Het verslag bevat belangrijke controlebevindingen.

5.31. De controles werden soms toevertrouwd aan de diensten die de dossiers hadden samengesteld. Deze handelwijze is strijdig met de scheiding van functies tussen beheers- en controlediensten.

Evaluatie

5.32. De Commissie heeft in 1994 overeenkomstig artikel 26 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 voor 21 OP's een evaluatie achteraf laten verrichten. In werkelijkheid kan dit echter niet als een evaluatie achteraf worden beschouwd omdat de betrokken OP's nog in volle uitvoering waren. Voorts vond bij deze evaluatie geen coördinatie met de regionale autoriteiten plaats en werden de resultaten ervan niet altijd met die autoriteiten besproken.

5.33. Van de twaalf door de Kamer gecontroleerde programma's werd er overigens slechts één op initiatief van de nationale autoriteiten achteraf geëvalueerd. Bij de andere werden meestal alleen globale analyses verricht ter voorbereiding van de EPD's van de tweede periode.

Overgang naar de tweede periode

5.34. De EPD's van de nieuwe periode worden gekenmerkt door een versoepeling van de criteria voor de indeling in zones van doelstelling 5b) en door een toename van het aantal kleine zones, hetgeen indruist tegen de met de hervorming beoogde concentratie. Nog steeds krijgen de voor doelstelling 5b) in aanmerking komende regio's andere grenzen dan de staatkundige en economische gebieden waarvoor statistieken beschikbaar zijn. Het toezicht op de uitgaven blijft ingewikkeld en de invloed van bepaalde maatregelen valt onmogelijk te beoordelen.

5.35. In de financieringsplannen van de 84 goedgekeurde EPD's was voor de eerste vier uitvoeringsjaren (1994 - 1997) 1 791,4 Mio ECU aan vastleggingskredieten opgenomen. Maar de uitvoering van de programma's heeft reeds vertraging opgelopen en voor dit tijdvak werden slechts voor een bedrag van 1 440,2 Mio ECU betalingsverplichtingen aangegaan.

5.36. De ramingen voor het eerste jaar werden gemakkelijk gerealiseerd dankzij de automatische betalingsverplichting van de eerste tranche. Voor 1995 werden de ramingen echter in genen dele gehaald: van de geraamde 441,9 Mio ECU werd slechts 249,5 Mio ECU ofwel 56 % aan betalingsverplichtingen aangegaan.

5.37. De uitvoering van de OP's viel dikwijls samen met de start van de EPD's en in dat geval werden bepaalde verrichtingen over de twee programmeerperiodes verdeeld. Het uitzonderlijk karakter van deze handelwijze daargelaten, bleek uit de controles dat de materiële en financiële realiteit van de twee fasen van de projecten, en dus de rechtvaardiging van de koppeling aan verschillende programmeerperiodes, niet altijd konden worden aangetoond.

6. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

6.1. De grote vertraging bij de afsluiting van de OP's zou de Commissie en de lidstaten ertoe moeten aanzetten de procedures voor programmering en toezicht grondig te herzien. Met name wat de tenuitvoerlegging betreft worden er door de lidstaten methoden toegepast om de achterstand bij de uitvoering van de OP's in te halen, zoals de toepassing van ruimere selectiecriteria, de programmering "met terugwerkende kracht", waarbij reeds gedane uitgaven worden opgevoerd, en de herprogrammering om nieuwe uitgaven goed te keuren; deze methoden zijn ondoorzichtig en zouden moeten worden herzien (zie de paragrafen 3.1 - 3.9).

6.2. De procedure inzake de officiële verklaringen vertoont een groot aantal onnauwkeurigheden en onregelmatigheden. Aangezien de door een overheidsinstantie afgegeven verklaring over de uitgaven een rechtshandeling is die de ontvanger ervan een garantie biedt en degene die haar afgeeft bindt, zou het gebrek aan betrouwbaarheid van deze verklaringen de Commissie ertoe moeten brengen haar controlesysteem en de bestaande mechanismen om tot communautaire betalingen over te gaan, te herzien (zie de paragrafen 4.1 - 4.9).

6.3. Het beheers- en toezichtsysteem vertoont op het niveau van de programmering en de herprogrammering een aantal tekortkomingen. Wat betreft de praktische toepassing van de definities van de basisbegrippen zou de Commissie ervoor moeten zorgen op duidelijke wijze toepassingsregels vast te stellen en van meet af aan moeten nagaan of alle lidstaten de interpretatie ervan accepteren (zie de paragrafen 5.1 - 5.11).

6.4. Bij de mechanismen voor de selectie van de acties en de begunstigden zijn duidelijk omschreven selectiecriteria nodig om de beslissingen van de beheersdiensten stevig te onderbouwen en om te zorgen voor samenhang van de bijdragen voor de verschillende soorten steunverlening en voor een doorzichtige tenuitvoerlegging van de acties (zie paragraaf 5.12).

6.5. Ten aanzien van het financiële toezicht hadden de problemen bij de afsluiting van de jaartranches telkens in die fasen tijdens het programma moeten worden opgelost. Een op het saldo van elke tranche toegespitste controle biedt het voordeel van continuïteit en zou tal van problemen aan het eind van het programma en de daaruit voortvloeiende hindernissen voor de afsluiting voorkomen. Die controle zou leiden tot een meer permanent en doeltreffend toezicht en dus tot een betere beheersing van de krachtens de OP's uitgevoerde acties door de Commissie en de lidstaten (zie de paragrafen 5.14 - 5.18).

6.6. De kredieten voor technische bijstand, die waren bestemd voor de verbetering van het beheer, het toezicht en de evaluatie van de OP's, zijn herhaaldelijk gebruikt voor andere financieringen. De Commissie moet erop toezien dat deze kredieten slechts voor de aangewezen doeleinden worden bestemd. Elk ander gebruik is immers in strijd met het begrotingsbeginsel van specificiteit van de kredieten (zie de paragrafen 5.22 - 5.25).

6.7. Aangezien de controle van de OP's tekortschiet of zelfs ontbreekt, moet worden gezorgd voor versterkte controles van de Commissie. Elk OP zou ten minste eenmaal ter plaatse moeten worden geverifieerd. Over de door de lidstaten verrichte controles zou telkens een verslag moeten worden opgesteld en de voornaamste bevindingen zouden de Commissie ter kennis moeten worden gebracht. Een betere coördinatie van de controles van de Commissie en de lidstaten is noodzakelijk (zie de paragrafen 5.26 - 5.31).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 16 en 17 september 1998.

Voor de Rekenkamer

Bernhard FRIEDMANN

President

(1) Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185 van 15.7.1988, blz. 9).

(2) Besluit van 19 december 1995 voor het OP Massif central.

(3) Met uitzondering van het eerste voorschot van de eerste tranche, dat automatisch wordt betaald.

(4) PB L 374 van 31.12.1988, blz. 1.

(5) Deze handelwijze werd vergemakkelijkt door de procedure van de alternatieve betaling, waarbij de overheidsuitgaven worden verdeeld over communautaire en nationale bijdragen en de afzonderlijke projecten op verschillende financieringsbronnen worden aangewezen.

(6) Zie in dit verband het speciaal verslag tot staving van de betrouwbaarheidsverklaring over 1995, paragraaf 3.26, en het verslag over 1996, paragraaf 21.4.

(7) Zie het antwoord op de paragrafen 3.34 en 3.35 van het DAS-verslag over het begrotingsjaar 1995.

(8) PB C 298 van 28.11.1990.

BIJLAGE

DOELSTELLING 5b) EN DE HERVORMING VAN DE STRUCTUURFONDSEN

1. De hervorming van de Structuurfondsen berust op vier basisbeginselen: concentratie, partnerschap, programmering en additionaliteit. Deze vier beginselen moeten ten grondslag liggen aan verwezenlijking van de zes doelstellingen van de Structuurfondsen.

2. Het EOGFL-Oriëntatie neemt deel aan de verwezenlijking van drie van deze doelstellingen:

a) doelstelling 1, ter bevordering van de ontwikkeling en de aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand;

b) doelstelling 5, die twee delen omvat:

- doelstelling 5a), specifiek voor het EOGFL-Oriëntatie, ter versnelde aanpassing van de landbouwstructuur;

- doelstelling 5b), waarbij ook het EFRO en het ESF betrokken zijn, ter bevordering van de plattelandsontwikkeling;

c) doelstelling 6, ter ontwikkeling van regio's met een geringe bevolkingsdichtheid (deze doelstelling werd ingevoerd voor de tweede programmeerperiode na de toetreding van de nieuwe lidstaten).

3. De voor doelstelling 5b) in aanmerking komende plattelandszones worden gekenmerkt door een hoog aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid, een laag economisch ontwikkelingsniveau en een laag inkomen in de landbouw. De geplande acties, waartoe wordt besloten volgens de eigen kenmerken van elk Fonds, zijn erop gericht de landbouwsector aan te passen en te diversifiëren, alsmede aan het platteland aangepaste economische activiteiten te ontwikkelen. Dit komt met name neer op steunverlening voor de plattelands- en toeristische infrastructuur, voor natuurbehoud en milieubescherming en voor de ontwikkeling van de bosbouw. Doelstelling 5b) was tijdens de eerste periode van toepassing op 50 zones, 5 % van de bevolking van de Gemeenschap en 17 % van het grondgebied; tijdens de tweede periode was dat het geval voor 89 zones, 8 % van de bevolking en 25 % van het grondgebied.

De eerste programmeerperiode (1989 - 1993)

4. De acties van de eerste periode zijn uitgevoerd in drie hoofdfasen:

a) de lidstaten dienen een meerjarenplan in waarin een sociaal-economische analyse wordt verricht, de beoogde ontwikkelingsstrategie wordt beschreven, de prioritaire zwaartepunten voor de bijstandsverlening worden voorgesteld en de financieringsbehoeften worden geraamd;

b) de Commissie stelt een communautair bestek (CB) vast, waarin prioritaire zwaartepunten voor de bijstandsverlening worden vastgesteld, een indicatief financieringsplan wordt voorgesteld en een overzicht van de in te zetten vormen van bijstandsverlening wordt gegeven;

c) de Commissie beslist over de vormen van bijstandsverlening naar aanleiding van de bijstandsaanvragen van de lidstaten en de CB's, en wel in de vorm van operationele programma's (OP's), grote projecten, globale subsidies of medefinanciering van steunstelsels.

5. Met betrekking tot doelstelling 5b) heeft de Commissie zich ingespannen om de CB's tijdens de eerste programmeerperiode te realiseren door middel van operationele programma's (OP's). Deze kunnen worden omschreven als samenhangende stelsels van meerjarige maatregelen voor de verwezenlijking waarvan één of meer Structuurfondsen kunnen worden ingeschakeld.

6. De communautaire middelen voor de OP's worden vastgelegd in jaartranches op basis van de goedgekeurde financieringsplannen en van de voortgang bij de uitvoering ervan. De betalingen - doorgaans een eerste voorschot van 50 % van de desbetreffende vastlegging, een tweede voorschot van 30 % en een saldobetaling van 20 % - worden verricht naarmate de in aanmerking komende uitgaven door de Commissie vastgestelde drempelwaarden bereiken.

De tweede programmeerperiode (1994 - 1999)

7. Voor de tweede programmeerperiode werden de bepalingen aangepast (1) om de lidstaten in staat te stellen, de voor elk meerjarenplan en voor de bijstandsaanvragen vereiste inlichtingen in één enkel programmeringsdocument (EPD) te presenteren. Op de indiening van een EPD door de lidstaat volgt één besluit van de Commissie dat zowel het CB als de bijstand van de Fondsen betreft.

(1) Verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20).

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

1. ALGEMENE OPMERKINGEN

Doelstelling 5 b) van de hervorming van de fondsen beoogt de bevordering van de ontwikkeling van de plattelandszones die niet onder de regio's van doelstelling 1 vallen. De zones worden uitgekozen op basis van criteria zoals hoge werkloosheid in de landbouwsector, laag landbouwinkomen en achterblijvende sociaal-economische ontwikkeling. De drie structuurfondsen (EOGFL-Oriëntatie, EFRO en ESF) zijn, elk voor zijn specifieke opdrachten, in deze zones actief geweest, normaal in het kader van regionale meerfondsenprogramma's.

Programmering van doelstelling 5 b) - Duur en inhoud

Bij de uitvoering van doelstelling 5 b) is de "timing" gevolgd welke is voorgeschreven in de verordeningen van de hervorming, die voorzien in een voorbereiding in drie fasen (ontwikkelingsplan, communautair bestek, operationeel programma), met een bijkomende fase voor de selectie van de zones in het geval van de doelstellingen 2 en 5 b).

Na de publicatie van de verordeningen van de Raad over de hervorming eind 1988 in het Publicatieblad werd in mei 1989 de selectie van de in aanmerking komende plattelandszones goedgekeurd en dienden de lidstaten in oktober 1989 hun ontwikkelingsplannen voor de plattelandszones in. De Commissie stelde haar financiële bijdrage voor elke lidstaat vast aan het einde van 1989.

De partnerschapsonderhandelingen over de ontwikkelingsprioriteiten van elke regio en de ervoor bestemde middelen leidden tot de goedkeuring van de communautaire bestekken door de Commissie in juni 1990, waardoor de weg openlag voor de operationele programmering. Eind 1990 hadden de lidstaten 70 % van de geplande programma's ingediend, welke dus eerst in 1991 werden goedgekeurd.

In deze programma's namen de verantwoordelijke autoriteiten de klassieke ontwikkelingsacties die voorheen al in de regio bestonden, op naast nieuwe acties, zoals bepaald in artikel 4 van de basisverordening (de communautaire interventie wordt opgevat als aanvulling van de desbetreffende nationale acties of als een bijdrage daaraan).

Door deze bij de hervorming van de fondsen ingevoerde planningsprocedure werden de werkmethoden voor de structurele maatregelen gewijzigd. Het programmeringsprincipe hield in dat elke individuele actie moest worden geplaatst in het kader van een ontwikkelingsstrategie met bepaalde doelstellingen en prioritaire zwaartepunten. Het partnerschap verplichtte de bevoegde diensten voor plattelandsontwikkeling op plaatselijk, regionaal, nationaal en communautair niveau tot samenwerking. In het geval van de meerfondsenprogramma's, die bij doelstelling 5 b) het leeuwendeel uitmaken, werd de vernieuwing nog versterkt door de diensten voor landbouw, regionale ontwikkeling en valorisatie van de menselijke hulpmiddelen bij de uitvoering van de programma's te betrekken.

Tenuitvoerlegging

De lidstaten hebben de programma's ten uitvoer gelegd en de procedures van elke administratie voor de selectie van de gegadigden of het onderzoek van de dossiers per project toegepast.

Het regionale of multidisciplinaire karakter van de programma's hield in dat zij op gedecentraliseerde wijze werden uitgevoerd, met deelname van een groot aantal diensten die bevoegd waren voor de plattelandsontwikkeling. Dat vergde een belangrijke coördinatie-inspanning vanwege de leidende diensten op de verschillende administratieve niveaus en maakte het financiële beheer, waarvoor de lidstaat de uiteindelijke verantwoordelijkheid tegenover de Commissie draagt, ingewikkelder. Dankzij de decentralisatie konden de programma's evenwel dichter bij de eindbegunstigden worden uitgevoerd, waardoor de effecten ervan werden vergroot.

Toezicht

Om over de correcte uitvoering van de programma's te waken, werden toezichtcomités gevormd van nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten en de Commissie. Voor de meeste diensten was de deelname aan deze comités een nieuwe opdracht. De comités volgden de materiële en financiële uitvoering van de acties op basis van de informatie in de jaarverslagen van de voor de uitvoering verantwoordelijke organisaties. Zij hebben wijzigingen van de programma's voorgesteld telkens wanneer dat nodig bleek.

De voor de financiële uitvoering aangewezen instantie verifieert de uitgavendeclaraties van de verschillende beheersdiensten. Op basis van deze informatie dient zij bij de Commissie aanvragen om voorschotten en saldobetalingen in, vergezeld van de desbetreffende uitgavenbewijzen, naarmate de uitgaven de gestelde drempels bereiken.

Evaluatie

Vanaf de uitvoering van doelstelling 5 b) is de Commissie zich al bewust van de methodologische moeilijkheden die zouden rijzen bij de evaluatie van de betrokken programma's. Daarom heeft zij onmiddellijk een methodologische studie doen verrichten, welke op basis van een analyse van enkele typische programma's de identificatie mogelijk heeft gemaakt van de acties die in aanmerking kwamen voor een operationele evaluatie. In 1994-1995 werd de studie, ditmaal over 22 programma's, voortgezet in samenwerking met de voor de uitvoering verantwoordelijke diensten. Dit bewijst dat de Commissie voortdurend streeft naar evaluatie van de operaties van doelstelling 5 b).

2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN

2.1. De oorzaken van deze vertragingen worden nader besproken in de punten 5.2 tot en met 5.4.

2.2. De Commissie is bezig met het onderzoek van de antwoorden van de lidstaten.

2.3. De hoofdbedoeling van de uitvoeringsverslagen is de Commissie en het toezichtcomité op de hoogte te houden van de vorderingen bij de uitvoering van de verschillende maatregelen en de daarbij ondervonden moeilijkheden, teneinde de passende beslissingen te kunnen nemen. Als de Commissie meent dat meer gedetailleerde informatie nodig is, aarzelt zij niet deze te vragen aan de instanties die voor de uitvoering van de programma's verantwoordelijk zijn. Zie ook punt 4.6.

2.4. De opeenstapeling van verrichtingen aan het einde van de programmeringsperiode was onvermijdelijk gelet op het tijdschema van de goedkeuring van de verordeningen en de aard van de bij deze verordeningen voorgeschreven procedures. Deze concentratie leidde gedurende de betrokken jaren tot een niveau van financiële uitvoering van dezelfde orde van grootte als het jaargemiddelde van de lopende programma's.

2.5. De oorzaken van de feiten die de Kamer vermeldt, worden verklaard in de algemene opmerkingen die bij wijze van inleiding zijn gegeven.

2.6. De voor de uitgekozen plattelandszones aangehouden ontwikkelingsstrategie moest noodzakelijk ook betrekking hebben op reeds bestaande steunregelingen, waarvan de positieve effecten hebben doen besluiten ze te behouden in de fase 1994-1999. In sommige lidstaten was het de praktijk de betalingen uit hoofde van deze steunregelingen tijdens de subsidiabele periode aan te rekenen op het programma 1989-1993. De Commissie is van oordeel dat een programma een geheel van coherente maatregelen met kwantificeerbare doelstellingen is; de selectie van de concrete projecten die het best aan de doelstellingen van de maatregel voldoen, valt onder de bevoegdheid van de instanties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Zij acht de door de Kamer genoemde praktijken legitiem als zij het mogelijk maken de doelstellingen van de betrokken maatregel te bereiken en indien de ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn gerespecteerd.

2.7. De precieze aard en de motivering van de wijzigingen waarvan de Kamer spreekt, worden onderzocht in de punten 5.7 tot en met 5.9. Volgens de Commissie waren die wijzigingen volledig in overeenstemming met de programmeringsprocedure.

2.8. De precieze aard van het door de Kamer vermelde probleem wordt nader bekeken in punt 5.10.

2.9. Het uitvoerige onderzoek van de opmerkingen van de Kamer over de wijze van selectie van de projecten wordt gegeven in punt 5.12.

2.10 en 2.11. Deze aspecten worden besproken in de punten 5.16 tot en met 5.18 en 5.23 tot en met 5.31.

2.12. In de punten 5.32 en 5.33 worden de evaluaties in het kader van doelstelling 5 b) beschreven, alsmede het pionierskarakter daarvan en de wijze waarop de nationale en regionale partners erbij werden betrokken.

2.13. De overgang naar de tweede periode wordt onderzocht in de punten 5.34 tot en met 5.37.

3. DE SITUATIE INZAKE DE AFSLUITING VAN DE OP's

3.3. Artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93, bepaalt dat de Commissie de bijstand in de regel uitbetaalt binnen twee maanden na de ontvangst van de ontvankelijke aanvraag. Wanneer de termijn van twee maanden werd overschreden, ging het om verzoeken die complexe aanvullende inlichtingen vereisten of waarbij de Commissie en de lidstaten van mening verschilden over de criteria. De Commissie gaf er dan de voorkeur aan het dossier grondig te bestuderen, ook al werd daardoor de termijn overschreden.

3.4. Daar de meeste programma's in 1991 werden goedgekeurd, was de concentratie van de vastleggingen in de laatste twee jaren van de programmaperiode onvermijdelijk.

3.5 en 3.6. De redenen waarom de OP's nog niet waren afgesloten, waren per land:

- Frankrijk (22 van de 28): de Commissie achtte de interpretatie door Frankrijk van de geldigheid van bepaalde vastleggingen en het gebruik van de kredieten van het EOGFL in het kader van het OP Limousin onaanvaardbaar. Deze problemen zullen binnenkort opgelost zijn;

- Italië (vier van de acht): midden 1998 waren alle Italiaanse programma's afgesloten, behalve dat voor de regio Lazio, waar een verlenging werd toegestaan voor bepaalde projecten die om gerechtelijke redenen waren opgeschort. De nog betaalbaar te stellen bedragen voor drie OP's zullen onverwijld worden vrijgemaakt;

- Duitsland (drie van de acht): voor het OP Rijnland-Palts zal de 0,681 miljoen ECU die wegens een eventuele betwisting van de berekeningsmethode door de lidstaat niet werd gebruikt, onverwijld vrij worden gemaakt. De andere twee (Beieren en Noord-Rijnland-Westfalen) zijn nog in behandeling. Het programma voor Hessen, dat al afgesloten is, zal opnieuw worden geopend in verband met de opmerkingen van de Kamer;

- Spanje (twee van de acht): bij de controles ter plaatse van de OP's voor Aragon en Catalonië stelde de Commissie vast dat bepaalde uitgaven niet ontvankelijk waren; de nationale en regionale autoriteiten van Spanje hebben bijkomende inlichtingen verstrekt, zodat dit standpunt gedeeltelijk kan worden gewijzigd. Het saldo zal binnenkort worden uitbetaald, zodra de situatie definitief is opgehelderd;

- Denemarken (één op één): het verzoek om het eindbedrag dat de Deense autoriteiten hebben ingediend, was onvolledig en de Commissie wacht nog op de gevraagde aanvullende gegevens.

3.7. Zoals in de punten 3.5 en 3.6 werd vermeld, heeft de Commissie in de OP's van Frankrijk bepaalde praktijken vastgesteld die zij onregelmatig acht. Zij is verplicht er zich van te vergewissen dat de voorwaarden voor de toekenning van de communautaire bijstand zijn nageleefd, ook al betekent dat soms dat de voorgeschreven termijnen worden overschreden.

3.8. De Commissie betreurt het dat de in de verordeningen voorgeschreven termijnen niet zijn nageleefd; dit is volgens haar echter niet voldoende om een betalingsverzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen.

4. OFFICIËLE VERKLARING OMTRENT DE UITGAVEN EN UITVOERINGSVERSLAGEN

Betrouwbaarheid van de verklaringen omtrent de uitgaven

4.2. Bij de afsluiting van het programma bezit de Commissie bijkomende informatie over de uitvoering als gevolg van de vergaderingen van het toezichtcomité en de verschillende jaarverslagen, waarvan dat betreffende de laatste tranche normaal de gegevens van de geconsolideerde uitvoering vanaf het begin van het OP bevat.

4.3. De Commissie zet het onderzoek van de verklaringen voort waarop de Kamer haar opmerkingen over de geldigheid van de uitgavendeclaraties baseert. Zij verheelt niet dat ook zij vaak vergissingen, nalatigheden of onjuistheden ontdekt in de verklaringen van de lidstaten, met name in het geval van programma's zoals die van doelstelling 5 b), waarbij het gaat om een groot aantal kleine projecten van zeer uiteenlopende aard waarvan de verwezenlijking afhangt van een groot aantal administratieve diensten. De verklaringen zijn trouwens meestal de oorzaak van de vertragingen bij de vereffening van het saldo van de programma's waarop de Kamer wijst in deel 3. De Commissie is het met de Kamer eens dat de verklaringen zekerheid moeten geven over de realiteit en de subsidiabiliteit van de gedeclareerde uitgaven, en te dien einde heeft zij Verordening (EG) nr. 2064/97 (PB L 290 van 23.10.1997, blz. 1) goedgekeurd. Deze omvat onder meer de verplichting voor de lidstaten om uiterlijk bij de aanvraag om de saldobetaling een door een onafhankelijke accountant opgestelde verklaring in te dienen waardoor de geldigheid van de aanvraag en de definitieve verklaring wordt bevestigd, alsook de regelmatigheid en wettelijkheid van de uitgavenverrichtingen.

4.4. De Duitse autoriteiten hebben een antwoord op de opmerkingen van de Kamer opgesteld. De Commissie blokkeert sedert december 1997 de betaling van het saldo van dit programma, dat ongeveer 10 miljoen ECU bedraagt.

De uitvoeringsverslagen

4.6. De uitvoeringsverslagen zijn, overeenkomstig artikel 25 van de coördinatieverordening en de uitvoeringsvoorschriften, opgevat als instrumenten met materiële en financiële indicatoren die de stand van uitvoering, alsmede de voortgang van het beheer en de eventuele problemen daarbij weergeven. De financiële gegevens in deze verslagen zijn van indicatieve aard, in zoverre zij het mogelijk maken de stand van uitvoering van de programma's te onderzoeken.

4.7. Het uitvoeringsverslag en de verklaring betreffende de uitgaven hebben een andere aard en bedoeling, vallen onder twee verschillende artikelen van de coördinatieverordening, hebben normaal betrekking op een verschillende datum en worden vaak door verschillende organen opgesteld. De moeilijkheid om de gegevens uit deze twee documenten op elkaar te laten aansluiten, mag derhalve niet worden geïnterpreteerd als een tegenspraak.

4.8. De Commissie is van oordeel dat deze verslagen niet tot doel hebben specifieke boekhoudkundige informatie te verstrekken. De jaarverslagen over de uitvoering van de acties zijn van het hoogste belang om de uitvoering van de verschillende maatregelen te volgen.

4.9. Evenals de Kamer acht de Commissie het van het hoogste belang dat de jaarverslagen volledig zijn en de vorderingen en moeilijkheden beschrijven; zij heeft er de verantwoordelijke diensten steeds op gewezen dat een goede voorbereiding van de verslagen van beslissend belang is voor het doelmatige verloop van de vergaderingen van het toezichtcomité. De gemiddelde kwaliteit van de verslagen is sterk verbeterd voor de huidige fase 1994-1999 en blijft nog verbeteren naarmate de comités meer ervaring krijgen. (Zie ook de opmerkingen in punt 5.18.) De afsluiting van de jaartranches gebeurt op basis van uitgavenverklaringen van de lidstaat, na ontvangst van het jaarverslag, over de conformiteit waarvan door de Commissie uitspraak wordt gedaan.

5. SYSTEEM VAN BEHEER EN TOEZICHT

Tenuitvoerlegging van de OP's

5.1. De concentratie van de acties aan het einde van de periode is in principe niet onverenigbaar met coherente programmering, goed financieel beheer, permanent toezicht en evaluatie van de acties. Het jaartempo van de investeringen in 1991-1993 was van dezelfde orde als in de periode 1994-1999.

Programmering

5.2 tot en met 5.4. De termijnen bij de voorbereiding, het onderzoek en de goedkeuring van de programma's worden toegelicht in de algemene opmerkingen in de inleiding. De Commissie is van oordeel dat deze termijnen onvermijdelijk zijn tegen de achtergrond van een hervorming waardoor de toe te passen werkmethoden in het kader van de structurele maatregelen grondig zouden worden gewijzigd.

5.5 en 5.6. De Kamer spreekt van acties waarvoor de begunstigden werden geselecteerd voordat de programma's waren goedgekeurd, maar bij de betaling van de communautaire kredieten werd gelet op de ontvankelijkheidsdata die waren vastgesteld in het besluit tot toekenning van bijstand. Dezelfde situatie heeft zich voorgedaan in 1994 bij de overgang tussen twee programmeringsfasen, toen acties die voor de tweede fase gepland waren, ten laste van het eerste programma werden medegefinancierd ter vervanging van andere, geannuleerde operaties. De Commissie meent dat deze handelwijze volledig legitiem is, zodra is nagegaan of alle subsidiabiliteitsvoorwaarden vervuld zijn. Volgens artikel 5 van de basisverordening (EEG) nr. 2081/93 moet een programma immers worden beschouwd als een geheel van coherente maatregelen met doelstellingen inzake de verwezenlijking ervan, en niet als een geheel van vooraf vastgestelde projecten. Naleving van het programmeringsprincipe en goede uitvoering van de maatregel betekenen dat de doelstellingen inzake materiële en financiële uitvoering en geplande effecten worden bereikt.

Bovendien mag niet worden vergeten dat, zelfs als de operationele programmeringsfase te laat is begonnen, de planning van de acties inzake plattelandsontwikkeling in deze regio's werd opgesteld zodra de zones van doelstelling 5 b) waren afgebakend. Artikel 15 van de coördinatieverordening bepaalt dat, in het geval van projecten en steunregelingen, uitgaven die in de zes maanden vóór de indiening van de bijstandsaanvraag bij de Commissie werden gedaan, ontvankelijk zijn.

Herprogrammering

5.7 tot en met 5.9. De wijziging van de communautaire bestekken en de OP's van doelstelling 5 b) hield verband met een aantal uiteenlopende omstandigheden, waarvan de voornaamste waren:

- afstemming van de CB's. Deze oefening bestond erin de bedragen tegen constante prijzen van 1989 die tijdens de periode 1989-1993 bij de interventies van elk CB waren gebruikt (OP's, acties op grond van de verschillende regelingen met betrekking tot de "lasten uit het verleden"), te vergelijken met het bedrag tegen constante prijzen van 1989 dat was vastgesteld in het communautaire bestek. Het positieve of negatieve verschil moest worden doorberekend naar de vigerende interventievormen;

- technische aanpassingen van de operationele programma's met het oog op de programmering van de extra kredieten die waren gegenereerd door de deflator (toen een belangrijk bedrag) en, in bepaalde gevallen, de gevolgen van de zeer belangrijke fluctuaties van de pariteit nationale valuta/ECU die zich voordeden aan het einde van de uitvoering van de programma's;

- verlenging van de einddatum voor de vastleggings- en betalingsverrichtingen.

Deze talrijke wijzigingen, die kunnen worden geïnterpreteerd in de zin die is aangegeven door de Kamer, hadden tot doel de in de CB's geplande kredieten ter beschikking te stellen en de communautaire interventie aan te passen aan de realiteit bij de uitvoering van de programma's.

Toepassing van de basisbegrippen

5.10. Het begrip juridisch geldige verplichting dat door de Franse autoriteiten werd gehanteerd, voldeed niet aan de voorwaarden die voor dit begrip waren vastgesteld in de besluiten tot toekenning van bijstand. Op grond van deze vaststelling heeft de Commissie na grondig onderzoek van het probleem geëist dat het begrip verplichting correct werd toegepast, zoals bepaald in de besluiten en zoals werd gedaan door alle lidstaten, hetgeen door de Franse autoriteiten werd aanvaard. De Commissie zal het resterende bedrag van de betrokken programma's uitbetalen zodra zij heeft nagegaan of deze bepalingen zijn nageleefd.

5.11. Het doet de Commissie genoegen dat dit probleem werd ontdekt, want dit is een bewijs van de doelmatigheid van de controles.

Selectie van acties en begunstigden

5.12. De Commissie onderzoekt de opmerkingen van de Kamer samen met de lidstaten. De lidstaten kiezen de begunstigden op basis van de prioriteits- en opportuniteitscriteria die normaal worden gesteld in de nationale voorschriften voor de toepassing van deze steun en zijn goedgekeurd in het kader van de communautaire regelgeving. De communautaire wetgever geeft niet aan in welke gevallen een studie van de levensvatbaarheid moet worden verricht, noch wat de inhoud daarvan moet zijn. Bij dergelijke studies moet volgens de Commissie rekening worden gehouden met de omvang van het project en de ervaring die met gelijksoortige projecten is opgedaan. Voor de meeste projecten van doelstelling 5 b), van geringe omvang en met een vaak goed bekende inhoud, is een rechtstreekse beoordeling door de regionale of plaatselijke autoriteiten meer aangewezen. De toepassing van verschillende steunverleningspercentages blijft het voornaamste instrument voor de overheidsdiensten om de acties in te delen naar betekenis en coherentie met het gevoerde ontwikkelingsbeleid. De verordeningen betreffende de structuurfondsen staan toepassing van verschillende percentages toe en de Commissie gaat ervan uit dat zij van regio tot regio kunnen verschillen.

Regeling van het toezicht

Financieel toezicht

5.14. De huidige praktijk van het EOGFL-Oriëntatie bestaat erin elke betaling op de oudste nog bestaande vastlegging van het betrokken programma aan te rekenen. Dit is doorzichtig en verlicht het beheer van de programma's, zoals de Commissie nog heeft onderstreept in haar antwoord op de DAS voor het begrotingsjaar 1996 (punt 21.4 van het verslag). De Commissie is van oordeel dat deze handelwijze niet strijdig is met de voorschriften betreffende de structuurfondsen.

5.15. In het door de Kamer genoemde geval meent de Commissie dat, hoewel de terminologie nog altijd niet duidelijk is, deze operaties moeten worden beschouwd als vooruitbetalingen en niet als voorschotten. Het gaat immers om definitieve, maar partiële betalingen in afwachting van de definitieve vereffeningsprocedure, en derhalve om vooruitbetalingen in de zin van artikel 46 van het Financieel Reglement. Aanrekening van dergelijke "voorschotten" op in de algemene boekhouding te regulariseren voorschottenrekeningen zou leiden tot, enerzijds, een aanzienlijke vermindering van de besteding van de betalingskredieten en, anderzijds, een verhoging van de lasten uit het verleden in de begrotingsboekhouding.

5.16. Dat de saldobetaling uit het oogpunt van de begrotingsuitvoering niet tot een vrijmaking leidt, houdt geenszins in dat deze betaling wordt behandeld zoals die van een voorschot. Integendeel, de betaling van het saldo van een tranche geschiedt zodra de Commissie het jaarlijkse uitvoeringsverslag heeft ontvangen en de beheersdiensten instemmen met de inhoud ervan.

5.17. De administratieve regeling voor de structurele interventies verschilt van lidstaat tot lidstaat naar gelang van het administratieve recht en de budgettaire tradities. Zij heeft zich sterk ontwikkeld sedert de eerste jaren van de hervorming van de fondsen, onder meer dankzij de ervaring die is opgedaan met de eerste programma's.

a) Geen enkel voorschrift legt documenten op zoals die welke de Kamer noemt. Bepaalde regio's 5 b) hadden reeds in 1991 brochures ten behoeve van de potentiële begunstigden gepubliceerd waarin de procedures werden beschreven om in aanmerking te komen voor communautaire bijstand; deze voorlichtingsacties werden daarna veralgemeend tijdens de fase 1994-1999.

b) en c) Het administratieve beheer is sterk verbeterd dankzij de informatica, niet alleen wat betreft het beheer van de programma's, maar in het algemeen bij alle activiteiten van overheidsdiensten en bedrijven.

d) Het is waar dat doelstelling 5 b) op zeer gedecentraliseerde wijze ten uitvoer is gelegd, waarbij de lidstaat de rol van laatste gesprekspartner van de Commissie behield, met name voor de financiële uitvoering. Dit heeft het beheer minder soepel gemaakt, maar ook de uitvoering van de programma's verrijkt en de effecten ervan verveelvoudigd.

5.18. Bij het toezicht op de programma's 5 b) werd gebruik gemaakt van materiële indicatoren voor de verschillende maatregelen, ook al maakte de diversiteit van de geplande interventies, die uiterst aangepast waren aan de behoeften van elke zone, het moeilijk een precieze indicator te vinden en vooral vergelijkingen te maken met de acties van de andere programma's. De kwaliteit van de resultaten was zeer verschillend al naar gelang van de complexiteit van de programma's en de inspanningen die werden geleverd door middel van het toezichtinstrumentarium. Hoewel het probleem zich heeft voorgedaan bij de GMP's in het geval van doelstelling 5 b), heeft de Commissie geen bijzondere terughoudendheid van de voor de uitvoering verantwoordelijke diensten om gegevens te verstrekken ondervonden. Eerder werd voorbehoud gemaakt over het nut van de oefening, omdat moeilijk goede indicatoren konden worden gevonden. Momenteel, na jaren van onderzoek op het gebied van de theorie en de praktijk van de evaluatie, beschouwen de gespecialiseerde instellingen de selectie van de indicatoren nog steeds als een van de kritieke fasen van de evaluatie.

Materieel toezicht

5.19. Het toezicht op de uitvoering van de programma's kan altijd worden verbeterd, mits de inspanningen in verhouding blijven tot de ingezette middelen. De Commissie en de lidstaten trachten dit aspect te verbeteren, en er zijn belangrijke vorderingen gemaakt op basis van de ervaring opgedaan in de eerste fase.

5.20. De meeste programma's 5 b) omvatten een groot aantal particuliere initiatieven, waarvan de verwezenlijking afhangt van exogene en onvoorspelbare factoren die aan de controle van de verantwoordelijke overheidsdiensten ontsnappen. De vervanging van de projecten vereist derhalve soepele procedures.

5.21. De Commissie verifieert de gevallen die worden genoemd in de sectorbrieven van de Kamer.

Technische bijstand

5.23. De Commissie acht huishoudelijke uitgaven van de nationale diensten slechts ontvankelijk als het om bijkomende uitgaven gaat, dus uitgaven buiten de gewone uitgaven en verband houdend met uitdrukkelijke en bijkomende eisen van de regelgeving die voortvloeien uit de uitvoering van de programma's. De Commissie onderzoekt de betrokken gevallen.

5.24. Het is vaak onmogelijk en onwerkbaar de eigenlijke materiële investeringen te scheiden van bepaalde beheer- en begeleidingsacties die nodig zijn voor de uitvoering van een maatregel.

5.25. De Commissie is van oordeel dat het opnemen van de verwachte begeleidingsuitgaven in de operationele maatregelen niet strijdig is met het beginsel van specialiteit van de kredieten. Bovendien kunnen alleen bijkomende administratieve uitgaven die het rechtstreekse gevolg van het toezicht op de uitvoering van de programma's zijn, voor communautaire medefinanciering in aanmerking komen.

Controles

5.26 en 5.27. De Commissie gebruikt haar beperkte menselijke en materiële middelen om zo goed mogelijk te voldoen aan de verplichtingen die de Verdragen haar opleggen. Een grotere controle-inspanning voor de programma's 5 b) zou ten koste zijn gegaan van andere, even noodzakelijke activiteiten.

5.29 tot en met 5.31. De voor de uitvoering van de programma's verantwoordelijke nationale diensten hebben de bevoegdheid te beslissen hoe het beste gevolg kan worden gegeven aan de aanbevelingen die hun door de controlediensten worden gedaan. Hoe dan ook, Verordening (EG) nr. 2064/97 zal het belang van deze diensten bij de controleactiviteit in de lidstaten vergroten.

Evaluatie

5.32 en 5.33. De Commissie meent dat zij vanaf de eerste stadia van de toepassing van doelstelling 5 b) bijzonder veel aandacht heeft besteed aan de evaluatie van de effecten van deze programma's. Zo heeft zij in 1992 een groep adviseurs belast met een tussentijdse evaluatie, met een sterk methodologische inslag, van elf programma's van doelstelling 5 b), die zodanig waren uitgekozen dat de verschillende types qua omvang en administratieve organisatie van uitvoering werden bestreken. Dit pionierswerk op het gebied van de evaluatie vormde een eerste contactlegging met bekende evaluatie-instellingen in Europa en was een werkelijke proefbank voor de evaluatie van de programma's van andere doelstellingen. De contracten voor de 21 evaluatiestudies werden gesloten in 1994 en de studies werden uitgevoerd in 1994 en 1995. Zij hadden betrekking op programma's waarvan de termijn voor de acties beëindigd was en dus alle in aanmerking komende operaties bekend waren, ook al waren zij nog niet alle afgerond. Indien langer was gewacht, zouden de evaluaties de ervaring van de uitgevoerde programma's niet hebben doen blijken en waren zij niet nuttig geweest bij de opstelling van de programma's 1994-1999. De nationale, regionale en plaatselijke diensten werden in de allereerste plaats op de hoogte gebracht van de evaluatieopdrachten en de resultaten van de offerteaanvraag van de Commissie voor de selectie van de beoordelaars. Zij werden in de gelegenheid gesteld de verrichte analyses te benutten, temeer omdat rechtstreekse enquêtes bij de begunstigden van de maatregelen werden uitgevoerd, hetgeen vrij zeldzaam is bij evaluatiestudies en waardoor informatie uit de eerste hand werd verkregen. De resultaten van deze werkzaamheden werden besproken op een studiebijeenkomst te Brussel op 3 mei 1995, waaraan werd deelgenomen door alle diensten die voor de uitvoering verantwoordelijk waren.

Overgang naar de tweede periode

5.34. Wegens de aard van doelstelling 5 b) worden de plattelandszones ingedeeld binnen de regio's op het niveau van NUTS III, om te zorgen dat de acties worden geconcentreerd in de zones die er het meest behoefte aan hebben. De door de Kamer genoemde nadelen, met name wat betreft de beoordeling van de effecten, worden door de beoordelaars overwonnen door gebruik te maken van passende methoden.

5.35. De Commissie verwacht dat de door de Kamer vermelde vertraging (19,6 % ten opzichte van de ramingen) in de resterende twee jaren zonder problemen zal worden ingehaald.

5.36. Zoals de Kamer opmerkt, was de uitvoering in 1995 slecht in financieel opzicht. Dit is te verklaren door de startmoeilijkheden van de nieuwe programma's, die het gevolg waren van de administratieve tenuitvoerlegging van de nieuwe acties (goedkeuring van de steunregelingen, offerteaanvragen voor de projecten), alsmede het gebrek aan bewustmaking van de potentiële begunstigden.

5.37. Volgens de Commissie is er niets op tegen dat een actie of maatregel van de eerste programmeringsfase wordt voorgezet in de tweede, als de individuele projecten of uitgaven goed kunnen worden geïdentificeerd.

6. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

6.1. Een grondige herziening is reeds uitgevoerd bij de voorbereiding van de programmeringsperiode 1994-1999 met de invoering van de Docup's, waardoor de fasen planning en programmering worden samengevoegd tot een enkele operatie. Zoals werd opgemerkt in de punten 5.5 en 5.6, is de Commissie van oordeel dat de programmering op het niveau van de maatregelen en niet op dat van elk individueel project moet geschieden en worden nageleefd. Er is dus geen aanleiding om te spreken van programmering met terugwerkende kracht of van opvoering van reeds gedane uitgaven, wanneer de selectie van de projecten niet samenvalt met het moment van de programmering.

6.2. Zoals in punt 4.3 werd opgemerkt, voorziet Verordening (EG) nr. 2064/97 in instrumenten om de betrouwbaarheid van de verklaringen te verbeteren in de door de Kamer vermelde zin.

6.3. De Commissie is van oordeel dat de door de Kamer in punt 5.10 vermelde problemen het gevolg zijn van het niet naleven van een van de artikelen van het toekenningsbesluit van de bijstand. Zodra de Commissie de feiten heeft vastgesteld, ontbreekt het haar niet aan juridische argumenten om te eisen dat de betrokken bepalingen worden nageleefd.

6.4. De Commissie heeft steeds aangedrongen op doorzichtige criteria voor de selectie van de projecten binnen elke maatregel. Er mag evenwel niet worden vergeten dat de selectie van de begunstigden in een medefinancieringssysteem de bevoegdheid is van de diensten die voor de uitvoering van de maatregel verantwoordelijk zijn, waarbij wordt uitgegaan van de prioritaire eisen en criteria die zijn vastgesteld in de administratieve bepalingen waardoor het overheidsoptreden wordt toegestaan.

6.5. De Commissie sluit de jaartranches af op basis van de uitgavendeclaraties van de lidstaten, na verificatie van de jaarverslagen en met instemming van haar diensten die aan het toezicht op de programma's deelnemen. Het is evenwel onvermijdelijk, ook al wordt het niet nagestreefd, dat belangrijke feiten eerst worden geïdentificeerd tijdens de voorbereiding van de betaling van het saldo.

6.6. De Commissie is van oordeel dat technische bijstand ook een zeer belangrijke rol kan spelen op het gebied van begeleiding, voorlichting van de potentiële begunstigden en bekendmakings- en demonstratieacties, hetgeen allemaal bijdraagt tot een betere uitvoering van het programma.

6.7. Verordening (EG) nr. 2064/97 komt tegemoet aan de aanbevelingen van de Kamer, in die zin dat zij de lidstaten verplicht uiterlijk bij het verzoek om het saldo van een interventie een verklaring van een externe accountant over te leggen, waarin onder meer de resultaten van de controles worden behandeld.